Las cuatro clases de poderes normativos municipales

Introduccin

En el presente trabajo se abordara lo relativo al poder normativo de los

municipios, para lo que iniciar la presente composicin realizando un
planteamiento doctrinal, enfocado en la triple autonoma municipal, acerca del
poder normativo; para luego pasar a abordar de forma detallada los cuatro tipos
de instrumentos normativos, que a nivel municipal existen, siendo estos a saber:
Ordenanza, Resolucin, Bando y Acuerdo; as mismo se abordar la estructura y
contenido de estos y el marco jurdico sobre el que se sustentan.

Sobre el Poder Normativo de los Municipios

A como seala el autor Antonio Hernndez: La idea de gobierno importa

legislacin, jurisdiccin y administracin 1. Esto nos conduce directamente a
pensar en la triple autonoma municipal, que segn el art. 177 Cn., se configura
como autonoma poltica administrativa y financiera; si conjugamos el precepto
constitucional nicaragense con el planteamiento doctrinario de Hernndez,
podemos decir acertadamente, que la idea de gobierno que manifiesta en su obra
integra en su totalidad lo conocido en la prctica nicaragense como la triple
autonoma municipal.

Procediendo a desglosar un poco ms el precepto constitucional, la triple

autonoma municipal, tanto en su faceta poltica, administrativa y financiera se
encuentra permeada por el concepto de jurisdiccin, no siendo esta un elemento
integrante de la idea de gobierno a como seala Hernndez, sino ms bien a mi
parecer- un presupuesto indispensable para que pueda hablarse de gobierno
como tal; al respecto, sustento mi postura sobre las definiciones que de
jurisdiccin realiza Cabanellas, siendo definida como Conjunto de atribuciones
que corresponden en una materia y en cierta esfera territorial. Poder para
gobernar y para aplicar las leyesADMINISTRATIVA. Es la potestad que reside
en la Administracin, o en los funcionarios o cuerpos que representan esta parte

1 Hernndez, Antonio Mara. Derecho Municipal, Parte General. 1 Edicin. Instituto de

Investigaciones Jurdicas. UNAM. Mxico, 2003. Pp. 316.
del Poder ejecutivo, para decidir sobre las reclamaciones a que dan ocasin los
propios actos administrativos2. Por lo que, por mtodo de induccin, la
Jurisdiccin Municipal es el conjunto de atribuciones delegadas a las diferentes
municipalidades a razn de su circunscripcin territorial, integrando el poder para
gobernar, aplicar las leyes relacionadas en materia municipal, gestionar su
patrimonio econmico y decidir sobre las reclamaciones que se dan a razn del
desenvolvimiento de su actividad surjan (o sea de sus propios actos
administrativos).

Retomando la idea del poder normativo como elemento integrante de la

idea de gobierno, y, por consiguiente, de la idea de gobierno municipal
encontramos un planteamiento de Kelsen, que se expresa sobre el punto diciendo:

existe la tendencia a no reconocer como leyes en sentido formal- ms que

aquellas normas generales que proceden de ciertos rganos relativamente centrales,
siempre que estos rganos sean, a ser posible, cuerpos representativos. Pero no pasa
de ser una particularidad terminolgica. Nada se opondra a la existencia de leyes
municipales (votadas por los ayuntamientos). El proceso legislativo es tambin estatal
y los rganos municipales lo son tambin por la misma razn que la legislacin de los
pases. Es funcin estatal, porque el fundamento de su validez se basa en ltimo
trmino, en la Constitucin, que crea la unidad del Estado.3.

A mi parecer, Kelsen, valida la norma municipal y la legtima bajo el

planteamiento de que esta, al proceder de un rgano estatal de carcter
representativo, el proceso legislativo cumple con los mismos presupuestos que un
rgano de carcter central; dicho de otro modo, se dice que es una funcin estatal,
desempeado por un rgano estatal, por medio de un proceso legislativo que
tambin es estatal, encontrndose el fundamento de esta funcin estatal en la
Constitucin. As mismo, desde una perspectiva un poco ms axiolgica, Kelsen
equipara, en este planteamiento, Constitucin y ley, ambas, como manifestaciones
de voluntad general, por lo que no se opondra las leyes centrales a la existencia
de leyes municipales, ya que, ambas son partes de un proceso estatal de

2 Cabanellas de las Cuevas, Guillermo. Diccionario Jurdico Elemental. 11 Edicin. Editorial

HELIASTA S.R.L. Argentina, 1993. Pp. 177.
3 Citado por: Hernndez, Antonio Mara. Derecho Municipal... Pp. 317.
manifestacin de voluntad general. La nica diferencia, entre ambos preceptos, es
el mbito de aplicacin territorial y la subordinacin que existe de una en relacin
con la otra.

En este sentido, Carlos Mouchet llega a tres conclusiones en el mbito de la

legislacin municipal:

1) Slo tienen facultades legislativas en sentido formal los municipios con autonoma y
esfera de competencia propia reconocidas en la Constitucin Nacional. 2) Los
municipios con competencia reconocida nicamente en las Constituciones provinciales
o en las leyes reguladoras de los municipios slo tienen facultades legislativas
delegadas, en sentido material o menos poderes reglamentarios, segn los diversos
sistemas jurdicos nacionales. 3) Los acuerdos u ordenanzas municipales estn
asimilados a las leyes en sentido material cuando contienen normas de carcter
general. Producen as los efectos de la ley cuando en su obligatoriedad y dems
consecuencias.4.

Antes que nada, cabe aclarar que estas conclusiones se enfocan,

preminentemente, en un Estado de tipo Federal, sin embargo, el planteamiento es
vlido para un Estado de tipo Unitario, a como lo es el nuestro; as, al referirse a
facultades legislativas en sentido formal, es la facultad de creacin de leyes
equivalentes, en cuanto subordinacin refiere, a las creadas por el rgano
legislativo nacional del Estado, por lo que la Municipalidad, como unidad jurdica,
pasa a estar integrada por una clase de rgano legislativo. El segundo punto hace
referencia a los tipos de municipios con los que nos encontramos en la praxis
nicaragense, teniendo lo que este autor denomin como facultades legislativas
delegadas en sentido material, que se encuentra con poderes normativos
atenuados. En el tercer punto, cuando dice sentido material, hace referencia a
efectos en la realidad, o sea, que son generales, obligatorias y existe un aparato
coercitivo para hacerlas cumplir.

4 Citado por: dem.

 Ordenanzas Municipales

La doctrina nos define las Ordenanzas municipales como: Las diversas

disposiciones, aisladas o en cuerpos orgnicos, que con carcter general y
obligatorio para vecinos y residentes dan los municipios para regular el rgimen
de convivencia, desarrollo y polica en la esfera municipal 5; por lo que a efectos
tericos son normas jurdicas que versan sobre el rgimen de convivencia,
desarrollo (desenvolvimiento de la actividad administrativa municipal y su
gobierno) y polica en la esfera municipal.

Sin embargo, en Nicaragua, segn el reglamento a nuestra ley de

municipios, se nos define Ordenanza Municipal como: Instrumento Administrativo
sancionado por el Consejo Municipal que contiene normas de aplicacin general
sobre asuntos de inters local. Debe ser objeto de dos discusiones en el Plenario
del Concejo y deben ser publicadas por el Alcalde 6. El matiz que se le da por
medio de su conceptualizacin es ms de una herramienta propia de la
administracin pblica que como una ley en s, ms, se le reconoce el carcter de
norma de aplicacin general. Es una atribucin delegada al Concejo Municipal 7,
sin embargo, los ciudadanos gozan de derecho de iniciativa para presentar este
tipos de proyectos al Consejo Municipal 8; se configura como parte de las
Funciones Normativas del Concejo, pensadas para establecer orientaciones
generales en asuntos econmicos, polticos y sociales del Municipio 9 y su
publicacin se encuentra delegada al Alcalde 10. Como todo acto o instrumento
normativo, este debe de ser discutido por el rgano encargado de su formulacin,
por lo que el Consejo Municipal debe de discutir los proyectos para proceder a su
aprobacin11. As mismo, en cuanto a legislacin municipal refiere, las ordenanzas

5Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales. 1 Edicin Electrnica.

Editorial Datascan, S.A. Guatemala. Pp. 662
6 Ley No. 40, Ley de Municipios con sus Reformas Incorporadas, publicado en la Gaceta Diario
Oficial No. 6 del 14 de Enero del 2013. Art. 2.
7 Ibd. Art. 28, ordinal 4).
8Ibd. Art. 37.
9Reglamento a la Ley No. 40, Reglamento a la Ley de Municipios con sus reformas, Decreto No.
52-97, 48-2000, 34-2000, 93-2005. Art. 23.
10Ley No. 40, Ley de Municipios Art. 34.
11 Reglamento a la Ley No. 40 Art. 29.
constituyen la mxima norma local 12 y es imperativo que el proyecto del Plan de
Arbitrio Municipal, el Presupuesto Anual y el Plan de Desarrollo Municipal (as
como las reformas y modificaciones a las que se encuentren sujetos) se apruebe
en forma de Ordenanza Municipal13.

14
Estructura de una Ordenanza Municipal

De conformidad a los arts. 27, 28 y 31 del reglamento a la ley de municipio,

las ordenanzas municipales se expresan en forma de articulado; y, en
dependencia de la complejidad y extensin de la misma, esta se estructura de la
siguiente forma:

BANDO MUNICIPAL15

EL ALCALDE MUNICIPAL DE LEN

Hace saber a sus habitantes

Qu,

EL CONSEJO MUNICIPAL

Considerando

[En esta parte se proceden a plasmar las consideraciones, si es que hubieron o las
estimasen necesarias el consejo, que inspiran la normativa, sin embargo, este puede
ser un elemente prescindible a mi criterio, como de hecho es prescindido en algunas
leyes de carcter general]

En uso de sus facultades ha aprobado la siguiente:

ORDENANZA

12Ibd. Art. 26.

13Ibd. Art. 34.
14 Sobre la estructura de la ordenanza municipal, si bien es cierto que en clases se nos mostr un ejemplo
de la estructura de las ordenanzas municipales, en relacin con el Bando Municipal que la compaera del
municipio de San Francisco de Cuapa nos trajo el ltimo viernes, considere, por razones de tcnica
normativa, que la manera en la que estructuro la ordenanza se mira un poco ms formal y ayuda a mantener
un estilo homogneo en relacin con las disposiciones normativas emanadas de la Asamblea, adems de que
a criterio personal, considero ms clara y elaborada esta manera.
15 A como se nos fue dicho en clases, las ordenanzas se publican a travs de Bandos Municipales,
o sea, bajo la dependencia del alcalde; en este sentido nos encontramos con el art. 29 del
reglamento a la ley de municipios.
 Ttulo

Captulo

Resolucin Municipal

El reglamento a la ley de municipios nos define a este poder normativo

como: Instrumento Administrativo sancionado por el Concejo que contiene
normas de aplicacin particular sobre asuntos especficos de inters local 16, el
hecho de que sea de aplicacin particular y verse sobre asuntos especficos de la
localidad hace que se note una clara diferencia con relacin a las ordenanzas
municipales . Es una atribucin delegada al Consejo Municipal 17, ms su
publicacin es responsabilidad del Alcalde 18; estas pueden disponer sobre el
establecimiento de mercados, las especificaciones en lo relativo a la circulacin
interna, normas para el tratamiento de desechos slidos y lquidos, utilizacin de
sanitarios pblicos y lavadores 19, as mismo, los consorcios deben de constituirse,
a travs de, la adopcin de los Consejos Municipales respectivos, de la resolucin
creadora20. En cuanto a lo relacionado a la estructura y forma de publicacin es la
misma que la de las Ordenanzas21 y su ejecucin es inmediata22.

Bando Municipal

Como parte del poder normativo del Alcalde nos encontramos con el Bando
Municipal, pudiendo este dictarlos y publicarlos a voluntad 23, estos son:
instrumentos jurdicos, sancionados por el Alcalde, cuyo propsito es el
establecer normas generales de gestin necesarias para el cabal desempeo de
las atribuciones conferidas en la Ley de Municipios 24, analizando esta definicin,
podemos observar que estos tratan de ser un instrumento para el
16 Ibd. Art. 2.
17 Ley No. 40, Ley de Municipios Art. 28, ordinal 4).
18 Ibd. Art. 34, ordinal 5).
19 Reglamento a la Ley No. 40 Art. 12.
20 Ibd. Art. 18.
21 Ibd. Art. 34.
22 Ibd. Art. 133.
23 Ley No. 49, art. 34, ordinal 4) y; Reglamento a la Ley No. 40, art. 96.
24 Reglamento a la Ley No. 40 Art. 97.
desenvolvimiento de la actividad administrativa del municipio, lo que vendra
siendo el marco jurdico para el desempeo de las atribuciones conferidas por ley
al alcalde. As mismo, este puede servir como medio para la publicacin de
Ordenanzas Municipales25.

Estructura del Bando Municipal

De conformidad a los arts. 98 y 99 del reglamento a la ley de municipios, el

bando se estructura a travs de articulado, debe de presentar las solemnidades
abajo descritas, indicando el momento de su entrada en vigor y el plazo de la
misma; por lo que adquiere la siguiente forma:

BANDO MUNICIPAL

EL ALCALDE MUNICIPAL DE LEN

Hace saber a sus habitantes

Qu,

En uso de sus facultades que le otorga la Ley No. 40, Ley de Municipios en su art. 34,
ordinal 4) [as mismo se pueden agregar todas las disposiciones normativas que le
sirva de fundamento para llevar a cabo el acto normativo]

Ha dictado el siguiente:

Bando

Acuerdo Municipal

La facultad de dictar y publicar acuerdos es una atribucin del Alcalde 26,

estos se conceptan como: disposiciones administrativas del Alcalde de efectos
particulares e individualizados. Los nombramientos que deban hacerse por el
Alcalde debern expresarse en forma de acuerdos 27; en contraposicin con los
bandos, los acuerdos no son generales, sino particulares y de carcter individual y
versan sobre disposiciones de carcter administrativo, por lo que, a efectos
25 dem.
26 Ley No. 49, art. 34, ordinal 4) y; Reglamento a la Ley No. 40, art. 96
27 Reglamento a la Ley No. 40 Art. 100 reglamento
interpretativos, estos deben de ser considerados como la voluntad de la
administracin sobre determinados asuntos. En cuanto a su estructura, este no
guarda parecido a los instrumentos anteriormente estudiados sino ms bien que
se guarda solicitud con un Acta 28.

Conclusin

A como se observ a lo largo de la presente composicin, desde su afluente

constitucional, el poder normativo municipal encuentra su sustento en la triple
autonoma que de la que gozan los municipios; una vez pasando a estudiar cada
figura normativa concreta nos dimos cuenta de los sujetos capaces o con poder de
iniciativa sobre el instrumento (siendo el consejo, alcalde y ciudadanos, en
dependencia del caso); como caracteres diferenciales entre todos los instrumentos
normativos podemos observar que mientras las Ordenanzas y los Bandos versan
sobre regulaciones generales, las Resoluciones y los Acuerdos versan sobre
asuntos ms individualizados y concretos. Teniendo en cuenta esto, las
Ordenanzas tienden a orientaciones generales en asuntos econmicos, polticos y
sociales del Municipio; las Resoluciones, en cambio, tienden a versar sobre
concesiones individualizadas para el desarrollo de la actividad sobre la que trate
su objeto; en lo relativo a los bandos, adems de ser medio de publicacin de las
Ordenanzas, sirven como un instrumento para el desenvolvimiento de la actividad
administrativa ejercida por el alcalde de tipo general; por ltimo observamos que
las Acuerdos son la voluntad de la administracin sobre asuntos concretos.

Fuentes del Conocimiento

Hernndez, Antonio Mara. Derecho Municipal, Parte General. 1 Edicin.

Instituto de Investigaciones Jurdicas. UNAM. Mxico, 2003.

Cabanellas de las Cuevas, Guillermo. Diccionario Jurdico Elemental. 11

Edicin. Editorial HELIASTA S.R.L. Argentina, 1993.

Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales. 1

Edicin Electrnica. Editorial Datascan, S.A. Guatemala.

28 Vase: Ibd. Art. 131.

 Ley No. 40, Ley de Municipios con sus Reformas Incorporadas, publicado
en la Gaceta Diario Oficial No. 6 del 14 de Enero del 2013.

Reglamento a la Ley No. 40, Reglamento a la Ley de Municipios con sus

reformas, Decreto No. 52-97, 48-2000, 34-2000, 93-2005.