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Empleo pblico y privatizaciones

J IJLIAN SNCHEZ-VIZCAINO Cs~rRo*

Resumen

El presente trabajo, desde el enunciado Empleo pblico y privatizacio-


nes, trata de enmarcar una propuesta de articulacin de un modelo alter-
nativo para el empleo pblico en el mbito de la Unin europea, coherente
con el paradigma de Estado Social participativo y dentro del contexto expli-
cativo de las transformaciones del Estado derivadas de los cambios acaecidos
como consecuencia de su triple crisis, esto es, en la vertiente social, como
Estado-Nacin y en la dimensin operativa, insertando en dicho contexto el
fenmeno de las privatizaciones para, sobre estas bases, analizar su impacto
en el empleo pblico.

Palabras clave: Empleo pblico, Estado del Bienestar, Privatizaciones,


Unin Europea.

1. Introduccin

Las notas que siguen han aprovechado la preparacin de la Ponencia que


present en lasJornadas sobre las perspectivas para un nuevo marco norma-
tivo de la funcin pblica que tuvieron lugar en la Universidad de Granada
el pasado mes de Marzo. Si en aquella ocasin el trabajo que me fue encar-

* Jurista. Tcnico de la Comunidad de Madrid.

O U A n u u o B DE RELACIONES LABORALES, nY 13. Serv. Pub. UCM. Madrid, 1998.


76 Julin Snchez- Vi ca/no Castio

gado se refera a la temtica del empleo pblico en el contexto de la globali-


zacion econmica, con el presente artculo intento igualmente apoyar la tesis
que sostiene que el modo de aproximacin a un objeto de conocimiento
como el empleo pblico, cuyo contenido integral slo es aprehensible desde
un enfoque multidimensional, ha de estar basado en el anlisis de las intensas
variaciones que las transformaciones econmicasy el cambio sociotecnol-
gico vienen imponiendo en la actualidad a las estructuras estatales.
Desde este ngulo, por lo tanto, el planteamiento que sigue hunde sus
races en la comprensin de la temtica del empleo pblico dentro del marco
ms genrico de los cambios en el carcter y la naturaleza del Estado, ante
una nueva era, y, en nuestro mbito ms prximo, desde su relacin con el
proceso de integracin europea.
As, el empleo pblico ha evolucionado siempre en conexin con el carcter
y las transformaciones del Estado. El origen y desarrollo de la relacin de empleo
pblico es prueba de elio, aun teniendo presente la riqueza de gamas y la cliver-
sidad de marcosjurdicos que ofrece el Derecho Comparado. En este orden de
cosas, por lo que respecta a los pases del mbito europeo (con la excepcin de los
pases nrdicos y del mundo anglosajn), y muy especficamente a Espaa, se ha
transitado desde una inicial caracterizacin unilateral de la relacin de empleo
pblico, no contractual y basada, como es sabido, en el poder exhorbitante del
Estado, cuya matriz se encuentra en la filosofa de Hegel y en el Derecho Pbli-
co clsico, hacia una masiva contratacin de personal laboral en las Administra-
ciones y Servicios Pblicos, en una evolucin que va desde una primera etapa
liberal, pasando por la de predominio de la doctrina del servicio pblico y la
Escuela de Burdeos, y que culmina en la fase del Estado Social y su cnsis.
En mi opinin, el reto de nuestro tiempo es la superacin de un modelo
de empleo pblico con fundamento en el Estado Liberal abstencionista, que
no lleg a renovarse en la fase del Estado social keynesiano, salvo en la cita-
da apertura a la contratacin laboral pero sin que ello implicara una revisin
total en este orden de los principios del sistema (como se propuso en algn
momento, a mi modo de ver no con acterto, por una parte de la doctrina
espaola, y as haya ocurrido recientemente en el caso italiano), partiendo
de una propuesta de modelo innovador adecuado a un paradigma de Esta-
do Social participativo a confrontar con un contexto sociopoltico que pre-
siona de nuevoen favor del inhibicionismo estatal, en el marco de la crisis de
los referentes de Estado-nacin tradicionales.
A esta finalidad se emplea modestamente el presente trabajo, que trata de
ser al mismo tiempo descriptivo y propositivo, para lo cual se har en primer
lugar una exposicin sucinta de las principales caractersticas en las que se mani-
fiesta la crisis del Estado Social keynesiano-fordista, as como su proyeccin en el
Empleo pblico y privatizaciotzes 77

campo del empleo pblico, concluyendo con una propuesta de posibles onen-
taciones alternativas, ya que no corresponde a este lugar, por la abundante
bibliografia disponible, detenerse en las causas determinantes de la crisis, ni,
por razones de espacioy oportunidad, profundizar en los factores contextua-
les y en los procesos a establecer para la realizacin del enfoque propuesto.
Motivos de claridad expositiva han llevado a separar en tres grandes ejes de
anlisis la dimensin de las transformaciones acontecidas: crisis del Estado como
Estado-Nacin, en la vertiente de Estado Social y, por ltimo, en su dimensin
operativa. Partiendo de ellos se proyectar de igual modo el nivel de propuesta.

2. Las transformaciones del Estado de Bienestar Keynesiano en el

escenario postfordista

2.1. En la dimensin de Estado-Nacin

Una hiptesis de principio, sobre la que se ha de estructurar todo el dis-


curso posterior debe ser la afirmacin de la crisis actual de la idea de Estado-
Nacin, que es aceptada mayoritariamente, aun cuando su alcance y signifi-
cado sean muy distintos segn los casos.
El hecho de la aceptacin de la crisis del Estado-Nacin no prejuzga sin
embargo cul va a ser su futuro en un escenario de complejidad, atendiendo
a una serie de variables explicativas de contexto, si bien hay factores que apun-
tan hacia la definitiva consolidacin institucional, en un futuro no muy lejano,
de los grandes espacios de integracin ecoilmica supranacional.

2.1.1. El impacto de la mundializacin

El impacto de la mundializacin en el Estado-Nacin, entendida como la


creacin de redes financiero-monetarias de alcance mundial, afecta decisiva-
mente a las posibilidades de instrumentacin de una Poltica Econmica aut-
noma por parte de los Estados: el Estado acta ahora como mediador entre un
mercado mundial de tendencia oligopolisticay los grupos sociales locales, depen-
diendo de la posicin de cada Estadoen lajerarqua interestatal (TORTOsA, 1995).

2.1.2. El cambio tecnolgico

Se suele utilizar en los ltimos tiempos un ejemplo difano de la gran


transformacin acaecida en el campo de la informtica y derivada del trnsi-
78 Julin Snchez-Vicaino Castro

to desde los sistemas propietarios a los sistemas abiertos y flexibles en red y


el desarrollode las tecnologas de la comunicacin: el Comandante Marcos
utiliza INTERNET.
En este contexto los Estados tambin varan extraordinariamente sus ftin-
ciones clsicas. As, pierden buena parte del control de la informacin y de
los medios de comunicacin, disminuyendo su capacidad de control sobre
los flujos financieros y la economa productiva, aunque van a poseer mucha
ms capacidad de procesamiento de informacin sobre los ciudadanos.

2.1.3. Lafractura medioambiental

Los problemas surgidos a causa de los fortsimos impactos sobre el medio


ambiente generados por el modelo de crecimiento ilimitado propio del pro-
ductivismo a escala planetaria, aaden razones para la puesta en cuestin del
elemento territorial como determinante de la soberana plena. Surge con
ello el interrogante sobre si el deterioro ambiental de una zona geogrfica
afecta unicamente al territorio del Estado, o a toda la naturaleza como patri-
monio de la humanidad.

2.2. En la dimensin de Estado Social

La conceptualizacin del Estado como un escenario de desmercantiliza-


cin de actividades y produccin de polticas sociales, as como, por lo tanto,
de materializacin de los derechos econmicos, sociales y culturales consti-
tucionalizados, abre paso a una nueva etapa de mercantilizacin, sobre pre-
supuestos ideolgicos que estimulan la limitacin de la intervencin pblica
al mnimo posible en el campo de los servicios pblicos y de las polticas socia-
les: el Estado slo debera operar all donde no sea posible la actuacin de
las empresas privadas o de las familias (Ruz-HuERTX, 1991).
Caracteres esenciales de estos planteamientos son:
a) La desregulacin, que se inscribe en un marco ms general de libera-
lizacin econmica, respecto de obligaciones de servicio pblico como la uni-
versalidad del servicio, el acceso en condiciones de igualdad sin discrimina-
cin de tarifas, la continuidad del servicio, etc, a las que estaban sujetas las
denominadas actividades de inters general. Estas obligaciones se dulcifican
o desaparecen, segn los casos, para dar entrada a una supuesta competen-
cia entre los operadores, pblicos o privados, que eliminara situaciones de
monopolio.
Empleo pblico y psivatizaciones 79

b) Una poltica econmica monetarista, cuyo eje central es el control de


la inflacin, mediante, entre otras medidajs, la restriccin del gasto pblico
para la reduccin del dficit del Estado y la recuperacin de la vigencia estric-
ta del principio de equilibrio presupuestario.
En este contexto se encuadran, a su vez, formulaciones como la utiliza-
cin de sistemas de capitalizacin privada en la seguridad social, a travs de
los fondos y planes de pensiones privados o los seguros mdicos privados,
endureciendo asimismo las ayudas a los sectores desprotegidos en los gastos
de farmacia; o la financiacin privada de las obras e infraestructuras pbli-
cas, como en el caso de las carreteras, las presas o las infraestructuras ferro-
viarias (las obras pblicas se ejecutan por las grandes empresas contratistas
sin abono de su coste previamente por el estado, lo que determina el cobro
posterior dc peajes); o la subvencin a determinadas empresas privadas para
la atencin de servicios sociales, no con carcter complementario de la accin
pblica directa, sino por la eliminacin de sta.

23. En la dimensin operativa

Tendencia general a la privatizacin, por la que se transfiere a empresas


privadas la propiedad de empresas de capital anteriormente pblico y dedi-
cadas a actividades de servicio pblico, como las de suministro de agua, gas,
energa, transportes, telecomunicaciones, etc, o bien se instrumentan nue-
vos mecanismos de produccin privada de servicios pblicos, o se procede a
la venta o arrendamiento de una parte del patrimonio inmobiliario pblico.
En este orden de cosas, sin desplazamiento de la titularidad pblica al
mbito privado, se generaliza el uso de tcnicas como la externalizacin, por
la que se transfiere parcialmente una actividad de la Administracin Pblica,
normalmente de carcter auxiliar de otra actividad principal (por ejemplo
servicios informticos) a una empresa privada para su gestin autnoma por
parte de sta; la concesin, por la cual empresas privadas se hacen cargo de la
gestin de servicios pblicos; el concierto, por el cual laAdministracin Pbli-
ca conviene con empresas que ya vengan prestando los servicios de que se
trate para que stas se hagan cargo de parte de los que la Administracin est
obligada a prestar (si bien en algunos casos est va est plenamente justifi-
cada, cuando hay falta de capacidad por la propia Administracin, por ejem-
po por falta de camas de Hospital en los casos de conciertos entre la Sani-
ciad Pblica y hospitales privados, se suele emplear como mecanismo indi-
recto para la orientacin de recursos pblicos hacia la enseanza o la sani-
dad privada).
80 Julin Snchez-Vi amo Castro

Otros aspectos pueden encontrarse en las nuevas frmulas de gestin que


incorporan tcnicas de organizacin de tipo benfico-privado, como en el
caso de las fundaciones en el mbito hospitalario de la Sanidad, as como en
la concepcin del estado-supermercado, cuyas caractersticas principales son
(BRucuy CoM, 1996>:

a) un esquema organizativo flexible, montado sobre principios de raz


empresarial, unidos al concepto de excelencia
b) un sistema de prestacin de servicios sustentado en relaciones com-
petitivas de carcter mercantil
c) una tendencia hacia la clientelizacin de las relaciones de ]aAdmi-
nistracin con los ciudadanos: se concibe a stos como consumido-
res de servicios.

3. Consecuencias de las transformaciones del Estado de Bienestar

Keynesiano

3.1. En la dimensin Estado-Nacin

Las implicaciones de la crisis del Estado-Nacintradicional son, de una parte,


el reforzamiento del carcter de Estado-Nacin en los pases hegemnicos en
la jerarqua interestatal y, en direccin contraria, el resurgimiento de los nacio-
nalismos perifricos como forma de supervivencia cultural y de afirmacin gru-
pal frente a la cada generalizada de las rentas. De ello se deriva el retorno a las
identidades tradicionales, como reaccin frente a la serializacin cultural del
cosmopolitismo mercantil, que se impone a travs de un modelo comunicacio-
nal al servicio de ste. Cobran Ierza de este modo los niveles de gobierno sub-
estatales. Al tiempo, se busca una regulacin de las finanzas internacionales en
aras de los intereses nacionales perjudicados,presionando los Estados ms vul-
nerables a lalibre movilidad de capitales, hasta ahora sin xito, en el FMI. Emer-
gen, en cualquier caso, frmulas de articulacin supraestatales.
Paralelamente, el despliegue de la sociedad informacional lleva consigo
el surgimiento de nuevos roles para el Estado y todo el conjunto de las ins-
tancias supra o subestatales, aparecieido un complejo nodo de redes inter-
gubernamentales, que da lugar, con la introduccin de las Nuevas Tecono-
logias de la Informacin y las Comunicaciones, al llamado funcionamiento
en red de los gobiernos y administraciones (CSTuJs, 1995).
Por ultimo, se generalizan las regulaciones internacionales cn el campo
de la proteccin medioambiental, y surgen nuevas formas de cooperacin
Empleopblico y pvatizaciones SI

interestatal o intraestatal para el cumplimiento de las obligaciones de los


gobiernos en esta materia.

3.2. En la dimensin Estado Social

La primera y ms importante consecuencia de la crisis del Estado Social


ser el crecimiento de la desigualdad y la exclusin social. Esto ha llevado
consigo, a su vez, el crecimiento del gasto pblico en crceles y en seguridad
ciudadana (llegando incluso a estos mbitos la privatizacin), as como una
gran vulnerabilidad de los colectivos desprotegidos derivada de los cambios
en la estructura social que producen estas polticas. En este sentido, la invo-
lucin de las polticas sociales apela a la utilizacin de los llamados sistemas
de autoayuda (retorno a la familia y a la sociedad civil) que perjudican clara-
mente a la mujer En definitiva, ha generado un retroceso en el campo de la
redistribucin de rentas (NAVARRO, 1998).
En relacin con las formulaciones desregulatorias, algunos de sus efectos
se exponen especificamente a continuacion.
En primer lugai; la desregulacin genera un efecto redistributivo negati-
yo porque afecta al ncleo esencial de los principios de igualdad de acceso a
los servicios pblicos, universalidad, no discriminacin y continuidad del ser-
vicio o de la prestacin. No es cierto, por otra parte, que se introduzcan siem-
pre estmulos competitivos en sectores de servicio pblico que poseen un
importante grado intrnseco de monopolio natural, como son los que tienen
estructuras de red y grandes economas de escala.
Tambin se da en algunos casos la paradoja de la sustentabilidad, por
ejemplo en el sector del suministro y distribucin del agua la necesidad social
de ahorro aconseja limitar la demanda de consumo pero esto se enfrenta con
la obtencin del mximo beneficio a travs de una mayor produccin.
Es seguro asimismo, como ha demostrado la teora econmica, que las con-
centraciones de poder monopolstico en grandes corporaciones privadas no son
un rasgo transitorio del mercado, sino estructural, que se manifiesta ms intensa-
mente en la apropiacin por parte de stas de la gestin de los intereses pblicos.
En ltimo trmino, la desregulacin desvincula de las polticas de inters
general a los sectores sobre los que acta, ya que el objetivo de conseguir este
inters general se transmuta en el de obtener el mximo beneficio econmi-
co para la empresa. De esta forma el nimo de cubrir objetivos a corto pazo
se enfrenta con una lgica de atencin de necesidades sociales y medioam-
bientales integradora de otros valores como el fundamental de la preserva-
cin de la Naturaleza para las prximas generaciones.
82 Julin Snchez-Vi caino Castro

Estos fenmenos han supuesto, en definitiva, en una gran parte de los casos,
respecto de sectores como el abastecimiento de agua, gas, electricidad, comu-
nicaciones, transportes urbanos, ferrocarriles y lneas ereas, televisin y radio-
dilsin; pero tambin educacin, sanidad, pensiones y subsidios, servicios socia-
les, etc., un desplazamiento de la capacidad de decisin hacia grandes grupos
transnacionales que han ocupado estos segmentos, y de cuyos comportamientos
monopolsticos han tenido prueba los sectores sociales afectados, en trminos
de subidas de precios de tarifas, deterioro de la calidad de los servicios, con-
centraciones de poder, elevacin de las retribuciones del personal directivo,
dedicacin preferente a las reas rentables en detrimento de sectores despro-
tegidos o pequeos consumidores, inefectividad de los procedimientos recIa-
matorio-individualesy prdida de garantasjurdicas, reducciones de plantillas,
acceso privilegiado y no arriesgado a la financiacin para las empresas privadas
agraciadas, exclusin de la responsabilidad pblica directa, etc.

3.3 En la dimensin operativa

En primer trmino es de sealar que, en general, los Estados han vendido


propiedad pblica a precios inferiores a los de mercado y despus de sanea-
mientos previos con capital pblico. El principal efecto que esta poltica ha
supuesto es el de las disminuciones de ingresos futuros, incapacitndola como
medio de correccin del dficit e implicando al tiempo una redistribucin
negativa hacia las multinacionales.
No se ha demostrado empiricamente una mayor eficiencia y calidad dc
la gestin privada de servicios pblicos, antes al contrario la tendencia a la
consecucin del lucro y la ganancia econmica hace que la mayora de las
empresas, en los casos de concesiones o conciertos, baje notablemente la cali-
dad de las prestaciones por la reduccin desproporcionada de los costes en
capital fsico y humano, y porque las empresas concesionarias se suelen hacer
con mercados cautivos>, poniendo en prctica actuaciones restrictivas de la
competencia y dificultando su sustitucin por otras empresas competidoras, a
lo que se aade la prdida de control efectivo de la Administracin sobre sus
propios recursos.
La existencia de una pluralidad centros de gestin privatizados le ha gene-
rado a los gobiernos problemas de descoordnacin y dificultades de planifi-
cacin y de control del cumplimiento de las polticas de inters general, as
como los derivados de la inexistencia de una objetivacin real en las formas
de adjudicacin de las concesiones, a causa de las numerosas interferencias
de tipo clientelar (SRks, 1996).
Empleopblicoy/Mvalizaones 83

Hay que subrayar, finalmente, el dficit democrtico implcito en las pol-


ticas de privatizacin, a las que subyace una consideracin del ciudadano
como un cliente reducido a votar cada cuatro aos y luego someterse a los
dictados de la publicidad, ajeno por tmto a la construccin del futuro colec-
tivo en su condicin de titular de los derechos que se proyectan en la gestin
pblica.

4. Empleo Pblico y transformaciones del Estado

ti. Crisis del Estado-Nacin

La crisis del Estado-nacin presenta como significacin bsica en esta


dimensin que la pluralidad de niveles de gobierno (poder supraestatal, esta-
tal, regional, local) genere una gran diversidad normativa y heterogeneidad
regulatoria del empleo pblico en su conjunto, dada la proliferacin de cen-
tros de produccin normativa y de las regulaciones.
Desde la perspectiva de la existencia de polticas de recursos humanos
con algn grado de homogeneidad, la multiplicidad de empleadores pbli-
cos, no guiados por ningn elemento comn, la hace difcil en la realidad.
En lo que se refiere concretamente a la relacin de empleo pblico, la cri-
ss contempla una cierta tendencia involutiva en la configuracin de la rela-
cin de empleo (as en lajurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE,
cuando ha examinado los limites en el empleo pblico de la Libre Circulacin
de Trabajadores>, sobre la base de un tipo de relacin de matriz unilateral res-
pecto de lo que ahora se denominan funciones regalianas o consustancia-
les al ejercicio de las funciones de autoridad, propias del poder pblico,
frente al resto, las cuales estaran cada vez ms prximas al empleo privado.
El cambio tecnolgico y el funcionamiento en red de gobiernos y adminis-
traciones tambin ha incidido en una medida an no rigurosamente cuantifi-
cada en el empleo pblico, propiciando el nacimiento de nuevas necesidades
de cualificacin y la desaparicin de otras, generando desajustes en el dimen-
sionamiento de los efectivos de las administraciones y servicios pblicos.

4.2. Estado Socialy Empleo Pblico

Las consecuencias de la crisis del Estado Social sobre el empleo pblico


se verifican basicamente en trminos de la estabilizacin o reduccin de su
volumen relativo respecto del total de la poblacin ocupada.
84 Julin Snchez-Vi (amo Castro

Se opera una reduccin de empleo en los servicios sociales, bloqueando


las potencialidades de exploracin de los nuevos yacimientos de empleo
desde el sector pblico, en funcin de una idea de la organizacin social que
desplazara al mbito privado todos aquellos empleos relacionados con la
prestacin de servicios personales, como trabajos serviles para los segmentos
de renta alta.

4.3. ?ftctos en elEmpleo Pblico de los cambios en la Dimensin Operativa del


Estado

La privatizacin y la gestin indirecta de servicios pblicos estaran des-


publificando al personal empleado en esta actividad, insertndolo en la
nueva lgica de flexibilizacin de las relaciones laborales, ya sea a travs de
su trasvase a las empresas privadas que se hacen cargo de la gestin, ya en la
redefinicin del propio modelo de relaciones laborales en las Administra-
ciones y los Servicios pblicos, aproximndolo al del sector privado.
Con ello, esta despublificacin vendra a proyectar en el empleo pblico
las caractersticas del trabajo en el sector privado, en un medio de suyo no
equivalente, desencadenando en los empleados de los niveles operativos de
las Administraciones y servicios pblicos una tendencia a la inestabilidad y,
consecuentemente, un proceso de vulnerabilidad, desiicentivacin y des-
motivacin, asuncin de valores competitivos, escaso rendimiento, extrana-
miento de los valores de servicio pblico, etc, apareciendo, por otro lado, en
las zonas decisionales, un nuevo segmento burocrtico altamente cualificado
y fuertemente identificado con la nueva cultura organizacional, que ve incre-
mentado su poder, sus retribuciones y ocupa los estratos superiores en lajerar-
qua de las organizaciones pblicas.
En ltima instancia, el desarrollo de politicas de recursos humanos de carc-
ter global se v constreido por las restricciones a la aplicacin de principios
de coordinacin relacionadas con la existencia de mltiples centros de direc-
cin y gestin con total autonoma organizativa, circunstancia que de hecho se
deriva de las externalzaciones o de la gestin indirecta de servicios por medio
de empresas concesionarias, conciertos, etc. Esta situacin lleva consigo lgi-
camente efectos negativos sobre la calidad de los servicios prestados.

5. PerspectIvas para un escenario postkeynesano

Acotando la reflexin sobre un posible enfoquc alternativo a una reali-


dad limitada al mbito de la Unin Europea, la estructura expositiva que la
Empleopblico y/Mvatiza&nes 85

desarrolla concuerda con la de los apartados anteriores, por razones de cla-


ridad,

5.1. En la dimensin de Estado-Nacin

La situacin actual debe abrir paso a un nuevo escenario cimentado en


un conjunto de fundamentos esenciales de integracin positiva de carcter
supranacional (DEz-PicAzo, 1996).
En este sentido, el indicador ms relevante viene dado por la potenciali-
dad de los nuevos marcosjurdico-politicosde integracin para la asignacin
de nuevos roles a los distintos niveles de gobierno, las posibilidades de cons-
titucionalizacin de los derechos vinculados a las polticas sociales y la confi-
guracin de nuevos espacios de ciudadana integral. Integracin que debe
inspirarse en los valores bsicos de la equidad social y territorial, el principio
de subsidiariedad, la democracia participativa y el federalismofiscal.
En definitiva, en el futuro la articulacin de los distintos niveles de gobier-
110 estar orientada por un federalismo bidireccional, de carcter ascendente y
descendente, delimitador de nuevos roles para cada uno de ellos, de coordina-
cin y armonizacin el nivel supraestatal, planificador y negociador el nivel cen-
tral, ejecutivos y de gestin los niveles regionales y locales. La necesidad de esta-
blecer un principio general de coordinacin resulta, en este contexto, meludible.

5.2. En la dimensin de Estado Social

5.2. 1. El fundamento sodopoltico & la idea de Servido Pblico y las nuevas


necesidades sociale~

Como primera aportacin es de sealar la funcionalidad del fundamento


sociopoltico de la idea de servicio pblico para una reinterpretacin de la
nocin del inters general, ajustada a las nuevas necesidades sociales y como
sustrato de una nueva lgica de integracin positiva. Estas necesidades gira-
ran sobre el trabajo y el empleo, la sustentabilidad ambiental, la equidad
social y territorial y la democracia participativa

5.2.2. Coordinacin a escala europea de Polticas Comunesde intersgeneral

Sobre la base de un marco fiscal y financiero estable y progresivo para los


servicios pblicos, llevara implcita la incorporacin al acervo comunitario
86 Julin Snchez- Vi calizo Castro

europeo de la idea de servicio pblico, reajustando el derecho de la compe-


tencia respecto del conjunto de las actividades de inters general, con garan-
ta de la reserva al sector pblico del control de los servicios esenciales para la
ciudadana.

5.2.3. Superacin del Defict de Gestin y nuevo rol de la Comisin Europea

Estructuracin institucional de la ComisinEuropea como guardin del


inters general, velando por el cumplimiento por parte de los Gobiernos y
los operadores (pblicos o privados) de las regulaciones derivadas de las po1!-
ticas comunes: control de la concentracin en grandes oligopolios si circu-
lan por toda la UE de firmas transuacionales que gestionen servicios pbli-
cos.

5.2.4. Carta europea de los Servicios Pblicos

Como parte integrante del Derecho Originario, modificando la actual


redaccin de los artculo del Tratado que sean incompatibles con ste, cuyo
contenido mnimo debera contemplar la nocin de inters general como
concepto estructurante de la idea de servicio pblico y fundamento del
modelo europeo de sociedad. A estos efectos implicara el reconocimiento
de los elementos caracterizadores de la idea de servicio pblico, desarrolla-
dos en una serie de principios esenciales: universalidad, continuidad, trans-
parencia, calidad, eficacia econmica y social, simplificacin de procedi-
mientos, participacin y control pblico.
De ello se derivara la aplicacin del carcter de servicio pblico a los sec-
tores del agua, gas, energa, transportes, telecomunicaciones, correos, cultu-
ra, Televisin y radiodifusin pblicas, salud, educacin, formacin, servicios
sociales, etc, sin perjuicio de la diversidad de los Estados para la instrumen-
tacin de las formas de prestacin de los servicios, e independientemente de
la gradacin a establecer en cada uno de estos sectores respecto de la inci-
dencia de los principios citados.

5.3 En la dimensin operativa

Ante las opciones privatizadoras surge como alternativa un modelo basa-


do en el pluralismo cooperativo y en las relaciones de participacin, con un
Empleo pblico y piivatizadunes 87

objetivo irrenunciable de profundizacin en el papel redistributivo del Esta-


do, as como un concepto de la ciudadana sustentado en la idea miembro
de la comunidad>, opuesta a la de sbdito del Estado> o ciudadano posee-
dor de derechos individuales como cliente que mira, escoge, paga y se
somete a los dictados de la publicidad.
El paradigma de ESTADO SOCIAL PARTICIPATPVO ha de ser el marco
de referencia para los servicios pblicos frente a la perspectiva de un Estado
de Servicios o de un Estado supermercado, donde se da la primaca de la
autoridad poltica o el mercado. En definitiva, un Estado autogobernado,
cuyo centro de inters radique en la sociedad civil (BRUGU y GoM, 1996).
Ello exige impulsar polticas al nivel de la Unin Europea que estimulen
la aproximacin a los niveles ms cercanos al ciudadano la gestin de las pol-
ticas pblicas, en especial al nivel local, la introduccin del concepto de par-
ticipacil ciudadana en todos los niveles de gobierno y en todas las fases del
ciclo de las polticas pblicas: en el diseo de los programas pblicos y en la
gestin de servicios pblicos, fomentando la participacin de la economa
social y el cooperativismo en la gestin de determinados servicios pblicos,
en el control de la gestin, extendiendo los sistemas de evaluacin de pro-
gramas.

6. Fi Empleo Pblico en un enfoque alternativo

La necesidad de plantear una estrategia a nivel europeo para una nueva


concepcin de las polticas de empleo pblico es una premisa esencial en este
orden que a su vez est profundamente vinculada con el enfoque alternati-
yo propuesto.
El empleo pblico constituye aproximadamente en la UE un 20% del
mercado de trabajo por cuenta ajena, de ah que una regulacin represente
una cuota muy significativa del mismo, con la relevancia que ello tiene para
las relaciones laborales europeas. El empleo pblico por su volumen, sus
caractersticas especiales, su dependencia pblica, y, sobre todo, porque
puede ser objeto de polticas ms o menos unitarias y homogneas esel ms
estratgico dentro del Mercado de Trabajo. Las decisiones que se toman o
puedan tomarse en este sector presentan amplios efectos de todo orden,
sociales, polticos y economcos.
A su vez, la importancia del empleo pblico trasciende los intereses de
los propios trabajadores pblicos y afecta al conjunto de la ciudadana, por-
que sus peculiaridades y funcionamiento afectan al ejercicio y satisfaccin de
derechos e intereses de estos ltimos.
88 Julin Snchez- Vi caino Castro

En cualquier caso, un factor adicional de gran relevancia en este campo


vendr representado por las consecuencias de la unin monetaria europea
sobre el empleo y en general sobre el mercado de trabajo.
Es evidente que las polticas contractivasderivadas de un enfoque mone-
tarista y deflacionario consustanciales a los criterios de convergencia, cuya
vigilancia se observar celosamente por el Banco Central Europeo, influirn
en el margen de aplicacin de los instrumentos de poltica fiscal por parte
de los pases miembros y con eo se reducirn las posibilidades de interven-
cin estatal, va gasto redistributivo o en polticas activas, para la contencin
de los shocks> econmicos asimtricos generadores de desempleo en los
territorios ms vulnerables (SEGuRA, 1997).
Desde esta ptica, la exploracin de las posibilidades del empleo pblico
para la cobertura de nuevos campos de trabajo socialmente tiles, que ayude
a abordar esta problemtica, sea coyuntural o estructuralmente, se ve condi-
cionada por el menor margen de maniobra que se deriva de unas polticas
de gasto pblico necesariamente restrictivas en funcin de los objetivos enun-
ciados.
No obstante, dentro de los lmites de posibilidad, y sin perjuicio de que
el cambio de las condiciones polticas pueda determinar una evolucin de la
integracin europea en un sentido ms flexible a estos efectos, cabe oponer
un conjunto de orientaciones alternativas en materia de empleo pblico, cuya
insercin en un planteamiento general sobre el trabajo y el tiempo de traba-
jo permitira un rediseo de las administraciones y servicios pblicos con-
cordante con una nueva visin de la organizacin social.
Es altamente deseable, por lo tanto, procurar un marco regulatorio de
carcterbsico para el conjunto de la Unin, cuyo fundamento sea un esque-
ma global de Planificacin de Recursos Humanos en el rea pblica y de coor-
dinacin entre los distintos niveles de gobierno a este respecto.
El concepto de empleo pblico ha de estar as estrecha e indisociable-
mente vinculado a aquellos sectores incluidos en la idea de servicio pblico
que se inspira en los principios enunciados en los apartados precedentes.
Este modelo debera quedar vertebrado conforme a los siguientes criterios:
a) Coordinacin a escala europea de polticas globales de empleo pbli-
co como polticas de inters general.
Mediante la definicin de un modelo estructurado sobre un tipo de
nocin unitaria de la relacin de empleo pblico anloga para la totalidad
del personal dependiente de las Administraciones y servicios pblicos, como
marco de regulacin bsica, sin pekjuicio de las especificidades estatales, sec-
tonales y territoriales, quejustifican una amplia disponibilidad regulatoria a
retener en los mbitos nacionales.
Empleo pblico y privatizaciones 89

La configuracin de la relacin de empleo pblico, homognea a nivel


europeo en sus contenidos bsicos, debera sustentarse, en cuanto a la dimen-
sin individual, en la preservacin de los aspectos positivos de la relacin esta-
tutaria: igualdad, mrito y capacidad, neutralidad poltica, criterios sobre fle-
xibilidad geogrfica y funcional. Alcanzara asimismo a materias como el acce-
so, edad mxima o exclusividad del empleo pblico.
En cuanto a la dimensin colectiva, en la regulacin bsica del derecho
a la negociacin colectiva, propiciando estructuras estables de negociacin,
as como la coordinacin de los aspectos bsicos de las polticas de retribu-
ciones, y las reformas del proceso decisional en este orden para hacer facti-
ble una mayor participacin de los entes locales y regionales, todo ello en el
marco de la coordinacin general de la poltica econmica.
b) Operativizacin a nivel europeo y estatal de principios de coordina-
cin y cooperacin intergubernamental en materia de enipleo pblico.
A travs de la creacin de rganos comunes especializados con la misin
de establecer lneas de actuacin homogneas en las polticas de empleo
pblico.
c) Activacin de prognunas alternativos de recursos humanos para el sec-
tor pblico basados en la mutua cooperacin, estimulando actitudes de ser-
vicio pblico y valores ticos de solidaridad social, y la consideracin de la
formacin y el reciclaje profesional como elementos claves del proceso refor-
mador, sobre todo respecto de la adaptacin al uso de las nuevas tecnolog-
as de la informacin y de las comunicaciones.
d) Elaboracin de un Cdigo tico para la actividad de los servidores
pblicos: penalizando las conductas que impliquen la seleccin de personal
vulnerando los principios de mrito y capacidad, e incentivando un ethos
profesional no burocrtico.
e) Incorporacin de grupos sociales y asociaciones de consumidores y
usuarios a la toma de decisiones en materia de empleo Pblico.
O Realizacin de programas especficos de creacin de empleo en los
servicios personales, comunitarios, de salud pblica y otros servicios sociales,
concretando las posibilidades de ocupacin en trabajos socialmente tiles,
en la lnea del actual Plan de empleo del gobierno francs.
g) Implementacin de nuevas polticas del tiempo de trabajo en el sec-
tor pblico: suprimiendo las horas extraordinarias y reordenando lasjorna-
das para mejorar los horarios de prestacin de los servicios a los ciudadanos.
90 Julin Snchez-Vicaino Castro

7. Anexo. Empleo Pblico segn fuentes OCDE

TABLA 1. Contabilidad nacional

(en miles) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Alemania 4.247 4.273 4.305 5.811 5.753 5.620 5.521 5.424
Australia1 325 344 360 350 364 368 357 378
Austria2 554 570 581 583 592 602 612 630
Belgica 741 738 745 731 725 720 706
Canada3 856 886 880 883 886 908 884 818
Dinamarca 766 780 780 776 774 780 776 774
Espaa 1.728 1.849 1.964 2.036 2.071 2.065 2.051 2.080
Estados Unidos 15.985 16.359 16.637 16.633 16.647 16.693 16.772
Finlandia 503 510 515 520 507 481 481 489
Francia4 5.566 5.592 5.620 5.729 5.858 6.038 6.135 6.248
Grecia .. ..

Irlanda .. .. .. ..

Islandia5 22,1 22,1 22,7 23,1 23,7 23,7 24,2


ItaLia 3.602 3.622 3.628 3.643 3.659 3.632 3.593 3.569
Japn 3.965 3.931 3.942 3.959 3.975 3.997 4.008 4.005
Luxemburgo 20 20 20,6 21,2 21,6 22,2 23,5 24,4
Mexico 2.516 2.540 2.575 2.661 2.659 2.758 2.810 2.796
Noruega 544 554 567 584
Nueva Zelanda 331 328 309 293 ..

Paises Bajos 706 703 700 692 686 684 673 659
Portugal 627 654 681 699 704 687
Repblica Checa .. .. .. .. ..

Reino Unido6 5.403 5.255 5.272 5.130 4.903 4.270


Suecia 1.398 1.426 1.437 1.427 1.372 1.324 1.284
Suiza .. .,

Turquia

Notas:
1. Slo Administraciones pblicas y defensa.
2. Serviciosprestados por instituciones pblicas sin nimo de lucro y servicios persona-
les. Personal sujeto al sistema de seguridad socia! obligatoria,
3. Slo Administraciones pblicas.
4. Incluyendo el resto de departamentos no mercantiles.
5. Incluyendo trabajadores de laenseanza.
6. Incluyendo departamentos mercantiles de la Administracin Pblica.
Empleo pblico y pvatizaciones 91

TABLA 2. Base de datos analtica


(en miks) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 19%

Alemania
4.247 4.273 4.305 5.810 5.753 5.620 5.521 5.424 5.362
Australia
1.282 1.256 1.278 1.292 1.274 1.268 1.237 1.256
Austria
2 668 679 691 711 728 753 775
Belgica 741 738 745 731 725 720 702 694
Canada3 2.590 2,635 2.693 2.762 2.812 2.839 2.858 2.799 2.800
Dinamarca4 766 780 780 776 774 780 776 774 786
Espaa 1.482 1.598 1.683 1.752 1.771 1.758 1.737 1.786 1.902
Estados Unidos 17.382 17.778 18.306 18.408 18.640 18.838 19.120 19.304 19.446
Finlandia 503 510 515 520 507 481 481 489 494
Francia 5.110 5.118 5.128 5.179 5.278 5.409 5.468 5.543
Grecia4 352 379 363 372 368 373 373
Irlanda5 200 192 191 195 200 210 214 215 219
Islandia 22 22 23 23 24 24 24 24 24
Italia 3.602 3.622 3.628 3.643 3.659 3.632 3.593 3.569 3,547
Japn 4.990 4.970 5.080 5.140 5.200 5.310 5.410 5.380
Luxemburgo 20 20 20 21 21 22 23 24
Mexico 2.516 2.540 2.575 2.661 2.659 2.758 2.810 2.796
Noruega 558 563 580 597 615 632 640 647
Nueva Zelanda6 245 240 245 239 233 236 236 234
Paises Bajos7 750 746 743 737 733 733 735 727
Portugal8 597 641 655 681 791 765 768 772
Repblica Checa 259 259 259 282 263
Reino Unido 5.404 5.255 5.267 5.125 4.908 4.321 3.827 3,701
Suecia 1.398 1.426 1.437 1.427 1.372 1.324 1.286 1.278
Suiza9 476 485 493 505 521 531 532
Turqula 1.535. 1.500 1.450 1.560 1.580 1.588

Notas:
1. Incluidas las ftterzas armadas.
2. Incluidas las empresas pblicas directamente dirigidas por las autoridades pblicas,
pero excluidas las industrias nacionalizadas y de electricidad.
3. Excluidos los militares.
4. Estimacin del Departamento econmico de la OCDE.
5. Empleo de los servicios no mercantiles.
6. Empleo de los servicios mercantiles y no mercantiles dc las Administraciones Pblicas.
7. Equivalente a tiempo completo.
8. Incluidos la educacin y los servicios de sanidad
9. Administraciones pblicas incluyen los cantones y las comunidades.
92 Julin Snchez-Vi calizo Castro

TABLA 3. PSPE (Salarios y empleo en el seriarpblico>


(en miles) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Alemania 4.247 4.273 4.305 5.219 5.171 4.997 4.866 4.737
Australia 1.279 1.293 1.275 1.269 1.191 1.208
Austrial 466 467
2.182 2.238 2.288 2.329 2.361 2.350 2.311 2.275
Canada
Dinamarca1 696 690 692 683 682 691 701 699
Espaa2 1.670 1.744 1.810 1.844 1.882 1.8911 1.926 1.982
Estados Unidos 16.886 17.273 17.752 17.877 18.063 18.219 18.464 18.593
FinlandiaS 674 676 611 603 591 529 528 519
Francia1 4.550 4.561 4.569 4.196 4.222 4.279
Irlanda 208 196 196 199 202 206 209 214
Islandia1 18 18 19 19 19
Italia1 3.602 3.622 3.628 3.643 3.659 3.495 3.296 3.221
Luxemburgo34 15 15 15 16 16 14
Mexico 1.488 823 822 829
Nueva Zelanda 213 206 208 207
Paises Bajost 751 740 731 708 759 751 736 713
Portugal5 485 497 .. 507 649 632 624
Reino Unido 1,6 4.463 4.349 4.354 4.360 4.336 4.112 3.930 3.936
Suecia1 1.245 1.251 1.275 1.271 1.210 1.133 1.252 1.265
Turquia7 1.447 1.450 1.535 1.594. 1.649 1.691 1.728 1.727
Notas:
1. Equivalente a tiempo completo.
2. Incluye los salarios de la seguridad social generados a nivel central.
3. Las empresas pblicas son excluidas a paartir de 1990.
4. Administracin central solamente.
5. Excluidos Aceros y Maderas.
6.
7. Gobierno central que representa alrededor del 90% del sector pblico total.
Empleo pblico y privatizaviones 93

TABLA 4. Empleo pblico en del empleo total conforme a las estimaciones de


PUMA
Empleo en el sector Empleo en el sector
Pas Ao pblico estricto1 en pblico ampli en
% del empleo total % del empleo total
Alemania 1995 14.1 15.4
Austria 1994 15.8 22.5
Australia 1995 14.6 18.7
I3elgica 1996 20.0 23.9
Canada 1994 17.4 19.9
Dinamarca 1994 35.4 39.3
Espaa 1995 15,1 18.0
Estados Unidos 1994 14.2 14.9
Finlandia 1994 25,1 27.2
Francia 1993 20.2 27.0
Grecia 1994 9.6 12.9
Irlanda 1995 16.8 21.1
Islandia 1993 21.1
Italia 1994 18.2 23.2
Japn 1995 6.5 7.0
Mexico 1993 15.9 26.1
Noruega 1993 30.6
Nueva Zelanda 1996 12.1 14.2
Paises Bajos 1995 11.8 13.9
Portugal 1993 14.8 17.5
Reino Unido 1995 11.9 16.9
Suecia 1995 31.7 38.1
Turqula 1994 9.4 12.1

Sector pblico estricto gobierno central o federal + gobierno regional o estatal +


gobierno local.
2 Sector pblico amplio = sector pblico estricto + empresas pblicas.

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