Lucio Sanchez

EL RGIMEN JURDICO DE LA EXPROPIACIN FORZOSA
EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO.

EVOLUCION NORMATIVA Y PERSPECTIVAS ACTUALES*
THE LEGAL REGIME OF FORCED EXPROPRIATION IN THE PERUVIAN
ADMINISTRATIVE SYSTEM. NORMATIVE EVOLUTION
AND CURRENT PERSPECTIVES
Ramn Alberto Huapaya Tapia**

Pontificia Universidad Catlica del Per, Universidad del Pacfico y
Rodrigo, Elas & Medrano Abogados
Lucio Andrs Snchez Povis***
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
The forced expropriation has been, since the origins La expropiacin forzosa ha sido, desde los orgenes
of the Peruvian Republic, a useful mechanism for the de la Repblica, un mecanismo que ha servido al
Government to meet its objectives, at the expense Estado para cumplir con sus objetivos, a costa del
of the lawful damage inflicted to the private actors, dao lcito causado al privado, y a cambio de un
conferring a fair compensation in return. justiprecio.
In this article the current Peruvian legal regime of En el presente artculo se estudia el actual rgimen
forced expropriation is studied, for which purpose jurdico de la expropiacin forzosa en el Per, para
both authors compare it with the regulation in lo cual los autores lo comparan con lo regulado
the earliest Peruvian constitutions and laws, en las primeras constituciones y leyes peruanas,
discovering that the concept has not always been descubriendo que la figura no siempre fue pensa-
designed in the same way by the constituent or the da de la misma manera por el constituyente o el
legislator. legislador.
Key Words: Administrative Law; forced expropria- Palabras clave: Derecho Administrativo; expropia-
tion; agrarian reform; fair compensation; constitucin forzosa; reforma agraria; justiprecio; historia
tional history. constitucional.
* Naturalmente, las afirmaciones y posturas sealadas en este trabajo son estrictamente imputables a sus autores y no
comprometen ni adelantan la opinin de las entidades para las cuales prestan sus servicios profesionales y/o acadmicos.
** Abogado graduado summa cum laude por la Universidad de Lima. Estudios completos de Maestra en Regulacin por
la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Admitido al Doctorado en Derecho en la Universidad de Buenos Aires.
Profesor titular ordinario de Derecho Administrativo en la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor de
Derecho Administrativo en la Universidad del Pacfico. Asociado senior del Despacho Administrativo de Rodrigo, Elas &
Medrano Abogados. Contacto: rhuapaya@pucp.edu.pe.
*** Abogado graduado con honores por la PUCP. Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Adjunto de Docencia de Derecho Administrativo Econmico y Jefe de Prcticas de Introduccin a las
Ciencias Jurdicas en la PUCP. Miembro del rea regulatoria de Santivez Abogados. Contacto: lucio.sanchez@
santivanez.com.pe.
Nota del Editor: El presente artculo fue recibido por el Consejo Editorial de THMIS-Revista de Derecho el 29 de julio
de 2016, y aceptado el 31 de julio de 2016.
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A Edith Neyra, David Vinces y lado, la tutela de los intereses o derechos de los
a Jaime Garca-Ribeyro Penny, administrados. Valga decir, por un lado, la potes-
grandes amigos y mejores personas, tad de privar de bienes y derechos patrimoniales
que se nos adelantaron en partir a los administrados y, por el otro, la garanta pa-
al lugar donde todos habremos de llegar. trimonial de estos ltimos4.
I. INTRODUCCIN Todas las potestades derivan del ordenamiento

jurdico y no de relaciones jurdicas concretas5.
La construccin clsica del Derecho Administrativo Esto no niega, sin embargo, que ciertas potes-
nos revela que varias de sus instituciones nucleares tades no puedan ejercerse si, previamente, no
han sido formuladas por medio de una concepcin existe una relacin jurdica con la Administracin.
defensiva o garantista1, la cual postula la necesi- En el caso particular de la potestad expropiatoria
dad de brindar las garantas jurdicas necesarias a no se precisa una relacin jurdica anterior entre
los particulares para hacer frente al ejercicio de las el administrado y la Administracin, siendo que
potestades ejercidas por la Administracin Pbli- el titular del derecho de propiedad puede sufrir
ca2. De estas potestades, destaca tal vez por ser la eventualmente el despojo del mismo al ejercerse
ms gravosa, la expropiacin forzosa. sobre l la potestad expropiatoria6, sin importar si
previamente haba o no celebrado negocios jurdi-
Dentro del gnero de las potestades administra- cos con el Estado que involucraban al bien que era
tivas, la expropiatoria implica conceptualmente objeto de propiedad.
la privacin deliberada, por parte del Estado, de
bienes y derechos de titularidad privada como La historia constitucional de la expropiacin for-
consecuencia de una habilitacin expresa del or- zosa inicia con el acta de nacimiento del constitu-
denamiento jurdico3. Estamos, entonces, ante una cionalismo moderno, en el artculo 17 de la Decla-
denominada potestad innovativa cuyos efectos se racin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
dirigen a la transformacin de situaciones jurdicas 1789, precisamente al mismo tiempo en el que el
patrimoniales, sustituyendo bienes y derechos por derecho de propiedad se configuraba tambin
una suma dineraria. como sagrado e inviolable. Curiosamente, jun-
to a la concepcin ms liberal de la propiedad,
se estableci la posibilidad de que el Estado pue-
La potestad expropiatoria no viene a ser sino,
da privar de ella a los particulares, motivo por el
la manifestacin de una potestad que confronta
cual, fue ste el punto de partida que la llev a ser
directamente con la garanta de integridad patri-
entendida como una habilitacin positiva a partir
monial del administrado, la que, adems, juega un
de la cual el Estado poda privar y/o sacrificar la
rol crucial en un Estado de Derecho. En ese
propiedad privada7.
sentido, la figura de la expropiacin forzosa, al
igual que muchas concepciones desarrolladas en
el Derecho Administrativo, busca conciliar en un Hay quienes sealan que la figura de la expropia-
punto medio o de equilibrio, tanto el ejercicio de cin pudo haber surgido incluso desde la Edad Me-
una potestad reconocida al Estado en procura del dia, en medio de esa constante pugna entre los de-
bienestar o beneficio general as como, de otro rechos de los sbditos y la actuacin del Prncipe8,
1
La referencia a esta postura, as como a su evolucin, puede verse en NIETO, Alejandro. La vocacin del Derecho
Administrativo de nuestro tiempo. En: Revista de Administracin Pblica 76 (enero-abril). 1975.
2
Se ha definido al Derecho Administrativo como un Derecho del poder para la libertad, en expresin de GONZLEZ
NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo espaol. Pamplona: EUNSA. 1987. p. 123, expresin ciertamente muy
citada y expuesta por RODRGUEZ-ARANA, Jaime. Un nuevo Derecho Administrativo: el Derecho del poder para la
libertad. En: Revista de Derecho Administrativo del Crculo de Derecho Administrativo 2. 2006. pp. 84-101.
3
Ver: ESCUIN PALOP, Vicente. Comentarios a la Ley de Expropiacin Forzosa. Segunda edicin. Madrid: Civitas Edicio-
nes. 2004. pp. 32-33. Asimismo, ver: BERMEJO VERA, Jos. Presentacin: anlisis previo de la expropiacin forzosa.
En: Revista Documentacin Administrativa del Instituto Nacional de Administracin Pblica 222. 1990. p. 11.
4
Ver: QUINTANA LPEZ, Toms. Voz: Potestad Expropiatoria. En: MUOZ MACHADO, Santiago. Diccionario de De-
recho Administrativo. Tomo II. Madrid: Iustel. 2005. pp. 1896-1897.
5
Un ejemplo de ello es la potestad disciplinaria, en la cual, para que la Administracin sancione a un administrado, deber
existir entre ellos una relacin funcionarial.
6
Ver: LASAGABASTER HERRARTE, Iaki. Las relaciones de sujecin especial. Madrid: Editorial Civitas. 1994. pp. 148-
153.
7
Ver: GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa. Segunda reimpresin.
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Madrid: Editorial Aranzadi. 2006. pp. 29-31.

8
Ver: NIETO, Alejandro. Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. En: Revista de Administracin
Pblica del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales 38. 1962. pp. 70-71.
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en la cual este ltimo no poda imponer impuestos La crtica contra esto ltimo llev a la formacin de
que afectaran en exceso la propiedad o, incluso, no diferentes teoras que tenan por objeto estudiar y
poda intervenir sobre los derechos bien habidos desarrollar los supuestos de expropiacin de modo
o derechos adquiridos (iura quaesita)9. Cualquier tal que sta pudiera abarcar un mayor nmero de
intervencin sobre ellos era ilcita y daba paso a daos patrimoniales y sujetara los mismos al pago
una indemnizacin10. de una indemnizacin14, surgiendo de este modo
nuevas tesis para afrontar lo que deba entenderse
Esto se mantuvo hasta el siglo XVIII donde la doc- como expropiatorio. Una de estas tesis se enfoc,
trina del contrato social exigi una concepcin antes que en el medio expropiatorio (ley o acto
nueva de los derechos adquiridos a fin de evitar singular), en el fundamento de la indemnizacin:
su intervencin por el Prncipe mediante el dere- el sacrificio (teora del sacrificio)15. De acuerdo a
cho de la polica11, permitiendo la vigencia abso- esta tesis, lo relevante no era determinar bajo qu
luta de la teora indemnizatoria. Bajo esta teora, medio se haba producido un dao patrimonial,
se sostena que existan derechos adquiridos bajo sino identificar si en la esfera del particular se ha-
algn ttulo especial, que a su vez se distinguan de ba producido un sacrificio que ameritaba ser in-
los derechos naturales. Estos derechos adquiri- demnizado. Por su parte, otra teora sostuvo que lo
dos, sin embargo, no se aportaban a la comunidad expropiatorio y, por tanto, pasible de ser indem-
social premisa que justificaba su intervencin nizado, deba ser toda intervencin que limitara la
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por el Prncipe mediante el derecho de la polica, utilizacin privada de los bienes (teora de la utili-
por lo que el Prncipe no poda intervenir sobre zacin privada)16.
los mismos, caso contrario, tena que pagar una
indemnizacin12. En resumidas cuentas, como consecuencia de es-
tos enfoques, aunque sobre premisas distintas, la
Posteriormente, a partir de mediados del siglo expropiacin dej de evaluarse en funcin a un cri-
XIX, el enfoque del problema se traslad del ob- terio formal y pas a considerarse en funcin a un
jeto de la intervencin (derecho natural o derecho criterio material. Con esto, la expropiacin empez
adquirido) al modo de la intervencin (mediante a determinarse ya no a partir del medio legal o par-
norma general o mediante acto individual). Bajo ticular que ocasionaba el dao, sino en funcin al
esta teora denominada teora de la Einzelakt13, sacrificio producido en la propiedad que amerita-
ba ser indemnizado. El surgimiento de estas teoras
se entenda que las normas generales delimitaban
gener la denominada crisis de la teora del acto
los derechos y no generaban indemnizacin al-
individual (Einzelakt), quedando la discusin sen-
guna. Por su parte, slo los actos individuales se tada bsicamente en determinar los supuestos ma-
consideraban que podan mutilar derechos y, por teriales, antes que formales, que permitieran dis-
tanto, sus efectos podan ser indemnizables. Sin cernir entre supuestos meramente limitadores, de
embargo, esta teora tena la deficiencia de abrir otros supuestos verdaderamente expropiatorios. A
las puertas a una intervencin intensa del Estado partir de entonces, la teora de la expropiacin fue
mediante normas generales, puesto que estas tc- adoptada de un modo particular en cada uno de
nicas de intervencin no acarreaban pago alguno los pases de Europa continental, adquiriendo en
de indemnizacin, y dejaban de este modo despro- cada uno de ellos una singularidad propia.
tegida la propiedad de los particulares.
9
Ver: BRAN, Jurgen. La evolucin del concepto europeo de Estado de Derecho. Biblioteca jurdica virtual del Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Disponible en Internet en el siguiente enlace:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/20061/pr/pr4.pdf.
10
A decir de Nieto, en esta poca, la expropiacin se determina tcnicamente por dos factores: uno, la privacin singular,
caracterizador ya desde el ius commune de toda expropiacin, y, por otro lado, el principio de la igualdad ante las cargas
pblicas. NIETO, Alejandro. Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. p. cit. p. 71.
11
Ibid. p. 72.
12
Un ejemplo de ello fue el Cdigo General Prusiano de 1794.
13
Ver: NIETO, Alejandro. Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. p. cit. p. 75.
14
Ver: Ibid. pp. 78-85. As, aunque no es finalidad de este estudio analizarlas, entre dichas teoras pueden destacarse: (i)
Teora de lo digno de ser protegido: se enfoca en la intensidad, gravedad y alcance de la intervencin. Si el derecho se
ve afectado en su sustancia, de acuerdo a la historia, la mentalidad general, etctera, se considerar sujeto de indem-
nizacin; (ii) Teora de la igualdad: el quebrantamiento del principio de igualdad, supone intervencin en la propiedad,
pero esta posicin ampliaba mucho el mbito de los daos a ser reparados, lo cual hacia que la figura de la expropiacin
se entrometiera en mbitos librados a la responsabilidad de la Administracin pblica; (iii) Teora de la utilizacin pri-
vada: esta teora sealaba que la propiedad estaba dirigida a su uso y provecho. Por tanto, cuando las limitaciones en la
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propiedad eran tales que impedan la utilizacin real de la cosa por parte del propietario, stas se convertan en una
expropiacin.
15
Teora del sacrificio o Aufopferungstheorie. Ver: Ibid. p. 77.
16
Propuesta por R. REINHARDT en Alemania. Ver: Ibid. p. 83.
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Como se aprecia de esta evolucin histrica, los II. LA EVOLUCIN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
cambios sufridos por el concepto de expropiacin DEL RGIMEN DE EXPROPIACIN FORZOSA
forzosa tuvieron el propsito de tutelar cada vez EN EL PER
un mayor nmero de supuestos de afectacin pa-
trimonial que podan sufrir los particulares por ac- Antes de desarrollar las caractersticas del actual
tuaciones del Estado y que fueron advirtindose rgimen de expropiacin forzosa peruano, es me-
con el devenir de la vida en sociedad. Es decir, se nester plantear primero una revisin histrica del
entendi que cada vez eran ms los objetos sus- tratamiento constitucional y legal que ha tenido di-
ceptibles de ser expropiados por el Estado y, por cho instituto en el pas, luego de la cual se ahonda-
tanto, mayor deba ser el mbito de aplicacin del r en la legislacin vigente que norma el rgimen
rgimen de expropiaciones, de modo tal que se de expropiaciones en el ordenamiento peruano
garantizara al administrado el pago indemnizato- bajo el actual Decreto Legislativo 1192, Ley Marco
rio por todos estos nuevos supuestos. de Adquisicin y Expropiacin de inmuebles, trans-
ferencia de inmuebles de propiedad del Estado,
Esta labor de tutela cada vez ms creciente se de- liberacin de Interferencias y dicta otras medidas
nomin evolucin expansiva17 del concepto de para la ejecucin de obras de infraestructura [en
expropiacin forzosa. Esta evolucin expansiva adelante, DL 1192].
fue de la mano, indiscutiblemente, con el desa-
rrollo y mayor atencin que se brindaron a las ga- A. El rgimen de expropiacin forzosa en el
rantas de proteccin de la propiedad y la urgente Per republicano de 1823 a 196418
necesidad de evitar todo frente de indefensin de
parte de los particulares frente a una creciente in- A diferencia del derecho de propiedad que fue
tervencin pblica. recogido a nivel constitucional en todas las cartas
fundamentales del Per, tanto en las de corte li-
En el caso peruano, el desarrollo y estudio de la beral como en las de corte conservador, la expro-
expropiacin forzosa no ha merecido un estudio piacin forzosa no fue claramente definida, sino a
igual de exhaustivo que en otros ordenamientos partir de la Constitucin de 182619, la cual seal:
del globo. De hecho, debe considerarse que las
distintas leyes que se han dictado sobre la ma- Artculo 84.- Son restricciones del Presidente de
teria en el ordenamiento peruano no han estado la Repblica:
dirigidas a atender la evolucin expansiva antes []
mencionada, sino a flexibilizar y premiar la 3. No podr privar a ningn individuo de su pro-
inmediatez en el procedimiento de expropiacin piedad, sino en el caso que el inters pblico
de, bsicamente, los bienes inmuebles de lo exija con urgencia, pero deber preceder
titularidad privada. Es, por tanto, a partir de esta una justa indemnizacin al propietario.
premisa y por medio de la remisin a los ltimos
marcos normativos sobre expropiaciones, que se Anteriormente a esta Carta, la Constitucin de
proceder al estudio y descripcin de las princi- 1823, sumamente liberal, haba proclamado el de-
pales caractersticas del ordenamiento jurdico recho de propiedad sin aludir mayormente a sus
administrativo en materia de expropiacin forzo- limitaciones y al poder expropiatorio del Estado20.
sa y la evolucin que sta ha experimentado en Esta Constitucin, sin embargo, alejada de la reali-
el Per. dad21, tuvo una fugaz duracin.
17
Expresin recogida del estudio de Alejandro Nieto. Ibid. pp. 67-124. Esta expresin es recogida tambin en MARIEN-
HOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Quinta Edicin. Tomo IV. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. 1992.
pp. 123-125.
18
Para una crtica histrica de las constituciones del Per, ver: PAREJA PAZ-SOLDN, Jos. Las Constituciones del Per.
Madrid: Cultura Hispnica. 1954; GARCA BELANDE, Domingo. El Constitucionalismo peruano en la presente centu-
ria. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 1990; y, GARCA BELANDE, Domingo. Los inicios del constituciona-
lismo peruano (1821-1842). En: Pensamiento Constitucional, Revista auspiciada y editada por la Maestra en Derecho
con mencin en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica del Per 4. Ao IV. 1997. pp. 233-244.
19
En el mismo sentido, ver: KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. Derecho Constitucional Econmico. Lima:
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 2009. p. 185.
20
Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1823.
Artculo 193.- Sin embargo de estar consignados los derechos sociales e individuales de los peruanos en la organiza-
cin de esta ley fundamental, se declaran inviolables:
[]
3. La propiedad.
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La primera Constitucin fue bastante liberal, pero utpica. GARCA BELANDE, Domingo. Los inicios del constitucio-
nalismo peruano (1821-1842). p. cit. p. 237.
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En consecuencia, a partir de 1826, las siguientes As, tenemos que, bajo la Constitucin de 186023,
constituciones del pas garantizaron un rgimen restituida el 6 de enero de 1868 en reemplazo de
de expropiaciones como garanta del derecho de la Constitucin de 186724, se dict tal vez la pri-
propiedad. Sin embargo, en todas ellas la expro- mera norma general que regul el rgimen de ex-
piacin fue recogida en trminos generales, tal vez propiaciones en el Per. sta fue la Ley de 12 de
dejando al legislador el desarrollo de su contenido noviembre de 1900, que tuvo la virtud de reformar
y, evidentemente, la descripcin del procedimien- el procedimiento en materia de expropiacin for-
to respectivo para el despojo y el pago de la in- zosa, a la vez que ajust su texto a lo dispuesto por
demnizacin correspondiente.
el artculo 26 de la Constitucin de 1860.
Esto puede advertirse, sin duda, de todas las dis-

Esta Ley llam la atencin por permitir que el Eje-
posiciones constitucionales que han desarrollado
cutivo decretara, por s mismo, la utilidad pblica
el rgimen de expropiacin forzosa a lo largo de la
de determinadas obras25, condicin que en la ac-
historia republicana del Per22; sin embargo, pese
tualidad se ejerce exclusiva y nicamente por el
a compartir textos constitucionales similares (ex-
Congreso de la Repblica. Sin embargo, reconoci
ceptuando de este grupo, como luego se ver, la
tambin los derechos de contradiccin de la expro-
reforma constitucional de 1964 a la Constitucin

piacin, por el cual el expropiado poda contrade-
de 1933), los regmenes legales de expropiacin
cir la utilidad pblica decretada por el Congreso o
que se han sucedido ordenadamente a lo largo del
el Ejecutivo, a fin de que la Corte Suprema de Jus-
siglo XX, no han recogido los mismos preceptos en
ticia decidiera finalmente sobre la procedencia o
todos los casos.
no de la expropiacin forzosa26. Asimismo, destaca
22
stas fueron las disposiciones constitucionales referidas al rgimen de expropiacin forzosa en el Per durante el siglo
XIX y que siguieron a la Constitucin de 1826:
Artculo 165.- Es inviolable el derecho de propiedad. Si el bien pblico, legalmente reconocido, exigiere la propiedad de
algn ciudadano, ser previamente indemnizado de su valor.
Artculo 161.- Es inviolable el derecho de propiedad. Si el bien pblico legalmente reconocido exigiere que se tome la
propiedad de algn ciudadano, ser previamente indemnizado de su valor.
Artculo 167.- Es inviolable el derecho de propiedad; si el bien pblico legalmente reconocido exigiere la propiedad de
algn ciudadano, ser previamente indemnizado de su valor.
Constitucin de la Repblica Peruana de 1856.
Artculo 25.- La propiedad es inviolable a nadie se puede privar de la suya, sino por causa de utilidad pblica legalmente
probada y previa indemnizacin justipreciada.
Constitucin Poltica del Per de 1860.
Artculo 26.- La propiedad es inviolable, bien sea material, intelectual, literaria o artstica: a nadie se puede privar de la
suya, sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente y previa indemnizacin justipreciada.
Artculo 25.- La propiedad es inviolable, bien sea material o intelectual.
Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente, y previa indemnizacin
justipreciada.
23
Artculo 26.- La propiedad es inviolable, bien sea material, intelectual, literaria o artstica: a nadie se puede privar de la
suya, sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente y previa indemnizacin justipreciada
24
La Constitucin Poltica del Per de 1867 estuvo vigente por pocos meses. Fue aprobada por el Congreso Constituyente
de 1867 el 29 de agosto del mismo ao, y promulgada ese mismo da por el Presidente Provisional de la Repblica,
Coronel Mariano Ignacio Prado. En cuanto a la propiedad y la expropiacin, esta Carta seal lo siguiente:
Artculo 25.- La propiedad es inviolable, bien sea material o intelectual.
Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pblica, probada legalmente, y previa indemnizacin
justipreciada.
25
Ley de 12 de noviembre de 1900.
Artculo 2.- Se considera de utilidad pblica, toda obra decretada, segn el caso, por el Congreso o el Ejecutivo.
26
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Artculo 9.- Se pedir, en seguida, al registrador de la propiedad razn de la persona o personas que aparezcan como
dueos del inmueble o inmuebles, y con su citacin se designar una oficina pblica del lugar del domicilio de los intere-
sados, en que tengan a la vista el expediente durante treinta das, a fin de que hasta tres das despus, con ms el tr-
mino de la distancia, puedan por conducto de la misma oficina o directamente ante el Gobierno, hacer las observaciones
que tuviesen a bien, respecto a la expropiacin proyectada en relacin con sus intereses.
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lo dispuesto por esta Ley respecto a la indemniza- la Repblica; y, la Ley 8621, para la expropiacin
cin justipreciada, la cual, adems de comprender de tierras de montaa.
todos los perjuicios que fueran consecuencia de
la expropiacin, deba considerar los beneficios La Ley de 12 de noviembre de 1900 estuvo vigente
que acaso la expropiacin le produjese27. Y no slo por cerca de cuarenta aos, extendiendo su rgi-
ello, sino que en adicin se deba abonar al expro- men legal durante la vigencia de la Constitucin
piado un 1% como precio de afeccin y un 5% para la Repblica del Per de 192029 e, incluso,
como indemnizacin28. hasta despus de la dacin de la Constitucin Pol-
tica del Per de 1933. No fue sino hasta la promul-
En cuanto al objeto de la expropiacin en la Ley de gacin de la Ley 9125 el 4 de junio de 1940, que
12 de noviembre de 1900, este rgimen sostuvo aquella norma fue derogada conjuntamente con el
expresamente en su artculo 1 que resultaba de resto de normas especiales que haban regido has-
aplicacin para la expropiacin forzosa de bienes ta entonces algunos supuestos de expropiaciones
inmuebles. De hecho, esta norma incluy varias ya antes mencionados30. La promulgacin de la Ley
disposiciones referidas nicamente a terrenos, 9125 en dicha fecha se relacion ntimamente a las
edificios, parcelas y plantaciones. Pese a que la consecuencias que dej el terremoto que asol la
Constitucin de 1860 no limit el objeto de expro- ciudad de Lima y sus alrededores el 24 de mayo de
piacin a los bienes inmuebles, la Ley de 12 de no- 1940, situacin que hizo imperativa la necesidad
viembre de 1900 consider tan slo ellos. de contar con un procedimiento breve que permi-
tiera la ejecucin rpida de las expropiaciones ne-
A esta Ley se sucedieron en paralelo un conjunto cesarias para realizar las obras de reconstruccin.
de normas dispersas que regularon supuestos de
expropiaciones especiales. Pueden mencionarse La dacin de la Ley 9125 se dio en el marco del
la Ley de 20 de octubre de 1903, modificada por texto inicial del artculo 29 de la Constitucin de
la Ley 4108 y la Ley 4125, la cual fue aplicada 1933, disposicin idntica a la que recogi la Cons-
para casos de expropiacin de inmuebles para titucin de 1860, y que rez lo siguiente:
que, una vez demolidos, dieran paso a una aveni-
da o calle proyectada; la Ley 4118, que regul las Constitucin Poltica del Per de 1933.
expropiaciones para servicios militares y navales; Artculo 29.- La propiedad es inviolable, sea ma-
la Ley 4125, aplicada para la expropiacin para terial, intelectual, literaria o artstica. A nadie se
obras de saneamiento en veintitrs ciudades de puede privar de la suya, sino por causa de utili-
Artculo 11.-
[]
Si se hicieren observaciones, el Gobierno las examinar, pudiendo pedir nuevos datos e informes y nombrar comisiones
especiales, y en vista de todos los antecedentes, con el voto deliberativo del Consejo de Ministros y con su informe,
elevar el expediente a la Corte Suprema.
27
Artculo 21.- La indemnizacin deber comprender todos los perjuicios que sean consecuencia forzosa de la expropia-
cin, tales como el valor del terreno, edificio, plantaciones, depreciacin por fraccionamiento, explotaciones y reedifi-
cacin de lo que se destruye. Los peritos, segn esto, deben considerar el valor de la propiedad que se quita al dueo,
en los trminos expuestos, el importe de los perjuicios que se le ocasionan y tambin el de los beneficios que acaso la
expropiacin le produzca.
28
Artculo 22.- En todos los casos en que tenga lugar la enajenacin forzosa, a ms de satisfacerse el precio en que
fuese valorada una finca, se abonar al dueo, uno por ciento como precio de afeccin y un cinco por ciento como
indemnizacin.
29
En cuanto a la expropiacin forzosa, esta Carta seal:
Artculo 38.- La propiedad es inviolable bien sea material, intelectual, literaria o artstica. A nadie se puede privar de
la suya, sino por causa de utilidad pblica probada legalmente y previa indemnizacin justipreciada. La propiedad,
cualquiera que sea el propietario, est regida exclusivamente por las leyes de la Repblica y se halla sometida a las
contribuciones, gravmenes y limitaciones que ellas establezcan. No pueden ser materia de propiedad privada las co-
sas pblicas cuyo uso es de todos como los ros y caminos pblicos. Se prohbe las vinculaciones, y toda propiedad es
enajenable en la forma que determinen las leyes.
30
La Ley 9125 fue objeto de modificaciones mediante las Leyes 11549, 12031, 12063, 14726, y 15225; y los Decretos
Ley 18459, 19417, 20082, 21221. Para una referencia de estudio de esta Ley, vase PAULET BOBBA, Jorge. Anlisis
comparativo de la legislacin en materia de expropiacin de la Ley 9125 al Decreto Legislativo 313. Tesis para optar
el grado de bachiller en Derecho. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per. 1987. Vase tambin, GUTIRREZ
CAMPOS, Carlos. La expropiacin en la doctrina y en la legislacin peruana. Tesis para optar el grado de bachiller en
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Derecho. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per. 1961; COSTA, Mximo. Algunas consideraciones sobre la Ley
de Expropiacin Forzosa 9125. Tesis para optar el grado de bachiller en Derecho y Ciencias Polticas. Lima: Pontificia
Universidad Catlica del Per. 1945.
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dad pblica probada legalmente y previa indem- dirlas o enajenarlas con el objetivo de favorecer la
nizacin justipreciada. conservacin y difusin de la pequea propiedad
rural33. Esta justificacin oper para un supuesto
De la lectura del texto inicial del artculo antes ci- especfico de expropiacin, por lo que bien podra
tado, se desprende que el rgimen de expropia- sostenerse que, bajo la Constitucin de 1933, con-
ciones en la Constitucin de 1933 comprendi la vivi un rgimen general de expropiaciones por
posibilidad de despojar al particular tanto de su causa de utilidad pblica con otro especial por
propiedad mueble como inmueble. Sin embargo, causa de inters social.
la Ley 9125, al menos en su texto inicial, limit este
rgimen nicamente a los bienes inmuebles. Si En este marco constitucional, el rgimen previsto
bien esta norma no descart expresamente la po- por la Ley 9125 regul el supuesto general de ex-
sibilidad de expropiar bienes muebles, una lectura propiacin que consider como justificacin de la
conjunta de sus artculos 1, 2, 4, 7, 11, 15 y 1631, expropiacin a la necesidad y utilidad pblica de la
permite concluir que se refiri exclusivamente a los obra a ejecutarse, sin hacer mencin alguna al con-
bienes inmuebles. cepto de inters social. Esto, al menos, hasta las mo-
dificaciones sustanciales que se introduciran cerca
Por otro lado, pareciera desprenderse de esta dis- de tres dcadas despus, como se detallar luego.

posicin que el constituyente consider a la uti-
lidad pblica como nica causa expropiandi. No En cuanto a sus dems disposiciones, el texto ini-
obstante ello, de una revisin de las disposiciones cial de la Ley 9125 mantuvo instituciones bsicas
que haban sido recogidas hasta entonces en todas
constitucionales referidas a la propiedad en dicha
las constituciones del pas, tales como la necesidad
Carta, se advierte un supuesto que es claramente
de pagar un justiprecio al administrado afectado y
identificable a una expropiacin por inters sola urgencia de que dicho pago fuese en dinero y
cial32. As pues, aunque sin hacer mencin expre- de modo previo. Aunque, por otra parte, no reco-
sa de dicho concepto, el texto inicial del artculo gi algunas previsiones de su antecesora de 1900,
47 de la Constitucin de 1933 facult al Estado a como fue el caso de la posibilidad de cuestionar la
expropiar tierras de dominio privado para subdivi-
31
Ley 9125.
Artculo 1.- La expropiacin forzosa se decretar por resolucin gubernativa expedida con el voto del Consejo de Minis-
tros, expresndose los motivos que justifiquen la necesidad y utilidad pblica de la obra [].
Artculo 2.- La expropiacin se har previo justiprecio y consignacin en moneda nacional del valor de los bienes expro-
piados. El justiprecio se establecer por el promedio entre las tasaciones directa e indirecta del predio [].
Artculo 4.- La resolucin gubernativa en que se declare la necesidad de la expropiacin, se comunicar al Juez de
Primera Instancia de turno de la provincia en que estn ubicados los bienes que van a ser expropiados, remitindosele
la tasacin practicada por los Ingenieros del Estado y el certificado del Registro de la Propiedad Inmueble, en que se
expresa el nombre de la persona que aparece como propietario o el certificado de que el inmueble no est inscrito.
Artculo 7.- En caso de no ser conocido el propietario o de encontrarse ausente de la localidad [] el Juez mandar
publicar [] por cartel que se fijar en el predio materia de la expropiacin [].
Artculo 11.- Extendida la escritura pblica de adjudicacin, el juzgado ordenar que se entregue al expropiado la
cantidad, previa presentacin de un certificado de gravmenes, si de este resulta que el inmueble se halla libre de toda
responsabilidad.
Artculo 15.- El Juez conjuntamente con la notificacin que, conforme a lo dispuesto en el artculo 5 de esta Ley, debe
hacer al propietario, notificar a los ocupantes del predio expropiado, ya sea personalmente o de acuerdo con el artculo
146 del Cdigo de Procedimientos Civiles [].
Artculo 16.- Los ocupantes del predio expropiado, distintos del propietario, que por razn de contrato de arrendamiento
a plazo fijo o por haber realizado mejoras en el bien o por cualquier otro concepto, estimasen tener algn derecho sobre
el monto del justiprecio que se acuerde al propietario, podrn, en cuerda separada, iniciar su accin ante el Juez que
conoce de la expropiacin. Esta reclamacin no entorpecer el procedimiento de expropiacin.
32
El inters social es cualquier forma de inters prevaleciente al individual y que descarta la generacin de una utilidad en
beneficio de todos, sino que tan solo se refiere a la satisfaccin de necesidades de un grupo social en particular. Ver: AVEN-
DAO VALDZ, Jorge. El derecho de propiedad en la Constitucin. En: THMIS-Revista de Derecho 30. 1994. p. 121.
33
Artculo 47.- El Estado favorecer la conservacin y difusin de la mediana y pequea propiedad rural; y podr, me-
diante una ley, y previa indemnizacin, expropiar tierras de dominio privado, especialmente las no explotadas, para
subdividirlas o para enajenarlas en las condiciones que fije la ley.
Este artculo fue posteriormente modificado por la Ley 15242, cuyo texto final fue el siguiente:
El Estado favorece la conservacin y difusin de la pequea y mediana propiedad rural. La Ley fijar la extensin mxi-
ma de tierra de que puede ser dueo una sola persona natural o jurdica segn el tipo de explotacin a que la tierra se
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dedique y tomando en cuenta las peculiaridades demogrficas, sociales y geogrficas de cada zona o regin, as como
las condiciones naturales y tcnicas de produccin.
El Estado dar apoyo econmico y tcnico necesario para desarrollar la propiedad rural y los sistemas cooperativo y
comunitario de explotacin y comercializacin.
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utilidad pblica de la expropiacin, el otorgamien- lice a plazos o en armadas o se cancele mediante

to del precio de afeccin y el 5% como indem- bonos de aceptacin obligatoria. La ley sealar los
nizacin adicional al justiprecio, entre otros. No plazos de pago, el tipo de inters, el monto de la
obstante ello, en lneas generales, este rgimen emisin y las dems condiciones a que haya lugar y
de expropiaciones garantiz, dentro de un proce- determinar la suma hasta la cual el pago de la in-
dimiento ms abreviado, el retorno del valor de la demnizacin ser hecha necesariamente en dinero
propiedad al administrado afectado. y previamente [el nfasis es nuestro].
B. El rgimen peruano de expropiaciones bajo Bajo este nuevo orden constitucional, y una vez
la reforma agraria instaurado el Gobierno Revolucionario de las Fuer-
zas Armadas a partir de 1968, se promulg un
El rgimen anterior se mantuvo as hasta las modi- conjunto de Decretos Ley que concretaron signifi-
ficaciones que se introdujeron con ocasin de la re- cativas reformas en pos de la reestructuracin del
forma agraria y la reforma constitucional de 1964 ordenamiento agrario y del inters social.
aprobada mediante Ley 15242. Con esta reforma,
el artculo 29 de la Constitucin de 1933 fue mo- Destaca as, en este periodo, la aprobacin del De-
dificado de modo tal que permiti expresamente creto Ley 1780335, el cual supuso un rgimen pa-
como causa expropiandi al inters social, y aban- ralelo al de la Ley 9125 y que introdujo un marco
don condiciones que haban sido garantizadas legal por el cual la expropiacin forzosa cumpli
por todas las Cartas antecesoras, permitiendo el el propsito de expandir la poblacin mediante
pago de la indemnizacin a plazos y mediante bo- la habilitacin de terrenos rsticos y eriazos con
nos de aceptacin obligatoria para los casos de ex- fines urbanos, posibilitando el crecimiento de los
propiacin con fines de reforma agraria, irrigacin, centros urbanos mediante la anexin de terrenos
colonizacin o ensanche y acondicionamiento de
habilitables con los servicios necesarios para el
poblaciones, expropiacin de fuentes de energa
establecimiento urbano. Este rgimen limit la
o por causa de guerra o calamidad pblica. Este
rgimen fue ampliado tambin, por el modificado valorizacin de los predios nicamente a su con-
artculo 211 de esta Constitucin, para expropiar dicin de ser rsticos o urbanos, no permitiendo
tierras que seran adjudicadas a las comunidades tasaciones indirectas (que tomaban en cuenta las
indgenas que no las tuvieran en cantidad suficien- rentas producidas por los bienes inmuebles); sea-
te para las necesidades de su poblacin34. l que las tasaciones se haran tan solo a precios de
arancel; y fij los modos en que seran pagados los
Textualmente, el artculo 29 de la Constitucin de justiprecios, imponiendo incluso valores mximos
1933, luego de la reforma constitucional de 1964, en moneda y posibilitando el pago de los saldos
seal lo siguiente: restantes en bonos36.
Artculo 29.- La propiedad es inviolable. A nadie se No obstante, la principal normativa que se dict en
le puede privar de la suya sino en virtud de mandato este contexto revolucionario respecto al rgimen
judicial o por causa de utilidad pblica o de inters expropiatorio fue el Decreto Ley 17716, la discu-
social, probada legalmente y previa indemnizacin tida Ley de Reforma Agraria, promulgado el 24 de
justipreciada. Cuando se trate de expropiacin con junio de 1969, cuyo Texto nico Concordado fue
fines de Reforma Agraria, irrigacin, colonizacin o aprobado posteriormente mediante Decreto Su-
ensanche y acondicionamiento de poblaciones o premo 265-70-AG. Esta legislacin declar de uti-
de expropiacin de fuentes de energa o por causa lidad pblica y de inters social la expropiacin de
de guerra o de calamidad pblica, la ley podr predios rsticos de propiedad privada en las con-
establecer que el pago de la indemnizacin se rea-
diciones que ella aprobara37; limit la extensin de
tierras que podan ser adquiridas por las personas
34
Constitucin Poltica de 1933.
Artculo 211.- El Estado procurar de preferencia adjudicar tierras a las comunidades indgenas que no las tengan en
cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin, y podr expropiar con tal propsito, las tierras de propiedad
privada conforme a lo dispuesto en el pargrafo segundo del artculo 29.
35
Disposiciones sobre la Expropiacin Forzosa para fines de Ensanche de poblacin, promulgado el 2 de septiembre
de 1969.
36
Ntese que en el Per, antes de la Constitucin de 1993, era viable la expropiacin con fines de vivienda, supuesto
permitido en muchas legislaciones como la mexicana o la espaola.
37
Decreto Ley 17716.
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Artculo 5.- Para los fines de la reforma agraria, declrese de utilidad pblica y de inters social la expropiacin de pre-
dios rsticos de propiedad privada en las condiciones establecidas expresamente en la presente Ley.
[].
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o personas jurdicas38; impuso condiciones arbitra- varios procesos judiciales de acuerdo a la cantidad
rias de uso de las tierras para que estuviesen acorde predios que quisiera expropiar.
de al inters social39; y neg la propiedad de tierras
a las sociedades annimas y sociedades en coman- Posteriormente, mediante el Decreto Ley 21221,
dita40, entre otras medidas41. Desde luego, la Ley se aprob un conjunto de disposiciones dirigidas a
9125, dictada a la luz de un texto constitucional dar mayor poder a los Jueces a fin de que fueran
opuesto al objetivo de las Fuerzas Armadas, tuvo ellos, a partir de los informes periciales, quienes
que ser objeto de modificaciones o excepciones a fijaran finalmente el justiprecio segn las reglas
fin de no entorpecer el denominado proyecto re- de la crtica42. No slo ello, sino que se aprobaron
volucionario de la Reforma Agraria. medidas que intimidaron y limitaron los clculos
realizados por los peritos de parte o dirimentes43,
Se hizo necesaria, de este modo, la aprobacin
con el claro propsito de permitir que el Estado pa-
de Decretos dirigidos a reducir las garantas que
gara mucho menos de lo que justamente habra co-
ofreca la Ley 9125. As pues, mediante Decreto Ley
18459, se consider que el procedimiento de rrespondido por la expropiacin. Ntese aqu que,
expropiacin de bienes que se encontraban situa- definitivamente, el procedimiento expropiatorio
dos en diferentes circunscripciones de la Repblica de la reforma agraria fue uno donde las garantas

y que pertenecan a una misma persona jurdica, de la propiedad fueron disminuidas notoriamente,
sera seguido ante el Juez de Primera Instancia de lesionando no slo dicho derecho fundamental,
Turno del domicilio principal del expropiado, no sino tambin el debido proceso, lo cual redund en
siendo de aplicacin lo dispuesto por el artculo un pago irrisorio que no compens la propiedad.
4 de la Ley 9125, que haba considerado que la
demanda se entablara ante el Juez de Primera Por otro lado, la reforma agraria involucr tam-
instancia de Turno del lugar de ubicacin de los bin cambios en el objeto de la expropiacin que,
bienes materia de expropiacin. El Gobierno Revo- hasta entonces y a nivel legislativo, haba estado
lucionario de las Fuerzas Armadas se deshizo, de nicamente referido a bienes inmuebles. As, el
este modo, de la engorrosa necesidad de lidiar con Texto nico Concordado del Decreto Ley 17716
consider que:
38
Decreto Ley 17716.
Artculo 11.- Cualquier persona natural o jurdica que adquiera uno o ms predios a partir de la promulgacin de la
presente Ley, slo podr mantener bajo su dominio, incluyendo el predio o predios que anteriormente pudiere tener, una
extensin de la Costa, Sierra o Ceja de Selva que no supere el lmite inafectable sealado para cada caso. La persona
que por cualquier ttulo pasare a la situacin antedicha deber desprenderse del exceso en el trmino de un ao del acto
que lo produjo [].
39
Decreto Ley 17716.
Artculo 15.- Para los efectos del cumplimiento del artculo 34 de la Constitucin del Estado, se considera que la propie-
dad rural no se usa en armona con el inters social en cualesquiera de los siguientes casos:
a) Abandono de la tierra o deficiente explotacin, as como el mal manejo y deterioro de los recursos naturales.
b) Subsistencia de formas antisociales o feudatarias de explotacin de la tierra;
c) Condiciones injustas o contrarias a la Ley en las relaciones de trabajo;
d) Concentracin de la tierra de manera tal que constituya un obstculo para la difusin de la pequea y mediana pro-
piedad rural y que determine la extrema o injusta dependencia de la poblacin respecto del propietario; y,
e) El minifundio o la fragmentacin del predio en forma que determine el mal uso o la destruccin de los recursos natu-
rales, as como el bajo rendimiento de los factores de produccin.
40
Decreto Ley 17716.
Artculo 22.- Las Sociedad Annimas y las Sociedad en Comandita no podrn ser propietarias de predios rurales [].
41
Sobre el rgimen de la propiedad en esta legislacin, vase RUBIO CORREA, Marcial. Modificaciones al derecho de
propiedad en la legislacin de reforma agraria. En: Derecho PUCP. Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per 30. 1972. pp.169-176.
42
Decreto Ley 21221.
Artculo 1.- En los procedimientos de expropiacin regidos por la Ley 9125 el Juez sealar el valor que debe ser abo-
nado por el bien materia de la expropiacin sobre la base de la tasacin practicada por los peritos del Estado, en caso
de allanamiento del expropiado. Si la valorizacin del perito de parte discrepa de la de los peritos del Estado, el juez
designar un perito dirimente, quien deber presentar su pericia dentro del trmino de diez das, prorrogable por una sola
vez y hasta por un periodo igual, a pedido, debidamente justificado. En este ltimo caso el Juez dictar resolucin dentro
de los diez das de presentada la pericia dirimente, fijando el precio definitivo de los bienes expropiados, apreciando las
pericias segn las reglas de la crtica [].
43
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Artculo 8.- Cuando el perito de parte y/o dirimencial con sus valorizaciones excedieran en un cincuenta por ciento el
precio que posteriormente fije el Juez, los autores sern sancionados con una multa equivalente a los honorarios que les
correspondera percibir, sin perjuicio de suspensin en sus actividades y de la accin penal a que hubiere lugar.
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Artculo 65.- En caso que por cualquier causa la al da de hoy, bajo una nueva Constitucin, en
afectacin comprenda ms de la mitad de la su- muchsimos casos se discute la redencin de tales
perficie til de un predio y ste no se encuentre papeles de deuda, los cuales, en primer lugar, no
eficientemente explotado, la Direccin General representaron el valor de las propiedades expro-
de Reforma Agraria y Asentamiento Rural podr piadas, y en segundo lugar no han sido honrados
expropiar la totalidad del predio y/o en todo o por el Estado, motivo por el cual se puede decir
en parte las maquinarias, herramientas, imple- que en el caso del pago con Bonos no hubo real-
mentos agrcolas, aperos, animales de trabajo y mente pago del justiprecio, siendo las expropia-
dems bienes muebles que considere necesarios ciones una suerte de confiscacin encubierta. Nos
para el mantenimiento de la unidad de produccin sentimos en la libertad de afirmar esto, dado que
tasndolas al valor de adquisicin castigado en li- el Texto nico Concordado del Decreto Ley 17716
bros [el nfasis es nuestro]. estableca que el valor de la expropiacin deba ser
pagado, una parte en efectivo y la otra en bonos,
Si bien la expropiacin de bienes muebles estuvo de acuerdo a los montos que para cada tipo de tie-
vinculada al despojo previo del predio, este rgi- rra se fijara. Los bonos de la deuda agraria podan
men de expropiacin introdujo a nivel legislativo ser de tres tipos (Clase A, Clase B o Clase C), y cada
una disposicin que hasta entonces no haba con- uno de ellos estaba sujeto a una tasa de inters
siderado el ordenamiento peruano. Incluso, puede anual distinta (6%, 5% y 4%, respectivamente) y a
sealarse que este rgimen amplio de expropia- un plazo de pago diferenciado (veinte, veinticinco
cin se extendi luego al procedimiento general y treinta aos, seguidamente). Lamentablemen-
que regulaba la Ley 9125, a partir de lo que dispu- te, el Estado peruano no honr el pago de dichos
so el Decreto Ley 21221: bonos en su inmensa mayora hasta el da de hoy,
habiendo generado esta problemtica una seguidi-
Artculo 6.- El procedimiento que establece el lla de normas y reglamentos, e incluso pronuncia-
presente Decreto Ley, es de aplicacin en la trami- mientos del Tribunal Constitucional.
tacin de la expropiacin de bienes y/o derechos
que no estn regidos por leyes expresas, as como Al respecto, la impresin generada es que los go-
en los procedimientos expropiatorios actualmente biernos que se han sucedido en los ltimos aos
en trmite y en los que an no se ha otorgado la han mostrado la actitud de postergar en lo posible
Escritura Pblica de traslacin de dominio [el n- el pago de dicha deuda o de cancelarla apelando a
fasis es nuestro]. valoraciones alejadas de lo que supondra un ver-
dadero justiprecio. Muestra de ello fue la dacin de
Tal parece que, con la alusin a los bienes y/o de- la Ley 26599, que modific el artculo 648 del
rechos que no estaban regidos por leyes expresas, Cdigo Procesal Civil vigente, para efectos de que
el legislador de facto expandi la posibilidad de todos los bienes del Estado fueran inembargables
expropiar todo tipo de propiedades, no limitn- y las resoluciones judiciales o administrativas, con-
dose tan slo a los bienes inmuebles, y se apoy sentidas o ejecutoriadas que dispusieran el pago
para ello en las normas procedimentales de la Ley de obligaciones a cargo del Estado, slo fueran
9125. Aunque, en definitiva, s se advierte que en atendidas con las partidas previamente presu-
este periodo se introdujeron cambios que reduje- puestadas del sector correspondiente, dificultando
ron o suprimieron las garantas patrimoniales de de ese modo el cobro al Estado. Dicha disposicin
los administrados, dando lugar a un rgimen de ex- mereci un pronunciamiento del Tribunal Consti-
propiaciones que bien podra decirse se trat de un tucional, que declar inconstitucional la norma en
rgimen legalizado de confiscaciones. As las co- dicho extremo, sealando que:
sas, la expansin del objeto de expropiacin en este
perodo no signific, en realidad, una mayor y me- De continuar vigente la Ley, en cuanto se refiere
jor tutela al administrado, sino por el contrario, el al inciso primero, dara lugar a que no exista una
aumento de los supuestos de injusticia y desmedro seguridad jurdica ya que vano sera accionar con-
patrimonial de los propietarios, a costa de quienes tra el Estado, que de ser vencido no se le podra
se llevara a cabo la reforma agraria ejecutada por ejecutar la sentencia por existir esta proteccin a
el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas. su favor, esto dara lugar para pensar o creer, con
fundamento, que la persona que entable demanda
Sin embargo, de toda la reforma introducida por al Estado no tiene derecho a una tutela jurisdiccio-
este rgimen, fue la referida al sistema de pagos nal efectiva; y no habra una igualdad de condicio-
del justiprecio mediante bonos la que supuso la nes, y se presentara una credibilidad dudosa para
ms controvertida de sus medidas, al punto que el cumplimiento de las sentencias44.
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44
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 006-97-AI, de fecha 30 de enero de 1997.
105 105
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Sin embargo, el propsito del Estado de no pagar la lado, haba derogado, en su Primera Disposicin
deuda de la reforma agraria se hizo ms evidente Final, el TUC, es evidente que, sin anular los pro-
con la Ley 26597, mediante la cual se dispuso que cesos expropiatorios en trmite, dicho Decreto
el pago de los bonos se efectuara a su valor Legislativo 653, les asign unas consecuencias
nominal ms los intereses establecidos por cada determinadas (pago en valor de mercado y en
emisin y tipo de bono, sin considerar que la mo- efectivo), que ahora, con el dispositivo materia de
neda peruana de ese entonces (Soles de Oro) no impugnacin (que, como se ha visto, remite a la
era la que tena actualmente curso, y desconocien- Ley 26207 en todos sus contenidos) resultan des-
do tambin los periodos inflacionarios que haba conocidos45.
atravesado la economa del pas desde entonces.
Con ocasin de esta sentencia, el Estado emiti el
La dacin de la norma antes mencionada dio lugar Decreto Supremo 148-2001-EF, mediante el cual
a un proceso de inconstitucionalidad que conclu- cre una Comisin encargada de evaluar el im-
y con un pronunciamiento favorable del Tribunal pacto fiscal de la decisin expedida por el Tribu-
Constitucional, que a estos efectos seal: nal Constitucional, la pertinencia de la normativa
aprobada a esa fecha para viabilizar el pago46 y, de
Que el artculo 1 de la Ley 26597 resulta incons-

ser el caso, de proponer otras alternativas de solu-
titucional, cuando menos, por dos razones: a) cin que se enmarcaran dentro de la Constitucin
Porque al remitir a la Ley 26207, es evidente que y las leyes. Sin embargo, este Decreto no supu-
hace suyos los alcances del artculo 3 de dicha
so un cumplimiento ni mandato directo de pago de
norma, la que, a su vez, derog tanto la Cuarta
la deuda, sino la aprobacin de disposiciones
Disposicin Transitoria como el artculo 15 del De-
creto Legislativo 653, lo que significa que los crite- (meras intenciones) dirigidas ms bien a la orga-
rios de valorizacin y cancelacin actualizada de nizacin y evaluacin de cmo se tendran que
las tierras expropiadas, que responden a un senti- honrar los pagos; es decir, ningn cumplimiento en
do de elemental justicia, acorde con el artculo 70 concreto47.
de la Constitucin [], han sido dejados de lado y
sustituidos por el criterio de expropiacin sin jus- Esta situacin origin ltimamente un proceso
tiprecio o con pago meramente nominal, []; y b) de ejecucin de sentencia en el cual el represen-
Porque al disponer que los procesos de expropia- tante del Colegio de Ingenieros del Per solicit
cin para fines de Reforma Agraria se sustancien al Tribunal Constitucional, entre otros pedidos,
segn las disposiciones de la Ley 26207, desco- que procediera a la ejecucin de la sentencia en
noce el derecho al procedimiento preestablecido cuestin y dispusiera el inicio del proceso de ac-
por la ley, reconocido en el inciso 3) del artculo tualizacin de las acreencias provenientes de los
139 de la Constitucin de 1993 [] habida cuenta procesos de reforma agraria y el correspondien-
de que si el Decreto Legislativo 653 haba previs- te pago, as como que se pronuncie sobre las vas
to, en su Cuarta Disposicin Transitoria, concor- que tendran los expropiados, herederos o cesio-
dante con su artculo 15, que La valorizacin y narios de la reforma agraria para el cobro de sus
cancelacin de las expropiaciones en trmite se acreencias. Fue con esta ocasin, que el Tribunal
regir...por las disposiciones de la Ley General de Constitucional decidi que la actualizacin del va-
Expropiacin, Decreto Legislativo 313... y que lor de las deudas debera realizarse a travs de la
El valor de las tierras expropiadas ser pagado conversin del principal impago en dlares ameri-
a su valor de mercado y en efectivo, y, por otro canos, desde la fecha de la primera vez en que se
dej de atender el pago de los cupones de dicho
45
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 0022-1996-AI, de fecha 15 de marzo de 2001.
Fundamento Jurdico 1.
46
Fue el caso del Decreto de Urgencia 088-2000.
47
Es necesario sealar que, para hacer frente de algn modo a la deuda de la reforma agraria, el Estado peruano aprob el
Decreto de Urgencia 088-2000 como alternativa de pago opcional para quienes aceptaran sujetarse a sus condiciones.
Esta norma ofreci el pago de la deuda mediante bonos del Tesoro Pblico que podran ser utilizados para: (i) la adqui-
sicin de tierras eriazas, tierras en proyectos especiales de irrigacin promovidos por el Estado, tierras en la regin de la
selva con aptitud para la produccin agrcola, pecuaria o forestal, y acciones del Estado en empresas agropecuarias y
agroindustriales, cuyas ventas se encontraran a cargo de la entonces Comisin de Promocin de la Inversin Privada
(COPRI), mediante el mecanismo de subasta pblica y con sujecin a la legislacin aplicable; y, (ii) el pago de tributos
que constituyen ingresos del Tesoro Pblico, vinculados o que se deriven de las inversiones realizadas para la produc-
cin de las tierras antes mencionadas.
La constitucionalidad de esta opcin de pago fue confirmada por el Tribunal Constitucional, instancia que precis que
este rgimen de pagos no era obligatorio sino tan slo para aquellos que decidieran acogerse a l, por lo que no exclua
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la posibilidad de aquellos que decidieran acudir a la va judicial ordinaria (bajo el proceso de conocimiento ante la va
civil) a exigir el pago de su acreencia. Ver: Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 0009-
2004-AI, de fecha 2 de agosto de 2004.
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bono, ms la tasa de inters de los bonos del Te- Con esta Constitucin, se rescataron nuevamente
soro americano48. Asimismo, el Tribunal Constitu- las garantas bsicas del justiprecio en efectivo y
cional orden al Poder Ejecutivo dictar un Decreto del pago previo, pero se mantuvo como justifica-
Supremo que reglamente el procedimiento de re- cin al inters social. Asimismo, este dispositivo
gistro, actualizacin y forma de pago de la deuda, constitucional permiti que la declaracin de ne-
lo cual se ha cumplido con la dacin del Decreto cesidad y utilidad pblica o inters social pudiera
Supremo 017-2014-EF49. realizarse a travs de una ley general (declaracin
de causal conforme a ley) que previera todos
El criterio introducido por el Tribunal Constitu- los posibles supuestos de expropiacin, en forma
cional es relevante por cuanto estableci que, si general y abstracta, para luego ser ejecutados
bien el transcurso del tiempo puede exponer a las de modo singular mediante resoluciones o actos
deudas a variaciones sustanciales originadas por administrativos51.
contextos inflacionarios o de recesin, la garanta
patrimonial del administrado ntimamente ligada Bajo la vigencia de la Constitucin de 1979, fue
al pago del justiprecio debe prevalecer a fin de promulgado el Cdigo Civil de 1984 (actualmente
que lo que le sea pagado al administrado sea ver- vigente), cuyo artculo 928 mencion brevemen-
daderamente justo. Esto, claro, adecundose a los te a la expropiacin, pero remiti su desarrollo
principios de manejo y balance presupuestario del a la legislacin especial. Fue en este marco legal
Estado, a fin de que con el cumplimiento de sus que se dict el Decreto Legislativo 313, Ley Gene-
deudas no se ponga en riesgo las dems obligacio- ral de Expropiacin, que derog la Ley 9125 y las
nes que la Constitucin le ordena50. modificaciones a las que estuvo sujeta durante el
Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas,
C. La expropiacin forzosa en el rgimen cons- pero que mantuvo vigente el rgimen de reforma
titucional de 1979 agraria, limitando tan slo su aplicacin a ella de
manera supletoria.
Instaurada nuevamente la democracia en el pas,
se promulg la Constitucin para la Repblica del El Decreto Legislativo 313 reconoci que el Congre-
Per de 1979. El rgimen constitucional de expro- so de la Repblica, a iniciativa del Poder Ejecutivo y
piaciones en esta Carta rez lo siguiente: previa declaracin de necesidad y utilidad pblicas
o de inters social, poda disponer expropiaciones
Artculo 125.- La propiedad es inviolable. El Esta- para cada caso concreto o autorizarlas expresa-
do la garantiza. A nadie puede privarse de la suya mente para casos concretos este era el supues-
sino por causa de necesidad y utilidad pblicas o to de las leyes que permitan de modo general la
de inters social, declarada conforme a ley, y pre- ejecucin de ms de una expropiacin particular,
vio el pago en dinero de una indemnizacin que luego de lo cual su ejecucin deba realizarse me-
debe pagarse necesariamente en dinero y en for- diante Resolucin Suprema que no requera el voto
ma previa. aprobatorio del Consejo de Ministros52.
48
Ver: Resolucin del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 00022-1996-PI, de fecha 16 de julio de
2013. Fundamento Jurdico 25. Esta Resolucin fue objeto de aclaratorias mediante Resoluciones del 8 de agosto de
2013 y del 4 de noviembre de 2013. Actualmente, existen procesos penales relativos a la validez de las Resoluciones
de aclaracin, puesto que para algunos afectados, el cuerpo del documento habra sido alterado por funcionarios del
Tribunal Constitucional, motivo por el cual se generaron tales procesos penales.
49
Que aprob el Reglamento de los Procedimientos conducentes al registro, actualizacin y pago en la va administrativa
de la deuda derivada de los Bonos de la Deuda Agraria emitidos en el marco del Decreto Ley 17716, Ley de Reforma
Agraria, en cumplimiento de las Resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional. El Anexo I de este Reglamento ha
sido ampliado mediante Decreto Supremo 019-2014-EF.
Cabe indicar que actualmente se viene discutiendo en varios procesos constitucionales la validez de la frmula dispuesta
por este Decreto Supremo y su Anexo, puesto que no estara cumplindose el pago de la integridad del justiprecio a favor
de los afectados. Inclusive, una empresa internacional (que ha comprado los Bonos a los afectados) est demandando
al Estado peruano, sealando que se habra cometido una expropiacin indirecta del valor indemnizatorio de los Bonos
mediante el procedimiento regulado por este Decreto Supremo.
50
Ver: Resolucin del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 00022-1996-PI. p. cit. Fundamento
Jurdico 20. El Tribunal Constitucional tuvo en cuenta el principio de previsin de consecuencias, directamente relacio-
nado con el principio presupuestario de equilibrio financiero; y el principio de concordancia prctica, relacionado con la
ponderacin que debe efectuarse entre la obligacin de pago de la deuda agraria y otras obligaciones constitucionales
que tambin debe asumir el Estado.
51
Vase en el mismo sentido, KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. p. cit. pp. 270-271.
52
Decreto Legislativo 313, Ley General de Expropiacin.
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Artculo 2.- El Congreso de la Repblica, previa declaracin de necesidad y utilidad pblicas o de inters social, podr
disponer expropiaciones para cada caso concreto o autorizarlas expresamente para casos concretos, debern disponer-
se solamente a iniciativa del Poder Ejecutivo.
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Pero, del mismo modo, este rgimen permiti al nicamente a bienes inmuebles, sino que se ex-
propio Poder Ejecutivo disponer expropiaciones pandi a todo bien de dominio privado55. Asimis-
siempre que fuesen en beneficio del Estado, de- mo, en cuanto a la indemnizacin justipreciada,
claradas por causa de necesidad y utilidad pblicas este marco normativo dispuso que incluyera el
y slo cuando tuviesen por objeto la ejecucin de valor objetivo del bien o bienes expropiados y la
obras pblicas, funcionamiento de servicios pbli- reparacin por los daos y perjuicios acreditados
cos, remodelacin de centros poblados o en caso y originados inmediata, directa y exclusivamente
de guerra o calamidad pblica. Tambin se facult por la naturaleza forzosa de la transferencia56.
al Ejecutivo a disponer expropiaciones en benefi-
cio de empresas privadas que fuesen concesiona- Sin embargo, respecto a esto ltimo, llama la
rias de servicios pblicos, declaradas por causa de atencin que, si bien la regla constitucional dis-
necesidad y utilidad pblicas, y slo cuando tu- pona que el pago del justiprecio fuese de modo
viesen por objeto el funcionamiento de servicios previo y en dinero, el Decreto Legislativo 313 per-
pblicos materia de la concesin. En todos estos mita la posibilidad de que, nicamente en casos
casos, se requera una Resolucin Suprema con de expropiacin por causa de guerra, de calami-
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, un dad pblica, para reforma agraria o remodelacin

informe tcnico-econmico previo que calificara de centros poblados o para aprovechar fuentes de
la necesidad y utilidad pblicas y acreditara como energa, la ley especial o la Resolucin Suprema
indispensables para tales efectos los bienes con- que dispusiera la expropiacin pudiera establecer
cretos materia de la expropiacin, y un dictamen que el pago de la indemnizacin se hiciera en
previo del Ministerio Pblico53. efectivo por armadas o en bonos de aceptacin
obligatoria y libre disposicin. En estos casos se
Por otro lado, el rgimen de expropiaciones apro- permita, incluso, que se pagara un monto no me-
bado por el Decreto Legislativo 313 admiti como nor al 30% de la indemnizacin justipreciada en
beneficiarios de la expropiacin a personas distin- dinero, y la diferencia en bonos redimibles hasta
tas a las dependencias del Estado54 y recogi un en cinco anualidades o en pagars representativos
objeto amplio de expropiacin que no se limit de las armadas57.
La ejecucin de las expropiaciones dispuestas o autorizadas por el Congreso de la Repblica, se har mediante Reso-
lucin Suprema que no requerir el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Las declaraciones de carcter general de necesidad y utilidad pblicas o de inters social contenidas en leyes que no
autoricen expresamente la expropiacin, no constituyen base legal para dictar Resoluciones Supremas de Ejecucin.
53
Artculo 3.- El Poder Ejecutivo podr disponer expropiaciones, siempre que sean en beneficio del Estado, declaradas
por causa de necesidad y utilidad pblicas y slo cuando tengan por objeto la ejecucin de obras pblicas, funcionamien-
to de servicios pblicos, remodelacin de centros poblados o en caso de guerra o de calamidad pblica.
El Poder Ejecutivo tambin podr disponer expropiaciones en beneficio de empresas privadas que sean concesionarias
de servicios pblicos, declaradas por causa de necesidad y utilidad pblicas, y slo cuando tengan por objeto el funcio-
namiento de servicios pblicos materia de la concesin.
En los casos previstos en los prrafos anteriores la expropiacin se dispondr mediante Resolucin Suprema que se
expedir con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, previo informe tcnico-econmico que califique la necesidad
y utilidad pblicas y que acredite como indispensable para tales efectos los bienes concretos materia de la expropiacin,
y previo dictamen del Ministerio Pblico. El Reglamento de esta Ley, precisar la autoridad administrativa que evacuar
el informe aludido, las pautas sobre el contenido y la forma de intervencin, del Ministerio Pblico.
54
Artculo 5.- La Resolucin Suprema referida en los artculos 2 y 3, deber precisar el sujeto activo de la expropiacin,
que es la dependencia administrativa que tendr a su cargo la tramitacin del procedimiento expropiatorio. Asimismo,
individualizar al beneficiario de la expropiacin, que podr ser el mismo sujeto activo de la expropiacin o persona
distinta.
55
Artculo 8.- Pueden ser objeto de expropiacin todos los bienes de dominio privado.
La expropiacin de bienes de Embajadas o Legaciones Diplomticas y de Organismos Internacionales, est sujeta a las
limitaciones que establezcan los Tratados y Convenios de los que sea parte el Per
56
Artculo 13.- La indemnizacin justipreciada comprende el valor objetivo del bien o bienes que se expropian y la repara-
cin que el sujeto activo de la expropiacin debe abonar en caso de acreditarse fehacientemente daos y perjuicios para
el sujeto pasivo originados inmediata, directa y exclusivamente por la naturaleza forzosa de la transferencia.
57
Decreto Ley 313, Ley General de Expropiacin.
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Artculo 22.- Exclusivamente en los casos de expropiacin por causa de guerra, de calamidad pblica, para reforma agra-
ria o remodelacin de centros poblados o para aprovechar fuentes de energa, la ley especial o la Resolucin Suprema
que dispongan la expropiacin podrn establecer que el pago de la indemnizacin justipreciada, debidamente actualiza-
da, se haga en efectivo por armadas o en bonos de aceptacin obligatoria y libre disposicin, redimibles forzosamente en
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Finalmente, este rgimen permiti al expropiado, propiedad que el Estado haya sealado en el pro-
adems de contradecir la indemnizacin justipre- cedimiento expropiatorio.
ciada58, reclamar la nulidad de la expropiacin,
pero nicamente en los casos en que sta no El artculo 70 de la Constitucin, al igual que la
hubiese sido dispuesta por el Poder Ejecutivo, se Carta Magna de 1979, reconoce la propiedad ex-
sustentara en alguna de las causales de nulidad propiatoria del Estado. Se parte de reconocer a
previstas en las entonces Normas Generales de la propiedad como un derecho fundamental, que
Procedimientos Administrativos y siempre que debe ejercerse de acuerdo al bien comn y dentro
no hubiese habido allanamiento expreso o tcito de los lmites que regula el legislador. Se reconoce
el carcter de derecho fundamental, y adems que
a la demanda de expropiacin59. En ningn caso
el Estado establece mecanismos para la proteccin
se admiti la posibilidad de discutir la declaracin
del derecho fundamental de propiedad, desde el
de necesidad y utilidad pblicas o de inters so- punto de vista objetivo del citado derecho.
cial, y de demandar la nulidad de una expropiacin
dispuesta por el Congreso mediante ley especial, Es importante tener en cuenta que la norma cons-
aunque se dej a salvo, en este ltimo caso, la po- titucional bajo comento seala que la citada potes-
sibilidad de acudir al Tribunal de Garantas Consti- tad ablatoria se ejerce mediante una autorizacin
tucionales (hoy, Tribunal Constitucional). legislativa expresa, siendo la decisin de expropiar,
una de corte legislativo o que pertenece al Congre-
D. El rgimen de expropiacin forzosa en la so de la Repblica.
Constitucin de 1993
Respecto a las causales de expropiacin, el artcu-
El artculo 70 de la Constitucin de 1993 seala lo lo 70 en cuestin distingue a las expropiaciones
siguiente: justificadas en la necesidad pblica de aquellas
respaldadas en la seguridad nacional. En el primer
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado caso, debe entenderse que la expropiacin ope-
lo garantiza. Se ejerce en armona con el bien co- ra en supuestos restringidos que obedecen a un
mn y dentro de los lmites de ley. A nadie puede estado de necesidad, y que habitualmente se ha
privarse de su propiedad sino, exclusivamente, ligado con la construccin de importantes obras
por causa de seguridad nacional o necesidad p-
de infraestructura, bienes y servicios pblicos que
blica, declarada por ley, y previo pago en efectivo
redundan en el bienestar de la comunidad en ge-
de indemnizacin justipreciada que incluya com-
pensacin por el eventual perjuicio. Hay accin neral60. Esta causa expropiandi no es novedad de la
ante el Poder Judicial para contestar el valor de la Constitucin de 1993, puesto que fue recogida tex-
dinero. En estos casos no menos del 30% de la indemnizacin justipreciada, debidamente actualizada se consignar en
dinero y el saldo se consignar en pagars representativos de las armadas o en bonos redimibles hasta en cinco anua-
lidades iguales. Los pagars y los bonos sern nominativos y devengables peridicamente en forma igual y automtica
al de dicha cdula libre de todo tributo, inclusive del impuesto general a las ventas y del impuesto a la renta.
Las anualidades y los intereses se computarn a partir de la fecha de la consignacin.
58
Artculo 60.- Fijada la indemnizacin justipreciada, el sujeto pasivo de la expropiacin est facultado para contradecirla
en la va ordinaria. Este derecho caduca a los quince das tiles contados desde la fecha de la escritura de traslacin de
dominio, o a partir de la consignacin, segn se trate de inmuebles o de muebles, respectivamente.
59
Artculo 56.- El sujeto pasivo de la expropiacin podr demandar judicialmente la nulidad de la expropiacin slo cuando
esta no haya sido dispuesto al amparo del artculo 3 de la presente ley, se sustente en alguna de las causales de nuli-
dad previstas en las Normas Generales de Procedimientos Administrativos y siempre que no haya habido allanamiento
expreso o tcito a la demanda de expropiacin.
Por su parte, el Reglamento del Decreto Legislativo 313 precis que contra las Resoluciones Supremas que disponan
o ejecutaban expropiaciones, caba el recurso impugnativo de reconsideracin:
Reglamento del Decreto Legislativo 313, aprobado por Decreto Supremo 047-85-PCM.
Artculo 55.- Contra las Resoluciones Supremas de disposicin de expropiaciones slo procede la interposicin del
recurso impugnativo de reconsideracin.
En el caso de Resoluciones Supremas de ejecucin de expropiaciones, procede igual recurso, pero slo sustentado en
la trasgresin o errnea aplicacin de la ley que la autoriza o en las causales de nulidad previstas en el Reglamento de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos y que se hubieren producido en los actos administrativos encami-
nados al cumplimiento de la Ley.
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El plazo de interposicin de los recursos de reconsideracin es de quince das tiles, y no requiere ser sustentado con
prueba instrumental. Ser resuelto dentro de los treinta das tiles siguientes.
60
Esta posicin no es unnime; as, algunos sostienen que el concepto de necesidad pblica es un concepto dinmico
que debe superar el contenido decimonnico que se le dio, entendindose que la necesidad pblica incluye tambin
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tualmente por primera vez en la Constitucin de que incluya el precio del bien expropiado y la
1979, a diferencia de las constituciones anteriores compensacin por el eventual perjuicio, que a
que, en su mayora, se haban limitado a la utilidad su vez, debe ser establecida en el procedimiento
pblica y al bien pblico61. Por su parte, el segundo expropiatorio. Slo a travs del mencionado des-
supuesto reconocido por la Constitucin de 1993, embolso, la expropiacin podr considerarse vli-
la seguridad nacional, s supone un concepto nue- da en tanto sacrificio del derecho a la propiedad.
vo recogido a nivel constitucional, que anterior- En consecuencia, el Estado est en la obligacin
mente haba sido introducido bajo otros trminos de indemnizar en forma previa, plena y completa al
a nivel legislativo, pero que la actual Carta recoge titular del derecho de propiedad privada, por el
expresamente. Este concepto parece estar ligado a dao que no tena el deber de soportar64 [el n-
supuestos en los cuales se pone en riesgo el orden fasis es nuestro].
y la seguridad del pas, como puede ser el caso de
un conflicto armado externo62. De igual modo, diferencindose de la Constitu-
cin de 1979, la Carta de 1993 ha reservado la
Por otro lado, la Constitucin de 1993 prescribe declaracin de necesidad pblica y seguridad
que el pago del justiprecio debe incluir el pago nacional a una ley singular para cada caso con-
por el valor del bien expropiado, as como la com- creto, descartando de esta forma, en principio,

pensacin integral por el eventual perjuicio lo que la aprobacin de leyes generales que permitan
debe entenderse incluye el dao emergente y el la ejecucin de numerosas expropiaciones. No
lucro cesante, y que debe realizarse en forma obstante ello, el Poder Legislativo ha dictado le-
dineraria y de modo previo a la ejecucin de la yes mnibus de expropiacin con fines de obras
expropiacin, lo cual descarta los pagos parciales, pblicas, como por ejemplo lo hizo mediante la
por armadas o por medio de bonos u otros ttulos Ley 3002565.
que posterguen o dificulten el cobro del justipre-
cio. Esta importancia ha sido destacada por el Tri- Finalmente, el artculo 70 de la Constitucin de
bunal Constitucional en varias ocasiones: 1993 seala que [] [h]ay accin ante el Poder
Judicial para contestar el valor de la propiedad que
[] el acto de expropiacin para que sea constitu- el Estado haya sealado en el procedimiento ex-
cionalmente vlido requiere: propiatorio. Esta disposicin, que sin duda ofrece
[] una garanta jurisdiccional al administrado, ha sido
b. Que el Estado pague previamente, en efec- interpretada por parte de la doctrina como una
tivo, una indemnizacin justipreciada que reserva de jurisdiccin judicial, segn la cual tan-
incluya el precio del bien expropiado y la to el proceso de expropiacin y la determinacin
compensacin por el eventual perjuicio, que, de la indemnizacin justipreciada deben realizar-
a su vez, debe ser establecida en el procedi- se nicamente por cauces judiciales66. No obstan-
miento expropiatorio. Es decir, que el Estado te, es posicin de este estudio que tal reserva no
tiene el deber de indemnizar en forma plena puede desprenderse de dicha disposicin por las
y completa al titular del derecho de propie- siguientes razones:
dad privada, por el dao que no tena el de-
ber de soportar63 [el nfasis es nuestro]. 1. La mencin a Poder Judicial que realiza el
artculo 70 de la Constitucin debe enten-
[] el Estado se encuentra obligado a pagar derse referida a toda instancia que ejerce
previamente una indemnizacin justipreciada funcin jurisdiccional:
razones de inters social. Esto ltimo, no slo partiendo de una mera interpretacin normativa, sino tambin al amparo
de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que recoge expresamente el supuesto de expropiacin por
inters social. Ver: GONZLES BARRN, Gunther. En defensa de la Ley 29320, sobre expropiacin para titulacin
de posesiones informales. En: Foro Jurdico 10. 2010. pp. 31-40. Sobre el mismo tema, con una posicin contraria:
MEJORADA CHAUCA, Martn. Incierta propiedad. A propsito de la Ley 29320. En: Actualidad Jurdica 185. 2009. pp.
15-18; PASQUEL, Enrique. Formalizacin mediante expropiacin: qu mala idea! En: Actualidad Jurdica 185. 2009.
pp. 27-30.
61
Como se estudi anteriormente, las constituciones pasadas aludieron a las siguientes justificaciones: 1823 (no regul la
expropiacin), 1826 (inters pblico), 1828 (bien pblico), 1834 (bien pblico), 1839 (bien pblico), 1856 (utilidad pbli-
ca), 1860 (utilidad pblica), 1867 (utilidad pblica), 1920 (utilidad pblica), 1933 (utilidad pblica e inters social).
62
Ver: KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. p. cit. p. 270.
63
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 05614-2007-AA, de fecha 20 de marzo de 2009.
Fundamento Jurdico 11 (b.
64
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 03140-2010-PC, de fecha 21 de julio de 2011.
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65
Publicada el 22 de mayo de 2013.
66
Ver: KRESALJA ROSSELL, Baldo y Csar OCHOA. p. cit. pp. 273-274.
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A lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal sino como una alternativa que complemen-

Constitucional ha definido en ms de una ta el sistema judicial puesta a disposicin
ocasin que la alusin a Poder Judicial no de la sociedad para la solucin pacfica de
est referida nicamente al aparato admi- las controversias. Y que constituye una ne-
nistrativo que integra este poder del Estado, cesidad, bsicamente para la solucin de
sino tambin a todas aquellas instancias que conflictos patrimoniales de libre disposicin
ejercen funcin jurisdiccional y que la Cons- y, sobre todo para la resolucin para las con-
titucin de 1993 reconoce como tales. Este troversias que se generen en la contratacin
es el caso, por ejemplo, del arbitraje, respec- internacional [el nfasis es nuestro].
to al cual el Tribunal Constitucional ha reco-
nocido lo siguiente: Incluso, es necesario tambin mencionar
que en los ltimos aos el Tribunal Consti-
[] la Constitucin ha establecido, como tucional ha desarrollado una jurisprudencia
regla general, que corresponde al Poder Judi- que extiende a otras instancias jurisdiccio-
cial el avocamiento nico y singular del estu- nales algunas funciones que antes se crean
dio y solucin de los diversos tipos de conflic- exclusivas del Poder Judicial, pese a la lite-
tos jurdicos (principio de unidad), prohibin- ralidad de las disposiciones constitucionales.
dose al legislador que atribuya la potestad Este es el caso, por ejemplo, del ejercicio
jurisdiccional a rganos no conformantes del del control difuso de las normas legales que
Poder Judicial (principio de exclusividad). contravienen la constitucin, que pese a lo
dispuesto por el artculo 138 de la Consti-
[] tradicionalmente se ha reservado el tucin, el cual pareciera reservar dicha fa-
trmino jurisdiccin para designar la atri- cultad exclusivamente a los Jueces, ha sido
bucin que ejercen los rganos estatales interpretado de modo tal que la misma debe
encargados de impartir justicia y aplicar las entenderse como inherente a todo rgano o
disposiciones previstas en la ley para quien instancia que ejerce funcin jurisdiccional.
infringe sus mandatos. As lo ha sealado el Tribunal Constitucional,
aunque refirindose particularmente al con-
trol difuso en el arbitraje:
[] Este Tribunal reconoce la jurisdiccin
del arbitraje y su plena y absoluta compe- Siendo el arbitraje una jurisdiccin inde-
tencia para conocer y resolver las contro- pendiente, como expresamente seala la
versias sometidas al fuero arbitral, sobre Constitucin, y debiendo toda jurisdiccin
materias de carcter disponible [], con poseer las garantas de todo rgano jurisdic-
independencia jurisdiccional y, por tanto, cional (como las del Poder Judicial), es conse-
sin intervencin de ninguna autoridad, ad- cuencia necesaria de ello que la garanta del
ministrativa o judicial ordinaria. El control control difuso de constitucionalidad, prevista
judicial, conforme a la ley, debe ser ejercido en el segundo prrafo del artculo 138 de la
ex post, es decir, a posteriori, mediante los Constitucin, pueda tambin ser ejercida por
recursos de apelacin y anulacin del laudo los rbitros en la jurisdiccin arbitral, pues el
previstos en la Ley General de Arbitraje67 [el artculo 138 no puede ser objeto de una in-
nfasis es nuestro]. terpretacin constitucional restrictiva y lite-
ral, como exclusiva de la jurisdiccin ordina-
ria o constitucional68 [el nfasis es nuestro].
Desde luego, el Tribunal Constitucional ha
reconocido la unidad de la funcin jurisdic- [] por el contrario, la susodicha disposi-
cional, pero ha sealado que su ejercicio cin constitucional debe ser interpretada de
principalmente por el Poder Judicial no ex- conformidad con el principio de unidad de
cluye otras vas jurisdiccionales, las cuales le la Constitucin, considerando el artculo 51
son complementarias: [], ms an si ella misma (artculo 38) im-
pone a todos y no solo al Poder Judicial el
De all que el arbitraje no puede entenderse deber de respetarla, cumplirla y defender-
como un mecanismo que desplaza al Poder la69 [el nfasis es nuestro].
Judicial, ni tampoco como su sustitutorio,
67
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 06167-2005-HC, de fecha 28 de febrero de
2006. Fundamentos Jurdicos 5, 6 y 14.
68
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 00142-2011-PA, de fecha 21 de setiembre de
2011. Fundamento Jurdico 24.
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69
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per recada en el Expediente 3741-2004-AA/TC, de fecha 14 de noviembre
de 2005. Fundamento Jurdico 9.
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Como bien puede advertirse de la jurispru- judiciales y arbitrajes que conviven como op-
dencia citada en este punto, la posicin del ciones constitucionales para el desarrollo de
Tribunal Constitucional se ha encaminado los procesos de expropiacin y la discusin
en los ltimos aos a facilitar el acceso a la de la indemnizacin justipreciada.
justicia reconociendo instancias que no se
reducen al Poder Judicial en sentido estric- Este es, por tanto, el marco constitucional vigente
to, sino a todas aquellas que ejercen funcin de la expropiacin forzosa en el Per. Un rgimen
jurisdiccional y que, en la actualidad, como constitucional que, al lado de sus predecesoras,
es el caso particular del arbitraje, es difcil ofrece una mejor y mayor garanta patrimonial al
negar protagonismo. administrado. Su desarrollo legislativo, en extenso,
ha sido efectuado por el DL 1192, del cual se ocupa
En esa misma lnea interpretativa, es posi- este artculo a continuacin.
cin del presente estudio que el artculo 70
de la Constitucin de 1993, al referirse al III. EL RGIMEN LEGAL DE LAS EXPROPIACIO-
Poder Judicial, hace referencia en realidad NES BAJO LA CONSTITUCIN DE 1993: DE LA
a todo rgano o instancia que ejerza funcin LEY 27117 AL DL 1192
jurisdiccional. Debiendo entenderse, por

tanto, al arbitraje, como una va jurisdiccio- Como establece el artculo 70 de la Constitucin de
nal vlida y constitucional para el desarrollo 199370, para llevar a cabo una expropiacin forzo-
del proceso expropiatorio y para el cuestio- sa: (i) es necesario fundamentar las causales de se-
namiento de la indemnizacin justipreciada. guridad nacional o de necesidad pblica; (ii) estas
causales deben ser declaradas por Ley del Congre-
2. La prctica legal vigente admite el arbitraje so; (iii) se deber pagar previamente un justiprecio
en los procesos de expropiacin forzosa: y podr incluirse la compensacin por el eventual
perjuicio; y, (iv) el afectado deber contar con la
La posicin sentada en el punto anterior ha posibilidad de accionar ante el Poder Judicial para
sido confirmada con la prctica legislativa contestar el valor de la propiedad que haya fijado
vigente. As pues, a partir de la Ley 27117
el Estado en el procedimiento expropiatorio.
(Ley General de Expropiaciones) as como el
actualmente vigente DL 1192, se reconoce
Pese a dicho desarrollo o enumeracin general
normativamente, la posibilidad del sujeto
de los requisitos indispensables que debe cumplir
pasivo de solicitar un arbitraje con la finali-
toda expropiacin, esta institucin administrativa
dad de revisar el valor de tasacin del bien
necesita de la correspondiente configuracin o
inmueble objeto de expropiacin o solicitar
desarrollo legal. Por dicha razn, y en el marco de
la expropiacin total del inmueble.
la evolucin normativa para fomentar la inversin
privada en el Per, se dict en su momento la Ley
Estas disposiciones del vigente DL 1192 si-
27117, Ley General de Expropiaciones71.
guen la lnea de permitir que las discusiones
en torno a la expropiacin puedan discutirse
en va judicial o en va arbitral. Sin duda, la Esta Ley, de 1999, fue la primera que desarroll el
introduccin de esta posibilidad, inicialmen- rgimen de expropiaciones bajo la vigencia de lo
te aplicable para supuestos especiales, re- dispuesto en la Constitucin de 1993. Sus principa-
flej que la posicin del legislador peruano les contenidos han sido estudiados por la doctrina
se haba encaminado a dar mayor relevan- especializada72, y bsicamente regularon la etapa
cia al arbitraje por sobre el proceso judicial formal de declaracin de la expropiacin por va
en materia de expropiaciones. Es innegable legislativa, as como su ejecucin administrativa,
que la prctica legal vigente en materia de con la posibilidad de contradecir el justiprecio en
expropiaciones se desarrolla entre procesos va judicial o por arbitraje. Asimismo, se regul el
proceso judicial necesario para poder desocupar el
70
Artculo 70.-
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armona con el bien comn y dentro de los
lmites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesi-
dad pblica, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya compensacin por el
eventual perjuicio. Hay accin ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya sealado
en el procedimiento expropiatorio.
71
Publicada el 20 de mayo de 1999.
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MARTIN TIRADO, Richard. Aplicacin de la nueva Ley General de Expropiaciones al rgimen de concesiones sobre
obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos. En: THMIS-Revista de Derecho 39. 1999. pp. 133-155.
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bien objeto de la expropiacin, bajo los cnones de Aos despus, en 2013, se dict la Ley 30025
un proceso de expropiacin propios de un Esta- do Ley que facilita la adquisicin, expropiacin y
liberal y ultra protector de la propiedad privada. posesin de bienes inmuebles para obras de in-
fraestructura y declara de necesidad pblica la
Sin embargo, posteriormente, se present una adquisicin o expropiacin de bienes inmuebles
problemtica: superada la crisis econmica, se im- afectados para la ejecucin de diversas obras
puso como necesaria la inversin (pblica y priva- de infraestructura norma mnibus que tuvo
da) en el desarrollo de infraestructura de obras y por objeto establecer medidas que facilitaran el
servicios pblicos, lo cual supuso la necesidad de procedimiento de adquisicin, expropiacin y
expropiar. Sin embargo, los procesos de expropia- posesin de bienes inmuebles requeridos para la
cin para obtener los terrenos necesarios para la ejecucin de obras de infraestructura declaradas
ejecucin de tales obras bajo la Ley 27117 toma- de necesidad pblica, inters nacional, seguridad
ban demasiado tiempo, desde la dacin de la Ley nacional y/o de gran envergadura, as como de
expropiatoria hasta su ejecucin. las obras de infraestructura concesionadas o en-
tregadas al sector privado a travs de cualquier
Es por ello que, con posterioridad a la Ley 27117, otra modalidad de asociacin pblico-privada.
se sucedieron otros cuerpos normativos en mate- Esta Ley introdujo la necesidad de ordenar la
ria de expropiaciones que, si bien no derogaron anotacin preventiva ante la Superintendencia
esta norma general, s introdujeron ciertas parti- Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP), la
cularidades o reglas excepcionales en materia de posibilidad de iniciar un procedimiento de ejecu-
expropiaciones en el ordenamiento peruano. Es- cin coactiva contra el sujeto pasivo que no cum-
tas reglas especiales fueron establecidas a partir pla con entregar el bien materia de expropiacin,
del ao 2002 por las leyes 27628, 29171, 30025 conllevando la ejecucin del lanzamiento y el
y la 3032773. descerraje, de ser necesario, y la opcin de ini-
ciar la etapa de expropiacin en la va arbitral a
As pues, en el ao 2002, mediante la Ley 27628 iniciativa del sujeto activo. La Quinta Disposicin
Ley que facilita la ejecucin de obras pblicas via- Complementaria Final de esta Ley declar de
les, se introdujo un procedimiento de trato direc- necesidad pblica la ejecucin de ms de trein-
to especial al regulado por la Ley 27117, aplicable ta obras de infraestructura y autoriz la expro-
para la adquisicin de bienes inmuebles afectados piacin de los inmuebles que fueren necesarios
por trazos en vas pblicas. Esta Ley, adems, intro- para tales fines.
dujo la figura del porcentaje adicional de pago,
equivalente al 10% del valor comercial del predio y Finalmente, en el ao 2015, mediante la Ley
mejoras, que aplicaba como una suerte de incenti- 30327 Ley de Promocin de las Inversiones
vo para que los sujetos pasivos aceptaran concluir para el Crecimiento Econmico y el Desarrollo
este procedimiento expropiatorio en la etapa de Sostenible se regularon algunas medidas de
trato directo. simplificacin de procedimientos para la obten-
cin de bienes inmuebles para obras de infraes-
Posteriormente, en el ao 2007, se public la Ley tructura de gran envergadura contenidas en la
29171 Ley que establece medidas para agilizar el Quinta Disposicin Complementaria Final de la
procedimiento de expropiacin de los inmuebles Ley 30025 antes descrita. Esta Ley bsicamente
afectados por la ejecucin de obras pblicas de regul los plazos abreviados en los cuales deba
infraestructura de gran envergadura, mediante la transcurrir el procedimiento de expropiacin
cual se aprobaron normas excepcionales dirigidas para estos proyectos.
a agilizar el procedimiento de expropiacin, res-
pecto de los inmuebles afectados por la ejecucin Concluida esta desordenada evolucin legislativa,
de obras pblicas de infraestructura hidrulica, se ha llegado finalmente a la publicacin del DL
energtica, de transportes y de saneamiento, de 1192, Ley Marco de Adquisicin y Expropiacin
gran envergadura. Esta normativa permita, luego de inmuebles, transferencia de inmuebles de pro-
de concluido el trato directo, iniciar el procedi- piedad del Estado, liberacin de Interferencias y
miento de expropiacin en la va arbitral a pedi- dicta otras medidas para la ejecucin de obras de
do del sujeto activo, variando con ello el arbitraje infraestructura. Dicho Decreto (con rango de ley),
potestativo del sujeto pasivo que rega de modo publicado el 23 de agosto de 2015, regula el ac-
general en la Ley 27117. tual rgimen general de expropiaciones en el or-
73
Una enumeracin de estas normas y el resumen de lo que introdujo cada una de ellas puede encontrarse en ZIGA
FERNNDEZ, Tania. La adquisicin y expropiacin de inmuebles para la ejecucin de obras de infraestructura. En:
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Derecho Administrativo. Hacia un Estado ms confiable. Libro de ponencias del VII Congreso Nacional de Derecho
Administrativo. Lima: ECB Ediciones S.A.C. 2016. pp. 463-465.
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denamiento peruano74 y, a partir del mismo, este a. La adquisicin por el sujeto activo ser ori-
artculo proceder a describir cules son los al- ginaria.
cances de la garanta patrimonial que brinda ante
el despojo de la propiedad y, principalmente, las b. Se extinguirn todos los derechos reales o
principales particularidades introducidas con su personales que recaen sobre la cosa, que
promulgacin. sern reemplazados por un derecho a la
indemnizacin. El mismo sentido puede
Esta coyuntura, sin duda, exige un desarrollo inicial desprenderse de la Quinta Disposicin Com-
de los conceptos y criterios que recoge el DL 1192, plementaria Final del DL 1192, segn la cual
lo que se efecta a continuacin. [c]on la inscripcin de la Adquisicin o Ex-
propiacin, el registrador, bajo responsabili-
A. Principales conceptos recogidos por el DL dad, debe levantar las cargas y gravmenes
1192 que existan sobre el bien inmueble y se ex-
tinguen en los acuerdos y todos los contra-
Para empezar, el numeral 24.2 del artculo 24 del tos que afecten la propiedad [sic].
DL 1192 seala que:
c. El expropiado podr cuestionar el monto de

24.2. La Expropiacin consiste en la transferencia la indemnizacin justipreciada y la causa de la
forzosa del derecho de propiedad privada, auto- expropiacin, as como solicitar su nulidad.
rizada nicamente por ley expresa del Congreso
en favor del Estado, a iniciativa del Poder Ejecu- De acuerdo a lo dispuesto por el DL 1192 en
tivo, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, su artculo 34.1, el sujeto pasivo podr cues-
de inmuebles que se requieren para la ejecucin tionar, en va judicial o arbitral, el valor de
de Obras de Infraestructura o por otras razones tasacin del bien.
de necesidad pblica o seguridad nacional de-
claradas por ley; y previo pago en efectivo de la Sin embargo, aunque el Decreto Legislativo
indemnizacin justipreciada que incluya compen- no haya regulado expresamente la demanda
sacin por el eventual perjuicio al Sujeto Pasivo de nulidad de la expropiacin (como haca la
[el nfasis es nuestro]. anterior Ley 27117), debe entenderse que
sta se sigue recogiendo a la luz de lo dis-
Conforme al concepto de expropiacin recogido puesto en el artculo 5, numerales 5.3 y 5.4
por el DL 1192 antes citado, se debe sealar lo del Decreto Legislativo, segn los cuales ser
siguiente: nula la adquisicin o expropiacin a favor de
persona natural o jurdica privada (el nico
1. La expropiacin es transferencia forzosa Por beneficiario es el Estado), y no podrn rea-
lizarse expropiaciones cuando se funden en
tanto, es manifestacin de la potestad del Es- causales distintas a las previstas en esta nor-
tado y no involucra un negocio jurdico equipara- ma (necesidad pblica y seguridad nacional).
ble a una compraventa u otras figuras emanadas Esto ltimo, sobre todo, sirve de garanta a
de la voluntad de las partes. El Estado tiene un po- favor del administrado contra una decisin
der y el administrado titular del derecho mantiene arbitraria e inmotivada de parte del Congre-
una situacin de sujecin frente a las decisiones so de la Repblica al autorizar la expropia-
de ste. cin, y se condice con el carcter universal
del control sobre toda actuacin o medida
Mediante la expropiacin forzosa, el Estado pro- estatal que afecte al administrado76.
duce un dao lcito en el administrado o sujeto
pasivo de la expropiacin y, por ser transferencia De hecho, el Tribunal Constitucional ha de-
forzosa, deber cumplir con las siguientes carac- jado entender que s es posible cuestionar
tersticas75: la causal de expropiacin con ocasin de su
74
El DL 1192 tambin desarrolla el proceso de adquisicin de bienes inmuebles, la transferencia de inmuebles de pro-
piedad del Estado y la liberacin de interferencias, cuestiones estas ltimas que no sern materia de estudio en este
artculo.
75
RODRGUEZ MORO, Nemesio. Voz: Expropiacin Forzosa. En: Nueva Enciclopedia Jurdica Seix. Volumen IX. Bar-
celona: F. Seix. 1958. Citado por, ESCUIN PALOP, Vicente. p. cit. p. 34.
76
Para un sector de la doctrina nacional, esta disposicin resulta alarmante, toda vez que no se entiende cmo un adminis-
trado podr cuestionar la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados que han sido calificados por el Congreso de
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la Repblica, y ms an cmo el Poder Judicial podr cuestionarle dicha decisin a otro Poder del Estado. Ver: MARTIN
TIRADO, Richard. p. cit. p. 151.
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sentencia del 23 de setiembre de 2004 reca- La Ley a emitirse deber sustentar las justificacio-
da en el Expediente 0031-2004-AI, por lo que nes para llevar a cabo la expropiacin. Es decir, la
no podra interpretarse que esta posibilidad Ley deber sealar las razones de seguridad nacio-
ha sido suprimida en la nueva legislacin. nal y necesidad pblica, aunque para definir estas
ltimas no existe mayor consenso sobre sus con-
d. El sujeto pasivo tendr la obligacin de hacer tenidos. As, para algunos, la seguridad nacional
entrega de la cosa. Como se ver ms ade- tiene que ver con la proteccin a la sociedad y al
lante, esa cosa siempre ser, en el ordena- Estado de las amenazas exteriores como casos de
miento peruano, un bien inmueble. guerra externa o interna. Por su parte, la necesi-
dad pblica est referida a la relevancia y beneficio
e. No se requerir de escritura pblica para
para la sociedad de ejecutar o no un determinado
que la transferencia a favor del Estado se
proyecto, principalmente circunscribindola a su-
produzca. Con la actual legislacin, bastar
la dacin de la norma de ejecucin de la expuestos de obras de infraestructura y uso pblico,
propiacin y la orden al registrador para que como puede ser una carretera79. Esto ltimo, sobre
esta inscripcin pueda realizarse. todo, parece haber sido implcitamente reconoci-
do por el actual DL 1192 en el numeral 24.2 de su
2. Necesidad de Ley expresa del Congreso artculo 24, al considerar como otras razones de
necesidad pblica y seguridad nacional, aquellas
Los derechos de la personas no son absolutos y referidas a la ejecucin de Obras de Infraestructu-
pueden tener limitaciones cuando estas proven- ra (lo que confirma que la ejecucin de estas lti-
gan o sean aprobadas por Ley. En el caso de la ex- mas califican como causas de necesidad pblica o
propiacin, se alude que la decisin de expropiar la seguridad nacional).
propiedad de los administrados se decide median-
te Ley formal o Ley expresa dictada nicamente por Estas causas en las que debe sustentarse la expro-
el Congreso de la Repblica. Especficamente, lo piacin, sin duda, se distinguen de las que la Cons-
que est reservada a la Ley es la declaracin de titucin de 1979 sealaba al respecto. As pues,
necesidad pblica o seguridad nacional; es decir, la bajo el artculo 125 de la anterior Constitucin, el
declaracin de la causa expropiandi. Estado deba sustentar la expropiacin en causas
de inters social concepto no previsto actualmen-
Que esta competencia la ostente nicamente el te en la Constitucin de 1993, o de necesidad y
Congreso de la Repblica es una manifestacin en utilidad pblicas (suponiendo este ltimo un con-
el ordenamiento peruano de la importancia que
cepto ms abierto y flexible que el de necesidad
cumple la garanta patrimonial del administrado.
pblica previsto en la vigente Constitucin)80. Con
Ello quiere decir, adems, que la expropiacin no
las causales previstas actualmente, entonces, el
podr ser, en modo alguno, declarada por normas
con rango de ley o leyes materiales, como Decre- Estado limita los supuestos en los cuales puede
tos Legislativos, Decretos de Urgencia, Ordenanzas ejecutar su potestad expropiatoria.
Regionales u Ordenanzas Municipales.
3. La expropiacin se realiza en beneficio del
Debe agregarse que la sola emisin de la Ley no Estado
implica la expropiacin automtica de la propie-
dad afectada. No se trata de una expropiacin Si bien el Estado es el beneficiario directo de la
legislativa por medio de la cual el Poder Legis- expropiacin, ste a su vez puede destinar el bien
expropiado a la realizacin de obras de infraestruc-
lativo conduce todo el proceso expropiatorio77,
tura de servicios pblicos, pudiendo concesionarlo
sino que ser necesaria la emisin de una norma
para su explotacin por un agente privado.
posterior que ejecute la expropiacin declarada
por dicho Poder78.
Mencin aparte, ms bien, merecen supuestos ex-
cepcionales en los cuales el Estado no es el benefi-
77
Ver: MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. p. 141.
78
DL 1192.
Artculo 28.- Sobre la norma que aprueba la ejecucin de la Expropiacin.
28.1. La norma que apruebe la ejecucin de la Expropiacin ser a travs de la resolucin ministerial; acuerdo regional
en el caso de Gobiernos Regionales; o mediante acuerdo de concejo en caso de los Gobiernos Locales.
[].
79
Ver: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis Comparado. Lima: Fundacin Konrad
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Adenauer. 1996. p. 332. Citado en MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. Loc. cit.
80
Ver: RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Uni-
versidad Catlica del Per. 1999. pp. 366-369.
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ciario de la expropiacin. Estos supuestos estn re- o, en otros casos, mayor, al dao patrimonial sufri-
feridos a casos particulares en los que se demanda do por el administrado83. Este ltimo supuesto no
una principal atencin a sectores vulnerados por se ha previsto en el ordenamiento peruano, pero
desastres naturales, como lo fue el caso de la Ley s el referido al pago de una indemnizacin menor
29260, Ley que declar de necesidad pblica y pre- cuando se realizan mejoras en el inmueble por el
ferente inters nacional las acciones a favor de las administrado con posterioridad a la resolucin que
zonas declaradas en emergencia a consecuencia de ejecuta la expropiacin dictada por Ley. As, el DL
los sismos del 15 de agosto de 2007; as como para 1192 seala lo siguiente:
casos de formalizacin de la propiedad informal,
como lo dispuesto en la Ley 29320, que modific la
Artculo 13.- Fijacin del valor de la Tasacin.
Ley 28687, Ley de desarrollo y complementaria de
La fijacin del valor de la Tasacin se efecta consi-
formalizacin de la propiedad informal, acceso al
derando lo siguiente:
suelo y dotacin de servicios bsicos81.
13.1. El valor comercial del inmueble: Incluye los
4. Indemnizacin justipreciada
valores de terreno, de edificacin, obras
complementarias y plantaciones, de ser el
La propiedad, si bien puede ser extinguida por caso.

decisin del Estado o como manifestacin de su
potestad expropiatoria, esta accin no desco-
Asimismo, se considera las mejoras o culti-
noce la garanta al valor de la propiedad, la que vos permanentes existentes, de correspon-
pervive luego de la decisin expropiante por Ley,
der. En el caso de los cultivos no permanen-
sustituyndose por la denominada indemniza-
tes sembrados antes de la fecha de comuni-
cin justipreciada. cacin establecida en el numeral 20.2 del ar-
tculo 20, el Sujeto Activo puede acordar un
Debe ser, sin duda, el principal problema que plazo para la entrega del bien inmueble en el
enfrenta quien sufre la expropiacin. Por ello, la que se considere la cosecha de los mismos;
doctrina alude frecuentemente al principio de de lo contrario, la valorizacin debe conside-
compensacin integral o de total indemnidad o rar el valor de los cultivos no permanentes.
equivalencia, por el cual el justiprecio debera En ningn caso la Tasacin comprende el
compensar todos los perjuicios que ocasiona la valor de las mejoras o cultivos realizados
privacin del derecho de propiedad al expropiado, en el inmueble con posterioridad a la fecha
de modo que lo deje indemne, sin dao alguno82. establecida en el numeral 20.2 del artculo
Si bien este principio no es recogido expresamente 20 [el nfasis es nuestro].
en los articulados del DL 1192, debera ser siempre
considerado para la determinacin del justiprecio Al respecto, surge la problemtica en lo relativo
y debera entenderse recogido en el mismo artcu- a las mejoras que fueron indispensables para la
lo 70 de la Constitucin cuando ste se refiere a conservacin del bien y que la normativa civil
la indemnizacin justipreciada que incluya com- reconoce. Debe considerarse que las mejoras no
pensacin por el eventual perjuicio. Pareciera, deben ser incluidas en la indemnizacin cuando
entonces, posible argumentar que la Constitucin ellas son introducidas de mala fe y no cuando ha-
de 1993 se ha preocupado porque el dao sufrido yan sido indispensables para conservar el bien.
Sin embargo, el numeral 13.1 antes citado pare-
sea compensado ntegramente, de modo tal que
ce ser rotundo al sealar que en ningn caso se
el administrado quede, en cuanto a su patrimonio,
comprender el valor de cualquier tipo de mejo-
en la misma situacin que mantuvo anterior a la ras, por lo que una remisin a la normativa civil,
expropiacin de su bien. en este caso, parece imposible.
Sin embargo, el principio de indemnidad aludido Por otro lado, respecto al pago del justiprecio, se
contiene tambin algunas excepciones, segn las exigen dos requisitos: primero, que sea un pago
cuales la indemnizacin a pagar puede ser menor
81
Estas excepciones no han escapado de crticas, principalmente el caso de la Ley 29320, en la cual no slo se advierte
un beneficiario distinto al Estado, sino tambin una causa expropiandi que excede los supuestos de necesidad pblica y
seguridad nacional.
82
Un breve trabajo sobre dicho principio en: DOMNECH PASCUAL, Gabriel. El principio de indemnidad y sus excep-
ciones. Ponencia admitida a defensa pblica en el VII Congreso de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho
Administrativo llevado a cabo en Tarragona el 10 y 11 de febrero de 2012. Disponible en: http://www.aepda.es/AEPDA-
Publicaciones-200-Actividades-Congresos-de-la-AEPDA-VII-CONGRESO-DE-LA-AEPDA.aspx. Para la consulta de su
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versin impresa: DOMNECH PASCUAL, Gabriel. Ni ms ni menos. El principio de indemnidad y sus excepciones. En:
Revista Espaola de Derecho Administrativo 156. 2012. pp. 59-86.
83
Ver: Ibdem.
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previo; segundo, que sea en efectivo84. Asimismo, expropiatoria, aprobando proyectos social-
debe entenderse que el pago de la indemnizacin mente indeseables.
justipreciada no se refiere nicamente al pago del
valor comercial del inmueble, sino tambin al re- Finalmente, valga precisar que la fijacin del pago
conocimiento del dao adicional que soporta el del justiprecio no es una atribucin discrecional de
propietario al ser privado de su propiedad, con lo la Administracin, ni tampoco un concepto jurdico
cual queda comprendido el lucro cesante y dao indeterminado, sino que se trata de un concepto
emergente. Esto se desprende claramente de lo reglado especficamente por el artculo 13 del DL
dispuesto por el DL 1192, en cuyo numeral 13.2 del 1192. Por tal motivo, el justiprecio, en tanto concep-
artculo 13 se denomina como valor del perjuicio to jurdico reglado, tiene una sola definicin norma-
econmico al siguiente concepto: tiva que la autoridad administrativa deber obser-
var objetivamente con la finalidad de garantizar el
13.2.El valor del perjuicio econmico: Incluye la valor de la propiedad que expropie. En todo caso,
indemnizacin por el eventual perjuicio, que como regla general, el sujeto pasivo siempre tendr
comprende nicamente al lucro cesante y la va judicial o arbitral para cuestionar el monto de
dao emergente, siempre que se encuen- la indemnizacin dispuesta por la autoridad admi-
tren acreditados o cuenten con un informe nistrativa, recordando adems que sta comprende
debidamente sustentado. No procede in- el justiprecio (o valor del bien) y la compensacin
demnizacin de carcter extrapatrimonial. por el perjuicio causado por la expropiacin86.
El monto de la indemnizacin incluye, entre
otros, el resarcimiento de los gastos tribu- 5. El carcter particular o singular de la expro-
tarios, incluyendo el Impuesto a la Renta. piacin
Asimismo incluye los gastos de traslado de
bienes dentro del territorio nacional en que En el ordenamiento peruano, la nota definitoria
deber incurrir el Sujeto Pasivo como con- de la expropiacin es la de constituir una privacin
secuencia de la Adquisicin o Expropiacin, singular; esto es, que afecta directa e inmediata-
como parte del dao emergente. mente a personas determinadas o determinables,
lo que la distingue de la limitacin normativa o ge-
La indemnizacin justipreciada deber compensar neral del derecho de propiedad87.
cuando menos el valor del inmueble; caso contra-
rio, como sugiere la doctrina85, se podran sufrir Si bien el DL 1192 no hace mencin expresa del
consecuencias como las siguientes: carcter singular de la expropiacin, este se des-
prende de las disposiciones de esta norma. As, se
a. Los propietarios potencialmente afectados advierte del numeral 28.1 del artculo 28 de este
estaran soportando un riesgo que la Admi- Decreto que la norma que ejecuta la expropiacin
nistracin podra asumir con un coste menor; deber precisar, entre otras cosas, al sujeto pasivo
de la expropiacin y, asimismo, la identificacin
b. stos tendran menos incentivos para traba- exacta del bien inmueble. Es decir, la norma que
jar, invertir, conservar y mejorar sus bienes; ejecuta la expropiacin identifica singularmente
al sujeto pasivo de la expropiacin, teniendo por
c. aumentara su resistencia a la realizacin de tanto sta un carcter particular y no general, que
proyectos que, presumiblemente, son de in- se deduce de los postulados del DL 1192, sin que lo
ters pblico; mencione expresamente.
d. se elevara el riesgo de que las autoridades B. Novedades introducidas o consolidadas en

competentes coaccionaran a los propietarios el nuevo rgimen peruano de expropiacin
con la amenaza de una expropiacin; y, forzosa
e. tambin se acentuara el peligro de que di- En este proceso evolutivo del ordenamiento jur-
chas autoridades abusaran de su potestad dico-administrativo peruano en materia de expro-
84
Un ejemplo contrario a estos requisitos es el del pago en bonos que envolva en realidad una suerte de confiscacin,
salvo que las partes lo consintieran. Ver: MARTIN TIRADO, Richard. p. cit. p. 143.
85
Ver: DOMNECH PASCUAL, Gabriel. p. cit. Loc. cit.
86
Es por ello que la doctrina seala que, en lugar de fijarse un justo precio, lo que corresponde es determinar una com-
pensacin integral: esto es, el valor de sustitucin de la cosa expropiada a precios de mercado, en la cantidad que el
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expropiado precisa para reestablecer la situacin patrimonial anterior a la expropiacin. Ver: SANTAMARA PASTOR,
Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General. Tercera edicin. Volumen II. Madrid: Iustel. 2015. p. 476.
87
Ver: ESCUIN PALOP, Vicente. p. cit. pp. 34-37.
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piacin forzosa, conviene destacar algunas parti- de dichas etapas, distinguindose completamen-
cularidades no recogidas en legislaciones pasadas, te entre lo que significaba la otrora etapa de trato
as como la consolidacin de algunos regmenes directo, ahora expuesta como proceso de adqui-
especiales que ahora han sido incluidos dentro del sicin en el que, en realidad, se da un traspaso
rgimen general aprobado por el DL 1192. A con- voluntario de la propiedad inmueble a favor del
tinuacin, se desarrollan los de mayor relevancia. Estado, y el procedimiento de expropiacin tal
cual, en el cual se ejerce en estricto la potestad
1. La previsin de principios orientadores ablatoria del Estado sobre los bienes inmuebles de
titularidad privada.
El artculo 3 del DL 1192 ha introducido, por pri-
mera vez en materia de expropiaciones y adquisi- Tal es as la diferencia ahora expuesta, que el le-
ciones, un conjunto de principios rectores que de- gislador ha precisado que el procedimiento de
ben ser observados al aplicarse las disposiciones de adquisicin puede realizarse en forma previa o
esta legislacin. Como podr apreciarse, estos posterior a la ley que autoriza la expropiacin,
principios estn bsicamente dirigidos a acelerar por lo que el desarrollo del trato directo ahora no
o hacer primar la inmediatez en el desarrollo del depende de la dacin previa de una ley expropia-
procedimiento expropiatorio. toria, al consistir en un proceso independiente a

este ltimo.
Son tres los principios recogidos: (i) armonizacin
de intereses, por el cual las entidades pblicas 3. Sobre las normas que aprueban la ejecucin
debern armonizar los intereses del Estado que de la expropiacin, la pronta inscripcin del
requieren procesos giles y expeditivos para de- inmueble a favor del beneficiario y el proce-
sarrollar las Obras de Infraestructura necesarias dimiento expeditivo
para el desarrollo del pas con los derechos de los
sujetos pasivos; (ii) celeridad y eficacia, por el cual, Se ha consolidado un cambio sustancial en lo que
aquellos que participan en los procesos de expro- respecta a la norma de ejecucin de la expropia-
piacin y adquisicin deben ajustar su actuacin a cin en procedimientos de expropiacin seguidos
fin de lograr la obtencin oportuna de los inmue- por el Gobierno Nacional. En estos casos, a dife-
bles, evitando actuaciones que constituyan meros rencia de lo que rezaba la Ley 27117 que requera
formalismos, sin que ello releve a las autoridades una Resolucin Suprema, el DL 1192 ha previsto
del respeto al debido proceso o vulnere el orde- la emisin de una Resolucin Ministerial, la cual
namiento jurdico; y, (iii) transparencia, por el cual sugiere ser ms expeditiva.
toda la informacin que se utilice para los procesos
regulados en el DL 1192 deber ser de conocimien- Con este mismo propsito de agilizar el proce-
to ciudadano. dimiento de expropiacin, se ha previsto nueva-
mente que no proceden recursos en contra de
2. La distincin entre el procedimiento de ad- dichas normas de ejecucin y, adems, el proceso
quisicin y el procedimiento de expropiacin judicial o arbitral que tenga lugar no suspender
el procedimiento de expropiacin, el cual seguir
La Ley 27117 y dems que se sucedieron con an- su curso sin paralizaciones. En el mismo sentido, se
terioridad al DL 1192, consideraban que el proce- han precisado y enfatizado los plazos que deben
dimiento de expropiacin forzosa comprenda dos cumplirse para cada hito del procedimiento
etapas: (i) una etapa inicial o de trato directo, en la expropiatorio88.
cual el sujeto activo poda llegar a un acuerdo con
el sujeto pasivo respecto al valor del inmueble y El Decreto ha determinado que en caso no proce-
la indemnizacin dispuesta en la Ley, lo que bien da la oferta de adquisicin efectuada por el Estado,
poda calificar como una venta o transaccin sobre se deber iniciar un procedimiento administrativo
el inmueble; y, (ii) una etapa final o proceso de forzoso para la expropiacin, conforme a las reglas
expropiacin propiamente dicho, en el cual se de su Ttulo IV.
proceda al despojo del inmueble, sin mediar
incentivos y exigindose el inicio de un proceso Los artculos 27, 28 y 30 del DL 1192 regulan el pro-
judicial o arbitral, de ser el caso, para discutir el cedimiento expropiatorio y sus plazos, el cual inicia
justiprecio. con la expedicin de una norma que aprueba los
contenidos bsicos de la expropiacin, incluyendo
Pues bien, bajo el actual Decreto Legislativo, se la identificacin precisa del bien y el justiprecio a
ha reconocido una naturaleza distinta a cada una ser pagado.
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Estamos ante un verdadero procedimiento administrativo especial, recogido por Ley expresa, y que tiene reglas distin-
tas a las de la Ley general, la cual actuar supletoriamente.
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Asimismo, el Decreto ha precisado el orden de eje- menor tiempo. Sin embargo, nos parece que esto
cucin de las normas del procedimiento adminis- lesiona la garanta de la jurisdiccionalidad de la in-
trativo expropiatorio, en el cual destaca la orden tervencin de la propiedad, puesto que sta debe-
que debe dirigirse a la SUNARP para que se proce- ra desocuparse slo mediando una orden judicial
da a la inscripcin del inmueble a favor del bene- o arbitral, y no necesariamente por lo dispuesto
ficiario enfatizndose la responsabilidad y la san- por una autoridad administrativa.
cin de destitucin del registrador en caso de de-
mora o incumplimiento de dichas funciones y la Este es un tema abierto para el debate, toda vez
orden de requerir al sujeto pasivo la desocupacin que la garanta de los derechos fundamentales
del inmueble en un breve plazo. Sobre esto ltimo, como la propiedad es el Juez y no una autoridad de
debe sealarse, adems, que el nuevo rgimen de ejecucin coactiva. Debe tenerse en cuenta que la
expropiaciones favorece la posesin o disposicin ejecucin coactiva est prevista para la ejecucin
del inmueble por parte del sujeto activo con suma de deudas dinerarias y no para la privacin de pro-
prontitud, pudiendo exigir la desocupacin del piedad, la cual encuentra en el Juez (o el rbitro) a
inmueble por la va de ejecucin coactiva en un un sujeto independiente e imparcial que determi-
plazo abreviado (30 das hbiles despus de notifi- nar la desocupacin del inmueble oyendo previa-
cada la resolucin de ejecucin). Este nuevo rgi- mente al afectado.
men, por tanto, permite que el inmueble ya pueda
disponerse por el beneficiario, incluso aunque un 5. La regulacin de servidumbres forzosas lega-
arbitraje o proceso judicial se encuentre en curso. les gratuitas
Preocupa bastante la disminucin de garantas del La Sexta Disposicin Complementaria Final del DL
sujeto expropiado dispuestas por la norma bajo 1192 declara de inters nacional y necesidad p-
comento. Por ejemplo, lo dispuesto en los artcu- blica la instalacin de infraestructura necesaria en
los 32 y 34 del Decreto, normas que impiden el el subsuelo para la ejecucin de proyectos u obras
cuestionamiento de la norma que dispone la ex- declaradas de necesidad pblica, inters nacional,
propiacin por parte del afectado, lo cual supone seguridad nacional y/o de gran envergadura. Para
un atentado directo a las normas que regulan el dicho efecto, la norma prescribe que los titulares
derecho a la tutela judicial efectiva frente a la Ad- de los proyectos u obras, luego de identificados los
ministracin, derecho fundamental previsto en el inmuebles, [] en caso no existan construcciones
artculo 139.3 y el artculo 148 de la Constitucin. o no se hubiere dado otro fin, se impondrn ser-
vidumbres forzosas legales gratuitas; salvo que
4. El procedimiento de ejecucin coactiva el propietario acredite afectacin a la superficie
o a su utilidad actual o inmediata, caso en el cual
Se ha brindado mayor poder al sujeto activo para procede a valorizarse la afectacin acreditada [el
que pueda ejecutar coactivamente la desocupa- nfasis es nuestro].
cin del inmueble afectado. El DL 1192 permite
que se llegue, incluso, al descerraje y, a diferencia A diferencia de la legislacin vigente, la anterior Ley
de la regla general recogida en el numeral 14.2 del 27117 someta todos los supuestos de afectacin
artculo 14 del Texto nico Ordenado (TUO) de la del subsuelo al procedimiento comn de ex-
Ley de Procedimiento de Ejecucin Coacti- va propiaciones, lo cual supona, en principio, cursar
aprobado por el Decreto Supremo 018-2008- todo el procedimiento expropiatorio. Sin embargo,
JUS89, la ejecucin no ser suspendida por cues- bajo el DL 1192, en caso no existan construcciones
en el subsuelo, se podr imponer una servidumbre
tionamiento alguno contra el acto que origina la
gratuita sobre el inmueble, sin la necesidad de ini-
medida coactiva.
ciar un procedimiento expropiatorio o de adquisi-
cin, salvo que afecte a la superficie o a su utilidad
Esto, definitivamente, significa un ahorro consi-
actual o inmediata.
derable de tiempo para la Administracin, dado
que no deber acudirse a un proceso judicial para
Aunque es discutible, esto podra significar un
lograr la desocupacin del inmueble, pudiendo
despojo sin pago alguno a favor del sujeto pasi-
administrativamente desocuparse el inmueble en
89
TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
Artculo 14.- Inicio del Procedimiento.
[]
14.2 El Ejecutor Coactivo slo podr iniciar el procedimiento de ejecucin coactiva cuando haya sido debidamente
notificado el acto administrativo que sirve de ttulo de ejecucin, y siempre que no se encuentre pendiente de ven-
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cimiento el plazo para la interposicin del recurso administrativo correspondiente y/o haya sido presentado por el
Obligado dentro del mismo.
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vo, sobre todo si evaluamos esta disposicin a la luz administrado91, frente a una Administracin cada
del artculo 954 del Cdigo Civil, segn el cual [l]a vez ms participativa e interventora.
propiedad del predio se extiende al subsuelo y al
sobresuelo, comprendidos dentro de los planos Sobre el particular, el actual DL 1192 ha dedicado el
verticales del permetro superficial y hasta Captulo II de su Ttulo II al desarrollo de aquello que
donde sea til al propietario el ejercicio de su puede ser objeto de expropiacin. El numeral 9.1
derecho []. Correspondera, ms bien, evaluar si del artculo 9 de este Decreto seala lo siguiente:
existe o no esa utilidad que sugiere el artculo 954
del Cdigo Civil, a efectos de determinar si amerita Artculo 9.- Bienes objeto de Adquisicin y Expro-
o no el inicio de un trato directo y posterior proce- piacin.
dimiento expropiatorio sobre el subsuelo. 9.1. Son objeto de Adquisicin y Expropiacin to-
dos los bienes inmuebles de dominio privado.
IV. EL OBJETO DE LA EXPROPIACIN EN EL DL [] [el nfasis es nuestro].
1192 Y LA POSTERGADA ADOPCIN DE UNA
CONCEPCIN EXPANSIVA SOBRE LA EXPRO- Como puede advertirse, el DL 1192 ha sido claro al
PIACIN FORZOSA EN EL ORDENAMIENTO sealar que se entiende como objeto de la expro-
JURDICO-ADMINISTRATIVO PERUANO piacin a todos los bienes inmuebles de dominio

privado92. A diferencia de otros ordenamientos que
La ltima cuestin en que busca detenerse este recogen una concepcin amplia de la expropiacin
estudio consiste en determinar cules han sido los forzosa previendo la posibilidad de expropiar bie-
alcances de la garanta de proteccin patrimonial nes muebles, derechos e intereses legtimos, la
del administrado en virtud de la expropiacin for-
evolucin expansiva de dicho concepto le ha sido
zosa en el ordenamiento jurdico-administrativo
ajena al legislador peruano, quien ha optado por
peruano.
enfocar su tutela nicamente cuando se produce
la prdida total del ttulo de propiedad sobre un
Como bien se desarroll al inicio de este artculo, la
bien inmueble.
expropiacin forzosa ha sido un concepto que ha
evolucionado expansivamente, no slo en la
Por qu ha sido sta la opcin del legislador? Tal
doctrina, sino concretamente en ordenamientos
parece que esta decisin se ha debido a la nece-
extranjeros90. Ello ha significado que muchos su-
sidad de ofrecer un rgimen de inversiones ms
puestos, incluso aquellos materialmente expro- garante y atractivo para los agentes privados. A cri-
piatorios, hayan sido tratados como tales y hayan terio del legislador, un objeto reducido de expro-
obligado al Estado, en otros ordenamientos, al piacin como el previsto en el DL 1192 garantizara
pago de una indemnizacin. al administrado que el Estado no podr despojarlo
de otros bienes patrimoniales que no sean sus bie-
La amplitud del objeto de la expropiacin aqu nes inmuebles.
propuesta no significa, sin embargo, un reconoci-
miento desmedido de potestades a favor del Esta- Sin embargo, con esto, dicho Decreto no recono-
do para que pueda expropiar mayores bienes o de- ce el actual y cada vez mayor rol regulador del Es-
rechos de los administrados, sino una ampliacin tado, el cual se manifiesta en diferentes tcnicas
de los supuestos de afectacin patrimonial que de intervencin pblica sobre la propiedad y fren-
merecen ser indemnizados al calificar como una te a las cuales se requiere brindar tutela al admi-
expropiacin y que en los hechos, a falta de base nistrado. Como consecuencia de ello, este nuevo
legislativa, podran quedar desprotegidos. En ese rgimen desconoce que la garanta patrimonial
sentido, un objeto amplio de expropiacin denota- del administrado no slo est consagrada para
ra una tutela mayor por parte del ordenamiento, un caso particular de perjuicios patrimoniales
a partir del cual se le reconocera una verdadera como es el despojo de bienes inmuebles, sino
o mejor garanta por el valor de la propiedad al para todos los dems supuestos que suponen un
90
Alejandro Nieto hace un recuento de esta evolucin expansiva en los casos espaol y alemn. Ver: NIETO, Alejandro.
Evolucin expansiva del Concepto de la Expropiacin Forzosa. En: Revista de Administracin Pblica del Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales 38. 1962.
91
Largamente expuesta por GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa.
Segunda reimpresin. Madrid: Editorial Aranzadi. 2006.
92
Lo dispuesto por el artculo 13 de la Ley 27117 reafirma lo aqu sealado sobre el objeto de la expropiacin. As, de
acuerdo a dicha disposicin, pueden ser materia (objeto) de expropiacin el subsuelo y el sobresuelo, independiente-
mente del suelo, salvo que por ello, la propiedad del bien no pueda ser usada o explotada parcial o totalmente o que
el valor comercial se deprecie significativamente, luego de lo cual el Estado podr optar por expropiar la totalidad del
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predio o pactar un derecho de superficie. De acuerdo con ello, el objeto de expropiacin sigue estando referido a bienes
inmuebles, pero con el atrevido supuesto de expropiar nicamente el subsuelo o el sobresuelo.
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despojo, aun cuando dicho dao no implique ne- Estas recomendaciones, que pueden ser nuestras
cesariamente la prdida de la titularidad sobre un conclusiones, son las siguientes:
bien inmueble.
(i) Creemos que es necesario modificar la Cons-
Habindose estudiado la regulacin de la expro- titucin para, primero, posibilitar la declara-
piacin forzosa en el ordenamiento peruano, se cin de expropiacin por va administrativa
debe concluir que, del espacio general de inter- para casos de urgencia; y, en segundo lugar,
vencin pblica en la esfera patrimonial de los ampliar las causas de expropiacin a supues-
administrados, la expropiacin protege nicamen- tos de utilidad pblica (vinculado a obras
te lo referido al despojo deliberado del dominio pblicas) e inters social (vinculado a desa-
privado sobre los bienes inmuebles. Es decir, el DL rrollos urbansticos o de vivienda).
1192 recoge la descripcin clsica de la expro-
piacin forzosa, entendida sta en el sentido de (ii) En segundo lugar, desarrollar mejor an la
que nicamente pueden ser objeto de expropia- clusula constitucional para centrarse, en
cin los bienes inmuebles, mas no otros derechos lugar del justiprecio, en que el Estado tiene la
patrimoniales e intereses legtimos93. obligacin de pagar al afectado el valor de
sustitucin de la cosa a precios de mercado.
Esto, desde luego, no sera una cuestin tras- No basta una tasacin hecha por una autori-
cendente, si el otro rgimen de proteccin pa- dad administrativa: el Estado tiene que pagar
trimonial del administrado la responsabilidad a precios de mercado y, adems, pagar las
patrimonial de la Administracin Pblica llama- eventuales indemnizaciones que correspon-
do a suplir y tutelar los vacos del rgimen de ex- dan derivadas de la privacin del bien. Aqu
propiacin forzosa, cumpliera exitosamente esta no aplica una solidaridad con la mayora,
tarea. Lamentablemente, como lo hemos adver- sino que el Estado tiene que respetar los de-
tido en otros espacios94, el rgimen de respon- rechos fundamentales: si hace, que pague y
que responda lo que tiene que pagar.
sabilidad patrimonial de la Administracin en el
Per est incluso ms necesitado de reforma que
(iii) Luego de ello, es necesario ampliar el objeto
el nuevo marco de expropiaciones introducido
de la expropiacin: sta no slo es privacin
por el DL 1192.
de bienes inmuebles, sino que la ley
expropiatoria debe proteger toda forma de
V. A MODO DE CONCLUSIN: BALANCE PRO-
propiedad, sea inmueble, mueble, intelec-
VISIONAL DEL DL 1192 AVANCE O RETRO-
CESO EN LA GARANTA PATRIMONIAL DE tual, creada por ley, acto administrativo o
LOS ADMINISTRADOS? contrato, etctera. La idea es proteger toda
forma de propiedad o titularidad patrimo-
Creemos que el rgimen legal actual de la expro- nial creada bajo el amparo de la ley, lo cual
piacin vigente en nuestro pas tiene varios defec- viene reconocido desde la Constitucin. La
tos, que parten de una concepcin constitucional ley expropiatoria debe contemplar un obje-
hper protectora del derecho de propiedad, la to amplio para proteger al privado de toda
cual no es compatible con la bsqueda del bien- forma de privacin de su propiedad por par-
estar general y del desarrollo del pas. A nuestro te del Estado. La idea es avanzar, no retroce-
modo de ver las cosas, creemos que la regulacin der, en la proteccin de la propiedad priva-
constitucional y legal de la expropiacin puede ser da. Nuestras normas recogen una visin de-
mejorada en nuestro pas, mediante ciertas modi- cimonnica idealizada de la expropiacin,
ficaciones necesarias para, de un lado, dar operati- que ya no se corresponde con la realidad95.
vidad a las expropiaciones necesarias para el desa- La realidad impone la necesidad de dejar
rrollo de la infraestructura del pas, pero tambin, al Estado que expropie de manera simple,
de otro lado, proteger los derechos fundamentales pero eso s: respetando los procedimientos y,
y garantas de los propietarios afectados. sobre todo, pagando, previamente y en
93
Del mismo modo que, como se desarroll anteriormente, se entendi a la expropiacin en el ordenamiento alemn en el
siglo XIX.
94
Ver: SNCHEZ POVIS, Lucio. La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica en el ordenamiento peruano.
Aproximaciones a una institucin pendiente de reforma. En: Derecho & Sociedad 45. 2015. pp. 321-332.
95
Para recientes referencias comparadas, pueden verse con provecho los siguientes trabajos: BARNS VZQUEZ, Javier
(Coordinador). Propiedad, expropiacin y responsabilidad: la garanta indemnizatoria en el Derecho europeo y compa-
rado: Unin Europea, Convenio Europeo de Derechos Humanos, Espaa, Alemania, Francia, Italia. Madrid: Editorial
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Tecnos. 1996; BARCELONA LLOP, Javier. Propiedad, privacin de la propiedad y expropiacin forzosa en el sistema
del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Madrid: Editorial Civitas. 2013; y, UTRILLA FERNNDEZ-BERMEJO,
Dolores. Expropiacin forzosa y beneficiario privado. Una reconstruccin sistemtica. Madrid: Marcial Pons. 2015.
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efectivo, el valor de mercado del bien ex- inmobiliarias que pueden determinar con
propiado y compensando los perjuicios que certeza el valor de mercado de la propiedad.
cause el acto expropiatorio. Nuestro esquema, basado en peritos deter-
minados y pagados por la autoridad admi-
(iv) El DL 1192, en lugar de mejorar la regulacin nistrativa, sin participacin del afectado, es
de la expropiacin, la ha empeorado: ha dis- perverso y adems genera nulos incentivos
minuido las garantas del afectado; lesiona para la compensacin efectiva e integral.
el derecho a la tutela judicial efectiva y a la
defensa del administrado frente a la expro- (v) En tal sentido, se impone repensar el diseo
piacin; le somete a un procedimiento ad- del sistema expropiatorio desde la Constitu-
ministrativo de ejecucin coactiva para des- cin, hasta su ley reguladora, a fin de posi-
ocupar un bien, desviando al propietario de bilitar la eficacia del instituto. Hasta ahora,
la jurisdiccin; y, adems, permite una tasa- creemos que no funciona, y la solucin no
cin y determinacin del justiprecio median- est en administrativizarlo en forma ne-
te una entidad administrativa o tasadores gativa, sino, por el contrario, est en pagar

cualesquiera, cuando, en realidad, lo lgico adecuadamente. Que el Estado haga, pero
es acudir a tasadores privados o a empresas que responda, como deca Hauriou.
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EL RGIMEN JURDICO DE LA EXPROPIACIN FORZOSA

EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO.

Ramn Alberto Huapaya Tapia**

I. INTRODUCCIN Todas las potestades derivan del ordenamiento

Madrid: Editorial Aranzadi. 2006. pp. 29-31.

THEMIS 69 | Revista de Derecho

Ramn Alberto Huapaya Tapia y Lucio Andrs Snchez Povis

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Esto puede advertirse, sin duda, de todas las dis-

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utilidad pblica de la expropiacin, el otorgamien- lice a plazos o en armadas o se cancele mediante

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A lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal sino como una alternativa que complemen-

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d. se elevara el riesgo de que las autoridades B. Novedades introducidas o consolidadas en

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