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Estado de So Paulo
ORAMENTO PBLICO,
CONTROLE SOCIAL
E CIDADANIA FISCAL
proibida a reproduo total ou parcial deste material por qualquer meio ou sistema sem o
prvio consentimento do editor. Material em conformidade com a nova ortografia da lngua
portuguesa.
Autor
Carlos Eduardo Constantino Pedro
Escola Fazendria do
Estado de So Paulo
Carta ao aluno
Caro(a) aluno(a),
com muita satisfao que apresentamos o curso Oramento Pblico, Controle Social e
Cidadania Fiscal.
Sabemos que a atuao do Estado na vida das pessoas uma realidade, j que pagamos
tributos quando consumimos, auferimos renda ou possumos patrimnio, e o Estado tem
que aplicar esses recursos para prover as polticas pblicas e os servios pblicos que in-
teressam sociedade, como sade, educao, segurana, entre outros.
Assim, entender como se d esse processo e como participamos dele extremamente
relevante do ponto de vista de construo da cidadania.
A Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, atravs de sua Escola Fazendria Fa-
zesp, tem como atribuio promover junto sociedade paulista os conhecimentos essen-
ciais sobre as questes fiscais tributos e gastos pblicos de sorte que esse trabalho
de educao fiscal colabore efetivamente na construo da cidadania, aperfeioamento a
relao Estado-sociedade.
Neste curso, esperamos enfocar, de maneira simples, concisa e objetiva, os contedos
que permeiam a temtica em questo, trazendo para voc, alm dos conceitos, exemplos
que possam ser aplicados no cotidiano. Vamos abordar, entre outras, questes como: a
estrutura dos poderes e suas atribuies; o panorama da sociedade brasileira atual; o
conceito de oramento e sua importncia socioeconmica; os instrumentos para o exer-
ccio do controle social.
Fique atento a todo o contedo do curso para alcanar um aprendizado significativo e ter
condies de aplicar esses conhecimentos no seu dia a dia. Para atingir os objetivos pro-
postos, lembramos que sua dedicao e comprometimento so elementos fundamentais
para o sucesso.
Bom estudo!
REFERNCIAS VISUAIS
Voc sabia: usado para apresentar curiosidades que reforcem seu processo de
aprendizagem.
Dica: aponta para uma dica, uma sugesto, um lembrete ou uma explicao
adicional a respeito do assunto que est sendo tratado.
ESTADO E
MDULO 1 -
SOCIEDADE NO BRASIL
Objetivo
7
Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil
8
1.1 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO NO BRASIL
O conceito que hoje se tem de Estado Moderno emergiu dos antigos imprios e do declnio do
sistema feudal, no fim da Idade Mdia, o que culminou no estabelecimento do Estado Absolutista,
em pases como Frana, Inglaterra e Espanha, nos sculos XV e XVI.
Posteriormente, o Estado foi sofrendo um processo de transio dos regimes autoritrios para
a democracia. Nesse processo, os direitos dos cidados foram sendo assegurados: primeiro, os
direitos civis, com a transio do Estado Absoluto para o Estado Liberal, no sculo XVIII; depois, os
direitos polticos, com a afirmao das democracias no sculo XIX; j no sculo XX, ganham espao
os direitos sociais como garantia efetiva da cidadania.
Com a redemocratizao a partir de 1985, temos vivido um quadro de garantia legal dos direitos
9 civis, polticos e sociais, que tem configurado o pas como um Estado Democrtico de Direito,
definido assim pelo artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em
1988 (CF/88).
Voc entende bem o que so essas duas caractersticas: democrtico e de direito?
Na configurao de um Estado de Direito, vale dizer que o Estado se encontra submetido ao
direito por ele criado e, consequentemente, lei, ambos entendidos como reflexo e expresso
da vontade geral da nao. Assim, o Estado de Direito aquele que tem por objetivo a garantia
da liberdade, da segurana e da propriedade das pessoas. Os cidados no somente tm direitos
privados, mas direitos pblicos, ou seja, direitos em face do prprio Estado.
Pode-se dizer que esse modelo baseado em trs postulados: supremacia da vontade popular,
preservao da liberdade e igualdade de direitos. Os sistemas de poder so considerados
democrticos quando os agentes polticos so escolhidos livremente pelo povo para o exerccio
da governana. Considera-se tambm que a sociedade interfere no processo de governo, no s
promovendo o controle social da coisa pblica1, mas participando das decises polticas inerentes
definio das polticas pblicas.
Todo poder emana do povo, que o exerce por meio dos representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio.
(CF/1988 Art. 1 nico)
A partir desse fragmento do pargrafo nico do artigo 1 da Constituio Federal, voc identifica
a qual modelo de democracia ele se refere?
Ele trata essencialmente de uma democracia representativa, na qual os cidados, dotados de
direitos polticos e do sufrgio universal2, elegem seus representantes para dirigirem os rumos da
administrao pblica e legislarem, exercendo mesmo a tarefa de governo.
Se pensarmos no primeiro conceito de democracia liberal, verificaremos que ela era restrita
s poucas pessoas que efetivamente conduziam o processo poltico normalmente as elites
burguesas. Ao longo dos tempos, sobretudo no sculo XX, esse modelo foi se aperfeioando,
tambm influenciado por fatores como o crescimento da economia, a revoluo da informao e
das comunicaes, a integrao entre os pases do continente, entre outros.
1 Traduo literal da expresso latina Res publica. algo que no pode ser considerado propriedade privada, pois
compartilhado e mantido por vrias pessoas. Esse conceito idealizado pela primeira vez pelo escritor, orador e
pensador romano Marco Tlio Ccero representa algo que de toda uma comunidade, algo que pblico e contrape
a ideia de vida privada.
2 O sufrgio universal, em oposio ao sufrgio restrito, consiste na extenso do direito de voto a todos os indivduos
considerados intelectualmente maduros, em geral adultos. No Brasil, os adolescentes acima de 16 anos tm direito ao
voto, sem distino de etnia, sexo, crena ou classe social. At o sculo XIX, universal compreendia apenas o voto de
homens adultos. Entretanto, a partir do sculo XX, com o movimento das sufragistas, o direito ao voto foi estendido s
mulheres na maioria dos pases democrticos.
Como j mencionamos, os direitos civis, polticos e sociais foram conquistados pela sociedade
10 ao longo de um processo histrico. No h cidadania sem o exerccio deles, conforme abordaremos
mais adiante; porm h que se destacar que a cidadania e a democracia efetiva dependem
essencialmente da participao da sociedade no processo poltico.
Nesse enfoque, os direitos republicanos ganham relevncia no amadurecimento do processo
democrtico brasileiro. Por direitos republicanos podemos entender, segundo Bresser Pereira (2009,
p. 128), os direitos de os cidados protegerem o patrimnio pblico econmico, histrico, cultural
e ambiental , no sentido de que seja efetivamente pblico, isto , de que no seja apropriado por
interesses privados ou corporativos.
Uma tendncia que vem ganhando importncia em muitos pases a de uma democracia em
que os cidados atuem efetivamente no controle da coisa pblica e o Estado se organize de modo
a colaborar com essa possibilidade, e at mesmo a estimul-la. um modelo de democracia
republicana ou participativa, na qual a sociedade politicamente organizada participa do controle
da coisa pblica e da definio das polticas pblicas, o que no inviabiliza os mecanismos de
democracia representativa.
Podemos conceituar Estado Moderno como algo estruturado a partir da revoluo capitalista.
Ele a ordem constitucional-legal e a estrutura, ou organizao, que garante essa ordem jurdica.
Podemos entender o Estado como a principal instituio normativa e organizacional de cada pas.
Considere-se que, na Idade Mdia, a coordenao social era realizada pelos usos e costumes,
e o poder poltico era legitimado pela tradio e pela religio. A partir da revoluo capitalista,
o Estado Moderno surge e passa a exercer esse papel de coordenao social, fundamentado no
aparato normativo que o sustenta.
Na transio do Estado Absolutista para o chamado Estado Liberal, como citado anteriormente,
11 comeou a haver uma separao clara entre as esferas pblica e privada, configurando-se o
Estado de Direito, e passaram a existir os direitos civis e as liberdades. Na evoluo desse processo
histrico, surgiu o Estado Democrtico, garantindo-se no sufrgio universal, e, depois, o Estado
Social, assegurando diversos servios sociais aos cidados.
J vimos que o Estado brasileiro tambm vem passando por um processo de transformao ao
longo dos tempos, certo? No contexto em que vivemos com uma economia globalizada e em uma
revoluo de mudanas tecnolgicas sem precedentes , ele ganha cada vez mais importncia.
Ao longo das ltimas duas dcadas, nosso pas evoluiu consideravelmente nos panoramas
poltico, econmico e social. Nesse sentido, podemos destacar o aperfeioamento do processo
democrtico e a razovel evoluo de alguns indicadores macroeconmicos, inclusive com o
controle do processo hiperinflacionrio, alm de alguma melhora na distribuio da renda.
No entanto, ainda existem muitas questes a serem equacionadas at que se tornem efetivas,
para todos os brasileiros, as polticas pblicas que asseguram os direitos de cidadania previstos
na Constituio. Para isso, o papel e a atuao do Estado so de suma importncia, j que ele o
instrumento mais efetivo da nao para atender aos interesses pblicos e ao bem comum.
Acompanhe, nos tpicos a seguir, exemplos de algumas questes que o Estado precisa enfrentar
para cumprir esses objetivos.
O que voc entende por globalizao? Podemos defini-la como um processo econmico pelo
qual os mercados se tornam globais, o que reflete, sobretudo, no mercado financeiro, criando um
patamar complexo de relaes internacionais.
Na economia global, a competio adquire uma dimenso muito mais elevada eficincia e
custos tornam-se questes centrais , e as empresas passam a concorrer acirradamente, resultando
tambm em competio entre os pases.
Obviamente, a dinmica da globalizao no se refere to somente ao aspecto econmico, ela cria
um padro global de sistema poltico e social, afetando inclusive a questo cultural. Neste primeiro
mdulo, estamos abordando principalmente a relao da globalizao com o papel do Estado.
Vale mencionar que o padro de economia global de hoje no se constituiu de forma estanque,
ele se desenvolveu como um processo ao longo do sculo XX. Mesmo pases como a China, que
seguiam um padro especfico de economia fechada, hoje esto bem integrados economia
mundial, competindo em escala global.
12
Certo que esse padro de economia global cria uma interdependncia permanente entre os
pases, pois as decises adotadas por alguns ou os problemas que neles ocorrem geram impactos
bastantes expressivos nas economias de muitas outras naes. Podemos lembrar, por exemplo, as
crises do Mxico e da Rssia, na dcada de 1990, e a crise americana de 2008; todas trs causaram
fortes impactos no Brasil, exigindo medidas internas de reacomodao econmica, o que tambm
aconteceu com muitas outras naes do globo.
Nesse quadro de economia globalizada, o Estado ganha um papel cada vez mais estratgico,
na medida em que precisa repensar seu modo de atuao, e at mesmo reavaliar a possibilidade
de redefinir seus papis. Requer-se, portanto, que o Estado planeje e implemente uma poltica
externa capaz de defender os interesses do pas no cenrio global. Alis, a poltica externa
uma rea de atuao clssica do Estado, mas ganha cada vez mais relevncia nesse contexto de
economia globalizada.
Tambm necessrio que ele se reestruture, de modo a conceber polticas estratgicas
de estmulo ao desenvolvimento cientfico e proteo social. Se a globalizao aumenta a
interdependncia entre as naes, no diminui importncia e o campo de atuao dos Estados, mas
requer que eles se fortaleam e se modernizem, para acompanhar um ambiente revolucionrio no
desenvolvimento de novas tecnologias e formas de circulao da informao.
Aps a dcada de 1930, o Estado passou a ganhar mais importncia nos contextos econmico e
social. Nos anos subsequentes crise de 1929, as ideias keynesianas, que propunham a interveno
estatal na vida econmica com o objetivo de conduzir a um regime de pleno emprego, tornaram-se
relevantes para a cincia econmica, na medida em que as teses do liberalismo econmico clssico
em especial a de que o mercado sozinho geraria o desenvolvimento e a justa distribuio da
riqueza se provaram ineficazes, perante os desafios daquele momento.
Com a crise que se estabeleceu na dcada de 1980, o Estado perdeu sua capacidade de gerar
14 poupana pblica, tendo reduzida, portanto, sua capacidade de investimento, e mesmo de sustentar
sua prpria estrutura, passando a ter crescentes dficits fiscais, que se intensificaram aps o perodo
de redemocratizao. Esse quadro prejudicou a atuao do Estado, seja na regulao do ambiente
macroeconmico principalmente atravs das polticas fiscal e monetria , seja na efetivao de
polticas pblicas que assegurem os direitos sociais dos cidados. Esses dois campos de atuao
continuam sendo centrais para o desenvolvimento do pas, e isso faz com que o Estado precise se
fortalecer, reformando o seu aparato institucional e reforando, assim, sua legitimao poltica.
bvio que o alcance desse objetivo passa necessariamente pela superao da crise fiscal que o
Estado enfrenta. Para tanto, se faz necessria uma reforma do sistema tributrio enfrentando-se
problemas como a complexidade do modelo, a regressividade do sistema e sua disfuncionalidade
do ponto de vista federativo , bem como uma poltica mais eficiente de gastos pblicos e de gesto
da prpria dvida pblica. Por fim, a estabilizao da questo fiscal depende necessariamente do
crescimento da economia a longo prazo.
Considerando o que voc viu at aqui, no so poucos os desafios que o Estado precisa
enfrentar com vistas a cumprir seus papis relevantes, no mesmo? A globalizao, a crise fiscal
e as mudanas tecnolgicas so apenas alguns deles. Em um pas com a dimenso geogrfica
e as caractersticas do Brasil, que adota a forma federativa de Estado, esse panorama ganha
complexidade ainda maior.
Embora essa forma federativa seja adotada no Brasil desde o incio do perodo republicano
(prevista na Constituio de 1891), houve momentos de centralizao do poder poltico e financeiro
na Unio, em detrimento das unidades subnacionais de governo, como durante o governo Getlio
Vargas e o Regime Militar.
A partir da redemocratizao, houve um processo de descentralizao, com consequente
fortalecimento dos estados e municpios. Isso pode ser visto de forma positiva, j que os municpios
conhecem melhor a realidade dos cidados, na medida em que interagem com eles de forma mais
direta; assim, possvel ter uma alocao de recursos mais eficiente e mais produtiva e alcanar
maior legitimidade poltica, descentralizando-se as decises com o envolvimento da sociedade.
Esse processo se acentuou com as previses da Constituio de 1988, quando a autonomia dos
15 estados e municpios alcanou um patamar mais elevado no que tange questo fiscal, sendo
elevada sua participao na arrecadao federal. Alm disso, os Estados passaram a ter maior
autonomia para legislar sobre o ICMS.
No Quadro 1, podemos verificar um panorama dos principais tpicos do debate sobre a questo
federativa brasileira.
Quadro 1 Avanos e problemas da questo federativa brasileira sob o aspecto fiscal
Tambm imperativo que os municpios, fortalecidos sob o ponto de vista fiscal, se estruturem
16 gerencialmente, com corpo funcional capacitado, para que possam atuar, em coordenao com
outras entidades federativas, no planejamento, na execuo e no monitoramento de polticas
pblicas efetivas necessrias ao bem-estar da sociedade.
As polticas sociais no Brasil tm sido instrumentos que o Estado utiliza para garantir os direitos
sociais previstos no nosso aparato normativo3. Como anteriormente mencionado, essas polticas
esto vinculadas diretamente questo da cidadania, na medida em que so uma base importante
para assegurar a autonomia das pessoas. Vale ressaltar que a Constituio atual avanou bastante
no tocante aos direitos sociais, ampliando-os e estendendo-os com relao seguridade social.
3 A exemplo do sistema legal que organiza o Estado e regula a vida dos cidados em sociedade, garantindo-lhes
direitos e impondo-lhes obrigaes.
Podemos classificar as polticas sociais em dois grandes grupos: as polticas de proteo, destinadas
17 a proteger os cidados em situao de vulnerabilidade ou incapacidade; e as de promoo social, que
se destinam a estimular ou facilitar a utilizao pelas pessoas de suas capacidades.
Atualmente, no Brasil, o sistema de seguridade social tem sido uma poltica muito concreta de
proteo social dos cidados, tanto no meio urbano como no rural. Em muitos municpios da regio
Nordeste, por exemplo, a economia basicamente sustentada com recursos da previdncia social,
garantindo-se um mnimo essencial s famlias de baixa renda.
Observe a Figura 2; esse esquema representa todas as polticas sociais que compem o gasto
pblico social:
Figura 2 Gasto pblico na poltica social
Proteo social
Sade
(seguridade social)
Assistncia Social
Poltica
social
Trabalho e Renda
Promoo social
(Oportunidade e Educao
Resultados)
Desenvolvimento Agrrio
Cultura
25,2
25
21,9
20 19,0 19,2
% do PIB
15 13,9 13,3
10
0
1980 1985 1990 1995 2005 2010
Fonte: IPEA.
Grfico 2 Participao dos gastos das reas de atuao no GPS em % do PIB 2010
8,00
7,40
7,00
6,00
5,00
5,00
4,40
% do PIB
4,00 3,80
3,00
2,00 1,80
1,40
0,90
1,00
0,50
0,00
Previdncia Beneficios a Sade Assistncia Educao Trabalho e Habitao e Outros
Social RGPS Servidores Social Renda Saneamento
Pblicos
Fonte: IPEA.
importante enfatizar que tem havido, nos ltimos anos, alguma melhora nos indicadores de
pobreza extrema e no perfil da distribuio de renda no pas, tanto em funo do crescimento
dos gastos pblicos sociais, como pelo controle da hiperinflao e pela poltica de valorizao do
salrio mnimo.
No entanto, apesar do crescimento dos recursos investidos nas polticas sociais nesses ltimos
anos, elas, em boa medida, ainda tm muitos problemas no aspecto da qualidade, assim como no
cobrem parte expressiva da populao.
Realmente no h como se falar em cidadania sem direitos sociais, e necessrio haver polticas
19 pblicas para assegur-los. Assim, o Estado tem um papel fundamental a desempenhar nesse
aspecto, na medida em que o mercado, embora possa ser um instrumento eficiente de alocao de
recursos, no produz a equidade e a justia social necessria para que possamos efetivamente ter
igualdade de oportunidades, e, portanto, a efetiva liberdade para o exerccio da cidadania.
30
25
25 23 23
22 22
% de tributao
21 21 21 21
30
15
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renda das famlias
Tributao Total
Fonte: IPEA.
12
10
10
% de tributao 8
8 7
6
6 5 5 5
4 4 4
4
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renda das famlias
Tributao direta
Fonte: IPEA.
30
28
25
22
19
20
% de tributao
18 17
16
15 15
15 13
10
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renda das famlias
Tributao indireta
Fonte: IPEA.
Realmente, a conscientizao fiscal dos cidados pode fazer com que Estado e sociedade
consigam construir um modelo que melhor atenda aos interesses da cidadania. Para tanto, so
necessrias polticas pblicas concretas e um modelo tributrio que sejam eficientes, a fim de
garantir direitos aos cidados, alm de aperfeioar e ampliar os mecanismos de participao da
sociedade no processo poltico, aproximando-a mais do alcance dos ideais republicanos.
Referncias Bibliogrficas
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado republicano. Rio de Janeiro: FGV, 2009.
MARSHALL, T. H. 1967. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Ed. Zahar.
MDULO 2 - ORAMENTO
PBLICO
Objetivo
21
Mdulo 2 - Oramento pblico
Pode-se dizer que a capacidade de tributar um dos elementos que mais distingue um Estado
soberano e forte. Os recursos provenientes da arrecadao tributria principal grupo das receitas
pblicas so destinados ao financiamento das polticas pblicas e manuteno da estrutura do
Estado, o que precisa ser feito de forma ordenada e planejada.
Dessa forma, o oramento pode ser entendido como instrumento pelo qual o Estado define
a orientao de sua ao nos campos poltico, administrativo, econmico e social. Para tanto,
planeja o emprego dos recursos pblicos nas polticas definidas, a fim de viabilizar a implantao
das polticas pblicas do aparato legal do pas.
Para que o Estado possa atuar de forma equilibrada e responsvel, de modo que os recursos
arrecadados sejam empregados com eficincia e probidade, necessria uma poltica oramentria
moderna e condizente com as necessidades atuais, que exigem cada vez mais eficincia na gesto e
na aplicao dos recursos. Destacam-se as dificuldades econmicas de 2015: queda na arrecadao
em funo da desacelerao da atividade, crescimento da inflao e guerra fiscal em mbito nacional.
Alm disso, tambm vital que a sociedade se interesse em acompanhar a questo, no somente
fiscalizando a aplicao dos recursos previstos nas leis oramentrias, mas tambm participando
das definies polticas relativas ao oramento, por meio dos mecanismos de participao popular
adotados pelos mais variados governos, como o oramento participativo e as audincias pblicas
para debate das peas oramentrias.
O oramento pblico existe no Brasil desde o sculo XIX, apesar de nessa poca no ser to
efetivo e ser usado mais com finalidade de controle poltico. Seu carter mais formal foi adquirido
com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), ganhando relevncia
na administrao pblica com a publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964.
Essa lei que foi recepcionada pela Constituio de 1988 e tem a maior parte de seus dispositivos
ainda em vigor estabeleceu normas de Direito Financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e dos balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal (BRASIL,
1964). Alm disso, ela trouxe uma inovao poltica oramentria brasileira que tambm se
encontra em uso ainda hoje: o conceito de oramento-programa. Por esse instrumento, entende-
se o oramento como um mecanismo administrativo do Estado, cujos recursos so direcionados
para atender a uma necessidade de interveno estatal, ou seja, para cumprir uma finalidade.
Como j citado, o processo oramentrio atual foi institudo pela Constituio Federal de 1988, de
acordo com os artigos 165 a 169, e de observncia obrigatria para todos os entes federativos. Trata-
se de num processo integrado de alocao de recursos, compreendendo atividades de planejamento
e oramento, mediante a definio de trs instrumentos de iniciativa do poder executivo. So eles:
Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO);
Lei Oramentria Anual (LOA).
Ao criar estes trs instrumentos visando integrao do planejamento oramental, a Constituio,
de certo modo, tambm reforou o carter de instrumento de gesto do oramento pblico.
Observe a seguir um esquema que demonstra a relao entre os trs instrumentos.
Diretrizes e objetivos
As leis que instituem esses instrumentos so iniciativas do governador de cada estado e devem
ser discutidas e aprovadas pela respectiva assembleia legislativa. Assim, a Constituio Estadual
de So Paulo estabelece os seguintes prazos para o envio dos projetos de lei para a Assembleia
Legislativa do Estado de So Paulo (Alesp):
PPA: at 15 de agosto do primeiro ano do mandato do chefe do Executivo;
LDO: at 30 de abril de cada ano;
LOA: at 30 de setembro de cada ano.
A LOA deve conter a receita prevista e a despesa fixada para o perodo de 1 de janeiro a 31 de
dezembro de cada ano. Ela de importncia fundamental, pois consiste em autorizao legal para
os gastos pblicos. Sem sua aprovao, a execuo oramentria e financeira fica comprometida.
Ela herana da Lei n 4.320, citada anteriormente, que determina que: a Lei do Oramento
conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmica, financeira
e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e
anualidade (BRASIL, 1964).
26
2.2.1 Processo de planejamento e elaborao do oramento
Votao e
Elaborao da Votao e da
aprovao
Elaborao da aprovao da
Proposta Lei
Proposta Lei
Oramentria
Oramentria Oramentria
Oramentria
Anual
Anual
Execuo
Controle e
Controle e Execuo
avaliao dos oramentria
avaliao dos
resultados eoramentria
financeira
resultados e financeira
SECRETARIAS
SEFAZ SEP
Envio da Envio das UNIVERSIDADES
previso da propostas
receita
Preliminares
28
No estado de So Paulo, incumbncia do Governador editar decreto
que dite as diretrizes e regras para a programao financeira de
cada exerccio. Segundo esse decreto, a distribuio das dotaes
oramentrias, por cotas constantes em seu anexo, ser disponibilizada
automaticamente no Sistema Integrado de Administrao Financeira
IMPORTANTE para Estados e Municpios (Siafem/SP).
LOA
dotao dotao
LOA
cota cota
Recursos do Tesouro do Estado Designa todo recurso com entrada pelos cofres pblicos.
Recursos vinculados estaduais Designa todo recurso com entrada pelos cofres pblicos, mas com lei especfica que
determina em que o recurso pode ser gasto.
Recursos vinculados fundo especial Designa todo recurso arrecadado por unidades da administrao direta constitudas
de despesa por lei estadual, denominadas fundo especial de despesa (FED), com utilizao
especfica na lei de criao.
Recursos prprios da administrao Designa todo recurso arrecadado por autarquias, fundaes, universidades e
indireta empresas pblicas que constem da Lei Oramentria Anual. Esses recursos,
geralmente, so decorrentes de prestao de servio, sendo, portanto, recursos
prprios da entidade.
Recursos vinculados federais Designa todo recurso transferido em razo de convnios com rgos federais, com
aplicao definida nas regras de cada convnio.
Recursos de operaes de crdito Designa todo recurso proveniente de emprstimos feitos pelo Estado de So Paulo.
Outras fontes de recursos Enquadram-se os recursos que no so classificveis nas outras posies.
2.3.2 Tributos
Tributo toda receita instituda por lei pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos
municpios, paga em moeda, de forma obrigatria, e que no constitua sano de ato ilcito,
compreendendo os impostos, as taxas e contribuies de melhoria.
Os impostos so uma espcie de tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao
independente de qualquer atividade estatal especfica em relao ao contribuinte, como os
impostos estaduais (IPVA, ICMS e ITCMD).
J as taxas so uma espcie de tributo que os indivduos pagam ao Estado, em razo do exerccio
do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e
divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. Exemplos: taxa para emisso de
passaporte (esfera federal); taxa de licenciamento de veculos (esfera estadual); taxa de emisso de
alvar (esfera municipal).
31 Existem ainda as contribuies, que consistem numa espcie de tributo cobrado com uma
finalidade bastante especfica. Na maioria dos casos, costumam ser cobradas pela Unio. Existem,
a rigor, cinco tipos de contribuies. As mais importantes, tanto pelo volume de recursos que
geram, quanto pelo alcance social que tm, so as contribuies sociais, que existem para custear
o sistema de seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade), previsto no artigo
194 da Constituio Federal de 1988.
32
Figura 6 Exemplo de oramento
( ) Despesas de Pessoal
exceto reas com vinculaes (sade, educao, etc.) 19,1%
13,5%
= Saldo Lquido do Tesouro
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100%
Custeio (*) + (*) Funo Segurana Pblica, Direitos da Cidadania, Assistncia Social e
Investimento Poderes, etc. Exceto reas com vinculaes (sade, educao, etc.)
Conceitua-se como despesa pblica o conjunto de dispndios do Estado a fim de saldar gastos
fixados na lei do oramento ou em lei especial, visando realizao e ao funcionamento dos servios
pblicos. Assim como as receitas, as despesas tambm passam alguns estgios:
Autorizao ou fixao: realizada mediante a aprovao do oramento ou de crditos
adicionais e essencial para a execuo dos gastos pblicos.
Programao: a distribuio das despesas ao longo do exerccio financeiro. Define as
prioridades a serem atendidas em um determinado perodo e o cronograma de pagamentos
das despesas j compromissadas.
Empenho: o ato da autoridade competente que cria a obrigao de pagamento para o
Estado. o comprometimento de parcela do oramento para uma pessoa fsica ou jurdica.
Liquidao: consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos
e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
FUNO SUBFUNO
031. Ao Legislativa
01. Legislativa
032. Controle externo
PROGRAMA AO
150 - Processo Legislativo 4508 - Divulgao dos Trabalhos Legislativos
A classificao econmica, por sua vez, possibilita a anlise do impacto das aes do Poder
Pblico na economia, sobretudo em relao aos investimentos. Ela divide as despesas em:
Despesas Correntes: so destinadas manuteno das atividades dos rgos e entidades
pblicas, no produzindo acrscimos ao patrimnio. Os grupos de sua natureza so: pessoal e
encargos sociais; juros e encargos da dvida e outras despesas correntes.
Despesas de Capital: contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem de
capital, resultando em acrscimo patrimonial. Os grupos de sua natureza so: investimentos;
inverses financeiras e amortizao da dvida.
Despesa
Econmica
Despesas Despesas
correntes de Capital
A Lei Complementar Federal n 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e j
comentada aqui antes, foi uma grande conquista para a fixao de regras claras para o controle
dos gastos pblicos. Compete a ela alterar, profundamente, a gesto das finanas pblicas,
estabelecendo normas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com mbito de atuao
nacional, abrangendo Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Alm de organizar e disciplinar melhor o uso dos recursos pblicos, ela previu punies para
gestores que no o fizerem a contento, estimulando a transparncia e o controle social da coisa
pblica.
Veja no quadro a seguir quais so os principais tpicos abordados por essa lei.
Quadro 2 Principais tpicos da LRF
Despesas de carter continuado Devem ser acompanhadas por aumento permanente de receita ou reduo
permanente de despesa, alm de ser demonstrada a origem dos recursos para seu
custeio.
Despesas de pessoal nulo o ato que provoque aumento de despesa de pessoal e no atenda s regras
gerais da LRF, s vedaes constitucionais e ao limite legal aplicado para as despesas
com inativo. Tambm nulo o ato que implique em aumento de despesa de pessoal nos
ltimos 180 dias anteriores ao final do mandato.
Operaes de crdito Requerem existncia prvia e expressa autorizao para a contratao, incluso no
oramento e observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal.
Despesas com pessoal Obedecem aos limites percentuais da Receita Corrente Lquida de cada ente (Unio
50%, Estados 60%, Municpios 60%), que corresponde s receitas correntes deduzidas
dos valores entregues aos municpios.
A Lei de Responsabilidade Fiscal ainda assegura em seu artigo nmero 48, a liberao em
36 tempo real de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios
eletrnicos de acesso ao pblico. Assim, foram criados os Portais da Transparncia (para todos os
entes federativos), por meio dos quais os cidados interessados podem ter conhecimento sobre as
informaes relativas aos recursos arrecadados e aos gastos realizados pelo Governo.
Referncias Bibliogrficas
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui [sic] Normas
Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia: DOU, 1964. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em:
________. Presidncia da Repblica. Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe
sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa
e d outras providncias. Braslia: DOU, 1967. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/del0200.htm>. Acesso em:
Site da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo <www.fazenda.sp.gov.br>.
CONTROLE
MDULO 3 -
SOCIAL E TRANSPARNCIA
Objetivo
37
Mdulo 3 - Controle social e transparncia
38
3.1 CONTROLE SOCIAL: IMPORTNCIA E CONCEITO
O controle externo, por sua vez, significa o controle exercido por um poder sobre o outro. o
que est estabelecido nos artigos 70 e 71 da Constituio, com a previso de que o poder legislativo
fiscalizar as atividades do poder executivo, sendo, para isso, auxiliado pelos tribunais de contas.
(BRASIL, 1988)
Para alm dos controles interno e externo, a Constituio Federal e outras leis posteriores
estabelecem mecanismos concretos de controle da prpria sociedade sobre a ao do Estado o
que chamamos de controle social, tema que vem ganhando cada vez mais importncia no atual
contexto de abertura e participao social.
Como voc viu no primeiro mdulo, o Brasil atualmente se configura como um Estado
Democrtico de Direito, o que implica que ele deve se submeter ao respeito lei e s normas, bem
como soberania popular. Isso tambm implica que a sociedade disponha de mecanismos efetivos
de controle do Estado para que ele cumpra sua finalidade, assegurando o bem comum, respeitando
os direitos individuais e coletivos dos cidados, e no permitindo que interesses privados ou
corporativos se apropriem da coisa pblica.
Alm disso, o controle social serve tambm para impedir que a corrupo desvie os recursos que
deveriam financiar as polticas pblicas para benefcio da prpria sociedade. Nesse sentido, esse
tipo de controle de importncia estratgica e de relevante alcance social.
No prximo tpico trataremos dessa forma de controle, analisando suas possibilidades e os
instrumentos existentes para que ele seja exercitado na prtica.
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3.2 O CONTROLE SOCIAL E SUAS FORMAS
Um dos principais meios antigos de controle social tambm valorizado pela atual Constituio
exercido sobre o Estado e as pessoas encarregadas de governar em nome do povo; chama-se
controle eleitoral. Ele se expressa na possibilidade de os cidados substiturem um governante
que no esteja conduzindo a ao do Estado de acordo com a vontade popular expressa nas urnas.
Como j vimos, nem sempre foi assim. Apesar de o voto estar previsto nas constituies
brasileiras desde 1891, em vrios momentos da histria esse direito poltico foi suspenso, fazendo
com que muitos cidados ficassem impossibilitados de exerc-lo. Contudo, a partir da Constituio
de 1988, esse direito foi bastante fortalecido, sendo estendido, inclusive, aos analfabetos e,
facultativamente, aos maiores de 16 e menores de 18 anos. Entretanto, preciso notar que, apesar
de a Constituio em vigor ter fortalecido o voto como instrumento de exerccio da soberania
popular e de controle da sociedade sobre o Estado, nosso sistema eleitoral ainda requer muitas
modificaes e um aperfeioamento para fortalecer esse controle.
Pode-se destacar, por exemplo, o fato de o eleitor no conseguir ter muita proximidade com
os representantes que elegeu, no sentido de cobrar a implementao das polticas pblicas
apresentadas no programa do partido, como ocorre nos sistemas que utilizam o voto distrital.
Tambm existe a enorme multiplicidade de partidos, que muitas vezes sequer apresentam um
programa concreto nas eleies, distorcendo o quadro poltico-eleitoral e as possibilidades de
mudana e controle a partir do voto consciente.
Vale destacar ainda que, indo alm do voto, a Constituio tambm prev outros mecanismos
de controle social como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular para a elaborao de leis.
Atualmente, existem outros instrumentos cada vez mais importantes para o controle social da
ao do Estado, destacando-se entre eles os que sero abordados a seguir. Acompanhe!
Em verdade, o oramento participativo tem uma lgica muito interessante porque permite
40 sociedade fazer valer suas necessidades mais imediatas, que impactam diretamente na vida dos
cidados, como habitao, sade local, pavimentao de ruas, entre outras.
Hoje, a maior parte dos entes federativos adota algum procedimento para ouvir a sociedade
na definio das peas oramentrias que estudamos no mdulo anterior (PPA, LDO e LOA). So
as chamadas audincias pblicas, realizadas quando as peas esto sendo elaboradas pelo poder
executivo, ou mesmo discutidas pelo poder legislativo. Nessas audincias, os cidados podem se
organizar de modo a defendera alocao de recurso para polticas pblicas especficas.
Vale, por fim, destacar que o engessamento oramental da maioria dos entes federativos do
pas no permite que essa margem para definio da aplicao dos recursos pela prpria sociedade
seja de maior expresso. No entanto, essa uma diretriz que aproxima efetivamente a atuao do
Estado dos interesses da sociedade.
muito importante que voc, como cidado, procure saber quais conselhos
existem em seu municpio. Busque essa informao na prefeitura ou na
cmara de vereadores e participe daqueles referentes s polticas
IMPORTANTE pblicas que voc tenha interesse em acompanhar e fiscalizar.
Cabe frisar que, alm de monitorar o desenvolvimento das polticas pblicas e fiscalizar a
aplicao dos recursos definidos no oramento em reas como sade, educao e assistncia
social, tambm existem atualmente diversos conselhos para tratar de direitos das minorias, como
os portadores de deficincia, por exemplo. Na Tabela 1, voc pode verificar um panorama dos
conselhos de polticas pblicas junto aos municpios brasileiros, cabendo ressaltar que tambm a
Unio e os estados dispem de diversos conselhos como estes.
3.2.3 Ouvidorias
A criao das ouvidorias pblicas tambm teve uma importncia capital nessa tnica de
aproximao entre a sociedade e o Estado. So canais concretos para que os rgos pblicos
recebam crticas, elogios, sugestes, denncias e solicitao de informaes dos cidados. Hoje,
eles fazem parte da estrutura de ministrios, secretarias, bem como de autarquias, fundaes e
outros rgos da administrao pblica, como as agncias reguladoras.
As ouvidorias podem existir fisicamente ou por meio telefnico ou eletrnico. Muitas vezes,
resultam em melhoria efetiva da qualidade da prestao de alguns servios pblicos, bem como
implicam em punio de servidores pblicos que cometem desvios, assim como geram aes
corretivas para que o Estado atue efetivamente dentro da lei e em benefcio da causa pblica.
Como rgo central, a Ouvidoria Geral do Estado de So Paulo procura coordenar esse trabalho
com os seguintes objetivos:
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3.3 TRANSPARNCIA FISCAL E DAS AES DO ESTADO
Vimos at aqui a importncia do controle social para o bom uso da coisa pblica, bem como para
que o Estado atue em respeito s leis e garanta o bem comum, alm de alguns instrumentos que
servem sociedade nesse sentido. Mas como a populao em geral pode fiscalizar as aes do Estado?
Alm de fortalecer o controle da sociedade sobre o Estado, a Constituio Federal e as leis
posteriores tambm valorizaram a transparncia das aes estatais como um importante subsdio
para que os cidados tenham acesso a informaes e exeram efetivamente o controle social.
No mdulo anterior voc viu o quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impactou no panorama
das finanas pblicas no Brasil, para todos os entes federativos Unio, Estados e Municpios.
Entretanto, cabe destacar que, alm de estabelecer normas para assegurar um melhor uso
44 dos recursos pblicos, ela tambm previu mecanismos de transparncia das aes e dos recursos
arrecadados pelo Estado, com vistas a subsidiar o controle social da coisa pblica. Nesse sentido,
podemos destacar a alterao da LRF advinda com a lei complementar federal n 131, de 27 de
maio de 2009, prevendo que os entes federativos devem disponibilizar de forma pormenorizada as
informaes sobre a execuo oramentria e financeira do governo.
importante lembrar que essas informaes devem ser atualizadas diariamente, permitindo
aos cidados interessados acompanh-las. O acesso deve se dar a partir de pginas especficas
disponibilizadas na internet, os chamados portais da transparncia, como voc j viu.
No estado de So Paulo, o portal da transparncia estadual contempla as seguintes informaes:
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3.3.2 Transparncia Passiva
Alm das informaes disponibilizadas pelo prprio Estado nos portais da transparncia, o
cidado, caso se interesse por outras que no estejam ali contempladas, tem a possibilidade de
requer-las ao ente pblico, baseado na Lei de Acesso Informao (LAI), a Lei Federal 12.527, de
18 de novembro de 2011.
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Referncias Bibliogrficas