Marina Wekid Castello Branco 1

Oramento Pblico Livros:

Marcus Abraham
Regis F. de Oliveira
Professor Srgio Andr

I. Conceito.
O oramento lei de estrutura do Estado, que prefixa os desejos da sociedade no buscar o asseguramento dos direitos fundamentais
estabelecidos na Constituio Federal.
No um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas; um documento dinmico solene de atuao
do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos.
Tem seu aspecto poltico, porque revela desgnios sociais e regionais, na destinao das verbas; econmico, porque manifesta a
atualidade econmica; tcnico, com o clculo de receitas e despesas; e jurdico, pelo atendimento s normas constitucionais e legais.

II. Natureza Jurdica. Existe grande discusso doutrinria em torno desse tema. Autores distintos afirma o oramento pblico ser:
1. Um simples ato administrativo, sem carter de lei. um procedimento arrecadatrio para que o Estado cumpra suas funes.
2. Uma lei em sentido formal. A lei em seu sentido formal a que esgota seu contedo em uma s vez. Por exemplo, a concesso de
vantagem pecuniria a algum que praticou reconhecido dever ptria - o policial que, em cumprimento de seu dever, foi morto em
situao de grave risco institucional. Pago este viva ou famlia, o contedo da lei se esgota. Cuida-se de lei em sentido formal,
porque estabelece a previso de receitas e despesas, consolidando posio ideolgica governamental, que lhe imprime carter
programtico. Mas ao lado de ser lei, o oramento um plano de governo, que deve possuir previses efetivas de ingressos pblicos e
previses reais de despesas, equilibradas com aqueles. Pode-se ento simplificar o raciocnio e dizer-se que mera lei formal, ou seja,
no importa seu contedo ou que ele se esgota em uma nica verificao ftica? No.
3. Uma lei em sentido material, em relao s receitas. que, na previso dos recursos tributrios e das denominadas receitas
originrias, h a constante possibilidade de cobrana. A previso legal no se exaure em uma s previso, mas sua ao-tipo repetida
4. Uma lei material e formal. lei material em relao s receitas e lei formal no tocante s despesas.
5. Uma lei em relao receita e ato administrativo no tocante despesa.
6. Tem carter de ato-condio. Parte do pressuposto de que o oramento condio para a arrecadao e para a realizao da
despesa. No assim, a criao dos tributos estabelecida em lei prpria. lei especfica que o institui. A previso no oramento mera
estimativa de quanto se ir arrecadar.
Em suma, essa discusso estril e incua. O importante entender que o oramento pea de garantia da sociedade contra o
Estado. Tem contedo fortemente poltico, de realizao dos desejos do povo.

III. As Leis Oramentrias. CF: Art. 165 + Art. 35 + Art. 25 + Art. 29. Existem 3 Leis Oramentrias, todas de iniciativa do executivo:
1. Plano Plurianual.
responsvel pelo planejamento estratgico das aes estatais no longo prazo, influenciando a elaborao da lei de diretrizes
oramentrias (planejamento operacional) e da lei oramentria anual (execuo).
Tem 4 anos de durao. Inicia sua vigncia no segundo ano do mandato presidencial, e encerra no fim do primeiro mandato
seguinte ADCT: Art. 35, 2.
Trata-se de uma lei formal, cujo objeto , essencialmente, a programao global de longo prazo para uma integrao nacional,
voltada ao desenvolvimento nacional e regional.
A caracterstica do plano plurianual de ser uma programao de longo prazo impe a regra constitucional de que nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. CF: Art. 167, 1.
O dispositivo legal somente se limitar:
i) s despesas de capital (e s delas decorrentes). Lei 4.320/64: Art. 12. Constituem:
a) os investimentos. 4.
b) as inverses financeiras. 5.
c) as transferncias de capital. 6.
ii) s despesas relativas aos programas de durao continuada.
O objetivo especfico dos planos plurianuais, juntamente com os regionais ou setoriais, ser o de reduzir desigualdades inter-
regionais, segundo critrio populacional.
Pode haver alterao do Plano Plurianual na fluncia de seus efeitos, durante o perodo de sua vigncia? Se alteradas forem as
circunstncias econmicas e sociais do Estado, nada impede que haja mudana no Plano - que no esttico, mas dinmico. No
entanto, devem ser mudanas imprescindveis.
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2. Lei de Diretrizes Oramentrias. CF: Art. 165, 2 + LC 101/2000: Art. 4

Enquanto a lei do plano plurianual refere-se ao planejamento estratgico de longo prazo, a lei de diretrizes oramentrias apresenta
o planejamento operacional de curto prazo, para o perodo de um ano (no plurianual, mas sim, anual), influenciando diretamente
a elaborao da lei oramentria anual.
O projeto deve ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia 15 de abril, para viger no exerccio financeiro seguinte.
Suas funes e contedo:
Estabelecer as metas e prioridades da administrao para o ano seguinte, conforme constar do plano plurianual, de maneira
a indicar a poltica fiscal que integrar o oramento anual
Dispor sobre as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;
Orientar a elaborao da lei oramentria anual;
Tratar das alteraes na legislao tributria, uma vez que a sua variao afetar diretamente a arrecadao de receitas
pblicas;
Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento;
Equilbrio entre receitas e despesas.
Critrios e forma de limitao de empenho. A obrigao de pagamento por parte do Poder Pblico decorre da lei ou de contrato.
A lei fixa, por exemplo o que se paga ao servidor pblico, aps identificar seu cargo e a posio funcional em que se encontra
O que se veda, na verdade, no o pagamento que decorre do empenho, mas a assuno de novas obrigaes, no se
podendo realizar operaes de crdito que ultrapassem o limite do possvel, em face das disponibilidades oramentrias.
Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos.
Deve a lei fixar parmetros para o administrador, no sentido de que existam critrios para os custos que sero assumidos. Por
exemplo, no h sentido algum em que rgos diversos de determinado Municpio possam adquirir bens de consumo ou
remdios por preos diversos; ainda, deve prever critrios para aferio de resultados de programas financiados com recursos
oramentrios. No h sentido em financiar um programa qualquer, por exemplo, esportivo, e, depois, no ter qualquer
controle sobre ele
Condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. Ao transferir recursos que so pblicos,
o ente pode estabelecer quais requisitos exige para a remessa e, inclusive, as suas finalidades. De outro lado, pode estabelecer
critrios meramente formais para a transferncia, tais como destinao do repasse, metas a serem atingidas, etc

O projeto de lei deve ainda conter dois anexos:

1) Anexo de Metas Fiscais. 1 e 2. Onde sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os
dois seguintes. O Anexo refere-se, ento, a trs exerccios. o trinio.
2) Anexo de Riscos Fiscais. 3 Onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. Exemplo de risco: elevao excessiva de moeda
estrangeira, o que alteraria o cmbio de forma desmesurada; e caso tenha o Municpio assumido obrigao em moeda
estrangeira, h risco que pode afetar as contas pblicas. Em tal caso, qual a providncia que o Executivo tomar? Deve estar
previsto aqui.

E se o presidente no encaminhar o projeto de lei de diretrizes oramentrias? Sada possvel ser a de se efetuar
atualizao na lei do exerccio anterior e o Congresso promulgaria seu texto, sem prejuzo da instaurao de processo
por crime de responsabilidade. Outra situao complicada ocorrer quando da apreciao do projeto de oramento
anual. Como no foram institudos parmetros pela lei de diretrizes oramentrias, haver necessidade de autorizao
legislativa especfica para cada despesa.

E se no houver devoluo ou rejeio do texto? O Presidente pode promulgar o texto enviado ou impor-se- a aplicao
do contido no 2. do art. 57 da CF, isto , a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei
de diretrizes oramentrias. Referida lei de tal forma importante que no s impede o recesso parlamentar, como
obriga sua apreciao.

E se o projeto for rejeitado? Ou haver publicao do texto pelo Presidente, promulgando-o, ou haver necessidade de
solicitao especfica de verbas adicionais a todo instante.

Pode haver alterao da lei de diretrizes oramentrias durante sua execuo? Dificilmente isto pode ocorrer, uma vez
que se cuida de lei temporria e aprovada at o trmino do primeiro perodo da sesso legislativa e encaminhada para
sano. Logo, em setembro j deve ser encaminhado o projeto de lei de oramento anual, que ir guardar
compatibilidade vertical com aquele. Da a dificuldade em sua alterao. Demais disso, no h como faz-lo, uma vez que
j estar disciplinando o contedo do projeto oramentrio anual.
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3. Lei Oramentria Anual. CF: Art. 165, 5.

Destina-se a possibilitar a execuo dos planejamentos constantes na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias, e
engloba:
1) O oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
2) O oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
3) O oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou
indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Trata-se de uma lei anual, cujo projeto deve ser encaminhado ao Poder Legislativo at 31 de agosto de cada ano, para viger no
exerccio financeiro seguinte.
Elaborado de forma compatvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, dever conter em anexo
demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas
Fiscais, bem como demonstrativo dos efeitos de renncias fiscais, e as medidas de compensao a renncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatrias de carter continuado, incluindo previso de reserva de contingncia, cuja forma de utilizao
e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, para custear
pagamentos imprevistos.

Pode a lei oramentria anual ser mudada no curso de sua execuo? H que se distinguir entre a mera alterao pontual e substituio.
Eventuais problemas no curso da aprovao, dados imprecisos, equivocada previso de receitas e despesas, podem ser alterados, por
outra lei, no curso da execuo da lei oramentria anual. Substitu-la j no ser possvel, uma vez que, com sua fluncia inicial, j
produziu efeitos. Ao entrar em vigor ao incio do exerccio financeiro, pressupe-se que seja compatvel com o PPA e com a LDO. Eventual
desvio de previso ou inconstitucional ou nulo. Equvocos podem ser corrigidos. Substituio inadmissvel.

IV. O Processo Legislativo das Leis Oramentrias.

A CF discorre sobre as leis oramentrias apenas no mbito federal. Mas devido ao princpio da simetria das normas constitucionais,
suas previses devero ser seguidas nas esferas estadual, municipal e distrital. Portanto, onde encontramos referncia ao Presidente
da Repblica ou ao Chefe do Poder Executivo, devemos estender a regra aos Governadores e Prefeitos. Do mesmo modo, onde estiver
previsto Congresso Nacional, Senado Federal ou Cmara dos Deputados, teremos, por extenso, as Assembleias Legislativas, Cmaras
Municipais e Cmara Legislativa. CF: Art. 165 + 84, XXIII.
Chamamos essa iniciativa de lei oramentria de iniciativa vinculada pois no se trata de uma faculdade, mas sim de um dever a ser
cumprido pelo poder Executivo.
Projeto de iniciativa popular: caberia ele, nos termos do inciso III do art. 14 da CF? No. A competncia exclusiva do Executivo.
Plebiscito. Dificilmente caberia, uma vez que tal procedimento precede a lei oramentria (Lei 9.709/98). Diga-se o mesmo em relao
ao referendo (ato posterior aprovao da lei), uma vez que sua tramitao burocrtica e perderia qualquer efeito caso aprovado,
pois o oramento j estaria em plena fluncia. No se pode afastar, porm, a possibilidade de aprovao prvia ou posterior do
projeto oramentrio anual pelo povo, onde se assenta o poder soberano (art. 1. da CF).
Medidas Provisrias: so vedadas as MPs no processo oramentrio. Mas admite-se exceo no caso de despesas imprevisveis e
urgentes (Ex.: decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica). CF: Art. 62, 1, I, d. + Art. 167, 3.
Entenda melhor o processo no tpico a seguir.

V. Ciclo Oramentrio. O ciclo oramentrio compreende o conjunto de etapas que se inicia com a elaborao do projeto de lei, passa
pelas anlises, debates e votao no Legislativo, envolve sua execuo e controle e se encerra com a avaliao do seu cumprimento. Fases:
1) O Executivo recebe as propostas oramentrias do Judicirio, MP, Defensoria e demais rgos.
Ao Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica competem o encaminhamento de proposta oramentria relativa a seus
interesses (art. 99, 1., da CF) ao Executivo, para que ele aprecie, junte sua proposta oramentria unificada, e assim apresente
ao Legislativo. Art. 165, 5.
No cabe ao Executivo mutilar, cortar ou limitar, as propostas dos demais poderes e rgos. Embora concentrador das propostas,
sua competncia se exaure na apurao de receitas disponveis e disponibilidades de caixa. Alm disso, qualquer divergncia que
ocorra entre os poderes pode ser solucionada pelo Judicirio.
O processo de elaborao do oramento pblico em nvel federal se inicia efetivamente na Secretaria de Oramento Federal,
que, aps divulgar as regras gerais do oramento, coordenar o sistema oramentrio da Unio, em conjunto com os demais
rgos dos trs Poderes. O projeto de lei oramentria ser elaborado em conformidade com a lei de diretrizes oramentrias
compreendendo a fixao dos objetivos para o perodo considerado , bem como com o clculo dos recursos humanos, materiais
e financeiros necessrios sua execuo
2) O Executivo elabora a consolidao e apresenta o projeto oramentrio ao Legislativo.
Para que o Executivo elabora a consolidao? Porque ele, e no os outros poderes/rgos, quem detm o conhecimento sobre
a previso das receitas do prximo exerccio. Mas cabe a ele apenas limitar as despesas s receitas, nada mais. No poder julgar
a convenincia ou excessos.
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E se o executivo no enviar a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios? o
Poder Legislativo considerar como proposta a Lei de Oramento vigente (com as devidas correes e atualizaes dos ndices).
Aplicar-se-o o Art. 32 da Lei 4.320/64 e o Art. 166, 8, da CF.
3) O projeto, unificado, discutido no Legislativo.
Os projetos sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, formando para tal uma
comisso mista permanente de Senadores e Deputados CF: Art. 166, que emitir um parecer.
Aps encaminhar os projetos de leis oramentrias, permitido ao Executivo enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor modificao nos projetos enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta ( 5,
art. 166, CF).
Durante a anlise e apreciao dos projetos, ser possvel aos congressistas oferecerem emendas aos projetos de leis
oramentrias, que sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer. CF: Art. 166, 3 e 4
O parecer ou substitutivo ser apresentado e votado em Plenrio do Congresso Nacional.
4) Aprovado e decretado pelo Poder Legislativo, o projeto ser encaminhado ao Presidente da Repblica para a respectiva sano
presidencial, promulgao (atestao da existncia da lei) e publicao no Dirio Oficial.
possvel que o Presidente da Repblica vete total ou parcialmente a proposta oramentria. Neste caso, o projeto ser
devolvido ao Congresso Nacional no prazo de 15 dias, com a comunicao das razes do veto, para ser analisado e votado no
Legislativo no prazo de 30 dias. Se o veto for rejeitado, ser devolvido ao Presidente da Repblica para promulgao final. Se o
veto for mantido, o projeto ser promulgado pelo Executivo sem a parte que foi vetada.
H possibilidade da cobrana de tributo institudo ou aumentado aps a aprovao da lei oramentria, sem que tivesse havido
previso? Smula 66 do STF: legtima a cobrana do tributo que houver sido aumentado aps o oramento, mas antes do incio
do respectivo exerccio financeiro.
O mero esquecimento da incluso de arrecadao de algum tributo torna impossvel sua cobrana? Imaginemos que j esteja
institudo o tributo. Todavia, o agente, por mero equvoco material, esquecesse de colocar a previso oramentria de sua
arrecadao. Isso o torna indevido? Absolutamente no. A exigncia da cobrana do tributo limita-se existncia prvia da lei e
que apenas venha a ser ele cobrado no exerccio seguinte. Nada mais.
5) Uma vez em vigncia a lei, vai ocorrer a sua execuo, denominada Descentralizao dos Crditos Oramentrios.
Crditos Oramentrios so os valores previstos na lei oramentria para a realizao das despesas pblicas. So as dotaes de
gastos. Uma vez aprovada a lei oramentria anual, o administrador pblico ir identificar nos crditos oramentrios o montante
financeiro destinado para cada uma das unidades gestoras da Administrao Pblica.
Assim, atravs dos crditos oramentrios que se pagam os salrios dos servidores pblicos, os fornecedores e prestadores de
servios, as obras etc., constando para cada uma das despesas pblicas o valor programado para a sua realizao.
Entretanto, durante a execuo do oramento, podem ocorrer situaes em que os valores previstos originariamente, constantes
na lei oramentria, no sejam suficientes para a realizao dos gastos, e como a atividade financeira se submete ao princpio da
legalidade oramentria, que impede a realizao de uma despesa pblica sem a sua prvia autorizao, sero necessrios os
crditos adicionais. Lei 4.320/1964: Art. 40.
Tanto os crditos suplementares como os especiais so sempre autorizados por lei e abertos por decreto executivo (Lei
4.320/1964: Art. 42), devendo haver indicao dos recursos correspondentes, a fim de que essa medida excepcional no se torne
recorrente.
6) Avaliao do cumprimento da Lei Oramentria.
Para permitir uma avaliao eficaz da sua execuo, o 3 do art. 165 da CF prev que o Executivo publicar, at trinta dias aps
o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.
Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais do respectivo oramento, os Poderes e o Ministrio Pblico
promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao
financeira. Esse o mecanismo que se utiliza para impedir a realizao de determinada despesa caso a respectiva receita fique
prejudicada ao longo do processo de arrecadao. Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000 Art. 9.

VI. Oramento Participativo.

a forma de participao popular na elaborao do oramento pblico. Seria uma espcie de terceiro centro decisrio de questes
oramentrias, que funcionaria paralelamente ao Poder Executivo e ao Legislativo.
Ocorre atravs da realizao de assembleias locais (municipais, regionais ou de bairros), onde qualquer integrante da coletividade pode
participar dos debates, elegendo-se representantes ou delegados para transmitirem e negociarem com o governo as deliberaes
assembleares. Haveria, assim, uma maior capilarizao na identificao das necessidades locais, especialmente nos grandes centros
urbanos, onde comum a Administrao Pblica se distanciar do cidado.
Importante: h que se estabelecer critrios seguros para que a busca da opinio da sociedade no seja manipulada.
Entretanto, o fundamento legal para o oramento participativo questionvel. Isso porque, no obstante a Constituio Federal
contenha um dispositivo prevendo a iniciativa popular para a elaborao de leis em geral (art. 61) e menciona fundamento importantes
no Art. 29 (XII) e 30 (I e VIII), o seu art. 165 fixa que, em relao s leis oramentrias, a iniciativa ser do chefe do Poder Executivo.
No h, porm, qualquer meno vinculao da atividade de elaborao do oramento pelo Poder Executivo s propostas populares.
Resta-nos, assim, consider-las como sugestes legitimadas pelo interesse pblico local.
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VII. Oramento Autorizativo & Oramento Impositivo.

No Brasil, classicamente se considera que o oramento possui natureza meramente autorizativa, cuja funo permitir a realizao das
despesas pblicas, sem, contudo, obrigar a Administrao Pblica a cumprir suas previses. Justifica-se tal caracterstica pela
necessidade de se dotar o Poder Executivo de flexibilidade na execuo oramentria.
Fundamento dessa viso decorre da interpretao do 8 do art. 165 da CF. Nela, entende-se que o termo fixao no equivaleria a
uma obrigao de realizao, mas to somente ao estabelecimento de um limite para a realizao da despesa.
Ocorre que vem ganhando foro de debates a ideia de se tornar o oramento pblico impositivo no Brasil, fazendo com que o Estado
esteja obrigado a realizar suas previses. Ou seja, a porcentagem de investimentos em cada rea prevista em lei que deve ser cumprida
pelo executivo. Caso no ser cumprida, pode haver a judicializao da causa, pois essas porcentagens so determinadas
constitucionalmente.
Se, por um lado, essa ideia retiraria a flexibilidade de que o administrador pblico necessita para conduzir sua atividade, por outro,
resgataria a credibilidade e a importncia do oramento como documento formal de planejamento do governo, que muitas vezes sofre
diante dos recorrentes descumprimentos das suas previses, chegando a ser considerado de forma pejorativa uma simples carta de
intenes.
Mas e o equilbrio oramentrio? Se as receitas pblicas so apenas provveis (no so certas e determinadas), j que a arrecadao de
recursos financeiros pelo Estado depende de uma srie de fatores que podem oscilar em determinados perodos, como se poderia
tornar a despesa pblica obrigatria sem se ter a certeza do seu financiamento? Nesse caso, se a proposta de oramento impositivo for
adiante, ser necessrio incluir um mecanismo de contingenciamento quando a receita no se realizar exatamente como
originariamente prevista.
De qualquer forma, a caracterstica autorizativa do oramento no absoluta. H diversas despesas que precisam necessariamente ser
previstas e efetivamente executadas.
A partir da constatao de que a Constituio impe ao Estado uma srie de deveres que no podem ser desconsiderados e que geram
direitos subjetivos ao cidado, especialmente nas reas dos direitos sociais e fundamentais (sade, educao etc.), devemos aceitar
que, em parte, o oramento pblico no um documento meramente autorizativo, mas tambm impositivo, uma vez que esses
comandos constitucionais afetam tanto sua elaborao quanto sua execuo.

VIII. A Judicializao das Despesas Pblicas.

o Como vimos, as despesas pblicas:
i) ou decorrem de uma deliberao de natureza eminentemente poltica do governante; e/ou
ii) encontram-se previstas no texto da CF, e por conta de sua imperatividade, devem ser realizadas pelo Estado, se demandadas pelo
cidado, inclusive judicialmente (conceito de oramento impositivo). So previses constitucionais que esto alm de declarar direitos,
pois fixam obrigaes estatais em certas searas, especialmente nas reas da sade, previdncia social, assistncia social, educao,
cultura, esporte. Exs.: CF: Arts. 6, a94, 196, 204, 205, 208, 215, 217, 225.
o Trata-se do fenmeno do controle judicial das polticas pblicas, ligado ao papel contra majoritrio do judicirio. O cidado tem
legitimidade de requerer que o Estado pague, por exemplo, seu remdio carssimo para tratamento de doena rara. dever do Estado
fornec-lo individual ou coletivamente, pois a sade faz parte do mnimo existencial do sujeito, e o nosso sistema parte de um pressuposto
que temos maturidade econmica para suportar isso tudo.
o Crticas:
1) Essas demandas individualizadas, por no serem uma despesa pblica devidamente programada, se em grande quantidade e
envolvendo grandes quantias no total, acabam por afetar diretamente o oramento pblico. O Judicirio obriga o Estado a oferecer
o bem/ servio, sem antes analisar a situao das contas pblicas, correndo o risco de abalar o equilbrio fiscal-oramentrio e limitar
recursos.
2) Possvel violao ao princpio da separao dos poderes. H o fenmeno de deslocamento da origem da escolha poltica da realizao
da despesa pblica. O Judicirio acaba por invadir a esfera decisria de administrao oramentria, que deveria ser privativa do
Executivo, eleito e representante do povo;
3) H tambm o argumento da tcnica. O judicirio no tem o mesmo conhecimento que um poltico em relao a dinmica da polticas
pblicas (o executivo tem assessores e pessoas capacitadas para administrar de forma adequada o oramento).

o E a Reserva do Possvel? Entende-se que contra direitos fundamentais essenciais (ligados ao mnimo existencial) no se pode opor/
argumentar a reserva do possvel. Assim, desde que comprovado adequadamente que se trata de um direito fundamental, e que sua
falta comprometa o mnimo existencial, dever ser cumprido pelo Estado o mandamento do Judicirio, mesmo que isso comprometa o
oramento pblico de forma geral.
o No entanto, para evitar excessos, tem surgido alguns parmetros pelo prprio judicirio, na tentativa de criar mecanismos que minimizem
os prejuzos ao oramento e ao mesmo tempo conciliem com os direitos fundamentais a serem cumpridos.
o Conciliao: opo de cumprimento sem a judicializao do caso. Para evitar tanta judicializao na sade, a Cmara por exemplo j criou
um programa de mediao, que o cidado vai at l solicitar o medicamento (aquele que esteja fora da lista dos que j so fornecidos).
Isso, alm de desafogar um pouco o judicirio, alm de ser econmico (menos gastos na judicializao), tambm facilita para o cidado.
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o Jurisprudncias:
STJ: A tese da reserva do possvel assenta-se em ideia que a obrigao impossvel no pode ser exigida. Por tal motivo, a
insuficincia de recursos oramentrios no pode ser considerada uma mera falcia. Observa-se que a realizao dos Direitos
Fundamentais no opo do governante, no resultado de um juzo discricionrio nem pode ser encarada como tema que
depende unicamente da vontade poltica. Aqueles direitos que esto intimamente ligados dignidade humana no podem ser
limitados em razo da escassez quando esta fruto das escolhas do administrador. No por outra razo que se afirma que a
reserva do possvel no oponvel realizao do mnimo existencial.
STF: "...o reconhecimento de que todas as dimenses dos direitos fundamentais tm custos pblicos, dando significativo relevo ao
tema da reserva do possvel, especialmente ao evidenciar a escassez dos recursos e a necessidade de se fazerem escolhas
alocativas, concluindo, a partir da perspectiva das finanas pblicas, que levar a srio os direitos significa levar srio a escassez.
ADPF 45 Min. Celso de Mello + STA 175 AgR Min. Gilmar Mendes + REsp. 1185474/SC Min. Humberto Martins. (dados em sala)

IX. As Operaes de Crdito & as Pedaladas Fiscais.

o Definio: LRF - LC 101/00 Art. 29, III. Operao de crdito o compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de
crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de
bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
o Para realizar uma operao de crdito, o ente interessado dever formalizar seu pleito, fundamentando-o em parecer de seus rgos
tcnicos e jurdicos, demonstrando a relao custo-benefcio, o interesse econmico e social da operao e o atendimento das seguintes
condies:
I existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei oramentria, em crditos adicionais ou lei especfica
Qualquer operao de crdito, independente do seu valor ou natureza, interna ou externa, deve sempre ser autorizada por lei especfica,
sob pena de incidir no tipo previsto no art. 359-A do Cdigo Penal (crime contra finanas pblicas).
II incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao, exceto no caso de operaes por
antecipao de receita;
III observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal;
IV autorizao especfica do Senado Federal, quando se tratar de operao de crdito externo;
V atendimento ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituio;
VI observncia das demais restries estabelecidas na LRF
o Proibio: LRF: Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle,
na qualidade de beneficirio do emprstimo.
o Crime de Responsabilidade fiscal: L 1079/50: Art. 4. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentarem
contra a Constituio Federal, e, especialmente, contra: VI a lei oramentria.
o O Impeachment da Dilma.
As aberturas de crditos suplementares no foram em si um problema; pelo contrrio, elas so um instrumento feito para lidar
com gastos imprevistos. O crime de responsabilidade se deu em dois aspectos principais:
1) a meta fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) foi desconsiderada, e a presidente estaria gastando bem
mais do que o aprovado pelo Congresso
2) o crdito suplementar foi emitido sem aprovao parlamentar, em violao ao processo de definio do oramento.
Entendeu-se como pedaladas fiscais as operaes ilegais de crdito que foram autorizadas (ou no canceladas) pela presidente. Os
repasses para programas do governo gerenciados por bancos eram atrasados para o perodo seguinte, deixando um resultado fiscal
mais positivo (maquiando as contas do governo), mas fazendo com que os bancos tivessem que executar os programas com seus
prprios recursos at que chegasse o repasse. O que acontecia, na prtica, era uma espcie de emprstimo dos bancos para o
Estado, j que os bancos cobravam juros sobre os recursos atrasados.
Entenda melhor:
O governo precisa repassar dinheiro para bancos, pblicos e privados, que cuidam de programas e benefcios sociais, como
o Bolsa Famlia, o Minha Casa Minha Vida, o seguro-desemprego e as aposentadorias pblicas. Esse repasse algo comum
e necessrio, e de responsabilidade do Tesouro Nacional.
Ocorre que, nos ltimos anos, o governo atrasou ao que tudo indica, deliberadamente vrios desses repasses. A suspeita
que os atrasos funcionariam como uma forma de cumprir as metas fiscais (ou seja, para no deixar as contas pblicas no
vermelho). Assim, o dinheiro no repassado era usado para aumentar artificialmente o supervit primrio. E a essa prtica
de atraso de repasses com o objetivo de maquiar as contas pblicas foi dado o nome de pedaladas fiscais. Segundo o TCU,
cerca de R$ 40 bilhes estiveram envolvidos nessas manobras, entre os anos de 2012 e 2014. Atrasos semelhantes foram
registrados em governos anteriores, mas envolveram somas de recursos muito menores.
Como as pedaladas se tornaram uma rotina para alguns bancos, como a Caixa Econmica Federal e o Banco do Brasil, estes
tiveram de encontrar um jeito de cobrir o prejuzo, usando para isso recursos prprios. Na interpretao de alguns
especialistas, esse uso de dinheiro dos bancos para cobrir o atraso dos repasses do governo um tipo de financiamento da
Unio. Em outras palavras, como se os bancos tivessem emprestado dinheiro ao governo. O problema que o artigo 36 da
Lei de Responsabilidade Fiscal probe emprstimos entre a Unio e instituies financeiras que ela controla.
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A interpretao em vermelho consiste numa viso substancialista da lei. Estes especialistas, tais como o Prof. Ives Gandra,
entenderam que no houve violao formal lei, mas houve violao substancial ela. Ou seja: as operaes que o governo
Dilma fez com a Caixa e o Banco do Brasil no esto descritas formal e exaustivamente como se fossem uma operao de
crdito, mas em sua essncia, consiste, sim em uma operao de crdito. No houve violao formal lei, mas houve
violao substancial de um mandamento legal. ex.: a presidncia no assinou um contrato de mtuo com o banco, mas na
prtica, o que houve foi um emprstimo.
J quem pensa de modo formalista, discorda, e acha que deveria estar descrito exaustivamente em lei para que fosse
declarado o crime de responsabilidade fiscal.

X. Violaes Substanciais s Leis Tributrias.

o De modo semelhante, operaes maquiadas entre pessoas de direito privado, com o intuito de evitar o pagamento de algum tributo,
mesmo que no sejam atividades descritas exaustivamente em lei, podem ser encaradas como algo ilegal.
o Exemplo: IOF o Imposto que incide sobre Operaes de Crdito, Cmbio, Seguros e Ttulos. Por incidir em operaes de crdito,
tambm incide em operaes oriundas de contrato de mtuo, por exemplo, onde h a alquota de 1,5 + 0,38%. Emprstimos entre
pessoas jurdicas tambm incide IOF. O problema que muitas PJs, por conta disso, passaram a malandramente evitar esse tributo,
perdoando a dvida de uma das partes.
o Assim ocorre:
1) Supondo que a PJ1 deva 1bi para a PJ2.
2) O tempo passa, a PJ1 no paga.
3) De repente a PJ2 (credora) fica no vermelho. Quando algum est no vermelho, ela geralmente vai em busca de quem o deve para
receber seus crditos nada mais justo. Mas receber dos seus devedores no ser o suficiente - alm de ter esse valor de volta, a
PJ2 est to no vermelho, que precisa tambm pedir um emprstimo a algum. Mas um emprstimo, como toda operao de
crdito, incide IOF. Isso quer dizer que, se ele pedir emprestado 1bi para algum, vai perder, em tributos (IOF), cerca 18 milhes.
Ou seja: na prtica, s receberia 82 mi. Para se desvencilhar desse custo, resolve a PJ2 fazer um acordo com a PJ1.
4) Ao invs da PJ2 cobrar esse crdito (dvida) da PJ1, eles resolvem fazer um acordo: substituir o emprstimo (operao de crdito)
que a PJ1 faria a PJ2, pelo no-pagamento da PJ1 da dvida que tinha originalmente com a PJ2.
5) Por no realizarem essa operao de crdito (afinal no houve mtuo, apenas a PJ2 deixou de receber o que a PJ1 lhe devia), no
precisaro pagar IOF

XI. Controle Oramentrio.

A concretizao da programao oramentria feita atravs de atos da Administrao Pblica, que esto sujeitos a equvocos,
inobservncia de suas normas, desvios de conduta dos agentes e toda a sorte de irregularidades. Da a importncia de um sistema de
acompanhamento, fiscalizao e controle.
O acompanhamento da execuo oramentria realizado por todos aqueles interessados no seu objeto, a partir dos relatrios
peridicos que a Administrao Pblica est obrigada a divulgar.
A fiscalizao refere-se certificao feita pelos rgos competentes (Tribunal de Contas, Controladorias etc.) de que na execuo do
oramento estejam sendo atendidos os princpios e as regras pertinentes, buscando-se identificar possveis irregularidades.
J o controle oramentrio envolve a correo de eventuais irregularidades encontradas na sua execuo.
Fundamento jurdico: CF: Arts. 70 a 75 + LC 101/2000: Arts. 43 a 59. + Lei 4.320/1964: Art. 75.

CF: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

1. Modalidades de Fiscalizao Oramentria.

1.1. Fiscalizao contbil: que se faz atravs dos registros contbeis, dos balanos, da escriturao sinttica, da anlise e
interpretao dos resultados econmicos e financeiros; contabilidade aonde se enxerga a renda daquele rgo; os fatos
econmicos a serem analisados so representados pela contabilidade. Prof.: As pedaladas fiscais foram chamadas de
contabilidade criativa, pois tinham a ver com formas criativas que o governo da Dilma encontrou de no trazer para dentro do
seu balano uma transao que na verdade voc no podia ser fazer. Por isso a contabilidade nada mais que uma forma de
transparncia, pois ela o retrato do oramento que o reflexo das operaes financeiras cometidas. Contabilidade est
diretamente ligada transparncia voc s consegue controlar o que conhece.
1.2. Fiscalizao financeira: visa a controlar a arrecadao das receitas e a realizao das despesas;
1.3. Fiscalizao oramentria: que tem como objetivo mensurar o nvel de concretizao das previses constantes na lei
oramentria;
1.4. Fiscalizao operacional: visa ao controle das operaes de crdito e de despesas que no constem da previso oramentria;
1.5. Fiscalizao patrimonial: objetiva o controle da situao e das modificaes dos bens mveis e imveis que constituem o
patrimnio pblico.
 Marina Wekid Castello Branco 8

2. Aspectos da Fiscalizao Oramentria.

1.1. Legalidade. atendimento formal das condies previstas na lei, especialmente no que se refere s receitas e as despesas;
1.2. Legitimidade. considerao das condies materiais e valorativas decorrentes das necessidades pblicas que envolvem os atos
administrativo-financeiros (demonstrao da motivao dos atos e dos fins que se busca atingir).
1.3. Economicidade. verificao da concretizao da mxima eficincia da atividade financeira, no sentido de obter o maior
aproveitamento das verbas pblicas com o menor nus possvel, tudo dentro de um custo-benefcio razovel.
1.4. Desoneraes, renncias e subvenes. trata-se do controle da destinao de verbas pblicas para as entidades sem fins
lucrativos subsidiadas pelo Estado que realizam atividades relevantes para a coletividade, como tambm dos mecanismos de
renncias ou desoneraes como medida de poltica fiscal (isenes, anistias, parcelamentos desonerados, moratrias etc).
Prof.: o controle da renncia de receita muito importante Ex.: no Estado do RJ no houve um controle efetivo a respeito
dessa matria nos rgos de controle interno e externo. Muito da crise que vivemos se deve a isso.

3. Tipos de Controle do Oramento. Lei 4.320: Art. 75 a 82 + CF: Art. 70 a 75.

3.1. O controle Prvio. feito essencialmente atravs da edio e observncia de medidas que antecedem sua elaborao e execuo,
que visam a assegurar preventivamente sua regular implementao. Trata-se de normas/ leis que disciplinam a matria
direcionando a atuao do administrador pblico no sentido de atender ao interesse pblico. Se observadas essas normas, evita-
se a prtica de atos irregulares ou ilegais. Assim, podemos dizer que a prpria elaborao dos projetos de lei oramentria est
inserida no controle prvio, j que dever levar em conta as necessidades da sociedade para justificar sua legitimidade.
3.2. Controle Concomitante. realizado ao longo da prpria execuo oramentria, acompanhando a atuao do administrador
pblico durante sua implementao. realizado atravs dos meios de fiscalizao e de auditoria pelos rgos de controle interno
e externo.
3.3. Controle Subsequente. se verifica a partir da anlise dos relatrios e documentos que so expedidos e divulgados
periodicamente pela Administrao Pblica sobre a realizao das despesas, programas e aes constantes no oramento pblico.
Meios: tomada de contas; prestao de contas; relatrio de gesto; parecer de auditoria e relatrio de resultado
3.4. Controle Externo. exercido pelo Poder Legislativo de cada ente, auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas exerce sua funo como rgo tcnico de controle, independente de subordinao hierrquica ao
legislativo - porque no pode o tribunal decidir por influncias polticas. O seu carter auxiliar ao legislativo se d por conta
dos efeitos de seus pronunciamentos. Assim ocorre: o TC emite um parecer aprovando ou rejeitando as contas, e depois
ocorre a apreciao do legislativo. O legislativo, por sua vez, no precisa decidir conforme o TC.
Por mais que o TCU tenha, segundo a CF, jurisdio sob todo territrio nacional, ele no exerce funo jurisdicional. Mesmo
que ele julgue as contas, no quer dizer que faa parte do poder judicirio. Suas decises no transitam em julgado,
tampouco vinculam o congresso, apenas consistem em uma opinio. Quais os efeitos, ento, das suas decises? Pode-se
dizer que ele produz coisa julgada administrativa. Mas suas decises podem obviamente serem apreciadas posteriormente
pelo judicirio.
Funes do TC: a) apreciar as contas do titular do Poder Executivo; b) desempenhar a auditoria financeira e oramentria; c)
julgar as contas dos administradores pblicos e responsveis por quaisquer bens e direitos do Estado.
Obs.: LRF: Art. 59. Diz que o MP fiscalizar o cumprimento da LRF (ou seja, o MP tambm faz controle externo).
Obs.2: A CF: Art. 73, 2, II demonstra que as indicaes dos ministros do TCU tendem a ser polticas (pois so
escolhidos por 2/3 do congresso). Isso reflete a realidade da escolha dos ministros do TCU hoje no Brasil: no se d
pela anlise exata da reputao ilibada/ nvel de conhecimentos tcnicos/ etc, mas sim essencialmente se resume a
uma de troca de favores por indicaes. Assim, na prtica, o controle contbil financeiro-oramentrio feito pelo
TCU acaba sendo no essencialmente tcnico, mas sim influencivel por questes polticas.

3.5. Controle Interno. desempenhado pelo sistema de controle especfico que cada Poder (legislativo, executivo, judicirio) dever
ter dentro da sua prpria estrutura. Tem como finalidade: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como
da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

3.6. Participao do Judicirio. J falamos: tem a ver com a judicializao das despesas pblicas. Os tribunais no podem substituir
o administrador na definio das politicas publicas; mas havendo despesas vinculadas, garantias e direitos fundamentais que
dependem de alocaes oramentarias, ento o judicirio acaba fazendo tambm esse controle oramentrio de alguma maneira,
quando provocado.