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Cmputo de la prescripcin de la accin indemnizatoria

de daos emanados de un acto administrativo ilegtimo
por JUAN RICARDO ACOSTA
19 de Junio de 2014
www.infojus.gov.ar
Id SAIJ: DACF140396

I.Introduccin.

Los actos administrativos gozan de presuncin de legitimidad (artculo 12 del Decreto-Ley N 19.549 de Procedimientos
Administrativos -LNPA-). En virtud de dicha condicin, el particular tiene la carga de impugnar el acto administrativo que
considera ilegtimo, a fin de hacer cesar la presuncin con que viene investido de inicio.

Sin embargo, el particular no puede impugnar directamente el acto administrativo ante la Justicia, sino que primero debe
agotar la va administrativa, por medio de los recursos previstos en el ordenamiento jurdico ( artculo 23 inciso a) LNPA).
Esto ltimo constituye una prerrogativa procesal especial de la Administracin, vinculada al rgimen exorbitante propio
del derecho administrativo.

Por otra parte, existe un criterio jurisprudencial -no exento de crticas- que asigna carcter accesorio a la accin
indemnizatoria de los daos producidos por un acto administrativo, respecto de la accin de nulidad del acto (1). En
virtud de este criterio, no es admisible el reclamo de daos y perjuicios emanados de un acto administrativo, sin que
previamente se hubiera declarado la ilegitimidad del acto.

En definitiva, el particular tiene la carga de impugnar el acto, agotar la va administrativa y obtener su declaracin de
ilegitimidad -en sede administrativa o judicial- como condicin para acceder al resarcimiento de los daos y perjuicios
que el acto le hubiera provocado.

En ese escenario, la pregunta que nos planteamos es cmo debe computarse el plazo de prescripcin de la accin
indemnizatoria, cuando los daos provienen de un acto administrativo ilegtimo. Esto es, en qu momento inicia el plazo
y -eventualmente- si las vicisitudes apuntadas arriba producen algn efecto suspensivo o interruptivo sobre el mismo.

II.Estado de la cuestin en la doctrina y la jurisprudencia.

Un sector de la doctrina y la jurisprudencia entiende que en este supuesto el plazo de prescripcin de la accin
indemnizatoria inicia cuando el particular obtiene la declaracin de ilegitimidad del acto, en sede administrativa o judicial,
funcionando dicha declaracin como un ttulo habilitante que deja expedita la accin de daos (2).

En el extremo opuesto, se ubican los pronunciamientos que no hacen depender el inicio del plazo de prescripcin de la
accin indemnizatoria, de la previa declaracin de ilegitimidad del acto administrativo (3).

Para esta posicin, la prescripcin de la accin indemnizatoria comienza cuando el damnificado toma conocimiento del
dao -lo que por lo general coincide con la notificacin del acto administrativo-, sin que las actuaciones conducentes a
gestionar la nulidad del acto sean susceptibles de suspender o interrumpir el curso de aquella (4).
III.La perspectiva de las garantas fundamentales. El principio de tutela judicial efectiva.

En el estado actual de cosas, resulta innegable que las garantas fundamentales consagradas en la Constitucin
Nacional y los Tratados de Derechos Humanos con jerarqua constitucional, atraviesan ntegramente el derecho
administrativo, condicionando y subordinando cualquier construccin jurdica que pretenda hacerse en esta disciplina de
derecho pblico, como en cualquier otra.

En ese contexto, el cmputo de la prescripcin de la accin de daos emanados de un acto administrativo ilegtimo, se
relaciona con el principio de tutela judicial efectiva, pues supone indagar sobre las condiciones en que el damnificado por
un acto de este tipo podr acceder a la Justicia (o no) para reclamar la indemnizacin que eventualmente le
correspondiere.

El particular que resulta damnificado por un acto administrativo ilegtimo y pretende reclamar un resarcimiento ante la
Justicia, se ve forzado a superar una serie de escollos que operan sobre su derecho de acceder a la jurisdiccin:
impugnar el acto, agotar la va administrativa y obtener la declaracin de ilegitimidad del acto como condicin para
obtener el resarcimiento.

Hasta tanto el damnificado cumpla con todas estas exigencias, puede ocurrir que transcurra el plazo de prescripcin de
dos aos (artculo 4037 del Cdigo Civil, por analoga), suponiendo que computramos el mismo a partir de la
notificacin del acto administrativo daoso, y que desconociramos todo efecto suspensivo o interruptivo del plazo, a las
actuaciones que el particular se ve compelido a efectuar en pos de agotar la va y obtener la declaracin de ilegitimidad
del acto.

Sin embargo, creemos que dicha interpretacin se contrapone al principio de tutela judicial efectiva y al principio in dubio
pro actione, que deriva de aqul (y que se traduce en una regla que obliga a buscar, en cada caso concreto, la
interpretacin que resulte ms favorable al ejercicio de la accin).

A nuestro modo de ver, el tiempo que insume al damnificado por un acto administrativo ilegtimo, el agotamiento de la va
y la obtencin de la declaracin de ilegitimidad del acto, no puede producir la extincin de la accin indemnizatoria por
prescripcin, pues se trata de cargas ineludibles que le vienen impuestas al particular, ya sea por la ley o por la
jurisprudencia.

La pregunta es qu construccin jurdica es la ms adecuada para dar sustento a la interpretacin final que defendemos,
qu normas le sirven de apoyatura y de qu manera deben aplicarse la mismas, entendiendo como ms adecuada
aquella solucin que permita compatibilizar ms armnicamente las normas y principios de nuestro ordenamiento
jurdico, entendido como un sistema integral. Ese es el meollo de la cuestin.

En ese camino, y visto que la bsqueda de la construccin jurdica ms adecuada supondr -en muchos casos- la
remisin a normas propias de otra disciplina -el derecho civil, por caso-, resulta imperioso recordar dos ideas bsicas: (i)
la aplicacin de normas de otra disciplina en el mbito del derecho administrativo debe hacerse por va de analoga, esto
es, previa adaptacin de aquella norma, conforme a los principios del derecho administrativo (5); (ii) la aplicacin
analgica de una norma de otra disciplina tiene como condicin esencial, que el supuesto de hecho regulado en aquella,
sea similar al caso no previsto cuya solucin se est buscando. Esa semejanza es lo que habilita, precisamente, la
extensin analgica de la solucin legal. A partir de esto ltimo, la bsqueda del caso semejante se convierte en una
tarea clave para el intrprete.

IV.El inicio del plazo de prescripcin de la accin indemnizatoria.

A)El acto administrativo como "ttulo" o causa-fuente de la obligacin de resarcir.

En el campo de las acciones personales (la accin resarcitoria pertenece a esta especie), el artculo 3956 del Cdigo
Civil establece que la prescripcin comienza a correr desde la fecha del "ttulo de la obligacin". Si bien esta expresin
denota la idea de documento en donde consta la obligacin, la frmula debe interpretarse con criterio amplio,
comprensivo de la causa-fuente de la obligacin que hizo surgir la accin (por ejemplo, un hecho ilcito), aunque no se
encuentre documentada.

Ahora bien, cuando hablamos de responsabilidad estatal por daos emanados de un acto administrativo ilegtimo, la
causa-fuente de la obligacin de resarcir es el acto administrativo daoso.

Sin embargo, esta premisa -extrada del derecho civil- debe ser sometida a un primer tamiz de derecho pblico: el
artculo 11 LNPA establece que el acto administrativo de alcance individual no tiene eficacia sino a partir de su
notificacin al interesado.

En consecuencia, la regla general sera que la accin indemnizatoria de daos emanados de un acto administrativo
queda expedita a partir de la notificacin del acto, y que entonces comienza a correr el plazo de prescripcin, siempre y
cuando los daos fueran apreciables a partir de ese momento. Todo ello por aplicacin analgica del artculo 3956 del
Cdigo Civil, en juego con el artculo 11 LNPA.

Desde luego, esto supone que el acto administrativo genere daos en forma inmediata luego de su notificacin. Si el
dao no se produjo o no pudo ser conocido -razonablemente- por el damnificado sino al cabo de un tiempo, es dable
admitir -por excepcin- que el plazo de prescripcin comience a correr a partir de que el dao se produjo o desde que el
damnificado tuvo conocimiento del mismo, salvo que hubiera mediado negligencia de su parte.

B)La declaracin de ilegitimidad del acto. Un supuesto de responsabilidad estatal por actividad ilcita.

La causa pertenece al mundo de lo fctico. En el esquema lgico de toda norma jurdica ("Dado A, debe ser B"), se
distingue el factum (la plataforma fctica prevista en la norma) y la parte dispositiva (la consecuencia jurdica que el
ordenamiento le atribuye a la plataforma fctica). La causa se identifica con lo primero. Se trata de un hecho en sentido
amplio (un accidente automovilstico, un delito, el nacimiento o fallecimiento de una persona, una omisin, etc.) o acto
jurdico (un contrato, un testamento, la celebracin de un matrimonio, un acto administrativo, etc.) al cual el ordenamiento
le asigna efectos jurdicos.

La ilegitimidad es una de las condiciones -entre otras- que debe reunir el acto para que proceda el resarcimiento, pero la
causa-fuente sigue siendo el acto, no la declaracin de ilegitimidad.

De hecho la responsabilidad estatal por actos administrativos ilegtimos constituye un supuesto de responsabilidad por
actividad ilcita. Esto implica que, para que proceda el resarcimiento, debern verificarse los presupuestos propios de
esta especie de responsabilidad. La doctrina clsica (6) seala como tales: imputabilidad material del hecho o acto
administrativo a un rgano del Estado (factor de imputacin), falta de servicio (factor de atribucin), dao o lesin
resarcible, y nexo causal adecuado entre el hecho o acto administrativo y el dao.

En este esquema, la ilegitimidad del acto administrativo se relaciona con la falta de servicio, consistente en haber emitido
un acto administrativo en contravencin al ordenamiento jurdico, o -si se prefiere- cumpliendo de manera irregular las
obligaciones legales que les vienen impuestas a los funcionarios pblicos para la emisin de actos administrativos, como
reza el artculo 1112 del Cdigo Civil.

Tratndose de uno ms de los presupuestos que deben verificarse para que proceda la responsabilidad estatal, queda
claro que se trata de una condicin que califica y opera sobre la causa-fuente de la obligacin de resarcir, pero no la
sustituye ni se identifica con ella. La causa-fuente de la obligacin de resarcir es el acto administrativo.

A partir de lo considerado, creemos que no puede sostenerse que la prescripcin inicia con la certificacin judicial del
obrar ilcito del Estado, que recin entonces existe un dao jurdicamente resarcible y/o que el cmputo de la
prescripcin de la accin de daos debe iniciar cuando el reclamante tiene certeza sobre la invalidez del acto.

En todo juicio de responsabilidad, solo con la sentencia final se tiene certeza legal del obrar antijurdico del autor del
dao; por tanto, en ningn caso dicha certeza puede ser condicin para el inicio del plazo de prescripcin de la propia
accin de responsabilidad.
Cada uno de los presupuestos de la responsabilidad debe ser objeto de conocimiento y acreditacin en el marco del
juicio de responsabilidad. Y la sentencia que verifica estas condiciones, tiene efecto declarativo, no constitutivo de
derechos.

A nuestro modo de ver, no existen razones que autoricen a afirmar que la accin de daos no queda expedita sino hasta
el momento en que queda firme la verificacin preliminar de uno de sus presupuestos. Siguiendo este argumento, podra
predicarse la necesidad de verificar en forma preliminar el factor de imputacin o la relacin de causalidad, difiriendo el
dies a quo del plazo de prescripcin para el momento en que quedan firmes tales verificaciones. Como se advierte, esto
no encierra ninguna lgica.

Por otra parte, no debe olvidarse que la accin de daos puede ser iniciada en forma conjunta con la accin de nulidad
(por ende, antes de que exista declaracin de nulidad del acto). Si predicramos que la accin resarcitoria queda
expedita -recin- cuando queda firme la declaracin de nulidad del acto, aquella posibilidad no sera admisible, pues
supondra tanto como aceptar que una accin (la de daos) puede ejercerse antes de que se encuentre expedita.

C)La tesis de la naturaleza accesoria de la accin de daos no impide que la accin quede expedita con la notificacin
del acto.

La Corte Suprema de Justicia Nacional adhiri a la tesis del carcter accesorio de la pretensin de daos y perjuicios,
respecto de la accin de nulidad del acto. Sin embargo, creemos que esta postura no obsta a la conclusin que hemos
sostenido en el punto anterior.

Para que la prescripcin comience a correr, es necesario que la accin se encuentre expedita, esto es, que pueda ser
ejercida por su titular. Ahora bien, la tesis de la accesoriedad establece que la declaracin de ilegitimidad del acto es
condicin necesaria para la procedencia del resarcimiento en definitiva. Esto no supone juzgar sobre las condiciones
necesarias para el ejercicio de la accin resarcitoria, ni implica afirmar -por ende- que la accin resarcitoria no queda
expedita (es decir, no puede ejercerse) sino hasta que recae sentencia firme declarativa de la ilegitimidad del acto.

Lo primero (el anlisis de las condiciones de procedencia del resarcimiento en definitiva) es un juicio lgico diferente -y
cronolgicamente posterior- al anlisis de las condiciones de ejercicio de la accin resarcitoria. De all que en la
estructura de las sentencias judiciales, los planteos de prescripcin (en cuanto trasuntan un cuestionamiento al ejercicio
de la accin), sean -por regla- resueltos como cuestin previa al pronunciamiento de fondo. Ms aun, el Cdigo Procesal
Civil y Comercial Comn de la Nacin permite que la prescripcin sea opuesta y resuelta como excepcin de previo y
especial pronunciamiento, cuando se tratare de una cuestin de puro derecho (artculo 346).

Esto se vincula con el objeto inmediato sobre el cual opera la prescripcin como instituto jurdico. Recordemos que la
prescripcin extingue la accin, que es aquella condicin que acompaa a los derechos, hacindolos exigibles ante el
rgano jurisdiccional. Ese es su objeto inmediato. Es decir que la prescripcin no opera sobre el derecho de fondo, sino
en forma mediata (convirtindolo en una obligacin natural - doctrina del artculo 515 inciso 1 del Cdigo Civil).

Pues bien, las condiciones que deben verificarse para que proceda el resarcimiento de los daos provocados por un acto
administrativo ilcito, hacen al derecho que detenta el sujeto activo de la obligacin, no a la accin. Se trata de
razonamientos que operan en planos diferentes.

V.El trmite en sede administrativa. Sus efectos.

Aceptado que la accin de daos queda expedita con la notificacin del acto administrativo daoso y no con su
declaracin de ilegitimidad -suponiendo que los daos fueran apreciables a partir de ese momento-, corresponde
preguntarse qu efectos produce, respecto del plazo de prescripcin en curso, el trmite de impugnacin del acto en
sede administrativa.

A)El artculo 1, inciso e), apartado 7) LNPA. El principio de congruencia.

Un primer anlisis de la cuestin podra conducir a afirmar que la impugnacin del acto interrumpe el plazo de
prescripcin de la accin de daos, por aplicacin del artculo 1, inciso e), apartado 7) LNPA, en cuanto prescribe que la
interposicin de recursos administrativos interrumpe el curso de los plazos.

Tngase en cuenta que, para un sector de la doctrina, los efectos interruptivos previstos en esta norma tienen alcance
amplio, comprensivo no solo de los plazos administrativos, sino tambin del plazo para accionar judicialmente previsto en
el artculo 25 LNPA y de los plazos de prescripcin (7).

Sin embargo, los plazos de prescripcin que en todo caso se interrumpiran, son los de la misma accin que se ejerce al
interponer el recurso, no los de una pretensin diferente. El principio es que tiene que verificarse esa identidad de objeto
(principio de congruencia de las pretensiones) para que tenga lugar la interrupcin de la prescripcin. Vale decir que, si lo
planteado en sede administrativa fue la nulidad del acto administrativo, dicho planteo no suspendera ni interrumpira la
prescripcin de la accin indemnizatoria de daos y perjuicios.

As lo entendi la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el fallo " Wiater"(8), en donde se sostuvo que el reclamo
administrativo deducido por el actor careca de efecto interruptivo (a tenor del artculo 1, inciso e, apartado 7 LNPA) o
suspensivo (a tenor del artculo 1, inciso e, apartado 9 LNPA) del curso de la prescripcin, porque no mediaba
coherencia entre los solicitado en sede administrativa (derogacin de un decreto) y lo pretendido en sede judicial (pago
de una indemnizacin por daos y perjuicios).

Advirtase que en la frmula empleada por la Corte, la congruencia entre las pretensiones es necesaria no solo en el
supuesto del apartado 7) -interrupcin de los plazos por interposicin de recursos administrativos-, sino tambin en el
caso del apartado 9) -suspensin de plazos por actuaciones administrativas en general-.

De todos modos, creemos que la congruencia entre las pretensiones no es una exigencia aplicable a todas las causales
de suspensin e interrupcin de la prescripcin, las cuales -por cierto- son diversas y responden a fundamentos
diferentes.

Algunas causales suponen o se relacionan, de alguna manera, con un ejercicio de la accin en curso de prescribir,
descartando la idea de abandono del derecho, que es lo que subyace bajo el instituto de la prescripcin. En este primer
segmento podramos ubicar -por ejemplo- a los dos supuestos del artculo 3986 del Cdigo Civil, esto es, la interposicin
de demanda en contra del deudor y la interpelacin al deudor, hecha en forma autntica.

Las causales de esta especie son el mbito natural de aplicacin del principio de congruencia sentado por la Corte
Suprema Nacional en el precedente "Wiater". De esta manera, si lo que se pretende es interrumpir la prescripcin de la
accin de daos por interposicin de demanda contra el deudor, la demanda debe contener la misma e idntica
pretensin -indemnizacin de los daos- y no otra distinta. Asimismo, para que la interpelacin fehaciente tenga efecto
suspensivo, debe observar el mismo objeto -reclamo de los daos y perjuicios- y no un objeto diferente. Sin embargo,
hay causales de suspensin e interrupcin que no suponen un modo de ejercicio de la accin, sino que obedecen a
fundamentos diferentes (por ejemplo, existencia de un impedimento para ejercer la accin, existencia de una relacin
especial entre acreedor y deudor -matrimonio, tutela, etc.-). En este terreno, el dato de la congruencia entre las
pretensiones es superfluo e irrelevante.

Pinsese -por ejemplo- en la suspensin de la prescripcin por deduccin de querella criminal en contra de los
responsables del hecho (artculo 3982 bis del Cdigo Civil). En este caso la pretensin deducida por el acreedor es lisa y
llanamente distinta de la accin civil resarcitoria, por lo que no existe congruencia posible de pretensiones. Otro tanto
ocurre con la dispensa de la prescripcin por impedimento (artculo 3980 del Cdigo Civil). En este caso, el impedimento
hizo imposible el ejercicio de accin alguna, por lo que tampoco cabr indagar si medi congruencia entre las
pretensiones.

La pregunta es qu encuadramiento cabe asignar a la eventual suspensin o interrupcin de la prescripcin de la accin

indemnizatoria, como consecuencia de las actuaciones administrativas conducentes a gestionar la nulidad del acto
administrativo que provoc el dao.

B)La carga de agotar la va administrativa como impedimento para el ejercicio til de la accin de daos.
Hemos sealado que la responsabilidad del Estado por las consecuencias daosas de un acto administrativo ilegtimo,
constituye un supuesto de responsabilidad estatal por actividad ilcita, en donde la falta de servicio viene dada por la
ilegitimidad del acto.

Sin embargo, el particular no puede invocar directamente esa falta de servicio ante la Justicia. En virtud de la carga de
agotar la va administrativa, debe primero plantear la cuestin ante la propia Administracin, obtener el acto que causa
estado y -recin entonces- podr llevar la discusin a sede judicial.

Si a lo anterior agregamos el carcter accesorio que la jurisprudencia le atribuye a la accin de daos respecto de la
accin de nulidad del acto, concluiremos que la carga de agotar la va administrativa representa un impedimento
-transitorio- para acreditar uno de los presupuestos esenciales de la responsabilidad estatal por actividad ilcita (la falta
de servicio), derivando en un impedimento para el ejercicio til de la accin de responsabilidad.

El anlisis que proponemos supone un nuevo enfoque sobre los efectos de la impugnacin del acto respecto de la
prescripcin de la accin de daos. A nuestro modo de ver, la carga de agotar la va administrativa (no la impugnacin
del acto en s misma, sino el plus constituido por el privilegio procesal que se acuerda a la Administracin), debe ser
analizada como una causal de suspensin o interrupcin de la prescripcin de la accin de daos, asociada con un
impedimento que obstaculiza el ejercicio til de aquella accin.

Desde esa perspectiva, se torna innegable el reconocimiento de sus efectos sobre el curso de la prescripcin de la
accin de daos (suspensivos o interruptivos, ya lo veremos), pues mientras agota la va, el particular se encuentra
impedido de discutir la falta de servicio (esto es, la ilegitimidad del acto) en sede judicial. La existencia en el
ordenamiento jurdico de mecanismos que permiten facilitar o sortear el agotamiento de la va administrativa no altera la
conclusin expuesta. Nos referimos, por ejemplo, a la posibilidad de tener por denegado tcitamente el recurso
jerrquico (y por ende agotada la va) cuando la Administracin no lo resolviere dentro del plazo previsto al efecto
(artculos 90 y 91 del Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto 1759/72 -RNPA-).
Igualmente, la posibilidad de interponer la accin de amparo prevista en el artculo 43 de la Constitucin Nacional,
alternativa que -a partir de 1994- no requiere del previo agotamiento de la va administrativa.

Creemos que la existencia de estos mecanismos no hace desaparecer el impedimento que representa la carga de agotar
la va administrativa, toda vez que constituyen opciones a favor del particular, de uso facultativo.

Restara determinar qu normas pueden invocarse en sustento positivo de la solucin que propiciamos (esto es,
suspensin o interrupcin de la prescripcin de la accin indemnizatoria, en virtud del impedimento que representa la
carga de agotar la va administrativa).

C)El artculo 3980 del Cdigo Civil.

El artculo 3980 del Cdigo Civil dispone que cuando por razn de dificultades o imposibilidad de hecho, se hubiere
impedido temporalmente el ejercicio de una accin, los jueces estn autorizados a liberar al acreedor de las
consecuencias de la prescripcin cumplida durante el impedimento, si despus de su cesacin hubiese hecho valer sus
derechos en el plazo de tres meses.

Si bien este supuesto se encuentra regulado dentro del captulo correspondiente a la suspensin de la prescripcin, no
se trata en realidad de un caso de suspensin. La doctrina civilista advierte que la suspensin opera ipso iure, en virtud
de una causa legal rgida que el juez se limita a comprobar, mientras que la dispensa prevista en el artculo 3980 es
concedida por el juez en virtud de una imposibilidad cuya gravedad aprecia en forma amplia y discrecional. Por otra
parte, la imposibilidad de obrar no detiene el curso de la prescripcin -que por hiptesis ya est cumplida- sino que
prolonga la vida de la accin ms all del trmino de la prescripcin. Se trata, en definitiva, de una prolongacin de la
accin, sujeta a la apreciacin judicial y a un plazo especial de caducidad dentro del cual el interesado debe ejercer la
accin (tres meses desde la cesacin del impedimento)(9).

El anlisis del artculo 3980 del Cdigo Civil remite a la idea de que la existencia de un impedimento al ejercicio de la
accin produce efectos jurdicos sobre el curso de la prescripcin. Esta lgica no merece reparos. Sin embargo, creemos
que el mecanismo de dispensa contemplado en esta norma presenta algunas dificultades en su aplicacin analgica al
caso que estamos analizando.

En primer lugar, porque la dispensa del artculo 3980 puede ser concedida o no por el juez, en forma discrecional, sin
que conduzca automticamente a la prolongacin del plazo, de acuerdo al sistema previsto en el Cdigo Civil.

En segundo lugar, porque el plazo de tres meses para deducir la accin, contemplado en el artculo 3980 del Cdigo
Civil, no coincide con el plazo de caducidad del artculo 25 LNPA. Esto puede conducir a problemas en la
implementacin prctica de la dispensa, toda vez que si bien el particular tiene el derecho de interponer la accin judicial
de nulidad del acto dentro de los noventa das hbiles judiciales desde la notificacin del acto que causa estado, puede
ocurrir que para entonces se considere prescripta la accin de daos emanados del acto, por no poder hacer operativa la
dispensa. En tercer lugar, para que entre en juego el mecanismo del artculo 3980 del Cdigo Civil, el plazo de
prescripcin de la accin de daos (computado desde la notificacin del acto ilegtimo) debera haber vencido mientras el
particular tramitaba el agotamiento de la va administrativa (antes de la notificacin del acto que causa estado). Ese es el
presupuesto necesario.

Ahora bien, esto dejara afuera todos aquellos casos en los que el plazo de prescripcin de la accin de daos no vence
durante el trmite de agotamiento de la va administrativa, sino despus. En otras palabras, si el particular interpone un
recurso administrativo a fin de agotar la va, y el agotamiento de la va se produce antes del plazo de dos aos
computado desde la notificacin del acto ilegtimo, no sera aplicable la dispensa del artculo 3980 del Cdigo Civil, con lo
cual la impugnacin del acto no habra producido ningn efecto sobre la prescripcin de la accin de daos. Ello a pesar
de que el particular estuvo impedido, durante todo ese tiempo, de plantear la falta de servicio en sede judicial.

Las circunstancias apuntadas nos llevan a preguntarnos si existen otras normas susceptibles de dar una mejor respuesta
a nuestro problema.

D)Las disposiciones sobre mediacin previa obligatoria. Su posible aplicacin analgica.

La mediacin constituye un trmite previo que el interesado debe cumplir en forma obligatoria, como condicin para
deducir una accin judicial. En otras palabras, el interesado no puede interponer directamente la demanda judicial, sino
que primero debe cumplir un procedimiento determinado (artculos 1 y 2 de la Ley N 26.589).

Lo mismo ocurre con el agotamiento de la va administrativa, que es uno de los requisitos que el juez en lo contencioso
administrativo debe examinar, en forma preliminar dentro del proceso (y de oficio luego de la sancin de la Ley N 25.344
), para determinar si se encuentra habilitada la instancia judicial.

As lo destaca REJTMAN FARAH, al sealar que el agotamiento de la va administrativa constituye un requisito esencial
para habilitar el control judicial10. Y as lo entendi tambin la Corte Suprema de Justicia Nacional en el precedente
"Serra"(11), entre muchos otros.

La asimilacin entre el agotamiento de la va administrativa y el proceso de mediacin previa no es novedosa. En esa

lnea, GARCA PULLS advierte que la mediacin previa obligatoria -al igual que el agotamiento de la va administrativa-,
constituye un procedimiento preliminar, que importa un prerrequisito o exigencia necesaria para acceder a la
administracin de justicia, es decir, un presupuesto procesal o condicin de procedibilidad (12).

De hecho, una de las teoras que se han formulado en torno a los fundamentos del agotamiento de la va administrativa
es la llamada teora de la conciliacin, muy prxima al concepto de la mediacin previa. Para esta posicin, la exigencia
de agotar la va supone producir -en el mbito de la Administracin-, una etapa de conciliacin previa que permite
alcanzar un acuerdo mediante mecanismos simples e informales como son los recursos, como as tambin alertar a la
Administracin sobre las ventajas y desventajas de embarcarse en un proceso judicial costoso y extenso (13).

Por otra parte, ambos institutos son irrenunciables. En el caso de la mediacin previa, la razn es su vinculacin con la
organizacin de la administracin de justicia (14). En cuanto al agotamiento de la va administrativa, su carcter
irrenunciable ha quedado expresamente consagrado en el derecho positivo, luego de la reforma de la Ley N 25.344 al
artculo 31 LNPA, ms all de las crticas que ha suscitado esta ltima norma (15).
Pues bien, el artculo 18 de la Ley N 26.589 establece que la mediacin suspende el plazo de prescripcin. Otro tanto
prescriba su antecesora, la Ley N 24.573, si bien difera en cuanto al momento en que inicia y termina la suspensin del
plazo de prescripcin.

El efecto suspensivo de la prescripcin que se atribuye a la mediacin previa obligatoria, deriva de la circunstancia de
constituir un impedimento al ejercicio de la accin, en cuanto implica un requisito previo sin el cual el particular no puede
acceder a la justicia (esto ltimo es lo que justificara -precisamente- su analoga con el agotamiento de la va
administrativa).

En ese sentido, la doctrina seala que aun cuando la mediacin tambin constituye una manera de manifestar la
actividad del acreedor de romper su inaccin, lo cierto es que su carcter suspensivo de la prescripcin se debe a que en
los hechos importa una imposibilidad para promover la accin judicial, pues si el acreedor quiere demandar judicialmente
la satisfaccin de su crdito, inexorablemente debe llevar a cabo la mediacin obligatoria (16).

En definitiva, la semejanza del supuesto subyacente (la mediacin como impedimento transitorio al ejercicio de la accin
judicial), autorizara a proponer la aplicacin analgica de su rgimen legal, al caso que en concreto nos atae. Esto
llevara a afirmar que la carga de agotar la va administrativa suspende el plazo de prescripcin de la accin daos, por
aplicacin analgica de la Ley N 26.589 de Mediacin y Conciliacin.

E)Inicio y fin de la suspensin del plazo de prescripcin en sede administrativa.

Si la suspensin de la prescripcin deriva de la carga de agotar la va administrativa (pues ello constituye un

impedimento para el ejercicio til de la accin de daos), el hecho suspensivo nace cuando surge dicha carga, en forma
concomitante con la notificacin del acto administrativo daoso, es decir, en el mismo momento en que la accin queda
expedita.

Esta concomitancia entre nacimiento de la accin e inicio de la suspensin de la prescripcin no debe extraar.
Pinsese, por ejemplo, en los daos provocados por un cnyuge al otro durante el matrimonio, o por un tutor a su pupilo
durante la tutela. En ambos casos, la accin queda expedita y se suspende al mismo tiempo el curso de la prescripcin,
mientras dure el matrimonio o la tutela (artculos 3969 y 3973 del Cdigo Civil, respectivamente).

La suspensin se extiende hasta que desaparece el impedimento. Por regla general, esto sucede cuando el particular
cumple la carga de agotar la va, quedando consumida la exigencia en su objeto. Con la notificacin del acto que causa
estado, el damnificado queda habilitado para plantear la ilegitimidad del acto ante la Justicia, sin perjuicio de los efectos
que pudiera tener la ulterior impugnacin judicial del acto, tema que analizaremos en el acpite siguiente.

Lo que est claro es que la interposicin de la accin judicial de nulidad del acto no supone una prolongacin del
impedimento para el ejercicio de la accin indemnizatoria, impedimento que ha cesado al quedar agotada la va
administrativa. En todo caso, el eventual fundamento de la suspensin o interrupcin de la prescripcin ser distinto a
partir de all.

Existen, sin embargo, excepciones a la regla.

En el orden nacional, el acto definitivo emanado de la autoridad superior de un ente autrquico causa estado, toda vez
que el recurso de alzada no es obligatorio para agotar la va (artculo 94 RNPA). Sin embargo, cuando el particular
hubiera optado por interponer el recurso de alzada, corresponde extender la suspensin de la prescripcin hasta tanto el
particular fuera notificado de la resolucin del recurso de alzada, o bien desistiera del mismo.

Esto obedece a que la interposicin del recurso de alzada debe ser entendida como una extensin de la carga de agotar
la va, voluntariamente decidida por el propio sujeto pasivo de la obligacin, que es el particular. Esto no provoca ningn
menoscabo a la Administracin, toda vez que la carga de agotar la va constituye un privilegio procesal a su favor, y -en
ltima instancia- no tiene ms que resolver con prontitud el recurso de alzada, para que la prescripcin de la accin de
daos comience a correr nuevamente.
Otro tanto sucede con el supuesto del artculo 100 RNPA, en cuanto dispone que las decisiones definitivas que agotan la
instancia administrativa, son susceptibles del recurso de reconsideracin, el cual -en su caso- suspende el plazo del
artculo 25 LNPA. Nuevamente, se trata de una extensin de la carga de agotar la va, voluntariamente asumida por el
propio particular, con lo cual corresponde prolongar la suspensin hasta la notificacin del acto que resuelve el recurso
de reconsideracin.

Otra excepcin viene dada por la posibilidad que se acuerda al particular, de tener por agotada tcitamente la va
administrativa, por silencio de la Administracin (artculos 90 y 91 RNPA). Como se advierte, en este supuesto no
mediar notificacin de un acto que causa estado, toda vez que la denegatoria no ser expresa, sino tcita. Creemos
que en este supuesto la suspensin de la prescripcin de la accin de daos debe extenderse hasta el momento en que
el particular ha ejercido efectivamente la opcin de tener por denegado tcitamente el recurso jerrquico, pues ello
significa el agotamiento de la va administrativa.

VI.La impugnacin del acto en sede judicial. Sus efectos.

Sentado que la notificacin del acto que causa estado supone, en general, la reanudacin del cmputo de la prescripcin
de la accin de daos, resta preguntarse qu efectos produce respecto de dicho plazo, la interposicin de la accin
judicial de nulidad del acto.

A)El artculo 3986 del Cdigo Civil.

El artculo 3986 primer prrafo del Cdigo Civil establece que la prescripcin se interrumpe por demanda en contra del
deudor, aunque sea interpuesta ante juez incompetente, fuere defectuosa, o el demandante no haya tenido capacidad
legal para presentarse en juicio.

Sin embargo, autores como MONTI y JUAN LIMA sealan que la demanda de nulidad del acto no interrumpe el plazo de
prescripcin para iniciar la accin de daos, pues no existen normas de derecho pblico que as lo establezcan, al menos
en el orden federal. Y agregan que el artculo 3986 del Cdigo Civil (que en todo caso sera susceptible de ser aplicado
por analoga), en cuanto establece que la prescripcin se interrumpe por demanda contra el deudor, aunque fuera
interpuesta ante juez incompetente o fuera defectuosa, requiere que la pretensin esgrimida ante el juez incompetente
sea la misma que ms tarde se presenta ante el juez competente, mas no una diversa (como la de daos respecto de la
de nulidad)(17).

En definitiva, el artculo 3986 del Cdigo Civil contemplara la interrupcin de la prescripcin por ejercicio de la misma
accin en curso de prescribir, mediante la interposicin de la demanda judicial.

Nuestro caso es diferente, pues lo analizado es qu efectos produce la interposicin de la demanda de nulidad del acto,
respecto del plazo de prescripcin de una accin distinta, que es la accin de daos. Como se advierte, los casos no son
semejantes. Y frente a ello, la extensin analgica de la solucin contemplada en el artculo 3986, constituira un recurso
hermenutico discutible.

A partir de lo anterior, MONTI y JUAN LIMA sostienen que la prudencia aconseja esgrimir ambas pretensiones en forma
conjunta, o al menos deducir la accin de daos antes de que venza el plazo de prescripcin, computado desde que se
conoci el dao que el acto impugnado caus, lo cual -por lo general- sucede cuando el acto es notificado al particular
(18).

Ahora bien, qu sucede cuando el particular no ha seguido la pauta de accin que la prudencia procesal indicaba, y
-por el contrario-, ha deducido la accin de daos luego de transcurridos dos aos desde la notificacin del acto,
mientras en paralelo gestionaba la declaracin de ilegitimidad de aqul? Esto es suficiente para endilgarle negligencia y
derivar de ello la prdida de su accin de responsabilidad en contra del Estado? Creemos que esto sera muy discutible,
a la luz del principio de tutela judicial efectiva.

B)La aplicacin analgica del artculo 3982 bis del Cdigo Civil.
El artculo 3982 bis del Cdigo Civil establece que si la vctima de un acto ilcito hubiera deducido querella criminal contra
los responsables del hecho, su ejercicio suspende el trmino de prescripcin de la accin civil, aun cuando en sede penal
no hubiera pedido el resarcimiento de los daos.

Este caso no supone el ejercicio de la accin civil en curso de prescribir, sino de una accin distinta (la accin penal). A
pesar de ello, el Cdigo Civil le reconoce efectos suspensivos del plazo de prescripcin de la accin civil, por emanar
ambas acciones de la misma causa y por la ntima relacin entre una accin y la otra.

Lo primero (la identidad de causa), deriva de la circunstancia de que ambas acciones nacen del mismo hecho ilcito. Lo
segundo (la estrecha vinculacin) viene marcado por los efectos jurdicos que produce la sentencia penal sobre el juicio
civil, y a la inversa.

As, el artculo 1102 del Cdigo Civil establece que despus de la condena del acusado en el juicio criminal, no puede
controvertirse en el juicio civil la existencia del hecho principal que constituye el delito, ni la culpa del condenado en el
hecho. Del mismo modo, el artculo 1103 dispone que la absolucin del acusado en el juicio criminal, impide
posteriormente alegar en el juicio civil la existencia del hecho sobre el cual hubiese recado la absolucin. A la inversa, la
sentencia del juicio civil tambin produce efectos sobre el juicio penal, aun cuando la incidencia sea menor (artculos
1105 y 1104 del Cdigo Civil).

El otro dato relevante para nuestro anlisis, es que el artculo 29 del Cdigo Penal, establece que la sentencia
condenatoria puede ordenar la indemnizacin del dao material y moral causado por el hecho. Esto implica que el
damnificado por un hecho ilcito tiene la posibilidad de plantear ambas acciones -penal y civil- dentro de un mismo
proceso (el proceso penal), o bien por separado ante cada fuero. Se trata de una opcin a favor del damnificado, que
adems se encuentra regulada expresamente en el artculo 14 del Cdigo Procesal Penal de la Nacin.

En definitiva, el supuesto regulado en el artculo 3982 bis del Cdigo Civil, en juego con las dems disposiciones
reseadas (artculos 1102, 1103, 1104 y 1105 del Cdigo Civil, y artculo 29 del Cdigo Penal), se apoya sobre los
siguientes elementos bsicos: (i) existencia de dos acciones diferentes, pero emanadas de la misma causa e
ntimamente conectadas, en virtud de los efectos jurdicos que una es susceptible de producir respecto de la otra; (ii)
posibilidad (como opcin en cabeza del particular) de plantear ambas acciones en forma conjunta -en el mismo proceso-,
o en procesos separados.

Cuando orientamos nuestro anlisis hacia la accin de nulidad y la accin de daos emanados de un acto administrativo,
se advierte que concurren los mismos elementos bsicos reseados: (i) ambas acciones nacen de la misma causa (el
acto administrativo ilegtimo) y se encuentran ntimamente conectadas, pues la sentencia en el juicio de nulidad produce
efectos jurdicos sobre el juicio de daos, en virtud del carcter accesorio que la jurisprudencia asigna a la accin de
daos respecto de la accin de nulidad del acto; (ii) una vez agotada la va administrativa, el particular tiene la posibilidad
de iniciar conjuntamente las acciones de nulidad y de resarcimiento, dentro del mismo proceso, o bien instaurar ambas
acciones por separado. La concurrencia de los mismos elementos bsicos permitira decir que estamos frente a sustratos
fcticos semejantes, extremo que posibilitara la extensin analgica de la regla contenida en el artculo 3982 bis del
Cdigo Civil. Este camino conducira a afirmar que la interposicin de la demanda judicial de nulidad del acto, suspende
el plazo de prescripcin de la accin indemnizatoria de los daos emanados del mismo acto, aunque el particular no
hubiere reclamado la reparacin dentro del juicio de nulidad.

Teniendo en cuenta que el efecto previsto por la norma es la suspensin del plazo de prescripcin, el plazo transcurrido
hasta la interposicin de la accin de nulidad si ingresara en el cmputo, reanudndose desde donde haba quedado
suspendido, una vez que concluyera el juicio de nulidad (y siempre y cuando la sentencia declarara la nulidad del acto,
pues si la sentencia en aquel juicio fuera desestimatoria, el particular no podr reclamar ulteriormente los daos y
perjuicios, de acuerdo al criterio jurisprudencial vigente). Con mayor precisin, el plazo de prescripcin debera
reanudarse cuando quedara firme la sentencia que declara la nulidad del acto.

Creemos que la solucin que propiciamos en este punto permite compatibilizar los intereses y normas en juego,
ajustndose al principio de tutela judicial efectiva, sin que ello implique -en el camino- forzar la aplicacin de ciertas
reglas bsicas inherentes al cmputo de los plazos de prescripcin.

Por ejemplo, nuestra posicin mantiene inclume la regla que establece que el plazo inicia con la causa-fuente o ttulo
que da lugar a la obligacin, lo cual -en nuestro caso- se produce con la notificacin del acto administrativo ilegtimo y no
con su ulterior declaracin de ilegitimidad. Al mismo tiempo, evita forzar la interpretacin del artculo 3986 del Cdigo
Civil, extendiendo los efectos interruptivos que la norma asigna a la demanda judicial, a acciones diferentes de la que se
ejerce al interponer la demanda.

De hecho nuestra interpretacin guarda coherencia con el sistema de suspensin e interrupcin previsto en el Cdigo
Civil, cuyas soluciones hemos extendido por analoga al mbito administrativo. Veamos.

Una vez agotada la va, si el particular decide interponer la accin de daos en forma conjunta con la accin de nulidad
del acto, recibir en compensacin un efecto jurdico ms intenso, derivado del ejercicio de la misma accin de cuya
prescripcin se trata (la accin de daos), consistente en la interrupcin del plazo de prescripcin de sta ltima. Esto
por aplicacin del artculo 3986 del Cdigo Civil.

Si, por el contrario, el damnificado decide ejercer primero la accin de nulidad y luego (declarada la ilegitimidad del acto)
ejercer la accin de daos, es lgico que el efecto sea menos intenso, sin que ello implique desatender su derecho de
acceder a la proteccin jurisdiccional de su derecho al resarcimiento. De all que el efecto sea, en este caso, la
suspensin del plazo de prescripcin de la accin de daos, por aplicacin analgica del artculo 3982 bis del Cdigo
Civil.

Como se advierte, no guardara lgica con el sistema asignar efectos jurdicos equivalentes a eventos que son
diferentes: el ejercicio de la misma accin cuya prescripcin se pretende interrumpir -por un lado-; y el ejercicio de una
accin distinta, pero emanada de la misma causa e ntimamente conectada -por el otro-.

VlI.El Proyecto de Ley de Responsabilidad del Estado (19).

El Proyecto de Ley de Responsabilidad del Estado, en trmite a la fecha de este trabajo, contiene algunas disposiciones
referidas a los puntos abordados precedentemente. Veamos.

El artculo 7 del Proyecto establece que el plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad
extracontractual es de tres aos, computados a partir de la verificacin del dao o desde que la accin de daos est
expedita. El artculo 8, por su parte, prescribe que el interesado puede deducir la accin indemnizatoria juntamente con la
accin de nulidad del acto, o despus de finalizado el proceso de anulacin que le sirve de fundamento.

A pesar de estas disposiciones, creemos que el Proyecto no establece una solucin clara en lo que refiere al objeto de
este trabajo, desaprovechando la oportunidad de brindar definiciones certeras respecto de un punto que viene siendo
objeto de discusin en la doctrina y la jurisprudencia.

En primer lugar, el artculo 7 del Proyecto no tiene una redaccin feliz cuando establece que el plazo de prescripcin
inicia con la verificacin del dao o cuando la accin queda expedita. En realidad, el plazo de prescripcin de cualquier
accin comienza -por regla- cuando la accin queda expedita, pues ello significa que el derecho asociado a la accin se
torna exigible, y es precisamente sobre dicha exigibilidad que opera el instituto de la prescripcin.

Lo que sucede es que la accin resarcitoria, por lo general, queda expedita cuando se verifica el dao, pues esa
circunstancia es lo que genera la obligacin de resarcir.

Ahora bien, los daos emanados de un acto administrativo ilegtimo se verifican, habitualmente, con la notificacin del
acto, lo cual equivaldra a decir que partir de ese momento se computa el plazo de prescripcin de la accin
indemnizatoria.

El artculo 7 del Proyecto no explicita que la accin indemnizatoria de daos emanados de un acto administrativo
ilegtimo constituye una excepcin a la regla, y que en este supuesto el plazo de prescripcin no inicia al verificarse el
dao, sino que la accin queda expedita en un momento diferente. Dicha conclusin no surge claramente de la norma.
Tampoco surge prstina esta conclusin del artculo 8 del Proyecto. Lo nico que consagra esta disposicin es la
posibilidad de iniciar la accin de daos en forma conjunta con la accin de nulidad, o bien por separado, luego de
finalizado el proceso de anulacin del acto. En rigor de verdad, esta posibilidad es reconocida por la doctrina y la
jurisprudencia en el estado actual de cosas, con lo cual el Proyecto poco aporta de novedoso en ese sentido.

Por otra parte, el artculo 8 del Proyecto no explicita claramente que en los supuestos de daos emanados de actos
administrativos ilegtimos, el plazo de prescripcin de la accin indemnizatoria inicia cuando queda firme la declaracin
de ilegitimidad del acto. O bien, que el dies a quo del plazo se produce con la notificacin del acto, pero que en forma
concomitante se presentan circunstancias que suspenden o interrumpen el plazo, solucin que -consideramos- sera ms
adecuada.

Asimismo, no debe perderse de vista que la otra alternativa que consagra expresamente el artculo 8 del Proyecto, es la
posibilidad de iniciar la accin de daos en forma conjunta con la accin de nulidad. No se explica que una ley pueda
autorizar el ejercicio de una accin que -por hiptesis- no se encuentra expedita sino hasta que concluye el proceso de
anulacin del acto. En definitiva, pareciera que las soluciones que presenta el Proyecto de Ley de Responsabilidad del
Estado, en cuanto refiere al cmputo de la prescripcin de la accin de daos emanados de un acto administrativo
ilegtimo, no terminan de despejar los interrogantes que existen en el estado actual de cosas, ni descartan la posibilidad
de tener que acudir (o continuar acudiendo) a la aplicacin analgica de normas propias de otras disciplinas, en la
bsqueda de una respuesta adecuada para el problema.

Creemos que no sera bice para ello lo dispuesto en el artculo 1 del Proyecto (en cuanto prohbe la aplicacin directa o
subsidiaria del Cdigo Civil al mbito de la responsabilidad estatal), por cuanto dicha prohibicin no alcanza a la
posibilidad de aplicar analgicamente las normas del Cdigo Civil; esto es, previa adaptacin de la norma civil, conforme
a los principios propios del derecho administrativo.

VIII.El Proyecto de Reforma, Actualizacin y Unificacin de los Cdigos Civil y Comercial de la Nacin (20).

El Proyecto de Reforma, Actualizacin y Unificacin de los Cdigos Civil y Comercial de la Nacin contiene -igualmente-
algunas disposiciones de inters relacionadas con los temas que hemos desarrollado en este trabajo. Destacamos las
siguientes:

(i) El inicio del plazo de prescripcin. El artculo 2554 del Proyecto establece -como regla general- que el plazo de
prescripcin comienza el da en que la prestacin es exigible.

A diferencia del Cdigo Civil vigente (artculo 3956), el Proyecto no contiene una norma especfica referida al inicio del
cmputo de la prescripcin de las acciones personales, mucho menos de la accin indemnizatoria de daos y perjuicios
en particular.

Con todo, creemos que la regla establecida en el artculo 2554 del Proyecto es superadora de la pauta establecida en el
actual artculo 3956, pues prescinde de la idea de ttulo o causa-fuente de la obligacin, remarcando que lo determinante
es el momento en que la obligacin se torna exigible, pues -precisamente- sobre dicha exigibilidad es que opera el
instituto de la prescripcin.

La pregunta clave pasa a ser en qu momento es exigible la obligacin de resarcir los daos y perjuicios emanados de
un acto administrativo ilegtimo. En particular, cabe preguntarse si dicha obligacin es exigible desde la notificacin del
acto o desde que queda firme su declaracin de ilegitimidad.

De cualquier manera, hay que tener en cuenta que el Proyecto de Ley de Responsabilidad del Estado contiene una
disposicin especfica referida al inicio del cmputo de la prescripcin de la accin indemnizatoria contra el Estado
(artculo 7), que -en su caso- desplazara la aplicacin analgica del artculo 2554 del Cdigo Civil, aun cuando ambas
normas proyectadas parecen remitir a la misma idea. (ii) La suspensin de la prescripcin por mediacin: el Proyecto de
Reforma enuncia expresamente dentro de los supuestos de suspensin del plazo de prescripcin, a la suspensin por
pedido de mediacin (artculo 2542).

Si bien el efecto suspensivo de la mediacin ya estaba previsto en el artculo 18 de la Ley N 26.589, no debe olvidarse
que sta ltima es de aplicacin exclusiva en el fuero federal. A ello se suma que las leyes provinciales sobre mediacin
difcilmente puedan regular el punto (precisando que el inicio del proceso de mediacin suspende el plazo de
prescripcin), toda vez que la regulacin de la prescripcin liberatoria corresponde al Congreso Nacional, segn
interpretacin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (21). De esta manera, la inclusin del efecto suspensivo
dentro del Cdigo Civil proyectado (de aplicacin en todo el territorio nacional), disipara las dudas que pudieran
plantearse en los mbitos provinciales, respecto de la suspensin de la prescripcin por inicio del proceso de mediacin.

(iii) La dispensa de la prescripcin por dificultades de hecho: el artculo 2550 del Proyecto establece que el juez puede
dispensar de la prescripcin ya cumplida al titular de la accin, si dificultades de hecho o maniobras dolosas le
obstaculizan temporalmente el ejercicio de la accin, y el titular hace valer sus derechos dentro de los seis meses
siguientes a la cesacin del obstculo.

El Proyecto introduce algunos cambios a la redaccin actual del artculo 3980, y ampla a seis meses el plazo para
deducir la accin. Con todo, creemos que el texto proyectado mantendra latentes las observaciones que hemos
formulado respecto de la norma vigente a la fecha.

(iv) Supresin de la suspensin de la prescripcin de la accin civil por deduccin de querella criminal, como supuesto
especfico: El Proyecto suprime la causal actualmente prevista en el artculo 3982 bis. Esto a pesar de que se mantienen
-con algunas variantes- las normas que denotan la estrecha vinculacin entre la accin penal y la accin civil, por los
efectos que una es susceptible de producir respecto de la otra.

Sin embargo, creemos que la querella criminal quedara comprendida dentro de la norma general del artculo 2546 del
Proyecto, que ampla los alcances del actual artculo 3896 (y por ende continuara teniendo efecto suspensivo). Nos
referimos al punto en el acpite siguiente.

(v) Interrupcin de la prescripcin por peticiones judiciales que traducen la intencin de no abandonar el derecho: El
artculo 2546 del Proyecto establece que el curso de la prescripcin se interrumpe por toda peticin del titular del
derecho, ante autoridad judicial, que traduce la intencin de no abandonar el derecho, aunque sea defectuosa, realizada
por persona incapaz, ante tribunal incompetente o -incluso- cuando fuera presentada dentro del plazo de gracia previsto
en el ordenamiento procesal aplicable.

Creemos que la causal proyectada es ms amplia que la interrupcin por interposicin de demanda en contra del deudor,
actualmente contemplada en el artculo 3986 del Cdigo Civil.

Tal conclusin deriva, en primer lugar, de la sustitucin del vocablo "demanda", por la frmula "peticin judicial", que -a
mayor abundancia- aparece precedida por la palabra "toda". En segundo lugar, en el texto del Proyecto no es necesario
que la peticin judicial suponga el ejercicio de la misma accin cuya prescripcin se pretende interrumpir, sino que basta
con que la peticin judicial -cualquiera sea- traduzca la intencin del titular del derecho, de no abandonarlo.

Pues bien, si el criterio jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin exige la previa declaracin de
ilegitimidad del acto administrativo como condicin para acceder al resarcimiento de los daos provocados por el mismo,
luce razonable pensar que la peticin judicial orientada a obtener aquella declaracin de ilegitimidad, traduce la intencin
del damnificado, de no abandonar su derecho al resarcimiento.

Este razonamiento nos llevara a concluir -en la eventualidad de que el Proyecto obtuviera sancin legislativa- que la
interposicin de la demanda judicial de nulidad del acto interrumpira el plazo de prescripcin de la accin de daos
emanados del acto, por aplicacin analgica del artculo 2546 proyectado.

IX.Conclusin.

Los problemas que encierra el cmputo de la prescripcin de la accin indemnizatoria de daos emanados de un acto
administrativo ilegtimo, son producto de la confluencia del instituto de la prescripcin liberatoria (regulada
primordialmente en el Cdigo Civil) -por un lado-, con ciertas notas propias del derecho administrativo: la presuncin de
legitimidad de los actos administrativos, la carga de agotar la va como condicin para habilitar la instancia judicial, y el
criterio jurisprudencial que asigna carcter accesorio a la accin de daos, respecto de la accin de nulidad del acto, por
el otro.

En ese escenario, el principio de rango constitucional que marca el camino a seguir es, segn entendemos, el principio
de tutela judicial efectiva y sus derivaciones (en particular, el principio in dubio pro actione). Este principio impide
considerar prescripta la accin de daos emanados de un acto administrativo ilegtimo, como consecuencia del tiempo
que insumi al damnificado agotar la va y obtener la declaracin de ilegitimidad del acto, mxime cuando se trata de
cargas ineludibles que le vienen impuestas al particular, sea por la ley o por la jurisprudencia.

La pregunta es qu construccin jurdica es la ms adecuada para dar cauce al problema, y qu normas de derecho
positivo deben citarse en su sustento.

Partiendo de las premisas esbozadas, las conclusiones a las que hemos arribado son las siguientes:

-La accin indemnizatoria de los daos emanados de un acto administrativo ilegtimo queda expedita con la notificacin
del acto -siempre y cuando los daos fueran apreciables a partir de ese momento-, por ser el acto el ttulo o causa-fuente
de la obligacin de resarcir (aplicacin analgica del artculo 3956 del Cdigo Civil, en juego con el artculo 11 LNPA).

-La carga de agotar la va administrativa constituye un impedimento que suspende la prescripcin de la accin de daos,
en forma concomitante con la notificacin del acto ilegtimo, y hasta la notificacin del acto que causa estado -como regla
y sin perjuicio de las excepciones que merecen un tratamiento especial-, toda vez que el particular se encuentra
impedido de discutir la falta de servicio (la ilegitimidad del acto) directamente ante la Justicia. En sustento positivo de
esta interpretacin podra aplicarse -por analoga- el artculo 18 de la Ley N 26.589 de Mediacin y Conciliacin.

-Reanudado el cmputo con la notificacin del acto que agota la va, la interposicin de la demanda judicial de nulidad
del acto suspende el plazo de prescripcin de la accin de daos, hasta tanto queda firme la declaracin de ilegitimidad
del acto. En apoyo de esta interpretacin podra citarse -por va de analoga- el artculo 3982 bis del Cdigo Civil, en
cuanto contempla la suspensin de la prescripcin de una accin, por el ejercicio de otra accin diferente, pero emanada
de la misma causa e ntimamente conectadas -por los efectos jurdicos que una accin produce respecto de la otra-, aun
cuando el titular hubiera tenido la posibilidad de ejercer ambas acciones en forma conjunta y hubiera elegido no hacerlo.

Notas al pie: 1)CSJN, 20/08/1996, "Alcntara Diaz Colodrero, Pedro c. Banco de la Nacin Argentina", Fallos 319:1476;
CSJN, 06/07/2004, "Bottaro Carlos E. c. Ministerio de Economa y otro", Fallos 327:2818. Previamente, Cmara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en pleno, 24/04/86, "Petracca e Hijos S.A. y otros c. Gobierno
Nacional - Ente Autrquico Mundial 78", La Ley 1986-D,10 - DJ 1986-2, 633.

2) En este sentido, ver CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, t. 1, Sptima Edicin Actualizada, Lexis Nexis
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 292; BARRA, Rodolfo Carlos, "Responsabilidad del Estado por revocacin
unilateral de sus actos y contratos", ED, t. 122, p. 863; MERTEHIKIAN, Eduardo, La responsabilidad pblica, anlisis de
la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema, E-book (RAP), Buenos Aires, 2006, p. 145; CANDA, Fabin Omar,
"Dos cuestiones propias del proceso contencioso: daos derivados de un acto administrativo tachado de ilegtimo y el
plazo de prescripcin del acto administrativo nulo", EDA, 2005-67; LOPEZ HERRERA, Edgardo (Director) y otros,
Tratado de la prescripcin liberatoria, t. 1, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2001, p. 169. Asimismo, puede consultarse
BIANCHI, Alberto B., Nota al fallo "Len , Gerardo A.", Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires,
13/05/97, La Ley, 1997-E, 502, si bien estos comentarios deben ser trados a colacin por analoga, pues el trabajo se
refiere a los daos producidos por una ley inconstitucional (no por un acto administrativo ilegtimo). En relacin a los
precedentes jurisprudenciales que adoptaron este criterio, pueden citarse: Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, Sala 3, 16/09/1986, "SADE S.A. y otros c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) s/
Ordinario", citado por BIANCHI, op. cit. y por MERTEHIKIAN, op. cit.; dem, 10/03/1998, "Esterlina c. Banco Central", La
Ley 1999-A, 153; Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, Sala 3, 07/02/2006, "Arri Antonio R. y
otros c. Ministerio de Economa y otros", La Ley 2006-E, 526; dem, 10/03/2007, "Acua Edith A. y otros c. Ministerio de
Economa y otros", La Ley On Line, AR/JUR/699/2007; Corte Suprema de Justicia de Tucumn, Sala Laboral y
Contencioso Administrativo, Sentencia N 136, 02/03/2010, "Sanz Sergio Pablo c. Municipalidad de Las Talitas".

3) En este sentido, ver Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala 4, 04/09/1987,
"Kestelboim, Mario J. c. Gobierno Nacional", La Ley 1988-A, 296; idem, Sala 2, 29/09/2009, "Termi Rame c. Estado
Nacional - A.F.I.P.", La Ley On Line AR/JUR/45380/2009; idem, Sala 1, 18/10/1988, "Faras Manuel E. c. Estado
Nacional (Ministerio del Interior)". En igual sentido, el Dictamen de la Procuracin General de la Nacin de fecha
12/12/08, recado en la causa "Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Oras, Ral c. Universidad
Nacional de Ro Cuarto", cuyo resolucin puede verse en Fallos 317:40. Advertimos que el Dictamen fue firmado por
Laura Monti, cuya opinin desarrollamos en extenso a continuacin. Tambin pueden traerse a colacin dos
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, si bien por analoga, toda vez que no se refieren a
daos emanados de un acto administrativo ilegtimo, sino de una ley inconstitucional, sosteniendo el Tribunal que la
prescripcin de la accin indemnizatoria comienza al producirse los daos, y no desde la declaracin judicial de invalidez
de la norma: CSJN, 23/08/1968, "Corporacin Cementera Argentina S.A. c. Provincia de Mendoza", Fallos 271:240; y
CSJN, 10/11/1977, "Compaa Argentina de Telfonos S.A. c. Provincia de Salta", Fallos 299:149.

4) MONTI, Laura Mercedes y JUAN LIMA Fernando E., "La prescripcin de la accin tendiente a hacer efectiva la
responsabilidad del Estado (con especial referencia a los mbitos federal y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires)", en
AA.VV., Responsabilidad del Estado - Jornada de homenaje a la Profesora Titular Consulta de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Buenos Aires, Dra. Mara Graciela Reiriz, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2008, p. 358.

5) As lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia Nacional en el conocido precedente "Ganadera Los Lagos" (CSJN,
30/06/1941, "S.A. Ganadera Los Lagos c. Nacin Argentina", Fallos 190:142).

6) CASSAGNE, Juan Carlos, op. cit., t. 1, p. 286.

7) CANDA, Fabin Omar, "La incidencia del procedimiento administrativo sobre el plazo de prescripcin de la accin
contencioso administrativa", en AA.VV., Cuestiones de Procedimiento Administrativo - Jornadas organizadas por la
Universidad Austral, RAP, Buenos Aires, 2006, p. 114; BALBIN, Carlos F., Curso de Derecho Administrativo, t. 2, La Ley,
Buenos Aires, 2008, p. 633. 8) CSJN, 04/11/1997, "Wiater Carlos c. Ministerio de Economa de la Nacin", Fallos
320:2289. El criterio fue reiterado en: CSJN, 31/03/1999, "Compaa Azucarera Concepcin S.A. c. Estado Nacional s.
Proceso de Conocimiento", Fallos 322:496; y CSJN, 09/11/2000, "Mc Kee del Plata S.A. c Servicios Elctricos del Gran
Buenos Aires (SEGBA)", Fallos 323:3351.

9) BORDA, Guillermo A., Tratado de Derecho Civil, Obligaciones, t. 2, Sptima Edicin, Perrot, Buenos Aires, 1994, p.
35. En sentido similar, LLAMBIAS, Jorge Joaqun, Tratado de Derecho Civil, Parte General, t. 2, Vigsima Tercera
Edicin, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2010, p. 622.

10) REJTMAN FARAH, Mario, Impugnacin judicial de la actividad administrativa, La Ley, Buenos Aires, 2000, p. 67.

11) CSJN, 26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro c. Municipalidad de Buenos Aires", Fallos 316:2454.

12) GARCA PULLS, Fernando R., Tratado de lo Contencioso Administrativo, t. 1, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, ps.
399, 401 y ss.

13) Ver BARRAZA, Javier Indalecio, "El agotamiento de la va administrativa y los fundamentos de su obligatoriedad", La
Ley, Buenos Aires, 2010 (Octubre), 979.

14) GARCA PULLS, Fernando R., op. cit., t. 1, p. 405.

15) Al respecto, ver REJTMAN FARAH, Mario, "El proceso contencioso administrativo. Algunos debates abiertos", La Ley
2007-B, 902.

16) DIEGUES, Jorge Alberto, "La mediacin como causal de suspensin de la prescripcin", La Ley, 22/02/13, 7. En igual
sentido, LOPEZ HERRERA, Edgardo, "Suspensin de la prescripcin por mediacin y obligaciones de sujeto mltiple",
La Ley 2010-C, 597.
 17) MONTI, Laura Mercedes y JUAN LIMA Fernando E., op. cit., p. 359.

18) MONTI, Laura Mercedes y JUAN LIMA Fernando E. Juan, op. cit., p. 359.

19) Nos referimos al Proyecto girado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Nacin, y que tramita por
Expediente N 9-PE-2013. Nuestros comentarios toman como base la versin elevada a conocimiento de la Honorable
Cmara de Diputados de la Nacin, por el Dictamen de la Mayora de las Comisiones de Asuntos Constitucionales y
Legislacin General de dicho cuerpo (Orden del Da N 2704, 22/11/2013 - Sesiones Ordinarias 2013). A la fecha de
presentacin de este trabajo, el texto del Dictamen mencionado puede consultarse en www.diputados.gov.ar 20) Nos
referimos al Proyecto girado por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Senado de la Nacin, y que tramita por
Expediente N 57-PE-2012. Nuestros comentarios toman como base la versin elevada a conocimiento de la Honorable
Cmara de Senadores de la Nacin, por la Comisin Bicameral para la Reforma, Actualizacin y Unificacin de los
Cdigos Civil y Comercial de la Nacin (Orden del Da N 892, 20/11/2013 - Sesiones Ordinarias 2013). A la fecha de
presentacin de este trabajo, el texto del Dictamen mencionado puede consultarse en www.senado.gov.ar.

21) CSJN, 30/09/2003, "Municipalidad de Avellaneda s. incidente de verificacin en Filcrosa S.A. s. Quiebra", Fallos
326:3899; La Ley On Line, AR/JUR/1976/2003.

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Ley 19.549. 3/4/1972. Vigente, de alcance general

CODIGO CIVIL. Art. 3956

Ley 340. 25/1869. Derogada
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Art. 9
Ley 19.549. 3/4/1972. Vigente, de alcance general

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CONSTITUCION NACIONAL. CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA. Art. 35

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