La agenda internacional de Amrica Latina: entre nuevas y viejas alianzas

La Fundacin Friedrich Ebert (en

alemn: Friedrich-Ebert-Stiftung,
FES) fue creada en 1925 como
legado poltico de Friedrich Ebert,
socialdemcrata y primer presidente
alemn elegido democrticamente.

La agenda internacional
Del Pacfico al Atlntico, entre el Norte y el Sur,
El Departamento de Cooperacin
se extienden hoy en da los vnculos que econmica Internacional para el Desarrollo de
la FES fomenta el desarrollo
y polticamente pueden desarrollarse desde
sostenible y la democracia en
Amrica Latina. Pero es la creciente heterogeneidad
de Amrica Latina: entre
Amrica Latina, Asia, frica y
el Oriente Prximo. Junto con
interna un freno para ampliar los espacios de autonoma sus socios, actores de la poltica
social de ms de 100 pases,

nuevas y viejas alianzas

en el mbito internacional? Cul ser el formato en
el departamento contribuye a:
el que logren cooperar, coordinar o competir los pases - asegurar estructuras democrticas
mediante la inclusin del conjunto
emergentes de la regin a escala global? Son los
ms numeroso posible de grupos
vnculos con los nuevos poderes extrarregionales, como sociales;

China, Rusia y la India, un peldao importante para que Drte Wollrad - fomentar procesos de reforma y
mecanismos para una conciliacin
la presencia latinoamericana crezca en el escenario mundial? Gnther Maihold no conflictiva de intereses

Los trabajos reunidos en este volumen, presentados Manfred Mols divergentes;

- elaborar en conjunto estrategias
en su mayora en el marco de un simposio organizado editores globales para el futuro.
Los dos objetivos centrales
en junio de 2010 en Berln por la Fundacin Friedrich de la FES en Amrica Latina son
la superacin de los dficits de la
Ebert y el Instituto Alemn para Poltica Internacional
democracia y la construccin de
y Seguridad (Stiftung Wissenschaft und Politik, swp) una alianza entre la regin
y Europa.

Drte Wollrad / Gnther Maihold / Manfred Mols (eds.)

como homenaje a Wolf Grabendorff, tratan de dar La FES est representada en
algunas pistas sobre las cuales se puede avanzar en Amrica Latina a travs de 18 oficinas
y lleva adelante los proyectos
este proceso de bsqueda intercontinental. regionales Nueva Sociedad, FES
Sindical Regional, Integracin
Regional, Nuevos Enfoques de
Desarrollo para Amrica Latina,
Proyecto Regional de Energa y
Clima, Programa de Cooperacin
en Seguridad Regional, Centro
de Competencia en Comunicacin
(C3) y FES Gnero. Ms informacin:
<www.fes.de>.
La agenda internacional
de Amrica Latina: entre
nuevas y viejas alianzas
Drte Wollrad
Gnther Maihold
Manfred Mols
editores
 La agenda internacional de Amrica Latina : entre nuevas y viejas
alianzas / Dieter W. Benecke ... [et.al.] ; coordinado por Drte Wollrad ;
Gnther Maihold ; Manfred Mols. - 1a ed. - Buenos Aires : Nueva Sociedad;
Fundacin Friedrich Ebert; Stiftung Wissenschaft und Politik, 2011.
272 p. ; 15x23 cm.

ISBN 978-987-95677-4-6

1. Relaciones Internacionales. 2. Integracin Regional. 3. Globalizacin. I.

Dieter W. Benecke II. Wollrad, Drte, coord. III. Maihold, Gnther, coord.
IV. Mols, Manfred, coord.
CDD 327.1

Primera edicin: 2011

Correccin: Germn Conde y Vera Giaconi

Diseo y diagramacin: Fabiana Di Matteo
Foto: Shutterstock

2011 Stiftung Wissenschaft und Politik,

Friedrich-Ebert-Stiftung, Fundacin Foro Nueva Sociedad
Defensa 1111, 1 A, C1065AAU
Buenos Aires, Argentina

ISBN 978-987-95677-4-6

Queda hecho el depsito que establece la Ley 11.723.

Libro de edicin argentina.
ndice

Introduccin 7

I. El inventario histrico y actual de las alianzas

internacionales de Amrica Latina

Amrica Latina: una sensacin trmica cultural

Dieter W. Benecke 13

El ocaso de la Doctrina Monroe

Gerhard Drekonja-Kornat 22

Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos

en los tiempos de la pos-Posguerra Fra
Monica Hirst 31

La situacin actual de las relaciones

entre Estados Unidos y Amrica Latina
Riordan Roett 49

Amrica Latina y la Unin Europea: la necesidad

de una relacin madura
Alberto van Klaveren 62

El Reino Unido (a medias en Europa) y Latinoamrica

Laurence Whitehead 78

II. Amrica Latina, entre la integracin regional

y la participacin global

Integracin regional e insercin internacional

de Amrica Latina en un mundo de mltiples opciones
Flix Pea 97

Amrica Latina 2010: geopoltica y ambiciones

internacionales
Alain Rouqui 111
Amrica Latina: entre la integracin y la polarizacin?
Un falso dilema
Roberto Russell 123

Latinoamrica y sus alianzas extrarregionales:

entre el espejismo, la ilusin y la evidencia
Juan Gabriel Tokatlian 139

III. El alcance de las nuevas alianzas de Amrica Latina

Las nuevas alianzas: intereses y oportunidades

desde la perspectiva de Brasil
Marco Aurelio Garcia 163

Ms estrategias que alianzas: las nuevas relaciones

internacionales de Amrica Latina
Varun Sahni 171

Reorientacin y diversificacin: Amrica Latina

entre nuevas oportunidades y viejos legados
Gnther Maihold 184

Tras las huellas de la cocana. Nuevas alianzas

del crimen organizado latinoamericano, nuevas
alianzas para combatirlo?
Daniel Brombacher 211

IV. Homenaje a Wolf Grabendorff, analista y constructor

de las relaciones eurolatinoamericanas

Homenaje a Wolf Grabendorff

Nikolaus Werz 237

Publicaciones de Wolf Grabendorff 249

 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos
en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

Monica Hirst

El escritor Milan Kundera establece en su libro Un encuentro (2009)

interesantes paralelismos entre la intelectualidad latinoamericana y la
centroeuropea, al hacer referencia a los lazos de solidaridad antiauto-
ritarios que se mantuvieron en los aos de la Guerra Fra. Pero Robert
Skidelsky, en su obra The World After Comunism (1996), sugiere un pendant
entre ambas realidades en el campo de la economa poltica, al apuntar
una articulacin entre el desmantelamiento de los sistemas de econo-
ma planificada en Europa oriental y los modelos de industrializacin
sustitutiva en Amrica Latina. En el terreno de la poltica comparada,
Adam Przeworski, entre otros, explor en los aos 90 las coincidencias
y las diferencias entre los procesos de transicin democrtica que tuvie-
ron lugar en cada uno de los dos contextos subregionales.

No obstante, no se conoce un ejercicio de este tipo aplicado a la pol-

tica internacional, en el cual se compare la desarticulacin de las dos
regiones como reas de influencia de las superpotencias responsables
por la configuracin de un orden bipolar que persisti durante 45 aos.
Un motivo tal vez para estas lagunas sean los ritmos y los respectivos
momentos dismiles en que sucedieron, as como la propia naturaleza de
uno y de otro proceso. Mientras los pases satlites de la Unin Sovitica
se deshacan de su condicin subordinada en forma simultnea y casi
inmediata a la cada del Muro de Berln, Amrica Latina conserv su
condicin de rea de influencia durante varios aos, luego del agotamien-
to del conflicto Este-Oeste.

Este encuadramiento se disolvi lentamente, primero con una diferen-

ciacin entre el norte y el sur de la regin en lo que respecta al patrn
de relacin con Estados Unidos, y posteriormente como consecuencia
colateral de la sobreextensin imperial norteamericana a partir del 11 de
septiembre de 2001. Este artculo busca ofrecer un breve anlisis sobre

Monica Hirst: es profesora del Departamento de Ciencia Poltica y Estudios Internacionales en la

Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, y becada por el Programa de Cooperacin Internacional
de ipea-Brasilia. Es experta en poltica exterior de Brasil, integracin regional y cooperacin interna-
cional. Fue directora ejecutiva de la Fundacin Centro de Estudios Brasileos en Buenos Aires
(Funceb) de 1996 hasta 2005.
Traduccin de Sara Daitch.

31
Monica Hirst

ambos momentos que, en conjunto, desdibujaron a Amrica Latina, y ms

especialmente a Amrica del Sur, como zona de influencia de Estados
Unidos. El punto a destacar, en conformidad con la idea central de este
libro, es que el agotamiento de este vnculo es causa y consecuencia de los
nuevos tiempos en materia de alianzas intra- y extrarregionales de los pa-
ses latinoamericanos.

El proceso en cuestin

Por primera vez, estudiosos de renombre comenzaron a considerar la

calidad de la relacin que Washington mantena con los pases latinoame-
ricanos como uno de los indicadores de quiebre del proyecto imperial
estadounidense. Autores como Joseph Nye o Stanley Hoffmann, que en
el pasado raramente mencionaban a la regin, subrayaron el desdn del
gobierno de George W. Bush hacia el rea como una seal de la prdida
del rumbo de la poltica externa de Estados Unidos luego del 11 de sep-
tiembre. Se indic la insubordinacin de los gobiernos de Amrica
Latina, y particularmente de Amrica del Sur, como la seal de una crisis
de liderazgo que revel el mal uso de recursos de poder en nombre de
prioridades estratgicas equivocadas. Para explicar este proceso, gan
fuerza la aplicacin del concepto sobreextensin imperial (Snyder),
considerando que Estados Unidos pas a dar un privilegio exagerado a
polticas estratgicas apoyadas en su podero militar.

As, existira una relacin entre el desmantelamiento de la nica rea

de influencia sobreviviente luego de la cada del Muro de Berln y la
desorientacin creciente de la poltica externa estadounidense a partir
de 200l. Se tratara de un proceso de tensiones ocasionado por la quie-
bra del poder hegemnico de Estados Unidos ante los Estados lati-
noamericanos, en el cual la fragmentacin se sobrepuso a la coopera-
cin entre las partes. Se podra identificar tambin una tendencia al
agotamiento de una agenda positiva que, si bien siempre estuvo sujeta
a marcadas asimetras, signific un factor de estabilidad en el mbito
americano desde 1940. A diferencia de otros momentos, se observaba
una dinmica en la cual la regin haba perdido su funcionalidad para
el proyecto de poder de Estados Unidos. As, se subray la incapacidad
de este pas para conservar su ascendiente, a pesar de la ausencia de
amenazas y de competidores extrarregionales. El nico resquicio de la
hegemona triunfante en los aos de bipolaridad fue la relacin
Estados Unidos-Cuba que, si bien fue preservada intacta en el contex-
to interamericano, una vez disociada de un contexto global de con-
frontacin pas a seguir una lgica conflictiva bilateral cada vez ms
encapsulada.

32
 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

Desde el punto de vista macrohistrico, la literatura que aborda espec-

fica o genricamente la relacin interamericana como parte de un pro-
yecto de poder de amplio alcance coincide en dos puntos: el primero es
la presencia estadounidense en la regin, que a pesar de sufrir variantes
estuvo siempre inspirada y fundamentada en la Doctrina Monroe. El
segundo son los raros momentos en que esa presencia deja de estar
marcada por la negligencia poltica y la baja priorizacin estratgica
(Green; Saull). La caracterizacin de Amrica Latina como una esfera
de influencia guard similitud, en diversas ocasiones, con la de una zona
colonial informal; precedi a la Guerra Fra y se conserv una vez fina-
lizada esta. La subordinacin estratgica quedaba reforzada mediante la
idea de que Amrica Latina corresponda al patio trasero de Estados
Unidos, y estaba expuesta por lo tanto a repetidas intervenciones mili-
tares o polticas.

La relacin de Estados Unidos con los pases de la regin estuvo pau-

tada por marcadas asimetras y por un aislamiento relativo de otros
contextos externos, lo que fue reforzado por tres factores: a) el poder
coercitivo de los intereses estadounidenses en Amrica Latina; b) la
limitada capacidad de articulacin colectiva de polticas defensivas por
parte de los pases del rea; y c) el papel estabilizador ejercido por Estados
Unidos en situaciones de conflictos intra- e internaciones. El hecho de
que la presencia dominante de Washington se haya mantenido durante
ms de 60 aos con costos relativamente bajos, gracias en gran medida a
la irrelevancia estratgica latinoamericana, explica el contenido negligen-
te, inconsistente y errtico de dicha presencia.

A lo largo de estas dcadas, la costumbre de intervenir signific una

relativizacin de hecho de la soberana de los Estados de la regin y
oper como un derecho autoasegurado, ejercido por las sucesivas admi-
nistraciones norteamericanas luego de la fase de imperialismo colonia-
lista de los primeros aos del siglo xx1. Se impone aqu el actual debate
sobre el modelo de poder imperial que se puede aplicar a Estados
Unidos, cul es su grado de excepcionalidad que volva legtima la inter-
vencin y haca de ella un ejercicio benevolente de autoridad y de res-
ponsabilidad. En cualquier caso, la identificacin de esta poltica con la
de una proyeccin hegemnica se transform en el sesgo explicativo
ms indicado para el tipo de interaccin establecido entre Washington
y los pases latinoamericanos a partir de los aos 30.

1. Esta etapa se inaugura con la victoria estadounidense en la guerra contra Espaa en 1898,
con la ocupacin de Filipinas, Guam, Samoa y Puerto Rico.

33
Monica Hirst

Durante todo el conflicto Este-Oeste, y a pesar de su marginalidad

estratgica, Amrica Latina fue una voz activa en el conjunto de orga-
nismos multilaterales que otorg una faceta institucional al liderazgo
de Estados Unidos, asegurando apoyo y legitimidad (Lowenthal).
Adems, el montaje del Sistema Interamericano concedi un mbito
especfico para que el hegemon ejerciera su autoridad, con bases consen-
suales y poco conflictivas, apoyado por un conjunto de Estados ms
dbiles con los cuales comparta la identidad americana (Bethell).

A partir de los aos de dtente, Estados Unidos y Amrica Latina dejan

poco a poco de hablar el mismo idioma poltico y, en el corto periodo
de la segunda Guerra Fra (1979-1989), desaparece en varios pases de
la regin la convergencia ideolgica construida en los aos dorados
del conflicto Este-Oeste. Es este contexto, el poder de intervencin
de Estados Unidos en Amrica del Sur se redujo notablemente. No
obstante, el imperio conserv su capacidad coercitiva ejercida a tra-
vs de su poder de presin y de la agenda, lo que le permiti generar
una ilusin de comunin de intereses en la primera dcada de la
Posguerra Fra.

Un proceso en dos tiempos

Mirando hacia atrs, es posible notar que el deterioro de las relacio-

nes entre Estados Unidos y Amrica del Sur alcanz su momento ms
agudo en la dcada de 1980. No obstante, los aos siguientes fueron
de recomposicin, con miras a la construccin de una agenda coope-
rativa en los campos econmico-comercial, de seguridad y de poltica
internacional. El entusiasmo general de las instituciones y de los regme-
nes multilaterales en los primeros aos de la Posguerra Fra procre
nuevas y positivas expectativas para la Organizacin de Estados
Americanos (oea). Iniciativas como el Compromiso de Santiago con la
Democracia y la renovacin del Sistema Interamericano (1991) ilustra-
ban este escenario en el cual eran temas destacados de la agenda hemis-
frica el comercio regional, la defensa de la democracia, la proteccin de
los derechos humanos y la seguridad colectiva (Hirst 1996).

Por lo tanto, las primeras expectativas en los aos 90 fueron que los
tiempos de estremecimiento, observados en la etapa final de la Guerra
Fra, seran sustituidos por una relacin pautada por la convergencia
indita con la mayora de las naciones sudamericanas. La ilusin de que
una nueva era de dilogo interamericano se hubiera instalado de forma
definitiva estuvo estrechamente asociada al predominio de segmentos
liberales-institucionalistas al mando de la poltica externa estadounidense

34
 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

(Corrales/Feinberg). Del lado sudamericano, la combinacin de procesos

de democratizacin con el de liberalizacin econmica contribuy a ali-
mentar este optimismo, ritualizado en las cumbres presidenciales institui-
das por el gobierno de Bill Clinton a partir de 1994.

En el transcurso de los aos 90, fueron diversas las demostraciones de

coincidencias interamericanas en lo que respecta a la valoracin de los
regmenes e instituciones internacionales, destacndose la comunin
de posiciones respecto del Protocolo de Kioto (1997), la creacin de
la Organizacin Mundial del Comercio (omc, 1995), el Protocolo de
Ottawa sobre Minas Antipersonal (1992), el Rgimen Antimisiles
(1992) y la creacin de la Corte Penal Internacional (1998). En este
mismo contexto, pases como Argentina y Brasil cedieron a las presio-
nes de Estados Unidos y adhirieron al Tratado de No Proliferacin
Nuclear, al coordinar con Washington acciones en el mbito regional,
como la negociacin de la paz entre Ecuador y Per y la contencin
de las fuerzas antidemocrticas en Paraguay. Por lo tanto, la regin
pareca dispuesta a adherir e integrar un orden hegemnico consensual
institucionalizado.

Sin embargo, se hizo evidente el contraste entre el marco del (des)enten-

dimiento en la primera y segunda dcadas de la Posguerra Fra entre las
naciones sudamericanas y Estados Unidos. A partir del 11 de septiembre
de 2001, la determinacin de Washington de llevar adelante un uso pleno
de las polticas preventivas unilaterales se convirti en una fuente de
aprensin para los pases sudamericanos, encendiendo nuevamente
sentimientos antiestadounidenses que haban sido tmidos y parcial-
mente explicitados en los aos 90. Al mismo tiempo, se multiplicaron
en Amrica del Sur los focos de cuestionamiento al credo neoliberal y
se asumi un distanciamiento prudente de la poltica de seguridad de
Estados Unidos. Las nuevas prioridades de la poltica exterior de la
Casa Blanca luego del 11 de septiembre, sumadas a la crisis econmi-
co-social producida por la vigencia de polticas neoliberales, revirtie-
ron en poco tiempo la tendencia previa. La guerra contra el terrorismo
liderada por la administracin Bush y la opcin por el unilateralismo
en detrimento del multilateralismo suspendieron rpidamente el clima
de concordancia y coordinacin entre Estados Unidos y los pases
latinoamericanos.

Gan fuerza entonces la visin de que los modos imperiales estadouni-

denses representaban ms una amenaza que un factor de estabilidad
para la regin (Buzan/Waever, p. 319). Posteriormente, la postura
antiestadounidense sudamericana se propag como respuesta defensiva

35
Monica Hirst

a la apologa liberal del antiestatismo y cobr an ms fuerza frente a

las inquietudes manifestadas por el gobierno de George W. Bush en los
escenarios polticos de la regin. Se retorn as a una diferencia ideol-
gica similar a la observada en los aos 60, momento de auge de la
Guerra Fra y de la proyeccin sobre la regin. Algunos autores inter-
pretaron este comportamiento como un retorno extemporneo a los
tiempos de la Guerra Fra (Lima 2005; Tokatlian 2005).

Surga tambin el riesgo de que la preservacin del margen de maniobra

de las polticas sudamericanas se viera afectada por la ampliacin de la
presencia militar estadounidense en Amrica del Sur, sea en funcin de sus
vnculos con Colombia o por la insercin de Establecimientos Operativos
Avanzados. Se observ la reactivacin del fantasma de acciones inter-
vencionistas en la regin, a partir de inquietudes manifestadas por el
Comando Sur y el Departamento de Estado sobre las ramificaciones de
determinados procesos locales. Las crisis de gobernabilidad democrtica
se asociaron a la nocin de amenaza, lo que inevitablemente se traduca
en la securitizacin de las acciones contempladas para superarlas. La
percepcin oficial de Estados Unidos pas a ser que la seguridad regio-
nal enfrentaba nuevos problemas generados por desarrollos polticos
negativos en pases como Hait, Bolivia, Venezuela y Ecuador. Se men-
ciona el surgimiento de un populismo radical, identificado como una
amenaza emergente, que coincida con la crisis de modelos democr-
ticos en el rea2.
Una creciente desaprobacin por parte de los pases latinoamericanos
hacia la poltica estratgica estadounidense gan rpidamente espacio en
los diferentes mbitos de la poltica regional y mundial. Fueron muchas
las seales que demostraron las diferencias entre las partes. Entre tantas,
es posible mencionar el rechazo de Mxico y Chile a apoyar la invasin a
Irak en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2003; las
diferentes percepciones sobre temas de seguridad en las reuniones minis-
teriales de Defensa; las motivaciones defensivas detrs de la creacin de
la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur); el tono afirmativo de la
poltica exterior brasilea; el desarrollo de polticas de defensa en reaccin
al impacto del Plan Colombia en el rea andina-amaznica; la polariza-
cin ideolgica que comenz a marcar lado a lado las relaciones
Colombia-Venezuela; la latinoamericanizacin de la agenda de trabajo de
la oea y la inclusin de Cuba en el Grupo de Ro.
2. Testimonio del general James T. Hill, comandante del Ejrcito de Estados Unidos, Co-
mando Sur, ante el Comit de Servicios Armados de la Cmara de Representantes, 24 de
marzo de 2004, <www.globalsecurity.org/military/library/congress/2004_hr/04-03-24hill.
htm>, fecha de consulta: 11/12/2010.

36
 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

En el campo econmico-comercial, la paralizacin progresiva de las

negociaciones en torno del rea de Libre Comercio de las Amricas
(alca) deriv en una agenda fragmentada de entendimientos subregio-
nales. Al tiempo que el gobierno estadounidense se mostraba dispuesto
a profundizar su compromiso con el regionalismo abierto, parta del
supuesto de que el alca conducira a la disolucin de otros regmenes
de integracin regional como el Mercado Comn Centroamericano
(mcca), la Comunidad Andina de Naciones (can) y el Mercosur. La
decisin anunciada por Estados Unidos en febrero de 2003 de fragmen-
tar sus ofertas negociadoras mediante propuestas diferenciadas en lo
que respecta al universo de productos beneficiados por reducciones
tarifarias uno para el Caribe (85%) y otros para Amrica Central
(64%), para los pases andinos (68%) y para el Mercosur (50%) dej
en evidencia el fin de un proyecto interamericano de libre comercio. La
variedad de calendarios de reduccin de tarifas concluy en un entra-
mado de negociaciones y presiones cuyos principales resultados fueron
estimular la competencia entre los pases de la regin, aumentar el
poder coercitivo de la pauta de negociaciones comerciales norteameri-
canas y enterrar la clusula de nacin ms favorecida en el mbito
hemisfrico. Al lado del fracaso de las negociaciones del alca, tomaron
importancia las negociaciones bilaterales de tratados de libre comercio
(tlc), entre los que se destacaron los acuerdos alcanzados con Chile,
Per y el rea centroamericana3.

En este contexto, Estados Unidos contribuy a profundizar la especifici-

dad sudamericana en el contexto latinoamericano, estimulando una dife-
renciacin basada en preferencias econmico-comerciales que posterior-
mente se proyectaran en temas de seguridad. A la fragmentacin entre el
norte y el sur de Amrica Latina en el terreno de los acuerdos econmico-
comerciales, se sum seguidamente el impacto causado por la securitiza-
cin de la agenda hemisfrica a partir del 11 de septiembre, lo que pro-
voc un nuevo impacto en materia de fisuras intrarregionales.

Un elenco de bilateralismos

A partir de entonces comenz a observarse un variado patrn de

vnculos bilaterales entre los pases sudamericanos y Estados Unidos.
Parecan surgir tres modelos: a) el alineamiento con tutela, como se daba
en Colombia; b) la confrontacin con villanizacin, como ocurra en

3. El tlc con Chile se firm y se ratific en 2005; el tlc con Per se firm en 2005 y fue ratifi-
cado por Per en 2006 y por Estados Unidos en 2007; el tlc con Amrica Central se firm en
2004 y fue ratificado por Estados Unidos en 2006.

37
Monica Hirst

Venezuela; y c) la afirmacin con sentido de oportunidad, como se obser-

v en el caso de Brasil. En los tres casos, es posible notar un modelo de
relacin construido mediante una agenda positiva, negativa o neutra y
con un sentido funcional a los intereses regionales o internacionales de
cada pas.

En el primer caso, la adhesin colombiana a la lucha contra el terrorismo

asociada al combate contra el narcotrfico desde 2001 fortaleci an ms
los vnculos bilaterales sellados a partir de la exitosa negociacin del Plan
Colombia. Exigencias rechazadas por otros pases sudamericanos, como
la de un acuerdo especfico que eximiera a ciudadanos estadounidenses
basados en su territorio de los procedimientos judiciales de la Corte
Penal Internacional, ilustraron la disposicin del Estado colombiano a
ceder soberana a cambio de recibir asistencia militar.

El dilogo de sordos entre los gobiernos estadounidense y venezolano

trajo de vuelta la tpica confrontacin ideolgica de la Guerra Fra. La
primaca de una poltica de confrontacin frente a la administracin
estadounidense represent para el gobierno de Hugo Chvez un instru-
mento de cohesin interna, especialmente luego del intento de golpe de
Estado sufrido a fines de 2002. Del lado de Washington, el uso de recur-
sos intervencionistas, como la Agencia Central de Inteligencia (cia), la
Fundacin Nacional para la Democracia (National Endowmentment for
Democracy, ned) y la Oficina de Iniciativas para la Transicin (Office
of Transition Initiatives, oti) reanim antiguos mtodos de desestabili-
zacin que se sumaron a la polarizacin poltica local4. En forma similar
a lo ocurrido en los aos 50, percepciones distorsionadas confundan
populismo nacionalista con amenazas desestabilizadoras (antes identifi-
cadas con el comunismo), que colocaban en riesgo las economas de
mercado y los valores democrticos.

Las relaciones con Brasil no solo mostraron un camino bastante dife-

rente al de los modelos mencionados, sino que tambin revelaron sor-
presas frente a lo que se esperaba a partir del cambio de gobierno en
2003. Desde sus comienzos, el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva
estuvo fuertemente asociado a la idea de cambio, lo que en poltica

4. Desde 2001, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid, por
sus siglas en ingls) invirti us$ 15 millones y la ned, us$ 4 millones para apoyar a grupos de
oposicin al rgimen de Chvez. Una parte importante de esos recursos fue utilizada para
apoyar el intento de golpe de Estado en abril de 2002 y la huelga general que dur ms de dos
meses a finales de ese mismo ao. Nuevos intentos de intervencin tambin recibieron apoyo
estadounidense, como el Plan Consenso Pas, que impulsaba la negativa en el referndum de
2003 y las acciones de desobediencia civil en 2004 (Sanjuan).

38
 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

exterior trajo como consecuencia la configuracin de una etapa afirma-

tiva en la relacin con Estados Unidos. De acuerdo con la visin oficial
brasilea, se haba alcanzado una etapa de madurez cuyo resultado prin-
cipal fue la configuracin del establecimiento de un dilogo estratgico
entre Brasilia y Washington (Aguiar Patriota; Hirst 2003).

As como era cierto que Brasil haba contribuido decisivamente a obsta-

culizar durante diez aos la negociacin del alca, su actuacin estuvo
siempre marcada por cuestionamientos sustantivos ms que por objecio-
nes ideolgicas. El naufragio del alca en la iv Cumbre de las Amricas
en 2005 adquiri un sentido liberador que extrapol la agenda de nego-
ciacin en torno de un rea de libre comercio hemisfrica. La suspensin
del proceso de negociacin libr a Brasil de un proyecto que, adems
de haber merecido siempre un alto grado de desaprobacin interna,
le impeda al gobierno de Lula confeccionar su propia agenda con
Estados Unidos. En este sentido, fue sintomtico que al da siguiente
(literalmente) tuviera lugar la manifestacin recproca de inters por
construir una agenda bilateral de amplio espectro. En trminos bila-
terales, pas a prevalecer un enfoque pragmtico en el tratamiento de
la agenda econmico-comercial, que dio especial importancia a las
coincidencias sobre fuentes de energa renovable (en particular en el
rea de biocombustibles).

La relacin Lula-Bush, tambin en los terrenos de poltica y seguridad,

y luego de un periodo de distanciamiento, atestigu una sucesin de
contactos positivos en niveles interministeriales e interpresidenciales. Se
sustituy la etapa inicial de marcados desencuentros por una relativa
distensin; los principales puntos de desacuerdo, si bien no desapare-
cieron, dejaron de representar un obstculo en la identificacin de reas
de consenso. Por su lado, Washington pas a reconocer la necesidad de
mantener abierto un canal de comunicacin con Brasilia para trabajar
con la agenda poltica regional, particularmente en situaciones en las
que las instituciones democrticas enfrentaban mayores riesgos de con-
tinuidad, como sucedi en Bolivia y Venezuela. En los encuentros
bilaterales de alto nivel se reiter un reconocimiento especial por la
intervencin brasilea en Hait, valorando la decisin del gobierno de
Lula de asumir el comando militar de la Misin de Estabilizacin de las
Naciones Unidas en Hait (minustah) en 2003 (Hirst 2009, pp. 29-72).
Las premisas de la poltica internacional del gobierno de Lula, que fun-
damentan la presencia brasilea en el pas caribeo, no impidieron que
para Estados Unidos esa presencia adquiriera un sentido funcional,
dada la imposibilidad de que las tropas estadounidenses desembarcaran
otra vez en suelo haitiano y por los costos polticos y militares de su

39
Monica Hirst

accin sobreextendida en Afganistn e Irak. En agosto de 2010, se

concret un nuevo paso rumbo a un dilogo con bases estables con la
firma de un Acuerdo de Defensa bilateral.

Ms all de la agenda interamericana

Un aspecto que debe ser subrayado es que en la Posguerra Fra, espe-

cficamente a partir de 2001, la agenda internacional de los pases latinoa-
mericanos, y en especial la de los sudamericanos, estuvo lejos de limitarse
a los buenos o malos trminos de la relacin con Estados Unidos. Se
observaron importantes movimientos por parte de diversos pases que
impactaron en sus respectivas agendas regionales y globales, y que reve-
laron un esfuerzo por diversificar vnculos, intereses y actores.

En el plano regional

Un primer punto hace referencia al plano intrarregional, en donde

existi una notable reversin de las expectativas proyectadas en los aos
90. Tomaron impulso algunas tendencias que rompan el horizonte de
armona de la dcada anterior y que parecan conducir ms fcilmente
a la fragmentacin que a la integracin. Se redujo el ritmo de los proce-
sos asociativos intergubernamentales, se profundizaron las particulari-
dades de las opciones de gobernabilidad democrtica y se reforzaron las
especificidades subregionales y nacionales. Al lado de la diferenciacin
entre el norte y el sur de la regin condicionada por el modelo de
vinculacin con Estados Unidos, el peso combinado de la incidencia
de factores histrico-culturales, de la consolidacin de procesos polti-
co-institucionales posautoritarios y de nuevas adversidades econmico-
sociales demor la construccin de proyectos comunitarios regionales
y subregionales.

Tambin en el mbito poltico fueron crecientes las dificultades que fue

preciso enfrentar para fortalecer las instituciones y los regmenes mul-
tilaterales en la regin. Por un lado, las iniciativas reactivadas o de lan-
zamiento reciente, como la can, el Mercosur y el Grupo de Ro, sufrie-
ron fracasos en sus intentos de configurar una cultura y una institucio-
nalidad comunitarias en la regin. Los proyectos para la creacin de
agrupaciones innovadoras, como la Comunidad Sudamericana de Naciones
(csn) ahora con el nombre de Unasur, deban convivir con divisiones
entre Estados que trababan proyectos de liderazgo regional, situacin
especialmente visible en el caso de Brasil. Buscando crear su propio
espacio de proyeccin regional, Venezuela se lanz a conformar una
alianza intergubernamental conocida como Alianza Bolivariana para los

40
 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

Pueblos de Nuestra Amrica (alba), que rene a un grupo de pases

identificados ideolgicamente y motivados por un sentido de solidaridad
social. Se aprovechaba el vaco dejado por una Cuba ya cansada, en el
contexto de fuertes sentimientos antiestadounidenses. Al mismo tiempo,
la idea de que la expansin de los recursos energticos sudamericanos
abrira camino a un nuevo diseo estratgico de integracin regional dio
lugar a un escenario de disputas y diferencias estimuladas por los inte-
reses y necesidades de polticas individuales de crecimiento e influencia
regional.

En el rea de seguridad, inmediatamente perdi impulso la agenda coo-

perativa como prescripcin estadounidense, una vez que la funcionali-
dad de regmenes e instituciones multilaterales perda peso frente a las
nuevas prioridades estratgicas de Estados Unidos, que imponan la
macrosecuritizacin de la agenda hemisfrica. Pero contra todas las
expectativas de Washington, los pases sudamericanos dieron su propia
respuesta a los nuevos tiempos. A diferencia de lo previsto en los aos
90, tomaron mpetu las polticas de defensa nacional, acompaadas por
el aumento de los presupuestos militares, la valorizacin de sentimien-
tos nacionalistas y la (re)activacin de rivalidades entre los Estados.
Emergieron as nuevas controversias referidas al impacto de polticas de
defensa ms robustas, y ante el posible escenario de una carrera arma-
mentista en Amrica del Sur (Battaglino).

En lugar de una divisin entre dos subsistemas de seguridad Andes-

Cono Sur, Amrica del Sur se transform en una maraa de tensiones
bilaterales, de redes de operaciones transnacionales de delito y de res-
puestas fragmentadas a las presiones estratgicas de Estados Unidos. La
guerra en Colombia, en lugar de representar un foco de irradiacin de
inseguridad regional, generador de polticas comunes para su conten-
cin, ascendi a la categora de guerra contra el terror que deba com-
batirse conjuntamente entre Colombia y Estados Unidos. En este mismo
contexto se cre una trama de conexiones transfronterizas entre los gru-
pos narcoguerrilleros colombianos y las organizaciones de criminales que
operaban en diferentes pases sudamericanos.

Si se considera el argumento de que el final de la Guerra Fra ofreci

mayor libertad a las regiones para ampliar la responsabilidad sobre sus
respectivas agendas de seguridad, es posible constatar que Amrica del
Sur hizo un uso modesto de esta oportunidad (Buzan, p. 18). Igualmente,
las dificultades econmicas y de gestin que debieron enfrentar los
Estados para asegurar polticas regionales eficientes de seguridad y
defensa se agravaron frente al impacto mundial de la vinculacin entre

41
Monica Hirst

la dimensin internacional del crimen y la porosidad de los mecanismos

de control de circulacin de bienes, servicios, capital y personas, estimu-
lada por la globalizacin (Hurrell 2006; Tokatlian 2000). Los primeros
pasos para revertir esta tendencia se dieron en 2009 con la creacin del
Consejo Suramericano de Defensa (csd).

En el plano global

Junto a los modestos resultados obtenidos en el terreno de la cons-

truccin comunitaria, se observaron importantes transformaciones en
la articulacin de la regin con la agenda global. No obstante, es inte-
resante notar que esta ya no se encuentra asociada a la presencia de
intereses y valores provenientes de Estados Unidos. Para Amrica del
Sur, el sentido de la globalizacin de los aos 90 sufre un notable cam-
bio en la primera dcada del siglo xxi. A pesar de su marginalidad
estratgica y de los limitados resultados de sus iniciativas institucionales
regionales, la regin ampli su presencia en las acciones multilaterales
vinculadas a la proteccin de la paz y a la cooperacin internacional.
Actualmente, los pases sudamericanos ofrecen ms intervencin de la
que reciben, al mismo tiempo que asumen un nuevo papel en la coope-
racin Sur-Sur. Asia y frica tambin ofrecen importantes contingentes
para las operaciones de paz, pero al mismo tiempo son las reas en las
que estas misiones se hacen ms presentes.

En el contexto sudamericano, los pases de mayor desarrollo relativo y

estabilidad institucional Argentina, Brasil y Chile ampliaron su actua-
cin en procesos de reconstruccin posblica aprobados e instituidos
por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Hirst 2009). Se ha
observado un entrecruzamiento entre las agendas de cooperacin
regional y global, a partir del inters compartido por participar en ope-
raciones multilaterales de paz. Desde 2004, los gobiernos argentino,
brasileo y chileno participan en la minustah y mediante esta misin
buscan imprimir una solucin regional para la crisis institucional, huma-
nitaria y de viabilidad econmica en Hait. No se trata de desconocer la
importancia de los dems pases presentes en suelo haitiano, sino de
destacar la actuacin del abc a partir de una nueva articulacin entre las
polticas exterior y de defensa, con el propsito de ampliar la influencia
regional en el debate sobre gobernabilidad y multilateralismo efectivo5.

5. Los pases que participan en la minustah son: Argentina, Benin, Burkina Faso, Bolivia,
Brasil, Camern, Canad, Chad, Chile, China, Colombia, Croacia, Ecuador, Egipto, El Sal-
vador, Espaa, Estados Unidos, Federacin de Rusia, Filipinas, Francia, Guatemala, Guinea,
Jordania, Madagascar, Malasia, Mal, Nepal, Nger, Nigeria, Pakistn, Paraguay, Per, Ruan-
da, Rumania, Senegal, Sri Lanka, Togo, Turqua, Uruguay, Vanuatu y Yemen.

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 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

Especial mencin debe recibir la actuacin de Brasil, que asumi el

mando militar de la misin como forma de demostrar su inters en expan-
dir su proyeccin en el tablero de la alta poltica mundial. Desde el inicio
de la minustah, la presencia brasilea oscil entre una actuacin coordi-
nada con sus pares sudamericanos y la construccin de un perfil propio
en el desempeo de sus responsabilidades en suelo haitiano. En realidad,
esta doble faceta reproduca un modelo de comportamiento brasileo
profundizado a partir del gobierno de Lula y en el cual se busca combinar
poltica regional con intereses globales. Luego del terremoto de enero de
2010, el pas ascendi nuevos peldaos en lo que respecta a sus responsa-
bilidades militares y econmicas en Hait, y sus acciones pasaron a estar
ms vinculadas a las demandas locales y a las expectativas internacionales,
inclusive de Estados Unidos, que a las articulaciones sudamericanas.

Tambin cobr relevancia la presencia de pases sudamericanos en espa-

cios multilaterales dedicados a temas econmicos globales, mencionan-
do el g-20 en el contexto de los esfuerzos por la conclusin de la Ronda
de Doha, y el g-24, convocado con el propsito de buscar una salida
consensuada para la crisis financiera internacional provocada a fines de
2006. En todos los casos, la actuacin de Brasil como poder emergente
adquiri especial visibilidad poltica y econmica tanto en funcin de su
desempeo interno como en la voluntad declarada de asumir un papel
mediador en el dilogo entre las naciones industrializadas y los pases
del Sur (Burges).

Asimismo, emergieron nuevos horizontes en la articulacin de la regin

con la agenda internacional de cooperacin internacional. Es en Amrica
Latina donde actualmente se observa el mayor porcentual de pases de
renta media (prm) 79% que actan simultneamente como receptores
y donadores en la comunidad internacional de asistencia para el desarro-
llo. A partir de la crisis econmica global de 2008, aument la presin
sobre pases identificados como donantes emergentes, con el propsito
de ampliar sus responsabilidades como donantes a los pases de renta
baja. La convergencia entre las trayectorias en polticas de desarrollo,
democratizacin y cooperacin Sur-Sur de los pases sudamericanos les
confiere un papel poltico y operativo en la agenda global de asistencia al
desarrollo y la estabilidad poltica. En particular Argentina, Brasil y Chile
contribuyen con el incentivo de nuevas agendas de cooperacin Sur-Sur
que prevn una articulacin ms estrecha entre la cooperacin poltico-
institucional y el impulso al desarrollo.

La exposicin de la regin a las transformaciones del mercado interna-

cional abri nuevas posibilidades de vinculacin comercial y de fuentes

43
Monica Hirst

externas de inversin. La apertura y la estabilidad de las economas

latinoamericanas favorecieron una porosidad estimulada por el dina-
mismo de las economas emergentes, especialmente China y la India,
adems de la diversificacin de lazos con economas industrializadas y
pases en desarrollo con mejor desempeo relativo. Por lo tanto, como
en todos los lugares dinmicos del planeta, los vnculos entre las
dimensiones regionales e internacionales en Amrica Latina adquirie-
ron un nuevo significado en las realidades locales a partir de la globali-
zacin.

Las incertidumbres del post-post

Es innegable que con el fin de la administracin Bush se dio vuel-

ta la pgina del escenario de polarizacin ideolgica fomentado por la
guerra contra el terror. Las expectativas generadas por los nuevos
vientos que soplaron con la llegada de Barack Obama a la Casa Blanca
se hicieron sentir en todos lados, incluso en Amrica Latina. El inme-
diato abandono del enfoque estratgico de su predecesor pareca abrir
espacio para cambios y nuevos posicionamientos en todos los temas
mundiales. En lo que toca a la poltica latinoamericana, si bien no
haba urgencias como en Asia Central y Oriente Medio, se transmiti
un mensaje que mezclaba mea culpa con necesidad de aggiornamiento.

Durante la v Cumbre de las Amricas en Trinidad y Tobago en abril de

2009, el discurso de la nueva administracin revel de hecho un esfuer-
zo de actualizacin sobre la regin. Por un lado, pareca que quera
sumar la regin al sentido de cambio y a la enftica defensa de institu-
ciones y valores democrticos, pero por otro, se mantena sin cambios
el lugar marginal de esta en el conjunto de prioridades globales de
Washington. Es preciso mencionar algunas seales de nuevos tiem-
pos, como el reconocimiento de la Unasur, ya que por primera vez se
admita la representatividad de una organizacin regional que no inclua
la afiliacin de Estados Unidos. Luego, al mes siguiente y en la Asamblea
de la oea, se dieron nuevos pasos en esta misma direccin con la apro-
bacin de la resolucin 2.438, que prev el inicio de un proceso de
revocacin de la exclusin de Cuba de este organismo. Colocar este
tema sobre la mesa y dar comienzo a la reincorporacin de ese pas a la
comunidad interamericana indicaba la posibilidad de un fin, aunque
tardo, de la Guerra Fra en la poltica latinoamericana de Estados
Unidos. Se abra el horizonte para que la defensa enftica de valores
democrticos se desvinculara de una diplomacia coercitiva y del uso de
sanciones como mtodo de presin poltica, lo que significaba el aban-
dono de prcticas legitimadas en los viejos tiempos de la Guerra Fra.

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 Las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos en los tiempos de la pos-Posguerra Fra

Como se coment anteriormente, ha sido notable la crisis de liderazgo

de Washington en la regin latinoamericana, y especialmente sudameri-
cana, en los aos recientes. La creciente falta de inters y energa poltica
para enfrentar turbulencias perifricas contribuy, al mismo tiempo, a
que Brasil diera largos pasos rumbo a consolidar su condicin de poder
regional (Grabendorff; Lima 2008). La poltica sudamericana del gobier-
no de Lula, junto con la nueva presencia econmica del pas en toda la
regin, corroboran que esta condicin asoci positivamente aspiracio-
nes propias con necesidades que difcilmente podran ser atendidas por
Estados Unidos.

Luego de las primeras manifestaciones, se hizo menos claro que la admi-

nistracin de Obama fuera a emprender un camino innovador tout court,
y pareci ms probable que buscara preservar algunas hileras de ladrillos
del Muro de Berln en el mbito interamericano, aun 20 aos despus de
su derrumbe en la poltica mundial. Las resistencias a levantar el embar-
go de Cuba, la incomodidad con la gestin del actual secretario general
de la oea, las ambigedades frente al golpe de Estado en Honduras y la
continuidad indiscutida del apoyo otorgado al gobierno colombiano en
el combate a la narcoguerrilla son indicadores de que, cuando se trata
de la relacin Estados Unidos-Amrica Latina, los nuevos liderazgos no
representan el abandono de viejas prcticas (Joyner). En este caso,
cabr a Amrica Latina, y especialmente a Amrica del Sur, consolidar
por su propia cuenta y riesgo la condicin de ex-rea de influencia esta-
dounidense.

Sera natural que el papel de Brasil no fuera menor en este movimiento,

ayudado por el impacto de su xito econmico y poltico. No obstante,
las reticencias de este pas en lo que se refiere a asumir un papel de lder
y las dudas por parte de sus vecinos prximos y distantes en cuanto a
las ventajas de negociar un arreglo de esta naturaleza estn frenando lo
que constituira un camino con mejores posibilidades de construccin
de un proyecto comunitario regional en el siglo xxi. Frente a este impasse,
lo que termina predominando, ms por default que por virtud, es un piso
mnimo de consensos intrarregionales acompaado de un cierto vale
todo en las alianzas internacionales de cada pas. Se trata de una reali-
dad que parece adaptarse sin mayores problemas al concepto de regio-
nalismo anrquico.

De vuelta al futuro

Una forma de concluir el argumento desarrollado en estas pginas

es volver a su inicio. Veintin aos despus de la cada del Muro de

45
Monica Hirst

Berln, las dos ex-reas de influencia de las superpotencias que marca-

ron el comps de la Guerra Fra no podran revelar trayectorias ms
contrastantes. Por un lado, Europa oriental busca fortalecer sus vn-
culos con el viejo mundo eurocntrico, prueba de estabilidad polti-
ca y slida interdependencia intrarregional, aun en momentos de
fuertes turbulencias econmicas. Por otro lado, Amrica del Sur inven-
ta nuevas articulaciones extrarregionales y apuesta a lo desconocido.
Pero ambas regiones se asemejan en la actitud defensiva cuando la cues-
tin de la relacin con sus antiguos jefes entra en escena. En el con-
texto sudamericano, la relacin con Estados Unidos an es fuente de
preocupacin, siempre ms para unos que para otros. Ejemplo reciente
en este sentido fue el acuerdo en el rea de defensa firmado entre
Washington y Brasilia. Por ms que el gobierno brasileo insista en limi-
tar su importancia, sus vecinos sudamericanos demuestran sus preocu-
paciones. Existe la posibilidad de que un liderazgo delegado sustituya a
la fluidez y a la eventual anarqua del regionalismo vigente? Una pregun-
ta que solo tendr respuesta en los festejos del cincuentenario de la
cada del Muro de Berln.

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