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24 de Julho de 2017

Obras inacabadas qual a melhor soluo?

Por J. U. Jacoby Fernandes e Ludimila Reis

Tornaram-se comuns notcias veiculadas pela mdia descrevendo danos de grandes

propores sofridos pelo errio, em decorrncia de obras iniciadas e paralisadas ou
simplesmente pagas e no realizadas.

Essas obras, independente do motivo de sua paralisao, ocasionam o desprestgio

do Poder Pblico, o desperdcio de dinheiro pblico e reforam a ideia de que o
interesse pblico no est sendo atendido.

A coletividade a principal fiscalizadora do Estado e realiza esse controle por meio

de manifestaes inflamadas, porm, sempre a merc da atuao do Poder Pblico.

Infelizmente, as obras inacabadas caracterizam-se como um problema comum em

diversos estados e municpios brasileiros e tal situao tem desencadeado uma
mudana de postura dos Poderes Executivo e Legislativo Federal[1].

1. Comisso Externa de obras do Governo

Federal
Considerando esse cenrio, a Cmara dos Deputados criou uma comisso externa
CEXOBRAS responsvel por acompanhar as obras do Governo Federal
lastreadas com recursos do Oramento Geral da Unio em andamento no Pas.

O Plano de Trabalho da Comisso apresentou os objetivos da Comisso:

a) "verificar e catalogar as obras paralisadas que possuam potencial de gerar

prejuzos aos cofres pblicos; e"

b) "viabilizar um amplo debate com a sociedade e com o poder pblico, por meio
de audincias pblicas realizadas em mdulos".[2]
Desde maro de 2016, a CEXOBRAS atua por meio de manifestaes de seus
deputados e com a promoo de audincias pblicas.

No dia 28 de junho deste ano foi realizada mais uma audincia para tratar sobre
obras paralisadas. Apesar de a audincia ter sido breve, considerando o nmero
extenso de problemas e possveis solues que foram apresentadas pelos
especialistas, foi possvel compreender aspectos que desencadeiam a paralisao
das obras pblicas.

Alguns pontos recorrentes e de conhecimento foram apontados pelos especialistas

como:

a) ausncia de planejamento[3];

b) carncia de recursos oramentrios;

c) paralisaes advindas de rgos de controle[4] e paralisao advindas de

problemas relacionados a macroeconomia[5];

d) projetos bsicos de baixa qualidade ou deficientes pode acontecer que no

momento da execuo da obra o projeto bsico esteja defasado, ou seja, impreciso,
gerando a imposio de modificaes no contrato e majorao dos custos
incialmente acordados[6];

e) inexistncia de estudos de viabilidade tcnica[7];

f) escassez de pessoal qualificado[8];

g) falta de valorizao da categoria de agentes pblicos que acompanham as obras;

h) m alocao dos servidores e da mobilidade dos tcnicos que acompanham as

obras;

i) erros de execuo;

j) problemas de licenciamento ambiental[9].

Outro aspecto importante, no mencionado, que antes de iniciar a obra,

dependendo da localidade, ser preciso promover desapropriaes[10] e esperar o
burocrtico andamento dos processos administrativos.

Alm disso, a depender da localidade da execuo das obras, ser preciso realiz-
las em perodos especficos do ano, uma vez que h regies do pas que so
afetadas por grandes volumes de chuvas, ventos, ou outros problemas climticos
que atingem tanto trabalhadores quanto fornecedores e embaraam a execuo do
empreendimento. Cita-se, por exemplo, a regio da Amaznia que sofre variao
do nvel dos seus rios e gera um problema considervel para a rea de logstica.
Ressaltam-se tambm problemas em obras executadas por meio de parcerias entre
entes federativos. Quando isso ocorre, pode ser que no haja uma integrao
sinrgica que permita o avano da obra de forma homognea, bem como possvel
identificar desentendimentos na execuo do plano de trabalho.

Alguns especialistas tm apontado que a Lei n 8.666/1993 inadequada para as

obras de infraestrutura, j que essas obras envolvem o trabalho com o substrato do
solo e este tem modificaes constantes.

Por conseguinte, a Lei n 12.462/2011, que institui o Regime Diferenciado de

Contrataes Pblicas RDC, [11] ganhou protagonismo como uma possvel
soluo. O RDC trouxe um instrumento novo para os contratos administrativos, a
saber: a contratao integrada.

2. Contratao Integrada
A contratao integrada a permisso para que o particular utilize a sua expertise
em conjunto com o Poder Pblico. Essa ferramenta foi instituda para ser utilizada
em situaes na quais a Administrao Pblica no tem condies, por seu prprio
esforo, de desenvolver o projeto bsico e o projeto executivo.

No 1 do art. 9 do RDC, consta o conceito implcito de contratao integrada, in

verbis:

A contratao integrada compreende a elaborao e o desenvolvimento dos

projetos bsico e executivo, a execuo de obras e servios de engenharia, a
montagem, a realizao de testes, a pr-operao e todas as demais operaes
necessrias e suficientes para a entrega final do objeto.

A norma permitiu que no regime de contratao integrada o projeto bsico fosse

elaborado pelo particular, a partir de um conjunto de informaes mnimas
necessrias, apresentadas pela Administrao.

consabido o esforo que os rgos de controle vm realizando para que a etapa

de planejamento se aprimore, com vistas a evitar suas reformulaes durante a
execuo. De outro lado, tambm se assiste a dificuldade extrema de vrios rgos
para conseguirem elaborar um projeto bsico que atenda a todos os requisitos
legais.

Desse modo, contraditrio que o RDC tenha tentado resolver as dificuldades

apresentadas, admitindo a transferncia da elaborao do projeto bsico para a
iniciativa privada, mas, ao mesmo tempo, no tenha permitido a ausncia do
projeto executivo.[12] A reclamao que j se antev, na prtica, a dificuldade de
aplicar tcnicas de planejamento, tanto pela Administrao como pelo setor
privado.
A norma no define quem dever elaborar o projeto executivo se a
Administrao ou o particular , exceto no regime de contratao integrada, no
qual determina que responsabilidade do particular. A imposio da norma
categrica: exige o projeto executivo prvio contratao. Cumprida essa norma,
haver grande avano na execuo e na gesto de obras pblicas.

O RDC tentou trilhar novo rumo ao definir que na contratao integrada vedada
a celebrao de termos aditivos aos contratos firmados.

Desse modo, e em consonncia com a doutrina ptria, a norma, aps vedar o

aditivo, admitiu, por exceo, nos seguintes casos:

I - para recomposio do equilbrio econmico-financeiro decorrente de caso

fortuito ou fora maior; e

II - por necessidade de alterao do projeto ou das especificaes para melhor

adequao tcnica aos objetivos da contratao, a pedido da Administrao
Pblica, desde que no decorrentes de erros ou omisses por parte do contratado,
observados os limites previstos no 1 do art. 65 da Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993.

Note que apesar de todas essas restries ainda possvel aditar o contrato, de
forma excepcional. Logo, a ideia de que o RDC a soluo para evitar alguns
problemas decorrentes de paralisaes de obras errnea e merece avanos.

3. Apoio do Poder Legislativo

Com o objetivo de realizar um levantamento do nmero de obras paralisadas, o
Senado Federal criou uma comisso para levantar o nmero de estados que
possuem obras inacabadas e qual a prioridade de cada um.[13]

A preocupao do Poder Legislativo em finalizar as obras pelo Brasil to grande

que o presidente do Senado j defendeu em entrevista a aprovao de uma lei que
impea a destinao de recursos pblicos para iniciar obras antes que sejam
concludas as construes inacabadas.[14]

3.1. Projetos de Lei

No Congresso Nacional tramita uma srie de projetos atinentes ao tema. Na

Cmara dos Deputados, por exemplo, tramita o Projeto de Lei n 3.028/2015, que
pretende modificar o inc. I e incluir os incs. V e VI,no 2, do art. 7 da Lei n
8.666/1993, para alterar os procedimentos de incio de obras pblicas, e inclui
tambm o inc. VI ao art. 11 da Lei n 1.079/1950, para tornar crime de
responsabilidade o ato de iniciar obras pblicas que no estejam completamente
viabilizadas[15].
Esse projeto foi apensado ao Projeto de Lei n 1.213/2015, que altera as Leis n
8.666/1993 e n 8.987/1995, para estabelecer a obrigatoriedade do projeto
executivo antes do incio de obras pblicas[16].

Os projetos esto sendo analisados em conjunto pelos parlamentares, j que foram

apensados e guardam similaridade de contedo.

O objetivo dos projetos bvio: tentar solucionar os problemas de obras

inacabadas e refrear os danos ao errio causados por desperdcios.

3.2. Proposta de Emenda Constituio Federal

Outro exemplo de possvel mudana na legislao a Proposta de Emenda

Constituio PEC n 65/2012, que dificulta a paralisao de obras do Governo
depois de iniciadas.

De acordo com a proposta, o art. 225 da Constituio Federal passar a vigorar

acrescido do 7: A apresentao do estudo prvio de impacto ambiental importa
autorizao para a execuo da obra, que no poder ser suspensa ou cancelada
pelas mesmas razes a no ser em face de fato superveniente.

Observe que os projetos de lei possuem contedo rgido quanto execuo das
obras e tm o objetivo louvvel de permitir que os cidados tenham seus interesses
atendidos.

3.3. Modernizao da Lei de Licitaes e Contratos

A srie de projetos de lei no Congresso Nacional demonstra que preciso

modernizar, de modo urgente, a Lei n 8.666/1993.

necessrio consolidar as normas, para que os operadores tenham segurana em

aplic-las. Nesse sentido, o Projeto de Lei n 559/2013 que consolida as normas
de licitaes e contratos[17]. O projeto est sendo analisado pelos senadores e tem
permitido que especialistas no tema se pronunciem sobre possveis solues para
as contrataes pblicas.

4. Concluso
Os prejuzos causados pela paralisao de obras so incalculveis. E as causas para
que a interrupo ocorra so variadas: projetos deficientes, sobrepreo,
superfaturamento, descumprimento contratual, entre outras.

Alm disso, h o transtorno para a populao, que no contar com os benefcios

dos projetos, bem como o impacto direto no errio, em razo do inevitvel
aumento dos custos no momento de retomada da obra. H, ainda, outro fator que
poucos se lembram: o desemprego. No ramo da construo civil, por exemplo, as
empresas precisam contratar funcionrios quando ganham licitaes, mas se veem
obrigadas a demiti-los quando o contrato suspenso.

Duas reflexes merecem destaque: no Brasil, temos muitos rgos com poder de
paralisar obras, mas, constitucionalmente, somente o Parlamento pode sustar
contrato, todos os outros atuam paralisando sem fundamento constitucional,
mesmo quando a causa a falta de recursos, a lei no cumprida[18]. Outro ponto
que se evidencia que ao se decidir por paralisar uma obra por irregularidade, no
feito um estudo em contraposio para dar continuidade mesmo pequenas com
irregularidades.

Esse grave problema pode ser solucionado por meio de mudanas na legislao e
com uma gesto pblica responsvel e planejada.

H necessidade ainda de uma matriz de responsabilidade que limite os poderes de

paralisao para gestores que cumprirem critrios e procedimentos objetivos.

[1] De norte a sul do Brasil, milhares de empreendimentos iniciados com o

dinheiro pblico esto parados, sem perspectiva de retomada. Um levantamento
feito pelo jornal Estado de S. Paulo mostra que h, pelo menos, 5 mil obras
paralisadas no Pas inteiro, um total de investimentos de mais de R$ 15 bilhes. Os
projetos esto espalhados por vrios setores e incluem restaurao e pavimentao
de rodovias, expanso de ferrovias, escolas, construo de prdios pblicos e
saneamento bsico. O trabalho foi elaborado com base em informaes dos
tribunais de contas dos estados TCEs, programas on-line de acompanhamento
de obras e levantamento dos Ministrios de Cidades, Integrao Nacional e
Transportes a pedido da reportagem. O jornal classificou o resultado como
alarmante e conservador. Isso porque, de todos os TCEs consultados, apenas dez
tinham acompanhamento dos projetos municipais e estaduais , como os
tribunais do Paran, Pernambuco, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Gois. No
Paran, por exemplo, 314 municpios esto com 2.081 obras paradas; em Minas
Gerais, 224; no Rio Grande do Sul, 345; e em Santa Catarina, 154 projetos. No
Governo Federal, o Ministrio de Cidades informou que tem 311 empreendimentos
parados no Minha Casa Minha Vida e no Programa de Aceleracao do Crescimento
PAC. J a carteira do Ministrio de Integrao Nacional est com 35% das obras
paralisadas e 24,5% em ritmo lento. No Ministrio dos Transportes, so 43
projetos. PEREIRA, Rene. Brasil tem cerca de 5 mil obras paradas. Estado.
So Paulo, 03 jul. 2016. Disponvel em:
<http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-tem-cerca-de-5-mil-obras-
paradas,1887811>. Acesso em: 05 jul. 2016.

[2] BRASIL. Cmara dos Deputados. Comisso Externa para acompanhar as obras
do Governo Federal lastreadas com recursos do Oramento Geral da Unio em
andamento no pas CEXOBRAS. Proposta de Plano de Trabalho. Disponvel
em:. Acesso em: 05 jul. 2016.
[3] BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n 010.734/2011-2.
Acrdo n 2.149/2013 Plenrio. Relator: ministro Walton Alencar Rodrigues.
Braslia, 14 de agosto de 2013. Disponvel em: Acesso em: 06 jul. 2016. [...]
Realize o planejamento necessrio para a realizao tempestiva dos certames
licitatrios relativos a servios de natureza continuada, evitando a prorrogao
com fundamento no art. 57, 4, da Lei n 8.666/93, em decorrncia de falta de
planejamento e de ao da Unidade. Fonte: TCU. Processo n TC-006.883/2005-
5. Acrdo n 2702/2006 - 2 Cmara. TCU determinou: [...]os procedimentos de
fiscalizao sejam antecedidos de planejamento prvio das aes a serem
realizadas, nos quais fiquem expressos os itens do projeto que sero objeto de
checagems, quais as checagens a serem efetuadas (tais como a realizao de
perfurao de poo para medio da profundidade e dimetro da tubulao; a
verificao da existncia de equipamento de compactao e de laboratrio com os
equipamentos de ensaio de compactao entre os itens mobilizados pela empresa;
ou a existncia dos laudos dos ensaios realizados) e a necessidade do responsvel
pela fiscalizao em campo justificar os procedimentos de fiscalizao planejados e
que no foram realizados, de forma a deixar clara a responsabilidade de seus
fiscais por ocasio da vistoria de obras [...].

[4] No relatrio anual que consolida fiscalizaes em obras pblicas o Fiscobras

o TCU encontrou vrios indcios de irregularidades e recomendou a paralisao de
diversas obras. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n
029.823/2014-5. Acrdo n 2.805/2015 Plenrio. Relator: ministro Walton
Alencar Rodrigues. Braslia, 04 de novembro de 2015. Disponvel em: Acesso em:
06 jul. 2016.

[5] De acordo com o dicionrio Houaiss: ramo da economia que estuda, em escala
global e por meios estatsticos e matemticos, os fenmenos econmicos e sua
distribuio em uma estrutura ou em um setor, verificando as relaes entre
elementos como a renda nacional, o nvel dos preos, a taxa de juros, o nvel da
poupana e dos investimentos, a balana de pagamentos e o nvel de desemprego.
HOUAISS, Antnio. Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua portuguesa.
Rio de Janeiro: Objetiva. Verso 3.0. 2009.

[6] Com frequncia, o TCU alerta os gestores pblicos sobre projetos bsicos
defeituosos. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n 005.689/2011-
2. Acrdo n 1.067/2016 Plenrio. Relator: ministro Benjamin Zymler. Braslia,
04 de maio de 2016. No mesmo sentido: Acrdos nos 583/2003, 1.461/2003,
2.555/2007, 1.726/2008, 2.242/2008, 2.803/2013 e 707/2014, todos do Plenrio
do TCU. Disponveis em: Acesso em: 06 jul. 2016.

[7] BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso
XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio [da]
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 22 jun. 1993. Art. 6 inc. IX.
[8] BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n 029.469/2013-9.
Acrdo n 291/2014 Plenrio. Relator: ministro Augusto Sherman. Braslia, 12
de fevereiro de 2014. Disponvel em: Acesso em: 06 jul. 2016. [...] envide esforos
para promover o adequado treinamento dos servidores componentes da comisso
de licitao, a fim de evitar ocorrncias de irregularidades na conduo de futuros
certames [...].; BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n
012.133/2003-4. Acrdo n 171/2005 1 Cmara. Relator: ministro Valmir
Campelo. Braslia, 22 de fevereiro de 2005. [...] Promover treinamento de pessoal
necessrio ao desempenho de tarefas, com vistas a suprir e dar o devido suporte
aos setores: financeiro, de compras e de licitao [...]. No mesmo sentido:
Processo TC n 011.846/1995-0. Deciso n 136/1997 Plenrio. Relator:
ministro Lincoln Magalhes da Rocha; e Processo TC n 005.561/2002-2. Acrdo
n 2.960/2003 1 Cmara. Relator: ministro Lincoln Magalhes da Rocha.
Disponveis em: Acesso em: 06 jul. 2016.

[9] BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n 006.981/2014-3.

Acrdo n 3.090/2014 Plenrio. Relator: ministro Jos Jorge. Braslia, 12 de
novembro de 2014. [...] definio de prazos para obteno de licenciamentos
ambientais e desapropriaes sem anlises prvias de riscos, causando a
elaborao de cronogramas de construo subdimensionados e no factveis, que
culminaram em atrasos e impactos financeiros nos contratos de obras [...].
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n 005.399/2003-7. Acrdo
n 1.608/2003 Plenrio. Relator: ministro Adylson Motta. Braslia, 29 de
outubro de 2003. [...] promova a realizao dos estudos de impacto ambiental e
do licenciamento ambiental prvio da obra [...], anteriormente ao reincio do
certame licitatrio para contratao da execuo do empreendimento, em
atendimento ao disposto nos arts. 7, 2, inciso I, e 12 da Lei n 8.666/93 c/c o
art. 8, inciso I, da Resoluo Conama n 237/97, comprovando ao Tribunal a
concluso dessas etapas. Disponveis em: Acesso em: 06 jul. 2016.

[10] BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo TC n 015.183/2003-0.

Acrdo n 1.306/2004 Plenrio. Relator: ministro Augusto Sherman. Braslia,
1 de setembro de 2004. Disponvel em: Acesso em: 06 jul. 2016. [...]
providenciar os atos/documentos de autorizao das obras (alvars, decretos
legislativos de desapropriao, reas de servido administrativa, etc.) antes de
inici-las, de forma a possibilitar a avaliao do custo total dos empreendimentos,
em obedincia ao disposto no inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93.

[11] BRASIL. Lei n 12.462, de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime

Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC [...] Dirio Oficial da Unio [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 05 ago. 2011.

[12] BRASIL. Lei n 12.462, de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime

Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC [...] Dirio Oficial da Unio [da]
Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 05 ago. 2011.
Art. 8 7 vedada a realizao, sem projeto executivo, de obras e servios de
engenharia para cuja concretizao tenha sido utilizado o RDC, qualquer que seja o
regime adotado.
 [13] Senadores tero encontro com Temer para debater situao de obras
inacabadas. Portal Agncia Senado. Braslia, 01 jul. 2016. Disponvel em:.
Acesso em: 05 jul. 2016.

[14] Renan defende lei para impedir novas obras antes de concluir construes
inacabadas. Portal Agncia Senado. Braslia, 16 jun. 2016. Disponvel em:.
Acesso em: 05 jul. 2016.

[15] BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n 3.028/2015.

Disponvel em:
<http://www.cmara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?
codteor=1387455&filename=PL+3028/2015>. Acesso em: 05 jul. 2016.

[16] BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n 1.213/2015.

Disponvel em:
<http://www.cmara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?
codteor=1323272&filename=PL+1213/2015>. Acesso em: 05 jul. 2016.

[17] BRASIL. Congresso. Senado. Projeto de Lei n 559/2013. Institui normas para
licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias.
Disponvel em:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/1159
26>. Acesso em: 05 jul. 2016.

[18] BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso
XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 22 jun. 1993. Art. 8 A execuo das obras e
dos servios deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos
atual e final e considerados os prazos de sua execuo.

Disponvel em: http://jacobyfernandesadvogados.jusbrasil.com.br/artigos/360488551/obras-inacabadas-qual-e-a-melhor-solucao