UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE SERVIO SOCIAL
DOUTORADO EM POLTICA SOCIAL

Tese de Doutorado

Fundo pblico no Brasil:

Financiamento e destino dos recursos da seguridade social
(2000 a 2007)

Evilsio da Silva Salvador

Orientadora: Prof Dr Ivanete Boschetti

Braslia-DF, dezembro de 2008.

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UNIVERSIDADE DE BRASLIA
INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE SERVIO SOCIAL
DOUTORADO EM POLTICA SOCIAL

Fundo pblico no Brasil:

Financiamento e destino dos recursos da seguridade social
(2000 a 2007)

Evilsio da Silva Salvador

Tese de doutorado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Poltica
Social da Universidade de Braslia, como
requisito para obteno do Ttulo de Doutor
em Poltica Social.
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Banca Examinadora

Ivanete Salete Boschetti (UnB)

(Orientadora)
Doutora em Sociologia/EHESS/Paris-Frana

Elaine Rossetti Behring (UERJ)

Doutora em Servio Social/ UFRJ;

Mrcio Pochmann (IPEA/Unicamp)

Doutor em Cincia Econmica/UNICAMP

Mrio Lisboa Theodoro (IPEA/UnB)

Doutor em Economia/Universit Paris I

Potyara Amazoneida P. Pereira (UnB)

Doutora em Sociologia Universidade Braslia-UnB

Slvia Cristina Yannoulas (UnB)

Doutora em Sociologia/FLACSO/UnB
(Suplente)
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Dedicatria

As Ana`s (Paula e Lusa) pela presena amorosa

em minha vida, obrigado por tudo.

memria de Braz Joo da Silva (V Braz),

operrio das minas de carvo de Cricima-SC,
que ensinou ao seu neto a importncia da
poltica e dos estudos
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Agradecimentos

minha me Maria (Dona Ica), pela formao e incentivo aos estudos que recebi ao longo dos
anos, o que me permitiu alcanar mais esta etapa na minha vida.
minha esposa Ana Paula, por todo carinho, amor, cumplicidade, apoio e pacincia ao longo
desta caminhada.
minha linda filha Ana Lusa, que cedeu parte do seu tempo, permitindo ao papai estudar; a sua
presena a certeza que a vida vale a pena.
querida professora Ivanete Boschetti, pela orientao desta tese, minha incentivadora
permanente ao estudo da poltica social. As suas sugestes foram valiosas durante todo o perodo
de pesquisa e contriburam para a qualidade deste trabalho.
Aos professores (as) Elaine Behring, Mrcio Pochmann, Mrio Theodoro, Potyara Pereira, Slvia
Yannoulas, que participaram da banca de qualificao da tese e da banca examinadora pelo apoio,
pelas sugestes e pelas crticas que enriqueceram esta pesquisa. Alm do valioso tempo dedicado
leitura desta tese.
Ao Unafisco Sindical e ao Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), instituies que
permitiram a minha ausncia das atividades profissionais e valorizam a minha participao no
doutorado em Poltica Social da UnB.
A toda equipe do INESC pelo permanente debate sobre o oramento e direitos.
Aos amigos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil, meus professores da questo tributria,
especialmente: Clair, Paulo Gil, Ftima e Piscitelli pelo incentivo profissional e apoio realizao
deste trabalho. E ao amigo Rogrio Viola, que coordenou o extinto grupo de estudo sobre Reforma
do Estado e Administrao tributria, pelas valiosas indicaes bibliogrficas.
Aos colegas do Doutorado e do Grupo Estudo de Seguridade Social e Trabalho (GESTT), aos
funcionrios (as) do Departamento de Servio Social da UnB e aos professores (as) do Programa
de Ps-graduao em Poltica Social da UnB, pelo incentivo e apoio.
Aos amigos Incio e Ftima, que acompanharam quase cotidianamente o percurso deste estudo,
agradeo a solidariedade, o carinho e o incentivo.
Ao professor e amigo Gilberto Leite pela permanente provocao intelectual.
Ao casal de amigos Clris e Marcelo pela nossa amizade
amiga Joelita Arajo, pela competente reviso, correo de forma desta tese e pelas suas dicas
valiosas.
Ivone pela formatao das tabelas e quadros.
Ao Decanato de Pesquisa e Ps-graduao (DPP) da UnB pela concesso do auxlio tese.
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Resumo

Esta tese estuda o padro de Estado Social determinado pela inter-relao entre oramento
fiscal e oramento da seguridade social na conformao do fundo pblico no Brasil. Para
tanto, investigam-se as caractersticas do financiamento da seguridade social brasileira do
ponto de vista da avaliao dos recursos, da magnitude dos gastos e da natureza das fontes de
financiamento, problematizando a relao do oramento da seguridade social com as opes
de polticas econmica e social adotadas. O estudo descreve como os recursos destinados s
polticas de previdncia social, assistncia social e sade so apropriados pelo oramento
fiscal. Em particular, so analisados o financiamento e o destino dos recursos aplicados pelos
fundos sociais que integram a seguridade social brasileira: o Fundo do Regime Geral da
Previdncia Social (FRGPS), o Fundo Nacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da
Assistncia Social (FNAS), no perodo de 2000 a 2007. A pesquisa tambm identifica as
bases econmicas de incidncia tributria (renda, consumo e patrimnio) no financiamento do
fundo pblico no Brasil. O resultado da pesquisa demonstra que a estruturao do fundo
pblico no Brasil configura um Estado Social que no reduz a desigualdade social porque se
assenta no financiamento regressivo de suas receitas, com o predomnio de tributos indiretos,
onerando os mais pobres e os trabalhadores e privilegiando a acumulao capitalista,
especialmente o capital financeiro. As polticas sociais que integram a seguridade social tm
padro restritivo e bsico, no universalizando direitos, pois metade da populao
economicamente ativa no tem proteo previdenciria. Na sade, a estreita relao dos
recursos do FNS com o setor privado ameaa constante a universalizao. O montante dos
gastos pblicos em sade no Brasil claramente insuficiente para estabelecer um sistema de
sade pblico, universal, integral e gratuito. Na assistncia social h uma relevncia,
acentuada nos ltimos anos, de focalizao dos gastos em detrimento da universalidade do
direito. Os recursos que compem as fontes de financiamento da seguridade social
desempenham um papel relevante na poltica econmica e social, pois so retidos pelo
oramento fiscal, alocados no supervit primrio e canalizados para a esfera financeira da
economia na forma de pagamento de juros da dvida pblica. As despesas da seguridade
social esto infladas com gastos da rea fiscal, mas sem o devido aporte de recursos. Com
isso, vem ocorrendo o enfraquecimento do sistema de seguridade social na sua totalidade e
restringindo-se sua possibilidade de reduzir as desigualdades sociais.
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Abstract

This thesis studies the pattern of Social State determined by the interrelationship between the
fiscal budget and the social security budget in the establishment of the of the public fund in
Brazil. For this purpose, we investigate the financing characteristics of the financing of the
Brazilian social security by the viewpoint of resource evaluation, magnitude of expenditures
and nature of financing sources, establishing the problems on the relationship between the
social security budget and the options of economic and social politics adopted. This study
describes the way in which the financial resources destined to the politics of social security
reserves, social assistance and health are appropriated by the fiscal budget. Particularly, we
analyse the financing and the fate of the resources invested by the social funds that integrate
the Brazilian social security system: the General Regime of the Social Security Fund
(FRGPS), the National Health Fund (FNS), and the National Social Assistance Fund (FNAS),
during the period between 2000 and 2007. This research also identifies the economic bases of
the tributary incidence (income, consumption and capital) over the financing of the public
fund in Brazil. The result of this research demonstrates that the structuring of the public fund
in Brazil constitutes a social state that does not reduce the social inequalities because it sits on
the regressive financing of its profits, with the predominance of indirect tributes, the poorer
and the workers and privileging the capitalist accumulation, specially the financial capital.
The social politics that integrate the social security system have a restrictive and basic pattern,
without universalizing the rights, as half of the economically active population lacks a social
security protection. In the health system the close relationship between the resources of the
FNS with the private sector is a constant threat to the universalisation. The amount of public
expenditures with health in Brazil is clearly insufficient to establish a public health system
that is universal, integral, and free. In the social assistance there is a relevant, increased
during the latest years, focus in the expenditures in detriment of the universality of rights. The
financial resources that compose the sources of financing of the social security play a relevant
role in the social and economic politics, as these are retained by the fiscal budget, allocated at
the primary surplus and channeled to the financial realm of the economy in the form of
payments to the profits of the public debt. The costs of the social security are inflated with the
expenditures of the fiscal area, but without the due entrance of financial recourses. With that,
it has been happening a dwindling of the social security system in its integrity and restricting
its possibilities of reducing the social inequalities.
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Resumen

Esta tesis estudia el modelo del Estado Social determinado por la interrelacin entre el
presupuesto fiscal y el presupuesto de la Seguridad Social en la conformacin del fondo
pblico en Brasil. Para eso se investigan las caractersticas de la financiacin de la Seguridad
Social brasilea en trminos de la evaluacin de los recursos, la magnitud de los gastos y la
naturaleza de las fuentes de financiacin, cuestionando la relacin entre el presupuesto de la
Seguridad Social y las opciones de la poltica econmica y social asumidas. El estudio
muestra de que manera los recursos asignados a las polticas de bienestar, de asistencia social
y salud son apropiados por el presupuesto fiscal. Se considera la financiacin y el destino de
los recursos invertidos por los fondos sociales que forman parte de la Seguridad Social
brasilea: el Fondo del Regimen General de la Seguridad Social (FRGPS), el Fondo Nacional
de Salud (FNS) y el Fondo Nacional de Asistencia Social (FNAS) de 2000 hasta 2007.La
investigacin tambin identifica las bases econmicas de la incidencia fiscal (ingresos,
consumo y patrimonio) en la financiacin de los fondos pblicos en Brasil. El resultado de la
investigacin demuestra que la estructuracin de fondos pblicos en Brasil conforma un
Estado Social que no reduce la desigualdad social porque se basa en la financiacin regresiva
de sus ingresos, con el predominio de los impuestos indirectos, la carga sobre los ms pobres
y los trabajadores, en favor de la concentracin la acumulacin capitalista, particularmente el
capital financero. Las polticas sociales que integran la Seguridad Social tienen el patrn
restrictivo y bsico y no universalizan los derechos ya que mitad de la poblacin
econmicamente activa no tiene proteccin de bienestar. En la salud, la estrecha relacin de
los recursos del FNS con el sector privado es una amenaza constante la universalizacin. El
importe del gasto pblico en salud en Brasil es claramente insuficiente para establecer un
sistema de salud pblico, universal, general y libre. En la asistencia social hay una
preocupacin execesiva en el direcionamiento de los gastos en lugar de un derecho universal.
Los recursos que constituyen las fuentes de financiacin de la seguridad social desempean
un papel importante en la poltica econmica y social, porque son retenidos por el presupuesto
fiscal, asignado en el supervit primario y direcionados para el mbito finencero, en la forma
de pago de intereses de la deuda pblica. En conclusin, los gastos de la Seguridad Social
estan cargadas con el gasto fiscal, pero sin el suministro adecuado de los recursos. As ocurre
el debilitamiento del Sistema de Seguridad Social en su totalidad restringiendo su capacidad
para reducir las desigualdades sociales.
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Lista de Tabelas

Tabela 1 - Introduo dos Seguros Sociais............................................................................................................ 52

Tabela 2 - Total dos gastos pblicos com poltica social em % do PIB .............................................................. 110
Tabela 3 - Investimentos do Iapi em Empresas de Economia Mista ................................................................... 128
Tabela 4 - Funes Oramentrias em Valores Liquidados (2004 a 2007) deflacionados pelo IGP-DI ............. 160
Tabela 5 - Funes do Oramento em % do PIB................................................................................................ 162
Tabela 6 - Execuo Oramentria em % Valores Liquidados sobre Valores Autorizados ................................ 163
Tabela 7 - Despesas com a Dvida, 2004 a 2007 R$ Milhes ............................................................................. 168
Tabela 8 - Benefcios Tributrios ao Capital Juros sobre Capital Prprio........................................................... 177
Tabela 9 - Estimativa de Renncia Tributria sobre Lucros e Dividendos R$ Milhes (2007) .......................... 178
Tabela 10 -Estimativa da Carga Tributria Brasileira, por Base de Incidncia, em 2007 .................................. 187
Tabela 11 - Carga Tributria Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famlias em 1996 e em 2003 ............. 188
Tabela 12 - Evoluo da Carga Tributria sobre o Consumo em % PIB............................................................. 190
Tabela 13 - Alquotas de IRPF no Brasil............................................................................................................. 193
Tabela 14 - Lucros e Tributao do Sistema Financeiro Nacional...................................................................... 198
Tabela 15 - Projeo do Oramento da Seguridade Social em R$ bilhes......................................................... 204
Tabela 16 -Seguridade Social: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos............................................207
Tabela 17 - Previdncia Social: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007........................ 210
Tabela 18 - Sade: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007........................................... 216
Tabela 19 -Assistncia Social: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007 ........................ 218
Tabela 20 -Financiamento da Seguridade Social, por base de incidncia econmica ........................................ 220
Tabela 21 - Oramento da Seguridade Social: Distribuio dos Recursos entre as Polticas Sociais ................. 222
Tabela 22 -Principais despesas da seguridade social, em % do PIB................................................................... 223
Tabela 23 -Participao em % dos gastos da seguridade social de programas/aes selecionadas .................... 226
Tabela 24 -Execuo oramentria Seguridade Social (Valores Liquidados) ................................................... 232
Tabela 25 -Execuo oramentria Seguridade Social (Valores Liquidados) ..................................................... 234
Tabela 26 -Evoluo do FRGPS por Subfunes............................................................................................... 235
Tabela 27 - Evoluo do FRGPS por Programas ............................................................................................... 236
Tabela 28 -Evoluo do FRGPS por Programas e Aes................................................................................... 239
Tabela 29 - RGPS Quantidade de benefcios emitidos, segundo os grupos de espcies ..................................... 244
Tabela 30 - Cobertura previdenciria da populao idosa (1995-2006)............................................................. 253
Tabela 31 - Evoluo do FNS por Subfunes Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007) ................................. 259
Tabela 32 - Gasto Nacional de Sade: % do PIB, per Capita e participao do pblico e privado ................... 261
Tabela 33 - Despesas com aes e servios pblicos de sade financiadas por esfera de governo.................... 263
Tabela 34 - Evoluo do FNS por Programas .................................................................................................... 264
Tabela 35 -Programas de atendimento hospitalar e ambulatorial (SUS) ............................................................ 268
Tabela 36 -Leitos para internao em estabelecimentos de sade........................................................................270
Tabela 37- Leitos para internao disponveis ao SUS, em estabelecimento de Sade....................................... 271
Tabela 38 - Despesas do Municpios com Sade Transferncias para setor privado ......................................... 272
Tabela 39 - Evoluo do FNAS por Subfunes................................................................................................. 282
Tabela 40 - Evoluo do FNAS por Programas .................................................................................................. 287
Tabela 41- Evoluo do FNAS por Programas e Aes...................................................................................... 290
Tabela 42 -FNAS Valores por modalidade de aplicao (2003 a 2007) ............................................................ 303
Tabela 43 - Demonstrativo das Receitas e Despesas da Unio: Oramento da Seguridade Social......................324
Tabela 44 - Demonstrativo das Receitas Desvinculadas por Fora de Dispositivo Constitucional .................... 325
Tabela 45 - Estimativa das Receitas Desvinculadas pela DRU da Seguridade Social ........................................ 327
Tabela 46 - Estimativa do retorno da DRU seguridade social .......................................................................... 328
Tabela 47 - Participao da DRU no Supervit Primrio .................................................................................... 329
Tabela 48 - Supervit Primrio e Juros da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios..................................336
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Lista de Quadros

Quadro 1 Critrios para concesso de bolsa para erradicao do trabalho infantil............................295

Quadro 2 Comparao de programas e aes da SNAS/MDS no perodo de 2005 e 2006................300

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Lista de Grficos

Grfico 1 Evoluo das aposentadorias concedidas ..............................................................................247

Grfico 2 Proporo da populao ocupada que contribui para previdncia (por cor, sexo e raa).......252
Grfico 3 Execuo do FNS por subfuno (2000)................................................................................260
Grfico 4 Execuo do FNS por subfuno (2007)................................................................................260
Grfico 5 Evoluo de subfunes FNAS ..........................................................................................284
Grfico 6 Comparativo entre o PETI e o Trabalho Infantil ...................................................................294
Grfico 7 Distribuio dos recursos do FNAS ......................................................................................301
Grfico 8 Dvida lquida do setor pblico..............................................................................................309
Grfico 9 Dvida interna lquida ............................................................................................................310
Grfico 10 Dvida interna por detentores...............................................................................................314
Grfico 11 Composio dos ativos dos fundos de penso.....................................................................316
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Lista de abreviaturas e siglas

AEPS Anurio Estatstico da Previdncia Social

AFP Administradoras de Fundos de Penso
ANFIP - Associao Nacional dos Fiscais da Receita Federal do Brasil,
BD Benefcio Definido
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CAP Caixas de Aposentadoria e Penso
CD Contribuio Definida
CF Constituio Federal
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
CMN - Conselho Monetrio Nacional
COFINS -Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
CSLL-Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CTB - Carga Tributria Bruta
DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
DOU Dirio Oficial da Unio
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
EC Emenda Constitucional
EPU Encargos Previdencirios da Unio
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
FGTS- Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FINSOCIAL -Fundo de Investimento Social
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNAS - Fundo Nacional da Assistncia Social
FNDE - Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educao
FNS - Fundo Nacional de Sade
FPE - Fundo de Participao dos Estados
FPM- Fundo de Participao dos Municpios
FRGPS - Fundo do Regime Geral de Previdncia Social
FSE Fundo Social de Emergncia
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso
IAPAS Instituto Nacional de Administrao da Previdncia Social
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS - Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ICV ndice de Custo de Vida
IDE Investimentos Diretos no Exterior
IGP-DI ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna
INCC - ndice Nacional dos Custos da Construo Civil
INESC Instituo de Estudos Socioeconmicos
INPC ndice Nacional de Preo ao Consumidor
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
IPA - ndice de Preos no Atacado
IPC ndice de Preo ao Consumidor
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU - Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPVA- Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
ISS - Imposto sobre Servios
ITBI- Imposto sobre a Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis
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ITCD - Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doaes

LBA Legio Brasileira de Assistncia
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA - Lei Oramentria Anual
LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social
LOPS Lei Orgnica da Previdncia Social
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
MP Medida provisria
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OGU - Oramento Geral da Unio
OM - Oramento Monetrio
OMS Organizao Mundial de Sade
ONU Organizaes das Naes Unidas
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PASEP - Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIA Populao em Idade Ativa
PIB Produto Interno Bruto
PIDESC - Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais, Culturais
PIS - Programa de Integrao Social
PME Pesquisa Mensal de Emprego
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PROER - Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional
RFB - Secretaria da Receita Federal do Brasil
RGPS Regime Geral da Previdncia Social
RJU Regime Jurdico nico
RMV Renda Mensal vitalcia
RPPS Regimes Prprios de Previdncia
SIAFI - Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SIDOR - Sistema Integrado de Dados Oramentrios
SIMPLES Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies
SINPAS Sistema Nacional de Assistncia e Previdncia Social
SIOPS - Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade.
SM Salrio Mnimo
SRF Secretaria da Receita Federal
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema nico de Sade
TCU - Tribunal de Contas da Unio
 14

Sumrio
Banca Examinadora .............................................................................................................................................. 3

Dedicatria............................................................................................................................................................. 4

Agradecimentos ..................................................................................................................................................... 5

Resumo ................................................................................................................................................................... 6

Abstract .................................................................................................................................................................. 7

Resumen ................................................................................................................................................................. 8

Lista de Tabelas ..................................................................................................................................................... 9

Lista de Quadros ................................................................................................................................................. 10

Lista de Grficos.................................................................................................................................................. 11

Lista de abreviaturas e siglas.............................................................................................................................. 12

Sumrio ................................................................................................................................................................ 14

Introduo............................................................................................................................................................ 16

Problematizao do objeto.................................................................................................................................. 17
Questes de mtodo.......................................................................................................................................... 35

Captulo 1 - A configurao do fundo pblico no capitalismo contemporneo ............................................. 40

1. 1 Fundamentos tericos do keynesianismo/fordismo ................................................................................... 40
1.2 A influncia do keynesianismo/fordismo nas polticas sociais................................................................... 51
1.3 A origem da seguridade social.................................................................................................................... 56
1.4 A importncia do fundo pblico na construo do Estado Social............................................................... 64
1.5 A financeirizao da riqueza e as mudanas na proteo social ................................................................. 76

Captulo 2 O papel do financiamento na constituio das polticas de seguridade social ........................ 100
2.1 A Constituio das polticas sociais no capitalismo desenvolvido ........................................................... 100
2.2 Crise fiscal e financiamento da seguridade social .................................................................................... 112
2.3 O financiamento das polticas de sade, previdncia e assistncia social no Brasil ................................. 117
2.4 A seguridade social no Brasil ................................................................................................................... 139

Captulo 3 Oramento e financiamento tributrio do fundo pblico ps-real.......................................... 151

3.1 O processo e ciclo oramentrio no Brasil ............................................................................................... 151
3.2 Sistema tributrio brasileiro ps-constituio: a contra-reforma tributria............................................... 169
3.3 O regressivo financiamento do fundo pblico no Brasil........................................................................... 180
3.4 Sistema tributrio brasileiro: o paraso dos bancos................................................................................... 196
 15

Captulo 4 O Oramento Virtual da Seguridade Social no Brasil.............................................................. 201

4.1 A (no)implementao do oramento da seguridade social...................................................................... 201
4.2 Quem financia a seguridade social brasileira?.......................................................................................... 205
4.3 O destino dos recursos da seguridade social: anlise dos grandes gastos ................................................. 221
Captulo 5 Os Fundos Pblicos da Seguridade Social ................................................................................. 231
5.2 FRGPS muito aqum da universalizao................................................................................................. 233
5.3 FNS e o perigoso mix pblico-privado..................................................................................................... 255
5.4 FNAS: recursos limitados ao BPC............................................................................................................ 278

Captulo 6 Capital Portador de Juros: scio privilegiado do fundo pblico no Brasil............................. 305
6.1 Poltica fiscal e monetria a servio do capital portador de juros............................................................. 305
6.2 DRU: apropriao do fundo pblico da seguridade social para valorizao do capital financeiro........... 321
6.3 LRF: o instrumento de apropriao financeira do oramento brasileiro................................................... 329

Consideraes finais .......................................................................................................................................... 336

Referncias Bibliogrficas ................................................................................................................................ 343
Sites Consultados............................................................................................................................................ 362
Referncias Legislativas ................................................................................................................................. 363

Anexo .................................................................................................................................................................. 369

 16

Introduo

Na construo do Estado Social, o fundo pblico exerceu uma funo ativa nas
polticas macroeconmicas e essencial tanto na esfera da acumulao produtiva quanto no
mbito das polticas sociais, particularmente da seguridade social. Com isso, ainda hoje, o
fundo pblico tem papel relevante para a manuteno do capitalismo na esfera econmica e
na garantia do contrato social. O alargamento das polticas sociais garante a expanso do
mercado de consumo, o que viabilizou o compromisso de pleno emprego nos pases centrais
no perodo de 1945 a 1975. O fundo pblico tambm comparece como financiador de
polticas anticclicas nos perodos de refrao da atividade econmica.
No Brasil, o fundo pblico ganhou contornos restritivos, tanto pela tica do
financiamento como pela dos gastos sociais, muito aqum das j limitadas conquistas da
social-democracia ocorrida nos pases desenvolvidos. At mesmo as reformas realizadas
por dentro do capitalismo central no lograram o mesmo xito em nosso pas, uma vez que a
estruturao das polticas sociais foi marcada por componentes conservadores, que
obstaculizaram avanos mais expressivos nos direitos da cidadania.
A seguridade social uma das principais conquistas sociais da Constituio Federal
(CF) de 1988, designando um conjunto integrado de aes do Estado e da sociedade voltadas
a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. A concretizao
dessa conquista social passa pela efetivao do oramento da seguridade social; para tanto,
um dos princpios constitucionais estabelecidos a diversidade das bases de financiamentos,
que deveriam ser constitudas por contribuies socais exclusivas. Essas contribuies
adicionadas s receitas arrecadadas sobre a folha de pagamentos mais impostos a serem
transferidos pelo oramento fiscal seriam conduzidas para um fundo pblico redistributivo da
seguridade social.
O projeto neoliberal vigente no pas na dcada de 1990 tem na sua agenda um amplo
leque de reformas do Estado, destacando-se a reforma nos sistemas de proteo social e
cortes na previdncia social, nos fundos de aposentadorias e penses, nos programas
assistenciais e nos servios de sade pblica. A seguridade social emerge como um dos
principais setores candidatos privatizao, graas sua enorme capacidade de produzir
acumulao de capital na rea financeira e na ampliao do mercado de capitais, sobretudo o
de seguros privados.
Alm disso, os recursos que compem as fontes de financiamento da seguridade social
desempenham um papel relevante na poltica econmica e social do Brasil ps-1994. Parcelas
 17

importantes da arrecadao de receitas que deveriam ser utilizadas nessas polticas sociais, e
poderiam ampliar a sua abrangncia, so retidas pelo oramento fiscal da Unio e destinadas
para o supervit primrio. No capitalismo contemporneo, particularmente no caso brasileiro,
ocorre uma apropriao dos fundos pblicos vinculados seguridade social para valorao e
acumulao do capital vinculado dvida pblica.
Diante desse quadro, esta tese estuda o padro de Estado Social determinado pela
inter-relao entre oramento fiscal e oramento da seguridade social na conformao do
fundo pblico no Brasil. Para tanto, investigam-se as caractersticas do financiamento da
seguridade social brasileira do ponto de vista da avaliao dos recursos, da magnitude dos
gastos e da natureza das fontes de financiamento, problematizando a relao do oramento da
seguridade social com as opes de polticas econmica e social adotadas.

A anlise aqui desenvolvida sustenta a tese de que os recursos que compem as fontes
de financiamento da seguridade social desempenham um papel relevante na poltica
econmica e social do Brasil, pois garantem a realizao das metas estabelecidas da poltica
fiscal, alm de as despesas da seguridade social serem infladas com gastos que, na realidade,
so do oramento fiscal. A conformao do financiamento e da destinao dos recursos das
polticas de previdncia social, de sade e de assistncia social no fortalece o conceito de
seguridade social na sua totalidade e restringe sua possibilidade de reduzir as desigualdades
sociais. Explora-se a hiptese de que a estruturao do fundo pblico no Brasil configura um
Estado Social que no reduz a desigualdade social porque se assenta nas seguintes
caractersticas: i) financiamento regressivo (quem sustenta so os trabalhadores e os mais
pobres), que no faz redistribuio de renda; ii) polticas sociais com padro restritivo e
bsico, no universalizando direitos; e iii) distribuio desigual dos recursos no mbito da
seguridade social e, ainda, transferncia de recursos para o oramento fiscal.

Problematizao do objeto

Os pases capitalistas desenvolvidos passaram por profundas transformaes ao longo

do sculo XX, que marcaram avanos na proteo social, particularmente aps a Segunda
Guerra Mundial, com a consolidao do chamado Estado Social. A luta dos trabalhadores por
melhores condies de vida e por uma situao mais digna de trabalho construiu a experincia
de um determinado padro de proteo social, no perodo de 1945 a 1975, nos pases do
centro do capitalismo. Para tanto, foi decisiva a interveno do Estado acoplada com as
polticas de cunho keynesiano/fordista, destacando-se as modificaes redistributivas no
 18

oramento pblico: pelo lado do financiamento, a implantao de sistemas tributrios mais

justos tendo como base a cobrana de impostos diretos e progressivos; e no lado dos gastos,
destaca-se, entre as polticas sociais, a edificao da seguridade social, articulando as polticas
de seguros sociais, sade e auxlios assistenciais.
O marco na institucionalizao da seguridade social foi a publicao do Relatrio
Beveridge, em 1942, na Inglaterra, que implicou mudanas significativas no mbito dos
seguros sociais at ento predominantes. A proposta teve como conseqncia o aumento das
despesas com a proteo social, objetivando o combate pobreza fundamentando-se nos
direitos universais de todos os cidados incondicionalmente ou submetidos a condies de
recursos, porm, garantindo mnimos a todos os cidados.
A elevao dos gastos nos principais pases capitalistas no segundo ps-guerra revela a
importncia do financiamento pblico para a reproduo da fora de trabalho. Ocorre uma
expulso para dentro do oramento pblico de parcelas da reproduo da fora de trabalho,
desencadeando uma socializao dos custos, conforme Francisco de Oliveira (1998). O
crescimento do salrio indireto foi fundamental no esquema keynesiano para assegurar o
crescimento do mercado de bens e servios, pois permitiu, por meio das polticas sociais, aos
trabalhadores estarem inseridos no mercado de consumo, sem a necessidade de estarem no
mercado de trabalho.
Mandel1 (1977) destaca o interesse do Estado pelos recursos da seguridade social, que,
sob a forma de poupana, so canalizados a um montante considervel para os fundos
pblicos. O financiamento feito pela reteno de parte do salrio dos trabalhadores, que
constitui, portanto, o que o autor chama de salrio indireto ou salrio diferido. Ele destaca
uma tenso entre o salrio direto e o indireto (diferido) devido ao aumento dos recursos
repassados para a seguridade social, podendo este ltimo, em alguns casos, chegar a 40% do
salrio total.
Nesse sentido, Mandel defende uma seguridade social universal, ou seja, que no se
limite somente classe trabalhadora, tendo como primazia o princpio da solidariedade
ampliada para todos os cidados. Para tanto, seria necessrio um novo patamar de
financiamento da seguridade social. Assim, os servios nacionais de sade, a poltica de pleno
emprego e de aposentadorias deveriam ser financiados por imposto progressivo sobre as
rendas (MANDEL, 1977). A seguridade social contribuiria para um reajuste importante dos

1
Trata-se da quarta edio do livro Iniciacin a la economia marxista, publicado pela Editora Nova Terra. A
primeira edio do livro de 1974. Uma resenha das idias apresentadas por Mandel enfocando o
neocapitalismo pode ser lida em Zorzo e Pereira (2005).
 19

salrios diretos e uma verdadeira redistribuio da renda nacional. Ocorre, na opinio do

autor, uma crescente importncia do salrio diferido na renda nacional dos pases
capitalistas industrializados em funo do seu carter anticclico, nos perodos de crise do
capitalismo. Um exemplo, nesse sentido, a eficcia do seguro desemprego para amenizar a
crise do capital.
Com isso, ocorre na sociedade tambm uma disputa por recursos do fundo pblico no
mbito do oramento estatal. O oramento pblico um espao de luta poltica, onde as
diferentes foras da sociedade buscam inserir seus interesses. Na sua dimenso poltica, o
oramento pode ser visto como uma arena de disputa ou um espao de luta (ou cooperao)
entre os vrios interesses que gravitam em torno do sistema poltico (INESC, 2006).
No Brasil, os recursos do oramento do Estado so expressos na Lei Oramentria
Anual (LOA) aprovada pelo Congresso Nacional. A LOA 20082 fornece pistas dos valores em
disputa no fundo pblico brasileiro: R$ 1.424.390.706.030,00 (um trilho, quatrocentos e
vinte e quatro bilhes, trezentos e noventa milhes, setecentos e seis mil e trinta reais). No
entanto, quase 30% desse valor (R$ 416 bilhes) est previsto para a rolagem de ttulos da
dvida pblica, destinando-se R$ 946 bilhes aos oramentos fiscal e da seguridade social;
desse valor, 1/4 est previsto para ser utilizado no pagamento de juros e amortizao da dvida
pblica.
Em que pesem as particularidades na implementao das polticas sociais no Brasil,
entre elas a construo tardia de uma sociedade fundada no trabalho assalariado, o pas segue
a lgica do movimento e das tendncias internacionais no tocante s condies em que o
trabalho adquiriu centralidade na definio das polticas de proteo social (MOTA, 2000a).
Mas ao contrrio dos pases desenvolvidos, o processo de industrializao brasileira
no foi suficiente para assegurar emprego para todos nem para instituir uma sociedade
salarial, continuando a haver significativas taxas de desemprego, agravadas, ainda, por uma
caracterstica prpria das economias latino-americanas a subutilizao da fora de trabalho,
destacando-se a perpetuao e a reproduo de ocupaes precrias (SALVADOR e
BOSCHETTI, 2002a; POCHMANN, 1999). Certamente fruto das nossas razes histricas que
marcam o processo de transio ao trabalho livre da ltima nao ocidental no mundo a
acabar com a escravido. O mercado de trabalho, por meio da ao estatal, foi moldado por
uma poltica de imigrao favorecida por taxaes e subvenes em detrimento da mo-de-
obra nativa. Em um ntido processo de excluso de parcela significativa da fora de trabalho,

2
Lei n 11.647, de 24 de maro de 2008.
 20

criando condies para a consolidao de um excedente estrutural de trabalhadores,

germinando a informalidade nas relaes de trabalho (THEODORO, 2005). A partir de uma
anlise dos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)3 chega-se
concluso que as relaes de trabalho assalariadas no Brasil evoluram de 42% da Populao
Economicamente Ativa (PEA), em 1950, para 62,8% em 1980 (POCHMANN, 1999). Em
2007, as relaes de trabalho assalariadas em relao ao total da PEA eram de 52,7%,4
conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliares (PNAD).
O acelerado crescimento econmico do Brasil, por mais de 50 anos no sculo XX, no
foi capaz de obter resultado da mesma magnitude dos pases do capitalismo central, mantendo
grande parte de sua populao com condies precrias de vida e trabalho (POCHMANN,
2004). Para Francisco de Oliveira (1990), no caso brasileiro, a interveno estatal que
financiou a reproduo do capital no financiou no mesmo nvel a reproduo da fora de
trabalho, pois teve como padro a ausncia de direitos. Para o autor (p. 44-45),
O Brasil torna-se um caso especial exatamente pela conjuno de normas,
procedimentos, sobretudo a funo dos fundos pblicos no processo de
regulao, com um fundo histrico no resolvido de problemas de
discriminao, intensas desigualdades sociais e regionais, tradio
autoritria; essa especial conjuno ganhou contornos ainda mais indefinidos
durante o regime autoritrio.

O incio do processo de assalariamento no Brasil permitiu o desenvolvimento do

sistema previdencirio brasileiro responsvel pela proteo parcial dos trabalhadores
assalariados do mercado urbano formal, com o pagamento de benefcio de aposentadorias e
com a prestao de servios de assistncia mdia e de assistncia social, articulando, portanto,
para esse segmento da sociedade as polticas de previdncia, sade e assistncia. O processo
de financiamento era centrado na folha de salrios, via contribuio de empregados e
empregadores. Contudo, at 1960, existiu a participao do Estado, por meio das quotas
previdencirias pagas pelos consumidores de bens e servios de empresas vinculadas aos
institutos de aposentadorias, nem sempre repassadas aos cofres do fundo previdencirio.
A construo do mercado de trabalho no Brasil, ao mesmo tempo em que permitiu o
recolhimento das contribuies previdencirias, administradas sob o regime financeiro de

3
A principal fonte de dados dos anos de 1990 a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliares (PNAD)
realizada anualmente pelo IBGE, exceto nos anos de realizao do Censo. Para anlise dos anos anteriores foi
consultada a publicao do IBGE (1990) Estatsticas Histricas do Brasil.
4
Refere-se categoria de empregados, exclusive domsticos, com e sem carteira de trabalho assinada.
 21

capitalizao, at a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), em 1960,

tambm serviu de funding para o financiamento da indstria nascente. No aspecto poltico, a
previdncia contribui com a gesto e o controle da fora de trabalho, reforando a posio
hegemnica do Estado Novo.
Os governos recorrem s reservas acumuladas dos fundos pblicos para investimentos
na economia. Por exemplo, nos sistemas previdencirios ainda no maduros (quando o
nmero de contribuintes superior ao de beneficirios), os supervits significativos foram
destinados para dinamizar importantes setores da economia (MAIA, 2003).
O volume de recursos arrecadados e o montante das reservas investidas transformaram
o fundo pblico previdencirio em um dos mais importantes scios da Unio e das
empresas estatais criadas por Getlio Vargas.

A canalizao das reservas da previdncia para investimentos da preferncia

do governo foi um processo que efetivamente se desenvolveu em grande
escala. Uma sucesso de decretos produzidos no perodo passou, ora a
autorizao, a investir suas reservas em reas definidas como estratgicas
pelo Estado. Por um ou outro destes mecanismos (imposio ou controle das
autorizaes), o Estado adquiria o poder de orientar o rumo dos
investimentos das instituies de previdncia, e efetivamente exercia este
poder (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985, p. 142).

O padro de crescimento econmico concentrador e excludente dos anos da ditadura

militar buscava a adoo de polticas sociais compensatrias para atenuar as tenses sociais e,
at mesmo, a reduo dos salrios dos trabalhadores urbanos formais. Alm da adoo de
programas assistenciais para os segmentos que estavam margem do desenvolvimento
econmico, por exemplo, os trabalhadores inseridos em relaes informais de trabalho, rurais
e indigentes. Para os trabalhadores formais, por meio da previdncia social e de programas
baseados em fundos sociais/salariais (FGTS, PIS, Pasep), eram assegurados benefcios
previdencirios e assistncia mdica, bem como o acesso facilitado a saneamento bsico,
habitao e desenvolvimento urbano, compensando, em certa medida, as perdas salariais do
perodo. Enquanto isso, os trabalhadores informais, indigentes e trabalhadores rurais ficavam
com os insuficientes programas mdicos de emergncia, benefcios assistenciais de idosos e
rurais, programas de alfabetizao, que no solucionavam a precariedade das condies de
vida da maioria da populao brasileira (MDICI e MACIEL, 1996).
 22

Apesar da crise econmica nos anos 1980, novas e profundas mudanas ocorrem no
mbito das polticas sociais e dos direitos trabalhistas. As reivindicaes e presses
organizadas pelos trabalhadores na dcada de 1980, em perodo de redemocratizao no pas,
provocam a incorporao, pela Constituio Federal, de muitas demandas sociais de expanso
dos direitos sociais e polticos. Um dos maiores avanos dessa Constituio, em termos de
poltica social, foi a adoo do conceito de seguridade social, englobando em um mesmo
sistema as polticas de sade, previdncia e assistncia social.
O termo seguridade social, inexistente na lngua portuguesa at a dcada de 1980,5 j
era adotado desde 1935 nos Estados Unidos e desde a dcada de 1940 na Europa capitalista,
para designar uma mirade de programas e servios sociais. No Brasil, a partir da Constituio
Federal de 1988, a seguridade social passa a designar um conjunto integrado de aes do
Estado e da sociedade voltadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social, incluindo tambm a proteo ao trabalhador desempregado, via seguro
desemprego. Pela lei, o financiamento da seguridade social compreende, alm das
contribuies previdencirias, tambm recursos oramentrios destinados a este fim e
organizados em um nico oramento.
A Constituio Federal (CF) no seu Ttulo VIII, que trata da ordem social, dedicou o
Captulo II seguridade social:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes
de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - eqidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;

5
Boschetti (2002), num esforo de precisar conceitualmente os termos que guardam contigidade ao Estado
Social, lembra que no Brasil a expresso seguridade social passou a integrar os dicionrios da lngua portuguesa
a partir de 1988 e que o Novo Dicionrio Aurlio explica a etimologia da palavra com base no francs scurit
ou do ingls security e ambos do latim securitate. Em Portugal, o termo traduzido como segurana social e
assim aparece em diversas publicaes como, por exemplo, no livro da OIT (2002): Segurana Social: um novo
consenso.
 23

VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante

gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores,
dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

O corolrio desse artigo que as receitas e despesas da previdncia social passam a

integrar o oramento geral da seguridade social, conforme o estabelecido pelo texto
constitucional:
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e
das seguintes contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da
lei, incidentes sobre;
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados,
a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo
empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no
incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime
geral de previdncia social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.
IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar. (...)

Nos pargrafos do mesmo artigo, explicita-se que tambm so fontes de recursos da

previdncia as receitas dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, constantes nos
respectivos oramentos. Ainda, a Unio responsvel pela cobertura de eventuais
insuficincias financeiras da seguridade social, quando decorrentes do pagamento de
benefcios da Previdncia Social. As outras fontes de custeio so: contribuio de segurados
individuais, dos clubes de futebol profissional, do empregador domstico, do produtor rural,
parte da arrecadao do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies
 24

(Simples). Ainda, no perodo de 1997 a 2007, vigorou a Contribuio Provisria sobre

Movimentao Financeira (CPMF),6 que foi extinta pelo Congresso Nacional no fim de 2007.
A adoo do termo seguridade social na Constituio Federal de 1988, embora
impreciso, originrio
do conceito inaugurado na Inglaterra pelo Relatrio Beveridge, nos anos 40,
o qual refere-se a um conjunto de medidas institudas por lei para manter
todos os cidados acima de um umbral sociolgico considerado mnimo, em
todas as eventualidades que venham afetar a sua capacidade de subsistncia
ou de sua famlia. Trata-se, pois, de medida de previso mais do que de
correo. A assistncia social, apesar de voltada para os pobres, funcionaria
como uma rede de segurana que os impediria de viver abaixo do mnimo
tolervel. (PEREIRA, 1996, p. 72.)

A seguridade social enfrenta dificuldades desde seu nascimento, em conseqncia,

entre outros fatores, da no implantao de oramento para esse fim, previsto na CF de 1988.
A finalidade principal do oramento da seguridade, para o qual passariam a convergir as
receitas arrecadadas pelo Oramento Geral da Unio (OGU), em adio contribuio sobre a
folha de salrios recebida pelo MPAS, era constituir-se um espao prprio e integrador das
aes de previdncia, sade e assistncia social, assegurando a apropriao dos recursos do
oramento fiscal.
A seguridade social foi frustrada em seu nascedouro, pelo desaparecimento
da folga de receita previdenciria prpria tradicionalmente dirigida Sade,
e marginalmente Assistncia Social. Isso aconteceu porque os gastos
referentes a direitos individuais cresceram rapidamente, devido correo
do valor das aposentadorias, at ento sistematicamente subestimadas. Neste
processo de acomodao, os programas universais, com menor capacidade
de defesa, foram sendo progressivamente isolados em sua luta pelo acesso s
fontes de receitas vinculadas, pela Constituio, a seu financiamento. O
governo e os meios de comunicao se encarregaram da falsa mensagem de

6
A origem da CPMF est na Emenda Constitucional (EC) 3, cujo art. 2 autorizou que lei complementar
institusse o chamado Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF) at 31 de dezembro de
1994. A arrecadao do IPMF, iniciada em 26 de agosto de 1993, foi suspensa no perodo de 15 de setembro a
31 de dezembro de 1993 por liminar na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN 939-7/DF). O imposto
voltou a ser cobrado a partir de 1 de janeiro/1994 e vigorou at 31 de dezembro do mesmo ano. A Lei n 9.311,
de 24 de outubro de 1996, que instituiu a CPMF, define a movimentao ou transmisso de valores e de crditos
e direitos de natureza financeira como qualquer operao liquidada ou lanamento realizado, pelas instituies
financeiras, que representem circulao escritural ou fsica de moeda, e de que resulte ou no transferncia da
titularidade dos mesmos valores, crditos e direitos.
 25

que tais programas so deficitrios, e, portanto inexeqveis, sem lembrar

que a raiz dos problemas que hoje os assolam foi o descaso e o desvio de
novas fontes de receita, destinadas expanso prevista nestes programas.
(DAIN e SOARES, 1998, p. 60.)

A implementao do conceito de seguridade social, previsto no artigo 194 da CF, j

seria um enorme desafio em condies mais favorveis aos movimentos dos trabalhadores e
da sociedade organizada. A situao vai se tornar desfavorvel aos defensores dos direitos
sociais a partir da dcada de 1990 com uma nova hegemonia neoliberal.
O neoliberalismo significou uma reao conservadora de natureza claramente
regressiva, na qual se situa a contra-reforma do Estado, pois a Constituio brasileira de
1988 indicou alguns aspectos, ainda que mnimos, de uma estratgia de natureza social-
democrata, especialmente no Captulo Ordem Social. Ento, a partir dos anos 1990, as
propostas reformistas acabam por solapar as possibilidades, ainda que limitadas, da plena
aplicao dos direitos sociais da Carta Magna. Podendo-se ento falar em contra-reforma,
iniciada com as chamadas reformas estruturais no governo Collor e aprofundadas no
governo Fernando Henrique Cardoso (BEHRING, 2003).
No tocante questo previdenciria, as alteraes realizadas pela Constituio de
1988, embora tenha mantido a lgica do seguro previdencirio, representaram uma verdadeira
reforma da previdncia, no sentido de sua ampliao e generalizao a um nmero maior de
trabalhadores. A reforma que vai se materializar em 1998, por meio da Emenda
Constitucional 20, pode ser identificada como uma contra-reforma do movimento consolidado
na Constituio de 1988, visto que aponta o caminho inverso para previdncia do registrado
na Carta Magna (SALVADOR e BOSCHETTI, 2002b).
No Brasil, os primeiros esforos para a reforma nas polticas da seguridade social
comearam pela previdncia social, logo aps a sua regulamentao exigida pela Constituio
de 1988 e determinada por meio das Leis nos 8.212 (custeio) e 8.213 (benefcios), de 1991.
Com as novas orientaes ideolgicas na Amrica Latina de cunho neoliberal, a previdncia
social emerge como um dos principais setores candidatos privatizao, graas sua enorme
capacidade de produzir acumulao de capital na rea financeira e na ampliao do mercado
de capitais, sobretudo de seguros privados.
O debate sobre as formas de financiamento da seguridade social no Brasil, aps a CF
88, revela as divergncias entre aqueles que defendem o princpio da totalidade estatudo na
Carta Magna e os defensores da separao das fontes de custeio das polticas de previdncia,
 26

assistncia social e sade. Alguns especialistas, como Dain, Tavares e Castilho (1993),
defendem uma viso de totalidade oramentria com base nas experincias internacionais mix
de receitas tributrias e de contribuies sobre a folha de salrios. Por outro lado, Beltro et al
(1993) so contrrios a existncia de um oramento nico para a seguridade, defendendo a
separao das fontes de custeios com trs oramentos independentes.
Essa viso ficou reforada a partir da reforma da previdncia social (Emenda
Constitucional 20/1998), que foi encarada como uma necessidade de equilibrar as contas
pblicas e solucionar a crise fiscal do Estado. A reforma limitou-se a uma viso mope de
equilbrio das contas pblicas, muito mais voltada para a realizao de supervit primrio.7
A CF determina a criao de um oramento da seguridade social (art. 165, 5, inciso
III) cuja conseqncia seria a criao de um fundo pblico com a canalizao de recursos
prprios e exclusivos para as polticas de sade, da previdncia e da assistncia social, distinto
daquele que financia as demais polticas de governo.
Contudo, o oramento da seguridade social virou letra morta na Constituio. Todos
os governos que passaram pelo Palcio do Planalto desde 1988 no transformaram o dito
constitucional em ao efetiva. Pelo contrrio, apropriaram-se das contribuies sociais
destinadas para fins da seguridade social, utilizando-as para outras polticas de cunho fiscal,
principalmente o pagamento dos encargos financeiros da Unio (amortizao e juros da
dvida), e para realizao de caixa visando a garantir o supervit primrio, principalmente
nos anos recentes.
Uma das estratgias do ajuste fiscal, no mbito das medidas econmicas do Plano
Real, foi a criao de mecanismos de desvinculao oramentria com objetivos de
realocao de recursos do fundo pblico livremente pelos condutores das polticas
econmicas. Assim, em 1993, ocorreu no Brasil a criao do chamado Fundo Social de
Emergncia (FSE), permitindo a desvinculao de 20% das receitas arrecadadas pela Unio.
De acordo com Soares (2001), a origem desse instrumento na Amrica Latina segue as
recomendaes do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no
contexto de aes meramente emergenciais, temporrias, de combate a pobreza e para

7
O resultado primrio a diferena, podendo ser positiva ou negativa, entre as receitas no-financeiras
arrecadadas no exerccio fiscal e as despesas no-financeiras arrecadadas no exerccio do mesmo perodo,
previstas no Oramento da Unio. As receitas no-financeiras incluem, principalmente, os tributos, as
contribuies sociais e econmicas, as receitas diretamente arrecadadas por rgos da administrao indireta, as
receitas patrimoniais, etc. As despesas no-financeiras referem-se ao conjunto de gastos com pessoal,
previdncia, manuteno da mquina administrativa e investimentos. Se a diferena for positiva, ocorre um
supervit primrio; e se negativa, haver um dficit primrio. Portanto, no lado das receitas esto excludas as
receitas de juros e de capital; no lado das despesas, no so computados os encargos da dvida pblica.
 27

financiar os projetos e programas, tanto pblico como no-governamentais destinados aos

pobres estruturais e aos novos pobres afetados pelo ajuste econmico neoliberal. Mas a
experincia brasileira mostra que o FSE no tinha nada de social e muito menos de
emergncia, pois o fundo assumiu uma funo estratgica de desviar recursos da rea social
para o interior do oramento fiscal disposio do Ministrio da Fazenda com vistas ao
equilbrio das contas pblicas, contribuindo para a estabilidade econmica. O FSE foi
substitudo por um nome mais apropriado, nos exerccios financeiros de 1994 e 1995: Fundo
de Estabilizao Fiscal (FEF) e depois pela Desvinculao das Receitas da Unio (DRU),
ainda em vigor. A DRU constitui um mecanismo importante de transferncia de recursos
arrecadados em nome da seguridade social para o oramento fiscal.
Como exemplo, a Associao Nacional dos Fiscais da Receita Federal do Brasil
(Anfip, 2004) destaca o fato de que, caso fosse desconsiderado o desvio da DRU, o saldo do
oramento da seguridade social, em 2003, seria positivo em R$ 31,73 bilhes. A entidade
denuncia a prtica do governo, que alm de inflar as despesas da seguridade social com gastos
que so da esfera fiscal, ainda se apropria de recursos da seguridade para aumentar o supervit
primrio e realizar o pagamento de juros da dvida.
At hoje, a tecnocracia do governo continua sem elaborar um oramento da seguridade
social, apesar da reforma (EC 20) ter mantido inscrito o conceito de seguridade social.
Alm disso, as alteraes efetuadas aps 1994 tambm agravaram a apartao das verbas que
financiam as polticas de seguridade. A EC 20 alterou o artigo 201, estabelecendo que o
Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) deve ser organizado obedecendo a critrios que
assegurem seu equilbrio financeiro e atuarial. Na viso do MPAS (2002), pressupe-se a
determinao de fontes especficas de custeio e a definio objetiva das despesas, constituindo
um oramento separado da seguridade social.
A nota tcnica do MPAS (2002, p. 150-151) que apresenta consideraes
metodolgicas sobre o dficit da previdncia social diz que, em conformidade com o artigo
201 da CF e pelo artigo 18 da Lei n 8.213 (25/7/1991), as despesas previdencirias so
aquelas decorrentes do pagamento dos benefcios para os trabalhadores urbanos e rurais:
aposentadoria (por invalidez, idade, tempo de contribuio e especial), auxlio-doena,
salrio-famlia, salrio-maternidade, auxlio-acidente, penso por morte e auxlio-recluso. No
lado das receitas, ocorreu uma vinculao da contribuio dos empregados e empregadores
sobre a folha de salrios para o pagamento exclusivo dos benefcios previdencirios (inciso
XI, art. 167 da CF).
 28

Esquecem que um dos avanos consagrados na CF 88 diz respeito s bases do

financiamento da seguridade social, que foi ampliada para alm da folha de pagamento, que
historicamente se constituiu fonte nica de recursos para previdncia social, sobretudo, com
as contribuies dos trabalhadores. A simples leitura do artigo 195 da Carta Magna permite
concluir que as fontes de financiamento das polticas de previdncia, assistncia social e
sade, incluem, alm das contribuies dos empregados e dos empregadores, a tributao
especfica sobre a receita, o faturamento sobre o lucro das empresas, que devem ser
diretamente vinculadas para a seguridade social.
Alm da no implantao do oramento da seguridade social nos moldes determinados
pela Constituio, a seguridade no logrou uma existncia formal do ponto de vista
administrativo. Nos anos 1990, a previdncia, a sade e a assistncia social foram
regulamentadas por leis distintas e organizadas administrativamente de forma separada. Ao
invs do fortalecimento, ocorreu a fragilizao das trs polticas sociais (VIANNA, 1999).
O financiamento da seguridade social no Brasil permanece fracionado com a
separao das fontes de recursos advindos da contribuio direta de empregados e
empregadores para custear a previdncia social, e as contribuies sociais incidentes sobre o
faturamento, o lucro e a movimentao financeira para as polticas de sade e assistncia.
Portanto, a perspectiva de um fundo da seguridade social, com financiamento tripartite e
redistributivo, destinado a financiar as trs polticas da seguridade social jamais foi efetivada,
minando uma das bases necessrias efetivao da concepo de seguridade social
(BOSCHETTI, 2002, p. 19-20).
A desconstruo da seguridade social foi agravada com o artigo 68 da Lei
Complementar n 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), que determina a
contabilizao em separado das contas previdencirias e institui o Fundo do Regime Geral de
Previdncia Social (FRGPS), regulamentando o artigo 250 da CF. De forma que o FRGPS
constitudo, basicamente, pelas receitas previstas na alnea a do inciso I e no inciso II do art.
195 da CF, ou seja, a contribuio dos empregadores sobre a folha de salrios e a contribuio
paga pelos trabalhadores.
Uma anlise do financiamento da seguridade social deve considerar o quadro
tributrio e fiscal constitudo na ltima dcada no pas. Para Fagnani (1988), o estudo sobre o
financiamento e os gastos sociais traz pistas sobre o alcance, os limites e o carter
redistributivo das polticas sociais. No plano geral, o estudo dos mecanismos de
financiamentos e gastos revela as relaes existentes entre a poltica social avaliada e a
poltica econmica geral do governo.
 29

De acordo com Fagnani (1998), a natureza das fontes de financiamento um

importante indicador na avaliao das polticas sociais. Essas fontes, no Brasil, nas ltimas
dcadas, so basicamente: recursos fiscais, recursos auto-sustentados e contribuies sociais.
Os recursos fiscais advm das receitas de impostos e taxas e apresentam maior potencial
redistributivo, mas so os menos utilizados, por exemplo, no financiamento da seguridade
social no Brasil. Os recursos auto-sustentados precisam ser valorizados com aplicaes
financeiras, como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) usado no
financiamento habitacional e os emprstimos e financiamentos concedidos por instituies
de fomento (BNDES, BIRD etc.). J as contribuies sociais so recursos custeados por
empresas e trabalhadores e constituem, no Brasil, a principal fonte de financiamento da
seguridade social. Essa base de custeio no atende plenamente ao objetivo da eqidade e tem
carter regressivo. Quando o acesso ao benefcio depende da contribuio (por exemplo, na
previdncia social), uma parcela significativa de pessoas fica excluda do sistema, alm de a
contribuio dos trabalhadores ser regressiva, pois os trabalhadores de menor renda tm uma
contribuio proporcionalmente maior que aqueles de renda mais elevada. J as contribuies
dos empregadores, em geral, so repassadas aos preos de produtos e servios, onerando toda
a coletividade.
Oculta-se no debate sobre a crise fiscal do Estado a incapacidade dos governos de
ampliar as fontes de financiamentos mediante reformas no sistema tributrio, no controle da
evaso de divisas e da sonegao fiscal, que h em larga escala (BEHRING, 1998).
importante ressaltar que a CF determina uma srie de princpios norteadores da poltica
tributria. Assim, por exemplo, o imposto de renda dever obedecer, entre outros critrios, ao
da progressividade. Alm disso, o Estado deve respeitar o princpio da capacidade
contributiva (CF, art. 145, III, 1), e os tributos sobre bens e servios devem ser no-
cumulativos.
Uma questo relevante levantada por Garcia (2003) a discusso funcional da renda
para anlise da iniqidade social no Brasil. Com base nos do Sistema de Contas Nacionais do
IBGE, o autor revela que, de 1992 a 2000, a parte da renda nacional apropriada pelos salrios
caiu 8,1%, ou seja, de uma participao de 34,6% no PIB (1992)8 caiu para 26,5%, uma
reduo de quase em apenas oito anos. Por outro lado, no mesmo perodo, a fatia da renda
nacional (PIB) conquistada pelos detentores de riqueza (material e financeira) cresceu 5%,
com uma ligeira queda em 2000. Essa pequena reduo, de acordo com Garcia (2003),

8
Garcia (2003) cita um estudo de Zerkowski de 1979, que mostra que a participao da remunerao do trabalho
urbano na renda urbana apresenta uma queda de 56,7% (do PIB), em 1949, para 52,5%, em 1975.
 30

compensada pela transferncia de riqueza por meio do endividamento pblico que remunera
seus credores com altas taxas de juros, com o aumento da arrecadao tributria e compresso
das despesas, gerando elevados supervits primrios.
De fato, a Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) cresceu quase cinco vezes em
valores correntes, no perodo de 1994 a 2002; praticamente triplicou de valor em termos reais.
A soma de juros incidentes sobre a DLSP na ltima dcada equivale a um PIB mdio no
perodo (GARCIA, 2003). Para fazer frente tamanha transferncia de riqueza para os
detentores de excedentes financeiros, principalmente o capital financeiro, o governo teve de
comprometer parcela considervel dos recursos que arrecada, deixando de realizar os gastos
necessrios nas polticas sociais. A partir de 1999, por fora dos acordos com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), o Brasil comprometeu-se a produzir elevados supervits
primrios na execuo dos oramentos anuais.
Para Cardoso Jr. (2004), necessrio tambm questionar o argumento de que j se
gasta muito com a rea social no Brasil. Conforme o autor, evidente que no existe um
limite superior absoluto para gastos pblicos de qualquer natureza, sendo a distribuio
oramentria de cada momento o resultado de um conjunto de fatores de natureza diversa,
fatores econmicos por um lado, mas, sobretudo polticos, por outro. Na viso do autor, a
universalizao das polticas sociais a alternativa tcnico-operacional e poltico-social mais
adequada para enfrentar as desigualdades, pobreza e indigncia no pas. Para ele no se pode
permanecer preso (sobretudo terica e politicamente) camisa-de-fora do ajuste fiscal-
financeiro permanente, tanto porque a subordinao do social ao econmico sempre foi a
regra no pas, como porque a atual estratgia de ajustamento macro favorvel apenas ao
rentismo estril e financeirizao da riqueza, em detrimento da produo, do emprego e da
renda nacional.

O debate sobre o financiamento e os gastos sociais no Brasil tem sido feito de forma
que se isolam duas dimenses do problema, ou seja, trata-se, por exemplo, a questo tributria
como evento descolado do gasto social, da necessidade de reduo das desigualdades e do
combate pobreza. Cardoso Jr. (2004) defende a necessidade de vinculaes diretas entre as
dimenses do financiamento, portanto, da estrutura tributria e dos gastos sociais, ou seja, da
estrutura fiscal. Um aspecto importante destacado pelo autor na relao entre arrecadao e
gastos pblicos diz respeito perversidade da imensa transferncia de renda que est se
processando no Brasil, tanto dos setores produtivos para os financeiros, assim como, das
classes trabalhadoras para os rentistas.
 31

Um estudo do IPEA (realizado por CASTRO et al, 2003) sobre os gastos realizados
pelo governo federal em reas sociais, ao longo do perodo compreendido entre 1995 e 2001,
chegou concluso de que a evoluo do Gasto Social Federal (GSF) teve baixa prioridade
macroeconmica. A prioridade fiscal foi bastante irregular, tendo momentos de aumento e
momentos em que a frao da despesa efetiva destinada a rea social caiu. Alm disso, o
governo federal utilizou fontes de financiamento do gasto social a fim de enfrentar o
desequilbrio fiscal e financeiro.

Essa pesquisa destaca o fato de que, apesar do crescimento das contribuies sociais
ao longo do tempo diga-se de passagem, contribuies essas que tm caminho e local certo
para suas aplicaes, ou seja, as polticas de previdncia, sade e assistncia, conforme
definido na Constituio , o governo retira por meio da DRU os recursos dos fundos sociais
que integram a seguridade social para enfrentar o desequilbrio fiscal e financeiro do Tesouro
Nacional. Ocorre uma deliberada poltica macroeconmica, de priorizar nos gastos
oramentrios o pagamento de juros da dvida pblica, o que implica o aumento dos gastos
financeiros do governo, privilegiando os rentistas e o capital financeiro.

Rocha (2002) ressalta que os fundos sociais foram criados a partir da luta contra a
ditadura e no processo constituinte para aprovao de uma legislao que, com base na
Constituio Federal, assegura-se a ampliao dos direitos sociais. Nesse sentido, o modelo
de fundos pblicos buscado foi aquele com conselhos de composio paritria entre os
representantes governamentais e no-governamentais para acompanhar e fiscalizar polticas
pblicas. Uma das crticas do autor a existncia de recursos que ficam fora dos fundos em
relao s respectivas polticas, pois ao criar um fundo vinculam-se receitas para a execuo
de determinados programas de trabalho.

Concorda-se com a anlise de Behring (2004, p. 164) sobre a categoria Fundo Pblico
desenvolvida por Francisco de Oliveira, pois a autora questiona a tese do antivalor ou de que
a social-democracia seria uma espcie de novo modo de produo e no aceita tambm a tese
de que, devido a funo do fundo pblico na reproduo do capital e da fora de trabalho,
ocorre teoricamente uma tendncia desmercantilizao da fora de trabalho, conforme
ressaltado por Francisco de Oliveira (1998). Enfatiza a autora que o trabalho permanece como
categoria central na estruturao das relaes sociais no capitalismo. Porm, reconhece a
importncia da anlise do conceito de Fundo Pblico feita por Francisco de Oliveira (1998)
no sentido de recuperar o seu lugar estrutural no capitalismo (BEHRING, 2004).
 32

A partir desses debates, o que esta pesquisa demonstra que parcelas considerveis
dos recursos que servem de financiamento para as polticas que compem a seguridade social,
no Brasil, acabam sendo desviadas de suas finalidades. Nesse sentido, o oramento da
seguridade social uma fonte importante na composio do supervit fiscal das finanas
pblicas brasileira. Em ltima instncia, destinam-se recursos que deveriam ser aplicados em
polticas sociais para o pagamento de juros da dvida pblica brasileira, cujos credores so os
rentistas do capital financeiro.
Nada mais atual que uma passagem de O Capital (escrita em 1867) em que Marx
(1987a, p. 872-873) destaca a importncia da dvida pblica na acumulao primitiva:
Como uma varinha de condo, ela dota o dinheiro de capacidade criadora,
transformando-o assim em capital, sem ser necessrio que seu dono se
exponha aos aborrecimentos e riscos inseparveis das aplicaes industriais
e mesmo usurrias. Os credores do Estado nada do na realidade, pois a
soma emprestada converte-se em ttulos da dvida pblica facilmente
transferveis, que continuam a funcionar em suas mos como se fossem
dinheiro. A dvida pblica criou uma classe de capitalistas ociosos,
enriqueceu, de improviso, os agentes financeiros que servem de
intermedirios entre o governo e a nao. As parcelas de sua emisso
adquiridas pelos arrematantes de impostos, comerciantes e fabricantes
particulares lhes proporcionam o servio de um capital cado do cu. Mas,
alm de tudo isso, a dvida pblica fez prosperar sociedades annimas, o
comrcio com ttulos negociveis de toda espcie, a agiotagem, em suma, o
jogo de bolsa e a moderna bancocracia.

Como lembra Minella (1988), na sua anlise sobre os banqueiros e sua organizao e
poder poltico no Brasil: os bancos, alm de se envolverem em escndalos financeiros,
apresentam lucros fabulosos, ao passo que as crises econmicas que massacram o povo
brasileiro parecem no existir para essa parcela da nossa populao. Entre as transformaes
do setor financeiro, ao longo dos anos no Brasil, uma das mais evidentes a sua vinculao
crescente com a dvida pblica interna, por meio de operaes com os ttulos pblicos
(MINELLA, 1990). Alm dos elementos fiscais e de incentivos, principalmente, aqueles
comandados pelo Estado por meio do Banco Central, por exemplo, o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), em 1995, com
 33

uma espcie de socorro do fundo pblico para recuperar as instituies financeiras que
estavam com problemas financeiros.

No capitalismo contemporneo, os juros da dvida pblica pagos pelo fundo pblico

ou a conhecida despesa servio da dvida do oramento estatal (juros e amortizao) so
alimentadores do capital portador de juros por meio dos chamados investidores
institucionais,9 que englobam os fundos de penso, fundos coletivos de aplicao, sociedades
de seguros, bancos que administram sociedades de investimentos. Conforme Chesnais (2005),
o capital portador de juros est localizado no centro das relaes econmicas e sociais da
atualidade e da atual crise financeira em curso no capitalismo contemporneo.

No Brasil, o servio da dvida compromete uma parcela importante dos oramentos da

seguridade social e fiscal, seja na forma de juros e encargos da dvida como no pagamento de
amortizao da dvida para o setor financeiro da economia. Pochmann et al (2004) estimam
que os juros da dvida pblica sejam destinados a 20 mil famlias de rentistas, que vivem do
fundo pblico brasileiro. Enquanto isso, os benefcios pagos no mbito da seguridade social,
incluindo o pagamento de aposentadoria, penses e benefcios da assistncia social, alcanam
25 milhes de pessoas.

Historicamente, os recursos fiscais no Brasil sempre foram usados para subsidiar e

financiar a acumulao de capital, enquanto os recursos contributivos cobrados na folha de
salrios financiavam o social. Ao contrrio dos pases que financiam seus Estados de Bem-
Estar com recursos fiscais, em geral impostos diretos, o Brasil permanece com arrecadao
tributria centrada em tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam
proporcionalmente mais tributos em relao sua renda do que os mais ricos (SOARES,
2005). Alm disso, os impostos diretos no Brasil incidem predominantemente sobre a renda
dos trabalhadores assalariados. Enquanto isso, os ricos que se encontram no topo da pirmide
social pagam cada vez menos impostos no Brasil, principalmente, aps 1994, com inmeras
modificaes realizadas na legislao tributria e de incentivos constituio de pessoa
jurdica com menor incidncia de imposto de renda. Ademais, as medidas de flexibilizao
da legislao trabalhista, o baixo crescimento econmico dos anos 1990, as polticas

9
Aqui merece destaque a ressalva feita por Rosa Marques e Paulo Nakatani na traduo brasileira do livro
organizado por Franois Chesnais La finance mondialise: racines sociales et politiques, configuration,
consquences (A finana mundializada: razes sociais e polticas, configurao, conseqncias), na nota de
rodap 1, da p. 36: o termo que [investidor institucional] (...) a traduo do ingls institucional investor,
lngua que no oferece, ao contrrio do francs, a distino entre investimento e aplicao financeira. O deslize
semntico do termo investor leva a crer que esses agentes contribuem para a criao de capacidade produtiva por
meio de investimentos nas empresas, enquanto o essencial de suas operaes trata da compra e venda de ttulos
que do direito ao recebimento de juros e dividendos.
 34

macroeconmicas restritivas solaparam uma das principais fontes de financiamento da

seguridade social, a contribuio de empregados e empregadores sobre a folha de pagamento.

No Brasil tm sido superficial os estudos sobre o financiamento do Estado. A maioria

limita-se a comentar o expressivo crescimento da carga tributria dos ltimos 12 anos. Mas
necessrio ir ao cerne da questo para desvendar sobre quem recaiu esse aumento de tributos
ou, em outras palavras, quem de fato pagou e paga a conta. A questo quem financia o
Estado brasileiro? Quem financia as polticas de seguridade social no Brasil?
Esse quadro delineado sobre o fundo pblico e a situao da seguridade social no
Brasil o ponto de partida desta tese, que problematiza na totalidade as bases de
financiamento das polticas sociais que integram a seguridade social e desvencilha os
caminhos percorridos na execuo de seus recursos oramentrios. Assim, cabe indagar de
que maneira a estruturao do oramento da seguridade Social e do oramento fiscal
determinam a configurao do fundo Pblico e do Estado social no Brasil.

Dessa questo central, orientadora desta tese, desdobram-se outras: os recursos

arrecadados nas fontes oramentrias previstas para a seguridade social so destinados
exclusivamente s polticas pblicas de previdncia, assistncia social e sade? Quais so os
fatores que justificam a no efetivao do oramento da seguridade Social no Brasil? Quais
so as caractersticas do financiamento da seguridade social no Brasil? Quais so as medidas
de polticas tributrias tomadas aps 1994 que beneficiam as rendas do capital, especialmente
os bancos? Os recursos destinados seguridade social so apropriados por outras rubricas do
Oramento da Unio, diferentemente do que determina o artigo 194 da Constituio Federal?
Ser que o fundo pblico da seguridade social serve de funding para a realizao do supervit
primrio no Brasil? Os recursos destinados seguridade social esto sendo apropriados pelo
mercado financeiro, sob a forma de juros pagos pelo governo central?

Com base em tais questes, este trabalho tem por objetivo verificar o padro de Estado
Social determinado pela inter-relao entre oramento Fiscal e oramento da seguridade
social na conformao do Fundo Pblico. Para tanto, investigam-se quais so as
caractersticas do financiamento da seguridade social, no Brasil, do ponto de vista da
avaliao dos recursos, da magnitude dos gastos e da natureza das fontes de financiamento,
problematizando a relao do oramento da seguridade social com as opes de poltica
econmica e social adotadas. Tambm se descreve como os recursos destinados s polticas
de previdncia social, assistncia social e sade so apropriados por outras esferas do
Oramento Geral da Unio (OGU), analisando os princpios que norteiam o custeio e as
 35

fontes de financiamento do oramento da seguridade social. Em particular, so analisadas as

fontes de financiamento e os recursos aplicados pelos fundos sociais que integram a
seguridade social brasileira: o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (FRGPS), o
Fundo Nacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS). Esta tese
tambm estuda o financiamento tributrio do fundo pblico no Brasil, aps 1994,
identificando as bases econmicas de incidncia tributria: renda, consumo e patrimnio.

Questes de mtodo

No plano de trabalho metodolgico tem-se como perspectiva de anlise a totalidade e

a observao crtica da realidade macroeconmica da poltica social brasileira. Para tanto,
realiza-se um esforo de compreenso terica das profundas transformaes em curso no
capitalismo contemporneo e de qual concepo orienta a configurao da seguridade social
brasileira. A problematizao do financiamento e dos gastos da seguridade social vista,
analisada, muito alm da suposta neutralidade e consensualidade de equilbrio das contas
pblicas e da questo fiscal, ou seja, a viso que sustenta este estudo a de um processo de
desmonte do Estado e dos direitos sociais no Brasil. Esse processo operado pela via da
priorizao da rentabilidade econmica e financeira em detrimento de compromisso com a
universalizao dos direitos.
O procedimento metodolgico confronta as orientaes formais com a efetiva
execuo do financiamento e do custeio das polticas de previdncia, assistncia social e
sade no Brasil. Assim, apura-se o carter contraditrio existente entre as determinaes
legais e a operacionalizao das polticas que compem a seguridade social brasileira.
Considerando que quantidade e qualidade so intrnsecas a todos os objetos e
fenmenos sendo inter-relacionadas a pesquisa partiu da anlise de trs indicadores relevantes
para o estudo do financiamento e do gasto da seguridade social no Brasil, conforme sugerido
por Fagnani (1998): o destino dos recursos, a grandeza do gasto e a natureza das fontes de
financiamento.
Na anlise sobre o destino dos recursos da seguridade social, averiguam-se os
benefcios e as polticas que so privilegiadas na execuo oramentria, assim como
identificado o montante que deixa de ser aplicado nas polticas que compem a seguridade
social. Esse diagnstico permite criticar as contradies e a articulao entre a poltica
econmica e a social, revelando os aspectos contraditrios e que ao mesmo tempo so
organicamente unidos (MARX, 1978).
 36

O levantamento da magnitude do gasto esclarece se os recursos orados so de fato

compatveis com as necessidades das reas de previdncia, assistncia social e sade,
confrontando-o com a realidade brasileira. A identificao das fontes de financiamento da
seguridade social revela quem de fato financia a seguridade social no Brasil, apurando qual a
potencialidade redistributiva dos tributos que compem o oramento da seguridade social.
O objeto de estudo desta pesquisa requer a compreenso do conceito de oramento
pblico. A Constituio Federal (CF), em seu art. 165, 5, determina que a lei oramentria
anual compreende os oramentos: fiscal, o de investimentos e o da seguridade social. O
oramento pblico a materializao da ao planejada do Estado para manuteno de suas
atividades e execuo de seus projetos, assim como permite a visualizao do direcionamento
das aes do Estado e de suas efetivas prioridades. Nesse sentido, o oramento o
instrumento que dispe o Poder Pblico para expressar, em determinado perodo, seu
programa de atuao, discriminando a origem e o montante de recursos a serem obtidos, bem
como a natureza e o montante dos dispndios a serem efetivados (PISCITELLI, TIMB e
ROSA, 2006, p. 22).
A CF de 1988, em matria oramentria, registrou avanos considerveis,
consagrando o ciclo oramentrio brasileiro em trs peas legislativas: o Plano Plurianual
(PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), cada
uma delas com funes bem definidas (INESC, 2004a). A sistemtica envolve uma relao
entre planejamento, oramento e controles internos e externos. O PPA um planejamento das
metas e dos programas de governo para quatro anos. A LDO, que deve ser compatvel com o
PPA, vai estabelecer as diretrizes para o oramento anual, como tambm as modificaes na
legislao tributria para o exerccio subseqente. A LOA vai quantificar os valores em
relao a programas, com os seus respectivos executores, com base nas estimativas e
autorizao para obteno de receitas, fixando os gastos para o exerccio seguinte. O controle
externo realizado pelo Congresso Nacional por meio do Tribunal de Contas da Unio
(TCU). Behring (2003) considera um processo interessante de formulao do oramento, mas
que vem sendo esvaziado ou no assegurado pelo governo federal. Alm do que os
responsveis pela elaborao e execuo dos oramentos se valem de linguagem e de mtodos
que dificultam a compreenso das diversas etapas do oramento (PISCITELLI, TIMB e
ROSA, 2006).
Um dos aspectos mais relevantes para a compreenso do fundo pblico diz respeito ao
seu financiamento, a partir do volume de recursos socialmente criados e administrados pelo
Estado por meio da extrao de tributos da sociedade: contribuies, impostos e taxas. Nesse
 37

sentido, destacam-se em particular os fundos sociais que integram a seguridade social

brasileira: FRGPS, FNS e FNAS.
Esses fundos, por terem recursos originados na cobrana de taxas ou contribuies
especialmente criadas para aliment-los, advm de alguns fluxos financeiros como lucros,
receitas brutas, faturamentos, folhas de pagamentos. Alm disso, guardam uma caracterstica
particular, que o pagamento de benefcios (PINHEIRO, 1998).
A anlise das fontes de financiamento da seguridade social est inserida no mbito da
poltica fiscal. Esta pode ser compreendida em dois segmentos: de um lado, a poltica de
captao de recursos, em que se destaca a tributao; por outro lado, h a poltica de aplicao
de recursos que se materializa no oramento, que reflete os gastos e o dimensionamento das
prioridades do governo. Como a maior parte dos recursos provm da arrecadao de
tributos10, importante a anlise sobre quem recai o financiamento dos gastos, nesse caso, as
fontes de financiamento da seguridade social. Um princpio consagrado por estudiosos e
escrito na nossa Carta Magna o da capacidade contributiva requisito essencial para o
critrio de justia fiscal , que, associado aos princpios da progressividade e da seletividade,
tende a assegurar uma tributao proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos
mais elevados, detm maior patrimnio e consome produtos menos essenciais (PISCITELLI,
TIMB e ROSA, 2006; UNAFISCO, 2003). Nesse caso, os tributos diretos que incidem
sobre a renda e o patrimnio so os que atendem (em tese) melhor a esse requisito. J os
tributos indiretos que incidem sobre bens e servios, independentemente da capacidade
econmica de quem os adquire, acabam gravando mais pesadamente a renda de pessoas e
famlias que destinam maior parcela de seus ganhos ao consumo.
Portanto, foi considerada na anlise do financiamento do fundo pblico a incidncia
econmica da arrecadao tributria, que difere da incidncia leal, a primeira a nos interessar,
pois permite averiguar os efeitos distributivos da poltica tributria e as distores dos
gravames tributrios, conforme proposto por Musgrave e Musgrave (1980). Com isso, as
bases de incidncia econmica so: renda, consumo e patrimnio.
O desenvolvimento da pesquisa passou por uma anlise histrica da seguridade social
no Brasil, que s foi instituda legalmente com a CF de 1988, mas somente com a
regulamentao das leis das trs polticas que a compem, no perodo de 1990 a 1993, que
so detalhados os princpios e bases sobre as quais estas foram operacionalizadas
(Boschetti, 2002, p.26). Sendo assim, a anlise teve como ponto de partida a aprovao das

10
Os entes pblicos podem recorrer tanto a explorao de seu prprio patrimnio como a emprstimos.
 38

leis que regulamentam a previdncia, a assistncia social e a sade e como limite o primeiro
ano do mandato do Governo Lula.
Os dados oramentrios analisados na tese so referentes ao perodo de 2000 a 2007,
conforme aprovados anualmente na legislao oramentria e executados pelo Poder
Executivo. O recorte desse perodo possibilita uma anlise com informaes mais
homogneas dos programas oramentrios e das funes constante nas LOAs, pois se referem
a dois Planos Plurianuais. Ressalta-se que o perodo aps 1999 marcado por modificaes
importantes na poltica fiscal, que passou a priorizar a realizao de supervits primrios e a
elevao na carga tributria do pas. Alm disso, o perodo escolhido permite uma
comparao entre o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso e o primeiro
perodo do Governo Lula.
Nos gastos oramentrios as informaes analisadas correspondem ao conceito de
despesa liquidada, o que significa que os montantes relativos ao total do exerccio fiscal no
incorpora os restos a pagar daquele mesmo ano e foram todos deflacionados pelo ndice Geral
de Preos (IGP-DI), mdia anual, calculado pela Fundao Getlio Vargas (FGV). O IGP-DI
um ndice ponderado, composto pelo ndice de Preos ao Consumidor (IPC), ndice de
Preos no Atacado (IPA) e ndice Nacional dos Custos da Construo Civil (INCC). Com
isso, busca-se eliminar os efeitos da inflao e da desvalorizao da moeda. A utilizao de
um ndice mais amplo de inflao fornece uma idia mais precisa do custo que a seguridade
social tem para a sociedade e a economia em sua ntegra, na medida em que os tributos que
financiam as polticas de previdncia, assistncia social e sade incidem sobre todos os
setores econmicos, no apenas sobre os produtores de bens e servios finais (SCWARZER,
2001).
As principais fontes de dados (consulta) usadas na anlise emprica do financiamento e
do destino dos recursos da seguridade social so:
a) leis, decretos, normas e portarias, enfim, as legislaes relacionadas s polticas de sade,
previdncia e assistncia social;
b) as leis que dispem sobre o plano plurianual, as diretrizes oramentrias (LDO) e o
oramento da Unio;
c) A base de dados do sistema Siga Brasil sobre planos e oramentos pblicos. O sistema
desenvolvido pelo Senado Federal rene um grande acervo de dados oramentrios em
um nico site na internet, disponibilizando tambm senha de especialista para o estudo
dos dados. As fontes de dados disponibilizadas no Siga Brasil referem-se execuo
oramentria do governo federal feita pelo Sistema Integrado de Administrao
 39

Financeira do Governo Federal (SIAFI) e pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios

(SIDOR), que constituem a base das informaes mensais coletadas que se relacionam
com os registros do Oramento e do Balano Geral da Unio. Essas mesmas informaes
so disponibilizadas pela Cmara dos Deputados em banco de dados disponvel em
Access.

Esta tese, alm desta introduo e das consideraes finais, est dividida em seis
captulos: (1) o primeiro captulo traz uma anlise da configurao do fundo pblico no
capitalismo contemporneo fazendo uma reviso bibliogrfica, principalmente da sua
influncia na construo do Estado Social; (2) o segundo captulo descreve o papel do
financiamento na constituio das polticas de seguridade social e a situao no contexto de
crise fiscal. O captulo tem duas sees que analisam as especificidades do Brasil e a
implantao da seguridade social na Constituio Federal de 1988; (3) o terceiro captulo
analisa o oramento e o financiamento tributrio do fundo pblico no ps-real; (4) o quarto
captulo dedicado ao estudo da no-implementao do oramento da seguridade social,
analisando tambm as caractersticas do financiamento da seguridade social no Brasil; (5) o
quinto captulo analisa os recursos alocados nos fundos pblicos da seguridade social, a saber
o FRGPS, o Fundo FNS e o FNAS; e (6) o sexto captulo descreve como a poltica fiscal e a
monetria esto a servio do capital portador de juros no pas. O captulo tem duas sees que
analisam como a DRU e a LRF esto articuladas com as polticas econmicas adotadas aps
1999.
 40

Captulo 1 - A configurao do fundo pblico no capitalismo contemporneo

1. 1 Fundamentos tericos do keynesianismo/fordismo

Desde o sculo XIX, o Estado capitalista parte interessada na relao conflituosa

entre capital e trabalho. Pierson (1998) lembra que at mesmo a Inglaterra, tida como o bero
do laissez-faire, no sculo XIX, assistiu implantao de um conjunto de medidas de cunho
social como o controle de fbricas, a qualidade da habitao, a segurana na sade pblica, a
destinao de recursos para educao pblica e o pagamento de indenizao por acidente de
trabalho na indstria. No sculo XIX, tambm na Alemanha (na poca Prssia) comeou a
implantao de uma legislao do Welfare, sob a coordenao de Bismarck, tratando de
seguro social e bem-estar. O autor, na sua anlise sobre a origem e o desenvolvimento do
Welfare State, mostra que a maioria dos pases capitalistas desenvolvidos tem um desenho
institucional para a proviso do bem-estar pblico datada de sculos passados.
O modelo de proteo social da Alemanha sob a direo de Bismarck, institudo entre
1883 e 1889, era restrito aos trabalhadores assalariados e o acesso aos seguros sociais que
estavam contemplados no modelo era feito mediante contribuio prvia. A proteo social
englobava o seguro sade, o seguro acidente de trabalho e os benefcios de aposentadoria por
invalidez e idade.
Entre a segunda metade do sculo XIX e o incio dos primeiros anos do sculo XX, as
idias liberais so enfraquecidas nos seus aspectos materiais e subjetivos. Behring e Boschetti
(2006) destacam dois motivos principais para o enfraquecimento dos argumentos liberais. O
primeiro motivo foi o crescimento do movimento operrio, que passou a ocupar tambm
espao no parlamento, obrigando a burguesia a reconhecer direitos de cidadania poltica e
social mais amplos. Esse movimento ganhou impulso a partir da revoluo socialista na
Rssia, em 1917, que fortaleceu a luta internacional dos trabalhadores. Alm disso, tambm
decorrente das mudanas acontecidas no modo de produo capitalista a partir do fordismo.
Essas transformaes contriburam para a luta coletiva dos trabalhadores que passaram a
exercer presso sobre o capital, buscando a celebrao de acordos coletivos que viabilizassem
o repasse dos ganhos de produtividade, principalmente, aps a Segunda Guerra Mundial.
O segundo motivo destacado pelas autoras decorrente do prprio processo de
acumulao do capitalismo que leva concentrao e monopolizao do capital, destruindo
a utopia liberal do indivduo empreendedor. Esse processo aconteceu de maneira tempestiva a
 41

partir do final do sculo XIX, provocando um intenso desencadeamento de fuses e

aquisies de empresas, resultando como produto a formao dos grandes monoplios. A
criao e a expanso das grandes corporaes passam a depender amplamente do capital
emprestado pelo sistema financeiro levando fuso do capital bancrio e industrial, que
resulta no surgimento do capital financeiro. A partir de 1929, com a quebra da bolsa de Nova
York e a Grande Depresso (1929 a 1932), a crise econmica se instala pelo mundo,
ocorrendo uma reduo de um tero do comrcio mundial. O corolrio dessa crise o
desemprego em massa, a forte queda da renda, a queda na taxa de lucro e, com isso, a perda
da credibilidade dos pressupostos do liberalismo econmico, pondo em xeque a legitimidade
do capitalismo, dando lugar para o desenvolvimento do keynesianismo.11
Para Mandel (1982, p. 335),
Apenas depois que a acumulao primitiva da usura e do capital mercantil
alcanou certo grau de maturidade, alterando de maneira fundamental as
relaes entre as antigas e as novas classes proprietrias e solapando as
formas tradicionais de dominao poltica por meio da expanso do capital-
dinheiro, que o prprio Estado tornou-se mais explicitamente um
instrumento de acumulao progressiva do capital e o parteiro do modo de
produo capitalista.

Nesse contexto, de acordo com Mandel (1982), as principais funes do Estado so:
criar as condies gerais de produo que no podem ser asseguradas pelas atividades
privadas dos membros da classe dominante; reprimir qualquer ameaa das classes dominadas
ou de fraes particulares das classes dominantes ao modo de produo corrente por meio do
exrcito, da polcia, do sistema judicirio e penitencirio; integrar as classes dominadas,
garantindo que a ideologia da sociedade continue sendo a da classe dominante e, em
conseqncia, que as classes exploradas aceitem sua prpria explorao sem o exerccio
direto da represso contra elas.
O Estado burgus se distingue de todas as formas anteriores de dominao de classe
por uma peculiaridade da sociedade burguesa que inerente ao prprio modo de produo
capitalista: o isolamento das esferas pblica e privada da sociedade, que conseqncia da

11
Referente a modalidade de interveno do Estado na vida Econmica, com a qual no se atinge totalmente a
autonomia da empresa privada, e que prega a adoo, no todo ou em parte, das polticas sugeridas na principal
obra de Keynes, A teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, 1936. Tais polticas propunham solucionar o
problema do desemprego pela interveno estatal, desencorajando o entesouramento em proveito das despesas
produtivas, por meio da reduo da taxa de juros e do incremento dos investimentos pblicos (SANDRONI,
2001, p. 324).
 42

generalizao sem igual da produo de mercadorias, da propriedade privada e da

concorrncia de todos contra todos (MANDEL, 1982).
A partir da crise do capitalismo de 1929, o Estado passou a assumir um destacado
papel de regulao, dando origem ao Estado Social que, no sculo XX, receberia o rtulo de
Estado de Bem-Estar Social, cuja consolidao ocorreu no segundo ps-guerra.
A grande depresso econmica de 1929, com seus dramticos efeitos
inflacionrios e depressivos, redundando num aumento assustador do
desemprego, provocou em todo o mundo ocidental tenses sociais agudas
que exigiram do Estado capitalista franca regulao estratgica. Para tanto,
esse Estado teve que assumir despesas considerveis para sustentar o
emprego e oferecer melhores condies de vida aos trabalhadores, valendo-
se, inclusive, de um corpo doutrinrio que lhe deu, por mais de trinta anos,
suporte terico e poltico o keynesianismo, que serviu de base ao regime
de produo fordista. (PEREIRA, 2001, p. 32).

O problema essencial para Keynes12 (1985) diz respeito aos determinantes da demanda
agregada para retomada do Pleno Emprego. O autor analisa a demanda agregada composta
por bens de consumo e bens de investimento, refutando a chamada lei de Say por meio de
princpio da demanda efetiva.13 A formulao de Say deu suporte economia
neoclssica/marginalista, cujo corpo terico sustentou o pensamento econmico liberal ao
longo do sculo XIX e incio do sculo XX. Conforme Miglioli (1993), a longa vida da lei
de Say durou mais de um sculo, entre a adoo por David Ricardo, em 1817, at a dcada
de 1930.
A chamada lei de Say14 tinha como enunciado: a produo cria a sua prpria
demanda, estabelecendo que toda a produo capitalista encontra uma demanda, isto , toda

12
O livro clssico de Keynes The general theory of employment, interest and Money (A teoria geral do
emprego, do juro e da moeda), em 1936.
13
O estudo de Jorge Miglioli Acumulao de capital e demanda efetiva mostra a importncia da contribuio
do economista polons Michal Kalecki sobre a questo da demanda efetiva alguns anos antes de Keynes, em
1933. Alis, para Miglioli (1993, p. 4), foi com Kalecki que a questo da demanda efetiva passou a ser o
prprio ponto de partida para a interpretao do movimento das economias capitalistas. Migiloli (1993, p. 31)
tambm considera que Marx no apenas levantava o problema da realizao (ou demanda efetiva) no processo
de reproduo como tambm atribua-lhe grande importncia.
14
Na realidade, esse enunciado uma simplificao do enunciado geral formulado pelo economista francs Jean-
Baptiste Say, em 1814, na obra Trait dEconomie Politique. Conforme Miglioli (1993, p. 15), citando Say
(1971), a formulao Vale a pena notar que um produto, to logo seja criado, nesse mesmo instante gera um
mercado para outros produtos em toda a grandeza de seu prprio valor. Quando o produtor d o toque final a seu
produto, ele est ansioso para vend-lo imediatamente, para que o valor do produto no perea em suas mos.
Nem est ele menos ansioso para se utilizar do dinheiro que pode obter, porque o valor do dinheiro tambm
perecvel. Mas o nico modo de se desfazer do dinheiro pela compra de um produto ou outro. Assim, a mera
circunstncia da criao de um produto imediatamente abre um mercado para outros produtos.
 43

a renda na forma de salrios e lucros inteiramente gasta na compra de bens e servios, com
isso, no poderia haver excesso de produo em relao demanda (MIGLIOLI, 1993).
Como desdobramento dessa formulao estava a crena do funcionamento da economia
sempre em equilbrio, assegurada por meio do livre mercado. Esse dogma generalizado pelo
liberalismo econmico foi rompido por Keynes, que acreditava que a situao de equilbrio
geral no capitalismo era apenas transitria.
A lei de Say teve profunda influncia na formulao terica da economia liberal,
representada pelo pensamento dos economistas neoclssicos. Nesse sentido, Migioli (1993)
aponta algumas concluses tericas derivadas da lei de Say. A primeira a crena de que a
economia operava com pleno emprego de recursos, assim o volume da fora de trabalho e
tambm dos meios de produo era regulado pela prpria produo, com inmeras
combinaes dos fatores trabalho e capital (visto que estes eram substituveis entre si). Como
conseqncia, o nico elemento necessrio para a preservao do pleno emprego era a
perfeita flexibilidade da taxa de salrio.
A segunda conseqncia terica diz respeito relao entre salrios e lucros, com a
crena, pelos neoclssicos, de que preos eram formados no mercado de perfeita e livre
concorrncia entre oferta e demanda. Como o preo da mercadoria era dado externamente,
independentemente da vontade do produtor, o salrio e o lucro eram parcelas componentes
dessa formao. Isso significava que uma variao (aumento/diminuio) do salrio
corresponderia necessariamente a uma alterao no sentido contrrio do lucro. Por
conseqncia, no existiria crise de produo na economia, j que a demanda (ou poder de
compra) gerada pela produo, e ambas se igualam.
Uma importante influncia da lei de Say foi sobre as finanas pblicas, implicando a
concepo do papel das despesas governamentais sobre a economia e na teoria da tributao,
portanto, sobre o fundo pblico. De acordo com Miglioli (1993, p. 44):
Para os autores clssicos, baseados na lei de Say, os gastos pblicos no
exerciam qualquer efeito positivo sobre a economia e, em especial, sobre o
crescimento econmico, visto constiturem apenas uma transferncia das
despesas privadas. Antes pelo contrrio, os gastos pblicos poderiam ser um
obstculo ao crescimento econmico, na medida em que transferiam fundos
de acumulao para utiliz-los em atividades improdutivas. Da a concluso
que os gastos governamentais deviam limitar-se ao estritamente essencial, ao
bom funcionamento do aparelho estatal naquilo que lhe era inerente: o
controle das coisas pblicas, a manuteno da ordem, a aplicao da justia
 44

etc. E da, tambm, os tributos e/ou as dvidas pblicas utilizados para

financiar esses gastos deviam ser reduzidos quele mnimo indispensvel.
Ademais, para que as despesas governamentais no constitussem um fator
negativo no crescimento econmico, elas deveriam ser financiadas com
impostos que no incidissem sobre o estoque de capital j formado ou sobre
os recursos disponveis para acumulao.

Um dos primeiros opositores da chamada lei de Say foi Malthus15 (1820) por meio
da formulao do princpio da demanda efetiva, devidamente recuperada por Keynes na
dcada de 1930. Para Malthus,16 alm da expanso da capacidade produtiva, era fundamental
a demanda efetiva, pois o que leva os capitalistas a acumular o desejo de produzir para
auferir mais lucros. Mas para essa realizao essencial maior demanda, com a elevao da
capacidade efetiva para aquisio da produo acrescida (MIGLIOLI, 1993; SANTOS, 2001).
De acordo com Santos (2001, p. 54),
(...). O que crucial das implicaes do princpio da demanda efetiva nas
finanas pblicas que Malthus desfaz o mito do carter pernicioso da
interveno (defendido por Smith), do carter improdutivo dos gastos e da
ameaa do processo acumulativo do dispndio pblico (idia esboada por
Say) e a tributao como obstculo expanso das atividades produtivas (tal
como acreditava Ricardo).

Malthus prope um papel ousado por parte do Estado, que passava pela expanso da
produo mediante a construo de obras pblicas (abertura e manuteno de estradas,
construo de canais e portos etc), que poderia ampliar a demanda efetiva seja pela
sustentao de trabalhadores improdutivos e pela implicao desses gastos na ampliao do
emprego e no nvel da renda. A tributao era vista como instrumento importante de estmulo
da dinmica capitalista e com aspectos positivos para a distribuio da renda (SANTOS,
2001).
Miglioli (1993) ressalta dois erros fundamentais da concepo de Malthus a respeito
da demanda efetiva e tambm lembra sua retrgrada posio poltica em defesa da nobreza,
dos proprietrios de terra e do clero. Alm da desastrosa concepo sobre o crescimento
populacional versus o crescimento da produo. O primeiro equvoco na formulao de

15
As concepes de Malthus sobre a demanda efetiva foram publicadas, em 1820, no livro Principles of
Political Economy Considered with a Viem to their Parctial Application.
16
Uma anlise da contribuio de Malthus negao da lei de Say pode ser vista em Santos (2001, p. 52-60) e
em Miglioli (1993, p. 57-76).
 45

Malthus sobre a questo da demanda efetiva que, para acumular capital, os capitalistas
precisam de uma poupana. Na realidade, o desenvolvimento do capitalismo mostra que a
expanso das grandes empresas ocorre pela ampliao do sistema de captao de recursos por
meio de emprstimos e emisses de aes, o que torna irreal a afirmao de que toda
poupana investida. O segundo equvoco o fato de ele identificar a acumulao de capital
com o consumo de novos trabalhadores empregados no processo produtivo. Fato esse
criticado por Marx, que acreditava ser necessrio para acumulao de capital o crescimento da
produo de bens de capital. Porm, Miglioli (1993, p. 71) destaca que o problema central da
demanda efetiva permanece vlido e, principalmente, o argumento de que o capitalismo
necessita de despesas improdutivas para ampliar o grau de utilizao de seu equipamento de
capital, embora nos tempos de Malthus essa necessidade no fosse to premente como viria a
s-lo mais tarde, com o pleno desenvolvimento do capitalismo.
Keynes (1985, p. 25) lembra na Teoria Geral que desde o tempo de Say e Ricardo os
economistas clssicos tm ensinado que a oferta cria sua prpria procura; isso significa de
modo expressivo, mas no claramente definido, que o total de custos de produo deve ser
gasto por completo, direta ou indiretamente, na compra do produto.
Caso essa hiptese fosse verdadeira, a concorrncia entre os empresrios levaria
sempre ao aumento do emprego, assegurando o funcionamento da economia em situao de
equilbrio de pleno emprego. Mas as relaes que estabelecem trabalhadores e empresrios no
mercado de trabalho so insuficientes para assegurar o nvel de emprego, mesmo em um
ambiente com salrios reais plenamente flexveis. O mercado de trabalho no auto-
suficiente para determinar o volume de fora de trabalho empregado, sendo um reflexo das
decises ocorridas no mercado de bens, que so por sua vez regidos pelo princpio da
demanda efetiva (SICS, 2007).
Ento para Keynes (1985, p 31-32):

Dada a propenso a consumir e taxa do novo investimento, haver apenas

um nvel de emprego compatvel com o equilbrio, visto que qualquer outro
levaria a uma desigualdade entre o preo da oferta agregada na produo em
conjunto e o preo da demanda agregada. Este nvel no pode ser maior que
o pleno emprego, isto , o salrio real no pode ser menor que a desutilidade
marginal do trabalho. Mas no h, em geral, razo para que ele seja igual ao
pleno emprego. A demanda efetiva associada ao pleno emprego um caso
especial que s se verifica quando a propenso a consumir e o incentivo para
investir se encontram associados entre si numa determinada forma. Esta
 46

relao particular, que corresponde s hipteses da teoria clssica, , em

certo sentido, uma relao tima. Mas ela s se verifica quando, por acidente
ou desgnio (...).

Sics (2007) resume o principio da demanda efetiva em duas proposies: a renda

funo do nvel de emprego da economia, e a quantidade de fora de trabalho que os
capitalistas decidem empregar depende do valor monetrio esperado que ser despendido com
consumo e do gasto na forma de novos investimentos. Assim, para um determinado nvel de
renda e de condies de oferta de bens, o nvel de emprego funo dos gastos esperados.
Ao recuperar o lugar do pensamento de Keynes no contexto da teoria das finanas
pblicas, Santos (2001) vai diferenciar as formulaes de Keynes sobre o Estado e a
economia do que veio originalmente do pensamento do autor, que posteriormente se
transformou em keynesianismo, ou em seu rtulo de poltica econmica keynesiana ou
revoluo fiscal keynesiana. Para Santos (2001, p. 89), a idia correta de Keynes era fazer
o Estado ter participao ativa no processo de elevao da demanda agregada, via consumo e
investimento e no por uma ao passiva (como desejam equivocadamente alguns), mediante
o abrandamento da ao tributria do Estado (grifo do autor).
Para Keynes (1985), o Estado deveria exercer uma influncia orientadora da
propenso a consumir por meio do sistema tributrio, pela fixao da taxa de juros e tambm
recorrendo a outras medidas. Para o autor, uma ampla socializao dos investimentos17 seria o
nico meio de assegurar uma situao mais prxima do pleno emprego, mas sem com isso
excluir outros arranjos que permitam ao Estado cooperar com a iniciativa privada. Pois, os
principais defeitos da sociedade econmica em que vivemos so a sua incapacidade para
proporcionar o pleno emprego e sua arbitrria e desigual distribuio da riqueza e das rendas
(KEYNES, 1985, p. 253).
Nesse sentido, Fernando Carvalho (2000, p. 265) destaca:

Assim, com Schumpeter, Keynes no tinha na perfeita eqidade social uma

meta, pois diferentes recompensas so devidas a diferentes esforos,
desempenhos, averso ao risco etc. O problema no consistia no fato de a
renda estar concentrada, mas sim no fato de ela estar concentrada alm do

17
Isso no significa a defesa do socialismo por Keynes. Alis, ele no nutria nenhuma simpatia por esse sistema.
No tocante questo do investimento ele categrico ao afirmar (...) no se v nenhuma razo evidente que
justifique um socialismo de Estado abrangendo a maior parte da vida econmica da nao. No a propriedade
dos meios de produo que convm ao Estado assumir. Se o Estado for capaz de determinar o montante
agregado dos recursos destinados a aumentar esses meios e a taxa bsica de remunerao aos seus detentores,
ter realizado o que lhe compete (KEYNES, 1985, p. 256).
 47

que adequado, em vista dos fatores citados e para estimular

empreendimentos. Em particular, em virtude do direito de herana, por
exemplo, a concentrao de renda era, em grande medida, no
correlacionada com o desempenho econmico. O sistema tributrio deveria,
assim, ser orientado para corrigir essas fontes injustificadas de desigualdade.

De forma que o perodo do segundo ps-guerra foi marcado por um crescimento

acelerado do capital produtivo nos principais pases capitalistas, configurando um regime de
acumulao intensiva. Entretanto, diferentemente de outras etapas da evoluo do
capitalismo, o crescimento foi acompanhado pelo consumo de massa. Essa articulao
garantiu mercado para escoar a produo, evitando um problema de superproduo e, assim,
permitiu a continuidade tranqila da acumulao. De fato, na economia capitalista
necessria uma profunda ligao entre a produo e a esfera da circulao: no capitalismo no
basta produzir; fundamental o mercado para escoar a produo.
Contribui tambm para o desenvolvimento das economias dos pases centrais no ps-
guerra o modelo de acumulao fordista. Conforme Lipietz (1988), o fordismo18 envolve um
padro de acumulao e um modo de regulao da economia em que se combinam fortes
ganhos de produtividade e crescimento do salrio real.
Apesar de a ideao do fordismo produo em massa associada ao consumo de
massa ter origem em 1914, quando Henry Ford estabeleceu o dia de trabalho de oito horas e
a recompensa de cinco dlares para os trabalhadores da linha de montagem automtica, em
sua fbrica localizada em Michigan, o fordismo s conseguiu se viabilizar aps a Segunda
Guerra Mundial associado s idias de Keynes.
O modo como o sistema fordista se estabeleceu constitui, com efeito, uma
longa e complicada histria que se estende por quase meio sculo. Isso
dependeu de uma mirade de decises individuais, corporativas,
institucionais e estatais, muitas delas escolhas polticas feitas ao acaso ou
respostas improvisadas s tendncias de crise do capitalismo,
particularmente em sua manifestao na Grande Depresso dos anos 30. A
subseqente mobilizao da poca da guerra tambm implicou planejamento
em larga escala, bem como uma completa racionalizao do processo de
trabalho, apesar da resistncia do trabalhador produo em linha de
montagem e dos temores capitalistas do controle centralizado. Era difcil,

18
O termo fordismo tem origem na obra de Gramsci, Americanismo e Fordismo, que o utilizou para
caracterizar o sistema de produo e gesto empregado por Ford em sua fbrica, em 1914.
 48

para capitalistas e trabalhadores, recusar racionalizaes que melhorassem a

eficincia numa poca de total esforo de guerra (HARVEY, 2001, p. 122-
123).

No perodo entre as duas grandes guerras mundiais, a propagao do fordismo

encontrou dois tipos de impedimentos, conforme destaca Harvey (2001):
1) O conflito de classes no capitalismo no era propcio a um modo de organizao da
produo que impunha ao trabalhador repetitivas horas de trabalho, abandonando suas
habilidades tradicionais e implicando uma separao da concepo e da execuo do trabalho,
ou seja, o trabalhador no teria controle sobre o projeto, o ritmo e a organizao do seu
trabalho.
2) A segunda dificuldade importante refere-se s formas de interveno estatal. Na realidade,
foi necessria a grande depresso econmica da dcada de 1930 para que as sociedades
capitalistas definissem uma nova concepo sobre os poderes do Estado. A crise dos anos
1930 expressou-se como a insuficincia da demanda efetiva por produtos, e, com base nisso,
as solues foram engendradas.
Somente com a interveno do Estado que o fordismo se consolidou como regime de
acumulao plenamente acabado, o que ocorreu em associao com o keynesianismo, gerando
um surto de forte desenvolvimento econmico em inmeros pases.

O Estado teve de assumir novos (keynesianos) papis e construir novos

poderes institucionais; o capital corporativo teve de ajustar as velas em
certos aspectos para seguir com mais suavidade a trilha da lucratividade
segura; e o trabalho organizado teve de assumir novos papis e funes
relativos ao desempenho nos mercados de trabalho e nos processos de
produo. O equilbrio de poder, tenso mas mesmo assim firme, que
prevalecia entre o trabalho organizado, o grande capital corporativo e a
nao-Estado, e que formou a base de poder da expanso de ps-guerra, no
alcanado por acaso resultou de anos de luta. (HARVEY, 2001, p. 125.)

O modo de acumulao fordista, no incio, enfrentou resistncia dos trabalhadores,

principalmente por causa da alienao19 do trabalho. Mas, com o aumento constante dos

19
No sentido que lhe dado por Marx, ao pela qual (ou estado no qual) um indivduo, um grupo, uma
instituio ou uma sociedade se tornam (ou permanecem) alheios, estranhos, enfim, alienados aos resultados ou
produtos de sua prpria atividade (...). (BOTTOMORE, 1988, p. 5).
 49

salrios reais e a garantia de um determinado padro de proteo social, ocorreu, de certo

modo, a adeso do movimento sindical ao sistema fordista-keynesiano.
Estabeleceu-se um compromisso entre o capital e o trabalho que procurou delimitar o
campo da luta de classes, caracterizado por Antunes (2001, p. 38-39) como

(...) uma forma de sociabilidade fundada no compromisso que

implementava ganhos sociais e seguridade social para os trabalhadores dos
pases centrais, desde que a temtica do socialismo fosse relegada a um
futuro a perder de vista. Alm disso, esse compromisso tinha como
sustentao a enorme explorao do trabalho realizada nos pases do
chamado Terceiro Mundo, que estavam totalmente excludos desse
compromisso social democrata. (ANTUNES, 2001, p. 38 e 39.)

Para Offe (1984, p. 35),

(...). Essa aliana interclasses de crescimento-segurana tem de fato uma

base terica na teoria econmica de Keynes. Aplicada formulao prtica
de poltica econmica, ela ensina cada classe a assumir o papel da outra. A
economia capitalista, e esta a lio a ser apreendida com o keynesianismo,
um jogo de soma positiva. Assim, jogar num jogo de soma zero seria jogar
contra os prprios interesses. Isto que dizer que uma classe tem que levar em
considerao os interesses da outra classe: os operrios, a lucratividade,
porque somente um nvel de lucro e de investimento razovel garantir o
emprego futuro e o aumento da renda, e os capitalistas, os salrios e as
despesas do Welfare State, porque so eles que garantiro uma demanda
efetiva e uma classe operria saudvel, bem treinada, sem problemas de
moradia e feliz.

A chamada escola da regulao20 discute o fordismo a partir do conceito de modelo de

desenvolvimento, que constitudo por um determinado esquema de reproduo. A
materializao do regime de acumulao ocorre sob a forma de normas, costumes, leis e
mecanismos reguladores, que assegura por meio da rotina do comportamento dos agentes em

20
A Escola da Regulao foi, ao longo dos anos 1980, uma das mais frteis abordagens de interpretao das
nuanas de expanso e crise do capitalismo. O trabalho pioneiro sobre a regulao e a crise do capitalismo foi de
Michel Aglietta, seguido por outros colegas franceses como Benassy, Boyer, Mistral, Lipietz e Coriat
(CONCEIO, 1997).
 50

luta uns contra os outros a unidade do processo e o respeito aproximativo do esquema de

reproduo. Esse conjunto de regras interiorizadas e de procedimentos sociais, que incorpora
o social nos comportamentos individuais, o que se chama de modo de regulao (LIPIETZ,
1988).
Nessa concepo, o modelo de desenvolvimento tambm incorpora uma forma de
organizao e diviso do trabalho, estabelecendo os princpios gerais entre as empresas.
Alm disso, envolve um regime de acumulao, cujas leis macroeconmicas garantem as
condies de produo, com a produtividade e as condies de uso social dessa produo,
particularmente o consumo das famlias, os investimentos, os gastos do governo e o comrcio
exterior (LIPIETZ, 1991).
Na histria do capitalismo, os embates entre o capital e o trabalho, ou, mais
precisamente, a luta dos trabalhadores por melhores condies de vida e por uma situao
mais digna de trabalho, levaram construo de um determinado padro de regulao do
trabalho e dos sistemas de proteo social, particularmente no perodo de 1945-1975 nos
pases desenvolvidos. A regulamentao da fora de trabalho e da proteo social espelha a
correlao de foras na sociedade e conta com a participao fundamental da interveno do
Estado.
Pochmann (1999), analisando as estratgias de sustentao do emprego no capitalismo
contemporneo, especialmente nos pases desenvolvidos no segundo ps-guerra, destaca o
fato de que a qualidade do emprego e da fora de trabalho coordenada e articulada por cinco
elementos-chave: a poltica macroeconmica voltada para o pleno emprego; o
estabelecimento de condies para o uso do trabalho e do capital (intensivo/extensivo), em
termos de paradigma tcnico-produtivo; o estabelecimento de polticas sociais, que
estabelecem o acesso a garantias mnimas de proteo social e contribuem para o crescimento
econmico com a gerao de renda e de novas formas de ocupaes nos segmentos no
mercantis da economia; o estabelecimento de um sistema de relaes de trabalho, que, ao
estabelecer parmetros regulatrios do mercado de trabalho, contribui para o estabelecimento
do maior ou menor grau de concorrncia no interior da classe trabalho, abrindo possibilidades
de maior homogeneizao do padro de uso e remunerao da fora de trabalho; e o
estabelecimento de polticas de emprego.
A relao salarial traz consigo os direitos derivados, particularmente no mbito da
seguridade social, que permitem aos trabalhadores estar inseridos na vida social mesmo
estando fora do mercado de trabalho, viabilizando a demanda. Por outro lado, assegurava o
esquema de escoamento da produo capitalista.
 51

1.2 A influncia do keynesianismo/fordismo nas polticas sociais

O keynesianismo/fordismo nos pases centrais esteve amplamente articulado com a

consolidao do Welfare State.21 Inicialmente necessrio um esclarecimento acerca da
impreciso conceitual e de uma certa confuso, na literatura especializada, quanto adoo
dos termos Welfare State, Estado-Providncia e Seguridade Social, em geral, traduzidos como
sinnimos de Estado de Bem-Estar Social.
Boschetti (2002, 2003a) definiu melhor esses termos, identificando com preciso as
distines entre eles e as particularidades dos pases de origem, com base em uma vasta
reviso bibliogrfica.22 A autora destaca que a expresso Welfare State, que tem origem na
Inglaterra na dcada de 1940, designa um conjunto especfico de polticas sociais,
diferenciando-se do conceito de seguridade social que integra o Welfare State, mas no tem o
mesmo significado, podendo apresentar caractersticas e abrangncias diferenciadas conforme
as especificidades de cada pas, apresentando no mnimo trs elementos: seguros, assistncia
mdica e auxlios assistenciais. O Welfare State no pode ser generalizado para todos os
pases europeus. Na Frana, por exemplo, esse termo no utilizado para designar o sistema
de proteo social e se adota a expresso Etat Providence (Estado-Providncia), expresso
forjada por liberais contrrios ao estatal remetendo a providncia para uma ao
divina. O termo Welfare State usado como modelo de proteo social dos pases anglo-
saxes. Castel (1999) utiliza o termo Estado Social para definir o modelo francs, escapando
da associao entre Estado e Providncia e do termo importado Welfare State.
Pierson (1998) identifica as origens do Welfare State em torno de trs conjuntos de
critrios: a) a introduo do seguro social, ou seja, uma proviso coletiva organizada pelo
Estado para fazer frente aos riscos associados economia do mercado, como a incapacidade
de ter renda com a idade avanada, doena ou desemprego; b) a extenso da cidadania e a
desfocalizao do welfare pblico da pobreza; e c) o crescimento do gasto social, sobretudo
no perodo de 1945 a 1975.

21
Diversos autores tm se dedicado tarefa de explicar a origem e o desenvolvimento do Welfare State. A
bibliografia sobre o assunto extensa e a controvrsia sobre as razes e as perspectivas do fenmeno tambm
complexa (Arretche, 1995). Entre os estudos clssicos podem ser destacados o de Titmus (1962 e 1963) e o de
Esping-Andersen (1990), que apresentou uma tipologia dos diversos regimes de poltica social, buscando
classificar em clusters (grupos relativamente homogneos) os pases da Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE) (Giovanni, 1998). No caso brasileiro, destacam-se as pesquisas de Draibe
(1988 e 1989).
22
Nesta tese de doutorado, sabendo dessas limitaes e confuses conceituais, utilizam-se os termos conforme a
nomenclatura utilizada pelos autores citados.
 52

O desenvolvimento do Welfare State seguiu certa similaridade nos pases

desenvolvidos, no tocante aos programas, cobertura e forma de expanso desses
programas. No que se refere aos programas, a indenizao por acidentes de trabalho foi, em
geral, a primeira medida adotada, seguida pelo seguro doena e invalidez, penses aos idosos
e o seguro desemprego. Quanto cobertura, era inicialmente limitada aos trabalhadores
urbanos, sobretudo das indstrias estratgicas e de ocupaes de risco. Na seqncia, foi
estendida para os trabalhadores rurais, dependentes e outros segurados. Por fim, aos
autnomos e, depois, para os demais cidados sem critrio de discriminao. A expanso dos
programas ocorreu, inicialmente, sob um amplo critrio de elegibilidade e com generosos
benefcios. No segundo momento, ficaram menos restritivos para elegibilidade e tiveram uma
tendncia de migrar de voluntrios para compulsrios (PIERSON, 1998).
Seguindo o desenvolvimento proposto pelo autor, percebe-se que entre o incio do
seguro de acidente industrial na Alemanha (1883) e o comeo da Primeira Guerra Mundial,
em 1914, todos os pases descritos na tabela 1, exceto o Canad e os Estados Unidos, tinham
introduzido alguma forma estatal de compensao de renda aos trabalhadores. Tambm, no
mesmo perodo, 11 dos 13 pases europeus tinham introduzido medidas de apoio ao seguro
sade (tabela 1).

Tabela 1
Introduo dos Seguros Sociais
Acidente Subvenes
Pases Sade Penso Desemprego
industrial famlia

Belgica 1903 1894 1900 1920 1930

Pases Baixos 1901 1929 1913 1916 1940
Frana 1898 1898 1895 1905 1932
Itlia 1898 1886 1898 1919 1936
Alemanha 1871 1883 1889 1927 1954
Irlanda 1897 1911 1908 1911 1944
Reino Unido 1897 1911 1908 1911 1945
Dinamarca 1898 1892 1891 1907 1952
Noruega 1894 1909 1936 1906 1946
Sucia 1901 1891 1913 1934 1947
Finlndia 1895 1963 1937 1917 1948
Austria 1887 1888 1927 1920 1921
Sua 1881 1911 1946 1924 1952
Austrlia 1902 1945 1909 1945 1941
Nova Zelndia 1900 1938 1898 1938 1926
Canad 1930 1971 1927 1940 1944
Estados Unidos 1930 - 1935 1935 -

Fonte: Pierson (1998, p.104) (traduo nossa)

 53

No tocante perspectiva histrica, tanto Johnson (1990) quanto Pierson (1998)

concordam que o Estado Social no um ato de criao do segundo ps-guerra, ao contrrio,
ele se desenvolve ao longo do sculo XIX. Johnson (1990), aps revisar as diversas correntes
que tentam explicar a origem do Estado Social, destaca: a) o desenvolvimento scio-
econmico; b) a nfase nos partidos polticos social-democratas; c) as polticas de classes; e
d) a crescente influncia da burocracia pblica. Essas diversas explicaes so compreendidas
como a batalha dos paradigmas, reconhecendo o autor que todas elas so complementares.
A tese defendida por Esping-Andersen (1991) da classe social enquanto agente
poltico, que deriva da economia poltica social-democrata. O equilbrio do poder de classes
determina a distribuio da renda. A viso dele tipicamente reformista: os parlamentos so,
em principio, instituies efetivas para a traduo de poder mobilizado em reformas e
polticas desejadas. Assim, a poltica parlamentar capaz de se sobrepor ao poder
hegemnico e pode ser levada a servir de interesses antagnicos aos do capital. Os direitos
sociais podem fazer as fronteiras do poder capitalista retrocederem. O seguro desemprego, a
igualdade e a erradicao da pobreza, que um Welfare State universalista busca, so pr-
requisitos necessrios para a fora e a unidade exigidas para mobilizao coletiva do poder.
Na busca de uma explicao conceitual para a definio de Welfare State, Esping-
Andersen (1991) crtica a definio usual e limitada dos manuais de economia poltica, que
caracterizam o Welfare State como a responsabilidade estatal no sentido de garantir o bem-
estar bsico dos cidados. Os primeiros estudos sobre o assunto limitavam-se a indicar que o
nvel de despesas sociais espelhava adequadamente a existncia do Welfare State. Para o
autor, o foco nos gastos pode ser enganoso, pois tende a esconder distores. Outra forma de
compreender o conceito de Welfare State abordagem por meio da estrutura de Estado. Para
isso, ele considera que um Estado Welfare State quando existe uma transformao histrica
de suas atividades rotineiras para as necessidades de bem-estar dos cidados.
De acordo com Esping-Andersen (1991), uma nova abordagem sobre os estudos de
Welfare State passa a existir com a tipologia desenvolvida por Titmuss23 classificando os
modelos entre os extremos residuais e institucionais. No primeiro caso, o Estado s assume a
responsabilidade quando a famlia e o mercado so insuficientes e procura limitar essa prtica
a grupos sociais marginais e merecedores. O segundo modelo universalista e personifica um

23
Refere-se ao livro clssico de Richard Titmuss Essays on the Welfare State. London: Allen & Unwin, 1963.
 54

compromisso institucionalizado para o bem-estar. Tambm na tipologia de Titmuss destaca-se

um modelo intermedirio meritocrtico-particularista, que reconhece a necessidade da
interveno do Estado para corrigir, parcialmente, as distores geradas pelo mercado. Essa
abordagem forou as pesquisas a sarem do foco nos gastos para o contedo do Welfare State.
Na conceituao de Esping-Andersen (1991), o Welfare State envolve a garantia dos
direitos sociais, que adquirem status legal e prtico de direitos de propriedade, quando so
inviolveis e so assegurados com base na cidadania em vez de terem base no desempenho,
implicam uma desmercadorizao do status dos indivduos vis--vis o mercado. Assim,
importante verificar que a desmercadorizao acontece quando a prestao de um servio
vista como questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem depender do
mercado. A desmercadorizao fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta do
empregador. exatamente por essa razo que os empregadores sempre se opuseram
desmercadorizao.
Offe (1984) define o Welfare State como um conjunto de disposies legais que
asseguram aos cidados o recebimento de prestaes da seguridade social obrigatria e acesso
a servios de sade e de educao organizados pelo Esto, alm de mirade de casos definidos
de necessidades e contingncias. O fato de o Welfare State ser produto de compromissos
ideolgicos, polticos e econmicos interclasses vai ao encontro da poltica keynesiana.
Para o autor, o Welfare State dispersa parcialmente os motivos e as razes do conflito
social, tornando aceitvel a existncia do trabalho assalariado, pois possibilita a eliminao de
parte do risco que resulta da imposio da forma mercadoria ao fator de produo trabalho.
Lenhardt e Offe (1984) defendem a tese de que a poltica social a forma pela qual o Estado
busca eliminar a questo da transformao duradoura de trabalho no assalariado em trabalho
assalariado. Isso ocorre porque algumas necessidades dos trabalhadores so providas de forma
coletiva, permitindo que a produo econmica capitalista ocorra de forma regular ativando
tambm o princpio keynesiano da demanda efetiva, assegurando com isso o pleno emprego.
Com uma perspectiva terica, que tem como ponto central a poltica de classe, Mishra
(1995) recorre a um tipo histrico de Estado Providncia, por ele classificado como
Estado-Providncia Keynesiano (EPK) da Europa do segundo ps-guerra, cujos
componentes foram: o pleno emprego e os servios universais (ou quase) para manter a
satisfao bsica das necessidades em patamar mnimo de condies de vida.
O princpio geral por trs do Estado-Providncia era que os governos podiam
e deviam assumir a responsabilidade de manterem um mnimo decente de
condies de vida de todos os cidados. Isto implicava um ataque em trs
 55

frentes s carncias e dependncias. Primeiro, significava a regulao da

economia de mercado, de forma a manter um nvel de emprego alto e
estvel. Em segundo lugar, significava a prestao pblica de uma srie de
servios sociais universais, nomeadamente educao, segurana social,24
assistncia mdica e habitao e um conjunto de servios sociais pessoais, de
forma a satisfazer as necessidades bsicas dos cidados numa sociedade
complexa e em mutao. A universalidade dos servios sociais era um
princpio importante, que destinaram os servios de Estado a todos os
cidados e no apenas populao de baixos rendimentos. Em terceiro lugar,
havia uma rede de segurana de servios de assistncia, baseada numa
comprovao de falta de rendimentos ou de meios para enfrentar casos
excepcionais de necessidade ou aliviar a pobreza. (MISHRA, 1995, p. 21-
22.)

Portanto, o Estado-Providncia se organizava em torno de trs princpios: emprego,

servios sociais universais e assistncia social, que asseguravam um conjunto de direitos
sociais dos cidados. Esses princpios indicados pelo autor so influenciados pela idias de
Beveridge, que rompe com a lgica dos seguros sociais de Bismarck.
Johnson (1990) destaca quatro grandes influncias no perodo posterior a 1945: o
impacto direto e indireto da guerra e o desejo da estabilidade na Europa Ocidental como
forma defensiva contra o comunismo e o fascismo; a memria do desemprego no perodo
entre as guerras mundiais e o desejo dos eleitores por governos comprometidos com polticas
de pleno emprego e de reforma social; o crescimento econmico sustentado e sem
precedentes; e a adoo das idias keynesianas como orientadoras das polticas econmicas.
O padro de acumulao capitalista keynesiano/fordista esteve intimamente ligado
consolidao do Estado Social. Conforme Behring e Boschetti (2006, p. 86):
O Estado, diga-se, o fundo pblico, na perspectiva keynesiana, passa a ter
um papel ativo na administrao macroeconmica, ou seja, na produo e
regulao das relaes econmicas e sociais. Nessa perspectiva, o bem-estar
ainda deve ser buscado individualmente no mercado, mas sem aceitar
intervenes do Estado em reas econmicas, para garantir a produo, e na
rea social, sobretudo para as pessoas consideradas incapazes para o

24
Refere-se a traduo de social security que equivale ao neologismo seguridade social no Brasil (nota de rodap
no existente no original).
 56

trabalho: idoso, deficientes e crianas. Nessa interveno global, cabe,

portanto, o incremento das polticas sociais.

Na construo do Estado Social, a seguridade social integra um conjunto especfico de

polticas sociais. A seguridade social parte integrante do Estado Social constituindo muitas
vezes o elemento central na sua fundao e na abrangncia da interveno social do Estado. A
seguridade social no pode ser restringida nem confundida com seguro social ou previdncia,
pois ao menos trs elementos se destacam historicamente na sua composio: seguros, sade e
benefcios assistenciais (BOSCHETTI, 2003a).
Vianna (1998) adverte sobre os limites para definio do que seguridade social,
enfatizando a impreciso conceitual do vocbulo, em funo das dificuldades vernaculares,
histricas e estruturais dos governos nacionais. Ela lembra que nem sempre o termo traduz a
valorao de proteo social desejada, destacando o fato de que o sistema sueco tido como
exemplo de redistributivo, amplo e universal, se intitula seguro social, enquanto o restrito
sistema americano conhecido como seguridade social. A prxima seo recupera a origem
histrica da seguridade social para ilustrar a sua construo no Brasil.

1.3 A origem da seguridade social

Castel (1999) faz um longo percurso para explicar a transformao da propriedade25

para um tipo de propriedade social destacando o fato de que, na sociedade salarial, a
identidade social baseada mais no trabalho assalariado do que na propriedade. A
reconfigurao da questo social, sobretudo no sculo XX, no vai abolir a oposio entre o
proprietrio e o no-proprietrio, mas redefini-la em um novo patamar. O autor destaca a
justaposio entre a propriedade privada e outro tipo de propriedade, a propriedade social, de
modo que seja possvel continuar sem propriedade privada, mas com seguridade ou proteo
garantida.
Assim,
(...) a seguridade social procede a uma espcie de transferncia de
propriedade pela mediao do trabalho e sob a gide do Estado. Seguridade e
trabalho vo tornar-se substancialmente ligados porque, numa sociedade que
se reorganiza em torno da condio de assalariado, o estatuto conferido ao

25
Ver nesse sentido Castel (1999), especialmente o captulo VI.
 57

trabalho que produz o homlogo moderno das protees tradicionalmente

asseguradas pela propriedade. (CASTEL, 1999, p.387.)

O alicerce dessa nova forma de relao social, que passa a ser construda a partir da
aceitao da inscrio dos indivduos em grupos e relaes de dependncia recprocas , est
na base do modelo previdencirio de proteo social (BOSCHETTI, 2006). Para Castel
(1999), a proteo contra os riscos aos quais os indivduos esto submetidos
independentemente de sua vontade uma forma de garantir a justia social sem ameaar a
propriedade privada. Porm, os fundamentos dessa nova relao salarial no implicam a
adoo de qualquer princpio de eqidade. Pelo contrrio, eles expressam o reconhecimento e
a aceitao de que a sociedade moderna forma um conjunto de desiguais e interdependentes
(BOSCHETTI, 2006; CASTEL, 1999).
A idia contempornea de seguridade social se desenvolve gradualmente a partir da
sano do Social Securtiy Act pelo presidente norte-americano Franklin Roosevelt, em 1935,
mas somente a partir do Informe Beveridge, em 1942, ocorreu uma ampliao e adoo em
diversos pases a favor da universalizao da seguridade social.
A lei norte-americana de seguridade social de 14/8/1935 deve ser compreendida no
mbito da profunda crise da economia capitalista que se instalou a partir de 1929, que teve seu
lado mais perverso na exploso do desemprego, atingindo 25% da populao ativa dos
Estados Unidos, em 1933 (DURAND, 1991). Entre as medidas tomadas por Roosevelt, que
passaram a integrar o chamado New Deal, destaca-se a poltica de seguridade social, cujo
objetivo era garantir, por parte do Estado, nveis satisfatrios de vida para dignidade humana,
incluindo todos os esforos para aumentar o nvel de bem-estar da comunidade. Outra
explicao apontada por Durand (1991)26 para a origem da legislao federal de seguridade
social, nos Estados Unidos, eram a diversidade e a insuficincia de leis nos estados norte-
americanos.
A lei federal de Seguridade Social dos EUA (14/08/1935) tem trs traos
fundamentais: a superao das particularidades de cada estado americano; a organizao de
um amplo sistema de indenizao dos riscos sociais e a deciso de impedir que as novas
instituies alterassem o esprito de iniciativa do povo norte-americano (DURAND, 1991).
A criao de uma legislao federal uniforme permitiu superar as particularidades dos
estados, uma vez que a Constituio americana no inclua a seguridade social como matria

26
Uma explicao detalhada da legislao norte-americana de seguridade social pode ser vista em Durand (1991,
p. 149-159), assim como parte de sua reformulao e modificao aps a Segunda Guerra Mundial (p. 195-202).
 58

de competncia federal (MOREAU, 2005). Com isso, foi possvel a cobrana de impostos em
todo o territrio federal; os estados recebiam parte da arrecadao federal e, de acordo com
adequao legislao, os recursos eram canalizados para a seguridade social. De acordo com
Durand (1991), esse arranjo permitiu a cooperao entre as autoridades federais e os estados
na tarefa de organizar a seguridade social.
A segunda caracterstica importante da criao da seguridade social nos EUA foi a
ampliao da indenizao dos riscos sociais, incluindo o seguro desemprego, seguro para
idoso e seguro de sobrevivncia. Os dois ltimos referem-se ao sistema de assistncia social
para os ancios e a um regime de subveno aos estados em forma de apoio e de ajuda
concedidos s famlias com filhos dependentes, s mes cujos chefes da famlia haviam
desaparecido e aos deficientes visuais necessitados. Ainda, foram includas no mbito da
seguridade social algumas indenizaes destinadas aos trabalhadores em ferrovias,
subvenes aos estados que montassem servios de higiene maternal e infantil e outras
medidas de apoio manuteno do emprego e da atividade econmica (DURAND, 1991).
Finalmente, Durand (1991) destaca o fato de que o sistema americano garantia uma
proteo mnima para no comprometer o esprito de iniciativa e de poupana individual. A
ttulo de exemplo, as prestaes do seguro desemprego eram bastante mnimas para estimular
a vontade do segurado de retornar ao mercado de trabalho ou para obrig-lo a
complementar com sua poupana individual ou pela poltica de assistncia social.
Em que pesem a importncia e o marco dessa legislao americana na histria da
seguridade social, Durand (1991) faz trs crticas fundamentais: apesar do esforo, o sistema
no implicou uma poltica uniforme para todo o pas (exceto o seguro para as pessoas idosas),
pois cada estado conservou a sua liberdade de deciso condicionada ao disposto na lei federal;
os estados no organizaram de forma satisfatria as instituies da seguridade social, no
conseguindo cobrir de forma ampla os riscos sociais; e o regime de cobertura dos riscos
sociais no assegura mais que uma proteo, que pode ser qualificada de insuficiente. No se
estende, por exemplo, enfermidade e invalidez, a no ser quando se deriva de um acidente
de trabalho (p. 156).
E importante lembrar que o presidente dos Estados Unidos, Franklin Roosevelt, e o
primeiro-ministro da Inglaterra, Winstson Churchill, durante a Segunda Guerra Mundial
(14/08/1941), lanaram a Carta do Atlntico, na qual indicavam alguns princpios para um
futuro melhor no mundo, aps o fim da guerra. Um dos princpios constantes da carta o de
que os homens devem ser libertos da necessidade, incluindo, a seguridade social como um
valor universal e importante instrumento no iderio da paz mundial.
 59

A seguridade social vai tornar-se popular e universal, ainda, durante a Segunda Guerra
Mundial, a partir do relatrio do lorde britnico William Beveridge, que ficou responsvel
pela formulao de proposta para um dos pilares27 do Welfare State da Inglaterra o seguro.
O relatrio de Beveridge, Social Insurance and Allied Services,28 foi apresentado em 20 de
novembro de 1942, com divulgao pblica em 1 de dezembro do mesmo ano.29 O Plano
Beveridge rompeu com a lgica do seguro social, apontando para o novo sistema de
seguridade social.
O Plano de Beveridge (1943) tem entre seus princpios fundamentais a idia de que a
seguridade social, quando completamente desenvolvida, pode proporcionar segurana dos
rendimentos, combatendo a misria. Alis, a misria era um dos cinco gingantes que a
proposta de Beveridge tinha por objetivo combater; os outros eram: a doena, a ignorncia, a
imundcie e a preguia.
O plano de segurana social30 surgiu de um diagnstico da misria (a Europa estava
em plena Segunda Guerra Mundial) dos anos que precederam a guerra, quando famlias e
indivduos careciam de meios bsicos de subsistncia. O relatrio diz que a abolio da
misria requer uma dupla redistribuio de renda: pelo seguro social e de acordo com as
necessidades das famlias. O plano de segurana social tem como principal objetivo a
abolio da misria depois da guerra, por meio do seguro social compulsrio, da assistncia
social nacional e do seguro voluntrio, esses dois ltimos so mtodos subsidirios ao seguro
social. Integram o plano os subsdios para as crianas dependentes, o estabelecimento de
servios de sade, de reabilitao e manuteno dos empregados, que tinham como condio
necessria para evitar o desemprego em massa o seguro social (BEVERIDGE, 1943).
Beveridge defende a tese de que, para evitar a interrupo da capacidade produtiva ou
a misria decorrente de sua destruio, necessrio o aperfeioamento do seguro social em
trs direes: estender o alcance, com objetivo de abranger as pessoas excludas; ampliar os
objetivos do seguro social para o maior nmero de riscos e aumentar os valores dos
benefcios.

27
Conforme Behring e Boschetti (2006), o Welfare State ingls composto por trs pilares: educao, seguro e
sade.
28
Esse relatrio conhecido com Plano Beveridge foi publicado no Brasil, em 1943, pela editora Jos Olympio,
com o ttulo: O Plano Beveridge: relatrio sobre o seguro social e servios afins. Observe que o termo social
security no Relatrio de Beveridge foi traduzido como segurana social, pois a expresso seguridade social
incorporada na lngua portuguesa somente na Constituio de 1988. Ver nesse sentido Boschetti (2002). Alm
disso, o Relatrio Beveridge utiliza os termos social insurance e social security como sinnimos
(BEHRING e BOSCHETTI, 2006).
29
Conforme Durand (1991), o Informe Beveridge, ao se tornar pblico, em 1/12/1942, vendeu 70 mil
exemplares em trs horas.
30
Hoje a traduo correta seria seguridade social.
 60

O principal trao do Plano de Segurana Social consiste num esboo de

seguro social contra a interrupo e a destruio da capacidade produtiva e
contra as despesas especiais decorrentes do nascimento, casamento e morte.
Abarcam o esboo seis princpios fundamentais: horizontalidade das taxas de
benefcios de subsistncia; horizontalidade das taxas de contribuio;
unificao da responsabilidade administrativa; adequao dos benefcios;
racionalizao; e classificao. (...). Baseado-se neles e em combinao com
a assistncia nacional e o seguro voluntrio, enquanto mtodos subsidirios,
o Plano de Segurana Social tem por escopo tornar desnecessria a misria,
quaisquer que sejam suas circunstncias. (BEVERIDGE, 1943, p. 15.)

O Plano Beveridge abrangeu todos os cidados, independentemente da renda, sendo,

portanto, um plano universal, dividindo a populao em relao a sua aplicao nas seguintes
classes: empregados, empregadores e profissionais liberais, donas-de-casa, outros
profissionais, pessoas abaixo da idade produtiva (crianas) e aposentados acima da idade
produtiva. Para tanto, foram consideradas na sua elaborao trs proposies (BEVERIDGE,
1943):
a) subsdios para as crianas, at a idade de 15 anos, ou se em tempo completo de educao
at os 16 anos;
b) servios racionais de sade e reabilitao para prevenir e curar doenas e restabelecer a
capacidade de trabalho de forma universal;
c) conservao do emprego, isto , preveno do desemprego em massa.
Com isso, o Plano Beveridge, alm de realizar uma fuso das medidas esparsas
existentes na Inglaterra, ampliou e consolidou vrios planos de seguro social, padronizou
benefcios e criou novos como: o seguro acidente de trabalho, abono familiar, seguro
desemprego e auxlios sociais. O Plano Beveridge criou seis auxlios sociais: funeral,
maternidade, abono nupcial, benefcios para esposas abandonadas, assistncia a donas-de-
casas enfermas e auxlio treinamento para trabalhadores por conta prpria (BEVERIDGE,
1943; DURAND, 1991; BEHRING e BOSCHETTI, 2006).
De acordo com Beveridge (1943, p. 189), no seu Relatrio:
A expresso segurana social aqui usada para designar a garantia de um
rendimento que substitua os salrios, quando se interromperem estes pelo
desemprego, por doena ou acidente, que assegure a aposentadoria na
velhice, que socorra os que perderam o sustento em virtude da morte de
outrem e que atenda a certas despesas extraordinrias, tais como as
 61

decorrentes do nascimento, da morte e do casamento. Antes de tudo,

segurana social significa segurana de um rendimento mnimo; mas esse
rendimento deve vir associado a providncias capazes de fazer cessar, to
cedo quanto possvel, a interrupo dos salrios.

O Plano Beveridge significou a nacionalizao da medicina no Reino Unido com os

mdicos passando a ser empregados pblicos. O Sistema Nacional de Sade passou a ser
universal para todos os habitantes e revestido de caractersticas comuns para o conjunto da
populao, alm do estabelecimento de penses no contributivas para vivas, rfos e
ancios e os seguros sade e de acidente, conforme j observado (MASSA e PASTOR, 2007).
A imprensa popular da Inglaterra cunhou a ampla cobertura do Informe de Beveridge
com a expresso do nascimento at a morte, referindo-se aos benefcios para satisfazer o
conjunto das necessidades humanas. Mas o Partido Conservador ingls logo se ops ao plano
por consider-lo distante demais da realidade e por ser dirigido a uma sociedade mais
igualitria. O Plano de Seguridade Social de Beveridge tinha uma abrangncia muito mais
ampla que a ofertada pelo seguro social (MOREAU, 2005).
Um dos aspectos mais importantes do Plano Beveridge e da instituio da seguridade
social foi a ampliao das despesas com a proteo social; para tanto, o plano rompeu com a
lgica contributiva de seguro social baseada nos princpios bismarckianos, de forma que o
financiamento foi ampliado para alm da contribuio de empregados e empregadores.
Beveridge (1943) considerou, na sua proposta de oramento da seguridade social,31
trs fontes principais de financiamento: a) do Tesouro Nacional, isto , dos impostos gerais da
sociedade ou dos cidados como contribuintes do Fisco; b) dos cidados, segundo o plano, ou
seja, como contribuintes do seguro; e, c) dos empregadores dos segurados, onde quer que
sejam empregados sob contrato de trabalho.
O autor vai sumariamente diferenciar imposto e contribuio:
A distino entre imposto e contribuio de seguro est em que o imposto
ou deve ser relativo suposta capacidade de pagar do que ao valor daquilo
que o pagador espera receber, enquanto as contribuies de seguro so ou
devem ser relativas ao valor dos benefcios auferidos, e no capacidade de
pagar. (...) Para o nosso atual propsito de apreciar as trs fontes possveis de
receita do seguro social, a questo do ajustamento das contribuies ao risco,
no seguro compulsrio, secundria. A questo principal a diferena entre

31
Na traduo original oramento da segurana social (p. 163). Toda quarta parte do Relatrio Beveridge
destinada anlise do oramento, particularmente da forma de financiamento.
 62

imposto e contribuio de seguro. O imposto leva em conta os recursos de

quem paga, ao passo que a contribuio de seguro para o mesmo auxlio,
quer varie ou no com risco, no deve variar com os recursos da pessoa que
paga. (BEVERIDGE, 1943, p. 169.)

Com isso, a proposta de receita do oramento da seguridade social apresentada por

Beveridge era apoiada de forma considervel no financiamento dos impostos gerais pagos
pela sociedade, que representariam, em 1965, cerca de 61% do oramento proposto, enquanto
a contribuio de segurados e empregadores seria responsvel por 22% do oramento. O
montante de recursos advindos da contribuio dos empregadores, do imposto industrial sobre
empregadores e do imposto gerais (Tesouro Nacional) representaria 76% do oramento da
seguridade social contra 22% da contribuio direta dos segurados. Os 2% restantes viriam
dos juros dos fundos existentes.

A lgica do financiamento da seguridade social proposta por Beveridge era clara: o

financiamento deve ser feito de acordo com a capacidade contributiva, ou seja, conforme a
renda dos cidados. Assim expressa Beveridge (1943, p. 170) a opo de taxao dos mais
ricos:

Pela contribuio, o mais pobre e o mais rico dos homens so tratados

igualmente, no que respeita sua capacidade como possveis beneficirios
do seguro. Pelo imposto, ao contrrio, o mais rico, em virtude da sua
capacidade de pagar, paga mais para os fins gerais da comunidade. Esses
fins gerais podem e, na prtica, devem abranger os encargos de uma parte do
custo da segurana social; se esta tem que se basear no princpio da
contribuio, eles no podem, evidentemente, abarcar o custo total. (Grifos
nossos.)

Os crticos da reforma beveridgiana na Inglaterra questionaram, sobretudo, a

redistribuio tributria que implicou o aumento da carga tributria das camadas mais ricas da
populao. De acordo com Titmuss (1976), os conservadores contrrios tributao
progressiva, alm de se queixarem do excesso de impostos, defendiam a necessidade de um
teste de meio para acessar os servios sociais focalizados para aquela populao que no
conseguia ser recolocada no mercado. As idias conservadoras, de carter liberal, voltaram
com fora no governo da primeira-ministra Margaret Thatcher, no perodo de 1979 a 1990,
 63

que realizou uma contra-reforma na seguridade social inglesa, desmantelando, em parte, a

proteo social construda no segundo ps-guerra, baseada na reforma beveridgiana.

Entretanto, o plano de Beveridge teve tambm seus pontos fracos, entre eles, podem
ser citados:

O estabelecimento de um mnimo nacional como padro de

sobrevivncia, sendo que a definio desse padro tinha conotao de
nfimo de proviso. Alm disso, essa proviso mnima estava baseada
no princpio da contribuio e de benefcios uniformes, referentes ao
seguro; isto , todos pagavam a mesma quantia para receber a mesma
cobertura. Tal medida gerou dficit de recursos, alm de baixo
atendimento s necessidade sociais. Nesse sentido, o mnimo
concebido por Beveridge, como um direito de todos, tinha o velho
rano liberal e, por conseguinte, deveria funcionar apenas como um
incentivo ao trabalho e autoproviso (PEREIRA, 2008, p. 94).

Apesar dessas limitaes, o Relatrio de Beveridge foi norteador das mudanas

ocorridas na proteo social dos pases europeus, no segundo ps-guerra. Uma das principais
mudanas diz respeito a forma de financiamento das polticas sociais, particularmente da
seguridade social, ao instituir a tributao progressiva, significando que a maior parte dos
recursos advm de impostos diretos sobre a renda e o patrimnio das camadas mais ricas da
populao, em detrimento da tributao indireta e regressiva.

De acordo com Durand (1991), o Plano Beveridge teve profunda influncia sobre o
continente europeu, onde diversos pases reformaram seus sistemas de proteo social,
anteriormente limitados cobertura de riscos sociais no modelo de seguro social contributivo.
O Plano Beveridge aponta para um novo paradigma de seguridade social oposto lgica de
seguro social, que entende a previdncia social, por exemplo, limitada a um seguro e com
funcionamento igual de um plano privado, para o que passa a ser fundamental a apropriao
dos recursos do fundo pblico.
No perodo do apogeu do Estado Social, os pases capitalistas desenvolvidos
coordenaram e expandiram seus sistemas de seguridade social com incremento de benefcios.
A Europa ocidental ampliou a cobertura social de forma integral e universal, enquanto nos
 64

Estados Unidos, a seguridade social foi expandida de forma gradual. Em quase todos os
pases, os gastos com educao e sade cresceram em termos absolutos, como em proporo
do PIB (JOHNSON, 1990).

1.4 A importncia do fundo pblico na construo do Estado Social

O fundo pblico ocupa um papel relevante na articulao das polticas sociais e na sua
relao com reproduo do capital. A presena dos fundos pblicos na reproduo da fora de
trabalho e gastos sociais uma questo estrutural do capitalismo. Para Francisco de Oliveira
(1998, p. 19-20), o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do
financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao
por meio dos gastos sociais.
Existe uma mirade de formas de gastos sociais e de financiamento, incluindo a questo
da manuteno e da valorizao dos capitais pela via da dvida pblica. A formao do
capitalismo seria impensvel sem a utilizao de recursos pblicos, que, muitas vezes,
funcionam como uma acumulao primitiva.32

O que torna o fundo pblico estrutural e insubstituvel no processo de

acumulao de capital, atuando nas duas pontas de sua constituio, que
sua mediao absolutamente necessria pelo fato de que, tendo desatado o
capital de suas determinaes autovalorizveis, detonou um agigantamento
das foras produtivas de tal forma que o lucro capitalista absolutamente
insuficiente para dar forma, concretizar, s novas possibilidades de progresso
tcnico abertas. Isto somente se torna possvel apropriando parcelas
crescentes da riqueza pblica em geral, ou mais especificamente, os recursos
pblicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas.
(OLIVEIRA, FRANCISCO DE, 1998 p. 32.)

De acordo com Behring (2004, p. 164):

32
O capitalismo na viso de Marx pressupe a dissociao entre trabalhadores e proprietrios dos meios pelos
quais realizam o trabalho. O processo que cria o sistema capitalista implica a retirada do trabalhador da
propriedade de seus meios de trabalho, um processo que transforma em capital os meios sociais de subsistncia e
os de produo e converte os assalariados em produtores diretos. A chamada acumulao primitiva apenas o
processo histrico que dissocia o trabalhador dos meios de produo. considerada primitiva porque constitui a
pr-histria do capital e do modo de produo capitalista (Marx, 1987a, p. 830).
 65

H no argumento de Oliveira um elemento indiscutvel: o lugar estrutural do

fundo pblico no capitalismo contemporneo, como expresso da sua
maturidade e imensas contradies. A produo e a realizao do valor vo
requisitar que o Estado se aproprie de parcela bastante significativa da mais-
valia socialmente produzida para assegurar as condies gerais de produo
e reproduo; dentro desse processo comparece o desenvolvimento de
polticas sociais como lugar relevante de alocao do fundo pblico, a
pender, claro, da correlao de foras polticas e de elementos culturais em
cada formao nacional.

O Estado assumiu um importante papel no sentido de garantir infra-estrutura para

produo em massa e a viabilizao da demanda, em conseqncia do consumo em massa,
por meio do controle dos ciclos econmicos mediante combinao apropriada de polticas
fiscais e monetrias.
Com intento de iniciar, fortalecer ou modernizar unidades que operam nos
ramos mais avanados da indstria, o Estado dota agora as empresas com
verbas colossais, obtidas de receitas pblicas, para serem empregadas de
acordo com a lgica do lucro ainda intrinsecamente uma lgica privada,
sejam quais forem os termos sob os quais as empresas operam e as verbas
so concedidas. Alm disso, o dispendioso esforo do Estado para ampliar e
modernizar o sistema de instruo pblica, sejam quais forem as finalidades
abertamente declaradas desse esforo, serve basicamente ao propsito (nem
sempre conseguido) de suprir a indstria com mo-de-obra treinada e
sofisticada de know-how cientfico, tecnolgico e gerencial, de que ela
precisa para funcionar e progredir. Do lado dos resultados, tambm o
interesse do Estado num crescimento estvel, no pleno emprego etc., faz
com que se empenhe em gastos macios para sustentar a demanda de
produtos industriais com efeitos inflacionrios colaterais, de se prever.
(POGGI, 1981, p. 137.)

Durante os anos do keynesianismo/fordismo, os recursos dos fundos pblicos,

particularmente o fundo previdencirio, foram canalizados para cumprir duas misses:
garantir a aposentadoria dos trabalhadores e, durante o processo de acumulao financeira
(quando os trabalhadores ativos superam o nmero de beneficirios), canalizar as reservas
para investimentos, sobretudo no setor de infra-estrutura (MAIA, 2003).
 66

Harvey (2001) destaca os investimentos pblicos nos setores de transporte e

equipamentos sociais, que foram vitais para o crescimento da produo e do consumo de
massa, assim como do pleno emprego. As polticas sociais na rea de seguridade social,
assistncia mdica, educao e habitao foram fundamentais para os acordos salariais e para
viabilizar a demanda, particularmente a seguridade social, que em momentos de inatividade
dos trabalhadores permitia o acesso ao consumo.

(...). A norma social de consumo baseada no consumo privado de

mercadorias, produzidas em grande escala e constitudas por bens de
consumo durveis, s podia se desenvolver caso existissem formas sociais de
financiamento, tanto como procedimentos para assumir os riscos, e ainda, os
gastos em infra-estrutura social. to-somente nessa perspectiva que se
pode compreender o significado dos Fundos Pblicos no contexto do
capitalismo do sculo XX. (MAIA, 2003, p. 16.)

O fundo pblico exerce uma funo relevante para a manuteno do capitalismo na

esfera econmica e na garantia do contrato social. Entre as principais motivaes que
orientaram o Estado de Bem-Estar Social nos pases desenvolvidos encontra-se a natureza
social-democrata. Essa vertente poltica, para Pochmann (2004), privilegiou a redistribuio
da renda gerada por meio dos fundos pblicos, com tributao sobre os mais ricos e
transferncias dos recursos dos fundos para os mais pobres. O Estado Social no tratou apenas
de disponibilizar servios sociais e garantir renda aos pobres, mas tratou principalmente de
retirar das foras de mercado o monoplio da expanso econmica e da gesto sobre a fora
de trabalho.
De acordo com Pierson (1998), a mais importante acomodao foi a coalizo da
social-democracia ascendente com o capital organizado. Assim, mais do que perseguir a
tradicional poltica socialista de presso para imediata socializao da propriedade de capital,
a social-democracia reconheceu o impasse entre o trabalho organizado e o capital organizado
que sua eleio ocasionou, pressionando por uma formalizao da diviso do controle
econmico e poltico e pela diviso do esplio do continuado e consensual crescimento
capitalista.
Este celebrado compromisso histrico assegurou que o capital mantivesse intactas
suas prerrogativas gerenciais dentro do local de trabalho, ficando sujeito apenas a garantir
direitos sindicalizao e a incorporar o crescimento econmico capitalista.
 67

Ao mesmo tempo, o governo social-democrata perseguiu polticas econmicas

keynesianas para sustentar o pleno emprego e o uso progressivo de taxao para reduzir
desigualdades econmicas e promover a proviso de necessidades coletivas, como educao,
sade e habitao (PIERSON, 1998).
Para Vianna (1998, p. 18):
Nos ps-guerra, o Estado de Bem-Estar consolida-se como modelo
democracia social dominante nas economias capitalistas avanadas,
malgrado diferenas no desprezveis entre as tradies nacionais. Seus
traos marcantes esto no papel desempenhado pelo fundo pblico no
financiamento da reproduo da fora de trabalho e do prprio capital, na
emergncia de sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados de
polticas sociais e na expanso do consumo de massa, padronizado, de bens e
servios coletivos.

Para Offe (1984), a convivncia entre capitalismo e democracia s foi possvel graas
a dois princpios mediadores: a) os partidos polticos de massa e a competio partidria e b)
o Welfare State Keynesiano (WSK). O autor enfatiza que o WSK implicou, alm do boom
econmico no segundo ps-guerra, acordo que transformou o conflito industrial e de classe
em acordo entre o capital e o trabalho.
De forma que o radicalismo poltico e at mesmo revolucionrio foi substitudo por
um conflito economicista: o movimento sindical aceitou a lgica do lucro e do mercado em
troca da garantia de padres mnimos de vida e de direitos democrticos, assegurado tambm
pelo pleno emprego e pelo aumento da renda real de acordo com os nveis de produtividade.
Como ressaltam Behring e Boschetti (2006, p.89),
Na base do ciclo de expanso que se abre aps 1945 estiveram: a situao
excepcional da guerra e do fascismo, a terceira revoluo tecnolgica, com a
introduo da microeletrnica, e, sobretudo, a derrota histrica do
movimento operrio, ensejada com o fascismo e a guerra, mas tambm pelo
destino da experincia socialista. Cabe sinalizar, ainda, que o acordo
keynesiano-fordista s se viabilizou com a capitulao de muitas lideranas
operrias, a exemplo da social-democracia e dos partidos comunistas
europeus, s demandas imediatas e corporativistas, especialmente no setor
monopolista.
 68

Na viso de Offe (1984), houve um estmulo mtuo do crescimento e das relaes de

classe pacficas, de forma que a classe trabalhadora deixou de pr em xeque o modo de
produo capitalista para discutir o volume de sua produo. Os conflitos eram pacificamente
resolvidos no mbito da competio partidria, sem riscos para o sistema. Havia consenso em
dois pontos bsicos da economia poltica: o crescimento econmico e a segurana social.
O desenvolvimento da democracia de massa e a chegada ao poder de partidos polticos
de base operria em aliana com a classe mdia, inicialmente no Legislativo e posteriormente
no Executivo, propiciaram a realizao de reformas importantes para a consolidao do fundo
pblico como estratgico na configurao do Estado Social. No mbito Legislativo, esses
partidos defenderam e aprovaram as primeiras legislaes sociais e trabalhistas para o
conjunto dos ocupados na sociedade capitalista, no somente empregados das grandes
corporaes. No Poder Executivo lideraram reformas, como a tributria, a social e a
trabalhista.

Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos, especialmente com o

mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimnio, assim como a
populao pauperizada passou a ser beneficiada tanto pelo acesso aos
servios pblicos bsicos (educao, sade, transporte e moradia) como
pelos programas de garantia de renda para estudo (bolsa de estudos),
aposentadoria (inatividade por velhice), situao de invalidez ocupacional
(penso para deficientes fsicos e mentais e doenas profissionais) e
condio de desemprego (seguro desemprego). Em resumo, consolidou-se
uma nova estrutura secundria (fundo pblico) de redistribuio da renda,
que veio a se sobrepor j existente estrutura distributiva primria
constituda pela prpria dinmica capitalista (lucros, juros, aluguis de
imveis, salrios e remuneraes). Enquanto os ricos passaram a ser
tributados consideravelmente (impostos sobre a renda, patrimnio e
herana), foi possvel formar fundos pblicos capazes de financiar a
transferncia de renda para a populao de menor rendimento, permitindo
reduzir a pobreza, o desemprego e a desigualdade social no centro do
capitalismo mundial. (POCHMANN, 2004, p. 5-6.)

Mas essa viso de que a consolidao do Estado Social promotora de transferncia

renda das camadas mais ricas para os diversos estratos que compem a classe trabalhadora
recebeu crticas.
 69

Ningum tem muita certeza a respeito da funo Robin Hood do Estado do

Bem-Estar, que tiraria dos ricos para dar aos pobres. Tampouco se essa
hipottica redistribuio vertical de renda seria mero resultado da ao
racionalizadora do Estado ao promover a acumulao e defender o
capitalismo contra sua prpria falsa conscincia, ou se seria produto de luta
poltica da classe trabalhadora. Dvidas, entretanto, que no impedem que
estudiosos concluam pela identificao total entre o Estado do Bem-Estar e a
ao partidria da social-democracia (...). (COELHO, 2001, p. 68.)

A crtica de Coelho (2001, p. 67) a ausncia de uma anlise concreta sobre quem
paga os custos das polticas sociais do Welfare State dos pases desenvolvidos. Para a autora:

O que podemos acrescentar serve para explicar, embora no justifique, por

que os diversos estudos sobre o Estado do Bem-Estar europeu ignoram o
aspecto decisivo da origem de recursos que financiam o Welfare State,
permanecendo restritos a dados e explicaes oficiais em que,
invariavelmente, contribuies descontadas mensalmente dos salrios so
colocadas na mesma categoria de impostos sobre ganhos do capital. A
lacuna torna-se ainda maior no que diz respeito origem do financiamento
dos dois componentes que, para a classe trabalhadora, so definidores do
Welfare: o seguro desemprego e a aposentadoria integral (ou melhor,
vinculada ao salrio anteriormente recebido ou ao custo de vida).

Mesmo o detalhado estudo de Esping-Andersen, que reconstitui uma cronologia

histrica e poltica de implantao da legislao relativa aos servios que compem os
Welfares europeus, alheado na anlise sobre o funcionamento completo do Estado do Bem-
Estar. Para Coelho (2001) falho porque se concentra na fase final de consumo dos
servios sociais, esquecendo o processo de composio dos fundos que financiam as polticas
sociais.
A autora tambm reconhece que o desafio de analisar a incidncia tributria
complexo nele mesmo, devido espinhosa tarefa de compreender o funcionamento do sistema
tributrio, ou seja, a arrecadao de taxas, impostos e contribuies compulsrias mediante o
intricado conjunto de leis nas diversas esferas de competncias dos governos municipais,
estaduais e nacional.
 70

Contudo, as mudanas na legislao social permitiram uma ampliao sem

precedentes na histria do capitalismo e o relevante papel do fundo pblico, possibilitando
medidas de cunho keynesiano para sustentao da acumulao, paralelamente proteo do
emprego e de algumas demandas dos trabalhadores (Behring e Boschetti, 2006).
Uma das caractersticas do capitalismo durante a ampliao da legislao social a
ocorrncia de uma redistribuio considervel do valor socialmente criado em favor do
oramento pblico, que tinha de absorver uma percentagem cada vez maior dos rendimentos
sociais a fim de proporcionar uma base material adequada escala ampliada do Estado do
capital monopolista (MANDEL, 1982, p. 339).
O autor argumenta que no capitalismo tardio h uma tendncia inevitvel de que o
Estado incorpore um nmero crescente de setores produtivos e reprodutivos s condies
gerais de produo que financia. Sem essa socializao dos custos, esses setores no seriam
nem mesmo remotamente capazes de satisfazer as necessidades do processo capitalista de
trabalho. Com isso, ocorre o uso crescente do oramento do Estado para o financiamento de
pesquisas e dos custos do desenvolvimento, e as despesas estatais so destinadas a financiar
ou subsidiar grandes projetos industriais.
Ao analisar a crise do Estado Bem-Estar, a partir da dcada de 1970, Offe questiona
at que ponto o WSK foi capaz de assegurar a estabilidade da demanda macroeconmica do
sistema capitalista. Na medida em que se resolvem os problemas de demandas, o problema da
oferta comea a ser ampliado. A questo passa a ser de difcil soluo com as regras mais
rgidas de contratao assegurada pelo arranjo do WSK. De forma que
Como o capital, tanto o pequeno como o grande, passou a depender dos
efeitos estimulantes e reguladores das polticas intervencionistas aplicadas a
ambos os lados, da demanda e oferta, e como a mo-de-obra depende do
Welfare State, os parmetros dos incentivos, das motivaes e das
expectativas dos investidores e dos trabalhadores, igualmente, foram
afetados de forma que alterou e solapou a dinmica do crescimento
econmico. As presses para o ajuste s foras de mercado em mutao
foram reduzidas tanto para o capital como para a mo-de-obra, graas
disponibilidade dos recursos providos pelo Estado, que ajuda tanto a evitar
quanto a retardar a adaptao, ou expectativa de que uma grande parte dos
custos da adaptao deve ser subsidiada pelo Estado. (OFFE, 1984, p. 369-
370, grifos nossos.)

Com isso a disputa pelo fundo pblico passa a ser acirrada,

 71

As demandas crescentes feitas em relao ao oramento do Estado, tanto

pela mo-de-obra como pelo capital, tanto pelos setores em crescimento
como pelos setores estagnados da economia, no podem levar seno a nveis
sem precedentes da dvida pblica e aos esforos constantes do governo para
terminar ou reduzir os programas estatais de bem-estar social. (OFFE, 1984,
p. 370.)

As polticas constitutivas do Welfare State transformaram-se no padro de

financiamento pblico da economia capitalista e o fundo pblico, na opinio de Francisco de
Oliveira (1998, p. 19-20), passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulao de
capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reproduo da fora de trabalho,
atingindo globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais.
Na viso do autor, a formao do sistema capitalista historicamente dependente de
recursos pblicos, a diferena no Welfare State que deixa de ser provisrio e passa a ser, no
capitalismo contemporneo abrangente, estvel e marcado por regras pactuadas pelos
principais grupos sociais e polticos.
A tese principal de Francisco de Oliveira (1998, p. 21) de que
o fundo pblico agora um ex-ante das condies de reproduo de cada
capital particular e das condies de vida, em lugar de seu carter ex-post,
tpico do capitalismo concorrencial. Ele a referncia pressuposta principal,
que no jargo de hoje sinaliza as possibilidades da reproduo.

O autor revela que o fundo pblico um conceito construdo para investigar os

processos pelo qual o capitalismo perdeu sua capacidade regulatria, paralelamente sintetiza o
complexo que tomou o lugar da auto-regulao. Na definio de Francisco de Oliveira (1998,
p. 53):
O conceito de fundo pblico tenta trabalhar essa nova relao na sua
contraditoriedade. Ele no , portanto, a expresso apenas de recursos
estatais destinados a sustentar ou financiar a acumulao de capital; ele um
mix que se forma dialeticamente e representa na mesma unidade, no mesmo
movimento, a razo do Estado, que sociopoltica, ou pblica, se quisermos,
e a razo dos capitais, que privada. O fundo pblico, portanto, busca
explicar a constituio, a formao de uma nova sustentao da produo e
da reproduo do valor, introduzindo, mixando, na mesma unidade, a forma
valor e o antivalor, isto , um valor que busca mais-valia e o lucro, e uma
outra frao, que chamo de antivalor, que por no buscar valorizar-se per se,
 72

pois no capital, ao juntar ao capital, sustenta o processo de valorizao do

valor.

O processo de entendimento do fundo pblico o da luta de classes. O deslocamento

da esfera privada para a esfera pblica. Ocorre para Francisco de Oliveira (1998, p. 53) um
deslocamento da luta de classes da esfera da produo, do cho da fbrica ou das oficinas ou
ainda dos escritrios, para o oramento do Estado. Nesse sentido, Maar (2006) defende a
necessidade da disputa e do controle popular dos fundos pblicos vinculados ao trabalho,
retirando-os do alcance capitalista e fortalecendo a luta contra o esprito privatizante.
O argumento de Francisco de Oliveira (1998, p. 27) de que o fundo pblico
implodiu o valor como nico pressuposto da reproduo ampliada do capital, desfazendo-o
parcialmente enquanto medida da atividade econmica e da sociabilidade em geral. Com o
financiamento pblico, as regras de reproduo ficaram mais estveis e a competio
capitalista passou a ser segmentada. O fundo pblico o elemento especial dessa
segmentao, pois retirou o capital constante e varivel e colocou em seu lugar a relao de
cada capital em particular com o prprio fundo pblico. Para o autor (p. 29):

Essa relao ad hoc leva o fundo pblico a comportar-se como um

anticapital num sentido muito importante: essa contradio entre um fundo
pblico que no valor e sua funo de sustentao do capital destri o
carter auto-reflexivo do valor, central na constituio do sistema capitalista
enquanto sistema de valorizao do valor. O valor, no somente enquanto
categoria central, mas prxis do sistema, no pode, agora, reportar-se apenas
a si mesmo: ele tem que necessariamente reportar-se a outros componentes;
no caso, o fundo pblico, sem o que ele perde a capacidade de proceder sua
prpria valorizao.

No lado da reproduo da fora de trabalho, o autor explica que os bens e servios

sociais pblicos funcionam como antimercadorias sociais, pois sua finalidade no a de gerar
lucros e na ao do fundo pblico no ocorre a extrao da mais-valia. Ao indexar benefcios
sociais aos salrios, torna-se o salrio parmetro bsico da produo (bens e servios pblicos
sociais), sendo oposto da mais-valia.
Assim na viso de Francisco de Oliveira (1998, p. 35):
O fundo pblico, em resumo, o antivalor, menos no sentido de que o
sistema no mais produz valor, e mais no sentido de que os pressupostos da
 73

reproduo do valor contm, em si mesmos, os elementos mais fundamentais

de sua negao. Afinal, o que se vislumbra com a emergncia do antivalor
a capacidade de passar-se a outra fase em que a produo do valor, ou de seu
substituto, a produo do excedente social, toma novas formas.

Coelho (2001) tambm ressalta a centralidade do pensamento de Francisco de Oliveira

sobre o fundo pblico, enquanto pressuposto do financiamento da acumulao capitalista.
Entretanto, a autora critica a tese de Oliveira no que diz respeito idia do antivalor, ou
melhor, a relao entre o antivalor e a desmercantilizao da fora de trabalho enquanto
transferncia vertical de renda no sentido estrito. A questo levantada pela autora sobre
quem recai o financiamento do fundo pblico, se ele de fato constitudo por impostos
cobrados pelo Estado sobre os ganhos do capital.
Nesse sentido, os dados apresentados por Francisco de Oliveira (1998) ficam limitados
somente participao dos gastos pblicos no PIB, faltando evidncias empricas e
conclusivas sobre a transferncia de renda entre as classes. Coelho argumenta que a
desmercantilizao da fora de trabalho, como elemento estruturante do antivalor, no se
concretiza. O que ocorre um aumento da explorao e da mais-valia por vias indiretas,
principalmente pelo financiamento dos fundos pblicos por meio de tributos pagos pela
populao em geral, particularmente, os trabalhadores. Portanto, Coelho (2001) questiona o
padro de financiamento do Welfare State enquanto redistributivo de renda.
Nos anos de ouro do capitalismo, o Estado exerceu um papel diferencial em relao
fora de trabalho, pois a interveno estatal desonera o capital de boa parte dos nus da
preservao da fora de trabalho, financiados agora pelos tributos recolhidos da massa da
populao financiamento que assegura a prestao de uma srie de servios pblicos
(educao, transporte, sade, habitao etc.) (NETTO e BRAZ, 2006, p. 204-205).
A tese de Francisco de Oliveira do fundo pblico enquanto uma espcie de antivalor
criticada tambm por Behring e Boschetti (2006, p. 176). Na viso das autoras, o fundo
pblico no pode ser considerado um antivalor, pois ele participa direta e indiretamente do
ciclo de produo e reproduo do valor.
O fundo pblico no gera diretamente mais-valia, mas, na tenso pela
contradio entre a socializao da produo e apropriao privada do
produto, atua apropriando-se de parcela da mais-valia, sustentando num
processo dialtico a reproduo da fora de trabalho e acumulao do
 74

capital, socializando os custos de produo e agilizando os processos de

realizao da mais-valia, base da taxa de lucros.

Cipolla (1995) destaca em suas perguntas sobre o antivalor ou o capital no meio de

caminho, por meio de uma sistematizao marxista da produo da mais-valia e da
reproduo do capital em Marx, duas crticas anlise de Francisco de Oliveira: a primeira
diz respeito ao fato de que o fundo pblico, ao se inserir na reproduo da fora de trabalho,
libera o capital privado do custo varivel como referncia para mudanas tecnolgicas. O
questionamento de Cipolla porque o capital privado continua a acelerar o progresso tcnico.
Ento, ele lembra que Marx sugere uma tendncia mecanizao, independentemente da taxa
de salrio, o que prejudicaria o argumento de Francisco de Oliveira. A segunda crtica que,
pelo vis do capital, o fundo pblico no diminui a taxa de mais-valia global do capitalismo.
O fundo pblico s pode sobreviver sobre a base do excedente global.
Para compreender a configurao do fundo pblico no capitalismo contemporneo,
preciso resgatar o esquema central da teoria de Marx (1987a, 1987b) sobre o processo de
criao de valor no modo de produo capitalista.
Na economia capitalista, o lucro criado na esfera da produo tendo como base
fundante a diviso social do trabalho e a propriedade privada dos meios de produo. O
capitalista o proprietrio dos meios de produo e ele compra a fora de trabalho para
produzir mercadorias.
De forma que, no capitalismo, o nico objetivo dos proprietrios do meio de produo
o lucro. No esquema de Marx (1987b, p. 170), assim se processa:

D (dinheiro) M (mercadoria) D (dinheiro acrescido)

D igual soma inicial de dinheiro originalmente adiantada pelo capitalista mais um

acrscimo, que Marx (1987b) denomina de mais-valia (valor excedente). O valor que
originalmente adiantado (D) se mantm na circulao do capital, como se altera de magnitude,
acrescentado de uma mais- valia, ou seja, valoriza-se. E esse movimento transforma-o em
capital.
Na anlise da economia poltica marxista, Netto e Braz (2006) lembram que o valor de
uma mercadoria determinado pelo tempo de trabalho socialmente necessrio investido na
sua produo e que, expresso em dinheiro, aparece como seu preo. A lei do valor destaca o
 75

fato de que as mercadorias so trocadas conforme a quantidade de trabalho socialmente

necessrio nelas investido.
Os autores recuperam e detalham o esquema marxista de produo capitalista. Por
meio do capital sob a forma de dinheiro (D) que o ponto de partida da produo capitalista,
uma parcela investida na compra (ou aluguel) instalaes, mquinas, equipamentos,
matrias brutas e primas e insumos, como energia e combustvel. Portanto, uma parcela de
D o capitalista investe nos meios de produo. Durante o processo de produo, os meios de
produo no criam valores, apenas transferem o seu valor mercadoria que est sendo
produzida. Marx (1987b) vai denominar esse investimento de capital constante (c). Com a
outra parte de D, o capitalista compra uma mercadoria especial: a fora de trabalho, que
Marx denomina de capital varivel (v). Sem a fora de trabalho, os meios de produo seriam
inteis. Ela especial porque possui uma qualidade nica, um trao que a distingue de todas
as outras mercadorias: a criao do valor. Pois a fora de trabalho produz mais valor que o
necessrio para reproduzi-la, e assim gera um valor superior ao que custa (NETTO e BRAZ,
2006; MARX, 1987a, 1987b).
Feita a breve recuperao do esquema de produo capitalista fica mais evidente por
que o fundo pblico no pode ser considerado o antivalor. O fundo pblico est presente na
reproduo do capital:
1) Como fonte importante para a realizao do investimento capitalista. No capitalismo
contemporneo, o fundo pblico comparece por meio de subsdios, de desoneraes
tributrias, por incentivos fiscais, por reduo da base tributria da renda do capital
como base de financiamento integral ou parcial dos meios de produo, que
viabilizam, como visto anteriormente, a reproduo do capital.
2) Como fonte que viabiliza a reproduo da fora de trabalho, por meio de salrios
indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisio. Alm disso, a fora de
trabalho a responsvel diretamente, no capitalismo, pela criao do valor.
3) Por meio das funes indiretas do Estado, que no capitalismo atual garante vultosos
recursos do oramento para investimentos em meios de transporte e infra-estrutura,
nos gastos com investigao e pesquisa, alm dos subsdios e renncias fiscais para as
empresas.
4) No capitalismo contemporneo, o fundo pblico responsvel por uma transferncia
de recursos sob a forma de juros e amortizao da dvida pblica para o capital
financeiro, em especial para as classes dos rentistas.
 76

Portanto, o fundo pblico participa indiretamente da reproduo geral do capital, seja

por meio de subsdios, negociao de ttulos e garantias de condies de financiamento dos
investimentos dos capitalistas, ou como elemento presente e importante na reproduo da
fora de trabalho, nica fonte de criao de valor na sociedade capitalista.

1.5 A financeirizao da riqueza e as mudanas na proteo social

Entre o final dos anos 1960 e comeo da dcada de 1970, o desenvolvimento fordista,
as polticas keynesianas e o projeto de Estado Social, que vigorou nos pases centrais, so
postos em xeque, e consigo os direitos derivados da relao salarial. A explorao sobre a
fora trabalho, juntamente com as novas tcnicas produtivas, elevou a extrao da mais-valia
relativa sob a gide do Welfare State. Ainda que o Estado Social tenha assegurado avanos
aos trabalhadores, com a reduo do desemprego e a garantia de direitos sociais. A ofensiva
do capital vai trazer srios riscos proteo social e s conquistas sociais do perodo ps-
Segunda Guerra. A nova fase de acumulao capitalista vai ser capitaneada pela esfera
financeira, e no campo ideolgico o velho liberalismo se veste com a nova roupagem,
rebatizado de neoliberalismo.
O quadro revela as limitaes das polticas keynesianas diante da internacionalizao
do capital, com sinais de esgotamento do padro de financiamento das polticas sociais e a
reao do capital queda das taxas de lucro, na sua sanha pela acumulao e, portanto, por
superlucros. Os capitalistas se armam pra revogar as conquistas sociais do pacto social-
democrata investindo contra os trabalhadores, em busca de restabelecer um novo padro de
acumulao para sada da crise. O desenvolvimento de novas tecnologias aumenta a
composio orgnica do capital, reforando a tendncia decrescente da taxa de lucros. Para
Mandel (1990), como a fora de trabalho est reduzida em relao reproduo automatizada,
ocorre uma queda no valor unitrio das mercadorias, desvalorizando o capital. H uma
superproduo global, aumentando o excedente, o que corrobora para a crise clssica do
capitalismo, elevando a possibilidade de estagnao.
Os novos investimentos para atender demanda elevam a capacidade produtiva,
chegando ao apogeu com a realizao da produo. Mas o sistema capitalista no funciona em
equilbrio. Assim, quando a expanso se encerra e a capacidade ociosa surge, no h
realizao do consumo. A produo de mercadorias para alm do seu valor de uso entra em
 77

choque com sua realizao enquanto valor de troca, gerando uma crise de superproduo
(MANDEL, 1990).
A crise se manifesta juntamente com a reao do capital contra o Estado Social. A
onda de expanso do capitalismo expe tambm a contradio do prprio sistema e o avano
tecnolgico com uso intensivo de capital vem acompanhado de economias com a fora de
trabalho, solapando o pacto dos anos de crescimento com pleno emprego e o arranjo da social
democracia para as polticas sociais. A inflao a partir dos anos 1970 um desestmulo ao
aquecimento da demanda global e incentivadora da especulao financeira. A recesso aps
1974 pe fim ao sonho de que a crise do capitalismo seria contornvel por polticas de
cunho keynesiano (MANDEL, 1990).
Um dos sintomas da crise foi o avano da produtividade que comeou a perder
velocidade na maioria dos ramos industriais dos pases capitalistas desenvolvidos. E isso
enquanto a organizao dos trabalhadores, via sindicatos, conseguia repor perdas salariais e
conquistar aumentos reais de salrios, o que pressionava os custos das empresas. O quadro era
propcio presso sobre a taxa de lucro (LIPIETZ, 1991).
Destaca-se, entre as razes da crise, um aperto dos lucros graas a uma acelerao dos
aumentos do poder de compra dos trabalhadores, que resultaria de um acrscimo do custo
salarial unitrio. Mas o aumento dos salrios reais no pode ser a principal explicao da
crise, pois, nesse caso, bastaria um ajuste como a desacelerao dos aumentos salariais diretos
e indiretos. O componente importante da crise a manuteno da lucratividade do capital, que
exigiria um aporte de capital fixo, isto , de investimento. A desacelerao do investimento,
combinada com decrscimo do nvel de emprego decorrente do investimento, gerou um
desemprego e um aumento dos gastos do Estado Social. Nesse sentido, a crise no nasce da
falta de mercado, mas uma crise de valorizao de capitais (LIPIETZ, 1988 e 1991).
A crise resultado de um conjunto complexo de elementos, no podendo ser reduzida
a uma nica causa como a superproduo ou subconsumo. Mandel (1990) destaca a queda
tendencial na taxa de lucros e o aumento da composio orgnica do capital como
intensificao de uma crise com mltiplas dimenses. A busca pela expanso global de
mercados aumenta a concorrncia capitalista acentuando a reduo nos preos e, portanto, no
valor das mercadorias, obrigando a intensificao da extrao da mais-valia, que tem certos
limites em funo da reduo do quantitativo de trabalhadores na produo. O baixo retorno
 78

dos investimentos produtivos, ou seja, a queda na rentabilidade leva a uma fuga do capital do
setor produtivo para a esfera financeira, agindo de forma especulativa.33
Ento para Mandel (1990, p. 214):
A queda da taxa mdia de lucros significa simplesmente que, com relao
ao conjunto do capital social, a mais-valia total produzida no foi mais
suficiente para manter a antiga taxa mdia de lucros. Tal queda no significa
necessariamente que as principais empresas industriais ou os principais
bancos tenham imediatamente diminuda sua taxa de lucro. Manifesta-se, em
primeiro lugar, sob a seguinte forma: uma frao do capital recentemente
acumulado no pode mais ser investida produtivamente nas condies de
rentabilidade normalmente esperadas; cada vez mais retida para
atividades especulativas, arriscadas, menos rentveis. (Grifos do autor)

Nesse quadro, h um redirecionamento de capitais para setores improdutivos: militar e

financeiro especulativo. Mandel (1990) ressalta que, na crise de superproduo, a queda na
taxa mdia de lucros cria um ambiente propcio para expanso e aprofundamento da
especulao. O crdito incessante leva ao agravamento do endividamento das empresas,
gerando resistncia para ajustes tempestivos de preos e de lucros, apesar de encargos
financeiros crescentes combinados com queda na rentabilidade, o que produz uma bomba
de efeito retardado. A expanso do crdito a forma encontrada pelos bancos para evitar as
bancarrotas em cadeia. Com isso, de acordo com Mandel, durante o boom do
superaquecimento, fica mais encoberto, no curto prazo, o inexorvel crash.
A especulao financeira vai ganhar novos contornos a partir de meados da dcada de
1970, com a criao dos novos produtos financeiros. Convm relembrar que um aspecto
relevante da instabilidade econmica mundial dos anos 1970, a questo financeira, tem a ver
com os problemas financeiros experimentados na economia norte-americana: foi nos Estados
Unidos, na dcada de 60, que nasceram os determinantes da instabilidade estrutural que tem
atingido as economias nacionais e internacionais nas ltimas dcadas (BRAGA, 1993, p. 27).
A economia americana conviveu nesse perodo com um processo inflacionrio cercado de
incertezas financeiras, gerando uma instabilidade internacional das taxas de juros e de

33 De acordo com Aglietta (2004a), o conceito de especulao foi definido, em 1939, pelo economista Nicholas
Kaldor: a compra (ou venda) de mercadorias tendo em vista uma revenda (ou recompra) em data posterior,
onde o mbil de tal ao antecipao de uma mudana dos preos em vigor, e no uma vantagem resultante de
seu uso, ou uma transformao ou transferncia de um mercado para outro (AGLIETTA, 2004, apud
KALDOR, 1987, p. 44). Completa Aglietta (2004a, p. 44): especular, portanto, antecipar em condies nas
quais as variveis que participam na formao do preo so incertas. uma atividade orientada para a percepo
do futuro.
 79

cmbio. Para Braga (1992 e 2000), j esto presentes, nessa crise da economia americana, a
ampliao da natureza financeira da riqueza no capitalismo, a busca da rentabilidade
acelerada, o que se aplica tanto s corporaes quanto construo de posies por parte do
sistema financeiro, na trajetria em direo preponderncia dos ativos lquidos e rentveis.
Nos anos 1960, quando os Estados Unidos passaram a conviver com inflao
ascendente e com incertezas financeiras, que levaram extino da conversibilidade ouro do
dlar34 e, por conseqncia, exploso da instabilidade mundial das taxas de juros e de
cmbio, a moeda deixou de ser plenamente estvel, mesmo nos pases desenvolvidos. Com
isso, os pases do centro do capitalismo passaram a perseguir uma articulao entre inovaes
financeiras e inovaes tcnico-produtivas que possibilitasse o crescimento com inflao
controlada e a realizao dos investimentos industriais (BRAGA, 1992 e 2000).
No novo cenrio econmico mundial, h uma busca irrestrita de mobilidade global por
parte do capital para a qual a flexibilizao e as polticas liberalizantes so imperativas. Em
verdade, a expanso do capitalismo, na busca de um mercado global, no novidade na
histria desse modo de produo. Marx e Engels, em 1872, j falavam nesse processo que
hoje designado de globalizao:
A necessidade de um mercado em constante expanso para os seus produtos
persegue a burguesia por todo o globo terrestre. Tem de se fixar em toda a
parte, estabelecer-se em toda a parte, criar ligaes em toda a parte. A
burguesia, pela sua explorao do mercado mundial, deu uma forma
cosmopolita produo e ao consumo de todos os pases. (MARX e
ENGELS, 1982, p. 110.)

Uma das novidades no processo de globalizao, no sculo XX, a acentuao da

esfera financeira no processo de acumulao capitalista, em que as alteraes em curso trazem
maior instabilidade econmica e taxas de crescimento medocres ou negativas. Por outro lado,
so realizadas com o aprofundamento da globalizao financeira (FIORI e TAVARES, 1993),
evidente com a crescente autonomia do capital financeiro relativamente ao setor produtivo
industrial e maior dependncia dos investimentos dos fluxos internacionais de capitais, que
se tornam mais volteis e atomizados, trazendo srias conseqncias ao mundo do trabalho
34
Refere-se ao fim do acordo de Bretton Woods, que permitiu, a partir de julho de 1944, a conduo do dlar
norte-americano condio de moeda referencial do sistema financeiro internacional, estabelecendo a
hegemonia norte-americana no sistema monetrio, pois nos EUA estava a maior parte do ouro que lastreava o
dlar. Em 15 de agosto de 1971, o presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, anunciou ao mundo o fim da
conversibilidade do dlar em ouro, acabando com o acordo de Bretton Woods, rompendo com o sistema de
cmbio fixo, que regulava as economias dos pases centrais e, portanto, os fluxos financeiros e de comrcio que
funcionavam desde o segundo ps-guerra.
 80

(MATTOSO, 1996). Para Santos Filho (1993, p. 9), a fase atual no criou um novo tipo de
capital financeiro (internacional), mas aprofundou at as ltimas conseqncias as formas de
reproduo desse capital.
A anlise da macroeconomia financeira feita por Aglietta (2004a) revela que a partir
dos anos de 1980 ocorreu uma forte expanso financeira, paralelamente desacelerao do
crescimento econmico nos pases desenvolvidos. O novo ambiente financeiro foi propcio
para acumulao patrimonial das famlias mais ricas.
Na anlise do ciclo de vida e da transio demogrfica, Aglietta (2004a) explica que
os adultos em idade madura (entre 40 e 60 anos), nos pases que lograram uma sociedade
salarial, poupam bastante para pagar suas dvidas passadas e para acumular uma riqueza
financeira e imobiliria visando aposentadoria. Uma parcela crescente dessa poupana
aplicada em seguros de vida e nos fundos de penso administrados pelos investidores
institucionais.
Para Aglietta (2004a, p. 25):

A desregulamentao das finanas abriu novas perspectivas para a poupana,

que saiu de seus refgios tradicionais, nos bancos e nas cadernetas de
poupana, rumo a mercados de ttulos e a aquisies imobilirias. Esse
redirecionamento foi canalizado pelos investidores institucionais
(companhias de seguros e fundos de penso) que foram forados pela
concorrncia a realizar administraes mais dinmicas das carteiras que lhes
eram confiadas. Ele tambm foi acelerado por novos intermedirios do
mercado, fundos de participao e negociadores de ttulos de todos os tipos.
A atrao das famlias foi garantida pelas esperanas de ganhos de capital
suscitados pelos mercados abertos, desregulamentados e vitaminados por
incentivos fiscais. (Grifamos.)

O autor observa que a liberalizao financeira pavimentou o caminho para acumulao

da riqueza privada de forma mais rpida que em outras pocas do capitalismo. Contudo, a
riqueza no veio por meio da economia real, ou seja, pela produo de novos bens e
servios, j que a taxa de crescimento da produo decresceu sensivelmente a partir de
meados dos anos 1970. A riqueza foi resultado de uma inflao do preo dos ativos reais
(terrenos urbanos e propriedades imobilirias) e financeiros (aes), que cresceram acima da
mdia dos preos da economia, o que tornava insustentvel esse padro, pois era incompatvel
com os fluxos de rendimentos futuros.
 81

Para Agiletta (2004a), as finanas no so neutras, pois elas influenciam a alocao de

poupana entre esse dois tipos de aplicao. Em conjuntura de crescimento endgeno, implica
o deslocamento da poupana para aplicaes improdutivas, afetando desfavoravelmente o
crescimento econmico. As mais-valias esperadas das transferncias de propriedade
desencorajam as apostas das empresas na inovao e foram a taxa de juros real a elevar-se
acima do nvel que torna o rendimento sobre os crditos competitivos com o dos ativos
especulativos (p. 29).

Chesnais (1996, p. 17) desenvolve o conceito de mundializao para compreender a

nova dinmica de acumulao do capital:
A expresso mundializao do capital a que corresponde mais
exatamente substncia do termo ingls globalizao, que traduz a
capacidade estratgica de todo grande grupo oligopolista voltado para a
produo manufatureira ou para as principais atividades de servios de
adotar, por conta prpria, um enfoque e condutas globais. O mesmo vale,
na esfera financeira (...). A integrao internacional resulta, sim, da
liberalizao e desregulamentao que levaram abertura dos mercados
nacionais e permitiram sua interligao em tempo real.

As transformaes que vm ocorrendo no sistema financeiro internacional tm levado

os bancos, a partir dos anos de 1980, a adotar estratgias que possam garantir formas de
acumulao de capital num quadro de maior concorrncia no setor bancrio. Nesse contexto
nascem os novos instrumentos financeiros, como a securitizao das dvidas e os derivativos.
Esses produtos ganham agilidade com os avanos tecnolgicos em informtica e
telecomunicaes no sistema financeiro.
Uma dimenso importante da liberalizao financeira foi o desenvolvimento
de novos produtos de mercado: ttulos negociveis e contratos associados a
esses ttulos (instrumentos derivados). Pode-se considerar que eles
influenciam positivamente o financiamento do investimento de trs
maneiras: trazendo novos meios de aplicar a poupana, reduzindo o custo do
capital, facilitando a diversificao dos riscos. (AGLIETTA. 2004a, p. 29.)

O desenvolvimento desses mercados especulativos permitiu um enriquecimento

privado, sem encorajar o investimento produtivo. Aglietta (2004a, p.27) destaca que nos anos
1980 ocorre uma orientao da poupana rumo aos investidores institucionais, graas ao
 82

desenvolvimento de regimes de aposentadoria por capitalizao em numerosos pases,

estimulado pelas perspectivas do envelhecimento demogrfico.
Por outro lado, a vulnerabilidade do sistema financeiro pode levar existncia do risco
sistmico, ocasionando a reestruturao global das instituies financeiras, dada a natureza
especulativa da atuao destas, dos preos dos ativos financeiros extremamente flexveis e de
poltica monetria restrita a taxa de juros. Com isso, o efeito domin mundial de risco
permanente em tempos de globalizao financeira. Aglietta (2004b) chama ateno para a
ausncia de regulamentao e superviso por parte do Estado dos mercados derivativos, que
refora o risco sistmico, pois os instrumentos derivados esto fora dos balanos do bancos,
enquanto a regulamentao preventiva dos bancos centrais focada nos balanos das
instituies financeiras. A complexidade dos novos produtos financeiros e as
interdependncias dinmicas que eles tm entre si os fazem propagadores do risco global, em
contexto de instabilidade macroeconmica.
Historicamente, os recursos financeiros centralizados pela dvida sempre foram cativos
dos mercados financeiros. Com a nova etapa da acumulao financeira, os dividendos tornam-
se tambm um mecanismo importante de transferncia de riqueza e de acumulao. A presso
dos mercados sobre os grupos industriais impe novas normas de rentabilidade e exigncias
de reduo de custos salariais, aumento de produtividade e flexibilidade nas relaes de
trabalho.
Conforme Chesnais (2005, p. 43) os emprstimos s sociedades (empresas e bancos)
mediante obrigaes hipotecrias aos particulares completam a panplia da apropriao, cuja
fora ltima se encontra na produo. Os emprstimos so mecanismos articulados com
taxas de juros interbancrias baixas e com criao de crditos, formando a base da poltica de
estmulo s despesas, que para o autor (p. 43) caracterstica da macroeconomia do regime
de acumulao financeirizada.
A desregulamentao financeira em voga nos tempos neoliberais tambm abriu espao
para a onda de fuses e aquisies de empresas, sob a ameaa de tomada de controle por parte
de interesses financeiros externos. A doutrina neoliberal advoga que um dos benefcios das
fuses e aquisies o de aumentar o valor das empresas negociadas nas bolsas de valores,
uma vez que a capitalizao e a reestruturao implicariam elevao da produtividade global.
As fuses e aquisies teriam assim o efeito inovador dos fundos de risco na criao de novas
empresas guiadas e promovidas pelos mercados financeiros (AGLIETTA, 2004a).
Contudo, esse discurso neoliberal de legitimao da desregulamentao e de mudanas
capitaneadas pelos mercados financeiros no corresponde realidade. Aglietta (2004a, p. 72)
 83

destaca o fato de que a onda extraordinria de fuses que varre a economia mundial na
virada do sculo XXI tem objetivos diferentes que os de melhorar o bem-estar social por
meio de uma maior eficcia econmica. A privatizao de empresas pblicas, especialmente
aquelas consideradas monoplios naturais (transportes areos, gua, gs, eletricidade,
telefone, ferrovias, correios), desenvolvida sobre escombros do controle bancrio no trouxe
maior desenvolvimento econmico e social e muito menos ganhos econmicos. Pelo contrrio
trouxeram somente benefcios para os operadores dos mercados financeiros. Eles foram os
grandes beneficiados com as altas nas bolsas de valores e com as comisses tiradas das
manipulaes financeiras associadas a essas operaes constituem a motivao essencial dos
bancos, que so intermedirios ativos para buscar presas, prop-las a predadores e organizar
os procedimentos jurdico-financeiros adequados (AGLIETTA, 2004a, p.73).
O corolrio da liberalizao financeira a ressurreio de ciclos econmicos, que so
intensamente influenciados pelos preos dos ativos financeiros. Agiletta (2004a) observa que,
no incio dos anos 1990, os pases da OCDE sofreram uma recesso de durao inabitual que
foi caracterizada por enormes problemas financeiros com repercusses sobre a economia real.
A interligao entre a valorizao dos ativos e o crdito a fora determinante do ciclo
financeiro, pois a exposio ao risco provoca volatilidade do investimento e ocorrem tambm
novos arranjos patrimoniais orientados pela busca da liquidez. Assim, conclui o autor, quanto
maior a liberalizao financeira, mais a instabilidade financeira afeta um nmero cada vez
maior de economias. Com isso, o tamanho, a intensidade e o tempo da recesso esto
diretamente relacionados com a desestabilizao dos sistemas financeiros nos anos 1980.
Aglietta (2004a) compara os 50 anos anteriores Primeira Guerra Mundial, que foram
marcados pela abertura financeira internacional e elevado desenvolvimento dos mercados
financeiros, em contraponto ao perodo ps-depresso de 1930 at meados dos anos de 1970,
que foram marcados por finanas administradas em estruturas nacionais.
A partir da dcada de 1980, a economia norte-americana passa a conviver com crises
bancrias repetidas, alm de um crack da bolsa (outubro/1987) e de crise imobiliria ao final
do sculo XX. E que vem a se repetir em 2008. Aglietta35 (2004b) destaca o fato de que a
poltica econmica nos Estados Unidos se tornou mais expansiva em 1991 e em 1992 para
salvar os bancos e tirar o pas da recesso.

35
O captulo 1 do livro Macroeconomia financeira: crises financeiras e regulao monetria, de Michel
Aglietta (2004b), dedicado anlise das crises da globalizao financeira. Ele analisa as experincias das crises
financeiras tanto dos pases desenvolvidos como as crises mexicana, asitica, russa e brasileira ocorridas na
ltima dcada do sculo XX.
 84

Com crises financeiras recorrentes, a principal funo dos bancos torna-se impossvel,
pois o efeito delas exatamente a desorganizao da intermediao financeira. Diante disso,
os bancos no tm mais informaes sobre seus devedores, o que leva ao estrangulamento do
crdito, o qual tem rebatimento sobre toda a economia, acarretando, por conseqncia, a
depresso econmica. Aglietta (2004b), ao relatar as crises financeiras mais recentes, lembra
que os bancos americanos passaram por dificuldades em 1987, com aumento do volume de
crditos duvidosos. A reestruturao dos balanos dos bancos nos EUA, naquele perodo,
durou 18 meses e foi conduzida pelas autoridades pblicas. Os pases escandinavos tambm
vivenciaram crises financeiras no incio da dcada de 1990, que o autor chama de coquetel
explosivo de liberalizao financeira brutal, os crditos aumentaram consideravelmente no
setor imobilirio, sendo financiados no mercado monetrio. A situao s foi resolvida por
meio da interveno governamental, com elevado custo social de resgate do sistema
financeiro, pois as perdas bancrias custaram 8% do PIB na Sucia e 15% na Finlndia. O
socorro veio do fundo pblico: uma agncia de Estado foi criada em cada um dos pases
escandinavos para gerenciar a assistncia financeira liberada pelo parlamento do oramento
pblico (AGLIETTA, 2004b, p. 22).
No mesmo caminho seguiram os pases em desenvolvimento, agora rebatizados de
emergentes a partir da adeso ao Consenso de Washington. Lembrando que esses pases
tinham se endividado gravemente aps os dois choques do petrleo (1973 e 1978). O
endividamento bancrio foi arquitetado por meio de sistemas dos grandes bancos
internacionais no mercado interbancrio do eurodlar, que reciclava os chamados
petrodlares. O aumento do endividamento externo dos pases da Amrica Latina e do servio
da dvida em relao capacidade de exportaes desses pases marca a primeira onda de
crises financeiras nesses pases.
Na realidade, uma das razes para a crise financeira generalizada pode ser encontrada
na mudana de rumo da poltica monetria norte-americana, em 1979, com o aumento brutal
das taxas de juros reais, que se tornaram esmagadoras, sobretudo em relao aos preos das
exportaes dos pases endividados, que estavam em declnio por decorrncia da recesso
econmica mundial. Na nova conjunta, os bancos reduziram os prazos para emprstimos, bem
como sua emisso, agora ento com taxas flutuantes e mais elevadas, aumentaram
brutalmente o custo com o servio da dvida nesses pases, ao mesmo tempo em que as
receitas com exportaes estavam em declnio. O choque monetrio transformou crises
localizadas das dvidas nacionais em crises sistmicas, tendo como marco a moratria
mexicana de agosto de 1982. A crise da dvida vai promover o FMI ao papel de tutor das
 85

polticas econmicas dos pases em desenvolvimento. Aps longo percurso objetivando o

aumento das receitas visando a honrar os servios da dvida, ou seja, o pagamento de juros e
amortizao, chega-se em 1989 ao plano Brady, que permite novamente o acesso ao mercado
de ttulos dos pases em desenvolvimento, aps a moratria do Mxico. A abertura financeira
ocorre justamente no momento em que as instituies financeiras esto desejosas de encontrar
novos clientes para compensar a perda de rentabilidade decorrente da crise imobiliria (incio
do anos 1990) dos pases desenvolvidos.
Ento, uma das primeiras dimenses do processo de internacionalizao das finanas
foi o arresto dos pases devedores da periferia do capitalismo, iniciado ainda na dcada de
1960 e intensificado nos anos 1970, culminando com a introduo de regimes cambiais
liberalizados.
Assim, o ajuste estrutural foi a cartilha econmica associada liberalizao financeira,
conforme Aglietta (2004b, p.12):
Na ltima dcada do sculo XX, a liberalizao financeira chegou aos pases
em desenvolvimento. Os governos das grandes potncias que se debatiam
com as seqelas da crise imobiliria 1990-1991 e as grandes instituies
financeiras que buscavam novos terrenos de expanso elaboraram uma
doutrina batizada de Consenso de Washington. Por intermdio do FMI,
tratava-se de persuadir os governos dos pases em desenvolvimento e dos
pases desorientados pelo desabamento do comunismo a se engajarem
rapidamente na liberalizao financeira para um ajuste estrutural rumo
economia de mercado. Os pases que responderam com entusiasmo a essa
solicitao receberam o rtulo de mercados emergentes. Eles foram logo
em seguida alvo para os grandes intermedirios financeiros internacionais de
uma conveno financeira otimista e atraram uma avalanche de capitais.
Essa foi a origem das mais graves crises financeiras desde a grande
depresso. O Mxico no incio de 1995, a sia na segunda metade de 1997,
a Rssia em agosto de 1998 e o Brasil no final de 1998 foram os focos de
crises violentas cujas repercusses internacionais foram extensas.

O mundo das finanas globalizadas tem sido marcado por uma sucesso de crises
financeiras. A fragilidade sistmica das crises, conforme Chesnais (2005), est no volume
elevado de crditos sobre a produo futura que os detentores de ativos financeiros
consideram pretender, assim como na busca de resultados das aplicaes financeiras dos
administradores de fundos de penso. Em contexto de baixo crescimento econmico
 86

comparativamente aos capitais que buscam se valorizar nos mercados financeiros, as crises
financeiras decorrentes da especulao e da instabilidade sistmica so inevitveis.
Chesnais (2005) observa que os investimentos financeiros podem inicialmente ter
alguma base racional calcados, por exemplo, na produo ou na inovao tecnolgica.
Contudo, os especuladores se aventuram coletivamente nas tentativas para valorizar a
diferena entre as possibilidades da economia e as expectativas dos mercados, que surgem da
fantasmagoria prpria ao dinheiro, que se acredita dotado da capacidade de gerar lucro por si
s (p. 63). Com o predomnio da desintermediao financeira e da concorrncia dos
investidores institucionais, os bancos e as sociedades seguradoras desenvolveram
comportamento de alto risco em operaes com derivativos que so originrias
exclusivamente da especulao. Com isso, as crises financeiras assumem, a partir da
liberalizao financeira, as caractersticas de crises simultneas em vrios mercados
financeiros (cmbio, bnus do tesouro, aes) e no sistema bancrio. Em seguida, de forma
abrupta, contagia a produo.
A liberalizao financeira tem sido marcada por sucessivas crises, na realidade como
lembra Lordon (2007):
Desde que ela se imps, tem sido difcil passar mais de trs anos seguidos
sem um incidente de envergadura. Quase todos poderiam figurar nos livros
de histria econmica: 1987, quebra dos mercados de aes; 1990, quebra
dos junk bonds (ttulos podres) e crise das savings and loans
(instituies financeiras de poupana e emprstimos) norte-americanas;
1994, crise de debntures norte-americanos; 1997, primeira fase da crise
financeira internacional (Tailndia, Coria, Hong Kong); 1998, segunda fase
36
(Rssia, Brasil); 2001-2003, estouro da bolha da Internet.

As crises financeiras nos anos 1990, nos chamados pases emergentes (Rssia,
Mxico, Argentina, Brasil, Tailndia, Indonsia e Filipinas), so resultados diretos da
liberalizao e da desregulamentao comercial e privatizao dos sistemas produtivos desses
pases. Para Chesnais (2005), os investidores institucionais incorporaram esses pases

36
Refere-se ao estouro da bolha especulativa das empresas pontocom. Conforme Dumnil e Lvy (2008):
Aps as recesses de 1982 e 1990, a atividade foi efetivamente sustentada pelo impulso miraculoso das novas
tecnologias, ditas da informao. Lentamente no comeo, mas de modo particularmente tenaz, a onda
agigantou-se na segunda metade da dcada de 1990: quatro anos de boom, durante os quais os valores
tecnolgicos foram propelidos a alturas sem precedentes: a bolsa Nasdaq, que negociava aes de 1.053
empresas em janeiro de 1996, passou a abrigar 5.132 em maro de 2000. O capital estrangeiro afluiu
precipitadamente para aproveitar a inesperada vantagem. Mas ao boom seguiu-se o crack estrondoso: em outubro
de 2002, o nmero de empresas com aes na Nasdaq havia despencado para 1.114.
 87

mundializao financeira, mas tambm perceberam a submisso completa s polticas

neoliberais para a captao dos fluxos de renda.
Com isso, a violncia e a velocidade das crises nesses pases que se propagaram em
direo produo e ao emprego revelaram no s incompetncia dos governos locais que
apostaram na liberalizao financeira para a entrada na economia de mercado, como tambm
mostraram que a propagao decorrente das polticas neoliberais que enfraqueceram o
Estado e o conjunto do sistema produtivo. Assim, assistiu-se formao de elevados dficits
comerciais, degradao do saldo de contas correntes, sob o efeito dos juros do servio da
dvida, e ao aumento das remessas de lucros e dividendos para o exterior rumo matriz das
empresas sediadas no centro do capitalismo. Os devotos do neoliberalismo omitem quanto
custou, aos assalariados, o pagamento da conta da embriaguez financeira em cada ocasio. Os
abalos dos mercados financeiros atingem primeiro os bancos, em seguida o crdito, com isso
os investimentos, por fim, a conta sobra para o crescimento da economia e o emprego
(LORDON, 2007).
Para Dumnil e Lvy (2008), o cerne dos mecanismos que culminaram na crise
econmica atual est alm da ausncia de regulamentao dos mercados financeiros. Trata-se
da trajetria neoliberal da economia dos Estados Unidos, iniciada nos primeiros anos da
dcada de 1980.
A desregulamentao financeira est casada na esfera ideolgica com o
neoliberalismo. No comeo dos anos 1980, uma nova proposio econmica entrou em cena
em substituio ao keynesianismo, orientada pelo neoliberalismo, ou seja, o liberalismo
econmico revisitado e adaptado ao capitalismo globalizado e produo flexvel. Com forte
oposio aos pilares do Estado Social (pleno emprego, servios sociais universais e proteo
social bsica garantida), os princpios da poltica de regulao econmica e social do ps-
guerra so questionados (PEREIRA, 2001). De forma que a soluo apontada pelos
defensores do neoliberalismo para evitar a crise generalizada das economias do mercado
passava por:
(...) manter um Estado forte, sim, em sua capacidade de romper o poder dos
sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais e
nas intervenes econmicas. A estabilidade monetria deveria ser a meta
suprema de qualquer governo. Para isso seria necessria uma disciplina
oramentria, com a conteno dos gastos com bem-estar, e a restaurao da
taxa natural de desemprego, ou seja, a criao de um exrcito de reserva
de trabalho para quebrar os sindicatos. Ademais, reformas fiscais eram
 88

imprescindveis, para incentivar os agentes econmicos. (ANDERSON,

1998, p. 11.)

No plano ideolgico, o neoliberalismo traz a proposta de desregulamentao dos

mercados financeiros, de produtos e do trabalho. Com isso, a dimenso financeira comanda as
decises das empresas a partir dos pases centrais do capitalismo, enquanto os pases
perifricos passam a depender cada vez mais de sua capacidade de pagamento de
investimentos e de emprstimos externos absorvidos domesticamente. Estes ficam sujeitos
lgica dos pases centrais que tm o poder de definir a circulao do capital, sobretudo a partir
das decises das matrizes das empresas transnacionais.
O neoliberalismo ressuscitou a doutrina da escola econmica neoclssica,37 que estava
enfraquecida aps a grande depresso capitalista da dcada de 1930, quando seus postulados
no apresentaram respostas satisfatrias para a retomada do crescimento econmico,
acreditando que a naturalidade do mercado no longo prazo resolveria a crise. Os
neoclssicos, assim como os neoliberais, concebem o desemprego como uma deciso
voluntria dos trabalhadores, que no desejam se submeter ao salrio real em vigor no
mercado.

Navarro (1998) destaca quatro teses neoliberais:

1. Os dficits oramentrios estatal so intrinsecamente negativos para a economia, uma

vez que absorvem a poupana nacional, aumentando todos os tipos de taxas de juros e
diminuindo as taxas de investimentos financiadas com a poupana domstica.
2. As intervenes do Estado regulando o mercado de trabalho so tambm
intrinsecamente negativas, pois impem rigidez para as contrataes, dificultando o
livre funcionamento do mercado, com isso dificulta a criao de empregos.
3. A proteo social garantida pelo Estado de Bem-Estar Social por meio de polticas
redistributivas considerada perniciosa para o desenvolvimento econmico, ao
aumentar o consumo e diminuir a poupana da populao.
4. O Estado no deveria intervir na regulao do comrcio exterior nem na regulao do
mercado financeiro, pois o livre fluxo de capitais garante mais eficincia redistributiva
de recursos em escala internacional.

37
Escola de pensamento econmico predominante entre 1870 e a Primeira Guerra Mundial, tambm conhecida
como escola marginalista, por fundamentar-se na teoria subjetiva do valor da utilidade marginal para reelaborar a
teoria econmica clssica (SANDRONI, 2001, p. 217).
 89

A doutrina neoliberal comeou a ser formulada logo depois da Segunda Guerra

Mundial, na regio da Europa e da Amrica do Norte onde predominava o capitalismo. Essa
doutrina nasceu em forte oposio e como reao ao Estado Social. A partir da crise do
modelo keynesiano-fordista, em 1973, o mundo capitalista caiu em uma profunda recesso e a
doutrina neoliberal passou a ser hegemnica com sua adoo, a partir de 1979, por Margareth
Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos Estados Unidos (ANDERSON, 1998).
Para Navarro (1998), a poltica neoliberal acentuou o desemprego e a desigualdade
social, com taxas recordes nos anos 1980 e 1990. Alm disso, esse aumento do desemprego
foi acompanhado por um aumento da desigualdade dos salrios da massa laboral, como
resultado de uma liberalizao do mercado de trabalho, em todos os pases da OCDE. O
aumento da desigualdade social caminhou conjuntamente com a reduo da progressividade
fiscal na maioria dos pases europeus. Na Europa, em diversos pases, houve uma reduo do
imposto de renda para os salrios mais elevados paralelamente ao aumento da carga de
impostos indiretos, que reforou as desigualdades sociais existentes.

Laura Tavares destaca o fato de que o modelo neoliberal, com seu princpio da
naturalizao das desigualdades, remete o conflito para o seio de uma sociedade
fragmentada, na qual os atores se individualizam, ao mesmo tempo em que os sujeitos
coletivos perdem identidade.

Muda, portanto, a orientao da poltica social: nem consumos coletivos nem

direitos sociais, seno que assistncia focalizada para aqueles com menor
capacidade de presso ou os mais humildes, ou ainda, os mais pobres.
Dessa forma o Estado Neoliberal ou de mal-estar inclui, por definio,
uma feio assistencialista (legitimao) como contrapartida de um
mercado livre (acumulao).(...). Se a concepo hegemnica que orienta
finalmente a transformao do Estado define a sociedade como um mero
agregado de indivduos que realizam seus interesses individuais, as aes
que interfiram nesses interesses no podem ser legitimadas. Assim, a sade,
a educao, a alimentao, o trabalho, o salrio perdem sua condio de
direitos constitutivos de sujeitos coletivos e passam a ser recursos (ou
mercadorias) regulados unicamente pelo mercado. O no-acesso a eles deixa
de ser um problema do Estado, torna-se um problema a ser resolvido no
mbito privado. (SOARES, 2000a, p. 73.)
 90

Em 2008, o mundo novamente abalado por uma crise financeira de propores ainda
no dimensionadas, mas para muitos comparada ao que o capitalismo vivenciou nos anos
1930. O cataclismo econmico tem como epicentro os Estados Unidos.38 A crise teve origem
nos emprstimos hipotecrios norte-americanos se arrastando inicialmente para os bancos de
investimentos, as seguradoras e os mercados financeiros, enfim, a crise se espalhou
rapidamente pela economia dos EUA e atinge, atualmente, a Europa e o Japo. Os
desdobramentos so para a economia global, que dever entrar em recesso.
O mercado imobilirio nos EUA passou por uma fase acelerada de crescimento, aps o
estouro da bolha especulativa das empresas pontocom, em 2001. O banco central norte-
americano reduziu consideravelmente sua taxa de juros, at mesmo com juros reais negativos,
encorajando os emprstimos, financiamentos e consumo. O setor imobilirio, aliado ao
mercado financeiro e os novos produtos, foi um dos maiores beneficiados.
Lordon (2007) destaca o fato de a bolha especulativa nos mercados financeiros ser
muito prxima fraude, que requer a atrao e a entrada constante de novos investidores para
manter o mercado em alta e a iluso de que ganharo sempre.39 O segredo a adeso
especulativa por meio de produtos financeiros de alta rentabilidade que atraem aplicadores
cada vez mais comuns e numerosos, porm, cada vez menos esclarecidos. Para prolongar o
crescimento do mercado imobilirio norte-americano, se possvel eternamente, era necessrio
que as famlias fossem levadas a procurar o mercado de emprstimos hipotecrios, seduzidas
pelo sonho norte-americano da propriedade. Como os cidados daquele pas j estavam
escaldados pelo estouro da bolha da internet, a procura de outras formas de investimentos, no
caso imobilirio, tambm serviu de atrao. Com as instituies financeiras vidas por novos
clientes, as linhas de crditos foram generalizadas, ao mesmo tempo em que os preos dos
imveis disparavam. A criatividade do sistema fez com que surgissem as hipotecas de
segunda linha (subprime mortgages) com beneficirios de duvidosa capacidade de
pagamento. Mesmo que existam dificuldades de honrar os emprstimos, os tomadores e os
emprestadores avaliam que o imvel poder ser vendido com valorizao para uns e comisso
para outros, honrando assim o pagamento da hipoteca.

38
Uma anlise jornalstica crtica da crise financeira de 2008 pode ser lida no Le Monde Diplomatique (edio
brasileira) escrita pelo jornalista Antonio Martins com o ttulo para compreender a crise financeira, em
7/10/2008. Disponvel em http://diplo.uol.com.br/2008-10,a2623.
39
Assemelha-se ao efeito Ponzi (sobrenome de um estelionatrio americano da dcada de 1920), que consiste na
rolagem perptua da dvida por um devedor, cobrindo os juros e o principal da sua dvida passada com mais
dvida no presente, ou seja, os encargos da dvida existente so ampliados com mais dvidas, no existindo
garantias em ativos reais, mas simplesmente dvida futura, ou capacidade de endividamento (SANDRONI,
2001).
 91

A criatividade do mercado financeiro para se desfazer do risco aumentou

consideravelmente com a liberalizao financeira e a falta de regulamentao do mercado. Os
bancos ficam com os lucros e socializam os possveis prejuzos. Assim, os novos produtos
financeiros, como os derivativos absolutamente sem regulao e controle do Estado ,
levaram os bancos dos EUA a se livrar do problema de crditos de duvidosa liquidao
(emprstimos imobilirios), que ficam registrados nos balanos, por meio da securitizao das
dvidas.
Como explica Lordon (2007, p. 3):
A grande vantagem dessa operao, adequadamente chamada de
securitizao, o fato de que os ttulos assim fabricados podem ser
vendidos nos mercados em pequenos lotes a mltiplos investidores
(institucionais). E eis que, ento, os crditos duvidosos saem do balano do
banco. Compreende-se agora que ele os conceda com tanta facilidade: pode
livrar-se deles assim que forem securitizados!

Os investidores institucionais, entre eles os fundos de penso que devem honrar o

pagamento de aposentadorias, so um dos clientes desses produtos, que apesar do alto risco
oferecem elevado retorno, obviamente quando tudo vai bem. Os investidores fazem isso por
meio de fundos de investimentos aplicados em diversos mercados, visando a diminuir riscos e
reduzir eventuais prejuzos ao mesmo tempo (hedge funds). Mas na crise o contgio ser
global. O pacote dos produtos derivados do mercado imobilirio prometendo elevado retorno
foi vendido no mercado financeiro globalizado, encontrando-se nas mos de inmeros
portadores. Porm o incio da histria est no mundo real, ou seja, nos crditos imobilirios
que devem ser honrados.
Enquanto o mercado imobilirio seguir em alta e as famlias continuarem honrando o
pagamento dos emprstimos, sempre haver interessados nos retornos espetaculares da
jogatina global, com base nos produtos inovadores. Lordon (2007) ressalta o fato de que os
hedge funds levantam os fundos de investimentos a taxas mais baixas para aplicar em ttulos
de alto risco, que remuneram proporcionalmente muito. Assim, os lucros faranicos
mascaram os riscos objetivos, que ningum quer enxergar, para que a ciranda gire o maior
tempo possvel.
O Banco Central dos EUA, para combater a inflao, vinha subindo lentamente os
juros, sobretudo, no 1 trimestre/2007, encarecendo o crdito e afastando os potenciais
compradores de imveis, alm de encarecer os emprstimos j tomados, aumentando a
 92

inadimplncia. Com isso, menos pessoas se dispem a entrar no mercado imobilirio e

aqueles que esto vem suas dvidas multiplicadas. A conseqncia que os preos dos
imveis nos EUA entram em rota descendente e a menor liquidez tem impacto direto na
economia.
O primeiro sinal da crise foi dado pelo banco francs BNP Paribas, em agosto/2007,
que congelou fundos de investimentos (cerca de 2 bilhes) lastreados nos emprstimos
imobilirios da linha subprime nos EUA. O efeito foi devastador no mercado imobilirio
norte-americano levando concordata uma das maiores empresas daquele pas, a American
Home Mortgage (AHM) e, em seguida, atingindo grupos financeiros com atuao global
como Citigroup, UBS, Bear Stearns e outros que perderam bilhes com os ttulos subprime.
A crise financeira se instala primeiro nos bancos; a partir disso, h uma grande perda
e o colapso tem seu incio. Com a globalizao financeira, a situao no se limita s
fronteiras norte-americanas, uma vez que a securitizao dos ttulos gerou crditos espalhados
em vrios mercados financeiros no mundo. Quando a crise se instala, todo o discurso e a
defesa da eficincia do mercado, da privatizao, da desregulamentao se desmancham no
ar, chamem o Estado, ou melhor, o fundo pblico para socializar os prejuzos.
Em 2008, o Tesouro americano socorre as grandes empresas hipotecrias americanas,
que respondiam por 50% dos US$ 12 trilhes em emprstimos habitacionais, injetando US$
200 bilhes de recursos pblicos. A partir disso, os recursos do fundo pblico dos EUA
comeam a ser canalizados no socorro a instituies financeiras, sociedades hipotecrias e
seguradoras. Com a aprovao do plano de socorro pelo parlamento americano, em
3/10/2008, as entidades financeiras de Wall Street podero receber o montante de US$ 700
bilhes e mais US$ 152 bilhes em incentivos fiscais. Alm de instrumentos para os
reguladores federais lidarem com a crescente crise econmica o fundo pblico, nos EUA,
dever fazer um aporte superior a US$ 1 trilho no mercado financeiro, comprando ativos
podres das instituies financeiras. Um conjunto de medidas para socializar os prejuzos das
instituies financeiras, com o dinheiro pblico, sem proteger as famlias endividadas.
Como a crise se alastrou para os cinco continentes, em diversos pases, o fundo
pblico passou a introduzir dinheiro dos contribuintes no socorro ao sistema financeiro
privado. Como foi o caso do Japo com U$ 10 bilhes, na Alemanha com 50 bilhes, na
Holanda, Blgica e Luxemburgo com injeo de 6,4 bilhes na nacionalizao de bancos.
Na Irlanda, com a garantia de 100% dos depsitos bancrios por meio dos recursos do
Tesouro local, evitando uma corrida bancria. Na Inglaterra, o oramento pblico vai injetar
 93

US$ 88 bilhes para socorrer o sistema bancrio. Na Islndia, os bancos foram estatizados,
em decorrncia da crise de descofiana dos depositantes.
Rapidamente o discurso da eficincia dos mercados parece ter sido esquecido:
A esta altura, todas as anlises srias coincidem em que no possvel
prever nem a durao, nem a profundidade, nem as conseqncias da crise.
Nos prximos meses, vai se abrir um perodo de fortes turbulncias:
econmicas, sociais e polticas. As montanhas de dinheiro despejadas pelos
bancos centrais sepultaram, em poucas semanas, um dogma cultuado pelos
tericos neoliberais durante trs dcadas. Como argumentar, agora, que os
mercados so capazes de se auto-regular, e que toda interveno estatal
sobre eles contraproducente?
Mas h uma imensa distncia entre a queda do dogma e a construo de
polticas de sentido inverso. At o momento, tem prevalecido, entre os
governos, uma postura um tanto curiosa: eles abandonam s pressas o
discurso da excelncia dos mercados, apenas para... desviar rios de dinheiro
pblico s instituies dominantes destes mesmos mercados (MARTINS,
2008, p. 2).

No Brasil, o governo brasileiro, j vislumbrando os efeitos da crise, tomou algumas

medidas para liberar mais recursos ao sistema bancrio, flexibilizando as exigncias dos
depsitos compulsrios das instituies financeiras. Alm da edio, em 7/10/2008, da MP
442, que dispe sobre operaes de redesconto pelo Banco Central do Brasil e autoriza a
emisso da Letra de Arrendamento Mercantil. Na prtica, a MP uma espcie de cheque
em branco para autoridades monetrias assegurarem nveis adequados de liquidez no sistema
financeiro, por meio de operaes de redesconto em condies especais aos bancos, aceitando
como pagamento ativos das instituies financeiras, sendo os possveis prejuzos apropriados
no balano do Bacen. A rapidez e a agilidade do fundo pblico brasileiro usadas para socorrer
o mercado financeiro so uma amostra da influncia dos bancos no domnio da agenda
econmica do nosso pas.
Salama (1998) faz uma articulao entre a financeirizao e a flexibilizao do
trabalho. Para o autor, o desenvolvimento das finanas impulsionado pelo surgimento de
sofisticados produtos financeiros vai permitir um desenvolvimento aprofundado do capital.
Mas o ciclo do capital s pode deslanchar caso as atividades financeiras permitam que o
capital produtivo se desenvolva.
 94

A rigor no existe uma antinomia entre financeirizao e neoprodutivismo.

Na verdade, a financeirizao no antpoda centralidade da produo sob
a mundializao do capital. A autonomia do setor privado no pode ser
seno relativa. O capital que se valoriza na esfera financeira nasceu e
continua nascendo da esfera produtiva. A esfera financeira alimenta-se da
riqueza gerada pelo investimento e pela mobilizao de uma fora de
trabalho com mltiplos nveis de qualificao. (ALVES, 2000, p. 63.)

Salama (1998, p. 232) destaca a semelhana com a anlise de Marx sobre as atividades
de comrcio, que so classificadas como indiretamente produtivas.
Elas custam e esse custo tomado da mais-valia, mas elas permitem que seja
obtida mais-valia. (...). As foras que conduzem autonomia do capital da
esfera produtiva, a procurar mais e mais lucro na esfera financeira, a tomar a
forma de um capital fictcio, so muito poderosas.

As novas formas de financeirizao, muito mais abertas mundializao financeira,

produzem importantes presses sobre as modalidades de valorizao do capital e estimulam a
introduo de maior flexibilizao na gesto da fora de trabalho (SALAMA, 1998). Nesse
contexto ocorrem importantes modificaes na relao capital-trabalho. Os grandes grupos
oligopolistas so os beneficiados pelas novas oportunidades geradas pelo desenvolvimento de
tecnologias informacionais aplicadas produo e s atividades de gesto e finanas. E,
simultaneamente, o novo quadro neoliberal decisivo para impor a desregulao e a
flexibilizao das relaes de trabalho, permitindo a espetacular recuperao da rentabilidade
do capital investido, graas combinao de fatores tecnolgicos e organizacionais
(CHESNAIS, 1996).
No mundo do trabalho, a palavra de ordem a flexibilizao. Com a crise do
fordismo, o capital deflagrou vrias transformaes no prprio processo produtivo, por meio
da constituio de diversas formas de acumulao flexvel, do downsizing, das formas de
gesto organizacional, do avano tecnolgico e dos modelos alternativos ao binmio
taylorismo/fordismo, entre as quais se destaca, particularmente, o toyotismo40 (ANTUNES,
2001).

40
O toyotismo uma forma de organizao do trabalho que nasce na Toyota, no Japo, aps 1945, e que
rapidamente se propaga pelas grandes empresas daquele pas. O toyotismo vai se universalizar a partir da crise
do fordismo, principalmente nos pases centrais do capitalismo. Os princpios do toyotismo foram adotados por
vrias empresas transnacionais nos EUA, na Europa, na sia e na Amrica Latina, principalmente no setor
industrial e estendido ao setor de servios.
 95

O toyotismo mesclou-se com outras vias de racionalizao do trabalho, para dar maior
eficcia lgica da flexibilidade. Alves (2000) revela que o aspecto novo do toyotismo
assegurar a continuidade da racionalizao do trabalho, tpica do taylorismo e do fordismo,
com as novas necessidades de acumulao do capital.
Entre as sadas para a crise do fordismo estavam a busca de uma racionalizao da
produo, a reestruturao e a intensificao do controle da fora de trabalho. No espao
social fruto das oscilaes e incertezas, aparece uma srie de novas experincias em termos de
organizao industrial, da vida social e da poltica que comeam a tomar forma. As novas
experincias so os primeiros sinais da passagem para um regime de acumulao inteiramente
novo, associado com um sistema de regulamentao poltica e social bem diferente do perodo
anterior (HARVEY, 2001).
De acordo com Chesnais (1996), a nova dinmica de acumulao de capital ocorre
pelas formas de centralizao de gigantescos capitais financeiros (fundos mtuos e fundos
de penso), cuja funo se valorizar no interior da esfera financeira. A esfera financeira
passa a comandar cada vez mais a repartio e a destinao social da riqueza. A importncia
da esfera financeira na acumulao de capital, sobretudo, a partir da dcada de 1980,
revelada pelo crescimento em ritmos qualitativamente superiores aos dos ndices de
crescimento dos investimentos produtivos, do PIB e do comrcio exterior.
Chesnais (1996, p.15) afirma que essa nova dinmica prpria das finanas
alimentada por dois mecanismos:
Os primeiros referem-se inflao do valor dos ativos, ou seja, formao
de capital fictcio. Os outros baseiam-se em transferncias efetivas de
riqueza para a esfera financeira, sendo o mecanismo mais importante o
servio da dvida pblica e as polticas monetrias associadas a este. Trata-se
de 20% do oramento dos principais pases e de vrios pontos dos seus PIBs,
que so transferidos anualmente da esfera financeira. Parte disso assume
ento a forma de rendimentos financeiros, dos quais vivem camadas sociais
rentistas.

Na sua anlise crtica do pensamento neoliberal, Pereira (2001, p.36) ressalta que essa
corrente ideolgica elegeu o Welfare State Keynesiano e seus pilares (pleno emprego,
servios sociais universais e proteo social bsica garantida) como grandes responsveis pela
crise econmica iniciada no final dos anos 70.
 96

De acordo com a autora, nos argumentos da corrente neoliberal, dominante

mainstream econmico, a partir dos anos 80, destaca-se o entendimento do Welfare State
como o responsvel pelo dficit oramentrio devido ao excessivo gasto do governo com as
polticas sociais. Esse dficit oramentrio seria nefasto para a economia, porque
enfraqueceria a poupana interna, levando a aumento das taxas de juros e a diminuio do
investimento privado. Por conseguinte, o dficit gera a emisso de moeda ou a concesso de
crdito pelo sistema financeiro, ampliando a criao de moeda, portanto, a oferta monetria
e a inflao. A receita para enfrentar o dficit um brutal corte dos gastos pblicos, liberando
recursos para a inverso privada. Um segundo argumento, destacado por Pereira (2001), a
crtica regulao do mercado pelo Estado, que desestimularia o capitalista a investir,
impedindo o desenvolvimento econmico e a gerao de empregos. A alternativa indicada a
desregulao do mercado de trabalho. Por fim, a crtica neoliberal acentua a noo de que a
proteo social pblica, sob a forma de poltica redistributiva, onera as classes possuidoras,
aumentado o consumo das classes populares em detrimento da poupana interna. A soluo
reduzir ao mximo o efeito distributivo das polticas sociais.
A promoo de polticas neoliberais, no ltimo quartel do sculo XX, com
modificaes do papel do Estado na economia, e a desregulao dos mercados de capitais,
financeiros e do trabalho, vem contribuindo para o acirramento da competio intercapitalista,
que permanece com baixas taxas de crescimento econmico. O mundo do trabalho sofre o
impacto do novo cenrio em curso na economia mundial. A partir dos anos de 1970, a
economia passou a gerar um maior excedente de mo-de-obra. Para uma Populao
Economicamente Ativa (PEA) estimada, em 1999, em 3 bilhes de pessoas, havia cerca de 1
bilho de trabalhadores no mundo vivendo com sua capacidade de trabalho subutilizada.
Portanto, um a cada trs trabalhadores se encontrava na situao de desemprego ou exercendo
atividades de sobrevivncia (POCHMANN, 2001).
Navarro (1995) tambm observa que, como corolrio da desigualdade, social ocorreu
um aumento da pobreza em cinco de 11 pases da Comunidade Econmica Europia (CEE),
particularmente, na Gr-Bretanha e tambm nos Estados Unidos. Assim como aconteceu um
decrscimo da massa salarial em percentual do PIB.
De fato ao contrrio do que apregoa, o pensamento neoliberal no obteve o xito
desejado, nem mesmo no setor econmico, para o qual apresentava solues mais elaboradas
(PEREIRA, 2001, p. 37). Em que pese o sucesso do neoliberalismo no aumento
significativo do desemprego e o xito no controle da inflao, o principal objetivo do
receiturio que era a reanimao do capitalismo avanado mundial, restaurando taxas altas
 97

de crescimento estveis, como existiam antes da crise dos anos 70, o resultado foi
decepcionante. Nos anos 1970 e 1980, a taxa de crescimento econmico mdia foi muito
baixa nos pases da OCDE, bem inferior quelas apresentadas no perodo de 1950 a 1960
(ANDERSON, 1998, p. 15).
Com isso, ressalta Navarro (1998, p. 80):

Na realidade, a experincia acumulada questiona um dos dogmas mais

persistentes do pensamento neoliberal, a saber que existe uma relao entre
as taxas de lucro empresarial, por um lado, e as taxas de investimentos
produtivos, por outro. parte do discurso liberal que o aumento da primeira
leva a um crescimento da segunda. Os anos 80 viram aumentar as taxas de
crescimento dos lucros empresariais sem que fossem acompanhadas por um
aumento nas taxas de investimentos produtivos.

Navarro (1995 e 2002) refuta a validade cientfica dos postulados neoclssicos,

assinalando o fato de que o neoliberalismo no obteve xito no crescimento econmico e de
que apresentou taxas inferiores de evoluo do PIB nos pases da OCDE, no perodo de 1980
a meados dos anos 1990, menores do que no perodo keynesiano (1945-1975). Mas o
neoliberalismo obteve xito na reduo da inflao dos pases da Comunidade Europia e nos
EUA, assim como propiciou elevada lucratividade para o setor empresarial privado. Porm, o
notvel crescimento dos lucros das empresas privadas no implicou elevao do investimento
privado na economia. Alm disso, a desregulamentao dos mercados financeiros levou
crise financeira mundial dos dias atuais.

Esse novo cenrio tambm implica mudanas nas relaes capital-trabalho, que trazem
conseqncias para o financiamento de fundos pblicos da seguridade social, uma vez que as
poupanas financeiras, ou melhor dizendo, as contribuies de empresas e empregados
passam a ser canalizadas, por exemplo, para os fundos de penso fora da rbita estatal. Assim
como a compra de sade no mercado no mercado implica uma canalizao de recursos para
seguradoras privadas que pertencem ao sistema financeiro.
Nesse contexto, Granemann (2006) destaca o fato de que a previdncia privada41
uma forma privilegiada de realizao do capital portador de juros no capitalismo
contemporneo, no sendo uma expresso da luta do trabalho contra o capital por melhores
condies de vida e de trabalho e por proteo na velhice. Para a autora constitui uma
estratgia do alargamento das bases de acumulao capitalista e de financeirizao das lutas e
41
Para uma anlise da gnese e das necessidades da previdncia privada fechada com interpretao marxista
consultar a tese de doutorado de Sara Granemann (2006).
 98

dos direitos dos trabalhadores, reforando uma aristocracia operrio-trabalhadora que passa
a administrar partes do capital financeiro.
Sauviat (2005) analisa os receptculos da poupana financeira dos assalariados das
grandes corporaes e de famlias abastadas ao longo das dcadas de 1980 e 1990, destacando
que isso ocorre paralelamente ao aumento das desigualdades de renda. Sendo os fundos de
penso os principais atores dos mercados financeiros, transformando o tamanho, a estrutura e
o funcionamento desses mercados. O estudo da autora sobre os pases desenvolvidos
observando a mudana da proteo social com a criao de regimes de previdncia por
capitalizao nos pases anglo-saxes (EUA, Canad, Gr-Bretanha e Austrlia) e vrios
pases europeus (Holanda e Sua, especialmente), firmemente apoiados por incentivos
fiscais, nos quais os recursos das caixas de aposentadorias na forma de fundo de penso so
acumulados e valorizados nos mercados financeiros. Lembra a autora que essas reservas
devem servir para pagar as aposentadorias dos assalariados, sendo a gesto dos fundos de
penso pressionada a obter elevada rentabilidade no retorno dos ativos aplicados no mercado
financeiro.
A caracterstica comum a todas as crises financeiras dos ltimos 30 anos o
comparecimento do fundo pblico para socorrer instituies financeiras falidas durante as
crises bancrias, custa dos impostos pagos pelos cidados. A financeirizao implica
presso sobre a poltica social, especialmente as instituies da seguridade social, pois a est
o nicho dos produtos financeiros. Com isso, as propostas neoliberais incluem a transferncia
da proteo social do mbito do Estado para o mercado, a liberalizao financeira passa pela
privatizao dos benefcios da seguridade social. no mercado que deve ser comprado o
benefcio de aposentadoria, o seguro de sade, que so setores dominantes nos investidores
institucionais. Ou seja, benefcios da seguridade social so transformados em mais um
produto financeiro, alimentando a especulao financeira, tornando as aposentadorias de
milhares de trabalhadores refm das crises financeiras internacionais.
Com a financeirizao da riqueza, os mercados financeiros passam a disputar cada vez
mais recursos do fundo pblico pressionado por destinao cada vez mais elevada de recursos
para a esfera financeira, que passa pela remunerao dos ttulos pblicos emitidos pelas
autoridades monetrias e negociados no mercado financeiro, os quais se constituem
importante fonte de rendimentos para os investidores institucionais. Alm da transferncia de
recursos do oramento pblico para o pagamento de juros da dvida pblica que combustvel
alimentador dos rendimentos dos rentistas. Nesse bojo, tambm se encontram generosos
 99

incentivos fiscais e iseno de tributos para o mercado financeiro custa do fundo pblico,
tudo isso em um contexto de crise fiscal, que ser analisada no prximo captulo.
 100

Captulo 2 O papel do financiamento na constituio das polticas de seguridade social

2.1 A Constituio das polticas sociais no capitalismo desenvolvido

Pierson (1998), na sua busca das origens e do desenvolvimento do Welfare State, que
variou bastante entre as naes, observa no seu estudo a importncia do financiamento nas
vrias medidas de seguro social. O conjunto de pases analisados pelo autor apresentou uma
grande variao nos critrios dos gastos sociais e na constituio dos fundos pblicos. Para
Pierson (1998, p. 104-105):
Entre diferenas o mais importante talvez seja identificar se a proviso
baseada em impostos42 (distributiva) ou contributiva. Estes procedimentos
tambm podem esconder a importncia que polticas alternativas (por
exemplo: trabalhos pblicos ou retreinamento, ao invs de compensao ao
desemprego) representam em termos de compromisso da sociedade para com
a reparao das conseqncias das desutilidades do mercado. Mesmo assim,
essas iniciativas revelam um impressionante padro histrico. (Traduo
nossa).

Titmuss (1976), na sua famosa tipologia de Welfare State (residual, meritocrtico-

particularista e institucional redistributivo), reconhece a existncia de trs categorias
principais na diviso social do Welfare State: a social, a fiscal e a ocupacional. A anlise do
autor refere-se ao Estado de proteo social da Inglaterra. O chamado Welfare Social o
conjunto de servios sociais que evoluiu da Poor Low at a proposta de Beveridge, avanando
no reconhecimento de responsabilidades coletivas na prestao de uma mirade de programas
para vasta maioria da populao. Com isso, envolve os servios de sade, os programas e
proteo aos trabalhadores desempregados, a regulao do mercado de trabalho (via
aposentadoria e limite de idade para ingresso), os servios habitacionais e educacionais. O
Welfare ocupacional refere-se aos direitos derivados do trabalho, incluindo: servios de sade,
planos de aposentadorias e penses, seguros, emprstimos subsidiados, auxlios educacionais,
entre outros.

42
No original tax-funded (p. 104).
 101

O Welfare Fiscal o padro de proteo social via questo tributria, envolvendo um

sistema de transferncia de renda por meio da progressividade dos impostos43 e um conjunto
de incentivos fiscais, por meio das dedues no imposto de renda devido, para os gastos com
dependentes, filhos portadores de deficincia e gastos na rea educacional. Titmus (1976)
observa que a tributao sobre renda tambm respeita a capacidade contributiva do cidado e
no incide sobre o mnimo existencial.
O esboo histrico feito pelo autor revela que as caractersticas do Welfare fiscal
apontam para o crescimento do interesse pblico (Estado) na responsabilizao pelos
dependentes, pela famlia e at por parentes prximos. Mas tambm mostra que a extenso da
tributao como propsito da poltica social no se limita mais a uma simples forma de
beneficiar os pobres custa dos ricos, implica tambm economia de impostos que funciona
como uma transferncia de renda.
Johnson (1990, p. 29), ao comentar o modelo de Titmuss (1976), revela:
O bem-estar fiscal compreende um amplo conjunto de subsdios e dedues
do imposto sobre a renda, por exemplo, o que se faz com os juros dos
emprstimos hipotecrios para os proprietrios-ocupantes das habitaes,
subsdios sobre os prmios do seguro de vida e as contribuies para a
aposentadoria; subsdios relacionados s pessoas idosas ou incapacitadas
dependentes; subsdios por convnios e outros subsdios personalizados
adicionais para aqueles que tm filhos sob seu encargo.

Conforme as abordagens dos partidos polticos: democrata cristo, que apia a

economia social de mercado ou social-democrata, que tem orientao economia socialista
de mercado, so definidas as polticas de financiamento da seguridade social. Uma
economia social de mercado limita a interveno do Estado e apia-se na iniciativa privada
e na responsabilidade individual sobre o bem-estar. A chamada economia socialista de
mercado insiste na fraternidade e no dever do Estado para assegurar o bem-estar a todos os
cidados. A democracia-crist entende que o financiamento da seguridade social deve ser
baseado em contribuies dos potenciais beneficirios e os benefcios guardam relao com a
contribuio efetuada. A orientao social-democrata compreende que o financiamento da
seguridade social deve ter o seu maior aporte no imposto sobre a renda (RIMLINGER apud
JOHNSON, 1990).

43
A defesa do imposto fortemente progressivo foi feita por Marx e Engels, em 1848, no Manifesto Comunista,
publicado em diversas lnguas. A obra j de domnio pblico e pode ser encontrada em
http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cv000042.pdf
 102

Johnson (1990) destaca a Gr-Bretanha, a Sucia e a Itlia como os pases em que os

servios nacionais de sade so baseados em financiamentos, quase na totalidade, por meio de
impostos do oramento fiscal. Para o autor, Beveridge e Keynes estavam convencidos de que
o Estado Social no significava uma ameaa ao capitalismo, ao contrrio, uma base de apoio
e de complemento. Isso ocorre no somente por meio da contribuio ao crescimento
econmico, mas tambm recuperando as perdas dos sistemas e o fazendo desse modo mais
palatvel.
Calvet (1995) destaca quatro razes econmicas para justificar a existncia e a
instituio de polticas sociais pblicas: a falha do mercado capitalista; a distribuio de renda
pelo sistema de seguridade social; a reduo da flutuao e das instabilidades econmicas e a
melhoria da eficincia do sistema econmico. Neste ltimo elemento, o autor observa a
importncia da proteo social para estabilizao anticclica automtica em momento de
desemprego. Isso acontece porque a seguridade social permite manter um elevado nvel de
demanda efetiva por meio do pagamento de penses, aposentadorias, rendas mnimas,
programas da assistncia social, que geram uma maior estabilidade ao sistema capitalista.
Nos autores que trabalham com tipologias, classificaes e modelos para anlise de
polticas sociais h, em geral, indicativos da forma de financiamento dos benefcios do Estado
Social e da seguridade social.
Behring e Boschetti (2006) criticam os limites metodolgicos dessas anlises que
engessam os pases em supostos modelos com caractersticas homogneas. Nessas abordagens
h uma primazia do dimensionamento das especificaes econmicas ou polticas da questo
social. Para as autoras, as tipologias e classificaes, na anlise das polticas sociais, limitam
o debate a um processo descritivo, por meio de uma excessiva quantidade de dados tcnicos,
sem um aprofundamento analtico de suas causas e inter-relaes e da origem econmica e
poltica das informaes. Alm de contribuir para despolitizao da anlise, pois a transfere
para uma dimenso instrumental e tcnica, aliviando as tenses polticas e sociais que marcam
a produo e a cobertura das polticas sociais.
Em que pesem as crticas, alguns autores levam em considerao nas suas
classificaes o critrio do financiamento.
Abrahamson (1995; 2004) classifica os modelos tpicos ideais de Estados de Bem-
Estar por regies geogrficas: Sul da Europa, Continental, Atlntico e Escandinavo. No
tocante ao financiamento o autor destaca:
 103

Tanto o modelo de bem-estar escandinavo quanto o continental so tidos

como extensivos, aplicadores de muitos recursos, enquanto que o modelo
atlntico e o do sul so considerados mais restritos ou parcimoniosos.
Pequeno ou grande, o financiamento do bem-estar provm de diferentes
fontes. Idealmente, os modelos escandinavo e atlntico so financiados por
impostos gerais; o continental, por contribuies dos inseridos no mercado
de trabalho, e o do sul, por coletas e doaes de organizaes religiosas.
(ABRAHAMSON, 2004, p. 110.)

A conhecida tipologia desenvolvida por Esping-Andersen (1991), que distingue trs

regimes de Welfare State: liberal, conservador e corporativista, social-democrata, no faz
nenhuma aluso especfica aos mecanismos de financiamento do fundo pblico. Na tipologia
do autor, nos pases (Estados Unidos, Canad e Austrlia) que so caracterizados pelo Welfare
State liberal, a poltica de assistncia focalizada nos comprovadamente mais pobres, com
reduzidas transferncias universais e planos modestos de previdncia. Existem rgidos
critrios para acessos aos benefcios, e as regras de acesso so muitas vezes associadas ao
estigma. Nesses pases, o Estado incentiva a soluo via mercado, pois garante benefcios
mnimos e limitados e subsidia esquemas privados de previdncia.
Na tipologia classificada, pelo autor, como conservadora e corporativista, que seria
predominante na ustria, Frana, Alemanha e Itlia, h um legado histrico do
corporativismo estatal, cuja eficincia de mercado sempre foi secundria. Assim, os direitos
preservariam as diferenas de status ligado s classes sociais. Nesses pases, conforme
Esping-Andersen (1991) h uma importncia da Igreja e da preservao da famlia tradicional.
Neste modelo, os benefcios so destinados s famlias e devem encorajar a maternidade, com
o Estado interferindo somente quando a capacidade da famlia de servir seus membros se
exaure. Behring e Boschetti (2006) entendem que o modelo conservador e corporativista de
Esping-Andersen teria como base o paradigma bismarckiano e, portanto, a base do
financiamento da seguridade social a folha de salrio, tipicamente as contribuies de
empregados e empregadores.
Por fim, o regime social-democrata, predominante nos pases escandinavos, fundado
no universalismo e na desmercadorizao dos direitos sociais, com promoo da igualdade
com os melhores padres de qualidade e no somente uma igualdade das necessidades
mnimas. Neste regime h um predomnio de servios sociais e benefcios elevados,
garantindo aos trabalhadores plena participao na qualidade dos direitos desfrutados pelos
 104

mais ricos da sociedade. Esse regime orientado pela busca do pleno emprego. Conforme
Esping-Andersen (1991, p.95), este modelo exclui o mercado e, em conseqncia, constri
uma solidariedade essencialmente universal em favor do Welfare State. Todos se beneficiam;
todos so dependentes; e supostamente todos se sentiro obrigados a pagar. Esse regime
pode ser identificado com o modelo beveridgiano, predominando o financiamento da
seguridade social por meio dos impostos pagos pela sociedade em geral.
O autor fez uma nova anlise comparativa dos distintos regimes de bem-estar em
livro publicado em 1999.44 Esping-Andersen (2000) explica que sua tipologia dos trs
mundos reflete a situao dos pases desenvolvidos nas dcadas de 1970 e 1980 e que,
perante as inmeras crticas recebidas, ele compreende existir argumentos suficientes a favor
de uma reconsiderao. O autor classifica as crticas em dois tipos: o questionamento em
relao existncia de somente trs regimes de bem-estar e que deveria ser includo um
quarto mundo; e outros questionamentos sobre critrios bsicos usados na elaborao da
tipologia. Esping-Andersen (2000) defende sua tipologia, argumentado que ela esttica no
sentido de refletir determinadas condies scio-econmicas de ento.
H alguns aspectos que se destacam no novo estudo de Esping-Andersen, como a
incluso de outros pases na tipologia desenvolvida pelo autor, isto , nos chamados trs
regimes de bem-estar: liberal, conservador e social-democrata. Alm de maiores
exemplificaes em relao forma de financiamento de algumas polticas do Estado Social;
uma classificao alternativa dos regimes de bem-estar a partir das tendncias de gesto dos
riscos sociais pelos diversos pases; e o debate acerca de um quarto mundo de bem-estar.
No tocante classificao dos pases alm da ampliao da amostra com a incluso
da Nova Zelndia, Holanda, e Japo , ocorreu o deslocamento da Inglaterra para o regime
de bem-estar liberal. Esping-Andersen (2000) destaca que, na dcada de 1950, os resultados
das polticas de bem-estar social na Inglaterra no eram diferentes dos pases escandinavos
(regime social-democrata), mas com as modificaes ocorridas a partir da dcada de 1980,
sob o comando de governos de orientao neoliberal, passaria a integrar o bloco de pases de
regimes de bem-estar liberal.
Esping-Andersen (2000) destaca o fato de que no regime liberal de bem-estar h uma
restrio dos riscos que devem ser considerados sociais. Esse regime caracterizado por
poltica residual. O maior exemplo a ausncia de uma poltica de sade universal nos EUA,
limitada a uma ajuda focalizada nos riscos dos incapazes, por meio dos programas Medicaid

44
Trata-se do livro Social Foundations of Postindustrial Economies. A referncia utilizada nesta tese a
traduo publicada, em 2000, em espanhol, Fundamentos Sociales de las Economas Postindustriales.
 105

(ajuda mdica estatal para os pobres), Medicare (ajuda mdica para os idosos) e AFDC (ajuda
s famlias com filhos dependentes e para mes que vivem sozinhas com filhos dependentes)
e por meio das dedues fiscais para as famlias de renda baixa com filhos. O autor observa
que o financiamento dessa poltica ocorre, sobretudo, pela adoo do imposto de renda
negativo, proposto originalmente por Milton Friedman45 e que, na atualidade, vem se
expandindo na Austrlia, Canad e Inglaterra.
Essa proposio, seguida por diversos Estados contemporneos, sobretudo de
inspirao neoliberal, que adotam a renda mnima em dinheiro como substituta da forma
estatal de produo de servios e bens sociais, significa uma viso residual do fundo pblico e
de sua poltica social. Assim, o fundo pblico nesses pases deve proporcionar somente aquilo
que o indivduo no pode obter via mercado ou via recursos familiares, ou ainda, da
comunidade. Nessa concepo, o Estado assume a renda mnima (tambm chamada de
imposto negativo, renda mnima diferencial, ou dividendo social) e repassa para o setor
privado os demais servios sociais. Com isso a renda mnima tem um dado limite, pois alm
dele tenderia a significar o desestmulo ao trabalho (SOARES, 2001).
Nos pases de regime conservador, na tipologia de Esping-Andersen (2000), ocorre
uma nfase na seguridade social obrigatria, complementada por um benefcio especfico para
os trabalhadores que no tiveram um vnculo salarial ao longo de sua vida laboral, de forma
que a participao do mercado privado continua sendo marginal.
Umas das concluses do autor a apresentao de uma forma alternativa de classificar
a sua tipologia de regimes de bem-estar por meio das tendncias dominantes na gesto dos
riscos sociais do mercado de trabalho, do Estado e da famlia. Assim, no tocante ao mercado
de trabalho, Esping-Andersen (2000) vai distinguir os pases conforme o nvel de interveno,
enquanto em relao ao Estado as diferenciaes dizem respeito aos modelos residual,
universalista e aqueles baseados na seguridade social. Por fim, h uma diferenciao entre os
pases que consideram ou no a famlia como a referncia principal na proviso do bem-estar
(familiarismo).
Ento, ele apresenta o debate sobre a existncia de um quarto regime do bem-estar,
com argumentos para classificar a situao do Estado Social na Austrlia e na Nova Zelndia
(os antpodas) no modelo liberal, por entender que existe uma proteo mnima do Estado

45
Conforme Sandroni (2001, p. 292): o conceito de imposto de renda negativo surgiu como um dos
mecanismos de transferncia de renda inseridos no plano mais geral dos esforos de reformas dos sistemas de
bem-estar, durante os anos 60, nos Estados Unidos. A idia central a fixao de um nvel de renda mnimo, de
forma que todos aqueles que no atingissem esse patamar receberiam uma quantia em dinheiro para
complementar sua renda, substituindo inclusive quaisquer outros benefcios concedidos in natura. Milton
Friedman apresentou esquematicamente a idia, em 1962, no livro Capitalism and Freedom.
 106

para os riscos sociais, que devem ser resolvidos pelo mercado. Os pases da sia Oriental
(Japo, Coria e Taiwan) so classificados pelo autor mais prximos ao modelo conservador.
Devido s peculiaridades, Esping-Andersen (2000) entende que na Europa Meridional
h um regime especfico de bem-estar, que depende em ltima instncia do papel central das
famlias, a qual ele vai denominar de regime familiarista. Na Europa Meridional (Itlia,
Portugal e Espanha), as polticas do Estado de Bem-estar tm elevados nveis de encargos
assumidos pelas famlias. O autor revela que os gastos pblicos em servios familiares,
cobertura de servios de creches para crianas at trs anos e assistncia domiciliar so
nfimos na Itlia, Portugal e Espanha, comparativamente aos pases do regime social-
democrata e da Europa continental.46 Assim, na Europa Meridional h um elevado percentual
de idosos vivendo com seus filhos, de jovens desempregados vivendo com seus pais e horas
semanais de trabalho no remuneradas das mulheres.
A utilizao de tipologias, como a desenvolvida por Esping-Andersen, vista com
criticidade por Lus Moreno (2000). No entendimento deste autor, os exerccios acadmicos
que tm pretenso de analisar uma realidade social complexa por meio de um esquema
nominalista e simplificador acabam exagerando em um idealismo terico e a-histrico.
Existe uma dimenso cultural e axiolgica no desenvolvimento dos sistemas
de bem-estar, geralmente desprezada nas anlises comparativas, cuja
evidncia complexa de sintetizar estatisticamente, mas cuja importncia
equivalente, quando no maior, que outros elementos objetivos e
mensurveis. A autopercepo das necessidades e estilos de vida diferentes
influi sobremaneira na configurao das opes estratgicas dos principais
atores ou coalizes de atores favorecidos pelo desenvolvimento do bem-estar
(famlias, governos, associaes civis, sindicatos ou corporaes lucrativas,
que escolhemos por acaso). Tais elementos no so sempre reduzidos a
variveis numricas ou representaes interpostas (proxy). Entretanto, em
inmeras ocasies so constitudos de traos comuns (comunalidades) entre
os pases (...). (MORENO, 2000, p. 71).

No quadro analtico das Europas do Bem-Estar, Moreno (2000) analisa uma srie de
caractersticas dos regimes de bem-estar dos pases europeus, mas no os individualiza
epistemologicamente. O objetivo identificar as lgicas internas e a natureza dos modelos de
solidariedade como fatores que conformam as ltimas redes de proteo social. Para tanto,

46
Na classificao do autor: ustria, Blgica, Frana, Alemanha e Holanda.
 107

ele analisa os grandes regimes de bem-estar e proteo que se desenvolveram na Europa

durante o sculo XX.
A anlise de Moreno (2000) tem como referncia os pases da OCDE nas distintas
Europas do bem-estar: a continental, a anglo-sax, a nrdica e a mediterrnea. Na
investigao das suas diferentes caractersticas e formas de proteo social so revelados os
traos da evoluo dos nveis de legitimidade social, poltica e grau de solidariedade que do
forma e edificam as instituies responsveis pelas ltimas redes de proteo social aos
cidados precrios.
A definio de ltima rede de proteo social a categoria adotada por Moreno para
se referir queles recursos e meios que provm o mnimo de subsistncia e insero de
cidados que no podem cuidar de si mesmos. Trata-se de uma rede de proteo para os
cidados que, no transcorrer de suas vidas, no dispem de outros pontos de apoio para evitar
sua morte fsica ou social.
A categoria ltimas redes ou mallas de seguridad tem origem no termo ingls
safety net, ou seja, uma rede de proteo na qual se tem como referncia um conjunto de
recursos e meios que asseguram uma proviso de fundos mnimos de subsistncia e de
insero aos cidados que no tm como faz-lo por si prprios (Moreno, 2000 e 2004).
Conforme Moreno (2004), as redes de proteo tm com fundamento moral uma
filosofia de compaixo cidad, com diferentes pressupostos nos diversos pases. Em alguns
pases foram construdas de forma incompleta, deixando os cidados em maior grau de
precariedade; em outros pases, as redes permitem um forte apoio aos pobres necessitados.
A rede de proteo da seguridade social que permite a manuteno do nvel de renda
que protege o cidado ou a famlia contra as situaes de incapacidade de trabalhar ou de
diminuio da capacidade laboral derivada dos ciclos vitais. Moreno (2000) compreende o
Estado do Bem-Estar como um conjunto de instituies estatais provedoras de polticas
sociais direcionadas a melhorar as condies de vida e a promover a igualdade de
oportunidades dos cidados. A cidadania social confere um status de acessos aos recursos
bsicos para o exerccio de direitos e deveres. Umas das tarefas da poltica social, por meio de
intervenes pblicas, a diminuio dos riscos vitais dos cidados e o aumento do seu bem-
estar.
Retomando a anlise do financiamento do Estado Social, identificou-se no estudo de
Moreno (2000) como ocorre o provimento do fundo pblico nos regimes de bem-estar
europeus, particularmente as formas de proviso da seguridade social. Os programas de
seguridade social na Europa foram desenvolvidos na Alemanha, a partir de 1883, durante o
 108

perodo da monarquia prussiana, sob a coordenao do chanceler Otto Von Bismarck. Esses
programas buscavam neutralizar as reivindicaes revolucionrias das organizaes
socialistas e operrias. As motivaes originrias da seguridade social tinham motivos
ideolgicos com caractersticas conservadoras, mas com efeitos de proporcionar benefcios a
setores da populao trabalhadora.
A filosofia fundante do sistema de seguridade social foi o princpio contributivo pela
qual empregadores e empregados cotizavam obrigatoriamente para os fundos de previso
amparados e garantidos pelo Estado, a fim de cobrir situaes de riscos derivadas do mercado
de trabalho assalariado. Essas contribuies aos fundos da seguridade asseguravam um
benefcio monetrio para os trabalhadores perante os riscos do mercado de trabalho, como nos
casos de acidente, doena ou incapacidade.
Em pases como Alemanha e Frana, a gesto dos programas de bem-estar est sob
encargo dos principais agentes produtivos, ou seja, uma caracterstica tpica dos regimes
continental-corporativistas. Empresrios e sindicatos so considerados atores legtimos na
elaborao e proviso de polticas pblicas. Como corolrio, esses atores tm uma atuao
que procura proteger os interesses subjetivos de seus representados e, por outro lado, a
preservao da funo de gestores do sistema contributivo da seguridade social (MORENO,
2000).
Essa caracterstica vem permitindo certa margem de manobra na hora de negociar
limitaes oramentrias aos programas de bem-estar j existentes nesses pases. Os
programas de seguridade social, como de ateno sade, esto sob a responsabilidade de
comits paritrios de gesto compostos por representantes dos empresrios e dos sindicatos.
Conforme Moreno (2000), o protagonismo desses agentes sociais nos regimes corporativistas
so determinantes, pois os cidados e seus dependentes familiares so includos no sistema de
previdncia social graas condio de trabalhador contributivo inserido no mercado de
trabalho formal.
Para os que no conseguem acessar o sistema contributivo da seguridade social, o
chamado regime continental de bem-estar dispe de rede bsica de proteo social assegurada
por programas de assistncia social, que operam com caractersticas semelhantes s do regime
anglo-saxo: comprovao de carncia por meio de teste de meio e, nos ltimos anos, os
programas de renda mnima com grande protagonismo social. Entretanto, Moreno (2002)
destaca que na Frana a implantao da Renda Mnima de Insero (RMI), na dcada de
1980, foi realizada aps longo debate sobre os princpios republicanos da solidariedade entre
 109

os indivduos e grupos e como fomento de incluso sob o signo do Estado, em uma

perspectiva de cidadania de direitos no estigmatizantes.
Uma das diferenas essenciais entre o modelo beveridgiano e o bismarckiano o
financiamento das polticas sociais, em sua maior parte, por meio de impostos gerais. O que
justifica o financiamento por meio do oramento fiscal no modelo beveridgiano o princpio
do universalismo das polticas sociais.
Mas importante tambm observar que no chamado modelo residual de bem-estar,
que predomina nos pases de tradio anglo-saxo, o financiamento das polticas sociais
feito, na maior parte, por meio dos impostos gerais arrecadados junto populao. A
justificativa para essa forma de financiamento o baixo comprometimento do fundo pblico
com o financiamento das polticas sociais, que so residuais. Pois, a perspectiva de que o
cidado contrate junto ao mercado privado o seu bem-estar social.
Nos ltimos anos foram realizadas reformas que passaram para o mercado a proviso
dos servios sociais, paralelamente a uma desregulao do mercado de trabalho e tambm a
maior flexibilidade nas relaes de trabalho, que afetou de forma considervel a proteo
social das famlias residentes nos pases anglo-saxes. A nfase na funo ativa do mercado
na proviso dos servios, especialmente nas reas de educao e sade. H incentivos fiscais
para que os cidados complementem seus benefcios pblicos (que so mnimos) de
aposentadorias no mercado privado ou prefiram receber integramente aposentadorias dos
fundos de previdncia privados. Moreno (2000) destaca o fato de que h maior participao
de setores lucrativos (privados) na cobertura de riscos que tradicionalmente so organizados e
geridos pelas instituies estatais: aposentadorias e seguros de acidentes de trabalho.
Em que pese a avalanche neoliberal, nos anos 1980/1990, os gastos sociais
permanecem relevantes na maioria dos pases da OCDE, conforme demonstra a tabela 2. A
dcada de 1990 marcada por uma reduo no ritmo de crescimento desses gastos, que se
expandiram durante os 30 anos depois da Segunda Guerra Mundial, edificando a construo
do Estado Social nos pases desenvolvidos. No perodo de 1990 a 2001, os seguintes pases da
OCDE reduziram suas despesas com poltica social: Canad, - 4%; Irlanda, -26%; Pases
Baixos, - 21%; Nova Zelndia, - 15%; Noruega, - 3%; e Sucia, -3%. De acordo com a tabela
2, os pases que tm as menores propores de gastos de governo com poltica social em
relao ao PIB so: Coria (6,1%); Mxico (11,8%); Irlanda (13,8%) e EUA (14,8%).
Porm, a mdia geral de 21 pases da OCDE, com informao para todos os anos do
perodo de 1990 a 2001, de um crescimento de 6% nas despesas com proteo social. O
 110

montante dos gastos sociais permanece relevante em propores do PIB. Na mdia de 21

pases da OCDE ocorreu um crescimento de 24% no perodo de 1980 a 2001 (tabela 2).
Tabela 2
Total dos gastos pblicos com poltica social
Em % do Produto Interno Produto
Pases 1980 1989 1990 2001 80-89 90-01 80-01
Austrlia 11,3 12,7 14,2 18,0 12% 27% 59%
Austria 22,5 m 24,1 26,0 8% 16%
Blgica 24,1 25,2 26,9 27,2 4% 1% 13%
Canad 14,3 17,2 18,6 17,8 20% -4% 24%
Repblica Checa m m 17,0 20,1 18%
Dinamarca 29,1 29,5 29,3 29,2 1% 0% 1%
Finlndia 18,5 23,1 24,8 24,8 25% 0% 34%
Frana 21,1 25,2 26,6 28,5 19% 7% 35%
Alemanha 23,0 23,0 22,8 27,4 0% 20% 19%
Grcia 11,5 17,5 20,9 24,3 53% 16% 112%
Hungria m m m 20,1
Islndia m m 16,4 19,8 21%
Irlndia 17,0 18,4 18,6 13,8 9% -26% -19%
Itlia 18,4 21,9 23,3 24,4 19% 5% 33%
Japo 10,2 10,9 11,2 16,9 7% 51% 66%
Coria m m 3,1 6,1 96%
Luxemburgo 23,5 21,7 21,9 20,8 -8% -5% -11%
Mxico m 2,7 3,8 11,8 208%
Pases Baixos 26,9 26,2 27,6 21,8 -3% -21% -19%
Nova Zelndia 17,2 21,5 21,9 18,5 25% -15% 8%
Noruega 17,9 25,1 24,7 23,9 40% -3% 33%
Polnia m m 15,5 23,0 48%
Portugal 10,9 11,9 13,9 21,1 10% 52% 94%
Eslovquia m m m 17,9
Espanha 15,9 18,5 19,5 19,6 16% 0% 23%
Sucia 28,8 29,9 30,8 28,9 4% -6% 0%
Suia 14,2 15,3 17,9 26,4 8% 47% 86%
Turquia 4,3 6,4 7,6 m 47%
Reino Unido 17,9 18,6 19,5 21,8 4% 12% 22%
Estados Unidos 13,3 13,0 13,4 14,8 -2% 10% 11%

OECD-21 * 17,7 19,4 20,5 21,9 10% 6% 24%

OECD 23 * 17,9 m 20,9 22,1 6% 24%
OECD-28 * m m 19,1 21,1 10%
OECD-30 * m m m 21,2
EU-15 20,6 m 23,4 24,0 3% 16%
EU-19 m m m 23,2
Fonte: OECD (2004), Social Expenditure Database (SOCX,
www.oecd.org/els/social/expenditure).
Elaborao Prpria
Nota:
* Dados de 1999 para a Turquia. Para as mdias OCDE de 2000 e 2001. As
mdias OCDE exluem os pases cujos dados no esto disponveis para os
anos em questo. OCDE-28 exclui a Repblica Checa e Eslovquia; OCDE-23
exclui a Repblica Checa, a Hungria, a Islndia, a Coria, o Mxico, a Polonia
e a Eslovquia; e OCDE-21 exclui a ustria, a Repblica Checa, a Hungria, a
Islndia, a Coria, o Mxico, a Noruega, a Polonia e a Eslovquia.
 111

De acordo com Moreno (2002), existe uma crescente insatisfao da populao,

sobretudo de setores da classe mdia no pagamento de suas obrigaes fiscais, gerando
questionamentos sobre a qualidade dos servios pblicos e seu nvel de gesto inferior alta
carga tributria requerida para sua manuteno. O autor ressalva que a carga tributria no
Reino Unido e na Irlanda situa-se, desde a dcada de 1990, em torno de 35%, bem inferior a
de pases como Frana (46%), Itlia (45%) e Alemanha (38%).
A chamada Europa nrdica de bem-estar, na classificao de Moreno (2002), guia a
sua poltica econmica em harmonia com os ideais de igualdade com crescimento econmico
e pleno emprego. Os sistemas de proteo social dos pases do norte da Europa (Dinamarca,
Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia) so financiados mediantes impostos gerais, o que
implica fortes redistribuies fiscais e com acesso universal para todos os cidados. Nesses
pases ocorre a proviso pblica direta de servios de bem-estar, em vez de transferncias
monetrias. Os programas de bem-estar no so discriminatrios e no obedecem a critrios
seletivos de classes sociais ou de gnero.
Por fim, na anlise de Moreno (2002), a Europa do bem-estar mediterrneo, incluindo
a Espanha, Grcia, Itlia e Portugal, identificada com um modelo misto entre princpios
bismarckianos de manuteno de renda aos ocupados e princpios beveridgianos de cobertura
universalista. Nessa conjuno entre universalismo e seletividade das polticas sociais h uma
forte correlao com o desempenho do mercado de trabalho. Os sistemas de seguridade social,
nesses pases, so comparveis aos de pases da Europa continental devido filosofia
contributiva. Porm, nos ltimos anos, vem ocorrendo uma maior interveno do governo,
visando a assegurar o acesso universal aos programas de sade, penses e servios sociais
para aqueles cidados margem da economia formal, geradora de direitos sociais.
Um dos aspectos relevantes do financiamento do fundo pblico observado por Moreno
(2002, p. 103) no regime de bem-estar dos pases do sul da Europa diz respeito s chamadas
economias submersas (informais):
Isso comporta uma desigualdade das cargas financeiras entre os diversos
grupos ocupacionais. Os cotizantes e contribuintes cumpridores com seus
deveres de cidado e de renda mais baixa so penalizados e vice-versa. (...)
Isso dificulta a interveno pblica na hora de selecionar polticas dirigidas a
grupos (targeting), circunstncia que trata de resolver o acesso a servios e
benefcios, porm com comprovao de meios dos beneficirios na maioria
dos casos.
 112

Em sntese, nos diversos pases capitalistas da Europa, que no segundo ps-guerra

implantaram um Estado Social que garantiu um conjunto de polticas sociais: previdncia,
sade, assistncia social, habitao, seguro-desemprego, educao, etc. , as formas de
financiamentos so diferentes, conforme o modelo de benefcios assegurado pelo Estado. Nos
pases com larga tradio de proteo social aos seus cidados (como no caso dos pases
escandinavos), as polticas sociais (incluindo a previdncia) so financiadas por impostos
gerais, enquanto nos pases desenvolvidos que tm um modelo corporativo h uma mistura,
com uma participao importante das contribuies sociais, sobretudo as previdencirias. Por
fim, em pases cuja forma de acesso seguridade social feita pelo mercado, principalmente
no caso da previdncia, h uma maior importncia dos impostos gerais, pois os gastos so
residuais.
As anlises realizadas pela maioria dos autores estrangeiros estudados nesta seo
trazem enfoques importantes para entender a questo do financiamento das polticas sociais,
mas insuficientes e limitados a uma perspectiva social-democrata do capitalismo. Nesse
sentido, as abordagens buscam encontrar, na maioria das vezes, uma soluo tcnica nos
modelos de poltica sociais, sem questionar os limites da justia social e da eqidade sob a
gide do sistema capitalista. A crise vivenciada pelo Estado Social no uma crise de modelo
de poltica social, mas uma crise estrutural do capitalismo. Como ressaltam Behring e
Boschetti (2006, p. 36), a partir de uma abordagem marxista, as polticas sociais devem ser
vistas como aes continuadas e resultado de relaes complexas que se estabelecem entre
Estado e sociedade, no mbito dos conflitos e luta de classes que envolvem o processo de
produo e reproduo do capitalismo. A poltica social contraditria e est sujeita a sofrer
guinadas decorrentes das relaes conflituosas entre novos tipos de Estado e sociedade,
quando se fala de crise do Estado de Bem-Estar, tudo leva a crer que a poltica social
entrou em falncia, o que no corresponde realidade (PEREIRA, 2008, p. 44). Com essa
perspectiva crtica, a prxima seo analisa a crise fiscal e o financiamento da seguridade
social.

2.2 Crise fiscal e financiamento da seguridade social

As polticas de cunho fordista/keynesiano foram incapazes de conter as contradies

inerentes ao capitalismo. As dificuldades devem ser compreendidas pela rigidez dos
investimentos de capital fixo de longo prazo, em sistemas de produo em massa, que
impediam maiores flexibilidades de planejamento, pois tm como hiptese o crescimento
 113

estvel do mercado de consumo. Alm disso, h forte presso sobre o fundo pblico, que
passa a ser cada vez mais demandado, diante da crise capitalista dos anos 1970, de um lado,
por aumento dos gastos sociais, em conseqncia do desemprego e, por outro lado, pelo fato
de o capital invocar mais uma vez o Estado para assegurar a continuidade da acumulao
capitalista.
No mercado de trabalho buscam-se tentativas de superar a rigidez dos anos
fordistas, mas que esbarravam na
fora aparentemente invencvel do poder profundamente entrincheirado da
classe trabalhadora o que explica as ondas de greve e os problemas
trabalhistas do perodo 1968-1972.47 A rigidez dos compromissos do Estado
foi se intensificando medida que os programas de assistncia (seguridade
social, direitos de penso etc.) aumentavam sob presso para manter a
legitimidade num momento em que a rigidez na produo restringia
expanses da base fiscal para gastos pblicos. (HARVEY, 2001, p. 135-
136.)

Nesse sentido, importante uma anlise da chamada crise fiscal do Estado. Um

destacado estudo crtico acerca da crise fiscal do Estado foi realizado por James OConnor
no livro The Fiscal Crisis of the State, de 1973, publicado no Brasil, em 1977, com o ttulo
USA: a crise do Estado capitalista. A pesquisa de OConnor (1977) uma referncia
importante para a compreenso da dinmica das finanas pblicas no capitalismo e do
comportamento das polticas sociais diante da crise fiscal do Estado. A problemtica
desenvolvida pelo autor situa-se na socializao do financiamento dos custos de capital, ao
passo que o excedente social continua a sofrer apropriao privada. Portanto, a socializao
dos custos e a apropriao privada dos lucros geram uma crise fiscal entre as despesas do
Estado. O resultado uma tendncia para as despesas pblicas crescerem mais rapidamente
do que os meios para financi-las (OCONNOR, 1977, p.22).
A propenso para os gastos superarem as receitas gera a Crise fiscal do Estado, cuja
causa essencial antagonismo elementar do capitalismo entre a produo social e a
apropriao privada dos meios de produo. No existe uma norma determinando o
crescimento das despesas mais rapidamente do que as receitas, mas o fato que as demandas
crescentes, cujas solues esto ao alcance do Estado, criam presses cada vez maiores sobre
o oramento pblico. A preocupao central da poltica fiscal a descoberta dos princpios
47
Uma leitura sobre a ecloso das revoltas do operrio-massa e a crise do Welfare State pode ser encontrada em
Antunes (2001), principalmente no captulo III As repostas do capital a sua crise estrutural.
 114

que governam o volume e a alocao das finanas e das despesas pblicas e a distribuio do
encargo fiscal nas diversas classes econmicas (OCONNOR ,1977).
O Estado capitalista busca desempenhar duas atribuies bsicas, que na maioria das
vezes so contraditrias: acumulao e legitimao. O mesmo Estado que cria condies para
acumulao lucrativa do capital deve faz-la mitificando sua poltica, denominando-a de algo
que no , ou ocult-la, por exemplo, transformando temas polticos em administrativos. Com
a contradio entre o processo de acumulao do capital monopolista e a ampliao das
despesas sociais de produo, ocorre a necessidade, por parte do capital monopolista, da
interveno do Estado para que, por meio dos gastos com o capital social,48 eleve a
produtividade ou reduza os custos de reproduo da fora de trabalho. Paralelamente, a
expanso do capital monopolista produz desequilbrios econmicos e sociais, como o
desemprego, exigindo maiores gastos sociais para manter harmonia social. A tenso
permanente entre o gasto estatal para garantir a coeso social versus aquele destinado
acumulao do capital monopolista fator gerador de crises. De forma que os gastos sociais
no so autnomos e sim inseridos na crise geral do Estado capitalista (OCONNOR, 1977).
Nesse sentido, ressalta Mandel (1982, p. 337):
As funes econmicas asseguradas por essa preservao da existncia
social do capital incluem a manuteno de relaes legais universalmente
vlidas, a emisso de moedas fiducirias, a expanso do mercado local ou
regional, e a criao de um instrumento de defesa dos interesses
competitivos especficos do capital nativo contra os capitalistas estrangeiros
em outras palavras, o estabelecimento de leis, moeda, mercado, Exrcito e
barreiras alfandegrias a nvel nacional. Mas o custo dessas funes
indispensveis deve ser mnimo. Os impostos necessrios manuteno do
Estado pareciam burguesia triunfante puro desperdcio de uma parcela da
mais-valia que, caso contrrio, poderia estar sendo empregada
produtivamente. A burguesia industrial ascendente sempre tentou, portanto,
controlar rigorosamente as despesas do Estado e questionar ou recusar
qualquer aumento nessas despesas.

48
OConnor aborda a crise fiscal em termos de categorias econmicas marxistas adaptadas aos problemas por
ele estudados. O autor entende que as despesas estatais tm um duplo carter correspondente s funes bsicas
do Estado capitalista: capital social e despesa social. Nesse sentido, capital social a despesa exigida para
acumulao privada lucrativa; indiretamente produtivo (em termos marxistas, o capital social aumenta
indiretamente o valor excedente). H dois tipos de capital social: investimento social e consumo social (em
termos marxistas: capital social constante e capital social varivel) (OConnor, 1977, p. 20).
 115

Na avaliao de OConnor, o Estado pode financiar os crescentes gastos oramentrios

de trs formas: a) criando empresas estatais que produzam excedentes a serem usados para
cobrir o capital social e as despesas sociais; b) emitindo ttulos da dvida e tomando
emprstimos por conta de futuras receitas fiscais; e c) elevando os impostos ou criando novos
tributos.
As finanas tributrias (e isto vale para todas as pocas) so formas de
explorao econmicas e, portanto, um problema que requer anlise de
classe. (...) O Estado deve tentar criar formas tributrias eqitativas para
esconder o contedo no eqitativo da estrutura dos tributos e a natureza
exploradora da estrutura classista. A histria tem mostrado que quando o
Estado no pode mais dissimular a explorao tributria, ou justific-la
ideologicamente, corre o risco de uma revolta tributria (e, portanto, de uma
revolta classista) e de uma intensificao dos problemas fiscais que j tem e
dos conseqentes problemas polticos (OCONNOR, 1977, p. 203).

O que ocorre no mago da crise fiscal do Estado uma disputa entre os recursos
destinados reproduo do capital e os fundos destinados manuteno das polticas sociais.
importante analisar essa dicotomia no mbito da forma de financiamento do Estado e sobre
quem recai o peso do sistema tributrio na acumulao do capital sobre o regime de
financeirizao.
Assim,
A financeirizao no s tem produzido uma hierarquia parte nas rendas e
patrimnios das pessoas (que provocou uma enorme desigualdade entre as
elites e as camadas populares urbanas), com sua produo, ou valor
agregado, no suscetvel de ser medida nem tributada nacionalmente de
forma progressiva. Agreguem a isso os componentes rentista e patrimonial
da especulao financeira que esto amarrados a uma enorme valorizao
territorial-urbana, igualmente difcil de tributar a partir do balano das
empresas, para se ter uma idia do que foi a concentrao privada na dcada
de 80. Se adicionarmos os parasos fiscais para os agentes transnacionais,
fica claro que o enorme incremento e riqueza na ltima dcada no s foi
apropriado privadamente de forma muito concentrada, como no tem bases
territoriais slidas, a despeito de que a infra-estrutura social e fsica tem sida
paga pelos Estados Nacionais. (FIORI e TAVARES, 1993, p. 66.)
 116

De acordo com Francisco de Oliveira (1998), mesmo com a internacionalizao

produtiva e financeira da economia capitalista, o padro de financiamento pbico do Welfare
State permanece dentro das fronteiras nacionais. No padro keynesiano, o pressuposto era de
que os ganhos fiscais correspondentes ao investimento e renda so articulados e financiados
pelo fundo pblico; a crescente internacionalizao abocanhou parte dos ganhos fiscais,
entretanto, permanece a incumbncia dos fundos pblicos domsticos de articular e financiar
a reproduo do capital e da fora de trabalho. Portanto, a internacionalizao retira uma parte
dos ganhos fiscais.
As empresas transnacionais so usurias contumazes do planejamento tributrio, ou
seja, escapam da tributao domstica por meio de arranjos legais e ilegais, fazendo uso da
eliso e sonegao fiscal. De forma que o sistema tributrio em pases da periferia torna-se
cada vez mais regressivo, aumentando a carga sobre a classe trabalhadora e as camadas de
menor poder aquisitivo.
A escala da fuga de capital para a economia offshore imensa. Em maro de
2005, a Rede para a Justia Fiscal publicou os resultados de uma pesquisa
mostrando que US$ 11,5 trilhes de dlares de riqueza pessoal so
controlados offshore. Uma grande proporo desta riqueza gerenciada por
aproximadamente 70 parasos fiscais com o objetivo de minimizar ou at
mesmo evitar completamente o pagamento de impostos. Se a renda
proveniente desta riqueza fosse tributada nos pases de residncia de seus
proprietrios ou no lugar de origem da riqueza, a receita adicional gerada
que poderia estar disponvel para custear os servios pblicos e os
investimentos ao redor do mundo seria de aproximadamente US$ 255
bilhes de dlares por ano. importante considerar que esta estimativa de
perda de renda no inclui a eliso fiscal realizada por empresas
transnacionais ou a reduo da receita causada pela guerra fiscal. (TAX
JUSTICE NETWORK, 2005, p. 4.)

Para Coelho (2001, p. 81), No surpreendem, portanto, as tax revolts das classes
trabalhadoras, exatamente porque assalariados constituem a massa de contribuintes cativos,
uma vez que estes so os nicos que no dispem de mecanismos de fuga cobrana de
impostos determinada pelos respectivos governos (...).
Para Francisco de Oliveira (1998, p. 32), o fundo pblico, na forma de ttulos pblicos
e dos diversos incentivos e subsdios, agiliza a circulao do capital e pode cumprir, em
 117

muitos casos, o papel da ponte invisvel entre quem poupa e quem investe da teoria
keynesiana.
O que torna o fundo pblico estrutural e insubstituvel no processo de
acumulao de capital, atuando nas duas pontas de sua constituio, que
sua mediao absolutamente necessria pelo fato de que, tendo desatado o
capital de suas determinaes autovalorizveis, detonou um agigantamento
das foras produtivas de tal forma que o lucro capitalista absolutamente
insuficiente para dar forma, concretizar, as novas possibilidades de progresso
tcnico abertas. Isto somente se torna possvel apropriando parcelas
crescentes da riqueza pblica em geral, ou mais especificamente, os recursos
pblicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas.

A crise do Welfare State tem sido associada produo de bens sociais pblicos e
muito menos presena do fundo pblico na reproduo do capital, o que revela o carter
ideolgico da crtica crise fiscal do Estado. Para Francisco de Oliveira (1998) a disputa
pelos fundos pblicos destinados reproduo do capital e os fundos que so destinados aos
gastos sociais o revelador da crise. Trata-se de um jogo de soma zero: o que um perde outro
que ganha.

2.3 O financiamento das polticas de sade, previdncia e assistncia social no Brasil

O fundo pblico no Brasil cumpriu funes e efeitos distintos dos ocorridos nos pases
do capitalismo central. A presena do Estado no desenvolvimento capitalista brasileiro
transformou-se em um componente essencial e indispensvel no processo de valorizao do
capital. De acordo com Fiori (1995, p.46):
Aqui o Estado aparece, desde o incio, atuando numa direo distinta, na
medida em que, tratando como iguais capitais que no so desiguais, produz
e fortalece a desigualdade, agenciando um desdobramento peculiar da lei do
valor, onde reproduo e acumulao convivem com uma desigualdade
assegurada pela ao Estatal.

Para o autor, ao contrrio dos pases desenvolvidos, o Estado perifrico brasileiro no

logrou propiciar condies de reprodues sociais da totalidade da fora de trabalho, no
assumindo a plena responsabilidade pelos marginalizados. A populao tende a estar imersa
no mercado capitalista, mas como consumidora limitada de bens e servios, includa a a
 118

aspirao ao bem-estar, tpico de um capitalismo desenvolvido. Contudo, nunca na condio

de populao trabalhadora, com todas as suas implicaes scio-econmicas, nem na
condio de cidad, com todas as suas implicaes-ideolgicas (FIORI, 1995, p. 46).
De acordo com Behring e Boschetti (2006), a formao do Estado nacional marcada
pela ausncia de compromisso com qualquer defesa mais categrica dos direitos dos cidados
brasileiros, por parte das elites econmicas e polticas, que vai ser uma marca importante para
analisar a configurao da poltica social no Brasil.
A movimentao no mercado de trabalho tem imbricaes diretas na estruturao da
previdncia social brasileira, visto que o modelo de seguros institudo no Brasil a partir do
incio do sculo XX, baseado no modelo bismarckiano alemo, tinha por objetivo garantir
maior segurana ao trabalhador assalariado e sua famlia, em situaes de inatividade, numa
sociedade urbana na qual no era mais possvel manter os vnculos de solidariedade que
existiam na estrutura econmica rural.
No capitalismo, o desenvolvimento industrial, caracterizado pelo regime assalariado,
extingue os vnculos predominantes no feudalismo e mercantiliza" a classe trabalhadora, que
deve vender sua fora de trabalho no mercado. Os perodos de no insero no mercado de
trabalho (em decorrncia de velhice, invalidez, desemprego ou doena), entretanto, pe em
risco a reproduo dessa fora de trabalho, absolutamente necessria produo e reproduo
do capital. A industrializao provoca a diviso cada vez mais intensa das tarefas, a
complexificao das situaes salariais e torna as condies de trabalho mais penosas e
insuportveis.
As situaes de risco no so mais cobertas pelos mecanismos tradicionais da
sociedade familiar e das ligaes pessoais (FALEIROS, 2000a). Em outras palavras, as
indstrias nascentes necessitam que os trabalhadores retornem o mais breve possvel para os
postos de trabalho de maneira a no prejudicar a produtividade e passam a cobrar do Estado a
cobertura do custo da ausncia dos trabalhadores na produo. Por outro lado, os
trabalhadores comeam a se organizar e reivindicam melhores condies de trabalho.
O reconhecimento legal de direitos ligados e derivados do trabalho por meio da
previdncia social (aposentadorias, penses, seguro sade, seguro desemprego) impe-se
como uma resposta "apropriada" ao capitalismo, j que no coloca em questo a propriedade
dos meios de produo (e, portanto, a propriedade privada), ao mesmo tempo em que assegura
a reproduo da fora de trabalho. Como direito condicionado ao trabalho, a previdncia
derivou do processo de industrializao e do assalariamento decorrente. Ligada diretamente
ao trabalho, a previdncia social estabelece, paradoxalmente, as condies necessrias para o
 119

homem se liberar da hegemonia do trabalho. Foi com a previdncia social que os

trabalhadores puderam estar fora de uma relao de trabalho sem estar necessariamente em
situao de ausncia de proteo social (BOSCHETTI, 1998).
A previdncia social, regida pela lgica do seguro social, a forma encontrada pelo
capitalismo para garantir um mnimo de segurana social aos trabalhadores "no-
proprietrios", ou seja, queles que s dispem de sua fora de trabalho para viver. Mas essa
lgica s se materializa se os trabalhadores estiverem inseridos em relaes estveis de
trabalho que assegurem o acesso aos direitos previdencirios. Para os trabalhadores excludos
do acesso ao emprego e para aqueles que no contribuem com a previdncia estabelece-se
uma clivagem social: eles no tm proteo previdenciria porque no contribuem e no tm
acesso assistncia social porque esta reservada aos pobres "incapacitados" de exercer uma
atividade laborativa: idosos, crianas e pessoas portadoras de deficincia (BOSCHETTI, 1998
e 2001). Nesse sentido, importante compreender as especificidades do processo de
industrializao no Brasil e a construo do mercado de trabalho assalariado e sua vinculao
com o sistema previdencirio.
Os pases da Amrica Latina, entre eles o Brasil, adotaram aps a grande depresso
mundial de 1930 uma estratgia de desenvolvimento econmico baseada na substituio das
importaes. No caso brasileiro, essa estratgia ganhou flego durante a primeira fase do
processo de industrializao, que esteve vinculado instaurao da grande indstria no
governo de Kubitschek. O perodo de 1956 a 1961 foi marcado pelo desenvolvimento de um
complexo industrial de matiz taylorista-fordista.
O modelo de substituio de importaes significou a tentativa de inverter as receitas
das exportaes primrias na indstria de bens de consumo com a compra de bens de capital
(mquina e equipamentos) dos pases desenvolvidos e a proteo da indstria nascente por
meio de fortes barreiras alfandegrias. Trata-se de um processo interno de desenvolvimento,
estimulado pelo desequilbrio externo e que resulta na dinamizao, crescimento e
diversificao do setor industrial. No perodo de 1968-1973, o Brasil registrou ndices de
crescimento econmico impressionantes no denominado milagre brasileiro, que
contriburam para o desenvolvimento do mercado de trabalho urbano estruturado com
ocupaes de carter assalariado.
Porm, a estratgia de industrializao no obteve xito na insero do pas no crculo
virtuoso do fordismo dos pases centrais. Lipietz (1988) destaca o fato da adoo parcial do
modelo de produo e consumo, mas sem a adoo das relaes sociais correspondentes, o
que levou ao fracasso da insero. No lado do processo de trabalho, a importao de mquinas
 120

e equipamentos no era garantia da transferncia do know-how, ou seja, de qualificao e de

ganhos de produtividade, e, do lado dos mercados, foram raros os casos de ampliao
significativa do poder aquisitivo dos operrios.
Nessa lgica que Lipietz (1988) desenvolve o conceito de fordismo perifrico para
se referir ao modo de acumulao de capital nos pases subdesenvolvidos no segundo ps-
guerra, destacando-se a no-generalizao da condio de assalariamento para toda a PEA e a
manuteno de uma elevada concentrao de renda.
A conseqncia a no-vigncia das caractersticas bsicas do modelo, como a
criao de um mercado de consumo de massa, o compromisso de negociao sindical a
troca da elevao do nvel de produtividade por elevao no padro de vida. Ainda no
fordismo perifrico esto presentes o baixo nvel de qualificao da mo-de-obra, a baixa
escolarizao da fora de trabalho, o alto ndice de rotatividade e o baixo valor real dos
salrios (LIPIETZ, 1988).
Contudo, apesar das limitaes, foi nesse perodo da histria, entre o segundo ps-
guerra e o fim dos anos 1970, que o mercado de trabalho brasileiro gerou um maior nmero
de relaes de trabalho assalariadas, com a criao de empregos por empresas tipicamente
capitalistas, sobretudo do setor industrial, que geravam postos de trabalhos mais homogneos,
ao mesmo tempo em que se reduziram as inseres de vnculos de trabalhos precrios, no
mbito das relaes informais de trabalho.
As relaes de trabalho envolvem um conjunto de arranjos institucionais e informais
que modelam as relaes sociais de produo no local de trabalho. As decises sobre a forma
de execuo do trabalho envolvem relaes de poder, que regulam e transformam o trabalho.
No capitalismo, as grandes empresas transnacionais, as polticas adotadas pelos estados e os
acordos multilaterais alteram as formas existentes de regulao de trabalho e o poder de
barganha dos sindicatos. Na perspectiva marxista, as relaes de trabalho so relaes de
explorao, de extrao pelo capitalista do sobretrabalho realizado pelos trabalhadores,
propiciando a realizao do valor, isto , a acumulao de capital (LIEDKE, 1997).
Apesar do movimento de estruturao do mercado de trabalho brasileiro, propiciado
pelo projeto de industrializao e pela institucionalizao das relaes de trabalho de carter
assalariado em torno do estatuto do trabalho (CLT), o pas no alcanou o mesmo nvel de
assalariamento dos pases desenvolvidos.
De acordo com o Dieese (1994), nos 40 anos do processo de industrializao brasileira
(1940-1980), a economia brasileira gerou cerca de 29 milhes de novas ocupaes, das quais
25 milhes no meio urbano (86,2%) e 4 milhes no meio rural (13,8%). Do total de
 121

ocupaes urbanas, 21,9 milhes dizem respeito aos empregos assalariados (75,5%), dos
quais 14,5 milhes referentes ao assalariamento com carteira assinada. Esses 14,5 milhes de
empregos, que representam quase 50% do total dos postos de trabalho criados ao longo de
quatro dcadas, estiveram diretamente associados ao desempenho do ncleo dinmico da
economia brasileira e foram os responsveis pela generalizao dos empregos regulares e
regulamentados em todo o pas.
A dcada de 1920 marcada por mudanas em relao postura do Estado brasileiro,
que no perodo de 1881-1919 foi notadamente de cunho liberal. As alteraes passam por uma
maior interveno do Estado nas questes sociais em resposta presso dos trabalhadores. De
forma que, em 1919, instituda a primeira legislao sobre indenizao por acidente de
trabalho no Brasil.
As primeiras medidas de proteo social nascem no Brasil com mais de 30 anos de
atraso em relao aos pases centrais do capitalismo. Essa defasagem, na avaliao de Barbosa
e Moretto (1998), pode ser explicada por trs motivos: a) a falta da industrializao do pas; b)
o limitado poder de presso dos sindicatos, restritos a algumas atividades; e c) a estrutura
poltica assentada em poderosas oligarquias estaduais.
A conjuntura dos anos 1920 marcada por presses externas como a Revoluo Russa
e a assinatura do Tratado de Versalhes. Esse tratado, assinado ao final da Primeira Guerra
Mundial, do qual o Brasil signatrio, recomendava a necessidade de implantao de medidas
sociais. No plano interno, ocorriam as greves de 1917 e 1919, nas quais os trabalhadores,
entre outras coisas, reivindicavam o cumprimento do Tratado de Versalhes (FLEURY, 1994;
CABRAL, 2000).
No Brasil, embora os antecedentes do sistema previdencirio possam ser encontrados
desde os tempos da Colnia, como as Santas Casas de Misericrdia, os montepios e as
sociedades beneficentes (TEIXEIRA, 1990), alguns mecanismos de seguro social e proteo
sade, criados no sculo XIX, como os montepios e as Caixas de Socorros (MOREAU, 2005),
foi durante as duas primeiras dcadas do sculo XX que surgiu uma quantidade significativa
de associaes e sociedades de socorro mtuo, vinculadas s ligas e s unies operrias.
As iniciativas de proteo social do Estado brasileiro foram bastante limitadas nos
primeiros 25 anos do sculo XX. Com a sada do Imprio (1889) e com uma economia
fundada na escravido at 1888, o Brasil comeou o sculo XX sob a supremacia econmica
liberal e baseada no clientelismo poltico.
 122

No se deve esquecer, todavia, que o Brasil foi o ltimo pas a abolir o

trabalho escravo, impondo uma transio extremamente conservadora para o
assalariamento, atravs da imigrao de mo-de-obra europia e asitica,
deixando a populao negra excluda da possibilidade de imediata integrao
pelo emprego salarial. Da mesma forma, a implantao do regime
republicano no foi nenhum caso esplndido de participao popular e
avano seguido de maior democratizao poltica do pas. (POCHMANN,
2004, p. 7.)

A economia profundamente dependente de um nico produto, o caf, que representava

80% da pauta de exportao brasileira, teve associada a sua dinmica as condies de infra-
estrutura do pas, com a construo de ferrovias e portos voltados para a exportao. Alm de
um Estado capturado pela oligarquia rural que impunha as polticas econmicas de seu
interesse, destacando, sobretudo a poltica cambial, os incentivos fiscais e os subsdios.
Para o entendimento da configurao do mercado de trabalho no Brasil, Theodoro
(2005) remonta s razes histricas que vo marcar a transio para o trabalho livre,
analisando o perodo que vai do incio do sculo XIX at 1888, quando a economia brasileira
era baseada na escravido. O autor destaca a decisiva participao do Estado na conformao
do mercado de trabalho no Brasil, chamando a ateno para dois pontos fundamentais: a) o
enquadramento legal que permitiu a utilizao do trabalho escravo como eixo central da
economia exportadora, garantindo a produo econmica de grande escala e voltada para os
mercados europeus; e b) a transio para o trabalho livre, que ocorreu por meio do
financiamento da imigrao por parte do Estado e com medidas de estmulo introduo da
fora de trabalho migrante (THEODORO, 2005).
Para Boschetti (2006), a votao da primeira lei previdenciria no pas se deu num
contexto de emergncia do movimento operrio, formado por uma classe trabalhadora de
maioria estrangeira, que reivindicava o fim da degradao das condies de vida e de trabalho
e da explorao da mo-de-obra feminina e infantil, assim como das longas jornadas de
trabalho; e de crise poltica das oligarquias at ento predominantes.
Em 1923, entrou em vigor a Lei Eloy Chaves (Decreto Legislativo n 4.682, de 1923),
que cria as primeiras Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), considerada o marco do
sistema de previdncia no Brasil (FLEURY, 1994). Conforme Malloy (1976, p. 57),
 123

A Lei Eloy chaves um aspecto da herana de atitudes e programas que

apontavam para uma abordagem mais ampla da questo social. Mas definida
em 1920, essa herana promoveu as bases para uma futura articulao de
polticas sociais e trabalhistas definidas pela elite, a lei de 1923,
especificamente, estabeleceu a base para a elaborao de um sistema geral
de previdncia social.

Essa noo paternalista de Malloy para explicar o nascimento da legislao

trabalhista e social contestada por Oliveira e Teixeira49 (1985, p. 49):

Estes acontecimentos no resultam, como o autor citado [Malloy] d a

entender, de uma surpreendente doao paternalista, elitista, por parte
das classes dominantes, vistas como seguras de si e isoladas na cena poltica.
Ao contrrio, so o produto da presso operria interna; reforada pela
ameaa que esta mesma classe colocava no ar com sua ao no plano
internacional; e num contexto de incio da crise da prpria forma de
dominao burguesa at ento vigente no pas.

O Decreto n 5.109/2650 vai estender a criao de CAPs para os martimos e

porturios, depois estendia a outras categorias vinculadas infra-estrutura nascente no pas e
aos servidores pblicos. As CAPs so organizaes de natureza privada financiadas pelas
contribuies das empresas e dos empregados e pela cobrana de um tributo adicional sobre o
trfego ferrovirio e o martimo, que era repassado diretamente administrao das Caixas.
O Estado no participava diretamente da administrao das CAPs, mas exercia um
controle a distncia e a posteriori no julgamento de recursos das decises do Conselho de
Administrao. Apesar da no participao direta do Estado no plano administrativo e
financeiro, as CAPs s foram viabilizadas por meio da imposio legal (OLIVEIRA e
TEIXEIRA, 1985).
No tocante ao financiamento das CAPS, devido a sua natureza jurdica privada, as
contribuies eram devidas pelos empregados e empregadores, pois ao Estado cabia apenas o
papel de controle externo e de interveno, em caso de existncia de conflitos entre as partes.
Com isso, as contribuies dos empregados se baseavam na folha salarial para a qual os

49
Ver nesse sentido o apndice do captulo 1 da obra de Oliveira e Teixeira (1985), que traz as reivindicaes
dos trabalhadores para o incio do sculo XX.
50
O artigo 43 desse decreto apresenta uma importante conquista da classe trabalhadora que foi a estabilidade no
servio, aos dez anos de trabalho.
 124

trabalhadores contribuam com 3% do salrio e as empresas aportavam recursos com base em

duas fontes de incidncia: 1% sobre a receita bruta anual e 1,5% de um imposto anual cobrado
sobre os servios prestados pelas empresas. Esses recursos eram recolhidos pelas empresas e
depositados na conta corrente da respectiva CAP (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
De acordo com Boschetti (2006, p. 17):
O princpio do financiamento apresentava uma contradio: apenas os
empregados das empresas e seus dependentes tinham direito aos benefcios,
embora estes fossem financiados no s pela contribuio direta dos
empregados, mas tambm por todos os usurios dos servios, visto que os
impostos sobre tais servios eram repassados aos preos. (Grifos nossos.)

O modelo previdencirio da dcada de 1920 marcado por uma amplitude nas suas
atribuies com a unio de servios mdicos e farmacuticos aos benefcios pecunirios. As
CAPs tinham liberalidade na definio dos beneficirios desses servios (que, em geral,
incluam o atendimento famlia do trabalhador) e na definio dos critrios de concesso da
aposentadoria. Tambm no eram limitados a benefcios pecunirios de aposentadorias e
penses, pois existia uma gama de benefcios, como, por exemplo, o pagamento de 50% dos
vencimentos dos segurados chamados a prestar servio militar legal (OLIVEIRA e
TEIXEIRA, 1985).
Em 1930, a revoluo liderada por Getlio Vargas ps fim chamada Repblica
Velha. Getlio Vargas foi presidente da Repblica no perodo de 1930 a 1945, fase marcada
por profundas transformaes sociais e econmicas no pas. Esse perodo dividido
historicamente como governo provisrio (1930 a 1934); governo constitucional, com eleio
pelo Congresso Nacional (1934-1937); e ditadura do Estado Novo (1937-1945). Nos 15 anos
do primeiro governo Vargas foi produzida uma ampla legislao social e trabalhista.51
Ao longo dos anos 1930, o pas passa por um conjunto de modificaes na ordem
econmica, destacando-se a industrializao, a regulamentao do mercado de trabalho e o
estabelecimento de novas relaes salariais. Em relao poltica previdenciria, as CAPs, de
natureza privada e organizadas por empresas, so transformadas e substitudas
progressivamente pelos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), organizados por ramos
de atividade e de natureza estatal.

51
Getlio voltou a governar o pas no perodo de 1951 a 1954, dessa vez como presidente eleito pelo voto direto.
 125

O primeiro IAP criado foi o dos martimos em 1933. Conforme a organizao e a

insero econmica das diversas categorias, progressivamente elas conquistavam a
implantao dos seus respectivos institutos de aposentadorias.52
O processo de industrializao significou a entrada de novos trabalhadores no sistema
previdencirio implicando, no curto prazo, a elevao da arrecadao e uma diminuio nas
despesas per capita. Um dos motivos dessa relao financeira positiva so os prazos de
carncias exigidos para a obteno dos benefcios previdencirios, que significaram a reduo
dos gastos no perodo de 1930 a 1945. A anlise da legislao previdenciria feita desse
perodo por Oliveira e Teixeira (1985) indica, tambm, uma marcante orientao de carter
contencionista nos gastos previdencirios. A legislao procurou demarcar benefcios
(previdncia) e servios (assistncia), obrigando os institutos a definir oramentos rgidos e
tetos para gastos com a assistncia mdico-hospitalar e com produtos farmacuticos. A lgica
dominante era de que apenas os benefcios pecunirios de longo prazo eram obrigaes
contratuais de previdncia social. De acordo com os autores, essa poltica contencionista,
aliada a aumento da arrecadao nas CAPs e depois no IAPs, produziu supervits
equivalentes a mais de 70% das receitas arrecadadas.
A partir de 1930, quando o Estado brasileiro passa a intervir e regulamentar a
organizao econmica e social que surgem maiores distines entre os vocbulos
assistncia e previdncia. A Constituio de 1934, no captulo IV, que trata da ordem
econmica e social, dispe no artigo 121 que a lei deve tratar do amparo produo e do
estabelecimento das condies do trabalho, tendo em vista a proteo social do trabalhador e
os interesses econmicos do pas. Sendo assim, a letra h desse artigo inclui como proteo
social: assistncia mdica e sanitria ao trabalhador e gestante, assegurando a esta descanso
antes e depois do parto, sem prejuzo do salrio e do emprego, e instituio de previdncia,
mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da
invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte.53
De forma que a embrionria legislao social, ao se referir ao seguro social, adota o
termo previdncia como sinnimo de seguro para designar o pagamento dos benefcios de
aposentadorias e penses. Os outros benefcios e servios dos institutos de previdncia
recebiam a designao de assistncia mdica e auxlios. Com isso, historicamente as
prestaes pecunirias referem-se previdncia, enquanto os servios englobavam a

52
Cronologicamente: bancrios (1934), industririos (1936), servidores do Estado (1938), trabalhadores em
transporte de carga (1938) e comercirios (1940). Esta ltima categoria, na realidade, teve seu IAP criado em
1934 e reorganizado em 1940.
53
Essa redao permaneceu at a Emenda n 1 de 1969.
 126

assistncia social e os servios mdicos e auxlios assistncia social temporria em

dinheiro, como os auxlios natalidade e funeral (BOSCHETTI, 2006), embora todas essas
medidas integrassem o mesmo sistema previdencirio e fossem financiadas na lgica
contributiva.
Braga e Paula (1981) destacam o fato de que as poucas unidades de sade pblica
eram vinculadas aos governos estaduais e limitavam-se s capitais e s principais cidades do
interior, ao passo que o financiamento dessas unidades provinha basicamente dos oramentos
dos governos estaduais e com nfimas contribuies federais e filantrpicas. J os
trabalhadores assalariados contavam com os benefcios de assistncia mdica curativa e o
fornecimento de mdicos das caixas e institutos de aposentadorias.
Uma marca do perodo de 1930 a 1945 a reafirmao da lgica do seguro privado e o
apogeu do regime financeiro de capitalizao. O modelo terico de seguro social entendia
que o Estado no deveria custear, por meio do oramento fiscal, os gastos previdencirios, ou
seja, a garantia de renda aos trabalhadores e aos seus dependentes em caso de doena,
invalidez, velhice e morte, e muito menos garantir servios, no mbito do sistema
previdencirio, como o de assistncia mdica. Nessa lgica, caberia aos prprios
trabalhadores organizar mutuariamente seus prprios recursos para a previso desses eventos
(OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
Paradoxalmente, apesar do processo de conteno das despesas e aumento das
contribuies dos empregados e empregadores, ocorre a implantao de uma contribuio do
Estado, por meio do Decreto n 20.465 (1/10/1931), para o financiamento da previdncia, na
mesma proporo, das outras duas fontes de receitas: empresa e trabalhador. Na realidade, a
contribuio do Estado ocorria por meio das alquotas (quotas previdencirias) pagas pelos
consumidores de bens e servios de empresas vinculadas aos IAPs. Esses impostos sobre
servios e produtos das empresas (tributao sobre consumo), embora denominados de
contribuio do Estado, no integravam o oramento fiscal e eram repassados diretamente
pelas empresas para os institutos de previdncia. A arrecadao que anteriormente era
repassada diretamente aos cofres das CAPs passa ento a ser centralizada pelo Estado.
Esse novo formato de financiamento com maior interveno do Estado, na prtica
tripartite, e posteriormente legalizado na Constituio de 1934, marcado tambm por
elevao e diversidade nos ndices de contribuio entre os trabalhadores e por modificaes
na forma de contribuio dos empregadores (BOSCHETTI, 2006). Um simblico dispositivo
na legislao segundo o qual as contribuies empresariais no poderiam ser menores que a
dos trabalhadores foi a salvaguarda para que os empresrios, na prtica, no adotassem o
 127

faturamento como referncia de recolhimento previdencirio e sim o mesmo volume de

recursos recolhidos pelos trabalhadores (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
Os autores tambm advertem para o fato de que o repasse dos recursos, que deveria
correr para os institutos de previdncia, estipulados por lei, era desviado para outras
finalidades e o Estado no cumpria os prazos nem repassava a totalidade do montante
arrecadado. Na prtica, a previdncia permanecia sem nus para o Estado e, ainda, tornava-se
um importante instrumento de acumulao de recursos, que foram destinados ao
financiamento do processo de industrializao brasileira.
Conforme Maia (2003), aps a Segunda Guerra Mundial, foi comum os governos
recorrerem s reservas financeiras dos fundos previdencirios, principalmente nos regimes
financeiros de capitalizao ainda no maduros, como foi o caso dos IAPs, alocando
supervits significativos para dinamizar a economia, por meio de investimento. De acordo
com a autora, esses recursos na tica do planejamento estatal eram registrados como fundos
de capital e seguiam em conformidade com os planos de desenvolvimento, alocados em
consonncia com as prioridades nacionais. A destinao de fundos previdencirios para
investimentos produtivos ocorreu at mesmo em conjuntura de contas deficitrias, quando no
se formavam reservas, priorizando o fomento de setores de infra-estrutura, mediante o crdito
subsidiado e, em geral, na contramo de assegurar solvncia ao sistema e garantias aos
interesses dos trabalhadores contribuintes. Para Boschetti (2006, p. 24): Os IAPs permitiram
ao governo acumular fundos de capitalizao fundamentais para a poltica de substituio de
importaes e estimulao da indstria.
Do ponto de vista econmico, neste perodo instaura-se um processo de
industrializao, ou seja, o motor da acumulao passa a ser o capital
industrial. Trata-se da industrializao limitada, restrita, dada a insuficincia
tcnica e financeira do prprio capital industrial. Isto , as bases de
acumulao industrial estavam restringidas porque no se implantara um
setor industrial com produtos de meios de produo (mquinas,
equipamentos, insumos bsicos) que desse maior concretude ao progresso
tecnolgico e impusesse a partir de seus investimentos uma dinmica
especificamente capitalista ao conjunto da sociedade. Ou seja: uma dinmica
endgena de reproduo ampliada do capital consubstanciada nas relaes
entre os departamentos produtivos de meios de produo e de bens de
consumo pela qual se reconstitui e se amplia, contnua e ciclicamente, o
capital constante da sociedade (mquinas, equipamentos e insumos em geral)
e o capital varivel (meios de consumo destinados reproduo da fora de
 128

trabalho) com o que, ademais, se reproduzem relaes sociais de produo

prpria do regime capitalista de produo. Esta dinmica especificamente
capitalista s se implanta definitivamente no Brasil a partir de 1956 com o
bloco de investimentos produtivos que compunha o chamado Plano de Metas
do perodo JK. (BRAGA e PAULA, 1981, p. 50).

No Brasil, o projeto nacional-desenvolvimentista comeado em Vargas, contou

sensivelmente com recursos dos fundos previdencirios, com uma previdncia social que j
estava em funcionamento h mais de 20 anos. Assim, os institutos de previdncia foram
utilizados como instrumentos de captao de poupana para realizao de investimentos
eleitos como estratgicos pelo governo no processo de industrializao.
De acordo com Oliveira, Beltro e David (1999), as instituies previdencirias
participaram do financiamento de inmeros hospitais e ambulatrios, bem como da
Companhia Vale do Rio Doce, da Companhia Hidroeltrica do Vale de So Francisco, e
possuam igualmente aes da Companhia Siderrgica Nacional. Conforme os autores, houve
investimentos de um dos maiores IAPs, o Instituto de Aposentadorias e Penses dos
Industririos (IAPI), em empresas de economia mista at o ano de 1954. Ressalta-se que, em
valores atualizados para real de setembro de 2007, pelo ndice Geral de Preos
Disponibilidade Interna (IGP-DI), os investimentos em empresa de economia mista do IAPI
chegaram a R$ 150 milhes (tabela 3). Os investimentos feitos na construo de Braslia, em
unidades residenciais e em imveis para o prprio funcionamento, pelos IAPs, alcanaram a
soma de R$ 465 milhes,54 a valores de setembro/2007.
Tabela 3
Investimentos do Iapi em Empresas de Economia Mista 1954
(Em R$ de setembro de 2007)
(1)
Ttulos de Empresas Valor em R$
Cia. Siderrgica Nacional 90.805.425,06
Cia. Vale do Rio Doce 3.515.048,72
Cia. Instituto Resseguros 1.923.024,56
Cia. Hidroeltrica de So Francisco 8.787.621,77
Bnus do Banco do Brasil 3.632.802,83
Recolhimento para Tomada de Bnus do Banco do Brasil 41.578.944,11
Total 150.242.867,05
Fonte: Oliveira, Beltro e David (1999, p. 4).
Nota:
(1) Valores atualizados para setembro de 2007 pelo IGP-DI, a partir dos dados originais de
Oliveira, Beltro e David (1999, p. 4), que so referentes a junho de 1998.

54
Os institutos so: IAPI, IAPC, IAPB, IAPFESP, IAPM, IAPETC. De acordo com Oliveira, Beltro e David
(1999, p. 4), os investimentos dos IAPs em Braslia totalizaram R$ 188.959.414,60, em R$ de junho de 1998. O
valor de R$ 465 milhes atualizado pelo IGP-DI para setembro de 2007.
 129

Com elevado volume de investimento nas empresas estatais, a previdncia social foi
transformada em um dos mais importantes scios da Unio e das empresas estatais criadas
no Governo de Getlio Vargas. Contribuiu tambm o fato de que os IAPs, ao contrrio das
CAPs, foram institudos sob a forma de autarquias, possibilitando o maior controle do Estado
sobre o sistema, alm de permitir a organizao corporativa do movimento sindical
(ANDRADE, 1999). Assim, o sistema previdencirio por ter sido concebido como

um seguro social no pode prescindir do vnculo contributivo, trazendo

consigo uma estratificao dos assalariados urbanos quanto aos benefcios e
direitos sociais a que estes tm acesso. Esses direitos no s atribudos
apenas a alguns setores assalariados, como so altamente diferenciados para
cada um destes. (...). Dado que a previdncia social foi instituda como parte
integrante de uma srie de medidas de regulao capital/trabalho, a prpria
legislao sindical obedece aos cnones do corporativismo (COHN, 1995, p.
55).

Para Fleury (1994), o fato de o Estado assumir a responsabilidade da organizao da

classe trabalhadora, via instrumentos de poltica social e trabalhista, no significou no Brasil
uma poltica redistribuitiva. Pelo contrrio, os mecanismos corporativos instrumentalizados
pela poltica previdenciria e de trabalho estavam direcionados para a incorporao seletiva e
controlada de parte dos trabalhadores dos setores dinmicos da economia, que tinham maior
poder de barganha.
O perodo de 1930 a 1945 marcado pelo atraso nos repasses da arrecadao, bem
como pela elevao da dvida dos empregadores e do governo com os fundos previdencirios.
Ao final de 1945, no governo Dutra, a dvida da Unio com as instituies previdencirias era
correspondente a 85% das despesas das instituies naquele mesmo ano, ou ainda, a metade
da arrecadao no perodo, conforme destacam Oliveira e Teixeira (1985).
Em sntese, se um por um lado, o incio do processo de assalariamento no Brasil
permitiu o desenvolvimento da previdncia social e os benefcios e servios a ela associados
(aposentadorias, auxlios e servios mdicos), por outro lado, o recolhimento das
contribuies previdencirias era administrado sob o regime financeiro de capitalizao
servindo de funding para o financiamento da indstria nascente. No aspecto poltico, a
 130

previdncia contribui com a gesto e o controle da fora de trabalho, reforando a posio

hegemnica do Estado Novo.
A poltica de sade, apesar de aparecer como prioridade no chamado Plano Salte (das
primeiras letras de sade, alimentos, transporte e energia), no governo Dutra, em 1948, no se
concretiza de fato entre as opes prioritrias da poltica de gasto do governo. De acordo com
Braga e Paula (1981, p. 56):
Em primeiro lugar, porque nesta etapa de industrializao brasileira o Estado
concentrou seus recursos relativamente escassos nos requisitos bsicos para
o prprio avano do processo de industrializao. E, em segundo lugar, esse
fenmeno explica-se pela prpria estreiteza da base financeira deste Estado,
reflexo do limitado desenvolvimento industrial, mas tambm reflexo da
ausncia de suporte e presses sociais que o levasse a uma radical reforma
tributria. Nestas condies, os servios de sade pblica padeceram (e
padecem, at hoje) de uma carncia crnica de recursos, a comprometer
sempre o atendimento populao.

Braga e Paula (1981) ressaltam o fato de que o financiamento da poltica de sade era
dependente basicamente da arrecadao previdenciria, e o parmetro para acesso aos
benefcios previdencirios era conferido pela obrigatoriedade da carteira profissional, numa
estrutura sindical corporativa de sindicato nico (TEIXEIRA, 1990). O Estado, via
institucionalizao dos IAPs, exercia uma ao discriminatria na identificao dos cidados.
O estatuto da cidadania era vlido apenas para os trabalhadores que tinham ocupaes
regulamentadas em lei. Os restantes eram pr-cidados, ou seja, um contingente
representativo de trabalhadores urbanos, como os autnomos e empregados domsticos, ou
ainda, os trabalhadores rurais. Nesse sentido, Wanderley Santos (1979) formulou a expresso
Cidadania Regulada para caracterizar esse perodo, o que reforou a estrutura de
desigualdades sociais do pas: cidados estratificados em categorias profissionais, benefcios
desiguais. Consagrou, ademais, a excludente vinculao entre acumulao e eqidade
(VIANNA, 1998).
Seguindo a anlise de Reis (1990), Boschetti (1998) aponta dois problemas da
abordagem cidadania regulada: 1) a comear pela impreciso semntica do termo cidadania:
o que deve garantir os direitos sociais a condio de cidado e no o fato de ter ou no um
trabalho assalariado. Caso a lgica de Santos seja tratada com preciso, s tero status de
cidado aqueles que participarem do processo produtivo. A autora questiona se os direitos so
 131

de cidadania ou do trabalho; e 2) o segundo problema refere-se noo de cidadania

universal trabalhada por Wanderley Santos (1979). Uma vez que ele aponta a
impossibilidade de a origem dos direitos ser vinculada proporcionalmente ou condicionada a
uma contribuio direta do cidado, prope a garantia de direitos essenciais e de benefcios
em funo de carncias. Alm da impossibilidade de definir o que so e o que no so
direitos essenciais, as chamadas carncias individuais seriam seletivas e restritas populao
que se encontra carente, propondo, ento, a seletividade e a focalizao, que so contraditrias
idia de cidadania universal.
A estrutura do financiamento do modelo de proteo social tambm era regressiva,
conforme demonstra Pochmann (2004, p. 10):

Ao mesmo tempo, a estrutura tributria implementada naquele momento

demonstrou ser regressiva, dependendo de impostos e contribuies sobre o
custo do trabalho. Assim, parte importante do sistema de proteo social foi
financiada por base contributiva, por tributos indiretos e subvenes fiscais,
que, na maior parte das vezes, regressiva, pois onera justamente a renda
dos pobres. Parte importante dos gastos sociais passou a estar atrelada ao
comportamento dos salrios e da folha de pagamento (fpag.) formal das
empresas, como nos casos da educao pblica, que depende do salrio-
educao (2,5% da fpag.), da qualificao profissional (1,6% da fpag.), do
entretenimento (1,5% da fpag.), da invalidez por acidente de trabalho (2,0%
da fpag.), da previdncia e assistncia social (20,0% da fpag. e at 11,5% do
salrio) e da proteo ao desemprego (8% da fpag.). Na totalidade, o
financiamento geral da proteo social representou em torno de 1/3 do custo
total do empregado urbano, o que tornou o acesso ao contrato formal de
trabalho mais difcil e um problema para o acesso e difuso de uma
cidadania de natureza regulada.

A legislao da previdncia aps 1945 marcada por mudanas em relao ao perodo

de 1930 a 1945. As alteraes so no sentido de mudar a poltica contencionista dos anos
anteriores com medidas que ampliam benefcios e os servios prestados pelas instituies de
previdncia, alm da majorao da contribuio dos segurados.
Com o movimento de presso social e redemocratizao do pas aps 1945 e o fim do
Estado Novo, os trabalhadores pressionavam, no mbito da previdncia, para manter em
 132

patamares mnimos suas contribuies e, por outro lado, exigiam a valorizao dos planos de
benefcios e servios.
Contribuiu para isso a repercusso no Brasil do Plano Beveridge, publicado na
Inglaterra em 1942, o qual aponta para um modelo de seguridade social oposto lgica de
seguro social, que entende a previdncia social limitada a um seguro e com uma lgica de
funcionamento igual de um plano privado.
O iderio dos defensores da seguridade social, na sntese de Oliveira e Teixeira
(1985), passa pela defesa das seguintes proposies:
a) um sistema para o qual cada um deve colaborar (ou mesmo no colaborar) de acordo com
sua capacidade contributiva e que exista a garantia para qualquer cidado, em momentos de
inatividade, de uma renda que garanta um padro mnimo de bem-estar;
b) a concesso da renda deve estar desvinculada das justificativas que levaram o indivduo a
requer-la e independentemente da sua contribuio; e
c) a ampliao da poltica de seguridade social para alm da previdncia social, incluindo
aes na rea de sade, assistncia social, higiene, educao, habitao, garantia de pleno
emprego e distribuio de renda.
O Plano Beveridge teve influncia sobre a tecnocracia brasileira, contudo, em nenhum
momento da nossa histria a concesso de benefcios previdencirios deixou de exigir uma
contribuio dos segurados e os valores das aposentadorias sempre foram vinculados
diretamente s contribuies vertidas.
Nesse sentido, a influncia das idias de Beveridge
(...) foi parcial, lenta, gradual e limitada. Parcial porque muitos princpios
bismarckianos foram mantidos e nem todos os princpios do modelo
beveridgiano foram incorporados, de modo que a seguridade social
permanece entre o seguro e assistncia. Lenta e gradual porque, ainda que
tenhamos iniciado a instituio de polticas sociais de cunho mais nacional
na dcada de 30, o processo de ampliao da cobertura e de expanso dos
direitos, programas e servios se deu de forma gradativa e jamais chegou a
assegurar direitos iguais a todos os cidados. E limitada porque, ainda hoje,
permanece a tenso entre consolidar uma seguridade social pblica e ampla e
universal ou restringir sua funo pblica s camadas mais pobres da
populao. (BOSCHETTI, 2001, p. 43.)

Uma questo importante do perodo de 1945 a 1964 classificado por especialistas

(MALLOY, 1976; OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985) como o perodo da democracia populista
 133

em que a previdncia social foi intensamente influenciada pela ideologia populista o

aumento explosivo da dvida da Unio com as instituies da previdncia, que chegou a
atingir o mesmo montante do pagamento dos benefcios previdencirios de 1948. Esse
processo estendeu-se at o comeo da dcada de 1960 e os resultados ficaram conhecidos
como a crise financeira da previdncia.
Eli Andrade (1999) demonstra que se o saldo resultante da capitalizao entre 1945 e
1980 (equivalente a 41% do PIB de 1980) da previdncia social fosse capitalizado, assim
como os saldos resultantes do fluxo de arrecadao e despesas a partir de 1981, chegar-se-ia,
no ano de 1997, a um montante de quase R$ 600 bilhes.
Para resolver a situao da reduo dos saldos financeiros, seria necessrio o devido
retorno das aplicaes de patrimnio e de capital, resultado da acumulao do capital e
patrimnio de um sistema que vinha superavitrio desde sua criao. Entretanto, ocorre que os
saldos financeiros no foram destinados a um fundo excedente complementar e exclusivo para
questes da rea previdenciria. Os recursos excedentes foram indevidamente apropriados
pelo Estado para financeirizao de acumulao de capital no Brasil (ANDRADE, 1999).
A situao de crise tambm se revela pelo amadurecimento do sistema. No incio, o
sistema gerava supervits, pois o nmero de contribuintes era muito superior ao nmero de
inativos, garantindo a viabilidade do pagamento dos benefcios mesmo em conjunturas
econmicas desfavorveis. medida que a proporo de contribuintes e inativos se aproxima,
a relao tendeu a ser deficitria; associada aos desvios dos saldos de caixa para outros fins,
gestou-se a primeira crise financeira da previdncia brasileira.
Na realidade, a crise ocorre tambm pelo acesso limitado dos trabalhadores
previdncia social, pois mesmo com o processo de incorporao de inmeras categorias
ficavam de fora os trabalhadores inseridos em relaes precrias e informais no mercado de
trabalho, pois o Brasil no generalizou a condio de assalariamento para toda a PEA.
Por isso, a soluo adotada foi o aumento no percentual das alquotas de contribuio
dos trabalhadores e dos empregadores, que evoluram de 3% (1945) para 8%, poca da
promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), em 1960. Ou seja, o
financiamento das polticas de previdncia e de sade permanece tendo como base de
sustentao os salrios dos trabalhadores e a folha de pagamento das empresas, no se
expandido para outras receitas tributrias.
 134

Uma ressalva digna de registro: assim como hoje,55 naquela poca a classe empresarial
brasileira contava com os benefcios e a passividade do Estado brasileiro no tocante s dvidas
das empresas com a previdncia social. Oliveira e Teixeira (1985) registram um conjunto de
leis que concedem anistias aos empresrios em dbito com a previdncia social. Um exemplo
o Decreto Legislativo n 9 (maio/1954), que concedeu anistia aos empresrios em dbito
com a previdncia social, suspendendo as cobranas judiciais em curso, perdoando multas e
juros, caso efetuassem o recolhimento at 60 dias aps a publicao do decreto. O
favorecimento da lei referia-se no somente parte da contribuio patronal, mas tambm
quela descontada do salrio do trabalhador e indevidamente apropriada pela empresa e no
repassada para a previdncia social.
Fleury (1994) destaca o fato de que a LOPS,56 aprovada no governo Kubitschek,
seguiu a tendncia de racionalizao dos governos anteriores. A LOPS uniformizou
benefcios e ampliou cobertura, mas manteve excludo do sistema de previdncia social os
trabalhadores rurais e os trabalhadores sem vnculo formal de relao trabalhista.

(...) a LOPS coincide com um novo perodo de incorporao de contribuintes

ao sistema, resultado da recuperao econmica promovida pelo Plano de
Metas. De fato, sendo a fonte de recursos da previdncia social basicamente
uma funo da massa salarial e sendo o vnculo com o mercado formal de
trabalho o critrio de incluso no sistema, perodos de crescimento
econmico e de criao de novos empregos favorecem medidas de
racionalizao do sistema previdencirio, ao contrrio do que ocorre em
perodos de recesso e de no-criao de empregos, como o caso da atual
conjuntura. Persiste, no entanto, a excluso dos trabalhadores rurais e dos
pobres e marginalizados, que continuam a contar basicamente com a
assistncia de entidades filantrpicas, privadas ou pblicas, ambas bastantes
precrias. Reafirma-se, por essa via, um sistema dual de proteo social, em
que o critrio bsico de incluso no sistema previdencirio e, portanto, de
acesso a determinados direitos sociais continua sendo o vnculo

55
Ver nesse sentido a edio da MP n 107 (10/2/2003), convertida na Lei n 10.684 (30/5/2003), que dispe
sobre o parcelamento de dbitos junto Secretaria da Receita Federal (SRF) e ao Instituto Nacional de Seguro
Social (INSS), garantindo uma anistia de 15 anos aos devedores da previdncia social.
56
Fleury (1994) ressalta que essa perspectiva de racionalizao, implicando unificao e universalizao, j tinha
sido tentada em 1945 com a criao de um nico Instituto de Seguridade Social Brasileiro (ISSB). A proposta
mofou por quase 20 anos no Congresso Nacional e no foi aprovada, sendo promulgada por decreto em 1945 e
no efetivada com a queda de Vargas. Para a autora, a LOPS s foi aprovada aps a desistncia de unificao
administrativa do sistema, o que representaria retirar as bases do poder de barganha das burocracias sindicais e
partidrias.
 135

empregatcio e a capacidade contributiva do trabalhador. (COHN, 1995, p.

56.)

A LOPS marcou o fim do sistema de capitalizao no regime financeiro da

previdncia evoluindo para um regime de repartio simples.57 A nova lei tambm apresenta
uma modificao no que tange contribuio da Unio, rompendo com 30 anos da idia de
contribuio tripartite, em que pese fosse meramente formal e sistematicamente violada
(OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). Enquanto a contribuio de empregados e empregadores
foi fixada em 8%, a contribuio da Unio passa a ser definida a partir dos gastos
administrativos e de pessoal, que na poca da aprovao da LOPS, segundo os autores,
correspondia apenas a 14% do oramento, reduzindo substancialmente a parcela da
contribuio legalmente devida pelo Estado.
A LOPS uniformizou os benefcios concedidos a todos os contribuintes urbanos do
setor privado sem, contudo, mexer na estrutura administrativa dos IAPs. Estes foram extintos
por decreto-lei de 21/11/1966 e suas estruturas foram fundidas, formando o Instituto Nacional
de Previdncia Social (INPS), marcando o incio de uma nova fase na previdncia brasileira.
Entretanto, em 1960, poca da aprovao da LOPS, somente 23,1% da PEA estava
segurada pela previdncia, ou o equivalente a 7,4% da populao. Conforme Boschetti (2006,
p. 48),
Essa desigualdade e a excluso do acesso da maioria da populao so
freqentemente explicadas com base nas particularidades e nos objetivos do
sistema implementado a partir de 1930. Mas foi sobretudo a existncia de
uma flagrante contradio entre o modelo predominantemente
bismarckiano e a estrutura econmica e social do pas que instituiu, desde o
incio, essa tendncia de excluso que perdura at hoje.

O golpe de 1964 imprimiu caractersticas particulares integrao do Brasil ordem

internacional nos anos 70,

(...) preservando e fortalecendo os laos de dependncia econmica dos

centros hegemnicos, ao mesmo tempo que necessitava quebrar a resistncia

57
Um sistema de repartio simples, ou seja, um regime baseado no crescimento das despesas de acordo com o
aumento das receitas, que no prioriza a formao de reservas ou fundos. Esse sistema conhecido como pacto
de geraes, tambm chamado de solidariedade entre intrageraes, no sentido de que os benefcios de uma
gerao so garantidos pelas contribuies da gerao seguinte.
 136

organizada da sociedade e construir as bases de um consenso passivo,

legitimador daquela ordem. (MOTA, 2000a, p. 137.)

A estratgia da ditadura militar foi usar as polticas sociais como amortecedoras de

uma conjuntura muito desfavorvel aos trabalhadores. Em outras palavras, uma forma de
obteno de harmonia social junto a uma classe que tivera seus direitos trabalhistas
reduzidos e at mesmo extintos (por exemplo, a estabilidade no emprego) e estava impedida
de organizar e participar da vida poltica do pas.
A previdncia tem uma expanso selecionada aps 1964, em conseqncia do
processo de assalariamento, mas manteve a seletividade definida pela formalizao do
emprego (MOTA, 2000a). O modelo econmico dos anos 1970 foi centrado no crescimento
das grandes empresas de capital intensivo, ampliando, assim, o fosso das condies de
trabalho e da cobertura previdenciria entre os trabalhadores das grandes empresas
comparativamente aos trabalhadores precarizados. As modificaes ocorridas, apesar de
indicarem a expanso dos benefcios, no alteram os princpios estruturantes da previdncia
social, que manteve a sua lgica de seguro, ou seja, o acesso ao benefcio somente via
contribuio.

Na verdade, a expanso da cobertura, tanto dos benefcios quanto da

assistncia, no rompeu o modelo estreito de financiamento baseado nos
padres do seguro, desde que a incorporao de categorias e benefcios no-
contributivos no foi acompanhada de uma inovao em termos das fontes
de financiamento e mesmo da garantia de maior aporte estatal. Ao contrrio,
observou-se uma retrao dos recursos que caberia Unio aportar, ao
mesmo tempo em que os novos mecanismos de concesso de benefcios na
rea rural tornam-se cativos dos polticos e de sua clientela, enquanto que a
prestao da assistncia mdica passava a orientar-se em funo da
lucratividade dos prestadores privados de servios. (FLEURY, 1994, p. 200.)

A ditadura militar sem legitimidade poltica buscou obter apoio da populao via
adoo de algumas medidas sociais. O modelo adotado foi sendo implantado como um
complexo assistencial-industrial-tecnocrtico-militar (FALEIROS, 2000b, p. 48). No se
constituiu como um projeto universal de cidadania. No tocante poltica previdenciria, em
que pese a manuteno da lgica de seguro, foram unificados os institutos de previdncia em
um nico organismo: o INPS com administrao centrada na tecnocracia do Estado.
 137

A previdncia social foi ampliada aos trabalhadores rurais, aos empregados

domsticos, aos jogadores de futebol e aos ambulantes. No caso dos trabalhadores rurais, o
benefcio era de meio salrio mnimo e sem contribuio direta, com uma pequena parcela do
financiamento desse benefcio vindo da taxa de comercializao dos produtos rurais. Em
1977, foi criado o Sistema Nacional de Assistncia e Previdncia Social (SINPAS), que
agrupou o INPS e o Instituto Nacional de Administrao da Previdncia Social (IAPAS). Na
rea da sade, em torno de 40 milhes de brasileiros permaneciam sem acesso a servios
mdicos. O sistema consistia na existncia de um setor privado de sade para o atendimento
dos ricos; os planos de sade destinados para um grupo seleto de trabalhadores assalariados; o
seguro pblico somente para aqueles que contribuam para a previdncia social; e os pobres
ficavam merc da caridade alheia (FALEIROS, 2000b).
Braga e Paula (1981) observam que com acumulao industrial ocorreu a formao no
interior da economia de um setor de produo de bens de capital relacionado com a
diversificao do consumo; ao mesmo tempo, ocorreu a constituio capitalista de um setor
de ateno sade. Os autores afirmam que a produo privada de bens e servios de sade
crescente e aceleradamente financiada pelo Estado, via arrecadao previdenciria.
Uma das principais caractersticas que esteve presente nas polticas sociais durante a
ditadura militar (1964 a 1985) foi o padro regressivo de financiamento. Isso implicou a
restrita utilizao de recursos de natureza fiscal, com o predomnio de fontes tributrias auto-
sustentveis e parafiscais (FAGNANI, 2005). As polticas integrantes do complexo
previdencirio (previdncia, assistncia mdica e assistncia social) tiveram como principal
base financeira, no perodo, o Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS), mantido
pelas contribuies dos assalariados, dos empregadores e dos trabalhadores autnomos,
denotando as caractersticas regressivas dessas fontes de financiamento. Alm disso, o gasto
social no podia pressionar o oramento fiscal (BRAGA e PAULA, 1981; FAGNANI, 2005).
As mudanas adotadas durante a ditadura militar passaram longe de atingir um padro
de bem-estar social. A expanso dos programas sociais foi seletiva e com o favorecimento do
setor privado nas reas de sade e previdncia (seguros), habitao e educao. Durante o
perodo ditatorial foi criada a medicina empresarial (grupo) e a previdncia complementar
privada, alm da extino dos mecanismos que garantiam a participao dos trabalhadores no
controle dos sistemas existentes anteriormente (MOTA, 2000a; SOARES, 2001).
Soares (2001, p. 209) chama ateno para o fato de que o longo perodo autoritrio
consolidou um arcabouo poltico-institucional das polticas sociais brasileiras com os
seguintes princpios: 1. extrema centralizao poltica e financeira no nvel federal das aes
 138

sociais do governo; 2. fragmentao institucional; 3. excluso da participao social e poltica

da populao nos processos decisrios; 4. autofinanciamento do investimento social; e 5.
privatizao.
Corrobora para isso a no generalizao da condio salarial no Brasil, conforme
Theodoro (2005, p. 121):
Apesar de alguns esforos, mais ou menos isolados, a ao estatal sobre o
mercado de trabalho parece ter estado marcada pela idia do crescimento
econmico como nica poltica de emprego relevante. O Estado assumiu, de
fato, uma posio de co-responsabilidade no que se refere manuteno das
desigualdades e suas conseqncias: a pobreza, o desemprego e a
informalidade. a forma mesma de reproduo da sociedade ou, colocado
de outro modo, a maneira como se realiza a sua regulao que parece estar
no centro da questo. Se, de um lado, o Estado conseguiu forjar as bases da
organizao do assalariamento no pas, este, por seu turno, no se
universalizou. Uma parte significativa da fora de trabalho manteve-se fora
do assalariamento, reproduzindo assim a pobreza. A ao estatal junto aos
pobres tampouco se organizou em prol do combate s desigualdades, ou em
prol da mudana. Pela via da gesto da pobreza, assegurou-se uma
modernizao sem mudana.

A dcada de 1980 marcada pelo agravamento da economia capitalista decorrente,

sobretudo, da instabilidade macroeconmica: hiperinflao, recesso, ciranda financeira e
crise da dvida externa. sob esse prisma que ocorre a reestruturao produtiva no Brasil,
vinculada aos paradigmas de organizao industrial desenvolvidos nos pases centrais para
superar a crise do capitalismo.
Na poltica de trabalho, com as inovaes tecnolgicas e organizacionais nas
principais indstrias do pas, surge aos poucos um padro de flexibilidade, vinculado ao
toyotismo. Nesse sentido, Alves (2000) adota os conceitos de toyotismo restrito e
toyotismo sistmico para explicar as alteraes na base produtiva do pas nos ltimos 20
anos. Quanto ao primeiro conceito, o autor explica que, a partir da crise dos anos 1980, se
inicia um novo processo de reestruturao produtiva. Em plena recesso, a poltica econmica
era de incentivo s exportaes, que obrigou as grandes empresas, particularmente as
indstrias, a adotar, ainda que de modo restrito, novos padres organizacionais para enfrentar
a competitividade internacional. Os novos padres organizacionais-tecnolgicos so
inspirados no toyotismo, s que adotados de forma seletiva e com objetivos de aumentar a
 139

qualidade, a preciso e a flexibilidade da produo. O toyotismo surgia articulado com o

aprofundamento do fordismo, o que debilitava a nova hegemonia do capital na produo. Era
o que o autor denomina de toyotismo restrito (ALVES, 2000).
necessrio resgatar que, apesar da crise econmica nos anos 1980, novas e
profundas mudanas ocorrem no mbito da previdncia social, das polticas de sade e da
assistncia social, assim como dos direitos trabalhistas. As reivindicaes e presses
organizadas pelos trabalhadores na dcada de 1980, em perodo de redemocratizao no pas,
provocam a incorporao, pela Constituio Federal de muitas demandas sociais de expanso
dos direitos sociais e polticos. Um dos maiores avanos dessa Constituio, em termos de
poltica social, foi a adoo do conceito de seguridade social, englobando em um mesmo
sistema as polticas de sade, previdncia e assistncia social.

2.4 A seguridade social no Brasil

As reivindicaes e presses organizadas pelos trabalhadores na dcada de 1980, em

perodo de redemocratizao no pas, provocam a incorporao, pela Constituio Federal, de
muitas demandas sociais de expanso dos direitos sociais e polticos. Um dos maiores
avanos dessa Constituio, em termos de poltica social, foi a adoo do conceito de
seguridade social, englobando em um mesmo sistema as polticas de sade, previdncia e
assistncia social. Para viabilizar as inovaes propostas e permitir a efetiva implementao
de um sistema de seguridade social no Brasil, a Carta Magna estabeleceu uma ampliao das
bases de financiamento para alm da folha de pagamento, que passaria a ser composta
tambm pelos impostos pagos pela sociedade e por contribuies sociais vinculadas.
A conferncia de 1944 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) j reconhecia
a obrigao da instituio de apoiar todas as naes do mundo na aplicao (...) de
programas prprios que visem (...) a extenso de medidas de segurana social de forma a
assegurar um rendimento de base a todos aqueles que necessitem deste tipo de proteo bem
como de cuidados mdicos completos (OIT, 2002, p. 1). A sesso de 2001 da OIT reafirma
que o momento atual propcio para a organizao lanar uma nova campanha com intuito de
estender a cobertura da seguridade social a todos que necessitam.
No governo da Nova Repblica (1985 a 1989), a expresso seguridade social
retomada, aps 50 anos no Brasil, sendo incorporada aos debates tericos e polticos que
visavam a uma ampla reorganizao sobre bases mais igualitrias das polticas de previdncia,
assistncia social e sade. No grupo de trabalho criado por decreto do presidente Sarney, em
 140

maio de 15/5/1986,58 surgiu a proposta de reorganizar as polticas de previdncia e

assistncia social em um sistema de seguridade social (BOSCHETTI, 2006, p. 114). O
esboo do sistema de seguridade social a ser inscrito na Constituio Federal vai ocorrer nesse
perodo e teve como eixos orientadores para a rea social: aes emergenciais de combate
fome e misria e as propostas de reformas sociais expressas no I Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova Repblica (PND). Com isso, possvel identificar alguns
princpios que deveriam reorientar as polticas sociais como: a universalizao da sade, a
seletividade dos benefcios previdencirios e a integrao e racionalizao de diversos
programas assistenciais. Uma das questes destacada pela autora so os princpios relativos
universalizao e organizao financeira e institucional da sade, pois
o que estava em jogo no era simplesmente a criao de novos programas,
mas sim a instituio de um sistema pblico universal, em que a cidadania
fosse fonte determinante do direito sade, e no mais o mrito individual.
Tal reorientao pressupunha estabelecer novas fontes de financiamento, as
quais at aquele momento sustentavam-se quase exclusivamente nas
contribuies diretas e individuais de trabalhadores e empregadores.
Estabelecer um financiamento baseado em imposto no era tarefa fcil, visto
que significava, na prtica, romper com a lgica securitria na rea de sade.
(BOSCHETTI, 2006, p. 106.)

Os anos de 1985 e 1986 so marcados pela instalao de diversos grupos de trabalho e

comisses que discutem, elaboram diagnsticos e propostas de reformulaes das
configuraes das polticas sociais herdadas do perodo autoritrio. Esses grupos59 contam
com a presena dos representantes do governo, dos empresrios, dos trabalhadores e de
especialistas. Com relao s polticas de sade, previdncia e assistncia social so
constitudos trs grupos: o grupo de trabalho de reestruturao da previdncia social, que
tinha como misso propor a reorganizao das polticas que integravam o SINPAS
(previdncia, sade e assistncia social) e mais dois subgrupos vinculados ao Ministrio da
Sade e ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (BOSCHETTI, 2006).
Na anlise dos padres de financiamento das polticas sociais, o diagnstico dos
grupos e comisses estabelecidas no perodo, de acordo com Soares (2001, p. 210-211) revela
que:

58
Decreto 92.654, de 15/5/1986, que cria o Grupo de Trabalho de Reestruturao da Previdncia Social.
59
Uma anlise detalhada desses grupos de trabalho institudo no perodo pode ser vista em Boschetti (2006,
captulo IV) e em Fagnani (2005).
 141

Quanto ao financiamento, foram levantados os problemas de regressividade,

do autofinanciamento, da distoro no destino efetivamente social de fundos
e recursos arrecadados para tal fim, entre outros. O padro organizacional
identificado caracterizava-se pela centralizao excessiva, pela fragmentao
institucional, pela sobreposio de rgos e programas, entre outras
caractersticas. Tudo isso configurava uma herana pesada de um enorme
e mal financiado aparelho institucional, cujos problemas vinham reiterando-
se e ampliando-se ao longo do tempo, para dar conta de um igualmente
enorme e complexo universo de problemas sociais no resolvidos.

Particularmente, no mbito do esboo da seguridade social destaca-se o papel do

grupo de trabalho de reestruturao da previdncia social, que era composto majoritariamente
por representantes governamentais e com participao minoritria de entidades
representativas de trabalhadores urbanos, rurais, aposentados e pensionistas. Os
representantes do governo eram especialistas em previdncia social dos diversos ministrios e
da Presidncia da Repblica; alm de especialistas da sociedade civil, entre eles, estava o
socilogo Wanderley Guilherme dos Santos. O intenso debate do grupo de trabalho foi
reforado pela apresentao dos tcnicos do antigo Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS) de um documento propondo o novo plano de seguridade social, que implicava
discusses acerca dos seus princpios fundadores e de uma reestruturao completa das
polticas sociais (BOSCHETTI, 2006).
Conforme Boschetti (2006), o documento sugeria a instituio da seguridade social
com dois planos distintos: o primeiro denominado de plano de base nico de carter
contributivo destinado aos trabalhadores urbanos e rurais em condies de contribuir para a
previdncia social, seguindo a lgica de seguro e limitado a cobrir os riscos da existncia e
limitando os auxlios (nascimento, funeral e o salrio-maternidade) aos segurados de baixa
renda; o segundo de carter no contributivo, intitulado plano assistencial, destinado
queles que no pudessem contribuir, cujos benefcios seriam financiados pelo oramento
fiscal, cobrindo apenas dois riscos sociais: idade e invalidez, mas em valor inferior ao do
plano contributivo. Portanto, agora os cidados eram classificados em duas classes,60 os com
capacidade contributiva e os outros sem condies de manter a sua prpria proteo social.

60
Interessante notar o apoio de Wanderley Guilherme do Santos a essa proposta argumentando sobre a
necessidade de garantir um mnimo de proteo social a todos os cidados, mesmo que isso significasse criar
duas classes de cidados o que ele mesmo havia criticado em seu livro Cidadania e Justia (1987)
(BOSCHETTI, 2006, p. 124-125).
 142

O detalhamento da proposta do MPAS para a previdncia social inclua a seletividade

dos benefcios previdencirios, restringindo benefcios no diretamente ligados ao risco social
(como o salrio famlia) aos contribuintes de baixa renda e a limitao do valor das
aposentadorias e penses a um teto previamente definido, que poderia ser complementado por
planos de seguros facultativos, alm da extino do benefcio de aposentadoria por tempo de
trabalho. Essas propostas dos tcnicos foram aprovadas quase inteiramente pela maioria do
grupo de trabalho, com votos contrrios dos representantes dos trabalhadores, que tiveram
pequenas sugestes acatadas, mas que no alteravam o cerne do projeto governamental. Em
relao poltica da assistncia social houve consenso no sentido de exclu-la do SINPAS,
mas mant-la vinculada ao MPAS, destacando que seu financiamento fosse especfico, com o
custeio previsto no oramento fiscal. Porm, o plano de seguridade social do grupo de
trabalho do MPAS no virou projeto de lei como previsto inicialmente, sendo seus princpios
e proposies encaminhados Assemblia Constituinte para serem debatidos (BOSCHETTI,
2006).
Na viso de Soares (2001), o perodo da Nova Repblica vai influenciar os princpios e
reformas nas polticas sociais que sero inscritas na Constituio de 1988, resultante de um
movimento reformista no governo e na sociedade. O governo Sarney, apesar de avanos no
perodo de 1985 a 1987, em diversos e importantes setores das polticas sociais, que
marcaram uma inflexo importante em relao ditadura militar, no logrou fazer
modificaes nas bases de financiamento que poderiam consolidar uma nova estrutura
poltico-social no pas. De forma que as mudanas necessrias na estrutura do financiamento
do setor pblico no foram feitas, e, o que pior, ainda no governo Sarney, a poltica
econmica modificou-se dando lugar a teses e medidas mais ortodoxas (SOARES, 2001, p.
213), alm do abandono das reformas na poltica social e da reduo dos gastos em diversas
reas sociais, corroborando para o enorme retrocesso que foi feito no governo Collor.
Os trabalhos legislativos da Assemblia Constituinte duraram quase dois anos
(1/2/1987 a 5/10/1988), sendo o primeiro ano de intensa participao popular nas
subcomisses temticas e na apresentao de emendas populares. O ano de 1988 foi marcado
por discusses internas no Parlamento e com forte reao conservadora para evitar aprovao
das conquistas sociais obtidas nas fases precedentes de elaborao da Constituio. De acordo
com Boschetti (2006), foi na Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente que foram
esboados os princpios da seguridade social brasileira. Contudo, foi a Comisso de Ordem
Social que, a partir dos pr-projetos das subcomisses, redigiu e aprovou a seguridade social
como um conjunto integrado pelas polticas de sade, previdncia e assistncia social. O texto
 143

final aprovado no plenrio da Assemblia Constituinte expressa o grande acordo poltico

realizado entre foras de esquerda e de direita.
Merece destaque o projeto final aprovado pela Comisso de Ordem Social, cujo relator,
o senador Almir Gabriel, incorporou os princpios fundamentais aprovados pelas
subcomisses e consolidou-os sob o ttulo seguridade social. Ainda, contrariando a
proposio da Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente, ampliou o conceito de
seguridade social ao incluir o direito sade juntamente com a assistncia social e a
previdncia. A integrao dessas polticas era mais intensa, pois o relatrio no separava as
fontes de financiamento e estabelecia complementaridade entre os benefcios, de forma que
haveria um fundo de seguridade social com recursos das contribuies dos empregados, dos
empregadores, do oramento fiscal e das receitas de concursos e prognsticos (BOSCHETTI,
2006).
A seguridade social na Constituio brasileira de 1988 um conjunto integrado de
aes do Estado e da sociedade voltadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social, incluindo tambm a proteo ao trabalhador desempregado,
via seguro desemprego. Pela lei, o financiamento da seguridade social compreende, alm das
contribuies previdencirias, tambm recursos oramentrios destinados a este fim e
organizados em um nico oramento.
Com isso, a seguridade social para a OIT (2002) fundamental para a garantia do bem-
estar dos trabalhadores e das suas famlias, assim como de toda a coletividade. Para a
organizao, trata-se de um direito essencial do ser humano e importante para promover a paz
e a insero social. Quando bem gerida, a seguridade social favorece a produtividade via
poltica de sade, garantia de renda e acesso aos servios sociais. Ainda, quando associada s
polticas ativas do mercado de trabalho se torna um instrumento poderoso de desenvolvimento
econmico e social sustentvel, sobretudo na atual conjuntura.
No Brasil, o desenho da seguridade social, ainda que de forma limitada, guarda alguma
semelhana com o contedo e com a orientao das polticas do Estado Social dos pases
centrais. Porm, as caractersticas do nosso mercado de trabalho com o predomnio de
relaes informais de trabalho a partir dos anos 1980 e a elevada concentrao de renda
tornaram mais difceis a universalizao dos benefcios sociais (SALVADOR e
BOSCHETTI, 2003). Em nosso pas, as polticas sociais no transitaram para o nvel de um
contrato social, nos moldes do Estado Social dos pases desenvolvidos, materializando os
princpios e meios para assegurar amplos direitos fundados na cidadania (MOTA, 2000a).
 144

As polticas de sade, previdncia e assistncia social englobadas no conceito de

seguridade social da Constituio brasileira de 1988 passam a ser regidas por novos
princpios e diretrizes, associando, ao mesmo tempo, universalidade e seletividade,
centralizao e descentralizao, distributividade e redistributividade, gratuidade e
contributividade. A sade orienta-se por princpios como universalidade, gratuidade,
redistributividade e descentralizao. A poltica de assistncia social rege-se pelos preceitos
da seletividade, gratuidade, redistributividade, centralizao na gesto de certos benefcios
(um salrio mnimo mensal para idosos com mais de 65 anos e para pessoas pobres portadoras
de deficincias, que so geridos pelo INSS) e descentralizao (para os programas, projetos e
servios). A previdncia, por sua vez, continua a ser assegurada mediante contribuio direta
de trabalhadores e empregadores61 e sua gesto centralizada no governo federal
(BOSCHETTI, 1998 e 2006).
Teixeira (1990, p. 26) destaca que as conquistas da Constituio de 1988, palco de
intenso jogo de presses e contrapresses, acabaram por incorporar demandas corporativas
que mantiveram sua natureza hbrida, no rompendo definitivamente com o conceito de
previdncia enquanto seguro nem eliminando, nem mesmo no plano da lei, com as prticas
atrasadas nele introjetadas.
Convm observar que no mundo do trabalho, a partir da dcada de 1990, no Brasil,
desenvolve-se um novo complexo de reestruturao produtiva na busca do toyotismo
sistmico. O que significa a adoo, em maior amplitude, dos princpios do toyotismo, tais
como just-in-time, kanban, gerenciamento pela qualidade total e terceirizao. A partir do
plano real, em 1994, tem-se um impulso no aprofundamento da automao microeletrnica
nos plos industriais mais desenvolvidos. Conforme Alves (2000, p. 202), o objetivo
principal do novo complexo de reestruturao produtiva instaurar, de modo sistmico, a
acumulao flexvel no Brasil.
Do ponto de vista ideolgico, o neoliberalismo apregoa a flexibilidade dos mercados,
sobretudo do mercado de trabalho, dando nfase aos mercados financeiros. O jogo global
comandado pela deciso das empresas transnacionais que tm suas sedes nos pases centrais
do capitalismo, cabendo aos pases perifricos um papel secundrio e dependente dos
emprstimos internacionais.

61
Algumas excees so reconhecidas pela Lei Orgnica da Previdncia Social para os "segurados especiais",
em geral os trabalhadores rurais. Mas para esses segurados no-contribuintes diretos, os benefcios so em menor
nmero e em montantes fixos (um salrio mnimo). Ver artigo 11 da LOPS; Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991,
atualizada pela Lei n 9.032, de 28 de abril de 1995, publicada no DOU de 11 de abril de 1996, seo 1, p. 5.929.
 145

Pochmann (2001, p. 8-9) afirma que, ao contrrio da propaganda oficial, a

globalizao no vem produzindo um mundo mais homogneo, com melhor repartio de
riqueza, produo, trabalho e poder. Na realidade, diz o autor:

As economias no-desenvolvidas transformaram-se em uma grande feira

mundial de concorrncia pelos menores custos de trabalho possveis, a ser
visitada por compradores de fora de trabalho que representam grandes
corporaes transnacionais. Quanto mais dceis os governos, e submissos
lgica de explorao intensiva de trabalho, mais dependentes so suas
polticas macroeconmicas nacionais. De um lado, so colocados em marcha
os programas macroeconmicos de integrao subordinada e passiva, por
meio da adoo de polticas neoliberais de liberalizao comercial sem
critrio, de desregulamentao financeira, de enxugamento do Estado (...), de
desnacionalizao econmica e de especializao produtiva. Com isso,
pretende-se estimular a atrao de investimentos estrangeiros, o que muitas
vezes desincentiva o melhor aproveitamento das oportunidades nacionais.

O tratamento analtico feito por Pochmann (2001) para compreender a questo do

(des)emprego na globalizao considera que o comando nacional da nova diviso
internacional do trabalho est na dimenso financeira, mas existem dois vetores estruturais
que tm ascendncia nos pases do centro do Capitalismo. O primeiro vetor est associado ao
processo de reestruturao empresarial, acompanhado da maturao da revoluo tecnolgica.
Ele destaca maior importncia ao papel das grandes corporaes transnacionais, conformado
por oligoplios mundiais. Atualmente, o comrcio intrafirmas, mais precisamente entre matriz
e filiais das corporaes transnacionais, supera as trocas realizadas entre naes. O segundo
vetor diz respeito aos Investimentos Diretos no Exterior (IDE). Apesar do avano no fluxo de
recursos estrangeiros em pases semiperifricos, o IDE permanece muito concentrado no
centro do capitalismo. Ou seja, os pases de baixa renda (periferia) continuam perdendo
espao no fluxo de recursos internacionais, sem alterar a parte que fica nas economias
avanadas. Os programas das agncias multilaterais como o FMI e o Banco Mundial, em
geral, impem aos pases perifricos a exigncia de menor custo da mo-de-obra e a
desregulamentao do mercado de trabalho.
As dcadas de 1980 e 1990 podem ser consideradas como perdidas para o mercado de
trabalho. Nesses 20 anos, as ocupaes vinculadas ao ncleo estruturado do mercado de
trabalho reduziram-se de 49% da PEA, em 1980, para 36%, em 2000. Enquanto isso, a taxa de
 146

desemprego calculada nos censos do IBGE subiu de 3% para 15%, no mesmo perodo. O
Censo 2000 revelou a existncia de 11,5 milhes de desempregado.
As ocupaes de carter assalariado (empregado de carteira de trabalho assinada e sem
carteira de trabalho assinada mais empregados militares e funcionrios pblicos), que, em
1980, representavam 63% da PEA, decrescem, em 2000, para 57%. Portanto, um mercado de
trabalho cada vez mais desestruturado, incapaz de proporcionar empregos formais e de longa
durao para a maioria dos ocupados e com a maior difuso de postos de trabalho no
assalariados.
Um estudo divulgado pelo Dieese (2001) mostra que nas regies metropolitanas onde
realizada a PED ocorreu, nos anos 1990, um aumento das contrataes flexibilizadas nas
empresas. Um dado que chama ateno na pesquisa a contratao do trabalhador
diretamente pela empresa como assalariado sem carteira de trabalho assinada; por exemplo,
na Regio Metropolitana de So Paulo ocorreu aumento dessa categoria, no setor privado da
economia, que representava 11,6% em 1989 para 17,9% em 1999.
No plano ideolgico entra em cena no Brasil uma nova hegemonia burguesa, de cunho
neoliberal, que vai potencializar novas e antigas dificuldades para consolidar a seguridade
social no Brasil.
Do ponto de vista da lgica do capitalismo contemporneo, a configurao
de padres universalistas e redistributivos de proteo social v-se
fortemente tensionada: pelas estratgias de extrao de superlucros, com a
flexibilizao das relaes de trabalho, onde se incluem as tendncias de
contrao dos encargos sociais e previdencirios, vistos como custos ou
gastos dispendiosos; pela supercapitalizao com a privatizao explcita
ou induzida de setores de utilidade pblica, onde incluem-se sade, educao
e previdncia; e, especialmente, pelo desprezo burgus para com o pacto
social dos anos de crescimento, agora no contexto da estagnao,
configurando um ambiente ideolgico, consumista e hedonista ao extremo
(BEHRING, 2002, p. 276).

A partir dos anos 1990, consolida-se no pas uma cultura da crise (MOTA, 2000a), no
sentido da disputa ideolgica da poltica burguesa de constituio da hegemonia. Os
componentes dessa cultura da crise, propagados pelas classes dominantes, so o pensamento
privatista e a criao do cidado-consumidor, assegurando a adeso s transformaes no
mundo do trabalho e dos mercados de bens e servios. Para Behring (2002), o eixo central
 147

do convencimento repousa em que h uma nova ordem qual todos devem se integrar, e que
inevitvel a ela se adaptar, constituindo o quadro de uma contra-reforma do Estado, nos
anos de neoliberalismo tardio do Brasil.
O artigo 194 da CF, como j relatado, estatui a seguridade social como um conjunto
integrado de aes de iniciativas dos poderes pblicos e da sociedade para garantir os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social. Alm da no implantao do Oramento
da Seguridade Social nos moldes determinados pela Carta Magna, a seguridade no logrou
uma existncia formal do ponto de vista administrativo. Nos anos 1990, a previdncia, a sade
e a assistncia social foram regulamentadas por leis distintas e organizadas
administrativamente de forma separada. Ao invs do fortalecimento, ocorreu a fragilizao
das trs polticas sociais (VIANNA, 1999).
Behring (2003) vai caracterizar o perodo como a contra-reforma do Estado no
Brasil, justificando a adoo da categoria contra-reforma por dois elementos. Um primeiro
diz respeito ao fato de que a constituio do Estado Social, no sculo XX, nos pases centrais
do capitalismo, significou uma reforma dentro do capitalismo; sob a presso dos
trabalhadores, formatou-se um amplo conjunto de regras que permitiram, de um lado, a
viabilidade da demanda e do processo de acumulao e, de outro, a adoo de polticas de
proteo ao emprego e de garantias sociais. O neoliberalismo significou uma reao
conservadora de natureza claramente regressiva, na qual se situa a contra-reforma do
Estado. O segundo elemento diz respeito reforma anunciada na Constituio brasileira de
1988,62 que em alguns aspectos indicou o caminho, ainda que mnimo, de uma estratgia de
natureza social-democrata, especialmente no Captulo Ordem Social. Ento, a partir dos anos
1990, as propostas reformistas acabam por solapar as possibilidades, ainda que limitadas, da
plena aplicao dos direitos sociais da Carta Magna. Podendo-se ento falar em contra-
reforma, iniciada com as chamadas reformas estruturais no governo Collor e aprofundadas
nos oito anos de governo Fernando Henrique Cardoso.
A autora faz uma densa anlise da contra-reforma no Brasil, a partir de um
mapeamento das medidas reformistas que foram sugeridas e sua vinculao com a
macroeconomia do Plano Real, tendo como cerne de sua anlise e crtica o Plano Diretor da

62
Para a autora (...) a Constituinte foi um processo duro de mobilizaes e contra-mobilizaes de projetos e
interesses mais especficos, configurando campos definidos de foras. O texto constitucional refletiu a disputa de
hegemonia, contemplando avanos em alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, humanos e polticos (...).
Mas manteve fortes traos conservadores, como a ausncia de enfrentamento da militarizao no Brasil (...), a
manuteno de prerrogativas do Executivo, como as medidas provisrias, e na ordem econmica (Behring,
2002, p. 162).
 148

Reforma do Estado de 199563 e as expresses particulares desse projeto: flexibilizao das

relaes de trabalho, as privatizaes e a relao com o capital estrangeiro, as condies da
seguridade social, particularmente as perdas e as restries dos direitos sociais.
A origem das reformas nos pases perifricos est nas recomendaes de ajuste
dos organismos multilaterais (Banco Mundial, FMI), que inclui, entre outras medidas, a
abertura comercial indiscriminada, o rigor fiscal e um conjunto de reformas no mbito do
Estado. As polticas patrocinadas por esses organismos tm como corolrio um retrocesso
social (Soares, 2003a). As conseqncias sociais do ajuste neoliberal nos pases da Amrica
Latina configuram um desajuste social, agravando condies anteriores de desigualdade
estrutural e com a generalizao da precariedade e da insegurana para amplos segmentos
sociais, anteriormente includos pela sua insero no mercado de trabalho e pela proteo
social historicamente construda (SOARES, 2001). De forma que a tendncia geral de
reduo de direitos, sob a alegao da crise fiscal, transformando as polticas sociais em aes
pontuais e compensatrias dos efeitos mais perversos da crise. No melhor do iderio
neoliberal para as polticas sociais, ou seja, o trip: privatizao, focalizao e
descentralizao (BEHRING, 2002).
As reformas realizadas nos sistemas previdencirios da maioria dos pases latino-
americanos foram inspiradas nas orientaes do Banco Mundial, que explicitou suas
propostas no estudo Envelhecer Sem Crise. Nesse documento, recomendava-se a
substituio do modelo de repartio (redistributiva) por um novo, caracterizado pela
implantao de um plano privado e obrigatrio de capitalizao por cotas definidas
individualmente para os trabalhadores. As aposentadorias passam a ser baseadas em
contribuies definidas e os benefcios dependem da acumulao dos recursos, sem prvia
garantia dos valores a receber. Na Amrica Latina, alm do Brasil, entre 1981 e 2001, os
seguintes pases seguiram as recomendaes do Banco Mundial: Chile, Peru, Colmbia,
Argentina, Uruguai, Mxico, El Salvador, Bolvia, Venezuela, Equador, Costa Rica,
Nicargua e Repblica Dominicana.
O sistema recomendado pelo Banco Mundial baseado em trs pilares. Um
primeiro pilar gerenciado pelo governo e financiado a partir dos impostos, que deve ser
mnimo e focalizado para os idosos. A frmula dos benefcios deve ser baseada em um exame
da situao financeira e dos ativos dos beneficirios (contribuio ao longo da vida laboral), e,
neste caso, o Estado pode garantir um benefcio previdencirio, desde que seja mnimo. O

63
A esse respeito consultar captulo 4 de Behring (2002; 2003).
 149

segundo pilar considerado como essencial, e mais inovador, gerenciado pelo setor
privado e plenamente capitalizado para fins de poupana (fully funded). Trata-se de uma
alterao radical no sistema de repartio simples, que deve ser substitudo por um plano
privado de contribuio obrigatria com um vnculo atuarial entre os benefcios e as
contribuies; o regime financeiro deve ser de Contribuio Definida (CD).64 O terceiro
pilar de poupana voluntria para as pessoas que desejam maior poder de consumo na
aposentadoria, ou seja, uma renda previdenciria suplementar ao plano do segundo pilar
(JAMES, 2001).
No caso brasileiro, a contra-reforma da previdncia classificada pelos analistas como
no estrutural ou paramtrica, por no ter eliminado o sistema pblico de previdncia nem
ter introduzido um sistema privado como organizador geral da previdncia. As mudanas,
nesse caso, foram no sentido de modificar a abrangncia e a estrutura do plano de benefcios,
mantendo o regime de repartio simples e o modelo de benefcios definidos (BOSCHETTI,
2008).
Apesar de a reforma brasileira no ter significado adoo integral de um regime de
capitalizao privado como ocorreu, por exemplo, no Chile, passos importantes foram dados
nessa direo. No Brasil, a adoo do fator previdencirio na regulamentao da reforma
significou a introduo de critrios atuariais na concesso dos benefcios de aposentadorias.
Destaca-se a volta, em parte, do regime financeiro de capitalizao na previdncia social, que
passou a exigir dos seus segurados, o cumprimento de uma complexidade de critrios,
envolvendo a combinao do tempo de contribuio, a expectativa de vida e a idade.
As mudanas foram no sentido contrrio necessidade de melhor aparelhar o sistema
contra os riscos sociais crescentes: o envelhecimento da populao sem uma proteo social
adequada e um mercado de trabalho mais precrio, incapaz de proporcionar empregos formais
e de longa durao para a maioria dos ocupados. As novas regras no trouxeram solues
sociais a esses riscos, limitando-se a propor medidas a serem adotadas individualmente pelos
segurados, pautadas por restries no acesso e no teto dos benefcios. Portanto, no foi uma
reforma inclusiva, no sentido da ampliao do acesso ao sistema previdencirio para
trabalhadores excludos da previdncia social. Ao contrrio, as modificaes realizadas so

64
O valor do benefcio em um plano previdencirio de regime de capitalizao pode ser de dois tipos: Benefcio
Definido (BD) ou Contribuio Definida (CD). No primeiro caso, trata-se de um plano mutualista, em que o
benefcio previamente definido, geralmente relacionado funo ou ao salrio do empregado. No caso do CD,
um plano individualista, em que o valor do benefcio no estabelecido, mas sim o valor da contribuio; as
pessoas contribuem e somente no dia da aposentadoria sabero do valor do benefcio, conforme foi a
capitalizao no perodo, com aplicaes em ativos financeiros diversos (ttulos pblicos, bolsa de valores) e
imobilirios.
 150

antnimas dos direitos assegurados na Constituio de 1988, que, embora tenha mantido a
lgica do seguro previdencirio, possibilitou a ampliao dos benefcios de aposentadorias
para um conjunto maior de trabalhadores. A duas contra-reformas previdencirias (1998 e
2003) foram conduzidas privilegiando o enfoque do equilbrio das contas pblicas e da
sustentabilidade financeira do sistema, em contexto de profundas modificaes no sistema
tributrio brasileiro, que ser estudado no prximo captulo.
 151

Captulo 3 Oramento e financiamento tributrio do fundo pblico ps-real

3.1 O processo e ciclo oramentrio no Brasil

O estudo do oramento deve ser considerado como um elemento importante para
compreender a poltica social, pois uma pea tcnica que vai alm da sua estruturao
contbil, refletindo a correlao de foras sociais e os interesses envolvidos na apropriao
dos recursos pblicos, bem como a definio de quem vai arcar com o nus do financiamento
dos gastos oramentrios. O dimensionamento desses gastos permite compreender e mensurar
a importncia dada a cada poltica pblica no contexto histrico da conjuntura econmica,
social e poltica vivenciada no pas.
Antes de 1988, o oramento estava todo centralizado no Poder Executivo, com
esvaziamento do Poder Legislativo. Ocorria que o Oramento Geral da Unio (OGU)
aprovado pelo Legislativo deixava de fora importante parcela das despesas federais, como os
encargos da dvida mobiliria, os gastos com subsdios e a quase totalidade das operaes de
crdito sob a responsabilidade do Tesouro Nacional.
De acordo com Piscitelli, Timb e Rosa (2006, p. 86):
Para o modelo de Administrao Pblica brasileiro, principalmente as
atribuies de controle se revelaram desnecessrias, por isso inteis e,
naturalmente, incmodas. O resultado devastador a longo prazo; em grande
parte, a alocao de recursos se d de forma irracional e sua aplicao, de
forma irresponsvel. O modelo de planejamento e oramento centralizado
em cada ministrio e no nvel do governo como um todo (...), se amoldou
perfeitamente ao processo irreversvel de centralizao de decises e de
concentrao de poderes (e, por extenso, de prerrogativas e privilgios)
imposto pelo regime, cuja mobilizao macia de recursos era tambm
requisito para o ambicioso projeto de modernizao, com estabelecimento
de alianas e dependncias que desembocariam no projeto do Brasil-
potncia. De resto, a mesma tendncia centralizadora e concentradora se
observou no relacionamento dos Trs Poderes e das trs esferas da
administrao brasileira.
Durante a ditadura militar (1964 a 1984) ocorreu uma desfigurao do processo
oramentrio no Brasil, com os princpios que devem basilar o oramento pblico sendo
desrespeitados, entre eles os da unicidade, da universalidade, da transparncia e do equilbrio.
De forma resumida, esses princpios, organizados em pea legal nica, indicam que o
oramento dos rgos e unidades do governo devem incorporar a totalidade das receitas e das
 152

despesas, de forma a assegurar a avaliao, o acompanhamento e a fiscalizao das contas

pblicas pela sociedade e por seus representantes no Poder Legislativo. O oramento
espelhando os interesses das classes comandantes do regime foi um instrumento funcional da
poltica econmica em curso durante o regime ditatorial.
Um dos instrumentos que exclua a participao do Legislativo em matria
oramentria era a Lei Complementar n 12/1971, que retirou do Congresso Nacional o poder
de legislar concretamente sobre assuntos financeiros e transferiu essa prerrogativa para o
Poder Executivo. Essa lei autorizava as operaes com ttulos do Tesouro Nacional,
decorrentes da dvida pblica interna e seus encargos, assim como com os ttulos emitidos
pelo Banco Central para a execuo da poltica monetria, serem realizadas pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN), sem que as receitas e despesas referentes as essas operaes
transitassem pelo OGU.
De fato, um montante considervel das despesas pblicas ficavam de fora do
Oramento da Unio, pois esses gastos eram executados pelo Bacen e pelo Banco do Brasil
(BB), por meio do Oramento Monetrio (OM). O instrumento para funcionamento desse
mecanismo era a Conta Movimento, que permitia ao BB acessar os recursos do Bacen de
forma automtica e sem limites para realizar as operaes de responsabilidade do Tesouro,
mas sem a transferncia de recursos do OGU. Os desequilbrios decorrentes da execuo de
fundos, programas e contas fiscais eram assegurados, em ltima instncia, por meio da
emisso primria de moeda ou pela expanso da dvida mobiliria federal (GUARDIA, 1997).
O OM era basicamente a programao financeira do governo. Piscitelli (1988) observa
que sua existncia decorria da no-adoo do princpio da universalidade na elaborao do
oramento fiscal da Unio, excluindo vrias operaes realizadas pelo Tesouro. De acordo
com Giacomoni (2008), era por meio do OM que o governo atendia aos subsdios diretos das
operaes comerciais de produtos como trigo, acar e lcool. Alm de servir para a fixao
da poltica de preos mnimos, de estoques reguladores, assim como de concesso de
subsdios ao setor exportador da economia. Esses encargos eram cobertos sobretudo por meio
da colao de ttulos pblicos no mercado e da emisso de moedas. No OM transitavam, alm
das operaes de crdito e subsdios, as subvenes ou transferncias realizadas para
entidades (que hoje so) da esfera da seguridade social. Conforme Piscitelli, Timb e Rosa
(2006, p. 71), As entidades que no recebiam recursos conta do oramento fiscal ficavam
inteiramente margem do processo legislativo-oramentrio, inclusive as da seguridade
social.
 153

Em 1985, tem incio o processo que redefiniu as relaes entre o Tesouro Nacional, o
Bacen e o BB. De acordo com Guardia (1997), a partir da Nova Repblica inicia-se a
unificao do OM com o oramento fiscal. Para tanto, no exerccio financeiro de 1986,
algumas medidas foram tomadas: o projeto de lei oramentria passou a incluir parte das
operaes de responsabilidade do Tesouro Nacional; o congelamento da Conta Movimento do
Banco do Brasil, que foi substituda por uma de suprimentos especficos do Ministrio da
Fazenda; a criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); a transferncia da administrao
e do controle da dvida mobiliria federal para o Ministrio da Fazenda; a criao do
oramento das operaes de crdito, administrado pela STN, e que a partir de 1988 passou a
integrar o OGU, sob forma de anexo; a proibio da emisso lquida de ttulos da dvida
mobiliria sem autorizao legislativa; e a transferncia para o Ministrio da Fazenda dos
fundos e programas administrados pelo Bacen.
A CF de 1988 confirmou, no campo das finanas pblicas, os processos de
reordenamento institucional e de unificao do oramento, alm de ampliar o fortalecimento
da federao e do papel do Congresso Nacional, recuperando as prerrogativas do Poder
Legislativo em matria oramentria.65 Guardia (1997) destaca trs grupos de modificaes
introduzidas pela Constituio no processo oramentrio: a) a tentativa de recuperar o papel
de planejador do Estado com a integrao entre plano e oramento; b) a concluso do
processo de unificao oramentria; e c) a recuperao da competncia do Congresso
Nacional para dispor de matria oramentria.
No tocante questo do planejamento, isso ocorre pela criao de duas peas
oramentrias: o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Com
isso, a partir da CF, o ciclo oramentrio composto pelo PPA, pela LDO e pela Lei
Oramentria Anual (LOA). O objetivo principal dessas leis integrar as atividades de
planejamento e oramento visando a garantir a execuo das polticas governamentais nos
municpios, estados e em mbito nacional.
O PPA assume o status de um plano de governo (GUARDIA, 1997), definidas as
prioridades do governo por um perodo de quatro anos. Pela Constituio Federal (art. 165,
1): A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

65
Ver nesse sentido o quadro comparativo do oramento pblico nas Constituies Federais de 1967 e 1988
elaborado por Piscitelli, Timb e Rosa (2006, p. 60 a 69), captulo 4.
 154

Portanto, o PPA define estratgias, diretrizes, metas e objetivos de cada esfera de

governo (federal, estadual e municipal) pelo perodo de quatro anos. O PPA um mecanismo
interessante criado na CF de 88 que deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do
governante para vigorar no segundo ano do mandato at o primeiro ano da gesto seguinte.
Esse procedimento tem por objetivo assegurar a continuidade das polticas pblicas nas
mudanas de governos.
O PPA constitudo por um conjunto de programas, por meio dos quais os governos
tentam alcanar os objetivos estabelecidos no plano. O programa um conjunto de aes
articuladas voltadas para a soluo de problemas e para o atendimento das demandas da
populao, sendo desenvolvido com propsito especfico e inscrito no PPA (INESC, 2006).
De acordo com Piscitelli, Timb e Rosa (2006), o programa importante instrumento de
organizao da atuao do governo, permitindo articular um conjunto de aes que concorrem
para objetivos estabelecidos no plano plurianual.
O programa tambm deve conter pelo menos um indicador quantitativo que serve para
mensurar a situao que se pretender modificar, com isso se apresenta a referncia antes da
execuo do PPA e aps o seu encerramento. Apenas os programas que esto previstos no
PPA podem receber recursos nos oramentos anuais ou ser priorizados na LDO. Alm disso,
com base no programa que so definidas as aes66 necessrias para atingir o objetivo
desejado, especificando os recursos, as metas e as unidades oramentrias, que sero
responsveis por sua realizao (INESC, 2006).
Para Piscitelli, Timb e Rosa (2006), a LDO foi a maior novidade em matria de
oramento trazida com a Constituio de 1988, funcionando como ligao entre o PPA e o
Oramento. Os autores destacam a contribuio da LDO para a racionalizao e o
disciplinamento das finanas pblicas no Brasil. A LDO anualmente estabelece as prioridades
e as metas da administrao pblica para o ano seguinte e orienta a elaborao da Lei
Oramentria Anual (LOA). Na pea legislativa da LDO so estabelecidos e especificados os
programas e aes governamentais prioritrios a serem executados e a meta concreta
quantificada a ser atingida at o final do ano subseqente.

66
As aes so compostas de atividades, projetos e operaes especiais. As atividades so destinadas a fornecer
produtos (bens e servios) para a sociedade de modo contnuo e permanente. Os projetos so aes novas que
so executadas em perodos definidos e limitados no tempo, devendo resultar em um produto que deve contribuir
para aperfeioar ou expandir a atuao do governo. J as operaes especiais no geram produtos nem
representam prestao de servios, como, por exemplo, as despesas com pagamento de juros e amortizao da
dvida pblica. Para cada ao, o PPA deve definir a meta a ser atingida e estimar o montante de recursos
necessrios para que isso ocorra (INESC, 2006).
 155

De acordo com a CF, a LDO vai dispor sobre as alteraes na legislao tributria,
estabelecer a poltica das agncias financeiras de fomento, estabelecer critrios para reduzir as
autorizaes de despesas, formas de utilizao da reserva de contingncia e as condies para
transferncia de recursos para entidades pblicas e privadas. Alm de definir regras para
admisso de pessoal, concesso de vantagem ou aumento de remunerao e criao de cargos
pblicos.
A LDO pode ser vista como uma prvia do oramento, antecipando a discusso sobre
as prioridades e diretrizes para o exerccio financeiro subseqente. Guardia (1996) destaca
que a LDO permite definir as regras gerais para elaborao do oramento e sua execuo
antes do incio da elaborao propriamente dita da lei oramentria. Alm disso, o autor
destaca como vantagem a reduo do excesso de detalhamento no PPA, limitando-o
definio geral de diretrizes, objetivos e metas, enquanto a LDO vai especificar as aes do
plano de governo prioritrias para cada exerccio financeiro.
A inovao trazida pela LDO na Constituio permitiu ordenar a participao do
Poder Legislativo na elaborao do oramento, alongando o prazo de discusso do oramento
no Parlamento, alm de assegurar a participao de deputados e senadores durante todo o
processo oramentrio.
A LDO tambm significou inovaes em matria oramentria em comparao com
outros pases, conforme Guardia (1996, p. 272-273):
Internacionalmente, a busca de consenso em torno dos principais agregados
oramentrios, em consonncia com objetivos macroeconmicos do
governo, tem sido uma prtica constante no incio do ciclo oramentrio de
diversos pases desenvolvidos. Porm, interessante notar que em vrios
pases desenvolvidos, sobretudo Alemanha, Inglaterra, Frana, Canad e
Japo, o Poder Legislativo no participa formalmente do processo de
definio de diretrizes gerais para elaborao da lei oramentria anual,
inexistindo, portanto, um instrumento legal de natureza semelhante LDO.

Piscitelli, Timb e Rosa observam que as dificuldades relacionadas hoje ao

cumprimento da LDO dizem respeito falta de determinao quanto obedincia s leis. Os
autores revelam a precariedade no acompanhamento da execuo oramentria e a falta de
parmetros que estabeleam com clareza os objetivos e os compromissos da programao
financeira. A partir da Lei Complementar n 101/2000 (conhecida com Lei de
 156

Responsabilidade Fiscal LRF),67 a LDO teve sua importncia ampliada. Um dos motivos a
exigncia de informaes e anexos que passam a integrar a LDO, entre eles o anexo de metas
fiscais, que deve vir acompanhado de memria e metodologia de clculo, justificando os
resultados pretendidos pelos governos. O anexo de metas fiscais deve trazer os resultados
pretendidos para o exerccio a que se refere a LDO e para os dois seguintes, assim como a
comparao com as metas fixadas nos trs exerccios anteriores. A partir da LRF, a LDO
passou a ser a pea legislativa de planejamento com maior abrangncia em nmero de
exerccios financeiros.
Na LDO que so estipulados os limites para o refinanciamento e o pagamento de
juros e encargos da dvida dos municpios, dos estados e da Unio. O refinanciamento o
pagamento do principal da dvida por meio da emisso de ttulos da dvida pblica, o que
significa a realizao de novos emprstimos. Tambm na LDO que so estipuladas as metas
do resultado primrio de cada oramento, ou seja, nesta pea oramentria que
estabelecida a meta de supervit primrio, utilizada a partir de 1999 para o pagamento de
juros e amortizao da dvida.
Ressalta-se que passados 20 anos da promulgao da Constituio, ainda no foi
editada a lei complementar prevista no art. 163 da Carta Magna, que dever estabelecer a
norma geral das finanas pblicas no Brasil e tambm dispor sobre a dvida pblica externa e
interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder
Pblico. Hoje o Poder Legislativo est proibido de apresentar emendas ao projeto de lei do
oramento anual que modifiquem as despesas com o servio da dvida, isto , sobre a dotao
oramentria estabelecida pelo Poder Executivo para o pagamento de juros, encargos e
amortizao da dvida pblica.
Essa lei complementar tambm dever regulamentar vigncia, prazo, elaborao e
organizao do ciclo e do processo oramentrio no pas. Nobre e Piscitelli (2008) destacam
que, desde a Constituio, somente para o exerccio financeiro de 1997 que o oramento foi
aprovado em dezembro do ano anterior. De acordo com os autores, em 1996, 2000 e 2006, a
lei oramentria entrou em vigor apenas em maio do ano seguinte e, em 1994, chegou-se ao
absurdo de aprovar a proposta do Executivo no dia 9 de novembro do ano a que se referia o
oramento, ou seja, aprovou-se a lei somente para efeito de balano, logo em seguida.
O oramento no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento de
planejamento; ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico, conforme Fabrcio de

67
Ver no captulo 6 desta tese uma anlise crtica da LRF.
 157

Oliveira (2001), ou seja, ele serve para orientar as negociaes sobre quotas de sacrifcio
sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado e utilizado como
instrumento de controle e direcionamento dos gastos. O autor ressalta que a deciso sobre os
objetivos de gastos do Estado e a fonte dos recursos para financi-lo no somente
econmica, mas principalmente so escolhas polticas, refletindo a correlao de foras
sociais e polticas atuantes e que tm hegemonia na sociedade. Os gastos oramentrios
definem a direo e a forma de ao do Estado nas suas prioridades de polticas pblicas.
Assim, para Fabrcio de Oliveira (2001), o oramento deve ser visto como o espelho
da vida poltica de uma sociedade, medida que registra e revela, em sua estrutura de gastos e
receitas, sobre que classe ou frao de classe recai o maior ou o menor nus da tributao e as
que mais se beneficiam com os seus gastos. De forma que no se restringe a uma pea tcnica
e instrumental de poltica econmica e de planejamento, por meio do qual o Poder Executivo
procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar objetivos macroeconmicos.
A escolha do programa a ser implementado pelo Estado e dos objetivos de poltica econmica
e social reflete os interesses das classes, envolvendo negociaes de seus representantes
polticos, na qual o oramento expresso das suas reivindicaes.
A CF, ainda que tenha seus limites, contemplou avanos em alguns aspectos
relacionados aos direitos da cidadania, sobretudo os direitos trabalhistas e sindicais, s
polticas de previdncia, assistncia social e sade, que vo edificar a seguridade social no
pas, aos direitos educacionais, entre outros. A efetivao dessas conquistas e a perspectiva da
consolidao de um sistema de bem-estar social no Brasil deveriam implicar aporte prioritrio
e considervel de recursos no oramento pblico, alm da elaborao de um conjunto de
legislaes complementares. Contudo, esse direcionamento vai ser frustrado a partir da
dcada de 1990, marcada pelo predomnio da ideologia neoliberal e da contra-reforma do
Estado, em cenrio claramente desfavorvel efetivao das mudanas propostas pela Carta
Magna.
Um exemplo dessa lgica o PPA 2000-2003 aprovado no Governo FHC. Esse PPA
estava assentado em um conjunto de reformas administrativa, previdenciria, tributria e
poltica, em meio a qual o plano seria executado, segundo a mensagem presidencial, por meio
de uma verdadeira revoluo gerencial. O eixo central do plano era a consolidao da
estabilidade econmica, que seria garantida por um efetivo ajuste fiscal, adequando as
despesas s receitas disponveis com os programas voltados para a melhoria da arrecadao
tributria de responsabilidade fiscal. Alm disso, o PPA tambm afirmava que o governo
executaria e construiria os programas previstos por meio de parcerias com estados,
 158

municpios, organismos internacionais, organizaes no-governamentais e empresas

privadas.
O Brasil ratificou, em 1991, o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais (PIDESC) da ONU, que foi promulgado pelo Decreto Legislativo n 592, 6 de
dezembro de 1992, passando a integrar o ordenamento jurdico do pas. O art 2 do PIDESC
dispe que os Estados nacionais devem destinar a maior quantidade de recursos disponveis
(humanos e financeiros) para a implementao dos direitos previstos no pacto e que essa
implementao deve se dar de maneira progressiva e no pode haver retrocessos, o que na
prtica no ocorreu nos anos 1990. Os Estados que ratificaram o PIDESC esto obrigados a
incorporar esses princpios na legislao nacional.
A Constituio Federal de 1988 contm um conjunto de princpios e regras relativos
aos direitos humanos, alm da incorporao dos direitos enunciados nos tratados
internacionais ratificados pelo Brasil, pois o art. 5, 2, da Carta Magna assegura que os
direitos e garantias expressos na Constituio no excluem aqueles enunciados nos tratados de
que o Brasil seja parte.
Alm da necessidade dos marcos normativos, leis, instituies legtimas e sistema
judicial, as polticas no mbito dos direitos, para ser implementadas, necessitam de recursos
financeiros. O oramento pblico um instrumento de realizao desses direitos. Existem
outros instrumentos, mas o oramento um instrumento privilegiado, que deve assegurar e
expressar os requisitos de cumprimento dos direitos, refletindo as prioridades definidas pelo
governo na execuo e na escolha das polticas pblicas. O oramento pblico a expresso
concreta da efetivao dos tratados internacionais ratificados pelo Brasil, que so tambm
expressos na Carta Magna e na legislao infraconstitucional do pas.
O oramento pblico deve ser estudado para alm da diviso eqitativa dos recursos
disponveis, sendo planejado para arrecadar recursos para implementar polticas que efetivem
os direitos humanos. A receita pblica, composta principalmente por tributos, deve servir para
efetivao de um amplo conjunto de direitos. Todo um conjunto de servios segurana,
educao, sade, previdncia, assistncia social, transporte, entre outros depende, em larga
medida, da ao do Estado. Se a receita tributria, por exemplo, for insuficiente, o risco de
que esses servios essenciais no sejam prestados na medida necessria ou venham a ser
financiados por emisso de moeda ou endividamento pblico. O sistema tributrio que vai
assegurar os recursos para a construo de um Estado de Direito Democrtico e Social,
destinado a assegurar o exerccio dos direitos.
 159

O primeiro PPA do Governo Lula, 2004 a 2007, denominado Plano Brasil de Todos
traz inovaes na estratgia de desenvolvimento do pas propondo: i) incluso social e
desconcentrao de renda com vigoroso crescimento do PIB e do emprego; ii) crescimento
ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de
consumo de massa, por investimentos e por elevao da produtividade; iii) reduo da
vulnerabilidade externa por meio da expanso das atividades competitivas que viabilizam esse
crescimento sustentado; e iv) fortalecimento da cidadania e da democracia (INESC, 2004b).
Mas os possveis de avanos do PPA estavam descolados das proposies orientadoras da
poltica macroeconmica de estabilidade dos preos internos e da taxa de cmbio com
polticas monetria e cambial conduzidas por um Banco Central independente na prtica e
rigorosa disciplina fiscal, obtidas por elevado supervit primrio (PPA - Lei n 10. 933, de
2004, Anexo I). Como afirma a Nota Tcnica do INESC (2004b), cabea para um lado, ps
para outro, o rigor cada vez maior em relao poltica fiscal, o supervit primrio como um
dogma significariam na prtica que a implementao do PPA ficaria constrangida pelas
escolhas de governo que hierarquizam as diversas polticas pblicas do Estado, preferindo o
mercado efetivao dos direitos.
O prprio investimento pblico em infra-estrutura, apesar de ser um dos desafios
colocados, tinha aporte de recursos no PPA 2004/2007 baixo em relao s outras despesas da
Unio, principalmente em relao aos gastos com a dvida pblica. De forma que a execuo
dos oramentos desse perodo seria realizada sob a gide da dimenso econmica, subjugando
a estratgia de desenvolvimento do PPA.
Na orientao estratgica do plano, a concepo idealizada de desenvolvimento do
Governo Lula apresentada de forma ampla (INESC, 2004b). Entretanto, quando o PPA se
materializa por meio das leis oramentrias, a estratgia de desenvolvimento com nfase no
acesso a direitos e na garantia de liberdades minimizada em favor dos compromissos com os
credores financeiros da dvida pblica - o que se pretende ilustrar a partir da breve anlise da
execuo oramentria do perodo de 2004 a 2007. Com a perspectiva de que o oramento
pblico deve alocar recursos suficientes e de forma progressiva para a concretizao dos
direitos, expressando as prioridades em volume financeiro para o cumprimento dos tratados
internacionais de que o Brasil signatrio e, principalmente, a efetivao dos direitos
expressos na Constituio e na legislao infraconstitucional.
 160

A tabela 4 apresenta as 28 funes68 oramentrias executadas no PPA 2004-2007 no

oramento da Unio (Oramentos Fiscal e da Seguridade Social), em valores deflacionados
pelo IGP-DI. Adotou-se o conceito de despesa liquidada69 nas funes, excluindo a rolagem
da dvida. Cada uma dessas funes tem subfunes que abrangem diversos programas e
aes, conforme a concepo assumida pelo Poder Executivo para essas polticas. A fonte das
informaes do oramento o sistema Siga Brasil, que disponibiliza dos dados do SIAFI.
Tabela 4
Funes Oramentrias em Valores Liquidados (2004 a 2007)
Deflacionados pelo IGP-DI
Funo (Cod/Desc) 2004 2005 2006 2007 Total Part. Var. %
01 Legislativa 4.381,24 4.311,99 5.088,05 5.204,03 18.985,30 0,61% 18,78%
02 - Judiciria 13.050,02 12.091,25 15.528,51 16.875,19 57.544,96 1,85% 29,31%
03 - Essencial justia 2.634,65 2.640,16 3.284,15 3.923,99 12.482,95 0,40% 48,94%
04 - Administrao 11.074,23 10.291,14 11.839,89 14.821,21 48.026,47 1,54% 33,84%
05 - Defesa nacional 16.820,16 17.469,14 18.009,67 20.559,19 72.858,15 2,34% 22,23%
06 - Segurana pblica 3.429,95 3.418,58 4.181,60 5.561,98 16.592,11 0,53% 62,16%
07 - Relaes exteriores 1.625,55 1.731,39 1.493,20 1.554,21 6.404,34 0,21% -4,39%
08 - Assistncia social 17.179,51 17.903,75 23.040,64 25.969,38 84.093,27 2,70% 51,16%
09 - Previdncia social 205.100,65 213.522,48 227.648,20 246.284,39 892.555,73 28,64% 20,08%
10 - Sade 40.860,27 41.325,04 43.374,79 48.036,14 173.596,23 5,57% 17,56%
11 - Trabalho 13.267,88 14.404,60 17.695,06 20.756,11 66.123,65 2,12% 56,44%
12 - Educao 18.009,32 18.336,00 21.022,92 25.584,52 82.952,76 2,66% 42,06%
13 - Cultura 401,41 559,67 621,07 795,84 2.377,98 0,08% 98,26%
14 - Direitos da cidadania 681,99 938,63 1.050,83 994,70 3.666,16 0,12% 45,85%
15 - Urbanismo 1.478,01 2.391,63 2.299,41 4.654,10 10.823,16 0,35% 214,89
16 - Habitao 606,47 645,56 1.247,42 630,71 3.130,16 0,10% 4,00%
17 - Saneamento 94,86 99,98 60,16 1.634,17 1.889,17 0,06% 1622,6
18 - Gesto ambiental 1.478,92 2.256,37 1.720,45 3.404,85 8.860,59 0,28% 130,22
19 - Cincia e tecnologia 3.230,72 3.709,02 4.081,25 4.547,66 15.568,64 0,50% 40,76%
20 - Agricultura 9.462,29 9.432,83 10.848,63 11.920,39 41.664,14 1,34% 25,98%
21 - Organizao agrria 3.243,78 4.058,73 4.542,01 5.099,86 16.944,39 0,54% 57,22%
22 - Indstria 1.918,94 1.693,13 2.209,37 2.963,54 8.784,98 0,28% 54,44%
23 - Comrcio e servios 2.583,04 3.220,94 2.984,31 3.021,66 11.809,95 0,38% 16,98%
24 - Comunicaes 615,20 545,09 511,52 951,98 2.623,79 0,08% 54,74%
25 - Energia 490,79 533,46 480,29 570,30 2.074,84 0,07% 16,20%
26 - Transporte 4.525,03 7.615,16 7.445,01 12.854,84 32.440,04 1,04% 184,08
27 - Desporto e lazer 336,34 479,22 788,60 1.486,64 3.090,80 0,10% 342,00
28 - Encargos especiais 295.343,59 291.881,11 429.410,90 401.452,74 1.418.088,34 45,51% 35,93%
Total 673.924,81 687.506,02 862.507,90 892.114,30 3.116.053,04 100,00% 32,38%
Funes DHESCAS (1) 302.739,43 316.921,65 345.111,58 385.331,39 1.350.104,05 - 27,28%
Part. no Oramento em % 44,92% 46,10% 40,01% 43,19% 43,33% - -
Excluindo Previdncia em % 14,49% 15,04% 13,62% 15,59% 14,68% - -
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil.
Elaborao prpria.
Nota:
(1) Refere-se soma das funes (8) assistncia social, (9) previdncia social, (10) sade, (11) trabalho, (12) educao,
(13) cultura, (14) direitos da cidadania, (15) urbanismo, (16) habitao, (17) saneamento, (18) gesto ambiental, (21)
organizao agrria e (27) desporto e lazer.

68
Funo a classificao da despesa oramentria que tem por finalidade registrar a finalidade da realizao da
despesa. A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor
pblico. Est relacionada com a misso institucional fundamental do rgo executor, por exemplo, cultura,
educao, sade ou defesa. A especificao das funes fixada, em nvel nacional, pela Portaria MPOG 42, de
14 de abril de 1999 (D.O.U. de 15/4/1999).
69
A liquidao da despesa no oramento consiste na verificao do direito adquirido pelo credor ou entidade
beneficiria, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito ou da habilitao ao
benefcio, conforme o art. 63 da Lei n 4.320/1964 e o Decreto n 93.872/86.
 161

Na tabela 4 so ilustradas (em negrito, vide nota 1 da tabela) as funes cujas despesas
esto relacionadas diretamente efetivao dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais,
Culturais e Ambientais (DHESCAs). Esse perodo equivale realizao do ltimo Plano
Plurianual (PPA 2004-2007).
No perodo de 2004 a 2007, as funes oramentrias relacionadas efetivao dos
direitos apresentaram um crescimento real de 27,28% pelo IGP-DI. Essa evoluo foi aqum
do crescimento do montante total dos gastos oramentrios, no mesmo perodo, que
cresceram 32,38%, fornecendo pistas de que outras despesas foram mais prioritrias que
aquelas arroladas para a concretizao dos direitos. O conjunto dos gastos oramentrios
liquidados nas funes selecionadas na tabela 4 representava 44,92% do montante dos
oramentos fiscal e da seguridade social, em 2004, reduzindo a participao para 43,33%, em
2007, ao passo que no anterior a participao tinha sido de 40,01%. Entre as trs funes
tpicas da seguridade social70 assistncia social, previdncia e sade , somente a
assistncia social apresentou uma evoluo acima do crescimento geral dos gastos
oramentrios do perodo (ver tabela 4).
A funo previdncia social, que no oramento da Unio representa o pagamento dos
benefcios no mbito do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e do Regime Prprio da
Previdncia do setor pblico, respondeu por 66,11% do montante dos gastos selecionados
como representativos dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais.
Desconsiderando a funo previdncia, as despesas oramentrias representativas desses
direitos representam apenas 14,68% dos valores liquidados no oramento pblico da Unio.
Quando a comparao em relao ao PIB, as funes oramentrias selecionadas tm um
acrscimo no perodo de 12,58%, em 2004, para 14,33%, em 2007, em patamar inferior ao
conjunto dos gastos oramentrios. Excluindo a funo previdncia, as despesas no mbito
dos direitos equivalem apenas a 5,17% do PIB, em 2007 (tabela 5), uma alocao de recursos
financeiros em volume insuficiente para a concretizao dos Direitos Humanos, Econmicos,
Sociais, Culturais e Ambientais.
Os dados da tabela 4 e 5 revelam que a funo sade a segunda mais representativa
no mbito dos gastos relacionados aos DHESCAs. Apesar do aumento de 17,56%, em valores
deflacionados pelo IGP-DI, ocorre um pequeno acrscimo de 1,70% do PIB, em 2004, para
1,79%, em 2007. Os gastos pblicos em sade no Brasil so insuficientes para estabelecer um
sistema de sade pblico e universal, como ser detalhado na anlise realizada no captulo 4.

70 As funes previdncia, sade e assistncia no oramento sero analisadas com mais detalhes nos captulos 4
e 5.
 162

Tabela 5
Funes do Oramento em % do PIB
Funo (Cod/Desc) 2004 2005 2006 2007
01 - Legislativa 0,18% 0,18% 0,20% 0,19%
02 - Judiciria 0,54% 0,50% 0,62% 0,63%
03 - Essencial justia 0,11% 0,11% 0,13% 0,15%
04 - Administrao 0,46% 0,42% 0,47% 0,55%
05 - Defesa nacional 0,70% 0,72% 0,72% 0,76%
06 - Segurana pblica 0,14% 0,14% 0,17% 0,21%
07 - Relaes exteriores 0,07% 0,07% 0,06% 0,06%
08 - Assistncia social 0,71% 0,74% 0,92% 0,97%
09 - Previdncia social 8,52% 8,78% 9,13% 9,16%
10 - Sade 1,70% 1,70% 1,74% 1,79%
11 - Trabalho 0,55% 0,59% 0,71% 0,77%
12 - Educao 0,75% 0,75% 0,84% 0,95%
13 - Cultura 0,02% 0,02% 0,02% 0,03%
14 - Direitos da cidadania 0,03% 0,04% 0,04% 0,04%
15 - Urbanismo 0,06% 0,10% 0,09% 0,17%
16 - Habitao 0,03% 0,03% 0,05% 0,02%
17 - Saneamento 0,00% 0,00% 0,00% 0,06%
18 - Gesto ambiental 0,06% 0,09% 0,07% 0,13%
19 - Cincia e tecnologia 0,13% 0,15% 0,16% 0,17%
20 - Agricultura 0,39% 0,39% 0,44% 0,44%
21 - Organizao agrria 0,13% 0,17% 0,18% 0,19%
22 - Indstria 0,08% 0,07% 0,09% 0,11%
23 - Comrcio e servios 0,11% 0,13% 0,12% 0,11%
24 - Comunicaes 0,03% 0,02% 0,02% 0,04%
25 - Energia 0,02% 0,02% 0,02% 0,02%
26 - Transporte 0,19% 0,31% 0,30% 0,48%
27 - Desporto e lazer 0,01% 0,02% 0,03% 0,06%
28 - Encargos especiais 12,28% 12,00% 17,22% 14,93%
Total 28,01% 28,27% 34,59% 33,18%
Funes DHESCAS 12,58% 13,03% 13,84% 14,33%
Funes DHESCAS - Previdncia 4,06% 4,25% 4,71% 5,17%
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil.
Elaborao prpria.
Nota:

(1) Refere-se soma das funes (8) assistncia social, (9) previdncia social, (10) sade, (11)
trabalho, (12) educao, (13) cultura, (14) direitos da cidadania, (15) urbanismo, (16) habitao, (17)
saneamento, (18) gesto ambiental, (21) organizao agrria e (27) desporto e lazer.

Os gastos com assistncia social nos oramentos de 2004 a 2007 superam as despesas
oramentrias com educao. Essa reverso ocorre a partir da execuo oramentria de 2006.
No mbito da assistncia, a elevao dos gastos, que apresentaram um crescimento real de
51,16% no perodo, decorrente de programa voluntrio de transferncia de renda como o
Bolsa-Famlia, alm do aumento do quantitativo do Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
decorrente da reduo do limite de idade para acesso e da evoluo do real do salrio mnimo.
Por outro lado, nesse perodo, no mbito da educao houve restries oramentrias quantos
 163

aos investimentos e s demais despesas correntes no mbito das universidades federais

(CASTRO et al, 2008).
Os dados da tabela 4 e 5 tambm revelam que as funes que dependem dos gastos
discricionrios71 do governo acabam recebendo menor dotao oramentria que aquelas com
gastos de natureza obrigatria. Isso tambm reflete a baixa execuo oramentria em
algumas funes garantidoras de direito, como demonstra a tabela 6.

Tabela 6
Execuo Oramentria em %
Valores Liquidados sobre Valores Autorizados
Funo (Cod/Desc) 2004 2005 2006 2007
01 - Legislativa 97,59% 87,33% 93,27% 91,86%
02 - Judiciria 98,91% 86,62% 98,73% 97,95%
03 - Essencial justia 97,94% 84,48% 96,05% 92,24%
04 - Administrao 86,64% 83,56% 92,87% 89,44%
05 - Defesa nacional 97,71% 93,05% 95,12% 96,87%
06 - Segurana pblica 86,14% 79,98% 89,35% 88,61%
07 - Relaes exteriores 75,89% 89,50% 93,00% 82,08%
08 - Assistncia social 96,69% 98,41% 95,39% 99,39%
09 - Previdncia social 99,46% 99,44% 99,76% 99,65%
10 - Sade 95,81% 93,55% 95,95% 92,96%
11 - Trabalho 94,77% 97,40% 98,85% 98,91%
12 - Educao 93,67% 87,94% 96,23% 97,23%
13 - Cultura 74,63% 79,54% 83,97% 75,41%
14 - Direitos da cidadania 83,10% 78,76% 82,04% 72,24%
15 - Urbanismo 71,47% 66,77% 70,32% 82,64%
16 - Habitao 62,05% 79,10% 76,82% 58,75%
17 - Saneamento 39,58% 46,15% 36,09% 87,76%
18 - Gesto ambiental 76,38% 73,33% 67,68% 85,69%
19 - Cincia e tecnologia 94,50% 83,94% 90,43% 94,01%
20 - Agricultura 61,89% 69,36% 75,88% 71,69%
21 - Organizao agrria 88,81% 87,39% 90,30% 94,26%
22 - Indstria 40,61% 80,16% 86,09% 95,10%
23 - Comrcio e servios 70,34% 77,33% 76,44% 64,95%
24 - Comunicaes 73,71% 48,17% 75,32% 87,08%
25 - Energia 52,31% 57,48% 79,72% 71,96%
26 - Transporte 65,83% 75,70% 77,18% 86,19%
27 - Desporto e lazer 70,73% 61,75% 72,40% 89,79%
28 - Encargos especiais 78,54% 84,13% 89,19% 88,92%
Total 86,53% 89,24% 92,41% 92,46%
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil.
Elaborao prpria.

Uma ilustrao dessa situao da execuo oramentria no perodo de 2004 a 2007

pode ser visualizada na tabela 6; os resultados apresentados referem-se comparao das
dotaes oramentrias autorizadas com aqueles que foram liquidados no oramento. Os
valores autorizados refletem as variaes ocorridas (para maior ou para menor) no montante

71
So as despesas discricionrias aquelas que o governo pode ou no realizar, sem imposio legal.
 164

de dotaes de recursos alocadas na LOA a uma funo longo do exerccio. Assim, possvel
que a ao de uma unidade oramentria tenha sua dotao aumentada em funo de um
maior ingresso de receita global, ou ser reduzida devido abertura de crdito extraordinrio
em favor de um outro rgo. A comparao entre o autorizado e o liquidado das funes
oramentria revela o ritmo da pretenso de cumprimento da LOA aprovada e tambm indica
a priorizao de gastos governamentais.
A execuo oramentria no perodo 2004 de 2007 vem aumentando, chegando a
92,46% do oramento autorizado no ltimo ano analisado. Mas adverte-se para o fato de que
os resultados da execuo oramentria de 2006 e 2007 esto influenciados por uma mudana
na contabilizao das despesas liquidadas realizada pelo Governo Lula, ao incluir na varivel
liquidado do oramento pblico os Restos a Pagar (RP) no processados. Neste caso, o RP-
no processado deveria ser liquidado e includo no exerccio seguinte, como at ento vinha
acontecendo. Essa modificao, no opinio do INESC (2007), contraria a Lei n 4.320/64,
pois a liquidao somente ocorre se h certeza absoluta de que uma obra prevista no
oramento foi concluda ou um servio foi prestado. O fato de existir o empenho da dotao
oramentria no d essa certeza, gerando dvidas quanto ao que de fato foi executado ao
final do exerccio oramentrio.
Apesar desse truque contbil, algumas das funes relacionadas garantia de
direitos apresentam uma execuo muito abaixo da mdia. A funo saneamento, no perodo
de 2004 a 2006, apresentou uma execuo abaixo de 50% dos recursos autorizados.72 A
funo habitao outra que apresenta um baixo nvel de execuo e, em 2007, liquidou
apenas 58,75% dos recursos autorizados a serem gastos no oramento. No perodo de 2004 a
2007, os gastos com habitao e saneamento no oramento totalizaram R$ 5.019,33 milhes,
ou seja, uma irrisria mdia anual de R$ 1.254,83 milho (tabela 4). O desempenho da funo
saneamento, em 2007, est relacionado com a reestruturao do marco legal do setor (Lei n
11. 445, 5/1/2007), que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a
poltica federal do setor. Tanto a funo saneamento quanto a habitao vm sendo
contempladas com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que tem sido
umas das prioridades do Governo Lula. Porm, os recursos alocados nessas duas funes tm
uma baixa participao no montante do oramento do perodo, apenas 0,45% do total, e o
valor investido, em 2007, foi equivalente a 0,08% do PIB.

72
Foge ao objeto desta tese uma anlise das polticas que no integram a seguridade social. Quanto s polticas
de habitao e de saneamento, uma referncia de anlise no perodo de 1964 a 2002, com reflexo sobre o PPA
2003-2007, pode ser vista na tese de doutorado de Fagnani (2005), especialmente nas pginas 486 a 527, que o
autor dedicou ao estudo do estiolamento das polticas urbanas.
 165

Isso tudo diante do quadro de caos urbanos, como revela o estudo do IPEA (2008),
que faz uma anlise da habitao e do saneamento no pas com base nos dados da PNAD
2007. Na habitao, mesmo com avanos, o Brasil tem 56 milhes de pessoas morando em
condies inadequadas, o que correspondia a 34,5% da populao urbana em 2007. De acordo
com o IPEA (2008), nessas habitaes h pelos menos um destes fatores: falta esgoto, falta
rede de gua, as paredes no so durveis, o banheiro coletivo, domiclios em favelas,
irregularidade fundiria ou adensamento excessivo (muita gente dividindo a mesma casa). O
estudo do IPEA tambm revela que um a cada trs brasileiros da rea urbana no tem
condies dignas de moradia.
Tambm apresentaram baixo nvel de execuo oramentria no perodo cultura e
direitos da cidadania. As funes que apresentam baixa execuo oramentria so
exatamente aquelas que esto relacionadas a problemas cruciais para a populao e que
necessitam da interveno do Estado, sendo pontos nevrlgicos na conquista dos direitos da
cidadania, na luta contra as desigualdades e por uma vida digna. Os gastos oramentrios com
previdncia, assistncia, sade, educao e trabalho conseguem preservar a sua execuo, pois
tm a maior parte dos recursos de natureza obrigatria, ou seja, sua execuo est vinculada a
preceitos constitucionais ou a alguma norma legal. O que obriga a sua aplicao ou impede,
em tese, qualquer desvio. O que explica os altos nveis de execuo oramentria (GRAA e
SALVADOR, 2008).
A poltica de ajuste fiscal e a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/2000) so determinantes para maiores resultados positivos na contas
primrias do governo, priorizando o pagamento de juros e amortizao da dvida (FAGNANI,
2005). Um dos instrumentos utilizados para engordar o supervit primrio so os decretos
de contingenciamento do oramento, que reduzem os valores autorizados a serem gastos pelos
rgos do governo e atingem, sobretudo, aquelas funes oramentrias que no tm gastos
obrigatrios ou vinculados. O contingenciamento oramentrio um recurso que vem sendo
bastante utilizado nos ltimos anos como meio de assegurar metas de supervit primrio,
funcionando como um apndice da poltica econmica adotada pelo governo federal. Trata-se
de um instrumento que limita o empenho, a movimentao financeira e os pagamentos de
despesas discricionrias no mbito federal. Na prtica, a liberao de recursos ocorre somente
com o pagamento de juros e encargos de dvidas e com o cumprimento de metas econmicas
(INESC, 2005), o que significa uma subordinao dos gastos que efetivam direitos para
maioria da populao lgica do mercado financeiro.
 166

Um exemplo da situao revelada pelo INESC (2005) o Decreto de

Contingenciamento (Dec. n 5.379/05), que limitou o empenho, a movimentao financeira e
os pagamentos de despesas discricionrias (despesas no obrigatrias) do Executivo federal
em R$ 15,9 bilhes na programao financeira anual do oramento de 2005, tendo sido o
maior contingenciamento realizado aps 2005, superior em 50% em relao ao realizado em
2004. Tambm ultrapassou o recorde que tinha sido registrado em 2003, ano caracterizado
por baixa realizao de investimentos federais.
O contingenciamento e a liberao dos recursos oramentrios no se limitam a uma
estratgia de compresso de determinadas despesas pblicas, mas tm sido utilizados tambm
na barganha poltica da relao do Poder Executivo com o Parlamento. Conforme Santos,
Machado e Rocha (1997), o oramento autorizativo serve tambm com instrumento de
controle do Executivo para o conflito distributivo, sendo as emendas oramentrias realizadas
pelos parlamentares utilizadas no jogo de interesse das votaes do governo no Congresso
Nacional.
Alm disso, a no-execuo integral da dotao oramentria autorizada tem efeito
semelhante ao contingenciamento dos recursos, pois os valores ficam retidos no caixa nico
do Tesouro Nacional, contribuindo para a realizao do resultado financeiro do governo
federal. Assim, a no-liberao total de recursos oramentrios contribui tambm para
reforar o caixa e com isso alcanar a meta de supervit primrio do governo, ao mesmo
tempo em que frustram o atendimento das demandas sociais em diferentes reas.
Como destaca Garcia (2008, p. 304):
Generalizam-se a prtica dos contingenciamentos oramentrios, a aplicao
de cortes lineares nas despesas, com danosos efeitos sobre a gesto pblica e
sobre a quantidade e qualidade das aes governamentais. A privatizao s
pressas e menos lucrativa do que poderia ser, o deplorvel estado em que se
encontra a rede viria, a insegurana sobre a oferta futura de energia eltrica,
o desgaste material das Foras Armadas, a inadequao e desatualizao dos
portos, a precariedade da educao pblica, os dficits em habitao e
saneamento, o recrudescimento de doenas transmissveis, o aumento
acelerado da violncia e criminalidade, a forte desacelerao no
desenvolvimento cientfico e tecnolgico, entre tantos, outros problemas,
podem ser, em larga medida, atribudos ao clere e custoso endividamento
pblico, aos seus efeitos fiscais e ao modo como foram enfrentados.
 167

A no-execuo integral do oramento autorizado tambm conseqncia das

deficincias no mbito da burocracia brasileira decorrentes da escolha minimalista do papel
do Estado, representado pela poltica fiscal restritiva, que impe severas restries a
funcionamento da mquina pblica. Ainda que de fato tenha ocorrido a recomposio do
Estado, com a realizao de concursos pblicos em vrias reas e instituies (BEHRING,
2008), temos um baixo quantitativo de servidores pblicos, que traz conseqncias diretas
para a economia e para a sociedade, assim como para todas as pessoas que ficam prejudicadas
nos seus direitos. De acordo com Garcia (2008), o total de servidores ativos no Poder
Executivo em 2006 10,9% maior do que o existente em 1995, enquanto a populao cresceu
17,4% no mesmo intervalo de tempo; com isso a relao servidores/mil habitantes reduziu-se
de 5,52 para 5,32 no perodo.
Por um lado, se o governo vem mostrando dificuldades de expanso e universalizao
dos gastos oramentrios que garantem a concretude para efetivao dos direitos, de outro
lado, essa no tem sido a realidade para o cumprimento das metas das despesas financeiras no
oramento. O Brasil pagou mais de R$ 794,65 bilhes em juros, encargos e amortizao da
dvida no perodo de 2004 a 2007 (tabela 7). Esses recursos equivalem a 35% de um PIB
mdio do perodo em que foram transferidos ao setor financeiro da economia.
O pagamento de juros e encargos da dvida tem sido um quase esquecido componente
das despesas correntes (GARCIA, 2008, p. 300), ou seja, as chamadas discusses tcnicas no
interior do governo e os consultores econmicos privados prediletos da grande imprensa,
quando o assunto finanas pblicas, adotam implicitamente um critrio: comentar as
despesas no financeiras. Portanto, exclui-se o pagamento de juros, encargos e amortizao
da dvida pblica. So intocveis, impronunciveis, inexistentes para a poltica fiscal, ainda
que onerem pesadamente (p. 300).
De acordo com Garcia (2008), as despesas financeiras quadruplicaram entre 1995 e
2006, um crescimento de 359,77%, maior que qualquer outro item no Oramento da Unio
(excludos os refinanciamentos). Em termos de composio na participao do oramento, o
estudo do autor revelou que, no perodo de 1995 a 2006, as despesas correntes com o
pagamento de juros e encargos da dvida foram as que mais aumentaram a participao nas
despesas da Unio. A participao dos juros no montante do oramento subiu 74% e as
despesas com amortizao da dvida, 160%, enquanto os benefcios previdencirios se
mantiveram praticamente constantes, participando com 21% do oramento, ao passo que as
despesas com pessoal reduziram-se em 45%.
 168

As despesas financeiras representavam 26,86% dos oramentos da seguridade social e

fiscal, em 2004, sobem para 30,77%, em 2007. Os valores pagos com juros e amortizao da
dvida nos quatro anos de execuo do PPA 2004-2007 so duas vezes superiores ao montante
do gasto da Unio com as funes assistncia social, sade, trabalho, educao, cultura,
direitos da cidadania, habitao, saneamento, gesto ambiental, organizao agrria, desportos
e lazer.

Tabela 7
Despesas com a Dvida, 2004 a 2007
R$ Milhes
Juros e Despesas Financeiras
Ano Amortizaes (b) Refinanciamento
Encargos(a) (c) = (a) + (b)

2004 74.373,39 71.677,57 146.050,96 364.418,01

2005 89.839,64 49.274,21 139.113,85 495.579,15
2006 151.151,88 120.929,46 272.081,34 376.832,92
2007 140.311,78 97.093,32 237.405,11 374.783,32
Total 455.676,70 338.974,55 794.651,25 -
Participao no Oramento em %
2004 13,68% 13,18% 26,86%
2005 14,80% 8,12% 22,92%
2006 18,73% 14,99% 33,72%
2007 18,18% 12,58% 30,77%
Mdia 16,35% 12,22% 28,57%
Em valores deflacionados pelo IGP-DI

Juros e Despesas Financeiras

Ano Amortizaes (b)
Encargos(a) (c) = (a) + (b)

2004 92.164,11 88.823,43

2005 101.762,45 55.813,49
2006 161.572,94 129.266,85
2007 147.442,01 102.027,31
Total 502.941,50
Mdia 125.735,38

Em % do PIB

Juros e Despesas Financeiras

Ano Amortizaes (b)
Encargos(a) (c) = (a) + (b)

2006 3,83% 3,69% 7,52%

2005 4,18% 2,29% 6,48%
2006 6,48% 5,18% 11,66%
2007 5,48% 3,79% 9,28%
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil
Elaborao prpria

Por fim, chama-se ateno de um componente mostrado na tabela 7, que o

refinanciamento da dvida pblica federal, que totalizou R$ 374.783,32 milhes em 2007.
Trata-se da rolagem da dvida via emisso de novos ttulos (operao contbil) para o
pagamento dos que esto vencendo. Em 2007, quando somados os valores da rolagem com o
pagamento de juros e encargos da dvida (R$ 140.311,78 milhes) e a amortizao (R$
 169

97.093,32 milhes), chega-se ao montante de R$ 758,8 bilhes. Portanto, quase a metade do

oramento fiscal e da seguridade social do prximo ano (48%) est comprometida com os
credores financeiros do governo.
A rolagem da dvida, apesar do efeito apenas contbil, tem conseqncias econmicas,
pois implica despesas que o governo tem de liquidar semanalmente via emisso de novos
ttulos que precisam ser submetidos a um teste de credibilidade junto ao mercado
financeiro. Em 2007, o governo refinanciou mensalmente cerca de R$ 31,23 bilhes, valor
que 25% superior ao gasto anual do oramento da educao na esfera federal.
O compromisso dos ltimos governos com as despesas financeiras foi honrado pelo
aumento da carga tributria, em um quadro de alteraes realizadas na estrutura do sistema
tributrio do pas aps 1994, que objeto de anlise das prximas sees.

3.2 Sistema tributrio brasileiro ps-constituio: a contra-reforma tributria

A Constituio, em 1988, estabeleceu um conjunto de princpios tributrios (eles ainda

esto l escritos) que constituam uma base importante para edificao de um sistema
tributrio baseado na justia fiscal e social. A comear pela solidariedade que est subjacente
a todos os princpios tributrios: a isonomia, a universalidade, a capacidade contributiva, a
essencialidade; a tributao deve ser, preferencialmente, direta, de carter pessoal e
progressiva. A CF estabelece ainda que os contribuintes e os consumidores devem ser
esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e servios. At hoje, esse
preceito no foi regulamentado e no est sendo cumprido.
O pargrafo 1, do art. 145, estabelece:
Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados
segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao
tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos,
identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o
patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.

No art. 150 fica assegurada a isonomia tributria ao proibir o tratamento desigual entre
contribuintes que se encontrem em situao equivalente. No sendo ainda permitida distino
em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da
denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos. Com isso, o quantum com que cada
indivduo vai contribuir para as despesas do Estado deve alcanar todos os cidados que se
 170

acham na mesma situao jurdica, sem privilgios de indivduos ou classes sociais. A lei
tributria deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade (HICKMANN e
SALVADOR, 2006).
Contudo, os princpios constitucionais que permitiriam um novo desenho para o
sistema tributrio no foram postos em prticas por nenhum dos governos que ocuparam o
Palcio do Planalto aps a promulgao da Constituio. Ainda no Governo Sarney foi
reduzida a progressividade do Imposto de Renda (IR), na contramo do que seria estabelecido
no texto constitucional. Das nove faixas existentes na tabela do IR, em 1988, ficaram apenas
duas no ano seguinte.
Para Fabrcio de Oliveira (2006), as mudanas na parte tributria da CF apontavam
para a descentralizao da arrecadao, em sentido oposto ao da centralizao autoritria
realizada na ditadura militar. O autor tambm destaca o maior compromisso do texto
constitucional com a eqidade, visando a tornar o sistema tributrio mais justo do ponto de
vista fiscal e com melhor distribuio do seu nus entre os membros da sociedade. No campo
da descentralizao estava o aumento das competncias tributrias das esferas subnacionais e
o aumento expressivo dos fundos de participao de estados e municpios.
Contudo, a nova ordem neoliberal em curso nos anos de 1990, no pas, levou a
legislao tributria a minar os avanos obtidos na Constituio. Os questionamentos sobre a
interveno do Estado na economia e a chamada crise fiscal estabeleciam novos
condicionantes na extrao de recursos da sociedade pela via tributria. O novo arranjo de
polticas macroeconmicas sucumbia a qualquer tentativa de desenvolvimento econmico; a
definio da regulao tributria seria elemento decisivo das condies globais de insero
da economia brasileira no mercado internacional (BIASOTO JR., 2006, p. 40). O prprio
desenho da descentralizao foi minado a partir de 1993, com a introduo de instrumento de
desvinculao de recursos das contribuies sociais, que no so compartilhadas com os
estados e os municpios.
No Governo Collor foram adotadas medidas de emergncias para no cumprir a Carta
Constitucional com pacotes fiscais. Antes do trmino do mandato do presidente cassado, foi
elaborada uma proposta, em junho de 1992, que pretendia assegurar um supervit primrio de
US$ 20 bilhes (5,0% do PIB da poca), conforme revela Munhoz (2003). De forma que, ao
final do Governo Collor, o sistema de tributao no tinha praticamente nenhuma condio de
atenuar a concentrao de renda no pas e muito menos a capacidade de fomentar setores e
induzir investimentos (BIASOTO JR., 2006).
 171

Mas o legado mais perverso de mudanas no sistema tributrio foi engendrado no

governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). Ao longo do Governo FHC foi
sendo alterada, paulatinamente, a legislao infraconstitucional, solapando ou tornando nulos
os princpios bsicos da reforma tributria realizada na Constituio de 1988, agravando as
distores e, sobretudo, aprofundando a regressividade do sistema tributrio brasileiro. As
modificaes realizadas nos anos neoliberais no Brasil constituem verdadeira contra-reforma
tributria, conduzida de forma sorrateira.
As modificaes ocorreram nas leis ordinrias e nos regulamentos tributrios, que
transferiram para a renda do trabalho e para a populao mais pobre o nus tributrio,
alterando o perfil da arrecadao, como ser mostrado na prxima seo. Hickmann (2003)
observa que as mudanas foram no sentido de viabilizar o processo de mundializao do
capital financeiro, sob a batuta do FMI e facilitando o livre fluxo de recursos financeiros, e,
com isso, permitir a realizao de sucessivos supervits primrios de forma a cumprir o ajuste
fiscal acertado com o organismo multilateral.
A anlise de Farias et al (2006) destaca as principais mudanas realizadas no Governo
FHC que modificam o perfil da tributao no pas e contribuem para a concentrao de renda:
a) desonerao da tributao do lucro das empresas por meio da reduo da alquota
do Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ) de 25% para 15% e da reduo do adicional
sobre os lucros.73 Antes dessa mudana, a alquota nominal era de 12% do lucro real que
excedesse R$ 180 mil at R$ 780 mil; de 18% para parcela do lucro real acima de R$ 780 mil;
e de 10% sobre parcela do lucro real, presumido ou arbitrado, que excedesse R$ 240 mil ao
ano ou R$ 20 mil/ms (Lei n 9.249/95, art. 3, e Lei n 8.981/95). A legislao acabou com a
progressividade e reduziu a tributao dos lucros da empresa para uma alquota nica de 15%;
b) instituio dos juros sobre capital prprio, que a possibilidade de remunerar
com juros o capital prprio das empresas, isto , os juros pagos e creditados aos scios, e
deduzi-los como despesa. Na prtica isso significa uma reduo da base tributria do Imposto
de Renda e da Contribuio Social do Lucro Lquido. Alm de ser uma forma secundria de
distribuio de lucros e dividendos (Lei n 9.294/95, art. 9);
c) iseno de imposto de renda distribuio de lucros a pessoas fsicas, eliminando o
imposto de renda na fonte sobre os lucros e dividendos distribudos para os resultados
apurados a partir de 1/1/96, seja o scio capitalista residentes no pas ou no exterior. Antes
dessa mudana, a alquota era de 15% (Lei n 9.294/95, art. 10);

73
A parcela do lucro real que exceder o valor resultante da multiplicao de R$ 20 mil pelo nmero de meses do
respectivo perodo de apurao sujeita-se incidncia de adicional de imposto alquota de 10%.
 172

d) eliminao da alquota de 35% do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF),

reduzindo a progressividade do Imposto de Renda (IR) ( Lei n 9.250/95);
e) elevao da alquota do IRPF de 25% para 27,5% (Lei n 9.532/97, art. 11);
f) aumento do nmero de declarantes de IR, o que ocorreu pela no correo da tabela
de IR (1996 a 2001), fazendo com o que os trabalhadores de mais baixa renda fossem
tributados (Lei n 9.430/96). No se trata de um aumento no quantitativo de contribuintes em
funo do aumento da renda tributvel de elevado potencial contributivo.
Alm dos benefcios que as mudanas trouxeram ao grande capital, que passou a pagar
menos tributos sobre a sua renda, as pessoas fsicas de maior renda, sobretudo profissionais
liberais, funcionrios de postos mais graduados nas empresas e executivos, passaram a partir
das mudanas realizadas a constiturem PJs. O mecanismo bastante simples: em vez de
uma relao de contrato de trabalho regido pela CLT, o empregado monta uma empresa (PJ)
que presta servio para seu antigo empregador; em vez de salrio, ele ter lucro
distribudo, agora isento de imposto de renda. Um mecanismo perverso de concentrao de
renda via sistema tributrio.
As modificaes sorrateiras na legislao no se limitaram a modificar a estrutura do
sistema tributrio; elas foram realizadas no sentido de enfraquecer o combate sonegao
tributria no pas. A partir da vigncia da Lei n 9.249/95 (artigo 34) foi extinta a punibilidade
do crime contra a ordem tributria, at mesmo sonegao de impostos previstos na Lei n
8.137/90, via pagamento do tributo. Isso significa que o contribuinte que fizer apropriao
indbita, por exemplo, de IR retido do trabalhador, da contribuio previdenciria, ou emitir
nota fiscal fraudulenta, caso seja descoberto, basta pagar seu dbito junto ao fisco. Ele ficar
livre da punio de seis meses a dois anos de priso. A mudana realizada permite a
concluso que o crime tributrio compensa.74
Farias et al lembram que as autoridades fiscais esto impedidas de remessa de
representao fiscal para fins penais relativos aos crimes contra a ordem tributria, no
momento da autuao do contribuinte, pois a mudana decorrente da Lei n 9.430/96 (art. 83)
postergou esse encaminhamento para depois da deciso final na esfera administrativa, o que
na prtica resulta na prescrio do crime, na maioria dos casos. Alm disso, foram reduzidas
drasticamente as multas das infraes fiscais, equiparando em alguns casos o sonegador ao

74
Vale lembrar que o ex-tesoureiro do presidente Fernando Collor de Melo, Paulo Csar Farias (PC), foi preso
por crime contra a ordem tributria. Caso essa lei estivesse vigendo, em 1992, PC Farias no seria preso.
 173

inadimplente.75 Com isso, a Receita Federal passou a dar nfase, apenas, ao combate
inadimplncia. Convm tambm lembrar que, desde 2000, a cada dois anos, os governos tm
lanado programas de parcelamentos de dbitos tributrios, tratando de forma igual o
sonegador e o inadimplente do fisco. O primeiro programa, chamado REFIS, no estabeleceu
um teto de anos para os parcelamentos, chegando no seu primeiro ano de funcionamento a ter
um prazo mdio de pagamento de 110 anos. Os programas seguintes fixaram o prazo em at
15 anos. Todas essas mudanas diminuem o risco de sonegar: baixo valor de multas, no-
condenao penal e ainda o direito ao parcelamento dos dbitos.
No Governo Lula tambm foram realizadas modificaes na legislao tributria que
caminham na contramo dos princpios constitucionais estabelecidos em 1988. Houve uma
tentativa fracassada de reforma tributria, em 2003, quando o governo apresentou a PEC 41,
que, ao final daquele ano, limitou-se prorrogao da DRU e da CPMF. O governo seguiu o
exemplo do anterior e tratou de promover alteraes na legislao infraconstitucional para
beneficiar o capital e seus scios.
Nesse caminho da continuidade de mudanas sorrateiras no sistema tributrio est o
aperfeioamento do sistema de compensao de dbitos dos contribuintes, vencidos ou
vincendos, com crditos relativos a tributo ou contribuio administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil (SRFB), que permite a compensao de impostos da esfera do
oramento fiscal (por exemplo, o IPI) com tributos pertencentes ao oramento da seguridade
social (por exemplo, a COFINS). Isso implica, muitas vezes, prejuzos para o financiamento
da seguridade social (SALVADOR, 2008).
No governo anterior, a Lei n 10.637/2002 criou uma nova forma de quitao de
dbitos tributrios com a Unio, que consiste na entrega de uma declarao de compensao
(Dcomp), na qual o contribuinte informa que est compensando seus dbitos relativos a
tributos ou contribuies federais com crditos por ele apurados, sem o prvio
reconhecimento da certeza e liquidez pela SRFB. Tal declarao extingue o dbito, sob
condio resolutria de ulterior homologao.
A partir da entrada em vigor dessa nova legislao, os pedidos de compensao j
protocolizados e pendentes de apreciao transformaram-se em Dcomp, produzindo os
mesmos efeitos desta e submetendo-se ao rito processual institudo naquela oportunidade. O
Governo Lula aprovou a Lei n 10.833, de 2003, estabelecendo um curtssimo prazo de cinco

75
Antes, as multas, no caso de autuao pela Receita Federal, eram de 300% (no caso de fraude), 150% e 75%;
aps a lei, a multa se limita a 75% (fraude) e 37,5% nos outros casos. Ainda, se o contribuinte (ou sonegador)
pagar o dbito em at 30 dias aps a autuao, tais multas ficam reduzidas em 50%.
 174

anos para a Receita Federal apreciar a compensao declarada; findo tal prazo sem a devida
apreciao, todo o procedimento estaria tacitamente homologado.
Dados do Unafisco Sindical (2006), com base em amostras das regies fiscais,
indicam que, em mdia, 80% dos crditos tributrios compensados so improcedentes. Os
resultados da Fiscalizao da SRFB corroboram para essas informaes, pois a compensao
fraudulenta de crditos tributrios motivo de autuao do Fisco. Em 2007, foram 521 mil
contribuintes fiscalizados e R$ 108 bilhes de crditos tributrios lanados, includos os
valores de tributos, multas e juros, o que representou um crescimento de 80% no quantitativo
e de 42% no volume de autuaes, quando comparados com o ano de 2006. As principais
infraes detectadas nas pessoas jurdicas foram omisso de receitas, falta de reteno ou
recolhimento de tributos, apurao e compensao indevida de tributos, sendo o setor
financeiro o maior responsvel pelo volume de evaso tributria em 2007. Dos R$ 108
bilhes autuados, R$ 25,3 bilhes resultaram de fiscalizao em bancos, cooperativas de
crdito, seguradoras e outras empresas do setor.
Durante o debate legislativo de criao da chamada Super-Receita, que resultou na
criao da SRFB (Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007), rgo resultante da fuso da
Secretaria da Receita Federal (SRF) com a Secretaria da Receita Previdenciria (SRP), foram
feitas emendas no Senado Federal para autorizar a compensao de dbitos junto
previdncia social com crditos tributrios da extinta SRF. Contudo, as emendas foram
aprovadas durante a votao final no Congresso Nacional. Com isso, hoje descabe a
compensao de crditos tributrios com dbitos administrados pela extinta SRP, conforme
pargrafo nico do art. 26 da Lei n 11.457/2007. Contudo, diversas empresas tm impetrado
mandado de segurana na tentativa de cancelar suas dvidas junto previdncia social, por
meio de supostos crditos tributrios, requerendo daqueles que defendem os direitos
previdencirios um especial acompanhamento do desdobramento dessas aes judiciais.
Apesar de a lei assegurar a destinao das contribuies previdencirias dos
trabalhadores e dos empregadores para o pagamento dos benefcios previdencirios,
creditados diretamente no Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (FRPS) sob a gesto
do INSS (art. 5, inciso II), a poltica de arrecadao e gesto das receitas previdencirias foi
deslocada do Ministrio da Previdncia para o da Fazenda. Portanto, uma modificao
relevante o deslocamento de toda gesto das receitas do oramento da seguridade social para
o controle do Ministrio da Fazenda, enfraquecendo ainda mais a institucionalidade da
seguridade social.
 175

O Governo Lula tambm editou a MP 281 (15/2/2006), reduzindo a zero as alquotas

de IR e de CPMF para investidores estrangeiros no Brasil. As operaes beneficiadas pela
MP so cotas de fundos de investimentos exclusivos para investidores no-residentes que
possuam no mnimo 98% de ttulos pblicos federais. Novamente, os grandes beneficiados
pela benevolncia tributria do Estado brasileiro so os bancos. Aps a MP 281 vem
crescendo o interesse dos bancos estrangeiros com filiais no Brasil em emitir bnus indexados
em reais no exterior. Eles emitem ttulos em reais fora do pas pagando juros abaixo do
Depsito Interfinanceiro (DI) e depois ingressam com esses recursos como investidores
estrangeiros no Brasil, comprando ttulos pblicos que pagam DI. Assim, ganham a diferena
realizando uma operao de arbitragem (LUCCHESI, 2006). Essa mais uma modificao
da legislao que fere a isonomia tributria entre as diferentes espcies de renda, conforme a
Constituio Federal. A legislao atual no submete tabela progressiva do IR os
rendimentos de capital, que so tributados com alquotas inferiores aos demais rendimentos
(HICKMANN, 2002).
A Lei n 11.033, de 21/12/2004, promoveu significativas alteraes no tratamento
tributrio das aplicaes financeiras, favorecendo os aplicadores do mercado financeiro e da
bolsa de valores. Com isso, a alquota do IR sobre os ganhos lquidos auferidos em operaes
realizadas em bolsas de valores, de mercadorias, de futuros e assemelhadas, foi reduzida de
20% para 15%. Alm disso, esto isentos do IR os ganhos lquidos auferidos por pessoa fsica
em operaes no mercado vista de aes, cujo valor das alienaes realizadas em cada ms
seja igual ou inferior a R$ 20 mil para o conjunto de aes.
Para as aplicaes financeiras em chamados fundos de investimento e demais
aplicaes de renda fixa, foi adotado um sistema de tributao decrescente, de acordo com o
prazo de permanncia dos recursos na aplicao variando de 22,5% (at seis meses) a 15%
(nas aplicaes acima de 24 meses). A ttulo de exemplo, em 2007, a arrecadao de Imposto
de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendimentos de fundos de renda fixa e aplicaes de
renda fixa alcanou o montante de R$ 15,8 bilhes, enquanto os trabalhadores assalariados
tiveram retidos de IR na fonte-trabalho R$ 42,3 bilhes.
A contra-reforma tributria em curso aps a Constituio de 1988 significou um
conjunto de modificaes em favor da renda capital, solapando os princpios constitucionais
da isonomia tributria, da progressividade e da capacidade contributiva. Desde 1996, alguns
bilhes de reais do fundo pblico brasileiro foram apropriados pelo grande capital, graas s
 176

medidas tomadas na rea tributria. A seguir, sero estimados os impactos financeiros de

algumas dessas renncias fiscais. 76
Como destacado anteriormente, uma das renncias fiscais implantadas em 1995 a
deduo dos juros sobre o capital prprio das empresas do lucro tributvel do Imposto de
Renda e da CSLL. A partir de 1996, a Lei n 9.249/95, artigo 9, permite s pessoas jurdicas
tributadas pelo lucro real que remuneraram pessoas fsicas ou jurdicas, a ttulo de juros sobre
o capital prprio, considerarem tais valores como despesas para fins de apurao do Imposto
de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).
Trata-se, na verdade, de uma despesa fictcia.
O pagamento de juros sobre capital prprio vem sendo mecanismo de reduo na
arrecadao do IRPJ e da CSLL. De acordo com o jornal Valor Econmico (18/08/2005),
enquanto o resultado antes do imposto de renda de 216 empresas de capital aberto saltou de
R$ 3,99 bilhes, em 2002, para R$ 49,72 bilhes (2004), ou seja, um crescimento de 12
vezes, as provises de IR e CSLL aumentaram apenas seis vezes (de R$ 2,19 bilhes para R$
12,28 bilhes). O jornal destaca que o motivo mais comum que contribui para a reduo do
volume de tributos pagos sobre o lucro foram os juros sobre capital prprio, alternativa
adotada pelas empresas hoje para a distribuio de lucros (WATANABE e MANDI, 2005, p.
B-3). O valor distribudo de juros sobre capital prprio proporcionou uma reduo nas
despesas com encargos tributrios dos cinco maiores bancos do pas, em 2005, no montante
de R$ 2,1 bilhes, implicando uma renncia tributria do Estado a favor dos bancos no total
de R$ 1,2 bilho (HICKMANN e SALVADOR, 2006).
No perodo de 2004 a 2007, estima-se que a distribuio de juros sobre capital prprio
feita pelas empresas aos seus acionistas totalizou R$ 76 bilhes. Esse mecanismo permitiu
uma reduo nas despesas dos encargos tributrios das empresas, no tocante ao recolhimento
de IRPJ e CSSL, de R$ 25,8 bilhes, conforme demonstrado na tabela 8. Cerca de 27% desse
valor seriam destinados seguridade social, por meio da CSLL. O recolhimento de 15% do
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) pelo credor do recurso significou uma renncia
tributria do Estado brasileiro a favor do grande capital, especialmente os bancos, de R$ 16
bilhes, em valores atualizados pelo IGP-DI.

76
A legislao tributria no classifica esses benefcios ao capital como renncia fiscal.
 177

Tabela 8
Benefcios Tributrios ao Capital
Juros sobre Capital Prprio
Valores em R$ Milhes

Reduo nos Encargos Imposto de Renda Renncia Tributria do Estado (4)

Base Tributria Tributrios sobre a Retido na Fonte - Valores Valores Constantes
Ano Estimada (1) Renda do Capita (2) (IRRF) (3) Correntes (IGP-DI)
2004 16.500,00 5.610,00 2.475,00 3.135,00 3.884,92
2005 19.380,00 6.589,20 2.907,00 3.682,20 4.170,87
2006 22.026,67 7.489,07 3.304,00 4.185,07 4.473,60
2007 18.093,33 6.151,73 2.714,00 3.437,73 3.612,43
Total 76.000,00 25.840,00 11.400,00 14.440,00 16.141,82
Fonte: Receita Federal.

(1) Os valores foram estimados a partir dos Boletins de Arrecadao da Receita Federal de dezembro de cada ano. Nos
boletins so divulgados apenas o IRRF pago sobre Juros sobre Capital Prprio. A base tributria o montante estimado de
recursos distribudos aos scios capitalistas.
(2) Significa o quanto as empresas deixaram de pagar de IRPJ e CSLL..
(3) As pessoas fsicas pagam 15% sobre de IR sobre o valor recebido com Juros sobre Capital Prprio.
(4) A Renncia tributria calculada da seguinte forma: 25% de IRPJ + 9% de CSLL - 15% de IRRF.
Entre os privilgios tributrios concedidos ao grande capital, especialmente os bancos,
est a iseno de imposto de renda da remessa de lucros e dividendos ao exterior. Os dados do
Banco Central do Brasil (2008) revelam que a remessa de lucros e dividendos ao exterior
alcanou, em 2007, o montante de US$ 22,4 bilhes, o maior volume desde 1947. Como as
remessas de lucros e dividendos esto isentas de imposto de renda, o Brasil vem abrindo mo
de receitas tributrias em favor da renda do capital. Houve poca em que a taxao sobre
essas transferncias internacionais chegou a 25%; na poca da edio da Lei n 9.249/1995, a
alquota era de 15%. Convertendo o valor de US$ 22,4 bilhes taxa de cmbio mdia de
2007, chega-se ao montante de R$ 43,5 bilhes, que se fossem tributados com uma alquota
de 15% possibilitaria uma arrecadao tributria de R$ 6,5 bilhes.
Conforme visto anteriormente, a distribuio de lucros e dividendos isenta de IR,
aps 1995. Analisando o Relatrio Consolidado das principais fichas da Declarao de
Informaes Econmico-Fiscais das Pessoas Jurdicas (DIPJ) entregues em 2004, referentes
ao ano-calendrio de 2003 (ltimo divulgado pela Secretaria da Receita Federal),77 possvel
afirmar que, caso a distribuio de lucros e dividendos fosse tributada na tabela do Imposto de
Renda a uma alquota mdia efetiva de 15%, o Estado arrecadaria R$ 14,7 bilhes em 2007
(ver tabela 9).

77
http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/DIPJ2004.pdf Na anlise foram
consideradas apenas as Pessoas Jurdicas (PJ) que apuram Imposto de Renda pelo regime tributrio do lucro real.
 178

Tabela 9
Estimativa de Renncia Tributria sobre Lucros e Dividendos
R$ Milhes (2007)

Declarantes de IRPJ no Regime Tributrio R$ milhes R$ milhes "Renncia"

do Lucro Real Freqncia (2003) (2007)(1) tributria (2)
PJ em Geral e Corretoras 20.286 55.849,73 84.986,53 12.747,97
Instituies Financeiras 445 7.551,57 11.491,22 1.723,68
Seguradoras, Previdncia e Capitalizao 62 1.195,81 1.819,66 272,94
Total 20.793 64.597,11 98.297,41 14.744,60
Fonte: Receita Federal - Estatsticas Tributrias 11, Consolidada DIPJ.
Elaborao:INESC.
(1) Valores atualizados pelo IGP-DI.
(2) Aplicando-se uma alquota mdia de IR de 25% sobre os valores de 2003, atualizados pelo IPCA..

No perodo de redao final desta tese, o Governo Lula encaminhou uma nova
proposta de reforma tributria ao Congresso Nacional.78 Trata-se da Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) 233/2008, que altera o Sistema Tributrio Nacional e d outras
providncias, trazendo graves conseqncias ao financiamento das polticas sociais no
Brasil. A reforma altera de forma substancial a vinculao das fontes de financiamento
exclusivas das polticas da seguridade social (previdncia, sade e assistncia social),
educao e trabalho.
A proposta de reforma tributria d prosseguimento s medidas econmicas constantes
do Programa de Acelerao Econmica (PAC) lanado em 2007. Naquela oportunidade, o
governo anunciou que iria retomar a discusso sobre a reforma tributria com os
governadores, prefeitos, empresrios, representantes dos consumidores e parlamentares, tendo
como objetivo o aprimoramento do sistema tributrio nacional.79 Chama a ateno o fato de
que agenda no inclui o debate com as entidades representativas da sociedade civil,
organizaes populares, movimentos sociais e sindicatos de trabalhadores.
De fato, a construo da proposta de reforma tributria, ao longo dos ltimos 12
meses, incluiu uma ativa agenda de reunies com os setores representativos do empresariado
nacional, alm de encontros com os governadores e prefeitos. O dilogo com o movimento
social e sindical limitou-se s reunies realizadas no mbito do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDES), que trataram da reforma tributria. Assim, a proposta de
reforma tributria um reflexo dos diversos interesses do setor empresarial e das questes
federativas pautadas pelos governadores e prefeitos.

78
Parte deste texto tem origem na Nota Tcnica n 140, que elaboramos para o INESC, com o ttulo Reforma
Tributria desmonta o financiamento das polticas sociais, e no artigo que publicamos no peridico Carta
Social e Trabalho, do CESIT/Unicamp, n 8, janeiro a agosto de 2008.
79
Vide http://www.brasil.gov.br/pac/economicas/economicas/desoneracao/
 179

Com isso, a PEC da reforma tributria limita seus objetivos simplificao,

eliminao de tributos e ao fim da guerra fiscal entre os estados.80 O nico princpio
tributrio que serve de base PEC 233/2008 o da neutralidade, esquecendo-se dos demais
princpios tributrios e constitucionais, especialmente da capacidade contributiva, da isonomia
e da progressividade. A PEC da reforma tributria no pressupe a construo de um sistema
tributrio progressivo, pautado pela tributao da renda e do patrimnio. Alm disso, as
modificaes propostas afetam a estrutura de financiamento das polticas sociais,
particularmente os recursos vinculados ao custeio da seguridade social, educao e trabalho.
Os principais pontos da atual proposta reforma tributria so:
a) a criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a extino de
quatro tributos federais (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS;
a contribuio para o Programa de Integrao Social PIS, a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de combustveis
CIDE; e a contribuio social do salrio-educao);
b) a incorporao da Contribuio Social do Lucro Lquido (CSLL) ao Imposto de
Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ);
c) a reduo gradativa da contribuio dos empregadores para previdncia social, a ser
realizada nos anos subseqentes da reforma, por meio do envio de um projeto de lei no prazo
de at 90 dias da promulgao da PEC;
d) a unificao da legislao do Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios
(ICMS), a ser realizada por meio de lei nica nacional e no mais por 27 leis das unidades da
federao;
e) a criao de um Fundo de Equalizao de Receitas (FER) para compensar eventuais
perdas de receita do ICMS por parte dos estados;
f) a instituio de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR),
permitindo a coordenao da aplicao dos recursos da poltica de desenvolvimento regional.
O principal objetivo da reforma a simplificao da legislao tributria, tanto por
meio da reduo das legislaes do ICMS quanto pela eliminao de tributos, trazendo maior
racionalidade econmica e reduzindo as obrigaes acessrias das empresas com custos de
apurao e recolhimento de impostos. Alm disso, a cobrana do ICMS no estado de destino
da mercadoria dever eliminar a guerra fiscal.

80
Lembrando que a PEC 41da Reforma Tributria proposta em 2003 destacava em sua exposio de motivos,
entre seus objetivos, promover a justia social, desonerando as pessoas de menor renda e ampliando a
progressividade do sistema (p. 13).
 180

A criao do IVA-F vai reduzir a cumulatividade do sistema tributrio. Hoje a CIDE-

Combustveis e parte da arrecadao da COFINS e da contribuio do PIS cobrada diversas
vezes sobre um mesmo produto, isto , em todas as etapas de produo e circulao da
mercadoria. O IVA-F vai tributar apenas o valor adicionado em cada estgio da produo e da
distribuio. Assim, o valor do tributo vai poder ser definido pela diferena entre o preo de
venda do produto e o custo da aquisio, nas diversas etapas da cadeia produtiva. Contudo,
em ambos os modelos, o tributo repassado ao preo de venda do bem e do servio sendo
pago, portanto, pelo consumidor final. Umas das implicaes mais importante dessa proposta
de reforma tributria diz respeito ao financiamento da seguridade social, do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT) e da educao bsica (salrio-educao), que sero analisadas no
captulo 4.

3.3 O regressivo financiamento do fundo pblico no Brasil

A discusso sobre quem financia o Estado passa pelo debate terico sobre o tamanho
do Estado e a distribuio da carga tributria entre os membros da sociedade. As bases da
atual matriz terica que respalda a construo dos principais fundamentos das finanas
pblicas tm sua origem no pensamento dos economistas clssicos (SANTOS, 2001)81 e so
consolidadas na vertente neoclssica.
A concepo neoclssica tem como pressuposto uma economia dominada por
estruturas de mercado concorrenciais com mecanismos que corrigem automaticamente os
desequilbrios de mercado. De forma que o Estado compreendido erroneamente como um
ente estranho ao sistema, ficando-lhe reservado um papel secundrio de assegurar a ordem e a
segurana interna e externa e a produo de alguns bens pblicos no produzidos pelo
mercado. A partir da concepo de Keynes, introduzida no debate na dcada de 1930, o
Estado passa a ocupar um papel relevante na economia, com destaque para a importncia da
produo pblica no processo de acumulao capitalista e para os efeitos da poltica fiscal e
monetria na garantia do pleno emprego. Na teoria keynesiana ganham relevncia as polticas
de estabilizao e as voltadas para a reduo das desigualdades, incentivando e fortalecendo o
Estado do Bem-Estar Social, conforme assinalado no captulo 1.
Para a concepo econmica neoclssica, o sistema tributrio no pode romper o
equilbrio de mercado, e os tributos devem obedecer aos princpios da neutralidade e da
equidade. No primeiro caso, os impostos no devem atingir as decises dos agentes

81
Para compreenso da discusso e dos aportes tericos fornecidos pelas diferentes escolas do pensamento
econmico sobre a questo tributria, ver SANTOS, Reginaldo, A teoria das finanas pblicas no contexto do
capitalismo. So Paulo: Mandacaru, 2001.
 181

econmicos na alocao dos recursos nas economias, pois afetaria a eficincia. E o princpio
da eqidade prev que os impostos devem ser distribudos de forma equilibrada entre os
membros da sociedade, de forma a no alterar a estrutura de distribuio de renda, pois essa
considerada no modelo neoclssico como tima antes de sua incidncia, portanto, o sistema
tributrio no pode romper o equilbrio (OLIVEIRA, FABRCIO DE, 2001).
Um princpio consagrado por estudiosos e escrito na nossa Carta Magna o da
capacidade contributiva requisito essencial para o critrio de justia fiscal , que, associado
aos princpios da progressividade e da seletividade, tende a assegurar uma tributao
proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados, detm maior
patrimnio e consome produtos menos essenciais (PISCITELLI, 2003). Nesse caso, os
tributos diretos que incidem sobre a renda e o patrimnio so os que atendem (em tese)
melhor a esse requisito. J os tributos indiretos que incidem sobre bens e servios,
independentemente da capacidade econmica de quem os adquire, acabam agravando mais
pesadamente a renda de pessoas e famlias que destinam maior parcela de seus ganhos ao
consumo.
Historicamente, os recursos fiscais no Brasil sempre foram usados para subsidiar e
financiar a acumulao de capital, enquanto os recursos contributivos cobrados na folha de
salrios financiavam o social. Ao contrrio dos pases que financiam seus Estados de Bem-
Estar com recursos fiscais, em geral impostos diretos, o Brasil permanece com arrecadao
tributria centrada em tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam
proporcionalmente mais tributos em relao sua renda do que os mais ricos (SOARES,
2005). Alm disso, os impostos diretos no Brasil incidem predominantemente sobre a renda
dos trabalhadores assalariados. Enquanto isso, os ricos que se encontram no topo da pirmide
social pagam cada vez menos impostos no Brasil, principalmente, aps 1994, com inmeras
modificaes realizadas na legislao tributria que caminharam na contramo da justia
social, como visto anteriormente. A tributao sobre patrimnio insignificante no pas.
Alis, a tributao sobre a renda e o patrimnio tem sido um tema ausente na agenda de
debates sobre reforma tributria aps a Constituio de 1988.
O Brasil encontra-se entre as dez economias mais ricas do mundo (WORLD BANK,
2007), no entanto, possui uma das maiores concentraes de renda do planeta. Apesar da
melhoria no coeficiente de Gini, no perodo de 1995 a 2007, de 0,601 para 0,556, a
concentrao de renda do nosso pas s comparada a de alguns pases da frica
Subsaariana, uma das regies mais miserveis do mundo (PNUD, 2006).
 182

Os dados que so utilizados no clculo do Coeficiente de Gini so baseados na

Pesquisa por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, que subestimam a renda do capital:
juros, lucros e aluguis. Os dados da PNAD acabam mensurando apenas a distribuio
pessoal da renda do trabalho, que tambm revelam uma extrema concentrao da renda na
distribuio intra-salarial. A PNAD (2005) mostra que o 1% mais rico se apropriava de
12,48% da renda do trabalho, enquanto os 50% mais pobres ficavam com 14,74%. H 54
milhes de pessoas pobres no Brasil, o que equivale a 30% da populao (IPEA, 2007).
O sistema tributrio brasileiro no colabora para reverter essa situao, pelo contrrio,
tem sido um instrumento a favor da concentrao de renda, agravando o nus fiscal dos mais
pobres e aliviando o das classes mais ricas. Como destaca Piscitelli (2003), o Imposto de
Renda (IR) tem sido utilizado como instrumento de renncias fiscais e favorecido a eliso e o
planejamento tributrio, alm de dar tratamento mais gravoso aos rendimentos do trabalho e
isentar os rendimentos do capital, como a distribuio do lucro. O que torna necessria uma
profunda reviso do IR com o objetivo de restabelecer o seu verdadeiro significado,
contribuindo para assegurar a eqidade horizontal e vertical. No mesmo sentido, Dain (2006)
destaca a importncia da eqidade horizontal para recuperar a progressividade do IR,
submetendo todas as formas de renda ao mesmo tratamento tributrio.
A poltica tributria foi uma determinante importante no bojo das polticas
macroeconmicas que deram sustentao ao Plano Real. A engenharia macroeconmica que
assegurou o relativo controle da inflao passou pela elevao do endividamento pblico, que
assegurou a transferncia de renda do setor real da economia para os detentores de excedentes
financeiros, particularmente o capital bancrio. A partir de 1999, por fora dos acordos com o
Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Brasil comprometeu-se a produzir elevados
supervits fiscais primrios. A viabilidade dessa poltica foi obtida por meio do aumento da
arrecadao de impostos, via modificaes na legislao infraconstitucional.
O aumento da carga tributria brasileira foi obtido, basicamente, com tributos
cumulativos sobre o consumo, como a COFINS e a CPMF, alm do aumento no legislado do
Imposto de Renda das Pessoas Fsicas (IRPF), congelando a tabela e as dedues do Imposto
de Renda (IR). A elevao da arrecadao tributria, no entanto, no se destinou para os
servios pblicos, mas para cobrir e apenas em parte os juros e a amortizao da dvida
pblica, que cresce exponencialmente nos ltimos anos.
A carga tributria um indicador que expressa a relao entre o volume de recursos,
que o Estado extrai da sociedade sob a forma de impostos, taxas e contribuies para financiar
as atividades que se encontram sob sua responsabilidade, e o Produto Interno Bruto (PIB).
 183

Diversos estudos revelam82 que a carga tributria brasileira aumentou muito nos
ltimos anos, saltou de 29% para 35% do PIB no perodo de 1994 a 2006 (SRFB, 2007). De
fato, j mais alta que a de muitos pases centrais. Mas o Brasil, ao contrrio dos pases
desenvolvidos, tira a maior parte de sua receita de tributos indiretos e cumulativos, que
oneram mais o trabalhador e os mais pobres, pois tem uma alta carga tributria sobre o
consumo mais de metade da carga provm de tributos que incidem sobre bens e servios
e uma baixa tributao sobre a renda 28% da arrecadao tributria. Situao inversa a
estrutura tributria dos pases da OCDE : os impostos sobre o consumo representam 31,9% da
tributao total, em mdia; o imposto sobre a renda 34,9% do total dos tributos arrecadados e
tributao sobre propriedade 5,6%.83 Em alguns pases do capitalismo central, os impostos
sobre patrimnio representam mais de 10% da arrecadao tributria como, por exemplo,
Canad (10%), Japo (10,3%), Coria (11,8%), Gr-Bretanha (11,9%) e EUA (12,15),
conforme revelam os dados compilados por Owens (2005).
Por outro lado, uma anlise da carga tributria lquida com base nas contas nacionais,
isto , a carga tributria bruta menos os subsdios dados pelo governo aos produtores privados
e as transferncias de previdncia e assistncia social feitas pelo governo s famlias e s
instituies privadas sem fins lucrativos, que significa uma transferncia quase imediata de
renda, mostra que esta bem menor que a carga tributria bruta no perodo 1995 a 2007
(SANTOS, 2008). Se somarmos a isso o que fica retido pelos credores do Estado na forma de
pagamento de juros, a carga tributria lquida tem permanecido, desde 2000, estabilizada em
12% do PIB, o que transforma em mito a elevada tributao no Brasil, na opinio de
Pochmann (2008).
Khair (2008) adota o conceito de carga tributria til, que corresponde carta
tributria bruta excluindo as despesas com juros no oramento pblico. O autor, nesse sentido,
repe ao devido lugar o debate com comparaes internacionais, sobretudo com os pases da
OCDE. As despesas lquidas com juros em 28 pases de economia mais desenvolvida
integrantes da OCDE, analisados pelo autor, so declinantes desde 1996, saindo de 3,5% do
Produto Nacional Bruto (PNB) para se estabilizar em 1,7% desde 2005, aumentado a carga

82
Ver nesse sentido Secretaria da Receita Federal, Carga Tributria 2004, Braslia, SRF, 2005, disponvel em
www.receita.fazenda.gov.br. Amorim e Khair Quanto e como cresceu a carga tributria em 2004, Caderno 58,
NEPP/Unicamp, fevereiro 2005, disponvel em www.nepp.unicamp.br/img/Download5.gif. Alm de Varsano et
al (1998), Afonso e Arajo (2004).
83
Dados da OCDE so da publicao da OECD (2007), Revenue Statistics (1965-2006) disponvel em:
http://www.oecd.org, acesso em 15 de janeiro de 2008. Tambm podem ser vistos no informativo da OCDE
Policy Brief (OECD, 2007). Em Afonso e Meirelles (2006) h uma anlise das metodologias do FMI, da
OCDE e da CEPAL para apurao de informaes tributrias. Uma amostra da tributao sobre patrimnio na
Amrica Latina pode ser vista em Cesare e Marn (2008).
 184

tributria til nesses pases, ou seja, recursos disponveis para o fundo pblico no gastos com
custeio, investimentos e para as polticas sociais. J no Brasil, Khair (2008) destaca que os
recursos disponveis para o Estado ficam bem inferiores carga tributria bruta devido s
elevadas despesas com juros da dvida pblica. Os dados do autor mostram que nos ltimos
treze anos (1995 a 2007) os juros no Brasil representaram em mdia 7,8% PNB. Em 2007,
atingiram 6,3% do PNB contra 1,7% na OCDE, ou seja, 4,6 pontos percentuais a mais, ou 3,6
vezes mais que o nus fiscal dos juros nos pases mais desenvolvidos.
Fabrcio de Oliveira (2006, p. 35) destaca a funo realizada pelo sistema tributrio
brasileiro nos anos 1990, observando que, ironicamente, a brutal elevao da carga tributria
tenha acontecido exatamente em governos que aderiram s frmulas mgicas contidas nas
recomendaes do Consenso de Washington para retirar o Estado da economia. O caso
brasileiro mostra que no se tratava apenas de retirar o Estado da participao da vida
econmica, mas de transform-lo em instrumento de valorizao do capital financeiro,
garantindo a destinao de parcela substancial e crescente da riqueza produzida, e que, inter
alia, o sistema tributrio desempenharia papel fundamental nesse processo (...).
O problema central que deve ser aprofundado no somente o tamanho da carga
tributria no Brasil, mas quem paga essa conta, ou seja, quem financia o Estado brasileiro?
Como destacado na introduo deste trabalho.
A Teoria das Finanas Pblicas preconiza que os tributos, em funo de sua incidncia
e de seu comportamento em relao renda dos contribuintes, podem ser regressivos,
progressivos e proporcionais (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980; REZENDE, 2001). Um
tributo regressivo medida que tem uma relao inversa com o nvel de renda do
contribuinte. A regresso ocorre porque prejudica mais os contribuintes de menor poder
aquisitivo. O inverso ocorre quando o imposto progressivo, pois aumenta a participao do
contribuinte medida que cresce sua renda; isso significa mais progressividade e justia
fiscal, pois arcam com maior nus da tributao os cidados em condies mais favorveis de
suport-la, ou seja, aqueles que tm maior renda.
Para compreender a regressividade e a progressividade necessrio avaliar as bases de
incidncia, que so: a renda, a propriedade, a produo, a circulao e o consumo de bens e
servios. Conforme a base de incidncia, os tributos so considerados diretos ou indiretos. Os
tributos diretos incidem sobre a renda e o patrimnio, porque, em tese, no so passveis de
transferncia para terceiros. Esses so considerados impostos mais adequados para a questo
da progressividade. Os indiretos incidem sobre a produo e o consumo de bens e servios,
sendo passveis de transferncia para terceiros, em outras palavras, para os preos dos
 185

produtos adquiridos pelos consumidores. Eles que acabam pagando de fato o tributo,
mediado pelo contribuinte legal: empresrio produtor ou vendedor. Para Fabrcio de Oliveira
(2001) trata-se do fetiche do imposto: o empresrio nutre a iluso de que recai sobre seus
ombros o nus do tributo, mas se sabe que ele integra a estrutura de custos da empresa,
terminando, via de regra, sendo repassado aos preos. Os tributos indiretos so regressivos.
A correlao das foras sociais importante para compreender a composio do fundo
pblico no Brasil. A partir do momento da definio do montante de recursos que o Estado
ter de contar para o desempenho de suas tarefas, que so determinadas historicamente, a
questo central passa a ser a distribuio desse nus entre os membros da sociedade. Nessa
perspectiva, OConnor (1977, p. 203) considera as finanas tributrias como uma forma de
explorao econmica que requer, por isso, anlise de classe. Para o autor "cada mudana
importante no equilbrio das foras polticas e classistas registrada pela estrutura tributria.
Dizendo-o de outro modo, os sistemas tributrios so apenas formas particulares dos sistemas
de classes.
Portanto, o gravame definido na arena poltica:
neste sentido que a correlao das foras polticas e sociais atuantes no
sistema encontra-se na base da determinao da distribuio dos impostos
diretos e indiretos, ou seja, na composio da carga tributria. Caso essa
correlao seja desfavorvel aos trabalhadores, por exemplo, tendero a
predominar, na estrutura tributria, os impostos indiretos, que so
caracteristicamente regressivos e instrumentos que contribuem para piorar a
distribuio de renda, com baixas incidncias sobre a renda, os lucros e o
patrimnio. Caso a luta poltica se revele favorvel para a atenuao das
desigualdades sociais, certamente os impostos diretos adquiriro maior
importncia, como comprova a experincia dos pases desenvolvidos
(OLIVEIRA, FABRCIO, 2001, p. 128).
No Brasil, a populao de baixa renda suporta uma elevada tributao indireta, pois
mais da metade da arrecadao tributria do pas advm de impostos cobrados sobre o
consumo. Pelo lado do gasto do Estado, uma parcela considervel da receita pblica
destinada para o pagamento dos encargos da dvida, conforme demonstrado anteriormente, o
que acaba beneficiando os rentistas, tambm privilegiados pela menor tributao.
 186

A tabela 10 mostra a arrecadao tributria de 2007 das trs esferas de governo, por
base de incidncia econmica dos tributos (consumo, patrimnio e renda).84. Estima-se que a
carga tributria do Brasil alcanou 35,39% do PIB, em 2007, ou R$ 880.040 milhes.85
As informaes da tabela 10 permitem as seguintes consideraes:

a) os dados revelam que do montante de R$ 880,04 bilhes arrecadados no ano

passado, a maior parte dos tributos tem como base de incidncia o consumo, totalizando R$
486,35 bilhes, equivalentes a 55,26% da arrecadao tributria das trs esferas de governo
(federal, estadual e municipal);
b) quando se agrega a tributao incidente sobre o consumo com aquelas imputadas
sobre a renda dos trabalhadores, incluindo a contribuio previdenciria de empregados e
servidores pblicos, fica revelado que o fundo pblico no Brasil financiado pelos
trabalhadores assalariados e pelas classes de menor poder aquisitivo, que so responsveis por
67,03% das receitas arrecadadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios;
c) quando se compara os impostos e contribuies incidentes sobre os lucros dos
bancos aos impostos e s contribuies calculadas sobre a renda dos trabalhadores observa-se
que enquanto as entidades financeiras pagaram R$ 18,3 bilhes em CSLL e IPRJ, os
trabalhadores pagaram quase seis vezes mais tributos diretos que os bancos (R$ 103,5
bilhes);
d) A carga tributria sobre patrimnio tem participao irrisria sobre o montante de
tributos arrecadados, 3,36%, ou 1,16% do PIB.

84
Como explicado na metodologia da tese, interessa-nos identificar sobre quem recai o nus do pagamento do
tributo, pois nem sempre aquele que est legalmente a pagar o tributo arca com este nus, principalmente as
empresas que repassam para os preos de bens e servios, incluindo a contribuio previdenciria (parte
patronal) sobre folha de pagamentos. Siqueira, Nogueira e Souza (2001) corroboram a hiptese aqui adotada de
translao total, isto , de repasse aos preos de bens e servios dos encargos tributrios de responsabilidade das
empresas. Nesta tese h uma diferena essencial para diversos autores, que, ao classificar base de incidncia,
inclui a categoria folha de pagamento ou salrios e mo-de-obra que no ajudam na identificao do nus da
carga tributria. Esse o caso, por exemplo, de Afonso e Meirelles (2006), Siqueira e Ramos (2004), Khair e
Amorim (2004), entre outros. Adota-se aqui a classificao do estudo clssico de Musgrave e Musgrave (1980) e
de Rezende (2001). Um estudo baseado com modelos economtricos, que segue uma proxy dessa classificao,
pode ser visto em Fullerton e Metcalf (2002), disponvel em http://paper.nber.org/papers/w8829
85
No inclui o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), pois, no nosso entendimento, o FGTS compe
a remunerao do trabalhador. Trata-se de uma renda diferida. Ver nesse sentido: DIEESE, Encargos sociais no
Brasil, So Paulo, Pesquisa Dieese, n 12, agosto de 1997. Diversos autores e instituies oficiais incluem o
FGTS na carga tributria. Santos, Ribeiro e Gobetti (2008, p. 15), apesar de considerarem o recolhimento do
FGTS na carga tributria, ressalvam que o FGTS de propriedade dos trabalhadores, as contribuies para esse
fundo no so formalmente receitas do governo e, portanto, no podem ser usadas para financiar gastos pblicos
correntes. O nico motivo pelo qual essas contribuies so contabilizadas como carga tributria pelo IBGE e
pela metodologia da Organizao das Naes Unidas (ONU) o fato de o governo obrigar o setor privado a
pag-las.
 187

Tabela 10
Estimativa da Carga Tributria Brasileira, por Base de Incidncia, em 2007
CARGA TRIBUTRIA TOTAL Em % PIB (6) R$ milhes Participao
34,39% 880.040 Em %
Consumo 19,01% 486.350,74 55,26%
Imposto sobre Importao 0,48% 12.252,87 1,39%
I.P.I-Total 1,32% 33.793,95 3,84%
Contribuio P/ Seguridade Social/COFINS 4,00% 102.462,98 11,64%
Entidades Financeiras 0,22% 5.543,74 0,63%
Demais Empresas 1,00% 25.621,19 2,91%
Contribuio para o PIS/PASEP 1,04% 26.709,43 3,04%
Entidades Financeiras 0,04% 1.088,25 0,12%
Demais Empresas 1,00% 25.621,19 2,91%
Cide-Combustveis 0,31% 7.938,40 0,90%
CPMF (1) 1,03% 26.267,86 2,98%
Imposto sobre Operaes Financeiras 0,31% 7.833,25 0,89%
Contribuio Previdenciria das Empresas (2) 2,49% 63.819,00 7,25%
ICMS 7,33% 187.618,00 21,32%
ISS 0,69% 17.655,00 2,01%

Renda 9,46% 242.092,79 27,51%

Renda do Trabalho 4,05% 103.546,44 11,77%
I. Renda-Pessoa Fsica 0,53% 13.654,81 1,55%
I.R.R.F- Rendimentos do Trabalho 1,65% 42.347,35 4,81%
Contribuio Previdenciria dos Trabalhadores (3) 1,46% 37.329,00 4,24%
CPMF (4) 0,40% 10.215,28
Renda Do Capital 4,07% 104.267,24 11,85%
I.Renda-Pessoa Jurdica 2,73% 69.856,19 7,94%
Entidades Financeiras 0,53% 13.572,39 1,54%
Demais Empresas 2,20% 56.283,80 6,40%
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido 1,34% 34.411,05 3,91%
Entidades Financeiras 0,19% 4.765,04 0,54%
Demais Empresas 1,16% 29.646,01 3,37%
Outras Rendas 1,34% 34.279,11 3,90%

Patrimnio 1,16% 29.582,09 3,36%

Imposto Territorial Rural (ITR) 0,01% 379,22 0,04%
IPVA 0,57% 14.690,00 1,67%
ITCD 0,05% 1.207,00 0,14%
IPTU 0,42% 10.747,05 1,22%
ITBI 0,10% 2.558,82 0,29%

Outros (5) 4,77% 122.015 13,9%

Fonte: SRF, STN,Confaz e IBGE.
Elaborao prpria.
Nota:
(1) Adotou-se a informao do Ministrio da Fazenda (2007) que revela que 72% da arrecadao da CPMF advm de
contribuio das empresas e, portanto, so repassadas aos preos de bens e servios, incidindo sobre o consumo.
(2) Inclui as contribuies das empresas sobre segurados assalariados, o recolhimento do Simples e outras contribuies de
pessoas jurdicas.
(3) Inclui as contribuies dos assalariados, do contribuinte individual, do segurado facultativo, do segurado especial e a
contribuies previdencirias retidas sobre nota fiscal (sub-rogao), alm da contribuio previdenciria dos servidores
ativos, inativos da Unio e dos militares.
(4) De acordo com o Ministrio da Fazenda (2007), 28% da arrecadao da CPMF incidia sobre pessoas fsicas.
(5) Inclui outros tributos administrados pela SRFB, outros tributos estaduais, outros tributos municipais. Taxas. Inclui outras
contribuies previdencirias como entidades filantrpicas, segurados domsticos e contribuio patronal para a previdncia
dos servidores. No inclui FGTS.

A marca principal do sistema tributrio brasileiro, que tem permanecido indelvel ao

longos dos anos, a sua enorme regressividade em funo da preferncia pela tributao
indireta, que possui efeitos perversos sobre a camada mais pobre da populao. Isso ocorre
devido elevada incidncia de tributos sobre o consumo.
 188

O consumo proporcionalmente decrescente em relao renda, pois as famlias com

rendas baixas destinam uma parcela maior de seus ganhos para a aquisio de bens e servios,
enquanto os mais ricos poupam relativamente mais. Assim, os tributos sobre o consumo ou
transferidos para os preos de bens e servios tm caractersticas regressivas, pois incidem
proporcionalmente mais sobre a renda dos mais pobres do que dos mais ricos.
Estudo realizado com base na Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE, de
1996, revela que, no Brasil, quem ganha at dois salrios mnimos gasta 26% de sua renda no
pagamento de tributos indiretos, enquanto o peso da carga tributria para as famlias com
renda superior a 30 salrios mnimos corresponde apenas a 7% (VIANNA, et al, 2001). Com
base nos dados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE de 2002/2003, estima-se
que as famlias com renda de at dois salrios mnimos arcam como uma carga tributria
indireta de 46% da renda familiar, enquanto as famlias com renda superior a 30 salrios
mnimos gastam 16% da renda em tributos indiretos (tabela 11). O resultado uma carga
tributria regressiva, significando que o Estado brasileiro financiado, em grade parte, pelas
classes de menor poder aquisitivo e pelos trabalhadores, com a populao de baixa renda
suportando uma elevada tributao indireta (ZOCKUN, 2005). Pochmann (2000) tambm
destaca, com base nos dados da POF do IBGE 2002/2003, que o dcimo mais pobre da
populao sofre uma carga total equivalente a 32,8% da sua renda, enquanto o dcimo mais
rico, apenas 22,7.

Tabela 11
Carga Tributria Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famlias em 1996 e em 2003

Renda mensal Em % da renda familiar Acrscimo de

familiar carga
em Salrios Tributao direta Tributao indireta Carga tributria total tributria (em
Mnimos (SM) pontos de
1996 2003 1996 2003 1996 2003 porcentagem)
At 2 SM 1,7 3,1 26,5 45,8 28,2 48,8 20,6
2a3 2,6 3,5 20,0 34,5 22,6 38,0 15,4
3a5 3,1 5,7 16,3 30,2 19,4 33,9 14,5
5a6 4,0 4,1 14,0 27,9 18,0 32,0 14,0
6a8 4,2 5,2 13,8 26,5 18,0 31,7 13,7
8 a 10 4,1 5,9 12,0 25,7 16,1 31,7 15,6
10 a 15 4,6 6,8 10,5 23,7 15,1 30,5 15,4
15 a 20 5,5 6,9 9,4 21,6 14,9 28,4 13,5
20 a 30 5,7 8,6 9,1 20,1 14,8 28,7 13,9
Mais de 30 10,6 9,9 7,3 16,4 17,9 26,3 8,4
Fonte dos dados primrios: IBGE, POF 1995/1996, POF 2002/2003; Vianna et.alli (2000); SRF "A progressividade no
Consumo-Tributao Cumulativa e sobre o Valor Agregado".
Elaborado por Zockun (2005).
Nota:
Tributos considerados nas POFs: IPI, ICMS, PIS, CONFINS (indiretos); IR, contribuies trabalhistas, IPVA, IPTU
(diretos); ISS.
 189

Nesse sentido:
O Estado brasileiro tornou-se cada vez mais um Robin Hood s avessas,
dependendo pesadamente dos chamados impostos indiretos (sobre produtos)
que incidem, tambm sobre produtos de consumo popular, utilizando uma
proporo excepcionalmente alta dessas receitas para transferir rendas s
classes mdias e altas sob a forma de pagamento de juros (CARVALHO, F.,
2005, p. 34).

Essa maior regressividade dos tributos no Brasil conseqncia direta do conjunto de

modificaes na legislao tributria brasileira, a partir de 1995, que significou uma contra-
reforma tributria, concedendo privilgios tributrios renda do capital e onerando os
trabalhadores e os consumidores, como discutido anteriormente. As implicaes na
arrecadao tributria, decorrentes dessas modificaes, so analisadas a seguir.
O aumento da carga tributria indireta ocorreu, principalmente, devido s
modificaes ocorridas na legislao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (COFINS). Em 1998, diante do agravamento da crise financeira no Brasil, que nos
levou a firmar um acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o governo federal
lanou um pacote fiscal, incluindo um conjunto de medidas visando a aumentar a
arrecadao e a assegurar supervit primrio fiscal, em 1999, de R$ 31 bilhes (3,1% PIB).
Entre as muitas medidas anunciadas no pacote 51, que permitiu ao governo assegurar as
chamadas receitas extraordinrias, destaca-se a alterao da legislao da Contribuio para
os Programas de Integrao Social (PIS) e da COFINS.
No Governo Lula, a Lei n 10.833/2004 instituiu a no-cumulatividade e elevou a
alquota conjunta do PIS e da COFINS de 3% para 7,6%, mas Belluzzo et al (2006) destacam
que essa mudana no implicou a adoo de imposto sobre valor adicionado, no sentido
clssico, tendo efeitos reduzidos sobre a cumulatividade tributria. Isso ocorre em funo da
convivncia de regime tributrio distinto, aplicado cobrana da COFINS e do PIS, de forma
que a no-cumulatividade ficou restrita s empresas que so tributadas pelo lucro real. Alm
disso, o exagero na calibragem das alquotas resultou em aumento da carga tributria indireta.
As alteraes realizadas na legislao tributria aps 1996 agravam a regressividade da
carga tributria brasileira. Com isso, vem aumentando a incidncia tributria sobre bens e
servios (consumo), saltando de 15,91% do PIB, em 1996, para 19,01%, em 2007 (ver tabela
12).
 190

Tabela 12
Evoluo da Carga Tributria sobre o Consumo em % PIB
Principais Tributos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Imposto sobre Importao 0,50% 0,55% 0,67% 0,74% 0,72% 0,70% 0,54% 0,48% 0,47% 0,42% 0,43% 0,48%
I.P.I-Total 1,84% 1,79% 1,67% 1,55% 1,60% 1,49% 1,34% 1,16% 1,18% 1,23% 1,21% 1,32%
COFINS 2,12% 2,04% 1,91% 3,02% 3,38% 3,56% 3,54% 3,50% 3,95% 4,09% 3,91% 4,00%
Entidades Financeiras 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,20% 0,25% 0,25% 0,25% 0,31% 0,21% 0,22%
Demais Empresas 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 3,36% 3,29% 3,25% 3,70% 3,78% 3,70% 1,00%
PIS/PASEP 0,88% 0,81% 0,77% 0,92% 0,85% 0,88% 0,87% 1,02% 1,00% 1,03% 1,03% 1,04%
Entidades Financeiras 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,04% 0,05% 0,05% 0,04% 0,05% 0,04% 0,04%
Demais Empresas 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,83% 0,82% 0,97% 0,96% 0,98% 0,99% 1,00%
CIDE-Combustveis 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,49% 0,44% 0,40% 0,36% 0,33% 0,31%
CPMF (1) 0,00% 0,53% 0,60% 0,54% 0,89% 0,95% 0,99% 0,98% 0,98% 0,98% 0,99% 1,03%
IOAF 0,34% 0,40% 0,36% 0,46% 0,27% 0,28% 0,27% 0,26% 0,27% 0,28% 0,29% 0,31%
Contribuio Previdenciria
das Empresas 3,13% 2,94% 2,86% 2,63% 2,62% 2,68% 2,52% 2,10% 2,12% 2,24% 2,45% 2,49%
ICMS 6,60% 6,34% 6,22% 6,37% 6,98% 7,24% 7,06% 7,07% 7,12% 7,21% 7,38% 7,33%
ISS 0,52% 0,48% 0,54% 0,55% 0,50% 0,50% 0,49% 0,54% 0,50% 0,54% 0,66% 0,69%
Total da Carga sobre
Consumo 15,91% 15,94% 15,66% 16,85% 17,90% 18,38% 18,22% 17,66% 18,09% 18,49% 19,07% 19,01%
Fonte: SRF, STN, CONFAZ.
Elaborao prpria.
Nota:
(1) Adotou-se a informao do Ministrio da Fazenda (2007) que revela que 72% da arrecadao da CPMF advm de contribuio das empresas e
so, portanto, repassadas aos preos de bens e servios, incidindo sobre o consumo.

Enquanto o montante da arrecadao de tributos federais cresceu, em termos reais,

78,37%, no perodo de 1996 a 2007, a COFINS evoluiu 120,62%, saindo de uma arrecadao
de R$ 50,74 bilhes, em 1996, para R$ 107,60 bilhes, em 2007. A arrecadao da CPMF
cresceu 111,07% no perodo de 1997 (incio do recolhimento) a 2007. Os valores so
deflacionados mensalmente pelo IGP-DI, a preos de dezembro/2007.
Importante tambm lembrar que a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou
Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), instituda
por meio da Lei n 9.311/1996, era para ser provisria, mas acabou sendo prorrogada
sucessivamente at o ano de 2007. Esse tributo teve alquota majorada de 0,25% para 0,38%,
no perodo de 1996 a 2007, que incidia sobre a movimentao ou transmisso de valores e de
crditos e direitos de natureza financeira de qualquer operao liquidada ou lanamento
realizado pelas instituies financeiras. A CPMF, na prtica, era em parte um tributo direto
incidente sobre a renda de natureza proporcional, na qual a tributao de forma linear,
independentemente da renda do contribuinte. Por outro lado, de acordo com o Ministrio da
Fazenda (2007), 72% da arrecadao era recolhida por Pessoas Jurdicas (PJ), o que significa
repasse aos preos de bens e servios, sendo ento tambm um tributo indireto e regressivo.
Contudo, a CPMF foi um tributo importante como instrumento de fiscalizao, pois
permitia o cruzamento da movimentao financeira dos contribuintes com a declarao de
renda. Esse cruzamento de informaes permitia Receita Federal do Brasil exercer a tarefa
 191

de combater a sonegao, a evaso fiscal e a lavagem dinheiro. Assim, o tributo no deveria

ser extinto, mas preservado com uma alquota menor para fins de fiscalizao patrimonial e de
renda, alm de isentar os contribuintes de menor poder aquisitivo.
Alm disso, de acordo com a Nota Tcnica n 6/2007 do Unafisco Sindical, a CPMF
foi desviada pelo governo da funo para a qual foi arrecadada. De acordo com o estudo, no
perodo de 1997 a 2006, do montante de R$ 185,9 bilhes arrecadados com a CPMF, R$ 29,3
bilhes foram desvinculados por meio da DRU, ou seja, 18% desse montante no foi aplicado
nas polticas de sade, previdncia e assistncia social, que justificaram a sua cobrana junto
aos milhares de contribuintes brasileiros. A populao imagina que est financiando as
polticas da seguridade social, particularmente a de sade, sem saber que o governo desvia
parte dos recursos para o oramento fiscal, engordando o supervit primrio que tem de ser
produzido, basicamente, para financiar o rolamento da dvida pblica.
No tocante tributao sobre a renda do trabalho importante recordar que, em 1996,
a tabela do Imposto de Renda (IR) parou de ser corrigida periodicamente e com isso milhares
de trabalhadores de menor poder aquisitivo passaram a ser tributados na fonte. No perodo de
1996 a 2001, a tabela do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) ficou congelada, isto , sem
nenhuma correo. Foi somente em 2002 que a tabela voltou a ser corrigida em 17,5%. Aps
novamente dois anos sem reajuste, ela voltou a ser majorada em 10%, em 2005. Desde ento,
vem ocorrendo alguma correo da tabela do IR, contudo, os reajustes tm sido insuficientes
para repor integralmente os efeitos da inflao no pagamento de IR, pois no refletem toda a
variao de preos do perodo. A inflao de janeiro/1996 a dezembro/2006, apurada pelo
ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE), foi de 110,18%, descontando os
reajustes concedidos no perodo (39,59%), a tabela do Imposto de Renda, ainda, precisaria ser
corrigida em 50,52%. Em 2007, a tabela do IR foi corrigida em 4,5%, o que dever se repetir
no perodo de 2008 a 2010. Porm, como a meta de inflao tambm de 4,5%, significa que
a defasagem histrica no ser superada.
Em 1995, o limite de iseno da tabela do Imposto de Renda era equivalente a 10,48
salrios mnimos. A falta de correo da tabela acabou transformando trabalhadores com
renda acima de 3,9 salrios mnimos86 em contribuintes do IR, ferindo o princpio da
capacidade contributiva estabelecido na Constituio Federal. Alm disso, os assalariados
pagam em tributos diretos proporcionalmente o dobro do que pagam os empregadores. Os
dados preliminares da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do IBGE revelam que, no

86
Se fossem desconsiderados os aumentos reais concedidos ao salrio mnimo no perodo de janeiro/1995 a
abril/2005, o limite de iseno em quantidade de salrios mnimos subiria para 6,65.
 192

extrato da populao com renda per capita superior a R$ 957,96 por ms, os trabalhadores
pagam em impostos diretos 16% da renda, e donos de empresas pagam somente 8% (LIMA,
2005).
Os tributos cobrados diretamente sobre a renda do trabalho, incluindo a contribuio
previdenciria dos trabalhadores, representam 11,77% da carga tributria brasileira. A
arrecadao do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre os Rendimentos do Trabalho
mais IRPF alcanou o montante de R$ 56 bilhes, em 2007, incluindo as contribuies
previdencirias paga pelos trabalhadores, a tributao direta sobre a renda do trabalho
equivalente a 4,05% do PIB (ver tabela 10).87
No Brasil, a tabela do IR vem perdendo progressividade em relao ao que foi no
passado. No perodo de 1983 a 1985, a tabela progressiva do IRPF estabelecia 13 faixas de
renda e alquotas que variavam de 0% a 60%, com interstcio de 5%. Em 1989,
paradoxalmente ao estabelecido na Constituio Federal de 1988, ocorreu uma reduo de
nove faixas (alquotas de 0% a 45%) para apenas duas, com alquotas de 10% e 25% (ver
tabela 13). Em 1995 vigoravam trs faixas com alquotas que variavam de 15% a 35%, esta
ltima foi suprimida pelo governo anterior com o falso argumento de que havia poucos
contribuintes nessa faixa (HICKMANN, 2001). Desde 1998, vigoram no pas duas faixas,
com alquotas de 15% e 27,5%. Portanto, 22 anos depois a alquota mnima triplicou de valor,
passando de 5% para 15% e a mxima foi reduzida em mais da metade, de 60% para 27,5%.
Segundo levantamento da Price Waterhouse & Coopers (2002) no seu painel, que
rene 26 pases da Europa, sia e Amrica, incluindo EUA, China, Japo, Alemanha, h uma
mdia aritmtica de cinco faixas com alquota mnima de 12,9% e mxima de 42,2%. Apenas
Brasil, Barbados e Peru apresentam duas faixas de progresso, todos os demais tm um
nmero de faixas superior. Somente Brasil e Canad tm alquota mxima inferior a 30% e
mais da metade dos pases tem alquota mxima igual ou superior a 40%. A grande maioria
dos pases adota alquotas nominais mximas que giram em torno de 50%, o dobro da
brasileira, e alquota mnima inferior brasileira.

87
No Brasil, os dois principais tributos incidentes sobre a renda das pessoas fsicas so o IRPF e o Imposto de
Renda sobre os rendimentos trabalho. O primeiro caso se refere ao ajuste da declarao de renda feito
anualmente pelas pessoas fsicas junto Receita Federal J o Imposto de Renda sobre os rendimentos do
trabalho recolhido mensalmente na fonte, principalmente sobre a folha de pagamento. Existem outras
modalidades de Imposto de Renda retido na fonte, como por exemplo, o IRRF-rendimentos de capital e o IRRF-
remessas para o exterior.
 193

Tabela 13
Alquotas de IRPF no Brasil
Perodo de vigncia Quantidade de classes de renda Alquotas
(faixas)

1979 a 1982 12 0% a 55%

1983 a 1985 13 0% a 60%
1986 a 1987 11 0% a 50%
1988 9 0% a 45%
1989 a 1991 2 10% e 25%
1992 2 15% e 25%
1995 3 15% a 35%
1996 a 1997 2 15% e 25%
1998 a 2007 2 15% e 27,5%

Fonte: Regulamento de Imposto de Renda, apud, Hickmann (2001).

Elaborao prpria.

Essa maior tributao sobre os salrios dos trabalhadores ocorre no perodo em que a
renda do trabalho participa cada vez menos da distribuio da riqueza no pas. A parte da
renda nacional apropriada pelos salrios caiu 10,60%, ou seja, de uma participao de 36,39%
no PIB, em 1990, para 32,53%, em 2006, conforme dados atualizados do Sistema de Contas
Nacionais do IBGE (2008). Por outro lado, no mesmo perodo, a fatia da renda nacional (PIB)
conquistada pelos rendimentos do capital cresceu 6,97%, no mesmo perodo.
Um aspecto particular da tributao sobre a renda no Brasil que nem todos os
rendimentos tributveis de pessoas fsicas so levados obrigatoriamente tabela progressiva
do IR e sujeitos ao ajuste anual de declarao de renda. Enquanto a tributao dos salrios
obedece s alquotas anteriormente mencionadas (15% e 27,5%), os rendimentos decorrentes
de renda fundiria variam de 0,03% a 20%, conforme o grau de utilizao da terra e rea total
do imvel; e os rendimentos de aplicaes financeiras tm alquotas que variam entre 0,01% e
22,5%, conforme o prazo e o tipo de aplicao, privilegiando os rentistas. Tambm os ganhos
de capital na alienao de bens e direitos de qualquer natureza tm uma alquota de 15%. Essa
situao vigente no pas evidencia uma maior tributao sobre as rendas derivadas do
trabalho.
Uma das formas para estabelecer a isonomia tributria a capacidade contributiva,
independentemente da origem ou da natureza da renda, isto , se de capital ou trabalho, pois a
Constituio do pas determina a capacidade econmica para graduao dos impostos. Assim,
a existncia de tributao exclusiva na fonte, com adoo de alquotas diferentes daquelas
vigentes na tabela progressiva do IR, viola os princpios constitucionais de isonomia,
capacidade contributiva e progressividade (HICKMANN, 2002).
 194

Portanto, a legislao atual no submete tabela progressiva do IR os rendimentos de

capital e de outras rendas da economia, que so tributados com alquotas inferiores ao imposto
de renda incidente sobre a renda do trabalho. A legislao tributria, ao permitir a incidncia
exclusiva na fonte de determinados rendimentos, acaba estabelecendo discriminaes na
origem da renda dos contribuintes, pois estes acabam sendo tributados apenas
proporcionalmente, fugindo da progressividade. Trata-se de um contraste com o que est
estabelecido na Constituio, que no permite discriminao em razo da ocupao
profissional ou funo exercida pelos contribuintes, independentemente da denominao
jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.
Os anos de 2005 a 2007 tm registrado um crescimento da arrecadao dos tributos
que tm como base de incidncia o lucro das empresas. O IRPJ e a CSSL subiram, em 2007,
18,93% e 17,01%, respectivamente, em valores deflacionados pelo IGP-DI. Contudo, esse
maior incremento na arrecadao do IRPJ e da CSLL no se deve a uma maior tributao dos
grandes lucros, pois no ocorreram modificaes na legislao desses tributos. O que explica
esse incremento na arrecadao a extraordinria multiplicao dos lucros das empresas. A
anlise divulgada pela SRF revela que os setores de combustveis, telecomunicaes, extrao
de minerais metlicos, eletricidade, metalurgia bsica e comrcio atacadista apresentam
crescimento real acima da inflao e do crescimento econmico (HICKMANN e
SALVADOR, 2006).
Santos, Ribeiro e Gobetti (2008) revelam que vem aumentando o peso das empresas
estatais na carga tributria do Brasil, que subiu de 1,68% do PIB para 3,73%, no perodo de
1995 a 2006. Em 1995, por exemplo, os tributos sobre resultado (IR/CSLL) recolhidos pela
Petrobras somavam insignificantes 0,03% do PIB; em 2006 atingiram a cifra de 0,52% do
PIB (p. 22).
A tributao sobre patrimnio uma das mais antigas formas de arrecadao tributria
e utilizada desde a Antiguidade, sendo a propriedade um importante indicador da capacidade
de contribuio dos indivduos (KHAIR e MELO, 2004).
Os impostos que tm incidncia sobre o patrimnio, no Brasil, apresentam uma
arrecadao insignificante, equivalente a 1,16% do PIB (tabela 10). Apesar da enorme
concentrao patrimonial no Brasil:
Ao se considerar apenas o nfimo estrato social composto pelas 5 mil
famlias muito ricas do pas conforme estimativas de estoque de riqueza
e acmulo de fluxo de renda anual, a partir dos dados oficiais disponveis
chega-se escandalosa constatao de que este grupo (0,001% das famlias)
 195

apropria-se do equivalente a 3% da renda total nacional, representando o seu

patrimnio algo em torno de 40% do PIB brasileiro. (POCHAMANN et. al.,
2004, p. 29.)

O nico tributo sobre a propriedade de responsabilidade da Unio o Imposto

Territorial Rural (ITR), que acumulou uma arrecadao de R$ 379,22 milhes em 2007,
representando somente 0,04% do montante da carga tributria brasileira (tabela 10). A baixa
arrecadao do ITR reflete as alteraes realizadas pela Lei n 9.393, de 19 de dezembro de
1996, que desonerou o patrimnio rural. Entre as modificaes realizadas destacam-se: a
supresso do dispositivo que impunha o pagamento do ITR com base no dobro da alquota
correspondente ao imvel que, no segundo ano consecutivo e seguintes, apresentasse
percentual de utilizao efetiva da rea igual ou inferior a 30%; reduo da progressividade
no tempo, modificando a legislao anterior, com diminuio de alquota de 36% para 20%
do latifndio improdutivo por mais de quatro anos; extino do Valor da Terra Nua mnimo
(VTNm); e a substituio das trs tabelas previstas na lei anterior por apenas uma tabela de
alquotas, desconsiderando as profundas diferenas regionais (econmicas e fundirias)
existentes no pas.
Isso tudo em um pas com as terras rurais improdutivas respondendo por 63,8% da
rea ocupada pelos imveis rurais conforme levantamento do DIEESE (2007), com base nos
dados do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) de 1998, chegando
esse percentual na Regio Norte a 82,6%. A grande propriedade, apesar de representar menos
de 3% dos imveis, responde por 58,1% da rea total, enquanto o minifndio, que representa
62% do total de imveis, ocupa apenas 7,5% da rea total em hectares.
O ITR deixa de ser um instrumento importante para incentivar a reforma agrria no
pas. No tocante legislao tributria, apesar de o governo, na poca, anunciar que as
modificaes da legislao elevariam a arrecadao do ITR para a cifra de R$ 1,6 bilho, o
que aconteceu na prtica foi a diminuio da arrecadao desse imposto. Muito aqum do
previsto, a arrecadao do ITR tem uma trajetria decrescente em relao legislao
anterior. Em 1996, a arrecadao do ITR somou R$ 734,68 milhes, valor que se reduziu a
R$ 392,14 milhes em 2007. Portanto, a preos constantes de dez/2007, com base no IGP-
DI , h uma variao negativa de 46,62%. O corolrio de onze anos de vigncia da Lei n
9.393 uma pfia arrecadao do ITR, muito abaixo do potencial, para um pas de enorme
concentrao de terra, significando o abandono definitivo desse imposto como instrumento de
desestmulo ao uso da terra como reserva de valor.
 196

O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) de competncia municipal incide sobre

a propriedade urbana, sendo constitudo por um percentual sobre o valor venal do imvel, que
atribudo pela prefeitura com base na soma do valor do terreno ao da construo. Esse
imposto, que tem a obrigao constitucional de ser progressivo (EC 29/2000), pode permitir a
aplicao de maior justia fiscal podendo cobrar com alquota crescente de acordo com o
valor e a localizao do imvel (KHAIR e MELO, 2004).
Contudo, de acordo com estudo realizado por Carvalho Jr (2006), a progressividade
no ocorre na prtica. O autor revela que os contribuintes mais pobres comprometem uma
parcela maior da sua renda com o pagamento do IPTU. O estudo analisou 223 Cdigos
Tributrios dos municpios com populao superior a 100 mil habitantes em 2000 e contatou
que apenas 23,8% deles tinham progressividade ou alguma das seletividades em suas
alquotas.
Por fim, convm lembrar que a CF 88 prev o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)
como de competncia da Unio, a ser regulamentado por lei complementar. Passados 20 anos
da Constituio, o IGP continua mofando no Congresso Nacional, sem iniciativa concreta
para coloc-lo em prtica. As simulaes realizadas por Khair e Melo (2004) considerando
trs faixas de alquotas mdias efetivas de 0,5% para patrimnio at R$ 1 milho, 1% para
patrimnio entre R$ 1 e 10 milhes e 1,5% para patrimnios superiores a R$ 10 milhes,
indicam a possibilidade de uma arrecadao de quase R$ 8 bilhes.

3.4 Sistema tributrio brasileiro: o paraso dos bancos

Ao mesmo tempo em que vem taxando mais significativamente a renda dos
trabalhadores assalariados e as classes de menor poder aquisitivo, via tributao sobre o
consumo, ao longo dos ltimos anos, o Estado brasileiro vem abrindo mo de receitas
tributrias importantes em favor da renda do capital, sobretudo para os bancos.
No perodo de 2000 a 2006, os bancos recolheram de Imposto de Renda e
Contribuio Social sobre seus lucros apenas R$ 51,9 bilhes, enquanto os trabalhadores
pagaram R$ 233,8 bilhes de Imposto de Renda (Imposto de Renda sobre Rendimentos do
Trabalho Assalariado mais Imposto Renda de Pessoa Fsica), conforme dados levantados nos
boletins de arrecadao da Receita Federal.
 197

A tabela 14 apresenta a evoluo do lucro do Sistema Financeiro Nacional (SFN) com

base nos dados contbeis consolidados e elaborados trimestralmente pelo Bacen.88 O Bacen
inclui no montante do SFN os dados contbeis disponveis dos conglomerados bancrios e das
instituies bancrias independentes em funcionamento normal. Os dados do SFN constantes
na tabela 14 so referentes s instituies autorizadas a funcionar pelo Bacen exceto
Administradoras de Consrcios agrupadas ou no em conglomerados. Os tributos que tm
como base de incidncia o lucro das instituies financeiras so o IRPJ e a CSLL. Os dados
de arrecadao desses tributos so divulgados mensalmente pela Receita Rederal sob a rubrica
entidades financeiras.89
No perodo compreendido entre 2000 e 2006, enquanto os lucros crescem 5,5 vezes, a
tributao das instituies financeiras aumenta em ritmo bem menor, apenas 2,7 vezes. Ou,
ainda, os lucros crescem de forma extraordinria: 446,32%, enquanto o imposto de renda
sobre o resultado das instituies financeiras no acompanhou esse desempenho, pois o
aumento foi de 196,58%. A CSLL das instituies financeiras, um dos tributos que financia a
seguridade social, cresceu somente 122,76% (tabela 14).
Apesar do aumento expressivo dos lucros dos bancos e de o conjunto do sistema
financeiro apresentar aumento de 446,32%, no perodo de 2000 a 2006, a arrecadao de
tributos desse setor permanece pequena em relao aos demais setores da economia. Os dados
do Banco Central revelam que os lucros dos bancos no cessam de aumentar.
A legislao brasileira permite que os prejuzos de exerccios anteriores sejam
deduzidos no momento da apurao do lucro. Essa faculdade legal faz com que se reduza a
base de incidncia do IRPJ e da CSLL. O limite legal para compensar esses prejuzos est
limitado a 30% do lucro. Os bancos vinham contestando esse limite na justia, sob a alegao
de que os prejuzos representam perda de patrimnio e, sendo assim, esses tributos incidiriam
sobre uma parte que no lucro, mas sim reposio de patrimnio. Esse ponto de vista vinha
sendo acolhido pela justia e muitas empresas, as financeiras, particularmente, estavam
provisionando os recursos equivalentes em seus balanos, mas no os vinham recolhendo. O

88
Disponvel em http://www.bcb.gov.br/top50/port/esc_met.asp. De acordo com a Lei n 4.595/64, as
instituies financeiras devem apurar resultados em 30 de junho e 31 de dezembro de cada ano,
obrigatoriamente, com observncia das regras contbeis estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional.
89
As entidades financeiras compreendem o cdigo 64 da Classificao Nacional de Atividades Econmicas
(CNAE), que inclui as atividades com a finalidade de criar, coletar, intermediar e redistribuir recursos
financeiros prprios ou de terceiros sob sua responsabilidade. Essas atividades so: Banco Central,
Intermediao Monetria - Depsitos Vista, Intermediao No-Monetria - Outros Instrumentos de Captao,
Arrendamento Mercantil, Sociedades de Capitalizao; Atividades de Sociedades de Participao, Fundos de
Investimento e Atividades de Servios Financeiros no Especificadas Anteriormente.
 198

Banco do Brasil, por exemplo, vinha compensando integralmente os prejuzos acumulados do

IR e da CSLL e realizando o depsito judicial integral do montante devido (70% do valor
compensado), at que sua reclamao judicial tenha sentena transitada em julgado. A partir
de setembro de 2005, o Banco do Brasil consumiu todo o seu estoque de prejuzos passveis
de serem descontados e o valor dos dois tributos passou a ser recolhido integralmente SRF,
influenciando o desempenho da arrecadao desses tributos em 2006. Fato semelhante
possivelmente ocorreu com outros bancos, o que automaticamente levou a um crescimento no
recolhimento desses tributos, sem que necessariamente tenha ocorrido aumento na tributao
sobre o setor ou maiores aes de fiscalizao.

Tabela 14
Lucros e Tributao do Sistema Financeiro Nacional
Em R$ Milhes
IRPJ CSLL Total
Ano Lucros
(a) (b) (a) + (b)
2000 3.637.662,00 3.099,85 1.322,94 4.422,79
2001 5.327.910,00 2.361,41 946,93 3.308,34
2002 10.374.432,00 4.583,24 1.647,84 6.231,09
2003 12.562.654,00 5.871,26 1.805,64 7.676,90
2004 12.689.279,00 6.196,34 2.134,06 8.330,40
2005 18.291.464,00 7.325,89 2.525,48 9.851,37
2006 19.873.103,00 9.193,37 2.946,95 12.140,32

Variao
446,32% 196,58% 122,76% 174,49%
(2000 a 2006)

Fonte: Banco Central e Receita Federal.

Elaborao prpria.

De acordo com Luchiezi Jr., Hickmann e Salvador (2007), as instituies financeiras

tm aproveitado todas as brechas legais, at mesmo fazendo interpretaes prprias da
legislao, para escapar do seu dever tributrio, mesmo que isso implique postergar o
pagamento usando o expediente do depsito em juzo, como ocorreu em 2005. Se por um lado
os bancos abandonaram algumas disputas judiciais em torno da tributao sobre lucro, por
outro lado usam de sua criatividade para reduzir o recolhimento de PIS/PASEP E COFINS.
Contribuies essas relevantes para o financiamento da seguridade social brasileira:
assistncia social, previdncia e sade.
O comportamento das instituies financeiras resultou em retrao no recolhimento
dessas contribuies, em 2006, comparativamente ao ano anterior. Em valores deflacionados
pelo IPCA, ocorreu uma queda na arrecadao do PIS (5,74%) e COFINS (13,08%). Isso
significa um recolhimento a menor para os cofres do governo, em termos reais, de R$ 950,92
milhes comparativamente a 2005. A principal justificativa dada pela Receita Federal a de
 199

que algumas instituies deixaram de recolher tais tributos de novembro de 2005 at outubro
de 2006 por meio de compensao tributria. Entre as medidas do pacote fiscal de 1998,
relatado anteriormente, encontra-se a alterao da legislao da Contribuio para o
PIS/PASEP e da CONFINS, com a edio da Lei n 9.718/98.
Nesse sentido, importante resgatar a polmica em torno da Lei 9.718/98. Essa lei
determina que as contribuies para o PIS/PASEP e a COFINS sero calculadas com base no
faturamento das empresas, este entendido como a sua receita bruta, ou seja, todas as receitas
por elas auferidas, independentemente do tipo de atividade que exeram ou a classificao
contbil que adotem para suas receitas (art. 3). Entre as modificaes da base tributvel da
COFINS e do PIS/PASEP institudas por essa lei, destacam-se a majorao da alquota da
COFINS de 2% para 3% e a ampliao da base de incidncia dessas contribuies.
A modificao introduzida pela nova lei ampliou a base de clculo a partir de 1/2/1999
em relao Lei Complementar 70/1991 e ao previsto poca no inciso I do art. 195 da
Constituio Federal, que estabelecia a contribuio social sobre o faturamento. Com a
ampliao da base de clculo, a COFINS e as contribuies para o PIS/PASEP passaram a
incidir sobre todas as receitas operacionais e no-operacionais das empresas, excetuando-se as
receitas, rendimentos e ganhos previstos nos incisos II a IV do 2 do art. 3 da lei.
O montante de receitas operacionais de uma empresa no financeira superior ao seu
faturamento, pois incluem, alm daquelas originadas diretamente pelo objeto do negcio,
outras receitas auferidas por atividades no relacionadas s atividades-fim da organizao,
como os juros e multas cobrados de clientes por atraso no pagamento de ttulos, as receitas
financeiras, as receitas de aluguis eventuais, as receitas de operaes em bolsa de valores, as
receitas de investimentos temporrios, os rendimentos de aplicaes financeiras etc.
Somente a partir da Emenda Constitucional n 20, de 16 de dezembro de 1998, que
foi alterado o art. 195 da Constituio, ao incluir no inciso I, b, a incidncia de
contribuies sociais sobre a receita ou faturamento. Portanto, depois de 19 dias de
existncia da lei ordinria que o texto constitucional foi modificado. A Lei n 9.718 no
respeitou o art. 110 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), que probe a lei tributria de
alterar a definio, o contedo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado,
utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituio Federal. No dia 9/11/2005, o
Supremo Tribunal Federal (STF) julgou inconstitucional a modificao da base de cobrana
do PIS e da COFINS, porque, quando foi editada a Lei n 9.718, no havia o respaldo de
nenhuma norma constitucional.
 200

As instituies financeiras, fazendo uma interpretao prpria do acrdo do Supremo

Tribunal Federal, entenderam que as receitas financeiras, que constituem o grosso da
atividade bancria, no se incluem nas receitas brutas dos seus servios e que, portanto, a base
de incidncia do PIS/PASEP e da COFINS no as incluiria. A interpretao da SRF de que a
receita dos bancos, base de incidncia desses tributos, a receita operacional bruta e no a
receita financeira. O recurso que deu origem deciso da Suprema Corte foi impetrado por
uma empresa do setor de sade, portanto, no beneficia os bancos explicitamente.
Com isso, as instituies financeiras reduziram a base de clculo das contribuies do
PIS e da COFINS, deduzindo as despesas incorridas nas operaes de intermediao
financeira, as despesas de obrigaes por emprstimos, o desgio na colocao de ttulos, as
perdas com ttulos de renda fixa e varivel e perdas com ativos financeiros e mercadorias,
entre outras despesas. Assim sendo, a base de clculo para incidncia no recolhimento do PIS
e da COFINS, na prtica, no o faturamento e sim o lucro operacional, o que implica
reduo da base tributvel de at 80%.

Em linhas gerais, as principais tendncias que marcam as modificaes no

financiamento tributrio no Brasil, aps 1994, so:
a) aumento da regressividade da carga tributria com a maior incidncia de tributos
sobre o consumo de bens e servios;
b) apesar da baixa participao da renda dos salrios sobre o total da renda nacional da
economia, a tributao direta no Brasil tem se limitado e incidido cada vez mais sobre a renda
dos trabalhadores assalariados, usando como mecanismo a no-correo integral pela inflao
da tabela do IR;
c) tratamento diferenciado da tributao das rendas no pas, violando o princpio da
isonomia tributria ao tratar com critrios diferenciados a renda do capital (lucros, dividendos
e juros) e do trabalho, pois h concentrao cada vez maior de imposto sobre a renda dos
trabalhadores assalariados.
d) maior beneficiamento do sistema financeiro pelas modificaes ocorridas nas
legislaes tributrias do perodo recente, o faz com que, com isso, seja proporcionalmente
menos tributado que os trabalhadores e outros setores da economia.
 201

Captulo 4 O Oramento Virtual da Seguridade Social no Brasil

4.1 A (no)implementao do oramento da seguridade social

O Oramento da Seguridade Social (OSS), sob o formato quadripartite, chegou a ser

elaborado nos primeiros anos aps a regulamentao das leis de custeio e de benefcio da
seguridade social, mas que na realidade definiam o financiamento e os benefcios da
previdncia social, com raras passagens sobre a seguridade social no texto legal. Em 1993 e
1994, apareceu como proposta do Conselho Nacional da Seguridade Social (CNSS), mas essa
orientao no prevaleceu. Na realidade, apesar da previso constitucional de gesto
quadripartite da seguridade social, o CNSS teve vida curta.
Essa opo de no implementao do OSS deve ser compreendida de forma mais
ampla no contexto das opes de polticas econmicas, particularmente o quadro tributrio e
fiscal constitudo nas ltimas duas dcadas no pas. No bojo das polticas macroeconmicas
que deram sustentao ao Plano Real, como se sabe, a poltica fiscal foi determinante e seguiu
risca as recomendaes dos organismos multilaterais, como o Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Em 1993, os economistas formuladores do Plano Real, com a pretensa
defesa dos equilbrios das contas pblicas brasileiras, defendem a criao de um Fundo
Social de Emergncia (FSE), que acabou sendo institudo por meio da Emenda
Constitucional de Reviso n 1, de 1994, permitindo a desvinculao de 20% dos recursos
destinados s polticas da seguridade social. Nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, por
meio do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) (Emendas Constitucionais nos 10 e 17 e,
posteriormente, Emenda Constitucional n 27), que criou a Desvinculao das Receitas da
Unio (DRU),90 permitiu a desvinculao de 20% da arrecadao de impostos e contribuies
sociais at o fim de 2003. Dando seqncia mesma poltica fiscal do governo anterior, a
equipe econmica do Governo Lula, sob alegao de que a economia brasileira ainda requer
cuidados, manteve no mbito da Emenda Constitucional n 42 (reforma tributria) a
prorrogao da DRU91 at 2007. A EC n 56, aprovada em 2007, voltou novamente a

90
Um aprofundamento da anlise da DRU empreendido no captulo 5.
91 A DRU apresenta algumas modificaes em relao ao FSE, pois ela no afeta a base de clculo das
transferncias a estados, Distrito Federal e municpios, nem a das aplicaes em programa de financiamento ao
setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Tambm no esto sujeitas DRU: as contribuies
sociais do empregador incidente sobre a folha de salrios; as contribuies dos trabalhadores e dos demais
segurados da previdncia social; a parte da CPMF destinada ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza; e a
arrecadao do salrio-educao.
 202

prorrogar a DRU, desta vez at 2011. Portanto, teremos 17 anos de usurpao de recursos da
seguridade social pelo oramento fiscal.
A Lei n 8.212/1991, que dispe sobre a organizao da seguridade social, institui
plano de custeio e d outras providncias, estabelecia em seu artigo 6 o CNSS como rgo
superior de deliberao colegiada do sistema nacional de seguridade social. O CNSS tinha a
participao da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e de representantes da
sociedade civil. Contudo, o conselho foi extinto na quinta edio da Medida Provisria (MP)
1799-5/1999, atual MP 2.216-37 de 2001, em tramitao na forma da Emenda Constitucional
(EC) 32/2001. Umas das principais atribuies do CNSS era a elaborao do oramento da
seguridade social. O conselho tinha a misso de articular e sistematizar um oramento
previamente debatido com as reas responsveis pela previdncia social, sade e assistncia
social, mas foi perdendo paulatinamente suas atribuies e acabou sendo extinto (DELGADO,
2002).
A no-implementao do oramento seguridade social tambm ajudou a criar o caldo
de cultura da crise da seguridade social (MOTA 2000b), pois constituiu um elemento
importante de justificativa da reforma da previdncia social, em 1998, o fato de o governo,
a imprensa e muitos analistas julgarem o sistema previdencirio brasileiro deficitrio e
causador do dficit pblico. Tais alegaes se fundamentam nos valores previstos no
Oramento Geral da Unio (OGU) nos ltimos anos para as despesas previdencirias, mas so
controversos diante dos ditados constitucionais sobre o assunto.
Mesmo porque, do ponto de vista oramentrio, a Constituio brasileira definiu no
seu artigo 165, para os trs nveis de governo, que a Lei Oramentria Anual (LOA) ser
composta pelo Oramento Fiscal, Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e
Oramento da Seguridade Social. Inexistindo no mbito constitucional qualquer referncia a
um oramento especfico para a previdncia social. O que tradicionalmente os dirigentes da
previdncia social brasileira divulgam o resultado financeiro do Regime Geral da
Previdncia Social (RGPS) por meio do contraste entre a arrecadao lquida e as despesas
com benefcios previdencirios do INSS. Pois, a Constituio determina a criao de um
oramento com recursos prprios e exclusivos para as polticas da Seguridade Social (sade,
previdncia e assistncia social) distinto daquele que financia as demais polticas de governo
Diante da falta de iniciativa oficial de implementao do OSS, alguns atores sociais
tm pesquisado e divulgado o balano da seguridade social: a Associao Nacional dos
Fiscais de Contribuies Previdencirias (ANFIP), o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e o Instituto de Estudos
 203

Socioeconmicos (INESC). Alm de grupos de pesquisas vinculados s universidades, como

O Grupo de Estudos e Pesquisas em Seguridade Social e Trabalho (GESST) da Universidade
de Braslia e o Grupo de Estudos e Pesquisas do Oramento Pblico e da Seguridade Social
(GOPSS) ligado ao Centro de Estudos Octavio Ianni (FSS/UERJ).
No tocante metodologia de apurao de uma proposta de oramento da seguridade
social, a ANFIP e o IPEA consideram no lado das receitas: COFINS, CSLL, CPMF, as
contribuies de empregados e empregadores sobre a folha de salrios e mais o Simples. O
IPEA inclui, ainda, a parte do PIS que financia o seguro-desemprego, a contribuio sobre a
produo rural e a do Servidor Pblico (CSSP); no lado das despesas, o pagamento dos
benefcios previdencirios urbanos e rurais, os benefcios assistenciais e as aes do SUS,
saneamento e custeio do Ministrio da Sade. O IPEA inclui os gastos com a previdncia de
inativos e pensionistas da Unio, com ressalvas. O instituto divulgou at o n 14 da
publicao Polticas Sociais - Acompanhamento e Anlise (fevereiro de 2007) a sua forma
de apurar o resultado da seguridade social.
O TCU limita-se a analisar a execuo oramentria oficial, fazendo apenas alguns
ajustes. Salienta, porm, que, se no houvesse a DRU, a Seguridade Social teria um resultado
positivo de R$ 5,3 bilhes, em 2006, e R$ 17,1 bilhes, em 2007.
Aps determinao da LDO de 2005 (Lei n 10.934, de 11 de agosto de 2004), a STN
passou a explicitar o montante de recursos desvinculados da seguridade social, mas
permanece a falta de discriminao e clareza na divulgao dos dados da execuo
oramentria, pois na rubrica fonte 100 da execuo oramentria homogenezam-se
impostos e recursos oriundos da DRU. Desconsiderando os efeitos da desvinculao nas
contas do rgo oficial, o resultado da seguridade social seria positivo em R$ 15,2 bilhes, em
2007.
Portanto, por meio da DRU ocorre uma perversa alquimia que transforma os
recursos destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a
composio do supervit primrio e, por conseqncia, os utiliza para pagar juros da dvida
(BOSCHETTI e SALVADOR, 2006).
A tabela 15 apresenta os resultados da seguridade social. Seja qual for o critrio, ao
desconsiderar os recursos desviados por meio da DRU, o saldo positivo variando, conforme
o rgo ou entidade, de R$ 4,4 bilhes a R$ 62,7 bilhes, no perodo de 2004 a 2007.
 204

Tabela 15
Projeo do Oramento da Seguridade Social em R$ bilhes
2004 2005 2006 2007
Saldo Saldo Saldo Saldo Saldo Saldo Saldo Saldo
Entidades/rgos com DRU sem DRU com DRU sem DRU com DRU sem DRU com DRU sem DRU
ANFIP 17,6 42,5 24,7 62,7 17,0 50,9 21,8 60,9
IPEA 0,3 27,7 0,1 27,7 1,6 33,5 nd nd
TCU -18,3 12,2 -14,1 19,1 -28,6 5,3 -22,0 17,1
Tesouro Nacional (1) - - -14,4 17,6 -29,4 4,4 -23,4 15,2
Fonte: ANFIP, IPEA, TCU e STN
Elaborao prpria
(1) O Tesouro Nacional divulga as receitas, as despesas da seguridade social e as desvinculaes da DRU, mas no
apresenta o saldo da seguridade social.As contas apresentadas so elaboraes prprias.

At 2002, as propostas de leis oramentrias encaminhadas pelo Poder Executivo e

aprovadas pelo Congresso Nacional no tratavam das despesas e das receitas da seguridade
social de forma separada do oramento fiscal. A Lei Oramentria, em cada ano, tratava de
forma homognea as despesas e receitas das esferas fiscal e da seguridade social, em uma
nica pea oramentria denominada oramento fiscal e da seguridade social. Como afirma
Dain (2001), um oramento meramente virtual. Em 2003, ou seja, aps 15 anos de existncia
na Constituio, o projeto e a lei oramentria aprovada trouxeram o montante das receitas e
das despesas dos oramentos fiscal e da seguridade social separados. Contudo, essa
apresentao limitou-se a uma estrutura formal de oramento, sem qualquer controle social,
pois o CNSS tinha sido extinto quatro anos antes. Alm disso, os oramentos aprovados aps
2003 no seguem o desenho constitucional da seguridade social, pois no explicitam a
desvinculao das receitas que ocorre por meio da DRU, que transformada em arrecadao
do oramento fiscal. Assim como as despesas no ficam limitadas quelas previstas na Carta
Magna para esfera da seguridade social (previdncia, sade, assistncia social e seguro-
desemprego).
No lado das receitas do Oramento da Seguridade Social, ainda, ocorrem outras graves
confuses para alm da DRU. De acordo com Vaz e Martins (2008, p 375), em
descumprimento ao art. 27, inciso I, da Lei n 8212/1991, parte das receitas provenientes de
juros, multas, correo monetria e at mesmo a recuperao da dvida ativa de contribuies
sociais, que so fontes do Oramento da Seguridade Social, constam como receitas do
Oramento Fiscal. Alm disso, os autores destacam a inusitada situao do Fundo de Sade
Militar, que tem suas receitas classificadas no oramento fiscal e as suas despesas a cargo do
OSS, apesar de no ser um gasto do SUS, mas um encargo do governo em benefcios dos
integrantes das foras armadas.
 205

Para Delgado (2008, p. 509 e 510):

A virtual imploso das instituies criadas a partir da Constituio de 1988
oramento da seguridade social e Conselho Nacional da Seguridade Social
deixaram as questes tcnico-polticas de financiamento pblico e
accountability do sistema ao sabor de uma prtica fiscal inadequada, cujas
conseqncias hoje esto ficando mais claras produzem enorme confuso
no sistema de comunicao pblica.

A falta de transparncia na divulgao de informaes oramentrias e na elaborao

das propostas encaminhadas ao Congresso Nacional continua sendo uma prxis. Em recente
Nota Tcnica divulgada pelo INESC, elaborada por Salvador, Graa e Bicalho (2008),
destacado o fato de que a lgica de apresentar a seguridade social como deficitria repete-se
no PLOA 2009. A proposta do oramento, no artigo 2, diz que a seguridade social ter uma
receita de R$ 387,7 bilhes. Contudo, as despesas projetadas so de R$ 425,7 bilhes para o
ano de 2009 (inciso II, art 3). A diferena de R$ 38 bilhes de acordo com o PLOA ser
coberta pelo oramento fiscal. Na realidade, esta conta uma falcia e no colabora para
transparncia dos dados oramentrios (p. 6). Pois segundo o estudo do INESC, mesmo com
a perda de recursos da CPMF (estimada em R$ 40 bilhes), a seguridade social permanece
superavitria. Caso fossem respeitadas as fontes de financiamento exclusivas definidas no art.
195 da CF, as receitas seriam suficientes para cobrir todas as despesas previstas no mbito
desse oramento. Essa situao ocorre porque o governo no evidencia na proposta
oramentria os recursos que so desvinculados da seguridade social pela DRU e transferidos
para o oramento fiscal.

4.2 Quem financia a seguridade social brasileira?92

O debate sobre as formas de financiamento da seguridade social no Brasil aps a CF

88 revela as divergncias entre aqueles que defendem o princpio da totalidade estatudo na
Carta Magna e os defensores da separao das fontes de custeio das polticas de previdncia,
assistncia social e sade.
Essas controvrsias entre os especialistas sobre o financiamento da seguridade social
ficaram evidentes durante os debates sobre a Reviso Constitucional (1993 e 1994) com
posies divergentes entre um oramento com o custeio de receitas tributrias mais folha de
92
Parte das informaes desta seo foi publicada por Boschetti e Salvador (2006) com dados at 2005.
 206

pagamento ou a separao efetiva de seus componentes: seguro social (previdncia), sade e

assistncia social nos planos dos conceitos, de custeio e operacional (DAIN, TAVARES e
CASTILHO, 1993; BELTRO et al, 1993).
A natureza das fontes de financiamento um importante indicador na avaliao das
polticas sociais. O estudo sobre o financiamento e os gastos sociais traz pistas sobre o
alcance, os limites e o carter redistributivo das polticas sociais. Do ponto de vista
metodolgico, o conceito de fonte de financiamento, adotado nesta tese, o mesmo utilizado
na elaborao e na execuo oramentria da Unio, referindo-se destinao dos recursos
durante a execuo do oramento e no especificamente sua arrecadao. Para tanto, adota-
se o conceito de despesa liquidada nas funes: Assistncia Social (8), Previdncia Social (9)
e Sade (10) dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social dos anos 2000 a 2007, que
seguem uma classificao funcional, definida na Portaria/SOF n 42 (14/4/1999). Cada uma
dessas funes tem subfunes que abrangem diversos programas e aes, conforme a
concepo assumida pelo Poder Executivo para essas polticas.
A tabela 16 apresenta os dados referentes importncia relativa de cada fonte no
financiamento dos gastos da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007. As fontes de
recursos que predominam nos anos estudados so as contribuies sociais,93 em contraste com
os recursos advindos de impostos. As contribuies obrigam o Estado a aplicar os recursos no
destino estabelecido quando o tributo foi criado, ou seja, sua instituio deve atender a uma
finalidade especfica. Assim, as contribuies tm um carter parafiscal no sentido de que seu
objetivo no arrecadar para fazer face s despesas fiscais do governo. As contribuies so
arrecadadas pelo Poder Pblico em nome de entidades com atribuies especficas que
possuem oramento prprio, destacando-se aquelas destinadas ao financiamento do sistema de
seguridade social (ARAJO, 2005; ABOP, 1990).
Uma anlise das fontes de financiamento da seguridade de forma desagregada revela
que os recursos provenientes dos impostos em gerais representaram, na mdia do perodo
analisado, apenas a sexta fonte de custeio da seguridade social, 6,45% do total, apesar do
acrscimo de 30,96% (ver tabela 16). Os chamados recursos ordinrios (impostos em geral)
chegaram a representar 9,36% do total das fontes de financiamento das polticas de

93
Informaes detalhadas sobre as contribuies sociais podem ser encontradas na edio especial da Revista
da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP). A ABOP define que, a partir da CF, as contribuies
sociais so consideradas tributos (art. 195 da CF), institudas em lei, com base no poder fiscal do Estado. Como
espcie tributria autnoma e especfica, a contribuio se caracteriza por possuir um pressuposto de fato
definido em lei, de forma tpica, consistindo-se numa atividade estatal dirigida coletividade, que atinge
determinado grupo de pessoas. Essa contribuio distingue-se dos tributos fiscais por estar vinculada e por ser
delegada a um rgo pblico favorecido (ABOP, 1990, p. 30-31).
 207

seguridade social, em 2003. Desde ento, vem reduzindo a participao, chegando a 4,85%,
em 2007. Esse fato revela que a participao da fonte de recursos ordinrios, ou seja, aqueles
advindos de impostos federais o IR e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e
dos prprios recursos desvinculados das Contribuies Sociais vem perdendo importncia no
financiamento da seguridade social e, no caso dos recursos desvinculados pela DRU, que
aparecem na tabela como recursos ordinrios, no esto retornando para a finalidade para as
quais foram arrecadadas. Portanto, os recursos provenientes de impostos apresentados na
tabela 16 podem ser, na realidade, oriundos da desvinculao oramentria, que graas
alquimia possibilitada pela DRU, transformam-se em recursos ordinrios, ou seja, do
oramento fiscal. O que refora a tese da insignificante participao dos recursos do
oramento fiscal no financiamento da seguridade social no Brasil.
As contribuies sociais representaram em mdia 90,1% das fontes de financiamento
da seguridade social no perodo de 2000 a 2007. Entre as contribuies mais significativas do
perodo destacam-se a Contribuio dos Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade
Social (CETSS) (45,52%), a COFINS (26,28%), e a CPMF (8,08%). Isso significa que o
oramento da seguridade social, em grande parte, financiamento direto dos prprios
beneficirios da poltica (sobretudo na previdncia social) e, por meio, de tributos indiretos
que so pagos, em ltima instncia, pelos prprios usurios das polticas de assistncia social
e de sade.
A arrecadao da COFINS representou 1/4 da arrecadao da seguridade social, em
2007. Porm, destaca-se o fato de que as instituies financeiras tm aproveitado todas as
brechas legais, inclusive fazendo interpretaes prprias da legislao para escapar do seu
dever tributrio, mesmo que isso implique postergar o pagamento, usando o expediente do
depsito em juzo, como ocorreu em 2005. Os bancos usam de sua criatividade para reduzir o
recolhimento da COFINS, conforme mostramos no captulo 3.
O comportamento das instituies financeiras resultou em retrao no recolhimento
dessas contribuies, em 2006, comparativamente ao ano anterior. Em valores deflacionados
pelo IGP-DI, ocorreu uma queda na arrecadao da COFINS (13,08%). Isso significa um
recolhimento a menor para os cofres do governo, em termos reais, de R$ 886,06 milhes
comparativamente a 2005, conforme os dados divulgados pelo boletim mensal de arrecadao
da Receita Federal, em dezembro/2006.
 208
Tabela 16
Seguridade Social: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007
Mdia Variao
Fontes 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007
sobre total 2000/07

1. Recursos Provenientes de Impostos 3,70% 9,24% 8,86% 9,36% 6,26% 5,57% 3,80% 4,85% 6,45% 30,96%
1.1. Recursos Ordinrios 3,70% 9,24% 8,86% 9,36% 6,26% 6,30% 4,92% 4,85% 6,69% 30,96%
2. Contribuies Sociais 91,05% 87,96% 88,39% 88,79% 90,12% 91,09% 92,54% 90,89% 90,10% -0,17%
2.1 Contribuies dos Empregadores e dos 47,53% 46,64% 45,54% 44,60% 44,32% 44,86% 46,24% 44,45% 45,52% -6,47%
Trabalhadores para a Seguridade Social
2.1.2 Contribuio dos Empregadores e outras 30,74% 30,26% 28,96% 27,99% 27,43% 28,44% 29,41% 28,49% 28,96% -7,31%
contribuies PJ
2.1.3 Contribuio dos Trabalhadores assalariados e 13,19% 13,08% 12,80% 11,62% 12,90% 12,38% 13,19% 13,61% 12,85% 3,14%
outras contribuies PF
2.1.4 Outras contribuies previdencirias 3,54% 3,29% 3,78% 4,98% 3,99% 4,03% 3,64% 2,35% 3,70% -33,58%
2.1.5 Outros (4) 1,10% 1,70% 1,50% 1,70% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,75% -100,00%
2.2 Contribuio Sobre o Lucro (Csll) 6,12% 4,79% 6,39% 6,80% 6,96% 7,45% 8,36% 8,15% 6,88% 33,10%
2.3 Contribuio para Financiamento da Seguridade 25,33% 26,10% 25,99% 27,20% 28,33% 26,75% 25,59% 24,93% 26,28% -1,58%
Social (Cofins)
1,95% 2,39% 2,29% 1,99% 2,43% 4,37% 4,27% 5,47% 3,14% 179,99%
2.4 Contribuio para o Plano de Seguridade do Servidor
2.5 Contribuio para o Custeio Penso Militares 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,39% 0,36% 0,39% 0,38% 0,19% -
2.5 Contribuio Provisria sobre Movimentao 10,11% 8,04% 8,17% 8,18% 7,64% 7,31% 7,67% 7,48% 8,08% -26,00%
Financeira (CPMF)
2.6 Renda de Loteria e Concursos de Prognsticos 0,00% 0,00% 0,00% 0,02% 0,05% 0,00% 0,03% 0,03% 0,02% -
3. Outras Fontes 5,25% 1,88% 1,69% 1,24% 1,33% 1,28% 1,30% 1,29% 1,91% -75,44%
3.1 Recursos prprios financeiros 0,34% 0,30% 0,42% 0,17% 0,36% 0,01% 0,42% 0,22% 0,28% -34,75%
3.2 Recursos prprios no-financeiros 0,97% 0,91% 0,83% 0,78% 0,72% 0,65% 0,68% 0,88% 0,80% -9,81%
3.1 Recursos Prprios 1,31% 1,21% 1,25% 0,94% 1,08% 0,66% 1,10% 1,10% 1,08% -16,26%
3.2 Operao de Crdito 0,52% 0,42% 0,36% 0,18% 0,13% 0,13% 0,08% 0,03% 0,23% -93,79%
3.3 Outros 3,41% 0,25% 0,06% 0,11% 0,11% 0,48% 0,11% 0,16% 0,59% -95,45%
3.4 Alienao de Bens Apreendidos 0,01% 0,01% 0,02% 0,01% 0,01% 0,01% 0,01% 0,01% 0,01% -52,07%
4. Fundo de Combate e Erradicao Pobreza 0,00% 0,93% 1,07% 0,61% 2,30% 2,06% 2,36% 2,97% 1,54% -
5. Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% -

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% - -

Total em R$ milhes correntes 118.119,28 136.476,37 155.165,87 181.065,74 212.345,62 240.088,81 275.097,25 304.800,84 202.894,97 158,04%
Total em R$ milhes Constantes (IGP-DI) 256.163,64 260.147,52 268.004,82 275.530,58 263.140,43 271.951,49 294.063,64 320.289,91 276.161,50 25,03%

Fonte: SIAFI/SIDOR
Elaborao prpria
 209
A anlise das principais fontes de financiamento da previdncia social, no perodo de
2000 a 2007, revela que, em mdia, 57,98% dos recursos para custeio das polticas do Sistema
Previdencirio Brasileiro so provenientes da CETSS, ou seja, da arrecadao da Contribuio
Previdenciria do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS). Em 2007, esse tributo
representou a principal fonte do financiamento da seguridade social.
Com base nos dados apresentados na tabela 17 possvel apurar a evoluo dessa fonte
de financiamento, em valores deflacionados pelo IGP-DI, com acrscimo de 17,07%, no perodo
de 2000 a 2007. Em 2000, foram arrecadados R$ 121,6 bilhes, que subiram para R$ 142,4
bilhes, em 2007, ou seja, um incremento de R$ 20,8 bilhes, acima da inflao. Desde 2004,
essa fonte de arrecadao vem em processo constante de crescimento, refletindo o melhor
desempenho do mercado de trabalho no perodo. Prado (2008) aponta para uma revitalizao do
mercado de trabalho aps 2004, destacando a queda na taxa de desemprego, a elevao na mdia
de empregos formais (135 mil foi a mdia mensal de 2007) e o aumento do tempo mdio de
permanncia no emprego.
Contudo, conforme Pochmann e Campos (2008), a dinmica no mercado de trabalho
brasileiro caracteriza-se por uma grande heterogeneidade, em funo da elevada presena de
postos de trabalhos sem carteira assinada e de formas de ocupaes no assalariadas (trabalhado
autnomo, independente, conta prpria, cooperativado, sem remunerao, entre outros). De
acordo com esses autores, no perodo de 1990 a 2006, 1.442,4 mil pessoas conseguiram obter
uma nova ocupao a cada ano, resultando na gerao de 23.078,3 mil novos postos de trabalho,
no perodo. Porm, uma parte expressiva desses postos no foi assalariada (40,2%), enquanto
outra parcela, mesmo que assalariada, caracterizou-se pela informalidade (20,3%), ou seja, sem
carteira de trabalho assinada.94
Com o mercado de trabalho marcado por relaes informais, mal remuneradas, o
financiamento do atual sistema previdencirio baseado no modelo contributivo, dependente da
folha salarial (ver tabela 17), acaba sofrendo fortes constrangimentos. Conforme Pochmann e
Campos (2008, p. 90):
As informaes mais recentes da PNAD mostram que apenas 15,1% dos
trabalhadores por conta prpria contribuem para a previdncia social atualmente
no Brasil. Tal porcentagem reduz-se ainda mais no caso dos empregados sem
carteira (12,7%), dos empregados domsticos sem carteira (3,5%), dos
trabalhadores no remunerados (3,4%), dos trabalhadores na produo para o
prprio consumo (1,0%) e dos trabalhadores na construo para o prprio uso
(1,7%).

94
Em nossa dissertao de mestrado discutimos a relao entre a previdncia social e o mercado de trabalho
(Salvador (2003).
 210
Tabela 17
Previdncia Social: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007
Mdia sobre Variao
Fontes 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007
total 2000/06

1. Recursos Provenientes de Impostos 3,54% 8,06% 8,39% 9,20% 6,19% 5,69% 3,65% 5,10% 6,23% 44,26%
2. Contribuies Sociais 93,30% 90,86% 90,57% 90,10% 92,88% 93,49% 95,59% 94,25% 92,63% 1,02%
2.1 Contribuies dos Empregadores e dos Trabalhadores
60,03% 59,18% 57,35% 55,51% 56,87% 57,35% 59,73% 57,80% 57,98% -3,71%
para a Seguridade Social
2.1.2 Contribuio dos Empregadores e outras contribuies
38,87% 38,41% 36,47% 34,84% 35,19% 36,36% 37,99% 37,05% 36,90% -4,68%
PJ
2.1.3 Contribuio dos Trabalhadores assalariados e outras
16,68% 16,60% 16,12% 14,46% 16,55% 15,83% 17,03% 17,69% 16,37% 6,07%
contribuies PF
2.1.4 Outras contribuies previdencirias 4,48% 4,18% 4,76% 6,20% 5,12% 5,16% 4,70% 3,06% 4,71% -31,69%
2.2 Contribuio Sobre o Lucro (Csll) 4,71% 4,37% 2,75% 2,74% 2,02% 1,02% 1,17% 2,07% 2,61% -56,07%
2.3 Contribuio para Financiamento da Seguridade Social
20,80% 20,87% 25,81% 25,91% 27,00% 25,92% 25,46% 23,50% 24,41% 13,00%
(Cofins)
2.4 Contribuio para o Plano de Seguridade do Servidor 2,47% 3,03% 2,88% 2,48% 3,12% 5,59% 5,51% 7,11% 4,02% 187,94%
2.5 Contribuio para o Custeio Penso Militares 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,50% 0,45% 0,50% 0,50% 0,24% --
2.6 Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
5,29% 3,40% 1,78% 3,44% 3,32% 3,16% 3,17% 3,23% 3,35% -38,93%
(CPMF)
2.7 Renda de Loteria e Concursos de Prognsticos 0,00% 0,00% 0,00% 0,02% 0,06% 0,00% 0,05% 0,05% 0,02% -
3. Outras Fontes 3,16% 1,08% 1,04% 0,70% 0,93% 0,82% 0,76% 0,65% 1,14% -79,47%

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% - -

Total em R$ milhes correntes 93.407,56 107.544,25 123.218,08 145.477,54 165.509,44 187.799,51 212.965,46 234.374,19 - 150,92%
Total em R$ milhes Constantes (IGP-DI) 202.571,69 204.997,91 212.824,13 221.375,46 205.100,65 212.722,76 227.648,20 246.284,39 216.690,65 21,58%

Fonte: SIAFI/SIDOR
Elaborao prpria
 211

As fontes oficiais de informaes de oramentos disponveis (SIAFI/SIDOR e

SIAFI/SIGA) no permitem a desagregao da arrecadao da CETSS (fontes 154 e 354 do
Oramento da Seguridade Social), mas com base nas informaes disponveis nos Anurios
Estatsticos da Previdncia Social (AEPS) e nas estatsticas da arrecadao de contribuies
divulgadas pela STN foi possvel averiguar a contribuio das empresas e dos empregados para a
previdncia social. Para tanto, os dados da tabela 17 apresentam trs subnveis para a CETSS:
contribuio dos empregadores e outras de Pessoas Jurdicas (PJ), contribuio dos trabalhadores
assalariados e outras de Pessoas Fsicas (PF) e outras contribuies previdencirias.
O principal encargo dos empregadores para o financiamento da seguridade social
(particularmente a previdncia social) a contribuio das empresas sobre segurados
assalariados. A contribuio do empregador corresponde a 20% sobre o total das remuneraes
pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, no decorrer do ms, aos segurados empregados que lhes
prestem servios, acrescidos de alquota de 1% a 3% para o financiamento das prestaes por
acidente do trabalho, conforme o ndice de risco. Alm disso, na tabela 17 somou-se a essa
contribuio o recolhimento feito pelas empresas no Sistema Integrado de Pagamento de
Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES), as
contribuies decorrentes de decises judiciais (como reclamatria trabalhista) e a dos regimes
de parcelamentos e dbitos.
No mbito das Pessoas Fsicas (PF) so os trabalhadores assalariados os principais
contribuintes da previdncia social. A contribuio calculada mediante a aplicao da
correspondente alquota sobre o seu salrio-de-contribuio mensal, limitado ao teto de R$
318,37.95 Alm disso, em menor volume esto as contribuies individuais, do segurado
facultativo e do segurado especial. Outra contribuio que incide sobre os trabalhadores a
contribuio previdenciria e reteno sobre nota fiscal ou fatura de prestao de servios, que
vem aumentando de importncia, aps 2004, em funo das decises judiciais favorveis
legitimao da reteno de 11% sobre o valor bruto da nota fiscal ou da fatura de prestao de
servios, introduzida pelo art. 31 da Lei n 8.212/91, com a redao dada pela Lei n 9.711/98.96

95
Equivale alquota de 11% aplicada ao salrio-de-contribuio mximo, R$ 22.894,28. Em dezembro de 2007, as
faixa dos salrios-de-contribuio eram: at R$ 868,29, alquota de 7,65%; de R$ 868,30 at R$ 1.140,00, alquota
de 8,65%; de R$ 1.140,01 at R$ 1.447,14, alquota de 9,00%; de R$ 1.447,15 at R$ 2.894,28, alquota de 11,00%.
96
De acordo com a Lei n 9.711/98, art. 31, a empresa contratante de servios executados mediante cesso de mo-
de-obra, inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter onze por cento do valor bruto da nota fiscal ou
fatura de prestao de servios e recolher a importncia retida at o dia dois do ms subseqente ao da emisso da
respectiva nota fiscal ou fatura, em nome da empresa cedente da mo-de-obra, observado o disposto no 5 do art.
33. 1 O valor retido de que trata o caput, que dever ser destacado na nota fiscal ou fatura de prestao de
servios, ser compensado pelo respectivo estabelecimento da empresa cedente da mo-de-obra, quando do
recolhimento das contribuies destinadas Seguridade Social devidas sobre a folha de pagamento dos segurados a
seu servio. 2 Na impossibilidade de haver compensao integral na forma do pargrafo anterior, o saldo
 212
De acordo com os dados levantados (tabela 17) possvel afirmar que dos R$ 135,48
bilhes arrecadados na fonte CETSS, cerca de 2/3 do montante advm da contribuio dos
empregadores e 1/3 dos empregados, excluindo-se do clculo as outras contribuies
previdencirias (R$ 7,17 bilhes).
No caso dos empregadores, a contribuio previdenciria compe os encargos sociais das
empresas, e, muitas vezes, so repassados aos preos dos bens e servios vendidos, podendo-se
constituir um tributo sobre o consumo. A regressividade existe tambm no lado das
contribuies dos trabalhadores, em funo da existncia do teto de contribuio. Isso significa
que os contribuintes que recebem rendimentos abaixo do teto esto pagando proporcionalmente
mais sobre sua renda. A ttulo de exemplo, em dezembro de 2007, um trabalhador com renda
mensal de R$ 4.160,00 pagou efetivamente de contribuio previdenciria o equivalente a 7,65%
da sua renda, ou seja, exatamente, o mesmo percentual que um trabalhador que recebeu o
salrio-mnimo (R$ 380,00). Acima de R$ 4.160,00, a regressividade se agrava com
trabalhadores de maior renda contribuindo proporcionalmente menos que os empregados que
recebem um salrio-mnimo.
A tabela 17 revela que na funo 9 (previdncia social) do OSS, esto includas as
contribuies dos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores (RPPSs) dos servidores
pblicos federais e a contribuio dos militares.97 A chamada contribuio para o Plano de
Seguridade do Servidor vem aumentado sua participao no mbito no montante do
financiamento da previdncia social, que decorrente das mudanas realizadas nos ltimos anos
neste regime previdencirio. Destaca-se especialmente a reforma da previdncia no Governo
Lula (EC n 41/2003 e dos ajustes proporcionados pela EC n 47/2005). No tocante ao
financiamento dos RPPS realizou-se a unificao das regras de contribuio de todos os regimes
existentes fixando a alquota em 11% dos vencimentos de cada servidor, sem teto de
contribuio. Alm da contabilizao em dobro por parte do empregador (Unio) e a cobrana
previdenciria dos inativos, os servidores que se aposentaram ou se tornaram pensionistas a
partir de 19 de dezembro/2003 pagam 11% sobre os valores que superem o teto de benefcio do
RGPS, e os que j estavam nessa condio, passaram a contribuir com 11% sobre a parcela de
proventos que supere 60% do teto de aposentadoria do RGPS.
No tocante s fontes que financiaram a sade, no perodo de 2000 a 2007, a tabela 18
revela que os recursos destinados a essa poltica foi o que apresentou o menor acrscimo,

remanescente ser objeto de restituio. 3 Para os fins desta Lei, entende-se como cesso de mo-de-obra a
colocao disposio do contratante, em suas dependncias ou nas de terceiros, de segurados que realizem servios
contnuos, relacionados ou no com a atividade-fim da empresa, quaisquer que sejam a natureza e a forma de
contratao.
97
Uma crtica sobre a incluso da previdncia dos servidores pblicos no oramento da seguridade social realizada
na prxima seo, que analisa o destino dos recursos da seguridade social.
 213
comparativamente s outras polticas que integram a seguridade social, apenas 9,27%, em termos
reais. A mdia de volume de aporte de recursos, no perodo, foi R$ 43,48 bilhes. Comparando-
se o PPA 2004-2007 com o executado no perodo 2000-2003, percebe-se que o ltimo ciclo
oramentrio, terminado em 2007, apresentou um encolhimento de R$ 700 milhes no aporte de
recursos sade. De 2003 a 2006, durante o primeiro mandato do presidente Lula, os recursos
destinados sade apresentam o volume de receitas anual menor que nos ltimos trs anos do
governo FHC. O ano de 2004, em termos reais, foi o pior no financiamento da sade, com
montante de receitas bem inferior mdia do perodo 2000-2007, apenas R$ 40,86 bilhes.
As contribuies sociais representaram, em mdia, 84,5% das fontes de financiamento da
sade na esfera federal. Entre elas se destacam a extinta CPMF, 34,49% e a CSLL, 29,96%
(tabela 18). Nos anos analisados observa-se que a CSLL, que tinha uma participao relativa de
13,51%, em 2000, passou a representar 41,85%, em 2007, um patamar superior ao financiamento
obtido por meio da CPMF (33,34%), que constituiu, at o ano de 2003, a principal fonte de
financiamento da sade.
Convm fazer duas importantes observaes sobre essas contribuies. A CSSL um
nico tributo a financiar a seguridade social com base de clculo no lucro lquido das empresas,
ajustado antes da proviso para o IR. A CSSL vem apresentando, desde 2005, um crescimento
expressivo de arrecadao. O crescimento dessa contribuio no se deve a uma maior tributao
dos grandes lucros, pois no ocorreram modificaes na legislao desse tributo. A explicao
est na extraordinria multiplicao dos lucros das empresas nos ltimos anos (HICKMANN e
SALVADOR, 2006).
Em relao ao perodo em que vigorou a CPMF, destaca-se o fato de, que a partir de
1999, ela deixou de ser uma fonte de financiamento exclusiva da sade, passando tambm a
compor o financiamento das despesas previdencirias e, aps 2001, parte de sua arrecadao
passou a ser destinada ao Fundo de Combate Pobreza. Uma anlise da arrecadao da CPMF e
do seu destino evidencia que do montante de R$ 185,9 bilhes arrecadados com esse tributo, no
perodo de 1997 a 2006, cerca de 18%, ou seja, R$ 33,5 bilhes no foram aplicados nas
polticas de previdncia social, sade ou destinados ao Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza (HICKMANN e SALVADOR, 2007). Esses recursos no aplicados nas polticas sociais
foram desvinculados por meio da DRU e no retornaram para as polticas sociais que
justificaram sua arrecadao.
Ribeiro, Piola e Servo (2007), em anlise realizada para o financiamento da sade,
observaram que os extintos FSE e o FEF, no perodo de 1995 a 1999, chegaram a representar
entre 12% e 19,5% do montante de recursos do setor. Lembrando que esses fundos eram
instrumentos de desvinculao de recursos anteriores a DRU, mas que apresentavam mais
 214
transparncia no sentido de explicitar a separao em relao aos recursos ordinrios e parcela
desvinculada que retornava para a seguridade social.
Somando-se a eles no mesmo perodo, as receitas ordinrias (de fato exclusivamente de
impostos) tambm representaram entre 3,2% e 14,7% dos recursos destinados sade no
perodo. A partir da DRU, essa distino no mais possvel e acentua-se uma reduo, aps
2001, dos recursos decorrentes das receitas ordinrias na participao do financiamento da sade
de 14,60% para 5,09%, em 2007, conforme demonstra a tabela 18. Essa situao revela
claramente a reduo da participao dos recursos do oramento fiscal no financiamento da
sade, evidenciado que so as prprias contribuies sociais que voltam maquiadas de recursos
ordinrios. Anula-se, tambm, qualquer efeito que a criao da CPMF poderia significar em
termos de mais recursos para sade; na prtica, houve apenas substituio de fontes de
financiamento.
Convm lembrar que o financiamento da poltica de sade enfrenta problemas desde o
incio do Sistema nico de Sade (SUS), cujo pice foi a crise em 1993, quando o Ministrio da
Sade teve de tomar recursos emprestados do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A
aprovao da Emenda Constitucional n 29 (EC 29), em 2000, um avano para regularizar a
aplicao de maneira estvel de recursos no setor, porm, a demora na sua regulamentao tem
gerado um conjunto de questes de interpretao que vem prejudicando sua implementao.
Por outro lado, Dain ( 2001, p. 136) critica o fato de que a EC 29 contribui ainda mais
para o abandono do OSS:
Se verdade que a vinculao tem o inegvel mrito de comprometer
efetivamente as trs esferas de governo com a universalizao da sade, alm de
atenuar a usual instabilidade da receita, e neste sentido constitui um avano e
uma promessa de defesa do Oramento da Sade, bom lembrar que, no plano
federal, procedeu-se ao esvaziamento definitivo do Oramento da Seguridade
Social, com a desvinculao das contribuies federais ao Oramento da Sade.

A EC 29 estabeleceu a vinculao de recursos oramentrios da Unio, estados e

municpios para as despesas de sade, tendo como ponto de partida o valor executado em 1999,
acrescido de 5%. Para os anos seguintes o valor apurado deve ser corrigido pela variao do PIB
nominal. Marques e Mendes (2005) destacam o no- cumprimento da EC 29, no perodo de 2000
a 2005, com aporte de recursos oramentrios inferior ao dito constitucional. De acordo com os
autores, o descumprimento da EC 29 pela Unio e estados alcana o montante de R$ 5,4 bilhes
(R$ 1,8 bilho da Unio e R$ 3,6 bilhes dos estados).
Piola e Vianna (2008) lembram que imprescindvel o aumento de aporte de recursos
para sade a fim de que seja assegurado o efetivo acesso universal a um atendimento integral,
 215
igualitrio e de melhor qualidade no SUS. A transio para um sistema pblico de sade como o
SUS no ocorre sem um acrscimo substancial de recursos e de regulao competente. Os
autores lembram que, aps a EC 29, vem caindo a participao relativa da Unio para o gasto
pblico com sade reduzindo de 59,8%, em 2000, para 50%, em 2006. Na esfera federal, a
norma constitucional no estabelece uma vinculao convencional, mas a fixao de parmetros
mnimos para aplicao de recursos, enquanto os estados, o Distrito Federal e os municpios so
obrigados a aplicar 12% e 15%, respectivamente, de suas receitas prprias.
Os diferentes entendimentos sobre o que so gastos em aes e servios de sade, alm
da divergncia sobre base de aplicao da correo nominal do PIB (base fixa ou varivel)98 e
outros expedientes, tm servido de subterfgio para o no cumprimento da EC 29, ou seja, a no-
alocao dos recursos mnimos na poltica de sade, por parte da Unio e dos demais entes da
federao. De acordo com Piola e Vianna (2008), citando os dados da Comisso de
Financiamento do CNS, 18 estados no cumpriram, em 2006, a aplicao mnima determinada
na Constituio, significando uma alocao a menos de recursos de R$ 1,8 bilho. Esses autores
revelam que o dficit na aplicao de recursos de 2006, somado dos anos anteriores, indica que
somente os Estados deixaram de aplicar R$ 5,0 bilhes no Sistema nico de Sade nos ltimos
quatro anos (2008, p. 236).

98
Um aprofundamento dessa questo pode ser visto no Boletim de Polticas Sociais do IPEA, n 13, 2007.
 216
Tabela 18
Sade: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007
Mdia sobre Variao
Fontes 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007
total 2000/07

1. Recursos Provenientes de Impostos 4,95% 14,60% 12,30% 12,65% 7,67% 4,64% 6,38% 5,09% 8,53% 2,92%

2. Contribuies Sociais 80,73% 74,61% 79,83% 82,89% 87,53% 91,06% 89,19% 86,55% 84,05% 7,21%

2.2 Contribuio Sobre o Lucro (Csll) 13,51% 7,70% 25,03% 30,47% 33,69% 43,38% 44,04% 41,85% 29,96% 209,73%
2.3 Contribuio para Financiamento da
Seguridade Social (Cofins) 32,66% 35,98% 13,60% 16,31% 21,27% 15,81% 9,81% 11,36% 19,60% -65,22%
2.6 Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira (CPMF) 34,56% 30,93% 41,20% 36,11% 32,58% 31,87% 35,33% 33,34% 34,49% -3,53%

3. Outras Fontes 14,32% 5,89% 5,15% 4,47% 3,80% 4,02% 4,43% 5,08% 5,89% -64,55%

4. Fundo de Combate e Erradicao Pobreza 0,00% 4,89% 2,72% 0,00% 1,00% 0,29% 0,00% 3,28% 1,52%

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Total em R$ milhes correntes 20.270,12 23.633,85 25.434,63 27.171,84 32.972,89 36.483,27 40.577,22 45.713,13 125,52%

Total em R$ milhes Constantes (IGP-DI) 43.959,52 45.050,20 43.931,08 41.347,82 40.860,27 41.325,04 43.374,79 48.036,14 43.485,61 9,27%
Fonte: SIAFI/SIDOR
Elaborao prpria
 217
No tocante ao financiamento da poltica de assistncia social observa-se que, no perodo
de 2000 a 2007, as contribuies sociais apresentaram uma variao negativa de 26,08% (tabela
19). Uma observao relevante diz respeito ao Fundo de Combate e Erradicao Pobreza,
criado pela Lei Complementar n 111/2001, que foi o responsvel, em 2007, por 30,56% da
Funo Oramentria da Assistncia Social. Em que pese a classificao oramentria do fundo
aparecer na esfera da seguridade social, os seus recursos podem ser aplicados em polticas que
no compem o sistema de seguridade social brasileiro,99 alm de contrariar as determinaes da
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS),
conforme revela Boschetti (2003b).
No perodo analisado, a COFINS100 contribuiu, em mdia, com 72,62% do total do
custeio da assistncia social. A CSLL que antes de 2000 tinha uma participao relevante do
financiamento da assistncia social, chegando a 12,5%, em 1999, conforme Boschetti e Salvador
(2006), reduziu de forma considervel a sua participao no financiamento da assistncia social,
excetuando-se 2006, respondendo por apenas 3,49% em 2007. Os recursos ordinrios
provenientes de impostos so insignificantes no financiamento da assistncia social; apenas
3,61%, na mdia do perodo.
Portanto, as duas fontes de recursos com caractersticas progressivas (contribuio sobre
o lucro e impostos) no apresentam relevncia no aporte de recursos para a poltica de assistncia
social no Brasil, evidenciando que os benefcios e os servios dessa poltica que pela CF ser
prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social esto
sendo financiados, na realidade, pela populao mais pobre.

99
Em 2004, dos R$ 5,5 bilhes que foram liquidados no oramento do Fundo de Combate e Erradicao Pobreza,
cerca de 82% se destinaram Funo Assistncia Social e o restante custeou aes das funes oramentrias:
trabalho, educao, direitos da cidadania, urbanismo, habitao, saneamento e organizao agrria. Em 2005, dos
R$ 5 bilhes que foram liquidados no fundo cerca de 96% se destinaram assistncia social, 2% educao, 15%
foram alocados na funo educao e 2% na organizao agrria (conforme dados do SIAFI/SIDOR).
100
A COFINS entrou em vigncia em 1992, substituindo o Fundo de Investimento Social (Finsocial); est prevista
no art. 195 da CF e regulamentada pela Lei Complementar n 70/91. Essa contribuio tem com fato gerador a
venda de mercadorias ou servios de qualquer natureza, a percepo de rendas ou receitas operacionais e no
operacionais e de receitas patrimoniais das pessoas jurdicas. Em decorrncia da Lei n 10.833/03 teve sua alquota
majorada de 3% para 7,25%, passando a ser no-cumulativa.
 218
Tabela 19
Assistncia Social: Distribuio do percentual das Fontes de Recursos 2000-2007
Mdia sobre Variao
Fontes 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 total 2000/07

1. Recursos Provenientes de Impostos 1,50% 9,17% 4,32% 1,46% 3,73% 6,26% 0,44% 1,99% 3,61% 32,86%

2. Contribuies Sociais 90,77% 88,57% 80,40% 85,13% 63,31% 62,69% 68,79% 67,10% 75,84% -26,08%
2.1 Contribuies dos Empregadores e dos
Trabalhadores para a Seguridade Social 1,46% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,18% -100,00%

2.2 Contribuio Sobre o Lucro (Csll) 2,08% 0,36% 2,51% 0,47% 2,25% 0,89% 12,25% 3,49% 3,04% 67,84%
2.3 Contribuio para Financiamento da
Seguridade Social (Cofins) 87,24% 88,21% 77,89% 84,66% 61,04% 61,80% 56,54% 63,61% 72,62% -27,09%

3. Outras Fontes 7,73% 0,23% 0,52% 0,18% 0,17% 0,42% 0,66% 0,35% 1,28% -95,47%

4. Fundo de Combate e Erradicao Pobreza 0,00% 2,04% 14,75% 13,22% 32,79% 30,63% 30,11% 30,56% 19,26% -

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% -

R$ milhes correntes 4.441,60 5.298,26 6.513,15 8.416,35 13.863,30 15.806,04 21.554,58 24.713,51 - 456,41%
169,60%
Total em R$ milhes Constantes (IGP-DI) 9.632,43 10.099,41 11.249,61 12.807,30 17.179,51 17.903,69 23.040,64 25.969,38 15.985,25

Fonte: SIAFI/SIDOR
Elaborao prpria
 219

Um olhar sobre o financiamento seguridade social, no perodo de 2000 a 2007,

identificando as bases econmicas de incidncia tributria (renda, consumo e patrimnio), que
compuseram o custeio das trs polticas da seguridade revela uma estrutura tributria regressiva
(tabela 20), confirmando as caractersticas presentes no sistema tributrio brasileiro, descritas no
captulo 3. O resultado apresentado na tabela 20, com base na mdia anual das fontes de
financiamento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, em valores constantes, revela
que os tributos diretos responderam por 30,87%, dos quais somente 6,88% referem-se
tributao direta da renda do capital.

Desconsiderando-se os recursos ordinrios, pois na realidade podem ser originrios da

prpria desvinculao das contribuies sociais da seguridade social, a tributao direta fica
reduzida para 24,42%. Outro aspecto importante que a maior parte dos tributos diretos que
financiam a seguridade social no apresenta progressividade na sua estrutura. A principal
contribuio cobrada sobre a renda dos empregados assalariados para a seguridade social, devido
ao teto da previdncia social, torna-se regressiva a partir de determinado nvel de renda,
conforme explicado anteriormente. A contribuio dos servidores tem alquota nica de 11%, o
que indica ser um tributo proporcional sobre a renda. Assim como a caracterstica da CPMF,
que tinha alquota nica. Cabe destacar que nenhuma das fontes de financiamento da seguridade
social tem como base econmica o patrimnio.
Em sntese, o financiamento da seguridade social no Brasil permanece fracionado com a
separao das fontes de recursos decorrentes da contribuio direta de empregados e
empregadores para custear a previdncia social (situao j existente antes da CF) e as
contribuies sociais incidentes sobre o faturamento, o lucro e a movimentao financeira para
as polticas de sade e assistncia. Essa conformao do financiamento no fortalece o conceito
de seguridade social na sua totalidade, conforme pretendia a CF elaborada em 1988, o que
corrobora uma das hipteses formuladas nesta tese.
 220

Tabela 20
Financiamento da Seguridade Social, por base de incidncia econmica
Mdia anual do perodo de 2000 -2007
Em R$ milhes, deflacionados pelo IGP -DI
R$ milhes
Receitas da Seguridade Social (1) %
(mdia anual)
Renda (Tributo direto) 85.251,56 30,87%
Recursos Ordinrios (fontes 100 e 300) 17.822,62 6,45%
Contribuio dos Empregados para Seguridade Social (2) 35.477,84 12,85%
CSLL 18.993,95 6,88%
Contribuio Penso Militares 523,22 0,19%
Contribuio previdenciria dos servidores (fontes 156 e 356) 5.001,10 1,81%
CPMF (somente Pessoa Fsica) (3) 7.432,82 2,69%
Consumo (Tributos Indiretos) 171.674,04 62,16%
Cofins 72.571,32 26,28%
Contribuio das Empresas para Seguridade Social 4) 79.989,75 28,96%
CPMF (somente Pessoa Jurdica) (3) 19.112,97 6,92%
Outros 19.235,90 6,97%
Outras Contribuies Previdencirias (5) 10.226,12 3,70%
Outras Receitas (6) 9.009,78 3,26%
Total 276.161,50 100,00%
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil, STN e Aeps- Infologo.
Elaborao prpria
Nota:
(1) Somente as receitas liquidadas nas funes oramentrias previdncia social, assistncia social e
sade, o que difere das receitas arrecadadas apresentadas no captulo 3.
(2) Inclui as contribuies dos assalariados, do contribuinte individual, do segurado facultativo, do
segurado especial e a contribuies previdencirias retidas sobre nota fiscal (subrogao)
(3) Adotou-se a informao do Ministrio da Fazenda (2007) que revelou que 72% da arrecadao da
CPMF advm de contribuio das empresas e o restante das pessoas fsicas. Inclui tambm do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza.
(4) Inclui a contribuies das empresas sobre segurados assalariados, o recolhimento do simples e outras
contribuies de pessoas jurdicas.
(5) Inclui arrecadao do FIES, do FNS, entidades filantrpicas, segurados domsticos e contribuio
patronal para a previdncia dos servidores
(6) Inclui renda de loterias e concursos de prognsticos, recursos financeiros, recursos no financeiros,
operaes de crdito e outros.

A atual estrutura do financiamento da seguridade social ajuda a compreender a

configurao do fundo pblico no Brasil, com participao irrisria de recursos oriundos da
esfera fiscal para aplicao nas polticas de assistncia social, previdncia e sade. A anlise dos
recursos que financiaram as polticas da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, revela a
regressividade do seu custeio: quem sustenta so os trabalhadores e os mais pobres que no
faz, portanto, redistribuio de renda. Isso significa que so os prprios beneficirios das
polticas da seguridade social que esto arcando com seu financiamento seja por meio da
contribuio direta para acesso aos benefcios da previdncia social ou por meio do pagamento
de tributos indiretos, embutidos nos preos dos bens e servios, que so destinados apenas, em
parte, s polticas de sade e assistncia social. Isso confirma que temos um Estado Social, do
ponto de vista do financiamento, que no faz redistribuio de renda.
 221

4.3 O destino dos recursos da seguridade social: anlise dos grandes gastos

Em relao ao destino dos recursos da seguridade social, as tabelas 21 e 22 fornecem

pistas de sua aplicao nas polticas de assistncia social, previdncia e sade, ao passo que a
anlise do conjunto de programas e aes definidas na lei oramentria e executadas com
aplicao das dotaes oramentrias pelo Poder Executivo ser feita no mbito dos fundos que
compem a seguridade social, nas prximas sees.
A tabela 21 mostra o destino dos recursos da seguridade social, no perodo de 2000 a
2007, para cada uma das polticas. Os dados revelam que a previdncia social recebeu a maior
parcela de recursos em todos os anos. A maior participao ocorreu, em 2003, com 80,35%,
reduzindo-se para 76,89%, em 2007, do montante do OSS. A partir de 2001, ocorre uma reduo
da participao proporcional da sade no total do OSS e uma ampliao dos gastos com a
assistncia social, principalmente a partir de 2004, em funo da reduo da idade da populao
idosa (de 67 anos para 65) para acesso ao BPC e, nos ltimos trs anos, do incremento de
recursos no programa transferncia de renda com condicionalidades (Bolsa Famlia), que tinha
uma despesa equivalente a 0,21% do PIB (2005), subindo para 0,36%, em 2007, o que indica
uma nova tendncia na alocao dos recursos do OSS e de priorizao de polticas focalizadas,
em detrimento da construo de polticas sociais universais.
Houve no perodo um pequeno crescimento dos recursos destinados seguridade social
em termos de participao no PIB brasileiro, evoluindo de 10,01% (2000) para 11,91% (2007),
revelando que apesar do expressivo aumento da carga tributria (analisada no captulo 3), do
envelhecimento populacional e de maior demanda social em tempos de neoliberalismo, o
crescimento do oramento da Seguridade Social vegetativo (BEHRING e BOSCHETTI, 2006).
A tabela 21 tambm revela que os gastos com sade na esfera federal vm perdendo
participao no oramento da seguridade social. Em 2000, os recursos destinados poltica de
sade representavam 17,16% do montante dos gastos da seguridade social, no mbito das trs
polticas sociais. Ao longo do perodo foi reduzindo a participao at chegar a 14,75%, em
2006. Em 2007, houve pequeno acrscimo com o montante gasto em sade, representando 15%
do total dos recursos destinados seguridade social.
 222
Tabela 21
Oramento da Seguridade Social: Distribuio dos Recursos entre as Polticas Sociais - 2000-2007 (1)
Valores em R$ milhes correntes
Polticas da Seguridade Social 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Previdncia Social 93.407,56 107.544,25 123.218,08 145.477,54 165.509,44 187.799,51 212.965,46 234.374,19
Sade 20.270,12 23.633,85 25.434,63 27.171,84 32.972,89 36.483,27 40.577,22 45.713,13
Assistncia Social 4.442 5.298 6.513 8.416 13.863 15.806 21.555 24.714
Total em R$ milhes correntes 118.120 136.476 155.166 181.066 212.345 240.089 275.097 304.801

Participao em % 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Previdncia Social 79,08% 78,80% 79,41% 80,35% 77,94% 78,22% 77,41% 76,89%
Sade 17,16% 17,32% 16,39% 15,01% 15,53% 15,20% 14,75% 15,00%
Assistncia Social 3,76% 3,88% 4,20% 4,65% 6,53% 6,58% 7,84% 8,11%
Total em % 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Polticas em % PIBO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Previdncia Social 7,92% 8,26% 8,34% 8,56% 8,52% 8,74% 8,99% 9,16%
Sade 1,72% 1,82% 1,72% 1,60% 1,70% 1,70% 1,71% 1,79%
Assistncia Social 0,38% 0,41% 0,44% 0,50% 0,71% 0,74% 0,91% 0,97%
Total em % do PIB 10,01% 10,48% 10,50% 10,65% 10,94% 11,18% 11,61% 11,91%
PIB em R$ milhes (2) 1.179.482 1.302.136 1.477.822 1.699.948 1.941.498 2.147.944 2.369.797 2.558.821
Fonte: SIAFI/SIDOR
Elaborao prpria a de dados citados por Behring e Boschetti (2006), Boschetti e Salvador (2006). Os dados do
PIB foram revisados, em 2006, pelo IBGE. Vide nota 2 desta tabela.
(1) Recursos liquidados nas funes oramentrias da previdncia, sade e assistncia social
(2) Contas Nacionais do IBGE 2000-2005 e contas nacionais 2002-2006 (divulgada em 05/11/2008)
Para 2007, o PIB foi estimado a partir da contas nacionais trimestrais (referncia 2000).

O boletim do IPEA Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise (edio especial, n

13), divulgado em abril/2007, revela que os gastos da seguridade social que so insusceptveis a
corte porque correspondem a direitos sociais previstos na Constituio (por exemplo,
aposentadorias) e exercitveis por iniciativa dos beneficirios representam 87% do oramento da
seguridade social, em 2005. A tabela 22 recalcula esses valores para o perodo de 2000 a 2007,
levando em conta a atualizao do PIB feita pelo IBGE, e agrupa as principais despesas da
seguridade social, revelando assim o principal destino dos recursos aplicados nos principais
programas da seguridade social em relao ao PIB.
Em uma anlise daqueles benefcios que tm obrigaes constitucionais, portanto,
direitos inscritos na Carta Magna, e do atendimento dos servios universais de sade no mbito
do SUS, com gastos mnimos tambm estabelecidos na Constituio, percebe-se que essas
despesas representavam 11,91% do PIB, em 2007, ou 85,89% do oramento destinado a esses
direitos. Em outras palavras, 74,73% dos gastos so destinados ao pagamento de benefcios de
aposentadorias, penses e outros benefcios previdencirios do RGPS e do RPP dos servidores
pblicos federais, o que equivale a 8,9% do PIB. Os benefcios constitucionais da assistncia
social responde por 0,53% do PIB, e o programa de atendimento hospitalar do SUS tem gastos
equivalentes 0,8% do PIB.
 223

Tabela 22
Principais despesas da seguridade social, em % do PIB
Programa.
Inativos e Voluntrio
Atendimento Pensionistas Transferncia
Ano RGPS BPC e RMV Hospitalar SUS da Unio de Renda Outros Total
2000 5,50% 0,17% 0,86% 2,22% 0,02% 1,25% 10,01%
2001 5,73% 0,20% 0,87% 2,19% 0,07% 1,41% 10,48%
2002 5,82% 0,24% 0,83% 2,17% 0,19% 1,26% 10,50%
2003 6,27% 0,27% 0,78% 1,96% 0,23% 1,15% 10,65%
2004 5,65% 0,39% 0,71% 1,97% 0,35% 1,88% 10,94%
2005 6,63% 0,43% 0,70% 1,93% 0,33% 1,16% 11,18%
2006 6,83% 0,49% 0,75% 1,90% 0,32% 1,33% 11,61%
2007 6,94% 0,53% 0,80% 1,96% 0,36% 1,32% 11,91%
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA e IBGE
Elaborao prpria
Nota
1. A tabela foi inspirada em uma similar publicada no Boletim Polticas Sociais - Acompanhamento e Anlise (2007)
2. Contas Nacionais do IBGE 2000-2005 e contas nacionais 2002-2006 (divulgada em 05/11/2008)
Para 2007, o PIB foi estimado a partir da contas nacionais trimestrais (referncia 2000).

No tocante participao sobre as despesas da seguridade social, a tabela 23 revela que

os benefcios previdencirios do RGPS e RPP respondem por 74,8% do montante, em 2007.
Chama ateno o fato de que os dispndios com BPC, RMV e programas de transferncia de
renda que tinham uma participao de 1,88% cresceram quase quatro vezes, no perodo,
passando a responder por 7,44%, em 2007. O que revela claramente a opo pelos benefcios de
assistncia social principalmente nos ltimos trs anos do perodo em anlise. Os gastos com
programa de transferncia de renda sob condicionalidades e focalizados, que no esto previstos
nos artigos que tratam da seguridade social na CF, cresceram sua participao no oramento em
15 vezes, saindo de 0,20% do montante gasto, em 2000, para 3,02%, em 2007. Paralelamente,
reduz a participao dos gastos com atendimento hospitalar do SUS no total das despesas da
seguridade social, de 8,58% (2000) para 6,68% (2007). Em sntese, a assistncia social tem sido
a poltica priorizada no mbito da seguridade social, principalmente a partir de 2003, com
crescimento ascendente dos seus programas, comparativamente aos destinados s polticas de
sade e de previdncia social.
O crescimento de programas voluntrios de transferncia de renda traduzido pela
centralidade poltica que adquiriu o Programa Bolsa-Famlia (PBF) no governo Lula. O PBF foi
criado em outubro de 2003, com a unificao de programas no-constitucionais de transferncia
de renda at ento vigentes: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs e Carto-
Alimentao. Os gastos com o Programa Bolsa- Famlia sobem de 0,17% do PIB (2003) para
0,36%, em 2007. Isso equivale a uma transferncia de renda diretamente s famlias em condio
de pobreza e extrema pobreza e o auxlio famlia na condio de pobreza extrema, com
crianas de idade entre 0 e 6 anos, no montante de R$ 9,2 bilhes, em 2007. O programa atendia,
 224
em dezembro de 2006, a 11,04 milhes de famlias em todos os municpios do pas (BRASIL,
2008).
Boschetti, Teixeira e Tomazelli (2004) relevam que os programas de transferncia de
renda com nfase nas aes focalizadas no combate fome e pobreza absoluta, a exemplo do
Bolsa-Famlia, mostram a direo e a concepo da poltica de assistncia social do governo
Lula, em detrimento de outras aes previstas na LOAS. Registra-se que os dados da execuo
oramentria de 2006 (SIAFI/SIDOR) revelam que 93% do oramento do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome foi comprometido com o PBF.
Os dados das despesas da seguridade social no perodo de 2000-2007 corrobora a tese
defendida por Mota (2007) de que est ocorrendo uma unidade contraditria entre a assistncia e
as polticas de previdncia e sade que esto longe de ampliar de forma articulada a proteo
social. A expanso recente da assistncia social tem afetado os direitos da sade e da
previdncia, assim como a relao entre trabalho e assistncia social. A nova configurao da
seguridade social do sculo XXI no Brasil desloca a centralidade da seguridade que girava na
previdncia para a assistncia. A assistncia social deixar de ser uma poltica de mediao de
acesso a outras polticas pblicas, como o trabalho, para se tornar uma poltica estruturadora, por
sua condio de ideologia e prtica poltica de ofuscar o lugar da precarizao e do desemprego
no processo de reproduo social e acumulao de capital. Na opinio da autora est em curso
um processo de assistencializao da proteo social. Em concordncia com esta tese, Behring
(2008, p. 47) afirma que se trata de uma poltica para a fase madura e destrutiva do capital, muito
distante do pacto social-democrata da seguridade social, pois temos agora a conjuno de
polticas seletivas e focalizadas para a horda o que alguns autores tm chamado de processo
de assistencializao das polticas sociais.
De acordo com Mota (2007, p. 132),

arma-se a burguesia de instrumentos para esgarar a histrica relao entre

trabalho e proteo social, visto que a partir de ento a tendncia ampliar as
aes compensatrias ou de insero, antes restritas queles impossibilitados de
prover o seu sustento e, ao mesmo tempo, impor novas condicionalidades de
acesso aos benefcios sociais e materiais nos casos de afastamento do trabalho
por doenas, acidentes, invalidez e desemprego temporrio, para no falar da
perda do poder aquisitivo das aposentadorias (...). No caso da sade, a despeito
do estatuto da universalidade, a realidade aponta para dois mecanismos: o do
acesso a servios privados como parte dos benefcios ocupacionais oferecidos
pelos empregadores e o da expanso de planos de sade populares, com oferta
precria e restrita a servios ambulatoriais de baixo custo. (Grifos da autora).
 225
O que est em disputa o desenho de proteo social brasileira diante de uma nova forma
de tratar a questo social restringindo-a ao mbito de programas focalizados de combate a
pobreza, com transferncia de renda sob condicionalidades, ou seja, desvirtuamento da poltica
de assistncia social em contraposio universalizao da seguridade social e da garantia do
direito ao trabalho. Isso tudo aps uma conjuntura marcada pelas contra-reformas da previdncia
social (1998 e 2003) e pela expanso de planos privados de sade e de previdncia, que
reduziram os valores dos benefcios pagos e dificultaram o acesso aos direitos previdencirios.
De forma que a assistncia social passa a assumir, para parcela significativa da populao, a
tarefa de ser a poltica de proteo social, e no parte da poltica de proteo social (MOTA,
2007, p. 136-137).
De acordo com Stein (2008), os programas de transferncias de renda, na Amrica
Latina, focalizados e que submetem os beneficirios a condicionalidades so bem diferentes da
estratgia europia de proteo social de rendas mnimas que constituem o ltimo recurso da
rede de proteo. Nos pases da Amrica Latina, revelam-se como a primeira e nica
possibilidade de acesso a qualquer tipo de recurso em espcie, edificados sob a gide neoliberal
de poltica orientada por princpios do mercado, fazendo parte das estratgias dos organismos
internacionais para liberao de financiamentos a esses pases.
Entre as caractersticas dos programas implantados na Amrica Latina, incluindo o
programa brasileiro, Bolsa-Famlia, esto os critrios de seletividades com a comprovao da
condio de extrema misria ou pobreza, com focalizao nos indivduos ou famlias e com
pagamento de benefcios bem baixos (menor que o salrio mnimo), que obrigam o indivduo a
buscar no mercado outras formas de renda. Trata-se de um instrumento de aperfeioamento da
focalizao em contraposio ao princpio da universalidade (STEIN, 2008).
Pereira (2007), em defesa da universalizao das polticas sociais, revela que o princpio
da universalidade o que melhor contempla a relao entre polticas pblicas e direitos sociais.
Historicamente, a adoo desse princpio se coaduna com o processo democrtico de no
discriminar as pessoas no seu acesso a bens e servios pblicos, que devem estar disposio de
todos.
No discriminar, na perspectiva desse princpio, significa no estabelecer
critrios desiguais de elegibilidade, que humilhem, envergonhem, estigmatizem
e rebaixem o status de cidadania de quem precisa de proteo social pblica.
Significa tambm no encarar a poltica pblica (especialmente a poltica social
e dentro desta a assistncia) como um fardo governamental ou um desperdcio a
ser cortado a todo custo. Alm disso, uma outra justificao histrica importante
para a adoo do princpio da universalidade decorreu da descoberta feita por
 226
vrias foras sociais, em pugna pela democracia, da idia de preveno nele
contida. (PEREIRA, 2007, p. 2.)

A focalizao defendida pelos organismos multilaterais encontra-se no paradigma

neoliberal sob o argumento da alocao eficiente de recursos escassos. Em funo de solues
complexas para satisfao das necessidades sociais, a adoo de solues tcnicas no mbito
de programas focalizados serve tambm para mascarar a restrio do aporte de recursos do fundo
pblico nos investimentos sociais ou ampliao de servios universais. De acordo com Pereira
(2007, P. 3), as polticas sociais focalizadas ressuscitam vcios arcaicos e anacrnicos, como os
constrangedores e vexatrios testes de meios (comprovao de pobreza), a fraudemania (mania
de fraude em relao aos pobres), condicionalidades ou contrapartidas, como se o alvo da
proteo tivesse alguma falta pessoal a expiar, e o estigma, rebaixador do status de cidadania.

Tabela 23
Participao em % dos gastos da seguridade social de
programas/aes selecionadas

Programa.
Inativos e Voluntrio
Atendimento Pensionistas Transferncia
Ano RGPS BPC e RMV Hospitalar SUS da Unio de Renda Outros
2000 54,89% 1,68% 8,58% 22,19% 0,20% 12,45%
2001 54,70% 1,94% 8,31% 20,90% 0,68% 13,46%
2002 55,43% 2,28% 7,87% 20,65% 1,80% 11,98%
2003 58,83% 2,49% 7,32% 18,39% 2,19% 10,78%
2004 51,66% 3,57% 6,45% 17,97% 3,19% 17,17%
2005 59,35% 3,89% 6,22% 17,27% 2,92% 10,36%
2006 58,80% 4,21% 6,48% 16,37% 2,71% 11,43%
2007 58,30% 4,42% 6,68% 16,50% 3,02% 11,09%
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA.
Elaborao prpria.

Conforme revelam as tabelas 22 e 23, com os recursos da seguridade social o governo

tambm paga os benefcios previdencirios dos servidores pblicos federais que, por princpios
constitucionais, no incluiriam esse tipo de gasto. Na opinio de Delgado (2002, p. 114), apesar
de serem

legtimas as despesas com inativos e com pensionistas da Unio, como de resto

so legtimos tantos outros gastos do Oramento da Unio, tais despesas devem
pertencer ao Oramento Geral, o qual financiado por tributos e no por
recursos especficos da poltica de proteo do conjunto da sociedade contra os
riscos clssicos das privaes humanas.
 227
A Constituio de 1988 no inclui a previdncia do servidor pblico no captulo
especfico que trata da seguridade social, por exemplo; encontra-se, ao contrrio, no Ttulo III
(Da Organizao do Estado), em especial em seu Captulo VII (Da Administrao Pblica),
Seo II (Dos Servidores Pblicos). Com isso, a Unio transferiu para a responsabilidade do
oramento da seguridade social, um estoque de gastos com aposentadorias e penses dos
servidores pblicos federais que deveriam ser honrados pelo caixa do oramento fiscal.
Para Vaz e Martins (2008), essas so prticas oramentrias a esvaziar a seguridade
social, pois essas despesas previdencirias referem-se a um encargo patronal do setor pblico
para atendimento de um pblico especfico, com requisitos, critrios, contribuies e exigncias
diferenciadas do RGPS. Essas despesas so contabilizadas como Encargos Previdencirios da
Unio (EPUs) que passaram a ser cobertos com receitas da seguridade social, quando deveriam
estar alocadas no oramento fiscal. No governo FHC, em 1998101, foi feita uma alterao no art.
17 da Lei n 8.212 (lei que dispe sobre a organizao da seguridade social e institui plano de
custeio) para permitir que o pagamento dos EPUs seja feito com os recursos da seguridade social
que incidem sobre o faturamento (COFINS) e com o lucro das empresas (CSLL), desde que
assegurada a destinao de recursos para as aes de sade e assistncia social.
Apesar de legal essa situao, Vaz e Martins (2008, p. 381) fazem duas importantes
ressalvas, que colaboram para nossa hiptese de que Oramento da Seguridade Social est
inchado por despesas que so do Oramento Fiscal:
Primeiro, as demandas da seguridade social no esto plenamente atendidas, h
carncias e precariedades a serem enfrentadas. A utilizao desses recursos no
pode ser feita em detrimento das prioridades da prpria seguridade. Segundo,
porque no se podem utilizar esses recursos para o atendimento dessas despesas
para concluir que o oramento deficitrio, que so necessrios cortes nos
programas, aes e servios da seguridade.

As despesas com inativos e pensionistas da Unio pagas com recursos da seguridade

social, em 2007, totalizaram R$ 50,3 bilhes, o que representou 16,50% do montante gasto nas
funes oramentrias de previdncia, assistncia social e sade. Por outro lado, as receitas
advindas da contribuio da Unio para o RPP, da contribuio previdenciria dos servidores e
da contribuio para custeio da penso dos militares totalizaram 17,8 bilhes. A maior parte
dessa diferena de R$ 32,5 bilhes foi coberta com receitas da COFINS (R$ 19,9 bilhes) e da
CSLL (R$ 6,7 bilhes), ou seja, no mnimo 52,88% das despesas previdencirias dos servidores
pblicos federais, que so de responsabilidade da Unio, foram custeadas com as fontes de

101
Por meio da Lei n 9.711, de 20/11/1998.
 228
recursos estabelecidas exclusivamente para as polticas da seguridade social, como revelam os
dados do SIAFI/SIGA. Em 2007, foram R$ 26,5 bilhes de recursos que foram desviados da
seguridade social com essa finalidade e que poderiam ter sido usados, sobretudo, para
universalizar o acesso sade no Brasil e para ampliar, por exemplo, a rede de servios scio-
assistenciais.
O RGPS paga benefcios a 21 milhes de brasileiros entre aposentadorias, penses e
auxlios. No perodo de 2000 a 2007, os benefcios concedidos pelo sistema evoluram de 5,5%
do PIB para 6,94% do PIB. Essa evoluo explicada basicamente por dois fatores:102 a
dinmica de maturao do sistema em funo do direito adquirido das pessoas que entraram no
mercado de trabalho nos anos 1970 e a trajetria da evoluo real do salrio mnimo acima da
inflao, uma vez que o piso previdencirio obedece ao reajuste do salrio mnimo. Uma anlise
mais detalhada do RGPS realizada na prxima seo, onde se discute o Fundo do Regime
Geral da Previdncia Social (FRGPS).
As tabelas 22 e 23 tambm revelam que o programa de atendimento hospitalar do SUS
sofreu declnio no recebimento de recursos oramentrios: 0,86% (PIB), em 2000, para 0,80%
(PIB), em 2007, reduzindo sua participao no montante de oramento da seguridade social de
8,58% para 6,68%. Esse decrscimo ocorre a partir de 2000, pois em 1999 esse programa
respondia por 1,06% do PIB e representava 11,07% do OSS (SALVADOR, 2007). Por outro
lado, esse decrscimo foi compensado, apenas em parte, pelo aumento dos gastos com os demais
programas na rea de sade que dependem de iniciativa anual do governo, como, por exemplo, o
programa ateno bsica em sade.
No prximo captulo analisado o destino dos recursos aplicados pelos fundos das trs
polticas que integram a seguridade social: o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social
(FRGPS), Fundo Nacional de Sade (FNS) e Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS). Na
anlise a seguir so desvendados os benefcios, os servios e as polticas que foram privilegiadas
na execuo oramentria, levando em as contradies e articulao entre a poltica econmica e
a social.

4.4 Reforma tributria e desmonte do financiamento da seguridade social103

Como ressaltado no captulo 3, o Governo Lula apresentou uma nova proposta de

reforma tributria em 2008 que traz graves conseqncias s bases de financiamento da
102
Uma anlise detalhada desses argumentos pode ser encontrada no Boletim de Polticas Sociais:
Acompanhamento e Anlise, 13, p. 45-76.
103
Como observado anteriormente parte deste texto tem origem na Nota Tcnica n 140, que elaboramos para o
INESC, com o ttulo Reforma Tributria desmonta o financiamento das polticas sociais e no artigo que publicamos
no peridico Carta Social e Trabalho do CESIT/Unicamp, n 8, janeiro a agosto de 2008.
 229
seguridade social. Os trs tributos mais relevantes que financiam a seguridade social no Brasil
sero modificados. A COFINS e a CSLL sero extintas e haver desonerao da contribuio
patronal sobre a folha de pagamento, por meio de legislao especfica, aps as mudanas
constitucionais. Para a seguridade social passam a ser destinados 38,8% do produto da
arrecadao dos impostos sobre a renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operaes com
bens e prestaes de servios (IVA-F). Esse percentual equivalente proporo entre a
arrecadao da COFINS e da CSLL e a receita arrecadada, em 2006, com IR, CSLL, COFINS,
PIS, CIDE, salrio-educao e IPI.
Essa modificao o sepultamento da diversidade das bases de financiamento da
seguridade social inscrita no artigo 195 da Constituio de Federal (CF) de 1988, que ampliou o
financiamento da previdncia, sade e assistncia social para alm da folha de salrios, incluindo
a receita, o faturamento e lucro. A partir da reforma, restaro inscritos no art. 195 da CF, como
base de financiamento da seguridade social, a contribuio sobre a folha de salrios e a do
trabalhador para a previdncia social e a receita de concursos e prognsticos, sendo que a
contribuio sobre folha de pagamento dever ser reduzida ao longo dos prximos anos.
Portanto, a idia de oramento de seguridade social diversificado em fontes de financiamentos
retroagir situao anterior da CF. Com isso, haver perda da exclusividade de recursos para
a seguridade social, que poder ficar fragilizada em seu financiamento, dependendo de uma
partilha do IVA-F e da arrecadao das contribuies previdencirias.
Alm disso, a desonerao da folha de pagamento via reduo da contribuio patronal
para a previdncia social, conforme projeto de lei a ser envidado 90 dias aps aprovao da PEC,
vai significar uma perda de R$ 24 bilhes para a previdncia social. No existe nenhuma
previso de substituio dessa contribuio por outro tributo no financiamento da previdncia.
Isso vai significar o enfraquecimento da solidariedade no financiamento da previdncia social,
um compromisso historicamente construdo no Brasil.
Ainda que seja garantido um repasse seguridade social com base em parte do oramento
fiscal, vo deixar de existir as receitas prprias da seguridade social previstas em oramento
exclusivo, como determina a CF. Com o tempo, a noo de separao da seguridade social vai
desvanescer-se. As polticas sociais da sade, assistncia social e previdncia tero de disputar
recursos e enfrentar presses no mbito do oramento fiscal, com os governadores e prefeitos,
pois a base tributria ser a mesma que partilhada com os estados e municpios. Alm disso, as
polticas sociais teriam de suportar a histrica presso dos empresrios por desonerao tributria
e pelo destino de mais verbas oramentrias para os investimentos.
O governo prope na reforma tributria a desonerao da folha de pagamento mediante a
substituio da contribuio social do salrio-educao por uma destinao da arrecadao
 230
federal. O salrio-educao a contribuio social prevista no artigo 212, pargrafo 5 da
Constituio Federal: o ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento
a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei.
A reforma tributria acaba com essa contribuio social especfica para o financiamento
da educao bsica. No seu lugar, a PEC da reforma tributria prev que o percentual a ser
destinado para o financiamento da educao bsica ser definido em uma lei complementar;
enquanto isso, vai ocorrer uma destinao para educao bsica de 2,3% da arrecadao dos
impostos sobre renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operaes com bens e prestaes de
servios (IVA-F). Esse percentual equivalente proporo entre a arrecadao da contribuio
social do salrio-educao e a receita arrecadada, em 2006, com IR, CSLL, COFINS, PIS, CIDE,
salrio-educao e IPI.
Em termos polticos, a mudana grave. Um dos avanos da Constituio, em termos de
polticas sociais, foi a vinculao de recursos como uma das formas de enfrentar a perversa
tradio fiscal existente no Brasil, cuja aplicao dos recursos do oramento pblico sempre
priorizou a acumulao do capital, submetendo as polticas sociais lgica econmica. Vincular
recursos significa, portanto, amenizar essa prtica, assegurando que parte da receita seja
obrigatoriamente destinada e exclusiva para o financiamento da rea social. O objetivo
universalizar os direitos sociais: educao, previdncia, sade e trabalho. Mesmo que seja
garantido um repasse educao bsica, com base em parte do oramento fiscal, deixaro de
existir as receitas prprias da educao.
Os tributos que sero extintos com a reforma tributria devero alcanar o montante de
R$ 153,8 bilhes, neste ano, conforme a previso de receitas do Oramento de 2008. Neste
montante foi considerada a incidncia da DRU. Essas receitas so vinculadas exclusivamente
para fundos sociais que financiam as polticas da seguridade social (assistncia social,
previdncia e sade), educao e trabalho. A sua extino significa o desmonte do financiamento
da poltica social, conforme a estrutura de receitas exclusivas definida na Constituio, desde
1988. Os recursos para essas polticas sero repassados pelo oramento fiscal, colocando a rea
social no mago da disputa de receitas com os governadores, prefeitos e empresrios. Isso vai
ocorrer por dois motivos: primeiro, porque ser a mesma base de partilha de tributos dos estados
e municpios; segundo, h uma forte presso de setores empresariais pelo aumento dos gastos
oramentrios com investimento e por maior desonerao tributria (SALVADOR, 2008).
 231
Captulo 5 Os Fundos Pblicos da Seguridade Social
5.1 A transao incompleta de recursos pelos fundos da seguridade social
A vinculao de recursos s polticas sociais uma importante conquista da Constituio
de 1988. A dcada de 1980 foi marcada pela luta contra a ditadura e pelas reivindicaes e
presses dos trabalhadores e movimentos sociais. A convocao de uma Assemblia
Constituinte, eleita em 1986, permitiu que diversas demandas de expanso dos direitos sociais e
polticos fossem incorporadas Carta Magna. Para que fossem efetivados na prtica, surgiu a
idia da vinculao de receitas. Tambm uma questo relevante para o controle social da
seguridade social a vinculao dos recursos nos fundos das polticas do sistema, mais
especificamente: no Fundo Nacional da Sade, no Fundo do Regime Geral da Previdncia Social
(FRGPS) e no Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS).
Era uma forma de enfrentar a tradio fiscal perversa do Brasil, onde a aplicao dos
recursos do oramento pblico sempre priorizou a acumulao do capital, submetendo as
polticas sociais lgica econmica. No perodo da industrializao (1937-1980), por exemplo,
os recursos do fundo previdencirio foram canalizados para investimentos nas empresas estatais
e na construo da infra-estrutura no pas, como mostrado no captulo 2. Vincular recursos
significava, portanto, impedir essa prtica, assegurando que parte da receita fosse
obrigatoriamente destinada rea social e permitisse universalizar direitos importantes, como os
ligados sade e educao.
Os fundos sociais foram criados nesse processo. Alm disso, tinham um papel
democratizador (ROCHA, 2002). Buscou-se um modelo em que os recursos reservados para
executar certas polticas fossem administrados por conselhos de composio paritria. Neles,
representantes governamentais e no-governamentais somam-se para acompanhar e fiscalizar
polticas pblicas. Por terem recursos originados na cobrana de taxas ou contribuies
especialmente criadas para aliment-los, esses fundos so formados por fluxos financeiros como
lucros, receitas brutas, faturamentos, folhas de pagamentos. Tm em comum uma relativa
estabilidade na captao de recursos, deixando de depender de escolhas arbitrrias por parte do
governo de planto.
Alguns autores vm chamando a ateno para as dificuldades do controle social dos
recursos destinados seguridade social. Rocha (2002) critica a existncia de recursos que ficam
fora dos fundos em relao s respectivas polticas, pois, ao criar um fundo, vinculam-se
receitas para a execuo de determinados programas de trabalho. O estudo de Raichelis (2000)
destacou a resistncia dos gestores pblicos para a definio e o repasse de recursos para a
poltica de assistncia social, baseado em critrios transparentes e com controle da sociedade
civil. Alis, para a autora, a questo do oramento crucial para o CNAS e sua articulao com
 232
outras esferas de poder, particularmente o Legislativo. Boschetti (2003b) destaca a relevncia do
FNAS como mecanismo democrtico para o financiamento da assistncia social e chama a
ateno para o fato de recursos pulverizados destinados a aes assistncias que no so
alocados no FNAS, o que acaba dificultando e inviabilizando o acompanhamento do seu
montante e destino.
Corrobora tambm para a dificuldade do controle pela sociedade civil a inexistncia de
um oramento da seguridade social elaborado e supervisionado por um Conselho Nacional da
Seguridade Social, revelando-se um forte indicador de ausncia da democratizao da gesto da
seguridade social na forma indicada pela Carta Magna.
A existncia dos fundos setoriais no tem sido suficiente para assegurar que todos os
recursos destinados s polticas de sade, assistncia social e previdncia social sejam alocados
integralmente nos fundos e submetidos ao controle social dos conselhos. De fato, constitui uma
transao incompleta de recursos que passam pelos fundos da seguridade social. No perodo de
2001 a 2007, dos valores liquidados no oramento, que dizem respeito s funes assistncia
social, previdncia social e sade, o montante de R$ 503,45 bilhes passou por fora dos fundos
pblicos dessas polticas. Caso seja considerado o ano de 2000, quando no existia o FRGPS,
esse valor sobe para R$ 714,74 bilhes. A Tabela 24 revela que uma parcela importante dos
recursos liquidados nas funes assistncia social, previdncia e sade do oramento pblico, no
perodo de 2000 a 2007, no tiveram a sua execuo oramentria por meio dos fundos pblicos
dessas polticas.

Tabela 24
Execuo oramentria Seguridade Social (Valores Liquidados) (1)
Valores em R$ bilhes, deflacionados pelo IGP-DI
Funo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Assistncia Social 9,63 10,35 11,22 12,80 17,17 17,81 23,04 25,97
Previdncia Social 202,58 205,90 212,82 221,38 205,10 213,52 227,65 246,28
Sade 43,98 46,74 43,84 41,29 40,86 41,33 43,37 48,04
Total 256,19 262,99 267,88 275,47 263,13 272,66 294,06 320,29
Fundos (1)
Fundo Nacional da
Assistncia Social (FNAS) 6,14 6,78 8,24 8,43 10,45 11,99 13,50 15,50
Fundo do Regime Geral da
Previdncia Social (FRGPS) 142,29 148,54 162,08 135,93 161,40 172,90 186,73
Fundo Nacional de Sade
(FNS) 38,76 37,93 38,10 36,27 37,13 38,21 38,32 42,31
Total 44,90 187,00 194,88 206,78 183,51 211,60 224,72 244,54
Participao em %
FNAS 64% 66% 73% 66% 61% 67% 59% 60%
FRGPS (2) 69% 70% 73% 66% 76% 76% 76%
FNS 88% 81% 87% 88% 91% 92% 88% 88%
Total em % 17,53% 71,11% 72,75% 75,06% 69,74% 77,61% 76,42% 76,35%
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil
Elaborao prpria
(1) Somente recursos liquidados nas funes: assistncia social, previdncia social e sade.
(2) A execuo oramentria do FRGPS s ocorreu a partir de 2001.
 233

Dos trs fundos existentes na esfera federal no mbito da seguridade social, o FNS o
que vem recebendo proporcionalmente o maior montante de recurso no oramento, em relao
funo sade. No perodo de 2000 a 2007, mais de 80% dos gastos com sade da Unio foram
executados pelo FNS, enquanto na poltica de assistncia social, em 2007, apenas 60% dos
recursos oramentrios liquidados foram realizados por intermdio do FNAS, evidenciando, a
partir de 2002, uma reduo na participao desse fundo pblico no oramento setorial dessa
poltica. Na previdncia social, nos ltimos trs anos, do oramento foram liquidados por meio
do FRGPS (Tabela 24).

5.2 FRGPS muito aqum da universalizao

Na previdncia social, o FRGPS tem caractersticas diferentes dos fundos da sade e da
assistncia social. A comear pela sua origem, pois foi criado pela Lei de Responsabilidade
Fiscal104 (LRF, art. 68), em 4 de maio de 2000, vinculado ao Ministrio da Previdncia Social,
ou seja, no foi institudo por legislao especfica. O artigo 68 da LRF veio para regulamentar o
art. 250 da CF, que foi acrescentado pela reforma da previdncia de 1998 (EC 20) com o
objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefcios concedidos pelo Regime Geral
de Previdncia Social, em adio aos recursos de sua arrecadao.
Chama ateno o fato de que o artigo est dentro da lgica da contra-reforma da
previdncia, pois desconhece a diversidade da base de financiamento da seguridade social
estabelecido no art. 195 da mesma Constituio. Assim, o art. 68 da LRF ao instituir o FRGPS, o
fez com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefcios do Regime Geral da
Previdncia Social, reforando os argumentos neoliberais da existncia de dficit na
previdncia social e o fundo, ao que tudo indica, veio com objetivo de evidenciar essa conta. O
pargrafo 1 do art. 68 trata do patrimnio e das receitas da previdncia, que ficaram limitadas
quelas previstas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio: a
contribuio do empregador sobre a folha de salrios e a contribuio dos trabalhadores,
deixando de fora as demais contribuies sociais da seguridade social. A EC 20 tambm
determinou que as receitas da contribuio sobre folha salarial e dos empregados fossem
utilizadas exclusivamente para o pagamento de benefcios do RGPS estabelecidos no art. 201105

104
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
105
Cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; proteo maternidade, especialmente
gestante; proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; salrio-famlia e auxlio-recluso para os
dependentes dos segurados de baixa renda; e penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou
companheiro e dependentes.
 234
da CF, enfraquecendo a concepo da seguridade social, de integrao entre as trs polticas
sociais que a compem.
As outras receitas previstas para o fundo so referentes ao produto da liquidao de bens
e ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a previdncia social e ao resultado da
aplicao financeira dos ativos do fundo. Alm disso, est prevista a utilizao de recursos
provenientes da Unio, no fazendo meno especfica ao OSS. Quanto ao patrimnio, ficaram
estabelecidos os bens mveis e imveis no utilizados na operacionalizao do INSS e os bens e
direitos que forem adjudicados por fora de lei.
Ademais, a LRF atribui a gesto dos recursos do FRGPS ao INSS, na forma da lei, que
no foi publicada at hoje, no fazendo nenhuma referncia a qualquer controle social no mbito
do Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS).
Dos trs fundos pblicos que compem a seguridade social brasileira, o FRGPS o mais
significativo em termos de volume financeiro. Como esse fundo recebeu dotaes oramentrias
somente a partir de 2001, fica prejudicada a comparao dos dados com os demais fundos da
seguridade social, em 2000. No perodo de 2001 a 2007, do R$ 1,5 bilho liquidado no
oramento dos fundos da seguridade social, 76,02% foi destinado ao FRPGS. Em valores
deflacionados pelo IGP-DI, o fundo apresenta um crescimento real de 31,07%, portanto, um
pouco superior ao crescimento de 29,82% do montante de recursos oramentrios executados
nos fundos pblicos da seguridade social. Em relao ao PIB, os gastos no mbito do FRGPS
saltam de 5,91% (2001) para 7,15% (2007), indicando uma relativa estabilidade nos dois ltimos
anos da srie.
Tabela 25
Execuo oramentria Seguridade Social (Valores Liquidados)(1)
Valores em R$ bilhes, deflacionados pelo IGP-DI
Fundos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Em valores constantes
FNAS 6.144,17 6.783,32 8.243,91 8.426,75 10.446,72 11.988,59 13.501,98 15.500,50
FRGPS 146.777,14 152.463,21 167.091,62 156.165,92 166.327,07 177.780,74 192.379,20
FNS 42.947,77 41.591,28 41.814,16 40.124,41 39.985,99 40.229,01 41.511,74 45.462,46
Total 49.091,94 195.151,74 202.521,27 215.642,78 206.598,62 218.544,67 232.794,46 253.342,16
Participao %
FNAS 12,52% 3,48% 4,07% 3,91% 5,06% 5,49% 5,80% 6,12%
FRGPS 0,00% 75,21% 75,28% 77,49% 75,59% 76,11% 76,37% 75,94%
FNS 87,48% 21,31% 20,65% 18,61% 19,35% 18,41% 17,83% 17,95%
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Em % do PIB
FNAS 0,24% 0,27% 0,32% 0,33% 0,43% 0,49% 0,54% 0,58%
FRGPS 0,00% 5,91% 5,97% 6,46% 6,49% 6,84% 7,13% 7,15%
FNS 1,68% 1,68% 1,64% 1,55% 1,66% 1,65% 1,66% 1,69%
Total 1,92% 7,86% 7,93% 8,34% 8,59% 8,99% 9,34% 9,42%
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA
Elaborao prpria
Nota:
(1) Valores liquidados nos fundos das seguridade social, independente da funo.
 235

Seguindo a classificao funcional-programtica do oramento, realiza-se a seguir uma

anlise dos recursos liquidados no FRGPS, no perodo de 2001 a 2007, por subfuno, programa
e aes. A subfuno permite uma partio da funo, buscando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor pblico (GIACOMONI, 2008), podendo ser combinadas com
funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. De acordo com Piscitelli, Timb e Rosa
(2006, p. 100), a subfuno identifica a natureza bsica das aes que se aglutinam em torno
das funes.
O anexo Portaria 42, de 14 de abril de 1999, inclui quatro subfunes funo
previdncia social: previdncia bsica, previdncia do regime estatutrio, previdncia
complementar e previdncia especial. Como possvel a combinao diferenciada entre
subfunes e funo daquela estabelecida na portaria, a tabela 26 revela que, no perodo de 2001
a 2007, foram executadas cinco subfunes no mbito do FRGPS. Mas somente as subfunes
previdncia bsica e outros encargos especiais tiveram recursos liquidados ao longo de todo o
perodo analisado, e a subfuno previdncia bsica foi responsvel por 96% do oramento
executado no perodo, representando, em mdia, valores deflacionados pelo IGP-DI de R$ 158,6
bilhes por ano.

Tabela 26
Evoluo do FRGPS por Subfunes
Em R$ milhes liquidados (2001 a 2007), deflacionados pelo IGP-DI
2000- 2004-
Subfunes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2007
241 - Assistncia ao Idoso 1.161,94 1.062,84 1.077,19 -7,29%
242 - Assistncia ao Portador
de Deficincia 1.956,87 1.893,25 1.918,81 -1,94%
271 - Previdncia Bsica 142.294,30 148.541,70 162.082,40 135.925,45 161.397,79 172.901,59 186.730,41 13,91% 37,38%
846 - Outros Encargos
Especiais 1.364,04 965,43 2.013,22 3.771,04 4.929,28 4.879,15 5.648,79 47,59% 49,79%
845 - Transferncias 16.469,43
Total 146.777,14 152.463,21 167.091,63 156.165,92 166.327,07 177.780,74 192.379,20 13,84% 23,19%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria

No perodo de 2001 a 2007, a subfuno previdncia bsica apresentou uma evoluo, em

valores deflacionados, de R$ 142,3 bilhes (2001) para R$ 186,7 bilhes (2007); no perodo de
execuo do PPA 2004 a 2007, ocorreu um crescimento real de 37,38%. Esse incremento pode
ser justificado pelos aumentos reais que ocorreram no salrio mnimo nos ltimos anos e que
indexam o piso bsico dos benefcios previdencirios pagos no RGPS. Somente no perodo de
 236
2004 a 2007, o salrio mnimo teve um aumento real de 32,45%.106 A tabela 26 tambm revela
que a subfuno outros encargos especiais apresentou o maior crescimento no perodo. Nessa
subfuno esto registradas as despesas oramentrias decorrentes de cumprimento de sentenas
judiciais devidas pela Unio, autarquias e fundaes pblicas.
A tabela 27 mostra os programas executados no mbito do FRGPS, no perodo de 2001 a
2007, em valores deflacionados pelo IGP-DI. Como ressaltado antes, o programa dentro do
oramento pblico representa as aes articuladas pelo governo para soluo de demandas da
populao, representando o montante de recursos pblicos destinados para determinada poltica
pblica. Os dados da tabela 27 corroboram a tendncia apresentada na execuo por subfunes
do FRGPS, ao mostrar que os dois programas que tiveram execuo constante ao longo do
perodo foram: previdncia social bsica e operaes especiais (cumprimento de sentenas
judiciais). No perodo de 2001 a 2003, foram executadas despesas oramentrias nos Programas
de Ateno a Portador de Deficincia e Valorizao e Sade do Idoso, no mbito do FRGPS, que
representam os valores destinados ao pagamento do extinto benefcio assistencial Renda Mensal
Vitalcia (RMV),107 que a partir de 2004 passaram a ser alocados no mbito do FNAS.

Tabela 27
Evoluo do FRGPS por Programas
Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007)
Deflacionados pelo IGP-DI
2001- 2004-
Programas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2007
0065 Ateno Pessoa
Portadora de Deficincia 1.956,87 1.893,25 1.918,81 -1,94%
0066 - Valorizao e
Sade do Idoso 1.161,94 1.062,84 1.077,19 -7,29%
0083 - Previdncia Social
Bsica 142.294,30 148.541,70 162.082,40 152.394,88 161.397,79 172.901,59 186.730,41 13,91% 22,53%
0901 - Operaes
Especiais: Cumprimento
de Sentenas Judiciais 1.364,04 965,43 2.013,22 3.771,04 4.929,28 4.879,15 5.648,79 47,59% 49,79%
Total 146.777,14 152.463,21 167.091,63 156.165,92 166.327,07 177.780,74 192.379,20 13,84% 23,19%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria

O principal programa do FRGPS o Previdncia Social Bsica. No PPA 2004-2007, este

programa teve por objetivo garantir o reconhecimento e o pagamento de direitos
previdencirios previstos em lei tendo como pblico-alvo os segurados e dependentes do RGPS.
Pelo objetivo estabelecido no PPA no h perspectiva de universalizao dos benefcios

106
Conforme dados extrados no Ipeadata (www.ipeadata.gov.br) na srie do salrio mnimo, em valores
deflacionados em reais (R$) constantes do ltimo ms, elaborada pelo IPEA, deflacionando-se o salrio mnimo
nominal pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE, a partir de maro 1979.
107
Referem-se ao estoque de beneficirios existentes em 31/12/1995.
 237
previdencirios, limitando-se a tratar a previdncia social como seguro dos trabalhadores
vinculados ao sistema.
A previdncia social no Brasil tem dificuldades, desde sua origem, de universalizar o
direito, pois o acesso aos seus benefcios ocorre mediante a contribuio, limitando-se
praticamente ao universo dos trabalhadores do mercado formal de trabalho. A exigncia da
contribuio prvia para o acesso aos benefcios previdencirios, ou seja, a contribuio
financeira108 para fazer jus proteo social da previdncia um impeditivo da universalizao
do direito, uma vez que a relao salarial no uma condio generalizada do mercado de
trabalho no pas; ao contrrio, os postos de trabalho so heterogneos com inseres precrias e
vnculos informais de trabalho - dura realidade para mais da metade dos trabalhadores.
De acordo com Paulani (2008), a universalidade do benefcio um dos princpios que
caracterizam o regime de repartio simples e que tem no sistema previdencirio pblico seu
instrumento de atuao. A universalidade do benefcio possvel pelo arranjo do financiamento
tripartite (empregados, empregadores e Estado) e da solidariedade intrageracional. Para a autora,
a universalidade possvel desde que se torne menos rgido o vnculo entre acesso ao benefcio e
contribuio ao sistema previdencirio. A presena do Estado no arranjo de sustentao
financeira a garantia de que o sistema pode operar com dficit, que deve ser financiado por
meio de impostos em geral, a fim de garantir o pagamento de benefcios daqueles que no
lograram xito na contribuio previdenciria ao longo de sua vida laboral, sobretudo, em
economia como a nossa em que a taxa de precarizao no mercado de trabalho elevada
(POCHMANN, 2001).
Assim, o equilbrio financeiro no regime de repartio simples depender das condies
econmicas do pas em termos de gerao de emprego e renda, do nvel do salrio mdio real e,
por conseqncia, da participao da massa salarial na renda nacional. Caso o emprego e a renda
fiquem estagnados, como foi o caso brasileiro por mais de 20 anos (1980 a 2003), o
financiamento previdencirio por meio das contribuies de empregados e empregadores ficar
afetado. Para Matijascic, Kay e Ribeiro (2008), a consolidao da previdncia social depende do
aumento da participao dos trabalhadores na renda nacional e da elevao sustentada da renda
per capita. Na opinio desses autores, a reformulao da previdncia social na Amrica Latina
teria de partir da reduo da informalidade pela via da universalizao, sugerindo-se um sistema
similar ao proposto por Beveridge para permitir integrar parcelas crescentes de trabalhadores
previdncia social. Como ressalta Fagnani (2008, p. 40), na sua crtica ao novo front
conservador de desmonte da previdncia social pblica no pas:

108
A exceo est no segurado especial, o trabalhador rural, que vive sob o regime de economia familiar. Essa
situao ser discutida mais adiante.
 238
Ignora-se que o real pano de fundo para que se compreenda a questo do
financiamento da previdncia social o fato de que o Brasil acumula 26 anos de
baixo crescimento econmico. De fato, a natureza da questo do financiamento
da previdncia social preponderantemente exgena e reflete as opes
macroeconmicas adotadas nas ltimas dcadas, que fragilizaram o mercado de
trabalho e estreitaram os mecanismos de financiamento das polticas sociais, em
geral, da previdncia social, em particular. Portanto, uma agenda alternativa
mais justa e eficaz deve, necessariamente, mudar o foco das despesas para as
receitas. A opo mais promissora o crescimento da economia, que ampliaria
a incluso social digna via o mercado de trabalho e, ao mesmo tempo,
potencializaria as fontes de financiamento da previdncia social.

A tabela 28 apresenta as principais aes no mbito dos programas do FRGPS. As aes

que integram o Programa Previdncia Social Bsica so as mais representativas em volume
financeiro, respondendo no perodo, em mdia, por 97,18% do montante oramentrio executado
e refletem a diversidade dos benefcios pagos pela previdncia social no pas, no mbito do
INSS, que no se limita ao pagamento das aposentadorias. Os benefcios do RGPS so
aposentadorias por idade, aposentadorias por invalidez, aposentadorias por tempo de
contribuio, aposentadorias especiais, penses por morte, benefcios acidentrios, auxlios
(doena, recluso e acidente) e salrio-maternidade.
Os dados da tabela 28 revelam que os benefcios de aposentadorias (urbanas, rurais e
especiais) evoluram de R$ 99,17 bilhes para R$ 121,14 bilhes, significando um incremento
real de 22,16%. A partir do oramento de 2004, as aes referentes ao pagamento de benefcios
previdencirios da rea rural foram desagregadas dos benefcios pagos aos trabalhadores
urbanos, revelando um crescimento, em termos reais, de 38,25% nos gastos com aposentadorias
rurais, no perodo de 2004 a 2007. Esses dados refletem, sobretudo, a influncia do aumento do
salrio mnimo nos pisos de benefcios na rea rural, pois em termos quantitativos, no mesmo
perodo, o estoque de benefcios subiu 9,42%. Contudo, 99,27% das aposentadorias rurais so
iguais a um piso previdencirio (salrio mnimo), conforme dados do Anurio Estatstico da
Previdncia Social, em 2007.
 239

Tabela 28
Programas/Aes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001-2003 2004-2007
Evoluo do FRGPS por Programas e Aes
0065
Em R$ Ateno Pessoa
milhes Portadora
liquidados de Deficincia
(2001 a 2007) 1.956,87 1.893,25 1.918,81 -1,94%
Valores deflacionados
0565 - Pagamento pelo IGP-DI
de Renda Mensal Vitalcia Por Invalidez 1.956,87 1.893,25 1.918,81 -1,94%
0066 - Valorizao e Sade do Idoso 1.161,94 1.062,84 1.077,19 -7,29%
0561 - Pagamento de Renda Mensal Vitalcia Por Idade 1.161,94 1.062,84 1.077,19 -7,29%
0083 - Previdncia Social Bsica 142.294,30 148.541,70 162.082,40 152.394,88 161.397,79 172.901,59 186.730,41 13,91% 22,53%
001o - Pagamento de Aposentadorias - rea Rural 19.826,04 21.615,28 24.410,23 27.409,86 38,25%
001p - Pagamento de Auxlio-Doena Previdencirio, Auxilio-Doena
Acidentrio e auxlio-recluso - rea Rural. 785,45 869,17 816,88 834,31 6,22%
001q - Pagamento de Penses - rea Rural 7.191,01 7.854,38 8.864,10 9.935,14 38,16%
001r - Pagamento de Salrio-Maternidade - rea Rural 364,33 459,38 428,31 488,47 34,07%
0117 - Pagamento de salrio-famlia 37,89 27,74 43,34 26,51 45,51 37,26 42,65 14,38% 60,90%
0132 - Pagamento de Aposentadorias 91.115,00 93.807,79 99.605,32 75.171,34 76.078,47 81.187,82 87.269,08 9,32% 16,09%
0133 - Pagamento de Aposentadorias Especiais 8.051,93 7.432,30 7.445,12 6.612,22 6.491,06 6.396,24 6.458,77 -7,54% -2,32%
0134 - Pagamento de Penses 33.439,59 34.845,43 38.179,28 27.124,83 30.199,58 32.547,76 35.414,40 14,17% 30,56%
0136 - Pagamento de Auxlios 7.720,85 10.169,82 14.307,87 15.024,08 17.490,81 17.989,32 18.601,45 85,31% 23,81%
0137 - Pagamento de Abono 22,88 20,78 21,79 19,87 19,21 9,34 7,01 -4,73% -64,72%
0141 - Pagamento de Salrio-Maternidade 1.906,16 2.237,85 2.479,68 249,18 274,94 214,33 269,27 30,09% 8,06%

0901 - Operaes Especiais: Cumprimento de Sentenas Judiciais 1.364,04 965,43 2.013,22 3.771,04 4.929,28 4.879,15 5.648,79 47,59% 49,79%

0005 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada Em Julgado

(Precatrios) Devida Pela Unio, Autarquias E Fundaes Pblicas. 1.364,04 965,43 751,71 707,18 884,92 1.646,91 2.009,50 -44,89% 184,16%

0482 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada Em Julgado de

Pequeno Valor Oriunda da Justia Comum Estadual 22,20 57,52 29,15 36,77 65,63%
0486 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada Em Julgado
(Precatrios) Oriunda da Justia Comum Estadual 278,57 312,62 320,93 465,27 67,02%

0625 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada Em Julgado de

Pequeno Valor Devida Pela Unio, Autarquias E Fundaes Pblicas 1.261,51 2.763,09 3.164,51 2.882,16 3.137,25 13,54%
0b20 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada Em Julgado de
Pequeno Valor Devida Pela Unio, Autarquias E Fundaes Publicas
(Credito Extraordinrio). 509,72
Total 146.777,14 152.463,21 167.091,62 156.165,92 166.327,07 177.780,74 192.379,20 13,84% 23,19%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 240

Convm ressalvar que partir de 2004, a Renda Mensal Vitalcia passou a integrar o
Fundo Nacional de Assistncia Social. Dentro do Programa Operaes Especiais observa-se
que os gastos com a ao de cumprimento de sentena judicial transitada em julgado devida
pela Unio, autarquias e fundaes pblicas cresceram 184,16%, no perodo de 2004 a 2007.
Matijascic, Kay e Ribeiro (2008) destacam o fato de que a heterogeneidade do mercado de
trabalho brasileiro gera dificuldades para os trabalhadores manterem a freqncia regular de
contribuies previdencirias e, portanto, de segurados da previdncia social. Os autores
acreditam que um dos motivos do grande nmero de processos judiciais impetrados contra o
INSS decorre de demandas de trabalhadores que perdem a condio de segurados, pois o
plano de benefcios brasileiro possui um carter regressivo em termos de distribuio de renda
para quem transita muito entre a formalidade e a informalidade. Quem perdeu a condio de
segurado e no ficou na misria acaba arcando com um grande nus em relao ao que teve a
sorte de respeitar as regras vigentes, ainda que por pouco tempo (p. 449).
As despesas com auxlios saltaram de R$ 7,7 bilhes, em 2001, para R$ 18,6 bilhes,
em 2007, (tabela 28), significando um aumento real de 140,92%. Nesse perodo, o
quantitativo de auxlios previdencirios emitidos evoluiu de 578,5 mil para 1.282 mil e
representavam 7% dos benefcios do RGPS, em 2007. Do montante de auxlios emitidos, em
2007, 97,03% so referentes ao pagamento de auxlio-doena. O auxlio-doena tem carter
temporrio e devido ao segurado que fica incapacitado por motivo de doena, consistindo
uma renda mensal correspondente a 91% do salrio-de-benefcio109 (Lei n 8.213/91) . O
auxlio-recluso devido ao dependente do segurado detento ou recluso, desde que este no
receba qualquer espcie de remunerao da empresa, nem esteja em gozo de auxlio-doena,
aposentadoria ou abono de permanncia em servio e no tenha remunerao superior a R$
676,27 (a partir de 1 de abril de 2007). Enquanto o auxlio-acidente previdencirio,
regulamentado pela Lei n 9.032/95 devido ao segurado que, aps a consolidao das leses
decorrentes de acidente de qualquer natureza, sofra reduo de capacidade funcional. pago a
ttulo de indenizao e corresponde a 50% do salrio-de-benefcio do segurado. O

109
Salrio-de-benefcio o valor bsico utilizado para clculo da renda mensal dos benefcios de prestao
continuada, inclusive os regidos por normas especiais, exceto o salrio-famlia, a penso por morte, o salrio-
maternidade e os demais benefcios de legislao especial (Regulamento da Previdncia Social, Decreto n
3.048, de 6/5/1999). O seu valor no pode ser inferior ao de um salrio mnimo, nem superior ao limite mximo
do salrio-de-contribuio na data de incio do benefcio.O salrio-de-benefcio, no caso de benefcios de
aposentadoria por idade e por tempo de contribuio, consiste na mdia aritmtica simples dos maiores salrios-
de-contribuio, corrigidos, correspondentes a 80% de todo o perodo contributivo, multiplicado pelo fator
previdencirio; e para os benefcios de aposentadoria por invalidez e especial, auxlio-doena e auxlio-acidente,
na mdia aritmtica simples dos maiores salrios-de-contribuio, corrigidos, correspondentes a 80% de todo o
perodo contributivo.
 241

recebimento de salrio ou a concesso de outro benefcio no prejudica a continuidade do

recebimento do auxlio-acidente, vedada a acumulao com qualquer aposentadoria.
O estoque de auxlio-doena d um salto, em 2002, crescendo 47,8% em relao ao
ano anterior, apresentando evoluo positiva at 2005; a partir de 2006, comea haver uma
reduo no quantitativo desse benefcio pago pelo INSS, chegando a 2007 com 1.244 mil
beneficirios. O auxlio-doena renovado por meio de percia mdica realizada pelo INSS,
quando o mdico-perito considera o segurado inapto para retornar ao trabalho, no havendo
limite de tempo mximo para concesso do benefcio. Contudo, em caso de impossibilidade
permanente de retorno ao trabalho, o benefcio modificado para aposentadoria por invalidez.
De acordo com o Boletim do IPEA Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise,
n 10 (2005) do IPEA, uma das possveis explicaes para o crescimento nas emisses do
auxlio-doena que ele tenha substitudo outros tipos de benefcios, como as prprias
aposentadorias que tiveram critrios de concesso mais rgido, e o seguro-desemprego, que
pode ter valor e prazo de concesso inferior ao benefcio previdencirio. Porm, a renovao
do benefcio s ocorre com anuncia da percia do INSS, o que para os analistas do IPEA
pode ser uma das principais explicaes da expanso do auxlio-doena. O estudo do IPEA
mostra a falta de mdicos-peritos no INSS, o que facilitaria a existncia de fraudes e a
extenso do benefcio para alm do prazo necessrio. Esse problema ocorre em funo da
terceirizao dos servios de percia do INSS, uma vez que os mdicos-peritos terceirizados
tinham ampla liberalidade na concesso dos auxlios-doena e recebiam por percia realizada.
O Boletim de Polticas Sociais do IPEA n 10 (2005) ressalta que, em 2004, do total de 8,3
milhes de percias realizadas, mais da metade foi feita por mdicos terceirizados (55,3%),
ocorrendo um aumento de 45,2% na quantidade das percias assinadas por esses profissionais,
o que coloca em debate a qualidade dessas percias. A publicao do IPEA observa que a
terceirizao desses servios e de outros realizados pelo INSS ocorreu paralelamente ao
esvaziamento do quadro de pessoal da instituio. De 1993 a 2004, a quantidade de benefcios
aumentou cerca de 63,2%, e a de servidores do INSS reduziu-se em 42%, entre 1990 e 2004.
A publicao Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, n 13 (2007, p. 42)
sugere que a situao recente da evoluo no quantitativo de auxlios-doena desnuda um dos
problemas gerados pela no efetivao da seguridade social, conforme definido na CF de
1988. O estudo chama ateno para a desarticulao entre a assistncia mdica pblica (SUS)
e a previdncia social.
 242

A no-implantao do modelo idealizado tem mostrado comprometimentos

de gesto em vrios aspectos de cada um dos subsistemas que o comporiam.
A questo do auxlio-doena um dos exemplos dos efeitos adversos dessa
ausncia de integrao. Ela envolve muito mais do que uma poltica
estritamente previdenciria, retomando a discusso da seguridade social. (...)
As decises sobre para quem, quando, por quanto tempo conced-lo so
definidas de acordo com regras do sistema previdencirio. Uma vez
cumpridos os prazos de carncia relativos contribuio previdenciria,
cabe ao mdico perito definir se o segurado tem ou no doena que o
incapacite temporariamente para o trabalho. Se um beneficirio consegue
realizar uma consulta ou exame no SUS, ele poder apresent-los ao mdico-
perito do INSS. Se novos exames se fizerem necessrios, no h nenhuma
vinculao entre o sistema previdencirio e o SUS para a requisio ou
encaminhamento do pedido. Em geral, o mdico-perito tem de se basear nos
elementos que lhe so apresentados no momento da percia, no tendo como
solicitar formalmente novos exames. Aps a concesso do auxlio-doena,
compete, tambm ao mdico-perito do INSS a deciso de encaminhar o
beneficirio para a reabilitao profissional. No h, antes ou depois,
nenhum mecanismo claro de acompanhamento desse beneficirio pelo SUS.
A partir de 2005, algumas medidas foram tomadas no mbito do INSS que certamente
se refletiram no decrscimo da concesso do benefcio de auxlio-doena a partir de 2006,
chegando a uma reduo, em 2007, de 15,3% em relao ao ano anterior (ver tabela 28). Entre
essas medidas est a realizao de concurso pblico com a contratao de 1.500 mdicos-
peritos e tambm a implantao do Sistema de Administrao dos Benefcios por
Incapacidade, que poder evitar fraudes na concesso do auxlio-doena mediante controle
das percias, monitoramento do histrico dessas, enfim, controle e acompanhamento na
concesso dos benefcios, conforme Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, n 12
(2006). Contudo, no longo prazo, o autor tem expectativas de crescimento dos benefcios de
auxlio-doena, pois ocorreu um ciclo de formalizao recente da mo-de-obra, mas sem
melhorias nas condies de vida da populao segurada, que dever refletir-se em riscos
previdencirios crescentes.
Delgado (2008, p. 513) aponta, ainda, outros motivos para o aumento de concesso do
auxlio-doena e de outros benefcios provisrios do INSS. O autor realiza uma anlise da
variao dos estoques de benefcio da previdncia social e destaca que no perodo de 1999 a
2006:
 243

ocorre acrscimo expressivo de segurados incorporam-se liquidamente

mais de 15 milhes de segurados, situando-se sua esmagadora maioria nas
faixas de salrio-de-contribuio de at trs salrios mnimos. Essa
populao de segurados novos e antigos revela ao sistema previdencirio
riscos laborais expressivos, cujas causas longe esto de refletir fraude ou
apenas regras generosas concesso de auxlio-doena, como mais uma vez
nos tenta fazer certa orquestrao de retricas conservadoras sobre o assunto
(grifos nossos).
As causas encontradas por Delgado (2008), ao analisar o setor sucroalcooleiro, para o
aumento de mais de 270% na concesso de auxlios-doenas no perodo entre 2000 e 2005
foram superexplorao da mo-de-obra agrcola e precarssimas condies de trabalho
industrial na produo do acar e do lcool, conforme revelam vrios depoimentos e
indicaes de experts no setor (p. 513).
O oramento executado nas aes do Programa Previdncia Social Bsica do FRGPS
foi responsvel, em 2007, pelo pagamento de 22 milhes de benefcios do RGPS, que
apresentou um crescimento de 23,1% em relao a 2001 (tabelas 27 e 28). O montante de
recursos executados no Programa Previdncia Social Bsica, em 2007, de R$ 186,7 bilhes
(tabela 28) o mais significativo de todos os programas sociais do oramento brasileiro e
representou 58,30% dos gastos da seguridade social em 2007, dos quais 90,5% dos benefcios
so referentes ao pagamento de aposentadorias (62,9%) e penses por morte (27,6%),
conforme demonstra a tabela 29.
Para Fagnani (2008, p. 40), a Constituio viabilizou a incluso social por meio da
seguridade:
Aps quase 20 anos, no se pode afirmar que a seguridade tenha quebrado o
pas, ou que ela seja a principal vil do ajuste fiscal e do desgoverno. Por um
lado, ela , sem dvidas, um dos principais pilares de governabilidade, como
profetizou Ulysses Guimares. Entre 1988 e 2006, o nmero de beneficirios
do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) aumentou de 11 para 25
milhes, entre trabalhadores urbanos (INPS Urbano), trabalhadores rurais
(Previdncia Rural) e benefcios assistenciais (LOAS). Seu formidvel efeito
distributivo fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus
beneficirios indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficirio direito h
2,5 beneficirios indiretos, membros da famlia. Dessa forma, a seguridade
beneficia, direta e indiretamente, cerca de 87 milhes de pessoas.
 244

Tabela 29
Regime Geral da Previdncia Social
Quantidade de benefcios emitidos, segundo os grupos de espcies
Posio em dezembro - 2001/2007
QUANTIDADE DE BENEFCIOS EMITIDOS
GRUPOS DE ESPCIES
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
BENEFCIOS DO RGPS 17.927.697 18.872.666 19.521.266 20.517.258 21.158.137 21.652.679 22.073.132
PREVIDENCIRIOS 17.241.462 18.152.683 18.785.324 19.760.332 20.402.333 20.919.884 21.304.479
Aposentadorias 11.394.917 11.787.050 12.142.701 12.633.214 13.053.959 13.447.827 13.879.766
Tempo de Contribuio 3.390.616 3.499.591 3.555.515 3.663.239 3.703.364 3.792.745 3.944.297
Idade 5.720.992 5.940.291 6.169.878 6.447.106 6.676.958 6.915.487 7.182.325
Invalidez 2.283.309 2.347.168 2.417.308 2.522.869 2.673.637 2.739.595 2.753.144
Penses por Morte 5.156.957 5.355.594 5.471.227 5.667.705 5.783.244 5.927.219 6.096.260

Auxlios 587.509 864.233 1.108.274 1.405.602 1.522.003 1.501.906 1.282.412

Doena 574.313 849.074 1.089.125 1.382.257 1.492.875 1.469.184 1.244.350
Recluso 8.607 9.119 11.569 14.164 17.740 18.150 20.308
Acidente 4.589 6.040 7.580 9.181 11.388 14.572 17.754
Salrio-Maternidade 97.112 141.719 59.508 50.574 40.548 41.001 44.720
Outros 4.967 4.087 3.614 3.237 2.579 1.931 1.321
Salrio-Famlia 3 1 2 2 1 1
Abono de Permanncia 4.580 3.751 3.319 2.979 2.351 1.748 1.171
Vantagem de Servidor 384 335 293 256 227 182 150
ACIDENTRIOS 686.235 719.983 735.942 756.926 755.804 732.795 768.653
Aposentadoria por Invalidez 116.133 123.506 129.584 136.435 143.660 147.105 148.701
Penso por Morte 129.292 130.206 130.216 130.442 130.181 129.412 128.846
Auxlios 440.810 466.271 476.142 490.049 481.963 456.278 491.106
Doena 84.122 106.639 117.047 132.195 125.335 100.570 137.723
Acidente 258.961 263.442 265.322 266.238 267.608 269.488 270.776
Suplementar 97.727 96.190 93.773 91.616 89.020 86.220 82.607
Fonte: AEPS Infolog
Elaborao prpria

Delgado (2008) analisou o estoque de benefcios em manuteno na previdncia social

(incluindo os benefcios de assistncia social: BPC e RMV) no perodo de 1980 a 2006,
separando-o em subperodos: 1980 a 1991, 1991 a1999 e 1999 a 2006. Em dois subperodos
analisados pelo autor h forte incremento nos benefcios da previdncia social, destacando-se
que, de 1980 a 1991, os benefcios de aposentadorias por tempo de contribuio e
aposentadorias por idade apresentaram um crescimento mdio anual de 6,6% e 4,51%,
respectivamente. O aumento no estoque de aposentadorias, nesse perodo, decorrente da
maturao dos direitos previdencirios de uma populao de trabalhadores que viveram o
ciclo de formalizao de relaes de trabalho nas dcadas de 1950 e 1960. Mas o autor chama
ateno para o fato de que o poder de compra desses aposentados foi corrodo pela no
reposio integral da inflao pelo antigo INPS.
O crescimento de postos de trabalhos formais na dcada de 1970, juntamente com as
conquistas da Constituio de 1988 especialmente as leis de custeio e benefcio da
previdncia social, de junho de 1991, que regulamentaram os principais constitucionais ,
teve impactos importantes na taxa de incremento mdio anual dos benefcios da previdncia
 245

social, no perodo de 1991 a 1999, permitindo a evoluo de 10% a.a nas aposentadorias por
tempo de servio (atualmente tempo de contribuio) e de 8,5% a.a nas aposentadorias por
idade. Delgado (2008) vai destacar o acesso aos benefcios da aposentadoria por idade dos
trabalhadores rurais isentos de tempo de carncia contributivo, mas lembra que esse efeito
expansivo j est plenamente absorvido na evoluo do estoque de benefcios do RGPS. Entre
1991 e 1998, praticamente dobrou o nmero absoluto de benefcios por idade acumulados no
sistema rural, saltando de 2.240 mil para 4.305 mil, conforme Delgado e Cardoso Jr. (1999).
Ainda, a base de dados histricos do AEPS Infologo revela que aps a edio das Leis n
8.212/91 (custeio) e n 8.213/91 (benefcios) h um salto na concesso anual de novas
aposentadorias por idade na rea rural. Em 1991, foram concedidos 129,5 mil benefcios de
aposentadoria por idade (rural) saltando, em 1993, para 919,9 mil.
Mas aps a contra-reforma da previdncia realizada, em 1998, o crescimento de
estoque de benefcios do RGPS reduz-se de forma considervel, especialmente para as
aposentadorias por tempo de contribuio.110 De acordo com Delgado (2008), no perodo
anterior reforma (1991 a 1999), os benefcios de aposentadoria por tempo de contribuio
evoluram taxa anual de 10,2%, reduzindo-se para 2,08%, no perodo de 1999 a 2006.
Tambm a variao anual no estoque de benefcios de aposentadoria por idade foi reduzida de
8,6% a.a (1991 a 1999) para 3,67% a.a (1999 a 2006), refletindo as regras mais rgidas para
concesso dos benefcios e tambm a crise do mercado de trabalho dos anos 1980, tendo
como corolrio a excluso de segurados do RGPS, que no consegue agora fazer jus
aposentadoria. Os dados de 2007, disponveis na tabela 29, confirmam essas tendncias.
Em pesquisa111 que realizamos (SALVADOR, 2005), constatou-se que uma das
alteraes da EC 20/1998 foi a transformao do tempo de servio necessrio para a
aposentadoria em tempo de contribuio, dificultando de forma considervel o acesso a esse
benefcio. Dessa forma, a responsabilidade da comprovao das contribuies para a
previdncia social passa da empresa para o trabalhador, tornando o direito aposentadoria
vinculado s efetivas contribuies vertidas para a previdncia. A mudana do direito
previdencirio do trabalhador, tornando-o mais estreitamente vinculado s efetivas

110
A EC 20/1998 alterou as aposentadorias por tempo de servio por aposentadoria por tempo de contribuio,
exigindo dos homens 35 anos de contribuio e das mulheres 30 anos. Na tica do governo, o aspecto mais
importante da reforma foi a revogao da aposentadoria por tempo de servio, substituda pela exigncia de
tempo de contribuio, combinada com o estabelecimento de idade mnima para a obteno do benefcio. A isso
se agregam a eliminao de regimes especiais de aposentadoria e por tempo de contribuio (exceto para
professores do nvel fundamental) e o maior rigor na definio das atividades que envolvem risco e desgaste para
os trabalhadores.
111
Referente a dissertao de mestrado as implicaes da reforma da previdncia social de 1998 sobre o
mercado de trabalho no Brasil apresentada no mestrado em poltica social) da UnB.
 246

contribuies vertidas para a previdncia, faz com que, a princpio, fique mais difcil o
recebimento da aposentadoria pelo trabalhador. Na prtica, essa mudana constitucional
possibilita regulamentaes mais restritivas de concesso do benefcio.
Ainda que no tenha sido introduzido o limite de idade como nico critrio para a
aposentadoria como foi apresentado no governo FHC, isso no foi impeditivo para estabelecer
na CF os princpios de equilbrio atuarial e financeiro, reduzindo ao mximo as concesses
dos benefcios de aposentadoria por tempo de servio. Umas das mudanas que afetaram de
forma importante o direito previdencirio foi a alterao efetuada no artigo 202 da CF de
1988, que estabelecia a mdia aritmtica dos ltimos 36 salrios mensais de contribuio,
indexados inflao, para o clculo do benefcio da aposentadoria por tempo de servio. A
partir da EC 20, os critrios de clculos dos benefcios de aposentadoria foram retirados da
Constituio e remetidos para lei complementar.
Com a desconstitucionalizao dos critrios de clculo dos benefcios, o Congresso
Nacional aprovou a Lei n 9.876 (29/11/1999), que definiu as novas regras, criando o
chamado Fator Previdencirio. O Fator Previdencirio determina que o benefcio de
aposentadoria passe a ser calculado de acordo com o montante de contribuies realizadas
pelo segurado, capitalizadas a uma taxa com percentual varivel conforme o tempo de
contribuio, a idade e a expectativa de gozo do benefcio. Inicialmente, apura-se o salrio
mdio de contribuio de julho de 1994 at a data de aposentadoria. De maneira gradual, o
perodo de referncia vai abranger toda a vida laboral do contribuinte e conseqentemente
dever ocorrer uma perda real em relao ao critrio anterior de clculo.
A adoo do fator previdencirio no Brasil como elemento central no clculo do valor
das aposentadorias no Brasil revela o vis ideolgico da opo dos reformadores de nossa
previdncia social, ao conceber a concesso de benefcios como escolha individual, em que
cada segurado, respeitando os padres mnimos, buscar maximizar intertemporalmente sua
renda de acordo com sua curva de preferncia (PINHEIRO e VIEIRA, 1999, p. 57). Trata-se
de uma viso tipicamente neoliberal, inspirada em modelos econmicos neoclssicos, cujas
caractersticas so a concepo a-histrica e a negao de qualquer relao social, na qual o
que importa o indivduo (consumidor) e a maximizao de suas preferncias. No caso da
previdncia social, a situao se revela ao tratar a previdncia como uma questo de seguro
nos moldes do modelo privado e, portanto, individual. Oficialmente, o regime financeiro da
previdncia social permanece como repartio simples, mas, na prtica, ocorre a adoo
gradual do modelo de capitalizao.
 247

Uma das principais conseqncias da reforma foi a reduo drstica na concesso

das aposentadorias por tempo de contribuio. Elas representavam 20,4% dos benefcios
previdencirios concedidos no RGPS e 49,3% das aposentadorias da previdncia social em
1997; reduziram-se para 4,7% e 27,4%, respectivamente, em 2007. Isso significou que
enquanto a concesso de novas aposentadorias por idade teve um crescimento de 74%, no
perodo de 1997 a 2007, as aposentadorias por tempo de contribuio concedidas no perodo
encolheram 40,9%. Aps a EC 20 e a adoo do fator previdencirio, ocorreu uma inverso
no ritmo das concesses das aposentadorias com os benefcios de aposentadorias por idade
superando as concesses de aposentadorias por tempo de contribuio. Em 2007, de cada dez
benefcios de aposentadorias concedidos, seis eram por idade. Com efeito, ocorre uma
mudana radical: at 1998, as aposentadorias concedidas por tempo de contribuio eram
superiores s aposentadorias por idade; a partir de 1999, em funo da reforma, ocorreu
uma inverso nesse processo; em 2007 foram concedidas 519 mil aposentadorias por idade e
247 mil aposentadorias por tempo de contribuio (grfico 1).

Grfico 1
Evoluo das aposentadorias concedidas (1997 a 2007)

600
Quantidade em mil

500

400

300

200

100
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Aposentadoria Tempo de Contribuio Aposentadoria por Idade Aposentadoria por Invalidez

Os ltimos dados do AEPS revelam que, em 2007, dos homens que tiveram
aposentadorias urbanas concedidas por idade, 91,3% tinham entre 65 e 69 de idade e 8,7%
 248

estavam acima de 70 anos, apesar de a idade mnima para fazer jus ao benefcio ser 65 anos.
No caso das mulheres, a faixa etria de 60 a 64 anos respondeu por 84,5% das aposentadorias
por idade, portanto, em 2007, mais de 15% das mulheres que receberam o benefcio pela
primeira vez estavam com, no mnimo, 65 anos de idade, bem superior ao limite mnimo de
60 anos estabelecido na lei.
Com mais de 75% de aposentadorias que passaram a ser concedidas pelo critrio da
idade e por invalidez, com os trabalhadores urbanos se aposentando acima de 65 anos
(homens), o Brasil configura um pas (ao contrrio do discurso oficial) de elevada exigncia
para gozo de benefcio da aposentadoria, acima de diversos pases no mundo. A situao
mais grave, no Brasil, pela inexistncia de um estado de proteo social e pela no construo
de um mercado de trabalho plenamente assalariado.
Os dados internacionais apresentados por Matijascic, Kay e Ribeiro (2008) mostram
idade mnima de aposentadoria em diversos pases desenvolvidos bem inferior brasileira,
apesar de maior expectativa de vida e de um padro mais elevado de proteo social. Por
exemplo, a idade mnima de acesso aposentadoria na Frana de 55 anos; na Itlia 57 anos;
na Alemanha 63 anos; na Sucia 61 anos; em Portugal 55 anos. Na amostra dos autores,
apenas a Dinamarca e o Reino Unido apresentam as mesmas exigncia de idade que o Brasil.
No primeiro, 65 anos para homens e mulheres e no segundo 65 anos para homens e 60 para
mulheres.
Os autores tambm desconfiam da falta de consistncia e criticam os analistas
conservadores que fundamentam seus estudos nas tbuas atuariais do IBGE e em dados da
PNAD, pois os dados do AEPS, para o INSS, no so similares aos divulgados pelo IBGE. A
idade de cessao dos benefcios das aposentadorias por tempo de contribuio menor do
que os indicadores referentes esperana condicional de vida tabulada pelo IBGE. De acordo
com Matijascic, Kay e Ribeiro (2008, p. 440 e 441), enquanto os dados do governo falam em
77,7 anos para homens e 80,8 para mulheres aos 55 e 52 anos de idade para 2003, os dados do
AEPS revelam que a idade de cesso mdia dos benefcios oscilou entre 71 e 66 anos em
2005. Para homens, a diferena seria de 6,4 anos e para as mulheres 14,5 anos. Essas
discrepncias tambm ocorrem nas aposentadorias por idade, enquanto o IBGE calcula uma
sobrevida de 22,3 anos para uma mulher com idade de 60 anos e de 16 anos para um homem
com 65 anos, os dados da Dataprev para o INSS mostram uma durao do benefcio de
aposentadoria por idade de 16,7 anos, no caso das mulheres, e 13,6 para os homens. Os
autores ressaltam que enquanto essas discrepncias no foram esclarecidas pelas autoridades,
fica complicado formular anlise tendo a estimativa condicional de vida como referencial.
 249

Convm, ainda, registrar que a expectativa de sobrevida com base nas tbuas do IBGE
considerada como redutor do fator previdencirio usado no clculo do valor do benefcio de
aposentadoria.

O Brasil vem se tornando um pas de elevada exigncia para o gozo do benefcio de

aposentadoria. A situao agravada pelo fato de a participao dos idosos ser elevada no
mercado de trabalho, pela inexistncia de um estado de proteo social universal e de um
mercado de trabalho com predomnio de ocupaes no assalariadas. Com efeito, os
trabalhadores brasileiros vm permanecendo mais tempo no mercado de trabalho, cujas
ocupaes predominantes so de carter precarizado, o que dificulta at mesmo o
cumprimento da carncia das contribuies exigidas pela previdncia social na concesso das
aposentadorias.
Os recursos oramentrios do fundo pblico da previdncia social refletem a estrutura
formal/legal do sistema previdencirio brasileiro, sem nenhuma ousadia em termos de
universalizao ou de recursos destinados para uma ampliao dos benefcios da previdncia
social, principalmente em relao populao sem cobertura previdenciria.
Uma questo importante analisar o acesso aos benefcios da previdncia social por
parte da populao. O acesso aos benefcios previdencirios no Brasil depende de uma
contribuio dos segurados e os valores das aposentadorias sempre foram vinculados
diretamente s contribuies vertidas, sobretudo, ao longo da vida laboral, o que torna a
cobertura previdenciria dependente do comportamento do mercado de trabalho e, portanto,
das inseres das pessoas nos postos de trabalho.
A mudana mais significativa no vnculo contributivo foi a instituio, na Constituio
Federal de 1988, do segurado especial, que o trabalhador rural sem carteira de trabalho
assinada, mas inserido no regime de economia familiar (sem utilizao de mo-de-obra
assalariada) ou na agricultura de subsistncia. Nesse caso, a contribuio previdenciria
decorre da comercializao da produo, com uma alquota que corresponde a 2,3% sobre o
valor bruto da comercializao de sua produo rural. Essa inovao constitucional permitiu a
incluso de milhes de famlias da rea rural na previdncia social, significando praticamente
a universalizao no meio rural (JACCOUND, 2008). Porm, na rea urbana, enorme a
proporo de no segurados, em termos proporcionais, da PEA.
De acordo com os dados da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD 2007) do IBGE, a PEA composta por 98,8 milhes de pessoas. Desse total, 90,8
 250

milhes esto ocupadas, das quais contribuem para a previdncia112 45,8 milhes, o que
equivale a 47% da PEA ou 50,5% da populao ocupada. Levando-se em conta os
desempregados e os no-contribuintes, em 2007, 52,9 milhes das pessoas inseridas no
mercado de trabalho estavam sem cobertura previdenciria.
Em um olhar mais restrito sobre a PEA, considerando o contingente de homens com
idade entre 16 e 60 anos e mulheres entre 16 e 55 anos que estavam ocupados ou procurando
ocupao, constata-se que h um movimento de recuperao da cobertura previdenciria aps
2003, conforme revela o boletim Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 16
(maro/2008). De acordo com essa publicao do IPEA, os segurados contribuintes nessa
PEA restrita ascendente, aps 2003, chegam a 47% de cobertura, em 2006. O boletim tambm
calculou os chamados segurados especiais potenciais, considerando nesse grupo os homens
com idade entre 16 e 59 anos e as mulheres com idade entre 16 e 54 anos que, na semana de
referncia da pesquisa, eram: i) autnomos no-contribuintes em atividades agrcolas; ii)
trabalhadores no-remunerados, no-contribuintes, em atividades agrcolas; e iii) produtores
para o prprio consumo em atividades agrcolas no-contribuintes. Esse contingente totalizava
8,8% da PEA estudada, ento a populao protegida pela previdncia na avaliao do IPEA,
incluindo os contribuintes e os segurados especiais, totalizava 55,8% da PEA restrita, muito
distante da universalizao da cobertura.
O aumento da cobertura previdenciria est associado ao crescimento contnuo do
emprego com carteira de trabalho assinada, desde 2001. Paralelamente, a queda na taxa de
desemprego no ocorre de forma homognea e no reflexo de mudanas na precariedade das
relaes de trabalho no Brasil. De acordo com Polticas Sociais Acompanhamento e
Anlise n 16 (2008, p. 37), h

um ciclo de formalizao do emprego que, segundo os ltimos estudos, est

concentrado nas reas urbanas no-metropolitanas e no setor de servios,
contrrio ao que se verifica no mercado metropolitano industrial. Ou seja, a
melhora na cobertura previdenciria decorre dos ganhos nos mercados
predominantemente informais, sem alterar de modo significativo a grande
precariedade nas relaes de trabalho.

112
A PNAD considera a contribuio para instituto de previdncia, as pessoas que contribuam para instituto de
previdncia federal (Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ou Plano de Seguridade Social da Unio),
estadual (instituto de previdncia estadual, incluindo os servidores das foras auxiliares estaduais), ou municipal
(instituto de previdncia municipal, incluindo os servidores das foras auxiliares municipais), no trabalho
principal, no secundrio e em pelo menos um dos demais trabalhos que tinham na semana de referncia.
 251

Outro estudo divulgado pelo IPEA (Comunicado da Presidncia n 10), em 30 de

setembro de 2008, com as primeiras anlises da PNAD 2007, confirma as tendncias acima,
porm com anlise de um perodo mais longo (1987 a 2007). De acordo com o instituto houve
uma deteriorao dos indicadores de cobertura, com uma reduo considervel no
quantitativo de contribuintes at 1997. A partir de 2001 h uma recuperao discreta, que se
eleva aps 2003; assim, o quantitativo de contribuintes do RGPS cresceu, entre 2001 e 2007,
32% paralelamente evoluo de 19% da populao ocupada. Isso traz reflexos positivos
para a arrecadao previdenciria e deveria permitir a valorizao dos benefcios sem
necessidades de maior aporte de recursos financeiros.
Contudo, o problema da no cobertura previdenciria permanece grave, especialmente
nos postos de trabalhos com inseres precrias. Por exemplo, apenas 16,4% dos
trabalhadores por conta-prpria estavam protegidos pela previdncia social, em 2007 (IPEA,
2008). Os sem-cobertura previdenciria, nos dados do Polticas Sociais Acompanhamento
e Anlise n 15 (2008), so representados por: desempregados, 9,8%; autnomos no-
contribuintes e no-agrcolas, 12,1%; empregados sem carteira e no-contribuintes, 20,8%; e
empregadores no-contribuintes, 1,5%.
Tambm possvel um recorte da cobertura previdenciria por raa e gnero, pois
mulheres e negros ocupam postos de trabalhos mais precrios quando comparados com os
homens e os brancos. Em outras palavras, a excluso previdenciria decorre da insero no
mercado de trabalho e revela claramente a persistente desigualdade de raa e de gnero em
nosso pas. Os dados divulgados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no
Relatrio do Plano Plurianual de 2008 (ano base 2007) confirmam que os excludos da
proteo previdenciria brasileira so, principalmente, as mulheres e os negros.113. O grfico
2, publicado no relatrio, elaborado com base nos microdados da PNAD, mostra que apenas
38,4% das mulheres negras conseguiam contribuir para a previdncia social, em 2005. Ou
seja, 61,6% delas esto sem cobertura previdenciria. Essa situao decorrente da insero
mais vulnervel no mercado de trabalho, refletindo desigualdade de gnero e de raa no
acesso ao direito ao trabalho e, por conseqncia, ao direito previdencirio.

113
Refere-se soma de negros e pardos.
 252

Grfico 2
Proporo da populao ocupada que contribui para a previdncia social,
por sexo e cor/raa, 1992 e 2005 (%)

Fonte: Relatrio de Avaliao do PPA, volume I, Tomo I, 2008, p. 154. A partir dos do IBGE, PNAD de 1992 e 2005.
Nota: (1) Exclusive a populao rural dos estados de RO, AC, AM, RR, PA e AP.

O Relatrio Anual das Desigualdades Raciais no Brasil (2007/2008), com base nos
dados da PNAD de 1995 e 2006, revela um aumento da desigualdade de cobertura na
populao acima de 60 anos. Enquanto a cobertura previdenciria da populao idosa de cor
branca avanou de 75,2% (1995) para 78,2% (2006), essa cobertura para os negros foi
reduzida de 76,4% para 74,9%, no mesmo perodo (PAIXO e CARVANO, 2008).
A tabela 30 mostra um fato relevante na cobertura previdenciria da populao idosa
nos anos recentes, que o aumento da participao dos benefcios assistenciais de
transferncia de renda (BPC idoso e a RMV), que so pagos pelo INSS, mas esto na esfera
da poltica de assistncia social, com sua regulamentao estabelecida na LOAS. Fato que
corrobora os argumentos que foram apresentados na seo anterior sobre a nova configurao
da seguridade social centrada na assistncia social.
No perodo de 1995 a 2006, a populao idosa cresceu quase 50% e o total de
benefcios pagos pelo INSS a esse pblico evoluiu 51,49%. Contudo, os benefcios de
assistncia social direcionados aos idosos (RMV e BPC) cresceram 162,79%, aumentando a
participao na cobertura da populao idosa de 3,95% para 6,92%. Esse aumento ocorreu,
sobretudo, a partir de 2003, quando a participao da RMV e do BPC idoso ultrapassou 5%,
indicando uma maior presena de benefcios assistenciais na proteo social dos idosos
brasileiros. Em outras palavras, a populao idosa brasileira vem se tornando cada vez mais
dependente da poltica de assistncia social.
 253

Tabela 30
Cobertura previdenciria da populao idosa (1995-2006)
Total de Part. Benef.
Populao RMV + Cobertura
Anos Benefcios (1) Assitencial
idosa (a) BPC (c ) (2) (b)/(a)
(b) (c )/(a)

1995 12.719.198 9.668.775 501.944 76,02% 3,95%

1996 13.267.022 10.121.027 501.438 76,29% 3,78%
1997 13.501.830 10.280.976 504.926 76,15% 3,74%
1998 13.914.371 10.666.918 581.332 76,66% 4,18%
1999 14.512.803 11.216.129 650.330 77,28% 4,48%
2001 15.457.823 11.976.960 740.876 77,48% 4,79%
2002 16.176.740 12.590.131 821.759 77,83% 5,08%
2003 16.918.941 13.194.306 873.172 77,99% 5,16%
2004 17.662.715 13.659.521 1.114.178 77,34% 6,31%
2005 18.193.915 14.238.114 1.223.464 78,26% 6,72%
2006 19.077.347 14.647.082 1.319.443 76,78% 6,92%
Variao 1995/2006 49,99% 51,49% 162,87% - -
Fonte: Microdados da PNAD e base de dados AEPS Infologo
Elaborao prpria
Notas:
1) O total de benefcios inclui o recebimento de aposentadoria e/ou penso ou benefcio assistencial de
qualquer regime de previdncia pblica bsico: INSS ou Regime Prprio de Previdncia dos funcionrios
pblicos bsico: INSS ou Regime Prprio de Previdncia dos funcionrios pblicos. Contabiliza apenas uma
pessoa para o caso de benefcios acumulados.
2) Os dados da cobertura total da populao idosa foram elaborados pelo IPEA com base nos microdados
da PNAD e publicado no anexo do Boletim de Polticas Sociais, n 15 (2008)

Em sntese, o fundo pblico previdencirio analisado nesta pesquisa no mbito do

FRGPS responsvel por uma importante cobertura previdenciria do conjunto da populao
idosa no pas, como resultado direto das conquistas consagradas pela Constituio Federal.
Isso ocorreu, por exemplo, com a incluso dos trabalhadores rurais como segurados especiais
e com direitos iguais aos trabalhadores urbanos. Os benefcios previdencirios foram
fundamentais para a reduo da pobreza e da extrema pobreza no meio rural, trazendo
condies de cidadania a milhares de trabalhadores rurais, com impacto direto na economia
dos pequenos municpios brasileiros (MUSSE, 2008). O princpio da solidariedade que
fundamenta a previdncia rural mostra a importncia desse direito que avanou como
exemplo positivo da universalizao da cobertura e da equivalncia dos benefcios com a
populao urbana, sendo fundamental a manuteno e ampliao dessa proteo social pelo
Estado (JACCOUND, 2008). Apesar dos avanos, Musse (2008) destaca que a proporo de
pessoas residentes na rea rural que se encontra na extrema pobreza de quase 8 p.p em
relao verificada na rea urbana.
Alm disso, as reformas realizadas em 1998 e 2003 significaram um retrocesso nos
direitos previdencirios, como se indicou anteriormente, tendo como caractersticas principais
a reduo dos benefcios, restries ao acesso e, ainda, a induo a uma maior permanncia
 254

dos trabalhadores em atividade, contribuindo para agravar a dificuldade de absoro de novas

pessoas no mercado de trabalho (SALVADOR, 2005). Essa dificuldade decorre tambm da
reduo dos benefcios dos que j se aposentaram, que, no raramente, so assim forados a
buscar um complemento de renda pelo retorno ao trabalho, pois hoje mais de 60% dos
benefcios previdencirios so iguais a um salrio, o que talvez ajude a explicar o retorno de
31% de aposentados e pensionistas ao mercado de trabalho (PNAD, 2007).114 Certamente,
como denotam dos dados da cobertura da populao idosa acima, os efeitos da reforma
tambm no so neutros em termos de gnero e cor, atingindo proporcionalmente mais
mulheres e negros. O Estado, que prejudica o trabalhador pela irregularidade das
contribuies previdencirias, ao substituir as aposentadorias por tempo de servio pela de
contribuio, o mesmo que dedica poucos recursos para a fiscalizao do mercado de
trabalho. Nesse sentido, falta uma viso articulada das polticas pblicas.
A universalizao previdenciria no logrou xito aos trabalhadores urbanos
(JACCOUND, 2008), principalmente aqueles no vinculados por meio de relaes formais de
trabalho. Dessa forma, as perspectivas para o futuro no so promissoras, dado o baixo nvel
de cobertura, com apenas metade da PEA includa hoje na proteo previdenciria. Dois
conjuntos de medidas deveriam ser tomados para assegurar a universalizao da proteo
previdenciria. Um primeiro relacionado cobertura da populao idosa que hoje no tem
qualquer benefcio da previdncia social. De acordo com a PNAD 2007, a populao idosa
(acima 60 anos) no Brasil totaliza 20 milhes de pessoas. Estima-se que 21,4% desse
contingente est sem cobertura previdncia (IPEA, 2008), ou seja, 4,3 milhes de idosos que
no conseguiram, ao longo de sua vida laboral, contribuir regularmente para previdncia
social e no esto em famlias de extrema pobreza para fazer jus ao benefcio de assistncia
social. O pagamento de uma renda incondicional de cidadania a essas pessoas, no valor de um
piso previdencirio (hoje R$ 415,00), implicaria uma despesa oramentria anual de R$ 23
bilhes, que poderia ter com fonte os recursos que so desviados pela DRU do Oramento da
Seguridade Social para o oramento fiscal. Em 2009, por meio da DRU, sero transferidos
para o Oramento Fiscal cerca de R$ 40 bilhes, contribuindo para a realizao do supervit
primrio.115 Afinal de contas, o oramento pblico para efetivar direitos.

114
Os dados da PNAD 2007 revelam que existem no Brasil 22.126 mil aposentados e pensionistas, sendo 15.723
mil aposentados e 5.292 pensionistas. Desse universo, 4.889 aposentados e 1.545 pensionistas retornaram ao
mercado de trabalho.
115
Ver Nota Tcnica 143 do INESC. Disponvel em http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/notas-
tecnicas/NT%20143_PLOA%202009.pdf/view
 255

O segundo conjunto de medidas est ligado proteo social da cobertura de riscos

relacionados perda da capacidade de trabalho para aqueles trabalhadores que esto em
atividade. Nesse caso, so os trabalhadores que esto desempregados, empregados urbanos e
rurais sem carteira de trabalho assinada e a quase totalidade dos trabalhadores por conta
prpria. Trata-se de ampliar a cobertura da previdncia social para metade da PEA e, com
isso, reduzir as desigualdades sociais, particularmente de gnero e de raa, que so estruturais
em nosso mercado de trabalho. Essa ampliao passa por medidas que vm sendo
implementadas desde 2004, direcionadas a pequenas e microempresas, incentivos tributrios
para a formalizao de empregados domsticos e a instituio de regimes simplificados de
aposentadorias, que reduziram o valor da contribuio de autnomos, estudantes e donas-de-
casa (JACCOUND, 2008). Tais medidas, no entanto, ainda so insuficientes para garantir a
universalizao previdenciria. Diante desse quadro necessrio o debate sobre a implantao
de uma renda incondicional de cidadania para o enfrentamento da situao de excluso do
mercado de trabalho, fazendo articulao entre as polticas de previdncia social e assistncia
social, como prev a Constituio Brasileira com a instituio da seguridade social.

5.3 FNS e o perigoso mix pblico-privado

O Fundo Nacional de Sade (FNS) foi institudo pelo Decreto n 64.687, de

24/7/1969, e passou por vrias modificaes ao longo de sua histria. O Decreto n 3.964, de
10/10/2001, reorganizou o FNS, redefinindo critrios de transferncias de recursos por fundos
de sade, estaduais e municipais, e a celebrao de convnios com rgos e entidades.
Tambm define as receitas e despesas, estabelecendo o FNS como unidade de oramento de
finanas e contbil do SUS (art. 9).
A Lei Orgnica da Sade (LOS), n 8.080/1990, editada por conseqncia das
modificaes realizadas na CF 88, estabelece as condies para a promoo, a proteo e a
recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes. A LOS
dispe no artigo 33 que os recursos financeiros do SUS sero depositados em conta especial,
em cada esfera de sua atuao, e movimentados sob fiscalizao dos respectivos Conselhos de
Sade. Na esfera federal, os recursos financeiros, originrios do OSS e de outros Oramentos
da Unio, sero administrados pelo Ministrio da Sade, por meio do FNS.
O marco importante para compreenso do controle social da poltica de sade no
Brasil o movimento de Reforma Sanitria, que homologou a proposta do Sistema nico de
Sade (SUS) como alternativa ao sistema em vigor, que exigia a insero no mercado formal
 256

de trabalho, o que significava a necessidade de contribuio prvia para o acesso sade

pblica no pas. A proposta do SUS foi legitimada na VIII Conferncia Nacional de Sade,
que contou pela primeira na histria com ampla participao da sociedade civil organizada.
Um dos principais eixos da conferncia foi a participao no SUS na perspectiva do
controle social, apontado como um dos princpios alimentadores da reforma do sistema
nacional de sade e fundamental para sua democratizao, com forte mobilizao do
movimento nacional da Reforma Sanitria, articulado com movimentos sociais, sindicatos e
parlamentares, que pressionaram e conquistaram na Constituio de 1988: o SUS (CORREIA,
2006). Ou seja, a garantia da sade como direito de todos e dever do Estado, a
descentralizao, o atendimento integral, enfim, a universalizao do direito.
Os conselhos e as conferncias de sade foram institudos pela Lei n 8.142, de 1990,
como instrumentos do controle social, por meio dos quais deve acontecer a participao dos
diversos setores da sociedade, a fim de, juntamente com o governo, permitir o
acompanhamento e a definio de polticas pblicas de sade. Os conselhos de sade esto
presentes tambm em todos os estados da federao e nos municpios,116 pois constituem uma
exigncia legal para o recebimento de verbas oramentrias da Unio. Os conselhos de sade
tm atribuies deliberativas e composio paritria, com a metade das vagas destinadas
representao dos usurios. Correia (2006, p. 127) observa que muitos desses conselhos

foram criados apenas formalmente para cumprir o referido requisito legal, se

constituindo em mecanismo de legitimao de gestes. So manipulados
desde a sua composio, com a ingerncia poltica dos gestores, at a sua
atuao, reduzida aprovao de documentos necessrios para repasses dos
recursos.

O FNS deve prover os recursos para execuo, implementao de programas e

projetos que so de competncia do SUS, e a gesto dos recursos deve observar o disposto no
PPA, na LDO e na LOA. A Lei n 8.142/1990, que trata da participao da comunidade na
gesto do SUS e das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da
sade, estabelece que os recursos do FNS sero alocados em:
a) despesas de custeio e de capital do Ministrio da Sade, seus rgos e entidades, da
administrao direta e indireta;

116
Ver tambm nesse sentido os estudos de Affonso e Silva (1996) e de Stein (1997) sobre a descentralizao
das polticas sociais.
 257

b) investimentos previstos em lei oramentria, de iniciativa do Poder Legislativo e

aprovados pelo Congresso Nacional;
c) investimentos previstos no Plano Qinqenal do Ministrio da Sade;
d) cobertura das aes e servios de sade a serem implementados pelos municpios,
estados e Distrito Federal.
Portanto, o FNS repassa os crditos oramentrios e recursos financeiros para as
entidades vinculadas ao SUS, com o objetivo de atender cobertura assistencial, assim como
para manuteno do prprio Ministrio da Sade, desde que respeitadas as competncias
decorrentes da transversalidade de funes pertinentes ao monitoramento, controle e avaliao
das polticas de sade (BRASIL, FNS, 2008).
Aps 30 anos de existncia que o FNS passou a ser unidade administrativa na
estrutura organizacional do Ministrio da Sade, vinculado diretamente Secretaria-
Executiva, ou seja, uma unidade organizacional autnoma no Ministrio da Sade, conforme
dispe o Decreto n 3.496/2000 (BRASIL, FNS, 2008).
A partir dessas consideraes preliminares realiza-se a seguir a anlise do oramento
do FNS, no perodo de 2000 a 2007, com base na classificao funcional-programtica dos
recursos liquidados, em valores deflacionados pelo IGP-DI. A tabela 31 mostra que os valores
executados no FNS por subfunes apresentaram uma pequena evoluo de 5,86%, no
perodo, saltando de R$ 42.947,77 milhes, em 2000, para R$ 45.462,46, em 2007. Convm
esclarecer que, alm da funo sade no mbito do FNS, foram liquidados recursos nas
funes encargos especiais e previdncia social,117 que absorveram o montante de R$ 26,64
bilhes ao longo do perodo, em valores deflacionados pelo IGP-DI, o que equivale a 60% de
um oramento mdio anual do FNS.
O gasto do FNS apresentou um comportamento instvel ao longo do perodo. Em
alguns anos ocorreu um decrscimo, em valores constantes, nas despesas com aes e
servios da sade, como por exemplo nos anos de 2001, 2003 e 2004. O ano de 2004 o que
apresentou o menor aporte de recursos, em valores deflacionados: R$ 39.985,99. Em 2007, h
um acrscimo de R$ 3,9 bilhes no FNS, em funo do acrscimo de recursos nas subfunes
ateno bsica e assistncia hospitalar e ambulatorial. Em 2004, uma parcela importante dos

117
O que explica a diferena de valores entre a tabela21 e a tabela 24. Nesta ltima referem-se apenas os
recursos liquidados no mbito da funo sade.
 258

recursos, estranhamente,118 foi alocada nas subfunes outros encargos especiais e

transferncias, mas com programas relacionados rea de sade.
Na realidade, o maior acrscimo de recursos em 2007 resultado direito da crise da
sade no Nordeste, que atingiu seu pico em meados daquele ano, virando um escndalo
nacional. Os profissionais de sade, principalmente do Cear e Alagoas, do paralisaram as
atividades durante um ms, reivindicando reviso nos valores de procedimentos da tabela
SUS, que estaria defasada h oito anos, e ampliao de recursos para financiamento sade.
De acordo com o Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 15
(mar/2008), isso levou edio da MP 395, de setembro de 2007, com o governo liberando
recursos da ordem de R$ 1,7 bilho, alm de R$ 300 milhes das emendas parlamentares.
Esses valores justificam, em grande parte, os recursos a mais que o FNS executou
comparativamente a 2006.
Apesar de a Portaria SOF 42/99 (aplicvel a partir do exerccio financeiro de 2000)
relacionar somente seis subfunes (cdigos 301 a 306) que aglutinam aes oramentrias
em torno da funo sade ateno bsica, assistncia hospitalar e ambulatorial, suporte
profiltico e teraputico, vigilncia sanitria, vigilncia epidemiolgica e alimentao e
nutrio , a tabela 31 mostra que 28 subfunes, no perodo de 2000 a 2007, receberam
dotaes oramentrias com recursos do FNS.
As subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas s quais esto
relacionadas na Portaria 42, de 1999 (MTO, 2008). Todavia, esse arranjo no oramento do
FNS pode sinalizar a utilizao de recursos em reas no finalsticas da poltica de sade, ou
seja, uma parcela no desprezvel de recursos foi destinada para rea meio ou para outros
setores, em vez de ser destinada para ampliao da cobertura do atendimento de sade e da
universalizao, conforme preconiza a Constituio. Somente em 2007, essa fuga de recursos
representou 15,41% do montante oramentrio do FNS, o que equivale a R$ 7 bilhes. Essa
aplicao de recursos poderia ter sido custeada pelo oramento fiscal, pois foram destinadas,
entre outras finalidades, ao pagamento de inativos do Ministrio da Sade, ao servio da
dvida externa, na administrao geral, na formao de recursos humanos, em ensino superior,
conforme a tabela 31.

118
As duas bases de dados consultadas que disponibilizam informaes do Sistema Integrado de Administrao
Financeira (Siafi), que so acessadas por meio do Sistema Siga do Senado Federal e tambm pela Cmara dos
Deputados, confirmam a alocao de recursos nessas subfunes. No encontramos justificativas nem o motivo
dessa opo nos documentos oficiais.
 259
Tabela 31
Evoluo do FNS por Subfunes Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007)
Deflacionados pelo IGP-DI
Subfunes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2003 2004-2007
272 - Previdncia do Regime Estatutrio 3.858,09 3.513,70 3.504,56 3.223,68 3.050,19 2.952,53 2.838,57 3.009,71 -16,44% -1,33%
121 - Planejamento e Oramento 4,87 5,62 14,91 28,14 477,60%
122 - Administrao Geral 3.033,32 2.769,96 2.897,14 2.552,94 2.489,04 2.071,93 3.051,59 2.921,01 -15,84% 17,35%
124 - Controle Interno 0,00 0,00 0,00 0,00 5,89 3,54 6,07 4,76 -19,23%
125 - Normatizao e Fiscalizao 7,89 11,33 10,42 11,26 0,00 0,42 0,85 0,76 42,62%
126 - Tecnologia da Informao 81,63 151,36 217,91 147,85 78,02 139,42 124,14 85,92 81,13% 10,12%
128 - Formao de Recursos Humanos 75,10 52,67 75,36 49,12 215,53 151,86 155,88 164,74 -34,59% -23,57%
131 - Comunicao Social 31,12 30,08 53,16 0,00 112,99 120,66 107,18 66,58 -41,08%
183 - Informao e Inteligncia 0,00 0,00 0,00 0,00 87,63 85,96 70,62 28,86 -67,06%
241 - Assistncia ao Idoso 0,25 1,58
242 - Assistncia ao Portador de Deficincia 1,46 2,97 1,33
243 - Assistncia a Criana e ao Adolescente 1,47 0,23 1,45 0,63 -57,17%
244 - Assistncia Comunitria 23,16 11,29 24,31 7,90 -65,90%
301 - Ateno Bsica 5.552,16 5.592,27 5.892,35 5.809,58 329,69 6.418,73 7.022,15 8.107,14 4,64% 2359,01%
302 - Assistncia Hospitalar E Ambulatorial 25.967,24 25.217,22 24.306,24 22.313,07 1.222,87 20.107,16 21.015,88 23.730,37 -14,07% 1840,55%
303 - Suporte Profiltico E Teraputico 2.301,02 2.129,38 2.417,99 3.065,79 2.932,20 3.326,07 3.954,84 4.394,67 33,24% 49,88%
304 - Vigilncia Sanitria 85,47 126,93 130,54 131,89 0,00 83,56 145,21 134,62 54,32%
305 - Vigilncia Epidemiolgica 838,63 1.085,99 1.049,49 983,03 763,21 1.594,11 2.091,45 1.959,42 17,22% 156,73%
306 - Alimentao e Nutrio 426,82 417,00 528,93 637,45 100,93 107,08 110,06 128,30 49,35% 27,11%
331 - Proteo e Benefcios ao Trabalhador 47,26 49,69 49,31 52,72 44,47 46,42 50,95 52,33 11,57% 17,67%
363 - Ensino Profissional 115,76 128,59 284,82 337,55 191,58%
364 - Ensino Superior 23,66 23,65 28,18 23,39 0,00 83,09 135,55 176,49 -1,15%
365 - Educao Infantil 15,79 17,07 9,98 7,66 5,24 3,95 3,59 2,69 -51,48% -48,59%
366 - Educao de Jovens e Adultos 2,48 0,00
422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos. 23,81 7,47 32,41 31,88 33,91%
511 - Saneamento Bsico Rural 0,00 3,43 3,11 6,39 14,87 3,96 6,41
571 - Desenvolvimento Cientifico 41,60 46,06 56,71 50,32 130,46 75,97 121,27 121,70 20,97% -6,71%
573 - Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico 16,05 9,70 14,47 15,15 10,75 8,76 10,00 14,91 -5,62% 38,72%
665 - Normaltizao e Qualidade 13,51 0,92 0,17
845 - Transferncias 5.099,72 2.378,56 29,10 29,82 -99,42%
846 - Outros Encargos Especiais 22.657,84 9,23 38,56 39,65 -99,83%
843 - Servio da Divida Interna 0,62 1,70 5,30 2,37 0,00 0,00 0,68 -71,16%
844 - Servio da Divida Externa 332,18 147,96 206,42 635,30 599,66 382,96 318,31 183,94 91,25% -69,33%
Total 42.888,93 41.538,56 41.767,92 40.070,88 39.984,75 40.169,05 41.455,55 45.419,11 -6,57% 13,59%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 260

Nos grficos 3 e 4 possvel visualizar a participao das principais subfunes

executadas no FNS nos anos de 2000 e 2007. De acordo com os grficos, as subfunes que
esto relacionadas com programas e aes finalsticas da sade (ateno bsica, assistncia
hospitalar e ambulatorial, suporte profiltico e teraputico, vigilncia sanitria, vigilncia
epidemiolgica e alimentao e nutrio) aumentaram sua participao no perodo. Em 2000,
respondiam por 81,89% dos recursos e subiram para 84,59%, em 2007. Contudo, os grficos
revelam mudanas nas destinaes dos recursos do FNS, pois, em 2000, a subfuno
assistncia hospitalar e ambulatorial tinha uma partio de 60,5%, reduzida para 52,2%, em
2007, paralelamente ao crescimento dos recursos destinados ateno bsica, que evoluram
de 12,9% para 17,8%, no perodo. Tambm registraram crescimento no perodo as subfunes
suporte profiltico e teraputico, vigilncia sanitria e vigilncia epidemiolgica, enquanto a
subfuno alimentao e nutrio teve sua participao reduzida no oramento do FNS.
O principal desvio de recursos para rea no-finalstica da sade referente
subfuno previdncia do regime estatutrio, que engloba os pagamentos de aposentadorias e
penses de inativos do Ministrio da Sade. Essa subfuno tinha participao de 9%, em
2000, reduzindo-se para 6,7%, em 2007. Apesar do decrscimo, os recursos utilizados no
pagamento de inativos em 2007 so superiores aos gastos nas subfunes vigilncia sanitria
(0,3%) e vigilncia epidemiolgica (4,31%). Ademais, o desvio de recursos para programas e
aes no tpicos da sade, excetuando-se servios da dvida externa e previdncia do regime
estatutrio, representou 8,4% do montante do FNS, conforme o grfico 4.

Grfico 3 Grfico 4
Execuo FNS por subfunes (2000) FNS por subfunes (2007)

0,8% 0,4% 8,4%

8,4% 0,3%
1,0% 6,6%
9,0% 4,3%
2,0%
12,9% 0,3%
17,8%
0,2% 9,7%

5,4%

60,5%
52,2%

Ateno bsica
Suporte profiltico e teraputico
Vigilncia epidemiolgica
Previdncia do regime estatutrio
Outras subf unes
Assistncia hospitalar e ambulatorial
Vigilncia sanitria
Alimentao e nutrio
Servios da dvida externa
Ateno bsica
Suporte profiltico e teraputico
Vigilncia epidemiolgica
Previdncia do regime estatutrio
Outras subfunes
Assistncia hospitalar e ambulatorial
Vigilncia sanitria
Alimentao e nutrio
Servios da dvida externa
 261

De acordo com Gilson Carvalho (2002), os gastos com inativos do Ministrio da

Sade no deveriam ser contabilizados no oramento do FNS, pois so despesas que deveriam
ser pagas pelo oramento fiscal, pois se trata da poltica de recursos humanos do governo
federal. Ao longo do perodo analisado, esses gastos absorveram em mdia 7,8% do
oramento do FNS. As despesas na subfuno previdncia do regime estatutrio reduzem-se,
a partir de 2004, aps as incertezas decorrentes da reforma da previdncia do Governo Lula.
Conforme Ribeiro, Piola e Servo (2007), as despesas com servios da dvida so referentes s
operaes realizadas pelo Ministrio da Sade, por meio de convnios e emprstimos junto a
organismos internacionais, que geram encargos financeiros que so pagos pelo FNS. Apesar
da reduo no perodo, o volume do gasto ainda significativo. Em 2007, superava as
despesas com vigilncia sanitria (ver tabela 31) no mbito do FNS.
Os dados publicados por Piola e Vianna (2008, p. 237), baseados nas estatsticas da
Organizao Mundial de Sade (OMS), revelam que a participao dos gastos pblicos
responde por menos da metade dos gastos em sade no Brasil. Essa participao inferior aos
diversos pases da amostra da tabela 32. A tabela tambm revela que o gasto total comparado
ao PIB, no Brasil, similar ao de pases da OCDE. Porm, naqueles pases a maior parte dos
gastos realizada pelo Estado. Na Inglaterra, por exemplo, os gastos pblicos com sade
respondem por 87,1% do total. Assim como Alemanha, Blgica, Canad e Espanha tm
gastos pblicos com sade acima de 70%.

Tabela 32
Gasto Nacional de Sade: % do PIB, per Capita e participao do pblico e privado
Estimativas para 2005
Pas % PIB Per capita (1) em sade % Pblico % Privado
Alemanha 10,7 3.250 76,9 23,1
Austrlia 8,8 3.001 67,0 33,0
Blgica 9,6 3.071 71,4 28,6
Brasil 7,9 755 44,1 55,9
Canad 9,7 3.419 70,3 29,7
Espanha 8,2 2.242 71,4 28,6
EUA 15,2 6.350 45,1 54,9
Inglaterra 8,2 2.597 87,1 12,9
Fonte: Piola e Vianna (2008, p.237) apud World Health Statistics 2008
Nota:
1) Em dlares internacionais, ou seja, valores padronizados segundo paridade de poder de compra

A tabela 32 tambm revela o paradoxo do caso brasileiro, possivelmente o nico pas

com sistema universal de sade onde o gasto privado maior que o pblico (Piola e Vianna,
2008). O gasto pblico em sade sobre o total menor que nos EUA, onde o sistema de sade
 262

no universal, com a cobertura baseada no mercado de trabalho, paga pelo empregador

(61% da cobertura nesta modalidade) e com cobertura restrita pelo Estado aos idosos e
deficientes. O restante da populao paga pelo atendimento (RIBEIRO, PIOLA e SERVO,
2007).
Em termos de PIB per capita, os gastos em sade no Brasil so bem inferiores aos dos
pases apresentados na tabela 32. Piola e Vianna (2008, p.238) criticam o baixo valor do gasto
per capita com sade:
No Brasil, em 2006, ano em que as informaes esto mais completas, o
gasto do SUS no ultrapassou 3,6% do PIB. Esse montante corresponde a
cerca de R$ 451 por habitante/ano, para custear o acesso universal e o
atendimento integral a mais de 186 milhes de brasileiros. Excluindo-se a
populao que utiliza outras formas de atendimento alm do SUS,
basicamente aquela coberta pelo segmento de sade complementar (planos e
seguros de sade), cerca de 37 milhes em 2006. a disponibilidade per
capita do SUS sobe para R$ 562. Esse valor, no entanto, bastante inferior
disponibilidade do segmento de Planos e Seguros Privados de Sade no
mesmo ano, que foi de R$ 1.131 por beneficirio.

Os dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS)

consolidados para as trs esferas de governos, no perodo de 2000 a 2006, revelam um
acrscimo no montante das despesas com aes e servios pblicos financiadas por recursos
prprios de 2,89% do PIB para 3,6% do PIB (tabela 33). Contudo, esse maior acrscimo nos
gastos com sade puxado pelos estados e municpios. Os estados gastavam 0,54% do PIB
com sade, em 2000, subindo para 0,85%, em 2007; j os municpios aumentaram suas
despesas com aes e servios pblicos de sade financiados com recursos prprios de 0,62%
do PIB para 1,01%, no mesmo perodo, enquanto a Unio mantm um gasto instvel ao longo
do perodo. O corolrio uma alterao na responsabilidade dos gastos pblicos com sade
no Brasil; em 2000, os estados e municpios respondiam por 40,14% do total, aumentaram
essa participao para 51,57%, em 2007. Ao mesmo tempo em que ocorreu um decrscimo da
participao federal nos gastos pblicos com sade de 59,86% para 48,61%, no mesmo
perodo. Os dados revelam que a EC 29 foi parcialmente bem sucedida, no sentido de ampliar
a participao dos estados e dos municpios nos gastos com sade pblica. Contudo, o
desempenho da Unio pouco se alterou no perodo.
 263

Tabela 33
Despesas com aes e servios pblicos de sade financiadas
por recursos prprios 2000 a 2006, em % do PIB
Por esfera de governo
Em % do PIB Participao
Ano Estados e
Estadual Municipal
Federal Estadual Municipal Total Federal municpios
(a) (b)
(a) + (b)
2000 1,73% 0,54% 0,62% 2,89% 59,86% 18,69% 21,45% 40,14%
2001 1,73% 0,63% 0,71% 3,07% 56,35% 20,52% 23,13% 43,65%
2002 1,67% 0,70% 0,81% 3,18% 52,52% 22,01% 25,47% 47,48%
2003 1,60% 0,71% 0,82% 3,13% 51,12% 22,68% 26,20% 48,88%
2004 1,68% 0,83% 0,84% 3,35% 50,15% 24,78% 25,07% 49,85%
2005 1,70% 0,80% 0,94% 3,44% 49,42% 23,26% 27,33% 50,58%
2006 1,75% 0,85% 1,01% 3,60% 48,61% 23,61% 28,06% 51,67%
Fonte: SIOPS, julho de 2008
Elaborao prpria

A tabela 34 apresenta os gastos do FNS por programas, no perodo de 2000 a 2007, em

valores deflacionados pelo IGP-DI. Nesse perodo, ao longo de dois Planos Plurianuais, foram
liquidados recursos em 64 programas. No anexo desta tese encontra-se a tabela, com o
detalhamento de todas as aes executadas nesses programas. Entre os programas que tiveram
recursos liquidados se encontram aqueles que so exclusivamente administrativos: apoio
administrativo, valorizao do servidor pblico, gesto do trabalho no SUS, entre outros. O
programa apoio administrativo composto por aes de manuteno de servios
administrativos e de outras aes relacionadas a benefcios pagos aos servidores vinculados
ao Ministrio da Sade, como assistncia pr-escolar, auxlio-transporte e auxlio-
alimentao.
 264
Tabela 34
Evoluo do FNS por Programas
Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007), deflacionados pelo IGP-DI
Programas 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2003 2004-2007
0089 - Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio 3.858,09 3.223,68 3.050,19 2.952,53 2.838,57 3.009,71
0001 - Sade da Famlia 5.182,88 5.460,19 5,35%
0002 - Preveno e Controle de Doenas Transmissveis Por Vetores 733,32 962,12 31,20%
0003 - Preveno, Controle e Assistncia Aos Portadores de Doenas Sexualmente Transmissveis e da
Aids. 1.516,78 1.048,46 -30,88%
0004 - Qualidade e Eficincia do Sus 1.936,90 1.053,53 -45,61%
0005 - Assistncia Farmacutica 546,23 1.449,79 165,42%
0007 - Qualidade do Sangue 399,15 403,12 1,00%
0008 - Alimentao Saudvel 329,18 557,18 69,26%
0009 - Profissionalizao da Enfermagem 115,76 337,55 191,58%
0010 - Vigilncia Sanitria de Produtos e Servios 84,21 131,12 55,70%
0011 - Preveno e Controle do Cncer e Assistncia Oncolgica 384,03 384,19 0,04%
0014 - Preveno e Controle da Malaria 9,35
0015 - Preveno e Controle da Dengue 6,51
0016 - Gesto da Poltica de Sade 83,28 124,62 113,47 171,41 178,97 171,70 49,64% 51%
0017 - Preveno e Controle das Doenas Cronico-Degenerativas 93,51 172,29 84,24%
0018 - Sade Mental 2,00 40,24 1917,08%
0019 - Preveno e Controle da Tuberculose E Outras Pneumopatias 36,52 37,80 3,50%
0020 - Controle da Hansenase e de Outras Dermatoses 11,23 9,82 -12,60%
0021 - Sade da Mulher 20,58 17,62 -14,37%
0022 - Sade do Trabalhador 9,63 6,01 -37,56%
0023 - Atendimento Ambulatorial, Emergencial E Hospitalar 23.738,96 21.106,52 -11,09%
0026 - Sade do Jovem 10,76 7,04 -34,57%
0027 - Sade da Criana E Aleitamento Materno 4,12 18,48 348,47%
0065 - Ateno Pessoa Portadora de Deficincia 0,50 1,76 252,63%
0066 - Valorizao e Sade do Idoso 0,05 11,32 23154,25%
0067 - Ateno Criana 15,79
0100 - Assistncia ao Trabalhador 358,38
0119 - Saneamento Bsico 6,39
0466 - Biotecnologia e Recursos Genticos - Genoma
0681 - Gesto da Participao Em Organismos Internacionais 58,84 53,53 56,76 59,97 55,39 42,96 -9,01% -24%
0750 - Apoio Administrativo 3.031,24 2.544,21 2.671,20 2.227,04 3.147,58 2.950,49 -16,07% 10%
0752 - Gesto da Poltica de Comunicao de Governo 31,12
0791 - Valorizao do Servidor Pblico 6,68 315,23 4619,28%
 265
0909 - Operaes Especiais: Outros Encargos Especiais 7,52 37,41 38,46
1186 - Preveno e Controle das Doenas Imunopreveniveis 642,07 616,75 833,95 822,73 28%
1187 - Vigilncia, Preveno e Controle das Doenas Transmitidas Por Vetores e Zoonoses 22,02
1201 - Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade 142,02 74,97 120,52 122,30 -14%
1203 - Vigilncia Epidemiolgica e Ambiental Em Sade 914,21 936,26 1.207,40 1.091,66 19%
1214 - Ateno Bsica em Sade 5.719,63 6.101,78 6.664,84 7.755,80 36%
1215 - Alimentao Saudvel 15,42 17,40 22,71 43,54 182%
1216 - Ateno Especializada em Sade 730,68 585,55 380,88 573,82 -21%
1218 - Doao, Captao e Transplante de rgos E Tecidos 17,92 13,83
1220 - Ateno Hospitalar e Ambulatorial No Sistema nico de Sade 19.788,77 19.130,39 20.340,24 22.808,56 15%
1287 - Saneamento Rural 14,87 3,96 6,41
1289 - Vigilncia Sanitria de Produtos, Servios e Ambientes 102,65 80,62 141,10 126,42 23%
1291 - Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue 286,87 282,32 309,37 256,93 -10%
1293 - Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 2.190,73 2.424,88 2.620,86 3.386,15 55%
1300 - Investimento Para Humanizao e Ampliao do Acesso A Ateno A Sade 98,40 135,89 132,25 132,59 35%
1303 - Ateno A Sade da Populao em Situaes de Violncias Outras Causas Externas 182,23 251,34 163,72 237,68 30%
1306 - Vigilncia, Preveno E Ateno em Hiv/Aids E Outras Doenas Sexualmente Transmissveis 1.003,45 911,10 1.367,71 1.087,52 8%
1307 - Controle da Tuberculose e Eliminao da Hansenase 43,52 47,10 49,52 40,48 -7%
1308 - Vigilncia, Preveno e Controle da Malaria e da Dengue 76,83 73,13 69,02 57,38 -25%
1311 - Educao Permanente eQualificao Profissional no Sistema nico de Sade 381,15 271,87 351,84 377,64 -1%
1312 - Ateno Sade de Populaes Estratgicas e em Situaes Especiais de Agravos 62,28 67,92 82,27 79,61 28%
1314 - Participao Popular e Intersetorialidade Na Reforma Sanitria e no Sistema nico de Sade 22,08 20,25 44,76 43,67 98%
1318 - Gesto do Trabalho no Sistema nico de Sade 8,65 4,30 4,92 4,83 -44%
1335 - Transferncia de Renda Com Condicionalidades 1.014,66 2.353,49 0,00 0,00 -100%
1336 - Brasil Quilombola 0,00 0,12 0,00 0,07
1370 - Vigilncia e Preveno de Doenas e Agravos No Transmissveis 0,00 6,97 8,97 4,50
1371 - Vigilncia Ambiental em Sade 0,00 9,57 11,10 9,42
6021 - Ateno Integral Sade da Mulher 8,85 4,11
0901 - Operaes Especiais: Cumprimento de Sentenas Judiciais 2,36 1,71 1,14 1,19 -50%
0905 - Operaes Especiais: Servio da Divida Interna (Juros e Amortizaes) 5,30 2,37 0,00 0,00 0,68 -71%
0906 - Operaes Especiais: Servio da Divida Externa (Juros e Amortizaes) 332,18 635,30 599,66 382,96 318,31 183,94 91,25% -69%
Total 42.947,77 40.124,41 39.985,99 40.229,01 41.511,74 45.462,46 -6,57% 14%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 266
No PPA 2000 a 2003, no mbito do programa apoio administrativo foi executada a ao
referente remunerao de pessoal ativo da Unio e encargos sociais, que teve oramento
liquidado no montante de R$ 10,48 bilhes, em valores atualizados pelo IGP-DI. Nos ltimos
dois anos do PPA 2004 a 2007, foram liquidados, nesse programa, recursos referentes
contribuio da Unio para o custeio do regime de previdncia dos servidores pblicos federais,
no total de R$ 841,82 milhes. Na mdia do perodo de 2000 a 2007, foram liquidados R$
2.779,96 milhes, em valores constantes, no programa apoio administrativo. No mbito do
programa de valorizao do servidor pblico, a ao que absorveu maior volume de recursos
refere-se assistncia mdica e odontolgica aos servidores, empregados e seus dependentes, no
total de R$ 345,86 milhes. Todos esses programas deveriam ser executados com recursos do
oramento fiscal, pois se trata de poltica de pessoal e de gesto da mquina pblica e no se
referem a gastos destinados diretamente poltica de sade no mbito da seguridade social.
Chamam ateno as despesas realizadas com assistncia mdica de servidores, que no
ficam restritas apenas ao Ministrio da Sade, mas abrangem outras unidades oramentrias
tambm e acabam sendo custeadas com recursos da seguridade social. Para Vianna (2005), o
subsdio assistncia mdica especfica aos servidores contra-senso em relao ao SUS de
acesso universal criado pela Constituio, pois se trata de custear um acesso diferenciado a
determinado segmento da sociedade, ou seja, inquo. A iniqidade para o autor tambm se
manifesta no caso do abatimento da renda bruta, para efeito de deduo do IR, das despesas com
sade. Nos Demonstrativos de Gastos Tributrios119 para 2009, publicados pela Secretria da
Receita Federal do Brasil (SRFB), que acompanha a PLOA 2009, as despesas mdicas nas
declaraes de IRPF, em 2009, devem atingir R$ 3,1 bilhes em assistncia mdica,
odontolgica e farmacutica a empregados R$ 2,3 bilhes, isso significa uma transferncia do
fundo pblico para os planos, seguros e atendimento privado de sade de R$ 5,4 bilhes. Esse
valor equivalente a 12,5% do montante total liquidado no FNS em 2007, que foi em valores
correntes: R$ 43,7 bilhes.
Para Mendes e Marques (2005, p. 264), as tentativas de inflar os recursos da sade com
aes no especficas dessa poltica uma conseqncia direta das restries oramentrias
impostas para a rea decorrentes da poltica econmica:
Em relao sade pblica, os principais impactos da poltica econmica em
seu financiamento ocorreram no momento da elaborao da proposta
oramentria e no no encaminhamento da regulamentao da Emenda
Constitucional n 29. A importncia assumida pela proposta oramentria
deveu-se ao fato de a meta relativa ao supervit primrio, alm de se traduzir

119
De acordo com a SRFB (2008, p. 11), Gastos tributrios so gastos indiretos do governo realizados por
intermdio do sistema tributrio visando atender objetivos econmicos e sociais.
 267
em contingenciamento, resultar em diferentes tentativas de reduo dos gastos,
inclusive os sociais. No caso da sade pblica, em todo os anos do primeiro
Governo Lula, a equipe econmica tento introduzir itens de despesa que no
so considerados gastos em sade no oramento do Ministrio da Sade. Entre
esses itens figuraram, entre outros, o pagamento de juros e a despesa com a
aposentadoria dos ex-funcionrios desse ministrio. (Grifamos.)

Na tabela 34 percebe-se que foram executados R$ 3.368,15 milhes em 2004 e em 2005

com o programa transferncia de renda com condicionalidades no mbito do FNS. Trata-se de
um truque do governo federal no sentido de contabilizar parte dos recursos do Programa Bolsa-
Famlia (PBF) como cumprimento da EC 29, indicando assim que haveria um aumento de
recursos com servios e aes de sade. Essa tentativa foi amplamente denunciada e contou com
a posio contrria do CNS e da Frente Parlamentar da Sade. Ou seja, inflaram-se os gastos
com aes e servios pblicos de sade, com o pagamento da bolsa-famlia. O governo recuou
somente em 2006, depois de presso do movimento social, da reao parlamentar no Congresso
Nacional e do Parecer contrrio proferido pelo Ministrio Pblico Federal, quando o PBF foi
integralmente alocado no MDS.
Os principais programas no PPA 2000-2003 e 2004-2007 associados ateno de mdia
e alta complexidade no mbito do SUS foram: 0023 Atendimento Ambulatorial, Emergencial e
Hospitalar (PPA 2000-2003) e 1220- Ateno Hospitalar e Ambulatorial no SUS (ver tabela 34).
Nesses programas so transferidos os recursos para os estados e os municpios para atendimento
de mdia e alta complexidade. No PPA 200-2003, o programa de atendimento ambulatorial
emergencial e hospitalar absorveu, em mdia, 54,04% dos recursos liquidados no FNS. J no
PPA 2004-2007, o programa similar com objetivo de ampliar o acesso da populao aos
servios ambulatoriais e hospitalares do SUS tendo como pblico-alvo a populao em geral
teve uma participao de 49,09%, em mdia, no oramento do FNS. Ao longo dos ltimos oito
anos foram liquidados R$ 172,7 bilhes, em valores deflacionados pelo IGP-DI, o que
corresponde a 51,74% do montante executado no FNS.
Os valores executados nesses dois programas tiveram um comportamento instvel ao
longo do perodo de 2000 a 2007, revelando dificuldades na garantia de fluxo constante de
recursos para garantir aes e servios no mbito do SUS. Na realidade, ao considerar os dois
PPAs, o aporte de recursos foi reduzido de R$ 23.738,96 milhes (2000) para R$ 22.808,56
milhes (2007), o que significa uma reduo de 3,91%, no perodo (ver tabela 34). De 2004 a
2006 h uma reduo real no fluxo de recursos, em valores deflacionados pelo IGP-DI, em
relao ao PPA 2000-2003. Em 2007, ocorreu uma ligeira recuperao da execuo
 268
oramentria, apresentando desempenho similar ao ocorrido em 2002, mas ainda em valores
inferiores a 2000 e 2001.

A tabela 35 apresenta um detalhamento desses dois programas e aes executadas no

perodo de 2000 a 2007. As duas principais aes no PPA 2000-2003 foram o atendimento
ambulatorial, emergencial e hospitalar em regime de gesto plena do SUS, que cresceu 10,48%,
no perodo, em valores constantes, e a ao referente ao repasse de recursos para atendimento
ambulatorial, emergencial e hospitalar prestado pela rede cadastrada no SUS, cujos valores
apresentaram um decrscimo de 26,18%. No PPA 2004-2007, essas aes foram reagrupadas em
uma nica ao que se refere ateno sade da populao nos municpios habilitados em
gesto plena do sistema e nos estados habilitados em gesto plena/avanada, com o crescimento
da dotao oramentria executada de R$ 16.965,98 milhes (2004) para R$ 21.381,61 milhes
(2007), isto , uma evoluo de 26,03%, em valores constantes.

Tabela 35
Programas de atendimento hospitalar e ambulatorial (SUS)
Valor em R$ milhes liquidados, deflacionados pelo IGP-DI
PPA 2000-2003
Programa 0023 - Atendimento ambulatorial, emergencial e hospitalar.

Variao
Aes 2000 2001 2002 2003 Mdia 2000-2003

2101 - Atendimento mdico especializado

itinerante em reas desassistidas 0,52 0,48 - 0,61 0,40 16,89%
4299 - Assistncia medica qualificada e
gratuita a todos os nveis da populao e
desenvolvimento de atividades educacionais e
de pesquisas no campo da sade - servio
social autnomo associao das pioneiras
sociais 470,54 521,20 431,11 418,35 460,30 -11,09%
4302 - Funcionamento de hospitais da rede
publica federal de atendimento medico
ambulatorial, emergencial e hospitalar. 1.258,05 989,95 1.002,80 485,17 933,99 -61,44%
4306 - Atendimento ambulatorial, emergencial
e hospitalar em regime de gesto plena do
Sistema nico de Sade - SUS. 10.741,59 12.405,58 11.329,42 11.866,87 11.585,87 10,48%
4307 - Atendimento ambulatorial, emergencial
e hospitalar prestado pela rede cadastrada no
Sistema nico de Sade - SUS. 11.245,09 9.224,39 9.755,56 8.300,97 9.631,50 -26,18%

4324 - Cooperao mtua com a Marinha

brasileira para operao, manuteno e aes
de sade nos navios de assistncia hospitalar
- NASH, Oswaldo Cruz e Carlos Chagas, para
atendimento das populaes ribeirinhas. 2,32 3,77 5,18 7,53 4,70 224,61%
4375 - Residncia mdica nos hospitais da
rede prpria do ministrio da sade 20,84 20,45 24,03 19,42 21,18 -6,83%
4641 - Publicidade de utilidade publica - - - 7,61 1,90

Total do Programa 23.738,96 23.165,83 22.548,10 21.106,52 22.639,85 -11,09%

Continua....
 269
PPA 2004 -2007
1220 - Atenes hospitalar e ambulatorial no Sistema nico de Sade - SUS
Variao
Aes 2004 2005 2006 2007 Mdia 2004- 2007
2272 - Gesto e administrao do programa - 2,89 3,69 5,25 2,96 -
2c20 - Ateno sade nos hospitais da rede
publica federal (credito extraordinrio) - 45,46 - - 11,37 -

2c26 - Ateno sade da populao nos

municpios habilitados em gesto plena do
sistema e nos estados habilitados em gesto
plena/avanada (credito extraordinrio) - 650,20 - - 162,55 -
2c27 - Ateno sade da populao nos
municpios nao-habilitados em gesto plena
do sistema e nos estados nao-habilitados em
gesto plena/avanada (credito
extraordinrio) - 62,98 - - 15,75 -
4324 - Ateno sade das populaes
ribeirinhas da Regio Amaznica mediante
cooperao com a Marinha do Brasil - 6,61 6,76 6,86 5,06 -
4525 - Apoio manuteno de unidades de
sade - 59,95 40,69 75,79 44,11 -
6148 - Assistncia medica qualificada e
gratuita a todos os nveis da populao e
desenvolvimento de atividades educacionais e
de pesquisa no campo da sade - Servio
Social Autnomo Associao das Pioneiras
Sociais - 448,19 478,71 505,82 358,18 -
6154 - Auditoria de servios cadastrados no
Sistema nico de Sade - SUS. - 3,37 5,73 4,61 3,43 -
6155 - Auditoria de gesto no Sistema nico
de Sade - SUS. - 0,17 0,34 0,15 0,16 -
6217 - Ateno sade nos hospitais da rede
publica federal - 486,36 697,47 793,93 494,44 -
6839 - Fomento ao desenvolvimento da
gesto, regulao, controle e avaliao da
ateno sade no Sistema nico de Sade
- SUS. - 0,43 39,39 33,57 18,35 -
7664 - Reestruturaes do sistema de
informao ambulatorial e hospitalar - - - - - -
8537 - Sistemas estaduais, municipais e do
Distrito Federal de auditoria. 0,58 0,42 0,85 0,76 0,65 30,27%
8581 - Estruturao da rede de servios de
ateno bsica de sade - 0,21 0,11 -

8585 - Atenes sade da populao nos

municpios habilitados em gesto plena do
sistema e nos estados habilitados em gesto
plena/avancada 16.965,98 16.923,37 19.066,61 21.381,61 18.584,39 26,03%

8587 - Atenes sade da populao nos

municpios nao-habilitados em gesto plena
do sistema e nos estados nao-habilitados em
gesto plena/avancada 1.598,63 439,98 - - 509,65 -
Total do Programa 19.788,77 19.130,39 20.340,24 22.808,56 20.516,99 15,26%
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA
Elaborao prpria

De acordo com o peridico Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 14

(fevereiro 2007), a produo de servios pelo SUS e a sua cobertura populacional podem ser
avaliadas em relao ao nmero de internaes hospitalares e produo ambulatorial por
habitante. Nesse sentido, importante uma breve avaliao das ofertas de servios hospitalares
pelo SUS e a participao do setor privado na produo de sade no Brasil.
 270
Os dados do IBGE (2008) mostram uma reduo na quantidade de leitos para internao
no pas, no perodo de 1999 a 2005, de 41.735 leitos. Essa reduo foi puxada pelo setor privado,
que diminuiu o total de leitos disponveis em 13,93%, conforme revela a tabela 36. Por outro
lado, mesmo com o aumento da oferta de leitos nos hospitais pblicos, o setor privado
responsvel por 2/3 do total de oferta disponvel.

Tabela 36
Leitos para internao em estabelecimentos de sade, por esfera
administrativa, 1999/2005 Brasil - 1999/2005
Ano Leitos para internao Participao
Total Pblico Privado Pblico Privado
1999 484.945 143.074 341.871 29,50% 70,50%
2002 471.171 146.319 324.852 31,05% 68,95%
2005 443.210 148.966 294.244 33,61% 66,39%
Variao 1999 - 2005 -41.735 5.892 -47.627 - -
Variao % 1999- 2005 -8,61% 4,12% -13,93% - -
Fonte: IBGE - Economia da Sade, 2008
Elaborao prpria

De acordo com a pesquisa Assistncia Mdico-Sanitria (AMS) do IBGE, em funo do

decrscimo de vagas disponveis para internao, a relao leito por mil habitantes, em 2005, foi
de 2,4 reduzindo-se em relao a 2002, quando esse ndice era de 2,7 por mil habitantes. O setor
privado foi o maior responsvel pela queda, 4,9% a.a, enquanto no setor pblico o recuo foi de
1,2% (IBGE, 2006). Esses resultados ficam abaixo dos recomendados pela OMS, que esto
referendados na Portaria 1.101/GM, de 12/06/2002, do Ministrio da Sade, que aponta com
referencial de cobertura 2,5 a 3 leitos por mil habitantes. Por esses critrios a pesquisa do IBGE
(2006) revela que, em 2005, apenas oito estados brasileiros possuam indicadores de leito por mil
habitantes maior ou igual a 2,5: Paraba (2,5); Pernambuco (2,5); Santa Catarina (2,7); Mato
Grosso do Sul (2,7); Paran (2,8); Rio Grande do Sul (2,8); Gois (2,9); e Rio de Janeiro (2,9).
A insuficincia de leitos pblicos para atendimento da populao leva necessidade do
SUS de contratar um hospital privado com ou sem fins lucrativos (por meio de convnio) para
ampliar a sua capacidade instalada. A publicao do IPEA, Polticas Sociais
Acompanhamento e Anlise n 14 (fevereiro de 2007) ressalta que a CF no convalidou
integralmente uma das propostas da VIII Conferncia Nacional de Sade (1986) de que todos os
estabelecimentos privados que mantinham relao com o extinto INAMPS fossem regidos por
um novo contrato do direito pblico. Isso significaria conferir s atividades e aos servios de
sade um estatuto de bem pblico, nos quais a iniciativa privada poderia participar somente na
forma de concessionria do Poder Pblico. Contudo, a CF estabeleceu que a assistncia sade
livre iniciativa privada (art. 199) e o pargrafo 1 diz que as instituies privadas podero
 271
participar de forma complementar do SUS, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito
pblico ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos.
A incapacidade governamental aliada s polticas neoliberais em voga desde 1990 no
ampliou de forma suficiente o atendimento pblico sade no Pas. Com isso, o que era pra ser
complementar virou o principal, pois a maior parte do leito disponvel ao SUS em
estabelecimentos de sade est no setor privado (57,65%), como revela a pesquisa AMS do
IBGE (2006), mostrada na tabela 37, em que o setor privado sem fins lucrativos responde por
37,23% das vagas disponveis para internao no SUS.

Tabela 37
Leitos para internao disponveis ao SUS, em estabelecimento de
Sade, 2005
Esfera Administrativa Total Leitos %
Setor Pblico 141.264 42,35%
Federal 13.535 4,06%
Estadual 58.806 17,63%
Municipal 68.923 20,66%
Particular 192.274 57,65%
Com fins lucrativos 68.110 20,42%
Sem fins lucrativos 124.164 37,23%

Total de Leitos 333.538 100,00%

Fonte: AMS, IBGE (2006), p. 88
Elaborao prpria

Essa relevncia na participao do setor privado no SUS, ou seja, como scio do fundo
pblico da sade, tambm revelada pelo nmero de internaes autorizadas e remuneradas pelo
Ministrio da Sade. De acordo com o peridico Polticas Sociais Acompanhamento e
Anlise n 14 (fev/2007, p. 94 e 95):
A participao privada tambm pode ser auferida pela proporo de internaes
autorizadas e remuneradas pelo SUS. Em 2005, 57,25 % de 11,4 milhes de
internaes registradas no sistema do Ministrio da Sade foram realizadas por
entidades privadas. Os estabelecimentos sem fin s lucrativos (conveniados)
contriburam com 39,8% do total de internaes, enquanto os estabelecimentos
com fins lucrativos (contratados) contriburam com apenas 17,4%.

O Relatrio de Gesto do FNS de 2007 organizou as transferncias dos recursos federais

para aes e os servios de sade, na forma de bloco de financiamento em consonncia com
Portaria do Ministrio da Sade 204/2007. Dos R$ 43,2 bilhes, em valores correntes, liquidados
pelo FNS, R$ 31,9 bilhes foram transferidos para estados, municpios e diretamente para
prestadores de servios. Para os estados foram transferidos R$ 10,7 bilhes; aos municpios, R$
 272
20,9 bilhes; e diretamente da Unio para os prestadores de servios, R$ 0,29 bilho. O bloco de
ateno mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar teve um desembolso financeiro do
FNS para os fundos estaduais de R$ 7,9 bilhes e para os fundos municipais, R$ 12,6 bilhes. J
ateno bsica, ficou com R$ 0,05 bilho para os estados e R$ 6,9 bilhes foram destinados aos
municpios.
A transferncia de recursos do oramento para as entidades privadas ocorre
principalmente nas esferas municipal e estadual, que recebem recursos pblicos da Unio por
meio da transferncia do FNS no sistema fundo a fundo. Os municpios e estados que tm
gesto plena do SUS so livres para gerir a aplicao do recurso. A anlise dos oramentos
estaduais e municipais foge do escopo deste trabalho. Um breve levantamento nos dados do
SIOPS das despesas totais dos municpios com sade (2002 a 2007) revela que os gastos com
servios de terceiros (Pessoas Jurdicas - PJ) representam, em mdia, 27% do total do gasto
municipal com sade. Ainda h uma transferncia relevante de recursos que vem crescendo nos
ltimos anos para instituies privadas sem fins lucrativos, transferncias essas que j
representavam, em 2007, 17,09% dos gastos correntes com sade (conforme tabela 38). Em
relao aos estados, as informaes do SIOPS indicam que as despesas com servios de terceiros
(PJ) representavam 25% do montante gasto com sade nos estados.

Tabela 38
Despesas do Municpios com Sade Transferncias para setor privado em R$ milhes,
deflacionados pelo IGP-DI
Transferncias %
Despesas com para instituies Despesa
Despesas total com servios terceiros PJ % Despesa Despesas sem fins Corrente
Ano Sade (a) (b) Total (b) /(a) Correntes (c ) lucrativos (d) (c ) / (d)
2002 37.675,17 10.281,55 27,29% 20.658,24 1.167,55 5,65%
2003 37.402,14 10.079,88 26,95% 22.100,35 1.774,05 8,03%
2004 37.924,41 10.573,33 27,88% 23.587,99 3.400,42 14,42%
2005 39.303,93 10.360,52 26,36% 24.061,65 3.892,78 16,18%
2006 43.639,54 11.560,11 26,49% 26.767,83 4.405,40 16,46%
2007 48.527,75 13.112,20 27,02% 30.198,49 5.162,43 17,09%
Fonte: SIOPS
Elaborao prpria

Essa participao relevante do setor privado na oferta de sade no Brasil e na

responsabilidade pela maior parte da internao do SUS reflete tambm as diretrizes da contra-
reforma do Estado, conforme explicada no captulo 2. A expresso institucional da contra-
reforma (BEHRING, 2003), ou seja, o Plano Diretor da Reforma do Estado (EC 19, de 19/06/98)
reservou para o setor de sade o chamado ncleo de servios no-exclusivos no qual o Estado
atua simultaneamente com as organizaes pblicas no-estatais e privadas. Nesse caso, so
 273
criadas organizaes pblicas no-estatais, as organizaes sociais de direito privado sem fins
lucrativos, que celebram um contrato de gesto com o Poder Executivo. Ou ainda, no mbito do
programa nacional de publicizao, as organizaes sociais, que alteraram a natureza da relao
do Estado com a rea social (BEHRING, 2008).
Apesar de a grande maioria dos gestores do SUS no terem aderido ao modelo de
organizao social, relevante a participao de entidades privadas no-lucrativas no sistema
SUS, conforme revelado na tabela 38. Alm disso, esse debate foi requentado no mbito da
proposta de fundao estatal apresentada pelo ministro da Sade como a salvao da gesto
pblica do SUS.
Conforme destaca Behring (2008, p. 170):
Repe-se o fetiche da iniciativa privada. H algumas poucas diferenas entre as
fundaes estatais e as organizaes sociais um projeto que no prosperou
conforme as expectativas, mas que engendrou importantes transferncias
patrimoniais ao setor privado: as fundaes fazem parte da administrao
indireta, enquanto as OS so instituies pblicas que se transformaram em
privadas, de forma que no precisam se guiar pelos parmetros do direito
administrativo mnimo concurso pblico e a lei de licitaes, por exemplo. O
mix pblico/privado maior no caso das fundaes estatais propriedade
pblica de direito privado.

A autora argumenta que o eixo do programa de publicizao est presente na proposta de

fundao estatal: a venda de outros servios que no os prestados exclusivamente ao Estado,
reforo da concepo de sade como setor concorrencial ao privado; possibilidade de captao
de recursos no mercado financeiro; fim da estabilidade dos trabalhadores no setor; renncia
fiscal e imunidade tributria; e a fragilidade no controle social.
Esse sistema misto em que hospital privado atende tanto os pacientes particulares, de
planos e seguros de sade, quanto o SUS possibilita um tratamento discriminatrio pelo
prestador de servio de sade. Nesse sentido, o peridico do IPEA Polticas Sociais
acompanhamento e anlise n 14 (fev/2007) destaca que pode ser configurada a chamada dupla
porta de entrada, uma situao em que Xavier (2004, p. 8) assim descreve:

Os usurios do Sistema nico de Sade (SUS) entram pela porta lateral do

prdio, e fazem fila, de p, para encaminhar pedido de exames ou marcar
consulta. Usurios de planos de sade so recebidos na porta principal e
aguardam em sala climatizada com cadeiras confortveis.
 274
Alm disso, destaca a publicao do IPEA, o hospital privado pode se limitar a fazer o
atendimento inicial e depois encaminhar o paciente do SUS para o acesso aos medicamentos e a
realizao de exames e outros servios necessrios na rede pblica de sade. Ou ainda, o servio
de menor complexidade realizado no prestador privado, enquanto o de maior complexidade e
de custo mais elevado na rede pblica, com as entidades privadas tambm evitando os pacientes
que exigem tratamentos prolongados e de alto custo, ficando de forma seletiva com os pacientes
de menor risco e maior retorno econmico, financiados pelos repasses do fundo pblico.
Na prtica, essa forma de atendimento excludente, reforando a privatizao do sistema
de sade, pois significa dois tipos de cidados: sem planos de sade, que dependem da restrita
oferta de vagas nos hospitais pblicos e que tero atendimento apenas bsico na rede privada; e
os com planos de sade, que tm seu limite de atendimento no limiar da rentabilidade
econmica, ou seja, quando deixam de ser rentveis financeiramente so encaminhados ao
hospital pblico.
No tocante assistncia bsica sade, so dois programas analisados que rebeberam
recursos oramentrios. No PPA 2000-2003, o Programa Sade da Famlia (0001); e no PPA
2004-2007, as aes do oramento foram realocadas no Programa Ateno Bsica em Sade
(1214). Considerando as aes executadas nos dois programas, h um crescimento expressivo ao
longo do perodo de 2000 a 2007, saindo de R$ 2.389,33 (2000) para R$ 7.380,73 (2007), em
valores deflacionados, o que significa um crescimento de 208,90%, revelando novas prioridades
no destino dos recursos do FNS (ver tabela 34).
No PPA 2000-2003, as duas principais aes do Programa Sade da Famlia (PSF)
foram: a) o atendimento assistencial bsico referente ao Piso de Ateno Bsica (PAB), nos
municpios em gesto plena da ateno bsica, cujo aporte de oramento subiu de R$ 1.726,46
(2000) milho para R$ 1.891,50 milho (2003), em valores deflacionados pelo IGP-DI; e b) o
incentivo financeiro a municpios habilitados parte varivel do PAB para sade da famlia, com
uma evoluo de R$ 655,56 milhes para R$ 1.624,14 milho, no mesmo perodo. No PPA
2004-2007, a principal ao oramentria executada no Programa Ateno Bsica em Sade foi
o incentivo financeiro a municpios habilitados parte varivel do PAB para a sade da famlia,
que teve um crescimento de 90,99% acima da inflao.
Esse crescimento vem ocorrendo no mbito do processo de descentralizao, no mbito
da Norma Operacional Bsica (NOB) SUS 01 de 1996, que criou o status de gestor pleno da
ateno bsica, conferindo autonomia aos estados e municpios no gerenciamento do sistema de
sade, incluindo a prestao de servios mdico-assistenciais. Ainda de acordo com o Boletim
Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 13 (2007) foi criada a condio de gestor
pleno de ateno bsica, possibilitando que os municpios se habilitassem nessa forma de gesto.
 275
Para tanto, foi criado o PAB e toda a poltica de incentivos a atividades consideradas
estratgicas, como Programa de Agentes Comunitrios de Sade e Programa de Sade da
Famlia (p. 128). Com esse aprofundamento da descentralizao conjuntamente com a
insuficincia de recursos, ocorreu uma poltica de restrio dos grandes centros urbanos em
relao ao atendimento de pacientes de municpios vizinhos de menor porte econmico.
Para Bravo e Matos (2001), a centralidade do PSF como a nova face da poltica de
sade no pas se encontra fundamentada na contra-reforma do Estado dos anos 1990. As autoras,
a partir da anlise do artigo do Bresser Pereira Reforma administrativa do sistema de sade
(documento do MARE120/1998) , destacam que entre as aes propostas para a poltica de sade
a fim de solucionar o problema oneroso do sistema ambulatorial e hospitalar do SUS estava a
descentralizao rpida e decisiva do sistema para as trs esferas de governo; a montagem de um
sistema integrado, regionalizado e hierarquizado; e a montagem de um sistema de informaes
gerenciais por meio do Datasus. O chamado sistema integrado regionalizado e hierarquizado
seria composto por dois subsistemas: o primeiro denominado de porta de entrada e controle, que
seriam os postos de sade e o PSF, que ficaram responsveis pela seleo e o encaminhamento
para a rede ambulatorial dos casos de maior complexidade e especialidade, cuja autorizao
hospitalar passaria a ser distribuda pelo nmero de habitantes e no mais por leitos. O segundo
subsistema seria formado por unidade de maior complexidade e especializao na rede de
ambulatrios e hospitais credenciados (preferencialmente as organizaes sociais).
A NOB/SUS 01 de 1996 tem a clara orientao de poltica focalizada de sade,
priorizando a ateno bsica desarticulada da ateno secundria e terciria. De acordo com
Bravo e Matos (2001, p. 209),

percebe-se, nessa proposio, a diviso do SUS em dois: o hospitalar (de

referncia) e o bsico atravs dos programas focais. Essa proposio, apesar
de anterior, est articulada ao documento do MARE, de 1998, (...), que deixa
subentendidos dois sistemas: um SUS para os pobres e outro sistema para os
consumidores.

O caminho escolhido da descentralizao foi no sentido oposto da universalizao da

sade, pois as NOBs e as Normas Operacionais de Assistncia Sade (NOAS) acabaram
criando regras, na prtica, pouco flexveis, o que para os analistas do Boletim Polticas Sociais
Acompanhamento e Anlise n 13 (2007, p. 129) seria de difcil cumprimento no curto prazo
em todo o territrio nacional. Alm disso, o financiamento da descentralizao foi baseado em

120
Refere-se ao extinto Ministrio da Reforma Administrativa e Reforma do Estado (MARE).
 276
inmeros critrios de repasse que acabou provocando uma especializao do recurso ou uma
focalizao, o que inviabilizava qualquer flexibilidade do gestor local.
Soares (2005) critica a fragilidade da centralidade da poltica de sade com base no PSF
caracterizando a estratgia de implantao com mecanismos sub-reptcios de cooptao e de
reconverso de bandeiras histricas do movimento sanitarista (descentralizao, municipalizao
e controle social) em novas panacias de gesto moderna, publicizao e sade da famlia, entre
outros. Para a autora, trata-se de velhas idias de estratgias j superadas no passado de
assistncia primria e sade comunitria com agentes da prpria comunidade, com a
utilizao de poucos recursos, baixa tecnologia, em outras palavras, uma alternativa pobre de
poltica de sade voltada para os pobres.
O PSF, iniciado em 1995 no Governo FHC e continuado e ampliado no Governo Lula (no
oramento, conforme j dito, o nome foi alterado para Ateno Bsica em Sade), comeou com
150 municpios sendo rapidamente ampliado ao longo da ltima dcada, chegando em 2007 a 5,1
mil municpios, cobrindo 46,6% da populao brasileira, conforme revela o Relatrio de
Avaliao do PPA 2004-2007, o que justifica a evoluo oramentria descrita anteriormente.
Apesar do sucesso por parte da avaliao governamental do programa, na realidade ele
vem sendo objeto de crtica por diversos autores dada a nfase focalizada na ao da sade, em
contraponto com a universalizao, como bem observado por Bravo (2006, p. 104):
Como aspectos de continuidade da poltica de sade dos anos 90, ressalta-se no
atual governo a nfase na focalizao, na precarizao, na terceirizao dos
recursos humanos, no desfinanciamento e falta de vontade poltica para
viabilizar a concepo de seguridade social, como j sinalizado. Como exemplo
de focalizao, pode ser destacado a centralidade do programa sade da famlia
(PSF), sem alter-lo significativamente para que se transforme em estratgia de
reorganizao da ateno bsica em vez de ser um programa de extenso de
cobertura para as populaes carentes. O programa precisa ter sua direo
modificada na perspectiva de prover ateno bsica em sade para toda a
populao de acordo com os princpios da universalidade. Para garantir a
integralidade, o programa precisa ter como meta a (re)organizao do sistema
como um todo, prevendo a articulao da ateno bsica com os demais nveis
de assistncia.

As crticas de Soares (2005) vo no mesmo sentido ao ressaltar que as caracterstica do

PSF permanecem presentes no governo atual. A autora aponta cinco crticas a esse modelo
assistencial de sade primria: a) programa vertical imposto pelo Ministrio da Sade, bancado
 277
pelos incentivos financeiros no repasse aos municpios;121 b) desconsidera a heterogeneidade
entre os municpios na oferta dos servios de sade, pois a grande maioria no garante o acesso
universal em todos os nveis de ateno (mdia e alta complexidade); c) desconsidera o
complexo quadro epidemiolgico dos municpios nas demandas por servios de sade, pois os
pobres hoje esto morrendo de trauma, acidentes e violncia, cncer, doenas
cardiovasculares, problemas muito aqum da capacidade de resoluo do programa; d) insero
precria de trabalho dos agentes de sade, com remunerao simblica, o que implica tambm
mecanismos de cooptao e clientelismo poltico na contratao; e e) falta de condies
homogneas nas prefeituras de contratao das equipes de sade de famlia, com processo sem
concurso pblico e marcado por descontinuidade nas trocas de governo.
Em relao ao trabalho precrio dos Agentes Comunitrios de Sade (ACSs), o peridico
Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 15 (mar/2008) retratou que apenas dos
ACSs tinha vnculo regular de trabalho, seja como celetista ou estatutrio. Os dados divulgados
pelo peridico so referentes pesquisa do Ministrio da Sade dos anos 2001-2002 e revelam
que 34,3% tinham contrato temporrio e que os contratos informais e verbais representavam
12,4% das formas de contratao dos ACSs. Somente em 14/2/2006, a EC 51 determinou que os
ACSs fossem contratados pelos gestores do SUS por meio de processo seletivo pblico e ainda
assim remeteu para lei especfica a forma de vnculo, ao passo que a Lei n 11.350/2006
estabeleceu o regime da CLT, salvo disposio contrria nas legislaes locais.
Em que pesem todas as dificuldades de universalizao do SUS e os limitados recursos
da rea federal para efetivar a ampliao da poltica de sade em sua plenitude e da insero no
sistema de seguridade social, h avanos importantes aps a CF. Seja de um lado pelos avanos
no mecanismo de participao e controle e participao social na poltica de sade (FLEURY,
2008), seja pelas melhorias em diversos indicadores de sade pblica, como a queda na taxa de
mortalidade infantil de 45,3 para cada mil nascidos vivos (1990) para 24,3 para cada mil, em
2007, e o aumento da expectativa de vida ao nascer, que alcanou 72,7 anos de idade, nos dados
da PNAD de 2007.
Contudo, necessrio rever as inmeras fugas de recursos do fundo pblico para o setor
privado de sade, que acabam debilitando o SUS como poltica pblica e universal nos servios
e aes de sade, seja revendo a forte presena de rede privada com e sem fins lucrativos, seja
revendo os incentivos fiscais concedidos aos planos e seguros de sade. Tambm preciso rever
os rumos da poltica de ateno bsica sade ultrapassando o entendimento do mbito
individual e familiar (SOARES, 2005), para a concepo das determinaes sociais prprias do
capitalismo no processo coletivo de sade-doena.

121
O que confirmamos na nossa anlise do oramento do FNS, com o crescimento do PAB varivel.
 278
5.4 FNAS: recursos limitados ao BPC

A LOAS (Lei n 8.472/1993), no seu artigo 27, interrompeu a ausncia histrica de

fundos especficos para o financiamento da assistncia social e, atendendo aos princpios de
descentralizao poltico-administrativa e de participao da sociedade (BOSCHETTI, 2003b),
transformou o Fundo Nacional de Ao Comunitria (FUNAC) no Fundo Nacional de
Assistncia Social (FNAS). Alm disso, todo o financiamento dos benefcios, servios,
programas e projetos que esto estabelecidos na LOAS devem ser feitos com recursos da Unio,
dos estados, do DF e dos municpios, das contribuies sociais (art. 195 da CF) e por meio de
receitas que compem o FNAS.
Interessante notar que o artigo 29, da LOAS, determina que os recursos de
responsabilidade da Unio destinados assistncia social sero automaticamente repassados ao
FNAS. Contudo, como j observado anteriormente, em 2007, apenas 60 % do oramento
destinado assistncia social passou pelo fundo. Alm disso, at 2004, os recursos do pagamento
da RMV no passavam pelo controle do FNAS, sendo contabilizados na funo previdncia
social.
Boschetti (2003b) chama ateno para a demora na regulamentao do FNAS, pois
apesar de a LOAS ( 2, art. 28) ter determinado 180 dias, a contar da promulgao da lei
(7/12/1993) para a edio do regulamento especfico do Fundo, a regulamentao s veio ocorrer
em 25/08/1995. Portanto, com atraso de mais de um ano, contribuindo para a postergao da
prpria lei e a procrastinao de repasses dos recursos federais destinados a estados e municpios
para a poltica de assistncia social, situao regularizada somente a partir de 1996. Alm disso,
no governo FHC, foi priorizado o Programa Comunidade Solidria, implantado no primeiro dia
de governo e adotado como a principal estratgia no campo do combate pobreza. Enquanto
isso, a Secretaria de Estado de Assistncia Social (SEAS) foi implantada aps seis meses de
governo, dificultando a efetividade da LOAS.
O Decreto n 1.605/95 estabelece que o FNAS tem por objetivo proporcionar recursos e
meios para financiar o benefcio de prestao continuada e apoiar servios, programas e projetos
de assistncia social. Desde 2004, cabe ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) a misso de coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a gesto
do Fundo Nacional de Assistncia Social, sob orientao e controle do Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS). Assim, a proposta oramentria da assistncia social, ao menos dos
recursos que passam pelo FNAS, deve ser submetida ao controle social exercido pelo CNAS
com representantes da sociedade civil e do governo.
 279
O CNAS122 uma instncia colegiada de participao da sociedade civil na elaborao da
poltica nacional de assistncia social. A criao do CNAS decorre das diretrizes estabelecidas
na CF de 1988, mas sua instalao s ocorreu aps cinco anos e quatro meses da promulgao da
Carta Magna (4/2/1994). O artigo 5 da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), Lei n
8.742/1993123, estabelece entre as diretrizes para a organizao da assistncia social a
participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis. O CNAS institudo pelo art. 17 da LOAS
como rgo superior de deliberao colegiada, vinculado estrutura do rgo da Administrao
Pblica Federal responsvel pela coordenao da poltica nacional de assistncia social, sendo
integrado por 18 membros, dos quais nove so representantes da sociedade civil, incluindo
usurios ou organizaes de usurios, entidades e organizaes de assistncia social e dos
trabalhadores do setor e nove representantes governamentais.
A LOAS foi fruto de muitos embates entre os diversos atores sociais e o prprio governo.
Uma passagem do livro de Boschetti (2006, p. 206) expressa bem as disputas em torno da LOAS
no parlamento brasileiro:
de um lado estavam aqueles que desejavam concretizar o conceito de
Seguridade Social introduzido pela Constituio de 1988 e que, para tal,
investiam na recomposio radical do campo assistencial; de outro lado,
estavam aqueles que se opunham a tais mudanas e que no escondiam seus
interesses em manter esse campo social subordinado a formas de organizao e
gesto permeveis ao clientelismo poltico e corrupo.

Raichelis (2000) destaca o fato de que a LOAS no eliminou antigas instituies

assistenciais e filantrpicas, apesar do status da assistncia social como poltica pblica, alm da
incorporao de novas organizaes sociais, como as Organizaes No-Governamentais
(ONGs). Paralelamente, o processo aps a LOAS vem propiciando, ainda que de forma tmida,
as aes coletivas de usurios, historicamente dispersos, como o caso das pessoas idosas e das
pessoas portadoras de deficincia.

122
O CNAS foi estudado na ampla pesquisa realizada por Raquel Raichelis (2000). Trata-se da tese de doutorado da
autora A construo da esfera pblica no mbito da poltica de assistncia social, publicada em livro pela editora
Cortez, em 1998, com o ttulo Esfera pblica e Conselhos de Assistncia Social. As citaes so referentes 2
edio do livro, publicada em 2000.
123
Os captulos VI a VIII do livro de Boschetti (2006) descrevem as peripcias e dificuldades da assistncia para se
afirmar como direito social e poltica pblica. Alm de uma criteriosa e crtica anlise feita pela autora sobre as
foras de apoio e de oposio proposta de regulamentao da assistncia social prevista na Constituio. Cabe,
enfim, lembrar que o presidente Fernando Collor vetou, em 1991, integralmente, a primeira LOAS aprovada pelo
Congresso Nacional. Somente em 1993, j no governo Itamar Franco, a LOAS foi enfim homologada, com alguns
vetos do presidente.
 280
Para Raichelis (2000), no caso da poltica de assistncia social, a formao dos conselhos
ganha relevncia diante da particularidade histrica do Brasil, onde essa poltica esteve vinculada
filantropia privada, particularmente a de carter confessional, relegando ao Estado um papel
subsidirio. Com isso, debilitou-se a consolidao da assistncia social no campo das polticas
sociais, restringindo-se as aes emergnciais de carter focalizado e compensatrio.
No campo das polticas sociais, a efetivao da assistncia social pressupe a
transferncia de um bem ou servio, ou, ainda, um recurso financiado pelo fundo pblico sem a
contribuio prvia. A assistncia social como poltica pblica funo governamental, que
passa a exigir a delimitao de um espao pblico, com responsabilidades de todos os poderes,
assim como a fixao de metas, oramentos, programas continuados e servios de impactos
sociais. Essa delimitao no restringe o universo da assistncia a uma interveno
exclusivamente estatal, conforme Raichelis (2000, p. 131), uma vez que supe a participao
(...) dos segmentos organizados da sociedade civil em sua formulao, implementao e gesto.
Por implicar a redistribuio do fundo pblico, exige a presena de formas de controle social por
meio da adoo de mecanismos viabilizadores da publicizao do uso e da transferncia de
recursos pblicos. Assim, para a autora, um desses mecanismos viabilizados pela LOAS o
CNAS, que incorpora a sociedade civil na definio das prioridades e na fiscalizao da
execuo da poltica de assistncia social.
O oramento do FNAS deve contar com as Polticas e Programas Anuais e Plurianuais do
governo, sendo apreciado e aprovado pelo CNAS ( 1, art. 2, Decreto n 1.605/1995). As
receitas do fundo so constitudas por dotaes oramentrias da Unio, doaes e outras
contribuies de pessoas fsicas e jurdicas, aplicaes financeiras dos recursos do fundo,
alienao de bens mveis da Unio, no mbito da assistncia social. Alm da contribuio social
dos empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro, e dos recursos provenientes dos
concursos de prognsticos, sorteios e loterias, no mbito do governo federal, em consonncia
com o art. 195 da CF.
Os recursos do FNAS so aplicados (art. 5, Decreto n 1.605/1995) no pagamento do
benefcio de prestao continuada, no apoio tcnico e financeiro aos servios e programas de
assistncia social aprovados pelo CNAS, obedecidas as prioridades estabelecidas na LOAS. Esta
lei definiu que os servios assistenciais so as atividades continuadas que visem melhoria de
vida da populao e cujas aes esto voltadas para as necessidades bsicas, devendo ter na sua
organizao programas de amparo: s crianas e aos adolescentes em situao de risco pessoal e
social; e s pessoas que vivem na de rua. Os recursos do fundo so destinados tambm para
atender, em conjunto com os estados, ao Distrito Federal e aos municpios as aes assistenciais
de carter de emergncia. Os entes subnacionais somente recebero transferncias do FNAS a
 281
partir da instituio de conselho, fundo e Plano de Assistncia Social. As despesas do FNAS,
ainda, englobam a capacitao de recursos humanos e o desenvolvimento de estudos e pesquisas
relativos rea de assistncia social.
Conforme a publicao Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise do IPEA n 13
(2007), at a Norma Operacional Bsica (NOB/98) da assistncia social era demandada, para
recebimento de recursos do FNAS pelos entes federados, a implantao de conselho, de plano e
de fundo, como determinado na LOAS. Porm, a partir da criao das Comisses Intergestoras
com representantes dos estados, municpios e do governo federal, pela Norma Operacional, passa
a ser exigida no apenas a existncia, mas tambm a comprovao do funcionamento do
conselho e do fundo e da aprovao do plano de assistncia social pelo respectivo conselho.
Apesar da orientao da NOB, a transferncia dos recursos federais no ocorreu de forma
sistemtica e tambm no obedeceu aos indicadores scio-econmicos previstos pela LOAS.

A partir da aprovao NOB/SUAS (Resoluo 130 do CNAS, de 15 de julho de 2005),

foram institudos pisos de financiamento relacionados aos nveis de proteo social, garantindo o
repasse automtico, portanto, no vinculado a convnios, considerando-se determinados
indicadores sociais124 e ampliando a autonomia do municpio para alocao dos recursos federais
repassados via fundo. A repartio de responsabilidade com entes da federao no tocante
gesto, ao financiamento, ao planejamento, ao acompanhamento e ao controle social ainda se
encontra em estgio de construo. A diviso de responsabilidade em relao gesto da poltica
de assistencial social vem sendo construda de forma progressiva, tendo por referncia a
aprovao das Normas Operacionais Bsicas. A descentralizao feita na NOB/SUAS permite
maior autonomia para os municpios organizarem sua rede de proteo social, os quais so
fiscalizados, principalmente, pelos respectivos conselhos de Assistncia Social, como destaca o
Poltica Sociais Acompanhamento e Anlise do IPEA n 13 (2007). O SUAS tambm
introduz o Relatrio Anual de Gesto, ao exemplo do que ocorre nas polticas de sade e
educao, simplificando o processo de prestao de contas e evitando atrasos no repasse de
verbas federais aos entes subnacionais.
A seguir, realiza-se uma anlise do oramento do FNAS, no perodo de 2000 a 2007, por
subfuno, programa e aes, considerando que a atuao federal na poltica de assistncia social
pode ser agrupada, a partir da LOAS, em trs campos: benefcios, servios de aes continuada e
programas. Com isso, pretende-se analisar a direo do gasto da assistncia social no mbito do

124
Entre os indicadores est a Taxa de Vulnerabilidade Social, que ser usada para determinar a distribuio dos
recursos do FNAS. Essa taxa leva em considerao informaes sociais, econmicas e demogrficas de todo o
territrio brasileiro. Ela feita levando em considerao caractersticas como condies de moradia, renda familiar,
idade e situao escolar de filhos, receita e porte do municpio.
 282
FNAS, ou seja, onde os recursos esto sendo aplicados e os programas que esto priorizados,
assim como a proporcionalidade na distribuio dos recursos.
A tabela 39 mostra a evoluo da execuo oramentria dos recursos liquidados no
FNAS por subfunes, no perodo de 2000 a 2007, em valores deflacionados pelo IGP-DI. O
montante de recursos apresenta um crescimento, em termos reais, de 152,25%, sendo 37,15% na
execuo do PPA 2000-2003 e 48,38% no PPA 2004-2007.
O FNAS responsvel pelos recursos destinados ao pagamento do BPC para idosos e aos
portadores de deficincia, o que justifica parte do acrscimo do oramento, pois esses benefcios
so pagos no valor de um salrio mnimo, que teve um aumento real de 33,39%, acima do IGP-
DI, no perodo. Alm da alterao do Estatuto do Idoso, que reduziu o limite de idade para
acesso ao BPC-Idoso de 67 para 65 anos, contribuindo para o aumento do estoque de benefcios
pagos a partir de 2003, conforme j relatado anteriormente. Outra parte do acrscimo de recursos
decorrente da RMV (idade e invalidez), extinta em janeiro/1996, mas mantida para aqueles que
j eram beneficirios, que passou, a partir da LOA/2004, a ser alocada no oramento do FNAS,
tanto para o pagamento do benefcio como para a execuo das aes operacionais, como a
remunerao dos agentes financeiros pagadores do benefcio. Isso significou somente com o
pagamento do benefcio da RMV por idade e invalidez um acrscimo de R$ 2.287,79 milhes,
ou seja, um incremento real no FNAS de 23,97%, em 2004, com relao a 2003. Sem essa
mudana, ao invs desta evoluo positiva, o oramento do FNAS teria uma execuo
oramentria menor em R$ 267,82 milhes (- 3,18%).

Tabela 39
Evoluo do FNAS por Subfunes
Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007) - deflacionados pelo IGP-DI
2000- 2004-
Subfunes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2007
122 - Administrao geral 52,59 75,59
123 - Administrao
financeira 18,12
125 - Normatizao e
fiscalizao 21,38 5,33
126 - Tecnologia da
informao 8,63 9,04 103,41 10,07 19,73 15,37 13,42 25,65 16,70% 29,96%
128 - Formao de
recursos humanos 16,14 21,61 18,70
241 - Assistncia ao idoso 1.478,70 1.808,87 2.304,92 2.709,39 63,46 4.666,59 5.499,42 6.444,63 83,23% 10055,49%
242 - Assistncia ao
portador de deficincia 3.080,05 3.483,71 4.064,31 4.376,10 125,66 6.081,85 6.869,01 7.708,08 42,08% 6034,04%
243 - Assistncia criana
e ao adolescente 1.386,61 1.174,99 1.492,94 1.230,28 707,32 1.047,39 405,08 447,33 -11,27% -36,76%
244 - assistncia
comunitria 168,78 232,65 181,12 82,21 125,00 177,38 715,06 874,82 -51,29% 599,88%
845 - Transferncias 9.387,31
846 - Outros encargos
especiais 0,12
Total 6.144,17 6.783,32 8.243,91 8.426,75 10.446,72 11.988,59 13.501,99 15.500,50 37,15% 48,38%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 283

Ressalva-se que, em 2004, a alocao oramentria mais significativa foi na subfuno

transferncias (R$ 9.387,31 milhes), que no foi utilizada em outros anos da srie histrica da
tabela 39. Na realidade, esses recursos foram destinados aos pagamentos dos BPCs e da RMV,
que durante os outros anos do perodo pesquisado esto alocados nas subfunes assistncia ao
idoso e assistncia ao portador de deficincia.
A partir dessa ressalva possvel afirmar que das 11 subfunes que tiveram recursos
liquidados no FNAS, no perodo de 2000 a 2007, cinco tiveram execuo oramentria em todos
os anos, so elas: tecnologia da informao, assistncia ao idoso, assistncia ao portador de
deficincia, assistncia criana e ao adolescente e assistncia comunitria. Dessas subfunes,
a de assistncia ao idoso, a assistncia ao portador de deficincia e a assistncia criana e ao
adolescente concentram o maior volume de recursos destinados pelo FNAS. O montante de
recursos alocados, em 2007, nessas trs subfunes representava 94,19% do total da execuo
oramentria do FNAS.
Essa alocao de recursos est parcialmente coerente com o art. 2 da LOAS, que define
entre os objetivos da assistncia social a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice; o amparo s crianas e aos adolescentes carentes; a promoo da
integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; a garantia de um salrio mnimo
de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia. Tudo isso, visando
com outras polticas sociais ao enfrentamento da pobreza com a garantia dos mnimos sociais,125
ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos
sociais. Contudo, chama ateno o fato de que nas subfunes executadas no FNAS no h
nenhuma relacionada a promoo da integrao ao mercado de trabalho, apesar de ser um dos
objetivos da assistncia social previstos na LOAS.
As trs subfunes assistncia ao idoso, a assistncia ao portador de deficincia e a
assistncia criana e ao adolescente apresentaram um crescimento de 114,85%, em termos
reais, no perodo de 2000 a 2007. Contudo, esse acrscimo no foi homogneo para as trs
subfunes. No grfico 5 possvel visualizar que enquanto as subfunes relacionadas
proteo aos portadores de deficincia e aos idosos cresceram de maneira linear, a subfuno
assistncia criana e ao adolescente apresentou um decrscimo real de 67,74%, ao longo do

125
Para uma crtica aos mnimos sociais veja o livro de Potyara Pereira (2002) Necessidades humanas - Subsdios
crtica dos mnimos sociais.
 284
mesmo perodo, saindo de uma execuo oramentria de R$ 1.386,61 milhes (2000) para R$
447,33 milhes (2007), em valores deflacionados.
Convm lembrar que o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n 8.069/1990,
estabelece entre as diretrizes sociais bsicas para o atendimento dos direitos da criana e do
adolescente as polticas e programas de assistncia social, em carter supletivo, para aqueles que
deles necessitem. Alm da destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas
com a proteo infncia e juventude.
No mbito do oramento executado no FNAS, a reduo dos recursos da subfuno
assistncia criana e ao adolescente pode estar relacionada a trs motivos: o congelamento dos
valores da bolsa do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), que no perodo de
2000 a 2007 permaneceu com os valores de R$ 45,00 (rea urbana) e R$ 25,00 (rural); o fato de
que, a partir de 2005, a Portaria 666/2005 do MDS estabelece a integrao entre o PETI e o
Programa Bolsa- Famlia, que executado no mbito da Unidade Oramentria MDS; e o fato
de os recursos destinados aos Servios de Ao Continuada (SAC), incluindo aqueles alocados
no atendimento de criana e adolescente, terem uma evoluo menor que o gasto oramentrio
com benefcios.

Grfico 5
Evoluo de subfunes selecionadas
(oramento do FNAS - 2000 a 2007)
9.000

8.000

7.000
Valores deflacionados pelo IGP-DI

6.000

5.000
241 - assistncia ao idoso

4.000
242 - assistncia ao
portador de deficincia
3.000

243 - assistncia criana e

2.000 ao adolescente

1.000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: SIAFI/SIGA.
Elaborao prpria.
Nota: em 2004, os recursos da subfuno transferncias foram ajustados para as subfunes assistncia ao idoso e
assitncia ao portador de deficincia

Alm disso, na realidade no Brasil no existe nenhum benefcio familiar, de carter

universal, destinado proteo social de apoio infncia e adolescncia, a exemplo do que
ocorre em diversos pases europeus, onde este tipo de benefcio para famlias com crianas
chegaram a representar, em 2007, 8% dos gastos vinculados a seguridade social (LAVINAS e
 285
CAVALCANTI, 2008). De acordo com Lavinas (2006) permanece no sistema de proteo social
do Brasil basicamente dois tipos de benefcios de transferncias monetrias, um primeiro
baseado em contribuies prvias e obrigatrias e o segundo no-contributivo, mas com elevado
nvel de condicionalidades e estigma. Os dados da autora revelam que, em 2004, os benefcios
baseados em contribuies obrigatrias responderam por 92,4% de todas as transferncias em
dinheiro para os indivduos e famlias, enquanto os no-contributivos responderam por 7,6%.
Com isso, para acessar algum benefcio do fundo pblico para os gastos com educao
dos filhos existem apenas duas alternativas: gozar da deduo tributria no Imposto de Renda,
que permite deduzir dentro de um limite os gastos com a educao dos filhos em idade escolar;
e, a segunda, ser extremamente pobre para habilitar-se ao recebimento do bolsa-famlia e, assim,
ter um benefcio para complementar as despesas com crianas que limitado ao mximo de trs
filhos por famlia (LAVINAS e CALVACANTI, 2008).
A tabela 40 apresenta a evoluo do FNAS por programas, no perodo de 2000 a 2007,
em valores deflacionados pelo IGP-DI; as aes que compem os programas esto detalhadas na
tabela 41. Ao longo de oito anos, somente dois programas no mbito do oramento do FNAS
tiveram execuo contnua: erradicao do trabalho infantil e combate ao abuso e explorao
sexual de crianas e de adolescentes. Essa situao revela os contnuos deslocamentos e
modificaes administrativas e institucionais no comando da poltica de assistncia social no
Brasil.
Cabe lembrar as dificuldades que a assistncia teve para ganhar institucionalidade prpria
com deslocamentos de ministrios e reorganizaes nos ltimos 12 anos. No primeiro governo
FHC ocorreram profundas modificaes institucionais da poltica de assistncia social com a
extino do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), do Ministrio
do Bem-Estar Social (MBES), da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e do Centro Brasileiro
para a Infncia e Adolescncia (CBIA). A poltica de assistncia social passa a ser conduzida no
mbito da Secretaria de Assistncia Social (SAS) no Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS). Paralelamente, na Casa Civil, vinculada Presidncia da Repblica, ficou
instalado o Programa Comunidade Solidria, mantendo as velhas prticas assistencialistas,
operando com polticas focalizadas de combate pobreza tendo como parceiras privilegiadas as
entidades privadas e as ONGs, contrariamente ao comando constitucional de universalizao da
poltica e do reconhecimento do direito assistncia social. A partir de 1999 criada a Secretaria
de Estado de Assistncia Social (SEAS). Mesmo assim, as aes de poltica da assistncia social
 286
permaneceram espalhadas por diversos ministrios, revelando uma estrutura fragmentria dos
recursos oramentrios.126
No incio do governo Lula, a disperso do comando institucional da poltica de
assistncia social continuou, a comear pela criao de dois ministrios: o Ministrio da
Assistncia Social (MAS) e o Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate
Fome (MESA). Alm da recriao do Consea e do lanamento do programa Fome Zero e da
instituio de um carto-alimentao dentro de um novo programa de transferncia de renda.
Finalmente, o desenho institucional atual est em vigor desde janeiro de 2004, com a criao do
MDS, que passa a responder pelas polticas nacionais de assistncia social, de segurana
alimentar de combate fome e de transferncia de renda. A unidade oramentria FNAS est sob
a responsabilidade do MDS.
Esse quadro institucional se reflete na execuo oramentria do FNAS e, por
conseqncia, nas matizes de programas (tabela 40) e aes (tabela 41). A comear pela
pulverizao de recursos do FNAS em programas que no so de assistncia social e por outros
completamente descolados da previso constitucional e da legislao infraconstitucional que
trata do direito assistncia social, principalmente a LOAS. Pelo menos oito programas que
tiveram execuo oramentria, no perodo de 2000 a 2007, encontram-se nessas condies, ou
seja, receberam recursos do FNAS, apesar de suas aes no serem referentes ao pagamento de
benefcio de prestao continuada nem ao apoio tcnico e financeiro aos servios e programas de
assistncia social. Tambm no obedecem s prioridades estabelecidas na LOAS.
Estes programas so:
0042 - Escola de Qualidade para todos
0071 - Comunidade Ativa
0154 - Direitos Humanos, Direitos fe Todos
0666 - Segurana do Cidado
0809 - Enfrentamento a Pobreza
1006 - Gesto da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional
1152 - Gesto da Poltica de Promoo da Igualdade Racial
8009 - Organizao Produtiva de Comunidades Pobres PRONAGER

126
Um levantamento do gasto federal com aes assistenciais segundo o conceito histrico, no perodo de 1994 a
2002, pode ser visto em Boschetti (2003b), especialmente no captulo 3.
 287
Tabela 40
Evoluo do FNAS por Programas
Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007), deflacionados pelo IGP-DI
Programas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2003 2004-2007
0042 - Escola de qualidade para todos 358,18
0065 - Proteo social a pessoa portadora de deficincia 3.096,41 3.512,23 4.149,56 4.380,33 5.780,46 6.091,02 41,46%
0066 - Valorizao e sade do idoso 1.490,23 1.825,61 2.350,34 2.711,73 81,97%
0067 - Ateno criana 582,64 502,31 485,15 385,15 -33,90%
0068 - Erradicao do trabalho infantil 390,56 592,73 918,06 742,12 233,65 611,72 261,48 286,08 90,01% 22%
0070 - Proteo social a infncia, adolescncia e juventude 44,39 83,95 141,80 109,04 438,09 395,74
0071 - Comunidade ativa 55,77 37,20
0072 - Gesto da poltica de assistncia social 2,13 0,91
0073 - Combate ao abuso e a explorao sexual de crianas e
adolescentes 10,84 12,14 8,81 16,18 35,58 39,94 51,96 66,03 49,25% 86%
0154 - Direitos humanos, direitos de todos 36,08 89,24 28,32
0666 - Segurana do cidado 0,00 9,03 7,01 6,85
0809 - Enfrentamento a pobreza 168,79 208,33
1006 - Gesto da poltica de segurana alimentar e nutricional 2,60 3,68
1093 - Atendimento integral a famlia 95,71 148,26 0,00
1133 - Economia solidria em desenvolvimento 23,06 29,12 18,30 22,63 -76%
1152 - Gesto da poltica de promoo da igualdade racial 1,55
1282 - Proteo social a pessoa idosa 3.833,82 4.672,79
1331 - Proteo social ao adulto em situao de vulnerabilidade 4,80
1384 - Proteo social bsica 13.031,21 14.955,39
1385 - Proteo social especial 136,43 166,70
8009 - Organizao produtiva de comunidades pobres - pronager 38,17 9,85
Total 6.144,17 6.783,32 8.243,91 8.426,75 10.446,72 11.988,59 13.501,99 15.500,50 37,15% 48,38%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 288
A maior evidncia dessa opo foi a reproduo do assistencialismo durante o governo
FHC, no mbito do programa Comunidade Solidria: ao invs de efetivar as determinaes da
LOAS, que confirmou o status da assistncia como poltica pblica, ou seja, um direito do
cidado e dever do Estado, privilegiaram-se as prticas predominantes de clientelismo e
paternalismo, prximas da filantropia. Essa prtica que leva existncia, no perodo analisado
por esta pesquisa, de programas executados com recursos dos FNAS, que deveriam na realidade
ser utilizados para efetivar a poltica da assistncia social visando universalizao dos direitos
sociais, determinada na LOAS. Mas, ao contrrio, foram destinados recursos oramentrios ao
assistencialismo, reforando um carter eventual, residual e fragmentado na soluo dos
problemas sociais. Atitude semelhante tambm retomada no governo Lula com adoo do
programa Fome Zero, em paralelo poltica da assistncia social, desnudando um
desvirtuamento da seguridade social estabelecida na Carta Magna.
No PPA 2000 a 2003127 houve fuga de recursos do FNAS para o Comunidade Solidria
por meio do programa Comunidade Ativa, que recebeu em dois anos o montante de R$ 92,97
milhes (2002 e 2003). Alm de programas que receberam recursos do fundo, mas com aes
cujo carter assistencial bastante discutvel como o Enfrentamento Pobreza e o PRONAGER,
vinculado ao Ministrio da Integrao Regional. Ambos os programas receberam mais de R$
400 milhes, em valores atualizados pelo IGP-DI para 2007.
Ainda, naquele plano plurianual, observa-se a execuo do programa Escola de
Qualidade para Todos, que recebeu R$ 358,18 milhes do FNAS, em 2000, em valores
atualizados pelo IGP-DI (tabela 40). Em que pese a ao ser executada com recursos do FNAS,
elas se referem participao do governo federal em programas municipais de garantia de renda
mnima (tabela 41). O objetivo do programa a busca de qualidade no ensino fundamental por
meio do apoio capacitao de professores e introduo de novas tecnologias nas escolas; foi
executado sob a responsabilidade do Ministrio da Educao. Outro exemplo da discrepncia de
programa que no guarda nenhuma relao com a poltica de assistncia social o Segurana
do Cidado, que teve como rgo responsvel o Ministrio da Justia, com o objetivo de
aumentar o policiamento e reaparelhar a polcia e trabalhar com lideranas locais, estimulando
aes comunitrias. O programa Direitos humanos, Direito de Todos uma iniciativa
importante do governo federal, que no PPA 2000-2003 foi executado no mbito do Ministrio da
Justia e da Secretaria de Estado de Direitos Humanos, contudo no tem no seu contedo aes
tpicas da poltica de assistncia social, alis, inclui-se entre os projetos executados com recursos
do FNAS, neste programa, estranhamente a construo do novo porto de Guajar-Mirim (tabela

127
Avaliao do PPA 200-2003 e a descrio das aes dos programas e seus detalhamentos pode ser vista em
http://www.abrasil.gov.br
 289
41). Todos esses dados comprovam a nossa hiptese de que no oramento da seguridade social,
ao longo do perodo de 2000 a 2007, foram utilizados recursos para o pagamento de aes que
no guardam relao constitucional com as polticas que integram o sistema de seguridade do
pas.

No PPA 2004-2007, a pulverizao e disperso de recursos foi menor. Destacam-se a

alocao de recursos do FNAS para a gesto da poltica de segurana alimentar e nutricional e
para a gesto da poltica de promoo da igualdade racial. No primeiro caso trata-se das aes
relacionadas poltica de segurana alimentar, que a partir de 2004 passaram a ser conduzidas
pelo MDS, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. O segundo
programa refere-se s aes que so executadas pela Secretaria de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial vinculada Presidncia da Repblica. Tambm vem recebendo continuamente
recursos do FNAS o programa Economia Solidria em Desenvolvimento, que est sob
coordenao do Ministrio do Trabalho e Emprego.
A anlise dos programas em consonncia com a LOAS revela que o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) teve uma reduo, em termos reais, de 26,75% no
volume de recursos aplicados, no perodo de 2000 a 2007, de R$ 390,56 milhes para R$286,08
milhes (tabela 40). O PETI tem por objetivo eliminar a prtica do trabalho infantil. O pico de
execuo oramentria aconteceu, em 2002, com valores liquidados de R$ 918,06 bilhes e o
menor oramento foi realizado, em 2004, com R$ 235,65 milhes. O resultado de 2002
conseqncia do desempenho das duas principais aes do PETI, no PPA 2000-2003, que foram
a concesso da bolsa Criana-Cidad, que oferece apoio financeiro s famlias que mantenham
na escola os filhos de 7 a 14 anos, e ao destinada manuteno de crianas e adolescentes na
jornada ampliada, em que so desenvolvidas atividades de reforo escolar, esportivas, culturais e
artsticas. O nmero de crianas e adolescentes atendidos pelo PETI salta de 394 mil, em 2000,
para 809 mil, em 2002. O desempenho em 2004 refletiu a mudana da concesso de bolsas para
o programa transferncia de renda com condicionalidades, responsvel pelo pagamento do
Bolsa-Famlia. Na reviso do PPA, em 2005, essa ao foi novamente includa no PETI,
merecendo destaque no Relatrio de Avaliao do PPA de 2004 (p. 849): tal fato propiciar
maior controle e transparncia para o programa. Mas parece que o governo mudou de idia
rapidamente, pois, a partir de 2006, a ao de concesso de bolsa voltou para o programa Bolsa-
Famlia128, sendo o PETI considerado uma ao inserida na Proteo Social Especial.

128
Portaria n 666, de 28 de dezembro de 2005.
 290
Tabela 41
Evoluo do FNAS por Programas e Aes
Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007)
Programas/Aes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2003 2004-2007

0042 Escola de Qualida de Para Todos 358,18

1034 Participao em Programas Municipais de Garantia de Renda Mnima 358,18

0065 - Ateno Pessoa Portadora de deficincia 3.096,41 3.512,23 4.149,56 4.380,33 5.780,39 6.091,02 41,46%

0565 - Pagamento de Renda Mensal Vitalcia Por Invalidez 1.539,75 1.368,92

0575 - Pagamento de Beneficio de Prestao Continuada a Pessoa Portadora de
deficincia - LOAS 2.926,47 3.322,77 3.903,04 4.221,65 4.089,61 4.597,88 44,26%
1426 - Construo, Ampliao e Modernizao de Centro de Atendimento a Pessoa
Portadora de deficincia 2,91 4,89 9,02 1,95 4,65 10,32 -32,80%
1488 - Reviso e Auditoria dos Benefcios de Prestao Continuada a Pessoa
Portadora de deficincia Fsica 12,88 2,71
2008 - Apoio Financeiro a Entidades que Prestam Assistncia Social ao Portador de
deficincia 0,15
2561 - Atendimento a Pessoa Portadora de deficincia em Situao de Pobreza e/ou
Risco Pessoal e Social 149,18 153,34 140,30 128,61 106,68 97,31 -13,79%
2574 - Remunerao dos Agentes Pagadores de Benefcios de Prestao Continuada
a Pessoa Portadora de deficincia 20,61 20,32 12,31 11,17 9,17
2584 - Servio de Processamento de Dados do Beneficio de Prestao Continuada A
Pessoa Portadora de deficincia 3,47 5,20 64,93 4,23 14,19 21,93%
2590 - Servios de Concesso e Cessao de Benefcios de Prestao Continuada a
Pessoa Portadora de deficincia 1,47 2,55 11,96 11,57 14,34 7,42 684,67%

0066 - Valorizao e Sade do Idoso 1.490,23 1.825,61 2.350,34 2.711,73 81,97%

0573 - Pagamento de Beneficio de Prestao Continuada a Pessoa Idosa - LOAS 1.386,87 1.728,39 2.210,63 2.634,71 89,97%
1394 - Construo, Ampliao r Mo dernizao de Centro de Atendimento A Pessoa
Idosa 9,98 9,82 20,78 0,64 -93,59%

1487 - Reviso e Auditoria dos Benefcios de Prestao Continuada A Pessoa Idosa 8,50 2,62 0,00

2559 - Atendimento a Pessoa Idosa em Situao de Pobreza 70,68 64,93 64,06 57,29 -18,94%

2560 - Atendimento a Pessoa Idosa do Abrigo Cristo Redentor 6,07 5,72 5,18 4,57 -24,82%
2573 - Remunerao dos Agentes Pagadores de Benefcios de Prestao Continuada
A Pessoa Idosa 11,18 14,15 6,57
2583 - Servio de Processamento de Dados Do Beneficio de Prestao Continuada A
Pessoa Idosa 3,04 2,94 31,27 2,34 -22,82%
2589 - Servios de Concesso e Cessao de Benefcios de Prestao Continuada a
Pessoa Idosa 5,07 0,00 4,27 5,60 10,44%

0067 - Ateno Criana 582,64 502,31 485,15 385,15 -33,90%

1001 - Construo, Ampliao e Modernizao de Creche 22,97 17,75 35,78 8,71 -62,08%

2556 - Atendimento a Criana em Creche 559,67 484,44 449,36 376,44 -32,74%

 291

2558 - Atendimento a Criana e ao Adolescente em Abrigo 0,11

0068 - Erradicao do Trabalho Infantil 390,56 592,73 918,06 742,12 233,65 611,72 261,48 286,09 90,01% 22,44%

09jb - Concesso de Bolsa a Criana e Adolescentes em Situao de Trabalho 371,72 49,42 59,35

1910 - Campanha para Sensibilizao da Sociedade quanto ao Trabalho Infantil 2,52

2060 - Atendimento Criana e Ao Adolescente em Jornada Escolar Ampliada 154,17 232,98 329,28 233,65 232,31
2060 - Aes Socioeducativas e de Convivncia para Crianas e Adolescentes em
Situao de Trabalho 280,76 212,06 226,73

2569 - Concesso Da Bolsa Criana-Cidad 207,28 312,60 474,73 413,51 99,49%

4443 - Servio de Processamento de Dados de Benefcios do Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil 6,25 3,20
6537 - Gerao de Ocupaes Produtivas Para Famlias de Crianas Atendidas pelo
Programa de Erradicao Do Trabalho Infantil 29,28 44,63
4447 - Remunerao dos Agentes Pagadores de Benefcios do Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil 28,04 15,96 7,69
6537 - Gerao de Ocupaes Produtivas para Famlias de Crianas Atendidas pelo
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil 79,76 28,73

0070 - Proteo Social a Infncia, Adolescncia e Juventude 44,39 83,95 141,80 109,05 438,08 395,74 145,64%
005b - Capacitao e Concesso de Bolsa para Jovens de 15 A 17 anos como agente
de desenvolvimento Social e Humano 68,23
109e - Construo, Ampliao e Modernizao de Centros Pblicos de Atendimento a
Juventude 0,17

0887 - Capacitao de Jovens em Situao de Vulnerabilida de Social 17,69

2293 - Concesso de Bolsa Para Jovens de 15 A 17 Anos como Agente Jovem de
desenvolvimento Social e Humano 35,64 74,73 66,35 61,70
2295 - Capacitao de Jovens de 15 A 17 Anos Como Agente Jovem de
desenvolvimento Social e Humano 16,14 21,61 18,70

2556 - Servios de Proteo Socioassistencial a Infncia e Adolescncia 324,95 300,11

2558 - Atendimento a Criana e ao Adolescente em Abrigo 29,04 25,69 25,93 18,18 13,76 -37,38%

4441 - Servio de Processamento de Dados de Benefcios do Programa Brasil Jovem 0,97 0,35

4449 - Remunerao dos Agentes Pagadores de Benefcios do Programa Brasil Jovem 0,00 0,00 4,01 1,78
4449 - Manuteno da Infra-Estrutura de Explorao e Produo de leo e Gs
Natural no Exterior

5398 - Implantao de Centros da Juventude 15,35 6,47 14,56 3,67 -76,12%

7972 - Construo, Ampliao E Mo dernizao de Centros Pblicos de Atendimento
Criana r Adolescentes 30,67 14,79
869l - Servios de Concesso, Manuteno, Pagamento e Cessao dos Benefcios
do Programa de Proteo Social a Infncia, a Adolescncia e A Juventude 1,44

0071 - Comunida de Ativa 55,77 37,19

1481 - Aes Sociais e Comunitrias para Populaes Carentes 55,77 37,19

 292

0072 - Gesto Da Poltica de Assistncia Social 2,13 0,91

5646 - Implantao do Sistema de Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social 2,13 0,91

0073 - Combate ao Abuso e a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes 10,84 12,14 8,81 16,19 35,58 39,94 51,96 66,02 49,32% 85,57%
2383 - Proteo Social as Crianas e aos Adolescentes Vitimas de Violncia, Abuso e
Explorao Sexual e Suas Famlias 16,19 35,58 39,94 51,96 66,02 85,57%
4446 - Atendimento a Criana e ao Adolescente em Jornada Escolar Ampliada no
Combate Explorao Sexual Comercial Infanto-Juvenil 10,84 10,39 8,81 -100,00%

7939 - Campanha Educativa de Combate Explorao Sexual Infanto-Juvenil 1,75

0154 - Direitos Humanos, Direitos de Todos 0,00 36,08 89,24 28,32

1283 - Implantao de Ncleos de Atendimento a Famlia nas Periferias de Grandes
Metrpoles e Aglomerados Urbanos 15,29 80,17 28,32

5337 - Construo do Novo Porto de Guajar-Mirim 20,80 9,07

0666 - Segurana Do Cidado 0,00 9,03 7,01 6,85

1317 - Capacitao de Li derana Comunitria Para O Combate Da Violncia Urbana 9,03 7,01 6,85

0809 - Enfrentamento a Pobreza 168,79 208,33

1481 - Aes Sociais e Comunitrias no Enfrentamento a Pobreza 113,81 139,85

5565 - Aes de Gerao de Renda no Enfrentamento a Pobreza 54,98 68,48

1006 - Gesto da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional 2,60 3,68

6877 - Capacitao de Agentes Pblicos E Sociais Em Polticas de desenvolvimento
Social e Combate e Fome 2,60 3,68

1093 - Atendimento Integral Famlia 95,72 148,26

11lm - Construo, Ampliao e Mo dernizao dos Centros de Referencia da
Assistncia Social 6,24
1481 Aes Sociais e Comunitrias para Populaes Carentes 20,53 24,78
4915 - Funcionamento de Ncleos de Atendimento Integral a Famlia 75,18 117,24
5565 - Aes de Gerao de Renda Para Populaes Carentes
1133 - Economia Solidria em desenvolvimento 23,06 29,12 18,30 22,62 -1,88%
4963 - Promoo da Incluso Produtiva 19,16 16,15 18,30 22,62 18,10%
5565 - Aes de Gerao de Renda Para Populaes Carentes 3,90 12,97
1152 - Gesto da Poltica de Promoo da Igualda de Racial 1,55 0,00
0738 - Concesso de Bolsas de Estudo no Combate A Discriminao 0,12
4931 - Atendimento as Comunida des Quilombolas 1,43
1282 - Proteo Social a Pessoa Idosa 3.833,82 4.672,79

0561 - Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Idade 748,04 664,47

0573 - Pagamento de Beneficio de Prestao Continuada a Pessoa Idosa - LOAS 3.009,91 3.942,81
1394 - Construo, Ampliao e Mo dernizao de Centros Pblicos de Atendimento a
Pessoa Idosa 9,21 12,99
 293

2559 - Servio de Proteo Socioassistencial a Pessoa Idosa 48,05 44,64

2573 - Remunerao dos Agentes Pagadores do Beneficio de Prestao Continuada a
Pessoa Idosa e da Renda Mensal Vitalcia por Idade 6,90
2583 - Servio de Processamento de Dados do Beneficio de Prestao Continuada a
Pessoa Idosa e da Renda Mensal Vitalcia por Idade 5,52 6,20
2589 - Servios de Concesso e Reviso de Benefcios de Prestao Continuada a
Pessoa Idosa 6,19 1,69

1331 - Proteo Social Ao Adulto Em Situao de Vulnerabilida de 4,80

6423 - Servio de Proteo Socioassistencial a Pessoa Adulta em Situao de
Vulnerabilidade 3,92
7964 - Construo, Ampliao e Mo dernizao de Centros Pblicos de Atendimento
ao Adulto em Situao de Vulnerabilidade 0,88

1384 - Proteo Social Bsica 13.031,21 14.955,39

0561 - Renda Mensal Vitalcia Por Idade 622,91 606,68

0565 - Renda Mensal Vitalcia Por Invalidez 1.399,56 1.391,74

0573 - Benefcio de Prestao Continuada a Pessoa Idosa - LOAS 4.876,51 5.837,94

0575 - Benefcio de Prestao Continuada a Pessoa Com deficincia - LOAS 5.469,45 6.316,34

0886 - Concesso de Bolsa Para Jovens em Situao de Vulnerabilida de Social 90,27 93,88
2583 - Servio de Processamento de Dados do Beneficio de Prestao Continuada e
da Renda Mensal Vitalcia 13,42 25,65
2589 - Avaliao e Operacionalizao do Beneficio de Prestao Continuada da
Assistncia Social e Manuteno da Renda Mensal Vitalcia 3,47 5,42

2a60 - Servios de Proteo Social Bsica as Famlias 184,80 290,49

2a61 - Servios Especficos de Proteo Social Bsica 289,10 326,34

2b30 - Estruturao da Rede de Servios de Proteo Social Bsica 80,36 59,56

869l - Concesso, Manuteno, Pagamento e Cessao de Bolsa a Jovens em
Situao de Vulnerabilidade 1,36 1,33
1385 - Proteo Social Especial 136,43 166,70
2a65 - Servios de Proteo Social Especial Famlia 34,43 43,88
2a69 - Servios Especficos de Proteo Social Especial 76,18 87,56
2b31 - Estruturao da Re de de Servios da Proteo Social Especial 25,82 35,25
8009 - Organizao Produtiva de Comunida des Pobres -Pronager 0,00 0,00 38,17 9,85
5565 - Aes de Gerao de Renda Para Populaes Carentes 38,17 9,85
Total 6.144,17 6.783,32 8.243,91 8.426,75 10.446,72 11.988,59 13.501,98 15.500,50 37,15% 48,38%
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 294

O PETI concede uma bolsa s famlias das crianas/adolescentes menores de 16 anos,

visando substituio da renda que elas traziam para casa por conta da situao de trabalho.
Em contrapartida, as famlias tm de matricular seus filhos na escola e eles tm de freqentar
a jornada ampliada. A partir do SUAS, h tambm exigncia de as famlias participarem das
atividades destinadas sua incluso social por meio dos servios, programas e projetos
disponibilizados pelo sistema.
As aes de concesso de bolsa e da jornada ampliada no tm sido suficientes para o
atendimento das crianas e dos adolescentes em situao de trabalho. Os dados da
PNAD/2007 revelam que existem no Brasil 2,5 milhes de crianas e adolescentes
trabalhando, o que equivale a 6,6% do total nessa faixa etria. O grfico 6 revela que, no
perodo de 2003 a 2007, o nmero de crianas e adolescentes atendidos pelo PETI nunca
ultrapassou a 40% do pblico-alvo do programa.

Grfico 6
3.500 Comparativo entre PETI e Trabalho Infantil (1)

3.000 2.935
2.778
2.703 2.718
2.501
2.500

2.000
Em milhes

1.500
Trabalho Infantil
1.000 PETI
931 933 864
1.000 809

500

0
2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: PNADs e MDS.
Elaborao prpria. Nota: (1) O trabalho infantil refere-se as crianas e adolescente de 5 a 15 anos ocupadas, conforme dados da PNAD.

O decrscimo no nmero de bolsas, em 2007, pode estar relacionado integrao do

PETI ao Bolsa-Famlia. Em dezembro/2007, estavam registradas 863 mil
crianas/adolescentes no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) em situao de
trabalho recebendo recursos oramentrios para participar das aes scio-educativas do PETI
e bolsa. A descrio das diferenas de atribuies dos dois programas pode ser visualizada no
 295

quadro 1. Chama ateno, alm do irrisrio valor das bolsas concedidas, o fato de o programa
Bolsa-Famlia ter limitado o nmero de crianas e adolescentes beneficirios a no mximo
trs por famlia. Outra contradio no valor da bolsa do PETI a diferenciao entre as reas
urbana e rural. Apesar de 71,13% das crianas e adolescentes que se encontram em situao
de trabalho estarem no setor agrcola, o valor da bolsa mensal na rea rural representa apenas
62,5% do valor pago na rea urbana.

Quadro 1
Critrios para concesso de bolsa para erradicao do trabalho infantil

Programa Bolsa Famlia (PBF) PETI

Famlias em situao de trabalho Famlias em situao de trabalho
infantil com renda per capita mensal infantil com renda per capita mensal
igual ou inferior a R$ 120,00 superior a R$ 120,00

Famlias com renda per capita de at R$ Famlias residentes na rea urbana tm

60,00: R$ 58,00+R$ 18,00 por direito bolsa mensal no valor de R$
beneficirio (no mximo at trs) 40,00 por criana/adolescente.

Famlias com renda per capita entre R$ Famlias residentes na rea rural tm
60,01 e R$120,00: R$ 18,00 por criana direito bolsa mensal no valor de R$
ou adolescente de at 15 anos (no 25,00 por crianas/adodescente.
mximo at trs)
Fonte: Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007, p. 26 do caderno 17.

O programa Bolsa-Famlia no incide necessariamente sobre o trabalho infantil. Alm

disso, como ressalta o estudo do INESC (2008, p. 36):
No disponibilizado o nmero de famlias que ingressam no Programa
Bolsa-Famlia (PBF) devido condio de possurem crianas e
adolescentes em situao de trabalho infantil. Seria importante saber se
aquelas famlias que deixaro de ser atendidas pelo PETI (3,7 milhes) sero
atendidas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF).
Essa estratgia camufla a incapacidade do governo de erradicar o trabalho
infantil. Afinal, para integrar o PBF, os 3,7 milhes de crianas e
adolescentes ignorados pelo PETI deveriam pertencer a famlias com renda
per capita igual ou inferior a R$ 120,00. o que aponta o quadro acima. E
isso estatisticamente improvvel. (Grifamos.)

O programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes,

que tem como rgo responsvel a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, vem recebendo
recursos contnuos e de forma crescente do FNAS. No perodo de 2000 a 2007, o crescimento
da execuo oramentria, em termos reais, foi de 508,90%, saindo de R$ 10,84 milhes para
R$ 66,03 milhes (tabelas 40 e 41). O programa tem como pblico-alvo as crianas e
 296

adolescentes em situao de vulnerabilidade em relao violncia, ao abuso e explorao

sexual e respectivas famlias. Registra-se que no FNAS no esto todos os recursos destinados
ao programa, mas trata-se do oramento destinado ao proteo social s crianas e aos
adolescentes vitimas de violncia, abuso e explorao sexual e suas famlias (tabela 41), que
correspondeu a 90,75% do total de recursos liquidados no programa. No Relatrio de
Avaliao do PPA 2004-2007 (ano base 2007, caderno 26), a Secretaria Especial dos Direitos
Humanos destaca o aumento de 80% (de 2007 em relao 2006) do total de denncias
recebidas por ano encaminhadas pelo "Disque Denncia" (ou Disque 100), chegando a 24.931
denncias em 2007. Porm, a secretaria registra que os recursos oramentrios executados,
em 2007, foram insuficientes. Alm disso, o programa sofreu contingenciamento nas aes
de responsabilidade da SEDH, s liberado, em parte, ao final do exerccio, causando
descontinuidade no fluxo (p. 144). Durante a execuo do PPA 2004-2007, o programa
reduziu sua participao na unidade oramentria da Secretaria Especial dos Direitos
Humanos de 22,15% (2004) para 6,92% (2007).
Os programas e aes organizados no oramento do FNAS sofreram modificaes
substanciais a partir de 2006, resultado de um longo caminho de mudanas iniciadas nos anos
anteriores que vo resultar na instituio do SUAS.
Convm lembrar que, em 2002, o CNAS aprova duas resolues importantes que
marcam o incio de uma reorganizao institucional da poltica nacional de assistncia social.
A Resoluo 159, que dispe sobre o processo de elaborao, anlise e aprovao do
Oramento da Assistncia Social, particularmente, o FNAS; e, a Resoluo 175, que dispe
sobre a elaborao dos planos plurianuais da assistncia social nas trs esferas de governo.
Para Boschetti (2003b), a Resoluo 159 um marco, porque, aps dez anos de
funcionamento, o CNAS invocou as competncias de rgo gestor federal para regulamentar
o processo de formulao da proposta oramentria pelo Poder Executivo federal, com
estabelecimento de prazos para apresentao pelo governo e apreciao pelo conselho. De
acordo com a autora, por meio da Resoluo 175, o CNAS assumiu o direito de formular e
no apenas registrar entidades e responder s demandas do Poder Executivo, para, de forma
indita, definir parmetros, prazos e indicaes para elaborao dos planos de assistncia
social. Essas deliberaes permitem assegurar a articulao entre planos, conselhos e fundos,
fundamental para a concretizao do sistema descentralizado e previsto na LOAS, que vem a
ser o embrio do SUAS, principal deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia
Social, realizada em Braslia (DF), em 2003.
 297

O SUAS um modelo de gesto descentralizado e participativo, para regulao e

organizao em todo o territrio nacional dos servios, programas, projetos e benefcios
scio-assistenciais, de carter continuado ou eventual, executados e providos por pessoas
jurdicas de direito pblico sob critrio universal e lgico de ao em rede hierarquizada e em
articulao com iniciativas da sociedade civil. O SUAS129 busca a operacionalizao da
LOAS, viabilizando um sistema descentralizado e participativo e a sua regulao em todo o
territrio nacional.130
Para Behring (2008), a construo do SUAS e de todo o seu marco regulatrio uma
inovao no campo da assistncia social. Nesse sentido, destaca a autora que o CNAS, em
sintonia com o MDS, empreendeu um intenso esforo de regulao da implantao do
sistema, expresso especialmente na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de
novembro de 2004, que fundamenta a instituio do SUAS. Na atuao do CNAS, talvez o
marco mais importante na histria do conselho foi a aprovao da Resoluo 130, de 15 de
julho de 2005, que Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), materializando os fluxos de
gesto do SUAS.
A NOB/SUAS disciplina a gesto pblica da poltica de assistncia social de modo
sistmico pelos entes federativos, em conformidade com a CF, a LOAS e outras legislaes.
O contedo da NOB/SUAS estabelece: carter do SUAS; as funes da poltica pblica de
assistncia social para extenso da proteo social brasileira; nveis de gesto do SUAS;
instncias de articulao, pactuao e deliberao que compem o processo democrtico de
gesto do SUAS; financiamento; e regras de transio.
Em 2004, as modificaes na organizao da poltica de assistncia social sero
decisivas para consubstanciar uma nova estrutura oramentria para o FNAS, pois ocorre
aprovao da nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), visando instituio do
SUAS e s novas bases de financiamento. As mudanas prosseguem em 2005, com a
aprovao da NOB-SUAS. A PNAS define a assistncia social como poltica de proteo
social com trs nveis de segurana (MDS, 2004):
a) sobrevivncia - visando a assegurar uma renda mnima para pessoas com limitaes
de rendimento ou autonomia, especialmente pessoas com deficincia, idosos, desempregados
e famlias numerosas ou sem garantia de condies bsicas de vida;
b) acolhida - opera com as provises bsicas que comea com os direitos
alimentao, ao vesturio e ao abrigo, especialmente para crianas, idosos e portador de

129
Para uma viso crtica sobre o SUAS consultar Behring (2008).
130
Informaes disponveis em http://www.mds.gov.br/programas/rede-suas.
 298

deficincia. Essa proteo tambm voltada para incontingncias como a separao da

famlia por variadas situaes como violncia familiar, social, drogadio, alcoolismo,
desemprego prolongado e criminalidade; e,
c) convvio ou vivncia familiar tem por objetivo atender por meio da poltica de
assistncia social indivduos com problemas relacionados a no-aceitao de situaes de
recluso, de situaes de perda das relaes, visando tambm a superar barreiras relacionais
criadas por questes individuais, grupais, sociais por discriminao ou mltiplas inaceitaes
ou intolerncias da convivncia humana.
Em consonncia com essa nova classificao so estabelecidas polticas especficas
para cada tipo de proteo social. A segurana de sobrevivncia ser garantida por meio do
BPD e dos benefcios eventuais previstos na LOAS (art. 22) com objetivos de assegurar renda
para pessoas e famlias em situaes de forte fragilidade pessoal e familiar. J a segurana de
acolhida est associada oferta de abrigos, alimentao, higiene, vesturio e aes sociais e
educativas a populaes em situao de abandono ou isolamento. A segurana de convvio
implica a oferta de experincias scio-educativas, culturais e de convivncia visando ao
restabelecimento de vnculos pessoais, familiares, de vizinhana ou grupo social (MDS, 2004
e 2005).
Essas polticas ficam associadas a dois tipos de proteo social, que representam dois
programas no oramento do FNAS, a partir de 2006: a proteo social bsica e a proteo
social especial (ver tabelas 40 e 41). Os novos programas substituem a estrutura oramentria
que vigorava desde 2000.
De acordo com MDS (2004), a proteo social bsica tem como objetivos prevenir
situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e o
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em
situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao e, ou, fragilizao de
vnculos afetivos. A proteo social bsica responsvel pelo desenvolvimento de servios,
programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de
indivduos, conforme identificao da situao de vulnerabilidade apresentada. Os programas
e projetos so executados pelas trs instncias de governo e devem ser articulados dentro do
SUAS.
Os servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica devero se
articular com as demais polticas pblicas locais para superar as condies de vulnerabilidade
e prevenir as situaes que indicam risco potencial. Destaca-se o fato de que os servios de
proteo social bsica sero executados de forma direta nos Centros de Referncia da
 299

Assistncia Social (CRAS). O CRAS uma unidade pblica estatal de base territorial,
localizado em reas de vulnerabilidade social, onde so executados servios de proteo
social bsica, organizao e coordenao da rede de servios scio-assistenciais locais da
poltica de assistncia social.
A proteo social especial divide-se em dois nveis: mdia e alta complexidade. A
proteo social especial prioriza a reestruturao dos servios de abrigamento dos indivduos
que, por uma srie de fatores, no contam mais com a proteo e o cuidado de suas famlias,
para as novas modalidades de atendimento. O pblico-alvo so as crianas, os adolescentes,
os jovens, os idosos, as pessoas com deficincia e as pessoas em situao de rua que tiverem
seus direitos violados ou ameaados e cuja convivncia com a famlia de origem seja
considerada prejudicial sua proteo e ao seu desenvolvimento. Trata-se de atendimento
assistencial destinado a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e
social, por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de
substncias psicoativas, cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao
de trabalho infantil, entre outras (MDS, 2004).
No mbito da poltica de proteo especial esto tambm dois programas que so
pactuados e assumidos pelos trs entes federados: o PETI e o Programa de Combate
Explorao Sexual de Crianas e de Adolescentes. Contudo, do ponto vista do oramento do
FNAS, esses programas permanecem classificados de forma separada do programa de
proteo social especial para permitir maior acompanhamento das metas acordadas entre os
entes da federao.
O PNAS considera os servios de mdia complexidade aqueles que oferecem
atendimentos s famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos vnculos familiar
e comunitrio no foram rompidos. Nesse sentido, requer maior estruturao tcnico-
operacional, ateno especializada e mais individualizada, alm do acompanhamento
sistemtico e monitorado. J a proteo social especial de alta complexidade visa a garantir a
segurana integral (moradia, alimentao, higienizao) e trabalho protegido para famlias e
indivduos que se encontram sem referncia ou em situao de ameaa, necessitando ser
retirados de seu ncleo familiar ou comunitrio.
O quadro 2 publicado pelo Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 11
(agosto/2005) mostra a alterao feita no PPA 2004-2007 para adaptar os programas e aes
que so de responsabilidade da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do MDS
nova PNAS e NOB-SUAS. Essas modificaes mudaram a estrutura dos programas e aes
executadas no oramento do FNAS (ver tabelas 40 e 41).
 300

Quadro 2
Comparao de programas e aes da SNAS/MDS
No perodo de 2005 e 2006
PPA 2005 PPA 2006

Proteo Social Criana, ao Adolescente e Juventude Programa Proteo Social Bsica

- Atendimento em creches e pr-escolas rede SAC - Servio de Proteo Bsica s Famlias

- Construo, ampliao e modernizao de creches - Servios Especficos de Proteo Social Bsica

- Programa Agente Jovem - Concesso de Bolsa para Jovens em Situao de Vulnerabilidade

Social

Proteo Social Pessoa com Deficincia - Estruturao da Rede de Servios de proteo Social Social Bsica

- Servios de Ao Continuada - Benefcios de Prestao Continuada Pessoa Idosa

- Benefcios de Prestao Continuada Pessoa com Deficincia - Benefcios de Prestao Continuada Pessoa com Deficincia

- Renda Mensal Vitalcia por invalidez - Renda Mensal Vitalcia por Idade

- Construo, ampliao e modernizao de centros de - Renda Mensal Vitalcia por invalidez

atendimentos

Proteo Social ao Idoso Programa Proteo Social Especial

- Servios de Ao Continuada - Servios de Proteo Social Especial a Indivduos e Famlias

- Benefcios de Prestao Continuada pessoa Idosa - Servios Especficos de Proteo Social Especial

- Renda Mensal Vitalcia por idade - Estruturao da Rede de Servios da Proteo Social Especial

- Construo, ampliao e modernizao de cetros de atendimento

Programa Ateno Integral Famlia PAIF (chamado em 2005

de Sistema nico de Assistncia Social)

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

- Concesso de Bolsa a Crianas e Adolescentes em Situao de - Concesso de Bolsa a Crianas e Adolescentes em Situao de
Trabalho Trabalho

- Aes Socioeducativas para Crianas e Adolescentes em situao - Aes Socioeducativas para Crianas e Adolescentes em situao de
de trabalho trabalho

Programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas Programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e
e Adolescentes Adolescentes

- Proteo Social s Crianas a aos Adolescentes Vtimas de - Proteo Social s Crianas a aos Adolescentes Vtimas de Violncia,
Violncia, Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias

Programa Economia Solidria em Desenvolvimento Programa Economia Solidria em Desenvolvimento

- Proteo da Incluso Produtiva - Proteo da Incluso Produtiva

Fonte: Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 11 (agosto/2005), p. 46.

As informaes sobre as aes do FNAS, no perodo de 2000 a 2007, deflacionados

pelo IGP-DI, mostradas na tabela 41 permitem uma anlise da repartio dos recursos entre
benefcios, servios, programas e projetos e aes administrativas. Pelo grfico 7 fica
evidenciada a primazia dos recursos destinados ao pagamento dos benefcios, considerando-se
neste agrupamento apenas o BPC (idoso e portador de deficincia) e a RMV (idade e
invalidez). De acordo com o grfico 7, esses benefcios respondiam por 70,2% dos recursos
do FNAS, em 2000, saltando para 91,3%, em 2007. Isso significa um crescimento, em termos
reais, de 228,11% no perodo. O perodo de principal acrscimo ocorreu entre 2003 e 2005,
 301

ocasionado pelo fato de o FNAS passar a ser responsvel pelo financiamento da RMV e pela
alterao no Estatuto do Idoso.

Grfico 7
Distribuio dos Recursos do FNAS (2000 a 2007)
0,60% 0,72% 2,26% 0,76% 0,56% 0,28% 0,13% 0,20%
100% 2,24% 5,56% 1,99% 1,78%
10,41% 7,41%
13,26% 11,17% 7,34% 6,28% 6,72%
5,96%
90% 10,47%
14,41% 12,41%
80% 15,94%

70%

60%

50% Aes administrativas

89,86% 88,20% 91,60% 91,30%
Programas/projetos
81,36%
40% 74,46% 74,16% Servios
70,20% BPC e RMV
30%

20%

10%

0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: SIAFI/SIGA.
Elaborao prpria

O Relatrio do PPA de 2004 revela que o BPC atendeu 933.164 mil idosos, superando
o exerccio de 2003, que pagou benefcio a 664.875 mil idosos, o que corresponde a uma taxa
de crescimento superior a 40% de pessoas atendidas. O documento do governo destaca o fato
que a implantao do Estatuto do Idoso e a ampliao da base de clculo da renda familiar per
capita, que excluiu da conta os rendimentos provenientes de um benefcio assistencial,
permitiram que somente no ms de janeiro/2004 60 mil idosos solicitassem o BPC. O
quantitativo de benefcios pagos (BPC mais RMV) aumentou em mais de 1 milho no perodo
de 2000 a 2007, subindo de 2,022 milhes para 3,080 milhes, conforme dados do MDS.
No grupo de servios foram agrupadas as aes dos Servios de Ao Continuada
(SAC) que at 2004 constitua uma das principais formas de atuao do governo federal na
poltica de assistncia social. Esses servios eram executados por estados e municpios
diretamente ou por meio das entidades sem fins lucrativos, mas com aporte de recursos do
fundo pblico e estavam classificados por pblico-alvo: idoso, criana, adolescente e
portadores de deficincia. Envolvia desde custeio de creches a auxlio financeiro para
entidades de assistncia pessoa portadora de deficincia. Com as mudanas realizadas, a
partir de 2004, essas aes passaram a integrar os programas de proteo social. Uma questo
relevante a mudana na forma de financiamento.
 302

Os recursos federais para a execuo das aes do SAC eram transferidos para os
fundos municipais de assistncia social, por meio de convnios com as prefeituras, que
repassavam para as entidades prestadoras de servios. A partir da nova poltica de assistncia
e do SUAS, o financiamento dos servios assistenciais passou a ser agrupado por nvel de
proteo social, bsica ou especial, concedendo maior autonomia para os municpios na
alocao dos recursos transferidos pelo FNAS, conforme a necessidade de cada nvel de
proteo.
Conforme o grfico 7, os recursos destinados aos servios oscilaram bastante ao longo
do perodo estudado. O crescimento de 6,27%, em termos reais, registrado no perodo no foi
uniforme. Os gastos com servios, em valores deflacionados para 2007, foram de R$ 979,66
milhes, chegando a R$ 1.022,91 milhes, em 2002. Aps 2003, houve reduo no aporte de
recursos chegando no oramento de 2005 a registrar o menor gasto do perodo, R$ 714,31
milhes. Aps 2006, volta a ter um pequeno acrscimo, resultando em um valor liquidado
total em servios, no ano de 2007, de R$ 1.041,04. O principal destino dessas aes, em 2007,
foram os servios de proteo social bsica famlia (R$ 290,49 milhes) e servios
especficos de proteo social bsica (R$ 326,34), o que correspondeu a 59,25% dos gastos
nesse agrupamento (ver tabela 41).
Os dados levantados pelo Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 13
(2007), no perodo de 1999 a 2005, em trs modalidades de SAC (crianas e adolescentes,
portadores de deficincia e idoso), revelam um crescimento mdio de 25% na capacidade de
atendimento realizado com o financiamento federal. Incluindo, na modalidade de servios,
desde grupos de convivncia a abrigos e residncias especficas, passando pelo atendimento
domiciliar.
Em relao a programas e projetos foram agrupadas as principais aes referentes aos
programas do PETI, de Proteo infncia, Adolescncia e Juventude (antigo programa
Agente Jovem), do Atendimento Integral Famlia e do Combate ao Abuso e Explorao
Sexual, entres outras. Excluram-se aes referentes a servios, que foram classificadas no
grupamento anterior, mas consideraram-se os benefcios, como a bolsa do PETI e as bolsas
para jovens. O conjunto das aes desses programas sofreu uma reduo de 66,16%,
reduzindo a participao de 13,26% (2000) para 1,78% (2002), conforme revela o grfico 7.
Esse desempenho resultado das mudanas ocorridas no mbito do oramento do FNAS,
sobretudo a partir do PPA 2004-2007 com a excluso de vrios programas que deixaram de
contar com recursos do fundo no seu custeio. Destacam-se: Escola de Qualidade para todos;
Valorizao e Sade do Idoso; Ateno Criana; Comunidade Ativa; Gesto da Poltica de
 303

Assistncia Social; Direitos Humanos, Direitos de Todos; Segurana do Cidado;

Enfrentamento a Pobreza; e PRONAGER. No PPA 2004-2007, alguns programas s tiveram
execuo nos dois primeiros anos de vigncia do plano (ver tabela 40). Alm do PETI, em
que parte de suas aes foi integrada ao Bolsa-Famlia na Unidade Oramentria MDS.
Por fim, no grupamento das aes administrativas foram consideradas aquelas que se
referem aos servios de processamento de benefcios, remunerao dos agentes financeiros
que so pagadores do BPC e do RMV, alm de aes especficas voltadas para gesto. H
uma reduo dessas aes no montante de recursos do FNAS. Em 2007, dos R$ 31,07
milhes gastos, 82,55% foram destinados ao pagamento do servio de processamento de
dados do beneficio de prestao continuada e da renda mensal vitalcia (ver tabela 41).
Com maior parte dos recursos comprometidos com o pagamento do BPC e da RMV,
que expressa o cumprimento de uma determinao constitucional e a proteo social de mais
de 3 milhes de idosos e portadores de deficincia, que vivem em condies de extrema
pobreza, o FNAS no vem conseguindo ampliar o montante de recursos para aes
relacionadas aos servios. Nem tampouco aumentar as transferncias de recursos para que os
municpios estruturem a rede de servios assistenciais por nvel de proteo social, bsica ou
especial, conforme o previsto na NOB/SUAS. A tabela 42 ilustra essa situao.

Tabela 42
FNAS
Valores por modalidade de aplicao (2003 a 2007)
Gasto Natureza de Despesa (GND) Modalidade de Aplicao 2003 2004 2005 2006 2007
30 - Transferncia a Estados e
3 -Outras despesas correntes ao Distrito Federal 1,86% 0,55% 0,46% 0,18% 0,19%
40 - Transferencias a
3 -Outras despesas correntes Municipios 14,54% 8,49% 9,85% 7,21% 7,42%
50 - Transf. A Inst. Privadas_s/
3 -Outras despesas correntes Fins Lucrativos 0,07% 0,0001% 0,0024% 0,00% 0,00%

3 -Outras despesas correntes 80 - Transferencias ao Exterior 0,04%

3 -Outras despesas correntes 90 - Aplicacoes Diretas 82,93% 90,36% 89,06% 91,99% 91,87%
30 - Transferncia a Estados e
4 - Investimentos ao Distrito Federal 0,01% 0,12% 0,04% 0,02% 0,02%
40 - Transferencias
4 - Investimentos aMunicipios 0,59% 0,48% 0,60% 0,59% 0,46%

Valores Deflacionados pelo IGP-DI, em R$ milhes 8.426,75 10.446,72 11.988,59 13.501,99 15.500,50
Fonte: SIAFI/SIGA
Elaborao prpria
 304

Na tabela 42 demonstrada a participao de cada modalidade de aplicao do FNAS,

por Grupo de Natureza de Despesa (GND), no perodo de 2003 a 2007. Ou seja, comparando
a situao antes e aps a implantao do SUAS, que pretende tornar concreto um modelo de
gesto descentralizada da poltica de assistncia social no pas. Os dados revelam que mais de
90% dos recursos so referentes a aplicaes diretas, pois so comprometidos com o
pagamento do BPC diretamente ao beneficirio. A modalidade de aplicao de recursos de
transferncias aos municpios, que respondia por 14,54% do montante do oramento do
FNAS, em 2003, caiu para 7,42%, em 2007, nas outras despesas correntes. Para os gastos
com investimentos transferidos para os municpios, a reduo foi de 0,59% para 0,46%, no
mesmo perodo. A esse ritmo de transferncia de recursos aos municpios ser muito difcil a
estruturao da rede de servios prevista no SUAS, sobretudo os CREAS.
Tambm nos municpios e nos estados,131 os dados disponveis na STN revelam
dificuldade na ampliao do oramento da assistncia social, o que certamente contribui para
retardar a implantao do SUAS nacionalmente. O consolidado dos oramentos estaduais
realizado pela STN mostra que, em 2003, a funo assistencial social respondia por 1,41% do
montante gasto no oramento (excetuando a funo operaes especiais, que inclui os gastos
com a dvida) reduzindo-se para 1,05%, em 2007. O estudo do STN (2007) traz dados das
finanas municipais de 4.948 municpios e demonstra que os gastos com assistncia social
aumentaram 21,5%(em valores deflacionados pelo IGP-DI), no perodo de 2003 a 2006,
contudo reduziram sua participao no montante dos oramentos municipais de 3,13% para
2,99%, no mesmo perodo. Ao que tudo indica, os trs primeiros anos de implantao da nova
poltica de assistncia social no tm sido acompanhados do aporte de recursos necessrios
para lograr xito na implantao dos servios de proteo social bsica e especial. O SUAS
corre srio risco, se no tiver aporte de oramento suficiente para servios, de se tornar apenas
uma carta de inteno. Indicando que, de fato, a opo da poltica de assistncia social no
a estruturao de servios, ou de uma rede de proteo scio-assistencial que requer aportes
considerveis de investimento para garantir uma cobertura universal. O caminho escolhido
pelo governo o da focalizao com o Bolsa-Famlia, carro-chefe das aes de poltica de
assistncia social.

131
Dados disponveis em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/est_estados.asp
 305

Captulo 6 Capital Portador de Juros: scio privilegiado do fundo pblico no Brasil

6.1 Poltica fiscal e monetria a servio do capital portador de juros

No mbito das transformaes contemporneas do capitalismo ocorre o

desenvolvimento de instituies especializadas como os investidores institucionais, os
fundos de penso, fundos coletivos de aplicao, sociedades de seguros, bancos que
administram sociedades de investimentos , que faz da centralizao dos lucros no
reinvestidos das empresas e das rendas poupadas das famlias, principalmente por meio dos
planos privados de previdncia e da poupana salarial, o caminho de uma acumulao
financeira de grande dimenso, conforme discutido no captulo 1. De forma que a acumulao
financeira acontece pela centralizao nessas instituies especializadas de lucros industriais
no reinvestidos e de rendas no consumidas que tm por finalidade a funo de valoriz-los
na forma de ativos financeiros, buscando mant-los fora da produo de bens e servios.
Conforme Chesnais (2005, p. 35-36):
O capital portador de juros (tambm designado de capital financeiro ou
simplesmente finana) no foi levado ao lugar que hoje ocupa por um
movimento prprio. Antes que ele desempenhasse um papel econmico e
social de primeiro plano, foi necessrio que os Estados mais poderosos
decidissem liberar o movimento de capitais e desregulamentar e desbloquear
seus sistemas financeiros. Foi igualmente preciso que recorressem a polticas
que favorecessem e facilitassem a centralizao dos fundos lquidos no
reinvestidos das empresas e das poupanas das famlias.

A anlise marxista de Granemann (2006, p. 20-21) mostra que o capital industrial no

sofre oposio do capital portador de juros, no sendo excludente entre si, pois o mximo que
pode ocorrer no mbito da burguesia so disputas pontuais pela apropriao de parcelas da
mais-valia no mbito das especializaes do capital industrial, que a sntese do capital
global. O capital industrial aps ter submetido e incentivado em seu prprio proveito o
capital de comrcio de mercadorias e o capital de comrcio de dinheiro d-se a conhecer por
suas formas autnomas: como capital produtivo, capital portador de juros e capital
comercial.
Ao analisar o perodo ps-liberalizao comercial e financeira, no Brasil, Miguel
Bruno (2007) destaca que, aps quase duas dcadas de adeso ao processo de globalizao,
ocorreu decrscimo da participao relativa do capital produtivo no estoque de capital fixo no
 306

pas, ao mesmo tempo em que h um crescimento expressivo da renda de juros, que atinge a
mdia de 29% da renda disponvel bruta, entre 1993 e 2005, o que significa uma elevadssima
carga financeira sobre o PIB. Para o autor, o corolrio direto do caminho escolhido pelo Brasil
a permanncia da trajetria de baixo crescimento econmico com seus efeitos negativos,
particularmente a desestruturao da relao salarial e a concentrao da distribuio
funcional da renda.
De acordo com Bruno (2007), as mudanas institucionais do perodo de elevado
crescimento econmico permitiram o desenvolvimento de estruturas financeiras sofisticadas
no Brasil. Assim, quando as condies endgenas de reproduo do crescimento se esgotam
juntamente com a conjuntura internacional adversa, ocorre um deslocamento do eixo de
acumulao de capital, com o apoio do Estado, para o setor bancrio-financeiro.
Para o autor, a conjuntura de estagflao que combinou a estagnao econmica e a
inflao levou a economia brasileira a um ciclo de acumulao financeira baseada na dvida
pblica e nos ganhos inflacionrios. No ps-real, os ganhos inflacionrios foram substitudos
pela renda de juros, significando uma segunda fase do processo de financeirizao. Partindo
de uma anlise fundada na escola da regulao, Bruno (2007 e 2008) destaca que as
interaes entre o poltico e o econmico so fundamentais na definio dos procedimentos de
codificao das formas sociais que remodelam o modo de regulao e os padres de
acumulao de capital. Assim, um processo de financeirizao vai se desenvolver em
momentos que a acumulao de riqueza est assegurada pela converso direta da forma
monetria em mais valor sob forma monetria ou financeira. Na explicao do autor, isso
significa que a necessidade de converso indireta por meio das alocaes produtivas da
poupana das famlias e das empresas fica reduzida deteno de ativos financeiros, por
natureza mais lquidos e de menor risco.
Os dados estatsticos apresentados por Miguel Bruno (2007 e 2008) evidenciam o
comportamento do multiplicador das taxas reais de juros (SELIC)132 e de financeirizao da
economia, que foi definida pelo autor como a razo entre o estoque total de ativos
financeiros133 em poder das famlias e das empresas e o estoque de capital fixo produtivo. As

132
SELIC a sigla de Sistema Especial de Liquidao e Custdia, uma instncia operacional do Banco Central,
usada por este nos emprstimos a instituies financeiras, servindo como um sinalizador para os nveis de juros
cobrados no mercado. Por isso, considerada a taxa bsica da economia. A SELIC definida pelo Comit de
Poltica Monetria do Banco Central do Brasil (COPOM) (FERREIRA, 2005, p. 31).
133
Bruno (2007) utilizou a diferena entre os agregados monetrios M4 e M1, divulgados pelo Banco Central,
como estimativa do total de ativos financeiros no monetrios. Esses agregados tm o objetivo, entre outros, de
mensurar o nvel de liquidez da economia. Assim, em M1 inclui o papel moeda em poder do pblico mais
depsito vista nos bancos comerciais. Enquanto M4 inclui todos os agregados anteriores (M1, M2 e M3), o que
significa depsitos para investimentos, depsitos de poupana, ttulos privados, quotas de fundos de renda fixa,
 307

evidncias empricas encontradas por Miguel Bruno revelam dois perodos relevantes para a
financeirizao no Brasil:
a) De 1967 a 1990, a taxa de financeirizao ascendeu ao patamar de 8% (at 1979) e
depois para 9%. Contudo, a expanso foi decorrente das mudanas institucionais realizadas
pelo Estado, pois, no perodo de 1964 a 1966, o governo mudou a estrutura de funcionamento
do mercado bancrio-financeiro (reforma bancria)134 e tambm criou o dispositivo
institucional da correo monetria. A financeirizao do perodo expresso do crescimento
de operaes com novos produtos financeiros, que eram inexistentes antes das reformas
institucionais.
b) No perodo de 1991 a 2005, a taxa de financeirizao cresce rapidamente com a
evoluo da taxa bsica de juros da economia, indicando a elevada rentabilidade
proporcionada por ativos de renda fixa vinculados dvida pblica. falta de uma melhor
denominao, pode-se classific-lo como um processo de financeirizao por juros ou
usurria, para contrast-lo com o padro vigente nos EUA onde a financeirizao baseia-se no
mercado de capitais ou em ttulos de renda varivel (aes) (BRUNO, 2008, p. 113). O
rendimento financeiro acumulado como proporo da renda disponvel bruta, em 2005,
atingiu a cifra de 54%, enquanto, em 1974, no pico do milagre econmico era de apenas
10%.
O dispositivo institucional da correo monetria, criado no Programa de Ao
Econmica do Governo (PAEG) de 1964, possibilitava a indexao dos ativos financeiros
evoluo da inflao, garantindo aos credores da dvida pblica a reposio das perdas
inflacionrias. A correo monetria amenizou os riscos de perdas financeiras e tambm
funcionou como fator de promoo de crdito e dos financiamentos produo e ao consumo.
A crise da dvida externa dos anos 1980 revela que a prtica da correo monetria se torna a
base da indexao generalizada de preos e salrios. Os ativos financeiros privados indexados
inflao substituem a moeda emitida pelo Estado.
Bruno (2007) e Carvalho (2005) destacam que a privatizao da funo de reserva de
valor da moeda a base formidvel do crescimento dos lucros bancrios, pois com inflao
elevada a liquidez retida, administrada e criada de forma endgena pelas instituies
financeiras. Os bancos lucraram com ganhos financeiros e aumentaram sua participao na
economia. Assim, Bruno (2007, p. 9) ressalta que a dcada de 1980 inaugura na economia

operaes compromissadas com ttulos federais, ttulos federais lastreados pela SELIC, ttulos estaduais e
municipais. Em M4 tem uma elevada presena de ttulos pblicos.
134
Sob a reforma bancria de 1964 (Lei n 4.595 de 31/12/1964) no Brasil, ver Minella (1988), especialmente o
captulo I A luta pela reforma bancria (p. 31-84).
 308

brasileira, a primeira fase de um processo de financeirizao centrado nos grandes lucros do

setor bancrio, derivados dos ganhos inflacionrios apropriados por meio do dispositivo
institucional da correo monetria.
O mecanismo de indexao permitiu que o sistema financeiro brasileiro, de forma
excepcional entre os pases em desenvolvimento que sofreram com inflao elevada e
persistente, no apenas sobreviveu a esse perodo, como os bancos se fortaleceram e
chegaram ao perodo de estabilizao inflacionria com preos fortes e saudveis. A principal
vantagem do sistema financeiro nacional foi a extenso da indexao de contratos que
permitiu, aps 1964, a garantia do valor real de ttulos da dvida pblica federal as
Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN), que incentivou a compra de ttulos
pelos bancos, assegurando uma forma de financiamento no inflacionrio dos dficits
oramentrios dos primeiros governos da ditadura militar (Carvalho, 2005).
No perodo de liberalizao comercial e financeira, sobretudo aps o Plano Real, de
julho de 1994, a acumulao rentista ocorre em novas bases institucionais e em um ambiente
econmico marcado pela baixa inflao e elevadas taxas de juros, sob a gide do pensamento
neoliberal. O novo desenho institucional assegurou que os ganhos inflacionrios dos bancos
fossem substitudos por resultados provenientes de aplicaes em ativos vinculados dvida
pblica. A partir do Plano Real, a composio das receitas das instituies financeiras que
anteriormente dependiam dos ganhos com floating135 foi substituda por operaes ativas de
tesouraria: aplicaes interfinanceiras de liquidez e ttulos de valores mobilirios, ou seja,
aplicaes em ttulos da dvida pblica.
Apesar do sucesso do Plano Real em reduzir a taxa de inflao brasileira, o caminho
adotado amplificou a liberalizao financeira e comercial iniciada no Governo Collor. O
perodo ps-real marcado pelo elevado endividamento brasileiro, trazendo consigo presso
por elevadas taxas de juros reais, completamente fora dos padres internacionais. No incio do
Plano Real, a dvida lquida do setor pblico136 correspondia a 32,8% do PIB (julho/1994),

135
Os ganhos com floating so os recursos oriundos de depsitos vista ou em trnsito, tributos especialmente
captados a custo zero e aplicados taxa de juros do dia. Ou ainda, receitas representadas pelo valor do chamado
float, a remunerao da aplicao de reservas bancrias em ttulos pblicos no overnight (Carvalho, 2005). Os
dados do IBGE (1997, p. 44), a partir das contas nacionais, mostram que, no perodo de 1990 a 1994, esses
ganhos respondiam, em mdia, por 35% das receitas das instituies financeiras. Carvalho (2005) tambm
destaca que, em 1993, as receitas inflacionrias eram estimadas em 4,2% do PIB e caram a zero em 1995.
136
Compreende governo federal e Banco Central, governos estaduais, governos municipais e empresas estatais
(federais, estaduais e municipais). Conforme Carvalho (2007, p. 102) o conceito lquido porque abate alguns
ativos do setor pblico, como a carteira do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e dos fundos
constitucionais, e tambm as reservas externas do BC, abatidas da dvida externa bruta para obter o conceito de
dvida lquida. O DLSP conceito mais utilizado e de referncia mais simples para analisar as tendncias de
endividamento e de seus problemas. Sobre as crticas ao seu uso, consultar Carvalho (2007).
 309

saltando para 50,5% ao final do Governo FHC (dezembro/2002), conforme pode ser
visualizado no grfico 8.
Grfico 8

Dvida Lquida do Setor Pblico

Em % do PIB

60 Fim do
Governo
FHC 50,5%

50

Incio do
Plano Real
40
33%
% do PIB

30

20

10

0
19 .07
19 .12
19 .05
19 .10
19 .03
19 .08
19 .01
19 .06
19 .11
19 .04
19 .09
19 .02
19 .07
20 .12
20 .05
20 .10
20 .03
20 .08
20 .01
20 .06
20 .11
20 .04
20 .09
20 .02
20 .07
20 .12
20 .05
20 .10
20 .03
20 .08
20 .01
20 .06
20 .11

4
.0
94
94
95
95
96
96
97
97
97
98
98
99
99
99
00
00
01
01
02
02
02
03
03
04
04
04
05
05
06
06
07
07
07
08
19

Fonte: Boletins do Banco Central do Brasil.

Elaborao prpria.

Para Carvalho (2007, p. 99), a dvida pblica um dos principais instrumentos de

dominao dos rentistas e do grande capital sobre a sociedade brasileira. Os portadores de
ttulos pblicos usam o subterfgio de condies de credores do setor pblico para esconder
a sua real condio de privilegiados da poltica econmica, principalmente a poltica fiscal e
monetria, em curso nos anos de neoliberalismo. O fundo pblico transfere enorme massa de
recursos para esses rentistas, o que restringe as polticas sociais, a capacidade de investimento
pblico, ainda, concentrando renda e riqueza e dificultando o crescimento econmico. Alm
disso, a dvida pblica sempre teve por origem as relaes de classe e o poder poltico que
permitem aos ricos escapar amplamente, ou mesmo quase completamente, dos impostos
(CHESNAIS, 2005, p. 39).
O processo de administrao da DLSP no Governo Lula, com acumulao de reservas
externas no Banco Central, financiadas por colocao de ttulos no mercado interno, associada
a elevadas taxas de juros e de cmbio valorizado tem provocado uma elevao sem
precedentes na histria da dvida interna lquida, saltando de 38% do PIB (janeiro/2003) para
50% do PIB (setembro/2008), totalizando R$ 1,5 trilho, conforme grfico 9. Constitui um
processo de internalizao da dvida externa altamente rentvel aos rentistas que lucraram
com o cmbio valorizado e com os juros elevados. E, ainda, esto isentos de impostos para
aplicao nos ttulos pblicos da dvida interna brasileira, conforme destacado no captulo 3.
 310

Grfico 9
Dvida Interna Lquida em % do PIB

60

50

40
Em % do PIB

30

20

10

0
19 .07
19 .01
19 .07
19 .01
19 .07
19 .01
19 .07
19 .01
19 .07
19 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07
20 .01
20 .07

1
.0
94
95
95
96
96
97
97
98
98
99
99
00
00
01
01
02
02
03
03
04
04
05
05
06
06
07
07
08
19

Fonte: Boletins do Banco Central do Brasil.

Elaborao prpria.

O debate sobre a questo da dvida pblica para Carvalho (2007) cercado por
dogmas e mitos, e o gerenciamento da dvida tem sido a principal condicionante da poltica
econmica, desde 1999, quando o governo absorveu os prejuzos do setor privado com a crise
cambial. De acordo com o autor (p. 100):
Para impedir que a dvida entrasse em trajetria de aumento contnuo e, ao
mesmo tempo, viabilizar a manuteno dos juros reais muito altos (que
aumentam a dvida), a opo foi gerar supervits primrios expressivos e
elevar a carga tributria, tudo para pagar os custos do endividamento. Desde
ento, estes so os eixos bsicos da poltica econmica que condicionam
todos os seus demais aspectos. Reside aqui a essncia do continusmo da
poltica econmica do Governo Lula em relao ao segundo mandato de
Fernando Henrique Cardoso.

Carvalho (2007) refuta o lugar-comum de que no se pode discutir a dvida sob o risco
de fuga em massa de capitais para o exterior, pois esses movimentos poderiam implicar grave
instabilidade financeira, prejudicando os pequenos poupadores, o setor produtivo e os
 311

cidados em geral. Trata-se da consagrao de dois dogmas: a defesa dos interesses dos
proprietrios de grandes fortunas transformada em defesa de toda a sociedade e o de que
quaisquer questionamentos poltica adotada na administrao da dvida so silenciados ou
desqualificados sob a ameaa de precipitar uma crise gravssima. O corolrio manter a
situao, pois o antnimo seria o caos. O autor conclui: sem politizar a questo da dvida
pblica praticamente impossvel derrotar a dominao dos credores sobre a poltica
econmica (p. 101).
Nesse contexto, convm destacar os quatro mitos falaciosos sobre a dvida pblica,
conforme Carvalho (2007):
1) O primeiro refere-se falcia de que o governo gasta mais do que arrecada, e por isso
se endividou. A partir do indicador das Necessidades de Financiamento do Setor
Pblico (NFSP) fica demonstrado que o setor pblico vem obtendo supervit primrio
expressivo de 1999 aos dias atuais. Alis, o autor demonstra na srie histrica de 1991
a 2006 que apenas em 1996 e 1998 no ocorre supervit primrio no oramento
pblico. Ao passo que no perodo de 1999 a 2002 o resultado primrio foi, em mdia,
3,16% do PIB, e no perodo de 2003 a 2006, 4,52%; paralelamente, no mesmo
intervalo de tempo, a despesa mdia com juros nominais foi 10,42% do PIB e 8,52%,
respectivamente. Em decorrncia disso, a dvida interna subiu com as despesas com
juros, e no por conta do excesso de despesas do setor pblico.
2) O segundo mito de que os ttulos pblicos pertencem aos credores que
emprestaram seus recursos ao Estado e, que, portanto, tm direito ao retorno dos
seus recursos, de forma incondicional, o que no verdade. O salto da dvida de 1998
a 2003, em grande parte, resultado direto da instabilidade cambial. A partir de 1998,
a postura do governo foi vender ttulos pblicos corrigidos pela taxa de cmbio,
livrando bancos e empresas de sofrer perdas com as dvidas que haviam sido
contradas em dlares no exterior. Diante da crise cambial de 1999 e das
desvalorizaes do cmbio de 2001 a 2002, as dvidas cresceriam muito, o que
acarretaria prejuzos para o grande capital. A soluo encontrada foi a socializao do
prejuzo com o governo vendendo ttulos com correo cambial e livrando bancos e
empresas de perder com a desvalorizao do real, com o que ganharam muito custa
do Tesouro e registraram lucros recordes nesses anos. J a conta foi paga pela
sociedade via aumento da carga tributria para cobrir os juros da dvida. Com isso, os
grandes detentores de ttulos pblicos so, em grande medida, devedores do Estado,
 312

que lhes transferiu grandes somas de recursos e cobriu as perdas que muitos deles
iriam amargar com as crises cambiais (p. 104).
3) O terceiro mito o de que o Governo Lula resolveu o problema por ter reduzido a
dvida e melhorado seu perfil, com a retirada dos ttulos com correo cambial. De
fato, a dvida lquida caiu a partir de 2004, mais por conta da reduo da dvida
externa em decorrncia do cmbio, que reduz a dvida contabilizada em reais, alm da
acumulao de reservas pelo Banco Central e da recompra da dvida pelo Tesouro (ver
grfico 9). O fato omitido que esses ttulos novamente dariam prejuzos aos rentistas
e lucros ao Tesouro, pois foram emitidos quando havia expectativa de forte
desvalorizao do real. Tudo isso depende da continuidade de um cenrio externo
favorvel, que ocorreu de 2005 a 2007. O autor, antevendo o futuro, afirma que, em
caso de turbulncias, a tendncia mais provvel que o BC tenha de intervir, com
perdas de reservas e emisso de dvida para socorrer bancos e empresas, como sempre
ocorreu nas ltimas dcadas.
4) O quarto mito que unifica os demais de que a situao herana dos governos
anteriores e que no h o que fazer a no ser cooperar com o mercado, ou melhor, ficar
refm dele. O autor lembra que a dvida interna cresce continuamente no Governo
Lula e atingiu os nveis mais elevados da histria, 52,9% ao final de 2006. mister
recordar que, s vsperas do Plano Collor (incio de 1990), a dvida interna estava em
torno de 22% do PIB. Na situao atual, a dvida continua sendo financiada em
condies precrias e sua composio no tem melhorias substanciais.

A troca da dvida externa por interna tem um custo elevado. No final de 2005, o
Governo Lula comeou a quitar antecipadamente parcelas da dvida externa, pois, para dispor
de dlares para o pagamento antecipado, o Banco Central compra dlares no mercado,
injetando reais na economia. Para reduzir essa liquidez, o governo emite ttulos da dvida
interna, em igual valor. O que na opinio de vila (2006) parte importante da justificativa
do aumento da dvida interna (grfico 9). Na estimativa do autor, no perodo de outubro/2005
a julho/2006, o BC tinha comprado US$ 30 bilhes, o que implicou uma emisso de cerca de
R$ 66 bilhes de ttulos da dvida interna, colaborando pra o crescimento de R$ 107 bilhes
da dvida nos primeiros sete meses de 2006.
 313

Outra atuao importante do Banco Central a favor dos rentistas tem sido chamada de
operao de swap reverso137 feita no mercado de derivativos, pela qual a autoridade
monetria troca dvida interna indexada ao dlar por dvida interna indexada aos juros, ou
vice-versa. Essa operao foi instituda em 2002 pelo ex-presidente do Banco Central
Armnio Fraga como swap simples para atender demanda de dlares sem usar as reservas
cambiais, incentivando o mercado financeiro, poca, a especular contra o real, pois quanto
maior fosse a desvalorizao cambial, mais elevado seriam os ganhos dos bancos.
No perodo recente, o Banco Central passou a estimular o swap reverso diante da
valorizao do real frente ao dlar para salvar o mercado (item 3 referido anteriormente), ou
seja, vender contratos futuros de cmbio e comprar os contratos de juros, podendo ganhar na
diferena entre a variao cambial e a taxa do certificado de depsito interbancrio (CDI).
Contudo, como ocorreu a valorizao do real, o Banco Central, alm de pagar os juros dos
contratos, teve de honrar com a variao da taxa de cmbio em relao ao CDI. Conforme
Nassif (03/08/2008), de 2007 a maio de 2008, uma nica operao de swap reverso
ocasionou um prejuzo de R$ 10 bilhes ao Tesouro, valor superior ao que se gastou com o
Programa Bolsa-Famlia em 2007. Para Nassif, o prejuzo injustificvel e constitui um
escndalo contra o Estado brasileiro, pois o Banco Central controla a taxa SELIC, que
influenciadora do CDI, e controla tambm o cmbio, alm de ter acesso situao de todos os
bancos. O Banco Central registrou em seu balano prejuzos de R$ 13,4 bilhes, em 2006, e
de R$ 46,5 bilhes, em 2007, que foram cobertos pelo Tesouro Nacional.
mister dizer que os detentores de ttulos da dvida so as instituies financeiras e os
Fundos de Investimentos Financeiros (FIFs),138 que concentram quase 75% dos ttulos
pblicos federais em poder do pblico, conforme revelam os dados do Banco Central (2008).
Do total de R$ 1,2 trilho dos ttulos da dvida, em janeiro de 2008, R$ 349,0 bilhes estavam
concentrados em carteira prpria dos bancos, ou seja, na tesouraria das instituies
financeiras, representando 30% do estoque. A outra parcela importante, 43,84%, pertencia aos
FIFs, que o lastro de aplicaes financeiras dos rentistas e do grande capital, incluindo

137
Swap um produto derivativo no sistema financeiro compondo as inovaes financeiras ocorridas a partir de
meados de 1970, conforme descrito no captulo 1. Na definio de Fortuna (1997, p. 280), a palavra swap
significa troca ou permuta e designa uma operao cada vez mais procurada no mercado financeiro
internacional, envolvendo inclusive vrias empresas brasileiras. Com o swap, por exemplo, companhias com
dvidas em dlar corrigidas por taxas flutuantes poderiam contratar uma operao que as transformassem numa
dvida com taxas fixas e vice-versa.
138
Fundo de investimentos uma forma de aplicao que se caracteriza pela aquisio de cotas de aplicaes
abertas e solidrias, representativas do patrimnio do fundo, que tm o benefcio da valorizao diria
(FORTUNA, 1997, p. 230), cumprindo as regras estabelecidas pelo Banco Central e pela CVM.
 314

investidores estrangeiros e, em menor parte, as disponibilidades de recursos de pessoas

fsicas e capital de giro de empresas.
Uma anlise do perfil da dvida interna feita por vila (2006), com base nos dados da
STN e da Secretaria de Previdncia Complementar (SPC), desagregando a parte das
aplicaes financeiras em ttulos da dvida que esto em poder dos fundos, revela que estes
tinham uma participao de 17%, em 2006, conforme grfico 10, de cujo montante quase
metade estava em poder dos bancos nacionais e estrangeiros e 27% nos fundos de
investimentos. Apesar de qualquer pessoa poder participar dos fundos de investimentos, a
partir de aplicao financeira da conta bancria, esse nmero relativamente baixo no Brasil,
pois segundo a Comisso de Valores Mobilirios, os participantes de Fundos de
Investimento (que aplicam em ttulos da dvida interna) so 5 milhes, ou seja, 2,7% da
populao brasileira (VILA, 2006, p. 6).

Grfico 10
Dvida Interna por Detentores
(jan/2006)

O utros; 1%

Fundos de Penso ; 17%

Bancos nacionais e
estrangeiros; 49%

Fundos de Investim ento;

27%

Em presas no financeiras;
6%

Fonte: vila (2006) apud STN e SPC (2006).

Notas: A parte dos bancos nacionais e estrangeiros inclui as operaes
de mercado aberto e os ttulos vinculados, ou seja, aqueles
depositados no Banco Central para depsitos compulsrios, garantias
de operaes em Bolsa de Valores, entre outras finalidades. Os
recursos dos fundos de penso foram subtrados da rubrica fundo de
investimentos.

Essas informaes corroboram para desfazer o dogma de que a defesa da situao

atual de interesse de toda a sociedade. Muito pelo contrrio, trata-se de uma classe
privilegiada pelo fundo pblico com uso de instituies especializadas no negcio da dvida
que compromete as despesas pblicas, principalmente o gasto com custeio da rea social e os
 315

investimentos, pondo em risco o futuro da nao ao concentrar renda e riqueza, quando a

poltica monetria do governo federal garante uma renda mnima para cerca de 20 mil cls
parentais por meio do pagamento dos juros da dvida (POCHMANN, 2007, p. 77).
Um dos principais beneficirios dessas polticas so os fundos de penso, que tm
apresentado um crescimento extraordinrio no pas, com seus ativos evoluindo acima do
crescimento do PIB. De acordo com Granemann (2006), esse desempenho tem relao direta
com a lenta eroso da previdncia pblica no Brasil. Na tese da autora, essa tem sido uma
condio econmica e financeira, alm de ideolgica para a construo da previdncia
complementar, enquanto a previdncia privada faz a mediao para realizao do capital
portador de juros, mobilizando bilhes de recursos em investimentos em mercados de
capitais e capitais fictcios de dimenso especulativa. No lado ideolgico, a cultura de crise da
previdncia pblica faz surgir a confiana nas instituies tpicas da forma capital portador
de juros como o lugar eficiente para a garantia das aposentadorias (p. 10).
De acordo com os dados da SPC (2007), o montante de ativos dos Fundos de Penso
(Entidades Fechadas de Previdncia Complementar EFPCs) saltou de R$ 189,43 bilhes,
em dezembro de 2002, para R$ 457,69 bilhes, em dezembro de 2007. Os ativos, em 2002,
eram equivalentes a 12,82% do PIB e passaram a representar 17,89%, em 2007. Esses ativos
pertenciam a 372 fundos de penso; R$ 149,25 bilhes de EFPCs vinculadas ao setor privado
e R$ 287,5 bilhes de fundos de penso patrocinados por empresas do setor pblico. Os ativos
so extremantes concentrados: no setor pblico, os dez maiores fundos de penso, de um total
de 81, detinham 86% dos ativos e os dez maiores fundos de penso vinculados ao setor
privado respondiam por 46% dos ativos, no universo de 291 EFPCs. Os ttulos de renda fixa
respondem pelo destino de 58,7% das aplicaes dos ativos dos fundos de penso (grfico
11), ou seja, esto em papis vinculados dvida pblica brasileira. A outra parte importante
dos ativos est aplicada em renda varivel (36,4%).
Como afirma Granemann (2006, p. 62), a opo por comportamentos especulativos
dos fundos de penso visvel pelo predomnio de receitas lastreadas nos ttulos da dvida
geridos pelo setor financeiro. A autora contundente ao afirmar:
No restam dvidas, de nosso ponto de vista, de que podemos afirmar a
previdncia privada como importante instrumento, aparentemente, no-
financeiro do capital fictcio, promotora da especulao que se duplica e
triplica na lgica das sociedades por aes e na dos ttulos pblicos. Em
sntese, os fundos de penso em nada ou muito pouco tm servido
 316

produo de melhores condies de vida da populao do pas. (Grifos do

original)

Grfico 11
Composio dos Ativos de Investimento dos Fundos de Penso
Em Dezembro/2007

Fonte: SPC, Informe Estatstico, dezembro/2007, p. 9.

A anlise de Ferreira (2005), que investiga os donos da dvida, revela a forte

concentrao das aplicaes de recursos das instituies financeiras em ttulos pblicos
federais e observa que existem as chamadas finanas fora de balano, que so a
administrao de recursos de terceiros aplicados em ttulos da dvida. O autor lembra que os
bancos no podem ser entendidos como empresas isoladamente, pois so grupos financeiros,
compostos por poderosos grupos econmicos, que incluem no s as instituies financeiras,
mas tambm sua interligao com diversos ramos da atividade econmica, com relaes
contratuais tanto pelo capital como pela propriedade especfica de ativos.
O estudo do autor mostra que, em 2002, 67% dos ttulos pblicos em circulao
estavam sob o controle direto ou sob a influncia dos bancos, gerando lucros extraordinrios.
As receitas decorrentes da aplicao de ttulos e valores mobilirios corrigidos pela taxa de
bsica (SELIC) e pelo cmbio respondiam por quase 40% das receitas dos bancos. Ferreira
(2005) conclui que as operaes com ttulos pblicos so excelentes negcios para os bancos
e grupos econmicos e um grande problema para oramento pblico. Alm disso, 34% do
total de ttulos pblicos federais estavam em poder de apenas dez instituies financeiras, ou
seja, o negcio da dvida dominado pelos grandes bancos no pas, que pressionam com
 317

poder poltico e econmico a poltica monetria para que as taxas de juros continuem em
nveis elevados, pois a maior parte da dvida est atrelada SELIC.
Convm registrar que nos anos 1990 ocorreu uma grande abertura do setor bancrio ao
capital estrangeiro, paralelamente a uma reduo da participao das instituies financeiras
pblicas. O patrimnio lquido de bancos com controle de capital estrangeiro saltou de 7,3%,
em 1993, para 24,6%, em 2005, do total do Sistema Financeiro Nacional (SFN), enquanto as
instituies financeiras pblicas reduziram sua participao de 44,0% para 18,4%, no mesmo
perodo (CARVALHO e VIDOTTO, 2007).
No aspecto do poder poltico, apenas como indicativo, observa-se que uma das
dimenses deste poder a da relao entre o Banco Central e os bancos privados com
presena de membros do setor financeiro no comando da autoridade monetria do pas,
139
diretamente na direo do Banco Central, incluindo presidente e diretores. E tambm o
caminho inverso, ex-diretores do Banco Central que vo para bancos privados ou constituem
empresas financeiras. Nunca demais lembrar que tanto o ltimo presidente do Banco Central
no Governo FHC como o atual do Governo Lula vieram do mercado financeiro internacional
(MINELLA, 2007). O cerne da poltica monetria comandado pelo Comit de Poltica
Monetria (COPOM), que define a taxa de juros e conduzido pelo presidente e oito diretores
do Banco Central. Minella (2007) tambm lembra o destacado papel dos bancos no
financiamento das campanhas eleitorais, especialmente para o chefe do Poder Executivo
federal, com os bancos e empresas dos grupos financeiros como os principais financiadores
das candidaturas para o Congresso Nacional e para a Presidncia da Repblica em 1994, 1998
e 2002.
Uma questo relevante mostrada por Bruno (2007) o deslocamento dos ativos das
empresas do setor produtivo (no bancrio) para ativos financeiros, revelando um processo de
financeirizao da poupana das empresas. Aglietta (2004a) tambm destaca a financeirizao
das empresas no financeiras na maior parte dos pases ao longo da dcada de 1980. O efeito
direto da financeirizao a elevao da taxa esperada para projetos de investimentos
produtivos, pois o parmetro passa a ser a rentabilidade das aplicaes no mercado financeiro,
inviabilizando projetos de investimentos produtivos. Os dados calculados por Bruno revelam
uma queda da razo massa de lucro/ativos financeiros, que uma proxy da parcela da

139
Conforme Minella (2007, p. 115), em relao aos dez maiores bancos privados, podemos constatar que dois
deles se destacam nesse trnsito privado-pblico, considerando-se a ltima dcada do sculo XX e o incio do
sculo XXI. Circularam pelo grupo Ita pelo menos seis membros da diretoria do Banco Central, e pelo
Unibanco, sete. Ao BankBoston esteve vinculado o presidente do Banco Central a partir de 2003 e,
recentemente, dois diretores do Banco Central relacionam-se com o ABN Amro.
 318

poupana das empresas (lucros no-distribudos aos proprietrios de capital) de 24% (1970)
para 4%, em 2004. Esse declnio revela que, sobretudo no perodo ps-liberalizao comercial
e financeira, h um deslocamento dos recursos das empresas para ativos financeiros, ou seja,
aplicaes em ttulos de renda fixa (ttulos pblicos e privados remunerados por juros).
Para Braga (2000), o capital move-se incessantemente entre o dinheiro, os ativos
financeiros e o conjunto de mercadorias visando a ampliar seus objetos de valorizao. A
autonomizao desenvolvida nos mercados financeiros em que aes e ttulos em geral podem
valorizar-se amplia a liquidez desses ativos. Contudo, o autor observa que essa
autonomizao financeiro-monetria pode gerar apenas valorizao fictcia, por no ser
regulada pelo retorno produtivo. Os distintos mercados so como um centro de comando
financeiro que constituem ncleos estratgicos das corporaes capitalistas, a partir dos quais
so estabelecidas estratgias de ordem tcnico-produtiva, assim como as de ordem monetrio-
financeira.
As opes de polticas monetrias e fiscal trazem como conseqncia uma acelerada
expanso do rendimento financeiro real, aumentando o peso poltico do capital financeiro e
dos rentistas frente s decises do Estado brasileiro em matria de poltica econmica e das
prioridades nacionais (BRUNO, 2007, p. 12). Na dcada de 1990, o PIB ficou estagnado,
acompanhado de baixa inflao e elevada taxa de juros. Convm tambm lembrar que as
promessas de impulso das bases produtivas via privatizao e, sobretudo, pela presena dos
investidores institucionais, particularmente os fundos de penso, no se concretizaram. As
aplicaes dos fundos de penso permanecem, em sua maior parte, em ttulos de renda fixa,
no mercado financeiro, conforme destacado anteriormente.
O desempenho do setor externo da economia brasileira tem apresentado resultados
expressivos aps 2003. O saldo da balana comercial acumulado no perodo de 2003 a 2007
foi de US$ 189,6 bilhes, contra US$ 13,9 bilhes no perodo de 1999 a 2002. Contudo, o
saldo da conta de servios e renda, que inclui a remessa de lucros, dividendos e juros para o
exterior, que estruturalmente deficitria no Brasil, vem piorando nos ltimos anos e j
acumula um dficit de US$ 121,81 bilhes, no perodo de 2003-2007.140 O saldo de
transaes correntes, que apresentavam resultados positivos desde 2003, chegando a registrar
US$ 13,6 bilhes, vem caindo para US$ 23,2 bilhes negativos (setembro/2008). Isso
ocorreu, em parte, em funo da apreciao da taxa cambial dos ltimos anos, que se reflete
no maior volume de importaes, e da elevao das remessas de lucros e dividendos para o

140
Uma anlise comparada do Governo FHC e do primeiro Governo Lula pode ser vista em Filgueiras e
Gonalves (2007).
 319

exterior, que poder piorar ainda mais no novo cenrio de crise econmica internacional. Isso
indica que, a partir de 2008, o Brasil voltar a depender de capitais estrangeiros para financiar
as contas externas, pois a era de supervits em conta corrente chegou ao fim.
As elevadas taxas de juros tm sido um atrativo para os especuladores internacionais,
o que explica o acentuado crescimento dos investimentos estrangeiros diretos em carteira
(aes e renda fixa), os quais aumentaram 313%, ou seja, mais de quatro vezes, entre 2006 e
2008 (at junho). Saltaram de US$ 9,1 bilhes para U$ 37,6 bilhes no perodo, ultrapassando
os investimentos diretos que totalizavam US$ 30,4 bilhes.
O Brasil um bom negcio para investidores e especuladores estrangeiros. Os
especuladores no mercado financeiro lucram com as elevadas taxas de juros e os
investimentos produtivos so agraciados pelos elevados lucros e dividendos das filiais
estrangeiras aqui instaladas. Tudo isso favorecido pela taxa de cmbio apreciada e pela
poltica tributria, que isenta de imposto de renda a distribuio de lucros e dividendos e sua
remessa para o exterior, conforme destacado no captulo 3.
O processo de plena liberalizao financeira da economia brasileira foi completado
com o fim da cobertura cambial nas exportaes (MP n 315/2006, convertida na Lei n
11.371, de 28 de novembro de 2006), que permitiu inicialmente que o exportador de bens e
servios mantivesse no exterior at 30% do valor recebido. Em maro de 2008, o CMN
(Resoluo n 3.548) passou a permitir que os exportadores brasileiros mantenham no exterior
at 100% das receitas advindas das suas exportaes.
O fim da cobertura cambial vai trazer implicaes negativas para a economia
brasileira. O Banco Central poder ter dificuldades para formar reservas internacionais, j que
o volume de dlares deixados pelos exportadores brasileiros no pas ser menor. At
fevereiro/2008, 33 grandes corporaes j tinham aberto contas no exterior para aproveitar a
regra, at ento vigente, que permitia deixar fora do pas at 30% das receitas com
exportaes. Para Sics (2007), a desregulamentao cambial plena parte integrante e
estratgica de conquista da plena conversibilidade da conta de capitais. Ademais, o
comportamento dos exportadores poder seguir o mesmo padro dos especuladores, que iro
avaliar a partir de agora a diferena entre juros internos e externos, a expectativa do cmbio
futuro (real/dlar) e o risco de quebra do pas. Com isso, restar como caminho principal
atrao de dlares para financiar as importaes a manuteno de elevadas taxas de juros.
Esse quadro indica para Bruno (2007) que h evidncias empricas de uma nova base
de acumulao patrimonial da riqueza no Brasil, com a alta renda de juros substituindo os
ganhos inflacionrios no processo de financeirizao da economia nacional.
 320

Granemann (2007), ao analisar as polticas sociais e a financeirizao, sustenta que no

capitalismo dominado pelas finanas a lgica estend-la para a totalidade da vida social.
Assim uma formar consubstanciar uma sociabilidade na qual as polticas sociais, ainda que
mnimas, operadas pelo Estado sejam elementos de financeirizao consiste uma necessidade
essencial de reproduo da acumulao capitalista. A partir de uma crtica aos documentos do
Banco Mundial para realizao de contra-reformas dos sistemas pblicos de previdncia,
fundamentados na teoria dos trs pilares (vide captulo 2 desta tese), tendo como modelo de
contra-reforma a previdncia privada, a autora (2007, p. 63) conclui:
O estabelecimento de modelos de proteo social que articulam formas
privadas e pblicas para diferentes fraes da classe trabalhadora no se
esgota na necessidade fiscal de ajuste dos gastos posta pelo capital. Esta
uma necessidade, mas somente reduzir o valor da fora de trabalho pela
eliminao do direito no basta: h que se conformar, de um lado, um novo
espao para comercializao dessas mercadorias como expresso vital da
capacidade de o capital propiciar a criao de novos negcios
potencializadores da acumulao capitalista; de outro lado, direcionar as
polticas sociais que restam sob o controle do Estado para a lgica da
financeirizao.

A autora mostra as oportunidades abertas, a partir da contra-reforma da seguridade

social no Brasil, para o capital financeiro pelo sistema de proteo social que ainda est sob o
guarda-chuva do Estado. Ela chama ateno para as formas de monetarizao da poltica
social, com base na substituio de equipamentos sociais universais por bolsas e outras
solues pauperizadas das diversas expresses da questo social, que materializam
diferentes programas de renda mnima e possibilitam aos miserveis usurios de polticas de
proteo social o ingresso no universo da financeirizao como acionistas da misria (apud
HARRIBEY, 2004). Usa como exemplo emblemtico da cidadania financeirizada o acesso
aos cartes bancrios e de crdito, que, na opinio da autora, so expresses do dreno de
recursos do fundo pblico para as instituies financeiras, garantindo aos bancos uma nova
clientela com o aval do Estado.
Por outro lado, as polticas previdencirias privadas so direcionadas aos trabalhadores
em melhores condies no mercado de trabalho, que so convertidos em acionistas das
finanas dos fundos de penso, dos fundos de investimentos e das poupanas e seguros
previdencirios. Como os acionistas da misria so a massa de excedentes de fora de
 321

trabalho que dificilmente encontraram postos de trabalho ou, quando encontram, so vnculos
precrios sem acesso s conquistas do direito do trabalho, eles sero mais numerosos que os
acionistas das finanas, uma vez que a renda financeira no produzida de modo universal
(GRANEMANN, 2006 e 2007).
A canalizao de recursos para a esfera financeira da economia articulada pela inter-
relao entre Oramento Fiscal e Oramento da Seguridade Social, que garante a
rentabilidade do capital portador de juros. Para tanto dois instrumentos em particular, a DRU
e a LRF, so importantes na viabilizao desse processo e esto articulados com as polticas
econmicas adotadas aps 1999. Sob esse prisma, nas duas prximas sees so analisadas a
DRU e a LRF.

6.2 DRU: apropriao do fundo pblico da seguridade social para valorizao do capital
financeiro
Como registrado anteriormente, desde 1994 vigoram no pas instrumentos que
permitem ao governo federal a desvinculao de recursos tributrios. Inicialmente, com o
nome de FSE, substitudo pelo FEF e, por fim, a partir de 2000, a DRU. A principal
conseqncia da DRU o desvio regular de bilhes de reais da sade, educao, previdncia e
assistncia social, que so transferidos por meio do oramento fiscal para os mercados
financeiros. A DRU a alquimia que transforma recursos que pertencem seguridade social
em receitas do oramento fiscal.
A desvinculao desses recursos, com a utilizao de instrumentos como a DRU,
caminha na direo oposta das conquistas sociais da Constituio. Tudo comeou nos
preparativos para a adoo do Plano Real, no incio dos anos 1990. A poltica fiscal foi, como
se sabe, parte determinante das decises macroeconmicas que deram sustentao ao plano.
Seguiram-se, risca, as recomendaes dos organismos multilaterais, como o Fundo
Monetrio Internacional (FMI). Uma das estratgias utilizadas foi a criao de mecanismos de
desvinculao oramentria. O objetivo era realocar recursos dos fundos pblicos para livre
aplicao dos condutores das polticas econmicas.
As polticas sociais mais prejudicadas pelo mecanismo da DRU so as da seguridade
social e da educao. Na educao, estima-se que os mecanismos de desvinculao de
recursos (FSE, FEF e DRU) retiraram, em 12 anos (1994 a 2006) e em valores corrigidos pela
inflao, R$ 72 bilhes (IWASSO e CAFARDO, 2007). Apenas no perodo de vigncia da
DRU (2000 a 2007), R$ 45,8 bilhes deixaram de ser aplicados no setor. Em 2007, o
Ministrio da Educao (MEC) deixou de contar com R$ 7,1 bilhes. O mecanismo muito
 322

simples: a Constituio determina que 18% dos recursos arrecadados em impostos federais
sejam aplicados em Educao, mas esse valor calculado aps a retirada dos recursos da
DRU. Por conseqncia, em vez dos 18% previstos na Carta Magna so aplicados somente
13% na educao.
O Senado Federal aprovou, ao final de 2007, no mbito da PEC 50, a continuidade da
DRU at o final de 2011 e, paralelamente, rejeitou a prorrogao da CPMF. Com isso, a
desvinculao de recursos dever completar 17 anos de existncia no pas. No dia 2 de julho
de 2008, o mesmo Senado Federal aprovou uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
que vai, ainda, para a Cmara dos Deputados, proibindo a incidncia da DRU sobre o
oramento da Educao.141
No perodo de 2000 a 2004, no h dados oficiais sobre os valores desvinculados pela
DRU do oramento da seguridade social, contudo, aps a determinao da LDO 2005 (Lei n
10.934, de 11 de agosto de 2004), a STN passou a explicitar o montante de recursos
desvinculados da seguridade social. Mas permanece a falta de discriminao e clareza na
divulgao dos dados da execuo oramentria, pois nos relatrios do Tesouro Nacional no
h evidenciao no mbito da fonte oramentria recursos do Tesouro,142 homogeneizando-
se recursos desvinculados com impostos recolhidos no mbito do oramento fiscal.
Com isso, no relatrio resumido da execuo oramentria do governo e outros
demonstrativos, editado mensalmente pelo Tesouro Nacional, divulgada a tabela 9-A
com o demonstrativo das receitas desvinculadas por fora de dispositivo Constitucional: DRU
aplicada aos recursos da seguridade social. A publicao da STN explica a metodologia usada
(STN, 2007, p. 8):
Nos termos da Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003,
so desvinculados vinte por cento da receita da Unio proveniente das
seguintes contribuies sociais:
a) Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social;
b) Cota-Parte da Contribuio Sindical;
c) Contribuio sobre os Concursos de Prognsticos;
d) Contribuies para os Programas de Integrao Social e de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico;
e) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas; e

141 O percentual de desvinculao ser reduzido metade (10%) em 2009, caindo para 5% em 2010.
142
Refere-se s Fontes de Recursos classificadas no oramento: 100 Recursos do Tesouro exerccio corrente,
recursos ordinrios; e 300 - Recursos do Tesouro exerccios anteriores, recursos ordinrios.
 323

f) Contribuio sobre Movimentao Financeira ou Transmisso de Valores

e de Crdito de Natureza Financeira (exclusive a parcela destinada ao Fundo
de Combate e Erradicao da Pobreza).
Sobre as Contribuies Previdencirias para o Regime Geral de Previdncia
Social no se aplica a desvinculao de recursos com base no inciso XI do
art. 167 da Constituio. Por analogia, tambm no se aplica a mesma
desvinculao sobre as receitas de Contribuio para o Plano de Seguridade
Social do Servidor. Quanto receita de Contribuio para o Salrio-
Educao, a exceo decorre do disposto no 2 do art. 76 do ADCT. No
demonstrativo consta nota explicativa com memria de clculo das receitas
desvinculadas por fora de dispositivo constitucional.

Assim, a tabela 9-A no relatrio resumido da execuo oramentria apresenta o

demonstrativo por categoria e subcategoria econmica, a previso da receita, a realizao no
bimestre e at o bimestre, assim como o saldo a realizar no exerccio. As fontes das
informaes do demonstrativo so os dados elaborados com base no SIAFI gerencial, em
conformidade com a Portaria n 1, de 3/1/2006, da SOF.
As tabelas 43 e 44 foram extradas das tabelas 9 e 9-A do Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria do governo e outros demonstrativos (RREO) publicado pela STN, em
dezembro/2007. A tabela 43 apresenta o demonstrativo das receitas e despesas da Unio no
mbito do oramento da seguridade social, com base nos critrios adotados pelo Tesouro
Nacional. Os dados publicados pelo Tesouro e transcritos na tabela revelam que as receitas
realizadas no mbito da seguridade social at o bimestre novembro/dezembro de 2007
alcanaram R$ R$ 305,6 bilhes. E as despesas executadas no mesmo perodo totalizaram R$
329,0 bilhes (tabela 44).
A partir de uma concepo equivocada, a tabela elaborada pelo Tesouro Nacional
apresenta um dficit na seguridade social na execuo oramentria realizada at o ltimo
bimestre/2007, de R$ 23,4 bilhes. O falso dficit apresentado facilmente desmontado ao
analisar-se a tabela 9-A da mesma publicao, transcrita nesta tese (tabela 44), pois
observa-se um desvio, por meio da DRU, de R$ 38,6 bilhes das receitas da seguridade
social. Portanto, ao incluir os recursos surrupiados pela DRU para o oramento fiscal, a
seguridade social teria um saldo superavitrio de R$ 15,2 bilhes, mesmo na lgica
desfavorecida da contabilidade oficial.
 324
Tabela 43
Demonstrativo das Receitas e Despesas da Unio: Oramento da Seguridade Social, em R$ Milhares
Janeiro a Dezembro/2007/Bimestre Novembro-Dezembro
Previso Previso Receitas Realizadas
Receitas Inicial Atualizada No Bimestre At o Bimestre % Saldo a Realizar
%
(a) (b) (c) (c/b) (d) (d/b) (b-d)
Receitas correntes 297.788.530 298.163.265 63.393.513 21,26 305.553.636 102,48 -7.390.371
Receita Tributria 0 0 52.149 0 286.255 0,00 -286.255
Receita de Contribuies 281.855.993 281.907.913 60.010.968 21,29 289.102.005 102,55 -7.194.092
Receita Patrimonial 6.454.259 6.454.259 2.241.361 34,73 5.659.125 87,68 795.134
Receita Agropecuria 34 34 12 36,35 114 337,39 -80
Receita Industrial 6.386 6.386 265 4,15 2.379 37,25 4.007
Receita de Servios 4.664.657 4.660.011 61.717 1,32 4.359.643 93,55 300.368
Transferncias Correntes 648 648 70 10,72 539 83,18 109
Receitas Correntes a Classificar 0 0 0 0 0 0,00 0
Outras Receitas Correntes 4.806.553 5.134.014 1.026.971 20 6.143.576 119,66 -1.009.562
Receitas de Capital 30.865 37.998 7.543 19,85 15.076 39,68 22.922
Operaes de Crdito 4.748 11.880 0 0 0 0,00 11.880
Alienao de Bens 26.118 26.118 7.543 28,88 15.076 57,72 11.042
Subtotal (I) 297..819..396 298..201.263 63.401.056 21,26 305..568.712 102,47 -7..367.449
Dficit (II) - - - - 23.414.072 0,00 -
Total (I + II) 297..819..396 298..201..263 63.401.056 21,26 328..982.784 110,32 -30.781.521

Dotao Dotao
Inicial Atualizada
Despesas Empenhadas Despesas Executadas
At o Liquidadas Inscritas em RP no-
DESPESAS No Bimestre Bimestre No Bimestre At o Bimestre processados % Saldo a Executar
(e) (f) (g) (h) (i) (j) (k) (j+k/f) (f-j-k)
Despesas Correntes 327.467.946 336.024.652 50.436.916 332.807.088 65.918.726 328.323.912 4.483.159 99,04 3.217.581
Pessoal e Encargos Sociais 61.188.192 61.259.706 2.796.679 60.897.079 12.215.301 60.428.545 468.534 99,41 362.627
Juros e Encargos da Dvida 121.399 89.781 5.180 61.512 5.292 61.512 0 68,51 28.269
Outras Despesas Correntes 266.158.356 274.675.165 47.635.056 271.848.497 53.698.133 267.833.854 4.014.625 98,97 2.826.686
Despesas de Capital 4.713.225 7.197.103 3.452.767 4.956.146 282.115 658.872 4.297.274 68,86 2.240.957
Investimentos 4.416.101 7.006.846 3.450.180 4.791.511 277.895 494.240 4.297.271 68,38 2.215.335
Inverses Financeiras 47.800 47.800 -131 43.793 1.426 43.790 3 91,62 4.007
Amortizao da Dvida 249.324 142.457 2.718 120.842 2.794 120.842 0 84,83 21.615
Reserva de Contingncia 6.883.886 5.061.755 0 0 0 0 0 0,00 5.061.755
Subtotal (III) 339..065.057 348..283..510 53.889.683 337..763.234 66.200.840 328..982.784 8.780.433 96,98 10.520.293
Supervit (IV) - - - - - - - - -
Total (III + IV) 339..065.057 348..283..510 53.889.683 337.763.234 66.200.840 328..982.784 8.780.433 96,98 10.520.293

FONTE: SIAFI - STN/CCONT/GEINC

 325

Tabela 44
Demonstrativo das Receitas Desvinculadas por Fora de Dispositivo Constitucional - OSS
Lei n 11.439/2006 - LDO, art. 60, em R$ Milhares (Jan a Dez/07)
Receitas Realizadas
Previso no at o Saldo a
Receitas Atualizada Bimestre Bimestre Realizar
(a) (b) (c) (a-c)
RECEITAS CORRENTES 38.573.234 7.037.866 38.606.995 -33.761
Receita de Contribuies 38.144.479 6.967.006 38.183.421 -38.942
Receita da Contribuio para Financiamento da Seguridade Social 20.372.477 3.702.339 20.082.253 290.224
REFIS e PAES - COFINS 0 21.579 125.923 -125.923
Cota-Parte da Contribuio Sindical 57.455 381 60.064 -2.609
Receita da Contribuio sobre a Movimentao Financeira 5.677.662 1.073.299 5.718.255 -40.593
REFIS e PAES- CPMF 0 797 4.673 -4.673
Contribuio para Custeio das Penses Militares 291.395 39.051 260.868 30.527
Cont.S/Rec. Sorteios Realiz. p/ Ent. Filantr. 30 8 24 6
Contribuio sobre a Receita da Loteria Federal 11.603 1.789 7.994 3.609
Contribuio sobre a Receita da Loteria Esportiva 12.051 579 4.503 7.548
Contribuio sobre a Receita das Loterias de Nmeros 300.907 53.270 338.226 -37.319
Contribuio sobre a Receita da Loteria Instantnea 11.436 1.067 5.600 5.836
Prmios Prescritos de Loterias Federais 16.978 3.779 23.004 -6.026
Contr.s/Rec. Conc. Prog. Dest. Prat. Desp-Mod. Fute 0 1 65 -65
Outros Prmios Prescritos 0 111 328 -328
Receita das Contribuies para o PIS/PASEP 5.252.962 943.483 5.132.124 120.838
REFIS e PAES-PIS/PASEP 0 4.929 27.740 -27.740
Receita da Contribuio sobre o Lucro Lquido PJ 6.139.523 1.116.903 6.369.226 -229.703
REFIS e PAES - CSLL- PJ 0 3.643 22.517 -22.517
Outras Contribuies Sociais 0 1 32 -32
Outras Receitas Correntes 428.755 70.859 423.575 5.180
Receita de Multas e Juros de Mora da COFINS 146.197 18.520 109.390 36.807
REFIS e PAES - Multas e Juros de Mora da COFINS 0 2.843 16.477 -16.477
Receita de Multas e Juros de Mora da CPMF 8.054 1.561 8.754 -700
REFIS e PAES - Multas e Juros de Mora da CPMF 0 84 495 -495
Receita de Multas e Juros de Mora da Contribuio para o PIS/PASEP 7.895 6.144 33.789 -25.894
REFIS e PAES - Multas e Juros de Mora da Contribuio para o PIS/PASEP 0 687 3.929 -3.929
Receita de Multas e Juros de Mora da CSLL - PJ 112.842 8.424 52.413 60.429
REFIS e PAES - Multas e Juros de Mora da CSLL - PJ 0 618 3.722 -3.722
Multas Jur. Mora da Contr. sobre Out. Conc. Prog. 0 3 3 -3
Multas e Juros de Mora Outras Contribuies 0 0 0 0
Receita de Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa da COFINS 25.452 2.368 16.154 9.298
REFIS e PAES - Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa da COFINS 0 808 4.360 -4.360
Receita de Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa - CPMF 1.402 21 165 1.237
REFIS - Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa CPMF 0 1 3 -3
Receita de Multas e Juros de Mora Dvida Ativa - Contribuio para o PIS/PASEP 45.821 631 3.212 42.609
REFIS e PAES - Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa - Contr. para o PIS/PASEP 0 225 1.183 -1.183
Receita de Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa - CSLL - PJ 16.396 867 4.890 11.506
REFIS e PAES - Receita de Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa - CSLL- PJ 0 181 1.091 -1.091
Receita da Dvida Ativa COFINS - Principal 26.490 11.180 77.883 -51.393
Receita da Dvida Ativa COFINS - REFIS 0 5.485 30.489 -30.489
Receita da Dvida Ativa CPMF - Principal 925 80 473 452
Rec. Divida Ativa CPMF - REFIS 0 2 7 -7
Receita da Dvida Ativa Contribuio para o PIS/PASEP 9.294 3.259 16.563 -7.269
REFIS e PAES - PIS/PASEP 0 1.630 7.810 -7.810
Receita da Dvida Ativa - CSLL - PJ 27.988 4.087 22.936 5.052
REFIS e PAES - Dvida Ativa - CSLL 0 1.128 7.265 -7.265
Rec. do Principal das Contr. p/ o PIS/PASEP 0 23 23 -23
Rec. do Principal da Contr. s/Lucro PJ 0 1 11 -11
Rec. Multa/Mora Contr. PIS/PASEP 0 0 84 -84
Rec. Multa/Mora Contr. Social s/Lucro PJ 0 0 1 -1
Total 38.573.234 7037866 38606995 -33.761
Fonte: SIAFI - STN/COFIN.
 326

Essa contabilizao realizada pelo Tesouro Nacional tem sido alvo de crticas. A
ANFIP (2008), por exemplo, publica anualmente o estudo Anlise da Seguridade Social,
que vem denunciando o fato de que algumas das despesas contabilizadas pelo governo no
mbito do oramento da seguridade social no obedecem aos princpios esculpidos na Carta
Magna para as polticas de assistncia social, previdncia e sade. No oramento de 2007, a
entidade destaca algumas das despesas que inflam a seguridade social, que na realidade
deveriam ser contabilizadas no oramento fiscal (ANFIP, 2008):
- as despesas com assistncia ao servidor correspondente a auxlio-creche,
alimentao, moradia, transporte etc., que consumiram R$ 934 milhes, no deveriam ser, em
hiptese alguma, despesas da assistncia social e sim do vnculo empregatcio;
- as despesas com sade dos militares, que se referem ao custeio das unidades de sade
das Foras Armadas (R$ 1,2 bilho, em 2007) no esto vinculadas ao SUS e no tm carter
universal;
- despesas com benefcios institudos por legislao especial, que so pagos pelo
INSS, que tm carter indenizatrio ou meritrio, como no caso do acidente da base espacial
de Alcntara e da hemodilise de Caruaru, dos anistiados, dos atingidos pelos problemas do
csio 137 em Goinia, das vtimas da Talidomida, das recluses compulsrias da hansenase
etc.
O TCU tambm vem criticando, em seus relatrios sobre as contas do governo da
Repblica, a classificao de despesas de aes no-caractersticas da seguridade que so
contabilizadas em seu oramento. O tribunal evidencia o caso das despesas classificadas como
2004 assistncia mdica e odontolgica aos servidores, empregados e seus dependentes e
6011 assistncia mdica e odontolgica aos servidores, empregados e seus dependentes dos
extintos estados e territrios (TCU, 2008). Outra crtica da ANFIP a utilizao dos recursos
das contribuies sociais para o pagamento de benefcios previdencirios de servidores e
militares, que no se enquadram no Regime Geral da Previdncia, mas derivam de um
encargo patronal do setor pblico, conforme j foi abordado no captulo 4.
Esse quadro corrobora uma das hipteses desta pesquisa, segundo a qual as despesas
da seguridade social esto infladas com gastos que na realidade so da rea fiscal, ou seja, h
despesas como assistncia ao servidor, previdncia dos servidores e sade das Foras
Armadas que esto indevidamente contabilizadas como da seguridade social, quando na
realidade deveriam ser custeadas pelo oramento fiscal.
 327

Com base nos mesmos critrios adotados pelo Tesouro Nacional, a partir de 2005 foi
elaborada a tabela 45, estimando o desvio de recursos efetivados pela DRU sobre as receitas
da seguridade social. Conforme demonstra a tabela 45, no perodo de 2000 a 2007, foram
transferidos para o oramento fiscal R$ 278,4 bilhes, em valores atualizados pelo IGP-DI,
que pertenciam s polticas da seguridade social. Esse montante equivale a cinco vezes o
oramento anual da sade e quase dez vezes o oramento da assistncia social.

Tabela 45
Estimativa das Receitas (1) Desvinculadas pela DRU da Seguridade Social
No Perodo de 2000 a 2007
Valores em R$, Deflacionados pelo IGP-DI

Total em R$
Receitas de contribuies Arrecadado DRU
Cofins 737.760.884.928,79 147.552.176.985,76
REFIS E PAES - COFINS 3.166.003.292,69 633.200.658,54
Cota-Parte da Contribuio Sindical 2.020.243.801,43 404.048.760,29
CPMF 271.768.261.800,58 44.395.558.227,13
REFIS E PAES - CPMF -8.760.603,37 -1.752.120,67
Contribuio para Custeio das Penses Militares 9.949.168.795,85 1.989.833.759,17
Contribuio sobre Recurso de Sorteios Realizados pelas Entidades
Filantrpicas 493.842,38 98.768,48
Contribuio sobre Receita da Loteria Federal 237.944.328,84 47.588.865,77
Contribuio sobre Receita Loteria Esportiva 551.761.822,49 110.352.364,50
Contribuio sobre Receita Espetculos 304.576.316,63 60.915.263,33
Contribuio sobre Receita Loterias de Nmeros 10.612.598.595,53 1.836.011.235,62
Contribuio sobre Receita de Loteria Instantnea 219.020.752,72 55.029.181,38
Prmios Prescritos de Loterias Federais 516.011.327,50 86.224.592,87
Contribuio sobre Receitas de Concursos e Prognsticos
Desportivos Modalidade Futebol -6.341,32 -1.268,26
Outros Prmios Prescritos 1.578.859,91 315.771,98
PIS-PASEP 187.843.482.611,69 37.568.696.522,34
REFIS E PAES PISP- PASEP 809.426.467,25 161.885.293,45
CSLL 195.981.477.559,07 39.196.295.511,81
REFIS E PAES PISP- PASEP 546.848.833,52 109.369.766,70
Outras Contribuies Sociais 430.756.274,73 86.151.254,95
Contribuio em Regime de Parcelamento e Dbitos 6.392.048.030,87 1.278.409.606,17
Outras Receitas Correntes (Multas e Juros de Mora) 13.916.305.654,57 2.783.261.130,91
TOTAL 1.443.020.126.952,35 278.353.670.132,21
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC.
Elaborao prpria.
Nota:

1) Somente receitas que incidem sobre a DRU. No esto sujeitas DRU: as contribuies sociais do empregador incidente sobre a
folha de salrios; as contribuies dos trabalhadores e dos demais segurados da Previdncia Social; a parte da CPMF destinada ao
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza; e a arrecadao do salrio-educao.
 328

No perodo de 2000 a 2007, a seguridade social recebeu R$ 161,62 bilhes de recursos

do oramento fiscal, o que equivale a 58,06% da transferncia feita pela DRU para o Tesouro
Nacional. Pela tabela 46 percebe-se que aps 2003, essa proporo de participao do
oramento fiscal em relao DRU vem sendo reduzida, ou seja, cada vez mais o Tesouro
Nacional est se apropriando de recursos que deveriam ser aplicados nas polticas de
assistncia social, previdncia e sade. Lembrando que esses recursos entram no oramento
da seguridade social e so identificados na execuo oramentria como recursos
ordinrios. Contudo, devido falta de transparncia, pode-se afirmar que so apenas uma
parte das contribuies sociais retornando aos cofres da seguridade social.

Tabela 46
Estimativa do retorno da DRU seguridade social
Valor em R$ bilhes, deflacionados pelo IGP-DI
Receitas da
Recursos Retorno da DRU a
Ano seguridade DRU (b)
Fiscais (c ) seguridade social (c / b)
social (a)

2000 160,98 32,20 10,71 33,27%

2001 166,43 32,08 22,86 71,24%
2002 169,79 32,48 26,12 80,40%
2003 176,82 33,89 30,86 91,06%
2004 181,38 34,90 19,11 54,75%
2005 188,32 36,28 18,80 51,83%
2006 187,81 35,83 15,53 43,35%
2007 211,49 40,69 17,63 43,33%
Total 1.443,03 278,35 161,62 58,06%
Fonte: STN e Balano Geral da Unio
Elaborao prpria

Os recursos desvinculados da seguridade social pela DRU tm participao relevante

na composio do supervit primrio. Em 2000, o desvio realizado pela DRU foi equivalente
a 73% do supervit primrio do governo federal. No perodo de 2002 a 2004, a participao
da DRU vinha sendo reduzida ao montante do supervit primrio. Contudo, aps esse ano,
voltou a subir e, em 2007, 65% do supervit primrio advm de recursos que pertenciam
seguridade social (tabela 47). Portanto, de cada R$ 100,00 de supervit primrio, pelo menos
R$ 65,00 foram retirados por meio da DRU do oramento da seguridade social.
 329

Tabela 47
Participao da DRU no Supervit Primrio
Valor em R$ Bilhes, Deflacionados pelo IGP-DI

Supervit Primrio do Participao

Ano DRU (a)
Governo Central (b) da DRU (a /b)

2000 32,20 44,31 72,66%

2001 32,08 41,90 76,56%
2002 32,48 55,13 58,92%
2003 33,89 58,96 57,49%
2004 34,90 64,92 53,76%
2005 36,28 63,14 57,47%
2006 35,83 54,89 65,27%
2007 40,69 62,46 65,15%
Total 278,35 445,70 62,45%
Fonte: STN.
Elaborao prpria.

A DRU pea-chave na estratgia da poltica fiscal para a composio do supervit

primrio, o que significa que por meio deste expediente, processa-se, ento uma
transferncia no desprezvel de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente, da
rea social, para a gesto financeirizada da dvida pblica (...) (CARDOSO JR. e CASTRO,
2005, p. 14).
De acordo com Castro et al (2006), a engenharia macroeconmica que permitiu o
controle relativo da inflao passou pelo crescente endividamento financeiro do pas, pelo
corte de gastos reais e pelo incremento de receitas prprias (uma apropriao maior de
recursos por parte do governo central), sobretudo no segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso (1999 a 2002). A estratgia mantida no Governo Lula, que aprofunda o ajuste
econmico em curso desde 1995 adotando polticas monetrias e fiscais restritivas.

6.3 LRF: o instrumento de apropriao financeira do oramento brasileiro

Um dos instrumentos importantes para permitir a apropriao financeira pelo capital

a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar n 101, de 4 de maio
de 2000. A LFR trata de limitar as despesas no-financeiras do oramento e priorizar o
pagamento de juros. Essa lei foi criada no contexto de ajuste fiscal realizado no governo de
FHC, monitorado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI). O acordo do FMI com o Brasil,
firmado aps as eleies de 1998, implicou emprstimos no valor de US$ 41 bilhes,
 330

impondo sries de condies na poltica macroeconmica do pas, destacadamente a gerao

de supervits primrios, ou seja, a realizao de poupana primria no oramento para honrar
o pagamento dos juros da dvida. A carta de inteno143 assinada com o Fundo previa para
1999 um supervit primrio de 2,6% do PIB, elevando-se at 3,0%, em 2001. As metas foram
constantemente elevadas at 4,5% do PIB, em 2004. Registre-se que, em todos os perodos, a
meta de supervit primrio estabelecido com o Fundo foi superada. E mais, os recursos
economizados no foram suficientes para pagar todas as despesas com juros, agravando o
endividamento do Estado, conforme a tabela 48.

Tabela 48
Supervit Primrio e Juros da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
No Perodo de 1999 a 2004, em % do PIB
Itens/Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Meta de supervit 2,6% 2,8% 3,0% 3,5% 4,25% 4,5%

Supervit primrio realizado (a) 3,19% 3,46 3,64% 3,89% 4,25% 4,61%

Juros (b) 8,97% 7,08% 7,21% 8,47% 9,33% 7,29%

Dficit pblico (a-b) -5,78% -3,61% -3,57% -4,58% -5,08% -2,68%

Fonte: FBO (2005, p. 10), apud Banco Central e cartas de inteno ao FMI.

Garagorry (2007) lembra que a poltica fiscal do primeiro Governo FHC sofreu as
conseqncias das escolhas adotadas para estabilizao monetria baseada em altas taxas de
juros e cmbio valorizado, o que gerou uma rpida deteriorao das finanas pblicas. Essa
poltica foi conseqncia do exponencial crescimento da dvida pblica, resultante das taxas
de juros adotada. Nesse contexto, destaca o autor (p.203-204):

Na medida em que os credores do Estado viam no processo de privatizao

esse desfazer-se dos seus ativos e, ao mesmo tempo, o aumento do estoque
da dvida mobiliria, comearam a expressar, reiteradamente, o temor de
algum tipo de calote.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi, em certa medida, uma resposta a essa
desconfiana dos credores na capacidade de pagamento do Estado e nas
reiteradas promessas de austeridade fiscal, no cumpridas, efetuadas durante
o primeiro Governo FHC. Basicamente, ela constitui-se em um conjunto de
mecanismos voltados para a gerao de supervits primrios. Seu cerne,

143
Os principais documentos assinados com o FMI e as cartas de intenes, aps 1998, esto disponveis em
http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/acordofmi.asp
 331

portanto, o atendimento dos interesses desse grupo social especfico, os

detentores dos ttulos da dvida mobiliria. (Grifos nossos.)

De acordo com Lopreato (2006), a LRF est no mbito das aes de polticas
previsveis e contnuas temporalmente para o mercado, com a definio de regras fiscais para
ampliar espao no caminho da implementao da estratgia de integrao passiva da
economia brasileira ao movimento da economia globalizada. A poltica fiscal ocupa a posio
de fiadora do espao de valorizao do capital e de responsvel por afastar o risco de default
da dvida pblica. Na era das finanas globalizadas, para o autor, no era suficiente apenas a
idia de diminuio do dficit pblico, mas assegurar a valorizao da riqueza financeira, o
que exige assegurar as expectativas de ganho para atrair as aplicaes financeiras.
A poltica fiscal passa a ser essencial na estratgia de atrao de instituies
financeiras e dos fluxos de capitais exigidos no financiamento do balano de pagamentos
como modelo de integrao da economia mundial, comandado pelo mercado e pela
possibilidade de incluso do Brasil como espao alternativo de valorizao do capital
financeiro internacional (LOPREATO, 2006). Com isso, a poltica fiscal a guardi da
expectativa de rentabilidade de capitais estrangeiros, e a realizao de supervits primrios
para honrar o pagamento de juros da dvida um dos atrativos para o capital externo, ou seja,
amenizar ao capital portador de juros o risco de apostar no mercado brasileiro.
O FMI foi impositivo nesse processo, conforme Lopreato (2006, p. 191):

A assinatura dos acordos ficou na dependncia da aceitao das

condicionalidades especficas (micro-condicionality) envolvendo a
introduo de normas na definio da poltica tributria e oramentria. Tal
postura reforou a atuao do rgo no redesenho da poltica fiscal e na
defesa da adoo de regras fiscais, o que, na viso da instituio, inibiria a
ao discricionria das autoridades econmicas e favoreceria o ajuste
intertemporal das contas pblicas independentemente do governo no poder.
A introduo de regras fiscais e a definio de normas rgidas na conduo
das contas pblicas alteraram caractersticas importantes do modelo anterior
e consagraram o novo regime fiscal. A alterao de maior visibilidade foi a
determinao legal obrigando o governo a definir, na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), a meta de supervit primrio do ano seguinte e uma
referncia para os prximos dois anos, ou seja, tornou-se explcito o objetivo
 332

central da poltica fiscal e o comprometimento com determinada trajetria da

dvida pblica.

Para tanto, a LRF foi o principal instrumento para concretizar as mudanas exigidas
pelo FMI, obrigando a modificaes importantes nas peas oramentrias da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios. Um primeiro aspecto diz respeito
determinao de que a LDO passa a ter um Anexo de Metas Fiscais (1, art. 4, Lei n
101/2000), no qual deveram ser estabelecidas as metas anuais, relativas a receitas, despesas,
resultado nominal e primrio e montante da dvida, para o exerccio a que se referirem e para
os dois anos seguintes, como destacado no captulo 3. O anexo de metas tambm deve trazer a
avaliao financeira e atuarial do Regime Geral de Previdncia Social e do prprio dos
servidores pblicos. Um segundo ponto diz respeito execuo oramentria e ao
cumprimento das metas, que submetem os gastos oramentrios lgica da financeirizao
com garantias para o pagamento de juros da dvida. Assim, o art. 9 da LRF estabelece que, ao
final de cada bimestre, ser verificado o cumprimento das metas de resultados primrio ou
nominal da cada Poder. Caso no estejam sendo cumpridas, determinado o ajuste nas
despesas com a limitao do empenho oramentrio e da movimentao financeira. No ento,
no sero objeto de limitaes oramentrias as despesas que constituam obrigaes
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da
dvida ( 2, art. 9 da LRF).
O anexo de metas fiscais que passar a integrar a LDO a cada ano no estabelece
nenhum parmetro para metas sociais que os governos tenham de cumprir, pelo contrrio, ele
funciona exatamente como limitador para gastos discricionrios na rea social. Portanto, a
eficincia do gestor pblico limita-se ao bom manejo do oramento para honrar a
transferncia de recursos do fundo pblico para os credores financeiros; no h metas de
reduo das desigualdades sociais, e muito menos uma avaliao permanente de quanto se
gastou e qual o volume de recursos que sero destinados nos anos seguintes para as polticas
sociais.
Miranda (2001) tambm destaca que o 6, do art. 17, da LRF libera os atos que
autorizem aumento das despesas destinadas ao servio da dvida de qualquer mecanismo de
compensao pelo corte de outras despesas. Para aumentar essa despesa no haver problema:
ser obrigatrio assegurar recursos que garantam seu pagamento, incluindo o corte nas demais
dotaes oramentrias. Alis, esse corte no precisar ser aprovado pelo Poder Legislativo,
 333

enquanto a expanso ou melhoria de um servio pblico for feita mediante a interrupo de

outra despesa deve ser submetido ao Parlamento.
Com isso, a LRF muda os procedimentos de elaborao do oramento pblico e da sua
execuo. Primeiro obriga a fixao de meta de supervit primrio, depois caso, a meta no
seja cumprida, como verificao bimestral, o governo se obriga a realizar o
contingenciamento das despesas discricionrias, afetando os gastos sociais no obrigatrios,
conforme analisado no captulo 3. O supervit primrio compelido no oramento pblico e
as demais despesas no-obrigatrias ficam na dependncia do seu cumprimento e ainda,
conforme comportamento de variveis macroeconmicas, como juros e cmbio, podem levar
deciso de aumentar o supervit primrio, com adoo de controle rgido das despesas
discricionrias.
De acordo com Miranda (2001), a LRF trata de forma assimtrica e hierarquizada as
despesas pblicas; por um lado, restringe e condiciona as despesas no-financeiras,
principalmente os investimentos e os gastos sociais. Por outro lado, expansionista e d
garantia s despesas financeiras. Para o autor, o objetivo central resguardar o pagamento do
servio da dvida com o sistema financeiro nacional e internacional, impedindo a ampliao
de despesas com pessoal e os gastos com manuteno dos servios pblicos, mas liberando os
gastos financeiros.
Outra questo relevante no ajuste fiscal foi o enquadramento dos estados e municpios
LRF, pois todo ajuste na administrao financeiro-fiscal do governo federal no era
suficiente para atender aos objetivos da poltica fiscal monitorada pelo FMI (SANTOS et al,
2003). Desde 1992, o governo federal consolidou os seus crditos junto aos governos de
estados e municpios, impondo prazos para pagamentos e limitando o endividamento, o que
levou esses governos a financiar seus desequilbrios oramentrios via bancos estaduais. Por
sua vez, as instituies financeiras estaduais com posio fragilizadas no mercado financeiro
tinham de buscar socorro no redesconto do Banco Central. Essa situao constituiu o cenrio
ideal para o processo de privatizao ou liquidao de bancos, que veio a se consolidar no
Governo FHC, com praticamente a entrega de todos os bancos estaduais aos bancos privados
nacionais e internacionais, mas com o saneamento financeiro realizado anteriormente com
recursos do fundo pblico (via Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual
na Atividade Bancria PROES).
Com os governos estaduais sem oportunidade de financiamento juntos aos seus bancos
pblicos ficou limitada a capacidade de expanso de investimentos dos oramentos estaduais
e de expanso dos gastos sociais locais. Santos et al (2003) afirmam que o golpe de
 334

misericrdia para obrigar os estados e municpios a aderir ao ajuste fiscal federal foi a
promulgao da LRF, impondo punio aos gestores que descumprissem a determinao legal
de oramento equilibrado. A privatizao dos bancos estaduais, juntamente com a LRF,
integrou os entes subnacionais ao ajuste fiscal desejado a qualquer custo, pelo governo
federal, como tambm foram determinantes paras que as metas de supervits oramentrios
acordadas com o FMI fossem cumpridas (SANTOS et al, 2003, p. 41).
Convm lembrar que as dvidas de estados e municpios foram renegociadas em 1997
e em 1998, beneficiando os detentores de ttulos que estavam ameaados de no serem
honrados; as novas condies foram pactuadas em 2000. Um dos critrios acertados foi o
comprometimento de 13% da receita com a dvida do refinanciamento feito pela Unio aos
Estados e s grandes prefeituras. O art. 35 da LRF probe o financiamento de um ente da
Federao a qualquer outro, incluindo a novao, refinanciamento ou postergao de dvida
contrada anteriormente. Com isso, so eternizadas as condies estabelecidas nos
emprstimos pactuados entre 1997 e junho de 2000 (MIRANDA, 2001). Para Lopreato
(2006), a LFR mudou a lgica de conduta oramentria de estados e municpios, significando
elevados compromissos com o pagamento dos encargos financeiros e restrio de recursos
fiscais disponveis para outras despesas, assegurando, portanto, regras duras com o propsito
de gerar supervits primrios e garantir as condies de sustentabilidade da dvida pblica.
As anlises feitas por Menezes e Jnior (2006) avaliam os efeitos da LRF nas despesas
dos municpios brasileiros, mostrando o aumento das despesas com juros e encargos da
dvida. As despesas com investimentos tiveram acentuada diminuio em virtude da LRF,
refletindo o ajuste promovido com queda expressiva na parcela da Receita Corrente Lquida
(RCL) destinada ao investimento para maioria dos municpios analisados pelos autores.
A LRF estabelece limites rgidos para gastos com pessoal subordinados a
determinados percentuais da receita corrente de forma padronizada, sem considerar as
realidades locais de estados e municpios de um pais heterogneo como o Brasil. A lei cria
muitos constrangimentos para a gesto oramentria, que aumenta o imobilismo e a lentido
do setor pblico, afetando a oferta e ampliao de servios, dificultando a realizao dos
investimentos e a gerao de novas despesas de custeio, sem que as metas de supervit
primrio estejam cumpridas (GARAGORRY, 2007).
Ressalta-se que, na esfera da Unio, no h constrangimento para os dficits dos
balanos do Banco Central, que foi privilegiado na LFR, art. 7, 1, LRF, o qual assegura o
repasse automtico de recursos do Tesouro Nacional para a cobertura de prejuzo da
 335

autoridade monetria. Com isso, o Banco Central pode autuar livremente na conduo da
poltica monetria, cambial e no socorro e assistncia ao sistema financeiro.
Em sntese, a LRF um instrumento de contingenciamento do gasto fiscal, diminuindo
a capacidade de interveno do Estado e de ampliao dos gastos sociais. Ela est inserida no
conjunto das polticas neoliberais em voga no pas, a partir dos anos 1990, que
comprometeram o crescimento e o desenvolvimento econmico social em prol do
favorecimento do capital financeiro, com recursos assegurados pelo fundo pblico. Isso
enfraquece a capacidade do Estado de realizar polticas pblicas universais e abala a
efetivao dos direitos sociais estabelecidos na CF 88, pois o oramento pblico fica
comprometido com o supervit primrio, por corolrio, o pagamento do servio da dvida.
 336

Consideraes finais

No capitalismo, o fundo pblico essencial para viabilizar a acumulao produtiva e

exerceu funo ativa nas polticas macroeconmicas durante a edificao do Estado Social
nos pases desenvolvidos. O fundo pblico tem papel relevante para a manuteno do
capitalismo na esfera econmica e na garantia do contrato social, assegurado pela expanso
das polticas sociais, ampliando o mercado de consumo, o que viabilizou o compromisso de
pleno emprego nos pases centrais no perodo de 1945 a 1975. O fundo pblico tambm
comparece como financiador de polticas anticclicas nos perodos de refrao da atividade
econmica.
Com isso, ocorre na sociedade uma disputa por recursos desse fundo no mbito do
oramento estatal. O oramento pblico um espao de luta poltica, onde as diferentes foras
da sociedade buscam inserir seus interesses. Os interesses dentro do Estado Capitalista so
privados e, a partir da dcada de 1980, h um domnio hegemnico do capital financeiro. Sob
o comando das polticas neoliberais foi esgarada a liberalizao financeira com o
enfraquecimento do Estado e da proteo social, sob o efeito dos juros do servio da dvida,
potencializando a crise estrutural do capitalismo. A proposta neoliberal inclui a passagem da
proteo social para o mercado, transformando benefcios da seguridade social em novos
produtos da especulao financeira.
Os abalos das recorrentes crises financeiras tm custo elevado para os trabalhadores,
que so atingidos nos seus empregos e sofrem perdas de rendas, pois a conta repassada
para a esfera produtiva. A principal caracterstica de todas as crises financeiras dos ltimos 30
anos a presena do fundo pblico no socorro das entidades do mercado financeiro com a
socializao dos prejuzos custa dos impostos pagos pelos cidados. Tempestivamente, o
discurso da eficincia do mercado e da privatizao desaparece, como estamos vivenciando
com a nova crise do capital nos dias atuais.
No Brasil, o fundo pblico ganhou contornos restritivos, seja pela tica do
financiamento, seja pelos gastos sociais, muito aqum das j limitadas conquistas da social-
democracia obtidas nos pases desenvolvidos. At mesmo as reformas empreendidas por
dentro do capitalismo central no lograram o mesmo xito em nosso pas, uma vez que a
estruturao das polticas sociais foi marcada por componentes conservadores que
obstaculizaram avanos mais expressivos nos direitos da cidadania. O Estado capitalista no
Brasil, ao longo de sua histria, tem se caracterizado por uma forte mistura de interesses entre
o pblico e o privado, dominado pelo patrimonialismo, com o fundo pblico canalizando
 337

recursos, no passado, para acumulao do capital industrial e, no presente, com o predomnio

dos interesses do capital financeiro. As polticas sociais at hoje so caracterizadas por um
longo caminho entre as conquistas inscritas na Constituio e na legislao
infraconstitucional, e sua efetiva e restrita implementao.
A seguridade social como parte das reformas capitalistas da construo do Estado
Social foi decisiva para a expanso do mercado de consumo capitalista nos pases
desenvolvidos e para a socializao dos custos do trabalho por meio do fundo pblico. A
seguridade constitui, muitas vezes, o elemento principal do Estado Social. No Brasil, ela
chegou quase meio sculo depois da implantao nos pases desenvolvidos e, ainda assim,
sem a efetivao nos moldes determinados pela CF devido ao peso das polticas neoliberais a
partir da dcada de 1990.
A reviso bibliogrfica das publicaes sobre o Estado Social nos pases capitalistas
da Europa mostra o diferente arranjo nas formas de financiamentos das polticas socais
dependendo do modelo de benefcios assegurado pelo Estado. Nos pases com proteo social
de benefcios universais h predomnio de impostos em geral, com forte presena de recursos
fiscais, enquanto naqueles que seguem uma estrutura corporativa existe um mistura entre
contribuies sociais e impostos. J nos pases com predomnio do mercado na oferta da
seguridade social, os gastos pblicos so restritos, com maior importncia dos impostos em
geral.
No Brasil, sem a generalizao da condio salarial para todos os trabalhadores houve
um limitado financiamento das polticas sociais. Antes da CF, o financiamento foi centrado na
folha de salrios, via contribuio de empregados e empregadores para a previdncia, com
reduzido acesso ao direito sade, que era contributivo, e sem o reconhecimento da
assistncia social como direito. Mesmo com as limitaes do fundo pblico da previdncia
social, as reservas que foram acumuladas serviram de base para o financiamento da
industrializao no pas. A incorporao pela Constituio Federal de 1988 do conceito de
seguridade social, englobando em um mesmo sistema as polticas de sade, previdncia e
assistncia social, estabeleceu a diversidade das bases de financiamento como um dos
princpios para a efetivao desse sistema de proteo social.
A reforma tributria, que foi decisiva para a redistribuio da renda gerada por meio
dos fundos pblicos nos pases desenvolvidos, aqui tambm no aconteceu. A Constituio
Federal at estabelece princpios e diretrizes que permitiriam a edificao de um sistema
tributrio mais justo. Contudo, tais orientaes no prevaleceram e o sistema tributrio
construdo ps-Constituinte foi no caminho oposto com alteraes sorrateiras na legislao
 338

infraconstitucional que privilegiaram as elites e o grande capital, agravando a concentrao de

renda no pas. Alm de contribuir decisivamente com as polticas macroeconmicas adotadas
aps o Plano Real, notadamente a realizao de sucessivos supervits primrios a partir de
1999.
A correlao da luta de classes no pas, no contexto do neoliberalismo, foi
desfavorvel aos trabalhadores e decisiva para o predomnio dos impostos indiretos e
regressivos na estrutura tributria. O sistema tributrio foi edificado para privilegiar a
acumulao capitalista e onerar os mais pobres e os trabalhadores assalariados, que
efetivamente pagam a conta. Eles so os maiores responsveis pelo financiamento do
Estado brasileiro, arcando com o nus de mais de 2/3 das receitas arrecadadas pela Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. As aplicaes financeiras so menos tributadas que a
renda dos trabalhadores assalariados. O capital foi o maior ganhador do sistema tributrio
construdo nos governos FHC e Lula. O sistema financeiro paga menos imposto que o
restante da sociedade. E, ainda, as medidas tomadas enfraqueceram o combate sonegao
tributria.
A investigao realizada sobre o financiamento e o destino dos recursos da seguridade
social revela que passados 20 anos da Constituio Federal, o Brasil no logrou a construo
de um fundo pblico nico que integrasse a trs polticas: previdncia, assistncia social e
sade. No custeio da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, permaneceu a separao
das fontes oramentrias. Os recursos advindos da contribuio direta de empregados e
empregadores continuaram sendo exclusivamente utilizados nos gastos da previdncia social,
enquanto as contribuies sociais incidentes sobre o faturamento, o lucro e a movimentao
financeira foram destinadas para as polticas de sade e assistncia, no contribuindo para o
fortalecendo da concepo de seguridade social na sua totalidade.
A identificao das bases econmicas das fontes de financiamento da seguridade
social mostra que menos de 10% das receitas destinadas s polticas de previdncia,
assistncia social e sade tm origem na tributao da renda do capital. No h nenhuma fonte
de custeio da seguridade social que tenha como base de incidncia o patrimnio. A maior
parte da arrecadao feita por tributos que incidem sobre o consumo de bens e servios ou
sobre a contribuio direta dos prprios beneficirios das polticas, particularmente a da
previdncia social. As fontes de receitas que tm caractersticas de tributao direta so
limitadas na sua progressividade, como o caso da contribuio dos trabalhadores para a
previdncia social. Portanto, quem sustenta a seguridade social no Brasil so os trabalhadores
e os mais pobres, impondo limites na capacidade redistributiva do Estado Social, revelando
 339

que so os prprios beneficirios que pagam o custo das polticas que integram a seguridade
social.
Nos ltimos anos, o aumento expressivo da carga tributria no Brasil foi liderado pelas
contribuies sociais, mas o oramento da seguridade social teve um baixo crescimento,
saindo de uma participao de 10,01% do PIB, em 2000, para 11,91% em 2007. A
previdncia social absorve a maior parte dos recursos que so destinados ao pagamento dos
benefcios do RGPS. Esta tese revela que h novas tendncias em curso nos gastos da
seguridade social. A sade perde participao relativa no montante do oramento, enquanto a
poltica de assistncia social vem aumentando sua presena sobre o total de recursos
destinados seguridade social.
No mbito da proteo social dos idosos no Brasil h cada vez mais uma dependncia
de benefcios assistenciais, devido s dificuldades de acesso a aposentadoria, o que um dos
reflexos das reformas realizadas em 1998 e 2003, as quais reduziram benefcios
previdencirios e impuseram restries ao acesso. Lembrando que o direito ao BPC
garantido somente queles que vivem em condies de miserabilidade, mensurada por renda
per capita de do salrio mnimo e com submisso ao controle administrativo do Estado.
Alm disso, esse benefcio tem tido sua participao aumentada de forma expressiva no
FNAS, respondendo, a partir de 2006, por mais de 90% dos recursos aplicados. Ao mesmo
tempo em que parcos recursos so destinados aos servios scio-assistenciais, outros
programas de proteo social e projetos tm mostrado que o SUAS apenas um sistema
virtual. Na prtica, passado dois anos de sua criao, ele ainda no saiu da Esplanada dos
Ministrios.
Os gastos da assistncia social que no passam pelo FNAS revelam uma focalizao
no seu destino, bem ao gosto das recomendaes dos organismos multilaterais de alocao
eficiente de recursos, sempre escassos para as polticas sociais em contraponto
universalidade do direito. O carro-chefe dos programas focalizados o Bolsa-Famlia,
funcionando, na maioria das vezes, como o primeiro e nico acesso proteo social,
trazendo elementos que precisam ser aprofundados, o que denota que est em curso um
processo de assistencializao da proteo social no Brasil. Essa indicao tambm revelada
na anlise do FNS, que no perodo estudado vem alterando o perfil dos seus gastos, atribuindo
importncia ao Programa Sade da Famlia, que funciona muito mais como um programa
focalizado para atendimento a populaes carentes, sustentado por trabalho precrio de
agentes comunitrios, do que uma verdadeira estratgia de reorganizar a ateno sade
bsica no pas.
 340

A universalizao da seguridade social, que poderia reduzir radicalmente a

desigualdade social, ainda no aconteceu, e permanece um padro restritivo e bsico nos
gastos. A conformao do financiamento e da destinao dos recursos das polticas de
previdncia social, de sade e de assistncia social no fortalece o conceito de seguridade
social na sua totalidade e restringe sua possibilidade de reduzir as desigualdades sociais.
A metade da Populao Economicamente Ativa no tem proteo previdenciria. Essa
poltica que recebe o maior volume de recursos da seguridade social , a comear,
contributiva em um pas onde no se construiu uma sociedade salarial, como ocorreu nos
pases centrais do capitalismo. Aqui predominam formas precrias de insero no mercado e
relao informais, que prejudicam a prvia contribuio para acesso aos benefcios
previdencirios. Como fruto da CF de 1988, hoje h uma expressiva cobertura da populao
idosa no pas, especialmente na rea rural. Contudo, as modificaes realizadas no sistema
previdencirio indicam um futuro nada promissor para as prximas geraes de idosos, que
devem depender ainda mais de benefcios assistenciais, ou de laos familiares, ou ainda, tero
como opo a permanncia no mercado de trabalho.
Na sade, a estreita relao dos recursos do FNS com o setor privado ameaa
constante universalizao. Os dados mostram que o avano registrado na CF com o
estabelecimento do princpio da universalizao da sade no logrou xito na realidade. O que
predominou foram os enormes e quase intransponveis obstculos no financiamento da sade.
O nvel de gastos pblicos em sade no Brasil claramente insuficiente para cumprir a misso
que a Constituio de 1988 se props: estabelecer um sistema de sade pblico, universal,
integral e gratuito. Alis, paradoxal que o gasto privado com sade seja maior que o gasto
pblico no pas.
Ainda, h relevante participao do setor privado de servios de sade como scio do
fundo pblico, com uma transferncia de recursos nada desprezvel para os hospitais privados,
que oferecem o maior quantitativo de leito disponvel do SUS. Essa mistura entre pblico e
privado no FNS tem fortalecido um atendimento excludente no sistema de sade, dividindo os
cidados em duas categorias os com e os sem planos de sade.
No basta ter a universalidade como princpio, necessrio torn-la efetiva. Um dos
meios para tornar concreto o princpio o fundo pblico. O oramento pblico tem de ser um
instrumento de efetivao dos direitos, pois assegurar polticas pblicas universais custa
dinheiro, mas no foi essa a opo da implementao das polticas que integram a seguridade
social no Brasil, que ficaram restritas ao seguro no caso da previdncia, focalizao na
assistncia social e ao desmonte na sade. Os recursos que deveriam estar assegurando a
 341

universalizao foram canalizados para o oramento fiscal, e deste para os bolsos dos
rentistas. Por corolrio, o fortalecimento do capital portador de juros, por meio dos
investidores institucionais, atores relevantes na esfera da financeirizao da riqueza em curso
no capitalismo, constitui uma espcie de bolsa especial para o capital financeiro.
O oramento pblico gastou R$ 794,65 bilhes em juros, encargos e amortizao da
dvida pblica, excluindo o refinanciamento, no perodo de 2000 a 2007, montante este
superior, em 75%, a todo o gasto realizado para a efetivao dos direitos humanos,
econmicos, sociais, culturais e ambientais do povo brasileiro, R$ 457,54 bilhes,144 exceto
previdncia social. Isso indica a hegemonia dos rentistas e do capital financeiro, expresso nas
suas formas contemporneas de capital portador de juros sobre o fundo pblico no Brasil.
As opes de polticas monetria e fiscal que aceleram a expanso do rendimento
financeiro real no pas, garantindo a rentabilidade do capital portador de juros, so articuladas
na inter-relao entre oramento fiscal e oramento da seguridade social. Nesse sentido, dois
instrumentos so importantes para viabilizar essa estratgia no oramento pblico: a DRU e a
LRF.
As fontes de financiamento exclusivas da seguridade desempenham papel estratgico
no fortalecimento da poltica fiscal restritiva em curso, aps 1999. Ocorre uma dupla
apropriao pelo oramento fiscal dos recursos que deveriam ser gastos na previdncia,
assistncia social e sade. A DRU revela a intricada e obscura relao entre oramento da
seguridade social e oramento fiscal. Por meio dela ocorre a perversa alquimia de transformar
receitas da seguridade em recursos ordinrios do oramento fiscal que so canalizados para o
supervit primrio e destinados ao pagamento de juros da dvida pblica. De cada R$ 100,00
de supervit primrio, em 2007, pelos menos R$ 65,00 foram retirados do oramento da
seguridade social por meio da DRU. A outra face da apropriao indevida a prtica de inflar
os gastos da seguridade social com despesas tpicas do oramento fiscal, sem o devido aporte
de recursos ordinrios, provenientes de impostos.
A LRF concretizou as mudanas necessrias nas peas oramentrias para viabilizar a
poltica econmica com o estabelecimento na LDO de metas fiscais para os oramentos
pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Alm de determinar
legalmente a submisso da execuo oramentria ao cumprimento das metas fiscais, fazendo

144
Refere-se soma das funes assistncia social, sade, trabalho, educao, cultura, direitos da cidadania,
urbanismo, habitao, saneamento, gesto ambiental, organizao agrria, desporto e lazer nos oramentos fiscal
e da seguridade social.
 342

com que os gastos sociais discricionrios e os investimentos pblicos entrem na lgica da

financeirizao, pois garantido prioritariamente o pagamento de juros da dvida.
No capitalismo contemporneo, particularmente no caso brasileiro, ocorre uma
apropriao do fundo pblico da seguridade social, para valorao e acumulao do capital
vinculado dvida pblica. Em outras palavras, parcelas considerveis dos recursos da
seguridade social acabam sendo desvirtuadas das suas finalidades e impedem maior
investimento e ampliao de direitos. A arrecadao dos recursos da seguridade social acaba
se constituindo, no atual quadro fiscal e tributrio do Brasil, em importante fonte de
composio do supervit primrio. Em ltima instncia, destinam-se recursos que deveriam
ser aplicados em polticas sociais para o pagamento de juros da dvida pblica brasileira, cujos
credores so os rentistas do capital financeiro.
A no institucionalizao da seguridade social e de seu oramento, conforme previsto
na Constituio de 1988, o financiamento regressivo do fundo pblico e adoo de polticas
econmicas, particulamente as polticas monetria e fiscal que beneficiam o capital portador
de juros e impem restries para universalizao e expanso das polticas sociais, so
determinantes na configurao do atual Estado Social no Brasil. Um Estado Social que no
reduz a desigualdade social, pois sustentado pelos trabalhadores e pelos mais pobres, que
no faz redistribuio de renda e com polticas sociais de padro restritivo e bsico, no
universalizando direitos.
 343

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BRASIL. Lei n 8.142. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema
nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros
na rea da sade e d outras providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio, 28 de dezembro
de 1990.
BRASIL. Lei n 8.472.Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras
providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio, 7 de dezembro de 1993.
BRASIL. Lei n 9.032, de 28 de abril de 1995. Dispe sobre o valor do salrio mnimo, altera
dispositivos das Leis n 8.212 e n 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e d outras
providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio, 29 de abril de 1995.
BRASIL. Lei n 9.249. Altera a legislao do imposto de renda das pessoas jurdicas, bem
como da contribuio social sobre o lucro lquido, e d outras providncias. Braslia, Dirio
Oficial da Unio, 26 de dezembro de 1995.
BRASIL. Lei n 9.311. Institui a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou
Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira - CPMF, e d outras
providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio, 24 de outubro de 1996.
BRASIL. Lei n 9.393, de 19 de dezembro de 1996. Converso da MPv n 1.528, de 1996
Dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, sobre pagamento da
dvida representada por Ttulos da Dvida Agrria e d outras providncias.Braslia, Dirio
Oficial da Unio, 20 de dezembro de 1996.
BRASIL. Lei n 9.430. Dispe sobre a legislao Tributria federal, as contribuies para a
seguridade social, o processo administrativo de consulta e d outras providncias. Braslia,
Dirio Oficial da Unio, 30 de dezembro de 1996.
BRASIL. Lei n 9.718, de 27 de novembro de 1998. Altera a Legislao Tributria Federal.
Braslia, Dirio Oficial da Unio, 27 de novembro de 1998.
BRASIL. Leis 8.212- Dispe sobre a organizao da seguridade social, institui o plano de
custeio e d outras providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio n 142, 25/07/1991.
BRASIL. Medida Provisria n 442, de 6.10.2008 Dispe sobre operaes de redesconto pelo
Banco Central do Brasil e autoriza a emisso da Letra de Arrendamento Mercantil - LAM, e
d outras providncias Publicada no Dirio Oficial da Unio de 6 de outubro de 2008. Edio
extra
BRASIL. Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de 2001. Altera dispositivos da Lei
no 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica
e dos Ministrios, e d outras providncias. Braslia, 31 de agosto de 2001.
 368

BRASIL. Medida Provisria n 281, de 15 de fevereiro de 2006. Convertida na Lei n 11.312,

de 2006. Reduz a zero as alquotas de imposto de renda e da Contribuio Provisria sobre
Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
(CPMF) nos casos que especifica, e d outras providncias. Braslia, 15 de fevereiro, de 2006.
BRASIL. Medida Provisria n 395, de 27 de setembro de 2007. Abre crdito extraordinrio,
em favor de diversos rgos do Poder Executivo, no valor global de R$ 3.256.764.118,00,
para os fins que especifica. Braslia, Dirio Oficial da Unio, 27 de setembro de 2007.
BRASIL. Portaria MPOG/SOF N 42. Atualiza a discriminao da despesa por funes de
que tratam o inciso I, do 1, do art. 2, e 2, do art. 8, ambos da Lei n 4.320, de 17 de
maro de 1964; estabelece conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade,
operaes especiais e da outras providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio, de 14 de abril
de 1999.
BRASIL. Portaria MDS n 666 de 28 de dezembro de 2005. Disciplina a integrao entre o
Programa Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil. Braslia, Dirio
Oficial da Unio, 30 de dezembro de 2005.
BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional n 233. Altera o sistema tributrio e d outras
providncias. Braslia, Cmara dos Deputados, 26 de fevereiro de 2008.
BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional n 41. Altera o sistema tributrio e d outras
providncias. Braslia, Cmara dos Deputados, 30 de abril de 2003.
 369

Anexo

Tabela
Evoluo do FNS por Programas e Aes
Em R$ milhes liquidados (2000 a 2007)
Deflacionados pelo IGP-DI

Programas/Aes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

0089 - previdencia de inativos e

pensionistas da uniao 3.858,09 3.513,71 3.504,56 3.223,68 3.050,19 2.952,53 2.838,57 3.009,71

0181 - pagamento de aposentadorias

a servidores civis 3.013,65 2.730,44 3.504,56 3.223,68 3.050,19 2.952,53 2.838,57 3.009,71

0182 - pagamento de pensoes a

servidores civis 844,44 783,27

0001 - sade da famlia 5.181,71 5.276,84 5.508,56 5.460,19 0,00 0,00 0,00 0,00

0442 - incentivo financeiro para a

expansao e a consolidacao da
estrategia de saude da familia nos
municipios com populacao superior a
100 mil habitantes.

0587 - atendimento assistencial basico

referente a parte fixado piso de
atencao basica - pab, nos municipios
em gestao plena da atencao basica 3.744,15 3.412,05 3.220,06 2.878,33

0589 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab, para
a saude da familia 1.421,92 1.846,20 2.276,49 2.471,49

3851 - capacitacao de recursos

humanos em atencao basica - saude
da familia 10,67 7,59 7,43 15,20

3932 - promocao de eventos tecnicos

sobre atencao basica - saude da
familia 0,33 1,11 0,56 1,07

4456 - implementacao das acoes de

saude da familia 4,64 5,89 3,33 5,92

7361 - implementacao de acoes de

interiorizacao do trabalho em saude 63,64

7839 - estudos e pesquisas na area da

saude da familia 4,00 0,68 3,80

0002 - prevencao e controle de

doencas transmissiveis por vetores 733,32 1.019,10 1.017,35 962,12 0,00 0,00 0,00 0,00

0597 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab, para
acoes deprevencao e controle das
doencas transmissiveis 733,32 1.019,10 952,71 935,85

4366 - atendimento a populacao com

medicamentos para tratamento
0,91
ambulatorial e domiciliar dos casos
 370

positivos de malaria

4641 - publicidade de utilidade publica 25,35

3921 - melhoria habitacional para o

controle da doenca de chagas

4317 - controle das endemias focais:

colera, oncocercose, peste, tracoma e
filariose

4318 - controle de zoonoses

0597 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab, para
acoes deprevencao e controle das
doencas transmissiveis

4366 - atendimento a populacao com

medicamentos para tratamento
ambulatorial e domiciliar dos casos
positivos de malaria 8,16

5872 - campanha educativa para

prevencao e controle de
doencasendemicas 56,48

0003 - prevencao, controle e

assistencia aos portadores de
doencas sexualmente
transmissiveis e da aids 1.516,78 1.227,14 1.373,46 1.048,46 0,00 0,00 0,00 0,00

0214 - INCENTIVO FINANCEIRO A

MUNICIPIOS PARA ACOES DE
PREVENCAO E CONTROLE DE DST
E AIDS 88,24

3878 - Campanha educativa de

preveno das doenas sexualmente
transmissveis - DST da Sndrome da
Imunodeficincia Adquirida (AIDS) 35,22 37,19 29,50

3880 - capacitacao de recursos

humanos para a prevencao, controle e
assistencia aos portadores de doencas
sexualmente transmissiveis - dst e do
virus da imunodeficiencia humana -
hiv/sindrome da imunodeficiencia
adqui 37,06 23,06 38,58 3,92

3897 - estudos e pesquisas sobre

prevencao e controle das doencas
sexualmente transmissiveis - dst e do
virus da imunodeficiencia humana -
hiv/sindrome da
imunodeficienciaadquirida - AIDS 7,61 6,40 10,87 4,72

3910 - implantacao de servicos

alternativos assistenciais - hospital-dia,
atendimento domiciliar e ambulatorial
especial - para doentes com virus da
imunodeficiencia humana - hiv e
sindrome da imunodeficiencia adquiri 35,13 20,45 53,77 15,43
 371

3943 - promocao de eventos tecnicos

sobre prevencao, controlee assistencia
aos portadores das doencas
sexualmente transmissiveis - dst e da
sindrome da imunodeficiencia
adquirida - aids 3,19 1,43 4,89 0,84

3954 - promocao de praticas seguras

sobre prevencao e controledas
doencas sexualmente transmissiveis -
dst, e do virus da imunodeficiencia
humana - hiv/sindrome da
imunodeficiencia adquirida - aids 105,31 66,89 96,78 47,17

4297 - Aquisio e distribuio de

preservativo para preveno das
doenas sexualmente transmissveis -
DST e do vrus imunodeficincia
humana - HIV 33,70 30,96 0,00 0,00

4298- Aquisio e distribuio de

testes para laboratrio de sade
pblica de diagnstico laboratorial das
doenas sexualmente transmissveis -
DST, e vrus imunodeficincia humana
- HIV 16,35 17,19

4309 - atendimento do disque-aids 2,04 2,10 2,76 1,67

4327 - Diagnostico e
acompanhamento em doencas
sexualmente transmissiveis - dst, virus
da imunodeficiencia humana e
sindrome da imunodeficiencia
adquirida- hiv/ aids nos laboratorios da
rede publica 34,50 38,83 79,49 21,18

4370 - Producao, aquisicao e

distribuicao de medicamentos para
tratamento dos portadores da
sindrome da imunodeficiencia
adquirida - aids e das doencas
sexualmente transmissiveis - dst 1.206,66 982,63 1.056,83 838,47

4641 - Publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 26,83

0004 - qualidade e eficiencia do sus 1.946,87 1.810,97 1.546,53 1.053,53 0,00 0,00 0,00 0,00

4372 - promocao da educacao em

saude por meio da mobilizacao
comunitaria 23,14

1823 - implantacao, aparelhamento e

adequacao de unidades de saude do
sus 702,29 587,56 420,16 433,58

1837 - implantacao, aparelhamento e

adequacao de unidades de
urgencia/emergencia e de gestantes
de alto risco do sistema unico de
saude - sus 96,98 0,00 0,00 0,00

1867 - implantacao, aparelhamento e

adequacao da rede de servicos do
sistema unico de saude - reforsus 935,31 0,00 0,00 0,00
 372

2729 - formacao continuada de

recursos humanos para o
sistemaunico de saude - sus 0,00 0,00 15,01 14,16

3846 - campanha educativa de

atencao a saude 11,13 7,34 15,37 0,00

3847 - Campanha educativa de

preveno e controle da dengue e da
febre amarela 6,51 0,00 0,00 0,00

3853 - capacitacao de recursos

humanos para o sistema unico de
saude - sus 18,46 8,62 0,00 0,00

3863 - implantacao e ampliacao de

unidades de saude do sistema unico
de saude - sus 0,00 20,93 25,99 20,59

3865 - implantacao e ampliacao de

unidades de urgencia/emergencia e de
gestantes de alto risco do sistema
unico de saude - sus 0,00 13,51 17,93 5,70

3868 - modernizacao e adequacao de

unidades de saude do sistema unico
de saude - sus 0,00 121,37 105,76 46,10

3870 - modernizacao e adequacao de

unidades de urgencia/emergencia e de
gestantes de alto risco do sistema
unico de saude- sus 0,00 70,07 47,73 33,91

3888 - estudos e pesquisas para a

melhoria da qualidade e eficiencia dos
servicos do Sistema nico de Saude -
SUS 9,56 21,22 24,18 21,89

3914 - implantacao do cartao nacional

do sistema unico de saude - sus 24,48 74,15 112,07 62,65

3917 - implantacao e ampliacao da

rede de servicos do sistema unico de
sade - reforsus 0,00 129,62 61,22 12,47

3923 - modernizacao e adequao da

rede de servios do sistema unico de
sade - reforsus 0,00 558,03 473,52 221,11

3936 - promoo de eventos tcnicos

sobre melhoria da qualidade e
eficincia dos servios do sistema
nico de sade - SUS 2,02 3,03 1,04 1,10

4291 - acreditao hospitalar das

redes pblica e privada, federal,
estadual e municipal 9,11 0,91 0,17 0,00

4310 - atendimento do disque sade 0,37 1,18 1,43 1,26

4311 - auditoria analtica e operativa

do sistema nico de sade - SUS 7,89 11,32 10,42 11,26

4372 - promoo da educao em

sade por meio da mobilizao
comunitria 0,00 11,30 24,31 7,90
 373

4525 - assist. financeira a manuteno

de unidades de sade do sus 50,94 89,84 85,35 85,98

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 9,13

5395 - implantao e ampliao de

unidades de sade - sade no ceara -
kfw 8,13 6,54 10,73 3,80

5516 - conferencia nacional de sade 2,02 0,00 0,00 3,04

5776 - aquisio de unidade mvel de

sade 38,54 74,42 94,14 57,90

0005 - assistncia farmacutica 546,23 645,98 764,76 1.449,79 0,00 0,00 0,00 0,00

0593 - incentivo financeiro a

municpios habilitados a parte varivel
do piso de ateno bsica - pab para
assistencia farmaceutica basica -
farmacia basica 356,10 320,79 286,01 268,80

3928 - promocao de eventos sobre

assistencia farmaceutica 0,86 0,68

4368 - atendimento a populacao com

medicamentos e insumos estrategicos 176,03 288,88 458,04 340,16

4705 - assistencia financeira para

aquisicao e distribuicao de
medicamentos excepcionais 0,00 0,00 0,00 785,21

5569 - Modernizao e capacitao de

laboratorios oficiais de produo
farmaceutica 14,10 4,77 0,00 0,00

7835 - modernizacao e adequao de

laboratorios farmaceuticospublicos 0,00 31,55 19,85 54,94

0007 - qualidade do sangue 399,15 308,99 385,86 403,12 0,00 0,00 0,00 0,00

1816 - implantao, aparelhamento e

adequao de unidades de
hematologia e hemoterapia 90,89

3862 - implantao e ampliao de

unidades de hematologia e
hemoterapia 0,00 23,75 23,66 1,82

3867 - modernizacao e adequao de

unidades de hematologia e
hemoterapia 0,00 22,38 21,94 2,62

3915 - implantao do projeto sangue

com garantia de qualidade 7,89

3946 - Promoo de eventos tcnicos

sobre sangue e hemoderivados 3,56

4295 - atendimento a pacientes

hemofilicos com fatores de coagulacao 296,81 262,86 340,26 398,69

0008 - alimentacao saudavel 329,18 323,29 438,27 557,18 0,00 0,00 0,00 0,00

0357 - assistencia financeira a familia

visando a complementacao da renda
0,82 262,54 547,82
para melhoria da nutricao - bolsa-
 374

alimentacao

0603 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab para
acoes de combate as carencias
nutricionais 323,65 318,33 166,13 0,00

3890 - estudos e pesquisas sobre

recuperacao nutricional e alimentacao
saudavel 3,08 2,27 5,32 6,71

3945 - promocao de eventos tecnicos

sobre recuperacao nutricional e
alimentacao saudavel 0,39 0,42 0,86 0,41

4294 - atendimento a criancas,

gestantes e idosos, em areas
endemicas de ma nutricao, com
micronutrientes 2,06 1,45 3,42 2,25

0009 - profissionalizacao da
enfermagem 115,76 128,59 284,82 337,55 0,00 0,00 0,00 0,00

3881 - qualificao profissional dos

trabalhadores de enfermagem
empregados em estabelecimentos de
saude 104,75 104,38 262,56 290,20

3922 - modernizacao de escolas

tecnicas de saude 11,02 3,05 5,18 24,72

7829 - suporte tecnico a estruturacao

de escolas tecnicas de sade 3,05 0,74 5,02

7831 - formacao pedagogica para

docentes na area de enfermagem 18,11 16,34 17,61

0010 - vigilancia sanitaria de

produtos e servios 84,21 126,68 129,72 131,12 0,00 0,00 0,00 0,00

0595 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab para
as acoes de vigilancia sanitaria 84,21 126,68 129,72 131,12

0011 - prevencao e controle do

cancer e assistencia oncologica 384,03 416,94 431,37 384,19 0,00 0,00 0,00 0,00

3850 - capacitacao de profissionais em

prevencao, controle e assistencia
oncologica 2,21 5,64 6,90 7,28

3898 - estudos e pesquisas sobre

prevencao e controle de cancer 13,99 8,63 10,54 7,71

3909 - prevencao e vigilancia para

controle do cancer 29,17 26,23 28,50 22,82

3944 - promocao de eventos tecnicos

sobre prevencao, controlee assistencia
oncologica 2,17 0,74 2,07 1,83

4301 - atendimento ambulatorial e

hospitalar do instituto nacional do
cancer - inca 283,14 294,64 298,78 260,41
 375

4328 - prevencao e tratamento do

cancer cervico-uterino 50,53 47,46 49,35 43,37

4374 - residencia medica no instituto

nacional do cancer 2,82 3,18 4,15 3,97

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 15,22

7833 - implantao de centros de alta

complexidade em oncologia - cacon's 0,00 30,40 31,09 21,60

0014 - prevencao e controle da

malaria 9,35 9,40 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

4366 - producao, aquisicao e

distribuicao de medicamentos para
tratamento ambulatorial e domiciliar
dos casos positivos de malaria 9,35 9,40 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0015 - prevencao e controle da

dengue 6,51 5,64 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

3847 - campanha educativa de

prevencao e controle da dengue eda
febre amarela 6,51 5,64

0016 - gestao da politica de saude 83,28 100,57 126,78 124,62 113,47 171,41 178,97 171,71

106t - implantao da rede nacional de

apoio para a gestao descentralizada
do sistema nico de saude 12,39

1841 - promocao de eventos tecnicos

sobre prevencao da morbimortalidade
por causas externas 0,47 0,83

1849 - estudos e pesquisas sobre

prevencao da morbimortalidadepor
causas externas 0,30

2016 - conselho nacional de saude 1,08 0,93 0,64 0,64

2272 - gestao e administracao do

programa 10,52 12,57 11,38 8,84

2b40 - colecoes biologicas e outros

patrimonios da ciencia eda saude no
brasil 0,74 1,00

2b52 - cooperacao tecnica para a

gestao e organizacao dos fundos de
saude 9,28 1,28

2b55 - gestao da producao editorial do

ministerio da saude 1,89 1,54

Programas/Aes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

4380 - sistema nacional de

informacoes em saude

3885 - Estudo comparativo de

avaliao do impacto das formas de
gesto com a ateno bsica 0,26
 376

3886 - implantao de novos modelos

de gestao, avaliacao, experiencias
inovadoras e controle social de
servicos de saude para promover a
descentralizacao do sistema nico de
saude - SUS 5,66 4,94 2,80 3,23

4380 - sistema nacional de

informacoes em saude, do sistema
nico de saude - SUS 24,14 43,16 54,73 47,88 32,28 81,10 72,10 54,40

4388 - servico de processamento de

dados do sistema nico de saude -
datasus 29,52 29,28 42,70 37,32 42,10 50,63 45,27 27,84

4530 - implementacao da promocao a

saude 17,05 16,16 18,86 24,88 0,00 0,00 8,52 0,00

4572 - capacitacao de servidores

publicos federais em processo de
qualificacao e requalificacao 6,26 6,99 0,00 6,82

4586 - formulacao e avaliacao de

politicas para o setor saude 4,49 4,71 6,08 8,09

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 1,45

5516 - conferencia nacional de saude 0,00 0,00 0,00 0,00 4,43

5518 - campanha educativa de

prevencao da morbimortalidade
porcausas externas 1,08 1,39 0,50

6180 - consolidacao da atuacao

internacional do ministerio dasaude 0,00 0,00 0,00 0,00 1,24 0,00 0,80 0,39

6183 - promocao de conferencias e

eventos na area de saude para a
consolidacao da reforma sanitaria 2,18 1,31 1,95 1,26

6219 - registro nacional de precos de

medicamentos e de bancode precos
em saude 1,64 1,00 1,19 1,34

6220 - sistema de informacoes sobre

gastos publicos em saude 2,67 2,64 2,51 2,60

6472 - estruturacao dos centros de

economia da saude e ciencia e
tecnologia no sistema nico de saude 2,20 2,20 2,38 2,53

6842 - fortalecimento da capacidade

de analise de situacao desaude no
SUS 2,15 4,60 3,34

6999 - gestao dos acervos

informacionais no SUS 4,35 3,54 2,25

8287 - qualificacao da gestao

descentralizada do sistema nico de
saude 5,70 12,08 30,11

8619 - aperfeicoamento,
implementacao e acompanhamento
dos processos de planejamento e de
avaliacao do ministerio dasaude 0,78 0,74 21,74
 377

0017 - prevencao e controle das

doencas cronico-degenerativas 93,51 80,63 70,66 172,29 0,00 0,00 0,00 0,00

3934 - promocao de eventos tecnicos

sobre doencas crtnico-degenerativas 0,09 0,06 0,04 0,17

4315 - controle das doencas

cardiovasculares 0,09 0,57 4,00

4316 - controle das doencas

reumaticas 0,00 0,00 0,14

4319 - controle do diabetes mellitus 0,76 0,23 2,03

4367 - atendimento a diabeticos com

insulina, hipoglicemiantesorais e
correlatos 86,14 75,10 60,45 164,19

4376 - saude ocular e prevencao da

cegueira 6,44 4,44 3,97 2,96

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 4,96

0018 - saude mental 1,99 7,76 45,84 40,24 0,00 0,00 0,00 0,00

0591 - incentivo-btnus para

assistencia, acompanhamento e
integracao fora da unidade hospitalar
de paciente portadorde agravo mental 0,23

1034 - capacitacao de recursos

humanos para atuacao na area de
prevencao e assistencia a individuos
portadores de transtornos mentais 0,00 0,00 0,00 1,50

2743 - atendimento a populacao com

medicamentos para saude mental 0,00 0,00 37,80 30,77

3892 - estudos e pesquisas sobre

saude mental 0,80 0,91 1,30 0,88

3911 - implantao de servico

ambulatorial de saude mental e
prevencao ao uso indevido de alcool e
drogas 0,87 6,82 6,30 6,50

3951 - promocao de eventos tecnicos

sobre saude mental 0,33 0,02 0,43 0,36

0019 - prevencao e controle da

tuberculose e de outras
pneumopatias 36,51 30,31 29,44 37,80 0,00 0,00 0,00 0,00

0601 - incentivo-bnus para

diagnostico e tratamento de pacientes
com tuberculose 12,56 0,00 0,00 0,00

3856 - estudos e pesquisas sobre

prevencao e controle da tuberculose e
de outras pneumopatias 0,54 0,06 0,86 0,64

3941 - promocao de eventos tecnicos

sobre prevencao e controleda
tuberculose e outras pneumopatias 0,03 0,00 0,47 0,38

4314 - controle da tuberculose e

2,60 11,28 9,81 7,79
outras pneumopatias de interesse
 378

sanitario

4369 - atendimento a populacao com

medicamentos para tuberculose e
outras pneumopatias 20,78 18,97 18,30 28,99

0020 - controle da hanseniase e de

outras dermatoses 11,23 3,81 9,78 9,82 0,00 0,00 0,00 0,00

Programas/Aes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

3855 - estudos e pesquisas sobre

hanseniase e outras dermatoses 0,74 1,26 0,24 0,70 0,00 0,00 0,00 0,00

4313 - tratamento da hanseniase e

outras dermatoses 10,50 2,55 6,10 7,25 0,00 0,00 0,00 0,00

0021 - saude da mulher 20,58 17,06 19,61 17,62 0,00 0,00 0,00 0,00

3879 - campanha educativa em

atencao a saude da mulher 20,19 15,80 17,24

3900 - estudos e pesquisas sobre

saude da mulher 0,00 0,00 0,35 0,31

3929 - promocao de eventos sobre

saude da mulher 0,39 0,46 0,85 1,06

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 13,70

7841 - capacitacao de recursos

humanos para promocao do
planejamento familiar e da saude da
mulher 0,00 0,80 1,18 2,55

0022 - saude do trabalhador 9,63 1,77 5,67 6,01 0,00 0,00 0,00 0,00

3893 - estudos e pesquisas sobre

agravos a saude do trabalhador 0,72 0,44 0,34

3920 - implantao em unidades de

saude de servicos para tratamento dos
agravos relativos a saude do
trabalhador 6,87 1,52 4,11 4,06

3927 - promocao de eventos tecnicos

sobre saude do trabalhador 0,78 0,29 0,84

4337 - fiscalizacao do processo, do

ambiente e das condicoes de trabalho
para a protecao da saude do
trabalhador 1,26 0,25 0,83 0,78

0023 - atendimento ambulatorial,

emergencial e hospitalar 23.738,96 23.165,83 22.548,10 21.106,52 0,00 0,00 0,00 0,00

2101 - atendimento medico

especializado itinerante em areas
desassistidas 0,52 0,48 0,00 0,61

4299 - assistencia medica qualificada

e gratuita a todos os niveis da
populacao e desenvolvimento de
atividades educacionais e de
pesquisas no campo da saude -
470,54 521,20 431,11 418,35
servico social auttnomo associacao
 379

das pioneiras sociais

4302 - funcionamento de hospitais da

rede publica federal de atendimento
medico ambulatorial, emergencial e
hospitalar 1.258,05 989,95 1.002,80 485,17

4306 - atendimento ambulatorial,

emergencial e hospitalar em regime de
gestao plena do sistema nico de
saude - SUS 10.741,59 12.405,58 11.329,42 11.866,87

4307 - atendimento ambulatorial,

emergencial e hospitalar prestado pela
rede cadastrada no sistema nico de
saude - SUS 11.245,09 9.224,39 9.755,56 8.300,97

4324 - cooperacao mutua com a

marinha brasileira para operacao,
manuteno e acoes de saude nos
navios de assistencia hospitalar -
nash, oswaldo cruz e carlos chagas,
paraatendimento das populacoes
ribeirinhas da regi 2,32 3,77 5,18 7,53

4375 - residencia medica nos hospitais

da rede propria do ministerio da saude 20,84 20,45 24,03 19,42

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 7,61

0026 - saude do jovem 10,76 8,31 11,88 7,04 0,00 0,00 0,00 0,00

3872 - promocao de eventos tecnicos

sobre saude do adolescentee do
jovem 0,09 0,11 0,20 0,61

3901 - estudos e pesquisas sobre

saude do adolescente e do jovem 0,09 0,08 0,13 0,47

3907 - implantao de centros de

atencao a saude do adolescente e do
jovem 1,47 0,23 1,45 0,63

3998 - campanha educativa em

atencao a saude do adolescente edo
jovem 9,11 7,89 10,10 0,00

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 5,33

0027 - saude da crianca e

aleitamento materno 4,12 1,73 3,09 18,48 0,00 0,00 0,00 0,00

2783 - acreditacao de hospitais amigo

da crianca 0,00 0,00 0,00 0,00

3891 - estudos e pesquisas sobre

saude da crianca e aleitamento
materno 2,73 0,61 0,84 1,77

3906 - implantao da rede nacional

de bancos de leite humano 0,67 0,53 1,36 0,07

3947 - promocao de eventos tecnicos

0,72 0,59 0,90 0,97
sobre saude da crianca e aleitamento
 380

materno

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 15,67

5602 - multivacinacao de criancas de 0

a 5 anos de idade 0,00 0,00 0,00 0,00

0065 - atencao a pessoa portadora

de deficiencia 0,50 2,29 4,24 1,76 0,00 0,00 0,00 0,00

3882 - nucleos de reabilitacao para

portadores de deficiencia 0,00 1,45 2,97 1,33

3903 - estudos e pesquisas sobre

saude do portador de deficiencia 0,24 0,29 0,93 0,00

3949 - promocao de eventos tecnicos

sobre saude do portador dedeficiencia 0,26 0,55 0,34 0,43

0066 - valorizacao e saude do idoso 0,05 1,22 0,44 11,32 0,00 0,00 0,00 0,00

1847 - implantao de servicos extra-

hospitalares de assistencia a saude do
idoso 0,00 0,00 0,25 1,58

3902 - estudos e pesquisas sobre

saude do idoso 0,00 0,08 0,00 0,38

3948 - promocao de eventos tecnicos

sobre saude do idoso 0,05 1,14 0,20 0,23

4641 - publicidade de utilidade publica 0,00 0,00 0,00 9,13

5600 - vacinacao de idoso com 60

anos de idade ou mais 0,00 0,00 0,00 0,00

0067 Ateno Criana 15,79 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2010 - assistencia pre-escolar aos

dependentes dos servidorese
empregados 15,79

0100 - assistencia ao trabalhador 358,38 345,88 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2004 - assistencia medica e

odontologica aos servidores,
empregados e seus dependentes 210,71 183,26

2010 - assistencia pre-escolar aos

dependentes dos servidorese
empregados 0,00 17,08

2011 - auxilio transporte aos

servidores e empregados 47,23 49,66

2012 - auxilio alimentacao aos

servidores e empregados 100,43 95,88

0119 - saneamento basico 0,00 3,43 3,11 6,39 0,00 0,00 0,00 0,00

3996 - implantao dos sistemas de

esgotamento sanitario - saude e
saneamento no piaui - kfw 0,00 1,91 1,73 4,11 0,00 0,00 0,00 0,00

3997 - implantao dos servicos de

0,00 1,52 1,38 2,28 0,00 0,00 0,00 0,00
abastecimento de agua - saude e
 381

saneamento no piaui - kfw

3984 - implantao e ampliao ou

melhoria de sistemas de coleta,
tratamento e destinacao final de
residuos solidos para controle de
agravos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

5528 - acoes de saneamento basico

em pequenas localidades 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0681 - gestao da participacao em

organismos internacionais 58,84 52,72 46,24 53,53 56,76 59,97 55,39 42,96

0218 - contribuicao a organizacao pan-

americana de saude - opas 29,06 25,90 24,29 27,85 27,88 33,98 28,11 19,87

0219 - contribuicao ao centro latino

americano e do caribe deinformacao
em ciencias da saude - bireme 0,91 0,91 0,78 1,07 0,93 1,02 1,15 1,37

0220 - contribuicao a uniao

internacional contra o cancer - uicc 0,00 0,00 0,06 0,07 0,07 0,05 0,04 0,00

0221 - contribuicao a organizacao

mundial saude - oms 28,87 25,90 21,11 24,55 27,88 24,92 26,08 21,71

0750 - apoio administrativo 3.031,26 2.769,08 2.898,83 2.544,21 2.671,20 2.227,04 3.147,58 2.950,49

09hb - contribuicao da uniao, de suas

autarquias e fundacoes para o custeio
do regime de previdencia dos
servidores publicos federais 443,96 397,87

2000 - manuteno de servicos

administrativos 100,61 120,53 153,46 208,93 2.368,02 1.892,77 2.405,47 2.267,97

2001 - manuteno de servicos de

transportes 3,97 4,48 8,34

2002 - manuteno e conservacao de

bens imoveis 38,00 54,23 49,80

2003 - acoes de informatica 3,49 4,78 8,41

2004 - assistencia medica e

odontologica aos servidores,
empregados e seus dependentes 156,00 143,09 154,81 144,75

2010 - assistencia pre-escolar aos

dependentes dos servidorese
empregados 5,24 3,95 3,59 2,69

2011 - auxilio-transporte aos

servidores e empregados 44,47 44,17 48,86 49,64

2012 - auxilio-alimentacao aos

servidores e empregados 97,47 92,62 90,89 87,57

2025 - remuneracao de pessoal ativo

da uniao e encargos sociais 2.885,20 2.585,06 2.678,82 2.335,29

0752 - gestao da politica de

comunicacao de governo 31,12 30,08 53,16 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2017 - comunicacao de governo 31,12 30,08 53,16

 382

0791 - valorizacao do servidor

publico 6,68 6,98 343,89 315,23 0,00 0,00 0,00 0,00

2004 - assistencia medica e

odontologica aos servidores,
empregados e seus dependentes 182,85 163,01

2010 - assistencia pre-escolar aos

dependentes dos servidorese
empregados 9,98 7,66

2011 - auxilio transporte aos

servidores e empregados 49,31 52,72

2012 - auxilio alimentacao aos

servidores e empregados 95,49 87,32

4572 - capacitacao de servidores

publicos federais em processo de
qualificacao e requalificacao 6,68 6,98 6,26 4,52

0901 - operacoes especiais:

cumprimento de sentencas judiciais 0,00 0,00 0,00 0,00 2,36 1,71 1,14 1,19

0716 - cumprimento de debitos

judiciais periodicos vincendos devidos
pela uniao, autarquias e fundacoes
publicas federais 2,36 1,41 1,14 1,19

0b27 - cumprimento de debitos

judiciais periodicos vincendos devidos
pela uniao, autarquias e fundacoes
publicas federais (credito
extraordinario) 0,29

0905 - operacoes especiais: servico

da divida interna ( jurose
amortizacoes) 0,00 0,63 1,70 5,30 2,37 0,00 0,00 0,68

0283 - amortizacao e encargos de

financiamento da divida contratual
interna 0,63 1,70 5,30 2,37 0,68

0906 - operagues especiais: servigo

da dmvida externa (juros
eamortizagues) 332,18 147,96 206,42 635,30 599,66 382,96 318,31 183,94

0284 - amortizacao e encargos de

financiamento da divida contratual
externa 332,18 147,96 206,42 635,30 599,66 382,96 318,31 183,94

0909 - operacoes especiais: outros

encargos especiais 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,52 37,41 38,46

09lp - participacao da uniao no capital

social - empresa brasileira de
hemoderivados e biotecnologia -
hemobras 7,52 37,41 38,46

1186 - prevencao e controle das

doencas imunopreveniveis 0,00 0,00 0,00 0,00 642,07 616,75 833,95 822,73

0899 - apoio a laboratorios publicos de

producao de imunobiologicos 6,44 6,43 6,26 7,50

5,36 6,88 6,56 6,28

2272 - gestao e administracao do
 383

programa

4383 - vacinacao da populacao 9,66 8,49 8,17 9,60

4641 - publicidade de utilidade publica 20,57 19,03 16,84 14,97

6031 - imunobiologicos para

prevencao e controle de doencas 595,55 572,80 791,16 780,14

7484 - adequacao da rede de frio de

imunobiologicos 4,49 3,12 4,97 4,24

1187 - vigilancia, prevencao e

controle das doencas transmitidas
por vetores e zoonoses 0,00 0,00 0,00 0,00 22,02 0,00 0,00 0,00

0893 - apoio a implantao,

modernizacao e adequacao de
unidades de controle de zoonoses e
doencas de transmissao vetorial 8,26

2272 - gestao e administracao do

programa 4,43

4641 - publicidade de utilidade publica 3,22

6042 - vigilancia, prevencao e controle

das doencas transmitidas por vetores
e zoonoses 6,10 0,00 0,00 0,00

1201 - ciencia, tecnologia e

inovacao em saude 0,00 0,00 0,00 0,00 142,02 74,97 120,52 122,30

0830 - apoio a pesquisas na area de

atencao especializada 1,82 1,10 1,07 0,00

09ef - apoio a pesquisas e inovacoes

tecnologicas em doencas dos tropicos 0,00 3,30 3,02 2,34

2272 - gestao e administracao do

programa 1,61 1,36 2,08 1,93

4360 - pesquisas biomedicas no

centro nacional de primatas 8,28 6,97 6,38 6,02

4363 - pesquisas e inovacoes

tecnologicas em tuberculose e outras
pneumopatias no centro de referencia
helio fraga 8,90 3,89 5,63 7,58

4386 - pesquisas e inovacoes

tecnologicas em medicina tropical e
meio ambiente no instituto evandro
chagas 29,83 15,97 16,70 21,87

6146 - fomento a pesquisa e

desenvolvimento de insumos
estrategicos no complexo produtivo da
saude 80,42 38,19 79,02 75,66

6165 - fomento a pesquisa em

vigilancia, prevencao e controlede
doencas e agravos a saude 3,03 0,40 2,40 2,80

6189 - rede de bibliotecas virtuais em

saude 2,46 1,01 2,43 2,26
 384

6198 - apoio a pesquisas no campo da

educao e desenvolvimento dos
profissionais de saude 3,72 0,91 0,00 0,00

7662 - agenda nacional de prioridades

de pesquisa e desenvolvimento em
saude 1,96 0,00 0,00 0,00

8609 - implantao e aperfeicoamento

da agenda nacional de prioridades de
pesquisa e desenvolvimento em saude 1,87 1,78 1,84

1203 - vigilancia epidemiologica e

ambiental em saude 0,00 0,00 0,00 0,00 914,21 936,26 1.207,40 1.091,66

0828 - apoio a vigilancia, prevencao e

controle das hepatitesvirais

0829 - incentivo financeiro aos

estados, distrito federal e municipios
certificados para a epidemiologia e
controle de doencas 771,89 825,96 863,05

0908 - apoio ao sistema nacional de

laboratorios de saude publica 0,00 0,00 0,00

1d99 - modernizacao do sistema

nacional de vigilancia em saude -
vigisus (credito extraordinario) 9,65 0,00 0,00

1k82 - preparacao para enfrentamento

da pandemia de influenza 0,00 194,18 18,84

20bc - campanhas emergenciais de

saude publica 0,00 0,00 31,52

2272 - gestao e administracao do

programa 10,22 8,74 6,86

3994 - modernizacao do sistema

nacional de vigilancia em saude -
vigisus 77,92 94,71 85,05

4382 - sistema nacional de vigilancia

epidemiologica 6,66 11,53 13,14

4641 - publicidade de utilidade publica 3,81 3,42 2,11

6042 - vigilancia, prevencao e controle

das doencas transmitidas por vetores
e zoonoses 7,36 5,80 6,01

6160 - controle de surtos, epidemias,

calamidades publicas e emergencias
epidemiologicas 1,87 3,06 1,41

6161 - insumos estrategicos para

prevencao e controle de doencas 27,54 27,75 31,77

6170 - sistema nacional de vigilancia

das doencas e agravos nao-
transmissiveis 0,00 0,00 0,00

6192 - sistema nacional de vigilancia

ambiental em saude 0,00 0,00 0,00
 385

8543 - vigilancia, prevencao e controle

das hepatites virais 3,54 6,79 5,51

8603 - implantao, modernizacao e

adequacao de unidades de controle de
zoonoses e doencas de transmissao
vetorial 7,62 4,65 4,52

8701 - sistema nacional de

laboratorios de saude publica 8,18 20,82 21,86

1214 - atencao basica em saude 0,00 0,00 0,00 0,00 5.719,63 6.101,78 6.664,84 7.755,80

003p - apoio ao monitoramento e

avaliacao da atencao basica 5,87

0442 - incentivo financeiro para a

expansao e a consolidacao da
estrategia de saude da familia nos
municipios com populacao superior a
100 mil habitantes 85,60 61,61 25,23 0,00

0587 - atendimento assistencial basico

nos municipios brasileiros 2.589,60

0589 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab para a
saude da familia 2.679,04 2.679,87 3.566,53 4.338,89

0808 - estruturacao da rede de

servicos de atencao basica de saude 322,38 0,00 0,00 0,00

0810 - apoio a gestao descentralizada

da atencao basica nos municipios 11,95 12,06 11,38 11,15

0812 - apoio a expansao e

consolidacao da saude da familia 15,26 0,00 0,00 0,00

0814 - apoio a prevencao e deteccao

precoce das doencas cronico-
degenerativas 4,81 0,00 0,00 0,00

0b28 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab para a
saude da familia - (credito
extraordinario) 0,00 305,45 0,00 0,00

2272 - gestao e administracao do

programa 2,39 2,24 2,34 2,31

3885 - Estudo comparativo de

avaliao do impacto das formas de
gesto com a ateno bsica

3887 - Estudos e pesquisas sobre

sade bucal

4641 - publicidade de utilidade publica 2,73 1,36 1,15 0,44

6150 - monitoramento e avaliacao da

atencao basica 3,03 3,67 2,10

6838 - atencao a saude bucal 26,34 90,59 111,54

 386

8573 - expansao e consolidacao da

saude da familia 20,27 8,34 5,59

8575 - prevencao e deteccao precoce

das doencas nao transmissiveis 7,71 19,52 20,66

8577 - atendimento assistencial basico

nos municipios brasileiros 2.642,18 2.715,59 3.004,15

8581 - estruturacao da rede de

servicos de atencao basica de saude 339,67 220,50 258,96

1215 - alimentacao saudavel 0,00 0,00 0,00 0,00 15,42 17,41 22,71 43,54

003g - apoio ao monitoramento da

situacao nutricional da populacao
brasileira 5,39

0806 - apoio a estudos e pesquisas

sobre alimentacao e nutricao, com
enfoque na recuperacao nutricional e
alimentacao saudavel 4,11 3,70 3,07

2272 - gestao e administracao do

programa 1,57 2,39 2,34

4294 - prevencao e controle das

carencias nutricionais por
micronutrientes 4,52 9,20 31,56

4641 - publicidade de utilidade publica 1,36 1,14 0,47

6449 - promocao de habitos de vida e

de alimentacao saudaveispara a
prevencao das obesidades e das
doencas cronicasnao-transmissiveis 1,36 1,27 0,95

8519 - monitoramento da situacao

nutricional da populacao brasileira 4,49 5,02 5,14

1216 - atencao especializada em

saude 0,00 0,00 0,00 0,00 730,68 585,55 380,90 573,82

0832 - apoio a estruturacao de

unidades de atencao especializada em
saude 712,01

1k09 - implantao da nova sede do

instituto nacional de traumatologia e
ortopedia - into 30,47

0835 - apoio a formacao de rede de

colaboracao tecnica entre os servicos
de referencia em saude do sistema
nico de saude 0,79

2c25 - estruturacao de unidades de

atencao especializada em saude
(credito extraordinario) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 27,40 0,00 0,00

2272 - gestao e administracao do

programa 0,00 0,00 0,00 0,00 4,02 4,48 6,85 6,73

2b20 - rede nacional de informacoes

em transplantes 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,28 0,09
 387

2b62 - cooperacao tecnica para o

gerenciamento de servicos naatencao
especializada 0,92

2c25 - estruturacao de unidades de

atencao especializada em saude
(credito extraordinario)

4641 - publicidade de utilidade publica 5,58 7,61 10,90 8,14

6158 - operacionalizacao do sistema

nacional de transplantes 1,15

7833 - implantao de centros de alta

complexidade em oncologia (cacon) 8,28 14,26 12,98 12,40

8265 - implementacao da atencao

domiciliar e de outras modalidades
alternativas a internacao hospitalar 2,14

8535 - estruturacao de unidades de

atencao especializada em saude 531,59 344,05 515,99

8583 - servicos de referencia em

saude integrados a rede de
cooperacao tecnica 0,23

8595 - fomento a estudos e pesquisas

na area de transplantes 0,64

1218 - doacao, captacao e

transplante de orgaos e tecidos 0,00 0,00 0,00 0,00 17,92 13,83 0,00 0,00

0824 - apoio a estudos e pesquisas na

area de transplantes 1,36

2272 - gestao e administracao do

programa 1,35 1,83

4641 - publicidade de utilidade publica 12,39 9,13

6158 - operacionalizacao do sistema

nacional de transplantes 0,96 0,72

7668 - implantao de rede de

informacoes em transplantes 1,86 1,70

8595 - fomento a estudos e pesquisas

na area de transplantes 0,00 0,45

1220 - atencao hospitalar e

ambulatorial no sistema nico de
saude 0,00 0,00 0,00 0,00 19.788,77 19.130,39 20.340,24 22.808,56

003k - apoio aos sistemas estaduais e

municipais de auditoria 0,58

0906 - atencao a saude da populacao

nos municipios habilitados em gestao
plena do sistema e nos estados
habilitados em gestao plena/avancada 16.965,98

0907 - atencao a saude da populacao

nos municipios nao-habilitados em
gestao plena do sistema e nos estados
1.598,63
nao-habilitados em gestao
 388

plena/avancada

2272 - gestao e administracao do

programa 2,89 3,69 5,25

2c20 - atencao a saude nos hospitais

da rede publica federal (credito
extraordinario) 45,46

2c26 - atencao a saude da populacao

nos municipios habilitados em gestao
plena do sistema e nos estados
habilitados em gestao plena/avancada
(credito extraordinario) 650,20

2c27 - atencao a saude da populacao

nos municipios nao-habilitados em
gestao plena do sistema e nos estados
nao-habilitados em gestao
plena/avancada (credito
extraordinario) 62,98

4324 - atencao a saude das

populacoes ribeirinhas da regiao
amazonica mediante cooperacao com
a marinha do brasil 6,61 6,76 6,86

4525 - apoio a manuteno de

unidades de saude 59,95 40,69 75,79

6148 - assistencia medica qualificada

e gratuita a todos os niveis da
populacao e desenvolvimento de
atividades educacionais e de pesquisa
no campo da saude - servico social
autonomo associacao das pioneiras
sociais 448,19 478,71 505,82

6154 - auditoria de servicos

cadastrados no sistema nico de
saude 3,37 5,73 4,61

6155 - auditoria de gestao no sistema

nico de saude 0,17 0,34 0,15

6217 - atencao a saude nos hospitais

da rede publica federal 486,36 697,47 793,93

6839 - Fomento ao desenvolvimento

da gestao, regulacao, controle e
avaliacao da atencao a saude no
sistema unico de saude 0,43 39,39 33,57

7664 - reestruturacao do sistema de

informacao ambulatorial ehospitalar

8537 - sistemas estaduais, municipais

e do distrito federal de auditoria 0,42 0,85 0,76

8581 - estruturacao da rede de

servicos de atencao basica de saude 0,21

8585 - atencao a saude da populacao

nos municipios habilitados em gestao
16.923,37 19.066,61 21.381,61
plena do sistema e nos estados
 389

habilitados em gestao plena/avancada

8587 - atencao a saude da populacao

nos municipios nao-habilitados em
gestao plena do sistema e nos estados
nao-habilitados em gestao
plena/avancada 439,98 0,00 0,00

1287 - saneamento rural 0,00 0,00 0,00 0,00 14,87 3,96 6,41 0,00

3996 - implantao de sistemas de

esgotamento sanitario (saude e
saneamento no piaui) 9,91 2,03 1,16

3997 - implantao de servicos de

abastecimento de agua (saude e
saneamento no piaui) 4,96 1,93 5,26

1289 - vigilancia sanitaria de

produtos, servicos e ambientes 0,00 0,00 0,00 0,00 102,65 80,62 141,10 126,42

0852 - incentivo financeiro aos

estados, distrito federal e municipios
com populacao acima de 50 mil
habitantes inseridos na pactuacao das
acoes de media e alta complexidade
em vigilancia sanitaria 45,93 33,34 60,72 58,33

0990 - incentivo financeiro aos

municipios e ao distrito federal
habilitados a parte variavel do piso de
atencao basica para acoes de
vigilancia sanitaria 56,72 47,29 80,38 68,09

1291 - seguranca transfusional e

qualidade do sangue 0,00 0,00 0,00 0,00 286,87 282,32 309,37 256,93

2272 - gestao e administracao do

programa 0,67 0,96 0,96

4295 - atencao aos pacientes

portadores de hemoglobinopatias 6,01 8,24 6,11

4641 - publicidade de utilidade publica 6,34 5,34 0,10

6142 - atencao aos pacientes

portadores de coagulopatias 257,56 230,67 257,93 212,39

6205 - rede nacional de informacoes

em sangue e hemoderivados 0,65 0,75 0,65

6216 - capacitacao de profissionais em

servicos de hemoterapia 2,44 3,08 2,23

6516 - qualificacao e avaliacao dos

servicos de hemoterapia ehematologia 2,94 4,11 7,55

7690 - estruturacao dos servicos de

hematologia e hemoterapia 29,32 32,61 28,96 26,95

1293 - assistencia farmaceutica e

insumos estrategicos 0,00 0,00 0,00 0,00 2.190,73 2.424,88 2.620,86 3.386,15

0593 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
230,44 257,04 316,89 333,01
do piso de atencao basica - pab para
 390

assistencia farmaceutica basica

0804 - apoio a estruturacao dos

servicos de assistencia farmaceutica
na rede publica 11,63 7,84 10,08 11,81

0b29 - incentivo financeiro a

municipios habilitados a parte variavel
do piso de atencao basica - pab para
assistencia farmaceutica basica
(credito extraordinario) 0,00 0,00 0,00 0,00

2272 - gestao e administracao do

programa 2,19 2,19 1,41 0,77

2c28 - assistencia financeira para

aquisicao e distribuicao de
medicamentos excepcionais (credito
extraordinario) 146,19

4368 - promocao da oferta e da

cobertura dos servicos de assistencia
farmaceutica e insumos estrategicos
no sistema nico de saude 810,80 765,90 654,99 734,97

4705 - assistencia financeira para

aquisio e distribuicao de
medicamentos excepcionais 1.023,13 1.153,51 1.482,95 2.055,75

6145 - fomento a producao

farmaceutica e insumos estrategicos 96,62 68,88 73,11 59,45

7660 - instalacao de farmacias

populares 15,93 23,33 19,06 5,86

8415 - manuteno e funcionamento

das farmacias populares 62,37 184,52

1300 - investimento para

humanizacao e ampliao do
acesso a atencao a saude 0,00 0,00 0,00 0,00 98,40 135,89 132,25 132,59

003i - apoio a projetos de melhoria da

gestao e humanizacao dos servicos de
saude 10,85 0,00

6152 - cartao nacional de saude 85,17 84,95 69,55 28,86

6153 - cadastro nacional de

profissionais e estabelecimentos
assistenciais de saude 0,00 0,00 1,07 0,00

7666 - investimento no
desenvolvimento do complexo
produtivo da saude (qualisus) 2,38 32,61 51,68 94,07

8627 - fomento a projetos de melhoria

da gestao e humanizacaodos servicos
de saude 0,00 18,33 9,94 9,66

0818 - apoio a estruturacao de

servicos de atencao as urgencias e
emergencias por violencias e causas
externas 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

1303 - atencao a saude da

0,00 0,00 0,00 0,00 182,23 251,33 163,72 237,68
populacao em situacoes de
 391

violenciase outras causas externas

0816 - apoio a centros colaboradores

para a atencao a saude das pessoas
em situacoes de violencias e outras
causas externas 0,00 4,40 2,01 0,00 0,00

0818 - apoio a estruturacao de

servicos de atencao as urgencias e
emergencias por violencias e causas
externas 0,00 0,00 0,00 0,00 173,86 245,32 156,22 230,51

0820 - apoio a estudos e pesquisas

sobre acidentes e violencias 1,12 1,19 0,00 0,00

2272 - gestao e administracao do

programa 0,98 1,45 1,51 1,13

2b21 - cooperacao tecnica para

qualificacao da atencao a saude das
pessoas em situacoes de violencias e
outras causas externas 4,86 5,15

4641 - publicidade de utilidade publica 1,86 1,36 1,14 0,88

1306 - vigilancia, prevencao e

atencao em hiv/aids e outras
doencas sexualmente
transmissiveis 0,00 0,00 0,00 0,00 1.003,45 911,10 1.367,71 1.087,52

0214 - incentivo financeiro a estados e

municipios para acoesde prevencao e
qualificacao da atencao em hiv/aids e
outras doencas sexualmente
transmissiveis 0,00 0,00 0,00 0,00 133,93 140,44 144,84 150,30

2272 - gestao e administracao do

programa 8,18 6,80 6,24 4,08

2721 - promocao a saude e as praticas

seguras de prevencao e protecao dos
direitos humanos das pessoas vivendo
com hiv/aids e outras doencas
sexualmente transmissiveis 80,47 66,67 49,18 67,67

4327 - atencao a saude das pessoas

com hiv/aids e outras doencas
sexualmente transmissiveis 64,57 56,60 123,27 112,90

4370 - atendimento a populacao com

medicamentos para tratamento dos
portadores de hiv/aids e outras
doencas sexualmente transmissiveis 698,85 622,71 1.026,10 744,17

4641 - publicidade de utilidade publica 17,45 17,89 18,08 8,41

1307 - controle da tuberculose e

eliminacao da hanseniase 0,00 0,00 0,00 0,00 43,52 47,10 49,52 40,48

0840 - apoio a rede de atendimento

ambulatorial e laboratorial para o
controle de tuberculose e de outras
pneumopatias de interesse da saude
publica 3,54

7,75 4,68 6,22 6,32

2272 - gestao e administracao do
 392

programa

4641 - publicidade de utilidade publica 9,91 10,15 8,98 6,47

6184 - vigilancia, prevencao e controle

da tuberculose e outras pneumopatias
de interesse em saude publica 13,88 15,89 15,64 14,92

6185 - vigilancia, prevencao e controle

da hanseniase e outras dermatoses
relevantes 8,44 13,44 15,87 11,73

8539 - rede de atendimento

ambulatorial e laboratorial para
ocontrole de tuberculose e de outras
pneumopatias de interesse da saude
publica 2,94 2,81 1,03

1308 - vigilancia, prevencao e

controle da malaria e da dengue 0,00 0,00 0,00 0,00 76,83 73,13 69,02 57,38

2272 - gestao e administracao do

programa 3,28 3,65 4,33 4,60

4641 - publicidade de utilidade publica 22,06 22,84 22,01 11,77

6186 - vigilancia, prevencao e controle

da malaria 25,86 21,71 21,43 21,50

6235 - vigilancia, prevencao e controle

da dengue 25,63 24,93 21,24 19,51

1311 - educao permanente e

qualificacao profissional no sistema
nico de saude 0,00 0,00 0,00 0,00 381,15 271,88 351,84 377,64

0847 - apoio a capacitacao de

formuladores de politicas em areas
tecnicas especificas dos estados e
municipios 10,18 8,78 19,28 20,97

0848 - apoio a constituicao de polos

de educao permanente em saude 8,03 3,95 0,00 0,00

0849 - apoio a mudanca na graduacao

e pos-graduacao na area da saude 41,17 33,36 69,60 63,74

0850 - formacao de recursos humanos

em educao profissional e de pos-
graduacao stricto e lato sensu 68,09

0851 - apoio a formacao permanente

de agentes para o controlesocial 2,65 7,78 6,19 6,32

09gv - estagio aos estudantes das

areas de saude na rede do sistema
nico de saude - versus 0,00 2,27 0,53 0,53

2272 - gestao e administracao do

programa 5,40 8,04 4,78 4,10

2c29 - formacao de profissionais

tecnicos de saude (credito
extraordinario) - nacional 0,00 6,79

6149 - residencia de profissionais de

saude 15,71 15,43 19,97 27,50
 393

6195 - capacitacao de profissionais de

saude e agentes sociais a distancia 2,61 2,27 6,16 8,02

6196 - servico civil profissional em

saude 23,88 0,00 19,24 5,25

6199 - formacao de profissionais

tecnicos de saude 190,95 117,95 118,15 120,17

6200 - promocao dos principios da

educao popular em saude 8,79 6,89 5,04 5,38

6226 - estagio aos estudantes das

areas de saude na rede do sistema
nico de saude (versus) 2,48

6488 - apoio as escolas tecnicas de

saude, escolas de saude publica,
centros formadores e centros
colaboradores 1,21 10,90 17,47 3,43

8541 - formacao de recursos humanos

em educao profissional e de pos-
graduacao stricto e lato sensu em
saude 47,46 65,42 112,23

1312 - atencao a saude de

populacoes estrategicas e em
situacoes especiais de agravos 0,00 0,00 0,00 0,00 62,28 67,92 82,27 79,61

0842 - apoio a implantao da rede de

centros colaboradores para atencao a
saude de populacoes estrategicas e
em situacoes especiais de agravos 0,23

0843 - auxilio-reabilitacao psicossocial

aos egressos de longas internacoes
psiquiatricas no sistema nico de
saude (de volta pra casa) 4,97 7,91 12,18

0844 - apoio a servicos extra-

hospitalares para transtornos de saude
mental e decorrentes do uso de alcool
e outras drogas 0,00 0,00 0,00

2272 - gestao e administracao do

programa 4,05 6,39 6,09

2b58 - atencao a saude da populacao

do campo 0,21 0,96

2b64 - atencao a saude da populacao

negra 1,91 2,08

4641 - publicidade de utilidade publica 10,15 8,55 7,34

6175 - atencao a saude da mulher 0,00 8,33 5,34

6176 - atencao a saude da crianca 7,32 8,34 6,34

6177 - atencao a saude do

adolescente e jovem 5,88 5,38 4,45

6178 - atencao a saude do idoso 2,47 3,45 3,11

1,41 1,73 1,27

6181 - atencao a saude da pessoa
 394

com deficiencia

6188 - atencao a saude do trabalhador 3,39 3,66 4,75

6233 - atencao a saude mental 0,51 0,53 0,41

8523 - fomento a constituicao de

equipes para melhoria do ambiente e
reducao de riscos no trabalho 2,25 2,09 2,69

8525 - fomento a estudos e pesquisas

sobre a saude de grupos
populacionais estrategicos e em
situacoes especiais de agravo 6,80 7,47 5,42

8527 - servicos de atencao a saude da

populacao do sistema penitenciario
nacional 2,79 6,60 7,64

8529 - servicos extra-hospitalares de

atencao aos portadores de transtornos
mentais e de transtornos decorrentes
do uso de alcool e outras drogas 8,58 8,69 8,02

8531 - unidades e servicos de

reabilitacao no sistema nico de saude 7,12 1,03 1,53

1314 - participacao popular e

intersetorialidade na reforma
sanitaria e no sistema nico de
saude 0,00 0,00 0,00 0,00 22,08 20,25 44,75 43,67

2016 - funcionamento do conselho

nacional de saude 3,81 2,45 3,45 4,16

2272 - gestao e administracao do

programa 7,16 5,80 6,54 5,49

4641 - publicidade de utilidade publica 1,86 1,90 1,60 0,13

6182 - ouvidoria nacional de saude 9,07 6,16 30,45 30,62

6202 - pesquisas para a afericao do

nivel de satisfacao do usuario de
servicos de saude e de sua qualidade 0,17

6804 - mobilizao da sociedade para

a gestao participativa no SUS 2,02 1,14 1,92

6806 - controle social no sistema nico

de saude 1,91 1,57 1,36

1318 - gestao do trabalho no

sistema nico de saude 0,00 0,00 0,00 0,00 8,65 4,30 4,92 4,83

003h - harmonizacao das carreiras do

sistema nico de saude no ambito dos
entes federativos 1,24 1,13 1,28 1,26

0846 - apoio aos observatorios de

recursos humanos em saude 5,20 2,27 2,57 2,52

6518 - funcionamento da mesa

nacional de negociacao do sistema
nico de saude 2,21 0,91 1,07 1,05

0,00 0,00 0,00 0,00 1.014,66 2.353,49 0,00 0,00

1335 - transferencia de renda com
 395

condicionalidades

099a - auxilio a familia na condicao de

pobreza extrema, com criancas de
idade entre 0 e 6 anos, para melhoria
das condicoes de saude e combate as
carencias nutricionais 1.014,66 1.107,51

0b19 - auxilio a familia na condicao de

pobreza extrema, com criancas de
idade entre 0 e 6 anos, para a
melhoria dascondicoes de saude e
combate as carencias nutricionais ( lei
n: 10.836,de 2004) (credito
extraordinrio) 1.245,98

1336 - Brasil quilombola 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,12 0,00 0,07

8215 - atencao a saude das

populacoes quilombolas 0,12 0,00 0,07

1370 - vigilancia e prevencao de

doencas e agravos nao transmi 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,97 8,97 4,50

2272 - gestao e administracao do

programa 1,61 2,29 0,32

4641 - publicidade de utilidade publica 3,81 3,42 0,55

6170 - sistema nacional de vigilancia

de doencas e agravos nao-
transmissiveis 1,55 3,26 3,63

1371 - vigilancia ambiental em

saude 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 9,57 11,10 9,42

2272 - gestao e administracao do

programa 1,78 1,24 1,32

6192 - sistema nacional de vigilancia

ambiental em saude 7,54 8,09 6,19

6847 - vigilancia ambiental em saude

relacionada a qualidade da agua para
consumo humano 0,24 1,77 1,91

6021 - atencao integral a saude da

mulher 0,00 0,00 0,00 0,00 8,85 4,11 0,00 0,00

6175 - atencao a saude da mulher 8,85 4,11

Total 42.947,77 41.591,28 41.814,16 40.124,41 39.985,99 40.229,01 41.511,74 45.462,46