Tesis Doctoral RRHH PDF

DOCTORADO EN TEORA POLTICA Y SOCIAL.
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALES.

UNIVERSITAT POMPEU FABRA.
TESIS DOCTORAL.
INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS
EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
MIQUEL SALVADOR SERNA
2003
2
Instituciones y polticas pblicas en la
gestin de los recursos humanos de las
Comunidades Autnomas
Miquel Salvador Serna.
Tesis doctoral dirigida por el Dr. Carles Rami Matas.

Departamento de Ciencias Polticas y Sociales.
Universitat Pompeu Fabra.
Barcelona, septiembre de 2003.
3
4
Presentacin: resultados y alcance de la actividad investigadora.
Antes de iniciar la exposicin de la tesis considero conveniente introducir, a modo de

presentacin, una serie de comentarios y reflexiones sobre el alcance y los resultados de
estos casi cinco aos de actividad investigadora que he invertido en su elaboracin.
Durante este perodo he tenido la oportunidad de profundizar en el anlisis de las

administraciones pblicas desde la perspectiva de la Ciencia Poltica y de la
Administracin, combinando la aproximacin terica con la de carcter aplicado. Desde
ambas, y con una visin integral de los procesos de configuracin y desarrollo de las
organizaciones pblicas, he podido constatar la importancia fundamental del sistema de
gestin de recursos humanos. Su papel se revela clave tanto para explicar el
funcionamiento como los resultados de las organizaciones pblicas, como para dar
cuenta de las dificultades para su transformacin efectiva. Ms all de la importancia de
otro tipo de elementos como las estructuras, los procesos o los recursos materiales, lo
que realmente explica la capacidad de actuacin efectiva de las administraciones
pblicas es la implicacin y el desempeo de sus empleados. Por ello la gestin de
recursos humanos se constituye como un instrumento clave no tan solo por su propio
alcance sustantivo sino por sus implicaciones en el conjunto de la actividad de las
organizaciones pblicas.
Este papel central de la gestin de recursos humanos contribuye a explicar la necesidad

de abordar su anlisis con un planteamiento analtico que supere las aproximaciones
ms operativas o de carcter tecnocrtico. La revisin del sistema de gestin de recursos
humanos a partir de un enfoque terico como el que se plantea en la tesis permite dar
cuenta de las interrelaciones de sus elementos constitutivos y de la importancia del
contexto poltico en el que se desarrolla. As, el estudio de la gestin de recursos
humanos en las administraciones pblicas desde la perspectiva neoinstitucionalista,
combinada con elementos propios del anlisis de polticas pblicas, se plantea como un
tema destacado dentro del campo de investigacin de la Ciencia Poltica y de la
Administracin.
Atendiendo a estas consideraciones, mi inters por el estudio de la gestin de recursos

humanos se remonta al periodo en que finalic la licenciatura en Ciencias Polticas y
Sociologa y realic el Master en Gestin Pblica, ambos programas en la Universitat
Autnoma de Barcelona. En el programa de postgrado tuve la oportunidad de realizar
prcticas profesionales en un proyecto denominado Un sistema de indicadores del
impacto de las polticas de personal de la Generalitat de Catalunya, dirigido por Joan
Subirats y coordinado por Carles Rami y Xavier Ballart. Con ello pude realizar una
inmersin en el mbito de la gestin de recursos humanos en las administraciones
pblicas y considero que fue entonces cuando se fragu mi vinculacin con la materia
que, por diferentes vas, he mantenido hasta la fecha. La memoria final del Master
sigui esa lnea, aunque en un mbito ms concreto, siendo premiada con una beca de la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya, y publicndose posteriormente como
SALVADOR, M. (1997): Poltiques de funci: lavaluaci dels recursos humans.
EAPC. Barcelona.
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Con la intencin de realizar una aproximacin ms analtica y conceptual a la materia
realic los cursos que constituyen el programa de Doctorado en Teora Poltica y Social
de la Universitat Pompeu Fabra. Como culminacin de los cursos de doctorado, y a
modo de primera aproximacin a las lneas de desarrollo de la tesis que se presenta,
elabor el proyecto de investigacin con el ttulo El cambio institucional en la
administracin pblica: los sistemas de gestin de recursos humanos en la
administracin de las comunidades autnomas, bajo la direccin del profesor Carles
Rami. Los comentarios del tribunal que lo evalu, compuesto por Joan Subirats y
Jacint Jordana, adems de mi director Carles Rami, constituyeron una excelente
orientacin para el posterior desarrollo de la tesis. Tambin me ha ayudado en esta labor
la actividad docente que he podido realizar en el Departamento de Ciencias Polticas y
Sociales de la Universitat Pompeu Fabra, donde tuve la oportunidad de trabajar las
cuestiones metodolgicas colaborando en las asignaturas impartidas por Rosa Virs,
cuyas aportaciones en este campo resultaron especialmente relevantes para mi
investigacin. A todo ello cabe aadir mi participacin en distintos proyectos de
investigacin y asesoramiento a instituciones, que me han facilitado un conocimiento
ms directo de la realidad de la gestin de los recursos humanos en diferentes
administraciones pblicas.
La investigacin tambin se ha enriquecido con aportaciones externas de diversa ndole.

En cuanto a contenidos, cabe destacar la incorporacin del anlisis de polticas pblicas
para complementar la aproximacin neoinstitucionalista al estudio de la configuracin y
desarrollo de los sistemas de funcin pblica de las comunidades autnomas. Ello se
debi en buena medida a las discusiones mantenidas al respecto con el profesor Jacint
Jordana y, a partir de la realizacin de una estancia de investigacin en el
Interdisciplinary Institute of Management de la London School of Economics and
Political Science, con el profesor Michael Barzelay. Sus aportaciones permitieron
enriquecer el modelo analtico desarrollado, integrando los elementos de carcter ms
dinmico que caracterizan la evolucin de los sistemas de funcin pblica.
La construccin del modelo analtico ha exigido un considerable esfuerzo, a la vez que

un reto, tanto de sntesis de las distintas aportaciones realizadas como de articulacin y
enlace de los conceptos provenientes de las dos perspectivas seleccionadas, la
neoinstitucionalista y la del anlisis de polticas pblicas. En cuanto a la primera
destacar que el limitado nmero de investigaciones realizadas hasta la fecha desde la
ciencia poltica espaola, frente a la extensa literatura internacional, especialmente
anglosajona, se tom como un estmulo para profundizar en este enfoque desde la
realidad de nuestra propia disciplina. Precisamente la opcin por intentar aportar cierta
ordenacin al complejo entramado de las aproximaciones neoinstitucionalistas fue una
de las tareas iniciales que se afrontaron, aunque atendiendo al enfoque con el que se
planteaba la investigacin. En cuanto a las aportaciones en el campo de las polticas
pblicas, la multiplicidad de modelos existentes exiga tomar una opcin que, a partir de
las contribuciones antes reseadas, condujeron a la seleccin de un modelo compuesto
que se complement con diversos conceptos asociados, atendiendo al planteamiento y
objetivos de la investigacin.
La apreciacin realizada en cuanto a adecuar la elaboracin del marco terico al

planteamiento y objetivos de la investigacin siguen la consigna de learn just in order
to create que suele apostillarse para delimitar las posibilidades de incorporar
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argumentos y conceptos de aproximaciones tericas ampliamente desarrolladas que
fcilmente desbordaran una tesis. Con ello se reconocen las limitaciones en cuanto a las
posibles extensiones de ciertos conceptos incorporados al modelo analtico, puesto que
su consideracin como instrumental para atender a los objetivos planteados no agota las
acepciones que cabra considerar atendiendo a la utilizacin que de ellos se ha hecho en
otros estudios.
En cuanto a las actividades vinculadas a la necesaria aproximacin al objeto de estudio,

cabe destacar que la recopilacin de datos comparativos sobre empleo pblico en el
mbito autonmico vino facilitada por mi participacin, como miembro del equipo de la
Universitat Pompeu Fabra, en la investigacin Reformas Institucionales en Espaa:
Balance del Rendimiento Autonmico, 1980-1999, donde participaron hasta once
centros universitarios a travs del denominado Equipo de Rendimiento Autonmico,
bajo la direccin de Joan Subirats (CICYT: 7SEC98-0512). Las reuniones mantenidas
con el equipo interuniversitario me permitieron debatir algunos de los argumentos que
se plasman en la investigacin y, con la direccin y colaboracin de Carles Rami,
elaborar estudios como el publicado en el captulo de libro: RAMI, C. y SALVADOR, M.
(2002): La configuracin de las Administraciones de las Comunidades Autnomas: entre
la inercia y la innovacin institucional en SUBIRATS, J. Y GALLEGO, R. (2002): Veinte
aos de autonomas en Espaa. Leyes, polticas pblicas, instituciones y opinin pblica.
CIS. Madrid.
Esta labor de contrastacin tambin se realiz a travs de diversas exposiciones en foros

acadmicos. Entre stos cabe destacar la presentacin de una comunicacin sobre el
planteamiento de la investigacin en el Forum de Recerca del Departamento de Ciencias
Polticas y Sociales de la Universitat Pompeu Fabra, en septiembre del 2000, o la
presentacin de la ponencia Instituciones y polticas pblicas en los sistemas de
gestin de los recursos humanos de las administraciones de las Comunidades
Autnomas en el V Congreso Espaol de Ciencia Poltica y de la Administracin, rea
III, Grupo de Trabajo 2 (GT2): Tendencias e instrumentos en la gestin de los recursos
humanos en las Administraciones Pblicas, en septiembre del 2001.
Con el objetivo de profundizar y extender los argumentos planteados en la tesis y, en

especial el modelo analtico, se ha iniciado una lnea de investigacin sobre los sistemas
de funcin pblica en Latinoamrica. Como resultados de esta actividad cabe apuntar la
presentacin de diversas contribuciones al Congreso Internacional del CLAD, como la
ponencia Procesos de reproduccin institucional en contextos de descentralizacin
poltico-administrativa en el VI Congreso, en 1999, o la ponencia Procesos de
modernizacin y prestacin de servicios pblicos: el papel de las instituciones en la
gestin de las administraciones pblicas en el V Congreso, en octubre del 2000 y que
result seleccionada para su publicacin en la revista Reforma y Democracia, nmero
20, de junio de 2001. En la misma lnea de investigacin cabe destacar la publicacin de
RAMI, C. y SALVADOR, M. (2002): Servicio Civil en Amrica Latina: reflexiones y
propuestas tentativas en la revista Prospectiva, Ao 8, Nmero 22., y RAMI, C. y
SALVADOR, M. (2003): Repensando la funcin pblica como institucin.
Oportunidades y amenazas para su extensin a las realidades poltico-administrativas
latinoamericanas en la Revista Vasca de Administracin Pblica, nmero 65 (I), enero-
abril, 2003.
7
Esta actividad de carcter acadmico se ha complementado con la discusin de diversos
de los argumentos propuestos con profesionales vinculados a las administraciones
pblicas, contrastando pareceres tanto en lo que atae a la caracterizacin del objeto de
estudio como a los resultados que se desprenden de la aplicacin del modelo analtico.
La labor de contrastacin de argumentos, tanto de carcter terico vinculados al enfoque
analtico desarrollado como de carcter emprico vinculados a la caracterizacin de los
sistemas de funcin pblica, ha constituido un elemento fundamental, al mismo tiempo
que estimulante y enriquecedor, durante el proceso de reflexin para la desarrollo de la
investigacin. Esta actividad de contraste y revisin ha sido especialmente importante
en la elaboracin de los dos estudios de caso que se presentan.
La extensin de estos estudios de caso se justifica en parte por la necesidad de describir

el propio objeto de estudio, atendiendo a la inexistencia de referencias que den cuenta
de su configuracin y desarrollo. La labor de recopilacin de datos e informaciones,
siempre compleja incluso cuando se trata de cuestiones tan bsicas como el nmero de
empleados pblicos y su evolucin, ha exigido esfuerzos importantes que no siempre
resultan adecuadamente reconocidos, especialmente por lo aparentemente simple de los
indicadores resultantes. Cabe apuntar, as mismo, que la bsqueda de estas
informaciones se adecu de nuevo a la estrategia de investigacin realizada, atendiendo
a aquellas aportaciones que se consideraban esenciales para entender el surgimiento, la
configuracin y la evolucin del sistema de funcin pblica en cada realidad
autonmica analizada.
Se ha optado por no realizar un desarrollo ms pormenorizado de casos analizados, a

partir de la comparacin de sus estrategias concretas impulsadas en mbitos especficos
de los sistemas de funcin pblica. En determinados momentos de la investigacin se
haba planteado realizar una mayor inmersin en la normativa especfica, en el anlisis
de los procedimientos operativos y en las caractersticas de las actuaciones desarrolladas
en la materia, como los procesos selectivos, los sistemas de provisin de puestos de
trabajo, la formacin continua o la gestin vinculada a las retribuciones. Se desisti de
ello atendiendo a que ni los objetivos de la investigacin ni el enfoque analtico
planteado hacan recomendable esta estrategia de aproximacin al detalle. Sin embargo
se han utilizado ciertas referencias a aspectos puntuales de los sistemas de gestin
aprovechando su potencial ejemplificador para el tipo de argumentos desarrollados en la
investigacin.
En la misma lnea cabe destacar las dificultades para definir en trminos operativos y
encontrar indicadores representativos de las instituciones que se propona analizar.
Tanto la complejidad de su dimensin informal como la poca permeabilidad de
determinados mbitos a su estudio externo son ejemplos del tipo de obstculos que se
han debido afrontar. Para superarlos se propuso una aproximacin que combinase la
dimensin formal de las instituciones, ejemplificada en los discursos polticos, en la
normativa, en los programas de modernizacin o en los propios organigramas, y la
dimensin informal, a partir de la realizacin de entrevistas en profundidad
semiestructuradas que permitieron identificar tanto los valores y significados otorgados
a determinados mbitos de actuacin como ciertos rasgos del funcionamiento efectivo
de la institucin, adems de informar sobre la composicin y relaciones de los actores
implicados en la red constituida alrededor de los sistemas autonmicos de funcin
pblica.
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Para la identificacin de los elementos de carcter informal que caracterizan y dan
cuenta del funcionamiento de la institucin se han realizado un total de 90 entrevistas y
consultas a 65 profesionales vinculados a las distintas fases de configuracin y
desarrollo de los sistemas de funcin pblica. Hay que reconocer aqu, sin embargo,
ciertas dificultades, tanto por no haber podido entrevistar a determinados agentes
vinculados a la fase inicial del proceso como por el carcter formal de algunos
entrevistados, reticentes a ofrecer informacin de este mbito interno de la gestin de
las comunidades autnomas. Sin embargo, la contrastacin de las diversas fuentes ha
permitido enriquecer y complementar la informacin obtenida y ofrecer una imagen
integral del sistema de gestin de recursos humanos, atendiendo al enfoque y objetivos
que se planteaban en la investigacin.
Finalmente, y en cuanto a los resultados alcanzados, cabe apuntar su carcter de

aportacin al debate y a la reflexin, tanto en el plano terico a partir de la integracin
de las perspectivas neoinstitucionalistas y del anlisis de polticas pblicas, como en el
plano aplicado en relacin con un mayor y mejor conocimiento de los procesos de
configuracin y desarrollo de los sistemas de funcin pblica de las comunidades
autnomas. Aunque algunas conclusiones se muestren aparentemente obvias, su
conceptualizacion a partir del anlisis realizado conduce a su reinterpretacin en
trminos de instituciones, apuntndose as mismo algunas de las claves que explican
tanto su capacidad de mantenimiento y reproduccin como las dificultades para afrontar
su transformacin.
Para completar esta presentacin resulta oportuno hacer mencin de todas aquellas
personas e instituciones que han contribuido a hacer posible su realizacin.
Con ello quiero agradecer expresamente la confianza y el apoyo de mis compaeras y

compaeros del Departamento de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad
Pompeu Fabra y, en especial, de su director, el profesor Francesc Pallars, as como del
director de mi edicin de doctorado, el profesor Ferran Requejo, por el estmulo que me
ofrecieron y que me fue de mucha utilidad para avanzar en este sendero. Por su amistad,
por su carcter y por su singularidad quiero referirme especialmente a mis colegas de
despacho, con los y las que he tenido la ocasin de compartir tantos momentos durante
estos aos.
En este apartado quiero mencionar especialmente a Jacint Jordana y a David Sancho,

por su apoyo y amistad, y por atender mis inquietudes y ofrecerme valiosos comentarios
que me ayudaron, y mucho, en mi labor de investigacin. Tambin por su respaldo,
confianza y afecto quiero destacar mi agradecimiento a la profesora Rosa Virs, con la
que tuve la oportunidad de compartir enriquecedoras conversaciones, adems de una
inspiradora actividad docente.
Por su apoyo y consejo quiero expresar mi gratitud y aprecio al profesor Joan Subirats,
con el que tambin he podido compartir buenos momentos en las mltiples
oportunidades que me ha brindado para colaborar. En la misma lnea, agradecer a
Xavier Ballart sus comentarios y recomendaciones en los mltiples debates que
mantuvimos en tantas ocasiones.
9
Deseo tambin agradecer la colaboracin y apoyo de un conjunto de profesionales
vinculados a las administraciones pblicas, como Josep Ramn Morera, Joan Xirau,
Maite Banqu, Xavier Sisternas, Jordi Santolaria, Pilar Muoz, y a otros tantos que
saben de mi agradecimiento.
Tambin quiero expresar mi agradecimiento a la Secretara de Administracin y

Funcin Pblica de la Generalitat de Catalunya, y a la Direccin General de Gestin de
Recursos Humanos y a la Direccin General de Funcin Pblica de la Comunidad de
Madrid por su amable colaboracin que han facilitado la elaboracin de los respectivos
estudios de caso.
En el plano personal esta tesis no hubiera podido realizarse sin el slido y constante
respaldo que en todo momento me dieron mis padres, cuyo cario y confianza
constituyeron un puntal para avanzar en mi labor profesional. Ellos y mis amigos han
sabido ser tolerantes y comprensivos con todo lo que implica a nivel humano la
elaboracin de una tesis y por ello quiero explicitar tambin aqu mi agradecimiento.
Finalmente quiero expresar mi gratitud a Carles Rami, por su atenta labor de direccin
de la tesis, por estimular y facilitar su desarrollo, por sus comentarios, consejos y
recomendaciones, por todo lo que he podido aprender con l, pero tambin por su
amistad y por su apoyo profesional y humano a lo largo de esta trayectoria en la que he
tenido la oportunidad de compartir muchos buenos momentos.
Con estos agradecimientos, y realizadas las apreciaciones anteriores sobre la actividad

investigadora desarrollada, es el momento de presentar sus resultados tangibles, que se
recogen en las la siguientes pginas.
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INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
NDICE:
PRESENTACIN: RESULTADOS Y ALCANCE DE LA ACTIVIDAD INVESTIGADORA Y DE LOS RESULTADOS
OBTENIDOS. ________________________________________________________________ 5
I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.___________________________ 19

I.1.- EL PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA INVESTIGACIN. _____________________________ 22
I.2.- EL OBJETO Y LOS OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN. ______________________________ 25
I.3.- EL SISTEMA DE HIPTESIS DE LA INVESTIGACIN. ________________________________ 32
I.4.- LA METODOLOGA Y LAS TCNICAS DE INVESTIGACIN: EL ANLISIS COMPARADO Y LOS
ESTUDIOS DE CASO. _________________________________________________________ 35
I.5.- LA ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN. _______________________________________ 46

II.- EL MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN. __________________________ 49
II.1.- EL MARCO TERICO: INTEGRANDO INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS. _____________ 52
II.2.- ENFOQUES NEOINSTITUCIONALISTAS Y SISTEMAS AUTONMICOS DE FUNCIN PBLICA. ___ 53
II.3.- EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y LOS SISTEMAS AUTONMICOS DE FUNCIN PBLICA. 95
II.4.- LA CONSTRUCCIN DEL MODELO ANALTICO. __________________________________ 108
III.- ELEMENTOS DESTACADOS DEL MODELO ESTATAL DE FUNCIN PBLICA PARA LA
CONFIGURACIN DE LA FUNCIN PBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS. _ 113
III.1.- INTRODUCCIN. _______________________________________________________ 116
III.2.- LA INFLUENCIA DEL MODELO ESTATAL DE FUNCIN PBLICA EN LA CONFIGURACIN DE LOS
MODELOS AUTONMICOS DE FUNCIN PBLICA. ____________________________________ 117
III.3.- DIMENSIONES Y EVOLUCIN DE LA FUNCIN PBLICA AUTONMICA. ________________ 153

III.4.- EL ANLISIS DE LOS SISTEMAS DE FUNCIN PBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS. 166
IV.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID.
___________________________________________________________ 177
IV.1.- PRESENTACIN DEL ESTUDIO DE CASO DE LA COMUNIDAD DE MADRID. ______________ 180
IV.2.- LA ETAPA INICIAL (1984-1987): EL ACCESO A LA AUTONOMA Y LA CREACIN DE LA NUEVA
ADMINISTRACIN. __________________________________________________________ 181
IV.3.- LA SEGUNDA ETAPA (1987-1995): DESARROLLO AUTONMICO Y MODERNIZACIN. _____ 202

IV.4.- LA TERCERA ETAPA (1996-1998): CAMBIO DE GOBIERNO Y CONTENCIN DEL CRECIMIENTO.
_______________________________________________________________________ 225
IV.5.- LA CUARTA ETAPA (1999-2002): EL DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA DE GESTIN DE
RECURSOS HUMANOS._______________________________________________________ 240
11
V.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA GENERALITAT DE
CATALUNYA. _________________________________________________ 261
V.1.- PRESENTACIN DEL ESTUDIO DE CASO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. __________ 264
V.2.- LOS INICIOS (1979-1982): EL RESTABLECIMIENTO DE LA GENERALITAT Y EL DISEO DE LA
ADMINISTRACIN AUTONMICA.________________________________________________ 265
V.3.- LA SEGUNDA ETAPA (1982-1993): EL DESARROLLO Y LA CONSOLIDACIN DEL MODELO. _ 281

V.4.- LA TERCERA ETAPA (1993 - 2000): LOS PROGRAMAS DE MODERNIZACIN Y LA
TRANSFORMACIN DEL MODELO. _______________________________________________ 300
V.5.- LA CUARTA ETAPA (2000 - 2002): EL CAMBIO DE ORIENTACIN Y UN NUEVO IMPULSO

MODERNIZADOR. ___________________________________________________________ 333
VI.-CONCLUSIONES. ____________________________________________ 355

VI.1.- EL PLANTEAMIENTO DE LAS CONCLUSIONES. _________________________________ 358
VI.2.- LA CONCEPTUALIZACIN DE LA INSTITUCIN: NINGUNA, UNA O VARIAS?.____________ 361
VI.3.- LOS PROCESOS DE CONFIGURACIN Y DESARROLLO DE LA INSTITUCIN._____________ 370
VI.4.- LOS PROCESOS DE CAMBIO Y TRANSFORMACIN DE LA INSTITUCIN. _______________ 393
VI.5.- A MODO DE BALANCE SOBRE EL OBJETO Y EL MODELO ANALTICO: INTEGRANDO LA
PERSPECTIVA NEOINSTITUCIONALISTA Y EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS. __________ 405
BIBLIOGRAFA. ________________________________________________ 411

ANEXO 1: ENTREVISTAS REALIZADAS. ______________________________ 433
ANEXO 2: GUIN DE LA ENTREVISTA. _______________________________ 439
ANEXO 3: RECOPILACIN DE DATOS DEL ESTUDIO DE CASO DE LA COMUNIDAD DE
MADRID. ____________________________________________________ 445
ANEXO 3: RECOPILACIN DE DATOS DEL ESTUDIO DE CASO DE LA GENERALITAT DE
CATALUNYA. _________________________________________________ 451
12
NDICE DE CUADROS:
TTULO DEL CUADRO

Pg.
Cuadro I.1. Principales rasgos contrapuestos entre los dos estudios de caso
seleccionados. 40
Cuadro I.2. Grupos y perfiles profesionales de la muestra de entrevistas
realizadas. 43
Cuadro I.3. Grupos de actores y entrevistas realizadas. 44
Cuadro I.4. Grupos de actores y tipos de entrevistas realizadas. 46
Cuadro II.1. El concepto de institucin y los distintos enfoques

neoinstitucionalistas. 72
Cuadro II.2. Tipologa de explicaciones de los procesos de path dependence a
partir de los mecanismos de reproduccin y cambio. 86
Cuadro III.1. Leyes autonmicas de funcin pblica. 143

Cuadro III.2. Habitantes por empleado pblico de la administracin autonmica
(1991 y 2001). 157
Cuadro III. 3. Vnculos jurdicos de los empleados pblicos de las
comunidades autnomas. 159
Cuadro III. 4. Relacin entre el orden de las administraciones autonmicas
analizadas segn fecha de inicio, tamao y porcentaje de personal funcionario. 162
Cuadro III. 5. Empleados pblicos de las comunidades autnomas por grupos
de adscripcin. 163
Cuadro III.6. Porcentajes mximos y mnimos de la distribucin grupal por
comunidades autnomas. 164
Cuadro III. 7. Relacin personal tcnico/personal de apoyo administrativo y
auxiliar. 165
Cuadro IV.1. Oferta de empleo pblico de la Comunidad de Madrid para 1986. 197
Cuadro IV.2. Los colectivos de personal de la Comunidad de Madrid (1999-
2002). 250
13
14
NDICE DE GRFICOS:
TTULO DEL GRFICO

Pg.
Grfico I.1. El planteamiento de la investigacin (I): objeto y objetivos. 28

Grfico I. 2. El planteamiento de la investigacin (II): objeto, objetivos y
perspectivas. 31
Grfico II.1. Planteamiento de la investigacin (I): temas clave desde los enfoques
neoinstitucionalistas. 68
Grfico II.2. Planteamiento de la investigacin (II): temas clave y conceptos
destacados desde la perspectiva neoinstitucionalista. 94
Grfico II.3. Planteamiento de la investigacin (III): temas clave y conceptos
destacados desde el modelo de anlisis de polticas pblicas. 104
Grfico II.4. Planteamiento de la investigacin (IV): el modelo analtico. 109
Grfico III.1. La aprobacin de los Estatutos de Autonoma y de las primeras leyes

de funcin pblica autonmicas. 143
Grfico III.2. Evolucin del total de empleados pblicos de las comunidades
autnomas (1990-2002). 154
Grfico III.3. Evolucin de los contingentes de empleados pblicos de las
comunidades autnomas del artculo 151 y anlogas (1990-2002). 155
Grfico III.4. Evolucin de los contingentes de empleados pblicos de las
comunidades autnomas del artculo 143 (1990-2002). 156
Grfico IV.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos

humanos. Septiembre de 1983 (vigente hasta 1985). 189
humanos. Septiembre de 1985 (vigente hasta 1987). 190
Grfico IV. 3. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1983-
1987). 196
Grfico IV. 4. El captulo I en los presupuestos de la Comunidad de Madrid (1984-
1987). 198
1995). 205
Grfico IV. 6. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Noviembre de 1987 (vigente hasta 1990). 207
humanos. Junio de 1990 (vigente hasta 1993). 209
humanos. Mayo de 1993 (vigente hasta 1995). 210
Grfico IV. 9. Evolucin del captulo I del presupuesto de la Comunidad de Madrid,
1988- 1995 (en millones de Ptas. constantes de 2001). 213
Grfico IV.10. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1988 -
1995). 217
Grfico IV. 11. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1988-1995 (en %). 219
Grfico IV. 12. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin
general convocadas en la OEP, 1988-1995 (por grupo de adscripcin). 220
1998). 228
15
TTULO DEL GRFICO
Pg.
humanos. Septiembre de 1995 (vigente hasta 1999, pero con modificaciones en
1996, en 1997 y en 1998). 230
Grfico IV.15. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1996-
1998). 233
Grfico IV. 18. Estabilidad en el empleo (% de personal funcionario y laboral fijo)
1995-2001. 237
Grfico IV.19. El captulo I en los presupuestos de la Comunidad de Madrid (1999-
2001). 241
humanos. Julio de 1999 (vigente hasta 2002). 243
humanos. Abril-septiembre del 2002. 247
Grfico IV. 22. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1999-
2002). 249
Grfico V.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de los recursos

humanos. Diciembre de 1980 (vigente hasta 1982). 271
humanos. Abril de 1982 (vigente hasta 1985). 272
Grfico V.3. Evolucin de la plantilla de la Generalitat de Catalunya (1979 - 1982). 278
Grfico V.4. El captulo I en los presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1982 -
1993). 284
humanos. Enero de 1985 (vigente hasta 1989). 286
humanos. Octubre de 1989 (vigente hasta 1995). 287
Grfico V.7. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del
personal de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos y
entidades autnomas (1982 - 1993). 295
Grfico V.8. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1993 -
2000). 305
Grfico V.9. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y Funcin
Pblica. Abril de 1995 (vigente hasta 1998). 307
Grfico V.10. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y Funcin
Pblica. Febrero de 1998 (vigente hasta 2001). 308
Grfico V.11. Organigrama de la Direccin General de la Funcin Pblica. Marzo de
1995 (vigente hasta 2002). 310
16
TTULO DEL GRFICO
Pg.
personal de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos
y entidades autnomas (1993 - 2000). 317
Grfico V.13. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya
(2000-2001). 338
Grfico V. 14. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y
Funcin Pblica. Diciembre de 2001 (vigente hasta la actualidad). 340
Grfico V.15. Organigrama de la Secretaria de Administracin y Funcin
Pblica. Febrero de 2002 (vigente hasta la actualidad). 342
personal de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos
y entidades autnomas (2000 - 2002). 347
Grfico VI.1. El planteamiento de la investigacin: objeto, objetivos y

perspectivas. 359
Grfico VI. 2. El pentgono de la coyuntura crtica de la funcin pblica
autonmica. 372
Grfico VI. 3: Evolucin de las plantillas de personal de la Comunidad de
Madrid y de la Generalitat de Catalunya (1979 - 2002). 375
Grfico VI. 4: La configuracin inicial del sendero de dependencia de la
funcin pblica autonmica. 377
Grfico VI. 5: Los directivos de las unidades centrales de funcin pblica de la
Generalitat de Catalunya y de la Comunidad de Madrid. 391
17
18
I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.
19
20
I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.
I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.___________________________ 19

I.1.- EL PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA INVESTIGACIN. _____________________________ 22
I.2.- EL OBJETO Y LOS OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN. ______________________________ 25
I.3.- EL SISTEMA DE HIPTESIS DE LA INVESTIGACIN. ________________________________ 32
I.4.- LA METODOLOGA Y LAS TCNICAS DE INVESTIGACIN: EL ANLISIS COMPARADO Y LOS
ESTUDIOS DE CASO. _________________________________________________________ 35
I.5.- LA ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN. _______________________________________ 46
21
I.1.- El planteamiento general de la investigacin.
Una de las principales transformaciones recientes en la configuracin de la

administracin pblica en Espaa se produjo como consecuencia del desarrollo y
consolidacin del modelo de Estado Autonmico. La creacin de las comunidades
autnomas comport la aparicin de un nuevo nivel de administracin que, basndose
inicialmente en las funciones y los recursos (humanos y materiales) transferidos desde
la Administracin General del Estado, pronto gener sus propias dinmicas de
crecimiento a medida que consolidaba sus mbitos de actividad y ganaba su propio
espacio en el nuevo mapa administrativo.
La configuracin de stas dinmicas ha variado en las diferentes comunidades a partir

de condicionantes como su entorno social (con diferentes demandas al sector pblico),
su entorno poltico (con diferentes grados de estabilidad en los gobiernos autonmicos y
con diferente intensidad en la voluntad de diferenciacin respecto del Estado), o el
propio el proceso de traspaso de competencias y recursos (especialmente los recursos
humanos, provenientes de otras administraciones o reclutados directamente).
El desarrollo de stas dinmicas diferenciadas no gener, sin embargo, diferencias

substanciales en el mbito de la gestin pblica de estas nuevas organizaciones. Frente a
las importantes diferencias que se registraban en los modelos de gestin desarrollados
en determinadas polticas sectoriales, como por ejemplo la educativa, la sanitaria, la de
servicios sociales y la de vivienda (Gallego, Gom y Subirats, 2002), para el mbito de
la organizacin y la gestin de sus recursos humanos, la tendencia de las
administraciones autonmicas fue la convergencia (Rami y Salvador, 2002).
Aunque en sus respectivos estatutos de autonoma cada comunidad dispona de un

amplio margen de autonoma para disear su propia estructura orgnica y cierto margen
de maniobra en la configuracin de su sistema de gestin de recursos humanos o
sistema de funcin pblica1, la mayor parte de administraciones autonmicas han
tendido a reproducir el modelo de la Administracin General del Estado. A pesar de las
diferencias en cuanto a competencias y mbitos de actuacin, los organigramas y los
procedimientos de las organizaciones autonmicas son asimilables a los de la
administracin estatal. Ello se tradujo, entre otros, en la reproduccin de los
mecanismos de seleccin, retribucin, promocin y carrera administrativa de los
empleados pblicos, asemejndose sobremanera a los caractersticos de la
administracin que se tom como referente principal.
La investigacin se centra en los sistemas de funcin pblica como rea clave para el
desarrollo de un proyecto modernizador o transformador del funcionamiento de las
administraciones de las comunidades autnomas. Ello resulta especialmente relevante
atendiendo a que las administraciones autonmicas gestionan actualmente 1.102.000
1
Se propone la utilizacin de una acepcin amplia del concepto sistemas de funcin pblica como
equivalente a sistemas de gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas, incluyndose
con ello la gestin del colectivo de personal con vnculo funcionarial y con vnculo laboral, adems de los
correspondientes colectivos con estatutos singulares (como el personal docente o sanitario). Por lo tanto
no debe confundirse con el trmino clsico para referirse al conjunto de empleados pblicos con
vinculacin funcionarial con la Administracin Pblica.
22
empleados pblicos, constituyndose como el nivel de gobierno que tiene asignado un
mayor contingente de personal (un 48,2% del total de empleo pblico)2. A este carcter
de organizaciones intensivas en personal cabe aadir, en trminos cualitativos y
siguiendo el argumento apuntado en la presentacin de la tesis, el papel clave de la
gestin de recursos humanos con relacin al resto de reas que constituyen la gestin
pblica autonmica.
Sin embargo, y aunque existan crticas y desconfianzas haca el sistema estatal de

funcin pblica, las administraciones de las comunidades autnomas lo adoptaron desde
su inicio como referente principal, introduciendo tan solo ligeras diferencias, muchas
veces constreidas por la normativa y presiones de la propia Administracin General del
Estado. Pero despus de ms de veinte aos de evolucin, los sistemas autonmicos de
funcin pblica no tan solo no han desarrollado diferencias substanciales sino que
muestran una clara tendencia a converger, de nuevo con el modelo estatal como
referente destacado.
As, despus de un prolongado periodo de transformaciones internas y externas que han

modificado de forma substancial sus competencias, sus dimensiones y su capacidad
efectiva de intervencin, el mbito de la gestin de recursos humanos no registra
variaciones substantivas ms all de ajustes incrementales a la propia realidad
autonmica. Un resultado que no parece haber sido afectado por los destacados cambios
en la formacin poltica al frente del gobierno autonmico, con importantes
renovaciones de los equipos directivos al frente de las unidades encargadas de la
configuracin y desarrollo del modelo de funcin pblica. Ello a pesar de la existencia
de importantes situaciones de cambio potencial, generadas endgenamente por los
propios actores internos de la administracin autonmica o generadas exgenamente por
presiones como la promulgacin de la normativa estatal, la ampliacin competencial y
las transferencias de personal asociadas o las presiones para contener el gasto pblico en
diferentes momentos de crisis econmica y de aplicacin de los criterios de
convergencia europea.
A lo largo de este perodo los programas de modernizacin de las administraciones

autonmicas se han caracterizado por la escasez de propuestas concretas y
operativizables sobre el mbito de la gestin de los recursos humanos, ofreciendo tan
solo referencias ms o menos genricas sobre su importancia. Tan solo ms
recientemente, aunque no por ello de forma consolidada, han surgido ciertas tendencias
que apuntan a otorgar un mayor peso especfico a esta rea de gestin en los programas
de transformacin de las administraciones pblicas.
En paralelo a estas modificaciones tambin se ha registrado un cambio de orientacin en

la estrategia de los procesos de transformacin de las administraciones pblicas. Desde
un modelo basado en un enfoque de carcter regulativo, centrado en la modificacin de
las disposiciones normativas, y con un planteamiento de reforma global, se ha pasado a
una pluralidad de tendencias. Entre stas nuevas tendencias destacan las corrientes de
carcter neoempresarial, con un enfoque basado en los valores de economa, eficiencia y
eficacia, con un claro referente en las tcnicas de gestin privada. Frente a este tipo de
orientaciones surgen ciertas notas discordantes, que algunos autores denominan
corrientes neopblicas (Rami, Mas y Santolria, 1999) y que, con un planteamiento
2
Datos del Ministerio para las Administraciones Pblicas publicados en Internet (www.map.es), con
fecha 1 de julio de 2002. No aparecen datos ms recientes en la consulta realizada en julio de 2003.
23
ms prximo a las particularidades de las organizaciones pblicas, se caracterizan por
incorporar a sus planteamientos valores como la igualdad, la participacin, la
universalidad y, en definitiva, la idea de ciudadano por encima de la de cliente, tomando
la administracin como un espacio de interaccin poltica y no como un mero
instrumento a optimizar.
Los planteamientos subyacentes y las implicaciones de stas orientaciones presentan

importantes diferencias sobre cmo construir los sistemas de gestin de las
administraciones autonmicas, atendiendo especialmente a su carcter de
organizaciones pblicas. El sistema de funcin pblica resulta especialmente sensible al
tipo de orientacin que se plantee, tanto en la definicin de sus dinmicas de
funcionamiento como en su estrategia de transformacin. Cualquier actuacin que
pretenda afrontar con xito el proceso requiere de un anlisis concreto de las dinmicas
de definicin y consolidacin de los elementos que componen el sistema, y
especialmente de sus interrelaciones, que dan cuenta de la conformacin modelo
resultante.
Atendiendo a estas premisas, la investigacin se propone analizar los elementos que

explican tanto las dinmicas de configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos
de funcin pblica, como la ausencia de cambios destacados a lo largo de su evolucin.
Esta doble aproximacin propone combinar los procesos de difusin del modelo de
funcin pblica con la generacin de una suerte de tendencia a la estabilidad y los
limitados resultados de diferentes situaciones de cambio potencial y de determinadas
iniciativas que pretendan transformarlo.
Antes de pasar a comentar el detalle del planteamiento analtico de la investigacin, se

considera oportuno introducir una paradoja, propia del surgimiento de muchas
investigaciones. Se trata de la discusin que suele aparecer en los debates sobre la
configuracin de los sistemas de gestin de las administraciones pblicas autonmicas y
su capacidad de marcar distancias respecto el referente de partida. El proceso de
crecimiento y expansin de las comunidades autnomas respondi inicialmente a una
diferente voluntad de autogobierno, cuyo ms claro reflejo se encuentra en las diversas
vas de acceso a la autonoma. Esta disparidad de origen deba plasmarse tanto en los
mbitos competenciales sobre los que se pretenda disponer de libertad de decisin,
como en el desarrollo de un modelo de gestin adecuado a la propia realidad. La
evolucin posterior de estas trayectorias vino a demostrar como, aunque la
reivindicacin de mayores niveles competenciales constituy una constante y permiti
importantes logros, la transformacin efectiva de los sistemas internos de gestin de las
incipientes administraciones autonmicas no lleg a distanciarse significativamente del
referente que constitua la Administracin General del Estado.
Al explicar estos resultados, frente a voces crticas que acusan a sus responsables de
haber perdido una oportunidad histrica para crear un nuevo modelo de
administracin, distinto y mejor que el vigente en la Administracin General del Estado,
los responsables de las unidades vinculadas a la configuracin de los sistemas de
gestin pblica autonmicos apelan al desconocimiento de la realidad interna de las
administraciones pblicas autonmicas. Frente a las crticas de que desde las
administraciones autonmicas no se ha hecho nada en la materia, los responsables
autonmicos presentan numerosos planes de modernizacin y muestran un buen nmero
de iniciativas emprendidas y de resultados obtenidos.
24
En los siguientes apartados se presentan el objeto y los objetivos de la investigacin, as
como las hiptesis que los concretan y la metodologa con que se propone su validacin
a partir del modelo analtico planteado, todo ello en la lnea de enriquecer la reflexin
sobre la paradoja comentada.
I.2.- El objeto y los objetivos de la investigacin.
En la lnea de concretar el planteamiento de la investigacin, un primer aspecto a

considerar es la propia definicin de los conceptos que se proponen utilizar. El concepto
central de la investigacin es el de sistema de funcin pblica, como sinnimo del
sistema de gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas, en este caso
autonmicas. Habitualmente se define un sistema de funcin pblica como el conjunto
de acciones que desarrolla la direccin de la organizacin (pblica) orientadas, por un
lado, al control y administracin de los empleados y, por otro, al crecimiento y
desarrollo profesional de stos (Quijano de Arana, 1992: 52), con la particularidad que
ambas actuaciones se integran y se refieren a una poltica de personal, como parte de la
poltica integral de la organizacin (Prats i Catal, 1987). Estas acciones se concretan en
una serie de normas, valores, estructuras, rutinas y procedimientos que conforman un
todo que tiende a autoreforzarse.
Sin embargo cabe la posibilidad de que ese conjunto de elementos (y sus interacciones)
no obedezcan a una clara intencionalidad, por lo menos vigente, por parte de los
responsables formales de la organizacin. En otros trminos, en la definicin de trabajo
del concepto de sistema de funcin pblica se incluyen ciertos componentes que, an
sin obedecer a la racionalidad de la actuacin de los actores implicados, estn presentes
en sus dinmicas de actuacin. Valores originados en el entorno, rutinas creadas en
etapas anteriores de desarrollo de la organizacin que pueden haber perdido su sentido
original, o normas que responden a problemas no vigentes, son algunos de los
elementos que tambin estn presentes en el sistema de gestin de recursos humanos de
las administraciones pblicas3.
Se entiende as el sistema de funcin pblica como un conjunto de mecanismos a travs

de los cuales la organizacin recluta, selecciona, forma, retribuye y evala a sus
empleados, para cuyo desarrollo se configura una red de actores vinculados y unos
procesos de interaccin entre ellos. En estas dinmicas coexisten unas acciones
planificadas, diseadas y controladas por la direccin, y unas inercias propias de la
cultura organizativa, de la manera de hacer habitual, que pueden llegar a estar en
conflicto con la intencionalidad o los objetivos de los responsables de ste mbito de
gestin.
En otros trminos, ms all de estas acciones, con mayor o menor grado de

planificacin y coherencia con una poltica global, un rasgo distintivo de los sistemas de
funcin pblica es el conjunto de valores, normas, reglas, estructuras, rutinas y
procedimientos a travs de los cuales se concreta. Este es el planteamiento de partida de
3
Precisamente muchos manuales de direccin de personal no suelen tomar en cuenta estas dimensiones
no conscientes o no deseadas por parte de la direccin, formulando propuestas que parten de un
vaco institucional que en pocos casos se da en la realidad.
25
la investigacin, con el que se concibe el sistema de funcin pblica como una
institucin compleja que incluye un conjunto de reglas del juego que abarcan tanto
sus aspectos operativos de gestin (referidos a las actividades de seleccin, promocin,
retribucin, formacin, entre otras), como aquellas vinculadas a la negociacin e
interaccin con los agentes internos y externos (desde las unidades departamentales de
personal a las organizaciones sindicales o a la propia Administracin General del
Estado).
Partiendo de estas premisas, la investigacin toma como objeto de estudio los sistemas
de funcin pblica que se desarrollan con relacin a un colectivo especfico dentro del
conjunto de los empleados pblicos: el personal al servicio de las administraciones de
las comunidades autnomas4. El inters por el anlisis de los sistemas desarrollados por
estas administraciones se corresponde con su relativamente reciente creacin, a partir de
una configuracin que tomaba como base el modelo de la Administracin General del
Estado, pero que dispona de cierto margen para desarrollar dinmicas de
funcionamiento diferenciadas y adaptadas a su realidad concreta. Resulta interesante
analizar hasta que punto se ha utilizado este margen de maniobra y que factores han
condicionado o restringido, en la prctica, esta supuesta discrecionalidad en el diseo de
los sistemas autonmicos de funcin pblica.
El objeto de estudio de la investigacin lo constituyen los sistemas de funcin pblica

de las administraciones de las comunidades autnomas.
El funcionamiento de estos sistemas de gestin de los recursos humanos se desarroll

inicialmente a partir de un conjunto de normas formales que establecan un marco de
actuacin, con importantes rigideces pero tambin con indicaciones abiertas a su
posterior interpretacin que dejaban margen a la discrecionalidad. En paralelo se
configuraba una direccin poltica de las organizaciones autonmicas que, en la mayor
parte de casos, prestaba poca atencin al mbito de la gestin y la administracin
pblica, como cuestiones de carcter tcnico del funcionamiento interno de los
aparatos pblicos, y por lo tanto que se tomaban como dados5. Ambas esferas, la
normativa formal y la direccin poltica, dejaron importantes mrgenes de maniobra
para que, desde las unidades internas de personal, se desarrollasen sistemas
diferenciados de gestin de los recursos humanos.
A travs de la definicin e implementacin de diferentes polticas pblicas, desde las

unidades de personal de las administraciones autonmicas se pretendi aunar: 1) la
legitimidad que aportaba el seguimiento de las normas establecidas con actuaciones
aceptadas como vlidas en los crculos especializados en la gestin de recursos humanos
y, al mismo tiempo 2) desarrollar dinmicas acordes con los requerimientos operativos
que demandaban sus respectivas organizaciones para mantener su funcionamiento, a
4
Dada la complejidad de los sistemas de funcin pblica autonmicos, la investigacin se centra
especialmente en los colectivos de administracin general y tcnicos, y personal laboral. A lo largo de la
investigacin se incorporan referencias al resto de colectivos que componen las administraciones
autonmicas, como el personal sanitario, docente, personal de la administracin de justicia, polica
autonmica, entre otros, aunque sin entrar en el anlisis de las particularidades de sus sistemas de gestin.
5
Existen diversas referencias a la relativa poca atencin que se ha prestado desde la direccin poltica a
aspectos concretos del funcionamiento de las organizaciones pblicas (Nieto, 1996; Subirats, 1995 y
2002; y Ballart y Rami, 1996).
26
partir de la concepcin que sobre ello se defina desde la propia administracin
autonmica. Ambas dinmicas dieron origen a sistemas de funcin pblica con un alto
grado de similitud en sus parmetros generales (normativa, estructura orgnica,
procedimientos principales), que se combinaban con tan solo ciertas diferencias en
mbitos concretos en los que se produjeron adaptaciones o ajustes de carcter
incremental.
Sin embargo los procesos de transformacin de stos sistemas de gestin no

obedecieron tan solo a la intencionalidad de las unidades de personal de las
administraciones autonmicas. El contexto en el que stas unidades desarrollaban su
actividad y la red de actores, tanto intraorganizativos como interorganizativos, incidi
directamente en la configuracin del sistema de funcin pblica.
A partir de esta primera definicin del objeto de estudio, la investigacin se plante

como objetivo caracterizar los procesos de configuracin y desarrollo de los sistemas de
funcin pblica de las administraciones de las comunidades autnomas. Con ese
objetivo se pretenda caracterizar las dinmicas de surgimiento y difusin, as como su
tendencia a la estabilidad y mantenimiento ms all de los equilibrios que se dieron en
las etapas iniciales de su definicin.
El objetivo de la investigacin es caracterizar los procesos de configuracin de los

sistemas de funcin pblica de las administraciones de las comunidades autnomas
para explicar sus similitudes y su tendencia a la estabilidad.
La caracterizacin de estos procesos se plante en tres pasos. Un primer elemento era la

propia conceptualizacin de los sistemas de funcin pblica a partir de la institucin que
los integra, esto es, atendiendo a los elementos que los componen as como a sus
interrelaciones y, especialmente, a la incidencia del conjunto sobre los actores
implicados en el mbito. Un segundo paso consista en el anlisis de los procesos de
configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica, con especial
atencin a su gnesis y diseo, atendiendo a las alternativas consideradas y a las
opciones finalmente tomadas. El tercer paso era la identificacin de las dinmicas de
continuidad y cambio de los sistemas de funcin pblica de las comunidades
autnomas, atendiendo a la citada tendencia a permanecer sin grandes variaciones y
reproducirse ms all de las condiciones y equilibrios que explicaban su origen.
El desarrollo de los tres pasos de la caracterizacin de los procesos de configuracin de

los sistemas de funcin pblica se plantea buscando dar una respuesta a las importantes
similitudes observadas entre comunidades autnomas, y tambin para intentar explicar
la tendencia de estos sistemas a la estabilidad, con tan solo variaciones o ajustes
incrementales que no alteran su configuracin bsica. El siguiente grfico recoge el
planteamiento del objeto de estudio de la investigacin y el objetivo planteado
desglosado en las preguntas vinculadas a los tres pasos para caracterizar los sistemas
autonmicos de funcin pblica.
27
Grfico I.1. El planteamiento de la investigacin (I): objeto y objetivos.
Objetivos de la
investigacin
Objeto de
estudio de la Cmo pueden
investigacin conceptualizarse?
Los sistemas de
gestin de recursos Cmo se configuran
humanos de las y desarrollan?
administraciones de
las Comunidades
Autnomas
Cmo cambian y
se transforman?
Fuente: elaboracin propia.
Para operativizar la investigacin en un plano analtico, se plante combinar dos

enfoques que se consideraron complementarios para abordar la configuracin y
desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica. En primer lugar se propona
introducir la perspectiva neoinstitucionalista, para caracterizar el papel de reglas del
juego que establecan los sistemas autonmicos de funcin pblica y su tendencia a la
estabilidad. En segundo lugar se planteaba introducir el anlisis de polticas pblicas, a
travs de un modelo compuesto que permitiese incorporar una visin ms dinmica,
dando cuenta de los resultados de las situaciones de cambio potencial que surgieron a lo
largo de la evolucin de los sistemas de funcin pblica, y que podan identificarse
como oportunidades para transformar el modelo vigente.
La inclusin de esta doble aproximacin parte de la consideracin del sistema de

funcin pblica como una institucin, que se concreta y desarrolla a travs de unas
determinadas polticas pblicas. Se complementa as la definicin inicial del concepto
de sistema de funcin pblica incluyendo dos elementos clave derivados del
planteamiento analtico: su carcter de institucin, entendida como el conjunto de
normas, reglas, estructuras, rutinas y procesos que contribuyen a explicar su
configuracin, con la existencia de las polticas pblicas impulsadas en materia de
gestin de recursos humanos y que, en determinadas condiciones, pueden experimentar
cambios que resulten en una transformacin del sistema.
En otros trminos, con este doble planteamiento analtico se propone explicar la

configuracin de los sistemas de funcin pblica de las administraciones autonmicas,
es decir, el surgimiento y la evolucin del conjunto de elementos que constituyen la
gestin de recursos humanos a travs de:
28
a) La consideracin de los elementos vinculados a su carcter de institucin, esto
es, el papel de los valores, normas, reglas, estructuras, rutinas y procesos que
caracterizan el sistema de funcin pblica y que actan como constreidores y
direccionadores de sus procesos de transformacin.
b) Las polticas pblicas emprendidas en materia de gestin de personal como
concrecin de las actuaciones desarrolladas por diversos actores y que, en
determinadas situaciones de cambio potencial, pueden dar lugar a una
transformacin del sistema de funcin pblica.
En cuanto a los elementos vinculados a la institucin, aunque la normativa de funcin

pblica (para el colectivo funcionarial) y la normativa laboral (para el personal
contratado mediante el derecho privado) establecan unas pautas iniciales, se requera de
una aproximacin ms en detalle para comprobar como se interpretaban estas
disposiciones y cual era su traduccin en las dinmicas que se generaron en los sistemas
de funcin pblica en las administraciones autonmicas. Las estructuras orgnicas se
concibieron como plasmacin, ms o menos fidedigna, del enfoque con el que se
planteaba organizar el mbito de la gestin de recursos humanos. Los criterios de
agrupacin y especializacin dan cuenta de los principales temas que entraron en la
agenda y se concretaron en unidades de estructura. Por otro lado, elementos como las
rutinas y procedimientos de seleccin, retribucin o promocin, en tanto que
aplicaciones concretas que definen aquello que se dejaba abierto en la normativa,
permiten observar ms claramente cuales fueron los arreglos establecidos que orientaron
la gestin de recursos humanos. A estos elementos cabe aadir los valores y normas que
explican en buena medida su interpretacin y resultados.
La consideracin conjunta de estos elementos permite realizar una aproximacin al

sistema de funcin pblica en las administraciones de las comunidades autnomas
entendido como institucin (aunque pueda tomar distintas caracterizaciones en funcin
de cada caso). Se entiende este concepto integrando el conjunto de normas y valores en
su proyeccin sobre las estructuras, rutinas, clasificaciones y comportamientos
establecidos por los diferentes actores involucrados, y que constituyen las reglas de
juego que explican como operan realmente estos sistemas de gestin6.
Desde la perspectiva de las instituciones, los procesos de transformacin del sistema de

funcin pblica se vinculan a las dinmicas de ajuste institucional, con especial atencin
al papel de los denominados senderos de dependencia, como inercias que constrien y
dirigen las modificaciones de la institucin, y los procesos de institucionalizacin, como
fases o estadios de consolidacin de las instituciones a partir tanto de sus efectos sobre
los actores como su capacidad de resistencia al cambio7.
La incorporacin del anlisis de las polticas pblicas desarrolladas en materia de

funcin pblica pretende destacar una serie de elementos de carcter ms dinmico y
menos contextual que el que se destacaba en las instituciones. Partiendo de la definicin
clsica de Meny y Thoenig (1992), se conciben las polticas pblicas como la actividad
6
El concepto y la caracterizacin de la institucin se abordar con ms detenimiento a travs del anlisis
de los distintos enfoques denominados neoinstitucionalistas. A pesar que existen ciertos elementos
bsicos en comn, las diferencias entre enfoques y la diversidad de significados que se ofrecen impide
hablar de un nico neoinstitucionalismo.
7
En el apartado dedicado al marco terico se definen ms en detalle las distintas acepciones de estos
conceptos.
29
de una autoridad pblica (investida de legitimidad gubernamental), que se traduce en un
conjunto de prcticas y normas que conducen a la definicin de un problema y al intento
de resolverlo. Ello a partir de aproximacin diacrnica que cubre las fases de la poltica
pblica (Gom y Subirats, 1998), que se combina con el anlisis de sus elementos
constituyentes, como los actores o las instituciones vigentes, entre otros. En este caso el
mbito material de la poltica lo constituyen el conjunto de normas y procesos que
definen la gestin de los recursos humanos en las administraciones de las comunidades
autnomas.
A partir de esta primera aproximacin se propone introducir un modelo analtico

compuesto para explicar los procesos de cambio (o ausencia de ellos) en las polticas de
gestin orientadas a introducir modificaciones en el mbito de la gestin de recursos
humanos de las administraciones de las comunidades autnomas. A modo de referente
inicial se toma el modelo definido por M. Barzelay (2000) a partir de Kingdon (1984),
Baumgartner and Jones (1993) y Levitt y March (1995), que posteriormente se
complementa con otras aportaciones realizadas tambin desde el anlisis de las polticas
pblicas. Desde esta perspectiva se complementa la introduccin anterior definiendo las
polticas de gestin pblica como el conjunto de actuaciones orientadas a incidir sobre
los diversos mbitos de gestin de las administraciones pblicas, como por ejemplo las
reglas y procesos de funcionamiento, la estructura orgnica, los recursos humanos, los
recursos financieros y el presupuesto, o la auditoria y la evaluacin del conjunto. Dentro
de este grupo se ubican, por lo tanto, las polticas orientadas a incidir sobre los sistemas
Partiendo de estas definiciones iniciales, se propone destacar aquellos procesos de

polticas pblicas que resultan en una transformacin del sistema funcin pblica, esto
es, en las instituciones que lo caracterizan. Se incluyen as, en una primera
aproximacin, elementos tales como las actuaciones concretas impulsadas por los
actores presentes en el subsistema poltico, con especial atencin a los que juegan un
papel de emprendedores polticos o political entrepreneurs, las distintas imgenes o
definiciones del problema que se afronta o la aparicin de oportunidades de poltica o
policy windows para la introduccin de transformaciones, a partir de la definicin y
resultados de situaciones de cambio potencial8.
As, ms que profundizar en la caracterizacin de las polticas pblicas desarrolladas en

el mbito de la gestin de recursos humanos, el anlisis se centra en la caracterizacin
de las situaciones de cambio potencial del modelo existente y en sus resultados,
apoyando la descripcin y explicacin de los procesos de transformacin que surgen del
anlisis de las instituciones.
El anlisis conjunto de la institucin vigente en los sistemas autonmicos de funcin

pblica y de las situaciones de cambio potencial de las polticas pblicas desarrolladas
en el mbito, permite combinar una visin de carcter ms estable o estructural del
conjunto de elementos que explican la articulacin de las interrelaciones entre los
actores, a modo de reglas del juego, y una visin ms dinmica sobre las situaciones
de cambio potencial en las que diversos agentes, con intencionalidad y objetivos
diversos, plantean alterar la orientacin del sistema.
8
En el apartado dedicado al marco terico se definen ms en detalle las distintas acepciones de estos
conceptos.
30
Siguiendo el planteamiento analtico, el objeto de estudio de la investigacin lo
constituyen los sistemas autonmicos de funcin pblica, a partir de la institucin que
los caracteriza y cuya transformacin puede explicarse tanto por las dinmicas de
cambio institucional como por el resultado de situaciones de cambio potencial de las
polticas pblicas desarrolladas en el mbito.
El siguiente grfico recoge el planteamiento de la investigacin incorporando el objeto

de estudio, los objetivos y las perspectivas que integran el modelo analtico propuesto
para caracterizar los sistemas autonmicos de funcin pblica.
Grfico I. 2. El planteamiento de la investigacin (II): objeto, objetivos y perspectivas.
Perspectiva
Objetivos de la neoinstitucionalista
investigacin
El concepto de institucin:
Objeto de Cmo caracterizar el sistema de gestin de
estudio de la Cmo pueden RR.HH. a partir de la institucin vigente?
Formacin y diseo de instituciones:
Los sistemas de Qu dinmicas explican la configuracin
del sistema de gestin de RR.HH.?
administraciones de Continuidad y cambio institucional:
Qu dinmicas explican la tendencia a
las Comunidades permanecer o a transformarse siguiendo
Autnomas un sendero de dependencia?
Cmo cambian y
se transforman?
Polticas pblicas en gestin de

recursos humanos:
Que dinmicas explican los
resultados de las situaciones de
cambio potencial en el mbito de la
gestin de RR.HH.?
Anlisis de
polticas pblicas
La redefinicin del objeto de estudio asociada al doble planteamiento analtico que se

propone, combinando la perspectiva neoinstitucionalista y el modelo de anlisis de
polticas pblicas, comporta la introduccin de un nuevo objetivo, de carcter ms
terico y generalizable, a la investigacin.
31
As, trascendiendo de la concrecin de los estudios de caso analizados, se pretende
destacar la relevancia del esquema analtico que se propone para su aplicacin a otros
objetos de estudio, tanto referidos al desarrollo de sistemas de gestin como a las
actuaciones emprendidas en otros mbitos por las administraciones pblicas.
Con este enfoque, la investigacin pretende aportar informacin y nuevos argumentos

para contribuir a la reflexin sobre las investigaciones en el mbito de la Ciencia
Poltica y de la Administracin, ofreciendo evidencia de la utilidad y riqueza de las
aproximaciones neoinstitucionalistas combinadas y enriquecidas con las contribuciones
realizadas desde el campo del anlisis de polticas pblicas.
Para atender a ambos objetivos se propone construir un modelo analtico que, a partir de
las dos perspectivas, integre los elementos de carcter ms permanente y estructural,
como son las instituciones, con los elementos de carcter ms dinmico propios del
anlisis de las polticas pblicas aplicado a las situaciones de cambio potencial de su
orientacin en distintos mbitos concretos.
Se plantea como objetivo terico de la investigacin, desarrollar un modelo analtico

compuesto integrando el anlisis de las instituciones y de las polticas pblicas que
permita enriquecer los estudios realizados en el mbito de la Ciencia Poltica y de la
Administracin, combinando la inclusin de los elementos de carcter ms estructural
con los de carcter ms dinmico.
Para realizar esta concrecin de los objetivos vinculados al objeto de estudio y al

modelo analtico planteado se procede a definir las hiptesis que han de guiar el
desarrollo de investigacin.
I.3.- El sistema de hiptesis de la investigacin.
Atendiendo al objeto y objetivos planteados, la siguiente fase para operativizar la

investigacin consiste en la definicin de las hiptesis que orientaran su desarrollo. Esta
definicin se vincula directamente con la primera aproximacin realizada tanto al objeto
de estudio como a los enfoques analticos que se proponen combinar en el modelo
compuesto que se ha planteado.
Dado el carcter integral con que se plantea el anlisis, se ha optado por definir un
sistema de hiptesis que se conectan entre s a travs del desarrollo argumental que
pretende validarse con la investigacin.
Para la elaboracin de este sistema de hiptesis se realiz una primera aproximacin al

objeto de estudio, esto es, a los sistemas autonmicos de funcin pblica, a travs de un
anlisis exploratorio cuyos principales resultados se han apuntado en el apartado inicial
de este captulo. Su interpretacin, vinculada a la combinacin de las dos perspectivas
planteadas para construir el modelo analtico compuesto, permite apuntar ciertas
concreciones en las hiptesis que propone validar la investigacin.
32
En esta lnea, la combinacin de los enfoques neoinstitucionalistas y de polticas
pblicas se concreta tanto en la definicin del objeto de estudio como en los objetivos
planteados con relacin a sus dinmicas de transformacin. El sistema de hiptesis de la
investigacin pretende a desarrollar esta lnea argumental, siguiendo los pasos que se
plantearon para caracterizar el objeto de estudio.
De esta forma, la primera hiptesis versa sobre la conceptualizacin de los sistemas

autonmicos de funcin pblica a travs de la institucin que los integra, es decir, a
travs del entramado de normas, reglas, valores, estructuras, rutinas y procesos que
actan como reglas del juego para constreir y direccionar el comportamiento de los
agentes implicados. La primera hiptesis se concreta en los trminos siguientes:
a) Los sistemas autonmicos de funcin pblica pueden CONCEPTUALIZARSE a

travs de la institucin que los integra (y que se propone denominar funcin
pblica autonmica), atendiendo tanto a sus componentes como a las
interrelaciones de stos, y especialmente al impacto del conjunto en
definicin de un esquema cognitivo que delimita los mrgenes de actuacin
de los agentes implicados. Su concrecin se vincula directamente con el
sistema estatal de funcin pblica, aunque con determinados matices que
permiten identificar variaciones dentro de una misma institucin asociados
a las capacidades de actuacin de los agentes autonmicos.
Estos elementos constituyen el punto de partida para explicar la configuracin actual de

los sistemas autonmicos de funcin pblica, como resultado de una coyuntura crtica
que en un determinado momento cristaliz en un equilibrio, y que ha tendido a
mantenerse a lo largo de la evolucin posterior, delimitando los mrgenes de
transformacin de la institucin.
Precisamente la segunda hiptesis se centra en los procesos de configuracin y

desarrollo de la institucin que se ha definido para conceptualizar los sistemas
autonmicos de funcin pblica, con especial atencin a su gnesis y diseo, atendiendo
a las alternativas consideradas y a las opciones finalmente tomadas. Ello permite
apuntar la importancia del contexto inicial y el papel de la Administracin General del
Estado, tanto por constituir el principal referente para las incipientes administraciones
autonmicas como por su actividad directa sobre stas al homogeneizar los sistemas de
gestin resultantes. Las decisiones clave tomadas en los momentos iniciales, junto con
el papel de los actores encargados del diseo y desarrollo del sistema de funcin
pblica, constituyen la otra dimensin a considerar para explicar el resultado alcanzado.
La segunda hiptesis se concreta en los trminos siguientes:
b) Los PROCESOS DE CONFIGURACIN Y DESARROLLO de los sistemas

autonmicos de funcin pblica pueden describirse en trminos de
conformacin y evolucin de una institucin. Ello permite identificar como
variables clave tanto de la generacin de la institucin como de su
permanencia y difusin: (a) el contexto poltico-administrativo que
caracteriz el proceso de creacin de las comunidades autnomas, (b) la
presin de la Administracin General del Estado, (c) las decisiones iniciales
y (d) el papel de los agentes vehiculadores de la institucin.
33
Tanto las decisiones iniciales, que marcaron la evolucin posterior de los sistemas de
funcin pblica, como el propio funcionamiento de las instituciones, comportaron la
aparicin de ciertas modificaciones o ajustes de carcter incremental que no implicaron,
en principio, ni una clara intencionalidad en el cambio ni una variacin substancial de la
institucin vigente.
Estas dinmicas de cambio institucional de carcter incremental, derivadas de los

procesos de ajuste de la institucin, se combinan con el efecto de las polticas pblicas,
entendidas como acciones orientadas especficamente a modificar el sistema de gestin.
Para ello resulta esencial destacar la aparicin y los resultados de las situaciones de
cambio potencial que podan dar lugar a una transformacin substancial en la
orientacin en las polticas de funcin pblica.
En este caso se identifican los elementos constituyentes de las polticas pblicas, con
especial atencin al papel de los actores implicados y el papel de las instituciones que
constrien y direccionan las actuaciones emprendidas. Ello supone introducir una doble
direccin en el modelo explicativo, puesto que si las instituciones inciden sobre las
polticas pblicas, stas a su vez actan modificando las instituciones. Los objetivos y
planteamiento de la investigacin apuntan a enfatizar la incidencia de las instituciones
sobre las polticas pblicas que se desarrollan en los sistemas de funcin pblica,
aunque este equilibrio puede modificarse en situaciones de cambio potencial, ya sean
stas generadas por presiones exgenas o por presiones endgenas a las
administraciones analizadas.
La tercera hiptesis se plantea seguir esta argumentacin, destacando la combinacin de

las aportaciones realizadas desde las dos perspectivas incorporadas al modelo analtico,
la neoinstitucionalista y la del anlisis de polticas pblicas. Con ambos referentes, en
esta hiptesis se plantea la identificacin de las dinmicas de continuidad y cambio de
los sistemas autonmicos de funcin pblica, considerando su tendencia a permanecer
sin grandes variaciones y reproducirse ms all de las condiciones y equilibrios que
explicaban su origen, as como al resultado de las situaciones de cambio potencial de las
polticas de funcin pblica. Para el anlisis de estas situaciones se plantea el modelo
compuesto de anlisis de polticas pblicas, combinando la aproximacin a los procesos
de conformacin de la agenda poltica y el papel de la red de actores implicados en la
configuracin y transformacin de los sistemas autonmicos de funcin pblica. La
tercera hiptesis se concreta en los trminos siguientes:
c) Los PROCESOS DE CAMBIO Y TRANSFORMACIN de los sistemas autonmicos de

funcin pblica se vinculan tanto a las dinmicas institucionales como a las
polticas pblicas impulsadas en el mbito. El anlisis de las polticas en
materia de funcin pblica contribuye a identificar las variables clave para
explicar la ausencia de cambio en los sistemas autonmicos de funcin
pblica, destacando: (a) la situacin de la agenda poltica, (b) la falta de
confluencia de los flujos de problemas, polticas y poltica, (c) el tipo de
policy community configurado alrededor del tema de la funcin pblica
autonmica y (d) el papel de los emprendedores polticos.
Cabe concebir estas tres hiptesis como un sistema integrado, puesto que la referida a la
configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica (segunda
34
hiptesis), contribuye a confirmar su carcter de institucin (primera hiptesis). La
hiptesis referida a los procesos de cambio y transformacin (tercera hiptesis), a travs
del anlisis de polticas pblicas, contribuye a identificar determinadas caractersticas
propias de las dinmicas institucionales de los sistemas autonmicos de funcin pblica,
apuntadas al comentar sus procesos de configuracin y desarrollo (segunda hiptesis).
La validacin de este sistema de hiptesis, siguiendo el planteamiento de la

investigacin, se formula a travs de la combinacin de una recopilacin y una reflexin
terica sobre los principales elementos destacados de los dos enfoques se proponen
utilizar en el modelo analtico. Este proceso se vincula con el objetivo de avanzar en la
construccin de un modelo compuesto que, a partir de su aplicacin concreta al anlisis
de los sistemas de funcin pblica como ilustracin, se postula para enriquecer el
anlisis de otros objetos de estudio en los que se combine la incidencia de elementos de
carcter estructural y de carcter dinmico.
Para operativizar la investigacin, a partir de los objetivos y el sistema de hiptesis, se

plantea una doble aproximacin al objeto de estudio que integre la perspectiva
comparada con la realizacin de estudios de caso. El siguiente apartado se dedica a
precisamente a comentar la estrategia metodolgica que se desarrolla.
I.4.- La metodologa y las tcnicas de investigacin: el anlisis comparado

y los estudios de caso.
La formulacin de la estrategia metodolgica se corresponde con el planteamiento de la

investigacin, en especial con la combinacin de enfoques analticos que se ha
formulado para abordar las particularidades del objeto de estudio, siguiendo los
objetivos y el sistema de hiptesis.
Esta correspondencia se concreta en una aproximacin terico-conceptual a los

enfoques analticos que se proponen desarrollar, y una aproximacin emprico-operativa
al objeto de estudio de la investigacin. Para esta segunda aproximacin, y manteniendo
la coherencia con los objetivos y el sistema de hiptesis planteado, se establecen las
tcnicas y el instrumental analtico a utilizar para abordar los datos de carcter emprico,
tanto para el anlisis comparado como para el desarrollo de los estudios de caso.
Atendiendo a esa doble aproximacin se plantea la utilizacin de diferentes tcnicas de
investigacin, tanto de carcter cuantitativo como cualitativo, con un sistema de
triangulacin que integre informacin obtenida a travs de los distintos mtodos y
canales, mediante un proceso de retroalimentacin y verificacin simultnea (King,
Keohane and Verba, 1994 y 1995; Tarrow, 1995).
Para la primera aproximacin, orientada a construir el modelo analtico compuesto, se

ha realizado una revisin y anlisis bibliogrfica centrada en las dos perspectivas
consideradas: la del neoinstitucionalismo y la del anlisis de las polticas pblicas.
La pluralidad de enfoques que constituyen la perspectiva neoinstitucionalista, y que

impiden su consideracin como una corriente homognea, requieren de una importante
labor inicial de sntesis y estructuracin para situar sus aportaciones. Para ello tanto el
35
anlisis bibliogrfico como la reflexin conceptual que se incluyen en el marco terico
de la investigacin se centran en caracterizar los diferentes enfoques
neoinstitucionalistas identificados: el neoinstitucionalismo normativo, el rational
choice, el histrico y el desarrollado desde la teora de la organizacin. De su revisin
conjunta se propone una visin integradora orientada a incorporar los elementos
destacados para la construccin del modelo analtico.
Los temas clave y los argumentos propuestos desde las aproximaciones

neoinstitucionalistas se refieren a los tres pasos identificados para la consecucin de los
objetivos de la investigacin, esto es, para caracterizar los procesos de configuracin y
desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica a partir de la institucin que
los integra. Siguiendo este referente, se destacan el concepto de institucin, las
dinmicas y procesos de formacin y diseo de las instituciones, con especial atencin a
las dinmicas de sendero de dependencia y, finalmente, las referencias a los procesos de
transformacin y cambio institucional.
La perspectiva del anlisis de polticas pblicas se caracteriza tambin por una

importante complejidad y diversidad de enfoques, a los que aadir la existencia de
mltiples modelos analticos que vienen a destacar distintos elementos tanto de sus
componentes como de sus fases desarrollo. A esta complejidad, y atendiendo al
planteamiento de la investigacin, cabe aadir que su consideracin se realiza en
trminos de apoyo al argumento explicativo sobre los procesos de transformacin y
cambio (o de su ausencia) de los sistemas autonmicos de funcin pblica. Explicar una
situacin de no cambio siempre resulta ms complejo que dar cuenta de un proceso de
transformacin, especialmente porque en las primeras suelen confluir muchos ms
variables y actores difciles de identificar. Es por ello que se opta por apoyar con
elementos propios del anlisis de polticas pblicas la lnea argumental emprendida
desde la perspectiva neoinstitucionalista, configurndose as el modelo analtico.
De ello se desprende que tanto el anlisis bibliogrfico como la reflexin conceptual

sobre la perspectiva del anlisis de polticas pblicas se centre en las aportaciones que
faciliten el estudio de las situaciones de cambio potencial en una determinada
orientacin de polticas pblicas. Para ello se seleccion inicialmente el modelo
compuesto definido por M. Barzelay (2000), atendiendo a que versa sobre las polticas
de gestin pblica y sus procesos de cambio. Siguiendo el planteamiento de la
investigacin, se destacan sus aportaciones en referencia al papel de los procesos
vinculados a la formacin de la agenda poltica, y al papel de los actores de la red
configurada alrededor del mbito de la funcin pblica. De forma complementaria se
introducen nuevos elementos explicativos que enriquecen dicho modelo, especialmente
en la lnea de destacar el papel de determinados actores (veto players) con capacidad
para detener ciertas polticas pblicas o iniciativas encaminadas a su variacin, as como
los resultados en trminos de ausencia de cambio que resultan de ello.
La aproximacin terico-conceptual se complementa con la realizacin de un anlisis

bibliogrfico de las aportaciones tericas realizadas en relacin con el objeto de estudio,
incluyendo las investigaciones desarrolladas desde diferentes enfoques tericos, con
especial atencin al tipo de argumentos explicativos que aporta cada una de ellas. Como
va de enlace entre la aproximacin terica y la emprica, esta revisin bibliogrfica no
se concreta en un apartado especfico de la investigacin sino que se utiliza a lo largo de
36
su los distintos captulos como referente para contrastar y enriquecer los argumentos
desarrollados.
La metodologa y tcnicas a utilizar para la segunda aproximacin se adecuan al

planteamiento de la investigacin y, en especial, al modelo analtico y a las
caractersticas del objeto y los objetivos planteados en la investigacin. De la
consideracin de estos referentes se derivan tanto los aspectos en los que se va a centrar
la atencin como el instrumental analtico requerido.
Para la validacin del sistema de hiptesis formulado se requiere de un anlisis que

combine los rasgos generales de los antecedentes y de la evolucin de los sistemas
autonmicos de funcin pblica con una visin ms detallada de su concrecin
operativa en realidades singulares. La visin general ofrece parmetros para identificar
la institucin vigente, la incidencia de los referentes organizativos y las dinmicas de
desarrollo y su tendencia a la estabilidad. El anlisis de su concrecin en determinadas
administraciones autonmicas permite ilustrar aspectos tales como la configuracin
concreta de la institucin y su impacto sobre los actores involucrados, el surgimiento y
el resultado de situaciones de cambio potencial o las presiones internas y externas para
la transformacin del sistema.
Siguiendo este argumento se realiza una primera aproximacin de carcter general

mediante la revisin de los antecedentes de los sistemas autonmicos de funcin pblica
y de la institucin que permite caracterizarlos, esto es, considerando el referente de la
evolucin de la Administracin General del Estado y de su institucin en el mbito de la
gestin de recursos humanos. Posteriormente se plantea un anlisis comparado de la
evolucin de los sistemas autonmicos de funcin pblica a travs de una aproximacin
a sus principales rasgos definidores.
Para ello se propone realizar una breve incursin en la vertiente cuantitativa de su

caracterizacin, recopilando indicadores tales como la legislacin promulgada por los
gobiernos autonmicos en la materia, la evolucin de sus dotaciones de personal, o
aspectos concretos de la composicin de sus plantillas (como los grupos de adscripcin
o los vnculos laborales). Para identificar los rasgos del empleo pblico de las distintas
administraciones autonmicas se presenta un anlisis sincrnico a partir de una imagen
en un momento determinado de su evolucin, concretamente en el ao 2000. La
definicin de estos rasgos se toma como indicador del impacto de las polticas de
funcin pblica emprendidas por las administraciones de las comunidades autnomas
en la bsqueda de una mejor adecuacin a su realidad concreta, aunque dicha
composicin no informe sobre las prcticas de gestin que caracterizan al sistema de
funcin pblica.
La aproximacin a nivel ms concreto del objeto de estudio se propone a travs de la

realizacin de dos estudios de caso, esto es, de un anlisis ms detallado de los procesos
de configuracin y desarrollo de los sistemas de funcin pblica de dos
administraciones autonmicas.
Con la seleccin de los dos estudios de caso no se buscaba seleccionar una muestra
representativa de los procesos de configuracin de los sistemas autonmicos de funcin
pblica sino identificar dos realidades contrapuestas en trminos del modelo analtico
que se propone, considerando tanto los referentes en los que se inspir el sistema de
37
funcin pblica como la caracterizacin concreta de la institucin que permite
conceptualizar dicho sistema, adems de las diferencias en el tipo de situaciones de
cambio potencial de la orientacin de las polticas pblicas que se dieron.
Siguiendo estos criterios, los estudios de caso seleccionados han sido los sistemas de
funcin pblica de la Comunidad de Madrid y de la Generalitat de Catalunya. Algunos
rasgos de ambos casos permiten ilustrar el tipo de diferencias que presentan, as como el
potencial explicativo que ofrecen a partir de la aplicacin del modelo analtico.
Como elementos destacados que han incidido en la seleccin de la Administracin de la

Comunidad de Madrid, cabe destacar los siguientes:
a) La creacin de la Comunidad de Madrid no obedeci, en sus orgenes, a una

reivindicacin de carcter histrico-poltico sino que fue el resultado de un
proceso de ajuste que pretenda dar salida a una determinada realidad social,
poltica y econmica, en el marco del Estado autonmico, siendo de las ltimas en
aprobar su Estatuto de Autonoma (ley orgnica 3/1983, de 25 de febrero), para
seguir despus el proceso de las otras comunidades que accedieron a la autonoma
por el artculo 143 de la Constitucin Espaola. En otros trminos, su
planteamiento de origen se impulsaba desde el Estado para completar el mapa
autonmico, adems de obedecer a razones de carcter organizativo y de
prestacin de servicios, ms que a una voluntad o proyecto autonmico definido.
b) En las relaciones interadministrativas, el caso madrileo se tom como un
referente frecuentemente asociado a la posicin del Gobierno del Estado (con una
importante coincidencia de la formacin poltica al frente de ambos gobiernos, a
excepcin de un lapso de menos de un ao), lo que ha marcado su posicin
relativa frente al resto de comunidades autnomas.
c) La composicin del contingente de personal que integr inicialmente la
administracin autonmica madrilea, a partir de la reconversin de la Diputacin
Provincial, con una muy importante presencia de personal laboral (casi un 80%
del total), marc tanto el diseo como los contenidos de la gestin de recursos
humanos, al adoptar ciertas caractersticas propias del derecho laboral, como por
la voluntad expresa de avanzar hacia la convergencia de ambos vnculos (como se
refleja en la temprana y enftica introduccin del concepto empleado pblico,
que aparece con profusin en la ley 1/1986, de 10 de abril, de la Funcin Pblica,
para referirse al personal de los distintos colectivos).
d) Directamente asociada a la composicin de personal, pero tambin impulsada
desde la direccin poltica de la Comunidad Autnoma, destac la importante
presencia de las organizaciones sindicales y de la negociacin colectiva en el
conjunto de la gestin de recursos humanos, siendo la primera administracin que
firm un convenio nico.
e) A estos rasgos cabe aadir la alternancia de la formacin poltica en el gobierno
autonmico, ocupado por el PSOE entre 1984 y 1995, y posteriormente por el PP
hasta el ao 2003, con una clara correspondencia con la formacin que gobernaba
el Estado. Esta coincidencia, unida a la cercana y peso del Estado (adems del
Ayuntamiento de la capital), marcaron tambin el estilo y las acciones
emprendidas desde la Comunidad de Madrid, incluso en el mbito de la gestin de
su propio personal.
38
En cuanto a contenidos concretos, la seleccin del caso de la Administracin de la
Generalitat de Catalunya responde al hecho que:
a) Los referentes de origen de la autonoma catalana se vincularon, ya desde sus

orgenes, con la recuperacin de las instituciones de autogobierno de la II
Repblica, con un claro argumento de continuidad que se plasm en determinados
entes como el Diario Oficial de la Generalitat o la Escuela de Administracin
Pblica de Catalunya.
b) Partiendo de estos referentes, la Generalitat de Catalunya fue una de las
comunidades desde las que ms decididamente se impuls el proceso de creacin
del Estado Autonmico, situndose en el grupo que, siguiendo la va del artculo
151 de la Constitucin Espaola, asumieron de forma ms rpida y decidida un
mayor nivel competencial.
c) Precisamente uno de los rasgos caracterizadores de la autonoma catalana ha sido
la clara y constante voluntad de avanzar en sus cuotas de autogobierno, con la
demanda y asuncin de nuevos mbitos competenciales. El contenido poltico-
ideolgico de esta orientacin dista de los planteamientos de otras comunidades
autnomas.
d) Como elemento contextual del desarrollo de la administracin autonmica cabe
apuntar la falta de tradicin administrativa y funcionarial en Catalunya, con
especial reflejo en las elites polticas y directivas de la Administracin catalana.
e) La estabilidad de la formacin poltica en gobierno de la Generalitat de Catalunya
que, con diferentes mayoras en el Parlamento autonmico, ha permanecido en el
poder de forma ininterrumpida desde 1980. Ello favoreci el desarrollo de un
estilo propio en la elaboracin de las polticas pblicas, aunque sin un claro reflejo
en el modelo de gestin de los recursos humanos.
f) El proceso de rpida asuncin de competencias comport un crecimiento
acelerado de sus dotaciones de personal, tanto a travs de las correspondientes
transferencias como mediante procesos de contratacin directa de nuevos
efectivos, por lo que fue de las primeras comunidades que debi afrontar el reto de
gestionar un importante colectivo de empleados pblicos. Muestra de ello es que
la Generalitat de Catalunya mostr en fechas tempranas un claro inters por
establecer una regulacin propia para su funcin pblica, aprobando la ley 4/1981,
de 4 de junio, de medidas urgentes sobre la funcin pblica de la Generalitat de
Catalunya, tres aos antes de que se promulgara la ley estatal de referencia.
g) A partir de la promulgacin por parte del Estado de la ley 30/1984, de 2 de agosto,
de medidas para la reforma de la funcin pblica, la Generalitat de Catalunya fue
de nuevo la primera Comunidad en establecer una regulacin de su funcin
pblica, con la ley 17/1985, de 23 de julio, de la funcin pblica de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya.
A modo de sntesis, la seleccin de ambos casos obedece a sus diferencias en

dimensiones clave como las reflejadas en el siguiente cuadro.
39
Cuadro I.1. Principales rasgos contrapuestos entre los dos estudios de caso
seleccionados.
Comunidad de Madrid Generalitat de Catalunya
Antecedentes histricos menos destacados muy destacados
Procedencia del personal Diputacin Provincial Administracin General del

transferido inicialmente de Madrid Estado y contratacin propia
Posicin ante la autonoma reactivo anticipativo - reivindicativo
Evolucin competencias y expansin tarda, expansin inicial,

dotaciones de personal a partir de 1999 a partir de 1981
Estabilidad de la formacin Variabilidad Continuidad

en el gobierno PSOE (1984- 1995), CiU (1981 - 2003)
PP (1995-2003)
Para el desarrollo de los estudios de caso se plantea la elaboracin de un protocolo de

investigacin, de manera que se sistematice la recopilacin de datos, tanto en el mbito
cuantitativo como cualitativo, aportando informacin sobre las caractersticas que se
consideran relevantes en relacin con el planteamiento de la investigacin. El proceso
de recogida y anlisis de la informacin a travs de este protocolo se plante de forma
paralela a su contrastacin con el potencial explicativo del modelo analtico propuesto.
El protocolo de investigacin para sistematizar el anlisis de ambos estudios de caso

sigue la siguiente estructura:
1) El contexto de referencia, destacando elementos exgenos al sistema de funcin

pblica que condicionaron su configuracin, tales como cambios en la
formacin poltica al frente del gobierno autonmico, cambios en la situacin en
las relaciones con el gobierno del Estado o presiones para contener el gasto
pblico que incidieron en las actuaciones desarrolladas en materia de gestin de
recursos humanos.
2) La estructura organizativa vinculada a la gestin de los recursos humanos, en
referencia a la ubicacin orgnica y al despliegue de las unidades centrales en
materia de funcin pblica. Con este apartado se pretenden destacar tanto los
aspectos formales vinculados a la importancia otorgada al mbito como la propia
denominacin de las unidades, a modo de imagen estructural de los temas
destacados. La estabilidad de esta estructura, adems, constituye un indicador de
40
la propia capacidad de permanencia de una lnea estable de actividad en las
polticas de funcin pblica.
3) Las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos, como apartado
central del protocolo de anlisis de los estudios de caso, donde se recoge la
evolucin de los principales mbitos del sistema de funcin pblica que
destacaron en cada etapa. Se incluyen aqu las referencias a la composicin de
los equipos directivos de las unidades vinculadas a la gestin de los recursos
humanos, la normativa promulgada en la materia, el desarrollo de programas de
modernizacin, las iniciativas innovadoras en materia de gestin de recursos
humanos, o las actuaciones desarrolladas en mbitos concretos como la
formacin o la negociacin colectiva.
4) El anlisis de la etapa donde, siguiendo el planteamiento de la investigacin, se
introduce una primera aplicacin del modelo analtico propuesto, apuntando la
interpretacin de los datos ms relevantes para la configuracin del sistema de
funcin pblica.
En cuanto al instrumental analtico, la introduccin a los estudios de caso se inicia con

una recopilacin y anlisis bibliogrfico y documental sobre las administraciones
analizadas y sobre sus sistemas de funcin pblica. Aspectos como el desarrollo de la
administracin autonmica segn sus competencias, financiacin, estructura orgnica y
personal, constituyen parmetros a considerar para plantear el anlisis de los sistemas de
gestin de sus recursos humanos. En este apartado se incluyen elementos como la
normativa autonmica en materia de funcin pblica, los informes internos sobre
diagnstico y la evolucin de las dotaciones de personal, la documentacin asociada a
los programas de reforma y modernizacin, entre otros. De su anlisis conjunto se
deriva una primera imagen del sistema de funcin pblica resultante.
La fase de anlisis bibliogrfico y documental se complementa con la introduccin de

tcnicas de carcter cuantitativo y cualitativo. En relacin con los estudios de caso, la
utilizacin de las tcnicas cuantitativas se corresponde con su potencial descriptivo para
dimensionar y cuantificar el universo que se pretende analizar, con indicadores como la
evolucin del importe del captulo I del presupuesto autonmico, correspondiente a los
gastos de personal, la evolucin de la plantilla autonmica (separando el colectivo de
funcionarios de administracin general y tcnicos y personal laboral del resto de
colectivos), o la composicin de las sucesivas convocatorias de oferta pblica de
empleo. En este sentido cabe apuntar las dificultades para obtener datos fiables y
contrastables sobre dimensiones bsicas del empleo pblico autonmico, un mbito con
bastantes oportunidades de mejora en unas administraciones que parece que todava no
han consolidado sistemas de informacin integrados para dar cuenta de su actividad.
El planteamiento de la investigacin orienta el desarrollo del apartado principal de los

estudios de caso a partir de la utilizacin de tcnicas cualitativas. Ello se explica por el
propio modelo analtico que pretende captar la incidencia de factores difcilmente
cuantificables pero que resultan claves tanto para identificar la institucin que
caracteriza la funcin pblica autonmica como para analizar su configuracin y
desarrollo. Tambin la identificacin de las polticas pblicas desarrolladas, as como
las iniciativas de cambio emprendidas, requeran de una mayor aproximacin al objeto
de estudio que poda conseguirse mediante el uso de tcnicas cualitativas.
41
La tcnica utilizada de forma predominante fue la entrevista en profundidad
semiestructurada de carcter informativo, dirigida a una muestra cualitativamente
representativa de los principales actores implicados en los procesos de configuracin y
desarrollo de la funcin pblica autonmica.
Aunque esta tcnica no suele ser muy usada en investigaciones desarrolladas desde el
mbito de la Ciencia Poltica, y cuando lo es se toma de forma secundaria y como apoyo
(Devine, 1995), en esta investigacin jug un papel clave tanto para obtener
informacin como para contrastar la obtenida por otras vas. En cuanto a la recopilacin
de informacin, mediante las entrevistas semiestructuradas se pueden aprehender
destalles esenciales sobre aspectos no documentados o no explicitados sobre el
funcionamiento efectivo de los sistemas de funcin pblica. Ello resulta especialmente
relevante cuando, como en el objeto de estudio citado, la dimensin informal cobra
especial relevancia para dar cuenta de los resultados obtenidos.
Siguiendo la perspectiva terica central de la investigacin, el neoinstitucionalismo, la

incorporacin al anlisis de elementos como los valores y las actitudes, las reglas
informales o las visiones y percepciones de los diferentes agentes, requiere de una
mayor aproximacin que tambin puede conseguirse mediante la realizacin de
entrevistas en profundidad.
La incorporacin de este tipo de elementos al anlisis comporta la existencia de

mltiples posiciones subjetivas tanto al describir como al valorar la configuracin y los
resultados del sistema de funcin pblica. Con ello surgen problemas asociados a la
validez y a la fiabilidad de la informacin obtenida mediante la realizacin de
entrevistas (Bryman, 1989; Bryman y Burgess, 1994).
La validez interna se refiere a la necesidad de reducir los errores en el diseo de la

investigacin que pudieran cuestionar las conclusiones alcanzadas, concretndose en el
sesgo que surgira de no considerar o sobredimensionar alguna de las subjetividades
presentes. Conectando con ello, la validez externa se refiere a la capacidad para realizar
generalizaciones de las conclusiones obtenidas y, por ende, de demostrar su credibilidad
(Wolcott, 1990). Para evitar los problemas de validez se dise una muestra
cualitativamente representativa de los diferentes agentes que se consideran relevantes en
relacin con la configuracin y desarrollo de los sistemas de funcin pblica. Esta
muestra no pretenda ser cuantitativamente representativa, sino cubrir las diferentes
posiciones relativas de los actores vinculados al objeto de estudio.
La clasificacin y seleccin de estos grupos de actores se realiz siguiendo tanto los

resultados de una primera aproximacin de carcter exploratorio al objeto de estudio
como a partir del propio planteamiento de la investigacin. Del modelo analtico
propuesto se derivan, entre otros, la necesidad de incorporar no tan solo a los directivos
y tcnicos de la unidad central de personal sino tambin a una muestra ms amplia de
agentes internos pertenecientes a la propia administracin considerada y que constituyen
el intorno o entorno interno de la organizacin. Desde la perspectiva
neoinstitucionalista y desde el anlisis de polticas pblicas se destaca tambin el papel
de los actores que constituyen el entorno externo, conformado en una primera corona
con perfiles como los representantes sindicales o los miembros de firmas de consultora
especializada en este mbito y que han colaborado con la administracin objeto de
estudio.
42
La muestra de entrevistas tambin incluy a agentes que conforman un entorno ms
alejado o una segunda corona alrededor del sistema autonmico de funcin pblica. Se
trata de profesionales vinculados a este mbito de gestin en otras administraciones
pblicas y que conforman una suerte de comunidad especializada con destacados puntos
de encuentro. Finalmente se consider oportuno consultar a especialistas, acadmicos e
investigadores, conocedores tanto de las administraciones analizadas como del propio
campo de estudio que conforma la funcin pblica (desde una perspectiva de gestin), y
que ofrecen una determinada interpretacin de su realidad y evolucin.
Siguiendo este esquema, los grupos y perfiles profesionales seleccionados en esta

muestra cualitativa son:
Cuadro I.2. Grupos y perfiles profesionales de la muestra de entrevistas realizadas.
Grupo Perfil profesional
Unidades centrales de personal Directivos y tcnicos de la unidad central de personal

(actuales e histricos).
Intorno de la organizacin Directivos y tcnicos de las unidades descentralizadas

de personal.
Directivos y tcnicos de unidades transversales
encargadas de temas de organizacin.
Representantes de las organizaciones sindicales.

Entorno de la organizacin Directivos y tcnicos de firmas de consultora que
hayan colaborado en proyectos concretos de personal
o en programas de modernizacin con la
administracin analizada.
ducen los intercambios entre los actores
Entorno vinculado al mbito de la Directivos y tcnicos vinculados a la gestin de

funcin pblica. recursos humanos de otras administraciones (estatal,
autonmica y local).
Expertos en el mbito de la Profesores e investigadores de universidades y centros

funcin pblica de investigacin que han trabajado o analizado la
administracin objeto de estudio.
A partir de la seleccin de los grupos comentados, y de cara a completar

cuantitativamente la muestra, se recurri a la tcnica de la bola de nieve, esto es, a
que cada entrevistado sugiriese posibles entrevistas para completar la recopilacin de
datos y su contrastacin. A partir de una seleccin inicial lo bastante diversa para captar
las diferentes posiciones establecidas con relacin al objeto de estudio, mediante esta
tcnica se complet y diversific la muestra cualitativa. Con ello se evitaba un posible
problema de sesgo por parte de los grupos de profesionales entrevistados.
43
Para paliar los potenciales problemas vinculados a la validez externa, con relacin a la
generalizacin y credibilidad de las conclusiones, se opt por dimensionar la muestra de
entrevistas de tal manera que se cubriesen los principales mbitos temticos
considerados relevantes atendiendo al planteamiento de la investigacin. En otros
trminos, el nmero de entrevistas se dimension a medida que avanzaba la
investigacin hasta conseguir cierto nivel de saturacin en cuanto a los argumentos
ofrecidos. En diversos casos se opt por realizar ms de una entrevista al actor
seleccionado, para validar y contrastar de nuevo sus informaciones e interpretaciones.
Siguiendo este proceso se entrevistaron a 65 profesionales, en un total de 90 entrevistas,
con la siguiente distribucin (en el Anexo 1 se incluye la relacin de entrevistas
realizadas):
Cuadro I.3. Grupos de actores y entrevistas realizadas.
Personas Entrevistas
Grupos de actores entrevistadas realizadas
Unidades centrales de personal 22 32
Intorno de la organizacin 11 17
Entorno de la organizacin 9 9
Entorno mbito de la funcin pblica. 10 15
Expertos en funcin pblica 12 18
TOTAL 65 90
Adems del tema de la validez interna y externa, la cuestin de la fiabilidad planteaba la

necesidad de considerar que la informacin debera ser obtenida y analizada de tal
forma que un investigador que repitiese las mismas llegara a resultados similares, esto
es, que los resultados de la investigacin deban soportar una comprobacin cientfica
experimental. Para afrontar este tipo de problemticas vinculadas a la contrastacin de
resultados se recurri a la triangulacin (King, Keohane y Verba, 1994 y 1995; Tarrow,
1995). Siguiendo este referente se combinaron los datos obtenidos a travs de diferentes
tcnicas de investigacin y a partir de diversas fuentes de informacin.
Un primer mbito de contrastacin consisti en refrendar la informacin obtenida a

travs del anlisis documental, especialmente de programas e informes sobre las
iniciativas de reforma de la funcin pblica, con la interpretacin y valoracin ofrecida
tanto por los agentes que impulsaron tales iniciativas como por sus antecesores y
sucesores, adems de los agentes que conformaban los distintos intornos y entornos de
la organizacin. Atendiendo a la distancia que suele darse entre los postulados de dichos
programas y su implementacin, o entre lo establecido en determinadas normas y su
44
aplicacin efectiva, la contrastacin con los agentes implicados resulta esencial para
captar la verdadera naturaleza del sistema autonmico de funcin pblica.
En la lnea de validar descripciones, interpretaciones y valoraciones de la configuracin

y desarrollo del sistema de funcin pblica se realizaron entrevistas a los distintos
grupos de actores antes comentados y, dentro de ellos, a representantes de las diferentes
posiciones identificadas. En el caso de la Comunidad de Madrid, por ejemplo, se
pregunt a los entrevistados vinculados a la etapa socialista sobre los rasgos del modelo
desarrollado en la etapa posterior, y viceversa para los entrevistados implicados en la
etapa de gobierno del Partido Popular. En el caso de la Generalitat de Catalunya la
contrastacin se realiz mediante preguntas cruzadas entre actores de diferentes etapas.
En ambos casos, obviamente, la contrastacin de datos mediante entrevistas se extendi
a los actores identificados en el intorno y entorno de la organizacin.
Siguiendo esta va para afrontar las cuestiones vinculadas a la validez y fiabilidad de los
datos e informaciones obtenidas, y a partir del planteamiento de la investigacin, se
definieron dos tipos bsicos de entrevistas informativas: las de primer nivel y las de
segundo nivel. Las entrevistas informativas de primer nivel se dirigan a actores que
disponan de un conocimiento directo y cercano al sistema de funcin pblica
autonmico objeto de estudio, as como sobre su trayectoria. Se incluyeron en este
apartado desde los Directores de la Funcin Pblica (actuales e histricos), a tcnicos de
la propia unidad o de unidades vinculadas. Las entrevistas informativas de primer nivel
se realizaron siguiendo una de las dos vas siguientes:
- Entrevista en profundidad semiestructurada a partir de un cuestionario (que se

incluye en el Anexo II de la investigacin) que se estructura en tres apartados:
(1) condiciones previas de la administracin autonmica, (2) los actores de la
gestin de recursos humanos en la administracin considerada y (3) el sistema
de gestin de recursos humanos, donde se incluyen preguntas desde los rasgos
definidores del modelo hasta la caracterizacin de determinados mbitos
concretos de gestin como el de las relaciones de puestos de trabajo o las
polticas de funcionarizacin.
- Discusin a partir de un borrador con los principales argumentos elaborados
para describir la configuracin y desarrollo del sistema autonmico de funcin
pblica. Este tipo de entrevistas se planteaban como contrastacin de los
resultados obtenidos en la investigacin, aunque no incluan el apartado de
anlisis para evitar influir en la opinin expresada por los actores contactados.
Complementando esta aproximacin inicial, las entrevistas y consultas informativas de

segundo nivel se plantearon como un refuerzo necesario para ampliar y contrastar los
argumentos desarrollados. Este segundo tipo de entrevistas-consultas, con un enfoque
mucho ms abierto, no siguieron un cuestionario predefinido sino que se centraron en
aspectos puntuales de la investigacin que se consideraba oportuno verificar mediante
su discusin con profesionales y expertos en la materia. Precisamente el perfil de
personas entrevistadas y consultadas en esta categora inclua principalmente
acadmicos, investigadores y profesionales vinculados al campo de la gestin de
recursos humanos de las administraciones pblicas (tanto autonmicas como estatal y
locales).
45
En el siguiente cuadro se ofrecen los datos sobre las entrevistas realizadas, segn el tipo
de actor y la modalidad de utilizada.
Cuadro I.4. Grupos de actores y tipos de entrevistas realizadas.
Entrevistas informativas Entrevistas y consultas

de primer nivel de segundo nivel
Grupos de actores Personas Entrevistas Personas Entrevistas
entrevistadas realizadas entrevistadas realizadas
Unidades centrales de personal 17 26 5 6
Intorno de la organizacin 4 7 7 9
Entorno de la organizacin 9 9
Entorno mbito de la funcin pblica. 11 15
Expertos en funcin pblica 2 2 10 16
TOTAL 32 44 33 46
Tomando como base las entrevistas realizadas siguiendo las dos variantes (en el Anexo
I se incluye el listado de personas entrevistadas), la elaboracin de los estudios de caso
integr tambin el resto de tcnicas de investigacin comentadas. En su elaboracin se
adopt el enfoque de narraciones analticas (analytic narratives) descrito por Barzelay
(2000), consistente en la explicacin analtica de los rasgos significativos de un
determinado caso mediante la utilizacin de la evidencia histrica (a partir de su
evolucin) y de modelos formales para apoyar su anlisis. De esta forma se orienta la
descripcin del estudio de caso a partir de las variables que se destacan con el modelo
analtico, ofrecindose una interpretacin analtica del mismo que puede dar paso a
generalizaciones atendiendo a las dimensiones consideradas (sobre la institucin y las
polticas pblicas). La flexibilidad en la utilizacin de las narraciones analticas se
complement con el rigor en su seguimiento a partir del protocolo antes comentado,
como mecanismo para asegurar la sistematicidad en la recopilacin y anlisis de la
informacin y as, a travs del modelo analtico, validar el sistema de hiptesis de la
investigacin.
I.5.- La estructura de la investigacin.
A partir del planteamiento de la investigacin, su desarrollo se estructura en los cinco

captulos siguientes. En el primero de ellos, el segundo captulo, se presenta el marco
terico centrado en la descripcin, sistematizacin y reflexin sobre las aportaciones
realizadas desde las dos perspectivas analticas consideradas, la neoinstitucionalista y la
del anlisis de polticas pblicas. En el captulo se realiza una labor de seleccin y
organizacin de la multiplicidad y diversidad de contribuciones realizadas en ambas
perspectivas, tomando como criterio los objetivos de la investigacin y atendiendo a la
46
construccin del modelo analtico. El captulo finaliza con la construccin del modelo
propiamente dicha, que se esboza grficamente a modo de gua para el anlisis que se
realiza en los siguientes captulos, en su aplicacin concreta a los sistemas autonmicos
de funcin pblica.
En el tercer captulo se plantea una aproximacin a los antecedentes y a la situacin

actual de los sistemas autonmicos de funcin pblica, combinando la descripcin y la
aplicacin del modelo analtico planteado en el captulo anterior. En la identificacin de
los antecedentes de los sistemas autonmicos de funcin pblica se analiza el sistema
estatal, a travs de su evolucin desde el siglo XIX hasta la actualidad, destacando para
las distintas fases aquellos elementos que incidieron en la configuracin de la
institucin. En un segundo apartado se realiza una doble aproximacin a los rasgos
definidores de los sistemas autonmicos de funcin pblica. En primer lugar se ofrece
una visin de conjunto a travs de indicadores como el despliegue competencial y la
aprobacin de la normativa propia en materia de funcin pblica, hasta el crecimiento
reciente de sus dotaciones de personal. Seguidamente se profundiza la caracterizacin
dichos contingentes de personal en un momento concreto, incluyendo indicadores como
su composicin por vnculos laborales y por grupos de adscripcin. El captulo concluye
con la aplicacin del modelo analtico planteado tanto a la evolucin de los antecedentes
como a la situacin actual de los sistemas autonmicos de funcin pblica, a partir de la
aproximacin realizada.
Los dos captulos siguientes, el cuarto y el quinto, se ocupan de los estudios de caso
seleccionados y desarrollados a partir del planteamiento de la investigacin: los
sistemas de funcin pblica de la Comunidad de Madrid y de la Generalitat de
Catalunya. La presentacin de ambos casos se realiza mediante el formato de
narraciones analticas antes citado, siguiendo un orden cronolgico a partir de las fases
identificadas en la evolucin de cada uno de ellos. La divisin por fases responde a la
identificacin de diferentes momentos en el surgimiento y configuracin de los sistemas
de funcin pblica, particulares para cada uno de los casos considerados. Aunque
coinciden en el nmero de cuatro, ni las fechas de inicio ni la duracin de las fases de
cada estudio de caso duracin son equiparables. Para la identificacin de cada fase se
parte del protocolo de investigacin comentado en el epgrafe dedicado a la
metodologa, incluyndose los apartados referidos al contexto de referencia, a la
estructura orgnica y a las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos.
Este esquema permite sistematizar la recopilacin y presentacin de datos para cada
fase, y se complementa con un apartado en el que se realiza un primer anlisis parcial
mediante la aplicacin del modelo analtico propuesto. Tanto la necesaria labor de
descripcin de los casos, teniendo en cuenta la inexistencia de referencias que den
cuenta de la evolucin de ambos sistemas de funcin pblica, como la inclusin el
anlisis referenciado, explican la considerable extensin de ambos captulos. La opcin
por mantenerlos como captulos y no subdividirlos, sin embargo, obedece a la
oportunidad de ofrecer conjuntamente una visin integrada de la descripcin y del
anlisis realizado.
En el captulo sexto se presentan las conclusiones de la investigacin, con una estructura

que no sigue el orden cronolgico anterior sino que se ordena por criterios conceptuales,
abordando en sus tres apartados centrales la conceptualizacin de la institucin, el
anlisis de sus procesos de configuracin y desarrollo y el anlisis de sus procesos de
cambio y transformacin. Para realizar y presentar estos tres apartados que se
47
corresponden con las hiptesis de la investigacin se utiliza el modelo analtico
propuesto. En un apartado final se incluye un balance de los resultados obtenidos, tanto
en referencia al modelo analtico como al objeto de estudio analizado y, a partir de
ambos, se plantea una posible agenda de investigacin a desarrollar.
48
II.- EL MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN.
49
50
II.- EL MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN.
II.1.- EL MARCO TERICO: INTEGRANDO INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS. _____________ 52

II.2.- ENFOQUES NEOINSTITUCIONALISTAS Y SISTEMAS AUTONMICOS DE FUNCIN PBLICA. ___ 53
II.2.1.- Los enfoques neoinstitucionalistas. _____________________________________ 53
2.1.1.- Neoinstitucionalismo normativo. ____________________________________________56
2.1.2.- Neoinstitucionalismo rational choice. ________________________________________58
2.1.3.- Neoinstitucionalismo histrico. _____________________________________________60
2.1.4.- Neoinstitucionalismo desde la teora de la organizacin. _________________________62
2.1.5.- Semejanzas y diferencias: hacia una visin integradora de los enfoques
neoinstitucionalistas. ___________________________________________________________64
II.2.2.- Aportaciones desde la perspectiva de las instituciones (I): el concepto de institucin.
______________________________________________________________________ 66
2.2.1.- El concepto de institucin: elementos distintivos e implicaciones para la investigacin. _69
2.2.2.- De los cuatro enfoques a las dos orientaciones neoinstitucionalistas. _______________71
2.2.3.- Los sistemas de gestin de recursos humanos como institucin: una aproximacin desde el
neoinstitucionalismo.___________________________________________________________73
II.2.3.- Aportaciones desde la perspectiva de las instituciones (II): las dinmicas de
configuracin, transformacin y desarrollo de las instituciones._____________________ 76
2.3.1.- Formacin y diseo de instituciones: las fases de institucionalizacin y las dinmicas de
isomorfismo institucional. _______________________________________________________76
2.3.2.- Dinmicas de path dependence: elementos constitutivos e implicaciones para el anlisis.82
2.3.3.- Transformacin institucional: alcance del cambio y la continuidad del modelo. _______90
II.3.- EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y LOS SISTEMAS AUTONMICOS DE FUNCIN PBLICA. 95
II.3.1.- Los modelos de referencia del anlisis de las polticas pblicas. ______________ 97
3.1.1.- La configuracin de la agenda y la confluencia de los flujos de problemas, poltica y
polticas: el modelo de Kingdon.__________________________________________________97
3.1.2.- Los escenarios de cambio, la imagen del tema y los mbitos de decisin: el modelo de
Baumgartner y Jones. __________________________________________________________99
3.1.3.- El aprendizaje organizativo, las rutinas y las instituciones: el modelo de Levitt y March.
___________________________________________________________________________101
II.3.2.- Aportaciones desde el anlisis de polticas pblicas: un modelo compuesto. ___ 102
3.2.1.- Factores vinculados al proceso de la poltica pblica. __________________________105
3.2.2.- Factores vinculados a los actores. __________________________________________106
II.4.- LA CONSTRUCCIN DEL MODELO ANALTICO. __________________________________ 108
51
II.1.- El marco terico: integrando instituciones y polticas pblicas.
En este apartado se presenta el marco terico para el desarrollo de la investigacin,

siguiendo el esquema apuntado en el captulo anterior. La presentacin de este marco
terico se realiza a travs de la descripcin y anlisis de los conceptos considerados de
cara a construir el modelo analtico a partir de la combinacin de las perspectivas
neoinstitucionalista y del anlisis de polticas pblicas.
Trascendiendo de su aplicacin al examen de los sistemas autonmicos de funcin

pblica, el modelo analtico atendiendo a su potencial aplicacin a otros mbitos en los
que se combinen elementos de carcter estable, a modo de reglas del juego reflejadas en
una institucin, y elementos de carcter dinmico vinculados al desarrollo de polticas
pblicas. Partiendo de esta vocacin de generalidad, la conceptualizacin del modelo se
realiza en trminos genricos, aunque incluyendo referencias concretas al objeto de
estudio a modo de ilustracin de su potencial analtico.
Siguiendo esta orientacin resulta conveniente describir tanto los conceptos a utilizar en
el modelo como su combinacin e integracin, atendiendo a que provienen de dos
perspectivas analticas diferentes. Un primer aspecto a tener en cuenta es la considerable
complejidad y diversidad que caracteriza tanto las aproximaciones neoinstitucionalistas
como las propias del anlisis de polticas pblicas. Atendiendo a esta pluralidad se
requiere primera delimitacin de las aportaciones de ambas que se incorporan al modelo
analtico. Para ello se propone un esbozo de las diferentes corrientes
neoinstitucionalistas y una propuesta de sistematizacin de los modelos de anlisis de
polticas pblicas considerados, coherente con el planteamiento de la investigacin. Esta
labor de identificacin y clasificacin se complementa, en cada caso, con una
aproximacin ms en detalle a los conceptos a incorporar en el modelo analtico,
aportando su definicin e implicaciones en concordancia con los objetivos de la
investigacin.
El apartado del marco terico finaliza con la construccin del modelo analtico, como
paso previo para el anlisis del objeto de estudio, tanto a travs de la aproximacin
global y de sus antecedentes como mediante los dos estudios de caso seleccionados. En
la lnea de mantener la coherencia entre el objetivo de carcter terico y la
aproximacin al objeto de estudio, en los siguientes captulos dedicados a realizar una
necesaria descripcin de los sistemas autonmicos de funcin pblica se incluye la
interpretacin que surge de aplicar el modelo analtico que se describe en este apartado.
Complementando esta aplicacin, en las conclusiones de la investigacin se amplia el
anlisis realizado con un enfoque de carcter ms conceptual, a modo de validacin de
las hiptesis y contrastacin global de la estrategia de investigacin desarrollada.
52
II.2.- Enfoques neoinstitucionalistas y sistemas autonmicos de funcin
pblica.
La presentacin de los argumentos y conceptos asociados a los enfoques

neoinstitucionalistas se formulan como parte principal del marco terico de la
investigacin, constituyendo la base conceptual del modelo analtico que se propone
desarrollar.
La presentacin de los enfoques neoinstitucionalistas se presenta en tres fases. En una

primera se plantean sus principales caractersticas distintivas de los cuatro enfoques
considerados (normativo, rational choice, histrico y de la teora de la organizacin),
destacando sus lneas argumentales ms importantes y los conceptos asociados a ellas.
La consideracin de stos rasgos genricos, junto con los factores de coincidencia y de
divergencia entre los diversos enfoques, sirven como punto de partida para construir un
modelo compuesto que integre las distintas aportaciones que se consideran relevantes
para la investigacin.
En una segunda fase se centra la atencin en la definicin y caracterizacin del concepto

de institucin, elemento fundamental del modelo analtico y punto de partida de la
aplicacin de los enfoques neoinstitucionalistas al objeto de estudio. Para la
construccin de este concepto se plantea una sntesis de los enfoques comentados en dos
orientaciones bsicas, a partir de las cuales clarificar las implicaciones de la definicin
que se selecciona para desarrollar la investigacin. La reflexin sobre las concreciones
del concepto de institucin se complementa, en una tercera fase, con la introduccin de
los conceptos asociados a los procesos de configuracin y desarrollo de las
instituciones. De la consideracin de estos conceptos se derivan los factores a
considerar en la construccin del modelo analtico que se propone aplicar al anlisis de
los sistemas autonmicos de funcin pblica.
II.2.1.- Los enfoques neoinstitucionalistas.
La presentacin de las lneas bsicas de la perspectiva neoinstitucionalista pretende

clarificar ciertos elementos claves ante la multiplicidad de enfoques que han tomado
esta denominacin, desde diferentes disciplinas acadmicas y con distintas premisas de
partida y argumentos explicativos. Este requerimiento inicial se justifica, asimismo, por
el carcter incipiente de estos enfoques en el campo de la Ciencia Poltica y de la
Administracin en Espaa.
La consideracin de esta diversidad de aproximaciones tiene su origen en la falta de una

definicin claramente aceptada y compartida del concepto central de institucin. El
hecho que este nivel de disenso en la definicin de los propios conceptos clave del
enfoque se extienda tambin a sus propuestas de carcter metodolgico ha conducido a
que exista cierta coincidencia entre diferentes autores en identificar no uno, sino
diversos enfoques neoinstitucionalistas (Scott, 1995; Tolbert and Zucker, 1996;
Immergut, 1998; Peters, 1999).
53
Partiendo de esta diversidad de enfoques, y atendiendo a los objetivos de la
investigacin, en esta seccin se propone desarrollar:
a) Una presentacin inicial de los principales enfoques neoinstitucionalistas que se

consideran relevantes de cara al objeto y objetivos de la investigacin.
b) Una descripcin de las distintas definiciones que ofrece cada uno de estos
enfoques del concepto de institucin, punto de partida para el desarrollo del
modelo analtico y de la estrategia de investigacin.
Partiendo de los elementos introducidos en los apartados anteriores en las referencias al

objeto y objetivos de la investigacin, y aunque las distintas aproximaciones otorgan
distinto peso a los componentes que la conforman, a modo de definicin inicial cabe
considerar una institucin como:
un conjunto de normas, reglas, valores, estructuras y rutinas interrelacionadas,

que definen las acciones que se consideran apropiadas en trminos de
relaciones entre rol adoptado y situacin a afrontar, aportando estabilidad y
significado a la conducta de los actores. Los actores utilizan este conjunto
interrelacionado, que tiende a autoreforzarse, para determinar su conducta,
esto es, para determinar qu y quin se incluye en el proceso de decisin, cmo
se estructura la informacin, qu acciones se pueden tomar y con que secuencia
(March and Olsen, 1989; Kiser and Ostrom, 1982; Scott, 1995).
Esta definicin inicial se presenta de cara a situar el campo en el que se desarrollan los
enfoques denominados neoinstitucionalistas. Sin embargo la diversidad de orientaciones
y de disciplinas acadmicas en los que stos se han aplicado, dificultan el
establecimiento de una clasificacin unvoca. A partir de esta multiplicidad, distintas
clasificaciones (Scott, 1995; Tolbert and Zucker, 1996; Hall and Taylor, 1996;
Lindenberg, 1998; Immergut, 1998; Peters, 1999) han destacado las distinciones bsicas
que se dan entre ellos.
Estos diferentes enfoques se distinguen por los argumentos, conceptos y metodologas

que utilizan para el anlisis y por el tipo de explicacin que ofrecen de los diferentes
objetos de estudio. En esta lnea W. R. Scott (1995) identifica tres elementos
institucionales o pilares de las instituciones, en referencia a los factores que se
destacan en la definicin y anlisis de la institucin:
- El Regulativo, que enfatiza los aspectos regulativos de las instituciones, como
constreidoras y reguladoras del comportamiento. Se asocia a la aproximacin
rational choice, ms cercana a los enfoques economicistas, con autores como
North (1991) o Shepsle (1989).
- El Normativo, concibiendo las reglas como normas que inducen una dimensin
prescriptiva y evaluativa de la accin social, donde la conducta esta
condicionada e incluso dirigida por las normas, aunque existe la capacidad de
eleccin e interpretacin de stas. Se asocia ms al mbito de la ciencia poltica,
destacando la obra de March y Olsen (1984).
- El Cognitivo, donde se enfatiza la dimensin simblica y de significado de los
valores, las normas y las reglas, considerndolas como condiciones objetivas
asumidas por los actores en su interaccin social. Se trata de la aproximacin
ms cercana a la sociologa y a la teora de la organizacin, con autores como
DiMaggio and Powell (1991) o Meyer and Rowan (1991).
54
A partir de los pilares de Scott (1995) y de la clasificacin de B. G. Peters (1999), que
incluye hasta siete aproximaciones diferenciadas, a efectos de la investigacin se
destacan los siguientes cuatro enfoques neoinstitucionalistas:
1. Neoinstitucionalismo normativo, representado por autores como J. G. March y P.

Olsen. El trmino normativo, propuesto por Peters (1999) para referirse a este
enfoque, deriva del peso explicativo otorgado a las normas de las instituciones como
medio para entender su funcionamiento y determinar cmo inciden sobre el
comportamiento individual. Destaca aqu el concepto de lgica de lo apropiado
(logic of appropriatness) como medio de configuracin de la conducta de los
miembros de la institucin, en oposicin a la lgica bsicamente instrumental que
les asignaba el enfoque rational choice.
2. En contraste con este enfoque, el Neoinstitucionalismo rational choice (con autores

como E. Ostrom, K.A. Shepsle, W. Niskanen, O.E. Williamson, entre otros)
mantiene el argumento de la racionalidad de los individuos, aunque situndola en el
marco de las instituciones. En este caso las instituciones se conciben como sistemas
de reglas e incentivos dentro de los cuales los individuos intentan maximizar su
utilidad. La aparicin y configuracin de las instituciones obedece al hecho que
resuelven determinados problemas de accin colectiva. En consonancia, el cambio
en las instituciones existentes se origina cuando stas dejan de cumplir la misin por
la que fueron creadas (Ostrom, 1990).
3. El Neoinstitucionalismo histrico (con autores como T. Skocpol, K. Thelen, S.

Steimo, P. Hall, entre otros) destaca el papel clave de las decisiones clave tomadas
en las etapas iniciales de la poltica o de la institucin. Estas elecciones, y los
acuerdos institucionalizados que se derivan, determinan en buena medida las
decisiones posteriores y la propia evolucin de la institucin. Un concepto
destacado (aunque no exclusivo de este enfoque) es el de path dependence, como
el sendero marcado por las decisiones iniciales y que resulta clave para entender las
instituciones en su forma actual.
4. Neoinstitucionalismo en la teora de la organizacin, con autores como J. Meyer, B.

Rowan, L.G. Zucker o P.S. Torlbert. Tambin cercano al campo de la Ciencia
Poltica y la Sociologa de las Organizaciones, se ha desarrollado un enfoque
neoinstitucionalista que concretado en estudios realizados sobre la administracin
pblica y sus recursos humanos. Se destaca aqu el proceso de creacin de las
instituciones, con especial atencin a la generacin de significados y valores que
configuran y determinan el comportamiento de los individuos (lejos de la
funcionalidad que le otorgaba el enfoque rational choice). Como concepto a
destacar aparece la idea de isomorfismo institucional o proceso de reproduccin
mimtica de pautas institucionales como medio de adaptacin de las organizaciones
a su entorno de referencia.
A continuacin se presenta una breve aproximacin a estos cuatro enfoques

neoinstitucionalistas destacando los elementos caractersticos de cada uno de ellos.
55
2.1.1.- Neoinstitucionalismo normativo.
Bajo esta denominacin se ubican una serie de estudios que presentan en comn el
nfasis en las normas y en los valores de una determinada institucin como
determinantes y configuradores del comportamiento de los agentes involucrados en su
desarrollo. Cabe entender que la constriccin del comportamiento de los actores no se
da en un sentido coercitivo sino normativo, es decir, segn la interiorizacin de las
pautas a seguir en una determinada situacin, a partir del rol asignado dentro de las
interrelaciones (March and Olsen, 1984).
El sistema normativo que destaca este enfoque como elemento esencial de las
instituciones se compone bsicamente de normas y valores. Los valores se entienden
como concepciones sobre aquello que es preferido o deseado, a partir de una serie de
situaciones estndares que pueden tomarse como referente. Las normas especifican que
puede hacerse, legitimando los medios que pueden utilizarse para conseguir los fines
requeridos. Se definen as tanto objetivos como las vas a seguir para obtenerlos (Scott,
1995).
Esta corriente del neoinstitucionalismo surge como reaccin opuesta a las explicaciones
de carcter atomstico de los procesos sociales, tanto las ofrecidas por el behaviorismo
como por el rational choice (DiMaggio and Powell, 1991). Se critica de ambas el no
considerar la naturaleza colectiva de la actividad poltica, en la que la suma de las partes
es distinta al todo resultante. Frente a ambas aproximaciones se mantiene que los
individuos, ms que reflejar el proceso de socializacin o una suerte de caracteres
psicolgicos (behaviorismo) o actuar linealmente maximizando su utilidad en su
funcin de preferencias (rational choice), actan reflejando los valores y normas de la
institucin en la que estn involucrados.
Dado que los individuos pueden estar asociados a mltiples instituciones y pueden
adoptar distintos roles frente a una diversidad de situaciones, el elemento esencial es el
anlisis de las caractersticas de esas normas y valores que orientan y explican su
comportamiento en cada caso. Esta multiplicidad de vinculaciones institucionales
introduce el concepto de competencia institucional, pues suele darse que los
individuos reproduzcan conductas y valores de la institucin a la que se sienten ms
leales. Pinsese a modo de ejemplo, como ciertos profesionales que trabajan en la
administracin tienden a reproducir ciertas pautas de conducta y ciertas lgicas de
trabajo ms asociadas a su colectivo especfico que a las normas de funcionamiento
administrativo.
Precisamente el concepto de competencia institucional permite destacar la idea que

los individuos/actores no responden ciegamente a las normas y valores de la institucin
sino que deben interpretar y deben seleccionar las reglas de su conducta, a partir del rol
que ocupan y a partir de la situacin que afrontan, pero dentro de los lmites
establecidos por la institucin.
En este sentido el neoinstitucionalismo normativo se distingue del rational choice en

cuanto a la formacin de preferencias: mientras la aproximacin racional considera las
preferencias individuales previas y exgenas al proceso poltico en el que se encuentra
la institucin, la aproximacin normativa mantiene que los actores forman sus
56
preferencias a travs de su participacin en un proceso poltico y a travs de las
instituciones que lo regulan. En este sentido las instituciones no tan solo moldean la
conducta sino tambin la propia formacin de preferencias de los actores.
El neoinstitucionalismo normativo establece tambin una interesante distincin entre

procesos polticos agregativos y procesos polticos integrativos. Mientras los primeros
revisten una forma contractual, en la que los actores participan en la medida que
obtienen ciertos beneficios de ello, en los procesos integrativos la participacin est
basada en el compromiso con los objetivos y valores de la organizacin, que se aceptan
como propios (y se integran) (March and Olsen, 1984 y 1996).
De esta distincin surge un concepto destacado de este enfoque: la lgica de lo

apropiado (logic of appropriateness) frente a la lgica instrumental (logic of
consequentiality). A partir de un determinado rol, y frente a una misma situacin, la
lgica instrumental se preguntara cuales son mis intereses en esta situacin? para
definir la conducta resultante, mientras que la lgica de lo apropiado se planteara dado
mi rol en esta situacin, qu se espera de mi actuacin?. En otros trminos, la
distincin entre un enfoque ms calculador o racional y un enfoque normativo (March
and Olsen, 1984; Scott, 1995).
La lgica de lo apropiado viene a proveer a los actores de un repertorio de normas y

valores que guan la conducta, que cada individuo debe interpretar y seleccionar,
considerando el rol que ocupa y la situacin a la que se enfrenta. Estas normas y valores
son internalizados por el individuo y es a partir de ellos que moldea su comportamiento.
Desde otros enfoques neoinstitucionalistas, el normativo ha recibido ciertas crticas,

entre las que destacan:
- los lmites confusos entre institucin y organizacin, a menos que se defina

formalmente la organizacin y culturalmente la institucin (pero sta tambin
incluye elementos formales) (Peters, 1999).
- existe cierta contradiccin entre el grado de uniformidad asumido dentro de la

organizacin/institucin y las distintas interpretaciones de lo apropiado en cada
caso. Si ello se atribuye a la existencia de distintas subculturas dentro de la
institucin (que pueden ser opuestas), cabra plantearse hasta que punto se est
frente a una misma institucin o frente a varias.
- principalmente desde el rational choice (Dowding, 1994) se ha criticado la supuesta

autonoma otorgada a las instituciones, especialmente a partir de la interpretacin de
la obra inicial de March and Olsen (1984). En relacin con ello cabe comentar que
desde el neoinstitucionalismo normativo se conciben las instituciones como entes
supraindividuales e impersonales, aunque formados y mantenidos a partir de la
accin individual, por lo que ms que otorgar un poder autnomo-decisorio a las
instituciones, las conciben como algo ms o distinto a la mera agregacin de
conductas individuales. En todo caso desde este enfoque no se niega la capacidad de
decisin de los individuos sino que introducen importantes matizaciones a su
construccin de preferencias y a su conducta efectiva a partir de la accin de las
instituciones (March and Olsen, 1996; Peters, 1999).
57
2.1.2.- Neoinstitucionalismo rational choice.
El surgimiento de los diversos enfoques neoinstitucionalistas se plantearon como

reaccin frente a las aproximaciones tericas basadas en asunciones individualistas. Sin
embargo existen diversas corrientes, dentro del rational choice, que integran el anlisis
de las instituciones, constituyendo el que se ha denominado neoinstitucionalismo
rational choice.
Aunque los modelos de la eleccin racional basan su explicacin en el comportamiento

maximizador de la utilidad de los individuos (de base individualista), el
neoinstitucionalismo rational choice plantea que la vida poltica se da dentro de
instituciones y cabe analizar sus caractersticas para entender su rol en tanto que
constreidoras de la funcin de preferencias racional de los distintos actores.
Se toman las instituciones, desde este enfoque, como reglas e incentivos que establecen
las condiciones y el espacio poltico dentro del cual se producen los intercambios entre
los actores independientes, que siguen estrategias racionales de maximizacin de su
utilidad (que se mantiene como principal elemento de motivacin).
A partir este esquema, aunque el neoinstitucionalismo rational choice mantiene las

pautas de conducta individual que caracterizan a la eleccin racional, centra su atencin
en las reglas que envuelven el desarrollo de este comportamiento, y que se conciben
como canalizadoras y constreidoras de la conducta individual.
De hecho, siguiendo la lgica racional, los actores consideran que pueden conseguir de
forma ms efectiva sus objetivos a travs de la participacin en las instituciones. A
partir de este clculo aceptan las limitaciones que imponen las reglas institucionales en
la medida stas tambin limitan a los dems actores involucrados, crean ciertas
regularidades, limitan las opciones disponibles y, en definitiva, reducen la
incertidumbre. Se entienden as las instituciones como el resultado deliberado y expreso
de la accin concertada de los agentes (Ayala, 1999).
Un rasgo distintivo de esta aproximacin respecto del rational choice clsico es la

aceptacin que ciertas preferencias pueden ser endgenas al proceso poltico, es decir,
que la funcin de utilidad de los individuos no es completamente previa y exgena a la
institucin sino que, en cierta medida, puede ser configurada por esta (aunque sin
alcanzar el grado de incidencia que le supona el neoinstitucionalismo normativo).
En correspondencia con el pilar regulativo definido por Scott (1995), el

neoinstitucionalismo rational choice enfatiza los aspectos regulativos de las
instituciones a travs de tres mecanismos: establecimiento de reglas, inspeccin o
revisin de que todos los actores implicados acten segn estas normas, y
establecimiento de sanciones. Estos mecanismos pueden concretarse en instrumentos
informales o pueden aparecer de forma explcita como regulaciones apoyadas en la
accin de algn actor concreto (como la polica o los tribunales). Sin embargo cabe
recordar que segn esta aproximacin, el principal motivo para seguir las normas esta
en el propio inters de los actores involucrados. Precisamente a travs de esta dinmica
de acuerdo las instituciones permiten resolver problemas de accin colectiva, en la
58
medida que canalizan decisiones socialmente ptimas a partir de la agregacin de
preferencias individuales sin necesidad de establecer una autoridad.
Desde este enfoque neoinstitucionalista se relaciona el surgimiento y permanencia de

las instituciones con su nivel de eficiencia en relacin con su funcin social. Williamson
(1985) destaca el nivel de competitividad entre instituciones como un mecanismo que
permite eliminar a las ms ineficientes. Una hiptesis asociada se refiere a la
permanencia de la institucin en la medida que los beneficios que proporciona superen a
los costes que supone su mantenimiento o la creacin de una alternativa, lo que
explicara la existencia de instituciones que se sitan en subptimos colectivos
(Akelorf, citado por DiMaggio and Powell, 1991).
En este proceso competitivo, el concepto de eficiencia de las instituciones suele

asociarse a su papel en la resolucin de los problemas de accin colectiva, facilitando
las transacciones entre los agentes (Williamson, 1985; Shepsle, 1989). Conformadas as
por un conjunto de factores histricos e ideolgicos, las instituciones restringen la
discrecionalidad de los decisores, reduciendo los resultados posibles que establecera
una teora basada en ilimitadas opciones de seleccin. Sin embargo, las instituciones
juegan un papel clave en el establecimiento de un marco seguro y eficiente para el
intercambio econmico, que permite reducir los costes de transaccin, introducindose
la transaction cost theory como uno de los elementos clave de este enfoque (Coase,
1994; Williamson, 1985; North, 1991).
A diferencia del neoinstitucionalismo normativo, en este caso se establece una clara

distincin entre los conceptos de organizacin e institucin. Siguiendo el ejemplo de D.
North (1991), las instituciones seran anlogas a las reglas del juego en una competicin
deportiva, donde los equipos enfrentados equivaldran a las organizaciones.
Estas reglas del juego, distintas a las organizaciones que participan de ellas, se
consideran de surgimiento ex-novo, apareciendo de nuevo, sin considerar como
relevantes los precedentes de la institucin. Una institucin aparece y toma una
determinada estructura debido a que resuelve problemas de accin colectiva (Ostrom,
1990). Cabe matizar este rasgo, sin embargo, a partir del surgimiento de diversos
estudios que desarrollan el concepto de sendero de dependencia o path dependence,
reflejo de las opciones tomadas en un pasado, a partir de la generacin de rendimientos
crecientes o increasing returns que facilitan su mantenimiento y reproduccin (Pierson,
2000).
A partir de estas caractersticas comunes, dentro del neoinstitucionalismo rational

choice se distinguen distintas modelizaciones en funcin del elemento en que se centra
la atencin:
El modelo de agente-principal que, en el mbito de la Ciencia Poltica y de la

Administracin, ha tendido a centrarse en el problema del control de la
burocracia por parte de los polticos, ya se encuentren stos en el gobierno o el
parlamento (Banks and Weingast, 1992, Dowding, 1995a). Los polticos se
definen como los principales, que intentan que sus agentes, la burocracia,
acten de la manera que ellos consideran conveniente. Se trata de un tema
clsico en el mbito de la Ciencia Poltica y de la Administracin pero que este
59
enfoque aborda con un esquema analtico basado en los supuestos de la
racionalidad provenientes de la economa.
En el anlisis de las instituciones, los modelos vinculados a la teora de juegos
parten de asumir la existencia de una pluralidad de actores que intentan
maximizar su propia utilidad en un contexto definido por unas reglas del juego.
En este caso el control de la burocracia se define como un juego iterativo entre
agentes y principales, con diversas premisas sobre la capacidad y consecuencias
de las predicciones de cada actor sobre el comportamiento de su oponente,
cuya incidencia determinar el resultado final del juego. El nfasis se sita, en
este caso, en el diseo de reglas que faciliten la cooperacin e intercambio entre
los actores implicados.
La tercera modelizacin desde el rational choice define las instituciones como
reglas que limitan el comportamiento de los agentes implicados en la institucin
(Kiser and Ostrom, 1982; Ostrom, 1986). Ms concretamente, D. North las
define las instituciones como: las reglas del juego (...) son las limitaciones
ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por
consiguiente estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico,
social o econmico (citado por Ayala, 1999: 123).
Esta ltima aproximacin es la ms prxima a los planteamientos de la investigacin,

concibiendo las instituciones como medios para prescribir, proscribir y permitir
comportamientos (Ostrom, 1986). Desde esta aproximacin se destacan las principales
caractersticas comentadas para el enfoque, con especial atencin a la idea de la
actuacin racional de los actores cuando se adscriben a una institucin, conjugando la
autolimitacin impuesta con los beneficios esperados, tanto en trminos de
predictibilidad de la accin como por la autolimitacin que tambin realizan los dems
participantes en la institucin.
En todo caso la definicin de institucin y la lnea argumental de esta ltima

aproximacin es la ms prxima a los dems neoinstitucionalismos (especialmente al
normativo), establecindose ciertos paralelismos, aunque se mantiene el supuesto de
comportamiento racional de los actores implicados en las instituciones.
2.1.3.- Neoinstitucionalismo histrico.
La idea central del neoinstitucionalismo histrico se centra en el peso de las opciones

polticas tomadas en las etapas de formacin de la institucin (o al inici de la poltica
pblica) sobre las decisiones y acciones posteriores. Las elecciones iniciales, y los
acuerdos institucionalizados que se derivan de ellas, determinan buena parte de las
decisiones posteriores y la propia evolucin de la institucin. Sobre este proceso se
desarrolla en concepto de sendero de dependencia, marcado por las decisiones iniciales
y que resulta clave para entender las instituciones en su forma actual (aunque tal como
se ha apuntado anteriormente la utilizacin de este concepto no es exclusiva de este
enfoque). Ello no supone inferir que las instituciones perviven inalteradas sino que stas
evolucionan y se adaptan a ciertos cambios de su entorno, aunque dentro de los
parmetros definidos inicialmente (avanzan, pero siguiendo el sendero trazado).
60
A efectos de la investigacin, una idea destacada desde este enfoque es la dificultad
para alterar las instituciones vigentes, especialmente en mbitos (como los recursos
humanos) u organizaciones (como ciertas unidades de la administracin pblica) que
tienden a rutinizar su funcionamiento. Esta repeticin de las dinmicas de trabajo tiende
a reforzar las instituciones vigentes que las soportan, dificultando la introduccin de
innovaciones.
Otro elemento destacado por diversos autores asociados a este enfoque

neoinstitucionalista es la influencia de las ideas en la configuracin de las instituciones
y su consiguiente incidencia sobre el desarrollo de las polticas pblicas (Hall, 1992;
Immergut, 1992). El papel de las ideas se concreta en el establecimiento de relaciones
entre definicin de situacin y alternativa adecuada. As, las ideas proveen a los
distintos actores de un conjunto de soluciones que se corresponden a cmo se conciben
las problemticas y las polticas pblicas asociadas.
Este tipo de anlisis permite incorporar las visiones que los distintos actores utilizan (de
forma implcita o explcita) al realizar elecciones sobre la estrategia a seguir. As, la
importancia de las ideas se concreta en matizar los intereses de los actores a partir de
sus preferencias sobre las acciones a seguir, entre las alternativas disponibles. En este
proceso las ideas contribuyen a reducir la incertidumbre y la complejidad existente,
estableciendo ciertos mrgenes para orientar la actuacin de los actores implicados.
Para ello, estos modelos tericos actan a un doble nivel: 1) identificando las relaciones
causales entre objetivos y estrategias a seguir por parte de los actores a partir de una
serie de concepciones de los problemas a afrontar y de una serie de supuestos sobre el
impacto de las determinadas alternativas viables y 2) orientando los procesos de
interaccin entre los actores implicados, favoreciendo ciertas lneas de actuacin. As,
combinando definicin del problema y interaccin entre actores, las ideas inciden
tambin en configuracin de las polticas pblicas.
Atendiendo a los objetivos de la investigacin, la inclusin de esta perspectiva de

anlisis permite enlazar instituciones y polticas pblicas. Una idea institucionalizada,
es decir, integrada en las reglas y normas de actuacin, tanto formales como informales,
constrie y direcciona la poltica, y tiene efectos a medio y largo plazo. Las ideas que se
incorporan a las instituciones especifican el curso y la orientacin de las polticas
pblicas en ausencia de innovacin (Sanz Menndez, 1997).
En relacin con el conjunto de enfoques neoinstitucionalistas, el histrico plantea

diversos elementos que aparecen tambin en los dos enfoques descritos anteriormente.
El papel de las ideas como constreidoras de la accin de los actores, por ejemplo, se
puede interpretar como un puente de conexin de este enfoque con el
neoinstitucionalismo normativo. As, la incidencia de las corrientes monetaristas y
keynesianistas sobre la poltica econmica britnica se puede interpretar , siguiendo el
anlisis de P. Hall (1992), como delimitaciones de las alternativas posibles o viables, en
la lnea de la lgica de lo apropiado de March y Olsen (1984). Por otro lado, los
argumentos desarrollados desde este enfoque presentan ciertas conexiones con el
neoinstitucionalismo rational choice, especialmente en lo referido a cmo las
instituciones condicionan el comportamiento de los actores (ms que redefinir sus
preferencias, tal como se argumenta desde otras perspectivas). Con esta idea se han
realizado detallados estudios de configuraciones institucionales especficas, que se
61
toman como punto de partida para comprobar su incidencia en el comportamiento de los
actores a lo largo del tiempo (Scott, 1995).
Existen, sin embargo importantes diferencias que cabe destacar. Como indican Thelen y
Steimo, historical institutionalists would not have trouble with the rational choice idea
that political actors are acting strategically to achive their ends. But clearly it is not
very useful simply to leave it at that. We need a historically based analysis to tell us
what they are trying to maximize and why they emphasize certain goals over others
(1992: 9).
Adems, desde el neoinstitucionalismo histrico se considera que las instituciones no

son solo el resultado de la mera agregacin de preferencias o acciones individuales.
Frente a los supuestos de funcionalidad y eficiencia de las instituciones, el
neoinstitucionalismo histrico busca los orgenes de las instituciones a travs de la
reconstruccin histrica y history is not usually efficent but (...) is much more
indeterminate and context dependent (Scott, 1995: 26).
Como principales crticas a este enfoque analtico cabe apuntar lo limitado de las
explicaciones basadas en la reconstruccin histrica, cuyo proceso retrospectivo se
detiene en un determinado punto, donde el tipo de argumentos requiere la incorporacin
de otro modelo explicativo. Ello comporta ciertas dificultades para explicar, adems, los
procesos de cambio institucional.
Otro tipo de crticas se refieren a la vaga definicin de institucin que se presenta en los
estudios realizados desde esta perspectiva. Por un lado estos estudios utilizan el
concepto de institucin asocindolo al de organizacin (en referencia a burocracias
pblicas o aparatos legislativos, por ejemplo) y por otro lado introducen el concepto de
ideas para definir las instituciones como algo que va ms all de las organizaciones,
aunque sin profundizar en esa definicin (Peters, 1999). Adems la concepcin que se
ha ofrecido de las ideas, en su incidencia sobre el comportamiento de los actores y sobre
las polticas pblicas, presenta tambin cierta confusin si se pretende desagregar o
singularizar respecto del concepto de institucin.
2.1.4.- Neoinstitucionalismo desde la teora de la organizacin.
El neoinstitucionalismo de la teora de la organizacin se ubica, mayoritariamente, en el

mbito de la sociologa de las organizaciones, por lo que tambin ha recibido la
denominacin de neoinstitucionalismo sociolgico. Este enfoque se corresponde con el
pilar que Scott define como cognitivo por el nfasis que otorga a la dimensin
simblica y de significado de las instituciones, convertidas en condiciones objetivas
asumidas por los actores en su interaccin social.
Desde esta perspectiva se pone el nfasis en el proceso de creacin de las instituciones,

con especial atencin a la creacin de significados y valores que configuran y
determinan el comportamiento de los individuos (lejos de la funcin optimizadora del
rational choice). As, se mantiene el rol de las instituciones en tanto que simplificadoras
de la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones, en la medida que
ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guan la seleccin de alternativas
62
en un contexto de racionalidad limitada (March and Simon, 1987). Sin embargo se
extiende su influencia ms all de las reglas del juego que se les atribua desde el
enfoque racional, donde las preferencias de los actores se definan de forma exgena.
En el neoinstitucionalismo de la teora de la organizacin, las instituciones se definen

como estructuras formales e informales de reglas y procedimientos que condicionan la
conducta y la capacidad de actuacin de los agentes, cuyas preferencias y decisiones no
pueden entenderse sino en el contexto del marco institucional (March and Olsen, 1993).
A diferencia de los enfoques que interpretan las instituciones como creaciones con un
carcter instrumental, desde la teora de la organizacin se argumenta que las
instituciones no son necesariamente resultado de un diseo consciente (DiMaggio and
Powell, 1991). As, frente a un modelo de actores racionales en el que los individuos
calculan el coste/beneficio de su actuacin y desarrollan un comportamiento
maximizador de su utilidad, se plantea un enfoque alternativo de actores
sobresocializados que aceptan las normas sociales sin cuestionarlas, sin un
comportamiento de resistencia basado en su inters particular. Obviamente ambos
modelos tienen un carcter ideal, por lo que Tolbert y Zucker plantean su consideracin
como extremos en un continuum en el que se podran situar los referentes empricos de
contrastacin (Tolbert and Zucker, 1996).
Las instituciones son pautas supraorganizativas de la actividad humana y sistemas

simblicos, a modo de ordenacin la realidad que la dota de significado. En este sentido
condicionan el comportamiento de los agentes organizativos en la medida que
determinan la configuracin de sus percepciones y la propia definicin de sus intereses,
estableciendo tambin el tipo de interrelaciones que se producen entre ellos. Estas
reglas de actuacin de origen cultural, con su plasmacin tanto formal como informal,
van adquiriendo racionalidad a travs de los procesos de interaccin entre los distintos
agentes, hasta que alcanzan un nivel de consolidacin -o institucionalizacin- que las
convierten en parte objetiva e incuestionada de la realidad (DiMaggio and Powell, 1991;
Meyer and Scott, 1992; Tolbert and Zucker, 1996). Perrow apunta un equivalente de
este esquema con relacin a los procesos organizativos, contrastando los procesos de
administracin -rational means-oriented and eficiency-guided- con los procesos de
institucionalizacin -value-laden adaptative and responsive-. En el segundo caso las
organizaciones se adaptan a los equilibrios de poder de los grupos internos y a los
valores de la sociedad que las rodea (Perrow, 1986).
En correspondencia con este planteamiento desde este enfoque neoinstitucionalista se

destaca la adecuacin a los valores culturales predominantes, por encima de su carcter
instrumental o de su mayor nivel de eficiencia en la produccin de resultados, como
mecanismo legitimador de las instituciones. As por ejemplo, Fligstein explica el
cambio en las estrategias empresariales no como simple respuesta a los cambios en el
entorno econmico sino como cambios en las percepciones con los que directivos los
han interpretado (Fligstein, 1991). En esta lnea se habla de adaptacin de las
organizaciones a los mitos y ceremonias presentes en su entorno organizativo de
referencia (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and Scott, 1992).
En los estudios realizados desde este enfoque se introducen diversos conceptos

especialmente relevantes para los objetivos de la investigacin. As, desde su nfasis en
la dimensin simblica de las instituciones, se destacan los estudios centrados en los
63
procesos de isomorfismo institucional y el proceso asociado de decoupling. Desde
su nfasis en la creacin de instituciones se destacan los procesos de
institucionalizacin y sedimentacin, con su correspondencia con las dinmicas de
cambio institucional. En el siguiente apartado se abordaran con ms detalle estos
conceptos de cara a su incorporacin al modelo analtico y, posteriormente, para su
aplicacin al objeto de estudio considerado.
2.1.5.- Semejanzas y diferencias: hacia una visin integradora de los enfoques

neoinstitucionalistas.
En este apartado se introducen de forma sinttica los principales elementos que

distinguen las distintas aproximaciones neoinstitucionalistas comentadas, as como
aquellos elementos que presentan en comn. El objetivo es plantear la viabilidad de un
argumento explicativo que combine componentes de los distintos enfoques de cara a
mejorar su capacidad explicativa alrededor de un mismo modelo analtico.
En primer lugar, bajo las aparentes diferencias que permiten describir los distintos
enfoques, existe un conjunto de elementos comunes compartidos por los todos ellos y
que, desde su aplicacin en disciplinas acadmicas, permiten denominarlos
neoinstitucionalistas. Entre estos elementos, sin nimo de exhaustividad y teniendo en
cuenta su actual revisin, cabe destacar el consenso sobre la significacin de los
acuerdos institucionales y el rechazo a las explicaciones de carcter atomstico de los
procesos sociales (DiMaggio and Powell, 1991). Es decir, desde los distintos enfoques
neoinstitucionalistas se destaca en primer lugar el papel preponderante de las
instituciones como factor explicativo (y factor a explicar) con relacin a los procesos de
decisin poltica.
A nivel ms concreto, las distintas perspectivas neoinstitucionalistas presentan en

comn:
a) El enfatizar los mismos argumentos analticos, esto es, proponer el anlisis
partiendo de las instituciones y no de las caractersticas individuales de los
actores vinculados, aunque con ciertas variaciones en cuanto a su rol central.
b) El destacar el rol de las estructuras institucionales como condicionantes (o
determinantes, segn el grado que se considere) del comportamiento de los
distintos actores as como del resultado del proceso poltico.
c) La idea que las instituciones son capaces de moldear el comportamiento
individual, reduciendo pero no eliminando la incertidumbre, a travs de
mecanismos como la creacin de rutinas o conocimientos y valores compartidos,
entre otros. La idea de creacin de regularidades en la conducta de los agentes
implicados es un rasgo destacado en los diversos enfoques, aunque ello pueda
derivar en ciertos argumentos tautolgicos.
d) Las instituciones se configuran y desarrollan en un entorno en el que se
encuentran con otras instituciones, producindose interrelaciones complejas que
genera procesos de ajuste mutuo.
e) Las instituciones son resultado de la accin de los actores y al mismo tiempo
constrien el comportamiento de stos, aunque las distintas aproximaciones
neoinstitucionalistas ofrecen sus propias respuestas sobre el porqu estos agentes
aceptan las limitaciones impuestas por las instituciones.
64
Partiendo de estos puntos en comn, las distintas aproximaciones difieren en una serie
de aspectos concretos que inciden directamente tanto el tipo de preguntas a formular
como en la metodologa y argumentos asociados a su respuesta. Entre las principales
diferencias destacan:
a) La propia definicin de las instituciones en tanto que objetos concretos,
directamente observables y cuantificables, o bien como grupo de normas,
smbolos y valores intangibles que influencian el comportamiento de los agentes
a travs de sus percepciones sobre la realidad en la que interactan.
b) La direccin de la relacin entre individuos e instituciones, diferencindose los
enfoques que enfatizan el grado en que la institucin define el comportamiento
del individuo (normativo y teora de la organizacin) y los que se centran en el
grado en que el individuo condiciona los resultados de la institucin (rational
choice, con relacin al papel de los diseadores de la institucin).
c) Los instrumentos a travs de los cuales las instituciones limitan la accin de los
actores, es decir, los mecanismos establecidos para el seguimiento/acuerdo con el
conjunto de valores, normas y rutinas que constituyen la institucin.
d) El concepto de cambio y, con l, el grado de permanencia/estabilidad de las
instituciones, considerado un rasgo distintivo y definitorio del propio concepto
de institucin para algunas aproximaciones, mientras que otras presentan la
variacin institucional como proceso de adaptacin dinmico y continuo.
e) El origen de les preferencias. Los enfoques rational choice las asumen como
endgenas a los individuos y previas a su entrada en las instituciones. Los
enfoques normativo y de la teora de la organizacin entienden las preferencias
como resultado o producto de la participacin de los agentes en las instituciones,
a consecuencia del proceso de socializacin en los valores y normas que las
caracterizan.
f) El grado de racionalidad/autonoma otorgado a los actores que participan de una
institucin. Se distinguen as las aproximaciones racionales con unos actores
conscientes de participar en una institucin por su propio inters, y actuando para
maximizar su utilidad dentro de los mrgenes definidos, de los actores
sobresocializados que incorporan el conjunto de valores y normas como su
propio cdigo de comportamiento, adecundose a lo que se supone apropiado
en el marco de accin definido por la institucin.
Este conjunto de diferencias, junto con los propios rasgos distintivos de cada enfoque
comentado, conducen a mantener la distincin entre una diversidad de
neoinstitucionalismos. Sin embargo existen argumentos favorables a la combinacin
de algunas de stas aproximaciones que parten de un enfoque comn.
Como argumento a favor de la incardinacin de elementos provenientes de algunos de

los distintos enfoques neoinstitucionalistas se apunta su coincidencia en destacar el
papel explicativo de las instituciones, manteniendo que las instituciones importan, e
importan ms que otros elementos que pueden utilizarse para explicar determinados
fenmenos. En esta misma lnea, las distintas aproximaciones coinciden en destacar
algn factor de las instituciones como condicionante o descriptor del comportamiento
de los agentes, ya sean los valores, las reglas, los incentivos o las pautas de interaccin
que generan entre los implicados.
65
Partiendo de estos rasgos genricos, no se propone integrar en un nico modelo
elementos explicativos de los distintos enfoques, lo que podra originar problemas de
coherencia interna debido a los supuestos subyacentes, sino desarrollar un argumento
explicativo que incluya diversos factores provenientes de distintas aproximaciones que
se basan en supuestos iniciales compatibles.
No se trata, por otro lado, de un ejercicio de triangulacin (Peters, 1998), en el sentido

de explicar un mismo conjunto de hechos a travs de diferentes lentes tericas, sino de
integrar elementos pertenecientes a distintas aproximaciones en un mismo esquema
explicativo. Con ello se pretende contribuir a validar el potencial analtico de los
enfoques neoinstitucionalistas en su aplicacin para explicar los procesos de cambio de
una realidad propia de la administracin y de las polticas pblicas (en este caso las de
gestin). El desarrollo de un anlisis a partir de uno de los enfoques
neoinstitucionalistas suele requerir la introduccin de elementos propios o ms
caractersticos de otro de los enfoques (aunque variando el nfasis con el que se
considera, obviamente), lo que refuerza la idea de la necesidad de combinar las distintas
aproximaciones (aquellas que sean compatibles) en la construccin de un argumento
explicativo.
II.2.2.- Aportaciones desde la perspectiva de las instituciones (I): el concepto de

institucin.
A partir de la primera presentacin de las aproximaciones neoinstitucionalistas, en el

presente apartado se centra la atencin en los temas clave vinculados a los objetivos de
la investigacin y los argumentos que se ofrecen al respecto desde los distintos
enfoques.
El modelo analtico que se propone parte de la perspectiva neoinstitucionalista, por lo

que el primer tema a desarrollar a partir de las respuestas ofrecidas desde los distintos
enfoques es al propio concepto de institucin. De esta definicin inicial se derivan las
implicaciones en:
a) La definicin del concepto de institucin en un plano ms operativo,
sintetizando aquellas aportaciones realizadas desde los distintos enfoques
neoinstitucionalistas. Partiendo de este esquema se plantea una primera
aproximacin al objeto de estudio para proceder a identificar y caracterizar la
institucin vigente.
b) En este proceso se destacan especialmente las relaciones entre instituciones y su
entorno de referencia, como complemento a la caracterizacin de la institucin.
Puesto que las instituciones no aparecen y se desarrollan de forma aislada, su
interrelacin con otras instituciones (especialmente a travs de los propios
actores que estn implicados en diversas) resulta un elemento esencial de cara a
explicar su configuracin y funcionamiento.
Despus de comentar estos elementos asociados al concepto de institucin, los dos

siguientes temas clave a considerar se refieren a las dinmicas de configuracin y
desarrollo que se producen y, posteriormente, a las dinmicas de transformacin y
cambio (o a su ausencia). Para ello se destacan las aportaciones realizadas desde los
diversos enfoques considerados sobre:
66
c) La formacin y el diseo de las instituciones, en referencia al proceso de
creacin y configuracin de estos entramados de valores, normas, reglas,
estructuras, procesos y rutinas. La influencia de los factores del pasado o el
diseo racional buscando determinados efectos sobre el comportamiento de los
actores son algunos de los parmetros a considerar.
d) Los procesos de transformacin y cambio institucional, plantendose la
discusin entre la estabilidad y permanencia de las instituciones, como uno de
sus rasgos distintivos y definitorios, frente a una aproximacin de carcter
dinmico, que considera las instituciones como entidades cambiantes a travs de
la accin de los distintos actores implicados y a travs de la influencia de las
presiones del entorno que inciden sobre su configuracin.
El planteamiento de la investigacin desde la perspectiva neoinstitucionalista se

concreta en los trminos que aparecen en el siguiente grfico (Grfico II.1), destacando
tanto sus aportaciones a la construccin del modelo analtico como los temas clave
destacados con relacin al objeto de estudio.
67
Grfico II.1. Planteamiento de la investigacin (I): temas clave desde los enfoques neoinstitucionalistas.
PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN
La conceptualizacin de los
sistemas de funcin pblica. Procesos de configuracin y desarrollo de
los sistemas de funcin pblica.
Procesos de transformacin y cambio

de los sistemas de funcin pblica.
LOS ENFOQUES
NEOINSTITUCIONALISTAS:
Normativo, Rational choice
Histrico y Teora de la Organizacin
EL CONCEPTO DE INSTITUCIN.
LA FORMACIN Y DISEO
DE LAS INSTITUCIONES
CONTINUIDAD Y CAMBIO
ENFOQUES INSTITUCIONAL
NEOINSTITUCIONALISTAS
TEMAS CLAVE PARA EL DESARROLLO DEL MODELO ANALTICO.
68
2.2.1.- El concepto de institucin: elementos distintivos e implicaciones para la
investigacin.
En este apartado se destacan las distintas definiciones del concepto de institucin que se
ofrecen desde los enfoques neoinstitucionalistas considerados. Con ello se plantea
identificar los elementos caractersticos que se apuntan, de cara a verificar su aplicacin
al objeto de estudio considerado, es decir, si el sistema de gestin de los recursos
humanos puede ser definido como una institucin (y que implicaciones se desprenden
de la definicin que se tome como referente).
El principal rasgo distintivo de las instituciones, desde el enfoque normativo, es la

importancia de los valores y su concrecin en una lgica de lo apropiado que incide
sobre los actores implicados. Una institucin no es necesariamente una estructura
formal sino un conjunto de normas, reglas, conocimientos y rutinas que establecen los
parmetros de aquello que se considera aceptable a los agentes. En trminos de March y
Olsen (1989:21) collections of interrelated rules and routines that define appropriate
actions in terms of relations between roles and situations, es decir, un referente que
incorpora una determinada manera de definir la situacin, el rol que debe ser seguido
por los agentes y las obligaciones estn asociadas a este rol en esa situacin concreta.
Estas obligaciones se concretan en un conjunto de reglas y procedimientos asociados,
entre los cuales cada agente debe seleccionar los que considera oportunos, contando con
un margen de discrecionalidad dentro de los lmites establecidos por la institucin. Esta
discrecionalidad, sin embargo, puede generar distintas interpretaciones de lo
adecuado, lo que se traduce en la aparicin de distintas culturas organizativas dentro de
la misma institucin.
Dos componentes destacados de este concepto de institucin, y que plantean cierta

confusin en su aplicacin a casos concretos, son las reglas y las rutinas. Por rutina se
entiende una pauta estable de comportamiento asumido por los agentes implicados que
hace ms racional y predecible su comportamiento dentro de la institucin. Las reglas
representan la concrecin de la lgica de lo apropiado, como gua para los agentes
que se incorporan a la institucin y que les permiten estructurar su comportamiento de
acuerdo con lo establecido (Scott, 1995).
De esta definicin de institucin se derivan, adems, otras caractersticas como su

durabilidad o persistencia, su capacidad para influir sobre el comportamiento de los
individuos o su legitimidad inherente al hecho de ser interiorizadas por los individuos,
que interpretan su violacin como una afrenta a su propio inters. Una institucin
establecida conduce a los agentes implicados a plantear sus actuaciones en trminos de
adecuacin a las normas establecidas y no a las consecuencias que comportan, es decir,
los actores son conscientes de sus decisiones, pero las toman a partir de los parmetros
establecidos por los valores, normas y rutinas de la institucin dominante.
Este concepto de institucin que destaca la interiorizacin de los valores, normas y

rutinas por parte de los agentes implicados se acerca al concepto desarrollado desde el
enfoque neoinstitucionalista de la teora de la organizacin. Por el contrario los
enfoques propios del rational choice establecen una clara distincin entre las
preferencias de los individuos y las reglas del juego que limitan y orientan sus
actuaciones.
69
Aunque dentro del propio neoinstitucionalismo rational choice existen diversas
variaciones, todas ellas comparten el destacar el componente regulativo en la definicin
de las instituciones y el carcter racional del comportamiento de los actores implicados.
As por ejemplo, desde el modelo agente-principal se destaca el papel de las
instituciones como reguladoras de las relaciones entre actores, a partir del
establecimiento de una estructura de costes y beneficios orientada a facilitar el control
por parte del principal de la actividad desarrollada por el agente. Un requisito para que
un conjunto de reglas se convierta en una institucin es que se comparta su
conocimiento y se acepte su cumplimiento, ya sea de forma voluntaria, ya sea a travs
de la coercin.
As, desde esta perspectiva se entienden las instituciones como reglas que los individuos
utilizan para determinar quin y qu se incluye en una situacin, cmo se estructura la
informacin, qu acciones tomar y con qu secuencia, y cmo se agregan las acciones
individuales (Kiser and Ostrom, 1982). Como ya se indic en la presentacin del
enfoque rational choice, estas reglas prescriben, proscriben y permiten el
comportamiento de los actores implicados (Ostrom, 1986). En este sentido, al limitar la
discrecionalidad de los decisores, las instituciones limitan los resultados posibles de la
interaccin, reduciendo la incertidumbre de los actores implicados y aportando
estabilidad y predictibilidad al sistema. En otros trminos, las instituciones vienen a
reducir los costes de transaccin (Coase, 1994; Williamson, 1985; North, 1991).
Desde el enfoque rational choice se distinguen claramente los conceptos de institucin

y organizacin. Si las instituciones son un conjunto de reglas y normas, las
organizaciones son las instancias o arenas en las cuales los individuos se relacionan y se
organizan, de acuerdo con las instituciones vigentes (Ayala, 1999). Esta diferencia no
aparece de forma tan clara en otros enfoques, como en el caso del neoinstitucionalismo
histrico. As, por ejemplo, Thelen and Steinmo afirman que historical institutionalists
work with a definition of institutions that includes both formal organizations and
informal rules and procedures that structure conduct (1992: 2).
Sin una clara definicin que se distinga de otros enfoques, P. Hall define las
instituciones a travs de las reglas formales, los procedimientos y las prcticas
operativas estndar que estructuran las relaciones entre los actores en varias unidades de
la poltica y la economa (citado por Thelen and Steinmo, 1992: 2). La diferencia
aparece al destacarse, desde el neoinstitucionalismo histrico, la influencia de las
instituciones en la configuracin de los intereses de los actores, adems de sobre sus
interrelaciones y estrategias (Thelen and Steinmo, 1992: 8-9). En otros trminos, se trata
de la diferencia entre considerar las preferencias como exgenas a la institucin
(rational choice) o endgenas a la misma (neoinstitucionalismo histrico).
Uno de los principales rasgos de las instituciones que se destacan desde este enfoque es
su permanencia y reproduccin a lo largo del tiempo, su tendencia a mantenerse ( a
travs de dinmicas de path dependence) incluso despus de transformaciones
importantes en el entorno que origin su aparicin (aspecto sobre el que este enfoque no
realiza aportaciones destacadas). Una tendencia que tan solo se ve alterada por procesos
graduales de adaptacin o por interrupciones puntuales que dan origen a cambios
bruscos (con la idea de punctuated equilibrium que se destacar en un apartado
posterior).
70
Otro elemento destacado desde el neoinstitucionalismo histrico es la importancia de las
ideas, entendidas como corrientes de pensamiento, en la definicin de las instituciones.
En esta lnea Ellen Immergut (1992) explica la configuracin de la poltica sanitaria en
diversos pases (Francia, Suiza y Suecia) a travs de la influencia de las ideas de los
colectivos mdicos sobre aquello que se consideran buenas prcticas en medicina. Por
su parte, Peter Hall (1992) analiza la configuracin de la poltica econmica en el Reino
Unido a travs de la influencia del Keynesianismo y del Monetarismo. En este caso
ambas corrientes juegan el papel de la lgica de lo apropiado (en trminos del
neoinstitucionalismo normativo), facilitando una serie de recetas para afrontar las
situaciones definidas y constriendo las opciones aceptables por parte del gobierno.
Desde el enfoque neoinstitucionalista de la teora de la organizacin tampoco se

establece una clara distincin entre los trminos institucin y organizacin. El nfasis en
la definicin se sita, en este caso, en el proceso de creacin de valores y esquemas
cognitivos que comporta toda institucin. Como indica Scott, institutions consist of
cognitive, normative and regulative structures and activities that provide stability and
meaning to social behaviour. Institutions are transported by various carriers cultures,
structures and routines, and they operate at multiple levels of jurisdiction (1995: 33).
Con esta definicin se mantiene el carcter regulativo de las instituciones que se
destacaba en el enfoque rational choice, pero ampliando substancialmente su alcance
hasta modificar las estructuras de significado que orientan el comportamiento de los
actores. En otros trminos, se destaca la incidencia de las instituciones en la
configuracin de la estructura y contenido de las preferencias de los agentes que
participan de ellas, ms all de limitar o direccionar su margen de maniobra como
afirmaba el enfoque racional.
Diversos autores como Meyer and Rowan destacan el carcter simblico de la estructura
formal de las organizaciones, como mecanismo de adaptacin que responde a la
necesidad de legitimar su actividad en entornos donde ni los objetivos estn claramente
definidos ni existen indicadores claros que permitan evaluar su actividad. A esta idea
obedece el proceso de adaptacin de las organizaciones a los mitos y ceremonias
presentes en su entorno organizativo de referencia (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and
Scott, 1992). En esta lnea, otro elemento destacado del enfoque de teora de la
organizacin es el papel combinado de la cultura, las estructuras y las rutinas y
procesos, como canales a travs de los cuales las instituciones toman forma y se
transmiten, dando significado y sentido al comportamiento de los individuos.
El nfasis en el papel de las instituciones en la modificacin de las preferencias de los

actores implicados acerca el neoinstitucionalismo de la teora de la organizacin a los
enfoques normativo e histrico. En los tres casos se asume que las preferencias son
endgenas a la institucin, esto es, que los actores las ven modificadas a partir de su
participacin en sta. Este apunte conduce a plantear la posibilidad de realizar una
agrupacin alternativa de los enfoques neoinstitucionalistas considerados.
2.2.2.- De los cuatro enfoques a las dos orientaciones neoinstitucionalistas.
Considerando los apuntes realizados desde los diferentes enfoques neoinstitucionalistas

sobre el concepto de institucin y sus implicaciones, se puede apuntar una clasificacin
que permite agruparlos en dos orientaciones bsicas. Para realizar esta clasificacin se
71
atiende a las diferencias sobre el carcter de las preferencias de los actores con relacin
a la institucin, adems del resto de elementos destacados en los distintos conceptos de
institucin que se ofrecen desde los enfoques neoinstitucionalistas. El resultado se
ofrece, de forma sinttica, en el siguiente cuadro.
Cuadro II.1: El concepto de institucin y los distintos enfoques neoinstitucionalistas.
ENFOQUES NORMATIVO RATIONAL CHOICE HISTRICO T. ORGANIZACIN

Se define la institucin Normas, reglas, Reglas que Reglas, estructuras, Estructuras

en trminos de esquemas prescriben, proscriben procesos, prcticas cognitivas, normativas
mentales y rutinas y permiten y regulativas
Las preferencias
de los actores, respecto endgenas exgenas endgenas endgenas
la institucin son
Ideas (como Smbolos y

Elementos destacados Lgica de Costes de corrientes de significados
en el enfoque lo apropiado transaccin pensamiento), cultura, procesos y
punctuated rutinas.
equilibrium
Fuente: Elaboracin propia a partir de Scott (1995), Immergut (1998) y Peters (1999)
El supuesto de racionalidad exgena a la institucin (mantenida desde la perspectiva del

rational choice) se distancia de los tres enfoques que defienden la incidencia de las
instituciones en la configuracin de las preferencias de los actores. Esta incidencia
puede darse mediante de la lgica de lo apropiado, a travs de las ideas (que
establecen parmetros para identificar buenas prcticas) o por la introduccin de
significados y smbolos mediante un proceso de socializacin.
A partir de estas premisas, y siguiendo el esquema de P. Hall y R. Taylor (1996) y E.

Immergut (1998), los cuatro enfoques neoinstitucionalistas pueden sintetizarse en dos
orientaciones, una ms prxima al rational choice (denominada calculus) y otra que
denomina interpretacin o cultural approach, en funcin de sus argumentos
explicativos sobre el papel de las instituciones y sobre sus procesos de creacin y
desarrollo.
De las diferencias entre ambas orientaciones, destacan dos concepciones opuestas sobre
las relaciones institucin-actor y sobre el tipo de actor social que acta en la
configuracin y en la recepcin del marco institucional: (a) el actor que calcula
constantemente y de forma racional los costes y beneficios de diferentes opciones de
accin, y cuyas decisiones reflejan una estrategia que maximiza su funcin de utilidad,
y (b) el actor sobresocializado que asume y sigue las normas establecidas por la
institucin, sin cuestionarlas y sin mostrar resistencia sobre la base de su inters
particular (Tolbert and Zucker, 1996). Segn los rasgos apuntados, los enfoques
normativo, histrico y de la teora de la organizacin se ubican ms fcilmente dentro
de esta ltima orientacin.
72
Desde la orientacin calculus o rational choice se plantea una doble direccin en
las relaciones entre institucin y actor, donde ste pude modificar la institucin para
adecuar el comportamiento de los dems participantes a sus intereses individuales, pero
al mismo tiempo debe adaptar su conducta maximizadora de la utilidad a las
restricciones impuestas por la institucin. Se destaca as la capacidad de los individuos
para alterar las instituciones, aunque al mismo tiempo stas limitan y constrien su
comportamiento.
Desde la orientacin denominada cultural la lgica de lo apropiado incide

directamente sobre el comportamiento de los actores que participan en la institucin,
proceso que se inicia y refuerza con las dinmicas de socializacin de los miembros que
entran a formar parte de una organizacin. La direccin opuesta no aparece de forma tan
clara, es decir, la influencia de los actores sobre la institucin es menor y no se plantea
el desarrollo de estrategias de cambio tan fciles como en el caso anterior. Su
transformacin se formula a travs de procesos agregados, donde confluyen diversos
requisitos adems del inters de actores concretos. Desde esta orientacin las
instituciones presentan una mayor resistencia al cambio, y se caracterizan por una
mayor durabilidad y tendencia a mantenerse y reproducirse a lo largo del tiempo (a
travs de path dependence). Precisamente en estas dinmicas de permanencia juega
un papel destacado la creacin de valores, significados y esquemas mentales que
caracterizan a las instituciones.
2.2.3.- Los sistemas de gestin de recursos humanos como institucin: una

aproximacin desde el neoinstitucionalismo.
A partir de la caracterizacin inicial de las dos orientaciones, para realizar una primera
aproximacin a la aplicacin del modelo analtico que se propone construir cabe valorar
su conveniencia para abordar el objeto de estudio seleccionado. En este sentido se
plantea una primera interpretacin de los sistemas autonmicos de funcin pblica en
trminos de instituciones.
Para ello se ofrece una definicin inicial asociada a los elementos apuntados
especialmente desde la denominada orientacin cultural. Esta opcin obedece a la
propia consideracin del objeto de estudio en lo que atae a su incidencia sobre los
actores que participan, transformando sus valores y preferencias. De esta aproximacin
se deriva un modelo analtico que incorpora las variables identificadoras tanto de los
elementos de carcter ms estructural como de los de carcter ms dinmico, atendiendo
en su aplicacin a la naturaleza de los sistemas de gestin de recursos humanos y a sus
procesos de transformacin.
A partir de estas premisas se propone una primera definicin de los sistemas

autonmicos de funcin pblica a partir de la identificacin de la institucin que los
caracteriza, y que se ampliar y detallar en los siguientes captulos dedicados a la
aproximacin general a los sistemas en su conjunto y en el detalle de la configuracin
de los dos estudios de caso considerados. Se propone denominar a dicha institucin
funcin pblica (autonmica o estatal, segn el caso), apelando con ello a las
73
reglas del juego que, para el mbito de la gestin de recursos humanos, son vlidas
tanto para los colectivos funcionarial (administracin general y tcnico) como laboral.
En estos trminos se puede definir el sistema de funcin pblica a partir del conjunto de
normas, reglas, valores, estructuras, rutinas y procesos que articulan las relaciones entre
los agentes implicados, estableciendo los parmetros de aquello que se considera
aceptable a partir de las relaciones entre roles a seguir y situaciones definidas (March
and Olsen, 1989; Thelen and Steinmo, 1992). Este conjunto de elementos constituye,
adems de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo que, con carcter
simblico, proporciona estabilidad y significado al comportamiento de los actores, y se
desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales, y las
rutinas y procesos ( Scott, 1995). A partir de esta definicin concreta, pero inicial, de los
sistemas autonmicos de funcin pblica, se plantea la identificacin de sus
componentes y el anlisis de sus interrelaciones en el sentido descrito.
Los sistemas de funcin pblica de las administraciones de las comunidades autnomas

vienen regulados por un importante conjunto de normas formales que, con distinto
rango, establecen los parmetros bsicos del funcionamiento de los distintos mbito de
gestin. Este entramado normativo parte de las indicaciones establecidas en la
Constitucin Espaola, con los artculos 23, 28.1 y 103, donde se incluyen referencias
desde al acceso a la funcin pblica hasta los principios rectores del sistema en su
globalidad. Estas indicaciones se complementan con las leyes bsicas promulgadas por
el Estado, como el caso de la Ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado, de 20 de
julio de 1963 (decreto 315/1964, de 7 de febrero), o la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
Medidas Urgentes para la Reforma de la Funcin Pblica. Adems de esta normativa
bsica, existe una pluralidad de normas de rango inferior que inciden en la
configuracin de la funcin pblica, marcando directrices a las que debe atenerse (desde
normativa sobre representacin sindical y negociacin colectiva hasta mbitos como las
incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones pblicas).
Esta normativa estatal se complementa con las numerosas disposiciones autonmicas

sobre la materia, que van desde las referencias contenidas en los propios Estatutos de
Autonoma hasta las leyes autonmicas de funcin pblica y su posterior despliegue.
Este despliegue se realiza a partir de una ingente cantidad de disposiciones que regulan
apartados especficos de la gestin de personal, y que son fiel reflejo de la arraigada
tradicin jurdica que caracteriza a la administracin pblica.
Adems de estas normas formales existe una importante actividad de regulacin

informal que, a partir de los principios genricos establecidos en la normativa,
desarrolla su propia interpretacin. Aunque no existen datos que permitan ilustrar la
existencia de estas normas y arreglos informales, diversos estudios realizados destacan
algunos de sus rasgos ms importantes (Echevarra, 1995; Longo, 1995). La
caracterizacin de esta dimensin informal de la institucin vigente en los sistemas
autonmicos de funcin pblica requiere de una aproximacin ms en detalle, como la
que se ofrece a travs del anlisis de los estudios de caso, a partir de la realizacin de
entrevistas en profundidad a los diferentes actores involucrados en su configuracin y
desarrollo.
Es en stas normas informales donde se reflejan ms claramente algunos de los valores

que caracterizan el sistema de gestin de los recursos humanos, uno de sus componentes
74
ms importantes en tanto que institucin. La importancia de principios como la
igualdad, el mrito y la capacidad, aunque a travs de determinadas interpretaciones que
orientan su concrecin, son algunos ejemplos de este elemento constitutivo de la
institucin. El papel de valores como la unidad o la centralizacin tambin son
relevantes para entender, a partir de su concrecin, la verdadera naturaleza de la
funcin pblica como institucin.
Un conjunto de principios que se complementan con una tradicin legalista asociada a

la gestin en el sector pblico, a la que se aade un alto grado de formalizacin. A los
comentarios apuntados anteriormente sobre la normativa de la materia cabe aadir que
buena parte de los actores involucrados interpretan el conocimiento exhaustivo de este
entramado normativo como un indicador de vinculacin al mbito, esto es, como
muestra de cierta legitimidad para incorporarse al colectivo de profesionales
especializados en gestin de recursos humanos (y legitimados para argumentar y
realizar propuestas al respecto).
La aplicacin de la citada normativa, a partir de los valores y arreglos informales

comentados, genera una serie de rutinas y procedimientos que se reflejan en una
estructura orgnica alrededor de la funcin de personal. Su evolucin y desarrollo
informa tanto de las prioridades temticas dentro de las mltiples dimensiones de la
gestin de recursos humanos como del rango o importancia que se otorga al mbito. Las
rutinas y procesos y la estructura orgnica representan indicadores complementarios de
los valores y normas informales, especialmente en lo que atae a las dinmicas de
isomorfismo institucional y de decoupling (Meyer and Rowan, 1991) en el desarrollo de
la funcin pblica en las administraciones autonmicas.
En su dimensin de institucin, la interrelacin de normas, valores, reglas, rutinas y

procesos que se dan en el sistema de gestin de los recursos humanos generan una
suerte de lgica de lo apropiado (March and Olsen, 1989), que establece los
parmetros para el desarrollo de la actividad de los distintos actores implicados. El
conjunto de elementos que componen la institucin contribuyen a que los actores
interpreten las situaciones a las que se enfrentan, incidiendo en la definicin de que
stos hacen de sus propios intereses y expectativas, a partir de sus responsabilidades
institucionales y relacionales con el resto de actores, es decir, aquello que se espera,
como apropiado, de su rol.
En este contexto institucional algunas opciones de accin se considerarn inviables, o al

menos se les atribuirn muchas dificultades, de modo que determinadas alternativas, en
presencia de ciertas condiciones institucionales, slo se tomarn raramente. Esta doble
influencia, de direccionamiento y constriccin de la accin, aporta estabilidad pero
tambin significado al comportamiento de los agentes que participan en la institucin.
En este sentido cognitivo, la institucin impacta sobre los agentes a travs de tres
mecanismos (Sanz Menndez, 1997): a) aportando una determinada visin del mundo y
de las posibilidades de accin, b) introduciendo unas creencias de principio, con
carcter normativo, que distinguen lo correcto de lo equivocado y c) fijando una
creencias causales, referidas a las relaciones de causa-efecto que se asocian a
determinadas acciones. De esta manera la institucin no establece solo un marco de
referencia para los actores sino que llega determina sus creencias sobre la viabilidad de
las estrategias a desarrollar en su seno.
75
As, el tipo de actividades desarrolladas en el mbito de la gestin de recursos humanos
en las administraciones autonmicas se ve limitado por la normativa explcita pero
tambin por los valores y reglas informales, que establecen qu es aquello que puede
modificarse y hasta que punto puede legtimamente alterarse. Obviamente el
desarrollo de polticas modernizadoras es una de las vas que pueden alterar esta
institucionalidad y abrir nuevos cauces de accin. Desde la perspectiva
neoinstitucionalista se llama la atencin sobre la interaccin de los elementos que
constituyen la institucin, y sus interrelaciones, en tanto que constreidores de
determinadas acciones en materia de gestin de personal (las contrarias a los acuerdos y
significados establecidos) y promotores de otras (las acordes con la institucin).
De cara a complementar esta visin basada en la interrelacin de los componentes de la

institucin, y de cara a introducir los procesos que dan razn de su diseo y
configuracin, el siguiente apartado se dedica a los procesos de configuracin,
transformacin y desarrollo de las instituciones.
II.2.3.- Aportaciones desde la perspectiva de las instituciones (II): las dinmicas

de configuracin, transformacin y desarrollo de las instituciones.
Despus de realizar una primera conceptualizacin de los sistemas autonmicos de

funcin pblica a partir de la institucin denominada funcin pblica que surge de sus
elementos constitutivos y sus interrelaciones, en este apartado se introduce una visin
ms dinmica orientada a aportar el instrumental conceptual y analtico para caracterizar
sus procesos de configuracin, desarrollo y transformacin.
2.3.1.- Formacin y diseo de instituciones: las fases de institucionalizacin y las

dinmicas de isomorfismo institucional.
Los enfoques neoinstitucionalistas de la denominada orientacin cultural no suelen

destacar, generalmente, las fases iniciales de surgimiento de la institucin, situando el
nfasis explicativo en su posterior capacidad de permanencia. Sin embargo aparecen
referencias a la funcionalidad que cumplen ciertos arreglos entre actores y que dan lugar
a la aparicin de instituciones. As, la institucin derivara de los arreglos exitosos en
determinados contextos, donde la coherencia entre las estructuras de significado y la
lgica de lo apropiado permitan cumplir cierta funcionalidad (March and Olsen, 1989).
Para el caso de los sistemas autonmicos de funcin pblica, por ejemplo, esta
funcionalidad inicial puede asociarse a su papel estabilizador de la funcin pblica en
un contexto poltico inestable. As, en las pautas de reproduccin inerciales de
estructuras y procesos propios de la Administracin General del Estado contribuiran a
reducir la incertidumbre que caracterizaba los procesos de transferencias de
competencias y de dotaciones de personal a las nuevas administraciones.
Los argumentos vinculados a la funcionalidad, y a la mayor o menor adecuacin de la

institucin a la organizacin en la que se aplica, se relacionan con los procesos de
76
aprendizaje institucional. Con relacin a estos procesos, Lanzara (1999) distingue entre
las estrategias de exploracin de nuevas alternativas y explotacin de las instituciones
vigentes. La exploracin de nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos
requiere que los actores dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigacin activa,
mientras que la explotacin de las instituciones ya creadas, por el contrario, se
caracteriza por la refinacin y el perfeccionamiento de las instituciones disponibles. Se
contrapone as una actitud de experimentacin, propensin al riesgo, inventiva y
disponibilidad para afrontar la incertidumbre, a una actitud ms conservadora, con
aversin al riesgo y a la toma de decisiones.
Las estrategias de exploracin generan variabilidad, con unos costos de

experimentacin altos que deben afrontarse en el corto plazo, mientras que los
beneficios obtenidos pueden ser mnimos y habitualmente en el medio o largo plazo. En
este sentido, el desarrollo de estrategias de exploracin requiere de un apoyo continuado
y estable, tanto desde la direccin poltica como a travs de un liderazgo dinamizador
que mantenga el impulso necesario para la consecucin de resultados. Las estrategias de
explotacin, por el contrario, exigen menor inversin en la medida que parten de unos
referentes ya contrastados, que se proponen mejorar tan solo de forma incremental. A
travs de estos procesos se consiguen respuestas rpidas, a corto plazo, y con menos
riesgo que en el caso anterior. Tambin es menor el apoyo necesario por parte de las
esferas poltica y directiva, en la medida que se asuman como legitimados los
resultados auspiciados por las instituciones vigentes que se toman como referente.
A modo de ilustracin, la tensin e incertidumbre que caracteriz el proceso de creacin

de las comunidades autnomas propici que los mayores esfuerzos se orientasen haca
la dimensin poltica, dejando los temas de organizacin y gestin (y en especial los
vinculados a la gestin de recursos humanos) en un plano secundario (Echevarra,
1995). En esta situacin la tendencia predominante fue la de reproducir los parmetros
estructurales y de funcionamiento de la administracin del Estado (explotacin de las
instituciones vigentes), trasladndose literalmente clasificaciones de empleados,
modelos de reclutamiento, remuneracin y dems elementos clave para la configuracin
de la funcin pblica. De esta forma las rutinas y procesos generados en el marco de la
institucin de la que formaban parte condujeron a mejorar, en cierto sentido, su
eficiencia (facilitaban el tomar decisiones a partir de referentes ya probados) y su
eficacia (en la medida que facilitaban el dar respuesta a nuevas situaciones a partir de
estndares conocidos). Con ello se estaba tambin importando, de forma no siempre
consciente, la propia cultura organizativa y, simultneamente, como resultado del
conjunto, el entramado institucional que caracteriza a la Administracin General del
Estado.
En la caracterizacin de este proceso destaca la aparicin de rutinas como resultado

natural de la interaccin entre los actores en el estadio inicial de la institucin. Estas
pautas reproducidas, que facilitaban las relaciones y la toma de decisiones en el seno de
la institucin, generaron unas dinmicas propias que tendieron a consolidar la
institucin, es decir, a institucionalizarse. Plantear la discusin sobre el proceso de
institucionalizacin de las instituciones supone reconocer que stas se crean y se
desarrollan siguiendo ciertas fases y que, siguiendo estos estadios de desarrollo de la
institucin, se pueden identificar diferentes grados de institucionalizacin.
77
Una primera aproximacin vincula el nivel de institucionalizacin a la vulnerabilidad de
la institucin a la intervencin de determinados actores (Jepperson, 1991). As, una
institucin estar altamente institucionalizada si est fuertemente inserida en las rutinas
de la accin de determinados agentes, que la utilizan de forma habitual y sin
cuestionarla (taked for granted, segn DiMaggio and Powell, 1991) y, adems, queda
fuera de la discusin sobre posibles reformas pues ningn actor considera ni oportuno ni
viable su revisin o substitucin.
Esta resistencia al cambio y a la transformacin puede interpretarse en trminos de

permanencia de la institucin (tiempo que lleva funcionando sin alteraciones
substantivas) y en trminos de centralidad en el marco de accin de los agentes (si
resulta una pieza clave en las interrelaciones y en las dinmicas de actividad de los
agentes que la utilizan) y unifica determinados acuerdos ampliamente aceptados a partir
de principios ms amplios. El tiempo que lleva en funcionamiento y la posicin en el
esquema de relaciones se revelan as como dos indicadores destacados para identificar
el grado de institucionalizacin, en correspondencia con su resistencia al cambio, otra
de las dimensiones clave a considerar para interpretar su efectividad en el
direccionamiento del comportamiento de los actores implicados.
Concibiendo el grado de institucionalizacin como un estadio que alcanzan algunas

instituciones, resulta conveniente intentar identificar las fases o estadios previos que se
siguen para ello, de cara a apuntar donde se quedaron o hasta donde han llegado en este
proceso las instituciones que se pretenden analizar.
Aunque no existe una nica va de consolidacin de las instituciones, y cada caso

requiere de una buena dosis de anlisis concreto de la realidad que lo rodea,
tentativamente pueden apuntarse ciertas pautas de institucionalizacin a travs de la
progresiva superacin de diversos estadios de desarrollo. La consideracin de estos
estadios debe considerarse como referencia genrica que orienta un primer anlisis, a
partir del cual argumentar el grado de institucionalizacin y modular la estrategia de
cambio de la institucin considerada. Tal como se apuntaba anteriormente, ser mucho
ms costosa la modificacin de una institucin institucionalizada que la de aquella
que se encuentra en los estadios iniciales de consolidacin, donde tanto el grado de
apoyo de los actores implicados como su papel en la regulacin de las interacciones
todava son frgiles.
Cabe apuntar, sin embargo, que segn la capacidad de la institucin para generar
incentivos para la accin y para crear un esquema de significados para los actores, su
proceso de institucionalizacin puede seguir velocidades diferentes. Su grado de
adecuacin al resto de instituciones vigentes tambin es un dato relevante que facilita y
acelera el ritmo de consolidacin de la institucin. Es por ello que los estadios o fases
de institucionalizacin que se comentan a seguidamente deben contextualizarse en el
entorno en el que se desarrolla la institucin.
En una primera aproximacin, y partiendo del esquema propuesto por Tolbert y Zucker
(1996: 180-185), se pueden identificar tres fases en el proceso de institucionalizacin:
habitualizacin (o fase de pre-institucionalizacin), objetivizacin (o fase de semi-
institucionalizacin) y sedimentacin (o fase de consolidacin).
78
En la fase de habitualizacin, el primer estadio del proceso, se produce el desarrollo de
unas respuestas a un cambio en el equilibrio existente y que, con una determinada
combinacin entre explotacin/exploracin (Lanzara, 1999), van generando una nueva
institucin para afrontar la nueva situacin percibida. A partir de su uso reiterativo, la
institucin incipiente va ganando legitimidad y se convierte en recurso habitual para
afrontar nuevas situaciones, integrndose con el resto de instituciones ya consolidadas.
Los agentes que adoptan este nuevo arreglo tienden a ser homogneos y a disponer de
canales de comunicacin e intercambio, aunque existe una gran variabilidad en cuanto a
la implementacin de la nueva institucin que todava esta en fase de configuracin.
La configuracin concreta de la nueva institucin se da en la denominada fase de

objetivacin. La objetivizacin supone el desarrollo de cierto grado de consenso entre
los agentes implicados sobre el valor de la nueva institucin, as como el incremento del
nmero de organizaciones que la adoptan. El proceso de objetivizacin implica la
existencia de cierta teorizacin, asociada a la creacin de una definicin genrica del
problema organizativo que pretende resolver la institucin y a una justificacin del
arreglo institucional que sta conlleva como solucin. Esta fase combina un
reconocimiento pblico generalizado y el desarrollo de una teora que provee un
diagnostico compatible con la solucin propuesta por el arreglo.
Una vez que la institucin ha pasado las fases de habitualizacin y objetivizacin, puede
entrar en un estadio de consolidacin, denominado sedimentacin, arraigndose en el
entramado institucional, independientemente de la permanencia o no de los agentes y
las condiciones que actuaron en las fases anteriores. En clave de red de actores, la
consecucin de este estadio depende en buena medida de una baja resistencia de los
agentes opuestos al nuevo arreglo institucional, a un continuo apoyo por parte de los
agentes impulsores, y de que se confirme la capacidad de respuesta de la institucin al
problema inicial al que responda. Este requerimiento, sin embargo, debe relativizarse
en la medida que suele resultar difcil establecer relaciones causales directas entre la
puesta en marcha de un nuevo arreglo institucional y la obtencin de resultados directos.
De ello deriva la importancia de la institucin como configuradora de las percepciones
de los actores, adems de condicionadora de sus comportamientos mediante los
incentivos que genera. Su adecuacin al contexto institucional en el que se ubica, es
decir, su coherencia con el resto de instituciones vigentes, representa un valor que
fcilmente puede paliar unos bajos resultados respecto a la situacin que pretenda
afrontar.
En el proceso de surgimiento y conformacin de la institucin a lo largo de los

diferentes estadios de desarrollo comentados resulta clave destacar la incidencia del
entorno organizativo. A partir de la caracterizacin de ese entorno se definen los
conceptos de isomorfismo institucional y de decoupling (Meyer and Rowan, 1991;
DiMaggio and Powell, 1991).
El concepto de isomorfismo institucional se refiere al hecho de que, en determinadas

circunstancias, las organizaciones tienden a adoptar frmulas institucionales aceptadas y
consolidadas en su entorno de referencia, esto es, ya probadas por otras organizaciones
que se consideran como referentes. Meyer and Rowan apuntan al respecto que
Organizations are driven to incorporate the practices and procedures defined by
prevailing rationalized concepts of organizational work and institutionalized in society
(1991: 41).
79
En contextos caracterizados por cierta ambigedad en la definicin de los objetivos de
las organizaciones y por la ausencia de indicadores efectivos para evaluar su actividad,
el isomorfismo institucional contribuye a legitimar a la organizacin. As, con la
reproduccin de los mecanismos de estructuracin y actuacin aceptados por el entorno
de la organizacin, sta tiende a ganar legitimidad y aumentar su capacidad de
supervivencia, pues su evaluacin social se realiza en esos trminos y no en funcin de
los resultados de su actividad concreta en trminos de eficacia o eficiencia.
Esta dependencia respecto al entorno conduce a la consideracin de las redes de agentes

con los que la organizacin se relaciona y al tipo de relaciones que establece. La
tipologa de la network en que la organizacin desarrolla su actividad da razn del tipo
de dinmicas que se establecen, as como el tipo de recursos que se intercambian.
Atendiendo al proceso de transferencia de competencias a travs del cual se crearon las
administraciones de las comunidades autnomas, as como a la network primaria que
constituyen y el entorno en el que desarrollan su actividad, el concepto de isomorfismo
institucional se revela especialmente adecuado para explicar la configuracin de sus
sistemas de funcin pblica.
En la lnea de avanzar en el concepto, y partiendo de la clasificacin establecida por

DiMaggio and Powell (1991), se destacan tres tipos de isomorfismo institucional:
1. Isomorfismo coercitivo, como resultado de presiones formales e informales

ejercidas por otras organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las
pautas de funcionamiento. Este tipo de isomorfismo se asocia, aunque no
exclusivamente, a los mandatos legales establecidos por el Estado. La existencia
de un entorno legal afecta directamente a la configuracin de muchas
organizaciones y, obviamente, a las administraciones pblicas en especial.
2. Isomorfismo mimtico, como resultado de procesos de imitacin de referentes

que se consideran lderes o ejemplos a seguir. As, en entornos caracterizados
por cierta ambigedad en los objetivos, sin un claro criterio para evaluar los
resultados, con una importante presencia de elementos simblicos, las
organizaciones tienden a configurarse a partir de un referente que se considera
ms legitimado o exitoso.
3. Presin normativa, en referencia al impacto de los colectivos profesionales que

definen aquello que se consideran buenas prcticas a reproducir. El efecto de
este tipo de isomorfismo se da a travs de dos canales: 1) la propia formacin y
legitimacin basada en los conocimientos especializados en un mbito y 2) las
redes de profesionales que intercambian conocimientos y favorecen la rpida
extensin de determinadas pautas de actuacin. Cabe destacar que en este tipo
de isomorfismo juega un papel destacado el proceso de seleccin de personal
que se incorpora a la organizacin, detectndose la tendencia de los distintos
colectivos a autoreproducirse a travs del reclutamiento de profesionales de su
misma formacin.
A modo de ejemplo introductrio, las administraciones de las comunidades autnomas

presentan un notable isomorfismo institucional, tanto con la Administracin General del
Estado como entre ellas. Ello se observa tanto en la normativa promulgada como en la
80
configuracin organizativa de los rganos encargados de la gestin de los recursos
humanos. Sobre el isomorfismo en los procedimientos no existe evidencia emprica
hasta el momento, aunque algn anlisis exploratorio apunta tambin a su existencia
(Echevarra, 1995).
En cuanto al tipo de isomorfismo, a partir de la clasificacin apuntada se puede avanzar

la existencia de los tres tipos en el caso de las administraciones autonmicas (Villoria,
1999). As, la abundante y extensa normativa bsica promulgada por el Estado favoreci
dinmicas de isomorfismo coercitivo. Las transferencias de personal de elite
favorecieron las dinmicas de isomorfismo por presin normativa: los profesionales de
la Administracin General del Estado que eran traspasados a las incipientes
administraciones autonmicas trataron de incorporar esquemas cognitivos legitimados
en su organizacin de origen. Este proceso tambin vino favorecido por el papel de
determinados centros acadmicos y de investigacin y por empresas de consultora, al
proponer, con carcter normativo, determinadas vas de actuacin. Finalmente las
propias administraciones autonmicas tendieron a desarrollar dinmicas de isomorfismo
mimtico para afrontar una situacin en la que tanto los significados como objetivos
eran ambiguos y se desconocan los mtodos de actuacin ms apropiados.
Trascendiendo del caso de las administraciones autonmicas, cuando los directivos

pblicos operan en entornos inestables, donde los criterios de xito y fracaso son
ambiguos, cambiantes o conflictivos, y cuando sus dinmicas de actuacin no son bien
entendidas, su actuacin tiende a buscar referentes legitimados que faciliten la
argumentacin de sus decisiones. Y cuando la investigacin y la experimentacin no
estn institucionalizadas, los directivos tienden a tomar sus decisiones amparndose en
las rutinas establecidas (formal o informalmente), ya sean las propias de la organizacin
o las propias del grupo profesional con el que se identifican (Olsen and Peters, 1996).
Sin embargo cabe apuntar que, tal como indican DiMaggio and Powell (1991), no cabe
esperar que estos procesos de isomorfismos institucional obedezcan a una mejora de la
eficiencia organizativa. Es por ello que en correspondencia con el isomorfismo
institucional en el mbito de la gestin de los recursos humanos, aparezca el concepto
de decoupling como muestra del desajuste entre las instituciones formales y el
funcionamiento efectivo de la organizacin. En este sentido, diversos autores han
indicado la desvinculacin de las estructuras formales entre s y respecto a las
actividades desarrolladas habitualmente (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and Scott,
1992; Tolbert and Zucker, 1996). El decoupling es una respuesta de la organizacin al
isomorfismo institucional cuando este entra en conflicto con unos requisitos mnimos de
eficacia y eficiencia o bien cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos
contextos de referencia (diversos marcos con pautas institucionales que no se ajustan
entre s), lo que requiere cierta flexibilidad en la interpretacin de las instituciones
formales para que puedan ser aceptadas por los distintos agentes organizativos.
Este tipo de dinmicas se han identificado en el mbito de las estructuras organizativas

de la propia Administracin de la Generalitat de Catalunya (Rami, 1991), pero no en lo
que atae a la gestin de sus recursos humanos a nivel general. Pero aunque no existe
evidencia emprica de los procesos de decoupling en el mbito de la funcin pblica
autonmica, la distinta composicin de los colectivos de empleados pblicos representa
un indicador indirecto a explorar. En todo caso el anlisis de estos procesos de ajuste
informal requieren de una aproximacin cualitativa que se introduce en los dos estudios
81
de caso analizados, y que se concreta especialmente en el resultado de iniciativas
concretas, como por ejemplo la introduccin de las relaciones de puestos de trabajo o
los programas de evaluacin del rendimiento.
En conexin con los procesos de isomorfismo institucional y de decoupling aparece, en

el conjunto de elementos que explican la configuracin y el diseo de las instituciones,
el papel de las ideas o corrientes de pensamiento. Aunque los valores, normas, reglas y
procesos establecen unas dinmicas de actuacin determinadas, la actividad de los
actores que participan en la institucin tambin se ve modificada por el conjunto de
creencias que sta institucin, de un modo u otro, incorpora. El seguimiento de ciertas
modas o referentes conceptuales, ya sea a travs del isomorfismo por presin
normativa, ya sea por la necesidad de legitimar la posicin de la organizacin en su
entorno de referencia, o por cumplir con ciertos requisitos de eficacia y eficiencia, se
presenta como un factor a considerar en las dinmicas de configuracin de los sistemas
2.3.2.- Dinmicas de path dependence: elementos constitutivos e implicaciones para

el anlisis.
Las dinmicas de path dependence o sendero de dependencia son un elemento

esencial para contribuir a explicar los procesos configuracin y desarrollo de las
instituciones. El concepto de path dependence se asocia al argumento de la relevancia
causal de determinados estadios precedentes en una secuencia temporal o, en otros
trminos, a que ciertos hechos pasados influyen en los posteriores. Como indica
Mahoney, path dependence characterizes specifically those historical sequences in
which contingent events set into motion institutional patterns or event chains that have
deterministic properties (2000: 507).
Los argumentos basados en path dependence vienen a destacar cmo partiendo de

determinados hechos relativamente casuales o contingentes, se establecen senderos
que configuran un entramado que delimita la evolucin posterior de la institucin y
dificultan su reversibilidad: to capture the critical moments and actions of the
particular case also requires an understanding of the constraints that derive from past
actions (...) events in the distant past can initiate particular chains of causation that
have effects in the present (...) the entrenchments of certain institutional arrangements
obstruct an easy reversal of the initial choice (Levi, 1997: 28). En la misma lnea,
Stinchcombe (1968) introduca los conceptos de sunk costs y vested interests como
inductores de un incremento del coste y de la incertidumbre de tomar y desarrollar
senderos alternativos, haciendo menos caro el seguimiento de la pauta establecida. En
otros trminos, como indica Pierson, estos anlisis destacan como the costs of
switching from one alternative to another will, in certain social contexts, increase
markedly over time (2000: 251).
Siguiendo este mismo autor (Pierson, 2000), cabe destacar cuatro rasgos definidores de
las dinmicas de sendero de dependencia presentes en el sector pblico:
a) La existencia de mltiples equilibrios posibles a partir de una misma situacin de
partida.
b) La contingencia, por la que incluso pequeos cambios, si se producen en
determinados momentos, pueden comportar consecuencias importantes.
82
c) El papel crtico de la temporalidad y la secuencia o, en otros trminos, cundo se
producen las modificaciones y en qu orden, para explicar la configuracin del
equilibrio y el inicio de un sendero de dependencia.
d) La inercia, esto es, una vez iniciado el proceso de sendero de dependencia, se
generan rendimientos crecientes o retroalimentaciones positivas que tienden a
consolidar y mantener el modelo seleccionado.
Pero ms all de destacar la importancia de los precedentes, su temporalidad y su

secuencia de desarrollo, los anlisis que se centran en el path dependence deben
incorporar, como mnimo, tres rasgos definidores (Mahoney, 2000): (1) la relacin
causal de los procesos, con especial atencin a las implicaciones de los eventos
ocurridos en los estadios iniciales en que se fragu la institucin (Collier and Collier,
2002), (2) la consideracin que esos hechos iniciales tienen un carcter contingente y no
pueden ser explicados a partir de hechos anteriores o determinadas condiciones
iniciales, y (3) considerar que las secuencias de cambios posteriores a la definicin de la
institucin vienen marcados por unas pautas causales relativamente deterministas, por
cierta inercia, que lleva a reproducir la configuracin de partida (Thelen, 1999).
El segundo rasgo referido a la casualidad del punto de partida del path resulta
especialmente destacado para el desarrollo del anlisis en la medida que, si las
condiciones presentes en el instante inicial permiten predecir o explicar el resultado
consiguiente, la secuencia resultante no puede considerarse como un sendero de
dependencia (en la medida que no se ha producido una modificacin substancial de la
trayectoria anterior). Esta acepcin del punto de partida y sus consecuencias puede
asociarse a la distincin que establecen ciertos autores (Stinchcombe, 1968; Collier and
Collier, 2002; Thelen, 2000) entre constant causes, que se reproducen a lo largo del
tiempo sin alteraciones significativas, y historical causes, que se corresponden con un
cambio destacado que posteriormente produce una serie de consecuencias.
Para considerar el grado de predictibilidad, sin embargo, se apela a criterios como la

existencia de teoras que permitan apuntar otro desarrollo de los hechos y que, por
determinadas circunstancias no anticipables, han dado lugar a la seleccin de una
alternativa distinta. As por ejemplo, la seleccin de una determinada tecnologa
ineficiente se considera como contingente desde la perspectiva de los historiadores
econmicos, en la medida que contradice las predicciones de la teora neoclsica,
aunque los resultados pueden ser consistentes con las expectativas de otras teoras
sociales (Mahoney, 2000: 514).
As, la consideracin del punto de partida resulta fundamental para captar la evolucin
posterior de la institucin a lo largo del sendero de dependencia. Ello conduce introducir
en el anlisis el concepto de critical juncture o coyuntura crtica. Inicialmente el
concepto de critical juncture se asocia a una determinada transicin que establece cierto
direccionamiento del cambio, dificultando otras vas de transformacin, en un sendero
que configura las polticas que se desarrollaran posteriormente. Ms concretamente,
Collier y Collier definen el concepto como a period of significant change, which
typically occurs in distinct ways in different countries (or in other units or analysis) and
which is hypothesized to produce distinct legacies (2002: 27-29). As, las critical
junctures se caracterizan por la adopcin de un determinado ajuste institucional entre
diversas alternativas, y son crticas en la medida que once a particular options is
83
selected, it becomes progressively more difficult to return to the initial point when
multiple alternatives were still available (Mahoney, 2000: 124).
El concepto de critical juncture contiene tres premisas bsicas: la confirmacin que se

ha producido un cambio en cada caso, que este cambio tiene lugar de distintas maneras
en cada caso, y que pueden establecerse hiptesis explicativas sobre sus consecuencias,
en trminos de desarrollo de un determinado sendero de dependencia.
En la concrecin de estas premisas, Collier y Collier (2002) destacan una serie de

elementos constituyentes de la critical juncture:
1. Los antecedentes o la trayectoria precedente, que representa el punto de partida
contra el que se contrasta la critical juncture y sus consecuencias o sendero
resultante.
2. La crisis o el cleavage, como tensiones que surgen de las condiciones precedentes
y que da lugar a la aparicin de la critical juncture y al sendero de dependencia.
3. La critical juncture propiamente dicha, segn la definicin apuntada anteriormente.
4. Las consecuencias de la critical juncture o legacies y sus componentes, esto es, el
sendero de dependencia al que da origen.
En el anlisis de estos cuatro elementos constituyentes de la critical juncture en

investigaciones de carcter comparado, como es el caso de la presente para los sistemas
autonmicos de funcin pblica, resulta relevante partir de la consideracin que se trata
de una misma coyuntura crtica de partida que, aunque pueda darse con distintas
caracterizaciones en los diferentes casos, represent different values on the same
variable (Collier and Collier, 2002: 32). De ello se deriva la necesidad de considerar
los puntos comunes del conjunto y cmo stos se adaptan o concretan en cada uno de
los casos singulares. Esta especificidad, a partir de las semejanzas, condicionar ciertos
rasgos concretos de cada path o sendero concreto desarrollado a partir de la coyuntura
crtica.
El anlisis de la critical juncture se realiza en trminos de punto de partida de un

sendero de dependencia, cuya secuencia posterior puede caracterizarse a partir de dos
tipologas bsicas (Mahoney, 2000; Thelen, 2000; Krasner, 1988): las self-reinforcing
sequences o secuencias de autorefuerzo y las reactive sequences o secuencias
reactivas:
In the case of a self-reinforcing sequence, the contingent period corresponds
with the initial adoption of a particular institutional arrangement, while the
deterministic pattern corresponds with the stable reproduction of this institution
over time. By contrast, in the case of a reactive sequence, the contingent period
corresponds with a key breakpoint in history, while the deterministic pattern
corresponds with a series of reactions that logically follow from this breakpoint
(Mahoney, 2000: 535).
La principal diferencia entre ambas secuencias es la lgica que sigue el proceso

generado a partir de la critical juncture: mientras que en el caso de las secuencias de
self-reinforcing los eventos posteriores se caracterizan por reforzar y reproducir la
institucin a lo largo del tiempo, en el caso de las secuencias reactivas los eventos
posteriores, aunque son consecuencia o derivacin de la critical juncture, puede que no
la refuercen sino que la transformen e incluso tiendan a hacer reversible el cambio
84
iniciado, regresando a la situacin similar a la continuidad del punto anterior a su
aparicin.
En el anlisis concreto del surgimiento y evolucin de una institucin, siguiendo las

dinmicas de path dependence, puede identificarse una combinacin de ambos tipos de
secuencias. Las particularidades en cuanto a la caracterizacin de la critical juncture
que da origen al surgimiento de ambas, por ejemplo, puede encontrarse en un mismo
caso, puesto que la adopcin de un determinado arreglo institucional (origen de una self-
reinforcing sequence) puede darse como resultado de una determinada ruptura en una
evolucin histrica (origen de una reactive sequence). Los nuevos ajustes
institucionales que derivan de determinados cambios en el entorno, especialmente si son
resultado de un impacto directo producido externamente, pueden combinar fcilmente
los rasgos caractersticos de las dos tipologas de secuencias. Por otro lado puede
resultar plausible que determinados cambios que se deriven de una determinada
coyuntura crtica, como consecuencias lgicas de la nueva articulacin institucional
generada, tiendan reforzar su configuracin inicial o, incluso transformndola, vengan a
consolidar la adaptacin o ajuste necesario para su mantenimiento a lo largo de un
sendero de dependencia.
Estas apreciaciones no pretenden cuestionar la conveniencia de la distincin sino

destacar la complementariedad de determinados argumentos contenidos en ambas
tipologas. Lo relevante es la lgica subyacente o predominante en la cadena de eventos
que suceden al surgimiento de una critical juncture y que conforman el sendero de
dependencia por el que discurre la evolucin posterior de la institucin. As, mientras en
las secuencias de self-reinforcing se destacan los elementos que explican la pervivencia
del nuevo ajuste institucional generado a partir de la critical juncture, con las secuencias
de carcter reactivo se enfatiza la capacidad del cambio introducido para generar unas
consecuencias o derivaciones a modo de reaccin, marcando distancias respecto la
trayectoria precedente, sin que ello signifique el mantenimiento del ajuste establecido en
la critical juncture o punto de cambio de direccin.
Para completar el esquema conceptual y analtico para abordar las dinmicas de path
dependence, y una vez considerada la conceptualizacin de la critical juncture y de las
secuencias que se derivan de su aparicin, cabe referenciar los mecanismos de
reproduccin y mantenimiento.
Estos mecanismos explican uno de los principales rasgos de las instituciones que se
configuran a travs de un sendero de dependencia, esto es, su capacidad de persistir en
ausencia de las tensiones o causas que originaron su aparicin. Una primera distincin
parte de considerar la rapidez con la que se activan los mecanismos de reproduccin de
la institucin (Mahoney, 2000). Se pueden diferenciar as unas instituciones que
desarrollan rpidamente los mecanismos de reproduccin y que son capaces aprovechar
las oportunidades o dinmicas ofrecidas por el arreglo institucional de partida,
desarrollando secuencias de self-reinforcing haca un determinado sendero. En
contraposicin, aquellas instituciones que desarrollan los mecanismos de reproduccin
de forma ms pausada o gradual, aunque siguen condicionadas por los eventos que
dieron lugar a su aparicin, pueden no ser capaces de mantenerlos a medio y largo
plazo. Ello en buena medida porque los mecanismos de reproduccin no se activaron
con suficiente agilidad o rapidez para capitalizar la caracterizacin inicial del arreglo en
que se basaba la institucin.
85
El anlisis de los mecanismos de reproduccin institucional asociados a las dinmicas
de path dependence deben vincularse a la perspectiva con la que se define el proceso. Se
distinguen as dos aproximaciones al concepto de path dependence, en la lnea de lo
comentado para el neoinstitucionalismo: la aproximacin racional y la aproximacin
cultural. Desde ambas perspectivas se considera el concepto con distintos nfasis y de
ello derivan diferentes estrategias de investigacin. Si en los estudios
neoinsitucionalistas elaborados con un enfoque prximo a la eleccin racional se
destaca la funcionalidad de la institucin para explicar su surgimiento, cristalizacin y
posterior mantenimiento a travs del sendero de dependencia, desde las aproximaciones
culturalistas se destaca la visin histrica, preguntndose sobre el punto de partida y
sobre los mecanismos que han incidido en su mantenimiento ms all de los
condicionantes que explicaron su surgimiento. Se contraponen as los conceptos de
equilibrium order y de historical process (Thelen, 1999).
Esta consideracin tambin se refleja en los mecanismos de mantenimiento y

reproduccin de un determinado sendero de dependencia. En el caso ms cercano al
enfoque racional se pondera especialmente la funcionalidad de la institucin y su
papel en la coordinacin entre los implicados, que facilita que los actores tiendan a
adaptar sus estrategias para mejorar sus resultados, lo que redunda en un fortalecimiento
de la propia institucin. Desde otros enfoques se destacan los efectos distributivos de las
instituciones, especialmente en cuanto a la dimensin de poder se refiere y cmo, al
crear determinados equilibrios entre diferentes actores, los beneficiados tienden a
utilizar esa ventaja para generar dinmicas que favorezcan su mantenimiento y
extensin (Pierson, 2000).
Desde la perspectiva neoinstitucionalista, el anlisis de los mecanismos de reproduccin

is concerned with a type of discontinuous political change in which critical junctures
dislodge older institutional patterns (Collier and Collier, 2002: 36). A partir de esta
ruptura, Mahoney (2000) identifica diferentes tipos de explicaciones de los senderos de
dependencia segn los mecanismos de reproduccin y cambio institucional que se
produzcan.
Cuadro II.2. Tipologa de explicaciones de los procesos de path dependence a partir de

los mecanismos de reproduccin y cambio.
TIPO DE
EXPLICACIN UTILITARISTA - FUNCIONALISTA DIMENSIN DE LEGITIMACIN
RACIONAL PODER
MECANISMO
La institucin se La institucin se La institucin se La institucin se
reproduce a travs de reproduce porque reproduce porque est reproduce porque los
MECANISMOS anlisis coste- cumple con una apoyada por una actores consideran
DE REPRODUCCIN beneficio realizados funcionalidad en el grupo de actores que es conveniente y
por los actores sistema en que se apropiada
encuentra
Presiones Cambios producidos Debilidad de las lites Cambios en los

competitivas de exgenamente que que apoyaban la valores y creencias
MECANISMOS instituciones transforman las institucin y refuerzo subjetivas de los
DE CAMBIO alternativas; procesos necesidades del de los grupos actores.
de aprendizaje sistema contrarios
Fuente: Elaboracin propia a partir de Mahoney (2000).
86
En las explicaciones de carcter utilitarista se centra la atencin en cmo los actores
optan racionalmente por reproducir una determinada institucin en la medida que sus
potenciales beneficios superan los costes de su adopcin. El cambio y la transformacin
institucional se producen, en consecuencia, cuando dejan de existir los citados
beneficios o, a travs de un proceso de aprendizaje, los actores valoran otras
alternativas. Como se coment anteriormente, este tipo de argumentos resulta de ms
difcil aplicacin en el sector pblico que en un entorno de mercado, especialmente
porque en el primer caso resulta ms complicado para los actores racionales evaluar
los costes y beneficios de los posibles impactos que se derivaran de la implantacin de
determinadas instituciones.
Las explicaciones de carcter funcional centran su atencin en el papel que cumple una
determinada institucin en relacin con el sistema social en el que se integra (en
trminos de integracin, adaptacin, supervivencia). Desde este enfoque se destaca la
funcionalidad como causa de reproduccin institucional, y ello a pesar de considerar,
siguiendo la lgica de sendero de dependencia, que la aparicin de la institucin
obedeci a razones contingentes y no funcionales. En otros trminos, en este tipo de
argumentos la funcionalidad reemplaza la idea de eficiencia y coste-beneficio presente
en las explicaciones utilitaristas comentadas anteriormente. En cuanto a los procesos de
cambio, desde este tipo de explicaciones se recurre a la aparicin de presiones externas
que provocan alteraciones importantes en los equilibrios del sistema, modificando la
funcionalidad que cumpla la institucin analizada.
En cuanto a las explicaciones vinculadas a la dimensin de poder, destaca el nfasis en

el efecto de la institucin sobre el equilibrio entre los actores existente en un
determinado sistema u organizacin. Aunque originada por razones de carcter
contingente, la institucin favorece determinados grupos en detrimento de otros, y es a
partir de este nuevo equilibrio que surgen las presiones del grupo favorecido para
desarrollar y reforzar la institucin que los beneficia. Esta perspectiva surge de
considerar la naturaleza conflictual del proceso de configuracin y reproduccin
institucional, en la que compiten diferentes actores con intereses contrapuestos.
Precisamente este carcter conflictual se concibe como un motor de cambio y
transformacin de las instituciones, cuya alteracin se explicara por el refuerzo de
determinados grupos opuestos al equilibrio vigente o por la transformacin del grupo
lder que considera oportuno modificar la institucin para mantener su posicin.
En las explicaciones basadas en la legitimacin, la reproduccin institucional parte de

las orientaciones, valores y creencias de los actores implicados sobre la conveniencia y
adecuacin de la institucin. Se trata de una opcin voluntaria, que puede materializarse
desde un apoyo activo a una aceptacin pasiva, que considera que la institucin es la
ms apropiada para orientar y estructurar las relaciones en un determinado entorno. En
esta perspectiva se sitan las aportaciones neoinstitucionalistas vinculadas a la
denominada aproximacin cultural, en la que aquello que se acepta y se da por hecho
pesa ms que los clculos racionales de utilidad, la funcionalidad de la institucin en el
sistema o su apoyo por parte de determinados grupos con poder para mantener la
institucin.
Con los argumentos basados en la legitimacin se considera que el funcionamiento de la

institucin tiende a generar unas dinmicas que favorecen su pervivencia, y en las que
los precedentes iniciales sobre que es aquello apropiado marcan decisiones futuras
87
acordes, que tienden a reforzar el sendero de dependencia establecido. Los procesos de
cambio institucional se explican, desde esta perspectiva, por la aparicin de
inconsistencias en la diversidad de perspectivas y percepciones del entramado de
actores vinculados a la institucin, que facilitan el surgimiento de nuevos esquemas
mentales y valorativos sobre qu se considera apropiado, favoreciendo la interrupcin
de las dinmicas de reproduccin precedentes.
Como puede observarse, los diferentes tipos de explicaciones presentadas, en tanto que
categoras analticas, pueden y deben utilizarse de forma combinada en el estudio de los
procesos concretos de mantenimiento y reproduccin institucional a travs de dinmicas
de sendero de dependencia. Cabe apuntar, sin embargo, que la utilizacin de un tipo u
otro de explicaciones permite enfatizar diferentes elementos del proceso y, por lo tanto,
debe valorarse su conveniencia y adecuacin al tipo de institucin analizada, as como
al entorno en el que esta se desarrolla.
En todo caso, en la utilizacin combinada de los diferentes tipos de explicaciones de los

procesos de reproduccin institucional asociados a dinmicas de sendero de
dependencia, resulta destacada la presencia de determinados ciclos o efectos de
retroalimentacin que favorecen precisamente la pervivencia de la institucin. En el
anlisis de estos ciclos se centra el concepto de increasing returns o rendimientos
crecientes, en una acepcin amplia no nicamente vinculada a la perspectiva
economicista que puede asociarse al concepto. La consideracin de los rendimientos
crecientes permite completar la reflexin introducida sobre las dinmicas de sendero de
dependencia, recuperando sus rasgos distintivos y complementando su valoracin de
cara a vehicular el anlisis de las instituciones.
El anlisis de Arthur (1994) sobre las condiciones que favorecen el desarrollo de

dinmicas de rendimientos crecientes en la utilizacin de determinadas tecnologas se
ha considerado vlido para caracterizar determinados contextos sociales y para el
anlisis de las instituciones (North, 1991). Realizando una adaptacin de los rasgos
apuntados por Arthur (1994), se definen cuatro factores que inciden sobre la
configuracin de dinmicas de rendimientos crecientes:
a) Los costes fijos o la importante inversin realizada al tomar una determinada

opcin, por lo que implica de desarrollo de una estructura adecuada, de la
incorporacin de unos conocimientos asociados y por el establecimiento de
procesos de trabajo coherentes con el modelo.
b) Los efectos de aprendizaje, en especial en sectores intensivos en conocimiento.
La adopcin de una determinada alternativa implica incorporar una serie de
procesos de aprendizaje para su desarrollo que, a su vez, generan una importante
tendencia a mantener la opcin seleccionada o a introducir variaciones
incrementales en ella, en lugar de abandonarla. Como indica Pierson, with
increasing returns, actors have strong incentives to focus on a single alternative
and to continue down a specific path one initial steps are taken in that
direction (2000: 254). En otros trminos, y siguiendo los argumentos
explicativos vinculados a la legitimacin (Mahoney, 2000), se pueden asociar
los procesos de aprendizaje vinculados a la puesta en marcha y al desarrollo del
modelo a procesos de socializacin de los agentes implicados, que tendern a
incrementar su adhesin, legitimando al mismo tiempo la opcin tomada.
88
c) Los efectos de coordinacin, vinculados a la generacin de lo que los
economistas denominan externalidades positivas, y referidas tanto al interior de
la organizacin o sistema en el que se encuentra la nueva institucin como a las
relaciones con su entorno. En trminos de explicaciones asociadas a la
funcionalidad (Mahoney, 2000), podra establecerse que estos efectos tienen que
ver con el papel que cumple la institucin en relacin con el sistema en el que se
integra, facilitando o resolviendo determinados ajustes entre agentes. Ello resulta
especialmente visible en sistemas que comparten una determinada institucin,
cuya extensin en trminos de isomorfismo institucional facilita el intercambio y
la coordinacin entre agentes, contribuyendo asimismo a incrementar su
legitimacin (DiMaggio and Powell, 1991).
d) Las expectativas adaptables, a partir de los citados efectos de coordinacin con
otros agentes, referidas al proceso de ajuste de los objetivos y metas en funcin
del entorno institucional dentro de los mrgenes establecidos por el sendero de
dependencia. As, este proceso de adaptacin al contexto facilita de nuevo la
generacin de rendimientos crecientes que tienden a reforzar la institucin.
Estos cuatro rasgos se ven reforzados en contextos de compleja interdependencia social,

donde new institutions often entail high fixed or start-up costs, and they involve
considerable learning effects, coordination effects, and adaptive expectations.
Established institutions generate powerful inducements that reinforce their own stability
and further development (Pierson, 2000: 255).
En relacin a estos rasgos para caracterizar las dinmicas de rendimientos crecientes en

el proceso de creacin de nuevas organizaciones e instituciones, Pierson (2000) apunta
diversos elementos que favorecen tanto su surgimiento como su intensidad en el sector
pblico.
En primer lugar, la elevada interdependencia de los agentes implicados y cmo las

consecuencias de determinadas iniciativas dependen en buena medida de las acciones de
los dems participantes. Ello comporta el refuerzo de los efectos de coordinacin
comentados, as como de los procesos de adaptacin de expectativas.
La importancia del complejo entramado de instituciones vigentes en el sector pblico:

Both formal institutions and public policies place extensive, legally binding constraints
on behaviour (and) institutions induce self-reinforcing processes that make reversal of
course increasingly unattractive over time (Pierson, 2000: 259). Esto complica los
procesos de cambio, alimentando las dinmicas de autorefuerzo y generando
rendimientos crecientes que favorecen la adaptacin a la institucionalidad vigente.
La posibilidad de utilizar la autoridad poltica y las asimetras de poder para generar

cambios o favorecer la estabilidad del entramado institucional, en la lnea de lo
comentado en relacin a los argumentos explicativos de las dinmicas de sendero de
dependencia basadas en la distribucin del poder (Mahoney, 2000).
La complejidad y la ambigedad, que muchas veces caracterizan el funcionamiento

efectivo de las organizaciones del sector pblico, y que suelen traducirse en la
inexistencia de indicadores claros sobre los resultados de las actuaciones realizadas que
puedan servir para orientar los procesos de aprendizaje y mejora. En la medida que la
interpretacin de los resultados no es nica o unidireccional, se favorece la generacin
89
de determinados esquemas mentales que favorecen la gestin de la informacin
disponible en aras de reforzar los equilibrios existentes y, con ello, favorecer las
dinmicas de rendimientos crecientes. Con conexiones directas con los procesos de
isomorfismo institucional por presin normativa (DiMaggio and Powell, 1991), este
elemento se relaciona con la existencia de grupos que favorecen el predominio de un
determinado discurso o visin de la realidad interorganizativa que orienta la toma de
decisiones posterior. Sobre ello, Pierson apunta que once established, basic outlooks
on politics, ranging from ideologies to understandings of particular aspects of
governments or orientations toward political groups or parties are generally tenacious.
They are path dependent (2000: 260). De todo ello se deriva, adems, la dificultad para
desarrollar verdaderos procesos de aprendizaje.
Adems, las dinmicas de rendimientos crecientes se producen con especial intensidad

en el sector pblico en la medida que los actores suelen operar con horizontes
temporales relativamente cortos. La importante rotacin de los efectivos de las
posiciones directivas no propicia estrategias a medio y largo plazo, lo que comporta que
tiendan a adecuarse a las dinmicas preexistentes en lugar de promover su
transformacin. Si a ello se aade la percepcin del cambio de sendero de dependencia
como una actuacin que genera elevados costes (y resistencias) a corto plazo y tan solo
beneficios (inciertos) a medio y largo, el resultado es la continuacin del modelo
existente, generando rendimientos crecientes por el horizonte temporal de los agentes
implicados en su desarrollo. Extrapolando la apreciacin realizada por B. Geddes, (...)
discount rates tend to be high (...) in other words, the unstable political environment
forces rational politicians in office to concentrate on activities that lead to quick results
and immediate rewards (1994: 13).
Otro elemento que tambin contribuye a intensificar las dinmicas de rendimientos

crecientes en el sector pblico es la clsica tendencia de las instituciones polticas a
favorecer el status quo. Como indica Pierson (2000), frente a la propensin al cambio de
las instituciones vinculadas al sector privado, en el sector pblico predomina la
vocacin de permanencia en la medida que se pretende con ello reducir la incertidumbre
poltica, promoviendo la estabilidad para ofrecer una seguridad jurdica que favorezca
el funcionamiento del sistema en su conjunto. Con esa vocacin se disean unas
instituciones que buscan limitar y orientar los mrgenes de actuacin de los agentes
implicados, soportadas con mecanismos que actan como obstculos al cambio
institucional.
Con esta visin general del concepto de sendero de dependencia, desde las coyunturas
crticas con las que surge hasta las secuencias que de ellas se derivan, y los mecanismos
de reproduccin y cambio, se configura el marco analtico con el que se pretende
analizar la permanencia de las instituciones objeto de estudio.
2.3.3.- Transformacin institucional: alcance del cambio y la continuidad del modelo.
Complementando la aproximacin conceptual a los procesos de configuracin y

desarrollo de las instituciones, en esta seccin se introducen diversos conceptos
asociados a las dinmicas de transformacin institucional, ofrecindose posteriormente
un grfico de sntesis de las aportaciones neoinstitucionalistas al modelo analtico que
se propone.
90
Uno de los principales rasgos distintivos de las instituciones, tal como se apunt en su
conceptualizacin y al comentar sus procesos de configuracin y desarrollo, es su
tendencia a la estabilidad y al mantenimiento, reproduciendo el equilibrio inicial. Desde
este enfoque se tienden a destacar los elementos vinculados a la continuidad de las
instituciones, mientras que surgen ciertas dificultades para explicar los procesos de
cambio de las mismas.
A pesar de esta tendencia predominante, sin embargo, aparecen diversos argumentos

para explicar los procesos de adaptacin de las instituciones. La explicacin de las
transformaciones suele combinar procesos lentos de bsqueda y modificacin paulatina
de la institucin para afrontar nuevas situaciones o cambios incrementales en su
entorno, con procesos de cambio abrupto o punctuated equilibrium (en trminos de
Krasner, 1984), que en periodos concretos interrumpen las dinmicas de reproduccin
institucional.
En cuanto a la primera acepcin, Thelen and Steinmo (1992) introducen el concepto de

dinamismo institucional referido a los procesos de adaptacin a travs de los cuales
instituciones latentes se convierten en relevantes o cuando instituciones existentes se
adecuan a distintos fines, en escenarios en los que aparecen nuevos actores.
La segunda acepcin enfatiza la influencia de los cambios en el entorno de la

organizacin como origen y catalizador de los procesos de cambio institucional abrupto
o discontinuo. Desde esta concepcin de las instituciones no hay equilibrios eficientes
generales sino tan solo equilibrios locales o, en trminos de estabilidad, equilibrios
discontinuos (Sanz Menndez, 1997). En este tipo de argumentos, sin embargo,
aparecen ciertos problemas respecto al locus explicativo y al papel de las instituciones.
Si las instituciones son variables independientes que contribuyen a explicar los
resultados de la interaccin de los distintos actores en periodos de estabilidad, en
situaciones de cambio pasan a ser variables dependientes, conformadas por la actuacin
de esos mismos actores implicados. En otros trminos, tal como indican Thelen and
Steinmo, at the moment of institutional breakdown, the logic of the argument is
reversed from institutions shape politics to politics shape institutions (1992: 15). La
asuncin de estos problemas explicativos pasa por asumir la interdependencia entre
ambos elementos, aunque en momentos diferentes.
El anlisis a nivel ms concreto permite ejemplificar lo evidente de esta interaccin,

donde la dependencia mutua entre actuaciones emprendidas por los actores y las
constricciones y el direccionamiento ejercidos por las instituciones, contribuye a
explicar tanto su evolucin como su configuracin actual. Aunque ello incrementa la
complejidad del modelo explicativo, su consideracin permite enriquecer la capacidad
descriptiva y analtica en su aplicacin a la realidad de las administraciones pblicas. En
todo caso cabe apuntar lo diacrnico de la relacin, esto es, que en determinados
momentos, y bajo determinadas circunstancias, las instituciones entran en situaciones de
inestabilidad que favorecen su transformacin y cambio.
Esta doble direccin de la influencia entre instituciones y actores implicados tambin se

produce en la relacin entre instituciones y entorno de referencia. Si los procesos de
isomorfismo institucional responden a una situacin en la que la institucin tiende a
adaptarse al entorno, cabe considerar que esta misma institucin tambin intenta incidir
91
sobre el medio en el que se encuentra. Ello es especialmente patente en el caso de las
instituciones asociadas a organizaciones que ocupan puestos de liderazgo en el
entorno en el que se encuentran, ya sea por sus dimensiones, por su carcter innovador o
por su imagen, y que las convierte en referentes para el resto de agentes implicados.
Manteniendo estas premisas aparecen distintos elementos vinculados al anlisis de los

procesos de cambio institucional. As por ejemplo, el desajuste entre los valores de la
institucin y los que predominan en su entorno de referencia suele ser un catalizador del
cambio. El desacuerdo o la diferencia dentro de la propia institucin, entre diferentes
interpretaciones de la lgica de lo apropiado que sta configura, tambin puede
constituir el punto de partida de un proceso de transformacin institucional.
Otro ejemplo se refiere a los procesos de aprendizaje que se desarrollan en el marco de

las instituciones, para adecuar el tipo de respuestas a las nuevas situaciones que se
plantean. Aunque las instituciones facilitan un conjunto de respuestas a las distintas
situaciones que deben afrontar los actores, las transformaciones en el entorno suelen
activar los procesos de adaptacin para modificar sus rutinas y procesos (Levitt and
March, 1990). En esta categora se incluiran las dinmicas de isomorfismo institucional
comentadas en el apartado anterior referido a la formacin y diseo de las instituciones.
En estos procesos de aprendizaje y adaptacin tambin juegan un papel destacado las
ideas o corrientes de pensamiento que tienden a definir aquello que se consideran
buenas prcticas, legitimando ciertas vas de accin en detrimento de otras (Hall,
1992). Estas ideas son uno de los principales estmulos para la denominada innovacin
institucional.
Si el dinamismo institucional destacaba el carcter incremental de las transformaciones

institucionales, los procesos de equilibrio discontinuo introducan la posibilidad de
modificaciones de mayor alcance y en menor lapso de tiempo. A travs de ambos
procesos, aunque con distintos ritmos y contenidos, pueden producirse transformaciones
institucionales. Desde esta perspectiva analtica, sin embargo, y dado el carcter
esencialmente estable de las instituciones, se introduce el concepto de innovaciones
limitadas o bounded innovations (Weir, 1992). Este concepto parte de considerar que
la combinacin de las nuevas ideas con el conjunto de interrelaciones que se dan en el
seno de la institucin es lo que permite generar innovaciones limitadas. Estos procesos
se conciben atendiendo a la persistencia de las instituciones, considerando que aunque
stas crean las oportunidades para la innovacin, tambin establecen sus lmites.
Estos cambios, por otro lado, y siguiendo la orientacin neoinstitucionalista destacada,

no deben presuponerse necesariamente funcionales y apuntndose, adems, que suelen
obedecer ms bien a la coincidencia de diversos flujos de actividad y de oportunidades
para la accin que no a una actividad previamente planificada (Thelen and Steinmo,
1992; Cohen, March and Olsen, 1972).
En esa misma lnea cabe recordar que el origen de los senderos de dependencia que
suelen marcar la evolucin de muchas instituciones se encuentra en las ya comentadas
critical junctures (Collier and Collier, 2002), concebidas tambin como confluencia de
diversos flujos o elementos que favorecen el cambio institucional. Estos autores
explican, a modo de ejemplo de la utilizacin de este concepto, la ausencia de cambio
en los modelos de gobierno de Amrica Latina a lo largo del siglo XX debido a la falta
92
de encuentro entre diversas presiones internas y externas que, con carcter aislado,
apuntaban en dicha direccin.
El siguiente grfico (Grfico II.2) presenta los principales conceptos de la perspectiva

neoinstitucionalista que se incluyen en el modelo analtico, a partir del planteamiento de
la investigacin que se ha realizado.
Siguiendo ese esquema, y a modo de concrecin del modelo, se combinan los

argumentos vinculados a la conceptualizacin de los sistemas de funcin pblica en
tanto que instituciones con los referidos a sus procesos de configuracin y desarrollo, y
los vinculados al diseo y cambio institucional.
93
Grfico II.2. Planteamiento de la investigacin (II): temas clave y conceptos destacados desde la perspectiva neoinstitucionalista.
sistemas de funcin pblica. Procesos de configuracin y desarrollo
LOS ENFOQUES NEOINSTITUCIONALISTAS.

EL CONCEPTO DE INSTITUCIN.
Conjunto de valores, normas, reglas,
estructuras, rutinas y procesos y sus
interrelaciones que configuran las actuaciones
de la organizacin en el mbito.
LA FORMACIN Y DISEO DE LAS INSTITUCIONES.

La funcionalidad de las instituciones, las fases del
proceso de institucionalizacin, las dinmicas de
isomorfismo institucional y decoupling.
CONTINUIDAD Y CAMBIO INSTITUCIONAL.

Critical junctures y dinmicas de path dependence,
self-reinforcing sequences y reactive sequences,
mecanismos de reproduccin institucional,
dinamismo institucional y bounded innovations.
ENFOQUES
94
Atendiendo al planteamiento de la investigacin, los argumentos sobre los procesos de
transformacin institucional aportan un interesante potencial explicativo para dar cuenta
de la continuidad de las instituciones, as como para indagar sobre sus variaciones de
carcter incremental orientadas a mejorar su adaptacin al entorno de referencia. Sin
embargo, desde esta perspectiva se registran ciertas debilidades para interpretar
modificaciones de mayor alcance o, como mnimo, para explicar el resultado, en un
sentido u otro, de las situaciones que se generan a partir de la confluencia de
determinados elementos o flujos que apuntan al cambio.
La referencia a las situaciones de cambio potencial, como momentos en que se produce

una alteracin del equilibrio existente (por causas exgenas o endgenas a la propia
institucin) que potencialmente podran promover o provocar un cambio substancial en
el modelo vigente, conduce a la introduccin de una aproximacin complementaria a las
aportaciones neoinstitucionalistas.
Es por ello que se propone complementar los elementos introducidos desde la

perspectiva neoinstitucionalista con la incorporacin de otra aproximacin que, en
coherencia con el modelo explicativo, permita incorporar una visin dinmica de los
procesos de transformacin institucional. Se propone para ello introducir elementos
propios del anlisis de polticas pblicas para explicar el surgimiento y los resultados de
las situaciones de cambio potencial en la orientacin de las polticas vigentes,
complementando la visin de los elementos de carcter ms estructural aportados por
desde perspectiva neoinstitucionalista.
II.3.- El anlisis de polticas pblicas y los sistemas autonmicos de

funcin pblica.
La incorporacin de la perspectiva del anlisis de polticas pblicas al modelo analtico

pretende complementar la visin de los elementos de carcter ms estructural y de
variacin incremental con la introduccin de los elementos de carcter ms dinmico y
las oportunidades de cambio ms acusado, as como sus resultados. Aunque pueda
parecer que ello va en detrimento de cierta simplicidad y elegancia del modelo
resultante, la opcin tomada responde a la voluntad de incrementar su capacidad
descriptiva y analtica, especialmente de cara a su aplicacin a un mbito como el de las
II.3.1.- Los sistemas de gestin de recursos humanos y polticas pblicas: el

anlisis de las situaciones de cambio potencial.
Si uno de los elementos destacados desde el neoinstitucionalismo era la vocacin de

permanencia que presentaban las instituciones, proporcionando estabilidad y
continuidad a las interrelaciones que se daban en su seno, con la perspectiva del anlisis
de polticas pblicas se introducen un conjunto de elementos vinculados al surgimiento
y desarrollo de situaciones de cambio potencial, ofreciendo pautas para interpretar sus
resultados.
95
El anlisis de polticas pblicas es un campo especialmente amplio, con mltiples
enfoques y reas concretas donde stos se han aplicado, y que cuenta actualmente con
una destacada tradicin en nuestro pas. Tanto por ese mayor grado de desarrollo como
por su papel en el modelo analtico que se plantea, la presentacin de esta perspectiva de
anlisis se realiza de un modo ms sucinto que para el caso del neoinstitucionalismo.
Atendiendo a dicho planteamiento, y sin nimo de exhaustividad, la multiplicidad de

enfoques desarrollados en este mbito pueden clasificarse en dos grupos, uno basado en
el anlisis de las fases de elaboracin de las polticas pblicas y otro ms centrado en
sus elementos constitutitos, aunque ambos van, indisociablemente unidos. En el primer
grupo que plantea el anlisis de las distintas fases de desarrollo del ciclo de polticas
pblicas destacan referentes como I. Meny y J-C. Thoenig (1992), Ch. E. Lindblom
(1991), J. L. Pressman y A. Wildawsky (1998) o W. Parsons (1995), adems de estudios
ms cercanos como los de J. Subirats (1994 y 1989) o Baena del Alczar (2000), entre
otros. En el segundo grupo, centrado en el anlisis de elementos constitutivos de las
polticas pblicas tales como el papel de los actores y las redes de actores o las
instituciones presentes en las arenas polticas, destacan aportaciones como las realizadas
por D. L. Weimer (1992), F. Scharpf (1997), J. Subirats (1992), J. Jordana (1993) o
tambin Baena del Alczar (2000). En cuanto a su extensin y aplicacin concreta a
distintos sectores de polticas pblicas cabe destacar obras como las de R. Gom y J.
Subirats (1998 y 2001), R. Gallego, R. Gom y Subirats (2002 y 2003), J. Subirats y R.
Gallego (2002), Q. Brugu y R. Gom (1998), M. Grau y A. Mateos (2002), D. Sancho
(1999), J. Jordana y D. Sancho (1999), entre otros.
Desde este esbozo sobre la situacin y diversidad de la perspectiva de anlisis, y

considerando el carcter con el que se plantea su incorporacin al modelo analtico, se
centra la atencin en el segundo grupo de enfoques identificado, es decir, a aquellos ms
centrados en los elementos constitutivos de las polticas pblicas. Esta opcin combina,
necesariamente, algunas referencias a las fases, especialmente a las iniciales de
definicin del problema y de configuracin de la agenda, aunque el nfasis se sita en
los elementos que las componen, en clara correspondencia con los sealados desde la
perspectiva neoinstitucionalista. Como indican Gom y Subirats, la formulacin de
polticas incorpora una dimensin procesal en la que cristalizan los aspectos de estilo
(de polticas pblicas): (...) la plasmacin institucional de las reglas del juego y la
dinmica de interacciones entre los actores de la red (1998: 389). La integracin de
ambas perspectivas se plantea adems a partir del anlisis en concreto de las polticas
orientadas a transformar las dinmicas vigentes, asocindose as a los procesos de
cambio de las instituciones.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la introduccin de este enfoque

complementario significa atender, adems de a los rasgos caractersticos y estructurales
del sistema analizado, a las denominadas situaciones de cambio potencial de la
institucin que lo define. Estas situaciones se conciben como escenarios propios de las
etapas iniciales de la poltica pblica cuyo anlisis, a travs de los elementos
constitutivos considerados en el modelo, permite dar cuenta del tipo de resultados que
cabe esperar.
A partir de esta formulacin, para la incorporacin de la perspectiva del anlisis de

polticas pblicas se propone una adaptacin del modelo compuesto desarrollado por M.
96
Barzelay (2000) a partir de Kingdon (1984), Baumgartner y Jones (1993) y Levitt y
March (1995), que se complementar con diversas aportaciones referidas a los procesos
y a los actores presentes en las de situaciones de cambio potencial. La opcin por este
modelo responde a su diseo orientado a explicar los procesos de cambio en las
polticas a partir de la consideracin de los elementos vinculados a la toma de
decisiones, destacando los factores que configuran las opciones disponibles por los
decisores, la agenda poltica, la definicin del problema o las ideas que caracterizan la
arena poltica concreta. A partir de los autores de referencia comentados, Barzelay
destaca los principales factores que han incidido en el cambio (o en su ausencia) en las
polticas de gestin pblica.
Precisamente su grado de coincidencia con el objeto de estudio de la investigacin es

otro punto a favor para considerar dicho referente para construir el modelo analtico
propuesto. Considerando sus aportaciones, se definen las polticas de gestin pblica
como el conjunto de actuaciones emprendidas de cara a incidir sobre los diversos
mbitos de gestin de las administraciones pblicas, tales como las reglas y procesos de
funcionamiento, la estructura orgnica, los recursos humanos, los recursos financieros y
el presupuesto, y la auditoria y la evaluacin del conjunto. Dentro de esta categora, por
lo tanto, se ubicaran las polticas orientadas a incidir sobre la gestin de recursos
humanos de las administraciones de las comunidades autnomas.
En los siguientes apartados se presentan ms en detalle los elementos ms destacados de

los referentes de partida para, posteriormente, complementarlos con diversos factores
ligados tanto a los procesos como a los actores, completando as el modelo analtico en
su vertiente de polticas pblicas, para su aplicacin al anlisis de las situaciones de
cambio potencial.
II.3.2.- Los modelos de referencia del anlisis de las polticas pblicas.
En este apartado se comentan los principales elementos destacados de cada uno de los
referentes considerados, de cara a su incorporacin al modelo analtico que se propone,
atendiendo a los objetivos y planteamiento de la investigacin.
3.2.1.- La configuracin de la agenda y la confluencia de los flujos de problemas,

poltica y polticas: el modelo de Kingdon.
El modelo desarrollado por Kingdon en su obra Agenda, Alternatives and Public

Policies (1984) permite analizar las decisiones con relacin a las polticas,
especialmente en la fase pre-decisional donde se determinan los temas que acceden a la
agenda y las soluciones alternativas que se consideran.
En ese modelo, el autor distingue entre la agenda gubernamental, en la que se discuten

una amplia variedad de temas y se ofrecen opciones alternativas para afrontarlos, y la
agenda decisional, como aquella de la que efectivamente resultan decisiones que se
traducirn en la accin de los poderes pblicos. En la determinacin de los temas y
cuestiones planteadas en la agenda pblica destacan las fases de configuracin de la
agenda (entrada de nuevos temas a los que prestan atencin los poderes pblicos) y de
97
especificacin de alternativas (en cuanto a la oferta de respuestas o soluciones a los
temas contemplados). Para ambas fases Kingdon destaca el papel diferencial que
ejercen tanto (a) los procesos como (b) los participantes o actores en la poltica pblica.
En cuanto a los procesos, la evolucin, en muchos casos paralela, de la configuracin de

la agenda y de la especificacin de alternativas viene determinada por la interaccin de
una serie de factores, que Kingdon agrupa en tres flujos:
- Reconocimiento de problemas (flujo de problemas), en referencia a los factores que

inciden en la configuracin de la opinin sobre el problema o tema a afrontar. Segn
la interpretacin o el significado que se le otorgue mayoritariamente variar tanto la
dimensin del problema que se aborda como el tipo de soluciones que se podrn
contemplar posteriormente como adecuadas.
- Generacin de propuestas polticas (flujo de polticas), referido a los factores que
inciden sobre las ideas que orientan la actuacin sobre un determinado problema y
las soluciones vinculadas que se toman como alternativas plausibles.
- Aparicin de acontecimientos polticos (flujo de poltica), referido a los factores que
inciden en cmo los cargos polticos se plantean la actuacin sobre determinados
temas o cuestiones, a partir de su propia lgica en un proceso paralelo.
El autor considera estos tres flujos como independientes, en la medida que cada uno de
ellos desarrolla su propia lgica e incide de forma diferente sobre el proceso de
formacin de la agenda. Sin embargo existen claras conexiones entre los tres flujos,
puesto que la definicin del problema condiciona el tipo de polticas a considerar, la
formulacin ex-ante de ciertas soluciones puede llevar a redefinir determinados
problemas, y la situacin de la esfera poltica determina ciertos ciclos de atencin a
determinados problemas.
El flujo de problemas y el flujo de poltica son especialmente importantes en la fase de

configuracin de la agenda (consideracin de los temas a tener en cuenta), mientras que
el flujo de polticas se revela especialmente destacado en la fase de especificacin de
alternativas. La participacin de los distintos agentes, ya sean visibles u ocultos, resulta
importante en ambas fases, especialmente la intervencin de aquellos que actan como
emprendedores de la poltica.
La coincidencia de los flujos de problema, polticas y poltica determina lo que Kingdon

denomina policy window. La idea de policy window se asocia a la oportunidad para que
un tema se introduzca en la agenda decisional, a partir de la coincidencia de recursos,
ideas, voluntad de actuacin y no constreimientos a esta accin. El autor distingue
adems los conceptos de problem window, como un nuevo problema que crea la
oportunidad para introducir una accin encaminada a resolverlo, y political window,
como un cambio en la esfera poltica que crea la oportunidad de destacar un problema y
ofrecer una solucin al respecto.
En cuanto a los participantes, se distinguen los denominados actores visibles de los

ocultos, en referencia a su mayor o menor visibilidad ante la opinin pblica,
contrastando por ejemplo los polticos que abogan decididamente por un tema (visibles)
frente a los tcnicos y especialistas, tanto internos como externos a las administraciones,
que promueven propuestas concretas para afrontar determinadas cuestiones (ocultos).
Dado el carcter del objeto de estudio analizado, resulta especialmente relevante
98
considerar el papel de ambos en el acceso del tema a la agenda poltica. Con relacin a
ambos aparece el concepto de la network de actores que se desarrolla tanto alrededor de
la configuracin de la agenda como en la especificacin de alternativas.
Entre los actores o participantes se introduce la categora de los emprendedores, como

agentes dispuestos a invertir recursos para promover ciertas polticas, a partir de su
introduccin en la agenda y su apoyo para la posterior progresin, aprovechando o
intentando generar una situacin de policy window. Sin embargo, los emprendedores
tambin aparecen en las otras fases de desarrollo inicial de la poltica. En la fase de
configuracin de la agenda, los emprendedores tratan de incidir en el flujo de
problemas, destacando indicadores que permitan convertir el tema en prioritario,
proponiendo una determinada definicin del problema a afrontar y construyendo
smbolos y visiones determinadas que se asocien a las actuaciones a desarrollar respecto
a la cuestin. Asimismo, en lo que atae a la especificacin de alternativas, los
emprendedores participan promoviendo anlisis y diagnsticos del problema que desean
destacar, asocindolos a propuestas de actuacin al respecto y conectando con los
distintos participantes que forman la policy community del mbito.
El papel de este tipo de actores resulta clave en la confluencia de los flujos de problema,
poltica y polticas, y as, entrepreneurs perform the function for the system of coupling
the previously separate streams. They hook solutions to problems, proposals to political
momentum, and political events to policy problems () Without the presence of an
entrepreneur, the linking of the streams may not take place. Good ideas lie fallow for
lack of an advocate. Problems are unsolved for lack of a solution. Political events are
not capitalized for lack of inventive and developed proposals (Kingdon, 1984: 191).
Este conjunto de elementos, especialmente centrados en la fase inicial de definicin e

introduccin de un tema en la agenda, ofrece un instrumental adecuado complementar el
modelo analtico, especialmente en lo que se refiere a llamar la atencin de los poderes
pblicos para transformar las dinmicas vigentes en una mbito.
3.2.2.- Los escenarios de cambio, la imagen del tema y los mbitos de decisin: el
modelo de Baumgartner y Jones.
Tambin centrado en el proceso de desarrollo de polticas pblicas, el planteamiento

desarrollado por Baumgartner y Jones en su obra Agendas and Instability in American
Politics (1993) presenta una aproximacin complementaria al anlisis de los factores
que inciden en la introduccin del tema en la agenda de los poderes pblicos, con
especial atencin a las redes de actores y los escenarios de cambio.
Un concepto destacado de este modelo es el de subsistema poltico (policy subsystem),

entendido como la estructura responsable del desarrollo de la poltica pblica, junto con
los acuerdos y relaciones informales que rigen las dinmicas participativas en los
mbitos donde se toman las decisiones. En la medida que el subsistema poltico
permanezca estable, esto es, sin alteraciones substanciales ni de sus componentes ni de
sus reglas y sistemas de funcionamiento, resulta difcil introducir un cambio destacado
en la manera en que se procesan las polticas. Como rasgos destacados del subsistema
poltico, Baumgartner y Jones destacan su estructura a partir de unas reglas formales e
informales sobre la participacin de los agentes involucrados, y el hecho de compartir
99
cierta manera de enfocar las polticas. Estas reglas formales e informales equivalen al
concepto de institucin formulado desde la perspectiva neoinstitucionalista. En este
caso los autores identifican las denominadas estructuras institucionales, que se
entienden como un conjunto de valores, significados, normas y procesos que permiten
canalizar el conflicto y que indican qu cambios pueden producirse sin alterar los
acuerdos existentes.
Siguiendo el modelo apuntado, el propio proceso de configuracin de la agenda sirve

como detonante de procesos de alteracin del subsistema poltico. En este proceso de
transformacin se destaca el cambio en las imgenes del tema que se aborda (issue
images), junto con el cambio en otros factores como las interrelaciones que se dan
alrededor de este tema o los acuerdos existentes para gestionar la poltica. El concepto
de imagen del tema resulta especialmente destacado como desencadenante de cambio en
el subsistema poltico, en la medida que permite identificar tanto la organizacin como
los procesos a desarrollar para afrontar una determinada cuestin. En este proceso las
instituciones juegan un papel importante en la medida que favorecen ciertas
interpretaciones o imgenes del tema abordado respecto otras posibles alternativas. Sin
embargo el propio cambio de la imagen del tema puede poner en crisis las instituciones
que fundamentaban la imagen anterior, favoreciendo la transformacin del subsistema
poltico y, por ende, de las propias instituciones.
El resultado de este proceso impulsa a los decisores a modificar la situacin previa,

redefiniendo el problema a afrontar, reordenando el denominado policy domain o
mbito de las polticas, entendido como la organizacin conceptual del proceso de
desarrollo de las polticas, que refleja las creencias sobre los factores interrelacionados
que inciden sobre ellas. En la medida que las competencias o actuaciones sobre una
misma materia se encuentren dispersas, sin una coordinacin efectiva (pinsese en la
dispersin orgnica entre las unidades administrativas encargadas de controlar la
nmina y los rganos que impulsan polticas de personal, por ejemplo), se podr
identificar un mbito de las polticas segmentado. Esta dispersin orgnica resulta ser el
reflejo de una concepcin segmentada del mbito de la gestin de recursos humanos en
las administraciones pblicas, que dificulta el desarrollo de una estrategia integral.
Esta segmentacin suele traducirse en el policy venue o mbito de decisin de la

poltica, entendido como localizacin institucional donde se toman determinadas
decisiones (reconocidas como legtimas) sobre un determinado tema. En este espacio de
decisin es donde se fraguan las principales imgenes del tema que se traducirn
posteriormente en decisiones sobre las actuaciones a emprender. En otros trminos, este
mbito de decisin de la poltica equivaldra a la jurisdiccin sobre el tema, en un
sentido ms concreto que el policy domain, de carcter argumentativo o conceptual.
Las interacciones entre el mbito de decisin y el mbito de las polticas (policy venue y
policy domain) generan un sistema que se autorefuerza, donde las imgenes y las
concepciones del tema abordado se mantienen a lo largo del tiempo, respaldadas por la
organizacin y la estructura decisional que tiende a perpetuarlos.
La consideracin de los tres elementos comentados (el subsistema poltico, la imagen de

la poltica y el dominio de la poltica) sirve de base para identificar dos escenarios
diferenciados en cuanto a la posibilidad de introducir un cambio en las polticas. Estos
escenarios son:
100
a) Situacin de equilibrio parcial, caracterizada por un bajo potencial de cambio en la
direccin de las polticas, que habitualmente suele coincidir con una imagen del
problema que no impulsa una actuacin determinada sobre l y con un subsistema
poltico y un mbito de las polticas segmentados o dispersos, sin ningn actor que
ejerza un claro liderazgo emprendedor.
b) Situacin de desequilibrio, opuesta a la anterior, donde el potencial de cambio es
elevado. Esta situacin se define como provisional, como una ruptura entre dos
momentos de equilibrio parcial, en una secuencia que Baumgartner y Jones
denominan punctuated equilibrium, recuperando el concepto de Krasner (1984).
Este conjunto de elementos permiten realizar una aproximacin ms global a los

procesos de cambio de largo alcance, que modifican la visin sobre un determinado
tema y la estructura y organizacin de la policy community que se articula a su
alrededor. Este modelo tambin introduce de forma ms explcita tanto elementos
vinculados a los actores como caractersticas referidas a las instituciones que
caracterizan el entorno de la poltica, y que contribuyen a realizar un anlisis del
proceso en su conjunto.
3.2.3.- El aprendizaje organizativo, las rutinas y las instituciones: el modelo de Levitt

y March.
El modelo de Levitt y March (1995) se centra en el concepto de aprendizaje

organizativo (organizational learning), entendido como el proceso que siguen las
organizaciones para generar nuevas dinmicas de funcionamiento (rutinas) cuando las
vigentes no responden a las aspiraciones sobre la funcin que deben cumplir o los
resultados que deben alcanzar.
Estas dinmicas de funcionamiento se definen genricamente como rutinas de la

organizacin, concepto clave de este modelo, que a efectos de la presente investigacin
se conecta con el de instituciones. Levitt y March incluyen dentro de las rutinas the
forms, rules, procedures, conventions, roles, strategies, and technologies around which
organizations are constructed and through which they operate (1995: 16). Estas
rutinas constituyen la memoria de la organizacin, representan la base del
comportamiento de los distintos actores y determinan tanto los resultados obtenidos
como su propia interpretacin. De forma similar a las instituciones, las rutinas se
transmiten a travs de la socializacin, la educacin, la imitacin, la profesionalizacin,
el movimiento de personas y la adquisicin directa. Esta consideracin resulta
especialmente relevante de cara a considerar sus mecanismos de reproduccin y
difusin. Aunque las rutinas son producto de la interaccin entre los distintos actores, su
extensin al conjunto de agentes implicados les otorga cierta independencia del
comportamiento puntual de cada uno de ellos, por lo que tienden a sobrevivir a la
rotacin del personal en la medida que estn consolidadas (y tambin estn
consolidados sus mecanismos de reproduccin).
En el proceso de cambio e innovacin en estas rutinas, los mecanismos de aprendizaje

que se destacan son el aprendizaje directo, a partir de las propias experiencias y rutinas
establecidas en la organizacin, y el aprendizaje a travs de las experiencias de las
dems organizaciones del entorno de referencia. El aprendizaje a partir de las
experiencias de los actores del entorno de referencia cobra especial importancia en
101
entornos complejos, donde frecuentemente no estn claros los objetivos ni su relacin
con las actuaciones emprendidas por las organizaciones. Es en estos procesos donde la
network de actores que configura el entorno de la organizacin contribuye a determinar
tanto las rutinas como la valoracin de sus resultados. Ambos procesos pueden
redefinirse claramente en conexin con las estrategias de aprendizaje institucional y con
las dinmicas de isomorfismo institucional comentadas en el apartado anterior.
En el modelo se destacan como inductores del cambio en las rutinas tanto los niveles de
satisfaccin con su rendimiento actual como las aspiraciones sobre su rendimiento
potencial. Ambos inductores, sin embargo, se ven condicionados a su vez por el entorno
institucional en el que la organizacin desarrolla su actividad, y que se traduce, en parte,
en las propias rutinas de la organizacin.
La aportacin de Levitt y March permite analizar tanto la estabilidad como el cambio en

las decisiones de las organizaciones, explicando por que stas cambian sus rutinas
incluso fuera de periodos de crisis. Para ello los inductores del cambio (satisfaccin y
aspiraciones sobre las rutinas) y los procesos de aprendizaje organizativo constituyen
elementos a incorporar al modelo analtico propuesto.
II.3.3.- Aportaciones desde el anlisis de polticas pblicas: un modelo

compuesto.
La construccin del modelo analtico que se propone, incorporando la perspectiva del

anlisis de polticas pblicas, parte de la combinacin de los elementos sealados para
cada uno de los tres modelos comentados. El modelo propuesto por M. Barzelay (2000)
responde a este planteamiento, aunque atendiendo a los objetivos de la investigacin, se
propone complementarlo con aportaciones realizadas por otros autores en la lnea de
caracterizar diversos elementos vinculados a los procesos y a los actores que participan
en el mbito de las polticas analizadas. Con ello se centra el anlisis en los factores que
explican tanto el potencial de cambio en las polticas de gestin pblica como su
resultado efectivo.
Los tres modelos de referencia considerados en el modelo compuesto aportan visiones

complementarias para alcanzar dicho objetivo. La combinacin de la aportacin de
Kingdon (1984) y Baumgartner y Jones (1993) permite identificar las variables
explicativas del acceso de un determinado tema a la agenda de los poderes pblicos y su
posterior progresin. El segundo modelo, adems, aporta elementos para explicar
cambios de mayor alcance, como los que transforman el propio estilo de hacer polticas
(y que ms directamente inciden en el cambio institucional). El tercer modelo
referenciado, el de Levitt y March (1995), permite introducir una aproximacin ms
concreta para explicar por qu ciertas alternativas son consideradas y por qu se toman
determinadas decisiones en una situacin de equilibrio parcial.
Planteando una visin integrada de los tres modelos se distinguen dos tipos de factores a
incorporar al modelo explicativo: los que se refieren a elementos del proceso de la
poltica pblica y los que se refieren a los actores, a sus actuaciones y a sus
interrelaciones. La consideracin de ambos grupos de factores se plantea como gua
102
para el anlisis, de forma complementaria a la consideracin de los elementos
destacados desde la aproximacin neoinstitucionalista.
El siguiente grfico (Grfico II.3) sintetiza los dos grupos de elementos que, vinculados
a la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, se proponen incorporar al modelo
analtico. La consideracin de ambos grupos se vincula, en el propio grfico, a su papel
con relacin al planteamiento de la investigacin y a su aplicacin concreta para el
objeto de estudio seleccionado, los sistemas autonmicos de funcin pblica.
103
Grfico II.3. Planteamiento de la investigacin (III): temas clave y conceptos destacados desde el modelo de anlisis de polticas pblicas.

PROCESOS.
Configuracin de la agenda, especificacin de
alternativas, los tres flujos (problems, politics
y policy), policy window, issue image, rutinas
y aprendizaje organizativo.
MODELO COMPUESTO
ACTORES
Emprendedores de polticas y veto players,
network, policy subsystem, policy venue
ANLISIS DE
POLTICAS PBLICAS.
104
3.3.1.- Factores vinculados al proceso de la poltica pblica.
Siguiendo el planteamiento de la investigacin, el modelo analtico propone distinguir

los elementos vinculados a la configuracin de la agenda de los que inciden sobre la
especificacin de alternativas. Cabe destacar que ambas situaciones se corresponden
con las fases iniciales de la poltica (definicin del problema y configuracin de la
agenda), y es en ellas que se centra la atencin a partir de las denominadas situaciones
de cambio potencial en la orientacin de las polticas pblicas.
En ambos casos los elementos se pueden clasificarse siguiendo los tres flujos descritos
(el de problemas, el de polticas y el de poltica), a partir de cuya combinacin se
plantea el potencial de cambio existente en cada situacin. Las conexiones entre estos
tres flujos permiten apuntar las posibilidades de pasar de la situacin de cambio
potencial a la de cambio efectivo, a travs de la aparicin de policy windows y de su
concrecin e implementacin posterior.
La definicin de las situaciones en las que se desarrollan los tres flujos pueden
caracterizarse tambin en trminos de situaciones de equilibrio parcial o desequilibrio,
en correspondencia directa con los elementos destacados desde la perspectiva
neoinstitucionalista. Estos conceptos del anlisis de polticas pblicas se corresponden
con la idea de cambio institucional brusco, siguiendo el modelo de punctuated
equilibrium definido por Krasner (1984).
Como factores facilitadores del paso de cambio potencial a cambio efectivo, desde el
anlisis de polticas pblicas se destaca el concepto de issue image o imagen compartida
del tema, que encuentra fcilmente su correspondencia con las aportaciones
neoinstitucioinalistas. El papel de las instituciones, como vas a travs de las cuales los
actores definen las situaciones y el rol a desempear en cada caso, facilita la aparicin
de cierto consenso entre los distintos implicados en la definicin del problema a
afrontar. La existencia de distintas interpretaciones de la lgica de lo apropiado, sin
embargo, puede dificultar el logro del consenso entre los agentes.
Como equivalentes a las instituciones, las rutinas de la organizacin descritas por Levitt
y March (1993) introducen una conexin directa entre las dos aproximaciones que se
propone combinar en el modelo analtico. El papel que juegan estas rutinas se
corresponde con ciertos mbitos de influencia de las instituciones (que presentan un
carcter ms amplio que trasciende a la dinmica intraorganizativa), especialmente en lo
que se refiere a ofrecer pautas de actuacin a los actores implicados.
En conexin con stas, los procesos de aprendizaje organizativo equivaldran al

denominado dinamismo institucional en tanto que procesos de ajuste de las rutinas (o
de las instituciones) a las nuevas situaciones que deben afrontar. As, mientras que
desde el anlisis de polticas pblicas se destacan los procesos de aprendizaje a travs de
las experiencias de los dems, desde el neoinstitucionalismo se destacan los procesos de
isomorfismo institucional como respuesta de ciertas organizaciones a la incertidumbre
que deben afrontar.
105
3.3.2.- Factores vinculados a los actores.
Si el anlisis de los factores vinculados al proceso permitan apuntar el potencial de

cambio en la poltica pblica e identificar una serie de facilitadores de la progresin del
tema en la agenda de los poderes pblicos, los factores que se comentan a continuacin
introducen un planteamiento centrado en las acciones y las estrategias de los actores
implicados en la institucin y en las polticas vinculadas.
En lo referente a los actores implicados en las dinmicas de cambio un elemento

destacado es el denominado emprendedor de polticas o policy entrepreneur. El papel
de los emprendedores de polticas suele asociarse a la introduccin de innovaciones. La
innovacin en el sector pblico, a partir de investigaciones realizadas habitualmente a
partir de estudios de caso (Ballart, 2001), se distingue de la invencin, en la medida que
no supone la generacin de ideas completamente nuevas sino en la adaptacin e
incorporacin de las ya existentes pero no conocidas o no aplicadas en la propia
organizacin (Doig and Hargrove, 1987). Por lo tanto resulta especialmente relevante la
capacidad del emprendedor de polticas de captar y analizar las ideas del entorno,
considerando tanto el resto de administraciones pblicas como el sector privado y los
referentes internacionales, en clave de dinmicas de isomorfismo institucional.
Partiendo de estos modelos, el emprendedor despliega una racionalidad no habitual en

la organizacin o una uncommon rationality, incidiendo sobre la policy community,
cuestionando principios establecidos y buscando crear unas nuevas reglas del juego
(instituciones) para la accin (Waddock y Post, 1991; King y Roberts, 1996). Al no
compartir los valores predominantes, caractersticos de la institucin que se propone
modificar, los emprendedores de polticas tienden a enfrentarse a los sectores ms
convencionales de la organizacin (Gow, 1989).
En cuanto a la necesidad de mejorar su posicin o recursos en la organizacin, diversos

autores han destacado estrategias desarrolladas por los emprendedores de polticas al
efecto (Ferman y Levin, 1987; Waddock y Post, 1991;). Entre estas estrategias destacan
las orientadas a modificar percepciones y a difundir el programa de cambio para
facilitar los procesos decisionales vinculados a la transformacin que se propone. Como
va de refuerzo cabe apuntar las estrategias encaminadas a crear coaliciones con los
actores internos a la organizacin y a generar alianzas externas con los actores
vinculados a la policy community.
Esta labor de bsqueda de apoyos resulta especialmente relevante para el xito del
proyecto de transformacin impulsado por los emprendedores polticos. Como indican
Doig y Hargrove (1987), los emprendedores son crticamente dependientes de
legitimidad ofrecida por apoyo poltico o de los mandos superiores en la organizacin, y
frecuentemente los fracasos se asocian a falta de este apoyo (King y Roberts, 1996).
El papel de los emprendedores de polticas pblicas se revela como un elemento clave

para explicar el surgimiento de ciertas iniciativas de transformacin, a partir de su papel
en la generacin de situaciones de cambio potencial, aunque su actuacin no sea
suficiente para explicar los resultados obtenidos. Entre otros porque, como indica
Geddes, reforms that depend on the support of individual leaders are fragile; they tend
to desintegrate at the end of the leaders term in office (1994: 81).
106
Frente a una situacin de cambio potencial, de la que se puede derivar un reequilibrio en
los arreglos y la distribucin del poder vigentes, los emprendedores de polticas deben
enfrentarse a determinados colectivos que desarrollan estrategias de resistencia. De
entre estos agentes destacan los denominados veto players o actores con capacidad
para detener el proceso de cambio, atendiendo a su posicin e intereses en la network
configurada alrededor del mbito. Tsebelis define los veto players como individual
or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo. It
follows that a change in the status quo requires a unanimous decision of all veto
players (2002: 19).
Del conjunto de actores que potencialmente pueden estar en contra de la transformacin

propuesta, tan solo aquellos con capacidad de veto podrn efectivamente detenerla o
modificarla. En la lnea de caracterizar las categoras de estos veto players, y segn el
origen de su capacidad de veto, se identifican dos categoras (Tsebelis, 2002): los
institutional veto players (a no confundir con el trmino institucin que se ha
utilizado a lo largo de la investigacin), cuya capacidad de veto deriva de un
reconocimiento formal previsto en la normativa vigente, y los partisan veto players,
cuya capacidad de veto deriva del sistema poltico o del propio equilibrio de fuerzas
existente.
Siguiendo el planteamiento de la investigacin, se propone una interpretacin amplia de

esta tipologa, destacando entre los institutional veto players aquellas instancias,
especialmente del Estado, cuya autorizacin es clave para promulgar la normativa sobre
funcin pblica, y entre los partisan veto players a determinados colectivos de agentes
especialmente influyentes, como determinados grupos de empleados pblicos (Baena
del Alczar, 1984 y 2000), unidades vinculadas al mbito o ciertos crculos
profesionales cuya aceptacin resulta fundamental para legitimar el cambio que se
pretende.
Siguiendo la aproximacin a este tipo de actores, se establecen determinadas premisas

sobre su incidencia en mbitos concretos. Adaptando el argumento de McCubbins, Noll
y Weingast (1987) y Tsebelis (2002), manteniendo constante la normativa sobre funcin
pblica, los colectivos de empleados pblicos tendern a ser ms independientes del
gobierno en la medida que existan mltiples y diversos veto players o, en otros
trminos, cuanto mayor ser el nmero y la diversidad de intereses de los veto players
en ese mbito. A partir de estas consideraciones se plantea una revisin del entramado
de actores que participan en la network de la poltica pblica, complementando la
aproximacin a los emprendedores de polticas.
Para contextualizar en anlisis de los actores, de sus roles y de sus interacciones, se

ofrecen los conceptos de mbito de decisin de la poltica (policy venue), como
localizacin institucional en el que se toman las decisiones reconocidas como legtimas
sobre el mbito, pero que debe concebirse en un sentido amplio, ms all de las
unidades centrales de gestin que establecen formalmente las iniciativas a emprender.
Se introduce as el concepto de subsistema poltico (policy subsystem) en el que se
incluye tanto a la estructura responsable del desarrollo de la poltica como el conjunto
de relaciones informales que inciden en los mbitos donde se toman las decisiones. El
nmero de actores, la diversidad de sus intereses y su posicin relativa, el grado de
interrelacin entre stos, y la permeabilidad y estabilidad de la network, son algunos de
los factores para caracterizar el sistema en su conjunto y su incidencia sobre las polticas
107
pblicas resultantes (Marsh and Rhodes, 1992; Jordana, 1996; Jordana y Rami, 2002a
y 2002b; Rami, 1991; Gom y Subirats, 2001).
En la misma lnea, la consideracin del entorno y del intorno (entorno

intraorganizativo) se corresponde con la importancia que se otorga tanto a los procesos
de aprendizaje organizativo (desde el anlisis de polticas pblicas) como a la incidencia
que se manifiesta a travs de las dinmicas de isomorfismo institucional o al papel de
las ideas o corrientes de pensamiento (desde la aproximacin neoinstitucionalista).
Los diversos elementos comunes que aparecen entre el anlisis de polticas pblicas y la
aproximacin neoinstitucionalista facilitan su integracin en la construccin del modelo
analtico que se propone para explicar los procesos de configuracin, desarrollo y
cambio de los sistemas de gestin.
II.4.- La construccin del modelo analtico.
Como resultado de la combinacin de las aportaciones realizadas desde la perspectiva

neoinstitucionalista y de los referentes incorporados desde el anlisis de polticas
pblicas, surge el modelo analtico que se propone desarrollar a partir de su aplicacin a
los estudios de caso que se han seleccionado. La construccin de este modelo analtico
se corresponde con los objetivos y el planteamiento de la investigacin. Como se apunt
en el captulo inicial, se plantea como objetivo terico de la investigacin desarrollar un
modelo analtico compuesto integrando la perspectiva neoinstitucionalista y del anlisis
de polticas pblicas para explicar las dinmicas de configuracin y transformacin de
los sistemas de actuacin de las organizaciones pblicas.
Para el desarrollo de este modelo se plantea su aplicacin a un objeto de estudio

concreto, a modo de ilustracin de su potencial analtico. Para ello se toma como objeto
de estudio los procesos de constitucin de los sistemas de funcin pblica de las
administraciones de las comunidades autnomas.
La definicin de estos sistemas a partir de la institucin que los caracteriza, siguiendo la

perspectiva neoinstitucionalista, orienta inicialmente la seleccin de elementos a
considerar de cara al anlisis de los procesos de configuracin y desarrollo. Los
procesos de ajuste institucional (dinamismo institucional) y los procesos de cambio
brusco (siguiendo el modelo de equilibrios discontinuos) se plantean como dos
referentes el anlisis de los procesos de transformacin de estos sistemas.
Para complementar el estudio de las dinmicas de transformacin se introduce un

modelo compuesto basado en el anlisis de polticas pblicas que permite identificar
determinados factores vinculados al proceso de desarrollo de las acciones emprendidas
para su modificacin y al papel de los actores involucrados. Esta incorporacin se basa
en el anlisis de las situaciones de cambio potencial en la orientacin de las polticas
pblicas, tanto en lo que se refiere a su surgimiento como a sus resultados, destacando
su incidencia sobre la institucin que se identificaba con la anterior perspectiva, esto es,
la funcin pblica autonmica con relacin a los sistemas autonmicos de funcin
pblica. El modelo analtico resultante se presenta en el siguiente grfico (Grfico II.4).
108
Grfico II.4. Planteamiento de la investigacin (IV): el modelo analtico.

ENFOQUES EL CONCEPTO DE
NEOINSTITUCIONALISTAS INSTITUCIN.
PROCESOS
MODELO COMPUESTO
LA FORMACIN Y DISEO PARA EL ANLISIS DE
DE LAS INSTITUCIONES ACTORES POLTICAS PBLICAS
CONTINUIDAD Y
CAMBIO INSTITUCIONAL
ENFOQUES NEOINSTITUCIONALISTAS ANLISIS DE

EN EL MBITO DE LA CIENCIA POLTICA. POLTICAS PBLICAS.
109
A travs de la incorporacin de ambas perspectivas se pretende dotar al modelo
analtico de suficiente flexibilidad para adecuarse al objeto de estudio seleccionado en
este caso, atendiendo a la diversidad de factores que inciden tanto en su configuracin y
desarrollo como en sus dinmicas de transformacin. La multiplicidad de conceptos
incluidos, a partir del anlisis sistemtico que se deriva del modelo planteado, permite
identificar las diferentes dimensiones que intervienen en el surgimiento, diseo y
posterior modificacin de la institucin analizada, atendiendo tanto a sus propias
dinmicas de evolucin como a las situaciones de cambio, generadas exgena o
endgenamente, y a sus resultados e impactos.
La complejidad del modelo resultante debe interpretarse en trminos de incremento del

utillaje conceptual empleado para desarrollar un anlisis ms cercano al objeto de
estudio, con lo que se pretende extender la viabilidad analtica del modelo a otros
mbitos de actuacin de las organizaciones pblicas.
En todo caso, aunque se combina una multiplicidad de conceptos, la articulacin del

modelo se realiza a partir de los cinco elementos centrales reflejados en el grfico
(grfico II.4), referidos tanto a la dimensin ms estructural del sistema como a sus
procesos de cambio. En relacin con los factores ms estructurales y sus procesos de
configuracin, los conceptos aportados por el modelo se estructuran a partir de la
definicin del concepto de institucin y a partir de las dinmicas de formacin y diseo
de instituciones. Con estas aportaciones se identifican los factores de carcter ms
estable que constituyen el ncleo del sistema analizado y, a modo de reglas del juego,
permiten captar los mrgenes de actuacin y el estilo con el que opera. En cuanto a los
factores ms dinmicos vinculados a la transformacin del sistema, su anlisis se
estructura a partir de las aportaciones realizadas desde el neoinstitucionalismo sobre la
continuidad y cambio institucional, y a partir de las aportaciones realizadas desde el
anlisis de polticas pblicas sobre los procesos y los actores. Con ello se combina la
visin de las dinmicas de cambio incremental de los elementos ms estables del
sistema analizado con las situaciones de cambio potencial que apuntan a modificaciones
de mayor impacto sobre ste.
Para la aplicacin del modelo analtico, y siguiendo las indicaciones apuntadas en el

apartado de la metodologa de la investigacin, se plantea de la realizacin de un
anlisis comparado del conjunto de administraciones autonmicas y la introduccin de
dos estudios de caso que permitan concretar los rasgos definidores de la institucin y de
sus procesos de cambio.
Este doble planteamiento favorece la utilizacin combinada de las dos perspectivas

seleccionadas. La perspectiva neoinstitucionalista permite explicar los procesos de
surgimiento, configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica,
as como su tendencia a la estabilidad y reproduccin de sus principales rasgos. Para dar
cuenta de los momentos de cambio potencial, tanto en la evolucin del conjunto de
sistemas de funcin pblica como de los dos estudios de caso seleccionados, se utilizan
los elementos del modelo analtico vinculados a la perspectiva del anlisis de polticas
pblicas. Con este enfoque se introduce la consideracin de factores propios del proceso
de desarrollo de las polticas pblicas y, especialmente, el papel de los actores
implicados en el mbito de la gestin de recursos humanos de las administraciones de
las comunidades autnomas.
110
En relacin a los actores, se destacan aquellos que actan como emprendedores de
polticas, que orientan su actividad a la modificacin de las polticas que caracterizan el
sistema de funcin pblica y, por ende, a la configuracin de las instituciones (por lo su
rol se concibe como el de emprendedores institucionales). En contraposicin al papel
de estos actores se introduce el papel de los veto players o actores con capacidad para
detener el proceso de cambio, atendiendo a su posicin e intereses en la red configurada
alrededor de la configuracin del sistema de funcin pblica.
A partir de los distintos elementos destacados a travs del desarrollo y aplicacin del
modelo analtico de la investigacin se pretende indagar sobre las dinmicas y procesos
de transformacin de las instituciones, considerando tanto sus configuradores que
apuntan a la continuidad como las situaciones que pueden originar un cambio de
orientacin en las polticas que se desarrollan en su seno. En otros trminos, a travs de
la identificacin de los componentes del sistema de gestin y de sus interrelaciones, y
del mbito de polticas pblicas, se propone aportar evidencias y una reflexin sobre las
posibilidades efectivas de transformar la institucin que se propuso para su
caracterizacin.
111
112
III.- ELEMENTOS DESTACADOS DEL MODELO ESTATAL DE
FUNCIN PBLICA PARA LA CONFIGURACIN DE LA FUNCIN
PBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
113
114
III.- ELEMENTOS DESTACADOS DEL MODELO ESTATAL DE FUNCIN
PBLICA PARA LA CONFIGURACIN DE LA FUNCIN PBLICA DE LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.
III.1.- INTRODUCCIN. _______________________________________________________ 116

III.2.- LA INFLUENCIA DEL MODELO ESTATAL DE FUNCIN PBLICA EN LA CONFIGURACIN DE LOS
MODELOS AUTONMICOS DE FUNCIN PBLICA. ____________________________________ 117
III.2.1.- Los antecedentes en la configuracin del modelo espaol de funcin pblica. _ 117
III.2.2.- La transicin democrtica y la aparicin de las Comunidades Autnomas. ____ 128
III.2.3.- La revisin del modelo de desarrollo de la funcin pblica. _________________ 141
III.3.- DIMENSIONES Y EVOLUCIN DE LA FUNCIN PBLICA AUTONMICA. ________________ 153
III.3.1.- La evolucin del empleo pblico autonmico. ___________________________ 153
III.3.2.- Una caracterizacin del empleo pblico autonmico. _____________________ 158
III.4.- EL ANLISIS DE LOS SISTEMAS DE FUNCIN PBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS. 166
III.4.1.- El papel de las instituciones en el modelo de gestin de recursos humanos de las
Comunidades Autnomas. ________________________________________________ 167
III.4.2.- Dinmicas institucionales en la configuracin del modelo de gestin de recursos
humanos de las Comunidades Autnomas. ___________________________________ 169
III.4.3.- Polticas pblicas y gestin de los recursos humanos en las administraciones de las
Comunidades Autnomas. ________________________________________________ 173
115
III.1.- Introduccin.
Para entender la configuracin actual y las dinmicas de funcionamiento de los sistemas

autonmicos de funcin pblica resulta imprescindible considerar las caractersticas y
evolucin del modelo de funcin pblica de la Administracin General del Estado. A
travs de mltiples mecanismos que van desde los traspasos de competencias y
efectivos a la normativa bsica, la influencia del modelo de funcin pblica de la
Administracin General del Estado ha representado y representa un referente clave en la
configuracin de los modelos de funcin pblica autonmicos.
Adems de los mecanismos citados, la incidencia del referente estatal en la

configuracin de los sistemas autonmicos de funcin pblica, entendidos como
instituciones, tambin se dio a travs de la creacin de determinadas reglas formales e
informales, de determinadas visiones de cmo gestionar los recursos humanos y a travs
de una serie de pautas de funcionamiento que limitaban y a la vez dirigan las opciones
a desarrollar por las nuevas administraciones. La incidencia combinada de este conjunto
de mecanismos se dio tambin a lo largo de la propia evolucin del modelo estatal de
funcin pblica, dando lugar a una serie caractersticas que tendieron a reproducirse en
las incipientes administraciones autonmicas. Es por ello que en este apartado se
introducen aquellos rasgos de la evolucin del modelo espaol de funcin pblica que
condicionaron la configuracin de la funcin pblica autonmica.
La presentacin de los rasgos destacados del referente estatal se complementa con la

introduccin del modelo analtico planteado en el apartado anterior. Siguiendo este
modelo, la revisin de los elementos destacados se interpreta mediante la combinacin
la perspectiva neoinstitucionalista y mediante los modelos de referencia del anlisis de
polticas de gestin pblica.
Desde el enfoque neoinstitucionalista, en este captulo se destaca especialmente el

concepto de path dependence para explicar el fenmeno de pervivencia y reproduccin
institucional del modelo estatal de funcin pblica. La utilizacin de este concepto
permite destacar la resistencia al cambio que presentan las instituciones, y cmo sus
dinmicas de funcionamiento tendieron a reforzarlas, especialmente a travs de la
creacin de valores, significados y esquemas mentales. Estas dinmicas se concretaron
en una determinada lgica de lo apropiado que se institucionaliz y que, con el
refuerzo de las normas formales, las estructuras organizativas, las reglas informales y
los valores, tendi a extender su incidencia ms all del contexto que origin su
aparicin, condicionando as el curso de decisiones posteriores.
Desde el anlisis de las polticas de gestin pblica, y con una visin de conjunto, se
introducen argumentos vinculados a la diversidad en los flujos de problemas, de
polticas y de poltica, y las dificultades para que el tema de la reforma de la funcin
pblica accediese y se mantuviese en la agenda poltica, destacndose adems del papel
de la policy community vinculada al mbito. Con este anlisis se destacan los factores y
dinmicas que dificultaron el surgimiento y desarrollo de un cambio en la orientacin y,
por lo tanto, facilitaron la reproduccin y mantenimiento del modelo de gestin de
recursos humanos.
116
Para el desarrollo del argumento, y siguiendo un orden cronolgico, los siguientes
apartados se dedican a la exposicin de los principales elementos de la evolucin del
modelo estatal de funcin pblica que incidieron en la configuracin de los sistemas
autonmicos. En cada uno de estos apartados se incluye una referencia concreta a los
elementos destacados para la configuracin de la institucin, a modo de recopilacin
analtica desde el enfoque neoinstitucionalista. A continuacin se introduce un apartado
dedicado al anlisis comparado del desarrollo y configuracin de los contingentes de
empleados pblicos de las administraciones autonmicas, ofreciendo una visin de
conjunto sobre sus principales caractersticas. A partir de estos datos y de la
argumentacin anterior, en el apartado final del captulo se plantea la revisin conjunta
de los elementos caracterizados mediante la utilizacin del modelo analtico.
III.2.- La influencia del modelo estatal de funcin pblica en la

configuracin de los modelos autonmicos de funcin pblica.
III.2.1.- Los antecedentes en la configuracin del modelo espaol de funcin

pblica.
A lo largo del siglo XIX pueden localizarse buena parte de las bases de lo que sera
posteriormente el modelo espaol de funcin pblica. Si en el mbito normativo el
modelo espaol tom como referente el modelo francs de carrera, en su aplicacin
concreta y en su desarrollo posterior aparecieron importantes diferencias asociadas a las
distintas condiciones sociales, polticas y culturales propias de cada realidad.
Los primeros intentos normalizadores de la funcin pblica surgieron, a partir de la

guerra de la Independencia, como mecanismo para superar los problemas que
caracterizaban la administracin borbnica. Entre las prioridades destac la necesidad
de profesionalizar el colectivo de empleados pblicos, tanto en lo que se refiere a su
preparacin y consideracin tcnica como en lo que atae a su estabilidad laboral. Ello
requera modificar la principal figura que surgi a inicios del siglo XIX y que perdur
hasta inicios del siguiente: las cesantas.
A modo del spoil system caracterstico del sistema administrativo norteamericano, las
cesantas consistan en la sustitucin de buena parte del contingente de empleados
pblicos a resultas de un cambio en el gobierno. Como indica Nieto, el
derrumbamiento de la burocracia fue el resultado de su politizacin a ultranza. Las
clientelas de los partidos polticos se apoderaron del aparato burocrtico, que
consideraban como un botn propio, y desplazaron a la (...) burocracia corporativa
(1997: 69). As, el equipo poltico-directivo entrante conceba la administracin como
un instrumento cuyo control era preciso asegurar mediante la fidelidad ideolgica de su
personal y, adems, como una conquista para recompensar los esfuerzos de sus
seguidores (Albaladejo Campoy, 1980). La vinculacin poltica al sistema vigente en
cada momento se configuraba as como un requisito singular de cara a la provisin de
los empleos pblicos (Jimnez Asensio, 1989).
117
Contra esta concepcin de la funcin pblica se estableci el denominado Estatuto de
Lpez Ballesteros (en 1827 y 1828) que, aunque de aplicacin exclusiva al personal
adscrito a la Real Hacienda, represent el primer intento legal de abordar los problemas
jurdicos del empleo pblico y constituy un notable antecedente para las reformas
posteriores (Baena del Alczar, 1994). Con esta normativa se inici un proceso de
normalizacin a partir de la creacin de categoras profesionales de funcionarios, con la
regulacin de aspectos tales como los nombramientos, los ascensos o las jubilaciones.
El primer intento normalizador extendido al conjunto de cuerpos generales (que no a los

especiales) se concret en el Real Decreto de 18 de junio de 1852, conocido como
Estatuto Bravo Murillo, que diseaba una carrera administrativa basada en categoras
profesionales, donde se unificaban las escalas a partir de las cuales fijar los sueldos y se
regulaba un sistema de ingreso, ascenso y rgimen disciplinario (Baena del Alczar,
1994; Prez Gmez, 1997; Palomar Olmeda, 2000).
La utilizacin de las categoras profesionales como elemento vertrebardor y

uniformizador del sistema de funcin pblica fracas, sin embargo, en la medida que
parta de considerar la situacin personal del empleado, asociada a su cuerpo de
adscripcin, y no las tareas o funciones que ste deba desempear en su puesto de
trabajo (Jimnez Asensio, 1989). En el mbito del acceso, tanto a la funcin pblica
como a determinadas categoras, se realizaron cambios orientados a potenciar la
objetivizacin, como por ejemplo mediante la introduccin del mecanismo de
oposicin, en el primer caso, o la exigencia de titulacin, en el segundo. Sin embargo la
ingente cantidad de excepciones previstas permitan fcilmente obviar estos
mecanismos, con lo que se relativiz su impacto efectivo. A estas limitaciones de
partida se unan las dificultades de la estrategia de implementacin. El Estatuto remita
su aplicacin a las normas especiales promulgadas por cada ministerio, sin crear ningn
rgano central para la realizar la coordinacin y el seguimiento, lo que en la prctica
difumin todava ms su carcter de norma unificadora (Albadalejo Campoy, 1980).
El bajo grado de aplicacin efectiva del Estatuto de Bravo Murillo no consigui remitir
las importantes desviaciones a su planteamiento, agravadas por el entorno poltico,
social y econmico. Junto con unos sueldos muy bajos que fomentaban prcticas de
corrupcin, se mantena el sistema de las cesantas, que se concretaba en esos momentos
en la renovacin de los empleados pblicos despus de las elecciones, cuando el partido
vencedor en las mismas recompensaba a sus seguidores nombrndolos para los puestos
pblicos. Se configuraba as un sistema de carrera basado en la confianza poltica,
cuando no meramente personal, carente de cualquier tipo de evaluacin del rendimiento,
y que conviva con importantes fenmenos de corrupcin (Snchez Morn, 2001; Baena
del Alczar, 1994).
Como respuesta a esta situacin surgi un fenmeno que posteriormente jugara un

papel clave en la configuracin del modelo estatal de funcin pblica como institucin,
hasta llegar a condicionar el posterior surgimiento de los modelos autonmicos: el
corporativismo. Su origen se encontraba en la presin de determinados colectivos de
empleados pblicos que, tanto por detentar funciones clave para el funcionamiento del
Estado como por la cohesin y el esfuerzo de sus miembros, consiguieron la aprobacin
de estatutos especiales que regulaban sus condiciones de empleo. Como indica Baena
del Alczar, estos funcionarios fijos que se empiezan a organizar en Cuerpos buscan
una garanta en la aprobacin para ellos de una legislacin especfica. Aparecen as
118
los Cuerpos sometidos a normas especiales, que en virtud de una elipsis se llaman
luego Cuerpos especiales (1994: 183). Con esta normativa singular, los profesionales
vinculados a estos colectivos quedaban exentos de las dinmicas asociadas a las
cesantas. Se ofreca profesionalidad y eficacia a cambio de una situacin de ventaja,
plasmada en los estatutos especiales, que incluan la vinculacin permanente y la
inamovilidad por parte de la direccin poltica.
En estos estatutos se defina una estructura de cuerpos a travs de escalas cerradas e

impermeables, reservadas a determinadas titulaciones, con la exigencia previa de
determinadas pruebas selectivas de carcter objetivo, y con mecanismos de ascenso
basados en la antigedad. Esta normativa especial sera el punto de partida de un
sistema de autorregulacin de las condiciones laborales por parte de estos cuerpos de
empleados pblicos, que cada vez ganaban mayor independencia respecto la direccin
poltica de la organizacin. Como indica Nieto, (...) poco a poco, casi sin contar con
una decisin deliberada previa, la administracin se vertebra en cuerpos
autodisciplinados, con sentido de la responsabilidad y, en definitiva, eficaces (1997:
69).
Este proceso de aparicin de los cuerpos en el modelo espaol, por presin de los
propios interesados que consiguieron ventajas comparativas a cambio de asegurar la
profesionalidad y eficacia en su actividad, contrasta con el proceso de creacin de los
cuerpos en el modelo francs, diseado de forma centralizada desde la direccin poltica
como un mecanismo para organizar y estructurar la funcin pblica. Frente al modelo
top-down francs, el modelo bottom-up espaol determin un espacio de independencia,
con importantes resistencias a la intervencin desde la direccin poltica, considerada
externa a unos cuerpos autoregulados.
Ms all de su eficaz validacin normativa, este condicionante tuvo un peso destacado

en las dinmicas de funcionamiento de la gestin de recursos humanos e incidi en los
diversos intentos de modernizacin y cambio del modelo de funcin pblica. Desde la
perspectiva neoinstitucionalista se puede considerar como la estructura corporativa fue
un rasgo esencial de la institucin denominada funcin pblica y que fueron
precisamente los grandes cuerpos de la Administracin General del Estado los
defensores, impulsores y difusores de la citada institucin.
Paralelamente a la consolidacin de los cuerpos, la situacin de la funcin pblica

presentaba importantes problemas, entre los que cabe destacar (Albadalejo Campoy,
1980; Nieto, 1997; Jimnez Asensio, 1989):
a) Los sueldos de los funcionarios a principios de siglo venan fijados por el Real
Decreto de 1852, con lo que la prdida de poder adquisitivo era ya una cuestin
acuciante.
b) Se mantena el sistema de cesantas, agravada con la inestabilidad poltica de la
poca.
c) La proliferacin de cuerpos especiales haba creado unas elites con estabilidad
en el empleo y con mejoras retributivas, envidiadas por el resto de empleados
pblicos, a la vez que sembraba la anarqua estatutaria en la Funcin Pblica.
Para dar respuesta a esta situacin, surgieron una serie de revisiones normativas que, a
inicios del siglo XX, condujeron a consolidar un modelo de funcin pblica
caracterizado por la inamovilidad y el establecimiento de garantas para los empleados
119
pblicos con relacin a la direccin poltica. Este proceso culmin con la aprobacin de
la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, conocida como Estatuto Maura, que vino a
respaldar definitivamente el modelo corporativo. Finalizaron as las cesantas, se
actualizaron los sueldos de los funcionarios, se consolid la inamovilidad y se extendi
el modelo de oposiciones como mecanismo de seleccin para el ingreso en la funcin
pblica (Snchez Morn, 2001; Palomar Olmeda, 2000).
En cuanto a la estructura de la funcin pblica por categoras profesionales, el nuevo

Estatuto profundiz las diferencias entre los cuerpos generales y los especiales,
favoreciendo la proliferacin de stos ltimos en detrimento de los primeros, que vean
reducir el nmero de sus efectivos. Adems, la dependencia de los cuerpos generales se
organizaba a travs de su adscripcin directa a los distintos ministerios, con lo que no
lograban alcanzar la condicin de cuerpos de carcter interdepartamental que hubiera
favorecido cierta unificacin o uniformidad de la funcin pblica. Ello no supuso la
integracin del modelo funcionarial en una nica reglamentacin sino al contrario,
supuso la proliferacin de las distintas agrupaciones de empleados pblicos (Albadalejo
Campoy, 1980).
La vigencia del Estatuto Maura a lo largo de ms de cuarenta aos favoreci la

consolidacin de una funcin pblica profesionalizada, aunque creando una articulacin
de intereses alrededor de los cuerpos de funcionarios que se mantuvo estable a pesar de
los distintos cambios en el sistema poltico. As, el sistema de funcin pblica avanz
haca su institucionalizacin, permaneciendo estable y con pocas alteraciones incluso
durante la dictadura de Primo de Rivera y durante la II Repblica.
Aunque durante la dictadura de Primo de Rivera se dictaron un gran nmero de normas

relativas a la funcin pblica, ni stas destacaron ni por su contenido ni por su impacto
efectivo. Ms significativo result el hecho que el dictador, ante el fracaso del intento de
extrapolar instituciones del ejercito a la administracin, terminara plegndose a los
intereses de los grandes cuerpos de funcionarios, que consolidaban as sus posiciones
(Jimnez Asensio, 1989; Snchez Morn, 2001).
La II Repblica desmantel la normativa emitida durante la dictadura anterior y, ya

desde la propia Constitucin de 1931, introdujo ideas destacadas sobre cmo deba
configurarse la funcin pblica. Destacaron as, con rango constitucional, las referencias
a la igualdad y a los principios de mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico,
adems de la inamovilidad de los funcionarios, que lo eran del Estado y no del Gobierno
(Baena del Alczar, 1994; Canales, 1986). Sin embargo la convulsa coyuntura poltico-
social que caracteriz la mayor parte del periodo de vigencia de la II Repblica, y que
se proyect en la inestabilidad de los distintos gobiernos que se fueron alternando en el
poder, imposibilit el desarrollo y la puesta en marcha de una transformacin efectiva
del modelo de funcin pblica, favoreciendo de nuevo las dinmicas inerciales
precedentes. Nieto apunta al respecto que (...) no llegaron a imponerse en la prctica
pero confirmaron una leccin que no es lcito olvidar nunca: es temerario intentar una
reforma sin contar con un asentimiento poltico general y con la colaboracin de los
propios destinatarios. (...) Estas condiciones no se cumplieron en la II Repblica y el
fracaso se hizo inevitable. Tambin se confirm la tesis de que las reformas profundas
necesitan tiempo, y este falt tambin a los republicanos (1997: 70).
120
Esta notable independencia del sistema administrativo, como elemento de continuidad
frente a la inestabilidad poltica, increment de forma substancial su impermeabilidad
respecto a los distintos intentos de reforma impulsados desde la direccin poltica de la
administracin. Independencia que, paulatinamente, se fue instalando en la cultura
organizativa, mantenindose y reproducindose a travs de unas dinmicas propias del
path dependence antes citado.
La guerra civil y las posteriores purgas y depuraciones de la administracin por parte

del rgimen franquista interrumpieron esta lnea de continuidad. Sin embargo, con la
consolidacin del rgimen, los requerimientos de funcionamiento de un aparato pblico
y la necesidad de controlar a las distintas familias polticas, facilitaron que los cuerpos
de funcionarios recuperaran su influencia. Su expansin se concret en la creacin y
multiplicacin de cuerpos, no ya basados en criterios funcionales sino asociados al
reconocimiento de particularismos que buscaban conseguir privilegios y prebendas
(reproduciendo la creacin de cuerpos en virtud del ministerio al que estaban adscritos).
Como resultado de ello se consolidaba una administracin patrimonializada,
fuertemente departamentalizada, inflacionaria en estructuras vinculadas a la
constitucin de los cuerpos, que adems competan entre s para asumir nuevas
competencias que comportasen mayores cuotas de poder e influencia (Prez Gmez,
1997; Baena del Alczar, 1994).
Los cambios en los equipos de gobierno del rgimen franquista a finales de los aos
cincuenta permitieron el acceso al poder de determinados colectivos de marcado
carcter tecnocrtico, que enarbolaron la eficacia administrativa como motor del cambio
para la modernizacin (no poltica) del pas, buscando frmulas de homologacin con
los pases del entorno de referencia europeo. Estos argumentos pretendan dar respuesta
a una situacin caracterizada por una creciente inadecuacin de las organizaciones
pblicas a las necesidades de una realidad cambiante, pero evitando la reforma poltica.
En otros trminos, el objetivo de la reforma administrativa era poltico en la medida que
pretenda incrementar la legitimidad del rgimen a partir de la eficacia de sus
instituciones, pero sin alterar el sistema poltico vigente.
Estos cambios coincidieron con importantes avances en el campo de la doctrina

jurdico-administrativa, que favoreci que las iniciativas de reforma de este perodo
fuesen monopolizadas por los sectores vinculados directamente a este mbito
acadmico, profundizando una tradicin legalista que se mantuvo, de forma casi
monopolstica, en posteriores intentos de transformacin de las organizaciones pblicas
en general y de la funcin pblica en particular. Muestra de este impulso en el mbito
jurdico-administrativista fue la aparicin de la Revista de Administracin Pblica, en
1950, la revista Documentacin Administrativa, en 1958, o la aprobacin de un
conjunto de normas de primera importancia, excelentemente elaboradas, como la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin General del Estado de 1957 o la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 (Jimnez Asensio, 1989; Snchez Morn; 2001).
El impulso reformador de los tecncratas cont con el surgimiento de una generacin de

brillantes administrativistas, comprometidos o crticos con el rgimen, pero que
contribuyeron a la elaboracin de una serie de normas orientadas a modernizar la
administracin. El mbito de la funcin pblica ocup un espacio destacado en este
proceso pero, como cabra esperar, fue tambin el mbito en el que aparecieron mayores
121
resistencias, que acabaron por limitar el alcance efectivo del proyecto modernizador
(Helsvig, 1999).
En su vertiente legal, este impulso reformador se concret en la promulgacin de la Ley

de Bases de Funcionarios Civiles del Estado, de 20 de julio de 1963 (Decreto 315/1964,
de 7 de febrero). La reforma que representaba esta nueva ley iba a ser especialmente
tmida en algunas cuestiones y, en aquellos puntos que pretendi ser innovadora, la
inaplicacin de sus mandatos sera la respuesta (Jimnez Asensio, 1989: 442).
Con esta norma se pretenda conseguir transparencia en la regulacin legal de la funcin

pblica y unificar el sistema, superando la lgica de la autorregulacin de los cuerpos, al
mismo tiempo que favorecer la definicin de una verdadera poltica de personal
impulsada desde la direccin poltica de la organizacin. Un primer paso para conseguir
esta transformacin fue la superacin de los defectos del Estatuto Maura de 1918, como
la ausencia de un rgano centralizador de la poltica de personal, o la fragmentacin
corporativa resultante de la dependencia departamental de los cuerpos.
La estrategia para ello se concret en la creacin de los rganos horizontales de gestin

y coordinacin de la funcin pblica (la Comisin Superior de Personal y,
posteriormente, la Direccin General de la Funcin Pblica) como instrumento para
combatir la departamentalizacin y el separatismo interministerial. Sin embargo el papel
de la Comisin Superior de Personal, escenario de confrontacin entre los ministerios
de Presidencia y Hacienda, acab por ser meramente testimonial. Con el Decreto
2764/1967, de 22 de noviembre, sobre reorganizacin de la administracin civil del
Estado para reducir el gasto pblico, el Ministerio de Hacienda consigui modificar la
composicin de la Comisin, dejando su presidencia en manos del Director General de
la Funcin Pblica. De la estructura institucional de la funcin pblica poda inferirse
fcilmente que una Comisin en la que participaban los Subsecretarios, dirigida por un
director general, tendra pocas oportunidades para impulsar grandes cambios. La
comisin fue perdiendo poder en beneficio de la denominada Junta Central de
Retribuciones, adscrita al Ministerio de Hacienda (Jimnez Asensio, 1989; Snchez
Morn, 2001).
El papel efectivo de la Direccin General de la Funcin Pblica como rgano central de

personal fue bastante limitado por diversas razones, algunas de las cuales se
reprodujeron posteriormente tanto en la Administracin General del Estado como en las
comunidades autnomas. La actividad de la Direccin General de la Funcin Pblica,
creada por un decreto9 que pretenda reorganizar la administracin civil para reducir
el gasto pblico, se vio condicionada tanto por su dependencia orgnica como por las
propias condiciones estructurales de la funcin pblica. La fragmentacin de cuerpos y
su adscripcin orgnica a los ministerios (a excepcin de los cuerpos generales de nueva
planta pero de todava reducidas dimensiones), se combin con la adscripcin de la
nueva unidad al Ministerio de Presidencia, que tenda a ceder su preponderancia en el
mbito de funcin pblica en beneficio del Ministerio de Hacienda, creando la todava
hoy vigente divisoria entre la dimensin de administracin-gestin y la dimensin
econmica de la gestin de recursos humanos en la administracin pblica (Palomar
Olmeda, 2000).
9 Decreto 2674/1967, de 28 de noviembre.
122
La tendencia al deterioro de la Comisin Superior de Personal y la inoperatividad de la
Direccin General fueron suplidas, en contra de su espritu fundacional recogido en la
Ley, por el liderazgo de hecho del Ministerio de Hacienda, junto con la descoordinada
actuacin de los otros ministerios (Albadalejo Campoy, 1980).
Pero la Ley de Bases de Funcionarios Civiles contena otros mecanismos para

desarrollar su estrategia de cambio. En esa misma lnea uniformizadora se crearon los
cuerpos generales, de carcter interdepartamental con el objetivo de favorecer la
movilidad interna. No se simplific, sin embargo, la multiplicidad de cuerpos especiales
detentadores de privilegios, ni se consigui acabar con el espritu corporativo que
tambin impregn a los nuevos cuerpos generales de funcionarios.
Segn la citada norma, los cuerpos generales de la Administracin General del Estado
se estructuraban en cuatro ramas segn la titulacin exigida para el ingreso: Cuerpo
Tcnico, Cuerpo Administrativo, Cuerpo Auxiliar y Cuerpo Subalterno. Estos cuerpos
estaban llamados a ocupar una posicin central en la administracin pblica en la
medida que tenan reservado el desempeo de las funciones comunes a la actividad
administrativa, ncleo central de la funcin pblica (Palomar Olmeda, 2000; Baena del
Alczar, 1994). Pero, como indica Beltrn, la creacin de dichos Cuerpos, que
objetivamente supuso una notable modernizacin de la dividida y obsoleta
Administracin estatal de la poca, desencaden, pues, una autntica lucha por el
poder burocrtico, tanto entre Cuerpos (y en concreto entre el Tcnico de
Administracin Civil y los especiales de titulacin superior de cada Ministerio),
como entre ministerios: el de Hacienda, adalid de las pautas ms tradicionales, frente
al de la Presidencia, impulsor de la reforma (1994: 14).
As, el funcionamiento efectivo mostr sus debilidades y el peso de las instituciones

vigentes. La exposicin del caso del Cuerpo Tcnico (el superior de los cuatro creados)
resulta significativo del resultado en su conjunto. Tal como se ha comentado, la
creacin de los cuerpos generales en clave de unificacin-normalizacin del sistema, les
asignaba un papel de anticuerpos para frenar y reducir el peso de los existentes. As,
el Cuerpo Tcnico, por ejemplo, se conceba como el cuerpo de administradores que
deba asumir las funciones generales de planificacin, decisin y gestin administrativas
de nivel superior, y adems imponer un criterio de racionalidad al resto de cuerpos que
actuaban en tareas vinculadas a la administracin general. Efectivamente el Cuerpo
Tcnico se convirti en un cuerpo de administradores generales, aunque sin llegar a
ocupar todo el espacio que le correspondera debido a que no se puso en prctica
adecuadamente la clasificacin de puestos de trabajo que deba facilitarle este papel en
exclusiva. Pero en cuanto a la tarea racionalizadora y de cambio de pautas de
comportamiento, el propio Cuerpo Tcnico acab, debido a la presin de las
instituciones vigentes, por crear sus propias elites y grupos privilegiados, es decir, acab
actuando como un cuerpo especial, con el espritu de cuerpo que su propia creacin
pretenda erradicar. Tal vez, como indica, Albaladejo Campoy, porque en la
enloquecida funcin pblica no haba otra forma posible de operar (1980: 48).
En los momentos iniciales, adems, el alcance del cambio estructural que supona la
creacin de los cuerpos generales fue relativamente acotado por la vigencia de la
autonoma y diferenciacin de los numerosos cuerpos especiales. De hecho la propia
Ley de Bases de Funcionarios Civiles tan solo se aplicaba de forma ntegra a estos
cuerpos de nueva creacin, mantenindose los particularismos para los cuerpos
123
especiales, a los que se exceptuaba de las disposiciones generales referentes a
formacin, seleccin y provisin de puestos de trabajo (Baena del Alczar, 1994). Se
produca as lo que Villar Palas denomina como el escapismo de las situaciones
especiales, por el que cada parcela de la actuacin jurdica de la Administracin
siente una especie de enorme recelo ante las regulaciones uniformes y se apunta
inmediatamente al calificativo de regulacin especial (1974: 217). De ello result que
la Ley de Bases de Funcionarios Civiles tan solo regul el 10 por 100 de los ms de
600.000 funcionarios existentes en Espaa en el momento de su aprobacin. Se
complicaba as enormemente la gestin, en la medida que exiga conocer la norma legal
aplicable a cada caso especial, sobre todo teniendo en cuenta que stos casos especiales
superaban en nmero a los generales.
Los cuerpos especiales consiguieron as salvar, sin demasiadas alteraciones, el intento

uniformizador. Los cuerpos especiales de elite continuaron dominando determinados
sectores administrativos, aunque compartiendo el poder con los miembros del incipiente
Cuerpo Tcnico de los cuerpos generales.
Otra iniciativa destacada de la Ley de Bases de Funcionarios Civiles, en clave de

estrategia anticorporativa, fue la apuesta por instaurar un modelo de empleo abierto
frente al modelo de carrera vigente10. La introduccin de la figura del puesto de
trabajo obedeca tanto al discurso eficientista tecnocrtico de mejora del
funcionamiento de la administracin como a una clara intencionalidad poltica de
limitar la influencia y poder de los cuerpos. La idea era adecuar los recursos humanos a
la organizacin y no la organizacin a las aspiraciones e intereses corporativos, con lo
que la introduccin de la lgica de puestos de trabajo vena a romper el esquema de
funcionamiento de la funcin pblica basada en los cuerpos. Sin embargo, el intento de
compaginar la estructura corporativa de nuestra funcin pblica con el sistema
anglosajn de puestos de trabajo ha sido un fracaso por la fuerte reaccin en contra de
quienes durante muchsimos aos dominan como si de su propiedad se tratara el campo
de la Administracin pblica (Morey Juan, citado por Albadalejo Campoy, 1980: 52).
Obviamente, el desarrollo de un sistema basado en los puestos de trabajo, como

principal elemento estructurador, en el seno de una funcin pblica basada en los
cuerpos de funcionarios, presentaba importantes problemas de ajuste, en especial por su
impacto en mbitos como la previsin de efectivos, el reclutamiento y la carrera
profesional de los empleados pblicos (Garca Gonzlez y Hernndez Sanz, 1999).
En clave neoinstitucionalista, la modificacin incipiente que supona el modelo basado

en el puesto de trabajo, present importantes dificultades para articularse con el resto de
elementos configuradores de la institucin vigente, es decir, con el conjunto de normas,
valores, rutinas y procesos de la organizacin en materia de funcin pblica. Aunque
representaba un instrumento de gestin de personal extendido en el mbito privado, su
planteamiento de partida chocaba con la complejidad de una arraigada organizacin
10
Se entiende por modelo de empleo abierto de recursos humanos aquel que se basa en la diferenciacin y
especializacin de los diferentes puestos de trabajo de la Administracin, siendo la relacin de puestos de
trabajo el elemento clave para su operativizacin. Frente a ste, el modelo cerrado o de carrera se basa en
la polivalencia de los funcionarios para ocupar diferentes puestos y en su vinculacin vitalicia con la
Administracin. Para su operativizacin el modelo cerrado disea una arquitectura que se fundamenta en
los cuerpos de funcionarios como colectivos profesionales con rasgos bsicos comunes (como la titulacin
o la especialidad), dentro de los cuales se establecen categoras que marcan una escala interna y fijan los
criterios de carrera profesional (Ballart y Rami, 2000).
124
administrativa y con un modelo continental de funcin pblica con una lgica
totalmente diferenciada. Adems, el impulso poltico inicial, que cristaliz en la
introduccin del tema en la Ley de Bases de Funcionarios Civiles y que se prolong con
la aprobacin de diversa normativa de desarrollo, no se mantuvo posteriormente, por lo
que las resistencias planteadas por los distintos agentes implicados acabaron por
neutralizar la efectividad del cambio propuesto.
El resultado, como indica Villar Palas, comport que la clasificacin de puestos de

trabajo no haya sido hoy sino un intento fallido (...) y en realidad pervive la idea del
destino, cuya filosofa es radicalmente distinta de la clasificacin de los puestos de
trabajo (1974: 221). As por ejemplo, no llegaron a aprobarse clasificaciones de
puestos de trabajo sino plantillas orgnicas y, como indica Morey Juan, la Ley no supo
conectar (la plantilla orgnica) con la plantilla de Cuerpo, y no supo hacer de las dos
una sola base, (...) y cada una de las plantillas march por su lado sin que nada
justificase los incrementos de funcionarios. Las plantillas orgnicas, convertidas en
meras relaciones de puestos de trabajo con su adscripcin corporativa, ni siquiera se
publican (1980: 129).
Adems, las plantillas orgnicas acabaron siendo elaboradas por representantes de los
cuerpos superiores de los respectivos ministerios, que se asignaban los puestos a repartir
segn cuotas de poder. De esta manera la pretendida clasificacin de puestos de trabajo
se convirti en un reparto de plazas entre los cuerpos de funcionarios con poder para
negociar, incluyendo al incipiente Cuerpo General Tcnico, que sigui las reglas del
juego vigentes para afianzar su posicin frente a los dems, pero sin conseguir cambiar
la lgica de funcionamiento del sistema.
Las resistencias de los distintos colectivos afectados por la propuesta de reforma

consiguieron limitar su alcance: tan solo se elaboraron unas pocas plantillas orgnicas y
algunas clasificaciones de puestos de trabajo, quedando adems en un plano ms formal
que no como instrumento efectivo de gestin de recursos humanos. La lgica de los
cuerpos se mantena de nuevo como principal mecanismo efectivo de funcionamiento
de la funcin pblica espaola.
Una va alternativa de accin modernizadora consisti en la inclusin de figuras

contractuales distintas a las de funcionario de carrera que, aunque con carcter
excepcional, vinieron a incrementar tanto el nmero como la complejidad de gestin del
colectivo de personal al servicio de la Administracin pblica. En una primera
clasificacin la Ley de Bases de Funcionarios Civiles planteaba la distincin entre
funcionarios de carrera y funcionarios de empleo (Palomar Olmeda, 2000). La primera
categora se refera a los funcionarios en sentido estricto, esto es, a los que se integraban
plenamente en la estructura de la Administracin. A la categora de funcionarios de
empleo, en cambio, se le asignaba un carcter excepcional por lo que su nombramiento
solo poda darse si se cumplan determinadas circunstancias establecidas en la ley. Esta
segunda categora deba incluir a los funcionarios eventuales que desempeasen puestos
de trabajo considerados de confianza o asesoramiento, no reservados a funcionarios de
carrera, y a los funcionarios interinos, que en razn de necesidad o urgencia ocupasen
plazas de plantilla en tanto stas no fuesen provedas por funcionarios de carrera.
125
Esta clasificacin se complementaba con otras dos figuras contractuales, tambin de
carcter excepcional, que tendieron a cobrar importancia en el desarrollo posterior de la
administracin: el personal contratado administrativo y el personal laboral.
La utilizacin de la figura de los contratados administrativos se circunscriba a la

realizacin de trabajos especficos, concretos y de carcter extraordinario o de urgencia,
o bien a la colaboracin temporal en las tareas de la respectiva dependencia
administrativa (...) cuando por exigencias y circunstancias especiales no pudiesen ser
atendidas adecuadamente por los funcionarios de carrera de que dispusiera el
organismo, como se indicaba en el apartado b) del artculo 6.2. de la Ley de Bases de
Funcionarios Civiles del Estado.
Para el caso del personal laboral, sin embargo, el artculo 7.1. de la citada norma
indicaba que son trabajadores al servicio de la administracin civil los contratados
por esta con dicho carcter, de acuerdo con la legislacin laboral, que les ser
plenamente aplicable. Esta regulacin mucho menos restrictiva de la figura de los
contratados administrativos permiti una primera invasin de personal laboral en el
mbito de las administraciones pblicas. A ello cabe aadir que la instauracin de un
sistema de clasificacin de puestos de trabajo, de difcil ajuste con el modelo de cuerpos
de funcionarios, tambin favoreci la aparicin de la contratacin laboral como
mecanismo de vinculacin jurdica con la administracin (Fondevila Antoln, 1990 y
2000).
Se configuraban de esta manera las bases de un modelo de funcin pblica en el que

coexistan diversos regmenes jurdicos de personal (funcionarial y laboral
fundamentalmente), aunque su diferente utilizacin dependa ms de la voluntad del
legislador ordinario que de un criterio claro que orientase cual de ellos deba
caracterizar la prestacin de servicios en la administracin pblica.
En este contexto abierto, tanto el personal laboral como el resto de figuras de naturaleza
excepcional fueron expandindose, especialmente a partir de la dcada de los aos 70,
desvirtuando su sentido original. Como indica Nieto, la situacin se ha invertido y lo
que estaba previsto como excepcin se ha convertido en regla. Como consecuencia de
la expansin administrativa de la poca del desarrollo, en parte tambin por una
increble falta de previsin en la poltica de personal y, sobre todo, por la falacia
presupuestaria de no reflejar los aumentos del gasto de personal (...) ha proliferado la
tcnica de no ingresar ya en los cuerpos, sino de incorporarse a la Administracin
pblica a ttulo de interino o contratado (1980: 10).
En un proceso que Jimnez Asensio denomina la conformacin gradual de una funcin

pblica paralela (1989: 424), estos nuevos colectivos fueron ganando peso relativo en
detrimento de los funcionarios de carrera, en buena parte debido a que:
a) El desarrollo econmico conllev un mayor intervencionismo de la
Administracin Pblica, por lo que se incrementaron las necesidades de
incorporacin inmediata de nuevo personal (que los procedimientos de
reclutamiento y seleccin clsicos no podan satisfacer).
b) Las necesidades de nuevo personal no fueron tan solo cuantitativas sino tambin
cualitativas, requirindose personal de nuevas titulaciones para los que no se
dispona de estructuras creadas.
126
c) La falta de previsin de efectivos, as como la inadecuacin de las plantillas
orgnicas para realizarla, determinaron el desajuste entre las necesidades reales y
necesidades formales, con lo que deba recurrirse a las figuras supuestamente
excepcionales antes comentadas.
El recurso a estas figuras excepcionales represent una cierta flexibilizacin de las

polticas de personal, pero tuvo efectos negativos sobre mbitos como el reclutamiento, la
seleccin o la cultura organizativa. No tardaron en surgir dinmicas de reclutamiento
vinculadas a las relaciones personales o familiares, el secretismo se instal en los procesos
de ingreso y la ausencia de pruebas de entrada no garantizaba la idoneidad de los
aspirantes seleccionados. Ello se agrav con el incumplimiento reiterado de la supuesta
temporalidad que caracterizaba a las figuras de contratado administrativo e interino y la
posterior reivindicacin de estos colectivos para adquirir la condicin de funcionarios de
carrera.
La Administracin intent detener el proceso de incorporacin de interinos y de

contratados administrativos, y proceder a funcionarizar a los colectivos existentes
mediante las denominadas oposiciones restringidas. Como indica Nieto,
peridicamente, y mediante el trmite de una oposicin restringida -parodia de una
oposicin en la que slo participan los interinos- son escalafonados stos sin esfuerzo por
su parte y sin dar la menor posibilidad a los ciudadanos que carecieron del apoyo previo
de un nombramiento digital (1980: 11). Estos y otros mecanismos vinculados a procesos
selectivos ad hoc facilitaron la funcionarizacin de estos colectivos de empleados
pblicos reclutados inicialmente con carcter temporal. Todo ello en contra de buena
parte de los valores bsicos del modelo funcionarial como los de mrito, capacidad e
igualdad, incidiendo negativamente en una cultura organizativa hasta entonces sustentada
por los cuerpos de funcionarios de carrera.
Esta estrategia, constituira un precedente a replicar en los procesos de normalizacin de

situaciones laborales de diversos colectivos de empleados pblicos de las comunidades
autnomas, ingresados con diferentes figuras (principalmente va contratados
administrativos transitorios y va personal interino y laboral) a resultas de la precipitacin
en la contratacin de personal que sigui a su despliegue organizativo.
Como indica Jimnez Asensio, la reforma funcionarial de 1963-64 haba fracasado a

los pocos aos de su aprobacin. Algunas de sus previsiones ni siquiera se pusieron en
marcha, mientras otras se vieron sumidas en un lento proceso de desvirtuacin. A las
puertas de 1978, la precariedad de la funcin pblica era manifiesta (1989: 444).
En esta situacin quedaba la funcin pblica al inicio de la transicin a la democracia, con

importantes incertidumbres y con suficiente inestabilidad del sistema poltico para que
resultase ms difcil impulsar cambios drsticos en el modelo de gestin de los recursos
humanos en las administraciones pblicas.
2.1.1.- Elementos destacados para la configuracin de la institucin.
De los antecedentes comentados en este apartado destacan una serie elementos que,
interrelacionados, contribuyen a sentar las bases de la institucin denominada funcin
pblica.
127
a) Creacin de una funcin pblica profesionalizada, inspirada en el modelo francs,
caracterizada por la objetividad en los procesos de ingreso y la inamovilidad y
continuidad de sus miembros frente a la discrecionalidad en los nombramientos por
parte de la direccin poltica.
b) Aparicin de una estructura de cuerpos de funcionarios como resultado de la presin
de los propios interesados, a diferencia de los cuerpos del modelo francs, diseados
de forma centralizada como mecanismo para organizar y estructurar la funcin
pblica.
c) Surgimiento de una funcin pblica independiente y resistente a la intervencin de la
direccin poltica considerada externa por unos cuerpos de funcionarios que se
autoregulan.
d) Consolidacin de la estabilidad y continuidad del modelo de funcin pblica,
canalizado a travs de la estructura de cuerpos, incluso en etapas de importantes
cambios en el sistema poltico.
e) Surgimiento de los primeros intentos de transformacin del modelo vigente a travs de
la creacin de cuerpos generales de carcter interdepartamental, con criterios de
unificacin y estandarizacin, y a travs de la introduccin del puesto de trabajo como
elemento estructurador la funcin pblica, siguiendo criterios del modelo de empleo
abierto.
f) Aparicin de las primeras crisis del sistema de valores asociados a la creacin de una
funcin pblica paralela y a los procesos de funcionarizacin de diversos colectivos
(contratados administrativos, interinos y personal laboral).
Estos rasgos que iban conformando la institucin funcin pblica, tendieron a

consolidarse extendiendo su incidencia a travs de dinmicas de path dependence en la
siguiente etapa de desarrollo del sistema de gestin de los recursos humanos.
III.2.2.- La transicin democrtica y la aparicin de las comunidades

autnomas.
El proceso de transicin democrtica plante un nuevo escenario de desarrollo de la

institucin que caracterizaba el funcionamiento del empleo pblico en nuestro pas.
Paralelamente se inici un importante proceso de transformacin de la estructura
territorial del Estado con la creacin de las comunidades autnomas como nuevo nivel de
gobierno dotado de su propia organizacin administrativa y de sus propios contingentes
de empleados pblicos. Las instituciones que caracterizaron las relaciones de los actores
en esta nueva realidad polticamente descentralizada fueron necesariamente distintas a las
vigentes durante la etapa franquista. Sin embargo el cambio result mucho ms tardo y
menor en el mbito de la funcin pblica, destacando la pervivencia y la continuidad de
las instituciones bsicas del modelo fraguado en etapas anteriores.
La incertidumbre que caracteriz los primeros momentos de la transicin poltica, tanto en

lo referente a las instituciones del Estado como a las de las incipientes comunidades
autnomas, as como las dinmicas inerciales del modelo vigente de funcin pblica, no
favorecieron el desarrollo de un cambio de mayor calado. En la generacin de estas
dinmicas destacan el papel de los agentes internos, formados, socializados y vinculados
al modelo vigente de funcin pblica. Como indican Jdar, Jordana y Als, for many
128
years into the democratic period, the failure to introduce personnel policies has led to
tensions of a professional or corporate nature within the public services, and difficulties
for the new political class in imposing its will on a sector which had grown used, under
Franco, to protecting itself against the arbitrary actions of the dictatorship (1999:
165).
Adems, aunque el nuevo contexto requera de una importante transformacin del aparato
administrativo, la necesidad de atender a otros temas considerados ms prioritarios para
consolidar el cambio poltico, y el temor a la resistencia de los colectivos funcionariales,
propiciaron que se postergara la reforma de la administracin pblica en general, y de la
funcin pblica en particular (Subirats, 1990). Ambos temas se consideraron como
problemas menores al lado de los graves y complejos problemas polticos que
intentaban solventarse a travs de la Constitucin (Gimnez Abad, 1996: 142) y, como
indica Jimnez Asensio, (las prioridades polticas) como siempre a lo largo de nuestra
historia, fueron orillando la necesaria reforma de la Administracin pblica (1989:
295).
Por otro lado el modelo vigente de funcin pblica cumpla con cierta funcionalidad en el
contexto de cambio de la transicin poltica. Puesto que uno de sus puntos fuertes era la
garanta de la legalidad y la aportacin de seguridad jurdica, su papel result clave tanto
para el establecimiento del Estado de Derecho como para apoyar un proceso de transicin
democrtica plagado de incertidumbres. Asegurando una funcin pblica estable, que
aportaba continuidad y seguridad, la institucin permiti (o provoc) que los principales
actores centrasen su atencin en la dimensin poltica del cambio de rgimen, dejando la
reforma administrativa en un plano secundario.
En este contexto se elaboraron la Constitucin Espaola y los Estatutos de Autonoma de

las comunidades autnomas, estableciendo el punto de partida y las lneas generales para
el posterior desarrollo de la normativa especfica de funcin pblica. De algunos de sus
preceptos se derivaron importantes implicaciones, en el mbito formal, para interpretar la
posterior evolucin del modelo de gestin de recursos humanos en las administraciones
pblicas autonmicas.
2.2.1.- La funcin pblica en la Constitucin y en los Estatutos de Autonoma.
La Constitucin Espaola dedica unas breves pero significativas referencias al rgimen

jurdico de la funcin pblica, vinculndola al concepto de Estado social y democrtico de
derecho y a la funcin que en l se asigna a las administraciones pblicas (Fondevila
Antoln, 2000).
En primer lugar destaca la distincin entre los rganos de gobierno, configurados a partir
de los resultados electorales y que dirigen estas organizaciones, y la administracin
pblica propiamente dicha. Esta distincin genrica inicial se vio complicada en el
desarrollo normativo y en la prctica posterior, generndose un espacio intermedio, de
distinta amplitud segn cada administracin, en el que se confundan los criterios de
designacin poltica y profesional (el denominado crculo de direccin poltico-
administrativa, comentado por Jimnez Asensio, 1998: 45).
129
Siguiendo la distincin entre las dos esferas (poltica y administrativa), en el artculo
103.1 de la Constitucin se fijan unos principios orientadores de la actividad de la
administracin:
La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y
acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho.
Se planteaba as una administracin sometida a las leyes pero tambin a las directrices y
objetivos de los rganos polticos, aunque destacando que en todo momento, y en el
ejercicio de su funcin, deba obrar con criterios objetivos e impersonales, de legalidad y
eficacia (Palomar Olmeda, 2000). Unos valores que incidiran en la institucin que regul
el funcionamiento de la funcin pblica.
En conexin con estos principios el artculo 103.3 indicaba que el personal al servicio de
la Administracin deba tener un estatuto profesional:
La ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin
pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades
del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las
garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
El reflejo de la profesionalidad requerida a los empleados pblicos se conect con los

principios de mrito y capacidad que presidan los procesos de acceso a la funcin
pblica. Acceso que tambin se complementaba con el principio de igualdad que se
recoga en el artculo 23.2 donde se especificaba el derecho de los ciudadanos a acceder
en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que
sealasen las leyes.
Partiendo de estos referentes, y en funcin de lo dispuesto en el artculo 103.3. de la

Constitucin, los principios constitucionales ms destacados son (Snchez Morn,
2001; Villoria, 2003):
a) Los principios de mrito y capacidad como determinantes para el ingreso a la
funcin pblica.
b) La garanta del derecho de sindicacin, aunque se establece que su ejercicio
tendra peculiaridades para los funcionarios.
c) El establecimiento de un sistema de incompatibilidades para los empleados
pblicos.
d) La garanta de la imparcialidad del ejercicio de la funcin pblica.
e) El establecimiento la reserva de ley para el Estatuto de los funcionarios pblicos.
As, los cuatro primeros principios deban plasmarse en una norma con rango de ley que
definiese el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, una norma que, en la
determinacin del rgimen bsico, quedaba reservada al Estado en virtud del artculo
149.1.18. de la Constitucin. Ms all de estos aspectos no parece que exista un estatuto
legal del funcionario de carrera con rango constitucional (Mauri, 1999).
Siguiendo esta lnea, la previsin constitucional destacaba los principios de igualdad,

mrito y capacidad como consustanciales a un diseo profesional de la funcin pblica,
considerando con carcter excepcional la utilizacin del recurso de confianza poltica
como mecanismo de provisin de puestos de trabajo. Sin embargo la prctica de las
130
distintas administraciones pblicas vino a relajar esta excepcionalidad, extendindola
hasta crear una capa intermedia entre la direccin poltica y la administracin (Jimnez
Asensio, 1998). A ello cabe aadir la continuacin de las dinmicas de contratacin de
personal no funcionario de carrera (interinos, contratados administrativos y personal
laboral), que posteriormente se vera beneficiado de los denominados procesos de
funcionarizacin.
Estos principios establecidos por la Constitucin deben interpretarse como ideas-fuerza de

signo renovador llamadas a cambiar ciertos valores propios del modelo de funcin pblica
vigente: la idea de igualdad frente al privilegio, el criterio de mrito y capacidad, la
transparencia frente a la opacidad, la garanta de los derechos sindicales o la imparcialidad
de los funcionarios pblicos. Tambin en esa lnea cabe mencionar otros preceptos, de
alcance ms genrico, contenidos en el Titulo I de la Constitucin, De los Derechos y
los Deberes fundamentales, de obligado respeto tanto por la legislacin estatal como
autonmica, y entre los que se incluyen referencias concretas a la funcin pblica, como
en lo referido al derecho de sindicacin (el artculo 28.1. incluye una mencin especial a
las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios) (Arenilla, 1993).
Tambin en la carta magna se instaba a la elaboracin y aprobacin de un Estatuto de la

Funcin Pblica, como norma bsica para la regulacin de las condiciones de trabajo del
conjunto de los empleados pblicos, en el que deban figurar las condiciones necesarias
para adecuar el carcter pblico de las funciones a desempear y la integracin del
trabajador en la organizacin pblica (Fondevila Antoln, 2000).
Sin embargo, cabe matizar el efecto de las disposiciones constitucionales atendiendo a

cmo stas fueron interpretadas y puestas en prctica por los distintos agentes implicados.
Si por un lado los valores comentados se introdujeron efectivamente en la institucin
denominada funcin pblica, su interpretacin concreta comport ciertas matizaciones
que orientaron sus efectos en una determinada direccin. Si la igualdad se entendi como
homogeneidad, si la transparencia se entendi en el mbito formal, o si la imparcialidad
de los funcionarios comport la creacin de unos derechos individuales superpuestos a los
intereses y estrategias de la organizacin (Longo, 1995), se dio cumplimiento (aparente)
de la previsin constitucional pero se generaron importantes distorsiones y dificultades
para una efectiva gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas,
condicin para mejorar su eficacia y eficiencia, otros principios tambin recogidos
constitucionalmente.
Asimismo, y a pesar de diversos intentos, el legislador no ha promulgado hasta la fecha

un Estatuto de la Funcin Pblica, con lo que la regulacin debi fundamentarse en una
pluralidad de normas y disposiciones de distinto rango, a las que se aadan las sentencias
del Tribunal Constitucional. Ante la incertidumbre y falta de definicin del modelo, el
Tribunal Constitucional se convirti en un actor relevante en el mbito, en tanto que
rbitro que fijaba determinadas interpretaciones de la Constitucin, sentando doctrina
sobre cmo deban configurarse las lneas bsicas de la funcin pblica.
As por ejemplo, al no quedar claro si la Constitucin optaba de forma decisiva por un

modelo funcionarial o permita la existencia de personal al servicio de la Administracin
regido por otros parmetros jurdicos (como el caso del personal laboral), la dinmica de
funcionamiento de las administraciones pblicas favoreci la proliferacin de mltiples
estrategias de contratacin. Ello dio como resultado que, para puestos de similares
131
caractersticas, se utilizasen distintos vnculos laborales y, por lo tanto, distinta regulacin
de referencia (Fondevila Antoln, 2000). No fue hasta una sentencia del Tribunal
Constitucional (STC 99/1987, de 11 junio) que se ofreci cierta claridad al respecto, en
favor del vnculo funcionarial, aunque se mantuvieron abiertas interpretaciones y
orientaciones bien diferenciadas.
En definitiva, se produjo una suerte de dispora normativa en materia de funcin pblica

que, como indica Jimnez Asensio puede ser definida como un conjunto desarticulado,
escasamente coherente, fragmentado, de difcil operatividad, y que plantea serios
problemas de seguridad jurdica (1989: 454).
En este complejo entramado normativo, un aspecto especialmente relevante de las

previsiones constitucionales sobre funcin pblica fue la distribucin de competencias
que realizaba. Atendiendo a ese contexto, las emergentes administraciones autonmicas
se planteaban diferentes modelos alternativos en la regulacin de la funcin pblica. Las
opciones ms claramente destacadas fueron (Tornos, 1983; Lliset y Tornos, 1986; Conde,
1995):
a) Un modelo unitario, en el que se defina tan solo una nica funcin pblica
dependiente del Estado y adscrita funcionalmente a las comunidades autnomas.
b) Una funcin pblica con dependencia orgnica y funcional de las comunidades
autnomas pero regulada unitariamente para todo el Estado por las Cortes
Generales.
c) Una funcin pblica de las comunidades autnomas regulada parcialmente por la
propia Comunidad a la que deba servir, pero sometida a unos principios o reglas
bsicas dictadas por el Estado.
d) Una funcin pblica totalmente autnoma, respetando tan slo algunas reglas
derivadas directamente de la Constitucin, y en la que la Comunidad Autnoma
definiera el rgimen de sus empleados sin vinculacin a ninguna norma estatal
previa.
La tercera opcin fue la finalmente seleccionada para establecer las reglas del juego en la
configuracin de la funcin pblica autonmica. Se reconoci la legislacin autonmica
sobre la materia pero atendiendo a lo dispuesto en la normativa estatal de carcter bsico.
Se interpretaba en estos trminos la potestad de autoorganizacin de las comunidades
autnomas, en la lnea de favorecer la heterogeneidad de soluciones administrativas y de
funcin pblica, propias un sistema poltico descentralizado.
Sin embargo el ordenamiento constitucional no otorgaba la posibilidad que las

comunidades autnomas estableciesen su propio rgimen de funcin pblica sin
constricciones, sino que restringa su competencia en ese mbito segn lo indicado en el
artculo 149.1.18, relativo a la reserva al Estado de las bases del rgimen estatutario de
los funcionarios.
149.1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

18. Las bases de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del
rgimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los
administrados un tratamiento comn ante ellas (...).
La justificacin de esta reserva competencial se realizaba en trminos de asegurar la

igualdad de las condiciones de empleo de los funcionarios, evitando el surgimiento de
132
agravios comparativos, y tambin por razones de carcter econmico, en relacin con la
capacidad estatal de direccin de la economa y el control del gasto pblico.
La legislacin bsica se refera al establecimiento de un comn denominador normativo, a

partir del cual cada Comunidad Autnoma poda establecer su legislacin propia y
diferenciada. Es por ello que las bases no podan agotar la regulacin de la materia,
estableciendo una regulacin tan detallada que vaciase de contenido las competencias
autonmicas en la definicin de su modelo de funcin pblica.
En lo referente al personal laboral, por ejemplo, aunque el Estado contaba con la

competencia en exclusiva de su regulacin (artculo 149.1.7. de la Constitucin), el
margen de flexibilidad pareca substancialmente superior a las constricciones establecidas
para el personal funcionario de carrera. Cuestin a parte fue cmo se gestion
efectivamente el colectivo de empleados pblicos con vinculacin laboral, puesto que en
la mayor parte de casos se tendieron a reproducir las pautas de funcionamiento existentes
para los colectivos funcionariales, constituyendo stos el colectivo de referencia para
determinar las condiciones de empleo en las administraciones pblicas.
El problema resida, entonces, en determinar el alcance de las bases del rgimen

estatutario de los funcionarios. Sin embargo la ley que deba establecer estas bases no se
promulg hasta mediados de los aos 80, con lo que las fases iniciales de desarrollo de la
funcin pblica autonmica tan solo contaron con un referente genrico en el articulado
constitucional. Sera a partir de esta situacin que los entes preautonmicos iniciaron el
proceso de conformacin de sus propias administraciones as como la aprobacin de sus
respectivos Estatutos de Autonoma.
El primer paso para la configuracin efectiva de las comunidades autnomas fue la

promulgacin de sus Estatutos de Autonoma. En estas normas bsicas aparecieron pocas
referencias a la funcin pblica, a pesar de su papel clave en la configuracin de la
administracin autonmica. Pero s aparecieron diferencias significativas entre las
distintas comunidades en funcin del grado de autonoma que deseaban obtener en la
materia. Si los Estatutos aprobados por la va del artculo 151 (y anlogos, como Canarias
o Comunidad Valenciana) tendan a centrar su atencin en la atribucin de la competencia
sobre el funcionariado propio, en los Estatutos aprobados en la siguiente oleada se
observaba una especial atencin a la necesidad de sentar unas reglas genricas sobre la
estructura de la Administracin, aunque sin referencias especficas y singulares a la
funcin pblica autonmica.
Diversos estudios aportan clasificaciones de los Estatutos de Autonoma segn el

planteamiento con el que abordan el mbito de la funcin pblica. En esta lnea cabe
destacar las aportaciones de Castells Arteche (1987), Jimnez Abad (1982) o Tornos
(1983). Siguiendo estos estudios se pueden agrupar los Estatutos de Autonoma a partir de
sus previsiones en el desarrollo del mbito de la funcin pblica (adaptada de Castells
Arteche, 1987: 45-51). Por este criterio se distinguen tres grupos de comunidades
autnomas.
a) En primer lugar aparecan las comunidades de Navarra y Pas Vasco, que a travs de
sus respectivos Estatutos asuman con carcter de competencia exclusiva el rgimen
133
estatuario de sus funcionarios, sin prejuicio de lo establecido en el artculo 149.1.18
de la Constitucin11.
b) En un segundo grupo aparecan aquellos Estatutos que situaban el tema funcionarial

entre las competencias de desarrollo legislativo y ejecucin en el marco de la
legislacin bsica del Estado. En esta categora se ubicaban las comunidades de
Catalunya, Andaluca, Extremadura, Galicia, Valencia, Canarias y Murcia12. En estos
casos la ley autonmica desarrollaba una ley de bases estatal, articulada y con
vocacin de agotar la materia a nivel horizontal (no en su profundidad). Sin embargo
la promulgacin de la ley autonmica supona una opcin poltica y por lo tanto no
deba entenderse como simple desarrollo reglamentario, aunque esta apreciacin vino
matizada por el alcance y los lmites establecidos por la normativa bsica del Estado.
c) En el tercer grupo se ubicaban el resto de los Estatutos aprobados por la va del

artculo 143 de la Constitucin, donde lo ms caracterstico era la parca o nula
presencia del mbito de la funcin pblica, supuestamente integrado al abordar el
tema de la estructuracin de su propia Administracin pblica, sin llegar a destacarlo
especficamente.
La plasmacin de este distinto nfasis en la regulacin de la funcin pblica se remiti a

los Estatutos de la funcin pblica autonmicos que deban concretar y desarrollar las
posibilidades enunciadas estatutariamente. Sin embargo la prctica legislativa posterior,
tanto estatal de fijacin de bases como la autonmica de desarrollo, tendi a unificar las
distintas vas apuntadas.
2.2.2.- La puesta en marcha de la funcin pblica autonmica.
A partir de los preceptos constitucionales y a partir de las referencias genricas contenidas

en los respectivos Estatutos de Autonoma, las comunidades procedieron, ya en fechas
tempranas, a la creacin de los principales organismos responsables en materia de funcin
pblica. Los primeros en aparecer fueron las escuelas o institutos de administracin
pblica, dirigidos a la seleccin, la formacin y el estudio de la funcin pblica
autonmica. As, en enero de 1979 el Consejo General del Pas Vasco cre el Instituto de
Estudios de Administracin Pblica (que posteriormente se convirti en el IVAP),
mientras que en mayo de ese mismo ao la Generalitat de Catalunya restableca la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya (EAPC). A la creacin de estos
institutos y escuelas les siguieron las direcciones generales de la funcin pblica como
rganos de coordinacin y direccin de los recursos humanos de las nuevas
A parte de su traslacin en la estructura orgnica, otros elementos significativos de esta

etapa inicial de configuracin de los sistemas autonmicos de funcin pblica fueron los
procesos de transferencias y la propia prctica desarrollada por las comunidades
autnomas para afrontar los nuevos retos que se planteaban en materia de gestin de
11
Artculo 10.4 del Estatuto Vasco y artculo 49.b) de la ley orgnica de reintegracin y amejoramiento
del rgimen foral de Navarra.
12
Artculo 10.1 del Estatut de Catalunya, 15.1 del Estatuto andaluz, 9.8 del Estatuto extremeo, 28.1 del
Estatuto gallego, 32.1 del Estatuto valenciano y 52 del Estatuto de Murcia.
134
recursos humanos (Baena del Alczar, 1994). Los resultados y el impacto del proceso de
transferencias se vio condicionado tanto por las resistencias de los distintos ministerios
del Estado, que deban ceder personal, como por la incertidumbre asociada a la falta de
planificacin del proceso en su conjunto (Ballesteros, 1989).
Combinando las resistencias de los distintos ministerios a desprenderse tanto de las

competencias como de los recursos humanos y materiales asociados a ellas, y la falta de
una planificacin o una estrategia coherente y sistemtica, el alcance de las transferencias
acab siendo el resultado, en buena parte de los casos, de los procesos singulares de
negociacin entre las partes. Ello comport que la mayor parte de transferencias de
recursos humanos afectase a la organizacin perifrica de los ministerios y no a sus
rganos centrales, en un momento en que las organizaciones autonmicas necesitaban
especialmente este tipo de unidades para conformar su incipiente aparato administrativo
(Tornos, 1983).
Tal como indica Lpez Brikman, la realidad demuestra que los traspasos de
funcionarios realizados (...) han sido normalmente satisfactorios en cuanto a personal
especializado afecto a los servicios concretos que se han transferido (personal docente,
sanitario, tcnicos de nivel superior o medio afectos a servicios agrcolas o industriales,
etc.), pero tales traspasos han sido notoriamente insuficientes en cuanto a personal de
Administracin general, pues los servicios perifricos de los diversos Departamentos y
principales Organismos Autnomos se encontraban notablemente descapitalizados de
personal administrativo en general, y ms an, del de carcter directivo (...) (citado por
Castells Arteche 1987: 70).
A los problemas en cuanto a la cuanta y el perfil se aadi la baja motivacin y el

descontento del personal transferido13. La incertidumbre sobre el alcance y los
contenidos del proceso de transferencias impact negativamente en las percepciones de
los colectivos de empleados pblicos de la Administracin General del Estado que deban
integrarse en las nuevas organizaciones autonmicas, siendo causa de importantes
resistencias (Rami, 1991). Ello a pesar de que la proteccin de los derechos del personal
transferido se configurase como un principio predominante en todos los procesos, por
encima de las necesidades organizativas de los entes receptores de estos contingentes de
empleados pblicos (Lliset y Tornos, 1986; Pallars Moreno y Delgado Molina, 1980).
Un indicador de estas resistencias fue la proliferacin de la figura del personal

supernumerario, por la cual el personal transferido a la nueva organizacin autonmica
permaneca en situacin de supernumerario en sus cuerpos de origen, esto es, con
capacidad de retorno. Ello comportaba tanto la duplicidad de plazas en la plantilla del
Estado (que no se suprima sino que se declaraba vacante) y en la plantilla autonmica
como la posibilidad de que el funcionario concursase a esa misma plaza vacante de su
cuerpo de origen, dejando abierta as la opcin de retorno (Ballesteros, 1989).
Para dar respuesta a estas resistencias, tanto de los ministerios como de los propios
empleados transferidos, y a los importantes problemas de adecuacin de los recursos
13
Alejandro Nieto ofrece una descripcin muy grfica del estado de nimo de los funcionarios en
aquellos momentos: la desmoralizacin es general, puede palparse. Lo nuevo quizs de estos aos
estriba en que a la protesta ha sucedido la resignacin. A las ansias colectivas de reforma estn siguiendo
las reacciones individuales del peor signo. Ya no se oye el clamor vindicativo de contestacin sino el
grito egosta de slvese quien pueda, que es la expresin ms triste de la desesperanza (1980: 17).
135
humanos a los nuevos retos que se planteaban, las administraciones pblicas autonmicas
iniciaron sus propios procesos de contratacin de personal (Tornos, 1983). Estos procesos
tambin se explicaban por otras circunstancias que confluyeron en la creacin de las
administraciones autonmicas, como la creacin de nuevos servicios diferenciados, sin
equivalencia con los transferidos por parte de la Administracin General del Estado, y que
requeran de personal con caractersticas diferenciadas del potencialmente transferible
(Baena del Alczar, 1994).
El reclutamiento de personal de confianza, no ajeno a ciertas prcticas de clientelismo

poltico, tambin fue otro de los procesos asociados a la creacin y desarrollo de las
administraciones autonmicas, aunque no exclusivo de stas puesto que dinmicas de
semejante cariz se generalizaron en la Administracin General del Estado y en las
corporaciones locales.
La tendencia a reclutar personal propio, aprovechando los mrgenes de maniobra que

ofreca la legislacin y el proceso de traspasos, se convirti en una constante que tan solo
variaba en lo referente a las frmulas utilizadas. As, inicialmente la propia normativa del
Estado impona ciertas restricciones al incremento de la funcin pblica autonmica en lo
que al personal funcionario se refiere14, mientras que en la prctica los distintos
organismos centrales se resistan a ceder su personal (Castells Arteche, 1987). En este
contexto la opcin de reclutamiento de personal propio por parte de las comunidades
autnomas se materializ a travs de los contratados administrativos transitorios (CAT).
Con la estabilizacin y consolidacin de los aparatos administrativos autonmicos se
procedi a reconvertir este colectivo en personal funcionario, utilizando mecanismos
como las oposiciones restringidas o la reserva de plazas, ya comentadas en el apartado
anterior (Baena del Alczar, 1994). En etapas posteriores se mantuvo la tendencia a
recurrir a frmulas flexibles para incorporar personal propio, utilizando otros mecanismos
como la contratacin de personal interino o la contratacin de personal laboral.
Como resultado de esta estrategia, y ya desde sus inicios, el contingente de personal de las
administraciones pblicas autonmicas se caracteriz por una pluralidad de vnculos
laborales que vena a incrementar la complejidad de su gestin. Esta heterogeneidad,
resultado de la amalgama iniciada con el proceso de transferencias y con el reclutamiento
realizado directamente por de las comunidades autnomas, puso en cuestin el concepto
de funcin pblica autonmica como un grupo de recursos humanos cohesionados
(Gimnez Abad, 1996).
La normalizacin de la incipiente burocracia autonmica requera de un marco normativo

formal que explicitase las bases sobre las que deba articularse su gestin y desarrollo. En
este contexto, y ante la inactividad del legislador estatal, la Comunidad Autnoma de
Catalunya promulg la Ley de Medidas Urgentes para la Funcin Pblica de la
Generalitat, de 4 de junio de 1981. Resulta significativo que esta norma de ordenacin,
que se anticipaba a la normativa estatal en la materia, fuese recurrida por el Gobierno
Central ante el Tribunal Constitucional, aunque finalmente se resolviese el recurso a favor
de la Generalitat15.
14
Por ejemplo la disposicin adicional primera del Real Decreto Ley de 30 de marzo de 1977 impeda
utilizar el interinaje como procedimiento para la cobertura de plazas.
15
Sentencia de 8 de febrero de 1982, recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno del
Estado contra la Ley de la Generalitat de 4 de junio de 1981 de medidas urgentes sobre la funcin
pblica.
136
La actividad del Tribunal Constitucional en el mbito de la funcin pblica fue
especialmente relevante en esta etapa inicial, tal y como se apunt anteriormente, para la
clarificacin de las reglas formales del juego ante la ausencia de una normativa que lo
indicase. Su papel fue decisivo para entender la evolucin de los sistemas de funcin
pblica autonmicos, y se convirti en un escenario en el que se dirimieron los frecuentes
conflictos entre las comunidades autnomas y el Estado.
A inicios de los aos 80 la situacin de incertidumbre y el rpido incremento de las

dotaciones de personal de las administraciones autonmicas se vio complicada por
diversos factores como la debilidad del partido del gobierno del Estado o el golpe de
estado del 23 de febrero de 1981. A todo ello se sum la ausencia de un modelo claro de
relaciones entre el Estado y las comunidades autnomas y la falta de previsin y de
programacin de todo el proceso en su conjunto.
Ante esta situacin de crisis del proceso autonmico se opt por constituir una comisin
de expertos para elaborar un informe sobre la materia autonmica, con una orientacin
esencialmente jurdica. Este informe se complement con un segundo, elaborado por otra
comisin de expertos, referido a la financiacin de las comunidades autnomas
(Ballesteros, 1989). Con el recurso de acudir a una solucin tcnica para desbloquear el
desarrollo de las autonomas, tambin se fijaban los parmetros del tipo de alternativas a
considerar. As, si la primera comisin estaba formada por profesores de Derecho
Administrativo, la segunda estaba compuesta principalmente por economistas, las dos
disciplinas que orientaron el tipo de respuestas que se planteaban para el desarrollo del
modelo autonmico. Siguiendo el argumento en clave neoinstitucionalista, ambos
informes deben interpretarse como mecanismos que tendan a favorecer dinmicas de
isomorfismo institucional por presin normativa, donde los profesionales de los dos
mbitos acadmicos se erigieron como detentadores del monopolio de la definicin del
problema a solventar y de las consiguientes vas de accin a emprender.
En el diagnstico del informe elaborado por los expertos jurdicos se destacaron diversas
crticas a la organizacin de las incipientes administraciones autonmicas, tanto por las
dimensiones que iban cobrando como por reproducir el aparato estatal, al mismo tiempo
que se cuestionaba el volumen de recursos que los ministerios de la Administracin
General del Estado tendan a retener. Tambin se incluyeron importantes objeciones al
proceso de transferencias, en la medida que sus resultados dependan ms de las
habilidades de los negociadores en cada caso que de la aplicacin de unas reglas claras de
distribucin de competencias.
En este diagnstico tambin se destac un elemento que se revelara esencial para

entender los procesos de reproduccin institucional: el papel de los cuerpos de
funcionarios. Se apuntaba as que algunos cuerpos de funcionarios que dominan
parcelas enteras de la organizacin se resisten a la operacin (de transferencias) y logran
evitarla (Castells Arteche, 1987: 118). Se insista as en el papel de los cuerpos de
funcionarios como actor destacado en la configuracin y desarrollo de las nuevas
administraciones autonmicas, con sus propias dinmicas de funcionamiento. Si
inicialmente planteaban estrategias de resistencia al proceso, posteriormente estos mismos
agentes tendieron a reproducir las instituciones de la Administracin General del Estado
en los nuevos aparatos pblicos autonmicos. Como indicaba Joan Prats, (desde la
Administracin General del Estado) lo que estamos transfiriendo no es una funcin
137
pblica, sino una cosmogona catica de funciones pblicas que, obviamente, las
Comunidades Autnomas no pueden mantener en la divisin corporativa de procedencia
(citado por Ballesteros, 1989: 187).
A partir de este diagnstico, el informe propona bsicamente dos vas para superar la
situacin de bloqueo: una de carcter legislativo consistente en la promulgacin de una
ley orgnica de ordenacin del proceso autonmico y otra orientada a alcanzar pactos
polticos sobre su desarrollo.
En cuanto al mbito de la funcin pblica, un primer aspecto destacado fue la distincin

entre (1) la necesidad de promulgar la citada ley orgnica para ordenar el proceso
autonmico en lo que afectaba al traspaso de funcionarios y (2) las propuestas referidas a
la emisin de reglas bsicas con relacin al rgimen jurdico de la funcin pblica que
afectase a todas las administraciones. Se apuntaba as la urgencia de la primera y la
posibilidad de aplazar la promulgacin de la segunda. La prioridad por regular el proceso
de transferencias de personal y sus condiciones laborales en el seno de las nuevas
administraciones autonmicas releg a un segundo plano, indeterminado en cuanto a
plazos, la norma general de ordenacin de la funcin pblica (Ballesteros, 1989). Una
opcin que mucho tiene que ver con el destacado peso especfico de los cuerpos de
funcionarios, preocupados por los colectivos que se transferan a las nuevas
organizaciones y resistentes a una revisin del sistema de funcin pblica en su conjunto.
A resultas de ello se consolidaban una serie de garantas para los empleados pblicos,
como punto de partida para configurar una cultura organizativa fuertemente centrada en
los derechos de los empleados por encima de los objetivos de la organizacin pblica, que
incidira tambin a las administraciones autonmicas. La presin homogeneizadora, de
equiparacin de las condiciones laborales de los empleados autonmicos, a imagen de la
situacin de los cuerpos nacionales, se enmarc tambin en esta tendencia, con el mismo
planteamiento racionalizador del proceso autonmico impulsado desde el poder central.
La plasmacin poltica de los resultados del informe se dieron a travs de los Acuerdos
Autonmicos de julio de 1981, suscritos por el presidente del Gobierno del Estado (en
nombre de la UCD) y por el Secretario General del PSOE, sin incorporar al PCE, a AP, ni
a los partidos de mbito autonmico. Sobre esta limitada base pactista se formulaba una
voluntad poltica de reorientacin del proceso autonmico, eliminando las supuestas
fracturas ocasionadas por las demandas de base territorial autonmica, manteniendo desde
las instancias centrales la direccin de las grandes lneas en materia de poltica
autonmica.
Estos Acuerdos, segn Sol Tura, significaron el comienzo de una fase muy diferente a
la anterior, fase que de hecho ya se haba iniciado con la redaccin del Estatuto de
Autonoma de Andaluca, en el que se introdujeron elementos que luego se generalizaron
a los dems Estatutos de Autonoma. (Si) los cuatro primeros Estatutos fueron el
resultado de una iniciativa desde las propias Comunidades, combinada con una
negociacin (con) el Poder Central, (...) a partir de los acuerdos de julio de 1981, el
proceso autonmico fue el resultado de una iniciativa por arriba de los dos partidos
principales (citado por Castells Arteche, 1987: 123).
Como plasmacin normativa de los Acuerdos de julio de 1981, se present el Proyecto de

Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico (LOAPA), con el que se
138
pretenda introducir un cambio cualitativo al proceso autonmico a partir de la aplicacin
a las comunidades ya existentes del sistema inicialmente previsto para las futuras, al
mismo tiempo que se destacaba el rol del poder central en la direccin de todo el proceso
en su conjunto. En clave neoinstitucionalista, el Estado ejerci explcitamente de agente
difusor de sus propias instituciones a travs de mecanismos de isomorfismo coercitivo. La
consecuencia directa fue la previsible tendencia a la reproduccin institucional de los
esquemas de funcionamiento de la funcin pblica estatal en los incipientes aparatos
pblicos autonmicos.
As, un aspecto destacado, en lo que a empleo pblico se refiere, fue la clara opcin de la
LOAPA por el modelo de cuerpos, facilitando su creacin por parte de los nuevos entes
autonmicos al mismo tiempo que apoyaba a los de escala nacional en aras de la
movilidad interadminsitrativa. Una opcin corporativa que facilitaba la continuidad de los
principios tradicionales de la estructura de la funcin pblica espaola en el nuevo
ordenamiento territorial del Estado.
Sin embargo el alcance de la norma vino condicionado por la oposicin que gener,
especialmente entre los actores autonmicos. Aunque el texto fue aprobado por el
Congreso de los Diputados el 30 de junio de 1982 y, sin modificaciones, en el Senado el
29 de julio, ya en el 2 de agosto se interpusieron cinco recursos previos de
inconstitucionalidad que, admitidos a trmite, dieron lugar a la suspensin automtica de
su vigencia (Ballesteros, 1989).
As, a pesar de la legitimidad tcnica en que pretendidamente se apoyaba el texto de la

LOAPA, su gestin poltica propici tanto su fracaso como el elevado desgaste poltico
asociado al intento. Siguiendo Alejandro Nieto, quizs porque (la LOAPA) no estaba
pensada tanto en la Administracin del Estado como en la articulacin de las
Comunidades Autnomas, y stas no haban participado debidamente en el proceso de su
elaboracin. La resistencia de las Comunidades Autnomas demostr ser ms fuerte que
la voluntad del Gobierno. Porque el Tribunal Constitucional se limit a anular la ley,
pero quienas frenaron el movimiento fueron las Comunidades Autnomas (citado por
Castells Arteche, 1987: 145).
Efectivamente, la situacin se resolvi con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5

de agosto de 1983, que no reconoci el carcter de ley orgnica de la LOAPA ni tampoco
su carcter de ley armonizadora, declarando inconstitucional la mayor parte de principios
generales sobre el rgimen propio del ordenamiento autonmico. Aunque no incidi en la
inconstitucionalidad del Ttulo VI (referido a la funcin pblica), no consider sus
preceptos como orgnicos ni armonizadores, con lo que perdieron su pretendida
influencia sobre el conjunto del proceso de desarrollo de las administraciones
autonmicas.
La acomodacin del proyecto tras la Sentencia del Tribunal Constitucional se concret en

la Ley de 14 de octubre de 1983, denominada del Proceso Autonmico. En el mbito
funcionarial, la Ley de Proceso Autonmico o LPA, y a pesar de su rigor tcnico,
encontr importantes dificultades para su aplicacin (Muoz Machado, 1987). Entre estas
cabe destacar su tarda aparicin, cuando el proceso de transferencias a las comunidades
autnomas estaba ya muy avanzado16, la vinculacin de las transferencias a la reforma de
16
Resulta significativa la disposicin final 1 donde se indica que: la presente ley entrar en vigor a los
cinco meses de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
139
la Administracin General del Estado, la resistencia de ciertos colectivos funcionariales,
as como la necesidad de contar con la colaboracin de las administraciones autonmicas,
excluidas de los anteriores pactos para impulsar la normativa en esta materia.
En definitiva, un bajo nivel de implicacin efectiva de los agentes que deban impulsar el
proceso (Gobierno del Estado y gobiernos autonmicos), a la espera de una nueva norma
que deba afectar con carcter general a la totalidad de la funcin pblica espaola.
De los cambios acaecidos durante la transicin poltica y hasta la primera revisin del
modelo que se realizara en 1984, destacaron una serie elementos que, interrelacionados,
contribuyen a modificar algunas de los rasgos definidores de la institucin denominada
funcin pblica.
a) La institucin se revel como un entramado de normas, valores, rutinas y procesos

resistentes a los profundos cambios que se daban en el sistema poltico. Tanto la
multiplicidad de problemas que colapsaron la agenda de los decisores pblicos como la
propia funcin de estabilidad y continuidad que aportaba la institucin facilitaron su
permanencia.
b) Se introdujeron ciertas modificaciones en cuanto a los valores caractersticos de la
institucin, que facilitaron su adaptacin al nuevo contexto democrtico, destacando
los principios de igualdad, mrito y capacidad, as como la adaptacin de ciertos
derechos, como el de sindicacin.
c) A pesar de la previsin constitucional para la elaboracin de un Estatuto de la Funcin
Pblica, pervivi la regulacin especfica anterior a la transicin poltica y se inici un
proceso de acumulacin de normas parciales, producindose una dispora
normativa en materia de funcin pblica.
d) Con la creacin de las comunidades autnomas se generaron dinmicas de
isomorfismo institucional (de carcter coercitivo, mimtico y de presin normativa)
que condujeron a la reproduccin del modelo de funcin pblica de la Administracin
General del Estado en las incipientes administraciones autonmicas. Los Estatutos de
Autonoma tan solo fijaron las lneas genricas para el desarrollo de su propia funcin
pblica, que la prctica y el posterior desarrollo legislativo tendieron a homogeneizar.
e) La capacidad de autoorganizacin de los nuevos entes autonmicos dio origen a los
primeros conflictos de competencias con la regulacin del Estado y ello propici la
destacada intervencin del Tribunal Constitucional como agente definidor de los
criterios bsicos de la funcin pblica.
f) La creacin de la funcin pblica autonmica se vio constreida, al nivel de fijacin de
reglas propias, por la ausencia de la legislacin bsica del Estado que deba orientar su
desarrollo, y en el mbito operativo por los procesos de transferencias de recursos
humanos y por sus propios procesos de contratacin de personal.
g) Los intentos de reorientar el modelo hacia un enfoque de desarrollo desde el centro, a
partir de los acuerdos de los dos partidos mayoritarios (Acuerdos Autonmicos, Ley
Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico y Ley de Proceso Autonmico)
fracasaron en buena medida por la resistencia de los incipientes gobiernos
autonmicos, que canalizaron el conflicto a travs del Tribunal Constitucional.
140
Con estos rasgos definidores, que iban cristalizando la institucin en el seno de las
administraciones autonmicas, se iniciaron los primeros intentos de transformacin de la
funcin pblica espaola.
III.2.3.- La revisin del modelo de desarrollo de la funcin pblica.
La victoria del PSOE en las elecciones de 1982 origin un proceso de revisin orientado a
modernizar la Administracin Pblica, como uno de los temas incluidos en su programa
de gobierno, al que se dedicaba todo el captulo IV, y para el que se destacaban los
compromisos tendentes a reordenar la situacin actual de la Funcin Pblica, y a
asegurar la profesionalidad y la imparcialidad poltica de los funcionarios pblicos,
entre otros.
El despliegue posterior de este programa de modernizacin se articul a travs de unas

lneas ideolgicas que pretendan cambiar la orientacin del sistema de funcin pblica
vigente. Entre esta ideologa de la reforma cabe destacar (Gonzlez-Haba Guisado, 1985):
a) El principio de que el Estado deba ser el factor conductor del cambio social, por
lo que la reforma deba orientarse a fortalecer las administraciones pblicas
espaolas.
b) Siguiendo la estrategia iniciada en las etapas anteriores, se propona limitar el
corporativismo presente en la Administracin General del Estado, como uno de
los problemas asociados a las dinmicas de funcionamiento efectivo del sistema
de cuerpos vigente.
c) La apuesta por la progresiva laboralizacin de la funcin pblica, a partir de una
visin positiva del sistema de relaciones vigente en el sector privado,
especialmente por su flexibilidad y adaptabilidad a los nuevos retos a los que
deba enfrentarse la administracin pblica.
d) Complementando las dos lneas anteriores, se destacaba tambin la tendencia a la
homogeneizacin de los diversos regmenes de funcin pblica, buscando escapar
de los particularismos propios de etapas anteriores, extendiendo una base comn
para los distintos colectivos.
e) Tambin en la misma lnea se destacaba la opcin por incrementar la flexibilidad
y reducir las rigideces propias del sistema de funcin pblica, con estrategias
diversas entre las que se contaba la propia laboralizacin, y que tambin incluan
previsiones como la de la distribucin de efectivos o la formacin permanente de
los empleados pblicos, entre otras.
f) Siguiendo el planteamiento integrador, la voluntad de la reforma era la creacin de
una adecuada poltica de personal para todo el sector pblico, abarcando al
conjunto de administraciones territoriales, aunque no quedaba claro, por el
momento, su traduccin operativa en trminos de negociacin o imposicin por
parte de la Administracin General del Estado.
La concrecin normativa de esta lnea de actuacin se plasm en la promulgacin de la

Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, una
norma de carcter parcial y con vocacin de provisionalidad, a la espera de la elaboracin
del Estatuto de la Funcin Pblica previsto por la Constitucin (Palomar Olmeda, 2000).
141
Se ofrecieron mltiples argumentos para justificar la opcin por elaborar una Ley de
Medidas y no directamente un Estatuto de la Funcin Pblica, aunque la estrategia de
cambios paulatinos parece ser la ms comn, en la lnea de la denominada teora de los
momentos, el de las medidas primero y el de las normas estatutarias a continuacin. Esta
lnea de experimentacin pretenda invertir el ciclo histrico y aplicar la tctica
contraria a la seguida en oportunidades anteriores (...) (puesto que) se incrementan las
posibilidades de xito si la reforma se ataca no de golpe, sino por etapas; que es
preferible actuar primero experimentalmente y, despus, a la vista de los resultados,
tomar las decisiones finales y definitivas (Gonzlez-Haba Guisado, 1985: 345). Su
traduccin prctica supuso posponer de facto la elaboracin del Estatuto, especialmente a
tenor del desgaste sufrido por el Gobierno durante el impulso de la Ley de Medidas y por
la priorizacin de otros mbitos de actividad por encima de las bases del modelo de
funcin pblica. De esta forma, la Ley 30/1984 quedaba como referente principal para el
desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica.
Con relacin a la configuracin de los sistemas autonmicos de funcin pblica

destacaron las aportaciones de esta norma en dos mbitos: (1) el impulso a un
determinado modelo de regulacin de la funcin pblica autonmica y (2) la oposicin al
modelo corporativista (Snchez Morn, 2001).
La primera lnea se orientaba a adecuar la legislacin en materia de funcin pblica a la

distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas (Baena del
Alczar, 1994). La traduccin prctica de estos postulados se concret en la fijacin de
los rasgos bsicos del modelo que se impulsaba, aunque con tal alcance y detalle que
termin determinando en buena medida la configuracin de la funcin pblica
autonmica. En este sentido Toms Ramn Fernndez destacaba que el margen que la
Ley deja para las Comunidades Autnomas es muy reducido, dada la amplitud que la Ley
da al mbito de lo bsico. Dentro de ese escaso margen no cabe tampoco que las
Comunidades Autnomas puedan elegir su propio modelo de funcin pblica. El
legislador estatal de 2 de agosto de 1984 se ha comportando en este caso como el perro
del hortelano, pues ni ha aportado un modelo general de funcin pblica, ni permite a las
Comunidades Autnomas buscar para s mismas el modelo que ms les acomode (citado
por Castells Arteche, 1987: 161).
El margen de maniobra de las comunidades autnomas en el diseo inicial de su sistema

de funcin pblica tambin se vio constreido por la necesidad de afrontar la
normalizacin del colectivo de personal transferido de la Administracin General del
Estado y la regulacin del personal contratado (por diversas vas) por la propia
Comunidad Autnoma (Baena del Alczar, 1994). Ambos colectivos suponan la
existencia de una burocracia que no poda desconocerse, por lo que aquello que se est
llevando a cabo en estos momentos est en buena medida hipotecando soluciones de
futuro (Tornos, 1983: 120).
A pesar de estas constricciones, el artculo 11 de la Ley 30/1984 sirvi como punto de

partida para la promulgacin de las leyes autonmicas de funcin pblica17. Desde ese
17
Artculo 11. Ordenacin de la Funcin Pblica de las Comunidades Autnomas. Las Comunidades
Autnomas procedern a ordenar, mediante Ley de sus respectivas Asambleas Legislativas, su Funcin
Pblica propia. A estos efectos, y previa deliberacin del Consejo Superior de la Funcin Pblica,
agruparn a sus funcionarios propios en los Cuerpos, Escalas, Clases y Categoras que proceda,
respetando en todo caso los grupos establecidos en el artculo 25 de esta Ley.
142
momento, y en un breve lapso de tiempo se aprobaron 11 de las 17 leyes autonmicas de
funcin pblica, en contraste con la relativa inactividad de los periodos previos18. Tal
como se refleja en el siguiente grfico, la periodificacin del proceso de aprobacin de
los Estatutos tuvo su rplica, a partir de la promulgacin de la Ley 30/1984, en la
cascada de aprobacin de las normas autonmicas en la materia. Esta concatenacin de
leyes autonmicas en materia de funcin pblica facilit el surgimiento de dinmicas de
isomorfismo institucional, tanto de carcter coercitivo a partir de la norma del Estado,
como de carcter mimtico entre comunidades autnomas (siendo uno de los referentes la
norma catalana en la materia).
Grfico III.1. La aprobacin de los Estatutos de Autonoma y de las primeras leyes de

funcin pblica autonmicas.
diciembre 1979 febrero - 1983

junio de 1985 junio de 1988
Catalunya 18/12/1979
23/07/1985
Pas Vasco 18/12/1979

06/07/1989
Galicia 06/04/1981
26/05/1988
Andaluca 30/12/1981
28/11/1985
Asturias 30/12/1981
26/12/1985
Cantabria 30/12/1981
07/07/1986
Murcia 09/06/1982
19/03/1986
La Rioja 09/06/1982
29/06/1990
Comunidad Valenciana 01/07/1982

24/10/1985
Castilla La Mancha 10/08/1982

26/06/1985
Aragn 10/08/1982
20/02/1986
Canarias 10/08/1982
30/03/1987
Navarra 10/08/1982
24/03/1988
Castilla y Len 25/02/1983

27/12/1985
Madrid 25/02/1983
10/04/1986
Extremadura 25/02/1983
23/05/1986
Islas Baleares 25/02/1983

22/02/1989
Leyes de Funcin Pblica Estatuto
18
Entre mediados de 1985 y mediados de 1986 se aprobaron las leyes autonmicas de funcin pblica de
Castilla-La Mancha, Generalitat de Catalunya, Comunidad Valenciana, Andaluca, Castilla-Len,
Asturias, Aragn, Murcia, Madrid, Extremadura y Cantabria. Entre 1987 y 1990 se aprobaron el resto.
143
Cuadro III.1. Leyes autonmicas de funcin pblica.
1 Ley 5/1985 de 26 de junio, de la Funcin Pblica de Castilla-La Mancha.

2 Ley 17/1985 de 23 de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la
Generalitat de Catalua.
3 Ley 10/1985 de 31 de julio, de la Generalitat Valenciana, de la Funcin Pblica
Valenciana.
4 Ley 6/1985 de 28 de noviembre, de ordenacin de la Funcin Pblica de la
Junta de Andaluca.
5 Ley 7/1985 de 27 de diciembre, de ordenacin de la Funcin Pblica de la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len.
6 Ley 3/1985 de 26 de diciembre, de ordenacin de la Funcin Pblica de la
Administracin del Principado de Asturias.
7 Ley 1/1986 de 20 de febrero, de medidas para la ordenacin de la Funcin
Pblica, de la Comunidad Autnoma de Aragn.
8 Ley 3/1986 de 19 de marzo, de la Funcin Pblica de la Regin de Murcia.
9 Ley 1/1986 de 19 de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid.
10 Ley 2/1986 de 23 de mayo, de la Funcin Pblica de Extremadura.
11 Ley 4/1986 de 7 de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la
Diputacin Regional de Cantabria.
12 Ley 2/1987 de 30 de marzo, de la Funcin Pblica Canaria.
13 Ley 4/1988 de 26 de mayo, de la Funcin Pblica de Galicia.
14 Ley 2/1989 de 22 de febrero, de la Funcin Pblica de la Comunidad
Autnoma de las Islas Baleares.
15 Ley 6/1989 de 6 de julio, de la Funcin Pblica Vasca.
16 Ley 3/1990 de 29 de junio, de la Funcin Pblica de la Administracin Pblica
de la Comunidad Autnoma de La Rioja.
17 Ley Foral de 24 de marzo,de modificacin de la Ley Foral 13/1983, de 30 de
2/1988 marzo, reguladora del Estatuto del Personal al servicio de las
Administraciones Pblicas de Navarra.
En trminos generales, estas normas se caracterizaron por el alto grado de consenso en su

aprobacin (el caso de la Generalitat de Catalunya, por ejemplo, cont con la
unanimidad). Adems de los argumentos clsicos para explicar el bajo nivel de
confrontacin partidista sobre el mbito (como su alejamiento del debate pblico o su
consideracin de tema tcnico reservado a especialistas), el alto grado de acuerdo en
esta etapa tambin se explicaba por su consideracin de normas con vocacin de
provisionalidad, a imagen y semejanza de la ley provisional de la que partan y a la que
tendan a reproducir con extrema fidelidad. Citando a Ballesteros, la justificacin que se
encontraba para la improvisacin era que las medidas que se adoptaban para hacer
frente a las necesidades eran de carcter provisional (...) pero, como el tiempo se ha
encargado de poner de relieve, aquellas medidas condicionaron, necesariamente, el
futuro (1989: 224) y, como indica Tornos, desde esta visin transitoria se ha olvidado
la solucin definitiva (1983: 118). En clave neoinstitucionalista, las normas autonmicas,
al seguir un modelo externo legitimado (aunque criticado por los especialistas),
144
consiguieron legitimarse fcilmente, aunque en el mbito formal, independientemente de
su posterior aplicacin efectiva.
La mayor parte de normas autonmicas optaron por el Derecho Administrativo como

referente para el desarrollo de la funcin pblica (Escudn Palop, 1986; Conde, 1995), en
clara correspondencia con la composicin profesional de los componentes habituales de
los foros de debate y decisin sobre la materia. De nuevo en clave neoinstitucionalista,
esta comunidad profesional tendi a monopolizar el mbito de la funcin pblica,
trasladando a la legislacin su discurso y argumentaciones, en detrimento de otros
colectivos profesionales ms vinculados al mbito de la gestin pblica, pero con menor
tradicin, implantacin y legitimidad ante los decisores polticos en este campo (Xirau,
2002).
Esta homogeneidad en los planteamientos y en los colectivos impulsores de la normativa

autonmica de funcin pblica permiten explicar el rpido proceso de difusin y la
tendencia a la reproduccin del modelo vigente en la Administracin General del Estado
que, por otro lado, vena favorecido por la propia normativa bsica estatal (Mauri, 1999;
Conde, 1995). Como indica Toms Ramn Fernndez, el margen que la Ley deja para
las Comunidades Autnomas es muy reducido, dada la amplitud que la Ley da al mbito
de lo bsico. Dentro de ese escaso margen no cabe tampoco que las Comunidades
Autnomas puedan elegir su propio modelo de funcin pblica (citado en Ballesteros,
1989: 203).
Una segunda lnea de actuacin impulsada por la Ley 30/1984 se orientaba precisamente
a transformar este modelo. Concretamente el nfasis se situaba en el desarrollo de una
estrategia anticorporativa orientada a racionalizar y someter el aparato burocrtico a la
direccin poltica. Para ello se planteaba la reduccin de los cuerpos no justificados
funcionalmente19, se introducan modificaciones orientadas a superar la endogamia de los
cuerpos (por ejemplo modificando los tribunales de seleccin), y paralelamente se
reforzaban los rganos centrales de funcin pblica del Estado (Snchez Morn, 2001).
Pero el instrumento clave para esta estrategia anticorporativa fue la promocin del
modelo de empleo abierto, apostando por la elaboracin y aprobacin de las Relaciones
de Puestos de Trabajo (RPT) como instrumento de ordenacin del personal y como
pieza clave para estructurar la carrera administrativa y el sistema retributivo (a travs
del grado personal como atributo del empleado asociado a la ocupacin de puestos de
trabajo) (Villoria y Del Pino, 1997; Garca Gonzlez y Hernndez Sanz, 1999).
Sin embargo no se suprimi la estructura corporativa de la Administracin General del

Estado (aunque al no considerarla bsica no se haca extensiva a las comunidades
autnomas emergentes) que, adems, se mantena como mecanismo articulador para el
ingreso en la funcin pblica. Ello supuso, en la prctica, que el peso de la lgica de
cuerpos, explicitada en el acceso y en la promocin interna, y predominante en la
cultura organizativa de la Administracin General del Estado, tendiese a predominar
sobre la lgica de los puestos de trabajo (Ferret, 1995 y 1997).
19
Cabe apuntar la cita que recoge Jimnez Asensio de las declaraciones del Ministro de la Presidencia,
seor Moscoso, en 1983, en una comparecencia ante el Congreso de los Diputados, donde hablaba de un
entramado corporativo que cuenta en la actualidad con, aproximadamente, 290 cuerpos y 1.300 escalas
diferentes (1989: 451).
145
La reestructuracin de los cuerpos y la reduccin del abanico salarial, que haca menos
atractiva la funcin pblica frente al sector privado, comport una cierta
descapitalizacin profesional del empleo pblico, especialmente entre las profesiones
ms cualificadas y en las esferas directivas y predirectivas. La falta de una regulacin
especfica de estos niveles de direccin, cubiertos mayoritariamente por personal
funcionario aunque con criterios de confianza poltica, dificult la consolidacin de una
funcin directiva pblica, tal y como exista en otros pases del entorno de referencia
(Jimnez Asensio, 1998).
Otro cambio impulsado a partir de la Ley 30/1984, asociado a la estrategia

anticorporativa, fue la laboralizacin del empleo pblico. Aunque iniciado con
anterioridad, la citada ley ampliaba el margen de maniobra del Gobierno para fijar qu
puestos de las relaciones de puestos de trabajo deban corresponder a cada colectivo. Se
produjo as la incorporacin de un importante contingente de empleados mediante
contratos laborales, especialmente en las administraciones local y autonmica (Snchez
Morn, 2001).
La utilizacin del derecho privado en la contratacin de empleados pblicos se

impulsaba bajo el supuesto que, ampliando este vnculo laboral en detrimento del
funcionarial, se podra construir una funcin pblica ms flexible y adaptativa,
aproximando la gestin de recursos humanos a la lgica del sector privado. Esta
orientacin obedeca en buena medida al impacto de los procesos de modernizacin del
sector pblico de otros pases (especialmente del mbito anglosajn) que se tomaban
como referentes, as como a una creciente influencia de los profesionales y acadmicos
vinculados al mbito de la Economa, que tambin apostaban por la importacin de
modelos de gestin del sector privado (y laboralizar el personal era un paso clave para
facilitar el proceso).
Entre los referentes que condicionaron los enfoques para definir problemas y soluciones
en el mbito de la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas cabe
destacar el papel de la aproximacin denominada Gestin de Recursos Humanos o
Human Resource Management, que apareca a mitad de los aos 80 en Estados Unidos
y Gran Bretaa, y que incidi en Espaa a finales de esa misma dcada (Amstrong,
1999; Legge, 1995; Filella, 1991).
De amplia incidencia en las organizaciones del sector privado, especialmente en las

medianas y grandes empresas, la Gestin de Recursos Humanos se caracterizaba, entre
otros, por los siguientes rasgos distintivos (Amstrong, 1999):
a) Una visin estratgica, asociada a la integracin de la misin de la organizacin
con la gestin y desarrollo de sus recursos humanos.
b) La coherencia entre las polticas (lneas genricas de actuacin) y la gestin y
administracin de personal (concrecin en las actuaciones concretas con relacin
al personal).
c) La necesidad de implicar a los empleados en la misin y los objetivos de la
organizacin.
d) La consideracin de los empleados como principal recurso de la organizacin
que mereca una atencin especial.
e) La generacin de una cultura corporativa que asentase unos valores y una
manera de hacer compartida entre los miembros de la organizacin.
146
f) La responsabilidad en la gestin de personal, considerada como una tarea de la
alta direccin, que deba desarrollar las actuaciones con una visin integral,
traducidas posteriormente en un conjunto de actividades a desarrollar por parte
de los directivos de lnea, que deban actuar como gestores de recursos humanos.
Estas caractersticas identificadoras se apoyaban en una serie de tcnicas de gestin que,

en su aplicacin conjunta, producan una suerte de dinmicas que reforzaban el papel y
los resultados de los recursos humanos en la organizacin. La aplicacin de este
conjunto de tcnicas de gestin conduca a la asuncin de las premisas bsicas que
orientaban el modelo de Gestin de Recursos Humanos, configurando una nueva
institucin (como conjunto de valores, normas, rutinas y procesos). Cabe destacar, sin
embargo, que tras las caractersticas genricas enunciadas, las tcnicas que las
desarrollaban comportaban tambin una serie de valores, como por ejemplo el nfasis
en la productividad o la individualizacin de las relaciones laborales, que no se solan
presentarse de forma explcita.
Diversos autores han apuntado, refirindose a las organizaciones del sector privado, la
existencia de un modelo europeo de Gestin de Recursos Humanos (Brewster, 1995)
e incluso, con matices, de un modelo latino compartido por Espaa, Francia e Italia,
en contraste con los pases centroeuropeos y escandinavos (Filella, 1991). En otros
trminos, incluso en el mbito privado, el efecto de un entorno con instituciones
diferenciadas conduca a las organizaciones a adaptar los modelos importados de otros
contextos de referencia, en un proceso que combinaba las dinmicas de isomorfismo
institucional (en cuanto a la incorporacin del modelo legitimado por las
organizaciones-referente) con las dinmicas de desacople (en cuanto a la adaptacin
a las particularidades propias de cara a mantener los requisitos bsicos de
funcionamiento en el contexto institucional diferenciado).
Si el efecto de las tradiciones culturales y el peso de las instituciones incida de esta

manera en el mbito privado, en el caso de las administraciones pblicas, ubicadas en
un entorno mucho ms institucionalizado (ya sea por la estabilidad de las estructuras y
procesos como por el peso de las normas que incidan sobre su actividad), la resistencia
al cambio y la necesidad de adaptar las propuestas de las nuevas orientaciones de
gestin eran mucho mayores (Pierson, 2000).
La puesta en prctica de estos planteamientos en la Administracin pblica vino a

cuestionar el alcance de la laboralizacin del empleo pblico y de los intentos de
introducir la filosofa inherente a la corriente de la Gestin de Recursos Humanos,
especialmente porque la mayor parte de actividades de la funcin de personal tendan a
homogeneizar el tratamiento que se daba a los colectivos de personal funcionario y
personal laboral. El resultado fue, en buena parte de los casos, un incremento de la
complejidad formal de la gestin, que deba atender a las particularidades formales de
ambos colectivos, mientras que los contenidos de fondo tendan a ser idnticos e
inspirados en la vinculacin funcionarial como referente.
En todo caso, e independientemente de su alcance efectivo, cabe destacar el intento de

la Ley 30/1984 para transformar a fondo la funcin pblica como institucin,
proponiendo diversas alternativas a la organizacin por cuerpos, uno de los elementos
esenciales y configuradores de la institucin y de su mantenimiento. El refuerzo de los
rganos centrales de gestin de personal, la reduccin de cuerpos o la ruptura con la
147
endogamia predominante se plantearon como actuaciones puntuales que pretendan
debilitar los procesos de reproduccin de la estructura de cuerpos. La introduccin de la
lgica de puestos de trabajo, que incida sobre mbitos clave como la carrera profesional
o la retribucin, supuso la relativizacin de la efectividad de los cuerpos como
mecanismo estructurador de la vida profesional de los empleados pblicos. La opcin
por la laboralizacin implic cambiar las reglas del juego de la gestin de recursos
humanos para una parte importante del colectivo de empleados, intentando importar
planteamientos propios del sector privado.
Pero puesto que las instituciones se caracterizan por su permanencia y relativa

resistencia al cambio, la funcin pblica articulada en cuerpos tendi a resistirse a este
mltiple intento de reforma a travs de diversos procesos, entre los que cabe destacar el
desacople entre la cumplimentacin de ciertos requisitos formales (como la
asignacin de puestos de trabajo o los acuerdos especficos con el personal laboral) y el
mantenimiento efectivo de la lgica corporativa en la mayor parte de mbitos clave de
gestin.
Si bien los cuerpos de funcionarios fueron un actor en la contienda (Baena del Alczar,
2000), sus recursos para resistir y las propias inercias contrarias al proceso de cambio
deban buscarse en la lgica interna de la institucin denominada funcin pblica. El
cuestionamiento de un elemento bsico de la institucin como era la estructura
corporativa dio como resultado la aparicin de importantes resistencias que dificultaron
la introduccin de las modificaciones. Estas resistencias se concretaron a dos niveles,
uno implcito o menos visible, asociado a las reglas, valores y visiones de la realidad
que se ofrecan desde la institucin, y uno de explcito y ms visible, asociado a la
actividad concreta de determinados actores interesados en el mantenimiento del status
quo.
Respecto a las resistencias asociadas a las inercias institucionales cabe destacar el peso
de la tradicin corporativa y su insercin en la cultura administrativa como elemento
que favoreci la relativizacin de ciertos cambios. Desde este punto de vista, las
dinmicas institucionales vigentes tendieron a cuestionar la oportunidad y la viabilidad
de los cambios propuestos, especialmente en la medida que estos no eran asumibles
atendiendo al equilibrio de fuerzas predominante.
Respecto a las resistencias de carcter explcito, asociadas a la actividad de ciertos

actores, cabe destacar el papel de los cuerpos de funcionarios a travs de distintos
canales y mecanismos. A modo de ejemplo, y con relacin a las medidas
anticorporativas impulsadas por la Ley 30/1984, la composicin de los rganos
centrales de gestin de personal se realiz a partir de personal adscrito y socializado en
el sistema de cuerpos (Castells Arteche, 1987; Jimnez Asensio, 1989). Los cambios en
los tribunales de seleccin no impidieron la continuidad en la lgica y los criterios que
favorecan el mantenimiento del sistema corporativo, elemento clave en el ingreso en la
funcin pblica y en la promocin interna.
En esta misma lnea cabe ubicar las dificultades planteadas a la operativizacin de los
preceptos impulsados por la ley, as como el planteamiento de recursos de
inconstitucionalidad en contra de buena parte de sus disposiciones. Precisamente como
resultado de estos se produjo la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11
junio, que impona ciertos cambios en el proceso de laboralizacin de la funcin
148
pblica. A travs de esta sentencia se reforzaba la opcin por el rgimen estatutario,
con carcter general, para los servidores pblicos. La reforma de la ley impugnada se
llev a cabo por la Ley 23/1988, de 2 de julio, de modificacin de la Ley de Medidas
para la Reforma de la Funcin Pblica. En ella se limitaba, entre otros, la
discrecionalidad del Gobierno para definir qu puestos pueden ser ocupados en rgimen
laboral, que pasaron a considerarse como excepcionales, y se limitaba asimismo el
margen de discrecionalidad del Gobierno en el uso de la libre designacin y en los
procesos de promocin interna (Snchez Morn, 2001).
En otros trminos, se fren la ofensiva laboralizadora propugnada por la Ley 30/1984

(Jdar, Jordana y Als, 1999), mientras que la implantacin del modelo abierto de
empleo quedaba en un plano formal, sin constituir un verdadero instrumento de gestin
de recursos humanos en el mbito pblico o, en todo caso, subsidiario del modelo de
cuerpos. A modo de balance esta modificacin normativa de 1988, Ballesteros indica
que en definitiva, se han modificado algunos aspectos de la relaciones funcionariales,
pero sin modificar, en lo esencial, la Ley de Medidas, y la indefinicin que de la misma
resulta para el mejor aprovechamiento de los medios personales de las distintas
administraciones pblicas (1989: 223).
Este resultado contribuye a explicar en parte por que con posterioridad a esta ley no se
produjeron modificaciones importantes de la legislacin de funcin pblica a escala
estatal, aunque ello no fuese bice para que se mantuviera un ingente volumen de
produccin normativa especializada, que contribuy a incrementar la complejidad de la
gestin en este mbito.
En cuanto a la distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades

autnomas, la citada Sentencia 99/1987 del Tribunal Constitucional, al resolver el
recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas
Urgentes para la Reforma de la Funcin Pblica, estableci el alcance de lo que en esta
materia se consideraba reservado a Ley (Palomar Olmeda, 2000; Villoria, 2003):
a) El Estatuto de la Funcin Pblica, que inclua aspectos como los requisitos para
acceder a las funciones y cargos pblicos, la prdida de la condicin de
funcionario, los requisitos para el ascenso, las peculiaridades del ejercicio del
derecho de sindicacin y de huelga, las de la negociacin colectiva, el sistema de
incompatibilidades, las garantas de imparcialidad, el sistema retributivo bsico,
las situaciones de los funcionarios, los derechos y deberes esenciales y el
sistema de seguridad social y clases pasivas de los funcionarios.
b) Las consecuencias que se derivaban del principio de legalidad presupuestaria.
c) El sistema de resolucin de conflictos jurdicos entre los empleados pblicos y la
Administracin.
d) La dimensin estructural de la funcin pblica, entre lo que se incluye la
regulacin general de la clasificacin de puestos y las relaciones de puestos de
trabajo (RPT), la oferta de empleo pblico, los planes de empleo, los rganos
superiores de coordinacin y consulta, los registros de personal, los grupos, la
movilidad y los requisitos para acceder al grupo, y la modificacin y supresin
de cuerpos.
De esta reserva de ley, y con el objetivo de garantizar un modelo muy semejante de

funcin pblica en todo el Estado, la normativa estatal en la materia tendi a desarrollar
de forma bastante extensa las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos,
149
de manera que las posibilidades de una normativa autonmica peculiar quedaban
reducidas a aspectos menores.
El resultado a partir del desarrollo normativo posterior se tradujo, sin embargo, en el

surgimiento de una legislacin extensa y minuciosa pero dispersa, de matriz
claramente uniformador, pero con diferentes niveles sectoriales de intensidad,
integrada por normas bsicas estatales comunes o generales y bases especficas para
determinadas tipologas de personal. El resultado final ha sido que se ha legislado de
una manera fragmentaria, pero con mucha intensidad y detalle, la ordenacin de la
funcin pblica; con eso se ha dejado un margen estrecho de despliegue a las
Comunidades Autnomas, las cuales, incapacitadas para elegir su propio modelo,
forzadas al mimetismo y a la ausencia de originalidad, buscan vas de escape
desnaturalizadoras de la competencia estatal sobre las cuales fundamentar la
resolucin de sus problemas de gestin (Mauri, 1999: 38).
Con este contexto, y despus de los diferentes intentos de modificacin del modelo de
funcin pblica, no se produjeron nuevas iniciativas, al nivel de ley, sobre la materia.
Incluso con el cambio en la formacin poltica al frente del Gobierno del Estado, la
institucin se mantuvo en todo aquello que, desde la Administracin General del
Estado, poda afectar al desarrollo de los modelos autonmicos de funcin pblica.
Un cambio destacado se produjo en la dcada de los aos 90 con el desarrollo

autonmico de las comunidades autnomas que haban seguido la va del artculo 143,
lo que se tradujo en importantes transferencias de personal, especialmente asociado a
servicios finalistas como la educacin o la sanidad. Estas transferencias se sumaron a las
que reciban comunidades como la Generalitat de Catalunya, que asuma las
competencias de Justicia adems de desplegar el modelo policial propio, entre otras. La
consecuencia ms clara de ello fue el incremento de las plantillas de personal de las
administraciones autonmicas, que se convirtieron, a finales de los aos 90 y principios
de la siguiente dcada (cuando se empezaron a hacer efectivos estos traspasos), en el
nivel administrativo que ms personal gestionaba.
El destacado incremento del volumen de personal transferido condujo a la congestin de

las unidades centrales de personal de las administraciones autonmicas, mientras que la
continuidad en el marco legal bsico establecido por el Gobierno del Estado no ofreca
mayores oportunidades para la innovacin. Ambos factores facilitaron que se tendiese a
reproducir la institucin de origen, esto es, la funcin pblica que provena o se
inspiraba en el modelo desarrollado por la Administracin General del Estado.
Como intento de modificacin de este marco normativo cabe destacar el intento de

elaboracin del Estatuto de la Funcin Pblica. A finales de la dcada de los aos 90 se
impuls un anteproyecto de Ley del Estatuto Bsico de la Funcin Pblica que, aunque
finalmente no lleg a aprobarse, resulta significativo en cuanto al planteamiento y
orientacin que presentaba. En la Memoria Justificativa del Anteproyecto (Secretara
General del Congreso de los Diputados SGCD, Direccin de Estudios y Documentos,
1999) se planteaba la necesidad de la nueva ley para dotar a nuestra Administracin
Pblica de un modelo de Funcin Pblica aplicable de forma global a la generalidad
de los empleados pblicos. A modo de diagnstico, se comentaba que el actual modelo
de funcin pblica adoleca de una gran heterogeneidad por venir fijado en un
conjunto de normas y reglas establecidas en tiempos muy distantes y diferentes, que se
150
han complementado, modificado y corregido sucesivamente, prescindiendo del
adecuado tratamiento globalizado y homogneo de las materias hasta el punto de que
carece de las mnimas seas de identidad que permitan considerarlo como un autntico
modelo de Funcin Pblica (SGCD, 1999: 72). A ello se sumaba la extremada
complejidad tcnica en su aplicacin, con lo que provocaba una fuerte insatisfaccin y
falta de motivacin en los empleados pblicos.
Para superar esta situacin, el Anteproyecto planteaba la formulacin de un modelo de

funcin pblica vlido para todas las administraciones, previendo que, en el desarrollo
de las normas contenidas en el Estatuto, se dictar la Ley de Funcin Pblica de la
Administracin General del Estado y podrn dictarse por cada una de las
Comunidades Autnomas las relativas a su personal (SGCD, 1999: 74).
De los trminos en que se planteaba el Estatuto, cabe destacar la introduccin de las

referencias a dos mbitos que haban cobrado importancia, el de la tica en el
desempeo del servicio pblico y el de la funcin directiva profesional. En relacin con
el primero, se apuntaban como valores ticos del servicio pblico los de integridad,
neutralidad, imparcialidad, transparencia en la gestin, receptividad, responsabilidad
profesional y servicio a los ciudadanos. Los referentes internacionales, como el Informe
Nolan que se cita en la propia Memoria, jugaron un papel clave tanto en determinar la
importancia otorgada al tema como en la definicin de sus contenidos. En cuanto a la
funcin directiva, la orientacin que propona el Anteproyecto apuntaba a la separacin
entre el mbito directivo profesional y el poltico, y lo defina de forma abierta para que
cada administracin lo organizase de la manera que mejor se adecuase a su realidad
organizativa. Para el resto de mbitos de la funcin pblica se anunciaban propuestas
encaminadas a flexibilizar la gestin de puestos de trabajo y el desarrollo de un nuevo
enfoque de carrera profesional donde cobraban importancia los sistemas de evaluacin
del desempeo, que tambin se vinculaban al sistema retributivo.
Sin embargo, tras varios aos de negociacin con los diferentes agentes vinculados,
desde los partidos de la oposicin a las organizaciones sindicales, con el cambio de
legislatura del ao 2000 se detuvo el proceso y, en la nueva etapa de gobierno del
Partido Popular no se impuls de nuevo el Estatuto, que de nuevo qued en fase de
proyecto.
Sin promulgar una nueva ley que modificase la dimensin formal de las reglas del juego
que incidan en la configuracin de los sistemas de funcin pblica autonmicos, la
estrategia desde la Administracin General del Estado se orient ms a las actividades
de administracin de personal, con ciertos cambios en campos como el de la
negociacin con las organizaciones sindicales20, que al diseo de una actuacin clara
encaminada a su transformacin.
20
Como por ejemplo el Acuerdo entre administracin y sindicatos para la modernizacin y mejora de la
Administracin Pblica, de noviembre del 2002 (http://www.map.es/seap/dgfp/Acuerdo/acuerdo.htm).
151
Lo prolongado de este periodo, que cubre desde la victoria del Partido Socialista en 1982,
con su relevo en 1996 por el Partido Popular, llegando a la actualidad, resulta un primer
indicador de las pocas modificaciones realizadas en el mbito de la funcin pblica.
Con destacadas iniciativas, como los programas de modernizacin o la promulgacin de

leyes especficas sobre la materia, con incidencia directa sobre los mrgenes de actuacin
de los sistemas autonmicos de gestin de recursos humanos, durante esta etapa se
consolidan los rasgos bsicos de la institucin denominada funcin pblica:
a) Se promulg la norma de referencia en la materia durante la mayor parte de la

etapa democrtica, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma
de la Funcin Pblica, donde se estableca la distribucin de competencias entre
Estado y comunidades autnomas y se planteaba una estrategia orientada a limitar
el poder de los cuerpos de funcionarios.
b) Se promulgaron la mayor parte de normas autonmicas en materia de funcin
pblica, siguiendo una cascada con claros indicios de isomorfismo institucional
mimtico, aunque a partir del isomorfismo institucional coercitivo marcado por la
legislacin bsica del Estado.
c) Se desarroll una estrategia contraria al modelo de empleo abierto o de cuerpos,
basada en el refuerzo de las unidades centrales de gestin de recursos humanos, en
la introduccin de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) y en una mayor
apertura del empleo pblico a la laboralizacin, todo ello reflejando la creciente
influencia de referentes externos, especialmente de carcter internacional.
d) El alcance de la estrategia descrita en el apartado anterior se vio limitada por
dinmicas de desacople, la respuesta de la institucin a unos intentos de cambio
contrarios al equilibrio existente entre normas, valores, estructuras y procesos.
Como ejemplo de estas dinmicas destacan la limitacin del poder efectivo de
las unidades centrales de funcin pblica en relacin con la estructura
departamental, el funcionamiento bsicamente formal de las RPT, o la tendencia
a la equiparacin de las vinculaciones laboral y funcionarial.
e) El destacado incremento de las plantillas de personal de las administraciones
autonmicas, como consecuencia del despliegue competencial de las
comunidades que haban seguido la va del artculo 143, no produjo sino la
congestin de las unidades de funcin pblica autonmicas, facilitando que de
nuevo se recurriese al referente de la Administracin General del Estado.
f) Estas dinmicas pusieron de manifiesto la capacidad de resistencia de la
institucin, tanto frente a las iniciativas especficas de transformacin como
frente a los cambios en la formacin poltica al frente del Gobierno del Estado.
La poca atencin poltica que recibi el mbito de la funcin pblica, con
dificultades para acceder a la agenda poltica, as como la poca sustentabilidad
de los programas de modernizacin, permitieron la continuidad del modelo
vigente, confirmando su alto grado de institucionalizacin.
Con estos rasgos definidores se consolid la institucin denominada funcin pblica,

que incidira en la configuracin de los sistemas de gestin de los recursos humanos de
las administraciones de las comunidades autnomas. En el siguiente apartado se plantea
una visin general de algunas variables destacadas de estos sistemas autonmicos de
152
funcin pblica, a modo de contexto para ubicar los dos estudios de caso que abordarn
con mayor detalle en los captulos posteriores.
III.3.- Dimensiones y evolucin de la funcin pblica autonmica.
A partir de los condicionantes descritos en los apartados anteriores, en este punto se

presenta una revisin de la evolucin de la funcin pblica autonmica, tanto en lo que
se refiere a las dotaciones de personal como a sus rasgos caractersticos. Para ello se
utilizan diversos indicadores de la evolucin del empleo pblico autonmico desde
1990 hasta la actualidad y un anlisis concreto, en un momento determinado (ao 2000),
de los principales rasgos caractersticos de los contingentes de empleados pblicos de
las administraciones de las comunidades autnomas.
III.3.1.- La evolucin del empleo pblico autonmico.
Un elemento importante para describir la configuracin de los sistemas de funcin

pblica es la evolucin de los contingentes de personal de las administraciones de las
comunidades autnomas. Tanto por su carcter como por su disponibilidad, resulta
complicado obtener datos fiables para dar cuenta del volumen de empleados pblicos
autonmicos21. A efectos de este captulo, y buscando una fuente homognea que
permitiese ofrecer una imagen de la evolucin del conjunto de plantillas de personal de
las administraciones autonmicas, se utiliz como fuente de informacin el Boletn
Estadstico del Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones
Pblicas.
En una primera aproximacin se presentan los datos del total del contingente de
empleados pblicos de las administraciones de las comunidades autnomas entre los
aos 1990 a 2002, perodo para el que se cuenta con datos ms fiables para la
comparacin conjunta. La consideracin de este perodo permite tambin incluir en el
anlisis el cambio de orientacin que se produjo a partir del despliegue competencial de
las comunidades que haban seguido la va del artculo 143, con la asuncin de las
competencias pendientes y las correspondientes transferencias de personal.
21
A modo de ejemplo, durante la realizacin de una investigacin Reformas Institucionales en Espaa:
Balance del Rendimiento Autonmico, 1980-1999, financiado por el Consejo Interministerial de Ciencia
y Tecnologa (CICYT: 7SEC98-0512), se pudo constatar que consultando directamente a las
Comunidades Autnomas se conseguan datos diferentes de los disponibles en el Boletn Estadstico del
Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones Pblicas.
153
Grfico III.2. Evolucin del total de empleados pblicos de las comunidades autnomas
(1990-2002).
1 . 2 0 0 .0 0 0
1 . 1 0 0 .0 0 0 1 .0 9 9 . 8 2 1
1 . 0 0 0 .0 0 0
9 3 0 .6 0 5
9 0 0 .0 0 0
8 0 0 .0 0 0
7 0 0 .0 0 0 6 7 6 .2 0 4 6 8 8 .7 4 1
6 2 5 .7 7 1 6 7 5 .4 9 5
6 3 7 .2 1 8
6 0 0 .0 0 0 6 0 0 .9 6 1 6 2 0 .4 7 4
5 9 3 .4 5 3
5 6 5 .4 6 0
5 3 6 .9 8 3
5 0 0 .0 0 0 5 1 4 .2 7 3
4 0 0 .0 0 0
3 0 0 .0 0 0
2 0 0 .0 0 0
1 0 0 .0 0 0
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del Boletn Estadstico del Registro Central de Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas.
La evolucin muestra la tendencia incrementalista y cmo, a partir del ejercicio 2000,

con el proceso de transferencias comentado, se produjo un destacado incremento que
llev a que las comunidades autnomas se convirtiesen en el nivel administrativo con el
mayor contingente de personal adscrito, representando el 48,2% del total del empleo
pblico en Espaa.
Sin embargo, dada la heterogeneidad que caracteriza el empleo pblico autonmico,

resulta conveniente definir qu colectivos de personal se incluyen bajo esta
denominacin. La investigacin toma como referencia el colectivo de empleados de
administracin y tcnico, incluyendo funcionarios y laborales, adscritos a los
departamentos o consejeras. La apreciacin se vincula a que estos grupos constituyen el
ncleo central de actividad de las unidades centrales de gestin de recursos humanos de
las administraciones autonmicas. Por el contrario, existen otros colectivos de
empleados pblicos que, an formando parte de las administraciones de las
comunidades autnomas, disponen de ciertas regulaciones, estatutos e incluso unidades
de gestin especficas y diferenciadas, como sera el caso del personal docente, el
154
personal sanitario, adems de otros colectivos como el de la polica autonmica, el
personal penitenciario o el personal adscrito a la administracin de justicia.
As como el primer tipo de personal se encuentra en la totalidad de administraciones

autonmicas, el segundo tan solo aparece en aquellas que inicialmente plantearon su
desarrollo autonmico siguiendo la va del artculo 151 (y anlogas) de la Constitucin
Espaola. La presencia o no de este segundo colectivo es, dada su importancia
cuantitativa, el rasgo distintivo entre los dos tipos de comunidades autnomas.
Los siguientes grficos representan claramente y por separado, con distintas escalas, el
volumen de empleo pblico autonmico en la las comunidades autnomas que siguieron
la va del artculo 151 (y anlogas) y las que siguieron la va fijada en el artculo 143 de
la Constitucin Espaola, en el periodo 1990 y 2002.
Grfico III.3. Evolucin de los contingentes de empleados pblicos de las comunidades

autnomas del artculo 151 y anlogas (1990-2002).
250000
200000
Andaluca
150000 Catalua
Com unidad Valenciana
Pas Vasco
100000
Galicia
Canarias
50000
Navarra
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
155
Grfico III.4. Evolucin de los contingentes de empleados pblicos de las comunidades
autnomas del artculo 143 (1990-2002).
130000
120000
M a d rid
110000
C a s tilla y L e n
100000 C a s tilla L a
M ancha
90000 E x tr e m a d u ra
A ra g n
80000
A s tu ria s
70000
M u rc ia
60000
C a n ta b ria
50000
Is la s B a le a r e s
40000 L a R io ja
30000
20000
10000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Como se pone de manifiesto en los dos grficos, el volumen de empleo pblico

autonmico estaba en relacin con la dimensin estructural y competencial de cada
Comunidad Autnoma. As, aquellas comunidades con ms competencias y de mayor
dimensin son las que, obviamente, disponen de los contingentes ms numerosos de
personal, como es el caso de Andaluca, Catalunya o la Comunidad Valenciana. De todas
formas, resulta significativa la evolucin similar, descontando las diferencias de escala, de
las comunidades que siguieron el artculo 151 (y anlogas), recogidas en el primer
grfico. Las comunidades que siguieron la va del artculo 143, recogidas en el segundo
grfico, experimentaron tambin evoluciones similares, pero en una escala diferente. La
inexistencia de los colectivos vinculados a la sanidad y a la educacin explican, en
buena medida, las diferencias en cuanto a volumen total de personal en relacin con las
comunidades del otro grupo.
La situacin se modific substancialmente a finales de la dcada de los aos 90, a partir

de la operativizacin de las directrices establecidas en el desarrollo autonmico de las
comunidades que siguieron la va del artculo 143 de la Constitucin. Aunque los
acuerdos polticos a escala nacional en 1992 ya apuntaban la necesidad de acabar con
156
los traspasos pendientes a las autonomas de la denominada va lenta, e introducir
nuevas competencias en sus estatutos, su efectividad no se realiz hasta
aproximadamente el ao 2000, tal y como se pone de manifiesto en el segundo grfico.
En el nuevo escenario resultante de la ampliacin competencial, los incrementos de
plantillas autonmicas facilitaron que comunidades como Madrid y Castilla Len se
situasen en niveles superiores a varias de las comunidades que haban seguido la va del
artculo 151 (y anlogas), tendindose a igualar las situaciones en funcin de la
poblacin.
Un anlisis ms concreto de la relacin entre personal autonmico y poblacin permite

afinar el anlisis y ofrecer una nueva imagen tanto de las diferencias de partida como de
evolucin hacia la convergencia posterior. El indicador utilizado para ello es el nmero
de habitantes por empleado pblico autonmico. Combinando los datos de empleo
pblico ofrecidos en los grficos anteriores con los datos de los censos realizados en
1991 y 2001, se presentan los siguientes resultados.
Cuadro III.2. Habitantes por empleado pblico de la administracin autonmica (1991 y

2001).
1991 2001
Andaluca 43,2 35,5

Navarra 47,9 27,8
Pas Vasco 50,4 36,7
C. Valencia 54,4 41,4
Canarias 60,0 32,3
Catalunya 61,6 50,5
Galicia 70,7 35,8
Promedio comunidades del artculo 151 (y anlogas) 55,5 37,1
Rioja 130,0 48,2

Extremadura 132,2 39,6
Castilla Len 166,6 45,1
Cantabria 170,9 57,1
Aragn 172,7 51,4
Asturias 176,7 54,3
Castilla La Mancha 177,8 48,0
Murcia 195,9 51,8
Madrid 196,3 67,3
Islas Baleares 355,0 65,0
Promedio comunidades del artculo 143 168,8* 51,4
Administraciones Pblicas y de los censos de poblacin de 1991 y 2001 (www.ine.es).
* Para el clculo del promedio de las comunidades del artculo 143 no se ha considerado el valor de las Islas Baleares por su carcter
extremal que distorsionara la media.
La lectura de la tabla debe considerar que cuanto mayor su valor, menor el tamao
relativo de la administracin autonmica. Comparando los valores en los dos momentos
considerados, destaca especialmente la amplitud del intervalo en que se sitan ambos
grupos de comunidades. Resulta significativo que entre 1991 y 2001, el impacto de la
157
ampliacin competencial de las comunidades autnomas del artculo 143 se haya
traducido en un substancial incremento de sus ratios, pero sin llegar a igualar a los de
las comunidades del artculo 151 (y anlogas), que en la ltima observacin siguen
registrando valores menores, esto es, una mayor densidad de empleados pblicos en sus
respectivos territorios.
Existen diversos argumentos basados en la situacin econmica y en la estructura del

mercado laboral de los respectivos territorios que contribuyen a explicar las diferencias
entre comunidades autnomas (Baon, 1993). Desde estos argumentos se apunta como
Catalunya opta por el diseo de una administracin poco dotada de personal mientras
otras comunidades, como por ejemplo, Canarias y Andaluca, parecen desarrollar unas
administraciones ms intensivas en personal.
Las diferencias entre el grupo de comunidades del artculo 151 (y anlogas) se explican
bsicamente por el volumen de servicios sanitarios y educativos concertados que estn
en manos de organizaciones privadas (considerados tan solo a efectos del volumen de
personal). Los datos correspondientes a Catalunya, por ejemplo, reflejan una opcin
estratgica basada en la existencia previa tanto de una tradicin mutualista que
favoreci la creacin de centros sanitarios privados, como de una densa red de centros
de enseanza privada. A partir de ambas se pudo crear unos sistemas sanitarios y
educativos mixtos (centros pblicos y centros privados concertados), evitando
incrementos tan significativos de empleados pblicos. Aunque otras comunidades
tambin desarrollaron modelos mixtos de sanidad y enseanza, como Canarias y
Andaluca, el hecho de no disponer de centros sanitarios y educativos privados y la
recepcin de un mayor volumen de centros pblicos de la Administracin General del
Estado, favoreci que incrementaran de forma significativa sus contingentes de
empleados pblicos.
Las acusadas diferencias entre las ratios de las comunidades del artculo 143 se asocian
a la diversidad de situaciones en cuanto a traspasos de competencias y al tamao de la
poblacin y del territorio. Se apunta, asimismo, que el carcter uniprovincial de algunas
de estas comunidades se tradujo en la absorcin de las competencias y el personal de las
diputaciones provinciales, favoreciendo su rpido crecimiento e, inicialmente, un mayor
volumen de empleo pblico. Este rasgo, sin embargo, resulta ms significativo por lo
que implica de traspaso de estructuras y esquemas de funcionamiento, en clave de
sendero de dependencia para el desarrollo posterior de la administracin pblica
autonmica.
III.3.2.- Una caracterizacin del empleo pblico autonmico.
Despus de realizar una aproximacin a la dimensin cuantitativa de la funcin pblica

autonmica se plantea un anlisis ms concreto de su composicin interna, a partir de la
consideracin de los vnculos laborales y de los grupos de adscripcin de sus empleados
pblicos. Pero si ya era relativamente complicado obtener datos sobre las dimensiones
de las administraciones autonmicas, la informacin necesaria para describir su
composicin interna result todava ms difcil. Sin embargo, la participacin en la
investigacin Reformas Institucionales en Espaa: Balance del Rendimiento
Autonmico, 1980-1999, financiado por el Consejo Interministerial de Ciencia y
158
Tecnologa (CICYT: 7SEC98-0512), permiti obtener datos fiables para caracterizar el
empleo pblico autonmico (Rami y Salvador, 2002).
Este anlisis se basa en los datos facilitados directamente por 15 de las 17

administraciones autonmicas a partir de una demanda de informacin realizada en
1999 y 2000 (con algunas excepciones que ya se apuntan), reflejando, por lo tanto, la
situacin del empleo pblico de estas organizaciones en aquel momento. Aunque no se
dispone de datos anteriores o posteriores para la realizacin de un estudio evolutivo, la
configuracin de la funcin pblica autonmica que se deriva de este anlisis permite
apuntar diversos argumentos explicativos sobre su evolucin, a partir del enfoque
analtico desarrollado.
En cuanto al colectivo de empleados incluidos en el anlisis, se opt por excluir los

colectivos docente y sanitario, tanto por sus caractersticas especficas en cuanto a
gestin de personal como para facilitar la comparacin entre todas las comunidades
autnomas.
3.2.1.- La vinculacin laboral de los empleados pblicos autonmicos.
En la caracterizacin de la funcin pblica autonmica, as entendida, un primer

elemento a considerar es la vinculacin laboral de sus empleados. Considerando la
distribucin del colectivo entre las dos principales vinculaciones, las 15 comunidades
analizadas presentan una composicin de promedio con un 60% de personal funcionario
frente a un 40% de personal laboral. Esta distribucin, sin embargo, es muy desigual
entre comunidades, tal como se refleja en la siguiente tabla.
Cuadro III. 3. Vnculos jurdicos de los empleados pblicos de las comunidades

autnomas.
% Funcionarios % Laborales
Andaluca 44 56
Asturias 45 55
Baleares 61 39
Canarias 37 63
Castilla La Mancha 58 42
Castilla Len 61 39
Catalua 68 32
C. Valenciana 66 34
Extremadura 49 51
Galicia 68 32
La Rioja 69 31
Madrid 27 73
Murcia 80 20
Navarra 94 6
Pas Vasco 77 23
Fuente: Elaboracin propia.
159
Las diferencias entre comunidades autnomas en el mbito de los vnculos jurdicos de
sus empleados pblicos eran muy notables, distinguindose los siguientes grupos:
1. Comunidades altamente funcionarizadas: Navarra (94%, porcentaje
mximo), Murcia (80%) y Pas Vasco (77%).
2. Comunidades ms funcionarizadas que laboralizadas: La Rioja (69%),
Galicia (68%), C. Valenciana (66%) y Castilla y Len (61%).
3. Comunidades ms o menos equilibradas: Extremadura (49% funcionarios y
51% laborales).
4. Comunidades ms laboralizadas que funcionarizadas: Andaluca (56%), y
Asturias (55%).
5. Comunidades altamente laboralizadas: Madrid (77%, porcentaje mximo,
aunque posteriormente inici la reconversin a personal funcionario).
Dentro de las propias comunidades autnomas, adems, se apuntaba la existencia ms o

menos generalizada de departamentos o consejeras ms funcionarizados respecto a
otros ms laboralizados. Los departamentos ms funcionarizados solan ser los de
carcter transversal (Economa y Finanzas, Administracin Pblica y algunos sectores
de Presidencia), as como los ms consolidados como, por ejemplo, Obras Pblicas. Por
el contrario, los departamentos prestadores de servicios y los departamentos de ms
reciente creacin contaban con una mayor presencia de personal laboral (el caso de
Asuntos Sociales o Medio Ambiente, por ejemplo).
Con todo, la principal disfuncin respecto al vnculo jurdico del personal de las
comunidades autnomas era la ausencia de una clara definicin de los mbitos de
trabajo y, ms concretamente, de las tipologas de puestos de trabajo asociadas a una
vinculacin laboral homognea. As, resultaba usual encontrar empleados pblicos en
un mismo mbito de trabajo que ocupaban puestos similares pero con distinta
vinculacin laboral. No eran excepcionales las unidades donde coexistan funcionarios,
interinos, laborales y laborales temporales, desarrollando el mismo tipo de trabajo. Esta
situacin generaba mltiples problemas, tanto por el incremento de la complejidad de la
gestin de personal que supona como por las tensiones entre los propios empleados
que, independientemente de su rendimiento en el trabajo, tenan obligaciones y gozaban
de derechos distintos.
Aunque aparecan notables diferencias entre las comunidades con distinto nivel
competencial (los funcionarios representaban el 64,8% de los empleados pblicos en las
comunidades del artculo 151 y anlogas, frente al 56,2% en el caso de las comunidades
del artculo 143), las diferencias no se explicaban ni por el volumen de personal
traspasado ni por el nivel competencial de la comunidad autnoma.
Una variable con mayor potencial explicativo era la periodicidad en la creacin y

desarrollo de los aparatos administrativos autonmicos. El proceso de creacin de estas
organizaciones vino condicionado por la dimensin de la comunidad autnoma (en el
sentido que en una administracin de reducidas dimensiones tard menos en
configurarse completamente que otra de mayores dimensiones) y por su nivel
competencial, que tambin marcaba el lapso de tiempo requerido para completar el
despliegue administrativo. Esta variable permite agrupar de una parte a las comunidades
autnomas que impulsaron en primer lugar el proceso de constitucin de su funcin
pblica (Pas Vasco, Catalunya, Navarra, Galicia y Andaluca) y, por otra a las
160
comunidades que lo hicieron en un momento posterior o que recibieron ampliaciones
competenciales de forma tarda por la va del artculo 150.2 de la Constitucin
(Comunidad Valenciana, Canarias y Madrid seran los casos ms claros). Combinando
la variable temporal (las administraciones que se desarrollaron en una primera fase y las
que lo hacen en una segunda) y tamao (administraciones pequeas, que podan
institucionalizarse con ms rapidez y administraciones grandes que requeran de ms
tiempo para completar su institucionalizacin) surge una clasificacin ordinal de las
comunidades autnomas consideradas.
Esta clasificacin contrasta con la evolucin de sucesivas tendencias o modas que

caracterizaron las polticas de contratacin del personal, y que pueden dividirse en
cuatro perodos (Subirats y Rami, 1996):
1) Perodo de creacin, fundacin e institucionalizacin (1980-1987): se caracteriz

por el inters de las administraciones autonmicas en crear su propia funcin
pblica y se correspondi con estrategias de funcionarizacin: las comunidades
autnomas que accedieron a la autonoma mediante la va del artculo 151 (y
anlogas) de la Constitucin contrataron a un elevado nmero de funcionarios. Las
comunidades pequeas (Navarra, Pas Vasco) casi culminaron en esta fase el
proceso de contratacin de personal mientras que las comunidades de mayores
dimensiones prolongaron su proceso de construccin hasta el perodo siguiente. Las
comunidades autnomas que accedieron ms tarde por la va del artculo 143 de la
Constitucin (o del. 144, como es el caso de Madrid) contrataron slo una parte de
su personal durante este perodo.
2) Perodo de consolidacin y expansin (1988-1992): momento de crisis en el sistema

de contratacin de funcionarios debido a que las administraciones autonmicas
recelaron de la supuesta inflexibilidad del estatuto funcionarial e iniciaron una
tendencia a laboralizar las nuevas entradas de personal. Esto afect a las
comunidades histricas de grandes dimensiones (como Andaluca y Catalunya) que
congelaron las oposiciones a funcionarios y optaron por los contratos laborales.
Tambin afect a las comunidades ms tardas cuyo desarrollo ms importante
aconteci en este perodo (Madrid, aunque influida por el peso de la Diputacin
Provincial que heredaba) o a las que vieron ampliadas considerablemente sus
competencias (Comunidad Valenciana y Canarias).
3) Final de ciclo (1993-1996): el modelo de laboralizacin entr tambin en crisis ya

que no se percibieron con claridad las ventajas de la laboralizacin y en cambio se
pusieron de manifiesto sus inconvenientes (tener dos colectivos con diferentes
derechos y obligaciones dificultaba la gestin del personal). A esta circunstancia se
sumaron algunas sentencias del Tribunal Constitucional y una nueva legislacin que
puso en cuestin la utilizacin masiva de esta va de contratacin. Fue un momento
de confusin a partir del cual se regres, sin mucha conviccin, a una cierta
funcionarizacin de los empleados pblicos. Sin embargo el impacto real de este
perodo fue muy limitado ya que las contrataciones ms importantes de personal ya
se haban producido en los perodos anteriores.
4) Revisin parcial del modelo (1997-2000): nuevos procesos de incorporacin de

personal, de alcance limitado, que optaron por el vnculo funcionarial a travs de la
realizacin de oposiciones, con cierta presin por parte del personal interino que se
161
haba ido incorporando a la organizacin en etapas anteriores. Mantenimiento de los
sistemas clsicos de seleccin, con ligeras modificaciones como la inclusin de
temas de gestin pblica en los temarios de oposiciones.
La siguiente tabla relaciona el orden de las administraciones autonmicas segn su

tamao y periodo de creacin con el porcentaje que representa el colectivo funcionarial
sobre el total de sus empleados pblicos. Los resultados obtenidos apoyan el argumento
de que cuanto ms rpido se form la administracin autonmica (por fecha de inicio y
por tamao), mayor nivel de funcionarizacin, en trminos generales. Se corrobora
asimismo la tendencia inversa: cuanto ms se retras el proceso de institucionalizacin
(por fecha de inicio y por mayor tamao), ms alto es el ndice de laboralizacin. Tan
solo en tres comunidades autnomas no se mantiene el argumento planteado: Asturias,
Castilla La Mancha y Comunidad Valenciana.
Cuadro III. 4. Relacin entre el orden de las administraciones autonmicas analizadas

segn fecha de inicio, tamao y porcentaje de personal funcionario.
Orden de creacin y desarrollo % de personal funcionario
Navarra 1 94,5
Pas Vasco 2 77,3
La Rioja 3 68,6
Murcia 4 79,9
Baleares 5 60,9
Asturias 6 44,6
Galicia 7 67,8
Catalua 8 67,6
Andaluca 9 43,6
Extremadura 10 48,7
Castilla La Mancha 11 58,1
Canarias 12 37,2
C. Valenciana 13 65,8
Madrid 14 26,9
* Los datos en negrita no siguen la hiptesis planteada.

De esta ordenacin se desprende que la variable explicativa ms relevante fue el

impacto de las fases de incorporacin de los contingentes ms importantes de personal.
Segn el modelo de contratacin vigente en cada fase se configuraron distintos modelos
de funcin pblica que tendieron a extender su influencia en el tiempo, siguiendo
dinmicas de path dependence a partir de los rendimientos crecientes asociados a su
composicin. Los costes de alterar el modelo desarrollado en la fase inicial facilitaron el
162
mantenimiento del entramado institucional, a menos que presiones externas obligasen a
un replanteamiento ms en profundidad.
3.2.2.- Los grupos de adscripcin de los empleados pblicos autonmicos.
La segunda dimensin del anlisis de la composicin del empleo pblico autonmico se

refera a su grupo de adscripcin, aunque cabe matizar que los datos se referan tan solo
al colectivo funcionarial (para el que se aplica la clasificacin por grupos).
Los datos sobre la composicin de los colectivos de empleados pblicos autonmicos de

las 15 administraciones autonmicas a partir del grupo de adscripcin ofrece una
imagen de las distintas opciones:
a) Predominio general del personal auxiliar administrativo (grupo D), que
representaba un 35,5% del total.
b) El segundo colectivo destacado era el personal subalterno (grupo E) con un
19,4%, y el personal tcnico superior (grupo A) con un 17,2% de promedio.
c) Los grupos menos numerosos eran el personal tcnico medio (grupo B), con el
14,1% y el personal administrativo (grupo C), un 13,8% del total.
Cuadro III. 5. Empleados pblicos de las comunidades autnomas por grupos de

adscripcin.
% grupo A % grupo B % grupo C % grupo D % grupo E
Andaluca 13 12 18 28 29
Asturias 17 15 9 43 16
Baleares 17 12 8 35 28
Canarias 12 8 8 28 44
Castilla La Mancha 22 19 13 31 15
Castilla Len 23 20 20 24 13
Catalunya 19 14 20 35 12
C. Valenciana 17 14 12 36 22
Extremadura 17 18 13 29 23
Galicia 15 12 16 35 21
La Rioja 17 17 8 37 22
Madrid 31 16 20 28 5
Murcia 15 18 10 38 19
Navarra 12 14 19 42 13
Pas Vasco 11 3 14 63 9
163
Cuadro III.6. Porcentajes mximos y mnimos de la distribucin grupal por comunidades
autnomas.
Porcentaje mximo Porcentaje mnimo

Grupo
A 31 (Madrid) 11 (Pas Vasco)
B 20 (Castilla y Len) 3 (Pas Vasco)
C 20 (Castilla y Len, 8 (Baleares, Canarias

Catalunya y Madrid) y La Rioja)
D 63 (Pas Vasco) 24 (Castilla y Len)
E 44 (Canarias) 9 (Pas Vasco)
Los perfiles ms extremos en relacin con su distribucin grupal se dieron en las

siguientes comunidades autnomas:
1. En Canarias y Andaluca destacaba la importante presencia de empleados pblicos
que pertenecan al grupo E, adems de presentar el menor porcentaje de titulados
superiores y medios.
2. En Madrid el colectivo ms importante lo configuraron los titulados superiores y
medios, lo que supona casi la mitad de la plantilla de funcionarios. Tambin
destacaba el porcentaje del grupo C (20%). De esta forma la Comunidad de
Madrid era la administracin autonmica con el personal ms calificado ya que al
menos 6,7 de cada diez funcionarios tenan estudios a nivel del bachillerato o
superior.
3. En el Pas Vasco y en Navarra exista una muy alta proporcin de empleados
pblicos pertenecientes al grupo D debido al impacto de la polica autonmica
(todos los efectivos policiales pertenecan a este grupo) y por otros puestos de este
grupo de adscripcin vinculados a la prestacin de servicios de sanidad y
educacin (pero que no forman parte de los colectivos excluidos del anlisis).
Un indicador relevante para sintetizar la informacin sobre la distribucin de grupos de

los empleados pblicos autonmicos es la relacin entre el volumen de personal tcnico
o profesionalizado (representado por los grupos A y B) y el personal de soporte
administrativo y auxiliar (grupos C, D y E). La siguiente tabla muestra el nmero de
personal de apoyo administrativo de que dispona cada tcnico en las diferentes
administraciones autonmicas consideradas. Las diferencias eran considerables: desde
la Comunidad de Madrid, con tanto personal tcnico como auxiliar (ratio 1,12) hasta la
Comunidad de Canarias donde la relacin era de 4 efectivos administrativos o auxiliares
164
para cada tcnico. De ello se derivaban distintas lgicas de organizacin del trabajo en
las distintas administraciones autonmicas, generando un amplio espectro de modelos.
Cuadro III. 7. Relacin personal tcnico/personal de apoyo administrativo y auxiliar.
Comunidades del artculo Comunidades del

151 (y anlogas) Ratio* artculo 143 Ratio*
Pas Vasco 6,01 Islas Baleares 2,43

Canarias 4,00 Asturias 2,11
Andaluca 3,05 Murcia 1,99
Navarra 2,75 La Rioja 1,96
Galicia 2,61 Extremadura 1,87
C. Valenciana 2,28 Castilla La Mancha 1,42
Catalua 2,03 Castilla Len 1,34
Madrid 1,12
* Nmero de personal de apoyo (grupos C, D y E) por cada tcnico (grupos A y B). Cuanto ms bajo es el ratio mayor ndice de
calificacin de los empleados pblicos.
Los distintos indicadores utilizados reflejan las importantes diferencias en la

composicin grupal de los contingentes de empleados pblicos, que se tendan a
reproducir internamente, dentro de cada Comunidad, al nivel de departamentos o
consejeras.
Esta variabilidad registrada se asociaba al efecto de elementos como el nivel

competencial, fuera ste amplio (lo que se traduca en un menor nivel profesional de sus
empleados) o limitado (traducido en un mayor nivel profesional), o el volumen de
personal transferido por la Administracin General del Estado y por las diputaciones
provinciales (cuanto ms intensas haban sido estas transferencias, mayor presencia de
los grupos administrativos y auxiliares en la composicin del empleo pblico
autonmico). Las comunidades autnomas de amplio nivel competencial presentaban
una mayor presencia de personal de apoyo administrativo y subalterno (grupos C, D y
E) debido a la importancia cuantitativa de importantes colectivos de empleados pblicos
vinculados a sus competencias diferenciales respecto el resto de comunidades. Los
casos del personal de mantenimiento y vigilancia de centros educativos, la polica
autonmica en el Pas Vasco y en Catalunya-, el personal penitenciario -caso de
Catalunya-, o los bomberos, son algunos de los ejemplos que explican el menor peso
porcentual de los colectivos tcnicos en estas comunidades autnomas.
Sin embargo, las disparidades dentro de cada uno de estos dos grupos seguan siendo
significativas, con valores extremales que oscilaban, dentro de las comunidades con un
alto nivel competencial, entre los 2 empleados auxiliares por cada tcnico (Catalunya) y
los 6 (Pas Vasco), mientras que en las comunidades con un bajo nivel competencial, la
ratio oscilaba entre los 1,12 (Madrid) y los 2,43 (Baleares).
Para explicar estas diferencias algunas investigaciones han introducido argumentos de

carcter contextual, referidos al entorno socioeconmico, en el sentido que algunas
comunidades autnomas con un alto ndice de desempleo habran preferido redistribuir
165
ms su oferta de trabajo en perjuicio de una administracin ms pequea y
profesionalizada (sera el caso de Canarias, Andaluca y Asturias) o que entornos ms
clientelares habran existido presiones para que se ampliasen las ofertas de empleo
pblico de las administraciones autonmicas como puede ser el caso de Andaluca
(Porras, 1994).
Estos argumentos, sin embargo, resultaban algo dbiles y eran de difcil contrastacin
emprica. Por el contrario, las diferencias detectadas se podan explicar ms fcilmente
en funcin del volumen de trasferencias de personal de la Administracin General del
Estado y de las diputaciones provinciales. Los contingentes de personal transferido de
estas administraciones solan presentar un perfil intenso en los grupos de administrativo
y auxiliar (ambas administraciones de origen haban sido tradicionalmente
inflacionarias en este tipo de personal), y adems durante la mayor parte del proceso de
creacin de las administraciones autonmicas destac la resistencia de los grupos
tcnicos a ser transferidos. Ello implic que en las comunidades autnomas de menor
tamao el porcentaje del personal transferido sobre el total de empleados pblicos fuera
ms alto y esto, a su vez, se traduca en una mayor presencia de los grupos de personal
administrativo, auxiliar y subalterno, condicionando as la composicin final de la
plantilla.
La composicin del empleo pblico autonmico a partir de los indicadores asociados al

vnculo jurdico y al grupo de adscripcin revelaron como las comunidades autnomas
haban optado por la reproduccin sistemtica del modelo de estructuracin y gestin de
su personal a partir del referente de la Administracin General del Estado. No obstante,
la importacin del modelo y de los instrumentos asociados no impidieron la aparicin
de dinmicas diferenciadas en cuanto a los resultados de su aplicacin. En otros
trminos, aunque las distintas administraciones autonmicas haban optado por utilizar
sistemas de gestin de recursos humanos muy similares a los de la Administracin
General del Estado en cuanto a seleccin, clasificacin, retribucin o carrera
administrativa, las opciones variaban en cuanto al tipo de personal a reclutar, en
especial en lo referente al tipo de vinculacin laboral y a las categoras profesionales
priorizadas.
III.4.- El anlisis de los sistemas de funcin pblica de las comunidades

autnomas.
A partir de la revisin de las principales transformaciones del modelo espaol de

funcin pblica y de una aproximacin general a la configuracin del empleo pblico
autonmico, en este apartado se propone una primera aplicacin del modelo analtico
planteado a partir de la combinacin de la perspectiva neoinstitucionalista y del anlisis
de polticas pblicas.
La creacin de las comunidades autnomas comport la aparicin de un nuevo nivel de

administracin que, basndose inicialmente en las funciones y los recursos (humanos y
materiales) transferidos desde la Administracin General del Estado, pronto gener sus
propias dinmicas de crecimiento a medida que consolidaba sus mbitos de actividad y
ganaba su propio espacio en un nuevo mapa administrativo.
166
En el rpido proceso de crecimiento, la configuracin las comunidades autnomas
experiment variaciones a partir de condicionantes como su entorno social (con
diferentes demandas al sector pblico), su entorno poltico (con diferentes grados de
estabilidad en los gobiernos autonmicos y con distinta intensidad en la voluntad de
diferenciacin respecto del Estado), o el propio el proceso de traspaso de competencias
y recursos (especialmente los recursos humanos, fueran stos procedentes de otras
administraciones o reclutados directamente).
El desarrollo de estas dinmicas diferenciadas no gener, sin embargo, diferencias

substanciales en el mbito de la gestin pblica que desarrollaban las nuevas
organizaciones. As, aunque en los respectivos Estatutos de Autonoma se estableca un
amplio margen de maniobra para el diseo de la estructura orgnica y cierto margen de
maniobra en la configuracin de su sistema de funcin pblica (ms reducido por el
efecto de la legislacin bsica estatal), la mayor parte de comunidades autnomas
tendieron a reproducir el modelo de la Administracin General del Estado (Rami y
Salvador, 2002). A pesar de las diferencias en cuanto a competencias y mbitos de
actuacin, los organigramas y los procedimientos de las organizaciones de las
comunidades autnomas eran perfectamente asimilables a los de la Administracin
General del Estado. Estas similitudes se extendan a mbitos como los de la gestin
financiera y presupuestaria, o los procesos de planificacin. Se reproducan, asimismo,
los mecanismos de seleccin, retribucin, promocin y carrera administrativa de los
empleados pblicos, asemejndose sobremanera a los caractersticos del referente
estatal.
Las interconexiones de la gestin de recursos humanos con el resto de reas que

configuraban el mbito de las polticas de gestin pblica, as como la divergencia entre
los procesos establecidos formalmente y su funcionamiento efectivo, permiten ilustrar el
impacto de las instituciones, en especial reflejando una clara pauta de reproduccin
desde la Administracin General del Estado hacia las administraciones autonmicas. La
relativa ausencia de iniciativas modernizadoras y de cambio efectivo del modelo de
funcin pblica permiten ilustrar los condicionantes que han incidido en las polticas
pblicas de ese mbito a lo largo de las diferentes etapas de configuracin de las
III.4.1.- El papel de las instituciones en el modelo de gestin de recursos

humanos de las comunidades autnomas.
Para entender la configuracin y el comportamiento de las administraciones

autonmicas se debe incluir en el anlisis el papel de las instituciones como elementos
que orientaron y constrieron sus capacidades de actuacin. Para el caso de las
comunidades autnomas destac especialmente el peso de las instituciones vigentes en
el seno de la Administracin General del Estado (de la cual procedan la mayor parte de
traspasos de competencias y recursos), aunque su efecto vino matizado por las
circunstancias polticas que rodearon el proceso construccin autonmica.
Se combinaron as los efectos de un referente estatal consolidado, con dinmicas de

funcionamiento relativamente independientes del proceso de cambio poltico, y una
167
agenda poltica en la que la gestin pblica nunca ocup un lugar relevante. En las
etapas iniciales de la transicin democrtica se prioriz la construccin del nuevo
Estado polticamente descentralizado, dejando en un segundo plano la reforma de la
administracin y la vertiente de creacin de un aparato administrativo que supona el
surgimiento del nivel autonmico de gobierno.
A modo de ilustracin, una institucin clave para explicar el modelo de gestin de

recursos humanos vigente en las administraciones pblicas espaolas fue la denominada
funcin pblica. Esta institucin combinaba de forma singular una serie de
caractersticas propias del modelo continental de empleo pblico con determinados
valores y normas propias de la tradicin administrativa espaola (Salvador, 2000). Para
la identificacin de los rasgos ms destacados de esta institucin cabe recurrir al anlisis
de la normativa vigente, desde la propia Constitucin Espaola a la legislacin
especfica sobre funcin pblica, as como al anlisis de su interpretacin, donde se
concretan efectivamente los significados especficos de los principios y valores
anunciados. De la combinacin de normas formales, procesos de trabajo, y valores que
los sustentan y retroalimentan, surgen las caractersticas distintivas de la funcin
pblica como institucin que incide en la configuracin de la gestin de recursos
humanos en las administraciones pblicas.
Como valores y principios de la funcin pblica en su interpretacin mayoritaria,

especialmente en la Administracin General del Estado (pero tambin en las
administraciones autonmicas), destacan los de la igualdad, pero apuntando a la
homogeneidad, el mrito y la capacidad, pero a travs de un reconocimiento formal, la
unidad, muchas veces entendida como uniformidad y centralizacin, y la jerarqua en la
ordenacin de la gestin de recursos humanos (Longo, 1995). Su interpretacin como
conjunto se combinaba con una arraigada tradicin legalista asociada a la gestin en el
sector pblico, con un alto grado de formalizacin, que constrea y direccionaba buena
parte de la actividad de las unidades de gestin de recursos humanos.
La combinacin de este conjunto de normas, reglas y valores, junto con los

procedimientos y rutinas asociados, condujeron a la configuracin de una institucin
que tenda a generar dinmicas de retroalimentacin que permitan su mantenimiento y
reproduccin, incluso en los nuevos entes autonmicos. Configurada en un entorno en el
que la administracin desarrollaba una actividad bsicamente reguladora, esta
institucin tendi a consolidarse y a reproducirse incluso en un contexto en el que la
misin y objetivos de la administracin pblica haban cambiado de forma substancial.
Antes de entrar a comentar las dinmicas que explicaron su permanencia debe

destacarse la funcionalidad de la institucin, tanto respecto la situacin y entorno en el
que apareci como en determinados momentos en los que se tomaron decisiones clave
para su mantenimiento. Uno de sus pilares bsicos, la garanta de la legalidad y la
seguridad jurdica, result clave tanto para el establecimiento del Estado de Derecho
como para apoyar un proceso de transicin democrtica plagado de incertidumbres.
Asegurando una funcin pblica estable, que aportaba continuidad y seguridad, la
institucin funcin pblica permiti (o provoc) que los principales actores centrasen
su atencin en la dimensin poltica del cambio de rgimen, dejando la reforma
administrativa en un plano secundario.
168
Superada la transicin, sin embargo, la institucin ya haba encontrado su espacio en el
nuevo orden poltico y generaba ya sus propias dinmicas de supervivencia y
reproduccin. Ello result especialmente visible en su traslacin a las incipientes
administraciones de las comunidades autnomas, sobretodo teniendo en cuenta que
buena parte de su estructura y recursos humanos eran de nueva planta. Las dinmicas
institucionales aportan una explicacin vlida a este fenmeno.
III.4.2.- Dinmicas institucionales en la configuracin del modelo de gestin de

recursos humanos de las comunidades autnomas.
El modelo de gestin de recursos humanos desarrollado por las administraciones de las

comunidades autnomas presentaba importantes similitudes con el modelo vigente en la
Administracin General del Estado. Esta semejanza poda asociarse, adems de a las
limitaciones impuestas desde la administracin estatal, a la falta de exploracin de
modelos alternativos y a la relativamente poca utilizacin de la capacidad de
autogobierno, en lo que a la potestad de autoorganizacin se refiere.
La aparente falta de inters o capacidad para proporcionarse una organizacin distinta,

ms acorde con las competencias a asumir y con las nuevas demandas de la sociedad,
puede explicarse mediante la convergencia de distintos factores en clave de
instituciones. En primer lugar debe considerarse el peso de las transferencias de
estructuras y personal que se realizaron desde la Administracin General del Estado,
que tendieron a mantener y reproducir los diseos organizativos heredados. Por otra
parte, la rpida implantacin del Estado Autonmico supuso una cierta improvisacin
en materia organizativa ya que las nuevas administraciones priorizaban la asuncin de
nuevas competencias como va de legitimacin, dejando en un segundo plano la
reflexin (y la accin) sobre como mejorar su gestin de un modo diferente al de
Administracin General del Estado.
En otros trminos, en este contexto inicial de inestabilidad predominaron las dinmicas

de explotacin de las instituciones existentes frente a las dinmicas de aprendizaje
basadas en la exploracin de instituciones alternativas para la gestin de estructuras y
recursos humanos (Lanzara, 1999). Ello favoreci el predominio de lgicas isomorfismo
institucional y de sendero de dependencia en el proceso de construccin de las
administraciones autonmicas, condicionando los diseos organizativos resultantes. La
interaccin de dinmicas de explotacin de las instituciones vigentes, cuestionadas
aunque sin que su revisin consiguiese ocupar una posicin relevante en la agenda de
los poderes pblicos, junto con la inercia asociada a la configuracin inicial de los
aparatos pblicos autonmicos, tendieron a limitar el nmero de alternativas
consideradas como viables. A ello cabe aadir la presin ejercida desde la
Administracin General del Estado para promover cierta homogeneidad, en cuanto a
modelo de gestin de recursos humanos se refiere, para el conjunto de administraciones
territoriales. Siguiendo este diagnstico, cabe apuntar que los modelos organizativos
resultantes no fueron, probablemente, aquellos que sus diseadores haban deseado en
su momento sino los promovidos por una cultura organizativa propia de los servicios
de la Administracin General del Estado que se incorpor a las administraciones
autonmicas a travs de dinmicas de isomorfismo institucional de carcter mimtico y
de carcter coercitivo.
169
La falta de implicacin poltica facilit que el tema fuese abordado desde posiciones
ms tcnicas a travs de la actuacin de los cuadros superiores profesionales que,
compuestos en muchos casos por personal procedente de la Administracin General del
Estado, ocuparon las posiciones clave para definir la configuracin de la administracin
autonmica y de su gestin de recursos humanos. En la bsqueda de opciones para
afrontar el acelerado crecimiento de las administraciones autonmicas por parte de este
colectivo, presionado adems por la urgencia y poca atencin desde la esfera poltica, se
eludi generar un modelo propio y original, facilitando la supervivencia del modelo
desarrollado en el referente estatal.
Desde la perspectiva neoinstitucionalista, la interpretacin de este proceso permite

destacar el papel del marco cognitivo de estos profesionales que, con dinmicas
asociadas al isomorfismo mimtico o al isomorfismo por presin normativa, tendieron a
adoptar el modelo que tenan como referente ms cercano y legitimado. Desde esta
perspectiva, tanto las alternativas a considerar como las estrategias que se consideraron
apropiadas vinieron determinadas por el conjunto de reglas, procesos, rutinas y
smbolos que este colectivo haba interiorizado a travs de los procesos de socializacin
en sus administraciones de origen.
Otro elemento a tener en cuenta fueron los modelos alternativos que se consideraron, a
modo de fuentes de inspiracin y de pautas a seguir, en el momento del diseo de las
administraciones autonmicas, as como la percepcin que tenan sobre stos los
diseadores de stas administraciones. Aunque durante las etapas iniciales se tomaron
en consideracin referentes internacionales, fueron los referentes de la Administracin
General del Estado y de la administracin local (bsicamente las diputaciones y, en
menor medida, los grandes municipios) los que cobraron mayor peso. Sin embargo por
la propia dinmica de traspasos y por el hecho de controlar el proceso de creacin de las
nuevas administraciones mediante la legislacin bsica estatal (con dinmicas de
isomorfismo coercitivo), fue la Administracin General del Estado la que tendi a
difundirse con mayor vigor en las nuevas organizaciones pblicas.
A resultas de la combinacin de estas dinmicas, el modelo de la Administracin

General del Estado se percibi, para la mayora de las comunidades autnomas, como el
diseo organizativo ms slido, con mayor tradicin, que facilitaba la recepcin de
transferencias y que posibilitaba una rpida legitimacin de los nuevos entes
territoriales. Legitimacin que no necesariamente iba ligada a la eficacia ni a la
eficiencia, y que tampoco reflejaba los rasgos diferenciales que en diversos casos se
pretendan destacar. En otros trminos, se puede argumentar que el modelo de la
Administracin General del Estado era institucionalmente ms voraz (estableca
mayores pautas de certidumbre y demandaba un mayor compromiso por parte de los
miembros de la organizacin) que los modelos de otras administraciones de referencia o
que un hipottico modelo alternativo (Rami y Salvador, 2002).
Para completar la interpretacin de este proceso se incluye el anlisis de los actores

clave en el proceso de construccin de los sistemas de gestin de los recursos humanos
de las administraciones autonmicas. Como ya se ha comentado, en el proceso de
transferencia de la cultura y modelos organizativos destac la influencia ejercida por los
colectivos profesionales que se encargaron materialmente de disear los aparatos
administrativos de las comunidades autnomas. El papel de estos agentes vino
170
favorecido, adems de por la ausencia de una verdadera implicacin poltica en el
mbito de la gestin de los recursos humanos, por los otros colectivos con los que deba
competir para desarrollar su actividad.
Desde una visin global, las emergentes administraciones autonmicas se configuraron

en torno a tres tipos de colectivos de empleados pblicos (Ballart y Rami, 2000):
a) nuevos empleados pblicos, que en principio no posean apriorismos
institucionales y que, por lo tanto, buscaban un modelo que ofreciese
certidumbre a sus procesos de trabajo,
b) colectivos de empleados especializados vinculados a servicios finalistas (como
profesores, mdicos, etc.) transferidos desde la Administracin General del
Estado, que tenan interiorizado un modelo institucional muy concreto asociado
a pautas corporativas y a la administracin de esferas particulares de la gestin
pblica (como centros educativos o sanitarios).
c) colectivos de funcionarios transferidos de los cuerpos de administracin general
(los ms vinculados al mbito de la gestin interna) que se comportaron en
funcin de sus respectivos modelos organizativos de origen, especialmente
aquellos que provenan de la Administracin General del Estado donde el nivel
de socializacin y la firmeza del modelo eran mucho ms intensos.
Fueron los miembros de este ltimo grupo los que efectivamente asumieron el diseo
organizativo de las administraciones autonmicas, destacando especialmente el
colectivo de personal perteneciente al grupo de titulados superiores y que, por sus
funciones de gestin, tenan interiorizado el modelo y la cultura organizativa de la
Estos colectivos profesionales internos actuaron, adems, en el seno de una red en la

que aparecan otros actores clave que tambin influyeron en la construccin de los
sistemas de gestin de los recursos humanos, y que presionaban en la misma lnea de
reproduccin institucional. En este sentido destac tanto la intervencin directa del
Estado como la actividad desarrollada por las asociaciones de profesionales,
espacialmente las vinculadas al mbito del Derecho Administrativo y a las ciencias del
management (tanto desde la Ciencia Poltica y de la Administracin como desde el
mundo de la Economa), como principales referentes para el establecimiento de
diagnsticos y propuestas para modificar el sistema de gestin de los recursos humanos
en las administraciones de las comunidades autnomas.
La intervencin del Estado en la extensin de las instituciones propias de su

administracin al resto de organizaciones pblicas se concret a travs de la distribucin
competencial en materia de organizacin y funcin pblica, reservndose la legislacin
bsica desde donde estableca los principales parmetros sobre los que desarrollar los
modelos autonmicos. La extensin y profundidad de esta normativa bsica, adems de
la negociacin de la normativa autonmica al respecto, limit las posibilidades de
desarrollar modelos alternativos de gestin de recursos humanos, siguiendo dinmicas
de isomorfismo coercitivo.
Las dinmicas institucionales descritas tambin se explicaron a partir de la actividad

desarrollada por los colectivos profesionales que ocuparon un lugar central en el debate
sobre la funcin pblica y sobre el proceso de construccin de las administraciones de las
comunidades autnomas. Dos mbitos de conocimiento han dominado tradicionalmente
171
el debate y las propuestas sobre la reforma de la gestin de recursos humanos en las
administraciones pblicas: por un lado aparece el Derecho Administrativo, y por el otro
las denominadas ciencias del management.
Los rganos tcnicos y de gestin de los recursos humanos de las administraciones

pblicas contaron tradicionalmente con una muy importante presencia de personal
formado en el mbito del Derecho, que tenda a enfatizar el papel de la legislacin como
referente bsico para orientar la actividad, amparndose en la particularidad del sector
pblico. Los debates de acadmicos y profesionales vinculados a este campo de
conocimiento fueron el referente a considerar en el anlisis, el diagnstico y la definicin
de alternativas para configurar los sistemas de funcin pblica en los distintos niveles de
administracin. La seguridad y estabilidad que se provea desde este enfoque, amparada
en la tradicin legalista que caracterizaba el funcionamiento de las administraciones
pblicas, favoreci tanto el mantenimiento y reproduccin de esta perspectiva como su
difusin hacia los aparatos organizativos de las administraciones pblicas de las
comunidades autnomas, especialmente en las etapas iniciales de su configuracin. Esta
comunidad profesional monopoliz prcticamente el mbito de la funcin pblica,
trasladando su discurso y argumentaciones a la legislacin, a las estructuras y a los
procesos de trabajo, en detrimento de otros colectivos profesionales vinculados al mbito
de la gestin pblica pero que constituan comunidades acadmicas menos consolidadas
en los momentos clave de configuracin del modelo de gestin de las administraciones
autonmicas (Xirau, 2002).
Posteriormente, y en buena medida por la influencia de referentes internacionales

especialmente del mbito anglosajn, los acadmicos y profesionales vinculados a los
campos de la Economa y de la Ciencia Poltica y de la Administracin, desarrollaron y
extendieron una perspectiva alternativa de anlisis de la gestin de los recursos
humanos. La pluralidad de tendencias result especialmente destacada en esta
perspectiva, con variaciones que iban desde la apelacin a importar el paradigma de la
empresa privada y el mercado, a la defensa de la singularidad de la gestin de las
administraciones, atendiendo especialmente a su carcter pblico y al papel de la
poltica en su desarrollo. Aunque con una presencia limitada en el seno de las
administraciones pblicas, la influencia de estas perspectivas de gestin se explic por el
papel de las escuelas de negocio y de determinados departamentos universitarios, que
incidieron en la formacin y socializacin de directivos pblicos vinculados a los
programas de modernizacin y reforma.
Adems de la influencia ejercida a travs de la formacin especializada cabe apuntar la

ejercida a travs de la actividad de consultora y asesoramiento en el mbito de gestin. A
travs de este canal tambin se promovieron desde la reproduccin de las soluciones
utilizadas en la empresa privada, propugnadas por buena parte de las grandes
multinacionales de la consultora, a la bsqueda de soluciones ad-hoc, adaptadas a cada
realidad administrativa, propugnadas por determinadas empresas y departamentos
universitarios especializados en la materia.
Sin embargo, el desigual desarrollo de los programas de reforma y modernizacin que

amparaban el surgimiento de esta perspectiva de gestin dificult su consolidacin,
quedando en muchos casos relegada al nivel del discurso y con algn que otro reflejo
formal en la estructura orgnica.
172
Para completar el anlisis de las posibilidades de cambio efectivo del modelo de gestin
de recursos humanos vigentes, en clave de cambio institucional, resulta conveniente
introducir la perspectiva del anlisis de polticas pblicas siguiendo el modelo analtico
desarrollado.
III.4.3.- Polticas pblicas y gestin de los recursos humanos en las

La perspectiva neoinstitucionalista ofrece una visin de los procesos de permanencia y

difusin de las instituciones que caracterizaron el modelo de gestin de los recursos
humanos de las administraciones de las comunidades autnomas, destacando la
influencia del modelo de la Administracin General del Estado. La perspectiva del
anlisis de polticas pblicas, con un carcter ms dinmico, permite complementar el
diagnstico realizado destacando ciertos factores que incidieron en la falta de cambio o
en la dificultad de mantener las iniciativas de transformacin impulsadas.
Un primer factor a considerar fue la prctica ausencia del tema de la reforma de la

gestin pblica en general, y de la gestin de los recursos humanos en particular, de la
agenda decisional de los poderes pblicos. Si en los aos 80 el tema de la reforma de la
administracin pblica se introdujo con fuerza en la agenda poltica en pases como
Gran Bretaa y en Estados Unidos, en Espaa el tema tan solo trascendi, y de forma
puntual, de los crculos profesionales especializados en la materia22.
Los gobiernos conservadores britnico y estadounidense apostaron por utilizar la

reforma del sector pblico como un eje de debate pblico, lo introdujeron en su
campaa electoral y una vez ganadas las elecciones, en su agenda decisional.
Consiguieron as instaurar una determinada visin de la reforma de la administracin
pblica con un marcado acento en la necesidad de reducir su tamao e incrementar su
eficiencia siguiendo el paradigma del sector privado. En el caso espaol, tan solo en
contados casos la reforma de la administracin consigui llegar a la agenda
gubernamental, donde se discuti el tema y se establecieron alternativas. Y en los pocos
casos en que el tema consigui pasar a la agenda decisional a travs de la aprobacin de
determinados programas de modernizacin23, su implementacin se qued en un plano
ms formal que de cambio efectivo de las dinmicas de funcionamiento de los sistemas
de gestin.
Si el tema de la modernizacin de la gestin pblica ocup poco espacio en la agenda

poltica de los gobiernos estatales, la reforma de la gestin de los recursos humanos
todava cont con menos atencin especfica. Amparados en una cultura marcadamente
jurdica, la prctica totalidad de actuaciones emprendidas en la materia se midieron a
22
Con tan solo pocas salvedades, como por ejemplo las referencias a la reforma de la administracin
realizadas por los primeros gobiernos socialistas, en clave de democratizacin de los aparatos pblicos, o
el debate sobre el nmero de los altos cargos de la Administracin General del Estado en las elecciones
de 1996.
23
Como el programa de modernizacin de la Administracin General del Estado impulsado en la segunda
mitad de los aos 80 (MAP, 1989). Posteriormente se modific la estrategia de modernizacin,
reemplazndose los grandes programas de alcance general por iniciativas ms focalizadas de cambio, en
clave del denominado radicalismo estratgico. Los resultados, sin embargo, distaron tambin de cubrir
las expectativas generadas inicialmente.
173
partir de la produccin legislativa. Pero incluso a partir de este indicador sorprende que
la principal norma en materia de funcin pblica, todava vigente en diversos artculos,
datase de la etapa preconstitucional24, y que su primera modificacin importante25,
promulgada con carcter de urgencia, todava no haya desembocado en la promulgacin
de un Estatuto Bsico de la Funcin Pblica.
La situacin y evolucin de las comunidades autnomas present rasgos similares.

Desde las etapas iniciales, las agendas polticas de los gobiernos autonmicos se
centraron en la expansin y consolidacin de sus competencias y en la creacin de su
propio espacio dentro del nuevo Estado polticamente descentralizado, dejando en un
segundo plano la reforma de la administracin pblica y de la gestin de sus recursos
humanos. Con el posterior crecimiento y consolidacin de los aparatos pblicos
autonmicos se impulsaron diversos programas de modernizacin (Echevarra, 1995),
aunque habitualmente sin una presencia destacada de disposiciones referidas a la
gestin de los recursos humanos.
La distribucin de competencias en la regulacin de la funcin pblica, con la reserva

estatal de la normativa bsica y de aspectos tan estratgicos como los vinculados a las
retribuciones bsicas, propici que las administraciones autonmicas tendieran a centrar
su atencin en la administracin de personal, eludiendo la elaboracin de claras
polticas pblicas orientadas a mejorar la gestin de sus recursos humanos.
Una breve revisin de la normativa bsica dictada por el Estado permite apuntar que,
aunque realmente tendi a excederse en su alcance, fijando criterios que por sus
contenidos difcilmente podan considerarse de carcter bsico, resulta ms discutible
que constriese la actuacin autonmica en los mrgenes en los que se ha producido.
Los lmites ms importantes parecan ser de carcter cultural y de referentes cognitivos
y simblicos que no efectivamente apoyados en disposiciones que impidiesen la accin.
As, mientras que desde las administraciones autonmicas se continuaban reclamando
ms competencias en la regulacin de este mbito, denuncindose los excesos de la
normativa bsica estatal, la gestin de recursos humanos que desarrollaban distaba de
utilizar el potencial que le permita la normativa vigente.
En otros trminos, las instituciones vigentes en materia de funcin pblica y en el tipo

de relaciones entre el Estado y las comunidades autnomas, facilitaron para este mbito
un esquema cognitivo que, proporcionando estabilidad y significado al comportamiento
de los agentes, condujo a cierto tipo de inactividad en lo que a elaboracin de polticas
pblicas especficas se refiere.
Se configuraba as un escenario en el que la gestin de los recursos humanos de las

administraciones de las comunidades autnomas no contaba con un verdadero apoyo
poltico, ni con una presencia destacada en los programas de modernizacin, ni tampoco
con un cuerpo normativo planteado desde las necesidades de la realidad de estas
organizaciones. A ello cabe aadir un cierto grado de inactividad asociada a la supuesta
falta de autonoma en la materia, por el papel intervencionista del Estado y por centrar
la atencin en la promulgacin de normas como principal mecanismo de accin.
24
Ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado, de 20 de julio de 1963, Decreto 315/1964, de 7 de
febrero.
25
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Funcin Pblica.
174
La combinacin de estos factores, tanto para la Administracin General del Estado
como para las comunidades autnomas, propici un escenario de baja potencialidad de
cambio y el mantenimiento de las instituciones vigentes. Tomando como referente el
modelo de anlisis de polticas pblicas planteado en el apartado anterior se pueden
destacar algunos de los factores que contribuyen a definir esta situacin.
En primer lugar, el estilo de hacer poltica en el mbito de la funcin pblica se

desarroll dentro de los mbitos especializados, sin una clara implicacin de las ms
altas instancias polticas. Los organismos que tomaron estas decisiones eran
bsicamente internos, aunque con la influencia de ciertas escuelas de negocios,
departamentos universitarios y empresas de consultora. Ello se explicaba porque las
decisiones en materia de gestin de recursos humanos se consideraron un tema
especializado, por lo que quedaron fuera del debate pblico. En el caso de la
Administracin General del Estado, por ejemplo, tan solo se inici un breve debate
sobre el nmero de altos cargos, con importante confusin de trminos y datos al
respecto, durante las elecciones de 1996, que no se tradujo posteriormente, y a pesar de
la victoria del Partido Popular que inici la discusin, en una estrategia clara y decidida
de cambio en las dinmicas de funcionamiento.
En cuanto a la configuracin de la agenda, desde mltiples foros y por parte de diversos

actores se incidi en la necesidad de mejorar la gestin de recursos humanos de las
administraciones pblicas (flujo de problemas). Tambin aparecieron, aunque en menor
nmero, propuestas realizadas desde diferentes perspectivas apuntando alternativas de
actuacin (flujo de polticas). Sin embargo los factores que incidan en el denominado
flujo de poltica tendieron a alejar la reforma de la funcin pblica de los temas
prioritarios en la agenda decisional de los gobiernos, tanto estatales como autonmicos,
con lo que result difcil que apareciesen verdaderas oportunidades (policy windows) de
cambio efectivo del sistema de gestin. As, la reforma de la funcin pblica tan solo
entr en la agenda poltica en contadas ocasiones y, aunque existi cierta sensacin de
necesidad de cambio, tan solo se concretaron en programas de modernizacin con un
impacto bsicamente formal.
Los actores centrales en la funcin de personal (polticos y altos cargos) no actuaron

efectivamente como emprendedores polticos y no invirtieron los recursos necesarios
para en iniciar y dirigir un proceso de cambio sostenido. Los cambios en la direccin del
Ministerio de Administraciones Pblicas, por ejemplo, no supusieron un cambio
sustantivo en la configuracin de la red de actores (policy community) vinculados a la
gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas. Por el contrario, los
agentes opuestos a la transformacin del modelo vigente, especialmente los cuerpos
superiores de administracin general, actuaron como partisan veto players o como
agentes con capacidad de vetar el progreso de la modificacin a partir de su papel en el
sistema poltico-administrativo.
Adems, el mbito de gestin de la funcin pblica se encontraba fragmentado, tanto

conceptualmente como orgnicamente. Tanto la diversidad de unidades organizativas
encargadas de la materia como la propia concepcin o imagen asociada a esta divisin
competencial, dificultaron el desarrollo de una estrategia integral de cambio de la
gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas.
175
Los procesos de aprendizaje e innovacin en materia de funcin pblica se realizaron a
partir de las rutinas y procesos establecidos en la organizacin, que sirvieron como base
para desarrollar respuestas ante nuevas situaciones. La influencia de los referentes
externos se situ tan solo en el mbito formal, concretndose en la creacin de ciertas
estructuras pero sin conseguir la modificacin de las dinmicas de funcionamiento
efectivo de la gestin de recursos humanos.
La combinacin de estas dinmicas, que se dieron tanto en la Administracin General

del Estado como en las administraciones autonmicas, dificult un cambio en la
orientacin de las polticas de gestin pblica y reforz la estabilidad de las normas,
valores y procesos que regan el funcionamiento de la gestin de recursos humanos.
De este diagnstico se desprende que, ante la continuada falta de atencin al mbito de

la gestin de los recursos humanos desde los distintos gobiernos y desde la direccin
poltica de las administraciones pblicas, las nicas reformas viables fueron aquellas
que resultaban acordes con las instituciones vigentes. En otros trminos, en ausencia de
una clara voluntad poltica de cambio del modelo de funcin pblica, las iniciativas
transformadoras con capacidad de llegar a ser aplicadas fueron aquellas que no incidan
en el ncleo esencial de la institucin que se ha denominado funcin pblica o en sus
canales de reproduccin institucional.
Siguiendo la lnea argumental, si las nicas reformas viables fueron aquellas acordes
con la institucin vigente, tan solo cabra esperar cambios de carcter incremental en el
modelo de gestin de los recursos humanos en las administraciones de las comunidades
autnomas. Para que estos cambios resultasen en una mejora del mbito de gestin
resultaba esencial identificar previamente las instituciones dominantes y comprobar
hasta donde incidan en el desarrollo de las polticas pblicas, considerando adems su
potencial de cambio en la orientacin que se pretenda.
En ausencia de alteraciones destacadas del contexto poltico en el que actuaban las

administraciones pblicas, para el cambio en el modelo de gestin de los recursos
humanos resultaba esencial la actividad de los denominados emprendedores
institucionales, especialmente los de carcter interno a la organizacin. Se trata de
agentes que, reconociendo las instituciones que constrean su actividad y objetivos,
fuesen capaces de generar iniciativas de reforma puntuales con una estrategia acorde a
la realidad institucional pero que aprovechasen sus pautas de funcionamiento,
reproduccin y difusin, para introducir un cambio orientado hacia la mejora del
sistema en su conjunto.
El papel de estos agentes en el diseo e impulso de iniciativas orientadas a transformar

los equilibrios existentes requera de un importante conocimiento de las instituciones,
esto es, de las normas, reglas, valores, estructuras y procesos que, a travs de su mutua
interaccin, explicaban el funcionamiento y los resultados del sistema de funcin
pblica de las administraciones de las comunidades autnomas. Para identificar tales
instituciones se requera una aproximacin ms concreta a cada realidad singular. A
modo de ejemplo de este proceso de aproximacin se introducen a continuacin los dos
estudios de caso seleccionados, incluyendo diversos apartados de anlisis que facilitan
su caracterizacin siguiendo el modelo analtico planteado.
176
IV.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
COMUNIDAD DE MADRID.
177
178
IV.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
COMUNIDAD DE MADRID.
IV.1.- PRESENTACIN DEL ESTUDIO DE CASO DE LA COMUNIDAD DE MADRID. ______________ 180

IV.2.- LA ETAPA INICIAL (1984-1987): EL ACCESO A LA AUTONOMA Y LA CREACIN DE LA NUEVA
ADMINISTRACIN. __________________________________________________________ 181
IV.2.1.- El contexto inicial de referencia.______________________________________ 181
IV.2.2.- La actividad normativa inicial y la configuracin de la administracin autonmica.
_____________________________________________________________________ 186
IV.2.3.- La estructura organizativa vinculada a la gestin de recursos humanos. ______ 188
IV.2.4.- Las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos. ___________ 191
IV.2.5.- El anlisis de la etapa inicial. ________________________________________ 199
IV.3.- LA SEGUNDA ETAPA (1987-1995): DESARROLLO AUTONMICO Y MODERNIZACIN. _____ 202
IV.3.1.- El contexto de referencia.___________________________________________ 203
IV.3.4.- El anlisis de la segunda etapa.______________________________________ 223
IV.4.- LA TERCERA ETAPA (1996-1998): CAMBIO DE GOBIERNO Y CONTENCIN DEL CRECIMIENTO.
_______________________________________________________________________ 225
IV.4.4.- El anlisis de la tercera etapa. _______________________________________ 237
IV.5.- LA CUARTA ETAPA (1999-2002): EL DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA DE GESTIN DE
RECURSOS HUMANOS._______________________________________________________ 240
IV.5.4.- El anlisis de la cuarta etapa. _______________________________________ 256
179
IV.1.- Presentacin del estudio de caso de la Comunidad de Madrid.
La presentacin del estudio de caso de la Administracin de la Comunidad de Madrid

pretende ofrecer una aproximacin ms concreta a los condicionantes y procesos de
configuracin de las instituciones y de las polticas pblicas de las comunidades
autnomas en lo referente a la gestin de sus recursos humanos. La singularidad del
caso madrileo facilita su contraste con el segundo estudio de caso, el de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya, atendiendo a los distintos referentes que
han condicionado la conformacin de sus respectivos modelos de funcin pblica.
La seleccin de la Comunidad de Madrid como estudio de caso obedece a su carcter

ilustrativo de cmo una determinada situacin de origen marca la conformacin de las
instituciones que han incidido en la gestin de los recursos humanos, creando un
sendero de dependencia que delimita las diferentes estrategias a desarrollar y las
iniciativas orientadas a su transformacin. Tanto por el impulso inicial y su
configuracin de partida, como por su entorno poltico, interadministrativo e
institucional, el caso madrileo presenta rasgos diferenciales del resto comunidades
autnomas y especialmente contrapuestos a los del segundo estudio de caso, el de la
Generalitat de Catalunya.
La exposicin del estudio de caso se inicia con una descripcin de las principales etapas
en que se puede dividir la evolucin de la funcin pblica de la administracin
autonmica madrilea. A partir de una visin general de la evolucin del sistema de
funcin pblica de la Comunidad de Madrid, la identificacin de las fases se
corresponde tanto con los estadios de consolidacin de la institucin que permite
caracterizarlo como con los cambios de estilo en cuanto al modelo de gestin de
recursos humanos. Concretamente se han identificado cuatro fases que responden a los
momentos de:
a) creacin de la nueva administracin, punto de partida del proceso de

construccin del sistema de gestin de sus recursos humanos,
b) desarrollo autonmico como primer nivel de consolidacin de la institucin a
partir de la estabilidad de determinadas dinmicas de funcionamiento, sin que
surgiesen iniciativas destacadas orientadas a su transformacin,
c) cambio de gobierno y a la contencin del crecimiento, como etapa que las
presiones externas al mbito de la gestin de recursos humanos inciden en su
configuracin, aunque el tema tiende a relegarse ante el surgimiento de los
programas de calidad que centran la atencin de la agenda poltica, y
d) desarrollo de una nueva estrategia a partir de una reestructuracin de
competencias entre consejeras para plantear las relaciones laborales y la gestin
de recursos humanos en la Comunidad de Madrid.
La presentacin de las cuatro etapas en que se ha dividido el estudio de caso se realiza

siguiendo el esquema apuntado en la metodologa como estructura bsica para
sistematizar la recopilacin y exposicin de datos. Siguiendo este esquema, para cada
una de las etapas se incluyen tres subapartados de descripcin: del contexto de
referencia, de la estructura orgnica vinculada a la gestin de recursos humanos y de las
caractersticas del modelo de funcin pblica de la etapa. Estos subapartados
180
descriptivos se complementan, para cada fase, con otro de anlisis, en el que se apuntan
diversos argumentos sobre la configuracin de la institucin y las situaciones de cambio
en las polticas pblicas durante el periodo. Este anlisis representa una primera
aplicacin del modelo analtico, a modo apoyo a la descripcin de cada una de las fases,
previa a la reflexin de carcter ms conceptual que se presenta en el captulo de las
conclusiones, de forma comparada a partir de las perspectivas analticas consideradas.
Con esta estructura se pretenden aportar parmetros para la reflexin y valoracin de las
transformaciones de la funcin pblica de la Administracin de la Comunidad de
Madrid a partir del modelo analtico que se ha definido en el planteamiento de la
investigacin.
IV.2.- La etapa inicial (1984-1987): el acceso a la autonoma y la creacin

de la nueva administracin.
La determinacin del alcance temporal de la etapa inicial de desarrollo de la Comunidad

de Madrid corresponde a la primera legislatura del gobierno autonmico, resultando
especialmente destacada por lo que supone de opciones seleccionadas que,
posteriormente, marcarn un sendero de evolucin cada vez ms difcil de cambiar.
En los momentos iniciales se tomaron ciertas decisiones clave, a partir de la

transformacin de la Diputacin Provincial y la recepcin de los primeros traspasos, que
conformaron las bases sobre las cuales se construira el entramado institucional de la
Comunidad de Madrid. En esta lnea, corresponde a la primera legislatura la aprobacin
de la Ley de Gobierno y Administracin, la Ley de Administracin Institucional y,
especialmente relevante para el objeto de estudio de la investigacin, la Ley de Funcin
Pblica de la Comunidad de Madrid. A ello aadir la recepcin del primer contingente
importante de personal que constituy el punto de partida del proceso de constitucin de
la funcin pblica de la administracin madrilea. Los valores y aspiraciones de este
perodo, tanto por el alcance que se pretendi dar a la autonoma como por el nfasis en
determinados aspectos como la eficiencia y la calidad de los servicios, puede tomarse
como referente de la etapa inicial de configuracin de la Administracin de la
Comunidad de Madrid.
IV.2.1.- El contexto inicial de referencia.
Uno de los rasgos distintivos de la Comunidad de Madrid es la artificialidad con la que

surgi, esto es, que su delimitacin como nueva entidad de gobierno no respondi a una
realidad histrico-poltica, sino a la necesidad de cerrar el mapa autonmico como
nueva configuracin del Estado. Ello comport que se tomasen en consideracin
diferentes alternativas para su definicin, que fueron desde la creacin de un estatuto
especial como zona metropolitana, a su adscripcin a la Comunidad Autnoma de
Castilla - La Mancha o la creacin de una Comunidad Autnoma uniprovincial,
alternativa finalmente seleccionada.
181
Sin entrar a valorar estas alternativas iniciales, s cabe destacar lo que reflejaban en
cuanto rasgos distintivos de la Comunidad de Madrid, que incidieron directamente en la
conformacin de su administracin pblica y en la gestin de sus recursos humanos.
La opcin vinculada a la entidad metropolitana se explica por este rasgo caracterizador

de la autonoma madrilea, que comport la necesidad de articular una serie de servicios
compartidos por el conjunto de ciudades que rodean a la capital del Estado. Esta
realidad no se tradujo, sin embargo, en una confrontacin entre la capital y el resto de
ciudades metropolitanas sino en una presin por zonas geogrficas (zona sur, corredor
del Henares, sierra norte, etc.) con una importante interrelacin con el municipio de
Madrid (Lpez-Snchez, 1999). Ello asociado a la heterogeneidad de la periferia
madrilea, ms fcilmente agrupable por zonas con rasgos comunes que como
plataforma unitaria. La constitucin y posterior evolucin de la Comunidad Autnoma
reflejaron en buena medida esta realidad metropolitana, as como una marcada
orientacin hacia la prestacin directa de servicios y a la obtencin de resultados a corto
plazo como mecanismo de legitimacin ante el entramado administrativo preexistente.
La opcin por integrarse en la Comunidad Autnoma de Castilla - La Mancha se

abandon por el excesivo peso de la ciudad de Madrid, que haca prever la aparicin de
importantes desequilibrios internos. Esta realidad viene a destacar otra importante
caracterstica de la Comunidad Autnoma: el hecho de pivotar alrededor de una gran
ciudad como Madrid, que es adems la capital del Estado. Ello tiene que ver con la
conformacin de la administracin autonmica en la medida que contextualiza su
surgimiento entre dos importantes administraciones, el Ayuntamiento de Madrid y la
Administracin General del Estado. El hecho de convivir con dos administraciones de
larga tradicin, con una proximidad que lleg al extremo de compartir espacios fsicos,
unido a la ya comentada falta de identidad histrica y cultural como Comunidad, oblig
a la incipiente autonoma a buscar urgentemente otras vas que le permitiesen crear una
imagen propia y diferenciada.
La tercera opcin, la finalmente seleccionada, parta de una realidad uniprovincial a

reconvertir en Comunidad Autnoma. Esta realidad, unida al hecho metropolitano, tuvo
importantes efectos en la propia manera de concebir la autonoma con una destacada
visin local que asuma la herencia de la Diputacin Provincial, tanto en lo que se
refiere a recursos como a la labor de coordinacin y prestacin de servicios a los
municipios. El propio proceso de creacin de la Comunidad de Madrid, a partir de la
reconvertida de la Diputacin Provincial, condicion la conformacin de las dotaciones
y perfiles de su personal.
A partir de esta opcin, y sin una marcada identidad histrica o cultural, se procedi a
crear la Comunidad de Madrid alegando motivos de inters nacional, siendo la nica
autonoma que necesit utilizar este recurso, previsto en el apartado a) del artculo 144
de la Constitucin:
Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de inters
nacional:
a) Autorizar la constitucin de una comunidad autnoma cuando su mbito
territorial no supere el de una provincia y no rena las condiciones del
apartado 1 del artculo 143.
182
Las inercias del periodo inicial se reflejaron claramente en la primera Ley de
Presupuestos de la Comunidad de Madrid (ley 6/1984, de 9 marzo, que aprueba
Presupuestos Generales para 1984), cuya exposicin de motivos indicaba que los
presupuestos que se presentan son bsicamente de continuidad, pues mantienen
sustancialmente la misma estructura de ingresos heredada de la Diputacin Provincial
y, en el lado de los gastos, los servicios a prestar son prcticamente los mismos que
tena como compromiso la Diputacin.
Posteriormente se sigui el proceso convencional de las comunidades autnomas que

accedieron a la autonoma por el artculo 143, aunque con ciertas matizaciones que
diferenciaron la dimensin formal de su aplicacin efectiva. Si para las comunidades
pluriprovinciales se constituyeron entes preautonmicos para gestionar el proceso de
creacin de las nuevas administraciones y recibir las primeras competencias estatales,
en la singularidad del caso madrileo fue la Diputacin Provincial la encargada de
desarrollar ese papel. Posteriormente, la propia Diputacin se integr en la Comunidad
de Madrid, que asumi tanto las competencias como los recursos y el aparato
administrativo del ente supramunicipal, antes de recibir las primeras competencias por
parte del Estado (siendo el nico caso en que estas transferencias fueron posteriores a la
aprobacin del Estatuto de Autonoma).
El anlisis del papel jugado por la Diputacin en la configuracin inicial de la

Comunidad de Madrid debe considerar, adems de su papel formal, el impacto de sus
cuadros profesionales que, desde la posicin de los servicios centrales, se encargaron
materialmente de disear la arquitectura organizativa de la nueva administracin.
Con un importante componente tcnico profesional, ms que poltico, desde la

Diputacin Provincial de Madrid se iniciaron los procesos de reforma y adecuacin
encaminados a preparar la organizacin para su conversin en administracin
autonmica. En este proceso de traslacin, una caracterstica que no se alter fue la
composicin del colectivo de personal de la Diputacin, que se reconverta en el primer
colectivo de empleados pblicos de la nueva Comunidad de Madrid. De los
aproximadamente 10.000 efectivos que constituan este colectivo, casi 8.000 eran
personal laboral, vinculado especialmente a centros como el Hospital Gregorio
Maraon, a colegios, centros de asistencia de ancianos o un hospital psiquitrico (ntese
que la mayor parte corresponden a personal de servicios cuyas competencias, como el
caso de la sanidad, todava no eran de mbito autonmico). El resto de personal, con
vinculacin funcionarial, estaba asignado principalmente al parque mvil, a obras
pblicas y a los servicios centrales. De este ltimo grupo, casi un centenar pertenecan
al grupo A, de titulados superiores, y fue desde este colectivo desde donde se cre el
diseo organizativo y el modelo de gestin de recursos humanos de la nueva
administracin autonmica.
En vsperas de la transformacin en Comunidad Autnoma, desde la Diputacin

Provincial de Madrid se form una Comisin de Expertos para regular y mejorar el
funcionamiento de la organizacin existente, saneando las estructuras, siempre desde la
limitacin de los recursos y mrgenes de maniobra propios de una organizacin
supramunicipal, preparndola para los nuevos retos que debera afrontar. Resulta
importante considerar este factor de cara al anlisis del proceso de construccin de las
instituciones que regularon el funcionamiento, en especial en aquello que atae a la
gestin de recursos humanos, de la incipiente administracin autonmica.
183
La puesta en marcha del nuevo nivel de gobierno, mediante la aprobacin del Estatuto
de Autonoma (Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonoma de la
Comunidad de Madrid), marc las lneas directrices de su configuracin. En un primer
momento, y tal como se estableca en la disposicin transitoria cuarta, nmero dos, una
vez constituidos los rganos de auto-gobierno comunitarios, quedarn disueltos de
pleno derecho los rganos polticos de la Diputacin Provincial de Madrid, la cual
cesar en sus funciones, aadiendo que la Comunidad de Madrid asumir todas las
competencias, medios y recursos que segn la Ley correspondan a la Diputacin
Provincial y se subrogar en las relaciones jurdicas que se deriven de las actividades
desarrolladas por aqulla. Este proceso se concret mediante el Decreto 14/1983, de
16 junio, de atribucin de competencias, servicios y medios materiales de la Diputacin
Provincial a la Comunidad y organizacin provisional de la Administracin de la
Comunidad de Madrid, y mediante el Decreto 15/1983, de 16 junio, por el que se
extingua la Diputacin Provincial de Madrid.
El Captulo II del Ttulo III (del Rgimen Jurdico) del Estatuto de Autonoma se dedic
a la Administracin, conteniendo tan solo una referencia escueta al mbito de la gestin
de recursos humanos cuando, en el artculo 38.2. estableca que el rgimen jurdico de
la Administracin pblica regional y de sus funcionarios debe ser regulado mediante
Ley de la Asamblea, de conformidad con la legislacin bsica del Estado.
A partir del listado de competencias que figura en el Estatuto (Ttulo II, artculos 25 a
34), un rasgo caracterizador de la estrategia de despliegue de la Comunidad de Madrid
fue la opcin por obtener resultados efectivos y rpidos a partir de las competencias ya
asumidas en lugar de poner el nfasis en la asuncin de nuevas. Dos referencias reflejan
claramente este estilo de crecimiento de la Comunidad. En la antes citada exposicin de
motivos de la Ley de Presupuestos de 1984 se calificaba al documento contable como
abierto y de mnimos: abierto porque se espera durante 1984 absorber servicios
transferidos que van a suponer al menos doblar el presupuesto inicial (...) y de mnimos
porque tan solo se refiere a las actividades a desarrollar durante 1984 y que ya vienen
gestionndose durante 1983.
Sin embargo, en la exposicin de motivos del presupuesto del siguiente ejercicio, esto
es, de 1985 (Ley 2/1985, de 25 febrero que aprueba los Presupuestos Generales para
1985), se utiliza un lenguaje muy distinto, que transmite cierta imagen de cierre o final
de etapa en cuanto a asumir nuevas competencias:
Los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1985 incluyen
cerca del 80 por 100 de las competencias a asumir segn lo establecido en el
artculo 26 del Estatuto de Autonoma. Tan slo las materias contenidas en los
apartados 5, 13, 17 y 18 de este artculo quedan pendientes, y no en su
totalidad, de transferir, y cubrir con ello el techo marcado en el Estatuto.
Ms explcito si cabe, la exposicin de motivos de la Ley 11/1985, de 19 diciembre, que

aprueba los Presupuestos Generales para 1986, empieza con la siguiente afirmacin:
Los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1986 integran,
por primera vez, desde su constitucin en junio de 1983, la totalidad de
funciones y servicios a asumir en virtud del artculo 26 del Estatuto de
Autonoma, es por ello que se configura, en lo fundamental, el marco
184
econmico-financiero global en que se va a desarrollar la actividad de esta
Institucin.
Es de destacar la evolucin del Presupuesto en los dos ltimos ejercicios. As,
los Presupuestos Generales de la Comunidad para 1984, se referan a los
servicios heredados de la extinta Diputacin Provincial, ms las competencias
transferidas sobre Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio; en tanto que
los aprobados para 1985, recogan cerca del 80 por 100 de competencias a
asumir; mientras que tras concluir la primera etapa del traspaso de funciones y
servicios, los que se aprueban para 1986 incluyen ya la totalidad de los
mismos.
Este planteamiento, cercano a la visin del Gobierno del Estado, fue, a pesar de
posteriores alteraciones del mapa competencial, un rasgo distintivo de esta etapa inicial
de desarrollo de la Comunidad de Madrid. Ello tambin se explica por la coincidencia
del partido poltico al frente de ambos gobiernos, del Estado y de la Comunidad
Autnoma. Esta correspondencia se dio desde las primeras elecciones autonmicas a la
Comunidad de Madrid, ganadas por el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE), con
Joaqun Leguina al frente, mientras que en el Estado gobernaba el mismo partido
encabezado por Felipe Gonzlez, tambin con mayora absoluta.
Atendiendo a las expectativas con que se planteaba la nueva autonoma, esta

correspondencia signific, ms que una facilidad para el traspaso de nuevas
competencias, cierta complicidad en el seguimiento de las directrices que se dictaban
desde el gobierno del Estado en poltica autonmica. Con cierta desconfianza hacia los
nuevos gobiernos autonmicos, y a pesar de los importantes traspasos iniciales de
competencias y recursos, los primeros gobiernos socialistas (1982-1986) tendieron a
marcar de cerca la evolucin de las incipientes administraciones, estableciendo una
legislacin bsica que regulaba hasta el detalle ciertos mbitos de actuacin, y que se
complementaba con diversos mecanismos de supervisin. El resultado fue que en este
periodo la Comunidad de Madrid tendi a centrarse en las competencias asumidas,
principalmente de prestacin de servicios sociales y gestin del territorio, y no en
desarrollar estrategias orientadas a su ampliacin. Adems, el surgimiento de la
Comunidad de Madrid coincidi con un cierto freno en el proceso descentralizador, que
se consideraba incompatible con una lnea poltica que priorizaba el reequilibrio
territorial entre regiones.
A resultas de ello, el nfasis de la accin autonmica madrilea se situ en la mejora de

la gestin de las competencias recibidas, y no en un eventual incremento de stas. En el
discurso de investidura, Joaqun Leguina realiz unas interesantes referencias en esta
lnea, refirindose a la necesidad de construir un modelo de Administracin que
reduzca al mnimo los males de la burocracia clsica (1983: 16), en el marco de las
propuestas modernizadoras vigentes en la fase de surgimiento de la Comunidad, y que
sta asuma plenamente. Con un marcado carcter economicista, como mnimo al nivel
de discurso, se destacaban aspectos como una serie de tcnicas de racionalizacin del
gasto pblico y de la ms exacta utilizacin de los efectivos para favorecer que las
plantillas se adecuen a la verdadera dimensin de las cantidades y calidades del
trabajo que realicen (1983: 15-16). Con esa orientacin se iniciaba la andadura de la
administracin autonmica y se sentaban las bases para su desarrollo.
185
IV.2.2.- La actividad normativa inicial y la configuracin de la administracin
autonmica.
A partir de este contexto de referencia, la Comunidad de Madrid inici la regulacin de

su aparato administrativo mediante la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y
Administracin y la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin
Institucional de la Comunidad de Madrid.
La primera encuentra su correspondencia en las dems comunidades autnomas, siendo

una de las normas denominadas de institucionalizacin con las que se fijaban las
bases del funcionamiento de las instituciones de los nuevos niveles de gobierno. Segn
esta norma, la administracin regional se estructura jerrquicamente a partir de una
cpula en la que se encuentra el gobierno, con la que se relacionan los rganos
superiores como el presidente, el vicepresidente o vicepresidentes, el consejo de
gobierno y los consejeros. Por debajo de stos se prev la figura de los viceconsejeros,
aunque su bajo grado de definicin ha conducido a que se convirtiese en un cargo cuya
responsabilidad vena asociada al perfil profesional y poltico de su ocupante, tendiendo
a realizar actividades de apoyo a los consejeros en la definicin de polticas y en las
relaciones con los agentes de su entorno (Villoria, 1994). Por su grado de definicin,
esta figura, adems, tendi a solaparse con la siguiente en la escala jerrquica, la de los
secretarios generales tcnicos (cargo propio de la Administracin General del Estado e
inexistente en otras comunidades como la catalana), que s constituan el verdadero
centro neurlgico de la actividad administrativa de la Comunidad, a modo de
subsecretarios, constituyendo los foros donde se debatan los procesos de
racionalizacin y modernizacin de la administracin autonmica.
Con el mismo rango jerrquico, la Ley de Gobierno y Administracin define el cargo de

director general, destacando el artculo 47.c) al establecer como una de sus atribuciones
la de elevar anualmente al consejero un informe crtico sobre el funcionamiento, el
rendimiento y los costes de los servicios a su cargo, proponiendo las modificaciones
que considere oportunas. Como indica M. Villoria (1994), sin embargo, este informe
tendi a convertirse en un mero formalismo, reproduciendo el modelo de informe
vigente en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin General del Estado.
La definicin del resto de rganos de la administracin autonmica tiende a reproducir

el esquema clsico de rganos que se encuentran en la Administracin del Estado por
debajo de los altos cargos: subdirector general, servicio, seccin y unidades inferiores.
Un rasgo distintivo con relacin al cargo de subdirector general es su grado de
indefinicin en cuanto a quin puede acceder a ocuparlo. Esta indefinicin impidi
catalogarlos como altos cargos, pero tampoco permiti considerarlos como puestos
reservados a personal funcionario (sus retribuciones se distinguen de ambos colectivos
en los sucesivos presupuestos generales de la Comunidad), facilitando que pudiesen ser
ocupados por personal laboral. Esta particularidad se asocia a su origen, que se
encontraba en las anteriores plazas de directores de servicios de la Diputacin
Provincial, que s correspondan a la realidad propia de los altos cargos, pero que en
desaparecer con la transformacin organizativa en el seno de la administracin
autonmica, produjeron esta singularidad. De forma complementaria cabe apuntar la
necesidad de la Comunidad Autnoma por flexibilizar sus sistemas de provisin de
determinadas plazas atendiendo a la composicin de su plantilla, donde el personal
laboral represent ya desde sus inicios el contingente numricamente ms importante.
186
En cuanto al resto de rganos inferiores, cabe destacar tambin que, tras la figura de la
seccin, aprovechando la apostilla de unidades inferiores y por encima de los clsicos
negociados, la Comunidad de Madrid es la nica que opt por crear otro nivel, el de
sub-seccin, cuyo origen debe asociarse a la herencia de la estructura orgnica de la
Diputacin Provincial que se transform en autonmica.
Otro epgrafe a destacar de esta norma se refiere a los principios y valores que se
destacan como orientadores del funcionamiento de la administracin de la Comunidad.
Al referirse a ello, el artculo 37.2. de la Ley de Gobierno y Administracin indica, que
su actuacin, al servicio de los intereses generales de la Comunidad de Madrid, se
atendr a los principios de objetividad, publicidad, celeridad, eficacia, economa,
descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y participacin, con sometimiento a
la Ley y al Derecho. Con relacin a los valores enumerados cabe destacar el nfasis en
la publicidad y la participacin, como referentes de lo que se pretenda como nuevo
modelo de administracin, adems de evitar la referencia al principio de jerarqua,
asociado (aunque sea simblicamente) a otra realidad administrativa. Las referencias
contrarias a este ltimo principio se encuentran tanto en discursos de investidura de
Joaqun Leguina (1983) como en la propia exposicin de motivos de la siguiente ley
destacada, la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin Institucional
de la Comunidad de Madrid que, al referirse a la promocin de la participacin, indica
concretamente como este principio salvo en lo referente a iniciativas e informacin, no
es propia de la organizacin jerrquica.
Esta segunda norma simboliz el reflejo de otra particularidad de la Comunidad de

Madrid en cuanto a la existencia (y futura expansin) de un importante entramado de
administracin institucional, formado a partir de distintas figuras que buscaban
flexibilizar y mejorar la gestin de los servicios pblicos, alejndose del modelo clsico
de administracin pblica. Como se indica en la exposicin de motivos, la
Administracin Pblica de la Comunidad, con el fin de lograr la mejor forma de
prestar servicio al pueblo de Madrid, requiere adecuar su estructura para
determinadas actuaciones, cuya realizacin resultara poco gil y ms cara, sin cierta
autonoma funcional, muy limitada en una organizacin jerrquicamente ordenada.
Esta justificacin se combina con la referencia a frmulas de gestin que deban
permitir la participacin de entidades y asociaciones ciudadanas interesadas en
determinados servicios pblicos. Se aada finalmente una referencia expresa al
entramado institucional proveniente de la Diputacin Provincial de Madrid, que deban
reconvertirse en organismos sujetos al rgimen jurdico autonmico.
De esta norma se desprende una voluntad desconcentradora que marc la posterior

configuracin del entramado administrativo autonmico, y partiendo del supuesto que el
desmembramiento de las grandes consejeras en unidades inferiores con entidad propia
contribuira a una gestin ms eficaz y eficiente. Aunque en su exposicin de motivos
se explcita que con esta norma no se pretende huir de los controles propios del Derecho
Administrativo, lo cierto es que con ella se configur una normativa de referencia
obligada, distinta a la de los rganos centrales de la Comunidad, para que las entidades
que conforman la administracin institucional independientemente de sus legtimas
particularidades (...), tengan un cierto grado de homogeneidad en cuanto a creacin y
extincin, rganos de gobierno, rgimen presupuestario, contratos, recursos,
reclamaciones y personal.
187
En cuanto a la gestin de recursos humanos, la exposicin de motivos ya avanza que la
ley regula el mantenimiento de la relacin de servicio del funcionario del ente con la
Comunidad, sin perjuicio de su dependencia orgnica y funcional del Organismo
Autnomo. De hecho en esta norma tan solo se introdujeron ciertas referencias
genricas, en el Captulo 8 del Ttulo I, enumerando los tipos de personal (funcionario
de carrera, funcionario de empleo y contratados en rgimen laboral) y mencionando
cuestiones tales como la adscripcin y separacin del servicio o el rgimen
disciplinario, remitiendo para todo lo dems a la normativa sobre funcin pblica y la
de materia laboral, aplicables al personal al servicio de la Comunidad de Madrid
(artculo 47 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin
Institucional de la Comunidad de Madrid).
Se fue configurando as cierta tensin dialctica entre las tendencias descentralizadoras

de la incipiente administracin autonmica y la voluntad de centralizar y homogeneizar
el entramado administrativo que estaba crendose, para consolidar una imagen e
identidad comn y controlar su crecimiento y evolucin al mismo tiempo.
IV.2.3.- La estructura organizativa vinculada a la gestin de recursos humanos.
La necesidad percibida de dotar de ciertos criterios bsicos comunes a la administracin

autonmica llevaron a concentrar en la entonces Consejera de Economa y Hacienda las
competencias vinculadas a la gestin econmica y la gestin de recursos humanos de la
Comunidad de Madrid. La definicin de esta superconsejera pareca sentar las bases
para controlar y dirigir el crecimiento de la administracin autonmica, contando con
los resortes bsicos para ello si se consideran como tales los instrumentos de gestin
econmica y de personal.
El mbito de la gestin de recursos humanos fue atribuido desde un principio a esta

Consejera. El Decreto 14/1983, de 16 junio, de atribucin de competencias, servicios y
medios materiales de la Diputacin Provincial a la Comunidad y organizacin
provisional de la Administracin de la Comunidad de Madrid, estableca la creacin del
Servicio de Gestin Administrativa de Personal y del Servicio de Gestin Econmica de
Personal. Este esquema se modific con el Decreto 86/1983, de 22 de septiembre, por el
que se creaba con rango de viceconsejera, la unidad central que deba ocuparse de esta
competencia. La creacin de la Viceconsejera de Funcin Pblica refleja la importancia
que se atribuy al tema de la gestin de los recursos humanos como elemento clave para
la configuracin de la nueva administracin.
De esta Viceconsejera se hacan depender dos direcciones generales: la de Rgimen

Jurdico de Personal y la de Rgimen Econmico de Personal, como concrecin de los
dos enfoques (jurdico y econmico) con los que se abord el tema de los recursos
humanos en esta etapa inicial. Ello era fiel reflejo de las dos disciplinas acadmicas
predominantes en todo aquello que tena que ver con la organizacin y la estructuracin
de las administraciones pblicas del momento, estableciendo la correspondiente presin
normativa tanto en los temas a abordar como en el tipo de soluciones planteadas.
188
Grfico IV.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos humanos.
Septiembre de 1983 (vigente hasta 1985).
Viceconsejera de
Funcin Pblica
D.G. de Rgimen Jurdico Sv. de Rgimen Jurdico

de Personal de Personal
Sv. de Administracin de
Personal
D.G. de Rgimen Sv. de Programacin de

Econmico de Personal Personal
Sv. de Gestin Econmica

de Personal
Fuente: Decreto 86/1983, de 22 de septiembre, por el que se establece la estructura orgnica provisional de la Consejera de
Economa y Hacienda.
En cuanto al resto de la estructura orgnica, dentro de la primera Direccin General, y

con rango de servicio, aparecan el de Rgimen Jurdico de Personal y el de
Administracin de Personal, lo que informa en cierta medida del enfoque predominante
con el que se plante la gestin de los recursos humanos. Dependiendo de la Direccin
General de Rgimen Econmico de Personal se encontraban el Servicio de Gestin
Econmica y el Servicio de Programacin de Personal, como estructura centrada en
gestionar el impacto econmico de los recursos humanos de la Comunidad de Madrid.
Posteriormente, en mayo de 1984, se cre en la Consejera de Presidencia, la Direccin

General para la Administracin Autonmica, reconvirtiendo la anterior Direccin
General de Transferencias y Relaciones Institucionales, para gestionar el importante
proceso de transferencias de esta etapa. A la nueva Direccin General se le asignaron
inicialmente competencias en materia de organizacin administrativa y gestin de
estructuras y plantillas de personal. As, con el Decreto 48/1984, de 17 mayo, por el que
se modifica la estructura orgnica de la Consejera de Presidencia, se defini la
Direccin General para la Administracin Autonmica, a la que se adscriban cuatro
unidades con rango de Servicio (Inspeccin General, el Servicio de Reforma
Administrativa, la Oficina de Informacin, Iniciativas y Reclamaciones y el Servicio de
Relaciones Institucionales), adems de la Secretara de la Comisin Superior de
Informtica.
189
A mediados del ao siguiente, con el Decreto 48/1985, de 13 de junio, por el que se
modifica la estructura orgnica de la Consejera de Presidencia, se produjo el traslado
del mbito de la gestin de los recursos humanos a esta Consejera. Se cre para ello la
Direccin General de la Funcin Pblica, a partir de la asignacin de buena parte de las
atribuciones, servicios, personal y recursos presupuestarios anteriormente adscritos a las
Direcciones Generales de Rgimen Jurdico y Rgimen Econmico de Personal (ambas
integradas en la Viceconsejera de Funcin Pblica de la Consejera de Economa y
Hacienda, que se suprimi).
Se exceptuaron de la anterior adscripcin las funciones atribuidas al Servicio de

Programacin de Personal de la Direccin General de Rgimen Econmico de Personal,
que se integraron en la Direccin General para la Administracin Autonmica. Esta
Direccin General tambin asumi la Inspeccin General de Personal (integrada en la
Inspeccin General de Servicios), aunque las funciones relativas a la negociacin
colectiva se mantuvieron en la Direccin General de la Funcin Pblica.
Se produjo as una primera divisin, en dos unidades con rango de Direccin General,
de las competencias de gestin de recursos humanos. En septiembre de ese mismo ao
se aprobaba el decreto que estableca la estructura orgnica de ambas (Decreto 99/1985,
de 26 septiembre, por el que se modifica la estructura orgnica de la Consejera de
Presidencia), quedando tal como se refleja en el siguiente grfico:

Septiembre de 1985 (vigente hasta 1987).
D.G para la
Sv. de Reforma
Administracin
Administrativa
Autonmica
Sv. de Programacin y
Formacin de Personal
Inspeccin General de
Servicios
Oficina de Informacin,
Iniciativas y
Reclamaciones
190
D.G de la Funcin Sv. de Administracin de
Pblica Personal
Sv. de Registro de
Personal
Sv. de Negociacin
Colectiva y Relaciones
Laborales
Sv. de Coordinacin
Fuente: Decreto 99/1985, de 26 septiembre, por el que se modifica la estructura orgnica de la Consejera de Presidencia.
En el citado Decreto se estableca la lnea de separacin entre las competencias de

ambas Direcciones Generales, en lo que a la gestin de los recursos humanos se refiere.
Con un perfil ms amplio, que integraba mbitos como la organizacin y atencin al
pblico, a la Direccin General para la Administracin Autonmica se le atribuyeron las
funciones ms orientadas a la programacin, estructura (relaciones de puestos de
trabajo), dotaciones presupuestarias de personal, adems de la formacin y la
promocin de personal. Se integraban as las funciones referidas a la valoracin e
inventario de puestos de trabajo, la programacin de efectivos y de dotaciones
presupuestarias de personal, la elaboracin de las plantillas presupuestarias en funcin
de la relacin de puestos de trabajo, la formacin y promocin del personal de la
Comunidad, adems los asuntos relacionados con el rgimen de incompatibilidades.
Por su parte, la Direccin General de la Funcin Pblica asumi las funciones

vinculadas a la gestin de recursos humanos de la Comunidad, en sus aspectos ms
administrativos pero tambin de contenido econmico. Ms concretamente, esta
Direccin General se encargaba de la formulacin de directrices para la coordinacin de
la gestin de personal descentralizada en las consejeras, del registro de personal y,
como funcin a destacar, la negociacin colectiva y la participacin del personal,
adems de la relacin con la Comisin de Coordinacin de la Funcin Pblica de la
Administracin del Estado.
IV.2.4.- Las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos.
Estos cambios orgnicos se producan en un contexto de expansin de la administracin

autonmica que, a partir de las competencias, estructura y dotaciones de la Diputacin
Provincial, iniciaba la recepcin de nuevos servicios y competencias provenientes del
Estado. En este contexto la organizacin autonmica debi afrontar un aluvin de
nuevos contingentes de personal, muchos de ellos con las particularidades propias de la
Administracin General del Estado. Ello condujo al colapso de los servicios de gestin
191
de recursos humanos, que debieron centrarse en las actividades propias de la
administracin de personal en un contexto de incertidumbre.
Un contexto en el que los traspasos no se realizaron de una sola vez sino a travs de un
proceso continuo y dilatado en el tiempo, siguiendo el ritmo de negociaciones puntuales
por distintas competencias, y sin que la transferencia de los recursos asociados fuese
proporcional ni inmediato, dando situaciones paradjicas como la falta de liquidez para
abonar los sueldos mensuales de determinados colectivos recin recepcionados.
Adems, muchas transferencias de personal no iban acompaadas del correspondiente

aparato administrativo para su gestin, debindose asumir tal labor desde la estructura
autonmica existente. Ello facilit que tales funciones tendieran a concentrarse en
determinados colectivos que, con una visin integrada de la administracin autonmica,
marcaron las lneas generales de su configuracin. Entre estos colectivos cabe destacar
al personal funcionario del cuerpo superior proveniente de la extinta Diputacin
Provincial, adems de colectivos del mismo perfil provenientes de la Administracin
General del Estado. En esta lnea, la incipiente normativa autonmica ya reserv las
plazas de los servicios centrales de las consejeras al colectivo de personal funcionario.
As, tanto el Decreto14/1983, de 16 de junio26, como el Decreto 113/1983, de 2 de
diciembre27, establecan que los nombramientos para los puestos de trabajo previstos
en la estructura orgnica de cada Consejera debern estar referidos a los funcionarios
pblicos de carrera, principio ste que tiene carcter bsico en cualquier
Administracin Pblica.
En este proceso el factor de capitalidad del Estado que ostenta la ciudad de Madrid
favoreci que determinados colectivos de empleados pblicos transferidos aceptasen
ms fcilmente el cambio de adscripcin, de la administracin estatal a la autonmica,
puesto que ello no significaba importantes cambios de ubicacin. Aunque ello tambin
se dio en los servicios perifricos de la Administracin General del Estado en otras
comunidades autnomas, para el caso de Madrid era especialmente significativo para el
personal de nivel superior adscrito a los servicios centrales, los verdaderos detentadores
de la experiencia necesaria en materia de gestin pblica del momento. Sin embargo, la
desconfianza ante la nueva administracin, todava no consolidada y ciertamente
desconocida, junto con las propias reticencias de las unidades que deban transferir el
personal, frenaron en parte este proceso.
La importante labor de administracin que debieron afrontar las unidades de funcin

pblica de la Comunidad de Madrid, unido a los principios enunciados en la normativa
inicial28, cre el clima para favorecer cierta descentralizacin en este mbito de gestin.
La figura del Secretario General Tcnico de cada consejera era la opcin ms clara para
su puesta en prctica, aunque la falta de personal especializado dificult la consecucin
de mayores logros en esta direccin. A resultas de ello se mantuvo la centralizacin en
ciertos mbitos clave, como el de la seleccin de personal, con resultados que llegan
26
Decreto14/1983, de 16 de junio, de atribucin de competencias, servicios y medios materiales de la
Diputacin Provincial a la Comunidad y organizacin provisional de la administracin a la Comunidad de
Madrid.
27
Decreto 113/1983, de 2 de diciembre, sobre el procedimiento de nombramiento para puestos de trabajo
previstos en las estructuras orgnicas de los servicios centrales.
28
Ley 1/1983, de Gobierno y Administracin y Ley 1/1984 de Administracin Institucional.
192
hasta la actualidad, como la realizacin centralizada del conjunto de la oferta de empleo
pblico desde la Direccin General de la Funcin Pblica.
En cuanto al contingente de personal transferido, la disparidad de situaciones, en

especial en cuanto a condiciones de trabajo y retribuciones, oblig a concentrar las
incipientes lneas de la poltica de personal en el establecimiento de unas bases
homogneas que permitiesen una gestin integrada del conjunto de empleados pblicos
de la nueva administracin autonmica. El propio presidente Joaqun Leguina coment
en su discurso de investidura, como tareas que deba resolver la administracin
autonmica, el acercamiento escalonado entre las retribuciones de los distintos
colectivos (1983: 15).
En este contexto, y a nivel del Estado, se promulg la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de

Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica. Esta norma, aunque definida como
parcial y con vocacin de provisionalidad, a la espera de la elaboracin del Estatuto de la
Funcin Pblica previsto por la Constitucin, sent las bases para la extensin de la
mayor parte de leyes autonmicas de funcin pblica.
Los plazos de desarrollo de la autonoma madrilea, con la necesidad de establecer

previamente las bases de funcionamiento de su aparato institucional, explicaron que la
recepcin efectiva de la citada norma estatal no se produjese hasta la aprobacin de la
Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid29. Cabe
mencionar que esta temporalidad no se aleja en exceso de las leyes de funcin pblica
del resto de autonomas y que, siguiendo un orden cronolgico, la Comunidad
madrilea seria la quinta, despus de Catalunya, Andaluca, Asturias y Murcia.
Aunque la Ley 1/1986 sigui las directrices marcadas por la normativa estatal,
reproduciendo el modelo de funcin pblica que se estableca en la legislacin bsica, al
igual que se produjo en el resto de comunidades autnomas, existen ciertas
particularidades que permiten establecer matizaciones a esta pauta de traslacin
mimtica.
La exposicin de motivos de la Ley 1/1986 de la Funcin Pblica de la Comunidad de

Madrid, hace mencin de la normativa previa aprobada sobre la materia en los dos aos
precedentes de puesta en marcha de la administracin autonmica, a la que
necesariamente se atribua un carcter de provisionalidad asociada a la recepcin
creciente de nuevas competencias y contingentes de personal. Se coment as la
necesidad de superar esta provisionalidad, al amparo de la promulgacin de la norma
estatal, al mismo tiempo que se enfatizaba la necesidad de afrontar la gestin de la
heterogeneidad de colectivos de empleados de la nueva administracin.
En esta lnea destaca la introduccin del concepto empleado pblico como referencia
para englobar al conjunto de empleados de la Administracin de la Comunidad de
Madrid. Como indicaba la propia exposicin de motivos:
II. La Ley no pretende regular nicamente las peculiaridades en el rgimen de
los funcionarios de la Comunidad que puedan surgir en desarrollo de las Bases
estatales. Superando en este punto ciertas inercias tradicionales, es preciso
reconocer que hoy no se aseguran exclusivamente los fines pblicos mediante el
29
Esta primera norma autonmica especfica para el mbito de la funcin pblica, aunque fue modificada
parcialmente en diversas ocasiones, se mantiene hasta la actualidad.
193
ejercicio de potestades por funcionarios, pues cada da cuentan ms los fines
pblicos asegurados mediante actividades que no suponen ejercicio de
potestades y que se encuentran a cargo de personal laboral. Se opta por
considerar a todos los trabajadores al servicio de la Comunidad como personal
de la misma, indistintamente. Para ello, se parte de la no identificacin entre
Funcin Pblica y funcionarios, y se considera, por tanto, Funcin Pblica de
la Comunidad -en la inteligencia de interpretarla como conjunto de agentes
ejecutores de las actividades de la Administracin e Instituciones Comunitarias-
, tanto al personal funcionario como al personal laboral. Se excluyen de la
regulacin los cargos polticos, al no mantener una relacin de empleo
profesional.
A parte de la referencia explcita a la administracin institucional, ya comentada

anteriormente, cabe aadir que el nfasis en la consideracin conjunta de empleados
pblicos obedece tambin a la necesidad de la Comunidad de Madrid de integrar a un
importante colectivo de personal laboral (transferido desde la extinta Diputacin
Provincial) que, por su peso e influencia, destac sobremanera respecto de las
situaciones del resto de administraciones autonmicas. Ello explicara la profusin con
que la norma madrilea de funcin pblica hace mencin, tanto en la exposicin de
motivos como en buena parte de su articulado, al colectivo de personal laboral, a
diferencia del resto de normas autonmicas sobre la materia.
De todas formas, y reconociendo lo limitado de su alcance, tambin se introdujo la

referencia al Derecho Laboral y al papel de las centrales sindicales como agentes que
deban participar activamente en la fijacin de las condiciones de empleo, de cara a la
obtencin de acuerdos que se reflejasen en los convenios colectivos. En concordancia
con ello destacan tambin la actividad orientada a conseguir la denominada paz social
para garantizar la prestacin de servicios pblicos.
Ms all del peso de las organizaciones sindicales asociada a la importancia del

colectivo laboral, lo cierto es que ya durante la etapa inicial de conformacin de la
administracin autonmica se les atribuy un protagonismo destacado en la fijacin de
las condiciones de empleo de los trabajadores pblicos (y no slo de los contratados
laborales). La opcin por potenciar la presencia de las organizaciones sindicales e
implicarlas en la propia gestin de los recursos humanos estableci unas determinadas
reglas del juego donde la presencia de stos agentes y la actividad negociadora cobr
cada vez mayor importancia. Muestra de ello fue la firma del primer convenio colectivo
en el mbito autonmico, constituyendo un primer referente en la materia.
En cuanto a los contenidos concretos del articulado de la Ley de la Funcin Pblica de

la Comunidad de Madrid, y siguiendo el enfoque establecido por la normativa estatal (la
ley 30/1984), destac la opcin por introducir las relaciones de puestos de trabajo (RPT)
como supuesto eje del modelo de funcin pblica y mecanismo clave para racionalizar
los efectivos de la administracin pblica30. En el marco de una revisin incremental del
modelo previo de funcin pblica, con las RPT se pretenda acotar la influencia de los
cuerpos de funcionarios, vistos con la desconfianza propia de una incipiente clase
poltica que se propona renovar el funcionamiento de los aparatos administrativos
pblicos.
30
Decreto 96/1986, de 2 de octubre, sobre valoracin y relaciones de puestos de trabajo de la Comunidad
de Madrid, actualmente en vigor.
194
Sin embargo, ya en la misma exposicin de motivos se mantiene que la
patrimonializacin de la Administracin por diversos Cuerpos de funcionarios, como
efecto sociolgico que se ha podido demostrar en determinadas etapas de nuestra
historia, no tiene que ser el resultante necesario de la existencia de Cuerpos, cuando
stos tienen la suficiente amplitud y generalidad para que permita la identidad de sus
componentes nicamente a nivel profesional y clasificatorio. Es por ello que la nueva
norma autonmica, al igual que la del Estado, no lleg a romper con el anterior modelo,
sino que tan solo lo complement con la introduccin de las RPT como mecanismo de
gestin de recursos humanos propio de un modelo cerrado que se incorpora al modelo
abierto representado por los cuerpos. Se reproduca as el modelo del Estado en lo que
se refiere a la combinacin de cuerpos de funcionarios y puestos de trabajo, sumando
planteamientos estructurales contrapuestos, que tendieron a resolverse con el
predominio de la lgica de cuerpos.
A la complejidad del modelo se le sum, en cuanto a la gestin del personal funcionario

se refiere, la necesidad de adecuar los mecanismos a una realidad en la que el personal
laboral era el colectivo predominante en el empleo pblico autonmico. Concretamente,
tomando datos de las publicaciones de la Comunidad de Madrid (1988), el colectivo
laboral para 1987 representaba el 69.6 % del total, es decir, ms de 16.000 efectivos
repartidos en una pluralidad de organismos como el Hospital Provincial, el Canal de
Isabel II, el Instituto de la Vivienda o las oficinas de Servicios Sociales.
La realizacin de un anlisis de la plantilla de la etapa inicial de configuracin de la

administracin madrilea, al igual que sucede con buena parte de las administraciones
autonmicas, encuentra importantes dificultades por la falta de datos fiables atendiendo
al estado incipiente de desarrollo tanto de las aplicaciones informticas del momento
como de los mecanismos de anlisis global disponibles.
Combinando diversas fuentes, la evolucin de los datos de empleo pblico de la

Administracin de la Comunidad de Madrid durante la etapa inicial se reflejan en el
siguiente grfico:
195
Grfico IV. 3. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1983- 1987).
25.000
23.000
22.800
20.000
17.200
15.000 15.200
10.000 9.600
5.000
0
1983 1984 1985 1986 1987
Fuente: Comunidad de Madrid (1988): Comunidad de Madrid, 1983-1987. Ed. Comunidad de Madrid y Leyes de Presupuestos
de la Comunidad de Madrid (1984-1987).
Los datos de personal muestran como el ritmo de crecimiento de la plantilla de personal,

suavizado a finales del perodo, se corresponde con cierta visin de final de proceso y
culminacin de la autonoma, en los niveles previstos inicialmente. Este fue uno de los
rasgos destacados de la etapa inicial de desarrollo, que traslad el nfasis en la
consecucin y mejora de resultados en el mbito competencial obtenido, en lugar de
orientarse a la obtencin de nuevas competencias y traspasos. Rasgo ms destacado
todava si se considera que durante esta etapa se formul la normativa inicial sobre el
funcionamiento de las instituciones autonmicas, y en especial sobre la funcin pblica,
al mismo tiempo que se establecan las bases de la estructura de la plantilla de personal
de la Comunidad de Madrid.
Esta estructura se vio modificada de forma importante por los traspasos de personal. En
este sentido, y en correspondencia con el bloque de competencias que la Comunidad de
Madrid recibi entre 1983 y 1986 (y que coincida en lneas generales con las recibidas
por las comunidades que seguan el artculo 143 de la Constitucin), le fueron
traspasados 11.252 puestos de trabajo de la Administracin del Estado (Lpez-Snchez,
1999). Para valorar su efecto sobre la composicin de la plantilla autonmica debe
considerarse que, aunque el traspaso de plazas dotadas presupuestariamente no se
tradujo exactamente en nmero de empleados pblicos al estar muchas de ellas
vacantes, s incidieron en la estructura de empleo de la administracin autonmica, en
cuanto a la proporcin entre personal laboral y personal funcionario se refiere (puesto
que cada plaza s tena asignada una vinculacin laboral).
La opcin por reproducir o ajustar el modelo se vio en el posterior despliegue de la

norma autonmica bsica en la materia, a partir de las ofertas de empleo pblico
196
(durante esta fase inicial tan solo se produjeron dos ofertas de empleo pblico, con
carcter excepcional, en 1983 y 1985).
Correspondiente a esta etapa inicial, aparece la Oferta de Empleo Pblico de 1986

(Decreto 41/1986, de 25 abril) que, con tan solo unos das de diferencia respecto la Ley
1/1986, de 10 de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid, convocaba un
total de 523 plazas. Este primer contingente reclutado por una convocatoria no
excepcional tan solo inclua personal funcionario (tanto de administracin general
como de administracin especial):
Cuadro IV.1. Oferta de empleo pblico de la Comunidad de Madrid para 1986.
Oferta Empleo Pblico de 1986
Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Totales
Personal funcionario de administracin general 103 41 65 193 402

Personal funcionario de administracin especial 68 27 11 15 121
Total personal funcionario 171 68 76 208 523
Fuente: Decreto 41/1986, de 25 abril, de Oferta de Empleo Pblico para 1986.
Entre las plazas convocadas para personal el funcionario de administracin general

predominaron las del grupo D (con un 48% del total, en correspondencia con la
necesidad percibida de reclutar a este perfil profesional para cubrir determinadas
funciones de carcter auxiliar), pero destac la opcin por incorporar personal de
titulacin media y, especialmente, superior (entre los grupos A y B suman ms del
35,5% del total de las plazas de administracin general), como va para transformar,
aunque de forma incipiente, la composicin del colectivo de empleados pblicos de la
Comunidad Autnoma. Aunque por lo reducido de las cifras absolutas la convocatoria
no supuso cambios significativos, resulta interesante plantear cmo la organizacin
toma ciertas opciones al reclutar nuevo personal, buscando determinados perfiles
profesionales. La continuidad de esta tendencia (en porcentajes de los grupos A y B) en
posteriores ofertas de empleo pblico, permiten apuntar esta vocacin de la Comunidad
de Madrid por reforzar sus dotaciones con cuadros de titulacin superior para el mbito
de la administracin general.
En relacin con los argumentos propuestos en el modelo analtico, resulta importante

considerar la trayectoria posterior que sigui este colectivo de empleados pblicos. El
relativamente reducido nmero de tcnicos superiores procedentes de la administracin
de la Diputacin Provincial facilit que este colectivo de nueva planta, por su carcter
funcionarial, tendiese a ocupar las posiciones clave en los servicios centrales de la
organizacin autonmica y, entre ellos, las unidades vinculadas a la gestin de los
recursos humanos. Con el paso del tiempo y el desarrollo del sistema de cuerpos
previsto en la normativa autonmica, el Cuerpo de Tcnicos Superiores jugara un papel
destacado en la configuracin de la funcin pblica autonmica.
197
Estos rasgos configuraron la estructura y dinmicas de gestin de recursos humanos de
la Administracin de la Comunidad de Madrid hasta finales de la primera legislatura,
culminando lo que en esta investigacin se ha identificado como etapa inicial de su
desarrollo. Una etapa en la que destac una cierta visin de haber alcanzado lo previsto
en cuanto a mbitos competenciales a asumir, por lo que se trasladaba la atencin a su
mejora de cara a obtener resultados visibles ante la ciudadana, como instrumento de
legitimacin del nuevo nivel de gobierno.
En este sentido, otro de los valores destacados que se fraguaron en esta etapa inicial fue
la eficiencia y el mejor aprovechamiento de los recursos como orientacin para el
desempeo de la administracin autonmica. Una presin por la mejora del
funcionamiento de la organizacin, con especial atencin a los gastos que representaba,
indicndose como un objetivo el severo control sobre el crecimiento de los gastos de
funcionamiento (exposicin de motivos de la Ley 2/1985, de 25 febrero, que aprueba
los Presupuestos Generales para 1985). En los presupuestos de 1986 se indicaba cmo
(...) este esfuerzo queda de manifiesto en el hecho de que los gastos corrientes suponen
un 56 por 100, mientras que en 1985, teniendo en cuenta los crditos iniciales, ms las
transferencias recibidas, se situaba en un 61 por 100, y en 1984, el 82 por 100
(exposicin de motivos de la Ley 11/1985, de 19 diciembre, que aprueba los
Presupuestos Generales para 1986).
Este planteamiento tambin se refleja en la partida de gastos de personal que, aunque no

disminuye en trminos absolutos, s lo hace de forma notoria en trminos porcentuales,
como era de esperar en una administracin de nueva planta que recibi durante esta
etapa importantes transferencias de la Administracin General del Estado, destacando
especialmente las vinculadas a obras pblicas. A modo de ilustracin, el siguiente
grfico muestra, en cifras absolutas y en porcentajes, la evolucin del Captulo I del
Presupuesto de la Comunidad de Madrid entre 1984 y 1987.
Grfico IV. 4. El captulo I en los presupuestos de la Comunidad de Madrid (1984-1987).
300.000 60
53,4
263.272 50
224.420
200.000 35,6 40
31,6
36,7
169.963 30
100.000 20
91.374
10
0 0
1984 1985 1986 1987
Presupuesto (en millones de ptas. constantes del 2001)
Captulo I (en porcentaje)
Fuente: Leyes de Presupuestos de la Comunidad de Madrid (1984-1987).
198
Esta visin eficientista tuvo continuidad en los presupuestos del ao siguiente, donde se
alude a los presupuestos por programas de gasto como instrumento que deba de
permitir el anlisis de la eficacia y la eficiencia de los resultados y una mayor
racionalidad y distribucin de los recursos (exposicin de motivos de la Ley 12/1986,
de 19 diciembre, que aprueba los presupuestos generales para 1987).
Con estos rasgos bsicos culminaba una primera etapa de desarrollo del modelo de
funcin pblica de la Comunidad de Madrid, con importantes avances en el mbito
legislativo, con la promulgacin de las normas bsicas de Gobierno y Administracin,
de la Administracin Institucional y de la Funcin Pblica, orientados a sentar las
reglas del juego para el funcionamiento de las instituciones, aunque sin todava
importantes avances en su implementacin. Una etapa inicial que, con un importante
acento en la participacin y en la implicacin de las organizaciones sindicales, marc un
estilo inicial de relaciones entre actores que se reprodujo en etapas posteriores.
A partir de las competencias asumidas se enfatiz la necesidad de obtener resultados

tangibles que contribuyesen a legitimar el nuevo nivel de gobierno, lo que favoreci una
cultura productiva (...) que cre una organizacin tremendamente dinmica, aunque
falta de criterios de calidad y de preocupacin por la gestin interna de la maquinaria
productora de los servicios (Villoria, 1994: 164).
Una orientacin que tuvo continuidad en la etapa posterior que se inici con la segunda
legislatura y en la que, a pesar de cambios en la estructura y dinmicas de gestin de
recursos humanos, se produjeron importantes avances en la consolidacin e
institucionalizacin del modelo de funcin pblica de la Comunidad de Madrid.
IV.2.5.- El anlisis de la etapa inicial.
A partir del modelo analtico presentado, esta fase de desarrollo del modelo de gestin
de recursos humanos de la Comunidad de Madrid se corresponde con la configuracin
inicial de la institucin que denominamos funcin pblica autonmica. La
configuracin de este conjunto de reglas del juego se fragu en esta etapa inicial a partir
de una serie de decisiones clave que, siguiendo dinmicas de sendero de dependencia,
marcaron las opciones a considerar posteriormente y los mrgenes de maniobra para
transformar el modelo.
Segn el esquema de apuntado en el modelo analtico esta fase inicial de configuracin

de la institucin se corresponde con la denominada fase de innovacin, previa a la de
habitualizacin, de los nuevos arreglos entre normas, valores y procesos, que se
plasmarn en una determinada manera de desarrollar el modelo de gestin de los
recursos humanos. En estos momentos iniciales, a partir del cambio radical que supone
la creacin de un nuevo nivel de gobierno, se desarrollan estrategias de aprendizaje para
consolidar una nueva institucionalidad.
En la definicin inicial de este entramado institucional, ante la realidad que se

configuraba alrededor de la incipiente administracin autonmica, los agentes que
actuaron como emprendedores institucionales fueron principalmente los cuadros
199
profesionales de titilacin superior de la extinta Diputacin Provincial de Madrid. Este
colectivo se encarg, incluso antes de la propia creacin formal de la Comunidad
Autnoma, del diseo institucional de la nueva administracin. Aunque su importancia
proporcional, en trminos cuantitativos, se fue reduciendo a lo largo de este periodo
(por el crecimiento del volumen de personal transferido desde la Administracin
General del Estado), su papel en la configuracin de la institucin se debi al hecho de
mantener su posicin estratgica en los rganos de gestin de carcter transversal, como
el propio de la gestin de los recursos humanos.
Para el desarrollo de esta actividad de diseo de instituciones se parti de la realidad de

la propia administracin provincial, como referente inicial a modificar. Se desarrollaron
dinmicas de explotacin de las instituciones existentes, sin aventurarse a explorar
nuevos arreglos institucionales. Estas dinmicas de aprendizaje institucional para
afrontar la reconversin organizativa partan de unos referentes ya contrastados, que
caba mejorar y adaptar, pero solo de forma incremental, para adecuarlos a la nueva
realidad del gobierno autonmico. De esta manera se reduca incertidumbre ante la
complejidad asociada a la transformacin hacia la nueva organizacin autonmica. Con
ello se consegua, asimismo, una respuesta rpida y a corto plazo para afrontar la
urgencia de la transformacin organizativa sin recurrir a un debate ms en profundidad,
que poco encajaba con las prioridades polticas del momento.
Esta estrategia de explotacin permita introducir nuevos arreglos institucionales sin

necesidad de un apoyo especialmente intenso por parte de las esferas poltica y
directiva, puesto que sus resultados se asuman como legitimados en la medida que se
inspiraban en las instituciones vigentes. Esta extrapolacin de las instituciones vigentes
se reflej en la propia composicin del contingente de empleados pblicos provenientes
de la Diputacin Provincial y que nutri inicialmente a la administracin autonmica. El
importante porcentaje de personal laboral que integr la Comunidad de Madrid, muy
por encima de las proporciones existentes en el resto de administraciones autonmicas,
tiene su origen en este proceso de gnesis, a partir de la recepcin de los servicios y
centros adscritos de la Diputacin. Sin embargo, los procesos selectivos a travs de la
oferta de empleo pblico, con un carcter muy irregular en esta etapa inicial, apostaron
por el reclutamiento de personal funcionario, bsicamente de los grupos D y A, como
va para incidir en el modelo inicial, aunque con poco alcance debido a la propia
magnitud del volumen de personal incorporado mediante este mecanismo.
La importante presencia de personal laboral constituy una primera opcin que sentara
las bases del sendero de dependencia, en la medida que favoreci tanto la reproduccin
del esquema de vnculos laborales como una muy importante presencia de las
organizaciones sindicales en el proceso de configuracin de la administracin
autonmica y de la gestin de sus recursos humanos. Esta destacada presencia, junto
con unos gobiernos socialistas que tendieron a potenciar su papel tanto por razones
ideolgicas como por la bsqueda de la paz social en las relaciones internas de la
administracin autonmica, llev a que las organizaciones sindicales llegasen a lo que
algunos entrevistados denominan cogestin de los servicios (y en especial de sus
recursos humanos) de la incipiente Comunidad de Madrid. Este estilo de relacin se
mantuvo a lo largo las legislaturas de gobiernos socialistas, prolongndose incluso
durante la primera del gobierno del Partido Popular, integrada como un elemento
esencial de la manera de hacer las cosas en la administracin autonmica madrilea.
200
Las decisiones tomadas en esta fase resultan ms importantes si se atiende a que durante
este periodo inicial se promulgaron las principales normas que deban fijar las bases de
la estructuracin y funcionamiento de la nueva administracin autonmica. As, a la
aprobacin del Estatuto de Autonoma en febrero de 1983, le sigui la probacin en
diciembre de ese mismo ao de la Ley de Gobierno y Administracin y, tan solo un mes
despus, en enero de 1984, se aprobaba la Ley reguladora de la Administracin
Institucional de la Comunidad de Madrid. La temprana e importante regulacin de la
administracin institucional se asoci, asimismo, a la regulacin del entramado de
organismos que se heredaba de la Diputacin Provincial, y que continu y se expandi
con el desarrollo de la administracin autonmica, incrementando la complejidad del
modelo de gestin de recursos humanos. Se reproduca as el esquema originario,
aunque adaptado a las nuevas frmulas jurdicas de estructuracin y organizacin de los
servicios que recepcionaba la Administracin de la Comunidad de Madrid.
El establecimiento de las normas bsicas de funcionamiento de la organizacin

autonmica que se dio en esta primera fase tambin alcanz al mbito de la gestin de
recursos humanos con la aprobacin de la Ley de Funcin Pblica de la Comunidad de
Madrid en abril de 1986, a resultas de la aprobacin de la ley estatal sobre la materia.
Para el mbito de los recursos humanos, la promulgacin formal de esta norma reflej
como la estrategia de explotacin institucional se concretaba en un proceso de
isomorfismo institucional, en buena parte con carcter coercitivo. La legislacin estatal
en materia de funcin pblica, con carcter bsico, delimitaba los mrgenes de
maniobra con los que poda desarrollarse el modelo de gestin de recursos humanos de
la administracin autonmica. Sin embargo, ms all del establecimiento de estos
lmites, el desarrollo normativo y la propia prctica de gestin desarrollada tendi a
seguir los parmetros propios de la Administracin General del Estado.
Ello no fue bice, sin embargo, para el surgimiento de ciertas singularidades propias de
la administracin autonmica madrilea. Buena parte de estas particularidades de la
institucin funcin pblica autonmica madrilea se vinculaban a la importancia del
colectivo de personal con vinculacin laboral. As, entre estas particularidades destaca
la referencia al concepto de empleado pblico como mecanismo para hacer extensiva
la normativa y las actuaciones en materia de recursos humanos al conjunto del personal
y no solo al contingente con vinculacin funcionarial. En la misma lnea se destac la
importancia que cobraron las organizaciones sindicales como interlocutores relevantes
para el establecimiento no slo de las condiciones de trabajo sino la propia
configuracin de la administracin autonmica.
La configuracin inicial de esta institucin resulta ms importante si se atiende a su

permanencia puesto que, en lo referente a su plasmacin en la normativa, la Ley 1/1986
de Funcin Pblica es todava hoy vigente, con tan solo modificaciones puntuales, la
mayor parte debidas a cambios de distribucin de competencias o de carcter orgnico.
Precisamente las modificaciones de la estructura orgnica son un claro reflejo de las
variaciones que se producan en el seno de la institucin, ms all del mantenimiento de
la norma legal sobre funcin pblica.
El impulso inicial del mbito de los recursos humanos, con su traduccin orgnica en la
Viceconsejera de Funcin Pblica de 1983, adscrita a la Consejera de Economa y
Hacienda, presentaba un esquema propio de la Diputacin Provincial reconvertida, con
un doble enfoque (reflejado en dos direcciones generales) a partir de la doble
201
aproximacin que se planteaba al mbito de los recursos humanos: el enfoque jurdico y
el enfoque econmico. Ambos paradigmas, a modo de isomorfismo institucional por
presin normativa, centraron la discusin alrededor de la gestin de los recursos
humanos tanto durante la etapa inicial como en buena parte de las posteriores.
La modificacin orgnica realizada en 1985 supuso el traslado del mbito a la

Consejera de Presidencia, a modo de proceso de isomorfismo institucional por
mimetismo, esta vez por la influencia de la Administracin General del Estado, como
referente que cobraba mayor incidencia. Se estableci la divisin entre una Direccin
General para la Administracin Autonmica, que abordaba cuestiones como la reforma
administrativa, que se explica ms por el seguimiento del discurso modernizador que se
instaur en la Administracin General del Estado que por las propias necesidades de la
incipiente administracin autonmica, con poco ms de dos aos de existencia. El
mbito propiamente de recursos humanos se encontraba distribuido entre esta Direccin
General (para temas vinculados a programacin y formacin) y la Direccin General de
la Funcin Pblica, con un planteamiento renovado que, abandonando el doble enfoque
jurdico-econmico anterior, centraba la atencin en la administracin del creciente
contingente de empleados pblicos y en la negociacin colectiva y las relaciones
laborales, atendiendo a la importancia que estaba cobrando la interlocucin con las
organizaciones sindicales.
Adems de su reflejo orgnico, el mbito de la gestin de recursos humanos tambin

estuvo presente en el discurso poltico de esta primera etapa. Un rasgo esencial para ello
fue la visin de final de etapa, en cuanto a crecimiento competencial, que se recoge en
buena parte de las exposiciones de motivos de las leyes presupuestarias. Atendiendo a
que se planteaba un gobierno con un techo competencial establecido, el nfasis se
trasladaba a la obtencin de resultados que lo legitimasen y a la mejora de su gestin.
Como indicador de mejora se referenciaba la evolucin del gasto corriente en relacin

con el presupuesto general, aunque tanto este dato, como los reflejados en los grficos
que muestran la evolucin del captulo I, dan cuenta ms bien del cambio de modelo de
administracin que de una clara mejora de su eficiencia. Durante esta etapa, y
especialmente a partir de las transferencias vinculadas al mbito de obras pblicas, se
pas de una administracin prestadora de servicios vinculados a la extinta Diputacin
Provincial a una administracin predominantemente inversora y creadora de
infraestructuras con lo que, necesariamente, el peso proporcional de los gastos de
personal tenda a reducirse.
Este enfoque de la autonoma y de su gestin se modific de forma substancial en la

siguiente etapa de desarrollo en la que tendieron a consolidarse las dinmicas de
funcionamiento, aunque dentro los mrgenes establecidos por esta etapa inicial.
IV.3.- La segunda etapa (1987-1995): desarrollo autonmico y

modernizacin.
La segunda etapa de desarrollo de la administracin autonmica de Madrid se

corresponde con la II y III legislaturas durante las cuales se desarrolla el modelo de
funcin pblica esbozado en la etapa anterior, consolidando y ordenando un crecimiento
202
que fue especialmente importante, e iniciando los procesos de modernizacin que
pretendan transformar su funcionamiento. Despus de una actividad de normalizacin,
se inicia la habitualizacin de las reglas del juego que, definidas formalmente en la
etapa anterior, se modifican en su aplicacin, tanto por el proceso a travs del cual se
pusieron en marcha como por la influencia de referentes externos.
En esta etapa la produccin legislativa se orient a desarrollar e implementar la

promulgada en la etapa inicial, con ciertos ajustes y modificaciones a partir tanto de las
propias necesidades como de la influencia de la normativa del Estado. Resulta relevante,
sin embargo, que durante este periodo se transforma de forma radical el enfoque inicial
que apuntaba al agotamiento de la autonoma, con una modificacin del Estatuto de
Autonoma que vino a ampliar el marco competencial y que se reflej en las propias
expectativas de crecimiento. Ello acompaado del mantenimiento de ciertos valores y
pautas de funcionamiento que, para el mbito de la gestin de recursos humanos,
procedan de la etapa inicial de desarrollo de la Administracin de la Comunidad de
Madrid.
IV.3.1.- El contexto de referencia.
Como elementos destacados del contexto que caracteriz la configuracin y desarrollo

de esta segunda etapa de evolucin del modelo de funcin pblica de la Comunidad de
Madrid cabe destacar, en el mbito poltico, la continuidad del presidente Joaqun
Leguina, del Partido Socialista Obrero Espaol, aunque ya no con mayora absoluta sino
con la necesidad de pactar y recibir el apoyo de Izquierda Unida. Se configuraba as un
ejecutivo ms dbil en el Parlamento autonmico, donde debi afrontar una mocin de
censura presentada por el Partido Popular en 1989 (finalmente superada gracias al
apoyo de IU). Esta situacin tambin tuvo su reflejo en la aprobacin de los
presupuestos, con una mayor confrontacin que no permiti aprobar los de 1990 y los
de 1992 hasta el mes de abril del ao respectivo.
En sintona con el nuevo contexto, en el discurso de investidura de la II legislatura en

1987, Joaqun Leguina volvi a abordar el tema de la administracin, pero no tanto para
insistir en ideas como la apuesta por la renovacin o la eficacia y eficiencia, sino
tratando la cuestin de la necesaria neutralidad del aparato al servicio de los
gobernantes democrticamente elegidos. Destacaba as que:
Queremos una administracin que sea, por eficaz, neutral desde el punto de
vista poltico: es decir, leal al Gobierno, cualquiera que sea su componente
ideolgica. En cualquier sociedad moderna, la administracin entiende el
servicio pblico a travs de la lealtad a las directrices polticas de quienes han
sido elegidos por el pueblo para dirigir la administracin. Esa lealtad debe ser
doble, en el sentido de que los cargos polticos deben tratar con igualdad a los
funcionarios y otros trabajadores pblicos, olvidando sus proclividades
polticas y premiando exclusivamente la profesionalidad (Leguina, 1989: 452).
Esta situacin poltica no impidi que se replantease el autogobierno con una visin
expansiva, siguiendo las propias directrices establecidas en el desarrollo autonmico de
las comunidades autnomas que siguieron la va del artculo 143 de la Constitucin y de
acuerdo con lo promulgado por el Gobierno del Estado. Los acuerdos de diversas
203
fuerzas polticas en el mbito nacional en 1992 apuntaban la necesidad de acabar con
los traspasos pendientes a las autonomas de la denominada va lenta, e introducir
nuevas competencias en sus estatutos. As, ya en la Ley 8/1992, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1993 se apuntaba, en su
exposicin de motivos, como la tramitacin del 'Proyecto de Ley Orgnica de
transferencia de competencias a Comunidades que accedieron a la Autonoma por la
va del artculo 143 de la Constitucin' y el posible traspaso de bienes y servicios a la
Comunidad de Madrid durante 1993, imponan un cierto carcter a los citados
presupuestos.
Para el caso madrileo, este proceso supuso un cambio en el discurso que apuntaba al
agotamiento del techo competencial, y durante esta segunda etapa, adems de
recepcionarse servicios ya previstos anteriormente, se ampliaron las competencias a
travs de la modificacin estatutaria de 1994. La reforma del Estatuto de la Comunidad
de Madrid que se plasm en la Ley Orgnica 10/1994, por la que se incorporaban diez
nuevas competencias exclusivas en materias muy diversas (como fundaciones y
colegios profesionales, industria y energa, publicidad, estadstica no estatal, casinos,
juegos y apuestas, la defensa del consumidor), pero destacando especialmente la
referencia a la coordinacin hospitalaria (sanidad) y la modificacin del artculo 30
donde quedaba ms clara la competencia autonmica en materia de enseanza.
Estas modificaciones previstas en la Ley Orgnica 10/1994 fueron acompaadas por un

proceso ms acelerado de transferencia efectiva y de recepcin por parte de la
Comunidad Autnoma (Lpez Snchez, 1999), lo que supuso importantes
modificaciones en la estructura, composicin y configuracin del modelo de funcin
pblica madrileo. La Ley 13/1994, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de
la Comunidad de Madrid para 1995 ya recoga su impacto al comentar el proceso
complejo de asuncin efectiva de nuevas competencias tras la modificacin del Estatuto
de Autonoma por la Ley Orgnica 10/1994, de 24 de marzo como uno de los
principales procesos en los que se enmarcaban las cuentas pblicas de la Comunidad
para ese ejercicio.
En ese contexto, la insistencia de la etapa inicial en los aspectos del funcionamiento de

la administracin pblica (y en los costes asociados a ello) se mantuvo tan solo durante
los primeros aos de esta etapa. Siguiendo el discurso iniciado en etapa anterior, la
exposicin de motivos de la Ley 4/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales
de la Comunidad de Madrid para 1988, insista en la tarea de conseguir una mayor
racionalidad y eficacia en los gastos pblicos. Las leyes presupuestarias posteriores,
sin embargo, dejaron de destacar los trminos ms directamente referidos al
funcionamiento de la administracin pblica para centrarse en aspectos ms vinculados
a las polticas impulsadas por la Comunidad Autnoma. A modo de ejemplo, la Ley
11/1993, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid
para 1994, se centraba en destacar los cinco ejes fundamentales de la poltica econmica
y presupuestaria para ese ao (vivienda, infraestructura, cooperacin con los
ayuntamientos, medio ambiente y polticas sociales), dejando de lado el discurso
centrado en la eficacia y la eficiencia caracterstico de la etapa anterior.
Con una agenda poltica colapsada por la dinmica expansiva de asuncin de nuevas
competencias y servicios, el discurso sobre la mejora de la administracin pas a un
segundo plano, confirmando el paso de una incipiente organizacin intensiva en
204
personal, heredera de la Diputacin Provincial, a una renovada organizacin con una
importante actividad inversora, donde polticas tan destacadas como la vivienda o las
obras pblicas consuman buena parte del presupuesto.
600.000 30
26,2 25,7 25,8 25,5
28,0 27,6 27,1
500.000 26,8
493.479 499.837 489.151 493.567
472.964
450.841
400.000 20
360.743
300.000 319.509
200.000 10
100.000
0 0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Presupuesto (en millones de ptas. constantes de 2001)

Ese proceso de transformacin se reflej en la evolucin de los presupuestos de la

Comunidad y, ms especficamente, en el comportamiento del captulo I de gastos de
personal. El siguiente grfico muestra su evolucin y cmo, a lo largo de esta segunda
etapa de desarrollo, el importe del captulo I tendi a reducirse, aunque cada vez de
forma ms moderada, para estabilizarse entre el 25% y el 30% del Presupuesto General.
Ello no debe ocultar, sin embargo, el importante salto cuantitativo realizado entre 1989
y 1990, pasando de los 99.473 millones de Ptas. a los 122.218 millones de Ptas. (en
Ptas. constantes de 2001), como consecuencia de la Propuesta Sindical Prioritaria (y que
se abordar de nuevo con mas detalle).
Sin recibir importantes crticas sobre su impacto presupuestario, el debate sobre el

mbito de la gestin de los recursos humanos se traslad a los centros especializados en
la materia, alejndose del debate pblico. En ese contexto, destac su incorporacin
como una de las lneas de la poltica modernizadora de la administracin de la
Comunidad Autnoma, a partir del acuerdo de la Asamblea de 1991 y que empez a
desarrollarse a lo largo de la III legislatura, hasta finales de esta segunda etapa de
configuracin del modelo de funcin pblica autonmica.
205
A principios de la II legislatura se produjo una importante reestructuracin del mbito

de la gestin del personal que se encontraba distribuido, desde mediados de la I
legislatura, entre dos unidades de la Consejera de Presidencia, la Direccin General
para la Administracin Autonmica y la Direccin General de la Funcin Pblica, en
virtud del Decreto 99/1985, de 26 septiembre, por el que se modificaba la estructura
orgnica de la Consejera de Presidencia.
El cambio en las estructuras orgnicas con que se inici esta segunda etapa adscribi de
nuevo el mbito de la funcin pblica a la Consejera de Hacienda, agrupado adems en
una sola unidad, la Direccin General de la Funcin Pblica, que se estructur a travs
de direcciones de servicios, un nivel orgnico propio de la estructura de la antigua
Diputacin Provincial.
El siguiente organigrama (Grfico IV.6) el reflejo en la estructura orgnica de los

principales mbitos temticos destacados en la primera reorganizacin de la segunda
etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica madrileo.
De la renovada estructura orgnica de la Direccin General de la Funcin Pblica cabe

destacar la divisin por mbitos de las dos Direcciones de Servicios, con una centrada
en la gestin de recursos humanos (Direccin de Servicios de Gestin de Personal) y
otra con un perfil ms abierto, que combinaba elementos propios del campo de la
organizacin y de la gestin econmica, adems de asumir el registro de personal (la
Direccin de Servicios de Planificacin y Organizacin Autonmica). La importancia
de esta divisoria debe considerarse a tenor de lo que representa de avance hacia la
especializacin, y que tuvo continuidad en posteriores segmentaciones orgnicas, que
culminaron con la separacin de los dos mbitos de actuacin (recursos humanos de una
parte, y organizacin/calidad de otra).
206
humanos. Noviembre de 1987 (vigente hasta 1990).
D.G de la Funcin
Pblica
D. de Servicios de Gestin Sv. de Rgimen Jurdico

de Personal de Personal
Sv. de Seleccin y
Sv. de Negociacin
Colectiva
D.G. de Servicios de
Sv. de Reforma
Planificacin y
Administrativa
Organizacin Autonmica
Sv. de Programacin y
Gestin
Econmico-administrativa
Sv. de Registro de
Personal
Servicios
Sv. de Coordinacin
Institucional
Fuente: Decreto 188/1987, de 5 de noviembre, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda.
De la esfera de la gestin de personal, cabe apuntar la definicin de tres mbitos

destacados correspondientes a los tres servicios en los que se estructur la Direccin de
Servicios: el Servicio de Rgimen Jurdico de Personal, asociado a la importancia de la
normativa en las relaciones de empleo, siguiendo la lnea establecida en la etapa inicial,
207
el de Seleccin y Formacin, atendiendo a los importantes procesos de incorporacin de
personal y a las necesidades de socializacin propias de esta etapa expansiva de la
administracin autonmica, y el Servicio de Negociacin Colectiva, vinculado al
importante papel de interlocucin que jugaban las organizaciones sindicales en la
gestin de la comunidad madrilea.
Esta estructura se cambi para adaptarse a la principal modificacin estructural

introducida por la Ley 6/1989, de 6 abril, que modificaba la Ley 1/1983, de 13 de
diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad. La modificacin consista
en la introduccin de la Subdireccin General como nuevo nivel jerrquico. Resulta
interesante reproducir la argumentacin que, para justificar el cambio, aparece en la
exposicin de motivos de esta breve ley:
El tiempo transcurrido desde la aprobacin de dicho texto legal aconseja la
modificacin de determinados artculos, para garantizar la ampliacin de la
carrera administrativa mediante la creacin de la Subdireccin General como
puesto de trabajo reservado a empleados de cualquier Administracin Pblica.
Se daba por hecho la utilizacin de la estructura orgnica como instrumento al servicio

de un modelo de carrera administrativa articulado a travs de la sucesiva ocupacin de
puestos de trabajo de distinto nivel jerrquico. Sin referenciar la problemtica asociada
a la inflacin orgnica, la Ley 6/1989 fijaba un plazo para adecuar las estructuras
orgnicas a la modificacin introducida. Dentro de la II legislatura, la Direccin General
de la Funcin Pblica realiz la reestructuracin correspondiente, con la que se
reemplazaron las anteriores direcciones de servicios por subdirecciones generales.
La estructura resultante se refleja en el siguiente organigrama (Grfico IV.7), construido

a partir del Decreto 64/1990, de 20 de junio, de modificacin parcial de la estructura de
la Consejera de Hacienda.
208
Junio de 1990 (vigente hasta 1993).
D.G de la Funcin
Pblica
Subd. Gral. de Relaciones Sv. de Negociacin de

Laborales Personal Funcionario
Sv. de Negociacin de
Personal Laboral
Subd. Gral. de Recursos Sv. de Rgimen Jurdico y

Humanos Registro de Personal
Sv. de Seleccin y
Subd. Gral. de Planificacin Sv. de Estudios y

y Organizacin Organizacin
Sv. de Programacin de
Personal
Servicios
Fuente: Decreto 64/1990, de 20 de junio, de modificacin parcial de la estructura de la Consejera de Hacienda.
Con la modificacin orgnica surgi una nueva divisin, esta vez dentro del mbito
propio de la gestin de recursos humanos. Por un lado se mantuvo una esfera, con rango
de subdireccin, vinculada a las funciones de carcter ms organizativo y de
planificacin (sin el componente econmico tan claro como en la estructura anterior).
Por otro lado se cre una Subdireccin General de Recursos Humanos, ms centrada en
la esfera de gestin (incluyendo el rgimen jurdico, el registro de personal, la seleccin
y la formacin), y una subdireccin general especfica para la negociacin colectiva,
dada la importancia que estaba cobrando este mbito de actuacin dentro de las
actividades de la Direccin General de la Funcin Pblica. Con la Subdireccin General
209
de Relaciones Laborales se destacaba este mbito (con un mayor reconocimiento a nivel
orgnico), agrupando la negociacin del personal funcionario y la negociacin del
personal laboral.
Esta estructura bsica no se alter de forma significativa a lo largo del resto de esta
segunda etapa, con tan solo ajustes puntuales a mediados de la III legislatura. De modo
muy sucinto, los cambios introducidos con el Decreto 54/1993, de 27 de mayo, por el
que se modific la estructura de la Consejera de Hacienda, se reflejan en el siguiente
organigrama.

Mayo de 1993 (vigente hasta 1995).
D.G de la Funcin
Pblica
Subd. Gral. de Relaciones Sv. de Negociacin

Laborales Colectiva
Sv. de Anlisis
Subd. Gral. de Recursos Sv. de Rgimen Jurdico

Humanos
Sv. de Seleccin
Sv. de Formacin
Subd. Gral. de Planificacin Sv. de Planificacin

y Organizacin
Sv. de Organizacin
Servicios
Fuente: Decreto 54/1993, de 27 de mayo, por el que se modific la estructura de la Consejera de Hacienda.
210
De esta modificacin cabe destacar tan solo, dentro de la Direccin General de Recursos
Humanos, la separacin de los mbitos de seleccin y formacin, ambos con rango de
servicio en la nueva estructura, atendiendo especialmente a la importancia que ambos
cobraron a partir de la convocatoria anual de oferta de empleo pblico (con la nica
salvedad del ejercicio de 1991), y a partir de la actividad desarrollada en formacin,
como se comenta en el apartado siguiente. En lo que se refiere a la Subdireccin
General de Relaciones Laborales, se produjo la fusin de los anteriores servicios
separados por razn del vnculo laboral de los empleados (negociacin de personal
funcionario y negociacin de personal laboral), crendose un nico Servicio de
Negociacin Colectiva que, a pesar de la distincin formal entre los rganos de
negociacin establecidos para cada colectivo, realizaba de forma efectiva las relaciones
con las organizaciones sindicales en su conjunto.
El rasgo ms destacado de esta etapa de desarrollo de la gestin de los recursos

humanos de la Comunidad de Madrid es la normalizacin, la estabilidad y la
consolidacin de un modelo de funcin pblica que, a finales del periodo, se intentar
modificar a travs de la definicin de diversos programas de modernizacin.
Las actuaciones orientadas a consolidar las bases de la nueva administracin

autonmica en el mbito de la gestin de los recursos humanos se basaron en la
normalizacin o habitualizacin de una serie de pautas de funcionamiento. As, despus
del aluvin de competencias, con las correspondientes transferencias de personal
(principal mecanismo de incremento de la plantilla durante la etapa anterior), se impuso
la necesidad de establecer unos parmetros bsicos y comunes para poder dirigir la
construccin de la funcin pblica autonmica.
Un primer paso para ello fue la centralizacin de las competencias de personal, con
medidas como la aprobacin del Decreto 74/1988, de 23 de junio, por el que se
atribuan competencias entre rganos de Administracin de la Comunidad, de sus
Organismos Autnomos, rganos de Gestin y Empresas Pblicas en materia de
personal. Con esta norma se modificaba la distribucin inicial de competencias
realizada por los Decretos 65/1984, de 28 junio, y 105/1984, de 22 noviembre (ste
referido especficamente a la seleccin), estableciendo un modelo relativamente
centralizado que, con ligeras modificaciones (debidas a los cambios de estructura
orgnica de las unidades centrales de personal), se ha mantenido vigente hasta la
actualidad.
En el mbito de la estructura orgnica, la estrategia centralizadora se reflej en la fusin

de las dos direcciones generales responsables de la materia en una renovada Direccin
General de la Funcin Pblica, que apenas vio alterada su composicin a lo largo de las
dos legislaturas que cubre esta segunda etapa, con tan solo modificaciones puntuales
asociadas a la introduccin de la figura del Subdirector General y a cambios puntuales
la agrupacin y rango de ciertas unidades. Esta estabilidad se extendi a la permanencia
de los titulares en el cargo de Director General, uno por legislatura durante las dos
211
legislaturas que cubre esta etapa (1987-1991 y 1991-1995) concentrando bajo sus
ordenes a la nica unidad central de gestin de recursos humanos.
Resulta relevante destacar los perfiles de stos Directores Generales como indicador de
la orientacin que se pretenda dar a la actuacin en materia de funcin pblica. Durante
la etapa anterior, para la gestin del mbito de personal convivieron dos unidades con
rango de direccin general, siendo el responsable de la Direccin General para la
Administracin Autonmica un catedrtico de Derecho Administrativo, perfil asociado
a la gestin de los procesos de negociacin y traspasos con la Administracin General
del Estado. El responsable de la Direccin General de la Funcin Pblica, sin embargo,
fue un tcnico superior (licenciado en derecho), proveniente de la extinta Diputacin
Provincial, asumiendo las tareas asociadas ms directamente a la gestin de los recursos
humanos.
Ambos fueron substituidos, con la fusin de las dos unidades en una renovada Direccin
General de la Funcin Pblica (y durante toda la II legislatura), por un profesional
proveniente del mundo del Derecho Laboral, con la misin de ordenar y unificar el
aluvin de colectivos diversos que haban sido recepcionados tanto durante la etapa
anterior como, de forma notable, durante los primeros aos de esta segunda etapa. En la
III legislatura el cargo fue ocupado por un nuevo director general, tambin con
formacin jurdica, pero con un perfil ms poltico que, reforzado por un equipo de
colaboradores, se encarg de definir las lneas bsicas de un plan de modernizacin para
la administracin autonmica.
Estos cambios en los perfiles de los mximos responsables de la Direccin General de la

Funcin Pblica favoreci que los funcionarios propios, y en especial los del Cuerpo de
Tcnicos Superiores, ocupasen posiciones clave en las unidades centrales de la
organizacin autonmica.
En coherencia con las directrices, y tambin con los perfiles profesionales de la nueva
Direccin General de la Funcin Pblica, resulta indicativo comprobar cmo durante la
segunda etapa de desarrollo del modelo se mantiene el Servicio de Negociacin
Colectiva, que a finales de la II legislatura adquiri rango de subdireccin general,
inicialmente con dos servicios adscritos que se ocupaban respectivamente de la
negociacin con las organizaciones sindicales que representaban a los grandes
colectivos de empleados pblicos (personal laboral y personal funcionario), y que
posteriormente acabaron fusionndose en un nico servicio.
A lo largo de estas dos etapas iniciales se potenci desde la direccin poltica de la

Comunidad Autnoma a los dos sindicatos de clase (UGT y CCOO), favoreciendo la
paz social e implicndolos en el desarrollo de la administracin autonmica, buscando
su corresponsabilidad en la resolucin de los posibles problemas. Una clara opcin
vinculada a la adscripcin ideolgica del equipo directivo de la Comunidad de Madrid,
que favoreci una gran penetracin sindical entre el personal de la administracin
madrilea, marcando diferencias destacadas tanto con el resto de administraciones
autonmicas como con la Administracin General del Estado.
Ambas organizaciones sindicales, UGT y CCOO, mantuvieron a lo largo de esta

segunda etapa una estrategia constante de unidad de accin que facilit la adopcin de
importantes acuerdos contando con el apoyo del Gobierno de la Comunidad. Ejemplo
212
de ello fue la firma, en 1989, de la Propuesta Sindical Prioritaria (PSP), que tuvo un
notable impacto en la gestin de recursos humanos de la Comunidad Autnoma, tanto
en condiciones de empleo y beneficios sociales de los empleados pblicos, como en la
evolucin del captulo I de gastos de personal. En el siguiente grfico (Grfico IV.9) se
observa la evolucin de esta partida presupuestaria durante esta segunda etapa de
desarrollo del modelo de gestin de recursos humanos de la Administracin de la
Grfico IV. 9. Evolucin del captulo I del presupuesto de la Comunidad de Madrid, 1988-
1995 (en millones de Ptas. constantes de 2001).
150.000
126.968 129.488 128.327
122.218 126.211 125.848
99.473
100.000 89.531
50.000
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
La lnea de interlocucin y colaboracin con las organizaciones sindicales alcanz otro

logro importante con la firma del primer Convenio Colectivo nico del personal, con su
correspondiente concrecin formalizada tanto para el personal laboral como para el
personal funcionario. Con este acuerdo se consolidaba una tendencia a homogeneizar
las condiciones de empleo, primero entre el personal laboral y posteriormente entre este
colectivo y el personal funcionario (dentro de los lmites marcados por la legislacin
estatal), una de las directrices prioritarias en esta segunda fase de desarrollo del modelo
de gestin. Esta equiparacin de condiciones de empleo se enmarcaba, asimismo, en los
principios orientadores de la gestin de recursos humanos establecido en la etapa
anterior y explicitado en la ya comentada exposicin de motivos de la Ley 1/1986, de 10
de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid, con el concepto de
empleado pblico como trmino nico para englobar al conjunto de profesionales que
prestaban sus servicios en la Administracin de la Comunidad de Madrid.
213
La firma de este convenio puede interpretarse como otro avance en la lnea de
centralizar y unificar la gestin de recursos humanos, puesto que con l se cerraba un
periodo previo de autonoma en las relaciones entre organizaciones sindicales y las
consejeras individualmente consideradas. As, aunque se mantuvo el dilogo entre
sindicatos y consejeras para determinados colectivos de empleados pblicos, la
tendencia impulsada desde la Direccin General de la Funcin Pblica fue la de
centralizar e intervenir en toda negociacin colectiva que afectase al personal de la
administracin autonmica, sentando unos nuevos hbitos de negociacin y de relacin
con estos actores.
La transformacin de la negociacin colectiva fue un rasgo distintivo de esta etapa de

desarrollo por la necesidad de afrontar y encauzar la importante influencia de las
organizaciones sindicales, asociada a la importante presencia de personal laboral en el
colectivos de empleados pblicos de la Comunidad Autnoma. A ello responda tanto el
perfil del Director General como las actuaciones emprendidas con relacin a ste
colectivo. Dicha importancia, cabe recordar, fue un rasgo diferencial de la
administracin madrilea, puesto que en el resto de comunidades autnomas (adems de
en la del Estado), la proliferacin del personal laboral, aunque creciente, nunca lleg a
alcanzar las proporciones del caso de Madrid.
En esa lnea intervino el propio Tribunal Constitucional que, mediante su Sentencia

99/1987, de 11 de junio de 1987, recin iniciada esta segunda etapa, declar
inconstitucionales determinados preceptos del principal referente normativo estatal en la
materia, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin
Pblica. La sentencia estableca que, en principio, todos los puestos de la
Administracin Pblica deban ser desempeados por funcionarios, constituyendo una
excepcin su provisin por quienes no tengan tal condicin, debiendo establecerse por
ley sus condiciones y lmites. Ello obligaba a dictar una legislacin especfica para
determinar los casos y condiciones en que podran reconocerse otras posibles vas para
el acceso al servicio de las administraciones pblicas.
La necesidad de adecuar la normativa propia por parte de la Asamblea de Madrid llev

a la promulgacin de la Ley 5/1989, de 6 de abril, por la que se establecen los criterios
bsicos por los que han de regirse las relaciones de empleo de personal al servicio de la
Comunidad de Madrid. Como se indica en su exposicin de motivos, la circunstancia
de que los efectivos de personal de la Comunidad de Madrid estn integrados en sus
aproximadamente dos terceras partes por personal contratado en rgimen laboral,
determina la necesidad de regular mediante Ley de la Asamblea los criterios que han
de regir las relaciones de empleo de los servidores pblicos de la Administracin
Regional, con objeto de cumplir fielmente los dictados del Tribunal Constitucional.
A efectos prcticos, sin embargo, no se produjo un cambio importante en la

composicin del personal autonmico en cuanto a vnculos laborales se refiere, y se
mantuvo el destacado peso del colectivo de personal laboral frente al funcionario, tanto
por la presin sindical al respecto como por lo tardo de las propuestas concretas de
funcionarizacin que decayeron con el cambio de legislatura y de formacin poltica al
frente de la Comunidad de Madrid.
214
Ejemplo de la consolidacin de la importante presencia del personal laboral se
encuentra en las ofertas de empleo pblico durante esta etapa (y que se resean mas
adelante), con ms del 70% de las plazas convocadas correspondientes al citado vnculo
laboral, as como en la creacin de los denominados puestos funcionales, como
puestos reservados a personal laboral que ejercen tareas directivas en sus respectivos
mbitos de trabajo.
Dejando en espera la cuestin de la funcionarizacin, a travs de la Ley 5/1989 se daba

respuesta a la sentencia del Tribunal Constitucional, pero no reconociendo como
prioritaria la contratacin de personal funcionario sino tan solo aludiendo a las
relaciones de puestos de trabajo como instrumento tcnico para la ordenacin del
personal, a travs del cual se fijaran las condiciones de las relaciones de empleo. El
artculo segundo, adems, exceptuaba del criterio anterior al personal al servicio de las
empresas pblicas de la Comunidad, cuya relacin de empleo ser en todo caso de
naturaleza laboral, y cuya importancia ya se avanz en el apartado anterior al
comentar la Ley de Administracin Institucional.
Con la promulgacin de esta ley se mantena la lnea de evolucin, en cuanto a vnculos

laborales se refiere, que haba caracterizado ya desde sus orgenes a la Administracin
de la Comunidad de Madrid, a modo de sendero de dependencia que tiende a resistirse a
modificaciones impuestas desde instancias externas a la propia organizacin.
En las disposiciones adicionales de la Ley 5/1989 se introducan, adems, una serie de

medidas para dar ciertas garantas de seguridad a los colectivos de empleados laborales
que pudiesen verse afectados por cambios en la naturaleza de los puestos que ocupasen,
remitiendo al Consejo de Gobierno para que presentase un proyecto de ley de creacin
de los cuerpos y escalas de funcionarios precisos para la integracin del personal
laboral, adems de regular un mecanismo selectivo adecuado para posibilitar el
acceso del personal laboral a la condicin de funcionarios y asegurar que la
adscripcin de un puesto de trabajo en las correspondientes relaciones de personal
funcionario no implicar el cese del laboral que lo viniera desempeando, teniendo
derecho a permanecer en el mismo sin menoscabo de sus expectativas de promocin
personal. Tambin con esta norma se reforzaba la tendencia a unificar las condiciones
de empleo de los distintos colectivos, instndose al Consejo de Gobierno a concluir el
proceso de homologacin salarial y clasificacin profesional del personal al servicio
de la Comunidad de Madrid.
Todo ello facilit que se completara y extendiera, siguiendo la previsin de la normativa

bsica estatal y el desarrollo autonmico de la misma31, la implantacin de las
descripciones, anlisis y valoraciones de puestos de trabajo, siguiendo una metodologa
diseada por una consultora privada, que tambin se utiliz en otras administraciones
autonmicas como la Generalitat de Catalunya. Siguiendo esta pauta comn, la
administracin madrilea complet durante la esta segunda etapa la construccin de sus
relaciones de trabajo, aunque el modelo de descripcin de puestos utilizado cre un
instrumento ms cercano a un catlogo de puestos que no a una verdadera relacin de
puestos de trabajo. La diferencia ms importante entre ambos instrumentos es la
profundidad y alcance de la descripcin realizada, siendo el catlogo de carcter ms
enunciativo, descriptivo y genrico con relacin a ciertos aspectos claves de la plaza, y
31
Decreto 96/1986, de 2 de octubre, sobre valoracin y relaciones de puestos de trabajo de la Comunidad
de Madrid.
215
menos analtico que la exposicin que se incluye en la relacin de puestos de trabajo.
Todo ello permite indicar que la cumplimentacin de la previsin normativa no se
tradujo directamente en un cambio decisivo en la gestin de los recursos humanos,
donde predominaba la lgica del modelo abierto o de cuerpos para el personal
funcionario, destacando en esta etapa la proliferacin de cuerpos especiales.
A pesar de no cambiar radicalmente el modelo de gestin de recursos humanos, la

elaboracin de las citadas relaciones de puestos permiti una mejor determinacin de las
necesidades cuantitativas y cualitativas de personal, aunque solo dentro del mbito
funcionarial puesto que dicho instrumento no se haba extendido, en esta segunda etapa,
al personal laboral.
El impulso de estos instrumentos de ordenacin de la funcin pblica no alterar, sin

embargo, la presencia de importantes elementos de discrecionalidad poltica en la
designacin de los puestos directivos. As, como comenta M. Villoria, la presencia de
militantes socialistas fue masiva entre los altos cargos nombrados, y la tendencia
general fue la de intentar que los puestos superiores de la jerarqua funcionarial
tambin fueran ocupados con criterios de confianza poltica (2002: 19). El criterio
alcanzaba hasta los jefes de servicio que, una vez aprobadas las relaciones de puestos de
trabajo, quedaron sometidos al nombramiento por libre designacin. A diferencia del
referente estatal, en el caso de la Comunidad de Madrid no se estableci por ley qu
puestos excepcionalmente podran ser provistos por libre designacin, con lo que
quedaba en manos de los elaboradores de las relaciones de puestos el decidirlo.
Acompaando las relaciones de puestos, tambin en esta segunda etapa de desarrollo

del modelo de funcin pblica se puso en marcha la aplicacin de otros instrumentos de
gestin orientados a avanzar en el objetivo de ordenar y unificar la gestin de recursos
humanos de la administracin madrilea. Datan de esta etapa la elaboracin de diversas
aplicaciones informticas para la gestin como el S.I.G.E.P. (Sistema Integrado de
Gestin de Personal), as como la elaboracin de manuales de apoyo como el Manual de
procedimientos organizativos y de gestin de personal.
Estos instrumentos se orientaban a introducir una mayor racionalidad y rigor tcnico,

con lo que se pretenda superar la fase inicial de administracin de personal, esto es,
de mera aplicacin de los procedimientos operativos para asegurar el funcionamiento de
la organizacin, y poder introducir criterios de gestin de personal, esto es, desarrollar
un soporte que permitiese definir, a partir de una clarificacin previa de los objetivos
estratgicos, los instrumentos adecuados para su consecucin. Resulta obvio que el
xito de la aplicacin de los diferentes instrumentos de gestin requera de un claro
enfoque estratgico en materia de personal, es decir, una poltica de recursos humanos
conectada con los requerimientos del resto de polticas de la organizacin autonmica.
Sin embargo, y como ya resulta habitual en nuestras administraciones pblicas, ms all
de orientaciones ms o menos genricas (como la idea de ordenar, unificar o
homogeneizar la gestin de los empleados pblicos), tampoco en la administracin
madrilea se defini una clara poltica de personal.
Lo que s favorecieron los instrumentos orientados a ordenar y unificar la gestin de los

recursos humanos fue una tendencia a la centralizacin, bajo la Direccin General de la
Funcin Pblica, de parte importante de los procesos clave que incidan en la vida
profesional de los empleados pblicos. Se superaba as una etapa inicial en la que las
216
consejeras, a travs principalmente de la figura de los Secretarios Generales Tcnicos,
haban asumido una autonoma importante. La centralizacin permiti introducir cierto
orden en el crecimiento de la Comunidad Autnoma, especialmente importante dado el
carcter expansivo de esta fase y a la espera de recibir nuevos contingentes de personal
asociados a nuevas competencias. La recepcin de estos nuevos efectivos amenazaba
con incrementar la diversidad de culturas administrativas, ya bastante compleja por la
propia dinmica de diferenciacin de las respectivas consejeras. Todo ello reforzaba la
necesidad percibida desde la unidad central de personal de centralizar la gestin de los
recursos humanos.
Grfico IV.10. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1988 -

1995).
40.000 Personal
30.000
26.195
25.909 25.965 25.947 25.889
23.228
21.382 22.007
20.000
10.000
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos facilitados por la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos.
En la lnea de regularizar el funcionamiento de los procesos clave de gestin de recursos

humanos, y atendiendo tambin a la recepcin de personal funcionario proveniente de
los traspasos de competencias, en esta etapa se desarrollaron las disposiciones para la
provisin de puestos de trabajo con la promulgacin de la Ley 4/1989, de 6 de abril32,
vinculndolas con las relaciones de puestos de trabajo que deban establecer su
naturaleza. En el mismo sentido se estableci la normativa adecuada para el personal
interino mediante el Decreto 53/1989, de 20 de abril33, dado su creciente nmero en
32
Ley 4/1989, de 6 de abril, de provisin de puestos de trabajo reservados a personal funcionario de la
33
Decreto 53/1989, de 20 de abril, por el que se dictan normas generales sobre procedimiento en
convocatorias de provisin de puestos y seleccin de funcionarios interinos.
217
relacin a la recepcin de servicios donde la vinculacin funcionarial era destacada (y
para los cuales no se haba transferido personal funcionario ni se haban convocado las
correspondientes pruebas selectivas).
Complementando estas medidas, y tambin buscando la regularizacin del

funcionamiento de la gestin de recursos humanos, en esta segunda etapa se inici la
convocatoria regular de una oferta pblica de empleo anual (con la nica salvedad del
ejercicio de 1991). Esta regularidad en la oferta de plazas resultaba fundamental para la
consolidacin de la institucin autonmica en la medida que aportaba seguridad a los
potenciales aspirantes, generando una imagen de estabilidad y de coherencia a lo largo
del tiempo, permitiendo adems renovar la plantilla mediante la incorporacin de
nuevos empleados pblicos. Los procesos posteriores de socializacin de las nuevas
incorporaciones son otro elemento a considerar con relacin a la consolidacin
institucional.
Del anlisis de las ofertas de empleo pblico de esta etapa cabe resear la tendencia a
reproducir el modelo inicial, en cuanto a la distribucin de vnculos laborales se refiere.
As, en todas las convocatorias el contingente de plazas de personal laboral nunca
represent menos del 70% del total, como se refleja en el siguiente grfico (Grfico
IV.11).
218
Grfico IV. 11. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1988-1995 (en %).
100% 1 4 2
3 4
12 11 5 11 15
6
17 15 Funcionario
14 (Cuerpos
75%
generales)
Funcionario
(Cuerpos
50% 90 94 especiales)
91
83
71 73 71 Personal laboral
25%
0%
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

OFERTA EMPLEO PBLICO
Funcionarios (cuerpos generales) 144 260 65 131 48 44 136
Funcionarios (cuerpos especiales) 217 136 170 161 119 59 126
Personal laboral 888 1.985 4.670 2.938 2.815 283 627
Total de plazas convocadas 1,249 2,381 5,205 3,230 2,982 386 889
Fuente: Decretos de convocatoria de las Ofertas de Empleo Pblico de la Comunidad de Madrid (1988-1995): Decreto 72/1988,
Decreto 54/1989, Decreto 50/1990, Decreto38/1992, Decreto56/1993, Decreto 27/1994, Decreto 26/1995.
De las plazas convocadas para el colectivo de personal funcionario, orientadas en buena

medida a cubrir puestos de los servicios centrales de las distintas consejeras, resulta
interesante identificar su distribucin por grupos, a modo de indicador del perfil
profesional que se buscaba. El siguiente grfico (Grfico IV.12) muestra dicha
distribucin en las siete ofertas de empleo pblico que se realizaron durante esta
segunda etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica.
219
Grfico IV. 12. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin general
convocadas en la OEP, 1988-1995 (por grupo de adscripcin).
250
65
200
27
Grupo A
52
150 Grupo B
49 27
30 Grupo C
11
100 8 16 11
11 Grupo D
54
116
50 6 87
74 6 12
65 4
33 36 28
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Decreto 54/1989, Decreto 50/1990, Decreto38/1992, Decreto56/1993, Decreto 27/1994, Decreto 26/1995.
Sin contabilizar las plazas de personal funcionario de los cuerpos especiales, las
convocadas para los cuerpos de administracin general se concentraron en los grupos D
(auxiliar administrativo) y A (titulados superiores). Resulta especialmente relevante que
en cinco de las siete convocatorias de empleo pblico de esta segunda etapa se
mantuviese una oferta de plazas del grupo de titulados superiores por encima del 20%
del total, continuando la tendencia iniciada en la oferta de empleo de 1986. Con ello se
pretenda reforzar los servicios centrales de las unidades de gestin y cubrir as las
carencias de unos procesos de traspasos de competencias que no contaron con la
adecuada transferencia de perfiles especficos para el mbito de gestin.
En paralelo a este proceso tambin cobraron importancia las actuaciones en materia de

formacin y socializacin de los empleados pblicos autonmicos. En este sentido cabe
apuntar las actuaciones que sobre la materia se realizaron en el marco de la poltica de
modernizacin que, a instancias de la Asamblea de Madrid y mediante un acuerdo
aprobado en 1991, se impuls para la administracin madrilea.
Aunque se con un alcance ms amplio que abarcaba mbitos como las estructuras
orgnicas y los procedimientos administrativos, la poltica de modernizacin incorpor
un conjunto de medidas orientadas a incidir sobre los recursos humanos y sobre su
sistema de gestin34. En un interesante anlisis de esta poltica modernizadora, M.
34
Entre esta pluralidad de actuaciones, cabe apuntar, aunque con un carcter ms cercano a la adaptacin
de la normativa estatal que a una verdadera modernizacin, la promulgacin del Decreto 78/1993, de 26
220
Villoria (1994) destaca las siguientes actuaciones previstas en materia de formacin y
socializacin de los empleados pblicos de la administracin madrilea:
a) el desarrollo de polticas de acogida a los nuevos empleados, con la elaboracin
del manual denominado Informacin al empleado pblico de nuevo ingreso de
la Comunidad de Madrid, como instrumento para formalizar la comunicacin de
los valores propios de una organizacin pblica, al mismo tiempo que facilita el
conocimiento de las caractersticas de su plaza y su actuacin en el contexto
administrativo en el que se encuentra,
b) la formacin en habilidades informticas para los empleados pblicos, para
facilitar su preparacin para la implantacin masiva de las nuevas tecnologas
c) el establecimiento de programas de cooperacin cientfico-tcnica con diversas
instituciones pblicas y privadas encaminadas a potenciar una lnea de
investigacin en materia de gestin pblica,
d) la elaboracin de planes anuales de formacin, con la colaboracin de las
organizaciones sindicales, que pasaron de 5 cursos y 202 alumnos en 1987 a 363
cursos y 6.783 alumnos en 1993,
e) la imparticin de cursos de formacin a directivos y cargos intermedios de la
administracin madrilea, con contenidos gerenciales, que abordaban cuestiones
como la gestin estratgica de los recursos humanos, motivacin y direccin de
grupos y trabajo en equipo.
Cabe apuntar tambin la previsin de conectar los planes de formacin con los procesos
de seleccin interna, con el objetivo de garantizar la adecuada cobertura de las
necesidades detectadas.
Para el desarrollo de estas actividades se cre, mediante la Ley 8/1991, de 4 de abril, el

Instituto Madrileo para la Formacin, un organismo orientado a promover las
actuaciones en materia de formacin, tanto externamente, coordinando la oferta
formativa que ofreca la Comunidad Autnoma35, como internamente, para los
empleados pblicos de sta. Lo extenso del mbito de actuacin favoreci, sin embargo,
que la formacin interna fuese delegada a la Direccin General de la Funcin Pblica,
como rgano que conectaba el desarrollo de las polticas de gestin de los recursos
humanos (Villoria, 1994). Ello vino a reforzar la centralizacin de competencias en
materia de personal en esta unidad, que se convirti a finales de esta etapa en el
referente, como mnimo en el mbito formal, de las actuaciones emprendidas en este
mbito.
Sin embargo continuaron las presiones descentralizadotas por parte de las consejeras,
cada vez de mayores dimensiones y con mayor complejidad en su gestin a medida que
reciban nuevas competencias y contingentes de personal. A modo de ejemplo, buena
parte de la regulacin actualmente vigente en materia de cuerpos especiales proviene de
esta poca de desarrollo de la administracin autonmica. Los Decretos 90/1988, de 14
de julio, y 25/1989, de 9 de febrero, establecieron especialidades en diversos cuerpos de
la funcin pblica de la Administracin de la Comunidad de Madrid. Tambin durante
esta etapa se aprobaron las normas que dieron origen a distintos cuerpos especiales,
como la Ley 10/1991, de 4 de abril, base para la creacin del Cuerpo de Tcnicos
de agosto, por el que se procede a la adaptacin de los procedimientos en materia de gestin de personal a
la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
35
Desde mbitos como la Consejera de Educacin.
221
Auxiliares de Medio Ambiente, la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la
Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se creaba la Escala de Tcnicos de
Finanzas, la Ley14/1994, de 28 de diciembre, por la que se creaba el Cuerpo de
Bomberos o la Ley 16/1995, que incorporaba a los Agentes Forestales. Con rango de
decreto se establecan distintas disposiciones que afectaban a estos nuevos colectivos de
empleados pblicos, adems de promulgarse reglamentos referidos a distintos colectivos
del personal sanitario adscrito a la Administracin de la Comunidad de Madrid.
Culminaba as la segunda etapa de conformacin del modelo de funcin pblica de la

Administracin de la Comunidad de Madrid, en la que se haba puesto en marcha del
entramado normativo definido en la etapa anterior con las principales leyes de
articulacin institucional. Se trat de una etapa en la que predomin ms la ejecucin y
la implementacin de normas y polticas que no la definicin formal de las reglas del
juego. Cabe apuntar, sin embargo, el importante grado de modificacin que
experimentaron las reglas formalmente establecidas al ser reinterpretadas para su
aplicacin. En ese proceso, las dinmicas efectivas de funcionamiento de la
organizacin, las reglas informales, y la influencia de los valores y la cultura fueron
elementos clave para explicar la redefinicin de las instituciones, entendidas como las
reglas del juego ms all de aquello establecido inicialmente en la normativa.
En esta etapa surgi una (formalmente) potente y centralizadora unidad de personal, la

Direccin General de la Funcin Pblica, que an acumulando buena parte de las
competencias efectivas sobre la materia, vio limitado su margen de maniobra tanto por
la presin de las consejeras en plena fase expansiva con la recepcin de nuevas
competencias, recursos y personal, como por la presin de las organizaciones sindicales,
cada vez ms implicadas en la conformacin del modelo de funcin pblica
autonmico. Para hacer frente a esa situacin, desde la Direccin General de la Funcin
Pblica se impulsaron una serie de medidas orientadas a unificar y ordenar la gestin de
los recursos humanos, preparando a la organizacin para la recepcin del nuevo
contingente de competencias y personal que se prevea para la siguiente etapa (en
especial las educativas y las sanitarias).
As, la fase final de esta segunda etapa se caracteriz, en lo que atae a la gestin de los
recursos humanos, por una cierta matizacin de los contenidos ideolgicos previos para
dar paso a un discurso que pretenda enmarcarse en las lneas modernizadoras que
predominaron en las administraciones del contexto de referencia. En ese contexto se
produce un cierto alejamiento respecto las organizaciones sindicales, que por ejemplo
no se adhirieron a los acuerdos para la poltica de modernizacin.
Con el cambio de modelo, que dejaba atrs aquella organizacin intensiva en personal
heredera de la Diputacin Provincial para convertirse en una renovada organizacin con
una importante actividad inversora y prestadora directa de servicios, se cambi tambin
la cultura administrativa. Aunque en esos momentos fuera en el mbito del discurso,
con el nfasis en la modernizacin de las estructuras administrativas pblicas y de su
funcionamiento (con especial atencin a los recursos humanos) se produjo tambin el
cambio de una cultura productiva a una cultura ms centrada en el control de los
procesos y de preocupacin por la calidad de los productos y servicios que se prestaban
a los ciudadanos.
222
IV.3.4.- El anlisis de la segunda etapa.
La segunda fase de desarrollo del modelo de gestin de recursos humanos y de la

institucin que lo caracteriza se corresponde con la denominada fase de
habitualizacin. A lo largo de las dos legislaturas que abarca esta etapa no se
produjeron cambios importantes en la normativa vigente sino que el nfasis se situ en
su puesta en marcha. En la medida que las nuevas instituciones, ms all de que su
plasmacin formal en la legislacin de la Comunidad de Madrid, tendieron a
consolidarse en su aplicacin prctica como un determinado estilo o manera de actuar
para resolver los problemas asociados a la creciente complejidad de la administracin
autonmica, se puede hablar de habitualizacin del nuevo entramado institucional
para la gestin de los recursos humanos.
Con el proceso de aplicacin prctica de las normas establecidas en la etapa inicial, los
rasgos ms destacados de esta segunda etapa fueron la normalizacin, la estabilidad y la
consolidacin de un modelo que, tan solo a finales del periodo, se intent modificar con
la introduccin de iniciativas modernizadoras. Con este proceso se estaban modificando
los contenidos de las normas, a travs de su necesaria interpretacin, crendose una
serie de reglas del juego que, con mecanismos de decoupling o desacople,
contribuyeron a configurar un determinado estilo en lo que se ha denominado funcin
pblica autonmica como institucin.
Un elemento clave del proceso fue la centralizacin del mbito de gestin de los
recursos humanos, mediante el refuerzo de la Direccin General de la Funcin Pblica,
y mediante la introduccin de mecanismos de racionalizacin y control como las
Relaciones de Puestos de Trabajo o las bases de datos informatizadas para la gestin del
contingente de personal.
En la reorganizacin de la Direccin General de la Funcin Pblica realizada a inicios

del periodo (en noviembre de 1987), con su adscripcin a la Consejera de Hacienda, se
centralizaban de nuevo las esferas de organizacin y de gestin de recursos humanos.
Con una estructura que utilizaba de nuevo denominaciones propias de la originaria
Diputacin Provincial como las Direcciones de Servicios, la renovada Direccin
General de la Funcin Pblica se desplegaba en dos mbitos bsicos de actuacin: la
planificacin/organizacin (manteniendo el servicio de reforma administrativa), y la
gestin de personal (denominacin incluida por primera vez con ese rango orgnico).
Dentro de los servicios adscritos a esta ltima cabe destacar el Servicio de Negociacin
Colectiva, como referente de la importancia de la actividad de interlocucin con las
organizaciones sindicales en el conjunto de la gestin de los recursos humanos.
Modificaciones posteriores de la estructura orgnica (en 1990 y en 1993) transformaron
las Direcciones de Servicios en Subdirecciones Generales, adoptando la nomenclatura
propia de la Administracin General del Estado, en la lnea de dinmicas de
isomorfismo mimtico favorecido por el propio proceso de transferencias.
En la nueva organizacin destac la Subdireccin General Relaciones Laborales, tanto

por el rango orgnico como por su despliegue. El reflejo orgnico de este mbito de
actividad resulta de nuevo indicativo de la importancia de las organizaciones sindicales
en el desarrollo de la actividad impulsada desde la Direccin General de la Funcin
223
Pblica. De hecho, el perfil del Director General que ocup el cargo durante la segunda
legislatura (la primera parte de esta segunda fase de desarrollo), proveniente del derecho
laboral, refleja tambin la importancia de la interlocucin con las centrales sindicales.
Durante esta etapa las organizaciones sindicales mantuvieron una estrategia de unidad
de accin frente a la Comunidad, consolidando su posicin en la red de actores
vinculados al sistema de funcin pblica. Como uno de los resultados de esta influencia
cabe resear el impacto de la Propuesta Sindical Prioritaria que comport, entre otros,
un destacado incremento de la partida del captulo I de gastos de personal.
En todo caso, tanto los cambios en la estructura orgnica como la estrategia de

negociacin desarrollada en el marco del proceso de consolidacin y concrecin de la
nueva institucin, apuntaban a reforzar la centralidad de la Direccin General de la
Funcin Pblica como interlocutor nico con las organizaciones sindicales. Con ello se
pretenda superar una etapa inicial caracterizada por cierta dispersin en las relaciones
laborales, donde distintas consejeras negociaban por separado con los representantes
sindicales. Se introduca as una unidad de accin desde la administracin autonmica,
que afianzaba su posicin a travs de una reforzada unidad central que deba integrar las
actuaciones emprendidas en materia de funcin pblica.
En la misma lnea de consolidacin institucional, y como claro indicador del proceso de

habitualizacin, durante esta segunda etapa se regulariz la convocatoria peridica (con
la nica salvedad de 1991) de las ofertas de empleo pblico. Este proceso supuso la
continuacin de las dinmicas de sendero de dependencia que venan a reproducir, en
cuanto a vinculacin laboral se refiere, la distribucin inicial del contingente de
empleados pblicos. Entre el 70 % y el 90 % del total de plazas ofertadas correspondan
a personal laboral, mientras que, de entre las plazas de funcionarios de administracin
general, la mayor parte correspondan a los grupos D y A, siguiendo el esquema de la
etapa inicial.
El impacto de las dinmicas de sendero de dependencia en la reproduccin de los

vnculos laborales del contingente de personal de la Comunidad de Madrid resulta ms
importante si se atiende a la presin realizada desde organismos externos. Resulta
significativa la intervencin del propio Tribunal Constitucional en la lnea de
homogeneizar la vinculacin de los empleados pblicos, con las primeras sentencias
estableciendo que los puestos de trabajo de las administraciones pblicas deban ser
desempeados por funcionarios, siendo excepcionales otras vinculaciones como la de
carcter laboral. Este proceso, que puede caracterizarse en trminos de isomorfismo
institucional coercitivo, tuvo un impacto normativo con la promulgacin de la Ley
5/1989 referida a las relaciones de empleo del personal al servicio de la Comunidad de
Madrid, pero la respuesta efectiva de la institucin se produjo en clave de dinmicas de
desacople, manteniendo constante la lnea de contratacin previa, en lo que a vnculos
laborales de las plazas ofertadas se refiere.
En el propio gobierno autonmico, las presiones para la configuracin de la institucin

denominada funcin pblica autonmica fueron modificndose a lo largo de la etapa.
Si en unos inicios, y asociado a los gobiernos en minora, se destacaban los valores
como la neutralidad de la administracin pblica y de sus empleados
independientemente de su componente ideolgico, en fases posteriores se reprodujo,
aunque con menor intensidad, las referencias a la racionalidad y eficacia de los gastos
224
pblicos (en lo que puede implicar para la gestin de recursos humanos), vinculadas a la
iniciativa modernizadora.
Sin embargo, lo que realmente modific la tendencia iniciada en la etapa anterior fue la
ampliacin competencial de autonoma madrilea, en la lnea del conjunto de
comunidades autnomas del artculo 143 de la Constitucin, que tuvo como reflejo
normativo ms importante la modificacin del Estatuto de Autonoma con la Ley
Orgnica 10/1994. Ello supuso un cambio en los planteamientos de la fase anterior,
centrados en la mejora de la gestin a partir de un techo competencial definido y
alcanzado en su mayor parte, para dar paso a unos planteamientos de carcter ms
expansionista, centrados en preparar a la organizacin para recepcionar los contingentes
de empleados pblicos asociados a la asuncin de las nuevas competencias transferidas
o en proceso de transferencia.
En este marco, y a finales de la etapa, se introdujo tambin la presin modernizadora,

siguiendo dinmicas de isomorfimso institucional de carcter mimtico con los procesos
impulsados en otras administraciones, especialmente la del Estado. El surgimiento y
desarrollo de la autonoma madrilea en un momento en que las grandes
administraciones estatales del entorno de referencia iniciaban importantes procesos de
reforma y modernizacin, favoreci la asuncin del discurso. Ello se justificaba en parte
por la necesidad de revisar los esquemas organizativos heredados o copiados de las
administraciones de las que se reciban competencias y personal, pero tambin en el
mbito simblico obedeca a la necesidad de presentarse como una administracin que
desde su reciente creacin se planteaba su propia reforma. El cambio de equipo de
gobierno en la siguiente etapa, sin embargo, impidi el desarrollo efectivo de los planes
de modernizacin diseados a finales de esta segunda etapa, dando lugar a un cambio en
las actuaciones en materia de gestin de los recursos humanos.
IV.4.- La tercera etapa (1996-1998): cambio de gobierno y contencin del

crecimiento.
La consideracin de esta tercera etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica vino
presidida por el cambio en la formacin poltica al frente del Gobierno de la Comunidad
de Madrid. Aunque las elecciones se realizaron en mayo de 1995, segn la fecha y el
impacto de las diversas actuaciones emprendidas en materia de gestin de recursos
humanos se ha considerado oportuno dividirlas entre las dos etapas (por ejemplo, el
presupuesto para 1995 se aprob bajo gobierno socialista, al igual que la oferta de
empleo pblico para ese ao).
A lo largo de los primeros aos de la IV legislatura las actuaciones en materia de

gestin de recursos humanos se caracterizaron por la contencin del crecimiento,
siguiendo las directrices marcadas desde el Gobierno del Estado en el marco del proceso
de ajuste para alcanzar los criterios de convergencia europea y para afrontar la crisis
econmica. En este contexto surgi con fuerza una lnea de actuacin que, separada del
mbito de funcin pblica, centraliz y orient buena parte de la poltica modernizadora
de la Comunidad de Madrid: la calidad de los servicios. Con ello se separaron
definitivamente las competencias de personal de las ms vinculadas a la gestin
organizativa, en una lnea que se ha mantenido hasta la actualidad.
225
La evolucin de la Direccin General de la Funcin Pblica durante este periodo se
caracteriz por una importante inestabilidad, con cambios de titularidad del cargo de
Director General, y con cambios de estructura, con una alta variabilidad en la
denominacin de los servicios, principal nivel de divisin funcional a partir de la
supresin de las subdirecciones generales.
Superados los condicionantes externos de la poltica de personal que marcaron la

contencin del crecimiento, y con la estabilizacin de una estructura bsica para el
mbito, se inici una nueva etapa de configuracin del modelo de funcin pblica
autonmico.
Tras las elecciones de mayo de 1995 el Partido Popular alcanzaba la mayora absoluta
para gobernar la Comunidad de Madrid y Alberto Ruiz-Gallardn acceda a la
presidencia. Se iniciaba as una nueva etapa de gobiernos de mayoras absolutas que
abarcara la IV y V legislaturas. Con tan solo un breve lapso de tiempo entre 1995 y
1996, de nuevo el partido gobernante en la Comunidad Autnoma coincidi de nuevo, y
durante ambas legislaturas, con el partido en el Gobierno del Estado. Una coincidencia
que, al igual que en las etapas anteriores, incidi en el desarrollo de determinadas lneas
de actuacin en poltica autonmica (como la propia de los recursos humanos en lo que
afecta a bases normativas y a contencin del gasto), marcadas por las directrices
estatales.
Con un enfoque marcadamente diferenciado de la etapa anterior, los primeros aos de

esta tercera etapa se vieron condicionados por la presin por el acceso a la fase
definitiva de la Unin Europa y por el contexto de crisis econmica, con lo que se
plante la restriccin en el gasto pblico, concentrando los esfuerzos en fortalecer las
polticas de promocin del empleo y las polticas sociales, aunque mantenan su peso las
materias de infraestructura y transportes, vivienda y las polticas de reequilibrio
territorial.
Todo ello en un contexto de recepcin efectiva de las nuevas competencias traspasadas

en virtud de la reforma estatutaria realizada a finales del periodo anterior. En este
proceso se introdujo con vigor el concepto de calidad a modo de valor gua que
caracteriz la mayor parte proceso de modernizacin de esta etapa. La exposicin de
motivos de la Ley 20/1995, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales de la
Comunidad de Madrid para 1996, apuntaba que al objeto de materializar este cambio
en la titularidad del ejercicio de las nuevas competencias (...) (ofrecer) una mayor
calidad de los servicios prestados al ciudadano, y todo ello de forma eficaz y a un coste
razonable.
En la misma lnea, en el Debate sobre el Estado de la Regin de 1996 el presidente

Ruiz-Gallardn seal que en lo que atae a las relaciones de la administracin con
los ciudadanos (...) la comunidad de Madrid ha asumido el compromiso de tratar al
ciudadano como cliente, y, por tanto, bajo criterios de calidad total (citado por
Delgado, Del Campo y Lpez Nieto, 1999: 126). Esta argumentacin se planteaba
226
claramente en la exposicin de motivos de la Ley 24/1997, de 26 diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1998:
La introduccin de un concepto de Calidad en los servicios pblicos de la
Administracin est exigiendo un profundo proceso de cambio en su
funcionamiento y gestin, incrementando extraordinariamente el nivel de
exigencia de la Administracin regional, teniendo como referente prioritario las
demandas de los ciudadanos que se transforman en clientes que pagan sus
impuestos a cambio de unas prestaciones que desean recibir con unos
estndares de calidad razonables para el coste que estn sufragando.
Se planteaba as la prestacin de servicios de calidad a los ciudadanos, a travs de una

gestin eficaz y eficiente, como mecanismo de legitimacin del gobierno autonmico
para asumir nuevas competencias. La Ley de presupuestos de 1997 tambin apuntaba,
en el mismo sentido, que la Comunidad de Madrid encuentra su mejor justificacin en
proporcionar un servicio pblico eficaz y de calidad a sus ciudadanos (Ley 14/1996,
de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1997).
La introduccin del concepto de calidad de los servicios se enmarc en la

recuperacin del tema de la gestin y del funcionamiento de la administracin en el
discurso oficial del nuevo equipo directivo del gobierno autonmico que, en la misma
exposicin de motivos de la Ley de presupuestos de 1996 (Ley 20/1995, de 22 de
diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1996),
destacaba como instrumento de apoyo al desarrollo autonmico la eficacia de una
gestin equilibrada, austera, solidaria y comprometida con la sociedad.
Como indicador referido a esta mejora en la eficiencia se presenta la progresiva

reduccin del importe del captulo I en unos presupuestos que mantenan una tasas de
crecimiento positivas (de entre el 3% y el 7%) (Grfico IV.13). Aunque la evolucin de
la partida de gastos de personal esta relacionada con la conformacin del modelo de
administracin y no indica directamente una mejora de la eficiencia, s resulta relevante
al combinarla con la evolucin del nmero de empleados pblicos que, durante esta
etapa y tal como figura en un grfico posterior (Grfico IV.15), se mantuvo estable e
incluso con una ligera reduccin en 1997. En todo caso cabe aadir que para la
evolucin del captulo I tambin fue importante la presin ejercida por parte del
Gobierno del Estado mediante la congelacin salarial impuesta al conjunto de los
empleados pblicos.
227
1.200.000 35
30
1.000.000
25
800.000 21,9 21,8
20,5
20
600.000 700.714
634.100 652.107 15
400.000
10
200.000
5
0 0
1996 1997 1998
La combinacin de estas dos orientaciones, la de introduccin de la calidad de los

servicios y la del nfasis en la contencin del gasto y la mejora del funcionamiento de la
administracin pblica, marcaron el desarrollo de la gestin de los recursos humanos
durante esta tercera etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica.
El cambio de la formacin poltica al frente del Gobierno autonmico se tradujo, al cabo

de poco ms de un mes de las elecciones, en una reestructuracin de las consejeras de
la Administracin de la Comunidad de Madrid. El decreto que desarrollaba la
organizacin de las nuevas consejeras, en lo que a rganos superiores se refiere,
introdujo un importante cambio en la estructura orgnica de la administracin
madrilea: la supresin de las subdirecciones generales. Este nivel jerrquico, que haba
aparecido en la estructura administrativa de la Comunidad de Madrid en la etapa
anterior (en abril de 1989), se suprimi en la tercera etapa en el marco del cambio de
equipo directivo en la administracin autonmica y de un discurso de contencin del
gasto, que abogaba por una gestin equilibrada y austera. La argumentacin se realizaba
en los siguientes trminos:
Finalmente, se suprimen las Subdirecciones Generales actualmente existentes
en la Administracin de la Comunidad de Madrid, como medida de
racionalizacin organizativa y de contencin del gasto pblico, si bien la
supresin efectiva de las mismas se traslada al momento de cese de los titulares
228
de aqullas (exposicin de motivos del Decreto 84/1995, de 1 de julio, por el
que se modifican las estructuras de varias Consejeras).
La Ley 18/1995, de 1 de diciembre, que modifica la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de

Gobierno y Administracin de la Comunidad, consolid la extincin del citado nivel
orgnico argumentando en su exposicin de motivos que:
Los objetivos econmicos de contencin del gasto y reduccin del dficit
pblico, as como criterios de racionalizacin organizativa, condujeron a que,
mediante el Decreto 84/1995, de 1 de diciembre, se redujese el nmero de
Consejeras existente en la Comunidad de Madrid y se suprimiesen las
Subdirecciones Generales como rgano administrativo de carcter poltico,
pues la reduccin del nmero de altos cargos supone un ahorro en gastos
corrientes adems de una medida de profesionalizacin de la funcin pblica
autonmica. En consecuencia, resulta necesario adecuar la vigente Ley de
Gobierno y Administracin a la nueva realidad organizativa de la
Administracin de la Comunidad de Madrid.
La supresin de las subdirecciones generales, consideradas en la Comunidad de Madrid

como rgano administrativo de carcter poltico, asociado a la categora de alto cargo,
comport un cierto aplanamiento de las estructuras que, con la complejidad creciente
asociada al proceso de recepcin de competencias y contingentes de personal,
comenzaron a crecer horizontalmente siguiendo criterios de divisin funcional.
Esta modificacin estructural, al nivel de toda la administracin autonmica, impact

directamente en la unidad central de gestin de recursos humanos, la Direccin General
de la Funcin Pblica, que adems se vio afectada por la creciente importancia del
discurso de la calidad de los servicios. El reconocimiento de la prioridad otorgada a la
idea de calidad se reflej en la creacin de la Direccin General de Calidad de los
Servicios mediante el Decreto 84/1995, de 1 de julio, que la adscribi a la Consejera de
Hacienda. Esta nueva unidad tomaba parte de las anteriores competencias que detentaba
la Direccin General de la Funcin Pblica en materia de organizacin, para darles una
nueva orientacin.
Con ello se produjo, en septiembre de 1995, una primera divisin de la concepcin

anterior del mbito de la funcin pblica, separndose la gestin de los recursos
humanos de las materias vinculadas a organizacin. El organigrama resultante se refleja
en el siguiente grfico (Grfico IV.14).
229
humanos. Septiembre de 1995 (vigente hasta 1999, pero con modificaciones en 1996, en
1997 y en 1998).
Sv. de Control
D.G de la Funcin
Administrativo y
Pblica
Normativa
Sv. de Ordenacin de
Efectivos y
Procedimientos
Sv. de Negociacin
Colectiva
Sv. de Gestin
Administrativa y Registro
de Personal
Sv. de Seleccin
Sv. de Formacin
D.G de Calidad de los

Sv. de Inspeccin
Servicios
Sv. de Auditora
Informtica
Sv. de Seguimiento de la
Calidad
Sv. de Consultora de
Gestin
Fuente: Decreto 239/1995, de 14 de septiembre, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda,
modificado por el Decreto 135/1996, de 26 de septiembre, por el Decreto 113/1997, de 18 de septiembre, por el que se aprueban
las competencias y la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda, por el Decreto 126/1998, de 2 julio y por el Decreto
76/1999, de 27 de mayo.
230
En el esquema conjunto resultante, la Direccin General de Calidad de los Servicios
asumi con una nueva orientacin las actividades vinculadas a los mbitos de
planificacin y organizacin, mientras que en la Direccin General de la Funcin
Pblica se mantenan, como mbitos destacados, la negociacin colectiva, la seleccin y
la formacin, complementados con el resto de actividades asociadas a la gestin y
administracin de personal (control administrativo y normativa, ordenacin de efectivos
y procedimientos, y gestin administrativa y registro de personal).
Si lo destacado de la reestructuracin fue la separacin del mbito organizativo asociado

al emergente discurso de la calidad, en el mbito de la gestin de los recursos humanos
predomin la continuidad del esquema organizativo bsico de la etapa anterior, aunque
se inici un proceso de importantes cambios en el nmero y denominacin de los
servicios, principal rgano de divisin funcional despus de la supresin de las
subdirecciones generales.
En ese contexto de variabilidad se cre, mediante la Ley 15/1996, de 23 de diciembre,

del Instituto Madrileo de Administracin Pblica (IMAP), como organismo autnomo
adscrito inicialmente a la Consejera de Hacienda, y que asumi las competencias de
formacin y, parcialmente, de seleccin (en la realizacin de pruebas selectivas) de los
empleados de la Comunidad de Madrid, adems de cooperar al efecto con la
administracin local. Segua con ello el modelo de escuelas de formacin tanto del
Estado (modelo INAP) como de otras comunidades autnomas (como el caso de la
Escuela de Administracin Pblica de Catalua). La creacin del IMAP, que ms tarde
se adscribi a la Direccin General de la Funcin Pblica, impact tambin sobre la
estructura de esta unidad, incidiendo especialmente en el Servicio de Formacin y el
Servicio de Seleccin, los ms cercanos a su mbito de actividad.
Los servicios dependientes de la Direccin General de la Funcin Pblica

experimentaron numerosas modificaciones durante el ltimo periodo de esta tercera
etapa, tanto en lo que se refiere a su nmero como a su denominacin. Muestra de ello
son los diferentes decretos que, en un breve lapso de tiempo, se promulgaron para
introducir cambios en la estructura de la Direccin General. Con una periodicidad casi
anual, se modific la estructura orgnica de la Direccin General de la Funcin Pblica
mediante el Decreto 135/1996, de 26 de septiembre, que modificaba el Decreto
239/1995, de 14 de septiembre, el Decreto 113/1997, de 18 de septiembre, por el que se
aprueban las competencias y la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda, el
Decreto 126/1998, de 2 julio y el Decreto 76/1999, de 27 de mayo.
Esta variabilidad en la estructura era el reflejo de la inestabilidad que caracteriz el

primer periodo de esta tercera etapa, reflejado tambin en la propia unidad central de
gestin de los recursos humanos y en las actuaciones que sta emprendi. Precisamente
en este contexto de incertidumbre es donde el papel de las instituciones destaca con
mayor claridad, favoreciendo la reproduccin de valores y dinmicas de trabajo ante la
ausencia de una orientacin marcada por la direccin poltica responsable en la materia.
En un contexto altamente institucionalizado, la falta de directrices por parte de la
direccin puede ser fcilmente suplida por las propias instituciones, que informan a los
agentes implicados sobre cmo actuar y sobre lo que se espera de ellos. Y lo ms
importante, superada la fase de incertidumbre, la nueva direccin encontrar serias
231
dificultades para alterar las dinmicas de trabajo iniciadas e institucionalizadas,
debiendo acudir a estrategias de medio y largo plazo para su transformacin.
La alta variabilidad en las estructuras orgnicas se correspondi con una importante

rotacin de los titulares del puesto de Director General de la Funcin Pblica. En los
aos que cubrieron esta tercera etapa la Direccin General tuvo tres titulares distintos,
de los cuales los dos primeros permanecieron en el cargo de aproximadamente un ao y
menos de ao y medio respectivamente. Ello dio paso, a finales de la etapa definida, a la
estabilizacin de la unidad tanto en lo que se refiere a estructura como, tanto o ms
importante, al titular de la misma, que se mantiene hasta la actualidad.
Adems de la rotacin de los mximos titulares de estas unidades, derivada del cambio
en la formacin poltica al frente de la Comunidad, se mantuvo el modelo politizado de
nombramientos en los puestos superiores de la escala funcionarial que se haba iniciado
en las etapas anteriores (Villoria, 2002). La necesidad de cambiar las cpulas
administrativas vinculadas al gobierno precedente facilit el mantenimiento de criterios
polticos en la provisin de los citados puestos. Esta inestabilidad favoreci el avance de
los miembros del Cuerpo de Tcnicos Superiores que, por su carcter funcionarial, se
consolidaban en las unidades centrales de la administracin autonmica y, a finales de
esta misma etapa, accedan a posiciones destacadas de la esfera poltico-administrativa.
En lo referente a los mbitos de gestin, los primeros momentos de la tercera etapa se

caracterizaron por la continuidad con la etapa anterior, replicando un escenario donde el
papel de las organizaciones sindicales segua siendo muy relevante para la evolucin del
modelo de funcin pblica. Las centrales sindicales ms importantes, UGT y CCOO,
mantenan la estrategia de la unidad de accin, contando con el dilogo por parte de los
responsables de la administracin autonmica, que optaron por mantener la lnea de paz
social iniciada por el gobierno anterior.
Las actuaciones destacadas en materia de gestin de recursos humanos siguieron el

influjo de contencin del gasto pblico impuesto desde el Gobierno del Estado en el
marco del cumplimiento de los criterios de convergencia europea. Estas consignas se
tradujeron, para el caso de la Administracin de la Comunidad de Madrid, tanto la
congelacin salarial de los empleados pblicos como la contencin del crecimiento de la
plantilla de personal. Muestra concreta de ello, la exposicin de motivos de la Ley de
Presupuestos del ao 1997 indic que las retribuciones de los altos cargos y del
personal al servicio de la Comunidad de Madrid no experimentarn variacin alguna
con respecto a las correspondientes a 1996, ni se incrementar la plantilla ms all del
25 por 100 de la reposicin de efectivos.
El reflejo de esta poltica en el crecimiento de la plantilla de empleados pblicos de la

Comunidad de Madrid se puede observar en el siguiente grfico (Grfico IV.15).
232
Grfico IV.15. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1996-1998).
40.000
30.000
28.420 29.095
27.054
20.000
10.000
0
1996 1997 1998
Las ofertas de empleo pblico realizadas durante esta tercera etapa destacaron por la
tendencia a la reduccin, en el marco de contencin del crecimiento del empleo pblico
hasta la no sustitucin de las bajas producidas en cada ejercicio. Su composicin
porcentual, sin embargo, mantuvo el esquema previo con el predominio del personal
laboral, en cuotas superiores al 80% de las plazas ofertadas, tal como se refleja en el
siguiente grfico (Grfico IV.16).
233
100% 8,4 8,7 7,9

6,4 4,3 5,8
Funcionario
(Cuerpos
75% generales)
Funcionario
(Cuerpos
especiales)
50% 87,0
85,2 86,4
Personal laboral
25%
0%
1996 1997 1998
OFERTA EMPLEO PBLICO 1996 1997 1998
Funcionarios (cuerpos generales) 177 101 75

Funcionarios (cuerpos especiales) 135 50 55
Personal laboral 1.800 1.008 823
Total de plazas convocadas 2.112 1.159 953
Decreto 134/1997 y Decreto 70/1998.
En la misma lnea evolucion la composicin del conjunto de plazas ofertadas para el

personal funcionario de los cuerpos de administracin general, tanto por su volumen en
constante reduccin como por la tendencia a reforzar los grupos superior y auxiliar
administrativo (A y D). As, las plazas convocadas para el grupo A representaron, en los
ejercicios 1996, 1997 y 1998, el 20%, el 13% y el 32% respectivamente, mientras que ni
el grupo de titulados medios (grupo B) ni el de los administrativos (grupo C) llegaron a
representar ms del 8,5% de las plazas en ninguna de las tres ofertas que se realizaron
en esta etapa. El siguiente grfico(Grfico IV.7) muestra los datos en trminos
absolutos.
234
200
35
150
13
Grupo A
15
Grupo B
100 13
Grupo C
24 Grupo D
114
4
50 88
47
0
1996 1997 1998
Decreto 134/1997, Decreto 70/1998.
Otras actuaciones destacadas en materia de recursos humanos se reflejaron en la

reordenacin de los cuerpos y escalas establecidas por la Ley de la Funcin Pblica
madrilea (Ley 1/1986), en atencin tanto a las nuevas competencias asumidas como
a la necesidad de racionalizar la estructura de Cuerpos de esta Administracin a fin de
adaptarla a las nuevas exigencias sociales y a los cambios experimentados en la
ordenacin interna de la Funcin Pblica autonmica (Ley 26/1998, de 28 diciembre,
de medidas fiscales y administrativas). Esta actuacin supuso modificar la estructura
inicial de cuerpos, algunos de ellos declarados a extinguir, pero tambin supuso el
refuerzo de la lgica de modelo abierto de funcin pblica frente a la opcin que
postulaba el modelo cerrado ms cercano al enfoque de sector privado y empleo laboral.
Ello debe atribuirse en parte a la presin por parte de diferentes cuerpos que, en esta
tercera etapa, mostraban signos evidentes de fortalecimiento (en 1996 se haba creado la
Asociacin de Tcnicos Superiores de la Comunidad de Madrid), en un contexto donde
la normativa bsica estatal, apoyada por la sentencia del Tribunal Constitucional de
1997 sobre la opcin por el sistema funcionarial, conduca a la creacin de los
correspondientes cuerpos especializados para responder a las nuevas funciones que
deba desarrollar la administracin autonmica.
Avanzada esta tercera etapa, se prepararon importantes actuaciones en materia de

estabilidad en el empleo, buscando en todo momento el acuerdo con las organizaciones
sindicales con las que se negociaba habitualmente (quedando fuera los sindicados
235
minoritarios). Concretamente, el artculo 10.1. de la Ley 26/1998, de 28 diciembre, de
medidas fiscales y administrativas, apuntaba que:
1. La Administracin Autonmica, sus Unidades Administrativas, Servicios y

Organismos dependientes, transformarn los puestos y contratos de trabajo
temporales, interinos y eventuales en contratos de carcter indefinido a travs
de su vinculacin a la Oferta de Empleo Pblico de 1999, de acuerdo con los
principios establecidos en la legislacin autonmica de la Funcin Pblica,
normativa laboral y Acuerdos o Convenios Colectivos que le afecten. Esta
medida ser negociada por las representaciones sindicales de mayor nivel de
implantacin y firmantes tanto del Convenio Colectivo como del Acuerdo
General.
Los siguientes apartados del mismo artculo hacan extensiva la opcin por estabilizar el
empleo a las empresas pblicas, entes y organismos autnomos, agencias y consorcios
dependientes de la Comunidad de Madrid, que adems se comprometan a no utilizar
empresas de trabajo temporal para resolver sus necesidades laborales.
En la misma norma se propona la sustitucin de las horas extraordinarias por la

creacin de empleo estable, ya por medio de puestos a jornada completa, a tiempo
parcial o bien por medio de trabajadores fijos discontinuos. En la misma lnea se
propona transformar las contrataciones administrativas, las asistencias tcnicas y los
contratos de prestacin de servicios asociadas a trabajos de carcter estructural por
vinculaciones de empleo estable.
El reflejo de estos acuerdos, explicitados en la citada norma de diciembre de 1998, hay

que buscarlos en los ejercicios posteriores, especialmente a partir de la convocatoria de
Oferta de Empleo Pblico de 1999 y siguientes. En todo caso ello redund, a partir del
ejercicio 2000, en un incremento substancial del porcentaje de empleo estable (asociado
a los vnculos de funcionarial y laboral fijo), tal y como se refleja en el siguiente grfico
(Grfico IV.18).
236
Grfico IV. 18. Estabilidad en el empleo (% de personal funcionario y laboral fijo) 1995-
2001.
100
80
60
82,3
40 78,1 77,6 77,8 78,1 77,1
70,3
20
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos.
En paralelo al proceso de estabilizacin del personal adscrito a las consejeras y a sus

organismos autnomos se produjo un importante incremento de rganos externos a esta
estructura administrativa, que facilit la introduccin de ciertos mecanismos de gestin
privada en mbitos como el medioambiente, obras pblicas o servicios sociales. Estas
nuevas estructuras, con variadas frmulas jurdicas que constituan un modelo separado
en cuanto a la gestin de personal, tendieron a aglutinar funciones finalistas, esto es, de
prestacin directa de servicios pblicos, con contacto directo con los ciudadanos.
Partiendo de esta situacin, en la siguiente etapa de desarrollo del modelo se

introdujeron importantes variaciones en la estrategia con la que se planteaba la gestin
del mbito de la funcin pblica en la Comunidad de Madrid.
IV.4.4.- El anlisis de la tercera etapa.
La evolucin de la institucin denominada funcin pblica autonmica a lo largo de

la tercera etapa vino presidida por el cambio en la formacin poltica al frente del
Gobierno de la Comunidad de Madrid en un momento en que, adems, empezaban a
hacerse efectivas las nuevas transferencias reflejadas en la reforma estatutaria del
237
periodo anterior, todo ello en un contexto de crisis econmica simultneo al proceso de
Aunque esta situacin poda apuntar a la aparicin de una oportunidad para la

transformacin del modelo, a modo de policy window, no se dio la coincidencia de los
tres flujos (streams) para la configuracin de la agenda y la especificacin de
alternativas de cambio. En la fase inicial de esta etapa se produjo un cambio en el flujo
de poltica con la nueva formacin poltica al frente del gobierno autonmico, pero ello
no se tradujo en un cambio sustantivo en la orientacin de las actuaciones emprendidas
en el mbito de la funcin pblica, mantenindose las inercias de la etapa previa,
especialmente destacadas en lo que a la negociacin colectiva se refiere. Esta lnea de
continuidad a pesar del cambio en el Gobierno de la Comunidad de Madrid permite
ilustrar el limitado peso explicativo de las variables vinculadas a la formacin poltica
gobernante para dar cuenta de la configuracin de las instituciones autonmicas de
funcin pblica, llegando a cuestionarse incluso la existencia de dos etapas
diferenciadas (Villoria, 2003).
En cuanto al flujo de problemas, el reconocimiento y relevancia del mbito de la

funcin pblica se dio en trminos de contencin del crecimiento de la plantilla,
asociado a la necesidad de contener el gasto pblico para el cumplimiento de los
criterios de convergencia europea. Tampoco se desarroll un programa especfico de
transformacin de la funcin pblica, en clave de flujo de polticas, quedando las
actuaciones en el mbito de la contencin de los ritmos de crecimiento, sin alterar las
dinmicas internas de funcionamiento de la institucin y, aunque se desarroll un
discurso alrededor del concepto de calidad de los servicios, este se centr ms en a la
eficacia que a la mejora del funcionamiento de la administracin o de la gestin de sus
recursos humanos.
Con estos condicionantes, el mbito de la gestin de recursos humanos estuvo marcado

por la contencin del gasto pblico y por la introduccin del discurso de la calidad de
los servicios como valor-gua del proceso de modernizacin.
La contencin del gasto pblico, marcada por la presin realizada desde el Gobierno del
Estado para asegurar el cumplimiento de los criterios de convergencia europea, puede
interpretarse claramente como un proceso de isomorfismo institucional por coercin,
cuyas expresiones ms claras fueron la congelacin salarial de 1997 y la restriccin del
crecimiento de la plantilla. El predominio de esta concepcin planteaba una determinada
definicin del tema o issue image poco propicio a un cambio en profundidad de la
estructura y funcionamiento del mbito de gestin de recursos humanos. Esta
configuracin de la issue image tambin estuvo condicionada por el surgimiento del
discurso alrededor de la calidad, resultado de una combinacin de procesos de
isomorfismo mimtico (donde los referentes de comparacin se encontraban en el sector
privado) y de isomorfismo por presin normativa (donde especialmente las empresas de
consultora privada establecan aquello que deba hacerse).
El discurso de la calidad protagoniz las iniciativas modernizadoras, centrando tanto la

atencin poltica como importantes recursos econmicos para su puesta en marcha. El
reflejo orgnico de esta apuesta fue la creacin de la Direccin General de la Calidad de
los Servicios, a partir de una escisin de los mbitos de carcter ms organizativo que
anteriormente estaban adscritos a la Direccin General de la Funcin Pblica. Ello
238
comport la prdida de peso relativo de la unidad central de gestin de los recursos
humanos, que adems experiment una gran inestabilidad a lo largo del perodo, tanto
en los titulares del puesto de director general (tres distintos en tres aos) como en la
propia estructura (con un decreto de reestructuracin por ao), destacando la creacin
del IMAP, siguiendo pautas de isomorfismo institucional (tanto por su diseo como por
sus competencias).
Esta situacin en la organizacin responsable de la funcin pblica, en clave de policy

domain, favoreci la consolidacin de las instituciones creadas en la etapa anterior. De
esta manera se facilitaba la reproduccin de valores y dinmicas de trabajo, ante la
ausencia de una orientacin marcada (de una poltica) por parte de la unidad central.
La falta de directrices claras por parte de la direccin fue suplida por las propias
instituciones, que informaban a los agentes implicados sobre cmo actuar y sobre lo que
se esperaba de ellos. Superada la fase de incertidumbre, la nueva direccin encontr
serias dificultades para alterar las dinmicas de trabajo iniciadas e institucionalizadas,
debiendo acudir a estrategias de medio y largo plazo para su transformacin.
De esta reflexin se deriva la importancia clave de las instituciones en ausencia de un

claro direccionamiento poltico en la materia. En otros trminos, el anlisis de las
instituciones desde la Ciencia Poltica y de la Administracin permite apuntar cmo
incluso en situaciones de cambio poltico, como el registrado en la Comunidad de
Madrid, si no se imprime una determinada orientacin a un mbito clave del
funcionamiento de las administraciones pblicas, el resultado es la reproduccin del
equilibrio previo, en trminos de distribucin del poder, pautas de funcionamiento, y
resultados del sistema de gestin en su conjunto.
Esta situacin, siguiendo el modelo analtico, se corresponde con la fase de

objetivacin, como el paso de los arreglos institucionales a un estadio de mayor
permanencia y difusin. Este estadio supuso el desarrollo de cierto consenso sobre la
bondad de la institucin y su aporte a la gobernabilidad, en este caso, de la gestin de
los recursos humanos. Ante la incertidumbre debida a la variabilidad de la unidad
central de gestin y las presiones por parte del Estado de constriccin de los mrgenes
de maniobra en lo que a poltica de personal se refiere, los resultados operativos
alcanzados a partir del seguimiento de las pautas iniciadas en la fase anterior aportaban
seguridad, aunque con limitados resultados, para atender a la gestin del personal de la
En el contexto de una plantilla de personal que no experimentaba crecimientos

significativos sino alguna reduccin, la convocatoria de procesos selectivos vino a
reproducir, aunque a escala ms reducida, los esquemas de la fase anterior en lo que se
refiere a vnculos laborales y a composicin por titulaciones de las plazas destinadas a
los funcionarios de administracin general.
En cuanto a negociacin y acuerdo con las organizaciones sindicales, la posicin de la

unidad central de personal facilit la continuidad de la lnea iniciada en la etapa
anterior. Con la continuidad de la estrategia de unidad de accin, los sindicatos vieron
reforzada su posicin durante este periodo, consiguiendo importantes avances en
materias como la estabilidad laboral (que alcanzaba niveles superiores al 75 % del total
de la plantilla).
239
En este periodo, y como dato significativo para el desarrollo de la institucin, se avanz
en la regulacin de los cuerpos de funcionarios, modificndose su nmero y estructura,
como reflejo del peso que estaban ganando en el seno de la administracin autonmica.
La creacin de asociaciones como la de Tcnicos Superiores de la Comunidad, unida al
refuerzo de la opcin constitucional por el sistema funcionarial, venan a reforzar esta
tendencia, aunque con marcadas diferencias en cuanto a su intensidad respecto de la
Pero al cabo de la legislatura se confirmaba que con el cambio de la formacin poltica

en el Gobierno autonmico, y como mnimo a corto plazo, no caba distinguir entre un
estilo o unas polticas del partido socialista y unas polticas del partido popular en el
mbito de la gestin de recursos humanos, frente a las destacadas diferencias que se
registraban en otras esferas de intervencin pblica. El cambio de gobierno, sin
embargo, tuvo un impacto directo en la renovacin de los equipos directivos,
constituyendo el punto de partida de modificaciones substanciales respecto la etapa
anterior, con el acceso de los miembros del Cuerpo de Tcnicos Superiores a las
posiciones de mxima responsabilidad de la unidad central vinculada a la gestin de los
recursos humanos de la administracin autonmica.
Con estos cambios y con la estabilizacin tanto de la estructura orgnica de la unidad

central de personal como de su titular finalizaba esta tercera etapa, sentando las bases
para iniciar un proceso de modificacin de la estrategia para el mbito de la funcin
pblica a partir de la nueva etapa.
IV.5.- La cuarta etapa (1999-2002): el desarrollo de la estrategia de gestin

de recursos humanos.
La cuarta etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica de la Comunidad de Madrid

corresponde a una nueva fase expansiva de la Comunidad Autnoma, con la previsin
de recepcionar nuevos paquetes competenciales que requeran de la adecuacin de las
polticas de personal.
Con una clara orientacin hacia esas prximas recepciones de contingentes de personal,
se produjo una importante transformacin de la estructura vinculada a la gestin de
recursos humanos, surgiendo una divisin entre la actividad ms centrada en la
normativa, la planificacin y la negociacin colectiva por un lado, y la gestin de
recursos humanos propiamente dicha, por el otro. La estabilizacin de este marco de
actuacin inici el proceso de transformacin del modelo que se prolong hasta la
actualidad. Con ese intento de modificar tanto la orientacin de las polticas de gestin
de recursos humanos como las instituciones que las caracterizaban, finalizaba esta
cuarta etapa de configuracin del modelo de funcin pblica de la Comunidad de
Madrid.
240
Superada la crisis econmica y alcanzado el objetivo de convergencia europea, se inici

una nueva etapa expansiva de la Comunidad Autnoma, con la previsin de recepcionar
nuevos paquetes competenciales entre los que destac el de la educacin no
universitaria. En los presupuestos para el ao 2000 (Ley 23/1999, de 27 de diciembre,
de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1996) ya se indic que
(...) con la consolidacin de la mayora de edad estatutaria tras la asuncin de ms y
nuevas competencias, se deben renovar los principios que han venido informando una
labor gestora equilibrada, eficaz, austera y solidaria con la sociedad, donde la
transparencia en el control y gestin del gasto pblico se articule como una respuesta
integral frente al gasto consuntivo y la opacidad en la informacin y que, en este
sentido, los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el ao 2000
sern el cauce para la consecucin de la eficacia y eficiencia en la prestacin de
servicios pblicos, mediante la determinacin clara de objetivos y prioridades.
Este planteamiento se reflej tanto en el destacado incremento presupuestario que se dio

en la cuarta etapa como en el crecimiento del volumen del captulo I en el total de
presupuesto de la Comunidad de Madrid por el impacto del personal transferido con las
nuevas competencias. El siguiente grfico (Grfico IV.19) recoge ambos movimientos.
Grfico IV.19. El captulo I en los presupuestos de la Comunidad de Madrid (1999-2001).
1.400.000 40
33,5 33,3
1.200.000 35
1.167.757 30
1.000.000 1.120.539
25
800.000
19,0
20
600.000
788.343 15
400.000
10
200.000 5
0 0
1999 2000 2001

241
Con esas transformaciones, al final de esta etapa surga de nuevo el reto de gestionar la
asuncin de nuevas competencias y traspasos de personal, y se planteaba para ello la
adecuacin de las estructuras y de las polticas de gestin de recursos humanos para su
recepcin. Todo ello se acompaaba de un discurso que, de nuevo, transmita la imagen
de haber alcanzado el techo competencial, trasladando el nfasis a su desarrollo y mejor
aprovechamiento, tanto a travs de la consecucin de resultados, en trminos de calidad,
como a travs de la mejora de su gestin.
El contexto de estabilidad y expansin competencial que caracteriz esta cuarta etapa

del desarrollo del modelo de funcin pblica de la Comunidad de Madrid tuvo un claro
reflejo en la estructura organizativa vinculada a la gestin de recursos humanos.
Despus de la variabilidad y la posterior estabilizacin que caracterizaron la etapa

anterior, la cuarta etapa se inici con un importante cambio en la estructura de la
Direccin General de la Funcin Pblica: la escisin de una parte de la organizacin
para crear la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos. Esta divisin marc
la posterior evolucin orgnica de las unidades vinculadas a la gestin de personal de la
Comunidad de Madrid, en una lnea de especializacin por mbitos que tendi a
incrementarse en ejercicios posteriores.
Con el artculo 2.4. del Decreto 104/1999, de 9 de julio, por el que se modifican
parcialmente las estructuras de las Consejeras de la Comunidad de Madrid, se cre la
Direccin General de Gestin de Recursos Humanos a la que corresponden las
competencias en materia de provisin de puestos de trabajo, la gestin ordinaria de
personal, la tramitacin de relaciones de puestos de trabajo y la tramitacin de los
recursos administrativos y ejecucin de sentencias dentro del mbito de competencias
de personal atribuidas a la Consejera de Hacienda. Las dems competencias en
materia de personal hasta ahora atribuidas a la Direccin General de Funcin Pblica
permanecen en la misma.
Ese mismo mes se aprob el Decreto 260/1999, de 29 de julio, que desarrollaba la

estructura tanto de la Direccin General de la Funcin Pblica como de la Direccin
General de Gestin de Recursos Humanos, adems de modificar la distribucin de
competencias en materia de personal. Este decreto resulta especialmente importante si
se considera que el anterior de referencia databa de 1988 (Decreto 74/1988, de 23 de
junio, de distribucin de competencias en materia de personal), y que posteriormente no
se realizaron importantes modificaciones en la materia. Las respectivas estructuras
resultantes se reflejan en el siguiente organigrama (Grfico IV.20):
242
36
humanos. Julio de 1999 (vigente hasta 2002) .
D.G de la Funcin Sv. de Ordenacin

Pblica Normativa
Sv. de Planificacin de
Efectivos y Anlisis
Econmico
Sv. de Relaciones
Laborales
Sv. de Inspeccin de
Personal
Unidad de Prestaciones
Asistenciales y Prevencin
de Riesgos Laborales
D.G de Gestin de Sv. de Gestin de

Recursos Humanos Personal y Provisin
Sv.de Gestin Econmica

de Personal y Relacin
de Puestos de Trabajo
Sv. de Recursos y
Rgimen Jurdico
Sv. de Anlisis y
Sistemas de Informacin
de Personal
Fuente: Decreto 104/1999, de 9 de julio, por el que se modifican parcialmente las estructuras de las Consejeras de la Comunidad
de Madrid y Decreto 260/1999, de 29 de julio, que establece las competencias y estructura de la Direccin General de la Funcin
Pblica y de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos, y modifica parcialmente el Decreto 7/1988, de distribucin de
competencias en materia de personal.
36
Aunque con el Decreto 96/2000, de 26 mayo, la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos
pas a depender de la Consejera de Presidencia y Hacienda, mientras que la Direccin General de la
Funcin Pblica, el Instituto Madrileo de Administracin Pblica y la Direccin General de Calidad de
los Servicios pasaron a depender de una nueva Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin
Local.
243
Esta escisin alter el esquema de relaciones entre agentes y, consecuentemente, las
instituciones que caracterizaban la funcin pblica madrilea. La nueva estructura dual
se justific tanto por criterios funcionales y como por su orientacin a distintos grupos
objetivo.
En el nuevo esquema, la actividad central de la Direccin General de la Funcin Pblica

fue la negociacin colectiva, base de la distribucin competencial entre esta unidad y la
Direccin General de Gestin de Recursos Humanos. De hecho la divisin supuso
especializar una parte importante de la unidad en las relaciones con las organizaciones
sindicales, atendiendo al importante papel que stas tenan en la configuracin del
modelo de funcin pblica de la Comunidad madrilea. Adems de estas actividades, la
Direccin General de la Funcin Pblica se ocup de las actuaciones en materia de
planificacin de efectivos mediante la oferta pblica de empleo, as como de la
elaboracin y seguimiento de los procesos selectivos, tanto del personal funcionario
como laboral (recurdese los precedentes de gestin centralizada de ste ltimo
colectivo, desarrollados desde la unidad central de personal). A estas competencias se le
sumaban las vinculadas a la inspeccin de servicios y al rgimen de incompatibilidades.
En definitiva, esta unidad se orientaba a las competencias vinculadas a las relaciones
externas (tanto con las organizaciones sindicales como con los candidatos a acceder a la
administracin autonmica).
Por su parte, la Direccin General de Gestin de los Recursos Humanos se orient a los
denominados clientes internos, esto es, a las actividades de implicaban relaciones
tanto con las diferentes consejeras como con los propios empleados pblicos. Con
relacin al personal, la actuacin de la Direccin General de Gestin de los Recursos
Humanos abarcaba desde su nombramiento como funcionarios de carrera al desarrollo
de las principales funciones de gestin inmediata, como el reconocimiento de servicios
y antigedad, del grado personal, de situaciones administrativas, entre otras. En relacin
a las consejeras, esta unidad se encargaba de las actuaciones de apoyo, como la
catalogacin de puestos de trabajo y su provisin, la coordinacin de nminas, adems
de centralizar los sistemas de informacin en materia de gestin de personal, incluyendo
el propio registro de personal. Para todo ello, la Direccin General de Gestin de
Recursos Humanos detentaba instrumentos clave como las relaciones de puestos de
trabajo, las plantillas presupuestarias o las actuaciones en materia de estructuras
orgnicas.
A partir de esta divisoria, y recordando que en la etapa anterior se haba creado la

unidad central para temas de calidad, el entramado organizativo vinculado a la gestin
de personal de la Comunidad de Madrid quedaba configurado, dentro de la misma
Consejera de Hacienda, con la Direccin General de Funcin Pblica, la Direccin
General de Gestin de Recursos Humanos y la Direccin General de Calidad de los
Servicios. Se conformaba as la mayor parte de la tecnoestructura que, en el mbito de
la administracin autonmica, actuaba en materia de gestin de personal, organizacin y
calidad.
Aunque la divisin competencial entre unidades no se alter de forma significativa a lo

largo de esta cuarta etapa de desarrollo, s se produjo un cambio destacado en cuanto a
la adscripcin orgnica de stas unidades. Al cabo de aproximadamente un ao de la
anterior modificacin, con el Decreto 96/2000, de 26 mayo, se proceda a una
244
reorganizacin al nivel de consejeras, agrupndose las de Presidencia y Hacienda en un
solo departamento, y crendose la consejera de Justicia, Funcin Pblica y
Administracin Local a fin de potenciar la gestin pblica de estos mbitos
materiales, como se indic en su exposicin de motivos. Como consecuencia de esta
reestructuracin general, y sin que ello significase alteraciones de su estructura interna,
las unidades vinculadas al mbito de la gestin de los recursos humanos se
distribuyeron entre diferentes consejeras. La Direccin General de Gestin de Recursos
Humanos pas a depender de la Consejera de Presidencia y Hacienda, mientras que la
Direccin General de la Funcin Pblica, el Instituto Madrileo de Administracin
Pblica y la Direccin General de Calidad de los Servicios pasaron a depender de la
nueva Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin Local37.
Posteriormente se mantuvo la estructura orgnica bsica de ambas unidades, con la

salvedad de la creacin del Servicio de Prevencin (separado de la anterior Unidad de
Prestaciones Asistenciales y Prevencin de Riesgos Laborales), adscrito a la Direccin
General de la Funcin Pblica (Decreto 260/2001).
El Decreto 155/2001, de 20 de septiembre, volvi a modificar la denominacin de las

consejeras, pero sin apenas incidir en la estructura interna de ambas unidades. Con este
decreto la Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin Local pas a
denominarse Consejera de Justicia y Administraciones Pblicas y la Consejera de
Presidencia y Hacienda se dividi para crear la Consejera de Presidencia y la
Consejera de Hacienda (adscribindose a sta ltima la Direccin General de Gestin
de los Recursos Humanos).
Esta configuracin organizativa se complement con la creacin de sendas direcciones

generales para los mbitos sanitario y docente, siguiendo un criterio desconcentrador
por colectivos homogneos de personal. Mediante el Decreto 313/1999, de 28 de
octubre, por el que se aprueban las competencias y la estructura orgnica de la
Consejera de Educacin, se cre la Direccin General de Recursos Humanos para el
mbito educativo, mientras que por el Decreto 1/2002, de 17 de enero, por el que se
estableca la estructura orgnica de la Consejera de Salud, se atribuan funciones en
materia de personal a la Direccin General de Rgimen Econmico, Infraestructuras y
Recursos Humanos en el mbito sanitario.
En el ao 2002 se aprobaron nuevas normas de estructura que venan a modificar la

organizacin de las dos unidades centrales vinculadas a la gestin de recursos humanos.
Mientras el Decreto 68/2002, de 25 de abril, por el que se establece la estructura
orgnica de la Consejera de Justicia y Administraciones Pblicas consolidaba el
modelo previo de la Direccin General de la Funcin Pblica, en la Direccin General
de Gestin de Recursos Humanos se registraban cambios de mayor alcance. Mediante el
Decreto 62/2002, de 25 de abril, de estructuracin de la Consejera de Hacienda, y el
Decreto 161/2002, de 26 de septiembre, por el que se estableca la estructura orgnica
bsica de la Consejera de Hacienda, se definan los mbitos de actuacin la Direccin
General de Gestin de Recursos Humanos, confirmando su papel clave en la
37
Esta distribucin se desarroll mediante el Decreto 184/2000, de 31 de julio, por el que se establece la
estructura orgnica bsica de la Consejera de Presidencia y Hacienda (para la Direccin General de
Gestin de los Recursos Humanos) y mediante el Decreto 249/2000, de 23 de noviembre, por el que se
establece la estructura orgnica de la Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin Local
(para la Direccin General de la Funcin Pblica).
245
configuracin de la funcin pblica autonmica. El siguiente organigrama (Grfico
IV.21) refleja la estructura orgnica de ambas unidades a finales de la etapa considerada
en la investigacin.
246
humanos. Abril-septiembre del 2002.
D.G de la Funcin Sv. de Ordenacin

Pblica Normativa
Sv. de Planificacin de
Efectivos y Anlisis
Econmico
Sv. de Relaciones
Laborales
Sv. de Inspeccin de
Personal
Sv. de Prevencin
Unidad de Prestaciones
Asistenciales
Sv. de Estructuras
D.G. de Gestin de
Orgnicas y Relaciones
Recursos Humanos
de Puestos de Trabajo
Sv.de Costes de Personal

y Sistemas de
Informacin
Sv. de Rgimen Jurdico

y Registro de Personal
Sv. de Ordenacin de la
Gestin de Personal
Funcionario
Sv. de Situaciones
Administrativas y
Reconocimientos
Sv. de Coordinacin de
Personal Docente y
Sanitario
Fuente: Decreto 68/2002, de 25 de abril, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Justicia y
Administraciones Pblicas. Decreto 62/2002, de 25 de abril, por el que se establece la estructura orgnica bsica de la Consejera
de Hacienda y Decreto 161/2002, de 26 de septiembre, por el que se establece la estructura orgnica bsica de la Consejera de
Hacienda.
247
En la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos se establecan tres reas
funcionales a las que se vinculaban los diferentes servicios en que se estructuraba la
unidad. El Servicio de Estructuras Orgnicas y Relacin de Puestos de Trabajo junto
con el Servicio de Costes de Personal y Sistemas de Informacin se vincularon al rea
de Gestin Econmica de Personal y Sistemas de Informacin. Se agrupaban as las
funciones vinculadas a la elaboracin de las relaciones de puestos de trabajo y plantillas
presupuestarias, la elaboracin del presupuesto de gastos de personal de la Comunidad y
al seguimiento y ejecucin del captulo I, y la administracin del sistema informtico de
gestin de personal, instrumento clave para el desarrollo de actuaciones en la materia.
Al rea de Gestin y Rgimen Jurdico de Personal Funcionario se vincularon el

Servicio de Ordenacin de la Gestin de Personal Funcionario, el Servicio de
Situaciones Administrativas y Reconocimientos y el Servicio de Rgimen Jurdico y
Registro de Personal. La centralizacin del modelo madrileo en lo que se refiere a la
operativa de la gestin de personal se traduca en la asignacin a esta rea de
determinadas actuaciones que en otras administraciones estaban distribuidas entre
departamentos o consejeras. En esta lnea destacaban mbitos concretos como:
- la provisin de puestos de trabajo y los procesos de incorporacin de personal
proveniente de las transferencias (incluyendo desde la tramitacin y autorizacin de
las comisiones de servicios hasta la cobertura interina de puestos de trabajo),
- el reconocimiento del grado personal, la verificacin de datos para el nombramiento
de funcionarios, la declaracin de situaciones administrativas, el reconocimiento de
servicios previos y antigedad,
- la resolucin de recursos administrativos en materia de gestin de personal, el
seguimiento y la ejecucin de sentencias y,
- la gestin del registro de personal de la Comunidad de Madrid y su coordinacin
con el existente en otras administraciones pblicas.
La tercera rea funcional era la de Regmenes Singulares de Personal, incluyendo al

Servicio de Coordinacin de Personal Docente y Sanitario, y su ncleo de actividad se
centraba en aquellas competencias atribuidas a la Direccin General de Gestin de
Recursos Humanos que incidan en los nuevos colectivos de empleados pblicos que
estaba recibiendo la Comunidad. Adems de los contingentes citados y recogidos en la
propia denominacin del servicio, tambin se abordaban desde esta unidad las
actuaciones que incidan en el colectivo de personal procedente de la administracin de
justicia. En cuanto a la concrecin de este conjunto de actividades cabe citar aspectos
como la gestin del captulo I, la elaboracin de relaciones de puestos de trabajo o la
integracin de los colectivos en el sistema informtico de gestin de personal.
Con esta triple divisin en reas funcionales, agrupando a un total de seis servicios, se
completaba la definicin de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos
como unidad central orientada hacia el interior de la organizacin, complementando el
rol de la Direccin General de la Funcin Pblica como unidad orientada al exterior o a
los denominados agentes externos asociados a la materia.
Se consolidaba as un esquema dual que centralizaba reas clave como la planificacin

de costes, las bases del rgimen jurdico del personal, la negociacin colectiva, los
procesos de incorporacin de nuevos empleados pblicos o los canales de transmisin
248
de la informacin relativa a los recursos humanos. Complementariamente se proceda a
la descentralizacin de ciertos mbitos de la gestin ordinaria de los procedimientos
administrativos del personal y se configuraban unidades separadas para la gestin de los
nuevos colectivos transferidos y que disponan de un rgimen jurdico diferenciado del
propio del personal de administracin y servicios.
La caracterizacin del modelo de funcin pblica de la Comunidad de Madrid a lo largo

de esta cuarta etapa estuvo presidida por las actuaciones orientadas a adaptar la
administracin autonmica a la recepcin de los importantes traspasos de personal
asociados a los mbitos de sanidad, educacin y justicia.
El importante crecimiento registrado supuso que el total de personal adscrito a la

Comunidad de Madrid alcanzase la cifra de 80.210 efectivos en 1999, llegando a
134.309 efectivos en 2002. En estas cifras se incluan los distintos colectivos que, con
regmenes jurdicos diferenciados, se incorporaron durante esa cuarta etapa a la
administracin autonmica. Dentro de ese conjunto, el colectivo de personal adscrito a
consejeras y organismos autnomos experiment un crecimiento destacado, tal y como
se refleja en el siguiente grfico (Grfico IV.22).
Grfico IV. 22. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1999-2002).
50.000
39.849
40.000 37.574
36.754
33.700
30.000
20.000
10.000
0
1999 2000 2001 2002
El crecimiento en volumen de personal de este colectivo, del orden del 9% en el

ejercicio 2000, debe asociarse al refuerzo de los servicios centrales con personal
249
reclutado por la propia administracin autonmica puesto que, en la mayor parte de los
casos, las transferencias de colectivos de personal asociados a servicios finalistas no
fueron acompaadas de las correspondientes dotaciones para su gestin.
En cuanto a la normativa aplicable al proceso de incorporacin de efectivos procedentes

de otras administraciones cabe apuntar la modificacin del artculo 55 de la Ley 1/1986,
de 10 de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid, realizada mediante la
Ley 13/2002, de 20 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Con esta
modificacin se adecuaba el rgimen de movilidad administrativa a la normativa bsica
estatal y a la realidad de la funcin pblica madrilea, suavizndose la distincin entre
funcionarios propios y funcionarios procedentes de otras administraciones que haba
caracterizado los primeros aos de la funcin pblica de la Comunidad.
En cuanto a dimensiones del contingente resultante, y reflejando un importante

incremento en la complejidad de la gestin, el colectivo de personal de consejeras y
organismos autnomos pas de representar casi la totalidad del contingente autonmico
a inicios de la tercera etapa, a menos de la mitad del conjunto de empleados pblicos a
inicios de la cuarta etapa, y a menos de un tercio a finales de sta. El siguiente cuadro
(Cuadro IV.2) muestra los cambios producidos en la composicin del conjunto de
empleados pblicos de la Comunidad de Madrid.
Cuadro IV.2. Los colectivos de personal de la Comunidad de Madrid (1999-2002).
Personal de Otros % Personal de

consejeras y OOAA colectivos Total consejeras y OOAA
1999 29.784 39.602 69.386 42,9 %

2000 31.724 41.054 72.778 43,6 %
2001 38.478 42.063 80.541 47,8 %
2002 39.849 94.460 134.309 29,7 %
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos facilitados por la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la
En correspondencia con estas modificaciones en la composicin de la funcin pblica se

introdujeron importantes transformaciones en los rganos centrales de gestin de
personal que, a lo largo de esta cuarta etapa, iniciaron y consolidaron una estructura
dual materializada en la Direccin General de la Funcin Pblica y la Direccin General
de Gestin de Recursos Humanos.
Esta modificacin orgnica comentada en el apartado anterior respondi a un cambio de

estrategia con relacin a las actuaciones emprendidas en el mbito de personal. Con ello
se pretenda separar el mbito de la negociacin colectiva, tan destacado por la
importante presencia de personal laboral en la Comunidad, del mbito ms propio de
gestin y de relacin con las consejeras y organismos autnomos, que pretenda
alejarse de influencias externas para centrarse en la necesaria adecuacin organizativa
para recepcionar los nuevos contingentes de personal.
250
La segunda legislatura de Ruiz-Gallardn, que abarca la mayor parte de esta cuarta
etapa, supuso tambin un cambio de estilo en el mbito de la negociacin colectiva, con
un endurecimiento de las relaciones con las organizaciones sindicales que coincidi con
la aparicin de tensiones entre stas. En paralelo aparecan sindicatos de carcter
corporativo bastante proclives a las posiciones de la formacin poltica que diriga la
Administracin de la Comunidad de Madrid. Mientras desapareca la estrategia de
unidad de accin de los sindicatos de clase, UGT y CCOO, que alternativamente
quedaban fuera de alguno de los convenios colectivos38, cobraban fuerza otras
formaciones sindicales como la Coalicin Sindical Independiente de Trabajadores
Unin Profesional (CSIT-UP) y Confederacin de Sindicatos Independientes y Sindical
de Funcionarios (CSI-CSIF) o la FUCAM (Funcionarios de la Comunidad de Madrid).
En este proceso, la utilizacin del trmino organizaciones sindicales firmantes de los
acuerdos en lugar de organizaciones sindicales con mayor implantacin, condujo a la
potenciacin de los citados sindicatos que, en virtud de su adhesin a los convenios
colectivos, obtuvieron ventajas en cuanto a liberados sindicales y subvenciones, y
entraron a participar en la gestin del modelo de funcin pblica autonmico.
Esto contribuye a explicar que, a pesar de la todava importante presencia sindical, su

peso efectivo en la formulacin de las lneas de accin en materia de gestin de recursos
humanos tendi a reducirse. Ejemplo de ello fue tanto su salida de los Tribunales de
Seleccin de funcionarios como la aceptacin del complemento de productividad, a
implantar en 2003, en el Acuerdo Sectorial para personal funcionario vigente, una
cuestin tradicionalmente rechazada por los sindicatos (Villoria, 2002). En otros
trminos, frente a la prioritaria bsqueda de la paz social que haba caracterizado las
etapas anteriores, en esta cuarta etapa se desarroll una estrategia que supuso tanto el
refuerzo de la posicin negociadora los representantes de la Comunidad como el
alejamiento de las organizaciones sindicales de la gestin directa de personal.
La actividad vinculada a la negociacin colectiva cobr as un nuevo impulso apoyado

con la divisin competencial y la especializacin de la Direccin General de la Funcin
Pblica, reflejando como este mbito de actuacin segua siendo prioritario. En la
presentacin de la recopilacin sobre Normativa convencional del personal laboral y
funcionario al servicio de la Comunidad de Madrid (2001-2003), la Consejera de
Justicia y Administraciones Pblicas comentaba, aunque a modo enunciativo, como el
dilogo constante con las organizaciones representativas (del personal), se ha
convertido en un elemento crucial de la cultura organizativa de esta Administracin
(2001: 5).
Pero si la importancia de la negociacin colectiva y del papel de los sindicatos en la

conformacin de la funcin pblica madrilea provena de la composicin del
contingente de personal y del importante predominio del colectivo con vinculacin
laboral, en esta cuarta etapa se produjo una importante transformacin que alterara el
equilibrio vigente. A las importantes incorporaciones de colectivos vinculados a las
nuevas competencias en educacin, sanidad y justicia, con caractersticas propias y
diferenciadas, cabe aadir la renovada apuesta por la funcionarizacin del empleo
pblico de la Comunidad de Madrid.
38
As, Comisiones Obreras no firm el Convenio Colectivo para el personal laboral de la Comunidad de
Madrid para los aos 2001, 2002 y 2003, ni tampoco el Acuerdo de 29 de junio de 2001, de la Mesa
Sectorial de condiciones de trabajo del personal funcionario de administracin y servicios de la
Administracin General de la Comunidad de Madrid y sus organismos autnomos.
251
Aunque el tema de la funcionarizacin del empleo pblico haba aparecido en diversas
ocasiones en la agenda poltica, bsicamente a partir del impacto de la Sentencia del
Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, todava no se haba traducido en
actuaciones concretas. En esta cuarta etapa, y contando con el apoyo de los sindicatos
firmantes del Convenio Colectivo para el Personal Laboral para el ao 2000, se
estableci la operativizacin del proceso a partir del anlisis de los puestos de trabajo
que deban ser modificados en lo referente a su vnculo jurdico, as como los
mecanismos selectivos especficos para facilitar la adquisicin de la condicin de
funcionario al personal laboral fijo que los ocupase. El reflejo normativo de esta
actuacin se concret en la Ley 18/2000, de 27 diciembre, de medidas fiscales y
administrativas, mediante la cual se procedi a modificar la Ley 1/1986 de Funcin
Pblica para crear el apoyo normativo a los mecanismos necesarios para llevar a cabo
actuaciones orientadas a la funcionarizacin del empleo pblico autonmico.
El despliegue de esta norma se plasm en el Decreto 149/2002, de 29 de agosto, por el

que se regulaba el procedimiento para la adquisicin de la condicin de funcionario por
el personal laboral al servicio de la Administracin de la Comunidad de Madrid, con el
que se vena a concretar una transformacin importante del colectivo de empleados
pblicos autonmicos. En el artculo 7 de este decreto, as como en el anexo que lo
detalla, destacaba la concrecin del proceso de reconversin de personal laboral a
personal funcionario de los puestos de titulados superiores generalistas (especialidades
Jurdica, Econmica y Ciencias Polticas y Sociologa). El proceso de transformacin
prevea que estos puestos pasasen a formar parte de un cuerpo especfico del grupo A, el
Cuerpo Superior de Gestin, y no del Cuerpo de Tcnicos Superiores. Las implicaciones
de esta particularidad deben buscarse en lo dispuesto por el artculo 39.1 de la Ley
1/1986, de 10 de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid donde, al
comentar las funciones de los cuerpos, se indica:
Las funciones y titulacin que corresponden a los Cuerpos de Administracin
General son las siguientes:
a) Corresponde al Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General
la realizacin de actividades administrativas de nivel superior y de carcter
directivo, incluyendo las de inspeccin, ejecucin, control, estudios,
propuestas, asesoramiento y otras similares.
b) Corresponde al Cuerpo Superior de Gestin la realizacin de actividades
administrativas de gestin de nivel superior.
Ello supona acotar las posibilidades de acceso a puestos directivos al colectivo de

personal laboral funcionarizado por esta va, quedando dichos puestos reservados a los
empleados pblicos pertenecientes al Cuerpo de Tcnicos Superiores, bsicamente
personal seleccionado por la propia Comunidad. Ello debe enmarcarse en el contexto de
una tradicin administrativa autonmica que, para el mbito de los funcionarios, y a
tenor del contexto en el que surgi y desarroll, era reticente a la incorporacin masiva
de nuevos contingentes a travs de mecanismos extraordinarios. A modo de mecanismo
de proteccin de los ingresados mediante las propias oposiciones, se planteaban
constricciones a las nuevas llegadas de personal por otras vas, justo en un momento en
el que se incorporaban un gran nmero de nuevos empleados por la asuncin de nuevas
competencias.
252
La interpretacin de esta reserva debe contextualizarse en un creciente corporativismo
de este colectivo, un fenmeno que ya haba surgido en etapas anteriores de la funcin
pblica madrilea. As, aunque se mantena la discrecionalidad en el nombramiento de
los puestos superiores de la escala funcionarial, empez a consolidarse un cierto control
por parte de los cuerpos de la Comunidad de dichos nombramientos. Ejemplo de ello
fue el cada vez mayor nmero de directores generales que eran funcionarios de cuerpos
propios, y los nombramientos de los puestos superiores de administracin general en las
consejeras que eran controladas casi monopolsticamente por funcionarios del Cuerpo
de Tcnicos Superiores (Villoria, 2003). La composicin de la estructura directiva de las
dos unidades vinculadas a la gestin de los recursos humanos (Direccin General de la
Funcin Pblica y Direccin General de Gestin de Recursos Humanos) reflejan estas
dinmicas.
En paralelo a la puesta en marcha del proceso de funcionarizacin, durante esta etapa se

continu con la convocatoria anual de oferta de empleo pblico. La composicin de
stas ofertas, atendiendo al vnculo laboral, reflej el importante cambio de tendencia,
con una importante previsin de entrada de personal funcionario que supona ya ms de
dos terceras partes del total de plazas ofertadas externamente.
100%
24,8
43,9
75%
67,6
72,7
Plazas
50% funcionario
75,2
Plazas laboral
56,1
25%
32,4
27,3
0%
1999 2000 2001 2002
1999 2000 2001 2002

OFERTA EMPLEO PBLICO
Plazas funcionario 564 1.111 2.163 1.978

Plazas laboral 1.711 1.420 814 950
Total de plazas convocadas 2.275 2.531 2.977 2.928
Fuente: Pgina web de la Direccin General de la Funcin Pblica, Consejera de Justicia y Administraciones Pblicas
(www.comadrid.es/funcion_publica/seleccion_personal).
253
Estos cambios en los vnculos laborales de la oferta de empleo pblico, asociados a la
estrategia de funcionarizacin, se enmarcaban en el creciente nmero de vnculos
laborales del personal al servicio de la administracin madrilea. As, adems de los
colectivos de personal funcionario y laboral, se le aadan los crecientes contingentes de
personal docente y sanitario y, en la fase final de la etapa, el personal de justicia. En este
contexto, la convocatoria de plazas de administracin general, por grupos de
adscripcin, sigui las dinmicas precedentes (Grfico IV.24).
350
300 49
9
16
250
36 Grupo A
11
200 Grupo B
38
33 Grupo C
150
12
54 18 241
Grupo D
100
156
106
50 89
0
1999 2000 2001 2002
Decreto 53/2000, Decreto 51/2001 y Decreto 44/2002.
Para la gestin de esta creciente complejidad se abord la actualizacin y consolidacin

de diferentes instrumentos de gestin como las bases de datos y los sistemas de
informacin de personal, simplificando ciertos procedimientos administrativos en
materia de recursos humanos, o actuando sobre los procesos de elaboracin y
modificacin de las relaciones de puestos de trabajo y sobre las plantillas
presupuestarias. Este proceso constituy el ncleo de actividad de la Direccin General
de Gestin de Recursos Humanos, como nuevo actor en el modelo de funcin pblica
autonmico, separado de la Direccin General de Funcin Pblica tal y como se
coment en el apartado anterior.
Las actividades de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos a lo largo de

esta cuarta etapa reflejaron en buena medida las transformaciones y los nuevos retos que
254
planteaba la configuracin de la funcin pblica madrilea. Como actuaciones
destacadas cabe apuntar el diseo y definicin de una renovada aplicacin informtica
de gestin (SIRIUS), que adems de abarcar al personal de administracin y servicios se
haca extensiva a los nuevos colectivos de personal que se incorporaban a la Comunidad
(personal docente, sanitario estatutario y personal de la administracin de justicia).
Precisamente la gestin de las nuevas entradas fue uno de los aspectos centrales de la
actividad desarrollada por las diferentes reas funcionales que configuraban la
Direccin General de Gestin de Recursos Humanos. Ello se concret en actuaciones
como la coordinacin de los traspasos de medios personales vinculados a las
competencias asumidas, con la creacin de nuevos puestos de trabajo y la modificacin
de las relaciones de puestos existentes, y todo aquello asociado a su integracin en el
sistema de gestin de recursos humanos de la Comunidad. Esta integracin bsica, sin
embargo, respetaba las singularidades de los nuevos colectivos a travs de la creacin
de unidades especializadas para su gestin ad hoc, habida cuenta de sus regmenes
jurdicos diferenciados.
Este proceso de especializacin por colectivos se dio tambin en un contexto de

relajamiento de la centralizacin que haba caracterizado la gestin de recursos
humanos. A modo de ejemplo, se impulsaron iniciativas como la desconcentracin de
los procesos de provisin de puestos de trabajo en las respectivas consejeras, o el
proyecto de desconcentracin de la aplicacin informtica INVESDOC para la custodia
y archivo de los expedientes de personal funcionario.
Como se indicaba en el Decreto 50/2001, de 6 de abril: se ha estimado conveniente

realizar un nuevo reparto de determinadas competencias en esta materia, competencias
que hasta el momento residan bsicamente en la entonces Consejera de Hacienda,
actualmente Consejera de Presidencia y Hacienda. (...) por el presente Decreto se
atribuye a las respectivas Consejeras de la Administracin Autonmica la competencia
para el nombramiento, toma de posesin y cese de los funcionarios interinos, as como
competencias en materia de convocatorias para la seleccin de funcionarios interinos.
En la misma lnea, la Ley 14/2001, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y
administrativas, modificaba el artculo 49 de la Ley 1/1986, de la Funcin Pblica de la
Comunidad de Madrid, estableciendo, entre otras, que para la provisin de puestos de
trabajo adscritos a funcionarios: las convocatorias para la provisin de puestos de
trabajo, tanto por concurso como por libre designacin, se aprobarn por el Consejero
respectivo. Asimismo, corresponder al titular de cada Consejera la resolucin de las
mismas, previo informe de la Consejera de Hacienda.
Ntese, sin embargo, que se mantenan centralizadas las funciones clave de gestin,
como reflejo de una trayectoria previa que tenda a adaptarse a la nueva realidad y,
especialmente, a las nuevas dimensiones de la administracin autonmica. Mientras los
rganos transversales de personal (Direccin General de la Funcin Pblica y Direccin
General de Gestin de Recursos Humanos) centralizaban las funciones clave, como la
planificacin de costes, las bases del rgimen jurdico, la negociacin colectiva, los
procesos de incorporacin de nuevos empleados pblicos o los canales de transmisin
de la informacin relativa a los recursos humanos, una parte importante de la gestin
ordinaria de los procedimientos administrativos del personal se transfera a las
respectivas consejeras.
255
Con estas transformaciones, la cuarta etapa confirmaba el proceso de transformacin del
modelo de gestin de recursos humanos, especialmente en lo que atae a la composicin
del contingente de personal y a la estructura y estrategias desarrolladas por las unidades
centrales responsables del mbito. Cuestin a parte era la efectiva alteracin de las
instituciones vigentes, esto es, de las reglas del juego que servan de referencia a los
principales actores involucrados en la configuracin del modelo de funcin pblica
autonmico y que, atendiendo a la inercia institucional, requeran de ms tiempo para su
transformacin efectiva.
IV.5.4.- El anlisis de la cuarta etapa.
La cuarta etapa de configuracin de la institucin denominada funcin pblica

autonmica se corresponde con la V legislatura, que se inicia con la consolidacin del
equipo directivo del Partido Popular en el Gobierno de la Comunidad de Madrid. A lo
largo de esta etapa, y superada la crisis econmica, se produjo un cambio destacado en
la orientacin del discurso de la contencin del gasto pblico hacia la asuncin de las
nuevas competencias que se estaban haciendo efectivas, configurando un nuevo
horizonte competencial para la Comunidad.
Recuperando la vertiente de anlisis de polticas pblicas del modelo analtico

propuesto, esta situacin se puede interpretar como un nuevo equilibrio, con variaciones
en el flujo de problemas a afrontar (problem stream), en lo que se refiere a la definicin
de los retos a afrontar por la autonoma, y que incidan tambin en la issue image de la
gestin de los recursos humanos. Ello coincida con la modificacin en el flujo de
poltica (political stream), por la presin del nuevo equipo directivo para preparar la
organizacin pblica para abarcar el nuevo techo competencial. A ello se sumaban las
presiones provenientes del entorno poltico del Partido Popular en cuanto al enfoque de
gestin del presidente autonmico, en especial en lo referente a la negociacin con las
organizaciones sindicales. Estas presiones pueden interpretarse, aunque con reservas,
como la influencia de la dimensin ideolgica sobre la gestin de los recursos humanos,
estableciendo modificaciones en cuanto al estilo desarrollado en este mbito respecto de
la etapa anterior.
En este contexto, y an si darse un cambio en la esfera poltica, se produjo una

reorientacin del modelo de funcin pblica auspiciada tanto por presiones exgenas
que demandaban mayor firmeza ante las organizaciones sindicales (en sintona con la
estrategia desarrollada desde el Estado), como por presiones endgenas, a partir de la
consolidacin de determinados cuerpos de funcionarios en posiciones clave de las
unidades transversales (y entre ellas las vinculadas a la gestin de recursos humanos).
En paralelo, la asuncin de las nuevas competencias, con el correspondiente traspaso de

contingentes de personal, supuso un cambio importante en el modelo de organizacin
autonmico. El crecimiento del peso relativo del captulo I con relacin al presupuesto
as lo refleja, como corresponde a una administracin que asumi competencias
intensivas en personal como educacin, sanidad y justicia. Estos cambios en la
composicin del colectivo de empleados pblicos de la Comunidad de Madrid alteraron
la institucin, incrementando la diversidad de valores y perspectivas en cuanto a gestin
de recursos humanos se refiere. La especificidad de los contingentes de personal
256
asociados a las nuevas competencias condujo a la creacin de unidades especializadas
para su gestin (en los mbitos sanitario y educativo), en el marco de un proceso de
descentralizacin de mayor alcance, aunque stas no fueron las nicas variaciones en el
policy domain.
La transformacin de mayor alcance que se dio en esta cuarta etapa, y que se interpreta
como reflejo de una verdadera transformacin institucional, fue la divisin del mbito
analizado en dos grandes unidades: la Direccin General de la Funcin Pblica y la
Direccin General de Gestin de los Recursos Humanos. Esta escisin orgnica se
consolid con la adscripcin de cada una de estas unidades a una consejera distinta:
Consejera de Justicia, Administraciones Pblicas y Consejera de Hacienda,
respectivamente. Pero ms relevante que la modificacin estructural fue la definicin de
dos espacios de actuacin especializados, configurando dos redes de actores separadas
que, aunque coordinadas internamente, segmentaban los grupos objetivo a los que se
dirigan sus estrategias de actuacin.
Siguiendo esta divisoria, la Direccin General de la Funcin Pblica se concentr en los

mbitos de seleccin y, especialmente, negociacin colectiva, configurando un policy
subsystem diferenciado del resto de mbitos de gestin. En este ltimo mbito se
produjo un importante reequilibrio de poder, con el fortalecimiento de las posiciones de
los representantes de la administracin frente a las principales centrales sindicales, que
abandonaban la estrategia de unidad de accin, mientras se reforzaban formaciones
sindicales de carcter ms corporativo. Estos cambios pueden interpretarse, adems,
como reflejo de las presiones polticas que reciba el ejecutivo autonmico por parte del
Gobierno del Estado, como uno de los pocos ejemplos, e incluso sometido a diferentes
lecturas, de la influencia del factor poltico sobre las actuaciones emprendidas en
materia de gestin de recursos humanos.
Paralelamente se operativizaban los tantas veces anunciados procesos de

funcionarizacin del personal laboral. La definicin del marco normativo de la
transformacin y de los mecanismos para hacerla efectiva apuntaban a la creacin de un
nuevo contingente de personal con ciertas particularidades que, ya de entrada, se
diferenciaba del colectivo funcionarial establecido. Esta transformacin promovida
desde la propia administracin autonmica tambin se reflej en la composicin de la
oferta pblica de empleo, que cambi paulatinamente las proporciones de personal
laboral y funcionario, aunque manteniendo la lnea establecida en cuanto a la oferta de
plazas de personal funcionario de administracin general (con el habitual predominio de
los grupos de auxiliares administrativos y titulados superiores).
Tanto la concrecin de estos procesos de funcionarizacin como los procesos de

provisin de puestos de trabajo, dan buena cuenta de la creciente importancia de la
estructura de cuerpos y, en especial, del Cuerpo de Tcnicos Superiores. Procedentes de
procesos similares de socializacin y con dinmicas de autorefuerzo, muchas veces de
carcter corporativo, estos agentes jugaron un papel clave en la difusin y consolidacin
de las instituciones. A modo de comunidad epistmica, los miembros de este cuerpo
jugaron un papel destacado en la consolidacin del modelo autonmico de gestin de
recursos humanos, un modelo que tenda, a su vez, a asimilarse al existente en la
257
Para el mbito de actuacin de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos,
se configuraba un nuevo policy subsystem en el que destacaba el papel de las consejeras
como grupo-objetivo. Desde su posicin de gestor haca los clientes internos, esta
unidad jug un destacado papel en la configuracin de un nuevo reparto de funciones,
centralizando los elementos clave de la configuracin del modelo de funcin pblica
mientras que la gestin ordinaria de los procedimientos administrativos de personal se
transfera a las respectivas unidades de las consejeras.
La centralizacin y simplificacin de determinados procedimientos en materia de

gestin de recursos humanos, la consolidacin de determinados instrumentos como las
relaciones de puestos de trabajo o las bases de datos y los sistemas de informacin de
personal centralizados, consolidaron el papel de la Direccin General de Gestin de
Recursos Humanos. Con ello se ajustaba la institucin para afrontar los retos de gestin
vinculados a la incorporacin de los importantes contingentes de personal asociados a
las nuevas competencias, cuestin que centr buena parte de la actividad y de la agenda
poltica en el mbito de la gestin de los recursos humanos.
El resultado puede interpretarse como una verdadera transformacin institucional, por lo

que supone de modificacin del ajuste entre valores, normas, procesos, estructuras,
rutinas y, en definitiva, de reglas del juego en el mbito de la gestin de recursos
humanos. La redefinicin de las redes de actores vinculados a cada mbito de actuacin,
junto con la transformacin en el tipo de interrelaciones y en el papel a jugar por cada
agente, permiten sustentar el argumento del cambio institucional. Cambio que, sin
embargo, debe situarse dentro de una estrategia de modificacin incremental de la
institucin, por lo temprano de su realizacin y atendiendo a los ritmos de consolidacin
que se asocian a este tipo de arreglos.
En todo caso cabe destacar el papel de emprendedor institucional o institutional

entrepreneur que jug la administracin autonmica en esta transformacin, con una
clara estrategia de ajuste de su organizacin para facilitar la transformacin de modelo
con el que deba afrontar la recepcin de las nuevas competencias y contingentes de
personal asociados. A travs de un proceso de exploracin institucional, asumiendo un
riesgo calculado, el Gobierno de la Comunidad de Madrid opt por generar un flujo de
polticas que condujo, a partir de diversas modificaciones estructurales, a la
configuracin de un nuevo entorno para gestionar la funcin pblica autonmica.
La conjuncin de esta estrategia, unida a las variaciones producidas en el mbito de la

poltica (political stream) y de la visin del problema (problem stream), favoreci la
transformacin comentada. Se gener as una situacin de innovacin institucional,
iniciando un nuevo proceso de institucionalizacin de los arreglos que no debe obviar el
peso de los precedentes, atendiendo a las dinmicas de path dependence ya comentadas
(especialmente en lo referente a la relacin entre los rganos transversales y las dems
consejeras, as como con los diferentes agentes vinculados).
Estas modificaciones se combinaban con otras dinmicas de cambio de la

administracin autonmica como los procesos de externalizacin que, especialmente en
esta cuarta etapa, empezaron a ofrecer sus resultados configurando mbitos
diferenciados en cuanto a la gestin de sus recursos humanos. De esta forma variaban el
alcance efectivo de las polticas emprendidas desde las unidades centrales de funcin
258
pblica antes comentadas, aunque mantenan su destacado papel en el seno de la
organizacin autonmica.
El resultado, en trminos de institucionalizacin, se enfrentaba con una ruptura

previsible en el mbito de la direccin poltica, a partir de la anunciada promulgacin de
Ruz-Gallardon como candidato a la Alcalda de Madrid. El hecho que el presidente de
la Comunidad Autnoma durante las dos legislaturas con Gobierno del Partido Popular
anunciase la preparacin de su marcha supona una alteracin en los niveles directivos
de la administracin autonmica, un recambio de personas que no poda dejar de influir
en el conjunto de iniciativas impulsadas. En el momento de redactar estas lneas todava
estaba por esclarecer cmo ello incidira en el mbito de la gestin de los recursos
humanos y, por ende, a la propia institucin que se ha denominado funcin pblica
autonmica para el caso de la Comunidad de Madrid.
259
260
V.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
GENERALITAT DE CATALUNYA.
261
262
V.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
GENERALITAT DE CATALUNYA.
V.1.- PRESENTACIN DEL ESTUDIO DE CASO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. __________ 264

V.2.- LOS INICIOS (1979-1982): EL RESTABLECIMIENTO DE LA GENERALITAT Y LA CONSTRUCCIN
DE LA ADMINISTRACIN AUTONMICA. ___________________________________________ 265
V.2.1.- El contexto inicial de referencia. ______________________________________ 266
V.2.2.- La estructura organizativa vinculada a la gestin de los recursos humanos.____ 270
V.2.3.- Las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos. ____________ 273
V.2.4.- El anlisis de la etapa inicial. ________________________________________ 279
V.3.- LA SEGUNDA ETAPA (1982-1993): EL DESARROLLO Y LA CONSOLIDACIN DEL MODELO. _ 281
V.3.1.- El contexto de referencia. ___________________________________________ 282
V.3.4.- El anlisis de la segunda etapa. ______________________________________ 296
V.4.- LA TERCERA ETAPA (1993 - 2000): LOS PROGRAMAS DE MODERNIZACIN Y LA
TRANSFORMACIN DEL MODELO. _______________________________________________ 300
V.4.4.- El anlisis de la tercera etapa. _______________________________________ 328
V.5.- LA CUARTA ETAPA (2000 - 2002): EL CAMBIO DE ORIENTACIN Y UN NUEVO IMPULSO
MODERNIZADOR. ___________________________________________________________ 333
V.5.2.- La estructura organizativa vinculada a la gestin de los recursos humanos ____ 339
V.5.4.- El anlisis de la cuarta etapa. ________________________________________ 350
263
V.1.- Presentacin del estudio de caso de la Generalitat de Catalunya.
La presentacin del anlisis estudio de caso de la Administracin de la Generalitat de

Catalunya pretende ofrecer una aproximacin ms concreta a los condicionantes y
procesos de configuracin de las instituciones y de las polticas pblicas de las
comunidades autnomas en lo referente a la gestin de sus recursos humanos. La
singularidad del caso cataln facilita su contraste con el anterior estudio de caso, el de la
Administracin de la Comunidad de Madrid, atendiendo a las diferencias de contexto,
instituciones, procesos de polticas pblicas y actores que han condicionado la
conformacin de sus respectivos modelos de funcin pblica.
A los criterios de seleccin del estudio de caso, comentados en el apartado de

metodologa, cabe aadir el destacado papel de la Generalitat de Catalunya en el
desarrollo del modelo de Estado de las Autonomas, donde se constituy como un
referente para buena parte del resto de administraciones autonmicas. La rpida
asuncin competencias y los ritmos de crecimiento de sus dotaciones de personal y las
diferentes redes de actores implicados, junto con una explcita voluntad de diferenciarse
de la Administracin General del Estado, son algunos de los condicionantes previos
para la configuracin del sistema autonmico de funcin pblica.
El anlisis de las instituciones que caracterizaron el mbito de la gestin de recursos

humanos en el caso de la Generalitat de Catalunya permiten ilustrar la capacidad de
permanencia de determinadas normas, reglas, valores, estructuras y rutinas de
funcionamiento surgidas de decisiones tomadas en los momentos iniciales, y
consolidadas posteriormente a partir de la funcionalidad que cumplan. En cuanto al
anlisis los procesos de polticas pblicas y de las situaciones de cambio potencial, los
intentos de transformacin del sistema autonmico de funcin pblica en el marco de
distintos programas de modernizacin permiten mostrar tanto la importancia de los
liderazgos emprendedores como las dificultades con las que se encontraron al no contar
con un apoyo sostenido ni desplegar una lnea consistente a lo largo de todo el periodo,
frente a las inercias de las instituciones vigentes.
La exposicin del estudio de caso se inicia con una descripcin de las principales etapas
en que se puede dividir la evolucin de la funcin pblica de la administracin
autonmica catalana. A partir de una visin general de la evolucin del sistema de
funcin pblica de la Generalitat de Catalunya, la identificacin de las fases se
corresponde tanto con los estadios de consolidacin de la institucin que permite
caracterizarlo como con los cambios de estilo en cuanto al modelo de gestin.
Concretamente se han identificado cuatro fases que responden a los momentos de:
a) restablecimiento de la Administracin de la Generalitat de Catalunya y

recepcin de los primeros paquetes competenciales, punto de partida del proceso
de construccin del sistema de gestin de sus recursos humanos,
b) despliegue autonmico, recepcin de los contingentes de personal ms
importantes y fase prolongada de estabilizacin de la direccin de la funcin
pblica, que constituyen el primer estadio de consolidacin de la institucin,
c) dentro de la estabilidad del partido en el gobierno, cambios destacados en la
direccin del mbito de la funcin pblica, irrupcin de los programas de
264
modernizacin y surgimiento de destacadas iniciativas orientadas a transformar
el modelo, pero sin un apoyo poltico sostenido que permita consolidar la lnea
de actuacin,
d) cambios destacados en la direccin del mbito de la funcin pblica y
reorientacin de la estrategia modernizadora, relegando el mbito de la gestin
de recursos humanos, aunque con destacadas reestructuraciones que apuntan a
una modificacin de la estrategia desarrollada.
La presentacin de las cuatro etapas en que se ha dividido el estudio de caso se realiza

siguiendo el esquema apuntado en la metodologa, a modo de estructura bsica para
sistematizar la recopilacin y exposicin de datos. Siguiendo este esquema, para cada
una de las etapas se incluyen tres subapartados de descripcin: del contexto de
referencia, de la estructura orgnica vinculada a la gestin de recursos humanos y de las
caractersticas del modelo de funcin pblica de cada etapa. Estos subapartados
descriptivos se complementan, para cada fase, con otro de anlisis, en el que se apuntan
diversos argumentos sobre la configuracin de la institucin y las situaciones de cambio
en las polticas pblicas durante el periodo. Este anlisis representa una primera
aplicacin del modelo analtico, a modo apoyo a la descripcin de cada una de las fases,
previa a la reflexin de carcter ms conceptual que se presenta en el captulo de las
conclusiones, de forma comparada a partir de las perspectivas analticas consideradas.
Con esta estructura se pretenden aportar parmetros para la reflexin y valoracin de las
transformaciones de la funcin pblica de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya a partir del modelo analtico que se ha definido en el planteamiento de la
investigacin.
V.2.- Los inicios (1979-1982): el restablecimiento de la Generalitat y el

diseo de la administracin autonmica.
Esta etapa inicial de configuracin de la administracin autonmica se caracteriz por la

inestabilidad, la incertidumbre y el crecimiento por acumulacin de nuevas
competencias, siguiendo el impulso inicial asociado a la recuperacin del autogobierno.
Para el mbito de la gestin de los recursos humanos la importancia de esta etapa inicial
reside en el surgimiento de las primeras dinmicas de gestin de los recursos humanos
adaptadas a un contexto de aluvin de nuevos contingentes de empleados pblicos de
distinta procedencia. Con una clara orientacin a intentar ordenar el proceso se aprob
la primera ley en la materia, contestada por parte del Estado mediante un recurso de
inconstitucionalidad. Sin embargo, ms all de estos intentos por establecer un claro
direccionamiento en el proceso, lo incipiente y precario de las estructuras centrales,
frente al volumen de unidades y colectivos de empleados incorporados, favorecieron los
procesos de importacin de mecanismos y estructuras provenientes de las
administraciones desde las que se producan los traspasos, con un claro predominio de
la influencia de la Administracin General del Estado.
265
V.2.1.- El contexto inicial de referencia.
Con el Real Decreto-Ley 41/1977, de 29 de septiembre, sobre restablecimiento

provisional de la Generalitat de Catalunya, se inici la puesta en marcha de la
administracin autonmica, crendose en primera instancia la Presidencia de la
Generalitat y el Consejo Ejecutivo, como rganos de gobierno y administracin durante
el perodo transitorio hasta la promulgacin del Estatuto de Autonoma. De stos inicios
cabe destacar la importancia de los referentes republicanos, puesto que la Generalitat
era la nica institucin con estos orgenes que se reestableca, fruto de un pacto de
Estado, antes de que se aprobase la propia Constitucin Espaola. En el proceso anterior
a la aprobacin del Estatuto, destac para el mbito de anlisis el restablecimiento de la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya (con el Decreto de 14 de mayo de
1979), como organismo que deba actuar en los mbitos de la seleccin, la formacin de
los empleados pblicos de Catalunya (y no slo los de la Generalitat) y en la
investigacin en materia de administracin y funcin pblica. En diciembre de ese
mismo 1979 apareca tambin el primer nmero del Diari Oficial de la Generalitat de
Catalunya (DOGC), con el mismo encabezado de la publicacin homnima de la II
Repblica.
Resulta significativo que al conmemorar el 25 aniversario del restablecimiento de la

Generalitat de Catalunya, Jordi Pujol recordase las palabras del presidente Tarradellas
cuando deca que l era el 115 presidente de la Generalitat. Con ello se quera enfatizar
que nosotros no somos de anteayer, ni somos el resultado como se ha dicho- de una
decisin administrativa o poltica, que se toma por tctica, por electoralismo o por lo
que sea porque con aquel Decreto de 29 de septiembre de 1977 haba un
reconocimiento, primero, de la personalidad histrica de Catalunya; segundo, de la
personalidad poltica de Catalunya, y tercero, del reconocimiento del hecho diferencial
de Catalunya (discurso de Jordi Pujol realizado en el Palau de la Generalitat el 30 de
septiembre de 2002, en ocasin del 25 aniversario del restablecimiento Generalitat).
Este rasgo diferencial y de continuidad marc una parte del discurso poltico que
dirigira la accin del gobierno autonmico en la mayor parte de su evolucin reciente.
En esos inicios, sin apenas competencias, sin ingresos propios y sin un cuerpo de
funcionarios profesionales, el aspecto ms destacado de la etapa denominada de
Gobierno provisional o de la Generalitat reestablecida fueron los pactos y acuerdos de
las comisiones mixtas que negociaron los traspasos de competencias.
Con el Real Decreto 2.453/1977 se establecieron dos comisiones mixtas con el objetivo
de proponer, al Gobierno y a la Generalitat, los acuerdos sobre transferencias de
funciones, actividades y servicios de la competencia del Estado y de las diputaciones a
la emergente autonoma. Con ello se iniciaba el proceso de traspaso de competencias y
recursos, tanto materiales como humanos que, durante 1978 y 1979, fueron generando
el embrin de la nueva Generalitat.
Para hacerse una idea de las dimensiones de la nueva Generalitat cabe recordar que su
primer presupuesto, para el ejercicio 1978, era de poco ms de 278 millones de pesetas
y que, a parte de los departamentos de Sanidad y Asistencia Social y Poltica Territorial
y Obras Pblicas, los cinco departamentos restantes se ubicaban en un mismo edificio,
en el Palau de la Generalitat, que todava estaba ocupado en gran parte por
dependencias de la Diputacin de Barcelona (Lobo i Gil, 1999).
266
Sin embargo no se produjo, ms all de la transferencia de importantes competencias,
recursos y personal, la integracin de las diputaciones provinciales en la nueva
administracin autonmica. Este hecho, unido a la existencia de diferentes formaciones
polticas al frente de cada una de stas instituciones con una lgica de rivalidad poltica
en el mismo territorio, explic el limitado impacto que la administracin provincial tuvo
en la configuracin de la organizacin autonmica. Los referentes para la definicin de
las estructuras y polticas de carcter interno de la incipiente administracin fueron los
de la Administracin General del Estado, con la que existan contactos ms intensos por
las comisiones de transferencias y por las posteriores necesidades de coordinacin para
temas como la funcin pblica, adems de por ser de la que se reciban mayores
contingentes de personal.
Dada la incertidumbre que caracterizaba los procesos de construccin autonmica,

desde el Estado se haba impulsado un sistema generalizado de preautonomas a travs
de unos decretos-ley casi idnticos en su contenido (Pallars y Delgado, 1980). Al
iniciarse los procesos efectivos de transferencias, se destac especialmente la atencin
que se daba a la salvaguarda de las garantas de las condiciones de empleo de los
funcionarios traspasados, sin que en ningn momento se incluyese consideracin alguna
sobre los requerimientos de las incipientes organizaciones receptoras. A modo de
ejemplo, el artculo 3.2. del Real Decreto 2118/1978, sobre el rgimen jurdico del
personal preautonmico, indicaba como premisa general que en cualquier caso el
ejercicio de las competencias atribuidas al ente preautonmico deber respetar los
derechos reconocidos a los funcionarios en la legislacin vigente.
Estos precedentes dibujaron un escenario que limitaba las alternativas a considerar para
la configuracin efectiva de un modelo diferente de organizacin y empleo pblico. Los
elementos que definan este modelo empezaron a plasmarse en la norma bsica del
autogobierno, el Estatuto de Autonoma.
El 22 de diciembre de 1979 se aprobaba el Estatuto de Autonoma de Catalunya (ley

orgnica 4/1979, de 18 de diciembre), por el que se estableca la Generalitat como la
institucin a travs de la cual se organiza polticamente el autogobierno de Catalunya,
indicndose en el artculo 29.1. que estaba integrada por el Parlamento, el Presidente de
la Generalitat y el Consejo Ejecutivo o Gobierno.
Con las elecciones autonmicas de 1980 se constituy el Parlamento de Catalunya, que

escoga a Jordi Pujol como presidente de la Generalitat de Catalunya, iniciando un
prolongado perodo de permanencia de la coalicin Convergncia i Uni (CiU) al frente
del gobierno autonmico, que llegara hasta la actualidad. Esta estabilidad en la
coalicin gobernante no debe ocultar, sin embargo, una importante rotacin de los
equipos directivos de las diferentes reas, destacando especialmente la que se dio en el
mbito de la gestin interna y, ms concretamente, en los rganos encargados de la
gestin de los recursos humanos, como se mostrar posteriormente. A modo de
indicador inicial, entre 1977 y 1981, el Departamento de Gobernacin (al que se
adscribi inicialmente la Direccin General de la Funcin Pblica) tuvo 4 consejeros
distintos (Rahola, Ortnez, Bricall y Vidal i Gayol).
Las primeras actuaciones del gobierno autonmico, siguiendo el Estatuto de Autonoma

que en su artculo 9 ya prevea la lista de materias que pasaban a ser competencia
267
exclusiva de la Generalitat, se concentraron en la asuncin de las nuevas transferencias,
con los nuevos contingentes de personal asociados a ellas.
Para apoyar este proceso, el Estatuto de Autonoma, en su artculo 10.1.1., reconoca a

la Generalitat de Catalunya la competencia para establecer el rgimen estatutario de sus
funcionarios, competencia que deba de ejercer el Parlamento en el marco de las bases
de la legislacin estatal, de acuerdo con el artculo 149.1.18. de la Constitucin
Espaola.
Desde la administracin autonmica, y siguiendo las disposiciones establecidas en el

mbito estatutario, destac en esta etapa inicial la promulgacin de una norma
especfica sobre funcin pblica, la ley 4/1981, de 4 de junio, de medidas urgentes sobre
la funcin pblica de la Generalitat de Catalunya, que se comentar en el apartado
referido a las caractersticas del modelo de gestin. El inters poltico por el tema,
adems de reflejarse en la citada norma, tambin apareci en el mbito parlamentario,
donde en la sesin plenaria nmero 17, de 19 de febrero de 1981, se aprobaba la Mocin
4/I del Parlamento de Catalunya, referente a lo que ha de ser la funcin pblica en
Catalunya. A pesar del alcance limitado de la disposicin, resulta relevante su pronta
aparicin como indicador de la presencia del tema en la agenda del Parlamento
autonmico.
Sin embargo, la precipitacin del momento, unida a un clima de incertidumbre y a cierta

desconfianza por parte de la Administracin General del Estado, marcaron los procesos
efectivos de transferencia de dotaciones de personal. Para mitigar estas tensiones, y
siguiendo la normativa estatal de traspasos de la etapa preautonmica, altamente
garantista con los derechos de los empleados que se transferan, el propio Estatuto de
Autonoma incorpor, en su disposicin transitoria sexta, que los funcionarios
adscritos a servicios de titularidad estatal o a otras instituciones pblicas que resulten
afectadas por los traspasos de la Generalitat pasarn a depender de sta, sindoles
respetados todos los derechos de cualquier orden y naturaleza que les correspondan en
el momento del traspaso, incluso el de participar en los concursos de traslado que
convoque el Estado en igualdad de condiciones con los restantes miembros de su
cuerpo.
Estas indicaciones del Estatuto de Autonoma, aunque limitadas, aparecan en un

contexto caracterizado por la parquedad de la normativa estatal (en cuanto a lneas
claras, no a su cantidad) para regular el pase al servicio de las comunidades autnomas
de funcionarios procedentes del Estado. Todo ello, unido a la falta de flexibilidad de la
estructura normativa ya existente para su adaptacin a la nueva situacin, provoc serias
dificultades a la administracin emergente para ejercer las competencias que les estaban
siendo transferidas.
En aras de mejorar esta situacin, se pusieron en marcha diversos mecanismos

encaminados a incentivar el traslado voluntario de empleados pblicos de las
administraciones central y provincial a la autonmica. Ejemplo de ellos son las
comisiones de servicios de carcter temporal, promovidas por la Circular dictada por la
Secretara de Estado para la Administracin Pblica, de 27 de diciembre de 1979, que
dio lugar a la publicacin de una Orden de la Presidencia de la Generalitat de 14 de
febrero de 1980, que vena a regular la tramitacin de las peticiones de prestacin de
servicios a la Generalitat para los funcionarios de la Administracin General del Estado.
268
En el mismo sentido se promovieron concursos de traslados, en la lnea de favorecer la
incorporacin individual de los funcionarios interesados en participar de la nueva
Administracin de la Generalitat de Catalunya (Florensa y De Alfonso, 1980).
El resultado de ambos mecanismos permite apuntar que si fueron pocos los empleados
de la Administracin General del Estado que utilizaron la va de la comisin de
servicios, tambin fue escaso el nmero de plazas concursadas para el traslado a la
nueva administracin autonmica. Ya fuese por falta de informacin (por poca difusin
de los mecanismos de comunicacin de la Generalitat unida al poco inters suscitado en
los canales institucionalizados en la Administracin General del Estado), pero
especialmente por falta de motivacin, ante las incertidumbres que rodeaban a las
emergentes administraciones autonmicas, fueron escasos trasvases voluntarios de
empleados pblicos de la Administracin General del Estado.
A ello hay que aadir las resistencias de los distintos organismos de la Administracin
General del Estado a desprenderse tanto de las competencias como del personal
asociado a ellas. Sin una planificacin ni una estrategia coherente, el alcance de las
transferencias acababa siendo el resultado, en buena parte de los casos, de los procesos
puntuales de negociacin entre las partes. Como indican Pallars y Delgado en
referencia a los traspasos de recursos y personal asociados a las competencias
transferidas, todo queda al arbitrio de la comisin mixta (...) sus trabajos resultan
lentos, laboriosos, sin eficacia prctica y, sobre todo, en la mayora de los casos sin un
criterio racional en sus propuestas, conseguidas no siempre en funcin de las
competencias transferidas sino en funcin del criterio centralizador o
descentralizador- que se haya conseguido imponer, lo que depender, en ltimo
trmino, del talante de los miembros de la comisin (1980: 145).
Estas resistencias se manifestaron, adems, en la realizacin de redistribuciones de

efectivos en las unidades afectadas, previas a efectuar el traspaso, con la idea de retener
a los mejores profesionales. Se pretenda con ello transferir tan solo a aquellos
empleados que se consideraban ms fcilmente reemplazables o simplemente aquellos
que inevitablemente deban acompaar al servicio acordado. En diversos casos tambin
se utiliz el mecanismo de transferir plazas dotadas presupuestariamente, reteniendo as
a los empleados que disponan de la experiencia y conocimientos especficos para
destinarlos a otras unidades. Adems, la mayor parte de transferencias de recursos
humanos afectaron a la organizacin perifrica de los ministerios y no a sus rganos
centrales, con lo que ello comportaba en cuanto a perfiles profesionales, especialmente
cuando la administracin autonmica requera crear los suyos propios (Tornos, 1983).
Si estas eran las reglas del juego propugnadas por la Administracin General del
Estado, por parte de la Administracin de la Generalitat las consignas se orientaban a
maximizar, en nmero y mbitos temticos, las competencias a asumir, siguiendo una
lgica de crecimiento que permitiesen fortalecer a la incipiente organizacin. Fruto del
momento poltico caracterizado por la incertidumbre, en el que el nuevo nivel de
administracin pretenda encontrar y definir su espacio de actuacin, la lucha por
incrementar los mbitos de actuacin dej en un segundo plano todo aquello referido a
la racionalizacin y mejora de su gestin operativa.
El resultado fue que al mismo tiempo que se estabilizaba la estructura autonmica en el

mbito poltico, el mbito administrativo se configuraba a partir de herencias e inercias
269
asociadas al proceso de traspasos de competencias, estructuras y recursos humanos, y
que sentaban las bases de una cultura administrativa cercana a los referentes de la
V.2.2.- La estructura organizativa vinculada a la gestin de los recursos

humanos.
Lo precario y provisional de la etapa preautonmica con la Generalitat restaurada

favoreci el surgimiento de pluralidad de normas iniciales que venan a establecer
ciertos parmetros bsicos de funcionamiento de la nueva administracin, como por
ejemplo el reglamento de Rgimen Interior de la Generalitat de Catalunya, DOGC n. 3,
de 22 de abril de 1978, referida a la organizacin de la Generalitat, del Consejo
Ejecutivo y de los departamentos, as como a los procedimientos administrativos y al
rgimen financiero.
De esa etapa data la creacin de la Direccin General de la Funcin Pblica, ubicada

inicialmente en el mismo edificio del Palau de la Generalitat (Paganobarraga, 1999),
con apenas dotacin de personal, y movindose bsicamente a partir de ciertos
personalismos y con mucho voluntarismo.
Sentadas las bases iniciales del autogobierno, con la aprobacin del Estatuto de
Autonoma, celebradas las primeras elecciones y constituido el primer gobierno del
presidente Jordi Pujol, a finales de 1980 aparece la primera norma clara referida a la
estructura de la unidad de gestin de los recursos humanos. La promulgacin del
Decreto 281/1980, de 3 de diciembre, de estructuracin orgnica de la Direccin
General de Organizacin Administrativa y de la Funcin Pblica, signific la creacin
de una unidad que abarcaba tres mbitos de actuacin: la funcin pblica autonmica y
local-, los temas vinculados a organizacin y mtodos, y los servicios de informtica.
270
humanos. Diciembre de 1980 (vigente hasta 1982).
DG de Organizacin
Servicio de la Funcin
Administrativa i
Pblica
Funcin Pblica
Servicio de la Funcin
Pblica Local
Servicio de Organizacin
y Mtodos
Servicio de Informtica
Fuente: Decreto 281/1980, de 3 de diciembre, de estructuracin orgnica de la Direccin General de Organizacin Administrativa
y de la Funcin Pblica
De la estructura del nuevo organismo se desprenda una clara orientacin transversal, de

apoyo al resto de unidades, en los mbitos de gestin de los recursos humanos, en la
gestin de las estructuras y en la gestin de los servicios informticos (incluyendo los
mbitos de programacin y mecanizacin).
Con relacin al objeto de estudio de la investigacin cabe destacar dos elementos de

esta primera unidad central de personal: por un lado la incorporacin de un servicio
dirigido a la funcin pblica local y por el otro la organizacin interna del servicio de
funcin pblica propiamente autonmico.
Del primero, planteado como apoyo y coordinacin a los entes locales, destac su clara
referencia a un momento poltico en el que se planteaba la creacin de un nivel de
administracin autonmico que deba absorber a las diputaciones provinciales
(recurdese de en ese mismo mes se aprob la Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de
transferencia urgente y plena de la diputaciones catalanas a la Generalitat). Un servicio
que se estructuraba en dos secciones, una pensada para el personal de habilitacin
nacional (secretarios e interventores) y otra para el personal funcionario de los entes
locales. La posterior evolucin y distanciamiento de las diputaciones, unida a la realidad
de las corporaciones locales, llevara a la desaparicin de esta unidad. La creacin
posterior de la Direccin General de Administracin Local se plante con un enfoque
diferenciado que dejaba a parte el tema de su funcin pblica.
271
En lo referente al Servicio de la Funcin Pblica (dirigido a la propia organizacin
autonmica), destac en su estructura la existencia de dos secciones planteadas para los
dos temas considerados ms relevantes en el momento de su configuracin. Por un lado
la Seccin de Programacin de efectivos, asociada a los importantes procesos de
crecimiento y transformacin de la administracin autonmica, que ya exiga de cierta
ordenacin. Por otro lado la Seccin de Administracin de Personal, como unidad para
administrar el importante colectivo que conformaba la organizacin autonmica.
A parte de esta estructura, en el Departamento de Economa y Finanzas y adscrito a la

Direccin General de Presupuestos y del Gasto Pblico, se cre el Servicio de
Presupuestos Generales, dentro del cual se ubicaba la Seccin de Retribucin de
Personal y la Seccin de Racionalizacin del Gasto Pblico39. Aunque no se incluye su
anlisis ms detallado atendiendo al planteamiento de la investigacin, resulta
significativa su adscripcin orgnica desvinculada de la de la unidad central de gestin
La estructura de la unidad central de gestin de recursos humanos permaneci sin

modificaciones importantes hasta finales de esta etapa inicial, esto es, hasta al cabo de
poco menos de dos aos, cuando se promulg el Decreto 82/1982, de 1 de abril, sobre
estructuracin de la Direccin General de Organizacin Administrativa y de la Funcin
Pblica, modificando su actual denominacin y estableciendo sus competencias.

humanos. Abril de 1982 (vigente hasta 1985).
Direccin General de la Servicio de Proyectos y

Funcin Pblica Normativa
Servicio de
Asesoramiento y
Relaciones
Servicio de Rgimen
Interior
Fuente: Decreto 82/1982, de 1 de abril, sobre estructuracin de la Direccin General de Organizacin Administrativa y de la
Funcin Pblica, modificando su actual denominacin y estableciendo sus competencias.
Con esta norma se creaba la Direccin General de la Funcin Pblica, con un

planteamiento renovado que se centraba en las diferentes dimensiones de la gestin de
los recursos humanos, abandonando el enfoque anterior de agrupacin de otros mbitos
de gestin (como la organizacin o los servicios informticos).
39
Decreto 203/1980, de 3 de octubre, de creacin del Servicio de Presupuestos Generales y del Gasto
Pblico del Departamento de Economa y Finanzas.
272
La nueva estructura reflejaba una muestra de los temas destacados con la renovada
orientacin. En primer lugar el Servicio de Proyectos y Normativa, para atender a la ya
por entonces notable produccin de normas que afectaban a la gestin de los recursos
humanos. El Servicio de Asesoramiento y Relaciones planteaba la creciente importancia
de las actividades de interlocucin con distintos agentes vinculados a la gestin de
personal, adems de prestar apoyo a los distintos rganos de la administracin
implicados. Cabe apuntar que esta denominacin estructural, que desapareci con
posteriores modificaciones orgnicas, se recuperara con la reestructuracin del ao
2002. Finalmente el Servicio de Rgimen Interior, orientado a las actividades de
carcter ms operativo, pero no por ello menos importantes atendiendo a los procesos de
incorporacin de colectivos de empleados pblicos de distinta procedencia. Las
actuaciones en materia de registro, convocatorias y concursos, y situaciones de los
funcionarios eran uno de los ejes bsicos para intentar normalizar el heterogneo
contingente de empleados de la nueva Administracin de la Generalitat de Catalunya.
V.2.3.- Las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos.
La gestin de los recursos humanos de esta etapa inicial se caracteriz por un destacado
crecimiento de la plantilla pero a modo de aluvin, sin una clara planificacin ni una
estrategia de recepcin de las nuevas incorporaciones debido a la incertidumbre y la
falta de planificacin del propio proceso de traspaso de competencias.
Sin los necesarios mecanismos para dimensionar los servicios traspasados, las
dinmicas de estos primeros aos de funcionamiento de la administracin autonmica
se movieron ms en la lnea de buscar soluciones para los urgentes problemas que en la
de generar un modelo de gestin de los recursos humanos adecuado a la nueva realidad
administrativa que se estaba construyendo.
La incertidumbre sobre el alcance y contenidos del proceso de transferencias impact

negativamente en las percepciones y la motivacin de los colectivos de empleados
pblicos de la Administracin General del Estado que deban integrarse en las nuevas
organizaciones autonmicas, originando importantes resistencias. Y todo ello a pesar de
que la proteccin de los derechos del personal transferido se configurase como un
principio predominante en todos los procesos, por encima de las necesidades
organizativas de los entes receptores de estos contingentes de empleados pblicos.
Tampoco facilit las cosas la propia normativa estatal que impona restricciones al
incremento de la funcin pblica autonmica en lo que al personal funcionario se
refiere, con normas como la disposicin adicional primera del Real Decreto Ley de 30
de marzo de 1977, que impeda utilizar el interinaje como procedimiento para la
cobertura de plazas.
Las restricciones a la transferencia de efectivos por parte de las organizaciones que

cedan competencias y servicios, unidas a las resistencias por parte de importantes
colectivos de empleados pblicos, especialmente estatales, se complementaron con las
aspiraciones de la Administracin de la Generalitat de poder reclutar su propio personal
273
de confianza, afecto al nuevo proyecto autonmico y desvinculado de las otras
organizaciones pblicas del Estado.
Todo ello condujo a la administracin autonmica a reclutar su propio personal,

utilizando inicialmente la figura de los contratados administrativos transitorios, que con
la posterior estabilizacin y consolidacin de los aparatos autonmicos se procedieron a
reconvertir en personal funcionario, utilizando diversos mecanismos como las oposiciones
restringidas o la reserva de plazas. Paralelamente se abrieron las puertas a la contratacin
de personal interino y, seguidamente a la contratacin de personal en rgimen laboral,
para poder cubrir las necesidades de efectivos que planteaba la gestin de los nuevos
servicios transferidos.
A resultas de esta estrategia combinada, se sentaron las bases de una creciente pluralidad
de vnculos laborales que incrementaron la complejidad de la gestin del contingente de
empleados pblicos de la administracin autonmica. Si a esta heterogeneidad, resultado
de la amalgama iniciada con el proceso de transferencias y el reclutamiento realizado
directamente por la administracin autonmica, se le aade la diversidad de
departamentos, con colectivos profesionales con tradiciones y lgicas diferenciadas, se
puede cuestionar, para el caso de la Generalitat de Catalunya (pero tambin para la mayor
parte de las administraciones de las comunidades autnomas) el concepto de funcin
pblica autonmica como un grupo de recursos humanos cohesionado (Gimnez Abad,
1996). La hiptesis a mantener es que para una parte de este colectivo, esto es, para el
personal tcnico y de administracin y servicios asociado a la estructura central de los
departamentos, s existan pautas comunes de gestin de los recursos humanos, con
influencia de las instituciones heredadas del Estado pero tambin con singularidades
propias de un desarrollo diferencial.
Dentro de la diversidad creciente del colectivo de profesionales que conformaban la

funcin pblica de la Generalitat de Catalunya en esta etapa inicial se podan distinguir
tres colectivos claramente diferenciados (Rami y Salvador, 2002):
1. Colectivos de profesionales especializados, vinculados a servicios concretos

(personal docente y sanitario, personal vinculado a la prestacin de servicios
especializados en los mbitos agrcola o industrial, entre otros) transferidos por la
Administracin General del Estado. Estos colectivos posean un marco
institucional concreto asociado a pautas corporativas y a la administracin de
esferas particulares de la gestin (como centros educativos o sanitarios), pero no
en cuanto a la organizacin de la administracin general se refiere.
2. Colectivos de funcionarios, transferidos de la Administracin General del Estado
y de las diputaciones provinciales, que pertenecan a los cuerpos generales,
destacando especialmente los del cuerpo superior, y que tenan un modelo ms
claro en cuanto a la organizacin de la administracin general se refiere. Por
propia tradicin administrativa, el referente de la administracin estatal era
bastante ms importante que el de los modelos administrativos de las
administraciones supramunicipales.
3. Colectivos de personal contratado por la propia administracin autonmica, con
poca o nula experiencia en temas de gestin interna de las administraciones
pblicas y que, por lo tanto, no disponan de un modelo que ofreciera certidumbre
en sus procesos de trabajo, ms all de la traslacin de esquemas de empresa
privada que en estos momentos no eran considerados como una opcin.
274
Este dato resulta esencial para entender el proceso de gnesis de la institucin funcin
pblica autonmica. Para ello resulta relevante centrar la atencin en los actores que se
revelaron clave para la definicin y construccin del modelo organizativo y de gestin de
recursos humanos de la incipiente Administracin de la Generalitat. De los tres
colectivos, el segundo fue el que jug un papel clave en este proceso, especialmente en el
caso de aquellos profesionales de los cuerpos de administracin general, y ms
concretamente los de los cuerpos superiores especializados en los mbitos de
organizacin y funcin pblica, que fueron transferidos o que se incorporaron
voluntariamente mediante comisiones de servicios o concursos de traslados, provenientes
de la Administracin General del Estado (principalmente) y las diputaciones (en menor
cuanta).
Este colectivo comparti posiciones directivas con otros perfiles profesionales

procedentes de campos, alejados de la administracin pblica. Como indica J. Maluquer,
deba estructurarse, fuese como fuese y de hoy para maana, una cpula dirigente en el
terreno administrativo. Y el resultado inevitable fue el de cubrir los puestos claves de la
funcin pblica con personal indudablemente competente profesionalmente pero, en
general, escasamente conocedoras del entramado de la Administracin(1999: 11). A
modo de ilustracin, slo la mitad de los secretarios generales de la etapa 1980-1984
tenan un currculum vinculado al ejercicio de la funcin pblica, un rasgo que, en otras
proporciones, se mantuvo en etapas posteriores (Matas, 1995).
Los miembros del cuerpo superior de administracin general transferidos de la

Administracin General del Estado no llegaron a ocupar la totalidad de la nueva
estructura directiva, pero si una buena parte de los puestos clave para la configuracin de
estructura y del modelo de gestin de los recursos humanos de la administracin
autonmica. Muestra de ello es el hecho que la mayor parte de los titulares de la
Direccin General de la Funcin Pblica durante las etapas iniciales respondan a este
perfil profesional. Desde estas posiciones, y muchas veces sin una clara intencionalidad o
sin plena conciencia de ello, tendieron a reproducir los modelos organizativos de sus
administraciones de origen, especialmente la de la Administracin General Estado, que se
perciba como un referente ms claro y legitimado para el nuevo tipo de organizacin.
Un modelo que, adems, ofreca certidumbre y pautas a seguir para afrontar el incierto
proceso de traspasos y recepcin de competencias y personal procedente del Estado.
Desde la perspectiva de este colectivo profesional, y como se refleja en alguna

publicacin del momento, se realizaba un anlisis de las principales problemticas del
proceso de construccin de la funcin pblica autonmica, destacando las siguientes
(Florensa y De Alfonso, 1980):
a) Convergencia en una misma unidad de personal proveniente de distintas

administraciones y con diversidad de regmenes laborales: personal transferido de
la administracin local, personal proveniente de la Administracin General del
Estado y personal contratado por la propia administracin autonmica.
Dependiendo de ello, y para una misma categora laboral, se presentaban distintos
horarios, diferentes regmenes de trabajo e importantes diferencias retributivas.
b) Disparidad en la estructura de la funcin pblica, con pluralidad de empleos y

cuerpos, que venan a multiplicar la complejidad existente en la Administracin
275
General del Estado, con reglamentaciones particulares y que la normativa de
traspasos llamaba a respetar, sin contar con ciertos derechos adquiridos que,
ms all de la normativa establecida, caracterizaban el rgimen laboral de distintos
colectivos.
c) La inexistencia de plantillas orgnicas y de puestos de trabajo, lo que si bien

facilitaba la discrecionalidad del empleador, en la prctica beneficiaba el
mantenimiento, cuando no el surgimiento, de prebendas para determinados
colectivos al amparo de la falta de homogeneidad, informacin compartida y
sistematizacin de la gestin de recursos humanos.
d) La falta de regulacin del sistema de ingreso en la funcin pblica autonmica,

como complemento de la problemtica anterior en lo que supone de incertidumbre
para sistematizar uno de los mecanismos de funcionamiento bsico para la gestin
de los recursos humanos. Si un sistema rgido se asociaba a serias dificultades e
incluso a la inoperancia para seleccionar los contingentes de personal necesarios
para el desarrollo de la administracin autonmica, un sistema excesivamente
flexible se vinculaba al desorden y a la vulneracin de derechos subjetivos
(contrario a los principios y valores bsicos del modelo del Estado, principal
referente considerado en esos momentos).
e) El desinters por parte de las altas instancias de la Administracin General del

Estado hacia el proceso de traspaso de funcionarios a la administracin
autonmica. Esta cierta dejacin de funciones conduca a que las incipientes
administraciones debiesen afrontar la configuracin de un modelo de funcin
pblica atendiendo tan solo a los referentes normativos bsicos (procedentes del
rgimen anterior), con un vaco legal que, supuestamente, les impeda desarrollar
su propia normativa en la materia.
f) Cuestin tambin vinculada a la configuracin del nuevo contingente de

empleados pblicos autonmicos, se destacaba el papel del cataln como lengua
propia y oficial de Catalunya, que deba tener su necesario reflejo en el
funcionamiento interno y externo de la nueva administracin. Ello tena
importantes repercusiones en los procesos de traspaso de funcionarios, en la
seleccin de nuevos empleados pblicos y en los procesos formativos dirigidos a
todo el contingente.
Frente a esta situacin, uno de los principales logros de la Administracin de la

Generalitat de Catalunya en esta etapa inicial fue la promulgacin de una norma propia,
con rango de ley, con el nimo de establecer una regulacin global y propia de la funcin
pblica. En aras de reducir la incertidumbre en cuanto a la gestin de los recursos
humanos, y con el nimo de sentar las bases de funcionamiento del nuevo aparato
administrativo, la Generalitat de Catalunya se anticipaba as a la promulgacin de la
normativa bsica que el Estado deba aprobar a tenor de lo establecido en el artculo 103.3
de la Constitucin.
La Ley 4/1981, de 4 de junio, de medidas urgentes sobre la funcin pblica de la

Generalitat de Catalunya, en uso de la competencia de la administracin autonmica para
establecer el rgimen estatutario de sus funcionarios, pretenda dar una respuesta a los
276
urgentes problemas de ordenacin y gestin de su funcin pblica, con especial atencin a
atender las aspiraciones de estabilidad del personal.
Se trataba de una norma que, con tan solo siete artculos, vena a suplir momentneamente
la falta de una Ley de Funcin Pblica de Catalunya, destacando aquellos temas que se
consider que requeran ms urgentemente de una regulacin. Entre stos cabe destacar la
clasificacin de los colectivos que componan el empleo pblico autonmico y a los que
sera aplicable la norma (separando los de rgimen laboral, adems del personal de
confianza y cargos polticos), la adscripcin orgnica y funcional de los funcionarios
transferidos procedentes de la administracin local, llamando la atencin sobre la
adaptacin del rgimen jurdico de los funcionarios y del personal con otras vinculaciones
transferidos desde la Administracin General del Estado y sus organismos autnomos.
A nivel ms operativo, la norma tambin abordaba la regulacin de los sistemas de

contratacin de personal en rgimen de derecho administrativo, destacndose los
principios de objetividad y el concurso pblico de mritos como mecanismo a utilizar.
Con ello se combinaba la declarada proteccin de los valores clsicos de la funcin
pblica con la discrecionalidad para la seleccin de los nuevos contingentes que, con
carcter urgente, se requeran para completar las dotaciones de la administracin
autonmica. En cuanto a la carrera administrativa y al acceso a los puestos de mando, la
norma consolidaba el mecanismo de la libre designacin para la provisin de los puestos
de subdirector general y de jefe de servicio. Para la provisin de los puestos de jefe de
seccin y jefe de negociado se mantena el concurso de mritos, cuya resolucin deba
corresponder a rganos de naturaleza tcnica.
El Estado interpuso un recurso de inconstitucionalidad a esta ley, que se resolvi con la

Sentencia del Tribunal Constitucional nmero 5/1982, de 8 de febrero, que lo
desestimaba. Se confirmaba as la validez de la norma autonmica, en especial en lo
referente a su disposicin adicional cuarta, donde se estableca que las vacantes de las
tablas de puestos de trabajo de la Generalitat podran cubrirse con personal en rgimen de
contratacin administrativa, figura creada en el contexto de incertidumbre y urgencia que
caracteriz las estrategias de reclutamiento y seleccin en los primeros aos de
funcionamiento de las administraciones autonmicas.
Finalmente destacar la disposicin adicional segunda de la citada norma, donde se

abordaba la necesidad de preparar una clasificacin de los puestos de trabajo, con
atencin especial a encuadrar al personal transferido en rgimen laboral para su
equiparacin posterior a funcionario, con vistas a su reconversin. Es decir, una opcin
clara por la vinculacin funcionarial como opcin de partida, distinguindose claramente
del caso de la Comunidad de Madrid.
Tanto la estrategia como los argumentos desarrollados en la norma pueden tomarse como
referentes de las estrategias de construccin del sistema de gestin de recursos humanos
de la etapa inicial. Con un nfasis en la normativizacin del modelo, como requisito
necesario para sentar unas mnimas reglas del juego con reconocimiento legal, la
promulgacin de la citada norma debe vincularse tambin a la formacin de buena parte
del colectivo de empleados pblicos que ocupaban las posiciones clave para la definicin
de la institucin.
277
Adems de sentar la norma inicial en la materia, los responsables de la unidad de funcin
pblica debieron afrontar los primeros traspasos de importantes contingentes de personal
que, siguiendo datos de la propia Direccin General de la Funcin Pblica, hicieron que la
administracin autonmica (en cifras totales, esto es, incluyendo tambin personal
vinculado a la sanidad y a la educacin), pasase de 1.564 empleados en 1979, a ms de
68.000 a finales de la etapa inicial (1982).
Grfico V.3. Evolucin de la plantilla de la Generalitat de Catalunya (1979 - 1982).
140000
120000
100000
80000 68.606
64.530
60000
40000 30.768
20000
1.564
0
1979 1980 1981 1982
Fuente: Funci Publicaci, nm. 18, septiembre de 1999.
El importante proceso de crecimiento colaps los servicios centrales de gestin de

personal (la entonces Direccin General de Organizacin Administrativa y Funcin
Pblica), que deban centrarse en las actuaciones vinculadas a la administracin de
personal, sin recursos para poder desarrollar una adecuada planificacin del modelo que
se estaba construyendo. Las urgencias alcanzaban momentos crticos como el desajuste
entre el calendario de traspaso de empleados y el de traspaso de los presupuestos
correspondientes a las unidades a las que estaban adscritos, lo que en determinadas
ocasiones llegaba a traducirse en retrasos en el pago de su nmina, con el correspondiente
impacto tanto en el clima laboral como en la imagen de la capacidad de gestin de los
rganos centrales de personal.
Con el crecimiento surgieron los primeros problemas sindicales, aunque la negociacin

colectiva no representaba todava un mbito prioritario de actuacin y sola resolverse sin
recurrir a la creacin de una unidad especializada. Durante esta etapa inicial UGT y
CCOO se configuraron como los principales interlocutores, aunque sin alcanzar el peso
que tendran en la Comunidad de Madrid.
278
V.2.4.- El anlisis de la etapa inicial.
La aplicacin del modelo analtico planteado permite caracterizar la primera etapa de

configuracin del sistema de gestin de recursos humanos de la Generalitat de
Catalunya como fase de preinstitucionalizacin o innovacin, en la medida que a lo
largo de los pocos aos que alcanza se produce una primera combinacin de iniciativas
tendentes a configurar la nueva institucin autonmica, pero sin que pueda identificarse
un proceso de consolidacin. En otros trminos, durante los primeros aos de puesta en
marcha de la Administracin de la Generalitat, se generan diversas iniciativas orientadas
a definir los rasgos iniciales de su funcin pblica, pero sin los elementos clave que
facilitan su institucionalizacin, esto es, la fijacin de las interrelaciones entre los
distintos elementos que la constituyen (normas, valores, estructuras y procesos).
Aunque desde su diseo inicial pes el referente de la Generalitat republicana e incluso

anteriores, con diversos ejemplos de restablecimiento de organizaciones emblemticas,
la puesta en marcha de la funcin pblica autonmica vino condicionada por la
recepcin de transferencias con sus correspondientes dotaciones de personal.
La rapidez del crecimiento, unido a la situacin inicial de los servicios centrales de

gestin de personal para gestionarlo, facilitaron el surgimiento de dinmicas de
isomorfismo institucional de carcter mimtico, por las que se produca la copia, quizs
inconsciente en los momentos iniciales, del referente de la Administracin General del
Estado (de donde provenan la mayor parte de los empleados pblicos transferidos y,
especialmente, los que ocuparon las posiciones clave de las unidades transversales de la
nueva administracin). En este sentido resulta muy significativo, en relacin con el
estudio de caso de la Comunidad de Madrid, la no integracin plena de los servicios y
dotaciones de las diputaciones provinciales, lo que facilit el predominio de la
Administracin General del Estado como principal referente.
El contexto de inestabilidad y de falta de visin a medio plazo que rode el surgimiento

de la administracin autonmica releg a un segundo plano la revisin de su ingeniera
institucional, favoreciendo las citadas dinmicas de isomorfismo. Se recurra as a
procesos de explotacin de los arreglos institucionales existentes (aunque stos no
fueran los propios sino importados de otra administracin), para dar respuesta al
importante crecimiento de la Generalitat. Como indica Joaquim Maluquer, el que fue
Secretario del Consejo Ejecutivo de la Generalitat, no podra ser de otra manera (...) la
improvisacin de un lado y, del otro, el calco de la experimentada Administracin
Central, se impusieron ineluctablemente (1999: 11). Desde el anlisis de la institucin,
y como indica Lanzara, ante la incertidumbre acerca de cules deberan ser las
preferencias en la nueva situacin (...) los actores tienden a adoptar las preferencias de
otros actores sobre la base de un principio de imitacin, o bien desarrollan
comportamientos conformes a normas ya establecidas, es decir, prefieren lo que deriva
de una base normativa, ms all de una simple consideracin de utilidad (1999: 933).
La falta de un marco de referencia para todo el proceso de construccin autonmica,

que se desarroll sin unos lmites claramente definidos, favoreci una suerte de
improvisacin y de adaptacin espontnea, a modo de copia mimtica de la
administracin de origen.
279
Las caractersticas del personal que integr las dotaciones iniciales de la administracin
autonmica permiten identificar claramente los agentes que, para el mbito de la gestin
de recursos humanos, actuaron como emprendedores institucionales en esta etapa
inicial. Aunque durante la etapa destac el volumen de incorporaciones de personal, en
su mayor parte se trataba de colectivos profesionales especializados (vinculados a
servicios finalistas) que no incidieron de forma determinante en la configuracin del
modelo de gestin de recursos humanos que se plante para el colectivo de
administracin y servicios que conformaba los ncleos centrales de los distintos
departamentos de la Generalitat. Por contra, el reducido colectivo de tcnicos de
administracin civil, provenientes, formados y socializados en las normas y valores de
la Administracin General del Estado, cubrieron inicialmente los puestos clave para la
configuracin del modelo de funcin pblica autonmico.
Dichos agentes tendieron a utilizar el referente estatal como elemento facilitador de la

gestin, que aportaba seguridad frente a la incertidumbre que rodeaba el proceso de
construccin de la administracin autonmica. Estos agentes actuaron como
emprendedores institucionales en la medida que se encargaron de configurar las reglas
del juego formales e informales en lo referido al funcionamiento de la gestin de
recursos humanos. Herederos de la tradicin organizativa de la Administracin General
del Estado, estos agentes institucionales tendieron a reproducir los esquemas que para
ellos eran conceptualmente ms cercanos y que adems eran funcionales para la
recepcin de las nuevas transferencias y de los nuevos colectivos de empleados
asociados a ellas. El cumplir con la funcionalidad de facilitar la acuciante gestin de las
transferencias de competencias y personal, fue el primer paso para consolidar la nueva
institucin a imagen y semejanza de la Administracin General del Estado.
Sin embargo, aunque estas dinmicas permitan intuir la gnesis de un modelo que
replicaba la administracin estatal, durante esta etapa se generaron diversas iniciativas
orientadas a establecer un discurso especfico y diferenciado sobre la materia. Adems
de aparecer en disposiciones parlamentarias, como indicador del debate que el tema
suscitaba en el mbito poltico, durante esta etapa se promulg de la primera ley
autonmica de funcin pblica, avanzndose al establecimiento de las bases por parte
del Estado. Esta norma, aunque de limitado alcance, permite intuir los primeros rasgos
de un modelo inspirado en el referente estatal, aunque con matices que buscaban
incrementar la flexibilidad para dar respuesta a la situacin propia de la nueva
administracin. Se iniciaba as una suerte de sendero de dependencia, aunque ms en el
plano informal, condicionado por las inercias, que a travs de una clara apuesta por
parte de los responsables en la materia.
En cuanto a la estructura orgnica, despus de unos primeros momentos caracterizados

por cierta provisionalidad, se configur una unidad encargada de cubrir los mbitos de
organizacin y funcin pblica, que posteriormente se reestructur para dar paso a una
estructura ms estable: la Direccin General de la Funcin Pblica, que se mantuvo
hasta finales de los aos 80. La elevada rotacin de los titulares de la Direccin General
de la Funcin Pblica tuvo su correspondencia con la variabilidad de los consejeros de
los departamentos a los que sta se adscribi, configurando un mbito de decisin de la
poltica o policy venue, que dificult la consolidacin de un subsistema poltico estable
capaz de impulsar un proceso de cambio. Adems, la falta de experiencia en la materia
dificultaba que fraguasen inductores de cambio como el nivel de satisfaccin sobre los
280
rendimientos del sistema de gestin de recursos humanos de la administracin
autonmica o las aspiraciones sobre sus resultados.
Adems, mientras que la agenda poltica estaba ocupada fundamentalmente en la

construccin del nuevo nivel de gobierno, durante esta etapa tampoco surgieron
destacadas iniciativas que puedan interpretarse en clave de especificacin de
alternativas, como punto de partida de procesos de cambio de las polticas de gestin
pblica. La priorizacin de la recepcin de competencias concentr la mayor parte de
energas del nivel poltico, relegando aquello vinculado la configuracin operativa del
aparato administrativo y de la gestin de sus recursos humanos a un subsistema de
carcter tcnico, alejando el tema del debate poltico y, por lo tanto, del flujo de poltica.
Esta desconexin facilit que esta materia no se significase en el flujo de problemas,
mientras que el flujo de polticas estuvo monopolizado por los emprendedores
institucionales antes citados, esto es, por los tcnicos de administracin general
provenientes de la Administracin General del Estado, que se constituyeron como
referente para normativizar la construccin del sistema de funcin pblica de la nueva
administracin. Esta falta de confluencia de flujos dificult la configuracin de una
policy window que favoreciese el surgimiento de una oportunidad de cambio en las
polticas de gestin de recursos humanos.
Con estos rasgos caracterizadores del contexto de polticas de gestin pblica en

general, y de las polticas de gestin de recursos humanos en particular, la situacin no
poda calificarse de equilibrio parcial en la medida que no se haba consolidado
modelo alguno, pero tampoco de desequilibrio, en la medida que no existan
realmente elementos que apuntasen a una clara potencialidad de cambio. En definitiva, a
finales de la primera etapa el modelo de gestin funcin pblica tenda ms a la
estabilidad de ciertas dinmicas importadas de la Administracin General del Estado,
pero sin que stas estuviesen efectivamente consolidadas en la nueva organizacin
pblica autonmica.
V.3.- La segunda etapa (1982-1993): el desarrollo y la consolidacin del

modelo.
Tanto la duracin como los rasgos de configuracin del modelo que se desarrollaron
durante esta etapa permiten ilustrar el relativo distanciamiento de las pautas de
evolucin del mbito de la funcin pblica respecto de los cambios que se producen en
otras esferas de la accin del gobierno autonmico. El trmino distanciamiento no se
refiere tanto a la posible independencia del mbito respecto de la esfera poltica como
a la autonoma de sus pautas de transformacin, desvinculadas de lo que acontece en la
esfera poltica.
En esta segunda etapa se estabiliza, desarrolla y consolida una determinada versin del
modelo de gestin de los recursos humanos de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya. Ello vino favorecido por la labor de un grupo de directivos y profesionales
que ocuparon la Direccin General de la Funcin Pblica, con la mayor estabilidad que
esta unidad ha conocido hasta la fecha (en esta etapa se encuentran los dos directores
generales que ostentan el periodo ms largo de permanencia en cargo).
281
En la configuracin concreta del modelo, diversos condicionantes favorecieron que se
tomase el modelo de la Administracin General del Estado como referente principal. En
primer lugar el propio origen profesional de los directivos de la unidad central de
personal, que procedan mayoritariamente de la citada administracin. En segundo lugar
por la clara presin realizada durante los primeros aos de esta etapa desde el Gobierno
del Estado que, con las sucesivas mayoras socialistas, afront el proceso de desarrollo
del conjunto de las comunidades autnomas con un planteamiento de control directo de
su actividad. Finalmente, como reflejo de la estrategia de control directo del proceso
autonmico, el impacto de la normativa estatal en materia de gestin de recursos
humanos, con la promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Funcin Pblica, tambin favoreci la reproduccin de los rasgos
caractersticos del modelo de la Administracin General del Estado.
Sin embargo, a finales de la dcada de los aos 80 se apuntaban los primeros elementos
de modernizacin, cuyas expresiones ms claras se dieron en las estrategias de cambio
que surgieron en la siguiente fase de desarrollo del modelo de gestin de los recursos
humanos.
V.3.1.- El contexto de referencia.
El prolongado alcance temporal de esta segunda etapa obedece a la estabilidad y

consolidacin que caracterizaron a la unidad central de personal a lo largo del periodo
que va de 1982 a 1992, as como a la continuidad en la orientacin seguida, tanto por
los referentes que se consideraron relevantes como por las estrategias concretas que se
impulsaron.
Como principales rasgos del contexto, esta segunda etapa de desarrollo coincide con el
acceso al poder del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) en el contexto estatal. Las
casi tres legislaturas que abarca la etapa coinciden con las mayoras alcanzadas por esta
formacin poltica que, gobernando en solitario y sin necesidad de apoyos, desarroll un
estilo de relacin con las incipientes administraciones de las comunidades autnomas,
caracterizado por la extensin y generalizacin de pautas comunes para su desarrollo,
como mnimo en lo referente a su configuracin institucional.
Precisamente otro de los rasgos destacados del contexto de esta segunda etapa es el
despliegue y extensin del resto de comunidades autnomas con una orientacin que,
desde el Gobierno del Estado y siguiendo las pautas iniciadas en la etapa anterior con
los Gobiernos de UCD, tenda a la homogeneizacin. Referentes claros de esta
estrategia fueron las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley Orgnica de
Armonizacin del Proceso Autonmico (LOAPA) de 1981, recurrida y posteriormente
anulada por Sentencia del Tribunal Constitucional, o la consiguiente Ley de 14 de
octubre de 1983, denominada del Proceso Autonmico, que tampoco obtuvo
importantes consecuencias prcticas por la resistencia de las propias comunidades
autnomas en su aplicacin efectiva.
A pesar del resultado de ambas iniciativas, lo relevante del momento fue el modelo de
relaciones que se instaur entre la Administracin General del Estado y las
administraciones de las comunidades autnomas. El estilo de relaciones en esta etapa
282
estuvo marcado por una clara orientacin al control y a la supervisin por parte de la
Administracin General del Estado, muestra de su desconfianza respecto de las
capacidades de gestin de las incipientes administraciones autonmicas. Este
argumento, ms o menos justificado en algunos casos, no tena razn de aplicarse a
situaciones como la de la Generalitat de Catalunya, en la medida que su estadio de
evolucin y los cuadros profesionales con los que contaba ya permitan identificar
claros potenciales para un adecuado desarrollo institucional. Sin embargo, el control y la
intervencin del Estado sobre la administracin autonmica catalana se justific en
trminos de su consideracin de ejemplo y referente para buena parte de las dems
autonomas. Un argumento que se enmarcaba en la orientacin homogeneizadora que
resulta clave para entender el tipo de iniciativas surgidas, especialmente en los
momentos iniciales de esta segunda etapa.
Ms all de lo limitado de la incidencia de las incitativas generales de homogeneizacin

autonmica, para el mbito concreto de la gestin de los recursos humanos resulta
relevante que fuese en este contexto cuando se promulg la principal norma referida a la
funcin pblica. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Funcin Pblica, vena a modificar y adaptar la norma de referencia anterior, Ley de
Bases de Funcionarios Civiles del Estado, de 20 de julio de 1963, al nuevo marco
democrtico. Ello supuso que, aunque las normas de alcance general referidas al
proceso autonmico fueron rechazadas por parte de las comunidades autnomas, el
Estado intervino de forma ms directa en la regulacin de aspectos concretos de la
configuracin interna de las incipientes administraciones autonmicas. As, a partir de
una interpretacin amplia de sus competencias en la materia, el Estado promulg una
normativa en materia de funcin pblica que, con carcter bsico y relativamente
extensa, pretenda determinar los principales rasgos caracterizadores de la configuracin
de los modelos autonmicos de funcin pblica.
A finales de esta etapa, en 1992, y continuando en la lnea homogeneizadora, se

produca el denominado Pacto Autonmico entre el Gobierno del Estado y
representantes del PSOE y del PP, con el que se planteaba un desarrollo competencial
de las comunidades autnomas de la llamada va lenta tendente a igualarlas en
contenidos a las comunidades de la denominada va rpida (las reguladas por el
artculo 151 y las asimiladas a stas). Culminaba as un estilo de hacer poltica
autonmica con un enfoque top-down, sustentado en el acuerdo de las formaciones de
mbito estatal.
En lo referente al contexto propiamente cataln, el periodo considerado en esta segunda

etapa coincide, a grandes rasgos, con las tres legislaturas en que la formacin
Convergncia i Uni (CiU) obtuvo mayoras absolutas en la Cmara catalana (en las
elecciones de 1984, 1988 y 1992). Esta mayora holgada en el Parlamento permiti dar
estabilidad a las lneas de actuacin del ejecutivo. Sin embargo, mientras se daban
claras consignas para la estructuracin y desarrollo de la gestin de mbitos como la
sanidad, la educacin o la polica autonmica, por citar algunos ejemplos, para el
mbito de la gestin de los propios recursos humanos no existi un nivel de
explicitacin tan claro de las opciones que se pretendan impulsar. En otros trminos, la
esfera de la gestin del personal se mantuvo en un mbito de carcter ms tcnico e
interno, sin lograr la trascendencia que obtuvieron otras esferas ms prximas o visibles
a la ciudadana.
283
A modo de indicador, la cuestin de la funcin pblica fue objeto de inters por parte
del Parlamento tan solo puntualmente, como por ejemplo con la aprobacin de la
Resolucin 130/I sobre la organizacin de la Administracin y la funcin pblica en
Catalunya. Con posterioridad a la promulgacin de la Ley autonmica de la materia (la
Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la
Generalitat de Catalunya) aparecen algunas muestras ms de intervenciones del
Parlamento en el tema. As, entre el tercer trimestre de 1986 y el primero de 1987 se
aprobaron las nicas disposiciones sobre la materia: una Resolucin (la 113/II, del
Parlamento de Catalunya sobre la difusin de las disposiciones de la Administracin de
la Generalitat relativas a funcin pblica) y dos Mociones (la 16/II, sobre los incentivos
y los complementos de productividad a la funcin pblica y la 20/II, sobre la poltica
general de funcin pblica).
En cuanto a su reflejo presupuestario, el captulo I referido a los gastos de personal

inici durante esta etapa una lnea descendente en trminos relativos, esto es, en cuanto
a la proporcin que significaba sobre el total del presupuesto en ptas. constantes, con
una tendencia continuara en las siguientes etapas, en concordancia con el tipo de
transferencias recibidas y el cambio de modelo de administracin que ello supona.
Grfico V.4. El captulo I en los presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1982 -

1993).
2.500.000 40
37,2 37,6
2.250.000
35
2.000.000
1.923.468 30
1.750.000 1.833.396
1.667.339 25
1.500.000 22,9 23,0 1.585.911
22,3
21,8
1.403.211
1.250.000 18,4 18,3 18,0 20
17,4 17,1 16,2
1.212.391
1.000.000
15
750.000 784.960
887.617 873.963 895.890 929.449
795.277
10
500.000
5
250.000
0 0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Fuente: Leyes de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1982-1993).
284
En cuanto al contexto organizativo interno, en esta etapa se cre una unidad
especializada en todo lo referente a la gestin de la organizacin interna, el Comit
Asesor para el Estudio de la Organizacin de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya, y en el mismo campo se promulgaba la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de
organizacin, procedimiento y rgimen jurdico de la Generalitat, que vena a sentar las
reglas del juego bsicas en lo referente a esta dimensin de la configuracin
institucional.
Estos condicionantes incidieron en la estabilizacin y en la continuidad de las lneas de

actuacin desarrolladas para el mbito de la gestin de los recursos humanos, que
tambin se vio favorecida por la estabilidad de la estructura de la Direccin General de
la Funcin Pblica y de sus equipos directivos a lo largo del periodo.

humanos.
La evolucin de la estructura organizativa de la unidad central de gestin de los recursos

humanos durante esta segunda etapa se caracteriz por la estabilidad y la continuidad.
La creacin del nivel de Subdireccin General, en 1985, y una reorganizacin de mayor
alcance en 1989 fueron las nicas modificaciones de la unidad a lo largo de los ms de
diez aos que abarca la etapa, durante los cuales la Direccin General de la Funcin
Pblica estuvo adscrita al mismo Departamento de Gobernacin.
La estructura orgnica de la Direccin General de la Funcin Pblica a inicios de esta

segunda etapa proceda de la ltima modificacin realizada a finales de la etapa anterior,
en la que se haban eliminado las referencias al mbito de la organizacin. Este mbito
de actuacin apareci de nuevo en la estructura orgnica de la administracin
autonmica a partir de la creacin, en 1986, del Comit Asesor para el Estudio de la
Organizacin de la Administracin de la Generalitat de Catalunya. La evolucin
posterior de esta unidad, cuya actividad incidira puntualmente en la gestin de recursos
humanos, consagr la segmentacin temtica en la administracin catalana que, con
diferente intensidad, se mantiene hasta la actualidad.
As, la Direccin General de la Funcin Pblica se consolidaba como unidad encargada

de la gestin de los recursos humanos y referente en la materia para el conjunto de
departamentos de la Generalitat. La estructura orgnica para desarrollar estas funciones
mantena el modelo creado a finales de la etapa anterior, a partir de tres servicios que
recogan los mbitos destacados de actuacin: el Servicio de Proyectos y Normativa, el
Servicio de Asesoramiento y Relaciones, y el Servicio de Rgimen Interior.
Como ya se ha indicado, esta estructura tan solo se modific en 1985 con la

introduccin de la figura del Subdirector General, como nivel intermedio entre la
Direccin General y los servicios, con la idea de coordinarlos y contribuir al ejercicio
de las funciones que le son encomendadas, como indica el Decreto 30/1985, de 18 de
enero, de creacin de la Subdireccin General de la Funcin Pblica. Recurdese que la
creacin de esta figura tambin se produjo en otras comunidades autnomas, aunque
ms tardamente, como en el caso de la Comunidad de Madrid, que la instauraba
285
mediante la Ley 6/1989, de 6 abril, proceso que cabe interpretar en clave de dinmicas
de isomorfismo mimtico entre administraciones autonmicas.
En todo caso, y para la Direccin General de la Funcin Pblica de la Generalitat de

Catalunya, esta modificacin no supuso alteracin alguna en el resto de la estructura,
que quedaba tal como se refleja en el siguiente organigrama.

humanos. Enero de 1985 (vigente hasta 1989).
Direccin General de la Subdireccin General de Servicio de Proyectos y

Funcin Pblica la Funcin Pblica Normativa
Servicio de
Asesoramiento y
Relaciones
Servicio de Rgimen
Interior
Fuente: Decreto 30/1985, de 18 de enero, de creacin de la Subdireccin General de la Funcin Pblica.
La promulgacin de la ley catalana en materia de funcin pblica, la Ley 17/1985, de 23

de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la Generalitat de Catalunya, no
supuso una modificacin inmediata de la estructura, ms all del reconocimiento
explcito del rango de Secretaria General asignado a la Direccin General de la Funcin
Pblica, como unidad central de gestin de recursos humanos.
A parte de la estructura de la unidad central de gestin de recursos humanos, tambin en

esta segunda etapa se introdujeron modificaciones en la unidad encargada de los gastos
de personal ubicada en el Departamento de Economa y Finanzas. Aunque, tal como se
coment en el apartado anterior, no se profundizar en sus actividades, cabe resear que
durante esta segunda etapa se produjeron dos modificaciones estructurales en la misma
lnea de incrementar el rango orgnico de dicha unidad. As, mediante el Decreto
210/1985, de 15 de julio, de creacin del Servicio de Gastos de Personal dentro de la
Direccin General de Presupuestos y Tesoro, la unidad adquira la categora de Servicio.
Posteriormente, en 1991, se creaba la Subdireccin General de Gastos de Personal, a la
que se adscriban un Servicio de Retribuciones y un Servicio de Control Econmico del
Gasto, mediante el Decreto 98/1991, de 22 de abril, de reestructuracin de la Direccin
General de Presupuestos y Tesoro. Cabe destacar que la estructura orgnica de esta
unidad es todava vigente, sin experimentar modificacin alguna en las dos etapas
posteriores de desarrollo del modelo de gestin de los recursos humanos.
286
Continuando con la evolucin de la unidad central de personal, la siguiente
modificacin orgnica, de mayor alcance que la anterior, se produjo en 1989, con el
Decreto 263/1989, de 9 de octubre, de reestructuracin de la Direccin General de la
Funcin Pblica. Con un renovado enfoque ms adaptado a los diferentes mbitos de
actuacin implicados en la gestin de los recursos humanos, esta reestructuracin
supuso el desarrollo de una divisin funcional a travs de servicios especializados. El
siguiente organigrama refleja la estructura de la Direccin General de la Funcin
Pblica a partir de esa modificacin.

humanos. Octubre de 1989 (vigente hasta 1995).
Direccin General de la Subdireccin General de

Servicio de Convocatorias
Funcin Pblica la Funcin Pblica
Servicio Tcnico y de
Normativa
Servicio de Plantillas y
Registro de Personal
Servicio de
Asesoramiento
Servicio de Personal
Laboral
Fuente: Decreto 263/1989, de 9 de octubre, de reestructuracin de la Direccin General de la Funcin Pblica.
Con la nueva estructura, la Direccin General de la Funcin Pblica pasaba de tres a

cinco servicios, que surgan bsicamente a partir de la divisin y especializacin de los
anteriores Servicio de Asesoramiento y Relaciones y Servicio de Rgimen Interior.
Conectando con el anterior Servicio de Proyectos y Normativa, la nueva estructura

dispona del Servicio Tcnico y de Normativa, con sendas secciones encargadas de los
temas especialmente vinculados a la ingente produccin de disposiciones sobre la
materia.
287
Reflejo de la desagregacin y crecimiento del anterior Servicio de Rgimen Interior, en
la nueva estructura aparecan el Servicio de Convocatorias y el Servicio de Plantillas y
Registro de Personal. Para afrontar tanto los procesos de incorporacin de nuevos
empleados pblicos como la provisin de los puestos con el personal que ya formaba
parte de la administracin autonmica, el Servicio de Convocatorias agrupaba dos
secciones encargadas, respectivamente, de las convocatorias de acceso y de la provisin
de puestos de trabajo. El Servicio de Plantillas y Registro de Personal agrupaba
secciones encargadas de las tareas tanto de planificacin de los procesos de crecimiento
del contingente de empleados pblicos autonmicos (Seccin de Programacin), como
de las vinculadas a la recepcin y gestin de los colectivos transferidos e incorporados
adems de los que ya formaban parte de la nueva administracin catalana (Seccin de
Situaciones e Incidencias de Funcionarios). Por su parte, la Seccin de Registro vena a
cubrir las tareas habituales del mbito, atendiendo a los requisitos establecidos para su
ordenacin por la normativa especfica.
Respecto al anterior Servicio de Asesoramiento y Relaciones, aunque el nuevo Servicio

de Asesoramiento daba continuidad al mbito, la creacin del Servicio de Personal
Laboral introduca una nueva orientacin, con la negociacin colectiva (para la que se
creaba especficamente una seccin) como cuestin destacada con reflejo orgnico.
Cabe recordar que en 1988, un ao antes de esta reestructuracin, se pactaba el Primer
Acuerdo Marco del Personal Laboral de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya. Precisamente con relacin a esta ltima modificacin cabe recordar que en el
caso de la Comunidad de Madrid, la destacada importancia del mbito de la negociacin
colectiva ya tuvo su reflejo orgnico en 1985, consecuencia de la composicin y
tradicin diferenciada de su modelo de gestin de los recursos humanos.
Adems de la Direccin General de la Funcin Pblica, otra de las unidades a destacar

en cuanto a lo que a gestin de recursos humanos se refiere, fue la Escuela de
Administracin Pblica de Catalunya. Aunque en la norma por la que se restableca la
Escuela, de mayo de 1979, apareca una referencia a su estructura bsica (un Centro de
formacin, un Centro de Estudios, Documentacin y Publicaciones y la Secretara
General), la primera referencia explcita a una estructuracin completa de la unidad
surgi en esta segunda etapa, coincidiendo con el asentamiento de ciertas pautas de
funcionamiento que seguan los parmetros clsicos de la administracin pblica que se
tomaba como referente.
A modo de primer indicador de estabilizacin y consolidacin de la unidad, el Decreto

313/1982, de 22 de julio, por el que se aprueba la estructura orgnica de la Escuela de
Administracin Pblica de Catalunya, estableca que sta deba organizarse mediante el
Servicio de Formacin, el Servicio de la Secretara General y el Centro de Estudios,
Documentacin y Publicaciones.
Ms adelante, y mediante el Decreto 225/1985, de 6 de agosto, de creacin de diversas

unidades orgnicas de la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya, se creaba la
Subdireccin de la Escuela, siguiendo la estela de generalizacin de esta figura en la
administracin autonmica. Entre las dems unidades creadas por ese decreto, con
rango inferior a servicio, destacaba tambin la Seccin de Seleccin, otro de los mbitos
clave de la Escuela, y que se adscribi al Servicio de Formacin.
288
En 1990, y mediante el Decreto 290/1990, de 12 de noviembre, de reestructuracin de la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya, se realizaba una nueva
reestructuracin, consolidando el modelo anteriormente definido y articulado a partir de
la Subdireccin General de la Escuela, a la que se adscriba un Servicio de Seleccin, y
a partir de dos reas, la de Formacin (en la que se incluan las actividades de
publicaciones y estudios y documentacin) y la de Gestin Administrativa.
Cabe apuntar, adems, que durante esta segunda etapa tambin se crearon diversos
centros de formacin especializada, orientados a cubrir este mbito de gestin, como el
Centro de Estudios Jurdicos y Formacin Especializada (para el mbito de justicia) o el
Instituto de Estudios de la Salud (para el mbito sanitario).
Estas modificaciones orgnicas, junto con las de la Direccin General de la Funcin

Pblica, aunque destacadas por su alcance, no deben ocultar la importante lnea de
continuidad que reflejaban, siguiendo uno de los rasgos caractersticos de la etapa.
Rasgo que se traslad tambin a las actuaciones encaminadas a definir el modelo de
gestin de recursos humanos de la Administracin de la Generalitat de Catalunya.
Una vez superada la fase inicial, dominada por las urgencias y la improvisacin, con
tasas de crecimiento de la plantilla que desbordaban las capacidades de gestin de la
incipiente organizacin, durante esta segunda etapa se establecieron las bases que
determinaran la evolucin posterior del modelo de funcin pblica.
Para el anlisis de este proceso resulta relevante considerar, ms all de la estabilidad

orgnica de la Direccin General de la Funcin Pblica, el perfil de sus directores
generales y su permanencia en el cargo. En esta segunda etapa se encuentran los dos
directores que ostentan el periodo ms prolongado de permanencia en el cargo: Joan
Maria Ramrez Cards (con ms de 5 aos, entre abril de 1982 y agosto de 1987) y
Manel Feu i Manso (con ms de 3 aos, entre abril de 1989 y junio de 1992). Si se
considera que entre ambos quien ocup el cargo fue Ma. Llusa Florensa i Palau, que
haba sido subdirectora con Ramrez Cards, se completa la imagen de estabilidad que
caracteriz esta etapa.
Aunque todos procedan de la Administracin General del Estado, Joan Maria Ramrez
Cards y Ma. Llusa Florensa haban pertenecido al Cuerpo de Tcnicos de
Administracin Civil del Estado, es decir, procedan de un proceso de seleccin,
formacin y socializacin en un modelo de administracin que, unido a su estrecha
relacin con miembros del citado cuerpo, facilitaron el proceso de configuracin
institucional de la funcin pblica de la Generalitat de Catalunya. Esta posicin facilit
el dilogo y la negociacin con la Administracin General del Estado, especialmente en
las esferas de carcter tcnico, que fueron las predominantes dada la naturaleza y
consideracin de la gestin de los recursos humanos.
Sin embargo, y como efecto de la desconfianza de los primeros gobiernos socialistas

para con las capacidades de gestin de las nuevas administraciones autonmicas,
289
tambin se ejerci un considerable control y un seguimiento pormenorizado de las
actuaciones emprendidas por Generalitat de Catalunya. En la medida que sta se tomaba
como referente para buena parte del resto de autonomas, desde la Administracin
General del Estado se pretenda ejemplificar en ella su actividad de supervisin, ello a
pesar de la mayor tradicin y consolidacin de la administracin catalana.
Como ya se apunt en el apartado referido al contexto, la orientacin de la actividad de

la Administracin General del Estado a la homogeneizacin de las comunidades
autnomas se traslad de los planteamientos generales de la LOAPA o la LPA a la
promulgacin de normas bsicas como la que abordaba el mbito de la funcin pblica.
Ejemplo de ello fue la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Funcin Pblica que, con carcter bsico pero interpretada de forma extensiva por parte
del Estado, pretenda determinar los principales rasgos caracterizadores de la
configuracin de los modelos autonmicos de gestin de los recursos humanos. A
resultas de la promulgacin de esta ley, pero tambin limitada en cuanto a los
contenidos por lo extenso de las bases establecidas, la Generalitat de Catalunya aprob
su propia ley de funcin pblica: la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Funcin Pblica
de la Administracin de la Generalitat de Catalunya (la segunda, considerando la
promulgada en la etapa inicial, en 1981). Poco tiempo despus la mayora de
comunidades autnomas tambin procedan a dictar sus propias leyes de funcin
pblica, denotndose cierto mimetismo respecto de la norma catalana.
Esta ley de funcin pblica vena a trasponer la mayor parte de directrices de la norma
estatal al contexto cataln, en buena medida por la poca discrecionalidad dejada al
legislador autonmico, aunque tambin por los elementos comentados anteriormente
vinculados a la replica de mecanismos para facilitar la recepcin de los traspasos de
personal y por el efecto de los cuadros profesionales especializados en la materia.
En esta lnea de similitudes destacan una serie de elementos de la Ley 17/1985, de 23 de

julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la Generalitat de Catalunya, que
contribuyen a explicar la configuracin del modelo.
Con esta norma se consagraba la apuesta por el modelo dual de cuerpos y puestos de
trabajo para la estructuracin de la funcin pblica catalana. Dentro del Ttulo IV (de
la estructura y organizacin de la funcin pblica), el captulo primero se dedica a
definir los cuerpos de funcionarios, indicndose en el artculo 16 que:
Los funcionarios se agruparn por cuerpos en razn del carcter homogneo
de las funciones a realizar. Dentro de los cuerpos, en razn de la
especializacin de las funciones, podrn existir escalas.
Cabe apuntar, sin embargo, como se limitaba el poder de estos cuerpos desde el
momento de su creacin, siguiendo con ello el modelo estatal que ya desde el Estatuto
de 1964 y ms especficamente con la Ley 30/84, pretenda constreir el poder de estas
agrupaciones. Ejemplo de ello en la norma catalana es el apartado c) del artculo 18,
contrario a la patrimonializacin de las estructuras orgnicas por parte de los cuerpos:
La definicin de las funciones que debern desempear los miembros del
cuerpo y de las escalas. Los cuerpos y escalas en ningn caso podrn tener
asignadas facultades, funciones o atribuciones propias de los rganos
administrativos.
290
En la misma lnea se planteaba el apartado a) del artculo 19, indicando de existira un
solo cuerpo de administracin para cada nivel de titilacin, y que se desarrollaba en las
disposiciones adicionales (de la octava a la duodcima), creando los cuerpos de
administracin de la Generalitat. Este esquema se complement con la promulgacin de
la Ley 9/1986, de 10 de noviembre, de cuerpos de funcionarios de la Generalitat
(modificada por la Ley 11/1988, de 7 de noviembre).
La referencia al proceso de incorporacin de efectivos transferidos al colectivo del

empleo pblico autonmico presenta una nueva referencia a la previsible creacin de
nuevos cuerpos. Dentro del Captulo Primero (de la adquisicin de la condicin de
funcionario) del Ttulo V (del rgimen estatutario), el artculo 60 indica que:
Los funcionarios de otras Administraciones pblicas que hayan accedido a la
Administracin de la Generalitat en virtud del proceso de transferencias o de
concursos de traslados o que accedan en el futuro, a medida que se creen los
cuerpos y escalas de la Generalitat, se integrarn en los mismos, a efectos de la
adquisicin de la condicin de funcionarios de la Generalitat, conforme al
grupo de cuerpo o escala de procedencia y con las funciones asignadas a aqul.
La opcin por crear estos cuerpos, con las limitaciones comentadas, tambin obedeca a
las propias dimensiones de la administracin autonmica del momento y a las
percepciones de los mximos directivos de la unidad de personal, conscientes de las
diferencias con relacin al modelo de la Administracin General del Estado. Sin
embargo, ya desde este periodo se dieron importantes presiones por parte de distintos
colectivos profesionales (especialmente de los mbitos jurdico y econmico) para
impulsar la creacin de cuerpos, asociando el proceso a la delimitacin de determinados
espacios y funciones en los que se exigiese la pertenencia al cuerpo como requisito de
acceso.
Simultneamente a la definicin de la estructura de cuerpos, la misma norma recoga las

referencias de la normativa bsica estatal sobre la regulacin de los puestos de trabajo,
como segunda vertiente del modelo dual que se desarrollaba. Dentro del mismo Ttulo
IV, en su captulo II, se aluda a la relacin de puestos de trabajo, indicndose en el
artculo 22.1 que:
La Relacin de Puestos de Trabajo incluir la totalidad de los puestos, tanto
los que correspondan a los funcionarios como los que correspondan al personal
eventual y al laboral. Dicha relacin deber estructurarse orgnicamente.
El captulo XII desarrollaba el precepto, y en su artculo 52 presentaba un esquema

calcado del modelo estatal, destacando, entre otros, que:
1. Todos los puestos de trabajo de la Administracin de la Generalitat debern
figurar, de conformidad con lo establecido en el artculo 22, en la relacin de
puestos de trabajo.
2. Los puestos reservados a funcionarios se clasificarn en treinta niveles.
3. Para llevar a cabo la clasificacin del apartado anterior se proceder a la
valoracin de cada puesto de trabajo, atendiendo, en todo caso, al criterio de
titulacin, especializacin, responsabilidad tcnica y mando.
Cabe destacar que para la puesta en marcha del proceso apuntado en el artculo 52.3 se
sigui no slo aquello explicitado en la norma y en la prctica del referente estatal, sino
que para su desarrollo y operativizacin se contrat a la misma firma de consultora
291
(Hay Ibrica) que haba realizado la valoracin de puestos en la Administracin General
del Estado. Se combinaban as las dinmicas de isomorfismo coercitivo (a partir de la
normativa bsica estatal) y las de isomorfismo por presin normativa, en este caso a
partir de la citada firma de consultora que consigui que su metodologa fuese la
considerada como la ms adecuada por el conjunto de administraciones pblicas al
impulsar los procesos de anlisis y valoracin de puestos de trabajo.
La referencia de la Ley 17/1985, al mbito de seleccin de personal, recogido en el

Captulo VII del mismo Ttulo IV, muestra cmo la norma vena a reproducir tanto los
procedimientos propuestos en la normativa bsica estatal como los valores por sta
indicada. Con el artculo 34 de la norma catalana se apunta que:
Conforme a los principios enunciados en el artculo 103.1 de la Constitucin,
la Administracin de la Generalitat seleccionar la totalidad de su personal con
criterios de objetividad, en funcin de los principios de igualdad, mrito y
capacidad de los aspirantes, y mediante convocatoria pblica. En el proceso de
seleccin deber acreditarse el conocimiento de la lengua catalana en su
expresin oral y escrita.
Resulta significativo que la incorporacin del inciso referido a la lengua catalana, como
nica variacin introducida respecto al referente estatal para adaptarlo a la estrategia
desarrollada por el Gobierno de la Generalitat, fue objeto de recurso de
inconstitucionalidad por parte del Gobierno del Estado (recurso de inconstitucionalidad
955/85, contra el artculo 34 de la Ley 17/1985, de 23 de julio, del Parlamento de
Catalunya, de la Funcin Pblica de la Administracin de la Generalitat). Aunque el
recurso fue finalmente desestimado, representa una buena muestra del grado de control
y supervisin a que eran sometidas las normas autonmicas por parte del ejecutivo
estatal durante esta segunda etapa.
Con relacin a la estabilizacin del personal que formaba parte de la Generalitat, la

norma estableca un proceso de apoyo a la funcionarizacin del personal. Las
disposiciones transitorias tercera a octava se dedican a los mecanismos para facilitar el
acceso a la condicin de funcionario del personal en situacin de contratado
administrativo transitorio, personal interino o personal laboral (cuyas plazas fuesen
clasificadas como equiparables puestos de trabajo de funcionarios). Tomando como
referencia el primer caso, el del contingente de contratados administrativos transitorios,
la norma prevea el establecimiento de un sistema de pruebas especficas, ofrecindoles
hasta cuatro convocatorias para su superacin, accediendo as a la condicin
funcionarial. Tanto la previsin normativa como los procesos efectivos que se realizaron
para dicha reconversin, aunque adecuados para retener este personal, destacaron por la
claridad del proceso, especialmente frente a soluciones alternativas tomadas por otras
comunidades autnomas que prevean procesos de reconversin mucho ms directos
pero que fueron sistemticamente recurridos.
De todo ello destaca la opcin por mantener a los diferentes contingentes que se haban
integrado, a travs de diferentes vas, a la funcin pblica catalana. Para el caso del
personal laboral afectado por la reclasificacin de su plaza como puesto de funcionario,
la disposicin transitoria cuarta estableca pruebas selectivas por el sistema de
oposicin, contando tambin con hasta cuatro convocatorias, eximindolos del periodo
de prcticas, e incluso previendo que:
292
En caso de no superacin de las pruebas, dicho personal permanecer al
servicio de la Generalitat con carcter de personal laboral permanente, pero no
podr ocupar puesto de mando.
La opcin por la funcionarizacin representaba una clara opcin impulsada desde la

propia Direccin General de la Funcin Pblica, en buena medida explicada tanto por la
asuncin del modelo de gestin de recursos humanos de la Administracin General del
Estado como por las pocas diferencias operativas que se destacaban, segn su propia
opinin, de gestionar personal laboral o funcionario (ms all de los procesos de
seleccin y carrera administrativa), atendiendo a la cultura organizativa imperante que
tenda a homogenizar situaciones.
Esta opcin se vio reforzada por la legislacin promulgada por el Estado en la segunda
mitad de esta etapa, con la Ley 23/1988, de 2 de julio, de modificacin de la Ley de
Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, y que la adecuaba a la Sentencia del
Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 junio, por la que se reforzaba la opcin por el
rgimen estatutario, con carcter general, para los servidores pblicos. Con la nueva
normativa estatal se limitaba la discrecionalidad del Gobierno para definir qu puestos
podan ser ocupados en rgimen laboral, que pasaban a considerarse como
excepcionales.
Adems de lo comentado, la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Funcin Pblica de la

Administracin de la Generalitat de Catalunya tambin estableca las bases de la
interlocucin laboral con los empleados pblicos, reconociendo el libre ejercicio de los
derechos y libertades sindicales (artculo 78), y definiendo los rganos de
representacin y participacin del personal (artculo 81). En la disposicin adicional
primera se estableca que:
1. Mientras no se desarrolle lo previsto por el artculo 81 de la presente Ley, el
Consejo Ejecutivo adoptar las medidas adecuadas para garantizar la consulta
y negociacin con las organizaciones sindicales y asociaciones de funcionarios
de sus condiciones de trabajo.
2. El establecimiento de las medidas a que se refiere el apartado anterior lo
realizar el Consejo Ejecutivo, garantizando la participacin de las
organizaciones sindicales y asociaciones de funcionarios.
Estas bases de la negociacin colectiva se reflejaron posteriormente en la firma del

Primer Acuerdo Marco del Personal Laboral de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya, en 1988, y ms tarde, a finales de esta segunda etapa, en la firma del Primer
Convenio Colectivo nico del Personal Laboral, en 1991. En conjunto, un despliegue
tardo si se compara con el caso de la Comunidad de Madrid, que por elementos como
la composicin de su contingente de personal, inici las actuaciones en materia de
negociacin colectiva en fechas ms tempranas (a mediados de la dcada de los
ochenta).
A partir del marco definido por la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Funcin Pblica de
la Administracin de la Generalitat de Catalunya, se desarrollaron los principales
mbitos de gestin orientados a estructurar y consolidar un modelo de funcin pblica
de corte clsico, constreido por la actuacin y la referencia de la Administracin
General del Estado, pero con ciertas particularidades a modo de adaptacin a la realidad
catalana introducidas desde la Direccin General de la Funcin Pblica.
293
As por ejemplo, aunque en el desarrollo de la metodologa de anlisis y valoracin de
puestos de trabajo se sigui el modelo de la consultora que haba desarrollado la
Relacin de Puestos de Trabajo de la Administracin General del Estado, se opt por
entrar en el debate y discusin para adecuarla a las particularidades de la organizacin
autonmica. Aunque el margen de modificacin efectiva result relativamente reducido,
tanto por la propia metodologa como por el conocimiento experto de los agentes de la
consultora, que actuaban en clave presin normativa estableciendo aquello que se
consideraba adecuado en la materia, s se introdujeron matices evitando la traslacin
directa de un mtodo concebido para su aplicacin a organizaciones del sector privado.
Tambin fue destacado el papel de la Direccin General de la Funcin Pblica para

informar, formar, convencer e implicar a los agentes clave en el proceso de puesta en
marcha de un Catlogo de Puestos de Trabajo como instrumento de gestin,
especialmente a los secretarios generales y directores generales de los distintos
departamentos, que vean su introduccin como un mecanismo de control centralizado
tendente a reducir sus mrgenes de discrecionalidad en el mbito de la gestin de
personal. A resultas de estas dinmicas, y vencidas las reticencias iniciales con un
enfoque ms profesionalizado de la gestin de la funcin pblica, en 1988 apareci el
primer Catlogo de Puestos de Trabajo de la Administracin de la Generalitat. Es a
partir de ese momento que se encuentran datos fiables del contingente de empleados
pblicos de la administracin autonmica catalana a travs de la publicacin de las
plantillas de personal en los correspondientes anexos de los presupuestos de la
294
Grfico V.7. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del personal
de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos y entidades
autnomas (1982 - 1993).
140000
120000
105.586 107.706
102.063
97.483 99.427
100000 92.664
90.372
88.435
82.549
77.112
80000 72.601
68.606
60000
40000
28.678 26.446
22.062 25.244 26.396
20000
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Total de personal Personal de adminisitracin y tcnico y laboral
Fuente: Funci Publicaci, nm. 18, septiembre de 1999 y Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya
(1989-1993)
En el grfico incluye por separado la evolucin del contingente total de empleados de la

administracin autonmica y, como colectivo de referencia para el impulso de
actuaciones desde las unidades centrales de gestin de los recursos humanos, la
evolucin del personal de administracin y tcnico y del personal laboral, adscritos a los
departamentos y a las entidades autnomas. Atendiendo a las especificidades que
caracterizan su gestin, quedan fuera de este grupo los colectivos estatutario, docente,
adems de la polica autonmica (mossos desquadra), bomberos y personal
penitenciario. Cabe apuntar que la fuente de informacin utilizada para elaborar la
desagregacin, los Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat, tan solo
est disponible a partir de 1989, cuando se public el primer Catlogo de Puestos de
Trabajo.
Con relacin al importante crecimiento que se refleja en el grfico, y vinculado a los

procesos de transferencias de personal, cabe recordar lo antes comentado sobre los
perfiles profesionales y como, citando a Florensa, las competencias frecuentemente no
han sido traspasadas con el personal que prestaba servicios (...), (lo que) se dio
especialmente en los servicios administrativos y ello explica un mayor crecimiento en
este mbito que en otros sectores, como el de las grandes reas prestaciones, en lo que
los traspasos fueron ms completos (1994: 26).
295
En lo referente a la formacin de los empleados pblicos, resulta fundamental
considerar tambin la estrategia de actuacin impulsada desde la principal unidad en la
materia, esto es, la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. Durante este
periodo, la Escuela tendi a consolidarse tanto a nivel de estructura (como se coment
en el apartado anterior), como en lo referente a su normativa bsica, con la
promulgacin de la Ley 4/1987, de 24 de marzo, reguladora de la Escuela de
Administracin Pblica.
Aunque sin una correspondencia exacta con las etapas identificadas en la investigacin,
la fase de consolidacin de la Escuela se puede incluir dentro de la segunda etapa,
tomando como referencia los mandatos de dos directivos iniciales de la institucin.
Durante esta etapa, el funcionamiento de la Escuela se caracteriz por la labor
desarrollada bajo la direccin de los equipos de Josep-Enric Rebs i Sol, entre 1980 y
1989, y bajo la direccin de Joaquim Ferret i Jacas, entre 1989 y 1996, caracterizndose
por los siguientes ejes de actuacin:
a) Orientacin a un modelo denominado de oferta formativa, en el que desde
la Escuela se definan y promovan los contenidos formativos a travs de una
oferta que se ofreca mediante un catlogo, pensando ms en los propios
empleados pblicos que en las necesidades organizativas.
b) Peso importante de los contenidos de carcter operativo (como lengua
catalana e informtica) y los de contenido jurdico.
c) Importante actividad vinculada a los procesos selectivos, en las fases
iniciales en las que participaba la Escuela, consolidando unas dinmicas de
funcionamiento estables.
d) Actividades de investigacin y publicaciones estrechamente vinculadas al
mundo universitario. En este periodo se impuls la creacin de diversas
publicaciones peridicas, como la revista Llengua i Dret en 1983, la
revista Autonomies, cuyo primer nmero sali en 1985, adems de
colecciones de documentos vinculados a la administracin pblica como la
Collecci Estudis o la Collecci Materials, iniciadas en 1983.
Estas dinmicas, que se correspondan con las lneas de actuacin impulsadas desde la
propia Direccin General de la Funcin Pblica, constituan un conjunto coherente y
caracterstico de esta etapa de desarrollo del modelo de gestin de recursos humanos.
A modo de balance, esta segunda etapa constituy el punto de partida para la

configuracin y desarrollo de la institucin que se denomin funcin pblica
autonmica en su concrecin para la Administracin de la Generalitat de Catalunya.
Sin embargo, los cambios que se produjeron en la siguiente etapa de desarrollo
introdujeron una nueva orientacin que pretenda modificar el proceso iniciado.
V.3.4.- El anlisis de la segunda etapa.
La aplicacin del modelo analtico planteado permite identificar, durante esta segunda
etapa, los procesos a travs de los cuales se conforma y estabiliza la institucin
denominada funcin pblica autonmica para el caso de la Generalitat de Catalunya,
296
con ciertos rasgos propios, pero constituyendo bsicamente una versin del modelo de
gestin de los recursos humanos procedente de la Administracin General del Estado.
Esta segunda etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica se corresponde con
periodo de consolidacin de las mayoras absolutas de la coalicin Convergncia i Uni
en el Parlamento de Catalunya, que aseguraron la estabilidad de los sucesivos
gobiernos. Esta estabilidad en el mbito poltico, sin embargo, y a partir de las crticas
sobre la necesidad de modernizar la administracin autonmica (especialmente en el
debate de poltica general de 1986), no gener cambios destacados en el mbito de la
gestin de los recursos humanos, frente a los cambios destacados que se produjeron en
otras esferas de la accin pblica.
Un dato significativo de esta etapa es la consolidacin del reparto de departamentos

entre los dos socios que integraban la coalicin al frente del Gobierno autonmico. Esta
divisoria, que al cabo de unos aos dio lugar a estilos diferentes en cuanto a desarrollo
de la actividad en los campos respectivos, no tuvo su correspondencia en el surgimiento
de diferencias substantivas en cuanto a la gestin de sus recursos humanos se refiere.
Tan solo se apuntaban matices, siempre dentro de la propia institucin, en la manera de
aplicar las reglas del juego en los distintos departamentos, independientemente de su
adscripcin a uno u otro partido.
Siguiendo el modelo analtico, los resultados de esta segunda etapa se asocian al

proceso de habitualizacin de la institucin, esto es, a un proceso de generacin de
arreglos que, con una mayor estabilizacin, ofrecen una determinada manera de enfocar
la gestin de los recursos humanos, llegando a formalizarse tanto en las estructuras
como en los procesos de actuacin y en el propio estilo de hacer las polticas. Resulta
importante explicitar que en este estadio de desarrollo todava no se puede considerar
plenamente institucionalizado el modelo de gestin, aunque s se han establecido los
mecanismos que lo favorecen.
La estabilizacin y consolidacin institucional que se produjo en la segunda etapa

responde a las dinmicas de sendero de dependencia iniciadas en la fase anterior
cuando, tanto a travs de la propia normativa autonmica como mediante la prctica de
gestin, se tomaron una serie de decisiones clave que suponan el traslado del modelo
de la Administracin General del Estado a la funcin pblica de la Generalitat.
Estas dinmicas de sendero de dependencia se consolidaron a travs del efecto

combinado de tres tensiones que actuaron conjuntamente en la misma direccin,
reforzndose mutuamente y favoreciendo la reproduccin del modelo de gestin de
recursos humanos de la Administracin General del Estado. Por un lado se mantenan
las constricciones asociadas al todava importante proceso de traspasos de
competencias, que venan acompaadas de las correspondientes dotaciones de personal,
con una estructura y, sobre todo, con una cultura propia de la Administracin General
del Estado. Por otro lado se promulgaba una normativa bsica estatal extensa e
intervencionista, que limitaba las alternativas a considerar para configurar la nueva
institucin autonmica, en correspondencia con un determinado estilo de relacin entre
el Estado y las comunidades autnomas que tenda al control y a la supervisin de las
nuevas administraciones.
297
Adems de estos dos factores externos, que propiciaban dinmicas de isomorfismo
institucional coercitivo, el tercer factor que condicion la efectiva estabilizacin de la
nueva institucin fue la labor desarrollada por un grupo de directivos y profesionales
que ocuparon la Direccin General de la Funcin Pblica, en el periodo de mayor
estabilidad que esta unidad ha conocido hasta la fecha.
Los directivos que orientaron la conformacin de esta etapa clave de desarrollo del
modelo de funcin pblica de la Administracin de la Generalitat pertenecan al
colectivo de profesionales formados y socializados en la Administracin General del
Estado, formando parte algunos de ellos del Cuerpo Superior de Administracin Civil.
Consolidando su papel de emprendedores institucionales, su labor se vio favorecida,
adems de la estabilidad de los equipos directivos, por la estabilidad de la estructura
orgnica (la Direccin General de la Funcin Pblica tan solo registr una
reestructuracin a lo largo de los ms de diez aos que abarca la etapa), as como por la
promulgacin y el desarrollo de diversas normas que formalizaban unas reglas del
juego para el mbito de la funcin pblica inspiradas (y constreidas por) la normativa
bsica estatal en la materia. Se identifica as un alto grado de estabilidad tanto en el
subsistema poltico vinculado a la gestin de los recursos humanos como en el propio
policy venue o mbito de decisin de la poltica, lo que facilit el desarrollo de una
situacin de equilibrio parcial que se prolongara a lo largo de toda esta segunda etapa.
Adems de las dinmicas de isomorfismo institucional coercitivo asociadas a las

constricciones establecidas por normativa estatal y favorecidas por el proceso de
transferencias de personal, el papel de los directivos de la funcin pblica favoreci
dinmicas de isomorfismo institucional de carcter mimtico y, atendiendo a los
argumentos y tcnicas utilizadas, isomorfismo institucional por presin normativa. As
por ejemplo, en la medida que la Administracin General del Estado introdujo la
Relacin de Puestos de Trabajo como elemento estructurador de la gestin de los
recursos humanos, se estableci como adecuada una metodologa diseada por una
firma de consultora que tambin se aplic en la Generalitat de Catalunya.
En esta segunda etapa se estabiliz la convocatoria peridica de ofertas pblicas de

empleo, con convocatorias especficas para favorecer la reconversin de los contratados
administrativos transitorios, como ejemplo del proceso de normalizacin de las
frmulas de contratacin utilizadas en los primeros aos de funcionamiento de la
administracin autonmica para resolver las necesidades de personal.
Con estas dinmicas se consolidaba una apuesta por el modelo funcionarial, orientacin
que presidi buena parte de la etapa y que vena favorecido y reforzado por la tarea
desarrollada desde la otra institucin vinculada a la gestin de recursos humanos, la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. En cuanto a las relaciones con los
departamentos, durante esta segunda etapa predomin un estilo de actuacin que tenda
a la centralizacin, con la Direccin General de la Funcin Pblica en el ncleo del
sistema. Ello no fue bice, sin embargo, para que se mantuviese en el Departamento de
Economa y Finanzas la unidad encargada de los gastos de personal, independiente de
las iniciativas emprendidas en el resto de mbitos de la gestin de recursos humanos. A
pesar de ello, y para dichos mbitos de gestin, se estableci una orientacin coherente
dentro del policy domain que constitua la funcin pblica, definida a partir del referente
de la administracin estatal.
298
Sin embargo, y como rasgo diferenciador de dicha realidad administrativa, en la
organizacin autonmica se opt claramente por evitar la creacin de cuerpos de
funcionarios, cubriendo las referencias de la normativa bsica al respecto con unos
cuerpos generales que pretendan evitar la aparicin de singularidades que tendiesen a la
centrifugacin del modelo. Cabe apuntar que tambin este era el nimo de la normativa
del Estado en esos aos, aunque las constricciones e inercias en las que deba
desarrollarse impidieron dar una respuesta como la que ofrecieron las comunidades
autnomas. En todo caso, y como consecuencia de las dinmicas de isomorfismo que se
produjeron tambin a nivel informal, incluyendo la cultura organizativa de importantes
colectivos de personal transferido, pronto aparecieron las primeras presiones para
introducir la lgica de cuerpos en la gestin de personal, originando la creacin de
diversos cuerpos en determinados espacios de gestin (los vinculados a los mbitos
jurdico y econmico).
Desde el anlisis de las polticas de gestin, esta etapa puede caracterizarse como
situacin de equilibrio parcial, con un bajo potencial de cambio en la direccin de las
polticas pblicas, una vez superada la etapa inicial de incertidumbre y variabilidad.
Esta situacin de equilibrio se explica por la existencia de un flujo de problemas que,

contextualizado por el ingente proceso de asuncin de competencias, defina la gestin
de los recursos humanos en trminos de administracin de los nuevos contingentes de
personal, y para ello se consideraba adecuado, dentro de los crculos especializados en
la materia, el modelo de la Administracin General del Estado, aunque adaptado
puntualmente a la realidad administrativa autonmica.
Esta definicin consecuente con el modelo de referencia se alter, a finales de la etapa,

con la introduccin de determinadas presiones, especialmente desde el flujo de la
poltica, presididas tanto por los referentes internacionales de modernizacin
administrativa como por la necesidad de contener el gasto pblico. Una alteracin de la
issue image que, sin embargo, no encontr en esta segunda etapa su correspondencia en
el flujo de polticas, esto es, en la especificacin de alternativas operativizables, ms all
de un mayor o menor acuerdo a nivel de discurso formal (generando dinmicas de
desacople entre ste y el impulso efectivo del modelo administrativo anterior).
Con estos precedentes, a los que cabe sumar la presin por el incremento de
competencias y la consolidacin de la autonoma en un proceso que se consideraba
abierto y sin un claro referente temporal para su culminacin, se explica las dificultades
para que el mbito de la gestin de los recursos humanos entrase a formar parte de la
agenda poltica autonmica. En otros trminos, el grado de satisfaccin con el
funcionamiento del mbito era, de facto, adecuado a las expectativas, en la medida que
la atencin poltica se situaba en otros mbitos y que la importacin del modelo de
administracin estatal cumpla con la funcionalidad de facilitar la recepcin y gestin de
los contingentes de personal que se incorporaban a la Generalitat. Sin esas presiones, el
desarrollo de la institucin avanz hacia su consolidacin durante toda la segunda etapa
de desarrollo.
De lo comentado se desprende que los procesos de aprendizaje institucional y de

polticas de gestin de recursos humanos se basaron en la experiencia de la
Administracin General del Estado que actuaba como referente central, aunque tambin
se introdujeron referentes internacionales, especialmente vinculados a la tradicin
299
continental de funcin pblica. Estos referentes se complementaban con importantes
procesos de aprendizaje directo, a partir de la propia experiencia, aunque sin que ello
deba interpretarse como estrategias de exploracin institucional, en la medida que se
trataba tan solo de ajustes al proceso de explotacin institucional iniciado en la etapa
anterior. A finales de la segunda etapa se empez a cuestionar el modelo,
introducindose otros referentes para complementar el desarrollo del modelo de gestin
de los recursos humanos. Este principio de cambio dio paso, en la tercera etapa de
desarrollo, al surgimiento de un nuevo enfoque que pretenda cambiar el modelo, para
adaptarlo a una nueva fase de la administracin autonmica.
V.4.- La tercera etapa (1993 - 2000): los programas de modernizacin y la

transformacin del modelo.
En la tercera etapa de configuracin del sistema de funcin pblica de la Generalitat de

Catalunya surgen los primeros intentos de transformacin integral del modelo, a partir
del desarrollo de diversos programas de modernizacin y de la creacin de una unidad
que pretenda centralizar las actuaciones en materia de organizacin y gestin de
personal, la Secretaria General de Administracin y Funcin Pblica.
Aunque ciertas actuaciones que se desarrollan en esta tercera etapa tienen sus orgenes
en la propia evolucin del modelo y en las iniciativas tomadas en la fase anterior, resulta
significativo el cambio en el discurso utilizado y en su concrecin en la formulacin y
presentacin de iniciativas concretas orientadas a impulsar la modernizacin de la
administracin autonmica. La existencia de hasta tres grandes programas de gobierno,
adems de acuerdos de gobierno especficos sobre el dimensionamiento de plantillas y
sobre la modernizacin, son un excelente indicador del impulso que se otorg al tema
durante esta tercera etapa. En lo que atae a la estructura, importantes modificaciones
orgnicas alteraron la adscripcin y el mbito de accin de las unidades centrales de
gestin de los recursos humanos, reflejo tambin de un cambio en la estrategia de
actuacin que se imprimi durante la etapa. A todo ello hay que aadir el relevo en los
cuadros directivos que impulsaban el proceso, que pasaron de ser personal formado y
socializado en el referente de la Administracin General del Estado para diversificarse e
incorporar tanto a profesionales pertenecientes a la propia administracin autonmica
como, y especialmente, a cuadros directivos provenientes de las escuelas de negocios y
del sector privado, con una clara impronta de referentes administrativos internacionales
(principalmente anglosajones).
Sin embargo fue muy desigual tanto la atencin prestada por estas iniciativas al mbito
de la gestin de los recursos humanos como su impacto efectivo al cabo de un tiempo de
su puesta en marcha. Lo que permaneci, por lo menos en la memoria organizativa, fue
el recuerdo de un intento slido y bien articulado de introducir un nuevo estilo de
plantear la gestin de los recursos humanos, con parmetros ms acordes con los
referentes internacionales en materia de administracin pblica as como con elementos
propios de referentes del sector privado. Aunque globalmente la mayor parte de sus
postulados no consiguieron institucionalizarse, determinadas iniciativas y actuaciones
siguen vigentes en la actualidad (como la ley de funcin pblica de 199440, o el
40
Ley 4/1994, de 29 de junio, de reforma de la legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalitat.
300
reglamento de provisin de puestos de trabajo de 199741), como muestra del calado de
esta tercera etapa de desarrollo del modelo.
El contexto de referencia de la tercera etapa de desarrollo del modelo de gestin de los

recursos humanos de la Generalitat de Catalunya presenta importantes variaciones
respecto al anterior, tanto en lo que se refiere a los condicionantes de nivel estatal como
a las caractersticas del propio contexto autonmico cataln.
En el contexto estatal, si a finales de la etapa anterior se produca el Pacto

Autonmico entre el Gobierno y los representantes del PSOE y del PP para ampliar las
competencias de las comunidades autnomas de la denominada va lenta, dejando
estancado el desarrollo de las dems, la tercera etapa supone un giro importante a este
modelo top-down de hacer poltica autonmica. La necesidad de apoyo parlamentario
del ltimo gobierno PSOE y del primer gobierno PP facilitaron el acceso a la arena
estatal de partidos de mbito autonmico y, en especial, de la coalicin Convergncia i
Uni.
Al referirse a esta etapa en un discurso sobre sus experiencias de gobierno, el Presidente

de la Generalitat, Jordi Pujol, indicaba como:
Junio de 1993. Prdida de la mayora absoluta del PSOE. Sin nuestra
colaboracin no haba solucin (...) era necesario hablar con el PSOE para ver
si podamos evitar una situacin de inestabilidad, pues nosotros solos le
dbamos la mayora que necesitaba. (...). Hicimos un doble pacto, en lo
autonmico y en lo de la financiacin. No fue, con mucho, lo que pretendamos,
pero fue un progreso, y sobre todo nos permiti romper un marco muy rgido
que nos ahogaba, como era el marco conceptual hasta entonces vigente sobre la
financiacin autonmica. Nos permiti abrir el juego, y yo creo que
acertadamente. La bondad del pacto de 1993 -y el de 1996 con el PP- se ha
visto con el tiempo. Desde entonces tenemos unas perspectivas ms flexibles que
la Generalitat de Catalunya necesitaba, necesita, y va a necesitar para el
futuro.
El nuevo escenario de actuacin, sin embargo, con una posicin de mayor fuerza de la
formacin que ocupaba el Gobierno de la Generalitat, no se tradujo en cambios
substanciales en lo que se refiere a la normativa estatal en materia de gestin de
recursos humanos de las administraciones pblicas, aunque durante este periodo
surgieron diversos borradores de un potencial (aunque todava no aprobado) Estatuto de
la Funcin Pblica.
En el nivel autonmico cataln, lo primero a destacar es que la tercera etapa de

desarrollo del sistema de gestin de los recursos humanos de la Generalitat se desarroll
entre tres legislaturas distintas: la mayor parte de la IV legislatura (de abril de 1992 a
diciembre de 1995), la V legislatura (de diciembre de 1995 a noviembre de 1999) y los
41
Decreto 123/1997, de 13 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general de provisin de puestos
de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la Generalitat de Catalunya.
301
primeros aos de la VI (que se inici en noviembre de 1999). La no correspondencia
entre la definicin de la etapa y el calendario electoral es un primer reflejo de las
dinmicas de evolucin diferenciadas entre ambas esferas. La continuidad de la
formacin en el gobierno autonmico (a pesar de las variaciones en su ejecutivo), as
como su participacin en la gobernabilidad del Estado con el apoyo que prestaba tanto
al ltimo gobierno socialista como al primer gobierno popular, facilitaron que el mbito
de la funcin pblica desarrollase su propio sendero de evolucin.
En relacin al contexto poltico, aunque durante toda la tercera etapa se mantuvo la

continuidad de la coalicin Convergncia i Uni al frente del gobierno autonmico, s
vari el apoyo con que contaba en la cmara catalana, pasando de disponer de la
mayora absoluta en la IV legislatura, con 70 de los 135 escaos, a perderla en las dos
posteriores (con 60 escaos en la V legislatura y con 56 escaos en la VI legislatura).
Aunque ello supuso la necesidad de establecer acuerdos puntuales con distintas
formaciones polticas, el mbito de la gestin de los recursos humanos no se vio
alterado de forma substancial por dichas dinmicas.
A modo de indicador de la actividad parlamentaria sobre la materia, a parte la normativa

impulsada desde el propio gobierno, destac una resolucin (174/V, de 10 de octubre de
1996) sobre la promocin profesional de las mujeres en las administraciones pblicas, y
una mocin (49/V, de 6 de febrero de 1997) sobre la funcin pblica en la que se
instaba al gobierno a abrir un proceso de dialogo con los interlocutores y los agentes
sociales, en torno a la Mesa de la Funcin Pblica, para iniciar la concertacin en
aquello referente a:
la necesaria mejora de la gestin y de las condiciones de trabajo de los
empleados pblicos, como la oferta pblica de ocupacin, la adopcin de
normativas sobre salud laboral, la creacin de organismos de mediacin y
arbitraje en la Administracin, la carrera administrativa, la flexibilizacin de la
jornada y la regulacin de las horas extras.
Tambin se instaba al Gobierno para que emprendiese las acciones de reforma de la

Administracin de la Generalitat que condujesen a:
a) El ahorro efectivo y la modificacin perceptible de las actuaciones que
comporten gasto, buscando su adecuacin a los recursos existentes.
b) Adoptar medidas de anlisis de los resultados y de control de los costes,
mejorando los sistemas de control.
c) Potenciar estructuras ms simples para agilizar y flexibilizar la organizacin,
reducir el nmero de niveles jerrquicos, reagrupar competencias concurrentes
y estudiar el traspaso de competencias a los entes locales.
d) Adecuar los recursos humanos a las necesidades de los servicios mediante la
redistribucin, la readecuacin y la profesionalidad de los empleados
pblicos.
Aunque de limitado alcance en cuanto a su efectividad, esta mocin es un claro ejemplo

del tipo de discurso que se gest alrededor del mbito de la gestin de los recursos
humanos durante la tercera etapa de desarrollo, destacando las referencias al ahorro, a
las medidas de anlisis de resultados y de control de costes, a la flexibilizacin y
aplanamiento de estructuras, y a la adecuacin del personal a las necesidades de los
servicios.
302
Para entender el alcance real de este discurso cabe referenciar tambin los
condicionantes econmico-presupuestarios que se dieron a lo largo de esta tercera etapa.
La situacin de crisis econmica de los primeros aos de la etapa, junto con los
condicionantes marcados por el proceso de convergencia europea, que exiga a la
totalidad de administraciones pblicas espaolas la reduccin de su dficit y el avanzar
hacia el equilibrio presupuestario, marcaron en buena medida el tipo de argumentos y
valores esgrimidos alrededor del gasto pblico y los mrgenes de maniobra efectivos de
la administracin autonmica. A modo de ejemplo, que la exposicin de motivos de la
Ley 3/1992, de 28 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para
1993, empezaba con el siguiente prrafo:
Los presupuestos de la Generalitat para 1993 concretan la poltica econmica
del Gobierno en el contexto del programa de convergencia fiscal para la Unin
Econmica y Monetaria Europea, en el que participan todas las
En este contexto de contencin del gasto pblico, cabe apuntar el direccionamiento de la

poltica de funcin pblica, referida en trminos concretos por el Presidente de la
Generalitat en su discurso ante el Parlamento:
Durante los prximos aos mantendremos esta poltica (de contencin del
crecimiento de la plantilla), pero complementada con una especial atencin
hacia la racionalizacin y la simplificacin de los procedimientos y hacia la
gestin de recursos humanos, de manera que enfatice entre nuestra funcin
pblica los valores de autoresponsabilidad, de orientacin a la calidad y de
mejora del trabajo a realizar, hacia la innovacin y la austeridad en el gasto
pblico (Diario de sesiones del Parlamento de 25 de octubre de 1994, Sesin
plenaria nmero 571, pgina 5539).
En las sucesivas leyes presupuestarias se reflejaron con similar intensidad los

condicionantes propios de este proceso, tanto para cumplir con los criterios de
convergencia de Maastricht para el perodo 1993-1997, como para el cumplimiento de
los escenarios del perodo 1998-2001 encaminados a alcanzar el equilibrio
presupuestario propugnado por la Unin Europea.
En este contexto, resulta significativa la atencin prestada a la evolucin del montante

correspondiente al captulo I de gastos de personal y los trminos utilizados para su
valoracin. El comentario surge de la observacin de la totalidad de prembulos y
exposiciones de motivos de las leyes presupuestarias, as como de los respectivos
discursos realizados por el Consejero de Economa y Finanzas para su presentacin. De
este amplio listado, tan solo aparecen claras referencias a la partida de gastos de
personal en los presupuestos de los ejercicios de 1996 a 1999, esto es, a los
correspondientes a la segunda mitad de esta tercera etapa. Ni antes ni despus se vuelve
a referenciar y comentar los montantes y la evolucin del captulo I con la misma
intensidad.
Precisamente en esos aos se produce un repunte de la partida de personal en trminos

reales (esto es, en pesetas constantes de 2001) y en trminos relativos, pasando de
representar un 16,4% en 1995 a un 18% en 1996, alcanzando un mximo del 19,1% en
1998 para tender posteriormente a reducirse. Esta evolucin se justifica en los
documentos presupuestarios atendiendo a la incorporacin de nuevos contingentes
(especialmente como resultado de las transferencias de personal sanitario, educativo,
303
adems de bomberos y polica autonmica) y tambin a los ineludibles incrementos
salariales derivados de las directrices estatales en la materia, adems del efecto de las
derivas retributivas del personal, como se refiere a los efectos econmicos de
conceptos como los trienios o los cambios de puestos de trabajo, entre otros (discurso
del Consejero de Economa y Finanzas para la presentacin de los Presupuestos de
1998). En todo caso, unos argumentos que vienen a destacar la dimensin de gasto
que representa la partida de personal, a la que sistemticamente se refiere apelando a
una poltica de contencin y reduccin selectiva, especialmente en lo que atae a los
colectivos adscritos a los departamentos (diferencindolos de los colectivos especficos
con regulaciones propias como los estatutarios, los docentes o la polica autonmica,
entre otros).
304
Grfico V.8. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1993 -
2000).
2.500.000 40
2.250.000
35
2.163.723
2.000.000 2.061.428
1.923.468 1.931.386 1.964.826 30
1.895.204 1.889.247 1.942.065
1.750.000
25
1.500.000
1.250.000 20
18,7 19,1
18,0 18,7 18,6
1.000.000
16,2 16,3 16,4 15
750.000
10
500.000
5
250.000
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Leyes de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1993 - 2000).
Estas referencias, destacadas desde la perspectiva del objeto de estudio, no deben

ocultar que el verdadero nfasis de la poltica autonmica se mantena en la
reivindicacin de un mayor nivel competencial y financiero para sostener e incrementar
las cuotas de autogobierno. Con relacin a ello y al papel constreidor de la normativa
estatal, el Presidente de la Generalitat indicaba en su discurso del debate de poltica
general de 1998 que:
Entiendo que en un momento as no toca hacer un discurso de gestin (...) Por
lo tanto, ms que de gestin hoy les he de hablar de poder. El que nuestro
nacionalismo reclama es el derecho a construir el propio pas, y para eso
necesita ms instrumentos polticos y administrativos, y ms financiacin.
Instrumentos que respondan ms a las necesidades de su estructura social y
econmica y, naturalmente, de su personalidad diferenciada. (...) Este poder no
puede estar sujeto a las muy estrechas limitaciones que se le imponen, fruto de
una sucesin de leyes marco y leyes bsicas. Este poder debe entenderse de
manera que, en aquello que hace referencia a la tarea de construccin de
nuestro pas el Parlamento y el Gobierno de Catalunya tengan la ltima
palabra. Las limitaciones de este poder cataln solo seran las que garantizasen
la cohesin del Estado, la conduccin de la poltica macroeconmica, y la
actuacin internacional, pero no la uniformidad en la gran mayora de temas de
305
accin administrativa y poltica. (...) Subrayo que en determinados campos la
competencia del Parlamento y del Gobierno de Catalunya deberan ser totales.
(...) Me refiero a la organizacin administrativa e institucional del territorio.
En este contexto de referencia que caracteriz la tercera etapa surgieron las principales
iniciativas de transformacin del modelo de gestin de los recursos humanos, que en
parte se reflejaron en la modificacin tanto de la adscripcin como de la estructura
orgnica interna de la unidad central en la materia.

humanos.
Adems de los diversos programas de modernizacin, un indicador de los intentos de

cambio de orientacin en el mbito de la funcin pblica fueron las sucesivas
modificaciones de las unidades vinculadas a su gestin. Para entender la evolucin
orgnica de estas unidades durante la tercera etapa debe considerarse el proceso de
reagrupacin y modificacin de su entorno organizativo a travs de la creacin de una
superestructura que agrupaba los mbitos de organizacin y de gestin y formacin de
los recursos humanos de la Generalitat de Catalunya.
Como punto de partida del proceso, el Decreto 30/1995, de 7 de febrero, de

redistribucin parcial de competencias y funciones del Departamento de Gobernacin,
estableca la adscripcin de la Direccin General de la Funcin Pblica, la Escuela de
Administracin Pblica de Catalunya y el Comit Director para la Organizacin de la
Administracin de la Generalitat al Departamento de la Presidencia. La argumentacin
expuesta en la presentacin del decreto es una buena muestra del cambio en el discurso
sobre estos mbitos de gestin:
La necesaria coordinacin e interrelacin que ha de darse en la actuacin de
los centros directivos responsables de la poltica de personal de la
Administracin pblica de la Generalitat y del diseo y puesta en marcha de la
modernizacin de la Administracin aconsejan la dependencia y direccin de
stos centros directivos de un nico departamento, con el objetivo prioritario de
conseguir una optimizacin de los recursos humanos que contribuya al buen y
eficaz funcionamiento de los servicios pblicos.
Los trminos utilizados para describir la estrategia permiten identificar la novedad del
enfoque, que apunta a la integracin bajo una nica direccin orgnica del conjunto de
unidades impulsoras de los procesos de modernizacin, procesos que se orientan hacia
la optimizacin de los recursos humanos, como va para conseguir un eficaz
funcionamiento de los servicios pblicos.
Este decreto se complementaba con el Decreto 130/1995, de 3 de abril, de

reestructuracin parcial del Departamento de la Presidencia, por el que se reciban las
unidades traspasadas desde Gobernacin, con el argumento de:
simplificar el nmero de departamentos que tienen competencias de alcance
horizontal sobre toda la organizacin de la Administracin de la Generalitat y,
por lo tanto, la definicin y desarrollo de las polticas sobre sistemas de
informacin, los recursos humanos, la organizacin administrativa y las
306
polticas presupuestarias, patrimoniales y de control econmico permanecen
adscritas al Departamento de la Presidencia y al de Economa y Finanzas.
La agrupacin de unidades mantena la participacin de los dos departamentos en la

gestin de los mbitos transversales y, para el caso concreto de la gestin de recursos
humanos, debe recordarse que si bien tanto la Direccin General de la Funcin Pblica
como la Escuela de Administracin Pblica pasaban a depender de Presidencia, en el
Departamento de Economa y Finanzas se mantena la Subdireccin General de Gastos
de Personal, desde donde se gestionaba la mayor parte de la vertiente econmica
asociada al mbito, siendo un rasgo consolidado en la administracin catalana que se
mantiene hasta la actualidad.
En todo caso, el importante proceso de agrupacin que se produjo a partir de la

adscripcin de las tres unidades citadas al Departamento de la Presidencia representaba
un primer paso hacia la configuracin de un centro neurlgico desde donde impulsar los
sucesivos programas de modernizacin, en cuanto a la gestin interna se refiere. Para
ello se creaba, mediante el citado Decreto 130/1995, la Secretara General de
Administracin y Funcin Pblica, como superestructura que actuara como centro
directivo de las tres unidades citadas. Cabe apuntar, adems, que los titulares de esta
nueva unidad fueron, durante esta tercera etapa, directivos que previamente haban
ocupado el cargo de Director General de la Funcin Pblica (cargo que durante
determinados momentos simultanearon), lo que puede interpretarse en clave de
importancia relativa de esa unidad con relacin a las dems que componan la nueva
agrupacin.
Grfico V.9. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y Funcin Pblica.

Abril de 1995 (vigente hasta 1998).
Secretaria General
de Administracin y Funcin Pblica
Comit Director
Direccin General Escuela de Administracin para la Organizacin de
de la Funcin Pblica Pblica de Catalunya la Administracin de la Generalitat
Fuente: Decreto 130/1995, de 3 de abril, de reestructuracin parcial del Departamento de la Presidencia.
Esta situacin se modific en 1996, cuando al atribuir las funciones a la Secretara de

Gobierno y de Relaciones con el Parlamento, adscrita al Departamento de Presidencia,
se inclua la de coordinacin general y el seguimiento de la actuacin de la Secretara
General de Administracin y Funcin Pblica (Decreto 137/1996, de 30 de abril, de
reestructuracin del Departamento de la Presidencia). Al cabo de dos aos, y mediante
el Decreto 31/1998, de 4 de febrero, de reestructuracin parcial del Departamento de la
Presidencia, se suprima uno de los rganos adscritos a la Secretara General de
Administracin y Funcin Pblica, el Comit Director para la Organizacin de la
Administracin de la Generalitat, para crear, dependiendo directamente de la Secretara
307
de Gobierno, la Direccin General de Organizacin de la Administracin. Sin embargo
se mantenan los lazos entre esta nueva Direccin General y la Direccin General de la
Funcin Pblica, como se indicaba en los apartados d) y e) del artculo 3.2. del citado
Decreto:
d) Elaborar, de manera coordinada con la Direccin General de la Funcin
Pblica, informes preceptivos sobre todas las disposiciones que definen la
estructura de los departamentos y de los organismos que de ellos dependen.
e) Realizar, de manera coordinada con la Direccin General de la Funcin
Pblica, estudios de dimensionamiento de las plantillas de la Administracin de
la Generalitat, sin prejuicio que estos trabajos se puedan realizar
externamente.
El organigrama resultante se refleja en el siguiente grfico (Grfico V.10).
Grfico V.10. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y Funcin Pblica.

Febrero de 1998 (vigente hasta 2001).
Secretaria General
Direccin General Escuela de Administracin

de la Funcin Pblica Pblica de Catalunya
Fuente: Decreto 31/1998, de 4 de febrero, de reestructuracin parcial del Departamento de la Presidencia.
El distanciamiento entre las citadas unidades se increment a finales de esta tercera

etapa, cuando se produjo la adscripcin departamental de la Secretara General de
Administracin y Funcin Pblica al nuevo Departamento de Gobernacin y Relaciones
Institucionales, creado mediante el Decreto 297/1999, de 26 de noviembre, de creacin
y reorganizacin de departamentos de la Administracin de la Generalitat de Catalunya.
Con ello se separaban de nuevo las funciones de gestin de los recursos humanos (en el
nuevo Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales) de las propias de
organizacin (que permanecan en el Departamento de la Presidencia).
En cuanto a la evolucin especfica de la Direccin General de la Funcin Pblica, a

partir del cambio de adscripcin departamental se produjo una primera reestructuracin
interna que vino a potenciar determinados mbitos de gestin. Concretamente fue con el
Decreto 102/1995, de 24 de marzo, sobre la reestructuracin de la Direccin General de
la Funcin Pblica, que se modificaba la estructura interna de esta unidad, en aras a
favorecer una mayor coordinacin y homogeneidad en las polticas de personal
aplicables a los funcionarios y al personal laboral.
Resulta significativo que la presentacin del citado decreto hiciese referencia a los
procesos de cambio y modernizacin, en los que deba enmarcarse la reestructuracin
de la Direccin General de la Funcin Pblica, y que se orientaban a garantizar la
308
mejora en su actividad (de la Administracin pblica) que permita una mayor
satisfaccin de los intereses generales y en particular una adecuada atencin a los
ciudadanos. En concordancia con el nuevo discurso, se planteaba el papel clave de los
recursos humanos como elemento fundamental para conseguir una mejora efectiva de la
actividad administrativa, por lo que la reestructuracin de la Direccin General de la
Funcin Pblica se justificaba en trminos de facilitar su adecuacin, en tanto que
rgano que ejerce competencias horizontales en materia de personal sobre los
diversos departamentos y organismos, para poder realizar con eficiencia la
concrecin de la poltica general del personal fijada por el Gobierno.
A esta presentacin le segua la descripcin de una nueva estructura para la Direccin

General de la Funcin Pblica, que pasaba a tener tres subdirecciones generales
especializadas por mbitos de gestin, adems de contar con la Inspeccin General de
Servicios de Personal, tal como se puede observar en el siguiente organigrama (Grfico
V.11).
309
Grfico V.11. Organigrama de la Direccin General de la Funcin Pblica. Marzo de 1995
(vigente hasta 2002).
Secretara General de
Administracin y
Funcin Pblica
Direccin General de la Subireccin General de la Servicio de Plantillas y

Funcin Pblica Gestin de Personal Registro de Personal
Servicio de Seleccin
Servicio de Provisin y
Evaluacin
Subdireccin General de Servicio de

Apoyo Tcnico y Jurdico Asesoramiento
Servicio de Recursos y
Normativa
Subireccin General de
Relaciones Sindicales
Servicios de Personal
Comit Director para la

Organizacin de la
Administracin
Escuela de
Administracin Pblica
de Catalua
Fuente: Decreto 102/1995, de 24 de marzo, sobre reestructuracin de la Direccin General de la Funcin Pblica.
De las tres subdirecciones, la que contaba con un mayor despliegue orgnico era la
Subdireccin General de Gestin de Personal. Esta unidad agrupaba tres servicios,
referidos respectivamente a Plantillas y Registro de Personal, Seleccin, y Provisin y
Evaluacin. El primero de ellos vena a cubrir las funciones clsicas de registro y
310
administracin de personal, adems de incluir una unidad de sistemas de informacin.
Los dos restantes tuvieron diferentes trayectorias. El Servicio de Seleccin experiment
diversos momentos de baja actividad debido a la congelacin de la plantilla de la
Generalitat a partir de 1994 y hasta 1996 (a excepcin de los crecimientos asociados a
las transferencias de personal, pero en los que no participaba el citado servicio). Por
contra, la importancia del Servicio de Provisin y Evaluacin ya se recoga en la propia
introduccin del decreto de reestructuracin, donde se anunciaba que con la nueva
estructura se pretenda dar ms prioridad a las actuaciones relacionadas con los
sistemas de provisin de puestos de trabajo y a la cultura y prctica de la evaluacin.
A lo largo de la tercera etapa, el citado servicio cobr cierto protagonismo tanto con la
puesta en marcha de una prueba piloto de sistema de evaluacin del desempeo del
personal en 1995, como con la aprobacin de un nuevo decreto sobre provisin de
puestos de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la Administracin de
la Generalitat a partir de 199742.
De los dems rganos de la Direccin General de la Funcin Pblica, la Subdireccin

General de Soporte Tcnico y Jurdico se mantena como referente para la gestin del
importante entramado jurdico-normativo desarrollado alrededor de la gestin de los
recursos humanos, prueba de la importancia que mantena el paradigma correspondiente
frente al incipiente enfoque de gestin.
La consolidacin de la unidad especializada en la negociacin con los diversos

interlocutores sociales y, en especial, con las organizaciones sindicales, adquira con la
nueva reestructuracin el rango de subdireccin general (Subdireccin General de
Relaciones Sindicales), confirmando la importancia de este mbito de gestin, que se
tradujo, durante esta etapa, en la firma de hasta cuatro convenios colectivos del personal
laboral.
Un elemento destacado de esta reestructuracin orgnica fue su elevado grado de

estabilidad, puesto que fue la nica modificacin realizada durante toda la tercera etapa
y, adems, se prolong sin modificaciones substanciales hasta inicios del 2002, entrada
ya la cuarta etapa de desarrollo del modelo de gestin de los recursos humanos de la
Finalmente, en lo referente a otra unidad destacada con relacin a la gestin de recursos

humanos y, ms concretamente, en todo lo vinculado a la formacin de los empleados
pblicos, la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya tambin experiment una
modificacin orgnica a inicios de esta tercera etapa, antes incluso de la creacin de la
Secretara General de Administracin y Funcin Pblica. Con el Decreto 306/1994, de
16 de noviembre, de reestructuracin de la Escuela de Administracin Pblica de
Catalunya, desplegado por la Orden de 18 de noviembre de 1994, se configuraba una
organizacin en la que destacaba el nivel de la subdireccin general, de la cual
dependan la totalidad de unidades, esto es, tres servicios y dos secciones. Con el rango
de servicio se reconocan los mbitos de Seleccin, Formacin y Gestin
Administrativa, mientras que las dos secciones citadas se referan a Publicaciones y a
Estudios y Documentacin.
42
Decreto 123/1997, de 13 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general de provisin de puestos
de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la Generalitat de Catalunya.
311
Al igual que en la referencia anterior, cabe destacar la continuidad de esta nueva
configuracin orgnica, que se mantuvo sin modificaciones a lo largo de los aos que
cubre la tercera etapa (incluso despus de la creacin de la Secretara General de
Administracin y Funcin Pblica a la que se adscribi) y hasta finales de la siguiente.
Esta estabilidad orgnica, sin embargo, no se correspondi con la estrategia de
actuacin impulsada desde la Escuela, que s experiment un cambio destacado en
cuanto a dinmicas de gestin de recursos humanos se refiere.
Los criterios para delimitar el inicio de la tercera etapa de desarrollo del modelo de
gestin de los recursos humanos de la Generalitat de Catalunya obedecen, entre otros, a
la llegada a los puestos directivos de la Direccin General de la Funcin Pblica de un
nuevo equipo con un perfil profesional netamente distinto al de sus precedentes. El
nombramiento de Carlos Losada como Director General de la Funcin Pblica, en
marzo de 1993, marc el punto de partida de una nueva orientacin para el mbito de la
gestin de recursos humanos, que continuara con su nombramiento como Secretario
General de Administracin y Funcin Pblica en abril de 1995, y que se mantuvo,
aunque con matizaciones, con su sucesor en ambos cargos, ngel Miret, que sigui la
misma trayectoria en el mbito, siendo Director General de la Funcin Pblica entre
abril de 1995 y agosto de 1998 y, acumulando funciones, Secretario General de
Administracin y Funcin Pblica entre agosto de 1997 y septiembre del 2000. Esta
ltima fecha se toma como referencia del cierre de ciclo, dando paso a lo que puede
identificarse como cuarta etapa de desarrollo del modelo.
En conjunto (aunque de forma ms acusada durante el periodo en que Carlos Losada

ocup ambos cargos) se trataba de un colectivo de profesionales que aportaban el
discurso de la nueva gestin pblica que, con una clara impronta de las escuelas de
negocio (en especial de ESADE), vena a incorporar nuevos referentes entre los que
destacaban los procesos de modernizacin de los aparatos administrativos pblicos de
los pases anglosajones (en especial Estados Unidos y Reino Unido), adems de los
propios de la gestin del sector privado.
Se trataba de directivos procedentes de la propia Administracin de la Generalitat (en la

que se haban formado y promocionado: Carlos Losada provena del Departamento de
Justicia y ngel Miret del Departamento de Sanidad y Seguridad Social), pero que no se
haban socializado en los valores y principios de la Administracin General del Estado,
por lo que no la tomaban como referente, ni se identificaban exclusivamente con el
paradigma del derecho administrativo, predominante en el entorno en el que
desarrollaban su actividad.
Estos perfiles profesionales no eran novedosos en la administracin autonmica

catalana, tal como se apunt al comentar la procedencia de los secretarios generales en
la segunda etapa de desarrollo del modelo (J. Maluquer, 1999) y tal como muestran
investigaciones como la de Jordi Matas (1995) sobre los altos cargos de la Generalitat
de Catalunya a principios de los aos 90. En esta investigacin se apuntaba como el
colectivo mayoritario (un 33% del total) de altos cargos de la Administracin de la
312
Generalitat trabajaba en la empresa privada, mientras que tan solo un 16 % provena de
la Administracin General del Estado.
Lo novedoso en esta etapa fue la entrada de este colectivo en un mbito de gestin que
hasta el momento haba estado mayoritariamente ocupado por directivos y profesionales
procedentes de la Administracin General del Estado o con una clara formacin en
derecho administrativo, o con ambas caractersticas a la vez. Alejada de las prioridades
polticas de primera lnea, la gestin de los recursos humanos se haba mantenido en
manos de estos directivos que, atendiendo a su formacin y procedencia profesional,
pero tambin condicionados por el proceso de traspaso de competencias y por la
normativa estatal en la materia, haban construido los parmetros bsicos de
funcionamiento de la administracin autonmica. Una vez asentado el modelo, los
nuevos equipos directivos venan a cuestionar ciertos elementos de su funcionamiento,
planteando su revisin a partir de la consideracin de nuevos referentes.
Este contexto de revisin del modelo y de introduccin de dinmicas modernizadoras,

entr con mayor impulso en la agenda poltica a partir del debate de poltica general de
septiembre de 1992, y una de sus primeras concreciones fue el programa denominado
Accin de Gobierno 6/53. Impulsado desde la Direccin General de Asuntos
Interdepartamentales del Departamento de la Presidencia, este programa se basaba en 6
ejes (identidad, proyeccin, competitividad, sentido comunitario, equilibrio territorial y
calidad de vida) y en 53 puntos que los desarrollaban. Con este instrumento se planteaba
la necesidad de elaborar sistemas efectivos de recopilacin de informacin y se
introducan dinmicas de trabajo por objetivos.
Su puesta en marcha implicaba la participacin de los rganos transversales de la

administracin autonmica, desde el Departamento de Economa y Finanzas para
desarrollar sistemas de contabilidad analtica y presupuestos por programas, a las
unidades encargadas de prestar el apoyo informtico, y tambin a las unidades
vinculadas a la gestin y la formacin de los recursos humanos, para introducir
dinmicas de evaluacin del desempeo y para la formacin de directivos.
Al cabo de un ao de su definicin, el programa Accin de Gobierno 6/53 dio paso al

Proyecto ARA (Acciones de Reforma Administrativa), que vena a concretar su
desarrollo en lo referente a la administracin pblica. El Proyecto ARA se basaba en 7
ejes que conectaban con el planteamiento y los trminos utilizados en la nueva etapa:
1. Globalidad, desarrollando los 6 ejes y 53 puntos de la accin de Gobierno,
2. Identidad, referida a las polticas de promocin de la identidad catalana y al
papel de la administracin en la profundizacin del autogobierno,
3. Servicio, aludiendo a la racionalizacin y simplificacin de procedimientos,
4. Adelgazar, en referencia a la necesidad de adecuar las estructuras a los
objetivos,
5. Cuantos, abordando la optimizacin de los recursos humanos,
6. Ahorro, destacando las polticas de austeridad,
7. Instrumentos, en referencia a la mejora de los sistemas de informacin y a la
incorporacin efectiva de las tecnologas de la informacin y la comunicacin.
Para alcanzar dicho objetivo, se tomaban como valores centrales de referencia la

eficiencia y la adaptabilidad, para cuya consecucin el Programa ARA se desplegaba en
cinco mbitos de actuacin:
313
1. Adecuar los objetivos a los recursos disponibles: reducir los costes y optimizar
la asignacin presupuestaria.
2. Hagamos lo que tenemos que hacer: identificar objetivos, medir los resultados y
controlar los costes.
3. Estructuras ms simples para agilizar y flexibilizar la organizacin.
4. Adecuar los recursos humanos a las necesidades de los servicios mediante la
redistribucin, la flexibilizacin y la profesionalizacin de los servidores
pblicos.
5. Estrategias de gestin orientadas a la mejora del servicio al ciudadano.
El cuarto mbito del Programa ARA se dedicaba ntegramente a la gestin de los

recursos humanos, presentando una serie de propuestas orientadas al desarrollo de una
cultura organizativa caracterizada por la auto responsabilidad, la mejora permanente
del trabajo a realizar, la orientacin al ciudadano, a la innovacin y a la conciencia de
costes de la actuacin pblica. Las propuestas se centraban en mbitos como la
funcin directiva, la planificacin de recursos (con claras referencias a la reasignacin
de efectivos), la formacin y el desarrollo de la carrera profesional vinculadas a la
evaluacin del desempeo y, finalmente, se apuntaba la necesidad de disponer de un
cdigo deontolgico propio de los servidores pblicos de la administracin autonmica.
Tambin el primer mbito del programa inclua una referencia al tema de personal,
introduciendo uno de los pocos objetivos cuantificados que aparecen en el documento,
en clave de reduccin de la plantilla de personal:
d) reducir progresiva y selectivamente, utilizando mecanismos de
redistribucin, el dimensionamiento de la ocupacin pblica para poder reducir
el nmero de servidores pblicos de los colectivos que no prestan servicios
finalistas, en un 4 % a lo largo de la prxima legislatura
Finalmente, en cuanto a estrategia de desarrollo del Programa ARA, se incluan

referencias de pases europeos y anglosajones (todos ellos vinculados al desarrollo del
enfoque del new public management, referente por excelencia de esta etapa de
modernizacin). Con estos referentes se ilustraba la conveniencia de crear estmulos
organizativos y personales para la introduccin del cambio, as como crear elementos
motivadores entre los altos cargos y el personal que aseguren los comportamientos
deseados por el programa, utilizando as una argumentacin propia de la eleccin
racional, el principal enfoque terico que, desde la economa y la ciencia poltica, haba
contribuido a definir las estrategias de cambio impulsadas en las distintas experiencias
anglosajonas.
La estrategia de puesta en marcha del programa tambin inclua la introduccin de

mecanismos de comunicacin permanente con los destinatarios de los cambios y la
retroalimentacin de los responsables que permita reorientar y reforzar el proceso
peridicamente. Como resultado de ello se reinici, en abril de 1994, la edicin de un
boletn informativo de la Direccin General de la Funcin Pblica que, con el nombre
de Funci Publicaci, se mantuvo vigente hasta la actualidad como instrumento de
comunicacin interna en el seno de la Administracin de la Generalitat de Catalunya
(aunque exista un precedente, con el mismo nombre, editado en 1988, no tuvo solucin
de continuidad hasta esta etapa).
314
El liderazgo del proyecto modernizador se situaba de nuevo en el Departamento de la
Presidencia, concretamente en la propia Secretara General, aunque tambin contaba de
diversas comisiones, como la de Coordinacin Interdepartamental (en la que
participaban los Departamentos de Presidencia, Gobernacin donde se encontraba la
Direccin General de la Funcin Pblica, y Economa y Finanzas) y subcomisiones
como las integradas por los secretarios generales, contando adems con el apoyo de
diversas unidades, como el Comit Director para la Organizacin de la Administracin.
Sera precisamente al Departamento de la Presidencia, y concretamente a su Secretara

General, a las que se adscribira, a partir de la redistribucin de funciones de 1995, la
Direccin General de la Funcin Pblica (segn el Decreto 30/1995, de 7 de febrero), y
donde posteriormente se creara la Secretara General de Administracin y Funcin
Pblica.
En estos primeros aos de la tercera etapa, y en el marco de estas iniciativas de

modernizacin de la Administracin de la Generalitat, desde la Direccin General de la
Funcin Pblica se realizaron diversos avances en cuanto a la gestin de recursos
humanos se refiere, consolidando unas lneas de actuacin iniciadas a finales de la etapa
anterior.
Entre estos cabe destacar la aprobacin, en 1993, de la Relacin de Puestos de Trabajo o

RLT, como instrumento que ofreca una descripcin y valoracin de puestos que iba
mucho ms all de su precedente, el Catlogo de Puestos de Trabajo aprobado en 1988.
Con la RLT se avanzaba en la configuracin de un sistema de puestos diferenciado al
clsico de cuerpos de funcionarios. Un indicador aadido de la importancia que cobr el
tema en ese momento se reflej en la promulgacin del Decreto 328/1993, de 28 de
diciembre, sobre las relaciones de puestos de trabajo del personal funcionario de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya, todava vigente.
Sin embargo, tanto por las constricciones de la normativa bsica estatal como por las
inercias de las decisiones tomadas en las fases anteriores, se consolid un sistema
hbrido que combinaba ambos modelos (de puestos y de cuerpos), conformando las
bases del modelo de gestin de recursos humanos que permanecera hasta la actualidad.
Las dinmicas de funcionamiento del sistema de gestin, especialmente en la seleccin,
junto con las rigideces que pronto apareceran en el proceso de ajuste de la RLT,
favorecieron el predominio de la lgica de cuerpos y niveles por encima de la lgica de
puestos de trabajo. La falta de agilidad en la utilizacin de la RLT tendi a reducir su
potencial como instrumento de gestin, relegndolo en muchas ocasiones a un plano
formal utilizado para mejorar la retribucin o facilitar un determinado esquema de
carrera profesional, pero sin que sus contenidos efectivos se relacionasen con las
dinmicas de trabajo de la organizacin ni, por lo tanto, fuese especialmente relevante
para el desarrollo de un sistema de funcin pblica alternativo.
En la lnea de introducir rigor y disponer de informacin para apoyar la toma de

decisiones, se impuls la elaboracin de determinados estudios orientados a generar
sistemas de informacin para la gestin de los recursos humanos. De esos aos data la
realizacin de cuadros de indicadores del sistema de gestin de los recursos humanos,
que se complementaron con la elaboracin de encuestas de clima laboral encaminadas a
identificar las caractersticas del conglomerado de empleados pblicos, cada vez ms
diverso, que conformaba la funcin pblica de la Generalitat de Catalunya. Cabe
315
apuntar que estos sistemas de indicadores y encuestas se reprodujeron a lo largo de esta
tercera etapa, facilitando una imagen aproximada de la evolucin del empleo pblico de
la administracin autonmica, aunque ceido al personal vinculado a los departamentos,
esto es, excluyendo empresas pblicas y los colectivos docentes, estatutarios (sanitarios)
y personal de justicia. La serie evolutiva, sin embargo, se interrumpira a finales del
periodo, junto con las modificaciones que se produjeron en los equipos directivos que
haban impulsado la iniciativa. Sin embargo qued en la propia organizacin, dentro de
la intranet corporativa y de acceso restringido a determinados cargos directivos, un
sistema de informacin que recoga diversos indicadores con la informacin agregada
de la evolucin del contingente de empleados pblicos de la Administracin de la
Generalitat.
Junto a estos avances, otro elemento caracterizador del contexto del momento fue el
Acuerdo de Gobierno de 21 de enero de 1994 sobre dimensionamiento, por el que se
estableca una poltica de reduccin de plantillas que, con carcter general, deba
concretarse en la reduccin del 2 % de las dotaciones de todos los departamentos, con
contadas excepciones (bsicamente los departamentos de nueva creacin y los que
estaban en proceso de crecimiento por la recepcin de nuevas transferencias de
personal). Esta disposicin, enmarcada en la tendencia de contencin del gasto pblico
comentada en el apartado dedicado al contexto de referencia, comport la congelacin
de las entradas de nuevo personal (a excepcin de los traspasos), por lo que durante
buena parte de esta tercera no hubo convocatoria de oferta pblica de empleo (aunque s
hubo incorporaciones de personal interino).
316
autnomas (1993 - 2000).
140000
123.790 125.780
120.889
116.595 117.851
120000
107.706 107.733 109.201
100000
80000
60000
40000 34.535 33.957 35.391 34.457 35.231

26.446 29.139 29.138
20000
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Total de personal
Personal de administracin y tcnico y laboral de Depts y EEAA
(1993 - 2000)
De esta poltica de contencin del crecimiento destac, ms all de su impacto

cuantitativo sobre el nmero de efectivos, el cambio en la tendencia incrementalista que
haba caracterizado la evolucin de la plantilla los aos anteriores (Florensa, 1994).
Cabe apuntar que en la aplicacin de esta poltica jug un papel importante el Comit
Director para la Organizacin de la Administracin de la Generalitat, unidad que
durante esta etapa tambin entr a formar parte del conglomerado de unidades de
carcter transversal (junto con la Direccin General de la Funcin Pblica y la Escuela
de Administracin Pblica de Catalunya) que quedaron bajo la direccin unificada de la
recin creada Secretara General de Administracin y Funcin Pblica del
Departamento de la Presidencia.
Antes de producirse esta reorganizacin, comentada en el apartado anterior, desde la

Direccin General de la Funcin Pblica ubicada todava en el Departamento de
Gobernacin, se produjo otro importante avance, esta vez en el mbito normativo.
As, en estos primeros aos de la tercera etapa se produjo la aprobacin de la que fue
tercera ley autonmica en la materia objeto de estudio, la Ley 4/1994, de 29 de junio, de
reforma de la legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalitat. Esta norma
317
plasmaba el nuevo enfoque con que pretenda modificarse la gestin de recursos
humanos, y ya en su prembulo se apuntaba como:
El personal de las Administraciones pblicas constituye un elemento
indispensable para una adecuada prestacin de los servicios pblicos. (...) Para
poner en marcha los procesos de mejora del funcionamiento de la actuacin
administrativa a la que est sujeta actualmente la Administracin pblica,
teniendo especial importancia (...) la participacin y la colaboracin de este
personal. (...) El incremento de la cantidad de servicios pblicos ha de ir ligado
a una flexibilizacin del rgimen jurdico de los servidores pblicos.
Con dicho objetivo como referente, la nueva norma planteaba modificar la Ley 17/1985,
de 23 de julio, de la funcin pblica de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya, reconocida como norma fundamental que sirvi para estructurar y
consolidar la funcin pblica catalana, y proceder a su adaptacin de cara a las nuevas
necesidades tcnicas y organizativas que se requeran para el desarrollo de una
administracin moderna para garantizar una prestacin del servicio pblico gil y
eficaz.
Con la norma se daba una nueva redaccin al artculo 1 de la Ley 17/1985, de la funcin
pblica de la Generalitat, cuyo apartado 2) quedaba redactado en los siguientes
trminos:
La funcin pblica es uno de los instrumentos para la gestin y la realizacin
de los intereses pblicos que tiene encomendados la Administracin y se ordena
de acuerdo con los principios de legalidad, objetividad, economa, eficacia y
eficiencia.
Una explicitacin de la razn de ser de la funcin pblica y de los principios que deban
orientar su funcionamiento, a modo de declaracin vinculada a la nueva fase de
desarrollo del modelo. Con la misma intencionalidad se presentaba el siguiente apartado
del mismo artculo 1, que tambin se modificaba para indicar que la funcin pblica
estaba constituida por el conjunto de personas que prestan servicios en la
Administracin de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, mediante una
relacin de servicios profesional, retribuida y de carcter especial por razn de los
servicios pblicos a desarrollar y regulado por la normativa administrativa o laboral.
Un conjunto de empleados pblicos que deba actuar, para cumplir con los objetivos
asignados, con diligencia, profesionalidad, imparcialidad, sometimiento a la
Constitucin, el Estatuto de Autonoma, las leyes, los reglamentos que las
complementan y el derecho en general, recogiendo as la clsica formulacin de los
principios que caracterizaban el ejercicio de las funciones pblicas.
A diferencia de su precedente, en la nueva norma se realizaba una clara opcin por el

rgimen funcionarial, recogida en la nueva redaccin que se daba al artculo 22.2, donde
se indicaba que en el mbito de la administracin autonmica los puestos de trabajo
sern ocupados, con carcter general, por funcionarios pblicos y que tan solo como
excepcin podrn ser ocupados por personal en rgimen laboral.
Acompaando esta opcin, se aluda en la nueva redaccin del artculo 101 que el
personal laboral sera retribuido de acuerdo con la legislacin que le fuera propia, pero
debindose procurar que se establezca entre dicho personal una equiparacin
318
progresiva de las retribuciones y del resto de condiciones de trabajo para las tareas
que impliquen unas mismas condiciones de preparacin y unas mismas funciones (en
la redaccin anterior solo se haca referencia al apartado retributivo).
En la misma lnea, el artculo 72 de la nueva ley aada una disposicin transitoria

duodcima a la Ley 17/1985, en la que se encomendaba al Gobierno de la Generalitat la
realizacin de un estudio y una clasificacin de las funciones que eran desempeadas
por personal laboral a efectos de determinar cuales de stas deban ser desempeadas
por funcionarios pblicos, y proceder a la reconversin de los puestos correspondientes.
En todo caso se mantena la proteccin de las condiciones del personal laboral que
ocupaba previamente las plazas, facilitando los sistemas para su acceso a la condicin
funcionarial, siempre que se cumpliesen con las condiciones de titulacin y los dems
requisitos establecidos en la convocatoria.
En cuanto a los procesos de seleccin se refiere, las modificaciones introducidas

apuntaban al incremento de la flexibilidad, aunque sin alejarse de los mecanismos
establecidos por la normativa bsica del Estado (especialmente en su aplicacin
prctica). Destac as la nueva redaccin del apartado 1 del artculo 37 de la Ley
17/1985, que quedaba formulado de manera ms abierta, con la siguiente redaccin:
La seleccin por oposicin consiste en la realizacin por parte del opositor de
las pruebas que establezca la convocatoria orientadas a determinar la
idoneidad de los aspirantes.
Asimismo, se aada un artculo 34 bis a la Ley 17/1985, con el que se estableca que la
seleccin debera tener en cuenta, adems de los criterios clsicos de objetividad,
igualdad, mrito y capacidad, que el sistema selectivo se adecuase al contenido de los
puestos de trabajo que deberan ocuparse, de forma que se analicen los mritos y la
experiencia de los aspirantes y su capacidad e idoneidad para el desempeo de las
funciones pblicas. Se apuntaban para ello una serie de tcnicas a incorporar a los
procesos selectivos para mejorar su adecuacin de cara a determinar de forma
objetiva su idoneidad para los puestos cubrir. En la misma lnea se buscaba la
adecuacin de los rganos de seleccin, que tendan a profesionalizarse en relacin al
contenido funcional de los puestos que se convocaban (segn la nueva redaccin del
artculo 45.1. de la Ley 17/1985).
Un ejemplo de la traslacin de estas modificaciones orientadas a singularizar los

procesos de gestin se dio en el mbito de la provisin de puestos de trabajo, con la
creacin de la frmula del concurso especfico, mediante la que cada puesto se
convocaba individualizadamente, atendiendo al carcter diferenciado de su contenido y
sus funciones (segn la nueva redaccin del artculo 47.1.a de la Ley 17/1985). A
mediados de 1997 se aprob el Decreto 123/1997, de 13 de mayo, por el que se aprueba
el reglamento general de provisin de puestos de trabajo y promocin profesional de los
funcionarios de la Generalitat de Catalunya, normativa todava vigente para dicho
mbito de gestin, y que se defina en la lnea comentada.
Con una orientacin a la flexibilidad y agilizacin de procesos se describan, con la

nueva redaccin del artculo 44 de la Ley 17/1985, las condiciones para contratar
personal interino y laboral temporal, apuntndose la reglamentacin de una bolsa de
trabajo con personal para prestar servicios con carcter temporal para los casos de
mxima urgencia.
319
Adems de la flexibilidad como referente para la gestin de los recursos humanos, otro
rasgo destacado del momento era el de establecer medidas para la contencin del gasto
pblico y, consecuentemente, de la plantilla de personal. Tal como se coment
anteriormente, la norma surgi en un entorno caracterizado por la contencin del
crecimiento de las plantillas de las administraciones pblicas, en un marco ms general
de contencin del gasto pblico, como se apunt en el apartado correspondiente al
contexto de referencia de esta tercera etapa. Ello quedaba reflejado en la norma al
referirse a la presentacin de la oferta de empleo pblico que, como indicaba el artculo
31, deba restringirse a las necesidades de recursos humanos que no puedan ser
cubiertas con los efectivos de personal existentes en la propia organizacin.
La contencin del crecimiento tambin se reflejaba en la previsin de mecanismos de

reduccin de la plantilla como por ejemplo el citado en los apartados aadidos al
artculo 64 de la Ley 17/1985, donde se refera a los planes especficos para incentivar
la jubilacin anticipada, o la creacin de nuevas situaciones administrativas como la
excedencia voluntaria incentivada o la expectativa de destinacin, entre otras (Florensa,
1994). Estos mecanismos llegaron a utilizarse a lo largo de esta tercera etapa, pero tan
solo de forma puntual (el programa de jubilaciones anticipadas tan solo se aplic
durante un ejercicio), sin llegar a constituir una verdadera lnea de continuidad.
Para el desarrollo conjunto de las disposiciones apuntadas por la nueva norma, entre las
competencias atribuidas al consejero competente en la materia, pero ejercidas por la
Direccin General de la Funcin Pblica (que mantena el rango de secretara general),
cabe destacar las de impulsar, coordinar y controlar la ejecucin de las polticas
especficas de personal, adems de proponer las medidas adecuadas sobre
organizacin y personal dirigidas a mejorar la eficacia de los servicios pblicos (con
la nueva redaccin del artculo 12.1.). En la misma lnea, se aada un artculo 47 bis a
la Ley 17/1985, por la que se facultaba al Gobierno para aplicar medidas e
instrumentos de racionalizacin de la organizacin y del personal, tanto funcionario
como laboral (...) en ejecucin de las polticas especficas de personal, acompaando
la atribucin con un breve pero interesante listado:
a) La realizacin de concursos de provisin de puestos limitados al personal de
determinados mbitos.
b) El establecimiento de medidas especficas de promocin interna.
c) La suspensin de incorporaciones de personal externo al mbito afectado.
d) Traslados de dependencias administrativas.
e) Planes de formacin y capacitacin para la recolocacin de personal.
f) La prestacin de servicios a tiempo parcial.
g) El establecimiento de convenios con otras administraciones pblicas para la
reasignacin de efectivos.
Entre las competencias asignadas tambin se encontraba velar por el cumplimiento de

las normas en materia de funcin pblica, as como evaluar las polticas concretas de
personal y ejercer y coordinar la inspeccin general de servicios sobre todo el personal
al servicio de la Administracin de la Generalitat (nueva redaccin del artculo 12.1,
con la introduccin del apartado m.), asociada a la apertura de un proceso de
descentralizacin hacia las unidades de personal de los respectivos departamentos.
320
Este proceso de distribucin de competencias hacia los departamentos, se
complementaba con la centralizacin, en manos de la Direccin General de la Funcin
Pblica, de la inspeccin de las funciones atribuidas, as como de la evaluacin de sus
capacidades de gestin en materia de personal. En esta lnea cabe apuntar el refuerzo, a
mediados de esta tercera etapa, de una red de responsables de personal que, con rango
de Servicio, cobr mayor importancia a partir de las iniciativas impulsadas desde la
Direccin General de la Funcin Pblica.
En la distribucin competencial de actividades vinculadas a la gestin de los recursos

humanos cabe destacar el papel de la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya.
La nueva redaccin que se daba mediante la Ley 4/1994, de 29 de junio, de reforma de
la legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalitat al artculo 35 de la Ley
17/1985, apuntaba que la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya deba
ocuparse de dar apoyo tcnico a los tribunales en la realizacin de las pruebas selectivas
para funcionarios y, entre otras funciones, realizar estudios previos sobre los procesos
selectivos, impartir cursos de formacin, de acuerdo con los distintos niveles y
necesidades de formacin (...) y cursos de capacitacin y reciclaje para la recolocacin
del personal. La estrategia para el desarrollo de estas actividades se mantena en los
parmetros clsicos de la etapa anterior, de clara orientacin a la oferta de formacin
dirigida a los empleados pblicos a ttulo individual, en la lnea de promover su
desarrollo profesional. El cambio se produjo ms adelante, a partir de la impronta
ejercida sobre la Escuela desde la entonces recin creada Secretaria General de
Administracin y Funcin Pblica.
Posteriormente, el conjunto de planes de modernizacin impulsados hasta la fecha,

aunque parco en su impacto transformador, favorecieron que el tema permaneciese y
avanzase en la agenda poltica de la administracin autonmica catalana, como mnimo
en el mbito interno. Si el impulso inicial se haba ubicado en diferentes instancias del
Departamento de la Presidencia, que deban negociar e implicar a las unidades
transversales ubicadas en otros departamentos, como la Direccin General de la Funcin
Pblica adscrita al Departamento de Gobernacin, en los primeros meses de 1995 se
produjo una importante reestructuracin que modific el contexto institucional de la
materia.
A partir de diversas modificaciones orgnicas se creaba la Secretara General de

Administracin y Funcin Pblica, a la que se adscriban el Comit Director para la
Organizacin de la Administracin de la Generalitat, la Direccin General de la Funcin
Pblica y la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. Con ello se ubicaba, bajo
una nica direccin, tres de las unidades clave para impulsar la modernizacin de la
administracin catalana. Resulta significativo que la persona que ocup el nuevo cargo
fue el titular de la Direccin General de la Funcin Pblica, que acumulaba funciones,
limitando el impacto estructural de la modificacin orgnica, y enviando con ello un
claro mensaje de contencin al resto de la organizacin.
Desde esta direccin nica se facilit la coordinacin para el desarrollo de estrategias

conjuntas, que se concretaron en el impulso de diversas iniciativas de cambio a medio
plazo, destacando las dirigidas a los cuadros directivos, considerados como agentes
clave del proceso de transformacin de la administracin autonmica.
321
A modo de ejemplo del impacto de la nueva direccin resultan paradigmticos los
propios cambios en el equipo directivo de la Escuela de Administracin Pblica de
Catalunya y la introduccin de una nueva estrategia de actuacin y de relacin con los
departamentos de la Generalitat. Aunque inicialmente se mantuvo el equipo directivo
procedente de la etapa anterior, a partir de 1996 entr un nuevo Director de la Escuela
de Administracin Pblica de Catalunya, Sim Aliana, con un equipo que modific la
orientacin de la actividad desarrollada. Como principales caractersticas del nuevo
enfoque cabe destacar:
a) La clara vinculacin de la estrategia de la Escuela con la estrategia de
modernizacin impulsada por la Secretara General de Administracin y
Funcin Pblica, que se tradujo tanto en la potenciacin de sus contenidos en
los programas formativos impartidos como en las actividades de
investigacin y publicaciones (que mantena sus lneas de actividad, a la que
se aada la edicin de una nueva coleccin denominada Papers de
Recerca, en 1994).
b) La orientacin hacia un modelo de demanda (y no de oferta), con un
planteamiento ms orientado a las necesidades de la organizacin que a las
necesidades de los empleados pblicos. Se planteaba as un proceso de
descentralizacin en el que los diferentes departamentos formulaban sus
demandas de formacin y la Escuela se encargaba de su desarrollo. Para ello
se puso en marcha una red, inicialmente con carcter informal, de
responsables de formacin departamentales. Como indica Florensa, se
promova una formacin de los funcionarios de acuerdo con las necesidades
determinadas de los puestos de trabajo, con una programacin (...) a partir
de las necesidades provinentes de los diferentes departamentos, y no tanto
de la oferta, con lo cual se pretendan satisfacer mucho mejor las
expectativas de la organizacin y de sus profesionales (1994: 30).
c) En cuanto a los destinatarios de la actividad, en esta etapa continu la
marcada orientacin hacia la organizacin de la Generalitat de Catalunya, y
menor hacia los entes locales, que tambin eran objeto de su competencia. Se
mantuvieron los programas siguiendo el modelo de oferta formativa a
partir de un catlogo dirigido a los empleados pblicos de las
administraciones locales.
d) En cuanto a las actividades de formacin, destac el importante incremento
de la dirigida al personal directivo, verdadero grupo objetivo de la nueva
estrategia de la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. Para el
resto de colectivos, se introdujo un cambio en el planteamiento de la
formacin bsica, que pas de una estructura basada en los grupos de
adscripcin de los empleados pblicos a una basada en familias de puestos
de trabajo, con un claro componente de transversalidad.
e) Otro elemento destacado en relacin a este mbito fue el crecimiento
exponencial del volumen de formacin a partir de la puesta en marcha del
Acuerdo para la Formacin Continua en las Administraciones Pblicas
(AFCAP).
f) Por el contrario, en el mbito de seleccin se denot una importante
reduccin de la actividad debido a la falta de convocatorias de oferta pblica
de empleo por la congelacin de plantillas durante buena parte del periodo
considerado en esta etapa.
322
La introduccin de nuevas estrategias de actuacin tambin incidi de forma
significativa en la propia Direccin General de la Funcin Pblica, que modificaba su
estructura orgnica mediante el Decreto 102/1995, de 24 de marzo, sobre la
reestructuracin de la Direccin General de la Funcin Pblica, comentado en el
apartado anterior. En la introduccin a esa norma se establecan las prioridades de
actuacin en materia de personal, apuntndose que con la nueva estructura se pretenda
dar ms prioridad a las actuaciones relacionadas con los sistemas de provisin de
puestos de trabajo y a la cultura y prctica de la evaluacin. Dos elementos clave que,
en un contexto de congelacin de las nuevas entradas, pretendan actuar sobre el
conjunto de empleados pblicos de la administracin autonmica modificando las
reglas del juego que incidan en el desarrollo de sus carreras administrativas.
En esa lnea, y a modo de ejemplo del tipo de estrategias desarrolladas con la nueva
orientacin que se pretenda imprimir a las polticas de gestin de los recursos humanos,
cabe destacar la iniciativa de introduccin de un sistema de evaluacin del desempeo
de los empleados pblicos.
Como reflejo de la importancia que cobr este mbito de gestin cabe referir lo que
comentaba al respecto la Ley 4/1994, de 29 de junio, de reforma de la legislacin
relativa a la funcin pblica de la Generalitat, donde se llegaba a concretar su impacto
sobre mbitos como la provisin de puestos de trabajo, con una nueva redaccin del
artculo 47.1, que en su apartado a) referido al sistema de concurso, apuntaba que
deban considerarse, entre otros, la valoracin de informes de evaluacin de los
candidatos, para lo que se reglamentar la elaboracin peridica de un informe de
evaluacin. En la misma lnea, y en referencia a un elemento clave del sistema vigente
de carrera profesional, el artculo 53.4. estableca que el grado personal podra
adquirirse, de forma complementaria a la ocupacin del puesto con el nivel
correspondiente, mediante la superacin de cursos especficos o los dems requisitos
objetivos que determine el Gobierno de la Generalitat y que el procedimiento para la
evaluacin de los requisitos objetivos que permiten la adquisicin del grado personal
se establecer por reglamento. Se abran as diversas vas para poder aplicar los
resultados del sistema de evaluacin al sistema de carrera administrativa. Estas
opciones, sin embargo, nunca llegaron a aplicarse efectivamente.
La iniciativa tuvo su origen formal en el marco de la Mesa General de Negociacin en

la que se asumi, tanto por parte de la Administracin de la Generalitat como por parte
de los representantes sindicales, el compromiso de crear un sistema de evaluacin del
desempeo (Losada y Xirau, 1995).
Partiendo de esa base se realiz, entre noviembre y diciembre de 1993, una prueba
piloto de evaluacin en 12 de los entonces 14 departamentos de la Generalitat,
alcanzando a un colectivo de unos 800 empleados pblicos. Tanto para el diseo de la
experiencia como para su implantacin se cont con el apoyo de dos consultoras
privadas, adems de con la participacin activa de las unidades de personal de los
distintos departamentos, buscando su implicacin efectiva desde la fase incipiente de
definicin de la experiencia. Esta prueba piloto, orientada inicialmente a la distribucin
del complemento de productividad, no lleg a tener consecuencias retributivas y se
reorient a la obtencin de informacin vlida para la implantacin de un sistema de
evaluacin que llegase a la totalidad de empleados pblicos de la Generalitat de
Catalunya.
323
A partir de los resultados de la prueba piloto, y con el Acuerdo del Gobierno de la
Generalitat de 30 de mayo de 1994, se puso en marcha el plan de evaluacin de los
recursos humanos de la Generalitat y de sus organismos dependientes. A inicios de
1995, y despus de preparar el proceso y el instrumento a utilizar para operativizar el
sistema de evaluacin, se planific su implantacin de forma progresiva, comenzando
por las unidades seleccionadas por los propios departamentos, para posteriormente
extenderse a la totalidad.
A modo de referencia, entre los objetivos declarados del programa de evaluacin

destacaba el de aumentar el nivel de identificacin con el servicio pblico de los
trabajadores de la Generalitat, incrementando la comunicacin entre mandos y
colaboradores y el de reforzar el ejercicio de las funciones directivas por parte de los
mandos, segn se indicaba en los propios manuales de evaluacin del desempeo de la
Como rasgos del modelo, y que tambin reflejan el estilo de la estrategia

modernizadora impulsada desde la unidad de gestin de recursos humanos, cabe
destacar la descentralizacin, tanto en el diseo como en la implementacin de la
experiencia, as como su orientacin al desarrollo de las personas evitando su aplicacin
retributiva, con un denominado perfil blando de puesta en prctica que buscaba ms el
cambio cultural progresivo que un impacto directo en las instituciones que
caracterizaban el mbito (Salvador, 1997).
Al cabo de pocos meses, y en buena medida por la presin de ciertos colectivos y la

resistencia de las propias unidades departamentales que deban llevar a cabo su
implantacin, la iniciativa del sistema de evaluacin del desempeo entr en una fase de
revisin, parndose su puesta en marcha de forma extensiva a la totalidad del personal.
Aunque se mantuvo la estructura organizativa que deba encargarse de su
mantenimiento y desarrollo, despus de diversos cambios en la Direccin General de la
Funcin Pblica el tema dej de estar en la agenda de actuacin.
Otra actuacin clave orientada a transformar el modelo de gestin de recursos humanos

fue el rediseo de las bases de datos y de los programas informticos centrales de
gestin de personal. De esta tercera etapa data el surgimiento del denominado Gestin
Integrada de Personal Sistema Integrado de Personal (GIP-SIP), como soporte para la
integracin y gestin de los datos de personal de la Generalitat de Catalunya. Su
planteamiento inicial obedeca al doble objetivo de disponer de un sistema gil de
informacin y al mismo tiempo de una herramienta que permitiese descargar de tareas
de administracin de personal a las unidades vinculadas, que de esta forma podran
concentrarse en el diseo de polticas de personal y en su gestin posterior. La prctica,
las inercias y los cambios en la orientacin del equipo directivo condujeron a que, al
cabo de unos aos de su puesta en marcha, el GIP-SIP acabase convertido en un
instrumento de registro y de control, sin en contenido estratgico que inspir su
creacin.
Sin embargo el tema de la modernizacin de la administracin autonmica se mantuvo

en la agenda poltica. Prueba de esta permanencia fue el Acuerdo de Gobierno de 30 de
julio de 1996 para la poltica de modernizacin de la Administracin de la Generalitat
de Catalunya, que aportaba un nuevo impulso a las dinmicas transformadoras que
324
caracterizaban esta tercera etapa. Este Acuerdo conectaba directamente con el programa
de modernizacin precedente, el Programa ARA, tanto en lo referente a las lneas de
actuacin como a sus estrategias de implementacin. Concretamente en el Acuerdo de
Gobierno se establecan una serie de mbitos prioritarios en los que focalizar la
atencin:
- la simplificacin de las estructuras y la revisin de funciones, con la
introduccin del modelo de agencias y los procesos de externalizacin,
- la mejora de los mecanismos de gestin, introduciendo los sistemas de
informacin a travs de los denominados cuadros de mando (QC) y la
introduccin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin,
- la adecuacin de los objetivos a los recursos, introduciendo el control de
costes para proceder a su contencin y reduccin,
- la adecuacin de los recursos humanos a las necesidades de los servicios,
focalizando la atencin en la funcin directiva y en la modernizacin de la
gestin del personal, y
- la mejora de la atencin al ciudadano, introduciendo los sistemas de
informacin al ciudadano.
En el mbito referido a la gestin de los recursos humanos se buscaba favorecer los

comportamientos de responsabilidad, austeridad, innovacin y de calidad, que
contribuyesen a crear una administracin ms eficiente y flexible. Para ello se
proponan los siguientes campos de actuacin:
- Reforzar la funcin directiva.
- Continuar y acelerar la modernizacin de la gestin de los recursos humanos
mediante modificaciones de los sistemas de seleccin, provisin, evaluacin,
formacin, carrera y retribucin.
- Elaborar y publicar un cdigo deontolgico de los servidores pblicos de la
Generalitat.
- Reducir las dotaciones presupuestarias de personal en funcin de las salidas
naturales del sistema.
- Buscar la concertacin con los representantes de los trabajadores para
favorecer un proceso consensuado de las reformas.
A modo de ejemplo de las actuaciones tendentes a reducir las dotaciones

presupuestarias de personal, y buscando la adecuacin de los recursos humanos a las
necesidades de los servicios, se emprendieron diversas iniciativas de redistribucin de
efectivos para atender a las necesidades derivadas del surgimiento de nuevas reas de
actuacin. Ms adelante, la traslacin a la prctica de la poltica de contencin del
crecimiento de la plantilla de personal se fue modulando y, en una segunda ronda de
aplicacin, se focaliz en unidades concretas dentro de cada departamento, aunque
muchas veces siguiendo lgicas ms vinculadas a la distribucin de poder dentro de los
respectivos entornos que a anlisis objetivos que midiesen su sobredimensionamiento.
Aunque el Acuerdo de Gobierno imprima un nuevo impulso al proceso de

modernizacin, favoreciendo la estrategia de la Secretara General de Administracin y
Funcin Pblica, desde diversas instancias, tanto de la mxima direccin poltica como
desde los propios departamentos implicados en el proceso de cambio, se empezaba a
presionar para la obtencin de resultados. Esta presin creciente, junto con cambios en
el Departamento de la Presidencia que restaron apoyos a la citada Secretaria General,
325
favorecieron el cambio de orientacin hacia la estrategia de carcter incrementalista en
cuanto a introduccin de modificaciones.
De este periodo data la aprobacin del antes citado Decreto 123/1997, de 13 de mayo,
por el que se aprueba el reglamento general de provisin de puestos de trabajo y
promocin profesional de los funcionarios de la Generalitat de Catalunya. Esta norma
pretenda, mediante la creacin de instrumentos como los rganos Tcnicos de
Provisin de Puestos de Trabajo (OTPL), sentar las bases para operativizar unas
nuevas reglas del juego en la lnea de garantizar unos sistemas de provisin y
promocin profesional dirigidos a la seleccin de la persona ms idnea para cada
puesto de trabajo. Sin embargo, esta disposicin se enmarcaba en un proceso en el que
predominaba la bsqueda de resultados tangibles que legitimasen el impulso
modernizador, mientras paralelamente se abandonaban iniciativas como la antes
comentada de evaluacin del desempeo.
Por estos aos se produjo un relevo en la direccin de la Secretaria General de

Administracin y Funcin Pblica que, aunque no supuso una excesiva rotacin de
cargos en el equipo directivo, s se tradujo en un cambio importante en la estrategia
impulsada hasta el momento. Con la toma de posesin del cargo por parte de ngel
Miret, anterior Director General de la Funcin Pblica (durante el mandato de Carlos
Losada como Secretario General de Administracin y Funcin Pblica), y con la
incorporacin al equipo de diversos profesionales procedentes de los servicios
departamentales de personal, la nueva estrategia se planteaba en trminos ms
posibilistas y mediante movimientos propios de alguien que viene de dentro, en
contraposicin a su antecesor en el cargo (aunque ambos directores provenan de la
Generalitat).
La nueva estrategia se centr en la introduccin de cambios en mbitos temticos

concretos, abandonando propuestas ms integrales propias del momento precedente
auspiciado por los planes de modernizacin. En la nueva fase dentro de la misma etapa,
se desarroll una estrategia que parta de la consideracin de las instituciones vigentes,
esto es, de las dinmicas propias de la gestin de recursos humanos de la administracin
autonmica, para promover ajustes puntuales en determinados mbitos de gestin.
De esa fase datan determinadas normas, todava vigentes, vinculadas a mbitos

concretos como el de las condiciones de trabajo (con el Decreto 226/1997, de 2 de
septiembre, por el que se establecen normas complementarias sobre jornada y horario de
trabajo del personal funcionario al servicio de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya), o el de la prevencin de riesgos laborales (con el Decreto 247/1997, de 16
de septiembre, sobre la atribucin a la Inspeccin de Trabajo y de Seguridad Social de
funciones inspectoras en materia de seguridad y salud laboral respecto al personal con
vnculo de carcter administrativo o estatutario al servicio de la Administracin de la
Generalitat o el Decreto 312/1998, de 1 de diciembre, por el que se crean los servicios
de prevencin de riesgos laborales pera el personal al servicio de la Administracin de
la Generalitat, a partir del cual se procedi a crear los servicios de prevencin
departamentales).
En aras de ordenar y simplificar el cada vez ms complejo entramado normativo que

incida en la gestin de los recursos humanos se aprob el Decreto legislativo 1/1997,
de 31 de octubre, por el que se aprueba la fusin en un texto nico de los preceptos de
326
determinados textos legales vigentes en Catalunya en materia de funcin pblica, que a
partir de su entrada en vigor se convirti en el referente normativo para el mbito.
La estrategia de esta segunda fase de la tercera etapa tambin se reflej en la

interlocucin con las organizaciones sindicales. Aunque durante la primera fase ya se
haban alcanzado acuerdos destacados que llevaron a la firma del II y III Convenios
nicos del personal laboral de la Administracin de la Generalitat (en 1992 y 1995
respectivamente), este mbito se intensific, contando tambin con la modificacin
orgnica que asignaba una subdireccin general al efecto, dentro de la Direccin
General de la Funcin Pblica (segn la reestructuracin establecida por el ya
comentado Decreto 102/1995, de 24 de marzo). As, de esta segunda fase data el
Acuerdo sobre ocupacin y condiciones de trabajo de los empleados pblicos de la
Administracin para los aos 1997-1999, adems del IV y del V Convenios nicos del
personal laboral de la Administracin de la Generalitat de Catalunya, firmados en el
1999 y en el 2000, respectivamente.
En cuanto a los programas de modernizacin de alcance ms general, y siguiendo la

estela del Acuerdo del Gobierno de 30 de julio de 1996, en 1997 surgi el programa
Notas Estratgicas, impulsado desde la Consejera de Presidencia y la de Economa y
Finanzas, con la participacin del Secretario de Gobierno, adems del Secretario de
Gobernacin y Relaciones Institucionales y del de Economa y Finanzas, y donde
jugaba un papel destacado la Direccin General de Planificacin Operativa. En el
impulso de este programa de modernizacin, la participacin de la Secretara de
Gobierno se realizaba mediante la actuacin de la Direccin General de Organizacin
de la Administracin (el antiguo Comit Director anteriormente adscrito a la Secretara
General de Administracin y Funcin Pblica), que desde inicios de 1998 haba
cambiado su adscripcin orgnica.
El programa Notas Estratgicas representaba una iniciativa que vena a continuar (y

por lo tanto que requera del desarrollo previo de) el Proyecto ARA de 1994. El
programa Notas Estratgicas se planteaba como una concrecin sectorial, por
departamentos, orientada a promover la transformacin administrativa mediante
actuaciones modernizadoras de carcter ms concreto y menos general, siguiendo
dinmicas de radicalismo selectivo, en clave de procesos de mejora continua que
deban extenderse posteriormente al resto de la organizacin. Como mbitos de
actuacin destacados se apuntaban la simplificacin de estructuras administrativas, la
mejora de los mecanismos de control y evaluacin, la adecuacin de los objetivos a los
recursos disponibles o la mejora del servicio al ciudadano. Con relacin al personal se
apuntaba la adecuacin de los recursos humanos a las necesidades del servicio, aunque
sin que se llegasen a desarrollar actuaciones concretas relevantes.
Sin embargo, la concrecin de estas estrategias de carcter sectorial o departamental

requera previamente del desarrollo y resultados de la estrategia de modernizacin de las
polticas transversales de gestin (en mbitos como el presupuestario, la gestin de
recursos humanos, la organizacin o los sistemas de informacin). Puesto que la
estrategia para estos mbitos se tendi a paralizar en la fase final de esta etapa,
difcilmente podran fructificar las iniciativas departamentales concretas de
modernizacin.
327
Al cabo de ms de cinco aos de la puesta en marcha del programa Notas Estratgicas
se haban iniciado ms de 120 proyectos vinculados, aunque el balance global de los
resultados conseguidos se alejaba de las expectativas levantadas, con lo que la iniciativa
tendi a diluirse, y con ella buena parte del impulso modernizador que haba
caracterizado esta tercera etapa.
Resulta significativo, sin embargo, que estos cambios de estrategia fuesen anteriores y
no tuviesen paralelismo alguno con el cambio de adscripcin orgnica de la Secretara
General de Administracin y Funcin Pblica por el que, en 1999, pas a adscribirse al
Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales43. El apunte viene a destacar
el hecho de que con este cambio de adscripcin el mbito de la funcin pblica,
tradicionalmente vinculado a departamentos gobernados por Convergncia Democrtica
de Catalunya (CDC), pas a uno controlado por Uni Democrtica de Catalunya
(UDC). Ambos partidos formaban parte de la coalicin gobernante y tradicionalmente
se haban repartido determinados departamentos, desarrollando diferentes estilos en lo
que a la actuacin pblica se refiere, pero sin que la gestin interna reflejase modelos
claramente diferenciados. De la misma manera no se detectaron cambios destacados en
el mbito de la funcin pblica, aunque tambin debe considerarse el hecho de que en
sus poco ms de cuatro aos de existencia el Departamento de Gobernacin y
Relaciones Institucionales ha contado con hasta tres consejeros distintos44, registrando
adems una importante rotacin de sus equipos directivos.
Este cambio de adscripcin, por otro lado, puede interpretarse como indicador de la
poca relevancia poltica que, desde las filas de CDC, se otorgaba a la materia, no tanto
por su papel clave en el funcionamiento de la administracin autonmica como por la
dificultad de obtener logros polticamente significativos en dicho mbito.
V.4.4.- El anlisis de la tercera etapa.
Siguiendo el modelo analtico planteado, la tercera etapa de evolucin del modelo de

gestin de recursos humanos de la Generalitat de Catalunya se vincula con el
surgimiento de diversas e importantes iniciativas de transformacin que rompen, o por
lo menos modulan, la trayectoria iniciada en las dos etapas anteriores. Estos intentos de
transformacin institucional se relacionan con la introduccin de importantes presiones
para la reduccin del gasto pblico, en paralelo a la revisin del modelo de financiacin
autonmica facilitada por la mayor capacidad de influencia de la coalicin gobernante
en la Generalitat sobre el Gobierno del Estado (donde los partidos en el gobierno no
contaban con las mayoras absolutas de otras etapas). Este contexto favoreci que desde
la esfera poltica (y con ello en el flujo de poltica) se prestase una creciente atencin a
todo aquello vinculado con la gestin de la administracin autonmica, modificando el
denominado la issue image del mbito de los recursos humanos.
43
Decreto 297/1999, de 26 de noviembre, de creacin y reorganizacin de departamentos de la
44
Josep Antoni Duran i Lleida entre noviembre de 1999 y febrero de 2001, Nria de Gispert i Catal
entre febrero de 2001 y noviembre de 2002, y Josep Maria Pelegr i Aixut, desde noviembre de 2002
hasta la actualidad.
328
Esta mayor atencin al tema se plasm tanto en el mbito parlamentario como en
diversos acuerdos de Gobierno, que dieron paso a hasta tres grandes programas de
modernizacin. Cabe apuntar que estos programas de cambio de la administracin
autonmica no tomaron como referente a la Administracin General del Estado, sino
que fueron resultado de una combinacin de los enfoques propios de las estrategias
modernizadoras de diversos pases del mbito anglosajn y de la incorporacin de
elementos propios de la gestin del sector privado.
El elemento fundamental para caracterizar este cambio de orientacin se encuentra en la

composicin de los equipos directivos que ocuparon las unidades centrales vinculadas a
la gestin de los recursos humanos. Durante esta tercera etapa se produce un relevo en
los cuadros directivos a travs del cual accede al mbito de la gestin de personal un
nuevo perfil profesional que combinaba la procedencia y formacin en la propia
administracin autonmica con una clara influencia de las escuelas de negocios, con lo
que gan peso la impronta tanto de referentes del sector privado como de referentes
administrativos internacionales, principalmente anglosajones y a partir del denominado
modelo del new public management. En todo caso, a efectos de las dinmicas de
isomorfismo institucional, se abandon el referente que hasta la fecha haba sido central,
el de la Administracin General del Estado, para incorporar un abanico de referentes
ms amplio, aunque tambin ms disperso en su concrecin operativa en la
Este cambio de orientacin se reflej en las estructuras orgnicas, con la adscripcin de

las unidades centrales de gestin de recursos humanos al Departamento de la
Presidencia y la creacin de una superestructura, la Secretara General de
Administracin y Funcin Pblica, encargada de aglutinar y dar una orientacin integral
al proceso de cambio. Con esta reestructuracin se vinculaban de nuevo los mbitos de
organizacin y gestin de recursos humanos, ambos al servicio de los diversos
proyectos modernizadores. Se configuraba as una policy venue unificado con capacidad
para desarrollar, desde el mbito tcnico, una estrategia integral de modernizacin de la
Adems del cambio en las estructuras orgnicas, la estrategia de modernizacin se

vehicul a travs de diversas modificaciones en la normativa sobre funcin pblica,
destacando la elaboracin de una nueva ley autonmica sobre la materia y la posterior
refundicin de las disposiciones vigentes en un texto nico, adems de diversos
reglamentos orientados a modificar elementos clave de la gestin de recursos humanos
(como la provisin de puestos de trabajo, por ejemplo). Se modificaba as el entramado
normativo formal para facilitar el desarrollo de la estrategia modernizadora,
demostrando adems el apoyo con que contaba para su impulso.
Estas iniciativas de cambio institucional a travs de la modificacin de las normas

formales se complementaron con una estrategia que pretenda introducir unas nuevas
reglas del juego. Algunas de sus concreciones fueron el impulso de instrumentos de
comunicacin interna para facilitar la extensin del nuevo discurso, el desarrollo de los
sistemas de gestin integrada de personal (GIP-SIP) o las iniciativas como el programa
de evaluacin del desempeo que pretenda introducir una cultura organizativa y unas
pautas de funcionamiento del sistema de gestin de recursos humanos acordes con el
nuevo enfoque.
329
As, el cambio de orientacin de que se pretendi en esta tercera etapa se concret en
mbitos como el relevo de equipos directivos, el diseo e impulso de programas de
modernizacin articulados y de gran alcance, las modificaciones orgnicas con una
nueva estructura central, las modificaciones legislativas y reglamentarias, o el impulso
de iniciativas concretas orientadas a operativizar el cambio.
Desde el anlisis de las instituciones, la estrategia de transformacin parece adecuada en

la medida que incida tanto en las reglas formales como en los procesos de trabajo que
se pretendan modificar con iniciativas de carcter ms operativo. Sin embargo, las
carencias en cuanto al impulso sostenido de estas iniciativas, reflejado en la variabilidad
de los programas de cambio, sin apenas tiempo para demostrar sus resultados, o en la
poca consideracin otorgada a las interrelaciones que se haban fraguado en la etapa
precedente entre normas, valores y procesos, limitaron el alcance efectivo del proyecto
modernizador. En otros trminos, aunque la institucin anterior no haba alcanzado el
estadio de objetivizacin o estadio en que la institucin se apoya en un consenso
generalizado entre el ncleo de decisores vinculados a su definicin, s que haba
consolidado su funcionamiento en el seno de la administracin autonmica, generando
dinmicas de autorefuerzo que la hacan sostenible en el tiempo.
Frente a estas interrelaciones consolidadas de refuerzo institucional, en la tercera etapa

se generaron dinmicas de aprendizaje por exploracin, esto es, mediante el ensayo de
nuevos arreglos institucionales en un proceso de aprendizaje a partir de experiencias
ajenas y a partir de iniciativas propias, desarrolladas mediante pruebas piloto dentro de
la propia organizacin autonmica.
Los resultados de la iniciativa comentada del programa de evaluacin del desempeo

reflejaron la capacidad de resistencia de determinados colectivos, apoyados en el
funcionamiento anterior de la institucin. Tanto por la presin de ciertos colectivos
como por la resistencia de las propias unidades departamentales que deban impulsar su
implantacin, actuando como veto players, la iniciativa del sistema de evaluacin del
desempeo se detuvo antes de su extensin al conjunto de empleados pblicos de la
Generalitat, tendiendo a desaparecer de la agenda de actuacin de la Direccin General
de la Funcin Pblica. Despus de ello se mantuvo el sistema de distribucin del
complemento de productividad basado en criterios fundamentalmente lineales y sin un
documento de apoyo sobre la definicin de objetivos y consecucin de resultados. En
otros trminos, se mantuvo el concepto previo que haba caracterizado la institucin
funcin pblica autonmica en la fase anterior, con un claro peso de valores como la
igualdad (asimilada a la homogeneidad), la huda del conflicto, o los problemas para
poner en manos de los directivos de lnea instrumentos efectivos para la gestin del
personal que tenan a su cargo.
La valoracin de los resultados de esta iniciativa se vincula con la capacidad de

resistencia de las dinmicas iniciadas en la etapa anterior que, a modo de sendero de
dependencia, marcaron el alcance efectivo de las propuestas modernizadoras. As, las
decisiones tomadas en la fase inicial constrieron de forma considerable el margen de
maniobra para introducir buena parte de los postulados y valores propugnados por el
nuevo enfoque de gestin.
Los criterios vinculados al new public management impulsados por los equipos
directivos de las unidades centrales de gestin de los recursos humanos se introdujeron
330
en el discurso y en las proclamas de la organizacin, pero sin llegar a consolidarse en su
funcionamiento efectivo, produciendo el desacople entre ambas dinmicas: las que
figuraban en los documentos programticos y de gestin frente a las que caracterizaban
los mecanismos internos de desarrollo de la actividad. La cultura organizativa, creada y
consolidada en la fase anterior, exiga mayor continuidad y persistencia para su
transformacin efectiva, especialmente si se considera que vena reforzada no tan solo
internamente sino por la propia normativa bsica del Estado, que limitaba los mrgenes
de modificacin de las nuevas iniciativas.
Un ejemplo del impacto de esta normativa, y tambin de las inercias de las decisiones
tomadas en las fases anteriores, fue la consolidacin de un sistema hbrido de
estructuracin de la funcin pblica basado en puestos de trabajo y en cuerpos de
funcionarios. Tanto las dinmicas de funcionamiento del sistema de gestin,
especialmente en los mbitos de seleccin, junto con las rigideces que pronto
apareceran en el proceso de ajuste de las Relaciones de Puestos de Trabajo (o RLT),
favorecieron el predominio de la lgica de cuerpos y niveles. Las RLT tendieron a
quedar relegadas en muchas ocasiones a meros mecanismos formales utilizados para
mejorar la retribucin o facilitar un esquema de carrera profesional, pero sin unos
contenidos relacionados con las dinmicas de trabajo de la organizacin no llegaron a
ser relevantes para generar un sistema alternativo de gestin de los recursos humanos.
Coincidiendo tambin con la lnea marcada por la Administracin General del Estado,
desde las propias normas autonmicas se mantuvo la apuesta por el modelo
funcionarial. En un contexto de contencin del crecimiento (con la congelacin de las
convocatorias de oferta pblica de empleo y con acuerdos de redimensionamiento que
promovan la reduccin de la plantilla, de nuevo con criterios lineales), se volc la
atencin en el colectivo que ya formaba parte de la organizacin. Como mecanismos
para promover el cambio institucional se impulsaron, entre otras, modificaciones en los
sistemas de provisin de puestos, con apuntes como la introduccin y extensin de
figuras como la de los puestos singulares para facilitar la cobertura de determinados
puestos de especial responsabilidad. Se buscaba flexibilizar el modelo existente a partir
de ajustes puntuales, a modo de cambio incremental de la institucin, de acuerdo con los
valores y normas que la constituan.
La consideracin de la tercera etapa desde el anlisis de las polticas de gestin permite

describir una situacin de desequilibrio, esto es, una situacin provisional, de ruptura
entre dos momentos de equilibrio parcial, donde el potencial de cambio es elevado.
La identificacin de la tercera etapa, especialmente su fase inicial, obedece a las

modificaciones experimentadas en el flujo de problemas, con las presiones por la
constriccin del gasto pblico y los cambios en el contexto poltico estatal, mientras que
en el flujo de polticas se haba desarrollado un discurso elaborado, con una masa crtica
de conceptos y debates que se concretaban en la formulacin de alternativas. Ello
facilit la introduccin del tema en la agenda poltica, gracias tambin a un flujo de
poltica, apoyado en un discurso modernizador que se contextualizaba con la
participacin en la gobernabilidad en el Estado y en los cambios en el marco de
financiacin. Los agentes que actuaban como emprendedores institucionales del
proceso consiguieron ampliar el subsistema poltico, superando los crculos ms
especializados que, bsicamente formados y socializados en la Administracin General
del Estado, haban monopolizado el debate hasta la fecha. Se modific para ello la issue
331
image, abrindola a un debate de carcter ms poltico en detrimento del tcnico
especializado que haba tenido en la fase anterior.
Este movimiento, propiciado ya desde en los ltimos aos de la etapa anterior,

consigui introducir el tema en la agenda poltica, con resultados reflejados en el debate
parlamentario, en diversos acuerdos de Gobierno y en la promulgacin de diversas
normas, y facilit la elaboracin de diversos programas de modernizacin. La
configuracin de la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica como
unidad central impulsora del proceso contribuy a esta dinmica. Su papel, sin embargo,
pronto se vio rebajado en el policy venue o mbito de decisin de la poltica, cuando
otros agentes vinculados a los departamentos de Presidencia y de Economa y Finanzas
entraron en el mbito de los programas de modernizacin. Adems, el impulso efectivo
de stos no obtuvo el apoyo sostenido necesario, especialmente de una posicin clave en
el gobierno de la Generalitat como era la del Secretario de Gobierno, como destacado
veto player en el proceso, con lo que se tendieron a suavizar en sus pretensiones de
cambio, aunque intentando mantener la tensin en el sistema y atraer la atencin poltica
sobre el tema.
A finales de la etapa la Secretara de Administracin y Funcin Pblica se adscribi al

Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales (perdiendo adems su
vertiente vinculada a los temas de organizacin, que se mantena en el Departamento de
la Presidencia). La adscripcin a un departamento controlado por Uni Democrtica de
Catalunya no supuso un cambio destacado en el estilo de gestin interna, aunque s una
novedad en cuanto a que el mbito de la funcin pblica tradicionalmente haba estado
en departamentos controlados por Convergncia Democrtica de Catalunya. Puesto que
ste ltimo partido controlaba la mayor parte de departamentos, las resistencias a las
disposiciones desde la unidad transversal de funcin pblica se encontraron con una
resistencia aadida, que se combin con las anteriormente descritas en otras esferas.
Esta variabilidad en la esfera poltica se correspondi con una importante inestabilidad

del policy subsystem implicado en el mbito, en especial con el reemplazo de diversos
secretarios generales clave que constituan los referentes departamentales de la
estrategia de modernizacin. La falta de apoyo de estos agentes clave, junto con los
problemas de implicacin de las unidades departamentales de personal debido a su
vinculacin meramente funcional con la unidad central, facilitaron que se diluyera el
impulso modernizador.
Paralelamente, la presin ejercida por los agentes contrarios a un proceso que reduca
sus mrgenes de actuacin o que se apartaba de sus referentes normativos sobre el
mbito concreto de la gestin de recursos humanos, oblig a los equipos directivos
impulsores del proceso a obtener resultados tangibles, precipitando una serie de
disposiciones con pretensiones de cambio ms modestas de lo inicialmente previsto.
Como indica Lanzara, no se puede soportar por mucho tiempo un clima de altos
niveles de incertidumbre (...) el nivel de las expectativas cae rpidamente y (...) la
bsqueda y la experimentacin se suspenden, las consideraciones a corto plazo
sustituyen a las de largo plazo y los actores se repliegan a soluciones ms seguras
(1999: 932). De ello se deriva que ante la falta de resultados tangibles despus de un
determinado perodo de estrategias de exploracin, los actores tienden a ser ms
conservadores y a autoimpornerse lmites y vnculos o, simplemente, a permanecer
332
indiferentes con respecto a las novedades y a estructuras institucionales alternativas
(Lanzara, 1999: 932).
En una segunda fase de esta tercera etapa, los cambios en la unidad central de gestin de
recursos humanos facilitaron la modificacin de la estrategia, que a partir de los logros
en la normativa producidos en la fase inicial, se orient a su implementacin con una
estrategia de carcter ms incremental y adecuada a los parmetros de funcionamiento
efectivo de la administracin autonmica.
Este cambio de orientacin tambin dio paso, entre otros, a importantes avances en
mbitos como la negociacin colectiva, uno de los temas que empezaba a cobrar mayor
importancia y que continu en la siguiente etapa de desarrollo del modelo, en la que se
produjo un cambio de estilo en el desarrollo de las estrategias de actuacin en materia
de gestin de recursos humanos.
V.5.- La cuarta etapa (2000 - 2002): el cambio de orientacin y un nuevo

impulso modernizador.
Los aos en los que transcurre esta cuarta etapa vinieron caracterizados por la situacin
de Convergncia i Uni en el Parlamento cataln que, sin contar con mayora absoluta,
debi recurrir a apoyos puntuales para impulsar su accin de gobierno. En paralelo, y en
el contexto estatal, el Partido Popular alcanzaba la mayora absoluta en el Parlamento
del Estado y reforzaba su posicin en la Administracin General del Estado, desde
donde impuls un determinado modelo autonmico basado de nuevo en criterios de
homogeneizacin, frenando las demandas de mayor autogobierno realizadas desde la
Generalitat.
En el mbito propiamente cataln destac tambin el anuncio del Presidente de la

Generalitat, Jordi Pujol, de no presentarse a las siguientes elecciones, lo que gener un
importante debate interno, no exento de tensin, y que se tradujo en la propia
organizacin departamental de la Generalitat, resolvindose con un nuevo arreglo
institucional entre los dos partidos que formaban la coalicin, ahora federacin, y con la
proclamacin de Artur Mas como prximo candidato presidenciable y Conseller en Cap
de la Generalitat.
Estos movimientos impactaron directamente en el mbito de la funcin pblica, tanto

por incidir en la adscripcin orgnica de la Secretara General de Administracin y
Funcin Pblica, como por la aparicin de un nuevo programa de modernizacin
administrativa (el CAT21) que, impulsado directamente por el Conseller en Cap,
introdujo de nuevo el tema en una agenda poltica marcada por las elecciones
autonmicas del 2003.
En el mbito propio de la gestin de los recursos humanos esta etapa se caracteriz por
un parntesis inicial en el que, mientras la Secretara General de Administracin y
Funcin Pblica rest vacante, se produca una rotacin de equipos al frente de la
Direccin General de la Funcin Pblica. Este parntesis dio paso a una renovada
333
estructura en la que el nuevo Secretario de Administracin y Funcin Pblica (ntese la
nueva denominacin) asumi directamente las principales competencias en materia de
gestin de recursos humanos, dejando a una recin creada Direccin General de
Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica como unidad especializada en todo
aquello vinculado con las relaciones sindicales, adems de otras competencias
asociadas.
Una renovada estructura para el desarrollo de unas polticas de personal caracterizadas

por el pacto y la negociacin con las organizaciones sindicales, que se tradujeron en
mejoras retributivas y de condiciones de trabajo, y por el apoyo al desarrollo de la
estrategia de modernizacin impulsada por el Conseller en Cap, como referente clave
de esta etapa.
La cuarta etapa de desarrollo del modelo de gestin de los recursos humanos se

desarroll en un contexto poltico caracterizado por la mayora del Partido Popular en el
Parlamento espaol, modificando la situacin anterior en la que se requera del apoyo de
la coalicin gobernante en Catalunya para la estabilidad del Gobierno del Estado. El
nuevo escenario se caracteriz por la tensin entre ambos niveles de gobierno,
especialmente por el impulso por parte del Estado de un modelo autonmico con una
clara orientacin homogeneizadora que enfatizaba la dimensin administrativa y de
gestin de las comunidades autnomas por encima de su carcter poltico. De esta etapa
datan, entre otras, las transferencias de sanidad y educacin a las autonomas que hasta
el momento no disponan de esas competencias.
A finales de la etapa tambin entr en vigor un nuevo modelo de financiacin

autonmica que se basaba en la asignacin a la totalidad de comunidades autnomas de
una parte de la recaudacin tributaria de su territorio, mediante la participacin en un
conjunto de impuestos. Para la Generalitat de Catalunya, ello supuso un incremento del
10.3% del presupuesto consolidado y que, en cuanto a los ingresos se refiere, las
transferencias del Estado pasasen de representar el 71,5 % a un 31,6 % del total (segn
figura en el discurso del Consejero de Economa y Finanzas de presentacin de los
Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2002).
Estas mejoras presupuestarias no se correspondan, sin embargo, con una mejora en las
demandas de mayor autogobierno propugnadas por el Gobierno de la Generalitat de
Catalunya, en cuanto a transferencias y desarrollo estatutario se refiere.
En su discurso en ocasin del debate de poltica general de 2002, el Presidente de la

Generalitat destacaba la posicin del Gobierno del Estado como uno de los riesgos de
involucin autonmica:
(...) debe sealarse que vivimos en un momento de riesgo involutivo en los
marcos polticos e institucionales en los cuales se encuentra Catalunya.
a) Un primer riesgo involutivo procede del Gobierno Central que practica una
poltica de rebaja del techo competencial autonmico y que mira de quitar toda
la sustancia poltica a la Autonoma y hacerla una simple y an muy
condicionada descentralizacin administrativa (...).
334
En el momento actual la presencia y la accin de Catalunya en Espaa pasa por
un momento difcil. El caso es que una fuerza poltica como CiU pude negociar
muchos temas con el Gobierno Central. Temas concretos, econmicos, de
sanidad o de obras pblicas, y lo ha hecho. (...) Pero no puede entrar en los
temas de ms calado poltico: ni en temas autonmicos y en general de
estructura del Estado, -de estructura poltica y de vertebracin econmica- ni en
proyectos colectivos de gran alcance ni en cuestiones de identidad. El proyecto
cataln reclamaba y reclama el reconocimiento efectivo del carcter
plurinacional de Espaa, pero no solo eso. (...) Muchas de estas cosas son de
mal defender cuando en Espaa impera una tendencia homogeneizadora y
excluyente (pginas 5 y 11).
En lo referente al contexto poltico propiamente cataln, los aos en los que transcurre
esta cuarta etapa se caracterizaron por la delicada posicin de Convergncia i Uni, que
no dispona de mayora suficiente para gobernar en solitario por lo que debi recurrir a
apoyos puntuales para poder avanzar en su accin de gobierno. Un contexto poltico
caracterizado tambin por el anuncio del Presidente de la Generalitat, Jordi Pujol, de no
presentarse a las siguientes elecciones despus de permanecer en el cargo ms de 23
aos, lo que gener un debate interno y una cierta tensin en la coalicin que lo
respaldaba.
Esta tensin, iniciada ya a finales de la etapa anterior, y que lleg a plasmarse en la

distribucin de responsables departamentales (con la creacin del Departamento de
Gobernacin y Relaciones Institucionales, ocupado por Josep Antoni Duran i Lleida, al
que se adscribi la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica), se resolvi
con un nuevo arreglo institucional entre los dos partidos que formaban la coalicin,
ahora federacin, Convergncia i Uni, y con la proclamacin de Artur Mas como su
prximo candidato presidenciable.
Ello resulta significativo en la medida que favoreci que el tema de la modernizacin

administrativa entrase de nuevo en la agenda poltica. Un nuevo programa de
modernizacin, denominado CAT21 fue definido e impulsado directamente por el
equipo de Artur Mas, inicialmente desde su posicin de consejero del Departamento de
Economa y Finanzas y posteriormente como Conseller en Cap del Gobierno de la
Generalitat. Un apoyo poltico de alto nivel, dado el carcter de candidato
presidenciable de su mximo impulsor, pero que sin embargo no se tradujo en la
potenciacin de la unidad central de gestin de los recursos humanos, tanto por el
cambio de adscripcin orgnica de sta (que se encontraba en el Departamento de
Gobernacin y Relaciones Institucionales), como por el propio entorno del Conseller en
Cap, que retuvo las competencias asociadas al desarrollo del programa de
modernizacin.
Vinculado a este proceso modernizador, se pusieron en marcha diversos foros y

encuentros entre diferentes colectivos, de cara a generar dinmicas participativas que
sirvieran de apoyo a la definicin de los ejes que deban orientar la futura accin de
gobierno. A modo de ejemplo, el propio Jordi Pujol citaba, en su discurso del debate de
poltica general de 2002, como:
Hace unos meses el Conseller en Cap convoc a la sociedad civil ms
vinculada al mundo econmico para dibujar conjuntamente el futuro de
335
Catalunya. Como consecuencia de eso la propuesta que el Gobierno ha puesto
encima de la mesa se centra en ocho campos de actuacin:
1.- Formacin y aprendizaje
2.- Infraestructuras
3.- Investigacin + desarrollo + innovacin
4.- Cohesin social y calidad de la ocupacin
5.- Fomento del espritu empresarial
6.- Dimensin e internacionalizacin
7.- Modernizacin de la Administracin
8.- Financiacin de los proyectos y empresas.
De los ocho campos de actuacin, uno se dedicaba a la modernizacin de la

administracin, como elemento clave para la configuracin futura de Catalunya.
Tambin resulta significativo que en el discurso citado no apareciese referencia concreta
alguna al mbito, exceptuando aquello relacionado con la segunda dimensin del
impulso modernizador de la administracin pblica: la introduccin de las nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin.
Porque otro de los rasgos del contexto de referencia de esta cuarta etapa fue el impulso
de una iniciativa orientada a la introduccin y desarrollo de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin en la administracin pblica, con un planteamiento
intergubernamental, que recibi la denominacin de Administraci Oberta de
Catalunya (AOC). El proyecto AOC surgi del pacto firmado por el Gobierno de la
Generalitat con todos los grupos parlamentarios y con el Consorcio Localret, en julio
del 2001, para la promocin y desarrollo de la sociedad de la informacin en las
administraciones pblicas catalanas45. A inicios del ao 2002 se constitua el Consorcio
para la Administraci Oberta de Catalunya como instrumento de coordinacin para el
desarrollo del proyecto, y a mediados de ese mismo ao se pona en funcionamiento el
portal CAT365, desde donde se propona consolidar una oferta integrada de informacin
y servicios de las administraciones pblicas catalanas.
Reflejo de la importancia otorgada a estas iniciativas es tanto la implicacin directa en

su impulso por parte del Conseller en Cap, como en las constantes referencias que
aparecen al tema (nico destacado en cuanto a la administracin pblica se refiere) en
los discursos del Presidente de la Generalitat en ocasin del debate anual de poltica
general. A modo de ilustracin, en el discurso del 2001, el Presidente de la Generalitat
destacaba que :
Forma parte de la competitividad de un pas y de su bienestar la eficacia de su
Administracin. (...) una de las iniciativas ms innovadoras que hemos lanzado
en estos ltimos meses, la Administraci Oberta de Catalunya (AOC). El
proyecto, compartido con el mundo municipal a travs de un consorcio que nos
permitir extenderlo al conjunto de las administraciones catalanas, aprovecha
la oportunidad tecnolgica para iniciar un camino de no retorno a la
modernizacin de la Administracin Pblica de nuestro pas. (...) estamos
impulsando las TIC como instrumento para mejorar y simplificar las relaciones
entre ciudadanos, las empresas, los profesionales y las asociaciones con las
Administraciones pblicas. (...) Esto situar la Administracin catalana en una
posicin punta y permitir un servicio muy rpido, cmodo y seguro. Y
45
Aunque con destacados precedentes como el Pla Estratgic Catalunya en Xarxa (1999-2003).
336
tengamos bien presente que tener una buena Administracin no solo es un factor
de competitividad y de bienestar, sino tambin de autoestima colectiva.
De nuevo, en su discurso del debate de poltica general del 2002, el Presidente de la

Generalitat apuntaba, refirindose al desarrollo del Estado del Bienestar y a la
promocin de las personas y de las familias, que una de sus dimensiones tena que
ver con:
(...) aplicar las nuevas tecnologas a toda la sociedad, y sobretodo a tres
mbitos de especial importancia para los ciudadanos: la sanidad, la formacin
y la Administracin. Quiere decir, por tanto, llevar hasta las ltimas
consecuencias la iniciativa y puesta en marcha de la AOC, y no slo para dar
informacin a los ciudadanos de todas las Administraciones del pas, sino
tambin para poder hacer un instrumento de debate entre los ciudadanos y las
Administraciones. Ms intervencin, ms inclusin, ms creatividad, ms
civismo, y finalmente ms progreso.
La traslacin de esta dimensin del impulso modernizador en la administracin

autonmica, en lo que al mbito de la gestin de recursos humanos se refiere, fue el
desarrollo de una renovada intranet corporativa para los empleados pblicos de la
administracin autonmica (el denominado Proyecto Empleat Pblic On Line de
Catalunya o EPOCA), como uno de los proyectos emblemticos de la cuarta etapa.
Acompaando las dinmicas modernizadoras, se mantena el discurso vinculado a la

reduccin del dficit pblico introducindose tambin, junto con la modificacin de la
estructura de ingresos y la mayor importancia de los ingresos propios, el argumento de
la moderacin de la presin fiscal.
Con dichos condicionantes, los crecimientos de la partida de personal en los

presupuestos de la Generalitat seguan dinmicas explicadas por la incorporacin de
nuevos contingentes de personal, principalmente vinculados a la transferencia de los
colectivos provenientes de la administracin de justicia y por el reclutamiento vinculado
al despliegue de la polica autonmica.
337
Grfico V.13. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (2000-
2001).
2.500.000 40
2.228.776
2.250.000 2.163.723
35
2.000.000
30
1.750.000
25
1.500.000
1.250.000 18,6 18,2 20
1.000.000 15
750.000
10
500.000
250.000 5
0 0
2000 2001

Fuente: Leyes de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (2000-2001).
En la justificacin al crecimiento de la partida de gastos de personal que apareci en el

prembulo de la Ley de Presupuestos de la Generalitat tambin se reproduca la
referencia a la normativa estatal en la materia, explicitando de nuevo las constricciones
a las polticas autonmicas.
La evolucin experimentada tambin se explicaba en trminos de cambio de modelo de

administracin. En el prembulo de la Ley de Presupuestos de la Generalitat de
Catalunya para el ao 2000 se ofreca el siguiente balance:
El 17 de diciembre de 1980 el Parlamento de Catalunya aprob el primer
presupuesto de la Generalitat estatutaria. Los gastos sumaban 6.971 millones de
pesetas y, por razn de las transferencias de servicios de aquel momento, se
destinaban en un 70 % al rea de poltica territorial y obras pblicas. (...) Casi
veinte aos despus, el Gobierno de la Generalitat presenta unos presupuestos
del sector pblico administrativo que suman 2,1 billones de pesetas. El 58.7 %
de este importe se destina a la produccin de bienes de carcter social,
integrados bsicamente por los correspondientes a educacin, sanidad, trabajo
y servicios sociales.
Una administracin autonmica que se haba transformado de forma substancial a lo

largo de las distintas etapas de desarrollo, hasta llegar a esta cuarta en la que de nuevo
se replanteaban sus rasgos definidores y surgan iniciativas modernizadoras, los
338
elementos propios de un contexto de cambio que necesariamente deban extenderse al
mbito de la gestin de los recursos humanos.

humanos
Como resultado del proceso de cambio que caracteriz el final de la etapa anterior y el
inicio de sta, la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica haba pasado
a adscribirse al Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales, dejando de
actuar sobre el mbito de organizacin que, tras la supresin del Comit Director para la
Organizacin de la Administracin de la Generalitat y la posterior creacin de la
Direccin General de Organizacin de la Administracin, se haba mantenido en el
Departamento de la Presidencia (vinculadas a la Secretara de Gobierno).
Con esta estructura, la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica se

centraba en todo aquello vinculado a las polticas de personal de la administracin
autonmica, dependiendo de ella tanto la Direccin General de la Funcin Pblica como
la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya.
Esta situacin se modific en el 2001 con una reestructuracin departamental por la que
se asignaron de nuevo las competencias vinculadas a organizacin a la Secretara
General de Administracin y Funcin Pblica del Departamento de Gobernacin y
Relaciones Institucionales. Mediante el Decreto 355/2001, de 24 de diciembre, por el
que se reestructuran parcialmente diversos departamentos de la Administracin de la
Generalitat de Catalunya, se consideraba que la planificacin y ejecucin de las
polticas de mejora y modernizacin (...) aconsejan que el mismo centro directivo
coordine las diferentes polticas sectoriales que inciden en esta materia, concretndose
el proceso en el artculo 4, donde se indicaba:
4.1. El Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales asume las
funciones siguientes:
a) Impulsar la organizacin administrativa de la Administracin de la
Generalitat y la coordinacin y el seguimiento de las polticas de mejora y
modernizacin de la Administracin de la Generalitat. (...)
4.2. La Direccin General de Organizacin de la Administracin se adscribe a

la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica del Departamento
de Gobernacin y Relaciones Institucionales .
339
Grfico V. 14. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y Funcin
Pblica. Diciembre de 2001 (vigente hasta la actualidad).
Secretaria General
Direccin General Escuela de Administracin Direccin General

de la Funcin Pblica Pblica de Catalunya De Organizacin de la Administracin
Fuente: Decreto 355/2001, de 24 de diciembre, por el que se reestructuran parcialmente diversos Departamentos de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya
Con ello, la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica volva a ser, como
mnimo orgnicamente, la unidad central en cuanto a gestin de recursos humanos y
organizacin se refiere, situacin que se mantuvo hasta la actualidad.
Poco tiempo despus, y mediante el Decreto 32/2002, de 5 de febrero, de

reestructuracin parcial del Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales,
se modificaba tanto la denominacin como la estructura orgnica interna de la
Secretara General de Administracin y Funcin Pblica.
El primer cambio se refera a la nomenclatura utilizada, pasando de Secretara General

de Administracin y Funcin Pblica a denominarse Secretara de Administracin y
Funcin Pblica, atendiendo al carcter sectorial de su mbito de actuacin, con lo que
se adecuaba a lo establecido en la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organizacin,
procedimiento y rgimen jurdico de la Generalitat, y distinguindose as de las
secretaras generales de los departamentos de la administracin autonmica.
En el apartado c) del artculo 20.1. del Decreto 32/2002, de 5 de febrero, de

reestructuracin parcial del Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales,
se mantena en la Secretara de Administracin y Funcin Pblica la funcin de:
Establecer los objetivos y elaborar los criterios de actuacin en materia de
personal y organizacin de la Administracin para el despliegue de la poltica
general de recursos humanos y organizacin del Gobierno de la Generalitat.
Ello no debe ocultar, sin embargo, que en lo vinculado a la iniciativa modernizadora

impulsada por el propio Conseller en Cap, el Programa CAT21, las unidades de
referencia se mantenan en el Departamento de Presidencia, aunque coordinadas
funcionalmente con la Secretara de Administracin y Funcin Pblica. As, en el
apartado d) del artculo 20.1. del citado Decreto 32/2002, se asignaba a la Secretara de
Administracin y Funcin Pblica:
Impulsar, coordinar y hacer el seguimiento de las polticas de mejora y
modernizacin de la Administracin de la Generalitat.
340
El cambio ms destacado, sin embargo, se dio en las unidades directamente vinculadas a
la gestin de los recursos humanos, especialmente a partir de la supresin de la
Direccin General de la Funcin Pblica como punto de partida para reagrupar las
unidades dependientes en dos bloques diferenciados. El siguiente organigrama refleja la
nueva estructura orgnica de la Secretara de Administracin y Funcin Pblica con la
citada divisin.
341
Grfico V.15. Organigrama de la Secretaria de Administracin y Funcin Pblica. Febrero
de 2002 (vigente hasta la actualidad).
Secretara de
Administracin y
Funcin Pblica
Direccin General de
Subdireccin General de
Relaciones en el mbito rea de Personal Laboral
Relaciones Sindicales
de la Funcin Pblica
rea de Personal
Funcionario
rea de Accin Social
Subdireccin General de rea de Prevencin,

Prevencin y Seguridad Seguridad y Salud
Laboral Laboral
rea de Desarrollo de
Programas
Servicios de Personal
Subdireccin General de Servicio de Plantillas y

Gestin de Personal Registro de Personal
Servicio de Seleccin
Servicio de Provisin y
Evaluacin
Asesora Jurdica de
Funcin Pblica
Direccin General de
Organizacin de la
Administracin
Escuela de
Administracin Pblica de
Catalua
Fuente: Decreto 32/2002, de 5 de febrero, de reestructuracin parcial del Departamento de Gobernacin y Relaciones
Institucionales.
342
Como elemento destacado de la nueva estructura se configuraban dos mbitos
claramente diferenciados, en lo que a gestin de recursos humanos se refiere, dentro de
la Secretara de Administracin y Funcin Pblica: uno orientado al mbito de la
interlocucin con las organizaciones sindicales y otro especfico de gestin de recursos
humanos.
La creacin de la Direccin General de Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica

obedeca a la opcin por aglutinar dos campos de actuacin, que se reflejaban en las dos
subdirecciones con las que desplegaba su estructura:
a) la Subdireccin General de Relaciones Sindicales, para las funciones de
interlocucin con las organizaciones sindicales (aunque tambin se incluan las
relaciones con las dems administraciones y organismos pblicos, entre otros), y
para el impulso de las polticas de integracin social en el mbito de la funcin
pblica, y
b) la Subdireccin General de Prevencin y Seguridad Laboral para el desarrollo de
las polticas en esos mbitos, actuando a travs del impulso de actividades de
formacin, informacin y comunicacin as como promoviendo la elaboracin de
programas y planes de cara a facilitar la implantacin de protocolos de mejora de
la seguridad y salud laborales.
Resulta tambin significativo que las unidades adscritas a ambas subdirecciones se

refieran con la denominacin de reas funcionales y no como servicios y, as por
ejemplo, para el mbito de las relaciones sindicales se diferenciaban dos reas, la de
Personal Laboral y la de Personal Funcionario, adems de una rea de Accin Social
que, entre otras, gestionaba las polticas en materia de integracin social (dentro de la
funcin pblica) y participaba en la negociacin y la gestin del Fondo de Accin
Social del personal laboral y funcionario.
El segundo mbito de actuacin se configuraba orgnicamente a partir de la

Subdireccin General de Gestin de Personal, a la que se adscriban el resto de mbitos
de propios de la gestin de recursos humanos con la denominacin clsica de servicios.
Se distinguan tres servicios: el de Plantillas y Registro de Personal, dentro del que se
encontraba una Unidad de Sistemas de Informacin y una Seccin de Plantillas, el
Servicio de Seleccin, con una Seccin de Convocatorias y finalmente el Servicio de
Provisin y Evaluacin.
Se consegua con ello potenciar el mbito de la negociacin colectiva con la creacin de

una unidad con rango de direccin general especializada en la materia (adems de los
otros mbitos de actuacin ya comentados), al mismo tiempo que se reforzaba la
presencia directa del Secretario de Administracin y Funcin Pblica en los mbitos
ms cercanos a la gestin de los recursos humanos, principalmente en los de seleccin y
provisin y evaluacin. Con ello se vena a destacar la figura del secretario, en la
medida que se aseguraba unos mbitos de actuacin concreta, adems de ocuparse de la
direccin de las actuaciones emprendidas desde las otras unidades adscritas como, a
parte de la propia Direccin General de Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica,
la Direccin General de Organizacin de la Administracin y la Asesora Jurdica de
Funcin Pblica.
Se configuraba as una Secretara de Administracin y Funcin Pblica como unidad de

referencia en el mbito de gestin de recursos humanos y la organizacin, aunque
343
estrechamente coordinada con las unidades que, desde el Departamento de Presidencia,
impulsaban el programa de modernizacin de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya. La influencia de este impulso modernizador condicion parte importante de
las actuaciones desarrolladas en esta cuarta etapa de configuracin del modelo de
gestin de los recursos humanos.
El breve lapso de tiempo que cubre esta cuarta etapa, junto con la rotacin de equipos
directivos que caracteriz sus primeros aos y las posteriores modificaciones de la
estructura orgnica de la unidad central de funcin pblica, explican en buena medida
las dificultades para ofrecer un balance de las transformaciones introducidas en lo que al
modelo de gestin de recursos humanos se refiere.
Sin embargo los importantes movimientos comentados en el contexto de referencia de

esta etapa facilitaron el surgimiento de diversas iniciativas y la continuacin de
determinadas lneas de actuacin. As, el desarrollo del modelo a lo largo de esta cuarta
etapa vino marcado, especialmente, por el impulso del Plan Gubernamental CAT21,
como referente marco para contextualizar las diferentes iniciativas emprendidas en los
mbitos de modernizacin de la administracin autonmica. Aunque el impulso de esta
iniciativa se mantuvo en el Departamento de la Presidencia, con la implicacin directa
del Conseller en Cap, la participacin en el proceso de la Secretara de Administracin
y Funcin Pblica se vio favorecida y potenciada al asumir la Direccin General de
Organizacin de la Administracin, referenciada en el apartado sobre la estructura
organizativa (Decreto 355/2001, de 24 de diciembre, por el que se reestructuran
parcialmente diversos Departamentos de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya).
Como se indicaba en los diferentes documentos de presentacin del programa, el

CAT21 era un Plan gubernamental que pretende introducir una nueva manera de
entender la Administracin pblica (Funci Publicaci, nm. 28). Ms all de la
introduccin de un modelo de direccin por objetivos, el Plan tena la voluntad de
incorporar los diferentes mbitos de la organizacin en los procesos de toma de
decisiones y de su gestin, inspirndose en referencias internacionales. En otros
trminos, el CAT21 no era un instrumento de reforma estructural de la organizacin
sino una nueva forma de organizar las polticas pblicas, en clave de racionalizacin y
modernizacin de la Administracin de la Generalitat.
Esta vocacin de integracin transversal deba incidir en el funcionamiento de los

departamentos, trascendiendo de la clsica divisin funcional para introducir las bases
de un nuevo modelo articulado a travs de seis ejes-valor que reflejaban las lneas
prioritarias en la planificacin y en la accin de Gobierno:
I. Espacio cultural, referido a la proyeccin de la identidad catalana en un
contexto de globalizacin, facilitando la interrelacin con otras culturas.
II. Sociedad de acogida, facilitando la cohesin social, promoviendo la convivencia
y la integracin como retos que plantean las nuevas realidades sociales.
344
III. Apoyo a las familias, actuando sobre la conciliacin de la vida laboral y familiar,
apoyando a las situaciones de riesgo y promoviendo la familia en sus diferentes
modalidades.
IV. Sociedad del aprendizaje, tomando la educacin y la formacin como ejes de
actuacin prioritarios, adecundolos a la sociedad del conocimiento.
V. Desarrollo sostenible, facilitando un desarrollo coherente con la preservacin
del entorno natural, el equilibrio territorial y la potenciacin de las actividades
econmicas y sociales sostenibles.
VI. Sociedad de los emprendedores, focalizado en la promocin y la innovacin en
los mbitos econmico y social como mecanismo para crear riqueza, bienestar y
progreso, con especial atencin a las actividades de investigacin y desarrollo.
Con estos ejes-valor se propona desarrollar una organizacin ms flexible que

superase la divisin departamental, ms eficaz y orientada a las actuaciones a partir de
objetivos comunes y transparentes, facilitando la coordinacin de los empleados
pblicos a partir de unos valores compartidos.
Dentro del eje-valor VI se ubicaban las actuaciones orientadas a incidir en la

modernizacin de la administracin, como instrumento de apoyo al desarrollo social y
econmico, siguiendo la argumentacin citada en el discurso del Presidente de la
Generalitat en ocasin del debate de poltica general del 2001. Un enfoque de
transformacin que necesariamente deba incidir en la gestin de los recursos humanos.
Sin embargo, el hecho que el Plan Gubernamental CAT21 no tuviera una clara
proyeccin e intencionalidad de cambio sobre la administracin pblica, puesto que en
su fase inicial centraba su atencin en la coordinacin de polticas pblicas, explica que
no desarrollase un discurso o una estrategia de transformacin de la gestin de los
recursos humanos, como mnimo tan clara como la que haba caracterizado los inicios
de la etapa anterior. Esta ausencia no impidi el surgimiento de diferentes iniciativas
puntuales que, analizadas conjuntamente, permiten ofrecer una imagen del estilo que
predomin en esta cuarta etapa de desarrollo.
En el contexto de este discurso modernizador, por ejemplo, desde el ao 2001 se puso

en marcha un plan de extensin de los modelos de calidad que pretenda promover
iniciativas en la materia mediante acciones como la certificacin de servicios por
entidades independientes de acuerdo con las normas de estandarizacin, el desarrollo de
modelos de gestin de la calidad total, o el despliegue de cartas de servicios. Esta
iniciativa impact en el mbito de la gestin de los recursos humanos, propiciando que
diversas unidades impulsasen actuaciones concretas, como el caso de la Escuela de
Administracin Pblica de Catalunya, que desarroll un sistema de calidad siguiendo
Norma ISO 9001:2000, aplicado a los procesos de seleccin que gestionaba
conjuntamente con la Secretaria de Administracin y Funcin Pblica, obteniendo la
certificacin correspondiente a mediados del 2002, o el caso de la Carta de Servicios de
recursos humanos impulsada desde la Subdireccin General de Organizacin,
Informacin y Recursos Humanos del Departamento de Poltica Territorial y Obras
Pblicas.
Adems del Plan Gubernamental CAT21, y tal como se coment en el apartado sobre el
contexto de referencia, uno de los principales mbitos de gestin que recibi una
destacada atencin por parte de la esfera poltica durante esta cuarta etapa fue el
impulso del proyecto denominado Administraci Oberta de Catalunya (AOC), como
345
iniciativa orientada a promover la introduccin y desarrollo de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin en la administracin pblica, con un planteamiento
intergubernamental.
El desarrollo de iniciativas contextualizadas en el marco de la AOC incidieron tanto en

la gestin de diversos procesos vinculados al mbito de los recursos humanos, como en
la mejora de los sistemas de informacin y la comunicacin interna del personal de la
administracin autonmica. Ejemplo de ello fue la mejora de la gestin y tramitacin de
los concursos de traslados de personal, que ya desde finales de la etapa anterior
tendieron a convocarse con cierta periodicidad, recibiendo un creciente nmero de
solicitudes. A travs del desarrollo de diversas aplicaciones informticas, adems de
facilitar la informacin y documentos requeridos por la convocatoria, se pona a
disposicin de los concursantes la rpida obtencin de un certificado de mritos,
facilitando tambin su valoracin a partir de los datos disponibles en el registro central
de personal. Estas mejoras se asociaban a valores como la objetividad, la claridad y la
transparencia, adems de la mejora de la agilidad en los procesos. Unas mejoras
encaminadas a facilitar el trabajo de las diferentes unidades vinculadas a dichos
procesos, como los anteriormente citados rganos Tcnicos de Provisin de Puestos
(OTPL), adems de las propias unidades departamentales de personal.
Estas mejoras se enmarcaron en la renovacin de la intranet corporativa que, con una

nueva denominacin, diseo y contenidos, se planteaba como un instrumento de gestin
y comunicacin al servicio del proyecto de cambio. Esta iniciativa, incluida en el Plan
Gubernamental CAT21, recibi la denominacin de Portal del Empleado EPOCA
(Empleat Pblic On-line de Catalunya), y entr en funcionamiento en septiembre del
2002, impulsado por la Secretaria de Administracin y Funcin Pblica y el
Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales. Con el portal EPOCA se
pretenda agilizar los trmites asociados a la gestin de personal, reducir las cargas
de trabajo, acercar los empleados pblicos a la sociedad de la informacin y dinamizar
el uso de las nuevas tecnologas a la gestin ordinaria (Funci Publicaci, nm. 34:
6). Para ello el portal estaba organizado en 8 reas, indicativas de la vocacin de
servicio al empleado de la nueva interficie de relacin: movilidad, retribuciones,
vacaciones/horario, formacin, situacin administrativa, expediente, comunicacin
interna y normativa. Su desarrollo se plante como uno de los ejes de actuacin
impulsados desde la Secretara de Administracin y Funcin Pblica, vinculndolo al
programa modernizador que caracteriz esta cuarta etapa.
Una etapa durante la cual el colectivo de empleados pblicos de administracin y

tcnico y el personal laboral no experiment variaciones substanciales, ms all de un
ligero crecimiento asociado a los procesos de normalizacin de la periodicidad en las
convocatorias de ofertas pblicas de ocupacin, continuando la dinmica iniciada ya en
la etapa anterior.
346
autnomas (2000 - 2002).
140000
125.780 126.605 127.064
120000
100000
80000
60000
35.231 35.731 34.369

40000
20000
0
2000 2001 2002
Total de personal
( 2000 - 2002).
Las ligeras variaciones en cuanto al colectivo de personal de administracin y tcnico

(incluyendo el personal laboral) se enmarcan en la tendencia incrementalista que se
refleja en el conjunto de personal de la Generalitat, especialmente vinculada a las
incorporaciones de efectivos que se realizaron en el Departamento de Gobernacin, por
el despliegue policial, en el Departamento de Educacin, con la aplicacin de la
LOGSE, o en el Departamento de Justicia, con la transferencia de la gestin de la
administracin de justicia.
En lo referente al mbito de la formacin de los empleados pblicos, durante esta cuarta

etapa se consolid el nuevo equipo directivo al frente de la Escuela de Administracin
Pblica de Catalunya, como rgano de referencia en la materia. El modelo de Escuela
impulsado en esta etapa sigui inicialmente la lnea establecida por el modelo anterior,
aunque con la introduccin de diversas iniciativas encaminadas a suavizar el
denominado modelo de demanda y a potenciar determinados mbitos de actuacin
como la formacin dirigida a la administracin local o los procesos de aprendizaje
vinculados a las nuevas tecnologas.
Cabe destacar que a finales de la etapa se impuls desde la Escuela de Administracin

Pblica la elaboracin de un Plan Estratgico para definir una nueva orientacin,
347
atendiendo a las importantes transformaciones que estaban producindose en las
administraciones catalanas en general y en la autonmica en particular. Resulta
significativo que la orientacin de este Plan Estratgico no priorizaba una lnea de
actuacin concreta (en contraposicin a la actividad desarrollada durante la etapa
anterior), sino que recuperaba el mandato establecido en su ley de referencia (Ley
4/1987, de 24 de marzo, reguladora de la Escuela de Administracin Pblica) y, con l,
la filosofa y orientacin propias de su etapa fundacional de principios del siglo XX, a
modo de claro reflejo de sendero de dependencia. La orientacin renovada de la Escuela
planteaba una combinacin de los tres mbitos de actuacin clsicos (seleccin,
formacin, investigacin y difusin), aunque un anlisis ms detallado de la misin de
la Escuela, de su visin, de sus valores y de las lneas estratgicas y de los objetivos que
operativizaban el Plan Estratgico, permita identificar una orientacin haca la
formacin directiva y haca la descentralizacin, adems de la introduccin de la
dimensin internacional o de las nuevas tecnologas como ejes transversales adecuados
al nuevo contexto.
En el mbito de la negociacin colectiva, de esta cuarta etapa cabe destacar la firma

consensuada tanto del Acuerdo General de Condiciones de Trabajo en julio del 2000
como, en octubre del mismo ao, del V Convenio Colectivo nico del personal laboral
de la Generalitat, todava vigente. Con ambos acuerdos se pretenda incidir
positivamente en el clima laboral, propiciando unas condiciones justas, una seguridad,
y facilitando la formacin necesaria para la actualizacin y el enriquecimiento
profesional (Funci Publicaci, nm. 25: 6)
Como elementos destacados del V Convenio nico se encuentran las referencias a los
procesos de funcionarizacin, la progresiva equiparacin retributiva entre el personal
laboral y el funcionario, adems de una serie de mejoras en cuanto a condiciones de
trabajo, especialmente vinculadas a la flexibilizacin horaria y de jornada, asocindolos
a las polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral. Tambin se recogan
incrementos retributivos, aunque limitados por la propia normativa presupuestaria.
Estos acuerdos con las organizaciones sindicales dan razn de uno de los rasgos
destacados de esta cuarta etapa de desarrollo del modelo de gestin de los recursos
humanos, caracterizado por el impulso del dilogo con los interlocutores sociales y por
la bsqueda del consenso en el impulso de las iniciativas emprendidas. Estas dinmicas
tambin tuvieron su reflejo en la propia estructura orgnica de la Secretara de
Administracin y Funcin Pblica con la creacin, en febrero del 2002, de la Direccin
General de Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica46.
A modo de ejemplo de resultados de estos procesos de negociacin, y derivada del

Acuerdo General sobre Condiciones de Trabajo del personal en el mbito de aplicacin
de la Mesa General de Negociacin de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya, de julio del 2000, se promulg la Ley 10/2002, de 27 de mayo, sobre un
turno especial de promocin interna de miembros del cuerpo auxiliar de administracin
al cuerpo administrativo. Con esta disposicin legal se habilitaba un proceso de
promocin interna de 300 plazas del cuerpo auxiliar de administracin al cuerpo
administrativo, en la misma plaza ocupada, siempre que el personal afectado cumpliera
los requisitos fijados.
46
Decreto 32/2002, de 5 de febrero, de reestructuracin parcial del Departamento de Gobernacin y
Relaciones Institucionales.
348
En el mbito de las mejoras en horarios y jornada laboral, cabe citar disposiciones como
la Circular 9/2000, de 24 de noviembre, de la Secretaria General de Administracin y
Funcin Pblica sobre la aplicacin de las opciones horarias del personal funcionario al
servicio de la Administracin de la Generalitat, o la Circular 4/2002, de 7 de octubre, de
determinacin de dos tardes festivas en cumplimiento del Acuerdo General sobre
Condiciones de Trabajo del personal del mbito de aplicacin de la Mesa General de
Negociacin de la Administracin de la Generalitat de Catalunya, de 12 de julio de
2000. En la misma lnea, la Ley 6/2002, de 25 abril, de medidas relativas a la
conciliacin del trabajo con la vida familiar del personal de las Administraciones
Pblicas, estableca una serie de facilidades en los casos de nacimiento, adopcin o
acogimiento permanente o preadoptivo de un o una menor, as como para cuidar a
personas en situacin de dependencia. La norma introdujo, entre otros, el derecho de los
empleados pblicos a percibir el 100% de la retribucin en el supuesto de reduccin de
un tercio de la jornada de trabajo para cuidar a un o una menor hasta que cumpliese un
ao, presentndose as como un instrumento complementario a las polticas de apoyo a
la conciliacin de la vida laboral y familiar.
En el mbito retributivo cabe destacar que adems del incremento del 2% general
previsto para el ao 2002, por Acuerdo de Gobierno de 2 de abril del 2002 se estableci
la aplicacin de un incremento adicional del 1,4% en las retribuciones del personal al
servicio de la Administracin de la Generalitat.
A partir del acuerdo firmado entre los representantes de la Administracin de la

Generalitat y las organizaciones sindicales en enero del 2002 se estableci, adems, el
compromiso de iniciar negociaciones para evaluar las posibles mejoras aplicables a los
colectivos que en los ltimos aos no haban tenido un tratamiento especial. A resultas
de ello, y en buena medida gracias al nuevo modelo de financiacin comentado en el
apartado del contexto de referencia de esta cuarta etapa, en julio del 2002 se firmaron
dos acuerdos que establecan mejoras salariales tanto en el marco de la Mesa Sectorial
para el personal funcionario, con el acuerdo entre la Administracin y todos los
sindicatos presentes (CC.OO., UGT, CATAT-IAC, CSIF y CEMSATSE), como en el
marco de la Comisin Negociadora para el personal laboral (en la que por la parte
sindical estaban presentes CC.OO., UGT y IAC). Estas mejoras, planteadas inicialmente
para el personal de administracin y tcnico, se trasladaron posteriormente a otros
colectivos profesionales como el sanitario.
Las citadas mejoras representaron, para el personal funcionario, la modificacin de los

niveles mnimos de complemento de destinacin de los puestos de trabajo del grupo A
(que pasaba del A20.1 y del A20.2 al A21), del grupo B (que pasaba del B16 al B18),
del grupo C (que pasaba del C12 al C13), del grupo D (que pasaba del D10 al D12), y
del grupo E (que pasaba del E8 al E10). Para el personal no afectado por el cambio de
nivel se estableca un incremento adicional del 1%. Para el personal laboral, la
traduccin de las citadas mejoras se concretaron en un incremento del 1% del sueldo
base y del complemento de homogeneizacin (FunciPublicaci, nm. 34).
En cuanto al equilibrio entre vnculos laborales, una actuacin destacada impulsada

durante esta cuarta etapa fue el proceso de funcionarizacin de determinados colectivos
laborales. El referente del proceso, adems de las sentencias del Tribunal Constitucional
sobre la materia, era la disposicin transitoria dcima del Decreto legislativo 1/1997, de
349
31 de octubre, por el que se aprueba la refundicin en un texto nico de los preceptos de
determinados textos legales vigentes en materia de funcin pblica, en la que se
estableca un mecanismo al efecto:
1.- De acuerdo con los principios de la presente Ley, el Gobierno de la
Generalitat realizar el estudio y la clasificacin de las funciones que son
desempeadas por personal laboral, a efectos de determinar cules de stas
deben ser desempeadas por funcionarios pblicos (...).
2.- El personal laboral fijo afectado por la presente disposicin que a la entrada
en vigor de la presente Ley preste servicios en la Administracin de la Generalitat
(...) puede participar en los procesos selectivos de acceso a los cuerpos o escalas
que determine el Gobierno de la Generalitat, siempre que posea la titulacin
necesaria y cumpla los dems requisitos exigidos en la convocatoria.
3.- En las convocatorias a las que se refiere el apartado 3 puede establecerse un
turno de reserva especial para el citado personal laboral, (...).
4.- El personal laboral fijo que supere las pruebas selectivas a las que se refiere
el apartado 3 queda destinado al puesto de trabajo de personal funcionario en el
que se ha reconvertido el puesto que ocupaba (...).
Con estas modificaciones se consolidaba la apuesta por el vnculo funcionarial como

principal opcin para el desarrollo del modelo de gestin de recursos humanos de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya, como mnimo para el colectivo de
administracin y tcnico vinculado a los departamentos, consolidando de esta manera la
institucin que se fragu en etapas anteriores.
V.5.4.- El anlisis de la cuarta etapa.
La aplicacin del modelo analtico a los poco ms de dos aos que cubre la cuarta etapa
permite confirmar la ruptura del proceso de cambio institucional iniciado en la etapa
anterior. As, aunque a finales de la etapa anterior ya se produjo un cambio de
orientacin que modific la estrategia de transformacin institucional, fue durante la
cuarta etapa cuando se fren el proceso, a partir de la combinacin de varios factores.
Entre los elementos que favorecieron la reorientacin del proyecto modernizador de la

funcin pblica destac la rotacin en los mximos cargos directivos de las unidades
centrales vinculadas a la gestin de los recursos humanos. Los directivos de esta etapa
se caracterizaron por provenir de la propia organizacin autonmica y por presentar un
claro perfil tcnico, sin el peso ni apoyo poltico que haban conseguido en etapas
anteriores. A ello cabe aadir la propia rotacin de los consejeros del Departamento de
Gobernacin y Relaciones Institucionales al que estaba adscrita orgnicamente la
Secretaria de Administracin y Funcin Pblica. Con esta inestabilidad del policy venue
se dificultaba el diseo y mantenimiento de una estrategia de cambio a medio plazo.
Otro destacado elemento que condicion la reorientacin del modelo fue la presencia de
un proyecto modernizador, el Programa Gubernamental CAT21, con una orientacin
asociada a transformar la organizacin de las polticas pblicas pero sin una clara
vocacin de cambio de los aparatos administrativos y de la gestin de sus recursos
humanos. En esta cuarta etapa se introdujo un nuevo discurso modernizador impulsado
desde el Departamento de la Presidencia, con estrecha vinculacin a un proyecto
350
poltico asociado al Conseller en Cap, mientras se abandonaban los anteriores
programas ms centrados en la estructura y los recursos humanos de la administracin
autonmica. Se modificaba de esta forma la issue image de la reforma administrativa,
aunque su resultado efectivo fue el desacople entre el discurso de cambio y la realidad
efectiva del funcionamiento de la organizacin. Ante la ausencia de una presin clara y
directa para la modificacin de las pautas de actuacin en gestin de recursos humanos,
el recurso ms fcil y adecuado al entorno fue el recurrir a las dinmicas habituales de
funcionamiento, esto es, a las fijadas en la normativa y en la cultura organizativa que la
etapa anterior no haba conseguido transformar.
En otros trminos, durante esta cuarta etapa no se produjeron dinmicas de innovacin

institucional puesto que ni el entorno poltico ni la presin interna lo favorecieron. Por
un lado un entorno caracterizado por la delicada situacin de la coalicin que gobernaba
la Generalitat en el Parlamento de la Catalunya y por las constricciones establecidas
desde la Administracin General del Estado, junto con un contexto presupuestario
expansivo gracias a los acuerdos de financiacin. Por el otro la ausencia de un discurso
y de una poltica de cambio organizativo, como mnimo tan clara como la de la fase
inicial de la etapa anterior. Ambos factores contribuyeron a favorecer la consolidacin
de las inercias anteriores en el despliegue de la gestin de recursos humanos de la
Generalitat de Catalunya. Con ello se reforzaba el sendero de dependencia establecido
en los momentos previos, as como las dinmicas de explotacin de las instituciones
vigentes para dar respuesta a la nueva situacin. Ejemplo de ello se encuentra tambin
en la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya, que apelaba a las normas
fundacionales para redefinir su mbito y estrategia de actuacin, aunque con destacados
matices en sus previsiones de operativizacin a partir del modelo definido en la tercera
etapa.
Los cambios en la estructura orgnica de las unidades centrales de gestin de recursos

humanos, situadas en el Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales,
reflejan tambin esta orientacin hacia la vertiente ms operativa o tcnica, frente al
impulso del discurso modernizador que se localiza al Departamento de la Presidencia.
El hecho que cada uno de ambos departamentos estuviese controlado por los dos socios
de la coalicin gobernante tampoco facilit la coordinacin, especialmente despus de
las tensiones en la esfera poltica que siguieron a la designacin del candidato a
presidenciable para las elecciones del 2003.
Ms all de problemas puntuales de coordinacin, no especialmente destacados en

relacin con los dems aspectos de ms calado que se han comentado, a finales de esta
etapa de desarrollo se confirmaba como la variable del partido poltico de la coalicin
gobernante al frente de un departamento no era especialmente explicativa de la
existencia de diferencias en cuanto a la gestin de sus recursos humanos. El surgimiento
de matices departamentales en cuanto a la aplicacin de las disposiciones establecidas
desde la unidad central de funcin pblica se explicaban ms bien por la propia
naturaleza de la actividad desarrollada en cada uno de ellos que por su adscripcin a una
formacin u otra de la coalicin. Los procesos de reorganizacin y fusin departamental
de las dos ltimas etapas pusieron de manifiesto la existencia de estas diferentes
culturas o estilos en cuanto a la gestin de los recursos humanos (con ejemplos como el
del Departamento de Trabajo, Industria, Comercio y Turismo resultante de la fusin de
tres departamentos). Estas ligeras diferencias entre departamentos en cuanto a la gestin
de sus recursos humanos se relacionaban con su mayor o menor permeabilidad a las
351
influencias de los agentes externos con los que se relacionaban y a su propia actividad
desarrollada para con ellos, as como a la existencia de un entramado de organismos
externos vinculados que facilitasen ciertas dinmicas de trasvase tanto de prcticas
como de cuadros profesionales y directivos.
La Secretaria de Administracin y Funcin Pblica, reforzada por la recuperacin de las

competencias en organizacin, se redefini con la creacin de una Direccin General de
Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica, mientras que todo el mbito ms
propiamente de gestin de personal quedaba adscrito directamente al Secretario de
Administracin y Funcin Pblica. Aunque ello supona otorgarle una funcionalidad
ms clara, esta asociacin no se tradujo en el diseo e impulso de una orientacin
estratgica propia de cambio institucional. Por el contrario, destacaron durante esta
cuarta etapa iniciativas concretas encaminadas a mejorar los procesos de gestin de los
recursos humanos como el desarrollo de una renovada intranet corporativa que, con la
denominacin de Proyecto Empleat Pblic On Line de Catalunya o EPOCA, como
traduccin en el mbito interno del programa Administraci Oberta de Catalunya,
impulsado desde el Departamento de la Presidencia y el Departamento de
Universidades, Investigacin y Sociedad de la Informacin. Tambin en esa lnea
destac la introduccin de iniciativas vinculadas al desarrollo de un modelo de gestin
de la calidad, a partir de la obtencin de certificados siguiendo las normas ISO o el
desarrollo de cartas de servicio.
Desde el anlisis de las polticas de gestin pblica, la cuarta etapa se caracteriz por un
flujo de poltica en el que la posicin de la coalicin gobernante no contaba con los
mrgenes de maniobra que haba tenido en etapas anteriores. Los lderes polticos de
esta etapa, en especial el Conseller en Cap, centraron su atencin en el citado Programa
Gubernamental CAT21, que relegaba a un segundo plano las actuaciones en materia de
gestin de recursos humanos. Este programa concentr el flujo de polticas, como
principal referente para la elaboracin de alternativas de cambio de polticas pblicas,
pero sin contener un discurso especfico para el mbito de la gestin de personal. Esta
carencia se una a un flujo de problemas en el que el contexto financiero expansivo
asociado a las mejoras en el modelo de financiacin dilua la presin para introducir
cambios en las polticas de gestin pblica, en lo que a la funcin pblica se refiere, a
excepcin de las asociadas a la mejora de condiciones laborales.
En paralelo, la inestabilidad en los cargos directivos de las unidades centrales de la

funcin pblica caracterizadora del ltimo perodo de la etapa anterior y que se
prolong a inicios de esta cuarta etapa, dificult que se posicionasen o actuasen como
emprendedores institucionales. A esta situacin, se aada la ubicacin del centro
impulsor de la modernizacin administrativa en el Departamento de la Presidencia,
quedando el subsistema poltico asociado a la gestin de recursos humanos como un
mero apoyo al desarrollo al Programa Gubernamental de mayor alcance. Desde el policy
venue o mbito de decisin de la poltica no se contaba, en este escenario, ni con la
especificacin de alternativas ni con la capacidad para introducir el tema de la
transformacin de la funcin pblica en la agenda poltica.
Un rasgo destacado del cambio de orientacin que se produjo en esta etapa se reflej en
un conjunto de iniciativas orientadas a facilitar la interlocucin con los agentes sociales,
en especial con las organizaciones sindicales, y que dio como resultado la firma de
varios acuerdos que se concretaron en una serie de mejoras, especialmente en lo que a
352
horarios, condiciones de trabajo y retribuciones se refiere. Una posicin que buscaba el
consenso con los citados interlocutores, y que facilit que esta etapa se caracterizase por
la paz social en el seno de la funcin pblica autonmica.
Alrededor de esta posicin se consolid un policy domain o mbito de las polticas

caracterizado por la bsqueda del consenso, con lo que se potenciaron los mecanismos
de negociacin colectiva y la firma de acuerdos con los interlocutores laborales, adems
de impulsar diversas iniciativas de mejora de las condiciones laborales de los empleados
de la Generalitat de Catalunya, apoyadas por el margen de maniobra que ofreca el
nuevo modelo de financiacin autonmica. Aunque todo con asociado ms a una actitud
de cierto entreguismo por parte de la administracin que a un claro posicionamiento
negociador con un proyecto de poltica de personal a desarrollar. Esta debilidad se
interpret como sntoma de debilidad de los agentes centrales, con lo que difcilmente
podran asumir el rol de emprendedores institucionales para transformar la institucin.
A ello se le sumaron las consecuencias de los procesos de externalizacin caractersticos

de las dos ltimas etapas de desarrollo del modelo, que modificaban de forma
substancial las dinmicas de crecimiento y evolucin de la administracin autonmica.
La combinacin de ambas tendencias se puede interpretar como una clara prdida de
capacidades para introducir en cambio en la institucin vigente en el mbito de la
funcin pblica (Rami, 2003), tanto por la va de escape que supona la externalizacin
como por la posicin de los agentes de la unidad central tanto en la negociacin
colectiva como por su peso relativo en el proyecto modernizador que caracteriz esta
cuarta etapa. La institucin vigente, por lo tanto, tenda a mantenerse de nuevo como
referente, aunque ms por la naturaleza y falta de sustentabilidad de los intentos de
cambio que por haberse consolidado mediante los procesos de formacin y
socializacin de los agentes implicados en su desarrollo.
Podra concluirse, siguiendo las fases de institucionalizacin, que la funcin pblica

autonmica haba alcanzado el estadio de sedimentacin. En esta fase la institucin
haba conseguido arraigarse en el entramado institucional, independientemente de la
permanencia de los agentes y las condiciones que actuaron en las fases anteriores. Ello
se relacionaba con el papel de los actores implicados, tanto por las dificultades de los
agentes que pretendan transformar el modelo, como por la capacidad de resistencia de
los colectivos que lo apoyaban y que actuaban a modo de veto players, y que contaban
adems con las presiones ejercidas desde la Administracin General del Estado. La
consecucin del estadio de sedimentacin tambin se debi a la capacidad de
respuesta de la institucin, aunque fuera para mantener el funcionamiento del sistema de
funcin pblica, y a su adecuacin al contexto institucional en el que se ubicaba, es
decir, su coherencia con el resto de instituciones vigentes, con lo que se podan paliar
unos bajos resultados obtenidos.
De todo ello se deriv el predominio, durante esta cuarta etapa, de una situacin de
equilibrio parcial en el mbito de la funcin pblica, con un bajo potencial de cambio en
la direccin de las polticas y de las actuaciones en la materia, con una imagen del
problema que no facilitaba un proceso de cambio y con un subsistema poltico sin
ningn actor que ejerciese un claro liderazgo emprendedor en el mbito de la gestin de
los recursos humanos de la Administracin de la Generalitat de Catalunya.
353
354
VI.-CONCLUSIONES.
355
356
VI.-CONCLUSIONES.
VI.1.- EL PLANTEAMIENTO DE LAS CONCLUSIONES. _________________________________ 358

VI.2.- LA CONCEPTUALIZACIN DE LA INSTITUCIN: NINGUNA, UNA O VARIAS?.____________ 361
VI.2.1.- La caracterizacin de la funcin pblica como institucin. ________________ 362
VI.2.2.- Los antecedentes y el contexto: la funcin pblica estatal como institucin. __ 365
VI.2.3.- De la funcin pblica estatal a la funcin pblica autonmica.____________ 368
VI.2.4.- Valoracin de la hiptesis planteada.__________________________________ 370
VI.3.- LOS PROCESOS DE CONFIGURACIN Y DESARROLLO DE LA INSTITUCIN._____________ 370
VI.3.1.- El inicio del sendero: la coyuntura crtica de la funcin pblica autonmica. __ 371
VI.3.2.- La configuracin de la funcin pblica autonmica: estrategias de aprendizaje e
isomorfismo institucional. _________________________________________________ 378
VI.3.3.- El desarrollo del sendero: la secuencia y los mecanismos de reproduccin de la
funcin pblica autonmica. ______________________________________________ 384
VI.4.- LOS PROCESOS DE CAMBIO Y TRANSFORMACIN DE LA INSTITUCIN. _______________ 393
VI.4.1.- Las situaciones de cambio potencial de la funcin pblica autonmica por
presiones exgenas. _____________________________________________________ 394
VI.4.2.- Las situaciones de cambio potencial de la funcin pblica autonmica por
presiones endgenas.____________________________________________________ 398
VI.5.- A MODO DE BALANCE SOBRE EL OBJETO Y EL MODELO ANALTICO: INTEGRANDO LA
PERSPECTIVA NEOINSTITUCIONALISTA Y EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS. __________ 405
357
VI.1.- El planteamiento de las conclusiones.
Las conclusiones de la investigacin se presentan a partir de un esquema articulado a

travs de los conceptos y el marco analtico planteado, complementando la visin
cronolgica de los captulos precedentes referidos a la aproximacin general a los
sistemas autonmicos de funcin pblica y a los dos estudios de caso.
Con esta aproximacin complementaria de las conclusiones se pretende trascender de la

concrecin de los estudios de caso para destacar la relevancia del esquema analtico
definido a partir de la combinacin de las perspectivas neoinstitucionalista y del anlisis
de polticas pblicas para enriquecer las investigaciones en Ciencia Poltica y de la
Administracin en aquellos de aquellos objetos de estudio en los que se combine la
incidencia de elementos de carcter estructural y de carcter dinmico.
La combinacin de ambas perspectivas analticas se plante a travs de un modelo

flexible y adaptativo que permite regular la utilizacin de los distintos conceptos para
aprehender las dinmicas de configuracin de las instituciones y sus procesos de
cambio, as como las transformaciones de las polticas pblicas desarrolladas en un
mbito concreto de actuacin pblica. El tipo de evidencias y argumentos que se
desprenden de este tipo de anlisis facilitan una mayor comprensin tanto del
funcionamiento de las organizaciones como de los resultados de su actividad.
La aplicacin de este modelo al objeto de estudio de la investigacin permite ofrecer

una visin integrada la gestin de los recursos humanos como mbito clave del
funcionamiento de la Administracin pblica en Espaa en un contexto en el que sta
registraba un cambio espectacular. El proceso de descentralizacin poltico-
administrativa asociado al despliegue del Estado Autonmico y el desarrollo del modelo
de Estado de Bienestar se tradujeron en un crecimiento extraordinario del contingente
de empleados pblicos en Espaa. Las administraciones autonmicas protagonizaron los
mayores crecimientos relativos hasta convertirse en el nivel que gestionaba el mayor
volumen de empleo pblico, el 48,2% del total, con 1.099.821 empleados en el 2002.
El surgimiento de este nivel de gobierno y administracin comport la aparicin de unas

nuevas organizaciones pblicas que, basndose inicialmente en las funciones y los
recursos (humanos y materiales) transferidos desde la Administracin General del
Estado, pronto generaron sus propias dinmicas de crecimiento a medida que
consolidaban sus mbitos de actividad y ganaban su propio espacio en el nuevo mapa
administrativo.
El proceso de crecimiento y expansin de las comunidades autnomas respondi

inicialmente a una diferente voluntad de autogobierno y diferenciacin, cuyo ms claro
reflejo se encuentra en las diferentes vas de acceso a la autonoma. Esta orientacin a la
diferencia deba plasmarse tanto en los mbitos competenciales sobre los que se
pretenda disponer de libertad de decisin como en el desarrollo de un modelo de
gestin adecuado a su propia realidad. La evolucin posterior de estas diferentes
trayectorias vino a demostrar como, aunque la reivindicacin de mayores niveles
competenciales constituy una constante y permiti importantes logros diferenciales, la
transformacin efectiva de los sistemas internos de gestin de las administraciones
358
autonmicas no lleg a diferenciarse significativamente del referente que constitua la
La investigacin ha pretendido aportar informacin y nuevos argumentos para

contribuir a la reflexin sobre este proceso complejo mediante la aplicacin de un
modelo analtico compuesto a la revisin de los antecedentes, evolucin y configuracin
actual de la funcin pblica autonmica, y a su concrecin en dos estudios de caso. Con
ello se orientaba el anlisis de los aspectos ms estructurales que conformaban las
instituciones vigentes en la gestin de los recursos humanos de las administraciones
autonmicas y los elementos de carcter ms dinmico asociados a las polticas pblicas
y a los intentos para modificar su orientacin.
En este apartado de conclusiones se pretende ofrecer de forma sinttica los resultados

del anlisis para dar respuesta a las hiptesis planteadas en el apartado inicial, tanto las
referidas a la identificacin de las instituciones como a sus procesos de configuracin y
transformacin posterior.
Grfico VI.1. El planteamiento de la investigacin: objeto, objetivos y perspectivas.
Perspectiva
Objetivos de la neoinstitucionalista
investigacin
El concepto de institucin:
Objeto de Cmo caracterizar el sistema de gestin de
estudio de la Cmo pueden RR.HH. a partir de la institucin vigente?
Formacin y diseo de instituciones:
Los sistemas de Qu dinmicas explican la configuracin
del sistema de gestin de RR.HH.?
administraciones de Continuidad y cambio institucional:
Qu dinmicas explican la tendencia a
las Comunidades permanecer o a transformarse siguiendo
Autnomas un sendero de dependencia?
Cmo cambian y
se transforman?
Polticas pblicas en gestin de

recursos humanos:
Que dinmicas explican los
resultados de las situaciones de
cambio potencial en el mbito de la
gestin de RR.HH.?
anlisis de
polticas pblicas
359
El planteamiento de la investigacin se concretaba en un conjunto de hiptesis
vinculadas a la conceptualizacin de los sistemas de gestin de recursos humanos de las
administraciones pblicas de las comunidades autnomas (sistemas autonmicos de
funcin pblica)47 como instituciones, y las implicaciones que de ello se derivan para el
anlisis de sus procesos de cambio y transformacin. La combinacin de esta
aproximacin con el anlisis de polticas pblicas permita incluir los elementos de
carcter ms dinmico en la consideracin de los procesos de cambio de los sistemas de
funcin pblica.
De forma sumaria, las hiptesis planteadas se formulaban en los siguientes trminos:
a) Los sistemas autonmicos de funcin pblica pueden CONCEPTUALIZARSE a

travs de la institucin que los integra (y que se ha denominado funcin pblica
autonmica), atendiendo tanto a sus componentes como a las interrelaciones
que se dan entre stos, y especialmente al impacto del conjunto en definicin de
un esquema cognitivo que delimita los mrgenes de actuacin de los agentes
implicados. Su concrecin se vincula directamente con el sistema estatal de
funcin pblica, aunque con determinados matices que permiten identificar
variaciones dentro de una misma institucin.
b) Los PROCESOS DE CONFIGURACIN Y DESARROLLO de los sistemas autonmicos

de funcin pblica pueden describirse en trminos de conformacin y evolucin
de una institucin. Ello permite identificar como variables clave tanto de la
generacin de la institucin como de su permanencia y difusin: (a) el contexto
poltico-administrativo que caracteriz el proceso de creacin de las
comunidades autnomas, (b) la presin de la Administracin General del Estado,
(c) las decisiones iniciales y (d) el papel de los agentes vehiculadores de la
institucin.
c) Los PROCESOS DE CAMBIO Y TRANSFORMACIN de los sistemas autonmicos de

funcin pblica se vinculan tanto a las dinmicas institucionales como a las
polticas pblicas impulsadas en el mbito. El anlisis de las polticas en materia
de funcin pblica contribuye a identificar como variables clave para explicar la
ausencia de cambio en los sistemas autonmicos de funcin pblica: (a) la
situacin de la agenda poltica, (b) la no confluencia de los flujos de problemas,
polticas y poltica, (c) el tipo de policy community configurado alrededor del
tema de la funcin pblica autonmica y (d) el papel de los emprendedores
polticos y de los veto players a las iniciativas emprendidas.
Cabe concebir estas tres hiptesis como un sistema integrado, puesto que la referida a la
configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica (segunda
hiptesis), contribuye a confirmar su carcter de institucin (primera hiptesis). La
hiptesis referida a los procesos de cambio y transformacin (tercera hiptesis), a travs
del anlisis de polticas pblicas, contribuye a identificar determinadas caractersticas
47
La utilizacin del trmino sistemas autonmicos de funcin pblica como equivalente a sistemas de
gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas de las Comunidades Autnomas se basa
en la denominacin con la que se define la institucin vigente en dichas administraciones, y no debe
confundirse con el trmino clsico para referirse al conjunto de empleados pblicos con vinculacin
funcionarial con la administracin pblica correspondiente.
360
propias de las dinmicas institucionales de los sistemas autonmicos de funcin pblica,
apuntadas en la hiptesis sobre su configuracin y desarrollo (segunda hiptesis).
A partir de este planteamiento analtico, las conclusiones de la investigacin se

presentan siguiendo la estructura definida por las tres hiptesis formuladas, abordando
sucesivamente la conceptualizacin de los sistemas autonmicos de funcin pblica, su
proceso de configuracin y desarrollo y, finalmente, sus procesos de cambio y
transformacin. Siguiendo esta lnea expositiva se pretende desarrollar un triple
argumento:
a) La conceptualizacin de los sistemas de gestin como instituciones permite

aprehender una parte importante tanto de su complejidad estructural como de sus
dinmicas de configuracin y desarrollo. De ellas se desprenden algunas de las
claves sobre su resistencia al cambio y su tendencia a la continuidad a travs de
un mismo sendero de dependencia.
b) La introduccin del anlisis de polticas pblicas centrado en la configuracin de
la agenda, en la confluencia de los flujos de problemas, de polticas y de poltica,
y en el tipo de red de actores que se configura, permite identificar las
oportunidades de cambio de los sistemas de gestin a partir de rupturas
concretas de las dinmicas comentadas anteriormente.
c) Partiendo de la combinacin de ambos enfoques analticos se pueden identificar
las dinmicas que explican el mantenimiento de un determinado sistema de
gestin en su forma actual, y de ello se deriva la identificacin de los puntos
clave para considerar su transformacin.
A continuacin se presentan los principales resultados de la investigacin combinando

una aproximacin de carcter conceptual a partir del modelo analtico desarrollado con
referencias concretas al objeto de estudio que se ha considerado para su aplicacin, esto
es, a los sistemas de funcin pblica de las administraciones de las comunidades
autnomas.
VI.2.- La conceptualizacin de la institucin: ninguna, una o varias?.
En este primer apartado se presenta una caracterizacin de la institucin funcin

pblica, atendiendo a sus elementos constitutivos y a las interrelaciones que se dan
entre stos. Con ello se pretende operativizar las tesis neoinstitucionalistas empezando
por la identificacin y conceptualizacin de una institucin, punto de partida para la
posterior introduccin de los conceptos y dinmicas vinculadas. Esta labor de
concrecin de los conceptos planteados resulta especialmente relevante de cara a
delimitacin del alcance del objeto de estudio y del enfoque analtico con el que se ha
abordado.
A partir de esa aproximacin se presenta la caracterizacin de la institucin vigente en

la Administracin General del Estado (funcin pblica estatal), destacando aquellos
elementos de su evolucin que contribuyen a explicar ms concretamente sus rasgos
distintivos. De este anlisis se deriva la discusin sobre la posibilidad de identificar
instituciones similares en el mbito autonmico (funcin/es pblica/s autonmica/s)
361
o, por contra, verificar si se trata de una nica institucin vigente en diferentes contextos
administrativos.
Para ilustrar los argumentos se introducen apuntes referidos a la aproximacin general

al conjunto de comunidades autnomas y a los resultados del anlisis ms concreto de
los dos estudios de caso considerados, el de la Comunidad de Madrid y el de la
VI.2.1.- La caracterizacin de la funcin pblica como institucin.
La definicin del objeto de estudio como institucin supone interpretar los sistemas de
funcin pblica de las comunidades autnomas como un conjunto interrelacionado de
normas, valores, estructuras, rutinas y procesos que se refuerzan mutuamente generando
una suerte de reglas del juego que contribuyen a explicar tanto el comportamiento de
los actores involucrados como el funcionamiento efectivo del sistema.
En muchas investigaciones neoinstitucionalistas suelen apuntarse definiciones genricas

que no llegan a concretarse en realidades especficas, ms all de referencias puntuales a
alguno de los componentes de la institucin. En esta investigacin se ha pretendido
superar estas aproximaciones tangenciales para llegar a identificar los componentes de
la institucin que se ha denominado funcin pblica, as como sus interrelaciones.
Para ello, y a partir de la presentacin de las perspectivas neoinstitucionalistas y a su
aplicacin al anlisis de los sistemas de gestin de los recursos humanos, se
identificaron los principales componentes de la institucin en su concrecin para el caso
espaol.
La definicin genrica que se toma como referente considera la institucin como un

conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que estructuran las relaciones
entre los agentes implicados en la gestin de recursos humanos de las administraciones
pblicas (March and Olsen, 1989; Thelen and Steinmo, 1992). La interrelacin de estos
componentes constituyen, adems de un marco normativo y regulativo, un esquema
cognitivo que, con cierto carcter simblico, proporciona estabilidad y significado al
comportamiento de los agentes, y se desarrolla a partir de la cultura organizativa, las
estructuras formales e informales, y las rutinas y procesos (Scott, 1995). Considerando
esta definicin, en una primera aproximacin a los sistemas de gestin de los recursos
humanos se pueden encontrar los componentes citados y apuntar sus interrelaciones en
el sentido descrito, pudindose definir como una institucin que se ha denominado
funcin pblica (en una acepcin genrica referida tanto a la Administracin General
del Estado como a las administraciones autonmicas).
La institucin funcin pblica viene regulada por un importante conjunto de normas

formales que, con distinto rango, establecen los parmetros bsicos del funcionamiento
de los distintos mbitos de gestin. Considerando conjuntamente los dos niveles de
administracin para los que se ha definido en esta primera aproximacin, se establecen
indicaciones para el desarrollo de la gestin de personal en la siguiente legislacin:
a) Constitucin Espaola, artculos 23, 28.1 y 103, que se refieren desde el acceso
a la funcin pblica hasta los principios rectores del sistema en su globalidad.
362
b) Estatutos de Autonoma: los diversos estatutos incluyen referencias explcitas a
la configuracin de la funcin pblica autonmica, con ligeras variaciones en
cuanto a la importancia otorgada al mbito.
c) Leyes bsicas: desde la influencia de la Ley de Bases de Funcionarios Civiles
del Estado, de 20 de julio de 1963 (Decreto 315/1964, de 7 de febrero), a la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Funcin
Pblica, la normativa bsica en materia de funcin pblica se reserva al Estado.
d) Legislacin del Estado: Adems de estas normas de carcter bsico, existe una
pluralidad de Decretos que inciden en la configuracin de la funcin pblica
autonmica, marcando las directrices a que debe atenerse (desde normativa
sobre representacin sindical y negociacin colectiva hasta mbitos como las
incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones pblicas).
e) Leyes autonmicas de funcin pblica: la totalidad de comunidades autnomas
han desarrollado su propia norma de funcin pblica, en el marco del despliegue
normativo de su autoorganizacin, aunque con distintos grados de
exhaustividad, estabilidad y renovacin.
El despliegue de estas normas se desarrolla a partir de una ingente cantidad de

disposiciones que regulan apartados especficos de la gestin de personal, y que son fiel
reflejo de la tradicin jurdica del sector pblico y del importante peso especfico de
determinados colectivos profesionales que establecen, con carcter normativo, aquello
adecuado a este mbito del funcionamiento de las administraciones pblicas.
Adems de estas normas formales existe una importante actividad de regulacin

informal que, a partir de los principios genricos establecidos en la normativa,
desarrolla su propia interpretacin. Aunque no existen datos que permitan ilustrar la
existencia de estas normas y arreglos informales en esta aproximacin, diversos estudios
han destacado algunos de sus rasgos ms caractersticos (Echevarra, 1995; Longo, 1995
y 2003).
Es en stas normas informales donde se reflejan ms claramente algunos de los valores

que caracterizan el sistema de gestin de los recursos humanos, uno de sus componentes
ms importantes en tanto que institucin. Entre estos principios, que reflejan tanto
valores proclamados por la normativa como regulaciones e interpretaciones informales,
cabe destacar los siguientes:
a) La idea de igualdad, muchas veces interpretada en trminos de homogeneidad, y
especialmente relevante en el acceso al puesto de trabajo, en la carrera
administrativa, y en el sistema salarial y de incentivos (llegando a los extremos
de distribuir de forma lineal complementos retributivos como el de
productividad, independientemente del rendimiento desempeado por cada
empleado).
b) El mrito y la capacidad como principios que regulan el acceso y el desarrollo de
la carrera profesional, aunque bsicamente medidos a partir de su
cumplimentacin formal.
c) La unidad, frecuentemente asociada a la uniformidad en la configuracin del
sistema de funcin pblica (clasificacin de los empleados pblicos,
reclutamiento, remuneracin, estructura de puestos de trabajo).
d) Centralizacin de la gestin y administracin de las principales actividades
vinculadas a la gestin de personal, tanto en la relacin entre el Estado y las
comunidades autnomas como en dentro de stas, aunque la creciente
363
descentralizacin y la aparicin de colectivos con singularidades propias
apuntan a matizar este elemento.
e) La jerarqua como mecanismo principal de coordinacin entre unidades, aunque
matizado por la ya citada aparicin de colectivos especficos que tienden a
generar regmenes singulares, apuntando un modelo ms prximo a una red que
a una estricta pirmide.
Los matices introducidos a los dos ltimos principios se relacionan con la creciente
fragmentacin que caracteriza al empleo pblico, atendiendo a la expansin y
consolidacin de determinadas esferas de actuacin con colectivos profesionales que
cuentan con su propia regulacin especfica como por el creciente impacto de los
procesos de externalizacin de servicios que generan espacios diferenciados de gestin
de recursos humanos. Ello no es bice, sin embargo, de la plena validez de los
principios apuntados para los ncleos centrales de las administraciones pblicas, objeto
de estudio especfico de esta investigacin.
Este conjunto de principios se complementaron con una tradicin legalista asociada a la

gestin en el sector pblico. El predominio de esta orientacin, que tradicionalmente se
ha considerado como referente conceptual para definir el mbito y las propuestas de
actuacin, se reflej las propias iniciativas de cambio orientadas a transformar el
modelo de funcin pblica48.
La aplicacin de la normativa formal, a partir de los valores y arreglos informales

comentados, gener una serie de rutinas y procedimientos que se reflejaron en una
estructura orgnica alrededor de la funcin de personal. Ambos elementos, que se
comentan en las referencias a los estudios de caso, son especialmente relevantes en la
medida que constituyen tanto un referente simblico de la importancia otorgada al
mbito como un canal de capacitacin y socializacin en el trabajo que, en diversas
ocasiones, ha suplido carencias o vacos de los programas formativos, aunque no
necesariamente en la lnea deseada por la propia direccin de la organizacin.
Para interpretar las interrelaciones de estos elementos cabe incorporar la separacin

entre poltica y funcin pblica, en especial en el mbito de la gestin de recursos
humanos. Desde los inicios del proceso se otorg al mbito un marcado carcter
tcnico, asociado a una visin sobre su rentabilidad poltica tanto por su poca
visibilidad externa como por las dificultades para obtener resultados a corto plazo
(March and Olson, 1983). Ello se tradujo en que la mxima direccin de las unidades de
funcin pblica no fuera un espacio especialmente atractivo para la clase poltica,
convirtindose en algunos casos en un lugar de paso a lo largo de sus carreras.
De esta observacin se deriva una primera reflexin sobre el verdadero impacto de las
variables poltico-ideolgicas sobre la configuracin de la funcin pblica. El
alejamiento del debate pblico y especialmente del discurso y la prctica poltica
favoreci que la discusin sobre su configuracin y cambio quedase en crculos
especializados. Esta separacin se refleja tambin en los ritmos y momentos de cambio
de la institucin, que no suelen coincidir con los cambios en la direccin poltica, con
distintos periodos de referencia. Las coincidencias, en todo caso, se corresponden con
48
Este rasgo ha tendido a cambiar en los ltimos aos, con la introduccin de elementos ms cercanos a
la esfera de la gestin, siguiendo en algunos casos los referentes del mundo privado, mientras que en otros
se destacaba la especificidad de la gestin pblica.
364
los cambios en los equipos directivos asociados a los cambios polticos. Pero esta
renovacin de cargos se tradujo, de forma especialmente acusada en las ltimas etapas,
en el acceso de determinados colectivos tcnico-profesionales a las principales
posiciones clave para definir la institucin.
De la interrelacin de estos elementos surge una suerte de reglas del juego que
constrien y direccionan la actividad de los agentes implicados en la gestin de los
recursos humanos, aunque muchas veces no de forma explcita sino a travs de la
definicin de marcos de referencia que stos actores toman como dados y no entran a
cuestionar (DiMaggio and Powell, 1991; Meyer and Scott, 1992).
Ello tiene un reflejo tanto en el mbito concreto como en el genrico. En un plano ms

operativo puede asociarse, ms all de lo indicado en las normas formales, en la
vigencia de esta institucin aspectos tales como en la pervivencia de determinados
procedimientos de actuacin vinculados a los procesos selectivos (y la no exploracin
de nuevos equilibrios entre sus diferentes fases o componentes), la vigencia de la
linealidad en las retribuciones (incluso en aquellos complementos retributivos
planteados como variables), la no aplicacin efectiva del rgimen disciplinario, o la
formacin interna concebida ms como un premio al empleado pblico que como un
instrumento de gestin al servicio de las necesidades de la organizacin. En el mbito
genrico, estos esquemas cognitivos o marcos de referencia se traducen en un acusado
escepticismo en cuanto a las posibilidades de transformar el modelo vigente o en
determinadas crticas a propuestas formuladas externamente o desde la direccin
poltica de la organizacin.
De estos equilibrios tambin se desprenden posiciones relativas de los distintos agentes

implicados, tanto en las relaciones entre las unidades vinculadas a la gestin de personal
de las comunidades autnomas y su contraparte en la Administracin General del
Estado, como internamente a las administraciones autonmicas, entre las unidades
centrales de gestin de personal y las unidades departamentales vinculadas, o en los
propios procesos de negociacin colectiva.
La concrecin de la funcin pblica en la Administracin General del Estado y en las

administraciones de las comunidades autnomas ofrece nuevos ejemplos de su carcter
de institucin, en especial atendiendo a su permanencia y evolucin.
VI.2.2.- Los antecedentes y el contexto: la funcin pblica estatal como

institucin.
Atendiendo al destacado papel de la Administracin General del Estado en la

conformacin de los sistemas autonmicos de funcin pblica, resulta conveniente
considerar si, ms all de la aproximacin genrica comentada, existen diferencias
substantivas entre la institucin vigente en ambos niveles administrativos.
Para dar respuesta a esta cuestin se ha realizado una breve revisin histrica de los
antecedentes de la institucin, centrada en aquellos aspectos que contribuyeron a
consolidar la institucin funcin pblica estatal para referirse a la vigente en la
365
Administracin General del Estado, que se revela como clave para entender la
configuracin de sus equivalentes autonmicos.
De los referentes iniciales de la funcin pblica espaola, previos a la transicin poltica

y a la Constitucin de 1978, se destac su vinculacin inicial con el modelo francs,
asumiendo los valores de objetividad e imparcialidad en los procesos de ingreso y la
inamovilidad y continuidad de sus miembros. Ello sent las bases para el surgimiento de
una funcin pblica independiente de la intervencin de una direccin poltica
considerada externa. Asociada a esta opcin surgi una estructura de cuerpos de
funcionarios, pero como resultado de la presin de los propios interesados, a diferencia
de los cuerpos del modelo francs, diseados de forma centralizada como mecanismo
para organizar y estructurar la funcin pblica. La estabilidad de la funcin pblica,
canalizada a travs de la estructura de cuerpos, se consolid incluso en etapas de
importantes cambios en el sistema poltico, revelndose como un elemento de
permanencia y continuidad.
Otro rasgo distintivo de los referentes iniciales fueron los propios intentos de
transformacin del modelo a travs de la creacin de cuerpos generales de carcter
interdepartamental, con criterios de unificacin y estandarizacin, y la introduccin del
puesto de trabajo como elemento estructurador la funcin pblica, siguiendo criterios
del modelo de empleo abierto. Ambas estrategias que dieron lugar a unas primeras crisis
del sistema de valores por la creacin de una funcin pblica paralela y por la
incorporacin de nuevas figuras jurdicas (como los contratados administrativos o el
personal laboral).
La importancia de estos antecedentes resulta de su pervivencia, aunque con distintas

formas e intensidades, hasta nuestros das. Precisamente esa capacidad de adaptacin y
mantenimiento resulta ser otro de los rasgos distintivos que permiten identificar el
carcter de institucin del modelo de funcin pblica espaol. La estabilidad y
permanencia, como rasgos caractersticos de la institucin denominada funcin pblica
estatal se pusieron especialmente de manifiesto en el proceso de transicin
democrtica. Precisamente en ese complejo proceso de transformacin poltica fue
cuando la funcin pblica estatal se revel como un entramado de normas, valores,
rutinas y procesos resistentes a los profundos cambios que se daban en el sistema
poltico. Tanto la multiplicidad de problemas que colapsaron la agenda de los decisores
pblicos como la propia funcin de estabilidad y continuidad que aportaba la institucin
facilitaron su permanencia. Esta lnea de continuidad no impidi, sin embargo, que se
introdujesen ciertos valores ajustados al nuevo contexto democrtico, as como la
adaptacin de ciertos derechos, como el de sindicacin, pero todo ello ms en clave de
ajuste institucional que no de cambio substantivo del modelo.
La capacidad de permanencia, incluso en el mbito de las normas formales, se puso de

manifiesto cuando, a pesar de la previsin constitucional para la elaboracin de un
Estatuto de la Funcin Pblica, pervivi la regulacin especfica anterior a la transicin
poltica y se inici un proceso de acumulacin de normas parciales, producindose una
suerte de dispora normativa en materia de funcin pblica.
Del perodo democrtico, con los sucesivos gobiernos del Partido Socialista Obrero
Espaol y del Partido Popular, lo primero a destacar son las pocas modificaciones
realizadas en el mbito de la funcin pblica. Aunque surgieron destacadas iniciativas,
366
como los programas de modernizacin o la promulgacin de leyes especficas sobre la
materia, que pretendan incidir sobre el sistema de gestin de los recursos humanos, la
institucin funcin pblica estatal no experiment transformaciones destacadas.
Intentando suplir la falta de una legislacin bsica sobre la materia se promulg la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, donde
adems de establecerse la distribucin de competencias entre Estado y comunidades
autnomas se planteaba una estrategia orientada a limitar el poder de los cuerpos de
funcionarios. Como elementos destacados asociados a esta iniciativa se reforzaron las
unidades centrales de gestin de recursos humanos, se introdujeron las Relaciones de
Puestos de Trabajo (RPT) y se favoreci una mayor apertura del empleo pblico a la
laboralizacin, todo ello en un contexto de creciente influencia de referentes externos.
Sin embargo, el alcance de esta estrategia se vio limitada por dinmicas de desacople, la
respuesta de la institucin a unos intentos de cambio contrarios al equilibrio existente
entre normas, valores, estructuras y procesos. Ejemplo de ello fue la limitacin del
poder efectivo de las unidades centrales de funcin pblica en relacin con la estructura
ministerial o departamental, el funcionamiento bsicamente formal de las RPTs, o la
tendencia a la equiparacin de las condiciones entre personal laboral y funcionario.
Estas dinmicas pusieron de nuevo de manifiesto la capacidad de resistencia de la

institucin, tanto frente a las iniciativas especficas de transformacin como frente a los
cambios en la formacin poltica al frente del Gobierno del Estado y al frente de los
gobiernos autonmicos. La poca atencin poltica que recibi el mbito de la funcin
pblica, con dificultades para acceder a la agenda poltica, as como la poca
sustentabilidad de los programas de modernizacin permitieron la continuidad en el
modelo vigente, confirmando su grado de institucionalizacin.
De esta forma, la institucin funcin pblica estatal, configurada inicialmente en un

entorno en el que la administracin desarrollaba una actividad bsicamente reguladora,
tendi a consolidarse y a reproducirse incluso en un contexto en el que la misin y
objetivos de la administracin pblica haban cambiado de forma substancial.
Ello se explica en buena medida tanto por su funcionalidad en perodos de importantes

transformaciones del sistema poltico como por determinadas decisiones clave para su
mantenimiento. As, uno de sus pilares bsicos, la garanta de la legalidad y la seguridad
jurdica, result clave tanto para el establecimiento del Estado de Derecho como para
apoyar un proceso de transicin democrtica plagado de incertidumbres. Asegurando la
estabilidad del sistema administrativo, que aportaba continuidad y seguridad, la
institucin permiti (o provoc) que los principales actores centrasen su atencin en la
dimensin poltica del cambio de rgimen, dejando la reforma administrativa en un
plano secundario.
Superada la transicin, sin embargo, la institucin ya haba ocupado su espacio en el

nuevo orden poltico y generaba, a travs de la interaccin de sus componentes,
dinmicas de persistencia y reproduccin. Ello result especialmente visible en su
traslacin a las administraciones de las comunidades autnomas.
367
VI.2.3.- De la funcin pblica estatal a la funcin pblica autonmica.
Las particularidades del proceso de creacin de las comunidades autnomas facilit la

extensin de los rasgos apuntados de la institucin funcin pblica estatal hacia las
incipientes administraciones autonmicas, constituyendo su principal antecedente,
adems de su referente ms importante.
Sin embargo, ms all de la mera recepcin de la institucin denominada funcin

pblica estatal, las administraciones de las comunidades autnomas desarrollaron una
serie de actuaciones encaminadas a adaptar los arreglos que sta comportaba a su propia
realidad organizativa y competencial. El desarrollo de mecanismos de adaptacin y
concrecin de las interrelaciones entre normas, valores, estructuras y procesos que se
produjo en cada administracin autonmica favoreci la aparicin de diversas
singularidades que permiten apuntar la existencia de una institucin que, genricamente,
puede denominarse funcin pblica autonmica.
El alcance de la diferencia, y de sus posteriores transformaciones, plantean la cuestin

de si realmente se trata de variaciones de una misma institucin o si, por el contrario, se
trata de instituciones netamente diferentes (funcin pblica estatal versus funcin
pblica autonmica) y, a su vez, existen diferentes instituciones en cada una de las
Antes de avanzar la respuesta cabe plantear la cuestin de cmo diferenciar un cambio

institucional de un cambio dentro de la propia institucin. Conceptualmente la
distincin se encuentra en el alcance de la modificacin producida, comprobando si
realmente altera el equilibrio institucional existente y su incidencia en el papel de la
institucin como reguladora de las relaciones que se establecen entre los agentes
implicados. Lo destacado en un cambio institucional es el surgimiento de unos nuevos
arreglos entre normas, valores, estructuras y procesos, que facilitan un nuevo equilibrio
a partir del cual los distintos agentes modifican sus percepciones del mbito y sus
estrategias de actuacin.
En una primera aproximacin para valorar la existencia o no de instituciones distintas

(funcin pblica estatal y funcin pblica autonmica), se apuntan diversos rasgos
diferenciales, pero partiendo de una misma base comn. La amplitud de este substrato
comn, en buena medida fijado por la propia legislacin bsica del Estado, pero
tambin por la actuacin de distintos factores que actan simultneamente en la misma
direccin, permite confirmar la existencia de una institucin vigente en ambos niveles
de administracin, aunque con particularidades que apuntan a la existencia de
variaciones de la misma en funcin de cada caso.
En otros trminos, las similitudes entre los arreglos existentes en los sistemas
autonmicos de funcin pblica con relacin a la institucin funcin pblica estatal
no permiten hablar de instituciones netamente diferentes. Sin embargo, el hecho de que
en estos sistemas autonmicos apareciesen determinadas singularidades, a partir de su
contexto de partida y de su evolucin diferenciada, permiten considerar la existencia de
variaciones significativas de la institucin originaria, constituyendo una funcin
pblica autonmica, cuyo proceso de configuracin y desarrollo constituyen el ncleo
central de esta investigacin.
368
Como efectos de esta institucin sobre las administraciones de las comunidades
autnomas cabe apuntar la relativa poca utilizacin del margen de maniobra establecido
por la legislacin bsica del Estado para modular un sistema de funcin pblica
autonmico. La distribucin de competencias en la regulacin del mbito, con la reserva
estatal de la normativa de bases y de aspectos tan estratgicos como las retribuciones
bsicas, propici que las administraciones autonmicas tendieran a centrar su atencin
en la administracin de personal, eludiendo el desarrollo de destacadas polticas
pblicas orientadas a adaptar la gestin de sus recursos humanos a sus propias
singularidades.
Una breve revisin de la normativa bsica dictada por el Estado permite apuntar que,
aunque realmente tendi a excederse en su alcance, fijando criterios que por sus
contenidos difcilmente podan considerarse de carcter bsico, resulta ms discutible
que constriese la actuacin autonmica en la materia en los mrgenes en los que se ha
producido. Los lmites ms importantes parecan ser de carcter cultural y de referentes
cognitivos y simblicos que no efectivamente apoyados en disposiciones que
impidiesen la accin. As, mientras que desde las administraciones autonmicas se
continuaba reclamando ms competencias en la regulacin de este mbito de gestin,
denuncindose los excesos de la normativa bsica estatal, la gestin de recursos
humanos en las administraciones autonmicas distaba de utilizar el potencial que le
permita la regulacin vigente.
En otros trminos, la institucin funcin pblica autonmica y el tipo de relaciones

entre el Estado y las comunidades autnomas, facilitaron para ste mbito una suerte de
esquema cognitivo que, proporcionando estabilidad y significado al comportamiento de
los agentes, condujo a una cierta inactividad en lo que a elaboracin de propuestas
alternativas se refiere.
Sin embargo, los procesos de adaptacin de la institucin funcin pblica estatal a la

realidad autonmica, al incidir y condicionar su funcionalidad y su utilizacin por parte
de los agentes implicados, permiten considerar la existencia de la institucin funcin
pblica autonmica. Adems de las diferencias comentadas en cuanto a marco
competencial de los agentes vinculados a la administracin pblica, los equilibrios de
poder dentro de la propia organizacin autonmica y el papel de los agentes externos,
como las organizaciones sindicales, las firmas de consultora o determinados centros de
formacin, son algunas de las diferencias en las que se sustenta esta singularidad.
Las relaciones entre los distintos agentes implicados y los equilibrios de poder
resultantes en el seno de cada administracin constituyen una de las diferencias ms
claras entre las instituciones funcin pblica estatal y funcin pblica autonmica.
Destaca en primer lugar un terico mayor margen de actuacin de los representantes de
la Administracin General del Estado que, por atribuciones competenciales, tendran
ms fcil la modificacin del entramado legislativo que rodea la funcin pblica. Ello
facilita, por ejemplo, la tendencia a atribuir al Estado los conflictos derivados de las
diferentes congelaciones salariales de los funcionarios pblicos, quedando al margen los
polticos y directivos autonmicos, y no tanto por un claro posicionamiento por su parte
como por el reconocimiento de dicho papel por parte de las organizaciones sindicales.
En segundo lugar destaca el papel de los cuerpos de funcionarios de la Administracin

General del Estado, cuya capacidad de actuacin va ms all de lo regulado en la
369
normativa y se concreta en dinmicas informales de funcionamiento del sistema de
funcin pblica estatal, a diferencia de los cuerpos de administracin general de las
administraciones autonmicas. Un poder corporativo que, en la Administracin General
del Estado, permaneci a pesar de la introduccin de mecanismos pretendidamente
racionalizadores que buscaban facilitar el control y la iniciativa en la gestin de los
recursos humanos por parte de la direccin poltica. Un poder que provena de estadios
anteriores de evolucin de la funcin pblica y que se mantuvo reforzado a travs de
los diversos mecanismos vinculados a los procesos de socializacin y carrera
administrativa, actuando como elementos de refuerzo de la propia institucin.
Precisamente el grado de interiorizacin por parte de los distintos agentes implicados de

las normas y valores asociados a la institucin es otro de los rasgos que distingue
claramente la institucin estatal de las autonmicas. Tanto el peso de la tradicin como
los procesos de socializacin y difusin institucional interna dentro de cada
organizacin contribuyen a explicar estas diferencias que, en definitiva, conducen a la
existencia de variantes institucionales claramente identificables. Este mayor grado de
institucionalizacin de la funcin pblica estatal, por otro lado, incide tambin en la
existencia de mayores dificultades para su transformacin, mientras que la ausencia de
cambios efectivos en la funcin pblica autonmica debe complementarse con otro
tipo de argumentos.
El anlisis del proceso de construccin de los aparatos pblicos autonmicos, en

especial en lo que se refiere a sus contingentes de empleados pblicos, ofrece
importantes elementos de reflexin sobre la configuracin y desarrollo de stas
singularidades.
VI.2.4.- Valoracin de la hiptesis planteada.
La consideracin de los elementos que componen el modelo de gestin de recursos

humanos de las administraciones de las comunidades autnomas, as como sus
interrelaciones que las refuerzan, permiten identificar y conceptualizar el sistema
resultante como una institucin: la funcin pblica autonmica. Aunque esta
institucin viene marcada tanto por sus antecedentes como por el referente de la
Administracin General del Estado, contiene suficientes rasgos propios para establecer
la diferenciacin como variacin de la funcin pblica estatal. Los resultados de sta
aproximacin analtica permiten validar la primera hiptesis planteada.
VI.3.- Los procesos de configuracin y desarrollo de la institucin.
A partir de la identificacin de la institucin que se ha denominado funcin pblica

autonmica, en este apartado se destacan las dinmicas de su configuracin y
desarrollo, a modo de ilustracin de los procesos que se derivan de una determinada
combinacin de factores en su inicio. Con un enfoque neoinstitucionalista, se plantea
centrar este apartado en el papel de las dinmicas de sendero de dependencia que han
desarrollado estos sistemas a partir de su configuracin inicial, y que permiten explicar
en buena medida su tendencia a la estabilidad y mantenimiento.
370
El anlisis del proceso de conformacin del sendero de dependencia permite ilustrar
tanto los procesos a travs de los cuales se gener la institucin, con una incidencia
destacada de las dinmicas de isomorfismo institucional en sus diferentes variantes,
como su propio estadio de consolidacin o institucionalizacin, elemento clave para
valorar el potencial de cambio que ofrece o, en otros trminos, su capacidad de
resistencia a la introduccin de modificaciones substantivas.
VI.3.1.- El inicio del sendero: la coyuntura crtica de la funcin pblica

autonmica.
En la caracterizacin de la institucin denominada funcin pblica autonmica se

destac su relacin con el modelo de gestin de recursos humanos vigente en la
Administracin General del Estado. Siguiendo este referente, los precedentes de la
configuracin actual del modelo autonmico de funcin pblica se remontan a una
determinada coyuntura crtica que se fragu en los aos sesenta, generando unas
dinmicas que continan hasta la actualidad.
Partiendo de la existencia de esa trayectoria previa, y atendiendo al alcance y enfoque

analtico de la investigacin, se toma el surgimiento de las administraciones de las
comunidades autnomas como punto de partida del anlisis de la configuracin de los
sistemas autonmicos de funcin pblica. Siguiendo esta argumentacin, la creacin de
los aparatos administrativos autonmicos supuso la adopcin de un determinado ajuste
institucional entre diversas alternativas, con lo que puede identificarse una coyuntura
crtica diferenciada a la que se produjo en la formacin de la funcin pblica estatal,
tanto por sus condicionantes como por el tipo de sendero al que dio paso. Para sustentar
esta diferenciacin se comprueba como se cumplen las premisas apuntadas por
Mahoney (2000) al respecto: se ha producido un cambio en el complejo administrativo
espaol, que ha tenido lugar de distintas formas segn cada realidad autonmica, y
sobre el cual pueden establecerse hiptesis explicativas sobre sus consecuencias en
trminos de sendero de dependencia.
La caracterizacin de la coyuntura crtica resulta fundamental para identificar la

confluencia de fuerzas o tensiones que requeran de la toma de una decisin, y que
favorecieron una determinada opcin en detrimento de otras posibles.
A partir del anlisis de la evolucin de las administraciones autonmicas en general y de

los dos estudios de caso concretos considerados, se puede describir la coyuntura crtica
de la que surgi el sendero de dependencia que marcara a la institucin funcin
pblica autonmica. En la configuracin de dicha coyuntura crtica cabe destacar la
intervencin combinada de cinco factores, cuya consideracin conjunta permite
identificar el que podra denominarse pentgono de la funcin pblica autonmica,
con los siguientes vrtices:
A. La ausencia de una clara planificacin sobre el proceso de transformacin de la

estructura territorial del Estado en su conjunto. En otros trminos, el hecho que
el surgimiento de las comunidades autnomas se produjese en un entorno de
incertidumbre tanto sobre su alcance como sobre su configuracin concreta.
371
B. La ausencia de un claro proyecto poltico con relacin a cmo deban
configurarse las administraciones autonmicas y la gestin de sus recursos
humanos, en buena medida por la propia congestin de una agenda poltica
centrada en afrontar el resto de dimensiones asociadas al surgimiento del nuevo
nivel de gobierno.
C. La articulacin del proceso de transferencia de competencias y de personal
asociado a ellas, que condujo a un pronto colapso de unas incipientes unidades
centrales de gestin de recursos humanos. La falta de recursos, conocimientos y
habilidades para afrontar un proceso novedoso, sin precedentes ni referentes
vlidos, se dio de forma ms acusada por la presin de la urgencia de iniciar la
gestin de los importantes volmenes de personal que incrementaban los
aparatos pblicos autonmicos. Todo ello se tradujo en una drstica reduccin
de las capacidades de planificacin y orientacin estratgica de estas unidades.
D. El peso de las transferencias recibidas de otras administraciones, tanto en lo que
suponen de traslacin de una estructura y de una cultura previas como por el
peso de determinados colectivos profesionales de tcnicos de administracin
general (en especial del grupo superior), formados y socializados en el
funcionamiento de la Administracin General del Estado, que se asignaron a
unos servicios centrales relativamente dbiles.
E. Los lmites establecidos por el Estado, desde la reserva de la legislacin bsica
en materia de funcin pblica hasta las actuaciones concretas en los procesos de
negociacin para el traspaso de competencias, en un clima marcado por la
desconfianza y el control directo de la actividad de las incipientes
Grfico VI. 2: El pentgono de la coyuntura crtica de la funcin pblica autonmica.
A) UN ENTORNO DE INCERTIDUMBRE
SOBRE EL PROCESO DE
TRANSFORMACIN DEL ESTADO.
E) UNOS LMITES ESTABLECIDOS B) LA AUSENCIA DE PROYECTO

POR EL ESTADO EN UN ENTORNO POLTICO SOBRE ADMINISTRACIN Y
DE DESCONFIANZA Y EL CONTROL. GESTIN DE RECURSOS HUMANOS.
D) EL PAPEL DE LOS COLECTIVOS C) EL PROCESO DE TRANSFERENCIAS

FORMADOS Y SOCIALIZADOS EN UN Y LAS CAPACIDADES DE LOS SERVCIOS
MODELO DE ADMINISTRACIN. CENTRALES DE LAS CC.AA..
372
Este pentgono de la funcin pblica autonmica se presenta como expresin grfica
de la coyuntura crtica que supuso el inicio del sendero de dependencia por el que
evolucion esta institucin. Su consideracin contempla la combinacin de un
determinado grupo de variables que pueden servir de referencia para el anlisis de otras
realidades de configuracin de sistemas de gestin en entornos de descentralizacin
poltico-administrativa.
Las variables destacadas se definen alrededor de la claridad y precisin con la que se

han definido tanto los objetivos y alcance del proceso de transformacin del Estado en
su conjunto como, ms concretamente, la atencin poltica que se otorga a la
configuracin de los nuevos aparatos administrativos pblicos (variables A y B del
grfico). Tambin resulta fundamental atender al proceso de transferencias y las
capacidades organizativas de las incipientes organizaciones para asumirlas (variable C),
as como el origen de los actores que juegan un papel clave en la configuracin del
modelo de gestin (variable D). Cabe incluir en el anlisis, adems, el tipo de relaciones
que se establecen entre el Estado y los nuevos entes, considerando el clima, el tipo de
reglas formales e informales, y las dinmicas de cooperacin o conflicto que se
establecen (variable E).
De la consideracin de este pentgono se deriva la valoracin de las variables poltico-

ideolgicas en la configuracin de los sistemas de gestin de los recursos humanos y
cmo, en su ausencia, el desarrollo del modelo de funcin pblica se fundamenta en la
accin de actores vinculados a una esfera tcnico-profesional, aunque dentro de ella
tambin existe una determinada orientacin poltica y de distribucin de poder. Sus
consecuencias son visibles a partir de las decisiones tomadas en los momentos iniciales
de definicin de la institucin y destacan especialmente en los intentos de cambio y
transformacin, objeto del siguiente apartado.
Adems de la existencia de la coyuntura crtica, resulta conveniente incluir el anlisis de

otras condiciones que permiten identificar la generacin de dinmicas de sendero de
dependencia (Pierson, 2000). Para ello resulta interesante incorporar los rasgos
definidores de ste tipo de dinmicas y comprobar su concrecin en el caso de la
funcin pblica autonmica. Siguiendo este esquema, para el caso de los sistemas
autonmicos de funcin pblica se identifican cuatro elementos vinculados a la
configuracin de dinmicas de sendero de dependencia.
Un primer rasgo se vincula a la existencia de una multiplicidad de equilibrios posibles a

partir de una misma situacin de partida. Aunque este argumento ha sido
sistemticamente rechazado por una parte importante de los profesionales entrevistados,
al menos tericamente el surgimiento de las administraciones autonmicas se daba en
un entorno caracterizado por la ausencia de legislacin bsica del Estado, en el que se
planteaba la creacin ex-novo de unos aparatos administrativos pblicos que deban
contar con sus propias dotaciones de personal y con un margen de maniobra para su
gestin. La contraposicin entre el modelo laboralizado desarrollado por la Comunidad
de Madrid y la opcin esencialmente funcionarial de la Generalitat de Catalunya (con
salvedades a lo largo de su desarrollo) dan muestra de esta diversidad de opciones
posibles, que posteriormente tendieron a convergir.
373
La contingencia, por la que incluso pequeos eventos, si se producen en determinados
momentos, pueden comportar importantes consecuencias, constituye un segundo rasgo
caracterizador de las dinmicas de sendero de dependencia. La importancia de esta
contingencia se pude reflejar en el traspaso de colectivos de tcnicos superiores que, en
ausencia de un claro proyecto poltico para el mbito de la gestin interna de las nuevas
organizaciones, asumieron la labor de definir el sistema de funcin pblica autonmico.
Tanto el origen como las dimensiones de estos colectivos clave dan cuenta de la
evolucin posterior del modelo de empleo pblico autonmico. Se puede identificar as
el papel jugado por los relativamente pocos tcnicos superiores provenientes de la
Diputacin Provincial en el caso de la Comunidad de Madrid, que replicaron un modelo
esencialmente laboralizado y cuya labor fue continuada y potenciada por los tcnicos
superiores de administracin general de las primeras promociones reclutadas
directamente por la administracin autonmica. Por el contrario, en el caso de la
Generalitat de Catalunya el colectivo ms influyente en la configuracin del sistema de
gestin fueron los tcnicos superiores de administracin general transferidos desde la
Administracin General del Estado, que pronto (en la primera mitad de los aos 80)
ocuparon posiciones destacadas en la estructura de las unidades centrales vinculadas a la
gestin de recursos humanos. Este colectivo tambin jug un papel destacado en buena
parte del resto de administraciones autonmicas, con una legitimidad amparada en sus
conocimientos del modelo de la Administracin General del Estado, en la que se haban
formado y socializado, y que no encontraba oposicin en ausencia de un claro proyecto
alternativo de funcin pblica.
Un tercer rasgo caracterstico es el papel crtico de la temporalidad y la secuencia, o el

cundo y en qu orden se producen los cambios, que resulta fundamental para la
configuracin del equilibrio del sendero de dependencia. Ello se pone de manifiesto, en
los casos analizados, tanto a travs del proceso de traspasos de competencias y
dotaciones de personal como en la promulgacin de la normativa propia en materia de
funcin pblica, o en la ejecucin de las disposiciones del Tribunal Constitucional en
materia de funcionarizacin del empleo pblico. El siguiente grfico (grfico VI.3)
muestra los distintos ritmos en que, para el caso de la Generalitat de Catalunya y la
Comunidad de Madrid, se produce el crecimiento del volumen de empleados pblicos,
reflejo del crecimiento competencial. La clara tendencia a converger en las etapas
finales del periodo analizado no oculta unas importantes diferencias de partida, tanto en
la propia fecha de la puesta en marcha de la autonoma como en su posterior
crecimiento y evolucin.
374
Grfico VI. 3: Evolucin de las plantillas de personal de la Comunidad de Madrid y de la
Generalitat de Catalunya (1979 - 2002).
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
79
80
81
82
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Catalunya Madrid
Fuentes: Leyes de Presupuestos de la Comunidad de Madrid,Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la Comunidad
de Madrid, Direcci General de la Funci Pblica de la Generalitat de Catalunya, Secretaria dAdministraci i Funci Pblica
(http://www.gencat.net/governacio-ri/administracio/estadis.htm) y Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat de
Catalunya.
Las diferencias que se dan en volumen de empleo pblico tambin se reflejan en las
estrategias desarrolladas en la configuracin del modelo de funcin pblica. El caso
cataln debi afrontar inicialmente la recepcin del importante paquete competencial y
de recursos humanos, lo que propici la tendencia a reproducir los esquemas de la
Administracin General del Estado que facilitaban el proceso, generando un sistema que
pronto se descentraliz por colectivos concretos. En el caso madrileo, por el contrario,
tanto el enfoque y alcance con que se planteaba inicialmente el proceso autonmico
como el peso importante de los colectivos provenientes a la reconvertida Diputacin
Provincial facilitaron la pervivencia de un modelo de partida que se diferenciaba de las
administraciones autonmicas pluriprovinciales.
La promulgacin de la normativa estatal en la materia, y su posterior reflejo normativo

en el mbito autonmico, y las posteriores ampliaciones competenciales de las
comunidades del artculo 143 de la Constitucin, propiciaron la convergencia de los
distintos modelos. Adems de reflejarse en el incremento de la diversidad interna en la
375
composicin del empleo pblico autonmico de cada comunidad, la convergencia de
modelos tambin se dio en la traslacin de determinadas pautas de funcionamiento,
como la puesta en marcha del sistema de puestos de trabajo o las polticas de formacin
continuada de los empleados pblicos. As concebido, el proceso se asocia a la
generacin de un sendero de dependencia en el que los distintos sistemas autonmicos
de funcin pblica, a partir de distintos orgenes, muestran una clara tendencia a
converger.
Finalmente, un cuarto rasgo caracterizador de las dinmicas de sendero de dependencia

lo constituye la inercia, las retroalimentaciones positivas o los rendimientos crecientes
(Pierson, 2000) que se generan a partir de las decisiones tomadas, y que constituyen el
sendero de dependencia propiamente dicho. La inclusin de la inercia como el reflejo
del sendero de dependencia que se deriva de una determinada coyuntura crtica se puede
representar siguiendo el esquema propuesto por Collier y Collier (2002: 30):
1) En primer lugar se introducen los antecedentes, en forma de trayectoria previa

contra la que se contrasta la coyuntura crtica y sus consecuencias o sendero
resultante. Para el caso analizado, este punto resulta de la combinacin del
modelo de funcin pblica estatal y del peso de las administraciones que
transferan competencias y dotaciones de personal (concretamente las
diputaciones provinciales en aquellos casos en que se produjo su reconversin
directa, como el caso de la Comunidad de Madrid).
2) Un segundo elemento se refiere a las tensiones o crisis de las trayectorias previas
que dan lugar a la aparicin de la coyuntura crtica. Para el caso analizado, se
tratara de las transformaciones vinculadas al proceso de transicin democrtica,
al desarrollo del modelo de Estado de Bienestar con la introduccin de nuevos
mbitos de intervencin pblica y, especialmente, al surgimiento del Estado
Autonmico y las consiguientes administraciones de las comunidades
autnomas, con la necesidad de gestionar unas crecientes plantillas de personal.
3) Un tercer elemento es la propia coyuntura crtica, esto es, la combinacin de
variables que configuraron un escenario a partir del cual tomar una determinada
opcin, que cristalizara en un equilibrio. Para el caso de la funcin pblica
autonmica se ha descrito un pentgono que recopila de forma sinttica las
variables clave en la definicin del escenario.
4) Finalmente los resultados de la coyuntura crtica, en forma de secuencias y de
mecanismos de reproduccin que configuran un determinado sendero de
dependencia. Estos elementos se comentan ms en detalle en el prximo
apartado, pero en esta aproximacin cabe considerar la diferencia entre la
trayectoria marcada por el sendero de dependencia y la que se derivara de la
continuacin del equilibrio precedente.
El siguiente grfico (grfico VI.4) recoge de forma sinttica la aplicacin de este

esquema al anlisis de la configuracin inicial del sendero de dependencia de la
institucin funcin pblica autonmica.
376
Grfico VI. 4: La configuracin inicial del sendero de dependencia de la funcin pblica autonmica.
CRISIS/TENSIN EN LA SENDERO DE
TRAYECTORIA PRVIA DEPENDENCIA
El referente principal: la funcin Funcin pblica estatal

pblica de la Administracin
General del Estado
Transicin Democrtica, COYUNTURA CRTICA
Estado Social y de la funcin pblica autonmica Funcin pblica autonmica
ANTECEDENTES Y Estado Autonmico: (Generalitat de Catalunya)
TRAYECTORIA PRVIA el surgimiento de las A
administraciones autonmicas Ampliacin
Funcin pblica autonmica competencial
Otros referentes previos E B (Comunidad de Madrid)
(la funcin pblica de la
Diputacin Madrid)
D C
Fuente: Elaboracin propia a partir de Collier y Collier (2002).
377
Tal como aparece en el grfico, el anlisis del sendero de dependencia de la institucin
funcin pblica autonmica parte de los antecedentes institucionales, que se
encuentran principalmente en la institucin vigente en la Administracin General del
Estado ( funcin pblica estatal), con una trayectoria propia. Tambin se consideran
otros antecedentes, como los sistemas de gestin vigentes en las diputaciones
provinciales, especialmente significativas para los momentos iniciales de las
comunidades autnomas uniprovinciales que procedieron a recepcionar sus dotaciones
de personal.
Las tensiones y crisis de la trayectoria anterior, ejemplificada en la evolucin de la

funcin pblica estatal, que tan solo se vio modificada de forma incremental (tal
como se coment en el apartado dedicado a los antecedentes y como se refleja en el
grfico), dieron lugar a una coyuntura crtica que puede resumirse en los trminos
utilizados al describir el denominado pentgono de la funcin pblica autonmica.
De esta coyuntura surgieron unos nuevos senderos de dependencia, bastante prximos

entre s y que adems tiendieron a converger (como se ejemplifica a travs de los dos
estudios de caso considerados). Una funcin pblica autonmica que en el caso de la
Generalitat de Catalunya se encontraba ms prxima a la funcin pblica estatal, con
una configuracin que se mantuvo estable a lo largo del sendero, mientras que la
funcin pblica autonmica de la Comunidad de Madrid, aunque inicialmente tendi
a seguir la trayectoria heredada de la Diputacin Provincial, experiment una inflexin
destacada con la ampliacin competencial realizada, que la llev a converger con el
modelo de funcin pblica del resto de comunidades autnomas. En todo caso se trataba
de un modelo que evolucion siguiendo unas dinmicas de carcter reactivo y no
meramente de autorefuerzo, que se distanciaba de la trayectoria que constitua su
referente de inicio, adecundose incrementalmente a la nueva realidad en la que se
desarrollaba.
Pero para entender la evolucin de las secuencias que surgieron a partir de la coyuntura
crtica, y su papel en el mantenimiento del equilibrio inicial a lo largo del sendero de
dependencia, deben incluirse en el anlisis los procesos de configuracin de la
institucin denominada funcin pblica autonmica.
VI.3.2.- La configuracin de la funcin pblica autonmica: estrategias de

aprendizaje e isomorfismo institucional.
Las incipientes administraciones de las comunidades autnomas debieron afrontar una

coyuntura crtica en el momento de definir los parmetros de sus sistemas de gestin de
recursos humanos. En la situacin descrita para esa coyuntura, expresada grficamente a
travs del denominado pentgono de la funcin pblica autonmica, y como indica
Lanzara, no se puede soportar por mucho tiempo un clima de altos niveles de
incertidumbre (...) el nivel de las expectativas cae rpidamente y (...) la bsqueda y la
experimentacin se suspenden, las consideraciones a corto plazo sustituyen a las de
largo plazo y los actores se repliegan a soluciones ms seguras (1999: 932). El
resultado se tradujo en el desarrollo de estrategias de aprendizaje basadas en la
378
explotacin de las instituciones vigentes en detrimento de la exploracin de
instituciones alternativas. Este proceso reforz el predominio de lgicas de isomorfismo
institucional y de sendero de dependencia en la construccin de los sistemas
autonmicos de funcin pblica, condicionando los diseos organizativos resultantes.
En un contexto caracterizado por la inestabilidad y la falta de visin a medio plazo, con

la cuestin del funcionamiento de los incipientes aparatos administrativos relegado a un
segundo plano, la estrategia considerada ms viable por parte de los principales actores
involucrados fue recurrir a la explotacin de los arreglos institucionales existentes
(aunque estos no fueran los propios sino importados de otra administracin), para dar
respuesta al importante proceso de crecimiento y al volumen de incorporaciones de
personal.
En el caso de la Comunidad de Madrid se parta de la realidad de la administracin de la

Diputacin Provincial, como referente inicial a modificar de cara a facilitar la
transformacin del modelo organizativo. En el caso de la Generalitat de Catalunya, la
estrategia de explotacin institucional tom como referente la Administracin General
del Estado, de donde provenan buena parte de los cuadros directivos y profesionales
vinculados a la definicin de la ingeniera administrativa interna de la nueva
administracin. Recuperando los trminos que utilizaba Joaquim Maluquer, el que fue
Secretario del Consejo Ejecutivo de la Generalitat: no podra ser de otra manera (...)
la improvisacin de un lado y, del otro, el calco de la experimentada Administracin
Central, se impusieron ineluctablemente (1999: 11).
As, frente a las incertidumbres que rodeaban la creacin de las organizaciones pblicas
autonmicas, las dinmicas de explotacin de la institucin funcin pblica estatal
obedecan a una estrategia conservadora, que exiga una menor inversin en la
medida que parta de un referente ya contrastado, que se pretenda mejorar de forma
incremental. Con esta estrategia se buscaban respuestas rpidas, a corto plazo, con un
menor nivel de riesgo y, por lo tanto, con una menor necesidad de contar con el apoyo
por parte de las esferas poltica y directiva. De esta forma, la institucin funcin
pblica estatal ofreca una solucin a las urgentes necesidades de dar respuesta a los
acelerados procesos de crecimiento de las administraciones autonmicas, cumpliendo
una funcionalidad que le aportaba legitimidad.
Con esta opcin se desarrollaba una funcin pblica autonmica a partir de unos
referentes ya contrastados, que caba mejorar y adaptar pero solo de forma incremental,
para adecuarlos a la nueva realidad. Ello supona reducir la incertidumbre ante la
complejidad asociada a la transformacin hacia la nueva organizacin autonmica y al
mismo tiempo ofrecer una respuesta rpida, a corto plazo, que permita afrontar la
urgencia de la transformacin organizativa sin recurrir a un debate ms en profundidad,
que poco encajaba con las prioridades polticas del momento. Las estrategias de
explotacin institucional permitan adaptar los arreglos institucionales establecidos sin
necesidad de un apoyo especial por parte de las esferas poltica y directiva, puesto que
sus resultados se asuman como legitimados en la medida que se inspiraban en las
instituciones vigentes.
Aunque estos procesos de aprendizaje basados en las instituciones vigentes en la

Administracin General del Estado, se combinaron con procesos de aprendizaje directo,
a partir de la propia experiencia, ello no debe interpretarse como estrategias de
379
exploracin institucional en la medida que se trataba tan solo de ajustes al proceso de
explotacin iniciado anteriormente.
La situacin del entorno poltico unida a las dinmicas de crecimiento y configuracin

del sistema de funcin pblica autonmico y a las constricciones establecidas por la
Administracin General del Estado, contribuyen explicar las dificultades para
desarrollar una verdadera estrategia de exploracin institucional. Sin la necesaria labor
de anlisis y reflexin, con unas unidades centrales de gestin de recursos humanos
centradas en actividades vinculadas a la administracin de personal, las dinmicas de
explotacin institucional se mantuvieron como principal estrategia de aprendizaje,
reforzando el sendero de dependencia establecido en la fase inicial.
El seguimiento de esta estrategia de explotacin institucional debe enmarcarse, adems,

en un proceso de configuracin de los sistemas de funcin pblica autonmicos
caracterizado por las dinmicas de isomorfismo institucional. Siguiendo la tipologa
definida a partir de DiMaggio y Powell (1991), en el surgimiento de los sistemas
autonmicos de funcin pblica se dieron de forma combinada dinmicas de
isomorfismo institucional de carcter mimtico, de carcter coercitivo y de presin
normativa. La consideracin de estos tres tipos de isomorfismo conduce, adems, a
introducir el papel de los agentes implicados en la configuracin de la funcin pblica
autonmica como institucin.
En la situacin escrita, y tal como indica, Lanzara, ante la incertidumbre acerca de

cules deberan ser las preferencias en la nueva situacin (...) los actores tienden a
adoptar las preferencias de otros actores sobre la base de un principio de imitacin, o
bien desarrollan comportamientos conformes a normas ya establecidas, es decir,
prefieren lo que deriva de una base normativa, ms all de una simple consideracin de
utilidad (1999: 933). En otros trminos, y en clave de dinmicas de isomorfismo
institucional, Meyer y Rowan apuntan que organizations are driven to incorporate the
practices and procedures defined by prevailing rationalized concepts of organizational
work and institutionalized in society (1991: 41).
Puesto que las administraciones de las comunidades autnomas se creaban ex-novo,

ante la ausencia (a priori) de precedentes directos, el proceso de aprendizaje a travs de
la explotacin institucional se concret y result en dinmicas de isomorfismo
institucional. Para su descripcin deben introducirse tanto los referentes que se tomaron
en consideracin como los agentes que impulsaron y favorecieron el proceso.
En cuanto a los sistemas de funcin pblica que se tomaron como referencia, aunque
durante las etapas iniciales se incluyeron algunos referentes internacionales, fueron los
modelos de la Administracin General del Estado y el de la administracin local
(bsicamente las diputaciones y, en menor medida, los grandes municipios) los que
cobraron mayor peso. Sin embargo por la propia dinmica de traspasos y por el hecho
de controlar el proceso de creacin de las nuevas administraciones mediante la
legislacin bsica estatal (con dinmicas de isomorfismo coercitivo), fue la
Administracin General del Estado la que tendi a difundirse con mayor vigor en las
nuevas organizaciones pblicas. Esta opcin se revel exitosa en la medida que permita
ofrecer una respuesta rpida y acorde con la institucionalidad vigente, resolviendo
parcialmente el complejo proceso de asuncin del personal asociado a los servicios
transferidos a las incipientes administraciones autonmicas.
380
De esta forma el modelo de la Administracin General del Estado se percibi como el
diseo organizativo ms slido, con mayor tradicin, que facilitaba la recepcin de
transferencias y que posibilitaba una rpida legitimacin de los nuevos entes
territoriales. Con ello cabe considerar que, tal como apunta Pierson, new social
initiatives such as the creation of organizations or institutions usually entail
considerable start-up costs; individuals, as well as organizations, learn by doing; the
benefits of our individual activities or those of an organization are often enhanced if
they are coordinated with the activities of other actors or organizations; it is frequently
important to bet on the rigth horse, so we adapt our actions in light of our
expectations about the actions of others (2000: 254). En otros trminos, el modelo de
la Administracin General del Estado fue el institucionalmente ms voraz,
estableciendo pautas de mayor certidumbre y exigiendo un mayor compromiso por parte
de los miembros de la organizacin, que los modelos de otras administraciones de
referencia o que un hipottico modelo alternativo (Rami y Salvador, 2002).
En cuanto a los agentes se refiere, la falta de implicacin poltica facilit que el tema
fuese abordado desde posiciones ms especializadas a travs de la actuacin de los
cuadros de tcnicos superiores de administracin general. A resultas del proceso de
transferencia de competencias y personal, las emergentes administraciones autonmicas
se configuraron en torno a tres colectivos de empleados pblicos claramente
diferenciados (Ballart y Rami, 2000).
a) Los nuevos empleados contratados directamente por las administraciones
pblicas que en principio no posean apriorismos institucionales y, por lo tanto,
buscaban un modelo que ofreciese certidumbre a sus procesos de trabajo,
b) Los colectivos de empleados especializados vinculados a servicios finalistas
(como profesores, mdicos o arquitectos, entre otros), que tenan interiorizado
un modelo institucional muy concreto asociado a la administracin de mbitos
especializados de la gestin pblica (como centros educativos o sanitarios).
c) Los colectivos de funcionarios transferidos de los cuerpos de administracin
general (ms vinculados al mbito de la gestin interna) que siguieron sus
respectivos modelos organizativos de origen, especialmente aquellos que
provenan de la Administracin General del Estado, donde el nivel de
socializacin y la firmeza del modelo era mucho ms acusada.
El colectivo de funcionarios de administracin general, y ms concretamente de los

cuerpos de titulados superiores, fue el que ocup las unidades transversales de gestin y
el que dispona de mayores conocimientos especializados en la materia, por lo que
capitaliz el proceso de diseo de la organizacin y del sistema de funcin pblica de
las administraciones autonmicas.
Tal como se apunt en el caso de la Comunidad de Madrid, en la creacin de la

administracin autonmica stos cuadros provenan de la extinta Diputacin Provincial
y por ello tendieron a reflejar su modelo de referencia (limitados adems por las
constricciones propias de los contingentes de personal traspasados), aunque pronto gan
peso el referente de la Administracin General del Estado, especialmente a partir de la
promulgacin de la legislacin bsica y de la promulgacin de las leyes de funcin
pblica autonmicas en la mayor parte de comunidades. Las estructuras orgnicas
vinculadas a la funcin pblica o el modelo de relaciones laborales con un destacado
peso de las organizaciones sindicales, son algunos ejemplos de cmo estas dinmicas de
381
isomorfismo institucional de carcter mimtico incidieron en la conformacin del
sistema madrileo. En el caso de la Generalitat de Catalunya, por el contrario, los
colectivos profesionales que jugaron un papel ms destacado procedan en su mayor
parte de la Administracin General del Estado y, al ocupar las posiciones clave para
definir la configuracin de la administracin autonmica y de su funcin pblica,
tomaron este modelo como referente. A travs de estos agentes se concretaban unas
dinmicas de isomorfismo institucional de carcter mimtico que, con diferentes
modelos de referencia, delimitaron el proceso de conformacin de la funcin pblica
autonmica.
Estas dinmicas se vieron reforzadas por procesos de isomorfismo institucional de

carcter coercitivo a travs de la presin ejercida desde la Administracin General del
Estado, en la lnea de promover cierta homogeneidad en el modelo de gestin de
recursos humanos del conjunto de administraciones pblicas. Estas presiones se
concretaron tanto a nivel operativo a travs de los procesos de negociacin de las
transferencias (en lo que algunos entrevistados han denominado marcaje de cerca)
como mediante la distribucin competencial en la materia y la promulgacin de una
normativa bsica de carcter expansivo, que limitaba los mrgenes de maniobra de las
administraciones autonmicas para definir su propio sistema de funcin pblica. La
cascada de leyes autonmicas de funcin pblica a partir de la promulgacin de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica es un claro
ejemplo de la combinacin de dinmicas de isomorfismo de carcter mimtico y de
carcter coercitivo que se dieron en las etapas iniciales, momentos que se revelaron
especialmente importantes a tenor de la evolucin posterior. En la misma lnea cabe
apuntar las sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional confirmando el modelo
funcionarial para el conjunto de administraciones pblicas.
El papel de los cuerpos de titulados superiores de administracin general como

canalizadores de las instituciones vigentes en la Administracin General del Estado
hacia las incipientes administraciones autonmicas tambin puede definirse en trminos
de dinmicas de isomorfismo institucional por presin normativa. En la medida que
estos agentes se situaron en las posiciones clave y establecieron y difundieron las pautas
sobre cmo deban configurarse los sistemas autonmicos de funcin pblica, su papel
trascendi de su espacio de actuacin intraorganizativa para trascender a otras
administraciones autonmicas. Tal es el resultado, entre otros, de los encuentros entre
responsables de funcin pblica autonmicos auspiciados por el Ministerio de
Administraciones Pblicas y posteriormente impulsados por representantes de las
comunidades autnomas. En estos espacios de intercambio de experiencias, el
protagonismo de los directivos procedentes de comunidades que se consideraban como
referentes (como el Pas Vasco, Catalunya o Galicia) propici tambin las dinmicas de
isomorfismo por presin normativa.
Al considerar este tipo de dinmicas, sin embargo, resulta conveniente incluir en el

anlisis a otros agentes, externos a las administraciones de las comunidades autnomas
pero especialmente relevantes en el establecimiento de diagnsticos y propuestas para
modificar los sistemas autonmicos de funcin pblica. Destacan as los profesionales y
acadmicos vinculados a dos mbitos de conocimiento que han dominado
tradicionalmente el debate y las propuestas sobre la reforma de la gestin de recursos
humanos en las administraciones pblicas: por un lado aquellos vinculados al derecho
administrativo y por el otro los asociados a las denominadas ciencias del management.
382
Los rganos tcnicos y de gestin de los recursos humanos de las administraciones
pblicas contaron, tradicionalmente, con una muy importante presencia de personal
formado en el mbito del Derecho, por lo que tendieron a enfatizar el papel de la
normativa como referente bsico para orientar la actividad, amparndose en las
peculiaridades del sector pblico. La seguridad y estabilidad que se provea desde este
enfoque, apoyada en la tradicin legalista que caracterizaba el funcionamiento de las
administraciones pblicas, favoreci el mantenimiento y la reproduccin de esta
perspectiva en los ncleos centrales de los aparatos organizativos de las
administraciones autonmicas, especialmente en las etapas iniciales de su
configuracin.
Esta comunidad profesional monopoliz prcticamente el mbito de la funcin pblica,

trasladando su discurso y argumentaciones a la legislacin, a las estructuras y a los
procesos de trabajo, en detrimento de otros colectivos profesionales vinculados al mbito
de la gestin pblica pero que constituan comunidades acadmicas menos consolidadas
en los momentos clave de configuracin del modelo de gestin (Xirau, 2002).
Posteriormente, y en buena medida por la influencia de referentes internacionales

especialmente del mbito anglosajn, los acadmicos y profesionales vinculados a los
campos de la Economa y a la Ciencia Poltica y de la Administracin, desarrollaron y
extendieron una perspectiva alternativa de anlisis (Aucoin, 1996). La pluralidad de
tendencias result especialmente destacada en estas aproximaciones, con variaciones que
iban desde la apelacin a importar el paradigma de la empresa privada y el mercado, a la
defensa de la singularidad de la gestin de las administraciones, atendiendo especialmente
a su carcter pblico y al papel de la poltica en su desarrollo (Rami, 2001).
Aunque con una presencia limitada en el seno de las administraciones pblicas, la

influencia de estas ltimas perspectivas de gestin se explic por el papel de las escuelas
de negocio y de determinados departamentos universitarios, que incidieron en la
formacin y socializacin de directivos pblicos vinculados a los programas de
modernizacin y reforma. Adems de la influencia ejercida a travs de la formacin
especializada cabe apuntar la ejercida a travs de la actividad de consultora y
asesoramiento en el mbito de gestin, tal y como se dio en otros pases del contexto de
referencia (Saint Martin, 1998). De nuevo a travs de este canal tambin se promovieron
desde la reproduccin de las soluciones utilizadas en la empresa privada (Boyne, Jenquins
and Poole, 1999), propugnadas por buena parte de las grandes multinacionales de la
consultora, a la bsqueda de soluciones ad-hoc, adaptadas a cada realidad administrativa,
propugnadas por determinadas empresas y departamentos universitarios especializados en
la materia.
Sin embargo, el desigual desarrollo de los programas de reforma y modernizacin que

acompaaron el surgimiento de esta perspectiva, especialmente en la dcada de los aos
90, son una muestra de las dificultades para consolidar el cambio institucional, quedando
en muchos casos relegados al nivel del discurso y con algn que otro reflejo formal en la
estructura orgnica. Este resultado puede interpretarse en trminos de desacople, es decir,
de desajuste entre la dimensin formal de las instituciones y su funcionamiento efectivo,
en la lnea del concepto utilizado para referirse a la desvinculacin de las estructuras
formales entre s y respecto a las actividades desarrolladas habitualmente (Meyer and
Rowan, 1991; Meyer and Scott, 1992; Tolbert and Zucker, 1996). En este caso el
383
desacople se produjo por el conflicto producido entre los valores predominantes en las
administraciones autonmicas y los propuestos por las corrientes modernizadoras, as
como por la existencia de diversos marcos de referencia dentro de las propias
organizaciones dada su creciente complejidad y diversidad.
El efecto combinado de los tres tipos de isomorfismo institucional, consolidado a travs

del desacople en aquellos aspectos ms conflictivos, redund en el refuerzo del sendero
de dependencia establecido a partir de la coyuntura crtica en la que se haban definido los
sistemas autonmicos de funcin pblica. Para su adecuada valoracin resulta
conveniente caracterizar las secuencias a las que dieron lugar as como los mecanismos de
reproduccin predominantes.
VI.3.3.- El desarrollo del sendero: la secuencia y los mecanismos de

reproduccin de la funcin pblica autonmica.
El anlisis del desarrollo del sendero de dependencia que sigui la institucin

denominada funcin pblica autonmica permite identificar los procesos que dan
cuenta de su tendencia a la estabilidad. Cuestin a parte, aunque complementaria y
objeto de un apartado posterior, son las situaciones u oportunidades de cambio que
finalmente no se tradujeron en alteraciones substantivas de la institucin.
La caracterizacin de la coyuntura crtica en el surgimiento de los sistemas autonmicos

de funcin pblica, junto con las dinmicas de aprendizaje y de isomorfismo
institucional que permiten explicar su configuracin concreta, dieron lugar a una
evolucin que puede interpretarse en trminos de secuencia asociada a un sendero de
dependencia. En la descripcin de esta secuencia destaca la tendencia a la continuidad
que caracterizar la institucin denominada funcin pblica autonmica y que
tambin permite explicar su resistencia al cambio.
Siguiendo la tipologa de secuencias establecida por diversos autores (Mahoney, 2000;

Thelen, 2000; Krasner, 1988), se distinguen las denominadas secuencias de auto-
refuerzo o self-reinforcing sequences y las secuencias de carcter reactivo o reactive
sequences. La principal diferencia entre ambas es la lgica del proceso generado a partir
de la coyuntura crtica: mientras que en las secuencias de auto-refuerzo los eventos
posteriores apuntan a reforzar y reproducir la institucin vigente, en las secuencias de
carcter reactivo los eventos posteriores, aunque son consecuencia o resultado de la
coyuntura crtica, puede que no la refuercen sino que tiendan a transformarla e incluso a
hacer reversible el cambio iniciado, regresando a una situacin similar a la mera
continuidad del punto anterior a su aparicin.
La secuencia que caracteriz la evolucin de la funcin pblica autonmica, aunque

responda a la creacin ex-novo de unos aparatos administrativos diferenciados de la
Administracin General del Estado, obedeca ms a la adopcin de un arreglo
institucional (origen asociado a una secuencia de auto-refuerzo), que no a una ruptura
(origen asociado a una secuencia de carcter reactivo). Este nuevo arreglo institucional
parta de la existencia previa de la institucin denominada funcin pblica estatal,
aunque con las variaciones comentadas al inicio de estas conclusiones.
384
A partir de este punto de partida, los eventos posteriores que caracterizaron la secuencia
del sendero de la funcin pblica autonmica tendieron a fortalecer su configuracin
inicial, a modo de secuencia de auto-refuerzo. En esa lnea cabe considerar eventos
como las transferencias de estructuras y personal realizadas desde la Administracin
General del Estado, los procesos de contratacin directa de personal por parte de las
administraciones autonmicas siguiendo los parmetros del modelo estatal que servan
como referencia, o la promulgacin de la legislacin bsica del Estado en la materia y
las subsiguientes normas autonmicas. La introduccin de un modelo mixto que
combinaba personal laboral y funcionario, con un claro predominio de este ltimo,
reforzado adems por las Sentencias del Tribunal Constitucional o la estructuracin
formal de la funcin pblica autonmica a partir de los puestos de trabajo, son otros
ejemplos de estos eventos que tendan a reforzar la institucin vigente a lo largo del
sendero de dependencia.
El anlisis del estudio de caso de la Comunidad de Madrid mostr la evolucin de un

sistema de funcin pblica asociado a sus antecedentes de la Diputacin Provincial que
posteriormente tendi a converger con la funcin pblica autonmica predominante
en el resto de comunidades autnomas. Esa transformacin, sin embargo, ms que
responder a un tipo de sendero caracterizado por una secuencia de carcter reactivo, esto
es, cuyas consecuencias lgicas tienden a modificar su configuracin, respondi al
impacto directo de presiones producidas externamente, especialmente asociadas a la
Administracin General del Estado, a las Sentencias del Tribunal Constitucional y al
propio proceso de ampliacin competencial que comport la transformacin de la
funcin pblica autonmica vigente en la comunidad madrilea.
Para el caso de la Generalitat de Catalunya, aunque la secuencia sigui fases y ritmos

distintos a las del caso madrileo, sus componentes tambin tendieron al auto-refuerzo
de la institucin inicial. Tanto los contenidos de la destacada normativa propia en
materia de funcin pblica como los procesos de desacople en su aplicacin en aquellos
aspectos que entraban en conflicto con la institucionalidad vigente, o los limitados
resultados de las iniciativas de transformacin integral que pretendan modificar el
modelo, son ejemplos de esta secuencia de eventos.
En definitiva, aunque los procesos de transformacin de los sistemas autonmicos de

funcin pblica tendieron a combinar elementos de las secuencias de auto-refuerzo
(self-reinforcing sequences) y de las secuencias de carcter reactivo (reactive
sequences), predominaron claramente las primeras, contribuyendo a configurar un
sistema caracterizado por su persistencia y continuidad.
Esta tendencia a la continuidad se vio reforzada, adems, por los mecanismos de

reproduccin institucional vigentes a lo largo del sendero de dependencia de la
institucin funcin pblica autonmica (Mahoney, 2000). El anlisis del desarrollo de
dicho sendero muestra, en este caso, una suerte de combinacin de elementos
vinculados a la funcionalidad que cumpla la institucin en sus orgenes (interpretable,
por tanto, en clave de aproximacin racional) con otros elementos asociados a un
determinado proceso histrico que predominaron en su evolucin posterior
(interpretables en clave de aproximacin cultural). La configuracin de la institucin
en sus orgenes, tal como se coment en el apartado anterior, cumpli un papel
destacado en el proceso de transicin democrtica y en el surgimiento de las
comunidades autnomas, con aportaciones esenciales a la estabilidad del sistema, a la
385
reduccin de la incertidumbre y a facilitar el proceso de recepcin y gestin de las
dotaciones de personal que acompaaban las transferencias competenciales a las
incipientes administraciones autonmicas. El hecho de compartir instituciones
similares y prximas a la vigente en la Administracin General del Estado, facilit los
efectos de coordinacin de la institucin, otra funcionalidad que propici su
reproduccin.
En paralelo, sin embargo, la funcin pblica autonmica fundament su desarrollo

como institucin en una serie de normas, valores, estructuras, rutinas y procesos de
trabajo, que conformaban unos determinados esquemas de referencia para la mayor
parte de los agentes implicados en la materia. A resultas de ello tendi a prolongar su
vigencia como institucin, reforzada adems con la secuencia de eventos comentada,
ms all de la funcionalidad que haba cumplido en sus orgenes. El predominio de las
actividades de administracin de personal en las unidades centrales de gestin de
recursos humanos facilit este proceso de permanencia, en la medida que propiciaba la
reproduccin de determinadas maneras de hacer las cosas que se haban diseado para
un contexto distinto al vigente y que se tomaban como taked for granted (en trminos
de DiMaggio and Powell, 1991) y se aceptaban de forma acrtica (o no suficientemente
crtica para proceder a su modificacin o substitucin).
De esta forma, el hecho que la funcin pblica autonmica generase una suerte de
lgica de lo apropiado o logic of appropriatness, utilizando el trmino de March y
Olsen (1989) y Scott (1995), por la que los actores implicados considerasen su
configuracin actual conveniente y apropiada para el mbito, contribuy a promover su
reproduccin, siguiendo explicaciones basadas en la legitimacin, segn el esquema de
Mahoney (2000). En este sentido, las entrevistas realizadas a los miembros implicados
en la configuracin de la institucin en sus momentos iniciales, tanto en el caso de la
Comunidad de Madrid como en el de la Generalitat de Catalunya, an siendo crticos en
cuanto a sus contenidos y adecuacin a un esquema de gestin, destacaron sus bondades
en trminos posibilistas y de ausencia de alternativas. Ello se puede interpretar
considerando que la institucin tendi a generar unas dinmicas que favorecieron su
pervivencia, y en las que los precedentes iniciales sobre aquello que es apropiado
marcaron decisiones futuras acordes, reforzando el sendero de dependencia establecido.
Siguiendo la clasificacin propuesta por Mahoney (2000), este proceso de reproduccin

a lo largo de un sendero de dependencia tambin vino favorecido por el efecto de
redistribucin del poder interno que propici la institucin funcin pblica
autonmica. Ante la prctica ausencia de presin poltica para su transformacin, el
mbito qued en manos de los ncleos de especialistas en la materia, principalmente
tcnicos superiores de administracin general, que ocuparon posiciones clave en las
unidades de funcin pblica de las organizaciones autonmicas.
Desde esa posicin, estos grupos, basaron buena parte de su poder en el conocimiento
de las peculiaridades del sistema de funcin pblica que haban definido. En otros
trminos, la expertise en la complejidad de los procedimientos operativos que
acompaaban la institucin, basados en esquemas de funcionamiento vinculados a la
funcin pblica estatal, constitua un recurso clave de este colectivo que se
contrapona al poder de los representantes polticos ajenos a la materia (Baena del
Alczar, 1994). El caso de la Comunidad de Madrid es un claro ejemplo de esta
dimensin del proceso de reproduccin institucional, y desde esta perspectiva tambin
386
pueden interpretarse tanto las dificultades como los resultados efectivos que tuvieron las
iniciativas modernizadoras emprendidas en la tercera etapa de desarrollo del sistema de
funcin pblica de la Generalitat de Catalunya.
En un plano ms operativo, los mecanismos de reproduccin reflejaron algunas de las

diferencias que se haban establecido entre las instituciones funcin pblica estatal y
funcin pblica autonmica. A modo de ejemplo, el menor corporativismo en las
administraciones autonmicas, donde no se haba generalizado una estructura de poder
de los cuerpos similar a la existente en la Administracin General del Estado, explic
que la reproduccin de la funcin pblica autonmica no se diese a travs de este tipo
de asociaciones o agrupaciones.
En la misma lnea incidi la falta de tradicin de las escuelas o institutos de

administracin pblica autonmicos, desde donde se centraliz una parte importante de
la formacin continua de los empleados pblicos pero sin invertir en procesos de
socializacin con la misma intensidad que en la Administracin General del Estado. El
hecho de que el Instituto Madrileo de Administracin Pblica (IMAP) no se crease
hasta principios de 1997 resulta significativo para el caso de la Comunidad de Madrid.
En la Generalitat de Catalunya, por el contrario, si bien la Escuela de Administracin
Pblica de Catalunya (EAPC) era una de las instituciones recuperadas con el desarrollo
de la autonoma y enlazando con la tradicin iniciada a principios de siglo, su
orientacin formativa no contempl los procesos de socializacin de los empleados
pblicos y la creacin de cultura organizativa en la misma medida en que se realizaba
en la Administracin General del Estado. A ello se le sum el pronto surgimiento de
centros de formacin continua de los empleados pblicos de carcter departamental,
orientados a colectivos especficos (como personal sanitario, docente o de la
administracin de justicia), que en muchos casos acabaron constituyendo su principal
referente formativo y socializador inicial.
Los mecanismos de reproduccin institucional que caracterizaron la funcin pblica

autonmica a lo largo del sendero de dependencia se vieron reforzados por el
surgimiento de unos rendimientos crecientes o increasing returns que facilitaban la
pervivencia de la institucin. Estos rendimientos crecientes implicaban que, una vez
tomada una opcin sobre el sistema de funcin pblica a desarrollar, los costes de
cambiar a un modelo alternativo aumentaban de forma considerable con el paso del
tiempo y a medida que se avanzaba por el sendero de dependencia (Pierson, 2000).
Siguiendo el modelo propuesto por Arthur (1994), para la funcin pblica autonmica
pueden identificarse los cuatro factores que inciden en la generacin de dinmicas de
rendimientos crecientes. El primero se refiere a los costes fijos o la inversin inicial
realizada al tomar la opcin de crear unos sistemas de funcin pblica autonmicos
replicando (aunque tambin condicionados por) el modelo vigente en la Administracin
General del Estado. Esta opcin comport la definicin de unas estructuras de puestos
de trabajo, de unas clasificaciones del empleo pblico y de unos mecanismos de
seleccin y carrera administrativa, entre otros, que de forma combinada generaron una
estructura que se auto-reforzaba, presentando importantes resistencias al cambio.
El segundo factor, los efectos de aprendizaje, destacaron en especial atendiendo a la

complejidad de la estructura y procesos que conformaron los sistemas autonmicos de
funcin pblica, que los convirti en un sector intensivo en conocimiento que requera
387
de una importante preparacin, canalizada tanto a travs de los institutos y escuelas de
administracin pblica autonmicos como mediante la propia formacin en el puesto de
trabajo en las unidades especializadas. La importante inversin realizada en formacin
para capacitar a los especialistas en gestin de recursos humanos representaba, adems
de un incentivo para mantener el sistema vigente o introducir tan solo variaciones
incrementales, un recurso de poder en manos de unos determinados grupos
profesionales, tal como se coment anteriormente.
En tercer lugar, los efectos de coordinacin, comentados tambin en referencia a los

procesos de reproduccin institucional, incidieron de forma notoria en la generacin de
rendimientos crecientes en el sendero de dependencia. Estos efectos de coordinacin
implicaban que el conjunto de agentes vinculados a la gestin de recursos humanos en
las administraciones autonmicas compartiesen unos referentes comunes que avanzaban
en la misma direccin (aunque con distintas fases y a distintas velocidades). Estos
conocimientos compartidos se generalizaron a travs de las dinmicas de isomorfismo
institucional comentadas (tanto de carcter mimtico como coercitivas y por presin
normativa), concretndose en la gestin de los procesos de traspasos de personal, la
normativa autonmica promulgada en la materia o en el propio funcionamiento habitual
de los sistemas de autonmicos de funcin pblica.
Los efectos de coordinacin se vieron incrementados, en este caso, tanto por el papel de
la Administracin General del Estado en la lnea de homogenizar los modelos a travs
del ejercicio de la autoridad, como por la elevada interdependencia de los agentes
implicados en un contexto en que sus actuaciones dependan de las emprendidas por los
dems. Concreciones de ambos factores se encuentran en los recursos presentados por la
Administracin General del Estado a determinada normativa autonmica en la materia
(tmese el ejemplo el caso de la primera ley catalana de funcin pblica, la ley 4/1981,
de 4 de junio), o en la secuencia de reproduccin de determinadas iniciativas vinculadas
a las retribuciones, a las relaciones laborales, o al impulso de sistemas de comunicacin
interna que se extendieron mimticamente entre administraciones autonmicas.
Como cuarto factor cabe sealar las expectativas adaptables, asociadas a los efectos de
coordinacin y a los efectos de aprendizaje, que tambin incidieron en la generacin de
rendimientos crecientes en la medida que facilitaron el ajuste de los objetivos y metas a
los esquemas vigentes establecidos por la propia institucin. En esta lnea cabe apuntar
los resultados de diversas entrevistas en las que los agentes vinculados a la funcin
pblica autonmica redefinan sus expectativas en la lnea de limitar las posibilidades de
modificar el sistema, cuestionando la oportunidad o conveniencia de alternativas viables
para su transformacin, y destacando las bondades del modelo vigente en trminos
pragmticos y posibilistas.
El resultado combinado de estos cuatro factores vinculados a la generacin de

rendimientos crecientes en el sendero de dependencia permiten identificar la funcin
pblica autonmica como una institucin que, en trminos de Pierson, entail high
fixed or start-up costs, and (...) involve considerable learning effects, coordination
effects, and adaptative expectations de lo que resulta que established institutions
generate powerful inducements that reinforce their own stability and further
development (2000: 255).
388
El impacto de estos factores, adems, vino favorecido por el contexto del sector pblico
en el que se encontraba la institucin funcin pblica autonmica en la medida que se
combinaban dos elementos aadidos. Por un lado los horizontes temporales
relativamente cortos con los que operaban los principales agentes implicados. Ello suele
asociarse a los ciclos electorales pero, tal como se puso de relieve en los dos estudios de
caso considerados, la rotacin en la direccin poltica de la organizacin suele ser ms
frecuente, incidiendo en la renovacin de equipos directivos de las unidades de gestin
de recursos humanos. Como fenmenos destacados de la relacin de ambas esferas en
cuanto a horizontes temporales cabe sealar como aquellos directivos con un perfil ms
poltico estuvieron menos tiempo al frente de las unidades vinculadas a la funcin
pblica, que por el contrario fueron predominantemente ocupadas por directivos con un
perfil ms tcnico-profesional y especializado. Como resultado de la presencia de
ambos perfiles, se registra una importante rotacin de directivos al frente de las
unidades centrales de funcin pblica. Los ejemplos de la Comunidad de Madrid y de la
Generalitat de Catalunya son significativos al efecto, tal como se refleja en el siguiente
grfico (grfico VI.5).
Esta importante rotacin propici que los principales agentes implicados en la

configuracin de la funcin pblica autonmica tendiesen a desarrollar su actividad
adecundose a las dinmicas preexistentes en lugar de promover su transformacin. As,
en la medida que percibieron un cambio de sendero de dependencia como una actuacin
que generaba elevados costes (y resistencias) a corto plazo y tan solo beneficios (e
inciertos) a medio y largo plazo, resultaba ms conveniente invertir en la continuacin
del modelo existente, con lo que contribuan a que ste continuase generando
rendimientos crecientes. Ello no fue bice, sin embargo, para la promulgacin de
importantes planes de modernizacin de la funcin pblica, aunque en buena parte de
los casos quedasen en un plano formal, sin importantes avances en su implementacin y
con menos resultados de los anunciados en los objetivos que planteaban.
389
390
Grfico VI. 5: Los directivos de las unidades centrales de funcin pblica de la Generalitat de Catalunya y de la Comunidad de Madrid.
GENERALITAT DE CATALUNYA 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Mart Pagonabarraga i Garro
(Joaquim Prez, Servei)
Joan Maria Ramrez i Cards
Maria Llusa Florensa i Palau
Manuel Feu i Manso
Carles Pol i Torrella
Carles Losada i Marrodn
(Carles Losada, S.G.A.F.P.)
Angel Miret i Serra
(ngel Miret, S.G.A.F.P.)
Josep Ramon Dueso i Paratge
M. dels ngels Gonzlez i Estremad
(Josep Ramon Morera, S.A.F.P.)
M. Teresa Marti i Castro
COMUNIDAD DE MADRID 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Carlos Uranga Cogollos
(Adolfo Serrano Triana) Gobiernos PP
Gobiernos PSOE
Fernando Bermejo
Jos Lus Muoz Snchez
Jos M Arteta Vico
Feliz Alonso Carbajo
Luis Gimeno Valledor
Miquel Angel Lpez Gonzlez
Rosario Jimnez Santiago
Fuente: Elaboracin propia a partir de los decretos de estructura y las entrevistas realizadas.
391
En contraposicin a los horizontes temporales con que operan los agentes involucrados,
el segundo elemento propio del contexto del sector pblico en el que se encuentra la
institucin y que favorece las dinmicas de rendimientos crecientes es la permanencia
con la que se disean buena parte de las instituciones pblicas. Como indica Pierson
(2000), frente a la propensin al cambio de las instituciones vigentes en el sector
privado, en el sector pblico predomina la vocacin de permanencia en la medida que se
pretende con ello reducir la incertidumbre poltica y promover la estabilidad, aportando
una seguridad que favorece el funcionamiento del sistema en su conjunto. Esta
apreciacin resulta especialmente oportuna tanto en referencia al papel que jug la
funcin pblica en el proceso de transicin democrtica como factor de estabilizacin
del sistema como, en trminos similares, la aportacin de los sistemas autonmicos de
funcin pblica al proceso de consolidacin poltica y expansin competencial de las
comunidades autnomas.
La reserva constitucional y la legislacin bsica estatal en materia de funcin pblica

son ejemplos de los instrumentos incorporados a modo de obstculos al cambio para
apoyar esta vocacin de permanencia con la que se disearon las instituciones para
limitar y orientar los mrgenes de discrecionalidad de los agentes implicados.
En la misma lnea destaca la alta estabilidad de la normativa promulgada por las

comunidades autnomas en la materia. La todava hoy vigente Ley 1/1986, de 10 de
abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid, a pesar de las modificaciones
realizadas en la normativa de rango inferior, es un buen ejemplo de estabilidad, incluso
con los destacados cambios tanto en la formacin poltica al frente del gobierno
autonmico como dentro de los equipos directivos de las unidades centrales de funcin
pblica.
Por el contrario, en un entorno de estabilidad de la formacin al frente de la Generalitat

de Catalunya, se registran diversas modificaciones normativas en el mbito de la
funcin pblica. Desde la incipiente Ley 4/1981, de 4 de junio, siguiendo un impulso
inicial por dotarse de una institucionalidad propia, a la Ley 17/1985, de 23 de julio,
resultado del impacto de la promulgacin de la ley estatal en la materia. La
modificacin de esta norma autonmica con la Ley 4/1994, de 29 de junio49, responda
al importante proceso modernizador que caracteriz la evolucin de la funcin pblica
autonmica catalana durante su tercera fase de desarrollo, buscando tanto un impacto
efectivo sobre las normas formales que regulaban el mbito como el impacto simblico
asociado a la aprobacin de una nueva ley para su regulacin integral. Ello ms que
reflejar una verdadera implicacin poltico-ideolgica de la formacin al frente del
gobierno autonmico, que tampoco haba desarrollado un discurso especfico sobre la
materia, obedeca a lgicas de poder internas a la administracin autonmica que s
contaron con el apoyo poltico de las mximas instancias para desarrollar su estrategia.
Debe recordarse, sin embargo, lo moderado de las modificaciones introducidas, adems
de lo limitado de los logros en cuanto a la aplicacin efectiva del programa de
modernizacin que las acompaaba, y que no consiguieron alterar de forma significativa
el sendero de dependencia por el que se desarrollaba la institucin.
49
Y la posterior aprobacin del Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la
fusin en un texto nico de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Catalunya en materia
de funcin pblica.
392
El resultado del anlisis del sendero de dependencia seguido por la funcin pblica
autonmica, desde la coyuntura crtica con la que se inici, pasando por las estrategias
de aprendizaje y dinmicas de isomorfismo institucional con las que se configur, y
acabando por las secuencias de desarrollo del sendero y los mecanismos de
reproduccin institucional, permiten identificar una clara tendencia a la estabilidad y a
la permanencia de la institucin. Esta tendencia al mantenimiento se combina con una
situacin de ausencia de cambio, esto es, con el resultado de diversos intentos de
modificacin, por lo que se estim oportuno incorporar las aportaciones del anlisis de
polticas pblicas que permitiesen, a travs de los estudios de caso, identificar los
argumentos que explican las dificultades para cambiar la institucin denominada
funcin pblica autonmica.
El anlisis de la situacin de partida de la configuracin de la funcin pblica

autonmica permite identificar una coyuntura crtica que, a tenor de la evolucin
posterior, dio lugar al desarrollo de un sendero de dependencia que marc la
transformacin posterior de la institucin. Se valida as la primera parte de la segunda
hiptesis planteada.
En cuanto a las variables clave para explicar la generacin, permanencia y difusin de la

institucin, se revelaron esenciales el papel de los mecanismos de aprendizaje y las
dinmicas de isomorfismo institucional que caracterizaron su configuracin. El modelo
de secuencia y los mecanismos de reproduccin contribuyeron a explicar la tendencia a
la estabilidad y permanencia registrada, adems de ilustrar el papel jugado por
determinados agentes que actuaron como vehiculadores de la institucin. Ello implica
validar la segunda parte de la segunda hiptesis planteada, aunque incorporando los
elementos que matizan tanto el peso efectivo del contexto poltico-administrativo de
partida como la forma en que se concret la presin ejercida por la Administracin
General del Estado.
VI.4.- Los procesos de cambio y transformacin de la institucin.
La conceptualizacin del sistema de funcin pblica de las comunidades autnomas

como institucin supone considerar que uno de sus rasgos definidores es la tendencia a
la permanencia y a la estabilidad, lo que permite establecer unas reglas del juego que
son interiorizadas por los agentes a modo de lgica de lo apropiado. Del anlisis de los
procesos de configuracin y desarrollo de la institucin se desprende la existencia de un
sendero de dependencia que delimita la evolucin de la funcin pblica autonmica,
cuyas modificaciones, especialmente a travs de los mecanismos de reproduccin
institucional, tienden a reforzar y perpetuar el modelo vigente.
La consideracin de estas variables desde la perspectiva neoinstitucionalista ha

permitido ofrecer una visin de los procesos de permanencia y difusin de la institucin
que caracteriz los sistemas de funcin pblica de las administraciones de las
comunidades autnomas. Complementando esta aproximacin se introduce la
perspectiva del anlisis de polticas pblicas con un modelo centrado los factores que
393
incidieron en la falta de cambio en la orientacin de las polticas vigentes o en la
dificultad para mantener las iniciativas de impulsadas con ese objetivo.
Con este enfoque, el apartado se centra en las denominadas situaciones de cambio

potencial, entendidas como aquellos momentos en los que se produce una alteracin del
equilibrio existente, ya sea por causas exgenas o endgenas a la propia administracin
analizada, y que potencialmente podran promover o provocar un cambio substancial en
el modelo de gestin, esto es, en los elementos constitutivos del sistema de funcin
pblica autonmico. Para ello se parte de una adaptacin del modelo analtico propuesto
por M. Barzelay (2000) a partir de las aportaciones de Kingdon (1984), Baumgartner y
Jones (1993) y Levitt y March (1995), que se complementa con diversos elementos
vinculados tanto al papel de los actores (emprendedores institucionales y veto players)
como al de los procesos de elaboracin de polticas pblicas.
En un plano ms conceptual, con esta aproximacin se pretende completar el modelo

analtico a partir de la combinacin de ambas perspectivas para facilitar una
aproximacin integral al anlisis de los procesos de creacin, configuracin y cambio de
las instituciones, en este caso aplicndolo a los sistemas autonmicos de funcin
pblica.
VI.4.1.- Las situaciones de cambio potencial de la funcin pblica autonmica

por presiones exgenas.
Una vez identificado el carcter de institucin de la funcin pblica autonmica como

un conjunto de elementos interrelacionados que tienden a auto-reforzarse a travs de un
sendero de dependencia, la aproximacin a las polticas en materia de funcin pblica
permite identificar y destacar el papel de determinados agentes y procesos que dificultan
la transformacin del equilibrio vigente.
En este apartado se plantea la consideracin de aquellos factores vinculados a

situaciones de cambio potencial producidas por factores que se han considerado
exgenos a la propia administracin autonmica, y que potencialmente podran
comportar la alteracin del equilibrio y de las dinmicas de funcionamiento existentes
en el sistema de funcin pblica.
Para su anlisis se plantea la utilizacin del modelo compuesto antes citado, con
especial atencin a los procesos de conformacin de la agenda poltica a travs de la
confluencia de los flujos de problemas, poltica y polticas para transformar la funcin
pblica autonmica. En este anlisis resulta especialmente productiva la referencia a las
aportaciones realizadas desde el enfoque neoinstitucionalista para interpretar los
resultados observados.
Siguiendo este enfoque, un elemento previo a considerar es la distribucin de

competencias, con la reserva estatal de la normativa bsica y de aspectos tan
estratgicos como las retribuciones bsicas, de la que se desprenda la capacidad de veto
de la Administracin General del Estado sobre determinadas iniciativas emprendidas
por las administraciones autonmicas, actuando a modo de institutional veto player.
De la combinacin de la institucin funcin pblica autonmica y del tipo de
394
relaciones que se establecieron entre el Estado y las comunidades autnomas, result un
esquema cognitivo que, proporcionando estabilidad y significado al comportamiento de
los agentes, condujo a cierto tipo de inactividad por parte de las administraciones
autonmicas en lo que a elaboracin de polticas pblicas especficas se refiere.
Este entramado se complementaba con la poca implicacin por parte de la direccin

poltica en la configuracin del modelo de administracin pblica en general y de
gestin de los recursos humanos en particular. En diversos apartados anteriores ya se ha
comentado la disonancia entre la evolucin de los cambios en la esfera poltica y los
procesos de conformacin de la institucin que caracterizaba la funcin pblica
autonmica.
Se configuraba as un escenario en el que el mbito de la funcin pblica autonmica no

contaba con un verdadero apoyo poltico, ni con una presencia destacada en los
programas de modernizacin, ni tampoco con un cuerpo normativo planteado desde las
necesidades de la realidad de estas organizaciones. La combinacin de estos factores
propici un escenario de baja potencialidad de cambio y el mantenimiento de las
instituciones vigentes, cuya concrecin se refleja en el proceso de desarrollo de los
sistemas de funcin pblica autonmicos, especialmente en aquellos momentos ms
propicios para que se produjese una alteracin del equilibrio existente.
A partir de las condiciones que facilitan la confluencia de los tres flujos definidos por el
modelo de Kingdon (1984), del anlisis de la evolucin de la funcin pblica
autonmica se desprenden por lo menos tres momentos de cambio potencial en los que
podra surgir una policy window para que el tema entrase en la agenda poltica y
progresase en el desarrollo de una poltica pblica, a partir de presiones exgenas a las
administraciones autonmicas. Los tres momentos destacados son: (1) el propio
surgimiento de las administraciones autonmicas y la definicin de sus sistemas de
funcin pblica, (2) el proceso de convergencia europea, a mediados de los aos 90, que
exigi la contencin del dficit pblico y restringi las dinmicas de crecimiento de las
administraciones pblicas y (3) el proceso de ampliacin competencial para las
comunidades autnomas que haban seguido la va del artculo 143 de la Constitucin,
en tanto que supuso un cambio cuantitativo (en volumen de personal) y cualitativo (en
mbitos de intervencin pblica autonmica) para dichas administraciones.
Con relacin al primero de esos momentos, el propio contexto de referencia no

favoreci que se considerase la reforma de la funcin pblica como un problema o
una oportunidad poltica para su incorporacin a la agenda. Algunos pases como
Gran Bretaa o Estados Unidos (principalmente con durante las etapas que dieron lugar
a los gobiernos conservadores de M. Tatcher y R. Reagan) apostaron por utilizar la
reforma del sector pblico como un eje de debate pblico, lo introdujeron en sus
campaas electorales y una vez ganadas las elecciones, en su agenda decisional.
Consiguieron as instaurar una determinada visin de la reforma de la administracin
pblica, con un marcado acento en la necesidad de reducir su tamao e incrementar su
eficiencia (Barzelay, 2000). En Espaa, por el contrario, la diferente situacin de
partida, por el proceso de transicin democrtica, la creacin de las bases de un modelo
de Estado de Bienestar y la configuracin de una nueva articulacin territorial del
Estado, propici que el tema de la reforma de la administracin pblica en general, y de
la gestin de recursos humanos en particular, tan solo trascendiese, y de forma puntual,
de los crculos profesionales especializados en la materia.
395
En este contexto, la situacin inicial de las comunidades autnomas se caracteriz, en lo
referente a la configuracin de sus sistemas de funcin pblica, por la situacin descrita
al comentar la coyuntura crtica y presentada grficamente a travs del denominado
pentgono de la funcin pblica autonmica. De las incertidumbres descritas en el
pentgono se desprende que en esas etapas iniciales, las agendas polticas de los
gobiernos autonmicos se centrasen en la expansin y consolidacin de sus
competencias y en la creacin de su propio espacio dentro del nuevo Estado
polticamente descentralizado, dejando en un segundo plano la reforma de la
administracin pblica y de sus sistemas de funcin pblica.
En esas condiciones, ni la opinin sobre el tema cobr especial relevancia para requerir
una importante inversin de recursos (reconocimiento o flujo de problemas) ni la
incipiente clase poltica autonmica se plante una actuacin especfica en la materia
(flujo de poltica). En el estudio de caso de la Comunidad de Madrid, aunque el tema de
la funcin pblica apareci en los discursos de investidura el presidente en las primeras
etapas, ello se deba a una pronta visin finalista del proceso de crecimiento
competencial de la autonoma y la consiguiente orientacin a la obtencin de resultados
que la legitimasen en trminos de eficacia y mejora de la gestin, pero sin una clara
opcin de cambio substancial del modelo vigente. Ello no se traslad, por lo tanto, a una
clara presin poltica por modificar el equilibrio existente en el sistema de funcin
pblica.
El surgimiento de la funcin pblica autonmica pronto fue objeto de estudio,

especialmente desde una perspectiva jurdica con una larga tradicin (y casi monopolio)
en la materia, pero propuestas se movieron en la lnea de la institucin vigente sin
generar un modelo marcadamente alternativo (flujo de polticas). A ello cabe aadir la
actitud del Estado orientada a controlar de cerca el proceso. Resulta significativo que
cuando una autonoma se avanz a la legislacin estatal para regular, aunque
parcialmente, su propia funcin pblica, la respuesta no se hizo esperar. Es el caso de la
primera ley de funcin pblica de la Generalitat de Catalunya que fue inmediatamente
recurridoa por la Administracin General del Estado, aunque el recurso fuese ganado
por la administracin autonmica.
El segundo momento con un importante potencial de cambio fue el proceso de

convergencia europea, que a mediados de los aos 90 exigi la contencin del dficit
pblico y transform las dinmicas de crecimiento que haban caracterizado a las
administraciones pblicas. En esta situacin se encontraron tanto el flujo de problemas,
ante una urgencia que deba afrontarse para facilitar la incorporacin plena a la Unin
Europea, como el flujo de poltica, en la medida que los principales dirigentes
autonmicos se concienciaron de la conveniencia de elaborar una respuesta acorde,
presionados adems desde la Administracin General del Estado. El flujo de polticas,
en este caso, se centr en cubrir la urgencia de controlar la evolucin del gasto pblico,
apuntndose tan solo acciones de carcter restrictivo con relacin al sistema de funcin
pblica autonmico. Ejemplo de ello son los acuerdos de redimensionamiento que
promovan la reduccin de la plantilla de la Generalitat de Catalunya, de nuevo con
criterios lineales, en la tercera etapa de su desarrollo, sin un cuestionamiento de carcter
ms profundo del sistema de funcin pblica vigente.
396
En otros trminos, la oportunidad de cambio ofrecida por la presin por contener el
gasto pblico no se interpret en trminos de mejora del funcionamiento de la gestin
de recursos humanos sino tan solo como un esfuerzo por frenar y revertir las tendencias
incrementalistas seguidas hasta el momento. Las presiones que caracterizaron este
segundo momento de potencial de cambio se tradujeron en la incorporacin del tema de
la contencin del gasto (incluyendo la contencin del crecimiento de las plantillas de
personal) en la agenda decisional, pero con una orientacin de carcter bsicamente
reactivo que eludi profundizar en la transformacin de los sistemas de funcin pblica
autonmicos.
El tercer momento de potencial de cambio apuntado se refera al proceso de ampliacin

competencial de las comunidades autnomas que haban seguido la va del artculo 143
de la Constitucin. Este proceso, que exigi la revisin de los respectivos estatutos de
autonoma y supuso una destacada modificacin de sus mbitos de actuacin
especialmente con las transferencias en materia de sanidad y educacin, comport un
espectacular crecimiento de las dotaciones de personal, adems de su diversificacin en
cuanto a perfiles profesionales. La necesidad de adecuar las estructuras a las nuevas
dimensiones y tipologas de personal constituyeron un problema claramente identificado
y presente (flujo de problemas), que contaba adems con el apoyo de la esfera poltica,
consciente del salto cualitativo que supona el cambio (flujo de polticas). Pero las
unidades de funcin pblica, con sus capacidades de desbordadas ante la avalancha de
transferencias de personal que deban gestionar, difcilmente consiguieron formular
alternativas orientadas a transformar los sistemas de gestin vigentes (flujo de
polticas).
El resultado del proceso, sin embargo, con la incorporacin de los nuevos colectivos de
empleados pblicos y con la presin ejercida por las sentencias del Tribunal
Constitucional, favoreci la convergencia de los sistemas de funcin pblica
autonmicos, limando las diferencias de partida que registraban administraciones como
la de la Comunidad de Madrid. Estos cambios se conciben como sobrevenidos a la
actividad de las administraciones autonmicas, y por su propio origen e impacto,
redundaron en el fortalecimiento de la institucin vigente. En otros trminos, la
ampliacin competencial, iniciada en 1994 pero con efectos tangibles sobre la plantilla a
finales de la dcada de los noventa, vino a reproducir una situacin semejante a la del
inicio de las administraciones autonmicas, aunque esta vez con mayor experiencia y
seguridad para afrontar el crecimiento. Sin embargo, el proceso se defini
exgenamente, a partir del modelo de funcin pblica vigente en la Administracin
General del Estado, cuya incidencia sobre las administraciones de las comunidades
autnomas se hizo ms notoria, favoreciendo la convergencia de sistemas autonmicos
de funcin pblica.
En definitiva, la falta de encuentro de los tres flujos de problemas, poltica y polticas,

en estos tres momentos de mayor potencial de cambio vinculados a presiones externas
no se tradujo en el surgimiento de polticas orientadas a transformar los sistemas de
funcin pblica autonmicos. Esta situacin favoreci que la definicin de estos
sistemas, y de la institucin que los caracterizaba, viniese definida exgenamente, en
buena medida a travs de la reproduccin o el seguimiento del referente de la
Administracin General del Estado. Ello supona dejar intactas las bases que
caracterizaban la institucin denominada funcin pblica autonmica, as como sus
dinmicas de configuracin y sus mecanismos de reproduccin institucional.
397
VI.4.2.- Las situaciones de cambio potencial de la funcin pblica autonmica
por presiones endgenas.
Complementando la aproximacin anterior, en este apartado se centra la atencin en

aquellas situaciones de cambio potencial que se generaron por presiones endgenas,
principalmente por cambios en los equipos polticos y directivos y por la actuacin
concreta de determinados emprendedores polticos. Esta aproximacin conduce a
destacar especialmente el papel de la pluralidad de actores que constituyen la policy
community involucrada en la configuracin y desarrollo de la funcin pblica
autonmica, as como en las iniciativas orientadas a su transformacin.
Al considerar la red de actores implicados, un primer elemento a destacar es la

consolidacin de un subsistema poltico caracterizado un importante conocimiento de
las especificidades de la funcin pblica, no tanto por su dificultad tcnica como por el
complejo entramado jurdico vinculado. Este tipo de especializacin marcaba la
diferencia entre agentes internos que conocan las reglas del juego, como los
miembros de las unidades centrales de la funcin pblica, los profesionales vinculados a
su gestin, en especial los cuerpos superiores de administracin general, o las propias
organizaciones sindicales presentes en las distintas organizaciones. A estos agentes de
carcter interno caba aadir, por su incidencia en momentos puntuales de la
configuracin de la funcin pblica autonmica, a determinados colectivos
acadmicos y profesionales, como departamentos universitarios, escuelas de negocios y
empresas de consultora, vinculados al mbito de la gestin pblica y de la gestin de
recursos humanos.
Estos agentes conformaron una network caracterizada por la intensidad de relaciones

entre sus participantes, por su elevada especializacin y por su permanencia. Ello
facilitaba la consolidacin de las instituciones como reglas del juego compartidas por
los presentes, en un entramado estable con pocas variaciones a lo largo del periodo
analizado. Las diferencias entre los intereses presentes se complementaban con una
elevada interdependencia entre los actores involucrados, con importantes asimetras de
poder pero sin que ningn agente consiguiese, de facto, establecerse como centro
jerrquico con capacidad para determinar los procesos de polticas de funcin pblica, a
excepcin de la Administracin General del Estado que jug un papel ms que
relevante. Las redes cognitivas y simblicas constituyeron un recurso para dirimir los
conflictos de poder, a modo de plasmacin del concepto de institucin como conjunto
de elementos interrelacionados que tendan a auto-reforzarse, creando unos esquemas de
referencia vlidos y compartidos por el conjunto de actores implicados.
Otro de los rasgos de esta network fue la importante presencia de actores con capacidad
de veto, especialmente del tipo partisan veto player, esto es, cuya capacidad no
derivaba tanto de un reconocimiento formal como de las propias dinmicas del juego
poltico. Ello se tradujo, entre otros, en un mayor grado de independencia de los
colectivos organizados de empleados pblicos y en una mayor dificultad para alterar los
equilibrios existentes (en la medida que determinadas transformaciones requeran de
amplios consensos).
398
En cuanto al debate poltico sobre el tema, tanto los representantes vinculados al
gobierno como a la oposicin facilitaron que la cuestin de la funcin pblica
autonmica apareciese en diferentes momentos en la agenda gubernamental. Tal como
se apunt en los casos analizados, tanto en la Comunidad de Madrid como en la
Generalitat de Catalunya, la discusin sobre la gestin de los recursos humanos de la
propia organizacin autonmica fue objeto de atencin parlamentaria (con diversas
resoluciones y mociones al respecto), pero con poca incidencia en el debate poltico. Lo
que s distingue ambos casos, sin embargo, es el nfasis en la regulacin de la materia.
Tal como se apunt, el caso de la Generalitat registr una mayor actividad normativa,
tanto por la propia lnea ideolgica de la formacin al frente de su gobierno, con una
voluntad expresa de dotarse de normas propias sobre gestin de recursos humanos,
como por la incidencia de determinadas iniciativas orientadas a transformar el modelo.
La promulgacin de normas para regular la materia, como las propias leyes autonmicas
de funcin pblica, no generaron un destacado debate ms all de la propia
confrontacin habitual entre las distintas formaciones polticas con representacin
parlamentaria. Esta configuracin facilit que se consolidase una issue image
(Baumgartner and Jones, 1993) de la funcin pblica autonmica con un importante
componente tcnico y especializado, alejada del debate pblico y con una limitada
implicacin de las ms altas esferas polticas.
Dentro de este subsistema poltico, el policy venue (Baumgartner and Jones, 1993)
experiment importantes variaciones que tendieron, a lo largo del periodo analizado, a
limitar el margen de actuacin de la unidad central de funcin pblica a diversos
niveles. Por un lado con la incorporacin de colectivos especficos (personal sanitario,
docente, personal de justicia, polica autonmica, entre otros), que crearon sus propias
unidades de personal para atender a sus especificidades. Por otro lado, y a nivel
departamental, el desarrollo y consolidacin de unidades especficas de gestin de
personal con una estructura matricial, vinculadas orgnicamente a su Consejera y
funcionalmente a la unidad central de funcin pblica, acabaron limitando la capacidad
de influencia efectiva de sta ltima.
De esta forma el mbito de gestin de la funcin pblica se encontraba fragmentado,

tanto conceptualmente como orgnicamente. Tanto la diversidad de unidades
organizativas encargadas de la materia como la propia concepcin o imagen asociada a
esta divisin competencial, dificultaron el desarrollo de una estrategia integral de
cambio de la gestin de recursos humanos en las administraciones autonmicas.
Resulta significativa, en esa lnea, la fragmentacin orgnica que se produjo en casos

como el de la Comunidad de Madrid, donde se ubicaban en dos consejeras distintas la
gestin de los recursos humanos y el mbito de relaciones con las organizaciones
sindicales y actores implicados en la funcin pblica. Esta separacin tambin se
registraba, aunque dentro de la Secretara de Administracin y Funcin Pblica, en el
caso de la Generalitat de Catalunya. Estas modificaciones apuntaban a la redefinicin de
la issue image de la funcin pblica autonmica a partir de la separacin de los
aspectos de carcter ms operativo o tcnico de aquellos ms vinculados a la
negociacin e interaccin con la red de agentes vinculados. Ello resulta especialmente
significativo en la medida que muestra un cambio en la estrategia impulsada por la
direccin de las administraciones autonmicas que, por ejemplo en las relaciones
laborales de la Comunidad de Madrid, s se tradujo en una nueva orientacin. Sin
399
embargo, el tiempo transcurrido desde la aparicin de estas modificaciones no permite
identificar cambios significativos en la configuracin de la institucin funcin pblica
autonmica.
Siguiendo con el anlisis de situaciones de cambio potencial generadas por presiones

endgenas cabe apuntar las asociadas al cambio en la formacin poltica al frente del
gobierno autonmico. En el estudio de caso de la Comunidad de Madrid se ofreci una
visin de este tipo de situaciones al analizar el acceso del Partido Popular al gobierno en
las elecciones autonmicas de 1995. Esta situacin de presin endgena por el acceso
de un nuevo equipo directivo y poltico se combin, adems, con las presiones de
carcter exgeno comentadas en el apartado anterior, como la incidencia de las nuevas
transferencias resultantes de la reforma estatutaria o las que derivaban de un contexto de
crisis econmica y de restriccin del gasto pblico vinculado al proceso de
La traduccin de este escenario en trminos del modelo analtico definido por Kingdon
(1984), se asocia al surgimiento de un cambio en el flujo de poltica con la nueva
formacin al frente del gobierno autonmico, aunque el tipo de discurso desarrollado
pivotaba sobre el concepto de calidad de los servicios, con una orientacin ms cercana
a la eficacia que a la mejora de la gestin de sus recursos humanos. En cuanto al flujo
de problemas, el reconocimiento y relevancia del mbito de la funcin pblica se dio en
trminos de contencin del crecimiento de la plantilla, asociado a la necesidad de
contener el gasto pblico para el cumplimiento de los criterios de convergencia europea.
Tampoco se desarroll de forma efectiva un programa de transformacin de la funcin
pblica, en clave de flujo de polticas, que buscase modificar de forma substancial las
dinmicas internas de funcionamiento de la institucin.
La configuracin de la issue image del sistema de funcin pblica estuvo condicionada

por el surgimiento del discurso alrededor de la calidad, que actu como valor-gua del
proceso de modernizacin, acaparando atencin y recursos tanto en los momentos
iniciales del nuevo equipo de gobierno como durante buena parte de la legislatura. En el
desarrollo de esta orientacin se combinaban procesos de isomorfismo mimtico (donde
los referentes de comparacin se encontraban en el sector privado), y de isomorfismo
por presin normativa (donde determinadas empresas de consultora establecan aquello
que deba hacerse).
El reflejo orgnico de esta apuesta fue la creacin de la Direccin General de la Calidad

de los Servicios, al frente de la cual se situ a un directivo procedente del mbito de la
consultora privada, que actu realmente como emprendedor de polticas en este mbito.
La estructura de la Direccin General de la Calidad de los Servicios se completaba a
partir de una escisin de los mbitos de carcter ms organizativo que anteriormente
estaban adscritos a la Direccin General de la Funcin Pblica. Esta ltima unidad,
adems, registr una importante inestabilidad durante este periodo, tanto por la rotacin
de los titulares del puesto de Director General (tres distintos en tres aos) como por la
alta variabilidad de la propia estructura (con un decreto de reestructuracin por ao),
con lo que el referente central del policy venue (Baumgartner and Jones, 1993) tendi a
perder peso relativo.
La no confluencia de flujos de problemas, poltica y polticas, la situacin de la issue

image de la gestin de recursos humanos ante el predominio de la orientacin a la
400
calidad, y la debilidad relativa del policy venue, explican las dificultades para que se
configurase una policy window encaminada a transformar las polticas de funcin
pblica en la Comunidad de Madrid. Tan solo se registraron variaciones en materia de
incorporacin de nuevos efectivos, asociadas a la contencin del crecimiento de la
plantilla, que no impidieron la continuidad en aspectos clave del sistema, como por
ejemplo la negociacin con las organizaciones sindicales o los procesos de gestin de
los principales mbitos de gestin (relaciones de puestos de trabajo, sistemas de carrera
administrativa, procesos de informatizacin, entre otros).
La ausencia de cambio en las polticas y en la propia orientacin del mbito facilit la

consolidacin de la institucin vigente y, con ello, las dinmicas de funcionamiento del
sistema de funcin pblica. Con ello se explica cmo, a pesar del cambio en la
formacin poltica al frente de la Comunidad de Madrid, se produjese una clara lnea de
continuidad en lo que las polticas de funcin pblica se refiere (Villoria, 2003).
Posteriormente, y como resultado de influencia de la institucin funcin pblica

estatal a travs de mecanismos como la operativizacin del proceso de transferencias
asociado a la ampliacin competencial o las sentencias del Tribunal Constitucional, se
experiment un cambio en las polticas de funcin pblica que tenda a la convergencia
con el modelo vigente en la Administracin General del Estado y en buena parte de las
administraciones autonmicas. Estos cambios se complementaron con el acceso de
profesionales internos vinculados al mbito a las mximas posiciones directivas de las
unidades centrales de gestin de recursos humanos, consolidando una posicin que
haban estado asumiendo desde finales de la etapa anterior. Desde estas unidades se
modul el cambio que comportaba el nuevo escenario a travs de una reorganizacin
siguiendo una estrategia basada, a grandes rasgos, en diferenciar el mbito
correspondiente a la gestin de recursos humanos del mbito de la negociacin
colectiva, pero sin alterar los elementos bsicos del sistema de funcin pblica que se
estaba desarrollando.
En el caso de la Generalitat de Catalunya tambin se refleja, aunque de otro modo, el

limitado impacto de las variaciones en la esfera poltico-ideolgica sobre la
configuracin de la institucin funcin pblica autonmica. La ausencia de cambio
poltico durante todo el periodo analizado permiti la consolidacin del reparto de
departamentos entre los dos socios que integraban la coalicin al frente del Gobierno
autonmico. Esta divisoria dio lugar a estilos diferentes en cuanto a desarrollo de la
actividad en los campos respectivos pero no tuvo correspondencia en la aparicin de
diferencias substantivas en cuanto a la gestin de los recursos humanos se refiere. Tan
solo se apuntaban matices, siempre dentro de la propia institucin, en la manera de
aplicar las reglas del juego en los distintos departamentos, independientemente de su
adscripcin a uno u otro partido. El propio cambio de adscripcin de la unidad central
de funcin pblica de un departamento gobernado por Convergncia Democrtica de
Catalunya a otro controlado por Uni Democrtica de Catalunya (Departamento de
Gobernacin y Relaciones Institucionales) no impact de forma significativa en las
polticas promovidas, por lo menos hasta la actualidad dado lo reciente de la
modificacin.
Con ello se confirmaba como la variable de partido poltico de la coalicin gobernante

al frente de un departamento no era especialmente explicativa de la existencia de
diferencias en cuanto a la gestin de sus recursos humanos. En contraposicin, el
401
surgimiento de matices departamentales en cuanto a la concrecin de la funcin
pblica autonmica en sus aspectos ms operativos se explicaba ms bien por la propia
naturaleza de la actividad desarrollada en cada departamento que por su adscripcin a
una formacin u otra de la coalicin. Los procesos de reorganizacin y fusin
departamental de las dos ltimas etapas pusieron de manifiesto la existencia de estos
matices en cuanto a la gestin de los recursos humanos. Estas ligeras diferencias se
relacionaban con su mayor o menor permeabilidad a las influencias de los agentes
externos con los que se relacionaban y a la propia actividad desarrollada para con ellos,
as como por la existencia de un entramado de organismos externos vinculados que
facilitasen ciertas dinmicas de trasvase tanto de prcticas como de cuadros
profesionales y directivos.
En definitiva, la falta de direccionamiento poltico en las actuaciones emprendidas en

materia de gestin de recursos humanos fue suplida por la propia institucin funcin
pblica autonmica, que informaba a los agentes implicados sobre cmo actuar y sobre
lo que se esperaba de ellos en cada situacin. Con ello se generaba un esquema
cognitivo y simblico que consolidaba su vigencia, incrementaba su capacidad de
resistencia al cambio y facilitaba su mantenimiento ms all de los condicionantes que
explicaron su surgimiento.
Adems de las situaciones de cambio potencial asociadas a la formacin poltica al

frente del gobierno de la comunidad autnoma, otras situaciones caracterizadas en
trminos de presin endgena son las producidas por agentes internos que actuaron
como emprendedores polticos (political entrepreneurs en trminos de Kingdon, 1984)
o, en este caso, emprendedores institucionales (DiMaggio and Powell, 1991; Peters,
1999).
Un ejemplo de este tipo de situaciones de cambio potencial se defini para el caso de la

Generalitat de Catalunya, en la primera mitad de los aos noventa, con la llegada a los
puestos directivos de la Direccin General de la Funcin Pblica de un nuevo equipo
con un perfil profesional netamente distinto al de sus precedentes. Se trataba de cuadros
directivos que haban desarrollado su trayectoria profesional en el sector pblico
bsicamente dentro de la propia administracin autonmica, a diferencia de sus
predecesores que procedan de (y se haban socializado en) la Administracin General
del Estado. Los nuevos cuadros directivos no se centraron, por lo tanto, en el referente
estatal sino que recibieron la influencia de las escuelas de negocios y la impronta de
referentes del sector privado y de referentes administrativos internacionales,
principalmente anglosajones en la lnea del new public management. Con estos
precedentes, los nuevos equipos cuestionaron el funcionamiento del sistema vigente
desarrollando una uncommon rationality para la organizacin (Peters, 1999), planteando
su revisin a partir de los nuevos modelos de referencia.
La situacin de cambio potencial por presiones endgenas se vio favorecida por

presiones exgenas como la introduccin de importantes presiones para la reduccin del
gasto pblico en el contexto de convergencia europea o como el proceso de revisin del
modelo de financiacin autonmica, facilitado por la mayor capacidad de influencia de
la coalicin gobernante en la Generalitat de Catalunya sobre el Gobierno del Estado en
el perodo 1993-2000.
402
En esta situacin, desde la esfera poltica (y con ello en el flujo de poltica) se prest
una creciente atencin a todo aquello vinculado con la gestin de la administracin
autonmica, modificando la issue image del mbito de los recursos humanos. Ello se
plasm tanto a nivel parlamentario como en diversos acuerdos de Gobierno, que dieron
paso a hasta tres grandes programas de modernizacin. Cabe apuntar que estos
programas no tomaron como referente a la Administracin General del Estado, sino que
fueron resultado de una combinacin de los enfoques propios de las estrategias
modernizadoras de las administraciones pblicas de diversos pases del mbito
anglosajn y de la incorporacin de elementos propios de la gestin del sector privado.
Este cambio de orientacin se reflej en las estructuras orgnicas, transformando el

policy venue del mbito con la adscripcin de las unidades centrales de gestin de
recursos humanos al Departamento de la Presidencia y la creacin de una
superestructura, la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica, encargada
de aglutinar y dar una orientacin integral a la estrategia de cambio.
Una concrecin de esta estrategia se reflej en la modificacin de la normativa a

distintos niveles, con resultados como la Ley 4/1994, de 29 de junio, de reforma de la
legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalitat, o las disposiciones sectoriales
como el Decreto 123/1997, de 13 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general
de provisin de puestos de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la
Generalitat de Catalunya. Estas reformas normativas se complementaron con la
introduccin de iniciativas concretas en distintos mbitos de la funcin pblica, como el
impulso de un programa de evaluacin del rendimiento, diversas modificaciones en los
procesos de gestin de las Relaciones de Puestos de Trabajo o en los mecanismos de
provisin y promocin profesional.
Este proceso puede definirse, siguiendo el modelo analtico planteado, en trminos de

situacin de desequilibrio (Baumgartner and Jones, 1993), esto es, como una situacin
provisional de ruptura entre dos momentos de equilibrio parcial, con un elevado
potencial de cambio. En ella, los cambios registrados en el flujo de problemas
(Kingdon, 1984), con las constricciones del gasto pblico y el contexto poltico estatal,
se combinaron con el flujo de polticas donde se haba elaborado un cierto discurso, con
una masa crtica de conceptos y debates con propuestas asociadas, que facilitaba la
formulacin de alternativas. Ello propici la introduccin del tema en la agenda poltica,
gracias tambin a un flujo de poltica apoyado en un discurso modernizador
contextualizado con la participacin en la gobernabilidad en el Estado y con los
cambios en el marco de financiacin. Los agentes que actuaban como emprendedores
institucionales consiguieron ampliar el subsistema poltico, superando los crculos ms
especializados que, bsicamente formados y socializados en la Administracin General
del Estado, haban monopolizado el debate hasta la fecha.
Sin embargo, aunque se introdujeron importantes modificaciones en los proyectos

modernizadores de cara a mantener la tensin en el sistema y atraer la atencin poltica
sobre el tema, los emprendedores institucionales no contaron con el apoyo poltico
sostenido necesario para consolidar su estrategia de cambio y conseguir resultados de
mayor alcance. Paralelamente, la presin ejercida por los agentes contrarios a un
proceso que reduca sus mrgenes de actuacin o que se apartaba de sus referentes sobre
el mbito de la gestin de recursos humanos, y que actuaron como partisan veto
players, oblig a los emprendedores institucionales a obtener resultados tangibles,
403
precipitando una serie de disposiciones con pretensiones de cambio ms modestas de lo
inicialmente previsto. Su posicin en el policy venue, adems, tendi a diluirse cuando
otros agentes, especialmente vinculados al Departamento de Presidencia y al
Departamento de Economa y Finanzas, entraron en el mbito de los programas de
modernizacin.
A modo de balance, desde el anlisis de las instituciones, la estrategia de transformacin

pareca adecuada en la medida que incida tanto en las reglas formales como en los
procesos de trabajo que se pretendan modificar a travs de iniciativas de carcter ms
operativo. Sin embargo, las carencias en cuanto al impulso sostenido de estas
iniciativas, la variabilidad de los programas de modernizacin (sin tiempo para
demostrar sus resultados), as como la poca consideracin otorgada a las interrelaciones
que se haban fraguado en la etapa precedente entre normas, valores y procesos,
limitaron el alcance efectivo del proyecto modernizador. Un proyecto que, aunque
decay con el cambio de los equipos directivos que lo impulsaron, dej su impronta en
la cultura organizativa a travs en un discurso que incorporaba una orientacin
managerial y unos conceptos propios de los nuevos referentes introducidos.
En todo caso, la institucin revelaba de nuevo su capacidad de resistencia, incluso ante

iniciativas de transformacin generadas internamente que pretendan modificar las
polticas pblicas desarrolladas en el mbito de la gestin de recursos humanos. El
papel de los agentes opuestos al cambio se revel como un elemento explicativo clave,
atendiendo a la propia naturaleza de la poltica pblica objeto de estudio.
El anlisis de las diferentes situaciones de cambio potencial, generadas tanto por

presiones exgenas como endgenas, ha permito ofrecer una imagen de los principales
factores que inciden en el proceso y en sus resultados. Atendiendo a este anlisis se
valida la primera parte de la hiptesis, que planteaba la importancia de la interaccin
entre las dinmicas institucionales y las polticas pblicas desarrolladas en materia de
funcin pblica para explicar la (ausencia) de cambio.
La segunda parte de la hiptesis se refera a las variables explicativas clave de los

resultados de las iniciativas orientadas a transformar la orientacin de las polticas de
funcin pblica. A partir del anlisis de los dos tipos de situaciones de cambio potencial
identificadas se ha destacado el papel de los agentes implicados, tanto los
emprendedores polticos o institucionales que generaron presiones endgenas,
modificando la issue image del tema o reforzando su posicin en el policy venue, como
los actores opuestos al cambio, que actuaron como partisan veto players con estrategias
basadas en el propio carcter institucional que caracterizaba el sistema de funcin
pblica y que incida en las polticas pblicas emprendidas para su transformacin.
Atendiendo a este carcter de institucin, con lo que implica de mltiples
interrelaciones de auto-refuerzo entre sus elementos constitutivos (normas, valores,
estructuras y procesos), se pueden interpretar las dificultades de confluencia de los
flujos de problemas, poltica y polticas, y con ello los resultados de las iniciativas de
cambio desarrolladas.
404
VI.5.- A modo de balance sobre el objeto y el modelo analtico: integrando
la perspectiva neoinstitucionalista y el anlisis de las polticas pblicas.
De las conclusiones presentadas se derivan dos reflexiones para completar, a modo de

balance, la investigacin realizada. La primera se refiere al objeto de estudio, esto es, a
la funcin pblica autonmica como institucin. La segunda se refiere al modelo
analtico planteado a partir de la combinacin de la perspectiva neoinstitucionalista y
del anlisis de polticas pblicas.
Sobre el objeto de estudio de la investigacin.
En cuanto al objeto de estudio, la funcin pblica autonmica, del diagnstico sobre

sus dinmicas vinculadas a su surgimiento, configuracin y evolucin, se desprende una
valoracin de las dificultades para cambiar la orientacin de las polticas pblicas
vigentes y la tendencia a la estabilidad y al ajuste tan solo incremental de la
combinacin de normas, valores, estructuras y procesos que rigen el funcionamiento de
la gestin de recursos humanos.
De este diagnstico se deriva que, ante la falta de un apoyo poltico sostenido a los
agentes que actuaban como emprendedores institucionales, frente a las capacidades de
los actores opuestos a su transformacin con capacidad para actuar como veto players,
las nicas reformas viables fueron aquellas que resultaban acordes con la institucin
vigente. En otros trminos, las iniciativas de cambio con capacidad de llegar a ser
aplicadas fueron aquellas que no incidan en el ncleo esencial de la institucin que se
ha denominado funcin pblica autonmica.
Siguiendo esta lnea argumental, si las nicas reformas viables fueron aquellas acordes
con la institucin vigente, tan solo cabra esperar cambios de carcter incremental en el
sistema de funcin pblica de las administraciones de las comunidades autnomas. Para
que estos cambios resultasen en una mejora del mbito de gestin resultaba esencial
reconocer previamente las instituciones y comprobar hasta donde incidan en el
desarrollo de las polticas pblicas, identificando adems las situaciones de cambio
potencial, ya fuesen generadas a travs de presiones exgenas o endgenas a la
En esa labor resulta esencial el papel de los denominados emprendedores

institucionales, como actores que, reconociendo las instituciones que constrien su
campo de actividad, son capaces de generar iniciativas de reforma con una estrategia
acorde a la realidad institucional, que capitalice sus pautas de funcionamiento,
reproduccin y difusin, para introducir un cambio orientado a la mejora de los
resultados del sistema.
De la aplicacin del modelo analtico surge una reflexin para valorar el potencial de
transformacin de la institucin analizada, siendo uno de los elementos esenciales su
grado de institucionalizacin. Siguiendo el esquema de Tolbert y Zucker (1996), los
estadios de desarrollo de la funcin pblica autonmica, atendiendo a los resultados
405
de los estudios de caso de la Comunidad de Madrid y de la Generalitat de Catalunya,
puede asociarse a la fase de sedimentacin. En esta fase la funcin pblica
autonmica haba conseguido consolidarse en el entramado institucional,
independientemente de la permanencia de los agentes y las condiciones que actuaron en
las fases anteriores. Ello se relaciona con el papel de los actores implicados, tanto por
las dificultades de los agentes que pretendan transformar el modelo, como por la
capacidad de resistencia de los colectivos que lo apoyaban, a los que se sumaban las
presiones ejercidas desde la Administracin General del Estado.
La consecucin del estadio de sedimentacin tambin se relaciona tanto con la

capacidad de respuesta de la institucin para mantener el funcionamiento del sistema de
funcin pblica de las administraciones autonmicas, como por su adecuacin al
contexto institucional en el que se ubicaba, es decir, a su coherencia con el resto de
instituciones vigentes, que puede paliar en un momento determinado los bajos
resultados obtenidos.
El hecho que la funcin pblica autonmica alcanzase el estadio de sedimentacin

significa que consigui un importante grado de consolidacin como sistema de reglas
del juego para gestionar los recursos humanos en las administraciones pblicas de las
comunidades autnomas. Sin embargo cabe destacar que su estabilidad y continuidad se
explican tambin por la presin del referente funcin pblica estatal y su capacidad
para limitar el desarrollo de modelos alternativos (tanto a travs de los traspasos como
de la normativa bsica o las sentencias del Tribunal Constitucional), adems de por la
fragilidad o falta de apoyo poltico sostenido de las iniciativas de transformacin, tal
como se desprende del anlisis de las situaciones de cambio potencial.
Con ello se destaca el menor grado de institucionalizacin de la funcin pblica

autonmica frente a la funcin pblica estatal, tanto por su trayectoria como por su
incidencia sobre los agentes implicados y por sus mecanismos de reproduccin
institucional. La importancia de elementos como el limitado margen de maniobra para
generar sistemas alternativos de funcin pblica, a partir de la normativa y de las
competencias que de ella se derivan, es uno de los aspectos que contribuyen a explicar
el grado de institucionalizacin. El peso de los cuerpos de funcionarios, atendiendo a su
grado de articulacin y capacidad de intervencin, junto con los procesos de formacin
y socializacin desarrollados son otros elementos esenciales para entender el mayor
grado de consolidacin de la institucin estatal.
De esta observacin se desprende que, en la medida que la funcin pblica estatal

constrie y direcciona, a travs de diferentes mecanismos, la configuracin de la
funcin pblica autonmica, sta tender a mantener las lneas de evolucin marcadas
en el sendero de dependencia que ha desarrollado hasta el momento.
Esta configuracin institucional se combina con la propia naturaleza de las polticas de

funcin pblica, un mbito caracterizado por la complejidad del entramado de actores,
que conforman una network intensa, con relaciones sistemticas y continuas, con un alto
grado de especializacin y con una elevada interdependencia que facilita las acciones de
resistencia y veto de las iniciativas emprendidas. Esta complejidad se debe, adems, a
uno de los rasgos caracterizadores del sistema de funcin pblica autonmico como
institucin, esto es, al hecho de contar con mltiples elementos que se auto-refuerzan y
actan como anclajes que dificultan el desarrollo de las iniciativas para su
406
transformacin, incluso en situaciones de cambio potencial. Esta caracterizacin del
sistema de funcin pblica implica poner la atencin en los elementos constitutivos y en
sus interrelaciones, permitiendo una reflexin ms amplia para el diseo e
implementacin de estrategias de cambio, aunque su elaboracin sera objeto de otra
investigacin.
Sobre el modelo analtico planteado en la investigacin.
En este aparatado de balance tambin debe incluirse una referencia al modelo analtico
planteado, trascendiendo de su aplicacin a los estudios de caso. Uno de los objetivos
planteados en la investigacin era definir un modelo que contribuyese a enriquecer el
instrumental analtico para el desarrollo de investigaciones en el mbito de la Ciencia
Poltica y de la Administracin, aportando evidencia del potencial explicativo de las
aproximaciones neoinstitucionalistas complementadas con elementos propios del campo
del anlisis de polticas pblicas.
Con la combinacin de ambas perspectivas se pretenda integrar el anlisis de aquellos

elementos de carcter ms permanente y estructural, reflejados en las instituciones, con
los elementos de carcter ms dinmico propios del anlisis de las polticas pblicas, a
partir de la consideracin de las situaciones de cambio potencial de su orientacin en un
mbito concreto.
La definicin del objeto de estudio a partir de las instituciones que lo caracterizan

orienta inicialmente el tipo de preguntas a realizar y de variables a considerar para
describir sus procesos de configuracin. La aplicacin del modelo al objeto de estudio
seleccionado ha permitido ofrecer una imagen tanto de los elementos que la componen
(normas de distinto rango, estructuras orgnicas como plasmacin formal de las
prioridades y la importancia que se otorga al mbito, procesos de trabajo que reflejan
determinados valores, que a su vez tambin orientan la interpretacin de las normas,
entre otros) como, y ms importante, de sus interrelaciones. A travs de los conceptos
incluidos en el modelo sobre los efectos del entramado resultante y de sus dinmicas de
auto-refuerzo permiten identificar el surgimiento de una lgica de lo apropiado o
esquema cognitivo compartido por los agentes implicados en el mbito y que da cuenta
tanto de su funcionamiento como de sus resultados.
Los conceptos del modelo vinculados a los procesos de formacin y diseo de

instituciones permiten destacar la importancia tanto de los antecedentes (a travs de las
dinmicas de sendero de dependencia y rendimientos crecientes), como el papel de los
referentes del contexto y su incorporacin a la configuracin institucional (a travs de
dinmicas de isomorfismo institucional). Los estadios de institucionalizacin que
consigue obtener el equilibrio resultante son el punto de partida para el anlisis de sus
procesos de transformacin y cambio. Los conceptos incorporados al modelo desde la
perspectiva neoinstitucionalista permiten destacar los procesos de ajuste institucional
como variaciones de carcter incremental, a modo de innovaciones limitadas dentro de
la institucin, siguiendo las secuencias de desarrollo del sendero de dependencia y el
papel de los mecanismos de reproduccin institucional que tienen a reforzar y mantener
la configuracin vigente. Los procesos de ajuste institucional (dinamismo institucional)
y los procesos de cambio brusco (siguiendo el modelo de equilibrios discontinuos) se
407
han presentado como concreciones para el anlisis de los procesos de transformacin de
las instituciones.
Para complementar el estudio de las dinmicas de transformacin, la introduccin en el

modelo de la perspectiva del anlisis de polticas pblicas permite identificar los
factores vinculados a las acciones emprendidas para su modificacin y al papel de los
actores involucrados. A travs de la caracterizacin de las situaciones de cambio
potencial en la orientacin de las polticas pblicas, tanto generadas exgenamente
como endgenamente a la organizacin analizada, se destacan los elementos de carcter
ms dinmico vinculados tanto a los procesos como a los agentes implicados.
En cuanto a los procesos, el modelo analtico plantea la combinacin del anlisis de las
dinmicas de ajuste incremental de las instituciones con el anlisis de las situaciones de
cambio potencial a partir de la confluencia de los flujos de problemas, de poltica y de
polticas en la configuracin de una policy window, y la definicin de la issue image del
mbito analizado como elementos que permiten identificar su capacidad para acceder a
la agenda poltica y desarrollarse en actuaciones que transformen las dinmicas
vigentes. En cuanto a los actores, el modelo analtico ha resaltado el papel clave de los
denominados emprendedores polticos, asimilados a emprendedores institucionales,
como agentes que promueven el cambio en el sistema analizado, y que se contraponen a
los denominados veto players o actores con capacidad para detener el proceso de
cambio, atendiendo a sus intereses, posicin y recursos de poder en el seno del policy
subsystem que configuran.
La complejidad del modelo resultante debe interpretarse en trminos de incremento del

utillaje conceptual que ofrece para desarrollar un anlisis ms cercano al objeto de
estudio, con lo que se pretende extender su viabilidad analtica a otros mbitos de
actuacin de las organizaciones pblicas. La multiplicidad de conceptos incluidos, a
partir del anlisis sistemtico que se deriva del modelo planteado, permite identificar las
diferentes dimensiones que intervienen en el surgimiento, diseo y posterior
modificacin de la institucin que caracteriza dicho objeto de estudio, atendiendo tanto
a sus propias dinmicas de evolucin como a las situaciones de cambio, generadas
exgena o endgenamente, y a sus resultados e impactos.
La aplicacin del modelo al anlisis de los sistemas autonmicos de funcin pblica ha

permitido ilustrar su potencial analtico y explicativo, ofreciendo una interpretacin
complementaria de los procesos de configuracin, desarrollo y transformacin en uno
de los mbitos clave de nuestras administraciones pblicas en unos momentos en que
stas experimentaban los cambios ms espectaculares de su historia reciente.
En definitiva, con el modelo analtico planteado, la combinacin del anlisis de las

instituciones y de las polticas pblicas ha permitido ofrecer un instrumento para
interpretar una realidad compleja, con mltiples dimensiones que se interrelacionan y se
auto-refuerzan. Con la pauta de aplicacin de los diferentes conceptos y los enlaces
establecidos entre ambos enfoques se ha pretendido dar coherencia y sistematicidad al
anlisis para ofrecer una imagen ms ntida del sistema que constitua el objeto de
estudio.
408
Sobre una posible agenda futura de investigacin.
A lo largo del proceso de elaboracin de esta investigacin se han abierto mltiples

oportunidades de ampliar y diversificar su alcance y que, atendiendo a los objetivos y al
planteamiento inicial, se opt por no desarrollar. Sin embargo suele decirse que una
tesis no es sino el final de una etapa, importante eso s, pero que debera dar paso a otra.
As, ms que finalizar de forma conclusiva, la labor investigadora me ha permitido
identificar nuevas vas de continuidad tanto para la ampliacin del anlisis de los
sistemas de gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas como para la
aplicacin del modelo analtico a otros objetos de estudio dentro de la Ciencia Poltica y
de la Administracin. A tenor de ello se esboza en este apartado una posible agenda
futura de investigacin, a partir de las inquietudes y retos surgidos en relacin tanto al
objeto de estudio como al modelo analtico.
En lo que se refiere al objeto de estudio, la tesis ha significado un importante hito en la

actividad investigadora que haba desarrollado hasta la fecha en el campo de la gestin
de recursos humanos en las administraciones pblicas. Los resultados obtenidos me han
facilitado un mayor y mejor conocimiento de las dinmicas de configuracin de los
sistemas de funcin pblica autonmicos que considero oportuno de ampliar, en futuras
investigaciones, tanto hacia el mbito local como, y especialmente, hacia el mbito
estatal.
Las dinmicas institucionales y las polticas pblicas desarrolladas en las

administraciones locales, especialmente en aquellos municipios de mayores
dimensiones, ofrecen un interesante campo a explorar para verificar la configuracin y
desarrollo de unas instituciones marcadas por sus referentes supralocales pero tambin
con rasgos propios y anteriores, por ejemplo, al surgimiento de las comunidades
autnomas.
En cuanto a profundizar el anlisis en el entramado institucional y las polticas de

funcin pblica impulsadas en la Administracin General del Estado, el inters reside
especialmente en consolidar un conocimiento que facilite la posterior realizacin de
estudios comparados con otras realidades administrativas de nuestro entorno de
referencia. Los estudios sobre administraciones pblicas comparadas, con destacadas
aportaciones como las de Parrado (2002), J. Ziller (2001) o Farnham y Horton (2000),
especialmente en el mbito de la gestin de recursos humanos, constituyen todava hoy
un campo de estudio a desarrollar. Con el mismo enfoque comparado, me planteo
abordar ms en profundidad la realidad de las administraciones y de los recursos
humanos del mbito latinoamericano donde, aunque ya he tenido la oportunidad de
realizar algunas aportaciones como las citadas en la presentacin, queda todava un
campo de investigacin muy amplio por cubrir. En este sentido cabe destacar las
interesantes lneas de trabajo y proyectos impulsados por organismos internacionales
como el Banco Interamericano de Desarrollo en el mbito de la reforma del servicio
civil en Amrica Latina, en especial por el hecho de incorporar en sus reflexiones y
propuestas el papel de las instituciones.
Esta apreciacin conecta con la segunda lnea de continuidad de la investigacin,

referida en este caso a la mejora y adecuacin del modelo analtico de cara a su
aplicacin a otros mbitos de inters de la Ciencia Poltica y de la Administracin. Las
referencias al modelo incorporadas en este apartado de balance apuntan a su capacidad
409
descriptiva y analtica a partir de la integracin de la perspectiva neoinstitucionalista
con elementos propios del anlisis de polticas pblicas. Por ello, como posible va de
investigacin a desarrollar se plantea su extensin a otros mbitos de la actuacin
pblica en los que se combine la existencia de unas instituciones, como elementos de
carcter ms estable, que cabe identificar, definir y analizar a partir de sus dinmicas de
configuracin, y elementos de carcter ms dinmico, que cabe incorporar mediante los
factores vinculados al anlisis de polticas pblicas.
Aunque el objeto considerado en esta investigacin se ha analizado una situacin de

ausencia de cambio, el conjunto de elementos incorporados al modelo analtico
permiten abordar mbitos de actuacin pblica en los que se hayan registrado
transformaciones destacadas, siguiendo la lnea, por ejemplo, de las investigaciones
realizadas por M. Barzelay (2000) sobre la reforma de las polticas de gestin pblica.
El modelo analtico planteado, con el importante utillaje conceptual que, unido a la

flexibilidad para modular su aplicacin a una amplia variedad de objetos de estudio,
constituye el referente para abrir nuevas vas de continuidad de la investigacin. Dicha
variedad y flexibilidad requieren, sin embargo, del desarrollo de un adecuado protocolo
de anlisis que preserve la sistematicidad y la coherencia al aplicar el modelo. Por las
propias perspectivas incorporadas al modelo, resulta especialmente productiva su
extensin a mbitos como el de las polticas pblicas sectoriales, en las que se
desarrollan una serie de reglas del juego, susceptibles de ser aprehendidas mediante el
anlisis de las instituciones, y un conjunto de actuaciones impulsadas por distintos
agentes que encajan con los elementos considerados desde la visin del anlisis de
polticas pblicas.
A modo de ejemplo, y aprovechando que he tenido la ocasin de realizar diversas

aportaciones sobre el mbito, una lnea de continuidad vinculada a la aplicacin del
modelo analtico se plantea con relacin a las polticas de desarrollo del gobierno
electrnico y de la administracin electrnica y a las polticas de orientacin al
ciudadano de las administraciones pblicas. Por su carcter transversal y por las
diferentes arenas en que se concretan estas polticas, resulta esencial identificar tanto las
instituciones vigentes que regulan la interaccin entre los agentes implicados como las
polticas pblicas concretas impulsadas, a partir de la generacin de situaciones de
cambio potencial que puedan facilitar su extensin y consolidacin en el
funcionamiento de las administraciones pblicas.
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431
432
Instituciones y polticas pblicas en la gestin de los
recursos humanos de las Comunidades Autnomas.
ANEXO 1: ENTREVISTAS REALIZADAS.
433
434
ENTREVISTAS INFORMATIVAS DE PRIMER NIVEL.
Nombre Cargo/referencia N.
1 Maria Llusa Florensa D.G. Funci Pblica Generalitat entre 8/1987 y 4/1989 3
2 Manuel Feu i Manso D.G. Funci Pblica Generalitat entre 4/1989 y 6/1962 1
3 Carles Pol i Torrella D.G. Funci Pblica Generalitat entre 6/1962 y 3/1993 1
4 Carles Losada i Marrodn D.G. Funci Pblica Generalitat entre 3/1993 y 4/1995 2
Sec. G. Admin. i Funci Pblica entre 4/1995 y 7/1997
5 Angel Miret i Serra D.G. Funci Pblica Generalitat entre 4/1995 y 7/1999 2
Sec. G. Admin. i Funci Pblica entre 7/1999 y 9/2000
6 Josep Ramon Dueso D.G. Funci Pblica Generalitat entre 3/1999 y 12/1999 2
7 Josep Ramon Morera Sec. dAdmin. i Funci Pblica desde 8/2001 - actual 3
8 M. Teresa Marti D.G. de Rel. Fun. Pb. Generalitat entre 2/2002 - actual 1
9 Fernando Bermejo D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 6/1985 y 9/1987 1
10 Jose Lus Muoz D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 9/1987 y 9/1991 1
11 Jose M Arteta Vico D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 9/1991 y 6/1995 1
12 Luis Gimeno Valledor D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 12/1996-1/1998 1
13 Miguel ngel Lpez D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 2/1998 - actual 2
14 Rosario Jimnez D.G. Gestin RR.HH. Com. de Madrid entre 7/1999 - actual 1
15 Miguel . Garca Moreno D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 9/1991 y 6/1995 1
16 Pilar Muoz D.G. Gestin RR.HH. Madrid (rea Gestin y Reg. Jurdico) 3
17 Fernando Sanchez Fed. Servicios Pblicos, UGT-Madrid 1
18 Francisco Javier Sanz Fed. Servicios Pblicos, Sector Autonmico, UGT-Madrid 1
19 Julin Rolln Fed. Servicios Pblicos, Sector Autonmico, UGT-Madrid 1
20 Juan Lobato Experto en funcin pblica de la Com. de Madrid. 1
21 Enrique Echegoyen Comisin Funcin Pblica, Asamblea de Madrid. 1
22 Jos Manuel Canales Dpto. Estudios Jurdicos del Estado. Universidad de Alicante. 1
23 Eduard lvarez Subdir. G. de Suport i As. Tec. de Funci Pblica Generalitat 1
24 Manel Garca i Garca rea Pblica de CCOO - Catalunya 1
25 Joan Carles Gallego rea Pblica de CCOO - Catalunya 1
26 Llusa Montes Prez rea Pblica de CCOO - Catalunya 1
27 Joaquim Martnez Federaci de Serveis Pblics de la UGT - Catalunya 1
28 Carles Villalante i Sirvent Federaci de Serveis Pblics de la UGT - Catalunya 1
29 Joan Xirau Subdir. EAPC. Generalitat. 3
30 Raimon Alamany Sv. Recerca, Doc. i Publicacions. EAPC. Generalitat. 1
31 Slvia Alonso Sv. Formaci. EAPC. Generalitat. 1
32 Josep Purgimon Resp. proyectos. Sec. Adm. y Funcin Pblica. Generalitat. 1
32 Totales 44
N.: Nmero de entrevistas/consultas realizadas.
435
436
ENTREVISTAS I CONSULTAS INFORMATIVAS DE SEGUNDO NIVEL.
Nombre Cargo/referencia N.
1 Manuel Villoria Mendieta Dpto. Derecho Pblico I. Universidad Rey Juan Carlos. 3
2 Elosa del Pino Dpto. Derecho Pblico I. Universidad Rey Juan Carlos. 1
3 Jos V. Gmez Rivas Dpto. de Ciencia Poltica y Administracin II. Univ. 2
Complutense de Madrid
4 Gema Pastor Albadalejo. Dpto. de Ciencia Poltica y Administracin II. 1
Univ.Complutense de Madrid
5 Francisco Longo Dpto. Direccin de Recursos Humanos. ESADE y Universidad 1
Ramon Llull.
6 Maria Jess Montoro Dpto. de Derecho Administrativo y Derecho Procesal. 1
Universitat de Barcelona
7 Jose Ramon Bouzas Dpto. Ciencia Poltica y Admin. Univ. Santiago Compostela 1
8 Eliseo Lpez Exp. Comunidad de Madrid. Universidad Carlos III de Madrid. 2
9 Xavier Sisternas Direccin de Calidad. Ayuntamiento de Barcelona. 2
10 Carme Valls Dir. Adj. Gerencia de Relaciones Internas. Ayto. Barcelona. 1
11 Ramn Miralles Instituto Municipal de Informtica. Ayuntamiento de Barcelona 1
12 Jordi Marn Director General. Tecnocampus de Matar. 2
13 Antoni Saura Jefe del Servicio de Personal de la Diputacin de Barcelona. 2
14 Ma. Jess Martnez. Servicio de Personal de la Diputacin de Barcelona. 1
15 Lus Hornero Servicio de Personal de la Diputacin de Barcelona. 1
16 Xavier Bernad Escola Admin. Pb. de Catalunya (segunda etapa). Generalitat. 1
17 Joan A. Montesinos Dir. Gen. Funci Pblica (tercera etapa). Generalitat. 1
18 Joaqun Castillo Director del Instituto Andaluz de Administracin Pblica. 1
19 Juan Antonio Villar Consejera de Justicia y Adm. Pblica. Junta de Andaluca. 1
20 Julia Marchena Ministerio para las Administraciones Pblicas. 1
21 Emma Suevos Dir. Qualitat i Procediments. gencia Catalana de Certificaci. 1
22 Maite Banqu Gabinet dAss. Tc. Dpto. Economa y Finanzas. Generalitat. 2
23 Jordi Mas Dir. Gen. Org. de lAdmin.. Dpto. Governaci i RI. Generalitat. 1
24 Isidre Obregn Dir. Gen. Org. de lAdmin.. Dpto. Governaci i RI. Generalitat. 2
25 Margarita Martnez Consultora independiente de administraciones pblicas 2
26 Jordi Santolria Consultor independiente de administraciones pblicas 2
27 Joan Estefanell Jefe del Servicio de Personal de la Universidad Pompeu Fabra 2
28 Josep Ma. Vilalta Dpto. Univ., Recerca i Societat de la Informaci. Generalitat. 1
29 Victria Bergaz Dir. Gen. Funcin Pblica (tercera etapa). Generalitat. 1
30 Javier Alonso Dir. Gen. Funcin Pblica (tercera etapa). Generalitat. 2
31 Felip Carbajo Dir. Gen. Funcin Pblica (tercera etapa). Generalitat. 1
32 Snia Muro U. de Sist. dInf. Sec. de Adm. y Funci Pblica. Generalitat. 1
33 Rosa Bescs Servei de Selecci. Subd. Gen. Gesti de Personal. Generalitat. 1
33 Totales 46
N.: Nmero de entrevistas/consultas realizadas.
437
438
ANEXO 2: GUIN DE LA ENTREVISTA.
439
INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
Guin de la entrevista.
PRESENTACIN.
Esta entrevista se propone recopilar informacin de carcter cualitativo sobre la
configuracin y desarrollo de los sistemas de gestin de los recursos humanos de las
administraciones de las Comunidades Autnomas. La informacin obtenida se tratar
tan solo a efectos de la elaboracin de la tesis Instituciones y polticas pblicas en la
gestin de los recursos humanos de las Comunidades Autnomas elaborada por
Miquel Salvador, bajo la direccin acadmica del profesor Carles Rami, de la
Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.
Condicionantes previos.
CARACTERSTICAS DE LA ADMINISTRACIN DE LA CA.
Antes de abordar la gestin de los recursos humanos, qu caractersticas de la

administracin autonmica inciden/determinan las opciones disponibles para
desarrollar? (informacin relevante para contextualizar el desarrollo del modelo de
gestin de recursos humanos como la antigedad, los traspasos, las prioridades de los
distintos equipos de gobierno).
Qu caractersticas destacara de la cultura organizativa de la CA? (valores y

principios orientadores de la actividad, distinguiendo la etapa inicial de la actual).
Qu cargos o colectivos considera que tuvieron ms peso en el diseo de la

organizacin de su Comunidad Autnoma? (listado de apoyo que no se muestra en la
entrevista).
El Presidente, consejero de Administracin Pblica, Director General de Funcin

Pblica, otros altos cargos, funcionarios procedentes de la Administracin General del
Estado, funcionarios procedentes de la Diputacin Provincial, funcionarios procedentes
de los Ayuntamientos, nuevos empleados pblicos.
CARACTERSTICAS DEL COLECTIVO DE EMPLEADOS PBLICOS DE LA CA.
Qu caractersticas destacara del colectivo de empleados pblicos de la CA?

(volumen, distribucin por grupos, por vnculos laborales, presencia de colectivos
especficos).
Cules han sido las opciones para cubrir las necesidades de personal de la CA?.
(en cuanto a contratacin, por vnculos laborales, por grupos de adscripcin,
440
Los actores de la gestin de recursos humanos.
CARACTERSTICAS
ACTUALES DE LA ORGANIZACIN VINCULADA A LA GESTIN DE LOS
RECURSOS HUMANOS EN LA CA.
a) Dependencia y Estructura orgnica de la unidad.
b) Caractersticas de las unidades descentralizadas (por departamentos) de gestin
c) Presencia en organismos de coordinacin con otras unidades encargadas de
polticas transversales (economa, organizacin, calidad).
LA EVOLUCIN DE LA DIRECCIN GENERAL DE LA FUNCIN PBLICA.

a) Adscripcin orgnica y vnculos con otras unidades encargadas de mbitos
internos (economa, organizacin, etc.).
b) Polticas o actuaciones destacadas en el mbito de la gestin de recursos
humanos.
c) Los directivos: trayectoria formativa y trayectoria profesional de los principales
cargos directivos de la Direccin General de la Funcin Pblica. Se incluyen
aspectos tales como: formacin inicial, formacin especializada, adscripcin a
colegio o asociacin profesional, actividad previa en otras administraciones
(identificar), actividad previa en empresas pblicas o privadas, antigedad en la
administracin autonmica, cargos ocupados dentro de la administracin
autonmica, tiempo de permanencia en el cargo de la unidad de gestin de
recursos humanos.
LOS REFERENTES EL DESARROLLO DEL SISTEMA DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS.
Qu organizaciones, pblicas o privadas, han servido como referentes para el

desarrollo del sistema de gestin de recursos humanos?. (listado de apoyo que no se
muestra en la entrevista).
Administracin del Estado, Administraciones autonmicas (cules), Administracin

local (Diputacin),
Administracin local (Ayuntamientos), Administraciones de otros pases (cules),
Empresa privada.
LOS ACTORES INFLUYENTES EN EL DESARROLLO DEL SISTEMA DE GESTIN DE

RECURSOS HUMANOS.
Qu actores, internos o externos a la administracin autonmica, han influido en la

configuracin del sistema de gestin de los recursos humanos?. (listado de apoyo que
no se muestra en la entrevista).
Cargos polticos (Consejero, viceconsejero), Unidades transversales (economa,

organizacin, etc.),
441
Unidades descentralizadas de personal, Grupos profesionales internos (cuerpos),
Organizaciones
Sindicales, mbito universitario y centros de formacin e investigacin, Organizaciones
profesionales (colegios profesionales), Empresas de consultora y asesoramiento, Otros.
El sistema de gestin de recursos humanos.

CARACTERSTICAS DEL MODELO ACTAUAL DE GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS.
Qu rasgos genricos destacara para definir el modelo de gestin de recursos

humanos? (rasgos desde el punto de vista de la gestin: burocrtico, formalista, estable,
innovador, limitado externamente, centralizado/descentralizado).
Qu mbitos de la gestin de recursos humanos tienen una mayor importancia en la

actividad habitual de la unidad?. Cules deberan tener mayor importancia?. (se
busca identificar prioridades dentro de la gestin de recursos humanos a partir de las
cuales profundizar en posibles innovaciones o logros destacados).
(listado de apoyo que no se muestra en la entrevista).
Gestin de Puestos de Trabajo, Diseo de estructuras orgnicas, Planificacin de

recursos humanos, Poltica de recursos humanos, Impulso de nuevas tcnicas de
gestin, Reclutamiento y Seleccin, Acogida de nuevos empleados, Carrera profesional,
Formacin, Evaluacin del Desempeo, Retribucin, Control del presupuesto de
personal, Control de nminas y seguridad social, Cultura, clima y motivacin,
Elaboracin de normativa de funcin pblica, Rgimen disciplinario, Sistemas de
informacin de recursos humanos, Negociacin con organizaciones sindicales,
Comunicacin interna,
Existe una poltica propia y diferenciada de recursos humanos en la C.A.?.

Si la respuesta es afirmativa, Cules son sus objetivos, estrategia y planes de accin?.
Si la respuesta es negativa, a qu se debe?, La administracin autonmica dispone de
un margen de maniobra para definir una poltica propia de recursos humanos?.
Qu importancia se ha otorgado a la gestin de recursos humanos en los programas

de modernizacin de la administracin autonmica?. Por qu?. (participacin de los
directivos de la unidad de gestin de recursos humanos en el diseo y desarrollo de los
programas de modernizacin). Qu proyectos alternativos se han considerado para
transformar la gestin de recursos humanos?. En qu referentes se han inspirado estas
alternativas?.
Considera que existe un margen real para cambiar el modelo de gestin de recursos
humanos?. Qu elementos condicionan este margen de maniobra?
Qu valores y principios asocia o estn ms presentes en el modelo de gestin de

recursos humanos? (listado de apoyo que no se muestra en la entrevista).
442
Principios y valores destacados: Igualdad, Homogeneidad, Mrito y capacidad,
Estabilidad, Seguridad, Politizacin / profesionalizacin, Legalidad, Eficacia,
Eficiencia, Economa, Calidad, Otros destacados.
Para finalizar la entrevista se propone comentar algunos rasgos del modelo de gestin
en concreto, a partir de tres apartados. Los dos primeros se dedican a dos actuaciones
desarrolladas por la totalidad de administraciones autonmicas y el tercero se plantea de
forma abierta para destacar aquellas iniciativas impulsadas por esta administracin
autonmica.
LA RELACIN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT) COMO INSTRUMENTO DE GESTIN.

a) Porque se inicia el proceso en la administracin autonmica?.
b) Cmo se operativiza el proceso de anlisis, clasificacin y valoracin de
puestos de trabajo?. Se cont con el apoyo de asesores externos?.
c) Cmo encaja el sistema de puestos con la lgica de cuerpos vigente en la
funcin pblica espaola?.
FUNCIONARIZACIN/ LABORALIZACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS AUTONMICOS.

a) Cundo se produce un incremento significativo del colectivo laboral en la
administracin autonmica?. A qu razones obedece?.
b) Existen diferencias efectivas en la gestin habitual de los colectivos laboral y
funcionario?.
MBITOS DE INNOVACIN EN GESTIN DE RECURSOS HUMANOS.

a) En que reas de gestin de los recursos humanos se han desarrollado
iniciativas innovadoras tendentes a modificar el funcionamiento actual:
reclutamiento, seleccin, formacin, retribucin, evaluacin del rendimiento,
clasificacin de puestos de trabajo, etc. Descripcin de las experiencias.
b) Existen precedentes de iniciativas modernizadoras en el mbito de gestin
de recursos humanos con xito (que continen vigentes). Por qu han
tenido xito estas iniciativas?.
443
444
ANEXO 3: RECOPILACIN DE DATOS DEL ESTUDIO DE CASO

DE LA COMUNIDAD DE MADRID.
445
446
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Personal de administracin y tcnico y laboral de Depts y EEAA Otros colectivos
447
Personal de admin. y tcnico Otros Total de
y laboral de Depts y EEAA colectivos personal
1983 9.600 9.600
1984 15.200 15.200
1985 17.200 17.200
1986 22.800 22.800
1987 20.973 20.973
1988 21.382 21.382
1989 22.007 22.007
1990 23.228 23.228
1991 25.909 25.909
1992 25.965 25.965
1993 25.947 25.947
1994 25.889 25.889
1995 26.195 26.195
1996 26.127 26.127
1997 28.472 28.472
1998 29.544 29.544 Incorporacin efectiva de nuevos colectivos de personal
1999 29.784 39.602 69.386 a partir de la ampliacin competencial.
2000 31.724 41.054 72.778

2001 38.478 42.063 80.541
2002 39.849 94.460 134.309
448
1.400.000 60
53,4
1.200.000 50
1.000.000
35,6 36,7 40
33,5 33,3
800.000 31,6
28,0 30
600.000 27,6 27,1 26,8 26,2
25,7 25,8 25,5
20
400.000 21,9 21,8 20,5
19,0
200.000 10
0 0
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Presupuesto (en millones de ptas. constantes del 2001) Captulo I (en porcentaje)
449
Presupuesto Captulo I .
(en millones de ptas. (en porcentaje)
constantes de 2001)
1984 91.374 53,4
1985 169.963 35,6
1986 224.420 36,7
1987 263.272 31,6
1988 319.509 28,0
1989 360.743 27,6
1990 450.841 27,1
1991 472.964 26,8
1992 493.479 26,2
1993 499.837 25,7
1994 489.151 25,8
1995 493.567 25,5
1996 634.100 21,9
1997 652.107 21,8
1998 700.714 20,5
1999 788.343 19,0
2000 1.120.539 33,5
2001 1.167.757 33,3
450
ANEXO 3: RECOPILACIN DE DATOS DEL ESTUDIO DE CASO

DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA.
451
452
Evolucin de la plantilla de personal de la Generalitat de Catalunya.
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Total de personal
Otros colectivos
453
Personal de adm. y tcnico y Otros Total
laboral de Depts y EEAA colectivos de personal
1979 1.564
1980 30.768
1981 64.530
1982 68.606
1983 72.601
1984 77.112
1985 82.549
1986 88.435
1987 90.372
1988 92.664 Desagregacin disponible a partir de la elaboracin de
1989 22.062 75.421 97.483 las Relaciones de Puestos de Trabajo.
1990 25.244 74.183 99.427
1991 26.396 75.667 102.063
1992 28.678 76.908 105.586
1993 26.446 81.260 107.706
1994 29.139 78.594 107.733
1995 29.138 80.063 109.201
1996 34.535 82.060 116.595
1997 33.957 83.894 117.851
1998 35.391 85.498 120.889
1999 34.457 89.333 123.790
2000 35.231 90.549 125.780
2001 35.731 90.874 126.605
2002 34.369 92.695 127.064
454
Evolucin del captulo I del presupuesto de la Generalitat de Catalunya.
2.500.000 40
37,2 37,6
35,8
2.250.000
35
2.000.000
30
1.750.000
22,9 23,0 25
1.500.000 22,3 21,8
1.250.000 18,4 18,3 18,0 19,1 20
18,7 18,7 18,6
17,4 18,0
17,1
18,2
1.000.000
16,2 16,3 16,4 15
15,6
750.000
10
500.000
5
250.000
0 0
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
455
Presupuesto Captulo I .
(en millones de ptas. (en porcentaje)
constantes de 2001)
1980 28.888 15,6
1981 233.357 35,8
1982 784.960 37,2
1983 887.617 37,6
1984 795.277 22,9
1985 873.963 22,3
1986 895.890 23,0
1987 929.449 21,8
1988 1.212.391 18,4
1989 1.403.211 18,3
1990 1.585.911 18,0
1991 1.667.339 17,4
1992 1.833.396 17,1
1993 1.923.468 16,2
1994 1.931.386 16,3
1995 1.964.826 16,4
1996 1.895.204 18,0
1997 1.889.247 18,7
1998 1.942.065 19,1
1999 2.061.428 18,7
2000 2.163.723 18,6
2001 2.228.776 18,2
456
457
459
460

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DOCTORADO EN TEORA POLTICA Y SOCIAL.

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALES.

MIQUEL SALVADOR SERNA

Miquel Salvador Serna.

Tesis doctoral dirigida por el Dr. Carles Rami Matas.

Barcelona, septiembre de 2003.

Antes de iniciar la exposicin de la tesis considero conveniente introducir, a modo de

Durante este perodo he tenido la oportunidad de profundizar en el anlisis de las

Este papel central de la gestin de recursos humanos contribuye a explicar la necesidad

Atendiendo a estas consideraciones, mi inters por el estudio de la gestin de recursos

La investigacin tambin se ha enriquecido con aportaciones externas de diversa ndole.

La construccin del modelo analtico ha exigido un considerable esfuerzo, a la vez que

La apreciacin realizada en cuanto a adecuar la elaboracin del marco terico al

En cuanto a las actividades vinculadas a la necesaria aproximacin al objeto de estudio,

Esta labor de contrastacin tambin se realiz a travs de diversas exposiciones en foros

Con el objetivo de profundizar y extender los argumentos planteados en la tesis y, en

La extensin de estos estudios de caso se justifica en parte por la necesidad de describir

Se ha optado por no realizar un desarrollo ms pormenorizado de casos analizados, a

Finalmente, y en cuanto a los resultados alcanzados, cabe apuntar su carcter de

Con ello quiero agradecer expresamente la confianza y el apoyo de mis compaeras y

En este apartado quiero mencionar especialmente a Jacint Jordana y a David Sancho,

Tambin quiero expresar mi agradecimiento a la Secretara de Administracin y

Con estos agradecimientos, y realizadas las apreciaciones anteriores sobre la actividad

I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.___________________________ 19

I.5.- LA ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN. _______________________________________ 46

III.3.- DIMENSIONES Y EVOLUCIN DE LA FUNCIN PBLICA AUTONMICA. ________________ 153

IV.3.- LA SEGUNDA ETAPA (1987-1995): DESARROLLO AUTONMICO Y MODERNIZACIN. _____ 202

V.3.- LA SEGUNDA ETAPA (1982-1993): EL DESARROLLO Y LA CONSOLIDACIN DEL MODELO. _ 281

V.5.- LA CUARTA ETAPA (2000 - 2002): EL CAMBIO DE ORIENTACIN Y UN NUEVO IMPULSO

VI.-CONCLUSIONES. ____________________________________________ 355

BIBLIOGRAFA. ________________________________________________ 411

TTULO DEL CUADRO

Cuadro II.1. El concepto de institucin y los distintos enfoques

Cuadro III.1. Leyes autonmicas de funcin pblica. 143

TTULO DEL GRFICO

Grfico I.1. El planteamiento de la investigacin (I): objeto y objetivos. 28

Grfico III.1. La aprobacin de los Estatutos de Autonoma y de las primeras leyes

Grfico IV.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos

Grfico V.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de los recursos

Grfico VI.1. El planteamiento de la investigacin: objeto, objetivos y

I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.___________________________ 19

I.5.- LA ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN. _______________________________________ 46

Una de las principales transformaciones recientes en la configuracin de la

La configuracin de stas dinmicas ha variado en las diferentes comunidades a partir

El desarrollo de stas dinmicas diferenciadas no gener, sin embargo, diferencias

Aunque en sus respectivos estatutos de autonoma cada comunidad dispona de un

Sin embargo, y aunque existan crticas y desconfianzas haca el sistema estatal de

As, despus de un prolongado periodo de transformaciones internas y externas que han

A lo largo de este perodo los programas de modernizacin de las administraciones

En paralelo a estas modificaciones tambin se ha registrado un cambio de orientacin en

Los planteamientos subyacentes y las implicaciones de stas orientaciones presentan

Atendiendo a estas premisas, la investigacin se propone analizar los elementos que

Antes de pasar a comentar el detalle del planteamiento analtico de la investigacin, se

I.2.- El objeto y los objetivos de la investigacin.

En la lnea de concretar el planteamiento de la investigacin, un primer aspecto a

Se entiende as el sistema de funcin pblica como un conjunto de mecanismos a travs

En otros trminos, ms all de estas acciones, con mayor o menor grado de

El objeto de estudio de la investigacin lo constituyen los sistemas de funcin pblica

El funcionamiento de estos sistemas de gestin de los recursos humanos se desarroll

A travs de la definicin e implementacin de diferentes polticas pblicas, desde las

Sin embargo los procesos de transformacin de stos sistemas de gestin no

A partir de esta primera definicin del objeto de estudio, la investigacin se plante

El objetivo de la investigacin es caracterizar los procesos de configuracin de los