UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE HISTRIA

GUILHERME HILLESHEIM SILVA

O PROCESSO CONSTITUINTE RIO-GRANDENSE DE 1989: A IDEIA DE

FEDERALISMO ENQUANTO PACTO E ARRANJO POLTICO NAS
PGINAS DE ZERO HORA.

Porto Alegre, 2010.

 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE HISTRIA

GUILHERME HILLESHEIM SILVA

O PROCESSO CONSTITUINTE RIO-GRANDENSE DE 1989: A IDEIA DE

FEDERALISMO ENQUANTO PACTO E ARRANJO POLTICO NAS
PGINAS DE ZERO HORA.

Trabalho de concluso de curso de graduao

apresentado como requisito parcial para a
obteno do grau de Licenciado em Histria.

Prof. Dra. Carla Brandalise.

Orientador

Porto Alegre, 2010.

 meu desejo enfatizar que no constituiremos uma
Comisso de adaptao, como foi por vezes divulgado
equivocadamente. Este termo s pode ser empregado
quando no resta aos Constituintes Estaduais a menor
margem de espao poltico. Muitos, ainda acostumados
ao autoritarismo das situaes anteriores, especialmente
de 1967 e a de 1969, acreditam que estamos com as mos
amarradas pelo texto federal. Isto no verdade. O
federalismo ser realmente retomado, e faremos todo o
possvel para que no fique apenas como letra morta na
Carta Estadual.
1
Deputado Algir Lorenzon

Los cambios que han acontecido en los aos de 1980 y en

lo que va de este decenio nos sugieren que el federalismo
centralizador ha entrado en crisis y nuevamente, tal como
aconteci en el pasado, pone en tela de juicio no tanto el
pacto federal, sino el funcionamiento del mismo, lo cual
nos est indicando que posiblemente estemos en
presencia de una nueva reformulacin del principio
federal y no de su cancelacin.
2
Marcello Carmagnani

1
Trecho do discurso pronunciado pelo Presidente da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul em
sesso solene por ocasio da instaurao da Assembleia Estadual Constituinte, em 26 de Outubro de
1986. Disponvel em:
<http://www2.al.rs.gov.br/Constituicao20anos/LinkClick.aspx?fileticket=eBD6bVkDCCo%3d&tabid=5>
. Acesso em 28/06/2010.
2
Concluso ao livro Federalismos latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina. Ob. Cit. (1993: 416).
 RESUMO

O presente trabalho possui como temtica central a anlise da viso

desenvolvida por um dos principais veculos de mdia impressa da capital rio-
grandense, mais precisamente o peridico Zero Hora, a respeito da (re)formulao do
conceito de pacto poltico entre o Rio Grande do Sul, enquanto unidade federativa, com
a Unio, dentro da conjuntura de elaborao da Constituio rio-grandense de 1989.
Como sustentao terica, o trabalho se insere na rea temtica da histria poltica,
buscando interpretar tais discusses e ideias em paralelo com o estudo do conceito de
federalismo e suas aplicaes dentro desse cenrio. Da mesma forma, almejamos traar
um perfil da adaptao deste modelo poltico para o caso do Brasil, estabelecendo uma
breve anlise dos diferentes momentos da trajetria poltica do pas, desde o perodo
imperial at a fase de redemocratizao, posterior ao Regime Militar. Assim,
procuramos demonstrar o dinamismo inerente federao brasileira, a qual permeada
pelas especificidades das diversas realidades scio-polticas das regies que a
compem.

Palavras-chave: Federalismo; Federalismo norte-americano; Federalismo brasileiro;

Rio Grande do Sul; Imprensa; Zero Hora; Redemocratizao; Constituio Federal de
1988; Constituio do Rio Grande do Sul de 1989.
 SUMRIO

INTRODUO .............................................................................................................................. 5

CAPTULO UM - FEDERALISMO: A BUSCA POR UMA ORIGEM E

DEFINIO. ................................................................................................................................ 14
INTRODUO. ............................................................................................................. 14
1.1 - ANTECEDENTES DO FEDERALISMO MODERNO. ................................................. 14
1.2 MATRIZES TERICAS DO FEDERALISMO. ....................................................... 19
1.2.1 - O federalismo scio-natural. ...................................................................... 21
1.2.2 - O federalismo pactista. ............................................................................... 22
1.2.3 O federalismo republicano. ........................................................................ 24
1.2.4 O federalismo de imprio. ...................................................................... 25
1.3 O FEDERALISMO E O CASO BRASILEIRO. ........................................................... 26

CAPTULO DOIS A CONSTITUINTE RIO-GRANDENSE DE 1989 E A

COBERTURA DE ZERO HORA. .......................................................................................... 33
INTRODUO. ............................................................................................................. 33
2.1 FEDERALISMO: CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO NO CONTEXTO
BRASILEIRO. ............................................................................................................... 33
2.1.1 - A Era Vargas (1930 a 1945). ...................................................................... 35
2.1.2 - A Repblica Liberal (1945-1964). .............................................................. 36
2.1.3 - O Perodo Militar (1964-1985). .................................................................. 39
2.1.4 - A redemocratizao e a Constituio de 1988 (1985-1988). ..................... 40
2.2 A CONSTITUIO RIO-GRANDENSE DE 1989 E A COBERTURA DE ZERO HORA .. 42
2.2.1 - A Histria e o Peridico. ............................................................................ 42
2.2.2 - A cobertura de Zero Hora. .......................................................................... 44

CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................... 53

FONTES E LOCAIS DE PESQUISA ................................................................................... 56

BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 57
 5

INTRODUO

Com a deposio do presidente civil Joo Goulart, no dia 1 de abril de 1964,

instaura-se no Brasil um governo marcado pela exceo e pelo unitarismo militar.
Durante esta fase, membros dos altos escales do Exrcito se revezam no posto mximo
do poder Executivo, tutelados pelo comando das Foras Armadas e eleitos por um
colegiado de generais de quatro estrelas (CAMARGO, 1993: 314). As demais instncias
democrticas so atrofiadas por uma centralizao baseada no controle vertical do
governo federal sobre o processo eleitoral e pela implementao de um sistema
bipartidrio. Assim, criam-se dois grupos de representao: a Aliana Nacional
Renovadora (ARENA), composta essencialmente pelas alas de apoio ao governo
militar; e o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), base que mesclava as oposies
ao regime ditatorial.
O perodo compreendido entre 1979 e 1988 ficou conhecido no Brasil como uma
fase de redemocratizao. Desde o governo do General Geisel (1974-1979), caminha-se
no sentido de um processo lento e gradual de abertura democrtica, sendo amplificado
na administrao Figueiredo (1979-1985). J em 1979 se observa a modificao do
sistema eleitoral e partidrio, com a volta do formato pluripartidarista. Seguindo esta
tendncia, os anos subsequentes indicam a retomada da estrutura democrtica. Indcios
deste movimento so as eleies diretas para a escolha dos governadores estaduais
(1982), campanha das Diretas J (1984) e as eleies indiretas para a presidncia da
Repblica (1985). A promulgao da Constituio Federal de 1988 e a convocao de
eleies diretas para a escolha do presidente do Brasil em 1989 seriam os atos finais da
transio entre perodo militar e democrtico (BARRIENTOS, 2009: 45).
Neste contexto de renascimento dos parmetros democrticos que se
reorientam as estruturas normativas responsveis por permear as diretrizes brasileiras
enquanto uma Repblica Federativa. Em meio a uma torrente de mudanas nos mais
variados campos formadores do cenrio poltico e social da nao, temos a discusso
relativa ao grau de autonomia e subordinao dos entes federados (estados) com a
Unio, a ser aplicado doravante. Assim, partindo da Carta Magna de 1988, coube aos
governos estaduais a elaborao de Constituies locais, subservientes a determinadas
 6

normatizaes estabelecidas pela Constituio Federal, mas responsveis, por seu turno,
pela definio de aspectos singulares capazes de atender as demandas polticas,
econmicas e sociais da regio. Em 26 de outubro de 1988, a Assembleia Legislativa do
Rio Grande do Sul instalava a sua Constituinte, tendo sido o segundo estado da
Federao a faz-lo.
No trabalho possui como temtica central a anlise da viso e da interpretao
desenvolvida por um dos principais veculos de mdia impressa da capital rio-
grandense, o peridico Zero Hora, a respeito da (re)formulao do conceito de pacto
poltico entre o Rio Grande do Sul e a Unio. Para tanto, o trabalho foca a conjuntura de
elaborao da Constituio rio-grandense de 1989. Este estudo, enquanto pesquisa
inserida no campo de abrangncia da histria poltica, busca interpretar tais discusses e
ideias em conjunto com o conceito de federalismo e suas aplicaes dentro desse
cenrio.
A elaborao da pesquisa proposta demanda a observao mais cuidadosa dos
caminhos tomados pela rea temtica de estudos na qual ela se insere, neste caso, a da
histria poltica. ngela de Castro Gomes (1996) encaminha um debate que busca
problematizar esta questo traando uma linha de raciocnio voltada para a explicao
das recentes mudanas deste campo terico. Para o caso brasileiro, estabeleceu-se uma
tradio historiogrfica intensamente conectada produo de obras poltico-
administrativas, permeadas por uma narrativa baseada na nfase dada aos
acontecimentos, s grandes personagens, batalhas etc. Postando-se de forma
questionadora a essa velha histria, que se transforma muito em funo da crtica
promovida pela escola dos Annales, no produto de todos os males da disciplina,
possvel vislumbrar a emergncia de uma outra forma de escrita da histria. Essa, por
seu turno, marcada pelo vis econmico-social e voltada para as estruturas, os atores
coletivos, as metodologias quantitativas, entre outros (GOMES, 1996: 60).
Temos que os recentes trabalhos de histria poltica, responsveis por uma
determinada renovao desta, possuem conexo consistente com os cmbios de
orientaes tericas que alvejaram as cincias sociais de modo geral. Uma vasta gama
de autores procura localizar este movimento como sendo parte de uma crise dos
paradigmas estruturalistas ento vigentes, dentre os quais teramos: o marxismo, o
funcionalismo e, inclusive, determinada vertente da escola dos Annales. A crise
mencionada se refere a uma estrutura de pensamento baseada nas explicaes
determinsticas, metodologicamente quantativistas e perpassadas pelo foco nos atores
 7

coletivos abstratos, no localizveis cronolgica e espacialmente. A partir, portanto,

das dcadas de 1960-1970, temos o ponto de clivagem responsvel por causar um abalo
na rea das cincias humanas compelindo-as a reformular suas ambies totalizadoras,
bem como suas proposies racionalistas/materialistas (Idem, p.63).
Desta forma, a perspectiva de trabalharmos com este novo modelo do campo
terico dos estudos sociais significa atentarmos para algumas orientaes inovadoras e
fundamentais. Entre elas, a da histria poltica enquanto possuidora, de forma intensa e
constitutiva, de interaes dinmicas com outras vertentes da realidade social e cultural.
Isto se d na medida em que as interpretaes polticas abrangem tanto os fenmenos
sociais conjunturais que privilegiam os grandes acontecimentos quanto os de mesma
ordem, mas de mdia e longa durao tais como a formao de uma mentalidade ou
estrutura poltica de um grupamento maior ou menor. Igualmente, aceitamos a
perspectiva de que a histria poltica possui uma demanda, por parte dos compostos
sociais, pela incorporao do tempo presente, mesmo que a nova histria dos
paradigmas polticos no se esgote nem se preencha completamente neste terreno
contemporneo (Idem, p.63-64).
A ocorrncia de processos de repercusso internacional, como a queda do muro
de Berlim e o posterior ocaso da Unio Sovitica, bem como os de relevncia nacional,
como o fim do perodo de Ditadura Militar, fornece indcios de uma tendncia que nos
leva da hegemonia dos regimes autoritrios at o ressurgimento das democracias. Tal
oscilao estende sua sombra tambm sobre o mundo acadmico de forma que se
percebe, j na dcada de 1980, a busca pela retomada mais aprofundada dos estudos na
rea poltica. Assim, almeja-se a recuperao do poltico atravs do estudo da tradio,
das permanncias, das continuidades que atravessam a ideologia, das mentalidades dos
governantes, dos grupos dominantes, do homem comum, assim como das
representaes do poder expressas por infindveis segmentos da sociedade
(CAPELATO, 1996: 162-164).
Indo ao encontro, portanto, desta rota de passagem e modificao das estruturas
do campo da histria poltica, o presente trabalho aborda o processo de
redemocratizao e da elaborao das Constituies Federal e dos estados. O mesmo
cercado por toda uma efervescncia no palco poltico, colocando em pauta a conjuntura
estrutural de relao entre o Rio Grande do Sul, no papel de um ente federado, e a
Unio. Da mesma forma, pretende investigar as vicissitudes inerentes ao federalismo
brasileiro a partir de 1988.
 8

Tratando do modelo republicano federativo para o caso da Amrica Latina,

Marcello Carmagnani afirma que

Siempre me h llamado la atencin el escaso espacio que

dedican los estudios generales y especializados a las formas que el
federalismo asume en el contexto latinoamericano. Impresiona an
ms que no se haya propuesto, a pesar de los estmulos que
provienen de los cmbios polticos actuales, un anlisis de conjunto
de las constantes y variantes de las experiencias federales del
continente en el curso de casi dos siglos de su historia
(CARMAGNANI, 1993: 9).

Na introduo da obra referida, o autor expe a preocupao relativa a uma

ausncia de estudos mais especficos, capazes de explorar as experincias federalistas na
Amrica Latina atravs de um prisma analtico mais equilibrado.
Ao longo de sua histria poltica, o Brasil conviveu com grande variedade de
arranjos federativos e experimentou perodos de autoritarismo e de regime democrtico.
Durante a vigncia das sete constituies que regeram as instituies brasileiras aps a
Repblica, as regras relativas ao federalismo foram contempladas pelo texto
constitucional - da a importncia de estudar-se o federalismo brasileiro associando-o ao
tema do constitucionalismo. Isso porque a teoria normativa busca respostas para
questes polticas fundamentais que afetam os entes constitutivos da federao
(SOUZA, 2005).
A perspectiva de federao converge para a unio entre Estados, os quais se
eximem de sua soberania em favor de um governo responsvel pela representao geral,
normalmente denominado governo federal, ou Unio, efetuado por meio de instrumento
de direito nacional, a Constituio. Atravs deste acordo, os estados federados tm
garantido pela Carta Magna a sua autonomia, conservando-se de qualquer improbidade
da Unio no prevista anteriormente na Carta. Tanto os Estados, quanto a Unio detm
internamente um estatuto jurdico semelhante, descartando quaisquer relaes de
subordinao entre uma esfera de governo e a outra (NOGUEIRA, 2005: 13). A
coexistncia de poderes distintos e relativamente autnomos pode ser averiguada
atravs: da separao de competncias constitucionais entre a Unio e os Estados; da
existncia de fontes de arrecadao prprias; do controle sobre a ordem pblica e, por
ltimo, pela representao poltica e jurdica, mediante as trs esferas de poder, o
Executivo, o Legislativo e o Judicirio, todos em nvel estadual e federal.
 9

Buscando compreender e valorar a relevncia deste modelo poltico, Miguel

Barrientos (2009) em sua dissertao de mestrado intitulada Federalismo Comparado
Entre Brasil e Argentina: O Poder dos Governadores desde a Redemocratizao,
coloca que este arranjo poltico no pode ser apreendido unicamente como efeito de
alguns fatos histricos ou enquanto resposta para a superao de obstculos. Mas que
tambm se faz importante compreender que o mesmo pode se tornar causa de
fenmenos polticos, a partir do momento em que se enraza na cultura de uma
sociedade (BARRIENTOS, 2009).
O mesmo autor faz eco concepo apresentada por Celina Souza (2008), que
em Federalismo: teorias e conceitos revisitados define ser um dos principais obstculos
do estudo do federalismo moderno, entre outros pontos, o fato de este ter tido a sua
aplicao precedente teorizao, ou seja, primeiro foi posto em prtica para que depois
se deliberasse teoricamente a seu respeito (SOUZA, 2008: 36).
Para Marcello Carmagnani (1993), o federalismo emerge enquanto um formato
dinmico de governo, que apresenta uma significativa capacidade de mutao e
adaptao aos diferentes desenvolvimentos das regies e dos pases, principalmente no
que concerne tenso e a colaborao entre as duas esferas: federal e estadual. Desta
forma, sugere a necessidade de aprofundamento nas instncias formadoras da
conjuntura estatal como meio de se chegar a uma interpretao mais plausvel a respeito
do desenvolvimento deste modelo poltico

De all que la dimensin institucional no pueda ser la nica capaz de

permitirnos comprender las diferencias y similitudes de las diferentes
experiencias federales obligndonos, por lo tanto, a tratar de
establecer una mejor correlacin entre la dimensin institucional y la
poltica y entre esta ltima y la social (CARMAGNANI, 1993: 10).

Este autor vai alm, e defende que a dimenso institucional no capaz de

matizar integralmente o permetro de ao dos agentes polticos inseridos no processo
de desenvolvimento deste modelo. Em virtude deste fato, seriam justamente suas
participaes polticas e sociais (eleies e a questo partidria) o elemento necessrio
para o entendimento de como tais prticas se integram s diferentes instncias
ideolgicas (modelo liberal, o princpio nacionalista, a ideia democrtica, entre outros).
Assim sendo, conclui que

el federalismo no es solo el principio a partir del cual se han

organizado y organizan institucionalmente Argentina, Brasil y
 10

Mxico, sino tambin una cultura poltica capaz de regular a travs

de prticas concretas los derechos y los debederes de los diferentes
actores en lo que concierne a la ciudadana, la participacin poltica
y la presencia social de los mismos (Idem).

Partindo dessas premissas acima expostas, este trabalho utiliza como base
analtica a noo de que o caso brasileiro permeado por um modelo federalista liberal,
estabelecido a partir da Constituio de 1891, oriundo das tenses existentes entre as
correntes centralizadoras, representadas pelo governo republicano emergente, e as
descentralizadoras, encarnadas nas lideranas regionais (cacicados locais). Devido
peculiaridade da formao poltico-estrutural do Brasil, enquanto um Estado de
propores territoriais continentais, composto por uma variedade substancial de
vertentes culturais e econmicas, a relao entre governo central e poder local sempre
influiu significativamente nos caminhos tomados pelas instncias democrticas e,
essencialmente, pelo arranjo do pacto federal.
Tal influncia, por sua vez, se reflete nas constantes crises polticas vividas pelo
pas no final do sculo XIX e ao longo do sculo XX, atravs das quais percebemos
oscilaes nos moldes polticos. Estas se do, ora em direo ao intervencionismo
estatal e uniformidade das regras, como no Estado Novo (1937-45) e na Ditadura
Militar (1964-85), ora privilegiando a autonomia e a diversificao, a exemplo da
Repblica Liberal (1946-1964). Tais movimentos de abertura e polarizao do poder
determinaram o constante remanejamento dos pilares federalistas brasileiros
(condicionados promulgao das diferentes Constituies: 1891, 1934, 1937, 1946,
1967 e 1988), entendidos como o carter de conexo entre o governo central e as
entidades federadas (CAMARGO, 1993: 305).
O ltimo destes balanos, no que tange ao cenrio de poder poltico dentro do
Brasil, ensejou a retomada do modelo federalista liberal gerado pelos diversos
movimentos de abrangncia nacional, como o das Diretas J (1984) e as campanhas a
favor de uma Constituinte. Seu ciclo de demandas finalizado com a promulgao da
Constituio Federal de 1988 e, posteriormente, com a realizao de eleies diretas
para a Presidncia da Repblica (1989). Dentro deste rearranjo poltico-institucional,
entende-se que o estado do Rio Grande do Sul, mediante seus agentes representativos e
de sua nova Carta Constitucional (1989), acompanha uma tendncia que vai em direo
busca de autonomia permeada pela possibilidade de colocar em evidncia as suas
reivindicaes concernentes a uma entidade federada.
 11

Levando-se em conta a heterogeneidade poltica e social, j mencionada, que

compe o Brasil enquanto Estado e a instabilidade que esta agrega, vivel conceber
que, para cada um dos espaos regionais, o federalismo tenha se desenvolvido sob
perspectivas discrepantes. No caso sul-rio-grandense, esta ideia se gestou, desde o
sculo XIX, por um prisma inerente ao pensamento de autonomia e, inclusive, de
separao (TORRES, 1961). Com isso, colocamos que, por detrs da atuao dos
agentes polticos e da formulao de um marco regulamentador das normas
(Constituio) de arranjo entre o Rio Grande do Sul e o poder central (Unio), existe
uma matriz de concepo do federalismo e de sua aplicao. Esta extrapola as barreiras
temporais, permeando os diferentes momentos e processos histricos rio-grandenses,
como bem lembra Helga Picollo: Embora a Revoluo de 1930 tivesse solapado o
autonomismo estadual, o federalismo (e a Guerra dos Farrapos) sempre esteve presente
na memria e na fala de sul-rio-grandenses (PICOLLO, 2003: 40).
Em termos metodolgicos, a apreenso destes elementos expostos dar-se-
mediante a utilizao do instrumento miditico como fonte de relato e opinio. A
estreita relao entre dois campos diferentes, como o da histria e o da imprensa, ocorre
fundamentalmente pelos pontos por eles divididos. Ainda que tanto o jornalista quanto o
historiador possuam compromissos com valores tais como a realidade e a verdade,
ambos terminam por ofertar, quase que exclusivamente, um panorama relativo ao objeto
que buscam retomar (FRAGA, 2004: 21). Sendo assim, a premissa a de que estes
indivduos, cada um dentro de seu plano de abrangncia, inserem, em suas anlises,
fragmentos oriundos de suas perspectivas e limitaes culturais, fazendo com que seus
trabalhos acabem por se tornar interpretaes do acontecimento e no propriamente uma
reproduo exata.
Neste sentido, o ofcio do historiador que toma como referncia para sua
pesquisa as fontes de mdia impressa, acaba por reproduzir, de certa maneira, uma
sistemtica temporalmente alocada no presente sobre a investigao de uma conjuntura
histrica diferente. Dentro deste processo, influi a noo relativa ao fato de ser feita uma
escolha quanto ao tema e, logo, os objetivos traados pelo pesquisador. Devemos supor
que se o historiador trabalha com a seleo das fontes e do perodo de seu interesse, ao
jornalista cabe, igualmente, efetuar uma seleo dentro daquilo que considera ter
relevncia ou interesse suficiente para se tornar notcia (Idem).
 12

Esta relao explicita que

A primeira aproximao est mesmo na atividade de seleo,

privilgio tanto do historiador quanto do jornalista. Os meios de
comunicao ao selecionar o que se passa no mundo, o que vai ou no
ser notcia, o que vai ser editado com destaque ou sem relevo, esto,
na verdade, procedendo a criao do prprio acontecimento. Longe
de serem apenas veculos de divulgao, so eles prprios criadores
do acontecimento. E, dessa forma, constituem uma memria
privilegiada do presente que vai ser objeto de anlise do historiador
num futuro (BARBOSA, 1997: 87).

Mais do que isso, necessrio que tomemos como um ponto a ser considerado
no apenas a fonte de imprensa, mas tambm o pblico ao qual aquela se destina.
imperioso que nos guiemos por determinados indicativos como a capacidade de tiragem
do peridico e seu espao de veiculao. Da mesma forma, levamos em conta a nfase a
determinados temas, no momento de vislumbrarmos os seus leitores-alvos e sua
capacidade de insero social.
Este processo enseja algumas particularidades do manuseio com a fonte
jornalstica. Entre elas podemos colocar a obrigatoriedade de uma leitura meticulosa, de
carter intensivo; a necessidade de averiguar uma quantidade substancial de exemplares
com a finalidade de trazer tona uma plataforma de sustentao de determinadas ideais;
e ainda a importncia da execuo de pesquisa bibliogrfica e de contextualizao do
momento de produo textual, na medida em que o jornal como fonte singular se
mostrar insustentvel (ELMIR, 1995: 19-29).
Dentro de Zero Hora, portanto, analisaremos de que forma o conceito de
federalismo surge enquanto proposta de negociao junto Unio durante o perodo da
Constituinte rio-grandense de 1989. Ainda nesta esteira, observaremos a cobertura dada
conjuntura do processo constituinte, enfatizando a anlise das notcias e dos editoriais
veiculados neste espao de tempo. Com isto, esperamos apreender a noo deste
peridico a respeito do papel do Rio Grande do Sul dentro do novo arranjo federalista,
que se estabelece a partir de 1988 e se encerra com a promulgao das Cartas estaduais
em 1989.
A fim de cumprir com estes objetivos propostos, dividimos nosso trabalho em
dois momentos. No primeiro captulo, realizamos uma investigao das principais
vertentes tericas de formao do conceito federalista. Esta foi acompanhada da
apresentao e explicao relativa aos termos que derivam do federalismo, bem como
dos estudos de caso, como o norte-americano, por exemplo. A trajetria descrita nos
 13

conferiu a base necessria para abordar a forma como este arranjo adaptado no Brasil,
a partir de 1889, com a implementao da Repblica. O segundo captulo dedicado ao
formato assumido pelo federalismo brasileiro ao longo do sculo XX e a cobertura de
Zero Hora do processo constituinte rio-grandense de 1989. Neste ponto, introduzimos a
ideia de um movimento pendular relativo ao grau de autonomia dos estados brasileiro,
que inerente s oscilaes entre perodos autoritrios, de centralizao, e
democrticos, de descentralizao. Por ltimo, apesentamos os resultados e concluses
obtidos junto fonte pesquisada, efetuando uma aproximao com as ideias
desenvolvidas ao longo do projeto.
 14

CAPTULO UM - FEDERALISMO: A BUSCA POR UMA ORIGEM E DEFINIO.

Introduo.

A presente seo buscar elucidar alguns dos principais aspectos que cercam o
estudo do termo federalismo. Para tanto, dividiremos o captulo em trs partes: (1.1)
Primeiramente, um sucinto resgate histrico do conceito, com a finalidade de traarmos
uma linha de evoluo desta ideia de organizao poltico-social. No obstante, nos
deteremos com maior nfase na elaborao da concepo de federalismo a partir da
modernidade, tomando por base o caso norte-americano posterior ao seu processo de
independncia. (1.2) Em seguida, passaremos para a diferenciao terica dos
elementos que derivam deste termo. Assim, buscaremos estabelecer uma separao
entre sistemas federais, federao e federalismo. De forma semelhante, discutiremos a
ascenso do modelo federal republicano e suas especificidades diante de outras
formataes polticas de mesma base, como o federalismo de imprio. (1.3) Por fim,
abordaremos a transposio desta matriz para o cenrio brasileiro. Aqui,
contemplaremos tanto o perodo de transio entre Colnia e Imprio, como deste
ltimo para a Repblica. Cabe neste trecho, ainda, uma avaliao do encaixe rio-
grandense em tal contexto, apontando a relao deste territrio (provncia/estado) com o
poder central.

1.1 - Antecedentes do federalismo moderno.

A busca por uma resposta concernente aos primrdios do federalismo demanda um

exerccio de retrocesso temporal. Determinados autores, como Elazar (1987), defendem
a existncia de formataes arcaicas deste arqutipo/modelo poltico j na chamada
antiguidade oriental. Estariam nos livros de Josu, Juzes, Samuel e Ezequiel,
pertencentes ao Velho Testamento, as primeiras formas relativas conservao da
unidade do povo judeu. A coeso criada pelo agrupamento tribal, com finalidades
defensivas, sobrevivera a aproximadamente seiscentos anos de conflitos, sendo
 15

posteriormente subjugada pela conquista externa (NOGUEIRA, 2005: 9). Nas palavras
de Elazar, portanto
The Israelite example represented federalism in its most complete
form: a people founded by covenant and a polity organized on federal
principles. Although federal arrangements often are used to link
peoples that do not have covenantal base and, conversely, some
peoples that do not have a covenant or compact do not establish
federal systems of government, federal systems are strongest when
both are combined. That has continued to be the case throughout
history (ELAZAR, 1987: 120).

No obstante, Nogueira (2005), alinhando-se perspectiva de Elazar (1987),

percebe na antiguidade clssica a existncia de exemplos de unies federadas (lato
sensu). Assim, ainda que sejamos incapazes diagnosticar uma unidade poltica
autnoma capaz de congregar toda a Hlade, lcito falar em uma associao baseada
no pertencimento a uma cultura comum. Tal sentimento fomentava a aproximao entre
os gregos ali estabelecidos, ao mesmo tempo em que os diferenciava das demais
populaes (no-helenos). Desta conjuntura emergiu um modelo de alianas defensivo-
ofensivas que viabilizaram o surgimento, por exemplo, das ligas de Delos3, que tiveram
seu apogeu entre os sculos III-II a.C. (NOGUEIRA, 2005: 10).
Entretanto, entendemos ser necessrio muito cuidado ao tratar dos sistemas
polticos empregados na antiguidade em analogia ao federalismo moderno. So abissais
as diferenas entre as associaes tribais hebraicas e ligas helnicas, diante dos
exemplos concretos de aplicao de um sistema federal. De acordo com Friedrich
(1968), as tentativas tanto de formulao conceitual, quanto de aplicao efetiva do
federalismo soobram durante a antiguidade. As primeiras manifestaes mais
aproximadas com seu formato atual so vistas apenas na Idade Mdia. Sustentando esta
perspectiva, o autor argumenta que

Neither Plato nor Aristotle, nor the many political writers following
in their footsteps in classical antiquity, developed a concept of
federalism. The repeated attempts at federalism which were made to
unite Greece against Macedonia and Rome failed. It was only in the
Middle Ages, with its great city leagues, that the first vague hints at
such a concept appeared (FRIEDRICH, 1968:12).

3
Nas palavras de Azevedo: Nome utilizado por historiadores modernos para designar os imprios de
Atenas. Essas ligas, tambm chamadas confederaes, datam do sculo V e IV a.C. (...) Cada cidade-
membro deveria fornecer, alm de dinheiro, homens e navios para serem usados contra o inimigo. Na
verdade, essas cidades tornaram-se verdadeiras sditas de Atenas. (AZEVEDO, 1999: 280).
 16

De fato, ser no sculo XIII que ocorrer o desenvolvimento de uma unio

poltica capaz de servir de exemplo para o pensamento federativo posterior. Em 1291,
sob o pretexto de uma ameaa externa, os cantes de Schwyz, Obwald, Uri e Nidwald
celebram aliana predominantemente militar a fim de barrar o avano Habsburgo sobre
a regio. O acordo original maturou-se mais tarde, em 1315, com a criao da
Confederao Helvtica. Esta tem seu corpo gradativamente aumentado pela
incorporao de novas unidades (cantes) ao longo do tempo. J em 1513, outros cinco
membros se somam confederao com o intuito de proteger a autodeterminao
regional (BARACHO, 1986:174).
Inserida no contexto de formao dos Estados nacionais, a Sua elabora sua
constituio no ano de 1874. Nela, possvel observar a presena de elementos
oriundos do modelo associativo anterior. So trs lnguas oficiais (alemo, francs e
italiano), os procedimentos decisrios semidiretos, o estabelecimento de milcias
armadas e a neutralidade externa. Deste exemplo suo, que busca a manuteno da
independncia em face ao perigo externo, emergem outros casos. Aps o trmino da
Guerra dos Oitenta Anos, em 1579, as provncias de Holland, Zeeland, Gelderland,
Groingen, Friesland e Overijssel, do origem s Provncias Unidas dos Pases Baixos.
A opresso religiosa posta em prtica pela Inquisio espanhola, o anseio por maior
poder decisrio e o autocratismo de Felipe II, impele aquelas regies a firmarem um
pacto defensivo (NOGUEIRA, 2005: 10).
Temos, portanto, nos casos supracitados, formas mais evoludas de organizao
associativa entre diferentes regies que cedem parte de sua autonomia em nome de um
objetivo comum. Todavia, so os norte-americanos que carregam o ttulo de pais do
federalismo moderno. O acordo resultante da Conveno da Filadlfia, em 1787,
determina o estabelecimento de um modelo de estrutura de Estado que gera uma
alternativa concreta ao formato de autoridade poltica centralizada. Com isso, a matriz
estatal do Absolutismo, hegemnica no continente europeu desde o sculo XV, passa a
dividir espao com uma nova concepo de arranjo poltico.
Do processo de independncia norte-americana, concludo em 1776, derivam
treze estados autnomos tanto da metrpole britnica, quanto das demais ex-colnias.
Um ano aps, em 1777, estes estados resolvem pela adoo de Artigos de uma
Confederao e Unio Perptua, pretendendo garantir sua defesa de ordem interna e
ataque na ordem externa. No entanto, todos os membros recm-confederados
conservaram a sua soberania, liberdade e independncia, ou seja, reservaram a si o
 17

poder no expressamente outorgado aos Estados Unidos (SOUZA JUNIOR, 2007:49-

50).
Ainda que a manuteno da autonomia de cada regio tenha sido colocada como
pauta prioritria neste acordo, era latente a inoperncia do sistema de Confederao. Isto
se deveu a dois fatores: um conjuntural e outro poltico-estrutural. No que tange o
primeiro, havia dvidas pendentes, contradas para financiar a guerra de independncia.
Desta forma, tornava-se quase impossvel efetuar qualquer tipo de negociao junto s
naes europeias. Dificultava-se, inclusive, a exigncia no cumprimento dos acordos
firmados com outros Estados, como a Espanha e a Inglaterra. Tudo em razo da
inexistncia de tropas, tesouro e governo fortes, capazes de representar e impor a
vontade do territrio recm-liberto. O segundo fator relativo ao fato dos membros
confederados possurem o direito de secesso, no estando atrelados s imposies de
um governo central. Alm disso, a contribuio para a captao de recursos ocorria de
maneira desarmoniosa e intranquila.
Diante de tal cenrio, convoca-se nova reunio entre as lideranas polticas a ser
realizada durante a Conveno da Filadlfia, em 1787, atravs da qual seriam revistos
os Artigos de Confederao e Unio Perptua. Uma das principais concluses a que
chegaram os delegados dos Estados foi a de que apenas uma reforma seria insuficiente
para sanar os problemas norte-americanos. Fazia-se urgente a discusso em torno de
uma reestruturao da Unio, permitindo a ela intervir no contexto das relaes internas
(especialmente comerciais) e garantir a representatividade externa (SCHULER,
2009:15).
Ainda que houvesse acordo no que tange criao de uma nova Constituio, o
formato que a mesma tomaria no era ponto pacfico. A deliberao efetuada possua
trs vertentes discrepantes: a dos Nacionalistas, adeptos de uma estrutura governamental
unitria e partidrios do Plano Virgnia; a dos Federalistas, favorveis manuteno dos
Artigos de Confederao e Unio Perptua, que elaboram o Plano de New Jersey; e os
Unionistas, que se posicionam de maneira mais central, pregando o fortalecimento da
Unio em harmonia com o poder de interveno dos Estados na organizao
constitucional. O equilbrio entre as propostas foi obtido pelo Compromisso de
Connecticut, o qual determinou a diviso do legislativo da Unio em duas cmaras: uma
representante da nao; a outra, dos Estados. Estabelecia-se, destarte, uma equivalncia
entre ambas (LIPSET, 1966:46).
 18

O federalismo que surge da independncia das antigas Treze Colnias no ,

pois, sntese de uma fora associativa baseada em parmetros naturais. Seria, antes de
tudo, um processo poltico articulado para sanar os pontos conflituosos das diferentes
unidades confederadas. Essas, diante da necessidade de representatividade no plano
poltico internacional, submetem-se criao de um governo federal dotado de efetivo
poder. Com relao ao mbito interno, a amplitude de influncia da esfera poltica
central se manteve reduzida, transformando a interao entre essa e os Estados em um
campo de negociaes diplomticas. Esta lgica perdura, sendo abalada somente com a
ecloso da Guerra de Secesso em 1861.
A nova Constituio norte-americana, de 1787, alterou substancialmente as
bases nas quais se apoiava a Unio. O modelo poltico anterior, dos Artigos de
Confederao e Unio Perptua, partia de um princpio que previa a subordinao da
esfera de poder central com relao aos governos estaduais. Porm, a Carta Magna
elaborada aps a Conveno da Filadlfia transforma esta perspectiva, determinando o
nivelamento das esferas de poder federal e estadual a um mesmo plano4. Esta clivagem
de status da Unio no ocorre, entretanto, sem o estabelecimento de uma srie de
instrumentos de limitao de seus poderes. A chamada Constituio Federalista
norteou-se, portanto, de maneira dualista, conferindo poderes especficos para o
governo central e para os estaduais. Tal lgica buscou estabelecer o equilbrio entre
ambos mediante a segregao de competncias (SCHULER, 2009:18).
O compromisso assumido pelas lideranas polticas norte-americanas fruto do
confronto entre diferentes concepes e realidades. Frederich sintetiza com excelncia
esta relao afirmando que

The new federalism emerged as a compromise between those who

were prepared to give the national government limitless superiority,
entrusting the federal legislature with the power to interpret the
constitution at will, and those who would keep the federal government
weak in order to protect the autonomy of the several states
(FREDERICH, 1968:16).

4
O fato de se encontrarem no mesmo plano acarreta uma transformao na estrutura de interao entre as
esferas de poder. Durante a Confederao esta se centrava na subordinao do todo (Unio) com relao
s partes (Estados). J o novo modelo federal republicano, nascido da Constituio de 1787, insere a
noo de independncia e harmonia entre estes membros.
 19

Por fim, conclui seu raciocnio apontando para a emergncia de um acordo

capaz de amenizar as contradies existentes entre os grupos polticos componentes da
Conveno da Filadlfia

In finding this compromise, a middle group, who might be called

unionists, were very important. Whit little dogmatism and much
careful attention to pratical detail, the two opposed views were
merged in a new concept of federalism wich combined a strong,
presidencial executive, two houses of Congress of wich one
represented the nation and the other the states, a judicial guardian
of the federal constitution, and, after the first ten amendments were
passed, a broad guarantee of civil rights and liberties for the citizen
in his dealings with federal (and eventually state) authorities (Idem).
(Grifos nossos).

Portanto, a concepo de federalismo republicano moderno5 suplanta o

estabelecimento de um acordo poltico meramente conectado a questes de defesa
interna e ataque externo. Inaugura a ideia de independncia e harmonia entre as esferas
de poder, estabelecendo uma separao entre competncias federais e estaduais. Assim,
o caso norte-americano passa a representar um marco em termos de engenharia poltica.
Buscaremos, na ltima sesso do captulo, avaliar a forma de adaptao sofrida por este
modelo no que diz respeito ao caso brasileiro. Antes, porm, necessrio que
argumentemos a respeito das matrizes tericas do federalismo, a terminologia que dali
deriva e suas formas de aplicao.

1.2 Matrizes tericas do federalismo.

Uma das principais armadilhas relativas ao estudo de determinados conceitos

polticos tem sido o nominalismo. Este se baseia na apreenso de termos consagrados
pelo uso como se possussem significados bastantes em si prprios, imutveis, alheios a
quaisquer outros fatores externos. Comea-se, ento, a construir os pensamentos como
se as categorias, muitas vezes inconstantes e nebulosas, formuladas em nossas mentes,
efetivamente existissem. Esta questo atinge, tambm, os estudos dos fenmenos
ligados ao federalismo. O uso deste termo, ocorrendo de maneira precipitada, pode
facilmente levar extrapolao da real ideia que o conceito abarca.

5
A diferenciao entre federalismo republicano e o modelo de federalismo imperial ser abordada na
prxima sesso 1.2 do captulo.
 20

Buscando exatamente estabelecer este limite, Souza Junior (2007) apoia-se no

trabalho de Ronald Watts (1999) para apresentar uma distino entre trs conceitos: (a)
sistemas polticos federais; (b) federao e (c) federalismo.
Por sistemas polticos federais compreende-se um conceito descritivo geral. Este
abrange o universo dos sistemas polticos, os quais alm do governo centralizado
assentam-se em outro ou outros nveis de governo. Sob tal perspectiva, portanto, nos
sistemas classificados federais coexistem: primeiro, uma esfera central de competncias
relativas ao todo poltico; e segundo, esferas regionais de autogoverno conectadas s
unidades componentes do todo. Essa categoria geral compreende, alm das prprias
federaes, as confederaes, os Estados associados e todas as demais unies
descentralizadas (tanto as descentralizadas por imposio constitucional, como as
descentralizadas por fora de leis infraconstitucionais).
Seguindo a mesma esteira, o termo federao surgiria como uma espcie do
gnero de modelo poltico descentralizado. Nesse caso, nem o governo central,
tampouco os governos das unidades-membros subordinam-se, de maneira
constitucional, uns aos outros. Como consequncia, todos os nveis de governo
possuiriam poderes soberanos6 estabelecidos pela Constituio e no por uma
instncia inferior do ordenamento. Alm disso, seria permitido a todos o exerccio de
autoridade direta sobre os cidados, no que se refere s competncias legislativas,
executivas e de tributos. Por fim, cada qual se submeteria eleio pelos cidados
alocados sob os mbitos respectivos.
O federalismo, por seu turno, representa uma acepo normativa ou prescritiva,
e no apenas descritiva, como os dois conceitos acima esmiuados. Justamente por isso,
esse termo pertence ao domnio da histria das ideias polticas. Desta forma, possvel
admitir uma variao vinculada s doutrinas e ideologias que fundam a ordem
juspoltica que se implanta ou se pretende implantar num Estado. Tais estruturas
representam, em ltima instncia, a idealizao de valores polticos dominantes
aplicados com finalidades especficas. Contudo, o federalismo, para ser fiel sua
definio, tem de abarcar a crena na superioridade da ordem estatal que, em meio
comunidade de subordens, amalgame em equilbrio: primeiro, uma unidade orgnica,
teleolgica e jurdica; e segundo, autonomias territoriais minimamente descentralizadas
e especficas (SOUZA JUNIOR, 2007:11).

6
Segundo Souza Junior, o melhor para este caso seria empregar o termo autnomos. Contudo, para ser
fiel s palavras de Watts, utiliza a expresso soberania.
 21

O passo seguinte em nosso estudo nos leva observao das matrizes tericas do
pensamento poltico que constroem as classificaes das ideias de federalismo. Assim,
nos dividimos em duas vertentes: (1.2.1) a do federalismo scio-natural; (1.2.2) e a do
federalismo pactista.

1.2.1 - O federalismo scio-natural.

De acordo com esta corrente terica, o ser humano naturalmente social.

Portanto, desde o nascimento apresentamos uma predileo pela convivncia em grupo.
Este impulso socializante escorre por todos os desdobramentos possveis do agir e sentir
humanos, atingindo todos os meandros do convvio. Autores como Friedrich (1968)
redescobriram as ideias de Althusius (1557-1638), considerado o pioneiro do
federalismo scio-natural. Sua obra, Poltica (1603), embora de carter moderno,
retomava os clssicos para afirmar a viso da poltica como atividade de associao
natural. Indo de encontro ao pensamento contratualista, predominante poca, este
autor coloca que a poltica, como se fora um rio, nasce na famlia e corre por todas as
instncias sociais, at desaguar nas instituies do Imprio.
Um dos pontos altos da Poltica de Althusius est na compreenso do
escalonamento existente dentre os nveis naturais do convvio poltico. Mais do que
isso, encontra-se na aceitao de uma complementaridade natural entre as esferas
territoriais. Assim, efetua a defesa ao respeito das autonomias desses, sem esquecer as
razes naturais do convvio do homem em seus grupos menores. Essa ideia firma a
preferncia dos crculos do convvio social, partindo das pequenas esferas de
convivncia, na ordem de proximidade com a vida concreta dos cidados. Emerge,
portanto

o que vir a ser denominado, no sc. XX, de princpio da

subsidiariedade. Associado a este, j est a idia de uma federao
de fronteiras abertas, vocacionada a abraar todo o continente
europeu e claramente ligada ao regime democrtico pelo vnculo da
complementaridade. Talvez por tudo isso, somente no sc. XX
ALTHUSIUS veio a ser plenamente compreendido (SOUZA
JUNIOR, 2007:14). (Grifos nossos).
 22

Para Friedrich (1968), coube Althusius a formulao de uma teoria federal de

soberania popular. Nas palavras do autor

In his celebrated Politica (1603-1610), he built his federal union

upon a supporting hierarchy of lesser unions. On successive levels of
community, from the family to the state (regnum), he held that those
who live together and whom he called symbiotics are united by a
pact, express or implied, to share things in pursuit of common interest
and utility. () In a sense, this was a concept wich transformed the
feudal hierarchy of successive levels of lords and vassals, as mirrored
in Dante, Thomas Aquinas, and other medieval writers, into a modern
constitucional one (FRIEDRICH, 1968:12).

Outro representante do carter federativo da vida scio-natural seria P.-J.

Proudhon (1809-1865). Conforme coloca Lallement (2004), Proudhon, em seu Du
principe fdratif (1863), argumenta que o poder poltico, mesmo em seu centro
nuclear, demandaria uma organizao norteada pela livre associao de coletividades.
Era uma opo ao centralismo estatal sustentado por muitos socialistas, e que o autor
entendia ser injusto e menos eficaz. No plano internacional, efetuava uma crtica slida
ao nacionalismo, considerando como quadro ideal a formao de uma federao
mundial (LALLEMENT, 2004).
Em suma, segundo a perspectiva do federalismo scio-natural, o ser humano,
que busca autonomamente a associao com seus pares, tem por finalidade a ordem
federativa. Esta se d verticalmente, desde os menores ncleos at as ltimas instncias
estatais.

1.2.2 - O federalismo pactista.

Se o modelo acima apresentado se assenta em aspectos naturais para justificar a

associao humana, o federalismo pactista fala sobre a interveno racionalista no
processo federalista. Para desenvolver esta ideia, retomamos o pensamento de
Montesquieu (1689-1755), que em seu De LEsprit des Lois (1748) estabelece a
proposta de uma repblica federativa. Esse autor estrutura a sua teoria a partir do
exemplo das cidades-estados gregas, e nos pequenos Estados do incio da era moderna
(na Holanda, Sua e Alemanha), confederadas por motivos defensivos. Neste
momento, a concepo de repblica estava cerceada pelos limites das cidades livres.
Estas cidades-repblica possuam como ponto positivo uma capacidade democrtica
interna mais desenvolvida; mas, revelavam uma significativa fragilidade militar diante
 23

de ameaas externas. Por outro lado, a monarquia, que dispunha de um espao

geogrfico abundante e uma fora militar baseada em grandes exrcitos, padecia pelo
autoritarismo real.
A soluo para eliminar as desvantagens de ambos os sistemas seria a adaptao
de um ao outro. Montesquieu defendeu que as cidades-estado republicanas, atravs da
federao, poderiam sanar a debilidade defensiva e conservar a autonomia
administrativa. O prprio autor faz um apanhado desta ideia dizendo

Si une republique est petite, elle est dtruite par une force
trangre ; si elle est grande, elle se dtruit par un vice interiur. Ce
double inconvnient infecte galement les dmocraties et les
aristocraties, soit quelles soient bonnes, soit quelles soient
mauvaises. Le mal est dans la chose mme : il ny a aucune forme qui
puisse y remdier.
Ainsi il y a grande apparence que les hommes auraient t
la fin obligs de vivre toujours sous le gouvernement dun seul, sils
navaient imagin une manire de constitution qui a tous les
avantages intrieurs du gouvernement rpublicain et la force
extrieure du monarchique. Je parle de la rpublique fdrative (...)
(...) Cette sorte de rpublique, capable de rsister a la force
extrieure, peut se maintenir dans sa grandeur sans que lintrieur se
corrompe. La forme de cette societ prvient tous ls inconvnients.
(...) Compos de petites rpubliques, il jouit de la bont du
gouvernement intrieur de chacune ; et, a lgard du dehors, il a, par
la force de lassociation, tous les avantages des grandes monarchies
(MONTESQUIEU apud SOUZA JUNIOR, 2007 :16).

Aps expormos o que significa para Montesquieu a repblica federativa, resta

aproximarmos, ainda que sucintamente, este Althusius. Para o primeiro, a associao
poltica no mais vista como um processo puramente scio-natural, fundamentado na
essncia associativa do homem. A federao origina-se, agora, de uma interveno
corretora da razo sobre uma conjuntura natural adversa. O processo ocorre mediante
um clculo de custo-benefcio, que visa o proveito da liberdade pelo indivduo. J o
segundo, demonstra preocupao com a conservao de uma ordem plural, da base
cpula, em instncias possuidoras de autonomia e que respeitam a esfera natural de
vivncia.
Cabe, a partir deste ponto, efetuarmos uma sucinta anlise sobre as duas
principais formas de aplicao destes modelos tericos supracitados, bem como seus
casos: comeando pelo federalismo republicano, retomando o exemplo norte-
americano; e passando pelo federalismo de imprio, adotando como amostra o
modelo federal germnico.
 24

1.2.3 O federalismo republicano.

Com relao ao primeiro formato, ainda que j tenhamos discutido o processo

de independncia dos Estados Unidos da Amrica, fundamental que retomemos este
caso. J ao final do sculo XVIII, a federao norte-americana havia posto em prtica os
princpios da repblica federativa de Montesquieu (SOUZA JUNIOR, 2007:18). Este
ponto se comprova pela anlise dos Federalist Papers (1787-1788), escritos por
Hamilton, Madison e Jay, onde, no Paper 9, possvel contar cinco pargrafos de
citaes do Livro IX, Cap. I, do Esprito das Leis de Montesquieu.
Nestas referncias, evidencia-se a ideia de que os pequenos Estados, ao
praticarem a democracia em nvel local, conectam-se em torno de um conjunto de
instituies unitivas (atravs de alianas), com a finalidade de se protegerem perante
inimigos externos. A existncia de uma unio permanente entre repblicas pr-
existentes, que garantisse a segurana contra ameaas estrangeiras, surge como primeiro
carter extrado do modelo federal republicano. O segundo relativo nfase conferida
liberdade enquanto um valor mximo. A matriz republicano-federativa originria
prega que cada Estado-membro, ressalvada a funo aglutinadora da federao, assuma,
da maneira mais concreta possvel, suas autonomias. Tal linha de pensamento cria a
prerrogativa para discusso e resistncia contra quaisquer legislaes supra estaduais,
que venham a tolir esta liberdade.
Um dos perigos que emergem desta estrutura poltica liberal apontado por
Hamilton no seu Paper 51. Para ele, a organizao em espaos geogrficos menores
dotados de alto grau de autonomia, daria margem para um comportamento que
classificaramos, atualmente, como demaggico. Assim, ficaria facilitada a formao de
grupos articulados em favor de interesses pessoais e locais, capazes de minar a
harmonia do princpio de liberdade, propriedade e do bem geral (MADISON, James;
HAMILTON, Alexander; JAY, John, 1993).
. Na federao, esse risco se reduziria. Com a ampliao populacional e territorial,
tambm se elevaria a complexidade dos interesses, tanto dos heterogneos, quanto dos
especficos. Esta situao, portanto, dificultaria a ao de minorias contrrias ao
ordenamento liberal. Tornar-se-ia facilitada a hegemonia de um consenso ao redor de
valores gerais e abstratos, mais prximos do individualismo liberal (SOUZA JUNIOR,
2007: 19).
 25

1.2.4 O federalismo de imprio.

Para apresentar o segundo modelo, tomaremos por base o caso germnico. Neste
exemplo, possvel afirmar que o modelo federativo desenvolveu-se ao longo de trs
fases imperiais: Imprio Germano-Franco-Gauls, Sacro Imprio Romano-Germnico e
Imprio Alemo de 1871. Destarte, aglutinou-se, sob uma larga estrutura poltica, uma
variada gama de tradies associativas menores, estabelecidas em unidades
sociolgicas. Estas, inicialmente, se formam sob um carter mais social e tnico.
Gradualmente, entretanto, adquirem um sentido poltico evidenciado pelas cidades,
condados, principados, ducados e etc. O federalismo de matriz imperial assentou-se,
portanto, em uma longa tradio de poderes locais politicamente organizados
(SCHULER, 2009:31-32).
Boa parte da bibliografia poltica escrita na Amrica entende ser o Novo
Continente o bero efetivo da forma de estado federada. Em razo disso, negou-se
categoricamente que as estruturas polticas desenvolvidas ao longo de dez sculos no
Sacro Imprio Romano-Germnico tenham possudo algum elemento federativo.
Mesmo aps a unificao de 1871, muitos se recusaram a admitir o Imprio Alemo
como possuidor de uma natureza de Estado federal. Este raciocnio busca fundamentar
a repblica enquanto condio sine qua non para aplicao dos ideais federalistas
(SOUZA JUNIOR, 2007:21).
Contudo, o pensamento centro-europeu vislumbrava justamente o contrrio.
Autores como Georg Jellinek (1851-1911), escrevendo no incio do sculo XX,
defendia o sentido federal da estrutura de Estado no Imprio Alemo. Para este autor

La idea federal se h realizado ya en el Imperio Alemn, en Suiza y

en la Unin Norte-Americana (...) El mundo germnico que ya ocupa
hoy una situacin preeminente en el sistema de los Estados y an
habr de gozarla em ms alto grado en el futuro, est llamado por la
historia a elevar el Estado federal a la forma normal de la existncia
poltica de sus pueblos (JELLINEK, 1970:590).

Este autor no somente afirma o sentido federativo do Imprio Alemo de 1871,

mas tambm o alinha com a federao sua e, inclusive, com a unio norte-americana.
Mais do que isso, defende que o territrio unificado sob o governo de Otto Von
Bismarck, detm uma natureza de continuidade histrico-cultural apoiada no Sacro
 26

Imprio Romano-Germnico. O modelo federativo imperial germnico se baseava, em

fatores nativos, enraizados, prprios de uma tradio e de uma histria especfica. Prova
desta relao seria a grafia alem utilizada para representar a forma de Estado
federativa. Abrindo mo do termo latino foedus7, consagrado nos textos constitucionais
de lngua inglesa e latina, adota o radical teutnico bund, de significado semelhante.
Assim, a prpria denominao de Bundesrepublick Deustschland conferiria um grau de
singularidade ao caso germnico.
A aproximao entre as vertentes republicana e imperial remete, novamente, s
suas respectivas matrizes tericas. A primeira se liga a Montesquieu, o qual conectava
federao liberdade e segurana poltica da mesma. A segunda, claramente se
associa ao ideal pr-moderno de Althusius. Assim, fundava-se no bem comum que, sem
abrir mo da liberdade e da segurana, envolvia elementos ticos e naturais a serem
considerados.
O final desta sesso nos confere uma base terica, assentada em exemplos
histricos, capaz de auxiliar no entendimento da transposio da estrutura poltica
federal para os Estados latino-americanos e, mais especificamente, para o Brasil.
Realizaremos esta avaliao no terceiro e ltimo segmento deste primeiro captulo.

1.3 O federalismo e o caso brasileiro.

A formao regional brasileira possuiu por caracterstica a organizao dos espaos

de maneira plural em termos econmicos e sociais. Dentro do processo histrico, essas
foram integradas no seio de unidades administrativas representantes de um todo maior.
Durante o perodo colonial, encontravam-se legalmente submetidas a um poder central,
mesmo que este domnio, na prtica, no se refletisse. O marco desta perspectiva seria a
instalao do governo geral em Salvador, na Bahia, a partir de 1549. Como parte do
Imprio Ultramarino Portugus, deveriam, em teoria, acatar as resolues advindas da
Metrpole.
Entretanto, possvel observar desde a segunda metade do sculo XVII, com
maior volume ao longo do sculo XVIII e incios do sculo XIX, a ecloso de

7
Foedus, foederis, do latim, significa tratado, aliana, pacto ou conveno.
 27

movimentos sociais. Estes, de carter eminentemente regional, revelam a existncia de

falhas no sistema colonial que, atravs de prticas mercantilistas, serve de
obstculo/entrave para os interesses privados enraizados. J nestes movimentos,
percebe-se uma tendncia em direo ao processo de descolonizao, o qual se
concretiza com a independncia poltica decretada em 1822.
A transio entre Colnia e Imprio foi permeada por uma considervel soma de
projetos polticos de (re)organizao estatal. O processo histrico de formao territorial
se reproduz neste momento, inclusive, na heterogeneidade das propostas apresentadas
por cada regio. A primeira Carta Constitucional do Imprio, outorgada em 1824, ainda
que possusse um contedo centralizador engendrado para neutralizar a autonomia das
provncias, falhou no sentido de consolidar a unidade brasileira. Revoltas e insurgncias
se sucederam at 1848, apontando para instabilidade da estrutura poltica instaurada no
ps-independncia.
A turbulncia vivida neste perodo se deve, em grande parte, supracitada
diferena que cada regio possua no que toca o modelo poltico a ser implementado no
Brasil. Neste sentido, possvel que identifiquemos o federalismo como uma forma de
denominador comum, como princpio utilizado na defesa da autonomia poltica
provinciana (PICOLLO, 2003:30). Entretanto, no podemos negligenciar o fato de que
os interesses privados das lideranas locais tambm tiveram papel fundamental na
contestao ao poder central. Assim, reside no carter plural de formao regional
brasileira a chave para explicarmos de que modo o federalismo foi apropriado.
A constante instabilidade observada ao longo do Primeiro Reinado brasileiro
(1822-1831), fruto da presso exercida por diversos setores das elites polticas
provincianas, resulta na abdicao do Imperador D. Pedro I em 1831. Com a
emergncia do governo Regencial (1831-1840), a relao entre os grupos polticos
liberais e conservadores adquirem posio central na reconfigurao do arranjo
institucional do Brasil. O eixo de poder desloca-se do executivo para o legislativo, no
qual preponderava o jogo de negociao entre as mesmas elites regionais que criticavam
os desmandos autoritrios do antigo Imperador. A busca por mais autonomia para as
provncias, atravs do federalismo, ser a ideia catalisadora das reformas constitucionais
do perodo promovidas pelos liberais. Elas se personificam, essencialmente, no Ato
Adicional Constituio de 1824, aprovado em 1834.
A obra de Miriam Dolhnikoff (2005) intitulada O Pacto Imperial: origens do
federalismo no Brasil, trata justamente sobre a conjuntura em questo. A autora reflete
 28

sobre os motivos da reforma institucional, levada a cabo pelo legislativo comandado

pelos liberais, e coloca que

O projeto de reforma constitucional aprovado na Cmara dos

Deputados em 1832, que daria origem ao Ato Adicional, no seu artigo
primeiro declarava ser o Brasil uma monarquia federativa. A crena
de que a unidade de todas as terras americanas de colonizao
portuguesa seria possvel, desde que garantida autonomia para que as
elites de cada parte do imenso territrio pudessem levar a cabo os
cuidados com seus negcios e interesses sem uma excessiva
interveno do governo central, aglutinava monarquia e federao (...)
A unidade era desejvel desde que presidida por um pacto federativo
(DOLHNIKOFF, 2005: 55-56). (Grifos nossos).

Ainda no tocante ao processo de reviso da estrutura poltica brasileira,

Dolhnikoff cita algumas passagens de um panfleto de autoria desconhecida intitulado
Discusso interessante sobre a federao. Publicado em 1832, tal documento
apresenta a conversa entre um candidato a deputado, um fazendeiro e um comerciante.
Em determinado trecho, o aspirante ao cargo legislativo aborda o tema do federalismo e
o modelo a ser incorporado para o caso do Brasil afirmando que a

federao o nico meio que temos de unir as provncias, elas ficam

federadas como nos Estados Unidos, cada uma governa-se sobre si,
temos cmaras de deputados em todas (Discusso interessante sobre
a federao apud DOLHNIKOFF, 2005: 63).

Para finalizar este raciocnio, a autora sintetiza a ideia contida por detrs do ideal
federalista liberal. Neste sentido, ela coloca que

A federao afastaria as tendncias separatistas na medida em que

atenderia s demandas das elites provinciais e tambm porque
conferiria maior eficincia a um Estado que no dispunha de um
aparato administrativo capaz de atingir todo o territrio a partir
exclusivamente do Rio de Janeiro (Idem).

Portanto, percebemos no pensamento liberal a crena de que a concesso de

autonomia s regies componentes do Imprio seria o elemento central na manuteno
da unidade territorial. Neste sentido, o federalismo emergia como o molde poltico
capaz de conferir a almejada liberdade para as elites locais protegerem seus interesses.
 29

O gradativo enfraquecimento das medidas incorporadas ao texto constitucional

pelo Ato Adicional culmina com a Lei de Interpretao do Ato Adicional de 1834,
aprovada em 1840. Como parte do chamado Regresso Conservador, esta reviso
anulava boa parte do carter autnomo conferido s provncias, principalmente no
tocante ao poder exercido pelas Assembleias Provinciais. A transio entre os gabinetes
liberal e conservador, e suas respectivas mudanas polticas, pode ser apontada como
um dos fatores que alimentam as numerosas revoltas ocorridas durante a Regncia.
No caso do Rio Grande do Sul, o desgaste das elites locais com o poder central
desgua na Revoluo Farroupilha (1835-1845). A independncia brasileira implica
tanto no fortalecimento do poder privado destes grupos elitistas, quanto na discusso
sobre as relaes entre a provncia e o governo estabelecido no Rio de Janeiro. Os que
defendiam a autonomia provincial contra o centralismo poltico fundamentavam suas
concepes, principalmente, no federalismo. Mesmo que no se observasse poca uma
maior preocupao com a teorizao deste conceito, as falas de membros (ou
representantes) da elite regional do a entender que o significado era sinnimo de
autonomia (PICCOLO, 2003).
Ao sustentarem o ideal da federao para o Brasil as principais lideranas
farroupilhas, como Bento Gonalves e Domingos Jos de Almeida, convertiam o
autonomismo em bandeira de todos os sul-rio-grandenses. Esta imposio poltica, que
evidentemente se prestava a proteger os interesses econmicos dos grandes estancieiros,
se concretiza na proclamao da Repblica Rio-Grandense em 11 de setembro de 1836.
Mesmo com o fim da Revoluo Farroupilha em 1845 e o consequente acordo das elites
insurgentes com o Imperador D. Pedro II, o federalismo no sai de pauta nas discusses
do legislativo local. O esvaziamento do carter decisrio deste poder seria duramente
criticado nos discursos dos deputados provinciais (Idem, p.37).
A dcada de 70 do sculo XIX apresentaria uma nova proposta para o cenrio
poltico brasileiro. Anteriormente, o federalismo aparecia tanto no plano dos defensores
do modelo republicano, quanto no dos monarquistas. O Manifesto Republicano (1870),
lanado no Rio de Janeiro, trs consigo um redimensionamento neste processo. No
somente se estabelece as diretrizes dos primeiros partidos polticos do Brasil, atravs da
formulao de programas, como se reconfigura o pensamento federalista. Assim, no
documento em questo observamos que

(...) O regime de federao baseado, portanto, na independncia

recproca das provncias, elvando-as categoria de Estados prprios,
 30

unicamente ligados pelo vnculo da mesma nacionalidade e da

solidariedade dos grandes interesses da representao e da defesa
exterior, aquele que adotamos no nosso programa, como sendo o
nico capaz de manter a comunho da famlia brasileira.
Se carecssemos de uma frmula para assinalar perante a conscincia
nacional os efeitos de um e outro regime, ns resumiramos assim: -
Centralizao Desmembramento. Descentralizao Unidade.
(Manifesto Republicano (1870) apud PICOLLO, 2003: 38). (Grifos
nossos).

Esta passagem evidncia slida da matriz terica pela qual se pensa o

federalismo republicano para o Brasil, devendo ser analisada com maior ateno. A
primeira ideia destacada a da elevao das provncias para a categoria de estados,
afianando aos mesmos um carter de independncia perante o poder emanado do
governo central. O segundo aspecto relevante diz respeito ao carter contratual
proposto, onde a vinculao entre as unidades federadas se daria, para alm da
identidade nacional, pelos interesses de representao e defesa exterior. Neste trecho,
portanto, transparece a raiz terica da repblica federativa proposta por Montesquieu, a
qual abordamos anteriormente. Por ltimo, a defesa da relao entre descentralizao e
unidade converge para o caso norte-americano, onde a autonomia dos estados federados
serviu como parmetro na conservao da integralidade territorial.
Aps a proclamao da Repblica (1889), o Rio Grande do Sul assume uma
organizao poltica guiada pelo positivismo comtiano, disseminada pelo Partido
Republicano Rio-Grandense (PRR), fundado em 1882. Sob a liderana de Jlio de
Castilhos, as diretrizes filosficas assumidas por esta agremiao poltica pregavam,
primordialmente, a autonomia frente ao Rio de Janeiro. Entretanto, os mesmos
parmetros de liberdade reivindicados junto Unio no se refletiram na Constituio
do estado do Rio Grande do Sul, de 14 de julho de 1891, onde os municpios acabaram
por ficar sob o jugo dos desmandos do governo estadual (Idem).
O expediente de comportamento poltico observado nas lideranas republicanas
sulistas parece fruto de uma pauta de ao intimamente ligada ao federalismo: o
regionalismo. Segundo Joseph Love (1993), a estrutura poltica federada definida
como um sistema de governo no qual os assuntos de importncia nacional so
reservados autoridade central. Assim, o cumprimento da legislao constitucional e
federal, bem como a regulao da moeda, da poltica externa, entre outros, so funes
reservada Unio. Ao mesmo tempo, ele concede, pela via constitucional, poderes
extensos aos entes federados, permitindo que os mesmos legislem sobre seus espaos
 31

(sem contrariar as leis federais). Atravs desta auto regulao normativa, os estados
controlam tambm as diretrizes sobre o domnio pblico interno e as transaes fiscais e
financeiras. Este ltimo fator, indubitavelmente, teve um peso considervel na relao
com o governo central (LOVE, 1993: 180-181).
O regionalismo, por seu turno, tido como a prtica na qual os agentes polticos
regionais aceitam a existncia de um Estado-nao maior, mas buscam constantemente
o favorecimento econmico pessoal. A fora desta predileo por autonomia no Rio
Grande do Sul, que beira a exacerbao, fica ainda mais evidente ao contrastarmos a
Carta brasileira de 1891 com as de outros exemplos latino-americanos. De acordo com
Love

A diferencia de la Constitucin brasilea, las de Argentina y Mxico

especificamente prohiban a sus estados membros reclutar tropas
excepto en tiempos de emergencia. En Argentina, no se otorgaba
ninguna autoridad a las provncias para que establecieran cdigos
civiles (...) En Mxico la Constitucin de 1917 reservaba todos los
derechos minerales a la nacin. En contraste, los estados brasileos
podan redactar sus propios cdigos de procedimientos e tenan
autoridade sobre los recursos minerales dentro de sus fronteras. (...)
As pues, de acuerdo con patrones latinoamericanos, la Constitucin
brasilea de 1891 permita un alto grado de descentralizacin
(LOVE, 1993:187).

A mquina poltico-partidria republicana presente no estado sul-rio-grandense,

ao longo do perodo da Repblica Oligrquica (1889-1930), caracterizou-se pela forte
oposio ao poderio emanado desde o Rio de Janeiro. Tal posicionamento definiu-se
pela prtica reivindicatria de autonomia, assentada no pensamento comtiano, e que
visava manter e ampliar o campo de privilgios econmicos e polticos inerentes elite
regional. Esta tendncia se acentua ainda mais a partir de 1892, quando a fundao do
Partido Federalista (ex-Partido Liberal), constitui-se como polo poltico contrrio ao
PRR. Sob a liderana emblemtica de Gaspar Silveira Martins, o partido erguia a
bandeira de um federalismo em que houvesse supremacia do governo central sobre os
estados que integravam o todo brasileiro (PICCOLO, 2003:40). No por acaso,
denominou-se o conflito armado entre ambos os lados de Revoluo Federalista (1893-
1895). Tal embate lembrado como um dos episdios mais sangrentos do perodo
oligrquico brasileiro.
Destarte, procuramos, no presente captulo, abordar as origens do federalismo,
suas principais vertentes tericas e a forma de adaptao do mesmo ao caso brasileiro.
 32

Ainda que estes pontos tenham sido analisados de maneira sucinta, foi possvel
averiguar a existncia de duas matrizes tericas centrais na formulao do ideal
federativo: a do republicanismo federativo e a do federalismo de Imprio. Ao
abordarmos o exemplo do Brasil, percorremos o perodo de descolonizao do territrio
e de formao do Imprio. Por ltimo, colocamos em pauta a transio deste Imprio
para o regime republicano oligrquico, que dura at a Revoluo de 1930.
Dentro deste estudo, inserimos a anlise da relao estabelecida entre o Rio
Grande do Sul com o poder central (tanto o imperial, quanto o da Repblica). Neste
ponto, evidenciou-se que a formao da estrutura poltica desta regio se funda na busca
por autonomia destinada manuteno do status quo de uma elite econmica regional.
Esta predileo se reflete, por exemplo, na luta dos farrapos, que chegam a proclamar a
separao do territrio sulino frente ao Imprio brasileiro, com a instaurao de uma
Repblica. Entre 1893 e 1895, a Revoluo Federalista estabelece as linhas de uma
poderosa diviso poltico-partidria, at a ascenso de Getlio Vargas ao governo do
estado em 1928.
No segundo momento de nosso trabalho, buscaremos analisar como o
federalismo se perpetua na prtica poltica contempornea do Brasil e do Rio Grande do
Sul. Mediante tal observao, chegaremos ao processo constituinte estadual de 1989
munidos de subsdios suficientes para interpretar a cobertura feita pelo peridico Zero
Hora e a ideia de federalismo que do mesmo emana.
 33

CAPTULO DOIS A CONSTITUINTE RIO-GRANDENSE DE 1989 E A

COBERTURA DE ZERO HORA.

Introduo.

Neste captulo fecharemos nosso raciocnio quanto ao modelo federalista

brasileiro e a relao do Rio Grande do Sul frente ao mesmo. Cumpriremos este
objetivo mediante a construo de duas sees. (2.1) Na primeira, argumentaremos
sobre o formato que a federao assume em nosso pas ao longo do sculo XX. Para
isso, ser necessrio mapear as diferentes fases polticas ocorridas durante este espao
temporal. Assim, chegaremos conjuntura objetivada pelo trabalho, qual seja, o final da
dcada de 1980, com o auge da Redemocratizao e a instaurao das Cartas normativas
estaduais. Ainda neste primeiro fragmento do captulo, abordaremos a existncia de um
carter pendural do sistema federalista brasileiro, que determina a ocorrncia de
movimentos de centralizao e descentralizao poltica, de acordo com o governo
vigente. (2.2) O segundo momento deste captulo trar a anlise obtida a partir da
pesquisa dos nmeros do peridico Zero Hora. Ao avaliarmos o contedo extrado das
pginas de nosso jornal alvo, introduziremos uma discusso a respeito da existncia ou
no de um posicionamento do mesmo, no sentido de crtica ou apoio constituinte, aos
seus agentes polticos e s resolues por estes formuladas. Mais do que isso, trataremos
de conectar os resultados obtidos junto fonte utilizada com a argumentao terica,
desenvolvida anteriormente, sobre o sistema federalista brasileiro e a relao do Rio
Grande do Sul dentro do mesmo.

2.1. Federalismo: centralizao e descentralizao no contexto brasileiro.

A organizao estatal brasileira foi permeada pela presena de um fenmeno

interessante: a precedncia do Estado sobre a nao. Este elemento introduziu na vida
poltica do pas um embate entre duas vertentes que se contradizem: a centralizao do
poder central e o domnio do cacicado local (CAMARGO, 1993).
Os trabalhos que se propuseram a explicar este paradoxo tambm se polarizam
entre duas correntes tericas. A primeira, representada por obras como Os Donos do
 34

Poder, de Raymundo Faoro (1958), aponta para a onipresena do Estado, justificada

pelas suas origens burocrticas e patrimoniais lusitanas. Alm disso, detecta um elevado
grau de continuidade entre as estruturas estatais, que perpassa o perodo colonial e
alcana o Brasil independente. Este forte carter centralizador teria sido o bastio da
conservao territorial, impedindo que houvesse uma fragmentao aps a separao
poltica com Portugal (FAORO, 1958).
A segunda via de explicao, afirma que mesmo a existncia de um Estado
supostamente poderoso, como o caso do Imprio Ultramarino Portugus, foi incapaz de
suprimir a prevalncia do latifndio e a primazia poltica dos grandes proprietrios de
terras. A estrutura que emerge deste cenrio marcada pelo estabelecimento de prticas
polticas especficas por parte destas lideranas regionais, destinadas manuteno de
seu status quo e fortalecimento dos mecanismos de barganha junto ao poder central. O
trabalho de Maria Isaura Pereira de Queiroz (1976) intitulado O mandonismo local na
vida poltica brasileira, aborda esta questo. De acordo com a autora, o controle scio-
poltico exercido pelos grupos regionais mais abastados uma constante que se
perpetua ao longo da histria brasileira e assumindo roupagens diversas. Para Queiroz,
portanto

(...) o mandonismo teve vrias formas desde a Colnia, e assim se

apresenta como o conceito mais amplo com relao aos tipos de
poder poltico-econmico que historicamente marcaram o Brasil
(QUEIROZ, 1976:172).

Para nosso trabalho, entretanto, adotaremos um ponto de vista que converge para
o acordo entre as duas vertentes. Assim, a consolidao estatal brasileira teria se dado
pelo compromisso entre a burocracia centralizadora e as grandes lideranas locais,
assentadas no domnio econmico proveniente da propriedade da terra. Contudo, o
ponto de equilbrio entre as foras que compem este jogo extremamente difcil de ser
encontrado. A disputa por ele imposta coloca na balana uma srie de elementos vitais
para o aspecto poltico, tais como autonomia, subordinao, fisco e etc. A histria do
federalismo no Brasil perpassada por estas especificidades, que determinam uma
oscilao entre fases de intervencionismo e uniformidade normativa, e momentos de
maior autonomia e diversificao. Para se referir a este constante movimento pendular,
Aspsia Camargo (1993) adota a terminologia do General Golbery do Couto e Silva
 35

(1981), que o classifica como sstoles e distoles da federao brasileira

(CAMARGO, 1993:304).
No espao temporal compreendido entre 1930 e 1988, a organizao do estatal
de nosso pas foi marcada por converses descentralizadoras e centralizadoras
sucessivas. Entretanto, possvel afirmar que a tendncia unitria se mostrou muito
mais slida. Se fato que ao longo do sculo XX o Brasil passa pela consolidao do
setor pblico, do sistema de comunicaes e do aparato industrial, tambm o que a
experincia federal se restringe apenas metade da mesma faixa de tempo. Com
exceo do interregno da Constituio de 1946, que dura dezoito anos, at 1988
predominam fases de semilegalidade ou semi-ilegalidade, apresentadas como perodos
de transio a uma estabilidade democrtica vindoura (Idem, p.305).
O carter de instabilidade ao qual a federao submetida no Brasil se
comprova pela instaurao de quatro constituies (1934, 1946, 1967 e 1988) e duas
cartas discricionais (1937 e 1969), em um espao de apenas cinquenta e oito anos.
Ainda assim, o sistema federativo perdurou como estrutura poltica, principalmente
aps 1930, em razo de fatores como as resistncias regionais e a capacidade de
negociao com o poder central, mesmo nos perodos mais centralizadores; e a
conservao de normas e compromissos constitucionais de carter federativo, que
perduram s fases ditatoriais.
A anlise mais aproximada destes diferentes momentos atravessados pelo
contexto poltico nacional nos conferir um panorama geral, capaz de demonstrar estas
oscilaes da federao dentro de uma linha cronolgica.

2.1.1 - A Era Vargas (1930 a 1945).

Podemos compartimentar o governo de Getlio Vargas em quatro estgios

discrepantes. O primeiro, de tendncia revolucionria e centralizadora, tem incio com a
Revoluo de 1930 e se encerra com o movimento constitucionalista dos paulistas de
1932. O segundo, possuidor de um carter predominantemente negociador, marcado
pelos trabalhos constituintes de 1933 e pela luta de Vargas em conciliar as relaes
entre as oligarquias estaduais e as foras tenentistas. O resultado deste compromisso
visto na Constituio de 1934. Esta possui uma curta durao em funo das
ambiguidades geradas pelo intervencionismo econmico e os direitos sociais, de um
lado, e, do outro, o liberalismo poltico fomentador da autonomia dos estados e do
 36

crescimento do Congresso. O quadro de turbulncia se agrava com a Intentona

Comunista de 1935, fato que d margem para o incio do terceiro perodo, o qual
pautado pela suspenso dos direitos civis e polticos, desaguando no golpe de Estado de
1937 (CAMARGO,1993).
O projeto de abolir quaisquer tendncias ligadas ao comunismo e, at mesmo,
prtica caudilhista, serve como pano de fundo para a instaurao do chamado Estado
Novo (1937-1945). Nesta fase centralizadora, contempornea dos governos autoritrios
europeus, como o da Alemanha de Hitler e a Itlia fascista, Vargas suspende a
Constituio de 1934 e boa parte dos direitos civis e polticos dos brasileiros. Em nome
do nacionalismo e do combate s foras opositoras, a autonomia federativa atrofiada
sob o jugo do cone varguista. Prova desta tendncia foi a realizao de uma cerimnia
pblica de queima das bandeiras estaduais. No dia 27 de novembro de 1937, no Rio de
Janeiro, os pavilhes de cada unidade membro da Unio foram incinerados debaixo da
sombra de uma tremulante bandeira nacional. Carregado por um forte simbolismo, este
momento sintetiza o carter das aes institudas pela ditadura do Estado Novo.
Getlio Vargas, gozando de suas vastas atribuies conferidas pelo texto da
Carta de 1937, nomeia interventores em substituio aos governadores eleitos dos
estados, reestrutura o servio pblico, interfere na produo dos recursos energticos e
acelera a industrializao. A vitria dos Aliados na Segunda Guerra Mundial (1939-
1945) e as presses polticas inerentes ao contexto brasileiro tornam insustentvel a
manuteno do regime autoritrio estabelecido. O ocaso do Estado Novo se d com a
queda de Vargas em 1945 e o processo de redemocratizao assentado no
republicanismo liberal (Idem).

2.1.2 - A Repblica Liberal (1945-1964).

O ideal federalista estruturado durante a Repblica oligrquica no retomado,

neste momento, com a total excluso do aparato desenvolvimentista elaborado desde
1930. Isto se deve, principalmente, pela manuteno da influncia varguista, que
garante a maioria na constituinte de 1946 para os membros dos partidos criados pelo
mesmo: o Partido Social Democrtico (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).
Desta forma, as principais linhas do nacional-desenvolvimentismo, tais como as
legislaes trabalhistas e as medidas corporativas, se fizeram presentes tambm na
Constituio de 1946.
 37

Ainda que o novo texto constitucional tenha devolvido o carter autonmico aos
estados, somente durante o governo de Juscelino Kubitschek (1955-1960) que o
federalismo ressurge com o auge de sua fora no cenrio poltico brasileiro Tanto o
governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), quanto o segundo mandato legal de
Getlio Vargas (1951-1954), que termina com o seu suicdio, foram permeados pela
instabilidade oriunda da forte oposio poltica promovida, principalmente, pela Unio
Democrtica Nacional (UDN).
Em seu mandato, Kubitscheck delega a Nereu Ramos, presidente da ltima
constituinte, a misso de reformar a Carta Magna nacional. Esta ocorre mediante a
criao de uma comisso tcnica que buscou acelerar o processo legislativo, criando
rgos tcnicos especiais, racionalizando a distribuio das funes do Congresso
Nacional e reorganizando os parmetros de controle financeiro. Outras alteraes de
suma relevncia foram a vinculao dos gastos com os ingressos federais e a
reestruturao do Poder Judicirio, restringindo as competncias do Supremo Tribunal
Federal. Ambas as medidas forma incorporadas, posteriormente, ao texto da
Constituio de 1988 (Idem, p.312).
No campo econmico, o mesmo presidente define a aproximao com os
capitais privados europeus, abrandando as dificuldades inerentes relao com os
Estados Unidos, alm de ampliar as bases de sua assessoria financeira. O
desenvolvimentismo se traduz, neste cenrio, com a criao do Plano de Metas, que
lana desafios como o de avanar 50 anos em 5, e projetos, como a construo de uma
capital administrativa no corao do centro-oeste brasileiro. O planejamento federal
inclua, ainda, um fortalecimento estrutural das regies menos abastadas do pas. O
exemplo seria a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE), que se mantinha mediante incentivos fiscais.
As proposies de Kubitscheck se do em meio a um ambiente favorvel no
interior do Congresso Nacional. A antiga aliana entre PSD, partido do presidente, e o
PTB garante uma maioria no legislativo. Todavia, o processo de crescimento no qual se
encontrava o Brasil no ocorreu sem nus. A expanso dos gastos pblicos e a
acelerao da captao de recursos estrangeiros geraram uma dvida significativa aos
cofres do governo. Tal fato, associado ao relativo fracasso do Plano de Metas, marcaria
a imagem do mandato de Kubitscheck.
Tambm nas urnas se refletiram os aspectos negativos da administrao anterior.
A vitria de Jnio Quadros, do Partido Trabalhista Nacional (PTN), atravs de uma
 38

obscura aliana entre as principais foras de oposio ao modelo estatal varguista,

representa esta situao.8 Entre as diretrizes deste novo governo estavam a extino do
corporativismo, a liberalizao da economia e a projeo do Brasil no cenrio
internacional (Idem, p.313). Entretanto, a ausncia de apoio por parte dos congressistas
e da populao, aliada atuao peculiar do presidente acarretariam na renncia deste
em agosto de 1961, sem completar oito meses de mandato.9
Uma vez mais o PTB retomaria o controle do executivo brasileiro, desta vez
pelas mos do vice-presidente eleito Joo Goulart. Tal nome foi recebido com
reprovao por parte dos militares que tentam, inclusive, impedir a posse de Jango,
que se encontrava em visita diplomtica China comunista quando da renncia de Jnio
Quadros. A crise se resolve com a Campanha da Legalidade (1961), liderada por
Leonel Brizola, e a aceitao de Goulart da diminuio de suas atribuies mediante um
regime parlamentar. Mesmo com o plebiscito de 1963, que restitui os poderes do
presidente, seus projetos de reforma agrria so negados no Congresso. O clima de
ciso poltica se torna insustentvel e determina o fim precoce do mandato de Joo
Goulart, atravs do Golpe Militar de abril de 1964. Diante desta conjuntura

El federalismo liberal sucumbir esta vez presionado tanto

por la izquierda como por la derecha. A la izquierda, por el
populismo de los seguidores de Vargas, Leonel Brizola y Joo
Goulart, ambos gauchos, ambos disputando um liderazgo que se
exacerbaba en torno a uma reforma constitucional ms
centralizadora y reformista. A la derecha, la misma visin
prevalecer, bajo ropajes liberales, en los generales celosos de un
orden, segn ellos, amenazada por el populismo en las calles y por la
corrupcin y oportunismo de los polticos (CAMARGO,1993:314).

O centralismo-intervencionista ser a marca fundamental deste novo momento

do sistema federalista brasileiro. Sob a gide de uma governana militar, o pndulo da

8
Controvertida, de fato, a chapa inclua siglas de menor representatividade, mas que, em conjunto com a
UDN, se alinhavam pela quebra do ideal nacional-desenvolvimentista. Entre os partidos temos o PTN, o
Partido Democrata Cristo (PDC), Partido Republicano (PR) e o Partido Libertador (PL).
9
Uma das atitudes mais controversas de Jnio Quadros, enquanto presidente, foi a condecorao, em
agosto de 1961, de Ernesto Che Guevara, lder da Revoluo Cubana (1959), com a Ordem do Cruzeiro
do Sul, honraria mxima concedida pelo Estado brasileiro. Este fato desagradaria profundamente as
lideranas udenistas, alinhadas com a ideologia democrtica defendida pelos Estados Unidos da Amrica,
em oposio ao socialismo sovitico. Para alm deste cenrio, proibies como a do uso de biqunis nos
concursos de miss, de rinhas de galos e do uso de lana-perfume nos bailes de carnaval definiriam o
carter inusitado deste presidente.
 39

relao entre a Unio e os estados completa mais um movimento, novamente no sentido

de restrio da autonomia.

2.1.3 - O Perodo Militar (1964-1985).

Uma das principais marcas do governo exercido pelos militares a partir de 1964
foi o casusmo poltico. Atravs de tal prtica, houve uma continua adaptao das
instncias legais de poder aos interesses polticos imediatos dos chefes do executivo. A
dominao inconteste destes se traduziu nas demais esferas que compunham a estrutura
poltica e econmica nacional. Assim, por exemplo, o Poder Legislativo sobrevive
mediante um bipartidarismo entre ARENA, partido governista, e a oposio do MDB.
Este arranjo institucional estabeleceu uma prevalncia que permitiu ao
Executivo atuar no sentido de centralizar a arrecadao, ampliar a base de encargos e
controlar a transferncia de recursos para o poder municipal mediante os recm criados
Fundos de Participao dos Municpios (FPM). Em paralelo a esta situao, tambm se
observa a criao de novas unidades estatais: Acre (1964), Mato Grosso do Sul (1977),
Roraima (1980), Rondnia (1981), Amap (1986) e Tocantins (1988). Contando com
poucos recursos prprios, estes territrios administrativos dependem fundamentalmente
dos repasses federais. Desta forma, puderam os militares aumentar sua plataforma de
representao no Congresso, fazendo frente oposio centrada nos estados do sudeste
e do sul do pas (Idem, p.315).
A referida manobra poltica articulada pelo governo federal se justifica pela
necessidade de legitimao do mesmo. Ainda que o golpismo tenha sido a via de acesso
ao poder, aos insurgentes no foi permitido eliminar por inteiro as instncias
democrticas. Era preciso, portanto, dobr-las de acordo com os seus interesses e os de
suas bases civis de apoio. O acordo das governanas militares com faces e grupos
regionais se torna um procedimento corriqueiro neste cenrio. A busca por colaborao
determina o estabelecimento de prticas de aliana e lealdade, refletidas na ampliao
dos privilgios corporativos dos poderes legislativo e judicirio.
Contudo, nem mesmo estas redes de alianas e as restries de direitos
constitucionais conseguiram sustentar perpetuamente o regime imposto desde 1964.
Todas as tentativas de conferir um carter institucional legtimo ao governo foram
frustradas. O modelo econmico assentado nos grandes investimentos estatais entrava
em colapso, principalmente aps o colapso do preo do petrleo em 1973 e 1979.
 40

euforia do milagre econmico seguiram-se perodos de inflao e diminuio dos

ndices de crescimento do pas (SALLUM JR, 1996). Esta conjuntura resulta no
processo de abertura poltica, que, iniciada no governo do General Ernesto Geisel
(1974-1979), faz jus ao termo lenta e gradual, arrastando-se at 1984. Destarte, outro
ciclo poltico se encerra sob a bandeira da retomada das diretrizes democrticas, do
pluripartidarismo e da campanha por uma nova Constituio para o Brasil.

2.1.4 - A redemocratizao e a Constituio de 1988 (1985-1988).

O federalismo liberal retomado, mais uma vez, em meio s campanhas por

uma nova Constituio para o pas e pelo direito de eleies diretas.
O incio da dcada de 80 assistiu, no Brasil, a vrias modificaes no quadro
institucional (poltico-partidrio). Alm do Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB), antigo MDB, e do Partido Democrtico Social (PDS), outrora
ARENA, outras legendas nascem neste momento. Entre elas, encontramos: o Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), sob a liderana de Leonel Brizola; O Partido dos
Trabalhadores (PT), que contava com a fora das lideranas sindicais e dos movimentos
sociais, como os Sem-Terra, Movimento Feminista e etc; o Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB) e o Partido Progressista (PP), formado pelas alas dissidentes da
ARENA e por moderados do MDB (ELMIR, 2005:22).
Neste contexto, Tancredo Neves se torna presidente ao vencer, em eleies
indiretas, o candidato Paulo Maluf do PDS. Aliado a uma Frente Liberal, constituda
pelas legendas partidrias resultantes do processo de pluripartidarizao e de oposio
ao governo militar, Neves nem chega a assumir seu cargo, falecendo em 21 de abril de
1985. Em seu lugar assume Jos Sarney (PMDB), que havia cindido com o PDS em um
movimento que levou polticos tradicionalmente aliados s bases do regime militar,
como Antnio Carlos Magalhes (PDS), a ingressarem na Frente Liberal. Esta
administrao foi marcada pela conjuntura de crise econmica brasileira e pela
concretizao do processo constituinte nacional com a posterior promulgao da
Constituio de 1988.
Os setores progressistas da Assembleia Nacional Constituinte proclamavam
como objetivo principal o expurgo do entulho autoritrio presente na ordem jurdica
brasileira, em funo do Regime Militar, durante seus 21 anos de durao (Idem, p.47).
 41

Outro ponto modificado com o novo texto normativo brasileiro foi a estrutura
corporativista, inerente ao modelo desenvolvimentista estatal. A liberao dos
sindicatos, incluindo a permisso para a sua criao sem a prvia autorizao do Estado,
e das associaes profissionais de poder pblico so provas desta mudana. No plano
social, o trao que distingue esta Carta das demais est no esforo desprendido pelos
seus formuladores em estabelecer um carter autonmico da sociedade civil frente ao
Estado. Neste sentido, ao pluralismo poltico e aos direitos de cidadania concedido
destaque. As garantias fundamentais, de cunho coletivo e individual, so
minuciosamente detalhadas com o intuito de proteger os indivduos e as associaes, do
Estado e seus representantes. Tais avanos se traduziram nos chamados Remdios
Constitucionais, como o Mandado de Segurana, o Habeas Corpus, o Mandado de
Injuno, a Ao Popular e a Ao Civil Pblica (CAMARGO, 1993:343).
Por outro lado, as crticas feitas a esta Constituio convergem, justamente, na
anlise da proporo tomada pelo texto. Esta caracterstica se origina de uma suposta
mentalidade bacharelesca vigente na prtica poltico-jurisdicional brasileira, assentada
na ideia de que a lei criadora do fato social (MESSENBERG apud ELMIR, 2005:49).
O tamanho excessivo da Carta Magna nacional, para Cludio Elmir, produto da
concepo de democracia que a mesma se props a criar. Ele pode ser interpretado
como a forma mais eficiente de dar a saber a natureza do Estado de Direito contemplado
em seu contedo (ELMIR, 2005). Para Aspsia Camargo, este aspecto fruto de um
embate macroestrutural que contrape o liberalismo de uma economia
internacionalizada e aberta, com o intervencionismo econmico balizado pelo
centralismo do Estado, prprio do perodo autoritrio anterior redemocratizao
(CAMARGO, 1993).10
De toda sorte, aps promulgada, a Constituio cidad conferia prazo at o
dia 05 de outubro de 1989 para a finalizao dos trabalhos dos constituintes estaduais.
Um dos efeitos da amplitude da Lei Mxima aprovada em Braslia foi a restrio
autonomia normativa dos estados. Desta forma, o espao de trabalho dos deputados rio-
grandenses acabava restringido. Mesmo assim, em 26 de outubro de 1988, o Presidente
da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul instaurava a Constituinte estadual,

10
No momento de sua aprovao, a Constituio Federal de 1988 possua 245 artigos e mais 70 no
captulo sobre as Disposies Constitucionais Transitrias. Aps a adio de emendas constitucionais,
este volume sobe para 250 artigos e 94 nas Disposies Constitucionais Transitrias. Desta forma, o texto
desta Carta se consolidava como o mais extenso da histria constitucional brasileira (SOUZA, 2005).
 42

advertindo que esta no seria uma simples comisso de adaptao Lei Maior da Nao
(AXT, 1999: 19).
A abertura poltica pretendida com a redemocratizao se cumpriu nas pginas
da Constituio brasileira de 1988. E, desta forma, o pacto federativo, novamente,
modifica-se respeitando as barreiras impostas pela dinmica poltica. Por fim, nos
compete apresentar as concluses e anlises da investigao feita junto ao peridico
Zero Hora sobre a conjuntura proposta, qual seja, a da cobertura da criao da
Constituio do Rio Grande do Sul de 1989.

2.2 A Constituio Rio-Grandense de 1989 e a cobertura de Zero Hora

2.2.1 - A Histria e o Peridico.

O trabalho do historiador junto fonte jornalstica demanda uma srie de

cuidados e observaes. Entre elas, encontra-se a conscincia de que a constituio do
acontecimento atravs da imprensa ocorre mediante um processo de seleo, o qual no
isento de sentido e valor, sendo destinado a um pblico consumidor.
A relao entre peridico-leitor exige que o historiador leve em considerao os
aspectos tcnicos inerentes tanto produo jornalstica, quanto rea que a publicao
atinge. Tais elementos servem como indcios da capacidade de penetrao social detida
por determinado veculo miditico. Portanto, se a alta tiragem pode significar uma
slida insero dentro de determinado grupo da populao, tambm fatores como um
posicionamento poltico ou omisso/interpretao de determinados acontecimentos
apontam para a existncia de parmetros ideolgicos ligados publicao (FRAGA,
2004).
Ainda neste sentido, nos cabe retomar o pensamento de Cludio Elmir, o qual
adverte para as armadilhas que circundam a pesquisa de fonte jornalstica. Dentre as
principais, est a noo de que o preconceito do prprio pesquisador pode vir a
contaminar o resultado do trabalho. Para sanar tal questo, necessrio que o mesmo
tenha conscincia de que ele no o leitor-alvo do peridico posto sua frente e que,
por isso, fica impedido de realizar uma anlise partindo de sua perspectiva pessoal
(ELMIR, 1995).
 43

Estas precaues, no entanto, jamais devem incorrer em uma observao

superficial ou condescendente. O historiador que remete aos textos jornalsticos precisa
atentar constantemente s entrelinhas e aos no-ditos das publicaes. A relao entre
o texto e o que dele extrai o pesquisador de Histria abordada por Robert Darnton, o
qual avalia que

(...) a notcia no o que aconteceu no passado imediato, e sim o

relato de algum sobre o que aconteceu. Essa ligao me pareceu
convincente, mas todos os dias encontro historiadores profissionais de
ambos os sexos, adultos, em plena posse de suas faculdades, que
tratam os jornais como repositrios de fatos em si, e no como
coletneas de relatos (DARNTON, 1990:17).

Dentro da instncia da notcia, sua formao e veiculao, a tese de

doutoramento de ngela Felippi (2006) intitulada Jornalismo e Identidade Cultural:
Construo da Identidade Gacha em Zero Hora apresenta uma definio conceitual.
De acordo com esta autora, quaisquer anlises de determinado acontecimento
apresentado dentro do peridico devem partir do entendimento

(...) da notcia como uma construo social e cultural, tambm um

produto mercadolgico sujeito s regras do mercado da produo de
bens culturais, que tem um modo de fazer comum imprensa em
geral e particular do veculo de comunicao em questo linha
editorial, rotinas prprias, relaes entre os produtores, com esses e a
sociedade e da empresa com os anunciantes. Fatores que somados
geram as condies de produo dessa realidade, materializada no
discurso presente nos textos do jornal (FELIPPI, 2006:72).

Ao adentrar o terreno jornalstico o historiador executa uma seleo do seu

objeto (BARBOSA, 1997). Esta ocorre atravs, principalmente, da escolha do segmento
a ser estudado. Mesmo que em nosso projeto inicial no tenhamos definido algum setor
de Zero Hora como chave, a pesquisa em si revelou uma predileo pelo editorial.11
Entendendo o jornal como um espao no isento de opinio, exatamente nas reflexes
emitidas pelo editorial que se apreendem as linhas ideolgicas da publicao. Nele,
emerge o posicionamento frente a determina questo, bem como suas eventuais
alteraes (FRAGA, 2004:37).

11
Ao longo da pesquisa cobrimos o espao temporal que se estendeu do dia 26/10/1988, data da
instaurao da Assembleia Constituinte Rio-Grandense, at o dia 31/10/1989. Dentre o universo total de
141 matrias fotografadas, 94 foram efetivamente utilizadas como objeto de anlise. Destas, 36 eram da
parte de editorial do jornal Zero Hora, o que representa um percentual de 38,2%. As demais se dividiram
entre os segmentos de poltica e opinio.
 44

Finalmente, vital que esclareamos nosso ponto de vista afirmando que no

acreditamos na capacidade de manipulao direta e objetiva da opinio dos leitores por
parte deste impresso. Ao tratar do tema das pesquisas de opinio pblica, muito
utilizadas pelos jornais, Pierre Bordieu (1981) alerta para o fato de que estas devem ser
compreendidas como um instrumento de legitimao de determinada viso em relao a
um determinado assunto, que visa, em especial, um determinado pblico. Nas palavras
do autor, portanto

(...) esta opinio pblica um artefato puro e simples, cuja funo

dissimular que o estado da opinio num certo momento um
sistema de foras, de tenses (...)O efeito fundamental da pesquisa de
opinio o seguinte: a ideia de que existe uma opinio pblica
unnime constituda para legitimar uma poltica e reforar as
relaes de fora que a fundam ou a tornam possvel (BOURDIEU,
1981:140). (Grifo do autor).

Assim, realizando uma aproximao com nosso objeto, partimos do pressuposto

de que Zero Hora, entendida como uma empresa do setor miditico, possui, sim, uma
opinio. Esta, explcita ou no, perpassa todas as etapas de produo, desde o trabalho
do reprter at a edio final e a impresso. Entretanto, o nvel de influncia exercida
por tal veculo sobre a percepo de seus leitores sobre algum tema no pode ser
quantizado. Isto seria incorrer em uma generalizao, alm negar a capacidade crtica do
pblico ao qual o peridico se destina.
Aps esmiuarmos estas perspectivas tericas e metodolgicas utilizadas em
nosso trabalho, passemos anlise dos resultados obtidos junto fonte de pesquisa.

2.2.2 - A cobertura de Zero Hora.

O acompanhamento da imprensa rio-grandense frente ao processo constituinte

de 1989 seguiu duas linhas especficas. A primeira voltou-se para a ideia do poder
constituinte estadual derivado, preso, nestes termos, qualidade de mera adaptao da
Carta Magna. A segunda, por seu turno, exaltava a necessidade de se utilizar da
criatividade e da ousadia na construo do documento normativo do estado sem,
contudo, fugir s regras impostas pela Constituio Federal (AXT, 1999).
 45

Neste sentido, identificamos a cobertura efetuada por Zero Hora como vinculada
a segunda vertente12. Em um primeiro momento, o princpio do respeito s normas
emanadas desde Braslia emergem como norte para o trabalho dos constituintes
estaduais posta em evidncia

A nova Constituio brasileira restabeleceu o princpio federativo e,

em consequncia, os Estados e Municpios ganharam mais
autonomia. Com isso, os deputados gachos tm a misso de elaborar
o texto constitucional do Estado (...) As tarefas so muitas, mas
importante que os constituintes rio-grandenses no sonhem utopias,
pensando em redigir a Carta de um Estado soberano. preciso
distinguir claramente entre soberania e autonomia. Assim, o Estado
federado pertence a um todo e no se pode conflituar com a Lei
Maior que a Constituio brasileira (ZERO HORA, 24 de novembro
de 1988, p.2). (Grifos nossos).

A busca por autonomia vem em conjunto com a premissa de respeito Lei

Maior. Dentro das possibilidades estabelecidas pela Constituio Federal, as medidas
cabveis para o benefcio do estado deveriam ser observadas

A Lei Maior a Constituio brasileira e a Carta rio-grandense deve

se inserir em seus princpios, evitando-se ao mximo o conflito de leis
que configuraria a inconstitucionalidade. Isto, porm, no exclui o
fato de que os aspectos especficos de nossa realidade estadual devam
ser contemplados atravs da autonomia, finalmente resgatada pela
Federao, que inerente aos princpios constitucionais da atualidade
brasileira (ZERO HORA, 07 de dezembro de 1988, p.2).

Esta avaliao preliminar desenvolvida pelo jornal guarda relao com uma
caracterstica posterior ao processo constituinte nacional de 1988. O texto normativo
desenvolvido em Braslia, como dito anteriormente, foi o mais detalhado da histria
constitucional de nosso pas. Isto significa que a maior parte das disposies legais
foram definidas por este documento. Contudo, a restrio do espao autonmico para os
constituintes estaduais se encontra ligada muito mais s resolues do Supremo
Tribunal Federal (STF), do que propriamente Constituio Federal. Parte, portanto, de
uma tendncia reguladora deste rgo do Poder Judicirio, que prima pela subordinao
da norma estadual frente a federal (SOUZA, 2005).

12
A anlise efetuada por Gunter Axt (1999) acaba por no citar o nome dos peridicos associados a cada
uma das vertentes expostas. Neste sentido, ao afirmar que Zero Hora se posiciona dentro da segunda
corrente, apoiamo-nos na comparao entre os resultados de nossa investigao emprica com as
caractersticas da vertente que entendia ser necessrio utilizar da criatividade legislativa, mantendo o
respeito e a coerncia frente Carta federal.
 46

Dentro do contexto exposto, a possibilidade de legislar de forma autonmica

ficaria ligada, primordialmente, aos pontos no contemplados ou omissos dentro da
Carta Magna

Praticamente todo o texto obedecer Federal j que pouco espao

para inovao foi dado pela Constituio Federal as Assembleias
Estaduais o que no impede tentativas de incluir no texto estadual
medidas inovadoras especialmente em questes onde a Carta Federal
omissa (ZERO HORA, 07 de fevereiro de 1989, p. 9).

O posicionamento de Zero Hora frente ao status do Rio Grande do Sul dentro do

arranjo federativo posterior a 1988 se guiou no sentido de conferir ao estado uma
retomada de relevncia poltica no cenrio nacional. Um dos episdios mais
emblemticos desta tendncia, no entanto, no tem relao direta com o processo
constituinte. Antes, emerge atravs da opinio conectada ao episdio da extino
extrajudicial do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), em
maro de 1989.
A contrao de dvidas dos estados (em especial o Rio Grande do Sul e Santa
Catarina) com o BRDE, que leva crise de liquidez responsvel por sua extino, por
parte do Banco Central, foi fruto de uma conjuntura de instabilidade financeira
generalizada no Brasil. Tal cenrio, em ltima anlise, refletiu a manifestao da crise
fiscal originada pela maneira com que o governo federal financiou o processo de
desenvolvimento da mesma. A concentrao tributria em favor da Unio fomentou o
processo de industrializao brasileira. No entanto, esta condio determinou o
estrangulamento financeiro de outras esferas do poder pblico, como os estados. Foi
este contexto que imps ao BRDE a tarefa de suprir as necessidades de financiamento
dos setores pblicos estatais (OLIVEIRA; MARTINI; SILVA, 1989:6).
Neste contexto, a reao das autoridades polticas rio-grandenses, em especial a
do ento governador Pedro Simon (PMDB), foi destacada por Zero Hora como
incompatvel com o momento. A atitude dos parlamentares foi pautada por discursos
ligados a uma suposta marginalizao do territrio sul-rio-grandense frente s demais
unidades da federao, como transparece em matria publicada no dia 10 de maro de
1989
A liquidao extrajudicial do BRDE levou a Assembleia a aprovar
ontem diversos requerimentos que estabelecem desde sanes de
natureza moral contra o governo federal, at medidas de carter
judicial contra a deciso(...)uma das questes mais polmicas (...)foi
proposta pelo presidente regional do PMDB e lder do governo
 47

Simon, Cezar Schirmer. Esta solicitao declara o presidente Jos

Sarney persona non grata ao Parlamento Rio-Grandense. Julga a
medida lesiva ao Estado e merece ser repudiada para que novas
aes lesivas no voltem a se consumar novamente (ZERO HORA,
10 de maro de 1989, p. 23).

A srie de crticas disparadas pelos homens pblicos rio-grandenses ao governo

central, acusando-o de ser indiferente aos problemas do estado, foi prontamente rebatida
pelos editoriais do peridico. A opinio emitida quanto a este episdio se revestiu de um
carter de sobriedade. Longe de fazer coro postura adotada pelo Executivo e
Legislativo estadual, cobra o desenvolvimento de uma alternativa para substituir a
liquidada instituio de fomento. A referida cobrana sintetizada pelo ttulo do
editorial veiculado no dia 09 de maro de 1989: O desafio s nossas carpideiras
(ZERO HORA, dia 09 de maro de 1989, p.2).
No obstante, o que realmente nos despertou ateno foi a publicao de trs
dias aps. Em 12 de maro de 1989, o editorial de Zero Hora sentenciava e,
conjuntamente, avaliava as razes da perda de poder poltico do Rio Grande do Sul no
cenrio brasileiro

A crescente perda de influncia poltica do Rio Grande do Sul no

concerto da poltica federal um fato transitado em julgado.
Repetidos acontecimentos dos ltimos anos (...) revelam, plena
evidncia, que nosso Estado deixou de ser aquela terceira fora da
poltica nacional, que, durante todo o ciclo da Velha Repblica,
oferecia resistncia hegemonia de So Paulo e Minas Gerais (ZERO
HORA, 12 de maro de 1989, p.2)

Neste fragmento, se evidencia um diagnstico de decaimento do estado frente s

demais unidades componentes da federao. salutar a referncia ao perodo histrico
da Repblica Oligrquica, na qual, de acordo com o editorial, este territrio foi fora
pujante na oposio s hegemnicas So Paulo e Minas Gerais. Os citados
acontecimentos recentes, que teriam conduzido a este patamar, parecem estar
conectados com a crise econmica vivida pelo estado e coroada com o episdio da
extino do BRDE. Alm disso, vlido destacar o uso da expresso nosso Estado
como forma de corroborar o mtodo empregado por este veculo miditico, que puxa
para si a representao dos interesses diretos do Rio Grande do Sul e de sua sociedade.
O texto se desenrola abordando a trajetria histrica de participao sul-rio-
grandense na vida poltica do Brasil. Em determinado ponto, a narrativa se volta para
 48

uma pretensa prtica dos governos centrais, que tendem a excluir o Sul do pas em favor
de outras regies, em especial da regio central.

(...) j no governo Juscelino Kubitscheck (...) o Rio Grande do Sul se

viu duramente preterido, no recebendo uma sequer das dez
fbricas de automotores que ento se instalaram no Brasil. A partir de
ento, as desigualdades se acentuaram e a preponderncia econmica
e poltica do Sudoeste alcanou um nvel insupervel. Agora, quando
nos vemos sob um governo marcadamente voltado para os interesses
do Nordeste brasileiro (...) se tornou gritante a distncia entre o
governo central e o esquema de foras polticas do Rio Grande do
Sul (Idem). (Grifos nossos).

Nesta passagem, preciso olhar para alm da mera classificao do Rio Grande
do Sul como rea perifrica. O que est em curso uma crtica ao desempenho das
personalidades polticas da regio, responsveis por permitir a degradao do estado
junto ao poder federal. A ausncia de uma capacidade de aproximao e negociao
surge como uma chaga que relega o territrio sul-rio-grandense s margens do jogo
poltico brasileiro. Esta situao mais evidente ainda quando se joga luz sobre a
conjuntura produtiva do estado

inquestionvel que somos, no quadro geral do Brasil, uma

economia perifrica. J o ramos no sculo passado, quando nos
incumbamos de abastecer de charque e gneros alimentcios as
provncias do Sudeste e do Norte (...) Nosso desenvolvimento fabril
foi lento em comparao com o de outros estados (Idem).

O ttulo de economia perifrica colocado dentro da ideia da falta de um

investimento substancial no parque industrial. Fica declarada, portanto, a criao de um
lapso entre o Brasil que se desenvolveu (So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro),
frente ao Brasil que estacionou (Rio Grande do Sul), apegado a uma prtica econmica
evidentemente superada. O texto segue, retomando a crtica s lideranas polticas

A reduo do significado econmico da pecuria no conjunto do

Produto Interno Bruto diminuiu a importncia e a prpria expresso
cultural de nossa oligarquia rural que fora a fonte e o bero das
grandes lideranas regionais. Gaspar Silveira Martins, Jlio de
Castilhos, Assis Brasil, Getlio Vargas, Joo Neves da Fontoura,
Pinheiro Machado ou Flores da Cunha, polticos cercados de grande
autoridade intelectual, moral ou carismtica, desapareceram sem
deixar autnticos herdeiros (Idem).
 49

O ltimo trecho a ser contemplado neste editorial o que demonstra com maior
clareza a opinio de Zero Hora no que tange a questo federativa brasileira e o espao
do Rio Grande do Sul dentro da mesma

(...) a participao econmica e cultural do Rio Grande do Sul na

federao brasileira bem maior do que as retribuies que vimos
recebendo (...) de se esperar que uma justa recomposio da
federao, como sequncia da futura eleio direta para a presidncia
da Repblica, venha outra vez colocar o Rio Grande do Sul na
hierarquia e no patamar a que faz jus (ZERO HORA, 12 de maro de
1989, p.2).

Partindo destes fragmentos apresentados, lcito concluir que a ideia de

federalismo proposta alavanca a retomada de uma posio de destaque no cenrio
nacional. Em um momento de abertura poltica, a opinio ventilada aponta para uma
oportunidade de aprimorar setores chave como a capacidade produtiva e o poder de
negociao junto ao poder central. A execuo deste projeto posta dentro dos limites
que a estrutura normativa fornece. Ainda que tenha lanado mo de uma suposta
tradio poltica como artifcio argumentativo, os atavismos e exaltaes a atitudes
confrontadoras Carta Magna so repudiados.
A fidelidade aos parmetros da Constituio Federal foi uma constante na
cobertura deste junto ao processo constituinte rio-grandense. A qualquer ponto em que
houvesse a possibilidade de se incorrer em inconstitucionalidade, seguia-se uma
ponderao. Exemplo disto foi o debate sobre a implantao de um sistema parlamentar
no Rio Grande Sul, a ser contemplado na Constituio de 1989.
Novamente, o editorial vem a pblico para lembrar a incoerncia normativa
desta proposio
Carecem de sentido e de objetividade, portanto, as propostas de
contedo parlamentarista, que esto sendo oferecidas deliberao da
Constituinte Estadual, por alguns deputados. O tratamento jurdico
dispensado na Carta Federal aos governadores dos Estados evidencia
claramente a inteno de que o sistema presidencial de governo no
pode ser derrogado ao nvel das unidades federativas e que se
considerar ofensa ao livre exerccio de qualquer dos poderes (...)
qualquer restrio ao poder dos governadores, que os afaste do
paralelismo com o Executivo da Unio (ZERO HORA, 26 de maro
de 1989, p.2).

A crtica s proposies elaboradoras pelos parlamentares sul-rio-grandenses,

entretanto, no uma questo isolada dentro da cobertura de Zero Hora. Antes, se liga a
um questionamento desse veculo quanto desproporcionalidade de poderes detectada
 50

no texto da Constituio Federal. Assim, no Brasil ps 1988, a demanda por conferir

autonomia ao Legislativo, to cerceado pela conjuntura ditatorial anterior, cria uma
espcie de hibridismo poltico. Este termo, cunhado pelo peridico, usado para
apontar uma incoerncia no texto normativo nacional, que conserva o presidencialismo,
mas atribui um grau decisrio exacerbado aos parlamentares, acarretando em
desequilbrio. Neste sentido, o editorial afirma que

As crescentes dificuldades que encontra o Executivo (...) torna

presente a questo do hibridismo do regime instaurado no Pas pela
nova Constituio. Embora consagrando em muitas de suas
disposies prticas de ntido corte parlamentarista, a Carta de 5 de
Outubro acabou optando pelo presidencialismo como sistema de
governo. Mas um presidencialismo manietado por uma enorme soma
de poderes atribudos ao Parlamento (ZERO HORA, 18 de fevereiro
de 1989, p.2).

Ao trecho em que se identifica esta anomalia poltica, se segue a explicao do

jornal para a existncia da mesma

A origem dessa singularidade pode ser facilmente identificada.

Especialmente na fase inicial do primeiro turno dos trabalhos da
Assembleia Nacional Constituinte, fruto de um Regimento Interno
falho, estabeleceu-se uma espcie de ditadura da Comisso de
Sistematizao, que extrapolou em muito a competncia normal de
um rgo tcnico dessa natureza, buscando impor ao plenrio as
convices de seus integrantes, em especial a alternativa
parlamentarista (Idem).

A essa circunstncia, de acordo com a anlise de Zero Hora, se acresceu outra

(...)de ordem filosfica. O presidencialismo imperial, que caracterizou

a fase do regime autoritrio, em detrimento dos demais poderes, no
podia contar, como no contou, com as simpatias da maioria dos
constituintes, que, ao restaurarem e ampliarem as prerrogativas do
Legislativo, podaram ou reduziram algumas do Executivo.
O hibridismo da decorrente j enseja preocupaes em plano
nacional inclusive pelo fato de no ser tradio brasileira um
Congresso permanentemente atuante e participante dos atos do
Governo (Idem).

Dentro da conjuntura de elaborao da Lei Mxima brasileira, teria existido

uma preponderncia do Legislativo sobre o Executivo, determinando uma
incompatibilidade entre estes poderes. Tal condio alastrou-se em direo s esferas
estaduais e municipais.
 51

Neste sentido, o editorial aponta que

(...) o modelo estabelecido para a esfera federal dever ser adaptado,

no que couber, aos Estados e Municpios. Assim, as Cartas estaduais
e as Leis Orgnicas municipais podero seguir o hbrido figurino
federal (...) o regime hbrido subsistir (...) e ser preciso conviver
com ele de forma madura e elevada. E esperar que as imensas
responsabilidades atribudas ao Poder Legislativo sejam assumidas
em todos os nveis por seus senadores, deputados federais e estaduais
e vereadores. Sob pena de o Pas, os Estados e os Municpios
enveredarem perigosamente para os caminhos da ingovernabilidade
(Idem).

Ao contestar as proposies de implantao de um sistema parlamentarista no

Rio Grande do Sul, formuladas pelos deputados estaduais, Zero Hora se mostrou
coerente com sua posio. Mesmo pregando o respeito s disposies estabelecidas pelo
texto normativo federal, o peridico demonstra que a busca do Legislativo estadual por
aumentar seu poder decisrio se d pelo formato assumido pela prpria Carta Magna.
Diante de um cenrio de retomada das diretrizes democrticas, os constituintes
nacionais travaram uma disputa com o Executivo, resultando na criao de uma
Constituio que contempla o presidencialismo como sistema, ao mesmo tempo em que
amplia as prerrogativas dos legisladores. Tal situao se repetiu durante a elaborao da
Constituio do Rio Grande do Sul de 1989, quando se chegou, inclusive, a levantarem-
se ideias de implantao de um sistema parlamentarista no estado.
O texto final exaltado como uma manifestao verdadeira da democracia que
se retoma no pas. A conjuno da elaborao das Cartas estaduais, com a perspectiva
de eleies diretas para a escolha do presidente da repblica, marcadas para novembro,
tornaram 1989 um ano de expectativas. Neste sentido, a reestruturao federativa
desempenha um papel de suma importncia, na medida em que baliza o equilbrio de
poder entre a Unio e as demais unidades federadas. O pndulo, que marca esta relao,
indica um caminho aberto para a retomada das disposies autonmicas.
Promulgada em 03 de outubro de 1989, a oitava Constituio do Estado do Rio
Grande do Sul vista por Zero Hora como expresso de um parlamento que no se
resumiu a criar um texto adaptativo. Pelo contrrio, entende que foram os deputados
capazes de aliar o respeito norma federal, com o preenchimento de disposies
necessrias ao atendimento das demandas estaduais

Impende consignar, ainda, que no se limitaram os representantes do

povo rio-grandense a uma mera adaptao dos mandamentos da Carta
 52

Federal. Se os trabalhos ensejaram ocasio preciosssima para que se

reafirmasse o equilbrio federativo, certamente no a desperdiaram
os parlamentares gachos (ZERO HORA, 03 de outubro de 1989,
p.2).

Portanto, da cobertura deste veculo miditico emana a ideia da retomada de um

equilbrio de foras dentro da nova estrutura federalista em desenvolvimento. Apoiada
na convico de que o Rio Grande do Sul perdera parte significativa de sua
representatividade, Zero Hora defende uma atuao de maior vigor dos agentes
polticos locais. A lembrana dos grandes nomes deste meio, que tiveram papel
fundamental na histria brasileira, funciona como norte aos contemporneos
representantes do povo sul-rio-grandense.
Evidentemente, estas disposies se encontram permeadas por uma opinio e por
um posicionamento poltico prprio. A tentativa de tornar pblica uma reivindicao a
tnica que guia a linha editorial do jornal. Ainda assim, como foi tratado anteriormente,
acreditamos que esta pretenso no se concretiza em toda a sua plenitude.
O federalismo brasileiro, como arranjo poltico, entrou, a partir de 1988, em
uma nova fase. No jogo de interesses e de tenses que permeiam a convivncia entre a
Unio e os entes a ela associados, cada territrio busca para si aquilo que acredita ser
melhor e de direito. E, assim sendo, o modelo federal brasileiro, como todos os demais,
envolvido e se molda de acordo com as especificidades deste jogo.
 53

CONSIDERAES FINAIS

O trabalho proposto foi capaz de nos esclarecer determinados pontos e serviu

como base para responder algumas perguntas formuladas no incio. Se, por um lado,
nossa anlise a respeito do federalismo rio-grandense se mostra sucinta, por outro,
entendemos que aqui se abre uma via que pode conduzir a resultados mais maduros,
frutos de uma investigao mais minuciosa e apurada.
O federalismo emerge enquanto um modelo poltico amplo e que possui uma
srie de variantes. Neste sentido, mostramos como a formulao terica de
Montesquieu, que imaginou a Repblica Federativa unindo territrios independentes
sob o signo poltico da Unio, foi aplicada nos recm-independentes Estados Unidos da
Amrica. Tal frmula se move em direo ao sul, ao longo do sculo XIX, sendo
adaptada s repblicas emergentes da desestruturao do Imprio Ultramarino espanhol.
Ainda que sua independncia poltica tenha ocorrido em 1822, no Brasil,
conservou-se um sistema autoritrio assentado no poder moderador do Imperador.
Contudo, o fato de romper com Portugal no foi suficiente para apagar a fora de
sculos de formao poltica e social nas diferentes regies que vieram a compor o
territrio deste novo Estado. Neste sentido, cabe colocar que o federalismo brasileiro
marcado pelas presses oriundas dos diferentes polos regionais. A relao com a
governana central se pautou pela disputa de interesses polticos e econmicos, assim
como pela manuteno da influncia das elites locais no cenrio nacional. A Revoluo
Farroupilha mostra esses dois aspectos: o das presses que comprometem, inclusive, a
unidade estatal brasileira; e a contestao das lideranas polticas rio-grandenses, no
momento em que se sentem lesadas economicamente.
A primeira Constituio da Repblica do Brasil, de 1891, contempla em seu
texto o modelo republicano federativo, de cunho eminentemente liberal. Ainda assim, as
tenses anteriores no so dirimidas, mas se adaptam a este novo sistema. Baseada na
busca por autonomia, as antigas provncias, elevadas ao patamar jurdico de estados,
articulam alianas que determinam o predomnio de interesses de suas oligarquias. O
rompimento desta ordem poltica resulta na Revoluo de 1930 e em uma nova fase da
Repblica.
A partir deste ponto, identificamos uma oscilao entre centralizao e
descentralizao inerente aos diferentes momentos polticos. O grau de autonomia das
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unidades federadas se desloca entre perodos de restrio, como durante o Estado Novo
(1937-1945) e a Ditadura Militar (1964-1985), e momentos de abertura, como no caso
da Repblica Liberal (1945-1964) e da Nova Repblica, a partir de 1985. No obstante,
preciso lembrar que, mesmo nos momentos de maior centralizao, a ordem
constitucional no foi rompida, ainda que tenha sido readaptada s necessidades de cada
conjuntura.
Assentados nesta perspectiva, percebemos o perodo de elaborao da
Constituio do Rio Grande do Sul, em 1989, como uma retomada do sentido de
capacidade de negociao dos estados junto Unio. Mesmo que o amplo texto da
Constituio Federal de 1988 tenha diminudo, em parte, as atribuies das unidades
federadas, a palavra de ordem foi a de buscar a autonomia, to tolhida ao longo do
regime militar.
A cobertura de Zero Hora sobre este processo indica justamente esta tendncia.
A anlise deste veculo de mdia impressa sobre o federalismo pautada,
fundamentalmente, pela conjuntura de crise econmica vivida pelo Rio Grande do Sul e
pelo diagnstico de perda de poder poltico do mesmo junto ao governo central. As
grandes lideranas do passado so retomadas em um discurso dirigido aos agentes
polticos contemporneos do processo normativo estadual de 1989. Este recurso
empregado para, atravs da analogia, destacar o ocaso do papel de liderana poltica do
Rio Grande do Sul no cenrio nacional. Os personagens emblemticos de outrora, como
Jlio de Castilho, Getlio Vargas e Flores da Cunha, so invocados como cones da
viso do territrio rio-grandense enquanto celeiro de indivduos atuantes nos destinos da
poltica brasileira.
A noo de que um patamar de destaque deve ser reconquistado adequada
ao sistema poltico-normativo instaurado desde 1988. A preocupao com o respeito s
definies da Constituio Federal uma constante. Aos deputados rio-grandenses seria
incumbida a tarefa de dialogar com a Carta Magna da nao, aproveitando as brechas
concedidas pela mesma, para legislar em favor dos interesses do estado. Autonomia e
desestatizao so palavras-chave neste contexto. A atrofia simbolizada pelo Regime
Militar era deixada para trs, devendo ser substituda por uma nova aliana federal.
A opinio veiculada nas pginas de Zero Hora, dentro de nosso objeto
investigado, apreendida por um olhar distante da conjuntura estudada. Neste sentido,
interessante perceber o momento da reorganizao normativa brasileira como antessala
do auge da Redemocratizao, alcanado com as eleies diretas para a presidncia da
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Repblica em novembro de 1989. Esta fase, portanto, foi cercada de expectativas, de

promessas e, como todo o recomeo, serviu para reflexo quanto ao passado.
Se, como colocado anteriormente, a relao entre a Unio e os estados tida
como um jogo, os interesses, reivindicaes e subordinaes seriam como as cartas
utilizadas por cada um. Aderindo a esta metfora, o lugar de destaque na vida poltica
do Brasil, o respeito s instncias federativas, a reestruturao e modernizao do
parque industrial do Rio Grande do Sul foram algumas das jogadas propostas por Zero
Hora para que o territrio sul-rio-grandense obtivesse xito nesta partida.
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FONTES E LOCAIS DE PESQUISA

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