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C Gualino<!ditet1, Lextonso <!dfns 201 S
70, rue du Gouverneur Gnral bou
92131 lssy..aes-Moulineaux dex
ISBN 978 2 297 04754 8
ISSN 1288-8206
Bien plus qu'une matire enseign e l'Universit, les Finances publiques sont devenues un
incontou rn able pour dcouvrir autrement et compltement notre socit et ses adualits.
Dans cette perspective, le prsent manuel apprhende l'essenti el des finances de l'tat, des
finances des colledivits locales mais galement de celles de la Scurit sociale.
Il offre les clefs d'entre permettant de comprendre les difficults rcurrentes de la France en
termes de dficit et d'endettement publics et leurs rpercussions dans le cadre de l'labora-
tion des budgets publics .
Ces contraintes suscitent une volont de matrise de la dpense publique et de modernisation
du fonctionn ement de l'administration dsormais tenue de s'eng ager en termes d'objedifs et
de rsultats. Une logique nouvelle et totalement diffrente issue de la Loi organique du
1"'ao0t 2001 relative aux Lois de Finances dite LOLF : un texte devenu un incontou rn able de
la matire.
Ces nouvelles responsabilits dans l'emploi des deniers publics trouvent une traduction en
termes de contrles:
contrle de l'administration su r elle-mme dans une logique d'optimisation de l'emploi de
crdits publics ;
contrles des juges financi ers que sont la Cour des comptes, les chambres rgionales des
comptes ou encore la Cour de discipline budgtaire et financi re afin de vrif ier, notam-
ment, la rgularit de la dpense publique ou encore la sincrit des comptes publics.
Prsentation 3
1
Le dsquilibre des finances publiques
Chapitre 1 - Les recettes et dpenses publiques 17
1 - Les dpenses publiques 17
Le poids des dpenses publiques 17
Les spcificits des dpenses de l'ltat 17
Les dpenses obligatoires des collectivits territoriales 18
Les objectifs de dpenses de la Scurit sociale 19
2 - Les recettes publiques 20
Le poids des prlvements obligatoires 20
a) L'impt 20
b) Les prlvements sociaux 22
Le recours l'emprunt 22
Les concours financiers de l'ltat 23
6 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
2
Les lois de finances
Chapitre 3 - Les catgories de lois de finances 31
1 - La loi de finances initiale 31
2 - La loi de finances rectificative 31
3 - La loi de rglement 32
4 - Les lois d'urgence 33
Chapitre 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois
de finances 37
1- L'adoption annuelle de la loi de finances 37
Entre principe d'annualit et ncessit d'une gestion pluriannuelle
des finances publiques 38
a) L'affirmation lolfienne du principe d'annualit 38
b) Un principe adapt aux ncessits d'une pluriannualit des finances
publiques 39
SOMMAIRE 7
3
Les lois de financement de la Scurit sociale
Chapitre 8 - La notion de lois de financement de la Scurit
sociale 85
1 - La qualification de loi de finanment de la Scurit sociale 85
2 - Le contenu des lois de finanment de la Scurit sociale 86
La dlimitation matrielle des lois de financement de la Scurit sociale 87
a) Le contenu obligatoire 88
b) Le contenu facultatif 89
c,) Le contenu interdit 90
Des prvisions de recettes et des objectifs de dpenses 91
4
Les budgets locaux
Chapitre 11 - L'autonomie financire des collectivits
territoriales 105
1 - Le poids des recettes locales comme critre d'autonomie
financire 105
La notion de ressources propres 105
La part dterminante des ressources propres 106
2 - Autonomie financire et autonomie fiscale 107
5
L'excution des budgets publics
Chapitre 14 - L'excution des oprations de dpenses
et de recettes 127
1 - Les acteu~ de l'excution des oprations de dpenses
et de recettes 127
Les qualits d'ordonnateurs et de comptables 127
a) Les ordonnateurs 127
b) Les comptables publics 129
Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables publics 130
a) Les amnagements au principe de sparation des ordonnateurs
et des comptables 130
b) La sanction de la mconnaissance du principe de sparation
des ordonnateurs et des comptables: la gestion de fait 131
2 - Les modalits administratives et comptables d'excution
des oprations de dpenses et de recettes 131
L'exrution des oprations de dpenses 132
a) La phase administrative de l'excution de l'opration de dpense 132
b) La phase comptable de l'excution de l'opration de dpense 133
L'exrution des oprations de recettes 134
3 - Les contrles exercs par le comptable public 135
Le contrle de la dpense publique 135
a) Le contrle de la rgularit de la dpense 135
b) Le contrle hirarchis de la dpense 136
Le contrle de la recette publique 137
procdant au remplacement que d' un dpart sur deux en retraite. Une politique qui a port des
fruits variables puisqu'en 20 10, les dpenses de personnel reprsentaient 28,7 % du budget de
l'tat, 41,6 % en 20 11 , 31A % en 2012 et 23 % en 2013. Cette poli tique de non-remplace-
ment de dparts en retraite a t engage dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques initie en juillet 2007 et poursuivie depuis. Concrtement, elle a conduit la suppres-
sion de 150 000 emplois publics (calculs en quivalents temps pleins travaills) - selon le bilan
tabli par M me l ebranchu, ministre de la fonction publique, en juillet 2012.
- la charge de la dette de l'tat, soit le montant des intrts dus au titre des emprunts
contracts, reprsente un autre poste budgtaire important au sein du budget de l'tat Elle
s'value chaque anne environ 14 % du budget de l'tat.
Ainsi que le relevait la Cour des comptes en 2004 dans son rapport relatif l'excution des lois de
finances, l'tat est en dficit avant mme de pouvoir payer les intrts de sa dette. Ce constat ne
peut qu'tre ritr en 2014 alors que le montant de la charge de la dette de l'tat s'tablit dsor-
ma is 46,7 milliards d'euros. So n montant volue, d'a nne en anne, par l'effet volume,
taux et inflation (S na t. Projet de loi de finances pour 2014, Mission Engagements finan-
ciers de l'tat). En 2013, l'effet taux a permis d'en rduire le montant de 0,9 milli ard d'euros
par rapport l'a nne prcdente, la France profitant de taux d'intrts bas, de l'ordre de 1,35 %
10 ans.
Dette exigible Pour tre exig ible, une dette doit tre certaine, c'est--clire que son origine juridique ne
fait aucun doute et liquide, c'est--cl ire que son montant peut tre exactement calcul.
Tel sera le cas d'une dpense due ra~on de l'excution par le cocontractant de
l'ad min ~tratio n de sa part du contrat. Une fois la prestation ralise ou le bien livr, il a
droit tre pay. Tel est galement le cas du fonctionnaire territorial qui, une fois le
service fait, a le droit d'obtenir le paiement de son traitement.
CHAPITRE 1 - Les recettes et dpenses publiques 19
Dpense prvue Le lgislateur a identifi des dpenses qui s'imposent aux collectivits locales. Tel est le
par la loi cas pour les communes des dpenses d'entretien des voiries commun ales, de l'entretien
de l'htel de ville ou encore des cimetires; pour les dpartements, les dpenses de
fonctionnement des collges et de transports scolaires ainsi que les dpenses relatives
l'action sociale et la sant; pour les rgions, les dpenses de fonctionn ement des
lyces...
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ondam 129, 7 134,9 140,7 144,8 152 157,6 162, 4 167, 1 171, 7 175 .4
initial
Dpenses 130,2 135, 1 142, 1 147,6 152, 9 158, 1 161,8 166,3 170,8 173,8
ralises
Dpasse- 0,5 0,2 1.4 2,8 0,9 0,5 - 0,6 - 0,8 - 0,9 1, 7
ment de
l'object if
a) L'impt
Essentiel au financement des budgets publics, l'impt est une prestation pcuni aire requise des
particuliers ou des entreprises, par voie d'autorit, titre dfinitif etsans contrepartie, en vue de
la couverture des cha rges publiques.
L'impt est vot par le lgislateur (art. 34, Const.) et son prlvement est autoris chaque anne
en loi de finances de l'anne (art. 1"' de chaque loi de finances de l'anne).
Le prlvement de l'impt dispose avec les arti cles 13 et 14 de la Dclaration des droits de
l'homme et du ci toyen du 26 aoOt 1789 d'un fondement constitutionnel :
L'impt peut se distinguer selon son objet, selon qu'il porte sur les revenus (impt sur le revenu,
impt sur les socits), sur le capital (impt de solidarit sur la fortune, droits de succession et de
donation, droits de mutation titre onreux, taxes foncires, taxe d'habitation) ou sur la consom-
mation (rVA, taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques).
Il peut aussi s'idenfier en fonction de ses bnficiaires:
- tat: Impt sur le revenu, impt sur les socits, TVA, ISF...
- Scurit sociale: Contribution Sociale Gnralise, Contribution au Remboursement de la Dette
Sociale (au profit de la Caisse d'Amorssement de la Dette Sociale - CADES)...
- Communes: taxes foncires, taxe d'habi tation...
- tablissements publics de coopration intercommunale: taxes foncires, contribution cono-
mique territoriale, taxe d'habitation...
- Dpartements : taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques, taxes foncires ...
- Rgions: taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques, cotisation sur la valeur
ajoute des entreprises ...
2013
Impt sur le revenu (IR) 68,6
Impt sur les socits (15) 44,3
TICPE 12,9
TVA 134,9
CSG 92,5
Taxes foncires 30
Taxe d'habitation 17,5
Contribution conomique territoriale (Cotisation foncire des entreprises + 19,2
Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises)
Source: Rapport conomique, social et financier, Projet de loi de finances pour 201 5.
22 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015
Le recours l'emprunt
Le recours l'emprunt doit s'analyser diffremment selon les budgets publics. En effet. pour l'tat.
emprunter constitue une ncessit pour assurer le financement du dficit de son budget alors que
pour les collectivits locales, le recours l'emprunt n'est possible que pour assurer le financement
de dpenses d'investissement
Indpendamment. le poids de la dette n'a cess d'augmenter ets'est encore amplifi du fait des
consquences de la crise financire apparue en 2007.
Part de la dette des APU dans la dette publique (au sens du trait de Maastricht)
(en milliards d'euros)
Source: lnsee - Comptes nationaux Base 2005/ Rapport conomique, social et financier, Projet de loi de
finances pour 201 5.
En particulier et s'agissant de l'tat. la situation est devenue alarmante ds lors que l'emprunt
permet galement de financer des dpenses de fonctionnement Dans son rapport sur l'excution
des lois de finances pour 2004, la Cour des comptes a rappel que l'augmentation de la dette
n'est envisageable que si elle finance des investissements productifs ayant un impact sur la crois-
sance future. L'endettement ne doit pas tre utilis pour financer des dpenses courantes. Or, de
ma nire systmatique, l'tat a recours l'emprunt pour financer ses dpenses de fonctionnement
indiqu que le non-respect de cette condition serait de nature porter atteinte au droit de
proprit garanti par /'artide2 de la Dclaration des droits de /'horrme et du dtoyen de 1789
(Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finarx:es, 448 DC).
S'agissant de l'tat, les fonds de concours sont dfinis l'article 17 de la LOLF et se distinguent:
- en fonds verss par des personnes morales ou physiques pour concourir des dpenses
d'intrt gnral ;
- legs et donations attribus l'tat
L'illustration peut tre donne de ces infrastructures autoroutires la construction desquelles
participent plusieurs personnes morales de droit public: matre d' uvre, l'tat recevra de chaque
participant le montant de sa quote-part qui ne pourra tre utilise que pour payer les dpenses
affrentes cette construction.
Chaque anne, ces fonds de concours sont valus en lois de finances environ 4 milliards
d'euros.
Au niveau local, l'exemple peut tre donn de cette personne age qui dcdant. lgue sa fortune
sa commune avec l'obligation d'employer cet argent dans un but dtermin - comme la cons-
truction ou l'entretien d'une maison de retraite.
Cette discipline budgtaire suppose une matrise des dficits publics et une radication des dficits
publics excessifs. En toute logique, cette discipline s'tend l'endettement public - en fixant des
contraintes cibles aux tats membres.
Apprci en fonction de ses diffrentes composantes, le dficit public est essentiellement impu-
table l'tat et aux administrations de Scurit sociale.
CHAPITRE 2 - Dficit et end ettement publics au sen s du Trait de Maastricht 27
l'ensemble des tats de la zone euro soient successivement touchs par ces difficults financires
et budgtaires.
La discipline budgtaire a donc volu avec le Six Pack, lequel modifie les mcanismes d'incitation
et de coercition visant s'assurer du respect, par les tats membres, des contraintes budgtaires
qui leur sont imposes.
En parallle, de premiers dispositifs d'aide ont t mis en place compter de 201O:
- FESF. Fonds europen de stabilisation financire de la zone euro cr en mai 2010 par l'Union
europenne en collaboration avec le FMI. Fonds dot de 660 milliards d'euros;
- MESF. Le mcanisme europen de stabilisation financire de l'Union cr en mme temps que
le FESF, dot de 90 milliards d'euros. En octobre 2011 , les fonds de ce mcanisme ont t
monts 11 00 milli ards d'euros.
Ces deux di spositifs avaient vocation offrir une garantie sur le march financi er raison des
fonds qu'ils lvent des taux prfrentiels et qu'ils prtent eux-mmes aux tats en difficult. En
contrepartie de ces aides, les tats en difficult ont accept de mettre en place des politiques de
rigueur.
A compter de 2013, le FESF et le MESF ont t intgrs au sein du Mcani sme europen de sta bi
lit (MES). Ce Mcanisme est dot d'un fonds permanent, est autoris acheter des obligations
des tats membres et a comptence pour organiser la restructuration des dettes publiques deve-
nues insoutenables.
En parallle, l'Europe a fait obligation aux tats membres de respecter une rgle d'or limitant le
dficit structurel 0,5 % de leur PIB. Cette obligation rsulte du Trait sur la stabilit, la coordina-
tion et la gouvernance en matire budgtaire, sign le 2 mars 2012 et entr en vigueur le
1"' janvier 2013. La France a choisi de mettre en uvre ce trait au moyen d'une loi organique
en date du 17 dcembre 2012, relative la programmation et la gouvernance des finances
publiques. C'est dans ce cadre qu'a t cr le Haut conseil des finances publiques, charg
d'a pprcier le ra lisme des prvisions conomiques associes aux textes financi ers et la cohrence
de la trajectoire des finances publiques avec les engagements europens de la France.
Les lois de finances
par la loi de finances de l'a nne se trouvent. en cours d'exercice, bouleverses (Cons. coost.,
24juillet 1991, Loi portant diverses dispositioos d'ordre conomique et finander, 298 DQ.
Ces lois de finances rectificatives sont prsentes en partie ou en tota lit dans les mmes formes
que la loi de finances de l'anne (art. 35 LOLF ; art. 34 ordo.) et comprennent un article d'quilibre
(Cons. const., 9 juin 1992, Rsolution modifiant le rglement du Snat 309 DQ.
L'hypothse d'une loi de finances partielle a pu tre applique en dcembre 1962 s'agissant du
projet de loi de finances pour 1963. Une premire loi de finances fixant les conditions gnrales
de l'quilibre financier et procdant l'adoption de la premire partie de la loi de finances a t
adopte en dcembre 1962 (Loi n 62-1529 du 22 dcembre 1962) et a t suivie d'une seconde
loi de finances en fvrier 1963 procdant l'adoption de la deuxime partie de la loi de finances
(Loi de finances n 63-156 du 23 fvri er 1963 - Moyens des services et dispositions spciales).
En dcembre 1979, le Gouvernement a fait usage d'une procdure d'urgence dans des ci rcons-
tances non prvues par l'article 44. En effet. par une dcision du 24 dcembre 1979, le Conseil
constitutionnel a censur la loi de finances pour 1980 dans sa totalit - premire et seule dcision
ce jour, de censure totale d'une loi de finances.
Laissant ainsi le Gouvernement dans une situation indite - et face un vide juridique - car non
prvue par l'ordonnance de 1959. Faisant usage des seuls instruments sa disposition, le Gouver-
nement a dpos un projet de loi spcial (hypothse prvue au 19 dcembre) - estima nt que cette
procdure d'urgence semblait la plus approprie.
Saisi, le Conseil constitutionnel n'y a ri en trouv redire (Cons. const., 30 dmbre 1979, 79-111
OC). La loi n 79-11 59 du 30dcembre 1979 portant autorisation de conti nuer percevoir les
impts et taxes existants a t suivie de la loi de finances n 8030 du 18janvier 1980.
Cet pisode est emblmatique des lacunes qu'a pu contenir l'ordonnance du 2 janvier 1959. Et sur
ce point, en particuli er, emblmatique du contexte dans lequel l'ordonnance a t rdige.
En janvier 1959, le Conseil constitutionnel, nouvellement cr, n'existait alors que sur le papier. Et
il n'avait pas t envisag par les auteurs de la Constitution comme une institution susceptible de
CHAPITRE 3 - Les cat gories de lois de finances 35
Ensuite, la LOLF, en son article 1"', va complter la liste des lois de finances en y ajoutant les lois
prvues l'article 45 de cette mme loi organique, savoir les di spositions adoptes au vu de
circonstances d'urgence.
En effet, autre apport de la dcision du Conseil constuonnel du 30 dcembre 1979, les lois
adoptes selon les procdures d'urgence sont des lois de finances. L'article 1"' de la LOLF en re
toutes les consquences en compltant cette liste.
Le principe n'a pas toujours t respect, notamment sous les met IV" Rpubliques. Il n'tait pa s
rare qu'un exerci ce budgtaire dbute alors que la loi de finances correspondante n'avait pas t
adopte. En pareille situation, la continuit de l'tat tait alors assure par la technique des
douzimes provisoires - consistant reconduire, chaque mois, le douzime des crdits du budget
de l'anne prcdente. Cette technique permettait ainsi d'assurer le fonctionnement courant des
administrations dans l'attente de l'adoption du budget.
De manire anecdotique, peut galement tre cite cette parade consistant, au sein des assem-
bles parlementaires, arrter l'horloge au 31 dcembre minuit afin de prserver l'apparence
d'un budget adopt dans les dlais.
Avec l'ordonnance du 2 janvier 1959, et dsormais la loi organique du 1"' aoOt 2001 relative aux
lois de finances, le principe d'annualit est plus strictement encadr - avec la possibilit d'un
dclenchement de procdures d'urgence lorsqu'un risque de non-adoption du budget dans les
dlais apparat
Le respect du principe d'annualit justifie que de stricts dlais soient imposs au lgislateur pour
l'adoption de la loi de finances initiale - et le cas chant. que des procdures d'urgence pui ssent
tre actionnes ainsi que le prvoient tant la Constitution de 1958 en son article 47 que la LOLF
en son article 45.
Article 48 - 3 Une description des grandes orien tations de la politique conomique et budgtaire au
regard des engagements europens de la France.
Article50 Une prsentation des perspectives d'-.olution des recettes, des dpenses et du solde de
l'ensemble des administrations publiques pour au moins les quatre annes venir- au
regard des engagements europens de la France, ainsi que, le cas chant, des
recommandations adresses elle sur le fondemen t du trait instituant la Communaut
europenne.
Article 52 Un rapport comportant l'valuation financire, pour l'anne en cours et les deux annes
suivantes, de chacune des dispositions, de nature lgislative ou rglementaire,
envisages par le Gouvernement en termes de prlvements obligatoires.
Article 55 Une valuation chiffre des incidences de chacune des dispositions du projet de loi de
finances affectant les ressources et les ch arges de l'tat, au titre de l'anne considre
et, le cas chant, des annes suivantes.
En dcembre 2007, dans le cadre du chantier de la rvision gnrale des politiques publiques, a
t dcide la mise en place d'une programmation triennale des finances publiques.
A cet effet, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008
a introduit. l'art 34 de la Constitution,
cette dimension pluriannuelle des finances publiques. Doivent dsormais tre dposes devant les
assembles parlementaires, des lois de progra mmation dterminant les orientations pluriannuelles
des finances publiques. Ces orientations doivent s'inscrire dans l'objectif d'quilibre des comptes
des admini strations publiques.
40 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
Telles que dfinies par la LOLF (art 8), les autorisations d'engagement constituent la
limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Pour une opration d'investissement,
/'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service
ou excut sans adjonction .
Les autorisations d'engagement s'accompagnent de crdits de paiement : les crdits de
paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnanes ou
payes pendant l'anne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des
autorisations d'engagement.
Rgle de non-<ontraction Elle suppose que les montants des crdits inscrits dans le budget y figurent
pour leur montant intgral et ne soient pas le fruit d'une contraction entre
recettes et dpenses.
L'ordonnance du 2 janvier 1959 traduisait ces rgles au travers de son article 18 : JI est fait
/l?Cette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses.
L'ensemble des recettes assurant /'excution de /'ensemble des dpenses, toutes les recettes et
toutes les dpenses sont imputes un compte unique, intitul budget gnral.
Ces dispositions sont reprises, l'identique, par l'article 6 de la loi organique du 1"' aoOt 2001.
Nature Les fonds de concours sont constitus de fonds verss par des personnes morales ou
physiques pour concourir des dpenses d'intrt public Ils peuvent rsulter du
prod uit de legs ou donations attribus l'tat ou diverses administrations publiques.
Il peut aussi s'agir de fonds verss volontairement l'tat par des collectivits locales,
des tablissements publics, des particuliers, des tats trangers ou encore l'Union
europenne et destins la ralisation d'actions ou d'investissements.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 45
Respect de Dans leur utilisation, ces fonds se caractrisent par l'intention de la partie versante. En
l' intention de la effet, leur emploi est conditionn par l'objet en vue duquel ilsont t verss l'tat Cette
partie versante condition a t clairement raffirme par la LOLF : l'emploi des fonds doit tre conforme
l'intention de la partie versante et par le Conseil constitutionnel, ce dernier estimant
que le non-respect de cette condition serait de nature porter atteinte au droit de
propril garanti par l'artide 2 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de
1789 (Cons. const, 25 juiHet 2001, Ld organique relative aux lois de finance~ 448 DQ.
valuation en loi Ces fonds de concours sont retracs par programme et par titre dans les annexes jointes
de finances au projet de loi de finances- confonnment aux disposions de l'articleS 1 de la LOLF -
au travers d'une estimation des crdits susceptibles d'tre ouverts par voie de fonds de
concours - fonds de concoursvalus 3,9 milliards d'euros en loi de finances pour 2014.
Contrle et exploitation Ancien budget ann exe de l'aviation civile cr en 1985, ce budget
ariens retrace les oprations des services de l'aviation civile donnant lieu au
paiement de redevances, taxes ou prix (organisation et contr le du trafic
arien, guidage des avions...).
Publications officielles et Ancien budget ann exe des journaux officiels cr en 1979, ce budget
information administrative retrace des activits d'impression et de vente de publications officielles.
Rgie industrielle des Compte destin retracer les oprations relatives la fabrication et la
tablissements pnitentiaires vente d'objets divers par les ateliers industriels des tablissements
pnitentiaires (production des dtenus).
Approvisionnement des Compte destin retracer les oprations d'achats et de cessions de
armes en produits ptroliers produits ptro liers.
48 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
Avances l'audiovisuel public Compte destin retracer les avances accordes sur le produit de la
redevance audiovisuelle.
Avances aux collectivits Compte destin retracer, notamment, les avances sur le montant
t erritoriales des imposition s revenant aux collectivits territoriales.
Prts des tats trangers Compte destin retracer les versements et remboursements de
prts consent is des tats trangers.
Obj et A insi qu'il rsulte de l'article 12-11 LOLF, des transferts de crdits peuvent modifier la
rpartition des crdits entre programmes de ministres distincts, dans la mesure o l'emploi
des crdits ainsi transfrs, pour un objet dtermin, correspond ces actions du
programme d'origine.
En effet, et ainsi que l'exprime la LOLF, l'emploi des crdits doit correspondre des actions
du programme d'origine (la nature de la dpense n'est donc pas affecte) mais en revanche
la modification peut s'effectuer entre programmes de ministres distincts (procdant ainsi
un changement du service responsable de la dpense).
Procdure Ces transferts sont raliss par dcret pris sur le rapport du ministre charg des Finances,
aprs information des commissions de l'Assemble nationale et du Snat charges des
f inances et des autres commissions concernes.
L' utili sation des crdits transfrs donne lieu l'tablissement d' un compte rendu spcial, insr
dans le rapport annuel de performances corresponda nt au programme concern.
Obj et A insi qu'il rsulte de l'article 12-1LOLF, des virements de crdits peuvent modifier la
rpartition des crdits entre programmes d'un mme ministre.
Procdure A l'in star des transferts de crdits, les virements sont raliss par dcret pris sur le rapport
du min~tre charg des Fin ances, aprs information des commissions de l'Assemble
nationale et du Snat charges des finances et des autres commissions concern es.
Restrktion Le montant cumul, au cours d'une mme anne, des crdits ayant fait l'objet de
virements, ne peu t excder 2 % des crdits ouverts par la loi de finances de l'anne pour
chacun des programmes concern s.
L' utili sation des crdits virs donne lieu l 'tablissement d'un compte rendu spcial, insr dans le
rapport annuel de performances correspondant au programme concern.
52 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
Remarque
Cette mission se compose de dotations et non de programmes. Par nature, les programmes
rpondent une logique d'objectifs et de rsultats. Le responsable de programme doit, en
fin d'exercice budgtaire, justifier des rsultats obtenus.
La dotation chappe la logique d'objectifs et de rsultats en raison de la nature mme des
crdits qu'elle contient
Obj et Afin de prvenir une dtrioration de cet quilibre tel qu'il est dfini par la dernire loi de
finances affrente l'anne concerne, un crdit peu t tre annul par dcret pris sur le
rapport du ministre charg des finances.
Un crdit devenu sans objet peut galement tre annul selon la mme procdure.
Procdure - Un dcret est dsormais exig en remplacement de l'arrt prvu par l'ordonnance de
1959;
- Avant sa publication, tout dcret d'annulation doit tre transmis pour information aux
commissions de l'Assemble nationale et du Snat ch arges des finances et aux autres
commissions concernes.
Restrktion Le montant cumul des crdits an nu ls ne peut excder 1, 5 % des crdits ouverts par les
lois de finances affrentes l'anne en cours.
Dans cette mme logique, les dcrets d'avance adopts en urgence peuvent ouvrir des crdits
supplmentaires la condition toutefois de ne pas affecter l'quilibre budgtaire dfini par la
dernire loi de finances. A cette fin, les dcrets d'avance procdent, le cas chant, l'annulation
de crdits - galement plafonns hauteur de 1,5 % des crdits ouverts par les lois de finances
affrentes l'anne en cours (dispositions combines des articles 14 et 13 de la LOLF).
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 55
Cette compensation opre est prcisment contrle par la Cour des comptes. En effet. cette
dernire, en application de l'article 58-6 de la LOLF, est tenue de dposer un rapport conj oint au
dpt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crdits oprs par voie administra-
tive dont la rafication est demande dans ledit projet de loi de finances. Ce rapport est l'occasion
pour la Cour des comptes d'apprcier, au travers de cette compensation, si l'qui libre prvu par la
dernire loi de finances est respect.
l'quilibre dtermin par la loi de finances; dans le cas de la loi de rglement. la sincrit
s'entend, en outre, comme imposant l'exactitude des comptes.
C'est ensuite la Constitution avec son nouvel article 47 2, introduit la faveur de la rvision consti-
tutionnelle du 23 juillet 2008, que le principe budgtaire de sincrit a bnfici d'un fondement
constitutionnel. A ux termes de ces dispositions, les comptes des administrations sont publics
et sincres, ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patri moine et de leur
situation fi nancire.
L'adoption de la loi
de finances de l'anne
La bide finaoces iritiale est acbpte se/ai les mcxfalits VO<pes par fartide47 de
la Corstitution, te8es cpe prdses par les dispositions orgariques : dlais et rgles de
11'.lte sait dtermins dans 1.11 souci de ralioraisatiai de la procdure lgislative.
des mesures finandres entirement nouvelles ne pew ent tre prsentes par le Gouvernement
pour la premire fois devant le Snat (Cons. const., 21 juin 1993, Loi de finances rectificative
pour 1993, 320 OC).
c) Dlai de 70 jours
Le Parlement dispose d'un dlai de 70 jours compter du dpt du projet pour se prononcer.
Dans ce laps de temps, si l'Assemble nationale n'a pas mis un vote en premire lecture sur
l'ensemble du projet dans un dlai de quarante jours, le Gow emement saisit le Snat qui dispose
d'un dlai de quinze jours pour se prononcer (art 40, LOLF). En revanche, si l'Assemble nationale
a respect le dlai qui lui tait imparti, le Snat dispose alors d'un dlai de vingt jours pour se
prononcer.
Si le snat n'a pas mis un vote en premire lecture sur l'ensemble du projet de loi de finances
dans le dlai imparti, le Gouvernement saisit nouvea u l'Assemble du texte soumis au Snat.
modifi, le cas chant, par les amendements vots par le Snat et accepts par lui. Le projet de
loi de finances est ensuite examin selon la procdure d'urgence selon les conditions prvues par
l'article 45 de la Constitution (intervention de la commission mixte paritaire et, le cas chant.
dernier mot accord l'Assemble nationale).
d) Intervention de la Commission mixte paritaire
La Commission mixte paritaire n'intervient qu' l'gard des dispositions restant en discussion - et
donc celles pour lesquelles un vote conforme des deux assembles n'a pu tre obtenu. Le texte
labor par cette commission est le plus souvent le texte qui sera dfinitivement adopt par le
Parlement. Nanmoins, ce nivea u, le Gouvernement peut encore exercer un droit d'amende-
ment - voire accepter le dpt d'amendements parlementaires. Le Conseil constitutionnel a toute-
fois bien encadr cette pratique en signalant que les amendements dposs ne pouvaient
remettre en cause les di spositions adoptes en termes identiques par les deux assembles en
premire lecture et devaient tre en relation directe avec les dispositions restant en discussion.
L'intervention de la Commission mixte parita ire est destine concilier les positions politi ques et
parlementaires et obtenir un texte commun aux deux assembles. Le texte labor par la CMP
est ensuite soumis au vote des assembles parlementaires.
Si la Commission mixte paritaire n'a pu abouti r l'laboration d'un texte commun, l'Assemble
nationale est de nouveau saisie afin d'examiner soit le texte adopt par le Snat (cas le plus
frquent), soit le texte qu'elle a vot en premire lecture et qui a t rejet par les snateurs. Il
devient, de nouvea u, possible pour les dputs d'user de leur pouvoir d'amendement. Le texte
adopt est de nouveau transmis au Snat pour examen et vote : un vote frquemment ngatif
dans ce cas de figure et qui suppose d'accorder le dernier mot l'Assemble nationale.
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 61
Article44, al. 2, Le Gouvernement peut, aprs l'ouverture du dbat parlementaire, s'opposer l'examen
Const. de tout amendement qui n'a pas t antrieuremen t soumis la commission .
Ce dispositif, peu utilis dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, n'a, jusqu'
prsent, pas t utilis au cours des dbats parlementaires concernant l'adoption des
lois de finances.
Article44, al. 3, Le Gouvernement peut demander l'assemble saisie, de se prononcer par un seul vote
Const. sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposs
ou accepts par le Gouvernement.
Frquemment utilis dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, le vote bloqu
l'est galement au cours des dbats budgtaires. Ainsi, entre 1980 et 2000, le
Gouvernement a utilis, onze reprises, le vote bloq u et ce, de manire systmatique,
compter de la loi de finances pour 1994.
Article49, al. 3, L'article 49-3 C de la Constitution permet au Premier ministre, aprs dlibration du
Const. Co nseil des ministres, d'engager la responsabilit du Gouvernement sur le vote d'un
projet de loi de financesou de financement de la Scurit sociale. Dansce cas, le projet
est considr comme adopt, sauf si une motion de censure, dpose dans les vingt-
quatre heures qui suivent, est vote dans les conditions prvues par le deuxime alina
de ce mme article. Cet article a t modifi l'occasion de la rvision constitutionnelle
de juillet 2008. Son usage a alors t restreint pour les textes ordinaires. En revanche, la
possibilit de recourir au 49 al. 3 en matire de lois de finances et de financement de la
Scurit sociale a t mainten ue.
Le Gouvernement a eu reco urs dix-huit reprises cet article pour des lois de finances
initiales et neuf reprises pour des lois de finances rectificatives. Avec un palmars
attribu Michel Rocard qui comptabilise, lui seul, douze utilisations du 49 al. 3 en
matire de lois de fin ances.
Le 49 al. 3 a t utilis pour la dernire fois en novembre 1992 sous le Gouvernement
Beregovoy.
62 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
La LOLF a mis fin ce paradoxe. Dsormais, les dispositions applicables n'oprent plus de distinc-
tion entre services vots et mesures notNelles en termes de vote.
La notion de services vots ne di sparat toutefois pas avec la LOLF. L'article 47 de la Constitution y
fait d'ailleurs expressment rfrence en indiquant que lorsqu'une loi de finances n'a pu tre
dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut de /'exerdce, le Gouvernement
demande d'urgence au Parlement /'autorisation de percevoir les impts et ou\17l? par dcret les
crcfits se rapportant aux services vots.
Mai s ces notions ne se formalisent plus au travers du vote parlementaire. Dsormais, la jusfica-
tion des crdits demands s'effectuera au premier euro - et s'organisera selon la procdure
d'a doption prcdemment dcrite au niveau de la mission.
*
Dpense Recette
L'article 40 de la Constitution, en recourant au pluriel pour voquer les ressources, offrait aux
parlementaires la possibilit d'utiliser diffremment leur pouvoir d'amendement. Les ressources
pouva ient ainsi tre perues dans une globalit et non individuellement.
Au sein de cette globalit, il devenait possible de modifier la hausse ou la baisse ces ressources
prises individuellement, sous la seule contrainte que le montant total de ces ressources ne subisse
pas de diminution.
Cette interprtation ne pouva it, trs logiquement, tre transpose la charge publique du fait de
l'emploi du singulier.
66 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
*
Charge
1J
Ressource
1J
~ ~ ~
n
Cette interprtation des textes a permis d'ouvrir le champ du pouvoir d'amendement dtenu par
les parlementaires.
Avec la LOLF, l'objectif a t d'offrir aux parlementaires en dpenses, la li bert d'action dont il s
bnficient en matire de recettes. Ceci a t rendu possible au prix d' une subtile interprta
on de la Constitution. cet effet. l'article 47 de la LOLF a prcis que la charge devait
s'entendre, s'agissant des amendements s'appli quant aux crdits, de la mission.
Ainsi appliqu la nouvel le architecture budgtaire initie par la LOLF et conduisant distinguer
les crdits en missions, programmes et dotations, l'arcl e 47 a permis aux parlementaires d'a gir
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 67
sur les montants de programmes et dotations, la hausse comme la baisse, sous rserve de ne
pas augmenter le montant de la mission au sein de laquell e ils prennent place.
Schma n 3 - Pouvoir d'amendement des parlementaires
tel qu'il rsulte de l'article 47 LOLF
*
Charge
1J
Ressource
* @] @]
@] G ~
1J
G
D.
*
*
Cet largissement du pouvoir d'amendement des parlementaires a t va lid par le Conseil
constitutionnel l'occasion de sa dcision du 25 juillet 2001 concernant la loi organique relative
aux lois de finances (448 OC), dans laquelle il a prcis que ces dispositions offrent aux
membres du Parlement /a facult nouvelle de prsenter des amendements majorant les crdits
d'un ou plusieurs programmes ou dotations indus dans une mission, la condition de ne pas
68 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
augmenter les crdits de celfe<i. Le Conseil constitutionnel a ga lement prcis les limites de
ce nouveau droit d'amendement:
- ce nouveau droit d'amendement s'applique aux seuls amendements relatifs aux crdits;
- l'exigence pose par le deuxime alina de l'arti cle 47 de la LOLF, savoir tout amendement
doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient devra tre
respecte; ainsi, dans le cadre des produres d'examen de la recevabilit finandre, la
ralit de la compensation finandre pourra tre vrifie;
- par ailleurs, en soulignant que l'article 47 rend irrecevables les amendements non conformes
l'une ou l'autre des dispositions de la loi organique, le Conseil constitutionnel a implicitement
exig qu'un amendement crant un programme soit accompagn de la description des actions,
des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral ainsi que des rsultats
attendus et faisant l'objet d'une valuation, conformment la dfini tion des programmes
donne par l'articl e 7 de la LOLF ;
- en consquence, la cration d'une mission ne peut rsulter que d'une disposition d'initiative
gouvernementale.
Dans son rapport prsent en octobre, le Comit de rfl exion et de propositions sur la modernisa
tion et le rquilibrage des institutions de la \/" Rpublique, dit Comit Ba lladur, a propos de
modifier l'article 40 de la Constitution afin d'y introduire le pluriel. Les propositions et amende-
ments formuls par les membres du Parlement pourraient donc tre recevables ds lors qu'il s
n'a uraient pa s pour consquence une aggravation des charges publiques. Cet ajout devait
permettre aux parlementaires d'exercer leur pouvoir d'amendement sur la totalit des dpenses
de l'tat sous rserve de ne pas aggraver le montant total des charges publiques et non plus,
comme c'est le cas en application de la LOLF, dans le seul cadre de la mission. Cette proposition
n'a pas t reprise dans le cadre de la rvision constitutionnelle de juillet 2008.
seconde partie. Toute la di fficult est apparue dans l'interprtation qu'il convenait de donner du
verbe voter. Car en effet, un vote peut tre ngatif comme positif alors qu'une adoption implique
ncessairement un acquiescement
Le Conseil constitutionnel avait t saisi de cette difficult et avait estim avec sa dcision du
24 dcembre 1979 (Loi de finances pour 1980, 110 DC) que le verbe voter devait tre interprt
au sens du verbe adopter. Une position qui devait le conduire censurer la loi de finances pour
1980 dans sa tota lit. En effet, la premire partie de cette loi avait t rejete par les dputs. La
question s'tait alors pose de savoir s'il tait possible de poursuivre la procdure d'adoption du
texte financier. Afin de ne pas ralentir les dbats, le Prsident de l'Assemble nationale de
l'poque, Jacques Chaban Delmas dcida de poursuivre la procdure: la seconde fut adopte
pui s la premire partie remise aux voix et finalement adopte galement. La loi de finances avait
donc t adopte dans sa totalit mais avec cette particularit que la seconde partie avait t
adopte avant la premire.
Sans surprise, le Conseil constitutionnel fut saisi de la question par 60 dputs mais galement par
le prsident de l'Assemble nationale lui-mme, dsireux de connatre l'interprtation qu'il conve-
nait d'accorder ces dispositions. Au-del de la censure constitutionnelle, cet pisode est l'ori
gine de la rdaction de l'article 42 de la LOLF qui a substitu au verbe voter celui d'adopter.
III de
Du vote de la loi de rglement radoption de la loi
finances initiale
Nouveaut introduite par la LOLF, le projet de loi de finances de l'a nne ne peut tre mis en
discussion devant une assemble avant le vote par celle-ci, en premire lecture, sur le projet de
loi de rglement affrent l'anne qui prcde celle de la discussion dudit projet de loi de
finances (art. 41, LOLF).
Ces dispositions introduisent un chanage vertueux dans l'adoption des lois de finances en candi
tionnant l'examen de la loi de fina nces de l'exercice n + 1 au vote de la loi de rglement de l'exer-
cice n - 1. Cette exigence rpond un souhait: donner la loi de rglement la signification poli
tique et juridique qui doit tre la sienne.
La loi de rglement doit en effet permettre au Parlement d'exercer un contrle de l'excution des
lois de finances et in fine, d'apprcier si le Gouvernement a respect l'autorisation budgtaire que
le Parlement a accord en adoptant ces lois. La pratique dmontre que les lois de rglement n'ont
jamais t ce moment de vrit budgtaire l.)ean Arthuis, La premire discussion budgtaire en
mode LOLF : un pouvoir d'arbitrage exerc par le Parlement, RF fin. pul:J. 2006, n 94 p. 25).
70 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
Avec la LOLF, la volont a t clairement exprime de donner la loi de rglement toute sa place.
Avec ce chainage vertueux, l'objectif recherch est celui de l'information donne aux parlemen-
taires (sur les conditions d'exercice de l'anne n - 1) avant qu'ils ne se prononcent sur la loi de
finances de l'anne suivante. Le Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs clairement soulign en indi
qua nt que les dlais fixs avaient pour objet d'assurer /'information du Parlement en temps
utile pour se prononcer en connaissance de cause sur les projets de lois de finances soumis son
approbation (Cons. const., 25jtillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 408 DC).
C'est pour cette raison que le projet de loi de rglement doit tre dpos et distribu avant le
1"' juin de l'anne suivant celle de l'excution du budget auquel il se rapporte (art 46, LOLF).
Cette exigence raccourcit bien videmment les dlais antrieurement accords au Gouvernement
dans le cadre de l'ordonna nce de 1959. Avec cette dernire, l' obligation de dpt du projet de
loi de rglement tait fixe au plus ta rd la fin de l'anne suivant celle de l'excution. Les dlais
passent donc de 12 mois cinq .
Sur cette base et ainsi que l'impose l'article 41, les parlementaires doivent ensuite se prononcer
par un vote sur le projet de loi de rglement n - 1 avant d'entamer la discussion du projet de loi
de finances de l'anne n + 1.
Il convient d'accorder toute sa signification au verbe voter employ dans l'article 41 de la
LOLF. Son interprtation ne laisse aucun doute la lumire de l'historique de l'article 42 de la
LOLF.
L'article 41 impose un vote de la loi de rglement et non son adoption par les parlementa ires. Le
vote tradui t ncessa irement que les parlementaires ont eu connaissance du contenu du projet de
loi de rglement et c'est l l'essentiel. En effet, l'objectif est bi en celui d'une information pralable
des parlementaires en vue de l'adoption de la loi de finances de l'anne suivante.
L'apparition
d'une logique
de rsultats
La Loi organque du 1 aoOt 2001 relative aux bis de finances, exige de fadminis-
tration qu'elle s'engage sur des objectifs et qu'elle soit value sur la base des
rsultats obtenus. En ce sens, la LOLF est prsente comme l'lment d'une nova-
tion rvolutionnaire du fonctionnement de l'administration.
Pour procder l'valuation des rsultats obtenus, le contrle de gestion, emprunt au secteur
priv, doit permettre d'apprcier, quali tativement et quantitativement, l'activit de l'administration
dans une dmarche de performance.
Totalement nouvelle pour l'administration, cette dmarche suppose la mise en place d'un systme
d'valuation et, corrlativement, d'un mcanisme permettant de tirer les consquences des rsul-
tats obtenus.
ru L'valuation de la performance
La logique d'objectifs et de rsultats introduite par la LOLF prend pour support essentiel, au sein
de la nouvelle nomenclature budgtaire des lois de finances, le programme.
Rappelons que les crdits prvus en loi de finances sont rpartis par mission tandis que les
missions sont elles-mmes subdivises en programmes ou en dotations (cf. 01apitre4). Si la dota-
tion est prsente comme l'exception la logique de rsultats, le programme, en revanche, en est
le support privilgi. L'article 7 de la LOLF dfi nit, en effet, le programme comme regroupant les
crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent d'actions relevant d'un
mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits
d'intrt gnra l, ainsi que des rsultats attendus et faisant l'objet d'une valuation.
72 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015
Swrits Scurit et d ucation Amliorer le service du Dlai d'attente moyen annuel pour
ro utires permis de conduire dans le un candidat entre sa premire etsa
cadre du dveloppement de deuxime prsentation l'examen
l'ducation routire tout au pratique du permis de conduire B
long de la vie
La logique inhrente la LOLF est de permettre, dans une perspective d'apprciation de la perfor-
mance de l'administration, une confrontation entre les rsultats obtenus et les objectifs qui avaient
t fixs. Les projets et rapports annuels de performances doivent permettre cette confrontation et
offrir aux parlementa ires les moyens de vrifier l'activit de l'administration.
d'valuation, les rsultats obtenus (en RAP). De cette compa raison, pour un programme donn,
entre les objectifs fixs et les rsultats obtenus, doivent tre tires les consquences qu'elles
soient positives ou ngatives.
a) Un projet annuel de performances par programme
L'article 51, 5 LOLF prvoi t que cha que programme doit tre accompagn d'un projet annuel de
performances, comportant notamment la prsentation des actions, des coOts associs, des objec-
tifs poursuivis, des rsultats attendus pour les annes venir, mesurs au moyen d'indicateurs
prcis. Doit galement y tre justifie l'volution des crdits par rapport aux dpenses effectives
de l'anne antrieure et aux crdits de l'anne en cours.
Contenu du projet annuel de performances:
- une prsentation stratgique du projet annuel de performances (une prsentation de l'objet du
programme, des politiques et actions menes dans ce cadre, les enjeux des politiques
menes ...);
- une prsentation du programme et des actions;
- une prsentation des crdits du programme et des dpenses fiscales associes (avec une prsen-
tation par action et titre des crdits demands, en autorisations d'engagement et crdits de
pai ement);
- une prsentation des objectifs et indicateurs de performance ( l'exemple du coOt de la surveil
lance par rrr des salles ouvertes au sein des muses nationaux pour le programme Patrimoines
de la mission Culture - qui tait de 285,67 euros en 201O et dont l'objectif cible a t fix
280 euros);
- une justification au premier euro des crdits demands;
- la rpartition prvisionnelle, par catgorie, prsente par corps ou par mtier, ou par type de
contrat. des emplois rmunrs par l'tat et la justification des variations par rapport la situa-
tion existante;
- une prsentation des oprateurs de l'tat associs ce programme ( l'exemple de la Biblio-
thque nationale de France pour le programme Patrimoines de la mission Culture) ;
- une analyse des coOts du programme et des actions.
b) Un rapport annuel de performances par programme
La loi de rglement est accompagne, conformment l'article 54, 4 de la LOLF, des rapports
annuels de performances mettant en vidence les carts avec les prvisions des lois de finances
de l'anne considre, ainsi qu'avec les ralisations constates dans la derni re loi de rglement
CHAPITRE 6 - L'apparition d'une logiqu e de rsultats 75
Ces rapports annuels font tat, par programme, des objectifs prvus, des rsultats attendus et
obtenus, des indicateurs et des coOts associs, de la justification pour chaque titre des mouve-
ments de crdits et des dpenses, de la gestion des autorisations d'emplois.
) L'impact de rvaluation
Indni ablement, le contrle de gestion doit emporter des consquences sur l'activit de l'adminis-
tration pour que la LOLF livre toutes ses potentialits. L'impact peut alors tre apprci, concrte-
ment, la fois sur le fonctionnement des services, mais galement en termes de gestion de la
ressource humaine.
La ralisation ou la non-ralisation des objectifs fixs doit trouver une traduction effective au sein
des services administratifs: - par un repositionnement des moyens humains en fonction des
besoins; - par un redploiement des moyens matriels selon les mmes considrations. Plus large-
ment, la mise en uvre de la LOLF doit conduire redfinir les primtres administratifs.
L'apprciation de l'impact de la LOLF en termes de gestion de la ressource humaine suppose une
apprhension diffrente selon les acteurs concerns. Il convient, en effet. d'apprcier la responsa
bilit des gestionnaires mais galement d'envisager, sur le personnel, l'impact de la ralisation ou
de la non-ralisation des objectifs pralablement fixs.
L'impact peut tre diffrenci selon qu'il s'apprcie collectivement, dans le cadre d'un service, ou
individuellement. au niveau de chacun des personnels, qu'il soit gestionnaire ou non. Ainsi, et trs
explicitement. atil t indiqu que si les responsal:Jes parviennent amliorer /'efficience de
leur outil de production, il est lgtime de prvoir un intressement aux gains dgags de ce fait
(...). A tenne, lorsque le dispositif de performance sera suffisamment robuste et fiabilis, il pourra
f!tre intressant de rflchir une rgle de pcJitique budgtaire qui a/louerait aux services les plus
performants (ou ayant accompli le plus de progrs), une partie de la marge de manuvre annuelle
dont <ispose le Gouvernement pour fixer le niveau global des crdits du prqet de Id de finances.
Ce serait le pendant, pour les services de l'tat de la rgle rcente instituant une rmunration au
mrite pour les directeurs d'administration centrale (Rapport Parlementaires en mission, La mise
en uvre de la LOLF, Russir la LOLF, cl d'une gestion pti:J/ique responsable et efficace,
septembre 2005).
Ce ra pport prconise galement un approfondissement de la dconcentration des actes de
gestion des ressources humaines. Le gestionnaire doit avoir la matrise de son schma d'emploi
car 1ui seul est capable, au plus prs des services, de dterminer ses besoins en termes de
nombre d'agents, de qualification et de formation, dans les limites du budget qui lui est allou.
Le gestionnaire doit galement pouvoir participer aux dcisions en matire de recrutement.
76 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
Initia lement, cette mission d'assistance avait t inscrite au dernier alina de l'article 47 de la
Constitution relatif aux lois de finances. tait alors prcise la comptence de la Cour des
comptes pour assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de l'excution des lois
de finances.
Avec la rforme consti tutionnelle du 22 fvrier 1996, cette mission d'assista nce a t tendue aux
lois de financement de la Scurit sociale. Un article 47-1 a t introduit dans la Constitution et
prvoyait en son dernier alina la comptence de la Cour des comptes pour assister le Parlement
et le Gouvernement dans son contrle de l'application des lois de financement de la Scurit
sociale.
Sur l'accomplissement par la Cour des comptes de cette mission, le Conseil constitutionnel a tenu
lui rappeler, l'occasion de sa dcision du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de
finances, 448 DC, qu'il lui appa rtenait de veiller ce que cette mission d'assistance soit exerce
tant l'ga rd du Parlement que du Gouvernement, l'qui libre ne devant pas tre fauss au profit
de l'un ou de l'autre des deux pouvoirs.
S'agissant du Parlement, cette mission d'assistance a t prcise par l'arti cle 58 de la Loi orga-
nique relative aux lois de finances et comprend notamment l'obliga tion de rpondre aux
demandes d'assistance ou d'enqute que pourra it formuler les commissions parlementaires.
78 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
Avec la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette mission d'assistance a t prcise avec
l'introduction d'un nouvel article 472 :
La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrtJe de l'action du Gouvernement. Elle
assiste le Parlement et le Gowemement dans le contrle de /'excution des lois de finances et
de /'application des Ids de financement de la Scurit sociale ainsi que dans /'valuation des
politiques publiques. Par ses rapports publics, elfe contribue /'information des dtoyens.
Les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ifs donnent une image
fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire.
Le rseau des succu rsales de la Banque de France Snat, Rapport d'information n 254, 2003
Les frais de justice Snat, Rapport d'information n 216, 2005
Dpenses d'intervention de l'tat en faveur du Assemble nationale, Rapport d'information
spectacle vivant n 222 1, 2010
La rforme de la protection des majeurs Snat, Rapport d'information n 315, 201 2
Les avoirs bancaires et les contrats d'assurance-vie Assemble nationale, Rapport d'information
en dshrence n1546, 201 3
L'volution des pages autoroutiers et le bilan Assemble nationale, Rapport d'information
f inancier des concessions n1 303, 201 3
CHAPITRE 7 - La mission d'assistance exerce par la Cour des comptes 79
Les conclusions de ces enqutes doivent avoir t communiques par la Cour des comptes au
Parlement l'expiration d'un dlai de huit mois.
La Cour des comptes peut galement tre saisie d'une demande d'valuation d'une poli tique
publique par le prsident de l'Assemble nationale ou le prsident du Snat, de leur propre initia
tive ou sur proposition d'une commission permanente. L'assista nce de la Cour des comptes prend
la forme d'un rapport communiqu l'autorit qui est l'origine de la dema nde, dans un dlai
qu'elle dtermine aprs consultation du premier prsident de la Cour des comptes et qui ne peut
excder 12 mois. Le rapport peut tre rendu public sur dcision de l'autorit qui a pris l'initiative
de saisir la Cour des comptes (art. L. 1325 C. jur. fin.).
Sur la base de ces di spositions, la Cour des comptes a procd l'valuation : - de la mdecine
scolaire (2011); - de la politique publique de l'hbergement des personnes sans domicile (2011);
- du rseau culturel de la France l'tranger (2013).
La Cour des comptes peut galement tre sollicite par le Gouvernement Le Premier ministre
peut. en effet. demander la Cour des comptes la ra lisation de toute enqute relative l'excu-
tion des lois de finances, l'application des lois de financement de la scuri t sociale ainsi que de
toute enqute sur la gestion des services ou organismes soumis son contrle ou celui des
chambres rgionales et territoriales des comptes (art L. 1325 1, C. jur. fin.). Sur la base de ces
dispositions, la Cour des comptes s'est penche sur l'organisation et le fonctionnement du service
d'information du Gouvernement (2012) et sur les certifi cats d'conomie d'nergie (2013).
La situation financire de l'tat tant ce qu'elle est, le rapport de la Cour des comptes n'en est
que le reflet Dj en 2006, le rapport sur la situation des finances publiques fa isait tat:
- d'un niveau de dpenses publiques alarmant;
- d'une dette publique excessive et expose une hausse des taux d'intrt;
- d'une inadquation persistante des hypothses de croissance;
- d'un dpassement constant des objectifs de dpenses;
- ou encore d'un retour l'quilibre toujours diffr.
Prcisant les modalits pratiques de cette certification, la Cour des comptes a prcis, dans son
rapport sur l'excut ion des lois de finances pour l'exercice 2003 que la certification pouvait
prendre quatre formes:
Certifi ca t ion sans Cette certification peut tre accompagne, le cas chant, d'observations menant en
rserve lumire un lment affectant les tats financiers, sans toutefois constituer une rserve.
Certifi cat ion avec Une rserve peut tre formule si des erreurs, anomalies o u des irrgularits dans
rserves l'application des rgles et principes comptables ont une incidence significative.
Refus de certifi er Si des erreurs, anomalies ou irrgularits sont suffisamment significatives pour affecter
la validit d'ensemble des comptes.
Impossibilit de En raison, notamment, de restrictions l'tendue de ses travaux d'audit.
certi fier
l'occasion de cette certification, la Cour des comptes peut galement formuler des recomma n-
daons sur les mthodes et les procdures comptables.
Les lois de financement
de la Scurit sociale
Les nouvelles dispositions organiques telles qu'ell es rsultent de la loi du 2 aoOt 2005 consacrent
cette pratique en insrant dsormais, au sein de la loi de financement adopte pour l'exercice
venir, les dispositions relatives l'a nne en cours.
Des LFSS qui prennent, dans ce contexte, une signification particulire et voulue par le lgislateur
ds lors que neuf ames de pratique des lois de financement - au cours desquelles aucune loi
de financement rectificative n'est intervenue - militent pour un renforcement de l'examen des
comptes passs lors de l'examen de la loi de l'anne, en guise de prambule l'examen budg-
taire prvisionnel proprement dit (Snat Rapport n 252, Prqet de loi organique relatif aux Ids
de financement de la Scurit sociale, 16 mars 2005).
Les nouvelles di spositions organiques maintiennent nanmoins la possibilit pour le Gouvernement
de fa ire adopter une loi de financement rectificative. Mais la possibilit d'inclure au sein de la loi
de financement de l'anne n + 1, des dispositions rectificatives pour l'anne n, hypothque
d'autant le dpt d'un projet de LFSSR. La tendance dgage au cours de ces neuf annes devrait
donc se perptuer et ce, mme si le Conseil constitutionnel a pu inviter, l'occasion de sa dcision
concernant la LFSS pour 2002 le Gouvernement dposer une LFSSR afin de procder aux ajuste-
ments ncessaires s'il apparaissait en cours d'anne que les conditions gnrales de /'quilibre
finander des rgimes obligatoires de base de la Scurit sodale taient remises en cause.
En revanche, aucune loi de financement de rglement n'est prvue. Les nouvelles di spositions
organiques intgrent dans les lois de financement. des dispositions relatives au derni er exercice
clos.
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2' partie de la LFSS
Une deuxime partie comprenant les dispositions relatives l'anne en cours qui permet, notamment, de
rectifier les prvisions de recettes et les tableaux d'quilibre des rgimes obligatoires de base et du rgime
gnral par branche, ainsi que des organ~mes concourant au financement de ces rgimes mais galement
de rectifier les objectifs de dpenses par branche des rgimes ainsi que l'objectif national des dpenses
d'assurance-maladie.
3' partie de la LFSS
Une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnral pour l'anne venir qui
permet, notamment, d'approuver les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses par branche des
rgimes obligatoires de base et du rgime gnral et de dterminer l'objectif national de dpenses
d'assurance-maladie pour les quatre annes venir. Cette partie dtermine galement, pour l'anne
venir, les conditions gnrales de l'quilibre financier de la Scurit sociale compte tenu des conditions
conomiques gnrales et de leur volution prvisible.
4' partie de la LFSS
Une partie comprenant les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir qui fixe les charges
prvisionnelles des org anismes concourant au fin ancemen t des rgimes obligatoires de base. Cette partie
dtermine galement les objectifs (et sous-Objectifs) de dpenses de l'ensemble des rgimes obligatoires de
base et du rgime gnral ainsi que l'objectif national de dpenses d'assurance-maladie.
En revanche, les LFSSR ne comprennent que deux parties: une premire comprenant les disposi-
tions relatives aux recettes et l'quilibre gnral et une seconde comprenant les dispositions rela-
tives aux dpenses (ce qui correspond aux 3 et 4 parti es d'une LFSS).
Les lois de financement de la Scurit sociale dterminent, selon l'article 34 de la Constitution, les
conditions glra/es de son qtilibre financier et, compte tEJJu de leurs prvisions de recettes, fixent
ses objectifs de dpenses. Ainsi dfinies, les lois de financement se matrialisent au travers d'un
contenu caractris par l'absence de valeur imprative des dispositions financires qui y sont prcises.
a) Le contenu obligatoire
Au sein des LFSS, certaines dispositions sont obligatoires et notamment, pour l'exercice venir,
l'approbation des ori entations de la politique de sant et deScurit sociale, les objectifs qui
dterminent les condi tions gnrales de l'quilibre fina ncier de la Scurit sociale, les prvisions
de recettes et obj ectifs de dpenses par branche, l'Ondam ainsi que les limites dans lesquelles les
besoins de trsorerie peuvent tre couverts.
Le Il de l'article LO 111 3 prvoit que seules des lois de financement peuvent modi fier les disposi-
tions prises en application du 1 de ce mme article - soit les dispositions relatives aux ori entations
de la politique de sant et de Scurit sociale et aux objectifs qui dterminent les conditions gn-
rales de l'quilibre financier de la Scuri t sociale, les prvisions de recettes et les objectifs de
dpenses des rgimes obligatoires de ba se, l'Ondam et les plafonds d'avances de trsorerie.
1) La fixation des objectifs de dpenses
La LFSS fixe, par branche, les objectifs de dpense de l'ensemble des rgimes obligatoires de ba se
et. de manire spcifique, ceux du rgime gnral, ainsi que, le cas chant, leurs sous-objectifs.
Elle fixe ga lement l'Ondam ainsi que ses sous-objectifs.
Trs concrtement, et s'agissant des dpenses d'assurance-maladie, la LFSS fixe, chaque anne,
pour l'ensemble des rgimes obligatoires, un objectif national de dpenses d'assurance-maladie
(ONDAM) pour l'a nne suivante. Cet objectif englobe toutes les prestations lga les pour maladie,
maternit et accidents du travail l'exclusion des indemnits journalires verses au titre de la
maternit et des rentes d'accidents du travail.
Cet Ondam est un outil de rgulation des dpenses. Vot par le Parlement. cet objectif est lui-
mme dclin en six sous-objectifs:
- les dpenses de soins de ville (qui comprend, notamment, les honoraires des professionnels
de sant et des transports sa nitaires, les mdicaments, les dispositifs mdicaux et les indemnits
journalires verses en cas d'a rrt de travail) ;
- deux sous-objectifs consacrs aux dpenses des tablissements de sant ;
- deux sous-objectifs consacrs aux dpenses en tablissements et services pour personnes
ges et handicapes ;
- les dpenses relatives aux autres modes de prise en charge qui regroupent la dotation
nationale en faveur des rsea ux de soins, les soins pour les ressortissants franais l'tranger
ainsi que les dpenses mdico-sociales non dlgues la Caisse nationale de solidarit pour
l'autonomie (CNSA) comme les dpenses de centres de soins spcialiss pour les toxicomanes,
les alcooliques ...
CHAPITRE 8 - la notion de lois de financement de la Scurit sociale 89
perus par l'tat au titre de l'anne 2000 au motif que les dispositions du Il de l'arti cle LO 111 3
du Code de la Scurit sociale avaient pour objet de faire obstade ce que les conditions gn-
rales de /'quilibre finander, telles qu'elles rsultent de la loi de financement de la Scurit sociale
de f'aMe, modifie le cas chant, par des lois de financement rectificatives, ne soient affectes
par /'application de textes lgslatifs ou rglementaires dont les incidences sur les conditions de cet
quilibre, dans le cadre de l'anne, n'auraient pu au pralable, tre apprdes et prise en compte
par une des lois de financement susmentionnes (Cons. const., 28 dcembre 2000, Loi de
finances rectificatives pour 2000, 44 1 DQ.
La loi organique de 2005 a conduit largir le contenu du domaine facultatif - et notamment. y
intgrer des mesures auparavant censures par le Conseil constitutionnel comme cavaliers sociaux.
Ainsi en va+il des dispositions - affectant les recettes ou ayant un impact sur les dpenses des
annes ultrieures l'anne venir ; - modifiant les rgles relatives la gestion des risques ou
les rgles d'organisation ou de gestion interne des rgimes; - relatives l'amortissement de la
dette ou la mise en rserve de recettes pour l'avenir.
c) Le contenu interdit
l'instar des lois de finances et de leurs cavaliers budgtaires, les lois de fina ncement de la Scu-
rit soci ale connaissent galement un domaine interdit. Les cava liers introduits sont alors
dnomms cavaliers sodaux (art LO 111 3 loi organique 22 juillet 1996 : les lois de financement
de la Scurit sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'quilibre
financi er des rgimes obligatoires de base ou amliorant le contrle du Parlement sur l'a pplication
des lois de financement de la Scurit sociale).
Sur cette base, le Conseil constitutionnel a censur les modi fications apportes l'assiette de la
contribution pour le remboursement de la dette sociale (Cons. const., 19 dcembre 2000, Loi de
financement de la Scurit sociale pour 2001, 437 DO estimant que cette caisse n'tait pas un
organisme cr pour concourir au financement des rgimes obligatoires de base et qu'en cons-
quence, la disposition portant modification de l'assiette de la contribution pour le remboursement
de la dette sociale tait dpourvue d'effets financiers directs sur l'quilibre financier de ces
rgimes; l'interdiction de vente des paquets de moins de vingt cigarettes (Cons. const.,
16 dcembre 2004, Loi de financement de la Scurit sociale pour 2005, 508 DQ ; le dpt par
le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur l'influence des laits maternels de substitution
dans le dveloppement de l'obsit infanti le (Cons. const., 15 dcembre 2005, Loi de financement
de la Scurit sociale pour 2006, 528 DQ.
Ainsi que le souligne J.P. Camby, s'agissant des cavaliers sociaux, il a fallu que le Conseil consti-
tutionnel ragisse fermement face une drive inquitante qui apparentait les lois de financement
CHAPITRE 8 - la notion de lois de financement de la Scurit sociale 91
des textes portant diverses dispositions "d'ordre soda/" (cavaliers in Constitution et finances
pti:Jliques, Mlanges L. Philip, Economica 2005 p. 326).
Ds la loi de financement de la Scurit sociale pour 2001, le Conseil constitutionnel constatait,
dans son communiqu de presse, que les Ids de financement de la Scurit sociale tendent
s'a/ourcfir progressivement de dispositions diverses d'ordre soda/. Symptomatique cet gard est
la disparition des Ids ODOS (diverses dispositions d'ordre soda/) et DMOS (diverses mesures
d'ordre soda/) depuis 1996. Cette inflation lgislative s'accommode mal des dlais de vote,
conus pour des textes d'orientation brefs, non pour des catalogues de mesures disparates. En
effet, et ainsi que le relve J.E. Schoettl, /'artide47 1 de la Constitution donne la procdure
d'adoption des lois de financement de la Scurit sociale un caractre d'urgence : lecture unique
et adoption dfinitive dans de brefs dlais. JI s'ensuit qu'un cavalier soda/ est une disposition lgis-
lative qui n'a pas t adopte selon les rgles de comptence et de produre app/ical:Jes la loi
ordinaire (note sous Cons. const., 15 dcembre 2005, Loi de financement de la Scurit sociale
pour 2006, 528 oc, RFD adm. 2006 p. 134).
l'article LO 111 -9-2 du Code de la Scurit sociale {tel que rsultant de la loi organique du 2 aoOt
2005) a t utilis quatre reprises entre 1997 et 2003. Depuis, le Gouvernement a procd un
ajustement des plafonds un niveau suffisamment lev lui vitant d'utiliser de nouveau et depui s
cette procdure de dpassement
L'adoption de la loi
de financement
de la Scurit sociale
L'adoption des lois de financement de la Scurit sodale conjugue laboration du
projet de bi de financement de la Scurit sodale, dpt du texte dans les dlais
fixs sur les bureaux des assembles parlementaires et adopti:Jn, par ces dernires,
du texte prsent selon les procdures prvues par les dispositions organiques.
Dsormais, les projets de LFSS sont accompagns de programmes de qualit et d'efficience (PQE)
retraant les objectifs fixs et les indicateurs retenus pour mesurer les rsultats obtenus. Ainsi,
dans le cadre du PQE Maladie, l'objectif d'assurer un gal accs aux soins est-il mesur, notam-
ment, en apprciant la rpartition territoriale de l'offre de soins de ville et hospitalire ou encore
l'importance des dpassements tarifa ires. Le PQE Retraite s'assure d'u niveau de vie adapt des
retraits en comparant les ressources des retraits et des actifs ou encore en mesurant les carts
de pension entre hommes et femmes.
A ces informations, s'ajoute tous les trois ans, un document adress au Parlement par le Gouver-
nement - en mme temps que le PLFSS - prsentant la liste des rgimes obligatoires de base
de Scurit sociale et prcisant le nombre de leurs cotisants actifs ou retraits titulaires de droits
propres.
Par ailleurs, depuis 2002 et en application des dispositions de la LOLF (art. 52), en vue de l'examen
des PLFI et PLFSS, le Gouvernement prsente /'ouverture de la session ordinaire un rapport
traant /'ensemble des prlvements obligatoires ainsi que leur volution. Ce rapport comporte
galement une valuation finandre, pour l'anne en cours et les deux annes suivantes, de
chacune des dispositions, de nature lgislative ou rglementaire, envisages par le Gouvernement.
Ce rapport peut faire l'objet d'un dbat l 'Assemble nationale et au Snat.
Les parlementaires ont ga lement la possibilit, afin d'clairer utilement leur vote, d'adresser au
Gouvernement, avant le 10juill et de chaque anne, des questionnaires relatifs l'application des
LFSS. Le Gouvernement est tenu d'y rpondre au plus tard le 8 octobre.
Le dispositif organique est, ici, similaire celui introdui t par la LOLF. Ainsi, les commissions parle-
mentaires saisies au fond du PLFSS, suivent et contrlent l'application de ces lois et procdent
l'valuation de toute question relative aux fina nces de la Scurit sociale. Dans ce cadre, il peut
tre procd toutes auditions juges utiles et toutes investigations sur pices et sur place
auprs des admini strations de l'tat. des organi smes de Scurit sociale, des tablissements
publics comptents et de tout autre orga ni sme priv grant un rgime de base de Scurit sociale
lgalement obligatoire. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif
demands doivent tre fournis, exception faite des sujets caractre secret concernant la dfense
nationale et la scurit intrieure ou extrieure de l'tat et du respect du secret de l'instruction et
du secret mdical (art. LO 111 -9, CSS).
Est galement prvue, en cas de difficult obtenir communication des renseignements
demands, la possibilit de demander la juridiction comptente, statuant en rfr, de faire
cesser cette entrave sous astreinte (art LO 111 -1o. CSS).
dispositions relatives au derni er exercice clos, suivies des dispositions rectificatives pour l'anne en
cours, puis les dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnra l pour l'anne venir et
enfin, les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir.
Il en va de mme pour l'adoption des LFSSR pour lesquelles un vote doit avoir lieu successivement
sur les dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnral puis sur les di spositions relatives
aux dpenses.
Les recettes sont prsentes par branche (et non plus par catgorie, comme c'tait le cas avec la
loi organique de 1996) et se traduisent au travers des soldes des ta bleaux d'quilibre. Ces derniers
font l'objet de votes distincts selon qu'il s'agit de l'ensemble des rgimes obligatoires de base, du
rgime gnral ou des organismes concourant au financement de ces rgimes.
S'agissant du pouvoir d'amendement dtenu par les parlementaires dans le cadre de l'adoption
des lois de financement, le lgislateur organique a transpos, l'occasion de la loi du 2 aoOt
2005, le dispositif prvu par la LOLF. L'article LO 111 71 du CSS prcise ainsi qu' au sens de
/'artide40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements aux projets de loi
de financement de la Scurit sociale s'appliquant aux objectifs de dpenses, de chaque objectif
de dpenses par branche ou de /'objectif national de dpenses d'assurance-maladie. Ce dispo-
sitif permet aux parlementaires de prsenter des amendements majorant le montant d'un ou de
plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif, condition de ne pas augmenter le montant de
celui-ci .
L'intervention
de la Cour des comptes
Ainsi que le prvoit la Constitution, la Cour des comptes assiste le Parlement et Je
Gouvernement dans Je contrle de l'appication des lois de financement de la
Scurit sociale.
Parlement n'a ainsi pas t en mesure de jouer le rle qu'entendait lui donner la loi organique du
22 juillet 1996 .
Les dotations de l'tat aux collectivits locales reprsentent le deuxime mode de financement
aprs la fiscalit - 121 milliards d'euros d'impts et taxes en 212, tandis que les transferts fina n-
ciers de l'tat ont rapport 101,2 milliards d'euros. Deux modes de financement essentiels qu'il
convient d'apprcier dans des perspectives d'autonomie et de libre administration des coll ectivits
dcentralises. L'article 72 de la Constitution prvoi t, en effet, que les coll ectivits loca les s'admi-
nistrent librement par des conseils lus.
ru financire
poids des recettes locales comme critre d'autonomie
Le
Par principe, l'autonomie financi re des collectivits territoriales ne saurait supporter une dpen-
dance excessive de ces collectivits l'gard des dotations qui leur sont verses par l'tat. Il
convient donc d'en limiter le poids au sein des budgets locaux.
C'est dans cette perspective que s'inscrivent les dispositions du 3alina de l'article 722 de la
Constitution en ce qu'elles prvoient que les recettes fiscales et les autres ressources propres des
collectivits territoriales doivent reprsenter, pour chaque catgorie de collectivits, une part dter-
minante de l'ensemble de leurs ressources.
Telles qu'elles sont dfinies par la loi organique du 29 juillet 2004, les ressources propres des
collectivits territoriales sont constitues du produit des impositions de toutes natures dont la loi
les autorise fixer /'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle dtermine, par collectivit, le taux ou
une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des
partidpations d'urbanisme, des produits finanders et des dons et legs - Loi organique n 2004-
758 du 29 juillet 2004 relative l'autonomie financire des collectivits territoriales, prise en appli-
cation de l'article 722 de la Constitution, arti cle 3 (art LO 111 4-2, CGCD.
Ne peuvent ainsi tre assimils des ressources propres, les emprunts (ressources non dfini tives
donnant lieu remboursement), les ressources perues raison des comptences transfres
titre exprimental (et donc, par dfinition, provisoires) ou encore les transferts financiers entre
collec1ivits d'une mme catgorie (au risque de les comptabiliser deux fois).
Le budget primitif
Le budget primitif dbute l'exercice budgtaire. Ce budget prvoit et autorise pour l'anne venir,
les dpenses et les recettes locales.
Le budget primitif peut se complter de budgets annexes - lesquels correspondent gnralement
l'exploitation des services publics industriels et commerciaux.
Le compte administratif
Le compte administratif est au budget local, ce que la loi de rglement est au budget de l'tat. En
application de l'articl e L. 1612-12 du CGCT, l'arrt des comptes de la collectivit territoriale est
constitu par le vote de l'organe dlibrant sur le compte administratif prsent par l'excutif
local. Ce vote doit avoir lieu avant le 30 juin de l'anne suivant l'exercice.
Trs concrtement, le compte administratif est arrt si une majorit des voix ne s'est pas dgage
contre son adoption.
Si l'excutif peut assister la discussion pra lable au vote du compte administratif, en revanche, il
doit se retirer au moment du vote.
Le vote du compte administratif peut tre l'occasion pour l'assemble dlibrante d'adresser un
blame l'excutif raison des irrgularits qu'il a commises.
Lorsque l'assemble dlibrante refuse d'a pprouver le compte administratif, la chambre rgionale
des comptes est saisie pour avis par l'autorit prfectorale, aux fins de se prononcer sur la confor-
mit entre le projet de compte administratif prsent par l'excutif et le compte de gestion tabli
par le comptable publi c (cf. Chapitre 13).
CHAPITRE 12 - L'laborat ion du budget local 111
budget local n'a pas t adopt, l'excutif peut mettre en recouvrement les recettes et peut, par
ailleurs, engager, liquider et mandater les dpenses de la section de fonctionnement - dans
la limite des dpenses inscri tes au budget de l'anne prcdente. L'excutif peut galement
ma ndater les dpenses affrentes au remboursement en capital des annuits de la dette venant
chance avant le vote du budget. S'agissant des dpenses d'investissement, l'excutif peut, sur
autorisation de l'assemble dlibrante, engager, liquider et manda ter lesdites dpenses dans la
limite du quart des crdits ouverts au budget de l'exercice budgtaire prcdent. Cette restriction
ne concerne toutefois pas le remboursement de la dette.
b) le contrle budgtaire initi en cas de budget non adopt dans les dlai.s
L'article l.1 6122 du CGCT prvoit que si le budget n'est pas adopt avant le 31 mars de l'exer-
cice auquel il s'applique ou avant le 15 avril de l'anne de renouvellement des assembles dlib-
rantes, le reprsentant de l'tat saisit sans dlai la chambre rgionale des comptes qui, dans le
mois, et par un avis public, formule des propositions pour le rglement du budget.
Il appartient ensuite au prfet de rgler d'office le budget, par arrt prfectoral et de motiver sa
dcision s'il s'carte des propositions formules par la chambre rgionale des comptes.
L'adoption d'un budget par le biais d'une telle procdure ne fait pas obsta cle ce que l'assemble
dlibrante adopte, le cas chant, des dlibrations modificatives pour complter ou modifier le
budget primitif, tant en recettes qu'en dpenses.
3) La journe complmentaire
La journe complmentaire permet la collectivit locale de procder au mandatement de ses
dpenses de fonctionnement et ce, jusqu'au 31 janvier de l'anne suivante.
Le prindpe de spcialit
La spcialisation des crdi ts attache aux crdits budgtaires une fi nalit prcise que l'excutif est
tenu de respecter. Dans ce cadre, les crdits sont prsents l'assemble dlibrante par article.
En reva nche, le budget est vot par chapitre, sauf si l'assemble dlibrante dcide d'un vote par
article.
Par drogation au principe de spcialit, la loi du 5 janvier 1988 permet l'inscription au sein du
budget local tant en section d'investissement qu'en section de fonctionnement, d'un crdit pour
dpenses imprvues - ce crdit ne peut tre suprieur 7,5 % des crdits correspondant aux
dpenses relles prvisionnelles de la section. L'emploi de ces crdits par l'excutif local doit
conduire ce dernier, lors de la premire sance qui suit l'ordonna ncement de cha que dpense,
en rendre compte au conseil municipal.
Ces crdits ne peuvent tre employs que pour faire face des dpenses en vue desquelles
aucune dotation n'a t inscrite au budget.
CHAPITRE 1 2 - L'laboration du budget local 115
tenir compte de ces orientations lors de l'laboration du budget (Rp. Min. JO Snat Q,
2 septembre 1999, p. 2939).
L'adoption du budget loca l suppose que le quorum soit runi (majorit des membres composant
le Conseil) au moment du vote du budget local.
Le vote du budget loca l peut s'effec1uer bulleti ns secrets ds lors que le tiers des membres
prsents le rclame. Le maire est alors tenu d'y faire droit et ne sa urait s'y opposer.
L'intervention
de la chambre
rgionale des comptes
Cres al<: la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des
dpartements et des rgions, les chambres rgionales des ccmptes dtiement des
comptences non jurtfictionnelles qui les amnent exeteer un contreie sur les
actes budgtaires acbpts par les co/lectivils kxales et un ctr/e de leur gestion.
Pour l'essentiel, ces procdures sont actionnes par le reprsentant de l'tat M ais dans l'hypo-
thse d'une dpense obligatoire non inscrite au budget local, la possibilit de saisir la chambre
rgionale des comptes est tendue au comptable concern ainsi qu' toute personne y ayant
intrt.
ta bli ssements sanitaires et sociaux, des offices publics d'HLM, des tablissements publics locaux
d'enseignement (Rapport Cour des comptes 2000).
Lorsqu'elles sont devenues dfinitives, les observations sont communiques par l'excutif de la
collec1ivit concerne son assemble dlibrante, ds sa plus proche runion. Ainsi que le
prcise l'articl e L. 241-11 du Code des juridictions financires, le rapport d'observations doit tre
inscrit l'ordre du jour de l'assemble dlibrante, joint la convocation adresse chacun des
membres de l'assemble et doit donner lieu dbat
Les observations perdent ainsi leur caractre confidentiel pa rtir du moment o elles ont t
transmises ou auraient dO l'tre l'assemble dlibrante concerne.
Par suite, ces mmes observations dfinitives sont communicables aux administrs.
L'excution des budgets publics
LOLF indique que si la prsentation des crdits par titre est indicative, en revanche, s'agissant des
crdits ouverts sur le titre des dpenses de personnel de chaque programme, ils constituent le
plafond des dpenses de cette nature.
Autrement dit, la fongibilit des crdits est asymtrique. Il est possible de prlever sur le titre
dpenses de personnel pour abonder un autre titre du programme, en revanche, l'inverse n'est
pas possible : les crdits de personnel de chaque programme ne peuvent tre majors par des
crdits relevant d'un autre titre.
En raison de leur poids dans le budget de l'tat fjusqu' 40 %), les dpenses de personnel consti-
tuent un enjeu majeur de la gestion publique. Ceci justifie le traitement particulier dont elles font
ainsi l'objet. Dans cette mme logique de matrise de la dpense de personnel, la LOLF prvoit
galement un plafonnement des autori sations d'emplois rmunrs par l'tat, fix par ministre.
Ce dispositif rpond une double proccupation :
- assurer au gestionnaire une libert d'utili sation des moyens mis sa disposition grace une
globalisation des crdits et des emplois;
- au regard de l'enjeu financier que reprsentent les dpenses de personnel, garantir la matrise
de ces dpenses par un systme de double plafonnement en crdits par programme et en
emplois par ministre et viter, en dfinitive, ainsi que le relve P. Lamy, que la libert offerte
aux gestionnaires de crdits se traduise par une multipication des ll?Crutements, qui engagerait
l'avenir des finances pul:Jiques sur plusieurs dizaines d'annes (Lamy Philippe, Commentaire de
/'artide 7 de la LOLF, in La rforme du budget de l'tat, La loi organique relative aux Ids de
finances, LGDJ 2000 p. 57).
Chaque anne, le comptable public est tenu d'adresser au juge des comptes dont il relve (Cour
des comptes ou chambre rgionale des comptes) sa comptabilit. A la suite, le juge des comptes
est amen vrifier la rgularit de la comptabilit du comptable public et, le cas chant, mettre
en jeu sa responsabi lit (d. Chapitre 15).
Rgie financire La rgie permet de confier une personne n'ayant pas la qualit de comptable
public, la capacit de liquider et de manier l'argent public.
La rgie est dite d'avance lorsqu'elle constitue un amnagement la
procd ure d'excution de la dpense publique. Elle est dite de recettes
lorsqu' il s'agit d'amnager la procdure d'excution de la recette publique.
PSOP- Paiement sans Il appartient au ministre des finances d'tablir la liste des dpenses qui peuvent
ordonnancement tre payes SOP. L'exemple peut tre donn des rmunrations des
pralable fonctionn aires.
CHAPITRE 1 4 - L'excu tion des oprat ions de dpenses et de recettes 131
Amnagement par Il s'agit d'autoriser une personne publique ou prive percevoir des recettes en
voie d'habilitation lieu et place d'une collectivit. La perception de la recette suppose qu'un titre
lgal soit accord en vue de la ralisation d'oprations de dpenses et de recettes.
des comptences qui leur ont t attribues. La frontire tablie par ce principe induit que celui
qui dcide (de l'engagement de la dpense ; du recouvrement d'une recette) ne soit pas celui qui
ma nie les sommes correspondantes. Et inversement. que celui qui est charg du maniement des
deniers publics n'ait aucune comptence pour dcider de l'emploi de l'argent public.
La liquidation suppose galement que le montant de la dpense soit dtermin. Ceci fait. l'ordon-
nateur est tenu de procder la liquidation de la dpense.
3) Ordonnancement
L'ordonnancement est l'acte administratif donnant. conformment aux rsultats de la liquidation,
l'ordre de payer la dette de l'organisme public.
Ordonnancement ou mandatement de la dpense publique: ce vocabulaire peut tre utilis de
ma nire indistincte pour voquer cette 3et derni re tape de la procdure administrative d'ex-
cution de la dpense publique.
Dans la pratique, le terme d'ordonnancement est rserv l'administration centrale tandis que le
terme de mandatement sera prfr dans le cadre des administrations dconcentre et
dcentralise.
b) la phase comptable de l'excution de l'opration de dpense
Aux trois tapes administratives de l'excution de la dpense publi que (engagement, liquidation et
ordonnancement) succde la phase comptable du paiement.
Le paiement est l'acte par lequel l'organisme public se libre de sa dette. Seul un comptable public
peut valablement procder au paiement d'une dpense publique. Mais avant de procder au paie-
ment, le compta ble public doit galement accomplir certains contrles.
Parmi ces contrles, le comptable public doit s'assurer:
- de la qualit de l'ordonnateur ou de son dlgu;
- de la disponibilit des crdits;
- de l'exacte imputation des dpenses;
- de la validit de la crance quant l'exactitude des calculs de liquidation et la justification du
service fait;
- du caractre libratoire du rglement
Les contrles effectus par le comptable public, le sont sur la base des pices justificatives
produites par l'ordonnateur, sous la responsabilit de ce dernier. Pour cette raison, ces pices
bnficient d'une prsomption de rgularit. Ensuite, le comptable publi c peut procder au
paiement
Dans le cadre de l'ordonnance de 1959, le contrle exerc par le comptable public tait un
contrle systmatique de la dpense publique au travers de ses trois tapes administratives. Dsor-
mais, avec la LOLF, les contrles ports sur la dpense publique se font gomtrie variable avec
une intensit module en fonction de la nature de la dpense contrle. Ce nouveau mcanisme
134 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
de contrle se prsente comme un contrle hira rchis de la dpense (d. infra). Mais qu'il soit
exhaustif ou ponctuel, le contrle comptable de la dpense publique prsente une finalit
commune: en garantir la rgularit.
L'excution de la dpense publique se concrtise au travers du paiement effectu par le
comptable public, point de ponctuation de cette procdure d'excution. Mais l'hypothse peut
s'envisager, qu'au terme des contrles qu'il a effectus, le comptable public se refuse procder
au paiement. Le refus ainsi oppos doit l'tre dans certaines hypothses prcises et ne peut tre
outrepass par l'ordonnateur au moyen d'une rquisition de paiement, que dans certa ins cas stric-
tement dtermins. La phase comptable de l'excution de l' opration de dpense n'exclut donc
pas l'intervention de l'ordonnateur : la suite d'un refus de paiement formul par le comptable
public, l'ordonnateur peut requrir ce dernier et obtenir que le crancier soit pay en dpit du
refus comptable.
En principe, lorsque le comptable accomplit une opration de dpense, il en supporte la responsa-
bilit raison des irrgularits constates. Cette responsabilit peut toutefois tre carte, alors
mme que des irrgularits auraient t dceles, ds lors que, pour les oprations concernes,
le compta ble public peut produire un ordre de rquisition manant de l'ordonnateur comptent
Trs concrtement, lorsqu' l'occasion de l'exercice de son contrle, le comptable public constate
des irrgulari ts, il est tenu de procder la suspension de la procdure de paiement et d'en
informer l'ordonnateur. Ce dernier peut. soit procder aux rgularisations ncessaires, soit user
de son pouvoir de rquisition et ordonner au comptable de payer. L'uti lisation par l'ordonnateur
de son pouvoir de rquisition a pour effet de dcha rger le comptable public de toute responsabi
lit pour les oprations concernes et. autrement envisag, de transfrer l'ordonna teur la
responsabilit de ces oprations. Cette responsabilit sera alors recherche devant la Cour de
discipli ne budgtaire et financire (d. Chapitre 15).
Peut ainsi tre dgage, l'instar de la procdure d'excution des oprations de dpenses, une
pha se administrative laquelle succde une phase comptable.
Les contrles exercs par le comptable public, en la matire, sont nettement moins prononcs que
ne le sont ceux exercs en matire de dpenses. L'explication rside dans l'intrt des dbi teurs
exercer, eux-mmes, un contrle effectif l'gard de la somme qui leur est rclame. Il est bien
vident que le compta ble public ne peut compter que sur lui-mme, en matire de dpense,
pour s'assurer de la rgularit de l'opration ralise: une dpense paye tort a, en effet, peu
de chances d'tre rembourse spontanment.. En revanche, en matire de recettes, le comptable
public peut compter sur le dbiteur pour que celui-ci ne paye pas plus qu'i 1ne doit..
Si ces pices s'avrent tre irrgulires ou contra dictoires, le comptable public est tenu de
suspendre le paiement.
Le comptable public exerce un contrle de rgularit de la dpense, indpendamment de toute
apprciation de la lgalit interne de celle-ci . Le comptable public n'a pas, en effet, se faire
juge de la lgalit interne des actes administratifs l'origine de la dpense.
Le juge des comptes en tire les consquences en estimant qu'un comptable public ne saurait
s'opposer au paiement d'une dpense engage sur la base d'une dlibration dont la nullit n'a
pas encore t prononce par le juge administratif.
Lorsque le comptable public constate une irrgularit, le comptable public est tenu de suspendre
le paiement et d'en informer l'ordonnateur concern. Ce dernier a nanmoins la possibilit
d'luder le refus de paiement oppos, en faisant usage de son pouvoir de rqui sition (d. supra).
b) le contrle hirarchis de la dpense
La mise en uvre de la LOLF a gnr la mise en place d'un contrle hirarchis de la dpense
publique. Dans ce cadre, les contrles comptables se font plus ou moins intensifs en fonction des
risques prsents par la dpense engage.
Dsormais, le contrle de la dpense s'effectue par sondage. Le rfrentiel recense les dpenses
devant obligatoirement faire l'objet d'un contrtJe a priori et exhaustif. Pour les dpenses dont les
risques et les enjeux apparaissent comme incompatibles avec une approche par sondage ou un
contrle a posteriori, Je rfrentiel impose un contrle a priori et exhaustif; sont priocipa/ement
concerns, les marchs publics. Ensuite Je rfrentiel fixe Je niveau de risque acceptable qui auto-
rise Je contrtJe par sondage. Le prindpe retenu est de considrer que Je niveau de risque est inac-
cepta/:Je, lorsque les anomalies patrimoniales (par exemple les erreurs de liquidation) dpassent
2 % en volume. Ce taux d'aooma/ies patrimoniales significatives (...) constitue ainsi un critre
objectif permettant de dfinir, par gestionnaire, la possibilit de hirarchiser les contrles pour
une nature de dpense cbnne (Bassres Jean, RF fin. pub/. 2005, n 89 p. 166).
Ainsi, en fonction des risques, les contrles sont optimiss pour les dpenses sensibles et limits
pour les dpenses rptitives et de fa ibl es montants.
Ce contrle hirarchis doit s'effectuer dans un cadre partenarial (contrle partenari al) de manire
valoriser les bonnes pratiques: le comptable adaptera donc galement ses contrles en fonction
de l'effica cit dont font preuve les services de l'ordonnateur en matire d'excution de dpenses
et de recettes. Cette dimension du contrle se focalise sur le lien de confiance qui va s'tablir
entre l'ordonnateur et le comptable et doit conduire une personnalisation des contrles: les
ordonnateurs dont les services auront donn lieu remarques de la part du comptable verront
leurs oprations de dpenses et de recettes plus systmatiquement contrles.
CHAPITRE 14 - L'excution des oprations de dpenses et de recettes 137
Les comptables publics doivent ainsi justifier, devant le juge des comptes, des contrles qu'ils ont
pu exercer et lorsque ceux-ci s'avrent tre dfa illants, il appartient au juge des comptes de mettre
140 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
la charge du compta ble le montant des sommes manquantes. Ainsi expose, la responsabilit du
comptable public est trs singulire.
La svrit appa rente de ce rgime de responsabilit doit toutefois tre tempre plus d'un
titre :
- raison de l'assurance que le comptable public contracte en entrant en fonction, laquelle a
pour objet, justement, de couvrir les risques de mise en dbet ;
- raison de la rquisition dont le comptable public peut fa ire l'objet (d. Chapitre 14);
- en matire de recettes, en justifiant de diligences suffisantes (cf. Oiapitre 14) ;
- raison des dcisions de remise gracieuse qui peuvent tre prononces par le ministre des
finances (d. infra)... Autant d'hypothses aux termes desquelles, le comptable public verra sa
responsabilit personnelle et pcuniaire attnue.
Juridictionnelle, cette procdure de contrle suit le schma contentieux de :
- l'appel devant la Cour des comptes, s'agissant des jugements rendus par les chambres rgio-
nales des comptes;
- la cassation devant le Conseil d'tat s'agissant des arrts rendus par la Cour des comptes.
Ainsi qu'en dispose l'article L. 111 1 du Code des juridictions financires, la Cour des comptes juge
les comptes des comptables publics, sous rserve de la comptence que les dispositions de ce
mme code attribuent, en premier ressort. aux chambres rgionales et territoriales des comptes.
Ces dernires sont comptentes, en application des dispositions de l'article L. 211 1 du code pour
juger, dans leur ressort. l'ensemble des comptes des comptables publics des coll ectivits territo-
riales et de leurs tablissements publics ainsi que les comptes des personnes qu'elle a dclares
comptables de fait (d. Chapitre 14).
Les comptences de la CRC doivent galement se conjuguer avec celles dvolues au comptable
suprieur du Trsor qu'est le directeur gnral des fina nces publiques. Ce dernier est ainsi comp-
tent aux termes des dispositions de l'articl e L. 211 2 du Code des juridi ctions financi res pour
procder l'a purement administratif des comptes des communes dont la population n'excde
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le juge financier 141
pas 5 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte admi-
nistratif est infrieur 3 000 000 euros. Sont galement soumis apurement administratif les
comptes des tablissements publics de coopration intercommunale regroupant une population
infrieure 10 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier
compte administratif est infrieur 5 000 000 euros. Sont ga lement concerns les comptes des
associations syndicales autorises et des associations de remembrement, les comptes des tablisse-
ments publics locaux d'enseignement dont le montant des ressources de fonctionnement figurant
au dernier compte financier est infrieur 3 000 000 euros.
Dans ce cadre, le directeur gnral des finances publi ques est habilit dcharger le comptable
public de sa gestion. En revanche, s'il constate une irrgularit dans la comptabilit, il doit trans-
mettre l'examen du compte la CRC, seule comptente pour mettre en dbet le comptable
public. Cet apurement administratif permet d'allger d'autant la charge d'examen de la CRC.
La loi organique du 1"' aoOt 2001 a complt la na ture des contrles effectus par le comptable
public. Dsormais en application de l'article 27, les comptes de l'tat doivent tre rguliers,
sincres et donner une image fidle de son pa trimoine et de sa situation financi re. Et l'article 31
prcise que les comptables publics doivent s'assurer de la sincrit des enregistrements compta
bles et du respect des procdures.
a) Le dbet juridictionnel
Au terme de sa procdure de jugement des comptes du comptable public, le juge des comptes
prononce la mise en dbet du comptable concern au moyen d'une dcision juridictionnelle
susceptible des voies de recours qu'offrent l'appel - s'agissant d'un jugement rendu par une CRC
- et la cassation - s'agissant d'un arrt rendu par la Cour des comptes.
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 143
Ainsi que le soulignent A nne Froment-M eurice et Nicolas Groper, l'examen de la jurisprudence
des juridictions financires montre que les dbets sanctionnent majoritairement la dpense irrgu-
lire, puis par ordre dcroissant, la recette non recouvre, la dpense indue (double paiement.
erreurs de liquidation, paiements sur pices fausses ou sans fondement juridique) et les dficits
ou les manquants dans la caisse l,/JDA 2005, p. 715).
b) le dbet administratif
Bien que la thorie du ministre-juge ait t abandonne par l'arrt Cadot en 1889, les ministres
demeurent juges de la responsabilit des compta bles publics. Certains ministres disposent en
effet de la possibilit de mettre en dbet les comptables publics relevant de leur ministre (dcret
n 64-1022 du 29 septembre 1964 relatif la constatation et l'apurement des dbets des
comptables publics - art 1"'. Dcret n 2005-945 du 29 juillet 2005, art. 3). Bien videmment.
cette comptence s'impose s'agissant du ministre charg des finances l'gard de l'ensemble
des comptables publics - dont il est le supri eur hirarchique.
Les ministres ont galement la possibilit de dlguer cette comptence l'exemple du ministre
charg de l'ducation nationale qui peut dlguer au recteur le soin de prononcer un dbet
l'encontre du comptable d'un tablissement publi c local d'enseignement (dcret n 2005-945 du
29 juillet 2005, art. 3).
Afin de conci lier ces comptences concurrentes, le Conseil d'tat a prn une supriorit de
l'autorit de la chose juge par le juge des comptes sur l'autorit de la chose dcide par le
ministre.
Ainsi si la Cour des comptes donne quitus ou dcharge au comptable, sa dcision juridictionnelle
s'impose au mini stre, lequel ne pourra prononcer de dbet administratif. Si l'inverse, la Cour des
comptes prononce un dbet. ce dernier s'impose au ministre, lequel ne peut s'y opposer qu'au
moyen d'une remise gra cieuse (d. infra).
A contrario, le dbet administratif rendu par le ministre des fi nances ne lie en aucune faon le
juge des comptes. Ce qui ne l'empche pas de confirmer, le cas chant. les dbets prononcs.
c) La sanction pcuniaire
Avant la loi de finances pour 2012 du 28 dcembre 20 11 , la responsabilit du compta ble public
ne pouvait tre engage qu'au moyen d'un dbet
Si le dbet correspond au montant des oprations irrgulires, il convient de prciser que ce dbet
ne reflta it pas ncessairement un prjudice financi er. Tel pouvait tre le cas d'une opration irr-
gulire en raison d'une erreur d'imputation qui en tant que telle rvle bien une erreur commise
par l'agent comptable mais qui n'a pas ncessairement occasionn de manque dans sa caisse.
144 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015
Dans cette hypothse, le comptable tait toutefois et nanmoins mis en dbet alors mme
qu'aucun prjudice financier n'tait dplorer.
La loi du 28 dcembre 2011 permet dsormais de di stinguer les deux hypothses.
Lorsque l'irrgularit commise aura occasionn un prjudice financier, le comptable est mis en
dbet du montant des sommes correspondantes.
En revanche, lorsque l'irrgularit commise n'aura pas occasionn de prjudice financier, il appar-
tient au juge des comptes de dterminer s'il y a li eu d'infliger au comptable une sanction pcu-
niaire et d'en dterminer le montant
dbet des sommes correspondantes. Alors qu'en l'absence de rquisition, le comptable sera
personnell ement tenu responsable du paiement irrgulirement effectu.
En toute logique, ds lors que le comptable public est dgag de toute responsabilit pour l'op-
ration concerne, c'est l'ordonnateur, auteur de la rquisition, qui en endossera la responsabilit.
La rquisition opre donc substitution de responsabilit.
L'engagement de la responsabilit d'un ordonnateur ayant fait usage de son pouvoir de rquisi-
tion pourra l'tre devant la Cour de discipline budgtaire et fina ncire (d. infra).
2) L'incidence d'une admission en non-valeur sur la responsabilit du comptable public
Lorsque le comptable public n'a pu procder au recouvrement d'une recette pour une cause ind-
pendante de l'apprciation des diligences dont il a pu faire preuve, ce comptable peut obtenir de
l'administration l'admission en non-valeur de la crance devenue irrcouvrable.
Cette admission a pour effet de faire disparatre des restes recouvrer les crances admises en
non-valeur, mais le comptable public demeure responsable devant le juge des comptes, lequel ne
se trouve pas li par la dcision d'admission en non-valeur.
3) L'apprciation des circonstances de force majeure
Jusqu' la loi de finances rectificative pour 2006 en date du 30 dcembre 2006, le juge des
comptes n'avait pas la possibilit de tenir compte des circonstances de force majeure pour
temprer la responsa bilit encourue par le comptable public. Seul le ministre des finances
pouva it, en application des dispositions de l'article 60 de la loi de finances du 23 fvrier 1963 et
dans leur rdaction jusqu'alors applicables, prendre en considration les circonstances de force
majeure pour dcharger pa rtiellement ou tota lement le comptable public de sa responsabilit.
L'article 146 de la loi de dcembre 2006 attribue dsormais comptence au juge des comptes pour
apprcier, au stade de la mise en dbet, dans quelle mesure des circonstances de force majeure
peuvent avoir une influence sur la dtermination (du montant) du dbet.
La remise gracieuse peut tre accorde par le ministre raison du pouvoir di scrtionnaire qu'il
dtient en la matire. La pratique a rvl un usage abusif par le ministre de ce pouvoir de
remise graci euse condui sant remettre en cause 95 % des dcisions rendues par le juge des
comptes. Une premire loi du 28 octobre 2008 est venue limiter le champ possible de ces remises
en restreignant leur emploi aux seuls dbets prononcs. Les amendes prononces par le juge des
comptes ne peuvent plus, depuis cette loi, faire l' objet d'une remise gracieuse.
Il en va dsormais de mme de la sanction pcuniaire que le juge des comptes peut dsormais
infliger un comptable public dont les irrgularits n'ont pa s caus de prjudice financier (Loi
n2011 1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 dmbre 2011).
Dpt auprs de la A son entre en fonction, le comptable public peut dposer auprs de la Caisse des
Caisse des dpts et dpts et consignations une somme d'argent sur laquelle seront prleves, en tant
consignations que de besoin, les sommes ncessaires au rglement des dbets mis la charge du
comptable public. Un cautionn ement dont le comptable public obtient le
remboursement aprs avoir t dcharg, titre dfinitif, de sa gestion.
148 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15
administrateurs devant la Cour de disdpline budgtaire, RSLF 1949, p. 115). Il aurait suffi de
confier ces comptences la Cour des comptes.
L'existence mme de la CDBF a pu tre conteste raison de l'effectivit de son office. En effet,
ce jour, la CDBF a rendu 196 dcisions... Cette faible activit contentieuse trouve des jusfications
notamment dans le droulement de la procdure contentieuse (modalits de saisine, possibilits
de classement) (cf. Code des juridictions finandres, 3" partie, art. L. 3143 ets. - Annotations
Lascombe M. et Vandendriessche X.) mais n'en constitue pas moins un handi cap pour cette juri-
diction qui a pu peiner dmontrer son utilit.
Des efforts rcents ont pu tre entrepris afin de donner la CDBF l'envergure qui devrait tre la
sienne et ainsi qu'a pu le souligner le Premier prsident Seguin, conduire ce que cette juridiction
puisse jouer pleinement le rle qui lui a t assign par le lgislateur de rprimer les irrgularits
en matire de gestion publique qui prsentent une certaine exemplarit - (Seguin Ph., Courrier
d'accompagnement du Rapport annuel de la CDBF - fvrier 2007).
Composition de la CDBF
La CDBF est compose de douze magistrats:
- le premier prsident ou le doyen des prsidents de chambre de la Cour des comptes, prsident
de la Cour de discipline budgtaire et financire ;
- un prsident de section au Conseil d'tat, vice-prsident de la Cour de discipline;
- cinq conseillers d'tat ;
- cinq conseillers-matres la Cour des comptes.
Tous ces membres sont nomms par dcret en Conseil des ministres pour une dure de cinq ans.
La Commission de vrification des comptes des entrepri ses publiques tait galement habili te
saisir la CDBF jusqu' sa suppression en 1976.
Ces dispositions rservent cette possibilit de saisir la CDBF aux seules autorits dsignes sans
qu'aucune dlgation ne soit possible en la matire.
Ces strictes conditions de saisine de la CDBF sont prsentes comme justifiant, pour partie, la
faible activit contentieuse de la CDBF. Mai s cette dernire s'explique galement par les limitations
tenant l'numration des infractions sanctionnables (cf. infra) ainsi qu' l'numration des
personnes justiciables (d. infra). Ce constat dmontre encore l'actualit de certains propos doctri-
naux tels ceux du Pr. Lalumire affirmant que ce mcanisme de saisine a t l'une des causes
essentielles de l'chec de la Cour de discipline budgtaire. Le remde drastique aurait consist
prvoir, /'imitation de la Cour des comptes, une saisine automatique (talumire P., Les finances
pti:Jliques, Colin 1973, p. 46).
La saisine de la CDBF se caractri se par une frquence apprcier distinctement en fonction des
autorits saisissantes. De loin, la Cour des comptes a toujours t la principale pourvoyeuse de la
CDBF. La possibilit offerte aux particuliers de saisir la CDBF en application des dispositions de la
loi du 16 juill et 1980 constitue la seconde source de saisine.
Ainsi informe, la CDBF a - par le biais de son ministre public - le choix des suites donner. En
effet, il appartient au procureur gnral prs la CDBF (qui est galement le procureur gnral prs
la Cour des comptes) de transmettre le dossier au prsident de la cour aux fins de dsignation
d'un rapporteur charg de l'instruction ou, estimant qu'il n'y a pas lieu de donner suite, de
classer l'affaire (sur les hypothses de classement, cf. art. L.3143 ets., C jur. fin. et annotations
Lascombe M. et Vandendriessche X.).
En application des dispositions de l'articl e L. 314-2 du Code des juridi ctions financires, la CDBF ne
peut plus tre saisie aprs l'expiration d'un dlai de cinq annes rvolues compter du jour o les
faits litigieux ont t commis.
b) les infractions sanctionnes par la Cour de discipline budgtaire et financire
Comme l'intitul de la loi de 1948 l'indique, la CDBF a comptence pour sanctionner les fautes de
gestion commises l'gard de l'tat et de diverses collectivits. Ici galement. les infractions
susceptibles d'tre sanctionnes ont t stri ctement numres par le lgislateur.
1) Le non-respect de la procdure de contrle finander
Toute personne qui aura engag une dpense sans respecter les rgies applicables en matire de
contrle financier et l'absence de visa du contrleur financier. Cette infraction est passible d'une
amende dont le minimum ne pourra tre infrieur 150 euros et dont le maximum pourra
atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui tait allou la date laquelle
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 151
le fait a t commis. Ce plafond s'apprcie exception faite des primes et indemni ts ventuelle-
ment touches par l'agent mis en ca use.
2) L'imputation irrgulire d'une dpense pour dissimuler un dpassement de crdit
Cette infraction n'est constitue que si l'imputation irrgulire tait destine dissimuler un
dpassement de crdits. Si l'intention de dissimulation ne peut tre vrifie, l'infraction n'est pa s
constitue. Le cas peut s'illustrer de l' imputation sur la section de fonctionnement, de dpenses
d'investissement, au motif de l'absence de crdits disponibles sur la section d'investissement.
3) L'engagement de dpenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reu dlgation
de signature cet effet
Toute personne qui aura procd l'engagement d' une dpense sans en avoir le pouvoir ou sans
avoir reu dlgation de signature cet effet, est passible d' une amende.
L'absence d'ha bilitation peut rsulter du maintien dans ses fonctions d' un ordonnateur ayant
atteint la limite d'age.
4) Le non-respect des rgles relatives /'excution des oprations de recettes
et de dpenses
Le non-respect des rgies relatives l'excution des oprations de recettes et de dpenses
constitue l' infraction la plus couramment sanctionne par la CDBF. Constituent de telles
infractions :
- l'engagement d' une dpense sans crdits disponibles;
- l'engagement de crdits par une personne dpourvue de comptence pour ce faire;
- la fausse attestation de service fait ;
- le paiement effectu en l'absence de pices jusficatives;
- l'absence d'mission d' un titre de recettes ...
La comptence de la CDBF s'tend aux entreprises publiques ainsi qu'aux organismes de droit
priv soumis au contrle de la Cour des comptes raison des irrgularits constates dans l'excu-
tion de leurs oprations de recettes et de dpenses.
Ces dispositions doivent, en effet, s'entendre en dehors de toute rfrence aux rgles de la
comptabilit publique mais doivent s'a pprcier en fonction des activits propres des organismes
contrls. l'occasion de son importante dcision Altus-Finance, la CDBF a rappel que ces infrac-
tions ne se limitaient pas au non-respect de rgles d'excution des dpenses et recettes publiques
ou de gestion des biens de collectivits publiques ou encore des rgies de la comptabilit
publique, mais qu'elles peuvent galement concerner des agissements commis par des personnes
justiciables de la CDBF dans le cadre de leurs fonctions au sein de personnes mora les, quel que
soit le statut, public ou priv, des orga nismes en cause et, indpendamment de la finalit
152 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015
commerciale ou concurrentielle de leur activit, ds lors que ces agissements ont mconnu les
rgles appli cables la gestion financire de ces organismes (CDBF, 24 fvrier 2006, A/tus finance).
5) L'omission volontaire des dclarations foumir par /'organisme employeur
aux administrations fiscales
L'omission volonta ire des dclarations l'administration fiscale constitue une infraction sanc-
tionne par la CDBF. L'infraction apparat le plus souvent comme l'accessoire oblig d'une dissimu-
lation de rmunration. L'omission peut galement concerner les avantages en nature consentis
l'exemple de la mise disposition de logements.
6) L'attribution autrui d'un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature,
Cette attribution entranant un prjudice pour le Trsor, la collectivit ou l'organisme intress, de
mme que la tentative de procurer un tel avantage.
La volont de procurer un avantage autrui est indpendante de la constitution de l'infraction.
Ds lors qu'un avantage aura t procur, l'infraction sera constitue. La simple tentative suffit
constituer l'infraction.
En revanche, ces dispositions ne permettent pas de sanctionner le fait de s'tre procur un
avantage.
Constituent ainsi un avantage injustifi:
- la rmunration complmentaire obtenue grace des ordres de mission correspondant des
dplacements fictifs;
- la mise disposition gratuite de locaux;
- le fait de favoriser une entreprise dans l'attribution d'un march au mpris des dispositions du
code des marchs publics;
- la prise en charge de frais de voyage et d'hbergement au profit de personnes trangres
l'administration;
- le paiement de factures en l'absence de service fait.
7) Les agissements ayant caus un prjudice grave raison de carences graves dans
les contrles, d'omissions ou de ngligences rptes dans le rle de direction
Cette infraction a t introduite par la loi du 25 novembre 1995 faisant de la faute grave de
gestion des responsables d'entreprises publiques, une infraction spcifique. En application de ces
dispositions, des carences graves dans les contrles, des dfauts d'organisation du service, des
ngligences, inactions, dissimulations et fraudes sont autant de jusfication au dclenchement
d'une procdure devant la CDBF.
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le juge financier 153
Sur le fondement de ces dispositions, doit tre engage la responsabilit du prsident d'une entre-
prise publique ayant sign des marchs dans une langue trangre, sans traduction pralable. Ou
encore celle de l'administrateur n'ayant pas interdit des pratiques irrgulires alors mme qu'il en
avait t inform.
La circonstance que ces fonctions sont exerces titre bnvole (comme celle de prsident d'une
association) n'empche pas l'exercice par la CDBF de ses comptences.
8) L'inexcution des dcisions de justice
Depuis la loi du 16 juillet 1980, la CDBF peut intervenir pour sanctionner toute personne dont les
agissements auront entran la condamnation d'une personne morale de droit public ou d'un
organisme de droit priv charg d'une mission de service publi c une astreinte, en ra ison de l'ine-
xcution partielle ou totale ou de l'excution tardive d'une dcision de justice.
Avec sa dcision du 20 dcembre 2001, la CDBF a, pour la premire et unique fois ce jour, fait
application de ces dispositions en condamnant la prsidente du conseil rgional de Guadeloupe
une amende de 4 573.47 euros en raison d'une astreinte prononce la suite de l'inexcution
d'une dcision juridictionnelle ayant procd l'annulation d'une dcision de licenciement d'un
agent de la rgion (CDBF, 20dcembre 2001, Janky c. !Rgion Guadeloupe).
La CDBF peut galement intervenir la demande de toute personne rencontrant des difficults
pour obtenir d'une personne morale de droi t public l'excution d'une dcision juridictionnelle
passe en force de chose juge, la condamnant au paiement d'une somme d'argent dont le
montant est fix par la dcision elle-mme.
l'accessoire oblig de leur fonction principale. Il en va galement de mme, pour les mmes hypo-
thses, des excutifs locaux.
e I NCOMP~TENCE DE LA CDBF L' ~GARD DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT
L'incomptence de la CDBF l'gard des membres du gouvernement est totale et ne souffre
aucune exception quelles que soient les circonstances dans lesquelles l'infraction aura t
commise.
Ces dispositions condui sent exclure toute comptence de la CDBF l'gard d'un directeur de
cabinet ministriel ou encore d'un charg de mission auprs d'un ministre.
e COMP~TENC ES UMIT~ES DE LA CDBF L'~GARD DES hus LOCAUX
Le principe pos est celui de l'i njusticiabilit des lus locaux que sont :
- les maires et adjoints ;
- les prsidents, vices prsidents et autres membres des conseils rgionaux, gnraux et du conseil
excutif de Corse ;
- les prsidents lus des groupements de collectivits territoriales ;
- les lus des territoires d'autre-mer, raison des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonc-
tions ou lorsqu'il s ont agi dans des fonctions qui, en raison de dispositions lgislatives ou
rglementa ires, sont l'accessoire oblig de leur fonction principale.
Par exception, les prsidents de conseil rgiona l, prsidents de conseil gnral, maires, prsidents
lus de groupements de collectivits territoriales sont justiciables de la CDBF :
- en cas d'inexcution totale, partielle ou tardive d'une dcision de justice entrainant la condam-
nation de la personne morale de droit public au paiement d'une astreinte, pour les deux infrac-
tions prvues par la loi du 16 juillet 1980 ;
- en cas d'inexcution d'une dcision de justice condamnant une personne morale de droit public
au paiement d'une somme d'a rgent;
- lorsqu' l'occasion de l'exercice de leur pouvoir de rquisition sur le comptable public, l'ordon-
nateur aura procur autrui un avantage injustifi.
Trs logiquement, il rsulte d'une interprtation a contrario de ces dispositions que les lus locaux
sont justiciables de la CDBF raison des actes accomplis en dehors de leur fonction lective ou
lorsqu'il s ont agi dans le cadre d'une fonction qui n'est pas l'accessoire oblig de leur fonction
lective principa le.
Ainsi que l'exprime le Prsident Descheemaeker, cette exonration de responsabilit pa rtielle pour
une grande pa rtie des lus loca ux se justifie mal et ne trouve gure d'explication que dans la
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 155
composition des assembles parlementaires qui votent les lois (La Cour des comptes, Doc. fr.,
3d. 2005, p. 191).
e L 'IMPAC T DE L'ORDRE ~CRIT DU SUP~RJEUR HJ~RARCHIQUE
Il existe un temprament la responsabilit encourue par les admini strateurs. Initialement, la loi
de 1948 prvoyait, en son article 3, que les auteurs des faits incrimins (n'taient) passibles
d'aocune sanction lorsqu'ils (pouvaient) exdper d'un ordre crit pralablement donn la suite
d'un rappott partirulier chaque affaire par leur suprieur hirarchique dont la responsabilit se
substituera dans ce cas, la leur, ou par leur ministre.
Or, ainsi qu'il vient d'tre apprci, si ce suprieur hirarchique est un ministre, la CDBF est
incomptente.
La loi du 31 juillet 1963 a complt cet article 3: Les dispositions de l'alina prdent s'appli
quent aux fonctionnaires et aux agents des collectivits locales qui peuvent exdper d'un ordre
manant de leur suprieur hirarchique(. ..). Si l'ordre mane du suprieur hirarchique, la respon-
sabilit de celui-d se substituera celle du subordonn. De la mme manire, si ce suprieur
hirarchique est un excutif loca l, il chappera la comptence de la CDBF.
Certaines irrgulari ts peuvent donc ne pas tre sanctionnes ds lors que l'auteur de l'ordre n'est
pas justiciable de la CDBF.
2) Les prcisions apportes dans la dtermination du champ des justiciables
La CDBF l'a rappel l'occasion de sa dcision Altus Finance du 24fvrier 2006, elle exerce ses
comptences y compris l'gard des dirigeants d'organismes de droit priv en tant que ces
derniers sont soumis au contrle de la Cour des comptes.
Des comptences qui ne se limitent pas au non-respect de rgles d'exrution des dpenses
pli:iliques et recettes pli:iliques ou de gestion des biens de collectivits pli:iliques ou encore des
rgles de la comptabilit publique mais qui s'exercent quel que soit le statut pli:ilic ou priv,
des organismes en cause et indpendamment de la finalit commerdale ou conrurrentielfe de
/'activit desdits organismes (CDBF, 24 fvrier 2006, A/tus finance).
mention des arrf!ts par lesquels la Cour de discipline budgtaire prononcera des condamnations.
La mention tait alors constitue d'un rsum anonymis de l'arrt rendu.
Les arrts rendus par la CDBF ont galement t publis au Recueil Lebon ( compter de 196 1 et
rgulirement compter de 1979). Apprciant l'impact de cette publication, la CDBF estimait que
l'administration (tait ainsi) mieux informe des risques que comporte une gestion insuffisam-
ment soudeuse des rgles du droit budgtaire (Cour des comptes, Rapport, JO 26mars 1963,
p. 137).
Une nouvelle tape apparat avec la loi du 31 juill et 1963 : les arrf!ts par lesquels la Cour de disd
pline budgtaire prononcera des condamnations seront publis intgralement au Journal officiel
de la Rpublique Franaise, ds lors qu'ils auront acquis un caractre dfinitif (artide 8 de la loi
n63778 du 31 juillet 1963 - Loi de finances rectificative pour 1963, JO 2 aoOt, p. 7157).
La loi du 13 juillet 197 1 transforma cette obligation en facult et donc en une possibilit de
sanction supplmentaire disposition de la CDBF, en disposant que les ar~ts par lesquels la
Cour de <isdpline budgtaire et finandre prononcera des condamnations pourront, ds qu'ils
auront acqtis un caractre dfinitif, f!tre publis en tout ou en partie, sur ddsion de la Cour, au
Journal offidel de la Rpul:Jique Franaise (expos des motifs du projet de loi de 1971 - CCP
n2 p.JX).
L'amende prononce par la CDBF peut ainsi se doubler une sanction morale figure par la publi-
cation au Journal officiel de l'arrt rendu, conformment l'article L. 314-20 du code. L'exempla-
rit est ici recherche.
- BOUVIER (M.), ESCLASSAN (M.-C.), lASSALE (J.-P.), Finances publiques, LGDJ, coll. Manu els,
13.d., 2014.
- BOUVIER (M.), Les finances locales, LGDJ, coll. Systmes, 1s d., 2013 ; Introduction au droit
fisl gnral et la thorie de l'impt, LGDJ, coll . Systmes, 12d., 2014.
- (AMBY (J.-P.) (dir.}, La rforme du budget de l'tat, LGDJ, coll. Systmes, 3 d., 2011 .
- CATTEAU (D.), Exos LMD - Finances publiques, Gualino di teur, coll. Fac-Universits,
1'" d. 2013.
- CRUCIS (H.-M.), Finances publiques, Montchrestien, coll. Focus 2009; Droit des contrles
financiers des colledivits locales, AJDA/Le moniteur, 1998.
- DAMAREY (S.), Mmentos LMD - Finances publiques, Gualino diteur, coll. Fac-Universits,
2d., 2014.
- DESC HEEMAEKER (C.), La Cour des comptes, La Documentation franaise, 3 d., 2005.
- DOUAT (E.) et BADIN (X.}, Finances publiques, Finances communautaires, nationales, sociales
et Joles, PUF, 3 d., 2006.
- GROPER (N.), Responsabilit des gestionnnaires publics devant Je juge finander, Dalloz,
2009.
160 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015
lr11prir11i m France
Le dsquilibre des finances
publiques
- les recettes et les dpenses publiques
- le dficit et l'endettement pl.Illies
au sens du Trait de Maastridlt
Les lois de finances
- les at~es de lois de finances
- les princ"'5 encadrant l'adopdon
des lois de finances
- l'adojllm de la loi de finances
de l'anne
- l'aJll"<hlm d'llle logique de rsultats
- la mls~on d'assistaoce exere
par la Cour des mmptes
Les lois de financement
de la Scurit sociale
- la notion de loi de financement
de la SaJrlt sociale
- l'adojlim de la loi de financement
de la Scurl sociale
- llnl!rvtndon de la c... des <O"l'les
Les budgets locaux
- l'au.,,,onie financire des
cdlecdvii2s rrill>riales
- l'laboration du budget local
- 11nteovention de la chambre rgionale
des <Ol11lles
L'excution des budgets
publics
- l'excution des oprations
de d4penses et de lles
- le mntr61e exerc par le ;.go financier