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RESUMO
Este trabalho apresenta os mecanismos de participao popular na consolidao da
democracia brasileira, na combinao de suas duas vertentes, a democracia representativa e a
participativa.
Destaca em especial os instrumentos de controle dos gastos pblicos colocados disposio
do cidado e em que medida este cidado demonstra interesse, conhecimento e engajamento
para atuar no controle.
Tal discusso remete a um contexto muito mais amplo, a respeito de nosso sistema
democrtico, de sua evoluo e amadurecimento, especialmente face s contradies do
capitalismo, que coloca o sistema poltico numa encruzilhada entre o liberal e o republicano,
em suas diversas conceituaes, e na busca de uma possvel terceira via, que contemple suas
especificidades. Tambm se faz necessrio buscar uma definio de cidadania e de seu
amadurecimento nesse contexto, uma vez que todos os mecanismos de controle social s se
efetivam por meio de cidados conscientes e comprometidos.
MAIO de 2009
Aluna do Curso de Especializao em Educao Fiscal e Cidadania, promovido pela ESAF Escola Superior
de Administrao Fazendria.
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INTRODUO
governantes, por estar o texto constitucional omisso a este respeito. Benevides (2003) defende
o carter vinculante dos referendos.
Destes trs mecanismos, o mais utilizado at hoje, superando as enormes dificuldades
existentes para sua implementao (projeto subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado,
distribudo em pelo menos 5 estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores
em cada um) foi justamente o da iniciativa popular legislativa. De acordo com Avtritzer,
foram apresentados trs projetos no Congresso Nacional:
Os trs projetos foram: corrupo eleitoral com um milho de assinaturas, projeto
apresentado pela CNBB; mudana na lei de crimes hediondos, com 1,3 milho de
assinaturas; e projeto sobre o fundo nacional da habitao popular, com um pouco
mais de 3 milhes de assinaturas. Entre os trs projetos, apenas o primeiro se tornou
lei a partir de uma rpida tramitao no Congresso Nacional e os outros dois se
tornaram leis a partir de sua proposio por parlamentares (2006, p. 37).
Com relao possibilidade de utilizao do plebiscito, foi realizado apenas aquele
previsto nas Disposies Transitrias da Constituio, para 1993, a respeito da forma e
sistema de governo, o qual aprovou a Repblica ao invs da Monarquia e o Presidencialismo
ao invs do Parlamentarismo.
Quanto ao referendo, tambm tivemos apenas um em nossa histria, realizado em
2005, cujo posicionamento popular acabou aprovando o porte e a comercializao de armas
por civis.
Resta claro, portanto, que os trs mecanismos de participao popular, previstos de
forma direta em nossa Carta Constitucional e regulamentados em lei infraconstitucional,
(BRASIL, Lei 9709 de 18/11/1998) foram at hoje muito pouco utilizados, provavelmente por
dificuldades logsticas de implementao, mas tambm pela pouca organizao popular e
desconhecimento destes instrumentos, aliados a falta de interesse e vontade poltica por parte
do Poder Pblico.
O que se multiplicou no Brasil ps-ditadura foram, na verdade outros mecanismos de
participao popular, os conselhos de polticas pblicas, os quais vieram ensejar mltiplas
formas de controle social. Avritzer considera a criao dos conselhos, a princpio, como
decorrente das leis que regulamentaram os artigos da Constituio referentes sade,
assistncia social, criana e adolescente e as polticas urbanas. Define os conselhos como:
instituies hbridas nas quais h participao de atores do Executivo e de
atores da sociedade civil relacionados com a rea temtica na qual o conselho atua.
O formato institucional dos conselhos, em todas as reas mencionadas, definido
por legislao local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao
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sejam dados pela legislao federal. Todos os esses conselhos adotam a paridade
como princpio, ainda que a forma especfica da paridade varie da rea temtica para
rea temtica (2006, p. 38).
A partir de ento se verificou a possibilidade de descentralizao das polticas sociais,
tendo os Conselhos como espao de discusso pelos membros da sociedade. A princpio estes
foram criados de forma a vincular o fundo de recursos com a poltica pblica correspondente,
ou seja, os primeiros conselhos a serem criados foram, de acordo com pesquisa do IBGE,
justamente os Conselhos Municipais de Sade e os de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) (SANTOS, 2005).
A sedimentao destes conselhos municipais, de criao obrigatria, atrelados que
estavam ao recebimento dos respectivos fundos, abriu espao para novos conselhos, estes
ligados defesa de grupos especficos, como os das mulheres, dos idosos, dos portadores de
deficincia, alm daqueles criados propriamente para exercer o controle social, quais sejam
aqueles ligados a programas como Bolsa Escola e Alimentao Escolar, e aqueles para
atendimento de problemas especficos, como o Conselho Antidrogas.
Santos Junior elenca as principais caractersticas dos Conselhos Federais, Estaduais
e Municipais como sendo:
- so temticos, ligados a polticas especficas, notadamente s regulamentadas
no mbito federal sade, educao, assistncia social, criana e
adolescente e emprego mas tambm no mbito estadual e municipal
transporte, poltica urbana, meio ambiente, direitos das mulheres e dos
negros, etc.
- so de carter semi-representativo, geralmente com mandatos sociais no
remunerados, que podem ser substitudos sempre que as organizaes
assim decidirem. Prevem participa voluntria de representantes das
organizaes sociais da sociedade civil e no a eleio direta, em sufrgio
universal de seus integrantes.
- So, em geral, deliberativos, abrangentes e permanentes. As atribuies dos
Conselhos no se restringem formulao de sugestes ou ao
encaminhamento de demandas, mas abrangem a deliberao sobre as
diretrizes das polticas temticas, a aprovao da normatizao e da
regulao das aes do governo, e a aprovao da proposta oramentria.
Incidem, portanto, na definio de macroprioridades e na formulao de
polticas regulatrias.
- So, quase sempre, de composio paritria entre governo e sociedade, ou
seja, metade de seus representantes pertence s organizaes da
sociedade civil e metade aos rgos governamentais.
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municpios; e o controle interno, dentro dos poderes, para o qual, tambm na esfera federal,
foi criada em 2003 a Controladoria Geral da Unio.
O controle externo est previsto nos artigos 70 a 73 da Constituio: O pargrafo
nico do artigo 70 estabelece que:
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos
quais a Unio responde, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria (BRASIL, Constituio Federal de 1988).
J com relao ao Controle Interno, o artigo 74 da Constituio estabelece que: Os
poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero de forma integrada, sistema de controle
interno. A funo de tal controle de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio.
Spinelli define controle interno por:
conjunto de aes mtodos, procedimentos e rotinas que uma organizao
exerce sobre seus prprios atos, a fim de preservar a integridade de seu patrimnio e
de examinar a compatibilidade entre as operaes desenvolvidas, os parmetros
preestabelecidos e os princpios pactuados. Seu objetivo reduzir a vulnerabilidade
da organizao aos riscos existentes, buscando identificar e corrigir eventuais
desvios em relao a parmetros e diretrizes previamente estabelecidas (2008,
p.19).
A CGU Controladoria Geral da Unio exerce, conforme colocado por Spinelli
(2008) as funes de: controle interno e auditoria pblica, correio, preveno da corrupo
e ouvidoria.
Estes dois so, basicamente, os controles de que o Estado dispe para acompanhar e
fiscalizar os gastos pblicos. Considerando as propores de um pas como o Brasil e o custo
envolvido nestes tipos de controle, faz-se imprescindvel a participao da populao
exercendo o controle social tanto na destinao dos recursos, como na correta aplicao dos
mesmos.
Existe, ainda, com relao ao exerccio de controle social pelos conselhos municipais,
de estes transformarem-se em estruturas burocrticas formais, subordinadas ao poder publico,
a referendar as decises das secretarias e ministrios, sem que seus membros, possivelmente,
se dem conta ou, pior, agindo propositadamente a servio de interesses particulares.
Para que isto no ocorra, necessrio o fortalecimento, principalmente, da dinmica
poltica municipal, com o estmulo ao funcionamento destes canais, atravs da mobilizao
dos membros da sociedade civil, a comear por associaes de bairro, conselhos temticos,
conselhos fiscalizadores. Tal mobilizao passa, necessariamente, pela disponibilizao de
conhecimentos, pela formao - em casa e na escola de cidados conscientes de seus
direitos e deveres, com capacidade real de engajar-se na luta por polticas pblicas de
incluso.
Em nvel federal j se fazem presentes diversos estmulos participao popular,
conclamando o cidado a co-responsabilizar-se pelos cuidados com a coisa pblica, desde a
tomada de decises a respeito da destinao dos recursos, atravs de efetiva participao na
confeco do oramento pblico, at a fiscalizao da execuo oramentria e
acompanhamento dos recursos destinados a programas.
Um dos exemplos vivos de tais estmulos o Projeto Dilogo Pblico, promovido pelo
Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de Contas da Unio, que visa a promoo de troca de
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REFERNCIAS
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