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Aula
DEFENSORIA PBLICA DA UNIO 2015 PS EDITAL
Noes de Administrao Financeira e Oramentria
Aula INAUGURAL
01
www.concurseiro24horas.com.br
Noes de AFO
p/ DPU
Prof. Fernando Gama
AULA INAUGURAL
1. OBSERVAES INICIAIS ..................................................................................................................................................... 3
2. INTRODUO AO ESTUDO DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO. .............................................................. 4
2.1. ORAMENTO TRADICIONAL. ........................................................................................................................................... 6
2.2. ORAMENTO MODERNO .................................................................................................................................................. 8
2.2.1. ORAMENTO DE DESEMPENHO .................................................................................................................................... 8
2.2.2. ORAMENTO-PROGRAMA ............................................................................................................................................... 9
2.2.3. ORAMENTO BASE ZERO ................................................................................................................................................ 11
2.3. ORAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................................................................................16
2.4. ORAMENTO INCREMENTAL .......................................................................................................................................... 17
3. O CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO.................................................................................................................. 20
3.1. INICIATIVA ............................................................................................................................................................................. 22
3.2. ORAMENTO AUTORIZATIVO ....................................................................................................................................... 23
3.3. NATUREZA JURDICA DO ORAMENTO PBLICO .................................................................................................. 25
3.4. MANDADO DE SEGURANA E ORAMENTO PBLICO ....................................................................................... 26
3.5. OUTROS ASPECTOS DO ORAMENTO PBLICO ................................................................................................... 28
4. LEGISLAO ORAMENTRIA NO BRASIL ................................................................................................................ 30
5. PLANO PLURIANUAL PPA ASPECTOS GERAIS....................................................................................................... 34
5.1. TRAMITAO ....................................................................................................................................................................... 36
6. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO .............................................................................................................41
6.1. TRAMITAO ....................................................................................................................................................................... 47
6.2. CASOS ESPECIAIS, DOUTRINA E JURISPRUDNCIA SOBRE A LEI ORAMENTRIA ANUAL ..................... 49
7. . PRINCPIOS ORAMENTRIOS .....................................................................................................................................51
7.1. PRINCPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE .................................................................................................. 54
7.2. PRINCPIO DA UNIDADE .................................................................................................................................................. 56
7.3. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE .................................................................................................................................. 57
7.4. PRINCPIO DA ESPECIFICAO...................................................................................................................................... 60
7.5. PRINCPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................................................................................... 63
7.6. PRINCPIO DO EQUILBRIO .............................................................................................................................................. 64
7.7. PRINCPIO DO ORAMENTO BRUTO .......................................................................................................................... 65
7.8. PRINCPIO DA NO VINCULAO DA RECEITA ...................................................................................................... 68
7.9. PRINCPIO DA LEGALIDADE ............................................................................................................................................ 72
7.10. PRINCPIO DA CLAREZA ................................................................................................................................................... 72
7.11. PRINCPIO DA UNIFORMIDADE ..................................................................................................................................... 72
7.12. PRINCPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU DE CAIXA ..................................................................................... 73
7.13. QUADRO SINTICO DOS PRINCPIOS ORAMENTRIOS ................................................................................... 74
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que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras
providncias.
1. Observaes Iniciais
Pessoal,
Como a prova ocorrer em 21/06/2012, nosso tempo escasso e deveremos ter mais
de uma aula por semana. Meu cronograma, sempre sujeito a mudanas, o seguinte:
Data Aula
16/04/2015 Oramento pblico. Princpios oramentrios. Diretrizes
oramentrias.
20/04/2015 Receita pblica: categorias, fontes, estgios e dvida ativa.
Despesa pblica: categorias, estgios.
Oramento Pblico uma das disciplinas mais interessantes que estudamos para o
ingresso em uma carreira pblica. Cincia multidisciplinar, o oramento pblico
interfaceia trs outros ramos do conhecimento: o Direito Financeiro, as Finanas e
Contabilidade e a Administrao Pblica.
necessrio para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz isso de modo intuitivo, na
maioria das vezes, sem planejar. No hbito do brasileiro planejar, tampouco guardar
dinheiro e administrar sua prpria vida financeira. E no por outro motivo que somos
um pas de endividados, onde muitas pessoas que at tm boa remunerao no
conseguem construir uma vida tranquila. Imagine o que acontece com aqueles que no
ganham bem!
1
Da porque muitos chamam o sistema oramentrio de Sistema de Planejamento Oramentrio.
Incorreta a assertiva.
Incorreta a assertiva.
Galera! O oramento tradicional o lobo mau! Lobo mau no tem virtudes, s tem
defeitos! Ento se liga, o CESPE nunca vai falar bem do lobo mau. Alm disso, desde
quando programar excedentes oramentrios uma boa? Em lugar nenhum. Quando
voc programa excedente oramentrio quer dizer que est ocultando receita. A sobra
de receita, vai ser gasta de qualquer jeito, sem planejamento, porque voc a ocultou.
o que acontece em fim de ano em rgos pblicos: tem dinheiro, sobrou dinheiro, ento
gasta! Mas precisa? Sei l! Se no gastar vamos perder, o papo! o gastar por gastar.
Se houvesse planejamento adequado, isso no ocorreria, toda a despesa ia ser
planejada, conforme a receita. Portanto, um absurdo falar que os investimentos devem
vir dessa ao desplanejada!
Incorreta a assertiva!
Oramento tradicional com planejamento? O que acham? Est NA CARA que est
errado, certo? Oramento tradicional no tem planejamento. Quantas vezes vou ter que
repetir isso?
Favor no confundir filho com me: o oramento moderno gnero, das quais so
espcies o oramento de desempenho e o oramento-programa. Portanto, o
oramento de desempenho no sinnimo do oramento moderno. Falsa a assertiva.
2.2.2. Oramento-Programa
Questes de prova:
O fator que pode efetivamente impedir a implantao do oramento base zero a falta
de apoio da direo - porque os administradores experimentam toda a sorte de
temores e de problemas de implantao antes de perceberem os benefcios.
Existem quatro problemas comuns que podem ser previstos quando da primeira
implantao do processo de oramento base zero.
que obrigue tomada de deciso e que exija exame detalhado de suas funes, exame
2
Gomes, Regina Celi Vidal. Oramento Base Zero como tcnica de planejamento financeiro. Monografia. Universidade
de Taubat.
aos administradores dos nveis mais baixos, que prepararo os pacotes de deciso 3; e
tempo necessrio no primeiro ano pode ser maior do que o tempo gasto no
pacotes; e
Uma vez atualizada a anlise do oramento base zero possvel eliminar os pacotes de
deciso que tenham recebido dotaes por ordem crescente de prioridade at atingir
o nvel de dotao desejado ou acrescentar os pacotes de deciso que no tenham
recebido dotao por ordem decrescente de prioridade at se esgotarem as dotaes
adicionais.
3
Conjunto de atributos que devem ser objeto de deciso pelos administradores. o jeito formal de dizer algo que
precisa ser feito. Se voc tem dinheiro para tudo, no precisa do pacote de deciso pois vai fazer tudo. medida que
precisa decidir, precisa dos pacotes para orientar as priorizaes. Se houver recursos sem gastos, voc precisa alocar
pacotes de deciso para eles.
Como no oramento base zero no existe direito adquirido em relao ao que ocorreu
no ano anterior, a assertiva est correta ao dizer que os gerentes devem justificar todos
os gastos oramentrios, sem ter como parmetro o ano anterior.
Traduo para o Portugus que se fala no Brasil: o aumento nos gastos com
determinados objetos (pacotes) s devem ser aprovados depois de uma justificativa que
inclua a demonstrao do custo-benefcio. O que vocs acham? Est correta, esse o
fundamento maior do Oramento Base Zero.
J est ficando repetitivo n? Acho que vocs aprenderam j: oramento base zero
precisa de justificativa? Sim! Assertiva correta.
O que est errado nessa questo o critrio nico. Como vimos, o oramento base
zero deve ser flexvel para atender aos pacotes de deciso. Desse modo, para cada tipo
de gasto, voc deve analisar o seu custo benefcio sobre diferentes critrios. Um gasto
com sade no pode ser analisado, por exemplo, com a mesma tica de um gasto para
a compra de um carro oficial. O benefcio do primeiro maior do que o do segundo,
apenas para citar um exemplo.
Pede para sair!!!! Comandante!!! Nascimento! Pede para sair se no souber responder
essa! No vou nem comentar.
No entanto, no Brasil, boa parte das despesas pblicas esto vinculadas por lei a
determinado tipo de gasto. Segundo os crticos do oramento participativo brasileiro,
os governos podem apenas dispor de cerca de 10% do oramento, o que tornaria a
participao popular uma iluso ou um factide poltico.
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a populao deva ser
ouvida na elaborao das leis oramentrias. Embora haja obrigatoriedade de ouvir a
populao, o governante no obrigado a seguir as propostas da sociedade,
conquanto o Chefe do Poder Executivo de cada uma das esferas da federao detm
competncia exclusiva para iniciar o processo legislativo oramentrio.
ORAMENTO TRADICIONAL
Ausncia de acompanhamento;
ORAMENTO MODERNO
ORAMENTO DE DESEMPENHO
ORAMENTO PROGRAMA
Aperfeioamento contnuo;
Desenvolvimento pessoal;
Desvantagens
ORAMENTO INCREMENTAL
ORAMENTO PARTICIPATIVO
4
BALEEIRO, Aliomar, Uma introduo cincia das finanas, Ed. Forense, 14 ed. - 1994 5 MOTA,
Francisco Glauber Lima, Curso Bsico de Contabilidade Pblica, 2 ed, 2006, pg. 17.
3.1. Iniciativa
5
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. Ed. Joo Fortes, 1 Ed.
questo comum que deve ser considerada falsa. O poder legislativo, assim como todos
os demais, tem que enviar sua proposta oramentria para consolidao pelo poder
executivo, para posterior envio, ao Congresso (no caso da Unio).
Executivo, no podendo ser suprida por outro rgo, ainda que do Poder Legislativo.
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal
aquela que tem cara de lei, ou seja, formalmente aprovada pelo poder legislativo.
Todas as leis que so aprovadas pelo poder legislativo so leis formais.
Por outro lado, suponha que uma lei conceda aposentadoria vitalcia a um
cidado em razo de ele ter sido reconhecido, por exemplo, como heri da ptria. Nesse
caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo poder legislativo. Entretanto, ela no
genrica e tem destinatrio certo: a sua natureza jurdica de ato administrativo e no
de lei. Atos administrativos, em regra, tm efeitos concretos, assim como as leis
meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos).
Assim, quem tiver um direito ameaado que no esteja amparado por habeas corpus
ou habeas data e cujo autor da ofensa seja agente pblico (ou quem tenha poder de
ordem pblica) pode impetrar na via judicial uma ao constitucional chamada
Mandado de Segurana, desde que o direito seja lquido e certo (o que quer dizer, em
termos bem resumidos, que no seja necessria dilao probatria, ou seja, a questo
no deve ser de fatos, mas de direito).
Uma lei pode ser absurdamente ilegal, mas contra ela no possvel a impetrao de
mandado de segurana, porquanto, enquanto genrica ela no produz efeitos
concretos nenhum. Nesse caso, seria possvel contestar a lei pelo controle direto (ao
direta de inconstitucionalidade) ou, em alguns casos, pelo controle difuso (qualquer
ao), mas, em regra, no seria possvel discutir normas abstratas no mbito do
mandado de segurana em razo da necessidade de se provar a certeza e liquidez do
direito j na inicial.
Situao curiosa ocorre em leis tributrias ilegais. Uma vez aprovada a lei ilegal, os
contribuintes ainda nada podem fazer de concreto, posto que a lei genrica e abstrata
e nada aconteceu ainda no plano ftico apenas com a sua aprovao. Apenas quando
o fiscal ou o auditor tributrio fiscaliza e/ou notifica o contribuinte para o pagamento
do imposto que a lei ilegal sai do plano abstrato e se torna real, momento a partir do
qual, possvel a impetrao de mandado de segurana.
O que essa discusso traz de prtico para o estudo do oramento pblico? que
quando trouxemos baila a discusso a respeito da natureza jurdica do oramento
pblico e da suas relaes com a obrigatoriedade da sua execuo (oramento
impositivo versus autorizativo), vimos que o oramento autorizativo visto como um
ato administrativo travestido de lei formal.
Agora bom ressaltar que no so todas as partes das leis oramentrias que
tm efeitos concretos. Alguns trechos da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) se
prestam a orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA) e, no raro, criam
critrios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, h abstrao e a lei
genrica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADI.
"(...) O STF tem dado por inadmissvel a ao direta contra disposies insertas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos,
que se esgotam com a propositura e a votao do oramento fiscal (v.g., ADI 2.100,
Jobim, DJ 1-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a incluso no
oramento fiscal da verba correspondente a precatrios pendentes 'manuteno da
meta de resultado primrio, fixada segundo a LDO', constitui exemplo tpico de norma
individual ou de efeitos concretos, cujo objeto a regulao de conduta nica, posto que
subjetivamente complexa: a elaborao do oramento fiscal, na qual se exaure, o que
inviabiliza no ponto a ao direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptvel
de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo
legal questionado, que institui comisso de representantes dos trs Poderes e do
Ministrio Pblico, qual confere a atribuio de proceder ao 'criterioso levantamento'
dos precatrios a parcelar conforme a EC n 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor
real': o procedimento de levantamento e apurao do valor real, que nela se ordena,
no substantiva conduta nica, mas sim conduta a ser desenvolvida em relao a cada
um dos precatrios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses
precatrios, a partir dos limites temporais fixados, no subtrai da norma que a todos
submete comisso instituda e ao procedimento de reviso nele previsto a nota de
generalidade. No obstante, de conhecer-se integralmente da ao direta se a norma
de carter geral subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem
objeto. (...)" (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ
de 21-11-03)
Portanto, regra geral, as leis oramentrias (a parte que faz a previso da receita
e fixa a despesa) no esto susceptveis ao controle jurisdicional em abstrato, como em
uma ao direta de inconstitucionalidade. exceo ocorre na parte em que possuem
abstrao e generalidade, ou seja, na parte normativa das leis oramentrias.
Periodicidade
As autorizaes legislativas devem ser feitas por perodos definidos de tempo, o
que chamamos de princpio da anualidade. Se a autorizao do Poder Legislativo fosse
muito longa ou indefinida, o controle legislativo perderia o sentido. Por outro lado, se a
autorizao tivesse um prazo muito curto, o Poder Executivo ficaria engessado. Hoje, a
Detalhamento
A autorizao concedida pelo Poder Legislativo ao Executivo no um cheque
em branco: o poder legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que est
autorizando, de modo a evitar a autorizao de gastos globais. Se a autorizao fosse
global (sem detalhar onde o dinheiro seria gasto), o Poder Executivo teria muita
liberdade para gastar onde bem entendesse os recursos oramentrios. No entanto, se
o oramento for muito detalhada, ele ficar muito engessado e difcil de se adaptar a
eventuais mudanas
A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinria, sob a gide da
Constituio de 1946. Entretanto, em face de atual Constituio exigir para as matrias
que ela regulamenta a edio de uma lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada
no novo ordenamento jurdico da CF de 1988 como lei complementar.
A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituio de 1946, como lei ordinria. Naquela
Carta, no havia previso de leis complementares. Com a aprovao da Constituio de
1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatvel materialmente com o novo texto.
No entanto, a Constituio previa para as matrias da Lei 4.320/64 (normas gerais de
Direito Financeiro, art. 165 9 da CF) a adoo de lei complementar. Por este motivo,
a Lei 4.320/64 foi recepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento.
Seno vejamos:
[...]
bom ter ateno a este fato: a Lei 4320/64 uma lei ordinria, mas tem status
de lei complementar, o que significa que s pode ser alterada por lei complementar e
no mais, desde a vigncia da nova constituio, por lei ordinria nem por medida
provisria. Nos termos da Constituio, medida provisria tem fora de lei ordinria e
oramentrios
oramentrias;
Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO so novidades trazidas pela atual Carta Magna.
J a Lei Oramentria Anual instrumento oramentrio de longa data, sendo citada
inclusive na edio da Lei 4320/64. Os trs instrumentos normativos (PPA, LDO e LOA)
so leis ordinrias aprovadas pelo Poder Legislativo, depois da iniciativa do Poder
Executivo nos prazos e nos formatos definidos na Constituio, de modo a compor um
sistema integrado e harmonizado de planejamento oramentrio.
que ser traduzidas em termos financeiros, ou seja, em dinheiro. E nesse momento que
entra em cena a Lei Oramentria Anual, que prev a receita e fixa a despesa para um
determinado perodo.
Para ficar mais clara a situao, vamos a um exemplo. Suponha que o Governo Federal
tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de se construir 200 hospitais
no perodo de 4 anos. De acordo com o fluxo financeiro e com os objetivos
governamentais, teremos o estabelecimento de metas anuais, em cada uma das 4 LDOs
que sero publicadas nos quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem 4 LDOs).
Como estamos em um exemplo, podemos supor que o decidiu que no ano um iria
construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e, finalmente, no quarto,
os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA prevendo em valores financeiros
os hospitais. Supondo que cada hospital custe R$ 1 milho, no primeiro ano, a LDO vai
fixar para a construo de hospitais 20 milhes; no segundo ano, 30 milhes e assim
por diante.
que a Constituio diz que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da LDO e da
LOA. Essa lei ainda no existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo algumas dessas lacunas
e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente ao de uma lei complementar.
A lei delegada, que aquela lei que o Poder Legislativo ao Executivo legislar sobre
determinado assunto e com algumas condies, sem excees, no pode tratar de
oramentrios.
- as Diretrizes
- os Objetivos e
continua
De posse das metas plurianuais do PPA, podemos converter isso em metas anuais
na LDO e traduzir isso em aspectos financeiros na LOA. Assim, a LOA de 2008 dever
consignar R$ 3.000.000 para a execuo de 12% da obra e a LOA de 2009, R$ 11.925.000,
para a execuo dos 68% restantes. A ponte entre o PPA e a LOA so os programas
que vinculam a execuo fsica do PPA com a financeira da LOA.
5.1. Tramitao
As leis oramentrias, embora sejam leis ordinrias, tem tramitao especial, com
prazos para envio e recebimento pelos poderes envolvidos. Em primeiro lugar,
interessante notar que o PPA, por ser um plano de quatro anos, elaborado, tambm
a cada quatro anos. No entanto, o perodo de sua validade no coincidente com o
mandato do Chefe do Executivo (Presidente, Governador, Prefeito). O PPA deslocado
Vigncia do 1 Ano
2 Ano 3 Ano 4
PPA anterior Ano
2004 2005 2006
2007
O objetivo desta prtica tentar assegurar a continuidade administrativa dos
projetos, evitando que novos governantes descontinuem projetos dos seus
antecessores, por razes de convenincia poltica, algo comum h algum tempo no
Brasil.
O poder legislativo, por sua vez, dever devolver o PPA aprovado para sano
at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro, conforme artigo 57, da CF).
Ateno: o perodo de encerramento da sesso legislativa foi alterado recentemente pela
EC 50/2006.
todo o contexto.
Alteraes
Todo projeto ou plano, seja na nossa vida particular ou na vida de empresas ou, ainda,
na Administrao Pblica, pode sofrer alteraes em razo de fatos supervenientes. No
caso do PPA, e das leis oramentrias em geral, temos duas fases bem distintas que
devem receber ateno mais que redobrada de todos os alunos. A primeira fase do PPA
e das leis oramentrias em geral a fase de projeto de lei, onde eles ainda no foram
aprovados e no se transformaram, ainda, em lei. So chamados de PPPA, PLDO, PLOA,
com o P se referindo ao termo projeto de lei.
Essa parte muito importante: enquanto o PPA (na verdade todas as leis
oramentrias, LDO e LOA tambm entram nessa regra) ainda projeto, ele pode ser
alterado tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parlamentares, como por
meio de mensagem do Poder Executivo.
Mas o que essa Comisso Mista, afinal? O nome Comisso Mista dado porque
ela composta de uma proporo dos congressistas (no de todos) e porque ela
composta de Deputados e Senadores (da o nome mista). Essa comisso mista a
Para que as emendas parlamentares aos projetos de lei sejam aprovadas, alguns
requisitos so, ainda, necessrios. Como no permitida a criao de nova despesa no
seio do parlamento, necessrio que a emenda indique a fonte de recursos para o seu
custeio, somente se admitindo, o proveniente da anulao de despesa. Alm disso, as
anulaes de despesa no podem incidir sobre despesas com pessoal e seus encargos,
juros da dvida e as transferncias constitucionais e tributrias a Estados e a Municpios.
Emendas tambm so possveis no caso de erro ou omisso no texto do projeto de lei
oramentria ou se estiverem relacionadas com o prprio texto do projeto, ou seja,
quando no envolver recursos financeiros.
17/07/X1 31/12/X2
PPA
A Lei Oramentria Anual a traduo financeira, ano a ano, das etapas previstas
no PPA, em consonncia com a LDO e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), O
oramento anual, em atendimento ao prprio princpio da anualidade, possui vigncia
anual, perodo tambm chamado de exerccio financeiro, e que por fora do artigo 34
da lei 4320/64, coincide com o ano civil.
01/01/X1 31/12/X1
Trs suboramentos
A CF trata dos oramentos pblicos anuais estabelecendo que a lei oramentria
compreender:
No entanto, caso haja empresa estatal dependente, ou seja, aquela que recebe
recursos do Oramento da Unio para o pagamento de despesas correntes (salrios,
funcionrios, juros) e de capital (investimentos), neste caso, todas as suas receitas e
despesas devero constar do Oramento da Unio.
6.1. Tramitao
A exemplo do PPA e da LDO, a LOA tambm tem uma tramitao especial, com
prazos definidos na Constituio para envio e recebimento, bem como procedimentos
especial para discusso e aprovao da lei. Segue abaixo, um quadro resumo
comparando os prazos de todas as leis oramentrias (PPA, LDO e LOA):
QUADRO DE ENCAMINHAMENTO
Assim como ocorre com o PPA, a LOA, enquanto ainda um projeto de lei pode
ser alterada por meio de emenda parlamentar, desde que respeitados os requisitos j
tratados assim, bem como, por meio de mensagem presidencial, enquanto no iniciada
a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta.
Esse o tpico caso de emenda substitutiva, aquela que troca uma despesa no
oramento por outra. No entanto, so admitidas tambm emendas supressivas, aquelas
que anulam despesas sem incluir outra no seu lugar. Embora pouco comum, uma
prtica permitida. Caso isso ocorra, iremos aplicar a mesma regra relativa as despesas
que foram vetadas.
veto parcial;
\/
Alguns chegaram a alegar que o Poder Legislativo poderia sanar a omisso, mas
como a iniciativa das leis oramentrias exclusiva do Executivo, essa tese no foi
adiante, em razo da inconstitucionalidade formal que tal prtica carregaria.
Para resolver o caso em questo, temos que recorrer ao art. 32 da Lei 4.320/64
que diz que se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies
ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como proposta
a Lei de Oramento vigente. Ou seja, caso o legislativo no receba do Presidente o
PLOA, ser considerado como PLOA o oramento em vigor.
Nesse caso, o pas no pode ficar parado, pois h despesas que precisam ser
pagas todos os meses, sob pena de inviabilizar a Administrao. Nesse caso, a soluo
foi utilizar o oramento em discusso (e ainda no aprovado) como se aprovado
estivesse, na razo dos duodcimos. Ou seja, pode-se executar um duodcimo (1/12
avos) do oramento em discusso at que ele seja aprovado.
No toda a despesa que pode ser executada por meio de duodcimos, mas
apenas aquelas que so consideradas relevantes e inadiveis, tais como (no preciso
decorar cada uma delas):
Assim como ocorreu com a LDO, a LRF trouxe inovaes tambm na elaborao da
LOA. Com o artigo 5, da LRF (LC 101/2000), a LOA ganha mais nfase, passando a ter
maior importncia, de acordo com a LRF, a lei oramentria dever:
7. . Princpios oramentrios
Suponha que voc esteja passando por graves dificuldades financeiras, em razo
da perda de um emprego ou de algum outro infortuito da vida cotidiana. Mesmo
passando por uma situao difcil, voc sabe que no poder matar, roubar ou fazer
qualquer mal a outras pessoas, porque, provavelmente, ao invs de ter a sua vida
resolvida, voc vai acabar se envolvendo em mais confuso.
claro que roubar propriedade alheia talvez fosse a sada mais rpida para a
soluo dos problemas, mas ela no , de longe, a melhor, em razo da perspectiva
clara da penalidade a que o indivduo que comete tal crime est sujeito. Parece que
existe uma lei superior que dita o que certo e o que errado e roubar parece
claramente estar do lado errado, juntamente com matar, maltratar, fofocar, entre
outros.
Em razo da nossa vida social, sabemos desde pequenos o que certo e errado
por princpio. Mesmo aos quatro ou cinco anos de idade, no precisamos ler o Cdigo
Penal para saber o que certo e o que errado (mesmo porque a maioria de ns no
consegue ler aos quatro ou cinco anos de idade). Por outro lado, h alguns crimes e
contravenes to incrustados em normas que muitas vezes acabamos por comet-los
sem querer, j que nem todas as pessoas esto habituadas a ler o Cdigo Tributrio,
o Estatuto do Idoso ou o Cdigo Florestal.
O termo princpio tem relao com a idia de incio, comeo. por isso que
algumas pessoas podem falar que seus princpios no admitem o roubo como forma
de vida. E talvez seja por essa razo que alguns polticos dizem que so pessoas de
princpios; eles s no dizem quais.
6
Direito Financeiro a face jurdica do estudo do oramento pblico
A Lei 4320/64, principal norma de nosso Direito Financeiro, estabeleceu em seu artigo
2, alguns dos mais importantes princpios oramentrios, quais sejam, os princpios da
unidade, universalidade e anualidade:
constitucional e outros que foram sendo construdos pela doutrina e pela jurisprudncia.
7
O termo norma aqui est empregado em sentido amplo, como regra, e no no sentido de lei, decreto ou outros atos
do Poder Pblico. Muitos princpios do Direito esto, de fato, positivados nos textos constitucionais e legais, mas h
uma grande quantidade de normas que no esto escritas e decorrem da evoluo doutrinria e da jurisprudncia. Em
nosso direito h diversas regras no escritas, mas que tem fora equivalente a das normas formais.
8
MOTA, Francisco Glauber Lima, Curso Bsico de Contabilidade Pblica, 2 ed, 2006, pg. XX
9
A lista de princpios apresentada neste texto no tem a finalidade de exaurir o tema, tendo em vista que a evoluo da
jurisprudncia e da doutrina faz com que, de tempos em tempos, novos princpios surjam e outros sejam reformulados.
No entanto, para fins de concurso pblico, o rol apresentado , na grande maioria dos casos, suficiente para o
conhecimento solicitado na maioria dos editais no Pas.
Nesse caso, estes crditos podem ter vigncia plurianual (por mais de um ano),
desde que possuam saldo a serem reabertos, constituindo-se exceo ao princpio da
anualidade (que diz que os crditos devem ter vigncia anual).
Embora esse princpio parea bastante abstrato uma pessoa no iniciada em Direito
Financeiro vai acreditar que difcil de fato existir um oramento paralelo com tantos
controles governamentais h bastante aplicao prtica dos conceitos envolvidos
nesse princpio.
Um rgo envolvido com pesquisa agrcola pode lecionar cursos para agricultores ou
fazendeiros de determinada regio. Se o curso for cobrado, necessrio que a receita
seja includa no oramento do rgo para que a despesa posterior tambm seja
contabilizada. Mas isso, muitas vezes no ocorre, o que infringe o princpio da unidade.
H outros casos semelhantes, como rgos que organizam eventos e cobram ingressos
que depois no so contabilizados, ou outros que vendem produtos alimentcios criados
em atividades secundrias sem recolher os recursos a conta nica do Tesouro.
Por outro lado, alguns entendem que o princpio da unidade poderia ter sido
relativizado ou mesmo extinto em razo do fato de a Constituio Federal, em seu artigo
165, prever trs leis oramentrias (PPA, LDO E LOA) e trs esferas oramentrias:
oramento fiscal, oramento de investimento e oramentos da seguridade social (art.
165 5).
O princpio da universalidade, alm de estar previsto na Lei 4.320/64 tambm tem forte
base constitucional. A Constituio Federal refora esse princpio ao orientar, no 5 do
artigo 165, que o oramento deve conter todas as receitas e as despesas referentes aos
poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico.
Usando o exemplo do hospital, podemos dizer que a lei oramentria anual pode
consignar R$ 10 milhes para a sua construo, autorizando, desde o momento de sua
11
aprovao at o montante (fictcio) de R$ 2 milhes em crditos suplementares, para
utilizao, em caso de necessidade.
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Lei de meios sinnimo de lei oramentria anual, informao esta, muitas vezes cobrada em concursos.
11
A utilizao de valores no exemplo dos crditos suplementares para o hospital meramente fictcia e serve apenas
para a finalidade ilustrativa, no existindo limite de R$ 2 milhes para abertura de crditos adicionais como algum
poderia supor.
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bom notar que embora os crditos adicionais suplementares possam j estar previstos na prpria LOA, no h
proibio para que eles sejam institudos em lei especial a exemplo do que ocorre com os crditos especiais e
extraordinrios, que no podem estar inclusos na lei de meios.
meses);
Por fim, cumpre ressaltar que a Lei 4320/64 em seu artigo 7, tambm j
relacionava, bem antes da atual Constituio, excees ao princpio da exclusividade:
Como visto, a autorizao legislativa para a realizao das despesas e das receitas deve
ser feita de modo a se manter certo controle sobre o que o Governo faz com os recursos
da coletividade, sem engessar demais a Administrao. Nesse sentido, vimos que foi
institudo o princpio da anualidade e o da periodicidade. Outra faceta dessa
caracterstica de liberdade assistida concedida ao Governo dizer respeito ao princpio
da especificao.
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Elemento o quarto nvel de classificao da despesa. A despesa pode ser classificada por categoria econmica,
grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicao e elemento de despesa. O elemento de despesa pode ser
detalhado, ainda, criando um quinto nvel, chamado de
detalhamento do elemento de despesa.
Lei 4.320/64,
Decreto-Lei 200/67,
A Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tambm trouxe diversas regras no
sentido de dar maior transparncia aos gastos pblicos, com destaque para os artigos
48 e 49.
No entanto, nos dias de hoje o princpio vem sendo bastante relativizado. que
no Brasil, a Contabilidade Pblica classifica como receitas, aquelas entradas de caixa
oriundas de operaes de crdito. como se o assalariado considerasse o cheque
especial como parte de sua renda, quando na verdade um emprstimo. Essa inusitada
contabilizao de emprstimos como receita permite que o equilbrio oramentrio seja
alcanado, ainda que no haja equilbrio real entre as receitas e despesas. Assim,
atualmente, o princpio do equilbrio no passa de uma simples questo de tcnica
contbil visto que possveis excessos de gastos podem ser cobertos por operaes de
crdito, oferecendo assim o equilbrio, escondendo um dficit econmico.
Receitas reais
Receitas de
emprstimos
Joo Maria
Crditos
fcil perceber que o saldo lquido de Joo negativo em R$ 20,00 e que o saldo
lquido de Maria positivo em R$ 20,00, se desconsiderarmos outras bens, dvidas e
transaes de Joo e Maria. Para continuar nosso exemplo, vamos supor, agora, que
Maria tome emprestado de Joo, alguns dias depois, R$ 7,00.
Crditos
Este o chamado princpio do oramento bruto que diz que receitas e despesas devem
ser consignadas na lei de oramento pelos seus valores brutos, vedadas dedues ou a
incluso de importncias lquidas.
No deve ser difcil ao leitor perceber que o princpio do oramento bruto est
intimamente ligado ao princpio da universalidade, visto acima, que diz que todas as
receitas e todas as despesas devem estar obrigatoriamente consignadas na lei
oramentria. que se fossem admitidas dedues e a incluso de importncias
lquidas, parte das receitas e/ou despesas seriam omitidas, quando houvesse contas
credoras e devedoras simultaneamente.
Assim, na LOA da Unio, o IPI dever constar na parte da receita pelo seu valor
total e na parte da despesa a parcela a ser transferida, evitando-se lanar o valor lquido
resultante do confronto entre estes dois valores.
[...]
Em primeiro lugar, bom ressaltar que objetivo do dispositivo constitucional que veda
a vinculao da receita de impostos a despesas, fundo ou a rgo evitar que o
legislativo impea o executivo de administrar o oramento de maneira mais adequada,
criando vinculaes das receitas a determinadas despesas o que, na prtica, deixaria
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H uma corrente minoritria que entende que os emprstimos
compulsrios no se constituem em tributos, mas essa
definio relativamente irrelevante para fins de concurso
pblico.
no paga impostos para ter um servio em troca, mas sim, o imposto recolhido com
a nica e exclusiva finalidade de custear as atividades do Estado.
por esse motivo que a Constituio instituiu um rol taxativo (lista fechada) de
impostos que podem ser cobrados dos contribuintes, ao passo que os outros tributos,
tais como taxas, contribuies no possuem uma relao fechada de situaes em que
podem ser cobradas. que, no caso dos impostos, como no existe uma
contraprestao em bens ou servios para o cidado, houve a necessidade de a
Constituio relacionar as situaes em que o imposto pode ser cobrado.
oramentria (ARO);
No caso dos itens a e b, o que ocorre que a trs esferas (Unio, Estados e
Municpios) tm interesse no desenvolvimento da educao e nas aes e servios de
sade. Por determinao constitucional, h um mnimo do oramento de cada uma
dessas esferas que deve ser aplicado em sade e educao, de modo a evitar que estas
reas, to sensveis e importantes para a populao, fiquem sem recursos.
oramentrias;
por este motivo que no s o PPA, a LDO e a LOA devem ser aprovadas por lei, mas
tambm qualquer plano, programa, operao de abertura de crdito, transposio,
remanejamento ou transferncia de recursos de uma programao para outra ou de
um rgo para outro e a instituio de fundos (CF, arts. 48, II e IV; 166; 167, I, III, V, VI e
IX).
Importante ressaltar, no entanto, que o sentido do termo conta bancria nica para
fins de manter respeito ao princpio de da unidade de tesouraria um pouco diverso
do sentido coloquial de conta corrente. Na verdade, o Governo Federal, por exemplo,
dispe de diversas contas-corrente, em razo de facilidade operacional, j que seria
praticamente impossvel uma estrutura administrativa gigantesca ter apenas uma conta-
corrente em uma nica agncia bancria. No entanto, isso no significa desrespeito ao
princpio da unidade de tesouraria, porquanto todas as contas so contabilizadas como
se fossem uma s.
A lei
oramentria
no Crditos suplementares,
quando j includos na
pode de tratar Art. 7 da Lei
LOA.
de assunto no Operaes de crdito de 4,320/64
relacionado a longo prazo. Art. 165 8 da
Exclusividade
oramento Constituio
Operaes de crdito
pblico, de Federal
por antecipao de
modo a evitar receita oramentria
as (ARO)
caudas
oramentrias
A autorizao
legislativa deve
conter
especificao Art. 5, 15 e 20
Programas especiais de da Lei 4.320/64
da
Especificao trabalho. Art. 91 do
despesa de
(especificidade) Reservas de Decreto Lei
modo
contingncia 200/67
a evitar
autorizao
globais (apenas
em montante).
Os atos Art. 37 da
relativos Constituio
elaborao da Federal
Publicidade No h excees.
proposta Art. 165 3 da
oramentria e Constituio
sua execuo
No impede a
vinculao a despesa
de receita dos
demais tributos, tais
como taxas,
contribuies e
contribuies de
melhoria.
Mesmo no caso da
receitas de impostos,
h excees.
Pode-se vincular a
receita de impostos a:
Impede a
a) sade
No- vinculao a Art. 167, IV, da
b) desenvolvimento
vinculao da despesas de Constituio
do ensino
receita receitas de c) atividades da Federal
impostos. administrao
tributria,
d) a prestao de
garantias s
operaes de
crdito por
antecipao de
receita
e) prestao de
garantia e
contragarantia
Unio
f) transferncias
constitucionais
Princpio Descrio Excees/Obs. Fundamento
tributrias
A exceo a Art. 37 da
necessrio lei
utilizao de medida Constituio
para instituir os Federal.
Legalidade provisria para a
oramentos Art. 165 da
abertura de crditos
pblicos. Constituio
extraordinrios.
Federal, I, II e III.
O oramento
deve ser
Princpio
Clareza elaborado em No se aplica.
doutrinrio.
linguagem clara
e acessvel.
As regras e
classificaes
oramentrias
devem se
manter Princpio
Uniformidade No se aplica.
estveis ao doutrinrio.
longo
do tempo para
permitir a
comparabilidade.
Todos os
Unidade de recursos devero
Art. 56 da Lei
tesouraria ou ser centralizados No h excees.
4.320/64
de caixa em uma nica
conta bancria.
Pessoal,
isso.
Espero que tenham gostado da nossa primeira aula e, em caso de dvidas, entrem em
contato por email.