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DOI : 10.3917/rfap.155.0659
diteur : Ecole nationale d'administration (ENA)
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1
audit interne est un mode de contrle qui a connu un succs plantaire indit
L
dans les annes 1980, dans le sillage de scandales boursiers et dans un contexte de
capitalisme financiaris (Power 1999). Dfendu notamment par lamricain Institute of
Internal Auditors (IIA), principale association professionnelle dauditeurs internes au
rayonnement mondial, il est devenu une composante de la gestion des risques depuis la
fin des annes 1990 (McNamee et McNamee 1995; Robson et al. 2007; Power 2010)
et sest tendu au secteur public (Power 2010; Cohen 2012). En France, lInstitut
franais daudit et de contrle internes (IFACI), affili lIIA, encourage le
dveloppement de laudit internedans les secteurs priv et public. Dans
ladministration centrale dtat, lauditinterne se dveloppe depuis les annes 1990 de
manire localise et sur des thmatiques essentiellement comptables. partir du dbut
des annes 2000, les auditeurs de la Direction gnrale des finances publiques
(DGFiP) mnent un audit interne comptable, qui devient un travail pralable la
certification des comptes de ltat par la Cour des comptes, et qui constitue ce jour
lavance la plus significative de mise en place de laudit interne dans ltat
(Boullanger 2014, 1032). La structuration dune fonction daudit interne, sappliquant
lensemble des primtres ministriels, est prsente comme ncessaire par deux
rapports rdigs en 2008 et 2009 et signs dinspecteurs et dinspecteurs gnraux des
finances (Guillaume et Colin 2008 ; Guillaume et al. 2009). Cette position est reprise
en 2010 et 2011, dans deux rapports du Conseil de modernisation des politiques
publiques (CMPP), instance dcisionnelle de la Rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) (CMPP 2010; ministre du budget 2011). Le 28 juin 2011, le dcret
2011-775, suivi deux jours plus tard dune circulaire du Premier ministre (Fillon
2011), rpond aux vux de ces rapports et lance une rforme, dont lobjectif est, selon
la circulaire, de gnraliser l'auditinterne l'ensemble des fonctions et mtiers du
primtre des ministres et de veiller la cohrence d'ensemble du dispositif . Le
dcret reprend, peu de mots prs, la dfinition de laudit interne par lIFACI, en
prsentant celui-ci comme une activit exerce de manire indpendante et objective,
qui donne chaque ministre une assurance sur le degr de matrise de ses oprations et
lui apporte ses conseils pour lamliorer , et qui sassure ainsi que les dispositifs de
contrle interne[2][2] Par contrle interne, est ici entendu non pas un contrle... sont
efficaces .
2
Divers modes de contrle prexistaient lintroduction de laudit interne par la
rforme de 2011 dans ladministration franaise dtat. Par contrle, nous entendons
toute influence cratrice dordre, cest--dire dune certaine rgularit (Chiapello
1996, 51) ; lon peut distinguer diffrents modes de contrle, chacun se dfinissant
selon une combinaison de facteurs donne[3][3] Ces facteurs sont : la source de
linfluence, lobjet.... Dans le cas de ladministration, il est possible de distinguer des
contrles juridictionnels, politiques ou administratifs (Magdalijns 2004).
Laudit internefait partie de ces contrles administratifs organiss, qui consistent en
des actions, par les membres dun service de contrle, dinvestigation, dexamen ou
dapprciation de laction mene dans ladministration, actions reposant sur diffrents
rfrentiels juridiques, de performance ou de risques. Ces contrles administratifs se
sont largement diversifis ces trente dernires annes, saffranchissant de seules
actions denqute par rapport un rfrentiel juridique (voir par exemple Joncour
1999; Renaudin 2003; Magdalijns 2004). En tant quinstances incontournables
dexercice du contrle dans ladministration, comment les services de contrle
souvent appels inspection, inspection gnrale, contrle gnral, conseil gnral,
mission ou centre daudit interministriels, ministriels et directionnels
composent-ils avec lintroduction dune fonction daudit interne ? En outre, alors que
laudit interne est dune grande plasticit (voir par exemple Power 1999; Mennicken
2010), si bien que diffrentes activits peuvent concomitamment sen rclamer,
comment les pratiques, dans les services de contrle, peuvent-elles tre affectes par la
rforme de 2011 ? Afin de rpondre ces questions, nous prsenterons dans un
premier temps la rforme de 2011 ; puis nous analyserons la mobilisation des services
de contrle par lapplication du dcret et de la circulaire ; enfin, nous dresserons une
typologie des diffrentes acceptions de laudit interne que nous avons rencontres, afin
de saisir au mieux la pluralit des effets possibles de la rforme.
3
Les rapports administratifs prcdant la rforme attendent prcdemment de
laudit interne une modernisation des pratiques de contrle, dont le dcret et la
circulaire de juin 2011 prcisent les modalits organisationnelles, partir desquelles se
dploie laudit interne.
Le renouvellement des modalits de contrle dans
ladministration comme objectif de la rforme
4
Les rapports de lIGF et du CMPP, voqus en introduction, associent lauditinterne
un renouvellement des modalits de contrle dans ladministration. Ils placent la
rforme entre les mains de ladministration.
5
Les rapports administratifs prconisant la structuration dune fonction
dauditinterne se fondent sur diffrentes dfinitions de laudit interne, chaque fois
associ un renouvellement du contrle, entendu dans un sens anglo-saxon de matrise
de lactivit. Le premier rapport de lIGF dplore ainsi que ladministration franaise
soit en retard par rapport ses homologues trangres dans la greffe, sur un cadre
de gestion publique modernis , de fonctions daudit inspires de la gestion des
entreprises (Guillaume et Colin 2008, 1-2). Lalignement de ladministration sur ces
pratiques, qui suit les recommandations des organisations internationales et de lUnion
europenne (UE), est un premier objectif de la rforme. Le rapport de 2009 inscrit
ensuite laudit interne dans la continuit de la Loi organique relative aux lois de
finances (LOLF), cette dernire privilgiant la dmarche de performance et imposant
lobligation de rendre compte (Guillaume et al. 2009, 16), ce quoi une fonction
daudit pourrait donner sa vritable porte (Guillaume et al. 2009, 36). La rforme
doit permettre une conformit aux normes et aux pratiques professionnelles en
vigueur, afin dune part, que ladministration puisse faire tat de la matrise de ses
oprations auprs de ses interlocuteurs et dautre part, dassurer en pratique
lindpendance, le professionnalisme et lobjectivit des auditeurs internes
(Guillaume et al. 2009, 31). Le rapport de 2009 fait de lauditinterne une pice
matresse dun dispositif de matrise des risques, que reprend le texte du 28 juin 2011.
Laudit interne implique alors la responsabilit des ministres sur la conduite des
politiques publiques dont ils ont la charge. Enfin, dans les deux rapports du CMPP,
laudit interne est un axe du second engagement de la RGPP rduire les dpenses
publiques (CMPP 2010; Ministre du budget 2011) ; la circulaire de juin 2011
sinscrit dans cet engagement.
6
La rforme de 2011 nest pas associe explicitement lactivit de la Cour des
comptes, en dpit de limplication de cette dernire dans le dveloppement de
laudit interne et de son rle disciplinant important auprs des diffrents
ministres[4][4] Ce rle sexerce entre autres via les rappels de la.... Le rapport de
lIGF de 2009 prcise en effet que la mission daudit externe confie la Cour des
comptes ne concerne que la fonction comptable (Guillaume et al. 2009, 36), tandis
quaucun des textes de 2011 ne mentionne la Cour. La rforme de 2011 semble tre
avant tout une affaire de ladministration, relevant de chaque ministre ; elle vise un
renouvellement des modalits de contrle par ladministration dont le dcret
dapplication et la circulaire prcisent les modalits organisationnelles.
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La mise en uvre du dcret et de la circulaire de 2011 mobilise les services de
contrle de ladministration, et semble promettre un renouvellement de leurs
mthodes, au-del du simple domaine de laudit interne.
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LIFACI dfinit laudit interne comme une activit indpendante et objective, qui
donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui
apporte ses conseils pour les amliorer et contribue crer de la valeur ajoute
(IFACI 2000). Au sein des services de contrle des diffrents ministres, il est souvent
fait rfrence cette dfinition pour justifier une pluralit de pratiques. La diversit
des acceptions de laudit interne est lorigine de controverses entre ceux qui
travaillent la diffusion de laudit interne dans ladministration ; en outre, des rserves
importantes vis--vis de laudit internepersistent. De lissue de ces controverses et du
devenir de ces rserves dpendent les modalits de renouvellement des services de
contrle.
Notes
[*]
Ce travail sinscrit dans le cadre dune thse de doctorat. Il se fonde sur une dmarche de
recherche qualitative, compose danalyses de documents, dune observation participante
mene durant cinq mois, en 2013, au sein dun corps dinspection interministriel, et dune
centaine dentretiens semi-directifs, conduits essentiellement avec des hauts fonctionnaires,
qui sont/ont t membres de corps et services dinspection interministriels, ministriels et
directionnels de ladministration. Cet article a bnfici notamment de la relecture attentive de
plusieurs inspecteurs, chaleureusement remercis ici pour leur bienveillance et leurs conseils
aviss.
[2]
Par contrle interne, est ici entendu non pas un contrle exerc par un service interne
ladministration, mais lensemble des dispositifs et des procdures de matrise des risques
internes aux services oprationnels.
[3]
Ces facteurs sont : la source de linfluence, lobjet de linfluence, lattitude du contrl, les
moments dexercice du contrle, les processus par lesquels le contrle sexerce, le moyen par
lequel le contrle sexerce. Ainsi linspection, lvaluation, le conseil et laudit renvoient-ils
des combinaisons diffrentes de ces facteurs. Voir Chiapello (ve), Typologie des modes de
contrle , Comptabilit, Contrle, Audit, Vol. 2 (2), 1996, p. 51-74.
[4]
Ce rle sexerce entre autres via les rappels de la Cour des comptes sur limportance de
dvelopper le contrle et laudit internes, non exclusivement comptables, dans ses rapports
annuels de certification et ses notes dvaluation comptables.
[5]
Continuit nanmoins partielle, puisque le CIAP non seulement programmait, mais encore
ralisait, des audits de programme LOLF.
[6]
Dans les cas des services du Premier ministre, dpourvus de services de contrle ministriels,
une mission daudit interne a t cre en 2008 en matire comptable ; elle est actuellement
dirige par un membre du Contrle Gnral des Armes (CGA), en dtachement. Le CGA est
le corps de contrle ministriel du Ministre de la Dfense.
[7]
Le groupe professionnel Administrations de ltat de lIFACI rassemble depuis une
dizaine dannes des contrleurs de ladministration changeant au sujet de laudit interne.
[8]
Notons que les services de contrle nont pas tous attendu la rforme de 2011 pour se lancer
dans la mise en place de formations laudit interne. Ainsi, le Contrle Gnral des Armes
forme, depuis plusieurs dcennies, une partie de ses contrleurs laudit interne des systmes
dinformation. La formation laudit interne au sein de la DGFiP nest pas non plus chose
nouvelle.
[9]
Le sixime facteur, qui est la temporalit du contrle, ne semble pas, pour le moment,
cristalliser de dsaccords particulirement importants.
Rsum
Franais
En juin 2011, le dcret 2011-775 et une circulaire du Premier ministre lancent la mise
en place dune fonction daudit interne dans ladministration centrale dtat, afin dy
renouveler les modalits de contrle, en conformit avec les normes professionnelles
de laudit interne. La mise en oeuvre de cette rforme implique les services de contrle
de lensemble des ministres, dont les pratiques sont amenes shomogniser. Ses
effets sont nanmoins suspendus, non seulement lacception de laudit interne qui
prvaudra dans ladministration, mais aussi lacceptation simple de laudit et de la
rforme, dans un environnement administratif ingalement accueillant.
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