Relatorio Potencial Efetividade

Potencial de Efetividade das Audincias
Pblicas do Governo Federal
Relatrio de Pesquisa
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e

Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das

Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas

Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,

Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais

de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
FICHA TCNICA
A pesquisa que deu origem a este relatrio foi realizada pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
Instituies e Democracia (Diest), do Ipea, no mbito do programa de pesquisa sobre Democracia e Participao.
Este relatrio representa a concluso da pesquisa Diagnstico e avaliao das audincias pblicas realizadas
no mbito do governo federal que teve como objetivo realizar um mapeamento da utilizao de audincias
pblicas nos programas do governo federal, bem como identificar elementos que ampliam o potencial de
efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de gesto das
polticas pblicas.
Coordenao tcnica do relatrio

Igor Ferraz da Fonseca
Autores
Igor Ferraz da Fonseca
Raimer Rodrigues Rezende
Marlia Silva de Oliveira
Ana Karine Pereira
Programa de Pesquisa sobre Democracia e Participao

Antnio S. Rito Cardoso, Tcnico de Planejamento e Pesquisa
Igor Ferraz da Fonseca, Tcnico de Planejamento e Pesquisa
Joana Luiza Oliveira Alencar, Tcnica de Planejamento e Pesquisa
Roberto Rocha C. Pires, Tcnico de Planejamento e Pesquisa
Ana Karine Pereira, bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)
Clvis Henrique Leite de Souza, bolsista do PNPD
Isadora Arajo Cruxn, bolsista do PNPD
Paula Pompeu Fiuza Lima, bolsista do PNPD
Raimer Rodrigues Rezende, bolsista do PNPD
Uriella Coelho Ribeiro, bolsista do PNPD
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
LISTA DE ILUSTRAES................................................................................................................................................ 7
1 INTRODUO........................................................................................................................................................... 9
2 METODOLOGIA DA PESQUISA................................................................................................................................. 10
3 DEFINIO DE AUDINCIAS PBLICAS.................................................................................................................... 12
4 A AUDINCIA PBLICA NOS ATOS NORMATIVOS..................................................................................................... 14
5 MAPEAMENTO DA REALIZAO DE AUDINCIAS PBLICAS NOS PROGRAMAS
DO GOVERNO FEDERAL.......................................................................................................................................... 17
6 ESTUDO DE CASO-PILOTO: AUDINCIAS PBLICAS DO PLANO NACIONAL DE
RESDUOS SLIDOS................................................................................................................................................. 21
7 ESTUDO DE CASO: LICITAO E CONTRATO DE PERMISSO DOS SERVIOS
DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS.......................................................................... 47
8 ESTUDO DE CASO: SANTO ANTNIO E JIRAU ......................................................................................................... 68
9 ESTUDO DE CASO: BELO MONTE ........................................................................................................................... 95
10 CONCLUSES .................................................................................................................................................... 121
REFERNCIAS.......................................................................................................................................................... 130
LISTA DE ILUSTRAES
BOXES
Box 1 Dimenses de anlise
QUADROS
Quadro 1 Definio de audincia pblica
Quadro 2 Resumo da previso de audincia pblica nos atos normativos
TABELAS
Tabela 1 Ranking de secretarias e ministrios com APs obrigatrias, mistas e voluntrias
1 INTRODUO
Este o relatrio final do componente Diagnstico e avaliao das audincias pblicas
realizadas no mbito do governo federal, do programa de pesquisa sobre democracia e
participao, da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest), a qual integra a estrutura do Ipea.
A Constituio federal de 1988 (CF/1988) ampliou a base para o desenvolvimento da

participao direta do cidado brasileiro na formulao, na implementao e no monito-
ramento de polticas pblicas. Alm das provises constitucionais, foi adotada uma grande
diversidade de atos normativos infraconstitucionais visando este fim. Como consequncia,
nas ltimas dcadas, houve um aumento expressivo da utilizao de mecanismos voltados
participao da sociedade civil em todos os nveis de governo. Ainda existe, no entanto,
uma quantidade pequena de estudos sobre estes mecanismos, apesar de haver uma crescente
presso da sociedade civil e de setores do governo para que este incremento quantitativo
seja acompanhado tambm por um aumento na efetividade da participao, por meio do
aperfeioamento da maneira como estes instrumentos so utilizados. As audincias pbli-
cas (APs) se encaixam neste perfil.
De um modo geral, as audincias pblicas so eventos pontuais, ou seja, ocorrem em

momentos especficos do ciclo de polticas pblicas e referem-se a um objeto especfico,
como o licenciamento de um empreendimento, a elaborao de um plano nacional ou uma
licitao. Este mecanismo utilizado nos processos decisrios de diversas reas de polticas
em todo o territrio nacional. No havia, no entanto, at o momento da realizao desta
pesquisa, um mapeamento dos rgos e programas do governo federal que fazem uso deste
instrumento. Da mesma forma, ainda so poucos os estudos dedicados compreenso dos
fatores que influenciam o potencial de efetividade das APs.
Esta pesquisa teve por objetivo suprir esta lacuna, na busca por tornar mais consis-
tente o conhecimento sobre as audincias pblicas, bem como fornecer subsdios para o
aperfeioamento de seu desenho e do processo participativo deste instrumento.
Este relatrio est dividido em oito sees, alm da introduo e da concluso. A seo
2 trata da metodologia empregada na pesquisa. A seo 3 apresenta a definio de audincias
pblicas que determinou o escopo de anlise. Na sequncia, as sees 4 e 5 constituem um
mapeamento da utilizao deste instrumento no mbito dos programas do governo federal.
A seo 4 traz um apanhado das principais menes a audincias pblicas no ordenamento
jurdico brasileiro, tais como leis, decretos, resolues e instrues normativas. A seo 5,
por sua vez, mapeia, por meio de dados coletados no Sistema de Informaes Gerenciais
e de Planejamento do Ministrio do Planejamento (SIGPlan),1 da Secretaria de Planeja-
mento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG), a ocorrncia de audincias pblicas nos programas do governo federal.
Tal mapeamento contemplou as anlises quantitativa e qualitativa dos dados informados
por gestores pblicos entre 2004 a 2009. O principal objetivo foi identificar a frequncia
com que os ministrios e as secretarias nacionais realizaram audincias pblicas em seus
programas no perodo estudado, bem como identificar a motivao de realizao e os perfis
destas audincias. A seo 6 apresenta os resultados do estudo de caso-piloto relacionado
s audincias pblicas para elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS).
1. O Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) um instrumento que organiza e integra a rede de gerenciamento
do Plano Plurianual (PPA) e constitui uma importante ferramenta de suporte gesto dos programas do governo federal.
10 Relatrio de Pesquisa
O estudo de caso-piloto permitiu a reviso das concluses preliminares, resultantes da an-

lise da literatura e das primeiras entrevistas. Dessa forma, este estudo forneceu a base emp-
rica necessria para, com o auxlio de fontes documentais e da literatura cientfica, definir o
escopo de anlise e a metodologia a ser utilizada nos demais estudos de caso. Estes ltimos
esto apresentados nas sees 7, 8 e 9. Foram analisadas as audincias pblicas e os proces-
sos referentes aos seguintes casos: a elaborao do PNRS, o processo de licitao e contrato
de permisso dos servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros da Agncia
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e o licenciamento ambiental de dois grandes
projetos de usinas hidreltricas (UHEs) Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e Belo
Monte, no Par.
Ao fim deste relatrio, foram retomadas algumas concluses que so direcionadas

para aperfeioar esforos de ampliao do potencial de efetividade das audincias pblicas.
2 METODOLOGIA DA PESQUISA
2.1 Fase 1
Esta pesquisa foi dividia em duas fases. Na primeira, realizada de agosto a dezembro de
2011, foram empreendidas atividades no intuito de delimitar o escopo de anlise, desen-
volver o embasamento terico e planejar a realizao das atividades de campo, as quais
foram empreendidas na segunda fase, de janeiro a setembro de 2012.
Inicialmente, utilizou-se trs fontes de dados: levantamento da bibliografia disponvel

sobre a participao social em geral e sobre as audincias pblicas em particular; sistema-
tizao das principais leis e demais atos normativos que tratam de audincias pblicas; e
anlise quantitativa dos registros de realizao de audincias pblicas no mbito dos pro-
gramas do governo federal, disponveis no banco de dados do SIGPlan. Alm destas fontes
de dados, foram realizadas entrevistas preliminares com representantes de organizaes no
governamentais (ONGs) de abrangncia nacional e com servidores do governo federal com
grande experincia na participao e/ou organizao de audincias pblicas.
Com base nas informaes coletadas nessa fase inicial, foi elaborada uma lista preli-
minar de dimenses de interesse para a anlise da efetividade de uma audincia pblica.2
A elaborao desta lista baseou-se em hipteses levantadas sobre a influncia de fatores
especficos na efetividade da participao social em audincias pblicas e teve por objetivo
identificar as principais dimenses que deveriam ser analisadas nos estudos de caso no
mbito desta pesquisa, assim como em estudos futuros que visem avaliar ou aumentar a
efetividade de audincias pblicas realizadas no mbito do governo federal.
As dimenses de anlise foram dividias em dois grupos (box 1): i) dimenses que
caracterizam o processo (causas dos sucessos e insucessos); e ii) dimenses para a anlise do
resultado (efetividade) da audincia pblica.
As dimenses que caracterizam o processo se relacionam anlise da qualidade do

processo de planejamento e conduo das audincias pblicas, buscando identificar os prin-
cipais fatores que influenciam seu potencial de efetividade e, portanto, as causas de sucessos
e insucessos. A partir do entendimento de como cada um destes fatores influenciam positiva
2. Ver o relatrio preliminar desta pesquisa para a lista preliminar das dimenses e o box 1 para a lista final (Ipea, 2012).
Potencial de Efetividade das Audincias Pblicas do Governo Federal 11
e negativamente o potencial de efetividade de uma audincia pblica, foram elaborados
subsdios para seu aperfeioamento.3 As dimenses para a anlise do resultado levam em
conta os objetivos deste mecanismo de participao social e tm por funo orientar a ava-
liao da efetividade de determinada audincia pblica, ou seja, seu impacto na sociedade.
A lista preliminar de dimenses foi revisada durante o estudo de caso-piloto, realiza-

do ainda durante a primeira fase da pesquisa, e durante os estudos de caso realizados na
segunda fase. importante frisar que os objetivos da elaborao desta lista iam alm da
orientao dos estudos de caso. Objetivou-se tambm criar uma referncia para gestores
ou pesquisadores interessados em analisar outros processos, tendo em vista a possibilidade
de adapt-la de acordo com os objetivos e possibilidades de cada pesquisa. Por esta razo,
foram includas dimenses que no teriam como ser analisadas com profundidade nos es-
tudos de caso desta pesquisa, devido a seus objetivos e limites de escopo e tempo.
Em sequncia, realizou-se um estudo de caso-piloto, que se constituiu no acompanha-

mento e na anlise das seis audincias pblicas realizadas pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) no processo de elaborao do PNRS. Cada uma das cinco audincias regionais
foi acompanhada por dois pesquisadores do Ipea, enquanto a audincia pblica nacional,
realizada em Braslia, contou com a presena de trs pesquisadores da equipe. O trabalho de
campo tambm envolveu entrevistas com participantes e organizadores das audincias p-
blicas. Para este estudo, pde-se contar com total abertura e colaborao dos organizadores
das audincias, fator que se mostrou essencial para o trabalho. Alm disso, foram enviados
e-mails com um curto questionrio para todos os participantes, dos quais 78 responderam.
O estudo de caso-piloto, assim como os demais, foi orientado pelas dimenses de anlise
descritas e suas concluses serviram como feedback para sua reformulao.
2.2 Fase 2
A segunda fase da pesquisa foi realizada no perodo compreendido entre janeiro e setembro
de 2012, quando foram realizados mais trs estudos de caso, alm do estudo de caso-piloto
que havia sido concludo na primeira fase. So eles:
licitao e contrato de permisso dos servios de transporte rodovirio interestadual

de passageiros da ANTT;
licenciamento das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia; e
licenciamento da hidreltrica de Belo Monte, no Par.
Para a seleo dos casos, alm dos critrios relacionados sua relevncia e viabili-
dade, optou-se por uma estratgia dupla. Por um lado, foram escolhidos casos que repre-
sentassem a maior diversidade possvel, baseado em uma tipologia elaborada na primeira
fase da pesquisa (Ipea, 2012). Por outro lado, foram escolhidos dois casos relativamente
semelhantes, ambos de licenciamento ambiental de grandes empreendimentos, que cor-
respondem ao padro mais frequente de utilizao de audincias pblicas pelo governo
federal, conforme apontado na anlise dos dados do SIGPlan (Ipea, 2012).
Os estudos de caso envolveram a anlise documental e entrevistas com participantes e

organizadores das audincias pblicas. No caso das APs que ocorreram durante o perodo da
pesquisa, foi realizada observao de campo, que consistiu no acompanhamento destas APs.
3. Ver a seo 10 deste relatrio.

No caso das APs que haviam ocorrido em momento anterior a esta pesquisa,4 foi feita
uma anlise das gravaes de udio e/ou vdeo, alm de entrevistas com participantes
e organizadores. A metodologia utilizada para os estudos de caso foi baseada nas dimenses
de anlise elaboradas na primeira fase da pesquisa e revisadas durante os prprios estudos de
caso o box 1 mostra uma listagem da ltima verso das dimenses. medida que se utilizou
a metodologia indicada, os estudos de caso tambm contriburam para seu aperfeioamento,
fornecendo feedback sobre a pertinncia de cada dimenso, permitindo a incluso de algumas
e a excluso de outras, e contribuindo para o desenvolvimento dos instrumentos de anlise.
BOX 1
Dimenses de anlise
Dimenses que caracterizam o processo

1) Atos normativos e seus impactos no processo
2) Mapeamento dos principais atores
3) Caractersticas relevantes dos responsveis pelas audincias pblicas
4) Desenho e processo de realizao das audincias pblicas
Momento da participao e timing do processo
Escopo e amplitude do debate
Mobilizao e representatividade dos participantes
Recursos (inclusive humanos) e infraestrutura disponibilizados e organizao do evento
Processo preparatrio para as audincias pblicas
Conduo da audincia pblica, metodologia e efetividade das regras procedimentais
Sistematizao das propostas e devolutiva
5) Transparncia
Dimenses de resultado
1) Impacto na tomada de deciso e em compromissos polticos
2) Mediao: diminuio de conflitos e aumento da cooperao
3) Construo de capacidades (capacity building)
4) Divulgao das aes governamentais
A anlise dos dados foi pautada por um duplo esforo. Em um primeiro momento,
identificou-se, em cada caso, quais elementos influenciaram o potencial de efetividade das
audincias pblicas. Assim, cada caso permitiu uma anlise das dimenses, a partir de suas
peculiaridades. Esta anlise permitiu apontar os principais pontos positivos e negativos
relacionados efetividade das audincias pblicas. Em um segundo momento, foi feita uma
comparao dos quatro casos, no sentido de extrair destes elementos importantes na busca
por ampliar o potencial de efetividade das audincias pblicas realizadas pelo governo federal.
Estes elementos so as principais concluses desta pesquisa.
3 DEFINIO DE AUDINCIAS PBLICAS

No h consenso em relao a uma definio de audincia pblica na literatura acadmica
sobre participao social e tampouco nas polticas e aes realizadas pelo Poder Executivo
federal. Por esta razo, foi necessrio definir audincia pblica para delimitar o objeto de
estudo desta pesquisa.
O esforo desenvolvido nesta pesquisa buscou responder s seguintes questes: i) apesar das
mltiplas diferenas e singularidades entre os processos, quais so os elementos comuns aos
4. As audincias pblicas (APs) que tratavam do licenciamento das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau e de Belo Monte.
processos de audincia pblica; e ii) como diferenciar uma audincia pblica de outros
processos participativos em vigor no Brasil.
As fontes utilizadas na elaborao desta definio incluem a sistematizao da litera-

tura disponvel sobre o assunto e entrevistas com burocratas do governo federal e represen-
tantes da sociedade civil com grande experincia em APs. Alm disso, utilizou-se tambm
a anlise dos dados sobre audincias pblicas contidos no SIGPlan.
Ao analisar o SIGPlan e a literatura, foram realizadas duas atividades. Primeiro, levan-

taram-se os elementos e as caractersticas definidoras das APs em anlise. Posteriormente,
na segunda atividade, cruzaram-se estas caractersticas, identificando quais elementos eram
comuns nas diferentes audincias pblicas.
Um primeiro resultado encontrado que as audincias pblicas tm carter consul-

tivo, e no deliberativo (Soares, 2002; Vasconcelos, 2002). Isto significa que, nas APs, o
governo federal tem um espao maior de discricionariedade de ao que em outros fruns
participativos, tais como em conselhos gestores deliberativos. Assim, um dos objetivos da
AP gerar transparncia sobre os atos governamentais, mas tambm identificar a opinio
da populao com relao a este ato. A populao tem a oportunidade de se expressar e
propor solues para o aperfeioamento das aes, mas cabe administrao acatar ou
no as propostas.
Uma segunda caracterstica definidora das APs est relacionada ao seu carter pontual.
Diversas instituies participativas so perenes, com atribuies permanentes relacionadas
a uma rea de poltica pblica. Este o caso, por exemplo, de conselhos gestores de polti-
cas. A existncia de um conselho no est vinculada a uma ao governamental especfica,
pois esta uma instituio que promove a articulao permanente entre Estado e sociedade
civil. Ao contrrio, as APs possuem carter pontual e so invariavelmente vinculadas a um
processo decisrio especfico, seja este a elaborao de um plano, a elaborao de normas
regulatrias, a avaliao de uma ao governamental, ou seja a correo de rumos nas pol-
ticas pblicas. til ressaltar que as APs podem ocorrer em etapas por exemplo, uma etapa
regional e outra nacional, ou audincias com pblicos distintos com temas especficos , mas
sempre vinculados a um processo decisrio nico.
Uma terceira caracterstica o carter presencial5 das APs, no podendo estas serem
realizadas pela internet ou por intercmbio documental (Soares, 2002; Mattos, 2004; Grau,
2011). O carter presencial da audincia pblica est relacionado quarta caracterstica,
que a possibilidade de manifestao oral dos participantes, no excluindo, entretanto, a
possibilidade de manifestao por escrito (Soares, 2002; Grau, 2010). Assim, alm da presena
fsica dos participantes, o ideal que a manifestao oral propicie o debate entre os atores
interessados, que a quinta caracterstica definidora de uma AP (Soares, 2002; Grau, 2010;
Barros e Ravena, 2011; Serafim, 2007). Este ltimo ponto aproxima as audincias pblicas
de outros fruns participativos, tais como os conselhos gestores, o oramento participativo
e as conferncias de polticas. Ao mesmo tempo, esta caracterstica distancia as APs de outras
formas individualizadas de relao entre o Estado e a sociedade civil, tais como as consultas
pblicas e as ouvidorias pblicas. Embora em diversas APs seja possvel a participao de
5. Nos atos normativos de referncia sobre audincias pblicas (conforme a seo 4), foi encontrado que, em algumas agncias regulado-
ras, tal como a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), as audincias podem ser conduzidas no somente em sesses ao vivo mas
tambm por processos de intercmbio documental distncia. Entretanto, casos como este so excees regra e no so considerados
como audincia pblica para fins deste estudo. Os casos em que o processo desencadeado exclusivamente por intercmbio documental
so considerados consultas pblicas, e no audincias.
atores individuais, estas constituem-se em frum de articulao entre o Estado e a sociedade

civil, cuja participao tem carter coletivo, o que a sua sexta caracterstica.
Embora a AP tenha carter coletivo, e outras caractersticas a aproximem de um es-

pao em que grupos organizados se manifestam (como em conselhos e conferncias), ela
no pode excluir atores no organizados do processo participativo. Assim em sua stima
caracterstica , uma AP aberta a todos os interessados. Isto se justifica porque as audincias
podem tratar de questes que afetem pessoas de maneira individual, como no caso da relo-
cao de um morador de rea que ser inundada para a construo de uma hidreltrica. Em
casos como este, a participao de tais indivduos no pode ser cerceada, mesmo que no
esteja vinculado a uma instncia organizada. A possibilidade de manifestao de interesses
e opinies de cidados no organizados uma diferena clara entre a AP e os espaos de
participao com carter formalmente representativo (como os conselhos e as conferncias).
A oitava caracterstica definidora de uma AP que esta possui regras especficas para o seu
funcionamento (Soares, 2002; Mattos, 2004). Estas regras podem ser variadas; assim, podem
estar presentes em algumas APs e em outras no. O que generalizado entre as APs que
estas so procedimentos formais e adotam algum tipo de regra ou orientao metodolgica.
Entre as regras encontraram-se itens relacionados formalizao da AP, tais como data e hora
definidas, pauta clara, atas de reunio, gravao de vdeo e/ou voz dos debates. H tambm
regras relacionadas conduo do debate, tais como: a determinao de quais atores pos-
suem a palavra, quanto tempo de fala possui cada participante, se haver rplicas, trplicas,
entre outras. Por fim, h regras que visam orientar a sistematizao da opinio dos atores e
a incorporao de suas demandas na poltica ou na ao com a qual a AP est relacionada.
A partir do exposto, esta pesquisa adotou uma definio de audincia pblica composta
das caractersticas elencadas no quadro 1.
QUADRO 1
Definio de audincia pblica
Possui carter consultivo
Possui carter pontual
Possui carter presencial
Possui carter coletivo
Caractersticas bsicas da audincia pblica
Pressupe manifestao oral dos participantes
Implica debate entre os atores envolvidos
aberta a todos os interessados
Contm regras especficas para seu funcionamento
Elaborao dos autores.
4 A AUDINCIA PBLICA NOS ATOS NORMATIVOS

Para melhor compreenso do objeto de estudo, foi feito um mapeamento das principais
situaes nas quais este mecanismo de participao social tem sido utilizado no Brasil, no
mbito do governo federal. Este esforo visou tambm orientar a escolha dos estudos de
caso realizados.
Para tanto, em primeiro lugar, foi feita uma anlise dos atos normativos que tratam
das audincias pblicas, tendo em vista que uma das principais motivaes dos gestores
para sua realizao a obrigatoriedade prevista em lei ou em ato normativo infralegal,
como ser explicitado na seo 5. Este levantamento no pretendeu ser exaustivo, a ponto
de incluir toda e qualquer meno sobre audincia pblica no arcabouo jurdico nacional,
mas teve por objetivo apontar os casos em que este mecanismo de participao mais fre-
quente no mbito do Poder Executivo federal. Alm disso, foi feita uma anlise do banco
de dados utilizado pelos gestores do MPOG para a avaliao dos programas do governo
federal, como tambm ser explicado na seo 5. Esta anlise visou identificar quais progra-
mas fizeram uso de audincia pblica em sua interface com a sociedade.
A audincia pblica amplamente mencionada na legislao brasileira como um dos

principais mecanismos de participao social na gesto da administrao pblica.6 Apesar
da Constituio federal de 1988 no mencionar explicitamente este mecanismo especfico
de participao, esta proporciona uma base slida para a legislao infraconstitucional
sobre o assunto ao prescrever que a democracia se realize no somente de maneira indireta,
por meio de representantes eleitos pelos cidados, mas tambm de maneira direta (Figuei-
redo, 2007). O princpio da participao social na administrao pblica est presente na
CF/1988, por exemplo, nos Artigos 10, 187 e 194, inciso VII; 198, inciso III; 204, inciso
II; 206, inciso VI; e 216, 1o; assim como em instrumentos de controle, como previsto no
Artigo 5o, incisos XXXIII, LXXI e LXXIII; e no Artigo 74, 2o. Esta participao assume
vrias formas alm das audincias pblicas, como consultas, ouvidorias, conselhos, entre
outras (Soares, 2002).
No mbito infraconstitucional, a realizao de audincia pblica est prevista em leis,

decretos, resolues, instrues normativas, entre outros tipos de atos normativos. Em
diversas situaes, sua realizao obrigatria, porm h muitos casos em que esta facul-
tativa administrao pblica. H casos, por exemplo, em que a legislao prev a obriga-
toriedade de ampla divulgao do ato administrativo e/ou da participao social na tomada
de deciso, citando a audincia pblica como uma das possibilidades, deixando a escolha
do mecanismo mais adequado a cargo da administrao.
Entre os casos em que a realizao de audincia pblica obrigatria, destacam-se:

as licitaes acima de R$ 150 milhes;7 o licenciamento ambiental, quando solicitado
por entidade civil, pelo Ministrio Pblico (MP) ou por um grupo de cinquenta
ou mais cidados;8 a gesto fiscal, durante os processos de elaborao e discusso
dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;9 e no mbito do exerccio
das funes das agncias reguladoras, como a Agncia Nacional de Aviao Civil
(ANAC),10 a ANTT,11 a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ),12
a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel)13 e a Agncia Nacional do Petrleo,
Gs Natural e Biocombustveis (ANP),14 quando os atos normativos editados por
estas afetam direitos dos agentes econmicos, incluindo trabalhadores, consumidores
e usurios. A audincia pblica tambm obrigatria para a instituio de datas
comemorativas15 e em casos especficos, quando a lei que institui determinada
6. Alm do mbito administrativo, a audincia pblica tambm tem um papel importante no subsdio da funo legislativa (conforme o
Artigo 58, 2o, inciso II, da CF/88), da funo judiciria (Artigo 9o, 1o, da Lei no 9.868/1999) e no desempenho das funes do Ministrio
Pblico (Artigo 27, pargrafo nico, inciso IV, da Lei no 8.625/1993) (Soares, 2002).
7. Lei no 8.666/1993.
8. Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) nos 1/1986 e 9/1987.
9. Lei Complementar no 101/2000.
10. Lei no 11.182/2005; Decreto no 5.731/2006; e Instruo Normativa (IN) no 18/2009.
11. Lei no 10.233/2001.
12. Lei no 10.233/2001 e Resoluo da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) no 646/2006.
13. Lei no 9.427/1996 e Resoluo Aneel no 233.
14. Lei no 9.478/1997.
15. Lei no 12.345/2010.
poltica assim determinar, como no caso da Poltica Nacional dos Resduos Slidos,16
que previu a realizao de audincias pblicas para a elaborao do PNRS. Vale citar
tambm que o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) dispe
de norma de execuo que exige a realizao de AP para a compra direta de imveis
rurais insusceptveis de desapropriao.17
O Estatuto da Cidade18 tambm prev como obrigatria a realizao de audincias

pblicas. Entretanto, estas devem ser realizadas pela administrao municipal, pois dizem
respeito gesto dos municpios. O mesmo caso o da lei que estabelece diretrizes nacio-
nais para o saneamento bsico,19 servio de responsabilidade dos municpios, mbito no
qual as audincias so realizadas. Por esta razo, estas leis no foram consideradas neste
estudo, devido ao foco da anlise no mbito do Poder Executivo federal.
Entre os casos em que a realizao de audincias pblicas facultativa administra-

o, destaca-se a Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo adminis-
trativo no mbito da administrao pblica federal. A referida lei prev a possibilidade de
realizao de audincia pblica como mecanismo de instruo do processo administrativo
federal, visando melhorar o desempenho da funo administrativa pelos entes da adminis-
trao pblica direta e indireta (Soares, 2002). Por fim, vale citar tambm o Decreto no
4.176/2002, que estabelece normas e diretrizes para elaborao, redao, consolidao e
encaminhamento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competn-
cia dos rgos do Executivo federal. Este decreto d Casa Civil a competncia de decidir
sobre a ampla divulgao dos textos bsicos de projeto de ato normativo, quando este tiver
especial significado poltico ou social, sendo facultativa a realizao de audincias pblicas.
QUADRO 2
Resumo da previso de audincia pblica nos atos normativos1
Tema Ato normativo Caratr
Processos administrativos da
Lei no 9.784/1999 Facultativo administrao.
administrao pblica federal
Licitaes Lei no 8.666/1993 Obrigatrio para licitaes acima de R$ 150 milhes.
Obrigatrio como condio de validade dos contratos que tenham por
objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: deve
ser realizada audincia pblica sobre o edital de licitao, no caso de
Concesso e permisso de
Lei no 11.445/2007 (saneamento bsico) concesso, e sobre a minuta do contrato. A AP tambm obrigatria para
servios pblicos
a divulgao de propostas e planos de saneamento bsico, entretanto,
facultativa para o recebimento de contribuies na elaborao e reviso
de tais planos.
Obrigatrio no mbito municipal para empreendimentos ou atividades

com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou
Estatuto da Cidade Lei no 10.257/2001
construdo, o conforto ou a segurana da populao; para a elaborao e
fiscalizao da implementao do plano diretor; e na gesto oramentria.
Facultativo Casa Civil para a ampla divulgao de texto bsico de projeto

Projetos de atos normativos Decreto no 4.176/2002
de ato normativo de especial significado poltico ou social.
Instituio de datas Obrigatrio para a definio do critrio de alta significao para a instituio
Lei no 12.345/2010
comemorativas de datas comemorativas.
Finanas pblicas/ Obrigatrio durante os processos de elaborao e discusso dos planos,
Lei Complementar no 101/2000
gesto fiscal Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e oramentos.
(Continua)
16. Lei no 12.305/2010.

17. Norma de Execuo do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) no 95, de 27 de agosto de 2010, Dirio Oficial da
Unio (DOU) de 30 de agosto de 2010, republicado em 3 de setembro de 2010.
18. Lei no 10.257/2001.
19. Lei no 11.445/2007.
(Continuao)
Tema Ato normativo Caratr
Ex.: Lei no 12.305/2010, regulamentada
Polticas pblicas especficas:
pelo Decreto no 7.404, de 23 de dezem- Obrigatrio (exemplo: elaborao do PNRS).
elaborao de planos nacio-
bro de 2010 (resduos slidos)
nais, planos de gesto etc.
Obrigatrio quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio

Licenciamento ambiental Resolues Conama nos 1/1986 e 9/1987
Pblico ou por cinquenta ou mais cidados.
Lei no 9.427/1996; Resoluo Aneel
no 233; Lei no 9.478/1997; Lei no Obrigatrio para iniciativas ou alteraes de atos normativos e decises
Agncias reguladoras Aneel, 10.233/2001; Resoluo ANTAQ no que impliquem afetao de direito dos agentes econmicos, inclusive de
ANP, ANTT, ANTAQ e ANAC 646/2006; Lei no 11.182/2005; Decreto trabalhadores do setor em questo, ou de consumidores e usurios dos
no 5.731/2006; Instruo Normativa bens e servios em questo.
ANAC no 18/2009
Norma de Execuo Incra no 95, de 27
Obrigatrio para a aquisio de imveis rurais com base no Decreto no
de agosto de 2010, Dirio Oficial da
Aquisio de imveis rurais 433/1992. admitida nas hipteses de imveis rurais insusceptveis de
Unio (DOU) de 30 de agosto de 2010,
desapropriao por interesse social na forma da Lei no 8.629/1993.
republicado em 3 de setembro de 2010
5 MAPEAMENTO DA REALIZAO DE AUDINCIAS PBLICAS NOS

PROGRAMAS DO GOVERNO FEDERAL
No relatrio preliminar desta pesquisa (Ipea, 2012) foi apresentada a anlise quantitativa
da realizao de audincias pblicas pelo governo federal a partir do SIGPlan. O SIGPlan
um instrumento que organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano Plurianual (PPA)
e constitui uma importante ferramenta de suporte gesto de seus programas. A partir
de sua anlise, pode-se mapear os tipos de interfaces entre o governo federal brasileiro e
a sociedade (Pires e Vaz, 2011). Utilizaram-se como referncia de anlise os mdulos e as
funcionalidades de monitoramento e avaliao dos programas, especialmente a varivel que
demanda informao sobre a existncia de instrumentos que possibilitam a interface entre
Estado e sociedade.
Para o objetivo desta pesquisa, o foco recaiu nas respostas dos gestores pblicos acerca
da realizao ou no de audincia pblica20 e das justificativas para sua realizao, bem
como das respostas relativas s contribuies do processo participativo para a gesto dos
programas. Apesar de no serem integralmente direcionadas para as audincias pblicas,
as respostas gerais a respeito do processo participativo forneceram elementos para compre-
ender seus objetivos e justificativas. A fim de tornar as informaes disponibilizadas pelo
SIGPlan teis ao trabalho analtico, estas foram sistematizadas pela equipe do Ipea, em um
banco de dados que as agregou a partir dos mdulos e das funcionalidades de monitora-
mento e avaliao, contemplando os anos de 2004 a 2009 (Pires e Vaz, 2011).21
Durante a abordagem, foi executado um filtro nos programas que registraram a ocor-
rncia de audincias pblicas ao longo do perodo 2004-2009. Faz-se necessrio esclarecer
que este trabalho no tratou de informar quantas audincias pblicas foram realizadas
em determinado ano, mas sim de contabilizar quantas ocorrncias foram registradas no
SIGPlan, ou seja, quantos programas informaram ter realizado ao menos uma audincia
pblica em determinado ano. A seguir, sero apresentadas resumidamente as anlises dos
usos das audincias pblicas pelo governo federal.
20. No SIGPlan havia um campo em que o gestor deveria marcar x caso o programa pelo qual era responsvel tivesse realizado audi-
ncias pblicas. Em seguida, o gestor deveria informar a justificativa para realizao da referida audincia e as contribuies do processo
participativo para gesto dos programas.
21. poca da sistematizao, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG) ainda no havia disponibilizado os dados de 2010.
Foi identificado que, de 2004 a 2009, 105 programas do governo federal registraram
203 ocorrncias de audincias pblicas 118 de carter obrigatrio; 81, voluntrio; e qua-
tro, indefinido. Foram responsveis pelas APs 95 programas finalsticos, nove de apoio e um
sem informao.22 No mbito de determinados programas, observou-se a ocorrncia de APs
apenas em um dos seis anos analisados. Outros, por sua vez, promoveram audincias pbli-
cas em dois, trs ou quatro destes seis anos. No se encontrou, entretanto, registro de progra-
ma que tenha promovido audincias pblicas em todos os seis anos do perodo pesquisado.
A observao dos dados permitiu a classificao das audincias pblicas em carter

obrigatrio, voluntrio e indefinido. Esta classificao foi construda a partir da anlise das
justificativas para a realizao das APs e do detalhamento em relao s contribuies do
processo participativo para a gesto dos programas, respondidas pelos gestores pblicos no
SIGPlan. Aquelas que se referiam a atos normativos especficos, indicando a obrigatorieda-
de de sua realizao, ou que sinalizavam o cumprimento de alguma determinao jurdica
para justificar sua realizao, foram encaixadas no carter obrigatrio. Quando no havia
referncia obrigatoriedade ou a atos normativos, considerou-se de carter voluntrio,
e aquelas para as quais no se conseguiu uma resposta objetiva do gestor, classificou-se de
indefinido. A partir deste arranjo, identificaram-se os ministrios e as secretarias respon-
sveis por sua conduo e fez-se um cruzamento que permitiu extrair perfis para determi-
nados rgos pblicos, conforme o padro de audincia que realizaram.
Esse exerccio de anlise, apoiado tambm na discusso terica em torno do instru-

mento AP, permitiu conhecer e identificar seus objetivos principais. Dessa forma, classi-
ficaram-se como secretarias e ministrios de tendncia obrigatria aqueles que realizaram
a maior parte de suas APs orientados por motivao de lei ou de outros atos normativos.
Como tendncia voluntria, classificaram-se os ministrios e as secretarias cujas justificati-
vas para a realizao de APs no tiveram, em sua maioria, o imperativo dos atos normativos.
Identificou-se tambm uma terceira tendncia, a mista, a qual contempla os ministrios em
que o nmero de ocorrncias de APs de carter obrigatrio e voluntrio foi aproximado. A
utilizao do termo tendncia para a classificao dos rgos pblicos em funo das APs
realizadas se deu pelo fato de no haver sido analisado exaustivamente o comportamento
destes rgos para todas as audincias pblicas que realizaram, mas apenas para aquelas
cuja ocorrncia foi registrada no SIGPlan. Alm disso, o termo tendncia tambm se
justifica porque o fato de um rgo pblico ter realizado somente audincias pblicas de
carter obrigatrio, por exemplo, no implica necessariamente que este manter o mesmo
perfil no futuro.
5.1 Tendncia obrigatria

Na anlise dos registros do SIGPlan, as ocorrncias de APs no mbito de programas fe-
derais cuja realizao teve sua motivao em leis e/ou resolues foram classificadas como
de carter obrigatrio. Estes casos foram predominantes em um bloco especfico de mi-
nistrios, quais sejam: Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio dos Transportes
(MTrans), Ministrio das Comunicaes (MiniCom), Ministrio da Integrao Nacional
(MI), Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e Ministrio das Cidades (MCidades).
Nos trs primeiros, a maioria das justificativas para a realizao de APs se baseia na exi-
gncia de atos normativos de regulao, apesar de que, no MTrans e no MME h tambm
22. Os programas finalsticos resultam em bens ou servios ofertados diretamente sociedade, enquanto os programas de apoio so aqueles
que contemplam as despesas de natureza tipicamente administrativa, com apoio consecuo dos objetivos dos outros tipos de programas.
muitas justificativas voltadas para o cumprimento das exigncias do processo de licencia-
mento ambiental. Nesses casos, existe uma imbricao no cumprimento das duas determina-
es jurdicas que, apenas pela anlise do SIGPlan, no se conseguiu diferenciar totalmente.
Dessa feita, dos seis ministrios que se destacaram por apresentar mais ocorrncias
de APs de carter obrigatrio que voluntrio, trs o fazem predominantemente devido
vigncia de atos normativos relativos atividade de regulao de concesso de servios p-
blicos, quatro para cumprir os requisitos de licenciamento ambiental e um segue previso
do Estatuto da Cidade. Incluram-se o MTrans e o MME tanto na atividade de regulao
quanto na de licenciamento ambiental. importante ressaltar que o encaixe apresentado
no esgota os tipos de APs que estes podem realizar, nem mesmo os congela em uma cate-
goria especfica. Trata-se de ocorrncias constantes percebidas na anlise do SIGPlan.
5.2 Tendncia mista

Foram identificados dois ministrios com perfis hbridos, cuja quantidade de ocorrncias
de APs de carter obrigatrio e de carter voluntrio foi igual Ministrio da Sade (MS)
ou quase igual Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). O MS foi responsvel pelo
registro de quinze ocorrncias de APs realizadas no mbito de sete programas. Destas, sete
foram relacionadas a APs de carter obrigatrio, sete de carter voluntrio e uma de ca-
rter no definido. Entre as obrigatrias, quatro pertencem Agncia Nacional de Sade
Suplementar (ANS) e trs Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa). Todos os
programas eram de carter finalstico. O Ministrio da Sade, ao mesmo tempo que cum-
pre normas de regulao para suas atividades vinculadas a agncias reguladoras, tambm se
responsabiliza por uma diversidade de programas sociais que demandam a realizao de
APs em seus processos de gesto. Nesse sentido, no apenas o empate entre obrigatrio e
voluntrio o define como hbrido mas tambm as caractersticas dos programas prprios
da rea de sade.
Vinculado ao MDA, o Incra tambm dispe de normas de execuo que exigem AP

para, por exemplo, a compra direta de imveis rurais insusceptveis de desapropriao.
Durante o perodo analisado, quatro programas do MDA informaram sete ocorrncias
de APs: trs de carter obrigatrio e quatro de carter voluntrio. Estas audincias foram
classificadas em tendncia mista por haver expressamente a determinao da lei para uma
porcentagem significativa das justificativas para realizao de suas APs, ao mesmo tempo
que APs de perfil voluntrio tambm so frequentes.
5.3 Tendncia voluntria

Nas audincias pblicas de carter voluntrio, de acordo com a tabela 1, o MMA desponta
em primeiro lugar com o maior registro de ocorrncias: treze, conduzidas no mbito de
oito programas, sendo onze finalsticas e apenas duas de apoio. Foram doze ocorrncias
de carter voluntrio e apenas uma de carter obrigatrio, a qual cumpriu as normas de
licenciamento ambiental.
O MPOG aparece em segundo lugar, com nove ocorrncias de carter voluntrio. Trs
programas foram responsveis pelos registros, todos finalsticos. Em seguida, observaram-se
sete ocorrncias para APs de carter voluntrio para a Secretaria de Aquicultura e Pesca
(SEAP), registradas por dois programas finalsticos. O Ministrio da Educao (MEC)
registrou seis ocorrncias, todas voluntrias e realizadas por dois programas finalsticos
distintos. Para o Ministrio da Fazenda (MF), a conduo das audincias pblicas seguiu
critrios de programas de apoio. Foram cinco ocorrncias com APs de carter voluntrio.
O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), o Ministrio do

Trabalho e Emprego (MTE) e o Ministrio da Cultura (MinC) apontaram, cada um, qua-
tro ocorrncias de APs. Para os dois primeiros, as audincias foram voluntrias. Quanto
ao MinC, no foi possvel identificar se uma das ocorrncias de AP, referente ao progra-
ma Monumenta, atendia s exigncias do Estatuto da Cidade. No MDIC, as ocorrncias
de APs aconteceram no mbito de quatro programas distintos, ou seja, cada programa
informou apenas uma ocorrncia. Todos os programas eram finalsticos. No MinC, trs
programas finalsticos conduziram as APs. Por fim, no MTE, foram registrados apenas dois
programas, tambm finalsticos.
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e a Secretaria Especial

de Direitos Humanos (SEDH) apresentaram, cada um, trs ocorrncias. No mbito do
Mapa, trs programas finalsticos conduziram as APs, sendo duas ocorrncias de orientao
voluntria e uma obrigatria. Esta ltima tratou de obra de infraestrutura que necessitou
de licenciamento ambiental. A secretaria seguiu um perfil de audincias de carter volunt-
rio para tratar de questes referentes a minorias. Foram trs programas distintos realizando
audincias pblicas. Tanto para o Mapa como para a SEDH os programas eram finalsticos.
O Ministrio da Justia (MJ) registrou duas ocorrncias para audincias pblicas vo-
luntrias, conduzidas no mbito do mesmo programa de atividade finalstica, em perodos
diversos. Por fim, apresenta-se um conjunto de ministrios e secretarias que informaram
apenas uma ocorrncia de AP para cada um dos seis perodos analisados. De ministrios
constam o Ministrio da Previdncia Social (MPS) e o Ministrio do Turismo (MTur); e
de secretarias constam a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR)
e a Secretaria de Portos (SEP). exceo da SEP, todos os programas dos outros rgos
possuam carter finalstico. No SIGPlan foi verificado um registro de audincia pblica,
cujo programa realizador refere-se ao Projeto Orla, conduzido em parceria entre MP e
MMA. Na identificao do ministrio/rgo, entretanto, no havia registro algum. Nesse
sentido, optou-se por alcunh-lo de sem informao (SI). Segue a tabela 1 com os dados
das audincias pblicas de orientao obrigatria, mista e voluntria.
TABELA 1
Ranking de secretarias e ministrios com APs obrigatrias, mistas e voluntrias
Secretaria/ministrio Ocorrncias Obrigatrio Voluntrio Carter finalstico Carter de apoio
Ministrio de Minas e Energia (MME)1 46 43 3 45 1
Ministrio dos Transportes (MTrans) 1
43 42 1 42 1
Ministrio da Sade (MS)2 15 7 7 1 15 0
Ministrio do Meio Ambiente (MMA)3 13 1 12 11 2
Ministrio da Integrao Nacional (MI) 1
9 8 1 9 0
Ministrio das Cidades (MCidades)1 9 7 1 1 4 5
Ministrio Pblico (MP)3 9 0 9 9 0
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)2 7 3 4 7 0
Secretaria de Agricultura e Pesca (SEAP) 3
7 0 7 7 0
Ministrio da Educao (MEC)3 6 0 6 6 0
Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI)1 5 3 2 5 0
Ministrio da Fazenda (MF) 3
5 0 5 0 5
Ministrio das Comunicaes (MiniCom)1 4 3 1 3 1
(Continua)
(Continuao)
Secretaria/ministrio Ocorrncias Obrigatrio Voluntrio Carter finalstico Carter de apoio
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC)3 4 0 4 4 0
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) 3
4 0 4 4 0
Ministrio da Cultura (MinC)3 4 0 3 1 4 0
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa)3 3 1 2 3 0
Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) 3
3 0 3 3 0
Ministrio da Justia (MJ)3 2 0 2 2 0
Ministrio da Previdncia Social (MPS)3 1 0 1 1 0
Ministrio do Turismo (MTur)3 1 0 1 1 0
Secretaria de Polticas de Promoo de Igualdade Racial (SEPPIR)
3
1 0 1 1 0
Secretaria de Portos (SEP3) 1 0 0 1 0 1
Sem informao (SI)3 1 0 1
Total4 203 118 81 4 186 16
Fonte: SIGPlan.
Notas: 1 Tendncia obrigatria.
2
Tendncia mista.
3
Tendncia voluntria.
4
A soma total das ocorrncias de AP 203 e dos programas 202. Esta diferena ocorreu em funo de no haver definio sobre o
programa executor para a secretaria ou o ministrio SI.
Os ministrios de Minas e Energia, Transportes e Sade lideraram o ranking geral.

Em quarto lugar est o MMA, de tendncia voluntria, com apenas treze ocorrncias, o
que corresponde a 33 a menos que o MME. O MI e o MCidades, ambos de tendncia
obrigatria, empataram com o MPOG. Os ministrios de tendncia voluntria registraram
menos ocorrncias de APs em relao aos de tendncia obrigatria. Foram 81 ocorrncias
de carter voluntrio, ao passo que as ocorrncias para APs de carter obrigatrio somaram
118. A partir destas observaes, pde-se analisar que o evento audincia pblica, em pro-
gramas federais brasileiros, ocorreu majoritariamente por determinao de atos normati-
vos, e no por iniciativa voluntria da administrao pblica.
5.4 Consideraes finais desta seo

A ferramenta SIGPlan foi uma fonte de informao extremamente importante para anali-
sar os usos do instrumento audincia pblica pelo governo federal. As APs possuem carac-
tersticas especficas que as definem e as distinguem de outros mecanismos de participao.
Foi a partir da sistematizao destas caractersticas que se conseguiu fazer os recortes neces-
srios e analisar os dados fornecidos pelo SIGPlan.
Por fim, a anlise do SIGPlan foi um exerccio de conciliar todos os recursos acessados
para se entender como o governo federal vem utilizando este importante instrumento de
relao entre Estado e sociedade civil para uma gesto pblica mais democrtica.
6 ESTUDO DE CASO-PILOTO: AUDINCIAS PBLICAS DO PLANO

NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS
6.1 Introduo
Esta seo destina-se anlise das audincias pblicas ocorridas no mbito da elaborao do PNRS,
que foram escolhidas como caso-piloto desta pesquisa. A ateno focou-se nos procedimentos
adotados para a coordenao e conduo das audincias pblicas ocorridas nas cinco diferentes
regies do Brasil e uma nacional, realizada em Braslia.
Este estudo de caso-piloto cumpriu trs funes essenciais: i) fornecer dados empri-
cos que permitiram rever as concluses preliminares, baseadas em pesquisa bibliogrfica e
entrevistas, e, dessa forma, revisar as verses preliminares de captulos do primeiro relatrio
da pesquisa;23 ii) complementar e revisar a lista de dimenses de anlise e hipteses que
orientaram este estudo; e iii) servir como um primeiro estudo de caso, dos quatro propos-
tos para esta pesquisa. Portanto, este estudo-piloto foi referncia para se refinar a metodolo-
gia e as dimenses utilizadas nos outros estudos de caso, apresentados neste relatrio final,
quais sejam: estudo das audincias pblicas de licenciamento das usinas hidreltricas de
Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e de Belo Monte, no Par, bem como das audincias
pblicas de regulao conduzidas pela ANTT. Por ser um estudo de carter mais explora-
trio, o estudo de caso das audincias pblicas do PNRS assume uma caracterstica mais
descritiva, enquanto os outros estudos trazem uma anlise mais aprofundada do processo
de realizao das audincias pblicas.
6.2 Descrio do processo

A Poltica Nacional de Resduos Slidos, criada pela Lei no 12.305/2010, estabeleceu o PNRS
como um de seus principais instrumentos de gesto. Esta lei foi regulamentada pelo Decreto
no 7.404/2010, que tambm instituiu o Comit Interministerial (CI), composto por doze
ministrios,24 responsvel pela elaborao, coordenao e implementao do PNRS, com a
coordenao do MMA (Brasil, 2011a). Uma primeira verso do plano foi elaborada a par-
tir do diagnstico da situao dos resduos slidos, cenrios, metas, diretrizes e estratgias
para o cumprimento das metas25 (Brasil, 2011a). Esta verso, como estabelecido em lei, foi
submetida ao debate com a sociedade civil por meio de cinco audincias pblicas regionais
e uma nacional, nas quais os participantes puderam fazer emendas e sugestes de texto.
Todos receberam esta primeira verso no momento em que fizeram seu cadastramento para
participar das APs, alm de ter sido disponibilizada on-line, no site do MMA. Como expos-
to, as audincias pblicas no foram o nico recurso obrigatrio determinado pela Lei no
12.305/2010 para oitiva e participao da sociedade na construo do PNRS, tambm foi
utilizado o recurso da consulta pblica.
A partir da interlocuo do MMA com gestores pblicos dos diferentes estados da Federao,
foram selecionadas as cidades em que aconteceriam as audincias pblicas regionais. A primeira
AP regional aconteceu na cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul, entre os dias 13
e 14 de setembro de 2011, e colheu as contribuies da regio Centro-Oeste. A segunda
AP ocorreu em Curitiba, Paran, entre os dias 4 e 5 de outubro, correspondendo oitiva
da regio Sul. A etapa seguinte foi em So Paulo, capital, entre os dias 10 e 11 de outubro,
representando a regio Sudeste. Em 13 e 14 de outubro, foi realizada a AP da regio
Nordeste, ocorrida em Recife, Pernambuco; e em 18 e 19 de outubro, ocorreu a audincia
da regio Norte, em Belm, Par. Uma audincia pblica nacional foi realizada em Braslia,
entre os dias 30 de novembro e 1o de dezembro de 2011, com o objetivo inicial de conso-
lidao das contribuies recebidas nas APs regionais (Brasil, 2011a).
As seis APs realizadas no processo de elaborao do PNRS cumpriram vrios dos

diferentes objetivos, prprios do instrumento audincia pblica, apresentados no relatrio
23. Ver relatrio parcial em Ipea (2012).

24. Ministrio da Fazenda (MF); Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio das Cidades (MCidades); Secretaria
de Relaes Institucionais (SRI); Ministrio de Minas e Energia (MME); Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS); Ministrio da Sade
(MS); Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI); MPOG; Ministrio do Meio Ambiente (MMA); Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (MDIC); e Casa Civil da Presidncia da Repblica.
25. O diagnstico foi elaborado pela equipe da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
preliminar desta pesquisa.26 Entre estes objetivos, podem ser destacados os seguintes: au-
mentar a disponibilidade de informaes para o ciclo de polticas pblicas; ampliar a capa-
cidade do governo de conhecer e incorporar as demandas da sociedade; aperfeioar os ins-
trumentos de gesto; difundir e popularizar o debate sobre a poltica pblica; promover
o dilogo entre a sociedade e a administrao pblica e legitimar a ao governamental.
Silvano Silvrio da Costa diretor de Ambiente Urbano do MMA e coordenador tcnico ge-
ral do processo de elaborao do PNRS ainda enfatizou os objetivos de alcanar a maior
aderncia possvel s realidades sociais e s diversidades regionais prprias do estado brasi-
leiro para a construo do PNRS, reforar o pacto federativo e garantir ampla participao
social na construo desta poltica pblica. Nesse sentido, a participao ativa dos diferen-
tes setores da sociedade e tambm de representantes do governo estadual e municipal era
vetor determinante para o sucesso da AP e a conquista de seus objetivos.
O MMA coordenou o processo de interlocuo com estados e sociedade para a reali-

zao das APs, com a contribuio de representantes de outros ministrios que compem
o comit interministerial. Alguns rgos tiveram uma participao mais ativa que outros,
como o MME, cujo representante coordenou grupos de trabalho durante as audincias p-
blicas; o MDS, que ajudou a mobilizar o Movimento Nacional de Catadores de Resduos
(MNCR); e o MPOG.
Devido ao limitado escopo deste estudo de caso no mbito das perguntas mais amplas
desta pesquisa, decidiu-se pelo foco no momento da AP em si, sua organizao, conduo
etc. Assim, no foi feita uma anlise sistemtica dos participantes. As audincias pblicas
foram analisadas a partir das dimenses de anlise apresentadas na seo 9 do relatrio
preliminar (Ipea, 2012).
Para a conduo dos trabalhos, foi utilizada uma metodologia comum em todas as
APs, de forma que se pudesse padronizar o trabalho e as formas de contribuio. As APs
aconteceram em dois dias e as atividades foram divididas da seguinte forma:
1. Primeiro dia pela manh

mesa de abertura com a participao de representantes do MMA, do gover-
no estadual responsvel pela organizao local da AP e do governo estadual/
municipal de estados da regio. Em algumas APs, estavam presentes na mesa de
abertura um representante da sociedade civil, em especial do MNCR, e/ou um
representante do MP;
apresentao do diagnstico sobre a situao dos resduos slidos, elaborado
pelo Ipea; e
apresentao oral da metodologia de trabalho a ser utilizada nos grupos de trabalho
(GTs) temticos.
2. Primeiro dia tarde
discusso em grupos de trabalho temticos.
3. Segundo dia pela manh
discusso em grupos de trabalho temticos.
4. Segundo dia tarde
plenria para apresentao das contribuies oriundas dos grupos temticos.
26. Ver captulo 4 de Ipea (2012).

Na maioria das APs, no houve intervalo entre as atividades realizadas pela manh nem
tarde, o que, de acordo com a avaliao de alguns participantes, tornou as APs cansativas.
Apesar da utilizao de uma metodologia comum em todas as APs regionais, inclusive

na nacional, cada uma apresentou uma dinmica prpria, s vezes parecida, mas que varia-
va de acordo com aspectos prprios do poder de convocao do ente local organizador da
AP, da sua capacidade de mobilizao e articulao social, do formato de coordenao dos
GTs, do perfil dos participantes, entre outros que sero vistos mais adiante.
Foram organizados seis grupos de trabalho, divididos de acordo com os seguintes te-
mas: resduos slidos urbanos; resduos de servios de sade, de portos, aeroportos e passa-
gens de fronteira; resduos industriais; resduos agrossilvopastoris; resduos de minerao; e
resduos da construo civil. Na terceira audincia pblica regional, ocorrida em So Paulo,
o GT sobre resduos slidos urbanos foi subdividido em trs grupos e, nas APs de Recife,
Belm e Braslia, a subdiviso foi em dois grupos, conforme o nmero de inscries rece-
bidas. Cada grupo tinha um coordenador, que geralmente era servidor do MMA, apoiado
por um consultor especialista no tema em questo. Algumas vezes, o GT foi coordenado
pelo consultor.27
A metodologia de trabalho, exposta verbalmente por representante do MMA, ao fim

da manh do primeiro dia, determinava como seria a dinmica nos diferentes GTs. Ini-
cialmente, o coordenador do GT lia o texto da verso preliminar do PNRS e os partici-
pantes manifestavam sua inteno de apresentar destaques para determinadas diretrizes,
estratgias ou metas. Aps todo o texto do tema em discusso ser lido e as manifestaes de
destaque serem registradas, passava-se para as contribuies ao texto.
Apenas aqueles que manifestaram destaques poderiam fazer sugestes ao texto do pla-
no. Se os participantes estivessem de acordo com a contribuio, esta permanecia, mas caso
houvesse opinio contrria, esta era manifestada e os proponentes defendiam sua proposta.
Caso ainda no houvesse consenso, a proposta era colocada em votao. Apenas aqueles
que haviam se inscrito no evento e que possuam crach de identificao podiam fazer
contribuies e votar. Ao fim da AP, as contribuies eram sistematizadas e apresentadas na
plenria final por um relator escolhido em cada GT. Na maioria dos casos, os subgrupos
de resduos slidos urbanos no conseguiram finalizar a discusso de todas as diretrizes,
estratgias e metas, visto que estas eram mais numerosas para este tema que para os outros.
Alm disso, o elevado nmero de participantes nestes subgrupos acabou por diversificar
ainda mais o debate. Quando no foi possvel debater e registrar as contribuies para to-
dos os pontos do plano, os coordenadores dos GTs instruram os participantes a enviarem
suas contribuies por meio da consulta pblica on-line. Esta dinmica foi, algumas vezes,
criticada pelos participantes que responderam aos questionrios de avaliao das audincias
pblicas, conforme ser visto neste relatrio. Os consultores dos GTs elaboraram um rela-
trio com as contribuies de cada etapa regional.
Antes da audincia pblica nacional, todas as contribuies recebidas nas APs

regionais foram sistematizadas pelos consultores e entregues para anlise do comit
interministerial, que fez alteraes no documento. Na AP nacional, o documento
27. No caso do GT de resduos slidos urbanos, nas APs de So Paulo, Recife e Belm, houve um consultor que coordenou os trabalhos
de um dos subgrupos do GT. Devido sua subdiviso, no havia coordenadores e consultores suficientes para manter a estrutura inicial
de um coordenador e um consultor por grupo.
original e a nova verso foram apresentados lado a lado para discusso, evidenciando-se
as modificaes baseadas nas contribuies das APs regionais.28
Os pesquisadores do Ipea acompanharam todas as seis audincias realizadas pelo

MMA. As cinco audincias regionais foram acompanhadas por dois pesquisadores que,
ao longo do evento, discutiam suas impresses, fortaleciam ou alteravam as estratgias de
acompanhamento, de acordo com a dinmica de cada AP, que apresentava variaes con-
forme especificidades das regies ou da prpria organizao da audincia. Na AP nacional,
os trs pesquisadores da equipe acompanharam o evento. Alm disso, foi enviado um e-
-mail com um curto questionrio para cada participante. Foram obtidas 78 respostas, que
foram analisadas.
Antes de iniciar o processo de audincias pblicas, o servidor do MMA que coorde-

nou a realizao das APs concedeu uma entrevista, esclarecendo diferentes aspectos envol-
vidos neste processo. Durante as audincias, continuou-se com as entrevistas, porm, desta
vez, centrou-se em seus participantes. Ao longo e ao fim do processo, foram interpelados
novamente representantes do MMA e consultores, contratados especificamente para dar
apoio ao MMA, para colher suas impresses. Em agosto de 2012, ms em que o MMA
pretendia publicar a verso final do PNRS, foi feita uma nova entrevista com o mesmo
servidor do MMA, responsvel pela coordenao das APs e do PNRS, que informou sobre
o formato da verso final e sobre o trabalho realizado aps o encerramento do processo de
participao social. Esse exerccio emprico foi crucial para maior compreenso dos aspec-
tos que envolvem as audincias pblicas como um instrumento de interlocuo entre Es-
tado e sociedade e tambm serviu como laboratrio para testar alguns elementos de anlise
suscitados no incio da pesquisa.
Faz-se necessrio ressaltar e agradecer a total abertura do MMA em fornecer infor-

maes necessrias para o andamento desta pesquisa, conceder entrevistas, permitir a par-
ticipao dos pesquisadores nas seis APs e auxiliar em vrios aspectos. Alm disso, pde-se
acompanhar uma reunio interna de avaliao do trabalho aps a primeira audincia p-
blica, realizada em Campo Grande.
6.3 Anlise
importante mencionar uma restrio em relao anlise feita neste caso. No momento
em que este relatrio foi escrito, a verso final do PNRS ainda no havia sido publica-
da. Os responsveis por este plano, no MMA, ainda estavam fazendo os ltimos ajustes,
especialmente jurdicos, para sua publicao. Em entrevista com um servidor do MMA,
teve-se acesso a algumas informaes sobre esta verso, que, segundo o entrevistado, est
muito prxima ao documento apresentado na AP de Braslia. Nesta AP, o MMA apresen-
tou para discusso uma proposta de plano revisada a partir das contribuies coletadas nas
APs regionais.
28. O mecanismo de consulta pblica ocorreu paralelo ao de audincia pblica, e as contribuies advindas daquele mecanismo eram
feitas no site do MMA. O prazo para envio das contribuies via consulta pblica foi maior que o das audincias pblicas. De acordo com
o Decreto no 7.404/2010, o prazo mnimo para submisso da verso preliminar do PNRS consulta pblica de sessenta dias, contados
da data de sua divulgao. Este prazo expirou no dia 27 de dezembro de 2011. A ltima audincia pblica deste processo aconteceu em
30 de novembro e 1o de dezembro do mesmo ano.
6.3.1 Dimenses que caracterizaram o processo

Desenho institucional e do processo
1) Mapeamento dos principais atores.

O MMA, como coordenador do Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos
Slidos, foi responsvel pela organizao e conduo das APs, assim como pela coorde-
nao da elaborao do plano. Esta tarefa foi centrada em duas secretarias: Secretaria de
Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU) e Secretaria de Articulao Institucional e
Cidadania Ambiental (SAIC).
Tanto na elaborao do plano quanto na organizao e conduo das audincias p-

blicas o MMA contou com diversas parcerias com governos de estados, municpios, fede-
raes da indstria, Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)
etc. Tais parcerias tiveram um papel fundamental nas audincias pblicas. Como exemplo,
vale mencionar que, em graus variados, dependendo do comprometimento do governo
do estado, a Secretaria de Estado de Meio Ambiente foi responsvel pela logstica local do
evento e concentrou a responsabilidade de mobilizar a populao regional, incluindo tanto
atores da sociedade como representantes governamentais (estaduais e municipais). O poder
de convocao das instncias estaduais foi crucial para definir as representaes nas APs.
As parcerias com o Sebrae e federaes da indstria foram importantes para a divulgao
do evento no setor privado, mas tambm pelo uso dos espaos destas instituies para a
realizao de trs das seis APs: Campo Grande, Curitiba e So Paulo.
Quanto aos participantes das APs, primeiramente importante ressaltar que, nesta pes-
quisa, focou-se no processo participativo ocorrido nas audincias, no sendo objeto de anlise
a lista de presena destas, pois no interessava quantificar a presena fsica dos atores. Diferen-
temente, a questo central era identificar os atores que tiveram uma participao mais ativa e
como esta participao influenciou a qualidade dos debates e as decises tomadas.
Mantendo o foco na participao, importante ressaltar uma caracterstica bsica: a

participao de cada setor foi muito diferenciada entre as APs. Assim, em audincias cujas
regies tm maior histrico de capital social e associativismo como o Sul e o Sudeste a
presena e a qualidade da participao de ONGs e de movimentos sociais foram maiores,
enquanto nas regies em que a participao da sociedade recente e/ou onde grandes
distncias dificultam o acesso dos interessados, a presena nas APs foi concentrada por
representantes governamentais, tanto estaduais quanto municipais. Este foi o caso das APs
das regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.
Em relao participao ativa, o grupo mais mobilizado entre todos foi o Movimen-
to Nacional dos Catadores de Material Reciclado (MNCR). Apenas em Campo Grande
esta organizao no foi representada. Em Recife e Belm, os catadores estavam presentes,
mas de forma no to organizada como nas APs de Curitiba, So Paulo e Braslia. Nessas
ltimas, o MNCR no s estava presente em peso, como tinha uma estratgia clara de par-
ticipao, que consistia em utilizar seu alto nmero de participantes para aprovar em todos
os subgrupos dos GTs de resduos slidos urbanos, via voto, emendas elaboradas pelo mo-
vimento em reunies preparatrias. Alm dos prprios membros do MNCR, o movimento
contava com o apoio de membros de ONGs e acadmicos que lhes prestavam assessoria e
auxiliavam na traduo tcnica dos assuntos discutidos.
A ampla participao do MNCR pode ser analisada a partir de dois prismas, igual-
mente vlidos. Um primeiro ponto a constatao de que as APs foram eficazes em incluir
no processo de elaborao de poltica pblica a opinio de um grupo vulnervel e margi-
nalizado socialmente: os catadores de materiais reciclveis. Este grupo, sem dvida, ser
fortemente impactado por quaisquer aes ou polticas relacionadas questo dos resduos
slidos. Assim, a AP funcionou como o principal canal de vocalizao das demandas deste
grupo, tendo um papel fundamental na questo da incluso social.
Por seu turno, a participao do MNCR aconteceu a partir de uma perspectiva de

embate, no havendo interesse claro na busca pelo consenso. Utilizando-se de sua maioria
numrica e de sua organizao, as intervenes efetuadas pelos catadores frequentemente
foram direcionadas aprovao, via voto, de emendas que favoreciam diretamente este
grupo e que frequentemente eram contrrias percepo de grupos industriais ou ONGs
ambientais. Pode-se citar, como exemplo, algumas emendas relacionadas reduo da ge-
rao de resduos slidos considerada benfica para a conservao ambiental e prioridade
da Poltica Nacional de Resduos Slidos no foram aprovadas em algumas APs por opo-
sio dos catadores. Assim, em um cmputo geral, a forma de participao no MNCR no
favoreceu o dilogo e a mediao de conflitos.
Outro grupo importante no debate pertence ao setor industrial. Na questo dos

resduos slidos urbanos, a participao da indstria foi mais presente nas APs do Sul e
do Sudeste, regies mais industrializadas do Brasil. Nestas APs, a indstria teve presena
ativa, ainda que em geral seus representantes estivessem menos coesos que o MNCR.
O segmento industrial valeu-se do conhecimento tcnico, enquanto diferencial de suas
contribuies, tentando convencer os vrios setores da complexidade inerente gesto dos
resduos slidos.
De um modo geral, a predominncia numrica do MNCR que invariavelmente ve-

tava por meio de voto qualquer proposta apresentada pelo segmento industrial gerou ir-
ritao entre os membros do setor industrial. Em muitos casos, como no Sul e em Braslia,
representantes da indstria abandonaram a AP na metade, medida que perdiam sistema-
ticamente para o MNCR na votao. Este fator extremamente negativo, pois indica um
no reconhecimento da AP enquanto espao de dilogo por um grupo que necessariamente
deve estar envolvido em qualquer poltica para a gesto de resduos slidos.
Esse ltimo ponto refere-se a uma questo fundamental nesta anlise: as audincias
pblicas so instrumentos de interface entre Estado e sociedade, mas no so os nicos.
Em entrevistas com representantes da indstria, foi constatado que os representantes deste
setor tinham acesso a outros canais na busca por influenciar a PNRS, tais como articulao
direta junto ao comit interministerial e ao Poder Legislativo.
Por fim, a representao do setor governamental (estadual e municipal) no foi to

ativa como o esperado na medida em que a PNRS imputa diversas responsabilidades para
estados e, sobretudo, para municpios. De qualquer forma a participao mais relevante do
setor governamental se deu em APs em que a presena da sociedade civil e do setor privado
foi menos significativa, ou seja, nas APs das regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte.
Sobretudo na AP da regio Norte a participao governamental foi relevante, na medida

em que esta contemplou todos os estados da regio a despeito das grandes distncias terri-
toriais e contribuiu para enfatizar as peculiaridades regionais amaznicas frente questo
dos resduos slidos. Em outras regies, a participao de atores governamentais foi tmida.
Isto no se deu propriamente por pequena representao, pois em todas as APs haviam
representaes de estados e municpios em nmero considervel. Entretanto, seus represen-
tantes estavam pouco articulados entre si e muitos aparentavam no ter domnio pleno da
PNRS ou mesmo da questo de resduos slidos. Assim, na propositura de emendas e no

debate de ideias, a participao deste setor foi menos relevante que o esperado.
2) Recursos (inclusive humanos) e infraestrutura disponibilizados.

Por meio das parcerias mencionadas, o MMA logrou realizar as audincias pblicas com
uma infraestrutura exemplar amplos auditrios e salas de reunio bem equipados. Em
Campo Grande, Curitiba, So Paulo e Belm, a maior parte dos custos da logstica local
das APs inclusive aluguel ou disponibilizao do local ficaram por conta dos parceiros
locais. Em Recife, o MMA contou com a colaborao do governo do estado para parte da
logstica do evento, entretanto custeou a maior parte das despesas, incluindo do hotel onde
a AP foi realizada. Em Braslia, o nus de toda a infraestrutura para a realizao do evento
recaiu sobre o ministrio. Entretanto, mesmo nestas duas localidades, a infraestrutura foi
de alta qualidade.
Alm disso, todas as APs contaram com abundante pessoal de apoio para o cadastra-
mento dos participantes e suporte durante toda a audincia.29 As APs contaram tambm
com coordenadores e consultores.
O nico ponto de ateno que vale ressaltar em relao ao local das audincias que,
em So Paulo, as reunies dos trs subgrupos de trabalho sobre resduos slidos urbanos
ocorreram em um edifcio da Caixa Econmica Federal (CEF), diferentemente dos demais
grupos, cujas reunies foram realizadas na sede da Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo (FIESP), onde tambm foram a abertura e o encerramento da AP mais ou me-
nos vinte minutos de caminhada entre os dois locais. Esta distncia, mesmo que pequena,
atrapalhou a articulao entre os participantes e levou a afirmaes de alguns representantes
do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis, movimento de presena
significativa no GT de resduos slidos urbanos, de que eles no eram bem-vindos a FIESP.
A referida AP da regio Sudeste foi a nica em que nem todos os grupos de trabalho ocor-
reram no mesmo local.
Um ponto bastante criticado em relao organizao das APs, de significativo valor

simblico, foi a falta de coerncia entre os objetivos do plano que estava sendo discutido e
a organizao do evento, devido ao fato de que, nos locais das audincias, no havia coleta
seletiva de lixo e se fazia uso de copos de plstico. Alm disso, houve grande desperdcio
de papel devido fabricao de crachs para todos os inscritos, grande parte dos quais no
compareceu, e da impresso do plano revisado para a audincia nacional sem se utilizar o
verso da folha, para citar alguns exemplos.
3) Organizao.
Em geral, a organizao das audincias pblicas foi muito boa. Entretanto, devem-se citar
alguns pontos que poderiam ter sido melhores. Na maioria das APs no houve um inter-
valo para marcar o fim da abertura, a parte cerimonial em que a maior parte dos partici-
pantes estava mais dispersa e a apresentao do diagnstico e explicao do plano parte
que demandava maior ateno dos participantes. Alm disso, alguns grupos de discusso
principalmente dos resduos slidos urbanos foram muito cansativos, quando no hou-
ve a possibilidade de fazer intervalos devido a atrasos. Os intervalos, quando ocorreram,
foram importantes no s para descansar e melhorar a capacidade de ateno mas tambm
como momento de discusso e articulao (informal) entre os participantes.
29. Com exceo da AP de So Paulo, em que os participantes que chegaram tarde no conseguiram se credenciar, sendo que o creden-
ciamento era essencial para poder circular no local do evento e, consequentemente, para participar dos debates.
4) Facilitao/mediao/conduo.
Em primeiro lugar, observou-se que os coordenadores, em geral, tentaram manter a neu-
tralidade na conduo do processo. No foram identificadas muitas reclamaes em relao
a este ponto.
O nvel de habilidade e experincia dos coordenadores foi varivel. O contraste de-

monstrou claramente a importncia de uma coordenao bem feita. A dinmica dos gru-
pos de discusso variou muito de acordo com a postura pr ou antidebate do coordenador
e tambm sobre o entendimento pessoal das regras da AP, assim como sua capacidade de
conciliar a necessidade de debate com o limite de tempo. Alm disso, alguns coordenado-
res tinham pouca experincia em mediao de conflito. Principalmente nas primeiras APs,
nem todos os coordenadores e consultores estavam afinados em relao metodologia:
havia dvidas e diferentes interpretaes, pois no houve um treinamento dos coordenado-
res para nivelar o entendimento da metodologia.
Cada grupo temtico tinha inicialmente um coordenador geralmente do MMA e

um consultor contratado, especialista no tema a ser discutido. Os consultores tinham o papel
importante de sanar as dvidas dos participantes, acrescentar informaes relevantes e s
vezes orientar a discusso, dando um direcionamento essencial ao debate. No entanto, infeliz-
mente, nem todas as APs puderam contar com esta estrutura. Devido subdiviso dos grupos
de trabalho de resduos slidos urbanos, que no estava incialmente prevista, faltaram coor-
denadores e, consequentemente, alguns consultores tiveram de conduzir grupos temticos.
Tanto os coordenadores quanto os consultores, por estarem envolvidos com alguns

dos temas discutidos, tiveram a funo de esclarecer sobre o funcionamento de rgos do
governo, de certas polticas, programas etc., ajudando a manter o nvel de concretude da
discusso e a viabilidade das propostas.
Cada grupo teve tambm um secretrio responsvel por registrar as emendas no com-
putador, enquanto o texto era projetado para que todos pudessem acompanhar. Tal tarefa
foi essencial para o bom andamento do processo. Em alguns grupos este papel foi desem-
penhado por um voluntrio entre os participantes, enquanto em outros foi disponibilizado
um funcionrio do governo para a funo.
Os grupos de discusso contaram tambm com um relator, voluntrio entre os parti-

cipantes, responsvel por apresentar as emendas na plenria final, na tarde do ltimo dia.
Esta apresentao tinha o objetivo de mostrar aos participantes dos outros grupos o que foi
decidido em cada grupo. Serviu tambm para que cada participante pudesse conferir se
as emendas decididas pelo grupo haviam sido registradas corretamente.
5) Metodologia, clareza e efetividade das regras procedimentais.

A metodologia utilizada nas audincias pblicas estudadas foi uma inovao e um dos prin-
cipais pontos positivos do processo analisado. A falta de uma metodologia bem definida
frequentemente citada como causa do fracasso das audincias pblicas, nas quais os parti-
cipantes dizem o que querem, sendo grande a quantidade de falas sem relao com o tema
discutido ou com o escopo da AP, sem que haja debate entre os participantes ou um direcio-
namento da discusso. O resultado de tais APs frequentemente uma longa wish list (lista
de desejos),30 composta em grande parte de reivindicaes vagas, contraditrias e/ou pouco
realistas, consequentemente sem chances significativas de serem atendidas. Isto dificulta ou, em
certos casos, impossibilita a sistematizao adequada das contribuies, o seu aproveitamento
30. Um dos entrevistados, com grande experincia na organizao e participao em audincias pblicas, usou o termo lista de Papai
Noel, enfatizando que as demandas de muitos participantes de APs, devido ausncia de mecanismos de corresponsabilizao, so
demasiado vagas, no realistas e, muitas vezes, irresponsveis.
pela administrao pblica e uma devida devolutiva sociedade. O acompanhamento das

APs do PNRS evidenciou a importncia de uma metodologia apropriada para induzir ao
debate e evitar a produo de wish lists, fazendo com que a AP possa cumprir dois de seus
principais objetivos, como explicitados no captulo 4 do relatrio preliminar (Ipea, 2012):
a mediao entre interesses conflitantes e o aumento da capacidade da administrao p-
blica de atender s demandas da sociedade, por meio da coleta de contribuies e sua siste-
matizao de uma maneira trabalhvel pela administrao pblica.
Foi por seu carter inovador, e pelas demais razes citadas, que a metodologia empre-
gada neste caso foi analisada, com o intuito de explicitar a importncia de uma metodo-
logia adequada e identificar os pontos a serem observados na sua escolha.
A metodologia empregada neste caso foi elaborada de forma a possibilitar a anlise

e discusso de um documento, a verso preliminar do PNRS, para o qual os participantes
podiam sugerir emendas. O referido documento era composto de duas partes: a primeira
era um resumo do diagnstico elaborado pelo Ipea sobre a situao do pas em relao aos
resduos slidos e sua destinao,31 sobre o qual no cabia discusso ou emenda; e a segunda
parte era constituda pelas aes a serem empreendidas. Esta segunda parte do documento
era composta pelas diretrizes, s quais correspondiam estratgias e metas. As contribuies
poderiam ser alteraes na redao das diretrizes ou estratgias, a supresso de partes das
diretrizes ou estratgias e a sugesto de diretrizes e/ou estratgias novas. Tambm cabiam
emendas s metas que no foram estabelecidas em lei. O nmero de emendas que pode-
riam ser feitas era limitado. Inicialmente somente era permitida uma emenda por diretriz
e uma por estratgia, com exceo de quando duas emendas tivessem o apoio de mais de
40% dos participantes, caso no qual at duas emendas poderiam ser consideradas. Era
permitida somente a adoo de uma nova estratgia por diretriz e de uma nova diretriz por
tema. Devido a dificuldades encontradas, como a limitao de tempo para discusso, estas
restries foram flexibilizadas no decorrer das APs, no sendo mantidas coerentemente du-
rante todo o processo. As propostas de emendas somente eram consideradas se aprovadas
pelos demais participantes, levando a um debate entre os presentes. O objetivo era que o
maior nmero de emendas fosse aprovado por consenso, sendo a votao utilizada como
ltimo recurso.32 Desta forma, a metodologia evitou que se produzisse uma wish list (lista
de desejos), induzindo corresponsabilizao dos participantes, que se viam obrigados a
considerar a posio dos demais e a negociar as opinies e os interesses conflitantes. Como
consequncia, a metodologia aumentou a necessidade dos participantes de se prepararem
para a audincia pblica. Por exemplo, os despreparados tinham dificuldade de propor
emendas, visto que, seguindo as regras, estes tinham de pedir o destaque imediatamente
aps a leitura das diretrizes ou estratgias que queriam modificar, sem ter tempo para
refletir sobre estas. Aps a leitura, somente podiam propor emendas os participantes que
haviam pedido destaque.
Uma das principais dificuldades da aplicao da referida metodologia foi a falta de

clareza e coerncia em relao s regras, principalmente nas primeiras APs, por duas razes
principais: i) inicialmente houve certa confuso por parte dos coordenadores e consultores
em relao interpretao das regras, sendo que alguns deles estavam mais bem preparados
que os outros para a funo e que, aparentemente, no houve um treinamento aprofundado
antes das APs; e ii) a metodologia foi explicada oralmente, no estando disponvel por escrito.
31. Os diversos cadernos que compuseram o diagnstico esto disponveis no site do Ipea: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.
php?option=com_alphacontent&view=alphacontent&Itemid=15>.
32. Em certos momentos, particularmente nas APs de So Paulo e Braslia, no GT dos resduos slidos urbanos, a votao foi mais fre-
quentemente utilizada para acelerar o processo devido dificuldade de terminar a discusso de todo o texto no limitado tempo disponvel.
Apesar de ter sido explicada ao fim da abertura da AP pela manh e no incio de cada
grupo de trabalho, sem o apoio de uma sistematizao por escrito, muitos participantes
tiveram dificuldade de compreender e/ou de aceitar as regras. Isto foi agravado pelo fato de
a metodologia ter sido explicada pela primeira vez logo antes do intervalo para o almoo,
quando a fome e o cansao diminuram a ateno dos participantes. A clareza das regras
melhorou nas ltimas APs devido maior prtica dos coordenadores e, consequentemente,
sua maior segurana na conduo do debate. A diferena na percepo dos participantes
sobre a metodologia deixou clara esta melhoria.
Em relao escolha da metodologia, observou-se que, por um lado, vrias pessoas

elogiaram a existncia de um documento de referncia assim a AP ficou menos solta.
Por outro lado, muitas pessoas criticaram a limitao de estarem presos a um documento
pronto e de terem de discutir linguagem/texto. Entretanto, ficou claro que a percepo dos
participantes foi mais negativa nas primeiras APs, melhorando significativamente ao passo
que os coordenadores haviam se familiarizado melhor com as regras propostas e adaptado
a sua maneira de conduo, devido ao aprendizado nas primeiras APs.
No houve um mecanismo especfico para a incluso do conhecimento no tcnico

local ou para a compensao da falta de conhecimento tcnico de alguns participantes. En-
tretanto, este papel foi exercido pelos consultores e coordenadores, que explicavam pontos
mais tcnicos, quando julgavam necessrio, e traduziam as demandas de participantes
com menor compreenso tcnica para a formulao das emendas.
Um segundo ponto importante observado foi que a metodologia escolhida voltada

deliberao, sendo que as APs no tinham esta funo, tendo por objetivo a produo
de contribuies no vinculantes consulta, e no deliberao. Isto foi um problema, so-
bretudo para o grupo de resduos slidos urbanos, devido ao seu tamanho, ao texto mais
longo e heterogeneidade do grupo. Tal discrepncia teve como consequncia, conforme
resumido a seguir.
1. Certa ineficincia devido a longas discusses sobre detalhes, s vezes de redao, que
no so to importantes quando se tem em vista que o objetivo do processo de con-
sulta, e no de deliberao, e que o texto ser revisto ou reescrito pelo comit inter-
ministerial, com total discricionariedade, pois foi legalmente autorizado para tanto.
2. Uma restrio contraprodutiva em relao ao tipo de contribuio possvel devido
impossibilidade de se fazerem observaes ao texto, ao sugerir modific-lo, ou mes-
mo sem modific-lo, para orientar os tomadores de deciso.
3. Certa falta de clareza em relao ao objetivo da audincia (consulta e no deliberao)
por parte dos participantes, levando a atitudes e expectativas equivocadas.
Das observaes feitas neste relatrio, conclui-se sobre a necessidade de se pensar
uma metodologia que, ao mesmo tempo, induza corresponsabilizao, desencorajando
intervenes que produzam wish lists (lista de desejos), e seja coerente com o objetivo da
audincia pblica em questo.
6) Momento da participao e timing do processo.

De forma geral, o momento da participao foi o ideal: aps a elaborao de um plano
preliminar e antes da elaborao do plano final, que deveria levar em conta as contribui-
es da sociedade. Alm disso, a participao social foi dividida em dois momentos. Foram
realizadas cinco APs regionais, aps as quais houve uma primeira sistematizao das contri-
buies dos participantes, feita pelos consultores, e apresentada ao comit interministerial.
Este fez uma reviso do plano, considerando as contribuies, e deu um primeiro retorno
sociedade. O plano revisado foi discutido na segunda fase, a audincia nacional, em que
houve nova oportunidade para a sugesto de emendas.
No entanto, como ser explicado no item sobre os atos normativos, os prazos estabelecidos
pela Lei no 12.305/2010 exigiram certa celeridade no processo de organizao das APs, o
que acabou gerando dificuldades, tais como: pouco tempo disponvel para a mobilizao
da sociedade e disponibilizao de infraestrutura adequada, o que foi bem sentido nas APs
regionais do Centro-Oeste e Nordeste; pouco tempo para os participantes se prepararem
para a sistematizao das contribuies; e, por fim, pouco tempo para a elaborao da verso
final do plano pelo comit interministerial aps o processo participativo. Em entrevistas, os
participantes reclamaram justamente da falta de tempo para discutirem com suas bases ou para
conhecerem e fazerem uma anlise crtica da verso preliminar do PNRS. Tambm devido ao
pouco tempo disponvel e pelo fato de a consulta pblica on-line ainda estar aberta quando
da realizao da AP nacional, os consultores no puderam sistematizar todas as contribuies
da consulta com aquelas advindas do processo de audincias pblicas regionais.33 Um pouco
mais de tempo disponvel para cada um dos pontos citados provavelmente teria contribudo
significativamente para a qualidade dos resultados.
Outro ponto que vale a pena mencionar relacionado a crticas em relao ao mo-
mento da realizao da AP nacional, devido falta de clareza sobre o fato de que tanto as
propostas feitas durante as APs regionais (por meio dos relatrios dos consultores) quanto
as propostas da AP nacional seriam enviadas para o comit interministerial para a elabo-
rao da verso final do plano. Assim, ao mesmo tempo que a verso revisada, que foi
apresentada e discutida na AP nacional, representava uma primeira devolutiva sociedade,
a sua reviso durante a audincia criou a percepo em muitos participantes de que as
propostas feitas nas regionais estavam sendo desautorizadas. Este sentimento foi agravado
pela marcante atuao do MNCR, que conseguiu dominar significativamente o debate nos
subgrupos de resduos slidos urbanos.
7) Escopo e amplitude do debate.

O escopo da participao foi limitado pela metodologia, centrada na discusso de um
texto elaborado previamente. Este fator, entretanto, contribuiu para direcionar o debate e,
consequentemente, aumentar a qualidade da participao. Deste ponto, identificou-se um
inevitvel trade-off entre a limitao do escopo da discusso e a necessidade de se direcionar
o debate no intuito de se produzir contribuies trabalhveis em relao qualidade e
quantidade para os administradores pblicos.
Os objetivos da realizao de audincias pblicas regionais eram, entre outros, colher

contribuies sobre a realidade local/regional e a relao desta com o plano nacional pro-
posto e averiguar a viabilidade das metas propostas. Entretanto, observou-se que o debate
sobre as condies locais/regionais no foi to abundante quanto esperado, especialmente
no que diz respeito s metas, sobre as quais quase no houve debate. A exceo foi a AP da
regio Norte, em que as peculiaridades regionais dominaram o debate.
8) Mobilizao, incluso e representatividade dos participantes.

A representao nas audincias pblicas de atores governamentais, setor privado e socieda-
de civil variou significativamente por regio, assim como a presena de representantes de
outros estados que no o estado-sede.
33. Estas foram includas no segundo relatrio, aps a AP nacional.

A responsabilidade da divulgao das audincias pblicas foi dividida entre os gover-
nos dos estados-sede e o MMA. Os primeiros ficaram responsveis pela divulgao no pr-
prio estado, enquanto o ministrio se responsabilizou pela divulgao nos demais estados.
A divulgao pelo MMA deu-se por meio de ofcios aos governos dos estados e de
convites para entidades relevantes, a partir de uma lista elaborada pelo prprio ministrio,
baseada na experincia dos processos anteriores. O contato com os municpios, por sua
vez, foi mediante parceria com a Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) da Secretaria
de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI/PR). Foram feitas tambm
parcerias com as federaes das indstrias para a divulgao no setor privado; a divulgao
na mdia, por sua vez, resultou de cooperao entre as assessorias de imprensa do MMA e
dos estados-sede.
Apesar dos esforos citados, as crticas dos participantes foram abundantes, alegando
que ponto a divulgao das APs no foi feita de maneira adequada, porque no foi difusa o
suficiente e no atendeu aos prazos necessrios para a articulao dos participantes. Alguns
participantes governamentais entrevistados se queixaram de que o convite para a AP foi
encaminhado apenas para as Secretarias de Estado de Meio Ambiente e no para as demais
secretarias. Alguns representantes de ONGs e do setor privado reclamaram que s ficaram
sabendo das APs de forma indireta ou seja, no receberam convite formal ou viram di-
vulgao feita pelos organizadores.
No objetivo desta pesquisa precisar como teria sido uma divulgao adequada e em
que ponto exatamente o MMA falhou. Entretanto, ficou claro que a divulgao no
foi homognea em todas as regies e muito menos em todos os estados, dependendo da
quantidade e qualidade dos contatos do MMA com entidades de cada regio e do empe-
nho pessoal de atores locais e regionais. Como consequncia, alguns grupos locais ficaram
prejudicados em sua representao nas APs. O ponto que ficou mais claro na anlise foi
a grande dificuldade enfrentada pelos organizadores de audincias pblicas em geral em
realizar uma divulgao adequada. Nesse sentido, um sistema nacional de participao
social consolidado teria como uma de suas principais contribuies a melhor divulgao
de tais eventos, com menor custo.
Uma caracterstica interessante das APs analisadas foi a obrigatoriedade de inscrio

prvia pela internet. O objetivo era tentar equilibrar a participao entre os trs setores
(governo, sociedade civil e setor privado) e entre os vrios estados de cada regio, alm de
garantir infraestrutura adequada para um processo eficiente de participao. O problema
de tal mecanismo que a garantia da vaga no garante a presena e participao do inscrito.
Assim, grande parte dos inscritos no compareceu, ao passo que se teve notcia de muitas
pessoas que no foram para a AP por terem perdido o prazo de inscrio ou porque o n-
mero de vagas estava esgotado quando tentaram se inscrever. Em todas as APs, entretanto,
houve tambm pessoas que apareceram sem haver feito a inscrio prvia, tentando parti-
cipar mesmo assim. Na maioria dos casos, estas pessoas puderam participar sem problema,
pois foi possvel fazer inscries durante o evento.
No geral, o grupo que melhor se mobilizou para a participao nas APs foi o MNCR,
a ponto de causar uma clara assimetria de representao quando comparado com outros
grupos e setores. Esta discrepncia foi mais marcante na AP nacional, realizada em Braslia.
O MNCR mobilizou sua rede com bastante competncia, trazendo at mesmo represen-
tantes do movimento de outros pases, como Chile e Argentina. Havia catadores de todas
as regies do Brasil, provavelmente da maioria dos estados, o que foi observado quando
estes se identificaram ao manifestar seus destaques. Entretanto, no se obteve formalmente
dados que confirmassem a informao. Os governos estaduais e municipais tambm se
fizeram presentes, no tanto quanto os catadores, porm mais que os representantes da
indstria. O setor privado/industrial foi minoria nesta AP com exceo do GT da in-
dstria, que foi bem representado , o que causou certa irritao nos representantes que
participaram, pois se sentiram muito mal representados e foram votos vencidos quando era
necessrio encaminhar a discusso para votao. Alguns de seus representantes comenta-
ram que tentariam influenciar o PNRS por outras vias, como a interlocuo direta com o
comit interministerial ou por meio de autoridades polticas com grande influncia.
Em relao AP nacional, tambm importante mencionar que, na data marcada

para sua realizao, outros eventos importantes se destacaram na agenda poltica ambiental,
tal como a votao do relatrio do Cdigo Florestal, no Senado Federal; a realizao da
Conferncia das Cidades, na Cmara dos Deputados, cuja temtica era a gesto dos res-
duos slidos; um caf da manh realizado no Congresso Nacional com membros da Frente
Parlamentar de Meio Ambiente, cujo tema em discusso tambm era resduos slidos; e a
XVII Conferncia das Partes (COP 17), da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
as alteraes climticas (United Nations Framework Convention on Climate Change
UNFCCC), junto com a VII Conferncia das Partes sobre o Protocolo de Quioto (CMP 7),
realizadas em Durban, na frica do Sul. Alm disso, o primeiro dia da AP, quarta-feira,
coincidiu com um feriado local do Distrito Federal (Dia do Evanglico). Todos estes fatos
contriburam para diminuir a participao de representantes dos trs setores na AP nacional.
9) Sistematizao das propostas e devolutiva.

Todas as seis audincias pblicas foram gravadas. Em geral, somente a parte do cerimonial
(abertura e encerramento) foi filmada. Em princpio, a regra era que todo o debate fosse
feito com o uso do microfone, para que tudo fosse devidamente gravado. Em geral, isto foi
cumprido com sucesso. Em alguns grupos de trabalho, pedia-se a todos os participantes
que se identificassem antes de falar, dizendo o nome e a instituio que representava. Infe-
lizmente, isto no foi feito em todos os grupos, nem todo o tempo. Em todas as seis APs,
foi passada uma lista de presena em cada grupo.
O principal objetivo da metodologia empregada nas APs foi uma efetiva sistematiza-
o das propostas dos participantes. As emendas eram feitas diretamente no texto do plano
preliminar. Ao fim das cinco APs regionais, os consultores fizeram um relatrio consoli-
dando as contribuies de cada tema. Estes relatrios foram encaminhados ao comit in-
terministerial, que, baseado neles, fez uma reviso do texto preliminar. Na AP nacional, em
Braslia, o texto novo foi apresentado ao lado do preliminar, deixando claras as alteraes
feitas como resultado das APs regionais. Esta foi a primeira devolutiva do governo federal.
Somente 42 dias se passaram entre a ltima AP regional e a devolutiva do governo na AP
nacional. Pode-se avaliar que a celeridade neste processo foi inusitada para os padres da
burocracia. Os participantes entrevistados, assim como coordenadores e consultores, em
geral, elogiaram bastante a reviso feita pelo comit, dizendo que o texto no s foi me-
lhorado como incorporou grande parte das contribuies. Em Braslia, foram feitas pro-
postas de alterao em cima do texto revisado. A partir do resultado de todo o processo de
participao social, o comit interministerial organizou outra verso preliminar do plano e
a submeteu ao crivo de diferentes conselhos, que fizeram contribuies especialmente tc-
nicas. A partir destas contribuies, foi elaborada a verso final, que, quando esta pesquisa
foi finalizada, estava em fase de ajustes finais e aprovao pela ministra do Meio Ambiente.
Atos normativos e seus impactos no processo
A Lei no 12.305/2010, que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, prev a realiza-
o de audincias pblicas para a elaborao do PNRS, em seu Artigo 15, Pargrafo nico:
O Plano Nacional de Resduos Slidos ser elaborado mediante processo de mobilizao e
participao social, incluindo a realizao de audincias e consultas pblicas (Brasil, 2010a).
O Decreto no 7.404, de 23 de dezembro de 2010, que regulamenta a Lei no 12.305/2010,
prev que o PNRS deveria ser elaborado pela Unio, sob a coordenao do MMA, com
vigncia por prazo indeterminado e horizonte de vinte anos, devendo ser atualizado a cada
quatro anos. A partir da data de publicao do decreto, a Unio teria 180 dias para elaborar
a verso preliminar do plano. Em seu Artigo 47, o mesmo decreto prev a realizao de, no
mnimo, uma AP em cada regio do pas e uma nacional, no DF:
(...) a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos dever ser feita de acordo com o seguinte
procedimento: III realizao de, no mnimo, uma audincia pblica em cada regio geogrfica do
pas e uma audincia pblica de mbito nacional, no Distrito Federal, simultaneamente ao perodo
de consulta pblica referido no inciso II (Brasil, 2010c).
De acordo com o decreto, alm das audincias pblicas, o plano preliminar deveria
ser submetido consulta pblica, pelo prazo mnimo de sessenta dias, contados da data de
sua divulgao.
A Poltica Nacional de Resduos Slidos estabeleceu tambm que a elaborao de pla-

no estadual e municipal de resduos slidos, pelos estados e municpios, seria, a partir de
2 de agosto de 2012 dois anos aps a publicao da lei condio para acesso a recursos
da Unio, ou por esta controlados, destinados a empreendimentos e servios relacionados
gesto de recursos slidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos
de entidades federais de crdito ou fomento para tal finalidade. Como os planos estaduais e
municipais devem ser elaborados com base no plano nacional, isto significou que o Comit
Interministerial, sob a coordenao do MMA, teria um prazo ainda menor para a elabora-
o do PNRS, incluindo a realizao das audincias pblicas e da consulta.
Conforme explicitado, a partir de 2 de agosto de 2012, estados e municpios preci-

savam ter aprovados os seus planos de gesto de resduos slidos para receberem recursos
da Unio. A inteno era que estes planos fossem baseados nas diretrizes do PNRS. Entre-
tanto, a verso final do plano nacional no ficou pronta antes deste prazo, sendo os planos
estaduais e municipais elaborados a partir da verso preliminar do PNRS. Uma das causas
para o atraso da publicao da verso final foi jurdica. A Lei no 12.305/2010, que insti-
tuiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, estabeleceu que o PNRS deveria ser avaliado
pelo Conselho de Poltica Agrria. Porm, tal conselho no se rene h mais de dez anos.
Quando esta pesquisa foi finalizada, os tcnicos do MMA estavam em busca de resolver
este problema para garantir a publicao do documento final.
importante considerar que o MMA pensou em realizar dez APs, mas desistiu devi-
do ao curto prazo disponvel e devido sua limitada capacidade. Foi decidido, assim, pela
realizao somente das APs previstas na lei, entretanto estendendo apoio a qualquer estado
que quisesse fazer suas prprias reunies pblicas. As audincias pblicas foram realizadas
nas capitais dos estados com os quais o ministrio conseguiu viabilizar parceria, sendo elas:
Campo Grande, Curitiba, So Paulo, Recife e Belm. Alm destas, os estados do Rio de
Janeiro e de Minas Gerais fizeram reunies pblicas com apoio deste rgo, entretanto
reduzindo de dois para um dia.
Transparncia
O primeiro ponto observado neste item foi a clareza em relao aos objetivos das APs e
sobre o que seria feito com as contribuies. Em geral, como explicado nos captulos 3 e
4 do relatrio preliminar (Ipea, 2012), uma audincia pblica tem o objetivo de consultar
a sociedade sobre determinado tema, no tendo carter deliberativo. As APs do PNRS no
foram diferentes neste aspecto. No entanto, apesar de ter sido explicitado na parte inicial
de cada audincia que a verso final do plano seria elaborada pelo comit interministerial,
levando em considerao as contribuies feitas nas APs, houve um nvel significativo de
confuso em relao a este ponto por parte de alguns participantes. Um dos principais mo-
tivos para tal falta de clareza foi a metodologia empregada com forte carter de deliberao,
incluindo o recurso votao quando no havia consenso.
A dinmica criada pela referida metodologia levou a uma expectativa de que o que
fosse decidido durante a AP seria determinante. Tambm ficou confusa a diferena de
peso entre as emendas feitas durante as APs aps debate e, s vezes, votao e as con-
tribuies feitas pela internet comparativamente muito mais livres e sem a necessidade
de debate, negociao e tentativa de consenso. Todas as vezes que no conseguiram discutir
parte do texto em algum grupo de trabalho, por limitao de tempo, os coordenadores e
organizadores das APs disseram para os participantes fazerem as contribuies por meio
da consulta pblica on-line, alegando que teria o mesmo peso. Muitos participantes ento
se perguntaram qual era o valor de ter viajado, debatido, conseguido consenso ou vencido
uma votao, se poderiam ter enviado suas contribuies pela internet, sem ter todo o tra-
balho e os custos. Entretanto, aparentemente estes participantes estavam certos de que as
contribuies da consulta no teriam o mesmo peso, visto que no foram totalmente inclu-
das no primeiro relatrio, que sistematizava as contribuies da primeira fase do processo
e que foi utilizado para a primeira reviso da verso preliminar do plano.
Em relao s regras de procedimento adotadas, pode-se dizer que, como explicado,

a metodologia que estruturou os debates foi somente explicada oralmente, no estando
disponvel por escrito, nem foi divulgada antes das audincias. A explicao foi feita duas
vezes: a primeira vez, no fim da manh do primeiro dia, quando os participantes estavam
cansados; e a segunda, no incio de cada GT. Este fato gerou bastante confuso e certa
resistncia em relao s regras, principalmente nas primeiras APs, quando alguns coorde-
nadores ainda estavam se familiarizando com estas.
Alm disso, houve falta de clareza sobre o objetivo da plenria final, levando alguns
participantes a ficarem descontentes por no poderem fazer comentrios ou emendas no
texto dos outros grupos durante a apresentao do resultado de cada GT.
Outro ponto observado foi o grau de transparncia em relao s incertezas e lacunas

no conhecimento que serviu de base para a elaborao do plano, mais especificamente o
diagnstico elaborado pelo Ipea. Apesar de o resumo do diagnstico, que ajudou a compor a
verso preliminar do plano, no haver sido explcito sobre todas as limitaes e incertezas do
conhecimento at ento disponvel, a apresentao deste pelo tcnico do Ipea que coorde-
nou o diagnstico explicitou tais limitaes e incertezas, contribuindo para a transparncia
neste ponto. Alm disso, o texto apresentado era bastante explcito sobre as incertezas em
relao ao futuro e s consequentes dificuldades de planejamento, sendo tambm claro sobre
a previso legal de que o plano deveria ser revisado a cada quatro anos. Neste sentido, foram
elaborados trs grupos de metas para trs cenrios diferentes: otimista, pessimista e um meio
termo. Entretanto, no ficou claro se, na verso final do plano, dos trs s restaria um grupo
de metas e se, assim, os participantes deveriam assinalar qual cenrio era o mais realista ou
se as percentagens das metas em cada cenrio deveriam ser alteradas.34 A depender do grupo
temtico e do coordenador do GT, a questo das metas foi trabalhada de forma distinta. Isto
gerou confuso e falta de clareza entre os participantes. Alm disso, teve-se uma impresso
clara de que um dos objetivos declarados pelo MMA em relao s APs fazer uma checa-
gem das metas de acordo com as peculiaridades regionais no foi alcanado.
Um ltimo aspecto de grande importncia se refere disponibilizao de toda a infor-

mao relevante para a tomada de deciso. O primeiro ponto positivo foi a produo de um
diagnstico para tentar, no possvel, suprir a falta de informao que dificultava a elaborao
de um plano nacional. A partir do diagnstico, foi tambm elaborado um resumo que com-
ps a verso preliminar do plano, que foi entregue a todos os participantes no ato do cadas-
tramento para cada AP. Tanto a verso preliminar quanto a revisada (aps as APs regionais)
foram disponibilizadas no site do MMA. A nica crtica cabvel foi a demora do ministrio
em disponibilizar, em sua pgina, o texto completo do diagnstico, que at depois da pri-
meira AP ainda no estava on-line, o que gerou reclamaes de vrios participantes.
Outros aspectos ainda no analisados sobre a capacidade dos atores
Por anos, vrios servidores do MMA acumularam experincia com diferentes processos par-
ticipativos, por exemplo, conferncias e reunies de conselhos, como o Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama). Entretanto, no havia ningum envolvido na organizao
das audincias pblicas do PNRS que tivesse experincia significativa com a organizao de
audincias pblicas. Isto explica certas dificuldades que o ministrio enfrentou no processo,
como na escolha ou elaborao da metodologia a ser aplicada. Neste sentido, a Diretoria
de Ambiente Urbano, da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, responsvel
pela coordenao da elaborao do plano, recorreu Secretaria de Articulao Institucional
e Cidadania do mesmo ministrio e responsvel pelas conferncias nacionais de meio
ambiente. Por isso, a metodologia utilizada se assemelha quela utilizada nas conferncias
e reunies do Conama.
A anlise desse processo e das dificuldades citadas evidencia a falta de um centro de ex-
celncia do governo federal em participao social, ao qual diferentes instituies do gover-
no possam recorrer para obter auxlio na conduo de processos participativos como este.
6.3.2 Dimenses de resultado

Impacto na tomada de deciso e em compromissos polticos
O primeiro ponto observado em relao a esta dimenso foi se o processo participativo

resultou na produo de subsdios para os tomadores de deciso, dando-lhes mais legiti-
midade, maior apoio social, maior quantidade e melhor qualidade de informao. Como
explicado, o texto do PNRS foi divido em temas, tendo cada tema um grupo de trabalho
especfico e um consultor especializado. Ao final das cinco APs regionais, cada consultor
elaborou um relatrio, sistematizando as contribuies da sociedade at ento. Devido
metodologia de debate, com mecanismos que levaram corresponsabilizao e ao direcio-
namento do debate dado pelos consultores e coordenadores, as contribuies resultantes
(emendas ao texto) foram, em geral, realistas no escopo do plano.
34. Algumas metas so provenientes da Lei no 12.305/2010, que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Tais metas no podem
ser alteradas.
A partir dos relatrios elaborados pelos consultores, o comit interministerial revisou

o texto do PNRS. O texto revisado foi apresentado na AP nacional ao lado do texto ori-
ginal, o qual havia sido bastante modificado, como se pde observar. Alm disso, tanto os
participantes quanto os consultores e coordenadores entrevistados durante a AP nacional
ficaram, em geral, muito satisfeitos com a reviso feita, observando o fato de que grande
parte das contribuies havia sido incorporada. A nova verso apresentada e discutida na
AP nacional sinalizou como o comit interministerial havia acolhido as contribuies o
que havia e o que no havia sido incorporado nesta primeira reviso. Entretanto, o comit
interministerial no justificou por que cada proposta havia ou no havia sido incorpora-
da o que provavelmente teria sido impossvel, devido grande quantidade de contri-
buies. Aps a AP nacional, os consultores fariam novos relatrios, a partir dos quais o
comit interministerial faria a reviso final do texto, que seria, em seguida, apresentado
nos conselhos nacionais de meio ambiente, das cidades, de recursos hdricos, de sade e
de poltica agrcola.
importante mencionar que, antes do incio do processo participativo, havia a ex-

pectativa de se colher, durante as APs, contribuies em relao viabilidade das metas
sugeridas no texto provisrio do plano. Entretanto, foram muito poucas as discusses e
contribuies em relao s metas, e estas foram focadas nas diretrizes e estratgias.
Em relao aos compromissos polticos sobre o tema, pode-se afirmar que as APs
tiveram um impacto positivo em vrios nveis. Em todas as APs houve a presena de auto-
ridades (dos trs poderes) que, em muitos casos, assumiram publicamente compromissos
ou cobraram compromissos uns dos outros em relao ao tema. Entre os tpicos, vale
citar o repasse de verbas do governo federal para estados e municpios, a elaborao dos
planos estaduais e municipais de resduos slidos, o acompanhamento de diversas questes
relevantes pelo MP e o compromisso com diversos projetos especficos de coleta seletiva,
reciclagem etc.
Mediao: diminuio de conflitos e aumento da cooperao
A metodologia empregada, centrada em um texto e na limitao das contribuies, levou

ao debate e negociao em relao aos pontos mais polmicos. Foi observada tambm
uma quantidade significativa de conversas/discusses/debates nos corredores e intervalos
desencadeados pelas propostas e discusses que ocorreram nas APs.
Pode-se observar, entretanto, que o contraste de uma metodologia voltada delibe-

rao (com votao no caso de no haver consenso) com a falta de representatividade dos
participantes expressa, por exemplo, no fato de o MNCR ser um dos poucos grupos da
sociedade civil bem mobilizados e o mais ativo em sua participao gerou certa polarizao,
principalmente entre os catadores de materiais reciclveis e seus aliados, de um lado, e os
representantes da indstria, de outro. Em Braslia, na AP nacional, os catadores consegui-
ram impedir quase todas as emendas que no apoiavam, assim como conseguiram aprovar
quase tudo o que quiseram. Houve irritao por parte de alguns participantes, que os cri-
ticaram por verem a indstria como inimigas, e no estarem abertos a novas tecnologias.
Como mencionado, alguns representantes do setor privado expressaram, informalmente,
a inteno de utilizar outros canais para influenciar a verso final do plano, pois viram sua
participao limitada pela atuao do MNCR.
Construo de capacidades (capacity building)35
A literatura cientfica sobre a construo de capacidades, como explicitado no captulo 3

do relatrio preliminar sobre os objetivos da AP (Ipea, 2012), afirma que o ato de partici-
par em processos como audincias e consultas pblicas capacita o cidado politicamente,
aumentando sua capacidade participativa em momentos futuros. Como ilustrativo deste
ponto, observou-se no caso estudado a adaptao da estratgia de atuao do MNCR,
cujos representantes perceberam a importncia da mobilizao do maior nmero possvel
de membros do movimento e simpatizantes para ganhar as votaes. Os representantes do
MNCR participaram do GT sobre resduos slidos urbanos, que foi subdividido em dois
ou trs subgrupos, a partir da terceira audincia pblica. Para aumentar a efetividade de
sua participao, eles transitavam de uma sala para outra seguindo a votao dos pontos
que consideravam mais relevantes. Alm disso, ficou claro tambm que o nvel de prepa-
rao dos membros deste movimento, em relao s emendas a serem apresentadas e aos
respectivos argumentos, aumentou entre uma e outra audincia. O claro aprendizado dos
integrantes do MNCR bem ilustrativo de como a participao em APs pode ajudar a
construir capacidades entre os atores da sociedade. Analisar sistematicamente e mensurar
a construo de capacidades dos atores da sociedade durante as APs do PNRS, entretanto,
vai alm do escopo desta pesquisa, da qual o PNRS um dos vrios estudos de caso. Como
explicitado, seu foco em como este mecanismo de participao pode ser aperfeioado, e
no uma anlise aprofundada dos impactos de um grupo especfico de audincias pblicas.
Em relao ao aumento da capacidade governamental de promover e coordenar o

processo participativo, assim como de absorver seus resultados, foi verificado em diver-
sos pontos que houve aprendizagem durante o processo. Isto pde ser observado tanto
no aprendizado dos organizadores, coordenadores e consultores, que demonstraram mais
destreza na conduo dos debates medida que acumulavam experincia, quanto nas pe-
quenas adaptaes metodologia empregada nas APs.
Entretanto, no foi observado nenhum mecanismo para que este aprendizado fos-
se registrado e socializado nas instituies envolvidas ou nas demais entidades governa-
mentais.36 Este talvez pudesse ser um dos importantes papis de gestores de participao
social, que se valeriam de um sistema nacional de participao social para registrar o
aprendizado das experincias passadas, acumulando conhecimento a ser difundido por
toda a administrao. O acompanhamento deste caso teria sido particularmente interes-
sante, por consequncia de seu carter inovador, devido ao emprego de uma metodologia
no usual para APs, importncia do tema debatido, de grande impacto na sociedade, e s
restries de tempo que tornaram este caso um verdadeiro desafio capacidade do MMA
de, em pouco tempo, coordenar a elaborao de um plano desta magnitude, incluindo uma
consulta pblica e a realizao de seis audincias pblicas.
Divulgao das aes governamentais37
O item de divulgao das aes governamentais foi satisfatoriamente cumprido. Em primeiro

lugar, o processo participativo chamou a ateno da sociedade para a questo dos resduos
35.A anlise desta dimenso deve ter trs focos: i) sociedade (sociedade civil e setor privado); ii) governo; e iii) conhecimento em relao
ao processo participativo e s tcnicas e instrumentos de dilogo entre Estado e sociedade.
36. No se pode afirmar ainda que tal mecanismo no exista, visto que o processo ainda no terminou. Uma concluso a este respeito
ser includa no relatrio final.
37. Diferentemente da dimenso do processo referente transparncia, que diz respeito divulgao das APs especificamente, ao acesso
a documentos especficos etc., aqui se questiona at que ponto o processo participativo logrou divulgar, de forma mais geral, as aes
governamentais relacionadas ao tema e envolver a populao no debate, colocando o tema na agenda de discusso da sociedade.
slidos e para a existncia de um diagnstico sobre o tema no Brasil, elaborado pelo Ipea,
bem como sobre a existncia da Poltica Nacional de Resduos Slidos e de uma proposta
preliminar do PNRS. Em segundo lugar, as APs contriburam para difundir a questo da
obrigatoriedade de estados e municpios elaborarem os planos estaduais e municipais de re-
sduos slidos. Durante os debates, foram divulgados tambm outros estudos sobre o tema e
foram levantadas questes que merecem ateno, incluindo questionamentos em relao ao
diagnstico feito pelo Ipea, ao financiamento de programas etc.
Entretanto, a divulgao de realizao das APs foi problemtica. Conforme observado

na seo que traz a avaliao dos participantes sobre as audincias pblicas, o elemento
divulgao foi destacado como aspecto negativo e, por isso, a ampliao da divulgao
foi um dos itens mais sugeridos para que este processo fosse melhor executado. Observou-
-se que todas as APs foram divulgadas na mdia, principalmente nos estados em que houve
maior participao de autoridades polticas (por exemplo, o governador do Mato Grosso
do Sul, em Campo Grande), porm, para alguns participantes, tais esforos de divulgao
no foram satisfatrios.
As parcerias com as federaes da indstria, o Sebrae e os governos de estado tambm

foram importantes, pois deram maior capilaridade ao MMA, sendo responsveis por gran-
de divulgao do debate. O processo de elaborao da verso preliminar do plano, prvio
s APs e que tambm contou com a parceria da sociedade, contribuiu igualmente para a
divulgao da discusso nos diversos crculos.
Devolutiva do governo
Aps o processo participativo, em que diferentes setores da sociedade com interesses sobre
a gesto dos resduos slidos puderam contribuir, o MMA continuava com a responsabi-
lidade de sintetizar todas as propostas advindas das audincias e consultas pblicas e apre-
sentar a verso final do plano em cinco diferentes conselhos, quais sejam: conselhos na-
cionais de meio ambiente, das cidades, de recursos hdricos, de sade e de poltica agrria.
Esta verso foi discutida e revisada pelos quatro primeiros conselhos, que contriburam,
majoritariamente, com questes tcnicas e jurdicas. Conforme j exposto, o Conselho de
Poltica Agrria junto com os outros quatro conselhos consta na Lei no 12.305/2010
como instncia necessria de consulta, porm no se rene h mais de dez anos, e, portan-
to, no poderia escrutinar a verso final do PNRS. Este fato atrasou sua publicao, que
deveria ter acontecido antes de 2 agosto de 2012, por implicaes constantes em lei. No
momento em que esta pesquisa foi finalizada, o MMA estava tentando fazer as interven-
es necessrias para que este detalhe no prejudicasse e atrasasse ainda mais a publicao
da verso final do plano.
Por conta desse motivo, no se pde avaliar o documento final resultante de todo este
processo. Mas, em entrevista com o servidor do ministrio, responsvel pela coordenao
do PNRS, foram solicitadas informaes sobre o perfil da verso final e quais elementos
novos esta traria. Ele informou que o documento do plano a ser publicado estava parecido
com aquele apresentado na audincia pblica nacional, em Braslia. As alteraes feitas
pelo CI e pelos trs conselhos visaram realizar ajustes tcnicos e jurdicos, bem como re-
tirar algumas inconsistncias que consideraram prejudicar o plano. Foram acrescentados
trs captulos novos ao documento: um sobre educao ambiental e resduos slidos, que
surgiu a partir de discusses que aconteceram no mbito do CI e das audincias pblicas;
outro sobre programas e aes de resduos slidos; e um ltimo captulo sobre participao
e controle social na implementao e no acompanhamento do plano. Os dois ltimos j
estavam estabelecidos em lei, o primeiro seria a novidade que o plano traria.
De acordo com o MMA, vrios grupos tentaram interferir na elaborao da verso

final do plano aps o processo de contribuio social ter sido encerrado. Este ministrio os
informou que tal ao no seria possvel, pois a conduo desta nova etapa era restrita s
instncias definidas em lei, que eram o conselho interministerial e os referidos conselhos
nacionais. Ainda foi informado que representantes de diferentes setores tinham a impresso
de que as contribuies resultantes das audincias e consultas pblicas eram definitivas.
Uma confuso tratada anteriormente neste texto. O MMA respondeu que a palavra final
era do CI e que, caso houvesse problemas, no perodo de renovao e atualizao do plano,
que acontece de quatro em quatro anos, o que no estivesse funcionando, que contrariasse
os interesses coletivos ou que tivesse ficado fora do plano, poderia ser considerado no pe-
rodo de reviso. A primeira reviso do PNRS acontecer antes dos quatro anos estabeleci-
dos, pois necessrio que o plano acompanhe os programas do Plano Plurianual, que ser
reformulado em 2015.
Sobre a forma com o MMA organizou e incorporou as diferentes contribuies ad-

vindas das audincias e consultas pblicas, foi informado que as propostas das APs foram
mais consideradas que aquelas trazidas pela consulta pblica, pelo carter distinto que as
APs apresentaram. O perfil das propostas feitas pelo mecanismo da consulta pblica, se-
gundo o MMA, foi de lobby, destacando-se os setores de incinerao e acadmico, o qual
pendia tanto para a incinerao quanto para as questes sociais defendidas pelos catadores
de resduos slidos. Foi considerado que as contribuies conseguidas nas APs eram mais
gerais, diversificadas e, portanto, mais representativas. Nesse sentido, o mecanismo parti-
cipativo mais efetivo, neste caso, foi o da audincia pblica, o que refora a importncia
deste instrumento de participao e a necessidade de implement-lo de forma organizada e
coordenada, pois polticas pblicas esto surgindo a partir de dinmicas e discusses ocor-
ridas nestes espaos de encontro entre governo e sociedade.
6.4 Dados brutos dos questionrios de avaliao das audincias

pblicas do estudo de caso do Plano Nacional de Resduos Slidos
Representantes por setor
Setor privado: 27
Governo municipal: 20
Sociedade civil: 15
Governo estadual: 8
Governo federal: 8
Cidade em que participou (questionrios)

So Paulo: 45
Campo Grande: 17
Recife: 6
Belm: 5
Curitiba: 2
A AP atingiu seu objetivo?
Sim: 41
Parcialmente: 30
No: 4
Por qu? Motivos positivos que contriburam para o alcance dos objetivos das
audincias pblicas
Participao aberta a todos os interessados: 8
Melhorar o texto do PNRS: 5
Divulgar o PNRS: 4
Integrar diferentes setores: 4
Coletar contribuies da sociedade, governo e mercado: 3
Oportunidade de discutir o plano: 3
Propor alteraes ao plano: 2
Maior aderncia dos planos regionais ao PNRS: 2
Boa metodologia: 1
Contribuir para o controle social: 1
Definir responsabilidades dos governos e de diferentes setores: 1
Fomentar a discusso: 1
Permitir o intercmbio de informaes: 1
Sustentar/apoiar as decises tomadas pelo governo: 1
Motivos que atrapalharam o alcance dos objetivos das audincias pblicas

Tempo insuficiente para discusses e contribuies: 8
Contribuies prejudicadas: 5
Pouca divulgao: 5
Planejamento deficitrio: 4
Erro na organizao dos grupos de trabalho: 4
M coordenao no grupo de trabalho: 3
Problema na representao de participantes/contrao em alguns setores: 3
Baixa capacidade tcnica dos participantes: 2
Baixa representao dos catadores: 2
Pouco debate: 2
Prevalncia do interesse empresarial: 2
Descompasso de aes locais com o PNRS: 1
Falta de estudos na rea de minerao: 1
GTRSU muito grande: 1
Estabelecer limite de participantes: 1
Usar linguagem tcnica excludente: 1
O lobby do movimento dos catadores: 1
Necessidade de mais uma AP no Norte: 1
Pouca participao estadual: 1
Pouca participao da sociedade civil: 1
Estabelecer restrio por inscrio on-line: 1
Sem resultados prticos: 1
Uso de textos longos: 1
No se aplica: 38 1
Nenhuma resposta: 9
Fatores observados durante as audincias pblicas

Positivos
Participao de diferentes setores: 17
Promover participao: 10
38. O termo no se aplica se refere a respostas que no correspondiam temtica audincias pblicas.
Participao presencial e aberta: 6
Boa organizao: 8
Metodologia clara: 5
Boa infraestrutura disponibilizada: 5
Boa conduo da audincia pblica: 4
Capacidade tcnica dos organizadores: 4
Conhecimento prvio do tema: 4
Promover debate: 4
Apresentao do contedo do plano: 3
Contribuir com a PNRS: 3
Material disponvel previamente: 3
Interao com representantes de diferentes setores e regies: 3
Democratizao do plano: 2
Informar a sociedade: 2
Boa divulgao: 1
Bom lanche: 1
Contribuio regional diferenciada: 1
Metodologia: 1
Empenho da coordenao: 1
Envolvimento com a questo RSU: 1
Tratar de interesse da populao: 1
Organizao em grupo de trabalho: 1
Parceria com conselho de cidades em AP especfica: 1
Participao ativa de empresrios: 1
Presena de autoridades: 1
Processo transparente: 1
Reafirmar a importncia do PNRS: 1
Importncia do tema abordado: 1
No se aplica: 4
Nenhuma resposta: 1
Negativos
Pouco tempo para debate: 17
Baixa representatividade dos participantes: 9
Manipulao da discusso: 9
AP sem presena de catadores: 5
Participao concentrada no estado realizador da AP: 4
Perda de foco da discusso: 4
M organizao dos grupos de trabalho: 3
Organizao e orientao pouco claras: 3
Problema de divulgao: 3
Rigidez do coordenador: 3
No houve: 3
Falta de compreenso dos participantes sobre aspectos tcnicos do tema: 2
Problema com equipe de apoio: 2
Ausncia da ministra: 2
Problema em compilar contribuies: 2
Muitos representantes por instituio: 2
Abertura demorada: 1
Atraso nos trabalhos: 1
Contribuio limitada: 1
Coordenao deficiente: 1
Cumprir tabela: 1
Discusso paralisada por conta de conceitos diferentes: 1
Falta de credibilidade dos trabalhos: 1
Falta de estudo em minerao: 1
No preocupao com linguagem tcnica: 1
Falta de transparncia e didtica: 1
Muito tempo para debate: 1
No houve APs municipais e estaduais: 1
Pouca ao e muita conversa: 1
Pouca participao da sociedade civil: 1
Pouco alcance da audincia: 1
No se aplica: 5
Nenhuma resposta: 6
Sugestes
Fazer maior divulgao da AP e com antecedncia: 22
Capacitar tecnicamente os coordenadores: 6
Disponibilizar maior tempo para debate: 6
Estabelecer um participante por instituio: 4
Realizar capacitao em mediao para os coordenadores dos GTs: 3
Melhorar o espao de realizao da AP: 3
Buscar parceria com prefeituras: 2
Equilibrar a participao: 2
Garantir a participao de todos interessados: 2
No agrupar setores diferentes em GTs: 2
Garantir a participao de catadores: 2
Fazer votao por entidade: 2
Realizar AP em apenas um expediente: 1
Apresentar documento mais consistente para discusso: 1
Aumentar representatividade nas APs: 1
Fazer capacitao de catadores: 1
Confirmar a inscrio por e-mail e enviar junto o material a ser discutido: 1
Considerar as especificidades da regio Norte: 1
Exercer controle dos participantes: 1
Convocar vrios representantes da sociedade civil: 1
Exercer coordenao neutra: 1
Trabalhar previamente as definies de conceitos a serem abordados: 1
Definir metodologia antecipadamente: 1
Eliminar votaes em audincias:
Encaminhar convite para participao na AP: 1
Envolver mais os estados da regio: 1
Destinar espao para apresentao de painis: 1
Informar pauta com antecedncia: 1
Reservar um intervalo maior: 1
Exercer mais rigor no controle das manifestaes: 1
Melhorar a dinmica de deliberao: 1
Organizar subgrupos dentro dos GTs: 1
Organizar textualmente as contribuies: 1
Ter participao da ministra: 1
Realizar AP em apenas um dia: 1
Realizar APs prvias e preparatrias: 1
Reduzir o tempo de abertura do evento: 1
Sintetizar as contribuies recebidas: 1
Organizar com temas abordados em horrios diferentes: 1
Fornecer lanche: 1
No se aplica: 3
Nenhuma sugesto: 12
6.5 Consideraes finais e sugestes

O acompanhamento do processo de conduo das audincias pblicas para elaborao do
PNRS foi de grande valia para o desenvolvimento deste trabalho. Este processo possibilitou
conhecer e observar elementos cruciais para o andamento da pesquisa, contribuindo com a
estruturao da tipologia, a organizao das dimenses de anlise, a diversificao dos obje-
tivos, alm de confirmar algumas ideias levantadas ainda na etapa de desenho da pesquisa.
De acordo com a Poltica Nacional de Resduos Slidos, criada pela Lei no 12.305,
de 2 de agosto de 2010, a elaborao dos planos estaduais e municipais de resduos slidos
condio para estados e municpios terem acesso aos recursos da Unio, destinados a
empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos. A citada lei, em seu
Artigo 55, estabelece que este disposto entraria em vigor dois anos aps a publicao desta
legislao, ou seja, estados e municpios tinham como data limite o dia 2 de agosto de 2012
para terem seus planos prontos e aprovados. Uma vez que o PNRS o instrumento orien-
tador para a elaborao dos planos estaduais e municipais, o MMA teve de se apressar para
consolidar, o quanto antes, sua verso final, porm no conseguiu garantir a publicao
do documento antes da data estabelecida. Nesse sentido, o perodo de participao social
ocorreu de forma um pouco apressada, o que causou dificuldades e pode ter comprometido
alguns aspectos deste processo. Houve pouco tempo para articulao do MMA com os es-
tados responsveis pela organizao da AP, bem como para a articulao do governo destes
estados com seus pares regionais e representantes municipais. Esta dificuldade tambm foi
refletida na relao com as representaes da sociedade civil e do setor privado.
Ao mesmo tempo em que os prazos trouxeram dificuldades para o processo de par-

ticipao, estes tambm demonstraram a agilidade do MMA e do comit interministerial
para tentar cumpri-los e a importncia deste tema na agenda poltica ambiental. Foi notvel
a habilidade do ministrio de, em pouco mais de um ano aps a publicao da Poltica
Nacional de Resduos Slidos, conseguir trabalhar em sua regulamentao, por meio do
Decreto no 7.404/2010, elaborar o plano preliminar, alm de coordenar e encerrar a etapa
de contribuio social. Vale ressaltar que, em 2011, uma nova equipe assumiu o governo
federal, o que geralmente leva a atrasos nos processos das polticas pblicas. A avaliao do
MMA na conduo destas aes, nesse sentido, positiva.
Foram elencados alguns pontos positivos que se destacaram na anlise deste processo,
quais sejam:
1) O uso da metodologia foi elogiado e foi uma inovao para os padres das audincias
pblicas, que geralmente no tm mecanismos definidos para coordenar o debate e
sistematizar a contribuio da populao.
2) Um ponto positivo para a metodologia que seu formato de s aprovar o que foi
consenso ou votado pelos participantes induziu corresponsabilizao.
3) O momento da participao foi o ideal: aps a elaborao de um plano preliminar
e antes da elaborao do plano final, que deveria levar em conta as contribuies
da sociedade.
4) O carter regional das APs reforou a responsabilidade de estados e municpios para
a implementao desta poltica.
5) A divulgao do tema de resduos slidos foi, em parte, bem-sucedida, colocando-o
na agenda poltica das esferas federal, estadual e municipal.
6) A AP foi importante, pois promoveu uma srie de compromissos polticos no que
tange questo dos resduos slidos, trazendo responsabilidade para os diferentes entes
e setores, tanto pblicos como privados.
7) O processo das seis APs contribuiu para um aprendizado tanto por parte de seus organi-
zadores como para a sociedade, que demonstrou satisfao com o processo participativo.
8) A primeira devolutiva do governo federal, aps o processo de contribuio social nas
cinco APs regionais, ocorreu de forma clere e seu resultado foi apresentado j na AP
nacional. A qualidade da devolutiva foi positiva e, de acordo com entrevistados de
diferentes setores, acatou a maioria das contribuies.
9) O processo foi eficaz em incluir a opinio de um grupo vulnervel e marginalizado
socialmente: os catadores de materiais reciclveis. Assim, a AP funcionou como o
principal canal de vocalizao das demandas deste grupo, tendo um papel fundamental
na questo da incluso social.
10) Os coordenadores e mediadores, em geral, mantiveram a neutralidade na conduo
do processo.
Por seu turno, alguns aspectos evidenciaram pontos negativos desse processo:
1) O MMA e os estados responsveis pela organizao regional das APs apresentaram

dificuldades de mobilizao/articulao poltica e social na busca por garantir a pre-
sena dos mltiplos atores nas APs.
2) Foi notado um menor preparo de alguns coordenadores/consultores para a conduo
do debate nos GTs das APs e para a mediao de conflitos.
3) Foi identificada inicialmente pouca clareza sobre a metodologia, causando confuso
at mesmo entre os coordenadores dos GTs. Esta clareza poderia ser maior caso tivesse
sido disponibilizado um documento explicativo sobre a metodologia.
4) Embora as audincias pblicas sejam, por definio, abertas a todo o pblico in-
teressado, as APs do PNRS adotaram um carter representativo, a ser obtido por
meio de inscrio prvia feita via internet. Por diversos motivos, ocorreram falhas
no sistema de inscrio. Isto acabou impedindo ou desestimulando a participao
de algumas pessoas, ao mesmo tempo em no garantiu a esperada representatividade
por setores nas APs.
5) O pouco tempo disponvel para a realizao das APs influenciou negativamente o
processo de mobilizao, divulgao, discusso, representatividade e legitimidade da
audincia pblica.
6) A discusso das especificidades regionais motivao declarada das APs no logrou
o espao esperado em todo o processo.
7) A metodologia empregada tinha carter deliberativo e foi utilizada para uma AP que
, intrinsecamente, de carter consultivo. Isto gerou confuso quanto aos objetivos
das APs e afetou a forma de participao dos setores envolvidos.
8) Em muitos casos, representantes da indstria abandonaram a AP na metade, medida
que perdiam sistematicamente para o MNCR na votao. Este fator indica um no
reconhecimento da AP enquanto espao de dilogo por um grupo que necessariamente
deve estar envolvido em qualquer poltica para a gesto de resduos slidos.
Observou-se que o processo das audincias pblicas gerou bastante aprendizado, tan-
to para representantes da sociedade civil quanto para o governo e, em especial, para o
MMA. Este estudo de caso-piloto tornou-se uma referncia para se avaliar outras experin-
cias de audincias pblicas promovidas pelo governo federal. Entretanto, a metodologia de
anlise foi um guia, e no um modelo fechado para avaliao dos outros casos, permitindo
exames comparativos entre os estudos de caso, de modo a enriquecer o universo de anlise.
7 ESTUDO DE CASO: LICITAO E CONTRATO DE PERMISSO DOS SERVIOS

DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS
7.1 Introduo
Na primeira etapa desta pesquisa, foi feita uma anlise dos registros de audincias pblicas,
realizadas entre 2004 e 2009, no SIGPlan. Observou-se que das 203 ocorrncias de AP,
registradas por 23 rgos federais diferentes, quase a metade foi realizada pelo Ministrio
de Minas e Energia e pelo Ministrio dos Transportes. O MME e o MTrans registraram,
respectivamente, 46 e 43 ocorrncias de APs. Juntos, somam um total de 89 ocorrncias.39
A maioria das APs do MTrans foi realizada para cumprir exigncias prprias das atividades
de regulao e de licenciamento ambiental dos projetos engendrados por este ministrio, e
especialmente pelas agncias reguladoras ligadas a ele. Nesse sentido, selecionar um estudo
de caso relacionado a esta rea do governo permitiu avaliar um padro de AP frequente nas
relaes entre Estado e sociedade.
Aps definidas quais audincias pblicas do setor eltrico seriam estudadas,40 iniciou-se
uma busca de casos possveis de serem analisados no setor de transporte, a partir das ca-
ractersticas de audincia pblica definidas na primeira fase desta pesquisa. Encontrou-se
um processo de AP em andamento, realizado pela Agncia Nacional de Transporte Ter-
restre, o qual obedecia aos critrios determinados nesta pesquisa. Dessa forma, decidiu-se
acompanhar a Audincia Pblica no 121/2011, cujo objetivo era coletar contribuies
sobre as minutas do edital de licitao e contrato de permisso dos servios de transporte
rodovirio interestadual de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio, da ANTT.
Ao acompanhar a realizao deste processo de audincias, observou-se que se deveria tambm
analisar um processo anterior a este, que objetivou discutir questes tcnicas sobre o
39. As ocorrncias se referem ao nmero de registros de audincias pblicas, e no ao nmero de audincias de fato realizadas por
instituies federais.
40. Audincias pblicas do processo de licenciamento das usinas hidreltricas de Santo Antnio e Jirau e de Belo Monte.
transporte rodovirio interestadual de passageiros. Isto , para se estudar o processo de audi-

ncias pblicas que discutia aspectos jurdicos do tema em questo, era necessrio tambm
estudar o processo de audincias realizado para discutir as questes tcnicas do assunto,
pois os elementos jurdicos e tcnicos so complementares. Ento, optou-se por estudar
a Audincia Pblica no 120/2011, que colocou em discusso o plano de outorga sobre os
servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros, operados por nibus do tipo
rodovirio. O plano de outorga traz os aspectos tcnicos necessrios para a prestao do
servio pblico.
Antes de se seguir, necessrio trazer um esclarecimento sobre o processo de audi-

ncias pblicas realizadas pela ANTT. Os dois processos de audincias pblicas citadas se
desdobraram em sesses pblicas em diferentes cidades. Trata-se de uma audincia pblica
com diferentes sesses pblicas. Todas as sesses pblicas seguem rigorosamente as mesmas
regras e no h diferena entre elas, a no ser o lugar onde so realizadas. Segundo a ANTT,
esta distino entre audincia e sesso pblica foi adotada como um recurso para organizar
os processos de audincias pblicas. As sesses pblicas cumprem, em todos os aspectos, os
critrios estabelecidos para definir as audincias pblicas, constantes na seo 4 deste rela-
trio. A fim de evitar problemas nas interpretaes deste estudo de caso, preferiu-se acatar
o termo sesso pblica, seguindo o padro adotado pela ANTT, quando se referir a uma
sesso especfica, e audincia pblica quando se referir ao processo que compreender todas
as sesses pblicas. Desta feita, quando se referir audincia pblica, est se considerando
todas as sesses pblicas que a compem.
Nesse sentido, trabalhou-se com um universo de dois processos de audincias pblicas,

realizadas entre 2011 e 2012, cujo objetivo era colher contribuies sobre o plano de outorga
e as minutas do edital de licitao e contrato dos servios de transporte rodovirio intermu-
nicipal. A metodologia aplicada para este caso foi acompanhar presencialmente as sesses
pblicas que estavam em andamento, vinculadas Audincia Pblica no 121/2011, realizadas
entre janeiro e maro de 2012,41 e estudar as atas das sesses pblicas vinculadas Audincia
Pblica no 120/2011, que aconteceram entre agosto e outubro de 2011. Foram realizadas
entrevistas com representantes da agncia, responsveis por este processo, com representantes
de empresas de transporte terrestre, de associaes de usurios de transporte terrestre e de
sindicatos de trabalhadores de transporte terrestre. As entrevistas foram realizadas durante
o processo de conduo da Audincia Pblica no 121/2011 e aps a publicao do relatrio
final da Audincia Pblica no 120/2011. Foram feitas ainda pesquisa de documentos, estudos
e anlises sobre o assunto, a fim de se realizar uma triangulao entre diferentes mtodos:
entrevistas, acompanhamento presencial das sesses pblicas e uso de documentos. A anlise
das informaes deste estudo de caso foi feita a partir das dimenses de anlise de processo e
de resultado, apresentadas neste relatrio.
A ANTT, criada em 2001, uma agncia reguladora, cuja misso assegurar aos usurios
adequada prestao de servios de transporte terrestre e explorao de infraestrutura rodoviria
e ferroviria outorgada. Esta agncia regula os servios de transporte ferrovirio, rodovirio,
dutovirio e multimodal, e ainda atua sobre os terminais e vias. Suas competncias so:
concesso pblica: ferrovias, rodovias e transporte ferrovirio associado explorao

de infraestrutura;
41. Para a Audincia Pblica no 121/2011, foram realizadas, ao todo, sete sesses pblicas. Participou-se presencialmente de trs sesses,
pois quando foi acordado com a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS) da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica de
acompanhar este caso, j havia ocorrido as outras quatro sesses. Isto no prejudicou o andamento do trabalho porque foram acessados
os materiais destas sesses e tambm as atas.
permisso: transporte coletivo regular de passageiros pelos meios ferrovirio e rodo-
virio no associados explorao de infraestrutura; e
autorizao: transporte de passageiros por empresa de turismo e sob regime de freta-
mento, transporte internacional de cargas, transporte multimodal e terminais.
As agncias reguladoras, por fora de lei, so obrigadas a consultar a populao sem-
pre que seu ato administrativo ou jurdico afetar direitos de agentes econmicos ou de
usurios. Por determinao da Lei no 10.233/2001, que institui a Agncia Nacional de
Transporte Terrestre, em seu Artigo 68, as iniciativas de projeto de lei, alteraes de normas
administrativas e decises da diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos
de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de audi-
ncia pblica. Desde sua criao, a ANTT realizou um total de 124 audincias pblicas.42
Em 2011, visando aprimorar o processo de participao e controle social, esta agncia criou
um grupo de trabalho para elaborar uma resoluo que disciplinasse os instrumentos de
participao e o controle social mais utilizados: audincias e consultas pblicas. Para tanto,
realizaram a Audincia Pblica no 118/2011 para coletar contribuies sobre a minuta de
resoluo. A Resoluo no 3.705/2011 resultado deste processo, que tambm produziu
um manual de procedimentos de participao e controle social da ANTT, de uso interno.
Tal resoluo disciplinou a realizao da Audincia Pblica no 121/2011.
Esses dois processos de audincias pblicas que discutiram com a sociedade elementos
tcnicos e jurdicos sobre a licitao de servios de transporte rodovirio interestadual de
passageiros atendem a uma demanda de reestruturao do sistema de transporte. Tal rees-
truturao corresponde licitao de mais de 90% do sistema de transporte rodovirio do
Brasil, que interestadual, referindo-se a linhas de longa distncia, acima de 75 km, que
demandam nibus especficos, diferentes daqueles usados em ambientes urbanos.
Para se preparar para esse processo de discusso tcnica e de licitao dos servios p-
blicos, em 2008, a ANTT criou o Projeto de Rede Nacional de Transporte Rodovirio In-
terestadual e Internacional de Passageiros (ProPass). Em maio de 2009, esta agncia realizou
uma consulta pblica para colher contribuies sobre o projeto de reestruturao. A ANTT
percebeu que havia necessidade de levantar informaes mais precisas sobre a forma de pres-
tao dos servios deste tipo de transporte. Para tanto, contratou pesquisas de abrangncia
nacional, inditas e de grande complexidade,43 que foram realizadas entre 2008 e 2010, pela
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), pelo Centro de Estudos Multidiscipli-
nares em Transportes da Universidade de Braslia (CEFTRU/UnB), entre outros. De acordo
com a autarquia, com as informaes destas pesquisas, adicionadas a conversas com diferentes
representantes do setor de transporte terrestre e experincia de aes da agncia nesta rea, a
ANTT elaborou o plano de outorga e os projetos bsicos dos servios a serem licitados.
Nas sees que se seguem, sero analisadas as duas audincias pblicas. Como uma
audincia continuidade da outra, compartilhando muitos elementos em comum, a anli-
se ser iniciada pela Audincia Pblica no 120/2011 e complementada com a anlise da Au-
dincia Pblica no 121/2011. A Audincia Pblica no 120/2011 foi totalmente concluda,
inclusive com a publicao do relatrio final, de responsabilidade da ANTT. Por sua vez,
Audincia Pblica no 121/2011 concluiu o processo de discusso com a sociedade e coleta
de contribuies, entretanto, a ANTT ainda no produziu o relatrio correspondente, com
sua devolutiva sobre as contribuies e alteraes nas minutas.
42. At julho de 2012, segundo informaes disponveis no site da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT): <www.antt.gov.br>.
43. Informaes disponveis em: <http://propass.antt.gov.br/index.php/content/view/730/Apresentacao.html>.
Para orientar a anlise das audincias, utilizou-se as dimenses constantes na metodo-

logia apresentada no relatrio de concluso da primeira fase da pesquisa (Ipea, 2012), com
alguns ajustes feitos a partir de percepes tidas ao longo da pesquisa.
7.2 Audincia Pblica no 120/2011

O aviso sobre a realizao da Audincia Pblica no 120/2011, com o objetivo de colher
sugestes referentes ao plano de outorga dos servios de transporte rodovirio interestadual
de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio, foi publicado em agosto de 2011
com informaes sobre os locais e as datas da realizao das sete sesses pblicas pertencen-
tes ao processo desta audincia pblica e sobre as formas de contribuies.
Conforme o aviso, os arquivos relativos ao plano de outorga estiveram disponveis a

partir das nove horas do dia 9 de agosto de 2011, podendo ser acrescentados, durante todo
o perodo da audincia pblica, novos arquivos atinentes ao tema em anlise e manifestao
dos interessados. As manifestaes puderam acontecer via internet, pelo site da ANTT;
via correio, pelo encaminhamento de contribuio ao endereo especificado no aviso; e
presencialmente, nas sesses pblicas. Esta agncia ainda esteve aberta para consultas
populao, que podiam ser agendadas por telefone.
O prazo inicialmente estabelecido para o envio das contribuies por escrito ANTT
era das nove horas (horrio de Braslia) do dia 9 de agosto de 2011 s dezoito horas (horrio
de Braslia) do dia 12 de setembro de 2011, por meio eletrnico, pessoalmente ou por via
postal, protocoladas na ANTT at o prazo e horrio estabelecidos, sem qualquer prejuzo
formulao de novas manifestaes por escrito durante a audincia. Este prazo foi, pos-
teriormente, ampliado para 13 de outubro de 2011. Informaram ainda que a participao
pessoal e a inscrio para manifestao oral durante a sesso pblica desta audincia de-
pendiam de credenciamento, de acordo com os procedimentos aplicveis e disponveis no
endereo eletrnico da ANTT, conforme indicado. O presidente da AP fixou um tempo
para as manifestaes orais a fim de garantir o adequado desenvolvimento dos trabalhos.
As sesses pblicas44 foram realizadas nas seguintes cidades, locais, datas e horrios:
1) Fortaleza - CE: auditrio do Servio Social do Transporte/Servio Nacional de Apren-

dizagem do Transporte (SEST/SENAT). Rua Leopoldina, no 1.050, Centro; no dia 17
de agosto de 2011 (quarta-feira), das 9h s 13h. Inscries prvias para manifestao
oral puderam ser feitas at s 14h do dia 16 de agosto de 2011. Lotao: 200 lugares.
2) Porto Alegre - RS: auditrio do SEST/SENAT. Av. Jos Alosio Filho, no 695, Hu-
mait; no dia 19 de agosto de 2011 (sexta-feira), das 9h s 13h. Inscries prvias
para manifestao oral puderam ser feitas at s 14h do dia 18 de agosto de 2011.
Lotao: 220 lugares.
3) So Paulo - SP: auditrio da Federao do Comrcio (Fecomrcio). Teatro Raul Cortez.
Rua Doutor Plnio Barreto, no 285, Bela Vista; no dia 23 de agosto de 2011 (tera-
-feira), das 9h s 13h. Inscries prvias para manifestao oral puderam ser feitas at
s 14h do dia 22 de agosto de 2011. Lotao: 523 lugares.
4) Braslia - DF: auditrio da ParlaMundi da Legio da Boa Vontade (LBV), Plenrio
Jos de Paiva Netto. SGAS 915, lotes 75/76, 1o A; no dia 1o de setembro de 2011
44. Para a ANTT, a Audincia Pblica no 120/2011 corresponde a um processo de sete sesses pblicas. Trata-se de uma diferenciao que
tem validade apenas no discurso, ou a ttulo de organizao, pois estas sesses obedecem a todos os critrios exigidos pela Resoluo no
3.705/2011 para a realizao de audincias pblicas.
(quinta-feira), das 9h s 13h. Inscries prvias para manifestao oral puderam ser
feitas at s 14h do dia 31 de agosto de 2011. Lotao: 500 lugares.
Posteriormente, foram acrescentadas, por demanda do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), as seguintes sesses pblicas:
5) Rio de Janeiro - RJ: auditrio do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). Rua do

Pinheiro, no 10, Bairro Flamengo; no dia 14 de setembro de 2011 (quarta-feira), das
9h s 13h. Inscries prvias para manifestao oral puderam ser feitas at s 14h do
dia 13 de setembro de 2011. Lotao: 170 lugares.
6) Recife - PE: auditrio do SEST/SENAT. Rua Avenida Beberibe, no 3.620, Bairro
Beberibe; no dia 21 de setembro de 2011 (quarta-feira), das 9h s 13h. Inscries
prvias para manifestao oral puderam ser feitas at s 14h do dia 20 de setembro
de 2011. Lotao: 200 lugares.
7) Belo Horizonte - MG: auditrio da Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais
(FIEMG). Avenida do Contorno, no 4.520, Edifcio Albano Franco, trreo, Bairro
Funcionrios; no dia 23 de setembro de 2011 (sexta-feira), das 9h s 13h. Inscries
prvias para manifestao oral podem ser feitas at s 14h do dia 22 de setembro de
2011. Lotao: 156 lugares.
As contribuies recebidas por internet, Correios ou sesses pblicas foram regis-
tradas e consolidadas em relatrio, publicado em abril de 2012, disponibilizado no site da
ANTT. Segundo aviso, o relatrio pode ser entregue aos interessados, mediante solicitao,
de forma a preservar a transparncia do processo decisrio da agncia.
7.3 Audincia Pblica no 121/2011

O aviso sobre a realizao da Audincia Pblica no 121/2011, com o objetivo de obter sub-
sdios e informaes adicionais para o aprimoramento do ato regulamentar, a ser expedido
pela ANTT sobre as minutas do edital de licitao e contrato de permisso dos servios de
transporte rodovirio interestadual de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio,
foi publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU), em janeiro de 2012, com informaes
sobre os locais e as datas da realizao das seis sesses pblicas pertencentes ao processo
desta audincia pblica e sobre as formas de contribuies.
Conforme o aviso, os arquivos relativos s minutas do edital de licitao e contrato

de permisso estiveram disponveis a partir das nove horas do dia 10 de janeiro de 2012,
podendo ser acrescentados, durante todo o perodo da audincia pblica, novos arquivos
atinentes ao tema em anlise e manifestao dos interessados. As manifestaes puderam
acontecer via internet, pelo site da ANTT, via correio ou diretamente no endereo especi-
ficado no aviso. A agncia ainda esteve aberta para consultas, que poderiam ser agendadas
por telefone. O perodo para envio das contribuies foi de 10 de janeiro de 2012, das
nove horas s dezoito horas (horrio de Braslia), a 9 de maro de 2012, data em que foi
encerrada a Audincia Pblica no 121/2011. Foi disponibilizado endereo eletrnico e n-
mero de telefone do setor da ANTT responsvel pela Audincia Pblica no 121/2011, para
informaes e esclarecimentos adicionais.
As sesses pblicas foram realizadas nas seguintes cidades e datas:
1) Porto Alegre - RS: auditrio do SEST/SENAT. Avenida Jos Alosio Filho, no 695,
Humait, CEP: 90.250-180; dia 31 de janeiro de 2012 (tera-feira), das 14h s 18h.
Lotao: 220 lugares.
2) Belo Horizonte - MG: auditrio Centauro do Hotel Mercure. Avenida do Contorno,

no 7.315, Lourdes, CEP: 30110-110; dia 2 de fevereiro de 2012 (quinta-feira), das
14h s 18h. Lotao: 156 lugares.
3) Recife - PE: salo do Hotel Best Western Manibu. Avenida Conselheiro Aguiar, no 919,
Recife, CEP: 51011-031; dia 9 de fevereiro de 2012 (quinta-feira), das 14h s 18h.
Lotao: 250 lugares.
4) So Paulo - SP: auditrio do Instituto de Engenharia. Avenida Doutor Dante Pazzanese,
no 120, Vila Mariana, CEP: 04012-180; dia 16 de fevereiro de 2012 (quinta-feira), das
5) Salvador - BA: auditrio da Fundao Luis Eduardo Magalhes (Flem). 3a Avenida,
Centro Administrativo da Bahia, no 310, CEP: 41.745-005; dia 1o de maro de 2012
(quinta-feira), das 14h s 18h, lotao: 300 lugares.
6) Braslia - DF: auditrio da Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos
(FINATEC). Campus Universitrio Darcy Ribeiro, Avenida L 3 Norte, Edifcio da
FINATEC, Asa Norte, CEP: 70910-900; dia 8 de maro de 2012 (quinta-feira), das
Foi acrescentada uma sesso pblica no Rio de Janeiro, por obrigao do TCU, com
a justificativa de que, na Audincia Pblica no 120/2011, a sesso pblica do Rio de Janeiro
apresentou um nmero considervel de participantes. Nesse sentido, esta AP tambm de-
veria contemplar esta cidade. A sesso aconteceu no seguinte endereo:
7) Rio de Janeiro - RJ: auditrio do Centro de Convenes da Federao das In-

dstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN). Avenida Graa Aranha, no 1,
Centro, CEP: 200030-002; dia 5 de maro de 2012 (segunda-feira), das 14h s
18h. Lotao: 200 lugares.
Junto com o aviso sobre essa audincia pblica, foram publicadas as minutas do edital
de licitao e contrato de permisso e o documento sobre os procedimentos aplicveis
Audincia Pblica no 121/2011, de acordo com o disposto na Resoluo no 3.705, de 10
de agosto de 2011, que regulamenta as audincias e consultas pblicas realizadas no mbito
da ANTT. Este documento trazia esclarecimentos sobre a sesso presencial, o objetivo da
AP, a disponibilizao de documentos, a forma de participao, a programao detalhada
das sesses pblicas e as regras sobre a formulao geral de contribuies. A publicao dos
procedimentos aplicveis AP trata de uma tentativa da ANTT de tornar o processo parti-
cipativo transparente, objetivo e claro para aqueles interessados em participar. A inteno
evitar problemas e perda de tempo, no momento das sesses presenciais, com dvidas sobre
procedimentos. Dessa forma, segundo servidores da agncia, possvel se concentrar no
objetivo da audincia pblica.
7.4 Anlise

O processo de Audincia Pblica no 120/2011 aconteceu regulado pela Resoluo

no 3.026/2009, regime em vigor antes da publicao da Resoluo no 3.705, em 10 de agosto
de 2011. A ANTT disponibilizou em seu site a apresentao feita em todas as sesses pblicas,
antes mesmo de realizarem o primeiro encontro. Tal apresentao trouxe o embasamento legal
que exigiu da agncia realizar a licitao de mais de 90% do sistema de transporte no Brasil.
A CF/88, em seus Artigos 121 e 175, estabelece que compete Unio explorar, di-
retamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso dos servios de transporte
rodovirio e internacional de passageiros e que incube ao poder pblico a prestao desses
servios sempre por meio de licitao. O Decreto no 2.521/1998 estabeleceu que as atuais
permisses e autorizaes decorrentes de disposies legais e regulamentos anteriores ficam
mantidas, sem carter de exclusividade, pelo prazo improrrogvel de quinze anos contados
da data de publicao do Decreto no 952, de outubro de 1993. Isto , em 2008, as per-
misses e autorizaes para prestao dos servios pblicos referidos deveriam ser licitados.
A Lei no 10.233/2001, que criou a ANTT, estabeleceu que esta agncia responsvel
pela elaborao de plano de outorga, a partir de estudos de viabilidade tcnica e econmica,
os quais so propostos ao Ministrio dos Transportes. Cabe tambm agncia publicar os
editais, julgar as licitaes e celebrar os contratos de permisso para prestao de servios
de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros, o que confirma a total
responsabilidade da ANTT sobre o procedimento tratado neste relatrio.
Em 2008, quando venceu o prazo de quinze anos das atuais permisses e autorizaes
de transporte rodovirio de passageiros, a ANTT publicou a Resoluo no 2.868. Esta re-
soluo autorizou as empresas prestadoras dos servios pblicos regulares de transporte co-
letivo rodovirio interestadual de passageiros, com extenso superior a 75 km, a operar tais
servios no regime de autorizao especial at o dia 31 de dezembro de 2011 ou at que,
por meio de processo licitatrio, fossem celebrados os contratos de permisso e iniciada a
efetiva operao dos servios.
Portanto, no segundo semestre de 2011, a ANTT realizou audincias pblicas para

a discusso do plano de outorga e, em seguida, procedeu com o processo de audincia p-
blica para licitao dos servios. A ANTT est operando sob o controle do TCU e do MP
para cumprir os prazos estipulados, bem como todos os procedimentos necessrios para
concluir este processo licitatrio. A Advocacia-Geral da Unio (AGU) assessora a ANTT
nesse caso.
Tais regras e a necessidade de cumprir os prazos estabelecidos em lei fizeram com

que esta agncia tivesse pressa em oferecer todos os subsdios e coletar as contribuies
pertinentes ao assunto em questo. Entretanto, no h segurana para aventar que os pra-
zos atropelaram o processo e o comprometeram, porque os interessados, especialmente os
agentes econmicos, estavam cientes das normas devido ao carter transparente adotado
pela ANTT. Inclusive reunies frequentes foram realizadas com diferentes representaes
do setor, a fim de informar e dirimir dvidas sobre o processo tcnico e licitatrio. Nesse
sentido, conclui-se que as normas jurdicas abordadas no tiveram impacto negativo para
a forma de conduo da audincia pblica. Esta no foi feita de forma a comprometer sua
eficcia e eficincia, princpios estabelecidos na Resoluo no 3.705/2011. Ao contrrio,
as provises em atos normativos que disciplinam a conduo de audincias pblicas no
mbito da ANTT foram garantias para coordenao e transparncia da audincia pblica,
aspecto positivo que contribui para sua efetividade. O resultado aqui diferente daquele
apresentado nos casos das audincias pblicas de licenciamento ambiental das usinas hi-
dreltricas de Santo Antnio e Jirau e de Belo Monte,45 nos quais deficincias na legislao
impactaram negativamente a efetividade da participao social. Foi observado que nem
sempre os aspectos que compem e organizam as audincias pblicas geram o mesmo
efeito para diferentes casos.
45. Ver sees 8 e 9 deste relatrio.

Mapeamento dos principais atores
As duas audincias pblicas, com suas quatorze sesses pblicas, foram realizadas apenas
pela ANTT, sem parceria com outro rgo federal ou instituio estadual ou municipal.
Estas APs mobilizaram e demandaram o envolvimento de representantes de diferentes re-
as da ANTT: Superintendncia dos Servios de Transporte de Passageiros (Supas), com a
participao da superintendente e de mais dois servidores pblicos, tcnicos em regulao;
Procuradoria-Geral; e Ouvidoria da agncia.
As APs mobilizaram o mesmo grupo de atores, que so representantes de diferentes

instituies do setor de transportes. A maioria dos participantes era de empresas da rea de
transporte rodovirio, representados tambm pela Associao Brasileira das Empresas de
Transporte Terrestre de Passageiros (Abrati). Nas sesses pblicas, havia representantes da
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transportes Terrestres (CNTT). Tambm
estavam presentes membros de sindicatos de trabalhadores do setor, mas suas manifestaes
foram poucas. Em algumas sesses, pessoas do governo estadual se manifestaram, mas de
forma pontual.
Apesar do grande esforo da ANTT para fazer a divulgao dos eventos e da produ-
o de cartilhas explicativas sobre aspectos tcnicos das novas exigncias para o sistema de
transporte, a presena de usurios deste sistema aconteceu muito pontualmente e com-
preendeu apenas duas organizaes: Confederao Nacional dos Usurios de Transpor-
te (CONUT) e Associao dos Usurios de Transportes Coletivos de mbito Nacional
(AUTCAN) que se manifesta contrria licitao, alegando que haver um prejuzo na
prestao dos servios. Para a CONUT, maior representante dos usurios de transporte, a
preocupao maior foi em relao ao seguro facultativo que vendem, no se manifestando
sobre direitos afetados. Percebeu-se nas entrevistas que alguns membros desta confederao
defendem a licitao e outros so contrrios.
Na Audincia Pblica no 120/2011, os participantes tiraram muitas dvidas sobre o

plano de outorga e tambm fizeram contribuies durante as sesses pblicas presenciais.
Na Audincia Pblica no 121/2011, as contribuies, pertinentes s minutas de licitao, fo-
ram mais substanciais via documentao escrita, entregue na agncia. A maioria dos partici-
pantes das audincias pblicas criticou a licitao. Para os trabalhadores, h um receio de que
haja perda de emprego em massa. Para os empresrios, as preocupaes so diversas, uma vez
que a licitao afetar, de uma s vez, a estrutura econmica, jurdica e tcnico-operacional
do trabalho que realizam.
Por fim, os servidores da ANTT foram os nicos atores envolvidos com a organizao
das APs. Os outros atores, representantes dos diferentes segmentos do setor, participaram
do evento apenas manifestando seus interesses sobre a proposta apresentada pela agncia.
Caractersticas relevantes dos responsveis pelas audincias pblicas
1) Capacidade.
Na perspectiva de que o aspecto institucional do rgo realizador da AP influencia o po-
tencial de efetividade da participao social, especialmente quando destina os recursos que
apoiam a promoo de instrumentos participativos, chama-se a ateno para uma inicia-
tiva interessante realizada pela ANTT, exposta na introduo deste estudo de caso, mas
tratada novamente por sua pertinncia com a dimenso abordada. No mbito da Gerncia
de Atos Normativos e de Outorga (Geato), da Superintendncia de Marcos Regulatrios
(SUREG), foi elaborado um manual de procedimentos do processo de participao e
controle social da ANTT. O campo de aplicao deste manual a prpria agncia e tem
como pblico-alvo suas reas organizacionais. Este manual foi elaborado junto com a
Resoluo no 3.705/2011, que dispe sobre instrumentos do processo de participao e
controle social no mbito da ANTT. Para a elaborao desta resoluo, a agncia realizou
a Audincia Pblica no 118/2011, com o objetivo de receber contribuies. Isto padroniza
o processo de realizao das audincias pblicas e permite maior transparncia e controle
social por parte de seus participantes.
Entretanto, de acordo com Serafim (2007), as agncias reguladoras brasileiras foram

criadas refletindo o modelo norte-americano conhecido como Independent Regulatory Co-
missions (IRC), que d grande destaque para o controle judicial e para a tcnica, de forma
a superar a prtica poltica, que pode ser vista como algo negativo. Diante disso, pode-se
questionar a qualidade do controle social que as agncias tentam implementar. Na ANTT,
este controle realizado por meio das audincias e consultas pblicas. Conforme colocou
Bresser-Pereira (1998), estes espaos so para publicizar e estabelecer troca de informaes
sobre o funcionamento destas agncias com Estado, sociedade e mercado. Isto , no carac-
teriza os espaos de interao com a sociedade como promotor de controle social ou de pr-
tica poltica, dando um sentido mais informativo aos espaos, porm tambm coleta infor-
maes e contribuies da sociedade. Isto leva ao limite o papel de ratificadoras de poltica
das audincias pblicas, destacado por Avritzer (2009). Entretanto, conforme apresentado
no relatrio preliminar e destacado nos quatro estudos de caso apresentados, as audincias
pblicas podem cumprir papis que vo muito alm de apenas ratificadoras de polticas.
A Audincia Pblica no 120/2011 foi conduzida com transparncia e disponibilizao

constante de informaes pertinentes ao assunto. A divulgao foi considerada efetiva e
a ANTT se esforou para traduzir o contedo tcnico do plano de outorga em cartilhas
explicativas, de forma a possibilitar maior compreenso e participao possvel. Porm,
observou-se que, mesmo com estes recursos para melhorar a incluso e a participao dos
interessados, os aspectos tcnicos significaram barreiras tanto para o governo como para
a sociedade. Por parte do governo, h uma grande confiana na tcnica, com dados e
cenrios projetados que acabam por filtrar as contribuies sociais. Por seu turno, alguns
participantes, como os trabalhadores do setor, demonstraram muita dificuldade em
compreender os aspectos do plano de outorga; e quando entendiam e discordavam, nem
sempre eram habilidosos em fazer as elaboraes necessrias para transmitir seus anseios
de forma eficaz para os representantes da ANTT. Os donos de empresas, representados
pela Abrati, agem em outra realidade. Eles contrataram consultoria da Fundao Getulio
Vargas (FGV) para subsidi-los na discusso sobre questes tcnicas. Nesse sentido, sua
participao foi mais efetiva. Entretanto, na viso do governo, os regulados (empresrios)
ainda carecem de maior capacidade tcnica, especialmente no que diz respeito a questes
econmicas e jurdicas, e agem estrategicamente.
Todo o processo das audincias pblicas foi organizado pela Supas, que tambm anali-
sou as contribuies recebidas ao longo do perodo em que a Audincia Pblica esteve aberta.
De acordo com relatrio produzido pela ANTT, a Supas disponibilizou um total de 29 ser-
vidores com capacidade tcnica para o julgamento das contribuies da Audincia Pblica
no 120/2011. Todas as manifestaes foram respondidas, e aquelas acatadas em totalidade
ou parcialmente foram para o texto do plano de outorga. A agncia, em seu relatrio, no
informou sobre o envolvimento de outras reas para julgamento das contribuies.
A dificuldade de participao de certos grupos de interessados por falta de capacidade

tcnica um problema tanto no caso da ANTT como nos casos do PNRS e das hidreltricas
de Santo Antnio e Jirau e de Belo Monte, conforme pode ser observado nos outros casos
estudados. Este um aspecto de ateno, pois aes devem ser executadas para compensar
esta dificuldade, visto que este problema pode comprometer o processo participativo. Este
um aspecto a mais a ser considerado na anlise da capacidade do agente responsvel pela
realizao da audincia pblica.
2) Discurso/viso do papel da audincia pblica.

Para os organizadores, a AP uma obrigao da agncia e um direito dos interessados em
obter informaes sobre suas aes. A AP tem a funo de divulgar a matria em deba-
te, explic-la, tirar dvidas e colher sugestes/reclamaes. Cuidados foram tomados para
que as APs acontecessem com a maior incluso possvel. Entretanto, o carter tcnico da
ANTT e a rigidez procedimental nos espaos participativos colocam uma limitao pr-
tica poltica pelo debate e ao controle social dos interessados e participantes deste espao.
H um reconhecimento por parte da ANTT que a sociedade, muitas vezes, no faz mani-
festaes pertinentes ao tema em debate. Este problema pode ser lanado tanto na falta de
capacidade de compreenso tcnica dos participantes como tambm pode ser um problema
da agncia, que preconiza a tcnica e, por isso, tem abertura limitada para o dilogo com os
interessados no setor, caracterstica que acompanha sua atividade de regulao.
Para a ANTT, houve um grande esforo para que este processo fosse transparente e
garantisse a participao dos interessados, mas os limites da tcnica podem desviar a aten-
o destes interessados de aspectos que possam ter mais aderncia sociedade e realmente
representar seus interesses. O que se avaliou que este no um problema especfico da
ANTT, mas de agncias reguladoras, especialmente aquelas voltadas para a rea de infraes-
trutura, por conta de sua atividade de regulao, que pressupe uma forte autonomia, at
mesmo ao rgo pblico para o qual deve fornecer subsdios neste caso, o Ministrio dos
Transportes. Por lei, as agncias reguladoras no so vinculadas aos rgos pblicos, como
acontece com outras autarquias que no possuem carter especial como as reguladoras.46
A atividade das agncias reguladoras requer conhecimento e manejo de uma comple-

xidade de tcnicas jurdicas e econmicas de regulao para cumprir seu papel, que muitas
vezes isola o burocrata em seu prprio mundo. De acordo com Neshkova e Guo (2011),
burocracia e democracia correm em sentidos diferentes: enquanto a democracia enfatiza
participao, igualdade e tomada de decises de baixo para cima, a burocracia valoriza
eficincia, hierarquia e tomada de decises de cima para baixo. Esta no uma verdade ab-
soluta, grande parte das instituies polticas no Brasil atualmente prima por mecanismos
de controle e participao social, contribuindo para o alargamento da prtica poltica e a
construo democrtica.
O conhecimento que esses burocratas adquirem ao longo dos anos em suas ativida-
des de regulao os distingue e os torna grandes conhecedores da prtica regulatria, seja
em termos jurdicos, de economia, ou seja da tcnica prpria do setor regulado, como
engenharia de transportes. Isto os permite conhecer mais sobre o setor que a maioria do
pblico. Esta assimetria informacional e de conhecimento alimenta o imperativo da tcnica
nas agncias reguladoras. Observou-se que, nas audincias pblicas, muitas das questes
46. Destacou-se a vinculao da tcnica com o papel das agncias reguladoras, especialmente aquelas que se ocupam com servios de
infraestrutura. Porm, como expressado anteriormente, este um problema que afeta diferentes reas do governo, como pode ser visto no
PNRS e nos casos das usinas hidreltricas apresentados neste relatrio.
dirigidas aos membros da ANTT eram para sanar dvidas sobre aspectos tcnicos cuja
compreenso no era fcil para os participantes.
Apesar de se testemunhar o esforo dos servidores da ANTT em disponibilizar o

mximo de informao possvel e de se colocarem disposio para o esclarecimento de
dvidas, observou-se que os burocratas ainda se colocam nestes espaos pblicos de forma
hierrquica e por vezes fechados na confiabilidade de seus conhecimentos especficos. De
acordo com o superintendente da Abrati, as respostas dadas pela ANTT s questes postas
durante as sesses pblicas no dirimiam as dvidas. Ele considerou que os servidores da
agncia no davam a ateno devida s manifestaes e deixavam os participantes com as
mesmas dvidas que tinham antes. Ainda colocou que os trs minutos para as manifesta-
es orais no eram suficientes e que a ANTT tinha total controle das manifestaes, sem
permitir debates e discusses mais profundas. Tal postura pode distanciar a relao entre
governo e sociedade nos espaos pblicos e prejudicar a efetividade e legitimidade da audi-
ncia pblica. Entretanto, uma informao importante: a ANTT, durante este processo
e antes mesmo de iniciar as audincias pblicas, realizou uma srie de reunies com tra-
balhadores e representantes do setor empresarial para discutir sobre o assunto e para fazer
esclarecimentos sobre a proposta da agncia.
Outros aspectos ainda no analisados sobre a capacidade dos atores
O material posto em discusso nas sesses pblicas realizadas pela Audincia Pblica
no 120/2011 essencialmente tcnico. Houve uma manifestao grande de dvidas so-
bre aspectos-chave do plano de outorga que no eram compreendidos nem mesmo pelos
representantes do setor. Havia aspectos de economia e engenharia, entre outros, que no
eram de conhecimento fcil, precisava-se de especializao para os compreender. Os par-
ticipantes apresentaram, em massa, reclamaes de que o plano de outorga no condizia
com a realidade do setor e trouxeram questes sobre a sazonalidade do servio, entre outras.
Na Audincia Pblica no 121/2011, houve grande dificuldade de acompanhamento

dos aspectos jurdicos do processo de licitao. De acordo com a ANTT, as sesses pbli-
cas desta AP no trouxeram contribuies ao contedo discutido. Havia em todas as ses-
ses grande fuga ao tema e retorno aos aspectos tcnicos abordados na Audincia Pblica
no 120/2011. As contribuies pertinentes ao contedo das minutas de edital foram envia-
das apenas no fim do prazo da Audincia Pblica no 121/2011, e foram encaminhadas por
escrito. De acordo com representante da agncia, a impresso que tiveram que o prazo
de sessenta dias estabelecido para discusso das minutas no foi adequado, portanto, as
pessoas no conseguiram ter um conhecimento e formular tecnicamente suas contribuies
durante as sesses presenciais, deixando para envi-las no ltimo dia e por escrito.
O problema do prazo e de tempo de realizao das audincias pblicas parece ser

uma constante. Pode-se encontrar reclamaes neste sentido nos quatro casos apresenta-
dos neste relatrio. Por assumirem um perfil pontual, as audincias pblicas geram uma
compreenso de que sua execuo no efetiva. Deve-se ficar atento para os assuntos que
so postos em discusso pelas audincias pblicas, pois, por sua caracterstica fugaz, talvez
as discusses que demandassem maior reflexo e tempo para compreenso dos aspectos
tcnicos devessem ocupar outros espaos, como os conselhos de polticas pblicas, em vez
de serem rapidamente tratadas em audincias pblicas.
Desenho e processo de realizao das audincias pblicas

O momento de realizao da consulta sociedade ocorreu aps uma srie de comunicados
feitos pela ANTT com o objetivo de conscientizar a sociedade e, especialmente, preparar
os setores diretamente envolvidos com a regulao da poltica em questo. A ANTT, por
meio da contratao de institutos de pesquisa renomados, fez um estudo da situao do
transporte interestadual no Brasil em todas as regies, a fim de colher subsdios para a ela-
borao do plano de outorga a ser apresentado sociedade.
A consulta sociedade ocorreu no momento em que todas as informaes j estavam

disponveis livremente. Como a necessidade de regulao destes servios j era de conhe-
cimento amplamente partilhado inclusive alguns pontos do plano de outorga j haviam
sido discutidos com o setor empresarial , considera-se que a realizao da audincia p-
blica aconteceu em tempo oportuno para a participao dos interessados, o que tende a
contribuir positivamente para a efetividade da audincia.
O plano de outorga foi disponibilizado no mesmo momento de abertura do processo

de consulta da Audincia Pblica no 120/2012, em 9 de agosto de 2011. O processo durou
at 3 de outubro de 2011. As minutas do edital de licitao e de contrato tambm foram
disponibilizadas assim que a Audincia Pblica no 121/2011 foi anunciada. Este processo
iniciou-se em 10 de janeiro de 2012 e finalizou-se em 9 de maro do mesmo ano, com
um prazo de sessenta dias para recebimento de contribuies. As primeiras sesses pblicas
aconteceram em datas prximas publicao dos avisos das APs e tambm da disponibi-
lizao dos documentos. As sesses que deram continuidade ao processo das APs tambm
ocorreram em datas prximas, o que foi considerado um problema, pois os participantes
no tiveram tempo de se prepararem tecnicamente para participarem de forma ativa das
sesses pblicas. Nesse sentido, o prazo entre a disponibilizao do documento e a reali-
zao das APs no foi considerado suficiente para os participantes analisarem documentos
to tcnicos e complexos. Apesar de toda transparncia do processo, o tempo de disponibi-
lizao do documento principal para discusso e o momento da realizao das sesses p-
blicas no foram ideais, o que pode prejudicar a participao. A defesa da ANTT que as
manifestaes tambm poderiam ser enviadas para a agncia por meio eletrnico e correio;
e, para tanto, os prazos de 65 dias para o recebimento de contribuies para a Audincia
Pblica no 120/2011 e de sessenta dias para a Audincia Pblica no 121/2011 foram ini-
cialmente considerados adequados. Ao findar estes dois processos, a prpria agncia reco-
nheceu que o prazo de sessenta dias para a realizao da Audincia Pblica no 121/2011
no foi adequado para anlise e compreenso das minutas do edital de licitao e contrato
por parte dos interessados.
Isso prejudicou a participao presencial e delegou a responsabilidade de contribuio

ao envio de documentos escritos. Nesse sentido, as contribuies e a possibilidade de dis-
cusso nas sesses presenciais foram muito prejudicadas.
Essa experincia pode ser analisada em dois vetores: um que considera que as ses-
ses pblicas aconteceram em momento muito inicial; outro que aposta no procedimento
adequado em relao aos prazos em questo. Na primeira situao, em que as informa-
es estavam disponveis, porm possuam uma complexidade que demandava um perodo
maior para avaliao, o curto prazo disponibilizado para anlise prejudicou a participao,
especialmente no que se refere impossibilidade dos participantes das sesses pblicas de
dialogarem e trocarem informaes a respeito do plano de outorga e das minutas do edital
de licitao. Na segunda situao, trata-se de manifestao no presencial, portanto, no
o procedimento caracterstico de uma AP, conforme tratado neste trabalho. O envio de
documentos instituio apenas uma ao complementar que, geralmente, ocorre por
meio de consulta pblica.
A AP presencial cumpre o papel fundamental de ampliar o debate a respeito do assun-

to em questo e de suas implicaes sobre a agenda poltica. momento de interao entre
sociedade e governo em que dvidas so esclarecidas e trocas de experincias so estabeleci-
das. As minutas de edital, apesar de acessveis em forma de documento, no estavam aces-
sveis em termos analticos, ou seja, aos participantes no foi concedido o tempo adequado
para a leitura compreensiva de seu contedo, tcnico e complexo, para elaborarem suas
reflexes e se prepararem para o debate. A concentrao do debate em pontos especficos do
plano de outorga na AP que era para discutir questes jurdicas, no por acaso, expressou
um problema em relao ao prazo para compreender o documento em debate.
Outro problema registrado foi que o relatrio da Audincia Pblica no 120/2011, com
a verso final do plano de outorga, foi publicado apenas aps o processo da Audincia Pbli-
ca no 121/2011 ter sido iniciado, com todas as sesses pblicas j realizadas. Os participantes
desta ltima AP alegaram que no puderam fazer muitas contribuies s minutas do edital
porque no sabiam sobre o que estavam falando, uma vez que no conheciam a verso final
do plano de outorga.

Durante as APs, a dinmica focou em divulgao, fornecimento de informaes e esclareci-
mentos sobre os documentos em anlise, quais sejam: plano de outorga e minutas do edital
de licitao e contrato. No foi produzido muito debate ou discusso analtica. Segundo o
representante da Abrati, as APs da ANTT no cumprem o papel de promover debates nem
de acolher as propostas da sociedade. Como dito, as audincias pblicas serviram mais para
tirar dvidas e fazer esclarecimentos sobre os documentos apresentados que para o debate
e a discusso. O escopo dos temas propostos em cada AP adequado, apesar de tcnico,
porm a dinmica adotada nestas audincias pblicas limitaram a participao de alguns
interessados, levando a uma desqualificao do processo participativo por parte de alguns
dos presentes nas APs.
3) Mobilizao e representatividade dos participantes.

A reestruturao dos servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros inte-
resse de grande parte da populao brasileira, especialmente quando se avista um processo
de licitao deste servio, que corresponde a mais de 90% do sistema de transporte rodovi-
rio do Brasil. Nesse sentido, o escopo do debate amplo e tentar envolver a populao na
discusso desta reestruturao foi um objetivo da ANTT. Esta agncia reguladora produziu
uma srie de documentos explicativos sobre todo este processo, distribuiu cartilhas educa-
tivas em paradas e terminais de nibus e procurou contatar todas as instituies cadas-
tradas em seu sistema para convoc-las a participar do processo de consulta sociedade.
Entretanto, a aderncia foi maior no setor econmico, com as empresas de transporte ter-
restre, e no sindical, com trabalhadores nesta rea. A participao de associao de usurios,
nas sesses pblicas, foi pontual, apesar de terem enviado manifestaes escritas ANTT.
Vale destacar a participao de associaes que representam portadores de necessidades
especiais com o debate sobre acessibilidade.
A realizao de APs, muitas vezes, serve ao objetivo de colher informaes da socie-

dade, especialmente em situaes e reas nas quais o governo tem pouco conhecimento.
Isto importante em processos de tomada de deciso e reconduo de polticas pblicas.

No caso das agncias reguladoras, tal objetivo no se sobressai, pois a maior parte de suas
audincias pblicas parece cumprir a funo de ratificar aes de regulao das agncias,
cujo conhecimento tcnico, em princpio, d conta das diferentes interfaces que o tema
em regulao traz. Esta questo foi abordada por quase todos os participantes entrevistados
nas sesses pblicas e tambm por aqueles entrevistados aps a publicao do relatrio da
Audincia Pblica no 120/2011. A representatividade dos participantes ponto necessrio
de observao nestes casos, pois o documento final de uma poltica ou de um procedimen-
to de regulao depender tambm da oportunidade e capacidade de distintos setores da
sociedade apresentarem suas perspectivas e pontos de vista em relao s polticas a estes
destinadas. Estima-se que uma maior representatividade da sociedade tende a aumentar a
legitimidade e a cooperao na implementao da poltica, bem como reduzir a resistncia
por parte da sociedade. Nesse sentido, a maior diversidade de grupos presentes nas audin-
cias pblicas pode contribuir para a maior representatividade, o equilbrio de propostas e o
aumento da capacidade de efetividade da AP.
O caso em anlise traz um aspecto importante a ser considerado: a maioria do setor

de transporte, o que inclui empresas de transporte interestadual, diferentes sindicatos
de trabalhadores na rea, entre outras associaes, no aprova o processo de licitao
engendrado pela ANTT. Seus argumentos seguem a lgica de que tal processo ter grande
impacto negativo para as empresas e os trabalhadores do setor. Para a agncia, a licitao
em si no ponto em debate, pois a concesso de servios pblicos para agentes privados
deve ser regulada e obedecer critrios jurdicos claros. Os contratos que existem hoje para
a prestao destes servios so muito precrios.
A ANTT, como exposto, fez um grande trabalho de mobilizao para garantir a parti-
cipao de diferentes representaes da sociedade, uma vez que a licitao proposta envolve-
r mais de 90% do sistema de transporte brasileiro. Para tanto, de acordo com informaes
desta agncia, foram convocadas mais de 2 mil organizaes de diferentes naturezas.
Trs tipos de cartilhas informativas sobre o processo de licitao foram distribudas em ter-
minais e paradas de nibus para os usurios. Foram feitas divulgaes em jornais de grande
circulao nos estados em que as sesses pblicas foram realizadas e tambm em jornais
nacionais, bem como entradas em rdios, informando sobre as sesses pblicas.
Ao se referir representatividade, este caso especial devido ao seu aspecto tcnico,

que, por si s, elimina boa parte da populao, e tambm pela desaprovao, por alguns
grupos, da regulamentao proposta. H ainda o efeito dos problemas de conduo das
APs, j narrados, que afetaram a possibilidade de participao efetiva dos interessados,
interferindo negativamente em sua representatividade. Neste aspecto, a efetividade das
APs afetada negativamente por no conseguir promover a participao de todos da
forma que se espera.47 Entretanto, no se considerou que o problema de representativi-
dade seja exclusivamente de responsabilidade da ANTT, pois esta fez esforos necessrios
para garanti-la de forma vasta. Os prprios representantes do setor de transporte no so
favorveis licitao proposta, forma de conduo da ANTT, nem mesmo concordam
com os documentos apresentados plano de outorga e minutas de edital de licitao e
de contrato. Vale lembrar que a licitao para permisso deste servio pblico prestado
sociedade determinao da CF/88 e de outras normas jurdicas que vieram posterior-
mente. Portanto, a ocorrncia ou no da licitao no est em discusso, contrariando
47. Ver Ipea (2012).

os representantes do setor, mas sim seus aspectos tcnicos e jurdicos, com os quais estes
representantes tambm discordam e questionam.
4) Recursos (inclusive humanos) e infraestrutura disponibilizados e organizao do evento.

As sesses pblicas da Audincia Pblica no 120/2011 aconteceram com uma excelente
infraestrutura, tanto no que se refere aos espaos destinados para os encontros como aos
recursos, inclusive humanos, disponibilizados. Nas datas dos avisos da realizao das APs,
uma srie de informaes relativas ao procedimento para participao nas sesses pblicas
e para o envio das contribuies j estavam disponveis. Isto facilitou a programao dos
participantes. Como exposto antes, a ANTT enviava a equipe de cerimonial com antece-
dncia para organizao do espao; com isso, no momento da audincia, tudo estava pre-
parado. A agncia colocou cartazes nas proximidades do local do evento para sinalizar sua
ocorrncia, para localizar os participantes e chamar a ateno dos possveis interessados. As
apresentaes por parte dos servidores foram feitas de maneira bem elaborada em power-
point, com contedo pertinente e direcionado para a proposta da agncia, o que permitia
o acompanhamento dos participantes. O contedo das apresentaes era publicado no
site da ANTT. A disponibilizao de servidores de diferentes setores da agncia foi funda-
mental para tirar dvidas pontuais. Os recursos disponibilizados foram excelentes, o que
contribuiu para o alcance dos objetivos da audincia pblica.
Os recursos utilizados, tanto em infraestrutura como humanos, foram bem adequa-

dos ao tipo de audincias pblicas realizadas.
5) Processo preparatrio para as audincias pblicas.

Conforme exposto, A ANTT vinha se preparando para o processo de realizao das audi-
ncias pblicas h alguns anos. Em 2008, esta agncia criou o Projeto de Rede Nacional
de Transporte Rodovirio Interestadual e Internacional de Passageiros. Em maio de 2009,
realizou a Consulta Pblica no 001/2008 para colher contribuies sobre o projeto de
reestruturao. A agncia percebeu que havia necessidade de se levantarem informaes
mais precisas sobre a forma de prestao dos servios deste tipo de transporte. Para tanto, a
ANTT contratou institutos de pesquisa para realizarem estudos entre 2008 e 2010. Com
as informaes destas pesquisas, adicionadas a conversas com diferentes representantes do
setor de transporte terrestre e experincia de aes da agncia nesta rea, a ANTT elabo-
rou o plano de outorga e os projetos bsicos dos servios a serem licitados.
A ANTT tambm publicou e distribuiu cartilhas informativas sobre as mudanas

que iriam ocorrer no setor de transporte terrestre interestadual, a fim de que a populao
compreendesse como seria atingida. A ANTT enviou convites a mais de 2 mil instituies
cadastradas em seu sistema para participarem dos dois processos de audincia pblica.
6) Conduo da audincia pblica, metodologia e efetividade das regras procedimentais.
O aviso da realizao da audincia pblica trazia todos os procedimentos e a metodologia

das sesses pblicas presenciais. Um documento explicativo sobre as regras de participao
tambm foi disponibilizado para os participantes. As sesses eram abertas a todos os
interessados, observando a lotao mxima, que ficava em torno de duzentas a trezentas
pessoas. As inscries dos interessados em se manifestar verbalmente durante a audincia
pblica poderiam ser feitas at s quatorze horas do dia anterior realizao da sesso
pblica, pela internet, ou mesmo no dia da audincia, no horrio previsto para registro de
presena e identificao, desde que o tempo total previsto para as manifestaes orais ainda
no estivesse totalmente preenchido pelas inscries prvias.
As sesses pblicas obedeciam ao seguinte cronograma:
registro de presena e identificao e inscrio para manifestao oral (trinta minutos);

abertura, formao da mesa diretora e apresentao do tema (trinta minutos);
registro de contribuies previamente recebidas (trinta minutos);
intervalo e recebimento de contribuies por escrito (quinze minutos);
registro das contribuies recebidas no intervalo e pronunciamento dos inscritos, por
ordem de inscrio (uma hora e quinze minutos); e
encerramento.
Cada inscrito, seguindo a ordem de inscrio, dispunha de trs minutos para se ma-
nifestar, com a possibilidade de complementar ou reformular sua manifestao no tempo
adicional de um minuto. Esta limitao de tempo foi criticada pelos participantes da au-
dincia, especialmente pelo representante da Abrati, que explicou que, para poder abordar
elementos dos documentos apresentados, precisaria de mais tempo. Segundo ele, os trs
minutos no permitem o debate nem mesmo o trato real do que precisava ser discutido
com a ANTT. Ainda, a presidenta da audincia, que nos dois casos foi a superintendente da
Supas, podia fixar um tempo diferente para as manifestaes orais e cassar a palavra quando
o expositor extrapolasse o tempo concedido ou quando a manifestao diferisse do tempo
em pauta. Ela tinha grande poder de conduo das APs. A superintendente da Supas pro-
curou fazer uma conduo imparcial e neutra das sesses pblicas, de forma a possibilitar a
participao de todos, porm, algumas vezes, era impaciente com questes que fugiam ao
assunto da audincia pblica, como foi o caso das discusses de mbito tcnico na AP de
licitao, que trata de aspectos jurdicos.
As solicitaes de esclarecimentos sobre a matria, formuladas previamente ou duran-

te as audincias, a critrio da presidenta, deveriam ser elucidadas, desde que o autor, ou o
seu representante, tivesse registrado sua participao no registro de presena e identificao
at o encerramento do credenciamento e estivesse presente por ocasio da resposta. Entre-
tanto, os esclarecimentos dados pela ANTT no foram considerados adequados por grande
parte dos participantes entrevistados.
A audincia foi constituda por uma mesa diretora e um plenrio. A mesa direto-
ra estava composta por: presidenta e secretria da audincia, representantes da Supas, da
Procuradoria-Geral e da Ouvidoria da ANTT. presidenta da audincia competia dirimir
as questes de ordem e decidir conclusivamente sobre os procedimentos adotados nas ses-
ses pblicas. Para assegurar o bom andamento dos trabalhos, segundo norma da ANTT, a
presidenta podia conceder e cassar a palavra, alm de determinar a retirada de pessoas que
perturbassem a sesso. Porm, as aes mais extremas no foram necessrias. A conduo
da audincia pblica aconteceu de forma tranquila.
Observou-se que a ANTT, apesar de ter regras claras em relao aos procedimentos e
metodologia das sesses/audincias pblicas, o que conta como ponto favorvel para sua
efetividade e legitimidade, assumiu uma postura hierrquica em relao aos participantes
e optou por uma metodologia que no favorecia o amplo debate. Os condutores das APs
possuam um conhecimento tcnico grande sobre os temas em consulta, apresentando
grande domnio sobre estes, porm a dinmica adotada demonstrava um controle por vezes
excessivo da forma de participao. Esta atitude de controle pode ser considerada adequada
quando se trata de uma instituio cuja atividade de regulao, entretanto, ao que se refere
promoo da participao e do controle social, a metodologia adotada limitada e no
cumpre a funo de promover o debate e aprofundar-se nos elementos necessrios para a
efetividade da audincia. Nesse aspecto, a AP pode assumir uma caracterstica de pergunta/
resposta que no politiza nem promove a prtica discursiva entre seus participantes.

Como, no momento de realizao desta pesquisa, a ANTT j havia feito a devolutiva ape-
nas da Audincia Pblica no 120/2011, esta dimenso aborda somente esta AP, ou seja, no
se aborda a Audincia Pblica no 121/2011 nesta seo. Aps o encerramento da audincia
pblica, que aconteceu em 13 de outubro de 2011, a ANTT teria um prazo de seis meses
para a publicao de relatrio da AP. A aprovao do relatrio pela agncia foi publicada
no DOU do dia 17 de abril de 2012, no formato da Resoluo no 3.798, de 13 de abril de
2012. Na pgina da ANTT, o relatrio foi disponibilizado na ntegra, inclusive com a an-
lise e a justificativa para o acatamento ou no de cada contribuio para o plano de outorga.
Foi contabilizado, de acordo com dados da ANTT, um total de 240 manifestaes que
abordaram, mais de uma vez, diferentes aspectos, resultando em 632 contribuies distin-
tas, que foram analisadas e respondidas. Destas, 69 (10,92%) solicitavam esclarecimentos;
71 (11,23%) foram acatadas; 110 (17,23%) foram parcialmente acatadas; 357 (56,49%)
no foram acatadas; e 25 (3,96%) foram classificadas como prejudicadas, pois no trata-
vam do assunto da audincia. Foi contabilizado um total de 95 contribuies recebidas
durante as sesses pblicas, das quais 24 foram escritas e 71 orais.
O maior problema em relao devolutiva do governo diz respeito ao prazo para

disponibilizao da nova verso do plano de outorga. Os participantes s tomaram conhe-
cimento do que foi acatado depois da publicao do relatrio, em 17 de abril. Entretanto,
antes disso, durante janeiro e maro de 2012, a ANTT abriu processo de Audincia Pblica
no 121/2011, para discutir os termos do edital de licitao dos servios de transporte in-
termunicipal de passageiros. Ou seja, a agncia deu continuidade ao processo antes de dar
retorno aos interessados e populao em geral sobre o plano de outorga. Para os servidores
da ANTT, isto no um problema, pois a verso final do plano de responsabilidade total
da agncia, e no precisa ser ratificado pela sociedade porque as alteraes feitas j trazem
a contribuio e a viso da sociedade. Todavia, para os participantes, a continuidade da
participao na Audincia Pblica no 121/2011 foi prejudicada, uma vez que estes no
conheciam o documento tcnico aprovado pela agncia. Esta perspectiva refora o aspecto
da preponderncia da tcnica em detrimento da prtica poltica. O julgamento sobre o
que seria acatado foi nico e exclusivo dos tcnicos da ANTT e a verso final do plano de
outorga foi diretamente encaminhada para aprovao do Ministrio dos Transportes, sem
precisar da ratificao da sociedade.
A ANTT uma autarquia cuja independncia e autonomia so marcantes e prprias

de sua natureza tcnica. Fica evidente que os espaos de participao, como considerou
Bresser-Pereira (1998), possuem mais a funo de publicizar informaes para o Estado e
a sociedade e menos de promover o controle social. Este aspecto pode ser problemtico se
se considerar que as audincias pblicas devem cumprir um papel de promotora de debate
e incluso social.
Transparncia
A transparncia dos procedimentos e das informaes fundamental para garantir uma

participao efetiva e qualificada. O Brasil, neste aspecto, tem se esforado para cumprir
este princpio por meio de um conjunto de normas jurdicas que se reforam no intento
de aprimorar a disponibilizao de informaes acerca da prestao dos servios pblicos
entre as normas jurdicas, pode-se destacar a Lei de Acesso Informao, Lei no 12.527,
de 18 de novembro de 2011, e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei no 101, de 4 de
maio de 2000.
Entretanto, transparncia no se deve ater apenas publicidade da informao; esta

deve ser relevante, confivel, oportuna e compreensvel. Diets e Stern (2008) trazem alguns
elementos de transparncia essenciais para a participao efetiva, quais sejam:
acesso a todos os documentos relevantes;

clareza em relao aos procedimentos;
clareza sobre como as contribuies sero sistematizadas e trabalhadas no
processo decisrio;
transparncia em relao s informaes, s suposies e aos valores que fundamentam
as decises tcnicas e polticas; e
clareza sobre incertezas, tais como lacunas informacionais e limitaes do conhecimento
cientfico disponvel at o momento.
A transparncia um dos elementos que contribuem para maior efetividade do pro-
cesso participativo. Neste aspecto, o procedimento da ANTT foi exemplar. Desde a pu-
blicao dos avisos de realizao dos processos das Audincias Pblicas nos 120/2011 e
121/2011, j foram disponibilizadas informaes fundamentais sobre os prazos e procedi-
mentos necessrios para encaminhamento de contribuies via correio, por meio digital,
presencialmente na agncia e nas sesses pblicas por esta realizadas. O documento em dis-
cusso foi disponibilizado no site; uma ampla divulgao sobre as sesses pblicas das APs
foi feita tanto em jornais de grande circulao como em rdios nacionais e locais. Houve a
disponibilizao de servidores para tirarem dvidas sobre os aspectos do plano de outorga
e as minutas do edital de licitao e contrato.
A ANTT criou o site ProPass Brasil,48 em 2008, para propor uma reestruturao dos
servios interestadual e internacional de transporte de passageiros. Neste site, a agncia
disponibilizou todas as informaes sobre o processo de licitao de servios de transporte,
as cartilhas que publicou para informar a populao sobre este processo, as informaes
sobre as sesses pblicas e os dois processos de audincias pblicas, Audincias Pblicas nos
120/2011 e 121/2011, com notcias sobre o assunto, e criou uma seo de resposta s per-
guntas mais frequentes. Consta ainda no site; o contedo da pesquisa realizada pela Fipe,
que orientou a elaborao do plano de outorga pela ANTT. H tambm informaes sobre
seminrios realizados com diferentes setores da rea de transporte.
Em cada sesso pblica, a ANTT apresentou verbalmente as contribuies que haviam

sido recebidas at aquele momento, seu carter e o formato em que foram enviadas. Todas as
sesses tiveram suas atas e o contedo das apresentaes feitas publicados no site da agncia.
48. Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodovirio Intermunicipal e Internacional de Passageiros. Disponvel em: <http://propass.antt.gov.br>.
Em at seis meses aps o encerramento do processo de audincia pblica, a ANTT
deve publicar um relatrio informativo sobre todo o processo e tambm os procedimentos
adotados para anlise das contribuies. No relatrio da Audincia Pblica no 120/2011, a
agncia forneceu informaes sobre todas as sesses pblicas, quantas foram realizadas, os
locais em que aconteceram, quantas pessoas estavam presentes em cada uma, quantas con-
tribuies orais e escritas foram recebidas e o teor de cada uma. Tambm informaram sobre
as contribuies recebidas por correio, internet e entregues pessoalmente na agncia. Como
exposto anteriormente, foram recebidas 240 contribuies, que abordaram diferentes as-
pectos, contabilizando 632 contribuies, que foram, cada uma, comentadas pela agncia,
que tambm informou se foram acatadas ou no.
A ANTT cumpriu, com sucesso, os critrios necessrios para um procedimento trans-

parente e informativo. A possibilidade de acesso informao e a estudos e publicaes
sobre o assunto em debate foi ampla e no se referiu apenas disponibilizao da infor-
mao mas tambm a incentivos para que todos conhecessem o projeto em debate, como
comprova a publicao de trs cartilhas que simplificam e instruem sobre o assunto.
Houve clareza no esboo dos procedimentos, no processamento das contribuies e nos
critrios que guiaram as escolhas sobre acatarem ou no as contribuies.
Todavia, no que se refere s incertezas do processo de reestruturao do sistema, as

informaes no foram disponibilizadas. A segurana tcnica a respeito da pesquisa realizada,
das informaes coletadas e das propostas trazidas pelo plano de outorga foi o alicerce da
ANTT. A agncia no exps as incertezas que poderiam estar atreladas s escolhas feitas
para construo e finalizao do plano de outorga. Este foi o ponto crtico sobre a transpa-
rncia exercida pela ANTT.
No geral, no que se refere dimenso transparncia, o modelo desenvolvido pela

ANTT interessante e acessvel, contribuindo para a legitimidade e eficcia da audincia
pblica. Mas importante atentar para o fato de que, apesar da transparncia e disponibi-
lizao de todos os documentos que montam as peas tcnicas e jurdicas apresentadas, os
dois processos de AP pouco promoveram a incluso social e aumentaram a capacidade de
participao dos interessados. Neste aspecto, o papel da transparncia foi menos efetivo.

Neste estudo de caso, a dimenso de resultado s pode ser aplicada Audincia Pblica
no 120/2011, que concluiu todo o seu processo, com a publicao do relatrio sobre as con-
tribuies, antes do trmino desta pesquisa. O relatrio foi considerado bastante completo e
detalhado ao comentar cada contribuio recebida. A ANTT disponibilizou 29 tcnicos da
Supas para analisarem as contribuies, responderem as dvidas encaminhadas agncia e
avaliarem quais e como poderiam ser acatadas. De acordo com o seu texto, foram recebidas
95 contribuies durante as sesses pblicas, das quais 71 foram manifestaes orais e 24
foram escritas. Todas as que foram recebidas escritas, receberam protocolo da Ouvidoria da
ANTT. As sesses pblicas tiveram um total de 552 participantes.
Para todo o processo da Audincia Pblica no 120/2011, foram contabilizadas 240 ma-
nifestaes, recebidas por meio eletrnico, correio ou protocoladas na ANTT. Segundo a
agncia, as manifestaes tratavam de mais de um aspecto, o que resultou, em efetivo, um
total de 632 contribuies distintas. Conforme os dados do relatrio, das contribuies anali-
sadas e respondidas, 69 (10,92%) solicitavam esclarecimentos; 71 (11,23%) foram acatadas;
110 (17,23%) foram parcialmente acatadas; 357 (56,49%) no foram acatadas; e 25 (3,96%)
foram classificadas como prejudicadas por abordarem assuntos distintos ao da audincia.
Para os tcnicos da ANTT conduzirem a anlise, a apresentao de comentrios, os

esclarecimentos e o posicionamento quanto aceitao ou no das contribuies, estas
foram organizadas em quatro grupos: contribuies prvias recebidas por meio eletrnico;
contribuies prvias protocoladas na ANTT; contribuies escritas recebidas durante as
sesses pblicas; e manifestaes orais feitas durante as sesses. Iniciou-se a anlise do
contedo das manifestaes orais dos participantes das sesses pblicas e das justificativas
apresentadas pela ANTT. Todavia, avaliou-se que os aspectos tcnicos eram excessivos e tal
anlise no traria elementos importantes para esta pesquisa, alm de desvi-la de seu objeti-
vo. Nesse sentido, preferiu-se concentrar apenas no quantitativo das propostas acatadas e
no acatadas no plano de outorga.
Como posto, uma contribuio se desdobrava em outras, por tratarem de diferentes

aspectos. Portanto, das 71 manifestaes orais feitas nas sesses pblicas, observou-se 116
contribuies diferentes. Dessas, a maioria, 39, no foi acatada, 33 foram parcialmente
acatadas, 21 foram totalmente acatadas e 23 manifestaes solicitavam esclarecimentos.
Ao somar as acatadas e as parcialmente acatadas, notou-se que 54, ou 46,5%, contribuies
foram consideradas no plano de outorga. menos da metade do total das contribuies.
Preferiu-se no julgar o impacto ou efeito deste nmero, visto que tambm precisa-se ter
uma avaliao tcnica do contedo das propostas. Dessa forma, apresentou-se este resultado
apenas como informao em vez de anlise.
Apesar de muitas das manifestaes orais terem sido atendidas, os representantes do

setor consideram que, no geral, a ANTT acatou poucas contribuies, e os elementos tcnicos
mais crticos no foram considerados. Pelos relatos de representantes do setor empresarial,
dos usurios e dos trabalhadores entrevistados, o resultado apresentado pela ANTT no foi
satisfatrio, pois, segundo alguns, a agncia continuou fechada em sua capacidade tcnica
de julgamento.
A Abrati encomendou FGV um estudo sobre transporte terrestre no Brasil para

contrapor aos argumentos da ANTT e ao plano de outorga apresentado, qualificando seu
debate tcnico para que fossem mais considerados pela agncia. Segundo o superintenden-
te da Abrati, o formato como a ANTT estava conduzindo este processo era equivocado,
pois, de uma s vez, iria mexer estruturalmente em aspectos tcnicos, econmicos e jurdi-
cos de um setor que se estruturou sozinho. Portanto, a Abrati estava tentando, via Judici-
rio, barrar o processo. Para os tcnicos da agncia, o setor regulado no teria ganhos com
a ao judiciria, pois afirmavam possuir um respaldo jurdico forte, de trabalharem em
conjunto com a AGU e de terem uma estrutura tcnica capacitada para refutar pontos que
viriam a favorecer o setor regulado, ou seja, as empresas. A Abrati tinha feito apresentaes
do estudo realizado pela FGV, bem como outros elaborados pela prpria associao, a tc-
nicos do TCU e do MP para os convencerem dos equvocos que encontravam na proposta
da ANTT.
Outro ponto importante a ser avaliado que a AP no produziu muito debate, ento,
os conflitos entre os participantes no foram visivelmente perceptveis. Entretanto, pode-se
falar de uma relao tensa entre sociedade e governo, que foi amenizada pelo formato e pela
metodologia adotada para a AP, em que os servidores da ANTT, especialmente sua presi-
denta, possuam total controle da dinmica do evento. A mediao entre os participantes
foi feita por meio do controle da ANTT.
O estudo de caso das audincias pblicas realizadas pela ANTT foi bastante til para que se
pudesse perceber que, apesar de uma transparncia exemplar, da divulgao e obedincia
rgida a procedimentos metodolgicos claros, bem como da boa capacidade tcnica dos
servidores desta agncia na conduo deste trabalho, estas APs tiveram algumas deficin-
cias. Consequentemente, seu xito foi limitado a promover debates e ouvir a populao.
possvel relacionar este fato com a perspectiva tcnica da ANTT, que, no resguardo
de sua atividade de regulao, age com maior distanciamento da sociedade, especialmente
para garantir a no captura do governo por nenhum setor. Entretanto, em outras agncias,
como a ANAC, h a institucionalizao de conselhos, instncia em que a ANAC muitas
vezes se apoia para construir seus regramentos e em que os diferentes setores da sociedade
alcanam maior sucesso na considerao de suas contribuies de forma menos discricion-
ria que nas audincias pblicas da ANTT. Esta impresso foi passada pelo superintendente
da Abrati, Jos Santolin, e foi algo que se notou ao estudar este caso.
Observou-se que as APs realizadas pela ANTT seguiram os critrios definidos para
a efetividade deste mecanismo de participao. A agncia teve como guia a transparncia
em seus atos; trabalhou com foco na divulgao das APs e tambm em tornar o assunto
pblico; criou resoluo e manual que orientaram a realizao das audincias pblicas de
forma a serem efetivas. Mas, de acordo com o relato de diferentes representantes do setor,
a ANTT no soube ouvi-los adequadamente e se fechou muito em sua capacidade tcnica;
agiu de forma discricionria em relao s contribuies acatadas no plano de outorga e
no concedeu tempo adequado aos participantes para se manifestarem.
A rigidez dos procedimentos e os aspectos tcnicos prprios do tema distanciaram os

participantes da AP dos servidores da ANTT, que conduziram o processo, e reduziu a pos-
sibilidade de debates amplos e discusses pblicas entre os participantes. As APs assumiram,
principalmente, um papel de informar, tirar dvidas e colher contribuies. Nesse sentido,
pode-se considerar que as APs assumiram, em parte, uma caracterstica de pergunta/respos-
ta que no politizou nem promoveu a prtica discursiva entre os envolvidos.
Diante desse cenrio, destacam-se algumas sugestes que podem contribuir para au-
mentar o potencial de efetividade de audincias pblicas realizadas no mbito do gover-
no federal. Conforme foi apresentado neste caso, quando o assunto a ser discutido em
audincia pblica for complexo ou excessivamente tcnico, uma ateno maior deve ser
dispensada para incluir, o mximo possvel, os interessados. Isto pode acontecer por meio
de oficinas preparatrias, prvias s audincias pblicas, institucionalizao de conselho
consultivo, que pode acompanhar os debates sobre o assunto de forma mais constante, ou
por outros meios que forem mais apropriados aos organizadores da AP.
A observao divulgao da audincia pblica, bem como ao perodo em que esta

ser realizada, fundamental para conseguir mobilizar um nmero maior de pessoas.
importante tambm que o convite e a divulgao da AP alcancem diferentes setores, a
fim de promover maior representatividade.
A definio do tempo de realizao da AP foi um problema apontado nos quatro

estudos de caso apresentados neste relatrio. Praticamente todas as crticas foram no sentido
de que o tempo destinado para participao da sociedade nas audincias pblicas no era
adequado, pois no era possvel expor os problemas, garantir a participao de todos os
setores de forma equilibrada ou aprofundar as discusses necessrias.
Outra sugesto relevante o cuidado com a capacitao tcnica e de mediao dos

condutores das audincias pblicas. desejvel que estes saibam responder a questes
tcnicas referentes ao tema abordado e tambm tenham conhecimentos sobre mediao de
grupos e gesto de conflitos. Estes so elementos que podem fazer grande diferena para o
potencial de efetividade de uma audincia pblica.
8 ESTUDO DE CASO: SANTO ANTNIO E JIRAU
8.1 Introduo
Este estudo de caso analisou as audincias pblicas realizadas, em 2006, no mbito do
licenciamento ambiental das usinas hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, no estado de
Rondnia, iniciado em 2003.49
Na escolha dos casos, como explicitado, alm da maior diversidade de casos possvel,
optou-se tambm por estudar dois casos que se assemelhavam, para possibilitar uma com-
parao a partir das duas abordagens distintas. Nesse contexto, foram escolhidos dois casos
de licenciamento ambiental, pois o licenciamento ambiental o objeto mais frequente de
audincias pblicas realizadas no mbito do governo federal, de acordo com o mapeamento
realizado com base no banco de dados do SIGPlan. Foram ento escolhidas as hidreltricas
de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e Belo Monte, no Par, devido grande repercus-
so nacional e internacional destes empreendimentos, por seus grandes impactos socioam-
bientais e amplos interesses econmicos envolvidos.
O licenciamento ambiental composto por trs fases: licena prvia (LP), licena de
instalao (LI) e licena de operao (LO). O escopo deste estudo inclui somente a primeira
fase, pois esta a nica que tem como obrigatria a realizao de audincias pblicas.
Este estudo de caso utilizou informaes coletadas em 2009, por ocasio de uma
pesquisa de mestrado sobre o processo de licenciamento em questo, realizada para a
Universidade de Utrecht em parceria com o Centro de Estudos e Documentao Lati-
no-americanos, ambos dos Pases Baixos (Rezende, 2009).50 Para este estudo, foi feita
nova pesquisa bibliogrfica e trabalho de campo em Porto Velho-RO e Braslia-DF, com
entrevistas e nova anlise dos autos do processo de licenciamento, disponveis na sede
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)
em Braslia.
Ao todo, as informaes utilizadas para este estudo provm de entrevistas com 51

pessoas do governo, da sociedade civil e do setor privado. Alm da anlise dos autos do
processo, foram analisados tambm diversos outros documentos relatrios do MP, da
Fundao Nacional do ndio (Funai) etc. Devido ao escopo limitado desta pesquisa, no
foi possvel entrevistar uma amostra representativa das partes interessadas. Assim, buscou-
-se compensar esta limitao com a utilizao de triangulao com outras fontes de infor-
mao, principalmente documentais.
49. Processo Administrativo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) no 02001.003771/2003-25.
50. Para a referida pesquisa de mestrado, em 2009, alm de pesquisa bibliogrfica, foi realizado um mapeamento dos principais atores
interessados; foi feita tambm uma anlise dos autos do processo e dos vdeos das audincias pblicas, alm de documentos no
constantes nos autos, como pareceres tcnicos do Ministrio Pblico (MP); e publicaes de organizaes no governamentais (ONGs) e de
outros pesquisadores. Alm disso, foram feitas entrevistas semiestruturadas com 42 pessoas.
8.2 Descrio do caso
As barragens de Santo Antnio e Jirau formavam, juntas, um dos maiores projetos de
gerao de energia eltrica na Amaznia at ento e teriam uma potncia instalada de
6.450 MW (3.150 MW em Santo Antnio e 3.300 MW em Jirau).51
Ambas as usinas estavam sendo construdas, no momento da realizao desta pesquisa,

no rio Madeira, no municpio de Porto Velho, capital do estado de Rondnia. O rio Ma-
deira o segundo maior rio da Bacia Amaznica e o principal tributrio do rio Amazonas.
Ele tem 1.700 km de extenso e chega a 1,5 km de largura. Sua vazo chega a 23.000m3/s,
correspondente a 15% de toda a gua transportada pelo rio Amazonas para o oceano Atln-
tico. A bacia do rio Madeira inclui tambm territrios da Bolvia e do Peru, e uma das
reas mais ricas em biodiversidade do mundo (Ortiz, 2007).
As duas barragens, inicialmente, faziam parte de um projeto maior, includo na Ini-

ciativa de Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA), quando de seu
surgimento, em 2000.52 O projeto no mbito da IIRSA inclua tambm uma barragem
binacional, na fronteira com a Bolvia, e outra no pas vizinho, alm de duas eclusas. Este pro-
jeto de quatro barragens e duas eclusas tinha o objetivo de conectar a regio a uma hidrovia
que alcanaria uma extenso de 4.200 km. Hoje em dia, o rio Madeira no navegvel
montante de Porto Velho, devido existncia de vrias corredeiras que iriam desaparecer
com a construo das barragens. Este projeto, que impulsionaria o desenvolvimento eco-
nmico da regio devido ao barateamento do escoamento da produo local, tornou-se
polmico pelos impactos ambientais que a esperada expanso das atividades econmicas de
maneira desordenada causaria (BankTrack, 2009; Switkes, 2008). A barragem binacional e
a outra em territrio boliviano ainda no tm previso para serem realizadas.
Alm disso, a construo das usinas de Santo Antnio e Jirau foi considerada uma
prioridade estratgica para o governo federal, por isso foi includa no Programa de Acelera-
o do Crescimento (PAC) como um de seus principais projetos, quando este foi lanado
em janeiro de 2007.53
Com ou sem a hidrovia, para conectar as usinas de Santo Antnio e Jirau ao Sistema
Integrado Nacional (SIN),54 necessria a construo de uma linha de transmisso de
2.500 km. O processo de licenciamento do qual as audincias pblicas analisadas fazem
parte, no entanto, se refere somente s duas usinas hidreltricas. A linha de transmisso foi
licenciada separadamente e, portanto, no foi includa neste estudo.
O primeiro projeto de uma hidreltrica no rio Madeira foi idealizado na dcada de

1970, quando grandes investimentos foram feitos para o desenvolvimento daquela regio e
para sua integrao com o resto do pas. O projeto previa uma nica barragem na cachoeira
de Teotnio, prxima a Porto Velho, mas nunca foi realizado.
51. A maior usina hidreltrica do Brasil , atualmente, a Usina de Itaipu, com uma potncia instalada de 14.000 MW. Alm do complexo
do rio Madeira, outros dois grandes projetos na Amaznia so a Usina de Tucuru inaugurada em 1984, com uma potncia instalada de
4.000 MW e expandida em 2007 para 8.370 MW e a de Belo Monte em construo, e que ter uma potncia instalada de 11.181
MW, de acordo com as informaes de Itaipu Binacional, disponveis em: <http://www.itaipu.gov.br/energia/geracao>; Centrais Eltricas
do Norte do Brasil (Eletronorte): <http://www.eln.gov.br>; e Ibama: <www.ibama.gov.br>.
52. Com a fundao da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), em 2008, a Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional da
Amrica do Sul (IIRSA) foi incorporada a esta e se tornou o Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan).
53. Nesse momento as APs aqui estudadas j haviam ocorrido, mas a licena prvia ainda no havia sido emitida. A incluso do projeto
no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) demonstra sua importncia estratgica para o governo federal.
54. O Sistema Integrado Nacional (SIN) um sistema de produo e transmisso de energia eltrica que engloba 96,6% da energia el-
trica no Brasil, em todas as regies do pas. Informaes disponveis em: <http://www.ons.org.br/conheca_sistema/o_que_e_sin.aspx>.
Em 2001, a Aneel autorizou a construtora Norberto Odebrecht e a empresa de ener-

gia eltrica estatal Furnas Centrais Eltricas a realizarem um novo inventrio do rio. Aps
considerarem trs possibilidades de localizao para a barragem, foi concludo que, para
evitar a inundao de territrio boliviano, era necessrio substituir o projeto de uma bar-
ragem nica na cachoeira de Teotnio por duas barragens nas cachoeiras de Santo Antnio
e de Jirau (Switkes, 2008). O estudo do inventrio do trecho entre a cidade de Porto
Velho e a vila de Abun, prxima fronteira com a Bolvia foi aprovado pela Aneel em
dezembro de 2002 (Aneel, 2002).
Em agosto de 2003, o consrcio formado pelas empresas Furnas e Odebrecht solici-

tou ao Ibama a abertura do processo de licenciamento ambiental para as duas barragens.
A responsabilidade pelo licenciamento do Ibama, no nvel federal, devido expectativa
de que o empreendimento proposto cause impactos ambientais em mais de um estado na-
cional o rio Madeira percorre os estados de Rondnia e Amazonas. Alm disso, previa-se
que o empreendimento causaria impactos socioambientais de grande magnitude (Switkes,
2008; Resoluo Conama no 237/1997).
O Ibama abriu, em 21 de agosto de 2003, o Processo Administrativo no

02001.003771/2003-25 para o licenciamento. O rgo decidiu que a anlise da viabilida-
de socioambiental das duas barragens primeira fase do processo de licenciamento, corres-
pondente licena prvia deveria ser feita conjuntamente, por meio de um nico estudo
de impacto ambiental (EIA), devido proximidade dos dois projetos e para possibilitar
a avaliao dos impactos cumulativos. Embora a legislao brasileira no preveja partici-
pao social durante a elaborao do termo de referncia (TR) para o estudo de impacto
ambiental, o Ibama realizou uma reunio pblica em Porto Velho, no dia 14 de maio de
2004, para apresentar e discutir a minuta do TR. Esta reunio contou com a presena de
94 participantes, entre pessoas do governo, do setor privado e da sociedade civil (Ibama,
2003; Switkes, 2008).
A verso final do TR foi enviada ao consrcio no dia 23 de setembro de 2004. O EIA

foi coordenado pela empresa de consultoria Leme Engenharia, a mesma que alguns anos
mais tarde coordenou o EIA para a construo da usina de Belo Monte, e contou tambm
com a participao de diversos profissionais da regio, como pesquisadores da Universidade
Federal de Rondnia (Unir).
No incio dos estudos, a empresa Furnas contratou uma Organizao no Gover-

namental (ONG) local chamada Centro de Pesquisa de Populaes Tradicionais Cuni
(CPPT-Cuni), para fazer a comunicao social das empresas nas comunidades ribeirinhas
que seriam afetadas pelo empreendimento. A CCPT-Cuni era uma ONG, com sede em
Porto Velho, que tinha muita experincia em trabalhos com comunidades ribeirinhas da
regio. Ela assumiu a responsabilidade de informar os moradores das comunidades sobre
o projeto que estava sendo proposto e sobre o processo de licenciamento ambiental que
estava em curso, incluindo o que era o EIA e como este seria realizado. Em um segundo
momento (em 2006), o projeto de comunicao foi expandido para um processo mais
amplo de participao social, que visava tambm colher as opinies e demandas das co-
munidades. Este processo contou com o apoio da CPPT-Cuni e foi coordenado por uma
empresa de consultoria de So Paulo, MPS Associados Ltda. A parte principal deste pro-
cesso participativo ocorreu entre abril e julho de 2006, antes das APs e como preparao
para estas. O processo se focou nas comunidades ribeirinhas que seriam mais afetadas pela
construo das barragens e incluiu 32 reunies em oito localidades diferentes uma srie de
quatro reunies por localidade. Dessa forma, foram envolvidas trinta comunidades mon-
tante da cachoeira de Santo Antnio e 28 jusante. Todas as reunies contaram com a pre-
sena de representantes do Ibama e da prefeitura de Porto Velho. Houve tambm reunies
em Porto Velho, mas estas contaram com pouca participao da sociedade em comparao
com aquelas realizadas nas comunidades ribeirinhas. Este processo participativo teve conti-
nuidade, em uma nova fase aps as audincias pblicas, prosseguindo at agosto de 2007,
e resultou em um relatrio extenso, o qual foi entregue aos empreendedores, ao Ibama,
prefeitura de Porto Velho, entre outros.
No dia 18 de agosto de 2005, Furnas realizou a primeira de duas reunies em Braslia

para apresentar um estudo sobre os projetos de infraestrutura no rio Madeira, o qual in-
clua em sua anlise, alm das usinas de Santo Antnio e Jirau, as outras duas barragens e as
eclusas, propostas no projeto da IIRSA e que viabilizaria a hidrovia. O estudo foi realizado
pela empresa de consultoria Arcadis Tetraplan e recebeu o nome de Avaliao ambiental
estratgica do complexo do rio Madeira. Uma srie de reunies com a mesma finalidade foi
realizada mais tarde, incluindo reunies em Porto Velho (28 e 29 de maro de 2005) e Rio
Branco (29 e 30 de abril de 2005). No dia 11 de novembro de 2005, Marcelo Gonalvez
de Lima, consultor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) a
servio do Ibama, entregou o Relatrio Tcnico no 141/2005 ao Ibama, no qual criticou a
superficialidade deste estudo e defendeu a necessidade de uma avaliao ambiental estra-
tgica mais abrangente. Entretanto, esta nunca foi realizada, provavelmente por no haver
uma obrigatoriedade legal e pelo fato de o Ibama entender que no era necessrio ou cab-
vel de exigncia para o licenciamento das duas barragens.
Furnas solicitou a licena prvia, no dia 25 de maio de 2005, mediante a apresenta-

o dos seguintes documentos: o estudo de impacto ambiental, em trs volumes; o Rela-
trio de Impacto Ambiental (Rima), um resumo executivo do EIA; e o relatrio do estudo
Complexo do rio Madeira: avaliao ambiental estratgica.
Aps pedir estudos complementares duas vezes e ter as solicitaes atendidas pelos
proponentes do projeto, o Ibama decidiu que as questes pendentes no eram impeditivas
e que, portanto, o EIA estava pronto para ser submetido ao escrutnio da sociedade em
audincias pblicas.
No mesmo perodo em que os proponentes do projeto estavam realizando os estudos

complementares exigidos pelo Ibama, o Ministrio Pblico Estadual de Rondnia (MPE-
-RO) assinou um termo de compromisso com a construtora Odebrecht, pelo qual esta se
responsabilizou pelo financiamento de uma anlise independente do EIA a ser realizada por
consultores contratados pelo MPE-RO. A anlise foi feita pela empresa de consultoria Com-
panhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos (Cobrape) e seu relatrio foi apresentado
em uma audincia pblica organizada pelo MPE-RO, no dia 27 de novembro de 2006. Este
relatrio foi usado por inmeras ONGs e pelo prprio MP para criticar o projeto e embasar
aes judiciais pedindo a anulao das licenas ambientais concedidas.55
O Ibama planejou quatro audincias pblicas nas seguintes localidades: Abun,

Mutum-Paran, Jacy-Paran e Porto Velho, respectivamente nos dias 8, 9, 10 e 11 de no-
vembro de 2006. As duas primeiras APs foram adiadas no ltimo momento por fora de
um mandado judicial resultante de uma ao do MP. O rgo alegava que no havia con-
55. Baseado no relatrio da Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos (Cobrape), as ONGs International Rivers Network e
Amigos da Terra Amaznia Brasileira publicaram um artigo para sua campanha contra as barragens, ver Fobomade (2009), com estudos
feitos em relao ao acmulo de sedimentos e aos impactos na ictiofauna, entre outros.
dies para a realizao das audincias, porque os estudos (EIA) estavam incompletos e a
populao no havia sido suficientemente informada. Como o Ibama tentou, at o ltimo
momento, reverter a deciso judicial, os participantes foram comunicados do adiamento
no prprio dia e local das APs. Representantes do Ibama, da prefeitura de Porto Velho e de
Furnas aproveitaram a oportunidade para se dirigirem ao pblico presente e criticar a deci-
so judicial, caracterizando-a como um ataque democracia, argumentando que a inteno
do MP e das ONGs envolvidas na ao era de impedir o dilogo.
O recurso do Ibama deciso judicial foi deferido e as APs aconteceram no dia 10 de

novembro de 2006 em Jacy-Paran; dia 11 em Porto Velho; dia 29 em Abun; e dia 30 em
Mutum-Paran, com, respectivamente, oitocentos, 1.100, 404 e 669 participantes.56 Entre os
dias 8 e 11 de novembro de 2006, Furnas e Odebrecht disponibilizaram 36 nibus e vans,
dois barcos e dois txis para ajudar a deslocar a populao para os locais das audincias. Para as
duas ltimas audincias, foram disponibilizados 22 nibus e vans (Ibama, 2007). No houve
reclamaes dos entrevistados para esta pesquisa em relao falta de condies da populao
de se locomover para as APs. Alm disso, em todas as audincias, foi servido almoo, para
possibilitar que os presentes participassem de todo o evento, que durou o dia todo.
Em resposta s reclamaes apresentadas durante as audincias pblicas, de que

nenhuma AP havia sido programada para a regio jusante do empreendimento proposto,
em janeiro de 2007, o Ibama realizou duas reunies pblicas, em So Carlos e Calama.57
No dia 21 de maro de 2007, oito especialistas do Ibama emitiram um parecer tcnico

de 221 pginas, Parecer Tcnico no 14/2007 (Ibama, 2007), no qual afirmaram no ser
capazes de atestar a viabilidade socioambiental do projeto. Os especialistas argumentavam
que havia muita incerteza em relao aos impactos esperados e acusavam falta de compro-
metimento dos proponentes do projeto com as populaes que seriam afetadas.
Dado o elevado grau de incerteza envolvido no processo; a identificao de reas afetadas no

contempladas no estudo; o no dimensionamento de vrios impactos com ausncia de medidas
mitigadoras e de controle ambiental necessrios garantia do bem-estar das populaes e ao uso
sustentvel dos recursos naturais; e a necessria observncia do Princpio da Precauo, a equipe
tcnica concluiu no ser possvel atestar a viabilidade ambiental dos aproveitamentos hidreltricos
Santo Antnio e Jirau, sendo imperiosa a realizao de novo estudo de impacto ambiental, mais
abrangente, tanto em territrio nacional como em territrios transfronteirios, incluindo a realiza-
o de novas audincias pblicas. Portanto, recomenda-se a no emisso da licena prvia (Ibama,
2007, p. 220-221).
Esse parecer no foi acolhido pelo diretor de Licenciamento Ambiental do Ibama, que
alegou que a fase em que se encontravam no processo no era de se pedir um novo estudo,
mas de eventuais complementaes.58 Novas anlises e complementaes foram pedidas,
inclusive envolvendo consultores externos; e um novo parecer tcnico foi elaborado.
Durante esse tempo, houve uma grande comoo na mdia regional e nacional em
relao ao projeto e o consequente envolvimento de muitos atores tanto contra quanto
56. Esses nmeros so referentes quantidade de pessoas que assinaram a lista de presena. provvel que nem todos os presentes
tenham assinado a lista e que, portanto, as APs contaram com ainda mais participantes.
57. Este estudo se focou nas quatro APs, no incluindo, portanto, uma anlise das reunies pblicas realizadas nos distritos de So Carlos
e Calama.
58. A anlise do estudo de impacto ambiental (EIA) pelo Ibama feito em duas etapas. A primeira, que antecede o aceite do documento,
referente sua completude, ou seja, avalia se o EIA segue satisfatoriamente o termo de referncia. Na segunda fase, feita a anlise de
mrito, concluindo pela viabilidade ou no do empreendimento. O diretor de licenciamento ambiental tem discricionariedade de aceitar
ou no o parecer dos tcnicos, podendo, como foi feito nesse caso, requerer nova anlise e a elaborao de novo parecer. Alm disso, o
parecer no vincula a deciso do diretor de emitir ou no a licena.
a favor do empreendimento. De um lado, em maio e junho, por exemplo, os setores in-
dustrial e comercial do estado de Rondnia se mobilizaram e, aliando-se a segmentos dos
governos municipal (Porto Velho) e estadual (Rondnia), intensificaram a campanha que
j vinham fazendo a favor das usinas. Nesse perodo, foram enviadas ao Ibama 26 moes
a favor do empreendimento, provenientes de sindicatos, organizaes de classe, federaes
da indstria e do comrcio etc. De outro lado, o Conama, por exemplo, aprovou uma mo-
o (em 18 de maio de 2007) criticando o processo de licenciamento e a baixa qualidade
do EIA. Esta moo tambm criticava o modelo de desenvolvimento que julgava estar por
trs do projeto, baseado em grandes investimentos que no levam em conta a realidade das
populaes locais.
No dia 9 de julho de 2007, um novo diretor de licenciamento do Ibama endossou um

novo parecer tcnico que recomendava a emisso da licena prvia. A licena foi emitida no
mesmo dia pelo ento presidente interino do rgo.
8.3 Anlise

Atos normativos e seus impactos no processo59
A Resoluo Conama no 1/1986, complementada pelas Resolues nos 11/1986 e 5/1987,

prev uma lista de atividades que demandam uma licena ambiental, emitida com base
em um EIA. Esta lista inclui as usinas hidreltricas com capacidade igual ou superior a
10 MW.60
O licenciamento ambiental se d em um dos trs mbitos federal, estadual ou municipal

, dependendo do tipo de projeto e de seus impactos. Devido ao fato de o objeto desta
pesquisa ser as APs no mbito do governo federal, interessa, neste caso, os processos de
licenciamento ambiental no nvel federal, no qual a autoridade competente o Ibama.
A Resoluo Conama no 237/1997, Artigo 4o, define as regras pelas quais a competncia
do licenciamento deve ser definida. Nesse caso, a responsabilidade pelo licenciamento do
Ibama, no nvel federal, devido ao fato de o empreendimento proposto causar impactos
ambientais em mais de uma Unidade Federativa (o rio Madeira percorre os estados de
Rondnia e do Amazonas).61
Vale ressaltar que, apesar de a competncia ser do Ibama, o processo de licenciamento

multifacetado, envolvendo formalmente rgos ambientais locais e outras instituies
nacionais: o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), a Funai, a
Fundao Cultural Palmares (FCP), o Ministrio da Sade, entre outros. A recente Portaria
59. Para uma lista de todos os atos normativos relativos ao licenciamento ambiental, consultar: <http://www.ibama.gov.br/licenciamen-
to>, ver especialmente: Resolues Conama nos 1/1986, 11/1986, 5/1987, 6/1987, 9/1987, 237/1997 e 286/2001; Instruo Normativa
(IN) Ibama no 65, 13 de abril de 2005 (revogada pela IN no 184, de 17 de julho de 2008); IN no 184, de 17 de julho de 2008; e Portaria
Interministerial no 419, de 26 de outubro de 2011.
60. A Resoluo no 237/1997, por sua vez, fornece uma lista de atividades que demandam licenciamento ambiental, porm no necessitam
de um EIA. No entanto, estas listas no so taxativas. Alm do fato de as dinmicas econmicas estarem constantemente criando novas
atividades, contextos socioambientais em constante e rpida transformao tornam listas como estas permanentemente desatualizadas.
61. O licenciamento ambiental compete ao Ibama, no mbito federal, quando se tratar de empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: i) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe, no
mar territorial, na plataforma continental; na zona econmica exclusiva, em terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio
da Unio; ii) localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais estados; iii) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territo-
riais do pas ou de um ou mais estados; iv) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material
radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso
Nacional de Energia Nuclear (CNEN); e v) bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislao especfica.
Interministerial no 419, de 26 de outubro de 2011, regulamenta a atuao de rgos e entidades

da administrao pblica federal envolvidos no licenciamento ambiental, incluindo prazos
para sua manifestao conclusiva a respeito do estudo ambiental exigido. Apesar de que
esta portaria ainda no estava em vigor no perodo do processo aqui estudado, o envolvi-
mento destas instituies j era a regra.
Em relao participao social, para o licenciamento ambiental, a legislao brasi-

leira prev somente a realizao de APs e somente no momento de avaliao do EIA, que
precede a emisso da primeira das trs licenas ambientais, a licena prvia.62 A Resoluo
Conama no 9/1987 determina que se realize APs se o rgo competente julgar necessrio,
se requerido por entidade civil, pelo MP ou por cinquenta ou mais cidados. A referida
resoluo descreve o objetivo das APs como o de expor aos interessados o contedo do
produto em anlise e do seu referido Rima, dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes
as crticas e sugestes a respeito (Conama, 1987c). Portanto, no h obrigatoriedade legal
de realizao de audincias pblicas anteriores ao EIA, para, por exemplo, debater o que
deve ser estudado, ou posteriores emisso da licena prvia, para o monitoramento e a
avaliao das medidas mitigatrias e compensatrias. Alm disso, ao contrrio do que rei-
vindicam muitos membros da sociedade civil organizada, as APs no tm carter delibera-
tivo, e sim consultivo. Entretanto, a resoluo prev que a ata da(s) audincia(s) pblica(s)
e seus anexos serviro de base, juntamente com o Rima, para a anlise e o parecer final do
licenciador quanto aprovao ou no do projeto (Conama, 1987c, Artigo 5o). Esta reso-
luo prev que a audincia pblica seja dirigida pelo representante do rgo licenciador,
neste caso o Ibama, e que inclua, alm da exposio objetiva do projeto e de seu respectivo
Rima, discusses com os interessados presentes. Alm disso, a resoluo determina que a
audincia pblica ocorrer em local acessvel aos interessados e prev a possibilidade de
realizao de mais de uma AP em funo (...) da localizao geogrfica dos solicitantes, e
da complexidade do tema (Conama, 1987c). No h, entretanto, previso normativa em
relao metodologia a ser utilizada nas APs, o que d relativa liberdade aos organizadores.
No caso analisado, como ser explicitado, este fato pode ser citado como uma das razes
para a falta de uma metodologia adequada para a conduo das audincias.
O termo de referncia para o EIA das barragens de Santo Antnio e Jirau tambm no
menciona a necessidade ou obrigatoriedade de participao social durante os estudos. Em
relao a este tpico, este termo somente menciona que os pesquisadores deveriam utilizar
entrevistas qualificadas na realizao do diagnstico que integra o estudo do meio socio-
econmico do EIA63 para a rea de influncia direta. O termo de referncia, entretanto,
explicita que deveria haver participao social efetiva da populao diretamente afetada
pelo empreendimento na implementao das medidas de mitigao e compensao, assim
como no controle e monitoramento dos programas, no especificando, no entanto, como
deveria ser realizada tal participao.
Em relao s populaes indgenas e s comunidades tradicionais, deve-se ressaltar

as implicaes do fato de a Conveno no 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), de 1989,64 ainda no haver sido devidamente regulamentada. A referida conveno
62. So necessrias trs licenas ambientais. A licena prvia (LP) atesta a viabilidade socioambiental do empreendimento e determina
as medidas de mitigao e compensao a serem empreendidas antes da emisso da segunda licena, a licena de instalao (LI). A LI
autoriza o incio das obras. A ltima licena a licena de operao (LO), dada ao fim das obras, permitindo o incio da operao da usina.
63. O EIA dividido em trs meios: fsico, biolgico e socioeconmico.
64. A Conveno no 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), em vigor internacionalmente desde 5 de setembro de 1991, foi
ratificada pelo Brasil em 25 de julho de 2002, entrou em vigor internacionalmente para o Brasil em 25 de julho de 2003 e foi incorporada
ao direito interno brasileiro em 19 de abril de 2004, por meio do Decreto Presidencial no 5.051 de mesma data.
prev, entre outras coisas, a consulta prvia dos povos indgenas e tribais afetados por
um empreendimento antes que se decida sobre sua realizao. Apesar de no haver sido
regulamentada, esta conveno est em vigor no Brasil desde 2004. Com base nela, atores
da sociedade civil demandaram a realizao de processos participativos (consulta prvia)
especficos para as comunidades indgenas, ribeirinhas e quilombolas. Entretanto, na falta
de uma regulamentao, no est claro quais comunidades deveriam ser envolvidas em uma
eventual consulta prvia e se tal consulta seria cabvel no caso de Santo Antnio e Jirau, visto
que se alegava que o impacto do projeto em comunidades indgenas seria somente indireto.
importante mencionar que, desde 2011, o governo federal est empenhado na regu-
lamentao da Conveno no 169 da OIT para sanar tais deficincias. Estava previsto para
2012 a realizao de um complexo processo de consulta popular para que, em 2013, esta
seja finalmente regulamentada.
Outro ponto importante para se analisar a previso na legislao brasileira de que

os custos para o licenciamento de um empreendimento, incluindo aqueles relacionados
conduo e avaliao dos estudos de viabilidade do projeto, sejam pagos pelo proponente
do projeto. De acordo com o Decreto no 99.274, de 6 de junho de 1990, o nus de de-
monstrar que a atividade proposta no acarretar dano significativo deve recair sobre o
empreendedor, e no sobre instituies governamentais (Resoluo Conama no 1/1986,
Artigo 8o; Resoluo Conama no 237/1997, Artigos 11 e 13; Decreto no 99.274, de 6 de
junho de 1990, Artigo 17, 2o). Esta determinao baseada no princpio do poluidor
pagador, o que significa que o poluidor (potencial) deve custear no s a compensao do
dano causado mas tambm a preveno do possvel dano (Biller, 2003).
Na prtica, no caso do complexo do rio Madeira, assim como em outros processos de

licenciamento semelhantes, a interpretao dada aos atos normativos citados teve como con-
sequncia que a responsabilidade pela contratao do estudo de impacto ambiental recaiu
sobre o consrcio proponente do projeto (Furnas e Odebrecht), criando um vnculo direto
entre este e os pesquisadores. Alm disso, o consrcio proponente assumiu um papel central
na organizao das APs, o que reforou a ideia disseminada por atores da sociedade civil de
que havia uma grande proximidade entre as empresas interessadas no projeto e o rgo li-
cenciador. Estes fatos tiveram um impacto negativo, como ser explicado nas sees a seguir,
causando, por exemplo, assimetria de informao e maior polarizao dos participantes.
A concluso da anlise deste caso que a legislao que disciplina o licenciamento

ambiental est ultrapassada, e que este fato pode ser interpretado como uma das principais
razes para as deficincias do processo participativo neste estudo analisado. Vale ressaltar a
falta de previso legal sobre: a participao social em outros momentos do processo, tanto
anteriores quanto posteriores ao momento atualmente previsto; uma metodologia para a
conduo das audincias que permita uma participao efetiva, a sistematizao das con-
tribuies e uma devolutiva sociedade; a regulamentao da consulta prvia aos povos
indgenas e tribais nos termos da Conveno no 169.
Observou-se uma forte tendncia de polarizao da sociedade em relao ao tema: um gru-

po a favor das usinas e outro contra.65 Como consequncia, houve pouco dilogo e coope-
65. A polarizao na sociedade observada neste caso foi similar quela descrita por Hochstetler (2010) no caso da Usina de Belo Monte, citado
no respectivo estudo de caso desta pesquisa (ver seo 9). Este autor descreve a existncia de coalizes de defesa e de bloqueio do projeto.
rao entre pessoas/grupos com posies distintas e pouco reconhecimento da legitimidade

da posio do outro, com acusaes frequentes de m-f.
Foi mencionado anteriormente que o proponente do projeto, o consrcio formado

por Furnas e Odebrecht, foi o responsvel pela contratao da consultora que realizou o
EIA. Alm disso, este consrcio contratou os consultores que conduziram o processo par-
ticipativo nas comunidades ribeirinhas e organizou, junto com o Ibama, as audincias p-
blicas. Este papel central das empresas causou em muitos a impresso de que o processo de
avaliao da viabilidade socioambiental do empreendimento no estava sendo conduzido
de maneira neutra, reforando a polarizao existente.
Esse ponto pode ser entendido ao se analisar os casos de professores da Unir e da

ONG local CPPT-Cuni, os quais so muito ilustrativos. Muitos pesquisadores da Unir
foram contratados para participarem do EIA. Isto acarretou uma significativa tenso na
universidade e tambm entre estes pesquisadores e diversas organizaes da sociedade civil.
Apesar do fato de que, ao menos teoricamente, o EIA deveria ser um estudo independente,
na viso da maioria das pessoas que se opunham s barragens, trabalhar com ou contribuir
para a realizao dos estudos significava trabalhar para o empreendedor e, portanto, passar
para o outro lado do conflito.
Outro caso interessante o da ONG CPPT-Cuni, que, convidada pelo consrcio

para executar o projeto de comunicao social das empresas nas comunidades ribeirinhas,
foi colocada frente a uma escolha difcil: trabalhar para os proponentes do projeto ou as-
sumir uma posio de oposio ao empreendimento, como a maioria de seus colegas das
ONGs ambientalistas havia feito. No havia a opo de trabalhar em um campo neutro,
contribuindo para o debate com a comunidade e/ou para a avaliao independente dos
impactos potenciais do empreendimento. A CPPT-Cuni optou por trabalhar para Furnas.
A partir deste momento, esta ONG deixou de ser vista como uma parceira (potencial) pelas
outras organizaes da sociedade civil e foi acusada de ter sido cooptada.
A falta de cooperao entre os que se opunham ao empreendimento e aqueles que

trabalhavam para os proponentes do projeto (mesmo que indiretamente), muito prova-
velmente, tambm afetou a qualidade dos estudos. Muitas ONGs com conhecimento da
realidade local e significativa capilaridade na regio recusaram-se a trabalhar no EIA ou a
cooperar com este por serem ideologicamente contra o empreendimento e, portanto, no
poderem cooperar com o empreendedor. Tal dificuldade foi sentida pelos consultores que
trabalharam nos estudos, os quais se queixaram que seus pedidos de informaes ou ajuda
foram, em geral, recusados pelas organizaes locais.
Essa situao foi provavelmente agravada pela ausncia de um frum efetivo de debate
capaz de articular as duas partes. Nesse contexto, vale ressaltar que a regio, apesar de ter um
dos rios mais importantes do pas, ainda no conta com um comit de bacia hidrogrfica.66
No se pretende argumentar neste estudo que o empreendimento criou a mencionada

polarizao ou que os proponentes do projeto a causaram propositadamente. Provavelmente
66. Os Comits de Bacia Hidrogrfica so organismos colegiados que fazem parte do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos e existem no Brasil desde 1988. A composio diversificada e democrtica dos comits contribui para que todos os setores da
sociedade com interesse sobre a gua na bacia tenham representao e poder de deciso sobre sua gesto. Os membros que compem
o colegiado so escolhidos entre seus pares, sejam eles dos diversos setores usurios de gua, das organizaes da sociedade civil ou dos
poderes pblicos. Suas principais competncias so: aprovar o Plano de Recursos Hdricos da Bacia; arbitrar conflitos pelo uso da gua, em
primeira instncia administrativa; estabelecer mecanismos e sugerir os valores da cobrana pelo uso da gua; entre outros. Texto retirado
do site do comit: <http://www.cbh.gov.br>.
esta polarizao j existia. O argumento aqui que, em vez de acomodar tal dificuldade e
promover o dilogo, o processo em questo reforou a polarizao. Isto impactou as audin-
cias pblicas, nas quais a distncia entre aqueles a favor do empreendimento e os contra fi-
cou bastante explcita, entre outras coisas, no baixo nvel de compreenso da posio uns dos
outros e de reconhecimento das partes com posies distintas como interlocutores legtimos.
Segue uma descrio sucinta dos principais atores ou grupos de atores de maior im-
portncia no processo.
1) Interesses estratgicos do governo federal.

O projeto do complexo do rio Madeira, que inclui as usinas de Santo Antnio e Jirau, era
visto como importante para o desenvolvimento econmico do pas e foi, por isso, consi-
derado uma prioridade do governo federal. Sua importncia era dupla. O primeiro ponto
era a necessidade de expanso da capacidade nacional de produo de energia eltrica, no
intuito de atender crescente demanda do pas, em rpido crescimento econmico. Esta
foi a principal razo pela qual o projeto teve forte apoio do MME, por exemplo.
Outro interesse no projeto tem a ver com a ambio do governo de promover a melho-
ria da infraestrutura de transporte, um dos gargalos comumente citados como causadores
de atraso no desenvolvimento econmico do pas, facilitando a exportao e promovendo a
integrao com os pases vizinhos. baseado neste argumento que o complexo do rio Ma-
deira foi includo como um dos principais projetos do eixo Peru-Brasil-Bolvia da IIRSA.
Como demonstrao da importncia do projeto para o governo federal, pode-se citar

o compromisso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de
financiar 75% do custo do projeto.
2) Ceticismo e resistncia de segmentos do governo.

Nem todos os segmentos do governo federal apoiaram a proposta do projeto da mesma
forma. Alguns segmentos chamaram ateno para os grandes impactos esperados e para a
necessidade de um processo de licenciamento ambiental de qualidade e que garantisse a
implementao das devidas medidas de mitigao e compensao caso o empreendimento
fosse aprovado. Estes atores se demonstraram preocupados tambm com o aumento do
j intenso e desordenado processo de urbanizao na regio amaznica, para o qual em-
preendimentos deste porte inevitavelmente contribuem. Pode-se citar neste grupo, entre
outros, o MMA, o Ibama e a Funai. Alm disso, o MP (Federal e Estadual de Rondnia)
se posicionou no intuito de garantir que o processo de licenciamento fosse conduzido de
maneira legal e legtima, visando principalmente garantir os direitos dos mais vulnerveis.
3) Os empreendedores.
A definio de qual empreendedor seria autorizado a implementar o projeto foi feita por
meio de um leilo que somente pde acontecer aps a emisso da licena prvia. Dessa
forma, os proponentes do projeto, que requereram a LP, no necessariamente seriam os
mesmos a implementar o projeto.
A licena prvia foi requerida pelo consrcio formado pela construtora Norberto
Odebrecht e pela empresa de energia eltrica estatal Furnas Centrais Eltricas. Companhia
Energtica de Minas Gerais (CEMIG) se juntou, mais tarde, s duas para formar o con-
srcio que ganhou o leilo da usina de Santo Antnio.67 O vencedor do leilo de Jirau foi
o consrcio formado pela construtora Camargo Correia e pela Suez, uma empresa fran-
cesa do setor eltrico. Estas se associaram Companhia Hidro Eltrica do So Francisco
(CHESF) e Eletrosul Centrais Eltricas para formar o consrcio Energia Sustentvel do
Brasil.68
Alm dos altos ganhos financeiros esperados, para algumas empresas, o empreendi-
mento era uma chance de expandir sua atuao para a regio Norte do pas.
4) Interesses econmicos regionais.

Por um lado, Rondnia tem uma das maiores taxas de crescimento econmico do pas, o
que, na prtica, significa um acelerado processo de mudanas, muitas oportunidades de
trabalho e negcios e um sentimento por parte de muitos de que o progresso necessrio
e iminente. Por outro lado, entretanto, Rondnia um estado com graves problemas de
infraestrutura e de servios pblicos bsicos, que so agravados ainda mais pelo aumento
da demanda, causado pela grande imigrao para o estado. Nesse contexto, o governo do
estado e a prefeitura de Porto Velho apoiaram fortemente o projeto devido expectativa
de que este iria canalizar uma grande quantidade de recursos para a regio na forma de
royalties, impostos e investimentos. Previa-se, por exemplo, apenas durante a construo
da usina de Santo Antnio, o recolhimento para Porto Velho de cerca de R$ 224 milhes
em Imposto sobre Servio (ISS), uma mdia de R$ 37,3 milhes por ano durante os seis
anos de construo (Santo Antnio Energia, 2009). Quanto aos royalties, aps o incio da
operao das usinas, o municpio de Porto Velho e o governo do estado de Rondnia espe-
ravam receber cada um em torno de R$ 77 milhes por ano referentes a Santo Antnio e
em torno de R$ 29 milhes referentes Jirau (Energia Sustentvel do Brasil, 2009; Santo
Antnio Energia, 2009).
Alm disso, havia a expectativa de que a construo e a operao das usinas gerariam
uma grande expanso da economia regional. Havia sido estimado para Porto Velho, por
exemplo, um crescimento de 7% em 2009 enquanto a economia do pas cresceria entre
2% e 3% como resultado da crise financeira internacional. Alm disso, havia a expectati-
va da viabilizao da hidrovia, que beneficiaria significativamente a produo de soja na
regio, alm do escoamento de outros produtos (Sciaudone, 2009). Por estes motivos, a
Federao das Indstrias de Rondnia (Fiero) e a Federao do Comrcio de Rondnia
(Fecomrcio-RO) foram dois dos mais ativos apoiadores do projeto. Os sindicatos, como
a Central nica dos Trabalhadores (CUT), tambm apoiaram o projeto devido esperada
gerao de empregos.
67. A construtora Norberto Odebrecht foi fundada em 1944 e faz parte do Grupo Odebrecht, um dos maiores grupos do setor de
construo, engenharia e petroqumica na Amrica Latina, com uma receita, em 2005, de R$ 23,4 bilhes. Esta construtora foi
responsvel por grandes obras na Europa, na frica do Sul e nos Estados Unidos, e participou da construo de grandes barragens,
como a de Itaipu (Brasil-Paraguai), Pichi Picn Lefu (Argentina), Capanda (Angola) e San Francisco (Equador) (Switkes, 2008). Furnas
foi criada em 1957 para a construo da usina em Minas Gerais do mesmo nome e uma subsidiria da empresa estatal Eletrobras,
vinculada ao MME. Esta empresa responsvel pela operao de diversas hidreltricas no Brasil; em 2005, seu lucro lquido foi de
R$ 840 milhes (Switkes, 2008). Criada em 1952, a Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG) hoje uma empresa de econo-
mia mista (51% de propriedade do governo do estado de Minas Gerais). A CEMIG ativa na gerao, transmisso e distribuio de
eletricidade. O Grupo CEMIG composto por 49 empresas e dez consrcios e opera em dezesseis estados brasileiros e no Chile, de
acordo com informaes disponveis no site do grupo: <www.cemig.com.br>.
68. O Grupo Camargo Correia comeou no setor de construo em 1939 e se expandiu para outros setores, como metalurgia, cimento,
txtil e calados, e hoje opera em vinte pases, de acordo com informaes disponveis no site do grupo: <http://www.camargocorrea.
com.br>. A Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF) uma empresa estatal, subsidiria da Eletrobras, vinculada ao MME.
Esta empresa principalmente atuante na regio Nordeste na gerao e transmisso de energia eltrica, de acordo com informaes
disponveis no site da empresa: <http://www.chesf.gov.br>. A Eletrosul tambm uma empresa estatal subsidiria da Eletrobras e atua
principalmente na construo e operao de instalaes para a gerao de energia eltrica. Esta empresa atua, sobretudo, na regio Sul e
no estado do Mato Grosso do Sul, de acordo com informaes disponveis no site da empresa: <http://www.eletrosul.gov.br>.
5) Os atores da sociedade civil organizada que se opem ao projeto.
Como qualquer grande projeto de infraestrutura na Amaznia, a proposta do complexo
do rio Madeira foi recebida pela sociedade civil organizada com bastante preocupao em
relao ao risco de aumento do desmatamento na regio e aos seus possveis impactos na
biodiversidade e no modo de vida de comunidades locais, principalmente ribeirinhos e in-
dgenas. Alguns dos principais atores da sociedade civil organizada que se opuseram s bar-
ragens foram: International Rivers Network, Amazon Watch, Bank Information Center,
Amigos da Terra Amaznia Brasileira, Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS), WWF-Brasil, Coordenao das
Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), Rede Brasil sobre Instituies
Financeiras Multilaterais e Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, So-
ciais, Culturais e Ambientais (DHESCA).
Organizaes no governamentais de Rondnia tambm formaram uma aliana para

contestar os projetos, dos quais alguns dos principais grupos foram: Grupo de Pesquisa
em Energia Renovvel e Sustentvel da Universidade de Rondnia, unidade regional do
Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), unidade regional da Comisso Pastoral da Terra
(CPT), ONG ambientalista e indigenista Kanind, rede Grupo de Trabalho Amaznico
(GTA), Organizao dos Seringueiros de Rondnia (OSR), ONG Rioterra, Movimento
dos Atingidos por Barragem (MAB) e ONG ambientalista Apremara.
Os atores que se opuseram s barragens so, muitas vezes, descritos como um nico
grupo. Estes so, no entanto, melhor compreendidos se divididos em pelo menos trs
grupos distintos, embora esta seja uma diviso mais didtica que real e haja sobreposio
entre eles. O primeiro grupo o das pessoas que se opem a todo grande projeto de in-
fraestrutura na regio amaznica por acreditarem que estes, invariavelmente, aumentam o
desmatamento e tm impactos negativos sobre as populaes ribeirinhas e indgenas. Este
primeiro grupo geralmente se ope aos projetos por princpio e se recusa a cooperar com
qualquer um que os apoie. O segundo o grupo de pessoas que contestam o modelo de
desenvolvimento dominante, focado no crescimento econmico e em outros ndices ma-
croeconmicos no mbito nacional, e exigem uma estratgia de desenvolvimento alterna-
tivo que foque mais nas necessidades locais. O terceiro grupo, por sua vez, no critica este
modelo de desenvolvimento e no contra grandes projetos de infraestrutura na regio,
pelo contrrio. No entanto, este grupo critica a posio vulnervel da regio em relao aos
grandes centros polticos e econmicos do pas. Assim, o terceiro grupo questiona as de-
cises centralizadas, principalmente em So Paulo e Braslia, e demanda mais ownership
dos atores regionais em relao aos projetos que visam ao desenvolvimento regional.
6) As comunidades ribeirinhas.
O EIA identificou 2.849 ribeirinhos que seriam diretamente impactados pelos reservat-
rios das duas barragens. No entanto, segundo um estudo do Instituto Plis, muitas comu-
nidades que seriam afetadas no haviam sido includas nos primeiros estudos, como Joana
Dark, por exemplo, onde vivem por volta de 1.070 famlias (Instituto Plis, 2006).
Como mencionado, as reunies do processo participativo com as comunidades ri-

beirinhas, que ocorreram antes das audincias pblicas, envolveram trinta comunidades
montante da cachoeira de Santo Antnio e 28 comunidades jusante.
Os ribeirinhos estavam, em geral, principalmente preocupados em saber quem seria

deslocado, para onde e em quais condies. Eles questionavam tambm os impactos sobre a
sua subsistncia, especialmente para aqueles que teriam suas atividades econmicas afetadas.
Alm disso, muitos estavam bastante interessados nas oportunidades de emprego, de trabalho
ou simplesmente de benefcios financeiros que o empreendimento poderia gerar para eles.
7) As comunidades indgenas.
Segundo o Ibama e o proponente do projeto, as terras indgenas (TIs) da regio no sofre-
riam impactos diretos das usinas de Santo Antnio e Jirau. Os impactos seriam, portanto,
somente de carter indireto. Esta foi a justificativa para no ser prestada ateno especial
participao de comunidades indgenas como uma consulta prvia nos termos da Conven-
o no 169 da OIT durante o perodo estudado, ou seja, at a emisso da licena prvia.
Em relao ao componente indgena, o estudo de impacto ambiental abrange infor-

maes sobre as seguintes terras indgenas: TI Karitiana, TI Karipuna, TI Igarap Lage, TI
Igarap Ribeiro, TI rio Negro Ocaia, TI Pacas Novas e TI Uru-Eu-Wau-Wau. Os estu-
dos, no entanto, foram criticados por serem superficiais, basicamente descritivos das TIs,
no abordando devidamente os possveis impactos (mesmo que indiretos) da construo
das usinas nas terras indgenas citadas. Alm disso, as ONGs e tambm a Funai criticaram
a no incluso de muitas TIs que, segundo estes, tambm sofreriam impactos indiretos,
como as seguintes, jusante do empreendimento: TI Catitu, TI Juma, TI Nove de Janei-
ro, TI Diahui, TI Tenharim Marmelos, TI Tenharim Marmelos Gleba B, TI Ipixuma, TI
Sepoti (Gleba rio Sepoti), TI Sepoti (gleba rio Estiro Grande), TI Tora, TI Ariramba, TI
Lago Capana, TI rio Manicor, TI Lago Jauari, TI Apurin Igarap Tauamirim, TI Pina-
tuba, entre outras (Funai, 2006).
As principais preocupaes expressas pelas organizaes em defesa dos direitos dos

povos indgenas se referiram ao aumento da vulnerabilidade das terras indgenas devido ao
aumento da presso sobre os recursos naturais da regio. As TIs estavam muito desprote-
gidas, em grande parte devido falta de capacidade da Funai. A construo das barragens,
principalmente tendo em vista a possibilidade de realizao do projeto assim como inclu-
do no IIRSA, viabilizando a hidrovia, degradaria ainda mais a situao j vulnervel das
terras indgenas.
Como medida mitigatria/compensatria, o EIA sugere um Programa de Apoio s

Comunidades Indgenas, que visa desenvolver aes de proteo e fiscalizao das suas
terras. Este programa foi considerado insuficiente tanto pela Funai quanto pelas ONGs.
Atendendo s reivindicaes, o empreendedor, posteriormente, concordou em ampli-lo.
Outra crtica aos estudos foi em relao no incluso das populaes indgenas
isoladas. Aps presso da sociedade civil e da Funai, esta questo foi includa, forman-
do-se frentes para a identificao e o monitoramento destas populaes, custeadas
pelos empreendedores.
Um das grandes dificuldades em relao participao da populao indgena sua

fraca organizao. A maioria das associaes/organizaes indgenas tm srias dificuldades
gerenciais, financeiras e de mobilizao.
8) A Funai.
Como mencionado, a Funai responsvel por auxiliar o Ibama no processo de licencia-
mento ambiental em relao ao componente indgena. Alm de se manifestar sobre os pos-
sveis impactos do empreendimento, a Funai a principal responsvel pela comunicao
com as populaes indgenas, especialmente se a consulta prvia se faz mandatria.
Entre os entrevistados para esta pesquisa, era consenso o fato de a Funai ter uma ca-
pacidade institucional bem abaixo da necessria para o cumprimento de suas atribuies.
Isto explica o fato de alguns funcionrios da autarquia, ao entenderem que o empreendi-
mento seria realizado, o verem tambm como uma oportunidade de canalizar recursos para
a realizao de programas de proteo s terras indgenas, assim como de identificao e
monitoramento de povos indgenas isolados.
9) O Ministrio Pblico. A participao do MP no processo de licenciamento do

complexo do rio Madeira deu-se, principalmente, no intuito de suprir o que se considerava
deficincias do processo. Para tanto, o MP participou de muitas reunies com as partes in-
teressadas (indgenas, ribeirinhos, ONGs, setor privado, Ibama etc.), fez uso de termos de
ajuste de conduta e termos de compromisso, alm de impetrar aes judiciais (aes civis
pblicas) contra os empreendedores e contra o Ibama.
O processo de participao social, no caso estudado, no foi desenhado para a resolu-

o de conflitos e acabou reforando uma tendncia de polarizao na sociedade, baseada
em posies ideolgicas a favor ou contra o projeto proposto. Devido ausncia de um ator
reconhecido pelos interessados como independente para coordenar o processo tanto os
estudos quanto a participao social e para mediar conflitos, as partes que se opunham ao
projeto e estavam insatisfeitas com o processo de participao, muitas vezes, recorreram ao
MP. O rgo era a nica instituio qual muitas das partes interessadas podiam recorrer
se no estivessem satisfeitas com o processo participativo e/ou com as aes do Ibama e
dos proponentes do projeto. O rgo, consequentemente, teve uma atuao importante,
embora tenha sido criticado pelos ambientalistas por fazer muito pouco e pelos empreen-
dedores por assumir uma postura muito combativa e levar judicializao do processo.
Pode-se argumentar que natural uma participao significativa do MP resultar em uma
tendncia judicializao, pois o MP uma instituio voltada principalmente para a atu-
ao no mbito judicial.
Em relao sua capacidade, vale tambm mencionar que o MP conta com os seguin-
tes instrumentos: ao penal, ao civil pblica, ao de improbidade administrativa, ao
direta de inconstitucionalidade, termo de ajustamento de conduta e recomendao (Lopes,
2000; Costa, 2010).
O Ibama foi o rgo responsvel pelo licenciamento das barragens de Santo Antnio e Ji-
rau, uma vez que este foi realizado no mbito federal. Dessa forma, este rgo foi tambm
o responsvel formal pelas audincias pblicas.
Apesar de o Ibama estar vinculado ao MMA, este orgo goza de autonomia admi-
nistrativa e financeira. No entanto, o presidente do rgo apontado diretamente pelo
presidente da Repblica, o que d Presidncia da Repblica a capacidade de limitar subs-
tancialmente sua autonomia.69
Segundo alguns entrevistados que trabalham para o rgo ambiental, outra dificuldade
enfrentada pelo Ibama a falta de pessoal. Os entrevistados argumentaram, por exemplo,
que, no caso de Santo Antnio e Jirau, tiveram dificuldade de analisar a grande quantidade de
documentos protocolados por organizaes da sociedade civil, como parte do processo par-
69. Regimento interno do Ibama, captulo III, Artigo 4o, pargrafo 1o (Ibama, 2011).
ticipativo. O rgo tambm teve certa dificuldade em relao disponibilidade de tcnicos

para as vrias visitas a campo e inspees.70
A limitao da capacidade institucional do Ibama resultado, entre outras coisas, de

repetidos cortes oramentrios. Segundo Denis Kirchhoff, nos vinte anos que antecederam
o processo aqui analisado, as polticas de estabilizao econmica haviam dominado as
polticas macroeconmicas brasileiras e os oramentos destinados a polticas ambientais
foram um dos alvos fceis para os cortes de gastos (Kirchhoff, 2006).
O Banco Mundial, por meio de um relatrio publicado em 2008, tambm criticou

a falta de recursos humanos e financeiros do Ibama, necessrios para atender crescente
demanda. Uma das principais consequncias, segundo este banco, era uma longa demora
na emisso dos termos de referncia e na avaliao dos EIAs. No entanto, os autores do
relatrio alegam que, nos anos que antecederam pesquisa, o Ibama vinha investindo sig-
nificativamente, no intuito de reforar sua equipe e compensar estas deficincias (Banco
Mundial, 2008).
Em relao falta de recursos do Ibama, pode-se usar como contra-argumento o fato

de que o proponente do projeto obrigado a pagar todas as despesas feitas pelo rgo com
o licenciamento do empreendimento, incluindo as visitas a campo e a avaliao do EIA
(Conama, 1997, Artigo 13). Aps a emisso da LP para Santo Antnio e Jirau, Furnas recebeu
uma conta de R$ 1.351.667,44; constituda de: R$ 61.836,54 pelas despesas administrativas,
R$ 846.001,35 pelas despesas com pessoal/especialistas e R$ 390.729,54 para visitas/inspe-
es (Ibama, 2003, p. 1.867). Alm disso, para a anlise do EIA, o Ibama pde contar com
a assistncia de vrias instituies governamentais.71 Quando necessrio, o Ibama contratou
consultores externos para a anlise de questes especficas.
No que tange participao social, o que pode ser afirmado sem dvida que, em
relao capacidade humana do rgo, h uma priorizao clara do domnio tcnico-cien-
tfico em detrimento da participao social.72 De acordo com o Banco Mundial (2008), dos
83 tcnicos de nvel superior que compunham a Diretoria de Licenciamento Ambiental
(DILIC) em 2008, apenas cinco tinham formao relacionada s cincias sociais. Na co-
ordenao responsvel pelo licenciamento de usinas hidreltricas, a Coordenao de Ener-
gia Hidreltrica e Transposies (COHID), havia apenas um funcionrio especializado na
rea, mais especificamente, um historiador. Este fato certamente aumentou a dificuldade
do Ibama ao coordenar o debate com a sociedade civil e ao lidar com as contribuies, o
que refletiu em uma impresso negativa, por parte de alguns participantes, do papel desem-
penhado pelo Ibama e da capacidade da instituio.
O Ibama no tem pessoal especializado em participao social e no h uma institu-

cionalizao da participao, apesar de haver cursos e oficinas internas para capacitar seus
tcnicos em relao ao tema. Geralmente, as pessoas com maior experincia so requisita-
das para coordenar as reunies e os processos participativos. Alm de no necessariamente
70. Parte dessas alegaes podem ser confirmadas pela anlise dos autos do processo. Por exemplo, por ocasio da visita ao local ini-
cialmente planejado para os dias 20, 21, 22 e 23 de janeiro de 2004, a fim de coletar dados para a elaborao do termo de referncia, o
diretor de Licenciamento solicitou tcnicos aos escritrios regionais do Ibama e da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental
(Sedam), entre outros. A superintendncia regional do Ibama em Manaus respondeu com uma indicao de dois tcnicos, no entanto,
afirmando que no poderia pagar por suas despesas (passagens e dirias). O escritrio nacional do Ibama respondeu tambm no ser
capaz de arcar com os referidos custos. Afinal, a visita foi realizada com tcnicos de um escritrio regional de Humait - AM, mas no est
claro nos documentos quem pagou pelas despesas. Ver documentos nos autos do processo de licenciamento em Ibama (2003, p. 29, 30,
34 e 41: Ofcio Ibama no 19/2004, de 8 de janeiro de 2004; Memorando Ibama-AM no 5/2004, de 12 de janeiro de 2004; Memorando
Ibama no 25/2004, de 14 de janeiro de 2004).
71. Como mencionado na parte sobre os atos normativos, a Portaria Interministerial no 419, de 26 de outubro de 2011.
72. Assim como constatado tambm no caso da ANTT (ver o estudo de caso, no captulo 8 deste relatrio).
serem especialistas no tema, estas pessoas tm de cuidar da parte da participao ao mesmo
tempo que cumprem com suas atribuies referentes s anlises tcnicas. Nesse contexto,
no de se estranhar uma grande dificuldade de sistematizar as contribuies e elaborar
uma devolutiva para a sociedade.
As audincias pblicas do caso de Santo Antnio e Jirau foram presididas pelo ento
diretor de licenciamento ambiental, que no pde contar com pessoal especializado em
participao social, em mediao de conflitos ou em conduo de audincias pblicas para
auxili-lo. Em contraponto falta de sistematizao das contribuies, deve-se mencionar
que todos os tcnicos envolvidos no processo de licenciamento participaram do mximo
de audincias possveis.

As audincias pblicas aconteceram em uma fase relativamente tardia do processo decisrio,
limitando seu alcance e efetividade. Como consequncia, relativamente pouco debate p-
blico sobre o empreendimento ocorreu antes da concluso do estudo de impacto ambiental.
Como explicitado, a legislao somente prev a participao social no momento da

avaliao do EIA para a emisso da licena prvia.73 Para tentar sanar esta deficincia, mes-
mo no havendo obrigatoriedade legal, o Ibama organizou uma reunio para discutir a mi-
nuta do termo de referncia, que havia elaborado para o EIA.74 No entanto, a participao
neste evento foi limitada e, por exemplo, nenhum representante das comunidades ribeiri-
nhas potencialmente impactadas ou das comunidades indgenas participou da discusso.
Alm disso, houve pouco ou nenhum debate pblico que a precedesse. Organizaes da
sociedade civil se queixaram de que a reunio em si foi anunciada com um prazo muito
curto de antecedncia (cerca de uma semana). Tcnicos do Ibama, por sua vez, alegaram
que o objetivo da reunio era apresentar a minuta do TR e sanar dvidas para que as orga-
nizaes da sociedade civil pudessem, em um perodo aps a reunio, apresentar sugestes.
Estes dizem que, logo aps a reunio, foi enviado um e-mail para cada participante com a
minuta do TR e o pedido de sugestes, mas nenhuma resposta foi recebida.75
Uma participao social efetiva nessa primeira fase era importante devido necessida-
de de a sociedade participar na deciso de quais informaes deveriam ser levantadas du-
rante o estudo de impacto ambiental. Durante e aps as audincias pblicas (novembro de
2006), parte significativa das crticas apresentadas ao EIA foi relacionada insuficincia de
sua abrangncia, a qual havia sido definida no termo de referncia. Alm disso, o Relatrio
Tcnico no 14/2007, que fez questionamentos em relao viabilidade socioambiental do
projeto e recomendou a no emisso da licena, tambm inclui crticas neste sentido. Estes
fatos indicam que o TR deveria ter sido mais bem debatido.
importante tambm analisar a participao social no monitoramento do cum-

primento das condicionantes das licenas ambientais, bem como das demais medidas
de mitigao e compensao previstas. No houve audincias pblicas relacionadas ao
73. Apesar de haver ocorrido discusses sobre esse tema, envolvendo, entre outros, o Ibama e o Conama, at o momento deste estudo de
caso, primeiro semestre de 2012, no havia sido adotado ato normativo a este respeito.
74. A reunio foi realizada no dia 14 de maio de 2004, no incio da primeira fase do processo de licenciamento. Noventa e quatro pessoas
assinaram a lista de presena.
75. Aps algumas tentativas de organizao de reunies pblicas para a discusso de termos de referncia, o Ibama parou de realizar tais
reunies por achar que os altos custos no estavam sendo compensados, devido ao baixo retorno em termos de contribuies da sociedade.
monitoramento, nas fases posteriores emisso da LP. Este estudo, durante a pesquisa de
campo, constatou grande insatisfao da sociedade civil e do Ministrio Pblico Federal
(MPF) em relao capacidade do Ibama de monitorar o cumprimento dos compromissos
assumidos pelos empreendedores e falta de transparncia em relao a este monitoramen-
to. A realizao de APs nestas fases posteriores poderia aumentar o nvel de transparncia e
coordenao da participao social no monitoramento.
O Ibama tenta sanar esta necessidade de participao social nas fases mais adiantadas do
processo com a criao, junto com o empreendedor e a sociedade civil, de comisses mistas
para o monitoramento. No entanto, este procedimento ainda no institucionalizado e toma
uma forma diferente em cada empreendimento. No caso de Santo Antnio e Jirau, os entrevis-
tados, incluindo funcionrios do MP, consideraram o sistema longe de ser satisfatrio.
Problemas similares em relao ao momento da participao foram constatados

tambm em outros casos, como no licenciamento ambiental da usina de Belo Monte,76
o que demonstra a necessidade de melhor regulamentao da participao social no
licenciamento ambiental.

A limitao do escopo da participao foi um dos principais focos das crticas feitas s au-
dincias pblicas pelas ONGs em seus manifestos e pelos entrevistados da sociedade civil.
De acordo com relatrio elaborado pela Plataforma Dhesca, durante todo o processo,
o ponto de partida foi a inevitabilidade do empreendimento. Segundo o documento, as au-
dincias pblicas no foram organizadas para discutir a viabilidade do projeto, mas apenas
as medidas de mitigao e compensao (Lisboa e Barros, 2008). Estas afirmaes foram
repetidas por diversos entrevistados e, em parte, confirmadas pela anlise de documentos e
dos vdeos das audincias pblicas.
As observaes dos vdeos das audincias, no entanto, no permitem expressar con-

cluses to taxativas sem alguma ressalva. Ficou claro que a metodologia no era voltada
para um debate aprofundado sobre a viabilidade socioambiental das usinas. No entanto,
no se pode negar que o Ibama e o proponente do projeto afirmaram repetidas vezes que o
projeto ainda no havia sido aprovado e que a deciso final sobre a licena dependia, entre
outras coisas, do resultado dos debates das APs. Especialmente na audincia de Porto Ve-
lho, uma parte significativa do debate tratou da viabilidade e da convenincia do projeto.
No entanto, h evidncias que apontam para o fato de que o empreendedor, o prprio

Ibama e as autoridades polticas regionais viam uma deciso negativa em relao licena
como, no mnimo, improvvel. O ponto de partida de vrias de suas falas era que no havia
dvida de que os benefcios do projeto superariam os seus custos (incluindo os impactos) e
que o fato de o governo central conceder este projeto a Rondnia era um privilgio. Vale a
pena citar a declarao de Osvaldo Pittaluga, ento superintendente regional do Ibama em
Rondnia, na data e no local que estava prevista a realizao da primeira AP, em Abun, mas
que, no entanto, foi cancelada no ltimo momento por deciso judicial: Ns temos muito
claro que o empreendimento um empreendimento importante. uma deciso firme do
governo federal de faz-lo. Ns retornaremos aqui para fazer uma nova audincia pblica.
Ns temos essa obrigao. Ns no vamos deixar de colocar pblico as nossas contradies,
os nossos anseios, mas com a firme proposta do governo federal de ns implantarmos aqui
76. Ver seo 9 deste relatrio.

no estado de Rondnia o Complexo do Madeira. Depois de Pittaluga, Roberto Sobrinho,
ento prefeito de Porto Velho, disse o seguinte, aps elogiar o trabalho que o Ibama vinha
fazendo em relao sua transparncia e ao seu compromisso com o bem-estar da popula-
o: (...) e sei que mais cedo ou mais tarde essas audincias acontecero. Mais cedo ou mais
tarde as usinas do Madeira sero construdas, trazendo desenvolvimento e riqueza para ns
que moramos aqui.77
Nas discusses tcnicas, todos admitiram um alto nvel de incerteza em relao aos
impactos ambientais das barragens. Tal incerteza, no entanto, era geralmente considerada
normal e inevitvel, devido falta de dados cientficos acumulados, que dificulta qualquer
estudo de viabilidade socioambiental na regio amaznica. Alm disso, este foi o primeiro
projeto deste tipo realizado na Amaznia brasileira e o primeiro no mundo se considerado
o nmero de turbinas bulbo em srie. No entanto, nas APs, as incertezas no foram expli-
citadas. No foi discutido abertamente como estas incertezas se traduziam em termos de
riscos e quais critrios haviam sido utilizados para determinar os nveis aceitveis de risco.
As questes relacionadas a incertezas e riscos, em geral, foram tratadas como questes que
deveriam ser resolvidas por meio de pareceres de especialistas, no sendo vistas como tendo
tambm um componente poltico este fato foi confirmado pelos entrevistados e observa-
do nas APs (Garzon, 2008). Segundo a ONG ambiental Amazon Watch (2009):
(...) participantes tambm expressaram frustrao pelo fato de Furnas e Odebrecht no discu-
tirem os detalhes tcnicos das barragens propostas durante as audincias pblicas. Em vez disso,
os participantes disseram que o que houve foi propaganda feita pelas empresas para promover a
construo das barragens.78
importante tambm mencionar que o escopo do debate nas audincias pblicas in-
cluiu somente superficialmente a discusso sobre as compensaes das comunidades ribei-
rinhas que seriam relocadas. No foram discutidos, por exemplo, os critrios de avaliao
do valor dos imveis e benfeitorias e a infraestrutura que seria construda na vila que os
receberia (como escola, posto mdico, energia eltrica etc.). Os proponentes do projeto e
o Ibama alegaram que estas questes s poderiam ser discutidas aps o leilo, quando seria
definido qual empresa ou consrcio implementaria o projeto. Seguindo os dispositivos le-
gais, o leilo somente foi realizado aps a emisso da licena prvia, quando a legislao no
prev mais a realizao de audincias pblicas, excluindo, desta forma, o tema do escopo
do processo participativo.
Alm dos pontos mencionados, houve crticas em relao ao fato de no se discu-

tir, nas audincias pblicas: a matriz energtica brasileira, a deciso de priorizar a energia
hidreltrica, de construir as barragens no rio Madeira em vez de em outro rio etc. Estes
assuntos, no entanto, fogem do escopo do licenciamento ambiental. Consequentemente,
o frequente levantamento destas questes durante as APs pode ser considerado prejudicial
para o debate dos temas em questo. Talvez estas crticas tenham sido mais intensas, entre
outras coisas, devido deficincia na participao social em processos decisrios anteriores
e consequente necessidade de parte dos participantes de incluir seus questionamentos e
demandas no nico momento aberto sua participao: as audincias pblicas do licen-
ciamento ambiental.
77. Citaes retiradas do vdeo da audincia pblica de Abun, do dia 8 de novembro de 2006, a qual foi cancelada na ltima hora. O
DVD com a gravao est disponvel na sede do Ibama, em Braslia.
78. (...) participants also expressed frustration at the unwillingness of Furnas and Odebrecht to discuss the technical details of the pro-
posed dams at the public meetings. Instead, participants reported propaganda from the companies promoting the dams construction.

Em relao a este ponto, em primeiro lugar, deve-se dizer que grande esforo foi feito para
possibilitar a participao da populao ribeirinha nas audincias pblicas: foram dispo-
nibilizados vrios nibus (36 nas duas primeiras APs e 22 nas duas ltimas), vans, barcos
e txis. Alm disso, foi providenciada alimentao para os presentes, pois as APs duraram
todo o dia.
Em relao participao da populao urbana, pode-se dizer que a divulgao foi

suficiente, principalmente se se levar em conta a comoo que o caso causou na sociedade.
No foi encontrada nenhuma informao sobre esforos para garantir a presena de

populao indgena ou outras populaes tradicionais. Segundo entrevistados, em todas as
audincias havia algumas lideranas indgenas presentes. Mas importante lembrar que,
entre as populaes tradicionais, os principais impactados diretamente seriam as comuni-
dades ribeirinhas, o que pode explicar a maior ateno a estas.
No foi feita uma anlise sistemtica para determinar o nvel de representatividade dos
participantes em relao populao rondoniense em geral. No entanto, a partir da leitura
das atas e das listas de presena, pode-se dizer que houve grande participao da populao e
que esta foi bastante diversificada: 800 pessoas em Jacy-Paran, 1,1 mil em Porto Velho, 404
em Abun e 669 em Mutum-Paran. Houve uma presena bastante variada de representantes
do governo, de empresas, ONGs, movimentos sociais, ribeirinhos, quilombolas, estudantes
etc. importante, no entanto, ressaltar uma exceo: a pouca presena de representantes
indgenas em todas as quatro audincias. Muitos indgenas se queixaram posteriormente,
inclusive ao MP, de no terem se sentido representados nas audincias.
No caso da reunio promovida pelo Ibama para discutir a minuta do termo de re-
ferncia do EIA, em maio de 2004, a realidade foi diferente. Este foi um evento muito
menor, com a presena apenas de convidados da sociedade civil. No houve ampla divulga-
o, e a reunio no contou com a presena de representantes de comunidades ribeirinhas,
indgenas ou outras comunidades tradicionais.
4) Recursos (inclusive humanos) e infraestrutura disponibilizados e organizao do evento.

Como descrito, foi disponibilizada uma quantidade significativa de nibus, alm de barcos,
vans e txis, para levar os interessados at o local das audincias pblicas. Alm disso, foi
servido almoo para os participantes, visto que as APs duraram todo o dia. Nos locais de
realizao das APs, havia microfones e equipamento de som e vdeo. Todas as audincias
foram gravadas e filmadas.
Em relao a esta dimenso, muitos entrevistados se queixaram do superlotamento

dos locais de realizao das APs, do calor insuportvel e da baixa qualidade do som. Ne-
nhum destes trs pontos pde ser verificado pela anlise de documentos ou dos vdeos. No
entanto, tendo em vista o grande nmero de interessados que compareceram, o clima da
regio e as condies relativamente precrias de infraestrutura de trs das quatro localidades
em que as audincias ocorreram (Abun, Mutum-Paran e Jacy-Paran), conclui-se que
bastante plausvel que o Ibama e o empreendedor tenham tido dificuldade de proporcionar
uma infraestrutura de alta qualidade. Este fato pode ter tido um impacto negativo na qua-
lidade da participao e na percepo dos participantes.
A dificuldade de proporcionar infraestrutura adequada para realizao das APs foi ob-
servada em outros estudos de caso desta pesquisa, principalmente em APs com um grande
nmero de participantes. Um dos problemas a dificuldade de se estimar o nmero de parti-
cipantes. No intuito de tentar resolver este problema, no caso das APs do PNRS, o MMA
exigiu que os participantes se inscrevessem com antecedncia (pela internet) e limitou o
nmero de participantes, alm de dividi-los em grupos para facilitar o debate. Entretanto,
estas medidas tambm se mostraram problemticas, pois acabaram restringindo a partici-
pao de muitos que no conseguiram se inscrever a tempo, enquanto muitos inscritos no
compareceram s APs.
5) Processo preparatrio para as audincias pblicas.

importante fazer uma anlise da contribuio dos processos que antecederam as audi-
ncias pblicas para a efetividade da participao nestas. Neste estudo de caso, esta anlise
foi feita em dois nveis: o do planejamento estratgico, que antecedeu o processo de licen-
ciamento do projeto; e o perodo entre o momento da abertura do processo no Ibama e a
realizao das APs.
A primeira anlise feita foi do nvel das decises estratgicas, ocorridas anteriormente
ao processo de licenciamento ambiental das duas usinas. Em outras palavras, refere-se ao
planejamento estratgico da produo de energia eltrica nos mbitos regional e nacional o
qual resultou na priorizao de hidroeletricidades e ao estudo e deciso em relao me-
lhor localizao das barragens. O planejamento estratgico para a produo de energia no
Brasil ainda conta com uma participao muito limitada da sociedade civil. Como resulta-
do, durante as discusses relacionadas ao licenciamento ambiental das barragens de Santo
Antnio e Jirau, a sociedade civil local, nacional e internacional utilizou este fato como
argumento para criticar duramente a legitimidade das decises de priorizar a produo de
energia hidreltrica em vez de outras fontes e de investir no grande potencial hidreltrico
ainda inexplorado da regio amaznica.
Alm disso, a escolha de se construir as barragens no rio Madeira, em vez de priorizar

projetos em outras partes da Amaznia, tambm foi alvo de fortes crticas. Organizaes
da sociedade civil questionaram esta opo, enfatizando a importncia do rio Madeira para
a bacia como um todo, incluindo territrios do Brasil, da Bolvia e do Peru, e chamando
ateno para o fato de esta regio ser considerada uma das mais ricas do mundo em termos
de biodiversidade. Alm disso, muitas reservas indgenas, incluindo algumas comunidades
de ndios isoladas, esto localizadas nesta regio e j esto em situao muito vulnervel.
Durante o processo de licenciamento, muitas organizaes criticaram alegando que estas
questes no foram abertamente debatidas de antemo e, portanto, no haviam sido incor-
poradas nas decises sobre o planejamento, tornando-as ilegtimas.
As audincias pblicas do licenciamento ambiental, entretanto, no so o momento

ideal para tal debate, visto que tm como foco pontual um projeto especfico, com o obje-
tivo de atestar (ou no) sua viabilidade socioambiental, determinar sua adequao, se ne-
cessrio, e certificar que as medidas necessrias de mitigao e compensao dos impactos
sejam implementadas. Mais transparncia e debate pblico nos momentos anteriores ao
licenciamento, de decises estratgias, talvez tivesse tornado as discusses durante as APs
do licenciamento menos problemticas, dando ao Ibama melhores condies para focar o
escopo do debate.
importante mencionar que o governo federal reconheceu este problema, o que pode
ser comprovado pela criao, no mbito da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica,
da mesa de dilogos sobre energia e pela organizao em Braslia, nos dias 19 e 20 de abril
de 2012, de um seminrio nacional, com a participao de setores do governo e da socieda-

de civil, para discutir o planejamento da poltica energtica nacional. No entanto, o setor
eltrico do pas vem de uma tradio de pouca permeabilidade, o que faz com que o proces-
so de mudana, no sentido de torn-lo mais aberto participao da sociedade, ainda deva
demorar algum tempo e exigir bastante esforo tanto do governo quanto da sociedade civil.
O segundo nvel de anlise refere-se ao perodo compreendido entre o momento de

abertura do processo administrativo de licenciamento no Ibama e a realizao das APs.
Nesse perodo, o principal processo participativo que merece ser analisado aquele reali-
zado nas comunidades ribeirinhas por empresas contratadas pelo proponente do projeto.
Em relao a esse processo, a concluso que o envolvimento das comunidades ri-

beirinhas impactadas foi, em um primeiro momento, muito superficial. Este foi pouco
ambicioso em relao participao social (coleta de contribuies), sendo limitado a um
programa de comunicao social, iniciado aps o comeo dos estudos para o EIA e re-
alizado pela ONG local CPPT-Cuni, com o objetivo de esclarecer as comunidades em
relao ao projeto. Mais tarde, aps este programa ter sido considerado insuficiente, com
o EIA j concludo79 (poucos meses antes das audincias pblicas), Furnas contratou uma
consultoria de So Paulo, a MPS Associados Ltda., para coordenar um processo partici-
pativo mais abrangente. Para isso, a MPS contou com o auxlio da CPPT-Cuni, a qual
j estava envolvida com o projeto e tinha um bom relacionamento com as comunidades.
Alguns entrevistados que trabalharam no EIA argumentaram que este processo parti-
cipativo poderia ter sido muito mais efetivo se houvesse comeado mais cedo, uma vez que
a limitao de tempo foi uma das suas principais restries. Uma das causas que podem
ser apontadas para esta deficincia a omisso da legislao, que, como explicitado, no
regulamenta a participao social antes das audincias pblicas para avaliar o EIA. Assim,
no existem disposies ou orientaes sobre participao anterior ou durante a realizao
dos estudos.
importante tambm mencionar que esse processo encontrou resistncia por parte
de membros da sociedade civil e foi at mesmo boicotado em diversos momentos, por dois
motivos: por no incluir efetivamente a sociedade civil organizada urbana e por haver sido
contratado pelo proponente do empreendimento. As ONGs e os movimentos sociais que
se opunham s barragens no s boicotaram o processo como tambm tentaram influenciar
os habitantes locais a fazerem o mesmo.
O ltimo ponto importante que no houve um link claro entre as reunies realizadas
em uma localidade voltadas a um grupo de comunidades ribeirinhas e aquelas realiza-
das nas demais. Tampouco houve um link bem definido entre todo o processo conduzido
por CPPT-Cuni e MPS e as audincias pblicas. As reunies realizadas foram menciona-
das durante as APs, entretanto no se discutiram seus resultados.
Em relao ao envolvimento das comunidades indgenas, pode-se dizer que este ocor-
reu ainda mais tardiamente que o dos ribeirinhos. A aceitao da tese defendida pelo pro-
ponente do projeto de que no haveria impacto direto em terras indgenas e o fato de a
Conveno no 169 da OIT ainda no estar devidamente regulamentada isentaram o em-
preendedor e o governo de realizar uma consulta prvia nos termos da referida conveno.
Isto permitiu a incluso superficial de somente alguns povos indgenas mais prximos da
79. O EIA j estava sendo analisado pelo Ibama. Foram pedidos estudos complementares duas vezes.
cidade de Porto Velho no estudo de impacto ambiental e nos debates. Somente mais tarde,
aps a emisso da licena prvia, ou seja, em uma fase na qual a legislao no mais prev
audincias pblicas, a questo indgena foi includa de maneira mais compreensiva no pro-
cesso, entre outras coisas devido presso da sociedade civil.
interessante comparar o caso aqui analisado com o de Belo Monte, no qual o im-
pacto esperado em terras indgenas era mais claro e significativo e no qual as comunidades
indgenas envolvidas contavam com um grau de organizao maior. Houve um envolvi-
mento muito maior destas comunidades desde o incio do processo, apesar de o processo de
participao envolvendo as comunidades indgenas ter sido, posteriormente, questionado
por vias judiciais.

Em primeiro lugar, importante mencionar que as audincias pblicas foram extrema-
mente longas e cansativas. As APs comearam pela manh e estenderam-se at noite,
sem horrio para terminar. Por um lado, h de se valorizar o esforo feito para dar a todos
a oportunidade de se manifestar, no fixando um horrio para o trmino do evento. Por
outro lado, no entanto, o fato de todo o debate ter sido condensado em um nico dia, sem
que houvesse diviso por grupos temticos tal como ocorrido nas audincias do Plano
Nacional de Resduos Slidos80 , tornou as APs extremamente longas e cansativas, o que
pode ter afetado a efetividade da participao.
As APs comearam com a leitura de seu regulamento pelo presidente da audincia

pblica, o diretor de Licenciamento Ambiental do Ibama. Este chamou para compor a
mesa de abertura representantes do governo do estado, do governo municipal, do Ibama,
do MP e da sociedade civil.81 Aps o cerimonial de abertura, com a fala das pessoas que
compunham a mesa, foi explicado o processo de licenciamento ambiental, ao qual seguiu
uma apresentao do projeto de engenharia das usinas e uma apresentao do estudo de
impacto ambiental.
O uso de recursos audiovisuais (powerpoint, fotos e vdeo) contribuiu positivamente

para a qualidade das apresentaes. O tempo disponvel, por sua vez, era muito restrito
para a exposio de maneira aprofundada de um projeto e estudos de grande magnitude e
complexidade. A consequncia inevitvel foi que a apresentao foi relativamente super-
ficial e criticada por membros da sociedade civil, dos quais alguns a acusaram de ser mais
uma propaganda do empreendedor sobre o empreendimento que uma apresentao inde-
pendente dos fatos mais relevantes.
Aps essa primeira parte, foram lidas as perguntas encaminhadas por escrito, as quais
foram posteriormente anexadas ao processo. Em seguida, foram chamados aqueles que ha-
viam se inscrito para as manifestaes orais. Cada inscrito tinha trs minutos para fazer per-
guntas ou comentrios. Os representantes do Ibama ou do proponente do projeto tinham
ento trs minutos para responder, aps os quais o participante tinha outros trs minutos
para uma rplica. O ciclo terminava com trs minutos para o Ibama ou o empreendedor
responder rplica.
Nesse momento, no houve a presena de representantes da sociedade civil na mesa,

que era composta por representantes do Ibama, dos empreendedores e da Leme Engenharia,
80. Ver seo 6 deste relatrio.

81. Nem todas as APs contaram com a presena de representantes da sociedade civil e do MP na mesa.
empresa que havia coordenado o EIA. Este fato parece haver reforado a viso de vrios
participantes entrevistados sobre esta pesquisa ter tido uma diviso entre dois polos antag-
nicos a sociedade, de um lado, fazendo perguntas, e o Ibama e o proponente do projeto,
do outro lado, respondendo-as. Isto alimentou crticas de que a conduo das APs, feitas
pelo diretor de Licenciamento Ambiental do Ibama, no havia sido imparcial. Entretanto,
tal parcialidade no pde ser confirmada por meio da anlise dos vdeos. A impresso que
se teve durante a anlise foi que o diretor havia sido, no geral, correto na conduo do
debate, de acordo com as regras preestabelecidas. Ele observou os limites de tempo dos
participantes, bem como dos proponentes do projeto e dos tcnicos do Ibama. No se pode
negar que ele foi um pouco flexvel em alguns momentos, quando um pouco mais de tem-
po se fazia necessrio para o esclarecimento de questes importantes. Isto, no entanto, no
chegou a confirmar as acusaes de que o diretor de Licenciamento Ambiental do Ibama
(presidente da audincia pblica) tenha abusado de sua discricionariedade para favorecer
os empreendedores. Deve-se ressaltar que ele concedeu tempo suficiente para que todos os
interessados fizessem perguntas e comentrios, uma vez que as audincias no tinham ho-
rrio para terminar e continuaram at que cada pessoa inscrita tivesse se manifestado. Alm
disso, os participantes foram autorizados a se inscrever mais de uma vez e alguns, de fato,
tiveram a oportunidade de falar duas ou trs vezes. Talvez a impresso de alguns participan-
tes sobre a conduo das APs tivesse sido menos negativa se um profissional independente
houvesse sido contratado para conduzir o debate.
A metodologia utilizada pouco contribuiu para um debate efetivo, visto que no ha-
via nenhuma organizao ou separao por temas ou por nvel tcnico da discusso, o que
tambm tornou uma eventual sistematizao das contribuies bastante difcil de ser feita.
Nesse sentido, o diretor de Licenciamento Ambiental do Ibama, tendo conscincia

das falhas da metodologia, afirmou que o rgo estava discutindo com o Conama possibi-
lidades de mudanas nas regras para as audincias pblicas, a fim de aumentar a efetividade
da participao. Um dos pontos debatidos era a possibilidade de audincias separadas para
pblicos especficos ou questes especficas. Por exemplo, no caso do complexo do rio
Madeira, a sociedade civil solicitou audincias especficas sobre as questes indgenas, a
situao dos garimpeiros, entre outras.

As audincias pblicas foram registradas em udio e vdeo. No entanto, no houve sistema-
tizao das contribuies feitas. Mesmo que o Ibama tivesse tido a inteno de sistematizar
todas as propostas, a metodologia utilizada para o debate teria dificultado ou at inviabili-
zado a tarefa. O debate no foi organizado por tema, no havia separao de grupos, no
se trabalhou com o apoio de um texto-base ou qualquer outra linha norteadora. Como
consequncia, a diversidade de temas abordados foi muito grande, muitos dos quais no
cabiam no escopo da AP, como explicado anteriormente.
A falta de uma sistematizao das contribuies dificulta a sua anlise pelos tcnicos
do Ibama envolvidos no licenciamento. Alm disso, no havendo sistematizao das pro-
postas, tampouco pde haver uma devolutiva que esclarecesse quais propostas haviam sido
incorporadas e quais no e por qu. A falta de uma devolutiva pode ser citada como um dos
elementos que contriburam para a percepo negativa de muitos participantes em relao
efetividade das APs. Muitos entrevistados queixaram-se de que as APs foram pr-forma,
no intuito de legitimar decises tomadas anteriormente. A falta de uma devolutiva reforou
esta percepo.
importante mencionar tambm que, alm de gravadas e filmadas, as APs foram to-
das transcritas pelo proponente do projeto, como exigia a Instruo Normativa do Ibama
no 65, de abril de 2005, que no est mais em vigor. Tal exigncia mostrou-se demasiada-
mente onerosa em relao ao pouco benefcio, visto que a transcrio de muitas horas de
audincia tem um custo considervel e produz um material pouco trabalhvel.
Transparncia
Muitos dos documentos relacionados ao processo de licenciamento das usinas do rio Madeira
esto disponveis on-line, na pgina do Ibama,82 o que representa um avano considervel em
relao a processos anteriores. A lista de documentos disponveis inclui: o EIA e o Rima, di-
versas notas tcnicas e pareceres tcnicos tanto do Ibama quanto de outros rgos envolvidos,
como a Funai, entre outros. No entanto, a maioria dos documentos que compem os autos
do processo administrativo no estavam disponveis em formato digital, o que significava
que aqueles interessados em ter acesso a estes documentos tinham de ir sede do Ibama,
em Braslia, ou requerer uma cpia dos autos. Em relao ao primeiro caso, tem-se de levar
em conta as distncias continentais do Brasil: por exemplo, 2.589 km entre Porto Velho e
Braslia, o que equivale a mais ou menos trs horas de voo. A segunda opo tambm apre-
senta obstculos, visto que o solicitante das cpias tinha de pagar o equivalente a R$ 0,21
por pgina83 e a parte do processo anterior emisso da licena prvia tinha 1.881 pginas.
Uma simples soluo para este problema a digitalizao de todo o processo. Em 2012, um
projeto para modernizar o sistema de arquivamento do Ibama e disponibilizar os autos dos
processos em sua integralidade em forma digital comeou a ser implementado. Ao que tudo
indica, em breve, todos os processos estaro disponveis on-line para consulta, aumentando
de maneira significativa a transparncia e facilitando a participao, alm de reduzir custos
para o prprio governo federal. Este um bom exemplo, que deveria ser seguido por toda a
administrao pblica.
O acesso ao estudo de impacto ambiental e seu respectivo Rima, em particular, foi

significativamente mais fcil. Apesar de a legislao exigir somente a disponibilizao
deste relatrio (Conama, 1986a; 1987b), ambos foram disponibilizados na pgina do
Ibama na internet em formato PDF e cpias impressas foram disponibilizadas nas se-
guintes localidades:
uma cpia em Braslia, na sede do Ibama;

trs cpias em Porto Velho, na Superintendncia Regional do Ibama, na Secretaria de
Estado do Desenvolvimento Ambiente (Sedam) e na prefeitura municipal;
duas cpias em Manaus, na Superintendncia Regional do Ibama e no Instituto de
Proteo Ambiental do Amazonas (IPAAM).
importante lembrar que a transparncia est associada a uma maior capacidade de
participao efetiva dos interessados. Nesse sentido, no s a acessibilidade da informao
importante mas tambm a qualidade da informao disponvel. Em relao a este ponto,
o Rima foi criticado por no cumprir o papel de fornecer informao de qualidade em
linguagem acessvel como manda a legislao. De acordo com a Nota Tcnica no 71/2007 do
Ministrio Pblico Federal de Rondnia (MPF-RO), o Rima era extremamente superficial e
82. Disponveis em: <http://www.Ibama.gov.br/licenciamento/index.php>.

83. Este era o preo cobrado em julho de 2012, que era o mesmo que em 2006, como verificado nos autos do processo, em documentos
referentes a pedidos de cpias naquele ano.
incompleto, no fornecendo informao suficiente para a compreenso dos possveis im-

pactos do projeto (Lisboa e Barros, 2008).84
Outro ponto importante que dificulta a anlise dos tcnicos do Ibama, alm de
limitar a quantidade e a qualidade da informao disponvel para o debate no mbito da
participao social, a assimetria de informao causada pelo fato de o proponente do
projeto ser responsvel pela contratao dos estudos. Tcnicos do Ibama relataram que
uma das dificuldades que eles enfrentavam durante a anlise da viabilidade socioambien-
tal dos empreendimentos era o fato de que, em processos de licenciamento ambiental, os
proponentes dos projetos, frequentemente, omitiam ou mascaravam parte da informao
coletada para facilitar a emisso da licena e a aceitao social dos empreendimentos. Al-
guns entrevistados que trabalhavam com estudos de impacto ambiental afirmaram que esta
era uma prtica comum e que acontecia at mesmo de o proponente do projeto, ou seja,
o contratante dos estudos, censurar relatrios de tcnicos ao incorpor-los na composio
do EIA-Rima. Eles disseram tambm que, aps terem feito alguns trabalhos para estudos
de impacto ambiental, eles prprios haviam desenvolvido certa autocensura, pois tinham
medo de no serem contratados para outros trabalhos se produzissem relatrios muito cr-
ticos em relao aos impactos do empreendimento proposto.
No caso das usinas do rio Madeira, um projeto de grande impacto e objeto de mui-
ta comoo da opinio pblica, a anlise independente feita pela empresa de consultoria
Cobrape, encomendada pelo MP, desempenhou um papel muito importante, fornecendo
informao tcnica independente para o debate. importante lembrar que o estudo men-
cionado somente foi feito devido atuao deste rgo cuja presso levou a Odebrecht a
pagar por este. Em um contexto em que o EIA contratado pelo proponente do projeto e
examinado pelo Ibama, se houver pouca ou nenhuma presso por parte da sociedade civil
ou do ministrio, torna-se relativamente fcil limitar a participao social a um mnimo,
apenas o suficiente para cumprir a obrigatoriedade legal. Nesse contexto, o Ibama tam-
bm muito vulnervel a presses dos interessados no projeto. Em relao a este ponto,
interessante a comparao com o sistema de licenciamento ambiental dos Pases Baixos
(Rezende, 2009), onde uma comisso independente analisa o EIA e emite um parecer
autoridade responsvel pelo licenciamento. No Brasil, o Ibama responsvel, ao mesmo
tempo, por emitir o termo de referncia para o EIA, avaliar o estudo e decidir sobre a emis-
so da licena. O resultado que no h uma separao clara entre a anlise tcnica e o lado
poltico que inevitavelmente faz parte da deciso.
8.3.2 Dimenses que caracterizam o resultado

Como explicado anteriormente, esta pesquisa focou nas dimenses que caracterizaram o
processo participativo e seu contexto. No entanto, interessante tecer alguns comentrios
sobre as duas primeiras dimenses de resultado, mesmo que a partir de uma anlise preli-
minar: impacto na tomada de deciso e em compromissos polticos e mediao diminui-
o de conflitos e aumento da cooperao.
84. Esto entre as deficincias do Relatrio de Impacto Ambiental (Rima) que a Nota Tcnica no 71/2007 cita: a falta de um cronograma
para a implementao do projeto, a falta de um mapa que indique a previso da rea a ser inundada; informaes insuficientes sobre os
impactos da reteno de sedimentos na biota aqutica e da qualidade da gua do rio, incluindo as novas dinmicas do rio jusante, a falta
de proposta de medidas de mitigao dos diversos impactos. Esta nota tcnica conclui afirmando que: Em outras palavras, a comunidade
presente nas audincias pblicas no teve acesso aos elementos necessrios para uma discusso fundamentada na forma e no contedo
previstos pela Instruo Normativa Ibama no 65/2005. (Lisboa e Barros, 2008, p. 17-18).
Impacto na tomada de deciso e em compromissos polticos
Antes de tudo, importante relembrar que as audincias pblicas no tm carter delibe-

rativo e que, consequentemente, as autoridades competentes tm discricionariedade em
relao a quais propostas incorporar. Alm disso, devido ao foco desta pesquisa e comple-
xidade e ao alto nvel tcnico envolvidos no caso, vai alm do escopo deste estudo avaliar
o mrito das decises dos gestores do Ibama, ou seja, a pertinncia das manifestaes dos
participantes e as razes pelas quais algumas foram e outras no foram incorporadas. Mais
ainda, seria difcil comprovar links causais entre as propostas feitas durante as APs e as
decises dos tcnicos, visto que inmeros fatores, no abordados na anlise, poderiam ser
responsveis pelas mudanas identificadas. Consequentemente, para se chegar a concluses
definitivas sobre o impacto da participao social no processo de licenciamento de Santo
Antnio e Jirau, uma pesquisa com um foco diferenciado seria necessria. Ainda assim,
cabem alguns comentrios sobre o tema.
Constatou-se que o Ibama no estabeleceu um limite em relao quantidade de

manifestaes que poderiam ser feitas durante as audincias pblicas e que contou com a
presena significativa de seus tcnicos envolvidos em todas as quatro APs. No entanto, h
alguns fatores que indicam ser improvvel que o conjunto das manifestaes feitas durante
as audincias tenha tido grande impacto. Em primeiro lugar, o debate no foi organiza-
do por temas e no houve uma sistematizao das contribuies. Tampouco houve uma
devolutiva para a sociedade em relao incorporao ou no das demandas, sugestes e
informaes apresentadas. Consequentemente, difcil imaginar que os tcnicos do Iba-
ma, trabalhando sobre a presso de inmeros atores para emitir com agilidade a licena,
tenham tido condies de analisar de maneira adequada as contribuies feitas por escrito
e oralmente durante tantas horas de APs.85
Mediao
Em relao mediao, primeiramente, importante mencionar que o processo de licen-

ciamento ambiental, da maneira como foi feito, causou ou reforou uma polarizao j
existente na sociedade entre aqueles a favor do empreendimento e aqueles contra.
As APs no contaram com metodologia que visasse ao debate ou mediao de con-

flitos. Alm disso, a dinmica da mesa reforou simbolicamente uma percepo j existente
de um antagonismo entre dois grupos: o Estado e os proponentes do projeto, de um lado,
e os opositores do projeto, de outro lado.
Outro indicador de que o processo no contribuiu para a mediao dos conflitos

existentes foi a sua judicializao. Aps a emisso da licena prvia, foram muitas as aes
judiciais na tentativa de anular a licena, inclusive citando como argumento a ausncia de
suficiente debate durante as APs.

O caso analisado envolveu muitos interesses conflitantes, de forma que houve intensa pres-
so sobre o Ibama em direes antagnicas: a favor e contra a emisso das licenas ambien-
tais. O Ibama foi colocado diante da difcil tarefa de executar uma anlise tcnica, lidar com
grande presso externa e conciliar interesses muito divergentes. Este foi, consequentemente,
85. Juntos, os vdeos das APs totalizam aproximadamente cinquenta e cinco horas.
um timo teste para o papel da audincia pblica, que o nico mecanismo de partici-
pao previsto como obrigatrio no licenciamento ambiental. Um processo participativo
efetivo teria o potencial de auxiliar a atuao do rgo ambiental e aumentar o grau de
satisfao dos atores interessados.
importante ressaltar que, em muitos aspectos, a participao social no processo

de licenciamento das usinas do rio Madeira representou uma melhoria considervel
em relao a muitos casos anteriores, como o da hidreltrica de Balbina, por exemplo.
Nesse sentido, Costa (2010) chega a descrever o caso de Santo Antnio e Jirau como um
exemplo bem-sucedido em comparao aos demais casos estudados pela autora (Balbina,
Itaparica e Cana Brava). No entanto, vrias deficincias podem ser apontadas, podendo
estas servir de aprendizado para processos futuros. Muitas destas deficincias decorrem de
falhas na legislao, j ultrapassada, enquanto outras dificuldades so resultantes da falta
de capacidades institucionais especficas, tais como pessoal especializado em participao
social e mediao de conflitos.
Em primeiro lugar, parte da dificuldade enfrentada pelo Ibama decorre do fato de

este rgo no poder contar com pessoal especializado encarregado exclusivamente da par-
ticipao social. No caso estudado, os profissionais responsveis pela anlise tcnica dos
estudos tinham de conciliar suas atribuies normais com atividades referentes participa-
o social, tendo ou no sido satisfatoriamente capacitados para tanto. Alm da existncia
de um departamento e de pessoal especializado no prprio rgo, tambm a existncia de
uma plataforma nacional de participao ajudaria neste sentido, oferecendo instrumentos,
possibilitando a disseminao de boas prticas e, principalmente, auxiliando na divulgao
das APs e de seus resultados.
Concluiu-se ainda que seria importante que a regulamentao do processo participa-

tivo inclusse outras fases do licenciamento alm daquela atualmente prevista. A legislao
somente prev audincia pblica durante a avaliao do EIA. importante que a sociedade
seja envolvida durante a elaborao do termo de referncia para o EIA e no monitoramento
da implementao das medidas de mitigao e compensao. Alm disso, essencial que haja
um processo preparatrio para as APs, adaptado s capacidades e necessidades da populao
local. Ateno especial deve ser prestada a populaes tradicionais, como as comunidades
indgenas, nos termos da Conveno no 169 da OIT, a qual ainda carece de regulamentao.
Durante as audincias pblicas propriamente ditas, h de se utilizar uma metodo-

logia mais adequada, que permita a participao mais efetiva dos interessados e concilie
um escopo satisfatrio com a possibilidade de sistematizao das contribuies. A diviso
em grupos temticos e a realizao da AP durante dois dias, em vez de em um nico, tal
como observado no caso do PNRS, tambm podem ser opes que ajudem neste sentido.
A partir da sistematizao das contribuies, o rgo deveria elaborar uma devolutiva para
a sociedade, a qual explicitasse quais contribuies foram e quais no foram incorporadas e
por que, assim como foi feito pela ANTT nas APs estudadas no mbito desta pesquisa. Tal
devolutiva aumenta a legitimidade do processo e sua transparncia.
Observou-se uma grande polarizao dos participantes das APs, a favor e contra o
projeto. O papel central do empreendedor, na contratao dos estudos e na organizao da
participao, teve efeito negativo na percepo dos participantes, reforando a polarizao.
Portanto, a participao social no licenciamento ambiental das usinas de Santo

Antnio e Jirau representou melhoria se comparado a muitos casos que o antecederam.
No entanto, foram identificadas vrias deficincias que proporcionaram grande aprendiza-
do, contribuindo significativamente para os objetivos desta pesquisa.
9 ESTUDO DE CASO: BELO MONTE
9.1 Introduo
Esta parte do relatrio corresponde anlise das audincias organizadas pelo Ibama, ocor-
ridas em 2009, para discutir a Usina Hidreltrica de Belo Monte.
A escolha de Belo Monte como estudo de caso justificada alm da grande reper-
cusso nacional em torno da ideia de construir uma grande hidreltrica no rio Xingu, um
dos principais afluentes do rio Amazonas (Souza e Reid, 2010) pelo fato de as audincias
analisadas se inserirem no mbito do licenciamento ambiental. De acordo com dados do
SIGPlan, esta categoria de audincia a que apresenta maior ocorrncia entre os diversos
programas do governo federal, o que explica a necessidade de se estud-la com cuidado.
A repercusso em torno de Belo Monte foi causada pela falta de consenso sobre a
viabilidade do projeto: enquanto parte do governo considera a usina como de interesse
estratgico para o pas, por possibilitar a manuteno do crescimento econmico (Hochs-
tetler, 2010), outros grupos se mostram resistentes execuo do projeto, visto que a cons-
truo da usina afeta comunidades indgenas, alm de causar danos ambientais e sociais
para a regio (Souza e Reid, 2010). Dessa forma, agncias do setor eltrico, barrageiros,86
madeireiros e atores internacionais ligados indstria de alumnio so favorveis usina,
enquanto agncias ambientais, ONGs, indgenas, MP e instituies acadmicas questiona-
ram o projeto (Hochstetler, 2010; Fearnside, 2006 e 2011).
A ideia de construir Belo Monte bastante antiga, uma vez que os estudos do gover-
no que deram origem ao projeto inicial da usina tiveram incio na dcada de 1970, sendo
adotado oficialmente a partir do Plano Nacional de Energia Eltrica (PNEE) 1987-2010.
Desde ento, a mobilizao contra o projeto tem sido bastante intensa, o que levou a im-
portantes alteraes no plano da usina, como o abandono da barragem de Babaquara,87
a diminuio da rea do reservatrio e da potncia instalada. Apesar de ser um proje-
to antigo, a formalizao da participao social no processo decisrio de Belo Monte s
ocorreu aps a abertura do licenciamento ambiental, em 2006. As audincias ocorreram
neste momento porque a legislao brasileira, mais especificamente a Resoluo Conama
no 9/1987, prev audincias pblicas no processo de licenciamento ambiental. A partir
deste momento, o Ibama previu uma srie de audincias com o objetivo de colher subsdios
para a elaborao do termo de referncia, para informar a populao sobre o projeto e para
discutir o EIA-Rima.
Dessa forma, as primeiras audincias relacionadas ao empreendimento de Belo Monte

datam de agosto de 2007. Entretanto, estas audincias, com o objetivo principal de obter
informaes para o termo de referncia, so consideradas pelo Ibama como informais por-
que no tm carter obrigatrio, visto que a Resoluo Conama no 9/1987 somente prev
APs aps a concluso do EIA-Rima, para sua avaliao.
86. Barrageiro se refere aos trabalhadores da construo civil de barragens.

87. A ideia inicial era construir o Complexo Hidreltrico de Altamira, composto pelas usinas de Babaquara (6,6 mil MW) e Karara (11 mil
MW). Karara foi o primeiro nome dado usina de Belo Monte.
Alm dessas audincias, em 2009 ocorreram reunies em doze comunidades ind-

genas, coordenadas pela Funai com a colaborao do Ibama. Por fim, em novembro de
2009, ocorreram quatro audincias pblicas, presididas pelo Ibama, nos municpios de
Brasil Novo, Vitria do Xingu, Altamira e Belm. O objetivo destes eventos foi apresentar
e discutir o EIA-Rima.88 Como estas audincias so consideradas obrigatrias, de acordo
com a Resoluo Conama no 9/1987, esta pesquisa tem como foco principal estes eventos.
A inteno do Ibama era iniciar este processo participativo antes mesmo de 2007, ano
de ocorrncia das audincias voltadas para a busca de informaes para a elaborao do TR.
Todavia, por causa de paralisaes no processo licenciatrio em decorrncia de decises
judiciais, o licenciamento e a convocao de audincias foram suspensos algumas vezes.
Alis, esta uma caracterstica interessante de Belo Monte: o fato de a formalizao da
participao ter ocorrido tardiamente, somado existncia de diversos interesses contrrios
usina, levou grande judicializao do processo, principalmente por meio da atuao do
MP. Como ser visto neste relatrio, a judicializao do processo afeta e se relaciona com
diversas dimenses das audincias estudadas.
Esta seo encontra-se dividida em trs subsees, alm desta introduo: o histrico
do processo decisrio de Belo Monte; o estudo das dimenses aplicadas anlise das audi-
ncias; e as consideraes finais e sugestes. A anlise apresentada tem como base o estudo
das dimenses, cujo objetivo entender uma srie de fatores importantes para a efetividade
das audincias pblicas, como os atos normativos, os atores envolvidos e o desenho e pro-
cesso de organizao das audincias.
A metodologia aplicada nesta pesquisa utiliza mltiplas fontes. Inicialmente, foi fei-
ta uma reviso bibliogrfica com o objetivo de obter informaes sobre o histrico do
processo, os atores e interesses envolvidos e as alteraes no projeto inicial da usina. Em
seguida, foram estudados os autos do processo de licenciamento ambiental, que contm as
aes e decises judiciais, as manifestaes de diferentes atores, os estudos sobre o projeto,
as informaes tcnicas etc. Os autos tambm incluem uma rica documentao sobre as
audincias: atas, regulamentos, ofcios do Ibama e da Eletrobras e manifestaes crticas da
sociedade civil organizada. Entre os dias 17 e 20 de junho de 2012, foram realizadas entre-
vistas qualitativas, em Altamira, com atores 89 que estiveram presentes nas audincias e que
tm tido uma atuao ativa no processo decisrio de Belo Monte. Em Braslia, foram entre-
vistados dois funcionrios do Ibama envolvidos no licenciamento da obra e que estiveram
presentes nas audincias. Alm disso, foi assistido o vdeo da gravao das audincias de
Brasil Novo, Vitria do Xingu, Altamira e Belm. Para a obteno de dados diversos sobre
as caractersticas dos eventos, foi analisado o relatrio da empresa de consultoria E.Labore,
contratada para organizar as audincias. Por fim, as avaliaes produzidas pelo Instituto
Socioambiental (ISA) sobre as audincias foram utilizadas para a produo deste relatrio.
88. A Resoluo Conama no 1/1986 estabelece que depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de
impacto ambiental (Rima), a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do Ibama em carter supletivo, o licencia-
mento de atividades modificadoras do meio ambiente. Entre essas atividades esto as (...) obras hidrulicas para explorao de recursos
hdricos, tais como: barragem para fins hidreltricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao,
drenagem e irrigao, retificao de cursos dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques. Alm disso, (...)
depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo Rima, a serem submetidos aprovao do Ibama, o licenciamento
de atividades que, por lei, seja de competncia federal (Conama, 1986a).
89. Foram entrevistados atores das seguintes organizaes e movimentos: Movimento das Mulheres Trabalhadoras de Altamira do Campo
e da Cidade; Associao dos ndios Moradores de Altamira; Ministrio Pblico Federal de Altamira; Secretaria Municipal de Gesto do Meio
Ambiente e Turismo; Sindicato dos Trabalhadores da Indstria Madeireira, Construo Civil e do Mobilirio de Altamira e Regio; Fundao
Nacional do ndio de Altamira.
9.2 Histrico do caso
A partir da dcada de 1960, a Amaznia brasileira passou a ser objeto de uma srie de
projetos governamentais ligados a: incentivos fiscais para atividades econmicas com fortes
impactos ambientais; polticas de colonizao, que tem aumentado a populao na re-
gio; e investimentos em grandes projetos de infraestrutura, como hidreltricas e rodovias
(Kohlhepp, 2002; Fearnside, 2002; 2001). Nesse perodo, o governo divulgou sua inteno
de transformar a regio na nova fronteira energtica nacional, estratgia evidenciada no
segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) 1975-1979 e no PNEE 1987-2010
(Brasil, 1987). Este plano, elaborado durante o governo militar, listou a construo de 79
barragens na Amaznia para aumentar o aproveitamento da capacidade hidreltrica da
regio, o que inundaria 10 milhes de hectares. O plano previa o barramento de todos os
grandes tributrios do rio Amazonas, com exceo dos rios Acre, Purus e Javar, uma vez
que estes rios se localizam em reas planas (Fearnside, 2006).
A ideia de construir hidreltricas na Amaznia teve origem na crise do petrleo, na

dcada de 1970, quando o governo brasileiro adotou como uma das estratgias para diver-
sificar a matriz energtica o aumento da oferta de energia de origem hidreltrica (Dria,
1976). Este aumento ocorreria, de acordo com o PNEE 1987-2010, a partir da construo
de grandes centrais hidreltricas na regio amaznica e da construo de hidreltricas de
pequeno e mdio portes nas demais regies do pas.90 O objetivo do governo era aumentar
de 9% para 78% o aproveitamento do potencial hidreltrico da regio Norte at 2010.
O grande enfoque dado para a Amaznia pela poltica energtica do pas era justifi-
cado segundo o governo, pelo fato de a construo de usinas na regio ter um custo social
e econmico mais baixo, visto que existe grande disponibilidade de terra e a populao da
regio escassa, o nvel de atividade econmica baixo e os solos so pouco frteis. Alm
disso, a inteno do governo de atrair indstrias eletrometalrgicas para o leste da Amaz-
nia foi essencial para a deciso de construir hidreltricas na regio, uma vez que as usinas
supririam estas indstrias com eletricidade (Monosowski, 1990; Barrow, 1988).
A estratgia do governo de investir na construo de grandes hidreltricas na Amaz-

nia no tem ocorrido de forma linear e sem conflitos. Pelo contrrio, no existe consenso
nem mesmo no governo sobre a viabilidade destes projetos: o setor eltrico representado
por MME, Aneel, Eletrobras e Eletronorte tem defendido a necessidade da construo
de grandes hidreltricas na Amaznia para sustentar o crescimento econmico do pas;
enquanto os rgos ambientais e o MP tm se posicionado como contrrios a diversas
hidreltricas previstas para a regio. Na sociedade, observa-se este mesmo padro de frag-
mentao: empresrios de indstrias eletrointensivas e madeireiros defendem estes proje-
tos; indgenas e ONGs ambientais so contrrios construo de grandes usinas na regio
Norte do pas (Fearnside, 2006; 2011; Hochstetler, 2010).
O incio do debate sobre a construo de Belo Monte se insere neste contexto em que
a Amaznia, especialmente o estado do Par,91 alcanava um status privilegiado e o governo
investia em projetos desenvolvimentistas (Fearnside, 2002). A usina de Belo Monte est
sendo construda na bacia do rio Xingu, no estado do Par. O Xingu um dos principais
afluentes do rio Amazonas e, de acordo com estudos da Aneel, onde se encontra 14%
do potencial hidreltrico do Brasil. Mais especificamente, o barramento ocorrer na Volta
Grande do Xingu, onde existe uma queda de 96m.
90. De acordo com o Plano Nacional de Energia Eltrica (PNEE) 2010, uma usina de mdio porte produz at 300 MW de energia.
91. Vrios projetos foram previstos para o Par, como o de explorao de minrios, em Carajs; a Usina Hidreltrica de Tucuru; e a rodovia
Belm-Braslia.
Belo Monte se localizar prxima cidade de Altamira e rodovia Transamaznica,

em uma regio caracterizada pela existncia de grande quantidade de floresta nativa, pecu-
ria e agricultura (Souza e Reid, 2010). A responsvel pela construo da usina a Norte
Energia, composta por empresas estatais e privadas do setor eltrico e vencedora do leilo,
em abril de 2010, realizado para outorgar a construo da usina.
Os custos92 da construo da usina de Belo Monte, de acordo com dados de junho

de 2001, equivalem a US$ 4 bilhes. Estes custos, no entanto, no incluem os valores
referentes ao sistema de transmisso e construo de portos, diques e subestaes (Souza
e Reid, 2010). No prprio governo h controvrsias em relao aos reais custos do proje-
to, sendo que alguns tcnicos chegaram a declarar que os custos com Belo Monte podem
chegar a US$ 9 bilhes. Especialistas do setor energtico afirmam que os custos podem
ultrapassar US$ 17 bilhes, pois o projeto extremamente complexo do ponto de vista da
engenharia, alm de haver a expectativa de altos gastos ambientais e sociais com medidas
compensatrias e mitigadoras (Souza e Reid, 2010). Por causa destas indefinies, e como
consequncia dos altos riscos que envolvem o projeto de Belo Monte, estima-se que 80%
a 90% do financiamento do projeto ser proveniente dos cofres pblicos, principalmente
do BNDES (Fearnside, 2011).
Especialistas tm enfatizado diversos impactos negativos de Belo Monte. De acordo

com o estudo de impacto ambiental apresentado pela Eletrobras, o nmero de pessoas
diretamente atingidas, localizadas na zona rural, corresponde a 2.822. Entretanto, o EIA
considera apenas a rea diretamente afetada, que se limita s obras da estrutura de engenha-
ria (barragem, canteiros, estradas de acesso, bota-fora e reas de inundao). Vrios grupos
sociais questionam o nmero de pessoas afetadas apresentado no EIA, sendo que algumas
organizaes acreditam que o nmero total de pessoas atingidas pode ser trs vezes maior
que o previsto pela Eletrobras (Souza e Reid, 2010). Alm do deslocamento de pessoas,
a usina ser responsvel por diversas mudanas demogrficas na regio: deslocamento de
populao; criao, fuso e desaparecimento de municpios; e migraes.
Souza e Reid (2010) elencam outros impactos de Belo Monte: i) declnio da ativi-
dade pesqueira, o que gera srios problemas sociais e econmicos, pois muitos habitantes
locais trabalham com atividades relacionadas com a exportao de peixes; ii) reduo de
reas para a agricultura, o que tambm tem efeitos sociais e econmicos para a regio; iii)
perda na qualidade da gua; iv) emisso de dixido de carbono e de metano, causados pela
decomposio da biomassa submersa na gua; e v) surgimento de grandes mananciais de
guas paradas, que proporcionaro um ambiente ideal para a proliferao de vrios vetores
de doenas, como a malria e a doena de chagas.
O incio do processo decisrio sobre Belo Monte caracterizado pela centralidade

do governo federal, principalmente da burocracia do setor eltrico, que teve a iniciativa de
realizar estudos para verificar a viabilidade de construir usinas hidreltricas no rio Xingu.
Nesse contexto, entre 1975 e 1979, o governo brasileiro, por meio da recm-criada Ele-
tronorte, iniciou estudos sobre o potencial hidreltrico do rio Xingu, o que deu origem ao
relatrio Estudos de inventrio hidreltrico da bacia hidrogrfica do rio Xingu, finalizado na
dcada de 1980. Este relatrio concluiu que o aproveitamento energtico pleno do Xingu
ocorreria com a realizao de sete barramentos, que produziriam 19 mil MW de energia.
92. No fim de 2009, o Instituto Socioambiental (ISA) informou que o custo da obra, porm, ainda indefinido. Estima-se que o valor da
construo, previsto em R$ 7 bilhes no PAC, deve ultrapassar R$ 30 bilhes. Com isso no se sabe qual ser o custo da energia gerada
ainda mais ao se levar em conta que, embora a Eletronorte afirme que a hidreltrica tem energia potencial de 11.233,1 MW, o EIA-Rima
registra que a energia firme ser de 4.462,3 MW, ou seja, 39% da capacidade instalada (ISA, 2009).
No total, estas usinas alagariam mais de 18 mil km e atingiriam mais de 7 mil ndios.
(ISA, [s.d.]).
A defesa oficial da construo de Belo Monte pelo governo teve incio com o lana-
mento do PNEE 1987-2010, que destacou o rio Xingu como de extrema importncia para
o setor energtico brasileiro e apontou a usina de Karara93 como a melhor opo para in-
tegrar as usinas do rio Xingu ao Sistema Interligado Brasileiro. O plano previa a construo
de Karara at 2000 e de Babaquara at 2005 (Fearside, 2006). A partir desse plano, Belo
Monte passou a ser considerada essencial por vrios planos energticos e de desenvolvimen-
to elaborados pelo governo, como o Avana Brasil, do ento presidente Fernando Henrique
Cardoso, e o PAC.94
O debate sobre Belo Monte caracterizado pela presena de diversos atores, que vm
negociando o projeto de Belo Monte por mais de trinta anos. Estas negociaes se inserem
em um contexto que tem passado por mudanas importantes: a aprovao de legislaes
ambientais, na dcada de 1980 como a introduo da obrigatoriedade de EIA-Rima no
processo de licenciamento ambiental, em 1981 , que tm o objetivo de impedir a con-
cretizao de projetos insustentveis ambientalmente; a CF/88, que estimula a democracia
participativa e intensifica o federalismo; reformas no setor eltrico, que ora aumentam a
interveno estatal, ora defendem a privatizao (Hochstetler, 2010).
O processo decisrio da usina tem contado com a vigilncia de diversos movimentos

sociais e do MP (detalhes no item mapeamento dos principais atores). Logo aps o Primei-
ro Encontro dos Povos Indgenas do Xingu, na dcada de 1980, a Eletronorte decidiu alte-
rar o nome do projeto de Karara para Belo Monte como uma forma de mostrar respeito
aos indgenas afetados pela hidreltrica, alm de ter anunciado que no adotar mais nomes
indgenas para hidreltricas na Amaznia. A principal consequncia deste encontro foi o
abandono das barragens de Babaquara do plano de 2010. Em 1994, o projeto foi revisado
e a rea do reservatrio foi reduzida de 1.225 km para 516 km para evitar o alagamento
de terras indgenas. Em 2003, como resultado do embargo judicial que impedia a conti-
nuidade do processo de licenciamento da usina, a Eletronorte declarou que a capacidade
de produo de energia de Belo Monte seria reduzida pelo menos na fase inicial do projeto.
A vigilncia realizada pelo MP tambm teve vrios resultados, principalmente no sen-

tido de atrasar a deciso final de construir Belo Monte. Isto ocorreu porque a elaborao do
EIA-Rima foi suspensa vrias vezes e por motivos diferentes, o que impediu que o Ibama
aprovasse a licena ambiental, uma vez que, de acordo com a legislao brasileira, a emisso
da licena prvia est condicionada anlise do EIA-Rima.
9.3 Anlise

Este tpico apresenta os atos normativos relacionados com as APs ocorridas no mbito do
processo de licenciamento ambiental, alm de analisar suas consequncias para o caso de
Belo Monte. A legislao tratada aqui se refere a: Resoluo Conama no 9/1987, que dispe
93. Como j mencionado, Karara se refere ao nome inicial de Belo Monte.

94. Informaes disponveis em: <http://www.socioambiental.org/search/result_html?txtPalavraChave=belo%20monte&tipo_
busca=noticias&criterio_busca=todas, 2011>.
sobre finalidades, prazos e procedimentos das audincias pblicas ocorridas no processo

do licenciamento ambiental; atos normativos referentes incluso da populao indge-
na no processo de licenciamento; Conveno no 169 da OIT; Artigo 231 da CF/88; e
Lei no 7.347/1985, que amplia a atuao do MP, possibilitando que o rgo tenha uma
atuao ativa e diversa nas audincias pblicas.
A institucionalizao de um mecanismo participativo no processo de licenciamento

ambiental ocorreu com a edio da Resoluo Conama no 9/1987, que regulamenta a
ocorrncia de audincias pblicas no mbito do licenciamento ambiental. De acordo com
esta resoluo, a finalidade das audincias (...) expor aos interessados o contedo do
produto em anlise e do seu referido Rima, dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes
as crticas e sugestes a respeito (Conama, 1987c). Estas audincias devem ocorrer nas
seguintes situaes: por iniciativa da agncia ambiental, responsvel pelo licenciamento,
sempre que julgar necessrio; e por provocao de entidade da sociedade civil, do MP ou
por cinquenta ou mais cidados. A resoluo determina que a audincia pblica deve ser
dirigida pelo representante do rgo licenciador, que, aps a exposio objetiva do proje-
to e do seu respectivo Rima, abrir as discusses com os interessados presentes. Quando
o rgo responsvel pelo licenciamento negar solicitao de audincia pblica, a licena
concedida no ter validade. Por fim, esta resoluo destaca que a audincia pblica dever
ocorrer em local acessvel aos interessados e que, em funo (...) da localizao geogrfica
dos solicitantes, e da complexidade do tema, poder haver mais de uma audincia pblica
sobre o mesmo projeto de respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (Conama, 1987c).
O processo de realizao de audincias de Belo Monte seguiu, em grande medida, a

resoluo exposta. As audincias foram todas de iniciativa do rgo ambiental. Desde o
incio do processo, o Ibama se mostrou preocupado com o processo participativo, alm de
ter convocado audincias em diversos momentos do licenciamento: assim que o processo foi
aberto, em 2006,95 com o objetivo de apresentar o empreendimento populao e de colher
subsdios para a elaborao do termo de referncia; em 2007, para informar populao da
retomada do processo de licenciamento que havia sido paralisado por deciso judicial e
para colher subsdios para o TR; e em 2009, para apresentar e discutir o EIA-Rima. Apesar
da preocupao em realizar audincias em vrios momentos do processo, o Ibama negou o
pedido de diversas entidades da sociedade civil e at mesmo uma recomendao (Recomen-
dao no 5/2009) do MP para que outras audincias fossem realizadas com o objetivo de
incluir populaes isoladas.
Grande importncia dada pela legislao brasileira para a incluso da populao

indgena no processo decisrio de empreendimentos que sejam construdos em suas terras
ou que impactem estas comunidades. A CF/88 considera as terras indgenas como federais,
sendo partes do domnio exclusivo da Unio. Entretanto, o Artigo 231 da Constituio Fe-
deral tambm reconhece o direito de grupos indgenas s terras tradicionalmente ocupadas
por estes. Como consequncia, a explorao de recursos hdricos em terras indgenas de-
pende de autorizao legislativa, que deve garantir a ocorrncia de oitivas das comunidades
indgenas afetadas (Costa, 2010).
Alm da garantia estabelecida pela CF/88 para a incluso de povos indgenas no pro-
cesso decisrio de empreendimentos que tenham impacto em suas terras, ao ratificar96 a
Conveno no 169/1989 da OIT, em julho de 2002, o Brasil se comprometeu a:
95. Apesar de terem sido convocadas, as audincias, em 2006, no ocorreram porque, logo em seguida, o licenciamento foi suspenso
por deciso judicial.
96. Entretanto, tal conveno ainda no foi regulamentada.
(...) consultar os povos interessados, por meio de procedimentos adequados e, em particular, de
suas instituies representativas, sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrati-
vas suscetveis de afet-los diretamente; [e a] criar meios pelos quais esses povos possam participar
livremente, ou pelo menos na mesma medida assegurada aos demais cidados, em todos os nveis
decisrios de instituies eletivas ou rgos administrativos responsveis por polticas e programas
que lhes afetem (OIT, 2011, Artigo 6o).
Dessa forma, alm das audincias previstas pela Resoluo Conama no 9/1987, o pro-
cesso de licenciamento de Belo Monte deve dar especial ateno oitiva das comunidades
indgenas, uma vez que esta a orientao tanto da CF/88 quanto da Conveno no 169.
A anlise do processo de licenciamento ambiental de Belo Monte, entretanto, mostra que a
questo indgena foi tratada com pouco cuidado no incio do processo. Assim, uma deciso
judicial, em 29 de maro de 2006, afirmou que o processo que culminou na promulgao
do Decreto Legislativo no 788/2005, aprovando Belo Monte, possui vrios vcios, uma vez
que no foi precedido da oitiva das comunidades indgenas. Portanto, este decreto desres-
peitou o Artigo 231 da CF/88 e o Artigo 6o da Conveno OIT no 169/1991. Como con-
sequncia, o processo de licenciamento ambiental foi suspenso e, em 2009, foram realizadas
doze audincias pblicas em terras indgenas, coordenadas pela Funai e com o apoio do Iba-
ma. Entretanto, como ser visto neste relatrio, como ainda no existe regulamentao para
a conveno, o formato destes eventos foi questionado por vrios grupos sociais e pelo MP.
Deciso recente da 5a Turma do Tribunal Regional Federal da 1a Regio revela que a

questo indgena ainda no foi pacificada. No dia 12 de agosto de 2012, a 5a Turma deter-
minou a suspenso imediata das obras da Usina Hidreltrica de Belo Monte. O desembar-
gador Souza Prudente esclareceu que
(...) o Congresso Nacional editou o Decreto Legislativo no 788/2005 sem ouvir comunidades in-
dgenas, como manda a OIT e o pargrafo 3o da Constituio brasileira, autorizando o incio das
obras e ordenando que se fizesse um estudo pstumo (...) No entanto, a Constituio no autoriza
um estudo pstumo, mas sim, um estudo prvio. Por isso o licenciamento dado pelo Ibama
invlido (Correioweb, 2012).
Entretanto, no dia 27 de agosto, o Supremo Tribunal Federal (STF) deferiu liminar em

favor da AGU permitindo a retomada das obras (Norte Energia, 2012).
Por fim, ateno especial deve ser dada atuao do MP no processo de licenciamento
ambiental, principalmente no mbito das audincias pblicas, pois o rgo age convo-
cando audincias, fiscalizando se estes processos participativos cumpriram o previsto na
legislao, alm de receber reclamaes da sociedade civil em relao ao procedimento das
audincias. O ministrio passou por uma ampla reestruturao com a CF/88 e com a Lei
no 7.347/1985, agregando as funes de promoo de inqurito civil e de ao civil pblica
para a proteo do patrimnio pblico e social do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos (Brasil, 1988, Artigos 127, caput, e 129, inciso III). Alm disso, o rgo
passou a ter a funo de defender judicialmente os direitos e interesses das populaes
indgenas (Brasil, 1988, Artigo 127, inciso V). O rgo possui ampla margem de ao,
podendo agir por vias judicial e extrajudicial.
Apesar de organizaes da sociedade civil no necessitarem do MP para a proposio

de aes civis pblicas, geralmente estas preferem enderear suas reclamaes ao rgo.
De acordo com Lopes (2000 apud Costa, 2010), isto ocorre porque, de todos os atores
envolvidos no processo de licenciamento ambiental, o MP o que possui a equipe mais
bem qualificada. Dessa forma, o rgo tem facilitado bastante a atuao da sociedade civil
em processos de licenciamento ambiental polmicos.
No caso de Belo Monte, a atuao do MP no licenciamento foi responsvel pela judi-

cializao do processo, que passou a sofrer inmeras interferncias judiciais, sendo parali-
sado e retomado diversas vezes. Em relao s audincias pblicas, o MP utilizou os instru-
mentos ao civil pblica e recomendaes para interferir nestes processos participativos.
Em 2006 ano de abertura do processo de licenciamento ambiental de Belo Monte , o
rgo ajuizou ao civil pblica contra a Eletronorte e o Ibama com o objetivo de paralisar
o processo de licenciamento, incluindo as audincias que j haviam sido previstas pela
agncia ambiental, uma vez que no havia ocorrido oitivas das comunidades indgenas. Em
2007, aps a convocao de audincias pblicas pelo Ibama, o MP e a Secretaria de Estado
de Meio Ambiente do Par requereram audincias pblicas em Belm para a discusso do
termo de referncia do empreendimento. Em 2009, aps divulgao do Ibama das datas e
dos locais de audincias que ocorreriam para apresentao do EIA-Rima, o MP, por provo-
cao de diversas entidades da sociedade civil, recomendou ao Ibama que fossem realizadas
outras audincias em localidades diversas, a fim de permitir que populaes isoladas fossem
ouvidas.
Os atos normativos afetam a efetividade das audincias pblicas de diversas maneiras.

Tal como mostra o estudo das audincias realizadas pela ANTT, em 2011,97 a legislao pode
interferir positivamente em processos participativos ao garantir a coordenao e a transparn-
cia. Por sua vez, o estudo de caso das audincias pblicas para discutir o EIA-Rima das usinas
hidreltricas de Santo Antnio e Jirau mostra que os atos normativos podem desencadear
uma srie de deficincias no processo participativo.
Em Belo Monte, pde-se concluir que os atos normativos tiveram efeitos tanto positi-
vos como negativos para a efetividade das audincias em questo. As legislaes referentes
questo indgena e ao MP tiveram consequncias claramente positivas. As primeiras foram
utilizadas por diversos grupos indgenas, MP, organizaes da sociedade como um forte
argumento legal para exigir que grupos indgenas fossem tratados de forma diferenciada no
processo decisrio de Belo Monte. A segunda conferiu poder suficiente para que o MP in-
terferisse no processo decisrio ao exigir a ocorrncia de audincias em diversas localidades
para permitir a participao de populaes isoladas; e ao criticar o formato das audincias
ocorridas em 2009.
Por sua vez, a previso da Resoluo Conama no 9/1987 da ocorrncia de audincias

aps a elaborao do EIA-Rima gera algumas crticas. Por um lado, organizaes da socie-
dade civil gostariam de expressar suas demandas e preocupaes em relao obra, alm
de esclarecer dvidas, em momento anterior ao previsto pela legislao. Por outro lado,
tcnicos do Ibama acreditam que, antes da aprovao da licena prvia, muitas informaes
ainda no foram definidas, o que compromete a efetividade das audincias, pois muitas
perguntas ficam sem resposta. Em outras palavras, o momento estabelecido pela legislao
gera problemas referentes ao timing do processo.
Esta subseo tem como objetivo apresentar os principais atores envolvidos no processo deci-
srio de Belo Monte. Primeiramente, so identificados, a partir de uma reviso bibliogrfica
sobre o assunto, os atores interessados no processo de uma forma geral e, logo em seguida, so
apontados os atores envolvidos nas audincias pblicas de Belo Monte.
97. Audincias realizadas para discutir o plano de outorga sobre os servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros.
O processo decisrio de Belo Monte descrito por Hochstetler (2010) como o con-
flito de interesses entre diversos atores ao identificar coalizes de defesa e de bloqueio.
A primeira formada por Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), Aneel e
Eletrobras. Este grupo defende a construo de Belo Monte por acreditar que a energia
hidreltrica vantajosa para o pas por ser mais barata; pelo fato de Belo Monte estar
distante da maior hidreltrica brasileira, Itaipu, o que possibilita complementar o sistema
hidreltrico com uma nova usina que possui o perodo de variao do nvel de gua dife-
rente de Itaipu. Alm disso, este grupo insiste na qualidade do projeto: de acordo com o
MME, Belo Monte inundar apenas 0,04 km por MW instalado, nmero muito inferior
mdia nacional de 0,44; a usina ocupar apenas 0,5% do bioma amaznico. Este grupo
utiliza o argumento de que Belo Monte um projeto de interesse estratgico para o pas
por permitir a manuteno do crescimento econmico brasileiro.
A coalizo de bloqueio, por sua vez, formada por uma rede de atores nacionais e
internacionais, representantes do governo e da sociedade civil. Entre os atores governa-
mentais, especial nfase deve ser dada ao MP, que interferiu diversas vezes no processo para
garantir a sustentabilidade ambiental de Belo Monte e a participao de todos os atores afe-
tados pela usina. Entre os atores da sociedade civil, o Instituto Socioambiental e os grupos
indgenas tm tido um papel de destaque no processo de negociao. Os participantes deste
grupo so motivados pelo medo das consequncias sociais e ambientais da usina, alm de
serem contra o modelo de desenvolvimento defendido pela coalizo de defesa, em que a
necessidade de atender demanda energtica de indstrias eletrointensivas a principal
preocupao (Hochstetler, 2010).
Fearnside (2006 e 2011) tambm descreve o processo decisrio de Belo Monte como
o conflito entre dois grupos. O grupo que defende o projeto composto por: barrageiros,
MME, Eletrobras, Eletronorte, atores internacionais ligados indstria de alumnio e algu-
mas instituies acadmicas, como a Coordenao de Pesquisa e Ps-Graduao em Enge-
nharia (COPPE), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Contra o projeto so
identificados povos indgenas e entidades que lutam pelos seus direitos, como a Comisso
Pr-ndio, de So Paulo, e o Conselho Missionrio Indigenista; diversas ONGs nacionais
e internacionais;98 MMA; Ibama; instituies acadmicas, como Ncleo de Altos Estudos
Amaznicos (Naea), da Universidade Federal do Par (UFPA), e o Instituto Nacional de
Pesquisas Amaznicas (Inpa). Para Fearnside (2006; 2011), o principal fator que motiva a
defesa de Belo Monte a necessidade de fornecer energia barata para indstrias metalrgi-
cas: em 2004, foram divulgados os planos do governo de instalar uma usina de alumnio no
Par com investimentos brasileiros e chineses; as usinas de alumnio Alcoa (americana) e a
nipo-brasileira Albras pretendem aumentar sua produo a partir da utilizao da energia
proveniente de Belo Monte.
Entrevistas realizadas pelo Instituto Socioambiental, entre 2002 e 2003, com lderes lo-
cais os prefeitos dos municpios atingidos pela construo de Belo Monte, o governador do
Par eleito em 2002 e o ex-secretrio especial de Infraestrutura do estado do Par mostram
que a maioria deles se posiciona a favor da usina. Os motivos apresentados so diversos,
mas se relacionam com questes econmicas e com os investimentos em infraestrutura
98. O autor cita as seguintes ONGs: Movimento dos Atingidos por Barragem (MAB); Movimento pelo Desenvolvimento da Rodovia
Transamaznica pelo Xingu (MPDTX); International Rivers Network; Living Rivers Coalition; Instituto Socioambiental; Friends of the Earth-
-Brazilian Amazonia, Greenpeace e Conservation International.
para a regio por parte da Eletronorte e da empresa responsvel pela construo da usina:99
Belo Monte demandar servios de mo de obra, alm de atrair a instalao de empresas;
o plano de insero regional trar alguns benefcios locais, como construo de escolas,
investimento na qualificao da mo de obra e em saneamento e aumento da oferta de
energia eltrica para a regio.100
Algumas organizaes relevantes no processo decisrio de Belo Monte e que se po-

sicionam como contrrias usina so pouco abordadas pela literatura, como a Fundao
Viver, Produzir e Preservar (FVPP), o Movimento das Mulheres Trabalhadoras de Altamira
do Campo e da Cidade (MMTCC) e o Movimento Xingu Vivo para Sempre (MXVPS). A
FVPP se situa na regio da Transamaznica, com sede em Altamira, e surgiu como movi-
mento social na dcada de 1980, aps o abandono do projeto de colonizao da regio pelo
governo federal. Esta fundao agrega 113 organizaes filiadas ao longo dos municpios
da rodovia Transamaznica e do rio Xingu e tem firmado parcerias com instituies gover-
namentais e no governamentais para a execuo de polticas em reas diversas: educao,
juventude, crdito agrcola, economia florestal etc. A misso da FVPP contribuir para as
polticas de desenvolvimento sustentvel para a Amaznia, e, dessa forma, tem se posicio-
nado como crtica ao projeto da usina de Belo Monte.101
O MMTCC rene as mulheres militantes do movimento social de todos os munic-

pios da rea de influncia da FVPP. O surgimento do movimento foi motivado pela busca
de justia no episdio das crianas emasculadas de Altamira.102 Atualmente, o movimen-
to tem como principais bandeiras o repdio violncia domstica, a resistncia contra a
construo do complexo hidreltrico de Belo Monte e a luta pelos direitos da criana e
do adolescente.103 Em relao luta contra a usina de Belo Monte, o incio da atuao do
movimento se deu na dcada de 1980 e foi marcado pela tentativa de barrar o empreen-
dimento. Atualmente, a estratgia do movimento deixou de ser combativa para focar na
garantia de medidas compensatrias e de mitigao adequadas. Esta mudana de postura
ocorreu aps a aprovao da LP, quando ficou claro para o movimento que a usina seria
construda de qualquer forma. Entretanto, entrevista com a representante do MMTCC
revelou que, a partir desta luta contra a usina, alguns integrantes do movimento formaram
um grupo mais radical, hoje conhecido como Movimento Xingu Vivo para Sempre, que
ainda tenta barrar a construo de Belo Monte. O MXVPS um coletivo de organizaes
e movimentos sociais e ambientais da regio de Altamira e da rea de influncia do projeto
da hidreltrica de Belo Monte e seu foco principal lutar contra Belo Monte.104
Quanto aos indgenas afetados pelo empreendimento, estes foram separados em trs
grupos no estudo de impacto ambiental: o grupo 1 se refere aos indgenas que habitam a
Volta Grande do Xingu Juruna do Paquiamba, Arara da Volta Grande e os Juruna do
km 17; o grupo 2 so os ndios que se localizam s margens do rio Xingu, acima da Volta
Grande Asurini do Koatinemi, Arawet, Parakan e s margens do rio Iriri Arara,
Arara de Cachoeira Seca, Karara; o grupo 3 se refere aos ndios citadinos. A maior parte
destes ndios dever ser deslocada compulsoriamente, sendo que a soma dos indgenas
99. De acordo com o contrato da obra, tanto a Eletronorte como a Norte Energia devero investir em infraestrutura e na melhoria das
condies sociais locais a partir do Plano de Insero Regional. Informaes disponveis em: <http://www.socioambiental.org/esp/bm/inv.
asp>.
100. Mais informaes em: <www.socioambiental.org/esp/bm/ppl.asp>.
101. Mais informaes em: <http://www.fvpp.org.br/quemsomos.asp>.
102. Na dcada de 1980, algumas crianas de Altamira foram sequestradas, torturadas e castradas por uma seita de magia negra. Infor-
maes disponveis em: <http://www.altamira.pa.cnm.org.br/portal1/municipio/noticia.asp?iIdMun=100115009&iIdNoticia=10441>.
103. Mais informaes em: <http://www.fvpp.org.br/projetos_detalhe.asp?cod=61&cod_pai=13>.
104. Mais informaes em: <http://www.xinguvivo.org.br/quem-somos/>.
diretamente e indiretamente afetados corresponde a 2.208. O EIA no incluiu em sua
anlise os impactos sobre ndios isolados, como o caso do grupo Kayap. importante
esclarecer que uma das falas do representante da Eletrobras na audincia de Vitria do
Xingu afirma que o projeto no alagar nenhuma terra indgena. De acordo com este
representante, a principal modificao no projeto de Belo Monte foi a reduo da rea do
reservatrio, que teve como um dos objetivos principais evitar que terras indgenas fossem
alagadas. Nesse sentido, os ndios considerados como afetados diretamente so aqueles
que habitam uma rea mais prxima da barragem. Entre as organizaes da sociedade que
lutam pelos direitos dos indgenas no processo de Belo Monte, destacam-se a Comisso
Indigenista Missionria (Cimi) e a Associao dos ndios Moradores de Altamira (Aima).
Grande parte dos atores da sociedade civil identificados na literatura estudada como
contrrios a Belo Monte tiveram uma forte atuao nas audincias pblicas, como o caso
do Instituto Socioambiental, que teve uma atuao importante nas audincias por levantar
diversos questionamentos sobre o EIA. Nas audincias, a presena de organizaes locais
foi de grande importncia, com nfase para a atuao de associaes de moradores,105 sin-
dicatos, associaes comerciais e movimentos ambientais. De acordo com entrevistas, os
atores que mais se destacaram nas audincias foram: a FVPP, os conselhos principalmente
o de sade , as associaes de bairro, o MP e o movimento das mulheres.
As gravaes das audincias revelam que o pblico se encontrava bastante dividido,

havendo diversas falas defendendo o projeto e muitas manifestaes contrrias usina.
Quanto ao grupo que se posicionou favorvel usina, deve-se destacar a Federao Nacio-
nal dos Urbanitrios (FNU) e diversos sindicatos (de comerciantes, da indstria madeirei-
ra, da construo civil etc.). Alm disso, grande parte dos prefeitos dos municpios onde
ocorreram os eventos, com exceo da prefeita de Altamira, discursou a favor da usina.
Interessante notar que alguns indgenas da etnia Xipaia presentes nas audincias se declara-
ram como favorveis usina, utilizando, inclusive, camisetas de apoio obra. O argumento
principal deste grupo que Belo Monte impulsionar o desenvolvimento regional.
Por seu turno, uma grande diversidade de atores se posicionou como crticos ao pro-
jeto da usina, ao processo decisrio como um todo e prpria audincia: professores da
UFPA apontaram diversas falhas no EIA; o representante do governo estadual exigiu a
implementao de um plano de desenvolvimento regional sustentvel concomitante com a
execuo da obra; o MP criticou o curto tempo para a manifestao do pblico (que era de
trs minutos, com direito rplica); ativistas do Movimento Xingu Vivo para Sempre afir-
maram que no houve tempo para anlise detalhada dos estudos ambientais. Alm destes
atores, pode-se citar a postura crtica de pesquisadores do Instituto de Pesquisas Amazni-
cas e do Painel de Especialistas;106 de padres da Igreja Catlica; de polticos locais, como
o deputado Wandenkolk Gonalves; das associaes de Vitria do Xingu, que se uniram
na audincia para se colocarem contra o projeto por questes culturais e ambientais; do
Frum de Desenvolvimento Regional da Transamaznica e do Xingu.
Por fim, a atuao do MP, como j ressaltada pela literatura revisada, merece desta-
que. Esta atuao foi ampliada consideravelmente aps a edio da Lei no 7.347/1985,
quando o rgo agregou as funes de promover inqurito civil e ao civil pblica para
a proteo de interesses difusos e coletivos. Na via judicial, o MP conta com os seguintes
instrumentos: a ao penal, a ao civil pblica, a ao de improbidade administrativa e a
105. Como a Associao dos Moradores da Reserva Extrativista do Mdio Xingu e a Associao dos Moradores do Bairro Jardim Independente.
106. O painel de especialistas foi formado por diversos pesquisadores de universidades brasileiras com o objetivo de estudar o EIA-Rima.
ao direta de inconstitucionalidade. Na via extrajudicial, o rgo pode utilizar os termos

de ajustamento de conduta e as recomendaes. consenso na literatura que o MP di-
minui os custos da sociedade civil de se manifestar contra certos projetos governamentais
(Lopes, 2000; Costa, 2010). Entretanto, alguns crticos apontam que a atuao do MP
causa muitos atrasos no processo de licenciamento, alm de limitar a autonomia dos fun-
cionrios da agncia ambiental (Banco Mundial, 2008).
O incio da atuao do MP no processo de Belo Monte data de 2006, quando o rgo

questionou a competncia da secretaria ambiental estadual de licenciar o projeto da usina,
visto que o Xingu um rio federal. A consequncia disto foi a transferncia do licenciamen-
to para o Ibama. No total, o MPF do Par elaborou, at outubro de 2011, quinze aes
civis pblicas contra Belo Monte. Nas quatro audincias pblicas ocorridas para discutir o
projeto de Belo Monte, o ministrio no foi convidado para compor as mesas de abertura e
diretora, mas teve uma atuao bastante ativa e crtica no processo.
O principal ator envolvido com a organizao das APs o Ibama, pois, de acordo com a
Resoluo Conama no 9/1987, cabe a este rgo licenciador coordenar as audincias p-
blicas que se inserem no processo de licenciamento ambiental. Por sua vez, grande parte da
responsabilidade da organizao das audincias, principalmente no que se refere logstica
do evento, foi compartilhada entre o Ibama e a Eletrobras. Por exemplo, coube ao Ibama
divulgar na imprensa oficial o evento; convidar, por meio de ofcio circular, organizaes
do governo; e disponibilizar o estudo de impacto ambiental. A Eletrobras foi responsvel
pela divulgao local do evento e pela disponibilizao de transporte. A forte presena
da Eletrobras consequncia da responsabilidade do empreendedor em custear os gastos
provenientes do processo licenciatrio, entre estes os ligados organizao de audincias
pblicas (Costa, 2010).
Tanto o Ibama como a Eletrobras so instituies em que o conhecimento tcnico pre-

domina, pois grande parte de seus funcionrios tm formao em cincias naturais e exatas.
Alm disso, entrevistas com tcnicos do Ibama revelam que h pouca capacitao na rea
social para que seus funcionrios tenham capacidade de lidar com situaes de mediao de
conflito, algo essencial para a conduo de audincia pblicas de assuntos polmicos.
Em relao ao Ibama, h muitas crticas relacionadas com a falta de independncia

do rgo. O Artigo 84 da CF/88 determina que compete privativamente ao presidente da
Repblica nomear e exonerar os ministros de Estado. Compete aos ministros referendar os
atos e decretos assinados pelo presidente da Repblica. A CF/88 determina que sero nulos
os atos e decretos assinados somente pelo presidente da Repblica, sem o referendum do
ministro da respectiva pasta. Apesar disso, Moraes (2012, p. 501) afirma que (...) por ser
de livre nomeao presidencial, o ministro que no concordar com a conduta do presidente
da Repblica, negando-se a referend-la, dever deixar o cargo, a pedido ou de ofcio. Esta
autonomia limitada dos ministros apontada pela mdia como um problema srio enfren-
tado pelo Ibama, pois o instituto passa a ter pouca capacidade para barrar os projetos de-
senvolvimentistas do governo federal. As recentes mudanas institucionais do rgo, com a
criao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, em 2007, tambm
so apontadas por alguns ativistas e estudiosos do assunto como uma estratgia de dividir
e enfraquecer a pasta ambiental (A tribuna, 2012).
A fragilidade do Ibama intensificada pelas diversas presses aos seus funcionrios: de
um lado, influncias polticas e sindicais exigem a rpida aprovao de licenas ambientais
de projetos de infraestrutura; de outro lado, ambientalistas reclamam que o rgo deveria
inviabilizar estes projetos por causa de seus danos ambientais e sociais. Soma-se a isto o
problema de falta de funcionrios do instituto (Ucho.Info, 2011).
O estudo do licenciamento ambiental de Belo Monte fornece indcios das presses

polticas enfrentadas pelo Ibama. Por exemplo, em 28 de janeiro de 2010, os tcnicos do
Ibama publicaram um despacho (Despacho no 5/2010) afirmando que havia pendncias
que inviabilizavam a emisso da licena prvia. Afirmaram ainda que no tiveram tempo
para analisar questes referentes s condicionantes para emisso da LP. Mesmo assim, pou-
cos dias depois no dia primeiro de fevereiro do mesmo ano , a licena foi aprovada.
Essas fragilidades afetam diretamente a conduo das APs. Por exemplo, como bem
apontam tcnicos do Ibama entrevistados, a inexistncia de qualquer sistematizao dos
resultados destes eventos e de uma devolutiva para a populao pode ser relacionada com o
reduzido nmero de funcionrios do rgo e pela falta de pessoal com formao em cin-
cias sociais/humanas e com experincia em soluo de conflitos e em processos participati-
vos. O reduzido escopo do debate das audincias tambm pode ser um sinal das limitaes
elencadas, visto que grandes projetos de infraestrutura so decididos em momento anterior
ao pedido de licena ambiental, restando pouca independncia ao rgo ambiental para
barrar estes projetos.
O objetivo deste tpico entender como o desenho institucional das APs estudadas con-
tribuiu ou prejudicou a sua efetividade. Tendo em mente que as finalidades de uma audi-
ncia so variadas107 fornecimento de subsdios para a tomada de decises; informao da
sociedade sobre planos e projetos governamentais, o que aumenta a legitimidade e a acei-
tao destes planejamentos; diminuio de conflitos entre grupos e atores que defendem
interesses divergentes no processo poltico , a forma como estes eventos so conduzidos
e organizados determina, em grande medida, seu sucesso ou insucesso em relao a estas
finalidades. Dessa forma, so analisadas a seguir algumas caractersticas relacionadas ao
desenho institucional e ao processo de realizao das audincias.
1) Eventos preparatrios.
As quatro audincias pblicas ocorridas no mbito do processo de licenciamento ambiental
de Belo Monte com o objetivo de discutir o EIA-Rima foram precedidas de audincias in-
formais abertas para o pblico em geral e de oitivas das comunidades indgenas. Alm disso,
aps a audincia de Altamira ocorrida em 2009 e considerada como a maior AP realizada
no mbito de licenciamento de Belo Monte foi feita uma reunio, a pedido de grupos
indgenas, para que fossem discutidas questes que no foram tratadas nas audincias.
Em 2007, quando o Ibama retomou o processo de licenciamento ambiental que

havia sido iniciado em 2006, mas suspenso por deciso judicial , o rgo reagendou au-
dincias pblicas e enviou convite para diversos rgos governamentais. Segundo o Ibama:
(...) as referidas Reunies Pblicas no esto formalizadas no processo de licenciamento ambiental,

contudo foram consideradas pelo Ibama e pelos responsveis legais do AHE Belo Monte como
107. Ver captulo Objetivos das APs, no relatrio 1 da pesquisa (Ipea, 2012).
uma oportunidade de informar a populao da retomada do processo no que diz respeito ao licen-
ciamento ambiental e, atravs de sua oitiva, colher subsdios realizao confeco e emisso do
termo de referncia que determinar requisitos mnimos ao EIA-Rima (Ibama, 2006, p. 575-576).
Essas audincias informais ocorreram nos dias 28 e 29 de agosto de 2007 em Altami-

ra e Vitria do Xingu. Os eventos foram coordenados pelo Ibama, que abriu o encontro
com a apresentao dos objetivos da consulta pblica e das regras de conduo. Logo aps
a apresentao do Ibama, o empreendedor exps o projeto e explicou as etapas do estudo
para a elaborao do termo de referncia. Em seguida, houve abertura de inscries para as
constribuies da sociedade, que foi seguida de esclarecimento do Ibama e do empreende-
dor. Na reunio de Altamira, estiveram presentes 517 pessoas e a durao do evento foi de
20h 20. Ocorreram 93 manifestaes escritas e quatorze orais. Na reunio de Vitria do
Xingu, 489 pessoas estiveram presentes, ocorreram 133 manifestaes escritas e treze orais
e a reunio teve durao de aproximadamente trs horas. Nos dois eventos, o Ibama esta-
beleceu um prazo de dez dias teis, a contar da realizao das reunies, para o recebimento
de comentrios, manifestaes e sugestes.
As audincias pblicas nas terras indgenas ocorreram entre os dias 18 de agosto e 2

de setembro de 2009, em doze108 comunidades diferentes. A deciso de realizar estas audi-
ncias foi resultado de uma batalha judicial travada entre o MP, de um lado, e o Ibama e a
Eletronorte, de outro, em que a legalidade da conduo do processo de licenciamento era
questionada, uma vez que a aprovao do projeto de Belo Monte pelo Congresso Nacional
(Decreto Legislativo no 788/2005) tinha ocorrido sem que ocorresse oitivas de comuni-
dades indgenas. Dessa forma, desde a abertura do processo de licenciamento, em 2006,
o MP teve uma atuao intensa para garantir a participao dos povos indgenas afetados
pelo empreendimento.
Quanto s oitivas das comunidades indgenas, uma importante ressalva deve ser feita.
Apesar de terem ocorrido reunies, coordenadas pela Funai, em doze comunidades ind-
genas, o MP no as considera como oitivas,109 pois a prpria Funai, ao abrir os encontros,
declarou que as reunies no eram oitivas. De acordo com representante do MPF de Al-
tamira, esta questo est sendo questionada na via judicial pelo STF. A opinio de repre-
sentante da Associao dos ndios Moradores de Altamira tambm no sentido de que as
oitivas no ocorreram.
A gente nunca aceitou essa questo das oitivas. Na verdade, a Funai, na pessoa do presi-
dente, atropelou essa questo da oitiva indgena. Nunca aceitamos esse fato. A gente se
acomodou um pouco porque a gente tentou mudar o foco de discusso para outra linha,
mas ns nunca esquecemos esse fato porque se voc pegar a legislao brasileira voc vai
entender que realmente no aconteceu as oitivas indgenas porque as comunidades no
foram consultadas. A Funai se aproveitou de reunies, de apresentaes nas aldeias em
relao a Belo Monte e transformou isso em oitivas indgenas. Ento pra ns nunca teve
oitivas indgenas porque na constituio diz que as lideranas indgenas afetadas pelo
projeto tm que ser ouvida pelo Congresso Nacional. Se aceita o projeto ou no e quais
so suas questes e isso no foi feito de nenhuma forma.110
108. Aldeia Paquiamba, TI Juruna do Km 17, Aldeia Bacaj, Aldeia Apyterewa, Aldeia Ipixuna Arawet, Aldeia Pakaj, Aldeia Jurnati
Arawet, Aldeia Koatinemo Asurini, Aldeia Karara dos Kaip-Karara, Aldeia Arara do Laranjal, Aldeia Cachoeira Seca e Terra Indgena
Arara da Volta Grande do Xingu.
109. Por causa desta polmica, o termo oitivas, quando se referir s oitivas das comunidades indgenas, ser usado neste relatrio entre
aspas.
110. Entrevista realizada em 19 de junho de 2012, em Altamira-PA.
O argumento da Funai que, como as oitivas previstas na Conveno OIT no 169
ainda no foram regulamentadas, no h nenhuma previso legal que determine como es-
tas consultas devem ocorrer, nem se so vinculantes. Dessa forma, a Funai tem considerado
como oitivas as reunies realizadas com comunidades indgenas cujo objetivo principal seja
informar a populao quanto aos estudos do componente indgena. O resultado das doze
oitivas foi a incorporao das contribuies dos indgenas no Parecer no 21, que corres-
ponde anlise do componente indgena dos estudos de impacto ambiental.
As oitivas das comunidades indgenas foram todas conduzidas pela Funai, com a
presena do Ibama, da Eletronorte e da Leme Engenharia (empresa responsvel pela ela-
borao do EIA-Rima). O objetivo principal das reunies foi a apresentao das linhas
gerais do parecer da Funai sobre o componente indgena do EIA do projeto da usina de
Belo Monte (Informao Tcnica Ibama no 16/2009). Estas reunies tiveram um pblico
reduzido: a menor reunio contou com apenas oito participantes e a maior, com 41. Este
reduzido nmero de participantes permitiu que os indgenas expressassem diversas preocu-
paes, no se limitando ao empreendimento de Belo Monte. Dessa forma, o debate ficou
prejudicado devido ao seu amplo escopo.
As oitivas iniciaram-se com uma breve apresentao da Funai dos estudos etnoecol-
gicos do componente indgena. Aps, foi solicitada autorizao para filmagem e documen-
tao das reunies e informou-se a estrutura e o objetivo das reunies. Todas as oitivas fo-
ram gravadas pela equipe de filmagem contratada pelo empreendedor. O Ibama informou
a fase em que o processo de licenciamento se encontrava e quais seriam as prximas etapas,
com destaque para a informao das quatro APs convocadas pelo rgo ambiental para os
municpios de Brasil Novo, Vitria do Xingu, Altamira e Belm.
Apesar de no haver restrio para as intervenes dos ndios ao longo das apresenta-
es, geralmente, as manifestaes se concentravam aps a fala do representante do Ibama.
Os ndios reivindicaram, em praticamente todos os encontros, a realizao de oitivas pelo
Congresso Nacional. Alm disso, eles demandaram que fosse providenciado apoio logs-
tico principalmente transporte para que pudessem participar das audincias pblicas
realizadas pelo Ibama em setembro de 2009. Apesar das controvrsias, de acordo com en-
trevistados do Ibama, a participao dos indgenas nestas audincias foi garantida a partir
da disponibilidade de transporte para os eventos.
No dia 14 de setembro de 2009, logo aps a AP de Altamira, ocorreu uma reunio

na Funai com alguns representantes indgenas com o objetivo de discutir a audincia de
Altamira. Esta reunio ocorreu a partir da demanda de alguns indgenas que se sentiram
prejudicados porque no tiveram a oportunidade de expor suas preocupaes e dvidas no
evento. Alm disso, a atuao destes indgenas foi prejudicada porque a linguagem utiliza-
da no encontro foi muito tcnica e de difcil entendimento, alm do barulho, que fez com
que alguns ndios se retirassem do encontro. Dessa forma, esta reunio serviu para que os
ndios esclarecessem dvidas sobre o projeto e expressassem suas preocupaes.
As duas audincias informais ocorridas em 2007 tiveram um carter mais informativo,

tendo como principal objetivo informar a populao sobre a retomada do processo de licen-
ciamento ambiental, apresentar o projeto para a sociedade e explicar a conduo dos estudos
para a elaborao do termo de referncia. As oitivas indgenas tiveram um carter mais parti-
cipativo, pois os indgenas tiveram a oportunidade de manifestar suas diversas preocupaes
e de esclarecer dvidas no apenas as relacionadas com o empreendimento de Belo Monte.
Esta natureza mais participativa consequncia do reduzido nmero de presentes nestes

encontros. A reunio da Funai com a populao indgena objetivou incluir no processo das
audincias um grupo que teve sua participao prejudicada na audincia formal.
Os trs tipos de eventos descritos neste relatrio contriburam positivamente para a

efetividade da participao no processo decisrio de Belo Monte, pois cumpriram a funo
de sanar algumas deficincias das quatro audincias formais: as audincias que discutiram
o termo de referncia foram uma tentativa de inserir a participao social em um momento
anterior ao previsto pela legislao; as reunies e oitivas voltadas para os indgenas foram
uma forma de ampliar e melhorar a qualidade da participao, ao dar ateno especial a um
grupo que sofrer severas consequncias com o projeto da usina.
2) Momento de participao e timing do processo.

As quatro audincias pblicas formais no mbito do licenciamento ambiental de Belo
Monte ocorreram aps a solicitao da Eletrobras de licena prvia ao Ibama. As datas das
audincias respeitaram a Resoluo Conama no 9/1987, que prev a realizao de audi-
ncias pblicas para discutir o EIA-Rima. Dessa forma, as audincias em questo tiveram
como principal objetivo apresentar os estudos de impacto ambiental, o que conferiu um
carter bastante informativo a estes eventos.
Apesar do momento da ocorrncia das audincias ter respeitado a legislao ambien-

tal, a manifestao desde o incio do debate sobre a construo de hidreltricas no rio
Xingu, na dcada de 1970 de diversos atores, da sociedade e do prprio governo, contra
o projeto da usina sugere que processos participativos e de interao entre governo e so-
ciedade deveriam ter ocorrido em momento anterior solicitao da licena prvia. Como
consequncia da inexistncia de mecanismos participativos formais por um longo perodo,
os atores contrrios ao projeto de Belo Monte recorreram Justia Federal, geralmente via
MP, fato que levou extrema judicializao do processo.
Como mencionado, esta judicializao causou a paralisao e a retomada do processo

decisrio de Belo Monte inmeras vezes, o que poderia ter sido evitado se negociaes
formais entre governo e sociedade tivessem sido estabelecidas ao longo do processo, e no
aps a solicitao da licena prvia. Nesse sentido, uma das manifestaes na audincia de
Vitria do Xingu destacou a necessidade da criao de um conselho deliberativo para que
as prefeituras, os empresrios locais e a populao em geral participassem no somente
daquelas audincias mas das decises futuras do processo.
Tcnicos do Ibama entrevistados acreditam que o momento previsto pela legislao

para a ocorrncia de audincias prejudica a efetividade destes eventos, uma vez que, antes
da aprovao da LP, muitas informaes sobre a obra ainda no esto disponveis. Assim,
muitas perguntas do pblico no so respondidas de forma completa. A gravao das au-
dincias mostra diversos exemplos neste sentido. Por exemplo, na audincia de Vitria do
Xingu, no ficou clara a resposta da Eletrobras pergunta do Intituto Socioambiental sobre
o valor da obra e o custo da energia produzida, visto que estes valores devem ser definidos
aps a LP. Na mesma linha, perguntas sobre o detalhamento do oramento para medidas
de mitigao no foram respondidas, pois estas definies ocorrem depois da LP, mais es-
pecificamente no processo da licena de instalao.
Dessa forma, o ideal seria que as audincias pblicas no se limitassem a um nico

momento: deveriam ocorrer eventos em um perodo anterior e posterior ao previsto pela
resoluo. Como mencionado, algumas falas nas audincias convergem com esta alternati-
va ao reivindicar a criao de um conselho deliberativo para que a participao da popula-
o no processo de Belo Monte seja algo contnuo e no se limite a eventos pontuais.
O estudo das audincias para discutir as hidreltricas de Santo Antnio e Jirau refora
este argumento ao afirmar que estes eventos ocorreram em uma fase tardia, visto que, se-
guindo a legislao, as audincias se inseriram no momento de discusso do EIA-Rima para
a emisso da licena prvia. Alm disso, no ocorreram audincias aps este momento, o
que prejudica a transparncia das fases posteriores emisso da LP, como a fiscalizao do
cumprimento das condicionantes estabelecidas para o empreendedor.
Portanto, o momento de participao estabelecido pela legislao ambiental acabou

comprometendo a efetividade da participao de diversas maneiras: audincias anteriores
fase de discusso do EIA-Rima seriam teis para que a populao participasse de decises
importantes da elaborao do projeto; reunies posteriores tambm deveriam ter ocorrido
tanto para sanar dvidas relacionadas com informaes que so definidas em momento
posterior a LP quanto para que possa ocorrer um monitoramento realizado pela populao
do cumprimento das condicionantes e dos compromissos firmados pelo empreendedor.

O objetivo principal das quatro audincias estudadas foi a discusso do EIA-Rima, o que
limitou consideravelmente o escopo do debate. Esta limitao tambm se relaciona com
os atos normativos, pois a previso que as audincias ocorram para discutir os estudos
ambientais para a emisso da LP.
Em relao ao pblico presente na audincia, algumas manifestaes foram contrrias

construo da usina, entretanto, a maioria das manifestaes se referiu a dvidas sobre o
empreendimento e suas consequncias incio das obras, rea que ser desflorestada, des-
tino da energia produzida etc. e a perguntas sobre medidas de mitigaes e de compen-
saes indenizaes financeiras aos municpios, infraestrutura para receber um grande
fluxo de pessoas etc. Outras manifestaes fizeram crticas diversas aos estudos ambientais,
considerados por muitos como omissos e superficiais, e ocorreram tambm reclamaes
quanto conduo das audincias.
Assuntos extremamente importantes pela caracterstica do projeto, como a questo

indgena, no tiveram prioridade nas audincias. Entretanto, isto no indica que o Ibama
negligenciou o assunto, visto que ocorreram outros eventos voltados para a comunidade
indgena. Mesmo assim, o MP, no evento de Altamira, criticou a conduo das audincias
por no terem sido organizadas em torno das especificidades do pblico interessado no
projeto (Ibama, 2006).
Apesar de as audincias terem ocorrido logo aps a solicitao da licena prvia pelo
empreendedor, o foco destas no foi discutir a aprovao ou negao da licena. Em outras
palavras, o objetivo das audincias no foi discutir a viabilidade do empreendimento. Isto
refora a ideia, confirmada por tcnicos do Ibama e pela apresentao deste instituto nas
audincias, de que estas audincias tiveram um carter predominantemente informativo,
pois o foco do debate foi apresentar os estudos ambientais e esclarecer dvidas quanto aos
impactos do empreendimento e s medidas mitigadoras. Alm disso, no foram discutidas
possveis alteraes no projeto para atender interesses ambientais e dos ndios.
Uma possvel explicao para isto que o meio utilizado pela sociedade para alterar o
projeto foi principalmente o judicial. Dessa forma, alteraes importantes no plano inicial
de Belo Monte foram realizadas aps algumas batalhas judiciais, antes do processo participa-
tivo aqui estudado: em 1994, o projeto foi revisado e a rea do reservatrio foi reduzida de
1.225 km para 516 km; em 2003, como resultado do embargo judicial que impedia a con-
tinuidade do processo de licenciamento da usina, a Eletronorte declarou que a capacidade
de produo de energia de Belo Monte seria reduzida pelo menos na fase inicial do projeto.
Outra explicao para a limitao do escopo que, segundo alguns entrevistados,

o projeto foi levado como pronto pelo governo. Dessa forma, as mesas das audincias
apresentaram o projeto como este ser implementado, no abrindo espao para que a po-
pulao fizesse alteraes ou mesmo questionasse sua viabilidade. Como bem explica o
representante da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Altamira: sempre ficou claro
para ns altamirenses que a obra uma deciso do governo federal. uma deciso! No
assim perguntar, dar licena. Faa, gere energia!.111 Outra explicao a prpria mudana
de foco de muitos movimentos sociais, como a Aima e o MMTCC, que deixaram de tentar
bloquear o projeto para defender medidas de compensaes adequadas, como foi explicita-
do nas entrevistas realizadas com representantes destas organizaes.
Em relao a isso, interessante a observao de tcnicos do Ibama de que existe uma

crena equivocada na populao de que este instituto quem decide se projetos com impac-
to ambiental sero executados. Dessa forma, muitos pensam que o momento das audincias
uma oportunidade para barrar estes projetos. Entretanto, as audincias previstas pela le-
gislao, no mbito do processo de licenciamento ambiental, tm como finalidade discutir
o EIA-Rima, e no a viabilidade do projeto. Alm disso, estes projetos so decididos em
momento anterior ao pedido de licenciamento ambiental. Estas decises ocorrem no mo-
mento de elaborao dos diversos planos nacionais de energia. Logo, o projeto apresentado
como pronto para o prprio rgo ambiental, que tem a funo de analisar as consequncias
ambientais do projeto, avaliar sua viabilidade e estabelecer condicionantes. A resposta da
Eletrobras pergunta de representante do Instituto Socioambiental, na audincia de Vitria
do Xingu, sobre o momento em que o projeto da usina foi decidido, corrobora esta ideia
ao enfatizar que a deciso ocorreu h mais de trinta anos e que vem sendo confirmada por
sucessivos governos, que tm includo a usina nos planos nacionais de energia.
A limitao do escopo de debate um ponto levantado nos estudos das audincias

da ANTT, de 2011, e tambm das audincias de Santo Antnio e Jirau: no primeiro caso,
a dinmica da audincia no teve como foco o debate, mas sim a divulgao e o esclareci-
mento de informaes; no segundo caso, as audincias no ocorreram para discutir a viabi-
lidade dos projetos das usinas, predominando questes referentes a medidas de mitigao
e compensao. Como visto, as audincias de Belo Monte seguiram uma lgica parecida,
visto que predominou o carter informativo e no estava aberta para discusso a viabilida-
de do projeto. Isto gerou, claramente, uma grande frustrao na populao e prejudicou a
legitimidade do processo de audincias, gerando uma crena na populao de que eles no
participam da deciso mais importante, que a construo ou no da usina.
A pouca legitimidade dos processos participativos comprometem interaes futuras

entre governo e sociedade, pois esta passa a no acreditar na efetividade de espaos participa-
tivos. Entretanto, para que a populao seja capaz de participar da deciso da construo de
usinas hidreltricas, deveria haver mecanismos participativos durante as fases de elaborao
dos planos nacionais de energia.112
111. Entrevista realizada em 20 de junho de 2012, em Altamira-PA.

112. Existem algumas iniciativas do governo federal nesse sentido, como a criao da Mesa de Dilogos sobre Energia no mbito da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Ao contrrio do que ocorreu nas audincias da ANTT e de Santo Antnio e Jirau, em que
houve um grande esforo de mobilizao para garantir a participao de diferentes segmen-
tos, a representatividade dos participantes nas audincias de Belo Monte foi comprometida
pela localizao de alguns dos atores que sero impactados pela usina seja porque habitam
regies distantes dos locais em que as audincias foram realizadas, seja porque se situam em
regies de difcil acesso. Nesse sentido, aps a divulgao do edital de APs pelo Ibama, em
junho de 2009, diversas entidades manifestaram a necessidade de realizao de outras audi-
ncias (alm das previstas no edital) direcionadas para grupos especficos como indgenas
e o Grupo de Mulheres Trabalhadoras de Altamira ou para incluir atores que habitam
em reas distantes dos permetros urbanos dos municpios de Altamira, Vitria do Xingu,
Brasil Novo e Belm. O MP expressa bem este problema.
Considerando que as localidades designadas para a realizao das audincias pblicas, ainda que
em centro de referncia para a populao local, no permitir o acesso da populao diretamente
afetada pela dificuldade de acesso e o custo de deslocamento. Cabe esclarecer que a realidade local
peculiar, j que grande parte das terras indgenas, reas de ribeirinhos, propriedades rurais, no
tm acesso por estradas demandando horas ou dias de transporte fluvial para aportar em qualquer
das localidades designadas. Ademais, importante frisar que, mesmo para aqueles que tm possi-
bilidade de se deslocarem via terrestre, a viagem pode levar horas em transporte coletivo, gerando
custos que fogem ao oramento familiar dos envolvidos (Brasil, 2009, p. 2-3).
Nesse sentido, no dia 3 de setembro de 2009, foi protocolado na Procuradoria da

Repblica em Altamira demanda popular para que ocorressem audincias pblicas nas se-
guintes localidades: Travesso (Rodovia Transamaznica, Km 45), do CNEC Cobra-Cho-
ca, Assurini, Travesso do km 27, TI Arara da Volta Grande do Xingu, TI Paquiamba,
MMCC-TA Movimentos das Mulheres, Vitria do Xingu, Santo Antnio, Ressaca, Ilha
da Fazenda, Arroz Cru, So Pedro, Porto de Moz, Belo Monte, Resex do Xingu e Agrovila
Leonardo da Vinci.
O resultado foi a Recomendao MP no 5/2009 ao Ibama, que foi negada por esta
agncia ambiental por considerar que: (...) as audincias pblicas convocadas pelo Ibama
foram regularmente realizadas, e os procedimentos de convocao observaram as exign-
cias estabelecidas na Resoluo Conama [Resoluo Conama no 09/1987], no sentido de
garantir a devida publicidade e participao dos interessados (Ibama, 2009a). Os tcnicos
do Ibama entrevistados ressaltaram que no havia necessidade de ocorrncia de novas au-
dincias, visto que foi disponibilizado transporte para que as populaes isoladas compa-
recessem aos eventos.
Apesar do exposto, a partir das gravaes das audincias e entrevistas, possvel per-
ceber que o pblico presente nos eventos era bastante heterogneo, tendo ocorrido diversas
manifestaes favorveis e contrrias a Belo Monte. Logo, pode-se dizer que houve um
equilbrio de propostas, visto que no houve o predomnio do interesse de um grupo em
detrimento de outro.
A ausncia de comunidades isoladas que sero afetadas pela usina outro fator que
compromete a legitimidade das audincias, pois os interesses de grupos relevantes no fo-
ram ouvidos. Isto gerou um clima de no cooperao e de embate entre alguns setores da
sociedade e do governo, criando um ambiente hostil implementao da usina.
5) Recursos e infraestrutura (inclusive humanos) disponibilizados e organizao do evento.

Como mencionado, ocorreram quatro audincias dentro do previsto pela legislao am-
biental. As cidades escolhidas pelo Ibama foram: Brasil Novo, Vitria do Xingu, Altamira
e Belm. As trs primeiras foram escolhidas porque sero impactadas diretamente pelo
projeto da usina; enquanto Belm foi selecionada por ser o centro poltico do estado, alm
de ter a presena de diversos institutos de pesquisa.
A audincia de Brasil Novo foi realizada no clube esportivo municipal da cidade,

cuja capacidade de quinhentas pessoas. Para o pblico excedente, a empresa de assessoria
responsvel pela organizao do evento, a Elabore, contou com uma arquibancada externa
de futebol, onde haveria uma transmisso simultnea da audincia, com capacidade para
duzentas pessoas. O nmero de participantes credenciados foi de 609 pessoas, e o pblico
estimado foi de 1,1 mil pessoas. Dessa forma, o nmero estimado ultrapassou consideravel-
mente a capacidade de pessoas que o clube comporta. Entretanto, a gravao da audincia
mostra que o espao no foi um problema, visto que no incio e no fim do evento havia
cadeiras vazias. Para a audincia, foram mobilizadas trs comunidades: Uruar (32 pessoas
transportadas), Medicilndia (dezenove pessoas transportadas) e Placas (23 pessoas trans-
portadas). Foram disponibilizados dois nibus para Uruar, dois para Medicilndia e um
para Placas. Quanto divulgao do evento, foram utilizados: cartazes (trezentas peas);
faixas de rua (cinco peas); folders de divulgao (2,5 mil peas); moto som (de 1o a 12 de
setembro); e outros veculos de comunicao, como a emissora e a rdio locais. Foi ofereci-
do um lanche (sanduche, suco e rapadura) para mil participantes e no houve necessidade
de disponibilizao de hospedagem. O evento teve incio s treze horas e trmino s deze-
nove horas (Elabore Consultoria, 2009).
A audincia de Vitria do Xingu foi realizada no ginsio poliesportivo, cuja capaci-

dade de mil pessoas. O nmero de participantes credenciados foi 869 e a estimativa de
pblico presente foi de, aproximadamente, 1,5 mil pessoas. Assim, tambm neste caso, o
nmero estimado superou bastante a capacidade de pessoas comportada pelo local escolhi-
do. A gravao da audincia revela que o espao no foi um problema, havendo, inclusive,
alguns lugares vagos em certos momentos do evento. Foram mobilizados trs municpios:
Gurup (28 pessoas transportadas), Porto de Moz (24 pessoas transportadas) e Senador
Jos Porfrio (sete pessoas transportadas). Quanto ao meio de transporte, foi disponibili-
zado um barco com capacidade para 160 pessoas, e as prefeituras foram responsveis pelo
transporte terrestre de seus representantes. As formas de divulgao do evento foram exata-
mente as mesmas, inclusive em quantidade, e utilizadas para a audincia de Brasil Novo. A
alimentao dos participantes foi a mesma oferecida em Brasil Novo e tambm no houve
necessidade de hospedagem. A audincia teve incio s dez horas e trmino s vinte horas
(Elabore Consultoria, 2009).
A audincia de Altamira ocorreu no ginsio Nicias Ribeiro, cuja capacidade de 5 mil

pessoas. O nmero de participantes credenciados foi 2.250; a estimativa do pblico presen-
te foi de 5 mil pessoas e, de acordo com a ata do evento, 2.295 pessoas assinaram a lista de
presentes, sendo que muitos se recusaram a assin-la. Foram mobilizados dois municpios:
Pacaj (21 pessoas transportadas) e Anap (58 pessoas transportadas); uma comunida-
de: Travesses da Transamaznica (107 pessoas transportadas); e Ribeirinhos (84 pessoas
transportadas). Em relao divulgao do evento, foram utilizados: cartazes (quatrocentas
peas); faixas de rua (onze peas); folders de divulgao (5 mil peas); moto-som (de 1o a 13
de setembro); e outros veculos de comunicao, como emissoras e rdios locais. Os meios
de transporte oferecidos aos ribeirinhos foram: quinze micro-nibus e onze voadeiras. Foi
oferecido um lanche para 4 mil pessoas, alm de alimentao especfica para 250 indgenas.
A organizao do evento providenciou 327 vagas na rede hoteleira para alguns participan-
tes. O evento teve incio s quinze horas do dia 13 de setembro de 2009 e trmino s duas
horas da madrugada do dia 14 (Elabore Consultoria, 2009).
De acordo com os entrevistados, o local escolhido para a realizao da audincia de

Altamira foi apropriado pelo fato de ser o lugar que comporta o maior nmero de pessoas
na cidade. Entretanto, muitos reclamaram que o local era quente e a acstica era ruim. Foi
recorrente a reclamao de que a audincia foi extremamente barulhenta, tendo ocorrido
batucadas e boicotes a falas. Isto impossibilitou que o pblico escutasse as apresentaes
da mesa diretora e as falas e respostas no plenrio. Alguns grupos, tais como lideranas in-
dgenas, preferiram se retirar do local, visto que no conseguiam acompanhar a audincia
por causa do barulho excessivo. Como ser analisada no item a seguir, a longa durao do
evento tambm comprometeu a participao efetiva dos presentes. Para o representante
da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Altamira, o transporte providenciado pelos
organizadores do evento no foi suficiente, pois algumas comunidades que residem nas
margens do Xingu foram excludas do processo.
Por fim, a audincia de Belm ocorreu no teatro Margarida Schiwazzappa, que com-
porta quinhentas pessoas. Alm disso, a organizao previu a utilizao do Ptio do Artista,
que possui quinhentas lugares, onde haveria transmisso simultnea para o pblico exce-
dente. Foram credenciadas 586 pessoas; o pblico estimado foi de setecentas pessoas; e, de
acordo com a ata do evento, 620 pessoas assinaram a lista de presentes, sendo que muitos
no a assinaram. Foram mobilizados diversos setores da comunidade de Belm: pblico
em geral, universidades, ONGs, entidades de classe, veculos de comunicao e rgos
governamentais. No houve a disponibilizao de transporte para a audincia. Quanto
divulgao do evento, foram utilizados: cartazes (duzentas peas); faixas de rua (dez peas);
folders de divulgao (2 mil peas); e outros veculos de comunicao, como emissoras e
rdios locais. Foi oferecido um caf da manh para quinhentas pessoas e no houve neces-
sidade de hospedagem para os participantes. A audincia teve incio s dezoito horas do dia
15 de setembro de 2009 e trmino s duas horas da madrugada do dia seguinte (Elabore
Consultoria, 2009).
De acordo com o MPF de Altamira, na audincia de Belm, houve problema de

espao fsico, o que fez com que muita gente ficasse de fora do evento. Por este motivo,
os representantes do MP se retiraram, alegando que deveria ser remarcada a audincia em
outro local para acomodar as pessoas que ficaram de fora do evento (Ibama, 2009c).
Os principais problemas relacionados com a infraestrutura se encontram nas audin-

cias de Altamira e Belm: na primeira, o barulho impediu que o pblico se engajasse no
debate, e o transporte insuficiente para garantir a presena de comunidades isoladas com-
prometeu a representatividade de grupos sociais no evento; na segunda, o grande nmero
de pessoas que no foram acomodadas no teatro Margarida Schiwazzappa prejudicou a
representatividade de setores da sociedade na audincia.

Como dito anteriormente, o Ibama foi o rgo responsvel pela conduo das audin-
cias pblicas. A dinmica das audincias analisadas pode ser dividida em duas etapas. A
primeira tem incio com a composio da mesa de abertura, composta, geralmente, por
representante da Eletrobras, prefeito do municpio de realizao do evento e representante
do governo do estado do Par. Aps a composio da mesa, o presidente da audincia fez

a leitura do regulamento e, logo em seguida, o prefeito e o representante do estado do Par
se manifestaram. Na maioria dos casos,113 o discurso do primeiro foi favorvel ao empreen-
dimento, enquanto o segundo destacou, em todas as audincias, a necessidade de associar
a obra de Belo Monte a um plano de desenvolvimento regional.
Em seguida, o presidente desfez a mesa de abertura e comps a mesa diretora, com-

posta por representantes do Ibama, da Eletrobras e da empresa que conduziu os estudos
ambientais. Um representante do Ibama apresentou os procedimentos que norteiam o
licenciamento ambiental pelo governo federal e a empresa responsvel pelo EIA-Rima de-
talhou as principais caractersticas do projeto para a pblico. Por fim, foi exibido um filme
sobre as caractersticas do empreendimento. O encerramento da primeira etapa foi reali-
zado pelo presidente da audincia, que comunicou que haveria um intervalo que, depen-
dendo da audincia, foi de quinze ou trinta minutos. Foram distribudos formulrios para
manifestaes do pblico.
A segunda etapa teve incio com a composio da mesa por representantes da empresa
de consultoria Leme Engenharia, responsvel pelo EIA-Rima, da Eletronorte, da Eletrobras e
do Ibama. Esta etapa foi dedicada leitura dos formulrios entregues no fim da etapa anterior
e manifestao oral do pblico presente. A conduo desta etapa foi responsabilidade do
representante do Ibama, presidente da audincia, cuja atuao foi bastante imparcial e cor-
dial. Cada manifestante tinha o direito de falar por at trs minutos com direito rplica ,
tempo considerado insuficiente pelo procurador do MPF de Altamira, Rodrigo Timteo
(ISA, 2009). Nesse sentido, o rgo usou seu direito de fala nas audincias para contestar
o tempo reduzido para a manifestao popular.
Aps as intervenes, os integrantes da mesa esclareceram dvidas e fizeram comen-

trios. Alm destas manifestaes, foi informado que qualquer contribuio popular e de
organizaes sociais poderiam ser enviadas ao Ibama, para fins de instruir o processo da li-
cena prvia, no prazo de at quinze dias. Por fim, no final de cada audincia, organizaes
da sociedade entregaram documentos e estudos sobre o projeto da usina para representan-
tes do governo. No caso da audincia de Belm, o regulamento previu uma clusula extra-
ordinria que forneceu um tempo de quinze minutos para o MP realizar consideraes.
Uma das crticas conduo das audincias que a forma como a mesa organizada
inibe a participao da populao local e prioriza as autoridades do governo. No dia 11 de
setembro de 2009, logo aps a audincia em Brasil Novo, o Movimento de Mulheres Tra-
balhadoras de Altamira endereou uma carta ao Ibama reclamando que na mesa diretora
no tinham representantes do MPF nem da sociedade civil (Ibama, 2006). Nas audincias
seguintes, o mesmo formato foi repetido, com exceo da audincia de Belm, que cedeu
quinze minutos para o MP expor suas consideraes. Na mesma linha, uma representante da
Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Altamira se mostrou insatisfeita pelo fato de o
MPF e MPE no terem sido convidados para compor a mesa das audincias. De acordo com
um representante do MPF de Altamira entrevistado, para se manifestarem, eles tiveram de
fazer uso da palavra quando foi aberta a plenria.
Todos os entrevistados expressaram a crtica de que as audincias foram eventos muito

grandes e distantes do pblico, predominando a ideia de que as APs deveriam ter sido dire-
cionadas para temas e pblicos especficos. De acordo com um entrevistado do MMTCC,
113. A nica exceo foi da prefeita de Altamira, que disse estar ali para defender o povo de Altamira.
alguns temas, como sade e educao, no deveriam ter sido tratados de forma geral, pois
mereciam uma ateno especial. Na audincia de Altamira, uma das consequncias do ta-
manho do evento que as perguntas encaminhadas para a mesa diretora foram sorteadas.
Outra questo recorrente nas entrevistas em relao conduo da audincia de Alta-

mira que o evento foi extremamente longo. Segundo o representante da Secretaria Muni-
cipal do Meio Ambiente de Altamira, a durao da audincia desqualificou o debate, pois
quando as apresentaes foram finalizadas e o plenrio foi aberto para falas, a audincia
estava esvaziada. Dessa forma, alguns entrevistados sugeriram que a audincia de Altamira
deveria ter sido realizada em mais de um dia.
As crticas aqui expostas so reforadas pelos estudos das audincias da ANTT e de

Santo Antnio e Jirau: ambos argumentam que a conduo destes eventos seguiu uma
metodologia hierrquica, com uma ntida separao entre governo e sociedade, em que o
debate foi prejudicado e a interao entre a mesa diretora e o pblico se limitou a perguntas
e respostas. Somando tudo isto longa durao dos eventos, a conduo das audincias de
Belo Monte prejudicou a participao do pblico, inibindo o debate e desestimulando a
permanncia dos participantes at o trmino dos eventos.
As audincias para discutir o Plano Nacional de Resduos Slidos apresentaram uma

metodologia mais efetiva, pois a audincia nacional foi precedida de audincias regionais.
Este tipo de organizao, semelhante ao formato de conferncias nacionais, facilita a siste-
matizao de propostas e a participao, uma vez que as discusses so divididas em etapas
e, assim, h uma organizao prvia de temas e encaminhamentos que so levados para o
debate no evento nacional. Alm disso, o debate foi organizado a partir de grupos temticos,
o que uma metodologia til quando as questes em discusso so muito amplas e variadas.

De acordo com todos os entrevistados, no houve nenhum tipo de devolutiva por parte
do governo com o objetivo de informar como as contribuies provenientes das audincias
seriam incorporadas no processo de licenciamento. Entrevistas com tcnicos do Ibama
confirmam que no houve uma sistematizao dos resultados das audincias e, como con-
sequncia, no houve tambm uma devolutiva para a sociedade. Em resposta pergunta de
um representante da UFPA, na audincia de Vitria do Xingu, o Ibama esclareceu que no
h uma metodologia de avaliao das audincias.
Dessa forma, as audincias pblicas ficaram prejudicadas, uma vez que no houve ne-
nhuma sistematizao de seus resultados e nenhuma devolutiva para a sociedade civil, algo
que influencia negativamente o processo participativo de diversas maneiras. Em primeiro lu-
gar, um dos argumentos de defesa de mecanismos de interao entre o Estado e a sociedade
so as informaes levadas pelas comunidades para o governo. Como as pessoas locais so as
que mais conhecem seus problemas, suas informaes so extremamente importantes para
que os burocratas e polticos que geralmente esto distantes da realidade local tomem
decises sobre polticas pblicas para a regio (Cook e Morgan, 1971). Se as informaes
levantadas nas audincias no forem organizadas e analisadas, este argumento se torna in-
vlido. Alm disso, se a sociedade no recebe nenhuma devolutiva do governo, a crena de
que participar no d resultados fortalecida, enfraquecendo estas arenas de interao.114
114. Pesquisa sobre o oramento participativo mostra que, quando as demandas expressas em espaos participativos so consideradas
pelo governo, o ativismo e o engajamento da populao nessas arenas aumentam, pois esta populao acredita que participar d resul-
tado (Abers, 2000).
O estudo de caso das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau descreve um processo se-
melhante, tendo em vista que o Ibama no sistematizou as contribuies provenientes das
audincias e, assim, no houve nenhum tipo de devolutiva para a sociedade. Assim como
nas audincias de Belo Monte, foi destacado que a metodologia para o debate dificultou a
tarefa de sistematizao das propostas, uma vez que, como as discusses no foram separa-
das por temas, os assuntos tratados foram muito diversos.
O estudo de caso das audincias realizadas pela ANTT descreve uma realidade com-
pletamente diferente: aps a realizao da audincia, a agncia teve um prazo de seis meses
para a publicao de um relatrio que explicitasse quais propostas elaboradas na audin-
cia foram acatadas ou rejeitadas e o porqu da rejeio de algumas propostas. O estudo
das audincias para discutir o Plano Nacional de Resduos Slidos tambm apresenta um
processo participativo em que a preocupao com a sistematizao de propostas e com
devolutivas para a sociedade foi central: as contribuies das audincias regionais foram sis-
tematizadas em um relatrio elaborado por consultores especializados e, na etapa nacional,
foram explicitadas as alteraes no plano a partir das contribuies das audincias.
Transparncia
A transparncia se refere disponibilizao de informaes importantes sobre o proces-

so, afetando diretamente a capacidade de participao dos diversos atores, pois permite
a formulao de opinio e a discusso. Nas audincias estudadas, a principal informao
relacionada com o processo era o EIA-Rima, pois o objetivo principal dos eventos foi a dis-
cusso dos estudos ambientais. Nesse sentido, o edital de abertura de prazo para solicitao
de audincias pblicas publicado no dia 27 de maio de 2009 no DOU informou que
se encontravam disponveis para consulta, em cada municpio onde ocorreriam as audi-
ncias, cpias do EIA-Rima. Outro documento importante foi o relatrio da Funai sobre
o componente indgena. O relatrio foi divulgado nas oitivas das comunidades indgenas
coordenadas pela Funai.
Apesar de disponibilizar o EIA-Rima, na audincia de Vitria do Xingu diversas ma-

nifestaes orais do Movimento Xingu Vivo para Sempre, do MPF e de professores da
Universidade de So Paulo (USP) e da UFPA afirmaram que no houve tempo suficiente
para aprofundar a leitura dos estudos, pois, at o dia oito de setembro de 2009 dois dias
antes da ocorrncia da primeira audincia , novos volumes do EIA foram disponibiliza-
dos, impossibilitando a anlise do novo material antes das audincias. A Associao dos
Povos Indgenas do km 17 reclamou, nas audincias de Altamira e Vitria do Xingu, que
o relatrio do componente indgena no foi divulgado na rea indgena Juruna do km 17.
Ainda em relao ao EIA-Rima, alguns grupos reclamaram que, devido ao baixo nvel
de escolaridade da populao local, muitos atores no tiveram condies de entend-los.
No mesmo sentido, alguns indgenas criticaram as audincias pela utilizao de lingua-
gem tcnica pelos expositores da mesa diretora, o que impossibilitou a participao efetiva
destes atores (Ibama, 2009b). Outros presentes nas audincias criticaram o EIA-Rima por
ter omitido informaes e feito anlises superficiais, fatores que tambm comprometem a
transparncia do processo, visto que impedem que os atores interessados tenham acesso a
informaes relevantes. Apesar do Rima ser usado para a ampla divulgao na sociedade,
por ter uma linguagem simplificada, manifestaes nas audincias afirmaram que era pre-
ciso ler o EIA, uma vez que o Rima era superficial e incompleto.
Grande parte dos entrevistados confirmou que a linguagem utilizada pela mesa di-
retora foi muito tcnica, o que prejudicou o entendimento do pblico em geral. Para o
representante da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Altamira, as apresentaes
se referiam apenas a questes de aspecto tcnico do projeto. O presidente da Aima com-
partilha a mesma opinio, afirmando que as apresentaes tiveram uma linguagem muito
tcnica e de difcil entendimento.
Em relao a todas as audincias, houve muita crtica de que as respostas aos questio-
namentos da populao foram insatisfatrias. De uma forma geral, as discusses sobre os
impactos ambientais do projeto foram pobres, houve diversas omisses e falta de respostas.
Por exemplo, em Brasil Novo, uma das principais dvidas da populao se referiu capa-
citao dos moradores da regio para ocuparem postos de trabalho na obra. Em resposta,
os condutores da audincia no conseguiram especificar os investimentos nem a durao
dos treinamentos. Hermes Fonseca, professor da UFPA, relata que, em Vitria do Xingu,
foi difcil para ele fazer com que os membros da mesa diretora reconhecessem que a energia
firme produzida ser a metade da energia anunciada na apresentao (ISA, 2009).
Na mesma linha, o procurador do MPF de Altamira acredita que, pela complexidade

do tema, o processo no foi suficientemente transparente, o que faz com que a populao
ainda tenha muitas dvidas em relao ao projeto. Por causa disso, o MPF tem realizado
algumas audincias com o objetivo de esclarecer alguns aspectos do projeto.

O fato de os organizadores das audincias no terem sistematizado as contribuies dos
eventos e a falta de uma devolutiva para a populao mostram que os resultados das audi-
ncias foram limitados. A no sistematizao impede que as audincias cumpram a funo
de fornecer subsdios para as decises do governo, alm de dificultar a elaborao de qual-
quer devolutiva para a populao. Tudo isto refora o sentimento na populao, explicitado
nas entrevistas aos movimentos sociais locais, de que participar no d resultados, pois suas
demandas no so consideradas, e que estes eventos no produzem efeitos significativos.
Esta realidade bastante diferente do que aconteceu nas audincias da ANTT em que
ficou claro para os participantes que suas propostas foram analisadas pela agncia e qual o
resultado da participao, visto que houve uma devolutiva explicitando quais contribuies
foram incorporadas e nas audincias para discutir o PNRS, em que os participantes pu-
deram verificar quais contribuies foram agregadas ao plano.
Mesmo o papel de informar a populao sobre o projeto no foi cumprido de forma

totalmente eficaz, uma vez que aps as audincias a populao continuou com diversas
dvidas, o que motivou o MP a realizar novas audincias com funo essencialmente in-
formativa. Entretanto, a gravao das audincias revela que a mesa diretora se mostrou
bastante aberta para esclarecer dvidas, mas, no momento de ocorrncia das audincias,
algumas informaes ainda no tinham sido definidas.
Quanto intermediao de conflitos, apesar de no ter sido utilizada nenhuma meto-

dologia especfica para a conciliao de interesses, a conduo das APs deu grande abertura
para todos os tipos de posicionamentos e manifestaes em relao ao projeto da usina.
Assim, em resposta a manifestaes contrrias a Belo Monte, a mesa diretora sempre teve
uma posio cordial e tentou esclarecer desentendimentos e informaes equivocadas sobre
as consequncias negativas da usina.

A partir da anlise das dimenses expostas, possvel elaborar algumas sugestes para o
aperfeioamento das APs como espaos participativos de interao entre Estado e socieda-
de. Em primeiro lugar, a ocorrncia de audincias em apenas um momento do processo
decisrio de Belo Monte prejudicou a efetiva participao no caso aqui estudado. Como
mencionado, as audincias ocorridas seguiram a legislao, que prev audincias no mbi-
to do processo de licenciamento ambiental no momento anterior emisso da LP com o
objetivo de discutir o EIA-Rima. Entretanto, a limitao da ocorrncia de audincias em
um momento especfico para discutir projetos to polmicos e complexos, como o caso
de Belo Monte, gera dois problemas: de um lado, a sociedade reivindica uma participao
ao longo de todo o processo decisrio; e, de outro, tcnicos do Ibama afirmam que mui-
tas informaes importantes so definidas em perodo posterior aprovao da LP. Dessa
forma, a criao de um conselho deliberativo como sugeriu a pesquisadora do Instituto
de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam) na audincia de Vitria do Xingu para que
a populao participe das diversas etapas do processo decisrio e de implantao da usina
pode ser uma soluo vivel para fortalecer o controle social. A realizao de outras audin-
cias, em momentos diversos no processo decisrio, tambm uma alternativa.
Em segundo lugar, muitos presentes nas audincias reclamaram que o escopo do de-
bate foi limitado, visto que o projeto foi apresentado como pronto, no havendo a possibi-
lidade de discutir a no execuo da obra. Entretanto, como foi esclarecido pelo represen-
tante da Eletrobras na audincia de Vitria do Xingu, a deciso de construir Belo Monte
ocorreu em momento muito anterior audincia, h mais de trinta anos. Tal deciso foi
tomada pelo governo e pelo setor eltrico, sendo expressa em diversos planos energticos
nacionais desde o PNEE 1987-2010. Assim, para que a populao possa interferir nesta
deciso, deve haver uma democratizao na elaborao destes planos, que atualmente apre-
sentam um modelo tcnico e fechado para a participao social. Isto desmistificaria a ideia
de que o instituto ambiental, por ser responsvel pela licena, o grande responsvel pela
aprovao ou recusa de projetos de infraestrutura.
Quanto dinmica das audincias, a reclamao de que estas foram muito longas
geral. De fato, as gravaes das audincias revelam que no fim dos eventos a plenria se
encontrava esvaziada. Uma soluo para isto seria dividir as audincias em mais de um
dia ou adotar o modelo utilizado pelas conferncias, em que h eventos preparatrios que
acabam facilitando o debate no evento nacional ao selecionar temas e encaminhamentos
previamente. Este formato parece ter tido relativa efetividade no caso das audincias para
discutir o PNRS.
Outra questo bastante criticada foi o tempo reduzido de apenas trs minutos
para a manifestao dos participantes inscritos. Com o modelo atual, em que as audincias
ocorrem em apenas um dia, seria invivel aumentar este tempo. Entretanto, se estes even-
tos ocorressem em mais de um dia, seria possvel ampliar o tempo de fala. Alm disso, a
ocorrncia em mais de um dia viabilizaria a diviso do debate em temas variados como
sade, educao etc. , tornando as audincias menos gerais e mais focadas. Neste caso, a
metodologia de debate utilizada nas audincias do PNRS, a partir de grupo de trabalho,
uma forma efetiva de direcionar a discusso.
Outras questes se referem necessidade do Ibama de sistematizar as contribuies das

audincias e fornecer algum tipo de devolutiva para a sociedade e ao cuidado de disponibili-
zar os documentos sobre o projeto como os estudos ambientais e do componente indgena
com tempo suficiente para que a populao os analise antes da audincia. Nesse sentido,
as audincias da ANTT e do PNRS apresentam metodologias efetivas de sistematizao de
propostas e devolutivas. Por fim, pelo fato de o projeto de Belo Monte afetar comunidades
isoladas, a recomendao do MPF de realizar audincias em outros locais vlida.
Cabe ressaltar que o esforo do Ibama e da Funai de realizar outros eventos participa-
tivos, como as audincias para colher subsdios para o termo de referncia e as reunies com
os povos indgenas, foi pertinente, visto que o tema complexo e polmico, e, assim sendo,
a participao social deve ultrapassar os limites das audincias formais previstas pela legis-
lao ambiental. Estes eventos prvios s audincias acabaram amenizando, de certa forma,
algumas limitaes das audincias ao inserir mecanismos de participao em momento
anterior s audincias formais e ao conferir especial ateno aos indgenas, aumentando a
incluso do processo participativo.
10 CONCLUSES
Esta seo retoma as principais concluses desta pesquisa, que buscou responder seguinte
questo: no mbito do Poder Executivo federal, quais so os principais fatores que influen-
ciam o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao
social no processo de gesto das polticas pblicas? A pesquisa teve durao de um ano e
contou com quatro estudos de caso: a elaborao do PNRS; o processo de discusso sobre
o plano de outorga dos servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros, ope-
rados por nibus do tipo rodovirio, e o processo de discusso das minutas do edital de
licitao e contrato de permisso dos servios de transporte interestadual de passageiros,
operados por nibus do tipo rodovirio (da ANTT); e o licenciamento ambiental de dois
grandes projetos de hidreltricas Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e Belo Monte, no
Par.
As concluses apresentadas refletem elementos e caractersticas que se acredita serem

observados pelos atores envolvidos com a temtica, para que as audincias pblicas tenham
seu potencial de efetividade ampliado. O formato de apresentao baseado nas dimenses
de anlise que orientaram a pesquisa (box 1) e foca em como determinados fatores e carac-
tersticas podem influenciar positivamente ou negativamente o potencial de efetividade
de uma AP. Tais anlises foram baseadas nos estudos de caso realizados nesta pesquisa e se
utilizaram de ilustraes de dinmicas que ocorreram nestes estudos de caso.
importante ressaltar que, por se tratar dos resultados de uma pesquisa exploratria,
as concluses contidas neste relatrio no so exaustivas e no pretendem abarcar em sua
totalidade as formas e peculiaridades que cada AP pode assumir. As concluses apresen-
tadas, apesar de teis para o aprendizado e de poderem fundamentar recomendaes, no
podem ser generalizadas como regras gerais.
10.1 Concluses por dimenso de anlise
10.1.1 Atos normativos

Previses em atos normativos a respeito da realizao de APs podem, por um lado, garantir
as condies mnimas necessrias para a efetividade da participao, mas podem tambm,
por outro lado, engessar o processo, limitando a habilidade dos gestores de o adaptarem a
necessidades emergentes ou especficas de cada situao.
O mapeamento feito a respeito da utilizao de APs no mbito do governo federal

evidenciou que grande parte destas ocorre porque h um ato normativo que torna sua
realizao obrigatria. Como consequncia, em um grande nmero de casos, previses em
leis, decretos, resolues, instrues normativas e/ou portarias determinam, mesmo que
em parte, como as audincias devem ser realizadas, tendo impactos diversos no potencial de
efetividade da participao. Nesse sentido, as previses normativas podem contribuir para
aumentar a transparncia do processo participativo, ao garantir o acesso aos documentos
relevantes e s demais informaes importantes e ao apresentar de forma clara prazos e
regras para a manifestao. Tais atos normativos tambm podem aumentar o potencial de
efetividade da audincia, ao estipular uma metodologia a ser utilizada que contribua para
uma maior participao e que permita a sistematizao das contribuies e, ao exigir uma
devolutiva do rgo governamental para a sociedade, que explicite quais contribuies
foram aceitas, quais no e por qu.
Conclui-se que, em muitos casos, a legislao est ultrapassada, ou omissa, ou insufi-

ciente, em relao realizao de audincias pblicas. Nos casos estudados de licenciamen-
to ambiental, observou-se que a legislao vigente est ultrapassada e teve impacto negativo
na efetividade da participao. As tentativas do Ibama de fazer mais do que a legislao
exige por exemplo, realizando reunies pblicas para discutir o termo de referncia do
estudo de impacto ambiental evidenciam esta deficincia normativa. As resolues do
Conama somente preveem a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas para
licenciamento ambiental no momento de avaliao do EIA. Em relao a comunidades
indgenas e povos tradicionais, no caso de empreendimentos que tenham impacto em seus
territrios ou modo de vida, vale ressaltar que o Brasil ratificou a Conveno OIT no 169, a
qual prev a consulta prvia aos povos indgenas e tribais. No entanto, at o momento desta
pesquisa, o mecanismo de consulta prvia ainda no havia sido devidamente regula-
mentado.115 Os estudos de caso de hidreltricas apontam que audincias pblicas anterio-
res realizao do EIA podem ser teis para que a sociedade possa contribuir na definio
de quais temas so importantes de serem pesquisados. Alm disso, APs no momento de
planejamento dos empreendimentos, bem como audincias com foco em pblicos espec-
ficos como indgenas, quilombolas e ribeirinhos , podem ser necessrias para ampliar a
incluso social e garantir a expresso de todas as opinies e interesses envolvidos na questo.
Um exemplo positivo o das audincias realizadas pela ANTT, as quais seguem regras
procedimentais expressas em documentos pblicos que disciplinam o processo de parti-
cipao e controle social. Para os servidores desta agncia, h ainda um manual interno
que orienta suas aes sobre o processo participativo. A ateno a estas normas amplia o
potencial de efetividade ao aumentar a transparncia do processo e indicar as etapas a serem
seguidas. importante ressaltar, contudo, que os atos normativos devem permitir certa
flexibilidade para que seja possvel corrigir problemas identificados na audincia pblica,
permitindo o aprendizado e o aperfeioamento.
Por ltimo, importante que o prazo para a realizao das audincias, contido nos
atos normativos, seja compatvel com a complexidade da temtica e com o grau de orga-
nizao e com as peculiaridades do pblico-alvo. Estas caractersticas podem ser ilustradas
pelo caso das audincias de elaborao do PNRS. O Decreto no 7.404, de 23 de dezembro
de 2010, determinava o prazo de 180 dias para elaborao do referido plano. Nesses 180
dias, deveriam ser realizados os estudos tcnicos necessrios para a elaborao do plano;
115. No momento da pesquisa, o governo federal estava realizando um amplo processo de consulta no intuito de regulamentar o me-
canismo de consulta prvia previsto na Conveno no 169 da OIT.
os prazos para organizao e mobilizao para no mnimo cinco APs regionais e uma AP
nacional; a consulta pblica via internet; os trabalhos para sistematizao das contribuies
da sociedade; e o prazo para a elaborao e publicao da verso preliminar do plano. A
necessidade de celeridade foi um fator que aumentou o nvel de dificuldade para os gesto-
res pblicos envolvidos, por exemplo, em atividades de mobilizao, divulgao prvia de
documentos e sistematizao das contribuies sociais. Dessa forma, prazos e metas para a
realizao de audincias devem levar em conta as especificidades temticas.
10.1.2 Momento de realizao das audincias pblicas

Na busca pela promoo da participao social como mtodo de governo, fundamental
atentar para o momento do ciclo de poltica pblica em que as APs so realizadas, tendo em
vista que a AP caracterizada por focar em um processo decisrio especfico, tendo carter
pontual e no permanente. Por um lado, o processo participativo deve ocorrer em um mo-
mento no qual ainda seja possvel incorporar as demandas e os valores dos atores envolvidos
na temtica, transcendendo a mera funo de esclarecer e/ou informar o pblico-alvo. Isto
pode envolver eventos preparatrios ao processo de audincia pblica, no sentido de incluir
atores antes excludos do processo decisrio e nivelar conhecimento entre os participantes.
Por outro lado, se a AP realizada em um momento muito inicial do ciclo de poltica,
pode ser que informaes necessrias para uma participao informada ainda no estejam
disponveis ou que no tenha havido tempo suficiente para a devida mobilizao das partes
interessadas e difuso de conhecimento sobre o assunto. Uma soluo por vezes sugerida
seria a realizao de diversas APs em momentos estratgicos do ciclo de poltica.
Nos estudos de caso de licenciamento ambiental, foi patente a insatisfao de repre-

sentantes da sociedade civil quanto ao momento de realizao das audincias. Nesses casos,
as audincias pblicas formais (de carter obrigatrio) ocorreram, assim como determinam
as resolues do Conama, somente aps a publicao do EIA e de seu respectivo Rima.
Nesse momento, decises importantes j haviam sido tomadas, tal como a definio dos
temas a serem analisados no EIA. Alm disso, as reduzidas possibilidades de participao
social em momentos anteriores ao licenciamento causam insatisfao e trazem para os de-
bates do licenciamento temas que deveriam ter sido amplamente discutidos anteriormente,
como a escolha do local para o empreendimento e a definio das principais caractersticas
do projeto.
Em ambos os casos de licenciamento analisados houve processos preparatrios s APs

que visaram incluir populaes ribeirinhas e/ou indgenas. Entretanto, estes processos foram
muito criticados pela sociedade civil. No caso de Santo Antnio e Jirau, o processo prvio
foi criticado por incluir praticamente somente comunidades ribeirinhas, excluindo outras
populaes tradicionais, e por ter tido um incio muito tardio. Tanto no caso de Santo An-
tnio e Jirau quanto no caso de Belo Monte, faltou uma conexo clara entre estas reunies
com populaes tradicionais e as audincias pblicas formais. No primeiro caso, houve
uma sistematizao das demandas, que, no entanto, no foi discutida nas APs e a qual foi
criticada por parecer uma lista de desejos (wish list). No segundo caso, no foi disponibili-
zada uma sistematizao das demandas.116 Apesar das falhas, estes processos contriburam,
mesmo que de maneira limitada, para a incluso no debate das populaes envolvidas,
116. Segundo a Funai, o resultado das reunies com os grupos indgenas que antecederam as audincias pblicas formais foi incorporado
na elaborao do componente indgena do Plano Bsico Ambiental. O plano ou Projeto Bsico Ambiental (PBA) o detalhamento de
todas as medidas mitigadoras e compensatrias e dos programas ambientais propostos no EIA-Rima e compe o processo de licena de
instalao do empreendimento. O PBA define as aes e os programas a serem desenvolvidos em todas as etapas do projeto, desde o
incio das obras at a etapa de operao do empreendimento e seu monitoramento.
evidenciando a necessidade de sua ocorrncia. Nesse sentido, ficou claro que a regulamen-
tao da participao social em um momento anterior s APs, atualmente previstas como
obrigatrias nas resolues do Conama, pode ter um impacto positivo na efetividade da
participao e na legitimidade do processo.
No caso do processo de elaborao do PNRS, por sua vez, h razes para crer que as
APs foram realizadas em um momento ideal para a participao popular. Se, por um lado,
havia um substrato legal que determinava a elaborao do plano, bem como um texto pre-
liminar para a consulta da sociedade civil, por outro lado, a participao ocorreu em um
momento de planejamento da poltica, em que foram discutidas diretrizes, aes e metas
que iriam compor a poltica pblica. Esta abertura por parte do governo em permitir o
acesso a decises-chave da poltica aumentou as chances de cooperao entre o governo e a
sociedade civil, potencializando a efetividade das audincias.
O caso da ANTT ilustra outra faceta da temporalidade na realizao das audincias: o

encadeamento entre diversas audincias. O caso citado, a Audincia Pblica no 121/2011,117
cujo objetivo era complementar ao da Audincia Pblica no 120/2011,118 ocorreu em um
momento em que o relatrio final de sistematizao das contribuies da audincia pblica
anterior ainda no havia sido publicado. A ANTT realizou a Audincia Pblica no 121/2011
em um momento em que havia questes pendentes do processo anterior. Isto prejudicou a
percepo dos participantes em relao legitimidade da segunda audincia, minorando seu
potencial de efetividade.
importante atentar que diversas polticas pblicas demandam outros instrumentos

participativos em vez de audincias pblicas. Alm disso, em determinados casos, outros
mecanismos de participao podem ser utilizados em complementao s audincias. A
depender da temtica e da fase do ciclo de poltica pblica, outros instrumentos, tais como
conferncias setoriais, conselhos e/ou consultas pblicas, podem ser complementares au-
dincia pblica. Audincias pblicas so eventos pontuais e seu objetivo deve ser compat-
vel com esta caracterstica.
10.1.3 Escopo
Por escopo de uma audincia entende-se o recorte do objeto e a temtica que ser discutida.
Tal recorte definir o perfil da audincia. Ou seja, uma audincia sobre o licenciamento
ambiental de uma usina hidreltrica especfica, por exemplo, teria um objetivo restrito, que
no incorporaria ou no deveria incorporar discusses amplas sobre o planejamento
energtico nacional, as quais deveriam acontecer em outro frum.
O escopo de uma audincia pblica deve ser definido com cuidado para que, por um
lado, os interessados tenham a possibilidade de opinar em relao aos temas que consi-
derem importantes, mas tambm para que, por outro lado, o gestor possa sistematizar as
contribuies dos participantes de forma compatvel com o objeto da audincia.
Por um lado, foi observado nesta pesquisa que a excessiva limitao do escopo pode
levar a uma menor valorao do processo participativo pelas partes interessadas e, conse-
quentemente, a uma menor percepo de legitimidade da poltica em questo. Por outro
117. O objetivo da Audincia Pblica no 121/2011 foi coletar contribuies sobre as minutas do edital de licitao e contrato de permisso
dos servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio.
118. O objetivo da Audincia Pblica no 120/2011 foi a discusso do plano de outorga sobre os servios de transporte rodovirio in-
terestadual de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio.
lado, quanto mais amplo o escopo da participao, mais difcil tende a ser a coordenao
do debate e a sistematizao das propostas de uma maneira trabalhvel, para que sejam
analisadas pelos gestores pblicos e, eventualmente, incorporadas na poltica em questo.
Os casos das hidreltricas estudadas refletem bem esta questo. Como apontado an-
teriormente, estes processos contaram com escassez de participao popular em momentos
prvios de planejamento da poltica e definio de diretrizes. Assim, no momento de reali-
zao da audincia, questes como a insatisfao com o modelo energtico nacional, com
os modelos de desenvolvimento regionais e outras questes de escopo amplo estiveram
muito presentes nas contribuies da sociedade civil. No entanto, tais temas no se en-
caixam no escopo limitado de uma audincia de licenciamento ambiental, que deve focar
nos potenciais impactos de uma obra de infraestrutura e sua viabilidade socioambiental.
Ao mesmo tempo em que a limitao do escopo do debate pode reduzir a percepo de
legitimidade da audincia perante a sociedade, a qual pode ficar insatisfeita por no perce-
ber eco nos gestores governamentais aos seus anseios, um escopo demasiado amplo pode
fazer com que as contribuies da sociedade sejam dispersas, fragmentadas e com grau de
abrangncia que vai alm do que possvel ser alterado naquela fase da poltica. Torna-se
difcil sistematizar as contribuies recebidas e menores so as chances de que a poltica em
questo seja reformulada conforme as contribuies.
fundamental, portanto, que o escopo de uma audincia seja definido a partir de sua
temporalidade e adequao poltica e que este esteja claro desde o incio tanto para os
gestores quanto para as partes interessadas. No intuito de deixar claro para os participantes
qual o objetivo de uma audincia pblica e, consequentemente, seu escopo, pode ser til
a elaborao de um esquema (linha do tempo) clarificando em qual momento da poltica
ocorre a audincia, indicando qual seu objetivo e quais as fases posteriores do processo.
10.1.4 Infraestrutura adequada

Prover infraestrutura adequada ao nmero de participantes e ao tipo de audincia fator
essencial para que o evento tenha uma participao social efetiva. Na comparao entre os
casos estudados, este fator esteve associado a uma maior percepo de abertura, seriedade e
comprometimento por parte do pblico presente em relao ao governo.
Recursos e infraestrutura disponibilizados lugar de fcil acesso, espao com capaci-

dade para acolher os participantes, equipe tcnica capacitada e adequada para conduzir os
trabalhos so elementos que contribuem para a qualidade do evento e a efetividade da
participao. Assim, uma preocupao cuidadosa com elementos de infraestrutura (audi-
trios, equipamentos de udio e vdeo, lanches para os participantes etc.) tem um signifi-
cativo potencial de ampliar a efetividade de uma audincia pblica.
Os casos das APs de licenciamento ambiental mostram que, por vezes, foram uti-
lizados auditrios com tamanho avaliado pelo pblico presente como insuficiente para
acomodar o numeroso pblico presente, motivando comentrios por parte da sociedade
civil de que o governo no queria a presena de todos; em outro caso, os participantes afir-
maram que o local escolhido tinha uma acstica ruim e que o barulho excessivo prejudicou
a concentrao e interao entre os participantes. H relatos, no caso de Belo Monte, de
que o transporte fornecido para garantir a presena de comunidades isoladas no evento foi
deficitrio. Neste e em outros casos, a maior dificuldade relatada pelos gestores foi prever a
quantidade de participantes, visto que no havia inscrio prvia. A participao nos dois
casos de licenciamento estudados foi significativa, algumas vezes chegando a mais de mil
pessoas por audincia.
A infraestrutura das audincias do PNRS variou muito conforme a regio, sendo em

geral bastante satisfatria. No entanto, um caso merece destaque, por demonstrar outro
elemento importante e que vai alm da simples adequao fsica das instalaes destinadas
a abrigar o evento. Na audincia ocorrida em So Paulo, o local escolhido para a realizao
da AP foi a sede da FIESP. Embora este local fosse ideal para realizar as audincias em ter-
mos fsicos, no o era em termos simblicos. A FIESP uma tradicional representante de
um dos principais grupos de interesse envolvidos na questo de resduos slidos: a inds-
tria. Este fato gerou um sentimento por parte dos catadores de materiais reciclveis outro
dos principais grupos de interesse na temtica, cuja posio tinha pontos importantes de
divergncia com os interesses da indstria de que eles no eram bem-vindos na audincia.
Assim, concluiu-se que importante identificar no somente obstculos relativos estru-
tura fsica mas tambm sensibilidades polticas na escolha do local onde realizar o evento.
10.1.5 Capacidade institucional do rgo responsvel

Foi observado que um elemento que pode ampliar o potencial de efetividade de uma au-
dincia pblica a presena, no rgo responsvel por sua realizao, de uma estrutura
interna voltada participao social. Isto implica contar com documentos de referncia,
instalaes e servidores capacitados responsveis pela realizao das APs.
Um exemplo vem dos casos de licenciamento ambiental neste relatrio estudados,

cujo rgo responsvel foi o Ibama, porque os processos ocorreram em mbito federal. A
falta de pessoal especializado em participao social destacado para as audincias pblicas
no rgo pode ter prejudicado a efetividade da participao, pois os prprios servidores
responsveis pelas anlises tcnicas do EIA, entre outras funes, eram incumbidos de lidar
tambm com a interface com a sociedade. Por exemplo, eles tiveram dificuldade em anali-
sar os muitos documentos protocolados durante o processo por organizaes da sociedade
civil. Alm disso, segundo pesquisa do Banco Mundial (Banco Mundial, 2008), no Ibama
so raros os profissionais com formao em cincias humanas ou sociais, o que pode in-
dicar, no geral, um baixo preparo de seu corpo de servidores para lidar com demandas da
sociedade. Deve-se admitir que o rgo investe na capacitao de seus servidores em relao
participao social, mediao de conflitos etc. Mas a efetividade da capacitao eventual
de funcionrios j sobrecarregados com outras tarefas tende a ser inferior de uma equipe
de especialistas destacada para as funes relacionadas participao.
importante que as pessoas responsveis pela participao social tenham bom co-
nhecimento dos regulamentos e procedimentos internos relacionados participao social,
mas tambm que tenham a capacidade de lidar com as contribuies dos participantes.
Alm disso, percias relacionadas mediao de conflitos e ao dilogo social so funda-
mentais para que o processo participativo promova o dilogo e no a polarizao entre
governo e sociedade.
Em casos em que h falta de pessoal e demais elementos de estrutura interna para a par-
ticipao social, uma estratgia para compensar esta deficincia descentralizar e comparti-
lhar o processo de organizao das audincias. O caso do PNRS mostra, por exemplo, que
houve ganhos de qualidade no processo porque o MMA realizou as audincias em parceria
com os governos estaduais. Assim, o processo de divulgao e mobilizao para a audincia,
bem como o provimento de infraestrutura (auditrios, equipamentos e udio e vdeo etc.)
foi compartilhado entre diversos atores, compensando a falta de recursos do ministrio e,
ao mesmo tempo, garantindo um comprometimento poltico dos demais atores envolvidos.
Quanto questo de falta de pessoal tecnicamente capacitado, o MMA contratou consul-
tores especialistas na temtica de resduos slidos para auxiliar no esclarecimento de dvidas
dos participantes. Isto contribuiu para que a pesada linguagem tcnica da temtica fosse, em
parte, traduzida pelos especialistas, facilitando a participao.
10.1.6 Neutralidade e postura pr-debate do mediador

Um ponto-chave na busca por efetividade passa pelo papel do mediador/facilitador do de-
bate. ele que ir dar o tom e coordenar o debate. Sua atuao tem reflexos na capacidade
do pblico presente de participar efetivamente e em sua percepo quanto neutralidade,
seriedade e legitimidade do processo.
Na escolha do mediador, importante combinar trs caractersticas:
a) um mediador com capacitao em metodologias participativas;

b) um mediador que seja neutro com relao temtica; e
c) um mediador que seja visto/reconhecido como neutro pelo pblico presente.
importante ressaltar que b e c, apesar de inter-relacionadas, so caractersticas dis-
tintas. No caso das hidreltricas do rio Madeira, at onde se pode observar pelas gravaes
de vdeo, a postura do mediador foi neutra na conduo do debate. No entanto, este
mediador que era o diretor de licenciamento ambiental do Ibama e dividia a mesa da
AP com o proponente do projeto no era suficientemente visto como neutro por todos
os interessados no processo, e a avaliao de sua atuao por parte do pblico presente foi
prejudicada, o que levou a crticas, aparentemente indevidas, em relao sua atuao.
O caso da ANTT mostra um problema quanto caracterstica a. O carter eminen-

temente tcnico desta agncia se reflete nas capacidades de sua equipe. Dessa forma, o
perfil muito mais tcnico que poltico do servidor designado para atuar como mediador
fez com que as audincias apesar de contarem com boa infraestrutura e transparncia
no promovessem o debate de maneira satisfatria, mantendo, do ponto de vista de alguns
participantes, um foco demasiado no carter tcnico das decises a serem tomadas, em
detrimento do carter poltico.
Tambm o caso do PNRS ilustra uma falha na caracterstica a, mas sob prisma di-
ferente. Enquanto muitos mediadores se esforavam para fomentar o debate e ampliar a
participao, a falta de capacitao em metodologia participativa por vezes levou falta de
dimensionamento do tempo e de objetividade na conduo do trabalho.
10.1.7 Metodologias do processo participativo

Nos casos estudados, metodologias adequadas e claras, seguidas com coerncia, tenderam
a aumentar a percepo de legitimidade e seriedade da AP por parte do pblico presente e
potencializam a capacidade dos gestores de sistematizar as propostas.
Para alm da escolha do mediador/facilitador do debate, de suma importncia a

escolha da metodologia a ser utilizada na audincia. Tal metodologia deve ser adequada
especificidade dos participantes; complexidade e abrangncia do tema a ser debatido; aos
objetivos da AP; e ao tempo e recursos disponveis para a realizao do evento.
A questo da especificidade dos participantes retratada nos estudos dos casos de

licenciamento ambiental de hidreltricas. Comunidades indgenas e ribeirinhas necessitam
de audincias que contemplem suas especificidades culturais e tipos de organizao; que
traduzam o pesado aparato tcnico da poltica pblica para a realidade local e que levem em
conta distncias territoriais e dificuldades de acesso ao local das audincias.119 Nos casos em
que o tema abrangente, como na formulao de polticas nacionais, torna-se importante
que as audincias abordem dimenses regionais e/ou setoriais.
Nos contextos citados, pode-se fazer necessrio que a audincia no ocorra apenas em
um nico evento, mas seja desmembrada em etapas focadas na participao de pblicos
especficos, tais como audincias locais, estaduais e regionais; e audincias com foco tem-
tico reduzido, que contemplem a complexidade do tema. Em diversos casos, importante
ampliar o tempo de realizao do processo de audincia, o que pode demandar recursos
extras. Apesar de a questo dos recursos ser frequentemente apontada como obstculo
ao governamental, foi observado que a restrio demasiada de tempo e a no ateno
complexidade da temtica em questo pode reduzir a efetividade do processo participativo.
O desenho da audincia parte importante da metodologia. Mas tambm funda-

mental ter ateno metodologia empregada por mediadores e coordenadores durante o
evento. Tal metodologia direciona a participao e indica como ser feita a sistematizao
das contribuies da sociedade. Uma das principais crticas com relao s audincias de
Belo Monte e de Santo Antnio e Jirau foram que estas no contaram com uma metodo-
logia que permitisse a sistematizao das contribuies de forma trabalhvel pelos gestores.
As audincias do PNRS, por sua vez, contaram com um documento de referncia,

e a metodologia utilizada para o debate focava nas contribuies relativas ao documento,
fazendo com que as manifestaes fossem mais objetivas. Alm disso, a metodologia inclua
a priorizao de propostas, o que permitiu identificar quais itens da poltica atendiam
maior parte dos atores envolvidos. Tal metodologia facilitou o trabalho dos responsveis
pela sistematizao das contribuies e, consequentemente, possibilitou uma melhor con-
siderao das contribuies pelos responsveis pela redao da verso final do plano. Nesse
caso, o nvel de incorporao das contribuies e de satisfao dos participantes foi signi-
ficativamente alto.
Ressalta-se, contudo, que, embora contasse com inovaes bem-sucedidas, a metodo-

logia utilizada no PNRS teve seus problemas. O primeiro deles se refere falta de clareza,
em certos momentos, quanto s regras procedimentais. Tais regras no foram suficiente-
mente disponibilizadas aos participantes com antecedncia e os prprios mediadores, por
vezes, tinham dvidas em relao sua aplicao. Alm disso, a interpretao e aplicao
das regras pelos mediadores no foi totalmente coerente nas vrias etapas da audincia. Isto
gerou, em alguns momentos, um sentimento de confuso e incerteza por parte dos parti-
cipantes, influenciando de forma negativa sua percepo sobre a efetividade do processo.
Alm disso, alguns elementos da metodologia tinham um carter deliberativo, dissonando
com o carter consultivo da AP, tal como a votao para eleger uma nica proposta a ser
encaminhada. Isto levou a uma percepo errada sobre o objetivo do processo. Audincias
pblicas so, por definio, consultivas, e as audincias do PNRS no fugiram a esta regra.
Mas observou-se que a utilizao de elementos metodolgicos tpicos de processos delibe-
rativos tem o potencial de gerar insatisfao entre os participantes, que esperam que aquilo
que foi votado conste no documento final.
119. A Conveno no 169 da OIT, ratificada pelo Brasil, prev a realizao de consulta prvia a povos indgenas e tribais no caso de em-
preendimentos e polticas pblicas que tenham impacto nessas comunidades.
10.1.8 Devolutiva
Apesar de ser um elemento-chave para a efetividade, a interface com a sociedade no mo-
mento posterior AP , em diversos casos, relegada a segundo plano pelos gestores de
poltica pblica. Este momento deve incluir uma devolutiva clara sociedade. Uma devo-
lutiva formal, indicando a incorporao ou no das contribuies, com justificativa, pode
aumentar a percepo de legitimidade da audincia pblica.
Para que seja possvel promover uma devolutiva formal, preciso que tenha havido
um processo adequado de sistematizao das propostas. Isto implica, como apontado an-
teriormente, que a audincia tenha empregado metodologia adequada para este resultado
e tambm implica que o rgo responsvel pela AP tenha capacidade institucional para
analisar as contribuies recebidas.
Entre os estudos de caso includos nesta pesquisa, os de licenciamento ambiental so

exemplos em que a falta de devolutiva formal gerou insatisfao na sociedade, que viu neste
fato um indcio de que as audincias pblicas haviam tido efeitos limitados na poltica em
questo. Nestes casos, no houve uma sistematizao dos resultados das audincias e, como
consequncia, no houve uma devolutiva para a sociedade.
Os casos do PNRS e da ANTT incluram devolutivas para a sociedade. No caso do

PNRS, a primeira devolutiva ocorreu na audincia nacional em Braslia-DF, quando hou-
ve a disponibilizao de uma nova verso do documento de referncia incorporando as
contribuies oriundas das audincias regionais, que haviam ocorrido anteriormente. Esta
iniciativa (e o contedo do documento) ampliou a percepo de seriedade e efetividade da
participao entre os presentes, que reconheceram que o documento contemplava parte
significativa das contribuies oriundas das audincias regionais.
A ANTT promoveu a devolutiva da Audincia Pblica no 120/2011 em um relatrio

de contedo claro e detalhado, inclusive com anlise e justificativa para o acatamento ou
no de cada contribuio. O problema em relao a este caso foi o prazo em que ocorreu a
devolutiva. Tal devolutiva ocorreu em momento posterior ao incio do processo da Audin-
cia Pblica no 121/2011, que era vista pelos participantes como audincia complementar
Audincia Pblica no 120/2011. Consequentemente, para os participantes, a continuidade
da participao na Audincia Pblica no 121/2011 foi prejudicada, uma vez que no co-
nheciam o resultado da outra fase do processo.
A devolutiva pode ocorrer de vrias formas. Uma delas a disponibilizao de relat-

rio para o pblico em meio digital, dirio oficial, pginas na internet e e-mails aos partici-
pantes. Outra forma organizar um evento ou comunicado formal de devolutiva, aberto
aos interessados. A primeira forma tem a vantagem de ter maior alcance, mas, em alguns
casos, interessante combinar as duas formas.
10.1.9 Transparncia
necessrio que todo o processo de AP seja pautado pela transparncia. A publicidade de
informaes deve acompanhar todas as fases do processo, seja na divulgao/mobilizao
dos atores envolvidos na temtica, na disponibilizao e acessibilidade de documentos de
referncia para a realizao da AP, na clareza dos objetivos da audincia e da metodologia
utilizada; ou seja sobre o que ser feito com as contribuies da sociedade.
Nesse aspecto, o procedimento da ANTT foi exemplar. Informaes sobre prazos,

metodologia, contribuies, documentos de referncia, atas, entre outros elementos im-
portantes foram disponibilizados no site da agncia. Isto foi essencial para que os interessa-
dos tivessem uma participao mais informada e fosse gerado um sentimento de confiana
da sociedade para com o rgo governamental. No caso do PNRS, houve reclamaes
quanto divulgao deficitria do evento, ao reduzido prazo entre a disponibilizao dos
documentos de referncia e a audincia pblica120 e falta de clareza sobre a metodologia.
Mas importante ressaltar que no h nenhuma evidncia de que os diversos problemas
das audincias do PNRS tenham resultado de uma postura ativa dos gestores no sentido de
reduzir a transparncia, mas sim de falhas de organizao por parte dos rgos responsveis
pelo evento e do curto tempo disponvel devido a prazos legais.
Do mesmo modo, no h dados para dizer que os problemas de transparncia identifi-

cados nos casos de Belo Monte e de Santo Antnio e Jirau so devidos postura dos rgos
responsveis, desorganizao ou falta de recursos/tempo hbil para realizar o evento.
Nesses casos, as principais reclamaes quanto transparncia, ou seja, quanto ao acesso
a informaes confiveis e de qualidade, se concentram no EIA-Rima, que o principal
documento a ser debatido na audincia. Uma primeira crtica se refere a dvidas quanto
independncia da empresa de consultoria responsvel por realizar o estudo, visto que quem
escolhe e paga a consultora a empresa proponente do projeto. Dessa forma, entrevistados
da sociedade civil levantam dvidas quanto liberdade dos tcnicos contratados de criticar
os planos e aes da empresa contratante. Alguns tcnicos entrevistados, que trabalham
com estudos de impacto ambiental, confirmaram ter vivenciado esta dificuldade.
Alm disso, em ambos os casos, apesar de o EIA, o Rima e vrios outros documentos
estarem disponveis em forma digital no site do Ibama, foram identificadas reclamaes por
parte da sociedade quanto ao acesso on-line a outros documentos relevantes. At ento, os
autos dos processos no eram digitalizados e disponibilizados no site, dificultando o acesso
dos interessados, que tinham de se deslocar at Braslia ou requerer uma cpia, arcando
com custos relativamente altos. Recentemente, o Ibama comeou a digitalizar os autos em
sua integridade e disponibiliz-los on-line, aumentando de maneira significativa a transpa-
rncia e facilitando a participao, alm de reduzir custos para o prprio governo federal.
Este um bom exemplo que deveria ser seguido por toda a administrao pblica.
Houve insatisfao tambm quanto linguagem utilizada nos relatrios, que seria
muito tcnica, dificultando a compresso por parte de muitos atores interessados, tais
como comunidades indgenas e ribeirinhas. Dessa forma, seria interessante que fossem
disponibilizadas diversas verses dos relatrios sobre o empreendimento, os benefcios e os
impactos esperados, com diferentes linguagens e nveis de complexidade tcnica.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
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Editorao
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aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
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Potencial de Efetividade das Audincias

Pblicas do Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das

Diretor de Estudos e Polticas

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais

Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Coordenao tcnica do relatrio

Programa de Pesquisa sobre Democracia e Participao

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

A Constituio federal de 1988 (CF/1988) ampliou a base para o desenvolvimento da

De um modo geral, as audincias pblicas so eventos pontuais, ou seja, ocorrem em

O estudo de caso-piloto permitiu a reviso das concluses preliminares, resultantes da an-

Ao fim deste relatrio, foram retomadas algumas concluses que so direcionadas

Inicialmente, utilizou-se trs fontes de dados: levantamento da bibliografia disponvel

As dimenses que caracterizam o processo se relacionam anlise da qualidade do

A lista preliminar de dimenses foi revisada durante o estudo de caso-piloto, realiza-

Em sequncia, realizou-se um estudo de caso-piloto, que se constituiu no acompanha-

licitao e contrato de permisso dos servios de transporte rodovirio interestadual

Os estudos de caso envolveram a anlise documental e entrevistas com participantes e

3. Ver a seo 10 deste relatrio.

Dimenses que caracterizam o processo

3 DEFINIO DE AUDINCIAS PBLICAS

As fontes utilizadas na elaborao desta definio incluem a sistematizao da litera-

Ao analisar o SIGPlan e a literatura, foram realizadas duas atividades. Primeiro, levan-

Um primeiro resultado encontrado que as audincias pblicas tm carter consul-

atores individuais, estas constituem-se em frum de articulao entre o Estado e a sociedade

Embora a AP tenha carter coletivo, e outras caractersticas a aproximem de um es-

Elaborao dos autores.

4 A AUDINCIA PBLICA NOS ATOS NORMATIVOS

A audincia pblica amplamente mencionada na legislao brasileira como um dos

No mbito infraconstitucional, a realizao de audincia pblica est prevista em leis,

Entre os casos em que a realizao de audincia pblica obrigatria, destacam-se:

O Estatuto da Cidade18 tambm prev como obrigatria a realizao de audincias

Entre os casos em que a realizao de audincias pblicas facultativa administra-

Obrigatrio no mbito municipal para empreendimentos ou atividades

Facultativo Casa Civil para a ampla divulgao de texto bsico de projeto

16. Lei no 12.305/2010.

Obrigatrio quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio

Elaborao dos autores.

5 MAPEAMENTO DA REALIZAO DE AUDINCIAS PBLICAS NOS

A observao dos dados permitiu a classificao das audincias pblicas em carter

Esse exerccio de anlise, apoiado tambm na discusso terica em torno do instru-

5.1 Tendncia obrigatria

5.2 Tendncia mista

Vinculado ao MDA, o Incra tambm dispe de normas de execuo que exigem AP

5.3 Tendncia voluntria

O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), o Ministrio do

O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e a Secretaria Especial

Os ministrios de Minas e Energia, Transportes e Sade lideraram o ranking geral.

5.4 Consideraes finais desta seo

6 ESTUDO DE CASO-PILOTO: AUDINCIAS PBLICAS DO PLANO

6.2 Descrio do processo

As seis APs realizadas no processo de elaborao do PNRS cumpriram vrios dos

23. Ver relatrio parcial em Ipea (2012).

O MMA coordenou o processo de interlocuo com estados e sociedade para a reali-

1. Primeiro dia pela manh

26. Ver captulo 4 de Ipea (2012).

Apesar da utilizao de uma metodologia comum em todas as APs regionais, inclusive

A metodologia de trabalho, exposta verbalmente por representante do MMA, ao fim

5 MAPEAMENTO DA REALIZAO DE AUDINCIAS PBLICAS NOS

6 ESTUDO DE CASO-PILOTO: AUDINCIAS PBLICAS DO PLANO

6.4 Dados brutos dos questionrios de avaliao das audincias

7 ESTUDO DE CASO: LICITAO E CONTRATO DE PERMISSO DOS SERVIOS