LA CONCESION MINERA

La doctrina coincide en definir la concesin minera como un acto jurdico

administrativo por el cual el Estado, dueo originario de las minas, autoriza a los
particulares, al propio Estado o a organismos vinculados a este, a realizar
actividades de exploracin, explotacin, beneficio, labor general o transporte en un
rea del patrimonio minero a cambio del cumplimiento por parte de estos de las
condiciones establecidas legalmente.

En funcin al derecho que se otorga, las concesiones se clasifican en:

a. Mineras (metlicas y no metlicas segn la clase de sustancia) para las

actividades de exploracin y explotacin.
b. De beneficio.

Por tanto, sin concesin no se puede ejercer la actividad minera, salvo las
actividades de cateo, prospeccin y comercializacin, ubicadas al inicio y final del
proceso minero.

La concesin conlleva, asimismo, el cumplimiento imperativo de una serie de

obligaciones previstas en la ley, que se manifiestan en el deber de trabajarla y de
invertir en ella para la produccin de sustancias minerales, an cuando en la
actualidad se puede mantener la titularidad mediante el pago del derecho de
vigencia y la penalidad cuando resulte exigible. Por ltimo, el carcter legal y no
contractual de la figura jurdica de la concesin implica que su otorgamiento sea
irrevocable y que las causales de extincin se encuentren taxativamente
enumeradas en la ley.

De acuerdo a la ley general de minera, los titulares de concesiones gozan de los

siguientes atributos:

a. El uso minero gratuito de terrenos eriazos dentro de la concesin, sin necesidad

de solicitud adicional gratuita.

1
b. El uso minero gratuito de terrenos eriazos fuera de la concesin, previa
solicitud.

c. Solicitar a la autoridad minera autorizacin para establecer servidumbres en

terrenos de terceros que sean necesarios para la racional utilizacin de la
concesin. La servidumbre se establecer previa indemnizacin justipreciada si
fuere el caso.

d. Construir en las concesiones vecinas, las labores que sean necesarias para el
acceso, ventilacin y desage de sus propias concesiones, para el transporte
de los minerales y para la seguridad de los trabajadores, previa indemnizacin
correspondiente si causan daos y sin gravamen alguno para las concesiones
sirvientes, dejando en cancha, libre de costos para estas concesiones, los
minerales resultantes de las labores ejecutadas.

e. Ejecutar en terreno franco las labores que tengan los mismos objetos sealados
en el punto anterior, con autorizacin de la Direccin General de Minera
(DGM).

f. Solicitar la expropiacin, previa indemnizacin justipreciada, de los inmuebles

destinados a otro fin econmico, si el rea fuera necesaria, a juicio de la
autoridad minera, para la racional utilizacin de la concesin y se acreditase la
mayor importancia de la industria minera sobre la actividad afectada.

g. Usar las aguas que sean necesarias para el servicio domstico del personal de
trabajadores y para las operaciones de la concesin, de conformidad con las
disposiciones legales sealadas en la ley de recursos hdricos.

h. Aprovechar las sustancias minerales contenidas en las aguas que alumbren con
sus labores.

i. Inspeccionar las labores de concesiones mineras vecinas o colindantes, cuando

sospechen internacin o cuando teman inundacin, derrumbe o incendio por el
mal estado de las labores de los vecinos o colindantes.

2
j. Ejecutar los trabajos de exploracin, desarrollo, explotacin y beneficio con
empresas especializadas inscritas en la DGM.

Estos atributos sin embargo, han sido en muchos casos significativamente

modificados por normas no mineras, en temas como tierra eriaza, servidumbre
y expropiacin.

LOS DISTINTOS SISTEMAS QUE DETERMINAN EL DOMINIO MINERO

Los sistemas aplicables para la regulacin del dominio minero nos conducen a fijar
el dominio de las minas, en tanto recurso natural, dado que ellas giran alrededor
de la propiedad minera y nos permiten esclarecer situaciones conflictivas. A su
vez, permite definir el rgimen de la concesin existente en cada caso concreto
dada la naturaleza de la titularidad de las minas. La manera como se resuelven los
conflictos depende entonces del rgimen existente en un ordenamiento jurdico
determinado.

Los sistemas ms conocidos en el derecho minero son:

1. EL SISTEMA DE ACCESIN,
2. EL SISTEMA DE OCUPACIN,
3. EL SISTEMA REGALISTA,
4. EL SISTEMA RES NULLIUS Y EL SISTEMA DE LIBERTAD DE MINAS.

Es de particular importancia determinar las diferencias entre ellos; a fin de

determinar posteriormente las caractersticas que posee la concesin minera en
cada sistema en concreto, como veremos:

SISTEMA DE ACCESIN O FUNDIARIO

Mediante este sistema se considera a la mina como accesorio del dominio del
suelo superficial, por lo que el dominio de las minas radica en el titular o
propietario del suelo, considerando que lo accesorio sigue la suerte o condicin
3
del principal; resultando el propietario del suelo el mismo del subsuelo. En este
sentido, no existe propiamente derecho de propiedad sobre las minas, en virtud
que estas resultan comprendidas dentro de la propiedad del suelo superficial .

De lo anteriormente dicho, podemos observar que el sistema de accesin no se

adopta normalmente en las legislaciones vigentes y que nicamente se aplica en
Inglaterra y en otros pases pertenecientes al Common Law . La legislacin
peruana por ejemplo no adopta este sistema, porque trae dificultad para el
desarrollo de la industria minera, dado que no hace posible que se abra paso a
toda iniciativa privada para la bsqueda de sustancias mineras, al confundirse la
concesin minera con la propiedad del predio que la contiene.

SISTEMA DE OCUPACIN:

Este sistema se basa en que se entrega el dominio de las minas al que las
descubre y trabaja, con el fin de fundamentar el justo otorgamiento de la propiedad
minera a aquel que descubre el yacimiento y luego realiza actividad minera con el
trabajo . Ello no implica entonces el establecimiento de concesin minera alguna ni
transferencia de propiedad por parte del Estado. Las minas son entonces bienes
que no pertenecen a nadie.

En la actualidad no ha sido adoptado este sistema por ninguna las legislaciones

mineras del mundo, salvo en casos extraordinarios debido a las sustancias
denunciadas que no figuran dentro de las disposiciones que regulan las
concesiones mineras en cada caso concreto.

SISTEMA REGALISTA:

Este sistema refiere el dominio de las minas como bienes de propiedad exclusiva
del estado; y que podr otorgar a los particulares disponiendo de ella a su arbitrio,
mediante el pago respectivo de los productos que genere la mina.
En su carcter de titular del derecho de dominio sobre las minas, el Estado puede

4
usar, gozar y disponer de ellas con entera libertad y as podr venderlas,
permutarlas, arrendarlas, concederlas, o explotarlas por su cuenta y riesgo.

En este sistema es el Estado el que mantiene el derecho exclusivo para conceder

el goce y disfrute del suelo, y el que a la vez tiene todo el derecho de poder
celebrar cualquier contrato sobre la explotacin de las minas; ya sea uno de
enajenacin o de arrendamiento, razn por la cual dicho derecho es susceptible
de ser transferido. Adems, el estado puede hacer uso del mecanismo de control y
fiscalizacin mediante sus organismos administrativos, legales y tcnicos. En
consecuencia, el mecanismo a emplear no es la concesin, sino la transferencia
de propiedad, cuando el sistema lo permite, o simplemente la explotacin por
encargo, a travs de un contrato de derecho pblico.

SISTEMA DE RES NULLIOS:

Este sistema considera a las minas como cosas de nadie. El dominio de las minas
no corresponde al propietario de los suelos como si sucede con el sistema de
accesin. En consecuencia este sistema no entrega estrictamente la propiedad de
las minas al estado ni a los particulares, pero vemos que es el estado que
adjudicar o otorgar el yacimiento minero a favor de quien ofrezca mayores
garantas y a la vez una situacin econmicamente viable que permita su
explotacin.

Es por ello que, en este sistema, el rol del estado es principalmente de hacer que
la explotacin del yacimiento minero sea tal que beneficie a la actividad econmica
de la industria minera en el pas. A diferencia del sistema de ocupacin, este
rgimen requiere un procedimiento para otorgar el yacimiento, mientras que aquel
implica nicamente el reconocimiento por parte del Estado de la propiedad sobre
el mismo.

Es en Francia, Portugal, Chile, Mxico y Blgica, que han adoptado este sistema,
limitndose a determinadas sustancias que se consideran taxativamente como
minerales . Es necesario sealar que en la actualidad este sistema no ofrece
5
seguridad jurdica por lo que esta supeditada a contingencias al entregar al
estado, a aquel que ofrezca grandes garantas para la explotacin sin tomar en
cuenta a quien tenga mayores derechos. No permite en consecuencia corregir los
posibles conflictos de propiedad respecto a la propiedad del predio superficial.

SISTEMA DE DOMINIO DEL ESTADO O DOMINIALISTA:

Este sistema considera que es el estado el titular de las minas que se encuentran
en el suelo y en el subsuelo, ejerciendo su soberana sin que signifique
propiamente un derecho patrimonial. El sistema de dominio del Estado
antiguamente denominado de libertad de minas es aquel que atribuye el dominio
originario de las minas al Estado, con lo cual participa de las caractersticas del
sistema regalista, pero a diferencia de ste, el dominio del Estado no es un
dominio completo, sino un dominio eminente, virtual o tambin llamado radical, es
decir, una emanacin de la soberana, careciendo el Estado de las facultades de
usar y gozar de las minas de manera directa.

Por ello el estado tiene toda la facultad de entregar las minas y los minerales que
se encuentra en su interior en propiedad a los particulares para su explotacin,
exploracin y beneficio, con todos los atributos del derecho de propiedad en su
favor, sin que la propiedad pertenezca o haya pertenecido inicialmente al Estado,
a travs de la concesin minera.

La semejanza de este sistema con el sistema regalista es que el Estado posee en

ambos casos el dominio sobre las minas, siendo ms bien la diferencia entre
dichos regmenes que el sistema dominialista se caracteriza porque el dominio es
slo una expresin de soberana que consiste en los poderes pblicos y que el
estado no tiene ms atributos que el conceder la mina a los particulares o a
entidades del propio estado, como a las empresas pblicas para que ellos
dispongan de ella.

En cambio, en el sistema regalista, el derecho que tiene el estado sobre las minas
es uno de dominio patrimonial, de derecho real, es el propietario exclusivo de las
6
minas y tiene incluso la facultad de explotarlas por s mismo, sin que exista ningn
permiso o concesin previa.

Se define finalmente al sistema dominialista de minas como el rgimen que

atribuye al estado el dominio de todas las minas, pero sin ms atributos que el de
entregar a los particulares para que ellos dispongan como dueos, bajo las
condiciones establecidas por ley. En este orden de ideas, por su naturaleza
intermedia este sistema se muestra como aquel que permitira un ejercicio ms
adecuado de los derechos que confiere la concesin minera y por ello es el ms
difundido en el derecho comparado.

TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY GENERAL DE MINERA DECRETO

SUPREMO N 014-92-EM

Ley N 26821 LEY ORGANICA PARA EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE

DE LOS RECURSOS NATURALES

La presente Ley Orgnica norma el rgimen de aprovechamiento sostenible de los

recursos naturales, en tanto constituyen patrimonio de la Nacin, estableciendo
sus condiciones y las modalidades de otorgamiento a particulares, en
cumplimiento del mandato contenido en los Artculos 66 y 67 del Captulo II del
Ttulo III de la Constitucin Poltica del Per y en concordancia con lo establecido
en el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales y los convenios
internacionales ratificados por el Per

7
Se consideran recursos naturales a todo susceptible de ser aprovechado por el ser
humano para la satisfaccin de sus necesidades y que tenga un valor actual o
potencial en el mercado, tales como:

a. las aguas: superficiales y subterrneas;

b. el suelo, subsuelo y pecuarias, forestales y de proteccin;

c. la diversidad biolgica: como las especies de flora, de la fauna y de los

microorganismos o protistos; los recursos genticos, y los ecosistemas que dan
soport la vida;

d. los recursos hidrocarburferos, hidroenergticos, elicos, solares, geotrmicos y

similares;

e. la atmsfera y el espectro radioelctrico;

f. los minerales;

g. los dems considerados como tales. El paisaje natural, en tanto sea objeto
considerado recurso natural para efectos de la presente Ley.

EL CONVENIO 169 DE LA OIT (ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL

TRABAJO)

El Convenio 169 de la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo) sobre Pueblos

Indgenas y Tribales en Pases Independientes, es un tratado internacional
adoptado en Ginebra, el 27 de junio de 1989, siendo ratificado por nuestro pas en
septiembre del ao 2008, entrando en vigencia el 15 de septiembre del ao 2009.

Dicho convenio establece el deber para el Estado Peruano de consultar las

medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a los
pueblos originarios, estableciendo procedimientos apropiados de consulta a los
pueblos interesados, de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr
el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
8
El convenio 169 de la OIT, regula adems materias relacionadas con la costumbre
y derecho consuetudinario de los pueblos originarios, establece ciertos principios
acerca del uso y transferencia de las tierras indgenas y recursos naturales, junto
con su traslado o relocalizacin. Finalmente, se refiere a la conservacin de su
cultura y a las medidas que permitan garantizar una educacin en todos los
niveles, entre otras materia

EL DERECHO DE PROPIEDAD

Debemos partir de comprender que el Derecho de Propiedad, tal y como se

desarrolla en nuestro ordenamiento jurdico, importa la proteccin a la satisfaccin
del inters de una persona que se logra con el aprovechamiento de un bien, ello
como resultado de la valoracin normativa del supuesto de hecho que permite
obtener tal tutela. Esa sencilla definicin nos lleva a entender que el derecho de
propiedad es un derecho subjetivo, del mismo modo y contrario sensu, nos ayuda
a concluir que la definicin que acoge el artculo 923 de nuestro Cdigo Civil peca
de errada, al contemplar que el derecho de propiedad es un poder jurdico.

La propiedad es el derecho real cuyo contenido es el ms amplio en toda la

temtica de los derechos reales. Se dice, que los derechos reales accesorios son
slo desmembraciones de la propiedad.

La propiedad es el reconocimiento mismo de la esfera de libertad del sujeto, dado

que sin propiedad no podra existir desarrollo econmico. Es decir, el derecho de
propiedad en s mismo envuelve un universo de aspectos que confirman su
enorme dimensin e importancia. Robert LEFEVRE, seala que: [l]a conducta
que debera ocurrir no puede ser otra que aquella segn la cual, cada persona
reconoce los derechos de propiedad de otra persona. El nomen iuris vara
dependiendo de cada ordenamiento jurdico, por ejemplo, en Argentina se le
denomina dominio, en otros como el nuestro- se le denomina propiedad; no
obstante, la diferencia se basa en que mientras la propiedad se refiere al derecho
que recae sobre bienes materiales e inmateriales, el dominio se refiere stricto
sensu a las res (cosas o bienes materiales).

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La definicin de la propiedad en el derecho comparado, a nivel normativo, no
encuentra consenso, cierta doctrina advierte la existencia de dos tipos de
definicin que siguen la tendencia del Code Napolen de 1804 (art. 544) y del
BGB alemn de 1900 (pargrafo 503). Las francesas (descriptivas) definen a la
propiedad en funcin a sus atributos, los mismo que representan la herencia viva
del derecho romano, me refiero al ius utendi (uso), ius fruendi (disfrute), ius
abutendi (abuso, por extensin, disposicin) y ius reivindicandi (reivindicacin).

Las de tendencia alemana, llevan en s una definicin de carcter abstracto de la

propiedad, omitiendo limitarla a la enunciacin de sus atributos. Sin embargo, soy
de la opinin que la definicin en funcin a los atributos facilita la comprensin del
contenido y efectos de otros derechos reales como el usufructo, el derecho de
uso, la superficie, etc.

As, es importante enfatizar en que el suelo es el bien inmueble por naturaleza, y

comprende (en conjunto con el subsuelo y el sobresuelo) lo que se denomina
propiedad predial (Art. 954 del C.C). Se entiende que su importancia es
fundamental para el desarrollo de las actividades econmicas del hombre; al
respecto la evidencia es obvia (vivienda, agrcola, etc.)

As, usualmente se le clasifica en:

- SUELO RSTICO: Su destino natural es servir de asiento a la explotacin

agrcola y/o pecuaria. El Decreto Legislativo 667, Ley de Creacin del Registro de
Predios Rurales (art. 4), los define de la siguiente manera: aquella porcin de
tierra ubicada en rea rural o en rea de expansin urbana declarada zona
intangible, dedicada a uso agrcola, pecuario o forestal. Los predios rsticos se
rigen por la Ley N 26505, el Decreto Legislativo 653, y la amplia legislacin
especial dictada en funcin del Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y
Catastro Rural y tras la creacin del Organismo de Formalizacin de la Propiedad
Informal, cuya finalidad es implantar un catastro de la propiedad rural y entregar
ttulos de propiedad correspondientes, ya sea sobre predios que fueron afectados
por la reforma agraria, o sobre predios pertenecientes a particulares.

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- SUELO URBANO: Destino vivienda, comercio e industria. Se define en el
Reglamento Nacional de Construcciones, como el que cuenta con servicios
generales propios de la ciudad en que se ubica. El terreno debe haber sido
habilitado como urbano.

- SUELO ERIAZO: El que por falta o exceso de agua no puede ser cultivado.
Teniendo esas consideraciones presentes, es oportuno mencionar que la
propiedad como derecho recae tradicionalmente- sobre el suelo, subsuelo y
sobresuelo (principio de accesin), sin embargo, mediante artificios que la norma
permite se pueden desvincular uno de otro y generar distintos titulares sobre un
rea aparentemente nica. Por ejemplo, imaginemos que me otorgaron una
concesin minera en un rea determinada, por el ttulo no me han otorgado
propiedad sobre el subsuelo, dado que el ttulo slo se refiere a las condiciones
geogrficas del rea en estricta observancia de las normas que restringen la
actividad minera en determinadas reas. Pues, me convierto en el nico
legitimado para extraer recurso mineral sobre esa rea, a la vez, el suelo est
inscrito en favor de un campesino, quien me otorga un derecho de usufructo, y
parte de la superficie el mismo campesino ha otorgado un derecho de superficie a
otro sujeto determinado. Por lo que tenemos 3 aparentes titulares: El
concesionario minero, el campesino que no pierde propiedad sobre el suelo, y el
que ostenta el derecho de superficie. El problema no es la concurrencia de
distintos tipos de titularidades sobre un aparente mismo bien ubicado en un mismo
lugar geogrfico, sino la compatibilidad de las actividades en la misma rea, que
por definicin suelen ser excluyentes entre s.

LAS CONCESIONES MINERAS Y EL DERECHO DE PROPIEDAD

Con la finalidad de contribuir al debate en relacin a los problemas que se

presentan en Cajamarca y que tiene repercusin nacional que amerita desarrollar
planteamientos relacionados a la tenencia o propiedad de las tierras. Resolver
aspectos de este tipo permitir definir el uso racional del territorio y a su vez

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salvaguardar los derechos adquiridos por los pobladores y mantenidos desde hace
siglos en algunos casos.

El artculo 66 de la Constitucin Poltica del Per establece: los recursos

naturales renovables y no renovables, son patrimonio de la nacin. El Estado es
soberano en su aprovechamiento. De otro lado, el artculo 9 del Texto nico
Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto Supremo 014-92-
EM, seala que la concesin minera otorga a su titular el derecho a la exploracin
y explotacin de los recursos naturales minerales concedidos que se encuentran
en un rea delimitada por coordenadas UTM ( sistema de coordenadas
geogrficas UTM (Universal Transverse Mercator) se utiliza para referenciar
cualquier punto de la superficie terrestre, utilizando para ello un tipo particular de
proyeccin cilndrica para representar la Tierra sobre el plano)

La concesin minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se

encuentra ubicada, esto significa que dentro de una misma rea pueden coexistir
varios derechos: el derecho de propiedad que comprende el suelo, el sobresuelo y
el subsuelo y el derecho otorgado por la concesin que comprende a los minerales
que se encuentran dentro del subsuelo, estas situaciones de coexistencias de
derechos pueden ser y de hecho lo son generadoras de conflictos en tanto no
se delimite con exactitud cul es el alcance de dicha concesin y en qu grado
pone en peligro el derecho de propiedad de aquel que es reconocido como dueo
del terreno superficial.

Es importante sealar que el otorgamiento de las concesiones no est sujeto a

ningn procedimiento de consulta popular o particular, es decir el INGEMMET
Instituto Geolgico Minero y Metalrgico a travs de su Direccin de
Concesiones puede concesionar, con contadas restricciones, cualquier espacio
fsico solicitado en el que se advierta alguna (por remota que sea) posibilidad de la
existencia de algn mineral mi casa, su casa, el parque de Lima, la Plaza de
Armas de Cajamarca, etc. sin detenerse siquiera ni a consultar ni a informar a
aquel que ostenta la propiedad, eso s una vez otorgada la concesin, de
conformidad con lo establecido por el artculo 10 de la Ley General de Minera,
12
sta es irrevocable, en tanto el titular cumpla con sus obligaciones de vigencia las
que incluyen un pago anual de derecho de vigencia que asciende a tres dlares
por hectrea, casi podramos decir que las concesiones se otorgan a perpetuidad
y pese a que desde el INGEMMET se han empeado en afirmar que la concesin
no es limitativa de derechos se han advertido situaciones en las que el derecho de
los concesionarios est ms protegido que el derecho de los propietarios, un caso
emblemtico para Cajamarca uno de los departamentos que lidera el ranking de
los ms concesionados es el de las grandes limitaciones que imponen las
concesiones cuando se pretende poner en marcha mecanismos efectivos de
conservacin de las reas que dentro de la Zonificacin Ecolgica Econmica se
han identificado como reas de biodiversidad prioritarias para la conservacin.

Me refiero en concreto a la Resolucin Presidencial N 205-2010 SERNANP que

en el ao 2010 aprob la Directiva para la evaluacin de las propuestas para el
establecimiento de las reas de Conservacin Regional, la misma que establece:
Las ACR deben ser establecidas en principio en tierras del Estado y sitios donde
no se hayan otorgado derechos exclusivos y excluyentes y en su caso contar con
el consentimiento de los poseedores (titulares) de estos derechos. Esto incluye
todo tipo de derecho real inclusive aquellos referidos a concesiones.

En mi opinin este dispositivo protege a los concesionarios casi hasta el punto

blindarlos, y les confiere la categora jurdica superior a la de propietarios y ha
impedido al Gobierno Regional Cajamarca tramitar ante el SERNANP la creacin
de ACR, dado el porcentaje de concesiones en el territorio cajamarquino es muy
difcil que las reas de mayor biodiversidad del departamento no se encuentren
superpuestas a concesiones mineras cuyos titulares se rehsan a otorgar el
consentimiento requerido en la ley.

Ahora bien, la propiedad est definida en el artculo 923 del Cdigo Civil como el
poder jurdico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, sin
embargo si yo, en mi condicin de propietario dispongo que mi predio forme parte
de un rea de conservacin regional pero el concesionario que en teora slo tiene
derecho sobre los minerales que se encuentran en el subsuelo no quiere otorgar
13
su consentimiento no hay posibilidad alguna de establecer dicha rea no es eso
una limitacin de mi derecho de disposicin?, no atenta contra mi derecho de
propiedad?

NATURALEZA JURDICA DE LA CONCESIN MINERA

Es un acto jurdico administrativo emanado de la autoridad competente,

entendiendo al acto administrativo desde el punto de vista material y formal.

Considerado el acto desde el punto de vista material, habr que referirse a su

contenido y, por ello, sera un acto administrativo en sentido material, toda
manifestacin de voluntad de un rgano del Estado, sea ste administrativo,
legislativo o judicial, con tal que la substancia, el contenido sea de carcter
administrativo.

Por ello, puede considerarse acto administrativo en sentido material, el emanado

de un rgano legislativo, como sera la aprobacin de un presupuesto; por otra
parte, tambin la ley en sentido formal, o medidas de carcter interno de las
cmaras: as el nombramiento, ascenso y licencia del personal.

En el mismo sentido, pueden producir actos administrativos desde el punto de

vista material, las autoridades judiciales. En el sentido formal se caracteriza el acto
administrativo teniendo en cuenta la naturaleza del rgano del que emana y, por lo
tanto, sern actos administrativos los que emanen de un rgano administrativo en
el cumplimiento de sus funciones.

En conclusin, a la nocin conceptual del acto administrativo puro, que lo ser

desde el punto de vista material y formal, podemos decir que el acto administrativo
puro es una declaracin concreta de voluntad de un rgano de la
administracin activa en el ejercicio de su potestad administrativa.

DENTRO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ENCONTRAMOS DOS CLASES:

14
Actos Administrativos Internos: Se consideran actos internos, porque no pueden
producir efectos respecto a los particulares, como las rdenes de un superior, la
sancin disciplinaria a un servidor pblico, etc.

Actos Administrativos Externos: Son aquellos actos que trascienden la esfera

de la administracin, pues van dirigidos a los particulares, como puede ser una
licencia, una multa, una concesin, etc.

En conclusin, cuando decimos que la concesin minera es un acto administrativo,

estamos refirindonos a los actos administrativos externos.

La concesin minera es un acto administrativo necesitado de Coadyuvante: hecha

a persona no autorizada, sujeta al comprador a
la responsabilidad correspondiente. El comprador est obligado a verificar el
origen de las sustancias minerales. (Art. 38, Dec. Leg. N 708).de derechos,
deberes e intereses de las entidades administrativas obrando como tales, porque
si estas entidades lo hicieren como persona jurdica de Derecho privado, el acto
sera privado y se regira por el Cdigo civil.

Requiere forzosamente de la peticin del interesado formulada con arreglo a los

requisitos que establece la Ley.

La concesin minera tampoco se identifica con la propiedad por cuanto el titular de

la misma no es propietario del yacimiento, el dominio siempre reside en el Estado.
La concesin minera es un Inmueble (Art. 885 Inc. 3 del C.C. y Art. 9 del TUO de
la Ley General de Minera)

La unidad de medida de la concesin minera es la hectrea y de conformidad con

el Art. 11, del TUO de la Ley General de Minera, la extensin mnima a conceder
es de 100 has. y la mxima es de 1000 has.

15
Asimismo, la concesin minera es indivisible, acumulable y transferible. La
indivisin de la concesin es un principio jurdico del Derecho de Minera, en razn
de que la divisin o fraccionamiento de la mina dara lugar al surgimiento de varias
propiedades mineras independientes dentro de la concesin, lo que dara lugar a
la imposibilidad de la actividad minera, esto es de acuerdo con el Art. 186 del
T.U.O. de la Ley General de Minera, el cual seala que cuando resulten dos o
ms personas titulares de una concesin, por razn de petitorio, sucesin,
transferencia o cualquier otro ttulo, se constituir de modo obligatorio una
sociedad minera de responsabilidad limitada, salvo que las partes decidan
constituir una sociedad contractual.

La concesin minera es un Derecho Real Sui Generis que otorga a su titular el

derecho exclusivo a explorar y explotar el yacimiento, condicionado al
cumplimiento de las obligaciones que la ley establece.

1. Es un derecho real obtenido por la va administrativa y tiene sustento

constitucional (Artculo 66 de la Constitucin).

2. Es de naturaleza inmobiliaria, es decir la concesin minera tiene carcter de

bien inmueble, segn lo establecido en el artculo 885 inciso 3 y 8 del Cdigo Civil,
aunque imperfectamente.

CLASES DE CONCESION MINERA

1) CONCESIN DE EXPLORACIN Y EXPLOTACIN

2) CONCESIN DE LABOR GENERAL

3) CONCESIN DE BENEFICIO

4) CONCESIN DE TRANSPORTE

16
 LAS CONCESIONES COMO BIENES INMUEBLES

La Ley Orgnica de Recursos Naturales reconoce que las concesiones de

recursos naturales son bienes incorporales cuyo titular puede disponer de ellas o
gravarlas.

En el caso especfico de la concesin minera el TUO la reconoce con carcter

inmobiliario, haciendo extensiva esta categora a las otras modalidades de
concesiones.

Por su parte, como ya se indic, el Artculo 885 del Cdigo Civil considera a las
concesiones mineras con el referido carcter inmobiliario.

Esta categora permite clasificar a las concesiones dentro de los bienes

registrables en SUNARP, con la consiguiente garanta para quienes contraten
sobre ellas de contar con un registro en el que pueda identificarse el titular del
derecho y las cargas y gravmenes que puedan pesar sobre el bien, facilitando de
esta manera los negocios jurdicos.

LAS CONCESIONES COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS

En Derecho Comparado se reconocen dos sistemas para que la actividad privada

pueda acceder al aprovechamiento de los recursos naturales minerales: uno, el de
la concesin y el otro referido al sistema de contratacin, ya sea en forma directa o
como consecuencia de un acto de calificacin previa.

En el Derecho Minero peruano las concesiones nacen de un acto administrativo,

regulado por normas de orden pblico que expide y administra el Estado en su
condicin de titular de la soberana sobre los recursos minerales.

Las normas en cuestin son de obligatorio cumplimiento, lo que significa que se

someten a ellas tanto el Estado administrador, como el particular que solicite
acogerse a los procedimientos.

AUTORIZACIN DE INICIO DE ACTIVIDADES DE EXPLORACIN

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Con la modificacin del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobada por
Decreto Supremo No. 020-2012-EM, se dispuso la creacin de una nueva
autorizacin para el desarrollo de actividades de exploracin, la cual se denomin
Autorizacin para el inicio/reinicio de actividades de exploracin. Antes de la
creacin de dicha autorizacin, si un inversionista deseaba iniciar actividades de
exploracin minera le bastaba slo obtener un ttulo de concesin minera y la
certificacin ambiental correspondiente (e.g. DIA o EIAsd). Con ello y previa
comunicacin a la DGAAM y a la OEFA, el titular estaba en estricto autorizado
para poner en marcha su proyecto de exploracin. Ahora bien, con la
implementacin de la Ley de Consulta Previa, Ley No. 29785 y su reglamento,
aprobado por Decreto Supremo No. 001-2012- MC, se dispuso que cualquier
medida legislativa o administrativa que pueda, de forma directa o indirecta, afectar
los derechos colectivos de los pueblos indgenas u originarios reconocidos por el
Convenio No. 169 de la OIT, debera pasar por un Proceso de Consulta Previa,
antes de su promulgacin.

Dicho proceso estar a cargo y ser de costo del Estado, el cual deber
implementar las medidas necesarias para su implementacin. En esa lnea, el
MEM concluy que antes que se de inicio a las actividades de exploracin minera,
ameritaba realizar una evaluacin para determinar si el desarrollo de estas
actividades afectara los mencionados derechos colectivos. En ese sentido,
consider oportuno que dicha evaluacin se realice, para el caso de proyectos de
exploracin minera, en el procedimiento de aprobacin de la Autorizacin para el
inicio/reinicio de actividades de exploracin. El procedimiento para la obtencin
de dicha autorizacin se inicia ante la Direccin General de Minera del MEM, para
lo cual el inversionista deber obtener previamente (i) una o ms concesiones
mineras, (ii) la certificacin ambiental para su proyecto (e.g. DIA o EIAsd); y (iii)
derechos superficiales sobre el terreno en el cual desarrollar dicho proyecto.
Luego de presentada esta documentacin, el MEM tendr que determinar, entre
otras cosas, si corresponde iniciar un Proceso de Consulta Previa, o no. A la
fecha, esta tarea resulta bastante complicada, considerando que an no se cuenta
con un registro oficial y definitivo de pueblos indgenas.
18
El 2013 el Ministerio de Cultura public la Base de Datos de pueblos indgenas u
originarios, sin embargo, en ella no se incluy informacin completa sobre su
ubicacin e identificacin. Es ms, esta lista puede ser actualizada cada 15 das
hbiles, lo cual la hace una informacin hasta cierto punto referencial y que puede
estar sujeta a variacin continua, con lo cual no llega a ser una herramienta
adecuada para las autoridades sectoriales que estarn a cargo del Proceso de
Consulta Previa. Ante tal situacin y a fin de no retrasar ms el desarrollo de
proyectos mineros de exploracin, segn la informacin proporcionada por el
MEM, actualmente, la solucin que han adoptado para superar los retrasos que
origina la implementacin del Proceso de Consulta Previa, es implementar una
base de datos extraoficial en la cual se recopila informacin de diversas
entidades y que sirve como base para determinar la existencia, o no, de algn
centro poblado y/o comunidad que pudiera ser considerada como un pueblo
indgena u originario. Cada vez que el MEM encuentra una superposicin, aunque
sea parcial, de un proyecto minero sobre algn centro poblado y/o comunidad,
enviar a una consultora independiente a la zona para que determine si califica, o
no, como un pueblo indgena u originario.

Solo despus de la verificacin, el MEM concluir si procede, o no, el inicio de un

Proceso de Consulta Previa. El inconveniente con dicho sistema es que, en la
prctica, puede tardar varios meses, generando costos fijos adicionales al
inversionista. El no contar con un marco legal claro y preciso que regule el
Proceso de Consulta Previa en el sector minero y el no contar con una base de
datos oficial precisa y completa, genera retrasos innecesarios para la puesta en
marcha de cualquier proyecto minero en general (e.g. exploracin, explotacin,
beneficio), lo cual si bien no es materia del presente anlisis, constituye un traba
evidente para el desarrollo de la industria minera en el pas. No obstante lo
anterior, hay que tener en consideracin que iniciar un proyecto de exploracin
minera sin contar con la autorizacin de inicio de actividades de exploracin ser
sancionado con hasta 50 UIT y con la suspensin definitiva de actividades, segn
lo establecido en la Resolucin de Consejo Directivo No. 211-2009-OS/CD. En ese
sentido, a pesar de las demoras y trabas administrativas, resulta indispensable
19
que el inversionista obtenga dicha autorizacin antes de iniciar actividades sus
actividades de exploracin minera.

RESPECTO A LA OBLIGACIN DE COMUNICAR EL INICIO DE ACTIVIDADES

Una vez obtenida la autorizacin para el inicio de actividades de exploracin

mencionada anteriormente, el titular del proyecto de exploracin minera deber
comunicar por escrito a la DGAAM y al OEFA la fecha de inicio de sus actividades,
segn lo establecido en el Reglamento Ambiental para las Actividades de
Exploracin Minera, aprobado por Decreto Supremo No. 020- 2008-EM. Dicha
comunicacin debe ser realizada electrnicamente a la DGAAM - Direccin
General de Asuntos Ambientales Mineros - a travs del sistema SEAL Sistema de
Evaluacin Ambiental en Lnea, y por escrito a la OEFA ( Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental ). No obstante lo anterior y considerando que el
OSINERGMIN mantiene facultades de supervisin, fiscalizacin y sancin en
materia de seguridad de la infraestructura minera, y el Ministerio de Trabajo ejerce
competencia en materia de seguridad en el trabajo, consideramos recomendable
que el titular del proyecto realice tambin la comunicacin de la fecha de inicio de
las actividades a dichas autoridades por escrito Uso de agua para un proyecto
minero de exploracin En caso que el proyecto de exploracin minera requiera
usar/captar agua proveniente de una fuente natural, deber obtener previamente
una Autorizacin de Uso de Agua. Esta autorizacin permite a su titular el uso de
agua superficial o subterrnea (dependiendo de los requerimientos del proyecto)
por un periodo de 2 aos, renovable por 2 aos adicionales, siempre que
subsistan las condiciones que le dieron origen a su otorgamiento. El procedimiento
para su obtencin se inicia por mesa de partes de la Autoridad Local del Agua en
cuya jurisdiccin se encuentra el proyecto minero, siendo el rgano resolutor la
Autoridad Administrativa del Agua de la cuenca correspondiente. En su solicitud, el
titular deber presentar, entre otros requisitos:

(i) la acreditacin de la titularidad de derechos superficiales sobre el terreno en

donde se ubicar el punto de captacin de agua,

20
 (ii) la certificacin ambiental del proyecto de exploracin minera (e.g. DIA o
EIAsd); (iii) la acreditacin de la disponibilidad hdrica del punto de
captacin. En la prctica, la obtencin de esta autorizacin suele demorar 6
meses y depende de la acreditacin de la disponibilidad hdrica de la fuente
de donde se captar el recurso. La contraprestacin por el uso del recurso,
sea cual fuere su origen, es determinado anualmente por la Autoridad
Nacional del Agua (ANA), tomando en cuenta criterios sociales, econmicos
y ambientales. Ntese que usar o captar agua sin la autorizacin
correspondiente acarrear una sancin de 2 a 10,000 UIT, dependiendo de
la clasificacin que el ANA realice (i.e. grave o muy grave). Asimismo,
tngase en consideracin que el destinar las aguas a un uso distinto al
otorgado, sin la correspondiente autorizacin, sern sancionadas con
multas de 0.5 a 10,000 UIT.

ASPECTOS RELACIONADOS A LA EXISTENCIA DE RESTOS

ARQUEOLGICOS EN EL REA DEL PROYECTO

En estricto, el ordenamiento legal peruano no exige la obtencin de una

autorizacin especial en materia de restos arqueolgicos para desarrollar un
proyecto de exploracin minera. Sin embargo, la Ley General del Patrimonio
Cultural de la Nacin, Ley No. 28296 y su reglamento, aprobado por Decreto
Supremo No. 011-2006-ED, establecen que la sola afectacin de algn bien
considerado como patrimonio cultural de la nacin ser sancionada hasta con
1,000 UIT. En ese sentido, lo lgico es que el inversionista minero conduzca sus
actividades de exploracin de forma tal que no se genere ningn dao a tales
bienes. Pero, Cmo determinar si un objeto califica, o no, como patrimonio
cultural de la nacin? Segn el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley No. 28296
antes mencionada, son considerado bienes que forman parte del patrimonio
cultural de la nacin aquellos bienes materiales o inmateriales, de la poca
prehispnica, virreinal y republicana, independientemente de su condicin de
propiedad pblica o privada, que tengan la importancia, el valor y significado
21
referidos en el artculo precedente y/o que se encuentren comprendidos en los
tratados y convenciones sobre la materia de los que el Per sea parte. Si bien
dicha presuncin legal es algo extensa y general, para efectos de evitar generar
dao a dichos bienes y la imposicin de sanciones debido a ello, el titular del
proyecto minero puede solicitar a la autoridad competente la emisin de una
declaracin expresa que precise que en el lugar en donde realizar sus
actividades, no hay evidencia de bienes que califiquen como patrimonio cultural de
la nacin. Dicha certificacin se denomina Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueolgicos (CIRA). Ahora bien, dentro de las disposiciones para incentivar la
inversin emitidas en el 201317, se incluyeron algunas que modificaron el
procedimiento para la obtencin de un CIRA, resaltando entre ellas,

(i) la derogacin tcita de la jurisdiccin por el tamao del rea evaluada,

cambiando por una jurisdiccin segn la ubicacin de sta; y,

(ii) la implementacin de dos caminos para la obtencin de un CIRA.

Antiguamente, la competencia para el inicio del procedimiento para la
obtencin de un CIRA se encontraba sujeta al tamao (ha.) del rea
solicitada. Si el rea solicitada era mayor a 5 ha. la autoridad competente
para otorgar el CIRA era el Ministerio de Cultura, en cambio, si dicha rea
era menor o igual a 5 ha., la Direccin Desconcentrada de Cultura
(DDC) del rea del proyecto sera la autoridad encargada de su
evaluacin. No obstante, en cualquiera de los escenarios descritos, la
obtencin de un CIRA siempre se encontraba sujeta a un procedimiento
de evaluacin previa, el cual se materializaba a travs de la presentacin
de un Proyecto de Evaluacin Arqueolgica (PEA) y, posteriormente, la
elaboracin de un Informe Final de Evaluacin Arqueolgica, al amparo
del Reglamento de Investigaciones Arqueolgicas, aprobado por
Resolucin Suprema N 004-2000-ED. Actualmente, en virtud a las
mencionadas nuevas estipulaciones, para obtener un CIRA tenemos 2
caminos, que se explican a continuacin: i. CIRA expeditivo: En virtud a
este procedimiento, el CIRA se aprueba en un plazo no mayor de 20 das

22
 hbiles contados desde su presentacin ante la autoridad competente del
lugar en el cual se encuentra el rea a ser evaluada y luego de una
verificacin de campo. Para su obtencin se recomienda realizar
previamente un estudio arqueolgico independiente del rea en donde el
inversionista realizar sus actividades, a efectos de conocer de antemano
que no existen bienes que pudieran calificar como patrimonio cultural de la
nacin en dicha zona. En caso la autoridad competente advierta que en el
rea solicitada s existen dichos bienes, rechazar la solicitud de
otorgamiento de CIRA y recomendar al inversionista presentar un PEA en
el marco del procedimiento del CIRA con evaluacin previa. ii. CIRA con
evaluacin previa: El CIRA con evaluacin previa mantiene las mismas
caractersticas que el procedimiento regulado antiguamente. En efecto,
aqu para obtener el CIRA es necesario presentar ante el Ministerio de
Cultura un PEA de potencialidad para su aprobacin, el cual deber ser
elaborado por un arquelogo registrado ante el Ministerio de Cultura y
segn los lineamientos del Reglamento de Investigaciones Arqueolgicas.
Una vez aprobado el PEA y ejecutados los estudios y trabajos descritos en
l, el arquelogo preparar y presentar para su aprobacin un informe
final que deber tambin deber ser aprobado por el Ministerio de Cultura.
En dicho informe se detallarn los restos arqueolgicos encontrados y se
solicitar, de ser el caso, su delimitacin y/o rescate. Una vez que se haya
delimitado y/o se hayan rescatado los bienes considerados como
patrimonio cultural de la nacin (previa aprobacin de un PEA de rescate),
el titular minero podr presentar una solicitud al Ministerio de Cultura
requiriendo se emita un CIRA por las reas que se encuentren libres de
restos arqueolgicos.

LAS AUTORIZACIONES, PERMISOS Y LICENCIAS PARA EL INICIO DE

OPERACIONES MINERAS

23
Dicho esto, nos preguntamos que tan importante es el otorgamiento de dichas
autorizaciones, permisos y licencias para el inicio de operaciones de un proyecto
minero?. Por ejemplo, para la apertura de cualquier negocio de servicios que
inicie actividades en una ciudad, ordinariamente el empresario debe obtener una
licencia para abrir el centro de trabajo, lo cual transita esencialmente, por la
obtencin del certificado de defensa civil para el posterior otorgamiento de la
licencia de funcionamiento.

Ahora bien que sucede en otras actividades econmicas?

Tratndose de labores industriales el proceso es algo ms complejo, en tanto por
regla general la industria requiere no solo el uso del recurso hdrico y energa
elctrica sino autorizaciones para el tratamiento de residuos industriales slidos y
lquidos. Situacin adicional es el caso de actividades industriales fiscalizadas
como es el caso de la produccin de explosivos, armas y municiones o productos
e insumos qumicos que se encuentran fiscalizados por dispositivos especiales. En
dichos casos para el inicio de este tipo de actividades, las empresas debern
someterse a la verificacin del Ministerio de Produccin luego de realizar los
trmites previos sea ante el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa.

En el caso de actividades agroindustriales, como es el caso del procesamiento de

flora y fauna silvestre para el inicio de sus actividades las empresas debern
previamente obtener la autorizacin del Ministerio de Agricultura. De otro lado, en
el caso del beneficio de ganado y aves, para el inicio de actividades las empresas
debern previamente obtener la autorizacin sanitaria del Servicio Nacional de
Sanidad Agraria. Igual ocurre en el caso de la produccin de plaguicidas de origen
vegetal, en el cual para el inicio de actividades las empresas debern previamente
obtener, la autorizacin sanitaria del Servicio Nacional de Sanidad Agraria.

A diferencia de las actividades industriales que importan la produccin de bienes,

la actividad comercial por regla general no requiere mayores autorizaciones a las
vinculadas a la licencia de funcionamiento. Excepcionalmente, existen actividades

24
comerciales de naturaleza fiscalizada, que requieren la obtencin de
autorizaciones especiales como es el caso de:
Comercializacin de productos e insumos qumicos que se encuentran
fiscalizados.
Comercializacin de plaguicidas, productos farmacuticos y biolgicos de uso
veterinario, alimentos para animales, los cuales deben contar con la autorizacin
correspondiente del Servicio Nacional de Sanidad Agraria.
-Comercializacin de flora y fauna que se encuentran fiscalizados por dispositivos
especiales y por la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre; debern obtener previamente la
autorizacin correspondiente del Ministerio de Agricultura.
-Servicios de vigilancia y seguridad, los cuales deben contar con la autorizacin
correspondiente del Ministerio del Interior.
-Servicios de fumigaciones de naturaleza agropecuaria, los cuales deben contar
previamente obtener la autorizacin correspondiente del Servicio Nacional de
Sanidad Agraria.
Igual situacin ocurre con el transporte terrestre sea interprovincial o internacional
tanto para pasajeros o carga. En dichos casos la empresa debe contar con la
concesin de ruta, el permiso de operacin o la constancia de empadronamiento
segn corresponda ante la Direccin General de Circulacin Terrestre del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones

El artculo 75 del Reglamento de Procedimientos Mineros modificado por el D.S

N 020-2012-EM (publicado en el diario Oficial El Peruano el 6 de Junio del 2012)
incorpor la obligacin de obtencin de la autorizacin de inicio/reinicio de las
actividades de exploracin, desarrollo, preparacin (incluye aprobacin del plan
de minado y botaderos) y explotacin en concesiones mineras y/o UEA y
modificaciones.

Esta norma unific bajo un solo procedimiento de inicio de exploraciones o

explotaciones a un conjunto de autorizaciones sectoriales dispersas en otros
25
cuerpos normativos como es el caso de la aprobacin del Estudio de Impacto
Ambiental, la aprobacin del informe final del Proyecto de Evaluacin Arqueolgica
con Excavaciones y Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos
(CIRA), as como la obtencin de la resolucin administrativa que establece
servidumbres en terrenos de terceros o en otras concesiones.
En efecto para los casos de inicio de actividades de exploracin o explotacin se
exige cumplir con los siguientes requisitos:
1. Resolucin que aprueba el instrumento ambiental respectivo. (inciso 1.a)
(inciso 2.1 a)
2. Programa de trabajo (inciso 1.b)
3. Documento que acredite que el solicitante es propietario o que est
autorizado por el propietario del 100% de acciones donde se realizar la
actividad. (inciso 1.c)(inciso 2.1 c)
4. Monitoreo Ambiental actualizado (inciso 1.d) (inciso 2.1 d)
5. Autorizacin de la autoridad competente, en el caso de que el proyecto a
ejecutarse afecte carreteras u otro derecho de va (inciso 2.1 d)
6. Informacin tcnica de acuerdo a los parmetros establecidos en el Anexo
1 del presente reglamento.

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