SEGURANA PBLICA E SEUS ENIGMAS

Claudionor Rocha

2011

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

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"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

ESTUDO

SEGURANA PBLICA E SEUS ENIGMAS

Claudionor Rocha
Consultor Legislativo da rea XVII
Segurana Pblica e Defesa Nacional

ESTUDO
JUNHO/2011

Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
 SUMRIO

1 INTRODUO........................................................................................................................................4
2 CONCEITO DE SEGURANA PBLICA.......................................................................................5
3 A SEGURANA PBLICA NA CONSTITUIO ........................................................................8
3.1 Interseo entre segurana pblica e defesa....................................................................................8
3.2 Iniciativa legislativa .............................................................................................................................9
3.3 Os militares ....................................................................................................................................... 10
3.4 Segurana nacional ........................................................................................................................... 11
3.5 Os estados de exceo ..................................................................................................................... 11
3.6 Defesa civil ........................................................................................................................................ 12
3.7 Alcance do significado da expresso segurana pblica......................................................... 13
4 O CAPTULO DA SEGURANA PBLICA ................................................................................ 14
5 REGULAMENTAO DA CONSTITUIO............................................................................ 19
6 CONCEITO DE VIOLNCIA .......................................................................................................... 24
7 A PRESSO DA VIOLNCIA URBANA ...................................................................................... 27
8 PISO NACIONAL PARA AS POLCIAS, UM TEMA RECORRENTE .................................. 30
9 PROPOSIES LEGISLATIVAS .................................................................................................... 34
10 AS SOLUES PARA A INSEGURANA PBLICA ............................................................. 42
10.1 Adoo de solues pontuais ...................................................................................................... 42
10.2 Sistematizao do captulo constitucional da segurana pblica............................................. 42
10.3 Adoo dos princpios do gradualismo, da progressividade e da sano premial na
legislao .................................................................................................................................................. 43
10.4 Estabelecimento de um modelo de polcia ................................................................................ 43
10.5 Unificao das polcias civil e militar .......................................................................................... 43
10.6 Municipalizao da polcia ............................................................................................................ 44
10.7 Mandato e escolha corporativa do chefe de polcia .................................................................. 45
10.8 Municipalizao das unidades do sistema penitencirio ......................................................... 45
10.9 Aprovao de legislao sobre pontos especficos ................................................................... 46
11 CONCLUSO...................................................................................................................................... 46
12 REFERNCIAS................................................................................................................................... 48

2
 2011 Cmara dos Deputados.
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Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

3
 SEGURANA PBLICA E SEUS ENIGMAS
Claudionor Rocha

1 INTRODUO

A temtica da segurana pblica continua atual e polmica, debalde

decorridos mais de vinte anos da promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
de 1988 (CF/1988). que a Carta Magna no logrou resolver os problemas atinentes ao tema,
no obstante haver definido os pressupostos da atuao nessa rea, em termos dos rgos que so
por ela responsveis e o que ela significa, especialmente em cotejo com as garantias insertas no
captulo dos direitos fundamentais, apangios de uma sociedade segura.
Essa atualidade pode derivar de diversas variveis, dentre as quais
podemos citar a escalada do crime, proporcionada pela velocidade da evoluo dos aparatos
tecnolgicos, em especial dos transportes e comunicaes destas, em maior grau e da
consequente globalizao das relaes interindividuais. A isso podemos aliar a ineficincia das
instncias de poder que pudessem tornar exequveis as formulaes propositivas da Carta, bem
como a difuso da teoria criminal correcionalista, que tornaria a impunidade decorrente o
fermento para as decises egocntricas que suplantam o sentimento de fraternidade desejado, no
ntimo, pelo corpo social.
No obstante o inegvel avano dos rgos de controle social, no tocante
adoo de um modelo de atuao em que esteja presente o conceito de segurana cidad, fora
de dvida, tambm, que o to festejado pacto federativo implcito no art. 18 da CF/1988, que
concede autonomia aos entes federados, no impede a prevalncia do princpio da solidariedade
federativa insculpido no art. 241 do texto magno. No mais das vezes, o pacto federativo
invocado para se difundir responsabilidades ou, quando muito, adiar aes efetivas.
Buscaremos especular, no presente estudo, ainda que perfunctoriamente,
a existncia de outro fator a ser somado aos j mencionados, que a falta de previso de um
sistema de segurana pblica, a nvel constitucional, que desse o suporte necessrio criao dos
marcos regulatrios infraconstitucionais necessrios consecuo das aspiraes nacionais no
aspecto da segurana pblica.

4
2 CONCEITO DE SEGURANA PBLICA

No dizer de Lazzarini, que reconhece a vagueza dos conceitos,

segurana pblica seria uma das causas da ordem pblica, assim como a tranquilidade pblica
e a salubridade pblica.1 Ordem pblica, por sua vez, abarca a ordem administrativa em geral,
podendo compreender a ordem pblica propriamente dita, a sade, a segurana, a moralidade e a
tranquilidade pblicas, assim como a boa-f nos negcios.2
Restringindo o conceito, o autor associa segurana pblica ao estado
antidelitual que resulta da observncia dos preceitos tutelados pelos cdigos penais comuns e pela
lei das contravenes penais, com aes de polcia preventiva ou de represso imediata,
afastando-se, assim, por meio de organizaes prprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa
afetar a ordem pblica, em prejuzo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das
pessoas, limitando as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo
em fazer aquilo que a lei no lhe veda, no pode ir alm da liberdade assegurada aos demais,
ofendendo-a.
Essa viso da segurana pblica integra-se com o de segurana interna,
no aspecto de preservao da ordem pblica, em oposio segurana interna territorial, assim
como a segurana externa, cuja responsabilidade toca s Foras Armadas.
Buscamos em outros autores, com Esprito Santo & Meireles, subsdios
para embasar a anlise da adequao da expresso segurana pblica para significar a proteo
da sociedade.3 Os autores enfocam um sistema de desenvolvimento social a dirigir um
sistema de proteo social, no mbito da sociedade civil, ao lado de um sistema de
desenvolvimento nacional, o qual, em conjunto com o equivalente sistema de proteo
nacional estaria vinculado sociedade poltica. No sistema de proteo social estaria
subentendida a segurana pblica que, no dizer dos autores, falta de uma conceituao a nvel
constitucional, d margem a elucubraes em duas vertentes: a que busca incluir no conceito todo
tipo de defesa ou garantia contra ameaas e a que admite to-somente a defesa contra a ameaa
do crime e da contraveno penal, a que chamam de defesa anti-infracional.4

1 LAZZARINI, lvaro. Temas de Direito Administrativo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 80.
2 KNAPP, Blaise. Prcis de droit administratif, Sua: Editions Helbing & Lichtenhahn, Ble et Francfort-sur-le-Main,
1980, p. 20, apud LAZZARINI, op. cit., p. 80.
3 ESPRITO SANTO, Lcio Emlio & MEIRELES, Amauri. Entendendo a nossa insegurana. S/l, Instituto Brasileiro de

Policiologia / Instituto Brasileiro de Segurana e Trnsito, s/d (circa 2003).

4 Op. cit., p. 37.

5
 Segundo Figueiredo, apud Esprito Santo & Meireles, segurana pblica
uma garantia, ideia na qual esto implcitos valor (aquilo que garantido), quem garante (autor da
garantia), contra quem ou o que se garante (perigo) e com o que se garante (fator da garantia).5
Na opinio dos autores, a concepo de Lazzarini, contrastando a noo
de ordem pblica e assumindo o conceito reducionista de segurana pblica,
faz com que graves problemas sociais, tais como o desemprego, a pobreza, a
ausncia de infraestrutura, o uso e a ocupao do solo, e, em geral, as desigual-
dades no acesso aos recursos sociais no sejam considerados problemas de
ordem pblica e no entrem na acepo dominante do conceito de innere Si-
cherheit [segurana interna ou segurana pblica, na doutrina alem]
(BARATTA apud SABADELL, op. cit.).6

Nessa ptica, a segurana pblica no exercida por aqueles rgos

mencionados no art. 144, mas por eles deve ser garantida, pois segurana pblica no uma
funo, mas um estado, uma situao. Fica mais fcil a compreenso acerca da responsabilidade
mtua de todos pela segurana pblica, conforme disposto no caput, quando ela vista como uma
situao e no como uma funo.
Da mesma forma, se torna mais compreensvel a dificuldade de se
resolver os problemas da segurana pblica, que no se limita atuao dos chamados rgos de
segurana pblica, mas perpassa todos os problemas citados pelos autores.
Nesse passo, h, portanto, uma compreenso tumulturia com respeito
s polticas pblicas de segurana em comparao com as polticas de segurana pblica. que,
na lio de Filocre, aquelas tm um alcance maior e sua execuo se d pela atuao de vrios
segmentos do poder pblico, enquanto esta se processa mediante atuao dos rgos de
segurana pblica propriamente ditos.7
Esse mesmo autor diferencia o significado de segurana pblica segundo
o sentido material ou descritivo e segundo o sentido formal ou normativo. No primeiro caso,
citando Silva8, entende que a expresso equivale a um setor da administrao, integrado por
instituies, seus agentes e respectivas aes; no segundo, um corpus de conhecimento, fundado
em princpios, normas e valores.
Para Jos Afonso da Silva, apud Filocre,

5 FIGUEIREDO, Diogo. Direito Administrativo da Segurana Pblica, in Direito Administrativo da Ordem Pblica.
Rio de Janeiro: Forense, 1986, apud ESPRITO SANTO & MEIRELES, op. cit., p. 37.
6 ESPRITO SANTO & MEIRELES, op. cit, p. 38.
7 FILOCRE, Lincoln DAquino. Direito de segurana pblica: limites jurdicos para polticas de segurana pblica. Coim-

bra: Almedina, 2010.

8 SILVA, Jorge da. Segurana pblica e polcia: criminologia crtica aplicada. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

6
 Na teoria jurdica a palavra segurana assume o sentido de garantia, proteo,
estabilidade de situao ou pessoa em vrios campos, dependente do objetivo
que a qualifica. Segurana jurdica consiste na garantia de estabilidade de cer-
teza dos negcios jurdicos, de sorte que as pessoas saibam de antemo que, uma
vez envolvidas em determinada relao jurdica, esta se mantm estvel, mesmo
se modificar a base legal sob a qual se estabeleceu. Segurana social significa a
previso de vrios meios que garantam aos indivduos e suas famlias condies
sociais dignas; tais meios revelam basicamente como conjunto de direitos sociais.
A Constituio, nesse sentido, preferiu o espanholismo seguridade social. Segu-
rana nacional refere-se s condies bsicas de defesa do Estado.9 [sem desta-
que no original]

J no dizer de Cmara10, citado por Filocre, a defesa social, que do

Estado e das garantias constitucionais, ocorre em trs vertentes: a) garantia dos direitos
individuais e coletivos; b) segurana pblica; c) enfrentamento de calamidades. Para o autor, as
instituies responsveis pela atividade de segurana pblica atuam no sentido de inibir,
neutralizar ou reprimir a prtica de atos antissociais.
o mesmo sentido da busca do estado antidelitual, mencionado por
11
Cretella Jnior e que Esprito Santo & Meireles denominam de defesa anti-infracional.
Ainda segundo Filocre, h uma sociedade perfeita utpica, onde a
liberdade absoluta e a convivncia tima; uma sociedade imperfeita, onde a liberdade
inexistente e a convivncia impossvel; e uma sociedade real, com a liberdade e a convivncia
possveis. A busca de um equilbrio dinmico leva a uma desejvel zona de estabilidade, na qual
interagem o crime e as foras de segurana e da qual no recomendado sair, sob pena de
recrudescimento da criminalidade, ora por parte dos delinquentes, ora em decorrncia da ao das
foras legais, tendendo para uma zona de desordem.12
A atuao do Estado na segurana pblica pode ser direta ou indireta. Na
direta principal, pode dar-se pela atuao policial, pela poltica criminal e pelo sistema
penitencirio; na direta lateral, pela atuao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. J a
atuao indireta se d por direo, mediante a autorizao e fiscalizao da atividade de segurana
privada; por induo, mediante as polticas pblicas para a segurana, as de cunho assistencial de
natureza socioeconmica ou socioeducativa; e por mobilizao, por meio de uma poltica social
participativa.13

9 SILVA, Jos Afonso da. Segurana pblica no Brasil e na Itlia. Arquivos da Polcia Civil. So Paulo: Arte Grfica, v. 44,
p. 5.
10 CMARA, Paulo Sette. Defesa social e segurana pblica. In: LEAL, Csar Barros; PIEDADE JNIOR, Hei-

tor (coord.). A violncia multifacetada: estudos sobre a violncia e a segurana pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
11 CRETELLA JNIOR, Jos. (Coord.) Direito administrativo da ordem pblica. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, apud

FILOCRE, op. cit., p. 21.

12 FILOCRE, op. cit., p. 41-51, passim.
13 FILOCRE, op. cit., pp. 102-103.

7
 Outro conceito interessante o da Escola Superior de Guerra (ESG),
estabelecimento vinculado ao Ministrio da Defesa, pra o qual segurana uma necessidade,
uma aspirao e um direito inalienvel do ser humano.14 Eis o conceito de segurana, em
sentido amplo: sensao de garantia necessria e indispensvel a uma sociedade e a cada um de
seus integrantes, contra ameaas de qualquer natureza. J defesa, segundo o manual, um ato
ou conjunto de atos realizados para obter ou resguardar as condies que proporcionam a
sensao de segurana, concluindo que segurana sensao, ao passo que defesa ao.
Classificando os nveis de segurana nos mbitos individual, comunitrio, nacional e coletivo, o
manual passa a conceituar ordem pblica, segurana pblica e defesa pblica, nos seguintes
termos:
Ordem pblica a situao de tranqilidade e normalidade cuja preservao
cabe ao Estado, s instituies e aos membros da sociedade, consoante as nor-
mas jurdicas legalmente estabelecidas.
Segurana pblica a garantia da manuteno da ordem pblica, mediante a
aplicao do poder de polcia, prerrogativa do Estado.
Defesa pblica o conjunto de medidas, atitudes e aes, coordenadas pelo
Estado, mediante aplicao do poder de polcia, para superar ameaas especfi-
cas ordem pblica. [sem destaques no original]

Entendemos que segurana pblica deve ser vista como uma situao
desejvel e no uma funo. Dessa noo resulta que os atuais chamados rgos de segurana
pblica so rgos de execuo da defesa social, normalmente includos na denominao genrica
de polcia, que atuam, entre outros rgos, para a proteo integral da populao, visando
segurana pblica. Esses rgos possuem e utilizam a fora, em nome do Estado, na vertente de
ao de segurana pblica nos termos apropriados pela CF/1988, isto , como segmento inicial
do sistema de persecuo criminal.

3 A SEGURANA PBLICA NA CONSTITUIO

3.1 Interseo entre segurana pblica e defesa

Em nvel constitucional, a segurana pblica esteve quase sempre

moldada em paralelo com a defesa, interna ou externa, a ser provida pelas Foras Armadas.
Tradicionalmente os diplomas constitucionais brasileiros reservaram
competncia privativa da Unio a organizao da defesa externa, a polcia e segurana das
fronteiras e as foras armadas (art. 5, V, CF/1891; art. 5, V, CF/1934; art. 15, IV, CF/1937; art.
5, IV, CF/1946; art. 8, IV, CF/1967), alm da proviso dos servios de polcia martima e
porturia (art. 5, XI, CF/1934). A CF/1988 alude execuo dos servios de polcia martima,
14 ESG, Manual Bsico, v. 1, Elementos fundamentais. Rio de Janeiro, 2009, p. 58.
8
aeroporturia e de fronteiras (art. 21, XXII), reproduzindo de forma quase idntica o teor do
mesmo dispositivo presente na CF/1946 (art. 5, VII).
A segurana nacional era tratada no Ttulo VI da CF/1934 (arts. 159 a
167). A CF/1937 disciplinava o tema nos arts. 161 a 165, topologicamente entre os militares de
terra e mar (art. 160) e a defesa do Estado (arts. 166 a 173). Os militares das Foras Armadas
foram objeto do Ttulo VII da CF/1946 (arts. 176 a 183), da Seo VI (arts. 92 a 94), vizinha da
Seo V (Da Segurana Nacional, arts. 89 a 91), do Captulo VII (Do Poder Executivo), do Ttulo
I (Da Organizao Nacional). J o estado de stio (arts. 152 a 156) compunha o Captulo V do
Ttulo II (Da Declarao de Direitos) na CF/1967.
A CF/1988 manteve a competncia da Unio para declarar a guerra e
celebrar a paz (art. 21, II), assegurar a defesa nacional (art. 21, III) e autorizar e fiscalizar a
produo e comrcio de material blico (art. 21, VI).15 Tais disposies repercutem, de alguma
forma, no atual modelo de segurana pblica, como ser analisado adiante. Adicionalmente, a
Unio organiza e mantm a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal (art. 21, XIV).
3.2 Iniciativa legislativa

No aspecto da iniciativa legislativa, compete Unio16 legislar sobre

requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra (art. 22, III; art. 5,
XIX, d), cuja previso vem desde a CF/1934 (art. 5, XIX, d).17 Outro assunto de reserva
legislativa da Unio quanto a normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias,
convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares (art. 22, XXI)18,
alm da competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais (art. 22,
XXII). No mbito da defesa externa, igualmente a iniciativa legislativa reservada Unio quanto
defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional (art.
22, XXVIII).19 Na CF/1937, o art. 16 dava poder de legislao privativa Unio no atinente
defesa externa, compreendidas a polcia e a segurana das fronteiras (inciso II). O mesmo art. 22,
citado acima, dispe, no pargrafo nico, que lei complementar poder autorizar os Estados a
legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas no artigo, o que significa que tal lei
no poder autorizar a legislao plena sobre tais matrias.

15 Compare-se com o art. 16, IV, CF/1937, quanto legislao; art. 5, VI, CF/1946; e art. 8, VI, CF/1967).
16 A competncia da Unio a pressupe inerente s trs esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judicirio). H
matrias de competncia governamental, exclusiva do Presidente da Repblica (art. 61, 1) e, quanto ao Poder Judi-
cirio, as reservas constitucionais esto no art. 93 e 96 da CF/1988.
17 Disposio semelhante encontrava-se no art. 5, XV, h, CF/1946, e no art. 8, XVII, g, CF/1967.
18 J prevista no art. 5, XIX, l, CF/1934; no art. 5, XV, f, CF/1946; e no art. 8, XVII, v, CF/1967.
19 Anteriormente disciplinado pelo art. 5, XV, f, CF/1946.

9
 3.3 Os militares

Os militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios (art. 42),

so objeto da Seo III do Captulo VII (Da Administrao Pblica), do Ttulo III (Da
Organizao do Estado). A EC n. 18/1988 alterou a designao das Sees II e III, alterando a
diferenciao anteriormente disposta entre servidores pblicos civis e servidores pblicos
militares, que passaram a ser designados servidores pblicos e militares, donde a inferncia que ao
se referir a servidor pblico, desde ento, s podem ser civis.
Entretanto, a utilizao, pelo Governo do Distrito Federal, das polcias
civil e militar e do corpo de bombeiros militar, depende de lei federal, a teor do art. 32, 4.
Aps ser alterada por emendas constitucionais, a redao atual dos art. 42
e seu 1 a seguinte, na redao dada pelas EC n. 18 e 20/1998:
Art. 42. Os membros das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares,
instituies organizadas com base na hierarquia e disciplina, so militares dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
1 Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios,
alm do que vier a ser fixado em lei, as disposies do art. 14, 8; do art. 40,
9; e do art. 142, 2 e 3, cabendo a lei estadual especfica dispor sobre as ma-
trias do art. 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos
respectivos governadores.

Reproduzimos os dispositivos mencionados, do art. 142, no Captulo das

Foras Armadas, com nova redao dada pela EC n. 18/1998 para o 3 e seu inciso X:
Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela
Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas
com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente
da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitu-
cionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
..............................................................................................................................................
2 No caber "habeas-corpus" em relao a punies disciplinares militares.
3 Os membros das Foras Armadas so denominados militares, aplicando-se-
lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposies:
..............................................................................................................................................
X a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limites de idade, a es-
tabilidade e outras condies de transferncia do militar para a inatividade, os
direitos, os deveres, a remunerao, as prerrogativas e outras situaes especiais
dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas
cumpridas por fora de compromissos internacionais e de guerra.

A disciplina militar decantada como atributo essencial para a atividade

de polcia preventiva, figura presente j na CF/1824 (art. 147). No se estende, porm, aos
militares, a garantia contra a priso arbitrria, situao j prevista desde a CF/1891 (art. 179, X).
10
O foro especial nos delitos militares estava previsto desde a CF/1891 (art. 77; art. 111, CF/1937),
embora aplicvel, ainda, somente aos militares das Foras Armadas, com a previso de um
Supremo Tribunal Militar ( 1 e 2). O art. 63 da CF/1934 (art. 90, CF/1937), contudo, j
referia a juzes e tribunais militares, cujo foro seria estendido aos civis na represso aos crimes
contra a segurana do pas. A j se previa a atuao do Ministrio Pblico militar (art. 98).
Ao tratar do Poder Judicirio, a CF/1946 destinou o inciso XII do art.
124 justia militar estadual. O art. 183 dispunha que as polcias militares institudas para a
segurana interna e a manuteno da ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal,
so consideradas, como fras auxiliares, reservas do Exrcito, assegurando-lhes, no pargrafo
nico, as mesmas vantagens do pessoal do Exrcito, quando mobilizadas em tempo de guerra
externa ou civil. A qualidade de foras auxiliares e reserva do Exrcito foi mantida na CF/1967
(art. 13, 4).
Curiosamente, na CF/1967 no havia limitao para a criao de tribunal
militar estadual (art. 136, 1, alnea d). Na CF/1988 a criao de tribunal de justia militar
estadual ficou condicionada ao atingimento do efetivo superior a vinte mil integrantes, a teor do
art. 125, 3.
3.4 Segurana nacional

Todo um captulo (arts. 159 usque 167) tratava da segurana nacional,

com disposies sobre o servio militar, o Conselho Superior de Segurana Nacional, o
juramento bandeira nacional, faixa de fronteiras, alm da configurao das polcias militares
como reservas do Exrcito, gozando das mesmas vantagens quando mobilizadas ou a servio da
Unio (art. 167). O mesmo padro foi mantido na CF/1937 (arts. 161 usque 165), inovando-se
com o captulo da Defesa do Estado (arts. 166 usque 173), em que se institua o estado de
emergncia e o estado de guerra. A CF/1967 tratou da segurana nacional nos arts. 89 a 91, de
maneira sucinta, remetendo as regras de seu funcionamento lei ordinria.
3.5 Os estados de exceo

Estados de exceo so aqueles em que, dadas a gravidade ou proporo

dos problemas enfrentados pela Nao, algumas garantias so suspensas ou relativizadas, em
nome do esforo nacional pela restaurao da paz pblica.
A CF/1988 trata desses estados de exceo no mesmo Ttulo V em que
regula as Foras Armadas e a Segurana Pblica. Essa topologia compreensvel, na medida em
que tanto as Foras Armadas quanto as foras policiais tm um papel relevante nas situaes de
estado de defesa e estado de stio.

11
 O estado de defesa uma situao intermediria de gravidade, enquanto
o estado de stio de extrema gravidade. Aquele pode ser oriundo de uma situao de interveno
em que as medidas adotadas no tenham surtido efeito, ou de calamidade de grandes propores.
A interveno um estado de proteo, em que a Unio federal se antecipa ao colapso de
algum ente federado.
A CF/1988 trata da interveno (arts. 34 a 36), no Ttulo III (Da
Organizao do Estado), Captulo VI.20 A interveno pode ter origem no grave
comprometimento da ordem pblica, eventualmente oriunda de alguma catstrofe, que gere as
chamadas situaes de emergncia ou de calamidade pblica. Tais eventos no so devidamente
regulamentados na Constituio nem nas normas infraconstitucionais, embora presentes nos
textos constitucionais.21
A CF/1934 j albergava o estado de stio (art. 175), remetendo lei
especial a regulao do estado de stio em caso de guerra, ou de emergncia de guerra ( 15). A
CF/1946 o previa nos casos de comoo intestina (guerra civil) ou sua iminncia e no de guerra
externa (art. 206), podendo ser decretado em parte do territrio nacional (art. 212). A CF/1967
aludia a grave perturbao da ordem ou ameaa de sua irrupo e guerra, como causas para a
decretao do estado de stio (art. 152). O tema tratado no incio do Ttulo V da CF/1988 (Da
Defesa do Estado e das Instituies Democrticas) em que inovou, criando o estado de defesa
(art. 136), correspondendo ao antigo estado de emergncia, alm do estado de stio (arts. 137 usque
139), voltados, respectivamente para a defesa interna e defesa externa, prioritariamente, dispondo
os arts. 140 e 141 sobre situaes gerais de ambas as hipteses.
Este tema importante no presente estudo na medida em que, sendo as
corporaes militares estaduais consideradas reservas do Exrcito, nas situaes de exceo
podero ser mobilizadas e ficaro subordinadas ao comando territorial da fora terrestre.
No mbito do Poder Executivo, a CF/1988 criou o Conselho da
Repblica (arts. 89 e 90) e o Conselho de Defesa Nacional (art. 91), como colegiados consultivos
aptos a pronunciar e opinar sobre altas questes de interesse do Estado, incluindo os mecanismos
institucionais defesa como a interveno federal, estado de defesa e estado de stio.
3.6 Defesa civil

Outro tpico que interessa temtica diz respeito defesa civil,

especificamente ao planejamento e promoo da defesa permanente contra as calamidades

20 A interveno fora prevista nas constituies anteriores (arts. 12, 40, 41, 56 e 90, CF/1934; arts. 9 e 74, CF/ 1937;

arts. 8 a 14, 66, 87 e 209, CF/1946; arts. 11, 12, 16, 47 e 83, CF/1967).
21 Arts. 7 e 177, CF/1934; arts. 18 e 198, CF/1946; art. 8, CF/1967; arts. 22, XVIII, 148 e 167, III, CF/1988.

12
pblicas, especialmente as secas e as inundaes (art. 21, XVIII), reproduzindo comando
constitucional semelhante de Cartas anteriores.22
O tema normatizado pela Lei n. 12.340, de 1 de dezembro de 2010, de
converso da MP n. 494, de 2 de julho de 2010, que dispe sobre o Sistema Nacional de Defesa
Civil Sindec, sobre as transferncias de recursos para aes de socorro, assistncia s vtimas,
restabelecimento de servios essenciais e reconstruo nas reas atingidas por desastre, e sobre o
Fundo Especial para Calamidades Pblicas, e d outras providncias. Outras normas, mais
pontuais, so, dentre outras ainda mais especficas, a Lei n. 10.954, de 29 de setembro de 2004,
que institui, no mbito do Programa de Resposta aos Desastres, o Auxlio Emergencial
Financeiro para atendimento populao atingida por desastres, residentes nos Municpios em
estado de calamidade pblica ou situao de emergncia, d nova redao ao 2 do art. 26 da Lei
n. 10.522, de 19 de julho de 2002, ao art. 2-A da Lei n. 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, e d
outras providncias; e a Lei n. 10.458, de 14 de maio de 2002, que institui o Programa Bolsa-
Renda para atendimento a agricultores familiares atingidos pelos efeitos da estiagem nos
Municpios em estado de calamidade pblica ou situao de emergncia, e d outras providncias.
3.7 Alcance do significado da expresso segurana pblica

A transversalidade do tema pode ser percebida no art. 16 da CF/1937,

que j incumbia a Unio de legislar sobre o bem estar, a ordem, a tranquilidade e a segurana
pblicas, quando o exigir a necessidade de uma regulamentao uniforme (inciso V).
No mbito dos direitos fundamentais, a CF/1946 j assegurava aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida,
liberdade, segurana individual e propriedade, nos trmos seguintes... (art. 141). No prprio
prembulo da CF/1988, um dos seus objetivos a segurana, vocbulo repetido no caput do
art. 5, no art. 6, no art. 7, XXII e no art. 23, XII (segurana do trnsito). J a expresso ordem
pblica figurava na CF/1946 (art. 141, 7 e 11 e art. 143), CF/1967 (art. 150, 5), constando
da atual constituio no art. 34, III, art. 136, caput, e 144, caput e 5.
Em sentido amplo, segurana, defesa, proteo, so termos
semanticamente semelhantes, podendo-se vislumbrar o conceito de cada termo interpenetrando o
dos demais. Essa viso fica evidente quando observamos sua utilizao no texto constitucional,
em temticas no propriamente voltadas para a segurana pblica tomada no seu significado
adotado pelo captulo prprio. Assim, alm dos dispositivos citados, as limitaes do art. 173 e do
art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), referem-se aos
condicionamentos impostos pela segurana nacional ou segurana e defesa nacional.

22
Art. 5, XV, da CF/1934, que se referia a Estados do Norte; art. 5, XIII, da CF/1946, que inclua as endemias
rurais; e art. 8, XII, da CF/1967.
13
 No Ttulo II (Da Organizao dos Poderes), o Captulo II (Do Poder
Executivo), trata do Conselho da Repblica e do Conselho de Defesa Nacional (arts. 89 a 91).
Como mencionado anteriormente, o Ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies
Democrticas), trata, em trs captulos, dos estados de defesa e de stio, das Foras Armadas e da
segurana Pblica. O Ttulo VIII (Da Ordem Social), trata, em termos de proteo social, da
seguridade social, compreendendo a sade, a previdncia e a assistncia social, da famlia, da
criana, do adolescente, do jovem e do idoso e at dos ndios.

4 O CAPTULO DA SEGURANA PBLICA

O captulo da segurana pblica na CF/1988 se insere no Ttulo V (Da

Defesa do Estado e das Instituies Democrticas). Consideramos, inicialmente, ter havido certo
atavismo na prpria designao do Ttulo, como se os estados de exceo (Captulo I Do
Estado de Defesa e do Estado de Stio), a defesa externa (Captulo II Das Foras Armadas) e a
defesa interna (Captulo III Da Segurana Pblica) exaurissem a defesa do Estado e das
instituies democrticas. Em certo sentido sim, em especial quanto segurana pblica, quando
se raciocina em termos de polcia poltica, cujas atribuies no Estado brasileiro so executadas
pela polcia federal (art. 144, 1, inciso I).
No entanto, para um Estado democrtico de Direito que se pretendia
refundar com a nova ordem constitucional, cioso da importncia de seus habitantes na
formulao da Carta Magna23, entendemos que a estrutura dos ttulos e captulos que fincam as
bases constitucionais da defesa e proteo social ficou aqum do que deveriam.
Faremos, pois, uma ligeira anlise do texto, conforme o transcrevemos, a
seguir.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I polcia federal;
II polcia rodoviria federal;
III polcia ferroviria federal;
IV polcias civis;
V polcias militares e corpos de bombeiros militares.

A redao parecida com a do art. 8 da CF/1967, que assim dispunha:

Art. 8 Compete Unio:
VII organizar e manter a policia federal com a finalidade de prover:
a) os servios de poltica martima, area e de fronteiras;

23 A ponto de os direitos fundamentais figurarem em situao topologicamente privilegiada, no incio da Constituio

e no no seu final, como era praxe desde a CF/1824.

14
 b) a represso ao trfico de entorpecentes;
c) a apurao de infraes penais contra a segurana nacional, a ordem poltica e
social, ou em detrimento de bens, servios e intersses da Unio, assim como de
outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei;
d) a censura de diverses pblicas;
XII organizar a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especial-
mente a sca e as inundaes;

Verifica-se, pois, que houve uma constitucionalizao das polcias de

carter estadual. A redao antiga s se referia polcia federal, sequer a polcia rodoviria federal
era mencionada. Na redao atual a relao dos rgos numerus clausus, isto , so listados todos
os rgos que se enquadrem na definio de provedores diretos de segurana pblica. Essa
disposio afasta as guardas municipais de serem considerados rgos de segurana pblica,
embora previstos no 8 desse artigo.
Interessante notar a importncia da Unio nas aes de defesa civil (art.
8, XII da CF/1967), competncia que foi retirada da Unio e cometida aos corpos de bombeiros
militares, nos termos do 5 do art. 144 da atual Carta. Entretanto, no h qualquer referncia a
sistema de defesa civil na CF/1988, primeira a utilizar a expresso, sendo disposto apenas que a
legislao pertinente de iniciativa privativa da Unio (art. 22, XXVIII).
As demais particularidades da segurana pblica esto dispersas nos 1
a 9, tratando o 1 da polcia federal, o 2, da polcia rodoviria, o 3, da polcia ferroviria, todos
no mbito federal.
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e
mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a:
I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de
bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas
pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interesta-
dual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o con-
trabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos
pblicos nas respectivas reas de competncia;
III exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
IV exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
2 A polcia rodoviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela
Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das rodovias federais.
3 A polcia ferroviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela
Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das ferrovias federais.

15
 Exemplos simples da falta de esmero na redao dos dispositivos do art.
144 foram as alteraes dos 1, 2 e 3, acrescidos pela expresso organizado e mantido pela
Unio, por meio da EC n. 19/1998. Assim tambm, a alterao, pela mesma Emenda, do
vocbulo area, por aeroporturia, no inciso III desse pargrafo, diante da evidncia de que o
policiamento areo trata-se da defesa area, a cargo da Aeronutica.
Na atuao da polcia federal com exclusividade quanto polcia
judiciria da Unio, o legislador constituinte esqueceu-se de excepcionar as polcias legislativas
federais, cuja competncia, nesse tocante, ainda discutida. Os arts. 51 e 52 da CF/1988
estipulam a competncia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, respectivamente, para
disporem sobre suas polcias. O art. 27, 3 repercute a mesma regra para as assembleias
legislativas, com o que tais rgos passariam a ser rgos policiais dos Estados e do Distrito
Federal. Com relao s Casas do Congresso Nacional essa disposio j estava presente na
CF/1946 (art. 40) e na CF/1967 (art. 32).
No mbito estadual e do Distrito Federal, o 4 dispe sobre a polcia
civil e o 5 sobre a polcia militar e o corpo de bombeiros militar das unidades da Federao.
4 s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem,
ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao
de infraes penais, exceto as militares.
5 s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem
pblica; aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em
lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.

Curiosamente, o 4 incumbe aos delegados de polcia a direo das

polcias civis, no havendo dispositivo semelhante em relao polcia federal, cujos dirigentes
so, tambm, delegados de polcia. Parece ser essa circunstncia que estimula os policiais federais
a preconizarem uma carreira nica, com a implcita faculdade de poder ser a instituio dirigida
por outros servidores que no delegados de polcia, decorrente de aparente omisso do texto
constitucional.
6 As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares e re-
serva do Exrcito, subordinam-se, juntamente com as polcias civis, aos Gover-
nadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis
pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades.

O 6 perpetua a condio de reserva do Exrcito das polcias militares e

corpos de bombeiros militares, acrescentando a obviedade de as polcias e bombeiros estarem
subordinados ao governador do ente federado. J o 7 traz medida propositiva ainda no
positivada, preconizando a eficincia dos rgos de segurana. A norma que mais se aproxima o
Decreto-lei n. 667/1969, que, entretanto, s abrange as polcias militares e os corpos de

16
bombeiros militares. No h, portanto, legislao abrangente que inclua as polcias de nvel
federal e as polcias civis estaduais.
A destinao das foras militares estaduais como reserva do Exrcito
vem desde a CF/1946, que em seu art. 183 preconizava que as polcias militares institudas para
a segurana interna e a manuteno da ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal,
so consideradas, como fras auxiliares, reservas do Exrcito. O mimetismo com as Foras
Armadas foi expressamente determinado pelo pargrafo nico do mesmo artigo, segundo o qual,
quando mobilizado a servio da Unio em tempo de guerra externa ou civil, o seu pessoal gozar
das mesmas vantagens atribudas ao pessoal do Exrcito, dispositivo quase idntico mesma
disposio do art. 167 da CF/1934.
Na CF/1967, foram includos os corpos de bombeiros militares, em
disposio semelhante constante do art. 13, 4.
No tocante s polcias civis, s foram nomeadamente referidas na
CF/1988, nos arts. 24 e 144. No art. 24, a competncia concorrente entre a Unio, os Estados e o
Distrito Federal, inclui organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis (inciso XVI).
8 Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei.
9 A remunerao dos servidores policiais integrantes dos rgos relacionados
neste artigo ser fixada na forma do 4 do art. 39.

O 8 demonstra a falta de sistematizao do dispositivo, como se as

guardas municipais pudessem ser consideradas rgos de segurana pblica sem o serem. Se o
constituinte no as quisesse incluir como tais rgos, bastaria deslocar o dispositivo para o
captulo que trata da poltica urbana (arts. 182 e 183).
Mesmo o constituinte derivado no foi feliz na redao do 9, tambm
includo pela EC n. 19/1998. Pela redao, no se sabe se o dispositivo s se dirige aos policiais
de nvel federal e os policiais civis ou se abrangem, tambm, os policiais militares. Nessa hiptese,
de alcan-los, no h porque discriminar, deixando de fora, os bombeiros militares que,
evidentemente, no so policiais.24
Vemos, por conseguinte, no disciplinamento do art. 144 e seus
pargrafos, certa insuficincia da norma constitucional, embora a garantia de
constitucionalizao dos rgos de segurana. Essa constitucionalizao, contudo, s vezes vista
como entrave a uma reestruturao do sistema de segurana pblica, seja no sentido da criao de

24 Tal confuso provm, entretanto, da estrutura no uniforme das corporaes militares estaduais do pas. Isto por-

que os corpos de bombeiros militares dos Estados da Bahia, Paraba, Paran, Piau, Rio Grande do Norte, Rio Gran-
de do Sul, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe e Tocantins so meramente pores da estrutura das polcias militares
desses Estados e, nesse caso, seriam, tambm, policiais. Essa explicao, contudo, no invalida a crtica.
17
novos rgos policiais, seja na de unificao das foras estaduais numa s polcia estadual, por
exemplo.
Outra crtica comum a inexistncia de uma instncia preventiva no
mbito federal. Embora a polcia rodoviria federal atue nessa perspectiva, no h qualquer
ligao com o segmento repressivo (a polcia federal), no tendo aquele rgo competncia
repressiva. Essa caracterstica reproduz, no plano federal, a dicotomia de haver duas polcias, uma
para cada fase de atuao do ciclo policial. Outra limitao da polcia rodoviria federal , como o
prprio nome indica, sua atuao tipicamente nos troncos rodovirios do pas, que coincidem
com as vias sujeitas Administrao federal. A mesma limitao se observa quanto polcia
ferroviria federal que, na prtica, inexiste.
Conforme salientado anteriormente, a nosso ver e de outros estudiosos,
no houve uma sistematizao adequada do tema na Carta constitucional.
Compulsando os Anais da Assemblia Nacional Constituinte de
1987/1988, verificamos que os debates na Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de
sua Segurana, integrante da Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das
Instituies, por uma srie de injunes, no se debruou com tempo suficiente e qualidade dos
debates, no sentido de construir no arcabouo constitucional um sistema de segurana pblica
que poderia ter sido elaborado com o suficiente carter sistmico que, hoje, no possui.
Como referido anteriormente, o disciplinamento de todo o aparato de
defesa social poderia ter sido formulado, ainda que no necessariamente numa mesma aglutinao
topolgica, mas de forma sistemtica. Entretanto, tal tema, por sua abrangncia, mereceria um
Ttulo especfico. O formato empregado confunde as aes de defesa, com as de proteo e as de
segurana.25 Destarte, a situao desejada de segurana pblica ficou restrita segurana anti-
infracional, embora envolva a segurana nacional e a segurana social. A redao restritiva do
caput no permite uma interpretao inclusiva, que busque alargar o conceito para alm do
reducionismo hermtico que restringe aes mais efetivas, transversais, inclusive na esfera
municipal.
No mbito da defesa anti-infracional, por exemplo, os rgos executores
so as polcias, que so meramente relacionadas no dispositivo, inferindo-se, da,
equivocadamente, a suficincia de tal constitucionalizao para se atingir um suficiente
funcionamento do sistema.
Verificamos, portanto, que a norma constitucional no se estende em
relao vrios temas. Seria preciso, pois, remeter a variada legislao infraconstitucional, questes
fundantes para a ao preventiva e repressiva, obrigando, assim, o legislador ordinrio a
estabelecer marcos legais importantes para a efetiva atuao do poder pblico. Dentre esses temas

25 ESPRITO SANTO & MEIRELES, op. cit., p. 51.

18
reputamos importantes os referentes ao uso progressivo da fora (at hoje no positivado),
defesa civil, segurana privada, s guardas municipais, atividade de inteligncia, ao sistema de
execuo penal, investigao particular, bem como aos critrios para decretao dos estados de
emergncia e calamidade pblica, todos temas de relevante interesse para a segurana pblica.
O princpio da solidariedade federativa a que aludimos na introduo, foi
inserido na CF/1888 pela mencionada EC n. 19/1998, que suprimiu a redao anterior, a qual
dispunha sobre a remunerao por subsdio para os delegados de polcia de carreira.

5 REGULAMENTAO DA CONSTITUIO

Dentre os dispositivos constitucionais pertinentes matria que

dependem de regulamentao legal h duas situaes: os dispositivos no-regulamentados, com
proposies apresentadas e os dispositivos no-regulamentados, sem proposies.
Quanto aos primeiros, ora dependendo de marco legal, ora tendo a
norma vigente no regime constitucional anterior recepcionada pelo atual, so os seguintes:
- art. 32, 4 (norma recepcionada, requer atualizao);

- art. 42, 1 (norma recepcionada, requer atualizao);

- art. 139, inciso III (norma inexistente);

- art. 144, 1 (norma recepcionada, requer atualizao);

- art. 144, 2 (norma recepcionada, requer atualizao);

- art. 144, 3 (norma inexistente);

- art. 144, 8 (norma inexistente);

No houve, porm, qualquer proposio apresentada para os seguintes

dispositivos:
- art. 136, 1 (norma inexistente);

- art. 144, 5 (norma recepcionada, requer atualizao).

Desagregamos no quadro seguinte a situao acima referida, mediante

pesquisa no stio da Cmara dos Deputados na internet 26, no qual especificamos o dispositivo, o

26Disponvel em <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/ regu-

lamentacao/dispositivos>, acessado em 16/6/2011.
19
texto constitucional, a legislao anterior CF/1988, as proposies apresentadas, e as normas
correlatas. Se e quando necessrio, comentaremos o que for pertinente.
Legislao anterior Proposies Normas cor-
Dispositivo Texto constitucional
CF/1988 apresentadas relatas

4 Lei federal dispor sobre a utilizao,

pelo Governo do Distrito Federal, das Decreto-lei n. 667, PL 2456/91 Lei n. 8.255, de
Art. 32, 4
polcias civil e militar e do corpo de bom- de 2-7-69 PL 4275/93 20-11-91
beiros militar.

1 Aplicam-se aos militares dos Estados,

do Distrito Federal e dos Territrios, alm
do que vier a ser fixado em lei, as disposi-
es do art. 14, 8; do art. 40, 9; e do
art. 142, 2 e 3, cabendo a lei estadual Decreto-lei n. 667, PL 2146/89 Lei n. 10.937,
Art. 42, 1
especfica dispor sobre as matrias do art. de 2-7-69 PL 4363/01 de 12-8-04
142, 3, inciso X, sendo as patentes dos
oficiais conferidas pelos respectivos gover-
nadores. (Pargrafo com redao dada pela
Emenda Constitucional n. 20, de 1998)

1 O decreto que instituir o estado de

defesa determinar o tempo de sua durao,
especificar as reas a serem abrangidas e
Art. 136, 1
indicar, nos termos e limites da lei, as
medidas coercitivas a vigorarem, dentre as
seguintes:

Na vigncia do estado de stio decretado

com fundamento no art. 137, I, s podero PL 2657/89
ser tomadas contra as pessoas as seguintes PL 3977/89
medidas: PL 139/91
Art. 139, inciso
III restries relativas inviolabilidade da PL 2390/91
III
correspondncia, ao sigilo das comunica- PL 2735/92
es, prestao de informaes e liber- PL 3232/92
dade de imprensa, radiodifuso e televiso, PL 2626/96
na forma da lei;

1 A polcia federal, instituda por lei

como rgo permanente, organizado e
mantido pela Unio e estruturado em carrei- Lei n. 4.483, de 16-
Art. 144, 1 PL 3516/93
ra, destina-se a: (Caput do pargrafo com 11-64
redao dada pela Emenda Constitucional n.
19, de 1998)

2 A polcia rodoviria federal, rgo

PL 3094/00 Lei n. 9.654, de
permanente, organizado e mantido pela
Lei n. 4.483, de 16- PL 6287/05 2-6-98
Art. 144, 2 Unio e estruturado em carreira, destina-se,
11-64 PL 6288/05 Lei n. 11.095,
na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo
PL 6292/05 de 13-1-05
das rodovias federais.

20
 Legislao anterior Proposies Normas cor-
Dispositivo Texto constitucional
CF/1988 apresentadas relatas
3 A polcia ferroviria federal, rgo per-
PL 2107/89
manente, organizado e mantido pela Unio e
PL 4009/89
Art. 144, 3 estruturado em carreira, destina-se, na forma
PL 759/95
da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferro-
PL 686/03
vias federais.
Decreto-lei n. 667,
de 2-7-69 (PM e
BM)
Lei n. 5.767, de 20-
5 s polcias militares cabem a polcia 12-71 (SSP/DF)
ostensiva e a preservao da ordem pblica; Lei n. 6.450, de 14- Lei n. 8.255, de
Art. 144, 5 aos corpos de bombeiros militares, alm das 10-77 (PMDF) 20-11-91
atribuies definidas em lei, incumbe a execu- Lei n. 7.289, de 18- (CBMDF)
o de atividades de defesa civil. 12-84 (PMDF)
Lei n. 7.479, de 2-6-
86 (CBMDF)
Lei n. 8.255, de 20-
11-91 (CBMDF)
PL 3580/93
7 A lei disciplinar a organizao e o funci-
Lei n. 4.483, de 16- PL 6666/02
onamento dos rgos responsveis pela segu- Lei n. 10.277,
Art. 144, 7 11-964 Decreto-Lei PLP 387/06
rana pblica, de maneira a garantir a eficin- de 10-9-01
n. 200, de 25-2-67 PL 11/07
cia de suas atividades.
PL 3461/08
PL 2669/89
PL 3054/89
PL 5853/90
Os Municpios podero constituir guardas PL 358/91
municipais destinadas proteo de seus PL 1416/91
Art. 144, 8
bens, servios e instalaes, conforme dispu- PL 2019/91
ser a lei. PL 7144/02
PL 1332/03
PL 3516/93
PL 5959/05

O Decreto-Lei n. 667, de 2 de julho de 1969, que reorganiza as Polcias

Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal,
norma recepcionada pela atual Constituio dispe sobre a definio, competncia e
subordinao destas foras nos arts. 3, 4 e 26, a seguir transcritos:
Art. 3 Institudas para a manuteno da ordem pblica e segurana interna nos
Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, compete as Polcias Militares, no
mbito de suas respectivas jurisdies:
a) executar com exclusividade, ressalvadas as misses peculiares das Fras Ar-
madas e os casos estabelecidos em legislao especfica, o policiamento ostensi-
vo, fardado planejado pelas autoridades policiais competentes, a fim de assegu-
rar o cumprimento da lei, a manuteno da ordem pblica e o exerccio dos po-
deres constitudos;
21
 b) atuar de maneira preventiva, como fra de dissuaso, em locais ou reas es-
pecficas, onde se presuma ser possvel a perturbao da ordem;
c) atuar de maneira repressiva, em caso de perturbao da ordem, precedendo o
eventual emprgo das Fras Armadas;
d) atender convocao do Govrno Federal, em caso de guerra externa ou pa-
ra prevenir ou reprimir grave subverso da ordem ou ameaa de sua irrupo,
subordinando-se ao Comando das Regies Militares para emprgo em suas atri-
buies especficas de polcia militar e como participante da Defesa Territorial.
Art. 4 As Polcias Militares subordinam-se ao rgo que, os governos dos Es-
tados, Territrios e no Distrito Federal, fr responsvel pela ordem pblica e
pela segurana interna.
..............................................................................................................................................
Art. 26. Competir ao Poder Executivo, mediante proposta do Ministrio do
Exrcito declarar a condio de "militar" e, assim, consider-los reservas do
Exrcito aos Corpos de Bombeiros dos Estados, Municpios, Territrios e Dis-
trito Federal.
Pargrafo nico. Aos Corpos de Bombeiros Militares aplicar-se-o as disposies
contidas neste Decreto-lei, exceto o disposto nos artigo 6 e seus pargrafos e
artigo 7.27

Como cabe Unio legislar sobre a Lei n. 6.450, de 14 de outubro de

1977 disps sobre a organizao bsica da Polcia Militar do Distrito Federal, estipulando sua
competncia no art. 2, que reproduz, como incisos, as alneas do art. 3 do Decreto-lei n.
667/1969, a cujos incisos I e IV foi dada nova redao pela Lei n. 7.457, de 9 de abril de 1986,
diferindo apenas o inciso IV, transcrito abaixo:
Art. 2 Compete Polcia Militar do Distrito Federal:
..............................................................................................................................................
IV atender convocao, inclusive mobilizao, do Governo Federal em caso
de guerra externa, ou para prevenir ou reprimir grave perturbao da ordem ou
ameaa de sua irrupo nos casos previstos na legislao em vigor, subordinan-
do-se Fora Terrestre para emprego em suas atribuies especficas de polcia
militar e como participante da defesa Interna e da Defesa Territorial.

No mesmo sentido, a Lei n. 7.479, de 2 de junho de 1986, aprovou o

Estatuto dos Bombeiros-Militares do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal, cujo art. 2, na
redao dada pela Lei n. 12.086, de 6 de novembro de 2009, estipula:
Art. 2 O Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, instituio perma-
nente, essencial segurana pblica e s atividades de defesa civil, fundamenta-
da nos princpios da hierarquia e disciplina, e ainda fora auxiliar e reserva do
Exrcito nos casos de convocao ou mobilizao, organizada e mantida pela
Unio nos termos do inciso XIV do art. 21 e dos 5 e 6 do art. 144 da Cons-
tituio Federal, subordinada ao Governador do Distrito Federal, destina-se

27 Que tratam do comando e da integrao da fora por oficiais do Exrcito.

22
 execuo de servios de percia, preveno e combate a incndios, de busca e
salvamento, e de atendimento pr-hospitalar e de prestao de socorros nos ca-
sos de sinistros, inundaes, desabamentos, catstrofes, calamidades pblicas e
outros em que seja necessria a preservao da incolumidade das pessoas e do
patrimnio.

J a Lei n. 8.255, de 20 de novembro de 1991, dispe sobre a organizao

bsica do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, detalhando sua competncia no art. 2,
abaixo transcrito, cujo inciso X foi includo pela mencionada Lei n. 12.086/2009:
Art. 2 Compete ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal:
I realizar servios de preveno e extino de incndios;
II realizar servios de busca e salvamento;
III realizar percias de incndio relacionadas com sua competncia;
IV prestar socorros nos casos de sinistros, sempre que houver ameaa de des-
truio de haveres, vtimas ou pessoas em iminente perigo de vida;
V realizar pesquisas tcnico-cientficas, com vistas obteno de produtos e
processos, que permitam o desenvolvimento de sistemas de segurana contra
incndio e pnico;
VI realizar atividades de segurana contra incndio e pnico, com vistas pro-
teo das pessoas e dos bens pblicos e privados;
VII executar atividades de preveno aos incndios florestais, com vistas
proteo ambiental;
VIII executar as atividades de defesa civil;
IX executar as aes de segurana pblica que lhe forem cometidas por ato do
Presidente da Repblica, em caso de grave comprometimento da ordem pblica
e durante a vigncia do estado de defesa, do estado de stio e de interveno no
Distrito Federal.
X executar servios de atendimento pr-hospitalar.

Quanto regulamentao do 7, houve proposies tmidas a respeito,

sendo que a Lei n 4.483, de 16 de Novembro de 1964 apenas reorganizava o Departamento Fe-
deral de Segurana Pblica (DFSP), enquanto o Decreto-Lei n 200, de 25 de Fevereiro de 1967,
que dispe sobre a organizao da Administrao Federal, transformava o DFSP no atual Depar-
tamento de Polcia Federal, vinculado ao Ministrio da Justia. Posteriormente promulgao da
atual Carta Poltica, apenas a Lei n. 10.277, de 10 de Setembro de 2001, instituiu medida para as-
segurar o funcionamento de servios e atividades imprescindveis segurana pblica, na realida-
de um arremedo.

23
 No tocante regulamentao do 8, apesar de vrias proposies exis-
tentes, ainda no se dispe de um estatuto das guardas municipais a dar amparo jurdico pleno
sua atuao. Tal situao vem gerando alegadas invases de competncias das polcias militares,
cujas organizao, estrutura, forma de funcionamento e execuo das atividades as guardas muni-
cipais buscam, por sua vez, mimetizar.

6 CONCEITO DE VIOLNCIA

No imaginrio popular violncia implica danos materiais e leses inte-

gridade fsica das pessoas, geralmente com cenas cruentas, isto , que geram sangue, cuja repre-
sentao mais ntida a morte violenta.

Considera-se morte violenta aquela oriunda de causa externa (externali-

dade), isto , que no decorre de colapso do prprio organismo, seja em decorrncia de molstias,
de complicaes como as infeces ou da simples debilidade oriunda da velhice. Naturalmente se
essas molstias ou infeces foram provocadas ou so resultado da ao de terceiros, passam a
integrar as externalidades.

A morte violenta pode ser, ento, a causada por terceiro, como o homi-
cdio e o latrocnio, a resultante de acidente e a provocada pela prpria pessoa, no caso de suic-
dio. O homicdio pode ser doloso ou culposo e nesta espcie se incluem os acidentes de trnsito,
visto que os acidentes em geral podem ter origem na culpa por imprudncia, negligncia ou impe-
rcia. Tanto homicdios, quanto latrocnios e outros acidentes que eliminem a vida, em grande
parte so consumados com o uso de armas de fogo, vetor importante na perpetrao e fator de
especial considerao nas polticas de reduo da violncia.

H, ainda, os acidentes naturais, que podem causar desastres com multi-

plicidade de vtimas. Alguns acidentes tidos como naturais, atualmente, so vistos como de natu-
reza antrpica, como nos exemplos comuns no nosso pas, em relao aos assoreamentos de vias
fluviais e ocupao de encostas e terrenos instveis, com os peridicos episdios de enchentes e
deslizamentos que deixam milhares de pessoas desalojadas e desabrigadas.

Todas essas formas de violncia so abordadas pela Organizao Mundial

de Sade (OMS) que conceitua violncia da seguinte forma:

24
 O uso intencional da fora fsica ou do poder, real ou em ameaa, contra si pr-
prio, contra outra pessoa, ou contra um grupo ou uma comunidade, que resulte
ou tenha grande possibilidade de resultar em leso, morte, dano psicolgico, de-
ficincia de desenvolvimento ou privao (Relatrio mundial sobre a violncia e sade.
Genebra, 2002, p. 5).

Segundo o documento da OMS, a tipologia da violncia pode ser caracte-

rizada pelas seguintes espcies: fsica, psicolgica, sexual, e negligncia.

A violncia fsica envolve algum tipo de agresso integridade fsica do

outro, podendo causar, dentre outras, uma ou mais das seguintes consequncias: perigo de vida;
debilidade, perda ou inutilizao de membro, sentido ou funo; incapacidade para as ocupaes
habituais; acelerao de parte ou aborto; enfermidade incurvel; deformidade permanente. Entre-
tanto, as leses leves e mesmo a dor podem ser caracterizados no espectro da violncia fsica.

A violncia psicolgica, tambm chamada violncia emocional, de mais

difcil constatao, pela ausncia de incidente especfico ou danos aparentes. Ocorre nas situaes
em que algum exposto a tratamento hostil sem agresso fsica, como situaes ridculas, amea-
as, intimidaes, discriminao e rejeio, dentre outras. Poderiam ser includos o assdio moral
e o bulliyng ou mobbing. Os efeitos podem ser severos e mais duradouros que os da violncia fsica.

Na violncia sexual o agressor tenta impor seu desejo sexual, em desfavor

da liberdade sexual do outro. Pode dar-se em decorrncia de uma relao de poder, caracterizan-
do o assdio sexual.

Negligncia como sinnimo de violncia corresponde a situaes em que

principalmente crianas so prejudicadas em seu desenvolvimento ou segurana, em decorrncia
de omisso por parte dos garantes, isto , as pessoas com responsabilidade pelos cuidados bsi-
cos. Pode atingir reas como a sade, a educao, o desenvolvimento emocional, a nutrio, o
abrigo e a segurana de vida. Outras vtimas seriam os idosos, deficientes, enfermos e feridos.

Teramos, ainda, a violncia poltica, a cultural e a institucional, como fa-

cetas mais invisveis, dada sua manifestao de carter difuso, cuja percepo muito subjetiva.
A violncia que deixa marca , ainda, chamada de violncia vermelha, enquanto a sutil e insidiosa,
de violncia branca.

25
 Como resultado da violncia sempre teremos um dano ou leso, portan-
to. O dano pode ser considerado como a medida que define a severidade ou intensidade da leso
resultante de um acidente ou evento adverso, que pode envolver perda humana, material ou am-
biental, fsica ou funcional. Tem-se por leso a mudana caracterstica em um rgo, provocada
por um agente biolgico, fsico ou qumico (Glossrio de defesa civil, estudos de riscos e medicina de desas-
tres. Braslia, MPO, 1998). Juridicamente, dano pode ser o mal ou ofensa pessoal, prejuzo moral,
prejuzo material causado a algum pela deteriorao ou inutilizao de bens seus, enquanto leso
ofensa, injria, ultraje ou qualquer violao de um direito.

No senso popular, dano se relaciona com os bens materiais, enquanto le-

so tem um sentido mais vinculado violncia fsica. Tanto o dano como a leso so de mais fcil
apreenso, por serem visveis ou fisicamente percebidos, portanto, nas chamadas violncias inter-
pessoais. No obstante, comum a referncia a dano psicolgico, que pressupe algo de mais
difcil caracterizao.

A forma mais explcita da violncia, portanto, a que envolve leso fsica,

isto , quando nos referimos a mortos e feridos. Especificando um pouco mais, a forma extre-
ma da violncia se d, ento, com a morte violenta, que pode ser oriunda de homicdio, latrocnio,
suicdio, acidente e desastre. Desses eventos, os que pressupem interpessoalidade so o homic-
dio e o latrocnio, este de mais rara ocorrncia. O signo mais representativo da violncia interpes-
soal, portanto, o homicdio. Por conseguinte, o indicador mais utilizado para quantific-la a
taxa de homicdios, representada na proporo de eventos para cada cem mil habitantes.

Donde poderamos reduzir o conceito de violncia interpessoal, sob esse

enfoque, situao conflituosa em que, tendo algum sofrido dano ou leso, ocorra uma das se-
guintes hipteses, sucessivamente:

1) o dano ou leso irreversvel;

2) sendo o dano ou leso reversvel, no houve a imediata composio,

integral restituio ou suficiente reparao;

3) tendo havido imediata composio, integral restituio ou suficiente

reparao do dano ou leso, ela foi imposta ilegalmente ou consistiu em novo dano ou leso.

26
 Em todas as hipteses mencionadas, a vtima espera a resoluo do con-
flito, seja pela autotutela entre as partes (negociao), pela mediao de um terceiro, que interfira
(argumento de autoridade do lder, do ancestral comum), ou que, eleito pelas partes, solucione a
questo (autoridade do argumento do especialista, pela arbitragem) ou, ainda, que, como repre-
sentante do Estado, resolva a querela (por intermdio do juiz, agente da tutela estatal do Poder
Judicirio), hiptese ltima que, em se tratando de direitos indisponveis, inafastvel.

Raros conflitos em que o dano ou leso seja de monta so resolvidos pela

autotutela, poucos o so pela mediao e, nesse caso, a maioria o pelo Estado. O esgaramento
do tecido social tornou as possibilidades de autotutela e mediao cada vez menos buscadas, de-
saguando a maioria dos conflitos nos rgos do Poder Judicirio. Dcadas de dificuldades eco-
nmicas geraram demandas dos cidados contra medidas dos sucessivos governos, assoberbando
ainda mais os foros judiciais.

Dessa forma, uma providncia legal que veio a reformular as demandas

ao Poder Judicirio foi a edio da Lei dos Juizados Especiais (Lei n. 9.099, de 26 de setembro de
1995), que apesar de alargar as hipteses de eventos a eles sujeitos, criou novas demandas, bem
como toda uma gama de alteraes nas leis de organizao judiciria, com o direcionamento dos
poucos magistrados existentes para as novas funes, o que, ao cabo, no sanando as dificulda-
des, apenas trouxe certa racionalidade ao sistema.

7 A PRESSO DA VIOLNCIA URBANA

Violncia urbana est radicada na concepo de urbe, o espao urbano,

visto que o xodo rural verificado no Brasil nas dcadas de 1960 e 1970 inverteu a relao
percentual entre populao urbana e rural. Num crescendo que ainda no se concluiu, cuja
precipitao se deu com a inscrio dos direitos sociais dos trabalhadores rurais na nova ordem
constitucional, h pouco mais de vinte anos, portanto, o fenmeno ainda est em fase de
consolidao.
A expresso violncia urbana pressuporia, primeira vista, uma
violncia rural, de importncia equivalente. No entanto, a expresso denota uma realidade que,
s vezes, abarca uma pretensa violncia rural, visto que esta carregada de liames indissociveis
daquela. Assim, os eventos ligados aos movimentos sociais pelo direito terra, como ocupaes,
pistolagem e represso estatal no fogem, totalmente, do conceito de violncia urbana.

27
 A abrupta alterao, em menos de meio sculo, de uma estrutura que se
perde nos tempos, trazida pelo colonizador europeu, levou s cidades problemas antes
inexistentes. Da surgiram os fenmenos do adensamento populacional, da ocupao irregular do
espao urbano, e da demanda crescente e exponencial pelos servios e equipamentos pblicos,
aliados falta de poltica de acolhimento dos milhes de ento desempregados e seus filhos
carentes de escola e lazer.
O mercado viu, nessa massa populacional, um excelente veio de
consumidores a ser explorado, mediante publicidade massacrante, que aos poucos e ainda hoje,
tornou produtos e servios at ento tidos como suprfluos em gneros de primeira necessidade.
Donde a luta de muitas famlias, trabalhando o dia todo, ora o casal, ora apenas a mulher, cada
vez mais presente como lder da famlia monoparental, para prover a subsistncia e algo mais
prole. Crianas e adolescentes vagando sozinhos pelas imediaes, sem escola e sem lazer, foram
presas fceis da crescente criminalidade nascida dos bolses de misria sem a presena efetiva do
Estado.
No obstante a mobilidade social havida no perodo, proporcionada
pelos ltimos governos, persiste a sensao de que novas geraes tenham se apropriado do novo
modus vivendi, em que o individualismo, o hedonismo, a lgica do ganho fcil supera quaisquer
tentativas do poder pblico de resgatar os valores tradicionais da harmonia familiar, do valor
social do trabalho e da salutar convivncia comunitria.28
Nem todo crime ou atividade ilcita em geral, porm, constitui violncia,
segundo o senso comum, assim como nem toda violncia crime. Entretanto, o conceito de
violncia elstico, permitindo entrever que atrs de toda infrao penal h alguma espcie de
violncia, isto , de conduta que malfira o interesse individual ou coletivo, sem que o autor da
violncia disponha de um mandato, que a legitimidade conferida por cada um ao Estado para
restrio das liberdades, ainda que usando a fora, por intermdio de um rgo especfico, sob o
manto do interesse pblico.
Da mesma forma, at a violncia legalmente admitida, como a exercida
sob amparo das excludentes de antijuridicidade (legtima defesa, estado de necessidade, exerccio
regular de direito, e estrito cumprimento do dever legal) causa certo desconforto na sociedade e,
no mais das vezes, danos irreparveis e revolta naqueles que a sofrem, direta ou indiretamente.
Costuma-se dizer que a violncia no tem uma causa precisa. Sequer seria
uma, mas vrias suas causas. Alis, as causas da violncia teriam natureza estrutural, na medida em
que as condies de vida da populao que determinariam ser uma sociedade mais ou menos
violenta.

28 A caracterizao da cultura da urgncia desses jovens sem futuro est claramente descrita na obra Notcia de um

sequestro, do escritor colombiano Gabriel Garcia Mrquez (apud CASTELLS, Manuel, A era da informao: economia,
sociedade e cultura, v. 3, Fim de milnio, So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 243).
28
 Outros autores (como Luiz Tadeu Viapiana, em Economia do Crime: uma
explicao para a formao do criminoso, Porto Alegre: AGE, 2006) alegam que, tirante a questo
estrutural, o que estimula a violncia no so causas, mas fatores. So os preditores da violncia,
dos quais os mais comuns seriam o desemprego, a baixa renda, a insuficiente escolaridade e o uso
de drogas e lcool. Para reduzir a influncia desses fatores os estudiosos apontam a educao e a
reduo da desigualdade social como solues de longo prazo e efeito certo.
O iter lgico-histrico seguido nessas linhas demonstra que, se a lei no
traz solues definitivas, as solues, ainda que parciais, so proporcionadas pelo
aperfeioamento do ordenamento jurdico. Nessa ptica, releva de importncia a atividade
legislativa, como a principal atribuio do corpo parlamentar, no sentido de contribuir de forma
efetiva, mediante o estmulo da atividade legislativa racional e responsvel, para a reduo da
violncia que tanta aflio causa populao brasileira.
Entendemos que tal desiderato no pode ser atingido sem um
compromisso moral dos agentes polticos, em todos os nveis e esferas do Poder, no sentido de
torn-lo poltica pblica de Estado e no de governos. Como lembramos na introduo deste
trabalho, o alegado pacto federativo proposto pelo constituinte de 1988 no conduz,
necessariamente, a resultados efetivos no campo social, de modo a tornar factvel o princpio da
solidariedade federativa insculpido no art. 241 do texto magno.
Nessa abordagem preciso considerar, tambm, hipteses aventadas
pelos estudiosos, no sentido de que a percepo da violncia a torna maior do que na realidade.
Tais hipteses consideram a prpria adoo de novas formas de combate violncia, a incluso
social de segmentos antes ignorados, a melhoria dos dados disponveis, com o avano das
tecnologias da informao e do conhecimento, que permitem novos achados estatsticos, bem
como a melhoria da eficincia da persecuo criminal, tudo isso impactando de forma inusitada a
percepo da violncia como um todo.
A sociedade no pode, contudo, considerar tal possibilidade como
verdade insofismvel, visto que no houve sequer tempo suficiente para comprovao das
referidas hipteses.
O contnuo aperfeioamento do ordenamento jurdico, a par da adoo
de polticas pblicas durveis e racionais tendentes reduo da violncia poderia, a se cumprir a
hiptese de superdimensionamento do problema, ter um duplo benefcio. Primeiramente, o de
reduzir a violncia decorrente do aumento inercial da criminalidade por sua vez consequncia
do incremento populacional e, a seguir, a violncia sistmica, oriunda do efeito multiplicador da
sensao de impunidade, potencializada pela sensao de pnico da populao e das
oportunidades fornecidas aos eventuais delinquentes.

29
8 PISO NACIONAL PARA AS POLCIAS, UM TEMA RECORRENTE

Um dos problemas mais visveis no mbito das aes de defesa visando a

segurana pblica a disparidade remuneratria entre os vrios rgos policiais da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal.
No mbito da prpria Unio, alm dos policiais federais e policiais
rodovirios federais, com carreiras estruturadas, h a polcia ferroviria federal, prevista
constitucionalmente, mas at hoje no estruturada em carreira. A no opo do Estado brasileiro
pela matriz de transporte ferrovirio, bem como a privatizao do setor fez com que o Poder
Executivo federal, que tem a iniciativa legislativa, no institusse a carreira pertinente. Os
servidores que se dizem pertencentes polcia ferroviria federal so remanescentes da antiga
Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA), atual Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU),
atuando, ainda, na Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), e metrs de algumas
capitais.
Entretanto, mesmo entre as carreiras institudas no mbito federal h
diferenas remuneratrias considerveis, como, por exemplo, dentre as carreiras de policial
federal, de policial rodovirio federal e da carreira de agente penitencirio federal, criada pela Lei
n. 10.693, de 25 de junho de 2003.
No mbito das unidades da Federao a distoro muito mais evidente
e aparentemente muito mais injusta. Dizemos aparentemente porque a estrutura remuneratria
dos rgos de segurana pblica das unidades federativas assunto de economia interna, no
passvel de uma eventual unificao. A autonomia legislativa, financeira e oramentria de tais
entes lhes permite estabelecer as prioridades e escalonar as remuneraes de seus servidores civis
e militares conforme aprouver ao plano de trabalho de cada governo, pois a iniciativa legiferante
reservada ao chefe do Poder Executivo em tais assuntos, nos trs nveis de poder. H de se
mencionar, ainda, as limitaes legais atinentes responsabilidade dos gestores, nos termos da Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de responsabilidade Fiscal).
Poder-se-ia argumentar que no faz sentido os integrantes dos
mencionados rgos, que executam exatamente a mesma atribuio, constitucionalmente prevista,
ficarem sujeitos a disparidades remuneratrias to graves. Entretanto, o texto constitucional veda,
at mesmo no mbito do prprio ente federado, o pleito da equalizao salarial a ttulo de
isonomia ou equiparao salarial (art. 37, inciso XIII). Alm disso, diferenas regionais em termos
de desenvolvimento socioeconmico, nveis de criminalidade e at mesmo caractersticas
territoriais imporiam consequente diferenciao no modo de atuao das foras, em razo do
eventual risco que correm, com reflexos na estrutura dos rgos respectivos, incluindo at a
matriz remuneratria de seus integrantes.

30
 Passando-se da teorizao para a realidade, todavia, percebe-se que foras
policiais que so submetidas a elevado risco, como as do Estado do Rio de Janeiro, tm baixa
remunerao, da mesma forma que foras do Estado de So Paulo, o mais rico do pas. Noutra
vertente, foras de outros Estados, ora com alto ndice de criminalidade, ora com baixo ndice,
tm baixa ou alta remunerao, no havendo correlao entre tais variveis. Como exemplo, o
Estado de Sergipe proporciona digna remunerao a seus policiais, no obstante ser o menor
Estado da federao e um dos mais pobres.
Enfim, pode-se especular que vrios fatores podem ter contribudo para
originar ou piorar tais distores, dentre elas as eventuais presenas de relaes institucionais
proativas e assertivas entre as corporaes e a cpula dos respectivos governos, bem como a
influncia de grupos de presso, como sindicatos e associaes, a consideradas as diferenas
entre as corporaes a que so permitidas (polcias civis) ou proibidas (militares) a greve e a
sindicalizao.
Diversamente da maioria dos Estados, o Distrito Federal remunera
condignamente seus profissionais de segurana pblica, o que explicado, porm, pelo fato de
serem organizados e mantidos pela Unio, nos termos do disposto no art. 21, inciso XIV, por
meio do Fundo Constitucional do Distrito Federal, institudo pela Lei n. 10.633, de 27 de
dezembro de 2002. A remunerao dos policiais civis do Distrito Federal geralmente equivale
dos policiais federais. Em suma a remunerao dos policiais distritais serve, quase sempre, de
parmetro para as proposies tendentes a estabelecer pisos salariais para as demais polcias.
Exemplo disso a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 300/2008, ora em tramitao em
conjunto com a PEC 446/2009, qual est apensada, que originalmente pretendia estabelecer
piso salarial para os policiais militares dos Estados, tendo como base a remunerao dos colegas
das instituies congneres do Distrito Federal.
Houve vrias proposies legislativas no sentido de conferir segurana
pblica o mesmo tratamento constitucional dado educao, que vincula percentual da receita
tributria a esta atividade, nos termos do art. 60, desde a sua edio e aps, com as modificaes
introduzidas pelas Emendas Constitucionais n. 14/1996 e 53/2006. A ltima destina
expressamente parte dos recursos remunerao condigna dos trabalhadores da educao, o que
foi regulamentado pela Lei n. 11.738, de 16 de julho de 2008.
Outro precedente surgido, a dar foro de validade a proposies que
estabeleam piso salarial, foi a Emenda Constitucional n. 63, de 2010, que altera o 5 do art.
198 da Constituio Federal para dispor sobre piso salarial profissional nacional e diretrizes para
os planos de carreira de agentes comunitrios de sade e de agentes de combate s endemias,

31
que remete lei federal ainda no editada29 o disciplinamento da matria, incluindo assistncia
financeira complementar, pela Unio, aos demais entes federados.
Voltando PEC 300/2008, em sua redao atual, estabelece a
complementao por parte da Unio, a fim de que os Estados possam remunerar seus integrantes
dos rgos de segurana pblica no patamar ali sugerido, de R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos
reais) para a primeira graduao (soldado) e R$ 9.000,00 (nove mil reais) para o primeiro posto
(segundo-tenente).
Durante a tramitao da proposio na Comisso Especial criada para
apreci-la, foram apresentadas emendas no sentido de estend-la aos bombeiros militares, incluir
as polcias civis, atrelar o piso a dez salrios mnimos e outras. A complementao seria feita pela
Unio, utilizando recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), criado pela Lei n.
10.201, de 14 de fevereiro de 2001. Como fontes de recursos foram propostos, entre outros, os
originados de um percentual da exportao de minrios e da explorao de petrleo e gs
natural.
O governo federal sinalizou grande dificuldade para a aprovao da PEC
300/2008, uma vez que arcaria com a alocao de recursos exclusivos para a complementao
salarial, o que vem gerando descontentamento no meio policial militar. Em nosso entender, o
ideal seria a PEC pertinente albergar os institutos da progressividade e da responsabilidade
compartilhada entre os entes federados, remetendo o consequente disciplinamento lei federal.
Dessa forma, o piso salarial seria progressivo, a ser atingido por meio de
metas percentuais anuais, mediante complementao paulatina por parte da Unio, com piso
crescente e participao decrescente, correspondendo progressiva assuno da despesa por
parte das unidades da Federao. Estas poderiam, obviamente, no s assumir o pagamento total
com base no piso e na respectiva participao pactuados para cada ano, como super-los antes da
data aprazada.
No obstante, em termos a serem definidos pela mencionada lei, haveria
a exigncia de contrapartida por parte dos entes federados, utilizando-se como ndice de
referncia, por exemplo, a taxa de homicdios por cem mil habitantes, ndice internacionalmente
utilizado para mensurar o grau de violncia de determinado territrio. Tal ndice poderia ser
estabelecido para dois momentos distintos: 1) o primeiro momento, para o estabelecimento da
participao de cada ente federado na contribuio para o FNSP, tendo por base o dcimo do
respectivo percentual da taxa de homicdios referida ao segundo ano anterior ao considerado; 2) o
segundo momento, para definio do percentual de complementao pela Unio, a cada ente

29 H, porm, proposies nesse sentido, como os PL 7056/2010, 7095/2010 e 658/2011, apensados ao PL

7495/2006.

32
federado, segundo o dcuplo do respectivo percentual de reduo da taxa de homicdios referida
ao segundo ano anterior ao considerado.
Esse formato pressupe o esforo, em todas as frentes de atuao do
ente federado, para a efetiva reduo da taxa de homicdios. Isso implica a necessidade de
eficincia na alocao de recursos para a rea social por parte dos entes federados, de forma a
investir onde a relao custo-benefcio mais vantajosa para o errio, isto , na preveno.
Tratam-se, antes do estabelecimento de polticas, programas e aes de
segurana pblica, do estabelecimento de polticas, programas e aes pblicas de segurana, que,
evidentemente, no so a mesma coisa.30
Segundo a mesma lgica, os prprios policiais, por intermdio dos
gestores das respectivas corporaes, tero interesse em adotar medidas no traumticas de
mediao de conflitos. Tais medidas preveniriam, igualmente, tanto as mortes de policiais, quanto
as dos seus oponentes, com a adoo das regras de compromisso do uso progressivo da fora,
evitando tiroteios, execues e balas perdidas.
A preveno dos homicdios em geral possibilitaria uma desescalada da
violncia, por consistir o homicdio no crime paradigmtico da violncia, implicando preveno
das leses graves e da s mdias e leves, iniciando um crculo virtuoso a incidir, de forma
sistmica, no longo prazo, na reduo da violncia.
A complementao poderia ser feita por meio de destinao de parte do
Fundo Nacional de Segurana Pblica, mediante sua alterao da Lei n. 10.201/2001. Tal
alterao dependeria de aprovao de PEC criando a possibilidade de complementao da
remunerao dos servidores da rea de segurana pblica por fundo gerido pela Unio. O custeio
dessa complementao provavelmente no seria suportado pelos recursos do FNSP, o que
pressupe a alocao de outros recursos para tal, oramentrios ou no. Uma opo seria o no
contingenciamento de tais recursos e outros mais do oramento, cujas restries so determinadas
a ttulo de obteno de supervit primrio elevado pelo governo federal.
Consideramos, porm, que o intuito da PEC 300/2008 deve ser
estendido s polcias civis e aos integrantes das categorias do sistema penitencirio, isto , guardas
prisionais, agentes penitencirios e equivalentes. No faz sentido beneficiar apenas uma categoria,
com o que o sistema de segurana pblica continuaria capenga. No se poderiam esquecer, nessa
perspectiva, os inativos e pensionistas, os integrantes remanescentes dos rgos congneres dos

30As polticas, programas e aes de segurana pblica so aquelas destinadas execuo pelos rgos de segurana
pblica, compreendendo medidas pertinentes preveno e represso das infraes penais, prioritariamente. J as
polticas, programas e aes pblicas de segurana so destinadas execuo pelos vrios rgos que compem a
estrutura do poder pblico, em todos os nveis e esferas, preconizando a preveno sistmica, pela reduo de riscos
e oportunidades de cometimento de infraes penais e desordens e pelo aumento da proteo da sociedade em geral.
33
antigos Territrios do Acre, Amap, Rondnia e Roraima, bem como os do antigo Distrito
Federal.
Para contemplar todo este contingente, contudo, segundo estimativa
inicial, o custeio final da complementao por parte da Unio montaria a importncia de dez
bilhes de reais anuais.
busca de uma soluo compartilhada, a simples destinao de cota
oramentria para esse fim poderia afetar profundamente as finanas dos entes federados, com a
agravante de implicar a simples realocao de recursos que seriam destinados a outras rubricas
oramentrias, comprometendo, eventualmente, outros programas e aes governamentais de
natureza social to ou mais urgentes.
A adoo da medida, tanto para a Unio como para os entes federados
pressupe, portanto, o modelo de coordenao das aes e protagonismo na soluo, por parte
da Unio, com participao proporcional por parte dos entes federados, na composio de um
fundo que permitisse equalizar as distores regionais. A liberao de recursos para os entes
federados se daria, contudo, mediante a realizao de contrapartidas vinculadas reduo das
mortes violentas, conforme mencionado acima. O impacto do montante a ser alocado pela Unio
e pelos entes federados poderia ser reduzido, no entanto, mediante duas aes a serem previstas
na lei regulamentadora da PEC pertinente: 1) o estabelecimento do piso salarial de forma
progressiva; 2) a estipulao da participao da Unio de forma regressiva.

9 PROPOSIES LEGISLATIVAS

Analisaremos a seguir as proposies atinentes matria, apresentadas na

Cmara dos Deputados, obtidas em pesquisa no exaustiva, nos detendo naquelas de contedo
mais substantivo, em geral as que tiveram tramitao relevante, sob o ponto de vista do tempo
decorrido e do nvel de discusso, bem como as recentes, por terem sido elaboradas segundo um
contexto atual.
Inicialmente nos debruaremos sobre as PEC, por serem as proposies
voltadas para a alterao do arcabouo constitucional no aspecto da segurana pblica. Depois,
abordaremos os Projetos de Lei (PL) os quais, basicamente, destinam-se a regular os 7 e 8 do
art. 144, referentes aos rgos responsveis pela segurana pblica e as guardas municipais,
respectivamente.
Dentre as PEC apresentadas, destacamos em negrito as principais,
relacionando as apensadas entre parnteses e as apensadas a estas, entre colchetes. Temos, pois,
as PEC n. 60/1990, 46/1991, 466/1997 (84/2003), 483/1997, 512/1997, 551/1997, 496/2002,
534/2002 (95/1995 [247/1995, 343/1996, 392/1996, 409/1996], 151/1995 [156/1995,
514/1997, 613/1998, 181/2003], 87/1999 [124/1999, 154/1999, 240/2000, 250/2000, 266/2000,
34
275/2000, 276/2000, 280/2000, 284/2000, 291/2000, 317/2000, 449/2001], 532/2002
[49/2003], 7/2007), 435/2005, 589/2006, 143/2007, 340/2009 (356/2009, 414/2009, 425/2009)
e 430/2009 (432/2009). Continuam tramitando as PEC n. 534/2002, 589/2006, 340/2009 e
430/2009 e respectivas apensadas e subapensadas, tendo sido as demais arquivadas ou devolvidas.
Quanto PEC 46/1991, do Deputado Hlio Bicudo (PT/SP), que
introduz modificaes na estrutura policial, desmilitarizando a polcia, submetendo-a a
fiscalizao do Judicirio, e quanto polcia judiciria a superviso caber ao Ministrio Pblico
e suprimindo a justia militar estadual, foi rejeitada na Comisso Especial.
Embora a PEC 534/2002 do Senado Federal (Senador Romeu Tuma,
PFL/SP), altere o art. 144 da Constituio Federal, para dispor sobre as competncias da guarda
municipal e criao da guarda nacional, teve vrias PEC apensadas que tratam da organizao
das polcias. O parecer apresentado na Comisso Especial constituda em 7/8/2002, do
Deputado Arnaldo Faria de S (PTB/SP), pela aprovao da PEC 534-A/2002, com emenda
supressiva e pela rejeio das PEC apensadas, foi aprovado, em 26/10/2005, estando o projeto
pronto para a pauta desde ento. A rejeio dos apensados se baseou na exigncia de mnimo
populacional, no atendimento aos requisitos de autonomia operacional ou financeira e forma de
normatizao. Ao analisar as vrias proposies, o relatrio aprovado definiu pela proposta de
redao final do dispositivo em alterao, suprimindo emenda aprovada no Senado para criao
da Guarda Nacional, com a seguinte redao:
8 Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo
de suas populaes, de seus bens, servios, instalaes e logradouros pblicos
municipais, conforme dispuser lei federal.

Como a PEC 151/1995, do Deputado Gonzaga Patriota (PSB/PE) e

suas apensadas no foram apreciadas na Comisso Especial que analisou a PEC 534/2002 e suas
apensadas, por ter aquela sido apensada a esta somente em 16/11/2005, resta que as propostas a
contidas no foram ainda consideradas. Entretanto, a prpria PEC 151/1995 foi objeto de
Comisso Especial, cujo parecer favorvel, da lavra do Deputado Alberto Fraga (PMDB/DF), foi
aprovado em 13/3/2002, com substitutivo. Esta PEC tratava de assegurar a ascenso funcional
para metade das vagas de cada carreira dos rgos responsveis pela segurana pblica. Durante
sua tramitao foi emendada 53 vezes, com o que a proposta inicial foi totalmente alterada. A
PEC, na redao do substitutivo do relator, trata de vrios assuntos relacionados segurana
publica, aos direitos fundamentais e busca inserir captulos prprios sobre a defesa civil e a
sistema penitencirio. Prev a criao de vrios fundos voltados para o financiamento da
segurana pblica, nos trs nveis da federao, alm de conselhos pertinentes. Busca centralizar
as polcias federais numa s, com atribuies segmentadas, bem como a polcia estadual,
desmilitarizada, igualmente una e segmentada por atribuies, de cunho preventivo e repressivo,

35
respectivamente. Tece uma srie de garantias e algumas vedaes aos policiais e permite o
estabelecimento de convnios entre os entes federados para fins de segurana pblica. Enfim,
peca pelo detalhismo, incluindo disposies tpicas de legislao infraconstitucional e casusmos
desnecessrios. O maior erro, porm, atribuir o ciclo completo a todas as polcias.
Dentre as apensadas anterior est a PEC 514/1997, do Poder
Executivo, apensada antes da constituio da Comisso Especial, que altera os arts. 21, 22, 30,
32 e 144 da Constituio, constituindo essas alteraes na alterao da competncia da Unio,
Estados e Municpios, bem como de modificao no sistema de segurana pblica. O texto
desconstitucionaliza os atuais rgos estaduais, facultando a manuteno das foras auxiliares de
carter militar, como reservas do Exrcito, embora extinguindo a justia militar estadual. Probe
aos policiais a sindicalizao, a greve e a atividade poltico-partidria. Prope a criao de um
rgo temporrio, composto de unidades integrantes dos rgos de segurana publica, para
emprego no mbito federal, o que veio a ser o embrio da atual Fora Nacional de Segurana
Pblica (FNSP).
Outra proposio apensada PEC 151/1995 a PEC 613/1998,
apensada antes da constituio da Comisso Especial, da Deputada Zulai Cobra (PSDB/SP), a
qual dispe sobre a estruturao do sistema de segurana pblica, cria o Sistema de Defesa
Civil, estabelecendo que a Unio organizar a polcia federal, a polcia e o corpo de bombeiros
do Distrito Federal; os Estados organizaro a polcia estadual e a defesa civil, composta do corpo
de bombeiros estadual; extingue as polcias rodoviria e ferroviria federal, cujas atividades sero
exercidas pela polcia federal. Estabelece certas garantias e vedaes aos policiais, desmilitariza as
foras estaduais, pressupondo a polcia estadual nica, com atribuies no cumulativas em dois
segmentos, o Departamento de Polcia Judiciria e de Investigao e o de Polcia Ostensiva, com
a consequente extino da justia militar estadual. Permite convnios entre os entes federados,
inclusive para aes de segurana pblica pelas guardas municipais, prope a criao de uma
Secretaria Nacional de Segurana Pblica, vaticnio transformado no rgo de mesmo nome
(Senasp), bem como de um Fundo de Segurana Pblica, tambm posteriormente criado com o
nome de Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Acrescenta vrios artigos ao Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) tratando das regras de transio para o
estabelecimento das novas disposies, relativas a aposentadoria e paridade salarial dos inativos.
A PEC 181/2003, do Deputado Josias Quintal (PMDB/RJ), que altera
o art. 144 da Constituio e acrescenta o art. 90 ao ADCT, incluindo nas competncias das
polcias civis e militares a possibilidade de atuao em todas as funes policiais (polcia
administrativa e judiciria) e unifica as competncias das polcias estaduais, tambm foi apensada
antes da constituio da Comisso Especial, caracterizando-se pela adoo do ciclo completo para
as polcias civil e militar, com limitao para aquela, ao no poder investigar, por bvio, os crimes
militares.
36
 A PEC 496/2002, do Deputado Aloizio Mercadante (PT/SP), que
altera a redao dos arts. 22, 24, 42, 129 e 144 da Constituio, reestruturando o sistema de
segurana pblica, foi arquivada em 31/1/2003, por trmino de legislatura. Alm de prever a
investigao conduzida pelo Ministrio Pblico e de retirar deste a exclusividade do controle
externo da atividade policial, preconizava-a como atribuio de um conselho de segurana
pblica, com ampla participao da sociedade, estabelecendo medidas doutrinrio-propositivas
para a atuao policial. Adotava o ciclo completo para as polcias civil e militar e autorizava os
Estados a criarem outras polcias, desmilitarizando o corpo de bombeiros. Regulava a ao das
guardas municipais e criava as ouvidorias de polcia, desvinculando da polcia os rgos periciais.
Do Senado Federal ressaltamos como de interesse a PEC 21/2005, do
Senador Tasso Jereissati (PSDB/CE), que d nova redao aos arts. 21, 22, 32, 144 e 167 da
Constituio Federal, para reestruturar os rgos da segurana pblica. Desconstitucionaliza as
polcias estaduais, permitindo mant-las sob o aspecto dual ou unificado, preconizando o ciclo
completo, ficando implcito o carter civil, inclusive dos bombeiros. Como outras propostas
similares, estabelece algumas garantias e vedaes, estimula o intercmbio dos rgos policiais
com as universidades e centros de pesquisa, bem como a celebrao de convnios e criao de
conselhos. Prope a criao de fundos com participao de todos os entes federados, um banco
de dados nico e formao policial conjunta, extinguindo as justias militares estaduais. Sua
tramitao foi suspensa por iniciativa do autor.
A PEC 589/2006, do Deputado Ricardo Santos (PSDB/ES), d nova
redao aos arts. 21, 22, 24, 32 e 144 da Constituio, estabelecendo as instituies policiais,
transferindo aos Estados e ao Distrito Federal a autoridade para criar um novo formato para as
polcias de acordo com suas necessidades, autorizando os Municpios a criarem a polcia
municipal e fixando atribuies para a polcia federal. Com parecer favorvel prolatado em
23/6/2008, no teve este votado e, portanto, no foi instalada Comisso Especial para sua
apreciao. Em geral, mantm as polcias de carter federal e desconstitucionaliza as atuais
polcias estaduais e distrital, facultando a livre constituio de novas polcias unificadas estaduais e
polcias municipais, conforme estabeleam as respectivas constituies estaduais e leis orgnicas.
A PEC 143/2007, do Deputado Edmar Moreira (DEM/MG), d nova
redao aos arts. 21, 22, 30, 32, 42, 144 e 167 da Constituio Federal, para unificar os rgos de
segurana pblica, unificando as polcias civil e militar, denominando-as polcia estadual;
incorporando as polcias rodoviria federal e ferroviria federal polcia federal; concedendo a
ambas as atribuies de polcia judiciria da Unio; e possibilitando a vinculao de receitas de
impostos para aes de segurana pblica. A proposta foi devolvida ao autor, a seu pedido. A
proposio, inspirada na PEC 21/2005, do Senado, desmilitariza e desconstitucionaliza, em parte,
as polcias, concede autonomia aos rgos periciais, possibilita a integrao entre as instituies
policiais, autoriza criao de fundo de segurana pblica e banco nacional de dados, cria o
Conselho Nacional de Polcia e prope a vinculao de receitas para a segurana pblica.
37
 A PEC 340/2009, do Deputado Marcelo Ortiz (PV/SP), altera a
redao do 9 do art. 144 da Constituio Federal, estabelecendo a paridade remuneratria dos
servidores das carreiras operacionais das polcias civis dos Estados e do Distrito Federal com os
agentes da polcia federal. No foi apresentado o parecer do relator, Deputado Joo Campos
(PSDB/GO), designado em 22/4/2009. As proposies apensadas, PEC 356/2009, 414/2009 e
425/2009, estabelece que a Secretaria Nacional de Segurana Pblica complementar os salrios
das polcias civis, polcias militares e bombeiros militares, equipara o soldo do policial militar e
bombeiro militar do Estado do Esprito Santo ao da Polcia Militar do Distrito Federal, e
estabelece a paridade remuneratria dos servidores das carreiras das polcias civis dos Estados e
os servidores das carreiras da Polcia Civil do Distrito Federal, respectivamente.
A PEC 430/2009, do Deputado Celso Russomano (PP/SP), altera a
Constituio Federal para dispor sobre a polcia e corpos de bombeiros dos Estados e do Distrito
Federal e Territrios, confere atribuies s Guardas Municipais, criando a nova polcia desses
entes federados, desconstituindo (sic)31 as polcias civis e militares, desmilitarizando os corpos de
bombeiros militares e instituindo novas carreiras, cargos e estrutura bsica. Tanto a PEC
430/2009, quanto sua apensada PEC 432/2009 buscam resgatar o tema, nas quais se veem vrios
pontos em comum e outros divergentes, mas em geral, pretendem desconstitucionalizar as
polcias estaduais, pressupondo a unificao e conferindo-lhes o ciclo completo de polcia,
desmilitarizar as polcias militares e corpos de bombeiros militares e instituir a ascenso funcional.
Ambas descem a detalhismos dignos de lei ordinria, como a taxionomia dos cargos, a estrutura
administrativa bsica, a composio e atribuies do Conselho Nacional de Segurana Pblica,
assim como a forma de alternncia do comando da nova polcia entre delegados e oficiais.
Analisaremos, a seguir, dentre os mais relevantes, os Projetos de Lei
pertinentes ao tema em estudo, obtidos igualmente de forma no exaustiva. Destacados em
negrito os principais, estando os apensados, sucessivamente, entre parnteses e entre colchetes,
so os seguintes: 1800/1989, 2017/1989, 2107/1989, 2146/1989, 2309/1989, 2669/1989,
4009/1989, 3524/1993, 3580/1993, 759/1995, 6666/2002 (3094/2000 [3308/2000]), 6038),
6690/2002 (4371/1993 [3274/2000, 1949/2007], 4363/2001 [6440/2009], 6312/2002, 11/2007),
7144/2002, 686/2003, PLP 387/200632, 1937/2007 (2072/2007, 3461/2008, 6404/2009,
7258/2010) e 4160/2008. As proposies ativas so os PL 6666/2002, 6690/2002 e 1937/2007 e
respectivos apensados e subapensados; os demais j foram arquivados ou retirados. A anlise
privilegiar aqueles projetos oriundos do Poder Executivo federal, uma vez que implicam
manifestao da Unio, ente destinado a formular a poltica nacional de qualquer sistema, a
includo o da segurana pblica. Foram selecionados, tambm, os projetos que apresentem
contedo mais elaborado e aqueles referentes alterao do 7 do art. 144, dando-se preferncia

31 Na explicao da ementa consta esse termo, mas certamente se quis dizer desconstitucionalizando.
32 Projeto de Lei Complementar, cuja sigla PLP, no sistema de tramitao da Cmara dos Deputados.
38
para os que estejam em tramitao, o que no dispensa a contribuio histrica das proposies j
arquivadas.
O PL 2146/1989, do Poder Executivo, trata praticamente da atualizao
do Decreto-lei n. 667/1969, conforme os ditames da novel Constituio, estabelecendo normas
gerais de organizao, efetivo, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias
militares e corpos de bombeiros militares dos Estados, Distrito Federal e Territrios.
O PL 3524/1993, do Poder Executivo, estabelece normas gerais de
organizao e funcionamento das policiais civis, incluindo na sua estrutura bsica o instituto de
criminalstica, o instituto mdico-legal, o instituto de identificao e na carreira de policial civil, a
categoria funcional de odonto-legista.
O PL 3580/1993, do Deputado Jofran Frejat (PFL/DF), que dispe
sobre o sistema de segurana pblica, estabelece normas gerais de organizao da polcia civil nas
unidades da federao, regulamentando o disposto no artigo 144, 7 da CF/88. Tendo obtido
parecer favorvel na ento Comisso de Defesa Nacional (CDN), e contrrio ao PL 4683/1994,
apensado, foi arquivado em 2/2/1995, por trmino de legislatura. Entretanto, s dispunha sobre
normas gerais de organizao da polcia civil.
O PL 4371/1993, do Deputado Luiz Carlos Hauly (PP/PR), que institui
a Lei Orgnica Nacional das Polcias Civis, dispe sobre normas gerais para o seu
funcionamento, inclui o cargo de odonto-legista na carreira da polcia civil e dispe que poder
ser criado atravs de lei, um centro criminolgico destinado ao estudo da violncia; objetiva
subsidiar a formulao de polticas de defesa social contra a criminalidade, tendo recebido 57
emendas e apensado ao PL 6690/2002 em 20/5/2002.
O PL 3094/2000, do Deputado Coronel Garcia (PSDB/RJ), que
regulamenta o art. 144 da Constituio Federal para disciplinar a organizao e o funcionamento
dos rgos responsveis pela segurana pblica, autorizando a criao da Escola Superior de
Segurana Pblica. Tendo recebido 22 emendas na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional (CREDN), todas do Deputado Wanderley Martins (PSB/RJ), teve parecer favorvel
aprovado e, na Comisso de Finanas e Tributao (CFT) foi apensado ao PL 6666/2002, com o
qual tramita em conjunto. Reproduzindo dispositivos da Constituio, bastante detalhado
quanto s competncias dos rgos de segurana pblica, prevendo princpios de ao, integrao
e harmonia entre os rgos.
O PL 3274/2000, do Poder Executivo, que estabelece normas gerais de
organizao e funcionamento das polcias civis dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios, foi apresentado em 21/6/2000 e apensado na mesma data ao PL 4371/1993, tendo
recebido 78 emendas e, aps a retirada a urgncia constitucional em 29/8/2000, deixou de
tramitar.

39
 O PL 3308/2000, do Deputado Abelardo Lupion (PFL/PR), que
regulamenta o 7 da Constituio Federal, dispondo sobre a organizao e o funcionamento
dos rgos responsveis pela segurana pblica. Apensado ao PL 3094/2000, por sua vez
apensado ao PL 6666/2002, detalha o sistema de segurana pblica, estabelecendo princpios
gerais e da qualidade do servio policial, alm do funcionamento harmnico entre os rgos.
O PL 4363/2001, do Poder Executivo, que estabelece normas gerais de
organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e
corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, teve 173
emendas durante sua tramitao, tendo sido apensado ao PL 6690/2002 em 20/5/2002.
O PL 6038/2002, do Deputado Salvador Zimbaldi (PSB/SP), que cria
o Sistema de Segurana Pblica de mbito nacional, foi apensado ao PL 6666/2002. Cria o
sistema de segurana pblica, privilegiando a interconexo dos rgos por meio dos diversos
sistemas de comunicao, imputando ao Fundo de Universalizao das Telecomunicaes,
institudo pela Lei n. 9.998, de 17 de agosto de 2000, as despesas decorrentes da lei.
O PL 6312/2002, do Deputado Alberto Fraga (PMDB/DF), que
estabelece normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e
mobilizao das polcias civis, militares e corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territrios pretende substituir o DL n. 667/1969, revogando-o, apresentando-se
com bastante mincia, mas logo foi apensado ao PL 6690/2002.
O PL 6666/2002, da Comisso Mista Temporria destinada a, no prazo
de 60 dias, levantar e diagnosticar as causas e efeitos da violncia que assola o Pas, ouvindo-se,
para tanto, Governadores de Estados, Secretrios de Segurana Pblica, Comandantes das
Polcias Civis e Militares, Diretores de Presdios e outros especialistas e autoridades ligados rea
e requisitando-se cpia de todas as proposies em tramitao em ambas as Casas, para
consolid-las em uma nica proposta de emenda Constituio ou em um nico projeto de lei,
conforme o caso, com vista a uma tramitao em ritmo acelerado tanto na Cmara como no
Senado, regulamenta o 7 do art. 144 da Constituio Federal, dispondo sobre a organizao e
o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a
eficincia de suas atividades. Apresentado pela Deputada Zulai Cobra (PSDB/SP) e outros, tem
um carter essencialmente propositivo e genrico, no sentido principiolgico, de controle,
harmonia e integrao das foras policiais, instituindo um sistema nacional de segurana pblica,
discorrendo ligeiramente sobre o armamento a ser utilizado e os sistemas de controle das
atividades. Sujeita apreciao do Plenrio, em regime especial de tramitao, est pronto para
pauta, mas teve sua discusso adiada desde 26/6/2002.
O PL 6690/2002, da Comisso Mista Temporria destinada a, no prazo
de 60 dias, levantar e diagnosticar as causas e efeitos da violncia que assola o Pas, ouvindo-se,
para tanto, Governadores de Estados, Secretrios de Segurana Pblica, Comandantes das
40
Polcias Civis e Militares, Diretores de Presdios e outros especialistas e autoridades ligados rea
e requisitando-se cpia de todas as proposies em tramitao em ambas as Casas, para
consolid-las em uma nica proposta de emenda Constituio ou em um nico projeto de lei,
conforme o caso, com vista a uma tramitao em ritmo acelerado tanto na Cmara como no
Senado, estabelece normas gerais relativas ao funcionamento das polcias estaduais e do Distrito
Federal, e dos corpos de bombeiros. Igualmente apresentado pela Deputada Zulai Cobra
(PSDB/SP) e outros, mais detalhado e casusta que o PL 6666/2002, pretende atualizar o DL n.
667/1969, revogando-o expressamente. Teve sua discusso adiada desde 26/6/2002.
O PL 7144/2002, do Deputado Nelo Rodolfo (PMDB/SP), que dispe
sobre as atribuies e competncias comuns das Guardas Municipais do Brasil, regulamenta e
disciplina a constituio, atuao e manuteno das Guardas Civis Municipais como rgos de
segurana pblica em todo o territrio nacional, bastante detalhado, foi rejeitado por disciplinar
em lei ordinria vrios aspectos de cariz constitucional.
O PLP 387/2006, do Deputado Ricardo Santos (PSDB/ES), que
regulamenta o 7 do art. 144, da Constituio Federal, instituindo conjunto de aes
coordenadas que constituem o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), foi arquivado em
31/1/2007, por trmino de legislatura.
O PL 11/2007, do Deputado Ricardo Santos (PSDB/ES), tambm
assinado pelo Deputado Manato (PDT/ES), que regulamenta o 7 do art. 144, da Constituio
Federal, instituindo conjunto de aes coordenadas que constituem o SUSP, reproduz o mesmo
texto do PLP 387/2006.
O PL 1937/2007, do Poder Executivo, que disciplina a organizao e o
funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, nos termos do 7 do art. 144 da
Constituio, institui o Sistema nico de Segurana Pblica SUSP, dispe sobre a segurana
cidad, chamado de PAC da Segurana33, foi objeto de 24 emendas, tendo permanecido por dois
anos na Comisso de Educao e Cultura (CEC). De natureza propositiva, o projeto pretende
positivar os princpios e diretrizes atinentes segurana pblica, dispondo sobre a organizao e
funcionamento do Susp, integrando ao sistema de segurana a Fora Nacional de Segurana
Pblica (FNSP), criada pelo Decreto n. 5.289, de 29 de novembro de 2004, criando mecanismos
de centralizao e compartilhamento de dados, de valorizao profissional e estabelecendo
indicadores para avaliao do cumprimento de metas.
O PL 1949/2007, do Poder Executivo, que institui a Lei Geral da
Polcia Civil, dispondo sobre princpios e normas gerais de organizao, funcionamento e
competncias da polcia civil dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, de atribuies e
prerrogativas dos cargos policiais civis, nos termos do inciso XVI do art. 24 e do 7 do art. 144

33 Referncia o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do Governo Lula.

41
da Constituio, teve 26 emendas, tendo sido apensado ao PL 4371/1993 em 11/6/2008. O
projeto procura uniformizar e simplificar as estruturas das polcias civis, chegando a ser um tanto
minucioso na descrio de atribuies, por exemplo, mas no trata das regras de transio dos
modelos diversos para o preconizado, afigurando-se temerrio remeter essa tarefa para eventual
decreto regulamentador, de iniciativa do Poder Executivo federal.
O PL 3461/2008, do Deputado Raul Jungmann (PPS/PE), que
regulamenta o 7 do art. 144 da Constituio Federal, instituindo conjunto de aes
coordenadas que constituem o SUSP, foi apensado ao PL 1937/2007, que possui o mesmo
objetivo, praticamente reproduzindo o mesmo texto do PLP 387/2006 e do PL 11/2007.
O PL 7258/2010, do Deputado William Woo (PPS/SP), que institui os
Planos Nacionais de Segurana Pblica e de Execuo Penal e estabelece a sua avaliao, foi
apensado ao PL 1937/2007, traando meticulosa metodologia para a integrao dos rgos de
segurana pblica da Unio, dos Estados e dos Municpios.

10 AS SOLUES PARA A INSEGURANA PBLICA

10.1 Adoo de solues pontuais

Diante da dificuldade de se resolver as questes referentes insegurana

pblica, criminalidade e desordem, assim como os atinentes s dificuldades dos diversos
rgos do poder pblico em prover a devida segurana populao, por razes estruturais,
conflitos de atribuies, de iniciativas ou mesmo de competncias entre as esferas de poder,
titubeia-se quanto s provveis solues. Muda-se muita coisa para se ficar fazendo mais do
mesmo34.
Enquanto isso as polticas pblicas intersetoriais que vo dando o
andamento das medidas a serem adotadas e a dinmica delas decorrente. Como no h uma
soluo mgica, a adoo de medidas pontuais pode, por seu carter inercial e sinrgico,
paulatinamente alterar uma situao que se tornou a principal preocupao do brasileiro.
Desta forma, h vrias medidas que podem ser adotadas visando a
equalizar algumas distores e equacionar problemas simples, os quais, somados, tornam o
sistema de segurana pblica carente de efetividade. Dentre as solues possveis, poderamos
citar, exemplificativamente, as abaixo relacionados.
10.2 Sistematizao do captulo constitucional da segurana pblica

Como mencionamos anteriormente, preciso promover a adequao da

estruturao sistmica dos rgos executores das aes de defesa visando segurana pblica e

34 Essa percepo est descrita na obra Sndrome da rainha vermelha, de Marcos Rolim.
42
assemelhados, como defesa civil, inteligncia e outros. Nesse tocante preciso alterar a previso
constitucional dos rgos de segurana pblica, no os desconstitucionalizando, mas
promovendo relativizao suficiente para a adoo de estruturas e modelos que atendam s
caractersticas dos entes federados. Essa relativizao permitiria a criao de novas estruturas
policiais, a unificao das existentes, se fosse o caso, a criao de polcias de circunscrio
municipal ou metropolitana e outras medidas, tornando o sistema mais dinmico, inter-
relacionado e, portanto, mais efetivo em suas aes.
10.3 Adoo dos princpios do gradualismo, da progressividade e da sano premial
na legislao

Tais princpios so necessrios especialmente no tocante legislao

penal e processual penal, mas tambm nas normas de carter civil e administrativo. Assim, o fato
de um ladro que furta um alfinete e outro que furta um transatlntico estarem sujeitos mesma
pena que varia de um a cinco anos de recluso nos soa extremamente inquo. Enorme quantidade
de aes enfrentadas pela Administrao Pblica advm da falta de gradualismo na legislao que
extingue um direito ou cria um dever, tornando igualmente inquas as relaes jurdicas entre os
administrados e afetando negativamente a livre concorrncia.
10.4 Estabelecimento de um modelo de polcia

Ao se referir segurana pblica, em sentido estrito, refere-se, por

extenso, polcia. No h, porm, um modelo claro de polcia na ordem constitucional. O
captulo da segurana pblica apenas relaciona os rgos que a compem, deixando para a
legislao infraconstitucional estabelecer as regras gerais necessrias, que, entretanto, demoram
por vir a lume.35
10.5 Unificao das polcias civil e militar

Conforme discorremos no trabalho mencionado na nota desta pgina, a

ideia de unificao das polcias civis e militares do Brasil encontra defensores ardorosos e outro
tanto de contestadores. Se de um lado se aposta em economia de recursos e uma polcia mais
cidad, do outro se alega, entretanto, que to simples medida, se considerada como hiptese, mas
to complexa na prtica, no alterar e, pior que isso, tumultuar ainda mais os problemas da
segurana pblica.

35 Para uma rpida noo sobre modelos de polcia, nos permitimos recomendar a leitura do estudo Unificao das
polcias civil e militar, de nossa autoria, no qual discorremos mais detidamente sobre os tpicos acima relacionados. O
estudo foi publicado no site da Associao dos Consultores Legislativos e de Oramento e Fiscalizao Financeira da
Cmara dos Deputados (Aslegis), disponvel em <http://www.aslegis.org.br/images/stories/artigospessoais/
Publicacoes-Artigos-pessoais-Seguranca-Publica/Unificacao_das_policias_civil_e_militar_ Fevereiro_ 2010.pdf>. No
mesmo trabalho, tratamos do ciclo completo de polcia, avaliao do trabalho policial
43
 Apontam-se como vantagens da unificao, dentre outras, as seguintes:
reduo dos custos de gesto; desmilitarizao das polcias militares e dos corpos de bombeiros
militares; desvinculao das polcias militares e corpos de bombeiros militares, do Exrcito;
estabelecimento do ciclo completo de polcia; fim da sobreposio de competncias; atenuao do
rigor dos regulamentos disciplinares militares; e estabelecimento de isonomia de remunerao.
Por sua vez, as resistncias unificao das polcias civil e militar quase
sempre se baseiam em argumentos corporativistas, no sentido de defender prerrogativas e
privilgios de uma ou de outra corporao, com maior nfase entre os policiais militares de alta
patente. Dentre as razes para manter-se a dicotomia atual esto: tradio; as atuais polcias civis e
militares passariam a ser meros departamentos; a polcia vai se transformar num bando de
indisciplinados.
Diferentemente das resistncias, as desvantagens (?) da unificao das
polcias civis e militares so aquelas esgrimidas, aparentemente, sem o vis corporativista. Este,
entretanto, exsurge diante de uma anlise mais aprofundada. Eis algumas das supostas
desvantagens alegadas pelos opositores da idia: o governador no ter uma polcia para agir caso
a outra pare; os policiais militares perdero direitos previdencirios; os policiais militares perdero
o direito de ascenso funcional na carreira (promoo); os policiais militares perdero seus
referenciais simblicos; o que fazer com a cavalaria, os canis, as bandas de msica; a unificao
acabaria com a concorrncia.
H, contudo, algumas variveis que afetariam eventual processo de
unificao, apresentadas como essenciais para o processo ou apontadas como bices
intransponveis, quando no esquecidas totalmente. Assinalamos as mais comuns:
desconstitucionalizao das polcias; extino do inqurito policial; extino da justia militar
estadual; regime previdencirio diferenciado; piso salarial; proibio da greve.
10.6 Municipalizao da polcia

H municpios brasileiros com problemas de segurana pblica de tal

monta que mereceriam uma prpria polcia a fazer frente a tais questes, a exemplo de outros
pases, como os Estados Unidos, em cujas maiores cidades, como Nova York e Los Angeles, as
polcias municipais tm estrutura, efetivo e atuao mais importantes que as prprias polcias
estaduais, geralmente de carter mais voltado para o policiamento rodovirio.
Vrios municpios brasileiros possuem, por outro lado, produto interno
bruto (PIB) superior ao de Estados e at de muitos pases do mundo. Entretanto, a Constituio
permite apenas a criao de guarda municipal para segurana patrimonial e de servios
municipais. Uma municipalizao precedida do estabelecimento de parmetros rgidos para a

44
criao, formao e controle da polcia municipal seria uma soluo tpica de alto impacto na
reduo da sensao de insegurana dos brasileiros.36
10.7 Mandato e escolha corporativa do chefe de polcia

A tese da escolha e indicao pelos pares e de mandato razovel, na

medida em que, a contrrio senso, os chefes de polcia e comandantes militares j foram
proibidos de se candidatarem a cargos eletivos, o que uma forma de reconhecimento de que
suas funes eram incompatveis com o embate poltico (art. 139, I, c) e II, c), e V, CF/1946; art.
146, I, b) e II, d), CF/1967). Atualmente no existe essa restrio, mas a ingerncia poltica nos
rgos policiais impede que os diretores e comandantes tomem as decises adequadas para a
aplicao efetiva, imparcial e equnime das medidas necessrias defesa social. A escolha
corporativa e indicao em listas (triplas, sxtuplas) para designao pelo chefe do Poder
realidade em rgos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, constituindo medida que
valoriza o profissional preparado para a direo do rgo.
Uma eventual unificao policial estenderia essa escolha e mandato a
todo o corpo policial, com reflexos positivos para a segurana da sociedade. Essa providncia
permitiria que a polcia atuasse como rgo tcnico, dentro da estrita legalidade, sem a ingerncia
poltica que tanto interfere na efetividade de suas aes.37
Tal medida resolveria, parcialmente, o grande problema de gesto das
polcias, em que a simples estruturao das escalas de servio, por exemplo, causa uma distoro
to grave como a atividade profissional paralela de segurana privada.38
10.8 Municipalizao das unidades do sistema penitencirio

A construo de penitencirias federais e a adoo do regime disciplinar

diferenciado (RDD) tiveram o intuito de reduzir a influncia dos chefes de quadrilhas que
continuavam atuando desde o interior dos estabelecimentos penais. Entretanto, dentro do esprito
da vertente ressocializante da pena, necessrio que os detentos possam retornar s suas
comunidades, especialmente a partir da obteno do benefcio do regime semiaberto, razo
porque preconizamos a construo de presdios ou cadeias pblicas nos municpios, para que
cada comunidade cuide de seus presos, esforando-se para recuper-los. Assim, tambm, os
estabelecimentos destinados s medidas socioeducativas de adolescentes poderiam ser
municipalizados, de modo a permitir o contato dos infratores com os familiares, de modo a
permitir sua recuperao.

36 Remetemos leitura dos vrios estudos produzidos pela Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, abor-
dando o tema, os quais esto relacionados nas Referncias, ao final deste trabalho.
37 A esse respeito nos permitimos indicar a leitura do artigo Mandato e escolha do chefe de polcia, de nossa autoria.
38 Abordamos essa questo na Nota Tcnica Bico consideraes sobre a atuao de policiais na segurana privada, ainda no

publicada.
45
 Numa nova perspectiva, as guardas municipais poderiam ser
encarregadas da vigilncia externa de tais estabelecimentos, a serem dirigidos e providos por
servidores estaduais e municipais especializados.
10.9 Aprovao de legislao sobre pontos especficos

A vetusta legislao penal e processual penal, datada de 1940/1941

requer urgente reforma ou, ao menos, peridicas consolidaes, de modo a manter sua atualidade
sistmica. Algumas legislaes extravagantes surgiram ao longo desse perodo, na tentativa de
conciliar os reclamos da modernidade em face de novas modalidades criminosas e mesmo dos
avanos tecnolgicos que impem novas formas de relaes interpessoais. Alm dessa reforma
necessria, percebemos a necessidade de aperfeioamento da legislao sobre organizaes
criminosas, crimes tributrios e do colarinho branco, reparao do dano a vtimas, uso
progressivo da fora, legislao antidrogas, legislao menorista e crimes tecnolgicos, dentre
outros. Da mesma forma, a reviso de alguns institutos, como a progresso da pena, o tempo
mximo de cumprimento de penas, a expanso das penas alternativas, a reduo dos recursos, a
reformulao do conceito de inocncia presumida, a adoo da presuno legal de dolo, para
certos crimes, como os de trnsito cometidos sob influncia de drogas ou lcool, dentre outros.

11 CONCLUSO

A ligeira anlise deste estudo permitiu entrever que a CF/1988 optou por
um modelo de segurana pblica centrado na idia de combate ao crime, vinculado s
concepes de lei e ordem, enquanto o mundo j concebia as instituies policiais como
agncias de prestao de servio pblico.39
Verificamos que as instituies policiais no seguem um modelo
padronizado ou sequer parmetros de atuao e que a dualidade policial constitui entrave para a
efetiva prestao do servio de proteo e segurana. O modelo de policiamento tradicional,
reativo, est superado, requerendo novos arranjos institucionais que privilegiem a atuao integral,
participativa e comunitria. Esses arranjos implicam alterao constitucional no sentido de
romper o hermetismo em que foram constitucionalizados os organismos policiais.
Indo alm, a busca de solues perpassa pela considerao da
municipalizao dos organismos de segurana, visando a aproximar as decises das comunidades,
que podero exercer controle mais efetivo sobre tais rgos.

39 SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Parmetros para a conceituao constitucionalmente adequada de segurana

pblica, pp. 51-75. In OLIVEIRA, Ftima Bayma de, et alli (Org.). Desafios da gesto pblica de segurana. Rio de Janeiro:
FGV, 2009, p. 52.
46
 No mbito da legislao, as normas pertinentes so antigas e
desatualizadas, no tendo sido positivadas vrias disposies constitucionais importantes para o
cumprimento do desiderato de provimento de segurana populao.
A preocupao com a pacificao social impe a busca de novas
alternativas, institucionais e informais de resoluo de conflitos e de reparao de danos. Nesse
contexto, a valorizao da sociedade em rede permite a escolha de situaes apropriadas ao
ambiente socioeconmico de forma rpida, eficaz e a baixo custo, pela incorporao de novos
atores, cenrios e paradigmas segurana pblica.
Para que haja sucesso na implantao de polticas, programas e aes
pblicas efetivas, no atinente segurana pblica, preciso superar o carter inflexvel do pacto
federativo (art. 18 da CF/1988), mediante a compreenso, em todos os nveis, da prevalncia do
princpio da solidariedade federativa insculpido no art. 241 do texto magno.
A adoo dos princpios do gradualismo, da progressividade e da sano
premial na legislao seria outro fator relevante na pacificao social.
Por fim, a adoo de controles racionais, em todas as instncias, esferas e
nveis de poder, poderiam dar cabo das omisses, lacunas, incoerncias e redundncias que tanto
contribuem para fomentar a sensao de impunidade, que tanto estimula os delinquentes a reduzir
a sensao de segurana da populao ordeira.

47
12 REFERNCIAS

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