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Prlogo

Gabriel Valds Subercaseaux


PRESIDENTEDELSENADODELAREPBLICADECHILE

acontradiccindesarrollo econmico,porunlado,ypre
servacinnaturalycultural,porelotro,paramuchosan
nohasidoresuelta,engranmedida porquenosehadiscu
tidoconlaprofundidadyseriedadqueeltemarequiere.Estadiscusin
deber pasar necesariamente por una reformulacin de la relacin
hombremedioambienteenunaperspectivadeinternalizarnuevasca
tegoras de aproximacin, las que, sin distraerla atencinprimordial
sobreelserhumanocomofinltimodeldesarrolloeconmico,ponga
nfasisenunavaloracindelusodelosrecursosnaturalescomoproce
sogeneradordenivelesdebienestarcolectivo,directamentevinculado
aunaoptimizacindelacalidaddevida,entendidastacomounnivel
deexistenciadignayestimulanteynoslodesobrevivenciamnima
basadaenconsideracionesestadsticas.
Este problema nos lleva a asumir no slo campaas
conservacionistas,lasque,porcierto,sonnecesarias,oprogramasespo
rdicosentelevisin,sinofundamentalmenteapromoverlaformacin
de las nuevas generaciones imbuidas de criterios distintos a los
imperanteshastahacepoco,enqueloecolgicoseaunapreocupacin
naturalyresponsablementeasumida,ynoundbilidealcapturadopor
elmarketingydesvirtuadoporelrelativoparadigmadelxitoeconmico.
Esimprescindibleparaellogrodeestosobjetivosgenerar
unprocesodeeducacinentodoslosniveles,queincentiveunacon
cienciageneralfavorableaundesarrollosustentableyduraderoyque
noseagotesloenobservarencuntospuntosaumentaronlainversin
yelcrecimiento,sinotambinensabercuntasciudades,bosques,ros,
lagos y playas sobrevivieron a la contaminacin y a la explotacin
irracional.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

En consecuencia, la relacin hombrenaturaleza debe ser


educadatantoenelmediourbanocomoenelrural;enelproductivo
econmicocomoeneltecnolgicocientfico.Lafinalidaddeesteproce
sodebeestarorientadanecesariamenteaobjetivossociales,dondela
evaluacinfinalnoseagotaenlafcilyrpidarentabilidadeconmica,
criterioqueparamuchoshasidoelimperante.
Asnosencontramosfrenteaunproblemadendolecultu
ral. Un enfoque en este sentido nos ayudara a vislumbrar mejor la
tensinhombrenaturalezaysucorrespondienteinterrelacin.
Unsegundoaspectoeslavinculacinexistenteentrepobreza
ydeterioroambiental.
Lapobrezaesconsideradacomolaprincipalcausadelde
terioroambientalenlospasesdelTercerMundo,llegandoasaestable
cerseuncrculoviciosoentrepobrezadeterioroambientalpobreza.Es
decir,paraalgunosinvestigadoreslapobrezaesconsideradacomocau
sa y efecto del deterioro ambiental. Se establece as entre pobreza y
medioambienteunarelacindesobrevivencia,lgicaqueesdecorto
plazo y, por consiguiente, excluyente de consideraciones de
sustentabilidadambiental.
Enfrentarconpolticasadecuadaseldesafodesuperarla
pobreza,garantizandolaigualdaddeoportunidadesymejorandolos
nivelesdevidaes,asuvez,atacarunadelasracesmsprofundasdel
deterioroambiental.
Untercerfactoreslaaltaconcentracindepoblacinenlos
principales centrosurbanos.
Lahistoria de nuestropas, como la de los dems de la
regin, nos demuestra cmo la ausencia de concepcionespblicas y
privadassobrelautilizacinracionaldelterritorioyelcorrespondiente
dejarhacerhantenidocomoefecto,convertidoenlamentablehecho
culturaltpicodelaregin,uncrecientedeteriorodelmedioambientey,
enconsecuencia,unagudodesmedroenlacalidaddevida,generndose,
adems, una relacin,porciertono la nica, de causayefecto entre
concentracinurbanaydeterioroambiental.
La concentracin de poblacin en grandes ciudades,
especficamentecuandoalcanzanivelesyvelocidadesquesobrepasan
lacapacidaddelosecosistemasnaturalesdesoporte,debeserenfrenta
da a travs de una poltica nacional de descentralizacin y
desconcentracin.
Hoy,tresdecadacuatrolatinoamericanosvivenenzonas
PRLOGO

urbanas,ylamayoradelasciudadescrecenatasasaceleradascomo
smbolodeunclarosubdesarrollo,creandosituacionesdemarginalidad,
decontaminacinatmosfrica,acstica,deaguasytornandoinmanejable
eltransporteylosdesechosslidos.Elmedioambientedelasgrandes
ciudadessevuelveasalavezfrgilyagresivoparasushabitantes.
La contaminacin ambiental en ciudades como Santiago
tieneentresusfuentesmsdirectaslaaltaconcentracinysobrepoblacin
desuecosistemanaturaldesoporte,situacinquesehaceimprescindi
bleabordarconresponsabilidadyatravsdeunaadecuadapolticade
gestinambiental.
Esportodosreconocidalanecesidaddeabordareldesafo
delmedioambienteenunaperspectivamultisectorial,dondeelsector
pblico,yfundamentalmenteelprivado,anensusesfuerzosparaco
ordinaryejecutarpolticascoherentesyeficacesdegestinambiental,
traspasandoydotandoalosniveleslocalesyregionalesdemayores
facultadesyrecursosparalograrlosdesafosdeseadosenmateriaam
biental.Asimismo,sehacefundamentalgenerarenlapoblacin,atravs
depolticaseducacionalesydepromocin,mayoresnivelesdeconcien
cia respecto de la preservacin del medio ambiente, condicin
insustituibleparaalcanzarundesarrollosustentable.
Paraunaadecuadagestinambientalesdevitalimportan
ciaconsiderartreselementosclaves:

a) Legislacinsobremedioambiente.
b) Cooperacinpblicayprivada.
c) Descentralizacindelagestinambiental.

EntodasestasreasChilenopartedecero.Porelcontrario,
contamos conuna legislacin que sibienhoy se debe adecuar a los
nuevostiempos,nospermitetenerunmarcojurdicodondeasentarnos.
Porsuparte,elsectorprivado,queaportael70porcientodelPGB,ya
hatomadoiniciativasparaincorporaralosprocesosproductivosele
mentosdegestinambiental.
Enelmarcodeladescentralizacin,elGobiernohadado
muestras de avanzar hacia una mayor autonoma de las regiones a
travsdeladictacindelaLeydeGobiernosRegionales,laquepermitir
undesarrolloregionalmsdinmico,incorporandoastecriteriosde
gestinambiental.
Esdelcasodestacarqueelenfoqueutilizadoenestelibro,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tanto en el anlisis de los problemas de contaminacin como en la


proposicindeopcionesdesolucin,estinodegestinambiental,en
tendindosestacomolaoptimizacindelusodelosrecursosdisponi
bles, concepto de mnimo costo social, enunmarco de restricciones
objetivasycuantificablescuandoestoesposible.
Siestoltimonosucede,serecurrealcaminodeespecificar
procedimientosqueeliminenenloposibleeventualesdiscrecionalidades
e interpretaciones, tanto por parte de los controlados como de los
controladores.
Asimismo,elproyectodelmedioambientedelCentrode
Estudios Pblicos busca explicitar, analizar y discutir los supuestos
queavalanhoylasnormasdecalidadambientalutilizadasennuestro
pas; priorizar las polticas chilenas de control de la contaminacin,
evaluandosuscostosybeneficios.Atravsdeldesarrollodeestelibro
sepretendedarinicioaunprogramaconducenteaquelosestndares
de calidad ambiental definidos reflejen las reales preferencias de la
sociedadchilena.
QueelCentrodeEstudiosPblicoshayareunidoalosms
destacados especialistas en materia de gestin ambiental y que por
sobrelaspersonalesvisionesselogrenpuntosdeencuentroeslamejor
garantaparaabordarenformaoportunayeficientelatemticadela
gestinambiental.
Eltextoquehoyconocemosaportaunaseriedeproposicio
nesenelplanotcnicoydemedidasconcretas,queloconvertirnen
referenciaobligadaparaquienestienenlaresponsabilidaddevelarpor
unaadecuadagestinambiental.
Introduccin

hilepresentacrecientesproblemasdecontaminacindeagua
y, aire y en algunos casos puntuales, contaminacin del
suelo. Estassituacionesannosongeneralizadas,estando
detectados,almenoscualitativamente,losprincipalesfocosdecontami
nacindelpas.
Paraabordardeunmodocoherenteysustantivolarealidad
ambientaldelpas,seprocediadisearunproyectoqueconsiderara
lasreastemticasqueseindicanacontinuacin,yquefueronencarga
dasadistintosespecialistas:

explicitar,analizarydiscutirlossupuestosqueavalanlas
normasdecalidadambientalutilizadasennuestropas;
priorizarlaspolticaschilenasdecontroldelacontamina
cin,evaluandosuscostosybeneficiosbajolossupuestos
anteriores;
proponer procedimientos propios para la generacin de
estndaresambientalesyrecomendarlosinstrumentosde
poltica pblica que seannecesarios para insertarlos en el
marcolegaleinstitucionalnacional.

Enelcontextodelosobjetivosanteriormenteplanteadosy
dadoquelosestndaresdecalidadambientalsonlabasesobrelacual
seevalalacalidaddelambiente,estelibroabordaelprocesodedefini
cindeestndares,consusimplicanciaspolticas,jurdicas,socialesy
econmicas. Alrespectosetuvoenconsideracinlaimportanciaque
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

revistentalesestndaresparaeldesarrollodecualquieractividadpro
ductivaodeserviciospblicaoprivada,aligualqueparadefinirlos
nivelesdecalidaddevidaquenuestrasociedaddesea,dadoquelos
estndaresdefinencuanescasoesunrecursoenrelacinalaposibili
daddeutilizarlolibrementeysinafectarlasaluddelaspersonasuotros
atributosambientales.Conrespectoalosrecursosambientales,seen
tiendeelcomponentedelmedioambientequecorresponda,aire,agua,
suelo,paisaje,recursonaturaluotro.
Comoobjetivoadicionalsequisoapoyar,atravsdeldesa
rrollodeestelibro,elcomienzodeunprogramaconducenteaquelos
estndaresdecalidadambientalquedebernserdefinidosenelfuturo
ylosqueestnenvigencia,reflejenlasrealespreferenciasdelasociedad.
Enestrictarelacinconloanterior,seestimdegranimpor
tanciaconocerelprocesodefijacindeestndaresanivelinternacional,
connfasisenrecabarinformacinrespectoderiesgoydaoambiental,
aligualquedelosaspectospolticosyeconmicosinvolucrados.
Enformaparalelayconsiderandoqueennuestropasnose
parte decero, sinoqueexisteuna largatradicindesaludpblicay
normativayquehayunagrancantidaddenormasdegeneracinpropia
odeadopcininternacional,seconsiderimportanteevaluarelproceso
(normasyprocedimientos)existenteenelpasenalgunasreasespec
ficas (salud y agricultura entre otras). Para estos efectos, se intent
explicitarlasconsideracionesqueexistentrasalgunasnormasutilizadas
en Chile, en sus pases de origen, y evaluar la importancia de tales
consideracionesenrelacinalarealidadnacional.
Porltimo,estapublicacintienelaambicindeapoyarel
desarrollo de metodologas especficas para proponer estndares de
calidadambientalenChile,discutirelniveljurdicoquedeberantener
stosyfinalmenteefectuarpropuestasespecficasalasautoridades.
Parahaceroperativoelcumplimientodelosobjetivosplan
teadosycomounamaneradeasegurarlacalidadtcnicay,msimpor
tantean,unaindependenciaypluralidadenelanlisisdeltemaen
cuestin,seconstituyunaComisindeMedioAmbienteenelCentro
deEstudiosPblicos,entidadqueactucomodirectoriodelproyecto.
EstaComisinestuvoconstituidaporlassiguientespersonas:

RobertodeAndraca,Presidente.
RicardoKatz,Coordinador.
GabrielDelPavero,SecretarioEjecutivo.
INTRODUCCIN

FernandoAlliende.
JuanArizta.
PatricioBarros.
AntonioDaher.
JuanAndrsFontaine.
GonzaloGarca.
GuillermoGeisse.
JuanGiaconi.
GuillermoGell.
JuanPabloIllanes.
FabinJaksic.
PatricioOjeda.
JosMiguelSnchez.
JaimeSolari
SergioVerdugo.

LasfuncionesdelaComisinfueronlasdeseleccionaralos
expertos1queprepararonlostrabajossobrelostemasespecficos,parti
ciparenreunionesdeanlisisdetemasconcretos,discutiraspectosde
relevanciaconautoridadesyexpertosinvitados,actuarcomopanelde
orientacinparalapresentacindelostrabajosencargadosypresentar
temassobreloscualessepiensaquedeberaactuarseenprimerlugar
conceptualmenteparaluegoexpresaresosconceptosenlaformadeuna
legislacinespecfica.
Complementariamente a los especialistas encargados de
desarrollarlostemasespecficoscontenidos enestelibro, seinvita
personalidadesdistinguidasendistintasreas,lasquerealizaronplan
teamientossobreeltemaambientaldesdelospuntosdevistadesus
respectivasposicionesprofesionalesypersonales.Laspersonasinvitadas
fueronlassiguientes:

EduardoAmagada.
EdgardoBoeninger
ErnestoFontaine.
AntonioHorvath.
RicardoKatz.
PedroMorand.

1
EnmuchoscasosmiembrosdelaComisindesarrollaronlostemasen
quesonespecialistas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Laspremisasgeneralessobrelascualessedesarrolllala
bordelaComisinyparalascualesestelibropretendeentregarpro
puestasylineamientososimplementeabrirunespacioparadiscutirlas
yprofundizarlas,seexponenenlosprrafosquesiguen.
Deacuerdoalosestndaresprimariosnacionaleseinterna
cionalesdecalidadambiental,losprincipalescontaminantesqueafectan
alaciudaddeSantiago,focoqueconcentralaatencinenloquerespecta
a contaminacin atmosfrica en Chile, son las partculas respirables
(PM10),ozonoymonxidodecarbono.Investigacionesrecienteshan
comenzadoaentregarevidenciadelosaltosnivelesdehidrocarburos
aromticospolinuclearesysulfatosexistentesenlaatmsferadeesta
ciudad. Santiago, indudablemente, enfrenta un problema global de
contaminacinatmosfrica.
Estasituacin,queafectaanuestracapital,tiendeaconcen
trarlaatencindelapoblacinydelostomadoresdedecisin,conla
consiguientedistorsinenla asignacin deesfuerzos destinadosala
solucindelosproblemasnacionalesrelacionadosconelmedioambiente.
Elrestodelasprincipalesreasurbanasnopresentaanun
niveldeproblemascomparables,nohabiendo,entodocaso,mediciones
sistemticasalrespecto.
Los grandes focos de contaminacin atmosfrica, fuera de
Santiago,estnrelacionadosprincipalmenteconfundicionesyrefineras
decobre,existiendo,sinembargo,otrasgrandesfuentespuntualesque
tambinocasionanproblemas.Tambinesposibledetectaralgunosfocos
decontaminacinnotradicional(olores)enreasurbanasdistintasa
Santiago.
Enlorelativoalacontaminacinhdrica,staesnormal
menteproducidaporlosefluentesdomiciliariosnotratados,debidoa
quelagranmayoradelasciudadesnocuentaconsistemasadecuados
detratamiento de las aguas servidas. Ademsdelefectoanterior, en
algunasreasdegrandensidaddeactividadindustrialodeindustrias
conefluentesdegranvolumen,loscursosdeaguasehanvistomuy
afectadosporlosvertidosdeestasindustrias.
Dado el altonivel de subjetividad existente en lo que se
refiere ala evaluacindelamagnitud delosproblemas ambientales,
sta normalmente se efecta comparando los niveles de calidad del
recursoconrespectoaestndaresdecalidadambiental.
Lo anterior implica, por lo tanto, que los estndares de calidad
ambiental definen la capacidad de uso de los distintos componentes del medio
INTRODUCCIN

ambiente. El nivel de uso de un recurso est dado por la capacidad natural del
mismo de asimilar los impactos sobre l producidos, sin superar los estndares
de calidad ambiental. Esto configura la diferencia entre alterar un recurso
versus contaminar el mismo recurso.
Tomando en consideracin lo anterior, es obvio que los
estndaresdecalidadambientaldeberanresponderaunaconjuncin
devaloresdelasociedadquelosadopta.Normalmenteennuestropas,
estosestndareshansidocopiadosdelosdelaAgenciadeProteccin
AmbientaldelosEstadosUnidosdeNorteamrica(USEPA),porloque
respondenaunamezclaponderadadelosvalorespropiosdelasociedad
norteamericana.
Lametodologadeconstruccindeestosestndaresres
pondeaprocedimientoscientficosypolticosespecficosquehansido
incorporados en la legislacin federal de Estados Unidos. Por estas
razones,losestndaresrespondenaunanlisisobalancecostobeneficio
polticopropiodeesepas.Estonoquieredecirquelosestndaressean
inapropiadostcnicamente,oqueelmecanismodeadopcindeellos
seainadecuado,solamentequeparaquenoseproduzcandistorsiones
importantes,debentenerseclaroslossupuestostcnicos,polticosyde
costosexistentesdetrsdelosvaloresadoptados.
Es tanto as, que los estndares de la USEPA deben poder ser
defendibles ante la justicia norteamericana, en el sentido de que reflejen fielmente
los lineamientos especficos emitidos por el Congreso. Estos lineamientos a su
vez, manifiestan la transaccin, efectuada a nivel poltico, entre el conjunto de
valores sociales (filosficos, ticos y econmicos, entre otros) y biolgicos de la
sociedad americana.
Es muy peligroso adoptar ciegamente estos valores, sin un anlisis
exhaustivo de sus bases conceptuales.
Porotraparte,laspolticasyaccionesdecontroldelaconta
minacin(atmosfricaehdrica,acsticayengeneraltodaslasacciones
decontrolambientalenChile)norespondenaanlisiscosto/beneficio
o,porlomenoscosto/efectividadquegaranticenquelosescasosrecur
sosdisponiblesseancorrectamenteasignados.
Lacombinacindeestasdosrealidades:adopcindenor
masyprocedimientosextranjerosydiseodepolticasyaccionesde
control no avaladas por anlisis costo/beneficio o costo/efectividad,
puedeconducirasituacionesdecalidadambientalquesealejenmucho
delptimosocial.
El ptimo social de calidad ambiental se da en aquella situacin en
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

que los costos marginales de control de la contaminacin ambiental son iguales


a los beneficios marginales derivados del de la disminucin del dao ocasionado
por la contaminacin ambiental.
Dadoqueenalgunoscasospresentesennuestropaslos
niveles de excedencia de las normas de calidad ambiental son muy
altos, las deficiencias descritas pueden ser obviadas en una primera
instancia (aunque no es recomendable), pero en la medida que sea
necesarioincurrirenmayorescostosunitariosparadisminuirlosniveles
decontaminacinexistentes,lafalta deprocedimientosdeevaluacin
en la fijacin de estndares y en la definicin e implementacin de
programasdeadministracinsesentircongranimpacto.
Tomandoenconsideracinestosantecedentes,noesraro
entenderporqueltemaambientalengeneral,yeldelacontaminacin,
enparticular,concitanelintersypreocupacindeampliosestratosde
nuestrasociedad.
Esascomoalapoblacinlepreocupanlosefectosquela
contaminacinpueda tener sobre su salud yespecialmente sobre la
saluddelosgrupospercibidos(enestecasolapercepcinesigualala
realidad)comomsdesprotegidos,talescomonios,ancianosypersonas
aquejadaspor enfermedades o condicionesfsicas que loshacenms
vulnerablesalosefectosdeloscontaminantes.
Porotraparte,alosempresariosdelosdistintossectores
productivosydeservicioslespreocupaelimpactoquelaslimitaciones
relativasalusodelosdistintoscomponentesdelmedioambientepueda
tenersobresusprocesosycostos.
Tampoco se debe dejar de considerar el impacto que las
consideracionesambientalestienensobrelaformulacineimplantacin
depolticas,planesyprogramaspblicos.
Esclaroqueelmedioambientehasidoyesutilizadocomo
receptor,libreysincosto,delosefluentesresidualesdelosprocesos.
Estosvertidostienenelpotencialdecontaminarelmedioalcualson
evacuadoscuandolacapacidaddeasimilacindesteessobrepasada.
Estefactoraadeunavariablequedificultaadicionalmente
eltratamientodelproblemadelacontaminacinambiental.Dichava
riableestrelacionadaconeldinamismopropiodelosdistintoscompo
nentesquedebenconcurrirparaqueseproduzcacontaminacin.Algu
nosdestoscomponentessonelnmerodeagentesinvolucradosenlas
emisiones, la cantidad total de stas, sus caractersticas en cuanto a
riesgo,elconocimientodelosefectosdeesasemisiones,lavisibilidado
INTRODUCCIN

posibilidaddepercepcindeloscontaminantesatravsdelossentidos
(vista,olfato,gusto)y,porltimo,peromsimportantean,elgradode
sensibilidad ambiental de la poblacin afectada directamente o
involucradaindirectamente.
Asuvez,elsectorgubernamentalvecmoseproduceuna
competencia por los siempre escasos recursos, y se enfrenta a la
disyuntiva de asignar mayores fondos al control ambiental o a otro
tipodeprogramas.Estacompetenciaporlosrecursosnosiempreseda
encuantoaunaasignacindirectadeellos.Esascomounalegislacin
que regule ya sea la emisin de contaminantes o la calidad
ambientaldelmedioreceptor,tendrunimpactodirectoenloscostos
dedisminucindeemisionesincurridosporpartedelasactividades
afectadasyenloscostosdefiscalizacinenquedebaincurrirelaparato
gubernamentalparagarantizareladecuadocumplimientodelasregu
laciones.
Comosepuedeapreciar,elpuntodefondoescmodeter
minarelptimosocialdecalidadambiental,puestoqueesteproceso,a
suvez, requiere de la existencia de informacin adecuada, tanto en
cantidadcomoencalidad. Dadoqueelptimodecalidadambiental
depende a su vez de los costos totales de control, la eficiencia para
obtenernivelesdecalidadambientaldeseadosesimportantsima.Este
puntonosiempreesbiencomprendido.
Loscostossocialesafectanatodalasociedadyenmuchos
casos, por sobre el efecto de la falta de recursos, aparecen factores
redistributivosyticos. Reconociendo queestaesunasituacinmuy
comn,elanlisiseconmicoquesepresentaenalgunoscasosnopre
tendeestarporsobrelasimplicanciasmoralesyticas,sinoquesubor
dinadoaestas,perosiempreenelcontextodeeficiencia;esdecir,para
lasmismasconsideracionesdecalidadambientalenunmarcodeaspectos
sociales,ticosymoralesespecficos,elptimoestdadoporelmnimo
costo social total, tomando en cuenta los costos de control, ms los
costosdefiscalizacinyadministracindelsistema.
Por lo tanto, el enfoque que se utilizar en este libro, tanto en el
anlisis de los problemas de contaminacin como en la proposicin de opciones
de solucin, ser uno de gestin, entendindose por sta la optimizacin del uso
de los recursos disponibles, en un marco de restricciones ambientales, objetivas
y cuantificables, cuando esto sea posible.
Estas restricciones se refieren a la calidad ambiental deseada en el
marco circunscrito por los aspectos sociales, ticos y morales involucrados.
Cuando este marco no est claro, se recurrir al camino de especifi-
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

car procedimientos que eliminen en lo posible eventuales discrecionalidades e


interpretaciones tanto por parte de los controlados como de los controladores.
Loanteriorimplicaqueparacadasituacindebernanali
zarseaquellosinstrumentosqueconduzcanalaobtencindelosobjeti
vosperseguidos,almnimocostoposible.Engeneralenestecontexto,
losmejoresinstrumentostiendenaseraquellosquecorrigenlasimper
feccionesdelmercadoyadministranlademandaporelusoderecursos,
msqueinstrumentostecnolgicosquelimitandirectamentelasemi
sionesoprocesos.
Paraqueloantesexplicadopuedaserllevadoalaprctica,
esnecesarioqueseproduzcaunacoexistenciainteractivadetresniveles:
elsectorproductivoydeservicios(pblicoyprivado),elsectorgobierno
yelsectoropininpblica.
Seapreciaqueexisteunaimportantedicotoma,enelsenti
dodequelostressectoresmencionadosvaransuinteraccin,posicin
yactitudrespectodelmedioambiente,dependiendodelmbitotemporal
yespacialdondeseencuentrenyenrelacinconactividadesespecficas
queestndesarrollando.Estoesmuyclaroenloquerespectaalgobier
no.Cuandosteasumeunrolnormativo,tiendeaserpreservacionistao
conservacionista.Cuandoestenunafuncinproductivatiendeapos
tergarlaproteccinambientalenarasdemaximizarlaproduccin.Esta
situacinesrepresentativadelarealidadporquelasactitudespersonales
sonenlagranmayoradeloscasosdistintasalasprofesionales. Este
fenmenocomplicaelanlisisobjetivodelosproblemasambientalesy
desusmecanismosdesolucin.
Todoesteplanteamientopodraresumirseenunesquema
deltipoquesepresentaenlapginasiguiente.
Losproblemasdedegradacinambientalsonnormalmente
enfocadosdesdedospuntosdevista:elprimerobasadoenlapercep
cin social y el segundo en una evaluacin objetiva respecto de
parmetroscuantitativosyrealizadapormediodemetodologasypro
cedimientosestandarizados.
Nocabelamenordudaquelapercepcinsocialeslejosla
fuerzadecambioambientalmspoderosa,yaqueaunqueseaposible
demostrarcientficamentequenoexisteimpactoambientalnegativo,
lasociedadpuedeforzaralasautoridadesaejercersupoderatravsde
mecanismosdemercado(demanda),paracorregirsupuestasdegrada
ciones (percepciones). Casos existen muchos, como la dioxina en el
papeloenelagua,substanciascancergenasenpequesimasconcen
tracionesenproductoscosmticos,DDTuotrospesticidasenalimentos,
INTRODUCCIN

radiacinenlosmismos,detergentesyotrosproductos(principalmente
plsticos)quesondelentabiodegradacin,hormonasenlacarne,meta
lespesadosenproductosmarinos,deforestacin, yotros.Enlagran
mayoradeloscasos,lapercepcinpblica(muchasvecescontradicha
pormediodedatoscientficosvlidos,peroquenohantenidolafuerza
decambiardichaspercepciones)haimplicadocambiosenlosproductos
oenlosprocesosquelosgeneran.
Enloquerespectaalaevaluacindeimpactosambientales
utilizandoestndarescuantitativos,mtodosyprocedimientosnorma
lizados, en nuestro pas existe una gran deficiencia que debera ser
subsanadaalabrevedad. Cuandosediseesteproyecto,laleyde
basesdelmedioambienteeraslounpuadodeideas.Enlaactualidad
ydespusdeunarduotrabajo,elproyectodeleyestsiendodiscutido
enelCongreso.Encuantoaestainiciativa,laComisinslotuvoun
conocimientoindirectodelamisma,atravsdeunaminutasobreel
contenidonormativodelproyectoqueelGobiernodistribuy.Enbasea
talminuta,yapesardequenoformapartedellibro,laComisinhizo
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

presentealseorMinistroSecretarioGeneraldelaPresidencia,algunas
consideracionesdeordengeneral,conmotivodesuaceptacinauna
invitacinqueleformularalaComisin.Tantodurantelapreparacin
delaleycomoenelperodoquehatranscurridodesdequeelproyecto
deleyingresaraalCongreso,eltemadelanoexistenciadeunreglamento
yprocedimientos de evaluacin de impacto ambientalha adquirido
una gran relevancia. Esta situacin ha implicado que este proyecto
adquieraunaimportanciatemporalanmayor,considerandoquelos
estndaresdecalidadambiental(concentracionespermisiblesenlaat
msfera, agua uotros componentes delmedio) determinan, por una
partelacapacidaddeusodelmediocomoreceptordeemisionesy,por
otra,definenlacalidadmnimapermisiblealaquepuedeestarsome
tidoelserhumanouotroobjetoaserprotegido(fauna,flora,monu
mentos,etc.).
Dadalaimportanciadelafijacindeestosestndaresode
los niveles de calidad ambiental para la vida de la sociedad (tanto
desdeelpuntodevistadelcrecimientoeconmicocomoenlasaludy
bienestardelapoblacin),ladeterminacindeellosresponde,salvoen
elcasoquesloseanunreflejodelademandasocial,aunprocesolargo
ycomplejoenelcualintervienenespecialistaseneltema,funcionarios
pblicos,economistasyrepresentantespolticos. Estarealidadderiva
enquelagranmayoradelospasestieneestndaresdecalidadambiental
distintos(enalgunoscasosinclusofueraderangoentreellos)paralos
mismosobjetivosdeproteccin.Ennuestropas,todoesteprocesoes
reemplazadopordecisionesdefuncionariospblicos(dehecho,lagran
mayora de los estndares de calidad ambiental en Chile son meras
decisionesadministrativas),quienesenlagranmayoradeloscasosse
limitanacopiarlegislacionesdeotrospases,normalmentedeEE.UU.
Serequiere,entonces,deunserioexamendelasituacin
existenteydelaformulacindepropuestascreativasqueconstituyan
aportesrealesparalosactualesproblemasqueChiletieneenmateria
ambientalyparalosqueenelfuturo seseguirnpresentandoyque
nuestropasyanuncamspodrobviar.Estaeslaintencinltimade
estelibro.
Sinperjuiciodeloanterior,yproductodemsdeunaode
trabajo,sereconocequesloestamosiniciandolaconsideracindelas
mltiples facetas que presenta el tema, y consecuentemente, esta
iniciativaserseguidaporotrasqueesperamossirvanaenriquecerel
debate.
CaptuloI
Informedela
ComisindeMedioAmbientedel
CentrodeEstudiosPblicos
PosicindelaComisin
onsiderandoelcarctermultidisciplinariointrnsecoaltema
ambiental,alaComisinlehatocadoabordarunavariedad
detemasrelacionadosconlacontaminacin,usoderecursos
naturalesrenovables,problemas sociales derivadosdeimpactosam
bientalesyotros.Sinperjuiciodehaberdesarrolladoconmsomenos
profundidadalgunodeesostemas,enestelibroslosepresentarla
posicin general de la Comisin respecto del tema central que nos
preocupa,estoes,sobrelasbasesconceptualeseimplicanciasprcticas
paraabordarlacontaminacinambientalenChile.Estonoquieredecir
que los otros temas no sean importantes, sino que por motivos de
priorizacinnohasidoposibleincluirlos,y,porlotanto,sernobjetode
trabajosypublicacionesfuturas.Entodocaso,algunosdetalesaspectos
aparecenmencionadosydesarrolladosenlostrabajosespecficospubli
cadosenestaobra.
Enel seno de laComisin, seha producido consenso en
tornoalossiguientestemasomateriasrelacionadosconlacontamina
cinyelmedioambiente:

Las normas tcnicas que rigen el desarrollo de nuestras


actividades deben estar supeditadas al marco cultural y
polticodenuestrasociedad.Estoinvolucrauncambiotras
cendentalenlamaneraenquestassongeneradasennues
tropas.Lalimitacinalaslibertadesindividualesocolecti
vas,porimportante yjustificada que sea, corresponde a
acuerdos sociales obtenidos en los niveles superiores del
sistemapolticoinstitucionalynoainstanciasadministrati
vas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

La comisin se plantea contraria al enfoque biocntrico


existenteenalgunascorrientesdepensamiento.Noobstan
teesteenfoqueesrespetabley,porlotanto,seincluyeun
trabajoalrespecto.

Lautilizacinorestriccindelusodeloscomponentesdel
medio ambiente debe ser efectuada en forma consistente
conlospreceptosconstitucionalesrespectivos.Estocondu
ceatenerqueencontrarunequilibrioentrelosderechos
garantizadospornuestraConstitucin,losqueenmuchos
casoslimitanentres,talescomoelderechoadesarrollar
actividadeseconmicasyelderechoavivirenunmedio
ambientelibredecontaminacin.
Sedebeestablecerelmarcoreferencialparaarmonizarlos
derechosavivirenunmedioambientelibredecontamina
cinytutelarlapreservacindelanaturalezaconelderecho
adesarrollarcualquieractividadeconmicayelderechode
propiedad.
Enellmite,lasnormasdecalidadambientalpuedencons
tituirseeninstrumentosexpropiatorios.Alrespectoesim
portanteconsiderarquelasactividadeshumanassedesa
rrollanbajoelmarcojurdicoexistenteyconlainformacin
disponible.Estassituacionesdebenreflejarsedealgunama
neraenelresguardodelosderechosdelaspersonasante
cambiosenlasrestriccionesdeusodelambiente.

Lasrestriccionesalautilizacindelambientedebenreferir
sealmedioambientepblico.Enestecontextoexistenal
gunoscomponentesdelmedioambiente,queaunquepri
vados, son administrados pblicamente en cuanto a sus
posibilidadesdeutilizacin.Estasituacinespatenteenel
casodelsuelo,elcualpresentacaractersticasnetasdepro
piedadprivada,peroencuantoasuusoseasemejaaun
bienpblicodadalaaltacantidadderestriccionesquepre
senta.Estodebeserestudiadodesdeunaperspectivamo
dernay,consecuentemente,elaborarseunmarcolegalcon
sistente.

Las definiciones usadas para abordar las situaciones de


INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE

contaminacin, estndares de calidad ambiental e instru


mentosdecontroldebenserobjetivasydelimitarloscon
ceptosutilizadosenlaConstitucinPoltica.Estasdefinicio
nesnodebensernecesariamentetcnicas,especialmenteal
serusadasparaobjetivizarydelimitarconceptosconstitu
cionales.Engeneral,lasdefinicionesutilizadasenlasregu
lacionesdebenseranalizadasbajounprismaconceptualy
jurdico.

Lasnormasdecalidadambientaleinstrumentosdecontrol
delacontaminacindebenaclararydefinirlasresponsabi
lidadesyobligacionesdelEstadoydelaspersonas.
Estemarcodebeserobjetodeunampliodebatesocialyno
serdecididosolamenteatravsdeinstrumentosadminis
trativosodictmenesjudiciales.
Algunosdelostemasbsicosaseranalizadossonladiscu
sinentrequesexpropiacinyquesdefensadelmedio
ambiente;queslimitacinofuncinsocialdelapropiedad
ysusatributosdeuso,goceydisposicindelosrecursos
privadosypblicos (porejemplo,elgradodepropiedad
privadadelsuelo),ycundoseafectalaesenciadeldere
cho.
Alrespecto,lasleyesdebenconstituirunmarconormativo
talqueimpidaqueadministrativamentesepuedavulnerar
lapropiedad,osusatributos,oelderechoadesarrollaruna
actividadeconmicalibremente.
Otrosaspectosbsicosquedebenserdefinidosparaefectos
de poder disponer de un marco de uso de los recursos
pblicosydesolucindeconflictosentreprivadossonlos
conceptosdebiodiversidad,renovabilidad (especialmente
enloreferentealhorizontetemporal),posibilidadderes
tauracinysustentabilidad.

Noexistecapacidadnacional,enelcortoplazo,paragenerar
estndaresprimariososecundarios decalidad ambiental.
Esto est principalmente relacionado con la cantidad de
recursosqueseasignanparaestosefectosynoconlacapa
cidaddelosprofesionalesycientficosnacionales.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Se debe considerar la creacin de sistemas de incentivos


que permitan, tanto a las instancias reguladas como
reguladoras,evaluarsusactividadesrespectodeeventuales
riesgosdeexpropiacinfsicaoproductodelimitacionesa
losatributosdelapropiedad.Estossistemasdebenconside
rarelefectoeconmicodelaregulacinenelpropietario,en
qu medida interfiere la regulacin con las expectativas
productivasquetuvoelpropietariocuandoadquirielbien,
quimpactotienelaregulacinestatalsobrelosobjetivos
perseguidos(realmenteconsigueproteger,conservaropre
servaraspectosambientales,protegelasaludyseguridad,
otorgabeneficiosgeneralizadososloapequeosgrupos,
etc.)yporltimo,qucostotienesobreelEstado.

Lalegislacinrelativaaestndareseinstrumentosdecontrol
ambientaldebecontenertrescaractersticasbsicasdesea
bles:objetividad(yaseaenrelacinconparmetrosopro
cedimientos),gradualidad(especialmenteensurelacincon
un realismo econmico) y diferenciacin entre efectos
globalesylocales.

Lalegislacinrelativaaestndaresdecalidadambientale
instrumentos de controldebe sermuyclara en relacina
definir qu y a quines se les exigeyquines evalany
aprueban.

Losestndaresdecalidadambientaldebenresponderauna
priorizacinexplcitadelosfenmenosygruposaloscuales
sereferir.As,porejemplo:

Saludhumana.
Preservacindeespeciesenpeligrodeextincin.
Conservacindeecosistemas.
Mantencindelpaisaje.

Independientementequelaenumeracinanteriorseasloa
maneradeejemplo,laComisinestimaquelasaludhuma
na es elfactorprincipala serprotegido. Todo esto enun
contexto de saludintegral, es decir,proteger elbienestar
INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE

fsicoymentaldelossereshumanos.Complementariamente,
lasespecies,ecosistemasypaisajesnicosorepresentativos
delpastambindebenserconsideradosy,porltimo,esto
debehacerseextensivoalmedioambienteconstruido.
Asimismo, el enfoqueregulador debe establecerprocedi
mientosparacompararimpactosnodirectamentevalorables.
Porejemplo,bellezaversusprdidadefaunaoproduccin
deenergaversuspaisaje.
Laspriorizacionesexpresadasenlosestndaresdebentam
binresponderaacuerdossocialesexplcitos.Losmecanis
mosparamaterializarestosacuerdosdeberanconsiderar
herramientasparaeventualmentecompensaralaspersonas
afectadas. Estas compensaciones pueden incluso estar
orientadasacomunidadesoregiones,enelsentidodeque
el pas puede decidirpreservar o conservar ciertas reas
debidoaconsideracionesdebeneficionacional,peroalha
cerloconcentraloscostosenunareginespecfica.

Parasituacionesenlascualesnoexistannormasobjetivas,
sedebenestablecersistemasqueconsiderenprocedimientos
deevaluacindelosimpactossubjetivosonocuantificables
tales como belleza, prdida de fauna,paisaje u otros. Al
respectoesimportantepoderestructurarsistemasqueper
mitanlacomparacinentrevalores.Estosaspectosserefieren
avaloracionessubjetivas,lasquedebensermateriadela
mximaobjetivizacinposible.Adems,debediferenciarse
entreactividadesexistentesynuevas,estableciendoplazos
yresponsabilidades,tantodelosprivadoscomodelEstado.

Lasleyesyregulacionesdebenestablecerlosmecanismos
degeneracindelasnormasdecalidadambiental,garanti
zandolaparticipacindelasinstanciassocialesenestepro
ceso.
Elprocesodefijacindeestndareseinstrumentosdecon
trol,enelmarcodedefinicionesbsicasefectuadasporel
PoderLegislativo,debeincorporarpautasparalaentrada
envigenciayduracindelasnormasdecalidadambiental
einstrumentosdecontrolasociados.Estosedebereflejaren
los plazos deaplicacindelosinstrumentos deregula
cinambiental.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Elprocedimientodefijacindeestndaresdebeconsiderar
minimizarla incertidumbrenatural que se genera en los
afectados.

Laleydebedefinirlosnivelesderiesgomximoaceptables
queestarnimplcitosenlasnormasdecalidadambiental
queseestablezcan,obienconsagrar,alomenos,quetales
nivelesderiesgodebenserhomogneosentrelasdistintas
normasdecalidadambiental.
Ladefinicindeestosnivelesderiesgodebeserefectuadaa
nivelpoltico.
Laley,ademsdeloanterior,deberestablecerlineamientos
delascondicionesambientales(difusinydispersinyotros)
que deben ser considerados para efectos de calcular los
instrumentosderegulacin,demaneradenocambiarcrite
riosderiesgodefinidosenlaley,vainstrumentosadminis
trativos.
Loanteriordebeservlidotantoparalasnormasprimarias
comoparalassecundarias.Entodocaso,ambasdebenres
ponderacriteriosdepriorizacin,explcitamentemencio
nadosenlalegislacin.
Considerandolaimportanciaparalaspersonasyparalas
limitacionesalaslibertadesespecficas,laleydeberaesta
blecerlosnivelesderiesgoymecanismosadministrativos
paraloscasosdeepisodios(emergencias)decontaminacin.
Dadoqueloslineamientossobrelosestndaresexpresados
enlaleysematerializaranatravsdeprocedimientosde
sarrolladosadministrativamenteporelPoderEjecutivo,debe
serposiblecuestionarloslegalmenteatravsdelostribuna
lesdejusticia,cuandoseestimequenoreflejanelesprituy
letradelaley.

LaComisinestimaquedebepotenciarseypriorizarseel
uso deinstrumentos demercado enlagestinambiental
porsobrelosadministrativos.Alrespecto,laleydebenormar
sobreeldominio,transferenciayduracindecadaunode
losinstrumentos.Adems,deberestipularlascaractersticas
bsicasdecadaunodelosinstrumentosdecontrol dela
calidadambiental.Enestesentidosedeberevisarloactual
INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE

menteexistenteydefinirunmarcoregulatorionuevoque
nodiscrimine,poromisin,entrelosinstrumentosdecon
troldeseados.
Entodocaso,cualesquieraseanlosinstrumentosdecontrol
utilizados,debenresponderauncriteriodeeficienciamedi
docomomnimocostosocial.Sirazonesticas,moraleso
deotrotipohicieranaconsejableapartarsedeestecriterio,
stasdebenserexplicitadasclaramente.

Respecto de la institucionalidad apropiada para una efi


cientegestindelosobjetivosypolticasambientales,yen
especialenlorelativoalageneracindeestndares,defini
cindeinstrumentosymecanismosdecontrolyfiscaliza
cindelosmismos,existeunaampliadiscusinencuanto
altipodeorganizacinquesedebieracrear.Hayconsenso
enquenosetrataradeunministerio.
SeconsideraapropiadaunaorganizacinsimilaralaComi
sin Nacional de Energa, en cuanto al rol normativo y
evaluador, y una superintendencia dotada de autonoma
administrativaypresupuestariaparalastareasdefiscaliza
cin y control. Tambin se estima indispensable que sus
funcionesy atribuciones estnclaramente especificadas y
queseanevaluablesentornoaparmetrosmedibles.
Lainstitucionalidaddebieratenerenconsideracinladivi
sinpolticoadministrativadelpas,peroestardotadadela
capacidaddecoordinaranivelinterregional,demodode
garantizar una aplicacin armnica de criterios en zonas
ambientalmentesimilares. Estacoordinacindebeserefec
tivaynodependerdelabuenavoluntadodelasautoridades
deturno.Enestesentido,lainstitucionalidadelegidadebe
teneralomenoslacapacidadde:

Materializarloslineamientosnormativosexpresados
enlalegislacin.Unavezgeneradosestndaresespe
cficos,stosdebenserevaluadosenformaperidica
deacuerdoalainformacindisponible.Estamateria
lizacin involucra generar los nmeros especficos,
mtodosdeevaluacindelacalidadambientaly,en
general,desarrollarreglamentosyregulacionesorien
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tadosaobjetivizarlomsposiblelosprocedimientos
involucrados.
Generar informacin que sirva de apoyo tanto a la
labordelEjecutivoenlamaterializacindeestndares,
comodelLegislativoenlalabordedefinicinderies
gosyprioridades.
Proponer polticas, planes, programas y acciones
orientadosacumplirlosobjetivosdecalidadambiental
estipuladosenlosestndaresdecalidadambiental.
Evaluarelcumplimientodelaspolticas,planes,pro
gramasyaccionesmanteniendounestadodelacalidad
ambiental delpas y dimensionando la cantidad de
recursosinvolucradosenellogrodelosobjetivosde
seados.
Aprobarorechazarproposicionesdenormasambien
talesgeneradasporserviciospblicosautnomos.
Aprobarlospresupuestosambientalesdelasinstitu
cionessectorialesquesiguendesarrollandolaboresen
elrea.

Enmateriaderesponsabilidad,debediscutirselaconsagra
cindeunaresponsabilidaddecarcterobjetivoosubjetivo.
Laprimerapermitesancionarporelsolohechodequeel
sujetodelanormalainfrinja,cualquieraseaelmotivo.Ello
podraserdiscutibleporlaincidenciaquepuedentenerlos
fenmenosnaturalesenlainfraccindeunanormadecali
dadambientalonormadeemisin.Encambio,esmsafn
con el ordenamiento jurdico chileno la responsabilidad
subjetiva,estoes,queparasancionaralinfractordebehaber
existidodesuparteculpaodolo.Contodo,laleypodr
fijarpresuncionesalrespecto,dejandoalsujetolanecesidad
deprobarquenoobrconculpaodolo.
Enrelacinconesteaspecto,esconvenienteconsagrarin
fraccionesalasnormassobremedioambienteycontamina
cin.
INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE

Desafos futuros
NocabelamenordudadequelalabordelaComisinha
estadomuyinfluidaporlasituacinambientalactualmenteexistenteen
elpas.Unodelosaspectosdemayorrelevanciadurante1992fuela
presentacinalCongresodelaRepblica,porpartedelEjecutivo,del
proyectodeleydebasesdelmedioambiente.AjuiciodelaComisin,
hayunaseriedetemasambientalescuyodesarrolloconceptualnoha
alcanzadounniveltalquepermitasuadecuadadiscusinyposterior
regulacin.
Complementariamente a lo anterior, surgen dos grandes
reasderivadasdetemastratadosdemaneratotaloparcialenlalegisla
cinvigenteoentramitacin.Estosson:

Lamaterializacinreglamentaria delostemas desarrolla


dosenlaley,y
Eldesarrollodeinstrumentosdegestindedemanda,para
complementarlaineficaciadelosinstrumentosdecomando,
mayoritariamenteexistentesennuestralegislacin,antein
crementosimportantesenlosnivelesdeactividaddenues
tropas.

Porltimo,apareceunaseriedetemasambientalesglobales
quenosimpactandirectamenteyanteloscualesserequiereenforma
urgente que nuestro pas tome posiciones, para lo que es necesario
generarconocimientoeinformacin. Dentrodeestostemasestnlos
bsicamenteambientales,comoelefecto invernaderoyel hoyode
ozono,yaquellosqueinvolucranlatemticaambientalcomountem,
talcomolohacenlosacuerdosdelibrecomercioentrelospases.
Comounamanera,noexhaustiva,deilustrarestosaspec
tos,selistanacontinuacinalgunosdelostemasrelevantes:

Locales.
Desarrollo de una poltica de control de contamina
cindeaguasylegislacinderivadadeella.

Establecimientodelosprincipiosfundamentalespara
unalegislacinsobreelusodelsuelo.
Desarrollodeinstrumentosespecficos(leyesyregla
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

mentos)paralaaplicacindeinstrumentoseconmi
cosparaelcontrolambiental.
Desarrollodereglamentosderivadosdelproyectode
leydebasesdelmedioambiente.

i) Reglamentoparaeldesarrollodeestudiosdeim
pactoambiental.
ii) Reglamentoparaladictacindenormasdecali
dad,preservacinyconservacinambiental.

Desarrollo de una poltica de aplicacin regional de


parmetrosambientalesnacionales.

Globales.

Efectoinvernadero. Situacinnacionaleimplicancias
destaenlapostulacindepolticasdealcanceinter
nacional.
Hoyodeozono,efectossobreelpasypolticasderi
vadas.
Anlisisdetratadosinternacionaleseneltemaderesi
duosriesgosos.Proposicindealternativas.
Elaboracindepautasparalanegociacindeltratado
delibrecomercioentreChileylosEstadosUnidosde
Norteamrica.
Introduccin
Gabriel Del Fvero
SECRETARIOEJECUTIVOCOMISINDEMEDIOAMBIENTECEP

aetimologadelapalabraecologa,derivadadelacon
juncindelaspalabrasgriegasoikos,quesignificacasa
ombitovital,ylogos,esdecir,discursooreflexin
racionalacercadealgntemaoasunto,esreveladora.Setratadearticu
larundiscursobasadoenlaraznsobrelacasaoambientequehabitala
humanidad.Desdeestepuntodevista,semanifiestalamagnituddel
problemasobreelcualdebediscurrirlareflexin,puesabarcalatotalidad
delabiosfera,todoelplaneta.Yquizsqunuevasrelacionesencontra
rla ciencia entrenuestro planeta yotros cuerpos celestes que nos
rodeanuotrosmslejanos,yqueextiendahastaelinfinitoelmbitode
nuestraspreocupacionesentornoaltema.
Mientras tanto, la humanidad ha ido desarrollando una
reflexindecrecienteprofundidadrespectodelabiosferaydesucapa
cidaddesustentarcondicionesdevidaequivalentesoanlogasalas
conocidashastaahora.
Lasnormasmoralessonelresultadodelacultura,estoes,
deldesarrollodeunaticacuyafinalidadesprocurarunamejoryms
largavidaalossereshumanosque,pornaturaleza,vivenenforma
gregaria.Demaneraqueelproblematicoactualeslaclarificacinde
lasresponsabilidadesquelecabenalserhumanoyanosloenrelacin
aotroshombres,sinoalanaturalezaensuglobalidad,alabiosfera
precisamente,puessinlascaractersticasquestaactualmenteposeela
vidahumananotieneposibilidadalgunadecontinuar.
Sehasuscitadoasunadiscusinsobreimportantesconsi
deracionesfilosficasymoralesacercadelhombre,incluyendosucon
dicindecentrodelahistoria.Temadetaldebateloconstituyensurol
enlaevolucinnaturaldelasespecies,laresponsabilidad(oculpa)enel
futuroquedeparaalasgeneracionesveniderasyenlasubsistenciao
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

desaparicin de innumerables especies de flora y fauna o de paisajes


naturales,laformadeexplotacindelosrecursosnaturales,seanreno
vablesono,enlacontaminacindelaire,aguaosuelosoenlaprdidao
degradacindetalesrecursos.
Ensuensayo,JuanPabloIllanesnosdalucessobreellugar
delhomosapiensenlahistorianaturaldelplanetaydelhechoquesu
inteligenciaysusentidotico,desarrolladosdurantesuevolucin,son
las armas que le hanpermitido ser una especie exitosa. Y sonesas
caractersticas,precisamente,lasquehanllevadoalserhumanoapre
ocuparsedeotrasespecies.
Elgradodeconcienciaqueelhombrehaidoadquiriendo
sobre losefectos adversos quehacausadoydecomo stos pueden
comprometerlaviabilidaddelavida,noslodelhombre,sinoquede
todaslasmanifestacionesqueaqullaasume,hasidoelresultadodel
avancedelconocimiento,apesardequeexistanmuchasincertidumbres
yaspectospococonocidos.
Podrasostenersequelapreocupacindelhombreporla
ecologa implica ungran salto ensu desarrollo tico ymoral, pero,
comotodofenmenoaxiolgico,tieneunatemporalidadqueaveces
noseavieneconlaurgenciadelosproblemasconcretosqueesnece
sarioenfrentar.Dehecho,existemuchoporhacerrespectodelamora
lidadqueataealhombreenrelacinasuprjimo,locualtieneuna
realidad bastante ms concreta y cercana que la preocupacin que
puedasuscitar,porejemplo,unaespecieanimalovegetalenex"
tincin,ynohayqueolvidarqueelaprendizajesocialdemoraentre
tresyseisgeneraciones.
Alrespectohayqueconsiderarquelaabstraccinimplcita
enlamoralidaddelaecologaesalta,yporende,suponetambinuna
elevadaconcienciamoral,locualdificultaenormementelatransmisin
devaloresylacreacindeunaculturaecolgica.Aellosesumala
mismacomplejidaddelosproblemaspropiosdelaecologa,losque
tienencaractersticasinterdisciplinarias,ylasnumerosasincgnitasque
subsistenanivelcientfico,comotanbienacertadamentedestacaJuan
Pablomanes.
Enesteordendeideassonindispensableslaeducacinyla
clarificacindelosvaloresqueestndetrsdeunaautnticaecologa,
pueslanicamaneradetenerxitoenlaresolucindelasdificultades
que nos plantean, si queremos enfrentarlas, es lograr cambios
conductuales relevantes y masivos en las personas. Obtener dichos
INTRODUCCIN CAPTULO II

cambiosestandependientedeladifusindelosconocimientosrelacio
nadosconlaecologaydeldesarrollocorrelativodelaconcienciamoral
entorno al tema, como, por ejemplo, de la capacidad reguladora y
fiscalizadora delEstado, dado que se trata deunproblemaesencial
menteaxiolgicoyculturalynoslopolticojurdico.
As,elconocimientoquesehaidogenerandorespectode
lasmltiplesinterrelacionesexistentesentrelaactividadantrpicayla
biosferahacolaboradoeneldesarrollomoraldelahumanidadenesta
materiayseguirhacindoloenelfuturo.
Enlaactualidadhayqueenfrentarundobledesafo:preve
nirproblemasambientalesysolucionaraqullosactualmenteexistentes
quenofueronprevistosoportunamente.Loprimerosepuedelograra
travs de estudios cientficos y reflexiones filosficas ms profundos,
queesclarezcanlosprincipios,valoresyconceptosinvolucrados,as
comoladifusindestosmediantelaeducacindelaspersonas. Lo
segundo,encambio,suponeadoptardecisiones hic et nunc yponeren
prcticamedidasconcretas.
Esedobledesafodejademanifiestootroobstculoquees
necesariosalvar,yqueconsistebsicamenteenquelosvaloresimplica
dosenlaecologa deben ser armonizados conotros que elhombre
tambinconsidera respetables, y quepuedenen ocasiones entrar en
conflicto.Eldesarrolloeconmico,lalibertaddelosindividuos,lade
mocracia como sistema que permite tomar decisiones colectivas y el
derechodepropiedadsonvaloresquetambinesnecesariopreservary
ampliar,yquetalvez debanserreformuladoscreativamenteparaar
monizarlosconlasexigenciasqueplantealaecologa.
Dicha disputa axiolgica es una nueva forma de tensin
entrebiencomnybienindividual,comoquedaenevidencia enlos
trabajosdeAlejandroRojasyArturoFontaine. Deloexpuestoensus
planteamientossedesprendequepararesolverdichatensinsincom
prometerlavigenciadevalorescomolossealados,esmenesterestar
alertasalaaparicindeposicionesideolgicas,derasgosutpicos,que
todolosupeditanalosrequerimientosdelabiosfera,enquesepercibe
alhombrecomounsersperdepredador.Esapercepcinseraparcialy
equvoca,puesolvidaqueesehombreeselmismoquehaidodesarro
llandosuconcienciamoralfrentealanaturalezaquelorodea.
Lacreacindesolucionesnopuedeconsistirenlarenuncia
delahumanidadaejercersulibertadyaasumirlasresponsabilidades
queindividualycolectivamentelecompetensiesquepretendesalva
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

guardaresederecho.Elsurgimientodeunanuevaclasepoltica,quese
arrogueelconocimientoltimoquepermitirasalvaralahumanidad
delacatstrofeecolgica,conllevaralamismaclasedepeligrosdeotras
recetasideolgicas,cuyosbuenospropsitossehantraducidoenopre
sinytotalitarismo.
La discusin actual en el debate filosfico relativo a la
ecologaestrepresentadaaquporlosartculosdeAlejandroRojasy
ArturoFontaineTalavera.Avecesseharadicalizadoeldebate,contra
poniendosupuestasvisionesantropocntricasaotrasbiocntricas.
Enestasltimas,todaconductahumanadebesometersealasobligacio
nesquedemandaelcuidadodelabiosfera,enquetodamanifestacin
delmundoanimal,vegetalymineral(laspiedrastienenderechos)
estalaparconelhombre.Lasvisionesantropocntricasadoleceran
delgravedefectodeubicaralhombrecomolasupremacreacindela
evolucindelanaturaleza,confirindoleunstatusdepreeminenciaque
carecederealfundamento,puesnoesotracosaqueunmiembroms
delanaturaleza,yderecienteaparicin,segnloscnonestemporales
delahistoriadelabiosfera.
Elreferidodebatedejalasensacindequesinladivulgacin,
educacinyproposicindevaloresafinesalosobjetivosdelaproteccin
ambiental,demaneraquestasurjadelactuarlibreeinformadodelas
personas,secorreelriesgodequedeterminadosgruposseerijancomo
nicasvocesautorizadasparadeterminarqupuedenonohacerlas
personas.Existiralanecesidaddequeloscriterios,formasycondiciones
que denlugara las limitaciones de lalibertadhumana debanserel
productodeunamplioconsensosocial,puessilosproblemasdelmedio
ambientesondelamximaseriedad,loestambin,yenmayorgrado,
eldelalibertadhumana.
Enelfondo,elproblemadelaecologaeselcorrelatodela
aparicin de la escasez en reas nuevas. Hasta hace poco, ciertos
elementosdelmedioambientesepresentabandotadosdecaractersticas
deinfinitud:elairelimpio,losrecursoshdricosnocontaminados,la
fecundidaddelossuelos,losbosquesimpenetrables,losrecursosmine
ralesinagotables,lasinnumerablesespeciessalvajes.
Enotraspalabras,unainfinita capacidad deregeneracin
de la naturaleza, que haca de cualquier elemento de la misma algo
virtualmenteilimitado.Larespuestaconocidamsapropiadaparaso
lucionarlaescasez,esdecir,laexistenciaprecariaolimitadadealgo,ha
sidolageneracindederechosoregulaciones,quedefinanmodosde
INTRODUCCINCAPTULOII

hacerresponsables desusactosydecisionesalosindividuos.Deesta
forma,seimponenlmitesalaconductahumana,ytambinseacotany
determinanlosbeneficiosoventajasquerepresentanparaeltitulardel
derechosobrelacosadequesetrate.Esenunesquemapolticojurdico
derespetoalapropiedadprivadadondesurgeysecotizaadecuadamente
elvalordecadacosa, seastaunbienespecficouotracomoelaire
puro,aguaslimpias,suelosfrtiles,bosquessanos,etc.
Loanteriorsuponeenfatizarloquehoysedenominadesa
rrollodecarctersustentable,quevinculaelintersindividualconel
inters comn (representado, entre otros, por los problemas de la
ecologa,perononicamente),paralocualhayqueexplicitarloscostos
externosqueimplicanlasactividadesdelosprivadosparaqueseincor
porenaloscostosconocidos(internalizarlasexternalidades),ascomo
elsiglopasadoimplicinternalizarloscostoslaboralesderivadosdela
abolicindelaesclavitud.Elcostodeusodelosbienescomunesoel
valordeexistenciadedeterminadosrecursosoespeciesosimplemente
paisajessonanexternalidadesnototalmenteasumidascomocostos
porlosprivadosyporelEstadocuandoactaentalcalidad.
Enestesentido,elconceptodedesarrollosustentableesuna
respuestayundesafo,puesesunintentodearmonizarlasatisfaccin
delasnecesidadesactuales,asegurandolasposibilidadesdelasgenera
cionesfuturasparalograrlosmismosobjetivosylacalidaddevidaque
laactual.Requieredeunusoracionaldelosrecursos,enquelasprcticas
depredatoriasydilapidadorasnopuedenconstituirelsustentonila
viabilidadeconmicadeunproyectooactividadproductiva.
TalhasidolaposicinpredominanteenlaComisinde
MedioAmbiente del CEP y entre los expertos invitados a ella. Sin
embargo,sehaqueridoconsignaradecuadamentelaexistenciadeenfo
quesalternativos,queresultansercrticosdelcapitalismocompetitivoy
muyescpticosdesucapacidaddearmonizarsusrequerimientospro
piosconlosdelmedioambiente.EltrabajodeAlejandroRojasseinscri
beenestatendencia quebuscaotrosmodosdeorganizacinsocial.
Contodohaprimado enla Comisinla idea de queun
verdaderodesarrollosuponesiempreeldebidocuidadoyrespetode
losrecursoshumanosynaturalesquepermitenelprogresodelascon
dicionesdevidadelahumanidad.Unmodeloeconmicobasadoenla
actividadprivadahademostradosermscuidadosodetalesrecursos
que,por ejemplo, los modelos econmicos del llamado socialismo
real o donde la economa se encuentra mayoritariamente estatizada.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Dehecho,lapreocupacinporelmedioambientesurgeconfuerzay
decisin enpasesconeconomademercado,puesesconsustanciala
sunaturalezaverdaderaevitareldespilfarrodelosrecursos,sueficiente
aprovechamientoyasegurarsupermanenciayregeneracin,puesre
sulta vital para continuar con las actividades productivas y, conse
cuentemente,coneldesarrollo.PasescomoAlemania,Suiza,Holanda,
EstadosUnidos,JapnyCanad,queestnentrelosmsdesarrollados
del mundo, se basan en la economa social de mercado y a la vez
tienenlasnormativasmsavanzadasyexigentesenmateriademedio
ambiente.
Contodo,sepuedehipotetizarqueprobablementeningn
modeloeconmicohaprescindidodeliberadamentedelavariableam
biental,sinoquesimplementenoestabaenelhorizontedelaspreocu
pacionesydelconocimientohumano.
Lointeresanteesqueesenlaseconomasliberalesdelas
democraciasoccidentalesdondeaparecelapreocupacinporlaecologa
ysonlasquemshaninvertidoenlainvestigacindesusproblemasy
delassolucionesnecesarias.
Elloparecenaturalpuesesenlassociedadesdemocrticas
dondetodoslosgruposopersonastienenlibertadparamanifestary
profesarsusideas.Deestaposibilidadnacenlosgruposverdesque
llaman la atencin sobre los peligros que corre el medio ambiente,
iniciandoaslatomadeconcienciadelassociedadesoccidentalessobre
el tema. De tal libertad surgen las regulaciones, muchas veces
consensuadas,paraprevenirlosefectosnegativosdelaactividadeco
nmicasobreelmedioambienteylavoluntadderemediaraquelloque
estabamal.
Es la dinmica de lalibertad, quelleva acuestionarsey
preguntarsesobresupropiaaccin,laquehacesurgirlapreocupacin
porlaecologaydeaquello queestendefinitivaenelorigendela
conciencia ecolgica. Nohay unfenmeno similar enlas sociedades
estatistasototalitarias.
Nopuedeconfundirse,entonces,laactituddepredatoriao
consumistadedeterminadosgruposopersonas,encuyoorigenpuede
haberignorancia,faltadeconcienciaomalaintencin,condeficiencias
propiasdelsistemadeeconomasocialdemercadocomoalgunospen
sadoreshansostenido,atribuyendoaestemodeloeconmicolarespon
sabilidaddeldeteriorodelmedioambienteylosproblemasecolgicos
delmundo.Elloderivara,bsicamente,deunaindiscriminadapresin
INTRODUCCINCAPTULOII

sobrelosrecursosnaturalesconelafndeproducircadavezmsyde
esamanerasatisfaceruninsaciableafndelucro.
Sinembargo,elprincipiorectordelsistemaeconmicolibe
ralnoeselilimitadoafndelucro,sinoquelalibertadquepermitela
manifestacindelainfinitacreatividaddelhombre,acompaadadesu
necesariocorrelativoderesponsabilidad,loquesuponeelmselevado
contenido tico en el actuar humano e implica la satisfaccin de las
exigenciasderivadasdelbiencomn.Enestasltimasencontramosno
sloaquellasqueimponelaecologa,sinomltiplesobligacionessocia
lesdediferentendole.
Enrigor,losproblemasdecontaminacinydegradacin
delmedioambientesonelproductodecomplejasinteraccionesydela
actividad de todos los sectores de la sociedad, del Estado y de los
particulares,delosqueproducenydelosqueconsumen,delasconductas
conscientes e inconscientes de la poblacin. En otras palabras es un
problemaqueataealasociedadtodaynoexisteunsoloresponsable
nitampocoesinherenteaunesquemaomodeloeconmicoespecfico.
Sostenerlocontrarioessimplificarelproblemaehipotecarlasposibili
dadesdedeterminarculessonlassolucionesmsacertadas,creando,
poraadidura,falsasexpectativas.
Sibien el cuidado de lo propio ha demostrado ser ms
eficazquelacapacidaddeentescolectivosparadefenderbienescomunes,
comodestacaArturoFontaine,alEstadolecabeunrolinsustituibleen
ladefinicindelosderechos,pueseslainstanciaatravsdelacualse
debengenerartalesregulacionesjurdicasyeslainstitucinllamadaa
proveerelmecanismodecoercinqueasegureelrespetoycumplimiento
delasnormas.
LaactividadregulatoriadelEstadonoestexentadedifi
cultades.Elestablecimientodenormativasjurdicasqueimpliquenla
apropiacindebienescomunesdebetenerencuentalosperjuiciosque
causa,loquedebetraducirseenladeterminacindelvalordeusodeun
componentedelmedioambienteoelvalordeexistenciadeunpaisajeo
especieodeunrecursonorenovable.Deberesponderalainterrogante
relativasilagananciadeprevenirundaoessuperioralaprdidaque
seproduceenotrombitocomoconsecuenciadeprohibirlaaccinque
causaesedeterioro.Enlaevaluacindeldaoambientalsedebetener
presentesilasituacinproducidaesirreversibleono,puesenelfondo
respondealamagnituddelaescasez.
Porotraparte,lasincertidumbrescientficasexistentesen
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tornoamuchosproblemasmedioambientalesaconsejanadoptarcrite
rios conservacionistas o almenos cautelosos. Parecierapreferibleno
asumirriesgosdeefectosadversosdecarcterirreversible,auncuando
el estado del arte del conocimiento no permita clarificar si se va a
producironoenrealidadeseresultadoadversoirreversible,puessiste
severificanohabrmododerepararlo.
Lasnuevas regulaciones que debanelaborarseenfrentan,
adems,normativasyformasdepropiedadprivadaydeproduccinen
vigenciafuertementearraigadas.Enconsecuencia,serequieredesolu
cionescreativas,quenovannicamenteporelcaminodelasrestriccio
nesydela actividadrepresivadelEstado,lacualtienesuspropios
lmitesencuantoasueficaciayeficiencia,sinotambinporlavadelos
incentivos,delacreacindenuevasformasdepropiedadprivadaque
permitanlasuperacindelaescasez,deunobjetivoanlisisdecostosy
beneficios,declarificarlosfinesdesalud,depreservacin,deconserva
cin,estticosuotrosquelasociedadpersiga.
Unavezdefinidoslosobjetivosdecalidadambientalquese
considerenindispensablesparaunasociedaddeterminada,stosdeben
traducirse enreglas de carcter general, eninstrumentos de gestin
ambiental, tales comonormas de calidad ambiental, onormas sobre
emisindeefluentesonormasparaevaluarobjetivamentelosimpactos
ambientales de las actividades del hombre o las formas que podr
asumirlaexplotacinderecursosnaturalesrenovables. Respecto del
establecimientodeestosestndaresyreglas,debegarantizarselaparti
cipacindelaciudadana,demaneraquesereflejeenaqulloselsentir
delacomunidadquevaaquedarreguladaportalnormativa.
Naturalmente que esos procesos son complejos, especial
menteconsiderandoladistanciaexistenteentreelconocimientocientfico
sobrelamateriacontodassuslimitacionesylaspercepcionessubjeti
vasypocoinformadasquepuedendarseenlaculturapopulardeuna
sociedad.Sinembargo,elesfuerzoentalsentidoesindispensable,no
sloporquecontribuyealadifusindelconocimientoyeducacinde
los miembros de la sociedad, sino porque es la manera de adoptar
decisionesqueleconciernenalasociedad,sindelegardicharesponsa
bilidadnicamenteenlosgobernantesdeturno.
Entrelosinstrumentosdegestinambientalcabeconside
rarmecanismosdemercado,comolosderechosdeemisintransables,
oherramientastributariascomodepreciacionesaceleradasotratamien
tosaduanerospreferencialesquepermitanacelerarloscambiosaprocesos
INTRODUCCIN CAPTULO II

productivos menos contaminantes o adquirir tecnologas descon


taminantesoincentivosalaconservacinopreservacinderecursos
naturales.
Adicionalmente,lasnormaspertinentesdebenestarsometi
dasaunprocesoderevisinperidicodecarcterobligatorio.Elavance
delconocimientocientfico,lassolucionestecnolgicasquedelmismo
sepuedenderivar,lamayorrigurosidadenladeterminacindecorre
lacionesentreciertosactosoelementosysusefectossobreelmedio
ambientepermitenunaconstanteadecuacindetalesregulaciones.De
locontrario,secorreelriesgodemantenernormasobsoletasquepue
denimponercostosaltsimosalasociedadenformainnecesaria.
Desdeotraperspectiva,distintasexigenciaspuedenderivarse
para las actividades del hombre si se ampla el entorno geogrfico
respectodelcualseanalizanlosfenmenosrelacionadosconlaecologa.
Hayproblemasquesemanifiestandeunmodoglobal,trascendiendo
lasfronterasnaturalesypolticas.Fenmenoscomoelhoyodelacapa
deozono, la lluvia cida, el efecto invernadero, erosin de suelos y
desertificacin, contaminacin de los ocanos, el agotamiento de las
fuentesenergticasderivadasdecombustiblesfsilesodelosrecursos
naturales no renovables, el desarrollo de fuentes de energa
ambientalmenteviablessondesafosquedebenenfrentarseconresolu
cinymuchasvecescondecisionesqueinvolucrananumerososEstados.
Desdeluego que actualmentenoexisteninstitucionesinternacionales
consuficientepoderparaimponersolucionesdeesanaturalezaytalvez
tambinfaltenlosinstrumentosadecuadosparaello.
Losefectosanivelmundial,lasimplicanciasdecarcter
poltico,losvaloresporserarmonizados,lasexigenciaseducacionales,
la urgencia de algunos problemas y su magnitud, la incertidumbre
cientfica, debenserconsiderados a lahora de disearpolticas yde
establecerelmarcoregulatoriolegalylainstitucionalidadquedeber
regirdeahoraenadelanteenlassociedadesquequieranlograrniveles
deprogresomaterialsindesmedrodelacasacomnquecompartenlos
hombresylanaturaleza.
Entornonaturaldelhombre(*)
Juan Pablo Illanes

Juan Pablo Illanes es Mdico Cirujano, Pontificia Universidad Ca


tlicadeChile. MasterofPublicHealth,Universidad deHarvard. Editor de
Redaccin,diario El Mercurio. Miembro de laComisindeMedio Ambiente
delCentrodeEstudiosPblicos.

(*)Textodelaconferenciapresentadael22dejuniode1993enel
marcodelcicloHabitarhumanoymedioambienteorganizadoporelCentro
deEstudiosPblicos.
anaturaleza,queconstituyelamoradadetodoslosseres
vivos,esextraordinariamentecompleja.Decirnaturalezaes
incluirtodalarealidadfsicacircundanteyenellaquedan
encerradostodoslosobjetivosdelacienciaylamsenormediversidad
defenmenos,derelacionesydecambios.Lacienciaprocuraencontrar
regularidades, situaciones que se repiten y que podranllevarnos a
formularpredicciones.Parahacerlo,descomponelosfenmenos,alme
nosdesdetiemposdeDescartes,yaslapequesimoselementosdela
realidadparapoderestudiarlos.Conello,llegamosaconvencernosde
quesabemosalgo,peronuestrosconocimientostienenprofundaslimi
taciones.Porejemplo,lateoradelagravedadfueunodelosgrandes
hitosenlahistoriadelafsica,pesealocualnopodemosperderdevista
quesetratasimplementedeunadescripcinelementaldelaatraccin
delasmasas, observada a travs de la repeticin montona de un
experimentosimple,lacadalibredeloscuerposylaobservacindel
movimientodealgunosplanetas.Setratadeunasimplificacintil,
peronopuedeolvidarsequerepresentaunaabstraccindelarealidad,
quenoreflejaunodesusaspectosmscaractersticos,queeslacomple
jidaddelosfenmenosnaturales.Hastaelmssencillodelosfenme
nosfsicosenlarealidadnaturalsepresentaenformacompleja,como
unsistemaenque,porasdecirlo,esttodorelacionadocontodo.
Comobilogo,quierointroducirunaperspectivacientfica
alestudiodelhabitarhumanoenlaTierra,queeseltemacentralde
estascharlas.Yelprimerelemento que,creo, debemosconsiderares
stedelacomplejidad.Lossistemascomplejossondifcilesdeconocery
depredecir.Tomemosunejemplosencillo,eldelclima.Setratasimple
mentedeestablecerelcomportamientodegrandesmasasdeaire,con
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

determinadastemperaturasyhumedades,quesedesplazansegnlas
presionesoriginadasporelcalentamiento.Cadaunodeestosfenmenos
esbienconocidoysusleyesfueronestablecidashacevariossiglos.Sin
embargo,lateorapuranopuedepredecirloshechosquehabrnde
acontecerenestecampo,porquelacomplejidadqueadquierencuando
selesobservaenlosespaciosabiertosdelaatmsferalosvuelvecasi
inextricables.Unapequeaalteracinenunodeloselementosenalgn
lugardelplanetatieneconsecuenciasquepuedenpropagarseendistin
tas direccionesyterminarprovocando grandes efectosenalgnotro
lugar.Elbatirdelasalasdeunamariposa,segnsedice,puedemover
unapequeacantidaddeaire,queasuvezprovocaotrocambiomi
nsculo,yassucesivamente,desencadenndoseunaseriedefenme
nosquelleganaconstituirunatormentaenotrocontinente.Eselllama
doefectomariposa,ejemploparadigmticoenlateoradelcaos.
Si esta complejidad es ya superior a las capacidades de
abstraccinyestudiodelserhumano,puedecomprendersecuntoms
difcilresultaestudiarcualquierrelacinentreseresvivosyentrelos
seresvivosyaquellaparteinertedelanaturalezaquelosalberga.
Losresultadosprcticosdelaaplicacindelmtodocient
fico,sinembargo,fcilmentenospuedenllevarateneralucinacionesde
poderyacreerquepodemosllegaradominartodoslosaspectosde
lanaturaleza.Nuestrosconocimientosdelascosassonparcialesylimi
tadosynodebemosperderelsentidoglobaldelosacontecimientos
naturales.
Enlasltimasdcadashasurgidoelestudiodelosfenme
noscomplejoscomouna ramadelsaberqueprocura desentraarlas
redescausalesylasinterdependenciasdevarioselementosdentrode
unsistema.Comocampodeestudioannoestbiendesarrollado,no
tieneunatradicincomoladelpensamientocartesiano,notodosestn
deacuerdoenlaslneasbsicas,peroesundesarrolloquepuedeserde
granintersparaestudiarasuntoscomoelquenosocupahoyda.Se
habladeunateorageneraldesistemas,deestudiosorgansmicos,dela
aproximacinholstica.Peronoexisteunmtododeanlisisuniversal
mente aceptable para tratar fenmenos complejos, como las redes
ecolgicasolasinteraccionesentrelosseresvivos.Paraalgunos,anno
hanacidoelpadredeestosestudios,elGalileooelEinstein,queled
ciertasistematicidadaesteenfoque.
Entodocaso,elestudiodelateoradesistemashapermiti
do reconocer un campo diferente, que requiere de instrumentos de
JUANPABLOILLANES

anlisisespeciales.Anodudarlo,lasrelacionesenlabiosferaconstituyen
unsistemacomplejo,enelquenoesposibleaislardosotresvariables,
estudiarlasycrearunmodelogeneralquepuedaseraplicadoencual
quiercircunstancia.
Sinolvidaresto,seguiremosahoraenformalinealysimple
lahistoriaquenosayudaaformarnosunaideadellugarqueocupael
hombreenlanaturaleza,queesnuestrotemadereflexin.Comencemos
pordescribirenun apretado resumenla historia deesepedazo de
naturalezaquehabitamos:laTierra.
Setratadeunplaneta,probablementedesprendidodelSol
haceunosdosotresmilmillonesdeaos,unperododetiempoque
superanuestraimaginacinynuestros conceptosintuitivos. Siseha
desprendidodelSol,haexperimentadounlentoenfriamientoatravs
deltiempo,peroenestaltimaetapahistrica,los2millonesdeaos
delpleistoceno,haatravesadoporperodosdefroglaciaryperodos
clidos.Lavidaqueconocemossurgeenesteplaneta,enlosocanos
primitivos,yevoluciona,segnpensamosahora,porunmecanismode
variabilidad,herencia,seleccinnaturalyadaptacin.LaTierracambia
lentamente, pero cambia sin cesar en perodos de tiempo que para
nosotrosparecenfasesestticas.Eltiempoprofundohasidolafeliz
expresindeunescritorcontemporneoparadescribirestetranscurrir
lentsimo.Lasformasdevidacambianaunritmomayor,adaptndose
alas condiciones cambiantes del clima y a las complejas relaciones
mutuasentrelasespeciesvivas.
Existeunmitodequelanaturaleza,entregadaasmisma,
produceequilibriosestablesypermanentes.Perolosequilibriosnatura
les,siesquepuedenllamarseequilibrios,sondinmicos,cambiantesy
enconstanteevolucin.
Haceunos50u80millonesdeaos,esdecirenelltimo
cuartodehoradelahistorianaturalquerepresentaalgoascomoel
unoodosporcientodeltiempodelaTierra,seiniciancambiosenla
historiadelavidaquepodemostomararbitrariamentecomopuntode
partida de la evolucin del hombre. Simplemente por tomar algn
punto.
Laevolucindelaespeciehumana,comoesobvio,esde
graninters para nosotros. Despus de todo somos humanos. Pero
tambinestamosinteresadosenestaespecie,adems,porqueseraella
laqueestaraprovocandoelgravepeligrodedestruccindelmedio
ambientenaturalylaquepodraalterarlosequilibriosecolgicosactuales
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

poniendoenriesgolasobrevivenciadeunaenormevariedaddeseres
vivos.
Paradjicamente,stapareceserlanicaespeciequetiene
concienciadeestaclasedeproblemasyquesepreocupadeevitarla
alteracindelmedioparapermitirquepuedansobrevivirlasdems.
Nadadeestoocurri,sepresume,enloshistricosmomentosenque
desaparecanrpidamentelosgrandesreptiles,losdinosaurios.Proba
blementenadiesediocuentayanadieleimport,aunquenoexista
ningnservivientecuyaausenciapudierasercalificadadenadie.
Enestacondensadahistoria,nopodemosdedicarmsde
un segundo a cada milenio, pero trataremos de situar a la especie
humanaenuncontextobiolgicogeneralydeobservarellugarquele
correspondeenlahistorianaturaldelplaneta.
Elhombrepertenecealgrupodelosprimates,queproviene
delgrantroncodelosinsectvoros.Sonlosprimerosmamferos,peque
os,insignificantes,temerosos,quevivansemiocultosenlosbosques,
mientraselplanetaeradominadoporlosgrandesreptiles.Peroestos
desaparecenbruscamente,enmediodeunodelosgrandesmisteriosde
lahistorianatural,ydejancampolibrealosmamferos.Estofueloque
ocurrihaceunos50a80millonesdeaos.
Seproducenentoncesevolucionesydesarrollosdediferen
tesespeciesentodaslasdirecciones.Ariesgodesobresimplificar,diga
mos que los campos abiertos quedaron dominados porlasfieras. Se
trata de animales cazadores, de grandes patas, muyfuertes y giles,
garraspoderosas,dientesdestructoresyconotrasadaptacionesparala
vida predadora, como un agudo olfato, un odo finsimo, una gran
capacidadparaobservarcualquiermovimiento.Tambinseextendieron
losanimalesherbvorosenlasgrandesllanurasdepastizalesqueservan
justamentecomopresasalasfierasdecaza.
Entretanto,permanecieronenelbosqueotrosgruposquese
adaptaronaunavidaderecolectores.Susmanosprensilesparacogerel
alimentofueronhacindosecadavezmsverstiles. Susojosdesarro
llaronunavisinestereoscpica,tridimensional,paralocualseubicaron
enlapartedelanteradelacarayseadaptaronalavisindecoloresyde
objetos estticos. Su cerebro creci a dimensiones bastante grandes,
posiblementeporlasexigenciasdeunavisinbastantecompleja.Estos
pequeosanimalesevolucionanhacialoquehoyconocemoscomolos
monos.Algunosdeellosalcanzangrantamao,desarrollanbrazosms
omenospoderososysetrasladancolumpindosedelasramasdelos
JUANPABLOILLANES

rboles.Enciertomodopodemosdecirquevivenunadulceexistencia,
comiendofrutas,singrandesamenazas.Adiferenciadelosinsectvoros
primitivos, estas criaturas estnbastante adaptadas para vivir en el
bosqueynotienenningunaraznparasaliraexplorarposibilidadesde
existenciaenlallanura,enlasmontaasoenalgnotrorincndela
naturaleza.
Perohaceunos15millonesdeaos,losbosques,porrazones
delaevolucinclimticadelplaneta,experimentaronunaconsiderable
reduccinylosantepasadosdelosmonostuvieronqueingenirselas
parasobrevivir.Ensntesis,sedividieronendos:losquesequedaron
enelbosqueylosqueseaventuraronfueradel.Losdescendientesde
losquesequedaronsonhoyloschimpancs,losorangutanes,losgorilas.
Susnmeroshandisminuidoyalgunosseencuentranenpeligrode
extincin.
Los que se arriesgaron fuera del bosque enfrentaban una
situacindramticamentedifcil. Tenanquecompetirconfierascaza
dorasmuybienadaptadasalasllanurasocompetirconlosherbvoros
quecontabanyaconlasadaptacionesdigestivasnecesariasparavivir
comovegetarianos. Esas dificultades,para seres quevivanacostum
bradosatomarsusalimentosdelosrbolesoingeririnsectosyotros
animalillosquenopresentabanmayorespeligros,hansidocomparadas
alaideadelaexpulsindelparaso.Sbitamente,loquepuedeseren
variosmileniosentrminosevolutivos,comenzaronasudarparacon
seguirunamserarazymuchasvecesdebanexponersealacompetencia
dealgunosdeesosgrandesgatosqueseguramenteemitan,comohoy,
unosrugidosaterradores.
Lahistoria de esta aventura es la historia de la especie
humana.Unanimalqueestabapreparadoparaunavidamuydistinta,
peroquecontabaconalgunosinstrumentosquepudieronaprovecharse
muybienpara sus nuevos desafos. Un cerebro grande que se fue
refinando,haciendomscomplejoymsrpido;unasmanosquepu
dieronliberarse de su funcin locomotora para dedicarse a emplear
herramientas,talescomolasprimitivasarmasdecaza;ciertogradode
organizacinsocialquelepermitiadoptarhbitosdealgunoscazado
resorganizados, como puede ser el lobo, por ejemplo, que caza en
manadasmediantelacooperacinyciertogradorudimentariodeco
municacinentreindividuos.
Laclaveevolutivadeestemonoqueseconvierteencaza
dorfueelempleodearmasartificiales.Estafuelaventajadecisivaysta
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

fuelacaractersticaabsolutamentenuevaquelehapermitidosuespec
taculardesarrollo.Poreso,puedeafirmarsequelomsnaturalparael
hombreesloartificial.
Despus dehaberaprendidoausarherramientas,parece
haberintroducidosupropiafabricacindearmas,yjuntoalarpida
evolucindeuncerebrocadavezmspoderosoapareceeldesarrollo
de una refinada comunicacin entre individuos y una organizacin
socialcadavezmscompleja.Elconjuntodefenmenosquehabraque
describiraquesmuyamplio,perodigamosqueestacombinacinde
factoresconstituyelarazbiolgicadelaorganizacindelasociedad
humana. Tomemosunejemplo. Paraalcanzareseinmensodesarrollo
cerebral,lospequeosrecinnacidosdebancontinuarsumaduracin
fueradelteroy,porello,llegaronanacerenunestadodecasitotal
incapacidad,adiferenciadeotrosanimalesquealnaceryasoncapaces
demoverseporsmismosydecumplirvariasfunciones.Lashembras
debanentoncescuidaralosretoosyconellosecrealanecesidadde
adoptarunamoradaestableadonderegresenlosmachoscazadorescon
elalimento.Nuestroanimalesyaunmonocazadorsedentario.Otros
elementostambinconfluyenparalograrestoscambiosycomienzan
rpidassinergiasentreloshbitosbiolgicosgenticosyloshbitos
culturales,queacelerenlaevolucinylaadaptabilidaddelhombre.
Comoespecie,esteserhumanonoesunanimalespecializa
doendeterminadascondicionesambientales,comopuedeserelbosque
o el mar o el desierto. Ms bien, la extraordinaria fortaleza del ser
humanopareceresidirensufaltadeespecializacinyensuadaptabili
dad a condicionesmuycambianteso, almenos,acondicionesmuy
diferentes,comoloshielosrticos,losdesiertos,laalturadelaltiplanoy
prcticamentetodoslosrinconesdelaTierra.
Quierorecapitularunpoco.Lanaturalezaescompleja,no
generaequilibriosestticos,sinoqueestencontinuocambioyevolu
cin.Lasrelacionesentrelosseresvivossontambinmuycomplejasy
dinmicas. Enperodoslargoslasespeciesvivientesvancambiando,
adaptndosealascondicionesdesuentorno.
Sisealteraunarelacinpuntualentredosespecies,oentre
unaespecieysumedio,puedenalterarsecondicionesqueafectanen
formaimportanteaunatercera. Enestepuntopodramultiplicarlos
ejemplos,muchosdeloscualespodranreferirseaintervencioneshu
manasdestinadasamejorarlascondicionesdesobrevidadeunaespecie,
peroquehanterminadoperjudicandoaotrasy,alalarga,alamisma
JUANPABLOILLANES

especiequesequeraproteger.Yaenladcadadelos50seregistruna
tristeexperienciaenAustraliaconloscangures.Algosimilarocurri
enlareservadeTsavoenKenya,enqueporayudaraloselefantesseles
facilitelcaminoallagoparaquebebieranagua.Antesdeeso,solan
morir algunos animales durante los perodos de sequa. Los nuevos
caminosefectivamentefacilitaronlavidadeloselefantes,queprolifera
ronms all de lo que los rboles y arbustos de la reservapodan
alimentar. Mucho se discuti si deba sacrificarse ono a unos 3mil
elefantes,peroantesdequeseresolvieranada,unasequacausestragos,
matando a unos 6 mil, los que antes de desaparecer destrozaron la
vegetacin,dejandounespacioyermohastaeldadehoy.Peroquiz
mejorestudiados questoshansidolosintentosporcontrolarciertas
infeccionesquelos animalespuedentransmitiralos sereshumanos.
Muchosdeellosdemuestranlainsuficienciadelenfoquereduccionista
ysuincapacidadparaproporcionarconocimientosprcticosquenos
permitanmanipularunsistemacomplejo.
Lacomplejidaddelanaturalezacreatambinunamultipli
cidaddehabitis.Existendiferentesentornossegnlosequipossenso
rialesylos nichos ecolgicos en que se siten las especies. As, dos
especiesdeanimales,quepuedenvivirmuyprximasespacialmente,
puedenestarmuydistantesdesdeunpuntodevistaecolgico.Pense
mosenlaselvatropical.Vivenahespeciesdepjarosadaptadosala
luz,queanidanenlascopasdelosrboles,empollanymuerenaesa
altura,dondeconsiguensusalimentosysatisfacentodassusnecesidades.
Desdeelpuntodevistadeellos,laoscuridadprofundaquelosacompaa
siemprealmirardesdelaalturahaciaabajoesunmisterioquenoles
interesa. Hayaonosuelo,escosa queesosanimalitosjamssabrn.
Otros,encambio,vivenarasdesueloenunapermanentepenumbra,
aisladosdelaluzsolarporlatupidavegetacin.Notienen,tampoco,un
hbitodiurno.
Estasdiferenciasdehbitostemporalessonmuyimportan
tes.Porejemplo,entodosloslugaresdondevivensereshumanoshay
murcilagos.Lapoblacinmundialdemurcilagosseestimaenvarios
cientosdemillones,sinomiles,peroraravezunserhumanosetopacon
unmurcilago,simplementeporqueelloshabitanlugaresoscuros,vue
lanytienensuvigiliadurantelanoche.Todanuestravidaocurreenel
suelonoenelaire,enlugaresiluminadosyestorganizadaentornoal
ciclodiariode24horas.Elquesaledeesteciclo,paratodoslosefectos
prcticosseretiradelasociedadhumana.LaIBMhacealgunosaos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

organiztodassusdivisionesenelmundosobrelabasedeloshusos
horarios.Noimportabaquedosoficinasquedaranmuylejos,enEuropa
yfrica,porejemplo,siambastenanelmismohorariodetrabajo. El
telfonoyelfaxpuedentrasponerladistancia,peroquedanprofunda
menteseparadas,aunqueestnmscerca,sienunasetrabajacuando
enlaotraseduerme.
Perohastaahoramehereferidosloalomsobvio. Las
diferenciassensorialespuedenaumentarmuchomsladistanciaentre
dosespecies.Paranosotroslaluzesunfenmenoevidente,peroalgunos
animalesvernondasluminosasquenuestrosojosnopuedenver,que
nosotrosdescribiramoscomooscuridad.Laabeja,porejemplo,puede
verlosrayosultravioletasyunpaisajetendrparaellaotroscolores.En
cambio no distingue entre algunas tonalidades que nosotros vemos
claramente.Sonalgoascomodaltnicas. Demosunpasomsally
consideremoselcasodelosperros.Comomuchosanimalescazadores
delargadata,distinguencientosdeoloresypuedencaptarlosalolejos.
Cabehablardeunpaisajeolfativo, queesunapartefundamentaldel
medioambienteparacualquierespeciedecazadoreseignoradaporel
serhumanoporquedeberecurriracomplejosinstrumentosparadetec
tarsiquieralaexistenciadeesoselementos.Podemosiraunmslejos.
Existenpecesquesonsensiblesaloscamposelctricosypuedendetectar
quizdeberamosdecirobservar,sentirotalvezcontemplarcam
pos elctricos en su medio ambiente. Una especie que evolucione a
partir de estos peces podra llegar a sentir profundas emociones al
observardeterminadasconfiguracionesdeloscamposelctricos.
Deloanterior,personalmenteconcluyoquedebenexistir
otras dimensiones del medio ambiente que ni siquiera sospechamos
queexisten.Losconceptosdenuestrascienciasnaturalesfuerondesa
rrolladospornosotrosmismossegnnuestrascapacidadesdeobserva
cin,perosihubieraotrosintelectos,conotrosrganossensoriales,con
seguridad definiran su entorno con dimensiones desconocidas para
nosotros.Lanaturalezaseguirasiendolamisma,perolasconstrucciones
intelectuales y conceptuales que puedenhacerse de ella podran ser
muyvariadas.
Ensuma,estecomplejosistemaderelacionesqueconstitu
ye la biosfera evoluciona permanentemente. La Tierra cambia y las
especiessevanadaptando,cambiandosupatrimoniogentico.Deeste
modo,laevolucinsiguesumarcha.Perolasespeciesnoslocambian,
adaptndose,sinoquetambinfracasanydesaparecen.Cadaaodes
JUANPABLOILLANES

aparecenmilesdeespecies.Literalmente,miles.Parahacernosunaidea
deladimensindeestasredesderelaciones,consideremosqueexisten
delordendeunmillnymediodeespeciescatalogadas,delascuales
unterciopertenecealreinovegetal.Sesabetambinquemuchasespe
ciesnohansidocatalogadasysedescubrenmuchasnuevas,principal
menteentrelasplantas.Perotambinsedescribennuevasespeciesde
animales.Slodelapulgacomn,quepica,haymsde500especies
conocidas.
Hastaaquhemosdadounvistazopanormicoalabiolo
ga,unadecuyasramasmsimportantesdesdehacemsdecienaos
eslaecologa.Puedeapreciarseconlodicholacomplejidaddelanatu
raleza ypodr advertirse mejor cul es la ubicacin del hombre en
mediodelcuadrobiolgico.
Elhombresehaadaptadoextraordinariamentebien,quiz
tanbiencomolohicieronlosdinosauriosensupoca,yhatenidogran
xito.Primerocomocazador,empleandoarmasartificiales,ydespus
como herbvoro, empleando su capacidad culturalpara desarrollar
mtodosintensivosdecultivoagrcola.Todoestolohalogradogracias
alempleodesuingenio,deartificios.Poresodigo,elmedionaturaldel
hombreesloartificial.Elhomosapiens,desdesuaparicinenlaTierra
haceunmillndeaos,comienzaafabricarsuspropioselementos,a
construirsupropiohabitat,supropiomedioambiente.Sucuevaest
adornadaconsusobjetos,mstardeconsuspinturas,suarteytodos
suselementosculturales.Hoy,comoenestasala,connuestropropio
clima, nuestra iluminacin, nuestros sonidos. Fuera de aqu, como
primatesgregarios,hemosdesarrolladociudadesquealgunosconside
rancasiporesencialocontrariodelanaturaleza.Graciasaellas,lavida
sehavueltoinfinitamentemscompleja.Sehahechoposibleeldesarro
lloeconmico,queseradifcildeimaginarenelgradoqueexistehoysi
jamssehubieranproducidoestasaglomeracioneshediondas,suciasy
generalmentemsfeasquelanaturaleza,quesonlasciudades.
Comoresultadodetodoesto,laespeciehatenidounxito
enorme.Despusdelacazaylaagricultura,vinieronlaindustriayel
aumentodelbienestarquehicieronposibleunaumentoincrebledela
poblacin. Enel sigloXVIII sereducenotablementelamortalidady
comienzaloquesehadadoenllamarlaexplosindemogrfica.Con
unapoblacindecincomilmillonesesvirtualmenteimposiblequeesta
especienosetoparaconlosproblemasambientalesquehanafectadoa
todaslasespeciesquelleganasobrepoblaralgnecosistema.Peroesta
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

vez, elecosistemaes elplaneta entero. Enelcontexto delahistoria


natural que hemos examinado, posiblemente la vida en el planeta
nocorrepeligro,perospuedecorrerloymuygravenuestrapropia
especie.
Noessteelnicopeligrodelaespecie.Hastahacepocos
aosparecaqueelmsserioeraotro:elpeligroatmico.Astetambin
selehaencontradorelacinconnuestraprofundarazbiolgica,quese
clavaeneltiempoporunostresacincomillonesdeaos,encontraste
conslodiezmildevidacivilizada.Digoqueexisteestarelacinno
sloporquesetratedearmasartificiales,unodelossellosdistintivosde
laespecie,sinoporquetodosloscazadorestienenesteproblema.Son
tanpoderososyfuertesquefcilmentesepuedenmatarunosaotros
dentro de lamismaespecie. Junto a estas capacidades,losanimales
cazadoresdesarrollaronmecanismosinhibitoriosparaqueesonoocurra.
Lasdisputassehanritualizadoylosgestosdehumillacindelderrotado
sonsuficientesparaapaciguaralganadorsinquesigapeleandohasta
destruirasurival.Aunquelasinvestigacionesdelosltimosaoshan
relativizadobastanteestaafirmacin,siguesiendociertoqueexisten
poderosos mecanismos inhibitorios en las peleas intraespecficas, es
decir, cuando pelean dos miembros de la misma especie. Enel ser
humanoestosmecanismos,aunqueimperfectos,existen.Nadieensu
sanojuiciopuedeestrangularconsusmanosaotroserhumano,pues
losgestosdedesesperacindelqueestmuriendoahogadosernsufi
cientespara inhibirlo. Perono ocurre lo mismo cuando se emplean
armasartificialesquepermitenmataradistanciasinvereldaoque
causan.Unabombapuedelanzarseapretandounbotnsinqueelque
loaccionaveaalosniosquemadoscorriendoporlascallesoalas
mujerestratandodeescapar.Lasarmasartificialespodranconvertirse
enunaadaptacinquealalarganosprovoquetantosproblemascomo
alosdinosauriossutamaogigantesco.
Perolainteligenciaquenospermitidesarrollarestasar
mas tambin hace posible imaginarnos una situacin, transmitirnos
experiencias y desarrollar un sentido de responsabilidad. Todo ello
puedepermitirlealhombresortearlosobstculosqueenfrenta.Nocreo
quehayapasadoelpeligroatmico,peroyanoestdemodahablarde
eso.Elmayorpeligroquehoyadviertelahumanidadnadiepuede
asegurarquesesearealmenteelpuntomsdbil,peroeselquese
estimaelmsgraveeseldelacatstrofeecolgica.Laespecieenfren
taunaencrucijadanuevaqueconstituye,almenos,unbuenretoasus
JUANPABLOILLANES

capacidades. La tareaesemplearnuestrosinstrumentos, enespecial


nuestrainteligenciaynuestrosentidoderesponsabilidad,parahacerle
frentealdesafo. Sabemos quetenemos quehacerlosinrecurriralos
mecanismosdepensamientossimples,reduccionistasylinealesquenos
hanservidohastaahora.Ysabemostambinquealhacerlodebemos
respetarlosgrandeslogrosdelaespecie.Lalibertadpersonal,elsentido
ticodesarrolladoennuestraevolucinculturalyelbienestar,queno
slo ha liberado a buena parte de la humanidad de las tareas de
sobrevivencia queocupabantodonuestro quehacerenesosremotos
tiemposquehemosexaminado,sinoquenospermitededicarnosalas
gratastareasdelespritu,comodesarrollartodasestasreflexiones.
Desarrollosustentableo
desarrollo delasustentabilidad
ecolgicaysocial?
Alejandro Rojas

Alejandro Rojas es Doctor y Master en Sociologa. Profesor de la


Facultad de Estudios del Medio Ambiente, Universidad de York, Toronto,
Canad.
1.Introduccin
ecuentoentrelosmillonesdepersonasqueparticiparon
contodasupasinyenergaenunadelasgrandesolas
utpicasdeestesiglo.Comotantosquellegaronalavida
adultaenladcadadelossesenta,imaginunasociedadigualitaria,
cuyoprincipioorganizadoreralasolidaridadhumana. Poda,comolos
otros participantes en esa ola de esperanza, ofrecer muchos detalles
acercadelparasoquequeramosconstruirenlaTierrayquecreamos
seraelineluctableresultadodelaevolucinhistricadelahumanidad.
Esautopa,comosesabe,hafracasado,aunqueanconservamosla
esperanzadeunmundomejor.
Hemossostenidoenotrostrabajosquelapropensinutpi
caesreflejodelanecesidadhumanadeesperanza.Sinembargo,cuan
dosemeinvitaaexplicarmiideadelmundopreferido,loquemeviene
alamenteesalgosimultneamentemuchomssimpleycomplejo,y,
talvez,msdifcildeobtener quelautopaigualitaria:Quieroviviren
unmundoenelquemishijospuedanbeberagualimpiaybaarseen
ros,lagosymares,respirarairepuro,estaralsol,comerfrutas,vegeta
lesyotrosalimentossinenvenenarse. Quepuedancaminarporun
bosque y conocer playas donde la exuberancia de la vida contine
tocandosussentidos. Quierounmundoenquelalluviasealluviayno
vinagre,enqueelsolseasolynoinfierno,yenelquelosanimalesy
plantas,delosquenoshanhabladodesdenios,continenrecordn
donosqueelmisteriomaravillosodelavidanoempiezaniterminaen
elserhumano.Yquiero,adems,queestopuedasercompartidopor
todos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Porincreblequeparezca,todoaquellohallegadoaseruna
utopa.Lasinstitucionesdecisivasenqueresideelpoder(econmico,
poltico, social, de produccin y difusin de conocimiento y las que
concentran el poder punitivo) planteaban hasta ayer o anteayer que
ningunadelasaspiracionesantesdelineadasestabaamenazada,que
estbamosexagerando, queramosprofetas deldesastre,quepoda
mosseguiradelanteconfiadamente,queelprogreso,eldesarrollo,la
cienciaylatecnologaseharancargodeesosproblemas. Lasituacin
hacambiadodramticamenteenlaltimadcada;importantesreunio
nes internacionales se realizan en estos das para reconocer que los
peligrossonreales,queesverdadquefinalmenteelserhumano(noel
lobo)loestdevorandotodoyhacomenzadoadevorarseasmismo
(...algunoshumanosmsqueotros,porcierto).
Paralosquetrabajamoseninstitucionesdedicadasalain
vestigacinydocenciaenestudiosdemedioambiente,eldesfilecoti
dianoquepresenciamosdeevidenciaecocidanonospermitesentirnos
optimistas,aunquevaloramosquefinalmentehayapreocupacinmun
dialsobreeltema.
Lacrisisecolgicanosobliga,sinembargo,ainterrogarnos,
conprofundodesasosiego,siesverdad aquellodequelahumanidad
transitaporelcaminodelprogreso,omsbiensiesqueenlosltimos
minutosdeestos100.000aosdeexistenciadel homo sapiens,hemosen
tradoenunamutacinculturalregresiva.Nopodemosdescartarque
nuestra especie, desraizada finalmente de la sinfona de labiosfera,
hayaperdidosudireccinadaptativa,yhayaentradoenunestadode
locura colectiva que la conduzca al suicidio colectivo. No podemos
evitarpreguntarnossiesciertoquetransitamoslarutadeldesarrollo
ositalvez,eldesarrolloestenlarazmismadelproblema.Sonlos
pases,institucionesyhombrespoderososverdaderamenteexpresio
nesdepoder?Quinessonverdaderamentemspoderosos,losque
controlan,dominanymonopolizanlosrecursosdelplaneta(sociedades
modernasindustrializadas, yparticularmente suslites, constitutivas
delncleoprincipaldelcomplejoindustrialmilitarburocrticocorpo
rativo)olassociedadesdecazadoresyrecolectoresqueduranteel99%
delahistoriadelahumanidadvivieron(ylasquesobrevivencontinan
viviendo)dentrodeloslmitesyposibilidadesqueestablecelaintegri
daddelabiosfera?
Laacumulacindedatosendiversasramasdelacienciaha
aportadouncaudaldeevidenciaempricaquehaconvencidoalaco
ALEJANDROROJAS

munidadcientficamundial,adirigentespolticos,culturalesyespiri
tualesyalaopininpblicamundialdelagravedaddelasituacin.El
tardoreconocimientodeestastendenciasecocidashallevadotambin
aquedentroyfueradelacomunidadcientficaselevantenpreguntas
seriasacercadelaeducacindelossistemasdesentidoquehanconfi
guradoelbasamentoculturaldelacivilizacinindustrial.Seabrepaso
lentamente la conviccin de que la ciencia y las grandes corrientes
espiritualesysuexpresininstitucionalseencuentranenunestadode
crisis. La situacin demanda una profunda humildad yun reconoci
mientodequelassealesdealarmavinieronhacemsdeveinteaos(y
enalgunoscasos se anticiparonensiglos) devocesmarginalesala
comunidadcientfica,deecofilsofos,artistas,depueblosindgenasy
lderesespiritualesquelasociedadnoestabaculturalmentepreparada
paraorytomarenserio.Lagranpreguntaquedejaremosflotando,y
nopodremossinoabordarsuperficialmente,esqusistemascognitivos,
quconcepcionesdelmundo,quexperiencias,quecologadelamen
teyelcuerpo(ecologadelser)llevaronaesagenteapercibirdeun
modotempranoylcidoloqueotros,lamayora,nopodan percibir.

2.Antropocentrismoybiocentrismo
Partimos de la conviccin de que no encontramos una
salidaprofunda a lo quepercibimos como crisis ecolgica y de la
civilizacin,silahumanidadnolograsuperarelprincipiocardinal
organizador de la civilizacin industrial, de la modernidad y sus
instituciones culturales, esto es, que el ser humano se ubica en el
pinculo de la evolucin de la naturaleza y que, por ende, debe
subordinarasus intereses la suerte de todos los seres vivos que
configuran la biosfera, que ha terminado por ser reducida a una
gran bodega de recursos. La aceptacin de ese principio
antropocntricocontinaconfigurandolaagendadelasprincipales
reuniones internacionales en que se debate la crisis
medioambientalistayactacomofrenoqueimpidevisualizaralter
nativasculturales, econmicas, sociales ypolticasverdaderamente
novedosas.Estasenriqueceranelrepertorioderespuestasposibles
ymejoraranlasposibilidadesdelapropiahumanidadparaimagi
narlamutacinculturalqueserequiereparacontinuarasegurando
lapropiasubsistenciadelaespeciehumana, quees, enltimains
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tancia,laquesenospresentacomoamenazaday,talvez,inviable,si
continuaranlastendenciasquehanllegadoatrazarelcaminodela
sociedadhumana.Hablamosdetendenciasdominantes,puesstas
nohansidounaconstante,yexistentestimoniosdeotraspocasy
deotrasculturas,algunasdelascualesansobreviven,quedefinie
rondeotramaneraellugardelserhumanoenelordencsmico.
Losprincipalesdebatesdelafilosofaoccidentalhanocu
rridoentorno a unejequeubicabaenunextremo delespectro la
libertadindividualyenelotrolaresponsabilidadsocial.Lapresen
cia de unacrisis ecolgica ha irrumpido enel debate filosficocon
unatensindenaturalezadiferente,yaquehaobligadoaexaminar
loquesedabaporsupuesto,estoes,lacentralidaddelserhumano
en el ordencsmico. Este eje ubica en un extremo del espectro la
posicin antropocntrica o humanista, y en la otra, la posicin
biocntrica o ecocntrica que reconoce en la naturaleza un valor
intrnseco, y busca trascender las concepciones que reducen la
biosferaasudimensindeutilidadparaelhombre. Algunosteri
cos argumentan tambin en favor de un humanismo ecolgico
quebuscaralaintegracintensionadadeesosextremos.
Nosinteresaexplorarbrevementelasimplicanciasdeuna
aproximacinbiocntricaalacrisisecolgicaeintentardeducirdeella
algunos criterios relevantes para el debate acerca del desarrollo
sustentable. Existen, almenos, cincolneas argumentativas encontra
del antropocentrismo y de afirmacin de una aproximacin bio o
ecocntrica.

a) El antropocentrismo es una posicin filosfica emprica


mentefalsa.Esunhechoclaramenteaceptadoportodaslas
corrientesdelaciencia(anticipadoenlasprincipalesradia
cionesespiritualesorientalesydemuchospueblosnativos)
que el hombre no ocupa el centro del universo, yno es
psicolgica,socialoculturalmentediferenteennaturaleza
(sloengrado)deotrosanimales.Elhombrenorepresenta
elpinculooelpuntofinaldelaevolucin.Laevolucinde
la naturaleza es unprocesoexuberante de ramificaciones
boscosasynounprocesolinealdeprogresivodesarrollo
hacialaperfeccin. (Laexcepcinaqusonlospartidarios
delprincipiocosmolgicoantrpico,quenopodremosdis
cutirenestecontexto.)
ALEJANDROROJAS

b) Lasposicionesantropocntricashanmostradoserdesastro
sasenlaprctica.
La evidencia emprica que nos lleva a hablar de crisis
ecolgicanosmuestrademanerainequvocaquelascultu
rasguiadasporconcepcionesantropocntricashansidolas
msdevastadorasecolgicamente.

c) Laposicinantropocntricacarecedeconsistencialgica.
Nohaycaractersticahumanaalguna,claramentediscernible
ymoralmente relevante, que incluya a todos los seres
humanosyexcluyaatodoslos nohumanos.

d) Las actitudes antropocntricas son moralmente


objetables.
Elargumentoconsisteensubrayarqueinclusosifuese
posibleespecificaralgntipodecaractersticaclaramen
te discernible y moralmente relevante que incluyera a
todosloshumanosyexcluyeraatodoslosnohumanos,
lostiposdecriteriosquedeberanseraceptadoscomo
caractersticasquehacenaunaentidadvivamerecedora
de consideracin moral son tales que debieran incluir
no slo a loshumanos sino tambin a otras entidades
vivas.

e) Lasposicionesantropocntricasnosoncongruentesconuna
actitudexistencialverdaderamenteabierta.
Porciertomuchagentequesostienemantenerunaactitud
existencialmente abierta tiene oha mantenidoposiciones
antropocntricas (ypara ellas habra que usar las cuatro
lneasargumentativasanteriores).ComolosealaA.Watts,
en una lnea semejante de pensamiento con Whitehead
HartshornedeSantayana,Barretyotros,unaaperturage
nuinaalanaturalezanohumananosconduceaver

Todaslasabsurdamenteabstractasypomposasactitudesdelos
hombres...(como)maravillasnaturalesdelmismoordenquelos
inmensospicosdelostucanes,lasfabulosascolasdelospavos
reales,loscuellosencumbradoscomotorres delasjirafasylos
vividamentepolicromticostraserosdelosmandriles.Vistoas,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

comoalgonidignodesercondenadonitampocoensuacostum
bradoaspectodeseriedad,laautoasignadaimportanciadelser
humanosedisuelveencarcajadas.1

3.Lacrisisecolgicayeldebatesobrelosestilosdedesarrollo
El problemaquenosinteresadestacarnoserefieretanslo
alanecesidaddeunusomsinteligentederecursosenergticosescasos
quepreocupprincipalmenteamuchosecologistasenlosaossetenta
ycomienzodelosochenta.Nonospreocupacentralmenteeleventual
agotamientoderecursosenergticosfinitos,quepodraresolversetal
vezvatecnologascomolasuperconductividadobtenidagraciasa
nuevosmaterialesconductoresqueprometenespectacularesahorrosde
energa,omssimplemente,recurriendoalasestrategiasdeenerga
suavecuyafactibilidadhasidomuybienargumentada.Porlotanto,la
preocupacinprincipaldicerelacinconelfenmeno msamplioy
complejodeladestruccindelossistemasdeapoyoalavida.
Unpuntodepartidacrucialparanosotroseslanecesidad
deintroducirunadistincinconceptualentrefuerzasproductivasy
fuerzasdestructivas.Ennuestroconcepto,fuerzas(incluidaslastec
nologas) productivas son aquellas cuyo producto finalpuede se de
vueltoalabiosferasinriesgoparalacapacidadreproductiva,laestabili
dadyviabilidaddeecosistemas,oquecontribuyenalarecuperacinde
esas propiedades en un ecosistema. Las fuerzas (y tecnologas)
destructivas tienencomo resultadofinalmateriales de alta entropa
quedevueltosalabiosferadestruyenecosistemas,provocanlaextin
cindeespeciesvivasanimalesovegetales,disminuyenlabiodiversi
dadatentandocontralavida,incluidalavidahumana(porsupuesto,la
reproduccindelavidarequieredeprocesosnaturalesdedescomposi
cinydegradosbajosdeentropa).
Lacienciaeconmicaconvencionalnodiscriminaentream
bas.Losdostiposdeactividadpuedenserconsiderados(convencional
mente)comoproductivossicontribuyenalcrecimientodelProducto
NacionalBruto.Pero,comolosealaraE.J.Mishan,unaumentodela
cantidaddegentemuertaenlascarreteras,unaumentodelasmuertes

1
CitadoenW.Fox, Towards a transpersonal ecology.Shambhala,NewYork,
p.18,1990,traduccinnuestra.
ALEJANDROROJAS

causadasporcncer,oporenfermedadescoronarias,cardiovascularesy
nerviosas, posibilitan un aumento de la actividad econmica de los
mdicosydel personalparamdico y contribuye al incremento del
PNB.Unbosquedestruidoparaproducircientosdetoneladasdepapel
deperidicooparalaproduccindeastillasestambinuncomponente
delPNB.Elavancedereasdeconcretosobrecamposdenaturaleza
prstinaoreasagrcolascultivablestambinpuedetraducirseenincre
mentosdelPNB.2EssabidoqueeldesastredelEXXONValdezcontri
buyalcrecimientodelPNB. Todolocualsubrayaellimitadovalor
analticodelPNBysunaturalezadiversionista.
Ladistincinqueseproponepermitemirarconotrosojosel
problemadelcrecimientoeconmico,resistidotambinindiscrimina
damenteporelmovimientoecologistadelosaossetenta.Enverdad,
nohaymotivosparadescartardogmticamenteciertasformasdecreci
mientoeconmicoquepuedenreducirdirectamenteeldaocausadoal
medioambiente,oindirectamente,comosubstitutosdeprcticasms
dainas. Algunas actividades pueden tener un efecto restaurador o
recuperadordeecosistemas.Otraspuedentenerunimpactoinsignifi
canteenelmedio ambienteyunimpacto socialdeseable. Todoesto
insinadepasocriteriosparaevaluarloapropiadodeunadeterminada
opcintecnolgica.Laclaveconsisteenextenderelestudiodelospro
cesoseconmicosmsalldelaproduccin,circulacinyconsumoe
incluirelestudio de la contribucin energtica y de informacin efec
tuadaporlabiosferayelexamendeloqueocurreconlosmateriales
terminalesdelcicloeconmico,siendolosbiodegradablesylostotalmente
reciclables potencialmente productivos. Pero, por supuesto, en esta
visindelascosas,lamedidaprincipalde xitoeconmicono esla
produccinyconsumo,sinolanaturaleza,lacalidad,complejidad(que
nodebeconfundirseconcomplicacin),ydurabilidaddelmaterialacu
muladoy,desdeluego,elestadodelosseresvivosqueserelacionan
conelprocesoproductivo,incluyendonosloalossereshumanos.En
esteprocesoproductivoalgunoscomponentesdelaeconomapueden
expandirseyotrosdejardecreceryotros,incluso,contraerse,perola
actividadeconmica quesebasaenlaconstanteentregadesubstancias
txicas al aire, el agua y la tierra, y la destruccin de la naturaleza
prstina, es inaceptable. Surge, por cierto, de aqu, una moralidad

2
E. J. Mishan, GNPmeasurement or mirage. National Westminster
Quarterly Review, 1984
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

ecolgica.Talessonloslmitesquesugiereelimperativoecolgico(oel
podervetodelabiosfera).
Podemos considerar cada opcin tecnolgica como la
condensacin de una visin del mundo sobre las relaciones del ser
humanoconlanaturalezaycomounarespuestaaesfuerzosdelser
humanoporsatisfacernecesidadesodeseos,esfuerzosduranteloscua
lesseconstituyenloscamposenlosqueoperaelpoder.Cadaopcin
tecnolgicareflejamodosdever,entenderydarsignificadoalareali
dad.Esdecir,esunaexpresindelpoderdeexplicarelmundo(poder
decrearsentido)yrepresentaformasespecficasdevalorizaryorgani
zarlaextraccin, produccin,circulacin,consumoydedisposicinde
lasexcretasdelprocesoeconmico,queseiniciaconlaextraccinde
energamateriaeinformacindelanaturalezayquesehacecircularen
la sociedad humana para servir necesidades y deseos. Cada opcin
tecnolgicareflejay reproduceciertasformasdegenerarconocimiento
ydeproduccindeverdad.Enotraspalabras,cadaopcintecnolgi
caesexpresinderelacionesdepoder,condensaensytiendeagene
rarciertasrelacionesdepoder.Deallquelasrelacionesentresociedad
humanaynaturaleza,mediadasporlatecnologa,hayansidoteoriza
dascomorelacionesdepoder.
Comosugeramosanteriormente,nuestroargumentoesque
lacrisisecolgicanosobliga arepensarnuestrasnocionesacercadel
poder,y,porlotanto,nuestrasideasacercadequconstituyelabue
natecnologa,o,enotraspalabras,quesloqueconstituyeunaforma
apropiadadeadquirirlosfrutosquelanaturalezanosofreceparaposi
bilitarlavidahumana.Sostenemosquelacrisisecolgicaindicaqueel
podersocial(ylastecnologasqueproduce)nopuedecontinuarsiendo
entendidocomounproblema puramenteintrahumano:lanaturaleza
intervienenosloproporcionandolos recursos sobreloscualesla
sociedadhumanaseconstruye,sinoque,adems,proporcionatodaslas
otrasrelacionessobrelacualesseformalaidentidaddelserhumano
yelsignificadodesuvida.Estaenergaeinformacinfluyenatravsde
nuestrosistema nervioso,denuestrasmentesycorazones,losquela
transforman en sentidos y significados que constituyen el material
queformalavidasocial.As,lanaturalezaeslafuenteltimadelpoder
social.
Lanaturaleza,contodassuscriaturas,suspaisajes,olores,
sonidos,coloresyclimas,intervieneactivaypermanentementedurante
todanuestravidaenlasconversacionesentrelossereshumanos,esta
ALEJANDROROJAS

bleciendolasposibilidadesyloslmitesycontribuyendotanactivamen
tecomonuestrasfamiliasyescuelasennuestrasocializacin.Lavozde
lanaturaleza,quepodemosorono,esunhiloinseparabledeltejidode
todacultura.Estoesvlidotambinparaaquellossereshumanosque
estntanenvueltosenplstico,aceroycemento,quelasinfonadela
naturaleza ya casi no los alcanza. La carencia influye tanto como la
presencia.Elolvidodeestaverdadelementalconstituyeelpeorpeca
docometidoporlascienciassociales.Reconocerlayasumirlaobligar
asutotalreformulacin.
Estaideatansimplenosllevaaafirmarqueelpodersocial
nopuedecontinuarsiendoentendidosloentrminosdecontrolyuso
derecursos;solamenteentrminosdelacapacidaddeimponernuestra
propiavoluntadsobreotros,atravsdelcontrolderecursosmateriales
significativos,controldeprocesosdecisionales,controldelconocimien
toydesudiseminacin,controldeprocesosdesocializacinycontrol
delosprocesosdisciplinariosycastigo.Piensoquetalnocindelpoder
eslafuentedemuchosdenuestrosproblemasecolgicosactuales.
Enesavisinconvencionaldelpoder(ydelasopciones
tecnolgicas,productivasydeconsumoquegenera),lasociedad,grupo
oindividuoqueselasarreglaparaconcentrarlamayorcantidad de
energamateriaextradadelanaturaleza,aparececomoelmsexitoso
ycomoelmsfuerte.Perosilasociedadcontemporneaindustrialesla
expresindeesafortaleza,laexitosaadaptacindelaespeciehumana
culminarconel reemplazo de labiosferapor un estacionamiento de
autos:lavidaahnoser posible. O,msbien,tantamalaadaptaciny
maldesarrolloterminarngenerandounabiosferaposhumana,esdecir,
sinsereshumanos.
Piensoqueestoscriteriosnosayudanamirarconotros
ojosel debate acerca del desarrollo. La discusin sobre los estilos
dedesarrollosecentrhastahacepocoenencontrarrespuestasade
cuadas a las preguntas qu producir; para quin producir;
cmoproduciryquinposee ocontrola qurecursosproducti
vos.Estaspreguntasproblematizabanlacuestindelapropiedad
yelcontroldelosrecursosnaturalesymateriales,lasopcionestec
nolgicasyenergticasmsapropiadasparafacilitarlamsrpida
acumulacin de capital, los problemas de colocacin adecuada de
recursos(mercadoversusplan)ylostemasdejusticiaredistributiva.
Comoseha sugerido ya abundantemente en la literatura sobre el
desarrollo sustentable la cuestin del agotamiento de recursos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

energticos ylosimpactosdestructivossobrelabiosferanopodan
seranalizadosconlasherramientasdelateoraeconmicaconven
cional.Nosotrosnovolveremosarevisarlosdebatessobremodelos
yestilosdedesarrollopreviosaladvenimientodelanocindede
sarrollosustentable. Nosinteresa msbienproblematizarestano
cinmisma. Nuestra estrategia consistir encomentarbrevemente
a algunos delos autores queestncontribuyendo a este debatey,
luego, enpresentaruncomentario de algunasexperienciasqueen
nuestravisinpuedenserentendidascomogrmenesdeunanue
vadireccin.
Comotodoelmundosabe,eldebatesobrelarelacinentre
ecologaydesarrollotomcuerpoenlosaossetentaconlaseriede
reunionesinternacionalesqueplantearoneltemadelotrodesarrollo
y ubicaron en el centro del debate la polmica en torno al informe
presentadoporelClubdeRomaen1972ypublicadobajoelttulode
LosLmitesdelCrecimiento.3Estetextoaccionlassealesdealarma
sobre la degradacin ecolgica del planeta alertando acerca de las
implicanciasmedioambientalesdeldesarrolloeconmicoanivelmun
dial.Elnfasisdeesedocumentosesituabaenelcontextodelacrisis
petrolera,ponaelacentoenlanaturalezafinitadelosrecursosenergti
cosyenlosproblemasdelaexplosindemogrfica.Apesardequeel
documentofuefuertementecriticadodesdelosmsvariadosngulos,y
dequemuchasdelascrticasfuesenmuybienfundadas,algunasdelas
tendenciasquedescribisehanidocumpliendopasoapaso.Comolo
sealaF.Mires,yasontendenciasrealistasdequeelao2000msdela
mitaddelasmateriasprimasexistentesestarnagotadas;quelasprovi
sionesdeaguapotabledescendernenun35%;quede losbosques
existentesnoquedarnilamitad;queseguiraumentadolaerosinen
lossuelosyladesertificacin;quemilesdeespeciesdejarndeexistiry
queelmundo,engeneral, sermassusceptiblefrentealasllamadas
catstrofesnaturales.4 Elimpactodeestedocumento,proveniente
delhechodequesusautorespertenecenasectoresqueestabanoriginal
mentecomprometidosconelmodeloindustrialista,sugierequemarc
elcomienzodelquiebredelconsensoentornoalaideologadelprogre
so.Eldocumentoconfiriunaaprobacincientficayempresarialalas

3
D.A.Meadows et. al., The Limits of Growth.PotomacAssociatesBook,
NewYork,1972.
4
F.Mires, El discurso de la naturaleza,EditorialDEI,SanJos,p.16,1990.
ALEJANDROROJAS

prediccionesquedesdehacamuchosaosvenanhaciendocientficos
aisladosogruposecolgicossincontactopoltico.
Larespuestalatinoamericanafuebsicamentederechazoal
informeyllegasostenerse(aderechaeizquierda)queelinformedel
ClubdeRomaeraunaverdaderamaniobradelospasesindustrializados
paraatajarel desarrollo en elTercerMundo. Por ejemplo, una delas
crticasmsairadas provinodelosautoresdelModelodeBariloche,5
quienesdenunciaronelinforme sobre Los LmitesdelCrecimiento
comocatastrofista,yafirmaron,deunmodoquehoysenospresenta
comoingenuo,quelosproblemasecolgicosdelTercerMundotienen
uncarctersociopolticoyargumentaronsimplementequelasolucin
alosproblemasdeldesarrolloslopodavenirdemedidasestatales
quemejoraranladistribucindelingreso,delpoderydelasriquezasy
rechazaronlaideadequehabaunagotamientorelativodelosrecursos
naturales. Es decir, el debate se confin a losproblemas dejusticia
redistributivayeficienciaenelusoderecursos,peronocuestionlas
opcionestecnolgicasyenergticas;nosehizocargodelosimpactos
generalesenlabiosfera.Nopudocomprenderloqueparanosotroshoy
aparececomoproblemaprincipal,esto es, que elreconocimiento del
imperativoecolgico(elpoderdevetodelanaturaleza)llevaaverel
dilemacentraldelacivilizacincontemporneacomoelagudoconflic
toentreeldesarrolloespectaculardelas fuerzasproductivas (ensu
sentidoconvencional),deunaparte,ylaconcomitantedestruccinde
lossistemasdeapoyoalavida,incluidalavidahumana,delaotra.
Visto con perspectiva histrica, el debate generado en
torno al informe sobre Los Lmites del Crecimiento muestra la
tardanzaconquelahumanidadhallegadoareconocerlosgrandes
problemasdela crisis ecolgica. Este fenmenomuestra lafuerza
cultural de la doctrina del progreso y su derivado, la teora del
desarrollo.Esevidentequelahegemonaculturaldeesavisinhis
trica compartida, desde los seguidores de Adam Smithhasta los
herederosdeMarx,actucomounfiltroqueimpidiorotrasvo
cesquemuytempranamentehabanalertadosobrelasconsecuen
ciasdevastadorasquetendranlosfundamentosculturalesmismos
de la modernidad industrialista. As, por ejemplo, la crtica

5
Herrera et al, Catstrofeonuevasociedad?Modelomundiallatino
americano,FundacinBariloche.CentroInternacionaldeInvestigacionesparaeldesa
rrollo,1971.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

organicista formulada al modelo de la ciencia cartesiana y


newtonianaenlosaos20porWhitehead(1926)yHartshome(1931)
yms tarde las de Lewis Mumford (1966) y Aldo Leopold (1970),
autorescentraleshoydaenelpensamientoecolgico,nopudieron
serodas.
Como es sabido, en Amrica Latina el debate sobre el
desarrolloseconcentrenlaagendadelateoradeladependencia
oenlacrticaqueprovenadelossectoresmsinternacionalizados
del capital y que tuvieron como foco la denuncia del modelo de
industrializacinporsustitucindeimportaciones.Elcolapsodela
estrategia de ISI provoc la ruptura del consenso que ms de 40
aosatrssehabaconfiguradoentrelossectoresindustrialistasde
Amrica Latina, incluyendo a los sectores asalariados. La ruptura
deeseconsensoarrastrconsigo,enChileyotrospases, aregme
nes democrticos que cayeronjunto con el quiebre. Desde los se
tenta en adelante, se ha abierto paso en Amrica Latina otro con
senso, el fundado en la estrategia de desarrollo abierta a las de
mandas del mercado mundial, acentuando la necesidad de
competitividad, cada de medidas proteccionistas, ajustes moneta
riosyelreinadodelmercadocomoagentecolocadorderecursos.
HacemsdediezaosO.Sunkel(1980)caracterizabalci
damentelosrasgosprincipalesdelestilodedesarrolloyexaminabasus
rasgosatentatoriosmsvisiblesencontradelmedioambiente.Sunkel
tipificelestilodedesarrollocomobasadoenlagradualespecializacin
deltrabajo,enelcambiotecnolgicoaceleradoyenelusocrecientede
energanohumana,todolocualhabapermitidoyaclarosaumentosde
laproductividad.Deestamaneralosexcedentesacumuladosenforma
deinstrumentosdeproduccinyconocimientohacanposiblelaincor
poracinalcambiotecnolgicoyalusocrecientedeenerga.Esosdesa
rrollospermitirannuevosincrementosenlaproductividaddeltrabajo,
posibilitandounanuevaexpansindelosexcedentes,yassucesiva
mente.Esteprocesodeespecializacindeltrabajo,cambiotecnolgicoy
creciente utilizacin de energa no slo permitira incrementos en la
productividad deltrabajo, sino tambinenproduccin,enconcentra
cindelapoblacinyaumentosenlosestndaresdevida.Sededuca
deallqueaunquelaslitessehabanbeneficiado,suestilodeconsumo,
imitativodelasformasdevidadelospasescapitalistasmsdesarro
llados,provocaraunaexplosindeaspiracionesydemandasentrelos
sectoresdecapasmediasyobreros,apesardequelasatisfaccindesus
ALEJANDROROJAS

demandassehacaimposibledentrodelaslimitacionesestructuralesde
lospaseslatinoamericanos.Deallquelasposibilidadesdeconseguir
unconsensoentornoaformasdedesarrollomsindependientesfueran
bloqueadas.6
ElestilodedesarrollointentadoenAmricaLatina,in
dicSunkel,haballevadoacabountipodeexplotacindela tie
rrabasado eneluso intensivo de capital, tecnologa importada y
energafsil.LaparcialmodernizacindelcampoenAmricaLati
na trajo consigo masivos desplazamientos de trabajadores rurales
hacia las ciudades. Consecuentemente, se form una enorme masa
de gente que, imposibilitada de encontrar trabajo en los grandes
centrosurbanos,terminconcentrndoseencinturonesdemiseria,
dondelos problemasecolgicosseexpresaronconenormefuerza.
Lacontaminacindelasaguas,sobreconcentracindegenteenvi
viendas insuficientes yproblemas de salud masivos convencieron
prontoalosmsescpticosdequelaproblemticaecolgicanoera
unexotismodepasesdesarrollados.Sunkelconcluaqueelcre
cimiento de la agricultura de Amrica Latinahaba tenido lugar a
unenormecosto:latransformacinydeteriorodecadaecosistema
tocadoporlamodernizacin. Desdelos aos setentala expansin
delafronteraagrariahabacomenzadoaalcanzarsuslmites.Has
talosaossetentael75%delcrecimientoagrcolasebasenuna
expansinquehabapermitidoelusodelafertilidadnaturaly,en
muchoscasos,laproduccinacumuladadeecosistemasquenoha
bansidointervenidos.7Lasltimasdosdcadashanpermitidoob
servar el agotamiento delas tierras defrontera demejor calidad y
la creciente artificializacin de ecosistemas caractersticos de este
estilodedesarrollo.
Eldesarrolloindustrialhatenidolugarprincipalmenteen
lossectorespetroqumico,automovilstico,acero,electrnicoydebie
nesdeconsumodurables.Mientrastanto,sectorestradicionalescomo
eltextil,ropaycalzadofueronquedandoatrs,apesardequeprovean
parasatisfacerlasprincipalesnecesidadesdelapoblacin.Hahabido
unaexpansindelasempresasligadasalsectortransnacional,despla

6
O.SunkelyN.Gligo, Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente en la Amrica
Latina,Vol.1.FondodeCulturaEconmica,CiudaddeMxico,1980.
7
Ibdem.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

zndosemuchasempresaslocalesdetamaointermedio,fortalecindo
setendenciasmonopolistasyoligoplicas,intensificndose laimporta
cindemodelosculturales,hbitosdeconsumoyestilosdevidacarac
tersticosdelospasesmsindustrializados.Elimpactoambientalde
esteestilodedesarrollohasidodevastador.EnelcasodeChile,sus
efectoshansidoestudiadosdetalladamenteyhanconstituidolaprinci
pal preocupacin de los cuatro Encuentros Cientficos por el Medio
AmbienteorganizadoshastaahoraporCIPMA(1983,1986,1989,1992).8

4.Desarrollosustentable
La idea del desarrollo sustentable ha venido, particular
mentedespusdelInformeBrundlandt, aconfigurarelespaciodelos
nuevosdebatesacercadelasrelacionesentredesarrolloymedioam
biente. Talvezeselcarcterdifusodeestanocinloqueexplicasu
popularidadinstantnea. Noestoyencondicionesdeofreceraquun
listadodelossignificadosquelanocinhaadquirido,perorealmentelo
menosquesepuededeciresquehaadmitidomuynumerosaslecturas
ymuyvariadasarticulacionesdiscursivas.EnlaversindelaComisin
Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente (la Comisin
Brundlandt)eldesarrollosustentableeslasntesisdetresobjetivos:
crecimientoeconmico,equidadsocial yconservacinambiental.Ho
jeando,porejemplo,unaexcelentepublicacinchilenadedicadaalas
cuestionesdemedioambiente, Ambiente y Desarrollo,esposibledetectar
de inmediato esta pluralidad de sentidos delconcepto dedesarrollo
sustentable.Ensulecturadelconcepto,G.Geisse,presidentedeCIPMA
alerta:Coneldesarrollosustentablenosetratadehacerelcrecimiento
econmicolomscompatibleposibleconlaconservacin. Paraesta
propuestatericalosprocesosconducentesaambosobjetivosconstitu
yenunaunidadindivisible.9

8
Paraunanlisisdelmovimientocientficoporelmedioambienteen
Chile,vaseRojasTheenvironmentalmovementandtrieenvironmentallyconcerned
scientificcommunityinChile. InSLAER, D. (ed.) Social Movements and Social Power in
Latn America (prximamente). Amsterdam, 1992.
9
G.Geisse:Eldesarrollosustentable:elementosdeunnuevoparadigma.
Ambiente y Desarrollo,Vol.IV.N3,diciembre1988.
ALEJANDROROJAS

Norgaard,porsuparte,nosepreocupatantodelasdefini
cionesconceptualesmismascomodelasconsecuenciasprcticasdelo
quelcaracterizacomolaconcepcinrestringidaylaconcepcin
ampliadeldesarrollosustentable: eldesarrollosustentableimplica
cambiarelusoderecursosenexistenciaporaquellosquefluyen,espe
cialmente desdeeluso de la energa dehidrocarburoshacia energa
solar.10Paraeste autor, elreemplazodelaideadelprogresoporla
nocindesustentabilidadcontieneunenorme potencialdecambio:

Lasustentabilidadnoimplicaquetodopermanezcaigual.Im
plicaqueelniveltotaldediversidadylaproductividadtotalde
componentesyrelacionesenlossistemassemantenganointensi
fiquen.Significaquelosrasgosexistentessemantienendelibera
damentecomoopcioneshastaqueotrosnuevosdemuestrenser
superiores.11

Porsuparte,R.J.A.Goodland,intelectualligadoalBanco
Mundial,defineeldesarrollosustentablecomounpatrndetransfor
macioneseconmicas,sociales,estructurales(desarrollo)queoptimizan
laeconomayotrosbeneficiossocialesdisponiblesenelpresente,sin
arriesgarelpotencialprometedordebeneficiossimilaresenelfuturo.
Lasustentabilidadimplicaparaesteautorunprocesodetransicin
alejado del crecimiento econmico basado en el agotamiento de las
reservasderecursosnorenovables...quesebaseenrecursosrenova
blesalargoplazo.12
La nocin de desarrollo sustentable fue recibida
internacionalmente porelmovimientomedioambientalista,incluidas
susvertientesmsradicales,comounpasoadelante,perohasidocriti
cadasobrelabasedequeverdaderamentenoponeencuestionamiento
lasimplicanciasecolgicasdelastransnacionalizacindeprocesospro
ductivos dirigidos por el complejo militarindustrialcorporativo. Am

10
R.Norgaard:Losdesafosdelapolticadeldesarrollosustentable
Ambiente y Desarrollo,Vol.IV,N3,diciembre 1988.
11
Ibdem.
12
R.Goodland:Sustentabilidadambientaleneldesarrolloeconmico.
AlgunasreferenciaalaAmazonia. Ambiente y Desarrollo,Vol.IV,N3,diciembre1988;
L.Brown et al. State of the World.Norton&Company.NuevaYork.1987.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

pliossectoresdelmovimientomedioambientalistacontinanpensando
queunllamadoalasabiduraecolgicadirigidoalmundoempresarial
noresuelveloquepercibencomounaprofundacontradiccinentrela
nocinmismadedesarrollo(queresultaraahorademasivasinversio
nes en green business) yel principio de sustentabilidad ecolgica, que
aparececomomuydisputadoy pobrementeformuladotericamente.
Sinentraraquenesedebate(queobviamenteesdeenorme
importancia)nosinteresaexaminaralgunasdelasproposicionesque
problematizan la parte crecimiento en la nocin de desarrollo
sustentable,paraluego,presentandoalgunasexperienciasprcticas,re
flexionarsobrelanocindesustentabilidad.Adelantandonuestrapos
tura,podemosdecirqueestamosmsinteresadoseneldesarrollodela
sustentabilidad,queeneldesarrollosustentable

5.Crecimiento;desarrolloysustentabilidad
Unodelosautoresqueprobablementeharnhistoriaenla
formulacindeunanuevateoraeconmicaquesehagacargodela
crisisecolgicaesHermnDaly,muyconocidoyaporsuformulacin
de su teora de steady state economics.13 En unrecientebreve artculo,
Dalyasumelatareadedemostrarlaimposibilidaddequelaeconoma
mundialcrezcaparasuperarlapobrezayladegradacinambiental,o
enotraspalabras,laimposibilidaddeuncrecimientosustentable.14
El argumento de Daly es que, en sus dimensiones fsi
cas,laeconomaesunasubsistenciadelecosistemadelaTierraque
esfinito,quenocreceyqueesmaterialmentecerrado.Enlamedi
da que el subsistema crece, incorpora en s mismo un segmento
creciente del ecosistema totaly debe alcanzar un lmite que tiene
unmximodeun 100%. Porlo tanto, sealaDaly, sucrecimiento
noessustentable.Eltrmino crecimientosustentable cuandose
aplica a la economa es autocontradictorio y no evocativo. Segn
Daly,loseconomistaspuedenprotestarqueelcrecimientomedido
en Producto Nacional Bruto es una mezcla de aumentos cualita

13
H. Daly, The Economics of the Steady State. American Economic
Review, 1974.
14
H. Daly, Sustainable Growth: A Bad Oxymoron. Grassroots
Development,Vol15,N3,1991.
ALEJANDROROJAS

tivosycuantitativos y, porlo tanto, no est sujeto estrictamente a


leyesfsicas. Pero precisamenteporque el cambio cuantitativo yel
cualitativo son muy diferentes, es mejor mantenerlos separados y
denominarlostambindeunmododiferente. Crecerpuntuali
zaelautorsignificaaumentarnaturalmenteentamaoporme
diodelaadicindematerialasimiladooincrementado.Encam
bio, desarrollar significa expandir o realizar las potencialidades
dealgo;alcanzargradualmenteunestadomsaltoomejor. Cuan
doalgo crece, deviene en algo ms grande. Cuando algo sedesa
rrolla,devieneenalgodiferente. Elecosistematerrestresedesarro
lla(evoluciona), pero no crece. Su subsistema, la economa, debe
eventualmenteparar de crecer,peropuedecontinuardesarrolln
dose.Eltrmino desarrollosustentable,porlotanto,tienesenti
dopara la economa, pero slo si se lo entiende como 'desarrollo
sincrecimiento';estoes,mejoramientocualitativoenunabasefsico
econmicaqueesmantenidaenunestadodeequilibrio (steady state)
pormedio delaincorporacindemateriaenerga queestdentro
delacapacidadregenerativayasimilativadelecosistema.15
Actualmente,sealaDaly,eltrminodesarrollosustentable
esutilizadocomosinnimodecrecimientosustentableydebeserresca
tado de esa inconfortable posicin. Polticamente es muy difcil admitir
queelcrecimiento,consusconnotacionescasireligiosasqueprometenel
bienltimo,debeserlimitado.Peroesprecisamentelanosustentabilidad
delcrecimiento lo que confiere urgencia al concepto de desarrollo
sustentable. Agrega Daly que la Tierra no tolerar la multiplicacin ni
siquieradeungranodetrigo,por64veces;sinembargo,enlosltimos
dossigloshemosdesarrolladounaculturaquedependedelcrecimiento
exponencial para asegurar su estabilidad econmica. El desarrollo
sustentable,sealaDaly,esunaadaptacinculturalllevadaacaboporla
sociedadcuandosehaceconscientedelanecesidaddenomscrecimien
to,inclusoelcrecimientoverdesustentable.Hayunlmite,diceDaly,
paralapoblacinderbolesquelaTierrapuedesostener,delmismomodo
quehayunlmiteparalapoblacindehumanosydeautomviles.En
gaarnosconlacreenciadequeelcrecimientoestodavaposibleydesea
blesilollamamossustentableoverdeslodemorarlainevitable
transicinylaharanmsdolorosa.16

15
H.Daly,1991, op. cit.,p.39,traduccindelautor.
16
Ibdem.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Lariquezadeestetextoydelraciocinioqueleacompaa
sonmuygrandesysusconsecuenciasprcticas,muyprofundas. Tal
vezporqueconocemoslaobrageneraldeesteautoryparticularmente
sultimolibro,17escritoencolaboracinconeltelogoJ.Cobb,pode
mossintonizarinmediatamenteconlamduladesuargumentopresen
tadoanteriormente,elquenoesslo metafrico:enrigor,loqueDaly
nosdiceesquelamultiplicacinexponencialdecualquierespecieindu
cidaporprocesoseconmicos(aunaquellosbasadosenformasdeener
gasuave)provocaalteracionesmuyseriasqueafectanlaintegridad,
adaptabilidad,resistencia,estabilidadycapacidadevolutivadecomu
nidadesbiolgicasenteras,atentndoseenltimainstanciaencontrade
lacapacidaddelabiosferaparasostenerlavida. ElargumentodeDaly
esdeteoraeconmicaconstruidodesdelacibernticaylatermodin
mica,enlalneadelaselaboracionesdeNorbertWiener,GregoryBateson
(enciberntica) yNicols GeorgescuRoegen en su teora econmica
basadaenlatermodinmica.Hay,sinembargo,muchomsenlaobra
de Daly y Cobb que comentamos. El libro desarrolla una detallada
argumentacinquedemuestracmoelcrecimientodelPNBnoesun
indicadordeverdaderobienestareconmico,yproponesundicede
BienestarEconmicoSustentable (Index of Sustainable Economic Welfare).
Despusdeexaminarcuidadosamenteelpapelcolocadorderecursos
delmercado(ydefenderesapostura),DalyyCobbsedanlatareade
demostrarlosmotivosporloscualeselmercadoesciegoysordoalas
demandas de integridad de la biosfera y de la justicia distributiva.
Argumentandoenfavordeunaseriedecombinacionesmuypragmti
casdelosrolesdelmercadoydelEstado,losautoresdesplieganafondo
su concepcin de la necesidad de pasar del individualismo a la
personaencomunidadydelcosmopolitismoalacomunidadde
comunidades.
Piensoqueenmediodelocanodepublicacionesacercadel
desarrolloyelmedioambiente,estelibro,posiblemente,harhistoria.
Confiesodesdelapartidaquenocompartotodaslasaseveracionesde
DalyyCobb.Sinembargo,loquehacesutrabajotanimportante esque
ha ofrecido una crtica de la ciencia econmica y de las teoras que
emanandelparadigmadeldesarrollo,queseproponeexplcitamente
demolermuchasdelasfundacionesconceptualesdelacienciaecon

17
H.DalyyJ.B.Cobbjr: For the common good.BeaconPress,Boston,1989.
ALEJANDROROJAS

mica,pero conel granmrito deproponer una teora econmica de


reemplazo.Variosaspectosdeestaobramellevanaconsiderarlacomo
especialmenteimportante.Enprimerlugar,setratadeunacrticayuna
elaboracinquesehacenexplcitamentedesdeunaposicindecrticaal
antropocentrismoydeafirmacindelasimplicanciastericasqueuna
postura biocntrica reclamara de la ciencia econmica. Segundo, el
trabajointegra,sinvacilacin,lanecesidaddehacerexplcitaslasopcio
nesticasdelosautores,demoliendounoaunolosmitosobjetivistasde
laeconoma.Tercero,esunaobraquedesarrollaafondolosdesafos
tericosqueplanteaalasciencias,engeneral,yalascienciassociales,en
particular, la filosofa organicista de Alfred NorthWhitehead (process
philosophy),quesometierayaenlosaos20aunadevastadoracrtica,
lospilaresfundamentalesdelproyectoculturaldelacienciaCartesiana
Newtoniana.Whitehead,brillantecientfico,matemticoyfilsofodela
ciencia,ser,sinduda,unadelasmsgrandesfigurasdenuestrosiglo,
y uno de los constructores pioneros del proyecto cientfico
posmodernista.18 Cuarto,DalyyCobbhanenfiladosusdardosms
finoscontralaconcepcinquereducealserhumanodetodaslaspocas
ytodaslasculturas,alacondicinde homo economicus.Finalmente,es
importantetenerencuenta que Dalyelabora sucrtica trabajandoni
msnimenosquedesdeelinteriordelBancoMundial,dondeacta
comounodeloseconomistasdelDepartamentodeMedioAmbientede
lainstitucin.Esdecir,suelaboracinpuedetenerunaresonanciaque
muydifcilmentepodranlograrenloscrculosoficialesotrosautores
quehantrabajadoenestadireccinolosdelampliomovimientointe
lectualdecrticaalparadigmadeldesarrollo(M.MaxNeef,V.Shiva,G.
Esteva,S.Illich,F.Schumacher,M. Redclift,J. Galtung,J.Attali,M.
Wolfe,H.W.Arndt,entreotros).
EnelplanteamientodeDaly(elaboradoafondoensuobra
conjuntaconJ.Cobb)estimplcitoeltemaqueanosotrosnospreocupa
principalmente,estoes,lanecesidaddedesarrollarlaformulacinteri
cadelanocindesustentabilidady,msimportantean,eldesarrollo
enlaprcticadelascondicionesquehaganposiblelasustentabilidad,
queennuestravisinessustentabilidadecolgicaysocial.
Siseaceptalanocinqueantesproponamosdefuerzas

18
ParaunexamendetalladodesucontribucinvanseR.Griffin(ed.),
TheReenchantment of Science.SUNYPress,NewYork1989yD.Worster, Nature's Economy.
A History ofEcological Ideas,CambridgeUniversityPress,Cambridge,1988.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

productivas, el problema que surge es el de la dificultad para


operacionalizarycuantificarloslmitesdetoleranciadeunecosistema,
sin olvidar que, en ltima instancia, hay tan slo un ecosistema: la
biosfera(podramosextenderestaideadiciendoqueenverdadhaytan
slounecosistema:eluniverso;peroestanocinnopodemosdesarro
llarlaaqusiningresarenelterrenodelametafsicaylaespiritualidad
que,porcierto,estnmsalldeloslmitesposiblesdeestetrabajo).
Quegruposdeexpertossepongandeacuerdoenconvencionesacerca
deloslmitesdetoleranciadeunecosistemadeterminadonoresuelve
nuestroproblema: lasconvencionesno sonms queconstrucciones
analticasdelarealidadsujetasafuerzasculturalesdadas.Tenemosla
sospechadequeesteproblemanoadmitesinosolucionescualitativasy
locales,aunquelasconvencionescuantitativasobviamenteayudanala
formacindeconsensosmsglobalesparalaaccin.
Hayunaspectosobreelquespodemostenerclaridad:la
sustentabilidadecolgicanoresultartanslodelatransformacinde
labaseenergticaytecnolgicadelosprocesosproductivos. Porsu
puesto,lasustitucindefuentesdeenergafsilynuclearporformasde
energasuaveesunacondicinnecesariaparalasustentabilidad,pero
nosuficiente.
Procesos de cultivo pesquero (como el monocultivo del
salmnenChilo)oagrcolabasadosenmonocultivos(aunconfertili
zantes y pesticidas orgnicos), aunque se hagan con energa suave,
puedentenerefectosdevastadoresdeecosistemas,atentandocontrasu
sustentabilidad. Nos parece que la clave aqu es la proteccin de la
biodiversidad,incluyendoelcuidadodelosequilibriosdemogrficos
en un determinado nicho ecolgico, o, mejor en una determinada
biorregin.Hablamosdebiodiversidad in situyno in vitro:nosetratade
la preservacin de germoplasma en el laboratorio cientfico, sino de
preservacindeladiversidadbiolgicaenunecosistemadeterminado,
preservacin(yrestauracin) quedebeincluirantetodolasespecies
nativasdecadaregin.Preocuparseporeldesarrollodelasustentabilidad
ecolgicaysocialsignificapreguntarsecmoseraunaeconoma (en
verdad,unasociedad)cuyosprincipiosorganizadoresdejarandeserel
individualismoposesivoyladominacin,ypasaranaserlaproteccin
delabiodiversidad(queincluyeladiversidadcultural),larestauracin
ecolgicaylasolidaridad,incluidalasolidaridadconlasotrasespecies
deseresvivos.Quelasfuerzasydinmicasqueconfiguranelmercado
yelEstadonopuedenacometerestatareaesobvio,creo,paratodos
ALEJANDROROJAS

nosotros.Laclave,mepareceam,estenlascomunidadesquehabitan
unadeterminadabiorreginyenellogrodeunpactoentrelafuerzas
delEstadoylasdelmercado(esdecir,unconsensoenlasociedadcivil)
paralaconstruccindeunaeconomapluralista.Piensoquelaselabora
cionesdeL.RazetoaquenChilesobrelaeconomadesolidaridadyel
mercadodemocrtico,queaboganporunaeconomapluralistabasada
enunarelacinbalanceadaentreelsectordeintercambio,elsector
reguladoyelsectordesolidaridad,19podranextendersealsector
verdeoecolgicodelaeconoma,buscandosugradualexpansin.
Hay experiencias en el mundo que apunten hacia la
sustentabilidadecolgicaysocial?S,ymuchas,prcticamenteentodos
losrinconesdelplaneta.Examinamosacontinuacinalgunasdeellas.

6, La convergencia de la antropologa y la ecologa en la


agroecologa
Unodelosefectosmsinsidiososdelparadigmadeldesa
rrolloyelprogresohasidoeldesprecioetnocntricoporelconocimien
totradicionalquelospueblosindgenas,campesinosypastores,pesca
doresycazadoresrecolectores tienendelmedioambientenatural, de
lasposibilidadesylmitesdelosecosistemasenquevivenydelos
efectosdesusprcticas productivas.Sinembargo,comopartedelos
efectosdelacrisisecolgica,unestimulanteprocesodeconvergencia
entrelaantropologaylaecologaestteniendo lugar;esteprocesoest
generandouncompletovirajeenlaapreciacinquesetenahastahace
pocodelasrelacionesconelmedioambientenaturalqueresultandela
guaproporcionadaporelconocimientotradicional.Unejemplodeeste
procesosonlosdesarrollosqueestnaconteciendoenelcampodela
agroecologa, unterritorio cientfico que resulta de la integracin de
estudiosagronmicos,laecologa,losestudiosetnogrficosqueinfor
manacercadelconocimientotradicionalylacrticadelparadigmadel
desarrolloindustrialista.
Sonvarioslosagroecologistas(Altieri,1987,1991;Gliessman
et al.1981;Chambers,1983;Conway,1985)quehandocumentadocmo

19
L.Razeto,Economadesolidaridadymercadodemocrtico.PET/
AHC.Santiago,1989:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

lossistemasdelaagriculturamodernasonelproductodeunaevolu
cin estructural que ha desplazado interacciones ecolgicas
estabilizadoras, imponiendo en su lugar formas productivas que re
quieren intensos aportes energticos externos. Muchas de las
interacciones ecolgicas ms significativas y caractersticas de los
ecosistemasnaturalesyanoexistenenprcticasdemonocultivoalta
mentealterados,impidiendoeldesarrollodesistemasproductivosal
ternativosbasadosenprincipiosecolgicos.Enunsentidoopuesto,M.
A.Altieri,destacadoeclogochilenodelaUniversidaddeCalifornia,
Berkeley,hadocumentadocmolossistemasdelaagriculturatradicio
nalhanemergidoatravsdesiglosdeevolucinbiolgicayculturaly
representanexperienciasacumuladasdeinteraccinentreelmedioam
bienteylosagricultores,sinaccesoaaportesexternos,capitaloconoci
mientocientfico.Sinembargo,esasexperienciashanresultadoenmu
chas reas del mundo, en el establecimiento de agroecosistemas
sustentables.Sonvarioslosaspectosdeestossistemasdeconocimiento
tradicionalquepresentan gransignificadopara los agroecologistas.20
Altieridestacalossiguientes:

a) Elrefinadoydetalladoconocimientodelmedioambiente
fsico.
Estehapermitidolacreacinlocaldelosmssofisticados
sistemasdetaxonomasbiolgicas,amenudomscomple
tosquelosdesarrolladosporexpertoscientficos. Laevi
denciasugierequeelconocimientomsrefinadoevolucio
naencomunidadessituadasenmedioambientesfsicosy
biolgicosdelamayordiversidadyencomunidadesque
practicanlaagriculturadesubsistencia.Esaeslagenteque
puedeidentificarunagranvariedaddesuelos(deacuerdo
a sutextura,color, olor, lavegetacinqueloscubre,los
orgenes,elcontenidoorgnicoeinclusoelgusto).Elcono
cimientodeplantas,animales,insectosypjarosesincluso
msimpresionante,ypermiteasuspracticantesconocersu
valornutritivo,suspropiedadesmedicinalesysusignifica
cinceremonial.Porejemplo,elconocimientoetnobotnico

20
M.A.Altieri:Porquestudiarlaagriculturatradicional? Agroecologa
y Desarrollo,N1,marzo,1991
ALEJANDROROJAS

deloscampesinosmayasdeTzeltalyYucatnyeldelos
purpechas en Mxico es tan sofisticado que les permite
reconocermsde1.200,900y500especiesdeplantasres
pectivamente.21LosnativosenBotswanalograronidentificar
206delas211plantasquecoleccionaronlosinvestigadores
cientficos,ylosagricultoreshanunoodeFilipinaslograron
identificarmsde1.600especiesdeplantas.22

b) Elconocimientodeprcticasproductivassustentables.
Laprofundacomprensindeloselementosdesuambiente
ydelasinteraccionesdelavegetacin,animaleseinsectos
ha permitidoaloscampesinosasignaracadaunidadde
terrenounadeterminadaprcticaproductiva,loquecon
duceaunagrandiversidad deproductos. Mientrasms
estudianlosinvestigadoresagroecolgicoslasprcticasagr
colasdecampesinosqueerananteriormenteconsideradas
comoprimitivasoerradas,mscomienzanareconoceresas
prcticascomosofisticadasyapropiadas.Confrontandose
riosproblemasmedioambientalescomoterrenosendecli
ve,inundaciones,sequas,plagasybajafertilidad,muchos
pequeosagricultorestradicionalesdediversasreasenel
mundohandesarrolladosistemasoriginalesdemanejode
recursos. Estossatisfacenlosrequerimientosdesussiste
masproductivosconcentrandovariadosprocesosyprinci
pios:23

i) Lapreservacindeladiversidadylacontinuidades
pacialytemporal.
ii) Usoptimoderecursosyespacio.
iii) Reciclajedenutrientes.
iv) Conservacinymanejoapropiadodelasaguas.
v) Controldelasucesinyprovisindeproteccinde
cultivos.

21
Chambers,1983,citadoenAltieri,1991.
22
Conkln,1979,citadoenAltieri,1991.
23
Knigth,1980,citadoenAltieri,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

c) Lanaturalezaexperimentaldelconocimientotradicional.
Losagroecosistemasdentrodeloscualesloscampesinos
agricultores tradicionales llevana cabo susprcticas pro
ductivas (cultivos de arroz en el sudeste asitico; los
agroecosistemasandinosbasadosenlapapa,loschinanpas
mexicanos; los sistemas de cultivo itinerantes enfrica y
unagranvariedaddeagroecosistemastropicaleshmedos)
combinanungrannmerodeespeciesyposeenunagran
diversidadestructuraltemporalyespacial,deacuerdoala
organizacin vertical u horizontal de los cultivos. Altieri
sealaqueapesardequeestossistemashanevolucionado
durantepocasdiferentesyenvariadasregionesgeogrfi
cascompartenunaseriedecaractersticasestructuralesy
funcionales:24

Explotanlaheterogeneidadmicroambientaldentrode
uncampo o regin, resultante de las gradientes de
humedad,suelos,temperatura,altitud,pendiente,fer
tilidad,etc.
Mantienencerradoslosciclosdematerialesydesper
diciosmedianteelusodeprcticasefectivasdereciclaje.
Dependendeunacomplejainterdependenciabiolgi
caqueproveedeestabilidadalsistemacontraplagasy
otraslimitantesbiolgicas.
Dependenderecursoslocales,deenergahumanay
animal,porloqueutilizannivelesbajosdetecnologa.
Dependendevariedadeslocalesdecultivoseincorpo
ranelusodeplantasyanimalessilvestres.Laproduc
cinsueleserparaconsumolocal.Elniveldeingreso
esbajo,porloquelainfluenciadefactoresnoecon
micosesimportanteenlatomadedecisiones.

Altiericoncluyequeunamplioconsensosevaabriendo
paso entre los agroecologistas que tienden a estar de acuerdo en
que el estudio de los agroecosistemas tradicionales puede ofrecer

24
M.A.Altieri:Porquestudiarlaagriculturatradicional?, op. cit.,
p.22.
ALEJANDROROJAS

principios agroecolgicos de enorme valor. Estos principios son


urgentemente necesarios para el desarrollo de agroecosistemas,
tanto en los pases industrializados como en el Tercer Mundo.
Msan,enelcontextodelcrecientecolapsodelasustentabilidad
delargoplazo de la agricultura moderna (basadaenuso intensivo
de capital, energa dura, artificializacin y simplificacin), bajo
lapresindelaexplosindemogrfica,escasosrecursos,empobre
cimientoydaoalmedioambiente,losagroecologistasconsideran
quelos pasesindustrializadostienenmsqueaprenderyproba
blementesebeneficiarnms del estudio de sistemas deagricultu
ratradicionalquelospasesdelTercerMundo,dondeesteconoci
mientoestanvivo.
Las conclusiones de Altieri y de otros agroecologistas
refuerzanmis observaciones de una serie de experiencias llevadas
acaboporvariasorganizacionesnogubernamentaleschilenasinte
resadaseneldesarrollolocalalternativo,enlaeducacinpopulary
elrescatedelconocimientotradicional(principalmenteelCentrode
EducacinPopularElCanelodeNosylaReddeCentrosdeDe
sarrolloLocal en Chile).25 Los principios sistematizados por Altieri
secorrespondentambinconlainformacinquehemosrecolecta
do acerca de las experiencias del movimiento biorregionalista en
Norteamrica.

7.SustentabilidadecolgicaysocialenlosAndes:Lametfora
delamontaa
El antroplogo Bastien (1987) ha trabajado sistemtica
mente en la relacin que en las comunidades campesinas de los
Andesse establece entre su visin del mundo, sus ceremonias, la
percepcindesumedioambientenaturalysusprcticasproductivas
yde consumo. Su trabajo etnogrfico constituye una detallada
descripcindeloquepodramos llamarla ecologa delserandino
(ola ecologa de la mente y el cuerpo en pueblos andinos). Un
rasgo distintivo, dice este autor, de la cultura de los Andes en la

25
A.Rojas, et alPoliticalEcologicalandComparativaImplicationsof
theEconomyofSolidarityinChile, op. cit..
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

aplicacin de una metfora que unifica la tierra y la sociedad. Los


pueblosaltiplnicospiensanensuterritorioyensuscomunidades
deacuerdoaparadigmasanatmicosdeanimalesysereshumanos.
Las metforas eran, y an son, principios unificadores entre dis
tintosnivelesecolgicosygruposenlosAndes.Lametforadela
montaacuerpo de las comunidades Qollahuayas de tres niveles
distintos del monte Kaata en Bolivia, contina uniendo a andinos
de diferentes orgenes y zonas relativamente distantes en un solo
ayllu. La gente deApacheta,KaatayNinokorin,lascomunidades
deesostresnivelesdelamontaa,vivenrelativamentelejos,hablan
idiomasdiferentesyextraenrecursoscaractersticosdesusrespec
tivosnivelesalto,medioybajodelmonteKaata.Estaspersonas
dicen que estn unidas porque sus comunidades corresponden a
partes de esta montaacuerpo. Apacheta es la cabeza, donde los
pastizalesylalanasimbolizanelpeloyloslagoslosojosdelmon
te. Kaata,rodeadadecamposdecultivorotatorioseseltroncodel
cuerpo.Losrossoncaudalesquebrotandelospechosdelamon
taa.Aqulapapasylaoca,cultivosdevariedadlocal,seasocian
conlasvscerasyelcorazndeestecuerpometafrico.Losadivinos
circulan sangre y grasas hacia las otras partes de la montaaser
humano,queesregadaconsangredellamaynutridaconhuesos,
carne, chicha y vegetales. Las tierras bajas de Ninokorin son las
piernasylasuasdelospies,enlasqueelmaz,vegetalesyhuer
tosfrutales abundanendelgadasfranjasalolargodelosros.
Lametforadelamontaacuerpovivoaparece,segnha
comprobadoBastien,enlosrecordshistricos,enlastradicionesorales,
enlosnombresdedistintoslugares,enlaestructurasocial,enlossan
tuarios de la tierra (animitas) yenlos rituales. La metfora de la
montaahapermitidoaestascomunidadesmantenersuunidadcultu
ralapesardelainfluenciadivisivadefuerzaspolticasexternasylas
presionesdeldesarrollo(rutasqueconectanlareginconlacapital,
divisionesterritorialesimpuestasporelEstado,formacindehacien
das, reformas agrarias que declararon la autonoma de cada una de
estascomunidadesrespectodelasotras,etc.)ylamodernizacin.Afor
tunadamente,estasfuerzaseconmicasypolticasnohandestruidoel
AylluKaata,graciasaquelosadivinosdeKaatahanlogradoperpetuar
lasolidaridadculturalpormediodelaconstanterecreacinyreproduc
cindelametforadelamontaacuerpo.Lapreocupacinexcesivade
muchosdentistassocialesporlosfactoreseconmicosypolticosenlos
ALEJANDROROJAS

Andeslesha alejado de la comprensin de las tendencias simblicas


subyacentes,quenosondependientesdeinfluenciasexternas parasu
existenciacontinuada(comoenelcasodelaeconomaylapolticadel
estadonacinyelnuevoordenmundial).ElAylluandinoestconfi
guradonosloporrelacionessociales(nterhumanas)sinoquetam
binporsistemassimblicoscomoestametforaqueconstituyenuna
ecologadelser(delcuerpoylamente)muydistintadelaquetipificaa
loshabitantes urbanos. La tierra, que es un servivo, yel universo
entero,queespercibidocomoservivo,sensibleeinteligente(noslo
masa,energayrecursos)hablaalagentecuyosaparatoscognitivoshan
sidoentrenadosatravsdesuvida,paraorestaconversacinypara
recibirsussecretos.
Esta metfora es una comparacin analgica entre los
andinosysumedioambientenatural,cuyoresultadoeslacreacinde
unaidentidaddelserextendidaalacomunidadyalamontaayque
entiendeelcuerpopropioentrminosdelamontaayla montaa,en
trminos del cuerpo propio. La enfermedad, por ejemplo, es una
desintegracindelcuerpohumanosemejanteaunderrumbeenlamon
taa,ylasaludesrestauradaalimentandoycuidandoalcuerpoenfer
moysimultneamente,alamontaa.Lastrescomunidadessonanlo
gasalaspartesprincipalesdelcuerpo,y,asuvez,correspondenalos
tresnivelesecolgicosdediferentesalturas,integradasporrelaciones
deinterdependencia.
LascomunidadesdelmonteKaatatambinreflejanlamon
taaensuestructurasocial.Losmatrimoniossonsiempreentreesposos
dedistintosniveles.Lasmujerescruzanaotronivelparavivirconsus
maridosenlatierradeellos,perolashijasvuelvenalniveloriginariode
lamadre pararecibirsuherencia.Eltiempoylahistoriaestnmarca
dosporloscambiosenlamontaa.Loscultivosrotatoriostienenun
perododedescansoyunciclodetrabajo,aligualqueeldaylanoche,
olavidaylamuerte.Cuandoestosandinosmuerensonenterrados,en
elnivelmsbajo,desdedonde,sepiensa,recomienzanunviajesubte
rrneohacialacimadelamontaa.Latravesadelavidaalamuertees
inversaaldesplazamiento del sol. Los santuarios de Ayllu Kaata son
interpretadosdeacuerdoasurelacinconlosdistintosnivelesecolgicos
ycondiferentespartes delcuerpohumano. Cuandolossantuarios
(animitas)soncompartidosreligiosamentepordiferentesayllus,mon
taasseparadassonreunidas,yaslos qollahuayassostienenqueson
unsolopueblo porquereverencianlosmismossantuarios.Porejemplo,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Pachaqota,ungranlagoqueseubicaenlacabezadelmonte,eselojo
en el que el sol desaparece; simboliza la muerte, la fertilidad y las
llamas.LospastoresdeApachetacelebranelRitodeTodoslosColores
enlasorillasdellagoPachaqota. Otracomunidad,JatunJunch'a,se
asociaconelhgadoyelcorazn.Losadivinosalimentanestesantuario
confetosdellamaduranteelRitodelosCamposElegidos. Lastierras
altas,centralesybajastienensantuarioscomunitariosquereflejansus
zonasecolgicas,perodesdeelpuntodevistadelayllucomountodo,
el santuario de la comunidad es slo una parte de la metfora del
cuerpo. Lagentedelastres comunidadesalimentacadaunodelos
santuarios durante las festividades y rituales del ayllu. La gente de
Apacheta,porejemplo,contribuyeconfetosdellamaalossantuarios
delosnivelesmsbajos,ylagentedeNinokorinaportalachichapara
regarlossantuariosdelaszonasmsaltas.Apesardequelossantua
rios estn ubicados en distintos niveles, sonpartes integrales de la
metfora de la montaacuerpo. Metafricamente, AylluKaataes una
entidad orgnicanacidayrecreadapormedio delosintercambiosy
relacionesdereciprocidadgeneralizada,trabajocompartidoyrituales.
Pachamama,lamadretierra,essiempresaludadaenbrindisceremo
nialesdereverencia,yrecibemuestrasdetodoloqueseconsumeenlas
celebraciones.Lospasos,caucesdeagua,ros,montaas,lagos,rocasy
cuevassontodossitiosrituales. Lacalidadtelricadelossantuarios
permitequeseanmetforasdelordenecolgico.
Estoyseguroqueparamuchosdeustedesestahistoriade
pueblos de la tierra (pueblos enraizados, como los han llamado
antroplogosyeclogos)26queseidentificanconeltejidodelavidaque
lorodeaesuntemafamiliarqueapareceenlasnarrativasdemuchos
pueblos nativos. Esto fue comprendidohaceya mucho tiempopor
variospionerosdelpensamientomedioambientalista.Hayunaamplia
literaturaantropolgicaehistricaalrespecto. Losmismostemasdela
tierraysuscriaturas,percibidascomoverdaderamentebellas;elsentido
demisterio,reverenciaycelebracinporlatierra,entendidacomoun
ser vivo y poderoso, como una comunidad pletrica de seres vivos,
entrelosquelossereshumanossonslounaparteyenquelatierraes
una parte de ellos; la conviccin de que hay unparentesco de los

26
Vase J.P.Orrego:Onrootedanduprootedpeople.TesisdeMaster,
FacultyofEnvironmentalStudies,YorkUniversity,Toronto,1985.
ALEJANDROROJAS

humanoscontodoslos seres vivos,yla comprensinde queel ser


dependeparasurealizacindeesteparentesco.Finalmente,el princi
piodelareciprocidadgeneralizadayelequilibriorequeridoporlas
relacionesentrehumanosyotrosseresvivosylatierracomountodo
permeantodoslosaspectosdelavidacotidiana.As,porcadacosaque
setomadelatierraalgotienequeserretribuido.Enesteuniverso,la
prdidadeunaespecierompeirreparablementeelbalancedelmundo.
Todaslaactividades,desdelacazahastaeltratamientodelosenfermos,
sonunreconocimientoyunaafirmacindelcarctersagradodelavida.
Porsupuesto,eneseuniverso,micoeficientedeinteligenciay,proba
blemente,eldeustedesseramuybajo...

8.Labsquedadesustentabilidadecolgicaysocialenlos
mrgenes
Durantevariosaoshededicadounaparteimportantede
mitrabajodeinvestigacincomoprofesorenlaFacultaddeEstudios
delMedioAmbienteenlaUniversidaddeYorkalestudiodeexperien
ciaslocalesdesustentabilidad ecolgica ysocial. Los estudiantes de
posgradoconlosquehetenidoelprivilegiodetrabajarhandocumenta
doyestudiadosistemticamentemuchasdeesasexperiencias.Perso
nalmentehecomentadoenalgunaspublicacionespartedelasexperien
ciasmsinteresantesenChile,conocidasalgunasdirectamenteyotrasa
travsdeinvestigacionesbibliogrficas.27 Enellassecomentanlasex
perienciasdesustentabilidadllevadasacaboporelCentrodeEducacin
PopularElCanelodeNosylaReddeCentrosdeDesarrolloLocal;las
experienciasenelcultivoartesanaldeespeciesmarinasenpeligrode
extincinrealizadasporelGrupodeEstudiosdeEcologaInsularen
Chilo(GEEI)yotrasexperienciasdeenormevalorllevadasacabopor
ONGsenChile. No volveremos aqusobreellas, aunque cada una
justificaraunartculoseparadoyrequierentodavamuchomsestu
dio,msapoyofinancieroymsdivulgacin.Susxitossonnotables,a

27
Vase A.Rojas,Politicsasacelebrationoflife:EcologyandDemocracy
inanewChile, Alternatives,vol.13,N1,1985,pp.4049;A.Rojas,Theenvironmental
movementandtheenvironmentallyconcernedscientificcommunityinChile, op. cit.,
1992.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

pesardelaprecariedadmaterialconlasquehansidollevadasacabo
ylasdificultadesdetodoordenquehandebidoconfrontar.Terminar
esta presentacin con una narracin de una experiencia llevada a
cabo por el movimiento biorregionalista en la costa oeste de
Norteamrica.

a) LaexperienciadelConsejodeRestauracinEcolgicadelValleMattole
enCaliforniadelNorte

ElvalledelroMattoleesunlugardebellezaextraordina
ria.Lacuencadelro, enlabiorregindeKlamathSiskiyoucubreun
rea de ms de300 millas cuadradas. El ro, de64 millas delargo,
corre paralelo a la costa, nunca alejndose ms de 20 millas hasta
quese inclina sobrelenelOcanoPacficoenCaboMendocino. A
medida queuno se acerca alvalle a travsdelanicacarretera que
conducehastaall,lanieblaqueinundalamayorpartedeCalifornia
delNorte selevantarevelandoloscerrossuavesdelacosta.Losaltos
picos rocosos, los cerros redondos y la playa tranquila son
impresionantementebellos.Lacuencarecibeentre100y150centmetros
delluviaalao.
Talvezporsubellezaylejana,lacuencadelMattoleatrajo
aungruponumerosode back to landers(elmovimientoderegresoala
tierra)desde1968,triplicndosea2.000personaslapoblacindelvalle.
Lahistoriadeestaexperiencialapodemostrazaratravsdelavidade
algunosdeestospersonajes.DavidSimpson,unexactordemimosde
SanFrancisco,esunodeellos.Llegalvalleconotrosjustoenlapoca
enqueseextinguanlossalmones.Laprdidadelospecesfueprovoca
daporlaerosindelterrenovecino,asuvezcausadaporlatalade
bosques,la sobreexplotacindela tierraparapastoreoydemasiadas
rutas mal construidas. Cuando los investigadores visitaron a David
SimpsonyasuesposaJane,relataronlahistoriadelvalleydelproceso
quecondujoalasedimentacinyaunaseriedealuvionesquecambia
ronlaecologadelacuenca.En1948,seusaronenlazonaunaseriede
mquinastaladoras debosqueshechas conadaptaciones detanques
desechadosdelaSegundaGuerraMundial.Elresultadofueunverda
deroasaltoindiscriminadoparacomercializarlamaderaobtenidaenel
Mattole,quesemantenabastanteintocadohastalafecha,graciasasu
relativa dificultad deacceso. La electricidadhaba llegado alMattole
ALEJANDROROJAS

sloen1948.Desdeentonces,enunperodode40aos,el91%delas
coniferasmsantiguasfueexterminado.Inviernostorrenciales,unte
rrenoescarpadoylatalamasivadelosbosquesprovocaronunagrave
erosinyseriasinundaciones,quearrasaronconlosbosquesribereos
en1955.Otravez,entre1964y1965enormesinundacionesymstalas
indiscriminadasacentuaronlaerosindelsuelo.Lasedimentacindel
rollegacubrirlas pozas y las reas de desove delospeces. De
acuerdo al relato de Simpson, estos cuarenta aos reescribieron la
historiadelacivilizacin,es decir, lahistoria dedestruccindelos
suelosresultantedelacivilizacin (E. Hyaams, 1976). Sloen 1975la
industriaforestalfueobligadaainiciarreplantaciones.Simpsonyalgu
nosdesus amigossehabaninteresadoenrestaurarsalmonesplatea
dosenMillCreeken1975.Desdeentonces,comenzaronaconsiderarla
poblacindesalmonescomounindicadordelaintegridadysaludde
lascuencastradicionalmentehabitadasporestepez.(Esinteresanteel
contrasteconla experiencia delaintroduccin de monocultivos de
salmonesenChilo,dondelosgruposecolgicamentesensibleslosven
comoextremadamentedepredadores.)
Otropersonajesignificativoquecontribuyconsusrelatos
esFreemanHouse,unodelosparticipantesmsactivosdelmovimien
toecolgicobiorregionalista.FreemanHouseysuamigoyvecinoDa
vidSimpsonrelataronalosinvestigadorescmohaciafinesdelosaos
sesentallegaronacomprenderquelaculturaoccidentalhaballegadoa
removerunaseriedeexperienciashumanasvitales,talescomoelnaci
mientodelosnios, la muerte y la comida. Esta sensacinllev a
Freemanainteresarseporlaverdaderacomida.Secomprentonces
unpequeo barco pesquero en San Francisco y se convirti as en
pescador,trabajandovariosaosenPugetSoundyAlaska.
En1973,FreemanHouseleylosanlisisenergticosde
MichaelPerlmanacercadelaagriculturanorteamericana.Duranteese
verano, House aplic los mtodos de Perlman en sus operaciones
pesqueras.Sediocuentadequeestabautilizandomscalorasdeener
gaenlacazadesalmonesenelocanoquelasquelograbaobteneral
finaldelapesca.Msaun,sediocuentadequeesosclculosdegastode
energanocontemplabanlosgastosenergticosnecesariosenlaexplo
tacinminera,refineraytransportedelpetrleooloscostosenergti
cosrequeridosparaproducirbarcospesqueros.Seconvencidequela
pesqueracomercial del salmnera tpica solamente de la tecnologa
industrial que haba alcanzado las etapas ms elevadas de auto
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

canibalizacin.(House,1974).Todoaquelloresultabamsabsurdoan,
explica House, puesto que en el caso del salmn cada pez adulto
regresabaasurodeorigen,siendototalmenteinnecesariorastrearlos
con ninguna mquina sofisticada y cara. Adems, es justamente en
estaetapadelciclodevida,cuandoelsalmnregresadelocanopara
congregarseenlasbocatomasdesurodeorigen,queelpezseencuen
tra en su momento de mximo desarrollo y es ms nutritivo como
alimento.
Comobuenpescador,Housesediocuentafcilmentedela
relacinentreesasconsideracionesecolgicasyelsistemademercado
libre en el que los pescadores se encuentranbajo el control de los
empresarios procesadores y conserveros, que financian los barcos y
dictaminanlosprecios. Enlaactualidadenormesviverosdecultivos
comercialeshantomadoelcontroldelaindustriasalmonera,sinningu
naconsideracinniresguardodelapoblacinnaturaldesalmones,ni
de sus zonas de desove ni de su habitat. Ms an, como lo seala
House, losesfuerzosparaayudaryprotegerlapoblacindesalmones
naturales que buscan mejorar y preservar sus zonas de desove son
resistidos activamente por los intereses ligados a la construccin de
nuevosycarsimosviverosdecultivocomercial.Todasestasconside
racionesyelsurgimientodelasideasecolgicasbiorregionalistaslleva
ronaHouseacambiarsusplanesdevida.Abandonaslapescayse
trasladaviviralvalledelroMattoleconpropsitodededicarseala
recuperacindelsalmn.
En1979,elaoenqueHousesecambialMattole,juntoa
Simpsonyaunpequeogrupoiniciaronunesfuerzoaescaladepatio
traseroparapropagarlossalmones.Unaoymediodenegociaciones
conelDepartamentodePescayCazalescostobtenerunpermisopara
cultivarpequeascantidadesdesalmn.Latecnologausadaeraextre
madamentesimple,incubadorascaserasubicadascercadealgunade
lascasas,parachequearlasdiariamente. Estasincubadorasfuncionaban
conpequeascadasdeagua,sinusodeelectricidad.Posteriormente,
lossalmonesjveneseranliberadosenelro,unavezquehabancreci
dolosuficienteparasobrevivir.Sinembargo,prontoelgrupodescubri
queparaimpedirlafugadelossalmonestendranquerestaurarcom
pletamentelaecologadelacuenca:

Enelmomentomismoenqueunosemeteamejorarlascondi
ciones para la vida de los salmones, uno se da cuenta de un
ALEJANDROROJAS

modoconcretoyreal,hastaqupuntoelsalmnesunverdadero
indicador.Entoncesunosedacuentaquenosepuederestaurar
unsistemanaturalsimplementeponiendopecesdenuevoenel
agua. Lo nico que se obtiene as es meterse en un ciclo de
interferenciapermanenteenelsistemanatural.(House,1974:107).

Paraloscultivadoresdesalmnrestaurarlacuencasignifi
ctambincomprenderquenecesitabanganarselaconfianzadetodala
comunidad del Mattole. House comenta que este es un ejemplo de
cmo el salmn organiza la actividad humana. As, sus esfuerzos
restauradoreshansidoemprendidosatravsdecuatrodirecciones:
recuperacindelsalmn,controldelaerosin,reforestacinyeducacin.
SegnSimpson,elesfuerzodespegporqueentreloshabi
tantesdelacomunidadtodoelmundoqueralossalmones:losranche
ros,lostrabajadoresdelataladebosquesylosdueosdecasa.Ya
medidaquems mujeres se fueron incorporando en el asunto de la
recuperacindelsalmn,elprocesosefuehaciendomscelebrativoy
deprontounoestabalidiandoconcuestionesdecultura,decmovivir
lavida.
Elpequeogrupoderecuperadoresdesalmonescreci,y
en1983una serie de grupos de la cuenca formaron el Consejo de
RestauracindelMattole.LosobjetivosdelConsejoeran:

1) Mejorar el conocimiento de los habitantes acerca de la


cuenca.
2) Identificarlosproyectosderestauracinmsimportantes.
3) Construirunacomunidadderestauracionistasconscientes.28

ElprimerproyectodelconsejodeRestauracindelMattole
(M.R.C.,MattoleRestorationCouncil)fuelapreparacindeuninventa
riodelhabitatdelsalmn,atravsdetodalacuenca.Conlaayudade
unbilogomarino,20habitantesdelvallecaminaron260millasdelro
ysustributariosparaformarunmapadelhabitatdelsalmn.Lograron
ubicarobstculosparalamigracinroarriba,determinarlascaracters

28
VaseJ.Sayen,Takingstepstowardarestorationethic, Earth First!,1
demayode1989,p.16.ReproducidoenV.Andruss, et. al.(eds.), Home! A Bioregional
tender,pp.121126,NewSocietyPublishers,SantaCruz,California,1990.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

ticasmsapropiadasdelhabitatparadeldesovedelossalmonesyse
propusieronabordaresosproblemas.Secomenzunaseriedeesfuer
zosparadetenerlasedimentacin;construirvertederos,camasdepie
dras;plantarlaszonasmserosionadasdelaribera;construirsoportes
paraimpedirnuevosdesplazamientosdeterreno,etc...ElMRCcomen
zaefectuar,tambin,censosendistintasseccionesdelroyapreparar
inventarios de las principales fuentes de sedimentacin. El Consejo
consideralacuencacomounidadgeogrficaquetodosloshabitantes
puedenidentificarconfacilidadytomarresponsabilidadesespecficas
ensurestauracin. ElMRChalogradoobtenerfondosdelgobierno
ydevariasfuentesprivadas.Secomenzacomprenderquelostrabajos
derestauracinpodranllegaraserunaparteimportanteenlaecono
ma local, en la quehaba hasta un 25% de cesanta. ElMRC es
hoyuna fuente importante de generacinde trabajoproductivo enel
Mattole.
Cadaao,cuandolapocadedesovellega,alrededordela
segundasemanadenoviembre,losniosdelaescuelalocalparticipan
enlarecuperacindelsalmn,actividadqueformapartedelprograma
deestudiosdelmedioambientedelcolegio.Laescuelasecundarialocal,
lanicaenlacuenca,constituyeunaalternativadirigidaporlagente
delvalle.DavidSimpsonestenelconsejodelaescuela.Laparticipa
cinen las tareas generales delMRC sonparte de las experiencias
educativasprcticas.Gruposdeteatroydanza,festivalesyotrasactivi
dadesculturalessedesarrollancomopartedelesfuerzogeneral,bajola
consignadelarestauracindelaculturadebeirmanoamanoconla
restauracindelossistemasnaturales.
En1988elMRCdesarrollunesfuerzoparaconfigurarel
mapadetodalacuencaydeterminarlaubicacindelospocosespacios
cubiertosporbosquesderbolesantiguos.Usandounacombinacinde
fotografa areas y los esfuerzos de 200 voluntarios completaron el
proyectoyprodujeronun mapaquesecomparconmapasanteriores
a 1947. Elefectoeducativo deesteesfuerzofuemuyimportante. En
palabrasdeF.House:

...polticamente,lainformacinacercadelacuencanosdamuni
cionesparalidiarconlasentidadespolticas:anivelfederal,de
Estadoyanivellocal.Amenudo,essimplementecuestinde
avergonzarles;nosotrossabemosmsqueellos.Peroaveceses
tambinunacuestin mstcnica,desercapacesdeorganizarla
ALEJANDROROJAS

informacindemodoquetengasentidoparalagestin.Yningu
na deesas entidades oficiales seha dado todavael trabajo de
hacerlo. Una cantidad enorme de informacin est surgiendo
graciasalosesfuerzosdebase.

Desdelapublicacindelosmapas,quedocumentaronlos
40aosdedramticadestruccin,muchagentenuevasehaincorpora
doenlosesfuerzosderestauracinypreservacin.Selogrdetenerla
talailegalenelBosqueSantuario,900acres deencinacosterayotras
variedadesantiguasenlacabeceradelro,conunbloqueodecaminos
enelqueparticiparon150personas.
ElMRCseoponealautilizacindelosbosquesantiguosy
detodaslasespeciesquedependendestoshastaqueseencuentren
sistemasdecosechaquepreservensuestructuraglobal. Laorganiza
cinconsidera quelaprctica depequeasempresasproductoras de
maderaydeproductoselaboradospuedeneventualmenteintegrarse
conlosesfuerzosdepreservacindelosbosquesantiguos,delacalidad
delagua,delospecesydelhabitatdelasespeciessilvestres.Comoloha
sealadounodeloslderesintelectualesdelmovimientobiorregionalista,
enunartculoacercadelacontroversiaentrealgunospreservacionistas
yrestauracionistas,siestamosporrehabitarlatierraresponsablemen
te,debemosreconocerquelapreservacinyla restauracinsoninsepa
rables... Esta es la irona de nuestra poca: una gestin que mete las
manosesnecesariapararestaurarunavidasilvestrenointervenida.30
EldesarrollodelainfluenciadelMRChacontinuadocre
ciendo.Ahoralagentedelvallesehafamiliarizadoyhacontribuidoa
formarunlenguaje derestauraciny sehaacostumbrado a orlo. Es
ahorapartedesulenguaje:

Una de las bellezas de intentar el desarrollo de una tica


restauracionistaentrelagentedetrabajo,esquetrabajandojun
tospermitealagentecompartirunaexperienciacomnyuna

29
VaseF.House,TtemSalmn,enV.Andruss, et. al.(eds.), Home! A
Bioregional Reader,pp. 121126,NewSocietyPublishers,SantaCruz,California,pp.67
73,1990. Publicadoporprimeravezen NorthPacificRimAlive, Bundle,N3, San
Francisco,California,PlanetDrumFoundation.
30
VaseJ.Sayen, op. cu.,p.14.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

grancantidaddeinformacinexperiencial.Estopermiteunnivel
decomunicacinquenose meocurredequotraformapodra
obtenerse. No he encontradoningnmodo ms eficaz para el
crecimientodeestasideasenelcorazndemsymsgente,que
estetipodetrabajocompartido.^1

9. Reflexiones
Hemosexploradoenestetrabajoalgunasdelasimplicancias
deunaposturabiocntricaparaeldebatesobreeldesarrollosustentable.
Hemossugerido queundesafotericoprcticodelamsaltaimpor
tanciaeseldesarrollodelanocindesustentabilidadecolgicaysocial
ydelascondicionesquelahaganposible.Eltrabajohautilizadoele
mentosdelaantropologa,laecologaylaagroecologaysubrayadosu
significacinparalaformulacindeunateoraeconmicaquesehaga
cargodelosdesafosqueplantealasustentabilidad.
Lossistemasdesignificadodelavidadepueblosindgenas
delosAndesydeAmricaydemuchospueblosnativosdetodoel
mundotienenalmenosunelementoencomnquehasidotambin
detectado porestudiosos devarias corrientesespiritualesorientales
(comoelbudismoyeltaosmo32).Tpicamente,ensuaproximacinala
realidadestossistemasdesentidobuscananalogas,similitudesyex
tensionesycontinuidadesdelser,msqueidentidadesseparadasde
egosatomizados.Muestran,adems,unasignificativaresistenciaalas
nocionesabstractasquedependendeprincipiosuniversales,comosis
tema,unidad,objetividad,uniformidadyconceptualizacin,queson
lasqueunificanlastradicionesdominantesdelafilosofaoccidental.Lo
queescaractersticodelosmodosdepensamientodemuchos pueblos
nativosyvariastradicionesorientaleseslapresenciadeunaimagen
efectivamente focalizada,ynounateora;unaexperiencia,enltima
instancia,inexpresableenconceptosonmerosoargumentos;uname
tforaevocativaynouna demostracinlgicadelaverdad.

31
VaseF.House, op. di.,p.110.
32
VaseCallicottyAmes, Nature in Asan Traditions of Thought.SUNNY
Press,1989
ALEJANDROROJAS

Esevidentequelaposicin biocntricatieneunmuylargo
caminoquerecorrerparaencontrarunlenguajequelepermitaentraren
dilogoconlascienciassocialesyconlacienciaeconmicaenparticu
lar.Losargumentosenfavordeldesarrollosustentablepermanecen,en
la mayora de los casos, dentro de una visin estrictamente
antropocntricadelacrisisecolgica.Elargumentodelderechohu
manoaltotalaccesoalanaturalezaparapropsitosenteramentehu
manosseasumeporsentado enlamayorparte delaselaboraciones
sobreeltema.Lanaturalezacontinasiendovistacomounamercanca,
yelhombreesvistocomorectoroagente,emperadoroconductor.La
premisautilitariasurgeyreapareceentodoelespectrodeargumentos
deusointeligentedelanaturaleza,y,deunmodomenosvisible,en
losargumentosquesebasanenladefensadelacalidaddevida.Al
menosenesteltimoargumento,larecompensaescualitativamsque
cuantitativa,perosemantienelapremisadequelanaturalezaesun
haberyque el hombre es el beneficiario, independientemente de si
consumelanaturalezaprstinainmediataogradualmente. Escontra
estaconcepcinquemuchosdelospueblosindgenashanenfiladosu
resistenciaalprogresoyeldesarrollo.Lasexperienciasnarradasaquse
inscribenenunaperspectivabiocntrica.
Qunos indicanestasexperiencias locales? Sonsimple
menteun pardebellosesfuerzospuntuales,carentes deproyeccin
general,resultadodelasbuenasintencionesdeexcepcionalmenteraros
casosaisladosdelucidez?
La verdad es que quienes se interesan en serioporlas
demandasquesurgendelimperativoecolgicosabenqueexperiencias
deestetiposeestnmultiplicadoporcientosentodoslosrinconesdel
planeta.Hayyaunaliteraturaabundantealrespecto,documentando
casosexitososyotrosnotanto.Algunasiniciativasvienendeantiguos
intentosdeoponerexperienciaslocalesdedesarrolloalaescalahuma
naalaimpetuosaexpansindelacivilizacinindustrialistaysuregue
rodedestruccin cultural, quiebre de comunidadeshumanas y
mercantilizacinymonetarizacindelavida. Desdeelmovimiento
romnticoenadelante(yaundesdeantes,conlasprimerasformulaciones
utopistas),enlosmrgenesdelasociedadhanexistidoestosintentosde
crearexperienciasqueposibilitenunnivelsuperiordedesarrollohuma
no,enelmarcodeunaticaigualitariaydecooperacin. Losaos
sesentareeditaronesasoleadas quellevaronenelpasadoamilesde
hombresmujeresyniosaintentarlaaventura,siempreconresultados
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

discutiblesypocasvecesdurables.Alguiensehareferidoaestasexpe
rienciasutpicascomoexperimentoshumanosvaliososporque,apesar
de ser tan voltiles, se los puede considerar como experiencias
biodegradables,quesedisuelvenenespaciosdeesperanzaydecep
cin,unavezquecumplensufuncin. Muydistinto,porcierto,ala
experiencia de las grandes instituciones militares industriales y
corporativistas,verdaderasrocaslanzadasconcatapultaenelmediode
unalaguna prstina,devastndolotodo...
Sinembargo,hayelementosparapensarquelasexperien
cias que comentamos en este trabajo corresponden a un fenmeno
nuevo,aunqueconcontinuidadesdeotrosexperimentossociales.La
primerayfundamentalnovedadradicaenquesetrataderespuestas
intencionalesalacrisisecolgica.Porello,partendeunavalorizacin
deladiversidadhumanacomonosloinevitable,natural,sinotambin
deseable.Sehacenecodeunmensajedelanaturaleza:lasespeciesque
aprendenavivirenlabiodiversidadsonlasquefinalmenteseadaptan
exitosamente.
Ensegundolugar,lasexperienciasquecomentamosycen
tenaresdeexperienciasdelaeconomainformalquesepodranagre
gar,ydecenasdeintentosdeproduciryvivirdentrodeloscdigosque
aseguranlaintegridaddelabiosfera,contienensemillasquepueden
ahoraflorecer.Loscambiosquelacrisisecolgicaest produciendoen
lamatrizculturaldelasociedadindustrialsugierenqueestoesuna
posibilidadreal.Secorrespondenconunabsquedasemejanteencasi
todaslasramasdelacienciayde,prcticamente,todoslossistemas
filosficos, espirituales y artsticos: la bsqueda de una cultura
posmoderna.
Entercerlugar,lasexperienciasquecomentamossealan
queesposiblevivirmejor,dormir,comer,divertirse,descansar,creary
trabajarmejorcuandosebuscaproveerparalasnecesidadesdebelleza,
paz,felicidadysensibilidadporlanaturalezaysusnecesidades,que
cuandolosproyectoseconmicosaparecennicamentemotivadospor
elansiadeacumulacinycrecimientocuantitativo.Surgedeestasexpe
rienciaslanocindequelarestauracinecolgicaylasustentabilidad
permitenundesarrollohumano quelasteorasylasprcticasmoder
nasdeldesarrollosimplementeparecenaplastarirremediablemente.Es
posible empezar a pensar en serio en una economa cuyo principio
articulador sea la restauracin y la preservacin ecolgica, cuyos
indicadorestenganencuentaloquelanaturalezaaportaenenerga,ylo
ALEJANDROROJAS

quequedaalfinaldelprocesodeproduccin,distribucinyconsumo,
comoloscriteriosprincipalesderiquezaeconmica.
Eldesafoesreconocerqueestasexperiencias,verdade
rosespaciosdeesperanza,hanidosurgiendocomolapequeaplan
ta que se abre camino en el cemento y que lucha por echar sus
races. Qu ocurrira si ungobierno democrtico las tomara en se
rio, creara espacio para que se multiplicaran en la ciudad y el
campo,dispusiera de recursos, tierra yaguaparapermitir su des
pliegue, y observara cuidadosamente qu ocurrira con el desarro
llodelsectorecolgicodelaeconoma?
Habitarhumanoy
medioambiente
Arturo Fontaine Talavera

Arturo Fontaine TalaveraesM.A.yM.Phil.enFilosofa,Universi


daddeColumbia; LicenciadoenFilosofa,UniversidaddeChile.Profesordel
InstitutodeCienciaPolticadelaUniversidadCatlicadeChile.Directordel
CentrodeEstudiosPblicos.
AgradezcosuscomentariosalosmiembrosdelaComisinde
MedioAmbientedelCEP,enespeciallosdeFernandoAlliende,GabrielDel
Fvero,RicardoKatz,JuanPabloIllanesyFranciscoRosende. Porcierto,lo
escritoesdemiexclusivaresponsabilidad.
1.Naturaleza,parasoyjardn
arasoquieredecirjardn. Desdesusorgeneslanocin
deparasoaparecentimamenteasociadaaladeunjardn.
El jardn del Edn es el jardn de Dios. Ese jardn se
diferenciadelomeramentenatural,delaestepaydeldesierto.Esun
espaciocerradoyprotegido.Lonaturaleslodesconocido,loindmito,
loamenazador,losalvaje. Allhabitanlasfierasalascualeshayque
disputarleselalimento;allelentornoesinclemente.Encambio,enel
JardndelParasolasfierassonmansas.
EnlosrelatosclsicosdelaEdaddeOrosedicequedela
tierramanabanlecheymiel.SegncuentaOvidioen Las Metamorfosisse
tratabadeunmundoenelquelascriaturasvivasconfiabanlaunaen
la otra. Tanto los seres humanos como los animales eran pacficos,
desprovistosde agresividad. Nohabaprohibiciones,niviolencia de
ningunaclase,niautoridadalguna. Porlotanto,noexistaelEstado.
Tampocoeranecesariocultivarlatierra:Latierraerainocente...en
tregabasusriquezas como los frutos cuelgandelrbol. Haba slo
unaestacin:laprimavera.Eralaestacindelalecheydelvinoque
corranenarroyosdembar,mientrasdelasverdesencinasgoteaba
lamiel.DichosaedadysiglosdichososdiceelQuijoteensuclebre
discursosobrelaEdaddeOroaquellosaquienlosantiguospusieron
nombrededorados,ynoporqueenelloseloro,queenestanuestra
edaddehierrotantoseestima,sealcanzaseenaquellaventurosasin
fatigaalguna, sinoporque entonces los que en ella vivan ignoraban
estasdospalabrasde tuyoy mo. Lomoylotuyonoexistan.La
propiedaderacomn,puesnohabaescasez.Ovidio,anticipndosea
muchasdelasnostalgiasdehoy,yahabaescrito:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

inclusolospinospersistanensuspropioscerrosnoeranderri
badosparanavegarpormaresignotos.

Laprdidadeesemundoarrojaalhombreaunanaturaleza
inhspita,peligrosaymezquina. Esprecisosubsistirdoblegandosu
hostilidadpormediodeltrabajoylaviolencia.Enesascircunstancias,
sloeljardn,elcotoenmedio delosalvaje,permiteunanaturaleza
apacibleyarmnicaconelserhumano. Eseparqueojardnesyafruto
del trabajo delhombre, como lo aprendebienpronto quienquiera
haceroconservarunjardn.
Peronoocurrequelanaturalezapuedesertambinbenfica
antesdequeelhombreladomineydomestique?Enciertomodos.1
Noaoramos,porejemplo,esaplayasolitaria,protegidadelviento,de
marapacibleyarenassuaves,tibias,dondelosgriegosimaginaronel
nacimientodeladiosadelamor,Afrodita?Diraqueesepaisajeapacible
y reconfortante se recorta sobre un fondo amenazador dado por la
inmensidaddelmar,elpoderodesusvientosytempestades.Enverdad,
eserecortedelaimaginacinsecorrespondeconlaaoranzadeljardn
natural,esdecir,elquehizolanaturalezasola,sinintervencinhuma
na.Setrata,nuevamente,delJardndeDios.Porqueelserhumano,tal
comoloconocemos,nopuedesubsistirenlanaturalezasinlamediacin
de lo artificial. Es a travs de su trabajo, de su intervencin
transformadora, que se puede experimentar lobenfica y acogedora
quepuedeserlanaturaleza.Amenudonosrepresentamosesasinter
vencionesyencuadrescomollamadosacompletaryperfeccionarlo
natural, como maneras de encauzar la naturaleza segn lo pide su
propiaysecretaley. La reconciliacinseproduce, entonces,ocomo
restauracinocomoproyeccinafuturo.Enamboscasosesimperioso
eltrabajotransformadorylacreacindeloartificial.
Losjardinesrabesolosrenacentistasasumenmuyexplci
tamentesuartificialidad.Sugierenunaversinsublimadadelanatura
lezaespontneaoexistentedehechoenelmundo,congruenteconla
teora de la naturaleza cada o degradada de lo terrenal. Lo mismo
ocurre con los paisajes de las pinturas. La figura humana o divina

1
AgradezcoaFernandoAlliendesuscomentariosacercadeestepunto,
losquemehanpermitidoprofundizarymatizarmiplanteamiento.DeboaJuanPablo
Illanes valiosas reflexiones acerca de lo artificialcomo nicho ecolgico de la especie
humana.
ARTUROFONTAINETALAVERA

tiendeaaparecerenmarcadaenunaestructuraarquitectnica.Eljardn,
siest,sedivisasupeditadoaellaysurgecompletamenteidealizado,
evocandolaimagendelEdn.
Noescasualqueelpaisajepaseaseruntemaporsmismo
enlapinturadelsigloXIX.Algohacambiadoenlaconcepcindela
naturalezaparahacerloposible.Yeso,creo,eselromanticismoquele
atribuyealoespontneounvalorticoyesttico.Laideadelbuen
salvajecorrompidoporlacivilizacincorreparalelaalaapreciacinde
la vida y el paisaje natural. Por cierto, hay antecedentes antiguos.
Digenesyloscnicosseapartabancondesdndelacivilizacincomo
resultado de su enfoque filosfico. Los anacoretas y los monjes
contemplativoscomparten,asumodo,estedespreciodelmundo.
Paraelromanticismo,losniosyloscampesinosrepresen
tarnalgo as como una versin plida del buen salvaje. Como se
sabe, son parte del mismo fenmeno, el inters por la msica y las
leyendaspopulares(unadecuyasexpresionessonloscuentosrecopila
dosporloshermanosGrimm),porellenguajehablado,porlasabidura
delossentimientosylasintuiciones,talcomoseexpresan,porejemplo,
enlaprosadeGoetheodeChateaubriandoenlapoesadeWordsworth.
Elartedelajardineranotardaenempaparsedelmismo
espritu. Elparque de estilo ingls recoge lavisinromntica que
exaltalonatural de la naturaleza. Es unpoco una paradoja: crear o
encapsularartificialmentelosalvaje.Elparqueinglssugiereloqueest
msall,puesquisieracercarloqueestafueradeljardn.Poresoa
medidaquesealejadelacasasediluyegradualmentehastatransformarse
enpasto, enbosque, en laguna o ro. La naturaleza ha perdido su
carcterpuramenteinhspitoyamenazador. Alcontrario,parecees
conderunmisterio,encerrarelsecretodeunafelicidadperdidaoigno
rada.Esdealgunamaneraunparasoprometido.
Paranosotros,laexperienciaradicaldelanaturalezaylo
salvajenoesyaposible.Elbosquenaturalslopuedesubsistirapartado
yprotegidoporelhombre.Lopeligrosoyamenazadornoestnafuera
sinoadentrodenosotros.Loinhspitopuedeserelrastrodelohumano.
Lamantencindelonaturaldelanaturalezaesyaunacomplejaobrade
jardinera.Elromanticismoeslaotracaradelavancecientficoytecno
lgicodelarevolucinindustrial, del desarrollo de lamquina yla
urbe. El ecologismo retoma estas preocupaciones en la poca de la
expansindelpoderonuclearqueentregaalhombrelacapacidadde
destruirlanaturalezatalcomolahemosconocidoydehacerinhspito
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

supropiohabitat.Loquehoyestenjuegoeselmodo,laextensinyla
intensidadconquedebeabordarseestaobradeproteccindelmedio
ambientenatural.Porcierto,estepropsitoadmitemuchasinterpreta
cionesmsomenosexigentesyradicales.Perohoy,encualquiercaso,
laconservacindeeseparasoes,comoenel Gnesis,unatareahumana.
Laretorcidayastutaserpientedelprogresoysustentacionespueden
hacernosfracasar. Tendremoselconocimientoylavoluntadqueese
cuidadoexige?
Enlaspginasquesiguenquisierahacerpresentealgunos
riesgos:elfundamentalismoecolgico,porunaparte,y,porotra,en
sentidoopuesto,lacuestindelaprdidairreversibledebienesaltamente
valorados.Haciaelfinalquisierabarruntarpordndepasaelestrecho
desfiladeroque,amijuicio,permiteencararestedesafo.Peromsque
solucionessimplistas,miintencin,enesteartculo,esentregaralgunos
elementos dejuicio para la comprensindelcomplejsimoproblema
quenosconvoca.

2.Elfundamentalismoutpicoverde
Eldesarrollotecnolgicohahechodelapreservacindel
medioambientenuestrohorizonte. Puesto enlascategorasclsicas,
estosignificaquelafisis(lonatural)eshoyule(materia)alaqueda
eidos(formas)laenerga(laactividadhumana).Estoquieredecir,
silaintuicindeHeideggerescorrecta,quelomspropiodelonatural
sepresentahoycomomaterialparaeltrabajoyactividad.Setratade
una determinacinmetafsicadeacuerdoconlacualelenteaparece
comomaterialdetrabajo.2
Quisieracomentarenesteapartadounadelastendencias
del ecologismo contemporneo. A mijuicio, dentro del movimiento
ecolgicoo verdehay incrustado un sectorradical que comparte un
enfoqueutpicoyfundamentalista. Sudoctrinaesconocida,aveces,
comoecologaprofunda.Serauntorpeerrorounacaricaturaburda
pensarquedichoenfoqueeselpreponderanteentrequienescomparten

2
MartinHeidegger, Cartas sobre el humanismo (Madrid: TaurusEdicio
nes,S.A.,1970),p.38.
ARTUROFONTAINETALAVERA

preocupacionesecolgicasreales.Voyaanotar,simplemente,losrasgos
deloutpicoalinteriordeunmovimientomuchomsvastoyqueno
depende,esencialmente,deloutpico.
Elutopismoverde3esunaformadefundamentalismose
cularque comparte con otros fundamentalismos el sustentarse en un
misterionegado,noreconocidocomotal:elfuturodelabiosfera.Todas
lasafirmacionesplanteadasenjergacientficaylasprofecasapocalpticas
quede all derivan; todo el cdigo de conductas prohibidas (dieta,
destinodelosdesechosmaterialesdelosobjetosfabricados,movilizacin
yotros),enfin,lacosmovisinyprctica delmovimiento,enltima
instancia,reposansobreunmisterioque,aunquenoscuesteadmitirlo,
loshombresignoramos.Losciclosdeevolucindelosfenmenosson
tanlargosquenoesposible,salvomuylimitadamente,opinarsobre
ellosconbaseenlaexperiencia.Losdatosson,engeneral,inciertosylas
variablessonmltiples.Noobstante,comoocurreamenudoenfen
menosdeestaclase,hayunpequeogrupodeelegidosquetieneacceso
alosmisteriosycumplefuncionessacerdotales:sonloseclogos.Estos
iniciadossonnuestrosintermediarios.
Comoentoda utopa estructuradaha dehaberaquuna
escisin fundante, una llaga. Y su contrapartida, una conducta que
reconcilia.Estapraxisesutpica,esdecir,pordefinicinfrustrante.El
cuidadodeljardnnaturalesforzosamenteimperfecto,puestoquede
pendederepetidasintervencionesqueinevitablementealteransuvida
espontnea,queesloquesequiereproteger.Lasprofecasapocalpticas
hacen juego con la proposicin de esta praxis salvfica. El plan
escatolgicosuponelabsquedadeunestadodeconsonanciaconel
medioambiente,enelcualelhombrenoamenaceconsusintervencio
neslasaludyespontaneidaddelanaturaleza.Seechamano,entonces,a
lanocindelpuebloescogido,confirmndolaconladelbuensalvaje.
Seestudianexperienciasderemotospueblosindgenasydeminoras
tnicas(generalmenteextintasoenvasdeextincin)yserealzansus
virtudes perdidas. Lo corriente es que estos casos no sean
universalizables.Peronoimporta:sonilustracionesejemplares.Permiten
reavivarla fe en que la praxis utpica es posible, de hecho ha sido
posible (para ciertos individuos, para ciertos pueblos especiales). Por

3
MerefieroaestomismoeneltrabajoBaudrillardyelfundamentalismo
ecolgico, Estudios Pblicos,51,invierno1993.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

otraparte,surgenlosritoscorrespondientes:abrazaralosrboles,cele
brarel DadelaTierra(EarthDay)... Sinembargo,eldolordelacada
acompaasiemprealapraxisutpica.Entoncesseviveenculpa,locual
refuerza el sometimiento a la autoridad totalizadora del eclogo. La
vidasocialensuconjunto,yensusminucias, deberplanificarseen
funcindeestavisinutpica.
EstaescatologaultramundanasuponequelaTierra, Gaia,
adquieraconnotacionesdivinas.Elriesgoesquepuedeacarrearuna
oposicinalhumanismoyterminarenunaformanuevadetotalitarismo.
As,porejemplo, segnelpensadornoruegoArneNaess,espreciso
distinguir la ecologa profunda de la ecologa antropocntrica. La
ecologaprofundasebasaenunigualitarismoontolgicoradical.En
lugardelantropocentrismoseproclamaelbiocentrismo.Sereconoce,
entonces,elderecho(detodaslascosas)aexistiryaflorecer.Estees
unimperativoticoquerecaesobreelhombre:preservarladiversidad
sin anteponer sus prioridades como especie como si fuesen
universalizables.LasrocasdiceelfilsofoRodrickNashconvalero
saconsistencianosonseresmorales,perolosseresmoralespueden
atribuirles derechos, alegar derechosporellas, yrepresentarlas enla
obtencindeesosderechos....
La tesis del biocentrismo es difcil de entender. La idea
pareceser quelavida tiene unvalormsall de suutilidadparael
hombre.Eso,alprincipio,noofrecedificultades.Pero,alabandonarel
antropocentrismo,noresultafcilimaginardesdequpuntodevista
debeanalizarselapreservacindelmedioambiente.Desdeluego,te
nemosderechoausarlavidadeotrosseresvivos?Eslcito,porejemplo,
criarpollosyternerosparacomrselos?Tenemosderechoamatar
lechugasoesoviolasusderechos?Supongamosquelarespuestasea
no.Qusesigue?Llevadaaeseextremo,latesisresultamanifiesta
menteabsurda.
Talvezelimperativobiocntricodeberaestablecerlimita
ciones (incluida la especie humana) destinadas a favorecer la
biodiversidad sobre la base del supuesto de igualdad ontolgica de
todaslasespecies.Elproblemadeesteplanteamientoesqueaunsin
intervencin humana hay especies que tienden a desaparecer como
productodelaevolucin.Eslahistoriadelossaurios.Loscientficos
calculanquesonmuchosmileslasespeciesqueestndesapareciendo
permanentementedelafazdelatierra.Elbiocentrismo,asplanteado,
intentaabolirelprocesodeseleccinnaturaldarwiniano.Laresponsa
ARTUROFONTAINETALAVERA

bilidadticarecaeslosobreaquellasintervencioneshumanasalasque
caberesponsabilizardeladesaparicindeciertasespecies.Peroocurre
quelasalteracionesquerealizalaactividadhumanaenelplanetason
tanmltiplesquenoresultafcilimponerrestriccionesgeneralesala
prcticadelaspersonasquepudieraponerenpeligrolaconservacin
decualquierespecie.Msbienloesperableesqueelserhumanoponga
hincapienlaconservacindeaquellasespeciesamenazadasalasque
l confiere un particular valor. Slo que aqu resurge el enfoque
antropocntrico.Loqueelbiocentrismonolograaclarar,amijuicio,es
envirtuddequimperativoticoelserhumanodebeasumirelcuidado
detodas las especies con un criterio igualitarista. Tampoco se hace
cargo,naturalmente,delaviabilidadquetendraelasumirestosprinci
piosdeunmodoradical. Tampocotoma debidamenteencuenta los
efectosfuertementerestrictivosdelalibertad delaspersonas delpro
yecto.Nilasconsecuenciasticasquetendraundescensoeconmico
significativo (loqueserainevitable) dadoeltamaodelapoblacin
que habita el planeta. Adoptar los criterios del fundamentalismo
ecolgicoimplicariesgosdevidaparamuchaspersonasquetienen,en
lascircunstanciasactuales,susubsistenciaasegurada.
Elserhumanonodestruirlanaturaleza,perospuede
acabar con la que hemos conocido y hacer imposible la vida de la
especiehumanaenella.Desdeunenfoquebiocntrico,ellonoesgrave,
puesalfinallabiosferasobrevivealhombre. Loalarmanteesqueesa
destruccin disminuya la biodiversidad. Con todo, qu grado de
biodiversidad es la ptima para labiosfera? Tiene siquiera sentido
hacerseesetipodepreguntas?
Perolaincertidumbrenoarredraaquien,llevadoporun
impulsoutpico,daunsaltodefe,sienteamenazadalaintegridadde
algovagamentenuminosoysecomprometeferozmenteenunapraxis
misionaldereparacin.
JeanBaudrillardhasostenidorecientemente,comentando
elexperimentoBiosfera2,deArizona,queloquesubyacealecologismo
radicaleslabsqueda de la sobrevivencia a toda costa. Reciclaje de
todaslas sustancias, integracin de flujos y de circuitos, no polucin,
inmunidadartificial,equilibrioecolgico,abstinenciacontrolada,goce
bajocontrol,pero,comocontrapartida,elderechoalaconservacinde
todaslasespecies,nosolamentelasvegetalesyanimales,sinolassocia
les:mujeres,nios,negros,homosexuales;setratadeasumirformal
mentetodaslascategorasdeunderechoalasobrevivenciaqueconsagra
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

elfindelaseleccinnatural.4Enverdad,paraBaudrillard,elecologismo
expresauntempledenimohoyprevalecientequeintentavivircomosi
lamuertenoexistiera.Lavidareal...essacrificadaalasobrevivencia
artificial...Antesseembalsamabaalosmuertosparalaeternidad,hoy
seembalsama alosvivosenla sobrevivencia. Esnecesarioesperar
esto?Esnecesarioque,habiendoperdidonuestrasutopasmetafsicas,
construyamosunautopaprofilctica?.5SiBaudrillardestenloco
rrectoyyocreoqueloestsequisieraconstruirtcnicamenteun
parasoartificialdondesepreservelonatural,perosinbasura,desperdicio
ogrmenesdemuerte.Esunproyectoderazmilenaristaquenocree
enlaeternidadcomotrascendencia,yaspira,encambio,alaperdurabi
lidadintramundana.Laparadojaesquealnegarselamuerte,seniegala
vida.6
Sinembargo,estonoestodo.Elcuidadoporloqueexiste
es parte de la vida y no implica, necesariamente, la negacin de la
muerte.Noserposibleapartirdeesecuidadounarecuperacindelo
religioso,alejadadelfundamentalismototalizante?CreoqueelArcade
NonohadeconfundirseconelexperimentoBiosfera2;creoquela
actituddeNocuidarloqueexisteysurenovacinnoimplicauna
utopadelaperdurabilidad.

3.Elcuidadodeloqueexisteylapropiedadprivada
Ahora quisiera plantear cual es, en mi opinin, el valor
central que la preocupacin ecolgica rescata: el cuidado de lo que
existe.Creoquehayaquunaactitudticadecontenidoprofundo.Dira
que tras la preocupacinpor elmedio ambientehayuna actitud de
admiracin,dereverencia,quiz,anteelmisteriodeluniversoydela
posicin delhombre dentro de l. Es la misma actitud quepone en

4
JeanBaudrillard,Sobrevivenciaeinmortalidad: Finoarrepentimien
todelahistoria,conferencialedaenlaSalaClaudioArraudelTeatroMunicipal,el23
demarzode1993. Estudios Pblicos, 51,invierno1993.
5
dem.
6
Acercadeesto,vasemicomentarioBaudrillardyelfundamentalismo
ecolgico, op. cit.
ARTUROFONTAINETALAVERA

marcha,segnAristteles,alconocimiento.Enestecuidadodeloque
existeyenlapreocupacinporsureproduccinseestconscientedel
peligro;elpeligroltimoeslamuerte,laextincin,esdecir,laprdida
irreversible.
Lasociedaddesarrollamecanismosinstitucionalesqueper
mitenencauzarestainquietud,queesunmododevivirelamorporlo
real.Esteseexpresatambincomounamoraladiversidaddeloreal.
Lacuestinestribaencmoacogeresteimpulsoticosinempaparlode
unavisinutpicaqueterminanegandoelamoraloreal.
Lapropiedadprivadasurgecomounamaneradellevarala
prctica este cuidado de lo natural, que es tarea del hombre. Desde
antiguo,losautoreshanreconocidoenlapropiedadprivadaunmeca
nismoinstitucionalquepermiteunmejorcuidado delascosas quela
propiedadcomn.7TomsdeAquino,porejemplo,sostienequetodo
hombreesmscuidadosoenprocurarseloqueesparasmismoquelo
queescomnamuchosoatodos;puestoquecadaunoevitartrabajar
ydejaraotroloqueconciernealacomunidad.8Estosedebe,pienso,
aquepermitelocalizarlaesferaderesponsabilidaddecadacual. En
general,desdeelpuntodevistadelasinstituciones,elcuidadoselogra,
hastadondeesposible,atravsdelmecanismodepropiedadprivada,y
loque la hace socialmente beneficiosa es la libre concurrencia y la
libertaddelosmercados.
Sinembargo,laliteraturaespecializadalereconoceunpa
pelalEstadopropiamentetalenlageneracindenormascomoregula
ciones y controles, si ello es necesario para disminuir los costos de
transaccinporconcepto deexternalidadesnegativas o sisetrata de
bienespblicos. Estasintervencionesgubernamentalesvanmsallde
loquecabe esperar de los particulares y tambin son un modo de
institucionalizarelcuidadoporlascosas,sureproduccinyrenovacin.
ComnmentesereconocequeRonaldCoasedemostrque
lajurisprudenciahaprocurado,espontneamente,rebajarloscostosde
transaccininvolucradosenlareduccindeexternalidadesnegativas.

7
Acercadelarelacinentrepreocupacinecolgica,escasez,propiedad
privadayexternalidades,vasemitrabajo Responsabilidadpersonal,daoymedio
ambiente en Eco Eficiencia. La Visin Empresarial para el Desarrollo Sostenible en Amrica
launa. ErnstA. BruggeryEduardo Lizano Editores. Consejo Empresarialpara el
DesarrolloSostenibleBCSD,EditorialOvejaNegraLtda.,mayo,1992.
8
TomsdeAquino, Summa TheologicaIIIII,2.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

LaintervencindelEstado(porlavalegalyjurisprudencial)sejustifica
cuandoesmscostososocialmenterectificarlasituacinatravsdel
mercado,esdecir,cuandoloscostosdetransaccinsonmuyelevados:
como es normalmente del caso en el perjuicio del humo, un vasto
nmerodepersonasestnimplicadas,yenelcualloscostosdemanejar
elproblemaatravsdelmercadoodelafirmatendernaseraltos.9 Se
trata de una labor supletoria del Estado, puesto que habiendo
externalidades, por hiptesis hay actos que tienen efectos que no es
posiblecircunscribiratravsdeunmecanismodedelimitacindedere
chosparticulares.Asimismo,Coaseexplcitocmoestonosiemprees
as,esdecir,quelasnormasyresolucionesdelaautoridadimponen
costos que tambin deben ser evaluados (yno siempre lo son). Lo
importante es que para Coase la autoridad debe llevar a cabo una
evaluacinsocial,esdecir,debesopesarelvalordeldaoquerealizaa
unterceroelquecontamina,yeldaoqueconllevaimpedirlaaccin
contaminante. Alhacerlo, tantolanorma como eljuezhande tener
presenteelintersgeneral.
ElproblemaalquenosenfrentamosafirmaCoaseal
abordar acciones que tienen efectos perjudiciales no es simplemente
restringiraquienessonresponsablesdeellas.Loquetienequedecidirse
essilagananciaalprevenireldaoesmayorquelaprdidaquese
experimentaraenotrapartecomoresultadodedetenerlaaccinque
produceeldao.Enunmundoenelcualreordenarlosderechosesta
blecidos por el sistema jurdico implica costos, las cortes en los
casosrelativosadaosestn,enefecto,tomandodecisionesacercadel
problemaeconmicoydeterminandocmohandeemplearselosrecur
sos.10
Esclaro,porotraparte,queparadisminuirlasexternalidades
quedanpiealasintervencionesestatalescabeexpandirelreadela
propiedad privada. La definicin de derechos est condicionada por
factoresmaterialestecnolgicosdecontrol(considrese,porejemplo,lo
que era la crianza de ganado antes del alambre), as como factores
institucionalesyjurdicos.Habiendounavoluntadpolticayjurdicade

9
R.H.Coase,TheProblemofSocialCost,en The Journal of Law and
Economice,vol.III,octubre1960,p.18.
10
R.H.Coase, op. cu.,p.27.
ARTUROFONTAINETALAVERA

aumentarelmbitodelapropiedadprivada,losavancestecnolgicos
puedenhacermuchoparapermitirreasdepropiedadprivadarespec
todebienesyobjetosquehastaahoracaenfueradesucompetencia.

4.Laprdidairreversible
Eltemoralaprdidairreversiblellevaacuidarloquehay,
loqueexiste.Sinembargo,surgeaquunadificultad,apesardequela
propiedadprivadaexisteprecisamenteparamultiplicaryreproducirlo
existente(yesunmodo,entonces,decuidarlo);parecieraquelaprdida
irreversible,enciertoscasos,poneunlmitealderechodelpropietario
sobreloqueposee.
Supongamosqueunindividuosehacedueodetodoslos
cuadrosdeVanGogh que existen. Supongamos que como legtimo
propietario decide que cada da primero del mes quemar un Van
Gogh.Supongamos,anms,quesetratadeunartistayqueconfieraa
estafogataunvalorestticocomohappenings;quelafilmaydocu
menta,etc.
Tienederecholasociedad,atravsdelEstado,apreservar
esosVanGogh,aimpedirsuquema?
Si la respuesta es s, quiere decir que el Estado tiene
derechoaimponerunidealestticopredominanteporencimadeldere
chodepropiedaddequientieneotroidealesttico.Dichoas,uno
titubea.Y,noobstante,anlarespuestapareceseguirsiendos.Por
qu?Porqueloquetienedepeculiarelcasoesquelapropiedadprivada
deloscuadrosdeVanGoghnopermitealterarsucantidad.Aqula
propiedadprivada no remedia ni atena la escasez. Van Gogh est
muertoynadiepintarotrocuadrodeVanGogh.Adems,setratade
unbienaltamentevalorado.Encasosasparecequeelpropietariotiene
lmites.Porquenormalmentenosiempreelmritodelapropiedad
privadaesquepermiteunmejorusodelosbienesescasosyquecontri
buyeasureproduccin y renovacin. Esta fue lajustificacin de la
propiedadprivadaquedioHume.Deallquealleparecatanlgico
queenlasimgenesdelaEdaddeOro,enlacualnohayescasez,no
hubiesepropiedadprivada.Lospoetasdicesedieroncuentafcil
mentedequesicadahombretuvieraunaamableconsideracinpara
conlosdems,osilanaturalezasuplieratodasnuestrasnecesidadeso
deseos,nopodranoriginarseyalosconflictosdeinteresesquesupone
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

lajusticianiseranyanecesariastodasesaslimitacionesdepropiedady
posesinquealpresenteusanloshombres.11
Laspreguntasquesurgenson:

Alguientienederechoacapturarysacrificarlaltimapa
rejadeballenas?Alguientienederechoaderribarelltimo
alerce? Alguientiene derechoavenderydemolerNotre
Dame?Alguientienederechoadestruirlabellezadeun
paisajenaturaldecaractersticasespecficas,nicas?

Lapreocupacinquesubyaceaestaspreguntasesporla
prdidairreparabledebienesaltamentevalorados.Bienesnicosyes
casosnovaloradosquedesaparecensininquietarmayormenteanadie.
Elproblema surge cuando se trata debienes quepara algunosy
quizsnoparatodosmerecenserconservados,aunhaciendoimpor
tantessacrificios.

5.Valordeexistenciayautoridadpblica
Cmoevaluarproyectosdedesarrolloqueimportanda
osecolgicosirreparablesoirreversibles?Endichoscasosseproduce
unarestadefinitivaalacalidaddevidadelasgeneracionespresentesy
futuras.Noesposiblesaberconcertezasidichaprdidacompensaala
largaono.Elasuntoescomplejoyrequiereadoptaractitudescautelosas
yconservadoras.Esloque,engeneral,hacenloseconomistasquese
hanocupadodeltema.
La literatura econmica distingue el valor de uso del
valorintrnsecoodeexistencia.12Elvalordeusoincluyelaestima
cindelosbeneficiosdelaexplotacinproductivadeunrecursoyde
recreacindelmedioambiente.Tantoelusodeunlagoporpartedel
pescador industrial, como elpescador artesanalycomo elpescador
deportivosoncaptadosporlanocindelvalordeuso.Encambio,el

11
DavidHume, A Treatise of Human Nature,LibroIII,SeccinII,Oxford
UniversityPress,1978,p.494.
12
David W. Pearce y R. Kerry Turner, Measuring Environmental
Damage,en Economics of Natural Resources and the Environment(Baltimore:TheJohns
HopkinsUniversityPress,1990),pp.120yss.
ARTUROFONTAINETALAVERA

valorintrnseco odeexistencia esel queseleasigna aunbienporel


merohechodeexistir.Esloque,suponemos,llevaNoasalvardel
diluvioymeteralarcaaunapareja deelefantes. Esteesunresumen
deloscriteriospropuestosporKrutillayFisherparaevaluarlospro
yectosqueimplicandaos ambientalesirreparables de recursos alta
mentevalorados: 1)losbeneficiosdelapreservacinquesepierdense
debenconsiderarcomopartedeloscostosdelproyectodedesarrollo;
2)losbeneficiosdelapreservacinseincrementanduranteeltiempo
debido al efecto de precios relativos (el medio ambiente natural se
har progresivamente ms escaso); 3) los beneficios del proyecto de
desarrollodebentenerundescuentoadicionalpor obsolescenciatec
nolgica esperada, y4) elvalorpresentede unproyectopuede ser
muysensiblealpreciorelativodelapreservacinyalaobsolescencia
tecnolgica.13
Segn Coase, la intervencin gubernamental se justifica
parabajar los costos de transaccin e implica una evaluacin social.
Enelcasodelvalordeexistencia(porejemplo,deunpaisajeodeuna
especievegetaloanimal),estoessumamentedifcildeestimarporque
suponetraducir una valoracin inmaterial a trminos pecuniarios, lo
cualpuede resultar muy artificial. Cunto vale la belleza? Cunto
valeunsitio de alto valor arqueolgico? Adems requiere tomar en
cuentafactoresdeuso,comolainnovacintecnolgica,locualesotra
fuentedeincertidumbre. Pordefinicin,nosabemosaquvelocidad
quedanobsoletosnuestrosadelantostecnolgicos,puesellodepende
deinventosporproducirse.Supone,asimismo,hacerimputacionesde
valorintergeneracional en un largusimo plazo. Cmo valorarn en
elfuturobienesquehoyvaloramosnosotros?
Apartedetodoelloessumamentedifcilauscultarlaspre
ferenciasdelapoblacinacercadeestosbienes.Alrespectosehasu
geridolaconveniencia derealizarreferendos yencuestas deopinin
pararecogerlavaloracinsocialquesehacedeunbiendeterminado.
Sinduda,elloespositivo. Noobstante, esdifcilplantearlapregunta
detalmaneraqueelciudadanoalmomentodedecidirpuedarealmente
evaluar los costos y beneficios de una opcin u otra. Con todo, es
probablequelaciudadanaparticipemsporestava enalgunos te
masdeespecialresonancia.

13
DavidW.PearceyR.KerryTurner, op. cu.,p.316.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Peroalfindecuentas,estaclasededecisionesdebeque
dar en manos de las autoridades polticas. Esta podra ser un rea
propiamente gubernamental enla cualla ciudadanano tuviera otro
control que los procedimientos habituales del sistema democrtico.
Parecerazonable queunliderazgoconscientesehagacargo deestos
temasylosresuelvaguiadoporlaantiguaeinsoslayablevirtuddela
frnesis,queloslatinosyescolsticosllamaronprudencia.Preci
samente la idea de la democracia representativa, a diferencia de la
democracia directa, es permitir una especializacin en la funcin de
gobiernopensadaparaabordarproblemascomplejosyrespectodelos
cualeslaciudadananoestencondicionesdeinformarseoportunay
cabalmentecomopararesolverporsmisma.
Sera unerrorinferir quelas reas que se decida dejar al
margendelosbienessusceptiblesdeapropiacinindividualcorrien
te14debannecesariamenteserpropiedadyteneradministracinestatal.
Es perfectamente posible que una reserva forestal, por ejemplo, sea
administradaporunafundacinprivadasinfinesdelucroespecializada
enlaconservacindebosquesnativos.Tambinlalegislacinpermite
opuedepermitirlapropiedadprivadadeciertosbienesdeestaclase,
perosujetaarestriccionesencuantoasusfacultadesdelibredisposi
cinyestableciendoobligacionesespecialesrelativasalcuidadoycon
servacindeellos,talcomoocurreconciertotipodepatrimonioar
quitectnico.
Es unhecho que la naturaleza estbajo laproteccindel
hombre.Enesesentidoesunjardn.Hoyenda,enespecial,lasgene
raciones jvenes lo han asumido como una gran tarea. A veces, el
proyecto adquiere connotaciones utpicas. Se busca, entonces, la
sobrevivencia a toda costa. Negar la muerte es negar lavida y, con
ellalalibertaddelavida.Elhorizontedelamuerteyelhorizontede
lalibertaddefinenelhabitardelhombresobrelaTierra.Laconciencia
delapropiamuertenolatienenlosanimales;tampocolaconciencia
moralylalibertadqueellaimplica.
Pero el cuidado por lo que existe no necesariamente
involucraunautopadelasobrevivencia a outrance.
Encualquiercaso,lamantencindeesejardnnaturalno
esgratis. Implicadefinirunainstitucionalidadquesistematicelatoma

14
Estadecisindebe,porcierto,llevarseacaboatravsdeunprocedi
mientolegaljusto,quecontempleelpagodelasindemnizacionesquecorrespondan.
ARTUROFONTAINETALAVERA

dedecisioneseimportasacrificiosycostoseconmicos. Dicho todo


estoysilapreguntafueseanmsradical,qujustificanuestrapre
ocupacinporsuexistencia?Porqupuedeimportar,porejemplo,la
preservacin de un cierto paisaje o de una obra arquitectnica? La
respuestapodra serla de Emerson: labelleza es supropia excusa
paraser.
Elgrandesafoesqueesapreocupacinnohagasombraa
nuestralibertad.Tambinellaesfrgil;ylascostumbreseinstituciones
quelacautelanrequierentambin denuestro cuidado. Tambinde
elladependenlabellezaydignidaddenuestravida.
Normasdecalidadambiental.
Algunasconsideraciones
constitucionalesylegales
Mara de los Angeles Prez L.

Mara de los Angeles PrezesAbogado,UniversidaddeChile.Master


enDerecho,UniversidaddeCalifornia,LosAngeles(UCLA).Conlatesis:El
mundo en desarrollo en la preservacin de la capa de ozono, la que se
encuentraprximaaserpublicada.ActualmentetrabajaenelEstudioJurdico
Claro yCa.
1.Normasdecalidadambiental.Conceptoygeneralidades
ntrminosgenerales,lasnormas decalidad ambientalo
estndaressonciertotipodereglasquefijanlaconcentra
cinocantidadmximaenqueuncontaminantedetermi
nadopuede estar presente en el medio ambiente sin causar efectos
adversosalasaludybienestardelapoblacin.
Ellas constituyen uno de los principales mecanismos de
quedisponeelEstadoparatenderpaulatinamenteallogrodelosobjeti
vosdecalidadambiental.Enotraspalabras,existiendolavoluntad
polticapara establecerlas yaplicarlas, constituyen una de las herra
mientasmseficacesparalograrlaimplementacindelagarantacons
titucionalconsistenteenvivirenunmedioambientelibredecontami
nacin.Porlotanto,silasociedadchilenarealmentequiereregulary
disminuirlacontaminacindelmedioambiente,deberecurriraellase
incorporarlas,enlaformaadecuada,alalegislacinnacional.
ElProyectodeLeydeBasesdelMedioAmbiente1define,
enlaletrak)delartculoN1,normadecalidadambientalcomo:

aquellaqueestablecelosvaloresdelasconcentracionesmximas
omnimaspermisiblesdesustancias,cuyapresenciaocarencia
puedaconstituirunriesgoparalasaluddelapoblacin,parala
preservacin, conservacin, proteccin, restauracin y mejora

1
ProyectodeleyenviadoporelPresidentedelaRepblicaalCongreso
Nacionalelda14deseptiembre de1992.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

mientodelmedioambienteyparalaconservacindelpatrimo
nioambiental.

Deladefinicintranscritasedesprendequelosestndaresse
clasificanendostiposfundamentales:primariosysecundarios.
Las normas de calidad ambiental de tipo primarias son
aquellas establecidas con el fin de proteger la salud humana, y las
secundariassonaquellascuyafinalidadesprotegerelbienestardela
poblacin. Estas ltimas se refierena los efectos de uncontaminante
determinadoenlavegetacin,visibilidad,plantaciones,materialeshechos
porelhombre,animales,valoreseconmicosyagradooconfortpersonal,
fueradelbienestardelapoblacinpropiamentetal. Enmuchoscasos
lasnormasprimariasysecundariasseestablecenalmismonivel.

2.Aspectosconstitucionales
UnadelasmsimportantesnovedadesdelaConstitucin
PolticadelaRepblicade19803eselreconocimientodelderechode
todapersonaavivirenunmedioambientelibredecontaminacin.El
incisoprimerodelN8delartculo19textualmenteestablece:

Artculo19.LaConstitucinaseguraatodaslaspersonas:N8.
Elderechoaviviren unmedioambientelibredecontaminacin.
EsdeberdelEstadovelarparaqueestederechonoseaafectadoy
tutelarlapreservacindelanaturaleza.4

El texto expuesto no se limita a la mera declaracin de


intenciones.Porelcontrario,seestablecenlosmecanismosparagaranti
zarlaefectivavigenciadelderecho.LaConstitucinobligaalEstadoa
contarconlosmediosqueseannecesariosparacolocarlosalserviciode

2
Artculo1,letrak)delProyectodeLeydeBasesdelMedioAmbiente.
3
LaConstitucinPolticadelaRepblicadeChileentrenvigenciael11
demarzode1981.
4
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.Artculo19N8,inciso
primero.
MARA DE LOSANGELESPREZ L.

esta importante exigencia humana consistente en vivir en un medio


ambientelomslimpioposible.
SeencomiendaalEstadovelarporqueelderechodelas
personasavivirenunmedioambientelibredecontaminacinnosea
vulneradoytutelarlapreservacindelequilibrioecolgiconatural.En
otraspalabras,elEstadoestconstitucionalmenteobligadoatomarlas
medidasnecesarias yconducentes al logro del objetivomencionado.
Paraestopuedeutilizarlaplenituddesusfacultadesadministradoras,
enmarcadosuactuardeacuerdoaloprescritoenotrasdisposiciones
delmismotextoconstitucional.
Peroelconstituyentevaanmsall.Elincisosegundodel
mismoN8delartculo19establece:

La leypodr establecer restricciones especficas al ejercicio de


determinadosderechosolibertadesparaprotegerelmedioam
biente.5

Estadisposicineselcomplementoindispensabledelaga
ranta.Sepuedenestablecerrestriccionesespecficasalejerciciodede
terminadosderechosolibertadesconelobjetivodeprotegerelmedio
ambiente.Esclaroqueunaaccincomostadebeadoptarsesiempre
queseaabsolutamentenecesaria,esdecir,enaquelloscasosenqueno
seraposibleellogrodelafinalidaddevivirenunmedioambientelibre
decontaminacinsinoserestringieraelejerciciodeciertosydetermina
dosderechosylibertades.Sinembargo,laConstitucinestableceun
requisitoesencial:lasrestriccionesespecficasalejerciciodedetermina
dosderechosylibertadespuedenserestablecidasexclusivamente por
medio de una ley.6
Elartculo60delaConstitucinPolticadelaRepblica
enumera,asuvez,culessonlasmateriasdeley.ElN2establece
comounadestas LasquelaConstitucinexijaqueseanreguladas

5
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.Artculo19N8,inciso
segundo.
6
Porleydebeentenderseaquellanormajurdicaproductodelalabor
legislativadelCongresoNacionalexclusivamenteoenconjuntoconelPoderEjecutivo,
encuyocasoestepoder delEstadoactacomo colegislador. Enestesentido, el
conceptoleyexcluyeaaquellasnormasemanadasdelPoderEjecutivo.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

porunaley.7Nosquedaclaro,porlotanto,quecualquierrestriccinal
ejerciciodedeterminadosderechosylibertadesestablecidaconlafinali
daddeprotegeralmedioambienteesmateriadeley.
Peroelconstituyentefueanmscuidadoso.Larestriccin
mismacontempladaenlaleynopuedeseramplia.Porelcontrario,
stadebeserespecficayrelativaalejerciciodedeterminadosdere
chosolibertades.
Deacuerdoaladoctrina,loexpuestosignificaquelasnor
maslegalesdebernestablecer,ellasmismas,lasrestriccionesconcre
tas,nuncagenerales,aciertosderechos, sinquepuedandelegarla
especificacindelasmedidasquepuedanadoptarseenotraautoridad.
Esta(laautoridadadministrativa)podrimplementar,llevaralaprcti
caocumplirlapreceptivalegal;peronopodrimponerporslimita
cinalguna.ElincisosegundodeesteN8delaConstitucinestan
excepcional,quelasnormasdelaleyquelocomplemententendrnque
concebirseytratarsesiempreconcriteriorestrictivo.8
Lasfacultadesquelanormaconstitucionalentregaallegis
ladordebeninterpretarseconunsentidorestrictivoynogenrico.El
establecerrestriccionesespecficassignificaqueeltextolegaldeberegu
lardemaneraprecisa,particularyconcretaenquconsistentalesres
tricciones,no estandopermitido,porlo tanto, queeladministrador
hagaesadeterminacin.
Enloqueserefierealosderechossusceptiblesdeserres
tringidos,lalimitacinnopuedeafectaracualquierderechoreconocido
en la Constitucin sino slo a algunos. Tales derechos deben tener
relacindirectaconeldesarrollodeactividadesquepuedencontami
nar.Nosparecequeestosderechossoneldepropiedadyeldepoder
desarrollarcualquieractividadeconmica.Tambinesposibleimponer
algunaslimitacionesorequisitosparalaadquisicindeldominiode
algunosbienesydesuusoygoce.
En cuanto al derecho depropiedad, sepuedenimponer
limitacionesasuejercicio,puestoqueelN24delartculo19deltexto
constitucionalserefiereexpresamenteaestaposibilidad.

7
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.Artculo60,N2.
8
EvansdelaCuadra,Enrique.LosDerechosConstitucionales.TomoII
EditorialJurdicadeChile,1986,pp.158159.
MARADELOSANGELESPREZL.

Slolaleypuedeestablecerelmododeadquirirlapropiedad,de
usar,gozar,ydisponerdeellaylaslimitacionesyobligacionesque
derivendesufuncinsocial.Estacomprendecuantoexijanlosintere
ses generales de la nacin, la seguridad nacional, la utilidad y
salubridadpblicasylaconservacindelpatrimonioambiental.9

Enotraspalabras,puedellegarsehastalaexpropiacinenla
formaprevistaenlaConstitucinsiasloexigierelaadecuadaconser
vacindelpatrimonioambiental,puesstaestcomprendidadentro
del concepto de funcin social de la propiedad, de acuerdo a lo
establecidoporelpropioconstituyente.
Alderechoadesarrollarcualquieractividadeconmicase
refiereelartculo19N21,inciso1:
LaConstitucinaseguraatodaslaspersonas: N21. El
derechoadesarrollarcualquieractividadeconmicaquenoseacontra
riaalamoral,alordenpblicooalaseguridadnacional,respetandolas
normaslegalesquelaregulen.
Aesterespectorevisteespecialinterslarecientesentencia
delTribunalConstitucionalsobreInconstitucionalidaddelDecretoSu
premoqueprohbecartelesencaminospblicos.10Enelconsiderando
11dedichofalloseestablece:

11.Que,sibienesefectivoqueellegisladorhaciendousodesu
facultadderegularpuedeestablecerlimitacionesyrestriccio
nesalderechoadesarrollarcualquieractividadeconmica,esta
facultadnolecorrespondealadministrador,puesdeacuerdoal
textoconstitucional,porelartculo60,N2,queestableceslo
sonmateriasdeley:lasquelaConstitucinexijaqueseanregula
das por una ley, estas atribuciones estn entregadas expresa
menteallegislador,aldisponerelconstituyentequeelderechoa
desarrollarunaactividadeconmicaseasegurarespetandolas
normaslegalesquelaregulen.Enotraspalabras,elconstitu
yenteentregaallegisladorynoaladministradorlafacultadde
disponercmodebenrealizarselasactividadeseconmicasya
qureglasdebensometerse.

9
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile. Artculo24,incisose
gundo.
10
Publicadoenel Diario Oficialdel6demayode1992.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Elartculoreferentealaslimitacionesorequisitosparala
adquisicindeldominiodealgunosbienesydesuusoygoceesel19,
ensunumerando23,incisosegundo:

Una ley de qurum calificado y cuando as lo exija el inters


nacionalpuedeestablecerlimitacionesorequisitosparalaadqui
sicindeldominiodealgunosbienes.

En opinin de don Enrique Evans, el legislador no est


facultadoparaafectarotrosderechos.11Anms,sisedictaraunaley
querestringieralasgarantasconstitucionalesquenadatienenquever
conlasrestriccionesrelativasalmedioambiente,esevidentequepodra
declararsesuinaplicabilidadylapodraanularlaCorteSuprema.12
Porltimo,comoafirmadonJosLuisCea,laCartaFun
damentalnoconsagraelderechoavivirenunmedioambienteexento
detodacontaminacin.Loqueellaaseguraessloelderechoaviviren
unmedioambientelibredeaquellacontaminacinqueseanocivapara
lavidaolasaluddelhombre,comoasimismodainaparaelecosistema
enqueldesenvuelvenormalmentesuexistencia.Hay,porende,con
ductas que contaminan y que, sin embargo, no infringen el derecho
aseguradoporlaConstitucin. Estasituacintienelugarcuandouna
conductalegtimaverboygracia,laactividadempresarialmineray
losprocesosindustrialesvinculadosaellaprovocacomosecuelaim
purezascontaminantesimposiblesdepreveniroeliminarporentero,a
pesardeladiligenciayelcuidadoaplicadosparaello.13

11
Id.nota8.
12
Id,nota8,p.161.OpinindedonEnriqueOrtzarEscobar,presidente
delaComisindeEstudiodelaNuevaConstitucin,Sesin186.
13
CeaEgaa,JosLuis, Tratado de la Constitucin de 1980. Caractersticas
Generales Garantas Constitucionales,EditorialJurdicadeChile,1988,p.332.Enelmismo
sentido, el seorCea cita enesta obra a donPedro Gandolfo, quiense refiere a las
conductasdirigidasdirectayprincipalmenteaproducirunatransformacindelanatu
raleza conuna motivacinlegtima,es decir, reconocidayamparadaporelordena
mientojurdico,porqueobedecealnaturalderechodelhombredeservirsedelanatura
leza.Porejemplo(...),laempresaqueexplotaunamina.Enestecaso,elordenamiento
jurdiconopuedepretenderlaeliminacinoprohibicindeesasconductas,porqueson
legtimasynecesarias.Loqueellegisladorhaceaquesreglamentarlas,estableciendo
lmites,modalidadesycondiciones",p.329
MARADELOSANGELESPREZL.

Por su naturaleza misma, una norma de calidad am


bientaloestndarpuedeafectar,alomenos,elderechodepropie
dad y/o el derecho a desarrollar cualquier actividad econmica.
Como ya vimos, la Constitucin faculta expresamente para limitar
dichos derechos constitucionales con el objetivo o finalidad de res
guardar la garanta constitucional consistente en vivir en un am
bientelibredecontaminacin. Peroestodebeserhechoexclusiva
menteenla forma que el mismo texto constitucionalestablece: por
mediodeunaley. Sinoes as, lanormaesinconstitucional.
Deloexpuestosededuceclaramentequenoesconstitucional
quelaregulacinydictacindelasnormasdecalidadambientalquede
entregada,enformatotal,alaautoridadadministrativa.Porlomenoslos
conceptosdefinitoriosdeestasnormasyelestablecimientodelprocesode
generacindelasmismasdebenserreguladosporunaley.

3.Procedimientoparaestablecerunanormadecalidad
ambientalenlosEstadosUnidosdeAmrica
La Agencia para la Proteccin del Medio Ambiente
(EnvironmentalProtectionAgencyEPA),agenciadelaadministracin
federal,eslainstitucinencargadadelaelaboracindelasnormasde
calidadambientalquerigennacionalmenteenlosEstadosUnidos.Ella
fijalasnormasmnimas,pues las agencias ambientales estatales (en
oposicinalaEPA,queesunainstitucindetipofederal)puedenfijar
estndaresmsrigurosos,siloestimanconveniente.Taleselcasodel
EstadodeCalifornia, cuyas normas de calidadpara el aire sonms
estrictasquelasquefijalaEPA,ylasdelaciudaddeLosAngeles,las
msestrictasdetodoelpas.EnCaliforniarigenlasnormasdecalidad
paraelairemsestrictasdelmundo.
Peroelmarcodelprocesodentrodelcualpuededesenvol
verselaEPAparafijarlasnormasdecalidadambientalestestablecido
enlaley.Enefecto,laleyqueserefiereaestamateriaeslallamadaLey
delAireLimpio (Clean AirAct),de 1970,ysusposterioresmodificacio
nes(lamodificacinmsimportantefueelao1991).
Lasseccionesmsimportantesdeestetextoson:la 107
(regionesenlasque se establecer control de calidad ambiental), 108
(criteriosparacontrolar la calidad del aire ytcnicas de control), 109
(normasdecalidadambientalparaelairepropiamentetales),110(planes
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

deimplementacin),111 (nuevasfuentesdeemisin),112(normasde
calidadambientalparacontaminantespeligrosos),113(cumplimientoy
fiscalizacinFederal)y114(inspeccionesymonitoreo).14
Tantoellegisladorcomolajurisprudencia(queenunsiste
malegalcomoelnorteamericano, common law,tienegranimportancia
puessientaprecedentes,losque,asuvez,formanpartedelderecho
mismo) han establecido claros lmites para que la EPA no acte en
formaarbitrariaycaprichosaenlafijacindelosestndares.Existe
grancantidaddelegislacin,tantoanivelfederalcomoestatal,ymu
chas y variadas sentencias de las 50 Cortes Estatales y de la Corte
SupremadelosEstadosUnidos,quenodejanelmenorlugaradudas:la
EPAtieneungranmbitodentrodelcualactuar,ydentrodeesembito
gozadeunagranlibertaddeaccinpuesesesencialquefijeestndares
aplicablesperorigurosos.Perosuaccindebeserenmarcadadentrode
losprocedimientosestablecidosenlaleyyloslmitesquelehanim
puestolosfallosdelaCorteSuprema.
Muysimilares,enconjunto,lasituacinquerespectodeeste
temasepresentaenlaslegislacionesdealgunospaseseuropeos,comoes
elcasodeInglaterra,FranciayAlemania.Aunquecadacasoparticulares
diferente, siempre es elCongreso Nacional o Parlamento el que fija los
lmitesalactuardeladministrador.Nuncaquedaentregadalaelaboracin
delanormadecalidadambientalmisma,sinlmitealguno,alaautoridad
administrativa.

4.LadictacindenormasdecalidadambientalenChile
a) Situacinactual.Anlisiscrtico

NoexisteenlaactualidadenChileningnprocedimiento
legal establecido para la fijacin o determinacin de una norma de
calidad ambiental. Ellas son fijadas por la autoridad administrativa
correspondiente,laquegeneralmenteseencontrarradicadaenelMi
nisteriodeSalud,elMinisteriodeMineraoelMinisteriodeAgricultu
ra,segnseaelmbitoquedebaserregidoporlamisma.Tambines
posiblequeenladictacindelanormaconcurramsdeunministerio,

14
William H. Rodgers, Handbook on Environmental Law, West
PublishingCo.,p.216
MARADELOSANGELESPREZL.

comoocurrienelcasodelDecretoSupremoN185,delMinisteriode
Minera,de 1991,queReglamentaFuncionamientodeEstablecimien
tosEmisoresdeAnhdridoSulfuroso,MaterialParticuladoyArsnico
entodoelTerritoriodelaRepblica.Estedecretofuefirmadoporel
Presidente de la Repblica y los ministros de Minera, Agricultura
(subrogante),SaludyEconoma.
Analizaremosacontinuacinelcasodeunadelaslti
masnormasdecalidadambientalfijadasennuestropas:laconte
nidaenelDecretoN4delMinisteriodeAgricultura,publicadoen
el Diario Oficial de fecha 26 de mayo de 1992, que Establece Nor
masdeCalidaddelAireparaMaterialParticuladoSedimentableen
laCuencadelRoHuasco,IIIRegin(enadelante,DSN4).
Estedecretoestableceunanormadecalidadambientalde
tiposecundariaquefijalosvaloresmximospermisiblesparamaterial
particulado sedimentable y hierro en el material particulado
sedimentable.15
Estanormaadministrativasebasaenlassiguientesdisposi
ciones: artculo 11 del decreto N 3.557, de 1980, del Ministerio de
Agricultura;elartculo7deldecretoN185,de1991,delMinisteriode
Minera;elN44,delartculo1deldecreto1.407,de1991,delMinisterio
delInterior;elN8delartculo19,elN8delartculo32yenelartculo
35delaConstitucinPolticadelaRepblica.16
Comenzaremoselanlisisporlospreceptosconstituciona
les.Elartculo19N8,comoloestudiamospreviamente,eselque
consagraelderechoavivirenunmediolibredecontaminacinyque
establece,ensuincisosegundo,queunaleypodrestablecerrestriccio
nesalejerciciode determinados derechos olibertadesconel finde
protegerelmedioambiente.
Elartculo32establecelasatribucionesespecialesdelPresi
dentedelaRepblica.EnelN 8incluyecomounadeellasel:

Ejercerlapotestadreglamentariaentodasaquellasmateriasque
noseanpropiasdeldominiolegal,sinperjuiciodelafacultadde

15
Artculo4delDecretosupremoN4,exento,delMinisteriodeAgricul
tura,publicadoenel Diario Oficial el 26 de mayo de 1992, queestablece Normas de
CalidaddelAireparaMaterialParticuladoSedimentableenlaCuencadelRoHuasco,
IIIRegin.
16
DecretoSupremoN4delMinisteriodeAgricultura.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

dictarlosdemsreglamentos,decretoseinstruccionesquecrea
convenientesparalaejecucindelasleyes.17

El artculo 35 establece el requisito formalconsistente en


quelosreglamentosydecretosdelPresidentedelaRepblicadebern
firmarseporelMinistrorespectivo.18
ElrestodelasnormasenlasquesefundamentaelDSN4
sondemenorjerarqua,peronoporellomenosimportantes.ElN44
delartculo 1 deldecreto 1.407, delMinisterio delInterior, faculta al
MinistrorespectivoparaquefirmelosdecretosporordendelPresiden
tedelaRepblica,sinqueseanecesarialaconcurrenciadelmismo,cosa
queocurreenelcasodeldecretoqueanalizamos.Fuefirmadoporel
MinistrodeAgricultura,donJuanAgustnFigueroaYvar,pororden
delPresidentedelaRepblica.
Perolostextosquemsnosinteresanennuestroanlisis,
fueradelosconstitucionales,sonaquelloscontenidosenlasdosnormas
restantes.Elartculo7deldecretoN185,de1991,delMinisteriode
MinerayelartculoN11deldecretoN3.557,de1980,delMinisterio
deAgricultura.
EldecretoN185,publicadoenel Diario Oficialdel16de
enero de 1992, Reglamenta el Funcionamiento de Establecimientos
EmisoresdeAnhdridoSulfuroso,MaterialParticuladoyArsnicoen
todoelTerritoriodelaRepblica.ElartculoN7establece:

ConelobjetivoestablecidoenelArtculoprecedente,laComisin
InterministerialestablecidaenelTituloVEdeesteDecreto,podr
proponer al Ministerio de Agricultura normas secundarias de
calidad ambiental para material particulado sedimentable que
regir en las reas con actividad silvoagropecuaria o recursos
naturalesrenovablesqueconsiderar:
a) Materialparticuladosedimentableensuconcentracinmxi
mapermisible,y

17
Artculo32,N8delaConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.
18
Los reglamentosy decretos del Presidente delaRepblicadebern
firmarseporelMinistrorespectivoynosernobedecidossinesteesencialrequisito.
LosdecretoseinstruccionespodrnexpedirseconlasolafirmadelMinistrorespectivo,
porordendelPresidentedela Repblica,enconformidadalasnormasquealefecto
establezcalaley.
MARADELOSANGELESPREZL.

b) La concentracin de elementos qumicos en el material


particulado sedimentable como concentracin mxima per
misible.
Estanorma,lalocalizacindesuaplicacinylosprocedimientos
para su medicin sern establecidos por Decreto Supremo del
MinisteriodeAgricultura.19

Porltimo,lanormaquenospreocupasesustentatambin,
ydemaneraesencial,enelartculo11delDecretoLeyN3.557,de1980,
delMinisterio de Agricultura, publicado en el Diario Oficial del 9 de
febrero de 1981. Estadisposicinestablece:

Los establecimientos industriales, fabriles, mineros y cualquier


otraentidadquemanipuleproductossusceptiblesdecontaminar
laagricultura,debernadoptaroportunamentelasmedidastc
nicasyprcticasqueseanprocedentesafindeevitaroimpedirla
contaminacin.Sinperjuiciodelodispuestoenelincisoanterior,
dichasempresasestarnobligadasatomarlasmedidastendien
tesaevitaroimpedirlacontaminacinquefijeelPresidentedela
Repblica por intermedio del Ministerio de Agricultura o del
MinisteriodeSaludPblica,segnseaelcaso,elcualdeberfijar
unplazoprudencialparalaejecucindelasobras.
Encasoscalificados,elPresidentedelaRepblicapodrordenar
laparalizacintotaloparcialdelasactividadesyempresasarte
sanales,industriales,fabrilesyminerasquelancenalairehumos,
polvosogases,quevacenproductosyresiduosenlasaguas,
cuandosecomprobarequeconelloseperjudicalasaluddelos
habitantes,sealteranlascondicionesagrcolasdelossuelosose
causadaoalasalud,vida,integridadodesarrollodelosvegeta
lesoanimales.20

EsteDecretoLeyN3.557sedictyentrenvigenciaantes
dequecomenzaraaregirlaConstitucinde1980,loquesignificaque
tieneelmismo status yvalorqueunaley.Esequiparableaunaleypara
todoslosefectos.

19
Artculo7,decretoN185,de1991,delMinisteriodeMinera.
20
Artculo11,DecretoLeyN3.557,de1980,delMinisteriodeAgricultura.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Enestecaso laley, enlostrminosaque serefiereel


artculo19,N8incisosegundodelaConstitucinPolticadelaRep
blica21 estconstituida,precisamente,poresteDecretoLeyN3.557.
Adems,detodaslasnormasenquesebasaelDSN4deAgricultura,
eslanicaquetieneelcarcterdeley.
Comoyaanalizamosanteriormente,elincisosegundodel
N8delartculo19delaConstitucinPolticadelaRepblicanosdice
que la ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio de
determinadosderechosolibertadesparaprotegerelmedioambiente.
Porlotanto,lasrestriccionesestablecidasenelDecretoLey
N3.557debenserespecficasyreferirsealejerciciodedeterminados
derechosylibertades.
ElDiccionariodelaLenguaEspaoladelaRealAcademia,
definelapalabraespecfico(a):quecaracterizaydistingueunaespe
ciedeotra.Porlotanto,ycomoloafirmramospreviamente,eltexto
legaldeberegular de manera precisa, particular y concreta en qu consisten
tales restricciones.Noestpermitidoaladministradorhacerestadeter
minacin.
Peronobastaquelasrestriccionesseansimplementeespe
cficas.Laespecificidaddebereferirseadeterminadosderechosyliber
tades.Elmismodiccionariodefinelapalabradeterminado(a)como
sealar,fijarunacosaparaalgnefecto.Esdecir,eltextolegaldebe
sealar,delaformaqueallegisladorleparezcamsadecuada, los dere-
chos o libertades que sern restringidos, y la forma en que ello ocurrir.
Silas definiciones expuestas no esclarecieran deltodo la
situacin, anpodemosrecurriralahistoria fidedigna delestableci
mientodelanormaconstitucional,esdecir,alasActasdelasSesiones
delaConstitucin.Losprrafosqueacontinuacinsetranscribenhan
sidoextractadosdellibrodedonEnriqueEvansdelaCuadratitulado
LosDerechosConstitucionales.

ElseorGuzmnindicaquelsugieresimplementelosiguiente:
elseorEvansenfatizelvalordelapalabradeterminadas,yle
diotodavaelalcancedequesetrataderestriccionesespecficas.
Enesaperspectiva,nopodrasermsadecuadodecirquelaley

21
Laleypodrestablecerrestriccionesespecficasalejerciciodedeter
minadosderechosolibertadesparaprotegerelmedioambiente.
MARADELOSANGELESPREZL.

podrestablecerrestriccionesespecficasalejerciciodealgunos
derechosylibertadesparaprotegerelmedioambiente?
ElseorEvansdicenotenerinconveniente.
ElseorGuzmnagregaqueelloadquieremsfuerza,porquela
palabradeterminadasloprecisa.
ElseorSilvaBascunespartidariodecolocarlosdostrminos:
determinadasyespecficas.
ElseorDiezacotaqueespecficasesmslimitadaquedetermi
nadasyespecficas
ElseorGuzmnconsideraquelasrestricciones,alserespecfi
cas,nopuedenserindeterminadas,porquenadaespecficopue
deserindeterminado.
El seor Ortzar (Presidente) manifiesta que, si le parece a la
Comisin, se aprobara la proposicin del seor Guzmn, y el
incisoquedararedactadoenlossiguientestrminos:Laleypo
drestablecerrestriccionesespecficasalejercicio dealgunos de
rechosolibertadesparaprotegerelmedioambiente.
Aprobado.22

Deloexpuestoseinfierequelaleyque,conelpropsitode
protegerelmedioambiente,establezcarestriccionesaalgunosderechos
o libertades, debe hacerlo en la forma prescrita: esto es, especfica y
determinadamente.
Elpuntofundamentaldenuestroanlisisradicaendeter
minarsielartculo11delDecretoLey3.557cumpleconlosrequisitos
exigidosporelincisosegundodelN8delartculo19delaConstitucin
Poltica de la Repblica. La seccin esencial del texto en estudio es
aquellacontempladaenelincisosegundodelartculo11,elqueestablece
queSinperjuiciodelodispuestoenelincisoanterior, dichas empresas
estarn obligadas a tomar las medidas tendientes a evitar o impedir la contami-
nacin que fije el Presidente de la Repblica por intermedio del Ministerio de
Agricultura o del Ministerio de Salud Pblica,segnseaelcaso,elcualde
berfijarunplazoprudencialparalaejecucindelasobras.
Anuestrojuicioeltextotranscritonocumpleconlasestric
tasexigenciasdelaConstitucinPolticadelaRepblica.Noseestable
cerestriccinespecficaalgunanideterminaelolosderechosoliberta
desquesevernafectadosporlaolasmedidasqueseadopten.La

22
Id.nota8,pp.161162
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

restriccin propiamente tal est constituida por el hecho de que las


empresasaludidasestnobligadasatomarmedidastendientesaevitar
oimpedirlacontaminacinquedetermineeladministrador.
Culoculessonlosderechosolibertadescuyoejercicio
serestringe?Cmo,especficamente,sepuederestringirelejerciciode
elolosderechosolibertadesafectadosporlamedidaquecontemplael
decretoley?Sepuederestringirsolamenteelejerciciodelderechoa
desarrollarcualquieraactividadeconmica23opuedetambinrestringirse
elejerciciodelderechodepropiedad24?
Qudebeentenderse,exactamente,porevitaroimpedir
lacontaminacinque fijeelPresidentedelaRepblicaporintermedio
delMinisteriodeAgriculturaodelMinisteriodeSaludPblica?Debe
hacersenotarquenoseofrecealasempresaslaposibilidaddedismi
nuir,aminoraroreducirlacontaminacin.Evitaroimpedirsontrmi
nosabsolutos,quenoaceptanlaexistenciadeningunacontaminacin
quefijeelPresidentedelaRepblica.
Ennuestraopinin,elartculo 11 delDecretoLey3.557,
textoenelcualsebasaelDSN4,delMinisteriodeAgricultura,no
cumpleconlasexigenciasconstitucionalesaquetantasveceshemos
hechoreferencia.
Nosparece,porlotanto,queelmencionadoartculo11del
DL3.557,pornocompadecerseconlanormaconstitucional,nopuede
servirdefundamentoalDSN4deAgricultura,nianingnotroque
pretendafijaroestablecernormasdecalidadambientaloquepretenda
protegerelmedioambientedecualquieraforma.
Siendoelartculo11delDLencuestinla nica norma de ca-
rcter legal enla que elDS N4 de Agricultura se fundamenta, y care
ciendodichoartculo,anuestrojuicio,delaconstitucionalidadnecesa
riaparaelefecto,nosencontramosfrenteaunDecretoSupremoquese
fundamentaexclusivamenteennormasdetipoconstitucionalyadmi
nistrativa,faltandolaindispensablenormadetipolegalexigidaporla
Constitucinquele dfacultadparaactuaralPoderEjecutivo. Dicho
DSN4podraser,porlotanto,inconstitucional.
Cabe hacer notar que este DS N 4 es exento, lo que
significaqueseomitieltrmitedetomaderaznporpartedela

23
Artculo19,nmero21delaConstitucinPolticadelaRepblica.
24
Artculo19,nmero24delaConstitucinPolticadelaRepblica.
MARADELOSANGELESPREZL.

ContrataraGeneraldelaRepblica.Esdecir,dichainstitucinnoanali
zlaconstitucionalidadylegalidaddelmismo.

b) Disposiciones que contempla elProyecto de LeyBases del Medio


Ambienterespectodelasnormasdecalidadambiental

Comoexpresramosaliniciodeestetrabajo,elartculo1
delProyectodeLeyBasesdelMedioAmbientedefine,enlaletrak),lo
quedebeentenderseporunanormadecalidadambiental.
ElPrrafo3delproyectodeleyserefiereespecficamentea
losestndaresysedenominaDelasNormasdeCalidad,Proteccin,
PreservacinyConservacinAmbientales.
Elartculo24,primerodedichoprrafo,establecetextual
mente:

Conelobjetodevelarporlaproteccinypreservacindelmedio
ambiente,laconservacindelpatrimonioambiental,laexistencia
deunmedioambientelibredecontaminacin,ylasaludycali
daddevidadelapoblacin,elPresidentedelaRepblica,me
diantedecretosupremo,establecernormasdecalidad,protec
cin, preservacin y conservacin relativas a los componentes
bsicosdelmedioambiente.
Unreglamento establecerlosprocedimientos a seguirparala
dictacindenormasdecalidad,proteccin,preservacinycon
servacinambientales,losquedeberncontemplarunaadecua
dapublicidaddesuscontenidos,etapasyplazos.
La Comisin Nacional del Medio Ambiente deber facilitar y
coordinarlaproposicindelasnormasaqueserefiereelpresen
teartculo.25

Msadelante,elartculo25establece:

Todaemisin,depsitooinfiltracindesustanciasomateriales
susceptiblesdedeteriorarlacalidaddelossuelos,aireyaguaso
deafectarlasaluddelaspersonas,quedarnsujetosalasnormas
decalidad ambiental relativas a estos elementos, que dictarn

25
Artculo24delProyectodeLeyBasesdelMedioAmbiente.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

paratalefectolosorganismoscompetentes,coordinadosporla
ComisinNacionaldelMedioAmbiente.26

Nosparecequenocabendudasconrespectoaqueuna
norma de calidad ambiental establece restricciones al ejercicio del
derecho a desarrollarcualquieractividadeconmica, enlostrmi
nosestablecidosenelN21delartculo19delaConstitucinPol
ticadelaRepblica,ypuedeestablecerrestriccionesalejerciciodel
derechodepropiedad.Siendoas,estimamosque,almenosloscri
terios fundamentales y directrices esenciales del proceso del cual
emanarnlasnormasdecalidadambiental,debenserestablecidos
enunaleyaprobadaporelCongresoNacional.Losestndaresmis
mospodranserdictadosmediantedecretosupremo,perolospro
cedimientosaseguirnopuedensermateriadeunreglamento,como
loestableceelincisosegundodelartculo24,antestranscrito.
Elproyectodeleyqueanalizamosdejaentregadalaelabo
racintotaldelasnormasdecalidadambientalalPoderEjecutivo.Siel
textosemantiene,endefinitiva,enlaformaanalizada, noseproducira
ningncambiorespectodelasituacinactual.Lasnormasseguiran
siendo elaboradas y dictadas por la autoridad administrativa sin la
requeridalimitacinquedebeimponerellegislador.
Enlalegislacinchilenaexistenejemplosclarosenqueel
legisladorhacumplidocabalmenteconelmandatodelincisosegundo
delN8delartculo19delaConstitucinPolticadelaRepblica.Tales
elcasodelanuevaLeydePesca,27enlaquealestablecer,enelPrrafo
1 del Ttulo II, las Facultades de Conservacin de los Recursos
Hidrobiolgicos,restringeciertosderechosindividuales,peroellolo
hacerespetandoplenamentelaexigenciaconstitucional.28
EnelmismoProyectodeLeyBasesdelMedioAmbiente
existeunclaroejemplodecumplimientodelincisosegundodelN 8
del artculo 19 de la Constitucin. Lo constituye el artculo 34 que,
aunqueinconstitucionalanuestrojuicioporotrosmotivos,cumpleple
namenteconlasexigenciasdedeterminacindelosderechosafectados
yespecificidadrequerida.

26
Artculo25delProyectodeLeyBasesdelMedioAmbiente.
27
LeydePesca,publicadaenel Diario Oficialdel23dediciembrede1989.
28
Vanseartculos3,4,5y6delaLeydePesca.
MARADELOSANGELESPREZL.

Conclusiones
Unadelasmsimportantescausasquemotivanlaexisten
ciadeunaConstitucinPolticaeselestablecimientodelosdenomina
dosderechosfundamentalesformadosporelrgimendegarantas,
derechosylibertadesindividualesquesereconocenatodosycadauno
delosmiembrosdelacomunidadnacional.Ellosexisten,fundamental
mente,paralimitarelpoderdelaautoridadsobrelosindividuos.Espor
estaraznqueelconstituyentenoentrega(nipuedeentregar)allegisla
dorunpoderamplioparalimitarorestringirdichasgarantas.Sino
puedehacerloellegislador,muchomenospuedeeladministrador,cuya
laboresencialeshacerejecutarlasleyes.
Lamayoradelosintegrantesdelasociedadestnenfavor
delaexistencia de unmedio ambiente limpio. Prcticamente todos
quisiramostenerxitoenlatareadelimpiarlanaturalezayelentorno
enquevivimos.Perolanicaformadelograrestametaodeacercarsea
ellalomsposibleesrespetando,enelproceso,losderechos delas
personas.Siconlafinalidaddelograrunmedioambientemslimpiose
sobrepasalanormativaconstitucional,elprocesoseentrabar,alargar
yencarecerenormementeconelconsiguienteperjuicioparalasocie
dadylosindividuosquelaforman.Endefinitiva,loquerealmente
estaremoshaciendoesalejarnosdenuestrafinalidadcreando,depaso,
unenfrentamientoentrediversoseimportantesncleosdelasociedad.
Est claro que las normas de calidad ambiental deben
serestablecidasporlaautoridadadministrativa.Pero,almenoslos
lineamientos fundamentales delprocedimiento por medio del cual
seelaborar una norma de calidad ambiental deben ser estableci
dosporley.Noesestoloqueocurreactualmenteniloquepropo
neelProyectodeLeyBasesdelMedioAmbienteenviadohaceal
gunosmesesalCongreso.
Nosparecequelaleydebefijarciertoslmitesmnimosal
procedimientoparadictardichasnormas.Estosdebenserdedostipos:
tcnicosylegalespropiamentetales.Dentrodelprimergruponospare
cenimportantescriteriostalescomo:

Anunciopblicodeliniciodelproceso,delplazoparasu
trminoyalgunaformadeinvitacinaparticiparaintere
sados;
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Unaentidaddondeserealiceeldebatereferentealanorma
yseemitaunparecertcnico;
Consultasobligatoriasalosorganismosyentidadesintere
sadosyafectados,publicadosyprivados,sobreelparecer
tcnico;
DictacindelanormamedianteDecretoSupremodelmi
nisteriorespectivoidentificandoalServicioencargadodela
fiscalizacin;
Un mecanismo para solicitar la dictacin de una norma
nuevaolarevisindeunaexistente;
Algunoscriteriostcnicosbsicosoesencialesquenopo
dransersobrepasadosenelprocesodeelaboracinmismo.

Peroestonoessuficiente.Paradarcabalcumplimientoala
ConstitucinPolticadelaRepblica,ellegisladordebeestablecer,como
lohemosrepetidotantasveces,losderechosogarantasqueserno
podrnserrestringidosolimitadosporlasnormasdecalidadambiental
y,especficamente,cmopuedenefectuarsedichasrestricciones.
Laecologahumana
Pedro Morand
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADA EL 11 DE MARZO DE 1992

1problemadelacontaminacinambientalseinscribeenel
mbitodelasociologadelacultura.Elhombrenodebeser
elsujetodereferenciadelacontaminacin;staesintrnse
caalaculturahumana.Todosloshombrescontaminan,porloquela
contaminacinnopuedeserresuelta,slopuedesermanejada.Enla
ltimaencclicadelaIglesiaCatlica,sehabladeunaecologahuma
na,deunaecologadeltrabajohumano.
Culessonloselementossustantivosdeunaecologahu
mana?
Enprimerlugar,elhombredebeganarselavida,ylafinali
daddeestaactividadeslasobrevivencia.
Ensegundolugar,lavidadebetenerunsentido;elhombre
debedarleunsentidoasuvida;enotraspalabras,debepreguntarsepor
quvalelapenasobrevivir;cmosegastalavida,enqusedilapida
lavidadelhombre.
Entercerlugar,lacultura,querepresentalabsquedadel
hombreentresobrevivirygastar;latensinentreviviryentregarla
vida.
Encuantoaestoltimo,enlaculturaactualaparececomo
tico slolasobrevivencia; lovalricoradicara exclusivamente en
sobrevivir. Sinembargo, esto nobastara, no parece suficiente, pues
tambinhayvaloresenelmbitodeladilapidacin.Esnecesarioir
msalldelasobrevivencia,pues stanoeselresorteltimodelo
tico;lavida no es lo ms alto en los valores; los valores ms altos
puedenestarenlaverdadoenla libertad.
Latrampaactualconsisteenquesobrevivenciaycali
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

daddevidasehanconfundidoenunasolavariable, pueslacalidad
devidaesconsideradacomomscantidaddelavariablequeconfor
malasobrevivencia.
Enrealidad,lacalidaddevidaeslarespuestaalapre
guntadeenqusegastalavida?Noeselproblemadelasobrevivencia.
Peroambasvariablesinteractan.
Labasedelacontinuidadecolgicaenlassociedadesno
puede ser el horizonte de la vida humana individual; debe ser la
sobrevivencia de la cultura a nivel transgeneracional. La nocin de
gastonoesexclusivade lossectoressocialesaltosodelospasesque
tienenmayoresrecursoseconmicos.Esunanocinmuyenraizadaen
lossectorespopularesytambinenlassociedadesarcaicas.Enconse
cuencia,hayunaresponsabilidadcolectiva.
Entalescondiciones,eltemadelarelacinentreestndares
paraevitarlacontaminacinodisminuirlaylosvaloresdebeserplan
teadotantoentrminosticoscomocientficos.Ambossonnecesariosy
elequilibrioquedebeexistirentretalestrminosesunarespuestasocial
valrica.
As,elproblemadelasobrevivenciaeseldelacantidadde
vida;estoconducealarespuestatcnica,noalarespuestacultural,a
pesardequesequierehacerapareceralaprimeracomoestaltima.La
respuesta cultural llega cuando nospreguntamospor la calidad de
vida.Enlatradicincristiana,porejemplo,hayvaloressuperioresala
vida(amor,caridad).
Sepuededecirqueladegradacinsocialprecedealade
gradacindelmedioambiente.Desdelaperspectivadelasobrevivencia
noexisteverdaderapreocupacinporlasgeneracionesfuturas;elhori
zontetemporalenqueelhombresepreocupadelasrestantesgenera
cionesnoexcededetresengeneral.
Sinembargo,dadoqueelhombretienecultura,sehacela
preguntaacercadelasobrevivenciadelasgeneracionesfuturas.Porello
lasculturasarcaicasrendancultoalosmuertos;lapreocupacinporlos
muertosenseaapreocuparseporlasgeneracionesfuturas.Elserhu
manoviveinmersoenunadimensinculturalquelepermitepreguntarse
cmovivoparaquemisdescendientesvivan;existeentoncesunapre
ocupacincalificadaporlosdescendientes.Porende,elhombretambin
limitaoregulasucrecimientoenarasdelasgeneracionesposteriores,
demostrando de paso que la dimensin cultural tambin tiene una
eficaciainmediata,yquestanoesexclusivadeladimensintcnica.
Introduccin
Jos Miguel Snchez C.

I. Introduccin
aeleccindeinstrumentosparalaregulacinambientalse
ha convertido en un tema de gran importancia para los
encargados de las polticas medioambientales, tanto en
nuestropascomoenotraspartesdelmundo.Labsquedadeinstru
mentoseficienteshamotivadounrenovadointersporelusodeincen
tivoseconmicos en la proteccin ambiental. Un reflejo de ello es el
caudaldeliteraturaquehaaparecidosobreestetemaenlosltimos
aos.1
Enestetrabajoserecogenlasprincipalesleccionesquesur
gendeesta literatura y que pueden ser relevantes para el diseo y
aplicacindepolticasefectivasenmateriasdemedioambienteennuestro
pas.

1
Vaseporejemplo,TheWorldBank, WorldDevelopmentReport,
DevelopmentandtheEnvironment,OxfordUniversityPress,mayo1992,captulo3;
RobertHahny RobertStavins,EconomicIncentivesforEnvironmentalProtection:
IntegratingTheoryandPractice, American Economic Review,mayo1992;HahnEconomic
PrescriptionsforEnvironmentalProblems:HowthePatientFollowedtheDoctor's
Orders, Journal of Economic Perspectives,volumen3,nmero2,primavera1989;Robert
Hahn,yCordnHester,MarketablePermits:LessonsforTheoryandPractice, Ecology
Law Quarterly,volumen16,1989;MaureenCropperyWallaceOates,Environmental
Economics: ASurvey. Journal of Economic Literature,junio 1992; Gunnar Eskeland y
EmmanuelJimnezPolicyInstrumentsforPollutionControlinDevelopingCountries.
The World Bank Research Observer,volumen 7,nmero2,julio1992;JardeeBernstein
AlternativeApproachestoPollutionControlandWasteManagement:Regulatoryand
EconomicInstruments,UrbanManagementProgramDiscussionPaperSeries,abril
1991;JosMiguelSnchez,AspectosEconmicosdelaPolticadeControlyFiscalizacin
delasFuentesFijas,CEPAL,diciembre.1990.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Losprincipiosbsicosdelaeconomaambientalseencuen
tranenlateoradelasexternalidades.DeacuerdoaBaumolyOates,
existeunaexternalidadcuandoelbienestardeunindividuoolatecno
logadeunafirmadependendevariablesfsicas(nomonetarias)cuyos
valoressondeterminadosporotrosagentes(personas,firmas,gobierno,
etc.) y sin que stos se preocupen del bienestar de los primeros al
hacerlo.2
La contaminacin ambiental es un ejemplo de una
externalidadnegativa.Correspondeaunasituacinenqueloscostos
privadosdeunaciertaactividaddifierendeloscostossocialesdebidoa
queellaimponeuncostoounaprdidadebienestaraotroagenteyal
hacerlonoloconsideraensusdecisiones.
Tpicamente,laraznltimaparalaocurrenciadeestetipo
desituacioneseslaexistenciadeunrecursoescaso,porejemploelaire
limpio,sobreelcualnohayderechosdepropiedaddefinidos.Enconse
cuencia,lasfirmasylosconsumidoresnoconsideransucostoalmomento
detomarsusdecisionesdeconsumoydeproduccin.
Silaexternalidadnegativaestasociadaalaproduccinde
unbien,enunmercadocompetitivoseproducirdemasiadodel
comparadoconelniveldeproduccinsocialmenteptimo.
Silaexternalidadnegativaestasociadaalconsumodeun
bien,enunmercadocompetitivoseconsumirdemasiadodelcom
paradoconelniveldeconsumosocialmenteptimo.
Elptimosocial,tantoenproduccincomoenconsumo,se
obtiene de compararloscostos marginales sociales deuna actividad
queproduceunaexternalidadconsusbeneficiossociales.
Delanlisisdelasexternalidadesseobtienenunaseriede
conclusionesquesondeintersparaeltemadelaeleccindeinstru
mentosderegulacinambiental.Primero,elmontoptimodecontami
nacin,engeneral,noescero.Lacomparacindeloscostossocialesy
losbeneficiossocialespuedellevaraqueseasocialmenteptimoproducir
unacantidadmayorquecerodeunbienquecausaunaexternalidad
negativa,loqueconllevaunniveldecontaminacinmayorquecero.El
niveldecontaminacinptimoserceroslosielbeneficiomarginal
socialasociadoalaproduccindelbienquecausalacontaminacines

2
WilliamBaumolyWallace Oates, The Theory of Environmental Policy,
segundaedicin,CambridgeUniversityPress,1988.
INTRODUCCIN CAPTULO III

cero,esdecir,silasociedadlovaloraenceroosieldaomarginalo
costosocialdelacontaminacinesinfinito.
Lasegundaconclusindelanlisisesunaimplicanciade
polticaeconmica. Losagentescausantesdelaexternalidadnegativa
debenenfrentarunprecioigualaldaomarginalcausadoporsusac
tividadescontaminantesparainducirlosainternalizarelcostocompleto
desusacciones.
Lapreguntaquesurgeessitalincentivodepreciorequiere
onolaintervencindeunaautoridadreguladora.
Existencasosenquesepuedeargumentarquelasolucin
delasexternalidadespodralograrseenformaprivada,dejandoquelas
partesnegocienentre s. Un ejemplo de este tipo desolucin se da
cuandolosagentesinvolucradosenunproblemadecontaminacinse
fusionan.Deestamanera,seproveentodoslosincentivosparaquelas
partesconsideren los costos externos. Por su naturaleza, las fusiones
slotienensentidocuandosetratadeexternalidadesenqueparticipan
unnmeropequeodeagentescomosera,porejemplo,elcasodedos
firmasproductivasquecompartenlacuencadeunro.
Tambin en esta lnea de argumentacin, Coase sostiene
que,enausenciadecostosdetransaccin,sloserequierequelosde
rechosdepropiedadsobreunrecursoestndefinidosparaqueselogre
elmontoptimo(enunsentidodeeficiencia)decontaminacinsinne
cesidaddequelaautoridadintervengamsqueparaprotegerlosdere
chosdepropiedad.3Sinembargo,esinteresante,queelresultadoselo
grarindependientementedeaquinseleasignenlosderechosinicia
les.Encualquiercaso,lasnegociacionesentrelaspartesinvolucradas
lasobligaraconsiderarloscostosquesusaccionesimponensobrelos
dems.
Parala granmayora delosproblemasdecontaminacin
ambiental estas solucionesnegociadas son, sin embargo,no factibles
porelelevadonmerodeagentesqueestnafectadosdirectamente.
Loscostosdetransaccinentrelasparteshacen,porconsiguiente,pro
hibitivacualquiersolucinbasadaennegociacionesprivadasentrelos
agentes.
Poresta razn,engeneral,serequierealgngradodeinter

3
Vase RonaldCoase,TheProblemofSocialCost, Journal of Law and
Economics III,octubre1960.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

vencin por parte de la autoridad para solucionar problemas de


externalidadesambientales.
Una de estas formas de intervencin es la sugerida por
Pigouenlosaos20yqueconsisteencobraralagentecontaminanteun
impuestoigualaldaomarginalcausadoporlacontaminacin.
Es interesante notar que bajo un esquema de impuestos
pigouvianos,nosedebecompensaralasvctimasdelacontaminacin
paralograrelobjetivodeeficiencia.Elargumentoesunodedistorsin
deincentivos. Lasvctimasdisponen,generalmente,deunaseriede
manerasdeevitaroreducirlosdaosquesufren.Lacompensacinde
lasvctimasvacontralaeficienciaeconmicaporquereducelosincenti
vosparaquestasseprotejandelacontaminacincuandoestosealo
mseconmicodesdeelpuntodevistadelasociedad.Adems,existe
un problema dinmico. La compensacin de las vctimas puede
incentivaraqueotrosagentesseconviertanenvctimas.Porestasrazo
nes,laprescripcinpigouviananoconsideraincentivosadicionales
paralasvctimasdeexternalidadesnegativas.
Ademsdelosimpuestospigouvianos,existeunaserie
de otros instrumentos de regulacin para tratar problemas de
externalidadesambientalesycadaunodeellosimplicadistintosgrados
deintervencinporpartedelaautoridad.
Lapreguntaquesigueesentoncesculeslamejormanera
desolucionarestosproblemasdeexternalidades?Enlasiguientesec
cinserevisanlosinstrumentosqueestndisponibles,suscaractersti
casylaexperienciaqueexisteconrespectodesuaplicacin.

II.Laseleccindeinstrumentosparalaproteccinambiental
Lasprincipalesconclusionesquesurgendelaseccinante
riorson:a)sisequierelograrunasolucinptimaparaunaexternalidad
negativa,sedebebuscarunaformaparaquelosagentescontaminadores
asumanelcostocompletodesusacciones,yb)haydistintasformasde
hacerlo.
Enlaprctica,cualquierinstrumentoquesequieraaplicar
paralograrlaoptimalidadeconmicaimportagrandesnecesidadesde
informacin. Enparticular,serequiereconocerlasfuncionesdedao
marginaldelacontaminacin,loqueconstituyeunabarreraformidable
para el regulador por la complejidad de los fenmenos y sus
interrelacionesyladificultadquerepresentasuestimacin.
Porestemotivoenlaeleccindeinstrumentos,engeneral,
INTRODUCCIN CAPTULO III

noseintentaalcanzarunptimonicorregirtotalmenteelproblemade
laexternalidad.Seadoptaencambio,unprocesoendosetapas.Enla
primera,sedeterminaunobjetivoounametaambientalenfuncinde
criteriostalescomolasaluddelapoblacin,laproteccindeecosistemas,
etc..Enlasegundaetapa,sebuscaelmejorinstrumentoparalograr
estos objetivos predeterminados.
Desdeelpuntodevistaeconmicoloscriteriosmsimpor
tantesparadefinirelmejorsonlosdeeficienciayequidad.
El primero es, bsicamente, un criterio de mnimo costo
total,definidoenformaamplia.

a) Elcriteriodemnimocostototal
Estecriteriocorrespondeaminimizarlasumadeloscostos
deabatimientoporpartedelasfuentesyelcostodeadministracin,
fiscalizacinycontrolporpartedelasautoridadesregulatorias,tanto
desdeunaperspectivaestticacomodinmica.
Conrespecto ala minimizacindelcosto deabatimiento
porpartedelasfuentes desdeunaperspectivaesttica,elcriterio se
refiereaalcanzarelobjetivodeseadoalmnimocostoposible.Estoeslo
quesedenominacostoefectividaddelapoltica.Ladefinicindecosto
efectividadqueseempleedependerdeltipodecontaminacinquese
estconsiderando.Siloscontaminantestienenlapropiedadqueeldao
quecausandependedelmontototaldeemisionesynodelaubicacin
geogrficadelasfuentesdecontaminacin,elconceptodecostoefecti
vidadrelevanteeselmnimocostodealcanzarunareduccindadade
lasemisiones. El objetivo a ser alcanzado en este caso lo define la
autoridadentrminosdelacantidadtotaldeemisiones.
Si,encambio,losdaosasociadosconlacontaminacinno
slodependen delvolumen total de las emisiones sino que adems
dependendelaubicacindelasfuentesdeemisin,elcriteriodecosto
efectividadnecesita ser modificado. En este caso, la funcin objetivo
estdefinidaentrminos de laconcentracin decontaminantes enel
receptorenunmomentoeneltiempo. Costoefectividad sedefine en
tonces,comoelmnimocostodealcanzarlosestndares(concentracio
nes)ambientalespredeterminadosenlospuntosderecepcin.4

4
VaseBaumolyGates op. cit,;ThomasTietenbergEmissionsTrading:
AnExerciseinReformingPollutionPolicy,Washington,D.C.:ResourcesfortheFuture,
1985.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Elcriteriodemnimocostodebetambinentenderseenun
sentidodinmico.Lapreguntaessielinstrumentoincentivalaadop
cinpermanentedenuevastecnologasquereduzcanlacontaminacin,
demanera que entodo momento sea cierto que se est logrando el
objetivoambientalalmnimocostoposible.Siesciertoquecadaagente
productivoesquienmejorconocesunegocio,entoncesserpreferible
utilizar instrumentos flexibles donde cada agente pueda adoptar las
nuevastecnologasmediantesusaccionesdescentralizadassinquese
requieraquelaautoridadintervenga.Laventajadeunamayorflexibili
dadvienedelahorroenrequerimientosdeinformacinyporlotanto
enloscostosqueestoimplica.
Con respecto al costo de administracin, fiscalizacin y
controldelinstrumento,quepuedeseruncomponentenotrivialdel
costototal,est,engeneral,endirectarelacinconlasnecesidadesde
informacin,monitoreoyadministracindelmismo.Estasnecesidades,
asuvez,estninfluidasporelnmerodefuentesquesedesearegular.

b) Criterios distributivos
Losaspectosdistributivosdelosinstrumentossondegran
importanciadebidoaquesueleccinconllevaunaciertaasignacinde
costosybeneficiosentrelosdistintosmiembrosdelasociedad
Porotraparte,laadopcindelprincipioelquecontamina
pagatieneimplicanciasnoslodistributivasaldeterminarquinso
portaloscostosdedescontaminar,sinoquetambintieneimplicancias
entrminosdeeficienciaalconstituirundesincentivoalasactividades
contaminantes. Por ejemplo, la adopcin del principio significa que
instrumentostalescomolossubsidiospordescontaminarnopodran
serempleados.

III. Instrumentos
a) Impuestosocargosporemisin
Laideadeusarimpuestosocargosporemisinvienedela
prescripcinpigouviana.Laautoridaddeterminaunatasadeimpuesto
porunidademitidaylos agenteseconmicos decidencunto emitir.
INTRODUCCIN CAPTULO III

Cadafuentepagaunimpuestototaligualalatasadeimpuestomulti
plicadaporlacantidadtotalemitida.
Losimpuestosporemisinpuedenlograrunareduccin
dadadeemisionesdemaneracostoefectiva.Laraznesqueunafuente
queminimizacostosreducirsusemisionesenrespuestaalimpuesto
hastaelpuntoenqueelcostomarginaldereducirlasesigualalimpuesto.
Sitodaslasfuentes enunrea estnsujetasalmismoimpuesto, sus
costosmarginales de abatimiento se igualarn, lo que implica que se
estminimizandoelcostodelograrunareduccindadadelasemisiones.
Enotraspalabras,esimposiblereducirelcostototalreasignandolas
tareasdereduccindeemisionesentrelasfuentes.
Desdeunaperspectivadinmica,losimpuestosproveenlos
incentivoscorrectos.Silafuentedebepagarporlasemisionesqueno
controla,tendr incentivospara ir adoptando tecnologas que las re
duzcanamedidaquestassevayanhaciendodisponibles.
Una desventajaprctica delosimpuestosporemisines
quesedebeencontrarlatasadeimpuestoconsistenteconelobjetivo
deseadode calidad ambiental. Sin el conocimiento de las curvas de
costodeabatimientodelasfirmas,estoslopuedehacersemedianteun
procesodepruebayerror.Silatasadeimpuestoesmuybaja,laconta
minacinsobrepasarlosnivelespermisibles.Silatasadeimpuestoes
muyalta,seestarnrestringiendolasemisionesmsdelonecesario.
Loscostosdeestosprocesosdedeterminacindelatasaadecuadade
impuesto,puedenserimportantesparalasfirmas,todavezquestas
puedentenerquerealizarinversionesirrecuperablesparaadecuarsea
unimpuestoqueposteriormentepodrasermodificado.Lasituacines
mscomplejacuandolosefectosdelasemisionessobrelacalidadam
bientalenunpuntoderecepcindependennoslodelasemisionesde
cadafuentesinoqueademsdesuubicacingeogrficaydelmomento
eneltiempoenqueocurren.Enestecaso,sedebendeterminartasasde
impuestosporemisin distintaspara cada fuente, que considerenla
diferenciacinespacialytemporal.
Conrespectoaloscostosdemonitoreodelasemisiones,
necesariosparadeterminarlospagosdeimpuestocorrespondientes,lo
relevanteescompararlosconloscostosdemonitoreobajoinstrumentos
alternativostalescomolaregulacinolospermisosdeemisintransables.
Desdeelpuntodevistadistributivo,losimpuestostienenla
ventajadeservirpararecaudarfondos,loscualespuedenserusados,
porejemplo,parafinanciarmejorasambientalesoredesdemonitoreo.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Por otra parte, implican un aumento de la carga tributaria para las


fuentesemisoras.
Enlaprctica,5losimpuestosocargosporemisinsehan
usadoprincipalmenteenEuropa(Francia,AlemaniayHolanda)para
tratarproblemasdecontaminacindeaguas.Sinembargo,laprincipal
motivacinparaimponerimpuestosporemisinhasidoladerecaudar
fondosparaproyectosambientalesynoelproveerlosincentivoscorrectos
paraloscontaminadores.Dehecho,loscargoshansidorelativamente
bajosynohanestadorelacionadosconelcomportamientodelasfuentes
contaminantes.

b) Tarifasalusuario

Uninstrumentoquesehaempleadobastante,sobretodoen
elcasodecontaminacindeaguas,sonloscargosotarifasalusuario.
Consistenenelcobroquesehaceporusodealgnbiendeusocolectivo
yquesedeterminaprincipalmenteenfuncindeloscostosqueimporta
esebien. Por ejemplo, su empleo ms frecuente se encuentra en los
casosdeloscargosporeltratamientodeaguasservidasdondeelcosto
detratamientodelasaguassecobraatodoslosquedescarganaguas
servidasalaredpblicadealcantarillado.6Conestepagosecompensa
alapropietariadelaredydelasplantasdetratamientodeaguas,porel
costoquetienetratarlasaguas.Adems,sielcargoestrelacionadocon
lacantidadycalidaddelasdescargas,servirdeincentivoeconmico
paraquelosagentesconsiderenelcostodesusaccionesensusdecisiones.
Otroejemplodeaplicacindecargosalusuarioseencuentra
enlatarificacinporelusodevas.
Engeneral,loscargosalusuarionotienenlapretensinde
corregirelproblema delasexternalidades corrigiendolos incentivos
queenfrentanlosagentessinoquerecuperarloscostosenqueseincurre
alproveerunbiendeusocolectivoocobrarporunservicio.

5
VaseMaureenCropperyWallaceOates op. cit.;RobertHahnEconomic
Prescriptions for Environmental Problems: How the Patient Followed the Doctor's
Orders. op. cit.
6
JaniceBernstein, op. cit.
INTRODUCCIN CAPTULO III

c) Subsidios

Unaalternativaalosimpuestospararesolverproblemasde
contaminacin es el uso de subsidios por descontaminar. Sibien es
ciertoquelossubsidiosobliganalagentecontaminadoraconsiderarel
costo completo de sus acciones, provocan problemas de eficiencia al
introducirincentivosperversosquepuedeninclusoempeorarelproble
maquedeberanresolver.Lossubsidiosmejoranlarentabilidaddela
industriacontaminantey,porlotanto,puedenafectarladecisionesde
entradaalaindustriaatrayendonuevasfirmasalaactividad,pudiendo
inclusoterminarconunaumentoenlosnivelesdecontaminacin.
Sielprincipioelquecontaminapagaseaplicaenforma
estricta,no sepodranusar subsidiospara reducirla contaminacin.
Bajoesteprincipioslosepodranusarsubsidiosparacorregircasosde
externalidadespositivas.

d) Normasdeemisin

Enlaregulacinpormediodenormasdeemisin,laautori
daddefineparacadafuente,unnivelmximopermisibledeemisiones.
Lafuenteemisora,porsuparte,puedecumplirconlasnormasdela
formaenquelodesee.Siloscostosdemonitoreonosonexcesivosyla
informacinsobrecostosdecumplimientoconlasnormasestdisponi
bleparaelreguladorabajocosto,estetipodeinstrumentopodraser
eficiente.Sinembargo,debenotarsequeladeterminacindenormasde
emisin que sean consistentes con un objetivo de calidad ambiental
requierede,almenos,lamismacantidaddeinformacinqueladeter
minacindeimpuestosporemisin,puestoquesedebenmonitorear
lasemisionesparasabersiseestcumpliendoconlasnormas.
Por otra parte, las normas de emisin puedenpresentar
importantesproblemasenalgunoscasos.Unodeellosocurrecuando
lasnormasexigenreduccionesparejasenlasemisionesdelasfuentes.Si
estasdifieren en sus costos de reduccinde emisiones, una reduccin
dadadeemisionesnoselograralmnimocostoposible.Unsegundo
caso ocurre cuando las normas de emisin difieren entre las fuentes
nuevas y las antiguas. Si las normas son menos exigentes para las
fuentesantiguas,seproveeunincentivoparamantenerlasactivaspor
perodosmayoresquebajootrossistemas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Unadesventajaadicionaldelasnormasdeemisinesque
noproveenincentivosdinmicosparaquelasfuentesadoptentecnolo
gasdescontaminantesenformacontinua. Unavez quesecumplela
normadeemisin,nohayningnincentivoparaquelasfuentesconti
nenhaciendounesfuerzodedescontaminacin.
Enlaprctica, esteinstrumentohasidouno delos ms
usados.Esimportantenotarqueparaquesuusoseaefectivo,laautori
daddebetenerlacapacidaddeimponersancionesomultasalosque
sobrepasanlasnormas.

e) Estndares tecnolgicos
Cuando resulta difcilomuycostoso elmonitoreo delas
fuentesdeemisin,sepuedeoptarporlaregulacindelatecnologa.
Estetipodeinstrumentohasidomuyusadoenlaprctica.Ejemplosde
ellosonlosrequerimientosparaqueempresasusenonodeterminados
insumosoparalaadopcindetecnologasdereduccindecontamina
cin.
Losestndarestecnolgicospuedenserunbueninstrumen
toporsusbajoscostosdemonitoreo,apesardequeenlaprcticapuede
nosertalsiserequiereinspeccionarequiposyplantasparaverificarque
losestndaressecumplanyquelosequiposnoseanadulterados.Por
otrolado,sidiferentesfirmasenunaindustriatienenformasdistintas
parareducirsusemisiones,unareduccindeemisionessepodralograr
aunmenorcostoqueconestndarestecnolgicos.Slopodraexistir
unaventajaparalosestndarestecnolgicossinoexisteningunaduda
deculeslamejormaneradelograrunreduccindadadeemisiones.
Encuantoalosaspectosdinmicos,estesistemanoproveeincentivos
para que las fuentes incorporenvoluntariamente tecnologas quere
duzcanlas emisiones. Es la autoridad la quedebeiradecuandolos
estndaresyacomodandolaentradadenuevasfuentesemisoras.

f) Permisosdeemisintransables

Enunsistemadepermisosdepolucintransables,laauto
ridadreguladoradeterminalacantidadagregadadeemisionesdecon
taminantesenunaciertaregin,perodejaalmercadolaasignacinde
INTRODUCCIN CAPTULO III

esasemisionesentrelasdistintasfuentescontaminantes.Paraelloemite
permisosdeemisinconsistentesconelmontototaldeemisionesque
determinpreviamenteylosdistribuyealasfuentes,lasquepueden
transarlos.Lastransaccionesdelospermisosenelmercadodeterminan
suprecio.
Elhechodequeseantransablesenunmercadocompetiti
vo,permiteaestesistemalograrelniveldeemisionesdeseadoalmnimo
costoposible. Los emisores compararnelprecio de mercado delos
permisosconsucostomarginaldereduccindeemisiones.Losemisores
conbajoscostosdereduccindeemisionespreferirnreducirlasantes
quecomprarpermisoso,silostienen,podrnliberarlosyvenderlosen
elmercado.Losemisoresconaltoscostosdereduccindeemisiones
preferirncomprarpermisosynodisminuirsusemisiones.Sidebidoa
diferenciastecnolgicasentrelasdistintasfuentesemisoras,loscostos
dereduccindeemisionesdifierenentreellas,sepodraesperarque
surjaunmercadoporpermisos,enelquelasfuentesconbajoscostosde
reduccindeemisionesvendenpermisosyaqullasconaltoscostosde
reduccindeemisionesloscompran.
Bajo perfecta certidumbre, existe una cierta equivalencia
entrelospermisosdeemisintransablesylosimpuestosalasemisiones
encuanto a que ambos tienen la capacidad de lograr con objetivos
ambientales al mnimo costo posible si es que los impuestos se fijan
alprecio de mercado de los permisos. En este caso no tendra
diferenciaalgunaparalafuentedeemisinelpagarpesosporunidad
enimpuestosdirectamentealasautoridadesopagarlosmismospesos
paralaadquisicindepermisosdeemisinenelmercado. Enambos
casos,elemisorreducirasusemisionesenexactamentelamismacanti
dad.
Sinembargo,lospermisosdeemisintransablestienenuna
seriedeventajasporsobrelosimpuestosa lasemisiones. Enprimer
lugar,reducenlaincertidumbreconrespectoaltotaldeemisionesque
sequiere alcanzar, comparado con los impuestos por emisin. Esto
porquebajo elsistema depermisos, la autoridad fija directamente el
niveltotaldeemisiones.Podraocurrir,sinembargo,queauncuandoel
totaldeemisionesseaeldeseado,enalgunoslugaresespecficos(puntos
crticos)sesuperenlasnormasdecalidadambiental.Estoesalgoque
hayqueconsideraraldisearunsistemadepermisostransablesde
emisinincorporando la dimensin de la ubicacin geogrfica en las
transaccionesdeemisiones.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Unasegundaventajadelospermisosporsobreotrosins
trumentosessuflexibilidadparaacomodarseacambiosenlascondicio
nesgeneralesdelaeconoma. Unavezquehansidoestablecidosy
suponiendo que existe la capacidad de monitoreo y control de los
permisos,estesistemamantieneelniveldeemisionestotalessinningu
na intervencin de una autoridad reguladora. Si la demanda por
permisosaumentaporlaentradadenuevasfuentes,elpreciodemercado
delospermisos(conofertafija)aumentar.Losentrantestendrnque
comprarpermisosoentrarcontecnologanocontaminante.Lasfirmas
poseedorasdepermisostendrnincentivosparareduciremisionesy
vender permisos a los entrantes o a las firmas activas que quieran
expandirse.
Para que funcione un sistema de permisos de emisin
transablesserequieremedir,talcomobajounsistemadeimpuestospor
emisinobajounsistemadenormasdeemisin,lasemisionesenel
efluenteparacadafuenteemisora. Sinembargo,latransferibilidadde
lospermisosintroduceunproblemaadicionalquevienedelanecesidad
dellevarunregistrodelastransaccionesdepermisosparapodercom
pararlosconlasemisionesdecadafuente.
Conrespectoalamantencindelaeficienciaeneltiempo,
elsistema depermisos transables otorga a las fuentes los incentivos
adecuadosparaquelasfirmasinviertanennuevastecnologasdere
duccindeemisionesparaliberaraspermisosquepuedenserposte
riormentetransadosenelmercado.Sinembargo,losincentivosdepen
dencrucialmentedequelafuentequehizoelesfuerzodereduccinde
emisionespuedadisponerdelospermisosliberadosparatransarlosen
elmercado.Esdecir,serequierequelafuentetengaalgnderechode
propiedadsobrelospermisosdeemisinquelibera.
Los aspectos distributivos de un sistema de permisos
transables dependendecmo sehaga su distribucininicialydela
cantidadtotaldepermisosasignados. Paracadafuenteindividual,el
costodereduciremisionesenqueincurrebajounesquemadepermisos
secomponedeloscostosdeabatimientoporlasemisionesreducidasy
delcostodelospermisosporaquellasemisionesquenocontrola.El
segundocomponentedelcostodependerdesilospermisosselicitano
seentregangratuitamentealasfuentesexistentesusandoalgncriterio
dedesempeohistrico.
Enelcasodeunalicitacindepermisos,lasfuentesemiso
ras deben pagar para poder emitir, al igual que bajo un sistema de
INTRODUCCIN CAPTULO III

impuestosporemisin.Esimportantenotar7queelcostodelospermi
sosparalasfirmasbajounesquemadelicitacinpuedensersustanciales
einclusomayorqueloscostosdeabatimientoquedebenincurrirbajo
esquemasreglatenosalternativos(queinclusopuedenserineficientes),
comoporejemplounoqueobligaatodaslasfuentesareduciremisiones
enigualproporcin. Estehechopuede derivarenquelasfuentes se
oponganaunsistemadepermisosasignadosmediantelicitacin.
Enelcasodeunadistribucingratuita,selesregalaalas
fuentesunactivotransableenelmercado,loqueconstituyeunatrans
ferenciaderiquezahacialosreceptoresdepermisos.Lasfuentes,porlo
tanto,tienentodoslosincentivospara tratarde afectarensufavorla
distribucininicialdepermisos.
Decualquierforma,sielmercadoporpermisosescompeti
tivo,ladistribucininicialdepermisosesunproblemadistributivoyno
deeficienciaporqueelresultadodemnimocostoentrminosdelos
esfuerzosdereduccindeemisionesquetienequehacercadafuentese
lograrpormediodelastransaccionesentreellas,independientemente
delaasignacininicial.
Unproblemaquehapreocupadoamuchosobservadores
serefierealaposibilidaddequeelmercadoporpermisosnoseacom
petitivo. En este caso, nada garantiza que la asignacin final de los
permisosseacostoefectiva,aunquelacantidadtotaldeemisionesno
sersuperioralapermitidaporlaautoridad.
Haydostiposdepotencialesproblemasquepuedenafectar
lacompetenciaenlosmercadosdepermisos.Elprimerocorrespondea
unoenqueunafuenteogrupodefuentestienealgnpodermonoplico
para afectar el precio de los permisos. En este caso, las fuentes con
poderparaafectarelpreciodelospermisoscomprarnmenospermisos
quelosquerequeriraelcostoefectividad.Porestemotivo,loscostosde
abatimientosonmayoresquebajolasolucindemnimocosto,pero
cadafuentegastamenosentotal(costosdeabatimientomscostosde
lospermisos).
Tietenberg8reportaquelaevidenciaempricaacercadela
manipulacindelospreciosporpartedefuentesconpodermonoplico

7
Vase Thomas Tietenberg, Emissions Trading: An Exercise in
ReformingPollutionPolicy,Washington,D.C.:ResourcesfortheFuture, 1985;Randolph
Lyon,, Auctions and Alternative Procedures for AllocatingPollution Rights, Land
Economics,volumen.58,nmero1,febrero1982.
8
ThomasTietenberg, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

enlaslicitacionesdepermisospuedetenerunainfluenciagrandeenel
precioperounainfluenciarelativamentepequeaenloscostosdecontrol.
Elpoderparaafectarpreciosdependedeltamaorelativodelasfuentes
ydesuscostosmarginalesdereduccindeemisiones. Decualquier
manera,sielpoderparaafectarpreciosfueraunproblemaen
un esquema de licitacin, es posible disear uno que minimice los
incentivosparamanipularlosprecios.
El segundotipo deproblemapuede surgirdeldeseo de
una(s) fuente(s) de usar los permisos como barrera a la entrada de
competidoresalazonageogrficacubiertaporelmercadodelosper
misos.Laimportanciaprcticadeestetipodecomportamientoenun
esquemadelicitacindependerdelnmerodefuentesquecompitan
enelmercadodelproductofinalyqueparticipenenelmismomercado
depermisos.Porotraparte,ladistribucininicialdepermisosenun
esquemaderepartogratuitopuedeusarseparareducirlaocurrencia
potencialdeestefenmeno.
Laevidenciaemprica acercadelusodepermisostransables
deemisinhasidobiendocumentadaenHahn(1989)yHahnyHester
(1989).
Delasexperienciasrevisadasenlaliteraturahaydosque
merecenunamencinespecial.Estascorrespondenalasdosmodifica
cionesdelActadeAireLimpiodelosEstadosUnidosintroducidasen
1977yen1990.
En1977,elActafuemodificadaendosaspectosfundamen
tales. Primero, enlas reas dondeno se satisfacenlosestndaresse
aplicaron regulaciones muy exigentes, tales como imposicin de
estndarestecnolgicos.Segundo,seintrodujounprogramadetransac
cindeemisionesconelobjetivodedarlesalasfuentesmayorflexibili
dadparaquecontrolaransusemisiones.Esteprogramaoperaatravs
de crditosporreduccindeemisiones. Siunafuentecontrolasus
emisionesenmsdeloquetienepermitidoemitir,puedeobtenerun
crditoporelexcesodereducciones.Elcrditopuedesertransadoen
cuatroformasdistintas.
Laprimeraseconocecomo netting.Sediseparapermitir
queunafirmaqueestcreandonuevasfuentesdeemisinevitaralas
rigurosasnormasdeemisinaqueestaransujetassisonclasificadas
comofuentenuevas.Silasemisionesglobalesdelaplantanoaumentan,
la fuente modificada puede aumentar emisiones usando los crditos
porreduccionesobtenidasenotrasfuentesdelaplanta.Estosellama
INTRODUCCINCAPTULOIII

transferenciainternaporquelastransaccionesdecrditosinvolucrana
unasolafirma.
Elsegundoelementodelatransaccindeemisionescorres
pondealascompensaciones (offsets),elquefuediseadoparaquepu
dieranentrarnuevasfuentescontaminantesaunreadondenoseest
cumpliendoconlasnormasdecalidad(zonassaturadas),sinqueeso
significaraincrementarelnivelglobaldecontaminacin.
La regla es que se permite la entrada de nuevas fuentes
emisorasenreassaturadasslosicompensansusemisionesconre
duccindeemisionesaunmayoresdelasfuentesexistentes.
Laterceraformaesmediantelas burbujas. Unaburbuja
sepuedevercomounacpuladevidrioinmaginariaquecubrediferentes
fuentesemisoras.Elobjetivoesqueelvolumenglobaldeemisionesen
laburbujanoexcedaelnivelrequeridoporlasnormaspredeterminadas.
Siunafuenteenparticularexcedesunormadeemisinasignada,puede
compensarlocomprandocrditosdealgunaotrafuenteenlaburbuja.
Porltimo, existe elcomponente de banco, en que las
fuentespuedenguardarsus crditos dereduccin de emisionespara
usarlasdespusenprogramasdecompensacin, netting oburbuja.
Laexperienciaconlastransaccionesdeemisiones,quese
resumeenelcuadrosiguiente,tomadodeHahnyHester,9pareceindi
carquehantenidoxitoenhaberledadoalasfirmasmayorflexibilidad
paralograrcumplirconsusnormasdeemisin,loqueharedituadoen
ahorrosimportantes.Estosahorrosdecostossehanlogradofundamen
talmentecontransaccionesinternaspudiendohabersidomuchomayo
ressihubiesen ocurrido ms transacciones externas a la firma. Los
cambiosenlacalidadambientalqueharesultadodeestosprogramas
hasidoprcticamentenula.
A fines de 1990, se aprob en el Congreso una nueva y
profundarevisindelActadeAireLimpioenEE.UU.10Unadelasmo
dificaciones se refiere a la introduccin de un sistema de permisos
transables de emisin para fuentes que emiten dixido de azufre y
xidosdenitrgeno.Lalegislacinafectaespecficamentealascentrales
termoelctricasquequemancarbnconaltocontenidodeazufreyque

9
RobertHahn,yCordnHester op. cit.
10
CongressionalRecords,U.S.Senate,1990
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

bajoelActa, tienenquereducirsusemisionescombinadasdeambos
contaminantesa9millonesdetoneladasalaoenelao2000desdeun
promediode19millonesdetoneladasalaoenelperodo19801985.El
sistemaasignapermisosdeemisingratuitamentebasadoenlosniveles
deemisinactual.Lasfuentespuedenusarlos,comprarlosovenderlos.
Sinembargo,elActaestablecequeestospermisosnoconstituyendere
chosdepropiedadparalafuenteyquepuedenser,porlotanto,revoca
dos, limitados y/o modificados por el administrador de la EPA
(EnvironmentalProtectionAgencydeEE.UU.).Aunquelaexperiencia
esdemasiadorecientecomoparaevaluarla,hahabidoalgunosindicios
que,pordiversasrazonesdeordenpoltico,losestadosnohandejado
operaralosmercadosporpermisos,conlocuallasreduccionesdecosto
potencialesestimadasenUS$5billonesnopodranalcanzarse.

ResumendeTransaccindeEmisiones

Actividad Nmero Nmero Ahorro Impacto


Estimadode Estimadode Estimadode EnCalidad
Transacciones Transacciones Costos Ambiental
Internas Externas (millones)

Netting 5000a12000 Ninguna $525a$12000 Levemente


negativo

Offsets 1800 200 Neutral

Burbujas
Federales 40 2 $300 Neutral
Estatales 89 0 $135 Neutral

Banca <100 <20 Muypequeo Levemente


positivo

FUENTE:HahnyHester(1989).
Unaestimacindelosbeneficiosen
saluddereducirlacontaminacin
atmosfricaenSantiago(*)
Jos Miguel Snchez C. y Jos Toms Morel L.

Jos Miguel Snchez es Ingeniero Comercial, Pontificia Universi


dad Catlica de Chile. Doctor en Economa, Universidad de Minnesota.
Investigador y profesor del Programa de Posgrado en Economa, Ilades/
Georgetown University. Miembro de la Comisin de Medio Ambiente del
CentrodeEstudiosPblicos.
Jos Tomas MorelesIngenieroComercial,PontificiaUniversidad
CatlicadeChile.InvestigadordelProgramadePosgradoenEconoma,Ilades/
GeorgetownUniversity.

(*)TrabajopreparadoparalaComisindeMedioAmbientedel
CentrodeEstudiosPblicos.
LosautoresagradecenlosvaliososcomentariosdeRicardoKatz,
doctorJuanGiaconi,GunnarEskelandyBartOstro.Porsupuesto,loserrores
queanpersistensondenuestraexclusivaresponsabilidad.Tambinagrade
cemosenformamuyespecialaCristianEcheverraporfacilitarnoslabasede
datosdesutesisyaIgnacioOlaetaporlainformacindelaredMACAM.
1.Introduccin

aciudaddeSantiagopresentaseriosproblemasdecontami
nacinatmosfrica,losquelasitanentrelas mscontami
nadasdelmundo.Elcontaminantecrticoesel material
particulado.EscuderoyCofre(enestevolumen)reportanque lanorma
anualde50g/m3essuperadaampliamente,conunpromedioanual
dePM102,17vecesmayorqueelvalordelanorma.1Respectodelos
promediosmensuales de PM10, estos mismos autores reportan que
entrelosmesesdeabrilaseptiembrelanormade24horas(150[g/m3)es
superadaenformafrecuente.
Lacontaminacintieneunaseriedeefectosnegativossobre
elbienestardelaspersonasdebidoasuincidenciaenlasalud,enla
productividaddelosrecursos,enladuracindelosmateriales,enla
visibilidad,enelolor,etc.
Enestetrabajonoscentraremosenlosefectosensaluddela
contaminacinatmosfrica.
Elmaterialparticulado,yenespeciallafraccinrespirable
(PM10),hasidorelacionadoconunaseriedeefectosadversossobrela
salud en diversos estudios epidemiolgicos. En un trabajo reciente,
Ostro2revisaelestadodelconocimientocientficoenestamateria.Los
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

estudios que l considera relacionan concentraciones de material


particuladoconefectosensalud,incluyendo:mortalidad,admisiones
hospitalariasporenfermedadesrespiratoriasdelasvasinferiores para
nios,ataquesdeasmayenfermedadescrnicas. Envariosdeestos
estudiosseobtienenrelacionesestadsticamentesignificativasusando
distintasmedidasdematerial particulado.
ParaelcasodeSantiago,elEstudioEpidemiolgicodela
IntendenciaRegionalMetropolitana3(1989)asocielmaterialparticulado
conefectosensalud,alcompararpoblacionesdeestaciudadconlasde
LosAndes.
Auncuandohayevidenciadequeexisteunaasociacin
positivaentrelacontaminacinatmosfrica pormaterialparticulado
y la salud, los esfuerzos por tratar de estimar los costos en salud
quelacontaminacinimponesobreloshabitantesdeSantiagohan
sidoescasos.4
Lacuantificacindeloscostosensaludproveealosencar
gadosdelaspolticasambientalesdeinformacinnecesariaparaeva
luarlosbeneficios potencialesensaluddereducirlacontaminacin.
Comolosrecursosquesededicanaladescontaminacinsonlimitados,
resultaconvenientequeeldiseodelaspolticasascomolapriorizacin
desusobjetivosestnavalados porestimaciones,aunqueseangruesas,
desuscostosybeneficios
Enestetrabajoserealizaunejerciciodeestimacindelos
beneficiosensaludqueseobtendranalreducirlacontaminacinat
mosfrica en Santiago.5 La estimacin se hace en dos etapas. En la
primera,seintentarelacionarestadsticamentelosnivelesdePM10con
lasconsultasporenfermedadesrespiratoriasparaobtenerunaelastici
dadquepermitainferirlareduccinenelnmerodeconsultasquese
lograraaldisminuirlosnivelesdePM10enunciertoporcentaje.Estose
presenta en la seccin 2. En la segunda etapa, seccin 3, se intenta

3
Vase Intendencia Regional Metropolitana, Estudio Epidemiolgico
sobreEfectosdelaContaminacinAtmosfrica,IntendenciaRegionalMetropolitana,
SERPLAC,Santiago,diciembre,1989.
4
Para una revisin reciente de los trabajos que se han realizado para
Santiago,vaseSnchez(1992).
5
Unejercicio similarrealizadoparaCiudaddeMxicosepresentaen
Margulis(1992)
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

asignarcostosalosefectosensaludpredichosenlaprimeraetapa.Para
elloseaplicanlaselasticidadesdelasenfermedadesrespiratoriasres
pectodelPM10,aunaestimacindelapoblacintotaldeconsultaspor
enfermedadesrespiratoriasenSantiago.
Enlaseccin4sepresentanlasconclusiones.Unapndice
describelosdetallesdelaconstruccindelamuestra.

2.Estimacindelarelacinentrelacontaminacinpor
partculas respirables yenfermedadesrespiratorias
Elobjetivodeestaseccinescuantificarlarelacinentre
enfermedadesrespiratoriasynivelesdecontaminacinporpartculas
respirables(PM10)enlaciudaddeSantiago.

a) Especificacindelmodelo
Elmodeloqueseestimaesdeltiposeriedetiempo.Lagran
ventajadeestosmodelosesqueminimizanlosproblemasdevariables
confundentesydevariablesomitidas.Paraunperodorazonablemente
cortoporejemplo,unaoesesperablequeseanmnimosloscam
biosenotrosfactoresqueinfluyenenelriesgodecontraerenfermeda
desrespiratorias,talescomoelhbitodefumaryelaccesoalosservi
ciosdesalud.Debemosconcentrarnos,porlotanto,solamenteenvaria
blesqueafectenlaprobabilidaddecontraerenfermedadesrespiratorias
yquevarenalolargodelao,talescomolacontaminacinyelclima.
Porestemotivo,junto alPM10seincluyenvariablesclimatolgicas
comotemperaturayhumedad.Otroelementoquedebieraincluirsees
lacontaminacinintradomiciliaria,enparticularaquellaasociadaala
calefaccin,puesnoesconstanteduranteelao.Aunqueestavariable
nopuedaserincluidadirectamenteporcarecerdeinformacinsuficien
te, en la medida que exista una relacin estrecha y constante entre
contaminacinintradomiciliariaylasvariablesclimatolgicas,lainclu
sindeestesegundotipodevariablespermitecapturaralgunafraccin
delefectodelaprimera. Siasfuera,laselasticidadesrespectodelas
variablestemperaturayhumedadqueseobtenganenlasestimaciones
seranmayores(envalorabsoluto) quelasefectivas.
Otroaspectoquesedebeconsideraralespecificarelmodelo
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

eslaposibilidaddequeexistacorrelacinentrelasvariablesclimatol
gicasyentrestasyelPM10.Porlotanto,esposiblequeenlasestima
cionesseobtenganparmetrosdeescasasignificanciaindividual para
ambostiposdevariables.
Losestudioseconomtricosquerelacionanmorbilidadcon
contaminacinsealanlasensibilidaddelosresultadosalaformafun
cionalescogidaydehechonoexisteacuerdorespectodeculeslams
adecuada6.Unaspectoparticulardelaespecificacineslaestructurade
rezagos. Debidoaquelacontaminacinyelclimadealgnperodo
pasadotambinafectanlasaludenelpresente,esnecesarioincorporar
rezagosenlasvariablesexplicativas.Adems,debidoaquelasenfer
medadesrespiratoriaspuedenserenalgunamedidacontagiosasy/o
laspersonasacudenalconsultoriomsdeunavezporlamismaenfer
medad,quedandoregistradoscomocasosdistintos,esprobablequelos
casosdeenfermedadespresentesestnenalgngradorelacionadoscon
losdelpasado.Deestamaneracorrespondetambinincluirrezagosde
lavariabledependiente.Seraimportanteconocerlamagnituddelpro
blemaderepeticindelosregistros,todavezquelapresenciaderezagos
de la variable dependiente determina que las elasticidades de largo
plazodifierandelasdecortoplazo.
Otroelementoaconsiderarenlaespecificacindelmodelo
eslapresenciadeumbralesenlasvariablesexplicativascontamina
cinytemperatura. Esto se refiere a que sobre obajo ciertonivella
contaminacinylatemperaturapuedentenerefectossignificativamente
distintos al delresto delas observaciones. Para la contaminacin, se
podrapensarqueentramosdebajosndicesnoafectasignificativamente
lasalud,independientementedelniveldelacontaminacindentrode
esostramos.Sinembargo,Margulis7(1992)reportaquelaevidenciaal
respectoesinsuficiente.
Porltimo, sera aconsejable, enla medida quelos da
toslo permitan,considerarseparadamentelos gruposetreos,ya
que los efectos de la contaminacin sobre la salud poblacional se
randistintosentreellos.

6
VaseBartOstro,AirPollutonandMorbidityRevisited:ASpecification
Test, Journal of Environmental Economics and Management14,pp.8798,1987.
7
VaseSergioMargulis,BackoftheEnvelopeEstimatesofEnvironmental
DamageCostsinMxico,TheWorldBank, Policy Research Working PapersN824,ene
ro1992.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

Enresumen,laespecificacindelmodeloesensunresul
tadodelasestimaciones.

b) Descripcindelamuestra

Enesasubseccinsedescribenlamuestraylasvariables
empleadasenlaestimacin.Losdetallesacercadelaconstruccindelas
mismasestncontenidosenelApndice1.
Losdatosepidemiolgicosprovienendeltrabajo Estudio
EpidemiolgicosobreefectosdelaContaminacinAtmosfrica,Inten
denciaReginMetropolitana8(1989).Lamuestradelestudiosealado
contieneinformacindiariaexcluidoslosfinesdesemanarecogida
en5consultorios de Santiago, sobreconsultas diagnosticadas como
enfermedadesrespiratorias,enelperodomarzodiciembrede1988.Las
enfermedadesrespiratorias sonrinofaringitisaguda, sinusitis aguda,
faringitisaguda,laringotraquetisaguda,inflamacinagudadelasvas
respiratorias,bronquitisnoespecificadas,bronquitisbronqueolitis,asma
bronquialyneumonasybronconeumonas.
Los datos de contaminacin se obtuvieron de la Red
MACAM de Medicin de Contaminantes Atmosfricos y cubre el
perodo mayodiciembre de 1988. El contaminante escogido para
este estudio fueron las partculas en suspensin con dimetro infe
rior a 10 ug. (PM10), que corresponde a la suma de las fracciones
finaygruesa.
Debedestacarsequeen 1988seimplementoporprimera
vezlareddemonitoreo,locualderivenunfuncionamientoirregular
delasestacionesduranteeseao.Enesteestudio,porproblemasconel
nmerodeobservaciones,seincluyeronlospromediosdiariosdeesta
cionesquefuncionaron12omshoras.9
Dadalacercanadecadaestacinmonitoraconuncon
sultorio,eraposible, enprincipio,estimardistintasecuaciones,re
lacionando cada consultorio con su respectiva estacin monitora.
Con ello se podra cuantificar el efecto de la contaminacin por

8
VaseIntendenciaReginMetropolitana op. cit.
9
Diversosexpertosconsideranrepresentativamenteunamedicinpro
mediodiariadePM10silaestacinfunciona18omshorasenelda.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

partculasendistintaszonasdeSantiago.Sinembargo,estaalterna
tivasedesech,yaquelaaltamovilidaddelapoblacindentrode
laciudadenturbialarelacinentrelazonaenqueseest expuesto
alacontaminacin(ubicacindelaestacindemonitoreo)yelcon
sultorioalqueseacude.Adems,loscasosdeenfermedadesrespi
ratorias en cada consultorio son escasos, lo cual agrega problemas
numricos a la estimacin (por ejemplo, pasar de 2 a 3 casos de
enfermedadesrespiratoriasesunaumentodel50%).Porestasrazo
nesseoptporutilizarlasumadecasosdeconsultasporenferme
dades respiratorias de todos los consultorios escogidos y relacio
narlosconelpromediodecontaminacinporpartculasrespirables
medidaenlasestacionesdemonitoreo.Esdecir,seestaramidien
do elefecto agregado de la contaminacinenvarias zonas deSan
tiago.
Elhechodeestimarlasconsultasagregadasdeloscon
sultoriosyel promediodecontaminacindelasestacionesreque
raunacoincidenciadeobservacionesentretodosellos.Estoimpo
naseriasrestriccionesalaconstruccindelamuestra. Dehecho,
fuenecesarioeliminardosdelosconsultoriosylaestacinmonitora
mvil,porpresentarimportantescarenciasdedatos.10
Para la variable de temperatura, se obtuvo l promedio
entre las temperaturas medias diarias registradas por las estaciones
monitoras.11Lavariablehumedadcorrespondealamediadiariadel
promediodeesasmismasestacionesdemonitoreo.
EnelCuadro1sepresentanalgunosestadsticosdescripti
vosparalasvariablesusadasenlaestimacin.
EnelCuadro2sepresentalamatrizdecorrelacionesentre
lasvariablesexplicativas.
Endefinitiva,lamuestradeesteestudioconstade81obser
vacionesdiariasquecubrenelperodojulionoviembre.Laestructura
derezagosdetermina cuntasobservacionessepierdenenlasesti
maciones.

10
LosconsultorioseliminadosfueroneldeMonjitasyDr.AnbalArizta.
Elprimeroporquelarecoleccindedatoscomenzmuytardeenelaoyelsegundo
porelelevadonmerodevaloresfaltantesqueexhiba.
11
Enlaestimacintambinseprobconelpromediodelastemperatu
rasmnimas,logrndoseresultadosmenossatisfactoriosquecontemperaturamedia.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

CUADRO1

EstadsticosDescriptivos

Media Desviacin Mnimo Mximo


Estndar
ConsultasEnf.
Respiratorias 100,3 36,2 43,0 199,0

PM10 100,5 57,7 0,9 271,0

Temperatura(a) 13,4 3,6 6,6 21,2

Humedad(b) 71,0 8,0 54,0 87,0

NOTAS:a)Latemperaturaestmedidaengradoscelcius.b)Lahumedad
estmedidaenporcentaje.

CUADRO2

MatrizdecorrelacionesentrePM10yVariablesClimatolgicas
PM10 Temperatura Humedad
PM10 1,0 0,25 0,14
Temperatura 1,0 0,68
Humedad 1,0

Por ejemplo, si se utilizan dos rezagos y se cuenta con


observacionesdelunesaviernestalcomoocurreenesteestudio,
elloimplicaquesepierdentodaslasobservacionesdeloslunesymar
tes.Eneste estudioseincluyeronentreunoytresrezagosparavaria
blesendgenasyexgenas,locualimplicqueenlasestimacionesse
utilizaranmuestrasconalrededorde29observacionesenunmodelo
contresrezagosy61enunmodeloconunrezago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

c) Estimacinyresultados

Lasecuacionesquerelacionanelnmerototaldelascon
sultasdiagnosticadascomoenfermedadesrespiratorias,conlosniveles
promedios diarios de PM10, temperatura media y humedad media
diarias,susrezagosylosdelavariabledependiente,seestimarona
travsdeMnimosCuadradosOrdinarios(MCO).12
Laestrategiautilizadafuecomenzarestimandoecuaciones
lomsgeneralesposibles,queincluantodaslasvariablesqueseconsi
deraronpertinentes,ademsde susregazos.13Luegosesimplificaron
lasecuacionesgeneraleseliminandoaquellasvariablesnosignificativas,
tanto desde un punto de vista individual como global. Para ello se
examinanlostesttdecadacoeficienteylarestaentreloslogaritmos
delafuncindeverosimilituddelosmodelosgeneralesyrestringidos
(convariableseliminadas).
Algraficarlavariabledependienteconlasexplicativasno
seapreciunaformafuncionalconcaractersticasparticularesquejusti
ficaranexplorarmodelosnolineales.Enparticular,noseobservnin
gnefectoumbral.Porlotanto,seescogiunmodelologartmicoque
inicialmente contena como variables explicativas tres rezagos de la
variableendgena,elPM10corrienteysustresprimerosrezagos,la
temperaturamediaylahumedad(lahumedadexpresadaenporcenta
je,noenlogaritmo)comentesconsustresrezagos.
EnelCuadro3sepresentanlosresultadosdelaestimacin
delmodelofinalqueseobtuvoluegodelprocesodesimplificacin. El
coeficientedelprimerrezagodelavariabledependientepermanecien
elmodeloconunvalorbastante significativo (0,56). Ellosignificaque
existeunainerciaimportanteenlasconsultasporenfermedadesrespi
ratorias.Yaseplantequelasexplicacionesprobablesseranlosconta
giosdeestetipodeenfermedadesy/olasconsultasreiterativasdelas
mismaspersonas.

12
Seprobestimarelmodeloenformasimultneacomobloqueconuna
ecuacin para cada grupo etreo, pero no se lograronbuenos resultados. La razn
fundamental,alparecer,esquehaygruposetreosconmuypocoscasosdeenfermeda
desrespiratorias.
13
Porunproblemadegradosdelibertad,enestemodeloseconsideraron
los tres primeros rezagos de cada variable explicativa, entre ellos los rezagos dela
variabledependiente.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

CUADRO 3 RESULTADODELAESTIMACIN
CONSULTASTOTALES
MODELOCONTRESREZAGOS

In(consultastotales)

coeficiente testt

constante 1,490 1,537


ln(con. totalestl) 0,563 5,679
ln(pml0tl) 0,509 4,548
In(pml0t2) 0,460 4,317
In(pml0t3) 0,261 2,746
ln(temp.media) 0,749 5,125
ln(temp.mediat_2) 0,898 3,472
ln(temp.mediat_3) 0,503 2,272
humedadmedia 1,322 3,702
humedadmediatl 1,322 3,702

nmerodeobservaciones 29
R2 0,926
HdeDurbin 1,853

NOTA: a) los coeficientes de la humedad estn restringidos a la suma


igualacero, b)Inrepresentaellogaritmonatural.

ElcoeficientedelPM10corrientefueeliminado,quedando
sustresrezagos. Llamalaatencinelcambiodesignodelsegundo
rezago.Envezdeinterpretaresesignonegativoliteralmentemien
trasmayorlacontaminacindosdasatrs,menos casosdeenfermeda
des estara sealando la presencia de problemas dinmicos. Si se
consideralasumadelostrescoeficientesseobtieneunarelacinpositi
vaentre nivel de PM10 y nmero de consultas por enfermedades
respiratorias.
Enestimacionespreliminaresseproblatemperaturaminina
diaria.Sinembargo,debidoaqueseobtenaunaaltaautocorrelacinde
loserrores,seoptporutilizarlatemperaturamediadiaria,auncuando
el ajuste con esta variable disminua marginalmente. La escasa
significanciadelprimerrezagodelatemperaturamotivsuelimina
cin.Elefectoagregadodeloscoeficientesdelatemperaturaesnegati
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

vo, tal como se esperara; las personas se enferman ms cuando la


temperaturaesmenor.
En la ecuacin final aparecen los coeficientes de la hu
medadcorrienteysuprimerrezago. Inicialmente,lasumadeam
boseraescasamentenegativa,alcontrariodeloqueerarazonable
suponer.Porlotanto,seprobrestringirlos parmetrosaquela
sumaentreelloseraigualacero. Dadoquela restriccinpasal
test de la diferencia de logaritmos de la funcin de verosimilitud,
stapermanecienelmodelofinal.
Entodaslasvariablesindependientesseobtuvieroncam
biosdesignoensusparmetros,entrerezagos.Elloestaraindicandola
presenciadeproblemasdinmicos.Dehecho,eltestHdeDurbin(se
aplicaconvariableendgenarezagada)muestraquenoesposibledes
cartarlapresenciadeautocorrelacindeprimerorden.Nofueposible
corregirestemodelo porautocorrelacin,yaqueseperdandemasia
dasobservacionesalconsiderarunrezagoms.Enpresenciadeauto
correlacin,lasvarianzasobtenidasconMCOsonmenoresalasefectivas.
LuegolosteststreportadosenelCuadro3estnsobreestimados.
Elajustedelmodeloalosdatosresultmuybueno,conun
R2=0,93.
ElCuadro4contienelaselasticidadesdelargoplazorespec
todelasconsultastotales.Estassondelargoplazoenelsentidodeque
sehansumadolaselasticidadesparalosdistintosrezagos(sumade
coeficientes, ya que elmodelo es logartmico). Es decir, es el efecto
acumuladoentreeldacorrienteytresdasatrs,delasvariablesexpli
cativassobreelnmerodeconsultas.As,porejemplo,lasemielasticidad
(lahumedadnoestexpresadaenlogaritmo)delargoplazorespectoa
lahumedadescero,porqueloscoeficientesreportadosenelCuadro3
sumancero.
Se reportan dos valores que definen un rango para cada
elasticidad,dependiendodelainterpretacinquesehagadelcoeficien
tedelavariableendgenarezagada.Sisuponemosquelasignificancia
estadsticadeestecoeficientesedebesloaun problemaderegistrode
loscasos,enelsentidodequelasmismaspersonasconcurrenvarias
vecesalconsultorioporunmismocasodeenfermedad,entonceslas
elasticidadesrelevantessonlasdelaizquierda.Si,encambio,sesupone
que el efecto contagio es el quepredomina, entonces esnecesario
dividirlaselasticidadesdelaizquierdaporunomenoselcoeficientedel
rezagodelavariableendgena.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

CUADRO4 ELASTICIDADESCONSULTASTOTALES
MODELOSCONTRESREZAGOS

pml0 0,310/ 0,709


temperaturamedia 0,354/ 0,809

NOTA:Laselasticidadesdeladerechaseobtienendividiendolaselastici
dadesdelaizquierdaporunomenoslasumadeloscoeficientesdelosrezagosdela
variableendgena.

LaelasticidaddelPM10indica,tomandolospromedios
mustrales de las variables, que frente a una reduccin de 10 (g/
m3enelPM10(de100a90),lasconsultasporenfermedadesrespi
ratorias disminuiran entre 3 y 7%. En el caso de la temperatura
media,unaumentode1,3C (de13,4a 14,7)haracaerlas consul
tasentre 3,5y8%.
Esimportantereiterarqueestosresultadosseobtuvieronen
presencia de autocorrelacin. Por lo tanto, en la medida en que las
varianzasdelosestimadoresdeloscoeficientessonenrealidadmayo
resquelosaquencontrados, laselasticidadesque sereportanpierden
enalgngradosusignificancia.Elajuste,porsuparte,noseveafectado
porlaautocorrelacin.
Debidoaqueelmodelocontresrezagosevidencipro
blemasdinmicos,reflejadosenelcambiodesignoentrelosrezagos
delasvariablesexplicativas,seprocediaestimarunmodelocon
unsolorezagoentodaslasvariables.14Elobjetivoprincipaldeeste
ejercicio era ver si el primer rezago capturaba el efecto acumulado
detresrezagos.Unefectolateralmuyimportantedeestareduccin
derezagos es el aumento en el nmero de observaciones para la
estimacin.
ElCuadro5presentalosresultadosdelaestimacindel
modeloconunrezago.

14
Tambinseestimunmodeloqueinicialmentecontenadosrezagos,
peroenelprocesodeeliminacindevariablesnosignificativasseexcluyerontodoslos
segundosrezagos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

CUADRO5 RESULTADOSDELAESTIMACIN
CONSULTASTOTALES
MODELOCONUNREZAGO

Inconsultastotales)

coeficiente testt

constante 1,490 1,537


ln(con.totalest1) 0,526 6,121
ln(pml0t1) 0,224 3,648
ln(temp.media) 0,396 3,460
humedadmedia 0,754 2,381
humedadmediat1 0,754 2,381
nmerodeobservaciones 61
R2 0,788
HdeDurbin 1,246

NOTA:loscoeficientesdelahumedadestnrestringidosalasumaiguala
cero.

Nuevamenteelparmetrodelavariableendgenareza
gadaesaltamentesignificativoysimilarenvaloralestimadoenel
modelo anterior. ElPM10 entra en suprimerrezago conelsigno
correcto y bastante significativo, indicando que la contaminacin
deldaanteriortieneunefectopositivosobreelnmerodeconsultas
porenfermedadesrespiratorias.Elvalordelparmetroresultme
norquelasumadelostresrezagosenelmodeloanterior.Latem
peraturamediatambintieneelsignocorrectoysuvaloressimilar
a lasumadelosrezagosestimadosenelmodeloanterior.Aligual
que enelmodelo contres rezagos, lahumedadpaseltestdela
sumadecoeficientesigualacero.Elajustedeestaecuacinesinfe
rioraldelmodelo detresrezagos, mostrandounR2de0,78. Sin
embargo, esta regresin supera a la anterior en cuanto a que el
estadgrafo H de Durbin no permite rechazar la hiptesis nula de
ausenciadeautocorrelacin.
EnelCuadro6sepresentanlosvaloresdelaselasticidades
quesurgendelmodelodeunrezago.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

CUADRO6 ELASTICIDADESCONSULTASTOTALES
MODELOCONUNREZAGO

pml0 0,224/0,472
temperaturamedia 0,396/0,835

NOTA:Laselasticidadesdeladerechaseobtienendividiendolaselastici
dadesdelaizquierdaporunomenoselcoeficientedelrezagodelavariableendgena.

Comosepuedeapreciar,laselasticidadesqueentregaeste
modelorespecto delPM10 sonmsbajas quelas delmodelo detres
rezagos.
Talcomoenelotromodelo,sereportaunrangoparalas
elasticidades dependiendo de los supuestos respecto de la variable
endgenarezagada.LaelasticidaddelPM10indica,tomandolospro
mediosmustralesdelasvariables,quefrenteaunareduccinde 10
g/m3enelPM10(de100a90),lasconsultasporenfermedadesrespira
toriasdisminuiranaproximadamenteentreun2y5%.Enelcasodela
temperaturamedia,unaumentode1,3C(de13,4Ca14,7C)hara
caerlasconsultasentre4y8%.
Losresultadosobtenidosdelaestimacindelosmodelos
contres yunrezagonopermiten establecerla superioridad de uno
sobreelotro. Porunaparte,elmodelo contresrezagostienemejor
ajustequeelmodeloconunrezago,loqueestaraindicandoquela
contaminacinylasvariablesclimatolgicasdedosytresdasatrs
tienenefectosobrelasenfermedadesrespiratoriasdeldacorriente.Por
otraparte,elmodelodetresrezagosmostrseriosproblemasdinmi
cos,reflejadosenlapresencia deautocorrelacinyenalternancia de
signos entre rezagos en las variables explicativas. La presencia de
autocorrelacin implica que los coeficientes estimados tienen una
varianzamenorquelaefectiva.As,laselasticidadesobtenidasapartir
delmodelodetresrezagostienenunmenorgradodeconfiabilidadque
aquellasdelmodelodeunrezago.
Enotraspalabras,losresultadossugierenquelaselasticida
desverdaderasdelasenfermedadesrespiratoriasrespectodelPM10y
delatemperaturadebieransermayores (envalorabsoluto) quelas
encontradas apartirdelmodelode unrezago. La magnitud de esa
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

diferencianopudoserdeterminadaconfiablementeatravsdelmodelo
detresrezagosaquestimado.
Resultainteresantecompararlaselasticidadesobtenidasen
estetrabajoconlasquereportaOstro15ensurecienterevisindela
literatura.Respectodelosefectosdelaspartculasenlamorbilidad,el
autor cita un estudio que estim la asociacin entre las admisiones
hospitalariasporenfermedadesrespiratoriasyPM10,entre1985y1989,
envariosvallesdeUtah,EE.UU.Esteestudioindicaqueunaumento
de10g/m3enPM10estasociadoconunaumentode8,9%enlas
admisioneshospitalariasenunvalleyun2,7% enelotro.

3.Estimacindelosbeneficiosensaluddereducirla
contaminacin atmosfrica
a) Metodologa

Siseaceptalahiptesisdequelacontaminacinatmosfri
caporPM10tieneefectosadversossobrelasaluddelaspersonasque
habitan en Santiago, es importante tratar de estimar cules son los
costosasociadosconestosefectos.Bsicamente,loscostosasociadoscon
morbilidadsondetrestipos.Elprimerodeelloscorrespondeacostos
mdicosdirectos,tantodeprevencincomodetratamiento.Elsegundo
tipocorrespondeacostosporproductividadperdidapor laenferme
dad (das de trabajoy actividad restringidos). El tercer tipo de costo
correspondealadisminucinenbienestarquesufrela personaenfer
maporlas molestiaspropiasdelaenfermedadyelcostodeoportuni
daddeltiempoperdido.Engeneral,losdosprimerostiposdecostosse
puedenestimardemaneramsomenosdirecta.Eltercertipodecosto,
sinembargo,esmsdifcildeestimarporcuantorequierecontarcon
informacinrespectodelavaloracinsubjetivadelaspersonasenrela
cinaesasvariacionesenbienestar.16Porestemotivo,elejercicioquese
realizaenestaseccinsloserelaciona(parcialmente)conlosdospri
merostiposdecostos.

15
BartOstro,GenericEstimatesoftheEconomicEffectsofCriteriaAir
Pollutants:AReviewandSynthesis, op. cit.
16
Estetipodeinformacinrequiereestimarladisposicinapagardelas
personasparalograrmejorasensusnivelesdesalud.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

Laestimacindelosbeneficioseconmicosasociadoscon
lasmejorasensalud,queselograranalreducirlacontaminacin,se
basaenlaideadequelosbeneficioscorrespondenaloscostosevitados
porlosmenorescasosdeenfermedadesrespiratoriasqueselograran
conladisminucinenlosnivelesdePM10.
Lacuantificacindelosbeneficiosconsisteenlossiguientes
pasos.Primeroseaplicanlaselasticidadesobtenidasenlaseccin2al
totaldeconsultasmdicasporenfermedadesrespiratoriasenSantiago,
paraobtenerladisminucinenelnmerodeconsultasasociadoauna
reduccindeterminadaenelniveldePM10.Elpasosiguienteconsiste
encalcularloscostosevitadosporelmenornmerodeconsultas.Esto
requierecontarconunaestimacindelcostoqueimplicacadacasode
enfermedadrespiratoria.

b) Laestimacin

Enestasubseccinsepresentaunintentodecuantificacin
delosbeneficiosensaludasociadosconlareduccindelacontamina
cinatmosfricaenSantiago. Esimportantenotarquesloesposible
capturarunapartedelosmismos,porcuantoenlaliteraturaparael
casodeSantiagosecuentaconestimacionesbastantegruesasdetan
slouna parte de los costos evitados. En particular, los costos por
morbilidaddeenfermedadesrespiratoriasconsideradosson:costopro
medioporconsultaporenfermedadesrespiratorias,costosporhospita
lizacinypor ausentismo laboral. Para ello se usan algunos de los
valoresobtenidosporBardn17paraelao1988,queesprecisamenteel
aoalcualcorrespondenlosdatosutilizadosenlaestimacindelas
elasticidades.
Siguiendolospasosdescritosenlaseccina),loprimeroes
obtenerelnmero total de consultas por enfermedades respiratorias
duranteelao1988,sobreelcualseaplicanlaselasticidadesrespecto
delPM10.Elnmerototaldeconsultaspormorbilidadparanios,
mujeresyadultosefectuadasenlaReginMetropolitanaduranteelao

17
MaraPazBardn,CostosEconmicosdelasEnfermedadesAsocia
dasconlaContaminacinAtmosfrica,SeminariodeTtuloparaoptaralgradode
LicenciadoenCienciasEconmicasyalTtulodeIngenieroComercial.Universidadde
Chile,marzo1990.Nopublicado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

1988enelsistemapblico(SNSS)fuede5.064.216yde1.257.865enel
sectorprivado.18Estodauntotaldeconsultaspormorbilidad parael
ao1988de6.322.081.Paraobtenerelnmerodeestas consultasque
correspondenaenfermedadesrespiratoriasseuselporcentajequese
obtuvoapartirdelosdatosdelEstudioEpidemiolgicodelaIntenden
ciaRegional(1989).Enesamuestra(descritaenelapndice),un15%del
totaldeconsultascorrespondiaenfermedadesrespiratorias.
Conestossupuestoselnmerototaldeconsultasporenfer
medadesrespiratoriasenlaReginMetropolitanaduranteelao1988
fuede948.312.
Sisetomaelpromediodelaselasticidadesobtenidasen
la seccin anterior 0,4 debido a que no se puede argumentar
queunaesmejorqueotra, setienequefrenteaunareduccindel
50%enelPM10,lasconsultasrespiratoriashubierandisminuidoen
un20%elao1988,quecorrespondea189.662consultaseseao.19
Elpasosiguienteesasignarvaloresmonetariosaestosca
sosevitados.Elprimercostoquesecuantificaeseldeconsultasmdi
cas.Paraellosetomaelcostopromedioporconsultadeenfermedades
respiratoriasdelInstitutoNacionaldeEnfermedadesRespiratoriasre
portado por Bardny que corresponde a $ 2.688 dejunio de 1988.
Aplicandoestacifraaltotaldeconsultasporenfermedadesrespirato
rias(tantoenelSNSScomoenelsistemaprivado),obtenemosuncosto
evitadoporconceptodeconsultasqueasciendea$509.811.456enpesos
dejuniode1988.
Elsegundocostoconsideradoeseldehospitalizacin.Para
podercalcularlo,debemossaberquporcentajedelasconsultastotales
porenfermedadesrespiratoriasresultaenhospitalizacin.Comonose
conoceesacifraconexactitud,sesuponequecorrespondealnmerode
egresoshospitalariosporenfermedadesrespiratoriasenestablecimien
tos delSNSSdelaReginMetropolitana (reportadoenBardn), en

18
Como slo seconoceelnmero total de las consultasprivadas,si
guiendoaBardnsesupusoquesudistribucinentrecategoraseslamismaqueenel
SNSS,lacualesconocida.
19
Setomunareduccindel50%enelPM10debidoaqueelpromedio
paralamuestraesde100g/m3,porloqueparallegaralanormaanualde50g/m3se
requiereunareduccindeesamagnitud.Comounantecedenteadicionalestelcitado
enlaintroduccin,dondeusandolascifrasdeEscuderoyCofre,durantelosaos1989a
1991sehubieratenidoquedisminuirelPM10enun54%paraalcanzarlanormaanual.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

relacinaltotaldeconsultasporenfermedadesrespiratoriasenelSNSS.
Esteporcentajeesde0,4%.Sisesuponequeestemismoporcentajese
aplicaalasconsultasdelsectorprivado,elnmerototaldehospitaliza
cionesporenfermedadesrespiratoriasevitadasasciendea 759. Recu
rriendonuevamenteaBardn,setienequeelcostopromediodetrata
mientodeenfermedadesrespiratoriasporpersonaenestablecimientos
hospitalariosdelSNSS,considerandoelcostopordacama,elcostode
laboratorio yradiologa,yelcostodefarmacia,esde$83.192. Sise
aplicaestacifraaltotal(pblicomsprivado)deadmisioneshospitala
riasevitadas,seobtieneuncostoevitadode$63.142.728enmonedade
junio de 1988.
Elltimocostoquecuantificamoseseldeausentismolabo
ral.Paraellosuponemosquelosingresosperdidosreflejanadecuada
mentelasprdidasenproductividadporlaprdidadedastrabajados.
Paracalcularlos,serequiereconocerlaproporcindepersonasenedad
laboraldentrodelasconsultasporenfermedadesrespiratorias. Enla
muestra del Estudio Epidemiolgico de la Intendencia de la Regin
Metropolitana(1989),un17,7%deltotaldeconsultasporenfermedades
respiratoriascorrespondiapersonasenedadadulta(20a64aos).
Usandoeseporcentajesetieneque,delashospitalizacionesevitadas
calculadasenelprrafoanterior,134corresponderanaadultosenedad
laboralydelasconsultas(evitadas)porenfermedadesrespiratoriasque
noresultanenhospitalizacin,33.436corresponderanaadultos.
Bardnreporta,citandocomofuentealHospitaldeEnfer
medadesRespiratoriasyCirugaTorxica,queelnmeropromediode
dasdehospitalizacinporenfermedadesrespiratorias(excluidoelcn
ceralsistemarespiratorio)fueelao1988de20das.Tomando15de
esosdascomolaborales,setienequeelnmerototaldedaslaborales
perdidosporhospitalizacindebidoaenfermedadesrespiratoriasque
sehubieranevitadoelao1988,alcanzaa2.010das.
Porotraparte,suponemosquelasconsultasporenferme
dadesrespiratoriasdeadultosquenoresultanenhospitalizacinco
rrespondenaepisodiosdeenfermedadesqueduranenpromediodos
semanaso10daslaborales.20 Estosignificaqueelnmerodedasla
boralesperdidosporesteconceptoque sehubieranevitadoen 1988
alcanzaa334.360.

20
Vase Bart Ostro, Generic Estimates of the Economic Effects of
CriteriaAirPollutants:AReviewandSynthesis, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Paravalorarlosdasperdidosseutilizaelingresoprove
nientedeltrabajopordaparaelao1988,estimadoporBardnapartir
delaEncuestadeIngresos porActividadEconmicadejuniode1988
delaUniversidaddeChile.Estacifraesde $1.659.Porlotanto,elcosto
evitado por ausentismo laboral hubiera alcanzado el ao 1988 a
$558.037.830enpesosdeeseao.
ElCuadro 7resume losbeneficioseconmicos ensalud,
expresadosenpesosdediciembrede1992,asociadosaunareduccin
del50%enelPM10,estimadosenestaseccinapartirdeinformacin
delao1988.

CUADRO7 ESTIMACINDELOSBENEFICIOSENSALUDASOCIADOSCON
UNA REDUCCIN DEL 50% EN PM10.
(Expresadosen$dediciembrede1992)

TipodeBeneficio Montoenmillonesde$

Costoevitadoenconsultas
porenfermedadesrespiratorias 1.132

Costoevitadoenhospitalizaciones 140

Costoevitadoporausentismolaboral 1.239

Costototalevitado 2.511

4.Resumenyconclusiones
Enestetrabajoseharealizadounaestimacingruesadelos
potencialesbeneficiosensaluddereducirlacontaminacinatmosfrica
enla ciudaddeSantiago.Alhacerlosehanconsideradosloalgunos
delosefectossobrelamorbilidaddejandoafueraotrosposiblessobrela
mortalidadyotrosefectosadversosquelacontaminacintienesobreel
bienestardelaspersonas.
Elestudiotienedos partesclaramenteseparables.Enla
primeraseintentaobtenerunamedidadelasensibilidaddelasconsul
tas por enfermedades respiratorias frente al PM10, controlando por
variablesclimatolgicas.Enlasegundaparte,seutilizalaelasticidad
estimadaenlaprimera,paratratardecuantificarlosbeneficiosecon
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL

micosdereducirlacontaminacinenun50%,queesaproximadamente
loquesehubierarequeridoelao1988paraalcanzarlanormaanualde
PM10.Sepudoestimartanslotrescostos:porconsulta,porhospitali
zacin yporausentismolaboral.Elbeneficiototal,estimadocomolos
costosevitadosporlareduccindePM10,ascendia$2.511millones
expresadosenpesosdediciembrede1992
Porltimo,elobjetivofundamentaldeesteejerciciohasido
mostrarqueestetipo deanlisisarrojaresultadosquepuedenserde
enorme utilidad para la toma de decisiones en materia de
descontaminacinambiental.Hayvariasdireccionesenqueestetipode
anlisis podra ser refinado al contar con datos ms actualizados y
completos.Seratilhacerlo.

Apndice 1
Descripcindelosdatosepidemiolgicosydecontaminacin
Losconsultoriosincluidosson:Dr.HernnAlessandri,en
Providencia; Independencia, en Conchal; Monjitas, en Santiago; Dr.
CarlosAvendao,enPudahuel,yDr.AnibalArizta,enLaReina.
Laenfermedadesrespiratoriasson:

RinofaringitisAguda(CIE 460)
SinusitisAguda(CTE461)
FaringitisAguda(CIE462)
LaringotraquetisAguda(CIE464)
InflamacinAgudadelasVasRespiratorias(CIE465)
BronquitisnoEspecificadas(CIE490)
BronquitisBronqueolitis (CIE 466)
AsmaBronquial(CIE493)
NeumonasyBronconeumonias(CIE480483,485,486).

Adems, las consultas estaban clasificadas en 7 grupos


etreos:deOa1ao,de1a2aos,de2a5aos,de6a14aos,de15a
19aos,de20a64aosy65ymsaos.
Los datos de contaminacin se obtuvieron del Sistema
MACAMdeMedicindeContaminantesAtmosfricos.Estesistemaconsta
de estaciones de monitoreo que entregan mediciones horarias
en1988,entrelunesyviernesde monxidodecarbono,dixidode
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

nitrgeno,ozono,anhdridosulfurosoypartculasensuspensinsepara
dasenfraccingruesayfina. Cadaunadeestasestacionesseencuentra
enlascercanasdeunodelosconsultoriossealadosanteriormente.Las
estacionesdemonitoreoestndistribuidasgeogrficamentedelsiguiente
modo:

EstacinMACAMA : ZonaCentralCentro
EstacinMACAMB : ZonaCentralOriente
EstacinMACAMC : ZonaCentralNorte
EstacinMACAMD : ZonaCentralSur
EstacinMACAMMvil : ZonaOriente

Losdatosdetemperaturayhumedadprovienendeestases
tacionesdemonitoreo,exceptoaquellaasociadaalconsultorioMonjitas.
Paralatemperaturatambinseutiliz informacinproveniente deuna
estacinmeteorolgicalocalizadaenlaQuintaNormal.
Normasdeemisinydecalidad
ambientalysuinfluenciaenel
comerciointernacional.
ElcasodeMxicoyEstadosUnidos

Jaime Solari

Jaime SolariesIngenieroCivil,Ph.D.JefedelaUnidadAmbiental
delMinisteriodeMinera.ProfesordelaUniversidaddeChile.Miembrodela
ComisindeMedioAmbientedelCentrodeEstudiosPblicos.
Resumen
eanalizaelTratadodeLibreComercio(TLC)entreMxico
ylosEstadosUnidos,conelobjetodeexaminarelenfoque
utilizadoparaabordarlaproteccinambientalensituacio
nesdeaperturacomercialentrepasesconnormativaambientaldistin
ta.Paraello,sepresentanlosaspectosambientalesmsrelevantescon
tenidos en el TLC, y se discute la influencia que tendr la apertura
comercialsobrelasnormasambientalesqueregulanlaactividadecon
micaenlospasessignatariosdelTratado.
DelanlisisseconcluyequeelTLCnoproponeunaregula
cinambientalcomn,nisometeanegociacinlanormativaambiental
internadecadapas.Sinembargo,seestablecennormasquerestringen
elintercambiocomercialconelobjetodeprotegerelmedioambiente,la
vidaylasaludhumana,animalyvegetal,lascondicionessanitariasy
fitosanitarias,ylapreservacinyconservacindeciertosrecursosnatu
ralesenlospasesfirmantes.
Lasrestriccionescomercialesseexpresanmediantenormas
decalidad de bienes y servicios, las cuales representan el nivel de
proteccinque cadapas desea adoptarpara s, yquees verificable
cientficamenteporelmtododeevaluacinderiesgos.Laposibilidad
dequeestasnormassetransformenenbarrerasproteccionistasalco
mercioestcauteladaporunsistemaderesolucindecontroversias,en
elqueuntribunaldecidesilasnormascumplenelobjetivodeprotec
cinestipulado por el pas importador, si son discriminatorias, y si
constituyenunabarreradisfrazadaalcomercio.
Finalmente,conbaseenlaexperienciamexicana,sepropo
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

nenalgunasmedidas,enelcasodequeChiledecidanegociarunTLC
conlosEstadosUnidos,conelobjetoderesponderalasdemandasque
puedansurgirdesdegruposdepresinambientalistasenesepas.

1.Marcogeneral
LosgobiernosdeMxico,CanadyEstadosUnidosanun
ciaronel12deagostode1992quelasnegociacionesquepermitenla
incorporacin de Mxico al NAFTA (North American Free Trade
Agreement)habanconcluido.El17dediciembrede1992fuesuscritoel
NAFTA(oTratadodeLibreComercio,TLC),ysisesigueelcronograma
original,elCongresodebieravotarloenjuniode1993.
LazonadelibrecomerciocreadaporelTLCserlamayory
msricadelmundo,con360millonesdeconsumidoresyalrededorde6
trillones(1012)dedlaresdeproductoanual.Eltratadopermitirun
aumento en el flujo de bienes y servicios entre los pases mediante
reduccionestarifarasyeliminacintotaloparcialdebarrerasnotarifaras
alcomercio,yfomentarlasinversionesdelospasessignatarios.Se
presumequeelTLCpromovercrecimientoadicionalenlastresecono
masyquelasempresasdeestospasesvernrobustecidasucapacidad
paracompetirglobalmente. Adems, sieltratadotienexito,podra
servircomounmodeloparaincorporaraotraseconomaslatinoameri
canas.
Comoessabido,ladecisindesuscribirunTLCconMxico
haprovocadopolmicaenlaopininpblicanorteamericana.Personeros
delCongresocuestionaronladecisindelGobiernodelexPresidente
Bushdebidoalasimplicanciasenmateriaeconmica,laboralyambien
tal.ElPresidenteClintonhaapoyadoelTLCconreservas,alinsistirque
debennegociarseacuerdoscomplementariosencuestioneslaboralesy
ambientales.
Los argumentos contraelTLC enlos EE.UU. sonbsica
mentelossiguientes:

a) Debidoa quelosestndares ambientalesylaborales,as


como su fiscalizacin, son menores en Mxico, esto
incentivarlasimportacionesdesdeesepas,conprdida
decompetitividadparalaindustriadomstica(argumento
del dumping ecolgico).
JAIMESOLARI

b) HabraunflujodeinversioneshaciaMxicoconelobjetode
evadirlasestrictasregulacionesambientalesylaborales es
tadounidenses,loquesignificarprdidadeempleosenese
pas(argumentodelarelocalizacindeinversiones).

c) El libre comercio lleva implcito competir de acuerdo a


estndaressimilares.LasventajaseconmicasdelTLCpara
losEE.UU.puedeconducirarelajarlosestndaresambien
talesnorteamericanospara conseguirconcesiones de tipo
comercial(argumentodequeeldenominadorcomnms
bajoimponelasnormasambientales).

d) ElaumentodelcomercioconMxicoejerceraelevadaspre
sionesambientalessobreelreafronterizaMxicoEE.UU.,
zonaqueyapresentaproblemasagudosdecontaminacin
deaire,aguasysuelo,dedisposicinderesiduospeligro
sos,ydecalidaddevidaengeneral(argumentodelaumen
todelacontaminacinydesuexportacin).

ConelobjetodecontrarrestarlaoposicinalTLC,ambos
gobiernos se comprometieron a abordar, por separado, los aspectos
laboralesyambientalesdelTratado.Paraello,seestablecierongrupos
separadosdenegociacin,yseacorddeclararquelostemasambienta
lesestabanfueradelamesadenegociacincomercial.
Enmateriaambiental,losgobiernosdeMxicoyEE.UU.se
comprometieron a desarrollar un Plan integrado de proteccin del
medioambienteenelreafronteriza1destinadoaenfrentarlaconta
minacin del aire y del agua, los residuos peligrosos, los derrames
qumicos,lospesticidasyamejorarlafiscalizacin.
Adems,elgobiernodelPresidenteBushsecomprometia
realizarunaRevisindelostemasambientalesentreMxicoyUSA,2
enconsultaconmiembrosinteresadosdelpblico,connfasisenlos
posiblesefectosambientalesdelTLC,conelobjetodequelosnegocia

1
VaseUS/EPAyMexico/SEDUE. Integrated Environmental Plan for the
Mexican - US Border Area, First Stage (1992-1994). 1992.
2
Vase United States Trade Representative. Review of US-Mexico
Environmental Issues.Washington,USA,octubre1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

doresestadounidenseslostuvieranpresentesdurantelasnegociaciones
yenotrasreunionesbilaterales.
Para conocer el rango de temas e intereses econmicos,
laborales, y ambientales que el gobierno norteamericano ha debido
abordarconMxicopara darsatisfaccinalosopositoresalTLCes
fundamental conocer la posicin oficial del gobierno del Presidente
Bush,3enunciadaencartaalCongresoen1991,conmotivodeladiscu
sinsobrelaextensindelperododecarrilrpido.Estedocumento
sereproduceenelAnexoIdeestetrabajo.
Sinembargo, la fuertepresininternanorteamericanaha
significadoque,efectivamente,elTratadoestipuleunapolticacomer
cialenlacualsepuedenestablecerlimitacionesalcomercioenfuncin
delcumplimiento delos objetivos de calidadambientalde cualquier
passignatariodelNAFTA.
Cualquiera sea la suerte del Tratado, el objetivo de este
trabajohasidoexaminarcmosehaabordadolacuestinambientalen
elNAFTA, enparticularrespectodelasrestriccionesambientalesal
comercio,alainfluenciadelTLCsobrelasnormas ambientalesque
regulanlaactividadeconmicaenMxicoyEE.UU.,y, finalmente,alas
eventualesconsecuenciasyleccionesparaChileenlaeventualidadde
negociarunTLCconlosEstadosUnidos.
PararealizarestetrabajosecontconelresumendelTLC
divulgadoporlosgobiernossignatarios;semantuvieronconversacio
nesconaltosfuncionariosdelInstitutoNacionaldeEcologaenCiudad
deMxicoenagostode1992,ysecontconlaasesoradelCentrodelas
NacionesUnidasparalasCorporacionesTransnacionales.

2.AspectosderelevanciaambientalcontenidosenelTLC
El documento divulgado por los gobiernos de Mxico,
CanadyEstadosUnidos,queresumeelTratadodeLibreComer
ciodeAmricadelNorte,4contieneuncaptulofinalqueresumelas

3
VasePresidenteBush.Responseoftheadministrationtoissuesraised
inconnectionwiththenegotiationofaNorthAmericanFreeTradeAgreement.Was
hington,D.C, Letter to the Congress,mayo1,1991.
4
VaseSecretaradeComercioyFomentoIndustrial.TratadodeLibre
ComercioentreMxico,CanadyEstadosUnidos.MensajePresidencialyResumen
Oficial.Mxico,13.08.92.
JAIMESOLARI

disposicionessobremedioambiente.Estecaptulosepresentaenel
Cuadro1.

CUADRO1 RESUMENDELASDISPOSICIONESSOBREMEDIOAMBIENTE
ENELTLC

Lostrespases miembros del TLC sehancomprometido a aplicaryadministrarel


Tratadodemaneracompatibleconlaproteccindemedioambiente,ascomoaimpul
sareldesarrollosostenible.LasdisposicionesespecficasdelTratadoenlamateriase
fundamentan enestoscompromisos.Porejemplo:

Lasobligacionescomercialesdelostrespasesderivadasdeconveniosinterna
cionalesdeterminadossobreespeciesenvasdeextincin,sustanciasqueda
anlacapadeozonoydesechospeligrososprevalecernsobrelasdisposicio
nesdeltratado,sujetoalrequisitodeminimizarlaincompatibilidaddeestos
conveniosconelTLC.ConelloseaseguraqueelTLCnolimiteelderechode
cadapas paraadoptarmedidasconformeadichosconvenios.

Eneltratadoseconfirmaelderechodecadapasparadeterminarelnivelde
proteccinqueconsidereadecuadoparaelmedioambienteypara lavidao
saludhumana,animal yvegetal.

Eneltratadotambinseestablececlaramenteque,paraasegurarelnivelde
proteccin,cadapaspodradoptarymantenernormassanitariasyfitosanitarias,
incluyendoalgunasquepudieransermsestrictasque lasinternacionales.

Lostrespasestrabajarnconjuntamenteparamejorarelniveldeproteccindel
medioambienteylavidaysaludhumana,animalyvegetal.

Eneltratadosedisponequeningnpasmiembrodeberdisminuirelnivelde
proteccindesusnormasdesalud,seguridadomedioambiente,conelprop
sitodeatraerinversin.

Enloscasosdecontroversiascomercialesrelacionadasconlasnormasdeun
pasdeterminadoyconimplicanciasenelmedioambiente,estepas podr
optarporqueseremitaelcasoalosmecanismosdesolucindecontroversias
delTratado,enlugarderecurriralosestablecidosenotrosacuerdoscomercia
les. Los pases tambin dispondrn de esta opcin en controversias sobre
medidas comerciales derivadas de convenios internacionales en materia de
medioambiente.

LostribunalesparalasolucindecontroversiasconformealTratadopodrn
solicitarasesoradecientficos,incluyendoaqullosenmateriaambiental,so
breasuntosreferentesamedioambiente,normasyotrosdendolecientfica.

Dentrodelprocesodesolucindecontroversiaselpasdemandantetendrla
cargadeprobarqueunamedidaenmateriaambientalodesaludadoptadapor
unpasmiembrodelTLC,esincompatibleconeltratado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Noobstanteeseresumendedisposicionesambientales,el
medioambiente,lavidaysaludhumana,animalyvegetal,laconserva
cin de recursos naturales, la aplicacin de normas sanitarias y
fitosanitariasyotrostemasderelevanciaambientalaparecenmenciona
dostambinenotroscaptulosdelTLC.EnelAnexo2sepresentaun
extracto textual del resumen del TLC,dondeconstantodosaquellostemes
que,enopinindelautor,tienenrelevanciaambiental.

3.Anlisisdelasdisposicionesambientalescontenidasenel
TratadodeLibreComerciodeAmricadelNorte
Delconjuntodedisposicionesambientalesenunciadasenel
resumendelTLC,extractadasenelCuadro1yenelAnexo2deeste
trabajo,ascomodeotrosantecedentes,sehanobtenidolassiguientes
conclusionesgenerales:

3.1. ElTratadonoestablecedirectricesambientales,ounanormativaam
bientalcomn,alospasessignatarios
Laregulacinambiental,internadecadapasocomnalos
tres,noformpartedelasnegociacionesdelTratado,valedecirqueen
elTLCnoseestipula,porejemplo,culesdebenserlascalidadesdel
aireodelaguaenlostrespases,oculesdebenserlasmnimasregula
cionesquedebencumplirserespectodelmanejoderesiduosslidosen
cadapas,osidebenhabernormascomunesenNorteamricaparala
cosechadelosrecursosnaturalesrenovables,olasnormasdeemisin
de contaminantes que losprocesosproductivos e industriales deben
cumplirencadapas.
Existenvariasrazonesquejustificanesteproceder.Enpri
merlugar,esmuydifcilnegociarnormasambientalesentrepasessin
interferirconlasrealidadeslegales,polticas,econmicasysocialesde
cadauno.EstaconsideracinesanmsrelevanteenelcasodelTLC,
puesCanad,MxicoylosEE.UU.yacuentanconunaprofusanorma
tivaambiental.
Desdeelpuntodevistaprctico,lacomplejidaddeentrara
modificardelicadosacuerdosnacionalessobremedioambientehabra
implicadoquelanegociacindelibrecomerciotendraquehaberque
JAIMESOLARI

dado supeditada a la velocidad con que se hubiera avanzado en el


terreno ambiental. En este sentido, la decisin de dejar fuera de la
negociacin las regulaciones ambientales internas a cada nacin no
pudosermsatinada.
Sinembargo,laraznmsimportanteparaomitirlaregula
cinambientalenelTLCesladudarazonabledemuchospolticosy
economistasrespectodesielcomerciointernacionaldebeserutilizado
comouninstrumentopara influirsobre laregulacinambientalenel
mbitonacionaleinternacional.
Osea,silosciudadanosdeunpassonafectadosporlas
externalidadesambientalesdeotro(emisionesdegasescontaminantes,
porejemplo),elgobiernoafectadodebepresionarporuncontrolam
bientaldetipointernacionalodebeaplicarrestriccionesunilateralesal
intercambiocomercialconesepas?
Frenteaestedilema,lospasesylacomunidadinterna
cional estn prefiriendo explicitar y separar lo que es regulacin
ambiental de lo que es comercio internacional. Es sintomtico que
enelTratadoseestablezcaquelasmedidasinternasquelospases
signatariosadopten,envirtuddelasconvencionesytratadosinter
nacionales de tipo ambiental quehayan suscrito, prevalecernso
brelasdisposicionesdelTLC.
Esto no significa dudar de la economa de mercado. No
cabe duda que los mercados son el mejor instrumento para asignar
recursosydeterminarlacalidaddelosbienesyserviciosquesetransan,
peroesnecesarioreconocerque,hastaahora,nohanpodidodarcuenta
deldesafodeproducirbajocondicionessustentablesosincontaminar,
amenosque:a)existanregulacionesimpuestasporelEstado,ob)que
losderechosdepropiedadestnbiendefinidos,incluyendoloscompo
nentes ambientales.5
Dehecho,lospocostratadosyconveniosinternaciona
lesdetipo ambiental queexisten, hansido suscritospara regular
actividades econmicas que estaban fuera de control, en cuanto a
suimpacto ambiental a nivel internacional (comercio de especies
enpeligro, comercio enproductosde laballena, comercioensus

5
VanseEskeland,G.S.yJimnezE.PolicyInstrumentsforpollution
controlindevelopingcountries. Research Observer, 7(2),julio1992;Kass,S.yGerard,
M.;InternationalTrade, New York Law Journal,24.08.92;GmezLobo,A.Lasrelacio
neseconmicasinternacionalesyelmedioambiente. Cono Sur,XI,N1,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tancias que daan la capa de ozono, control de la contaminacin


transfronteriza, regulacin de los movimientos transfronterizos de
desechospeligrosos,etc.).

3.2. Lospasessignatariosacuerdantenderaunamayorcompatibilidady
armonizacindelasnormas
No obstante la ausencia deunanormativa ambientalco
mnalospasessignatarios,enelTLCseemiteunasealdelargoplazo
en el sentido de que los tres pases trabajarn conjuntamente para
compatibilizarlas normas tcnicas que afectano regulanelcomercio
entre ellos, como una forma de facilitar el intercambio comercial y
reducirloscostosasociadosatenerquecumplirconnormativasdife
rentesencadapas.
Este acuerdo comprende las normas y reglamentaciones
tcnicas,losprocesosdenormalizacinyaquellosquedeterminansilas
normasadoptadassecumplen.
Para ello se fortalecern los mecanismos de cooperacin
tcnicaysecrearngruposdetrabajoespecficos,aloscualessepodr
invitaraparticiparacientficosyarepresentantesdeONGsdelostres
pases.

3.3. ElTratadoestableceunapolticaambientalynormasdecalidadpara
regularellibrecomercio
ElTLCcontieneunaseriededisposicionesqueproveende
unmarcoambientalallibrecomercio.Estasmedidasydisposiciones
constituyen, enlaprctica,unapoltica ambiental que se traduceen
normasespecficaspararegularelintercambiocomercial.
ElcompromisodeclaradodelTLCespromovereldesa
rrollosustentableenlaregin.Lostrespasesaspiranamejorarel
empleo,elcrecimientoeconmico,lacompetitividadylainversin,
en forma congruente con la proteccin del medio ambiente de
Norteamrica.
Estecompromiso,queseleexigeespecialmenteaMxico,
sedemuestramedianteunagestinambientaldecadaEstadoquein
cluye la dictacin de leyes y normas, la creacin de institucionesy
JAIMESOLARI

mecanismosdefiscalizacin,laadopcindemedidasconcretas,laasig
nacinderecursoseconmicos,ylacapacitacinderecursoshumanos
paraprotegerelmedioambiente. Adems,secontemplaunaseriede
acuerdosbilateralesentreMxicoylosEE.UU.paraenfrentarlosaspec
tosambientalesmsconflictivosentreambospases.6
Sinesterespaldopolticonoseraposibledefenderantelas
ONGsambientalistas/losgruposdepresinysusrepresentantesenel
Congreso, elenfoqueadoptadoenelTLCrespecto delaproteccin
ambientalenNorteamrica.
Porotrolado,esimportantedestacarquelasnormasquese
establecen en el TLC para regular el libre comercio se basan en la
calidaddelosproductosyserviciosquesetransanenlosmercados.O
sea,paraelintercambiocomerciallomsimportanteesasegurarque
lacalidaddelosproductosyserviciosseacompatibleconlasexigencias
delconsumidor.
Se pueden adoptar normas para restringir el comercio
envirtud delaproteccindelavidao lasaludhumana, animaly
vegetal; la conservacindelosrecursos naturales; lapromocin de
laseguridad;laproteccindelmedioambiente,ylaproteccinde
losconsumidores.
ElTLCestablecequeestasnormassefijarndeacuerdoa
criteriosestrictamentenacionales,paraestablecernivelesdeproteccin
quecadapasconsidereadecuadosyqueseanverificablesconevalua
cionesderiesgoquegaranticenquesecumplanesosniveles.
Noobstante,cadapaspodrusarlasnormasinternaciona
lesqueexistansiloestima convenienteparasusobjetivos. Msan,
cadapaspodradoptarunniveldeproteccinmsestrictoquelosde
lasnormasinternacionalessiloestimaapropiadoparasusintereses.
Finalmente,elTLCestablecequeningnpaspodrreducir
susnormas de salud, seguridad oambientalespara atraerinversin,
exigenciasobrelacuallostrespasesseconsultarn.
Enelcontextodelosacuerdosanteriormentedescritos,el
proceso de adopcindenormas tcnicas, sanitarias,fitosanitarias, de
seguridadyambientales,pasaarevestircarctercrtico,puessonestas

6
Vanse Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. Aspects of the
environmental situation in Mxico and related policies.Mxico,abril1991;Kelly,M.E.,Kamp,
D.;Gregory, M., y Rich,J. USMexico free tradenegotiations and the environment:
Exploringtheissues. The Columbia Journal of World Bussiness, 1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

normaslasquesepodranutilizarparaestablecerbarrerasnoarancela
riasalcomercio.
LasdisposicionessobrenormasenelTLCsepuedenresu
mirdelasiguienteforma:

Cadapastienelalibertadparaestablecerlasnormasque
estimeconvenientes,perosermuydifcilrelajarlasunavez
fijadasporprimeravez. Porelcontrario,ellas serncada
vezmsestrictas.
Laadopcindenormasdebersermotivodeunproceso
conbasecientficaoderivadodealgunoquelatenga.Para
ello,lospasesdebernrobustecersucapacidadcientficay
fiscalizadora.
Paraexportarsedeberestardispuestoaproducirbienesy
serviciosdeacuerdoalasnormasdecalidadmsestrictas
delmercadonorteamericanoointernacional.Elhechoque
losmercadosseanmsverdesimpulsaaproducirms
limpio.Enestesentido,variosestudiosconfirmanquela
liberalizacin del comercio internacional ayuda a
descontaminarelmedioambiente.7
Elargumentodelarelocalizacindeinversionesparaapro
vecharregulacionesynormasambientalesmslaxastiene
comparativamentepocaimportanciaenelcomerciointer
nacional,frente alaenormerelevanciaqueadquierenlas
normasdecalidaddeproductos comoreguladoresdelas
exportaciones.
Cadapasdebedefinirlosnivelesdeproteccindelmedio
ambiente,delavidaydelasaludhumana,animalyvege
tal,ydelosconsumidores,quedeseaadoptar.Elhechoque
estosearealizadoconbaseenlatcnicadeevaluacinde
riesgospermitecomparacionesentrepases.

7
VanseKelly,M.E.,Kamp,D.;Gregory,M.,yRich, ]., op cit.;Gmez
Lobo, A. La iniciativa para las Amricas, acuerdos de libre comercio y el medio
ambiente.FLACSO/CIEPLAN,Santiago,Chile,N5,febrero 1992.;Schmidheiny,S.
OportunidadeseconmicasdelosEstadosUnidosdeAmricaenAcuerdosAmbien
talesGlobales.ConferenciadictadaalConsejoCientficodelaSmithsonianInstitution,
marzo,1992,Washington,EE.UU.
JAIMESOLARI

3.4. Lanormalizacinenlospasessignatariosnoserusadapara
establecerbarrerasdisfrazadasal comercio

El derecho de cada pas para determinar mediante


normas de calidad de bienes y servicios el nivel de proteccin
queconsidereadecuadosparaelmedioambienteyparalavidao
salud humana, animal y vegetal permite establecerbarreras al co
mercio basadas en argumentos de tipo ambiental, sanitarios o
fitosanitarios.
SicualquierpassignatariodelTLCpuededeclararque
determinadosproductosnosonaceptablesdebidoaqueconstituyen
riesgosinadmisiblesal medioambiente,alaseguridad,alosconsumi
dores,olavidaysaludhumana,animalovegetal,ellopuedeserun
legtimoderechobasadoen necesidadesinternasdelpas,obien,un
instrumento encubierto para proteger la industria domstica de la
competenciainternacional.
Sinembargo, elhecho de que la aceptabilidad deciertos
productososerviciossedetermineobjetivamenteatravsdelexamen
delcumplimientodenormasdecalidadconocidaspreviamentereduce
considerablementelaposibilidaddequeseutilicenargumentossubjeti
vospararestringirellibrecomercio.
La barrera proteccionista se puede establecer objetiva
menteexigiendonormasdecalidadmuyestrictasparalosproduc
tosylosserviciosqueseimportan.Noobstante,elTLCsealaque
dichasnormas:

Deben fundamentarse en principios cientficos y en una


evaluacindelriesgo.
Debenaplicarsesloenelnivelnecesario paraalcanzarel
niveldeproteccindeseado.
Nopuedenserdiscriminatorias,y
Debenperseguirunobjetivolegtimo.

LapreguntacrucialesentoncescmosedirimenenelTLC
disputasrelativasabarrerasencubiertasalcomercio?
Las disputas se pueden someter tanto al GATT como a
tribunalesarbitralesdelpropioTLC.Sinembargo,cuandosetratede
materiasrelativasanormalizacinambiental,saludoconservacin,o
porlaaplicacindeconveniosambientales,elpasdemandadopuede
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

elegirqueseauntribunaldelTCLelquedirimalacontroversia.Estos
tribunalesestncompuestosmayoritariamenteporexpertosdelospa
sescontendientes,elegidosporseleccininversa(vasecaptuloper
tinenteenelAnexo2deestetrabajo),yapoyadosporcomitscientficos
encuestionesambientales,tcnicasycientficas.
Enel documentoresumendelTLCno seestablecenlos
criteriosbajoloscualesestostribunalesarbitralestomarandecisiones
sobresiunadeterminadanormaconstituyeonounabarreraalcomercio.
EnelGATT,existeuncdigodeconductaparaprevenirlasbarreras
tcnicasalcomercio,elqueincluyelosestndaresambientales.Elcdigo
establece que los estndares deben tener un objetivo legtimo (como
protegerlasaludoelmedioambiente),nopuedenserdiscriminatorios
(debenservlidostantodentrocomofueradelpasquelosimpone)y
nopuedencrearbarrerasinnecesariasalcomercio;valedecir,siexisten
alternativasparacumplirelmismoobjetivoambiental,sedebeadoptar
aquellaquedistorsionemenoselcomercio.8
Siseconsideraelhipotticocasodeunacontroversiasobre
unanormasanitariaofitosanitariaadoptadaporEE.UU.quefuerams
exigentequelasnormasinternacionalesoquelasdelosotrospasesdel
TLC, ese pas puede elegir un tribunal del Tratado para dirimir la
controversia.Almenosdosdeloscincoexpertoseneltribunalseran
escogidosporEE.UU..SegnelTLC,elpasdemandantedeberapro
barquelasnormasnosefundamentanenprincipioscientficosnien
unaevaluacinderiesgo,oseaplicanenungradosuperioralnecesario
paraproporcionarelniveldeproteccinestipulado porlosEE.UU.o
biensoninjustificadamentediscriminatorias,oconstituyenrestricciones
encubiertasalcomercio.
Luego,reclamarlaadopcindeunanormarequerirde
una importante dosis de argumentacin cientfica. Enprincipio, y
dados los respectivos niveles de adelanto cientfico, no es difcil
predecirquelosotrospasesdelTLCprobablemente pierdanuna
disputafrenteaEE.UU.

8
VaseKass,S.yGerard,M.,InternationalTrade, New York Law Journal,
24.08.92.;Garca,R.ComercioInternacional,MedioAmbienteyDesarrollo(IyII). El
Diario,29y30septiembre,1992,Santiago,Chile.
JAIMESOLARI

3.5. Lafiscalizacindelasnormasylamejoradelacalidadambientalson
uncomponentefundamentaldelTLC

LospasessignatariosdelTLCnoslosecomprometena
fiscalizar lasnormas que se dicten, sino que, adems, sereservanel
derecho de prohibir el ingreso de mercancas que no cumplan con
dichas normas. Dado el aumento del flujo transfronterizo de bienes
y servicios que generar el TLC, habr que trabajar en conjunto
parapromoverunamejorfiscalizacindelosestndares,sobretodoen
Mxico.
Estoincluyemejorarlascapacidadesfiscalizadoras,estable
cerprogramasdecertificacindecalidad,entrenamientoeninspeccin,
monitoreoyverificacindenormas.Adems,EE.UU.secomprometea
proveer de asesora, intercambio de informacin y entrenamiento en
metodologasanalticas,eninterpretacinderesultadosdelaboratorio,
en instalar buenas prcticas de laboratorio, y en ayudar en la
implementacindeotrosprogramasdeinspeccinycumplimientode
estndares.
Todoelloenelespritudeltrabajoconjuntodelospases
signatarios paramejorarelniveldeproteccindelmedioambiente,de
lavidaylasaludhumana,animalyvegetal.
ParalelamentealanegociacindelTLC,Mxicoseesmer
enmostrarejemplosconcretosdefiscalizacindesusnormasambienta
les,clausurandoalgunasindustriascontaminantes.Laclausuradefiniti
va de la refinera de PEMEX en Ciudad de Mxico en 1990, por el
PresidenteSalinasdeGortari,fueunanoticiaderepercusinmundialy
demostrlavoluntadpoltica delgobiernomexicanodeenfrentarre
sueltamentesusproblemasambientales.
En1992,alreformularlainstitucionalidadambientalmexi
cana,secrelaProcuraduraFederaldeProteccinalAmbiente,conel
objetodefiscalizarelcumplimientodelasleyes,normasyprogramas
ambientalesenelpas,yderepresentaryvelarporlosinteresesdela
poblacinenasuntosdeproteccinambiental.Esteorganismonuevo
enelordenamientojurdicomexicanodependedelSecretariodeDe
sarrolloSocial,quienesahoraresponsableporlaproteccin,defensay
restauracindelambienteanivelfederal.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

4.AnlisiscomparativodenormasambientalesentreMxico,
EEUU,yChile
Como se destac enla seccinanterior, lasnormas de
calidadodeemisinnoformaronpartedelanegociacindelTLC.
Sinembargo,tambinesverdadquesincontarconmnimasregu
laciones ambientales sera bastante difcil convencer a la opinin
pblicanorteamericanadelcompromisodelgobiernodeMxicocon
laproteccindelmedioambiente.
En este sentido, a mediados de 1992, Mxico contaba
conaproximadamente90normasambientales,delascualesel13%
eramsestrictoquelasdeEE.UU.yel 59%eraequivalente.Exista
elcompromisodelgobiernodedictar40normasadicionaleshacia
finesde1992ypromulgar110normasenelperodo19931994.
Este esfuerzo de normalizacin ambiental se ejecuta a
travsdelProgramaAmbientaldeMxico19901994,conunpresu
puestodeUS$118millones,financiadoporelBancoMundialypor
elGlobalEnvironmentalFacility. Adems,semodificarlaLeyde
Metrologa y Normalizacin, procedimiento por el cual debern
homologarsetodaslasnormastcnicas(ambientalesinclusive)hasta
fines del ao 1993. Las que no fuerenhomologadas en ese perodo
dejarnderegir.
Otroelementoquemereceserdestacadoesqueelpro
ceso de normalizacin, vale decir, el proceso mediante el cual se
adoptannormasambientales,esdiferenteenMxico,ChileyEE.UU.
La principal diferencia radica en cmo participan en el proceso
normativolaautoridadlegislativaylaautoridadreglamentaria.Por
ello,noseratrivialnegociarunanormativaambientalcomnentre
pases. (Cmo se negocia una norma que en un pas es dictada
porunministerioyenelotroporelCongreso?).

4.1. Calidaddeaire

EnelCuadro2sepresentaunacomparacindelosvalores
delasnormasdecalidaddelairedecontaminantesprimariosen Mxi
co,Chile y EE.UU.Engeneral,seconstataquelasnormasmexicanas
sonlasmstolerantes,mientrasqueChilelastienemsexigentesen
dixidodeazufre,y EE.UU. es msestrictoenmaterial particulado
respirable.
CUADRO 2 COMPARACIN DE NORMASDE CALIDAD DEL AIRE

PAS MATERIAL PARTICULADO Dixidode Ozono Monxidode Dixidode Hidrocarburos Plomo


Total Respirable Azufre Carbono Nitrgeno Totales

3 3 3 3 3 3
g/m3 g/mppm g/mppm g/mppm g/mppm g/mppm g/mppm

MXICO 275(d) 150(d)* 3560,13(d) 2160,ll(h) 1487213(m8h) 3950,21(h) 1,5(3meses)

13000,5(3h)
EE.UU. 260(d) 150(d) 3650,14(d) 2400,12(h) 100009(m8h) 1000,05 (maa) 1600,24 (3h) 1,5(3meses)
75(mga) 50(a) 800,03(a) 4000035(h)

NORTE/ S U R
CHILE 260(d) 150(d) 10000,37/7000,26(h) 1600,08(h) 100009(m8h) 4700,25 (h) 1600,24 (3h)*
75 (mga) 3650,14 /2600,10(d) 4000035(h) 3000,16(d)
800,03 /600,02(a) 1000,05(a)

(h) media horaria


(d) media diaria
(a) media anual
(3h) mediade3horas
(3meses) mediade3meses
(mga) mediageomtricaanual
(maa) mediaaritmticaanual
(m8h) mediamvilde8horas
JAIMESOLARI
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Mxicocuentaconnormasdeemisinparaunaserie de
industriasyprocesosproductivos,conunapequeatoleranciaporfac
toresdelocalizacin.EE.UU. tienenormasdeemisinbasadasenla
mejor tecnologa disponible para todas las nuevas fuentes emisoras
industriales (new source standars). Chilehacomenzadoa fijarreciente
mente normas de emisin de efluentes gaseosos, pero solamente en
zonas donde no se cumplen las normas de calidad del aire (Regin
Metropolitana,Chuquicamata,Ventanas).

4.2. Calidaddeagua

EnelCuadro3semuestraunacomparacinentreMxicoy
EE.UU.delosvaloresdecalidaddeaguaparaelementosseleccionados.
Ellasson,demodogeneral,comparables.EnChilesloexistennormas
decalidaddeagua paraaguapotableyriegoagrcola.Estaltimashan
sidocopiadasdelaEPA,porlomenosencuantoametalesdisueltos.
Respecto anormas de emisin, Chile no cuenta ancon
ellas,auncuandolaSuperintendenciadeServiciosSanitarioshaenvia
dorecientementeunaproposicinenestesentidoalInstitutoNacional
de Normalizacin. Conceptualmente, lamayor diferencia conMxico
(aligualqueconEE.UU.)seraqueestos pasesestablecennormasde
emisinportipodeindustria, mientrasqueenChilelanormapropues
ta por la Superintendencia slo discrimina en el tipo de vertido (a
cuerposdeaguadirectamente,oalossistemasderecoleccindeaguas
servidas).Todoelloenlneaconelmenorniveldedesarrolloindustrial
deChile,comparadoconMxicoyconEE.UU.

5.ConsideracionesambientalesenlanegociacindeunTrata
dodeLibreComercioChileEstadosUnidos
No es parte del objetivo de este trabajo explicar cmo se
organizaronelgobiernoyelsectorempresarialmexicanoparaenfrentar
lanegociacindelTLCconEE.UU. Sinembargo,elconocimientodela
experienciamexicanaguardandoladebidadistanciaesunbuenpunto
departida para enumerar sumariamente los probables aspectos am
bientalesquehabraque considerar enuneventualTratado de Libre
ComercioentreChileyEE.UU.Porejemplo:
CUADRO3 TABLACOMPARATIVADELOSESTNDARESDECALIDADDELASAGUASSUBTERRNEAS,NUEVOMXICO,EE.UU.,DELASAGUAS
PARA CONSUMO HUMANO,U.S. EPAYDELOSCRITERIOSECOLGICOSDECALIDADDELAGUA, MXICO
Todaslasunidadesestnenmg/1,amenosqueseespecifiquelocontrario. Losparmetrosmicrobiolgicosyorgnicosnoestn incluidos. Todas las estaciones indicadas consideran la
proteccinalasalud,excepto.aquellasseguidasporunaletra(a)estndarestticoo(i)estndar para irrigacin.

U.S. EPA (MAYO 1991) CRITERIOSECOLGICOSDE


CALIDADDELAGUAENMXICO
NUEVO LIMITE LIMITE LIMITE RECOMENDACIN FUENTEDE RIEGO
MXICO MXIMO MXIMO MXIMO PARA LASALUD ABASTECIMIENTO AGRCOLA
PARMETRO EE.UU. PROPUESTO DESEABLE PUBLICA AGUA POTABLE
MG/1
INORGNICOS
ALUMINIO 5,0(i) 0,0050,2(a) 0,05(a) 0,02 5
AMONIO 30
ANTIMONIO 0,005 0,003 0,003 0,1 0,1
ARSNICO 0.1 0.05 cero nos m
FIBRA DE ASBESTOS/LITRO 7millones 7millones 3000
(largo10u.m.)
BARIO 1,0 1,0 2 1,0
BERILIO 0,001 cero 0.00007 (1)
BORO 0,75(i) 0,06 1,0 0,72
CADMIO 0,01 0,005 0,005 0,005 0,01 0,01
CLORATO 0,01
CLORURO 250 250 250 147,5
CLORO 1
DIXIDODECLORO 0,08
CLORITO 0,03
CROMO 0,05 0,1 0,1 0.1 0.05 1.0
COBALTO 0,05
COBRE 1,3 1,3 1,0 0,2
COBRE (a) 1,0 1,0
FLUORURO 1,6 4,0 1,5 1
FLUORURO(A) 2
GROSSALFA(pci/1) 15 cero 0,1Bq/1 0.1
GROSSBETA(pci/1) 50 cero l.0Bq/1 1
HIERRO 1,0 0,3 0,3 5
PLOMO 0,05 0,015 cero 0,05 5
MANGANESO 0,2 0,05 0,1
MERCURIO 0,002 0,002 0,002 0,002 0.001
MOLIBDENO 1,0 0,05
JAIMESOLARI
CUADRO3 CONTINUACIN
U.S. EPA (MAYO 1991) CRITERIOSECOLGICOSDE
CALIDADDELAGUAENMXICO
LIMITE RECOMENDACIN FUENTEDE RIEGO
NUEVO LIMITE LIMITE AGRCOLA
MXIMO MXIMO PARA LASALUD ABASTECIMIENTO
MXICO MXIMO AGUA POTABLE
PROPUESTO DESEABLE PUBLICA
PARMETRO EE.UU. MG/1
0,1 0,01 0,2
0,2(1) 0,1 0,1
NQUEL 10 5,0
NITRATON 10 10 0,05
1 1
NITRATON 10
NITRATO +NITRITO 10
(ComoN) 59 4,59,0
Ph (unidades) 69 6,58,5
30 5 cero
RADIO
(266 Y228;pci/l) cero
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

RADON 0,05 0,01 0,02


SELENIO 0,05 0,05 0,05
0,05 0,05 0,1
PLATA
PLATA (a) 0,1
20
SODIO 17
ESTRONCIO 400 500,0
SULFATO 600(a) 250(a) 400
0,001 0,0005 0,0004 0,01
TALIO 500 500
SOLIDOSDISUELTOS 1000 500
TOTALES cero
URANIO 5,0 0,02
VANADIO 4 5,0 2
ZINC 10,0 5

USOYOBLIGATORIEDAD DE LOSESTNDARES
TodoslosestndaresdeNuevoMxico(N.M.) estnenvigor,incluyendoaquellosparairrigacin yestticos. LosestndaresestticosSecundariosdeU.S.EPAnicamentesonlmites
recomendables.
TodoslosestndaresdeNuevoMxicosonaprobadosporlaComisindeControldeCalidaddelAguade N.M.,excepto paraelestndar2Metoxy2Metil Propano,el cualesaprobadopor
elConsejodeMejoramientoAmbientaldeN.M.
Loslmitesmximosdeseables(MGLG),de U.S. EPA,seestablecen,conunaceptablemargendeseguridad, considerandoqueestoslmites pudieranprovocarefectosalasaludhastaahora
desconocidosoprematuros.LosMGLGnotomanencuenta costosdetratamiento y nosonobligatorios.Loslmitesmximospropuestos (PMCL),basadosenlaproteccindelasalud,yla
obligatoriedaddeloslmitesmximos(MCL),seestablecenenlamedidaenquelosMGLGseanfactiblesdealcanzarconelusodelamejortecnologa,tcnicasdetratamientouotrosmedios.
Lasrecomendacionesdesalud (HA),dela U.S. EPA, han servido como gua tcnica informal para apoyar a las oficinas Federales, Estatales y Locales responsables de proteger la salud
pblica;cuandosepresentanderramesaccidentalesuocurrensituacionesdecontaminacindecualquierotrandole.Porlomismo,nodebeninterpretarsecomoestndaresfederalesquesean
obligatorios,yaqueestnsujetosamodificaciones,deacuerdoconlosavancesqueenestamateriasesusciten.LasHAsedesarrollaron paraexposicionesde1 da,,10das,7aosodepor
vida.TodaslasHAindicadasanteriormentesonparaexposicionesdeporvida,amenosqueseindiquelocontrario.
JAIMESOLARI

Separardeltratadodelibrecomerciolaregulacinambien
talinternadecadapas,porserunamateriaconcomponen
tesnosloeconmicos,sinotambinpolticos,culturalesy
sociales,privativosdecadapas.
DefinirenelTLCunapolticaparaellibrecomercioentre
lospasessignatarios,quecontengarestriccionesalcomer
ciopormotivosambientales,deseguridad,culturales,yde
proteccindelavidaylasaludhumana,vegetalyanimal.
LodispuestoenelNAFTAenestamateriaserael bottom-
lineparadichapoltica,sobretodosiseconsideralaregla
adhesindedichotratado.
Evitarnegociarsobrearmonizacindenormasambientales,
peroestudiarlafactibilidaddeestablecerestndarescomu
nesmnimosdecalidaddeproductosdeexportacinycri
teriosparalafiscalizacinyelcambiodedichosestndares.
Contarconunprogramadeacercamientoymonitoreode
lassealesyreaccionesemitidasporrepresentantesdelCon
greso,delsectorprivadoydelasONGs,respectodelos
temasambientalesmsconflictivos,sinligarexplcitamente
esteprogramaalanegociacindelTLC.
Disponerydifundirinformacinclara sobrelos temas de
mayorintersambientalenEE.UU.respectodeChile.Estos
sonprobablemente: conservacin forestal; biodiversidad;
tratamientoalospueblosindgenas,impactosobreelcam
bioclimtico global,impactoambientaldeldesarrollo in
dustrial,mineroyenergtico;impactodelapescasobrelos
mamferosmarinos,pesticidasagrcolas,produccinycon
finamientoderesiduospeligrosos.
Realizarunarevisinencadasector,tantoaniveldelEsta
docomodelsectorprivado,delosdiferentesaspectoscon
flictivos quepodransurgirconmotivo delanegociacin
delTLC.
Divulgar lo que est haciendo Chile en cada uno de los
temasconflictivos,dentrodelprogramamencionadoenel
punto4.Esteprogramadebeincluirpresenciainformativa,
visitaseintercambioconpersonasinfluyentes,parapresen
tarelcasochilenoydestruirlosmitosquepudieranexistir.
Enloposible,debenmencionarseaccionesconcretasydebe
publicarseundocumento(ingls/espaol)sobrelosobjeti
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

vosdelagestinambientaldeChileparaladcada1990
2000.
Explicarlosmecanismosdefiscalizacindelasnormasam
bientalesenChile.AligualqueMxico,elpasdebeexpli
carlosalcancesypoderesdenuestralegislacin,comparati
vamente con la norteamericana, para fiscalizar e incluso
clausurarempresassifuerenecesario.Elgradodecumpli
mientodelasnormativasmsimportantes(DSN4,DSN
185, Resolucin N 12.600) ser el mejor parmetro para
medirlaeficienciayel inters del Estadoenfiscalizar la
normativaambiental.
Mostrarejemplosconcretosdeproblemasambientalesyde
contaminacin que se han resuelto, como ejemplo de la
voluntadpolticadeChiledeprotegerelmedioambiente.
Trabajar, en forma paralela al TLC, en la elaboracin de
legislacinynormativaambiental,conelobjetivodepoder
mostrarqueelimpactoambientaldelsectorproductivoest
bajo controlen Chile, y que ellibre comercio no ejercer
presionesindebidassobrelosrecursosnaturales porfalta
deregulacinsobresucosechaoporausenciadederechos
depropiedadbiendefinidos.
InsistirenquelagestinambientaldelEstadocontempla
mecanismosdeparticipacindelaciudadana paracono
ceryserconsultadosobrelasnormasyleyesambientales,y
sobreelimpactoambientaldelosproyectosdeinversin.
Contarconacuerdosdecooperacintcnicaenmateriaam
bientalconlaEPAdeEE.UU.,conEnvironmentCanad,y
con el Instituto Nacional de Ecologa de Mxico, conel
objeto de aprovecharlaexperienciadeestospasesenla
regulacinysolucindelosproblemasambientales.

6.Conclusiones
LapolticaambientalestipuladaenelTratadoNorteameri
cano de Libre Comercio establece que elintercambio comercialdebe
regularseporlacalidaddelosbienesyserviciosquesetransan.La
experienciadeMxicoindicaqueChiledebeprepararseparaunexa
mendesugestinambiental,nosloporpartedegruposambientalistas
JAIMESOLARI

ydepresinnorteamericanos,sinotambinporONGsnacionales,ypor
lospropiosnegociadoresdelTratado.Todoelesfuerzoquesehagapara
mostrarloqueseestrealizandoenelpasenmateriaambientalservir
paraaumentarelapoyoa lanegociacinconEE.UU.

7. Agradecimientos
Elautordeseaagradecerlacolaboracindequienesaporta
ronvaliosainformacinparalarealizacindeestetrabajo:Arq.Rene
Altamirano,Dr.EdmundodeAlba,Dr.SergioEstrada,Dr.Hernando
Guerrero,todosdelInstitutoNacionaldeEcologadeMxico;ySusan
Brandawyn,delUNCTC,NuevaYork.

Anexo 1 Posicin del gobierno norteamericano frente al TLC


con Mxico
(ResumendecartaalCongresodelPresidenteBushde01.05.91)

MATERIASECONMICAS
1. ElTCLtieneunimpactoeconmicopositivosobrelaecono
manorteamericanaquesereflejaenaumentosenexporta
ciones,produccin,empleoyencompetitividadconlaCEE
yJapn.

2. Paraevitartrastornosaindustriasytrabajadoresquepro
ducen bienes sensibles a las importaciones, las barreras
tarifaras y no tarifaras se eliminarn gradualmente, de
mododeconseguirunajusteordenado.

3. Paraprevenirdaosencasosaisladosdondepuedenocu
rriraumentosenlasimportaciones,elTLCincluirunpro
cedimientoparapermitirreimposicintemporaldetarifas
yotrasrestricciones,particularmenteenelcasodebienes
perecibles.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

4. Senegociarnreglasestrictasdeorigen,demodoquelos
beneficiosdelTLCnoseextiendanaexportacionesdesde
tercerospasesconmnimasoperacionesdeensamblajeen
Mxico.

5. Eneldiseodeestasreglasyprocedimientosseconsultar
alsectorprivadoyalCongreso.

MATERIASLABORALES
1. Noseesperanrelocalizaciones deempleosustancialesni
inmediatas.Sinembargo,elGobiernoincluirprovisiones
enestesentidoenelTLC,ytrabajarconelCongresopara
establecerunprogramaparaproveerserviciosefectivosa
los trabajadores domsticos quepuedanperdersutrabajo
comoresultadodelacuerdoconMxico.

2. SehaacordadoconMxicoquelamovilidadlaboralylas
leyes de inmigracinnorteamericanasno sonparte dela
negociacindelTLC,conexcepcindeunestrechomargen
parafacilitarlaentradatemporaldeciertosprofesionalesy
gerentes.

3. Losderechosde lostrabajadoresylosestndaresdesalud
ocupacionalydeseguridadlaboralmexicanossonmsfuer
tes de lo que se piensa comnmente en EE.UU., y esto
incluyealostrabajadoresdelasmaquiladoras.Adems,los
trabajadores mexicanos estn ms sindicalizados que los
norteamericanos.

4. Esverdadquelosproblemasdefiscalizacinexistentesse
originanenescasezderecursos,peroelTLCaumentarel
niveldevidaycrearlosrecursosnecesariosparaello.

5. Se firmar un Memorndum de Entendimiento entre los


respectivos Ministros del Trabajo, para la cooperacin y
accin conjunta en materias laborales, que podra ser
implementadoparalelamenteconlasnegociacionesdelTLC.
JAIMESOLARI

Seincluiranmedidasrelacionadasconlasaludylaseguri
dad,condicionesdetrabajo,estndareslaboralesysufisca
lizacin,conflictoslaborales,estadsticaslaboralesyotras
materiasdeinterscomn.

6. Losfuncionariosmexicanosyestadounidensesyahanacor
dadoproyectosconjuntosparaabordarproblemasespecfi
cos enmateria de salud ocupacional y seguridad, trabajo
infantil yestadsticaslaborales.

MATERIASAMBIENTALES
1, Introduccin
MxicoyEE.UU.estncomprometidosenunprogramade
cooperacineconmicaqueincentivarelcrecimientoeco
nmicosostenidoylaproteccindelmedioambienteen
ambospases.Losdosgobiernoscreenqueambosobjetivos
soncomplementariosyquedeberserperseguidosconjun
tamente.

Mxico sabe que debe enfrentarenormesproblemas am


bientalesqueamenazanlasaludyelbienestardemillones
demexicanosyestcomprometidoenprotegerelmedio
ambiente.Ademshadeclaradoquenoaceptarinversio
nesquehansidorechazadasenEE.UU.oCanadporrazo
nesambientales.Paraello,hacomenzadoamontarlaes
tructuralegalnecesariaparaprotegerelmedioambiente.
Sinembargo,Mxiconecesitaademscrecimientoecon
micoparagenerarlosrecursosnecesariosparatransformar
lavoluntadenprogramasdeaccin.

EE.UU.puedeayudarreforzandolosprogramasdeco
operacinambientalexistentesentreambospasesyne
gociandounTLCqueayudealcrecimientodeMxico.El
Tratado es parte de la estrategia del Presidente Salinas
paramodernizarMxico.Elcomercio,nolaayuda,acer
caraambospasescomovecinosquesetienenrespeto
mutuo.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

ElrechazodelTLCsignificardehechounaderrotade
aquellos que presionan a Mxico para que adopte una
posicin ms ambientalista. Efectivamente, el gobierno
mexicanotendrmenorapoyoparasuspolticasdeprotec
cindelmedio ambiente si debe destinarlos recursos a
programas socialespreferentemente. Ademselrechazo
delTLCconfirmarlassospechasdeaquellosqueargu
mentan que EE.UU. y otros pases desarrollados estn
usandolasmateriasambientalesparaperpetuarladepen
dencia.

2.LasaccionesdeMxicoylacooperacinMxicoEEUU,para
laproteccindelmedioambiente.
a) LaLeyGeneraldelEquilibrioEcolgicoylaProteccindel
MedioAmbientefuedictadaenmarzode1988conelobjeti
vodeasegurarquehaybaselegaladecuadaparaproteger
elmedioambiente.Laleyrecogeengranpartelaexperien
ciaylabaselegaldelosEE.UU..
Laleycubrelacontaminacindelaire,aguasysuelos,la
contaminacinporresiduosymaterialespeligrosos,pestici
dasysustanciastxicas,laconservacindeecosistemasyel
usoracionaldelosrecursosnaturales.Tambinestablece
sancionesadministrativasypenasjudicialesporelnocum
plimientodelasnormasambientales.
Unelementocentraleselrequerimientodeevaluacinde
impactoambientalparalosnuevosproyectosdeinversin,
pblicosyprivados.

b) Implementacinyfiscalizacindelasregulacionesambien
tales.

c) LaestrategiaparacombatirlacontaminacinenCiudadde
Mxico.

d) Losesfuerzoscooperativosparaprotegerelambienteenel
reafronteriza.

LaInternationalBoundaryandWaterCommission
JAIMESOLARI

Elacuerdoambientaldelreafronterizade1983
Elplanintegradodeproteccindelmedioambiente
enelreafronteriza,acordadoen1990ycomplemen
tadoen1991,destinadoaenfrentarlacontaminacin
delaireyagua,losresiduospeligrosos,losderrames
qumicos,pesticidasylafiscalizacin.
Lacooperacinmultilateral.

e) LacooperacinMxicoEE.UU.enconservacin.

Conservacindelavidasilvestre
Comerciointernacionalenvidasilvestre
Parques
Bosques
Recursosmarinos
Recursosatmosfricos
Proteccindelacapadeozono.

3.Aumentarlaparticipacinpblicainformada
Esimportanteaumentarlacomprensindelarelacinentre
elcomercioylaproteccinambiental.Paraelloseinvitararepresen
tantesdelasONGsaparticiparenunaseriedeComitsasesoresen
polticacomercial.Mediantesuparticipacinyatravsdelasconsultas
quelaEPAhagaconONGs,losrepresentantesnorteamericanosestarn
asesoradosenmateriasambientalesdurantelanegociacindelTLC.

4.Revisinambientalparalatomadedecisiones
Enconsultaconmiembrosinteresadosdelpblico,secom
pletarunarevisindelostemasambientalesentreMxicoyUSA,
connfasisenlosposiblesefectosambientalesdelTLC,para permitir
quelosnegociadoresnorteamericanosconsiderenlosresultadosduran
telasnegociacionesdelTLCyenotrasreunionesbilaterales.

5.MateriasambientalesycomercioenelTLC
a) EE.UU. planea incluir materias ambientales relacionadas
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

conel comercio enelTLC,ypara ello se guiarpor los


siguientesprincipios.
i) Nohabracuerdoparadebilitarlasleyesoregulacio
nesdesaludoambientalesdeEE.UU.enfuncindel
TLCysemantendrsufiscalizacin.
ii) No habr acuerdo para debilitar los estndares de
EE.UU.relativosapesticidas,conservacindelaener
ga,residuostxicos,saludyseguridadenelTLCyse
mantendrsufiscalizacin.
iii) EE.UU.mantendrelderechodecadapasdedesa
rrollarlasmedidasdeverificacin,dentrodesuterri
torio, necesarias para la fiscalizacin de las normas
tcnicasylosestndaresdeproteccindelasaludyel
medio ambiente, en forma coherente con los princi
piosdelanodiscriminacin.
iv) EE.UU. mantendr la integridad de su proceso
regulatorio,quesebasaenlaevidenciacientficadis
ponible,facilitalaparticipacinpblicayescoherente
conelprincipiodelanodiscriminacin.

b) Adems, basado en la experiencia de otros acuerdos de


librecomercio,EE.UU.negociarlossiguientescomponen
tescomoparteintegraldelTLC:

i) Mantener sus derechos, coherentemente con otras


obligacionesinternacionales,paralimitarelcomercio
entemesoproductoscontroladosportratadosinter
nacionalesdeloscualesEE.UU.esparte,talescomo:
Comercioenespeciesenpeligro(CITES)
Comercioenproductosdelaballena(IWC)
ComercioenCFCsyotrassustanciasqueamenazan
lacapadeozono(ProtocolodeMontreal)
ii) Mantenersusderechosaprohibirlaentradadebienes
quenocumplenlasnormasdesalud,seguridad,pesti
cidas,alimentos,frmacos,yambientales,siemprey
cuando dichas normas estn basadas en una
metodologacientfica,nodiscriminenarbitrariamen
tecontralasimportacionesniconstituyanunabarrera
disfrazadaalcomercio.
JAIMESOLARI

iii) Trabajar en conjunto para mejorar los estndares y


regulacionesambientales,desaludyseguridaddelos
productos, con base en metodologa cientfica. Para
ello,compartirlainformacintcnicaycientficapara
desarrollarunabasecomnmejorparaladictacinde
estndaresdesalud,seguridadyambientales.Sedebe
asegurar tambin la participacin del pblico en el
procesoregulatorio.
iv) Trabajarenconjuntoparapromoverunamejorfiscali
zacindelosestndares.Estoincluye:
Reuniones conjuntas para discutir la mejora de
lascapacidadesfiscalizadoras,programasdecerti
ficacindecalidad,entrenamientoeninspeccin,
monitoreoyverificacin.
Intercambiodeinformacinenmetodologasana
lticasyeninterpretacinderesultadosdelabora
torio.
Asesorar en programas de entrenamiento para
instalarbuenasprcticasdelaboratorio,yayudar
enlaimplementacindeotrosprogramasdeins
peccinycumplimientodeestndares.

6.Esfuerzoscooperativosfuturosparaprotegerelmedio
ambiente
Ya existe un conjunto de acuerdos en materia ambiental
sobreloscualessepuedeconstruirunesfuerzocooperativo
paraelfuturo.Seraunerrorcambiaresteenfoqueporuno
que dicte el precio ambiental (o de admisin) para la
cooperacineconmica. Alcontrario, eseenfoque puede
alienaralaopininpblicamexicana,laquedesealimpiar
elambienteporqueestensupropiointers.Losdictados
ambientalessernresistidospuescuestionansupropiavo
luntaddeenfrentarelproblemayseranvisualizadoscomo
ecoproteccionismo.
Lapolticanorteamericana debeserexpandirlosesfuer
zos cooperativos en forma paralela al TLC, tanto con
respectoalosacuerdosexistentescomoanuevasiniciati
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

vas.Todoestoenelespritudecooperacin,reciprocidad
yrespetomutuo.
b) SeestimaquesediscutirnconMxicolossiguientesarre
glosambientalescooperativos:

i) MedioAmbiente
a)Temasfronterizos
b)Fiscalizacin
c)Cooperacintcnicayentrenamiento
ii) Conservacin
a)Conservacindelavidasilvestre
b)Parquesypreservacindelanaturaleza
c)Bosquesygestinforestal
d)Recursosmarinosvivos
e)Cuerpojuvenildeconservacin

c) Accesoalainformacinyparticipacinpblica
i) Accesopblicoalosdatos
ii) Procedimientosparainvestigacin

d) Mecanismoparaconsultasydisputas

Anexo2 ExtractotextualdelresumendelTLCdivulgadoenagostode
1992:Asuntosrelacionadosconelmedioambiente
Prembulo

Elprembuloexponelosprincipiosyaspiracionesque
constituyenelfundamento delTratado. Lostrespasesconfirman
sucompromisodepromoverelempleoyelcrecimientoeconmico,
mediantelaexpansindelcomercioydelasoportunidadesdein
versin enla zona de libre comercio. Tambin ratifican su convic
cin de que el TLC permitir aumentar la competividad interna
cional de las empresas mexicanas, canadiensesy estadounidenses,
enforma congruenteconlaproteccindelmedio ambiente. Enel
prembulosereiteraelcompromisodelostrespasesdelTLCde
promovereldesarrollosostenible,yproteger, ampliaryhacerefec
JAIME SOLARI

tivos los derechos laborales, as como mejorar las condiciones de


trabajoenlostrespases.

Objetivosyotrasdisposicionesmdales
Cadapasratifica susrespectivos derechosyobligaciones
derivadosdelGATTydeotrosconveniosinternacionales.Paraefectos
deinterpretacinencasodeconflicto,seestablecequeprevalecernlas
disposicionesdelTratadosobrelasdeotrosconvenios,aunqueexisten
excepcionesaestareglageneral.Porejemplo,lasdisposicionesenmate
riacomercialdealgunosconveniosambientalesprevalecernsobreel
TLC,deconformidadconelrequisitodeminimizarlaincompatibilidad
deestosconveniosconelTCL.

Comerciodebienes
Restricciones a las importaciones y a las exportaciones. Los tres
pases eliminarnlasprohibicionesyrestriccionescuantitativas,talescomo
cuotasopermisosdeimportacinqueseaplicanenfrontera.Sinembar
go,cadapasmiembrosereservaelderechodeimponerrestriccionesen
fronteralimitadas, porejemplo,paralaproteccindelavidaolasalud
humana,animalovegetalodelmedioambiente.Existen,adems,reglas
especialesqueseaplicanaproductosagropecuarios,automotrices,energa
ytextiles.

Productos automotrices
Normas automotrices. En el TLC se constituye un grupo
intergubernamentalespecficopararevisaryelaborarrecomendacionesres
pectodenormasautomotricesanivelfederalenlostrespases,incluidas
lasnecesariasparalograrunamayorcompatibilidaddelasnormas.

Energaypetroqumicabsica

Cualquierrestriccinalaimportacinoexportacindeener
gaselimitaraciertascircunstanciasespecficas,comolaconservacin
delosrecursosnaturalesagotables,elmanejodeunasituacindeesca
sez,olaaplicacindeunplandeestabilizacindeprecios.
Cuando unpas signatarioimpongaunarestriccindeesta
naturaleza,nodeber reducirlaproporcindelaofertatotaldisponible
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

paraelotropassignatario,pordebajodelniveldelosltimostresaoso
de otro perodo acordado; no impondr a las exportaciones hacia otro
passignatariounpreciomsaltoqueelinterno;nientorpecerloscana
lesnormalesdesuministro.Mxicoporexcepcinnoadquiereestasdisci
plinasy,portanto,notienedichasobligacionesconlosotrospasesmiem
brosdelTLC

Medidassanitariasyfitosanitarias
EstaseccindelTLCestablecepreceptosparaeldesarrollo,
adopciny ejecucin de medidas sanitarias y fitosanitarias, es decir,
aquellas que se adopten para proteger la vida o la salud humana,
animalovegetal,delosriesgosquesurjandeenfermedadesoplagasde
animalesovegetalesodeaditivososustanciascontaminantesenali
mentos.Estospreceptostienencomoobjetivoimpedirelusodemedi
dassanitariasyfitosanitariascomorestriccionesdisfrazadasalcomer
cio,salvaguardandoelderechodecadapasdeadoptarlasmedidas
sanitariasyfitosanitariasparalaproteccindelavidaosaludhumana,
animalovegetal.

Principales derechos y obligaciones. ElTLC confirma el dere


cho de cada pas para determinar el nivel de proteccin sanitaria o
fitosanitariaque considere adecuadoydisponeque cadapaspuede
alcanzar tal nivel de proteccin mediante medidas sanitarias y
fitosanitariasque:

se fundamentenenprincipios cientficosyenunaevalua
cindelriesgo;
se apliquensloengradonecesarioparaproporcionarel
niveldeproteccindeterminadoporunpas,y
nosetraduzcanendiscriminacininjustificadaoenrestric
cionesencubiertasalcomercio.

Normas internacionales.Conelpropsitodeevitarbarreras
innecesariasalcomercio,elTLCalientaalostrespasesautilizarlas
normas internacionales relevantes para el desarrollo de sus medidas
sanitarias y fitosanitarias. No obstante, permite a cada pas adoptar
medidasmsestrictasquelasinternacionales,apoyadasenresultados
JAIMESOLARI

cientficos,cuandoseanecesarioparaalcanzarlosnivelesdeproteccin
queconsidereapropiados.
Lostrespases promoverneldesarrolloyrevisindelas
normas sanitarias y fitosanitarias internacionales en el marco de las
organizacionesdenormalizacin,internacionalesydeAmricadelNorte
sobrelamateria,comolaComisindelCodexAlimentarius,laOficina
InternacionaldeEpizootias,laComisinTripartitadeSaludAnimal,la
ConvencinInternacionalparalaProteccindelasPlantasylaOrgani
zacindeAmricadelNorteparalaProteccindelasPlantas.

Armonizacin y equivalencia. Se ha acordado promover la


equivalencia de las medidas sanitarias y fitosanitarias sin reducir el
nivel deproteccin de la vida o la saludhumana, animal ovegetal
determinadaporcadapas.Cadaunodelospasesparteaceptarcomo
equivalentes a sus medidas sanitarias y fitosanitarias las de otros
pasesmiembrosdelTLC,acondicindequeelpasexportadorde
muestrequesusmedidascumplenconelniveladecuadodeproteccin.

Evaluacin del riesgo. El TLC establece preceptos para la


evaluacindelriesgo,queincluyenaquellosparalaevaluacindela
probabilidaddeentrada,radicacinopropagacindeplagasyenfer
medades.Lasmedidassanitariasyfitosanitariassefundamentarnen
una evaluacin del riesgo de la vida humana o la salud, animal o
vegetal,tomandoencuentalastcnicasdeevaluacindelriesgodesa
rrolladasporlasorganizacionesdenormalizacininternacionalesode
AmricadelNortesobrelamateria.Unpaspodrconcederunperodo
para que losbienes de otro pas cumplan gradualmente connuevas
medidas, toda vez que ese perodo sea compatible para asegurar el
nivel de proteccin sanitario o fitosanitario establecido por el pas
importador.

Adaptacin a las condiciones regionales. Estaseccintambin


contienereglasparalaadaptacindemedidassanitariasyfitosanitarias
alascondicionesregionales,enparticularlasrelativasazonaslibreso
deescasaprevalenciadeplagasoenfermedades.Unpasexportador
deber demostrar objetivamente que los bienes que provienen de su
territorioseoriginaronenzonaslibresodeescasaprevalenciadeplagas
oenfermedades.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Transparencia en los procedimientos.Porlogeneral,elTLCes


tableceunaobligacindenotificacinpreviaalaadopcinomodifica
cindecualquiermedidasanitariaofitosanitariaquepuedaafectarel
comercioenAmricadelNorte.Lanotificacindebersealarlosbie
nescomprendidos,ascomolosobjetivosymotivosdeladetermina
cin. Todaslasmedidas sanitariasyfitosanitarias sepublicarnala
brevedad.Asimismo,cadapasmiembroestablecercentrosdeconsul
taqueproporcioneninformacinsobretalesmedidas.

Procedimientos de control, inspeccin y aprobacin. Se dis


ponentambinreglassobrelosprocedimientos para garantizarel
cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias. Estas re
glas permiten la operacin continua de los procedimientos inter
nosdecontrol,inspeccinyaprobacin,conapegoalosprincipios
detratonacional,oportunidadytransparenciaenlosprocedimien
tos,incluidoslossistemasnacionalesparalaaprobacindelusode
aditivosoparaelestablecimiento detoleranciasencontaminantes
enalimentos,bebidasyforrajes.

Asistencia tcnica.Lostrespases facilitarnlaprestacinde


asistenciatcnicarelativaamedidassanitariasofitosanitarias,yaseade
maneradirectaomediantelasorganizacionesdenormalizacinperti
nentes,internacionalesodeAmricadelNorte.

Comit de medidas sanitarias y fitosanitarias. Un comit de


medidassanitariasyfitosanitariascontribuiramejorarlaseguridadde
losalimentosylascondicionessanitariasenlazonadelibrecomercio,a
promoverlaarmonizaciny equivalenciadelasmedidassanitariasy
fitosanitarias,yafacilitarlacooperacinylasconsultastcnicas,incluso
lasreferidasacontroversiasenlamateria.

Normastcnicas
Estaseccinserefierealasmedidasdenormalizacin,es
decir,alasnormasoficiales,alasreglamentacionestcnicasdegobierno
yalosprocesosutilizadosparadeterminarsiestasmedidassecumplen.
Asimismo,reconoceelpapelfundamentalquetalesmedidasdesempe
anenlapromocindelaseguridadyenlaproteccindelavidayla
saludhumana,animalyvegetal,delmedioambienteydelosconsum
JAIMESOLARI

dores. Lostrespasesconvinieronennoutilizarestasmedidascomo
obstculosinnecesariosalcomercioyportantocolaborarn paramejo
rarlas yhacerlascompatiblesenlazonadelibrecomercio.
Principales derechos y obligaciones.Cadapasconservarel
derecho de adoptar, aplicaryhacer cumplir sus medidas de nor
malizacin,paraestablecerelniveldeproteccinquedeseealcanzar
conellas,yparallevaracaboevaluacionesderiesgoqueaseguren
quesealcancenesosniveles.Adicionalmente,elTLCconfirmalos
derechosyobligacionesdecadapasderivadosdelCdigodeBa
rrerasTcnicasalComerciodelGATTyotrosconveniosinternacio
nales, entre los que se incluyentratadosenmateria demedio am
bienteydeconservacin.
Seestablecenobligacionesrelacionadasconlaaplicacinde
lasmedidasdenormalizacinparaagilizarelcomercioentrelospases
miembros.Porejemplo,cadapasdebeasegurarquesusnormasotor
guentratonacionalytratodenacinmsfavorecida.Estoes,garantiza
rnquelosbienesyserviciosdelosotrosdospasesrecibanuntratono
menosfavorablequelosbienesyserviciossimilaresdeorigennacional,
olosqueprovengandeotrospasesnomiembrosdelTLC.

Normas internacionales.Cada passignatariodelTLCusar


lasnormasinternacionalescomobaseparasusmedidasdenormaliza
cin,siemprequestasseanunmedioefectivoyapropiadoparalograr
elcumplimientodesusobjetivos.Sinembargo,cadanacinconservael
derechodeadoptar,aplicaryhacercumplirsus medidasdenormaliza
cinparaalcanzarunniveldeproteccinmsaltoqueelqueselograra
conbaseenlasmedidasinternacionales.

Compatibilidad.LospasesmiembrosdelTLCtrabajarnde
maneraconjuntaparaincrementarelniveldeseguridadyproteccinde
lasalud,delmedioambienteydelconsumidor.Asimismo,procurarn
hacercompatiblessusmedidasdenormalizacin,tomandoenconside
racinlasactividadesinternacionalesdenormalizacinparafacilitarel
comercioyreducirloscostosadicionalesquesurjanaltenerquecum
plirrequisitosdistintosencadapas.

Validacin de la conformidad. Losprocedimientosdevalida


cinde la conformidad se utilizan para verificar que se cumplan los
requisitosestablecidosporlos reglamentos tcnicos o lasnormas. El
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tratadoestableceunalistadetalladadelasreglasquerigenestosproce
dimientosparaasegurarquenoseconviertanenobstculosinnecesa
riosalcomercioentrelospasesmiembros.
Transparencia en los procedimientos.Enlamayoradelosca
sos,seestablecelaobligacindenotificarconanterioridadalosotros
pasesmiembrosdelTLClaadopcinomodificacindelasmedidasde
normalizacinquepudieranafectarelcomercioenAmricadelNorte.
Lanotificacindebersealarlosbienesyservicioscomprendidosylos
objetivosymotivosdelamedida.Losotrospasesmiembros,ascomo
todapersonainteresadaenalgunamedidaenparticular,podrnformu
larcomentariossobrelamisma.Lostrespasesgarantizarnquelos
centrosdeconsultasestablecidosparatalesfinesproporcioneninforma
cinalosotrospasesmiembrosycualquierpersonainteresadasobre
lasmedidasdenormalizacin.

Cooperacin tcnica. Lospasessignatariossecomprometena


proporcionarasesora,consultayasistenciatcnicassegncondicionesy
trminosmutuamenteacordados,asolicitud,paramejorarlasmedidasde
normalizacin.ElTratadoexhortaasusmiembrosapromoverlacoope
racinentrelosorganismosdenormalizacindelostrespases.

Comit sobre medidas de normalizacin.Uncomitsobremedi


dasdenormalizacindarseguimientoalaejecucinyadministracinde
esta seccin delTratado; impulsar la compatibilidad y la cooperacin
paraeldesarrollo,aplicacinycumplimientodelasmedidasdenormali
zacinyapoyarlarealizacindeconsultasrespectodecontroversiasque
surjanenlamateria.Secrearn,adems,subcomitsygruposdetrabajo
paratratartemasespecficosdeinters.Eltratadoestablecequeestossub
comitsygruposdetrabajopodrninvitaraparticiparacientficosyre
presentantesinteresadosdeorganizacionesnogubernamentalesdelostres
pases.

Transporteterrestre

Normas tcnicas y de seguridad. Conbaseenelcompromiso


delostrespasesparamejorarlosnivelesdesaludyseguridad,yde
protegeralosconsumidoresyelmedioambiente,lospasesmiembros
del TLC tratarn de hacer compatibles las normas relativas al
autotransporteyalasoperacionesferroviarias,comprendiendo:
JAIMESOLARI

vehculos,incluidosequipocomollantasyfrenos,pesoy
dimensiones,mantenimientoyreparacinynivelesdeemi
sin;
pruebasnomdicasylicencias paraconductoresdecamio
nes;
normasmdicasparaconductoresdecamiones;
locomotorasyotroequipoferroviarioynormasparaperso
naloperativorelevantesenlasoperacionestransfronterizas;
normasrelacionadasconeltransportedesustanciaspeli
grosas,y
sealizacinenlascarreterasycumplimientodelosrequisi
tosdeseguridadenautotransporte.

Acceso a informacin.Cadaunodelospasesestablecercen
trosquebrindeninformacinsobretransporteterrestre,encuestiones
comoautorizacionesparaoperaryrequisitosdeseguridad.

Inversin

Inversin y medio ambiente.ElTratadoestablecequeningn


pasdeberreducirsusnormasambientalesconelpropsitodeatraer
inversionesyquelospasesconsultarnsobreelcumplimientodeesta
disposicin.Asimismo,elTLCespecificaqueunpasmiembropodr
emprenderlasaccionescorrespondientesparalaproteccindelmedio
ambiente, de conformidad con las disposiciones sobre inversin del
tratado.

Procedimientosparalasolucindecontroversias
ElTratadocreaprocedimientosefectivosyexpeditospara
lasolucindecontroversias.

Seleccin del foro.Encasoqueunacontroversiapuedasome


tersetantoainstanciasprevistasporelGATTcomoalasqueinstituyen
elTLC,elpasdemandantepodrelegirentrecualquieradelosdos
foros.Sieltercerpasdeseasometerelasuntoanteunforodistinto,los
dospasesqueactencomodemandantesenlacontroversiaconsulta
rnparallegaraunacuerdosobreunforonico. Siestospasesno
llegaran a un arreglo, normalmente el procedimiento de solucin de
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

controversias se llevar a cabo ante un tribunal arbitral establecido


segnlasdisposicionesdeltratado.Unavezseleccionadoelforo,ste
serexcluyentedelotro.
Siunacontroversiasefincaencuestionesrelativasamedi
dasdenormalizacinenmateriademedioambiente,seguridad,saludo
conservacin,osisurgeporaplicacindeconveniosambientalesespe
cficos, el pas demandado podr determinar que la controversia se
sometaauntribunalestablecidoconformealTLC.Estasreglastambin
contemplanprocedimientosparaconocerdecontroversiassobreasun
toscubiertosporelAcuerdodeLibreComercio(ALC)entreCanady
EstadosUnidos.

Procedimientos de los tribunales.Sielpasdemandantedecide


queelasunto selleve acabomediantelosprocedimientosdelTLC,
puedesolicitarelestablecimientodeuntribunalarbitral.Eltercerpas
tambinpodrparticiparcomoreclamante,olimitarseapresentarco
municacionesoralesyescritas. Lostribunalesdebern presentarcon
clusionesdehechosydeterminarsilaaccinimpugnadaesincompati
bleconlasobligacionesderivadasdelTLCypuedenhacerrecomenda
cionesparalasolucindelacontroversia.
Latribunalessernintegradosporcincomiembros,quie
nes sern elegidos normalmente de una lista acordada
trilateralmente, formadaporexpertos, enmateriajurdicaycomer
cialuotrasreasrelevantes,originariosdecualquierpas,inclusive
deun pasnomiembrodelTLC. Eltratadoprevunalistaespe
cial de expertos para el caso de controversias en materia de servi
cios financieros.
Para asegurar la imparcialidad del tribunal, los miem
brosquelointegrenseseleccionarnmedianteunprocesodese
leccininversa: elpresidenteserseleccionadoenprimerainstan
cia, por acuerdo entre los pases contendientes y, a falta de acuer
do,porunladodelacontroversia,elegidoporsorteo.Elpresidente
nopodrserciudadanodelladoquerealicelaseleccin,peropo
dr ser ciudadano de un pas no miembro del TLC. Luego, cada
ladodeberseleccionardosintegrantesadicionalesqueseanciuda
danosdelotropasopasesdelladocontrario.Cuandounaperso
naquenoestincluidaenlalistademiembrostrilateralmenteacor
dadaseaseleccionadaparaintegraruntribunal,cualquierpascon
JAIMESOLARI

tendientepodr ejerceruna recusacinsinexpresin decausa con


tratalpersona.
Lasreglasprocesales,quelaComisindesarrollarconma
yordetalle permitirnpresentar comunicacionesescritas yrplicas,y
otorgarnelderecho a,cuandomenos,unaaudiencia. Paraasegurar
unaprontaresolucindelosconflictos,lasreglasprocesalesestablecen
plazos estrictos. Un procedimiento especial permitir que comits de
revisin cientfica apoyen a los tribunales sobre cuestiones de hecho
relativasalmedioambiente,normastcnicasyotrosasuntoscientficos
pertinentes.
Eltribunaldeberpresentaruninformepreliminarconca
rcterconfidencialalospasescontendientes,dentrodeunplazode90
dasapartirdela seleccindesusmiembros,salvo quelospasesen
conflicto acuerden otra cosa. Estos, a su vez, tendrn 14 das para
comunicaraltribunalsuscomentariosrespectodelinforme.Eltribunal
presentarelinformefinalalospasescontendientesenunplazode30
dasapartirdelafechaenquesepresent elinformepreliminar,yser
entregadoalaComisin,lacualgeneralmentelopublicar.

Excepciones
Excepciones generales.Estadisposicinpermiteaunpascon
tratanteadoptarmedidas queafectenelcomercioyqueenotrascir
cunstanciasseranincompatiblesconsusobligaciones,cuandolohaga
para proteger intereses tales como la moralpblica, la seguridad, la
vidayla saludhumana,animalyvegetal,olostesorosnacionales o
paraconservarrecursosnaturales oparala ejecucin demedidas en
contradeprcticasengaosasocomportamientoscontrariosalacom
petencia.Sinembargo,talesmedidasnodebernresultarendiscrimina
cinarbitrariaoenrestriccionesdisfrazadassobreelcomercioentrelos
pasesdelTLC.

Disposiciones finales

Adhesin. El TLC dispone que otros pases o grupos de


pasespodrnseradmitidoscomomiembrosdeltratadoconelconsen
timientodelospasesmiembros,deconformidadconlostrminosy
condicionesquestosestablezcany unavezconcluidoslosprocesos
internosdeaprobacinencadaunodeellos.
Evaluacin de los instrumentos de
polticaparaelcontroldela
contaminacinporemisiones
vehicularesutilizadosenla
ReginMetropolitana
Juan Escudero y Alejandro Cofre

Juan Escudero Ortzar esIngenieroCivil,EscueladeIngenierade


la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Master of Science, Sistema de
TransporteMTT.EstudiosdePosgradoenDesarrolloUrbano,PontificiaUni
versidad Catlica de Chile. Profesor asociado, Departamento de Ingeniera
Industrial, Universidad de Chile. Secretario Ejecutivo,ComisinEspecial de
DescontaminacindelaReginMetropolitana.

Alejandro Cofre Calafes Ingeniero CivilIndustrial,Universidad de


ChileyMagisterenCienciasdelaIngenieraMencinIndustrialdelamisma
universidad. ProfesorparttimedelcursodeeconomadelDepartamentode
IngenieraIndustrialdelaUniversidaddeChile.DirectorTcnicodelaComisin
EspecialdeDescontaminacindelaReginMetropolitanayCoordinadorTc
nicodelProgramadeControldeEmisionesdeFuentesFijas,programaconjunto
delServiciodeSaludMetropolitanadelAmbienteydelaComisinEspecialde
DescontaminacindelaReginMetropolitana.
1.DEFINICINDELPROBLEMA
1.1. Situacin geogrfica
aciudaddeSantiagoseencuentraubicadaenunacuenca
rodeada por montaas, con bajas precipitaciones y gran
estabilidad atmosfrica (baja velocidad y turbulencia de
vientos),conlaconstantepresenciadeunainversintrmicadealtura.
Aesto se aadela aparicinde inversiones trmicas radiactivas de
superficiedurantelosmesesdeinvierno.Estascondicionessetraducen
enunainsuficienteventilacindelacuencayunalimitadacapacidad
delaatmsferaparadiluirydispersarloscontaminantesemitidospor
lasdistintasactividadesquecoexistenenlaciudad.
Las mencionadas condiciones son comunes para toda la
macrozonacentraldeChileyhacenquelaciudadpresentenivelesde
contaminacinatmosfricaquesondesusadamentealtosparaunaciu
dadconsusnivelesdeemisin.Esdecir,ciudadesdepasesdesarrolla
doscuyasactividadestienenemisionesmayoresqueSantiago,presentan
calidadesambientalesmuchomejores.Porlotanto,paradescontaminar
Santiagoesnecesarioefectuarinversionesyesfuerzosproporcionalmen
temayoresalosincurridosenciudadesdeotraslatitudes.

1.2.LacontaminacinatmosfricaenlaReginMetropolitana:
perodo19891992
ElcontaminantecrticoenlaciudaddeSantiagoeselmate
rial particulado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

ElGrfico1muestralospromediosanualesparalafraccin
respirabledelosaos1989a1992,calculadosparalascuatroprincipales
estacionesbasesquemonitoreanlacalidaddelaireenlazonacentralde
laciudad.1 Seobservaquelanormaanualde50g/m3essuperada
ampliamente,conunpromedioanualdePM10,2,17vecesmayorqueel
valordelanorma.Seobserva,adems,quelaEstacinD,ubicadaal
suroriente del centro, registra las concentraciones ms altas, conun
promedio2,31vecesmayorquelanorma.2

GRFICO1 PROMEDIOSANUALES.FRACCINRESPIRABLE
(PM10)

El Grfico 2 muestra los promedios mensuales para los


mismosdatosdelaconcentracindefraccinrespirable.Enestegrfico
sevisualizaunaclaraestacionalidad,enlaqueseobtienenlosmayores
valoresentrelosmesesdeabrilyseptiembre,enloscualeslanormade
24horas,correspondientea150ug/m3,essuperadaenformafrecuente.
Elnmerodedaspormesenqueestoocurrepuedeserobservadoenel
Cuadro1.3
1
Datosproducidosporlaredautomticademonitoreodecalidaddel
aire de la Regin Metropolitana (MACAM), establecida en 1988 y operada por el
ServiciodeSaluddelAmbientedelaReginMetropolitana.
2
Noesnormaoficialchilena.Correspondealaequivalenteestablecida
porlaEPA,EnvironmentalProtectionAgency,deEstadosUnidos.
3
ElndicedecalidaddelairereferidoapartculasICAPsecalculapor
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

GRFICO2 PROMEDIOSMENSUALES.FRACCINRESPIRABLE
(PM10)

CUADRO1 NDICEDECALIDADDELAIREREFERIDOAPARTCULAS(ICAP)
(Nmerodedaspormesquesesuperanlosndices
sealados)

ICAP100 ICAP300 ICAP500


Meses 1990 1991 1992 1990 1991 1992 1990 1991 1992

Enero 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Febrero 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Marzo 1 0 1 0 0 0 0 0 0
Abril 9 7 5 2 1 0 1 0 0
Mayo 18 16 12 5 6 2 1 0 0
Junio 25 19 19 11 9 9 3 1 0
Julio 24 17 24 8 5 6 0 0 3
Agosto 18 8 16 6 0 3 1 0 0
Septiembre 4 2 7 1 0 0 1 0 0
Octubre 1 0 0 0 0 0 0 0 0
Noviembre 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Diciembre 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Total 100 69 84 33 21 20 7 1 3

interpolacinlineal entre los siguientes valores: el ICAP 100 equivale a 150(g/m3


correspondientealanormadiaria;elICAP300correspondeaunaconcentracinde240
g/m3,yelICAP500a330g/m3.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

GRFICO3 PROMEDIOSMENSUALES.MONXIDODECARBONO
(CO)

CUADRO2 MONXIDODECARBONO (CO)


(Nmerodedaspormesquesesuperanlosndices
sealados)

ICAG100 ICAG300 ICAG500


Meses 1990 1991 1992 1990 1991 1992 1990 1991 1992

Enero 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Febrero 0 0 1 0 0 0 0 0 0
Marzo 2 0 3 0 0 0 0 0 0
Abril 8 8 13 0 0 0 0 0 0
Mayo 24 21 16 0 0 0 0 0 0
Junio 24 22 20 2 2 0 0 0 0
Julio 22 24 22 0 0 0 0 0 0
Agosto 19 13 17 0 0 0 0 0 0
Septiembre 9 3 1 0 0 0 0 0 0
Octubre 0 1 0 0 0 0 0 0 0
Noviembre 0 0 1 0 0 0 0 0 0
Diciembre 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Total 108 92 94 2 2 0 0 0 0
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

Lacontaminacinporsustanciasgaseosasestambinconsi
derable.ElGrfico3muestralospromediosmensualesdelaconcentra
cindemonxidodecarbono,calculadosapartirdelmximoprome
diomvilde8horasregistradodiariamenteencadaunadelascuatro
estacionesmonitoras. Enestegrficosevisualizaunaclaraestacionalidad
similar a la del PM10, con mximas en los meses de invierno. En el
perododeabrilaseptiembre,lanorma(9ppm)essuperadaenaproxi
madamenteun20%delosperodosde8horas.ElCuadro2presentael
nmerodedasdecadamesenquesesuperanlosndicesdecalidad
delairereferidosamonxidodecarbono(ICACO),correspondientesa
lostresltimosaos.4

GRFICO4 PROMEDIOSANUALES.DIXIDODENITRGENO
(NO2)

ElGrfico4 muestralospromediosanualesparaeldixido
denitrgeno(NO2)deloscuatroltimosaos,calculadosparalasmis
mascuatroprincipalesestacionesmonitorasquecubrenelcentrode
Santiago. Seobservaqueenelaoconmayoresndices,elpromedio
anualde64g/m3esinferioralanormadecalidaddeaire(100g/m3).

4
El ICACO 100 equivale a la concentracin que define la norma de 8
horas de 9 ppm. 30 y 50 ppm corresponden al ICACO 300 y 500, respectivamente,
siendodefinidoelprimerocomocrticoyelsegundocomopeligroso.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

GRFICO5 PROMEDIOSANUALES.DIXIDODEAZUFRE
(S02)

ElGrfico5muestralospromediosanualesparaeldixido
deazufre (SO2) deloscuatroltimosaos. Seobservaquelanorma
anualde80g/m3slohasidosuperadaenunadelasestacionesenlos
aos1989y1990.Problemaslocalesdemayorgravedadhansidoobser
vadosenlasinmediacionesdedosgrandesfuentesindustriales.
Elmonitoreodeoxidantesfotoqumicos,cuyosdatoshist
ricossonmsbrevesydiscontinuos,revelaunproblemademagnitud
relativacomparablealadelmonxidodecarbono,conlaestacionalidad
complementaria.Estoes,conmximasenlosmesesdeverano.

1.3.Jerarquadeproblemas
Alcompararlasconcentracionesdelosdistintoscontami
nantesmedidosporlaredMACAMconlosndicesdepeligrosidad
paralasaludhumanadefinidosenlosCuadros1y2,sepuedeconcluir
quelaciudaddeSantiagopresentadiversosproblemasdecontamina
cinatmosfricaquerequierenlaadopcindepolticasespecficaspara
sucontrol:

Materialparticulado, especialmente su fraccin respirable


(PM10), queha sido asociada congraves efectos sobrela
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

saluddelapoblacinmetropolitana.5Estetipodecontami
nacintienesumayorexpresinentrelosmesesdeabrily
septiembre.
Monxidodecarbono(CO),enlosmismosmeses.
Oxidantesfotoqumicos expresados, comoelozono (O3),6
enlosmesesdeverano.
xidosdeazufrequehansidodetectadosenconcentracio
nespeligrosassolamenteentrminoslocalesyenclaraaso
ciacinconfuentesidentificables.

Lanaturalezaygravedaddeloscitadosproblemasdefinen
tambinlaescalayurgenciadelaaccinrequeridaparaabordarlos.
Elmaterialparticuladoporlosnivelesdeconcentracin
alcanzados,losefectosquelehansidoatribuidosylaamplituddelrea
impactadaameritaunplandeaccinmasivoyurgente,destinadoare
bajarsustancialmentelasemisionesdetodaslasfuentescontribuyentes.
Losproblemasdemonxidodecarbonoyozonoestnen
niveles tales, que una poltica de contencin o disminucin gradual
parecensuficientes.Adems,severacontinuacinqueambostienen
unorigencomnenlosvehculos,cuyastasasdecrecimientoindicanla
convenienciadeiniciarestasaccionesenformainmediata.
Losproblemasdexidosdeazufre,encambio,presentan
caractersticasquecorrespondenmsbienalmbitoabordableporme
didaspuntuales,orientadasalasfuentesespecficamenteidentificadas
comoresponsables.

1.4.Participacindelasfuentesmviles
ElaportealacontaminacindelairedeSantiagoatribuible
alosdistintostiposdefuentesemisorassepresentaenelCuadro3.

5
Losefectosdelacontaminacinporpartculashansidoinvestigados
en:EstudioEpidemiolgicosobreefectosdelaContaminacinAtmosfrica,Intenden
ciaReginMetropolitanaSERPLAC,diciembrede1989,yGenotoxicidaddeextractos
orgnicosobtenidosdelmaterialparticuladodelairedeSantiagodeChile.LionelGilH.
yotros.Depto.deBioqumica,Fac.deMedicina.U.deChile. Rev. Chilena Enf. Respir.
1991,7,pp.216222.
6
Este es un contaminante secundario producido por la reaccin de
xidosdenitrgeno(NOX)ycompuestosorgnicosvoltiles(COV)enlapresenciade
radiacinultravioleta.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

CUADRO3 APORTEPORCENTUALPROMEDIOANUALDELASPRINCIPALES
FAMILIASDEFUENTESDECONTAMINACINATMOSFRICA

APORTEALAEMISION(l) APORTEA
CO NOX COV sox PM10 INMISIN
Fuente % % % % % PM10(2)

Industria 10 8 29 82 20 6
Vehculosagasolina 79 59 44 9 5 6
Vehculosdiesel 2 31 4 4 19 71
Residenciasyotros 9 2 23 5 7 2
Polvonatural 49 15

FUENTES:(1)Universodefuentesemisorasdecontaminantesatmosfricos
einventariorealdeemisionesparaSantiago.IRM/CadeIdepe,1989.(2)Caracterizacin
fsico/qumicadematerialparticulado.SSMA/U.deChile,1985.

Delcuadroanteriorseinfierequeentrminosporcentuales
elmayoraportealacontaminacindepartculasrespirablesproviene
delpolvodecallesycaminos(49%),seguidodefuentesfijas (20%)y
luegolosvehculosdiesel(19%).
Sinembargo,lasemisionesdePM10delalocomocinco
lectivaseencuentraneneltramoinferiordelmaterialparticulado(me
nores a 1 micrn) y presentandensidades muybajas. Porlotanto,
permanecenensuspensinporlargosperodos.
Estascaractersticasexplicanquesuparticipacinporcen
tual en las partculas captadas por las estaciones de monitoreo sea
superior,talcomosepresentaenlaltimacolumnadelCuadro3.
Paragaseselmayoraportelohacenlasfuentesmviles:

EnNOX ,laparticipacinglobaldetransportees90%,com
puestoporvehculosagasolina,59%,ydiesel,31%.
EnCOyenCOV,losvehculosdieselsonirrelevantes,pero
losautomvilesaportanel79y48%,respectivamente.
ParaSOX ,elaportemsimportantecorrespondeafuentes
fijas con 82%.

De estas cifras se desprenden orientaciones clarasparala


polticade controldeemisiones: elplanderebajasenlaemisinde
materialparticuladodebeabarcartodoslostiposdefuentes,connfasis
entransportepblicoypolvonatural;lacontencindelosproblemas
demonxidoyozonodebereferirseprimordialmentealosautomvi
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

les;yelcontroldelosproblemaspuntualesdeSO2recaeexclusivamen
tesobrelaindustria.

1.5.Dinmicadecrecimiento
LaciudaddeSantiagocontinaenunprocesoderpido
crecimiento.Enlosltimos15aos,perodo19771991,segnlasen
cuestasorigendestino1977y1991,7supoblacinaumenten30%,de
3.5a4,5millones.Almismotiempo,suparqueautomotor,identificado
comounagenteprotagnicodelosproblemasdecontaminacinms
importantes,aumenten94%,de208a405mil,considerandonicamente
vehculoslivianos.Adems,elnmerodeviajesaumentaen132%,de
3.6a8,4millonesdeviajesdiarios. Porotrolado,elmodoautomvil
privado(sinconsiderartaxi)aumentde10a 16%;encambio,elmodo
bustaxibsMetrodisminuydel70a54%.8
ElEstudioEstratgicodelTransporteUrbanodeSantiago
(ESTRAUS), terminado en 1990, entrega adems algunas tendencias
alarmantesparalaprximadcada,resumidasenelCuadro4:elnme
rodehogarescreciendoal3,1%anual,losautomvilesaumentandoal
7,7%anualylageneracintotaldeviajesaumentandoal2,8%anual,
conelgruesodelcrecimientocaptadoporelautomvilparticular.

CUADRO4 PROYECCINDELNUMERODEHOGARES,VIAJESYPARQUEDE
AUTOMVILES

Proyeccin 1991 2001 %Crecim.Anual

Hogares(miles) 1.120 1.520 3,1


Automviles(miles) 422 885 7,7
Viajes/da (miles) 7.500 9.900 2,8

7
EncuestaorigendestinodeviajesdelGranSantiago1991.Lacompara
cindebetenerpresentequeexisteunmayorniveldecalidaddeinformacinparala
encuesta del ao 1991.
8
Segnlasencuestasorigendestino,elmodobustaxibsdisminuyedel
66,4%al47,9%,peroelmodoMetroaumentadel3,3al6,4%,funcionandoen1977conla
Lnea1noterminada.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Estoscambiosestructuraleshansidoatribuidosalhechode
que la dinmica demogrfica est siendo acompaada por un creci
mientodelosingresos.Esteltimoprocesoesthaciendopasaragru
pos importantes de poblacinhacia estratos de ingresos superiores,
dondepasanatomaraccesoanuevasformasdeconsumo(incluidoel
automvil),muchasdelascualesrequierendeunamayormovilidad.
Lastasasdeaumentodelaflotadeautomvilesydesuuso
imponenunsentidodeurgenciaalrequerimientodepolticaanterior
menteplanteado,decontenerelcrecimientodelasemisionesgeneradas
por este tipo de fuentes. Por otro lado, las proyecciones relativas al
transportepblicoyalprivadoindicanquelastendenciasdecrecimien
todelasemisionesdelosbusessonbajas,condicionandoelloenforma
fundamentallapolticadetransporte.Comoseexplicaenelcaptulo
siguiente, las polticas de transporte y de control de las emisiones
vehicularesestnindisolublementeconectadas.

II.MARCODEANLISIS

2.1,Enfoquetericodelapolticaambiental
Elobjetivodeunapolticaambientalpuedeserplanteado
entrminosdelabsquedadeunbalanceptimoentreellogrodeuna
mximacalidadambientalyunmximodesarrollodeactividadesso
cialmentedeseablesqueutilizanelmedioambiente.
Unambientedeterioradoimplicaundaoalacalidadde
vida,quees,enciertomodo,unacontrapartidaalosefectosbeneficiosos
quelaactividadhumanapretendegenerarcomoprimeraintencin.
La curva de costos de abatimiento es unaherramienta
analticaquehasidodesarrolladaparaexpresarelvalordelosrecursos
necesarios pararealizar,delamejormaneraposibleencadaunadelas
actividadescomponentes,unadeterminadacuantaderebajaeneldao
causado por un conjunto de actividades especficas, relativas a una
situacininicialenlaquenoserealizaningnesfuerzoporaminorarlo.
Lateoraeconmicapermitedemostrarquesealcanzauna
situacindemximobeneficioglobalcuandosehaaumentadoeles
fuerzoporabatireldaohastaunpuntoenqueelcostodeabatimiento,
queaumentaconelesfuerzo,llegaaigualarelcostodeldaoproduci
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

do, que va disminuyendo a medida que el esfuerzo de abatimiento


aumenta.

GRFICO6

Lacurvadecostodeabatimientoharesultadoserbastante
mssencilladeestimarquelacurvadedao,engranmedidaporque
involucralamedicinyvaloracinderecursoseconmicosconvencio
nalesoquetienenunequivalenteconvencionalcercano.Lascausasde
daosonmselusivas,dadoquemuchosdelosmecanismosdedao
noestnbiencaracterizados,sondifcilesdedistinguirdeotrosfenme
nosquetienenefectossimilaresoactanentiemposextremadamente
largos.
Porestarazn,eldaoadmisiblegeneralmenteesdetermi
nadoapartirdeotrasconsideraciones,tcnicasypolticas,dandolugar
anormas de calidad ambiental. Estas, al ser aplicadas al conjunto de
actividades que estn causando deterioro ambiental, implcitamente
determinanlacuantadelesfuerzodeabatimientonecesarioparacum
plirlas.Lacurvadecostosdeabatimientopermiteestimarlosrecursos
necesariosparallevaracaboeseesfuerzo.
La deficiencia prctica, por lo tanto, impide perseguir el
balanceptimodeprimernivel,siendonecesarioreemplazarloporuno
desegundonivel,expresablecomoelcumplimientodelasnormasde
calidadambientalconelmnimousoderecursossociales.
Una segunda simplificacin en los objetivos es la
parcializacinsectorialdelosesfuerzosdeabatimientoadoptadoscomo
metaglobalparatodaslasactividadescontribuyentesaldeterioro.Una
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

sectorizacindelasmetases,tericamente,compatibilizableenforma
ptima.Losresultadosdeunesfuerzodescentralizadoporsectoreses
equivalentealdeunocoordinadocentralmentecuandoselograuna
situacindeequilibriogeneral.Estoes,cuandounaunidaddegastoen
abatimiento,dedicadaalternativamenteacadaunodelossectores,ob
tieneelmismorendimientoentrminosdeabatimientodeldaoen
cualquieradeellos.
Se puede concluir la necesidad de dos condiciones para
alcanzar los niveles ptimos (o socialmente deseables) de actividad,
daoyesfuerzopordisminuirlasemisiones:elfuncionamientoperfec
todecadaunodelosmercadosparcialesoconcurrentes,ylaexistencia
deunmecanismoqueasegureelequilibriogeneralentreellos.
Ladisyuntivasepresentasolamenteentrminosdelase
leccindeinstrumentosdepoltica. Esdecir,lacantidaddeesfuerzo
previo(ycentralizado)queserealizaparaasegurarquelascuotasde
abatimientosectorialessonasignadasinicialmenteenformaptima,en
trminosrelativosalesfuerzodestinadoacrearmecanismosdeajuste
automticoquepermitanconvergerhaciaunequilibrioentresectores,
aun amedida quelamagnitud delproblema (y de los sectores) va
evolucionando.
Lassiguientesseccionesdeestedocumentoestndedicadas
aidentificarelconjuntodemercadosenquesedeterminaelmontototal
deemisionesproducidasporlosvehculos,lasimperfeccionesqueestn
presentesencadaunoylasformasenqueellaspodransercorregidas.

2.2. Planteamiento del sistema en el que se determinan las


emisionesvehiculares
Lasvariablesquedeterminanlasemisionesvehicularesto
talesenundeterminadoterritoriopuedenseragrupadasentrescatego
ras:

i) lasquedefinenlacantidadytipodevehculosquefuncio
nandentrodelterritorio;
ii) las quedefinenlaintensidad conque sonutilizadosesos
vehculos,y
iii) las que definenlasemisionesporunidad deuso decada
unodelostiposdevehculo.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

Elcentrodeestesistemaestconstituidoporeltransporte,
queeslanecesidadprincipalquesepretendesatisfacercuandoseutili
zaunvehculo.Enlaperiferiaestnlascondicionantesqueinfluyenen
lanecesidaddetransportarse,enlaformadehacerloyenlacuantade
lasemisionesgeneradascomoconsecuenciadetodoello.
Deacuerdoalenfoquecorrientementeutilizadoenelanli
sis de sistemas de transporte, se distinguen tres subsistemas nter
actuantes:

i) lasactividades,queincluyenalosresidentesenelterritorio,
sus empleos, comercios y otros centros de atraccin que
puedenmotivaralosresidentesarealizarviajes;
ii) lasalternativasdetransporte(redesyvehculos)disponibles
paraconectaralosresidentesconcadaunadelasdems
actividades,enfuncindelaslocalizacionesdecadauna,y
iii) losflujosdevehculosqueseproducirncomoresultadode
laofertaylademandaportransporte.

DIAGRAMA 1

FUENTE:MarvinL.Manheim,FundamentisofTransportationSystems
Analysis.

Enestecaso,interesaunresultadomuyparticulardelos
flujos,quesonlasemisiones.Conelobjetodeidentificarlosfactoresque
lasdeterminan,seharecurridoalesquemadelDiagrama2.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

DIAGRAMA 2

Dentrodelsistema deactividadesse distingue alosresi


dentesyloscentrosdeatraccindeviajes.Lascaractersticasrelevantes
delosresidentessonsudistribucindeingresoysupatrndelocaliza
cindentrodelaciudad,expresadoesteltimoentrminosdedensida
desresidenciales.Loscentrosdeatraccindeviajessecaracterizanpor
sugradodeconcentracin.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

Las alternativas de transporte estn configuradas de


acuerdoalascaractersticasdelaredvial,sutopologaycapacidades;
losserviciosdetransportepblico,queenestecasopresentancaracte
rsticasorganizacionalesdecapitalimportanciaparalosfenmenosen
discusin,ylasflotas devehculos,subclasificablesenpblicosypri
vados,queenestecasotienentambinunaincidenciatandeterminante
quesehapreferidoconsiderarlasseparadamenteyhacerexplcitassus
interrelaciones. Las caractersticas relevantes de las flotas son: su ta
mao, sus atributosdecomodidad,suniveltecnolgicoencuanto a
emisionesdediseoysuestadodemantenimientoencuantoaemi
sionesreales.
Lascaractersticasdelosresidentesdeterminaneltamao
de la flota de automviles y, por lo tanto, el conjunto de personas
paralascualesesosvehculosconstituyenunaalternativarealdeviaje.
Lalocalizacindelosresidentes,sumotorizacinyladistri
bucinespacialdeloscentrosdeatraccindeviajes,determinanlade
mandadetransporte:cantidaddeviajesquedeseanrealizarlosresiden
tes,consusorgenes,destinos,horarios,mododetransporteyruta.
Lascaractersticasdelaredvial,delosserviciosdetrans
porteydelosvehculosdeterminanlaofertadetransporte.Elequilibrio
entrelaofertaylademandaportransportesetraduceenunesquemade
flujos,cuyascaractersticasson:loskilmetrosrecorridosporlasflotasde
autosybuses;lacarga (niveldecongestin) querecibenlosdistintos
arcosdelared;lasvelocidadesresultantesenlared.
El comportamiento del sistema de flujos corresponde al
resultado del funcionamiento de los mercados de transporte, en los
cuales se distinguen corrientemente decisiones separables en cuatro
aspectos:

i) lageneracindeviajes,quedeterminalacantidadtotalde
viajes de distinto tipo (propsito yhorario, fundamental
mente);
ii) losdestinosdeviaje,principalmenteenloscasoscomovia
jesdecompra,dondesepresentanopcionesaunenelcorto
plazo;
iii) laparticinmodal,estoes,laeleccinentretransportep
blico y privado para quienes tienen la opcin, as como
entrelasdistintasopcionesdentrodelmodopblicopara
quienesnotienenaccesoalautomvilodecidennousarlo;
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

iv) laseleccinderuta,queesendefinitivalaquedefinelos
gradosdeuso,ocongestinrelativa,conquefuncionarn
losdistintoscomponentesdelaredvial.

Comoproductodirectodelascaractersticasdelosflujosse
obtieneeltotaldetiempoqueconsumeelsistemadetransporte.Al
ponderarlosflujossegnelniveltecnolgicoyestadodemantenimien
todelosvehculosinvolucrados,seobtiene,porunaparte,elconsumo
de recursos fsicos: combustibles, lubricantes, repuestos; por otra, se
consigueelsujetoprincipaldeesteanlisis:laemisintotaldecontami
nantesalaatmsfera.
Losresultadosdelaoperacindelsistemaenunperodo,
influyesobresuevolucineneltiempoy,porende,ensuoperacin
paralosperodossiguientes.Dichasrelacionesseestablecenprincipal
mentehacia:larentabilidaddelosserviciosdetransportepblico,desde
donde ellos se expandirn o contraern; la satisfaccin relativa que
reportaelusodeautomvilesotransportepblicoparaquienestienen
laopcin,locualinfluyetantoenlapropensinacomprarmsautos
comoenladeusarlos;lasatisfaccinquereportavivirmslejos,con
mayordisponibilidaddeespacio,frentealaincomodidadquerepresen
tagastarmstiempoenviajar,decuyoequilibrioresultantendenciasa
expandiroconcentrarlaformadelaciudaddeterminandolospatrones
dedensidad.
Todaslasdecisionesdeusodecadaunodelosmodosestn
bajolainfluenciadelsistemadegestindetrnsito,enelcortoymedia
noplazo,ascomodelaregulacindeltransportepblicoenelmedia
noylargoplazo. Lagestindetrnsitooptimizalacapacidaddela
infraestructuravialenfuncindelasdemandasalasqueestsometida,
conlaopcindedarpreferenciaadeterminadostiposdevehculoso
flujos. Laregulacindeltransportepblicoinfluyesobrelostiposde
serviciossusceptiblesdeserofrecidos,conlaopcindeintervenirenlas
relacionesdemercado.
Paraestablecerlaspolticasdecorreccindeimperfecciones
demercadoserequieredelaidentificacindeellasatravsdelanlisis
de los mercados asociados a cada uno de los subsistemas descritos
anteriormente:SistemadeActividades,RedesdeTransportes,tamaoy
lacomposicindelaflotapblicayprivada,ylasemisionesunitarias.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

III. SISTEMADEACTIVIDADES

3.1. Funcionamiento de los mercados relevantes


El comportamiento y evolucin del sistema fsico se dan,
porunaparte,enelcontextodelfuncionamientodelmercadodesuelo
urbanoyenlainversindelEstadoenloscamposdeViviendaSociale
Infraestructura,porotra.Enesteltimo,cabentantolasredesdetrans
portecomootrosrubros,porejemplolainfraestructurasanitaria,con
influenciadecisivaenlaestructuracindelsistema.Enteora,almenos,
esteesunsistemasometidoalaplanificacinurbana.
Elsistemadeactividadesevolucionamuchomslentamen
tequelademandadetransporte,considerndoseenprimerainstancia
slolaformacomoelusodelsuelodeterminaeltransporte.Esimportante
constatarlarelacinrecprocadelargoplazo,enlacuallacalidaddel
transporteinfluyeasuvezsobrelaevolucinfsicadelaciudad.

3.2. Identificacin de imperfecciones


Laconfiguracinespacialdelsistemadeactividadescondi
cionaengranmedidaelcomportamientodelademandadetransporte.
Desdeelpuntodevistadelaincidenciaqueestotieneenel
funcionamientodelsistemadetransporteylacontaminacinatmosfri
caquestegenera,hayalmenostrescaractersticasdelaestructura
espacial que es conveniente examinar: la extensin de la ciudad, la
densidaddeedificacinylaconcentracindeactividadesdeempleoy
servicios.

a) Extensindeladudad
Lainvasindelaperiferiaporconstruccionessedaenel
contextodelmercadodesuelorural,dondelaofertaesmuyamplia,
slo limitada por restricciones legales y el costo de oportunidad en
trminosdeproduccinagropecuaria.
Almenostrestiposdeefectosdelainvasinnosonconsi
deradosenlatransaccin:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Primero,ladestruccinirreversibledesuelosque,enelcaso
de ser de alta calidad, podran tener una productividad
socialenelfuturonoconmensuradaasuvalorcomercial
actual.

Segundo, eleventualdesencadenamiento deprocesos de


deteriorodeotrossuelos,porfenmenostalescomoconta
minacino,loquehasidocorrientearazdelainvasinde
terrenosprecordilleranos,erosin.

Tercero,laeventualexpulsindelasactividadesagrcolas
aledaasalinducirunaumentoinsoportableenloscostos
deproteccindelapropiedad.Enformamstenue,seha
argumentadoqueestaexpulsinpuedesertambinprovo
cadaporeldesbaratamientodelaestructurasocialrural.

Lasobreextensindelaciudadylasubutilizacindelrea
central,entreotrasdistorsiones,hansidogeneradaspordosimperfec
cionesadicionales:

Tarificacindelosserviciosurbanossegncriteriosdistin
tosalcostomarginaldedesarrollo.

Laprctica,porpartedelpropioEstado,deindependizar
lasdecisionesdeadquisicindeterrenosparaviviendasocial
yladeconstruir(posteriormente,enformareactiva)lain
fraestructura correspondiente.

Elcostodedesarrolloesmenoramayordensificacin.Sin
embargo,elcostodirectodeconstruccindeviviendasesmenorparala
vivienda en extensin. Dado que las empresas de construccinno
internalizantodos los costos de desarrollo, seproduce la distorsin
anteriormentesealada.
Unodeloscostosdedesarrollo,quefueignoradodurante
unlargoperodo,esjustamentelavialidadquedebeserviralasnuevas
viviendasperifricas.
Comoresultado,seacumulungraninventariodevasno
pavimentadas,quehasidoidentificadocomounafuenteimportantede
polvonatural.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

b) Densidaddeedificacin

La densidad de edificacin se decide en el contexto del


mercadodesuelosurbanos.Estoes,suelohabilitadomedianteobrasde
infraestructuravial,sanitaria,elctricaydecomunicaciones.
Existenfuertesdiferenciasenelcostomarginaldedesarro
llo de la infraestructura urbana en funcin de la localizacin y de la
densidad planeada. Adems, en casos como Santiago, existen reas
importantesdentrodelaciudadtradicionalquedisponendeinfraes
tructurasubutilizada,loquereproduceunasituacinquesehavuelto
comenteenlas ciudades sujetas aprocesos de suburbanizacin. Esta
distorsintambinsepuedeexplicarporlanointernalizacindelos
costos de desarrollo de las reas nuevas que no corresponden a la
ciudadtradicional.

c) Concentracindeactividades
Laconcentracinde actividadesenuncentro (oalgunos
centros)presentaventajasparalasactividadesquetiendenalocalizarse
enellos.Sinembargo,paraelsistemadetransporteimplicaunexceso
enlageneracindeviajesycrealascondicionesparaqueseproduzca
congestin.
Elexcesoenlageneracindeviajes,yaseaporunacantidad
mayor que la necesaria o por viajes ms largos que lo deseable, se
produce cuando la concentracin en centros dominantespreviene el
desarrollo de subcentros cercanos a las residencias, donde pueden
localizarseactividadesdeempleo,comerciooserviciosquenorequie
rendealtaconcentracindemercadoparadesarrollarse.
Las condiciones favorables a la congestin se producen
cuandolaconvergenciadeviajeshacialugaresfocalesconcentraveh
culosenunaspocasvasdeacceso.Lacongestinsematerializacuando
esasvassontratadascomobiencomndeusopblicoycuandoel
transportepblicocompartelainfraestructuraenigualdaddecondicio
nes con el automvil. Este punto ser analizado en detalle en el
subcaptulo de discusin de polticas de gestin de trnsito para la
regulacindelsistemadeflujos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

3.3.Discusindepolticas
Todaciudadrequieredeunaplanificacinurbanaydeun
conjuntodeinstrumentosquedesarrollenycomplementendichapla
nificacin. Estos instrumentos pueden ser de regulacin directa, ex
presadaenunplanregulador;deincentivos/desincentivos,principal
menteatravsdelastarifasdeserviciospblicos,delospermisosde
construccino delos impuestos debienes races,y decombinacin
entreregulacionesdirectasconunsistemadeincentivos,ambossujetos
aunaadecuadacoordinacinyaunsistemadecontroleficaz.
Losprincipalesinstrumentosdeunplanreguladorconsis
tenenlazonificacindeusodesuelo,lalimitacindedensidadesyla
reservadeterrenosparausosexclusivos,talescomovialidadyladefi
nicindellmiteurbano.
Losresultadosobtenidosenlosltimos20aosenSantia
go,conuna formamuypocorestrictiva de aplicacindeesteinstru
mento,demuestranquenohasidosuficienteparaevitarlasimperfec
cionesdetectadasanteriormente,enparticularlasobreexpansindela
ciudad.
La adopcin de una regulacin directa mediante elplan
regulador y el correspondiente sistema de administracin del creci
miento urbano, pueden ser complementados con mecanismos de
incentivoqueapuntenaquelosagentesinternalicenlasexternalidades
asociadas al uso de los recursos urbanos, especficamente el de
lainfraestructuraurbana,relacionadoconpavimentacinyredessani
tarias.
Unapolticadeincentivospuedeirdirigidaadisminuirel
excesoenlageneracindeviajes,productodelascrecientesdistancias
entreellugardetrabajoyeldevivienda.Laactualtarifaplana(inde
pendientedeladistancia) enlalocomocincolectiva, sedirigejusta
menteenladireccincontraria.

Elcasodelalocalizacinindustrialenrelacinalaviviendadelostrabajadores:
Unejemplo
Siparaestecasoanalizamoslalocalizacindelasindustrias
respectodelaubicacindelaviviendadelosobreros,esfcilconstatar
distancias importantes que se reflejan en tiempos de viaje elevados,
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

estimadosenelordendelas2horasdiariascornopromedio.9Estaesla
consecuenciadetendenciasdelocalizacinindustrialdisociadasdela
vivienda.Elsistemadetarifasplanasdelalocomocincolectivahace
posibleaunempresarioindustrialelegircualquierlocalizacindentro
delaciudadmanteniendoelaccesoalatotalidaddelaofertalaboral.
Una poltica de incentivos que tienda a corregir este
comportamientopuededirigirsehaciaquiencausalosviajes(laindus
tria)oquienhacelosviajes(losobreros).
Laprimeraalternativaseexpresaraenlaadopcindeuna
tarificacinsegndistanciaparalalocomocincolectiva.Sinembargo,
estapolticanoserasuficienteporssola,yaquelatarifadelalocomo
cincolectivaestsubsidiada,dadoquenosecobraporusodeinfraes
tructura.
Lasegundaalternativapodraseraplicadacobrandoala
empresalainternalizacindelcostorealdetransportesegnplanillade
trabajadores.Elbonopormovilizacinalosobreros,ascomoelcosto
dedesarrolloyelusodeinfraestructuravial,seranfinanciadosconel
aportedelasempresasaunfondocomn.
Estaopcintienetambinlassiguientesventajas:a)genera
incentivosparaquelaindustria,ensuprocesodeseleccindepersonal,
tiendahaciaaquellosquevivanaunadistanciamenor;b)puedeactuar
sobreelmercadodelaviviendademaneradetrasladaralosobreros
haciazonasmscercanas,yc) puede decidirlarelocalizacindelas
fuentesdeempleohaciaunazonacondisponibilidaddemanodeobra
local.Enlaprimeraalternativa,encambio,lainfluenciadelostrabaja
doresenlalocalizacindelaviviendaesrelativamentebaja.

Otrasmedidasparadisminuirlageneracindeviajes:
Desincentivarlageneracindeviajes

Lograrunadescentralizacindelasactividadesatravsde
unmayorgradodesofisticacindelossistemasdetransporteyteleco
municaciones incentivando las comunicaciones indirectas tales como
telfono,fax,correo,comercioporcatlogo/correo,pagoelectrnico,
telemercados,correoelectrnicoocentrosdeservicioslocalescontrans
portepropionocontaminante.

9
Encuestaorigendestino1991, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Loanteriorpodralograrsemediantealgnsistemadesub
sidioquebusquecompensarlasexternalidadesevitadas,generandoen
estecampounainversinsobrelanormal,entrminosdediseoy
construccin,lacualpuedeprovocarhbitosalternativospermanentes.
Elinconvenientedeunapolticadeestetipoesquerequieredeuna
intervencintcnicayfinancierapermanenteparaelclculoymanejo
deestossubsidioscompensatorios.
Se puede concluir que la incorporacin de criterios de
internalizacindeexternalidades alaspolticasdedesarrollourbano
requiereconsiderarmedidastalescomolaregulacindirectadelaex
pansindelaciudad,criteriosdediseourbanoanivellocalquehagan
posible el uso de transporte no contaminante tales como caminata,
ciclovas y polticas de tarificacin de los servicios urbanos que refleje
adecuadamenteloscostosdeexpansindelaciudad.Elusodesubsi
dioscompensatoriosestambinposible,conventajasmenosclaras.

IV. USO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL

Eltratamientodelavialidadcomounbiencomndeuso
librerepresentaunaimperfeccindemercado,quesemanifiestaenuna
sobreutilizacin de la infraestructura, producindose flujos mayores
quelossocialmentedeseables.Comoconsecuencia,sellegaanivelesde
congestintambinmayores, ascomo a un exceso de los costos de
operacinydeconsumodetiempos.
Lasobreutilizacindelasvasconducetambinaunexceso
deemisindecontaminantes,debidoaque,enpresenciadecongestin,
laoperacindelosvehculospierdeeficiencia.Lasmismascausastcni
casquedeterminanunaumentoenelconsumodecombustibleprodu
cenunaumentoenlaproduccindecontaminantesatmosfricos.
Conlasolaexcepcindeciudadesquehanadoptadopolti
cas correctoras en forma relativamente reciente, la infraestructuravial
urbanaha sido tratada universalmente comounbiencomn deuso
pblico,libredecargo.
Ladistorsinseprovocaporquelascallessonunbienp
blicoconcapacidadlimitada.Paraestecaso,lalibreentradaconducea
unasobreexplotacindelrecurso.Esteesuncasoenqueelmonopolio
explotamejorelrecursoquevariosagentesencompetencia.
Laexternalidadporcongestinseproduceporquealingre
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

sarunvehculoadicionalenunacorrientedetrnsitosuentradaprovo
caunabajaenlavelocidaddecirculacinparalacorrientecompleta.
EnelGrfico 7, eso sepercibecomounaumentodelflujo
desdeOF=n,aOF'=n+1.Elusuarioadicionalveuncostodeusodel
caminoigualaF'A',mayorqueFA,elcostoqueveaelusuarioque
ingresinmediatamenteantesalacorriente.SiaesadiferenciaF'A'FA
lellamamosd,elcostoextraparaelconjuntodeusuarioses(n+1)d.
Poresarazn,elcostomarginalsocialserepresentacomo
unacurvamsaltaqueladecostomarginalprivado,almenosapartir
delpuntodondelacongestinempiezaaaparecer.Laimposicinde
peajeigualaCDequivaleaundesplazamientohaciaabajodelacurva
dedemanda.ElequilibrioprivadoseproduceenelpuntoD,conun
flujoOE menorqueOF.

GRFICO7

Elusoptimodelavialidadselogra,tericamente,alco
brarporelusodelosrecursosaquieneslosexplotandirectamente,en
lugardehacerloatodoslosusuariospotenciales,comoseraelcasode
unimpuestoalapropiedaddevehculosoatodalasociedad,comoes
actualmente.
Latarificacinvialapuntaacorregirestadistorsinparael
caso del automvil privado. La restriccinvehicular es efectiva sola
menteenelcortoplazo.Unapolticaalternativay/ocomplementariaes
elsubsidioamodosalternos.
En el caso del transporte pblico, el objetivo anterior se
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

puedelograrmediantelaasignacindecuotas,demaneratalqueel
total de estas cuotas sea igual a la ptima,principal objetivo de un
instrumento como la licitacin de recorrido, que se analiza en el
subcaptulomercadodetransportepblico.

Discusindepolticasdecorreccinalusodelavialidadporeltransporteprivado

La restriccin vehicularesunamedidainsostenibleenelme
dianoplazo,puestoqueprovocauncambioenelcomportamientode
losusuarios,quienesoptanportenerunvehculoadicionalenlafamilia
y, por lo tanto, no supera elproblema de largo plazo. Otro tipo de
restriccineslaprohibicinalestacionamiento,quepuedeutilizarse
comoherramientaparalimitarelusooaccesodedeterminadascalles,
aunquenoprovocalosefectosdelarestriccinvehicular.
La tarificacin vial, consistente en un sistema de peaje que
pueda distinguir entre horas de punta yno punta, puede lograr el
equilibrioenelcortoylargoplazo.Enefecto,estemecanismopermite
llegaralautilizacinptimadecortoplazo,desplazandolademanda
punta,internalizandodeestemodolaexternalidadnegativadelacon
gestin.
La tarificacin podra considerar como criterio adicional
unadiferenciacinentreclasesdevehculossegnemisinunitaria
dadaporlatecnologadelvehculo;especficamente,diferenciarentre
aquellosquecumplenconlasnormasdeemisinmsestrictas.10
Porotrolado,lorecaudadodebeiramejorarelsistema,ya
seaampliandolaaccesibilidadoelsistemadetransportepblico,lo
grandodeesemodotambinelequilibriodelargoplazo.Elconcepto
quehaydetrsesqueelobjetivoesalcanzarsimultneamenteequilibrio
enelcortoyenellargoplazo.
La tarificacin puede lograr el equilibrio de corto plazo
mediante una contraccin en la demanda de viajes. El equilibrio de
largoplazosepuedelograradicionalmentesilosrecursoscaptadosse

10
EnChile,paravehculoslivianosnuevos,enelao1991,sehaadopta
dolanormaEPA83enlasregionesMetropolitana,QuintaySexta,siendonacionalen
tresaosms.Paravehculospesadosnuevosestenestudiolaadopcindelasnormas
EPA91.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

dirigenadecuadamenteamejorarlacalidadylaofertadeservicio,el
quedebeincluirlainfraestructuravial.
Otrotipodetarificaciones,talescomoel impuesto al combus-
tible,quetieneladesventajadenodistinguirsegnsobreutilizacinde
lasvas,ounpagoporpermisodecirculacin,quenodistinguesegn
circulacin,ocobrosporestacionamientoquetampocodistinguepor
circulacin, puedenconsiderarse como polticas de segundo ptimo,
auncuandopresentanlaventajadeserdemsfcilimplementacin.
Otras medidas de gestin que apunten al fomento de la
mayorocupacinmediadelosvehculospuedendefinirsecomo subsidios
a modos alternativos al privado,elcualentrminosdeemisionespercpita
yde consumo de combustibles es de4 a 10 veces mayor que el de
transportepblico.
Existe bastante experiencia internacional en intentos por
modificarestavariable,principalmenteprogramasnorteamericanosde
fomentoalamayorocupacinmedianteexencionesdepeajeencarrete
ras,lareservadepistasexclusivasparavehculosconaltatasadeocu
pacino la organizacin deinstanciaspara la coordinacin deviajes
(car-pool, van pool).Estaexperienciademuestraquelapropensinaco
ordinarviajesessensibletantoacostodeviajecomoalniveldeservicio.
Pero,principalmente,losxitossehanobtenidoenlamodi
ficacindelasexperienciasdelosusuarios,alintroducirunaumentoen
lapercepcineimportanciaotorgadaalosefectosexternosprovocados
porelusodelautomvilylaposibilidaddemitigarlosmediantecam
biosenelcomportamientoindividualdemuchaspersonas.

V.MERCADODETRANSPORTEPBLICO

Laexistenciadeuncarteleneltransportepblico,operando
sinregulacinnireglamentacinpormsdeunadcada,haconducido
aunasituacinenlacualseprodujounacuerdodetarifas,almismo
tiempoquepermitilacompetenciaporcoberturayfrecuenciadeservi
cios.
Elacuerdodetarifasfuncion,ensusaosdecontrolcon
solidado,encondicionesdedemandalevementedecrecientes,mientras
laflotatotalexperimentabaunrpidocrecimiento.
Esta peculiar organizacin del mercado condujo no sola
menteaunexcesodevehculosenelparquetotaldebuses,queensu
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

cspidefueestimadoenelrangodel40%,sinoquealdesarrollode
polticasdeoperacin/mantencinminimizadorasdecostodirectoy
maximizadorasdeemisindehumo.
Endefinitiva,lastarifasdetransportecrecientes,11acompa
adasdeunadespreocupacinporlacomodidadenesos servicios,
duranteunapocaenqueaumentaelingresodelaspersonas,afectaron
elbalancerelativoentreeltransportepblicoyelprivado,conunefecto
globalquefomentlaadquisicinyusodelautomvilparticular,efecto
yaplanteadoenelsubcaptulo1.5.
Elexcesodeofertadelaflotasebuscpaliarmediantela
imposicindeunarestriccinvehicularconsistenteenprohibirlacircu
lacindel20%delosvehculosenlosdaslaboralessegnelltimo
dgitodelapatente.
Sinembargo,estamedidaprovocunamejoradel5%enla
rentabilidadanual,alaumentarelnmerodepasajerostransportados
porvehculo/kilmetro.12Porconsiguiente,puedeaseverarsequela
medidadelarestriccinvehicular,proyectadaenellargoplazo,tiende
a sercontrarrestadaporunmayorcrecimiento delparquevehicular,
estimuladoporlamejorrentabilidadporvehculoquelamismarestric
cinproduce.
Paracorregirestasimperfeccionespodramosdefinir,den
trodeunesquemadeoperacinprivadaconregulacinestatal,cuatro
grandes reas: fijar cuotas o frecuencias a travs de una licitacinde
recorridos (que debe reemplazar a la restriccin vehicular),
empresarizacinparalograreficienciaenlaoperacin,fijarlastarifasde
transportepblico,polticasdeincentivosaladisminucindelasemi
sionesunitariasporpasajerotransportadoylaregulacindeltamaoy
composicindelaflota.

11
Entre1979y1990,lastarifasrealescrecenen110%,siendo1990elao
conlamayortarifapromedioanualregistrada.
12
Estamejoraseestimen5%demayorrentabilidadanual,consideran
doel20%derestriccinenlosdasdesemanalaborales,entesis:"Lalocomocin
colectivaenSantiago,unenfoquedeorganizacinindustrial",AlejandroCofre,Univer
sidaddeChile,1991.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

5.1. Licitacin de recorridos: Instrumento para corregir la


sobreutilizacindelascalles
Lalicitacinderecorridosesunamedidaquebuscaasignar
cuotasdeusoalasvassobreutilizadas,corrigiendoasestadistorsin,
queyafueexplicitadaenelpuntoIV.
Lasopcionessonbsicamentedos:otorgarenconcesinel
usodelavaaunasolaempresaofijarlacuotatotaldeexplotaciny
licitarlaentreunnmerolimitadodelneas.
Esta segunda opcin, por la cual se ha optado, tiene la
ventajadeprovocarunacompetencia,otorgandolascuotasrespectivas
aquienestenganunmayorpuntaje,elquepuededependerdelatarifa,
capacidad,seguridaddelvehculoynivelesdeemisiones,entreotros.
Lalicitacinsetransformaademsenunaherramientaanticartel.
Elsistemadepuntaje,enlugardequinpagamsporhacer
usodelacalle,sejustificaporquehayunsubsidioimplcitoalatarifa,lo
cualyaseexpusoenelpunto3.3.
Ahorabien,lalicitacinderecorridosconducealptimoen
lamedidaqueseacompleta, estoes, que efectivamente fijecuotasen
todasaquellascallessobreexplotadas. Elproblemaquepresentaesde
tiempo respuestaparafijarydeterminarlascuotasdelascallessaturadas,
deestablecerloscontratos,devencerlainerciadelosagentesydelcosto
decontrolasociado.

5.2. Empresarizacin
Provocarunatendenciaalaempresarizacinpermitemodi
ficacionesenlaestructuradepropiedad,conlocualseincorporanen
estas nuevas empresas criterios racionales para la determinacin del
tamaodeflota,delascondicionesdeoperacinyderecorridos.

5.3.Fijartarifasaltransportepblico
Medianteestamedida,solamentepodranpermanecerenel
sistemalosvehculosconmayorrendimientoconunefectopositivoen
lasemisionesunitarias;sinembargo,tieneelcostodeserunamedida
impopular,cadavezquelaautoridaddecidaelaumentodelastarifas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Tambintieneladesventajadeloscostosduranteelperododeajuste
cuandolosmsineficientespermanecenenelsistema noincentivando
lacompetenciaenprecios.

5.4.Polticasdeincentivosaladisminucindelasemisiones
unitariasporpasajerotransportado
Debenconsiderarsepolticasdetransportequepuedanau
mentarlaparticinmodaldeltransportepblicoendesmedrodelpri
vado o incentivar servicios con menor emisin tales como Metro,
trolebusesyrecorridostroncalesconpistaexclusiva.
Paralograraumentarlaparticinmodaldetransportep
blicosedebetendera:
Restaurarelconceptodetransportecolectivocomoservicio
pblico, sujeto a diseo y administracin a nivel de sistema, cuyos
componentessonentregadosenconcesincomonegocioprivadosujeto
alcumplimientodeobjetivossociales.
Incentivaruna competencia enpreciosyen calidad si se
incluyenvariablesdenivelesdeserviciofcilmentereconociblesporel
pblico. Premiar otras caractersticas deseables, como la buena
mantencinyelcumplimientoconsistentedelosestndaresdeemisin.
Crearascondicionesinstitucionalesquepermitaneldesa
rrollodeserviciosdealtacalidad,quepuedanaspiraraaltastasasde
ocupacin.
Finalmente,abrirlaposibilidaddecambiarloscriteriosde
diseo a aspectos como la particin modal del transportepblico a
travsdelfomentodecentrosdetransbordo,arecorridosalimentadores,
aestructurarunaredvialdedicadapararecorridostroncalestecnologa
conmensuradaaladensidaddetrfico.

5.5.Regulacindeltamaoycomposicindelanota
Auncuandoeldebilitamientodelcartelhaconducidoauna
mantencin de la tarifa nominal de los buses en Santiago por ms
de dos aos,estoes,unabajarealdelordendel25%,persisteenel
mercado una masa de mquinas antiguas, con costos de operacin
relativamentealtos debidoa subajorendimientoenergtico. Losveh
culosnuevostienenrendimientosdecombustibledelordendel60al
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

80%superiores,locualporssoloconstituyeundiferencialdecostoen
elrangode30%.
Laoperacinyconsolidacindeempresasdetransportede
tamaomediano, conuna gestinmseficienteenlaadquisicinde
insumes,lespermiteunamejorrentabilidaddeunordendel5%.
Porlotanto,lasempresasquehanlogradoconsolidarflotas
relativamentenuevasyeficientescuentanconlosrecursosylosincenti
vosparajustificarsuexpansin. A estosepuede aadirlacreciente
preocupacindelpblicoporlacalidaddelservicioyporlosimpactos
ambientalesproducidosporlosbuses.
Estas condiciones demercado indicanque, siseproduce
unacompetenciacreciente,laspequeasempresastradicionalesdueas
delosbusesmsantiguospodranserdesplazadasporlasempresas
emergentesconbusesdemejorniveltecnolgico.
Dadounexceso deofertaenla flotapblica, esnecesario
corregirestadistorsinapuntandoadisminuireltamaoymodificar
lacomposicindeella,locualjustificamedidasdirectasdereduccin
del nmero de la flota para complementar medidas tales como la
licitacinderecorridos,quetienenunmayortiemporespuesta.
Lalicitacinderecorridosimplcitamenteafectaeltipoyel
nmerodemquinas.Sisolamenteseoptaporinstrumentosdemerca
docomoelmencionado,quealgenerarmayoresgradosdecompeten
ciafuerzanlasalidaalosmsineficientes,sinrecurrirparalelamentea
medidasderegulacindirectadeltamaodelaflota,debeconsiderarse
elmayor tiempo derespuesta;porlotanto elmayorcosto socialde
transicin,entrminosdenivelesdecontaminacinydeinseguridad
laboral.
Debidoaesto,unaregulacindirecta,eliminandolosveh
culosdemayorantigedad,permitiraunatransicinrpidaconmeno
rescostossociales.
As,siseoptapordisminuirmedianteregulacindirectael
tamaodelaflota,elparmetroaintervenirpuedeserlaedadmxima
ouncriteriodeobsolescenciatcnica:elretirodemquinassegnanti
gedad puede considerarse como tercero mejor, siendo de segundo
mejorelretirarsegnobsolescencia,dentrodelcualunparmetroim
portantepuedeserelnocumplimientodelasnormasdeemisin.Sin
embargo,estaalternativaesdemenortiempoderespuesta,puestoque
necesita de ms sofisticacin tcnica, ya que requiere de un mayor
esfuerzodecontrol.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

VI.TAMAOYCOMPOSICINDELAFLOTAPRIVADA
6.1. Funcionamiento del mercado
Elbalance,entrelossubsistemasdetransportepblicoyel
privado,est,engranmedida,determinadoporlatasademotorizacin,
queesunadelasvariablesquecaracterizanelentornodelsistemade
transporte.
Asuvez,lamotorizacinesinfluidaenellargoplazoporla
estructura y funcionamiento del sistema de transporte, como lo de
muestraelcasodeciudadescomoLosAngelesoCaracas,dondefuertes
inversioneseninfraestructuravialyeldesarrollodeunaredorientada
alautomvilfueronseguidasdefuertesdesarrollosdelparquedeau
tos.Enelcortoplazoexistenotrosfactoresconinfluenciaanmayor,de
manera que se considera que la motorizacin es determinada en el
mercadoautomotor,enconjuntoconlascaractersticas delosvehculos
nuevosqueseintegranalparque.
Enestemercadoautomotorsedeterminatantolatasade
crecimientobrutadelparque,constituidaporlosvehculosnuevosque
ingresanalaflota,comolatasaderetirodevehculosobsoletos.
Enlademandaautomotrizparticipantodaslasfamiliascon
ingresosuficienteparaadquiriryoperarunvehculo.Laexistenciade
esteumbraldeingresoesunhechocaracterizadoenlaliteraturadel
campo,constituyendounfactordegranimportanciaenuncasocomoel
chileno,dondeexisteunaproporcinmuyaltadelapoblacinqueest
debajodelnivelcrtico,peroenunrangodondelosprocesosdecreci
mientoydistribucindelingresopuedeninducireltraspasodelumbral
parabloquessignificativosdeconsumidores.
Enlaofertaautomotrizparticipantantolosproveedoresde
vehculosnuevoscomoelcomerciodevehculosusados.Laofertade
vehculosnuevosenChileesunade,lasmsvariadasdelmundo,ya
queparticipanenellamsde30marcas,quecomercializanalrededor
de400modelosdiferentes.
Paratodoslosefectosprcticos,estaofertapuedeserconsi
deradacomocompletamenteligadaalcomerciointernacional,apesar
dedosmarcasqueintegranlocalmenteunnmerolimitadodemode
los,conproteccindelEstatutoAutomotriz.Elcomerciodevehculos
usados,conapoyodeunaprofusareddetalleresdemantencin,capaz
demantenerlaactividaddelosvehculosparaunavidamediade20
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

aos, asegura un abastecimiento de productos de bajo precio a los


nuevosdemandantesqueingresanalapartebajadelmercado.
LamuertedelosvehculosenChile,dadalaausenciade
normastcnicasefectivasencuantoalacalidadyseguridad,seproduce
casiexclusivamenteporaccidentes,fallacatastrficaoporrobodesgua
cesdestinadoagenerarrepuestosporcanibalizacin.Latasaderetiro
deautomvilesviejosesdelordendel2%anual,existiendouncontin
gentede32%devehculosmayoresde12aos,nivelrelativamentealto,
quesefundamentaenlaexistenciadeunaampliaofertadeserviciosde
mantencin y reparacin que, aunque no ofrece garanta de calidad,
permitemanteneralosvehculosobsoletos enoperacina uncosto
muybajo.
Laentradadeautomvilesnuevosalparqueseexplicacasi
completamente por aumentos en el ingreso. La correlacin entre la
incorporacinanualdeautomvilesalparqueylatasadecrecimiento
delproductopercpitaeneseaoessuperioral80%.
Elaumentosostenidodeestavariabledurantelosltimos
14aos,1977a1991,explicaengranmedidaelaumentodel95%dela
flotadeautosenelmismoperodo.
Causaimportanteenesecrecimientohasidolamantencin
delospreciosennivelesbajos,debidoalapolticaarancelariageneral,a
larebajapaulatinadelosimpuestosespecficos,alarevalorizacindel
pesoyalacompletaaperturadelcomerciointernacional,quehapermi
tidonivelesdecompetenciacrecientesenestesector.
Elcomportamientodeltamaoycomposicindelasflotas
y,muyespecialmente,eldelatecnologadelosvehculos,sedanenel
contextodelfuncionamientodelmercadoautomotor.Laofertaautomo
triz,quetieneuncomponenteimportadopreponderante,presentain
fluencias determinantes de la poltica de comercio exterior. Se trata,
adems,deunodelospocossectoresquetienenenChileuntratamien
todiferenciado,tantoentrminosarancelarioscomoimpositivos.En
formareciente,losaspectostecnolgicosdelaflotahanpasadoaquedar
dentrodelmbitodeinfluenciadirectadelapolticaambiental.

6.1 Identificacin de imperfecciones


Elcrecimientodelaflotadeautoshasignificadounaumen
toenlademandaportransporteprivado,lo quehaprovocadoun
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

incrementoenlosnivelesdecongestinygeneradounaexternalidad
negativaporcontaminacin,locualyafueplanteado.
Elaumentodelademandaporviviendaenzonasperifricas
provocamayoresrequerimientosdeinfraestructurayviajesmslargos.
Elnocobrodelasexternalidadesporemisinfomentauna
sobreexpansindelaflota.
Los automviles, amedida que envejecen, sehacenms
propensosafallasqueimplican:mayorconsumodecombustible(con
un efecto global en el comercio exterior), mayor emisin, mayor
riesgodeaccidentesymayorriesgodefallasquepuedendarlugara
obstruccionesdetrnsitoconexternalidadesnegativasencongestiny
contaminacin.

63.Discusindepolticas
Paradisminuirelaumentodelparque,sedebenconsiderar
medidasquedesacelerenlatasadeentradadevehculosnuevosoque
acelerenlasajadadelosantiguos.Sepuedenestablecermedidasindirec
tasquedesincentiveneluso,obteniendoresultadosenelmedianopla
zo,odirectas,talescomorevisionestcnicasmsexigentes.

i) Polticasdeprecios:Losactualesimpuestosyarancelesal
automviltienenuncarcterredistributivo.Otroselementos
quepuedenserbalanceadossonelcobropormantenciny
ampliacindelainfraestructuravial,locualsepuedetarificar
segnsuuso,yporexternalidadesasociadasalaposesin
delvehculoespecficamenteentrminosdeemisiones,lo
quepuedejustificareldiseodeunatarificacinquecasti
guealosvehculosconmayoremisin,expresableenuna
variableobservablecomolaedaddelvehculo.
Esfactibletantoaumentarlospreciosabsolutoscomocam
biarlospreciosrelativosmediantepatentesdiferenciadas,
demodoqueseamscaromantenervehculosantiguos,a
loscualesselespuedenasociarmayoresnivelesdeemisin
compensandoaslasexternalidadescrecientesconlaedad
poremisin.Esteinstrumentopermiteademsracionalizar
elconsumo.
Unapolticadeaumentodearancelespermitedesincentivar
laentradadevehculosnuevosalsistema.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

Aumentarloscostosdeoperacin,talcomoelimpuestoa
loscombustibles,puedeirorientadoacubriralmenoslos
costosdedesarrollodelainfraestructura,incluyendoelcobro
porlaexpansindeofertavial;esdiscutible,siademsse
utilizacomoinstrumentoredistributivo.

ii) Polticaderegulacindirecta:Otramedidaesmedianteuna
revisintcnicademayorexigenciaconlaedad,estable
ciendoenellacriteriosdeobsolescenciatcnica;porejemplo,
reparacionesmandatoriasasistemasrelacionadosconse
guridadyemisiones.Regulardirectamentelaedadmxima
delosvehculosesunamedidademsfcilaplicacin,pero
presentamayoresproblemasdeequidad.Imponercriterios
deobsolescenciatcnicasolucionaelproblemadeequidad,
perotieneunmayorcostodeaplicabilidad.

iii) Favorecerlaventajacompetitivadelosmodosalternos:ase
gurarladisponibilidaddetransportepblicoqueconstitu
yaalternativarealalautomvil,encuantoadisponibilidad,
cobertura,comodidad,seguridad,velocidadyconfiabilidad.

VII. EMISIONES UNITARIAS


Lasemisionesquedependenpropiamentedelvehculose
definenatresnivelesdiferentes:lascaractersticasconstructivasotecno
logabase;elestadodemantenimiento,ylaoperacinmismaohbitos
demanejo.
Lascaractersticasconstructivassedefineneneldiseoy
fabricacindelvehculo.Laofertaautomotrizpresentaunaampliava
riedaddenivelesycalidades,queseagrupanbsicamenteentres:los
vehculos demxima tecnologa, quesonadmisiblesenelestado de
California;losvehculosdealtatecnologa,admisiblesenEE.UU.(pero
noenCalifornia),yenlospasesquehanadoptadonormasdeemisin
exigentesylosvehculosconvencionalesonoemisionados,quese
comercializanenlospasessinexigenciasespeciales.Lasdosprimeras
categorasestnsujetasahomologacinygarantasdesusfabricantes.
Dadalaimportanciadelospasesquehanadoptadonor
masdeemisin,entrminosdesuparticipacinenelconsumomun
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

dialdevehculos,laindustriaautomotriztransnacionaltiendeafavore
cerlaproduccindealtatecnologa,quedandolaproduccinconven
cionalrelegadaaplantasenprocesodeobsolescencia.
Por este motivo, en forma creciente, los vehculos
emisionadossonmseficientesenrelacinalosnoemisionados.
Paraladiscusindepolticasesnecesariorecordarquelos
vehculoslivianossonensugranmayorabencinerosy,porlotanto,la
polticaqueaestesectorseaplicaapuntaalareduccindelCOyelNOX
yCOV,quesoncontaminantesdeunniveldeprioridadmenorquelas
partculasqueprovienendelosvehculospesados,queensumayora
funcionan con combustible diesel. Estos antecedentes aconsejan que
estossectoresseananalizadosseparadamente.

CUADRO5 FACTORESDEEMISIN(GR/KM)PORTIPODEVEHCULOS

Diesel Bencinero

CO 7,4 26,2
NOX 5,4 1,2
COV 1,4 1,0
PTS 2,4 0,1

FUENTES:Universodefuentesemisorasdecontaminantesatmosfricose
inventariorealdeemisionesparaSantiago.IRM/CadeIdepe,1989.

7.1.Vehculoslivianos
Enelcasodelosvehculoslivianos,lasmayoresexigencias
encuantoaemisinhansidologradas,enformaprcticamenteuniver
sal,porlaadopcindeunpaquetetecnolgicocompuestopor:inyec
cinelectrnicagobernadapormicroprocesadores;convertidorcataltico
detresvas,estoes,concapacidadparaoxidarelmonxidodecarbono
yloscompuestosorgnicosvoltiles,ascomodereducirlosxidosde
nitrgeno;sondalambda,estoes,unsistemademonitoreodelasemi
sionesqueinforma alosmicroprocesadoresqueregulanlainyeccin;
canister,queesundispositivodecaptacinyrecuperacindelos
vapores de combustible que se producen enel tanque y sistema de
alimentacin.Estepaquetetecnolgicorequiereimprescindiblemente
decombustiblesylubricantesespeciales,libresdeplomoyotrassustan
ciascapacesdedestruirelcatalizador.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

Larelacinentrepaquetetecnolgicoygasolinasinplomo
esunvoca,tantoencuantoanecesidadcomoaefecto:elconvertidor
catalticoesefectivosloenvehculosalimentadosexclusivayperma
nentementeconcombustiblesylubricantesespeciales;lagasolinasin
plomopermiteelfuncionamientodelcatalizadorynoproducerebaja
deemisionesalserusadaenvehculossincatalizador.13
Lainfluenciadelestadodemantencinsobrelasemisiones
delosvehculoslivianosenusoesdegranimportancia.ElGrfico8
muestraladistribucinporcentualacumuladadelasemisionesunita
riasdeCOdeautomviles,medidasdurantelarealizacindelInventa
riodeEmisiones deSantiago. Sepuedeapreciarqueel50% delas
emisiones de monxido provienen del 25% de vehculos en peores
condiciones.Unacaractersticadecapitalimportanciaparaefectosde
seleccindepolticaesqueeldueooconductordelvehculonotiene
unamaneradirectaeintuitivadereconocerlaexistenciadeestospro
blemas,losquesondetectablessolamentepormedicindelrendimien
todelvehculoopormedicionesinstrumentalesdelosgasesdeescape.

GRFICO8 DISTRIBUCINEMISIONESAUTOMVILES
(Monxidodecarbono)

13
Salvolaeliminacindelplomomismodelasemisiones,dichometal
nohasidoencontradoenproporcionespeligrosasenlaatmsferadeSantiagonienel
organismodesushabitantes.Elusodegasolinasinplomoenvehculosnodotadosde
canisterpuedellevaraunaumentoenlasemisionesdecompuestosorgnicosvoltiles.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

La influencia delascondiciones de operacines tambin


significativa,dadoqueelgnerodelasemisionesseproducedurante
los ciclos de aceleracindesaceleracin, asociados ala congestinde
trnsito.Estamateriacaeeneldominiodelagestindetrnsitoyno
serdiscutidaaqu.

Discusindepolticas
Laseleccinporpartedeuncompradordelniveltecnolgi
codesuprximovehculonuevo,puedeserinfluidapordoscaminos:
unanormadeemisinqueimpongarequerimientosestrictosounrgi
mendeincentivosalaseleccindetecnologaslimpias.Deotromodo,
elcompradortenderaeludirsuresponsabilidadporlasexternalidades
quecausansusemisiones,locualpermiteignorarestavariablealdeci
dirquvehculocomprar.
Lanorma de emisintienecomoprincipalesventajas su
rpidaaplicacinyseguridadencuantoallogrodelasmejorasespecifi
cadas,dadoqueseestadoptandounodelosestndaresexistentesen
elmercadomundial,dondeelloshanestadopresentesdosdcadas.Las
principalesdesventajasson:i)lanecesidaddeasegurarsimultneamen
teladisponibilidaddecombustibledemayortecnologa,yii)laimposi
cin de un sobrecosi al comprador, independiente de la cuanta y
oportunidaddelusoquetendraelvehculo.Enelcasochileno,tambin
haconstituidounobstculoconsiderablelanecesidaddeasegurarla
disponibilidaddeserviciosdemantencinespecializado,cuyoscostos
deinversinenequiposyrecursoshumanosrepresentanunabarrera
deentrada.
Laventajatericadelenfoquedeincentivoseslaanttesis
delpuntoii)anterior.Sinembargo,lasposibilidadesdeponerenprcti
caunincentivoproporcionalalasemisionesconstituyenundesafono
resuelto.Unasobretasaimpositivaalacompraoalpermisodecircula
cinanualdelosvehculosconmayoresemisionescastigaporiguala
losvehculosdealtoybajorecorrido.
Un subsidio a la compra de vehculos de alta tecnologa
fomenta el incremento de la tasa de motorizacin. Un impuesto al
combustible toma en cuenta el recorrido, pero no la tecnologa del
vehculo;elimpuestodiferenciadoalasgasolinasconvencionales(con
plomo) slo producira trasvasijes de autos de baja tecnologa hacia
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

gasolinasinplomo,sinlograrsuobjetivodereduciremisiones;lasepa
racinporreglamentosdeambosmercadossetraduciraenmercado
negroycorrupcin.
Lanicaalternativatericamseficientequehasidoplan
teada enla discriminacinentreautos de altaybaja tecnologa esun
esquemadepeajesproporcionalesaluso.Desafortunadamente,latec
nologaparahacerpracticableesaposibilidadestaalgunosaosde
distancia,sincontarlasdificultadesparalograrlaaceptacinsocialde
unsistemadepeajedecualquiertipo.
Las opciones de poltica para influir sobre el estado de
mantencin de los automviles son limitadas. El enfoque represivo
convencional,basadoeninspeccionestcnicasperidicasyobligatorias,
yaseaenplantasrevisorasoenlavapblica,contribuyeaacentuarla
preocupacindelosconductoresporelestadodesusvehculos. Sin
embargo, el uso prolongado de esta herramienta se ha demostrado
insuficientealaluzdelosresultados,dadalanotransparenciadeesta
variableparaelconductor.Comoalternativaparaaumentarlaeficacia
deesteesfuerzosehadiscutidounenfoquedisuasivo,basadoeneluso
depublicidadylaampliadisponibilidaddeinstrumentosanalizadores
degases,porejemploenestacionesdeservicioytalleres,confunciones
nuevamenteinformativas.

7.2.Vehculospesados
Enelcasodelosvehculospesados,quesonmayormente
movidospormotoresdiesel,latendenciatecnolgicaesmenosunnime.
Por una parte, las grandes marcas transnacionales estn
empezandoaproducirunanuevageneracindemotoresmseficientes
ycon un mayor control de proceso de combustin. Esta tecnologa
tambinrequiere combustiblesespeciales, recayendo enestecasolas
exigencias sobreelcontenido de azufreysobrela curva de destila
cin,esdecir,ladistribucindedensidadesenlamezcladehidrocar
burosquecomponenelcombustible.Enestecasolosefectossonyuxta
puestos: losvehculos de alta tecnologa logran su mxima rebaja de
emisionesconelcombustibleespecial,peroobtienenresultadosparcia
lesconloscombustiblesconvencionales.Otrotantoocurreconlarelacin
recproca:losvehculosconvencionalespuedenobteneralgunasrebajas
enlasemisionesutilizandocombustiblesdemejorcalidad.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Por otro lado, existe una segunda tendencia, no siempre


ligada a laindustria automotriz,hacialaproduccindedispositivos
depuradoresdeefluentes.Dichosdispositivoscaenenvariascategoras:
purificadoresquetrabajanenformamuysimilaralconvertidorcataltico
delosvehculoslivianos;filtrosregenerativos,quecapturanelmaterial
particuladohastaelmomentoenqueunaintervencinexternapermite
quemarelhollnacumulado;trampascatalticas,quecombinanlosefec
tosdelasdosanteriores.
Apesardeexistirnumerososdispositivosdepuradoresde
efluentesennivelesdedesarrollodesdelasetapasdelaboratoriohasta
lasdepruebapiloto,noexisteinformacindeningunoquehayallega
dohastaelniveldedistribucincomercialyqueseacapazdellevarun
motorconvencionalalosnivelesdeexigenciadelanormanorteameri
cana. Sin embargo, en el futuro previsible, tales dispositivos no son
descartables,dadalaactividadqueexisteactualmenteenestetema.
Se puede concluir, por lo tanto, que existen alternativas
disponiblesquepermitirnreducirenformadrstica(almenos50%)las
emisionesdemotorespesadosnuevos,respectodeloslmitesidealmen
tealcanzablescontecnologasconvencionales.Elsobrepreciodelanue
vatecnologaestaenelrangode30a50%,sobrelabasedelvalordel
motornuevo.Enelfuturocercanoesesperablelaaparicindetecnolo
gasintermedias,entrminosdeeficaciayprecio.
Los motores de nueva tecnologa, que estnllegando al
mercadochilenoaniveldedemostracin,estnenunrangodepotencia
algomayoraldelosmotoresconvencionalesqueusaactualmentela
locomocincolectivaurbana,dedondesuusovaaparejadoalaintro
duccindemodelosmayores,similaresaun maxibsde100pasajeros.
Elmantenimientodelosmotorestieneunaincidenciafun
damental,tantoenelrendimientoenergticocomoenlasemisiones.
LosresultadosdeprogramasexperimentalesllevadosacaboenChile
entre1987y1989muestranemisionesdematerialparticuladodelorden
de siete veces mayores en el promedio de un grupo de buses con
mantencincuidadaalmejornivelalcanzable,atecnologabasecons
tanteycondicionesdeoperacincomparables.
Losrubrosdemantenimientomssensitivosson:laregula
cindelsistemadeinyeccinylareparacinpordesgastedelmotor.
EnelcasoespecficodeltransportepblicodeSantiago,hasidoposible
constatar(ysuponerunaextensinparcialaotrosvehculospesados)la
existenciadetresfenmenosquecolaboranenlaproduccindeniveles
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

demantenimientopobres:lautilizacindetalleresinsuficientemente
equipadosycapacitados;lautilizacindemotoresderecambiocomo
sustitutobaratoalamantencinpreventivaycorrectiva,corrientemente
mediantemotoresobsoletosimportadoscomochatarra,ylainterven
cindelsistemadeinyeccinparaobtenerpotenciaadicional,consacri
ficioencuantoarendimientoyemisiones.
Existe, por lo tanto, un mercado muy complejo para la
mantencin. Los dosprimeros aspectosmuestranla existencia de al
menostrestiposdeoferentes:talleresmodernosadecuadamentedota
dos,talleresprecariosycomerciantesdemotoresderecambio.Elfun
cionamientodeestemercadoestdistorsionadotantoporasimetrasde
informacincomoporexternalidades.Lasprimerassurgendelaincer
tidumbreencuantoalacalidadyduracindelamantencinadquirida
porlastresvas alternativas, frente al conocimientocierto delprecio
pagado enlos tres casos. La segunda correspondenuevamente a la
externalidadporcontaminacin,quenoesadecuadamenteincorporada
aladecisin,aunquelasdiferenciasenestecasosonaparentesasimple
vista. Laincidencia deestos aspectosenelproblema globales muy
significativa:sehaestimadoqueelaceitelubricantevaporizadoporlos
motoresdesgastadospodraconstituirdosterciosdelparticuladoemiti
doporlosbusesdeSantiago.14
Laintervencindelabombainyectoraesunresultadode
lasdistorsionesqueafectanalmercado detransporte.Lacompetencia
porfrecuenciaycobertura,anteriormenteidentificadacomocaracters
ticaestructuraldelfuncionamiento del cartelque gobierna la locomo
cincolectivadeSantiago,exigeunestilodeconduccinagresivo,para
llegarantesqueelcompetidoralgrupodepasajerosqueesperaenla
prximaesquina.Dichoestiloesfuertementedemandantedepotencia,
locual sehace crtico cuando ella proviene de unmotor desgastado
hastaelextremodesuvidatil.Partedelmismofenmenoeslaforma
deremuneraralosconductores:muybajosalariobasemsunapartici
pacinsignificativaenlasventasbrutasdepasajes,sininfluenciadelos
costosdeoperacin.Comoconsecuencia,enlamayoradeloscasos,es
elpropioconductorelqueintervienelabombayluegolaexigehasta
producirrutinariamentesuspeoresefectos.

14
VaseWeaber,SienaResearch1988.PresentadoalaComisinNacio
naldeEnerga.Usosalternativosdecombustiblesenvehculos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Elestilodeconducirmismo,acaractersticasconstantesdela
tecnologabaseydelniveldemantencin,tienesupropiainfluencia.El
programadedemostracindetcnicasdeconducirconservativasque
ofrece conregularidaduna granfirmaautomotrizendiversospases,
lograhabitualmentediferenciasdelordendel15%entrminosdeconsu
modecombustibles.Todaesadiferenciaequivaleaemisionesdeconta
minantesatmosfricos,caloryruidosdisipadosalmedioambiente.
Aligualqueenelcasodelosautomviles,lasnormasde
emisin,lainspeccintcnica,ladisuasinyladisponibilidaddeinstru
mentosdediagnsticopuedencontribuiraforzarlaconsideracinde
las emisiones en las decisiones de seleccin de tecnologa de buses
nuevosymantenimientodebusesenuso.Losargumentossonentera
menteparalelos,conlanicadiferenciaque,enestecaso,lasemisiones
sonvisibles.Estoltimohacemsfcillafiscalizacinypuedejustificar
elusodeunenfoquerepresivomsduro.
Existen diferencias, sin embargo, en las posibilidades de
usarincentivosparaelcasodeltransportepblico.Granpartedelas
anomalasdetectadasenesesector,enmateriastalescomolaspolticas
demantencinyoperacin,derivandelaorganizacintipocartelcon
acuerdodepreciosylibertaddeentrada,haciaunrgimendecompe
tencia regulada a travs de un esquema de licitacin de recorridos,
anteriormentediscutida,yabrelaposibilidaddehacerdelasemisiones
unfactorexplcitodecompetencia.Variablestalescomolasemisiones
dediseodelasmquinas,losresultadosdelasinspeccionestcnicas
obligatoriasyelhistorialdeinfraccionespuedenpasaraconstituirpuntaje
parafuturaslicitaciones.
Lajustaponderacindeestosparmetros,frentealasdife
renciasentarifayniveldeservicio,constituyeundesafotcnicomayor,
aunquedentrodelestadodelartevigente.
Lahistoria muestraqueelsoloanunciodelaintencinde
otorgarestostiposdeincentivoshacreadounaactividadsinpreceden
tesenlaexperimentacinconnuevastecnologasenestesector,mos
trandoaslavariabilidaddelenfoque.

VIII.CONCLUSIONES
Lapresenciadenivelesdecontaminacinatmosfricamuy
porencimadeloqueseconsiderasocialmentedeseableseexplica,en
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

gran medida, por la existencia de numerosas imperfecciones en los


mercados dondese determinanlos niveles de actividad deprocesos
que,sinintentarlo,provocanlacontaminacin.
Enloqueserefierealapartedelproblemaatribuiblealos
vehculos,laprincipalimperfeccineseltratamientoquelasociedadda
alaatmsfera,comounbienpblicodeusolibre,alcualsepueden
descargaremisionessinpagarporello.Porlotanto,losemisorestienen
laposibilidaddeobligaralasociedadaincurrirencostos(enestecaso,
pordaoalasaluddeotraspersonas),sintenerqueresponderporello.
Algosimilarocurreenelusodeinfraestructuravial,donde
seproducenexternalidadesporcongestindetrnsito.
En el caso de Santiago de Chile, a los dos tipos de
externalidadessealadas,quehansidoreconocidascomotalesyen
frentadas mediante poltica pblica en muchas ciudades, se aaden
algunasotrasimperfecciones.Lasmsrelevantessonexternalidadesen
elmercadodesuelourbano,insuficientetransparenciaenelmercadode
reparacinymantencin,unaestructuratipocartelenelmercadode
transportepblico.Todasellassetraducenen:

i) Excesoenelconsumodevehculos,deloqueresultanflotas
sobredimensionadas.
ii) Viajesmslargosquelosocialmentedeseable,
iii) Emisionesunitariasinnecesariamentealtasporpartedelos
vehculospblicosyprivadosquecomponenlasflotas.

Las externalidades en el mercado de suelo urbano,queinciden


principalmenteenellargodeviajey,aplazosmayores,eneltamaoy
composicindelaflota, sonenfrentadasactualmentemedianteherra
mientasdeplanificacinurbana,principalmenteplanesreguladores.La
prescripcindelmitesurbanos,densidadesresidencialesyzonificacin
deusosdelsuelosehanprobadoinsuficientesyporlotantorequieren
sercomplementadaspormecanismosdeincentivosdesincentivos,los
msimportantesdeloscualesson:

Lacorrectatarificacindelosserviciosurbanos,principal
mentemediantecobroparafinanciarpavimentacinein
fraestructurasanitaria,atodoslosproyectosdeurbanizacin
tantopblicacomoprivada.
Latarificacin,alasindustriasyotroscentrosatractoresde
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

viaje, de los costos transporte completos enque incurren


susempleados. Estosrecursospodranfinanciarunfondo
capazdepagarsujustoaportealdesarrollodeinfraestructura
vial,ascomoreembolsar alos empleadoslatarifaplana
(independientedeladistancia)queactualmentelescobrael
sistemadetransportepblico.

Elprimermecanismo sealado tiene laventaja de ser de


rpida implementacin; sin embargo, sus efectos son diferidos en el
tiempo. Tambinpuedepresentardificultadestcnicasenelclculo,
perosubsanablesporunpequeogrupotecnificado,loqueesacorde
dentrodeunsentidodeadministracinpblicamoderna.Otroatributo
positivodeesteinstrumentoesqueentregasealescorrectas,aunquesu
alcanceeslimitadoporcuantoporssolonoaseguraobtenerlosresul
tadosdeseados.
Elsegundomecanismotienelosmismosatributosqueel
primero,aunquesualcanceesanmslimitado,yaquepuededirigirse
solamenteasegmentosespecficosdelasociedad.
Las externalidades por congestin y contaminacin derivadas del
uso de la infraestructura vialinducenconsumosmayoresquelosdesea
blesentodoslosmercadosrelevantesalaemisinvehicular:unaciu
dadmsextendida,centrosdeactividadmsconcentradosquesetra
ducen en distancias de viaje mayores, vialidad sobreutilizada, flotas
sobredimensionadas y emisiones unitarias mayores producto de las
menoresvelocidadesasociadasalamayorcongestin.
Enelenfoqueimperante,elsobreusodelasvasesenfrenta
do a travs de regulaciones directas, principalmente la restriccin
vehicular (que es una forma de racionamiento), enmenor medida el
retirodevehculosantiguosdelalocomocincolectivaynormasde
emisinapoyadasporinspeccintcnicaperidica.
Lasalternativasderegulacinindirectasebasan,principal
mente,enlatarificacindelusodevasy,enmenormedida,altamao
ycomposicindelaflotapblicayprivada.
Elprimerenfoque,dependiendodelasofisticacindelsis
temadecobro,puedeacercarloscostospercibidosporelusuarioalos
costosmarginalessociales.Enunesquemaidealde tarificacin vialelco
bropuededistinguireltipodevehculo(tecnologaconvencionalvs.
tecnologalimpia)ydeva(callesozonascongestionadasvs.lasqueno
loson),ascomolascondicionesdetrnsitoimperantes(horaspuntay
nopunta).
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

Enesquemassuboptimalesdeimpuestososubsidios,el
cobropuedeestarrestringidoasubconjuntosdeusuarios(porejemplo,
cuandoseaplicaporimpuestoalestacionamiento),puedeigualarlos
cobrosadiferentestiposdeusuarios(porejemplo,peajesindistinguir
tipodevehculo),puedeextenderseavehculosquecontribuyenmuy
pocoalosproblemasdecongestinycontaminacin(porejemplo,un
impuestoaloscombustiblesounarancelalaimportacindeautos,que
tendranefectosnacionales).
Porotrolado, la restriccin vehicularprovocaefectosperni
ciososenellargoplazoporcuantoinducemecanismosparaeludirlaal
incentivarun aumento de flotay a la permanencia de vehculos ms
antiguos.
Sibienunmecanismodetarificacinvialesdemayorefi
cienciaalderestriccin,porcuantonoprovocaefectoscomolosseala
dos, presenta el problema de requerir de una implementacin ms
compleja y de implicar altos costos de operacin (sern ms altos a
mayorgradodesofisticacinadoptado)quedebensercubiertosporlos
propiosusuarios,loqueimplicaquenotodolorecaudadopuedaira
financiarlareparacindeldao.
La imposicin de normas de emisinesunamedidaderegula
cindirectanoabandonable,porcuantointervieneenmercadosenlos
cuales existenindivisibilidades tales como: la tecnologa que cumple
conlasnormas,elsistemademantencinqueposibilitaelusodetecno
logasmssofisticadasyelabastecimientodecombustibleasociadoala
nuevatecnologa.
Adems,esunmecanismoqueposibilitaobtenerresultados
conmenortiempoderespuesta,puestoquepermiteestablecerplazos
perentoriosparaelcumplimientodelasnormasrespectivas,obtenien
dotecnologalimpiaparalaentradadevehculosnuevosoprovocando
mejoradetecnologaoretiroparalosvehculosquenocumplanconlas
normas dirigidas al parque antiguo. Todo lo anterior no significa
desecharelusodemecanismosdeincentivosquepuedenservircomo
complementoparalograrmenoresemisionesunitariasyunaaccindel
Estadoquetienda a mejorarla transparencia deinformacin enlos
mercadosdetecnologa,mantencinydecombustibles.
Laregulacindirectadeltamaoycomposicindelaflota
pblicaesunamedida queconvieneanalizar desdeunaperspectiva
msampliaqueconsidereelsistemadetransportepblico.
Las imperfecciones que afectan al transporte pblicosonelresul
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

tadodeunapolticadetransporte,denominadaensumomentode
libertadderecorridos,qudesregulydesreglamentestesector.El
extremoopuestoeselenfoquedesobrerregulacin,dondelosrecorri
dos,tarifasyotrosparmetrosdeserviciosondeterminadosyenalgunos
casosadministradosporlaautoridad.Dichoenfoquefuetambinpro
badoconanterioridadenSantiago,conresultadosnodeseables.
Laalternativaderegulacinconmnimaintervencin,de
nominadaderecorridoslicitados,consisteenasignarcuotasdeuso
delasarteriascongestionadasaquienesofrezcanygaranticenunmejor
niveldeservicioenunconcursoabierto.Esteesquemapermite,almis
motiempo,introducircompetenciadebilitandoelcartel,mientras,por
otra,impulsacriteriosdecalidaddeservicioquereflejenlaspreferen
ciassociales.
Estalicitacinesunmecanismodeincentivosdesincentivos
quepresentaunaimplementacincomplejaymayorsegngradosde
sofisticacin,concostospermanentesdevigilancia,auncuandopermite
flexibilidadparaajustarelgradodeintervencinsegnloimprescindi
ble.Ademsinducealequilibriodemercadoperoenuntiempoque
puederesultarmayoraldeseable.
Complementariamente,porlotanto,sejustificautilizaruna
medidaderegulacindirectaaltamaoycomposicindelaflota,por
cuantoesdemsfcilimplementacinypermiteresultadosinmediatos
quehacenposiblereducirloscostostransitoriosdelaalternativaprime
ro mejor. Esta regulacin es de segundo ptimo y ms eficaz como
medidacomplementariaynosustitutaalalicitacin,porcuantopors
solanoresuelvelosproblemasdecarteleinclusolospuedeagravarsise
consideraunesquemadecuposlimitadosparaeltotaldelaflota,loque
aumentalasbarrerasdeentrada.
Ensntesis,eladoptarunconjuntodepolticasdebeapun
taracorregirlasimperfeccionesdecadaunodelosmercadosidentifica
dosmediantelainternalizacindelasexternalidadesrespectivas,ha
ciendouso deuno o ms delos tipos de instrumentosquepueden
definirseenestructurales,deincentivos,deregulacionesdirectasynor
mas,ydecorreccindeasimetrasdeinformacin.
Adems, estos mecanismos pueden ser tan efectivos o
inefectivosdependiendodelacoherenciadelconjuntodelasmedidas,
yaquelosmercadosestninterrelacionadosentres,pudindoseafectar
indeseadamenteamsdeunodeellos.
Unaestrategiadeprimerordenconsideratodaslasvaria
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE

blesfactiblesdemodificar.Sinembargo,dadoelcarctertemporalde
determinadaspolticas,enelcortoymedianoplazo,esnecesariorecu
rrirapolticasdesegundoyhastadetercerocuartoptimo,cuandoes
necesarioincorporarcriteriosdetiempoderespuesta,eficaciaycostos
decontrol.
Aspectoseconmicosenlasolucin
delacontaminacinambiental
Ernesto Fontaine
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADA EL 25 DE MARZO DE 1992

1airequeeralimpiosehatransformadoenunbienescaso.
Pararacionalizarsuusosedebenutilizarlosprecios.Este
esunmecanismoeficienteparasolucionarelproblema.La
dificultadestcnicaencuantoalosnivelesaceptablesdecontamina
cin.LacomunidadtambindebeparticiparatravsdelPoderLegisla
tivo.Losnivelesdelospasesricosnopuedenserimpuestosenpases
mspobres.Talesniveles(losdelospasesricos)sonexcesivospara
pasescomoChile.Unejemplodeloanterioreselcasodelconvertidor
cataltico, que es un verdadero impuesto indirecto, que debera ser
establecidoporley.
Adems,lacontaminacinatmosfricaesfundamentalmente
unproblemadeSantiagoynodeChile.
Tambinhayqueconsiderarquelacontaminacinsepro
duceporelusodelautoynoportenerelauto.Quienesmsusan
debenpagarms.Asimismo,losautosdeinferiorcilindradadeberan
sercastigadosenmenormedidaquelosdemayorcilindrada;quienusa
ms combustible debe ser ms castigado. Otra diferencia est entre
quienesusanmotoresdieselomotoresgasolineras.
Ello debera traducirse en impuestos para los diferentes
tiposdecombustible(impuestoalabencinaconplomoeimpuestoal
diesel).Elvalorestaradeterminadoporel costodelcombustiblesegn
seautilizadoenSantiagouotrolugarsaturadoobienenlugaresqueno
tienenproblemas.
Losproblemasdecongestinsedebensolucionarporlava
delatarificacinydeinversinenobrasvialesurbanas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Sedebecastigarelusodelcombustible.Enlaactualidad
seestregulandoequivocadamenteeltemadelasfuentesmviles,ys
estara siendobienregulado eltema de las fuentes fijas (derechosde
emisionestransables).
Elvalorrelativodeunconvertidorcatalticoparaunauto
mvilpequeoesaltoentrminosdelvalortotaldelvehculo,elcual
disminuye cuando el auto es ms caro. Porlo tanto, seperjudica al
dueodeautosmschicos.
Serequieretambinellavadoypavimentadodecallespara
evitarelpolvo.
Peroelproblemamsgraveesresolvereltemadelasrevi
sionestcnicasdelosvehculos,demaneraquesecumplalaley.Hay
enormesproblemasdefiscalizacin.
Metodologasparaevaluarloscostosdecontaminacin:

problemadeensayosyerrores;
sedebeincentivarqueelusuariovaloriceloqueleconviene
ms (si poner convertidor o pagar un tipo ms caro de
combustible);
control:elproblemaprincipalesquenosevendabencina
sinplomoavehculossinconvertidorcataltico.

HayquehacerdeSantiagounlugarcaroparavivir.
Introduccin
Ricardo Katz
COORDINADORCOMISINDEMEDIOAMBIENTECEP

amejormaneradecomenzarestecaptuloesatravsdela
definicindedosconceptosclavesyquesonnormalmente
malentendidosporlagranmayoradelapoblacin. Esta
confusinnoesraraconsiderandolaestrechavinculacin,realyprcti
ca,existenteentreellos.Losconceptosaquenosreferimossonlosde
contaminacinyemisin.
Porcontaminacindebieraentenderse:

Lapresenciaenelambientedesustancias,elementos,energao
unacombinacindeellosenconcentraciones,oconcentracionesy
duracionessuperioresoinferiores,segncorresponda,alasper
mitidasenlalegislacinvigente.

En razn de lo anterior, es posible, por lo tanto, definir


contaminantedelasiguientemanera:

Todasustancia,elemento,energaocombinacindeellos,que
producecontaminacin.

Elprimeraspectoquesobresaledeladefinicinanteriores
elvnculoqueapareceentrecontaminacinylalegislacinvigente,a
travs delcual sepropone directamente que la contaminacin es un
fenmenodeorigenhumano.Estevnculodifieredelasdefiniciones
tericasutilizadasconfinescientficos,enlascualessedefinecontami
nacincomolacondicindealgncomponentedelambientecuandola
concentracindeunaomssustanciassuperafuertementelosniveles
normaleseneseambiente,produciendoefectosmediblesensereshu
manos,animales,vegetalesymateriales(adaptacinlibredeladefinicin
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

que aparece en el trabajo Contaminaciny contaminantes, aspectos


cientficos,tericosyprcticos.HugoSandovalL.).
La razn de amarrar la definicin de contaminacin a la
legislacinvigentesebasaprincipalmenteendosrazonesdefondo,que
a continuacin se exponen, unidas por el criterio comn de que un
ambientecontaminadoesunambientedainoparalasociedadyque
bajoesaconsideracindebesertransformadoenunambientelibrede
contaminacin(conceptoadecuadamenterecogidoennuestraConstitu
cin)atravsdeaccionesyregulacionesespecficas:

Los efectos medibles se relacionanporunaparte conlas


tecnologasytcnicasexistentesenalgnmomento,siendo
porlotantounefectonetamentedinmico.Esms,existen
algunoscasosenlosquelosefectossoninferidosoenlos
cualeslaaversinalriesgodelasociedadhaceaconsejable
regular efectos no medibles. Esto es bastante comn en
agentescancergenosomutagnicos,oensituacionescomo
el efecto invernadero, en las cuales los efectos no son
medibles. Pero como todas las evidencias apuntan
consistentementeenlamismadireccin,lostomadoresde
decisin estiman aconsejable prevenir, en forma previa a
contarconevidenciamedible.Porotraparte,elhechode
que losefectos seanmediblesno significanecesariamente
questosseannegativosy,porlotanto,seaaconsejablesu
regulacin.
Dehecho,esteefectodemedicineselqueserecogeen
losconceptosdeevaluacindelacalidadambientalatravs
delautilizacindenormasprimariasqueregulanelriesgo
paralasaluddelaspersonasysecundariasdecalidadam
bientalqueprotegenmuestrasrepresentativasdeespecieso
ecosistemaspropiosdelpas,regulanelusodelosrecursos
renovablesdeusopblico,protegenconstrucciones,monu
mentos o propiedad fsica en general y disminuyen la
irreversibilidaddelosimpactosproducidos.
Laprincipalimportancia deutilizarlasnormascomo un
parmetrodeevaluacindelacalidadambiental(yporlo
tantocomounamaneradedefinirloqueescontaminacin),
radicaenqueseestobjetivizandounprocedimientoque
tiendeaseraltamenteemocional,forzandoademsalas
INTRODUCCIN CAPTULO IV

instanciasresponsablesdelageneracindenormasadefi
nirclaramentelosobjetivosdeproteccinquesepretende
lograratravsdeladictacindeellas.1

Otraraznqueavalalautilizacindenormasesunade
ordensocial,culturalyeconmica,enelsentidodequelas
regulacionesyaccionesdestinadasacontrolarlacontami
nacinambientalgenerancostosalasociedadquedeben
teneruna contraparte directa enlosbeneficios generados
pordescontaminacindeunambiente,eindirectamenteen
la cantidad global de recursos que la sociedad destina a
distintasacciones(porejemplo,enuncontextorealdere
cursos limitados, los beneficios de las acciones de
descontaminacin deberan ser a lo menos iguales a los
beneficiosdeaccionesdeeducacin,saluduotras).Elequi
librioentreloscostosybeneficiosderivadosdelacontami
nacin,aparecetratadoeneltrabajodeJosMiguelSnchez,
enelcaptulo3,Instrumentosdepolticaeconmicapara
elcontroldelacontaminacin. Estasituacinsereflejaen
lafiguraquesepresentaacontinuacin.

1
Debetenerseenconsideracin quealserlasnormasdecalidadam
biental,yaseanprimariasosecundarias,lasquedefinenunambientecontaminadoen
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Loquesereflejaenabstraccinenlafigura,eselhechode
quesiloscostosmarginalessocialesincurridosenelcontrol(inversio
nesendisminucin,mscontrolyfiscalizacin)delacontaminacin
ambiental sonmayores que susbeneficios marginales (demandapor
airelimpio,salud,"bienestaryotros),lasociedadestarapeorquesino
sehubierallevadoacaboesaaccin.
Elbeneficiomarginalsociales decrecienterespecto dela
disminucinde concentracinexistente.Estoes,paranivelesaltosde
concentracinambiental,elbeneficiodereducirdichaconcentracinen
una cantidad dada es mayor que el beneficio de reducir esa misma
cantidadennivelesmenoresdeconcentracinambiental(ode msaire
limpio).
Elnivelptimodecalidadambientalobtenidodelaforma
reseada,suponeentoncesunaarmonizacindedistintasvariablesque
importanala sociedad,yevita laconsideracindelfenmeno dela
contaminacinenformaaislada,loquepuededistorsionargravemente,
yconefectosnegativos,lacorrectaasignacinderecursos.Elloesparti
cularmenteimportanteparapasesdeescasosrecursoscomoelnuestro.
Porende,segnlosrecursosdequedispongaunasociedad
dada,elptimoniveldecalidadambientalservariableypodrser
msaltoomsbajosegnelcaso.
Esteanlisis,quellevaaladeterminacindelptimonivel
decalidadambiental,noincorporaaspectosticosomorales,y,porlo
tanto,noesunmodeloabsolutoentrminosdeotorgarunarecetade
decisin.Loquesreflejasonlasbasesconceptualesquedeberanayu
daralaobjetivizacindelosanlisisdesituacionesderegulacindela
calidadambiental.

relacinaunonocontaminado,estnseparandolafraccindeeseambientequeesde
uso pblico (independientemente de que sistema de regulacin sea utilizado) de la
fraccinquenoesposibleutilizar.Enellmitelasnormasdecalidadambientalpueden
serusadasconunafinalidadexpropiatoria.Sehanplanteadodiscusionesenesesentido
enladeclaracindeespeciesyreasprotegidas(alerce,araucaria,quinqun).
Engeneral,laliteraturaplanteaquelosestndaresdecalidadambiental
debenresponderalassiguientespreguntasparaevaluarsuconsistenciatcnica(de
proteccin)ytica(desdeunaperspectivaderespetoaderechosadquiridos):
a) Cuanimportanteeselrecursoaserprotegidoycuanvlidaesla
informacinquerespaldalosnivelesdefinidos.
b) Culeselvaloractualoesperado(tomandoencuentaexpectativas
evaluables)delrecursoreguladoyculessuestructuradepropie
dad.
INTRODUCCIN CAPTULO IV

Alexistir unacalidadambientalptima,distintaacontami
nacin cero, se est validando elconcepto dealteracindelmedio
ambiente,elqueexplicalasituacinexistenteentrecalidadambiental
distintaalanaturalycontaminacin.
Deacuerdoaloanterior,medioambientelibredecontami
nacinseraelquepresentaunacalidadambientalmejoralaestableci
daporlasnormasrespectivas.Enestesentido,contaminanteseratoda
substanciacuyaconcentracinduranteunlapsodadosuperalasnor
masdecalidadambiental.Sitalesconcentracionesyduracionesnoson
superadas,lasubstancianoescontaminante,aunquealterelacomposi
cin,propiedadesocomportamientosnaturalesdeloscomponentesdel
medioambiente.Estoltimoocurresiempreenlanaturaleza.
Enresumen,alteracinnonecesariamenteconstituyeconta
minacin.Alteracinesunfenmenofsico,qumicoobiolgicomedible
entrminosabsolutosoreales.Encambio,contaminacinimplicaun
acuerdopolticoysocialdeordeneminentementevariable,deacuerdo
asituacionesculturales,ticas,filosficas,econmicasyotras.Deah
quedebaserdefinidojurdicamente,delocontrariohastalarespiracin
deunserhumanoolafotosntesisdelasplantasseranconsideradas
contaminantes.Porlotanto,loquedebieraserdefinidoesaquelloque
constituyeunaalteracinrelevantedelmedioambienteyellodebiera
serconsiderado,desdeunpuntodevistajurdico,contaminante.
Resumiendo,loqueseconsiderejurdicamentecontamina
cindebeserproductodeunaconvencin(acuerdosocial)yexpresarse
atravsdenormas,puesenelmundorealtodocontaminadeunmodo
uotro,yaquenoexisteunestadonaturalnico.
Poremisinseentiende:

Laaccindeincorporaralmediosustancias,elementos,energao
unacombinacindeellasdistintasdelaspreexistentes.

Consistentementeconloexpresadoenlasdefinicionesutili
zadas para describir el fenmeno de contaminacin, se deduce que
puedehaberemisinsinqueexistacontaminacin,peronopuedeha
bercontaminacin sin que haya emisin. A su vez, el control de la
emisines slo una de las maneras para controlar la contaminacin
(aunque es la ms utilizada dada la relacin directa existente entre
ambosfenmenos).Loanteriorsepuedeexplicareneldiagramaquese
presentaacontinuacin:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Comoseapreciadelafigura,seraposiblecontrolarlacon
taminacinsinvariarlaemisinatravsdealterarlosaspectosambien
tales.Dehecho,estosehacecomnmentecuandosediluyenlosefluentes
(sinvariarlacargatotalvertidaalmedio).Muchosehabla,enelcasode
Santiago,demodificarlatopografaoladispersin.2
Enloquerespectaalosestndaressecundariosdecalidad
ambiental,elimpactosobrelosobjetosdeproteccindependerdela
resistencia intrnseca delos recursos (distintosvegetalesporejemplo
resistendemejoropeormaneraadistintoscontaminanteseigualcosa
puededecirsedelosmaterialesdeconstruccin)ydelascaractersticas
delmedio.Esascomolahumedad,radiacinsolaryenmuchoscasos
la presencia de otros elementos tales como material particulado, de
origenantrpicoonatural,variarndemaneraimportantelareactividad,
yeventualagresividad,deciertosgasescomoeldixidodeazufreode
losxidosdenitrgeno.
Deloanteriorsederivalanecesidaddeincorporaralos
procedimientosdegeneracinodefinicindeestndareslaespecifica
cindelascondicionesnaturalesquedieronorigenalanecesidadde
regularelmedioencuestin.Esascomoseproducirunasituacin
muydistintaalarrojarefluentesauncursodeaguaquepresentacondi
cionesdesequa,queaunodecaudalsuperiorasuscondicionesnor
males(crecidamilenariaporejemplo).Sielcursofuerareguladopara

2
A este respecto, es conveniente manifestar que, en general, (existen
casosparticularesdondelasituacinesdistinta)elordendemagnitudoescaladelos
fenmenosestotalmentedistinto.EnelcasodeSantiago,lamaladispersindeconta
minantesatmosfricosrespondeafenmenosdeescalacontinental.
INTRODUCCIN CAPTULO IV

lascondicionesdecrecidamilenaria,permaneceralamayorpartedel
tiempocontaminado.Porelcontrario,ladefinicinencondicionesde
sequaextremaimplicaraqueelropresentara,enformarutinaria,una
calidadmuysuperioraladeseadaenlosobjetivosderegulacin.
Lasituacinquesedescribeenelprrafoanterioresespe
cialmenterelevanteenelcasodelacontaminacinatmosfrica,donde
losfenmenosdedispersinnoestntandocumentadoscomoenel
casodelagua,oenotrossistemas,principalmentedetipobiolgico,y,
porlotanto,lavariabilidaddelasconcentracionesambientalesesmu
chomayor.Estopuedeimplicarlanecesidaddegenerarestndaresy
por lo tanto acciones deregulacinpara dos situaciones claramente
distintas,lasdergimenylasdeemergencia,enelentendidodequelas
deemergenciasontransitoriasynodebenserextendidasmsalldela
duracindelamisma,estoes,hastalarecuperacindelosnivelesde
normalidad.
Todoestoredundaeneltipodeinstrumentosdegestina
utilizar,dadoqueenuncasoserequiereninstrumentospermanentes
quemantengansueficienciaenformaacorde,mientrasqueenelotro
casoseprecisadeinstrumentosquepuedanseraplicadosencircunstan
ciaspasajerasy,posiblemente,conpocotiempodeaviso.
Enconclusin,existendosfenmenos,laemisin(causa)y
lacontaminacin(efecto)relacionadasentresporelentornoyfenme
nosnaturales.Enestecontexto,eslasociedadlaquedebedecidirdnde
ponerloslmitesenrelacinalosobjetivosdecalidaddeseadaparalos
distintoscomponentesdelmedioambiente.
Contaminacinycontaminantes,
aspectoscientficos,tericosy
prcticos
Hugo Sandoval L

Hugo Sandoval L.esQumicoyLicenciadoenQumica,Pontificia


UniversidadCatlicadeChile.ActualmentesedesempeacomoInvestigador,
DepartamentodeQumica,FacultaddeCienciasFsicasyMatemticas,Uni
versidaddeChile.
1. ANTECEDENTESGENERALES
a contaminacin atmosfrica puede ser definida como la
condicin que presenta la atmsfera, de una zona dada,
cuandolaconcentracindeunaomssustanciassupera
fuertementelosnivelesnormaleseneseambiente,produciendoefectos
medibles en seres humanos, animales, vegetales y materiales. Estas
sustanciaspuedenencontrarseenestadogaseoso,slidoolquido,yen
elcasodelasdosltimasselasdenominapartculasoaerosoles.
Porotraparte,enlacontaminacinatmosfricaactanbsi
camentetrescomponentes,losqueconstituyenunsistema.Estosson:
lasfuentesemisoras,quepuedensernaturalesoantrpicasyproducen
contaminantes;laatmsfera,querecibeestassustanciasylastransporta
adiferenteslugares,bajolaaccin,enalgunoscasos,deprocesosde
transformacin,y,porltimo,estnlosreceptores,seresvivosymate
riales,quesonlosentesafectadosporestassustanciasenelaire.
Durantemuchotiemposepensquelacontaminacinat
mosfricaeraunproblemalocal,asociadoalosgrandescentrosurbanos
ozonasaltamenteindustrializadas.Sinembargo,enlasltimasdcadas
hanaparecidoproblemasglobalescomolalluviacida,elefectoinver
naderoy,enlosltimos8aos,elagujerodelozonoenlazonaantrtica,
queafectaduranteunos3mesesinclusoapartedelterritoriosurde
Chile. Esto ha conducido a considerar la contaminacin atmosfrica
como un problema generalizado, permitiendo desarrollar enfoques
continentales,enalgunoscasos,comoeldelefectoinvernadero.
Actualmente,sehatomadoladecisindeactuarsobrela
contaminacinatmosfricayparaelloselaconsideracomounsistema,
elquesepresentaenelGrfico1.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

GRFICO 1 DIAGRAMADEBLOQUESDELSISTEMACONTAMINACIN
ATMOSFRICA

Enelgrficoanterior,cadabloquerepresentaunproceso
definidodentrodelsistemacontaminacinatmosfrica.Encambio,la
lneapunteadaindicaformasdeactuarparalograrunamejorcalidad
del aire. Destacando, enprimer lugar, las fuentes emisoras, las que
incluyeneltransportepblicoyprivado,lageneracindeenergain
dustrialresidencialylosprocesosindustriales. Comosegundopunto
est elcontrol sobre las emisiones,que incluyeuna amplia gama de
posibilidadestcnicasyoperacionales.Acontinuacinestlaatmsfera,
queeselmedioquetransporta,diluyeytransformafsicayqumicamente
loscontaminantes.Porltimo,estnelmonitoreoylosreceptores,que
sonloscausantesdeaplicardrsticasmedidascuandolaconcentracin
decontaminantesesextremadamentealta,superandolasnormasde
calidaddeaireenunfactorsuperioradosotres,segnelcontaminante
problema.

2. CONTAMINANTES
Unaformadeclasificarloscontaminantesesatravsdesu
estadofsicoodeagregacin.Esascomoselosdivideencontaminantes
gaseosos,dentrodelosquedestacanloscompuestosdeazufrecomo
dixido,trixido,provenientesdeprocesosdecombustinydefundicin
demineralessulfurados,sulfurodehidrgenoymarcaptanos,produci
dosapartirdeladegradacinbiolgicademateriaorgnicaconazufre
ensuestructuramolecular, confrmulasSO2, SO3, H2SyCH3SHo
C2H5SCH3,respectivamente;monxidodecarbono(CO);compuestos
HUGOSANDOVALL.

denitrgenocomoxidontrico(NO),dixidodenitrgeno(NO2),sus
tanciasgeneradasenlosprocesosdecombustin,amonaco(NHg)que
tienesuorigenenexcretaslquidasdeanimalesdomsticosysalvajes;
hidrocarburosgaseosos(HC)ocompuestosorgnicosvoltiles(COV).
AlgunosdeestosHCtienenorigennaturalcomoelCH4ylosterpenos,
producidos por los pentanos, en el caso del primero, y por abetos,
eucaliptusypinos,entreotros,lossegundos;unadelasfuentesms
importantesprovienedelacombustindepetrleoysusderivados,
que incluyen a los hidrocarburos alifticos y aromticos, aldehdos
(RCHO), cetonas (RCOR), compuestos aromticos como benceno
(C6H6);ozono(O3),entreotros.Otrotipodecontaminantescorresponde
alaspartculasslidasolquidas,denominadascomnmenteaerosoles.
Dentrodeestaspartculasseencuentranaquellasquetienendimetro
aerodinmicomediomayorque50micronesycorrespondenalaspar
tculassedimentables,porquedecantanporgravedad,ylascondimetro
entre10y50micrones (1 micrn(m) = 106m),querepresentanlas
partculastotalesensuspensin(PTS)y,aquellascondimetromenor
que 10 m que componen la fraccin de partculas respirables. La
respirabilidaddelaspartculasvarasegneldimetroyseexpresaen
porcentajesquesonde100,75,50,25y 0 porciento,segnseaelvalor
deldimetro,de22,53,55y10m,respectivamente.
Elhecho de quelaspartculas seancontaminantes, y el
grado deefecto agresivo que stas tengansobrela salud humana,est
asociado,porunaparte,altamaoy,porotra,asucomposicinqumi
ca.Estoconduceaque,enalgunoscasos,seanecesariodisponerdelas
mximasconcentracionesenpartculasparasustanciascomoplomo,
arsnico,cadmio,aerosoles,sulfatosycidosulfrico,entreotras.
Adicionalmente,seagrupaaloscontaminantessegnsu
origen,elquepuedesernatural(aerosolesmarinos,sulfurosprovenientes
deemanacionesvolcnicas,xidontricodetempestadeselctricas)o
antrpico(producidosporlaaccindelhombre,endiferentesprocesos).
EntrestosseencuentranSO2,COysalesdeplomo.
Porltimo,aloscontaminantesselosclasificaenprimarios,
emitidosdirectamentealaireatravsdediferentesprocesos(CO,SO2,
partculas),ysecundarios,queprovienendetransformacioneshomog
neas y heterogneas que experimentan los contaminantes primarios,
para generar sustancias como ozono, sulfatos, nitratos, aerosoles, cido
sulfricoysustanciasorgnicascomoaldehdosynitratosdeperoxiacilo
(PANs),entreotros.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

3.COMPORTAMIENTODELOSCONTAMINANTES
Laemisindesustanciasalaatmsferaesunprocesocons
tante,quedebidoasusefectosnocivossobreelmedioambienteeleva,
enalgunasocasiones,elrangodeconcentracionesanivelesdepreocu
pacin.Sinembargo,estefenmenonoesacumulativoeneltiempo,
sinoquemsbienescontroladoporprocesosquesucedenenlaatms
fera,dentrodelosquedestacan:

Difusindecontaminantesenlaatmsfera
Deposicinsecayhmeda
Transformacindesustancias

Acontinuacinsedesarrollauna descripcindecadauno
deestosprocesos.

3.1. Difusin de contaminantes


Unasustanciaintroducidaalaatmsferaessometidaaun
procesodetransporteydilucinenelaire,acausadelconstantemovi
mientoqueexperimentanlasdiferentescapasdeairequeconformanla
atmsfera. Estemovimiento es controlado pordistintas variablesme
teorolgicas,entrelasquedestacan:direccinyvelocidad del viento;
presenciadeinversionesdetemperatura,quepuedenserdesuperficie
oradiativasydealtura,ambaspresentesenelvallecentraldeChile,en
queestinsertalaciudaddeSantiago;presin,temperatura,humedad
y radiacin solar. Algunasdeestas variables, como la velocidad del
vientodesuperficieysudireccin,elperfildetemperaturayla turbu
lencia atmosfrica, permiten obtener diferentes clases de estabilidad
atmosfricaque facilitan odificultan la capacidad de dispersin delos
contaminantesenella.Entreestasclasesseencuentranlasdecondicin
deestabilidad extrema, moderada, suave y neutra. La deestabilidad
suaveymoderadapredominaenSantiagoenlosmesesdeinviernoy
conduceaunabajacapacidad delaatmsfera para dispersarcontami
nantes.1

1
VaseJ.EscuderoO.,H.SandovalL.yP.UlriksenU.(1985)Diagnsti
co de la contaminacin atmosfrica de SantiagoChile. Contaminacin Ambiental,
Medelln(Colombia),7(14),p.25.
HUGOSANDOVALL.

3.1Deposicinsecayhmeda
Sedesignapordeposicinsecaalatransferenciadeconta
minantesgaseososoparticuladoshacialasuperficiedelaTierra,inclu
yendosuelo,aguayvegetacincomomediosderemocin.Esteproceso
secomponedetresetapasdistintas.Laprimeraconsideraeltransporte
delmaterialatravsdelacapasuperficialalavecindadinmediatadela
superficie. Estaetapaescontroladapordifusinturbulentaenlacapa
superficialyavecessedenominacomponenteaerodinmicodetransfe
rencia. La segunda etapa, denominada componente superficial de
transporte, involucra la difusin del material a travs de la subcapa
laminarprximaalasuperficiedelltimosustratoadsorbenteyabsor
bente.Apesardequelasubcapalaminarestpicamenteslodelorden
demagnitudde101a102cmdeespesor,ladifusinatravsdeella
puedeserdeimportanciacrticaenlavelocidadtotaldedeposicin.La
solubilidadoabsorbilidaddeespeciesenlasubcapadeterminacuntas
delasespeciesquedifundenatravsdelasubcapalaminarsonrealmente
removidas,yesteprocesofinal,denominadocomponente detransfe
rencia,constituyelaterceraetapa.
Losmecanismosdetransportequeconducenadeposicin
secasoncomplejosyesporelloqueenladescripcindelavelocidadde
remocindeunaespeciepordeposicinsecanoserepresentaelproceso
conungranniveldedetalle.
Elprocesodedeposicinsecaserepresentaenfuncinde
unavelocidaddedeposicinVd,quesedeterminaexperimentalmen
te.Esteprocesopuedeserobservadoentrminosconceptualescomo
anlogoalflujoelctricoocalricoatravsdeunaseriederesistencias.
Latransferenciadematerialdesdelaatmsferaalasuperficiesedesa
rrollaatravsdetresresistencias,laaerodinmica,ladecapasuperficial
ylaresistenciadetransferencia.Acadaunadeestasresistenciasselas
designacomora,rs,r trespectivamente,ytienencomounidadesscm1.Es
ascomoVdseexpresacomo:

Vd=(ra+rs+rt)1

Porlogeneral,estavelocidadvarade0,8a2,0yde0,2a0,4
scm1paraSO2ysulfates,respectivamente.
Ladeposicinhmedacorrespondealaabsorcindeconta
minantesengotas,seguidadelaremocindeestasgotasporprecipita
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

cin.Existeunaampliagamadetrminosqueseempleancomosinni
mosdedeposicinhmeda,comosoneliminacinporprecipitacin,
washout y rainout.Estostrminoscorrespondenalaremocindeconta
minantesdelaatmsferaporprecipitacin,lluviaynieve.Eltrmino
washout se aplica especficamente a la eliminacinque sucede enlas
nubes;encambio,eltrmino rainoutserefierealaeliminacinporde
bajodelasnubesporlacadadelluvia,nieveogranizo.
Enlamayoradeloscasosesposiblepresentarlavelocidad
localderemocindeungasopartculapordeposicinhmeda,como
unprocesodeprimerordendeltipoA(z,t)C(x,y,z,t)yA(Dp;z,t)n(Dp;
x,y,z,t)enque

C = Concentracindelmaterialcontaminantegaso
aerosol.
Dp = Dimetrodelapartcula
z = Representalaalturasobreelsuelo
t = Tiempo
x,y = Coordenadas
n = Nmerodepartculas

yA(z,t) yA(D ,z, t) sonloscoeficientes de washoutpara


gasesypartculas,respectivamente,queporlogeneraldependendela
alturasobrelasuperficieydeltiempo.Elprocesodeprimerordense
aplicacuandolaeliminacinesirreversible,talcomosucedeconaerosoles
ygasesdealtasolubilidad.Enestecasolavelocidadderemocintiene
unadependencialinealconlaconcentracinenelairedeestematerialy
esindependientedelahistoriapreviadelsistema.

3.3.Transformacindesustancias.Smogfotoqumico
Correspondealosprocesosdetransformacinhomogneos
yheterogneosqueexperimentanlassustanciasenlaatmsferabajola
accindelaradiacinsolar.
Eneldesarrolloycomprensindeesteproceso,juegaunrol
fundamentallacinticaqumica,disciplinadedicadaalestudiodelos
cambiosdeconcentracineneltiempoparaunasustanciadadaydelos
mecanismosatravsdeloscualessucedenestastransformacioneso
reacciones.
HUGOSANDOVALL.

Unaformasimplederepresentarlavelocidadfsicadeuna
reaccinesmediantelaecuacin(1)

(l)d[A]/dt=V=k[A]n
enque:

V = velocidaddereaccin,yrepresentaelcambiode
laconcentracindeAeneltiempo
[A] = ConcentracindelasustanciaA
k = Constantedevelocidaddeunareaccindada.Para
reaccioneselementales,dependeprcticamente
slodelatemperatura
n = nmeroenteroofraccionarioquerepresentael
ordendelareaccinenestudio

La investigacin en cintica est orientada a determinar,


porunaparte,elvalordekparalasdiferentesreaccionesdetransfor
macinqueexperimentanloscontaminantesenlaatmsfera,ascomo
elmecanismoporelcualsucedenlasreacciones,esdecir,elcaminoque
tomacadaunadeellas,y,porotra,elvalorde n.Cuandones
entero, la reaccin es elemental y sucede en una etapa; en cambio,
cuandoesfraccionario,quieredecirquesedesarrollaenvariasetapas,
teniendounmecanismocomplejo.
Acontinuacinsepresentanprocesosespecficosquesuce
denenelsmogfotoqumico.

3.3.1. Reaccionesfotoqumicasdelaatmsfera

Sonoriginadasporlaabsorcindeunfotn deradia
cinultravioletadelongituddeonda mayorque3.000 ,poruna
molculayseesquematizandelasiguienteforma:

= ConstantedePlanck=6,625x107ergxseg.
= Frecuenciaenciclos(seg1)
>A*(Excitacin)

LamolculaexcitadaA*puedeparticiparenlossiguientes
procesos:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

(3) A* >B 1+ B2 (Disociacin)


(4) A*+B >Cl + C (ReaccinDirecta)
(5) A* >A+ (Fluorescencia)
(6) A* >A'+ (Fosforescencia)
(7) A*+M >A+M (Desactivacinporcolisin)

Lasreaccionesfotoqumicasdesempeanunrolimportante
enlacontaminacindelaireacausadelosproductosqueresultande
ellas,fundamentalmenteradicaleslibres,tomosyotrassustancias,me
dianteunmecanismomuycomplejo.2Luego,estosproductospartici
panenreaccionesresponsablesdelatransformacindeloscontaminantes
primariosmsabundantescomoNO,COehidrocarburos,yabsorben
radiacinenlaslongitudesdeondaexistentesenlabajaatmsfera.En
cambio,elNO2,comocontaminanteprimarioosecundario,absorbela
radiacinultravioletaquellegaalaTierrayquetienelongituddeonda
mayorque3.000A.ElSO2presentaunaabsorcinbajaentre3.000y
4.000ypermitesertransformadoconreducidaeficienciaaSO3.

3.3.2. Reaccionesdelosxidosdenitrgeno
Laprincipalfuentedexidosdenitrgenoeslacombustin
internayexternayparticularmentedelNO.Sinembargo,ciertacantidad
deNO2esproducidaapartirdelNOprovenientedelosgasesdeescape
delosautomvilesalreaccionarconeloxgenodelaire.Aproximada
mentehayunatransformacindelordendel5%alasalidadeltubode
escape.3
Por lo tanto, en atmsferascontaminadas siemprehabr
bajasconcentracionesdeNO2yaltasconcentracionesdeNO. ElNO2
desempeaunimportantepapelenelsmogfotoqumicoytambinen
laoxidacindeSO2asulfatesocidosulfrico,cuandoestnpresentes
losHCenlaatmsfera.

2
VaseK.L.Demerjian,J.A.KerryJ.G.Calvert(1974)TheMechanism
ofPhotochemicalSmogFormation, Advances in Environmental Sciences and Technology,
Vol.4,p.1.
3
Vase E. A. Schuck y E. R. Stephens (1969) Oxides ofNitrogen,
Advances in Environmental Sciences,Vol.I,p. 73.
HUGOSANDOVALL.

ConcentracionesbajasdeNO2enlaatmsferadanorigena
una gran cantidad de reacciones que constituyen parte del smog
fotoqumicoyquesedescribenacontinuacin.

3.3.3.CiclofotoqumicodelNO2,NOyO3

LasreaccionesmsimportantesentreelNO2, NOyelO2
delaireenpresenciadelaluzsolarson:

(8) NO2+ > NO+Opara3.000 < < 4.200


(9) O+O2+M > O 3 +M
(10) O3+NO > NO2+O2
(11) O+NO2 > NO + O2
(12) O+NO2+M > NO3+M
(13) NO3+NO > 2NO2
(14) O+NO+M > NO2+M
(15) 2NO+O2 > 2NO2
(16) NO3+NO2>N O
2 5
(17)N205 > NO3+NO2
(18) NO2+O3 >NO3+O2

dondeMesuntercercuerpo,generalmenteN2uO2, deno
minadotermalizadorporrecibirenergadeotrasmolculasynoexpe
rimentar cambios. Las reacciones (8), (9) y (10) constituyen el ciclo
fotoqumico delNO2.
CabesealarqueelNO2eselprincipalabsorbentedera
diacinultravioletaentreloscontaminantes,ylasreacciones(8)y(10)
sonlasmsimportantes.
Lassustanciassubrayadassoncontaminantessecundarios
ystasseransusformasdeproduccinenlaatmsfera.

3.3.4. ReaccionesadicionalesenelsistemaNOX, H2O,COyAire

Unavezanalizadaslasreaccionesatmosfricasdelosxi
dosdenitrgeno,elpasosiguienteesexaminarelpapeldelvaporde
aguaydelmonxidodecarbono,casisiemprepresentesenatmsferas
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

urbanas.Estasreaccionesadicionalespuedenexplicarlaformacinde
grandescantidadesdeozono.
Alconsiderarlareaccin:

(19) NO3+NO2 > N2O5

enlacualsealcanzalaconcentracindeequilibrioparael
N2O5,stepuedehidrolizarseenpresenciadeaguaparaformarcido
ntrico,elquedalugaralalluviacidaporNOX.

(20) N2O5+H2O > 2HNO3

elcidontricopuedeoxidaralNO

(21) 2HNO3 + NO > 3NO2 + H2O

Adems,seproducelaformacindecidonitrosodeacuer
doalasiguientereaccin:

(22) NO+NO2+H2O > 2HNO2

y posteriormente, la absorcin de radiacin ultravioleta


producelafotolisisdelHNO2paradar:

(23) HNO2+h > NO+OH < 4.000

Elradicalhidroxiloposeegranreactividad,especialmente
conloshidrocarburos.Algunasdelasreaccionesdeesteradicalson:

(24) OH+NO2 > HONO2=HNO3

(25) OH+NO > HONO=HNO2

Porotraparte,cuandoseagregaCOalaireirradiadoque
contiene trazas de xidosdenitrgeno, seproducenreacciones tales
comolasquesedescribenacontinuacin,enlasquedestacanlasdel
radicalhidroxiloconelCO(reaccinmuyimportanteycasinicaen
consumodeCOenatmsferascontaminadas),
HUGOSANDOVALL.

(26)OH+CO > CO 2+H


(27) H+O2+M > HO2+M
(28)HO 2+NO > OH+NO2
(29) HO2+HO2 > H2O2+O2
(30) H2O2+h > OH

Lasreaccionesanterioresproporcionanunaexplicacinde
la oxidacin de NO en NO2 en un sistema que incluye xidos de
nitrgeno,aguagaseosa,aireymonxidodecarbono,incluyendola
formacindeO3mediantelafotolisisdelNO2enelaire.4
SibienelNOesoxidadoaNO2porelozono,sonlosHClos
quefavorecenmsestaoxidacin,principalmenteatravsdelasreac
cionesencadenadelosradicaleslibresderivadosdeloshidrocarburos
olefnicos alencontrarse enpresencia de ozonoenelconocido smog
fotoqumico.

3.3.5. Reaccionesdeloshidrocarburos

Elrolfundamentaldeloshidrocarburos(HC)comoconta
minantesatmosfricosradicaensuparticipacinenelsmogfotoqumico.
ParaelloserequieredelapresenciadeNOX,HCyradiacinsolar.Sino
estuvieranpresenteslosHCenlaatmsferanoseobservarancambios
enlaconcentracindeNOeneltiempo,esdecir,permaneceraconstante.
Tal como se ha planteado anteriormente, al analizar las
emisionesdelosmotoresdecombustininterna,seobservaclaramente
laimportancia quetieneeltransportevehicularenlacontaminacin
atmosfricayenespecialenlaproduccindesustanciasquedanorigen
aloscontaminantessecundarios.
DentrodelosHCemitidosalaireporlosprocesosdecom
bustinseencuentranlosHCalifticosoaquellosqueslotienenenlaces
simplesylasolefinasohidrocarburosconunoomsenlacesdobles,
ademsdeotrassustanciasorgnicascomoaldehdos,cetonasehidro
carburosaromticospolicclicos(HAP),pornombraralgunos.
TantolasolefinascomolosHCalifticosoparafnicosson
importantes en el smogfotoqumico y suparticipacin se analiza a
continuacinenformaseparada.

4
Vase J. Heicklen (1976) Atmospheric Chemistry, Academic
PressInc.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Cicloolefnicodelsmogfotoqumico:

tanto,sustanciasestables,enlareaccinseproducenotrassustancias
establesqueestnsubrayadasconlneasegmentada,entrelosquedes
tacanlosproductosdelasreacciones(32),(35),(39)y(36)queforman
aldehdos,dixidodenitrgenoynitratosdeperoxiacilo(PANs),res
pectivamente.
HUGOSANDOVALL.

Elrestodelosproductossonradicaleslibresqueparticipan
activamenteenotrasreaccionesquesucedenenatmsferascontamina
das,comoenelciclodelasparafinasyenlaoxidacindeldixidode
azufre.
Cicloparafnicodelsmogfotoqumico:
(40) RCH 3+OH > RCK2+H2O
(41) RCH 2+O2 > RCH2O2
(42) RCH2O2+NO > RCH2O+NO2
(43) RCH2O+O2 > HO2+RCHO
(44)HO 2+NO > OH+NO2

Enestecaso,elreactanteRCH3puedeserC2H6 C3H8o
C4H10,etano,propanoybutano,respectivamente,ocualquierhidrocar
buroramificadoono,perosindobleenlace.
Mediante las reacciones anteriores se obtienenproductos
establesqueestnsubrayadosconlneacontinuayquecorrespondena
agua,dixidodenitrgenoyaldehdos,pertenecientesalasreacciones
(40),(42),(44)y(43),respectivamente.
En el caso del dixido de azufre, tambin se observa la
participacindelosHCatravsdelosradicaleslibresenlaoxidacina
trixido de azufre y posteriormente a cido sulfrico o sulfates, me
dianteelmecanismoquesedescribeacontinuacin.

(45) SO2+O3 >SO3+O2reaccinmuylenta


(46) SO2+RO2 >RO+SO3reaccinrpida
(47) SO3+H2O(L) >H2SO4(Aerosol) L=lquido
(48) H2SO4+2NH4OH > (NH4)2SO4+2H2O

Exceptuandolasreacciones(47)y(48)quesonheterogneas,
lasrestantessontodashomogneasysucedenmientrashayaHC,NOX
yradiacinsolar.
Deacuerdoalosresultadosobtenidosdereaccionesque
sucedenenla atmsfera,pormediodelsmogfotoqumico,sepuede
concluirquesusprincipalesconsecuenciasestnasociadasalatrans
formacindeNOySO2enNO2ySO3,respectivamente,quedarnori
genaloscorrespondientescidosntricoysulfrico;causantesfunda
mentalesdelalluviacida,conunaportedel60%paraSO2y40%para
NOX.Adems,estlaproduccindealdehdosycetonas,losque,por
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

una parte, son fotolizados en el aire, produciendo radicales libres y


tomos, y,porotra,sinosonfotolizados,soncontaminantestxicospor
smismos.Enelcasodelosaldehdossepresentaelefectolacrimgeno,
especialmentecuandosonaromticoscomoenelbenzaldehdo.
Finalmente,sehapodidoobservarqueunaformaimportan
tedeconsumodeCOenlaatmsferaesatravsdesuoxidacinaCO2al
reaccionarconelradicalhidroxilo[reaccin(26)],dndolealmonxido
decarbonograndescaractersticasdeestabilidadenlaatmsfera,loque
permitequeseausadocomotrazadordemovimientodemasasdeaire
contaminadasysustanciaindicadoradendicesdecontaminacin.

4.TIEMPODERESIDENCIA

Esteconceptorepresentaeltiempodepermanenciadeuna
sustanciaenlaatmsfera,esdecir,eltiempoquetranscurreparaque
desaparezca totalmente por reaccin o consumo de otro tipo. Es
inversamente proporcional a la reactividad de las sustancias y a los
procesosquehacendisminuirsuconcentracineneltiempo.Engeneral
esteprocesosepuederepresentarmediantelaecuacin(49).5

(49) dM=P+I R O
dt
donde:
M = cantidadtotaldeunasustanciaenunreservorio
P = velocidadtotaldeproduccindelasustanciaen
estudio
I = velocidadtotaldeflujomsicodeentrada
R = velocidadtotalderemocindeunasustanciadada
O = velocidadtotaldeflujomsicodesalida.

Deacuerdoaloanterior,sepuederepresentareltiempode
residencia tr paralas especies de unreservorio medianteecuacin
(50):
(50) 1=1xdM=P+IR+O
tr M dt M M

5
VaseW.G.N.Slinn(1980)Relationshipsbetweenremovalprocesses
andresidencetimesforatmosphericpollutants, AICHE Symposium Series,N196,Vol.
76,AirPollution.
HUGOSANDOVALL.

Adicionalmente,sepuedendefinirotrostiemposcaracters
ticosmediantelasecuaciones(51),(52),(53)y(54),querepresentan:

(51) tP= M produccindeunasustanciadada


P
(52) tI= M flujomsicodeentradadelasustancia
I
(53) tR= M remocindelasustanciaenestudio
R
(54) tO= M flujomsicodesalidadelasustancia
O
Estasecuacionesconducenaunavelocidadtotaldeincre
mentoparalasustanciaenestudio,definidaporecuacin(55):

(55)

y,porotraparte,aunavelocidadtotaldedecaimientoigualalarepre
sentadaporecuacin(56):

(56)

de esta forma, se obtiene eltiempo deresidenciaparauna sustancia


dadabajocondicionesdeestadoestacionario,queimplicaque

loqueconduceaquetg = t L y t R tiendeaserinfinito.

EltiempoderesidenciamediotR,simplementetiempode
residencia,enunreservorioparalaespecieenestudioestdadoporla
ecuacin(57):

(57)
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

EnelCuadro1sepresentanlostiemposderesidenciaat
mosfricosparasustanciasdeintersencontaminacinatmosfrica.En
lsepuedeobservarqueexisteunagrandiferenciaentrelostiemposde
residenciadelassustanciasdebajareactividad,comoCO2yCH4, queson
de15y7aos,respectivamente,conloscorrespondientesasustancias
reactivas,comoH2SyHNO3contiemposde2y1da,respectivamente.
Cabedestacarqueelsulfurodehidrgenoesuncontaminantegaseoso
queemitenlosautomvilesconconvertidorcatalticodeusoenelpas.
Enatmsferasaltamentecontaminadaslostiemposderesi
denciasereducenahoras,dependiendodelascaractersticasdestas.
Esas,comoenalgunoscasos,elSO2yNO2presentanestosvaloresen
ciudadesamericanasyeuropeas.

CUADRO1 TIEMPOSDERESIDENCIAATMOSFRICOPARASUSTANCIASDE
INTERSENCONTAMINACINATMOSFRICAYFUENTES
DEORIGEN

Contaminante FuenteEmisora Tiempoderesidencia


Antropognica Natural

SO2 Combustinde Volcanes


carbnypetrleo 4das

H2S Procesosqumicos Descomposicin


demateria
orgnica 2das

CO Combustinexter Incendiode
naeinterna bosques 65das

NO+NO2 Combustin Seccinbacteriana


enelsuelo 5das

NH3 Tratamiento Decaimiento


dedesechos biolgico 20das

CH4 Tratamiento Accinbacte


dedesechos riana 7aos

C02 Combustin Decaimiento


biolgico 15aos

HNO3 Procesosqumi
cossmogfoto
qumico 1da
HUGOSANDOVALL.

5.EFECTOSDELACONTAMINACINATMOSFRICA
Dentro delasvariablesporevaluarcuando se analiza la
contaminacin atmosfrica estn, aunque no es el caso enChile, los
efectosdeloscontaminantessobreelmedioambiente,queincluyeseres
vivos,materialesyalteracindelcomportamientodepropiedadesdela
atmsfera,como,porejemplo,pHdelaguadelluviayconductividad.
Acontinuacinseentregaunanlisisresumidodelosefec
tosquepresentanloscontaminantes.Paraelloseconsideranenforma
separadapartculasygases.

5.1.Efectosdelaspartculasensuspensin
Seanalizaelefectodelmaterialparticulado,sobreelmedio
ambiente,considerandoelimpacto sobrela saludhumanayanimal.
Cuandoesinhaladoelmaterialparticulado,susefectosestnasociados,
por una parte, al lugar en que son depositadas las partculas en el
aparato respiratorio, que depende del tamao y forma de ellas
amenortamaomayorrespirabilidady,porotra,alacomposicin
qumicadeellas.
Ladeposicindepartculasenelsistemarespiratoriode
pendedetresfuerzasfsicas:

i) Fuerzas inerciales son las causantes de deposicin en la


nasofaringe.Lainerciaesmuyimportanteenlosgrandes
conductos delsistemarespiratorio,especialmentecuando
serequiererespiracinrpidaforzada.Suimportanciade
crecemientrasmsadentrodelsistemarespiratorioseen
cuentrenlaspartculas.

ii) Lasedimentacingravitacionalesproporcionalalaveloci
dad de deposicindelapartculayaltiempo disponible
parasedimentar.Comolavelocidaddecreceenlosconduc
tos estrechos del sistema, el efecto gravitacional se ve au
mentado.

iii) Enelcasodepartculasfinas,lafuerzamsimportanteesla
dedifusinyconduceaunasedimentacinodepsitoen
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

lasparedesdelosductosfinosdelsistema,comoeselespa
cioalveolar.Estafuerzaesunamagnitudsignificativapara
partculasdedimetrosobre0,5micrn.

Unavezdepositadaslaspartculas,suimportanciaestaso
ciadaasuaccinirritante,laquenoesfuncinslodelanaturalezade
ellas,sino,tambin,delafacilidaddeabsorberoadsorberotrassustancias
enlasuperficiedeellas,queenciertasocasionesdalugaralsinergismo.
Efectosinrgicoeselfenmenoquepresentanalgunassus
tanciasquealencontrarseenpresenciadeotrasincrementansuagresi
vidadfrentealmedioquelasrodea.Untpicoejemplodesinergismose
observacuandolaspartculasseencuentranenpresenciadeSO2enelaire,
tantoesasquecuandolaconcentracin,enmicrogramospormetro
cbico, de partculas multiplicada por la de dixido de azufre es de
490.000,seestfrenteaunagraveamenazasobrelasaludhumana.Este
nmerofuesuperadoenlosepisodiosdecontaminacinenLondresen
ladcadadeloscincuenta.Otroejemplodeestetipolopresentanlos
hidrocarburosaromticospolicclicos(HAP)queenalgunoscasosno
sonagentesmutagnicos,perosecomportancomotalescuandoestn
enpresenciadeotrosHAP.
LosHAPestnpresentesenelhumodecigarrillos,enel
hollnemitidoporelescapedelosvehculosdiesel(humonegro)yde
losgasolineras(humoazul)y,fundamentalmente,enordendecrecien
te,enemisionesprovenientesdelacombustinexternadelea,petrleos
pesados(5y6),carbnyotroscombustiblesderivadosdelpetrleopero
de menor densidad. Esta es la raznpor la que, enSantiago enlos
ltimosaos,sehantomadoaccionesqueparecierandrsticas,sobrelas
emisionesdevehculosdiesel,ascomosobrelautilizacindeleaen
artefactosdeusoresidencial.6Lasconcentracionesdeestassustancias
medidasenelaireindicanqueSantiagoesunadelasciudadesconaltas
tasasdeemisin.7

6
VaseComisinEspecialdeDescontaminacindelaReginMetropoli
tana(CEDRM)1990.ProgramadeDescontaminacinparalaReginMetropolitana.
7
VaseH. SandovalL. yP. ToroE. (1990) Distribucinespacialde
hidrocarburosaromticospolicclicosenelairedeSantiagodeChile. XIXCongreso
LatinoamericanodeQumica. BuenosAires,Argentina,p.1.222.
HUGOSANDOVALL.

Porotraparte,losHAPtienentransformacionesenlaat
msferaqueconducenaproducirnitroderivadosyotrassustanciasde
mayoragresividadparalasaludhumana.
Otrassustanciasqueestnpresentesenlaspartculassonel
plomo,arsnico,cadmio,mercurio,cidosulfricoysulfates,pornom
brar algunos. Dentro de stas, los efectos que produce el plomo se
resumen en una acumulacin en los huesos y tejidos, produciendo
alteracionesnerviosasyreduccindelafuncinrenal.
Hay dos formas cmo el plomo ingresa al organismo: la
primera,ymsimportante,correspondealaingestaporlosalimentos
quealcanzaaalrededordel80%;encambio,el20%restantecorresponde
alasegunda,queestasociadaalingresoporlasvasrespiratorias.
Porltimo,esdestacableelhechodequehayapartculas
queelorganismotardavariosaoseneliminar,comosonlasdelhumo
decigarillosqueestnenelrangode 100%derespirabilidad.Pero,
tambin,hayotrasquesoneliminadasendasyhoras,comoeselcaso
delas interceptadasenla faringe, sinconsiderar su desaparicinpor
solubilizacinoreaccin.

5.2.Efectosdeloscontaminantesgaseosos
Enestecaso,sehaceunapresentacinconsiderandoelefec
tosobrelasaludhumanayenformaseparadasobrelosvegetales.

Efectossobrelasaludhumana:
i) Monxido de carbono: acta por asociacin con la hemo
globinadelasangre,formandocarboxihemoglobina,redu
ciendoostensiblementelaoxigenacindebidoaqueelCO
es210vecesmsreactivoqueeloxgenoconlahemoglobina.
Porlotanto,seobservaunadisminucineneltransportede
oxgenoporlasangrehacialasclulasdelcuerpohumano.
Estoproduceprdidasdereflejos,doloresdecabeza,nu
seaseinclusovmitos,cuandolaconcentracindeCOsu
pera las 120partespormilln (ppm) porunahora. Sin
embargo, esteproblema no es de gravedad, ya que es
reversibleyenunascuantashoraselorganismopuedere
generarlahemoglobinaapartirdecarboxihemoglobina,y
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

quedarencondicionesdepoderasociarseconoxgenola
primeradeellas,paracumplirlafuncindeoxigenacin.

ii) Dixido de azufre:Estasustanciadecarctercidotieneefec


tosirritantessobrelasvasrespiratorias,creandoproblemas
debronquitisobstructiva.Alencontrarseenpresenciade
partculasensuspensin,lasinergiaproducidaporambas
sustanciasaumentasuagresividad.Porotraparte,elcarc
tercidoylasolubilidaddeestasustanciaenagua(lasvas
respiratoriasestnhmedasconstantemente)permitenque
origineproblemaspuntualesenregionesdealtasensibili
daddelsistemarespiratorio,especialmentecuandoexistela
posibilidaddetransformarelSO2encidosulfrico.Enre
sumen,elefectomsimportantedeestasustanciaestaso
ciadoaunaumentodelasenfermedadesrespiratorias.

iii) Dixido de nitrgeno: Esteesotrodeloscontaminantesga


seosospresentesenlaatmsferaqueposeencarctercido.
Su accin se manifiesta mediante la descomposicin del
NO2conlahumedad,quefrecuentementepresentaelsiste
marespiratorio,transformndoloencidontrico.Durante
los ltimos aos, la literatura internacional muestra una
gran cantidad de estudios que han estado orientados a
dimensionarlosefectosdelNO2sobrelasaludhumana,si
tuacinqueconanterioridadnohabasidoestudiada.8

iv) Ozono:Contaminantegaseososecundario,producidoporel
smogfotoqumico,queafectalasaludhumanaatravsde
laaltareactividadquemuestraestasustanciaenpresencia
decompuestosorgnicoscondobleenlace.Unadelasac
cionesmsrelevantesestasociadaalaaccindirectaque
presentaestecontaminantefrenteaprotenasyelementos
constitutivosdelas clulas queposeenenlacedoble. Esta
situacinconduceatransformacionesqumicasquepueden
darlugarinclusoamutacionesanivelcelular,cuandoesta

8
VaseV.Hasselblad,D.M.EddyD.J.Kotchmar(1992).Synthesisof
Environmental Evidence: Nitrogen Dioxide Epidemiology Studies. J. Air Waste
Manage. Assoc.Vol.42,N5,p.662.
HUGOSANDOVALL.

sustanciapenetraalorganismoatravsdelasvasrespira
torias.Esunodeloscontaminantesdemayorestudioenel
campo epidemiolgico por sus efectos nocivos a la salud
humana.

v) Hidrocarburos: Estas sustancias gaseosas, compuestas


mayoritariamente de carbono e hidrgeno, no presentan
efectosnocivossobrelasaludalniveldeconcentracionesen
queestnpresentesenelaire.Sinembargo,loshidrocarbu
ros que tienen oxgeno incorporado a su estructura
molecular,comoeselcasodealdehdos,cetonasyalgunos
cidosorgnicossustituidos,porlogeneralsonperjudiciales
alhombre,especialmentecuandopresentandoblesenlaces,
comoeselcasodelaacrolena.Porotraparte,tambinson
importanteslassustanciasaromticascomoelbenceno,de
bidoasualtopodercancergeno,ascomootrassustancias
cclicasconanillosbencnicospresentesenatmsferascon
taminadas.

Efectosdeloscontaminantesatmosfricossobrelosvegetales:
Los efectos de la Contaminacin Atmosfrica sobre las
plantassemanifiestanporalteracionesbioqumicas,respuestasfisiol
gicas y sntomas visibles. Destacanpara el primero la reduccin del
niveldeenzimas,enelsegundolasalteracionesalprocesodefotosnte
sisysupresindelatranspiracin,yparaeltercerolaclorosis(reduc
cindeloscloroplastos),manchasenlasuperficiedelashojas(broncea
dooplateadopordaoenlacapaepidrmica),reduccineneldesarrollo
delaplantaydisminucindelacosecha,paraterminar,encasosextre
mos,conlamuertedelaplanta.
Estudiosdelaboratoriohandemostradolafitotoxicidadde
loscontaminantessobrelasplantas,dentrodelosquedestacanozono,
dixidodeazufre,dixidodenitrgeno,fluoruros(HF,F)ynitratosde
peroxiacilo(PANs).
Enalgunoscasos,loscontaminantesproducenmarcasvisi
bles en las plantas o frutos de stas, destacando como ejemplos las
plantasdelechugas,tomates,tabaco,avena;orqudeas,rosas,gladiolos
yotrasflores;frutalescomoparras,ctricos,duraznos,damascosentre
otras,quesetraducenenprdidaseconmicasdirectas. Enestecaso,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

cabedestacarqueesaltamenterecomendableconsiderarlascaractersti
casdelmedioambiente,antesdetomardecisionesrelativasalaplanta
cindefrutalesodeotrosproductosagrcolas,conelfindenolamentar
prdidaseconmicascausadasporloscontaminantes.
AcontinuacinsepresentaenelCuadro2losdaosque
producenalgunoscontaminantes,suconcentracinumbraldeiniciodel
daoyporltimoelperododeexposicin.

CUADRO2 EJEMPLOSDEDAOSPRODUCIDOSPORCONTAMINANTES
ATMOSFRICOS

Contaminantes Sntomas Concentracin Tiempode


deiniciodel Exposicin
daoMg/m3

SO2 Manchasenlas 785 8Hrs.


hojas,clorosis

O3 Manchasyoscu 59 4Hrs.
recimientodehojas

PANs Plateadoybronceado 50 6Hrs.


dehojas

NO2 Daosirregulares 4.700 4Hrs.


pormanchasblancas
ocafs

HF Quemadepuntasy 0,08 5semanas


bordesdelashojas,
separacinalinterior
deellas

Delatablaanteriorseinfierequelacontaminacinatmosf
ricaafectanegativamentealaproduccinagrcola,enespecialenplantas
detomates,rbolesfrutales,pinosysiembrasagrcolas.Loscostospro
ducidosporlacontaminacinatmosfricasondifcilesdeestimar. Sin
embargo,estimacionesrealizadasparaelao1981enEE.UU.indican
quelasprdidasenlascosechassondelordende1 a2billonesde
dlares,equivalentesaun2a4%delaproduccintotal.
HUGOSANDOVALL.

6.MONITOREODECONTAMINANTES
Seentiendepormonitoreodecontaminantesatmosfricos
laaccindemedircuantitativamentelaconcentracindeestassustan
ciasporunidaddevolumen.
Paraexpresarlasconcentracionesseempleanunidadesde
microgramospormetrocbico(g/m3)opartespormillnenvolumen
(ppm),dependiendodeltipodesustanciaamedir.Avecesseusanlas
partesporcienmillones(pphm)opartesporbillnotrilln(ppboppt),
respectivamente,ytambinlosnanogramospormetrocbico(g/m3),
segnelniveldeconcentracionespresentesenelaire.
Haydosformasdemedircontaminantes.Laprimeraopera
a travs de mtodos integrados, que proporcionan la concentracin
mediaparaunmuestreoenuntiempodefinido,ylasegundapermite
obtenervaloresinstantneosporunidaddetiempoyselosdenomina
discontinuosycontinuos,respectivamente.
Ladeterminacindeconcentracionesdecontaminantesest
influidaporunaseriedeparmetros,dentrodeloscualesdestacanla
concentracin,queenalgunoscasosesextremadamentebaja;lasposibles
interferenciasdeotrassustanciasconladeintersporevaluar,y,por
ltimo,elprincipiodeoperacindelequipodemonitoreo.
Porotraparte,seaplicandiferentescriteriosparaestimarla
aptitudyutilidad deunatcnicadeanlisisespecfica,dentrodelos
cualesestn:

Exactitud
Especificidad
Precisinoreproducibilidaddelasmedidas
Tiempoderespuestadelinstrumento
Facilidaddecalibracindelinstrumento
Volumendegasnecesarioparaladeterminacin

Acontinuacinsepresentaunadescripcinbrevedecada
unodeestostrminos.

Se entiendepor exactitud el grado de semejanzaentre el


valormedidouobservadoyelvalorverdadero,ydepende
tantodelaespecificidaddelmtodocomodelaexactitud
delacalibracin.Enelcasodelosmtodoshmedos,la
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

faltadeespecificidadylainterferenciaporotrasespecieses
tinodelosproblemasmsgeneralizados.
Laexactituddelosmtodosdecalibracindependedela
disponibilidaddeestndaresprimariosydelaformacomo
escalibradoelequipo.Enestecaso,sedebeconsiderarel
rango devariacin de la concentracin de la sustancia a
medir,realizandounacalibracinmultipuntoydefiniendo
lafrecuenciadelacalibracin.

La especificidad indicalacarenciadeinterferencias enla


determinacin. Mientras ms alta es, menor sern las
interferenciasyviceversa.

Precisin:sedefinecomoelgradodesemejanzaentreuna
seriedemedidasyelvalormediodelasobservaciones.

Tiempoderespuesta:correspondealtiemponecesariopara
que elmonitor responda a una seal dada. Por ejemplo,
segundosquetardaenrespondercuandoseintroduceun
gasdecalibracinounasealexterna.

Facilidaddecalibracindelinstrumento:estasociadaala
disponibilidad de gases de calibracin en el mercado
(estndaresprimarios) ya suaplicacinenelsistemade
muestreo,ascomoalafrecuenciadeempleo.

Volumendegasnecesario.Aplicablealosmtodoshme
dos,perotambinalosotros,dependiendodelcomporta
mientodelasconcentracionesdesustanciasamedir.

Otro factor de inters en el monitoreo de contaminantes


estasociadoalainstalacindelosequiposyenformamuyespeciala
latomademuestra.Sobreestetemadestacalainfluenciadelmateriala
travsdelcualesconducidoelaireamuestrear,quedebeserloms
inerteposibleparaevitarprdidasporreaccionesoabsorcinyadsorcin
delasustanciaenestudio.
Porotraparte,estlaubicacindelaestacindemuestreoo
delequipoencuestin,quetieneunafuerteinfluenciaenlosresultados,
acausadelafaltaderepresentatividaddeelloscuandoexistenproble
HUGOSANDOVALL.

mas deinterferenciafsica alflujo de airecontaminadoenlasproximi


dades dellugar, o de influencia directa defuentes emisoras sobrela
tomademuestra,porimpactodelpenacho.
Acontinuacinsepresentanlascaractersticasmsrelevan
tesdelossistemasdemonitoreodecontaminantesatmosfricos.

6.1.Monitoreodepartculas
Unaformadeclasificacingruesadelmaterialparticulado
enlaatmsferalodivideenpartculassedimentablesytotalesensus
pensin,porlo que debehacerse unanlisis decada casoenforma
separada.

6.1.1. Partculas sedimentables


Sonmuestreadaspormediodeundispositivodenominado
jarrocolector,quetieneunaltoyundimetrodefinidos,conunvolu
men aproximado de 2 litros, al que se le agrega agua destilada con
algunas sustancias que evitan la produccin de hongos y
microorganismos. Sobreestelquidosedimentanlaspartculasyuna
vezalmesessometidoaanlisisgravimtrico,previaevaporacindel
agua.Laconcentracindeestaspartculasseexpresaenmg/cm2/mes.

6.1.2. Partculastotalesensuspensin

Enestecaso,seempleaelmuestreadordealtovolumen(high
volumesamplerohivol)comomtododemedicinyqueesclasificado
comomtododereferenciaporlaUSEPA(loquequieredecirqueesel
mtodorecomendadoporesteorganismoparamedirlaspartculasy
considerarsuvalorenrelacinalanormadecalidaddeaire).
Bsicamente,elequipooperafiltrando,en24horas,alrede
dorde2.000m3deaireenunfiltrodefibradevidriode8x10pulgadas.
Estesustratoesacondicionadopreviayposteriormentealmuestreoen
elaire, de tal manera que esposible determinar elpesoneto delas
partculas, eliminando el exceso de humedad en el proceso de
acondicionamiento.Laconcentracindepartculasseobtienedividien
dolamasanetadepartculasporelvolumenmuestreado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

6.1.3. Partculas respirables

Paramuestrearestetipodepartculasseemplea,comom
tododereferencia,elmuestreadordealtovolumenconcabezalPM10
(deahvieneelnombreabreviadodeestemtodo),queoperamediante
elusodefiltrosdefibradevidriode8por10pulgadasporelquepasa
unflujoconstantede68m3/ho1.630m3/24hrs.Esteequipodiscrimina
alaentradadelcabezalPM10alaspartculascondimetroinferiora10
mm.Elmtodoesgravimtricoyseaplicanlasmismasoperacionesque
enelcasodelasPTSencuantoaacondicionamientoypesajedelfiltro.
Enlaactualidadhayotrosmtodosqueestnenlacatego
radelos dereferenciaoequivalentes, segnrecomendacionesdela
USEPA, como son el mtodo TEOM (Tapered Element Oscillating
Microbalance)ylosequiposdeatenuacin.Todosellosempleanun
cabezalespecialquecortaen10mmelmuestreodepartculas.Estos
equipos operanconunflujo constante de unmetro cbicoporhora,
cayendoenlacategorademuestreadoresdebajovolumen.Enlalitera
tura internacional ha habido una discusinmuyprofunda sobre las
ventajasydesventajasdecadaunodeellos.9

6.1.4. Distribucindetamaodepartculasrespirables

Talcomofueplanteadoenelpunto5delpresentetrabajo,la
importanciadelaspartculasradicaenlarespirabilidaddeellas.Slo
asesposibleconsiderarsusefectosensaludhumana.Enladetermina
cindedistribucindetamaoseempleanbsicamentedosmtodos,
queincluyenalosimpactadoresinercialesyalosdecascada,sobrelos
cualessehaceunanlisisacontinuacin:

Impactadoresinerciales:operanconbajovolumenyseles
denomina,comercialmente,muestreadoresdicotmicos.El
principiodeoperacinsebasaenproducirunaestrangula

9
VaseJ.B.Wedding(1991)Facts,FallaciesandPopularMyths.J.Air
WasteManage.Asoc.Vol.41,N11;H.PatashnickyE.G.Rupprecht(1991)Continuous
PM10measurementsusingTaperedElementOscillatingMicrobalance,J.AirWaste
Manage. Assoc.Vol,41,N8,p.1.079.
HUGOSANDOVALL.

cinenelducto queconduceelairecontaminadoyuna
bifurcacindelcaudalenlarelacin9:1,siendoelcaudal
que contiene a laspartculasbajo 2,5 m (fraccinfina) el
superior.Encambio,eldeaquellascondimetroentre2,5y
10 m(fraccingruesa)eselmsbajo.
Elmtodooperaporgravimetra,loqueimplicaacondicio
nar los filtros (membranas de politetraflor etileno) para
evitarlainfluenciadelahumedady,adems,disponerde
unabalanzaadecuadaalamasaquesepesar,puestoque
delocontrariolosresultadosserndebajaconfiabilidady
norepresentativosdelarealidad.

Impactadores de cascada: funcionan mediante jets de


impactacinquetienendimetrodecrecienteparacadauna
delasetapasdelequipo. Comoelcaudaleselmismoal
reducirseeldimetroporelquepasa,seproduceunincre
mentoenlavelocidaddelosgasesylaspartculasquedan
atrapadassobreunasuperficienorebotante,porimpactacin
sobreella.
Segnelnmerodeetapasdelequiposernloscortesde
muestrasqueentregarelmonitor.Hayalgunosquepro
porcionan5ohasta10cortes,segnlascaractersticasde
diseo del fabricante. Este mtodo tambin usa balanzas
paradeterminarlamasa,porloquesernecesarioaplicar
los mismos criterios que en los impactadoresvirtuales o
dicotmicos.

Atodaslasmuestrasdepartculascolectadaspordiferen
tesmetodologasselaspuedesometeraanlisisqumicocuantitativo,
paradeterminarlaconcentracindesustanciasyelementosdeinters
enestudiosepidemiolgicosdelosefectosdelacontaminacinsobrela
saludhumana.

6.2.Monitoreodegases
En la determinacin de gases se aplican diferentes
metodologasdeanlisisqueformanpartedelosmtodosdiscontinuos
ycontinuos.Algunosdeelloscaptanlamuestraensolucionesespecfi
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

casparacadasustanciayoperanatravsdeabsorcindelcontaminante
sobrelasolucin;encambio,hayotrosqueanalizandirectamentela
muestradesdelacorrientedeairegaseosa,libredepartculas.Dentro
delosmtodosdiscontinuosointegradosestnlosdeabsorcinenfase
acuosa,yenlosinstantneosseencuentranlosdemonitoreocontinuo
conrespuestainstantnea,laqueesalmacenadaenunregistradoroen
archivomagntico;tambinenestosltimosestnlostubosdeabsor
cinquesonespecficosparacadasustancia.
Acontinuacinsepresentaunadescripcindelosdiferen
tesmtodos,engeneral,y delos utilizadosenla determinacin de
sustanciasgaseosas,denominadosmtodosdereferencia.

6.2.1. Tubos colorimtricos


Sondispositivosquefuncionanmediantereaccinqumica
especficaparacadasustanciagaseosaadeterminar,produciendouna
mancha coloreada en un soporte blanco o incoloro que contiene al
reactivo especfico para elanlisis. La concentracines directamente
proporcionalallargodelamancha,laque,dependiendodelasustancia
amedir,podrsernegra,comoeselcasodelCOoamarillarojizapara
elNO2.
Laprecisindelmtodonoesmuyalta,perosonrecomen
dadosparahacerdiagnsticosgruesos.
Cadatuboesusadounasolavez,despusdehaberpasado
unvolumendeairedealrededordeciencentmetroscbicos,entregan
dolaconcentracinalinstante.

6.2.2. Mtodosdeabsorcin
Seaplicanenladeterminacindediferentessustanciasga
seosas.Elsistemaoperahaciendoburbujearsobreunreactivoespecfico
lamuestradeaire,queesvariableencaudalparacadasolucinabsor
benteycontaminanteamedir.
La concentracin de cada sustancia es determinada por
colorimetra,atravsdeuntratamientoqumico,paraposteriormente
medircuantitativamenteelcontaminanteenestudio,pormediodeab
sorcindeluzenunespectrofotmetroultravioletavisible.
HUGOSANDOVALL.

Paraqueladeterminacinseaconfiabledebentomarselas
precaucionesquesedetallanacontinuacin:

Curvadecalibracinadecuadaalrangodeconcentraciones
amedir,hechaenloposibleduranteeldesarrollodelanli
sis,calibrandoelequipoconlamayorfrecuenciaposible.
Tomademuestra:debehacersebajoestrictocumplimiento
deexigenciasdelequipo,entrelos quedestacanflujopor
unidaddetiempo,volumendeaireamuestrearycantidad
desolucinabsorbenterequerida.
Caractersticasdelmaterialydelburbujeadorusadoenla
experiencia (ejemplo, si debe ser mbarpara evitar la in
fluenciadelaluzydimetrodelaburbuja),ascomodi
metrodeldispositivoquecontienelasolucinabsorbente.
Manipuleodelamuestra,queconsideratemperaturamien
trasestomadalamuestraytiempodealmacenamiento.
Caractersticas de los reactivos y soluciones a usar. Estas
debenserdealtapureza,preparadasyalmacenadascon
formearecomendacionesdelmtodo.

Cumpliendoconestasexigencias,elmtodotienegranpre
cisineinclusopuedeserdereferencia,comoeseldelapararosanilina
paramedirdixidodeazufre.

6.2.3. Mtodos continuos


Enestacategoraseencuentralamayoradelosmtodosde
referencia para monitorear gases, recomendados por la USEPA, y de
ampliousoanivelmundialylocal.
Cadaequipomonitoroperamedianteunmtodofsicode
deteccin,queesespecficoparacadasustancia.
Sepresenta,acontinuacin,unabrevedescripcindelos
principiosymonitoresmsusadosenelmuestreodegasescontami
nantesconnormadecalidaddeaire:

Monxido de carbono:ensudeterminacinseempleaelm
todoinfrarrojonodispersivooelmtododefiltrodecorre
lacin gaseoso. Ambos mtodos operan mediante
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

espectroscopiainfrarroja,peroelltimoesdeladcadade
los80,mientraselotroesdelos70.

Hidrocarburos gaseosos:sondeterminadosmedianteeldetec
tor de ionizacin de llama, que es bastante complejo de
operar y tiene complicaciones, ya que requiere de gases
ultrapuroscomoserhidrgenoyairecero(airecompuesto
slodenitrgenoyoxgeno),gasesdealtocostoyescasa
disponibilidadenpasesdeltercermundo.
Medianteesteequiposedeterminanhidrocarburosgaseo
sostotales,incluyendometano,ohidrocarburosgaseosos
no metnicos, mediante uso de columna que adsorbe
metano.Y,porlotanto,cuandosedeseadeterminaraeste
ltimoseprocedeadesorberlodelacolumna.

Dixido de azufre:estecontaminantepuedeserdeterminado
porfluorescenciadepulsoomediantedetectorfotometra)
dellama.Ambosequipossonmuyconfiablesyconsiderados
mtodosdereferencia.
Eldefluorescenciadepulsooperaenformaesttica,pues
requieredelneade220Volt;encambio,elfotomtricoes
diseadoparaoperarenformaestticaoporttil,situacin
queledamayorversatilidad.
Adicionalmente, el detector fotomtrico de llama permite
determinarSO2ysulfuresgaseososorgnicoseinorgnicos.

xidos de nitrgeno, xido ntrico y dixido de nitrgeno(NCx).En


sudeterminacinseemplealaluminiscenciaqumicacomo
mtododereferencia.Esmuypreciso,puesmidetantoNO
comoNO2enformaindependiente,medianteladetermina
cindeNOdirectamenteydeNO2portransformacinde
steenNO.

Ozono:esmedidomedianteespectroscopiaultravioleta,em
pleandolalongituddeonda de2.537. Elprincipio de
deteccin es altamente confiable, pero el gran problema
asociadoasuusotienerelacinconlacalibracin,quees
dudosaencuantoasucredibilidad.
HUGOSANDOVALL.

Todosestosmonitoresdegasesentreganresultadospreci
sosenlamedidaenquesonusadosenambientesnormalesynocorrosi
vososometidosagrandescambiosdetemperatura,siendonecesario
disponer de gases de calibracin que permiten hacer calibraciones
multipuntoychequeodiarioderespuestadelequipo.

7.COSTOSASOCIADOS
7.1. Costos de monitores
En el Cuadro 3 se presenta el precio estimativo de los
monitoresdegasesypartculasdeusomsdifundidoenlaactualidad.
Estatablanoincluyeotroscostosasociadosalusoeinstalacindeestos
monitores,ylosvaloressonCIFValparaso.

CUADRO3 PRECIOSESTIMATIVOSDEMONITORESAOCTUBREDE1992

Dispositivo PrincipiodeMedicin Sensibilidad PrecioUS$CIF

MonitorCO Filtrodecorrelacin 0,1ppm 13.200


gaseoso
Monitorde Luminiscenciaqumica 0,5ppb 13.100
NOX
MonitordeSO2 Fluorescenciadepulso 0,5ppb 13.600
MonitordeHCT Detectordeionizacin 0,1ppm 13.200
gaseosos dellama
Monitorde Ultravioleta Ippb 12.800
ozono
Monitorde Gravimtrico Definido 5.700
PM10 segnfiltro

Lospreciossealadosenelcuadronoincluyengasesde
calibracin, el sistema de manejo de estos gasesy los filtros para el
muestreadordepartculas,quesonvariablessegnelsistemautilizado
yeltipodefiltroaemplearparaelmonitoreodepartculas.
Finalmente, los tubos colorimtricos tienen un valor del
ordende15dlareslacajade10unidadesylabombaparaoperarlos
cuestaalrededorde120dlaresenelmercadonacional.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

72.Otroscostos
En este punto sern analizados y entregados en forma
referencialotroscostosquetienelacontaminacinatmosfricayque
regularmentenosonconsiderados,entrelosquedestacanlosefectos
sobrelaagricultura,sobrelaspropiedadesy,finalmente,sobrelafami
lia(NationalAirPollutionControlAdrninistrationdeEE.UU.,1960).
Enlaagriculturalasprdidasasciendena500millonesde
dlaresquesedescomponenen325millonesencosechasy175millones
enganado.Enlaspropiedades,loscostosasciendena200millonesde
dlaresy,finalmente,loscostosparaunafamiliasedescomponenen
mantencindelacasa,17dlares;mantencininterior,32dlares;la
vanderaylavadoenseco,25dlares;cuidadosdelcabelloyfaciales,10
dlares,loquedaunvalorreferencialde84dlaresporfamiliaparael
ao 1960.

7.3.CostosenSantiago
LasituacindecontaminacindeSantiagoprevenlaac
tualidadlaincorporacindeconvertidorescatalticosenlosautomvi
lesnuevos.Considerandoqueennuestracapitalhayalrededorde450
milyaceptandounpreciodelordende700dlaresporconvertidor,
estonosdarauncostoasociadoalusodeestatecnologadelordende
310millonesdedlares. Porotraparte,enelcasodelasfuentesfijas,
estimacionesmuypreliminaresindicanquelainversinparaaminorar
lasemisionesaunrangorazonablesondelordendelos50millonesde
dlares.
Otroscostos,queporlogeneralnosonconsideradosnien
laliteraturanienSantiago,estnreferidosalosefectossobrelasalud
humana ylos montos asociados a tal situacin, que comoes sabido
debenserbastanteconsiderables,debidoaausenciaslaborales,gastos
enconsultasmdicasymedicamentos,disminucindelacapacidadde
trabajoydepresiones.
Por ltimo, en Chile no hay estudios que muestren los
costos que la contaminacin atmosfrica tiene sobre la agricultura,
mantencin de fachada e interior de viviendas, efectos sobre la
agricultura,queconseguridadenalgunaszonasdebenserdeconside
racin.
Controldelacontaminacin
atmosfricaenEE.UU.(*)
Elizabeth L. Anderson

Elizabeth L. AndersonesPh.D.enQumicaOrgnica.Actualmente
PresidentadelaCorporacinClementInternational,especialistaenevaluacin
deriesgosambientales.TuvoasucargoenlaEPA(EnvironmentalProtection
Agency),EE.UU.,elprimergrupodetrabajoencargadodeevaluarlosriesgos
cancergenos. Es autora de publicaciones sobre evaluacin de efectos en la
salud detxicos atmosfricos,normas de calidad deaguay de aireyenla
evaluacinderiesgosproducidosporproductosqumicos,pesticidasyradia
cin.
(*)EstetrabajofuerealizadoenconjuntoconDavidR.Patrick.
Introduccin
1ActadeAireLimpiode 1970(CAAde 1970) estableciel
marcoparalarealizacindelosprimerosesfuerzosglobales
delgobiernofederaldeEE.UU.destinadosacontrolarlacon
taminacinatmosfrica.ElCAAde1970,emergientrecrecientespruebas
de que lapolucin atmosfrica afectaba negativamente elbienestar yla
saludpblicos,perosuaprobacinselogrsolamentedespusdemuchos
aosdedebatesacercadelpapelquecorrespondaalgobiernofederalen
elprocesodemitigarlapolucin.Antesde1970habaconsensoencuanto
aquelosEstadosporseparadodebanenfrentarlapolucinatmosfrica
sobrelabasedelasnecesidadesyanheloslocales.Sinembargo,estecon
sensofuediluyndoseconlacrecientecomprensindequelapolucin
atmosfricatrascendalasfronteraspolticasyquelaspoderosasindustrias
nacionalespodaninfluirsobrelosEstadosindividualesparaobtenerun
tratopreferencial.Esimportantesealarqueaproximadamenteenlamisma
pocaenqueseaprobelCAAde1970secrelaAgenciaparalaProtec
cindelAmbiente(EPA),conelfindeconsolidarelprogramadecontrol
delapolucinenelpasbajolaautoridaddeunanuevaagenciafederal
independiente.
Lasenmiendasde1990alActadelAireLimpio(CAAAde
1990)seaprobaronel15denoviembrede1990,yrepresentanlaprime
ramodificacinfundamentaldelCAAde1970.Enlosubstancial,refor
zaronelCAAde1970agregandonumerososrequisitosyprogramas
reguladoresadicionales.LasCAAAde1990surgieronarazdequela
eficaciadelCAAde1970haballegadoasutopeenmuchasreasy
existaconsensoenelsentidodequeelpasnecesitabaunalegislacin
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

msampliaymsfuerteparaenfrentarlosproblemasdelacontamina
cinatmosfricaenlosaos1990yposteriores.
Elpresentetrabajodescribe,enprimerlugar,elCAAde
1970ysuimplementacin.LuegosedescribenlasCAAAde1990junto
conlosprincipalescambiosenlaregulacindelapolucinatmosfrica
queprobablementeresultendeellas.

ElActadeAireLimpiode1970
ElCAAde1970enfoclaregulacindelapolucinatmosf
ricaenformasistemtica.Enprimerlugar,identificdostiposprincipales
decontaminantesatmosfricos.Ensegundolugar,exigilaregulacinde
lasprincipalesfuentesdeambostiposdecontaminantes.Finalmente,asig
ndiferentesresponsabilidadesalosEstadosyalgobiernofederalpara
llevaralaprcticalasdisposicionesdelActa.Enlassiguientessecciones
seexaminacadaunodeestostemas.

Contaminantesatmosfricosobjetoderegulacin
En el CAA de 1970 se definen dos tipos principales de
contaminantes:

Contaminantes Atmosfricos Criterio: Los contaminantes at


mosfricoscriteriosedefinen1comocontaminantesatmos
fricoscuyas emisionespuedendar origenocontribuira
una polucin atmosfrica que razonablemente pueda
presumirsepeligrosaparalasaludoelbienestarpblicos...2
cuyapresenciaenelaireambientalprovengade numerosas
y diversas fuentes estacionarias y mviles... [lo destacado es
nuestro].

1
Seccin108(a)(1).
2
Losefectosenelbienestarincluyen,sinlimitarseaello,los...efectos
sobrelossuelos,elagua,lascosechas,lavegetacin,materialesfabricadosporelhom
bre,losanimales,lavidanatural,elclimalocalyglobal,lavisibilidad,daosydeterioro
delapropiedad,peligrosparaeltransporte,comotambinlosefectossobrelosvalores
econmicosysobrelacomodidadyelbienestarpersonal.[Seccin302(h)].
ELIZABETH L. ANDERSON

Contaminantes atmosfricos riesgosos. Los contaminantes at


mosfricos riesgosos se definen3 como contaminantes at
mosfricosnocriterioyquedebenregularseporquedan
origen o contribuyen a una ...polucin atmosfrica que
razonablementepuedapresumirsecausantedeunaumen
to de la mortalidad o de un aumento de enfermedades
irreversiblesgravesoincapacitantesreversibles.

Contaminantes atmosfricos criterio. Eltrmino criterionoim


plica estndares o reglas, sino msbienuncompendio deinformacin
quesirvedeapoyoalosestndares.ElCAAde1970solicit4aEPAque
publicarayrevisaracadavez queellofueranecesarioloscriteriospara
cadaunodeloscontaminantesatmosfricosincluidosenlalista,reflejan
do ...los ms modernos conocimientos cientficos tilespara sealarel
tipoyextensindetodoslosefectosidentificablessobrelasaludyelbien
estarpblicosquepuedenpresumiblementeoriginarseenlapresenciade
talescontaminantesenelaireambiental,endiversascantidades.
Luegoseexigi5aEPAquepublicararegulacionesque
prescribieranparaelaireambientalnormasnacionalesprimariasy
secundarias para cada contaminante atmosfrico que hubiera sido
objeto del establecimiento de criterios de calidad del aire. Lasnor
masnacionalesprimariasdecalidaddelairesedefinen6comonor
mas ... cuyo logro y mantencin (...), y dejando un margen ade
cuadodeseguridad,sonrequisitosparaprotegerlasaludpblica.
Unanormanacionalsecundariapara la calidad delaireespecifica7
un nivel de calidad (...) cuyo logro y mantencin... es requisito
paraprotegerelbienestarpblico decualesquieraefectos adversos
conocidosoprevistos,relacionadosconlapresenciadedichoscon
taminantesatmosfricosenelambiente.
Lasnormasnacionalesparalacalidaddelaireambientalo,
paraabreviar,lasNAAQS,serefierenenlaactualidadaseiscontami
nantes.ElCuadro1presentaunalistadeloscontaminantesydelas

3
Seccin112(a)(1).
4
Seccin108(a)(2).
5
Seccin109(a)(1).
6
Seccin109(b)(1).
7
Seccin108(b)(2).
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

normas actuales. Los contaminantes criterio pueden ser de emisin


directaoformarseenlaatmsferaarazdereaccionessecundarias.Para
losqueseformanenlaatmsferasehanestablecidoregulacionespara
controlarsusprecursores.Elmsimportantedeelloseselozono,origi
nadoporreaccionesfotoqumicas(luzsolar),enlasqueparticipancom
puestos orgnicos voltilesy xidos denitrgeno. Entanto que las
reaccionesfotoqumicasproducenmuchoscontaminantes,elozonose
consideraactualmentecomoelsubproductofotoqumicomsdaino;
porestarazn,elcontrolreguladordelasNAAQSseconcentraenl.
El procedimiento empleado para establecer y revisar las
NAAQSesresultadodellenguajeestatutarioydelosprocedimientosque
sehandesarrolladoenlaEPAdesdelaaprobacindelCAAde1970.
AdministraprincipalmenteesteprocesolaEPAatravsdesuOficinade
NormasyPlanificacindelaCalidaddelAire(OAQPS).8Desdeelpunto
devistaestatutario,elActaexige9quelaEPAreviseexhaustivamentelos
criterios y las NAAQS en intervalosno superiores a cinco aos y que
publiquelasrevisiones...segnseaadecuado. ElActaexigetambin10
queelAdministradornombreuncomitcompuestodesietemiembros,
entreloscualesdebehaber,almenos,unmiembrodelaAcademiaNacio
naldeCiencias,unfsicoyunrepresentantedelasagenciasdecontrolde
la polucin atmosfrica. Este comit, llamado Comit Cientfico Asesor
paraelAireLimpio(CASAC),revisatodosloscriteriosyasesoraalAd
ministradorenloconcernientealoslistadosyalasnormasapropiadas
paraloscontaminantesatmosfricoscriterio.
AcontinuacinsedetallaeldesarrolloporpartedeEPAdela
documentacinnecesariaydelasrecomendacionesparaimplementares
tasexigencias,quehanevolucionadoconsiderablementeeneltiempo.Los
primerosdocumentosdecriterioseranrelativamentebrevesysebasaban
ampliamente en los datos cientficos publicados disponibles. Desde esa
poca,sinembargo,EPAyotrasinstanciashandedicadorecursosconsi
derablesalacomprobacindelosefectosdebajasconcentracionesdecon
taminantescriterio,puestoquesepresumelaexistenciadeunumbralde
efecto,estoes,lanormadelaireambiental.11Tambinseharealizadouna

8
RamadeNormasAmbientales,ubicadaenDurham,NC.
9
Seccin109(d)(1).
10
Seccin108(d)(2).
11
Laspruebasclnicasnosonadecuadasparacontaminantestalescomo
loscarcingenos,quetienenelpotencialdeprovocarefectosmuchomsgravessobrela
salud.
ELIZABETH L. ANDERSON

seriedeestudiosepidemiolgicosparalaevaluacinestadsticadelaspo
blacioneshumanasexpuestasalosdiversoscontaminantescriterio.

CUADRO1 NORMASNACIONALESDECALIDADDELAIREAMBIENTAL

Contaminante NormasNacionalesdeCalidaddelAireAmbiental
(en g/m3)

Primarias Secundarias

Monxidode 8hrs.=l0.000a Ninguna


Carbono(CO) (9ppm)
1hr.=40.000a
(35ppm)

Ozono(O3) 1hr.=235a 1hr.=235a


(0,12ppm)

xidosdeAzufre Anual=80b 3hrs.=1.300a


(medidoscomoSO2) (0,03ppm) (0,5ppm)
24hrs.=365a
(0,14ppm)

Partculas Anual=50b Anual=50b


(medidascomoPM10C) 24hrs.=150a 24hrs.=150a

DixidodeNitrgeno Anual=100b Anual=100b


(0,053ppm) (0,053ppm)

Plomo(Pb) Trim.=l,5d Trim.=l,5d


a
Nodebeexcedersemsdeunavezalao.
b
MediaAritmticaAnual.
c
Partculasde10micronesdedimetroomenos.
d
MediaAritmticaMximaenuntrimestrecalendario.
FUENTE:CdigodeRegulacionesFederales,Ttulo40,Parte50.

Hoy en da, el proceso de EPA para la revisin de una


NAAQSimplicaunarevisincientficadetalladadelaliteraturareferi
daalasalud,quesepresentaenlaformadeundocumentodecriterio,
habitualmentevoluminoso,preparadoporlaOficinadeInvestigaciny
DesarrollodeEPA(ORD).12Estosdocumentossesometenaunapro

12
LaOficinadeCriteriosyEvaluacinAmbiental,ubicadaenelResearch
TrianglePark,NC,27711.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

longadarevisincientficaypblica.Unavezcompletadoeldocumen
tocriterios,laOAQPSylaORDpreparanenconjuntounDocumento
de Staff. Este trabajo resume los hallazgos claves del documento de
criteriosyrecomiendaunaNAAQSapropiada.Unavezaprobadoel
Documento de Staffpor el CASAC, EPA propone las NAAQSypro
mulgalanormaluegoderesponderaloscomentariosdelpblico.
ElCuadro2resumebrevementelainformacinclavesobre
salud,enla queseapoyanlasNAAQSqueaparecenenlalistadel
Cuadro1.
Contaminantes atmosfricos riesgosos.ElCAAde1970tambin
exiga13queEPAestablecieraunalistayprocedieraalaregulacinde
loscontaminantesatmosfricosquecausanocontribuyenaunaumento
enlamortalidadoenfermedadesgraves,yquefijaranormasnacionales
de emisin para las fuentes de dichos contaminantes atmosfricos
riesgosos, a fin de proporcionar un ...amplio margen de seguridad
paraprotegerlasaludhumana.Losplazosyprocedimientosgenerales
parahacerlosebosquejaronenelCAAde1970,peroelCongresodeja
cargodeEPAlamayorpartedelosdetallesacercadecmollevarloa
cabo.Loqueesmsimportante,elActanomencionabaeltemadesi
debanconsiderarse,yenquforma,loscostosyotrosefectostantode
listacomoderegulacinloscontaminantesatmosfricosriesgosos.
EvidentementeelCongresoprocurabadefinir,enlaSeccin
112,unaclasedecontaminantesrelacionadosconefectosadversosso
brelasaludmsgravesqueloscausadosporloscontaminantescriterio.
Unapreocupacinespecialeranlosefectossobrelasaludtalescomoel
cncer, que ataca todos los aos a un porcentaje significativo de la
poblacindeEE.UU.,ycuyascausassontemademuchainvestigacin
ydiscusin. Dehecho,algunosinvestigadorescreenquelacreciente
tasa de cncer en este siglo presenta un sospechoso paralelo con el
crecimientodelaindustrializacinylapolucin.Laaparenteesperanza
delosarquitectosdeestapartedelActaeraquelaEPAestablecierauna
relacinentrelasemisionesqumicasalaireyelcnceryotrasenferme
dadesgraves,yqueenseguidaregularalasemisionesparaquestasse
mantuvieranennivelesmuchomsseguros.Lamentablemente,lacom
plejidad de la tarea y la falta de una gua definida acerca de cmo
realizarladieroncomoresultadoslounaregulacinrestringidadelos
contaminantesatmosfricosriesgososen20aos.

13
Seccin112.
ELIZABETHL. ANDERSON

CUADRO2 RESUMENDELOSFUNDAMENTOSMDICOSDELASNAAQS*

Contaminante FundamentosmdicosdelasNAAQS

Monxidode
Carbono 1 El CO se une a la hemoglobina en la sangre con una
afinidad200a300vecesmayorqueeloxgeno.
2 LaexposicinalCOperturbaelsuministrodeoxgenoalos
tejidoscorporales.
3 Losefectosincluyendoloresdecabeza,mareos,somnolen
cia,nuseas,vmitos,comaylamuerte.
Ozono 1 Afectaalosindividuosconafeccionesrespiratoriaspreviaso
alergias,yalosquedesarrollanactividadesfsicasfuertes.
2 Losefectosincluyenalteracionespulmonares,agravamiento
delasafeccionesrespiratoriaspreexistentesymayorsuscep
tibilidadalasinfeccionesrespiratorias.
3 Parecefuncionarcomoaceleradordelenvejecimiento.
xidosdeAzufre 1 Originanunaseriedeenfermedadesrespiratoriasymayores
tasasdemortalidadenlossereshumanos.
2 Provocandaostemporalesopermanentesalsistemarespi
ratorio;losefectosaumentansihayexposicinsimultneaa
materiaenpartculas.

Partculas 1 Actualmente, el centro de atencin son las partculas


respirables,esdecir,conundimetroinferiora10micrones
nominales.
2 Provocanirritaciones yenfermedades respiratorias, dismi
nuyenelfuncionamiento pulmonarenlosniosydaanel
sistemarespiratorioenellargoplazo.
3 Losestudiosepidemiolgicosindicanaumentosenlamorta
lidadhumanaencasodeexposicinaaltasconcentraciones.

Dixidode
Nitrgeno 1 Afecta la salud humana, la vegetacin, los materiales yla
visibilidad. Enespecial,afectalasdefensascontralasinfec
cionespulmonares.
2 Losniosylosasmticosparecenreaccionarmsfcilmente
anteexposicionesabajosniveles.

Plomo 1 Perturbalahemosntesisenlasclulas.Tambincausada
osalsistemanerviosoyalosriones,yafectalasfunciones
normales de los sistemas reproductivo, endocrino,
cardiovascular,inmunolgicoygastrointestinal.
2 Afectaespecialmentealosniospequeos(1a5aos)

* Este Cuadropretende ser slo unresumen, yno debe interpretarse


comodefinitivonicompleto.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Dehecho, enconformidadconelCAAde 1970, la EPA


incluyenlalistasloochosubstanciascomocontaminantesatmosfri
cosriesgosos,ypromulgregulacionessloparasietedeellas.ElCua
dro3identificaloscontaminantesatmosfricosriesgososqueaparecen
enlalistadelaEPAydescribelosprincipalesefectosadversossobrela
saludhumanaquepuedenoriginarseenlaexposicinaellos.
ElprocedimientodelaEPAparaidentificar,incluirenel
listadoyluegoregularloscontaminantesatmosfricosriesgosostam
binhaevolucionadoconeltiempo.Comosesealabaanteriormente,
el proceso descrito en el Acta no era especfico. El Congreso exiga
solamentequelaEPAincluyeraenellistadolassubstanciasquecupie
ranenla definicinderiesgosas,y queluegopublicaranormas que
ofrecieran...unampliomargendeseguridadparaprotegerlasalud
pblica.ElActanodefinaampliomargen,aunqueobviamenteten
da aunamayorseveridad que el margenadecuado de seguridad
exigidoparalasnormasnacionalesprimariasdecalidaddelaire.
SegnloreconocilapropiaEPA,suimplementacincon
cretadelasexigenciasdelaseccin112fueunfracaso.LaEPAincluy
ensulistadoelasbesto,elberilioyelmercurio14en1971,pocodespus
delaaprobacindelCAAde1970;estassubstanciashabansidomen
cionadasespecficamenteporelCongresocomocontaminantesdignos
depreocupacin.Mstarde,en1975,enfrentadaaunlitigio,laEPA
incluyenellistadoelclorurodevinilo15,queesunconocidocarcingeno
humano,ypromulgregulacionessobreestasubstancia,basadaspar
cialmenteenlafactibilidadtcnicadelcontrol.Enmediodeloscrecien
testemores al cncer de origenambiental, los grupos ecologistas se
querellaroncontralaEPA,aduciendoquelasemisionesdesubstancias
conocidascomocancergenasdebanreducirsealomscercaposiblede
cero.Ellitigiodur14aos.
En1970,nuevamenteenfrentadaaunlitigio,laEPAinclu
yelbenceno16ensulistadecontaminantesatmosfricospeligrosos.
Tambinen1977elCongresoaprobenmiendasmenoresalCAAde

14
36 Registro Federal 5931, 31 de marzo de 1971. El Registro Federal es la
publicacindiariadetodaslasregulacionesdelgobiernofederal. Elprimernmeroes
eldelvolumen; elvolumen36fuepublicadoen1971. Elltimonmerocorrespondea
lapgina;laspginassenumeranconsecutivamentedesdeelcomienzodelao.
15
40 Registro Federal59532,24dediciembrede 1975.
16
42 Registro Federal29322,8dejuniode1977.
ELIZABETH L. ANDERSON

CUADRO3 RESUMENDELOSFUNDAMENTOSMDICOSPARALALISTADE
CONTAMINANTESATMOSFRICOSRIESGOSOS*

Contaminante Fundamentosmdicosdelaslistas

Asbesto 1 Provoca asbestosis,enfermedadpulmonarcrnicaespecfi


ca.Elhbitodefumarlaagrava.
2 Causacncerpulmonarypleural,yuntipopococomnde
cnceralacavidadtorcicaoabdominal.

Berilio 1 Causa beriliosis, enfermedad especfica caracterizada por


tos,doloresdepecho,prdidadepeso,bajapresinsangu
neayabultamientodelosrganos.
2 Provocacncerenlosanimales.

Mercurio 1 Origina enfermedades del sistema nervioso central y dao


cerebral(estoes,laenfermedaddelossombrereroslocos).
2 El mercurio orgnico causa prdida de sensibilidad en las
extremidades, prdida de coordinacin, habla confusa, pr
didadelavisinylaaudicin.

Clorurodevinilo 1 Causa una rara forma de cncer, el anglosarcoma, en los


trabajadores expuestos.
2 Las pruebas con animales han mostrado una variedad de
diferentes tipos de cncer asociados con la exposicin al
clorurodevinilo.

Benceno 1 Causa una mayor incidencia de la leucemia yotros males


sanguneosenlossereshumanos.
2 Latoxicidadseproduceprincipalmenteatravsdealtera
ciones en los niveles de elementos formados en la sangre
circulante.

Nucleidosradiactivos 1 Lacarcinognesisylamutagnesisradiactivasestnrelacio
nadasconlaradiacinionizante.Unamayorexposicinau
mentaelriesgodelamayoradelasformasdecncer.
2 Particularmente preocupante es la mutacin en las clulas
sexualesdelosovariosylostestculos.

ArsnicoInorgnico 1 Causacnceralapielyalpulmnenlossereshumanos.
2 Demostradaenlostrabajadoresexpuestosyenlosresiden
tesdereasprximasagrandesfuentes.

Emanacionesde 1 Se ha observado en los trabajadores un riesgo mayor de


HornosdeCoque mortalidad por cncer al pulmn, a la prstata y a los ri
ones.
2 Laprolongacindelempleoylaintensidaddelaexposicin
estnasociadasalriesgo.

* Este Cuadro pretende ser slo un resumen, y no debe interpretarse


comodefinitivonicompleto.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

1970.Entreestasenmiendashabaunadisposicin17paraquelaEPA
investigarayagregaraalalista,sicorresponda,losnucleidosradiactivos,
elcadmio,elarsnicoyloshidrocarburosaromticospolicclicos(POM).
Despus deunestudio, la EPAefectivamente incluy losnucleidos
radiactivos18yelarsnicoinorgnico;19sinembargo,declinincluirla
POM,20 agregando en lugar de ello las emisiones de los hornos de
coque,21quesonuntipodePOM.LaEPApublictambin22suinten
cindeincluirenlalistaelcadmio,perooficialmentestejamsapare
cienellistado.
LaincapacidaddelaEPAdeincluirenlalistamssubstan
ciascomocontaminantesatmosfricosriesgosossedebaengranmedi
daaladificultaddedemostrarunarelacinclaraentrelaexposicinala
mayoradeloscontaminantesabajonivelylosefectosnegativossobre
la salud. A fin de cuentas, esta incapacidad condujo al Congreso a
aprobarenlasCAAAde1990unnuevoprocedimiento,msdetallado,
paraelcasodeloscontaminantesatmosfricospeligrosos.

ProgramadeControldelosContaminantesAtmosfricosCriterio

ElCAAde1970describaendetalleelprogramadecontrol
deloscontaminantesatmosfricoscriterio.Enprimerlugar,lasfuentes
decontaminantesatmosfricoscriteriosonestacionariasymviles.Los
gobiernos de los Estados, por otra parte, deban regular las fuentes
existentesylasnuevasmediantePlanesEstatalesdeImplementacin
(SIPs), diseados especficamentepara cada Reginde Control de la
CalidaddelAire(AQCRs).23LabasedelprocesoSIPsonlasmediciones

17
Seccin122.
18
44 Registro Federal76738,27dediciembrede1979.
19
45 Registro Federal37886,5dejuniode1980.
20
49 Registro Federal31680,8deagostode1984.
21
49 Registro Federal36560,18deseptiembrede1984.
22
50 Registro Federal42000,16deoctubrede1985.
23
Las AQCs reflejanelhecho deque la contaminacinatmosfricano
obedecealoslmitesgeogrficosogubernamentales,yquelacalidaddelaireencada
reginespecficaesfuncinde lasfuentes, lageografa, el climaylapoblacindela
regin. Sehandesignadomsde250AQCRsdiferentes.
ELIZABETH L. ANDERSON

delacalidaddelairerealizadasporlosEstadosyporlaEPAencada
AQCRsparadeterminarsiestcumpliendocadaunadelasNAAQS.
LasreasenlasquenoseestnalcanzandolasNAAQS,oreasde
incumplimiento,comoselasllama,sonobjetode SIPsdedicadosalas
fuentesdelareginquecontribuyenaesteincumplimiento. EPAha
desarrolladoyelaboradomodeloscomputacionalesquesimulanlacali
daddelaireenlasAQCRsyproporcionaninformacintilparaidenti
ficarimportantesfuentesdecontaminantesyparaestablecerestrategias
adecuadasdecontroldelaemisin.Lostrescomponentesdelprograma
decontroldeloscontaminantesatmosfricoscriteriosedescribencon
mayordetalleacontinuacin.
Planes Estatales de Implementacin.24Segnladefinicindel
Congreso,losSIPssonlabasefundamentalparaalcanzarymantener
lasNAAQSenlosEE.UU.Esimportantereconocerladistincinentre
alcanzarymantenerlasNAAQS.ElActaordenabaalcanzarlasNAAQS
afindeasegurarlaproteccindelasaludpblica.Sinembargo,recono
catambinqueloscrecimientoseconmicoydemogrficopodansig
nificar,coneltiempo,mayoresemisionesdecontaminantesatmosfri
cos;as,pues,seranecesarialamantencindelasNAAQSenellargo
plazoparacontrarrestaresteefectodelcrecimiento. Ellosignificaque
losEstadosylaEPAdebenmedircontinuamentelosnivelesambienta
lesdecontaminantesatmosfricoscriterioyrevisarlosSIPsparamante
nernivelessegurosdeloscontaminantesenelambiente.Naturalmente,
esto,asuvez,significaquehaycontrolescadavezmsestrictossobre
lasantiguasfuentes,ymayoresrestriccionesparaelestablecimientoy
controldefuentesnuevas. Dehecho,elCongresoaprob,enlasEn
miendasalActadeAireLimpiode1977,requisitosespecialesparalas
reasdeincumplimiento,incluyendounprograma25segnelcuallas
fuentesnuevasosignificativamentemodificadasenlasreasdeincum
plimiento debancontarconunpermisoespecial. Elobjetivodeeste
programaeraimpulsarelcumplimientodelasNAAQSenestasreas,
dejandoalmismotiempoelespacioabiertoparaelcrecimientoecon
mico.26

24
Seccin110.
25
Secciones171178.
26
Stensvaag,J.CleanAirAct,1990 Amendments, Law and Practice. John
WileyandSons,Inc.NuevaYork,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

LosSIPsresultantesdebantambinexigirlaaplicacinde
una tecnologa de control razonablemente disponible (RACT) a las
fuentesexistentesyunprogramarazonabletendentealcumplimiento
delasNAAQSenlosplazosespecificadosenelActa.Comprendiendo
quelaaplicacindelaRACTalasfuentesexistentespodaeventualmente
darcomoresultadounacalidaddelairesubstancialmentemejorquela
sealadaenlasNAAQSyproducirasunaverdaderagangaparala
instalacindenuevasfuentes,lasCAAAde1977especificaronrequisi
tosadicionales,llamados offset(compensaciones),paralasnuevasfuen
tes,afindeevitarlacreacindetalescondicionesdeganga.Elpro
grama offsetessumamentecomplejo,ysudescripcinnoseinscribeen
loslmitesdelpresentetrabajo.
LasCAAAde1977tambinintrodujeronunnuevoprogra
ma27destinadoalaprevencindeundeterioroimportante(conocido
como PSD) de la calidad del aire en las reas de cumplimiento. El
propsitodeesteprogramaespreverelcrecimientoindustrialental
forma que pueda prevenirse una situacin de incumplimiento en el
futuro.ConformealprogramadelaPSD,lasreasdecumplimientose
designanentresclases,dependiendoengranmedidadelaproximidad
yeltamaodelosparquesnacionales,lasreasnaturalesprotegidasy
losparquesinternacionales.Tambinesteprogramaessumamentecom
plejoysualcanceescapaaloslmitesdeestetrabajo.
Normas de Emisin de las Nuevas Fuentes..Elsegundocompo
nenteimportantedelprogramadecontroldeloscontaminantesatmos
fricoscriterioeslaregulacindelasnuevasfuentesestacionariaspor
partedeEPA.Laideabsicaerainiciarunprogramamedianteelcual
lasfuentes,desde el momentodesuconstruccin,fuerandotadasde
tecnologa de control de alto nivel. Exista la esperanza de que ello
redundaraenunadisminucingradualdelacontaminacinatmosfri
caentodoelpas,amedidaquemsymsfuentesentraranenlnea.La
EPAhapublicadosistemticamenteyhaimplementadoelprogramade
normasdefuncionamientodelasnuevasfuentes(NSPS)desdequese
aprobelCAAde1970;lamentablemente,loscrecimientosindustrialy
automotrizhanidomsrpidodeloprevistoinicialmente,ylasnuevas
emisioneshansobrepasadoloslogrosobtenidosgraciasalprogramade
normas para las nuevas fuentes. Por otra parte, sin el programa de

27
Secciones160169.
ELIZABETH L. ANDERSON

normasparalasnuevasfuentes,losnivelesdecontaminacinatmosf
ricaenEE.UU.probablementeseranmuchopeores.
EnconformidadconelCAAde1970,laEPAestablecenor
masdeemisin28paralasnuevasfuentesdecontaminantesatmosfri
coscriterioyexigequelasnuevasusinasempleenelmejorsistemade
reduccindelasemisionesquelaEPAhayadeterminadocomodebida
menteprobado.Esteniveldecontrolsueledenominarselamejortecno
logadecontroldisponible(BACT).LaEPAhaproducidonormasde
emisinparanuevasfuentescubriendolamayoradelasprincipales
categoras de fuentes industriales que emitencantidades importantes
decontaminantesatmosfricoscriterio.Hastalafecha,laEPAhapro
mulgadomsdesesentaNSPS.EstasnormasaparecenenelCdigode
RegulacionesFederales,Ttulo40,Parte60.
Programa de Control de Emisiones de Fuentes Mviles..Eltercer
yltimo componente delprograma de control delos contaminantes
atmosfricoscriterioeselcontroldelasfuentesmviles.Desdemedia
dosdelosaos40,cuandocomenzaformarseunanubepardusca,
irritante,enreascomoCalifornia,dondehayungranparqueautomo
trizymuchaluzsolar,loscientficosylosencargadosdelaregulacin
hanidoreconociendolacrecienteinfluenciadelosvehculosmotoriza
dossobrelamalacalidaddelaire.Losmotoresdecombustininterna
queusancombustibleslquidosdepetrleoproducenimportantesemi
sionesdehidrocarburos,monxidodecarbono,xidosdenitrgenoy
partculas.Adems,loscombustiblesseevaporanalsertrasvasadosy
almacenados,conloqueseproducenhidrocarburosadicionales que
entran al proceso fotoqumico de formacin de ozono. Era evidente
entonces la urgente necesidad de reducir en forma significativa los
contaminantesrelacionadosconlosvehculosmotorizadosparamejo
rarlacalidaddelaireambiental.
Comolosvehculosmotorizadossefabricanydistribuyen
entodoelpas,elCongresoreconocimuyprontoqueelcontrolfederal
eramsadecuadoqueelcontrollocal. En 1960elCongresoorden
investigarlosefectosdelosgasesdeescapedelosvehculosmotoriza
dossobrelossereshumanos,perosloen1965selegislporprimera
vezsobrelasnormasparavehculosmotorizados,sibienstasdejaban
bastantecampoalarbitriodelaindustria.Espertinentesealarqueel

28
Seccin111. New source performance standards. oNSPS.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

CAAde1970estableci29importantesnuevasexigenciasalasemisiones
y a los combustibles. Estas exigencias obligaron a efectuar drsticas
reduccionesenlasemisionesdecontaminantesporlosvehculosmoto
rizados y cambios importantes en los combustibles empleados
enEE.UU.
Inicialmente el foco de atencin fueron los vehculos livia
nosdepasajeros,debidoasugrannmero,siempreenexpansin.Ms
tardedebanagregarseotroscontrolesparalosvehculospesados(como
camiones ybuses), motocicletas y aviones. El objetivo principal del
CAAde1970erareducirlasemisionesdehidrocarburosydemonxido
decarbonoenun90%hacia1975ylasemisionesdexidosdenitrgeno
enun90%hacia1976.Estosplazosseprorrogaronmstarde,ydurante
muchosaosfueronobjetodemodificacionesypostergaciones.ElCua
dro4muestralosdiversosestndaresqueseaplicaronenlarealidaden
losdiferentesaos.
AunqueelCAAde1970dispona30quecadaEstadopo
da establecere implementar suspropiasnormas, ms estrictas, el
Congresoreconocaladificultadqueimplicabaparalosfabricantes
atenersealasdiversasnormasdelosEstados.Porconsiguiente,se
prohibi a los Estados establecer normas automotrices ms estric
tas,amenosquestasfuerananterioresalActa. SloCaliforniase
encontraba enese caso. El Acta dispuso efectivamente que los de
msEstadospodanadoptarlasnormasdeCalifornia;sinembargo,
ningunolohizo.
Cosaimportante,elCongresoreconociqueladisminu
cin de las emisiones exigida para los vehculos motorizados re
queriralaintroduccindeinstrumentosdecontroldelosgasesde
escape.Comoelcandidatoconmsprobabilidadeseraelconverti
dorcataltico,queseenvenenabaconlosaditivosdeplomousados
envirtualmentetodaslasgasolinasestadounidensesdeentonces,el
Actadispusoquedebaproveersedegasolinasinplomoatodoel
territoriodeEE.UU.,yestableciqueponergasolinaconplomoa
unvehculodiseadoparafuncionarcongasolinasinplomoeraun
delitofederal.

29
Secciones202216.
30
Seccin116.
ELIZABETHL. ANDERSON

CUADRO4 NORMASDEEMISINPARAVEHCULOSMOTORIZADOS*
(Gramospormilla)

AodelModelo Hidrocarburos Monxidode xidosde


Carbono Nitrgeno

19701971 4,00 34,0 3,4


1972 3,00 30,0 3,4
19731974 3,00 30,0 3,1
1975 1,40 15,0 3,1
19761979 1,40 15,0 2,0
1980 0,41 7,0 2,0
1981 0,41 3,4 2,0
1982 0,41 3,4 1,0

*Slovehculosdecargaliviana(estoes,pasajeros).
FUENTE:Stensvaag,J.Clean Air Act, 1990 Amendments, Law and Practice.
JohnWileyandSons,Inc.NuevaYork,1991.

ProgramadeControldelosContaminantesAtmosfricosRiesgosos

Elprogramadecontroldeloscontaminantesatmosfricos
riesgososdefinido31enelCAAde 1970exigaquelaEPApublicara
normasdeemisinnacionales32paralasfuentesemisorasdelosconta
minantesriesgososquefigurabanenlalista.Estasnormasdebanapli
carse tanto a las fuentes nuevas como a las ya existentes y deban
proporcionar...unampliomargendeseguridadparaprotegerlasalud
pblica.Despusdelafechadeentradaenvigenciadeunanorma,las
fuentesnuevasylasyaexistentesdebanmodificarseparaconformarse
alasNESHAPs.Sedabaalasfuentes90dasdeplazoparacumplir,
aunqueEPApodaotorgarunaexcepcinadicionaldehastadosaos.
SibienfueronpromulgadasporlaEPA,lasNESHAPsfueroncontrola
dasporlosEstados.ElCuadro5presentaunalistadecategorasselec
cionadasdefuentesparalasqueEPApromulgNESHAPS,conuna
brevedescripcindecadanorma.

31
Seccin112.
32
AlaquesehacereferenciacomoNormasNacionalesdeEmisinpara
ContaminantesAtmosfricosRiesgosos,oNESHAPs.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

CUADRO5 NESHAPSPARACONTAMINANTESATMOSFRICOS
RESGOSOS3

Contaminante Fuentestpicasconsideradasnormas
Asbesto Elaboracin Emisionesnovisibles,
Demolicin limitaciones
Fabricacin enusonotificaciones
Disposicin

Berilio Extraccindeberilio 10gr.diarios,o0,01ug/m3


Fbricasdecermica (condatosambientales
Fundiciones de3aos)
Propulsoresdecohetes
Mercurio Fbricasdeclorolcali 2.300gr.diarios
Fundicionesdemercurio 2.300gr.diarios
Incineradoresdefangos 3.200gr.diarios
dealcantarilla

ClorurodeVinilo Fabricacindeclorurode 10ppm(promedio3horas)


vinilo
Usodeclorurodevinilo 10ppm(pr.3hrs.)
Fabricacindediclorurode 10ppm(pr.3hrs.)
etileno

Benceno Fugas.Filtracionesen Inspeccin/mantencin/


equipos cuidado/
Usinasdesubproductosde Deteccin/reparacin.
coque Techofijointeriorflotante
Recipientesde Equipo/reduccin98%/
almacenamiento Inspeccin/mant./cuidados
Operacionesdetransferencia
Desechos
Nucleidos InstalacionesDOE 10mrem/aodosisefectiva13
radiactivos (exceptoradn) 10mrem/aodosisefectiva
Otrasinstalacionesautorizadas
210c
Fsforoelemental 2Ci/aoPo
DOE(radn) 20pCi/m 2 s d
Fosfoyeso 20pCi/m 2 s
Tranquesderelave,plantasde
uranio 20pCi/m2s
Minasdeuranio(radn) 10mrem/aod.ef.

Arsnico Fundicionesdecobre 11,6mg/m3partculas


Inorgnico Produccindearsnico Insp./Mant./encapsulamiento
Fabricacindevidrio 85%control
Emanacionesde Hornosdecoque Nopromulgadas
HornosCoque

a
Este Cuadro slo pretende ser un resumen, y no debe interpretarse
comodefinitivoocompleto.
b
Milirremesporao,dosisefectiva.
c
Istopo210dePolonio.
d
picoCuriespormetrocuadrado/segundo.
ELIZABETH L. ANDERSON

El CAA de 1970 proporcion poca asesora para la


implementacindeesteprograma.Ellodiomotivoagrandescontrover
siaseinfluyenlaincapacidaddelaAgenciaparaincluirenlalistay
regularmscontaminantesatmosfricosriesgosos.Unproblemacentral
erasabersielcostoyotrosfactoreshabandetomarseencuenta,yen
qu medida, para incluir en la lista los contaminantes atmosfricos
riesgososyestablecerlasNESHAPs.Muchospensabanquecontami
nantesrelacionadosconaumentosdemortalidadyconenfermedades
graves deban regularse solamente estableciendo unnivel ambiental
seguroyregulacionesparaquestesecumpliera.Sinembargo,enla
realidadestopodasignificarunaemisinceroparacontaminantestales
comoloscarcingenos,lamayoradeloscuales,segnsesupone,no
estenrelacinconningnumbraldeimpactosobrelasalud.Otros
observadorespensabanqueloscostosyotrosfactores,incluyendola
incertidumbre al determinar los niveles seguros, deban tomarse en
consideracin.Deotromodo,setemaquemuchasfuentesindustriales
seranincapacesdecumplirconlasnormasdeemisinceroypodran
tenerquecerrar,loqueacarrearaefectosnegativosimportantessobrela
economa.PorlogenerallaEPAhaapoyadoestaltimaposicin.
Como se indic anteriormente, esto condujo a un litigio
cuandolaEPApublicporprimeravezlasnormasrespectodelcloruro
deviniloen1975.SequerellcontralaEPAungrupoecologistaque
alegabaquelasregulacionessebasabanparcialmenteenlafactibilidad
tcnicadelcontrol,loquenoestabapermitidosegnlaSeccin112.Se
llegfinalmenteaunavenimientocuandolaEPAconvinoenproponer
alaosiguientenormasrevisadas,msestrictas,teniendocomoobjeti
voafuturounaemisincerodeclorurodevinilo.Sinembargo,hasta
1985noseemprendieronnuevasaccionesenrelacinconlasnormas
paraelclorurodevinilo.
En1985laEPAretirlaproposicinrelativaalcloruro
de vinilo, aduciendo costos no razonables, falta de tecnologa que
permitiera reducir significativa y sostenidamente las emisiones in
dustriales por debajo de los lmites originales de emisin y elbajo
riesgocausadoporlasemanacionesadicionalesdeclorurodevinilo.
UnavezmshubounaquerellacontralaEPA,yen1987laCorte
deApelaciones deEE. UU. dictamin33queelenfoque delaEPA

33
NaturalResourcesDefenseCouncil,Inc.V.EPA,824F21146[1987],
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

enlaregulacindelcloruro devinilono se ajustaba a las disposi


ciones dela Seccin 112porquenoestableca queundeterminado
niveldeemisineraseguroniqueelnivelelegidoproporciona
ra un amplio margen de seguridad. Para remediarlo, la Corte
estableciunprocedimientodedosetapasquelaEPAdebaseguir
paradeterminarestosniveles.
En la primera etapa, la EPA deba establecer un nivel
de riesgo seguro o aceptable sin tomar en consideracin bajo
ninguna circunstancia los costos ni la factibilidad tecnolgica. El
tribunal enfatizaba que ello no implicara la identificacin de un
nivel libre de riesgos ni la total ausencia de incertidumbre. En
lugardeello,ladecisindebabasarseenopinionesdeexpertosy
enunadefinicin de seguro como aceptable enelmundo enque
vivimos. Enlasegundaetapa, la EPAdebaestablecernormasa
unnivel (quepoda ser igual o inferior, perono superior al nivel
seguro o aceptable) de proteccinpara el pblico conun amplio
margendeseguridad.
Enrespuestaalaresolucindeltribunal,yluegodere
cibir las opiniones del pblico, la EPA adopt34 un enfoque para
protegerlasaludpblicaconunampliomargendeseguridadcon
forme a la Seccin 112, que deba ...proporcionar la mxima pro
teccinfactiblecontrariesgosparalasaluddebidosacontaminan
tesatmosfricosriesgososatravsde:1)protegeralmayornmero
posibledepersonasaunnivelderiesgoduranteladuracindela
vidaindividualnosuperioraaproximadamente1x106[unoenun
milln]35,y2)limitaranomsdeaproximadamente1x104elries
goestimadoquetendraunapersonaquevivieracercadeunausina
sisevieraexpuestaalasmximasconcentracionesdelcontaminan
tedurante 70aos. Esteltimoriesgo seconocecomoelMximo
RiesgoIndividual(MIR).
Sepromulgaronregulacionesparavariascategorasdefuen
tesdebenceno,usandoestasorientaciones.Sinembargo,laaprobacin
delasCAAAde1990dehechoinvalidlaaccinrelativaacontaminan
tesatmosfricosriesgososconformealCAAde1970.

34
54 Registro Federal 14deseptiembrede 1989.
35
1x10"6eslaanotacinmatemticadeunodivididoporunmilln.
ELIZABETH L. ANDERSON

Las enmiendasalActadeAireLimpiode1990
LasCAAAde1990modificaronsubstancialmenteyagrega
ron elementos alprograma nacional de control de la contaminacin
atmosfricaenvariosaspectosimportantes.Estasenmiendasfueronel
frutodemuchosaosdedebateconstitucionalysebasaronenvarias
opinionesyconsideracionesclavesrespectodeloscontaminantesat
mosfricos:

1. ElCAAde1970diocomoresultadoimportantesmejorasen
lacalidaddelaireentodoelpas,perolacalidaddelaire
empeorenlosaos80.Enparticular,msde100AQCRs
enlasqueviva msdelamitaddelapoblacindelpasno
estabancumpliendolasNAAQS.LasNAAQSsobreelozono
yelmonxidodecarbonoeranlas queseinfringancon
mayorfrecuencia,bajolainfluenciadelenormecrecimiento
delparqueautomotrizdelpas.
2. La EPA, segnsupropiaconfesin,fracasenelmanejo
adecuadodeloscontaminantesatmosfricosriesgosos.Se
regularonslosietecontaminantesencasiveinteaos.
3. SetemancatstrofesqumicascomoladeBhopal,India,y
nohabaunmecanismoderegulacincapaz deprevenir
accidentesqumicosodereaccionaranteellos.
4. Lalluviacidaeraunapreocupacincrecienteentodoelpas,
ynohabaunprogramareguladordestinadoareducirla.
5. Elozonodelaestratosferaestabasiendodestruidoporlas
emanacionesqumicasindustrialesycomerciales,ynoha
baunprogramareguladorparadisminuirlasemisiones.

IncumplimientodelasNAAQS

Las CAAA de 1990 reforzaron significativamente los pro


gramasexistentessobreelincumplimientorespectodelozono.Laesen
ciadeestosprogramascontinansiendolosSIPsqueexigencontroles
sobrelasfuentesdecontaminantesenlasreasdondelasnormasnose
estncumpliendo.Sinembargo,lasCAAAde1990contienenunaserie
dedisposicionesnuevas.
Porejemplo,enlugardeunacategoranicadeincurr
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

plimiento (esto es, s o no), elActa de 1990 define cinco categoras


de incumplimiento en orden ascendente (marginal, moderado, se
rio,graveyextremo),yelgradodelasmedidasdecontrolrequeri
das dependedelacategora deincumplimientodelazonaenque
seencuentranlasinstalaciones. Porejemplo,amedidaqueempeo
raelincumplimiento, serequiereuncontrolms estricto sobrelas
fuentes y cada vez el control debe cubrir fuentes ms pequeas.
Los lmites de las zonas de incumplimiento tambin pueden
ampliarsemuchoms all delrea original,paraincluirotras des
de dondellega elairecontaminado. Esto significaquelas reasen
las que seproducen los precursores del ozono, aun cuando estn
cumpliendolasnormas,puedentenerqueaumentarigualmentelos
controles para ayudar a disminuir los niveles de ozono en otras
zonas.EnlaCAAde1970elcontrolseconcentrabatambinenlas
grandesfuentes,definidascomolasqueemitenmsde100tone
ladas anuales de cualquier contaminante criterio o precursor. Las
CAAA redefinen las grandes fuentes como aquellos que emiten
cantidadescadavezmenoresdecontaminantes,dependiendodela
clasificacin de incumplimiento del rea. En la categora extrema,
las grandesfuentes sedefinenahoracomolas queemiten 10 tone
ladasanualesdeuncontaminanteatmosfricocriterio.Enlaszonas
de incumplimiento ms grave de las normas sobre el ozono, las
CAAA de 1990 tambin exigen ahora un control de las emisiones
deNOX. Noeraasenelpasado,porloquepodrahaberunim
pacto significativo sobre muchas fuentes, especialmente sobre las
decombustin.Finalmente,unainstalacinpodacumplircontodo
loqueseleexigaenelSIPs,perosilaAQCRendondeseencon
traba la instalacin no alcanzaba el nivel de cumplimiento en el
plazo establecido por las CAAA de 1990, toda la regin poda
reclasificarse en la siguiente categora de mayor exigencia,
reanudndosetodoelprocesoderegulacin.

Fuentesmviles
Las CAAA de 1990 tambin tuvieron un impacto
substancial sobre el parque automotriz del pas y sobre los com
bustiblesqueseusan.Enprimerlugar,lasnormasdeemisinpara
losvehculosmotorizados sehicieronms severas a travs de un
ELIZABETH L. ANDERSON

programaescalonadoduranteladcadadelosaos90,conlaposi
bilidad dehacerse anms severo enlaprxima dcada. Los ca
miones ybuses tambindebenatenerseanormasmsrgidas. El
Actaexigetambinperodosdegarantamsprolongadosparalos
equiposdecontroldelaemisindegasesdelosvehculosmotori
zados,hasta80.000millasy8aosparadeterminadosequiposde
controldeemisindegasesenlosautomviles.Adems,lasindus
trias de combustibles deben producir y vender combustibles
reformulados que cumplan condiciones fsicas y qumicas especfi
cas,entreellasunadisminucindelavolatilidad,delaromaydela
toxicidad en el aire, la eliminacin del plomo y la adicin de
detergentesdegasolina.Porltimo,sesolicitaalosfabricantesde
automviles que comiencen a producir vehculos capaces de usar
combustiblesalternativos(porejemplo,alcoholypropano)paraven
derlos a los operadores de flotas automotrices en las reas de in
cumplimientoserio,graveyextremodelasnormasdelozono. En
esteprograma,lasflotasde10omsvehculos,quepuedenrecibir
combustibleenunmismolocalcentral(seexceptanlosvehculos
de alquiler, deemergenciaypoliciales), debencambiaraloscom
bustiblesalternativoshaciafinesdelpresentedecenio. Esteprogra
ma, por cierto, necesita que haya produccin de tales vehculos y
quelasempresascorrespondientesloscompren.

Contaminantes atmosfricos riesgosos

Anualmenteseemitenalaireentodoelpasunos2.500
millonesdelibrasdecompuestosqumicostxicosenelcursonormal
delosprocesosindustriales.36Enelairedelasciudadessemidentam
binenformahabitualmuchassubstanciastxicas.Dado,adems,que
laEPAnoimplementoadecuadamentelosrequerimientosrelativosa
contaminantesatmosfricosriesgososconformealCAAde1970,elCon
gresoaprobunprogramatotalmentenuevoparahacerfrenteaestos
contaminantes.Enprimerlugar,lasCAAAde1990enumeran189con
taminantesatmosfricosriesgososespecficos,quedebenserregulados
paracomenzar,yestablecenelprocedimientoderevisindelalista.El

36
AgenciadeProteccinAmbientaldeEEUU. Substancias Txicas en la
Comunidad. Perspectivas Nacionales y Locales. EPA560/490017.Septiembrede1990.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Cuadro6ofreceunalistaseleccionadadealgunosdeestoscontaminan
tesatmosfricospeligrosos.LasCAAAde1990especificanlaregulacin
delasemisionesdeestoscontaminantestantoenlasgrandesfuentes
comoenlasfuentesderea.

CUADRO6 SELECCINDECONTAMINANTESATMOSFRICOSRIESGOSOSQUE
FIGURANENLALISTADELASCAAADE1990

Acetaldehdo Formaldehdo
Acrolena teresdeglicol
Acidoacrlico Heptacloro
Acrilonitrilo Hexaclorobenceno
Clorurodealilo Hexano
Anilina Acidoclorhdrico
Compuestosdeantimonio Acidofluorhdrico
Compuestosdearsnico Sulfurodehidrgeno
Asbesto Compuestosdeplomo
Benceno Lindano
Bencidina Compuestosdemanganeso
Compuestosdeberilio Compuestosdemercurio
Bis(2etilhexil)ftalato Metanol
Bromoformo Clorurodemetilo
1,3butadieno Cloroformodemetilo
Compuestosdecadmio Metiletilcetona
Caprolactam Isocianatodemetilo
Captan Clorurodemetileno
Carbaril Fibrasminerales(finas)
Disulfurodecarbono Naftalina
Tetraclorurodecarbono Compuestosdenquel
Clordano Nitrobenceno
Cloro Paratin
Cloroformo Fenol
Cloropreno Fosgeno
Compuestosdecromo Fsforo
Compuestosdecobalto Anhidridoitlico
Emisionesdehornosdecoque Bifenilospoliclorados
Cresoles Materiaorgnicapolicclica
Cumeno Oxidodepropileno
Compuestosdecianuro Quinona
DDE Nucleidosradiactivos
Dibenzofuranos Estireno
1,4diclorobenceno Compuestosdeselenio
Diclorovos 2,3,7,8TCDD
Dietilsulfato Tetracloroetileno
Dimetilformamida Tetraclorurodetitanio
Dimetilsulfato Tolueno
Epiclorohidrina 2,4toluenodiisocianato
Etilacrilato Toxafeno
Etilbenceno Tricloroetileno
Diclorurodeetileno Acetatodevinilo
Glicoldeetileno Clorurodevinilo
Oxidodeetileno Xilenos
ELIZABETH L. ANDERSON

Grandes fuentes.Unagranfuenteesaquellaqueemitems
de10toneladasanuales(loquepuedeserapenas2,5librasdiarias)de
cualquiercontaminantequefigureenlalista,o25toneladasanualesde
cualquiercombinacindeloscontaminantesdelalista.Lasfuentesde
reasoncualesquieraotrasfuentesdeloscontaminantesquefiguranen
lalista.Enjuniode1991laEPApublicunalistapreliminardecatego
rasdefuentesgrandesydereaquesepensabasometeraregulacin.37
Lalistaincluyemsde700categorasdefuentesindustrialesycomer
ciales.LaEPAesperapublicaren1992unalistadefinitivadelascatego
rasdegrandesfuentesyfuentesdereaqueseregularn.ElCuadro7
presentaunalistaescogidadecategorasdefuentesdecontaminantes
atmosfricospeligrososdesignadosparaposibleregulacinporparte
delaEPA.
Lasfuentesqueemitenenformarutinarialoscontaminan
tesdelalistadebenregularseendosfases.Enlaprimera,EPAdebe
publicarlasnormasdeemisinquereflejanlatecnologademximo
controlaccesible(abreviadohabitualmenteMACT),tantoparalasfuen
tesnuevascomoparalasyaexistentes.Lasnuevasfuentesdebencum
plirconlasnormasinmediatamenteapartirdelafechadesuentradaen
vigencia; a las fuentes ya existentes puede otorgrseles un plazo de
hasta un aopara que cumplan. Las regulaciones sepromulganen
cuatroetapas:40delascategorasdefuentesdebieronregularseal15de
noviembrede1992;untotaldeun25%delascategorasdefuentesque
aparecenenlalistadebenestarreguladasal15denoviembrede1994;
otro25%debeestarreguladoal15denoviembrede1997;yelrestodebe
serloal15denoviembredelao2000.
Enlasegundafasedelprogramadecontroldeemisiones
rutinariaslosriesgosparalasaludhumanaqueansubsistandespus
delaaplicacindelaMACTdebencuantificarse,yserequerirncontro
lesadicionales,siesnecesario,paraprotegeralpblicoconunamplio
margendeseguridad.Laestructurayelalcancedeesteprogramason
inciertosenestemomentoporquelosprocedimientosporusardeben
desarrollarseunavezquelaAcademiaNacionaldeCiencias,elCiruja
noGeneral(SurgeonGeneral)ylaEPAhayanefectuadosusestudios.
Al15denoviembrede1996,laEPAdeberinformaralCongresosobre
losmtodosdeclculodelosriesgosparalasaludpblicaylaimpor

37
Registro Federal,Vol.56,pgina28548,21dejuniode1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

CUADRO7 SELECCINDECATEGORASDEFUENTESPARASERREGULA
PORLAEPA*

Combustin AlimentosyAgricultura
Calderas/turbinas Preparacindealimentos
Calefaccinresidencial Lijadodealgodn

PolmerosyResinas CompuestosOrgnicos
ProduccinyUso Produccinyuso
Fabricacindeespuma Usodemateriasprimas
Fabricacinyusode
emulsiones CompuestosInorgnicos
Produccinyuso
IndustriasMetalrgicas Detergentes
Noferrosas Fertilizantes
Ferrosas
Secundarias TratamientoyEliminacinde
Desechos
ProductosMinerales Tratamientodeaguasservidas
Procesamiento Incineracindefangos
Uso dealcantarilla

FuentesdePetrleo Miscelneos
Refineras Pulpaypapel
Distribucin/venta Limpiadoenseco
Produccindeneumticos
RevestimientodeSuperficies Diluyentesdepintura
Metal Desengrase
Madera Teido
Papel Fabricacindetechumbresdeasfalto
Tela Astilleros
Plstico Cromadoelectroltico
Esterilizacincomercial
CompuestosAgrcolas Columnasdeenfriamiento
Produccinyuso Fbricaselectrnicas
Pesticidas Explosivos
Curtidodecuero
Frmacos Usodepinturas/revestimientos/
Produccin adhesivos
Procesamientodepelculas
fotogrficas

*FUENTE:56 Registro Federal28548,21dejuniode1991.


ELIZABETH L. ANDERSON

tandadetalesriesgos,incluyendorecomendacionessobrelalegislacin
requerida.SielCongresonolegisla,lasCAAAde1990especificanque
laEPApromulgarregulacionesquegaranticenunampliomargende
seguridadparaprotegerla saludpblica. ElActaestablece que, en
ausenciadeotradefinicin,estoimplicaunriesgodecncerdeunoen
unmilln38paralosindividuosmsexpuestos.LaEPAdebecomenzar
apromulgarestasregulacionesbasadasenlasconsideracionesdesalud
nomsallde8aosdespusdequesehayapublicadounanorma
MACTparacualquiercategoradefuente.
Fuentes de rea. Las CAAA de 1990 disponen que se
prestarespecialatencinalareduccindelosriesgosenlasreas
urbanas,relacionadasconemisionesdefuentesderea.Estasltimas
se definen en el Acta como cualquier fuente que no sea una gran
fuente; sin embargo, hablando en forma prctica, son fuentes tales
comoestacionesdeservicio,lavasecos,tiendasdepinturaylimpia
doresconsolventes,quesonpequeasperonumerosasyespecial
mente prevalecientes en las reas urbanas. El Acta especifica un
objetivo: alcanzar una reduccin de un 75% en la incidencia del
cncer relacionado con la emisin de contaminantes atmosfricos
txicosprovenientesdefuentesderea. LaEPAdeberecomendar
al Congreso, al 15 denoviembre de 1995, una Estrategia Nacional
globalpara controlar las emisiones de contaminantes atmosfricos
txicos provenientes de fuentes de rea en los radios urbanos. La
estrategiadeberestarimplementadaal15denoviembrede1999.

Emisiones accidentales

Parcialmente como reaccin ante el trgico accidente de


Bhopal,India,lasCAAAde 1990incluyenunprogramaorientadoa
prevenir emisiones accidentales de substancias qumicas extremada
mentepeligrosasyaminimizarlasconsecuenciasdeestasemanaciones.
Una emisin accidental se define como aquella no prevista de una
substanciaobjetoderegulacin.Al15denoviembrede 1992laEPA
debepublicarunalistainicialde100substanciasqumicasqueencaso

38
Laprobabilidaddequeunapersonaenunapoblacinde unmilln
puedacontraercncerarazdeunavida(esdecir,70aos)deexposicinalasubstan
cia.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

deemisinaccidentalpudierancausarlamuerte,heridasoefectosper
judicialesgravesparalasaludhumanayelmedioambiente.ElActa
contieneunalistaespecficadelasprimeras16substanciasqumicas,las
queaparecenenelCuadro8.
Al15denoviembrede1993laEPAdebepromulgarre
gulacionesyorientacionesparaasegurarladeteccinylaprevencin
delasemisionesaccidentalesyparareaccionaradecuadamente.El
Acta especifica que las fuentes en las que una substancia objeto de
regulacinestpresenteencantidadessuperioresalumbraladefinir
porEPAdebenprepararyllevaraefectounplandeadministracin
de riesgos para detectar y prevenir o minimizar las emanaciones
accidentales, y disponer una pronta reaccin de emergencia ante
cualesquieraemanacionesdeestetipo,paraprotegerlasaludpbli
cayelmedioambiente.Elplandebeincluirtambinunaevalua
cinderiesgosdelasinstalaciones,quedeterminelasprobabilida
desdequeocurraunaemisinaccidentalyofrezcaunclculoaproxi
madodelvolumende lasemanaciones,conunaestimacinde los
posibles efectos de arrastre clico, las poblaciones potencialmente
expuestasylosdatoshistricos.
ElActarequieretambinquelaAdministracindeSaludy
SeguridadOcupacional(OSHA)promulguenormasdeseguridadde
losprocesosqumicosafindeprotegeralosempleadosdelosriesgos
relacionadosconlasemanacionesaccidentalesenellugardetrabajo.
Estasnormassepublicaronacomienzosde1992.39LasCAAAdisponen
tambinquelaOSHApubliqueunalistadesubstanciasqumicasalta
mentepeligrosasacontrolarenloslugaresdetrabajo,diferentedela
lista de la EPA; la OSHA incluy en su lista 131 substancias como
altamentepeligrosas.
Finalmente,lasCAAAestablecieronunnuevoComitde
InvestigacindeRiesgosySeguridadQumica,modeladosegnelCo
mitNacionaldeSeguridadenelTransporte,paraqueinvestigarae
informaraalpblicosobrelasoprobablescausasdecualquieremana
cinaccidentalquepudieraprovocaraccidentesfatales,heridasgraves
oprdidasimportantesdepropiedad.Sobrelabasedeesteinforme,la
EPAestautorizadaparapublicarregulacionesconformeacualquier
leyambientalpara reducir laprobabilidaddequetalesaccidentesse

39
Vase57RF6356,24defebrerode1992,
ELIZABETH L. ANDERSON

produzcanenelfuturo.Almomentodeescribirseestetrabajo,annose
habaformadoelComitdeInvestigacindeRiesgosySeguridadQu
mica.

CUADRO8 COMPUESTOSQUMICOSQUEAPARECENENLALISTADELAS
CAAADE1990PARAELCONTROLDELASEMANACIONES
ACCIDENTALES

Amonaco FluorurodeHidrgeno
AmonacoAnhidro SulfurodeHidrgeno
ClorurodeHidrgenoAnhidro ClorurodeMetilo
DixidodeSulfuroAnhidro IsocianatodeMetilo
Bromuro Fosgeno
Cloruro TrixidodeSulfuro
OxidodeEtileno DiisocianatosdeTolueno
CianurodeHidrgeno ClorurodeVinilo

Lluviacida

Desdemediadosdelosaos70haidocreciendolaeviden
ciadequelasemanacionesdedixidodeazufreydixidodenitrgeno
estabanvolviendoadepositarseenlasuperficiedelaTierraenformade
cidosulfricoycidontrico,conunefectoadversosobrelosrecursos
naturales, los ecosistemas, los materiales, ypotencialmente sobre la
saludpblica.Msdel80%deldixidodeazufreyel33%deldixido
denitrgenoprovienendelasplantasdeenergaqueempleanelcarbn
comocombustibleyqueensumayorparteseencuentranenlamitad
estedeEE.UU.Losefectoshansidoespecialmentegravesenelnoreste
delosEE.UU.yenelestedelCanad.
LasCAAAde1990establecenunnuevoprogramadecon
trolparareducirsignificativamentelasemanacionesdeestoscontami
nantesdelasplantasdeenerga.Ensntesis,lasemanacionesdedixido
deazufredebendisminuirenunos10millonesdetoneladasanualesen
dosetapas,laprimeradelascualesentrarenvigenciaen1995yla
segunda,enelao2000.Estasreduccionesdebenlograrsepormediode
unnuevoeinnovadorsistema,basadoenelmercado,atravsdelcual
lasplantasqueaparecenespecficamenteenellistadodelasCAAAde
1990recibenunacuotadelasemisionespermitidas,siendolasumade
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

las cuotas equivalente al objetivo de reduccin. Cada planta puede


entoncesdisminuirsusemisioneshastaelnivelpermitidoocomprar
cuotasdeotrasfuentes.Elrasgonicodeesteprogramalegislativoesel
conceptodelacuotadeemisintransable.Losmercadosburstilesde
EE.UU.yahansealadoqueplaneanservirdecorredoresenestas
ventasytransacciones.
Conunenfoquems tradicionalalasnormas deemana
cin,lasemisionesdedixidodenitrgenodebenreducirseen2millo
nesdetoneladas.

Elozonoestratosfrico
Hay tambin cada vez ms evidencias de que ciertos
clorofluorocarbonos (CFC) y otros compuestos muy estables estn
migrandoalaestratosferaydestruyendolacapadeozono,laqueacta
comounabarrerafundamentalparadetenerlasradiacionesultravioleta
delaluzsolar.Sudestruccinpuedesignificarunaumentoenelcncer
alapielyunaseriedeefectosambientalesgraves.
LasCAAAde1990disponenreduccionesendosetapas.En
laprimera,lassubstanciasqumicasmsestables(incluyendolosCFC,los
Haln,elmetilcloroformoyeltetradorurodecarbono)quedarnprohibi
dasenelao2000,exceptoelmetilcloroformo,quequedarprohibidoen
elao2002.Enlasegunda,enelao2015,secongelarlaproduccinde
otrassubstanciasqumicas,preocupantes,peromenosestablesquelosCFC
(entreellas,loshidroclorofluorocarbonos),yseestablecernrestricciones
parasuuso.Laprohibicinabsolutadesuproduccinsobrevendraenel
ao2030.
Tambinsernafectadosalgunosproductosdeconsumo.
Por ejemplo, la EPA est autorizada para limitar el servicio de los
equiposdeaireacondicionadodelosautomviles,amenosqueutilicen
un equipo de reciclaje certificado. Tambin se prohibir la venta de
refrigerantesparaautomvilesenenvasesdemenosde20librasy,a
partirde1994,debencomenzaravenderselosacondicionadoresdeaire
paraautomvilesqueusenrefrigerantessinCFC. Finalmente,deben
prohibirselosproductosdeconsumoquenoseandeprimeranecesidad
yquecontenganCFC,entrelosquesecuentanlasbocinasyloslquidos
limpiadores.
ELIZABETH L. ANDERSON

Pagodelicenciasypermisosdeemisin
LasCAAAde1990tambindisponenquetodaslasinstala
ciones que emiten un contaminante atmosfrico objeto de regulacin
debenobtenerunpermisodefuncionamiento.
Esteserunanovedadparamuchasinstalaciones.Elpro
gramadepermisosseradministradoenparteimportanteporlosEsta
dos,peroconlaguaylasupervisindelaEPA.ElActaautorizael
cobrodeunderechoanualdeemisinnoinferioraUS$25portonelada
deemisindecadasubstanciaobjetoderegulacin.Estosfondossern
usadosporlosEstadosparaayudarafinanciarlaadministracindesus
programasdepermisos.
Se espera que este programa de permisos sea similar al
programanacionaldepermisosparalacontaminacindelagua.Procu
ramejorarelcumplimientoobligatoriodelasregulacionesreuniendo
todos los requisitos en un solo documento. El nuevo programa de
permisoscomenzarprobablementeen1994.

Obligatoriedad

EnlasCAAAde1990,elCongresoaproblasdisposiciones
ambientales ms restrictivas existentes hasta ahora. En tanto que la
autoridadylasfacultadesdeexigenciadecumplimientoerandbilesy
confrecuenciaambiguasenelanteriorCAAde1970,lasCAAAde1990
ampliaronlaautoridadylasfacultadesdelaAgenciahastaunalcance
casisinprecedentes.Lomsimportanteesquelasdisposicionesesta
blecenclaramentelaautoridaddelaAgenciaparaimponersanciones
criminales, fijar multas elevadas e imponer prolongadas sentencias a
presidio.Porejemplo,elconocimientodelainfraccindeprcticamente
cualquieradelasdisposicionesesundelitodefelona,considerndose
cada da como un delito separado, penado con multas de hasta
US$250.000ypresidiodehasta5aosenelcasodelosindividuos;las
multasimpuestasalasempresaspuedenllegaraUS$500.000porcada
infraccin.Laspenaspuedendoblarseotriplicarseencasodereincidenci
as.Lasinfraccionesrelativasalamantencindearchivosseextienden
ms all de un simple falso informe, cubriendo la no mantencinen
archivosdelosdocumentosoinformesrequeridos.Elconocimientode
emisionesdecontaminantesqueponenaunapersonaenpeligroinmi
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

nentederecibirdaosfsicosseriospuedeserobjetodesanciones,que
enelcaso delosindividuospuedenllegar a multas deUS$250.000
diariosy15aosdepresidio,entantoquelasempresaspuedenser
multadashastaenUS$1.000.000diarios. Finalmente,laEPApuede
hacerfrenteainfraccionesmenoresatravsdeinspectoresquecursen
citacionesenellugardeloshechosporsumasdehastaUS$5.000,yla
EPAestautorizadaparapagarunarecompensadehastaUS$10.000a
cualquieraquesuministreinformacinconducenteaunasancincivilo
criminal.

Resumen
ElActadeAireLimpiode1970ysusenmiendasde1977
dieroncomoresultado notables mejoras enla calidad del aire del
pasy enla salud de sus ciudadanos. Sinembargo, los aumentos
superioresaloesperadoenlasemisionesdecontaminantesdefuen
tesmvilesyestacionariasenladcadadelos80,juntoconproble
masambientalesrecientementeestudiados,motivaronen1990una
revisin substancial y un reforzamiento de las Enmiendas al Acta
deAireLimpio.Seesperaqueestasenmiendas, queenlaactuali
dadestnsiendoimplementadasporlaEPAylosEstados,propor
cionen la base para mejorar significativamente la calidad del aire
enEE.UU.enelcursodelprximosiglo.
Puntosclavesdelapolticade
descontaminacindeSantiago
Eduardo Amagada
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADA EN ABRIL DE 1992

apolticadedescontaminacindeSantiagocomprendelos
siguientesaspectosbsicos:

1. Creacindeconcienciadelproblema.
Estaetapainicialydegranimportanciaesdeporsingrata,
pues implica llevar el problema a un nivel de discusin
pblica.Alsaberlapoblacinlamagnituddelmismo,soli
citaralasautoridadesqueresuelvaelproblemadelacon
taminacin.Talespersoneros,especficamentelaComisin
de Descontaminacin de Santiago, saben que ste es un
problema de mediano y largo plazo, pero que no tiene
solucinsinelapoyomasivodelapoblacindeSantiago.
Elresultadodeesteaumentodetomadeconcienciaredun
darenunincrementodelasexpectativasdelapoblacin,
laquesolicitarsolucionesdecortoplazo,quenosonfacti
bles,peroqueimplicarnunaumentoenelapoyopolticoy
econmicoqueseledaralalabordelaComisin.
En este marco se encuadran las acciones de corto plazo
comolarestriccinvehicular,queaunqueineficientesson
lasnicasherramientasconquesecuentaparaenfrentarlas
emergenciasdecontaminacin.

2. Diseodelasaccionesdecontroldemedianoylargoplazo
yapoyoalasinstitucionesdecontrol.
LaComisinestdiseandolasaccionesqueconformarn
elmarcodelargoplazoenelqueseencuadrarnlassolu
cionesalproblemadecontaminacindeSantiago.Eneste
marcodestacanlassiguientes:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Sistema de permisos de emisin transables para el


controldeemisiones defuentefijas.
Regulacin de las emisiones de vehculos (estn
normadoslosvehculoslivianos,restandoloscamio
nesybuses).
TratamientodelasaguasservidasdelGranSantiago.
Licitacindeladisposicinderesiduosslidosdomi
ciliarioseindustriales.
Disearunanormativaparaemisionesdomiciliarias,
residuos industriales lquidos, residuos slidos
riesgososyotros.
Creacindelasinstitucionesdecontroldelasaccio
nes, como la unidad de control de fuentes fijas
(PROCEFF)ylaplantadehomologacindevehculos
ycontrolderevisionestcnicas.

3. Traspasodelasresponsabilidadesalossectores.
Unavezdiseadaslasaccioneseinstituciones,lasrespon
sabilidadesdeimplementarlasyvelarporsucumplimiento
recaernenlossectoresespecficos.Esascomosernfun
cionesdelMinisteriodeTransporteslasplantasderevisin
tcnicayelcumplimientodelasnormasdeemisinenla
vapblica,ydelMinisteriodeSalud,decretaremergencia
porcontaminacinatmosfricayfiscalizarlasemisionesde
fuentes fijas.

4. Resultado.
Elresultadodelapolticadecontroldeemisionesserque
Santiagopresentarunacalidadambientalacordeconlas
normasyserunaciudaddondelasactividadestendrn
queinternalizarloscostosambientalesdesuquehacer,y
porlotantodesdeestepuntodevistasermscarodesa
rrollaractividadesenSantiagoqueenreasquenopresenten
problemasambientales.
Contaminacinatmosfricade
Santiago
Ricardo Katz
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADAEL 25 DE MARZO DE 1992

osprincipalesaspectosquedicenrelacinconlacontamina
cinatmosfricadeSantiagosonlossiguientes:

1. ausenciadevientos(90%deltiempoencalma);Santiagose
despejaconlosvientosqueprecedenalalluvia;
2. capadeinversintrmica;elairedemsabajoesmscaliente
yquedarodeadodemasasfras,loqueimpideladispersin;
3. climasemirido(pocaslluvias);
4. topografacomplicada(peronoeslacausadelacontamina
cin);
5. lassolucionesparaSantiagosontancarascomoenlospa
sesdesarrollados;hayaspectosquecarecendesoluciones
tecnolgicas(porej.:tecnologadiesel:hastahace10aos
eraigualalausadaenla2aGuerraMundial);
6. elhollnqueemiteelmotordieselsecomportacomoungas
ynoprecipita;causael70%delacontaminacindepartculas
deSantiago;
7. los convertidores catalticos no suponen una solucin de
cortoplazo(CO,NOX);endoceaosmssetendrelmis
monivelactual,salvoqueseactesobrelosautosusados;
8. convertidorescatalticosparavehculospreexistentes(usa
dos):sucontrolesmuycomplicadoynosepuederecomen
darporelaltoriesgodeincendiodelvehculoybajaeficiencia
delaparato;
9. plomo:nohayproblemasepidemiolgicos;larazndela
gasolinasinplomoesparaqueopereelconvertidorcataltico.
La bencina sin plomo produce slo beneficios para el
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

vehculo.ENAPnotienecapacidadparaabastecerelmer
cadonacionalytemelacompetenciaporimportaciones.El
decretoqueentraenvigenciaenseptiembredel92provocar
cambiosenelmercadoautomotor(faltadeadaptacindela
tecnologa:autosdeBrasilydeArgentina);
10. problemasdeSantiago:
a) monxidodecarbono:estacontaminacinvaenau
mento.
b) monitoreo:
ParqueO'Higgins(Reg.Tacna)
ParqueGranBretaa(calleSeminario)
EstadioCORFO(Tabancura)
MinisteriodeHacienda
HospitalJ.J.Aguirre
Lasfuentesdeinformacinestndondeexistelamayor
concentracindevehculos.
c) ozono:contaminantesdelbarrioalto.
d) partculas:lomsgraveesalsurdeSantiago,perose
superalanormaentodaslasestacionesdemonitoreo.
11. congelacin de las emisiones industriales (decreto sobre
fuentes fijas);
12. fuentesmviles: sehandictadodosdecretos (dieselauto
mviles).
Fuentesfijas:talcomoqueenelcasoanterior,sehandicta
dodosdecretos,unoparalasmegafuentesyotroparalas
fuentes industriales.
Introduccin
Gabriel Del Fvero
SECRETARIOEJECUTIVOCOMISINDEMEDIOAMBIENTEDELCEP

agestinambientalpuedeserdefinidacomounconjunto
deaccionesdestinadasa aprovecharyusarelmedioam
bienteysuscomponentes,sinmenoscabodesucalidady
desucapacidadregenerativa.Enconsecuencia,muchosyvariadosson
losinstrumentosquesehaprocuradolainteligenciahumanaparages
tionarelmedioambiente.
Lasnormasoestndaresdecalidadambiental,ascomolas
normasdeemisin,derechosdeemisintransables,regulacionestecno
lgicas,exigenciasdendolecomercial(formadeobtencindemateria
lesconquesemanufacturanartculos,lacalidaddeenvasesoproduc
tos, mtodos de fabricacin o procesos industriales, posibilidad de
reciclaje,etc.),impuestosoincentivostributarios,etc.sonejemplosde
losinstrumentosqueseutilizanenlaactualidadparagestionarelmedio
ambiente.
A nivel mundial los estndares de calidad ambiental co
mienzanaserutilizadosyadifundirseainiciosdeladcadadelosaos
70.Estosestndaresdefinendeunamanerageneraleigualitaria,para
una sociedad cualquiera que los estatuya, la capacidad de uso que
admitenloscomponentesbsicosdelmedioambiente,estoes,elaire,
lasaguasylossuelos.Estoshandemostradoserunodelosmecanismos
mseficacesyeficientesparadefinirlosobjetivosdecalidaddelmedio
ambiente.
Los estndares de calidad ambiental, a su vez, se distin
guenentre losprimarios ylos secundarios. Los estndaresprimarios
tienenporobjetoprotegerlavidaysalud delossereshumanos,con
unmargenrazonabledeseguridad.Lossecundarios,encambio,estn
destinadosaproteger,conservaropreservarlavidaylasaluddelos
seresvivosnohumanos(florayfauna),larenovabilidaddelosrecursos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

deloscualestalesespeciesdependenylasustentabilidaddelasfun
cionesdelosecosistemasdequeformanparte,tambinconungrado
razonabledeseguridad.Asimismosonfuncionalesparalaproteccin
demonumentos,visibilidad,paisajesuotrosaspectosdelmedioam
biente.
En trminos prcticos, la fijacin de un estndar de cali
dadparaelaire,aguaosuelo,significaqueentalescomponentesoen
alguno de ellos, pues se fijan independientemente para cada uno, no
debeexistirunaconcentracindadadeundeterminadocontaminante,
seastaunvalormximoomnimo,durantealgnperodooenabso
luto.As,porejemplo,lanormaprimariadecalidaddelairereferidaa
SO2 (anhdridosulfuroso) enChileestablecequeenelairenopuede
habermsde365microgramospormetrocbiconormal,enellapso
de24horas,ode80microgramospormetrocbiconormalcomopro
medioenellapsodeunao.
Deestaformaseestdefiniendolacalidadquedebetener
el aireenrelacinalSO2, o a lainversa, laformaenquepuede ser
usadoelaire,encuantocomponentedelmedioambiente,comorecep
tordelasdescargasdeSO2quegenerandeterminadasactividadesna
turales o productivas.
Loanteriorestdefinidonoenfuncindelaireporsmis
mo,sinoqueparaqueste,enrazndelasconcentracionesdeSO2
quecontenga,norepresenteunriesgoparaelhombreoparalafloray
fauna.Porlotanto,paracadasustanciaqueseconsiderepeligrosase
debernfijarloslmites desupresencia, seaenelaire,enlasaguaso
enlossuelos.Enelaguaesfrecuentequeelestndar fijeunaconcen
tracinmximaparauna sustanciaespecfica,porsobre la cualell
quidoelementosehacepeligrosoparaciertosusos(bebida,riego),y
sinasociacinaperodos,sinoqueatasasdeingestaespecificadas.
Dado que los estndares primarios de calidad ambiental
fijanunnivel determinado, enel cual existe un razonable margen de
seguridadparala saludhumana, lamismanorma debieraindicar a
partirdequnivellapresenciadelasustanciareguladaseconvierte
enunasituacingraveocrticaque,eventualmente,dlugaramedi
dasdrsticas,comolaimposicindenormasdeemisinosuspensin
dedeterminadasactividades,destinadasareducirsustantivamentela
emisindelosefluentesquecontienenlasustanciaregulada.
Como se expresara, las normas o estndares de calidad
ambientalprimarias o secundarias suponen un riesgo para la salud
INTRODUCCINCAPTULOV

humana y para los objetivos de proteccin secundarios (flora, fauna,


monumentos, etc.). Dichonivel de riesgo se establece en funcin de
asociacionesestadsticassignificativasentreuncontaminanteyalgn
efectoadversoparalasalud. Enescasasoportunidadesselograesta
blecerrelacionesdecausalidad.Enlamedidaenquelaincertidumbre
cientfica es mayor se agreganfactores de seguridad ms elevados
alnivelestablecidocientficamenteyviceversa.
Por otra parte, el cumplimiento de los estndares fijados
implica costos para la sociedad, de manera que existen importantes
consecuenciaseconmicasparastacuandoadoptaestndaresdecali
dadambiental.Estaspeculiaridadeshacenqueelprocesodeestableci
mientodeestndaresdecalidadambientalseadelamximaimpor
tanciayespecialmentecomplejo.
La sociedad que adopta estndares decalidad ambiental
debetenerconcienciadesunecesidad,delasfinalidadesquesepersi
guenconlosmismosydelasimplicanciasqueconllevasuestableci
miento.
Losriesgosparasaludodemuertesincremntalesdebidos
a la presencia de contaminantes en concentraciones consideradas
aceptables,loscostosquesuponeadecuarlatotalidaddelaparatopro
ductivo, de servicios, recreativo, etc., de una sociedad, los requeri
mientosasociadosalacreacindeinstitucionesquegeneren,fiscalicen,
controlenyevalenelcumplimientodelasnormas,sonloselementos
deanlisisquehayquetenerenconsideracinalmomentodeenfrentar
latareadefijarestosestndares.
Deloexpuestoderiva quelafijacinde unestndaram
biental debe enmarcarse, en lo posible, como parte integral de una
poltica ambiental, la que a suvez debera estarfundada enel diag
nsticodelasituacinambientalexistenteyenlosobjetivosometas
quesequierenlograrenesarea.
Adicionalmente,lafijacindeunestndardecalidadam
bientaldebeestardotadodeunfundamentodecarctercientfico,lo
queobligaalarealizacindelosestudiospertinentes,queestablezcan
las asociaciones ocorrelacionesrelevantes entrecontaminantesylos
efectos quesequierenevitar. Alrespectohayquetenerpresentelas
limitacionesquenuestropastienesobrelamateria,loquenoscondu
cealanecesidaddecopiarestndaresdeotrospasesqueshanpodi
doefectuartalesestudiosderespaldo,peroadaptndolosenloperti
nentealarealidadnacional.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Adems, debetenerseencuentalacapacidadtecnolgica
existenteparaabatiroeliminarcontaminantes,demaneraquelasexi
gencias derivadas de los estndares puedan ser cumplidos por los
destinatariosdelasnormas.Enotraspalabras,elestndardeberefle
jarconrealismosuspropiasposibilidadesdeseracatado.
Enestrictarelacinconestoltimo,conlosobjetivosam
bientalesgeneralesdeunasociedadyconotrasnecesidadescolectivas
que tambin deben ser satisfechas, debe realizarse un serio anlisis
o comparacin entre elbeneficio asociado al estndar y el costo en
queincurriresamismasociedadparaalcanzarlo. Enestesentidoes
necesario que las acciones derivadas de los estndares sean lo ms
eficientesposible,esdecir,quelogrenlasmetasdeproteccindeseadas
almnimocostosocialposible.Enpasescomoelnuestro,dondeexis
teunafuertedemandaderecursoseconmicosdepartedediferentes
sectores, pinsese en educacin, atencin de salud, habitacin,
infraestructurasviales,seguridadciudadana,etc.,obligaaquelosob
jetivos de proteccin ambiental se inserten dentro de esa realidad
socioeconmica.
Otrafacetarelevantequepresentanlosestndaresdecali
dad ambiental, como ya se adelantara, es que obliga a los sujetos
normados(Estadoyparticulares)aregulartodassusactividades,sean
productivas, recreativas o de otra ndole, y la forma de uso de sus
bienes, de manera tal que se puedan alcanzar las metas de calidad
ambientalpredefinidasenlosestndares.
Estoequivalearestringirodelimitarderechosdelasper
sonas,queestnamparadosjurdicamente,yrespectodeloscualesy
encuanto a suejercicio serefierenoexistanrestriccionesprovenien
tesdenecesidadesambientales. Armonizarlosderechossusceptibles
deserafectados,comoeldepropiedad olalibertadpara desarrollar
cualquier actividad econmica, con las aspiraciones de calidad am
bientaldeunasociedadnoesunatareafcilotrivial.
Paraarmonizarlosderechosquepuedanentrarenconflic
to,resultaimprescindiblequeexistaclaridadencuantoalosobjetivos
de calidad ambiental quepersigue la sociedad, dado que debenser
alcanzadosalmnimocostosocialposible.Talesaspiracionesnopue
denserlogradaslegtimamenteacostadelosderechosindividuales,
dado quenuestro ordenamientojurdico no lo admite yporqueno
serajustoqueassehiciera.Deellosecoligequealgunoscostoslos
deberasumirelEstadoenrepresentacindelosinteresesdelasocie
INTRODUCCINCAPTULOV

dadtoda.Lapreservacindeunpaisajepodrasuponer,porejemplo,
privaraalguiendelaposibilidaddeaprovechareconmicamenteel
recursomadererodeunbosquenativosituadoensupropiedadpriva
da.Entalcaso,lasociedaddebeindemnizaralpropietariodelbosque
porlalimitacinqueseleimponeasudominio,puesseestafectando
unodesusatributosesenciales(usufructuardelacosa,enestecasoel
bosque).Ysiseleexpropiaelbosquedebeserindemnizadoporla
propiedadcompleta.Enamboscasossedebeindemnizar,aunqueel
motivoseadeinequvocautilidadpblica. Demaneraquelafijacin
deestndaresambientalesrepresentacostospblicosyprivadosylos
queseimpongana estos ltimosnopuedensignificarexpoliacino
privacindesusderechos,sinlaadecuadacompensacin.
Lasenormesconsecuenciasquesederivandelasrestric
ciones que se establezcan a las actividades de las personas para el
desarrolloeconmicosocialdeunpasdebenseradecuadamentepon
deradas,sinperjuiciodequenadiesostienehoyenda,enformafun
dada,quesepuedalograrunverdaderodesarrollomedianteladepre
dacindelosrecursosnaturalesrenovablesomedianteladegradacin
delmedioambiente,sinoquehayconsensoenquesedebeasegurar
la sustentabilidad de tales recursos y del medio ambiente. Es una
ecuacin difcil y las normas o estndares de calidad ambiental son
partedelamisma.
Comoconsecuenciadeloexpuesto,sepresentandoscues
tionesadicionalesenrelacinconlosestndaresdecalidadambiental,
quesoncruciales: qurangoojerarquajurdicadebentenerlasnor
masdecalidadambiental,ycmodebenserestablecidas,esdecir,a
basedeculprocedimiento.
Si lasnormas de calidad ambiental fueren fijadaspor ley,
su pblica discusin, a nivel dela sociedad toda, estara adecuada
mentegarantizadaenvirtuddelprocesomismodegeneracindeleyes,
queinvolucraalPresidentedelaRepblicayalCongresoNacional.
Endichasinstanciasdemocrticaspuedenhacersevalerlos
diferentespuntos devistaentorno a loscomplejosproblemas antes
reseados,permitiendolaparticipacindelosmsvariadossectorese
interesesdelasociedad.Dehecho,laleyaparececomolanicaforma
jurdica apropiadapara regular una materia que se suponedebe ser
armonizadaconotrosderechosamparadosporlaConstitucinylas
leyes.
Sinembargo,nohayqueolvidarlascomplicacionestcni
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

casquecadanormadecalidadambientalposee,lanecesidadderevi
sarlaperidicamenteconformeavanceelestadodelconocimientoyla
cantidad de estndares que habra que establecer. Tales situaciones
introducenungradodedudaacercadelaviabilidaddeestemecanis
modefijacindeestndaresdecalidadambiental.
Entodocaso,atravsdelaleysedeberagenerarunmanda
toaalgunaautoridadadministrativaparaque,conformeunprocedi
mientoqueasegurelaidoneidaddelestndar,lo fije.Enderechoello
significaraestablecerelestndardecalidadambientalpordecretosu
premo.
Esta posibilidad aparece como aceptable, siempre que el
procedimientodegeneracindelestndardgarantasalosdiferentes
sectoressocialesinteresados,dadoslosimportantesaspectosinvolucrados,
y en que la facultad de la autoridad administrativa est claramente
acotadaporlaley.Elprocedimientopertinentedeberaconsiderarins
tanciasformalesdeparticipacinpblicayobligarafundarlasproposi
cionesenestudioscientficosyenanlisisdecostosybeneficios.
Enotroordendeideas,laformaenqueelpaspretenda
abordarsusproblemasambientales,podraincidirenlainstitucionalidad
msapropiadaparavelarporelcumplimientodelosobjetivosdecalidad
ambientaldelasociedadyparaproponeryconcretarpolticasnacionales
sobrelamateria.
Lasproposicionesvandesdelacreacindeunministerio
hastaladeunainstanciameramentecoordinadoraoladeunrgano
contralor,talcomounasuperintendencia.Cabehacerpresentequeuna
delaslaboresmsimportantesquedeberarealizarlaentidadestatal,
apartedesuparticipacinenlageneracindeestndaresdecalidad
ambientalodeotrosinstrumentosdegestinambiental,consistirenla
evaluacindelabondaddeesosestndares,encuantoasueficaciay
eficienciaparaconseguirlospropsitosdeseados.
Loanteriorsignificaexaminarelgradodecumplimientodel
estndar,elcostoquehayasignificado,losbeneficiosrealesobtenidos,
comparndolos con los planificados originalmente. Esta labor es de
capital importancia pues debe constituir el punto de partida de los
procesosderevisinperidicadelosestndaresyservirdeexperiencia
parafijarotros.
Enconclusin,losestndaresdecalidadambientaltienen
unaenormetrascendenciacomoinstrumentosdestinadosadefinirlas
metas de calidad para el medio ambiente que una sociedad puede
INTRODUCCIN CAPTULOV

desearenunmomentodado.Permitenafinarposteriormenteesosmis
mosobjetivos,enlamedidaqueelavancedelconocimientoloadmitey
conlaexperienciaprcticaqueserecojadesuaplicacinenlarealidad.
Porende,sugeneracinesunatareadealtacomplejidad,querequiere
debuenosrecursoshumanosyfinancieros,ydeclarasnormasprocesa
lesparasuestablecimientoyposteriorevaluacin.
Estndaresprimariosdecalidad
ambiental
Dr. Juan Giaconi G.

Juan Giaconi G. Magister en Salud Pblica de la Universidad de


Londres.JefedelDepartamentodeSaludPblica,PontificiaUniversidadCat
licadeChile.Autordenumerosaspublicacionesensuespecialidad.ExMinis
trodeSalud.
eentiendeporestndaresprimariosaquellosestablecidos
paraprotegerlasaludhumanaconunrazonablemargende
seguridad.
La fijacin de normas y/o estndares primarios para los
contaminantesambientalesguardaestrecharelacinconladefinicin
queseutiliceparacaracterizarlassustanciascontaminantes.Genrica
mente se ha utilizado con tal finalidad una definicin restrictiva. Se
aceptalapresenciadesustanciasquepudierandeterminardaoparala
saludhumana,siempreycuandolacantidady/oconcentracindeellas
enelambientenodeterminendao.Estadefinicin,desdeunaperspec
tivaamplia,espermisiva.Sinembargo,operativamentehablando,per
miteaceptarvariacionesenlosdiferentesestndaresconformesereco
pilemayorinformacincientficadelosdaospotencialesorealesque
pudieranobservarse.
Una definicin menos excluyente de sustancias contami
nantes,tambinmenosfuncional,eslaquesealaqueseconsiderar
comosustanciacontaminantetodaaquellaqueencondicionesnaturales
normalmentenoexisteenelmedioambiente.Estecriterio,auncuando
tiendeaprotegerextensamentelasaludhumana,tieneelinconveniente
dehacernecesarioundiagnsticoacabadodelasituacinambientalen
distintossectoresgeogrficos(diferentescondicionesnaturales).Porotra
parte, crea una cierta dificultad para interpretar la participacin de
sustanciasnaturales,dealtafrecuenciaespontnea.
Portanto,auncuandodesdeelpuntodevistapreventivo
estaacepcindecontaminanteprivilegialasaludhumana,tieneelin
convenientedeserprcticamenteinoperanteennuestrasociedadcon
tempornea.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Conceptodesalud
La Organizacin Mundial de la Salud ha definido salud
como el completo bienestar fsico, psquico y social de las personas
pertenecientesaunasociedaddeterminada.
Esta definicin tiene la desventaja (Parsons 1978) de una
excesivaamplitud,yaquecualquieraperturbacinalcompletobienes
tarfsico,psquicoysocialdelaspersonaspodraserentendidacomo
unproblemadesalud.
Conesto,granpartedelasdificultadesquelossereshuma
nosenfrentanenlavidacotidiana,yquehanllegadoaserparteinhe
rentedesuvivir,podranserconcebidascomoalteracionesalasalud.
En los estudios conducentes a apoyar la definicin de
normasprimarias ambientales,paraproteger la salud delapobla
cin,seusanbsicamenteenfermedadesconocidasosntomasbien
estandarizadoscomunesavariasdeellas.Enloscasosdemedicin
demortalidadtambinseusancriteriosdediagnsticospreviamente
conocidos.
LanomenclaturaycodificacindelaClasificacinInterna
cionaldeEnfermedadesdelaOMS,novenarevisin,eslamundialmen
teaceptada.
Comoejemplodeloexpuestosepuedemencionarlaaso
ciacinentremonxidodecarbono(CO)ylaenfermedadcoronaria;la
vinculacinentreenfermedadesdelaparatorespiratorioconPM10,xi
donitrosoyanhdridosulfuroso.

Conceptoderiesgo
Enepidemiologaseentiendeporriesgolatasadeinciden
ciadeunaenfermedadocondicinenunapoblacindefinida.(Enten
diendoporincidenciaelnmerodecasosnuevosenunperodoprede
terminado.)
Seconsiderafactorderiesgocualquieracuyapresenciaest
asociada(nonecesariamenteenformacausal)conunriesgoaumentado
deunadeterminadaenfermedadocondicin.
Paraprecisarlanaturalezadelarelacinentresucesosapa
rentementeasociadosseusandefinicionesmsprecisassobreriesgo,las
queseexponenacontinuacin:
JUAN GIACONI G.

a) Riesgo relativo:eslatasadeincidenciaenlosexpuestosaun
factorocondicin,divididaporlatasadeincidenciaenlos
noexpuestos. Lamedicinenestetipoderiesgoesuna
medidatildelafuerzadeasociacinentreunacondicino
enfermedadconunfactorderiesgo.Losfactorescausales
seasocianconriesgorelativoalto.Porejemplo,enlaingestin
deplomoenlosniossehademostradoquesobreciertos
nivelesenlasangre,dichoagenteescausantedetrastor
nosdelsistemanerviosocentral.
b) Riesgo atribuible:consisteenlatasadeincidenciaenlosex
puestosaunacondicinofactorderiesgomenoslatasade
incidenciaenlosnoexpuestos.Esteriesgoesunamedida
tildelareduccinenlatasadeincidenciaesperadaentre
aquellosexpuestosalfactorderiesgosistefueracausal.
Porejemplo,enunestudiorecientesehapodidodemostrar
unaasociacinestadsticamentesignificativaentreaumentos
agudosdelPM10eincrementosenlasmortalidadesespec
ficasporalgunasenfermedadesrespiratoriasenmayoresde
sesentaaos.1Laeliminacindeestosepisodiosdeaumen
todematerialparticuladopermitiracalcularladisminu
cindemortalidadconsiguienteporesascausasespecficas.

Ambienteypoblacin
Numerososfactoresafectanlasensibilidaddelapoblacin
alasnoxasambientales,entreelloslaedad,elsexo,elestadogeneralde
salud y nutricin, las exposiciones simultneas, las enfermedades
preexistentes,latemperaturaylahumedadenelmomentodelaexposi
cin.Engenerallosancianos,losniospequeos,lasembarazadas,las
personasconenfermedadespreexistentes,losfumadoresdecigarrillos

1
D.Rutstein,R.Mullan,T.Frazier,W.Halperin, et al.Sentinelhealths
events(occupational):abasisforPhysicianrecognitionandpublichealthsurveillance.
American Journal of Public Health,73(9),1983,pp.10541062.;DolR.Ocupationalcncer:
ahazardforepidemiologists. International Journal of Epidemiology,14(1),1985,pp.2231;
J. Escudero.Algunas consideracionessobrelacontaminacinambiental. Cuadernos
Mdico Sociales, XXX (1), 1989, pp. 1825; A. J. Me Michael. Setting environmental
exposurestandars:theroleoftheepidemiologist. International Journal of Epidemiology,18
(l),1989,pp.1016.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

yelpersonalexpuestoensumediodetrabajosonmsvulnerablesala
exposicindeloscontaminantes.
Desdeelpuntodevistatoxicolgicoydelaaccindelas
sustanciasqumicas,lapoblacinsevaaenfrentarcondistintostiposde
efectos:

a) Efectos agudos:sonelproductodelaexposicindelasper
sonas aelevadasconcentracionesdesustanciasqumicas
enelambiente,encortotiempo. Ejemplo: elaccidenteen
Pozarica,Mxico,porelescapedecidosulfdrico.
b) Efectos crnicos: son la expresin de la exposicin a bajas
dosisdesustanciastxicasqueactanalolargodeltiempo.
Ejemplo: elcnceralapielporefectodelaexposicinde
largoplazoabajasdosisdearsnico.
c) Efectos diferidos: las manifestaciones clnicas no correspon
den al momento en que se produjo la exposicin. Estos
efectos son el resultado de una accin de las sustancias
qumicastxicassobreelmaterialgenticocelular.Sepue
deexpresarcomo:

i) Efectoscancergenos: loquesemanifiestaenunare
produccincelulardesordenadaotumor.
ii) Efectos mutagnicos: cuando se daa a las clulas
reproductivasyenconsecuencialosefectosaparecen
enotrasgeneraciones.
iii) Efectos teratognicos: cuando las sustancias qumi
casactansobreelembrinalterandoelmaterialce
lularobloqueandoprocesosenzimticos.Setraduce
engeneralenmalformacionescongnitas.

Elcomportamientodelapoblacinentrminosdesures
puestafrenteacontaminantesambientalesnoeshomognea,existiendo
unadistribucinqueidentificaensusextremosaindividuosconres
puestasparticulares.
En estos extremos se sitanpersonas que experimentan
reaccionesintensasfrentealaexposicinacontaminantesambientales
poralguna caractersticaparticular. Sinembargo, desdeelpuntode
vistadelacantidaddepersonasconestosatributos,estarespuestaes
minoritariaalconsideraralapoblacinengeneral.
JUAN GIACONI G.

Enlafijacindenormasambientalesseaspiraaprotegera
losgruposmssensiblesdelacomunidad,perononecesariamentealos
miembrosmssensiblesdeestosgruposrespectodelosefectosadversos
queloscontaminantespuedentenersobrelasalud.Enotraspalabras,
laspersonashiperreactivasohipersensiblesacualquieragenteambien
talllevaranafijarlasnormasanivelestanbajosqueseranincompati
blesconlasactividadeshumanasbsicas.Respectodeestaspersonasse
sugierecambiodehbitatradicalo,segnseaelcaso,profundoscam
biosensusestilosdevida.
Lasnormasdesaludambientaltienenporobjetoprotegera
losindividuos,laspoblacioneshumanasysuprogeniedelosefectos
adversos de los factores ambientales peligrosos. En este sentido, un
principiobsicoeslamantencindetodaslasexposicionesalnivelms
bajo que sea factible, con la condicin de no exceder los lmites de
exposicindefinidosporlanorma.
Estasnormassesuelenfijardeacuerdoalasconcentracio
nesdelasdiferentessustanciasenloscomponentesambientales(agua,
aire,tierra,etc.)obienenlacantidaddesustanciaquepuedeserabsor
bidaporelorganismo.Sedebeconsiderarquealfijarlanorma,tantola
concentracincomocantidadmximatolerabledebenestarpordebajo
delllamadonivelumbral(sisteexisteosepuededeterminar),cuidan
doquelapoblacinnoestexpuestaaunriesgoinaceptableparasu
salud,inclusodespusdeunaexposicindeporvidaoalmenospro
longada.

Efectosenlasaludhumana
Paraestablecerlosdaosensaludquesonatribuiblesala
presenciaambientaldecontaminantesseharecurridoclsicamentea
lassiguientesmodalidadesdeinvestigacincientfica:

a) Investigacinepidemiolgica.Seusaconalgunaslimitacio
nes,entrelascualesunadelasmsimportanteseselcontrol
devariablesintermediasquepuedenserdeterminantesal
momentodebuscarasociaciones.Entrelasmsfrecuentes
estn:
Contaminacinintradomiciliaria.
Hbitotabquicoenelcasodecontaminantesareos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

(serefiereenrealidadalusovoluntariooinvoluntario
deltabaco).
Ubicacingeogrficadelavivienda(urbanaorural).
Condicionesfsicasdemayorsusceptibilidad,seans
tasfisiolgicas(embarazo,perodoperinatal,edades
extremas,etc.)opatolgicas(malnutricin,enferme
dadescrnicas,etc.).
Contaminacin producto de exposiciones naturales,
laborales,provenientesdeproductosdeconsumo,etc.

Estosestudiosplanteantambindificultadesmetodolgicas
relacionadasconlamedicindelosnivelesdeexposicinylaconside
racin del tiempo de exposicin, de importancia para la exposicin
crnica.

b) Otrosestudiosnoepidemiolgicos.Estudiostoxicolgicos.

i) Estudiosclnicosquepuedenanalizarpequeasmo
dificacionesconexposicionesdecortaduracinyde
pocamonta.
ii) Estudios en el animal, con buena capacidad de
extrapolacinal serhumano, en especial cuando la
variabledependienteenestudioserelacionacondao
carcinogentico,mutagnicooteratognico.Sedebe
considerarlavariabilidaddeespeciealmomentode
interpretarlosresultados.
iii) Ensayosmoleculares,utilizandoformasbiolgicasin
feriores con ayuda de labiologa molecular, de alta
aplicabilidadenelestudiodedaodematerialgentico
comondicedelatoxicidad.Tienenelinconveniente
denoreconstituirfielmenteelintrincadodiseonatu
ral,plurifsico,delacarcinognesis.
iv) Estudiosderelacinestructuraactividad,quesuelen
basarseenelconocimientopreviodedaosasociados
aestructurasqumicasparticulares,planteandolasos
pecha deefectosparecidos con familias similares de
compuestos.

Incidentalmente,tambinesposibleobtenerciertogradode
informacinproducto de desafortunados accidentes ambientales que
JUAN GIACONI G.

determinanexposicionesapoblacionesmasivasgeneralmentedegran
intensidad.

Vinculacinentredaosalasaludatribuiblesalapresenciade
contaminantes ambientales: Dificultadesmetodolgicas
Histricamenteha existidograndificultadparaestablecer
relaciones de asociacin directa entre la presencia de contaminantes
ambientalesydeteriorodelasaludhumana.
Estadificultadderivafundamentalmentedelassiguientes
consideraciones:

1. Limitaciones dadas por las diferentes modalidades de estudios.


Tradicionalmente se han utilizado dos tipos de estudios
para tratar de establecer evidencias que apuntenhacia relaciones de
asociacin:estudiostoxicolgicos yepidemiolgicos.Losprimerostien
den a utilizar informacin derivada de exposiciones controladas de
gruposhumanosoanimalesasustanciasconreconocidosriesgospara
lasalud,proveyendoinformacinrelacionadaconrespuestasbiolgicas
frenteaestasexposiciones(curvasdosisrespuestas),nivelesmnimos
deexposicinfrentealoscualescomienzanaapreciarsedaosdediver
soordenparalasalud(umbralesderespuesta)ycaractersticasindivi
dualesquehacenreaccionardediferenteformaadistintosindividuos
(reactividad).
Porotraparte,losestudiosepidemiolgicosinvestiganlas
asociacionesconbasecientficaqueapuntanhaciaelcomportamiento
naturaldelasvariablesenestudioenunconjuntodeindividuos,basn
doseenestudios,fundamentalmenteobservacionales,enloscualesel
investigadornomanipulaningunavariablesujetaaestudio.Dadoque
soninnumerableslosfactoresquepuedeninteractuarentrelosfactores
enestudioylosdaosencuestin,existemetodolgicamenteladificul
taddecontrolarlosadecuadamentealmomentodeefectuarcompara
cionesvlidasdesdeelpuntodevistaestadstico.
Encuantoaldiseo,existentcnicasestadsticasquepermi
teneladecuadocontroldevariablesdeconfusin,siempreycuandolos
factores a controlar sean conocidos ysupeso relativo enrelacin al
daoenestudio,alomenosestimadoconrazonableseguridad(anlisis
multivariado,regresinlogstica,anlisisdesobrevidacontcnicasre
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

gresivas,etc.).Particularimportanciaalrespectohatenidoeldesarrollo
delainformticacomodisciplinadeapoyo.
Debemos recordar adems queno encontrar argumentos
estadsticos al momento de buscar asociaciones no significa que las
vinculacionesentresustanciascontaminantesydaosalasaludnosean
plausiblesdesdeunaperspectivabiolgica.

2. Desconocimiento de la historia natural de los daos en salud


que puedan derivarse de la exposicin a agentes ambientales.
Podemos asumir que no se requiere, en ltimo trmino,
conocer acabadamente el mecanismo causal del dao en estudio, e
inclusoelagentecausal,parapoderdescribirlahistorianaturaldeun
determinadodao.Aunas,productodenuestrodesconocimientoglo
bal en materia de exposicin y dao, no se puede disponer de un
panorama suficientementecompletopara describirlos daospara la
saludhumana.
Contribuye a esta falta de informacin el hecho de que
como parte del proceso productivo moderno se estn produciendo
exposicionesmasivasaestosagentesdesdehacepocotiempo.

3. Inadecuado uso de indicadores para evaluar la asociacin. Efecto y


respuesta.
Ambostrminossuelenusarseindistintamenteparadeno
taruncambiobiolgico,enunindividuooenunapoblacin,enrela
cinconunaexposicinodosis(cantidadadministradaorecibidade
una sustancia). Algunos toxiclogoshan credo til diferenciar estos
conceptos,utilizandoeltrminoefectoparasealaruncambiobiol
gicoyelderespuestaparaindicarlaproporcindeunapoblacin
quemanifiestaunefectodefinido.
Comnmentelosefectosorespuestasaagentesambientales
semidendeacuerdoaunaescalagraduadadeintensidadogravedad,
querelacionalamagnitudconladosis.Algunosefectos,sinembargo,
nopermitengradacin,yseexpresanslodiciendoqueestnpresen
tesoausentes.Esosefectossedenominancunticos.Ejemplostpi
cosdeefectoscunticossonlamuerteuocurrenciadealgntumor.
Unargumentomuyutilizadoparaapuntarhaciaunafalta
derelacinentrelosfactoresenestudioylosdesenlaceshasidoelhecho
deconsiderar,enpartedelosestudiosrealizados,lamortalidadcomo
uneventorepresentativodeestosdaos.Elexcesodemortalidadvincu
JUAN GIACONI G.

ladoconexposicionesdegranmonta(porciertoinfrecuentesenrela
cinalgranproblemadeexposicionesmasivasdemenorintensidad)
puedecorrelacionarsecomoefectodeunaexposicinaguda,talcomo
histricamentesehaobservadotantoenincidentesnaturales(Londres,
ValledelMosa,etc.)comosecundariosalaactividadproductiva.
Un enfoque moderno apunta hacia la identificacin de
indicadoresintermedioscon suficientesensibilidadycarcterpredictivo
paralograridentificareinterceptarlahistorianaturaldelolosdaos
enestudio.Enestesentidoesclaroquelamortalidad,tantodesdeel
punto devista tcnico como tico,ha dejado de serunindicadorde
utilidadparaevaluarestasvinculaciones.Lamedicindemorbilidad
representativa(trazadora)haprobadotenermejorsensibilidad.
Sehaexploradotambinlaidentificacindemodificaciones
deciertasfuncionesespecficasrelacionadasconalgunossistemas.(Efec
tos funcionales en la capacidad respiratoria, cambios fisiolgicos del
aparatocardiocirculatorio,etc.).

4. Interacciones entre los diferentes contaminantes.


Cuandounorganismoestexpuestoadosomssustan
cias,laaccincombinadadestaspuedeser:

a) Independiente,cuandolassustanciasproducendiferentes
efectosotienenmecanismosdeaccindistintos.
b) Aditiva,cuandolamagnituddelosefectosorespuestapro
ducidos esnumricamenteigualalasumadelosefectos
porseparado.
c) Sinrgica(msqueaditiva),cuandolosefectoscombinados
sonmayoresquelasumadelosefectosaislados.Sesuele
hablardepotenciacinalreferirseaesteefecto.
d) Menosqueaditiva(antagonismooinhibicin).

Lasecuenciadeexposicin,ascomoeltiempo,sonimpor
tantes cuando actan ms de dos contaminantes, dependiendo de
estasvariableslacalidadyelgradodeaccincombinada.
Asimismo,laaccincombinadadediferentessustanciasa
nivelesaltospuedesermuydistintaalaobservadaennivelesdeexposi
cinbajas.
Unodelosaportesmsrelevantesdelaepidemiologamo
dernahasidointroducirseenelintrincadomundodelasrelacionesque
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

sepuedenobservar(medir)entrediferentesfactoresenestudioydeter
minadosdaos.
Sinembargo,parapoderestablecerestosparticularescom
portamientos(sinergismo,potenciacin,anulacin,atenuacin,modu
lacin,etc.)serequiereconocer,almenos,elcomportamientoaisladode
lamayorcantidadposibledeestoselementosantesdepoderdetermi
narcmosecomportanalinteractuarlibrementeentresenunmedio
natural.
Al respecto sealemos que en relacin a contaminantes
atmosfricos existe una clara potenciacin de efectos para la salud
humana alconsiderarconjuntamente almaterialparticuladoensus
pensinconalgunoscontaminantesgaseosos.

5. Deficiencia en la determinacin y/o vigilancia epidemiolgica


del ambiente.
Unhechoindispensableparaestatuirasociacionesentreva
riables est constituido por la necesaria medicin de los factores en
estudio,afindeestablecerrelacionesdedependenciaoindependencia.
Malamentesepodradeterminarsilasmodificacionesdeunavariable
determinan cambios en la otra si ambas no se miden contempor
neamente.Loanteriornoapuntasolamentealestablecimientodeaso
ciacionesderivadasdeexposicionesagudas,enlasquepudieranob
servarsemodificacionessincrnicas.Tambinsonvlidasestasconsi
deracionesparalosefectosalargoplazoderivadosdedichasexposicio
nes,relacionesquepodranestablecersetanslosisecontaraconla
medicinretrospectivadelasvariables.

6. Brevedad de los estudios en relacin a los prolongados perodos


de incubacin de algunos daos.
Porcaractersticaspropiasdeloscontaminantesambienta
les,esesperableobservarefectosallargoyalmuylargoplazo(secunda
riosamodificaciones delmaterial gentico delos susceptiblescomo
consecuenciadelaexposicin).Estosdaosrequierendeprolongados
perodosdeincubacin.
Esto,sumadoaldesconocimientodelahistorianaturalde
estosdaos,haceque,conaltaprobabilidad,ellossepresentenenuna
dimensinsubclnica(metablica,bioqumica,fisiolgica,etc.)quesue
lepasarinadvertida.
Elpuntoesdetrascendentalimportanciaenrelacinalas
JUAN GIACONI G.

dosisumbrales,valedecir,aquellasdosismnimassobrelascualeses
posible advertir efectos adversospara la saludhumana. Cuando los
daosaevaluarsoncarcinognicos,esdecir,cunticos,esdifcilestable
ceraqunivel deexposicinsedebefijaresteumbral. Cuando aun
determinadoniveldeexposicinnoseobservaaparicindeestetipode
dao,espreferiblehablardenivelsinefectoobservado,dadoquela
noaparicindeldaopuedeserconsecuenciadeunperododelatencia
prolongado.Sesuelehablarentoncesdeumbraldeinsensibilidad.

7. Inadecuada seleccin de las poblaciones objeto de las mediciones


de los diferentes daos.
Larevisindlaliteraturaidentificaconmuchafrecuencia
latendenciaamedirdaosagudos,paralocualserecurrealamedicin
dedaosengruposdeedadesparticulares,dealtasensibilidad(nios,
senescentes).Cuandoelinterssecentraenladeterminacindedaos
crnicos,lapoblacinmsrepresentativaparamedirtalesefectosdebie
raseraquellaquehatenidolaposibilidaddeestarsujetaaexposiciones
debajamontaporperodosprolongados.
Enestrictorigor,silaaspiracinespoderdeterminaraso
ciacin,ojalcausal,esnecesarioquelosnumeradores,almomentode
construirunatasa,seanrepresentativosdelapoblacincrnicamente
expuesta,incorporandoestascohortesalanlisis,conunaperspectiva
de desfase temporal concordante con prolongados perodos de
incubacindelosdaosseleccionados.
Criteriosparadeterminarelgradoenqueuncontaminante
puedeentraarunriesgoambiental
Suelenaplicarsecincocriteriosparadeterminarlos (OMS,
1978):

i) Gravedadyfrecuenciadelosefectosparalasaludhuma
na,enespecialaexposicionesprolongadas,considerando
preferentemente los efectos irreversibles y crnicos sobre
lasaludhumana.
ii) Ubicuidadyabundanciadelagenteenelmediohumano.
iii) Gradodepersistenciaenelmedioambiente.
iv) Transformacinambientaloalteracionesmetablicasque
puedendeterminarlageneracindeunagentecontami
nanteinclusoms dainoqueelde susconstituyentes
originales.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

v) Poblacinexpuesta.Sebuscaidentificarexposicionesmasi
vasyselectivasparagruposhumanosconcretosyaquellas
queafectanconmayorintensidadaindividuosparticulares
deacuerdoaedad,enfermedadesprevias,condicionescomo
embarazouotrascircunstancias.

Fasesenlaelaboracindenormasambientales
Elobjetivoltimodeunanormaeslareduccinocon
trolderiesgosparalasalud(normaoestndarprimario)oelmedio
ambiente (norma o estndar secundario). En este sentido, la eva
luacin del riesgo inherente a la contaminacin es un procedi
mientoesencialmentecientfico.
Paratalesefectos,cadasociedadproveerunmarcojurdi
co(particular)deprocedimientosaseguir.
Clsicamenteladictacindeunanormaentalsentidosigue
elsiguienteproceso:

Fasecientfica
a) Identificaciny caracterizacin de los agentes contami
nantes.
b) Evaluacindelriesgoparalasaludhumana.
c) Estimacindelriesgo,conocimientodelasvasymecanis
mosdeexposicin,estimacindelapoblacinexpuesta.

En esta fase es donde se deberan poder fijar las normas


sobreconcentracionesambientalesquenoproducenefectosadversos
paralasaludhumana.

Fasepolticayadministrativa
a) Determinacindelnivelderiesgoadmisibleparalapobla
cin.(Enltimotrmino,etapatcnicopoltica.)
b) Identificacindegrupospoblacionalesdemayorsuscepti
bilidad.
JUAN GIACONI G.

c) Consideracin,enladictacindelanormaprimaria,delos
efectossobreelecosistema.
d) Diseodemecanismosdevigilanciaambiental.
e) Marcolegislativo.(Leyesdemarcoambiental,cdigosani
tario,etc.).
f) Aspectoseconmicos. (Estudioscostobeneficio).

Enestafaseesprecisoconocerlasconsecuenciastcnicas,
sociales,financieras,jurdicaseinstitucionalesquederivendelasnor
masaadoptar.
Elmarcorecinexpuestosloseadoptarentrminosge
nerales. Suponeunaprogresinlgica enla toma de decisiones que
quizsnosiempresesigaenlavidareal.Esteproponelaadopcinde
una serie de decisionesbasadas o impulsadas por la ciencia. En la
prctica,quienestomanlasdecisionesquizstenganquehallarsolucio
nesparalosproblemasambientalesexistentes.Enesecaso,elproceso
podradesarrollarseensentidoinverso:delafasepolticaalacientfica.
Aunqueelprocesoexpuestohabitualmentesealineal,enltimotrmi
noenmuchosdeloscasosescclico,alaluzdemayoresconocimientos
cientficosalrespectoquepermitanajustarlasnormasexistentes.
Estaformadetomardecisionesnoestexenta decrticas.
Lasprincipalesobjecionesderivandela insuficiencia deinformacin
sobrelaquesebasalaevaluacin.Estoimpideestimarculessernlos
efectos al largo plazo de exposiciones crnicas. Posteriormente ser
difcildeterminarlosniveleseinclusolostiposdedaosquehabrnde
evitarse.
Laotraobjecinhacereferenciaalgradodeaceptabilidad
dedeterminadosriesgos.Seenglobaenlapreguntaparaquineshan
deseraceptablesdeterminadosriesgos?
LaEPA(EnvironmentalProtectionAgencydeEE.UU.)uti
liza en la fijacin de sus estndares el modelo de dosis respuesta
multietpicodecausalidad (exponencial) encncer, modificadopara
bajasdosisdeexposicin.
Estamodificacinderivadeconsideracionestericas (efec
to aditivo a dosis bajas) y de estudios farmacocinticos. El modelo
multietpico es respaldado por evidencia biolgica y qumica de
carcinognesis, adems de datos epidemiolgicos para radiacin
ionizante,arsnico,aflatoxinaytabaquismo.
Sinembargo la estimacin de riesgo cuantitativopara la
saludhumanaesslounaguaparadeterminarunanormaprimaria.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Convienerecordarquedichaestimacinrepresentatanslounvalor
promediodelosriesgos,enunterrenodegranincerteza,propiodela
exposicinabajasdosis.
Lamedicindeestosriesgosdebe,necesariamente,consi
derarlavariabilidadentreindividuosylasinteraccionesposiblesentre
exposicionescoexistentes.

Relacionesdosisrespuesta

Ladosisrecibidapuedeexpresarsecomodosistotal(adi
cin a lo largo del tiempo) y dosis efectiva, que es aquella que en
definitivaesaceptadaporelrganoreceptorenunmomentodadoy
queesunabuenaexpresindeladosisabsorbidadiariamente.Ladosis
efectivapermitedeterminarlosefectosescalonados,valedecir,adife
rentesmagnitudesdeexposicinefectiva.Existerelacinentrelamag
nituddeestosdaosylacuantadeestadosis.
Ladosistotaltienemayorutilidadalmomentodedetermi
narculessonlosefectoscunticosasociadosalaexposicinycuya
ocurrenciadependedeladosisabsorbida.Enestetipodeefectosno
existeningunadosisumbralpordebajodelacualnoaparezcaelefecto,
perolaprobabilidaddeexperimentarloaumentaramedidaquecrezca
ladosis.

Criteriosaplicablesalafijacindenormas
Ungranproblemaalmomentodefijarnormasderivadela
inconvenienteextrapolacinenelhombrederesultadosproductode
exposicionesdealtasdosisasituacionesdebajasdosis,quesonms
caractersticasenelcasodelserhumano.
Esconvenientesealarqueelllamadoumbraldeinsensi
bilidad,valedecir,aquelniveldeexposicinquenodeterminaefectos
parala salud humana, est influido directamentepor la sensibilidad
del observador en la medicin de los efectos, algunos de los cuales
inclusopuededesconocer.Porestemotivo,esconvenientereferirsea
estenivelcomonivelsinefectoobservado.Elumbraldeinsensibili
dadestdeterminado,entreotrascosas,porexperimentacincontrola
daadiferentesintensidadesy/oconcentracionessobreundeterminado
JUAN GIACONI G.

nmerodesujetosanimales.Comofinalmenteladecisindenoefec
tosetomaabasedeunasubpoblacindeindividuos,esposibleconcebir
la idea quela falta deefectos guarderelacinconhechos tanbsicos
comoelnmerodeindividuosqueestsiendoobjetodeexperimenta
cin. En consecuencia, pareciera ser aconsejable adoptar una actitud
cautelosaenrelacinaltema.

Efecto umbral
SeutilizarelsiguienteGrficoparaevidenciarelproblema:

GRFICO1 DIFERENTESTIPOSDECURVASDOSISEFECTOINDICATIVASDE
UNUMBRAL

FUENTE: H. W. de Koning. Establecimiento de Normas Ambientales.


Pautasparalaadopcindedecisiones. OMS,Ginebra,1988.

La curva 1 representa el caso ms sencillo, en el queno


existeriesgohastallegaraciertogradodeexposicin,puntoenelcual
lacurvaabandonaelejedelasabscisas.Lacurva2representauncaso
ms complejo, en el que existe una subpoblacin de individuos que
resulta afectado a bajos niveles de exposicin. Alcanzado un nivel
mayordeexposicin,lacurvasecomportacomolacurva 1. Lagran
mayoradelapoblacinnoresultaafectadasinohastaquesealcanzaun
nivelumbral.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Entrminosdeopcionesnormativas,unadecisinpudiera
ser,respectode lacurva1,manteneralatotalidaddelapoblacinbajo
elnivelumbral.Enelcasodelacurva2,dadoquepuedesermaterial
menteimposiblereducirlaexposicinacero,locoherenteseratomar
decisionesqueseubiquenprximasomsbajasqueelcriterioumbral
adoptadoanteriormente.
Lacurva3ofreceunasituacindealtacomplejidad,enla
cualesposibleadvertirqueexisteunncleodeindividuosqueexperi
mentarefectossinnecesitardedosisumbral,yotrogrupoenelcuals
serevidentequeexistetalnivel.Ladificultadparaestablecercules
estenivelumbralradicaenladiferentesusceptibilidaddelosindivi
duosylaheterogeneidaddelapoblacin.
Enestecontextosehacenecesariointroducireltrminode
factordeseguridad(odeincertidumbre)recurriendoalGrfico2.

GRFICO2 CURVAEXPOSICINEFECTOINDICATIVADELASDISTINTAS
ESTIMACIONESPOSIBLESPARACONCENTRACIONESDEDOSIS
INFERIORES

FUENTE:H.W.deKoning.EstablecimientodeNormasambientales.Pau
tasparalaadopcindedecisiones. OMS,Ginebra,1988.

Enellapodemosapreciarculessonlasposibilidades de
extrapolacin de curvas aniveles de exposicinbajos (de mayor fre
cuenciaquelasgrandesexposicionesaladerechadelacurva),siendo
ella las curvas AB, AD yAE. Si se escoge la curva AB y se fija, por
ejemplo,unniveldiariodeexposicinC,lagranmayoradelosindivi
duosquedarnprotegidosporlanorma.Sinembargo,silacurvareales
JUAN GIACONI G.

ADoAE,habrunasubpoblacindeindividuosaquieneslanormano
lograrproteger.Engeneral,cuandolacalidady/olacantidaddelos
datossobredosisrespuestassonabundantes,elfactordeseguridades
pequeoyviceversa.
Laintensidadyduracindelasdosisrecibidasguardan
relacinconlosdiferentesenfoquesconloscualessepuedeplantear
unapolticanormativa.
EnelGrfico3podemosapreciarelenfoquedeemergen
cia,elquetiendeaprevenirlaexposicinaconcentracionesaltasde
cortosperodos.Ellosepuedelograrsuprimiendolaactividaddelas
fuentes cada vez que la concentracin de contaminantes supere un
ciertonivel,loqueequivaledefinirunpuntodecortepredeterminado.

GRFICO 3

FUENTE: J. Escudero.Algunas consideraciones sobre la contaminacin


ambiental. Cuadernos Mdico Sociales,XXX(1),1989,pp.1825.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Enotroenfoque,llamadodergimen(Grfico3),elobje
tivoeslimitarlaconcentracinenformapermanente,evitandolaexpo
sicin de lapoblacin a dosisbajas porperodosprolongados. Enel
grficoelloequivaleadesplazarlacurvadeprobabilidadesalaizquier
da,disminuyendoelvalordelamediay,colateralmente,disminuyendo
lafrecuenciadeexposicionesdealtasdosis.
En cuanto a efectos sinnivel umbral, ellos pueden com
portarsedelassiguientesmaneras:

GRFICO4 EJEMPLOSDEDIFERENTESTIPOSDECURVADOSISEFECTO
INDICATIVADEUMBRALCERO

FUENTE:H.W.deKoning.EstablecimientodeNormasambientales.Pau
tasparalaadopcindedecisiones. OMS,Ginebra,1988.

Enlacurva1elefectoesproporcionalalgradodeexposi
cin;enla2,lacurvamuestracmodisminuyelasensibilidadalbajar
los niveles de exposicin; finalmente, la curva 3 muestra cmo la
sensibilidad se incrementa a bajos niveles de exposicin. (Pendiente
mspronunciada.)
El Comit de la Academia Nacional de Ciencias de los
EstadosUnidoshaestablecidocuatroprincipiosbsicosparaabordar
losriesgosinherentesalatoxicidadirreversiblecrnicaolosefectosal
largoplazo,aplicablesfundamentalmentealriesgodecncer.Ellosson:
JUAN GIACONI G.

1. Losefectosenelanimal,conlasdebidasreservas,sonapli
cablesalhombre.
2. No hay actualmente mtodos para determinar umbrales
paralosefectosallargoplazodelosagentestxicos.
3. Laexposicindeanimalesdeexperimentacinaelevadas
dosis de agentes txicos es unmtodo necesario yfiable
paraevaluarlosposiblesefectoscarcinognicosenelhom
bre.
4. Lainformacinsedebeanalizaratendiendoauncriteriode
riesgohumanomsquealcriteriodeinocuidadonocividad
enotrasespeciesanimales.

Elestablecimientodeconcentracionesmximasadmisibles
para carcingenos en elaire ambiental, sebasa enla determinacin
experimentaldelaprobabilidaddequeseproduzcaunefectocancer
genoduranteunperodosuperioralalongevidadnormaldelosanima
lesdelaboratorio,yalasubsiguienteextrapolacinalhombre,utilizan
doelcoeficientedereserva.

Definicindelosefectosadversosparalasalud
Elefectoadversooanormalsehadefinidoentrminos
deunamedicinqueestfueradelaamplitudnormal.Estemarco
de referencia es vlido para un gran nmero de individuos que se
sitan dentro de un margen aceptable de variabilidad en torno al
promedio de la poblacin (usualmente a dos desviaciones estndar
delpromedio).Sinembargo,puedeexistirunasubpoblacindeindi
viduosquesesitemarginalmenteaestasconsideraciones,enquienes
la decisin final para interpretar la medicin depender de criterios
estadsticosabasedeinformacinepidemiolgica (usualmentecom
parandocongrupostestigosocontroles).
Dado que los efectos adversos en la prctica se dan en
todalapoblacinynoenformaselectiva,esdifcilestablecercriterios
definitivos en relacin a los efectos, dada la gran heterogeneidad
poblacional, como se ha hecho referencia. Por ello, adems de un
criteriopuramenteestadstico,pesanconsideracionesbiolgicasparti
culares,dependiendodelatributodelsubgrupopoblacionalevaluado
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

(sexo, edad, estados fisiolgicos normales [embarazo] o anormales


[desnutricin,enfermoscrnicos,etc.],etc.).
Lasanterioresconsideracionesnosonimpedimentoparala
utilizacindeestndaresambientalesfijadosenotrospases,dadoque
losatributosbiolgicosesencialesconsideradosenestosestndaresson
similaresparalosdiferentesgruposhumanos.Elescasodesarrollodela
investigacinenelreaambientalenmuchospasessugierelaconve
nienciadeadoptarloscriteriosinternacionalesenlatomadedecisiones
nacionalesrespectodeltema.Dichoscriteriosgeneralespodrnserobje
todeposterioresmodificacionesalaluzdeunamayorcapacidadde
investigacinenestospases.
Engeneral,losefectosadversossoncambiosque:

a) ocurrenconunaexposicinintermitenteocontinuada,dan
dolugaramermadelacapacidadfuncionalodelacapaci
daddedefensadelindividuo.
b) sonirreversiblesdurantelaexposicinoluegodecesada
sta.
c) aumentan la susceptibilidad del organismo a los efectos
nocivosdeotrasinfluenciasambientales.

Al fijar una norma se deben definir los efectos contra los


cualessevaaprotegerlasaluddelapoblacin.Estospuedenclasificarse
jerrquicamentedesdelaenfermedadagudaylamuerte,hastacambios
transitorios.

LaEPAylosestndaresprimariosdecalidaddelaireen
EEUU.
La Environmental Protection Agency (EPA) enEstados
Unidos de Norteamrica es responsable dela revisinde todoslos
estndaresnacionalesdecalidaddelaireendichopas.Estosestndares
representanunodelosprincipalesobjetivosambientalesdelasClean
Air Acts de 1970 y 1990. Los estndares nacionales para oxidantes
fotoqumicos,monxidodecarbono,dixidodenitrgeno,hidrocarbu
ros, material particulado y dixido de azufre fueron fijados el 30 de
abrilde1971.Lanormaparaelplomofueestablecidael5deoctubre
de1978.
JUAN GIACONI G.

Elproceso defijacindeestndareshaevolucionadohacia
unprocedimientolargoycomplejoenrespuestaanecesidadesdemejor
informacinenlacualbasarlasdecisionesyeldeseodeinvolucraren
mayor grado alpblico engeneraly a lacomunidad cientfica enel
procesodetomadedecisiones.
Laleysobreairelimpio(CleanAirAct)requierequelos
estndaresprimariossesitenaunnivelquepermitaunmargenade
cuado de seguridad segn la Administracinjuzgue adecuada para
protegerlaSaludPblica.Tantoelcuerpolegalcomolahistorialegisla
tivaenelCongresonorteamericanodejanenclaroquelosestndares
primariosdebenbasarsesolamenteenlasaludydisearseparaprote
geralgrupomssensibledeindividuosperononecesariamentealos
miembros ms sensibles de ese grupo contra los efectos adversos
paralasalud.
Desdeelpuntodevistaterico,loscostosenqueseincurre
paralograrunestndardeaireambientalnoseconsideranrelevantes
paraestablecerestndaresprimarios.Estainterpretacinhasidoapoya
daendossentenciasdelosmximostribunalesnorteamericanos.Sin
embargo,loscostospuedenserconsideradosporlasAgenciasGuber
namentales de Control del Aire para planear estrategias de
implementacincostoefectivasparasulogro.
Al fijar los estndares primarios para proteger la Salud
Pblica conunmargen adecuado de seguridad, la EPA debe tomar
decisionesbasadasenconceptosimprecisostalescomoSaludPblica
y adecuadomargende seguridad. ElCongreso us esos trminos
para definir los objetivos amplios de proteccin de grupos sensibles
delapoblacinydelapoblacincomountodo,enlosqueserefierea
experimentarefectosadversosdebidosalaexposicinacontaminantes
en el aire ambiental. Debe reiterarse, en todo caso, que ni la Ley de
Aire Limpio ni su historia proporcionan definiciones precisas.
Para proteger la salud pblica con adecuado margen de
seguridad,laEPAdebedeterminarquefectoocategoradeefectosvan
aserconsideradosadversos.Laliteraturacientficaescrucialparala
identificacindelosefectosadversosparalasalud.Frecuentementeesta
literatura no es lo suficientemente clara para establecer cundo un
efecto observado es en realidad adverso o a qu nivel de exposicin
dichos efectos ocurren. Por ejemplo, muchos contaminantes del aire
causan una degradacin temporal en la funcin pulmonar. Cuando
esta degradacin es suficientemente alta, hay poca duda que el efecto
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

resultanteenlasaludhumanaesadverso.Sinembargo,hayconsidera
bles desacuerdos entre los cientficos respecto a cunta degradacin
debeexperimentarantesquesuefectopuedaserconsideradoadverso.
Asimismo,laliteraturaindicaquealgunoscontaminantesdelairecausan
respuestasfisiolgicasosintomticas.EnestoscasoslaEPAdebeeva
luarelpotencialdeesosefectossintomticoscomoindicadoresdeim
pactosmsseriosenlasalud.
Otra rea en la cual la labor de la EPA no es fcil es la
identificacindegruposdepoblacinquepuedanserparticularmente
susceptibles a los efectos asociados a un determinado contaminante.
Comosedijo,laintencinseraprotegeralosgruposdepoblacinms
sensiblescomountodo.Lacienciahademostradounampliorangode
respuestasalosdiversoscontaminantesenelinteriordelapoblacin.
Frecuentementeunnivelmsbajodeuncontaminantesenecesitapara
proteger adecuadamente a personas con enfermedades cardacas o
pulmonares,losancianosolosmuyjvenes,encomparacinconadul
tosnormalessanos.
AlfijarestndaresprimarioslaEPAtambindebeevaluar
laliteraturacientficaencuantoadeterminaraquniveldeexposicin
aparecenlosefectossobrelasalud.Elconocimientodisponibleesin
completo o contradictorio. Existe incertidumbre asociada con la
extrapolacinderesultadosdeestudiosenanimalesapoblacioneshu
manas. Generalmentenoha sidoposible definirenformaprecisalos
nivelesmsbajosaloscualeslosefectosadversossobrelasaludhuma
nacomienzanaexperimentarse.
ElCongresoproporcionunaherramientaparaabordarla
incertidumbreantesmencionadaalestablecerunadecuadomargende
seguridadenellenguajedelaLeydeAireLimpio.Aunquenoexiste
unadefinicinoperacionaldeestemargendeseguridad,sumencin
explcitatieneporobjetoprotegercontraefectossobrelasaludanno
identificadosporlainvestigacincientficaoaqullosidentificadospero
nobiencomprendidos.Deestamanera,latareadeproteccinvams
alldelaevidenciacientficadisponibleyrequierequelaAdministra
cintomedecisiones,juiciosamente,enconjuntoconlaciencia.

Perspectivas futuras
Elprocesopara establecerestndareshamejoradocon
siderablemente desde su inicio en 1971. Para lograrlo la EPA ha
JUAN GIACONI G.

incorporadotcnicas deanlisisderiesgoparaabordarlasincerti
dumbres no resueltas en las bases cientficas disponibles. Adicio
nalmenteseincorporandostiposdeanlisisenlatomadedecisio
nes: la estimacin de riesgo y su evaluacin junto al proceso de
anlisis de decisiones.
Losobjetivosdelaestimacinderiesgoson:1.laestimacin
deriesgos(probabilidades)deocurrenciadeefectosadversossobrela
saludyelclculodelnmeroesperadodesucesosadversosespecficos,
basados en el estado del conocimiento a esa fecha; 2. la descripcin
cualitativadelanaturalezaylaseveridaddeleventoadversoespecfico.
Laestimacinderiesgodeberacuantificarlasprobabilida
desdequeseexcedaunadeterminadaconcentracindecontaminante,
enuntiempodado,enrelacincondiferentesalternativasdeestndares.
Todoloanteriorvinculadoalosefectosadversossobrelasalud.
El objetivo de la evaluacin de riesgo y del anlisis del
procesodetomadedecisionesesexplicitarlasconsecuenciasynegocia
cionesasociadasconlaseleccindeunestndar versusotro.

Gradacindelosefectosdelaexposicinacontaminantes
ambientalesparalasaludhumana
Losefectosparalasaludhumanaasociadosalaexposicin
adiferentescontaminantesambientalespuedecubrirelsiguienteespec
trodeposiblesdaos,enordenjerrquico:

muerteprematuraparamuchosindividuos
muerteprematuradeunindividuo
enfermedadagudagraveodiscapacidadimportante
enfermedaddebilitantecrnica
discapacidadbenigna
molestias
cambiosdecomportamiento
efectosemotivospasajeros
cambiosfisiolgicosdepocaimportancia

FUENTE: H. W. de Koning. Establecimiento de Normas ambientales.


Pautasparalaadopcindedecisiones. OMS,Ginebra, 1988;MarioMuozV. La
contaminacinatmosfricaenSantiago.Impactosobrelasaluddelapoblacin. Estu-
dios Pblicos45,verano 1992,pp. 175228,modificadas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Sesuponequetodarespuestabiolgica,seacualfueresu
grado de intensidad, traduce un efecto nocivo para la salud o es la
expresindirectadeunalesin.Elestablecimientodelanormadepende
sustancialmentedeloqueseentiendapordaoalasaludhumana.
Enlamayoradelasnormasnorteamericanassepartedelsupuestoque
lasaludnocorrepeligroenlamedidaquelaexposicinporsobrela
normanoprovoquetrastornosdetalcarcterymagnitud,quesobrecar
guelosmecanismosdefensivosnormalesdeproteccindelorganismo.
EncontrasteconestoenlaexURSSelconceptosevinculaconelriesgo
deenfermarunavezquesehayanpodidodetectarcambiosenrelacin
alestadodenormalidadfisiolgica.
Endefinitiva,enmuchospasesalfijarnormassehatendi
doarebajarlosnivelesadmisiblesamedidaqueseelaboranindicadores
ms sensibles de dao evaluables preclnica, fisiolgica o
bioqumicamente.
Apesardeestaslimitacionesmetodolgicas,tantodesde
unaperspectiva tica, tcnica, legal y, enltimo trmino,poltica, la
tendenciadebieraapuntarhacialaaceptacindeunarelacinintensa
entrecontaminacinydaoalasaludhumana.
Por las mismas consideraciones, la fijacin de estndares
primarios,enrelacinacontaminantesdebieraserunprocesodeex
traordinariodinamismoy,conungradodeexigenciaenrelacinala
fijacindenormas,queseinclinemshacialaproteccindelasalud
humanasinpostergareldesarrolloeconmicoindustrialdelasociedad,
telndefondoenladiscusindelasnormasyestndares.
Portanto,lanormaalrespecto,lejosdeserambigua(muy
porelcontrario,segnsedesprendedelaexperiencianorteamericana),
debeserexigente,sinquestacaigaenexcesosopreciosismostalesque
freneeldesarrolloproductivo.Estepunto,paraunpascomoelnuestro,
dondelosprocesosproductivostodavaseorientanhacialaextraccin
demateriaprimadecarctermuycontaminante(procesosproductivos
primarios),pareceserelmscrticoalmomentodediscutirlafijacinde
estndares,discusininclusomsimportantequeelhechofundamen
taldeprotegerlasaludhumana.
Si a este debate se agrega el componente de fijacin de
estndaressecundarios,eltemasecomplicatodavams,puestoque
las normativas as vistas debieran incluso ser ms exigentes que lo
planteadoanteriormente.
Estndaressecundariosde
calidadambiental
Fabin Jaksicy F. Patricio Ojeda

Fabin Jaksices LicenciadoenBiologa,UniversidaddeChile. Ph.


D. enZoologa,UniversityofCalifomiaBerkeley. Certified Snior Ecologist
(Ecological Society of America). Profesor titular y Jefe del Departamento de
EcologadelaPontificiaUniversidadCatlicadeChileMiembrodelaComi
sindeMedioAmbientedelCentrodeEstudiosPblicos.
F. Patricio OjedaesLicenciadoenBiologa,UniversidaddeChile.
Ph.D.enZoologa,UniversityofMaine.SecretariodelaSociedaddeEcologa
deChile.ProfesorauxiliardelDepartamentodeEcologadelaPontificiaUni
versidadCatlicadeChile.MiembrodelaComisindeMedioAmbientedel
CentrodeEstudiosPblicos.
1. INTRODUCCIN

1.1.Qusonlosestndaressecundarios?
aimplementacindepolticasambientalesrelacionadascon
laproteccin,conservacinopreservacindelaflorayfau
na, y su entorno ecolgico (paisajenatural), resulta en la
actualidadunasuntoquerequiereespecialurgenciadadoelcreciente
deteriorodequesonobjetolosecosistemasnaturalesporlaactividad
humana.Elestablecimientodeestndaresdecalidadambientalconsti
tuye,enestecontexto,unaherramientalegalquepermiteresguardarel
patrimonionaturalylaintegridaddenuestrosecosistemas,ascomo
prevenirlaincidenciadealteracionesqueprovoquencambiosirreversi
blesenellos.
Unodelosmecanismosmseficientesdecontroldecalidad
ambiental,ampliamenteutilizadoenpasesdesarrollados,loconstituye
elestablecimientodeestndaresdecontaminacinysuscorrespondientes
normasdeemisinalaire,aguaosuelos.Estosestndaresonormasde
emisinfijanlacantidad(concentracin)delcontaminanteenunaemisin
oefluentequepuedeserdescargadoporunadeterminadafuenteenun
ciertoperodo.Suincorporacinyespecificacinenuncuerpolegallos
convierteasenunpoderosoinstrumentodepolticaambiental.
Enconsecuencia,ladefinicindeloquesonlosestndares
decalidadambientalrequieredeunanlisiscuidadosodelasimplicancias
de ella. Por ejemplo, podra basarse en la definicin propuesta por
Giaconi en este trabajo: Se entiende por estndares primarios
aquellosestablecidosparaprotegerlasaludhumanaconunrazonable
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

margendeseguridad.Unamodificacindeestadefinicinparaquese
apliquealosdemsseresvivospodraser:Seentiendeporestndares
secundarios aquellos establecidos paraprotegerla salud de losseres
vivos(excluidosloshumanos)conunrazonablemargendeseguridad.
Elcmoseprotegelasaluddelosseresvivoseslapartecapitaldeesta
definicin.Aesterespectolaliteraturacientficaintroducelosconceptos
deconservacinypreservacincomoformasdeprotegerlosseresvivos.
Lasmedidas deconservacinypreservacindeespecies
soninstrumentosorientadosaprotegerelcomponentebiticodelos
ecosistemasconmirasalamantencindelasfuncionesecosistmicas
bsicas(ciclosdemateriayenerga,biodiversidad).Elcriteriodepre
servacin,encontrastealcriteriodeconservacin,prohbelaintro
duccindecualquieragentequemodifiquelacondicinnatural(prsti
na)deunecosistema,eliminandodeestamaneratodaposibilidadde
desarrolloeconmicoendichasreas.Lapreservacindeladiversidad
genticaylamantencindelosprocesosecolgicosylossistemasvitales
esencialesconstituyenelpropsitofundamentaldelapreservacin.El
criteriodeconservacin,sinembargo,incluyeelconceptodeusoml
tiple,porlocualpermiteelaprovechamientooutilizacindelasespe
ciesydelosecosistemas,siemprequesetomenlasprovidenciaspara
asegurarquedichoaprovechamientoseasustentable.1
Estosconceptosnosloestnenlaliteraturacientficasino
queformanpartedelalegislacinchilena.Laley18.362delMinisterio
deAgricultura,2quecreaunSistemaNacionaldereasSilvestresPro
tegidas del Estado, en su artculo 2 define Conservacin como la
gestindeutilizacindelabiosferaporelserhumano,demodoquese
produzcaelmayorysostenidobeneficioparalasgeneracionesactuales,
peroasegurandosupotencialidadparasatisfacerlasnecesidadesyas
piracionesdelasgeneracionesfuturas.Laconservacincomprendeac

1
VaseIUCN(InternationalUnionforConservationofNatureandNa
tural Resources). 1986 IUCN red list of threatened animis. IUCN Conservation
MonitoringCentre,Cambridge,x+105pp.;J.A.McNeely,K.R.Mler,W.V.Reid,R.
A.MittermeieryT. B.Werner. 1990. ConservingtheWorld'sBiologicalDiversity.
IUCN,Gland,Switzerland;WRI,CI,WWFUS,andtheWorldBank,Washington,D.C.
193pp.
2
VaseRepblicadeChile.1984.LeyN18.362:CreaunSistemaNacio
naldereasSilvestresProtegidasdelEstado.MinisteriodeAgricultura,Santiago.Esta
leynoestactualmenteenvigencia.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA

clonesdestinadasalapreservacin,elmantenimiento,lautilizacin,la
restauracinyelmejoramientodelambientenatural.Asimismo,defi
nePreservacincomolamantencindelacondicinoriginaldelos
recursosnaturalesdeunreasilvestre,reduciendolaintervencinhu
manaaunnivelmnimo.Finalmente,defineImpactoAmbientalcomo
lamodificacindelacondicinycaractersticasoriginalesdeunarea
silvestrecausadadirectaoindirectamenteporlaaccinhumana.
Porlotanto,enladefinicinoriginalmentepropuestahabra
quesercategricoenestablecersilasaluddelosseresvivossevaa
protegerporlavadeconservarlaopreservarla.Adems,dadoquelos
seres vivos dependen directa o indirectamente unos de otros y del
ambiente que los rodea, debiera agregarse, adems, que su salud
incluyeladelosrecursosdequedependen(renovabilidadderecursos
talescomoaire,agua,suelos,fondos)ydelasfuncionesecosistmicas
delasquedependenyalavezsonparte(sustentabilidaddelciclajede
materiayenerga,ydelabiodiversidad). Porrazones queseharn
obviasmsadelante,pensamosqueunadefinicinapropiadaserala
siguiente:Seentiendeporestndaressecundariosaquellosestablecidos
paraproteger(yaseaconservaropreservar)lasaluddelosseresvivos
nohumanos,larenovabilidaddelosrecursosdequedependenyla
sustentabilidaddelasfuncionesdelosecosistemasdequeformanparte,
conunrazonablemargendeseguridad.

1.2.Estndaressecundariosenlalegislacinchilena
LaComisinNacionaldelMedioAmbiente(CONAMA)3
publicunrepertoriodelalegislacinambientalvigenteenChile,ac
tualizadahastael21deenerode1992.Enesterepertoriosehaceuna
descripcinsuscintadeloscdigos,leyes,decretosconfuerzadeley,
decretosleyes,decretossupremos,resoluciones,normas,tratados,con
venciones,convenios,acuerdos,pactosyprotocolosquedicenrelacin
coneltemaambiental. Tambinseentregaunndice dedescriptores
temticosquepermitelarpidalegalizacindedndesemencionaun

3
VaseCONAMA(ComisinNacionaldeMedioAmbiente).1992.Re
pertoriodelalegislacinderelevanciaambientalvigenteenChile.SecretaraTcnicay
Administrativa,CONAMA,Santiago,xix+846pp.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

determinado concepto. Ningn descriptor temtico aparece bajo


standardoestndar.Sinembargo,bajoelrubrodenormassecun
dariasselistanseisentradas,todasreferidasaslodosdecretossupre
mos(D.S.N28,de1991,delMinisteriodeAgriculturayD.S.N185,de
1991,delMinisteriodeMinera),4ambosrelacionadosconlacontamina
cinporanhdridosulfuroso.
Loanteriorpuedeinduciraerror.Inspeccincasualde
otros tipos de trabajos similares, pero a nivel ms sectorial, de
muestran que el concepto o la intencin de estndar secundario
existeendiversoscuerposlegales. Porejemplo, Lagosycolabora
dores,5 al documentar el marco jurdicoinstitucional ambiental
imperanteparalaminera,citantresinstitucionesacargodelcum
plimientodetrescuerposlegalesdiferentes,queobviamentetienen
incidenciasobrelosestndaressecundarios.
Acontinuacinhacemosunarevisinselectivadelale
gislacinchilenaatingentealosestndaressecundariosdecalidad
ambiental.Tratamosporseparadolosambientesterrestreyacutico
continentales,deaquellosmarinos,dadaslasdistintasproblemticas
involucradas.

2.AMBIENTESCONTINENTALES
Eneste tipo de ambientereconocemos loscuatro gran
des recursos que constituyen los ecosistemas continentales: aire,
agua,sueloyseresvivos.

4
VaseRepblicadeChile. 1991a.DecretoSupremoN28:Sealalos
procedimientos tcnicos y las normas que debern cumplir el Estado, la Compaa
MineraDisputadadeLasCondesS.A.yotrasfuentesemisoras,paraevitarlacontami
nacinporanhdridosulfurosoenelreacircundantealaFundicinChagres.Ministe
rio de Agricultura, Santiago; Repblica de Chile. 1991b. Decreto Supremo N 185:
Reglamentafuncionamientodeestablecimientosemisoresdeanhdridosulfuroso,ma
terialparticuladoyarsnicoentodoelterritoriodelaRepblica.MinisteriodeMinera,
Santiago.
5
G.Lagos,C.NoderyJ.Solari,Lasituacinjurdicainstitucionalenel
reamineraymedioambiente.CESCOyMinisteriodeMinera, Documentos de Trabajo
1,agostode1991,Santiago.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA

2.1.Estndaressecundariosparacalidaddelaire
ElD.S. N28, de 1991, delMinisteriodeAgricultura,6
siendo elprimero quemenciona explcitamentelapalabra norma
secundaria,esbastanterestringido,yaqueseaplicaalasoperacio
nesdelaCompaaMineraDisputadadeLasCondesS. A. ensu
fundicindecobreChagres.Encambio,elD.S.N185,de1991,del
MinisteriodeMinera,7esmsexplcitoyserefierenosloalfun
cionamiento de establecimientos emisores de anhdrido sulfuroso,
sinotambindematerialparticuladoyarsnicoentodoelterritorio
delarepblica.Enconsecuencia,ladefinicindenormasecundaria
queseutilizaenestaseccin,siguealD.S.N185/1991.
Enelartculo3,letra(1)dedichoDecretoSupremose
establecequelasnormasdecalidaddelairesonlasconcentraciones
ambientales mximas permisibles para anhdrido sulfuroso ypara
materialparticulado yque lasnormas secundarias tienenporob
jeto preservar los ecosistemas y proteger las explotaciones
silvoagropecuarias.Enelartculo6seestablecequeConelobjeto
deprotegerlasexplotacionessilvoagropecuariasydepreservarlos
ecosistemaspertenecientesalasreasSilvestresProtegidas,laCo
misinInterministerialestablecidaenelTtuloVIIpodrproponer
alMinisteriodeAgriculturanormassecundariasdecalidaddeaire
paraanhdridosulfuroso,materialparticuladoyarsnico,aplicables
areasconexplotacinsilvoagropecuariaorecursosnaturalesre
novables. Dalaimpresinaquque,almenosaquellosecosistemas
representadosenelSistemaNacionaldereasSilvestresProtegidas
(SNASPE),porningnmotivopuedenserafectadosporemisiones
de ciertos gases o partculas, dado que deben ser preservados. El
fraseoesalgolaxoenrelacinasilosdemsecosistemasnoperte
necientesalSNASPEtambindebenserpreservadososloconser
vados.
EsdehacernotarqueelestablecimientodelasreasSilves
tresProtegidasannoestlegalmentevigente.8Peromsinteresantees
notarotroaspectodelartculo6,yesqueestablecediferentesnormas

6
VaseRepblicadeChile.1991a. op. cit.
7
VaseRepblicadeChile.1991b. op. cit.
8
VaseRepblicadeChile.1984. op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

paradistintaspartesdelterritorionacional.DesdepartesdelaVIRe
ginhaciaelnorteseaceptanconcentracionesanuales,diariasyhora
riasdeanhdridosulfurososuperioresalasaceptableshaciaelsur.
Dado que elmaterialparticulado yel arsnicono que
dan normados, en el artculo 7 se establece que Con el objetivo
establecido en el Artculo precedente, la Comisin Interministerial
establecidaenelTtuloVIIdeesteDecreto,podrproponeralMi
nisterio de Agricultura normas secundarias de calidad ambiental
paramaterialparticuladosedimentablequeregirenreasconac
tividadsilvoagropecuariaorecursosnaturalesrenovablesquecon
siderar:(a)Materialparticuladosedimentableensuconcentracin
mximapermisible,y(b)Laconcentracindeelementosqumicos
enelmaterialparticuladosedimentablecomoconcentracinmxima
permisible.Estanorma,lalocalizacindesuaplicacinylosproce
dimientosparasumedicin,sernestablecidosporDecretoSupremo
delMinisteriodeAgricultura.
Dehecho,ashacomenzadoaocurrir,segnconstaen
Repblica de Chile 1992a (Decreto Exento N04 del Ministerio de
Agricultura).EstedecretoEstablecenormasdecalidaddelairepara
materialparticulado sedimentableenlacuenca delroHuasco,III
Regin. Segn consta en l, las emisiones de la Planta de Pellets
deHuasco(quecontienenaltasconcentracionesdexidosdehierro)
se sedimentan sobre el follaje de los olivos y otra vegetacin en el
entorno cercano, por lo que bajo mandato del D.S. N 185/1991
correspondeestablecerunanormasecundaria decalidadambiental
confinesdeproteccindelasreassilvoagropecuariasylosrecursos
naturalesrenovables.Eldecretoestablecevaloresmximospermisi
bles y exige la instalacin de una red de monitoreo, controlada y
fiscalizadaporelServicioAgrcolayGanadero(SAG).
De este anlisis queda claro que las normas secundarias
paraaire:

a) Serefierenaconcentracionesmximaspermisiblesdealgn
elementoquepuedeafectarecosistemasnaturalesyexplo
tacionessilvoagropecuarias.
b) Quesufinltimoeslaproteccindedichosrecursosreno
vables,peronoestablecesiellaesparapreservaroconser
varlosecosistemasnaturales.
c) Que distintos ecosistemas o explotaciones silvoagrope
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

cuarias,dependiendodesulocalizacingeogrfica,pueden
estarsujetosanormassecundariasdiferentes,queestudia
unaComisinInterministerialyquedictaelministerioms
idneo.

Quconcentracionesdequelementossonpermisibles,en
qu circunstancias geogrficas y qu especies van a ser protegidas,
preservadasoconservadas?ElD.S.N185/1991ledaestapotestadal
Servicio Agrcola yGanadero, y, por la va del ejemplo, el Decreto
ExentoN04/1992,delMinisteriodeAgricultura,indicaquelanorma
fueestablecidaporelInstitutodeInvestigacionesAgropecuarias(INIA),
dependientedelMinisteriodeAgricultura.

2.2.Estndaressecundariosparacalidaddeaguas
continentales
Aunque CONAMA (1992) no registra ninguna entrada
bajoesteacpite, dadaslas definicionesdenormas secundariasex
puestas en la seccin anterior, es obvio que las Normas Chilenas
Oficiales409/1y1.333contienenelementosenestacategora.9
LaNCh409/1 (1984)sobreAguaPotablepuedeconsi
derarsecomonormaprimaria.Ningunodesussubttulosserefiere
a organismos que no sean sereshumanos. Sinembargo,lo que es
aceptableparasereshumanos,generalmentetambinloesparaotros
organismos(vaseelsiguienteprrafo).
La NCh 1.333 (1978, modificada en 1987), en cambio,
explcitamente incorpora elementos que podran ser considerados
enla categora denorma secundaria. Por ejemplo, especficamente
establecequesualcanceycampodeaplicacinincluye aguapara
labebidadeanimales,riegoyvidaacutica.

9
VaseInstitutoNacional de Normalizacin. 1978. Norma Chilena
OficialNCh1333 (modificadaen1987):Requisitosdecalidaddelaguaparadiferentes
usos. Santiago; InstitutoNacional deNormalizacin. 1984. Norma Chilena Oficial
NCh409/1:AguapotableParte1:Requisitos.Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

2.2.1 Aguaparalabebidadeanimales

Enlo que se refiere a requisitos delaguaparabebidade


animales,laNCh1.333establecequeDebecumplirconlanormaNCh
409/1.Laautoridadcompetentedebedeterminarcasosespeciales.

2.2.2 Aguaparariego
En el entendido que el riego es para explotaciones
silvoagropecuarias,deacuerdoaloexpresadoenelnumeral2.1.,cual
quiernormaqueasegurelacalidaddeaguaquerecibencultivosde
cualquier tipo, est en la prctica contribuyendo a la proteccin de
dichosrecursosrenovables. Losrequisitosdelanormadeaguapara
riegodefinen:

a) LosvaloresmnimoymximodepH.
b) Losvaloresmximospermisiblespara26elementosocom
puestos. AqusepuntualizaqueElMinisteriodeObras
Pblicaspodrautorizarvaloresmayoresomenorespara
loslmitesmximosdecadaunodeloselementos,median
teResolucinfundadaenaquelloscasoscalificadosqueas
losdeterminen.
c) Razndeadsorcindesodio.
d) Conductividadespecficayslidosdisueltostotales. Aqu
se establecenlos valores de salinidad permisibles, desde
aquellos queno causanefectosperjudicialesalasplantas
hasta aquellos que pueden ser tolerados slo por pocas
plantasensuelospermeablesyconmanejocuidadoso.
e) Pesticidas.Laautoridadcompetentesedebepronunciarenel
casoespecficodeherbicidas,peronoseconsideraquelos
insecticidastenganefectosperniciosossobrelasaguaspara
riego.
f) Requisitos bacteriolgicos. Se refiere a los contenidos de
coliformes fecales mximos aceptables. Estos requisitos
puedensermodificadosenlaprcticaporelMinisteriode
Salud.10

10
Vase Repblica deChile. 1991c. ResolucinN3.717: Incluye en
ResolucinN350del7deenero1983,delServiciodeSaludMetropolitanodelAmbien
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

2.2.3 Aguadestinadaavidaacutica

Losrequisitosparaaguasdestinadasavidaacuticaclara
menteestndirigidosalaproteccinderecursosnaturalesrenovables,
yenestesentidobienpuedenconfigurarunestndarsecundario.La
normaincorporalossiguienteselementos:

a) Caractersticasfisicoqumicas(incluyendooxgenodisuelto,
pH,alcalinidad,turbiedad,temperatura,color,slidosflo
tantesysedimentables,hidrocarburos).
b) Quistes,protozoosohuevos,cuyanormativaquedaenma
nosdelaautoridadcompetente.
c) Substancias txicas, que deben estudiarse mediante
bioensayosparacadacasoespecfico,cuyosvaloresdeben
expresarsecomoLTm96(medianadellmitedetolerancia
alcabode96horasdeexposicin),trasaplicacindelos
factores de seguridad quelapropianorma explicitapara
distintos elementos txicos (incluidos pesticidas, metales
pesados, cianuros, txicos no acumulativos, txicos
acumulativosypersistentesydetergentes).
d) Nutrientes,especficamentenitrgenoyfsforo,sobrecuyas
concentracionesdebemanifestarselaautoridadcompetente,
casoacaso.
e) Todoloanteriorserefiereaaguascontinentalesdulces,yla
normatrataenformaapartealasaguasqueseusanpara
cultivodeorganismosfiltradores.Enestecaso,elaguadebe
ademscumplirensupartebacteriolgica,conelRegla
mentoSanitariodelosAlimentos.11

De este anlisis queda claro que las normas secundarias


paraagua:

te,lasespeciesvegetalesquesesealan.ServiciodeSaluddelAmbiente,ReginMetro
politana,MinisteriodeSalud,Santiago.
11
Vase Repblica de Chile. 1982a. Decreto Supremo N60: Aprueba
reglamentosanitariodealimentos.MinisteriodeSalud,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

a) Serefierenaconcentracionesmximaspermisiblesdealgn
elementoquepuedeafectarecosistemasacuticosyexplo
tacionessilvoagropecuarias.
b) Que su fin ltimo es la proteccin de dichos recursos y
ecosistemas,yqueafaltadeespecificarpreservacin,debiera
entendersequeserefierenalaconservacindeellos.
c) Que distintos ecosistemas o explotaciones silvoagrope
cuarias,auncuandoestnendistintaslocalizacionesgeo
grficas, estn sujetos a las mismas normas secundarias,
aunquehayciertalatitudparacasosespecficos(porejemplo,
concentracionesdenitrgenoyfsforo).

2.3.Estndaressecundariosparaproteccindelsuelo
Aparentemente,sloelD.L.N3.557,de1981,delMi
nisteriodeAgricultura,12sobreproteccinagrcola,podrainvocarse
paragenerarreglamentacinonormasdecalidaddesuelo.13ElAr
tculo 11 establece que los establecimientos industriales, fabriles,
mineros u otros, tienen que tomar medidas tendientes a evitar o
impedir la contaminacin.... por emisiones o efluentes ....cuando
secomprobarequeconelloseperjudicalasaluddeloshabitantes,
sealteranlascondicionesagrcolasdelossuelososecausadaoa
lasalud,vida,integridadodesarrollodelosvegetalesoanimales.
ElArtculo 12complementaalanteriorenelsentidodeestablecer
que los afectados por alguna fuente de contaminacin podrn de
nunciarelhechoantelosJuzgadosdeLetras.
De este anlisis queda claro que las normas secundarias
parasuelodebenestablecersecasoacaso,locualesrazonabledadaslas
diferentesaptitudes,potencias,composicionesytexturasdelossuelos
dedistintaslocalidades.

12
VaseRepblica deChile. 1981c. Decreto LeyN3.557: Establece
disposicionessobreproteccinagrcola.MinisteriodeAgricultura,Santiago.
13
Vase R. Valenzuela, Marco legal ambiental en Chile. Regulacin, mer
cadoymedioambiente,pp.95134,EdicionesMardelPlata,Santiago.1990.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

2.4.Estndaressecundariosparaproteccindelosseresvivos
Lalegislacinactualesbastanteambiguaenloqueserefie
realaproteccindelosseresvivos,delosrecursosnaturalesrenovables
odelosecosistemas.14Sinembargo,hayvariosaspectosquepodran
incidirenlageneracindeestndaresaesterespecto.Primero,estn
todaslaleyesquedeunauotramanerahacenqueciertosorganismos,
animalesovegetales,seanvirtualmenteintocables.Segundo,estnto
das aquellas quepor declarar intocables ciertas reasprotegena sus
habitantessilvestres.Tercero,laspatologasgeneradasporcontaminacin
defaunayvegetacinpodrandarcabidaalaevacuacindenormas
especficasqueprevengandichaspatologasporlavadenormarlos
mximospermisiblesdecontaminantesaquepuedeestarsometidoun
organismodurantesuvida.

2.4.1 Leyesdeproteccindefauna

LaprincipalleyqueprotegelafaunaeslaLeyN4.601
(ysucorrespondienteReglamento)de1929.LaLeydeCaza15esta
bleceperodosdevedaparalacazaocapturadeespeciesdemam
ferosyaves,yelReglamento16entregalalistadeespeciesquepue
dencazarseocapturarsetodoelaoyculesestnsujetasaveda.
LaLeyysuReglamentohansufridodiversasmodificacionesatravs
delosaos.17Afinesde1992comenzaregirunnuevoReglamen

14
VaseF.M.Jaksic,Losinventariosderecursosnaturalesysuusoen
lasevaluacionesdeimpactoambiental:elcasochileno. Ambiente y Desarrollo 5(2),1989,
pp.1324.
15
RepblicadeChile,1929a.LeyN4.601:Sobrecaza.ServicioAgrcolay
Ganadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.
16
RepblicadeChile.1929b.DecretoN4.844:ReglamentodelaLey
N4.601sobrecaza.ServicioAgrcolayGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.
17
Repblica de Chile. 1972. Decreto N 40: Deroga los decretos que
indicaymodificaenlaformaquesealaelreglamentodelaLeyN4.601sobrecaza.
ServicioAgrcolayGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago;RepblicadeChile.
1978c. Decreto N 2.319: Modifica la Ley N 4.601 sobre caza. Servicio Agrcola y
Ganadero, Ministerio de Agricultura, Santiago; Repblica de Chile. 1980a. Decreto
N354:ModificalaLeyN4.601sobrecaza.ServicioAgrcolayGanadero,Ministerio
deAgricultura,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

todelaLeydeCaza,18queintroduce23modificacionesalanterior.
Esencialmente,elnuevoReglamentoamplaelnmerodeespecies
protegidas por vedas indefinidas o temporales. Los organismos
fiscalizadores del cumplimiento del Reglamento son el Servicio
AgrcolayGanadero,SAG(paralafaunaterrestreyacuticaconti
nental), y el Servicio Nacional de Pesca, SERNAP (para la fauna
marina). La Divisin de Proteccin de los Recursos Naturales Re
novables(DIPROREN),dependientedelSAG,publicabaanualmen
te una Cartilla de Caza para informacin de los usuarios.19 Esta
cartillaactualmentesepublicabajootronombre(DIPROREN1991).
Otroscuerposlegalesqueprotegendirectaoindirectamen
telafaunanacionalsonlasConvencionesInternacionalessuscritaspor
laRepblicadeChile.Tresdeellassonespecialmenterelevantesparala
fauna:

a) CITES(ConvencinsobreelComercioInternacionaldeEs
peciesAmenazadasdeFaunayFloraSilvestres).Regulao
prohbelacomercializacindeespeciespuestasenpeligro
por actividades comerciales internacionales.20 Vase CI
TES21(1985)paralasespeciesprotegidas.
b) CMS (Convencin sobre la Conservacin de Especies
Migratorias).Protegeesencialmenteciertasespeciesdeaves
quemigranentreloshemisferiosnorteysur.22

18
Repblica de Chile. 1992b. Nuevo Reglamento de la Ley de Caza
N4.601de1929.ServicioAgrcolayGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.
19
Vaseporejemplo,DIPROREN(DivisindeProteccindelosRecur
sosNaturalesRenovables).1983.Cartillaparacazadores.7a.edicin.ServicioAgrcola
yGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.112pp.
20
Repblica de Chile. 1975. Convenio Decreto Ley N 873: Aprueba
ConvencinsobreelComercioInternacionaldeEspeciesAmenazadasdeFaunayFlora
Silvestres.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
21
CITES(ConventiononInternationalTradeinEndangeredSpeciesof
WildFaunaandFlora).1985.Convencinsobreelcomerciointernacionaldeespecies
amenazadas de fauna y flora silvestres. Elaborado conjuntamente por Divisin de
Proteccin de los Recursos Naturales Renovables (Servicio Agrcola y Ganadero) y
CorporacinNacionalForestal,Santiago,144pp.
22
RepblicadeChile.1981a.DecretoSupremoN868:PromulgaCon
veniosobrelaConservacindeEspeciesdelaFaunaSalvaje.MinisteriodeRelaciones
Exteriores,Santiago.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

c) RAMSAR(ConvencinsobreHumedalescomoHbitatpara
EspeciesAcuticasdeImportanciaInternacional).Protege
indirectamentemuchasespeciesdeavesacuticasatravs
deladefensadelaexistenciadesuhbitatcaracterstico.23
Vase Schlatter y Espinosa24 para un inventario de
humedaleschilenos.

Msdetallessobrelasfechasdepromulgacindelasleyesy
convenciones mencionadas pueden encontrarse en Jaksic (1989) y
CONAMA(1992).
Aunquenotienefuerzalegal,existelalistarojadelaIUCN
(International Union for the Conservation of Nature and Natural
Resources),queclasificaendistintosgradosdepeligroaelementosdela
fauna.IUCN(1986)incorporavariasespecieschilenasensulistaroja,la
queposteriormentefuecomplementadaporCONAF(1988),queedit
unlibroenqueseclasificaalosvertebradoschilenosdeacuerdoasu
estadodeconservacin.Lascategorasusadasallson:

i) Extinta:Especiequesinlugaradudasnohasidolocalizada
enestadosilvestreenlosltimos50aos.
ii) EnPeligro:Taxon(especieosubespecie)enpeligrodeex
tincinycuyasupervivenciaespocoprobablesilosfactores
causalesdepeligrocontinanoperando.
iii) Vulnerable:Taxonquesecreepasarenelfuturocercanoa
lacategoraEnPeligrosilosfactorescausalesdeamenaza
continanoperando.

23
RepblicadeChile.1980b.DecretoLeyN3.485:ApruebaConvencin
RelativaalasZonasHmedasdeImportanciaInternacional,especialmentecomoHbitat
deAvesAcuticas.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago;RepblicadeChile.
1981b. DecretoSupremoN771: PromulgalaConvencinsobreZonasHmedasde
ImportanciaInternacionalespecialmentecomoHbitatdelasAvesAcuticas,suscrito
enIrnel2defebrerode1971.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago;Repblica
deChile.1986e.DecretoSupremoN971:PromulgaProtocoloparaenmendarlaCon
vencinsobreZonasHmedasdeImportanciaInternacionalespecialmentecomoHabitat
deAvesAcuticas.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
24
Schlatter, R. P. y L. A. Espinosa, en Scott, D. A. y M. Carbonell
(Compiladores), A Directory of Neotropical Wetlands. IUCN Cambridge and IWRB
Slimbridge,U.K.1986.Chile,pp.105131.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

iv) Rara:Taxoncuyapoblacinmundialespequea,quenose
encuentraactualmenteEnPeligro,niesVulnerable,pero
queestsujetoaciertoriesgo.
v) AmenazaIndeterminada: Taxonrespectodelcualsesabe
quecorrespondeyaseaalacategoraEnPeligro,Vulnera
bleoRara,perorespectodelcualnosesabeacienciacierta
culeslamsapropiada.
vi) FueradePeligro:Taxonqueantesestuvoincluidoenuna
de la categoras anteriores, pero que en la actualidad se
considera relativamente seguro debido a la adopcin de
medidasefectivasdeconservacinoaquelaamenazaque
existahasidoeliminada.
vii) InadecuadamenteConocida:Taxonquesesuponepertene
ceaunadelascategorasanteriores,perorespectodelcual
nosetienecertezadebidoafaltadeinformacin.

Fuentescomplementariasquedescribenelestadodecon
servacindeelementosespecficosdelafaunasonlasdeMillerycola
boradores(1983)eMarteyJaksic(1986)paramamferos;Schlatter(1984)
paraavesmarinas,JaksicyJimnez(1986)paraavesrapaces,yRottmann
yLpezCallejas(1992)paraavesengeneral.

2.4.2 Leyesdeproteccindevegetacin

Laprimeraleyquefavorecilaproteccindelavegeta
cinfuela LeyN4.363,conocidacomo Leyde Bosques,25yen
menor medida el D. L. N 701, de 1974, de fomento forestal.26
Estas leyes han sufrido numerosas modificaciones a lo largo del
tiempo. Sin embargo, su rgimen de proteccin se extiende sobre
formaciones forestales, no sobre especies enparticular. Lo mismo
valeparaelSNASPE.Alrespecto,hastahacepocosaos,sloCITES
(1985)incluaensulistaseisespecieschilenas.CONAF(1985)acogi
las categorizaciones de la IUCN, y public una especie de lista

25
RepblicadeChile.1931.LeyN4.363:Sobrebosques.Ministeriode
TierrasyColonizacin,Santiago.
26
RepblicadeChile. 1974.DecretoLeyN701: Defomentoforestal.
MinisteriodeAgricultura,Santiago.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

roja paraespecies arbreasyarbustivas amenazadas de extincin.


Al igual que el caso de la lista roja para la fauna, ella no tiene
fuerza legal.
Sinembargo,elD.L.N3.557delMinisteriodeAgricultu
ra,27sobreproteccinagrcola,podrainvocarseparagenerarreglamen
tacin onormas de calidad paravegetacin. ElArtculo 11 descrito
antesincluyelaproteccindelasalud,vida,integridadodesarrollode
losvegetalesoanimales.

2.4.3 Leyesdeproteccindereasnaturales

Una ley que indirectamente protege la fauna es la Ley


deMonumentosNacionales,28queatravsdeestablecerunrgimen
deproteccinsobredeterminadasreasdenominadasSantuariosde
laNaturaleza,indirectamenteprotegelafaunaqueloshabitan.
LaConvencindeWashington(1940) abrielcamino a
lacreacindelosParquesNacionales,ReservasNacionales,yMo
numentos Naturales, actualmente todas englobadas en el Sistema
Nacional de reas Silvestres Protegidas (SNASPE),bajo tuicin de
laCorporacinNacionalForestal(CONAF).29Desde1925alafecha
sehancreado enChile ms de50 ParquesyReservasNacionales.
Lafaunayvegetacinpresentesenestasreassilvestressonprote
gidas mediante normativas legales que prohben colectar, cazar o
atrapar cualquier tipo de organismo, as como tambin cualquier
actividadqueimpliquelaalteracindelhbitat.30

27
RepblicadeChile.1981c.DecretoLeyN3.557:Establecedisposicio
nessobreproteccinagrcola.MinisteriodeAgricultura,Santiago.
28
RepblicadeChile.1970.LeyN17.288:SobreMonumentosNaciona
les.NoconsignaMinisterioniReparticin,Santiago.
29
VaseRepblicadeChile1984, op. cit.
30
VanseJ.Valencia,M.V.LpezyM.Sallaberry,Sistemasdereasde
conservacinenChile:Proposicionesparaunesquemaecolgico. Ambiente y Desarrollo
3,(12),1987,pp.139154paraunadescripcindeestesistema,yJ.A.SimonettiyJ.J.
Armesto, Conservation of temprate ecosystems in Chile: Coarse versus finefilter
approaches, Revista Chilena de Historia Natural64,1991,pp.615626parasugerenciasde
investigacin.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

2.4.4 Toxicologa

Muypocasinvestigacioneshansidorealizadasaesteres
pectoennuestropas.DestacanlosestudiosdeParadaycolaboradores
(1979),31quienesdetectaronquelasemisionesdeunaplantaincluan
sulfurodemolibdeno(MoS2),elqueseacumulabasobrelavegetacin
que consuma el ganado bovino. Este consumo produca el cuadro
clnicodelamolibdenosis.Parada(1981)32detectqueelganadovacuno
afectadopormolibdenosistambindemostrabadeficienciasenzinc,lo
queatribuyalantagonismoentreestosdosmetales.Paradaycolabo
radores (1985)33 estudiaron los efectos txicos de la acumulacin de
cobreenganadovacuno,obtenidoatravsdelconsumodepastosbajo
la influencia de las emisiones de una fundicin de cobre. Los altos
contenidosdecobreenrganosibantambinaparejadoscondeficiencia
enzinc,conelcualcompite.Paradaycolaboradores(1987)34ampliaron
elanlisisanterioryfueroncapacesdedetectarconcentracionesanor
malesdevariosmetalespesados(Cu,ZnyPb)enrganosdeganado
vacuno,quenosecorrelacionabanconloscontenidosdeesosmetalesni
enagua(quecumplaconlanormachilena)niensuelosnienvegetacin.
Enrealidad,serelacionabanconlasedimentacinyacumulacinde
polvometlicosobrelavegetacin.

2.4.5 Impacto ambiental


Laley18.362delMinisteriodeAgricultura,35defineim
pactoambientalcomolamodificacindelacondicinycaracters
ticas originales de una rea silvestre causada directa o indirecta

31
R. Parada,J. Torres, L. CovarrubiasyA. Rivas, Intoxicacinpor
molibdenoenganadobovinoenpastoreo. Archivos de Medicina Veterinaria11,1979,pp.
7679.
32
R.Parada,ZincdefficiencyinMolybdenumpoisonedcattle. Veterinary
and Human Toxicology23,1981,pp.1621.
33
R.Parada,E.BergqvistyS.Gonzlez,Intoxicacincrnicaporcobre
deorigenindustrialenbovinosdecarne. Archivos de Medicina Veterinaria17,1985,pp.
5359.
34
Parada, R., S. Gonzlez y E. Bergqvist, Industrial pollution with
copperandotherheavymetisinabeefcattleranch. Veterinary and Human Toxicology
29,1987,pp.122126.
35
VaseRepblicadeChile1984, op. cit.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

menteporlaaccinhumana.Sinembargo,estaleynoestvigen
te, ynoviene acompaadaporunreglamento que defina ms cla
ramentequesunrea silvestre,ycmosedeterminanlosefectos
causadosporaccioneshumanasindirectas.LanuevaLeydeBases
sobreelMedioAmbiente, actualmenteentrmite, analizaextensa
menteestetema.Sinembargo,porestaranenprocesodeaproba
cinynoserdeplenoconocimientopblico,nocreemosoportuno
referirnos a sus implicanciaspara la proteccin de la floray fauna.
Jaksic (1989) hace un breve resumen sobre los contenidos de una
evaluacindeimpactoambiental36ySchwember(1990) entregava
riosestudiosdecasos.37

De este anlisis queda claro que las normas secundarias


paraseresvivosnohumanos:

a) En algunos casos se refieren a concentraciones mximas


permisiblesdealgnelementoquepuedeafectarecosistemas
naturalesyexplotacionessilvoagropecuarias.Estasnormas
debenserestablecidascasoacaso,probablementemediante
bioensayos toxicolgicos. Por omisin se deja la cabida a
adoptarnormasdeotrospasesodecomunidadesuorga
nizacionesinternacionales.
b) Enalgunoscasosserefierenalapreservacin(porejemplo,
ListasRojas,Tratados,Convenciones)yenotrosalacon
servacin(porejemplo,LeydeCaza)deespecies.
c) Enalgunoscasosserefierenalapreservacin(porejemplo,
Reservas)yenotrosalaconservacin(porejemplo,Parques
Nacionales)deecosistemas.

36
F. M.Jaksic, Losinventarios derecursosnaturalesysuusoenlas
evaluacionesdeimpactoambiental:elcasochileno. Ambiente y Desarrollo 5(2),1989,
pp.1324.
37
Schwember,H.(Editor)Proteccindelmedioambiente.Seminario
AICTecniberiaCEPAL,1990.Santiago,422pp.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

3. AMBIENTESMARINOS
Valenzuela(1975)hizounanlisisexhaustivoycrticodel
ordenamientojurdicovigentesobrelasnormativasdeprevencindela
contaminacindelmediomarino.38Destacaqueunadelascaractersti
casmssobresalientesenestamateriaeslanotabledispersinyfaltade
coherenciadelasdisposicionesquelointegran.Estoltimoescierta
menteunacaractersticacomndelapolticaambientalenChile.39Otra
peculiaridaddelordenamientojurdicoesquelasleyesyreglamentos
existentessloasumenlaproteccindesusdiferentescomponentesen
cuanto stos ofrecenla expectativa deunbeneficio concreto, siempre
medidoenrelacinconnecesidadeshumanasinmediatasonecesidades
mediatasprevisibles.40Elvalorintrnsecoquerepresentanlosdiferentes
componentesdelosecosistemasysuequilibrioecolgicoglobalconsti
tuyeunaspectoclaramentedesatendidoennuestralegislacin.
Enelcasomarinosereconocenesencialmentedosgrandes
tiposderecursos,elaguaensylosseresvivosquelahabitan.Aunquees
posiblehacerel smilentresuelo terrestreyfondomarino, elgrado de
conocimientosenChilesobresteltimonoameritauntratamientoaparte.
Acontinuacinsepresentaunarecopilacinactualizadade
losestndaresynormassecundariasdecontaminacin,ydelasmedidas
deproteccin,conservacinopreservacindelaflorayfaunadelam
bientemarinochileno.Aligualqueenelcasodelosambientesterres
tres,noshemosbasadoprincipalmenteenanlisisdelrepertoriodela
legislacinambientalvigenteenChile(CONAMA1992),peroadems
enlostrabajosdeChuecas(1975),Valenzuela(1975,1979),Castilla(1981)
yBorycolaboradores(1986a,1986b).41

38
Valenzuela,R.Elementosdeunapolticanacionaldemedioambien
temarino,enF.Orrego(editor), Preservacin del medio ambiente marino.InstitutodeEs
tudiosInternacionales,UniversidaddeChile.EdicionesUniversidadTcnicadelEsta
do,pp.225258,Santiago.1975.
39
Vase CONAMA (Comisin Nacional de Medio Ambiente). 1992.
Repertorio de la legislacin de relevancia ambiental vigente en Chile. Secretara
TcnicayAdministrativa,CONAMA,Santiago,xix+846pp.
40
Valenzuela,R. 1975. Elementosdeunapolticanacionaldemedio
ambientemarino, op. cit.
41
CONAMA1992 op. cit.; L.ChuecasElpetrleocomocontaminante,
en Preservacin del medio ambiente marino,F.Orrego(editor),InstitutodeEstudiosnter
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA

3.1. Estndares secundarios para calidad de aguas marinas


3.1.1. Sobrelacontaminacindeorigendomstico

La Ley de Navegacin, D.L. N 2.222 del Ministerio de


DefensaNacional42(RepblicadeChile1978a)ensuttuloIX,dedicado
alaprevencinyregulacinjurdicadelosefectossobrevinientesala
contaminacinmarina,constituyeeltextolegalmsamplio,modernoy
ajustadoaunaperspectivaecolgicaadecuadadelrepertorioambiental
vigenteenChile.43EstedecretohaceresponsablealaDireccinGeneral
de Territorio MartimoyMarinaMercante (DGTMyMM) dehacer
cumplirelartculo142delaLeydeNavegacin,queestablecelaprohi
bicinabsolutadearrojarlastre,escombrosobasurasyderramarpe
trleoosusderivadosoresiduos,aguasderelavesdemineralesyotras
materiasnocivasopeligrosasdecualquierespeciequeocasionendaos
operjuiciosenlasaguassometidasalajurisdiccinnacionalyenpuertos,
rosylagos.Deacuerdoaestasatribuciones,laDGTMyMMpromul
gaenseptiembrede1986elOficioOrdinarioN12.600/550queaprue
baydetallaelProgramaMnimoparaEstudiosdeImpactoAmbiental.
LaLeyN18.129delMinisteriodeEconoma,Fomentoy
Reconstruccin44sobrecontaminantesmarinoshaceresponsablealSer
vicioNacionaldePesca(SERNAP)delalabordefiscalizarlaprohibi
cindeintroducirdirectaoindirectamenteenmar,ros,lagos,oen

nacionales,UniversidaddeChile,EdicionesUniversidadTcnicadelEstado,Santiago,
1975,pp.7181;R.Valenzuela,1975, op. cit.;R.Valenzuela,Polticasylegislacinsobre
lacontaminacinmarinaenChile, Revista de la Comisin Permanente del Pacfico Sur10,
1979,pp.283326;Castilla,J.C.1981.Fuentes,nivelesyefectosdelacontaminacin
marinaenChile. ComisinPermanentedelPacficoSur, Serie Seminarios y Estudios 2,
pp. 150;D. Bor,F. PizarrayN. Cabrera. 1986a. Diagnsticodelacontaminacin
marina en Chile, Tomo I. Corporacin de Fomento de la Produccin, Instituto de
FomentoPesqueroAP86/37,Santiago,203pp.;D.Bor,F.PizarroyN.Cabrera.1986b.
DiagnsticodelacontaminacinmarinaenChile,Tomou:Anexos.Corporacinde
FomentodelaProduccin,InstitutodeFomentoPesqueroAP86/37,Santiago,391pp.
42
RepblicadeChile.1978a.DecretoLeyN2.222:LeydeNavegacin.
MinisteriodeDefensaNacional,Santiago.
43
VaseR.Valenzuela,1979.Polticasylegislacinsobrelacontamina
cinmarinaenChile, op. cit.
44
RepblicadeChile.1982b.LeyN18.129:Sobrecontaminantesbiol
gicos.MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

cualquierotrocuerpodeagua,agentesbiolgicosofsicos,quepuedan
causaralteracionesalosrecursoshidrobiolgicossinquepreviamente
hayansidoneutralizadosparaevitardichasalteraciones.

3.1.2. Sobre la contaminacindeorigenindustrial


ElD.S.N1.340delMinisteriodeDefensaNacional45hace
responsable a la Direccin del Litoral y de Marina Mercante, de la
fiscalizacin del artculo 145 del decreto que prohbe arrojar lastre,
escombros,basuras,derramarpetrleoysusderivadosoresiduosde
los mismos, agua de relave deminerales u otras materias orgnicas
nocivasopeligrosasdecualquierespecieenlospuertosoenlasaguas
jurisdiccionalesdelaRepblica,sinelconsentimientodelaAutoridad
Martimarespectiva...UnadisposicinsimilaresladelDFL.N208del
MinisteriodeAgricultura46sobreelfomentodelasactividadespesqueras
yqueprohbe arrojar almar, rosylagos residuos o lavados delas
industriasagrcolas,fabrilesyminerasquepuedansernocivasalavida
delospecesymariscos,sinquepreviamentehayansidopurificadosy
diluidos;yladelD.S.N762delMinisteriodeSalud47queprohbela
descargadematerialescontaminantesamasasdeagua,sinquesean
previamentesometidosatratamiento.
LaleyNb16.391yelD.S.N492,delMinisteriodeVivienda
yUrbanismo48sobreelcontrolderesiduosindustrialeslquidos(RIL),
dictalasnormasdeRILyencargaalaDireccindeServiciosSanitarios,
entreotros,laaplicacindedichasnormas.LaDGTMyMMenvirtud

45
RepblicadeChile.1941.DecretoSupremoN1.340:Sobrecontamina
cinmarina.MinisteriodeDefensaNacional,Santiago.
46
RepblicadeChile.1953.DecretoFuerzadeLeyN208:Sobrefomen
todelasactividadespesqueras.MinisteriodeAgricultura,Santiago.
47
RepblicadeChile.1956.DecretoSupremoN762:Sobredescargasde
contaminantesenaguas.MinisteriodeSalud,Santiago.
48
RepblicadeChile. 1965. LeyN 16.391: Sobrecontrol deresiduos
lquidos industriales. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Santiago; Repblica de
Chile.1966.DecretoSupremoN492:Sobrecontrolderesiduoslquidosindustriales.
MinisteriodeViviendayUrbanismo,Santiago.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA

delD.L.N2.222delMinisteriodeDefensaNacional49 tambinasume
atribucionesrelacionadasconcautelarelcumplimientodelasprohibi
cionessealadasendichaLey,debiendofiscalizar,aplicaryhacercum
plirtodaslasnormasnacionaleseinternacionales,presentesofuturas,
sobreproteccindelmedioambientemarinoysancionarsucontraven
cin.Sobreestamismamateria,laley18.129delMinisteriodeEconoma,
FomentoyReconstruccin,50sancionatambinlaeliminacinderesi
duosindustrialesalmar.

3.1.3. Sobrelacontaminacinconorigenenplaguicidas

Laley18.129delMinisteriodeEconoma,FomentoyRe
construccin51 prohbe tambinla introduccindirecta o indirecta al
mar,rosylagosoacualquiercuerpodeagua,decontaminantesdetipo
biocidasquepuedanalterarlosrecursoshidrobiolgicos.

3.1.4. Sobrelacontaminacinconorigenenhidrocarburos

TantoelD.S.N1.340delMinisteriodeDefensaNacional
ensuartculo185,52comoelD.S.N474delMinisteriodeRelaciones
Exteriores53 que aprueba el Convenio Internacional de 1954 con las
enmiendasyelanexoquelesfueronacordadosen1962y1969,para
prevenirlacontaminacindelasaguasdemarporhidrocarburos,como
elD.S.N476delMinisteriodeRelacionesExteriores,54queapruebael
ConvenioInternacionalsobreprevencindelacontaminacindelmar
porvertimientodedesechosyotrasmaterias,consusanexosI, E ymde

49
RepblicadeChile.1978a.DecretoLeyN2.222:LeydeNavegacin.
MinisteriodeDefensaNacional,Santiago.
50
RepblicadeChile. 1982b.op. cit.
51
Ibdem.
52
RepblicadeChile1941 op. cit.
53
RepblicadeChile.1977b.DecretoSupremoN474:ApruebaConvenio
InternacionalparaprevenirlaContaminacindelasAguasdelMarporHidrocarburos.
MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
54
RepblicadeChile.1977c.DecretoSupremoN476:ApruebaConvenio
sobrePrevencindelaContaminacindelMarporvertimientodedesechosyotras
materias.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

1972,yelD.L.N2.222(LeydeNavegacin),55introducenprohibicio
nesalderramededesechosdepetrleoysusderivadosoresiduos,en
lasaguassometidasalajurisdiccinnacional.

3.2.Estndaressecundariosparaproteccinintegraldelmedio
marino
Variasdisposicioneslegalesvigentesincluyenmedidasre
lacionadasconlaproteccinintegraldelmediomarino,noslocontra
contaminacin. La aprobacinporparte deChilededeclaracionesy
conveniosinternacionaleshapermitidolasuscripcindevariasnorma
tivasdeproteccindelambientemarino.ElD.S.N432delMinisterio
deRelacionesExteriores,56queapruebalosconveniosentreChile,Per
yEcuador,concertadosenlaPrimeraConferenciasobreexplotaciny
conservacin de las riquezas marinas del Pacfico Sur incluye, entre
otras,laconservacinyproteccin(reglamentodecaza)delaballena.El
D.S.N361 delMinisteriodeRelacionesExteriores57creaelInstituto
AntrticoChilenoyapruebaelTratadoAntrtico,elqueincluye,entre
otros, varias medidas de proteccin y conservacin de los recursos
vivosdelaAntrtida.ElD.S.N531delMinisteriodeRelacionesExte
riores58apruebalaConvencinparalaproteccindelaflorayfaunay
bellezasescnicasnaturalesdeAmricaLatina.ElD.L.N873,de1975,59
apruebalaConvencinsobreComercioInternacionaldeespeciesame
nazadasdeFaunayFloraSilvestre,celebradaenWashingtonen1973.

55
RepblicadeChile1978a, op. cit.
56
RepblicadeChile.1954.DecretoSupremoN432:PromulgaConvenio
ChilePerEcuadorconcertadoenlaConferenciasobreexplotacinyconservacinde
riquezasmarinasdelPacficoSur.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
57
RepblicadeChile. 1961.DecretoSupremoN361:CreaelInstituto
Antrtico Chileno y apruebaTratado Antrtico. Ministerio de Relaciones Exteriores,
Santiago.
58
RepblicadeChile.1967.DecretoSupremoN531:ApruebaConven
cinparalaproteccindelaflorayfaunadeAmricaLatina.MinisteriodeRelaciones
Exteriores,Santiago.
59
RepblicadeChile.1975. op. cit.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

Unadelaslegislacionesmsampliasenmateriadeprotec
cinmarinalaconstituyeelD.S.N971delMinisteriodelInterior,60que
apruebalaPolticaMartimaNacional,queentresusdisposicionesge
nerales contienela deprotegerlaintegridad delmediomarinome
dianteeldesarrollodemecanismos,tantoparasuestudioyvigilancia
comoparaprevencinycombatedelostrastornosquepuedanafectar
lo.Entresusobjetivossobrecontaminacin,estedecretoincluyeelde
conocerlosnivelesdecontaminacindelmardeChileyeldepreveniro
evitar,controlar,analizaryevaluarlosefectosenelmediomarinode
todo tipo de contaminantes. Asimismo, fija los objetivos y polticas
respectoaParquesyReservasMartimasenelpas.
El D.L. N2.442delMinisterio deEconoma,Fomentoy
Reconstruccin,61sobrepolticadeproteccindelosrecursosmarinos
crealaSubsecretaradePesca,elConsejoNacionaldePescayelServicio
NacionaldePesca,institucionesquetienencomofuncinnoslolade
promovereldesarrollodelsectorpesqueronacional,sinoademslade
laproteccin,conservacinyaprovechamientointegraldelosrecursos
hidrobiolgicosydelambientemarinodelpas.
En1986elGobiernopromulgcuatrodecretosdelMiniste
riodeRelacionesExterioresabasedeacuerdosyconveniosinternacio
nalesquetienencomoobjetivosfijarmedidasparaprevenir,reduciro
controlarlacontaminacindelmediomarino:elD.S.N296,62sobreel
Convenioparalaproteccindelmedioambienteylazonacosteradel
PacficoSudestesuscritoporChileenLimaen1981,elD.S.N295,63
sobre el Protocolo para la proteccin del Pacfico Sudeste contra la
contaminacinprovenientedefuentesterrestressuscritoporChileen

60
RepblicadeChile.1977a.DecretoSupremoN971:ApruebaPoltica
MarinaAmbiental.MinisteriodelInterior,Santiago.
61
RepblicadeChile.1978b.LeyN2.442:CreaSubsecretaradePesca y
ServicioNacionaldePesca.MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,Santiago.
62
RepblicadeChile.1986a.DecretoSupremoN296:Sobrelaproteccin
delmedio ambienteyla zonacosteradel Pacfico Sudeste. Ministerio deRelaciones
Exteriores,Santiago.
63
RepblicadeChile.1986b.DecretoSupremoN295:Sobrelaproteccin
del Pacfico Sudeste contra la contaminacin proveniente de fuentes terrestres y sus
anexos.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Quitoen1983,elD.L.N425,64quepromulgaelAcuerdosobrelaco
operacinregionalparaelcombatecontralacontaminacindelPacfico
Sudesteporhidrocarburosyotrassustanciasnocivasencasosdeemer
gencia,suscritoenLimaen1981,yelD.S.N656,65quepromulgael
Protocolocomplementario del acuerdo sobrelacooperacinregional
paraelcombatecontralacontaminacindelPacficoSudesteporhidro
carburosyotrassustanciasnocivas,suscritoenQuitoen1984.
LaLeydePescayAcuicultura,D.S.N430,de1992,del
MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,66que fijeltexto
refundido,coordinadoysistematizadodelaLeyN18.892de1989ysus
modificaciones,sealaensuTtuloI,Artculo1,quealasdisposiciones
de esta Ley quedar sometida la preservacin de los recursos
hidrobiolgicos.... Ms especficamente, en su Ttulo u, Artculo 3,
sobre las facultades de conservacin de los recursoshidrobiolgicos,
sealadosdisposicionesdeproteccinmarina:(1)prohibicindecaptura
temporalopermanentedeespeciesprotegidasporconveniosinterna
cionales,deloscualesChileesparte,y(2)declaracindereasespecfi
casydelimitadasquesedenominarnParquesMarinos,destinadosa
preservarunidadesecolgicasdeintersparalacienciaycautelarreas
queasegurenlamantencinydiversidaddeespecieshidrobiolgicas,
comotambinaquellasasociadasasuhbitat.Comomedidadeprotec
cin de la vida y estabilidad delbentos, esta ley en su Artculo 5
establecelaprohibicindeactividadespesquerasextractivasconartes,
aparejosyotrosimplementosdepescaqueafectenelfondomarinoen
elmarterritorialdentrodeunafranjadeunamillamarina.

64
RepblicadeChile.1986c.DecretoSupremoN425:Sobrelacoopera
cinregionalparaelcombatecontralacontaminacindelPacficoSudesteporhidro
carburosyotrassustanciasnocivasencasosdeemergencia.MinisteriodeRelaciones
Exteriores,Santiago.
65
RepblicadeChile.1986d.DecretoSupremoN656:Sobrecomple
mentodelacuerdosobrelacooperacinregionalparaelcombatecontralacontaminacin
delPacficoSudesteporhidrocarburosyotrassustanciasnocivasencasosdeemergen
cia.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
66
RepblicadeChile. 1992c.DecretoSupremoN430:LeydePescay
Acuicultura.MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,SubsecretaradePes
ca,Santiago.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

3.3.Estndaressecundariosparaproteccindelosseresvivos
Enlaactualidadexistentresformasdeproteccin,preser
vacinoconservacindelafaunayfloramarinachilenas:

3.3.1. Leyesdeproteccindefaunayfloramarinas

LaprimeraLeydeCaza(N4.601)fueinstituidaen1929,
estableciendounperododevedaentreel1deseptiembreyel31de
marzo,parapermitirlareproduccindelafaunaprincipalmenteterres
tre. Esta leyno slo reglamenta la caza sino tambin el transporte,
posesineindustrializacindeanimalesdentrodelterritorionacional.
Atravsdelosaosestaleyhaidosufriendomodificacionesmediante
la promulgacin de decretos especficos que reglamentan la caza o
pescadedeterminadasespecies,deacuerdoconlosantecedentescon
quesehaidodisponiendosobrelabiologadelasespeciesafectadas.
Estosdecretosestablecenunaseriedenormasdeproteccinyregulacin
quetienenrelacinconperodosdepesca,talescomovedastemporales
oindefinidas,ysitiosdepesca,atravsdelafijacinzonasconprohibi
cindepesca.Enalgunoscasosydentrodelaszonaspermitidassehan
establecidocuotasdepesca.Laprimeramedidadeproteccinestablecida
parapeceseinvertebradosmarinosfueelDecretoN1.584de1934.
Hasta1978elorganismoencargadodeentregarlospermi
sosdecazaypescafuelaDivisindeProteccinPesqueradelServicio
AgrcolayGanadero(SAG),dependientedelMinisteriodeAgricultura.
ApartirdeesafechadichalaboresrealizadaporelServicioNacionalde
Pesca(SERNAP)delaSubsecretaradePesca,dependientedelMiniste
riodeEconoma,FomentoyReconstruccin.Esteservicioregulatodala
actividad pesquera del pas, incluyendo las especies de peces,
invertebrados/algasymamferosmarinos(pinpedosycetceos).
Otros cuerpos legales que protegenla fauna o flora marina
son:
a) CITES(ConvencinsobreelComercioInternacionaldeEs
peciesAmenazadasdeFaunayFloraSilvestres),yadescrita
enlaseccinsobreambientescontinentales.
b) CMS (Convencin sobre la Conservacin de Especies
Migratorias),yadescritaenlaseccinsobreambientescon
tinentales.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

c) ConvencinparalaConservacindeFocasAntrticas.Corno
unodelosmiembrossignatariosalTratadoAntrticode
1959,ChilesuscribiaestedocumentoenLondresen1972.
Anivelinternacional,laConvencinprotegealospinpedos
engeneral,yprincipalmentealasespeciesdefocasantrticas,
paralascualesexisteprohibicindecaptura.Contieneun
ApndicequeincluyeunalistadeEspeciesProtegidas.
d) CBI(ComisinBalleneraInternacional).Esteorganismoin
ternacional,quefuecreadoen1946yqueenlaactualidad
agrupaamsde40pases,tienecomoobjetivoelmantener
elstockdecetceosaunniveltalque,juntoconpermitirsu
utilizacin(caza),aseguresupersistenciacomorecurso.Chile
hasuscritolosdocumentoslegalesdecarcterinternacional
sobrelamateriaemanadosporesteorganismo.Apesarde
esto,hastalafechalalegislacinchilenanocontienedispo
sicionesqueserefieranespecficamentealaproteccinde
grandes cetceos. Enla actualidadChileha suscrito a la
moratoriaparalacapturacomercialdeballenasdurante10
aos.
e) CPPS(ComisinPermanentedelPacficoSur).LaComisin,
constituidaporChile,EcuadoryPer,tienecomoobjetivos
laadopcindemedidastcnicasycientficasparalaprotec
cinydesarrollodelafaunayfloramarinasenlasaguas
quebaanlascostasdelospasesmiembros.Conestefin,
en1952laCPPSpromulgelReglamentoparalasfaenas
de caza martima en las aguas del Pacfico Sur, el cual
contemplaunaseriedemedidasdeproteccindelafauna
marinadeestazona.

Aunque no tienen fuerza legal, varias especies de reptiles


(quelonios),avesymamferosmarinosaparecenrepresentadoscomode
importancia ensu conservacin, ya sea enlistadosnacionales (CONAF
1988)ointernacionalesIUCN(1986).

3.3.2. Leyesdeproteccindereasnaturales

AtravsdelosParquesNacionales,ReservasNacionalesde
FaunayMonumentosNaturales,queconformanelSistemaNacionalde
reasSilvestresProtegidasdelEstado(SNASPE),seprotegenindirecta
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA

mentealgunoselementosdelafaunamarina.Delos26parquesestableci
dosparaChileContinental(desdeAricaaPuertoMontt),lagranmayora
soninterioreso se encuentranenelcentrodelafranjaterritorialchilena.
Slounodeelloslindaconunazonalitoralcostera(ParqueNacionalFray
JorgeenlaIVRegin).SegnCastilla(1976),enestecasohabraunpro
blema de lindajeya queno existenprovisionesescritassobrelazona
litoralocosteradedichoparque.Unasituacinsimilarocurreconlos21
parquesestablecidosparalazonaaustralinsulardeChile(desdeChiloal
CabodeHornos).Apesardeque13delos21parquesdeestazonatienen
demarcacionescosterasosonnetamenteinsulares,enningunodeellos
existenlincamientosgeneralesoparticularesrespectodelazonacosterao
martimapropiamentetal.67Hastalafechanoseha establecidoningn
ParqueoReservaMartimaenelpasqueconcedaproteccinaaquellos
organismosquehabitantantoenelsistemalitoralpropiamentetalcomo
enelsistema sublitoral, conclara delimitacindefondosyaguas.68 De
acuerdoaestosantecedentes,losParquesyReservasNacionalesestableci
dosprotegeranaungrupomuyrestringidodeorganismosmarinos,entre
losquesedestacanlasavesocenicas,pinginosymamferospinpedos.

3.3.3. Leyesdeproteccindereasdeinterscientfico

Tresuniversidadeshanpodido,medianteconcesionesma
rtimas, establecerreasprotegidas a lo largo denuestro litoralpara
propsitoscientficos:69ElInstitutodeOceanologadelaUniversidad
deValparaso,parasuEstacindeBiologaMarinadeMontemarobtu
voen1941unaconcesindesectordeplaya,entrelaplayaElEncanto
porelsuryelPuenteCocheaporelnorte,poruntotalde24.653m2y
media milla marina de aguas y fondos colindantes. La Universidad
AustraldeChileobtuvoen1978unaconcesindecostaenlosalrededo
res de su Laboratorio Costero de Mehun en Punta Kilian con una
superficierocosadeaproximadamente6.000m2.LaPontificiaUniversi
dadCatlicadeChileobtuvoen1986laconcesindeunafranjarocosa

67
Castilla,J.C.ParquesyreservasmartimaschilenasNecesidadde
creacin,probableslocalizacionesycriteriosbsicos. Medio Ambiente2,1976,pp.7080.
68
Castilla,J.C.Sigueexistiendolanecesidaddeestablecerparquesy
reservasmartimasenChile?, Ambiente y Desarrollo2,1986,5363.
69
Ibdem.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

alrededordesuEstacinCosteradeInvestigacionesMarinaslocalizada
enPuntaElLacho,LasCruces.Dadoqueestastresconcesionestienen
unobjetivonetamentecientfico,dichaszonasseencuentranprotegidas
delaaccindepescadoresymariscadores.

3.3.4. Toxicologa

Apesardelaexistencia deunagrancantidaddetrabajos
cientficosinternacionalesquedocumentanlosefectosdecontaminantes
dedistintoorigensobrelabiotamarina,70pocasinvestigacioneshansido
desarrolladasenChileaesterespecto.Excepcionesconstituyenlosestu
diosrealizadosporSilvasobreelefectodepesticidasorganocloradosen
el desarrollo delos erizos rojoynegro;71 porChiangyNez sobre
acumulacindemetalespesadosenespeciesmarinasdelaVRegin;72
porPantojaycolaboradoressobreconcentracionesdeDDTencetceos
delacostadeChile;73porAlonsoycolaboradoressobreelefectodel
altocontenidodearsnicoenaguassuperficialesysubterrneasenlos
organismosmarinosdelaBahadeAntofagasta;74porBecerrayMeza
sobrelosefectosdelestaoorgnicoenlaostrachilena;75porDonosoy
colaboradores sobre toxicidad de mercurio inorgnico en larvas de

70
VaseD. Bor, F. PizarroyN. Cabrera. 1986a. Diagnsticodela
contaminacinmarinaenChile, op. cit.
71
Silva, V. J. 1981. Efecto de dos pesticidas organoclorados sobre el
desarrollo embrionario y larval de Tetrapygus niger (Molina, 1782) (Echinodermata,
Arbacioida,Arbaciidae)y Loxechinus albus (Molina, 1782) (Echinodermata,Echinoidea,
Echinidae).MemoriadettulodeBilogoMarino,UniversidaddeConcepcin,Con
cepcin.
72
Chiang, J. J. y Nez, C. G. Estudio comparativo sobre metales
pesados,aniveldetraza,enespeciesmarinasdelaVRegin. Revista de Alimentos8,1983,
2329.
73
Pantoja,S.,L.Pastene,J.Becerra,M.SilvayA.Gallardo,DDTsin
Balaenopterids(Cetcea)fromtheChileancoast. Marine Pollution Bulletin15,1984,451.
74
Alonso,H.,R.Follegati,yM.Muoz.Arsnicoenespeciesmarinas
de inters comercial en la Baha de Antofagasta. V Jornadas de Ciencias del Mar,
Concepcin,1985,p.21.
75
Becerra,R.yC.G.Meza.Efectosdeestaoorgnico(tributilestao
cloro),comnmenteusadoenpinturasantifouling,enlaostrachilena (Ostrea chilensis).
VJornadasdeCienciasdelMar,Concepcin,1985,p.24.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

Pagurus gaudichaudi;76porGonzlezycolaboradoressobreelcontenido
dearsnicoenmariscoscomercialesdelaVRegin;77porLaraycola
boradoressobremetalespesadosenpecescomercialesdelaVRegin;78
por Muoz y colaboradores sobre toxicidad de mercurio orgnico e
inorgnicoenlarvasde Callianassa uncinata;79porRomerosobreletalidad
agudademercurioinorgnicoenlacholga;80porBorycolaboradores
sobrelapresenciademetalespesadosenrecursospesquerosdelain
Regin;81porRamrezsobreefectosletalesprovocadospordiferentes
concentracionesdecobreycadmioenlafisiologadelcrustceo Idotea
balthica;82 yporRomnycolaboradoressobreefectoscrnicosyagudos
producidosporeltributilestaoen Mytilus chorus.83
Unasuntoimportantededestacarsobreesteaspectoesque
noexistenestudioscientficosenChilequehayansidorealizadospor

76
Donoso,MvL.ChuecasyH.Saelzer.Toxicidadagudademercurio
inorgnicoenlarvasdePagurus gaudichaudi.VJornadasdeCienciasdelMar,Concep
cin,1985,p.29.
77
Gonzlez, M, W. Lara, I. Santa Mara y A. Ober. Contenido de
arsnicoenmariscoscomercializadosdelaVRegin.VJornadasdeCienciasdelMar,
Concepcin,1985,p.34.
78
Lara,W.,M.GonzlezyA.Ober.Metalespesadosenpescadosdela
VRegin.VJornadasdeCienciasdelMar,Concepcin,1985,p.60.
79
Muoz,C,E.SaelzeryL.Chuecas.Toxicidaddemercurioorgnicoe
inorgnico en larvas de Callianassa uncinata (Crustcea: Decapoda). V Jornadas de
CienciasdelMar,Concepcin,1985,p.40.
80
Romero,A.Letalidadagudademercurioinorgnicopara Aulacomya
ater cholga (Pelea/poda; Mytilidae). VIII Jornadas de Ciencias del Mar, Talcahuano,
1988,p.51.
81
Bor,D.,H.Robotham,R.Trueco,M.L.FernndezyJ.Inda.Evalua
cinpreliminardelapresenciademetalespesadosenrecursospesquerosdeimportan
ciacomercialdelainRegindeChile.ResmenesSimposiosobrerecursosvivosy
pesquerasenelPacficoSudeste.CPPS/FAO/IOC/UNEP/CEE.ViadelMar,1988,p.
86.
82
Ramrez, B. Efectos letales de algunos metales pesados sobre la
fisiologadeuncrustceoispodo: Idotea balthicaBasten. XJornadasdeCienciasdel
Mar,Santiago,1990,p.83.
83
Romn,G.,A.Rudolph,J.MorillasyR.Ahumada,Efectoscrnicosy
agudosproducidosporeltributilestao(TbSn)sobre Mytilus chorus. XJornadasde
CienciasdelMar,Santiago,1990,p.86.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

unperodosuficientementeprolongadocomoparademostrarinequ
vocamentelosefectosdelacontaminacinindustrialenorganismosy
ecosistemasmarinos.84

3.3.5. Impacto ambiental

LasEvaluacionesdeImpactoAmbiental(EIA),incorpo
radasenlamayoradelaslegislacionesdelmundodesarrolladoy
actualmente con carcter de obligatorias para el financiamiento de
crditosinternacionalesdedesarrollo,constituyenunaherramienta
importante depolticaambiental dirigida acompatibilizarlos obje
tivos de desarrollo econmico con la calidad ambiental. En este
contexto, las EIA deben ser consideradas como instrumentos efi
cientesparalaproteccinyresguardodelentornoecolgico.Tcni
camente, las EIA tienen comoprincipalobjetivo ayudarenla defi
nicinsobrelaviabilidaddeproyectosdedesarrolloapartirdelos
anlisisdecostoriesgo,riesgobeneficioycausaefecto,atravsde
incorporarlasconsideracionesambientales.85
A la fecha, la legislacin chilena contempla slo una
normativa de este tipo, el DGTMyMM Ordinario N 12.600/550
de1987,queapruebaelProgramaMnimodeEvaluacindeImpacto
Ambiental en el Ecosistema Marino Costero. Este OficioOrdinario
exigeunaseriedeinvestigacionesaescalatemporal(estacional)que
comprende,entreotros,estudiosoceangraficossobreelsistemade
corrientescosterasdelrea,estudiossobreelestadodelacolumna
de agua (sus caractersticas fsicas, qumicas y biolgicas), y estu
diosbentnicos(ecolgicos)ysedimentolgicos(batilitolgicos)del
rea en cuestin. Este Oficio Ordinario establece que los mtodos
analticosylastcnicasdemuestreoutilizadosenlasinvestigaciones
requeridasdebenserlosrecomendadosporelProgramadelasNa
cionesUnidasparaelMedioAmbiente(PNUMA).Estecuerpolegal

84
Castilla,J.C.,Fuentes,nivelesyefectosdelacontaminacinmarina
enChile.ComisinPermanentedelPacficoSur,SerieSeminariosyEstudios2,1981,
pp.150.
85
VaseD.Bor,F.PizarroyN.Cabrera.Diagnsticodelacontaminacin
marinaenChile,1986a, op. di.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA

entr en plena vigencia en agosto de 1992, y queda por ver cmo


secomplementaconloscontenidosdelaLeydeBasessobreelMe
dioAmbiente(entrmite).

4. CONCLUSIONES
Losestndaressecundariospuedenserconsideradosatres
niveles:(a)aquellosqueapuntanaprotegerdeterminadoselementos
delambiente(especiesdeanimalesodeplantas);(b)aquellosqueprote
genrecursosmsampliosdelambiente(aguas,suelos);(c)aquellosque
protegenlasfuncionesecosistmicasdelambiente(ciclosdemateriay
energa,biodiversidad).
Lalegislacinchilenacontieneenformadispersaelementos
quepermitenlaproteccindealgunasespecies(porconveniosinterna
cionales,porlavadedeclararlosmonumentosnaturales)ydealgunos
recursos(lasnormasdecalidaddeagua).Unvacoobvioeslaprotec
cindelafuncinecosistmica:podraafirmarsequesloelSNASPE
protege (por la va de preservar intocadas) algunas porciones de
ecosistemas enreas silvestres. Independientemente, creemos que la
mayorpreocupacindebieraestardirigidaalaconservacindelafun
cinecosistmicaenreasnonaturalesoseminaturales,lasqueyaestn
ovanaserexplotadasparasustentarnuestracrecientepoblacinysus
demandas.Lasplantacionesforestales,losterrenosagrcolasoganaderos,
lasexplotacionespesqueras,deacuiculturaymaricultura,enlamedida
que no permitan la mantencin de procesos ecosistmicos mnimos,
llevarnalcolapsoinevitabledeecosistemasqueahorasonproducti
vos.Esnecesarioqueseproduzcauncambioenlapercepcindeque
conservarsignificaincentivarlacapacidaddedesarrollarunpas,antes
que frenarla.86 Este cambio de percepcin debe darse a todo nivel y
afortunadamenteestocurriendo,peroconunalentitudquenosecom
padececonlaurgenciadelatareaaenfrentar.87

86
Schmidheiny, S. (Editor), Cambiando el rumbo: una perspectiva
global delempresariadoparael desarrolloyelmedio ambiente. Fondo de Cultura
Econmica,Mxico,1992,419pp.
87
Hajek,E.R.,Medioambiente,desarrolloylaacademia. Ambiente y
Desarrollo 3,(12),1987,pp.1116;Jaksic,F.M.,ProblemasambientalesenChile:La
visinde uneclogoprofesional Revista Chilena de Historia Natural64,1991,pp. 711;
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

Entrminosconcretos,creemos,esnecesario:

a) Definir exactamente qu son los estndares secundarios.


Nosotrosproponemoslasiguientedefinicin:Seentiende
porestndaressecundariosaquellosestablecidosparapro
teger(yaseaconservaropreservar)lasaluddelosseres
vivosnohumanos,larenovabilidaddelosrecursosdeque
dependen y la sustentabilidad de las funciones de los
ecosistemasdequeformanparte,conunrazonablemargen
deseguridad.
b) Eliminar,alabrevedadposible,detodosloscuerposlegales
laconfusinqueexisteenelusodelostrminosconserva
cin y preservacin. Si la intencin de un estndar o
normaesconservarunrecurso(parapermitirsuexplotacin
sostenible) opreservarunrecurso (paraevitartodaforma
deexplotacin),ellodebieraestarcorrectamentefraseado.
c) Establecer al menos estndares, y en lo posible normas,
paratodoslosdiferenteselementosyrecursosdelambiente,
tantocontinentalescomomarinos(seresvivos,aire,agua,
suelos,fondos).
d) Considerarquelascaractersticasecolgicasdelpasdifie
renmucho de una regina otra, yque los estndares y
normasdebieranrecogeresteaspecto.88
e) Antelaescasezdeinvestigacintoxicolgica(yparticular
mente ecotoxicolgica), debiera incentivarse este tipo de
actividadesporlosdistintosinstitutosdelEstado(porejem
plo,INIA, IFOP) odeotroscentrosdeinvestigacin(por
ejemplo,universidades).
f) Antesituacionesdepremura,simplementesedebieranim
portarestndaresonormasdesdeotrospases,comunidades
uorganizacionesinternacionales,perocondebidaconside
racinasuspropias(ynuestras)realidadesambientales.
g) Enloquerespectaalasfuncionesecosistmicas,debereali
zarseurgenteinvestigacinsobrelosrequisitosmnimosde

Jaksic,F.M.,ThestatusofEcologyinChile. Bulletin of the Ecological Society of America


73,1992,pp.l91193.
88
Vase,porejemplo,Hajekycolaboradores1990.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA

biodiversidadyciclosdemateriayenergaquepermitenla
sustentabilidad delosdiversosecosistemaschilenos,ante
distintosnivelesdeintervencinhumana.89
h) Enrelacinaloanterior,dadoquelaemisindenormasal
respectonotienesentido,debendefinirseloantesposible
los conceptos operacionales y las herramientas
metodolgicas que permitan definir cundo y cmo (no
necesariamenteporqu)unecosistemaessustentable.90

5. AGRADECIMIENTOS
LosmiembrosdelaComisindeMedioAmbientedelCen
trodeEstudiosPblicoshicieronimportantesaportesrespectodelenfo
queycontenidosdeestecaptulo. LeonelSierraltayJavierSimonetti
tambincontribuyeronconcomentariosvaliosos.IvnLazoyEnrique
Silvaayudaronalacopiodeinformacin.

89
Vase,porejemplo,Lazoycolaboradores1990.
90
Vase,porejemplo,Lubchencoycolaboradores1991.
Evaluacinderiesgosparalasalud:
Unavisingeneral
Elizabeth L. Anderson

Elizabeth L. AndersonesP.h.D.enQumicaOrgnica.Actualmente
PresidentadelaCorporacinClementInternational,especialistaenevaluacin
deriesgosambientales.TuvoasucargoenlaEPA(EnvironmentalProtection
Agency),EE.UU.,elprimergrupodetrabajoencargadodeevaluarlosriesgos
cancergenos. Es autora de publicaciones sobre evaluacin de efectos en la
salud detxicos atmosfricos,normas de calidad deagua yde aireyenla
evaluacinderiesgosproducidosporproductosqumicos,pesticidasyradia
cin.
1procesodeevaluacinymanejoderiesgosesampliamen
tereconocidoenlosEstadosUnidoscomounaherramienta
paradeterminarlaspolticasenlatomadedecisionessobre
controldelosriesgosrelacionadosconlaexposicinacompuestosqu
micostxicos.Esteproceso,queconstadedosetapas:primero,evaluar
elriesgo,yluegodecidirsidebehacersealgoalrespectoyquhacer,
fueaprobadoporlaAgenciadeProteccinAmbiental(EPA)en1976,
cuandoanuncisuspautasaseguirparalaevaluacindelosriesgosde
cncer.1MstardeadoptaronesteenfoqueloscomitsdelaAcademia
NacionaldeCiencias(NAS)comoelprocesomsapropiadoparala
tomadedecisionesinformadasenmateriadepolticasestatalesdestina
das a proteger la salud pblica frente a la exposicin a compuestos
qumicostxicos.2OtroscomitsinteragenciasdelosEstadosUnidos
revisaronlasbasesdelaevaluacinderiesgosdecncerypublicaron

1
Vase, Agencia de Proteccin Ambiental (EPA), Pautas y procedi
mientosprovisionalesparalasevaluacionesdeimpactoeconmico yriesgosparala
saluddesubstanciassospechosasdesercarcingenas, Reg. Fed.41,1976,pp.21.402.
R. E. Albert, R. E. Train y E. L. Anderson, Anlisis Razonado de la Agencia de
ProteccinAmbientalparalaevaluacinderiesgoscarcingenos. J. Natl. Inst. del Cn-
cer,58,1977,pp.1.5371.541.
2
Vase,AS, Riesgo y Toma de Decisiones: Perspectivas e Investigacin. Comit
de Riesgos y Toma de Decisiones del Consejo Nacional de Investigacin. (NationalAcademyof
SciencesPress,Washington,D.C.,1982);NAS/ConsejoNacionaldeInvestigacin(NAS/
NRC), Evaluacin de Riesgos en el Gobierno Federal: Administracin del Proceso.
PreparadoporelComitdeMediosInstitucionalesparalaEvaluacindeRiesgosdela
SaludPblica,ComisindeCienciasdelaVida(NationalAcademyPress,Washington,
D.C.),1983.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO

documentosdeapoyoqueconcuerdanampliamenteconlamsbreve
gua de evaluacin de riesgos publicada mucho antes (1976) por la
EPA.3LaEPAhapublicadoactualizacionesdesusguasdeevaluacin
deriesgosdecnceryguasparaotrosefectossobrelasalud,lasque
son el resultado de una dcada de experiencia en la evaluacin de
riesgosdecncerparacientosdecompuestosqumicos.4

Evaluacinderiesgos
La evaluacin de riesgos es un enfoque organizadopara
evaluardatoscientficosquepresentanmuchasincertidumbres.Laeva
luacinderiesgosprocuraresponderdospreguntas:1)Quprobabili
dadeshaydequeocurraciertohecho?y2)Siesqueocurrequtan
dainopuedeserentrminoscuantitativos?Esteenfoquehasidoam
pliamenteutilizadoparaestimarriesgosrelacionadosconunaseriede
actividades,comolospronsticoseconmicos,laseguridadeneltrans
porte,laseguridadenlaingeniera(porejemplo,lasplantasnucleares)
ylaexposicinalasradiaciones.Msrecientemente,losenfoquesde

3
Vase,InteragencyRegulatoryLiaisonGroup(IRLG).Basescientficas
paralaidentificacindecarcingenospotencialesyestimacinderiesgos, Revista del
Instituto Nacional del Cncer,63,pp.244268,1979;OficinadePolticasCientficasyTec
nolgicas(OSTP),CarcingenosQumicos:Visindelacienciaysusprincipiosrela
cionados, Reg. Fed.,49,1984,pp.21.59421.661.
4
Vase,EPA, Pautaspropuestasparalaevaluacinderiesgosdelos
carcingenos, Reg. Fed.,49(227),1984a,pp.46.29446.301;EPA,Pautaspropuestas
paralaevaluacinmdica desupuestosintoxicantesrelacionadosconeldesarrollo,
Reg. Fed.,49,1984b,pp.46.32446.331;EPA,Pautaspropuestasparalaevaluacinde
losriesgosdemutagenicidad, Reg. Fed.,49,1984c,pp.46.31246.321;EPA,Exclusiones
DefinitivasyModeloDefinitivodeExtensinVerticalyHorizontal(VHS), Reg. Fed.,
50, 1985, p. 229; EPA, Pautas propuestas para la evaluacin de los riesgos de las
mezclasqumicasparalasalud, Reg. Fed.,50,1985,pp.1.1701.176;EPA,Programade
PreparacinparaEmergenciasQumicas,GuaProvisoria,Washington,D.C., 1985a;
EPA,Pautasparalaevaluacinderiesgosdeloscarcingenos, Reg. Fed.,51,1986a,p.
33.992;EPA,Pautasparalaevaluacinmdicadesubstanciasasociadasaldesarrollo
sospechosasdesertxicas, Reg. Fed.,51,1986b,p.34.028;EPA,Pautasparalaevalua
cindelriesgodemutagenicidad, Reg. Fed.,51,1986c,p.34.006;EPA,Pautaspara
estimarlaexposicin, Reg. Fed.,51,1986d,p.34.042;EPA,Pautasparalaevaluacin
deriesgosparalasaludporlasmezclasqumicas, Reg. Fed.,51,1986e,p.34.014.
ELIZABETH L. ANDERSON

evaluacinderiesgossehanutilizadoparaestimarlosriesgosrelacio
nadosconlaexposicinacompuestosqumicostxicos.5
Puedeconsiderarsequelaevaluacinderiesgosporexposi
cinacompuestosqumicostxicosconstadecuatroetapas:1)identifi
cacindelpeligro;2)preparacindeunmodelodedosisrespuesta;3)
evaluacindelaexposicin,y4)caracterizacindelriesgo.Laetapade
identificacindelpeligro(oevaluacincualitativadelriesgo)6responde
alaprimerapreguntadelaevaluacinderiesgos:Quposibilidades
hay de que sepresente unriesgo determinado? Las siguientes dos
etapas,laproduccindeunmodelodedosisrespuestaylaevaluacin
delaexposicinsecombinanparacuantificarelriesgorelacionadocon
laexposicinactualylaprevisible.Finalmente,lafasedelacaracteriza
cindelriesgopresenta,almismotiempo,lasprobabilidadescualitati
vas de que seproduzca unpeligro y, suponiendo que as sea, las
estimacionescuantitativasdelriesgo.
Laidentificacindelpeligrorepresentadoporloscompues
tosqumicostxicossebasaenlaevaluacindetodoslosdatosdisponi
bles(v.gr.epidemiologa,estudiosbiolgicosenanimalesyestudiosin
vivoeinvitro)paraverificarelvalordelasevidenciasqueapuntan
alospotencialesefectossobrelasaludquepodranafectaralapobla
cinhumanaexpuesta.
Enausenciadedatossobresereshumanosquepermitan
describirlosefectosdelas dosisbajas,seutilizanprincipalmentedos
enfoquespara lacaracterizacindosisrespuesta: unoparalos efectos
umbralyelotroparalosefectosnoumbral.Lasdosisreferidasalas
enfermedadeshumanasque,sepiensa,sonprovocadasporunmeca
nismodedosisumbral,esdecir,quenorepresentanunriesgosignifi
cativoparalasaludmientrasnosealcanceciertadosis,generalmentese
definenaplicandofactoresdeseguridadenlosnivelesenlosquenose
hanobservadoefectosenlosestudiosdeensayosbiolgicosenanima
les.Sinembargo,enloposible,seusandatoshumanos.Estosasllama
dosniveles segurosdeexposicinse denominanabsorcionesdiarias
aceptables(ADA)odosisdereferencia.Paralosefectosnoumbral(v.gr.

5
Vase,EPA,1976, op. cit.;R.E.Albert, el al, op. cit.;NAS,1982, op. cit.;<