El futuro del agua

en Mxico
C entro U niversitario de C iencias E conmico A dministrativas
 El futuro del agua
en Mxico
BORIS GRAIZBORD
JESS ARROYO ALEJANDRE
(coordinadores)

EL COLEGIO DE MXICO, A.C.

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
UCLA PROGRAM ON MEXICO
PROFMEX/CASA JUAN PABLOS
MXICO / GUADALAJARA / LOS NGELES

2004
Primera edicin, 2004
D.R. 2004, U niversidad de G uadalajara
Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas
Perifrico Norte 799
Ncleo Los Belenes
45000 Zapopan, Jalisco, Mxico

D.R. 2004, Programa de E studios A vanzados en

D esarrollo S ustentarle y M edio A mbiente, LEAD-M xico,
C entro de E studios D emogrficos, U rbanos y A mbientales,
E l C olegio de M xico, A.C.
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico. D.F.

D.R. 2 0 0 4 , P rofmex
5478 Wilshire Blvd. Suite 300
Los ngeles, California 90036, EUA

D.R. 2004, C asa J uan Pablos C entro C ultural, S.A. de C.V.

Malintzin 199
El Carmen Coyoacn
04100 Mxico, D.F.

ISBN: 970-27-0597-5

Impreso y hecho en Mxico

Printed and m ade in Mxico
ndice

Agradecimientos 9

Presentacin 11
Boris Graizbord y Jes s Arroyo Alejandre

P rimera parte
E l agua como tema cientfico y poltico 27
Ciencia y conciencia del agu a 29
Ren Garduo L.
Diez rejlexiones sobre el agua 45
Carlos Garrocho
Los um brales del agua: preguntas y d esafos 63
Boris Graizbord

S egunda parte
C ontexto de la poltica pblica 87
De bastin a am enaza. Agua, polticas pblicas y
cam bio institucional en Mxico, 1947-2001 89
Luis Aboites Aguilar

T ercera parte
F ronteras y agua compartida: conflictos y cooperacin 115
Recursos hidrulicos en la fron tera d e Mxico con
E stados Unidos 117
Polioptro F. Martnez Austria
D esafos y oportunidades en la gestin fronteriza
del agua: h acia una poltica binacional entre Mxico 133
y E stados Unidos
Jo s Luis Castro Ruiz y Vicente Snchez Mungua
El p apel de la com unidad cientfica en el manejo
equitativo del agua entre Mxico y Estados Unidos 167
Patricia Herrera-Ascencio
El concepto de hidropoltica en la frontera sur de Mxico 181
Edith F. Kauffer Michel

C uarta parte
Ciudad y regin : usuarios urbanos y rurales 197
en J alisco y Michoacn
S ociedad-agua a travs de la historia d e una ciudad:
Morelia 199
Patricia vila Garca
El desarrollo: pieza clave en la gestin del agua en
G uadalajara? 233
Ricardo vila, Bogar Escobar, Alain Winckell y
Michel Le Page
El m anejo industrial del agua en Ja lisc o 255
Cecilia Lezama Escalante
Los recursos hdricos: elem ento fundam ental en el
desarrollo d e sistem as d e produccin integrada en
la agricultura 269
Francisco Morn Martnez
Impacto de la desecacin del lago de C hapala
en la Cinega B aja M ichoacana 289
Manuel Guzmn Arroyo y Salvador Peniche Camps

Quinta parte
Mecanismos de gestin 323
Mecanismos e instrumentos econmicos
d e la gestin del agua en Mxico 325
Alma Alicia Aguirre Jimnez
R euso del agu a en la agricultura 351
Paula Silva Ochoa
Agradecimientos

Los artculos incluidos en la presente compilacin fueron pre

sentados y discutidos en el marco del Primer Coloquio de Pros
pectiva sobre el Agua, realizado en Chapala, Jalisco, en abril
de 2003. Una vez que los autores tomaron en cuenta las obser
vaciones de los participantes, los ensayos fueron incluidos en
este libro. Agradecemos la participacin y el entusiasmo de los
autores que participaron en esta empresa acadmica, quienes
figuran entre los principales estudiosos del tema del agua en
Mxico. Los coordinadores concebimos la idea de organizar
este coloquio y lo diseamos con un formato para maximi-
zar el tiempo de intercambio de ideas entre los asistentes. De
alguna manera, los ensayos incorporan las aportaciones de
tal discusin.
Agradecemos al maestro ItzcatlTonatiuh Bravo Padilla,
que en 2003 fungia como rector del Centro Universitario de Cien
cias Econmico Administrativas, y al doctor Juan Manuel Durn
Jurez, rector del Centro Universitario de Ciencias Sociales y
Humanidades, quienes dieron todo tipo de facilidades para reali
zar esta actividad acadmica, incluyendo parte del financiamien-
to. Al Programa de Estudios Avanzados en Desarrollo Sustentable
y Medio Ambiente, l e a d (Leadership for Environment and De-
velopmentJ-Mxico, que tiene su sede en El Colegio de Mxico,
le reconocemos su amplia convocatoria en el medio acadmico y
su aportacin econmica.

19]
10 Agradecimientos

Esta compilacin de artculos forma parte de la serie Ci

clos y Tendencias en el Desarrollo de Mxico, integrada por los
ttulos que se enlistan en las pginas finales de la presente
publicacin. Es un proyecto editorial de gran xito consideran
do que todas las obras presentan resultados de investigaciones
hechas por acadmicos, la mayor parte en colaboracin entre
universidades de Estados Unidos y Mxico, en especial entre la
Universidad de California en Los ngeles (ucla ), la Universidad
de Stanford, la Universidad de Guadalajara (udeG), la Universi
dad Autnoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco y la Uni
versidad Nacional Autnoma de Mxico (unam ). Agradecemos a
Jam es W. Wilkie, coeditor de la serie, su excelente disposicin
para incluir en ella el presente ttulo. Consideramos que las
publicaciones de la misma son referencia obligada para enten
der el desarrollo de Mxico.
Finalmente, les damos las gracias de manera muy espe
cial a las personas que han dedicado tiempo y esfuerzo al aspec
to editorial de esta serie y a la edicin del presente libro: Adria
na Patricia Lpez Velasco, Alma Francisca Martnez Orozco,
Rosa Elena Reyes Nodhal. Patricia Gutirrez Moreno, Mara Isa
bel Corvera Valenzuela, Avelino Sordo Vilchis, Gabriela Snchez
Gutirrez, David Rodrguez lvarez y Csar Montenegro.

Boris Graizbord
Jes s Arroyo Alejandre
Presentacin

Si estos textos, es decir, el conocimiento sobre el problema del

agua, contribuyeran a mejorar la forma en que quienes toman
las decisiones definen los intereses enjuego para la solucin del
mismo, de seguro todos los autores quedaramos enormemente
complacidos.1
El problema es el agua. El reporte de la World Water Com-
mission (2000: 11) llama la atencin de la comunidad global al
sealar que la fragilidad del ingrediente clave de nuestros
ecosistemas -el agua- no consigue la suficiente atencin. Sos
tiene dicho reporte que est en riesgo el sistema hidrolgico
global, del que depende nuestra supervivencia.12
El agua dulce representa el 2.5 por ciento del total del agua
de nuestro planeta. Menos de 0.08 por ciento est disponible en
tiempo y lugar para uso humano. Si descontamos del agua dul
ce existente la congelada en los polos y glaciares (dos terceras
partes), la que se localiza en reas inaccesibles y la que se obtie
ne de monzones e inundaciones que no se captura para uso
humano (una tercera parte) (wwc, 2000: 11), apenas queda esa
fraccin cuya inapreciable vala est fuera de toda duda. Y si
bien hay un acuerdo en que b usiness a s usual representa un

1Como dice Hass (1990: 9) conocimiento es poder.

2 World Water Commission, en adelante wwc por World Water Vision
Commission Reporl (2000).

[111
12 Presentacin

riesgo para la humanidad, son varios los aspectos que compli

can las acciones al respecto. En tiempo y lugar concurren inte
reses encontrados que habra que conciliar-cuestin en absoluto
trivial-, con el objeto de movilizar y aprovechar la voluntad
poltica -cuando sta se hace explcita- para cambiar el com
portamiento de todos (Serageldian, 2000).
En efecto, se requiere reunir y conciliar varios grupos y
perspectivas: aquellos que ven el agua slo para usos o consumo
de los municipios, la industria, la irrigacin, os vis la natu
raleza, como si ste fuera un sector de competencia y no la parte
inherente que mantiene el sistema ecolgico del que el agua y
los servicios dependen; aquellos que ven el asunto en el mbito
poltico y administrativo como base de toma de decisiones -a
pesar de la incongruencia de sus respectivas jurisdicciones con
las reas tributarias de los sistemas naturales y las cuencas que
constituyen las unidades naturales de manejo-: los grupos co
munitarios en el plano local -que manejan o deben manejar la
infraestructura de irrigacin y drenes locales y monilorear el
desempeo de los proveedores del servicio, as como el uso del
suelo en subcuencas locales-, y los niveles agregados de grupos
de usuarios -que trabajan y deben trabajar con el gobierno en el
manejo de acuferos y cuencas hidrolgicas-; aquellos que con
sideran que el agua dulce debe reconocerse como un bien escaso
-y manejarlo eficientemente como tal- y los que reconocen el
agua como una necesidad bsica -y en tal caso consideran pri
mordial asegurar su distribucin equitativa y su accesibilidad a
los pobres-; los consumidores, por un lado, y los inversionistas,
por el otro; los gobiernos, las agencias internacionales y las
fuentes privadas: los gobiernos locales y los nacionales, y, final
mente, aquellos que optan por hacer cambios drsticos necesa
rios de comportamiento y los que confan en soluciones tec
nolgicas. Esta multitud de actores confrontados hace urgente,
como seala la wwc (2000: 7), el esfuerzo redoblado para inno
var en la esfera de la tecnologa, las finanzas y las instituciones
sociales, econmicas y polticas.
P resentacin 13

Los trabajos incluidos en esta compilacin representan la

parte, reelaborada por sus autores, de los trabajos que presen
taron y la asimilacin del debate que tuvo lugar entre ms de 30
expertos nacionales participantes en el coloquio sobre el futuro
del agua celebrado el 28 de abril de 2003 en Chapala, Jalisco.
Dicho encuentro fue organizado por iniciativa de los que sus
cribimos esta presentacin y fue acogido de manera entusiasta
por sus instituciones: la Universidad de Guadalajara y dos de sus
centros universitarios (Centro Universitario de Ciencias Econ
mico Administrativas y Centro Universitario de Ciencias Socia
les y Humanidades) y El Colegio de Mxico a travs del Programa
de Estudios Avanzados en Desarrollo Sustentable y Medio Am
biente (LEAD-Mxico).
Si bien el coloquio se estructur en tres mesas: 1) antece
dentes y problemas; 2) desarrollo institucional, y 3) poltica y
perspectivas, que permitieron captar los intereses de los invita
dos, esta publicacin se organiza en cinco partes, en las que se
distribuyen los trabajos presentados en el coloquio.
En la primera parte, El agua como tema cientfico y pol
tico, de manera general, se intenta llamar la atencin sobre las
mltiples relaciones e interdependencias entre ciencia, socie
dad, poltica y cultura que se derivan del conocimiento de la
materia. Adems se llama la atencin sobre las diferentes esca
las en que se tienen que ver los problemas del agua.
La segunda parte, Contexto de la poltica pblica, agru
pa los trabajos en donde se establece el contexto en el que la
administracin pblica ha manejado el recurso.
Fronteras y agua compartida: conflictos y cooperacin,
es el ttulo de la tercera parte, que corresponde al anlisis geo-
poltico de la gestin del agua desde la perspectiva de los pro
blemas que enfrenta Mxico en su condicin de vecino y el hecho
de compartir en sus fronteras norte y sur el preciado recurso
con sus vecinos.
La cuarta parte, Ciudad y regin: usuarios urbanos y
rurales en Ja lisco y Michoacn, est dedicada a hacer una
14 Presentacin

revisin de problemas sociopolticos especficos y de dimen

siones geogrficas locales. Se destacan aspectos en que la
accin concreta de los diferentes actores involucrados es re
levante.
Por ltimo, la quinta parte, Mecanismos de gestin, se
refiere a los posibles instrumentos econmicos para la gestin y
el aprovechamiento eficiente del recurso.
Cabe sealar, antes de ofrecer una sntesis breve de los
textos, que los problemas que la wwc (2000: 12-14) reconoce
como viejos o nuevos en todo el mundo pueden encontrar
se tambin en Mxico. En seguida los resumimos y genera
lizamos.

Viejos grandes problemas:

1. Una parte enorme de la poblacin (ms de mil millones en
todo el mundo) no cuenta con sistemas de dotacin de
agua ni con servicios sanitarios (ms de tres mil mi
llones).
2. Hay evidencia de que se han detenido, o por lo menos
reducido, tanto la tierra asignada al cultivo como la pro
ductividad por unidad de superficie.

Nuevos problemas:
1. Los acuferos existentes han sido objeto de sobreex
plotacin que los abate a una tasa sin precedentes debi
do, en parte, a que una alta proporcin de la produccin
agrcola depende precisamente del agua subterrnea. En
este sentido, los niveles de agua subterrnea han cado
en los acuferos fsiles no slo en algunos pases subde
sarrollados o en vas de desarrollo, como China, India,
Mxico y Yemen, sino tambin en la parte oeste de Es
tados Unidos.
2. La reorientacin o exportacin de agua para irrigacin
ha tenido en algunas regiones (Asia central) efectos de
vastadores, al grado que, por ejemplo, el Mar Aral -ya no
P resentacin 15

digamos el lago de Chapala- ha visto disminuida su su

perficie a una pequea fraccin de su tamao original.
3. La urbanizacin y las prcticas agrcolas han reducido
los sistemas v reservas de agua (como los Everglades de Flo
rida) a menos de la mitad de su tamao original, proceso
en el que se han perdido funciones y servicios ambientales.
4. La falta de atencin al mantenimiento de la vegetacin en
reas tributarias de las cuencas, ha contribuido a las inun
daciones (como la del ro Yangtse en China en 1998).
5. La calidad del agua de ros y lagos es cada da ms pobre.
6. La extincin de especies de aguas dulces es cinco veces
mayor en nmero que la de especies de aguas marinas.
7. La deforestacin y degradacin del suelo, la salinizacin y
explotacin del agua, la contaminacin por residuos qu
micos y fertilizantes, y los desechos humanos en general,
son problemas de la mayor seriedad presentes en muchas
partes del mundo, y sin duda en Mxico.
En fin, como comenta el wwc (2000: 14), los llamados Prin
cipios de Dubln (1992): el principio ecolgico, que requiere
que el agua sea tratada como recurso integral en cuencas dando
especial atencin a los ecosistemas; el principio institucional,
que reconoce que el manejo o gestin del agua exige que se in
volucren gobierno, sociedad civil y sector privado, y que se res
pete el criterio de subsidiariedad, y el principio instrumental,
que implica que se reconozca el agua como un bien escaso, que
quien contamina debe pagar y que se utilicen otros instrumen
tos de mercado, han sido ignorados aplicados de manera inci
piente. Y en este contexto, la aritmtica no da (wwc, 2000: 15);
en otras palabras, no hay manera de cubrir la creciente deman
da con la oferta disponible. Por ello slo queda recurrir a la movi
lizacin de la voluntad poltica y a los cambios de comportamiento
para guiar las decisiones de gestin del agua en el futuro.3

3 Sin embargo, algunos pases han logrado avances extraordinarios.

Por ejemplo Jap n , a travs de un drstico incremento en las formas...
16 P resentacin

En la primera parte Garduo, apoyndose en modelos

climticos, define desde una perspectiva cientfica las caracte
rsticas de este elemento y los posibles efectos debidos al cambio
climtico global. Destaca la importancia que tendr el agua en
el siglo xxi (y para el milenio) como causa principal de conflic
tos. Los cambios climticos a escala global, afirma, modificarn
la disponibilidad geogrfica del agua y afectarn el paisaje y la
geografa poltica de Mxico y el mundo. Lo anterior introduce
factores de riesgo definidos como amenaza, vulnerabilidad y pr
dida o ganancia de valor, en funcin de las actividades que se
realizan en las regiones afectadas.
Por su parte Garrocho, para analizar la crisis del agua,
recuerda algunas importantes conferencias mundiales y refle
xiona sobre los desafos que deber enfrentar el mundo, en
especial nuestro pas. Para ello recurre, no sin cierto humor, a
ideas que aparecen no slo en la filosofa, sino en manifesta
ciones artsticas populares. Entre las reflexiones que resumen
su visin de la problemtica destacan: la incongruencia entre
la gravedad del problema y la poca atencin, e incluso ausen
cia del tema, en la agenda poltica: las condiciones que reflejan
los datos y el rechazo a considerarlas; la generalidad del tema
y la falta de autoridad para enfrentarlo; la complejidad del
asunto y la unidireccionalidad y especializacin de los estu
dios sobre el mismo; la necesidad de colaboracin y la dicoto
ma entre mercado y Estado; la responsabilidad de todos y el
compromiso de unos cuantos; la relacin entre el campo y la
ciudad y la fragmentacin poltico administrativa del territo
rio, etctera.

...de rcuso, no ha aumentado el volumen de agua que requiere para

su consum o desde 1975 y en los casos de los ros Tm esis y Rin la
calidad del agua ha mejorado notablemente. En ocasiones, adems,
el problema no es de escasez o cantidad, sino de asignacin, oferta y
adm inistracin (Galln, vol. 9. nm. 1. 8 de enero de 2004).
P resentacin 17

En el captulo que concluye esta parte, Graizbord distin

gue entre escasez de agua y presin o urgencia de ella como
categoras analticas y de poltica. Se refiere a tres aspectos que
explcita o implcitamente son discutidos en la literatura y con
ciernen a la atencin que debe darse a los problemas del agua:
disponibilidad, manejo y administracin bajo el trmino de
gobernanza (governance) ' en las escalas local y global: y la
clasificacin del agua como un recurso de uso comn diferente
de bien pblico, es decir, de libre acceso.
En la segunda parte Aboites relata con par simonia los cam
bios en el significado (poltico) que se dio al agua en Mxico
durante la segunda mitad del siglo xx. Enfatiza la visin histri
ca para entender los problemas actuales. Destaca el carcter
simblico del crecimiento nacional en una primera etapa y la
cada de la inversin pblica a lo largo de esas cinco dcadas,
para ver finalmente el surgimiento de un enfoque ambientalista
que cambi el carcter optimista de la accin del Estado a una
visin pesimista por parte de la sociedad.
En la tercera parle Martnez Austria diserta sobre los re
cursos hidrulicos disponibles en la frontera de Mxico con Es
tados Unidos. Destaca la importancia de las cuencas fronterizas
del mundo. En la escala global su importancia es incuestiona
ble: en las cuencas hidrolgicas que sirven total o parcialmente
a fronteras internacionales habita el 40 por ciento de la pobla-

4 En la literatu ra sobre la territorialidad de la accin de gobierno

(Gualini, 2001: 29) gouerncmce es no slo el desarrollo institucional
dem ocrtico en trm inos de representalividad y legitimacin, sino
tambin la forma eficiente en la que las decisiones se convierten en
acciones y stas se realizan de manera que afectan positivamente a la
poblacin en general o a ciertos grupos en especial. La conexin de
ambos aspectos no es fcil y trata de reconciliar las metas espaciales
colectivas con la totalidad de las fuerzas sociales en las que el desa
rrollo social tiene lugar (Salet y Faludi, 2 0 0 0 , citados en Gualini,
2001).
18 P resentacin

cin del planeta y por ellas escurre el 60 por ciento del caudal
total de los ros. De ah la necesidad de construir una visin de
cuencas que permita, en el caso del norte de nuestro pas, cono
cer la dinmica y la situacin de los recursos hdricos para com
prender mejor los lmites y las oportunidades que su dispo
nibilidad ofrece a los ciudadanos y comunidades que se han es
tablecido en las regiones localizadas a lo largo de la frontera
entre ambos pases. El autor describe de manera sinttica las
caractersticas del recurso y hace tambin una referencia sucin
ta a los esfuerzos binacionales para enmarcar institucionalmente
acuerdos y tratados de cooperacin durante el siglo xx. Conclu
ye que ser necesario fortalecer las instituciones locales del agua,
incluidos los organismos operadores, las organizaciones civiles
y los centros de investigacin en ambos lados de la frontera
insistiendo en su carcter binacional.
Castro Ruiz y Snchez Mungua, en su anlisis compara
tivo entre dos ciudades de la frontera norte de Mxico, Tijuana y
Ciudad Jurez, y sus contrapartes estadounidenses, presentan
la esencia de los retos que enfrentan el sector pblico y los dis
tintos actores en esas fronteras mexicanas. Las diferencias
interfronterizas y los contrastes son notables: la capacidad
institucional para planear las acciones prioritarias y el futuro
de la demanda (la demanda a futuro?) para asegurar el acceso
al agua, por un lado, as como la generacin de recursos finan
cieros para el desarrollo de proyectos con el fin de aprovechar de
manera ptima e integral el recurso, son ejemplos de la des
igualdad entre ambos pases. Ante esta asimetra, cmo esti
mular el desarrollo institucional necesario para encarar, por un
lado, las condiciones fsicas de la regin, el crecimiento desbor
dado de la poblacin, la especializacin industrial que exige se
ales de viabilidad para su localizacin y permanencia, y por el
otro, por si fuera poco, el riesgo de conflictos entre ambos pases
en el contexto de la escasez derivada de sequas recurrentes?
Estos son los temas que los autores intentan aclarar y analizar
en su texto.
P resentacin 19

Por su parte, Herrera argumenta a favor de la creacin y

consolidacin de comunidades epistmicas que puedan influir
en las decisiones de cooperacin binacional respecto del agua
compartida. Seala la importancia de privilegiar un enfoque
institucionalista-cognitivista frente a uno realista, que si bien
refleja el poder del vecino ms fuerte, inhibir las posibilidades
de desarrollo en convivencia y de cooperacin que en ocasiones
ha caracterizado la vida y las relaciones entre Mxico y Estados
Unidos.
Desde el sur del pas, Kauffer propone adoptar el concepto
de hidropoltica -que incluye componentes de geografa fsica,
economa y poltica- para abordar los problemas del agua de esa
regin. Nuestro pas colinda a lo largo de 1 000 kilmetros con
Guatemala y Belice, pases con los que adems comparte varias
cuencas. Y si bien esta zona geogrfica -dice la autora- no se
considera conflictiva, las tensiones no han estado ausentes, ade
ms de que ahora han surgido problemas de contaminacin en
todas las cuencas. De manera minuciosa, por medio de una
amplia revisin de la literatura, hace alusin al carcter de las
disputas derivadas de situaciones potencialmente peligrosas de
bido no solamente -como lo indica Kauffer- a la escasez que
existe en ambos lados de esa frontera. Al respecto la autora
propone un camino muy til para poder estructurar, con cono
cimiento de causa y siguiendo cierta metodologa, una estrate
gia de solucin de conflictos, o poder al menos afrontarlos y
disear estudios que incorporen sistemticamente la compleji
dad de las interacciones en torno al agua en cuencas tanto
transfronterizas como internas. Para concluir, enfatiza que la
racionalidad conduce a la cooperacin ms que a la confronta
cin y que as se ha visto a lo largo de la historia en un gran
nmero de casos de posibles conflictos.
En la cuarta parte. vila analiza desde una perspectiva
histrica los cambios ocurridos en Morelia, Michoacn, en la
relacin que existe entre sociedad y agua. La autora propone
cuatro momentos histricos: la Colonia (del siglo xvi al xix),
20 Presentacin

periodo en el que las ciudades de la regin del Bajo, donde se

ubica Morelia, fueron impulsadas para establecer y consolidar
su dominio econmico y poltico en el territorio nacional. El
periodo se caracteriza por un deficiente abastecimiento de agua
a la ciudad que refleja dificultades financieras y de incipiente
tecnologa. La segunda etapa corresponde al porfiriato (siglo xix
y principios del xx). Durante estos aos la ciudad crece y au
menta la demanda de agua. El Estado introduce agua potable no
slo por medio de obra publica, sino de una nueva legislacin y
de tecnologa para el uso y manejo del recurso. En pocas pala
bras, el periodo se caracteriza por una modernizacin cuyos
rasgos sobresalientes son la adopcin de tomas de agua domici
liarias, introduccin de drenaje, construccin de sistemas de
potabilizacin y desecacin de cinegas.
La posrevolucin (1930-1979) es el tercer momento hist
rico y el periodo marcado por el papel rector del Estado en el
control del agua y en la gestin de las obras de riego, agua
potable y alcantarillado a travs de inversin en infraestructu
ra. El cuarto y ltimo periodo comprende las ltimas dos dca
das del siglo xx. Se identifica este tiempo por los impactos
ambientales del crecimiento urbano y el deterioro en la calidad
de vida. La presin de la demanda y el estilo de gestin imperante
a lo largo de tanto tiempo permite la proliferacin de pozos pro
fundos, a lo que se suma la descarga del liquido a cauces natu
rales sin el necesario tratam iento. La carencia de agua, en
cantidad y calidad, que padece un elevado porcentaje de la po
blacin de la ciudad, la desigual distribucin del recurso, la fal
ta de infraestructura adecuada para almacenar el agua y la
deteriorada red de abasto y descarga, asi como una deficiente
gestin, son caractersticas no slo de esta ciudad, sino de la
mayora de los centros urbanos del pas (con destacadas excep
ciones) y afecta -como apunta la autora- tanto el mbito urba
no como el entorno rural aledao y el regional ms extendido.
Existen, sin embargo, diferencias o elementos que no son comu
nes en tiempo y espacio. vila menciona, para concluir su inte
P resentacin 21

resante relato histrico, lo siguiente: las percepciones socia

les sobre el valor del recurso cambian segn el sector, regin y
grupo social: el aprovechamiento y uso de tecnologa para ese
fin es distinto segn se trate de condiciones o caractersticas de
disponibilidad: la normatividad y el papel de los distintos agen
tes en el manejo del agua establecen formas histricas de rela
cin entre el Estado y la sociedad civil.
Cecilia Lezama argumenta en su participacin que si bien
el agua es un componente destacado en los procesos de pro
duccin industrial, concentrados en las ciudades, no siempre se
le considera as en cuanto a costos o en trminos de eficiencia.
Las em presas, dice, tienen una clara idea del valor de sus
insumos, incluyendo la energa que utilizan, lo que no ocurre
con el agua. Algunos ni idea tienen del volumen que consumen o
de lo que les cuesta. Cuando se considera el agua, se ve como
gasto administrativo y se obtiene de tomas domiciliarias, como
si fuera para uso residencial. Menos an se asocia el tratamien
to del agua a la idea de costos de produccin. Se percibe, afirma,
como un gasto molesto y no como inversin. Por otra parte, las
autoridades no siempre presionan para que se apliquen medidas
como el tratamiento de aguas residuales. Esto se refleja en la
encuesta analizada por la autora, en la que una reducida parte
de los empresarios encuestados conoce la legislacin ambiental
o los instrumentos econmicos y otros aspectos relativos al uso
y tratamiento del recurso. Esto a pesar de que tienen acceso a
una lnea de financiamiento para instalacin de equipo o cam
bio de tecnologa. Sin embargo, como seala Urquidi (1999: 126),
en nuestro pas los impuestos ecolgicos se traducen en precios
y tarifas subsidiadas para energticos y agua, que pretenden
estimular el crecimiento industrial sin considerar el ambiente.
No slo los industriales a los que se refiere Lezama son usuarios
del agua del Lerma. Los habitantes de los conglomerados urba
nos en y fuera de la cuenca, los agricultores de los distritos de
riego y la unidades de pequea irrigacin a lo largo del ro
tambin, junto con empresas agroindustriales y paraestatales
22 Presentacin

como Petrleos Mexicanos en Salamanca, son todos actores en

este complejo y devastador proceso en la regin definida por la
cuenca Lerma-Chapala. Guadalajara, situada a unos 40 kilme
tros del lago, con cerca de cuatro millones de habitantes en
2000, recibe al menos 7.5 metros cbicos por segundo de agua,
lo que representa el 60 por ciento de su consumo.
vila, Escobar, Winckell y Le Page sealan varias razones
que explicaran la agona del lago ms grande de Mxico: inte
reses particulares y visiones encontradas de tecncratas y elites
locales que buscan su beneficio, por un lado, y por otro, la
deficiente gestin del agua acompaada de una pluviometra
con una tendencia deficitaria durante el ltimo decenio. Fren
te a la renuencia de una propuesta de inversin en infraes
tructura (la presa de Arcediano), los autores se preguntan si
acaso era inevitable el proyecto o ms bien constituye la conti
nuidad de los procesos desafortunados. En este contexto, nos
informan de los pioneros de un proyecto de investigacin co
lectiva para identificar, en el sentido de vila, las relaciones
entre las decisiones humanas y el medio. Los resultados debe
ran permitir la emisin de recomendaciones no slo para el
caso especfico, sino tambin para otros de fuera de la regin
estudiada.
Con una cita de Clavijero (1780) sobre el rio de Guadalajara
o ro Grande, que nace en el valle de Toluca, pasa por Michoacn
para llegar a Chapala, baa Tonal, pueblo cercano a Guada
lajara, capital de la Nueva Galicia, y despus de reconocer unas
200 lagunas desemboca en el Mar del Sur, Guzmn y Peniche
inician la presentacin de su anlisis sobre el impacto que la
desecacin del lago de Chapala ha tenido a lo largo de la histo
ria en lo que se denomina la Cinega Baja Michoacana. Hacen
una descripcin de las subcuencas que forman este complejo y
se refieren sistemticamente a las caractersticas fsicas, clim
ticas y biolgicas, as como a las actividades humanas de la
cuenca del lago de Chapala. El texto ofrece tambin un re
cuento cronolgico de las obras de infraestructura hidrulica
P resentacin 23
construidas desde el siglo pasado hasta la fecha. Finalmente,
llegan a una propuesta muy interesante que permitira reha
b ilitar en forma eficiente y considerable la Cinega B aja
Michoacana. Para ello exponen de manera resumida las que
seran las especificaciones tcnicas, no sin antes sealar la
importancia que tendra, para su cabal xito y aprovechamiento,
la organizacin de un sistema de produccin que involucre a
ejidatarios, pequeos propietarios y comunidades indgenas
de la regin.
Desde otra perspectiva, Morn argumenta que para que la
agricultura de riego logre niveles competitivos se deben instru
mentar estrategias que permitan la participacin del capital in
ternacional en sociedades de coinversin con productores locales.
El objetivo primordial es sobreponerse a las exigencias de com-
petitividad que imponen los mercados globales, los cuales han
desplazado a segundo trmino los recursos naturales privile
giando los avances tecnolgicos y la disponibilidad de capital. El
autor ofrece el ejemplo de una cuenca hidrolgica del sur de
Jalisco en la que se han introducido unas 400 hectreas de riego
por bombeo de agua subterrnea. En este proyecto han partici
pado importantes cooperativas arrendando tierras agrcolas que
incluyen el usufructo de la concesin de agua a los productores
rurales por parte de la Comisin Nacional del Agua (cna ). Sin
embargo, estos ltimos se mantienen al margen de los apoyos
que ofrecen las diferentes instancias de gobierno al renunciar a
ello cuando celebran el contrato de arrendamiento. El punto
crucial es el establecimiento de cadenas de produccin que per
mitan incorporar valor a los productos agrcolas al ofrecerlos
en el mercado internacional. El autor argumenta que es a travs
de la intervencin del gobierno, junto con los dems actores
(productores rurales, inversionistas privados), como se lograr
una sociedad sana y progresista. Esta intervencin debe aten
der tres tareas necesarias: la seguridad econmica y no slo
jurdica, la justicia econmica que asegure oportunidades a los
productores rurales y la conservacin de la tierra y el agua.
24 P resentacin

En la quinta parte Aguirre expone la importancia de com

binar, por un lado, las normas y la reglamentacin, y por otro,
la aplicacin de instrumentos econmicos para poner precio a la
contaminacin y el uso irracional de los recursos, en este caso
el agua principalmente. La autora presenta un anlisis de la
efectividad de una poltica fiscal para la gestin del agua combi
nada con mecanismos extrafiscales para inducir a la sociedad al
uso eficiente del recurso; hace un sealamiento que an no es
aceptado por todos -m s que por polmica, por actitudes ideo-
logizanles-, pero que por su importancia no slo en cuanto a
equidad sino a eficiencia y racionalidad de la gestin conviene
reproducir aqu:

S e g u ir s u b s id ia n d o el pago de d ere ch o s a lo s p rin cip a le s c o n

s u m id o re s de ag u a, que so n lo s o rg a n ism o s o p e ra d o re s y la s
r e a s h id r o l g ic a s , b a jo la s p r e r r o g a tiv a s de s u m in is t r a r
a g u a a e s t r a t o s de p o b la ci n de b a jo s n iv e le s s o c io e c o n m i
c o s o la de s a tis fa c e r la d em an d a de a lim e n to s p ara a lca n z a r
la a u to s u fic ie n c ia a lim e n ta ria del p a s, p u e d e n m o d ific a r el
p r e c io d el a g u a p a ra lo s d e m s s is t e m a s de u s u a r io s , con
lo q u e s e p ie rd e el s e n tid o de e q u id a d q u e d eb e g a r a n tiz a r
el E s ta d o .

Aguirre revisa varios de los instrumentos y mecanismos

que se han puesto en prctica o deberan reforzarse para cubrir
efectivamente la gestin del agua en Mxico, y sugiere estructu
rar un sistema de cuentas fsicas de los recursos de los indge
nas como parte de un sistema amplio de contabilidad ambiental.
Finalmente, anexamos una traduccin de la Declaracin
de Hyderabad sobre el recurso agua en la agricultura, sector
que utiliza la mayor proporcin del agua, que alcanza en algu
nas regiones ms del 70 por ciento del total disponible. Como
seala Silva, desde hace varios siglos se practica el riego con
aguas residuales con o sin tratamiento. El problema es que
esta prctica no es regulada adecuadamente, lo que pone en
P resentacin 25

riesgo la salud de la poblacin y el ambiente. Al presentar el

documento de Hyderabad, dice la autora, se ofrece una base de
reflexin sobre los retos y las oportunidades que supone el
recurso agua en la agricultura en un contexto de calidad mer
mada del agua disponible y elevado incremento en la demanda,
al menos hasta bien entrado el siglo xxi, por el aumento en la
poblacin, especialmente en los pases menos desarrollados y
en vas de desarrollo.
El lector podr apreciar los innumerables aspectos que
el estudio del agua conlleva, los mltiples actores involucrados
en su utilizacin y gestin, y los potenciales conflictos que
ponen en riesgo la estabilidad internacional y entre regiones
y sectores de un mismo pas. Esta situacin no debe abrumar
nos, sino estimularnos para no cejar en el esfuerzo para en
contrar soluciones. Aqu hemos incluido sugerencias y pro
puestas viables para el manejo sustentable del recurso y vas
de solucin factibles a conflictos potenciales. La intencin de
los compiladores y organizadores del Primer Coloquio sobre
Prospectiva del Agua es que se debatan algunos de estos te
mas y contine una discusin que fructifique en una ade
cuada y razonable gestin del agua para beneficio de los dife
rentes sectores, regiones y comunidades de nuestro pas y el
planeta.

B ibliografa
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 P rim er a pa r t e
El a g u a c o m o t e m a c ie n t f ic o y po l t ic o
Ciencia y conciencia del agua

Ren Garduo L.

Introduccin
Es pertinente abordar estos temas en el Ao Internacional del
Agua (dulce) proclamado por la Organizacin de las Naciones
Unidas (onu ), ante la certeza de que el petrleo fue al siglo xx
lo que el agua ser al siglo xxi (y al tercer milenio): la causa
principal de conflictos.
En la naturaleza, el agua se presenta en una gama conti
nua de dulce (atmosfrica, fretica, superficial...) a salada (mi
neral, geotermal, ocenica...) y en espacios diversos: biosfera,
litosfera, criosfera, etc. Entre estos mbitos y modalidades se da
el ciclo hidrolgico: complejo mecanismo de transporte, bombeo
y destilacin. La atmsfera contiene agua en sus tres fases o
estados fsicos: slida (nieve, granizo y cristales), lquida (lluvia,
nubes y niebla) y gas (vapor): algunas de las formas lquidas y
slidas precipitan.
En cualquier asunto, y en especial en los de clima y agua,
se dan relaciones de causa-efecto: pero a veces se asigna cau
salidad a relaciones muy indirectas, inexistentes o incluso in
versas. El agua tiene tres atributos: cantidad, calidad y dis-

El autor es in v estig ad or d el D epartam ento d e Teora d el Clima y

Prediccin. Centro d e C iencias d e la Atmsfera. Universidad Nacio
nal Autnoma d e Mxico.
Se agradece a Rodolfo Meza, quien prepar y adapt las figuras, y a
Lilia Flores, que captur el texto.

|29|
30 R ene Garduo L.

ponibilidad; la deficiencia de cualquiera de ellos produce proble

mas. En la escasez de agua hay que distinguir tres situaciones:
tiempo de secas, aridez y sequa.
El exceso de agua (inundaciones) es tambin un problema;
pero aunque es ms llamativo, las prdidas que ocasiona en
Mxico son mucho menores que las causadas por la sequa.
La falta de agua puede deberse a disminucin de la oferta o
aumento de su demanda; por lo tanto, sus reservas (naturales y
artificiales) y administracin son primordiales. Toda sequa daa
el suelo y la vegetacin. Por ser antecedente de las dems fuen
tes de agua, por su calidad y disponibilidad, la lluvia es la pro
veedora primordial de agua. La sequa meteorolgica significa
disminucin persistente de lluvia y de humedad ambiente, asi
como aumento de temperatura y viento.
El riesgo es producto de tres factores: peligro (o amenaza),
vulnerabilidad y valor. En Mxico hay un gran contraste entre
el norte y el centro del pas, por un lado, muy poblado y produc
tivo, pero con agua escasa, y el sur y el oriente, por otro, poco
productivo y muy poblado, pero con mucha agua. Ante el cam
bio climtico global, por incremento antropgeno del efecto in
vernadero, es probable que en este siglo llueva menos en las
partes norte y centro, y ms en las partes sur y oriente. Por lo
tanto, y por sus tres factores, es alto el riesgo de sequa en el
norte y el centro del pas.

R elevancia
El tiempo y el espacio de la reunin son oportunos para abordar
este tema fundamental para la vida y la civilizacin. La fecha es
pertinente porque hace poco, el 22 de marzo, fue el Da Mundial
del Agua y porque 2 0 0 3 ha sido proclamado por la ONU Ao
Internacional del Agua. Este objeto que nos ocupa (y preocupa)
debiera estrictamente apellidarse dulce, pero siguiendo el uso
general prefiero dejarlo implcito y slo especificar salada en
caso contrario. La sede de la reunin tambin es motivante: la
ribera del decadente lago de Chapala, cuya agua alcanzamos a
C iencia y conciencia del agua 31

ver en lontananza y es materia de gran disputa. Algunos auto

res conjeturan que el agua ser al siglo xxi lo que el petrleo fue
al xx: la causa principal de conflictos; yo dira que en todas las
escalas: entre individuos y entre naciones, y ampliara la conje
tura al tercer milenio.

C o m plejidad
En la naturaleza el agua se presenta en una amplia y continua
gama que va de dulce a salada. La absolutamente pura (H20 y
ya) no existe en la naturaleza y sera nociva para la vida. Toda
agua, pues, contiene sales, que en pequea cantidad no slo la
hacen saludable sino sabrosa. En el otro extremo est el agua
de mar, especialmente la de algunos mares, como el Mar Muer
to. El agua dulce est en la atmsfera, en los acuferos subte
rrneos y los m antos freticos, as como en la superficie
continental; la salada puede ser mineral, geotermal y ocenica.
Naturalmente, el agua no slo se encuentra en la hidrosfera,
tambin forma la criosfera (conjunto de casquetes helados po
lares y alpinos) y es componente destacado de la biosfera, la
litosfera, etc. Entre todos estos mbitos y modalidades, el agua
circula y se da el ciclo hidrolgico: maravilloso y complejo me
canismo de transporte (sobre todo entre el ocano y el conti
nente, y entre cuencas fluviales), bombeo (sobre todo entre el
ocano y la atmsfera) y destilacin (que la desala y purifica).
Otros procesos naturales que potabilizan el agua son la conge
lacin del mar en los casquetes polares y la filtracin del agua
superficial a travs de la litosfera. La atmsfera contiene agua
en sus tres f a s e s o estados fsicos: slido, lquido y gas. Son
formas slidas la nieve y el granizo, tambin los cristales de
hielo en las nubes altas, los cuales producen halos en torno del
sol y de la luna. Son formas lquidas del agua en la atmsfera,
la lluvia, las nubes y la niebla. Finalmente, es un gas atmosf
rico el vapor de agua; tngase en cuenta que ste es invisible,
por lo tanto en un cielo totalmente raso y azul puede haber
gran cantidad de agua en forma de vapor. Algunas de las for
32 R en Garduo L.

mas slidas y lquidas del agua atmosfrica precipitan a la su

perficie: la nieve, el granizo y la lluvia.
En y entre el clima y el agua se dan relaciones de causa-
efecto, pero a veces se atribuye causalidad a conexiones muy
indirectas, inexistentes e incluso inversas. Doy algunos ejem
plos, comenzando con uno frvolo. Canta el gallo y luego sale el
sol, que es el motor del clima: alguien podra afirmar el sol
sali porque el gallo cant; obviamente, no hay tal correspon
dencia, pues aunque todos los gallos se murieran, el sol seguira
saliendo tranquilamente. Es creencia generalizada que la selva
causa los aguaceros que se dan en ella; el agua precipitada en
un lugar generalmente proviene de grandes distancias, por tan
to la causalidad es ms bien al revs: la selva existe porque
llueve mucho en ese lugar. Los casquetes polares y el fro se
presentan juntos; comnmente se piensa que los glaciares estn
ah porque en esas latitudes hace mucho fro; otra vez, es ms
correcto lo opuesto: hace fro porque hay hielo y nieve; me expli
co: los casquetes helados son reminiscencias de las glaciacio
nes de hace milenios; si fueran fundidos artificialmente, no se
reconstituiran en forma natural; las bajas temperaturas que se
dan en los polos se deben ms a la presencia del hielo y la nieve
que a la escasa radiacin solar (que es la fuente de calor del cli
ma) recibida en esas latitudes extremas, la cual es nula efectiva
mente durante seis meses del ao, pero en verano llega ms ra
diacin al polo que al ecuador (pues el sol alumbra las 24 horas
del da) y de todos modos hace ms fro en aqul que en ste.
Hay cierta correlacin directa entre demografa y tempe
ratura: el calentamiento global apreciable en el ltimo siglo y
medio se corresponde significativamente con el aumento de la
poblacin mundial en el mismo periodo; pero esta correlacin
entre ambas variables contiene una causalidad muy indirecta,
ya que desde la aparicin de la especie humana hay un creci
miento demogrfico continuo y no se aprecia el correspondiente
aumento de temperatura desde entonces; el calentamiento ac
tual es un fenmeno multifactorial con una fuerte componente
C iencia y conciencia del agua 33

antropgena, atribuida principalmente al incremento del efecto

invernadero por aumento de los gases atmosfricos termoactivos
(C02 y CH, principalmente), debido a la quema masiva de com
bustibles fsiles (petrleo, gas natural y carbn mineral) inicia
da con la Revolucin Industrial a mediados del siglo xix.
El agua tiene tres atributos: cantidad, calidad y dispo
nibilidad; la deficiencia de cualquiera de ellos produce pro
blemas. Ms que los sistemas artificiales destinados a dar al
agua esos atributos, el ciclo hidrolgico natural es el mecanis
mo ms eficiente (y, por consiguiente, barato) para obtenerlos.
La lluvia provee gratuitamente agua de calidad aceptable para
la mayora de los usos, especialmente para el dominante, que es
el agrcola (de temporal directam ente y de riego indirecta
mente): adems, su disponibilidad es magnfica, dado que la
lleva a domicilio y sin bombeo; finalmente, aunque en general
su cantidad es suficiente y manejable, su irregularidad asocia
da al clima puede hacerla escasa o torrencial, siendo perju
diciales ambos extrem os. Por otro lado, la infiltracin a los
mantos freticos y la percolacin a los acuiferos subterrneos
sum inistra agua de alta calidad; su disponibilidad es regular
en tanto que depende del clima menos directamente, pero es
baja en tanto que requiere bombeo; en cantidad puede ser sufi
ciente si se invierte lo necesario en la perforacin y operacin
de los pozos, cuya profundidad suele aumentar junto con la
demanda de agua.
En la escasez de agua hay que distinguir tres situaciones:
estiaje, aridez y sequa. Estiaje es la poca normal del ao en la
cual no llueve, o temporada de secas, por contraste con la tem
porada de lluvias. La aridez caracteriza a una regin donde nor
malmente llueve poco; en el caso extremo se trata de un desierto.
La aridez domina en el norte y algo en el centro de Mxico, como
se ver en la siguiente seccin. Sequa es el estado persistente
(por varios aos) de lluvias anormalmente bajas. Conviene ha
cer una aclaracin sobre estiaje (o esto); a veces este concepto
(y su adjetivo estival ) se toma(n) como sinnimo(s) de verano (y
34 R ene Garduo L.

veraniego); el problema es que en Europa (Espaa en particular,

donde se crearon esas palabras) el tiempo de lluvias (y nevadas)
es el invierno y el verano es seco, pero en la mayor parte de
Mxico sucede al revs, el tiempo de lluvias es verano y por lo
tanto el estiaje est centrado en el invierno. El exceso de lluvia
es tambin un problema, por cierto ms llamativo que el otro
extremo, seguramente porque una inundacin se presenta en
forma sbita y una sequa, lentamente; sin embargo, en Mxico
los daos por sequa son cinco veces ms costosos que los de
inundaciones.
La falta de agua puede deberse a la disminucin de la ofer
ta o al aumento de su demanda; ste se presenta en ciudades
cuyas poblacin, industria, etc., han crecido mucho. Por lo tan
to, para el desarrollo econmico y social es primordial atender
las reservas (naturales y artificiales) de agua y su administra
cin; acopiarla cuando abunda para tenerla cuando escasea,
llevarla de donde sobra a donde falta; pero sobre todo cuidar y
fomentar los mecanismos naturales (articulados en el ciclo
hidrolgico) que hacen estas tareas, especialmente la recarga de
los mantos freticos. Por ser antecedente de las dems fuentes
de agua para la civilizacin y la vida, y por su calidad y disponi
bilidad, la lluvia es la proveedora fundamental de agua. Dejando
de lado la escasez de agua por aumento de su demanda, la se
qua es propiamente (de naturaleza) meteorolgica, que implica,
aparte de la persistente anom ala negativa de lluvia ya dicha,
decremento de humedad ambiente e incremento de temperatura
y viento. Por todo ello, la sequa daa no slo a la vegetacin
sino tambin al suelo, principalmente por erosin.
En cualquier mbito, el riesgo se define como el producto
de tres factores: peligro lo amenaza), vulnerabilidad y valor. Lo
explico con un ejemplo de la inseguridad violenta que actual
mente preocupa a la mayora. Todo mundo vive bajo la amenaza
implcita de ser asaltado en su domicilio, pero ciertamente hay
regiones, colonias, etc., ms peligrosas que otras; de todos mo
dos, aunque el peligro sea grande se puede disminuir el riesgo
C iencia y conciencia del agua 35

reduciendo la vulnerabilidad, por ejemplo con altas murallas,

fuertes cerraduras, guardias, etc.; ms an, incluso con peligro
y vulnerabilidad altos, el riesgo puede bajarse abatiendo el va
lor; es decir, si la casa est vaca (de habitantes y bienes) no hay
prdidas por ms que se le meta el asaltante.

M xico
En el uso del agua, tomada o extrada de ros, lagos, acuferos y
manantiales, el adjetivo consuntivo implica consumo. En Mxi
co los usos consuntivos son, en orden de importancia: agrcola
(de riego, excluye la agricultura de temporal), pblico (servicios
domsticos y municipales), industrial y pecuario, como se mues
tra en la figura 1. El volumen de agua consumido en estos cua
tro usos asciende a la mitad del volumen empleado en el principal
uso no consuntivo, que es la generacin hidroelctrica. El agr
cola, como uso consuntivo mayoritario del agua, es comn en
todos los pases, pero en Mxico es muy ineficiente, pues el sec-

Figura 1
Extraccin bruta de agua de los principales usos
(datos estimados para 2000)
2%

Muestra las proporciones de los cuatro usos en que se consume en Mxico el total de agua tomada de
los ros, lagos, acuiferos y manantiales. Pblico significa domstico m is municipal. Por supuesto, el uso
agrcola excluye la agricultura de temporal.
Fuente: CNA (2001).
36 R ene G arduo L.

> Figura 2
Contraste entre desarrollo y disponibilidad de agua

Promedio nacional 4 841 m3/liab/ao

Muestra la distribucin proporcional de escorrentla, poblacin y PIB entre las porciones centro y norte
de Mxico y sus porciones sur y oriente. El territorio nacional aparece dividido por cuencas hidrolgicas.
Fuente: CNA (2001).

> Figura 3
Lluvia anual 1941-2000

Muestra la precipitacin anual (promediada en el periodo 1941-2000) en Mxico,

fuente: CNA (2001).
C iencia y conciencia del agua 37

tor agrcola consume el 78 por ciento del agua extrada y slo

rinde el 4 por ciento del producto interno bruto (pib) y ocupa al
8.5 por ciento de la poblacin total. El suministro municipal
tambin es muy defectuoso, dado que se pierde por fugas alrede
dor de 40 por ciento del agua.
El agua, la poblacin y el pib del pas estn distribuidos de
modo contrastante, la primera respecto a los otros dos y entre
el centro-norte y el sur-oriente del territorio, como se puede ver
en la figura 2. En el centro y norte de Mxico se dispone slo del
32 por ciento de la escorrentia nacional y en esa porcin (mayo-
ritaria) del territorio vive el 77 por ciento de la poblacin y se
genera el 86 por ciento del pib ; contrariamente, en el sur y orien
te se tiene el 68 por ciento de la escorrentia, slo habita el 23 por
ciento y se da el 14 por ciento del pib. Naturalmente, la escorrentia
se corresponde de modo directo y fuerte con la precipitacin
(mostrada en la figura 3), pues la mayora de las zonas ms llu
viosas se ubican en el sur y el oriente de Mxico. Por el contra-
38 R ene Garduo L.

rio, la escorrenta y la lluvia tienen una fuerte correspondencia

inversa con la explotacin de los acuiferos subterrneos (mos
trada en la figura 4), dado que los acuiferos sobreexplotados se
ubican donde llueve menos y donde hay menor escorrenta. Ade
ms, gran parte de la lluvia (y escorrenta) del centro y norte del
pas es trada por los huracanes (mostrados en la figura 5).

> Figura 5
Ciclones tropicales que han penetrado al territorio nacional, 1980-2000

Categora calculada de acuerdo con la escala de Saffr-Simpson, al ingreso a tierra: H1 (119 a 153 km/h);
H2 (154 a 177); H3 (178 a 209); H4 (210 a 249); H5 (< 250).
Muestra los puntos del litoral mexicano azotados por huracanes de 1980 a 2000 con sus categoras.
Fuente: CNA (2001).

F uturo
Es bien conocido que se est dando un cambio climtico global
debido al incremento antropgeno del efecto invernadero, como
se mencion antes. En este problema, los esfuerzos se encami
nan a estimar la alteracin de las variables climticas (tempera
tura, precipitacin, etc.) a largo plazo; comnmente, hacia fines
del siglo xxi o cuando el bixido de carbono atmosfrico se du
plique, lo cual se espera que ocurra en la segunda mitad de este
C iencia y conciencia del agua 39

siglo. En distribucin espacio-temporal y entre los distintos

autores que lo calculan, el incremento de temperatura resulta
sistemticamente positivo, aunque con magnitudes diversas; en
cambio, los clculos de precipitacin presentan mayor dispari
dad comenzando desde el signo, o sea que hay aumentos y
decrementos entre regiones geogrficas, pocas del ao y auto
res. Sin embargo, en Mxico esta anomala muestra cierta con
sistencia, particularmente en verano, poca pluvial en la mayor
parte del pas.
La figura 6 muestra el resultado de nuestro modelo termo-
dinmico del clima para julio, mes representativo del verano.
Estimamos menos lluvia en las porciones centro y norte de la
repblica, y ms en las partes sur y oriente, respecto al clima
actual (figura 3). Curiosamente, los clculos de otros varios auto
res (no mostrados aqu) denotan concordancia con este esce
nario. Naturalmente, todas estas estimaciones (tericas), por
ms coincidencias que tengan entre s, y con ms razn cuando
discrepan, son necesariamente preliminares; pero el principio
de precaucin recomienda prevenir. Creo que es preocupante la
posibilidad fundada de que las zonas ridas de Mxico lo sean
ms en el futuro, y que las zonas hmedas sean ms lluviosas,
aunque tal vez en menor grado. Por supuesto que extremar la
aridez y humedad no es un escenario general del cambio clim
tico, sino particular para nuestro pas, pero podra darse tam
bin en otra regin.
Regresando a los conceptos introducidos en la tercera sec
cin, resulta que ante el cambio climtico secular hay el peligro
de escasez de agua por disminucin pluvial en el centro y norte
de Mxico; adicionalmente, esa porcin mayoritaria del territo
rio nacional tiene alta vulnerabilidad por la actual escasez de
agua asociada a la aridez relativa (figuras 2 y 3) y a la sobre
explotacin de acuferos (figura 4); finalmente, esa porcin po
see gran valor por su mayor poblacin y productividad relativas,
como se ve en la parte derecha de la figura 2. Por lo tanto, y por
los tres factores que lo determinan, las partes centro y norte de
40 R ene Garduo l.

Mxico estn en alto riesgo en cuanto a la disponibilidad de

agua a plazo de dcadas.

* Figura 6

Muestra la anomala de precipitacin debida a la duplicacin del bixido de carbono atmosfrico para julio,
calculada con el modelo termodinmico del clima, en porcentaje de normalidad; el rea sombreada indica
decremento.
Fuente: Garduo y Adem (1995).

La previsin pluvial expuesta dos prrafos antes se ve apo

yada por el reporte del Panel Intergubernamental de Cambio
Climtico ( ip c c por sus siglas en ingls). La proyeccin futura
del ip c c para la precipitacin est en la figura 7, donde el mundo
aparece dividido en regiones; la que abarca a Mxico (cam ) repor-
C iencia y conciencia del agua 41

ta una leve disminucin de lluvia en todo el ao, lo cual coin

cide con la figura 6, que muestra en esa regin (para julio) una
disminucin dominante y similar. El ip c c tambin reporta el
cambio de escorrenta anual (no mostrado aqu), donde se nota
la discrepancia entre modelos, en particular para Mxico; pero
se aprecia una reduccin de escorrenta en la mayor parte del
territorio, de acuerdo con la previsin pluvial del mismo ip c c
(figura 7), pero en desacuerdo con la nuestra (figura 6), especial
mente en las porciones sur y oriente de la repblica, donde esti
mamos ms lluvia y, por consiguiente, se esperara mayor
escorrenta, contrario al ip c c que la prev significativamente
menor.

* Figura 7

Muestra el cambio regional de precipitacin previsto para 2100; sintetiza el resultado de nueve modelos, el
cual se considera consistente cuando al menos siete de ellos coinciden en alguna de las siguientes categoras:
gran aumento (ms de 20 por ciento), leve aumento entre (5 y 20 por ciento), sin cambios (entre -5 y 5 por
ciento), leve disminucin (entre -5 y -20 por ciento) y gran disminucin (menos de 20 por ciento).
Cuando no hay tal coincidencia se indica seales contrarias, los resultados se presentan separados en
invierno boreal (diciembre, enero y febrero, rengln superior de cada cuadrito) y verano boreal (junio, julio y
agosto, rengln inferior), y segn dos escenarios de gases de invernadero: A2 (columna izquierda del
cuadrito), que supone un incremento fuerte de emisiones (y su concentracin atmosfrica), y B2 (columna
derecha), que lo supone moderado.
Fuente: IPCC (2001).
42 R ene Garduo L.

Estos desacuerdos reflejan la problemtica del cambio glo

bal. En primer lugar, la discrepancia entre modelos, reconocida
explcitamente por el i p c c , como se ve en la figura 7, donde ex
presa que en la regin que comprende a Mxico, en verano, el
escenario B2 arroja seales contradictorias de la anomala de
lluvia. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que las discre
pancias en las variables climticas crecen conforme se pasa del
clculo del balance energtico (determinado por los gases de
invernadero, que es el punto de partida de la modelacin fisico
matemtica del cambio climtico) al clculo de temperatura, y
luego al de las variables hdricas (precipitacin, escorrenta, hu
medad del suelo, etc.), dado que sucesivamente intervienen nue
vos y diversos elementos en los cmputos. En tercer lugar, y por
la misma razn, las estimaciones de cambio climtico se van
haciendo ms inciertas conforme se detallan espacio-temporal-
mente; es decir, segn se baja de la escala global a la regional y
la local, y de la anual a la estacional y la mensual.
La relacin entre precipitacin y escorrenta (y humedad
del suelo) pudiera no ser tan directa, pues el cambio climtico
significa (primordialmente) calentamiento global, de modo que
aunque en alguna regin y poca del ao lloviera ms, ello no
implicara necesariamente mayor escorrenta, ya que el aumen
to de temperatura causa mayor evaporacin, lo cual merma la
escorrenta (y la humedad del suelo). Por lo tanto, y en particu
lar, la discrepancia reportada por el i p c c , y entre ella y la
figura 6, para el sur y el oriente de Mxico pudiera no ser tal o
tan grave. En otro reporte del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (pn u m a ) se aprecia un decremento de la
disponibilidad de agua per cpita en casi la totalidad de las cuen
cas fluviales de nuestro pas en dcadas futuras.
El cambio climtico tiene otros impactos en la naturaleza;
aludo slo a la elevacin del nivel del mar y su efecto en el agua
dulce. El nivel del mar se eleva junto con su temperatura (y el
calentamiento global) por expansin trmica del ocano y por
que los casquetes polares se derriten parcialmente y esa agua va
C iencia y conciencia del agua 43

a dar al ocano; el ipcc prev que esa elevacin puede acercarse a

un metro en cosa de un siglo, lo que afecta el agua dulce de va
rios modos: las lagunas costeras pueden pasar de salobres a sa
ladas, en las costas bajas (como la del Golfo de Mxico) la salini
dad de ros y bocanas aumenta y se expande tierra adentro;
finalmente, la intrusin salina crece, afectando acuferos actual
mente dulces.

B ibliografa
Comisin Nacional del Agua (cna) (2001) Programa Nacional Hi
drulico 2001-2006. Mxico: Comisin Nacional del Agua.
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Diez reflexiones sobre el agua

Carlos Garrocho

Introduccin
Durante los ltimos 25 aos se han realizado importantes con
ferencias mundiales para analizar la crisis del agua y avanzar
en la instrumentacin de acciones que permitan aminorar el
problema de escasez del recurso y mejorar su manejo y admi
nistracin. La primera reunin de este tipo, llevada a cabo en
Mar del Plata, Argentina, en 1977, deton una serie de activida
des globales en torno al cuidado del agua. Destacan, entre otras,
la declaracin del Decenio Internacional del Agua Potable y Sa
neamiento (1981-1990), que permiti ampliar notablemente el
suministro de servicios bsicos para grupos de poblacin en
situacin de pobreza. Cinco aos ms tarde, en 1992, se realiz
en Dubln la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Me
dio Ambiente que, junto con la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, permiti deli
near una agenda de acciones prioritarias que situaron al agua
dulce en el centro del debate sobre el desarrollo sostenible. Ms
tarde, el Segundo Foro Mundial del Agua realizado en La Haya
en 2000, la Cumbre de las Naciones Unidas (tambin efectuada
en 2000) y la Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce

El autor es profesor-invesligadOT de El Colegio Mexiquense con licencia xira

desempear el cargo de secretario de Planeacin del Desarrollo del Gobierno
del Estado d e San Luis Potos.

1451
46 Carlos Garrocho

llevada a cabo en Bonn en 2001, permitieron afinar la agenda

estratgica en materia de agua y llegaron a establecerse objeti
vos, estrategias, acciones y metas. Sin embargo, a pesar del
intenso trabajo realizado, se tiene que reconocer que muy po
cas metas se han cumplido (UNESCO, 2003).
Recientemente, en marzo de 2003, en el marco del Foro Mun
dial del Agua realizado en Japn, la Organizacin de las Nacio
nes Unidas, a travs de la UNESCO, present el Informe sobre el
Desarrollo d e los Recursos Hdricos en el Mundo (The World
Water Development Reportj, que es producto del trabajo de 23
agencias de las Naciones Unidas y constituye uno de los pilares
del Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos Hdricos,
que se estableci en el ao 2000. Las conferencias presentadas
en el Foro, las reuniones preparatorias que las precedieron y
los debates que del mismo se han derivado estn modificando
la percepcin de la crisis del agua y ampliando el entendimien
to y diseo de las respuestas que se requieren para enfrentarla
(UNESCO, 2003).
El Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de
los Recursos Hdricos en el Mundo se estructura a partir de los
siete desafos aprobados en la Declaracin Ministerial de La Haya
en marzo del ao 2000, a saber: 1) cubrir las necesidades huma
nas bsicas; 2) asegurar el suministro de alimentos mediante
un uso ms eficaz del agua: 3) proteger los ecosistemas median
te una gestin sostenible de los recursos hdricos: 4) compartir
solidariamente los recursos hdricos entre regiones y naciones:
5) administrar los riesgos relacionados con el agua; 6) valorar el
agua e intentar fijar su precio para recuperar los costos de su
suministro, y 7) administrar el agua de manera responsable,
implicando a todos los sectores de la sociedad. Y aade otros
cuatro para ampliar el alcance del anlisis y consolidar la inte-
gralidad de las estrategias de accin, aprobados por las Nacio
nes Unidas: 8) el agua y la industria; 9) el agua y la energa; 10)
mejorar los conocimientos y la informacin sobre el agua, y 11)
el agua y las ciudades (UNESCO, 2003).
D iez refle xiones so b r e el agua 47

Actualmente, el Informe de las Naciones Unidas sobre el

D esarrollo d e los Recursos Hdricos en el Mundo es el docu
mento ms reciente e importante a nivel internacional sobre la
crisis del agua y guiar las polticas globales en materia de agua
dulce y saneamiento durante los prximos aos. Su lectura es
obligada para los especialistas y los interesados en el tema y se
requieren reflexiones y anlisis constructivos que faciliten la
comprensin de las ideas y los razonamientos que se presentan
en l, con el fin de favorecer la instrumentacin de acciones
concretas, a todos los niveles y escalas, a favor del cuidado y
manejo del agua.
Este texto pretende contribuir a la reflexin y el anlisis
del Inform e d e las N aciones Unidas sobre el Desarrollo d e
los Recursos Hdricos en el Mundo, para lo cual presenta diez
reflexiones sobre los desafos de la crisis del agua que estructuran
el Informe. El propsito es recoger las principales tesis y pro
puestas que presenta el Informe, situarlas de manera breve y
sencilla en el contexto mexicano, y en especial en el de la re
gin centro del pas, y sobre todo relacionar las tesis y pro
puestas del Informe con ideas provenientes de diversas reas:
filosofa, literatura, historia, sociologa y publicidad, con el
fin de aplicarle al Informe un material de contraste que acen
te la naturaleza de sus propuestas, sus intenciones y limi
taciones.

D e la sriedad de la situacin : tercera llamada,

TERCERA, COMENZAMOS!
El problema ms serio que enfrentamos los seres humanos en el
siglo xxi es la falta de suficiente agua de calidad para satisfacer
nuestras necesidades bsicas de supervivencia y de produccin
(unesco , 2003). No obstante la gravedad del problema -ya que
como especie definir nuestro proyecto de vida o nuestro pro
yecto de muerte-, el tema del agua no es la prioridad ms alta en
la mayora de las agendas nacionales y locales; y en compa
racin con otros asuntos -el de la generacin de energa, por
48 Carlos C arrocho

ejem plo- no se le estn destinando los recursos tangibles e

intangibles necesarios para avanzaren su solucin.

De todas las crisis sociales y naturales que enfrentamos

los seres humanos, la crisis del agua es la
que est en el centro de nuestra supervivencia.

Koichiro Matsuura,
director general de la UNESCO.

Juan Comodoro,
buscando agua encontr petrleo,
se volvi rico...
pero se muri de sed...

Facundo Cabral,
cantautor argentino

Del f u t u r o d e l a g u a : no v ea n l o s d a t o s

y t o d o s t r a n q u il o s (q u e ya v e n d r n t ie m p o s p e o r e s )

Los estudios ms recientes elaborados por organizaciones in

ternacionales indican que el problema de la falta de suficiente
agua de calidad tender a agravarse seriamente durante las
prximas dcadas. Los datos son escalofriantes: a nivel global,
para el ao 2040 el promedio de disponibilidad de agua por per
sona se reducir en un tercio y se incrementarn notablemente
las desigualdades en la distribucin social y regional del recur
so (UNESCO, 2003). Como siempre, los ms pobres entre los po
bres y los ms vulnerables entre los vulnerables sern los ms
afectados. Aun as, todava hay quienes se niegan a ver el futuro
que ya nos alcanz o dudan -por ignorancia o por miedo- de la
existencia del drama que entre todos estamos escribiendo.

La disponibilidad de agua est decreciendo

sistemticamente.
D iez reflexion es so b r e el agua 49

mientras que la demanda est creciendo dramticamente.

La crisis del agua ser cada vez ms seria,
a pesar de los continuos debates
acerca de si esta crisis de verdad existe.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hidricos en el Mundo
UNESCO, 2003

El joven [novillero) pregunt [al matador):

Sera conveniente observar a los novillos que
lidiaran ms tarde?
Y [el matador] ajustndose la camisa al pecho, contest:
Pendejo, para qu nos vamos a espantar dos veces.

Rafael Ramrez Heredia,

Que resopla sus pasiones, 2000

De n u e s t r a a c t it u d h a c ia e l a g u a :

TODO LO IGNORAMOS ENTRE TODOS [Y AS[ NADIE HACE NADA

[EFECTIVO] POR NADIE NI POR NADA1
Mientras avanza el problema de la falta de agua, se generan
daos irreversibles, se incrementan los costos de las soluciones
y aumenta el riesgo de que la crisis se salga de control: los
afectados -que somos tambin en parte responsables de impul
sar, disear e instrumentar las medidas de solucin- simple
mente no nos ponemos de acuerdo en la escala del desafo que
inevitablemente deberemos enfrentar, cerramos los ojos ante el
holocausto que se anuncia y estamos -lastim osam ente- per
diendo el otro recurso estratgico no renovable que tenemos: el
tiempo.

1 Las frases que vienen despus de los dos puntos y seguido son un
encadenam iento de dos poemnimos de Efran Huerta (2000), con
excepcin de lo que est entre corchetes.
50 Carlos C arrocho

En el corazn de la crisis se detectan problemas de

actitud y de comportamiento. Destacan
la inercia en los altos niveles gubernamentales
y una poblacin no bien informada acerca de
la escala del problema del agua, lo que se
traduce en que no se tomen oportunamente
acciones correctivas verdaderamente eficaces a
nivel global.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hidricos en el Mundo, UNESCO, 2003

Existe la posibilidad de controlar el medio ambiente.

El problema es cmo.
Y aqu surge una de las grandes cuestiones del siglo xxi:
quin lo har?, cul ser la autoridad que podr
planificar ese control y llevarlo a cabo? A escala
nacional y local esas autoridades existen,
pero a nivel global no.
Y los mayores peligros para el medio ambiente
son hoy de ndole global.
Desde luego que no tendremos resultados brillantes
si dejamos que sea el mercado el que decida.

Eric Hobsbawm,
Entreuista sobre el siglo X X I , 2000

De la f a l t a d e c o m u n ic a c i n e n t r e t c n ic o s y

p o l t i c o s : h a y c i e r t a g l o r ia en no s e r c o m p r e n d id o s 2

El dilogo entre tcnicos y polticos est lleno de mutua descon

fianza, derivada sobre todo de la ignorancia y los prejuicios de
unos y otros. Fatalmente, la divisin del trabajo se vuelve en

2 La frase que viene despu s de los dos puntos y seguido es de

Baudelaire.
D iez refle xiones so b r e el agua 51

contra de nosotros: la especializacin se ha vuelto un asunto

exclusivo y excluyente. Es cierto que cada grupo est dispuesto
a darle un lugar al otro, porque se asigna a s misino el lugar
supremo. Con frecuencia los tcnicos estn convencidos de que
son los nicos que entienden, y los polticos, de que son los
nicos que hacen. De ah que, en el extremo, tecnificarlo todo le
parece natural al tcnico, de igual manera que politizarlo todo
le puede parecer natural al poltico. Se dira que el mundo es
una serie de esferas cuyo interior (en cada caso, para quien se
localiza ah) parece el centro de todas las dems.3

Los tcnicos profesionales del agua

necesitan entender mejor el contexto social,
econmico y poltico del recurso,
mientras que los polticos requieren
ser mejor informados acerca de la crisis del agua.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hidricos en el Mundo
UNESCO, 2 0 0 3

Se habla de dos culturas, la tcnica y la humanista,

pero este diagnstico es parte de la enfermedad.
No hay dos culturas: hay dos inculturas.
Por lo mismo el remedio (que normalmente se propone)
es ilusorio: humanizar a los cientficos y tcnicos
(como si no fueran humanos) y tecnificar a los humanis
tas (como si en las humanidades (y en la poltica) no
hubiera ciencia y tcnica).

Gabriel Zaid
La poesa en a prctica, 1 9 8 5

3 Tomado en gran medida de Gabriel Zaid, La p o esa en la prctica,

1985.
52 Carlos G arrocho

De la ju stic ia d is t r ib u t iv a , el agua y la salud ; o m ejor

dicho : pobreza , carencia de agua, enfermedad y muerte
Segn datos de las Naciones Unidas, en 1997,25 000 personas
(especialmente nios) moran cada da en el mundo por beber
agua contaminada con venenos qumicos o desechos industria
les (y a cuntos ms mata la economa?). En Mxico, ciertas
regiones del pas ya padecen la carencia de agua de buena cali
dad, y a menudo la carencia de agua a secas (por paradjico que
suene). En muchas localidades de la regin centro-norte del pas,
por ejemplo, nos hemos acostumbrado a tener aljibes y bombas
hidrulicas en nuestras viviendas, a depender de camiones cis
terna, a instrumentar operativos costossimos de distribucin y
almacenamiento de agua en el campo, a tener complejas redes de
tubera que con frecuencia slo transportan aire, a vivir y convi
vir con la falta de agua, a ver morir de sed al ganado en cada
temporada de estiaje y, en el colmo de la miopa, a enfrentar la
falta de agua de buena calidad con sueros y medicamentos que
mitiguen los continuos padecimientos gastrointestinales de
nuestros nios. Avanzar en la solucin del problema del agua
requiere inversiones muy elevadas, que por lo regular rebasan la
capacidad financiera de los gobiernos municipales y estatales. Se
requiere un esfuerzo econmico enorme y priorizar la falta de
agua sobre otros problemas que nos aquejan. Pero al parecer,
hoy por hoy, como sociedad no estamos dispuestos a enfrentar
esos costos sacrificando nuestro ingreso a favor del agua.

El problema ms importante del siglo XXI

ser el de la calidad y manejo del agua.
Ms de 2.2 millones de seres humanos mueren cada ao
de enfermedades relacionadas con la
contaminacin del agua.
Adicionalmente cientos de millones de personas,
especialmente nios, se enferman cada ao
por la falta de agua potable
o por un manejo inadecuado del agua.
D iez reflexion es so b r e el agua 53

Esta situacin es particularmente crtica

en las regiones ms pobres del planeta.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hdricos en el Mundo
UNESCO, 2003

Muerte de cristiano o muerte de perro

son maneras de morir que reflejan maneras de vivir.
Dime cmo mueres y te dir quin eres.
La indiferencia del mexicano ante la muerte
se nutre de su indiferencia ante la vida...
matamos porque la vida, la nuestra y la ajena,
carece de valor...
si me han de matar maana, que me maten de una vez.

Octavio Paz
El laberinto de la soledad, 1950

DEL AGUA, EL MERCADO, EL GOBIERNO Y LA SOCIEDAD!

NI DEMASIADO MERCADO, NI DEMASIADO GOBIERNO,
NI DEMASIADA SOCIEDAD
La historia reciente ha demostrado que el Estado sigue siendo
una institucin fundamental para coordinar los esfuerzos co
lectivos hacia fines comunes. Pero tambin que cuando el poder
del Estado es excesivo, puede volverse asfixiante, burocrtico y
aniquilador de los derechos humanos fundamentales. El merca
do, por su parte, concebido alguna vez como la solucin para
prevenir la formacin de un Estado demasiado fuerte, ha de
mostrado ser el mecanismo conocido ms eficiente para elevar
la produccin y la productividad, para acelerar el desarrollo
econmico. Sin embargo, ha resultado clara su incapacidad para
solucionar dos de los retos ms importantes que enfrenta el
mundo: el problema de la desigualdad y el deterioro ambiental.
Habindose comprobado las limitaciones del Estado y el merca
54 Carlos C arrocho

do, se pens entonces que la sociedad es la que debera tomar en

sus manos la responsabilidad de solucionar los problemas que
nos aquejan. La participacin de la sociedad en la solucin de
sus problemas ha permitido lograr avances importantes en al
gunas reas -incluida la del cuidado del medio ambiente-, pero
se ha visto que no existe participacin social en la que no predo
minen los intereses de los ms poderosos.
Si Estado, mercado y sociedad tienen responsabilidades,
alcances y limitaciones propias, de ello se deduce que la solu
cin del problema del agua slo podr construirse poco a poco
en un marco de gran equilibrio que facilite la cooperacin entre
estos tres entes de naturaleza complementaria.

Es esencial involucrar al sector privado en la

administracin del agua, pero como un catalizador
financiero para el desarrollo de proyectos.
Sin embargo, el control del recurso debe permanecer
en las manos del gobierno y de los usuarios.
Cualquier esquema de privatizacin del agua debe
incluir mecanismos de proteccin para los pobres.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hidricos en el Mundo
UNESCO, 2003

Hasta no beber, no creer.

Efran Huerta
Poemnimos. 2000.

D e l AGUA Y EL cam po:

TAMBIN EN EL INFIERNO LLUEVE SOBRE MOJADO4

En Mxico la planeacin del desarrollo regional a menudo ha
4 La frase que viene despus de los dos puntos y seguido es de J o a
qun Sabin a, 200 2 .
D iez refle xione s so b r e el agua 55

ignorado o no ha entendido el funcionamiento y la lgica de

los mercados. Uno de los casos ms claros es el del campo,
como lo muestran los datos de produccin agropecuaria del
pas antes y despus de la entrada en vigor del Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (t l c a n ). Actualmente la
disyuntiva para los productores -puesta en trminos quiz
demasiado simples y crueles- se reduce a ser competitivos o
reconvertirse, lo que es un eufemismo que significa abandonar
el campo.
Para la gran mayora de los productores mexicanos vol
verse competitivos es imposible -tanto en el corto como en el
mediano plazo- sobre todo si se considera que ms del 98 por
ciento de los productores son de pequea escala (g e s l p , 2 0 0 2 ) ,
que su atraso tecnolgico es ancestral (por ejemplo, en materia
de utilizacin de agua) y que las asimetras que existen entre los
apoyos y subsidios que reciben ellos y los que reciben sus com
petidores de Estados Unidos y Canad son prcticamente irre
ductibles. En cuanto a reconvertirse productivamente, esto
implica un cambio generacional que deja fuera a los producto
res de hoy, con la frustracin, la pobreza y el desnimo colectivo
e individual que eso conlleva. En San Luis Potos, Quintana Roo
y Chihuahua, por ejemplo, se registran experiencias muy inte
resantes en proyectos agropecuarios hidropnicos impulsados
por el sector pblico. Sin embargo, los montos de inversin ini
cial de estos proyectos de alta tecnologa en el uso del agua son
muy altos, los beneficios an estn por verse y todava no de
muestran que son una solucin para los pequeos productores,
quienes, como se mencion, son prcticamente todo el universo
de productores del pas.

El agua para riego en el campo representa 70%

del consumo total del recurso en el planeta:
y de ste, 60% es desperdiciada.
El reto es elevar la eficiencia en el uso
de la tierra y el agua,
56 Carlos C arrocho

mediante financiamientos mejor dirigidos

y tecnologa ms avanzada.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hdricos en el Mundo
UNESCO, 2003

En su versin hebrea, la palabra enfermo

significa sin proyecto, y esta es la ms
grave enfermedad entre las muchas pestes
de estos tiempos...
[Lstima) cuando tenamos todas las respuestas,
nos cambiaron todas las preguntas.

Eduardo Galeano
Palas arriba: la escuela del mundo al revs, 1988

Del a g u a y e l m e d io a m b i e n t e :

NINGN DERECHO SIN RESPONSABILIDAD5

Segn datos recientes, los pases que deciden el destino del pla
neta son los que ms mritos hacen para aniquilarlo, y las gran
des empresas, que en nombre de la libertad enferman nuestro
entorno, despus nos venden consuelos para remediarlo
(Galeano, 1988). En el lenguaje oficial que patrocina el mercado-
que a fuerza de repetirse con insistencia y por todos los medios a
veces se vuelve lenguaje social-, todos somos responsables del
medio ambiente. Esto no es exacto porque, para comenzar, no
todos contaminamos por igual y no podemos, por lo tanto, ser
igualmente responsables. Adems, la intencin del discurso es
perversa porque implica que si todos somos responsables, al fi
nal, en trminos prcticos, nadie lo es, pero se exhorta al sacri
ficio de todos -en especial de los que menos tienen- en favor de

5 La frase que viene despus de los dos puntos suspensivos es de

Anthony Giddens (2000) The third w ay an d its criics.
D iez reflexion es s o b r e el agua 57

los que ms contaminan. Baste recordar la tragedia de Bophal,

India, provocada por la empresa qumica Union Carbide: 6 600
personas muertas y 70 000 daadas.
La historia de Union Carbide no es excepcional, otras gran
des empresas de las naciones ms desarrolladas del mundo ven
den en las regiones en desarrollo productos que fueron pro
hibidos en sus respectivos pases. A menudo sus desechos se
infiltran en la tierra y en los mantos acuiferos, pasan a los
alimentos y de ah a la boca de nuestros nios. A principios de la
dcada de los noventa, las aguas cercanas a la planta Ford de
Nuevo Laredo y a la de General Motors de Matamoros contenan
miles de veces ms toxinas que las permitidas en Estados Uni
dos. En los alrededores de la planta DuPont, tambin en Mata
moros, se lleg a tal grado de contaminacin, que hubo que eva
cuar a la poblacin (Galeano, 1988).
Muchos pases y regiones empeados en saltar hacia la mo
dernizacin estn pagando un altsimo costo por el viaje, y una
vez ms se cumple una de las leyes ms implacables del mercado:
los beneficios se priva tizan, pero los costos se socializan. Contra
esto, algunos han propuesto un nuevo contrato social basado en
el principio de ningn derecho sin responsabilidad (Giddens,
2000), que debera aplicarse por igual a personas, grupos, organi
zaciones civiles y gubernamentales, empresas, regiones y pases.

En ios Estados Unidos, 40% de los cuerpos de agua

evaluados en 1998 fueron calificados como inadecuados
para uso recreacional por razones de contaminacin.
En Europa slo 5 de 55 ros analizados fueron
considerados libres de contaminacin,
y en Asia todos los ros que atraviesan ciudades
estn altamente contaminados.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hidricos en el Mundo
UNESCO, 2003
58 Carlos Garrocho

Si el hombre es un gesto, el agua es la historia

Si el hombre es un sueo, el agua es el rumbo
Si el hombre es un pueblo, el agua es el mundo
Si el hombre es recuerdo, el agua es memoria,

Joan Manuel Serrat

El hombre y el agua

Del agua y las ciudades:

PRIMERO LA POLICA Y DESPUS TODO LO DEMS
No se ha reconocido suficientemente que el futuro de la nueva
economa est en las ciudades, que stas -y toda la jerarqua
de asentam ientos- son las que conforman y articulan funcio
nal y econmicamente a las regiones, y que como centros de
produccin o distribuidoras de bienes y servicios, las ciudades
son los motores del desarrollo regional y nacional. No hay
alternativa: una planeacin exitosa del desarrollo regional debe,
necesariamente, apoyarse en ciudades fuertes.
El futuro de Mxico se est decidiendo -y se decidir- en
las economas urbanas, no en las economas agrarias. Esto
implica, entre otras cosas, fortalecer la infraestructura bsica
de las ciudades, especialmente en lo que se refiere al agua po
table y el drenaje. No obstante, el gobierno federal carece des
de hace aos de un plan integral de desarrollo urbano para el
pas en su conjunto y son insuficientes los programas federa
les orientados al fortalecimiento de las ciudades. Esto significa
menos recursos federales para el desarrollo urbano y, por lo
tanto, menos inversin pblica -federal, estatal o municipal-
para fortalecerlas. En la regin centro-norte del pas -y quiz
esto aplique para todo Mxico- el reto es conformar un siste
ma de asentamientos eficiente -tanto en las tareas de produc
cin como de distribucin-, sustentable y adecuado para vivir.
Pero si la sociedad vota por tener ms policas en lugar
de ms ju sticia , o por tener ms vialidades en lugar de ms
infraestructura urbana bsica, el problema de la falta de agua
D iez refle xiones so b r e el agua 59

y drenaje no lograr ocupar los lugares de primaca de las

agendas de los partidos polticos, con todos los costos sociales
que esto implica. Pero con frecuencia nuestro inters en el
medio ambiente acaba donde comienza el sacrifico de nuestro
consumo, nuestros privilegios o nuestro bolsillo. No significa
lo mismo pelear por el agua -como ocurre en muchas regiones
rurales del pas y a veces a nivel de la diplomacia internacio
nal- que sacrificarse por el cuidado y la buena administracin
de la misma.

Cuando las ciudades carecen de suficiente

infraestructura y servicios bsicos,
se convierten en uno de los entornos
ms amenazadores para la vida humana.
Por supuesto, los pobres de las ciudades son las primeras
vctimas de las enfermedades relacionadas con la falta de
agua potable e infraestructura sanitaria.
Por los costos unitarios de las obras de
infraestructura bsica,
por los beneficios econmicos que producen
y por la concentracin de poblacin.
las ciudades deben tener prioridad
sobre el campo en materia
de agua potable y drenaje.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hdricos en el Mundo
UNESCO, 2003

Goce la vida
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Estribillo publicitario de los aos ochenta de

conocida cerveza mexicana
60 Carlos Garrocho

Del AGUA Y LA industria:

EL DESARROLLO Y OTROS SUEOS
A menudo se dice que los pases que ms han recibido la influen
cia de las ideas ecolgicas son los ms limpios y verdes de las
naciones desarrolladas. Sin embargo, en muchas ocasiones lo
que ocurre es que las empresas altamente contaminadoras de
estas naciones -que por razones legales no pueden operar en
sus lugares de origen- se localizan en pases en desarrollo donde
encuentran o incluso apoyan el mantenimiento de vacos legales
en materia ecolgica. No se puede dar por sentado que la protec
cin medioambiental y el desarrollo econmico pueden convivir
cmodamente y sin conflictos. Es un hecho que la relacin entre
industria y medio ambiente est llena de contradicciones. Por
ejemplo, el Grupo General Electric tiene cuatro de las empresas
que ms contaminan el aire del planeta, y al mismo tiempo es el
mayor fabricante estadounidense de equipos para el control de la
contaminacin del aire; y la empresa qumica DuPonl, una de
las mayores generadoras de desechos txicos industriales del
mundo, es lder en servicios especializados en la incineracin y
el entierro de residuos peligrosos (Galeano, 1988).
Es claro el poder que tiene la industria como detonante del
desarrollo econmico y de su impacto positivo en el empleo y el
ingreso, pero debe evitarse caer en el extremo de impulsar la
industrializacin a cualquier costo. Algunas regiones de Mxico
enfrentan problemas tan severos de escasez de agua, que han
negado los permisos de localizacin a industrias altamente con
sumidoras del recurso. Por razones de sobreutilizacin de agua
o de contaminacin ambiental -entre otras-, el proceso de in
dustrializacin debe ser selectivo en las polticas contempor
neas de desarrollo regional.

Actualmente la industria concentra 22%

del uso total del agua en el mundo:
59% en los pases desarrollados y 8% en los pases
en desarrollo.
D iez refle xiones so b r e el agua 61

Ms de 80% de los desechos peligrosos que se generan

en el mundo los producen Estados Unidos y algunos
otros pases industrializados.

Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo

de los Recursos Hdricos en el Mundo
UNESCO. 2003

Con su ritual de acero, sus grandes chimeneas

sus sabios clandestinos, su canto de sirenas
sus cielos de nen, sus ventas navideas
su culto de dios padre, y de las charreteras
con sus llaves del reino, el norte es el que ordena.

Pero aqu abajo, abajo, el hambre disponible

recurre al fruto amargo, de lo que otros deciden
mientras el tiempo pasa, y pasan los desfiles
y se hacen otras cosas, que el norte no prohbe
con su esperanza dura, el sur tambin existe.

Mario Benedetti
El sur tambin existe

B ibliografa
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Zaid, Gabriel (1985) La poesa en la prctica. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica (Lecturas Mexicanas, 98).
Los umbrales del agua: preguntas y d esafos

Boris Graizbord

I n t r o d u c c i n
La escasez de agua probablemente sea hoy da el problema ms
agudo para la sustentabilidad. Mientras escriba estas notas,
apareci en uno de los peridicos ms conocidos de Mxico1que
el World Water Council (wwc) ha reconocido que el agua consti
tuye el mayor reto para este siglo, a tal grado que se pueden
esperar mltiples conflictos blicos por lograr el acceso al pre
ciado recurso. De hecho, ya se han registrado algunos en
frentamientos polticos y armados por esta causa que involucran
a 75 pases, especialmente de Asia y frica. As, la seguridad del
agua, en trminos de cuidado, disponibilidad y justa distribu
cin, plantea para un futuro ya cercano un reto de gobernabili-
dad a escalas local y global.
Cul es el problema del agua?, podemos evitar cruzar el
peligroso y delicado umbral*12 de la seguridad?, cmo se puede
responder de manera sistemtica a diferentes escalas? Estas l

El autor e s coord in ad or d el Program a d e Estudios A uanzados en

Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente, lead -Mxco . El Colegio de
Mxico.
1 Reforma, seccin Internacional, 2 de junio de 2002.
2 Agradezco a Vctor L. Urquidi que me haya sugerido el concepto de
umbral para iniciar la discusin y explorar las mltiples dimensiones
del tema del agua.
64 B oris G raizboru

neas no pretenden, desde luego, dar una respuesta completa.

Sin embargo, tratan de construir una perspectiva de las ml
tiples dimensiones de el agua como un recurso de uso comn,3
y de la dificultad que enfrentamos cuando tratamos de no reba
sar los umbrales crticos y de adoptar una posicin frente a los
desafos de la esc a s ez y la presin sobre el agua, dos catego
ras analticas y polticas relacionadas con la seguridad de agua.
Como muchos otros pases, Mxico muestra una reduccin
socialmente peligrosa en sus recursos de agua dulce per cpita
(de 11 000 metros cbicos en 1995, a 4 900 metros cbicos en
2002).4Asimismo, el pas empieza a mostrar condiciones de esca
sez de agua -en funcin del rea de que se trate, ya sea en el
norte, sur o centro del pas, en tierras elevadas o cerca de las
planicies costeras, o bien en asentamientos rurales o urbanos
(vase cuadro 1). Este pas, como estudio de caso, ofrece la opor
tunidad de entender cmo se debe encarar el reto de manejar la
presin que tienen los sectores agrcola, industrial y residencial;
las reas rurales y urbanas, y los grupos sociales de ricos y po
bres. Tambin ofrece variedad de ejemplos que muestran la de
manda de acciones urgentes. Dada la diversidad ecolgica y
cultural de Mxico, es posible hacer cortes por regiones y escalas
geogrficas y apreciar cmo los diferentes grupos involucrados,
rurales y urbanos, se comprometen en esfuerzos por la conserva
cin, la valoracin de los servicios ambientales y de qu manera
utilizan y administran los bienes comunes (vase figura 1).

3 Este es el ttulo de una reunin internacional organizada en 2002

por lead Internacional y lead M xico-El Colegio de Mxico con el
apoyo de CUCEA-Universidad de Guadalajara. Una segunda reunin
con el mismo ca r cte r celebrada tam bin en G u ad alajara con los
mismos organizadores tom el ttulo del texto presente.
4 Los recu rso s de agua natural per cpita para 2 0 2 0 se estim an en
3 5 0 0 m etros cbicos. Para ese ao, el pas en su conjunto tendr
una capacidad baja para garantizar suficiente agua para su pobla
cin. Vase La Jo rn a d a , 8 de ju n io de 2002, seccin Poltica, p. 18.
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 65

Cuadro 1
Indicadores seleccionados de agua y saneamiento, 2000

Indicador Mxico Amrica Mundo

Latina
1. Acceso a las fuentes mejoradas de agua
(porcentaje de la poblacin total) 86 85 81
2. Acceso rural a fuentes mejoradas de agua
(porcentaje de la poblacin rural) 63 62 71
3. Acceso urbano a fuentes mejoradas de agua
(porcentaje de la poblacin urbana) 94 93 93
4. Recursos de agua dulce per cpita (mJ) 4 742 27919 8 240
5. Extraccin total de agua dulce (porcentaje
del total de los cursos hidricos)' 17
6. Extraccin agrcola (porcentaje de la
extraccin total) 78 74 70
7. Acceso al sistema sanitario rural
(porcentaje de la poblacin urbana) 87 87 84
8. Acceso al sistema sanitario rural
(porcentaje de la poblacin rural) 32 49 36
9.Tasa de mortalidad de menores de cinco
aos (por 1000 nacidos vivos) 36 38 78

1 De acuerdo con Falkenmark y lindh (1976), cuando la demanda de agua (total de los
recursos hidricos o de la escorrentia) es de menos del 5 por cienlo de las necesidades
pueden satisfacerse sin problema; cuando alcanza entre el 10 y el 20 por ciento, como es
el caso de Mxico, surgen problemas y se requieren enormes inversiones.
Fuente: T he H u le g r e e n d a t e b o o k 2 0 0 1 , Washington, D.C.: The World Bank.

En lo que sigue, en primer lugar, me referir al manejo

del agua y los desafos para la poltica del pas, y en segundo
lugar, tocar cuatro temas relacionados con los umbrales del
agua. stos son: 1) disponibilidad de agua; 2) gobernanza en las
escalas local y global; 3) una propuesta de clasificacin de bienes
comunes que permea el debate sobre la administracin de las
reservas de recursos comunes, y 4) la seguridad de agua como
un punto de partida para enmarcar una estrategia de sus-
tentabilidad.
66 B oris G raizbord

Figura 1
Cmo y dnde se cruzan los umbrales del agua en Mxico

Cultura y valores
Urbanos Rurales

Actividades econmicas secundarias y Sector primario (irriga-

cq ai terciarias, asi como consumidores resi- *01 cin) consumidores y
ro
i o dentes urbanos (tarifasy transferencias, en
=> productores en reas
O
a> recicladoy reuso) agrcolas rurales
en
>N
ra Gobernanza* Condiciones*
l/ l
e ro

c C
o
CJ ^ Industria y consumidores residenciales a Sector primario
urbanos (municipios dbiles) L Ux (frontera agrcola y
servicios ambientales)

1. Usos: consumo y desperdicio de los usuarios. Demogrficas: estructura, crecimiento y

distribucin espacial de la poblacin.
2. Gobernanta: marco legal e institucional.
3. Condiciones: a) econmicas: estructura de la economa y distribucin de las activida
des econmicas: b) ambientales: distribucin geogrfica de los recursos: cantidad y
calidad.
4. Existencias: dependencia urbana de los recursos de origen rural.

G e s t i n d e l a g u a en M x ic o y l o s r e t o s d e p o l t ic a

En una evaluacin mullisectorial y propuesta de poltica hecha

por el Banco Mundial en el ao 2 0 0 15 se identificaron dos temas
bsicos y de relevancia vinculados con el agua como un recurso
comn: la escasez y los derechos d e propiedad.
El Banco Mundial revela la ausencia de mecanismos ade
cuados que reflejen la escasez, y lo insostenible (no sustenta-
ble) de las prcticas derivadas del trato de los recursos naturales
como si fueran recursos que se obtienen gratis (ilimitados o de
libre acceso). El organismo financiero destaca que la subvalo-

5 El documento fue preparado por M. Giugale, O. Lafourcade y U. Nguyen

(2001) con el titulo: Mxico: A conyirehensive deiKlopment agendafor tiip neto
era, Washington. D.C.: The World Bank. En el texto se citar como WB. 2001.
LOS UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 67

racin de los costos de extraccin de agua por medio de tarifas

especiales de energa, y el subsidio a la produccin de cultivos
principales como el maz, pueden tener un efecto de distorsin
en los incentivos para ahorrar agua, y sugiere lo siguiente: 1)
un cambio de cultivos de alto valor por unidad de agua consumi
da, y 2) un lmite en la expansin de la frontera agrcola, que
provoca deforestacin.
En cuanto a los derechos de propiedad, el Banco Mundial
reconoce que Mxico ha hecho considerables progresos en la
promocin y el funcionamiento de los mercados (de agua y tie
rra notablemente), pero que an falta un mayor fortalecimiento
de los derechos de propiedad como desafo importante para re
solver el acceso abierto y no regulado a recursos tales como
bosques y pesqueras. En el caso de los bosques, tambin reco
noce que el hecho de depender, de que las comunidades indge
nas tradicionales cuenten con prcticas de conservacin y la
formalizacin de planes de manejo locales puede ser un podero
so instrumento en la apropiacin del recurso para la conserva
cin (w b , 2001: 123).
En el captulo sobre agua (w b , 2001: 619-643), el Banco
Mundial se refiere a las caractersticas bsicas del pas: un sec
tor rural todava considerable, una poblacin crecientemente
urbana, una heterogeneidad geogrfica que muestra escasez de
agua en las regiones centro y norte, y una regin sur rica en
agua. Como puede verse en la figura 2, las entidades del norte
concentran el 77 por ciento del total de la poblacin y de la
actividad econmica, con una participacin en el p ib del 84 por
ciento, mientras que las entidades sureas son ricas en agua y
otros recursos naturales pero contribuyen solamente con el 16
por ciento del p ib del pas. Como se observa en la figura 3, la dis
ponibilidad de agua y las extracciones por cuencas hidrolgicas
principales reflejan estos desequilibrios norte-sur.6 Por otra par

6 Ntese el volumen de las extracciones en la cuenca Lenna-Santiago

Pacifico, cuenca nmero vm.
68 B oris G r aizbo rd

te, en la figura 4 se aprecia la distribucin de agua superficial y

subterrnea entre usuarios.

Regiones administrativas (principales cuencas hidrolgicas): I Pennsula de Baja California; II Noroeste;

III Pacifico Norte; IV Balsas; V Pacifico Sur; VI Rio Bravo; Vil Cuencas Centrales del Norte;
VIII Lema Santiago Pacifico; IX Golfo Norte; X Golfo Centro; XI Frontera Sur;
XII Pennsula de Yucatn; XIII Valle de Mxico.
Fuente: CNA (1999).

Estos porcentajes no reflejan el uso ineficiente del agua

que se hace en los procesos productivos -especialmente el agr
cola-, pero nos recuerdan las preocupaciones de Sandra Postel
(1999) sobre la explotacin indiscriminada y el acelerado bom
beo de los recursos acuiferos del subsuelo que ocurren en todo
el planeta, especialmente en regiones con escasez de agua. De
los 28.1 kilmetros cbicos disponibles de agua del subsuelo que
hay en Mxico, el 57 por ciento se utiliza para irrigar dos millo
nes de hectreas, el 33 por ciento se usa para cubrir la demanda
pblica de agua y del 10 por ciento restante 9 por ciento va a la
industria y 1 por ciento se utiliza para otros usos. Por otro lado,
LOS UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 69

* Figura 3
Principales usos de agua superficial y subterrnea en Mxico

Fuente CNA (1999)

de los 51.3 kilmetros cbicos de aguas superficiales slo el 8

por ciento se destina a la demanda pblica y el 87 por ciento a la
70 B oris G r aizbo rd

irrigacin de cultivos, especialmente en las regiones del norte,

en donde se concentra el 92 por ciento de las tierras irrigadas
del pas.
Dadas las condiciones de desequilibrio que muestran las
figuras 2 ,3 y 4, los temas de poltica ms importantes que deben
ser atendidos son los siguientes (w b , 2001:625-626):
1. Los derechos de explotacin del agua, especialmente de
aguas subterrneas, se han sobreexcedido.
2. Se han creado consejos de cuencas y comits de agua pero
no tienen autoridad legal. Su nmero y la forma discre
cional en que se crearon muestran que existe una gran
necesidad de asistencia tcnica y financiera. Los consejos
existentes han sido en gran medida ignorados, lo que pro
voca el desaliento entre algunos usuarios y reduce los
incentivos de los grupos de inters por participar.
3. Las tarifas por uso de agua slo se aplican a la industria
y deja exentos a los agricultores.7
4. El subsidio a la electricidad que se consume en la agricultu
ra, que es por mucho el mayor usuario de agua, representa
un fuerte desincentivo para ahorrar agua de irrigacin.
5. Los sistemas de monitoreo y evaluacin, la operacin de
la infraestructura hidrulica y la gestin de los acuferos,
la proyeccin meteorolgica e hidrolgica y el manejo de
los desbordamientos y las inundaciones, todos requieren
una mejora sustancial.
6. La calidad del agua y el control de la contaminacin exi
gen mayor atencin. La informacin sobre la calidad es
considerablemente escasa, pero parece obvio que la con
taminacin de las fuentes superficiales y del subsuelo,
tanto por parte de contaminadores puntuales como difu-

7 Sin embargo, la mayora de las transferencias entre sectores de la

a g ricu ltu ra a las re a s u rban as y a la ind ustria ocu rren sin la
debida com pensacin a los agricultores (Western, Burton y Mestre,
s.f.).
LOS UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 71

sos, va en aumento, lo cual reduce la disponibilidad de

agua en trminos cuantitativos.
7. Los usuarios del agua no son plenamente participantes ni tie
nen acceso inmediato a los sistemas de apoyo a las decisiones.
La pregunta principal permanece: qu tipo de institucin
se necesita para responder a las fallas del mercado, las exter-
nalidades, la escasez y una asignacin eficiente? El Banco Mun
dial ofrece una gua para el manejo estratgico en trminos de:
1) organizacin, administracin y procedimientos (institucio
nales); 2) soporte tcnico, y 3) financiamiento. Respecto a la pro
puesta sobre aspectos de organizacin, sugiere la inslituciona-
lizacin de los consejos de cuenca y los comits de agua (antes
comisiones para el desarrollo de cuencas hidrolgicas), de ma
nera que los diferentes usuarios del agua y grupos de inters
involucrados desarrollen un entendimiento de las limitantes y
las oportunidades o potenciales en el uso del agua para el apro
vechamiento y manejo de este recurso. Asimismo, se reconoce
que los grupos de inters son los que estn directamente a cargo
de la gestin de los acuferos y del manejo de las cuencas como
unidad hidrolgica. El Banco Mundial reconoce que una orga
nizacin gubernamental como la Comisin Nacional del Agua
(cna ) desempea y ha desempeado un papel destacado en tr
minos de las acciones, enlaces entre los diversos subsectores y
respuesta a las necesidades de una economa y poblacin cre
cientes. Sin embargo, ha descuidado el papel de los grupos de
inters, incluyendo otras dependencias del gobierno, usuarios
del agua, sector privado y sociedad civil en el manejo de sus
recursos y la dotacin de servicios. En cuanto a la administra
cin del recurso, la cna debera, de acuerdo con el Banco Mun
dial, acelerar el ritmo de la descentralizacin de las funciones
administrativas y la regionalizacin de las tareas para el manejo
del agua. Esto incluye, asimismo, la comunicacin y colaboracin
con entidades gubernamentales como las secretaras de Medio
Ambiente, de Agricultura y la Comisin Federal de Electricidad
(c f e ), lo que hasta la fecha no se ha hecho.
72 B oris G raizbord

Finalmente, se sugiere que la informacin se ponga a dis

posicin de otros actores, no necesariamente gubernamentales,
que operan en los mbitos nacional y local.

Los UMBRALES DEL AGUA: DISPONIBILIDAD Y ACCESIBILIDAD8

Con el fin de identificar algunos de los temas que ejercen pre
sin sobre la mayora de los pases, me referir a cuatro aspec
tos cruciales para no cruzar los umbrales de seguridad de agua.

Disponibilidad de agua
El agua fue reconocida por Agenda 21 (captulo 18) como uno
de los recursos ms importantes para el desarrollo sustentable,
y el World Watch Institute (wwi), en su edicin especial del Esta
do del mundo de 2002, se refiere a este recurso como un tema
ambiental que alcanz gran importancia durante la ltima d
cada (World Watch Institute, 2002). Particularmente, el acceso
al agua mostr una enorme brecha entre oferta y demanda; la
escasez d e agua tuvo gran resonancia, y los jalneos a causa
de presiones por el agua desembocaron en confrontaciones rea
les a diferente escala: local, regional y entre entidades naciona
les (wwi, 2 0 0 2 :6 ). Para ahondar en lo anterior:
1. La disponibilidad de agua, tanto superficial como subte
rrnea, la distribucin geogrfica de recursos de agua

8 En el ao 200 0 , una coalicin global de grupos civiles (entre ellos

cuatro mexicanos) llamada A ccess Initiative, midi la habilidad p
blica para participar en la toma de decisiones sobre el medio ambien
te. Para esta evaluacin se enfoc en las leyes y experiencias pblicas
de nueve pases, entre ellos: India, Indonesia, Mxico, Sud frica,
E stad os Unidos, etc. Enm arc su evaluacin en tres elem entos del
Principio 10 de la D eclaracin de Ro de Ja n e iro de 1992, el cual
establece que los componentes esenciales de un sistem a integral de
participacin pblica son: 1) acceso y provisin de la informacin:
2) influencias y oportunidades en la toma de decisiones, y 3) contar
con ayuda legal y la existencia de mecanismos para la resolucin de
conflictos (World Resources Institute, 2002: 14-15).
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 73

dulce y la capacidad de retencin de agua de lluvia, suma

da a las estadsticas existentes, ofrecern una medida re
lativa de la escasez de agua.
2. Las presiones por el agua (y la vulnerabilidad) son con
ceptos que no se refieren solamente a las cifras sobre es
casez, sino a disparidades sociales y econmicas, y a temas
de gobernabilidad (Varis, 1998:12). Esto indica la dificul
tad de los pases y comunidades para cubrir las necesida
des de agua de sus poblaciones como un lodo o por reas,
sectores o grupos sociales especficos, es decir, refleja los
grados en que las sociedades no cuentan con o han perdi
do la capacidad para asignar el recurso a los diferentes
usuarios de acuerdo con sus necesidades (vase seguridad
de agua, infra).
Tanto la escasez como las necesidades satisfechas se mi
den en trminos absolutos y relativos, como se ilustra en el
cuadro 1.
El World Watch Institute reporta que un tercio de la pobla
cin mundial vive en pases bajo presin a causa del agua. No es
de sorprender que esto coincida con pases y regiones de bajos y
muy bajos ingresos. Una prospectiva de mediano plazo indica
que esta proporcin se incrementar en dos tercios para el ao
2005. Ambos, la poblacin y el crecimiento econmico se com
binan para estrechar la dotacin fija de agua. De la mayor
importancia es el hecho de que la agricultura es el blanco cen
tral para el ahorro de agua. Es posible que esto se deba a que se
trata de un sector polticamente dbil o a que, como el mayor
sector consumidor, es extremadamente ineficiente en su uso del
agua y adolece de sistemas eficaces de administracin.
Para resolver las necesidades en este sector se han utiliza
do dos estrategias: 1) la explotacin de reservas de agua subte
rrnea para expandir o mantener la irrigacin y la produccin
agrcola: 2) el incremento en la importacin de alimentos. Am
bas son ya utilizadas y ninguna representa una solucin sus-
tentable, sino una respuesta de corto plazo. Cerca del 10 por
74 B oris G raizbord

ciento del cultivo de granos del mundo se produce con agua que
se extrae de pozos a una tasa mayor que la de reposicin (Postel,
1999, citado en wwi, 2002: 6). Estas cifras se refieren a India,
China y las grandes planicies de Estados Unidos. Por lo tanto,
es indispensable un cambio en el manejo del agua en este sector.
La necesidad de un cambio incluye las prcticas agrcolas (y la
tecnologa): pero tambin los otros subsectores, en particular
aquellos vinculados a los recursos forestales que constituyen la
fuente de los servicios am bientales en cuanto a que regulan los
flujos de agua entre los suelos y la atmsfera (control de inun
daciones, prevencin de la erosin, recarga de acuferos y reser
vas de agua subterrneas).
Otro importante vnculo reside en el acceso a los recursos
hdricos y la transferencia que puede resultar entre sectores o
reas geogrficas. Este hecho provoca conflictos relacionados
con la participacin y el manejo de recursos de uso comn (ros
y acuferos) a todas las escalas: local y regional (cuencas alta y
baja), nacional (presas y esquemas de irrigacin agrcola), in
ternacional (asuntos de frontera) y global (ocanos). Existen 17
cuencas de ros en 51 pases de cinco continentes en el mayor
peligro de conflictos ya que las presas y derivaciones de agua las
planean unilateralmente uno o ms pases sin consensos pre
vios y sin que existan mecanismos para resolver disputas (Postel
y Wolf, 2001, citado en wwi, 2002: 8).

Gobernanza (governance)9 local y global

Las cuencas de los lagos implican el manejo y un estilo de go
bierno de los recursos comunes. Esto es vlido para Chapala, la

3 En su acepcin ms general, governance implica el establecimiento

y la operacin de in stitu cio n e s so ciales o, en otras p alab ras, un
co n ju n to de reglas, procedim ientos para la toma de d ecisio n es y
actividades programticas que sirven para definir prcticas sociales
y guiar las interacciones de aquellos que participan en dichas prc
ticas (North, 1993).
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 75

reserva natural de agua ms grande de Mxico; los Grandes

Lagos, compartidos por Canad y Estados Unidos, y los ros na
cionales e internacionales (Valiente, Muldoon y Boots, 1997). En
el caso de los Grandes Lagos el problema principal es de eutro-
fizacin (prdida de oxgeno), contaminacin por sustancias txi
cas, erosin de los litorales, derivaciones dentro o hacia otras
cuencas, introduccin de especies exticas y prdida de las en
dmicas, y cambio climtico (un proceso global que introduce
una fuente adicional de presin ambiental al elevarse las tempe
raturas y/o haber cambios en las precipitaciones y la humedad
del suelo). En el caso del lago de Chapala hay un dficit perma
nente en cuanto al promedio anual de recarga (3 980 millones de
metros cbicos) y el promedio anual de extraccin (4 621 millo
nes de metros cbicos), lo cual es independiente de las lluvias o
las variaciones en los escurrimienlos y de la fuerte evaporacin
en un lago que slo tiene 7.2 metros de mxima profundidad
(Western et al., s.f.). En este lago el principal usuario es por
mucho la agricultura de irrigacin, que representa el 75 por
ciento del total del consumo, incluyendo el 91 por ciento de
todos los recursos de agua superficial disponibles y el 69 por
ciento del agua del subsuelo. Probablemente de igual importan
cia, pero de mayor peso poltico, son los usuarios urbanos de
agua, tanto residencial como industrial, de la ciudad de Gua-
dalajara, que se localiza a 40 kilmetros de distancia.
El reto en el diseo y la operacin eficaz de las institucio
nes sociales para regular el uso de los recursos compartidos de
agua dulce se centra no slo en los gobiernos local y nacional,
sino tambin en las instituciones transnacionales e internacio
nales (Bernauer, 1997). Toca problemas que tienen que ver con
la solucin -en diferentes mbitos y escala geogrfica- de recur
sos naturales compartidos (esto es, bienes comunes). En el pla
no nacional se cuenta con una autoridad del pas, pero en el
plano internacional no existe un marco legal o institucional. Ha
habido esfuerzos de regulacin internacional y transnacional
para la cooperacin; sin embargo, en el nivel operativo perma
76 B oris G raizbord

necen solamente como tigres de papel (Bernauer, 1977:159),

especialmente en los temas del uso excesivo, como en el caso de
los ros que comparten Mxico y Estados Unidos: el Colorado y
el Bravo (Nitze, 2002). En efecto, el consumo de agua incluye uso
residencial, procesos industriales, produccin de energa, nave
gacin e irrigacin. Todas estas actividades producen exter-
nalidades: costo y, con menos frecuencia, beneficios que un actor
impone sobre otros actores presentes y futuros, particularmen
te en el caso de un bien escaso que es compartido.
Los conflictos surgen y se vuelven severos si: 1) la cantidad
de la disponibilidad del agua y su calidad es baja y no se cuenta
con otros recursos o sustitutos a un precio razonable; 2) los de
rechos de agua estn mal concebidos, no definidos (como en la
situacin de Hardin La tragedia de los comunes)10 ni cuestio
nados, y 3) los impactos, o externalidades, son claramente os
tensibles y directos (Bernauer, 1977:162).
La gobernanza (governance) es el marco para la coopera
cin y solucin de conflictos. En trminos prcticos, Gleick (1993)
destaca lo siguiente:
Las principales metas para el manejo ms eficiente de los
recursos de agua dulce, conforme se incrementan las activida
des econmicas, deberan ser: 1) reducir la demanda a travs del
racionamiento: 2) mejorar la distribucin de la oferta disponi
ble; 3) incrementar la eficiencia del use del agua; 4) promover el
cultivo de productos que utilizan poca agua; 5) evitar la conta
minacin del agua conforme se intensifica la actividad humana
por unidad de agua (Gleick, 1993). Pero cmo? Es un hecho re
conocido que Elionor Ostrom logr el anlisis ms sistemtico
sobre los aspectos del desarrollo institucionales que afectan la
gestin de los recursos comunes en el mbito local. stos tien
den a ser asociados con:
1. Fronteras bien definidas.

10 Hardin (1 9 6 8 : 1243-1248). Para una diferencia entre propiedad

p blicay un bien comn, vase Ostrom (1990).
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 77

2. Congruencia entre las normas de apropiacin, la provi

sin y las condiciones locales.
3. Arreglos de decisin colectiva.
4. Instrumentos confiables de monitoreo.
5. Sanciones graduales.
6. Mecanismos para la resolucin de conflictos.
7. Mnimo reconocimiento de los derechos para organizarse.
8. Empresas anidadas (Ostrom, citado en Bernauer, 1997:181).
Algunos de estos efectos se pueden trasladar a otros nive
les y escalas, y relacionarse con las siguientes funciones que
desempean instituciones para el manejo de ros internaciona
les o de cuencas: ofrecer informacin, crear incentivos entre los
actores (pases) involucrados, contar con procedimientos que
sirvan para superar limitaciones y conflictos, afectar la capaci
dad de los actores ribereos para enfrentar problemas de uso de
recursos (Bernauer, 1977: 181).
Las interdependencias local-local o local-global estn im
plcitas. El punto central sobre la idea de la gobernanza en los
planos local e internacional es, no obstante, que surge como un
asunto d e inters pblico cuando los miembros de un grupo
descubren que son interdependientes, es decir, que las accio
nes d e c a d a miembro individual vulneran el bienestar d e los
otros. El mbito local ha sido analizado por Ostrom (1990), y el
internacional porYoung (1997) y otros (Rosenau, 1995: 13-43).
Esto da lugar a conflictos cuando los esfuerzos de un actor por
alcanzar su meta comienzan a interferir o frustrar los esfuerzos
de los otros para lograr las suyas. Como hemos aprendido de
Olson (1971), Schelling (1978) y Hardin (1968), y como Young
(1997) ha dicho: cuanto mayor es el grado de interdependencia
entre los miembros del grupo (agentes o pases que comparten
un recurso?)..., regularmente ms omnipresentes y complejos
se vuelven los problemas de accin colectiva.

B ienes com unes: algunas distinciones

La gobernanza involucra el establecimiento y la operacin de
78 B oris G raizbord

instituciones sociales (esto es, conjunto de normas, procedimien

tos para la toma de decisiones, actividades programticas que
sirvan para la definicin de las prcticas sociales y guia en la
interaccin) ms que organizaciones o gobiernos, conforme he
mos aprendido de Oslrom (1990) en el nivel de la comunidad.yde
otros como North (1993) respecto a los mercados. Pero, como
afirma Young (1997: 5): No necesitamos, sin embargo, abando
nar la idea de que las autoridades pblicas organizadas pueden,
y a menudo lo hacen, jugar un papel importante para llegar a
acuerdos sobre los problemas de gobernanza que actualmente
surgen en el mundo.
Young sugiere que la distincin entre gobernanza y gobier
no abre una nueva agenda de gran importancia que se expresa
en las siguientes preguntas:
1. Qu papel pueden desempear las organizaciones en el
establecimiento de arreglos institucionales diseados para
ayudar a los grupos a evitar o mitigar los problemas de
accin colectiva?
2. Bajo qu condiciones pueden operar con xito las insti
tuciones resultantes sin la ayuda de organizaciones para
administrar sus suministros?
3. Cuando se requieren arreglos administrativos, cmo se
pueden adaptar las organizaciones a funciones que se es
pera que realicen en conexin con determinadas insti
tuciones? (ya sea a nivel comunitario o global).
A pesar de las grandes similitudes entre regmenes am
bientales en la comunidad internacional y los regmenes de pro
piedad en otros entornos sociales (comunidades locales), vale la
pena distinguir unos de otros.
1. De pequea escala, las comunidades e incluso sociedades
nacionales enfrentan conflictos y complejos problemas de
accin colectiva mediante el desarrollo de instituciones
para poner orden en las prcticas basadas en los dere
chos de propiedad (esto es, dominio) para acceder al re
curso.
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 79

2. En el caso de conflictos transnacionales e internaciona

les, los Estados estn bsicamente preocupados por los
derechos de la autoridad poltica o, en otras palabras, por
el derecho de soberana (esto es, imperio) por el cual se
puede imponer restricciones a las actividades de los po
seedores de derechos de propiedad y, en casos extremos,
actuar para redefinir el conjunto de derechos disponibles
para estos propietarios (Young, 1997: 7).
Asimismo, Young distingue entre:
1. (Bienes) comunes internacionales. Se refieren a los sis
temas fsicos o biolgicos que se encuentran en su totali
dad o en su mayor parte fuera de la jurisdiccin de cual
quier miembro individual de la sociedad internacional,
pero que son de inters para dos o ms de ellos -o sus
conciudadanos- como recursos valiosos.
2. Recursos naturales compartidos. Incluyen recursos re
novables y no renovables, o bien ecosistemas complejos
que se extienden entre o a travs de jurisdicciones de dos
o ms miembros.
3. Extem alidades transfronterizas. Surgen cuando las ac
tividades que tienen lugar dentro de la jurisdiccin de un
Estado producen, no obstante, consecuencias (inadverti
das y/o sin intencin) que afectan el bienestar de perso
nas de otra jurisdiccin, incluyendo la prdida de bio-
diversidad, la destruccin de sitios considerados patrimo
nio de la humanidad o los impactos perceptibles de flujos
entre fronteras de contaminantes atmosfricos como la
lluvia cida.
Sabemos desde hace mucho tiempo que la competencia y
los mercados estn moldeados y son posibles debido al marco que
subyace a instituciones y convenciones (Polanyi, 1944). De acuer
do con Scott (1998:102) esta evidencia emprica significa que

...existe un mbito legtimo de indagacin sobre cules son

las formas precisas de intervencin colectivas que, en com
80 B oris G raizbord

binacin con acciones y decisiones individuales, basadas en

el mercado, aseguraran la estabilidad y un desempeo eco
nmico notable en cualquier circunstancia emprica; y esto
implica, de manera concomitante, que tambin existe un
mbito legtimo de prcticas sociales y polticas interesa
das en cmo lograr exactamente que el equilibrio necesario
entre la accin colectiva y el orden individual se traduzca
en hechos concretos.

H acia la definicin de un marco

normativo mundial
Es un hecho reconocido (w w a p , 2001: vm), como una meta de
poltica global, la necesidad de asegurar que las polticas nacio
nales e internacionales de los recursos hdricos den prioridad al
logro en el mundo real de la reduccin y eventualmente la erra
dicacin de la pobreza. De hecho, la Declaracin del Milenio de
las Naciones Unidas insta a todos los pases miembros a poner
fin a la explotacin insostenible de los recursos hdricos formu
lando estrategias de ordenacin de esos recursos en los planos
regional, nacional y local, que promuevan un acceso equitativo
y un abastecimiento adecuado. Para lograr esta meta, de acuerdo
con el w w a p (2001), las polticas relativas al agua debern:
1. Construir nuevas capacidades y un entorno propicio que
modifique la form a de administrar los recursos de agua
para que sea ms justa y sustentable.
2. Mejorar la gestin de los recursos hdricos para satisfa
cer las necesidades de todos los usuarios dentro de un
sistema ms integrado y equitativo que preserve la inte
gridad del ambiente.
Los requisitos anteriores para lograr la seguridad de
agua en el contexto de un mundo cambiante que afecta las con
diciones locales significan una serie de retos y preguntas de po
ltica. Dada la complejidad y variedad de las relaciones entre los
recursos hdricos y los ms amplios procesos ambientales y de
aprovechamiento, nos enfrentamos a diversos escenarios a di
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 81

ferente escala (el agua se encuentra distribuida de manera des

igual en el tiempo y el espacio).
Vale la pena, para terminar, reproducir las preguntas for
muladas por la wwap (2001: 15-18), con un breve comentario
sobre los retos que representan:
1. Qu conocimiento se requiere para definir polticas para
los recursos hdricos y el nianejo del suministro de agua?...
Los gestores del agua aspiran a trabajar a travs de uni
dades hidrolgicas (Integrated Water Resources Manage
ment, iwrm) y del manejo integrado de reas tributarias.
Sin embargo, las unidades hidrolgicas atraviesan fron
teras administrativas, y a veces nacionales... (wwap, 2001:
15) que afectan mltiples intereses.
2. Qu m ecanism os s e necesitan para coordinar la pla-
neacin, ordenacin y aprovechamiento d e los recursos
hdricos a travs d e fron teras polticas y administrati
vas?... Los recursos hdricos incluyen procesos ecol
gicos: cualquier alteracin de los flujos de agua tiene con
secuencias ecolgicas, y cualquier cambio en los ecosis
temas modifica los flujos de agua.
3. Qu polticas y m edidas s e necesitan p ara conservar
la integridad d e los ecosistem as a travs d e los cuales
flu yen y s e hacen disponibles los recursos hdricos? El
rango y el patrn de los usos del agua son tan complejos
y variados como los recursos mismos. Se requieren ms
de 2 500 litros (como promedio global) para cubrir la dieta
promedio de alguien que vive en un pas desarrollado, fren
te a 40 litros o menos necesarios como agua para beber y
para servicios sanitarios. Cualesquiera que sean las pre
cisiones, tiene que haber un medio por el cual los recur
sos escasos puedan ser asignados de manera diferente
(wwap, 2 001:16) de como se ha hecho hasta ahora.
4. Qu polticas permiten garantizar una asignacin ju sta
y eficaz de los recursos hdricos para diferentes usos?,
qu criterios s e d eb en aplicar y qu procedim ientos
82 B oris G raizbord

s e d e b e n seguir en el proceso d e e sta b lecer priorida

d e s y asignaciones cuando existe escasez en la dispo
nibilidad d e agua?... Es necesario considerar metas de
desarrollo ms amplias con el fin de eliminar las barre
ras que afectan a los menos poderosos de la sociedad
(esto es, los pobres y las mujeres en general) para acce
der a esos recursos y satisfacer sus necesidades.
5. Qu polticas se necesitan para atender las necesida
d es especficas y los problemas de los ms necesitados
y vulnerables, en especial los pobres y las mujeres?...
Las polticas deben contar con estndares mnimos bsi
cos (tanto en la cantidad como la calidad del agua dispo
nible) que refleje las prioridades para la asignacin y las
aspiraciones realistas en cuanto a lo que podemos alcan
zar..., pero una responsabilidad clave del gobierno es es
tablecer el marco regulatorio dentro del que se manejan
los recursos hdricos... (wwap, 2001: 16).
6. C ules son las normas mnimas ad ecu a d a s en cuan
to a la cantidad d e agua disponible para usos determi
n ados y la calid ad d e los recursos hdricos?, cul es
el sistem a m s adecuado para garantizar que e s a s nor
mas s e cumplan?... Desde luego, satisfacer necesidades,
establecer mecanismos de asignacin y garantizar nor
mas mnimas entraar importantes gastos relaciona
dos con inversin en sistemas de aprovechamiento del
agua (infraestructura y organizaciones), y con los costos de
operacin y mantenim iento de ellos. Pero los costos
de no invertir ni mejorar el flujo de los recursos hdricos
son incalculables.11
7. Cmo s e habr d e sufragar el costo de las inversiones *

" E xisten ejem plos de accio n es en el plano local que utilizando

capital social y recursos humanos en abundancia han logrado redu
cir considerablem ente sus costos. Vanse los ejemplos en el referido
documento de w w ap.
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 83

en los recursos hdricos y qu niveles de recuperacin

d e costos s e deben establecer para diferentes usos?...
Los gobiernos no pueden ni deben tratar de hacerlo todo,
no pueden evitar establecer el marco reglamentario que
define los derechos y responsabilidades de los diferentes
usuarios. A la vez, cuando surjan incompatibilidades, o
incluso disputas, los gobiernos deben asegurar los me
dios para resolver tales conflictos, o por lo menos enca
rarlos.
8. Cules son los medios ms eficaces, equitativos y trans
p aren tes para atenuar los con fictos relacionados con
los recursos hdricos?... La elaboracin de una estrategia
para responder a este problema es una tarea muy ardua,
y su eficacia vendr determinada por la naturaleza del
sistema de atribucin de las competencias y responsabili
dades en la administracin de los recursos hdricos. Esto
se vincula al problema de la descentralizacin. El poder y
la responsabilidad administrativa deberan pasar a los go
biernos locales, las comunidades, la sociedad civil y el
sector privado. Aunque no todo puede ni debe ser descen
tralizado. En otras palabras, las modalidades de ordena
miento, gestin y manejo constituyen la clave para apli
car con xito polticas y estrategias vinculadas a este
recurso.
9. Qu funciones deben cumplir en la gestin de los recur
so s hdricos los diferen tes actores, incluidos los orga
nismos gubernam entales (centrales y locales), el sector
privado, la socied ad civil y las com unidades locales?,
qu polticas s e n ecesitan p ara que e sto s distintos
actores puedan asumir debidam ente sus funciones?...
Las instituciones involucradas en el manejo de recursos
hdricos deben trabajar de manera eficaz, transparente y
justa; deben ser eficientes y contar con recursos y perso
nal calificado, representar a todos los actores involucra
dos... (wwap, 2001:18) y establecer procedimientos de toma
84 B oris G raizbord

de las decisiones para asignar tanto los bienes esca sos

como las cargas n ecesarias .'2
10. Qu cap acid ad es deben tener las diferentes entidades,
y qu polticas y m edidas se necesitan para garantizar
que dichas capacidades existan? En el pasado las polti
cas relacionadas con el agua fueron con frecuencia con
ducidas por supuestos muy simplistas sobre la necesidad
de incrementar el suministro a travs de inversin mate
rial. Hoy da ste ya no es el caso. Puesto que los recursos
varan entre pases y regiones, del mismo modo, el nfasis
debe ponerse en diferentes aspectos segn los distintos
lugares y tiempos... (ibid .). Muchos de los temas de asig
nacin de recursos para los mltiples usos de los recur
sos hdricos se tendrn que basar en los valores del agua.
Tanto el valor simblico como el valor econmico de los
usos del agua es algo subjetivo y refleja un razonamiento
cultural. Lo crucial es reconocer que comprender los va
lores no es lo mismo que establecer un precio. Para fijar
precios -lo cual, en la mayora de los casos de escasez de
agua, es necesario para lograr la eficiencia- se debe con
tar con la participacin y el consentimiento de los usua
rios. Esto, a su vez, como lo destaca el reporte de w w ap
(2001: 22), depender de un marco institucional, trans
parente y legtimo a travs del cual se puedan establecer
los valores y desarrollar las negociaciones con y entre los
diferentes usuarios [digamos, los actores involucrados].
Los especialistas interesados, los gestores del agua, el
gobierno, las instituciones y los actores involucrados de algn
modo en el tema tendrn un papel decisivo para lograr un
equilibrio entre la colectividad y el individuo, y especialmente
en la urgente construccin de un futuro sustentable basado
en un marco de poltica que permita que no se rebasen los12

12 Para una perspectiva y un muy destacado anlisis sobre ju sticia e

imparcialidad vase Elster (1992: 184-245).
Los UMBRALES DEL AGUA: PREGUNTAS Y DESAFOS 85
um brales d el agu a y obtener la seguridad d e e s te preciado
recurso.

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 S eg u n d a pa rte
C o n t e x t o d e la p o l t ic a p b l ic a
De bastin a amenaza. Agua, polticas pblicas
y cambio institucional en Mxico, 1947-2001

Luis Aboites Aguilar*1

El significado del agua sufri en Mxico un cambio dramtico

en los ltimos 50 aos. Mientras que en 1947 se sostena que
era obligacin del Estado encabezar el aprovechamiento cient
fico del agua para hacer de ella un bastin del progreso nacio
nal, en la dcada de los noventa se deca, en cambio, que el
Estado deba atender una extrema crisis hidrulica marcada
por la escasez, la contaminacin y el derroche. Mientras que
en 1950 reinaba el optimismo de los ingenieros-polticos por
las grandes posibilidades que segn ellos abra al pas la ex
pansin de los usos del agua, a principios del siglo xxi prevale
ce un pesimismo que llev a declarar al agua como asunto de
seguridad nacional. Del agua que haba que dominar y contro
lar se pas al agua que haba que cuidar. Obviamente, ese
cambio no es de exclusiva manufactura mexicana. A nivel mun
dial, puede seguirse con bastante puntualidad, especialmen
te despus de las reuniones de Estocolmo (1972) y Ro de
Janeiro (1992). En buena medida, este cambio de signifi

El autor es profesor-investigador d e El Colegio de Mxico.

1 Francisco Pea, Graciela Mrquez y Cuauhtmoc Len revisaron una
versin preliminar de este texto. Agradezco sus sugerencias y criticas.
Tambin agradezco el auxilio de Marcos Chvez y Tania Hernndez
Cervantes en la elaboracin de los cuadros, y a Lucrecia Orenzans por
su agudeza.
90 Luis Aboites Aguilar
cado tiene que ver con el crecimiento de la poblacin. Entre
1950 y 2000 la poblacin mundial aument de 2 500 a 6 000
millones; en Mxico, el aumento fue an ms notable; de 25 a
casi 100 millones de personas.
En este trabajo se explora ese cambio en Mxico con
el objetivo principal de poner el nfasis en un conjunto de
referentes histricos que a menudo se omiten en los estu
dios sobre la cuestin hidrulica contempornea. Coinci
dimos con el economista Ismael Aguilar Barajas en el sentido
de que sin una visin histrica amplia difcilmente se pue
de entender la problemtica hidrulica actual (Aguilar Ba
rajas, 1999: 66).
Para hilar ms fino y ofrecer una explicacin tentati
va sobre la naturaleza de ese cambio se toma en conside
racin un aspecto fiscal, a saber: la cada de la inversin
pblica en el ramo, que coincide con el surgimiento y la con
solidacin de cierta clase de discurso ambientalista que ha
tenido gran impacto en la definicin de las polticas pbli
cas ms recientes. Interesa examinar los posibles vnculos
entre ambos fenmenos, considerando el papel decisivo que
tuvo el gasto pblico en la configuracin del actual proble
ma hidrulico de Mxico.
Asimismo, interesa proponer una periodizacin de ese
cambio discursivo y de polticas pblicas distinguiendo tres
periodos, en correspondencia con cambios institucionales a
nivel federal. El primer periodo, la expansin, se refiere a los
aos de 1947 a 1976 y coincide con el auge y el fin de la Secre
tara de Recursos Hidrulicos (SRH). El segundo, que bien po
demos llamar de transicin, abarca los aos 1977-1988 y
corresponde a la Subsecretara de Infraestructura Hidrulica
(sih), que formaba parte de la sarh. Por ltimo, la tercera eta
pa, 1989-2001, se identifica por la presencia de la Comisin
Nacional del Agua (cna) y la vigencia de una visin pesimista
que combina cierto tipo de ambientalismo con la contraccin
del gasto pblico.
De bastin a amenaza 91

Por ltimo, es importante sealar que una omisin evi

dente de este trabajo es el anlisis de la dimensin local del
proceso general. La resistencia, la adaptacin, la asimilacin,
los desacatos, las maniobras; las iniciativas de ejidatarios,
comuneros, regantes, vecinos, empresarios, ingenieros, cons
tructores y autoridades municipales constituyen lo que es sin
duda la parte ms importante y compleja de esta historia. Eso
ser seguramente materia de trabajos futuros.

Primera etapa:
EL OPTIMISTA BASTIN DE LA PATRIA, 1946-1976
Cuando naci, en diciembre de 1946, la srh adopt el lema de
su antecesora directa, la Comisin Nacional de Irrigacin (cni):
Por la grandeza de Mxico (Aboites, s.f.; Von Mentz, 2000:
95-152).2 No tena por qu cambiarlo puesto que el trnsito de
la cni a la SRH fue bastante suave. El responsable de la nueva
dependencia, Adolfo Orive Alba, lo haba sido de la cni desde
fines del gobierno de Lzaro Crdenas, en 1940. Pero ms im
portante que eso era la continuidad de un conjunto de percep
ciones y valoraciones en torno a qu hacer con el agua en el
pas. Tal visin, expresada sobre todo por los ingenieros de la
cni y de la srh , estaba compuesta entre otras cosas por lo si
guiente: 1) un diagnstico pesimista sobre las caractersticas
del territorio nacional que impona grandes obstculos al apro
vechamiento del agua (Orive Alba, 1960): 2) una gran confian
za (optimismo) en las posibilidades de la ingeniera y el desa
rrollo tecnolgico para enfrentar y superar esos obstculos (Co
ln Varela, s.f.); 3) una voluntad poltica clara de adjudicar al

2 La cni naci en 1926 con el objetivo de construir grandes siste

mas de riego. Con asesora norteam ericana, este organismo combi
n la tecnologa de punta en materia de ingeniera hidrulica
(concreto de bajo calor, nuevos diseos de presas, laboratorio ex
perimental) con el fraccionamiento y la colonizacin de latifundios
(Aboites, 200 0 : 95-152).
92 Luis Aboites Aguilar
Estado la responsabilidad de enfrentar los obstculos natu
rales con el auxilio de los ingenieros,3 y como corolario de lo
anterior, 4) la certeza de que la expansin de los aprovecha
mientos hidrulicos basada en el gasto pblico era una con
tribucin slida al progreso de la nacin.
Cuando el presidente de la repblica inaugur las obras
de provisin de agua potable para la ciudad de Mxico en
septiembre de 1951, uno de los oradores seal que:

La coordinacin creadora de una direccin administrativa

honesta e infatigable, encarnada en planos nacionales por
usted, seor presidente Miguel Alemn, se dieron cita mag
nfica en este punto y momento de la historia, y concurrie
ron en estrecho abrazo con el genio tcnico de mexicanos
superiores, como el ingeniero [Eduardo) Molina y sus cola
boradores, para vencer las adversidades de una naturaleza
hostil e indmita, cuajando en acero, cemento y piedra, una
proeza que se crea irrealizable.4

Este paradigma se repeta a nivel mundial, independiente

mente de las peculiaridades nacionales o ideolgicas (Clarke,
1993). Aunque no libres de la certeza que dominara la se

3 Por ejemplo: Las obras de riego son indispensables para el bienestar

de nuestra poblacin rural y de la economa del pas y en la mayora de
los casos es imposible que sean realizadas por empresas particulares,
pues no hay esperanza de recuperacin directa de gran parte de las
inversiones necesarias. La construccin de costosas obras de riego, sin
las cuales sera imposible incorporar grandes regiones del pas a la eco
noma nacional, debe ser hecha por el Gobierno, pues es obvio que la
empresa privada no pueda hacerlo y puesto que la norma suprema del
Estado debe ser el fomento del bienestar pblico" (Rodrguez, 1944: 5).
4 El Nacional 5 de septiembre de 1951, p. 6. La nota de Exclsior de la
misma fecha subraya ms el simbolismo de la magna obra en relacin
con la identidad nacional.
De bastin a amenaza 93

gunda mitad del siglo xx de que la ciencia equivale a una

catstrofe potencial, dadas las implicaciones de la energa
atmica (Hobsbawm, 1996), los ingenieros seguan insistien
do en que la ciencia y la tcnica eran condicin imprescindi
ble del progreso de la sociedad. En el caso hidrulico quiz el
gran obstculo era obtener fuentes de financiamiento para
costear esas grandes obras. En Mxico haba datos que po
dan verse como indicios de catstrofes, pero no se les otorga
ba gran preponderancia. La explotacin intensiva del acufero
de la ciudad de Mxico, iniciada apenas en 1928, haba pro
vocado un aumento sensible en el hundimiento de la ciudad,
a tal grado que en 1951 se cre la Comisin Hidrolgica de la
Cuenca del Valle de Mxico para que estudiara y solucionara
el problema. Tampoco impactaron las inundaciones de 1950-
1952 en la misma ciudad, sede del gobierno federal y base de
operaciones de estos ingenieros tan comprometidos con la
obra pblica vinculada al aprovechamiento del agua.
El resultado general de esta perspectiva ideolgica y po
ltica en Mxico y en otros pases fue la expansin de los apro
vechamientos hidrulicos, tanto superficiales como subterr
neos. As como creca el nmero de escuelas, de refrigerado
res en los hogares o los kilmetros de carreteras pavimenta
das, crecan los volmenes aprovechados. Con base en un
alto porcentaje de la inversin pblica dedicado a este rubro
(entre el 10 y el 14 por ciento del presupuesto federal de egresos
entre 1941 y 1955) (Orive Alba. 1970), las hectreas abiertas
al riego en nuestro pas sumaban miles cada ao, los pozos
abiertos se contaban por cientos (sobre todo en el periodo de
sequa entre 1949 y 1958) y las nuevas presas hacan aumen
tar la capacidad de almacenamiento. Entre 1946 y 1976 esa
capacidad pas de 20 000 millones de metros cbicos a casi
118 000 millones (vase grfica 1). Otra forma de la expan
sin hidrulica fue la extraccin de agua del subsuelo: de los
pequeos aprovechamientos de la dcada de los treinta se
pas a un volumen de 25 kilmetros cbicos al ao en 1988
94 Luis Aboites Aguilar
(sarh, 1988). As como despus de 1888 se empez a genera
lizar el metro cbico como medida hidrulica, 100 aos des
pus el aumento de los aprovechamientos obligaba a recurrir
a una medida mucho ms grande, que expresara mejor los
cambios ocurridos.

* Grfica 1
Crecimiento de la capacidad de almacenamiento, 1910-1993

150000

Fuente: 1910-1988, sarh (1988); C N A , Informe 1989-1993, p. 77

Pero el mejor indicador y principal objetivo de la expan

sin de los usos del agua en esta primera etapa fue la am
pliacin de la superficie bajo riego. Entre 1941 y 1958, por
ejemplo, la superficie de los distritos de riego creci en poco
ms de 1.9 millones de hectreas, un promedio anual de
113 000 hectreas. Esto convirti a Mxico en uno de los pa
ses con mayor superficie irrigada del mundo. En 1966, con
2.6 millones de hectreas irrigadas, ocupaba el dcimo primer
lugar del mundo, detrs de China con 30, India con 23, Estados
Unidos con 13, Unin Sovitica con 11 y Pakistn con 10 millo
nes. entre otros (sarh, 1988; Orive Alba, 1970).
Esta expansin de los usos del agua distaba de ser ni
camente un fenmeno agrcola, pues varias industrias de alto
De bastin a amenaza 95

consumo (como la termoelctrica o la petrolera) tambin exi

gieron volmenes crecientes. Ciudades de gran dinamismo in
dustrial como Monterrey y Quertaro participaron activamente
en este proceso. Lo mismo puede sealarse de los requerimien
tos de agua potable y drenaje de las ciudades, que atrajeron
cada vez ms recursos para hacer obras ms complejas. Uno
de los eslabones predilectos del empeo civilizador del Estado
mexicano era precisamente la ampliacin de los servicios de
agua potable y alcantarillado. Con base en los crditos del Banco
Nacional Hipotecario y de Obras Pblicas (el actual Banco Na
cional de Obras y Servicios Pblicos, Banobras), las inversio
nes directas de la s r h , y ms tarde con prstamos extranjeros,
la cobertura de agua potable avanz notablemente durante las
dcadas de los cincuenta y los sesenta, hasta llegar al 61 por
ciento de las viviendas en 1970. Este avance, conseguido so
bre la base de una febril explotacin de aguas subterrneas,
era uno de los factores que explicaban las nuevas tendencias
demogrficas. La tasa de mortalidad infantil ya haba descen
dido de 131.6 en 1930 a casi a 67 por mil en 1970; asimismo,
la esperanza de vida, de 37 aos en 1930, alcanz los 62 aos
en 1970.5
La cabeza de este conjunto de polticas era la s r h , domi
nada por un selecto grupo de ingenieros de gran capacidad
tcnica y poltica. Adems, prcticamente desde su nacimien
to la s r h haba diversificado sus funciones mediante la crea
cin de varias comisiones de cuenca que comenzaron a
reorientar el gasto pblico desde el norte fronterizo hacia el
sureste, particularmente en las cuencas de dos de los princi
pales ros del pas, el Papaloapan y el Grijalva. Para los inge
nieros-polticos, el sureste era una zona de gran atraso

5 El avance de la cobertura se encuentra en IX Censo general d e

poblacin 1970. Resumen general. Mxico: Direccin General de
Estadstica, 1972: el comportamiento demogrfico en E stadsticas
histricas d e Mxico. Mxico: in e g i ( c d ).
96 Luis Abo ites Aguilar
socioeconmico que, sin embargo, posea inmensos recursos
naturales que deban utilizarse para apuntalar el progreso de
la nacin. Los ingenieros con su sabidura, pero tambin con
el dinero pblico, empezaron a trabajar en ese sentido. Si
hasta entonces la accin estatal se haba concentrado en las
zonas ridas de la altiplanicie y del norte, en donde la princi
pal tarea era la irrigacin, ahora incursionaba en las porcio
nes bajas que albergaban la mayor parte de los escurrimientos
del pas. All la labor tena que ver con el control de avenidas,
drenaje, desmontes e hidroelctricas. Presas como Malpaso
en Chiapas, Cerro de Oro en Oaxaca e incluso Infiernillo en
Michoacn son prueba de este cambio de orientacin, geogr
fica al igual que econmica, de la inversin pblica en mate
ria hidrulica.

S egun d a eta pa :

LA TRANSICIN O LOS ORGENES DEL PESIMISMO, 1977-1988

Una nueva ley de la administracin federal de fines de 1976
extingui la SRii y la convirti en mera subsecretara de una
nueva dependencia, la s a r h , que qued en manos de personal
desvinculado de la cuestin hidrulica. Cmo leer este acon
tecimiento? Una primera lectura puede ir por el lado de la
eficiencia administrativa, criterio que haca ver con malos ojos,
en una perspectiva todava muy rural, la existencia de dos
dependencias federales que separaban al agua de la tierra.
Esta era una de las preocupaciones principales del nuevo pre
sidente de la repblica, Jos Lpez Portillo.13 Otra consiste en
ver la prdida de legitimidad de los ingenieros hidrulicos,
cuya oferta centrada en la grande irrigacin apareca desgasta
da ante la complejidad y diversidad que haban ido ganando
los aprovechamientos hidrulicos en las dcadas anteriores.6

6 Jo s Lpez Portillo (1988: t. I). La discusin del Congreso de la

Unin sobre la extincin de la srh se halla en Diario d e d eb a tes d e
la C m ara d e Diputados. 12 de diciembre de 1976.
De bastin a amenaza 97

El desarrollo industrial, pero sobre todo el notable crecimien

to de la poblacin urbana, haban empezado a competir por
recursos presupustales que la s r h antes destinaba en su
mayor parte a la irrigacin. Adems, fenmenos como la con
taminacin y la sobreexplotacin de acuferos no tenan sufi
ciente cabida en el esquema institucional anterior (Aboites,
s.f.: 141-148). Una tercera lectura del cierre de la s r h se refie
re a una gradual reorienlacin de las polticas hidrulicas,
consistente en una disminucin de la inversin pblica en el
ramo, as como en una preferencia creciente por las ciuda
des. En 1950 la mayor parte de la poblacin (57 por ciento)
era rural; en 1980, en cambio, la poblacin urbana alcanzaba
ya el 66 por ciento del total.
No es de extraar que el que antes era el principal indi
cador del gasto pblico en el ramo hidrulico haya entrado en
declive: las hectreas nuevas incorporadas al riego en gran
des obras de irrigacin. Este indicador pas de casi 36 000
hectreas al ao en los ltimos aos del gobierno de Luis
Echeverra a casi el doble (69 000) en el periodo 1977-1982. A
partir de entonces el promedio anual descendi a 28 000 en el
sexenio 1983-1988, 17 000 en los aos 1989-1993 y 4 000
entre 1995 y 2000 (vanse cuadro 1 y grfica 2).
Otro rengln de la vieja poltica hidrulica, las comisio
nes de cuenca, tuvieron el mismo destino de la SRH. En 1977
desapareci la del Balsas, y entre 1986 y 1988 las comisiones
del Papaloapan, Grijalva y Pnuco corrieron la misma suerte.7
La evidencia disponible muestra que la transicin entre
un modelo y otro tuvo lugar en el sexenio 1983-1988. En el
gobierno anterior, 1977-1982, la sih todava mantuvo el objeti
vo principal de la etapa de la SRH, referente a la ampliacin
de la frontera agrcola, es decir, la creacin de nuevos distri
tos de riego, el mejoramiento de los existentes, la proteccin

7Vase Diario Oficial, 3 0 de diciembre de 1977, 24 de diciembre de

1986. 24 de diciembre de 1987 y 10 de marzo de 1988.
98 Luis Abo ites Agu lar
contra las inundaciones y el fomento de la pequea irriga
cin. A lo sumo la novedad se refera al apoyo a la agricultura
temporalera.8

Cuadro 1
Hectreas incorporadas al riego (grande irrigacin) e inversiones
en grande irrigacin, 1973-2000 (millones de pesos)

Aos Hectreas Pesos Pesos de Dlares corrientes

corrientes 2001 (millones)
1973 17961 - . .
1974 31 467 . . .
1975 45 045 . . .
1976 48 775 . .
1977 85 681 - .
1978 54 990 - . .
1979 109485 . . -
1980 45 161 . . .
1981 70 241 . . .
1982 48 893 . . .
1983 39 297 16.9 3073.1 140.8
1984 57 399 26.4 3016.9 157.4
1985 27 091 46.5 3 338.8 181.3
1986 26 600 64.5 2 723.4 106.1
1987 16441 87.0 1477.5 63.5
1988 4 085 79.8 619.7 35.1
1989 6 070 137.8 879.5 56.0
1990 20 188 232.9 1192.4 82.8
1991 26917 270.7 1116.5 89.7
1992 27 351 328.8 1186.4 106.3
1993 2 942 263.4 839.6 84.6
1994 7 900 166.9 548.3 49.5
1995 2 800 79.0 188.4 12.3
1996 6 500 129.0 235.8 17.0
1997 2 500 175.0 271.8 22.1
1998 4 500 208.9 284.7 22.9
1999 4 10(7 389.6 458.1 40.8
2000 3 700' 568.5 605.4 60.1

p, preliminar; e, estimado.
Fuentes: Superficiesincorporadas 1973-1993einversiones 1983-1993enSalinasdeGortari
(1993: 382-383); superficies incorporadas e inversiones 1994-2000, Zedillo (2000: 163);
dlares corrientes: elaboracin propia apartir de laserie de tipo de cambio, en Fox(2001:
242).

8SARH, Memoria 1977-1982, vol. II, pp. 3-13.

De bastin a amenaza 99

* Grfica 2
Hectreas nuevas abiertas al riego por ao
en proyectos de grande irrigacin
1973-2000

Fuente: Cuadro!.

Pero a mediados de la decada de los ochenta surgieron

varias innovaciones, de las que cabe destacar dos: el nfasis
en la administracin y el inicio de los programas encaminados
a mejorar la eficiencia en los usos del agua (sarh, 1988: 187,
218). Por lo que se refiere al asunto administrativo, a fines de
1985 se estableci la base tributaria del sistema financiero del
agua, mediante reformas a las leyes de aguas y de derechos.
En relacin con el segundo aspecto, se emprendi la tarea de
evitar el desperdicio de agua, especialmente en los distritos de
riego, en donde se perda ms de la mitad del volumen extra
do. Pero sin duda la innovacin ms importante es la financie
ra. En 1993 la CNA haca un sealamiento elocuente:

Las reformas fiscales de 1986 dejaron sentados principios

fundamentales. Por un lado, qued establecido que el agua
tiene un valor econmico y que todos los usuarios del recur
so, por el simple hecho de serlo, deben contribuir a su dis
100 L uis Abo ites Aguii.ar

ponibilidad fsica. Por otro lado, se asoci el valor econmi

co del agua a su disponibilidad fsica; as qued establecido
un sistema de precios del agua, en funcin de los balances
hidrulicos en las distintas cuencas del pas.9

Desde 1986 la recaudacin por concepto de usos del

agua comenz a convertirse en un ingrediente crucial de las
polticas hidrulicas. En sa r h (1988) se aprecia cierta melan
cola cuando se afirma que era necesario redefinir la accin
hidrulica del gobierno federal en vista de la escasez pre-
supuestal. La idea es reiterativa. Ya no podan enfrentarse los
problemas construyendo obras o ampliando la oferta, como
ocurra antes. La s ih se vio obligada a gastar menos y recau
dar ms con base en los ajustes legales de fines de 1985. Por
lo que se refiere a lo primero, en 1988 el gasto en infraestruc
tura hidrulica se redujo a apenas una tercera parte del mon
to de 1983.10
Por el lado de la administracin del agua, la recauda
cin creci de manera significativa en estos aos, hasta con
seguir la autosuficiencia presupuestal de las unidades que
tienen a su cargo la administracin del agua. Los ingresos,
en pesos de 1988, aumentaron como sigue: por aguas super
ficiales, de 79.6 millones de pesos en 1983 a 2 843.3 en 1988;
por aguas subterrneas, de ningn ingreso en el primer ao a
16 121.4 millones de pesos en 1988; por cauces y zonas fede
rales, de 41.5 a 924 millones de pesos, y por descargas de
aguas residuales, de ningn ingreso en el primer ao a 2 185
millones de pesos (s a r h , 1988: 188-189).

9CNA. Informe 1989-1993, p. 59. En 1991 esta base fiscal se perfeccion

mediante la expedicin de una ley de contribucin de mejoras por obras
pblicas en infraestructura hidrulica.
10 sarh (1988: 183). Seguramente esa baja explica la disminucin de la
cobertura de servicios de agua potable y alcantarillado a nivel nacional
entre 1980 y 1987: del 70.7 y del 51.0 por ciento respectivamente, al
70.4 y 48.0 por ciento. Vase Salinas de Gorlari (1993).
De bastin a amenaza 101
La nocin del agua como bastin del progreso nacional
quedaba debilitada a causa de la restriccin presupuestal. La
nueva dependencia, la s i h , se vea orillada a poner cada vez
ms nfasis en las funciones relativas a la administracin del
recurso. Debe decirse, sin embargo, que todava se podan
encontrar en la sin huellas de la antigua vocacin irrigadora
de la s r h . Ejemplo de ello era el sistema hidrulico integrado
del noroeste, cuyo propsito era conectar diversos aprove
chamientos locales para conducir agua desde Mazatln hasta
los valles del sur de Sonora. El objetivo era irrigar 250 000
hectreas nuevas y mejorar 1.5 millones ms (s a r h , 1988:
205). As ideaban, planeaban y seducan Orive Alba y colegas
al mediar el siglo xx. Pero 30 aos despus, en medio de una
severa crisis fiscal, los sucesores de aqullos parecan no te
ner interlocutores.
Cabe preguntarse si acaso la dramtica reduccin pre
supuestal de la dcada de los ochenta propici la adopcin
de un determinado discurso ambientalista, cuya traduccin
en polticas pblicas resultaba a final de cuentas menos
onerosa que la gran obra pblica. Un ejemplo, mejorar la
eficiencia en el aprovechamiento del agua en los distritos de
riego costaba apenas una quinta parte de lo que costaba
abrir una hectrea nueva al riego (s a r h , 1988: 218-219).
Dada la escasez, no de agua sino de presupuesto, era nece
sario buscar un nuevo espacio a la accin institucional. Pro
blemas evidentes como el desperdicio, la contaminacin, la
sobreexplotacin de mantos subterrneos, el mal estado de
la infraestructura y la falta de pago de los diversos consumi
dores constituan ingredientes del nuevo mbito. Pero es
claro que todos esos problemas existan desde antes de la
poca de escasez presupuestal.
El discurso gubernamental, quiz por la crisis fiscal, se
fue centrando poco a poco en los dramticos efectos ambien
tales que haban resultado de las polticas expansionistas de
las dcadas anteriores. El aumento de la problemtica am
102 L uis A b o it e s A g u ilar

biental ocurri en esos mismos aos y, si el argumento es

correcto, cay como anillo al dedo a un aparato burocrtico
como el hidrulico, que perda o vea reducido su principal
motor. En el medio acadmico las preocupaciones ambien
talistas, de diversos signos y enfoques, comenzaron a ganar
un terreno que quiz antes ocupaban los estudiosos del desa
rrollo econmico. Este ltimo no pareca tan relevante en una
poca que muy pronto fue bautizada como la dcada perdida
de la economa latinoamericana. En este mismo sentido, no
sorprende que lo que antes eran tmidos abordamientos
institucionales, por ejemplo sobre la contaminacin (asociada
ms bien a la salud pblica), se convirtieran en la dcada de
los ochenta en rganos ms slidos, con diagnsticos ms in
tegrados y de mayor presencia administrativa. En 1982 se cre
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa y muy pronto se
emiti el primer plan nacional de ecologa. En 1988, junto con
una inflacin de tres dgitos, una cada drstica de los sala
rios reales y una persistente austeridad presupuestal, se ex
pidi una nueva ley general del equilibrio ecolgico y proteccin
del ambiente, que afinaba en mucho las disposiciones ante
riores." Ciertamente, el ambientalismo gubernamental defi
ni sus prioridades, en primersimo lugar la de asociar la1

11 Semarnap (2000: 63-69). En 1994 el avance instilucional en materia

ambiental alcanz rango de gabinete con la creacin de la Secretaria de
Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca (Semarnap). Ilustrando
ntidamente el cambio de significado del agua para el Estado mexicano,
la cna fue trasladada del rea de influencia de la sarh a la de esta nueva
secretaria. Ms que componente de la produccin agropecuaria, el agua
comenzaba a ser ante todo un asunto ambiental. En un documento ofi
cial se sealaba que esta reubicacin obedece a la importancia que
concede el gobierno federal al cuidado del medio ambiente y al aprove
chamiento de los recursos naturales de los cuales el agua forma parte, y
fortalece el ejercicio de la autoridad al no estar sectorizado con los usos
del agua (Semarnap, 1996: 5-6).
De bastin a amenaza 103

conservacin del agua en cantidad y calidad a la poltica fis

cal, y sta a la promocin del mercado en el manejo del re
curso. El que contamina paga es una de las frmulas ms
conocidas y elocuentes de esa nueva forma de percibir la
relacin entre el Estado y el medio ambiente.
Difcilmente se puede criticar la adopcin de medidas
encaminadas a enfrentar el deterioro ambiental. Pero lo que
llama la atencin, primero, es el momento en que ocurre esa
adopcin, en gran coincidencia con la crisis presupuestal, y
segundo, que a cambio de obra pblica el Estado pareci ofre
cer ante todo una poltica ambiental. Es incompatible la ges
tin ambiental con el gasto pblico?

T ercera etapa:
LA AMENAZA NACIONAL, 1989-2002
En enero de 1989 un decreto presidencial cre la cna, con el
propsito de contar con una autoridad federal nica en el
ramo.12 Para ello se invit a un grupo de ingenieros que pro
vena de la sin y que antes, desde 1973, haba formado parte
de la Comisin del Plan Nacional Hidrulico. Ms que cons
tructores, estos ingenieros eran planificadores: a partir de un
detallado diagnstico del sector hidrulico, insistan en la nece
sidad de planear las polticas pblicas de acuerdo con los re
querimientos cada vez ms complejos que impona la dinmica
de la sociedad mexicana (Gonzlez Villarreal, 1975: 7-27).
Con esos antecedentes pareca natural que se les en
cargara la tarea de consolidar la reorientacin de las polticas
hidrulicas que se desprendan del cierre de la srh en 1976 y
de la crisis presupuestal de la dcada de los ochenta. En qu
consista esa reorientacin? A partir de un diagnstico pesi
mista sobre la geografa del pas, que tena como base el dis
curso de Orive Alba de 50 aos atrs, se establecan los
siguientes componentes: 1) la creciente escasez e inequidad

12 Ver Instalacin d e la Comisin Nacional d el Agua, Mxico, s.p.i.

104 Luis A b o ite s A g u ilar
en el acceso al recurso; 2) la cultura del despilfarro; 3) la
contaminacin y sobreexplotacin; 4) la necesidad de conso
lidar la valorizacin econmica del agua, y 5) la necesidad de
involucrar a la sociedad en el manejo del recurso.
Este planteamiento era coherente con las ideas genera
les de reforma del Estado que campeaban entre los polticos
mexicanos de la poca. La nocin de ruptura con el pasado
era explcita. Haba que abandonar el proteccionismo, la dis
pendiosa intervencin gubernamental y, como contraparte,
era necesario abrir las puertas al libre mercado y los flujos de
inversin extranjera. El Estado deba concentrarse en la re
gulacin y la atencin de las grandes carencias nacionales.13
Acorde con dicha estrategia, una de las primeras medidas
de la cna fue transferir los distritos de riego a los agricultores.
Las antiguas criaturas predilectas de la s r i i pasaban a manos
de los productores. Esta decisin obedeca, por supuesto, a
consideraciones fiscales. La cna estimaba que en 1988 los dis
tritos de riego apenas recaudaban el 18 por ciento de sus costos
de operacin, el resto corra a cargo del erario pblico (c n a ,
1994). En los nuevos tiempos un subsidio de tal magnitud era
inadmisible. Al cierre de la s r h y de las comisiones de cuenca, y
el declive de la inversin pblica, se sumaba la transferencia de
los distritos de riego, un eslabn por dems significativo. En
pocos aos la mayor parte de los distritos y de las superficies
irrigadas abandonaron el manto protector del subsidio fede
ral.14 En adelante los agricultores se haran cargo de la opera
cin y el mantenimiento.*1

13 Vase el discurso de Carlos Salinas de Gortari del 1 de diciembre

de 1988 en SRA (1988).
11 Para fines de 1993 se haban transferido 2.2 millones de hect
reas, el 70 por ciento de la superficie total, entre 291 195 agricul
tores de 4 9 distritos de riego ( c n a , 1993). En julio de 2001 el 98 por
ciento de las 3 .4 millones de hectreas de los 82 distritos de riego
estaba en manos de los agricultores (vase cna, 2002: 44).
De bastin a amenaza 105

Otro componente de este cambio fue la expedicin de

la nueva ley de aguas nacionales en 1992, que sustituy a la
que se haba promulgado 20 aos antes. Esa ley recoga las
prioridades que se haban empezado a vislumbrar desde la
dcada anterior, referentes a la contaminacin y el despilfa
rro pero contena algunas innovaciones: la atencin a la cali
dad del agua y la posibilidad de que empresarios privados se
convirtieran en actores importantes en la construccin de
obras y la prestacin de servicios hidrulicos.15 Asimismo
se creaban dos criaturas nuevas: por un lado los consejos de
cuenca, entendidos como un nuevo mbito de manejo del agua
que involucraba a los diversos sectores y autoridades locales,
y el registro pblico de derechos de agua, cuyo propsito era
estimular una circulacin mercantil de los derechos de agua
concesionados por la propia c n a . Tambin se creaban figuras
contractuales nuevas para dar cabida a la inversin privada
en la construccin y operacin de servicios hidrulicos. No
pocos diputados vieron en la iniciativa de ley el propsito de

retirar al Estado de las actividades de construccin de obras

1...I para dejarlo a la iniciativa privada. El gobierno, a partir
de ahora, slo se encargar de la parte normativa y se con
vertir en una ventanilla para el otorgamiento rpido de per
misos, concesiones y para ejecutar funciones de vigilancia;
pero dejar de tener el papel que haba tenido hasta hoy.16

15 Vase la iniciativa de ley de aguas nacionales en Diario d e d e b a

tes d e la C m ara d e Diputados, 2 de julio de 1992. Uno de los
abogados que particip en la preparacin de la iniciativa de ley
public una edicin com entada de dicho ordenamiento (Faras,
1993).
16 Diario d e d eb a tes d e la Cm ara d e Diputados. 12 de noviembre
de 1992, p. 31. El diputado Hctor Ramrez Cullar sealaba que el
mismo propsito tenan las leyes de pesca y minera, que acababan
de discutirse en ese rgano legislativo.
106 Luis Abo ites Agu lar
En efecto, la nueva legislacin perfilaba una autoridad
pblica que prefera la administracin del recurso y la calidad
de ste, dejando de lado el antiguo nfasis en la construccin
y operacin de grandes obras hidrulicas. En el nuevo esque
ma se haca explcito el inters por atraer a la sociedad a
participar de distintas maneras en el ramo, ya fuera pagando
ms por los servicios, creando una nueva cultura del agua
preocupada por evitar despilfarres o invirtiendo capitales. El
Estado hara lo posible por convertir el ramo hidrulico en un
atractivo campo para el negocio privado.
En el medio acadmico algunos estudiosos elaboraban
explicaciones acerca de la conveniencia de esta nueva orien
tacin. Uno de ellos sealaba que el problema hidrulico en
Mxico resida no tanto en la escasez, sino en la mala distri
bucin del lquido. En consecuencia, el Estado deba centrar
sus esfuerzos en allanar las condiciones para lograr una re
asignacin ms eficiente por medio del mercado. El argumen
to haca depender la eficiencia de la productividad. Dnde
produce ms un metro cbico de agua, en la agricultura, en
las ciudades o en las industrias? Si el Estado emprenda esa
ruta, el agua tendera a localizarse en el sector ms eficiente,
ms productivo (Roemer, 1997). Esa relocalizacin tendra,
adems, efectos positivos en el cuidado del medio ambiente.
El trnsito al desarrollo sustentable, se lee en el Programa Hi
drulico 1995-2000 , descansa en la racionalizacin de los
precios del agua, con criterios econmicos y ambientales.
Dicho de otro modo, el ambiente que genera la aplicacin de
las leyes del mercado se caracteriza por el ahorro del agua,
uso de agua residual tratada y tecnologas menos contami
nantes por parte de los usuarios, para obtener beneficios eco
nmicos de estas oportunidades (Programa Hidrulico, 1995-
2000: 32-33). Como se ve, se trata de una proteccin ambien
tal mediada o condicionada por la expansin del mercado.
Lo que persista era la evidencia de que la poca de los
grandes presupuestos pblicos haba quedado atrs. Ante esto,
De bastin a amenaza 107

la cna no hizo ms que seguir el rumbo fijado desde 1986, es

decir, cobrar ms por el agua y gastar menos. En ambos rubros
las cifras son impresionantes. En lo que se refiere al primero,
la citada iniciativa de ley de aguas nacionales seala que la
recaudacin de derechos federales por el uso y aprovecha
miento de aguas aument en slo tres aos, de cien mil millo
nes de pesos a un billn cuatrocientos mil millones de pesos,
y se incrementar a ms de dos billones durante el presen
te ao [1992|. Se trata de 20 veces ms en cuatro aos. En
los aos sucesivos, eliminando los tres ceros de los viejos
pesos, la recaudacin (a precios corrientes) casi se triplic al
pasar de 2 266 millones de pesos en 1994 a 6 120 millones en
2000 (cna, 2002). Con base en la informacin disponible, el
aumento de la recaudacin y la contraccin del gasto hizo
posible que entre 1989 y 1993 la relacin entre ingresos pro
pios y gasto presupuestal pasara de 0.51 a 0.92, es decir, en
1993 la cna slo requera el 8 por ciento de asignacin fiscal
para su desempeo. Sin embargo, en los aos sucesivos ese
ndice conoci un retroceso y retorn a 0.51 en 1998 y 0.58
en 1999 y 2000.17 En tal comportamiento influy la baja en la
recaudacin (medida en trminos reales) y quiz hubiera sido
mayor si no hubiera coincidido con una reduccin en la asig
nacin presupuestal desde 1998.18 Lo anterior lleva a pre
guntarse si acaso hay un tope en la capacidad de recaudacin
de alrededor de los 6 000 o 7 000 millones de pesos anuales.
Por desgracia no se han obtenido cifras sobre los mon
tos de inversin de la cna a lo largo de su breve historia. Ade

17 Estim acin propia con base en el Programa Nacional Hidrulico

2001-2006, pp. 4 0 y 43.
18 Tal vez esta cada explique la demanda del director de la cna en
agosto de 2002 relativa a la necesidad de aum entar el presupuesto
en 20 000 millones adicionales a los 9 200 millones asignados en
2 0 0 2 (alrededor de 9 0 0 millones de dlares). Vase La Jorn ad a, 23
de agosto de 200 2 , p. 15.
108 Luis Ab o ites Aguilar
ms de la informacin relativa a grande irrigacin, expuesta
en el cuadro 1, lo nico disponible son las cifras de su presu
puesto global que aparecen en el cuadro 2, que es un indica
dor sumamente grueso puesto que omite otros fondos y
prstamos. Sin embargo, es til para mostrar el declive pre-
supuestal de la cn a en los ltimos cinco aos, de casi 19 por
ciento entre 1998 y 2001 (vase cuadro 2).

Cuadro 2
Presupuesto de la c n a , 1989-2002
(millones de pesos)

Precios corrientes Precios 2001

1989 971.0 6 900.6
1990 1 768.8 9 817.5
1991 4 732.8 12 278.8
1992 3 198.4 12 511.6
1993 2 610.6 9 313.5
1994 3 033.7 9 779.6
1995 3 463.1 8 255.8
1996 5 583.0 10 209.0
1997 6 805.5 10 569.9
1998 8 429.9 11 487.5
1999 8 237.8 9 685.7
2000 10 009.1 10 659.7
2001 9 316.0 9 316.0
2002 9 200.0

Fuentes: 1989, CNA, In fo rm e 1989-1993 , p. 68; 1990-2000 en Zedillo (2001:165); P rogra

m e N a c io n a l H id r u lic o 2 0 0 1 -2 0 0 6 , p. 43; 2002: la torn ada , 23 de agosto de 2002; inegi,
deflactor de precios implcitos del pib .

El presupuesto de 2001, de alrededor de 9 300 millones,

se distribuy como sigue: 25 por ciento a servicios personales:
25 por ciento a agua potable, alcantarillado y saneamiento;
28 por ciento a infraestructura hidroagrcola, y 22 por ciento
a administracin y regulacin del agua. Qu lejos estaban en
2001 los tiempos del gobierno de Miguel Alemn (1946-1952),
cuando la srh gastaba el 12.5 por ciento del presupuesto de
De bastin a amenaza 109
egresos del gobierno federal. En 2001, los 2 600 millones de pe
sos destinados a infraestructura hidroagrcola no alcanzaban
ni el 0.2 por ciento de dicho presupuesto.1920
Las nuevas polticas hidrulicas enfrentaron una situa
cin crtica a lo largo de la dcada de los noventa por varias
razones: la sequa, el impacto de la apertura comercial, la en
trada en vigor del tlcan en 1994 y, por supuesto, la consistente
reduccin del gasto pblico en el medio rural. La agricultura se
vio sometida a grandes presiones, que en muchos casos se tra
dujeron en una reduccin de las superficies irrigadas. Por lo
pronto, como lo seala el Programa Nacional Hidrulico 2001-
2006 , la superficie regada en los distritos de riego disminuy en
20 por ciento al pasar de 3.2 millones de hectreas en el ciclo
1989-1990 a 2.5 millones en 1999-2000.'211 En dicha reduccin
conviene distinguir entre la determinante natural, por as decir,
y el contexto econmico. Los recorridos por lugares como el
valle del Yaqui, La Laguna o Delicias muestran el abandono de
importantes porciones de los otrora prsperos distritos de rie
go. Si la agricultura es todava la principal consumidora de
agua, alrededor del 78 por ciento segn cifras recientes, cabe
discutir la naturaleza de la crisis del agua, o al menos el argu
mento en torno a la escasez de ella. Si entre 1989 y 2000 la
superficie irrigada de los distritos de riego se redujo en 20 por
ciento, eso significa, en trminos muy gruesos, que se dej de
usar un porcentaje similar de agua. El volumen que est sien
do liberado por la gravsima crisis agrcola no podra garantizar
el abasto a las ciudades y las industrias durante aos? Si este
razonamiento es correcto, cabe preguntarse, entonces, cul
escasez de agua en ciudades e industrias si el campo ha dejado
de consumirla en una proporcin considerable?
19 El desglose presupuestal de 2001 en el Programa Nacional Hi
drulico 2001-2006, p. 43. Las cifras del sexenio alem anista en
Orive Alba (1970).
20 Vase la pgina 36 de ese plan. Las mismas cifras aparecen en
CNA (2002: 49).
110 Luis Abo it e s Aguilar
Pero las polticas oficiales no se detienen en este aspec
to. Insisten en la crisis del agua. Como se dijo al inicio, la
versin ms fina de este discurso es la declaratoria de 2001
en el sentido de que, por la gravedad de la situacin, el agua
deba ser vista como un problema de seguridad nacional, se
gn seala el Programa Nacional Hidrulico 2001-2006. Si la
poltica seguida por la cna no parece tan novedosa compara
da con la de la sm, esta declaratoria tampoco es una novedad.
Ya en el texto de la iniciativa de ley de aguas nacionales de 1992
se hablaba de que la escasez de este lquido se convertir no
slo en freno al progreso sino en amenaza a la salud e incluso
a la sobrevivencia de algunas poblaciones.21 Una dcada des
pus el diagnstico era ms grave, pues la amenaza se cerna
no slo sobre algunas poblaciones sino sobre la nacin en
tera. A como va el discurso, habr que esperar qu nos dirn
nuestros gobernantes dentro de diez aos.

Consideraciones finales
As como es difcil ver cambios de fondo en los programas de
la srh entre 1947 y 1976, tambin lo es apreciar cambios
significativos en los discursos y las actividades de la cna en
tre 1989 y 2001. Por eso se plantea la nocin de dos pocas
diametralmente distintas en el manejo del agua en el pas,
unidas por un periodo de transicin que aqu se identifica
con la sitl. En el Programa Nacional Hidrulico 2001-2006 se
puede leer, como en los documentos equivalentes de 1989 o
de 1995, que el pas se ve aquejado por una aguda escasez de
agua provocada por la extraccin irracional, la contamina
cin y el despilfarro. Pero si el diagnstico es esencialmente el
mismo, al menos cabra preguntarse cul ha sido el impacto
de las polticas hidrulicas impulsadas desde 1985 hasta 1989,
orientadas precisamente a combatir dichos males. Por qu

21 Diario d e d eb a tes d e la Cm ara d e Diputados. 2 de julio de 1992.

p. 2921.
De bastin a amenaza 111
no se hace una revisin crtica al respecto, o sobre uno de los
efectos ms claros de la nueva poltica, a saber: la concentra
cin del recurso en manos de una minora de productores
agrcolas? Para sostener la afirmacin en torno a la continui
dad de la poltica hidrulica en los ltimos 20 aos, cabe lla
mar la atencin en la vigencia de tres de sus ejes primordiales:
el nfasis de la accin gubernamental en la dimensin fiscal-
ambiental; la poltica de apertura, si no es que de promocin
de la inversin privada para enfrentar los requerimientos de
infraestructura, y la contraccin del gasto pblico en el ramo.
Por ejemplo, en el Programa Nacional Hidrulico 2001-2006
(p. 97) se indica que en los aos que siguieron al financiamiento
del sector hidrulico tendr tres fuentes principales: 1) la re
caudacin de la propia c n a ; 2 ) la autosuficiencia de los orga
nismos operadores de agua potable y distritos de riego, y 3) el
pago de la sociedad por los servicios hidrulicos. Por lo visto,
ya en 2002 estas fuentes resultaron insuficientes; si no, de
qu otro modo se explica la solicitud ya citada del director de
la cn a de mayores recursos presupustales.
Sin negar la importancia de cuidar la calidad del agua,
de combatir la contaminacin y el derroche y de cobrar de
manera ms sistemtica por los servicios hidrulicos, el com
ponente que queda sin definir es la inversin pblica en in
fraestructura y en el combate al deterioro ambiental. A final
de cuentas, parece que mientras ms se insiste en la crisis
del agua, ms lejana se ve la posibilidad de rediscutir en serio
la manera como el dinero pblico, acrecentado por la mayor
recaudacin por los servicios hidrulicos, debe volver a fluir
al sector. Sin duda el gasto pblico, en caso de un retorno, ya
no alimentar un optimismo como el de la SRH pero s comba
tir un pesimismo que parece una catstrofe inevitable en la
que el poder pblico, con su perseverante poltica de contrac
cin del gasto, no hace ms que alarmarse y alarmarnos cada
vez ms. Adems de la alarma, parece evidente que mientras
ms se insista en la amenaza, ms lejos estaremos de recupe
112 Luis Abo it e s Agu lar
rar lo que el agua tuvo de bastin de la patria, lo que ahora
incluye sin duda varias de las prioridades ambientales, como
el tratamiento de aguas, la limpieza y conservacin de cuen
cas y corrientes, y el mantenimiento de obras. El punto es
que en esa recuperacin, por razones no muy alejadas de las
que sostena el ilustre ingeniero Antonio Rodrguez en 1944
(vase nota 4), es indispensable el dinero pblico, no slo el
de una sociedad que se define, en el ambienlalismo guber
namental, casi como sinnimo de empresa privada.

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 T e r c e r a pa r te
F r o n t e r a s y agua c o m pa r tid a :
CONFLICTOS Y COOPERACIN
Recursos hidrulicos en la frontera
de Mxico con Estados Unidos

PolioptroF. Martnez Austria

Las fronteras han cambiado de naturaleza, y con ellas los

fundamentos tradicionales del orden internacional, ahora
ya perturbado... Nos corresponde a nosotros, en Amrica
Latina, Europa, en todos los continentes, inventar juntos
un nuevo espritu de frontera.
Dominique de Villepin

Antecedentes
Durante los aos recientes la problemtica del agua en el mundo
ha ido en aumento. Se le cita con cada vez mayor frecuencia
como uno de los mayores problemas que habr de enfrentar el
ser humano en los prximos aos. Mxico no es la excepcin,
y en particular han llamado la atencin del pblico las dificul
tades ocasionadas por la sequa en la regin norte del pas, y
las consecuentes fricciones que ello ha ocasionado con algu
nos usuarios del agua en Estados Unidos.
Esta atencin global se ha traducido, entre otras activida
des, en la realizacin de foros mundiales y en la creacin de
organizaciones internacionales. Las ms relevantes han sido la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua, celebrada en
Mar del Plata, Argentina, en 1977; la adopcin de la dcada 1981-
1991 como la dcada internacional del agua potable y el sanea
miento; la Conferencia de Dubln sobre Agua y Medio Ambiente,
en la que se definieron los Principios de Dubln, y, ms reciente-

E! autor es j e f e d e Asuntos Fronterizos, Comisin Nacional d el Agua.

[117]
118 Pouoptro F. Martnez Austria

mente, los tres Foros Mundiales del Agua, realizados en Marrue

cos, La Haya y Kioto. Asimismo, se han creado la Asociacin
Mundial del Agua (World Water Partnership) y el Consejo Mun
dial del Agua.
En el mundo, las cuencas transronterizas, contrariamen
te a lo que se podra pensar, no son una excepcin. Cubren el 45
por ciento de la superficie de la tierra, y en ellas vive el 40 por
ciento de la poblacin de nuestro planeta. El 60 por ciento del
caudal total de los ros escurre en cuencas transfronterizas.
Uno de los principales retos de los habitantes de cuencas
transfronterizas es la creacin de una visin comn de la cuen
ca (Colmex-CNA, 2003). En este contexto, el conocimiento de la
dinmica y situacin actual de los recursos hdricos en la fron
tera entre Mxico y Estados Unidos conducir a una mejor com
prensin de las limitaciones y oportunidades que la exigua
disponibilidad de este recurso ofrece a ambos pases, y ser de
gran utilidad para los ciudadanos de esa importante y dinmica
regin del mundo. Asimismo, esta experiencia puede ser de uti
lidad para la solucin de los problemas de gestin del agua en
otras cuencas transfronterizas del mundo.
El propsito de este texto es presentar de manera sucinta
el estado de los recursos hdricos en las cuencas transfronterizas
Mxico-Estados Unidos; los tratados, convenciones, actas y otros
instrumentos jurdicos y de cooperacin que ambas naciones se
han dado; los avances que han representado hacia la gestin
sustentable del recurso, y, finalmente, las estrategias que han
de seguirse en el futuro inmediato.

Marco g en era l

La frontera de Mxico con Estados Unidos, una de las ms lar

gas del mundo entre dos naciones, tiene una longitud de 3 152.9
kilmetros, desde el ocano Pacfico hasta al Golfo de Mxico, y
se le ha definido como una franja de 100 kilmetros de ancho en
ambos pases. En esta amplia regin se ubican varias cuencas
transfronterizas; las ms grandes son las de los ros Colorado y
Recursos hidrulicos en la frontera Mxico-EU 119

Figura 1
Cuencas transfronterizas Mxico-Estados Unidos

Costeradel Pacfico Estados

Rio Nuevo Frontera Mxico-Eu
Rio Colorado Zonafronteriza
Costera del Golfo de California - Ros
Noroccidental de Chihuahua Ciudades hermanas
Rio Bravo
Costera del Golfo de Mxico

Bravo, pero tambin las de los ros Tijuana, Nuevo, Yaqui y Noga
les, entre otras ms pequeas, como se muestra en la figura 1.
La frontera de Mxico est integrada por seis estados: Baja
California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len yTa-
maulipas, y en ellos quedan comprendidos 81 municipios. La
frontera de Estados Unidos comprende los estados de California,
Arizona, Nuevo Mxico y Texas, y en ellos quedan comprendidos
25 condados. La poblacin de la zona fronteriza en el ao 2000
era de 10.6 millones de habitantes, la mayora de ellos -el 72 por
ciento- habita en 14 pares de ciudades vecinas-conocidas como
ciudades hermanas- a ambos lados de la frontera.
120 Pouoptro 1'. Martnez Austria

El clima de la regin, como se muestra en la figura 2, es mar

cadamente rido, clasificado como seco y muy seco; salvo la re
gin costera en la desembocadura del ro Bravo, y el final del delta
del ro Colorado, que se clasifican como templado subhmedo.

* Figura 2
Clima en la regin fronteriza

La frontera entre Mxico y Estados Unidos tiene una impor

tante dinmica poblacional y econmica. En 1970 habitaban en la
franja mexicana dos millones de habitantes, y en el ao 2000 la
cifra ya era superior a cinco millones. La poblacin actual estima
da en el lado mexicano es de siete millones, el 7.3 por ciento de la
poblacin nacional, y en el 2025 se espera que alcance los 13.9
millones, el 10.6 por ciento del total nacional. El crecimiento
poblacional medio es de 3 por ciento anual, superior al promedio
nacional, pero en algunas ciudades ha alcanzado valores mucho
ms-altos. As, la tasa de crecimiento deTijuana es de 3.46, la de
Nogales de 3.34 y la de Ciudad Acua de 4.77 por ciento.
La mayor parte de la poblacin mexicana se ubica en zonas
urbanas. El 90 por ciento de la poblacin habita en 23 ciudades, la
R ecursos hidrulicos en la frontera Mxico-EU 121
mayor parte en las citadas 14 ciudades hermanas. Las principales
son: Ensenada, Tijuana, MexicaliyTecate, Baja California; San Luis
Ro Colorado y Nogales, Sonora; Ciudad Jurez, Chihuahua; Ciu
dad Acua y Piedras Negras, Coahuila; Sabinas Hidalgo, Nuevo
Len, y Matamoros, Reynosa, Nuevo Laredo y Rio Bravo, Tamaulipas.
En lo econmico, los estados fronterizos contribuyen, se
gn cifras de 1999, con el 23.34 por ciento del p ib nacional, y en
ellos se observa un crecimiento promedio, en el periodo 1994-
2000, de 4.5 por ciento, el ms alto del pas. Es tambin en la
regin norte donde se registra el mayor ingreso per cpita. Alre
dedor del 78 por ciento de la industria maquiladora se asienta en
los estados de la regin.
As mismo, la mayor parte del p ib fronterizo se concentra
en tres estados: 40 por ciento en Baja California, 23 por ciento
en Chihuahua y 20 por ciento en Tamaulipas.
Este crecimiento demogrfico y econmico ha significado
una enorme presin sobre los recursos naturales de la regin.

R ec u rso s h id r u l ic o s

Para su administracin, la Comisin Nacional del Agua dividi

al territorio mexicano en trece regiones hidrogrficas. La zona
fronteriza se ubica en las regiones 1 Baja California, II Noroeste
y VI Ro Bravo. A pesar de ser las regiones ms extensas, y por
ello tener una baja densidad de poblacin, la disponibilidad de
agua por habitante es de las ms bajas. En la cuenca del ro
Bravo y en Baja California, la disponibilidad ya se clasifica como
de escasez, lo que se agravar si se considera que la poblacin de
la frontera se duplicar en veinte o veinticinco aos, disminu
yendo por este solo hecho a la mitad de su valor actual, es decir
a 700 y 640 metros cbicos (m:i) por habitante, respectivamente,
con lo que pasar a la clasificacin de escasez severa.
La precipitacin media anual de la regin fronteriza es
reducida y disminuye del Golfo de Mxico hacia el poniente. Es
de 60 0 mm en la cuenca del ro San Ju an , 514 mm entre las
presas internacionales, 392 mm en parte de la cuenca del ro
122 Polioptro F. Martnez Austria

Salado, 630 mm en la cuenca del ro Conchos, 391 mm en Sono

ra y slo 264 mm en Tijuana-Mexicali-San Luis Ro Colorado.
Debido a las muy bajas precipitaciones en la regin fronteriza
de Baja California, el abastecimiento para los diversos usos de
pende totalmente de las aguas del ro Colorado, reguladas por el
Tratado de 1944, como se ver ms adelante, y de los acuferos
de la regin, que se encuentran ya sobreexplotados (c n a , 2000).
En el caso del ro Bravo, la disponibilidad de agua de nues
tro pas depende de los escurrimientos en la cuenca del lado
mexicano. En la figura 3 se muestran las curvas de igual preci
pitacin para la cuenca del ro Bravo. Como puede verse, en la
desembocadura se registran precipitaciones del orden de los 680
mm/ao, cercanas a la media nacional, que es de 777 mm/ao.
Sin embargo, esto ocurre slo en la delgada regin de la costa,
mientras que en Chihuahua y Coahuila los valores tpicos son
de 350 mm/ao, y aun menores.

* Figura 3
Lneas de igual precipitacin en la cuenca del ro Bravo
Recursos hidrulicos en la frontera Mxico-EU 123

Adicionalmente, la cuenca del ro Bravo registra sequas

recurrentes, con una periodicidad de alrededor de diez aos. Las
tres principales ocurrieron entre 1948 y 1954, entre 1960 y 1964,
y la que se registra actualmente, que inici en 1993. Las sequas
tienen efectos cada vez ms deletreos en la regin, afectando
sobre todo las actividades agrcolas. Generan desempleo e
incrementan la migracin tanto a las principales ciudades de la
regin como a Estados Unidos. Son tambin causa de conflictos
entre los usuarios, en el clsico esquema en que los de aguas
abajo se consideran afectados por el uso de los que viven aguas
arriba. En el caso del ro Bravo, la sequa ms reciente ha oca
sionado la disminucin drstica de la superficie cosechada en
los distritos de riego de la cuenca mexicana, que en el periodo
1993-2001 se redujo a un promedio de slo 61 por ciento, como
se muestra en el cuadro 1 (Rodrguez Tirado, 2002).

Cuadro 1
Efectos de la sequa en la superficie cosechada
en los distritos de riego del rio Bravo

Distrito Promedio de superficie Porcentaje de

cosechada (hectreas) superficie
Hasta 1993 1993-2001 cosechada
1993-2001
(respecto a 1992)
005 Delicias 87 205 46146 53
103 Ro Florido 6 269 4447 71
090 Bajo rio Conchos 5819 3944 69
004 Don Martn 19726 7370 37
025 Bajo ro Bravo 189518 127754 67
Suma 308 537 189710 61

Adems, la cuenca mexicana del ro Bravo est comprome

tida a proporcionar a Estados Unidos un volumen de 2 158 mi
llones de metros cbicos (Mitf) en periodos de cinco aos, lo que
se traduce en un volumen promedio anual de 431.7 Mm:!.
Ocasionalmente penetran en la regin huracanes, tormen
tas y depresiones tropicales que, no obstante que influyen de
124 Polioptro F. Martnez Austria

manera importante en la disponibilidad de volmenes de agua,

llegan a producir inundaciones locales por el desbordamiento
en crecientes extraordinarias. Las zonas en donde se tiene ma
yor incidencia son las cuencas media y baja del ro Bravo y sus
principales afluentes, que son los ros Conchos, lamo y San
Juan. Sus efectos se ven incrementados por asentamientos irre
gulares en los cauces, que la poblacin no percibe como reas de
peligro debido a la baja recurrencia de estos fenmenos.
Por lo que hace a los recursos hidrulicos subterrneos,
stos se encuentran sobreexplotados en las regiones ms habi
tadas, como se muestra en la figura 4. Destacan por su situa
cin crtica el acufero del valle de Mexicali, que se utiliza
principalmente con fines de riego (77 por ciento de la extrac
cin) y tiene un dficit de 400 Mm3 anuales (cna, 2000), y el
acufero del valle de Jurez, que registra un dficit de 20 Mm3
anuales y es la nica fuente de abastecimiento de Ciudad Jurez.
En la regin fronteriza de Chihuahua, adicionalmente, se ob-

Figura 4
Balance cualitativo de aguas subterrneas

Fuente: CNA (2000).

Recursos hidrulicos en la frontera Mxico-EU 125

servan problemas de calidad de las aguas subterrneas, aunque

tolerables para el consumo humano: de salinidad (parcial) en el
acufero de Conejos-Mdanos, identificado como fuente poten
cial para Ciudad Jurez, y de salinidad con presencia de nitra
tos en el acufero del valle de Jurez (cna, 2000).
En la regin fronteriza deTamaulipas no se observa nin
gn acufero sobreexplotado. No obstante, la calidad del agua
subterrnea en esta regin es mala, pues presenta altos con
tenidos de slidos disueltos, es decir, se trata de aguas salobres
que requeriran de desalinizacin previa para su uso.

Usos DEL AGUA

La demanda total en la regin fronteriza es de 11 528 Mm:i anua
les, contra una disponibilidad media de 9 159 Mm3 anuales. Este
balance deficitario ocasiona sobreexplotacin del agua subte
rrnea y disminuciones en las superficies cosechadas, como se
ilustr en el cuadro 1 para los distritos de riego del ro Bravo.
El 92 por ciento de la demanda corresponde al uso agrco
la, el 7 por ciento al uso pblico urbano y el 1 por ciento restan
te a otros usos. Es importante hacer notar que la relacin uso
agrcola-urbano es superior al promedio nacional (76-24 por
ciento), y al promedio mundial (69-31 por ciento), lo que plantea
una competencia cada vez mayor entre los diversos usos.
Mediante un anlisis estadstico, se determin que la dis
ponibilidad media de agua superficial corresponde a una proba
bilidad del 44 por ciento. Con esta probabilidad, las demandas
no son del todo satisfechas. El uso que mayor afectacin recibe,
por ser el que demanda el 92 por ciento del agua, es el agrcola.
En estas condiciones el dficit en el sector agrcola alcanza un
volumen total de 2 831 Mm3/ao, lo que representa el 25 por
ciento de la demanda total.
Analizando como referencia lo ocurrido en el ao 2000,
uno de los ms afectados por la sequa, se puede apreciar el
efecto de este extremo meteorolgico en los acuferos. Por ejem
plo, en la regin de Baja California y Sonora la demanda satis
126 PouorrROF. Martnez Austria

fecha alcanz 3 270 Mm:,/ao en Baja California y 1 082 Mnf/

ao en Sonora, que es mayor que la disponibilidad en sus recur
sos hidricos, 2 821 Mm3/aoy 1 004 Mm3/ao, respectivamen
te. La diferencia se explica por la sobreexplotacin de los acuferos
de la regin.
En la regin fronteriza, el 57 por ciento del abastecimiento
proviene de aguas superficiales, 4 981 Mm:i/ao, y el 43 por
ciento de fuentes subterrneas, 3 717 Mnr/ao. Estos porcen
tajes se comparan desfavorablemente con los promedios nacio
nales, donde el 65 por ciento es de origen superficial y el 35 por
ciento es de origen subterrneo.
En el sector agrcola existen 826 000 hectreas de riego en
la frontera norte, de las cuales, 633 000, que representan el 77
por ciento, corresponden a los diez distritos de riego y cerca de
193 000 hectreas son unidades de riego que se distribuyen en
17 distritos de desarrollo rural.

Cuadro 2
Cobertura de servicios en las principales ciudades fronterizas
(porcentajes)

Ciudad Agua potable Alcantarillado Saneamiento

Tijuana 93 76 74
Tecate 97 84 100
Mexicali 98 93 88
San Luis Ro Colorado 96 44 0
Nogales 79 76 100
Naco 95 90 90
Ssabe 93 54 0
Ojinaga 92 45 45
Puerto Palomas 96 40 0
Piedras Negras 99 81 100
Ciudad Acua 80 55 100
Reynosa 95 70 70
Matamoros 96 67 0
Nuevo Laredo 96 86 80
Recursos hidrulicos en la frontera Mxico-EU 127

A pesar del grave problema de disponibilidad, las eficien

cias en el uso agrcola del agua son muy bajas. Se estima que la
eficiencia global oscila entre el 35 y el 40 por ciento. Actualmen
te se llevan a cabo diversas acciones para mejorar estas efi
ciencias, entre las que destacan el programa de modernizacin
de los distritos de riego del ro Conchos, que con inversiones de
alrededor de 140 millones de dlares se propone llegar a
eficiencias globales del 65 por ciento.
En el uso pblico urbano, desde 1996 se han llevado a cabo
importantes inversiones, lo que ha permitido alcanzar niveles
de cobertura de servicios muy superiores a los promedios nacio
nales, como se muestra en cuadro 2 para las principales ciuda
des fronterizas.
Tambin en las ciudades uno de los principales retos es el
uso eficiente del agua, aunado a la necesidad de fortalecer los
organismos operadores, muchos de los cuales tienen baja efi
ciencia comercial.

T ratado s y c o o p e r a c i n in t e r n a c io n a l

Las aguas de los principales ros de la regin fronteriza, el Colo

rado, el Bravo y el Tijuana, estn regidas por la Convencin de
1906 y el Tratado de Lmites y Aguas de 1944, ambos firmados
por los gobiernos de Mxico y Estados Unidos. Adicionalmente,
como parte de lo establecido en el propio Tratado de 1944, se
han firmado diversas actas (leyes) que instrumentan y apoyan
lo establecido en ese instrumento.
El aprovechamiento de las aguas del ro Colorado est re
gido por elTratado de 1944, que tambin se refiere al ro Tijuana.
mientras que el aprovechamiento de las del ro Bravo entre Mxi
co y Estados Unidos est regido por la Convencin de 1906 y el
Tratado de 1944.

La Convencin d e 1906
En 1906, luego de acres conllictos entre los usuarios de la parte
alta del ro Bravo y los de la parte media, Texas y Mxico, se
128 Pouoptro F. Martnez Austria

firm en 1906 la Convencin para la Equitativa Distribucin de

las Aguas del Ro Grande. El punto ms importante de la Con
vencin de 1906 es el reconocimiento -ms bien implcito- de los
derechos de riego de los usuarios del estado de Chihuahua, y se
acuerda la concesin de un total de 74 millones de metros cbi
cos anuales, que se entregaran arriba de Ciudad Jurez en la
Acequia Madre (dof, 1907). Este recurso est asignado al riego
de los terrenos aledaos a Ciudad Jurez.
Aunque Estados Unidos tard diez aos en iniciar la en
trega de aguas al valle de Jurez, desde 1916 la Convencin se
ha cumplido puntualmente y reviste gran importancia en el
mbito del derecho internacional por haber sido el primer trata
do propiamente dicho entre dos naciones sobre reparticin de
aguas internacionales.
Respecto a su operacin, las entregas han sido variables.
Durante el periodo 1938-1993 se ha entregado un promedio de
62 millones de metros cbicos anuales, con valores mximo y
mnimo de 103.5 y 8.2 Mm:\ respectivamente.
La Convencin establece que en caso de sequa severa o
disrupcin de la infraestructura hidrulica el volumen entrega
do al valle de Jurez disminuir proporcionalmente. Esta situa
cin se present en 2003 a consecuencia de la sequa que ha
afectado a toda la cuenca del ro Bravo y se reflej en muy bajos
almacenamientos en las presas Elephant Butte y Cola de Caba
llo, reguladoras del sistema hidrolgico en esta zona del ro.

El Tratado d e Lmites y Aguas d e 1944

En 1944 se firm el Tratado de Lmites y Aguas entre Mxico y
Estados Unidos, en el que se convino el aprovechamiento de las
aguas de los ros Colorado y Bravo. Se hace tambin una refe
rencia al ro Tijuana, aunque no se fyan volmenes o porcenta
jes (dof, 1945).
Para el ro Colorado se garantizara a Mxico un volumen
de 1 850 234 000 m3(1 500 000 acres-pies) cada ao, y si existen
excedentes, un volumen de hasta 2 096 931 000 m3 (1 700 000
Recursos hidrulicos en la frontera Mxico-EU 129

acres-pies). El Tratado prev que si, por causa de extrema sequa

o severo dao de la infraestructura hidrulica en Estados Uni
dos. fuese imposible el abastecimiento del volumen previsto, la
reduccin a Mxico sera en la misma proporcin que la reduc
cin que se aplique a los estados de la cuenca del ro Colorado
en Estados Unidos.
Las aguas del ro Bravo entre Fort Quitman, Texas, y el Golfo
de Mxico se asignan a los dos pases de la siguiente manera:
A Mxico se le asigna: 1) la totalidad de las aguas que
lleguen a la corriente principal del ro Bravo de los ros San
Ju an y lamo; 2) la mitad del escurrimiento del cauce principal
del ro Bravo abajo de la presa inferior principal internacional
de almacenamiento (construida posteriormente y llamada presa
Falcn): 3) dos terceras partes del caudal que llegue a la corrien
te principal del ro Bravo de los ros Conchos, San Diego, San
Rodrigo, Escondido y Salado, as como del Arroyo de las Vacas, y
4) la mitad de cualquier otro escurrimiento en el cauce principal
del ro Bravo entre Fort Quitman y la presa inferior principal
internacional.
Mxico se compromete a ceder a Estados Unidos la tercera
parte del caudal que llegue a la corriente principal del ro Bravo
de los ros Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido y Salado,
as como del Arroyo de las Vacas, que no ser inferior en conjun
to, en promedio y en ciclos de cinco aos consecutivos, de 432.7
millones de m3 anuales (350 000 acres-pies). Es decir, que el volu
men por ciclo de cinco aos consecutivos ser de 2 158.6 Mm3.
Mxico ha cumplido su compromiso con slo tres excep
ciones, la ms reciente de las cuales est en vigor y fue origina
da por la prolongada sequa que ha padecido la regin desde
1993. Al respecto, en la figura 5 se presentan los volmenes
entregados en los ltimos diez aos. El dficit actual es de alre
dedor de 1 600 Mm3.
Es muy importante destacar que las relaciones entre am
bos pases, en materia de agua, no se circunscriben al texto
mismo del Tratado, sino que, como ste prev, se instrumentar
130 Pouoptro F. Martnez Austria

a travs de actas que se considerarn como parte del propio

Tratado. As, en el marco de la Comisin Internacional de Limi
tes y Aguas se han firmado diversas actas que han permitido
resolver controversias, instrumentar soluciones a problemas co
munes e incorporar programas de cooperacin, de los que se men
cionarn algunos casos a continuacin a manera de ejemplo.

El Acta 242 estableci lmites a la salinidad de las aguas

del ro Colorado que se entregaban a Mxico, y que haban sido
causa de continuo malestar en el pas debido a que, por sus
altos contenidos de sales, ocasionaban daos a la agricultura.
El Acta 301 prev la realizacin de estudios conjuntos para
un acueducto binacional para abastecer a las ciudades deTijuana
en Mxico y San Diego en Estados Unidos.
El Acta 304 formaliza una carta de intencin firmada en
tre la Comisin Nacional del Agua y la Agencia de Proteccin
Ambiental de Estados Unidos (e p a ), para la realizacin de inver
siones conjuntas en agua potable y saneamiento de las ciudades
fronterizas. Este programa permiti la instrumentacin de un
Fondo de Infraestructura Ambiental Fronteriza ( f ia f ) que, con
Recursos hidrulicos en ij \frontera Mxico-EU 131

recursos de la e p a , administra el Banco de Desarrollo de Amri

ca del Norte. Mediante este programa de inversiones, que prev
la asignacin de recursos en partes iguales de Mxico y Estados
Unidos en proyectos mexicanos de inters de este ltimo pas, y
con el apoyo de crditos del Banco Japons de Cooperacin In
ternacional (j b i c ), se ha logrado incrementar significativamen
te las coberturas de servicios en la frontera. As, en el periodo
1995-2002 la cobertura de agua potable pas de 88 a 92 por
ciento, la de alcantarillado de 69 a 76 por ciento y, muy signifi
cativamente, la de tratamiento de aguas municipales de 34 a 85
por ciento.

C o n c l u s io n e s
La regin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos representa
un enorme reto en la gestin de los recursos hdricos. Es una de
las zonas de menor precipitacin de ambos pases y, en contras
te, las ms altas tasas de crecimiento demogrfico y econmico,
lo que incrementar la escasez y puede representar un lmite al
desarrollo de las comunidades.
Los escenarios hidroclimatolgicos futuros permiten pre
ver que la regin continuar experimentando una gran variabi
lidad climtica, con sequas recurrentes que, ahora ms que
nunca, requerirn de una mejor gestin del agua, con un mayor
involucramiento de la sociedad y atendiendo a los principios de
la gestin integrada del agua (Martnez Austria. 2002).
En el sector urbano ser necesario mantener un elevado
nivel de inversiones a fin de satisfacer la creciente demanda.
Para contar con los volmenes requeridos se necesitar hacer
un uso ms eficiente del agua, y muy probablemente la transfe
rencia de derechos de agua de uso agrcola. Todo ello supondr
contar con organismos operadores consolidados y eficientes.
En general, ser necesario fortalecer las instituciones lo
cales del agua: organismos operadores estatales, representacio
nes federales, binacionales, centros de investigacin y organiza
ciones no gubernamentales.
132 Pouoftro F. Martnez Austria

Se deber impulsar programas de asistencia tcnica y ca

pacitacin, e invertir en uso eficiente del agua y en la recupera
cin y conservacin del medio ambiente.
Hasta ahora, en materia de agua en la frontera comn
Estados Unidos y Mxico han logrado hacer de cada problema
una ocasin de cooperacin. Se debe mantener este enfoque en
la relacin entre ambos pases e incrementar la comunicacin y
la planeacin conjunta (Martnez Austria, 2003).

B ib l io g r a f a
Comisin Nacional del Agua (cn a ) (2000) Estrategia d e gran vi
sin p a ra el abastecim ien to y m anejo del agu a en las
ciu dades y cuencas d e la frontera norte. Mxico: Comi
sin Nacional del Agua.
Acequia Madre (d o f ) (1907) Tratado para la distribucin equi
tativa de las aguas del ro Grande. Diario Oficial d e la
Federacin, Mxico, 2 de febrero 1907.
____ (1945) Tratado relativo al aprovechamiento de los ros
Colorado y Tijuana, y del ro Bravo (Grande) desde Forth
Quitman, Texas, hasta el Golfo de Mxico. Diario Oficial
d e la Federacin, Mxico, 30 de marzo de 1946.
El Colegio de Mxico (Colmex)/CNA (2003) Agua para las Amri-
ca s en el siglo xxi. Mxico: El Colegio de Mxico/Comi-
sin Nacional del Agua.
Martnez Austria, P. (2002) Los principios de la gestin integra
da del agua. Revista Tlloc, Asociacin Mexicana de Hi
drulica, nm. 24, enero-abril.
___ (relator) (2003) Gestin de recursos hdricos transfronte
rizos. Reporte de la mesa de trabajo. En Colmex/CNA, Agua
p a ra las Amricas en el siglo xxi. Mxico: El Colegio de
Mxico/Comisin Nacional del Agua.
Rodrguez Tirado, J.A. (2002) Modelo de simulacin de la cuen
ca del ro Bravo. Presentado en el Congreso Nacional de
Hidrulica, Monterrey, Mxico, a m h .
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza
del agua: hacia una poltica binacional entre
Mxico y Estados Unidos

J o s Luis Castro Ruiz

Vicente Snchez Mungua

I n t r o d u c c i n
La frontera Mxico-Estados Unidos tiene ante s formidables
desafos, planteados por la creciente demanda de agua y una
oferta limitada del recurso debido a las condiciones fsicas de la
regin, caracterizadas por un rgimen de precipitacin pobre y
condiciones climticas extremas. A esta situacin hay que agre
gar el hecho de que las escasas fuentes de agua disponibles es
tn sujetas a un rgimen jurdico internacional (binacional) de
reparto y asignacin que establece severos lmites de acceso a
este recurso, al mismo tiempo que se convierte en una fuente

J o s Luis C astro Raz es director general d e Asuntos Acadm icos de

El Colegio d e la Frontera Norte. Se le p u ede enviar correspondencia a:
jlcastro@ colef.m x . Vicente Snchez Mungua es investigador del De
partam ento d e Estudios d e Administracin Pblica d e la misma insti
tucin y s e le pu ed e enviar correspondencia a: vsanchez@ colef. mx.
Los autores trabajan tem ticas relacionadas con la gestin urbana
del agua en la frontera norte de Mxico. Parte importante del m ate
rial utilizado en la elaboracin de este texto fue presentada como
ponencia en el Congreso de lasa celebrado en Dallas. Texas, del 27 al
29 de marzo de 2003 y forma parte de los resultados del proyecto Uso
y manejo sustentable del agua en tres ciudades fronterizas del norte
de Mxico, financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecno
loga (Conacyt).

1133)
134 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua
potencial de conflictos entre Mxico y Estados Unidos en los
periodos en que se presentan las condiciones de escasez extrema
producto de las recurrentes sequas.
Desde luego, las condiciones descritas no fueron una
condicionante considerada en las decisiones de poltica regional
que en el pasado (a partir de los aos sesenta del siglo xx) fue
ron alentadas y puestas en marcha por sucesivos gobiernos, las
cuales a largo plazo han resultado en un crecimiento considera
ble de los centros urbanos de la frontera tanto desde el punto de
vista espacial como del demogrfico. Al respecto, los cambios
han sido espectaculares en ms de un sentido. Al mismo tiempo
que la base econmica de la regin se diversific para dejar atrs
la marcada orientacin a los servicios para el turismo local y
regional que buscaba satisfacer la demanda surgida de las ciu
dades fronterizas de Estados Unidos, se impuls el crecimiento
industrial apoyado en la instalacin de la industria maquiladora
de exportacin que hoy puebla el paisaje de las ciudades fronte
rizas, as como los suburbios y las colonias de nuevos poblado
res inmigrantes llegados de otros confines del pas en busca de
las oportunidades de empleo que no existen en sus lugares de
origen. Sin embargo, lo ms importante de estos cambios quiz
no sean en s los elementos mencionados, sino el ritmo con el
cual los han desarrollado para dar origen a una problemtica
compleja que requiere decisiones polticas oportunas y grandes
esfuerzos para su resolucin.
El del agua es uno de los problemas que ms urge resol
ver no slo por la relativa escasez, sino por el ritmo con el que
aumenta la demanda y la necesidad de mandar seales de cer
tidumbre a la actividad econmica localizada en la regin. Como
se dice en el lenguaje gerencial de moda, se necesita darle via
bilidad al futuro de la regin. Ciertamente se trata de un te
ma que rebasa con mucho el futuro econmico de la zona
fronteriza, de un aspecto de importancia primordial para la
poblacin asentada en los espacios fronterizos del norte de
Mxico.
D esafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua i 35

En este trabajo se hace un acercamiento a la problemtica

del agua en la frontera norte de Mxico y las frmulas que los
organismos responsables de su manejo han buscado para solu
cionar, aunque sea parcialmente, los aspectos relativos a la de
manda urbana. El propsito es comparar en esta lnea dos
modelos de gestin de los servicios de agua y drenaje que pre
sentan importantes diferencias en su evolucin organizacional,
sus capacidades de gestin y eficiencia operativa. La compara
cin se hace en dos direcciones: la que ocurre dentro del rea
fronteriza de Mxico en dos de sus principales ciudades (Ciudad
Jurez y Tijuana) y la que se hace en uno y otro lado de la fron
tera, estableciendo los contrastes entre las ciudades gemelas
para uno y otro caso.
Un supuesto del trabajo es que el cumplimiento de las con
diciones para asegurar el acceso al agua en el futuro es un pro
blema que pasa necesariamente por la reorganizacin de los
organismos operadores y el cambio en la relacin de la pobla
cin con el agua en trminos de su uso adecu ado y racional.
Esto es, una internalizacin plena de las condiciones en las que
se produce el agua en la regin y la conciencia de que disponer
de ella implica un costo econmico que pagar y un consumo
mximo que no se debe sobrepasar. En este sentido, la gestin
del agua se convierte en el elemento estratgico para cualquier
solucin a esa problemtica en la regin.
El trabajo consta de tres grandes apartados. En primer
trmino, se abordan las condiciones contextales caractersticas
de las regiones estudiadas, tanto de orden fsico natural como de
crecimiento y dinmica econmica, as como las problemticas
de abastecimiento de agua derivadas de lo anterior. A continua
cin se analiza comparativamente el manejo del agua en cada
regin, con nfasis en las particularidades de cada modelo de ges
tin, as como la existencia de actividades y programas de coope
racin internacional entre los rganos o las agencias encargadas
de prestar los servicios de agua en cada parte. El documento ter
mina con un apartado con reflexiones sobre lo expuesto en las
136 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

secciones precedentes en tomo a las evidentes diferencias de fun

cionamiento entre los organismos de ambos lados de la frontera,
as como el potencial de cooperacin binacional existente que
pudiera redundar eventualmente en beneficios ms tangibles, so
bre todo para las contrapartes mexicanas.

C o n texto g e o g r f ic o y d is p o n ib il id a d d e f u e n t e s

HDRICAS EN LA FRONTERA MXICO-ESTADOS UNIDOS

La regin fronteriza Mxico-Estados Unidos se caracteriza por
la presencia generalizada de climas semiridos y niveles de pre
cipitacin 71 por ciento por debajo del promedio que registra
Mxico, lo que define el panorama de baja disponibilidad a lo
largo del ao. Los estados fronterizos mexicanos, que ocupan
aproximadamente una tercera parte del territorio nacional, dis
ponen de un volumen de agua equivalente al 3 por ciento del
total existente en el pas (Garca, 1982). Los recursos superficia
les con que cuenta la regin incluyen dos cuencas principales:
las de los ros Bravo y Colorado. Otras corrientes superficiales
importantes son los rosTijuana, Nuevo lamo, Gila, Santa Cruz,
San Pedro, Yaqui, Casas Grandes, Conchos, Pecos, El Diablo,
Salado y San Ju an. El resto de las fuentes hdricas estn cons
tituidas por diversas cuencas subterrneas situadas a lo largo
de la franja fronteriza, las cuales alimentan importantes zonas
hmedas que sirven de albergue a una amplia diversidad de sis
temas biolgicos naturales. Las caractersticas fsicas y cli
mticas descritas definen un patrn muy localizado de fuentes
disponibles de agua en la regin, en torno a las cuales se ha
concentrado el desarrollo urbano.
La regin sur de California y el estado de Baja California
comparten una precipitacin anual promedio ligeramente supe
rior a los 200 mm, lo que define un patrn de escasez permanen
te de agua con escurrimientos superficiales principalmente de
tipo estacional que permanecen en estado de sequa la mayor
parte del ao, por lo cual su aprovechamiento se limita a la
capacidad de almacenamiento de los embalses existentes. El pa
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 137

norama anterior convierte al ro Colorado en la nica fuente

segura y confiable para abastecer a largo plazo la regin Tijuana-
San Diego, debido a que no hay otra corriente permanente dis
ponible en la misma (Castro y Snchez, 2000:35). Mxico dispone
de una cuota anual de agua del ro Colorado por virtud del Tra
tado de Aguas de 1944 equivalente a 1 850 millones de metros
cbicos (Mm3), que se reparten los estados de Baja California y
parte de Sonora. Las exiguas fuentes del sistema costero regio
nal aportan proporciones menores del agua que demanda la
regin. En el caso de Tijuana forman parte de stas los pozos del
ro Tijuana y el Alamar, as como los volmenes captados por las
presas Abelardo L. Rodrguez y El Carrizo -en las inmediaciones
de la ciudad deTecate-, que pueden almacenar hasta 200 Mm3
en periodos de lluvias abundantes (Osuna Milln, 1999:113).
La regin conocida como Paso del Norte se localiza en la
interseccin que forman los estados norteamericanos de Nuevo
Mxico y Texas con el de Chihuahua en Mxico. En este punto el
ro Bravo deja de ser una corriente transfronteriza para formar
parte de la frontera entre los dos pases. El rea presenta un
clima semirido y extremoso con precipitaciones que no alcan
zan los 200 mm anuales en promedio, y es asiento de tres centros
urbanos -Ciudad Jurez, El Paso y Las Cruces-, que en total
concentraban una poblacin de 2 073 100 habitantes en 2000.
Los recursos bsicos de agua para esta regin son proporciona
dos por el propio ro Bravo y los acuferos del Bolsn del Hueco y
el Bolsn de la Mesilla. En el lado mexicano, gracias a la Conven
cin de 1906 entre Mxico y Estados Unidos, se dispone de 74
Mm3 anuales del agua del ro Bravo, los cuales sin embargo se
asignan bsicamente a usos agrcolas, dejando a Ciudad Jurez
con el Bolsn del Hueco como nica fuente para atender sus
necesidades actuales. Este depsito representa asimismo el 41
por ciento del agua que utiliza El Paso, y su explotacin histri
ca por ambas partes -en ausencia de regulaciones internaciona
les- ha llevado a niveles serios de sobreexplotacin que prevn
para Ciudad Jurez dficits mayores ms all de 2004.
138 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

C r e c im ie n t o d e m o g r f ic o ,

URBANIZACIN Y DEMANDA DE AGUA

El crecimiento de los centros urbanos localizados a lo largo de
la frontera ha sido, sin duda, el factor que ha puesto a discusin
el tema del agua, ya que la creciente demanda obedece a la din
mica demogrfica y las caractersticas del crecimiento econmi
co de la regin. En efecto, la frontera se ha vuelto con el tiempo
y por dcadas un hecho demogrfico y econmico que se ha visto
fortalecido por la creciente convergencia e integracin de las
economas de las ciudades gemelas, que ha tenido a lo largo
del tiempo diversos momentos de impulso en ambos lados de la
frontera.
Desde mediados de la dcada de los sesenta del siglo xx el
desarrollo de la regin fronteriza fue un objetivo del gobierno
mexicano, para lo cual puso en marcha programas que permi
tieran la generacin de nuevas actividades en las principales
ciudades de la frontera, mediante polticas fiscales dirigidas a
estimular la inversin industrial maquiladora, el comercio y los
servicios ofertados a los visitantes extranjeros. El apuntalamien
to de la frontera como espacio apto para la inversin externa,
una vez que el modelo econmico Estado cntrico vigente en los
setenta se perfil como inviable, se convirti en un elemento
central de las nuevas orientaciones de la poltica econmica y de
las prioridades del pas desde los ochenta, al definir a la frontera
como plataforma de exportacin. De esta forma cambi la visin
oficial sobre el espacio fronterizo, el cual pas de ser una zona
en la que se instrumentaban polticas orientadas a fortalecer su
vinculacin con el resto de Mxico a un espacio de vanguardia
en la integracin de las corrientes mundiales del comercio y los
servicios. De acuerdo con esta ltima tendencia, la firma del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (t l c a n ) -como
formalizacin y reconocimiento de los vnculos comerciales ya
existentes- abri otras posibilidades y puso al descubierto las
mltiples necesidades de infraestructura existentes en el espa
cio fronterizo mexicano, as como las disparidades que en ese
D esafos y oportunidades en l a gestin fronteriza del agua i 39

sentido se presentaban respecto a sus pares urbanos situados

en el lado estadounidense de la frontera.
Las necesidades de infraestructura fueron atendidas con
mayor celeridad dadas las probabilidades favorables de las tasas
de retorno en un ambiente de turbulencia para el conjunto de la
economa nacional, pero tambin por lo que representaba aten
derlas en trminos de oportunidad para la inversin externa,
que ha sido la base del crecimiento econmico regional. De esta
forma, la inversin pblica y los programas binacionales deri
vados de la firma del tlcan explican en buena medida la dinmi
ca de crecimiento econmico de la frontera norte de Mxico, en
contraste con otras regiones del pas afectadas por los cambios
estructurales que han arrojado importantes saldos de desem
pleo y falta de oportunidades, lo que ha obligado a su poblacin
a emigrar a otros espacios de oportunidad, como han sido las
ciudades fronterizas. Es decir, la atraccin de la frontera se re
forz tanto por su propio dinamismo como por el estancamiento
de otras regiones del pas, con resultados importantes en lo que
se refiere a la demanda de servicios bsicos, educacin, vivienda,
etc., pero sobre todo en lo que se refiere al servicio de agua y
drenaje.
A este respecto es preciso sealar que los responsables
gubernamentales del diseo de las polticas regionales nunca
incorporaron en sus planes las proyecciones de disponibilidad
de agua en la regin, con lo cual se dio por hecho que el proble
ma era una cuestin de inversiones en la construccin de acue
ductos para transportarla y redes de distribucin en los centros
de demanda, sin tener en cuenta la escasez de fuentes ni el volu
men disponible de este recurso, o al menos la necesidad de im
pulsar polticas de eficiencia y ahorro de agua en la agricultura
de la regin.
Una revisin de la dinmica de crecimiento de la poblacin
fronteriza de Mxico y Estados Unidos nos muestra que sta ha
mantenido un ritmo de crecimiento ligeramente mayor en el
lado mexicano en trminos agregados, si bien contina siendo
140 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

ms grande el nmero de habitantes que viven en el lado estado

unidense. Sin embargo, entre 1980 y 2000 la poblacin fronteri
za de Mxico pas del 42.5 al 46.7 por ciento del total de la
poblacin de ambos lados (cuadro 1).

Cuadro 1
Poblacin adyacente a la frontera Mxico-Estados Unidos,
1980-2000

1980 1990 2000 Cambio

1980-2000
(%)
Total frontera 6 976 694 9 103 319 11 797 954 69.1
Estados Unidos subtotal 4009 151 5 213 774 6 286 169 56.8
California 1953 956 2607 319 2956 194 51.3
Atizona 728 142 914 919 1159828 59.3
Nuevo Mxico 117 974 159 978 205 630 74.3
Texas 1209 079 1531 958 1964 517 62.5

Mxico subtotal 2967 543 3889 545 5511 785 85.7

Baja California 1002 459 1400 873 2053 217 104.8
Sonora 312 079 394 712 515 979 65.3
Chihuahua 635 490 869 951 1294 214 103.7
Coahuila 151 623 191 135 263 885 74.0
Nuevo len 16475 17312 18524 12.4
Tamaulipas 849 417 1015 562 1365 966 60.8

Fuentes: Peach y Williams (2000: 40); INEGIi, XII Censo general de poblacin y vivienda
2000; U.S. Bureau of the Census, censo de poblacin de 2000.

Por estados, California y Texas son los de mayor aporte

demogrfico en el lado fronterizo de Estados Unidos, mientras
que Baja California, Chihuahua y Tamaulipas concentran la
mayor proporcin de poblacin en la frontera mexicana (85.5
por ciento en 2000). El cuadro 1 muestra la dinmica que man
tienen las poblaciones fronterizas de Baja California y Chihuahua
en comparacin con sus contrapartes estadounidenses y con el
resto de la frontera mexicana. Estas diferencias resultan ms
notables al comparar el cambio porcentual entre condados y
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 141

municipios contiguos en las dos regiones estudiadas para el pe

riodo 1980-2000, como se muestra en los cuadros 2 y 3.

Cuadro 2
Poblacin fronteriza California-Baja California, 1980- 2000

Area 1980 1990 2000 Cambio

1980-2000
(%)
Condados de California
San Diego 1 861 846 2 498 061 2 813 833 51.1
Imperial 92 110 109 303 142 361 54.5
Total 1 953 956 2 607 319 2 956 194 51.3
M u n ic ip io s d e B a ja C a lifo r n ia
Tijuana 461 256 747 379 1 210 820 162.5
Tecate 30 540 51 556 77 795 154.7
Mexicali 510 663 601 938 764 602 49.7
Total 1 002 459 1400 873 2 053 217 104.8

Fuentes: Peah y Williams (2000:59-60); INEGI, XII Censo general de poblacin yvivienda
2000; U.S. Bureau of the Census, censo de Poblacin de 2000.

Cuadro 3
Poblacin de la regin Paso del Norte, 1980-2000

rea 1980 1990 2000 Cambio

1980-2000
(%)
C ondados de Estados U nidos
Doa Ana, Nuevo Mxico 96 340 135 510 174 682 81.3
El Paso, Texas 479 899 591 610 737 707 53.7
Total 576 239 727 120 912 389 58.3

Municipio de lurez 567 519 798 499 1218 817 114.8

Fuentes: , censos generales de poblacinyvivienda 1980-2000; U

n e g i .S. Bureauof the
Census, censosde poblacin 1980-2000.

Las proyecciones de algunos especialistas sugieren que un

escenario de tasas de crecimiento similares a las del periodo
142 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

1990-1995 arrojaran una poblacin fronteriza total del orden

de los 24 millones para el ao 2020, con un aporte de 10 671 054
del lado estadounidense y 13 427 748 en la parte mexicana
(Peach y Williams, 2000: 50). En otro escenario -con tasas mo
deradas de crecimiento- habra 19 460 216 habitantes en total
en ambos lados de la frontera, con 8 957 026 habitantes de la
parte estadounidense y 10 503 187 habitantes en la parte mexi
cana (Peach y Williams, 2000: 53). En ambos casos la poblacin
situada en el lado mexicano sobrepasar a la del lado estado
unidense, agregando en el primer escenario 13 millones y me
dio y en ei otro 8 875 000 nuevos habitantes a la regin en su
conjunto, lo que significa que se duplicar la demanda de agua
slo de uso domstico y, como se puede observar por las tasas
ms altas de crecimiento de la poblacin, el reto mayor en lo
que a la demanda se refiere est en el lado mexicano.
Con base en los escenarios de crecimiento demogrfico
planteados, es de esperarse que los centros urbanos de Baja
California, Chihuahua y Tamaulipas tiendan a consolidarse como
reas metropolitanas bien sea de manera aislada o formando
conglomerados como el deTijuana-Rosarito-Tecate en Baja Ca
lifornia, o el de Reynosa-Ro Bravo-Matamoros en Tamaulipas.
Este crecimiento tendr asimismo un importante componente
vertical, con la interaccin entre los pares de ciudades de ambos
lados de la frontera, lo que plantea serios retos para organizar y
gestionar eficazmente el uso del suelo, los servicios pblicos y el
cuidado ambiental. Ello exige una voluntad continua de coordi
nar las estrategias de gobierno orientadas a mantener una cali
dad de vida satisfactoria en ambos lados de la frontera, lo que
requiere mayor confianza e intercambio entre responsables gu
bernamentales para hacer posible la cooperacin.

El m a n e jo d e l a g u a en d o s r e g io n e s b in a c io n a l e s

Como apunte inicial, es necesario sealar que los marcos lega

les en que se basa el manejo del agua presentan diferencias im
portantes entre Estados Unidos y Mxico. En el primer pas el
D esafos y oportunidades en ia gestin fronteriza del agua 143

agua es objeto de apropiacin por los particulares, a quienes la

ley les reconoce derechos de propiedad sobre el recurso, si bien
establece lmites y modalidades de uso.1Estas modalidades son
establecidas en lo particular por cada estado.2 En el caso mexi
cano la ley le otorga a la nacin la propiedad del recurso, que es
regulado y manejado por el Estado, el cual establece los meca
nismos y las formas de concesin a los particulares para su
aprovechamiento.3 En el manejo del agua para usos urbanos los
esquemas de organizacin operativa son distintos. En Mxico

1 A nivel federal, la legislacin hdrica de Estados Unidos ha evolu

cionado bajo dos prem isas. La primera, que orient la poltica du
rante la ltima parte del siglo XIX y los inicios del siglo XX, consiste
en utilizar el agua como un recurso. Este tipo de legislacin conside
ra al agua como algo susceptible de ser explotado, ya sea como un
medio para la navegacin (Rivers and Harbors Act. 1899), para irri
gacin (Reclamation Act, 1902) o para la generacin de energa elc
trica (Federal Water Power Act, 1920). Este periodo se caracteriz por
el desarrollo de los recursos hidricos del pas. La segunda fase de
codificacin legal sobre el aprovechamiento del agua tiene que ver
con la legislacin desarrollada expresam ente en torno a la calidad
del agua y la proteccin del medio ambiente. Aunque el primer inten
to legislativo sobre la calidad del agua data de 1948 (Water Quality
Act). no fue sino hasta fines de la dcada de los sesenta y principios
de la de los setenta cuando aparecieron las primeras leyes de protec
cin ambiental. Las iniciativas aprobadas cubriendo estos objetivos
se agruparon en dos categoras: aquellas enfocadas en la calidad del
agua, como el Clean Water Act de 1977, y las que cubran indirecta
m ente diferentes problem ticas hdricas, como el Comprehensive
Environmental Response, Compensation, and Liability Act de 1980.
2 En la mayora de los estados de la Unin Americana existen agen
cias que funcionan en muchas formas como contrapartes de las agen
cias federales en relacin con el manejo de los programas federales.
Por ejemplo, cada estado tiene una agencia de control de calidad del
agua que trab aja muy de cerca con la Agencia de Proteccin al Am
biente (epa).
3 El artculo 2 7 de la Constitucin Mexicana establece el principio
de propiedad y dominio de la nacin sobre los recursos natu rales...
144 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

ha operado un esquema de tipo burocrtico derivado de las atri

buciones que la ley les otorga a los municipios como parte de su
competencia en materia de prestacin de servicios pblicos bsi
cos, aunque la responsabilidad la han asumido los gobiernos
estatales, sin que ello necesariamente haya conducido a la efi
ciencia operativa.

La regin T u u a n a -San D iego

El suministro de agua para el condado de San Diego proviene en
casi un 90 por ciento de importaciones del norte de California y
del ro Colorado. El resto lo constituyen fuentes locales y aguas
residuales tratadas (cuadro 4). El agua importada es adquirida
en bloque por la Autoridad de Aguas del Condado de San Diego
(San Diego County Water Authority o SDCWA), agencia pblica
cuyo objetivo es asegurar el suministro de agua a las 23 distin
tas agencias responsables del servicio a nivel urbano en el con-

.. .localizados en el territorio nacional, entre los cuales est el agua.

Ai mismo tiempo se ala que el Estado puede otorgar la concesin
para que los p articulares hagan uso de dichos recursos. La Ley de
Aguas Nacionales de 1992 es el instrumento legislativo que marca las
pautas para el uso y manejo de los recursos hidricos del pas. Esta
ley otorga atrib u cio n es a la Com isin Nacional del Agua como el
rgano encargado de instrum entar los preceptos establecidos en la
misma. E ntre sto s d estaca la formulacin del Programa Nacional
Hidrulico; fomentar y apoyar el desarrollo de los sistem as de agua
potable y alcantarillado; saneamiento y reuso de aguas; expedicin
de ttu los de con cesi n , asig nacin o perm iso; llevar el Registro
Pblico de D erechos de Agua; im pulsar una cu ltu ra de agua que
considere a este elemento como un recurso vital y escaso; contratar y
concesionar la prestacin de los servicios que sean de su competen
cia; conciliar y fungir como rbitro a peticin de los usuarios en los
conflictos relacionados con el agua, y actuar como autoridad fiscal y
con autonoma tcnica y administrativa en el manejo de los recursos
que se destinen y de los bienes a su cargo (Tllez, 1993: 107).
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 145

dado de San Diego y que son socios del sdcwa. Este, a su vez, es
uno de los 27 socios del Metropolitan Water District (mwd), que
opera a nivel regional en el sur de California y atiende la de
manda de los condados de Ventura, Los ngeles, Orange, San
Bernardino, Riverside y San Diego; el sdcwa es el principal cliente
del mwd, al cual le compra el 25 por ciento del agua que esta
agencia importa.4

Cuadro 4
Fuentes de abastecimiento de agua del condado de San Diego,
2000-2001

Agua importada (mwd) 533 Mm1 73%

Proyecto Estatal del Agua 197 Mm' 27%
Total 730 Mm' 100%

Rio C o lo rid o
Fuentes Locales:
Agua superficial 63 Mm1 63%
Pozos 16 Mm1 15%
Agua residual tratada 16 Mm1 15%
Otras 7 Mm' 7%
Total 102 Mm1 100%

Fuente: San Diego County Water Authority, reporte anual 2001.

El m w d obtiene el agua de dos fuentes principales: el Pro

yecto Estatal del Agua (State Water Project) y el ro Colorado. La
agencia intermediaria en la compra de agua es el Metropolitan
Water District of Southern California ( m w d ), que opera como un
organismo regional para varios condados de California y del
cual el s d c w a tambin forma parte como socio. Los servicios de
agua potable y alcantarillado de San Diego son prestados por
separado por dos rganos dependientes del gobierno de la ciu
dad. El Departamento de Aguas es responsable de todo lo rela-

* w ww .sandag.cog.ca.us/projects/binational/w ater_conferencel.htm l.
visitada el 4 de ju nio de 2001.
146 J os Luis Castro Ruiz v Vicente S nchez Mungua

donado con el abastecimiento de agua a los distintos usos de la

ciudad, en tanto que el Departamento Metropolitano de Aguas
de Desecho (Metropolitan Wastewater Department) tiene a su
cargo las responsabilidades de recoleccin y tratamiento de aguas
negras. Los antecedentes de estos servicios se remontan a 1873,
ao en que se form la San Diego Water Company con el objetivo
de suministrar en forma sistemtica agua potable a la poblacin
de la ciudad, que en aquel entonces era de unos 2 000 habitan
tes; en 1885 la misma dependencia dio inicio al servicio de dre
naje. En 1958 se cre el Departamento de Servicios de Agua de
San Diego, y en 1996 se separaron las funciones de tratamiento
y recoleccin de aguas negras al ser creado el Departamento
Metropolitano de Aguas de Desecho.
El Departamento de Servicios de Aguas de San Diego sirvi
durante 2001 a una poblacin de 1 277 168 habitantes urbanos
y algunos sectores rurales del condado. Dado que el servicio
cuenta con niveles de cobertura del 100 por ciento, y que la
ciudad es el mayor consumidor del agua adquirida por la s d c w a ,
los niveles de oferta por habitante son del orden de 420 litros/
da. Adems del sector residencial, los usos servidos incluyen el
comercio y la industria, el sector pblico, as como una impor
tante asignacin para actividades agrcolas e irrigacin.
En aos recientes las agencias responsables del manejo
del agua en el condado han trabajado en la bsqueda de solucio
nes de largo plazo para la demanda de agua. En 1998 el s d c w a y
la Autoridad de Aguas del Distrito de Irrigacin de Imperial (iid )
firmaron un convenio por el cual los usuarios del Valle Impe
rial se comprometen a instrumentar medidas de conservacin y
ahorro de agua, a fin de proporcionar al s d c w a un volumen de
200 000 acres-pie (246.7 Mm3) anuales por un trmino de 45
aos y la posibilidad de que, a su conclusin, el convenio se
extienda por otros 30 aos.5 Un segundo convenio lo estableci

5 El convenio de venta de agua del iid a San Diego por 75 aos fue
firmado el 2 de octubre de 200 3 , despus de arduas negociaciones...
D esafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 147

el sdcwa con el mwd con el objetivo de intercambiar el agua

contratada con el iid y as asegurar la conduccin de la misma,
puesto que el mwa cuenta con el acueducto del ro Colorado para
transportar el agua que recibe de la cuenca baja de este rio. Esto
es, las agencias como el sdcwa han dado certidumbre al futuro
de la provisin de agua al condado de San Diego, con lo cual
establecen una diferencia sustantiva respecto de Tijuana, ciu
dad que est en los lmites de su disponibilidad efectiva de agua
a pesar de que las autoridades han sealado insistentemente
que estn en marcha estudios y negociaciones para la construc
cin de un nuevo acueducto desde el ro Colorado, distante cer
ca de 200 kilmetros, el cual probablemente estara sirviendo a
Tijuana y San Diego.
El Departamento de Aguas de San Diego y los departamen
tos y agencias respectivas en las diversas municipalidades del
condado son rganos cuya operacin es totalmente indepen
diente de los medios de financiamiento de la ciudad. Los fondos
obtenidos directamente de la venta de agua y los servicios repre
sentan la base para los diferentes programas operativos del or
ganismo. La administracin de los programas se contempla en
el cdigo municipal de cada ciudad.

Los SERVICIOS ENTIJUANA Y PLAYAS DE ROSARITO

El rea comprendida por los municipios de Tijuana y Playas de
Rosarito, Baja California, es servida en materia de agua y dre
naje por la Comisin Estatal de Servicios Pblicos de Tijuana
(cespt), organismo pblico descentralizado dependiente del go

...y resisten cia por parle del iid . El convenio contempla la venta de
277 000 acres-pie anuales (342 Mrn3), suficientes para las necesida
des de 2 millones de personas (Los Angeles Times. 3 de octubre de
2003). Se ha hecho mencin del mismo como una ilustracin de la
capacidad que despliegan los gobiernos responsables del manejo del
agua a nivel local y regional en E stad os Unidos para asegurar el
abasto futuro del recurso a las ciudades.
148 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

bierno del estado.0 En forma similar a San Diego, la regin de

Tijuana depende bsicamente, para satisfacer sus necesidades,
del agua importada que recibe a travs del Acueducto Ro Colo-
rado-Tijuana (a r c t ), que surte aproximadamente el 94 por cien
to de la oferta correspondiente (cuadro 5). El resto de las fuentes
disponibles incluyen la captacin de agua pluvial en la presa
Abelardo L. Rodrguez, as como depsitos subterrneos de la
zona urbana de Tijuana, y zonas aledaas del sur de la ciudad.

Cuadro 5
Fuentes de abastecimiento de agua de Tijuana y Playas de Rosarito,
2001

Agua importada a r t c 98.8 Mm 94%

Fuentes l ce le s
Agua superficial
(presa Abelardo t. Rodrguez) 1.2 Mm 2 1 %

Pozos rio Tijuana 2.3 Mm1 40%

Pozos la Misin 1.6 Mm* 28%
Pozos Rosarito 0.7 Mm 11%
Total 5.8 Mm1 100% 6%

Fuente: c e s p t . Subdireccin de Operacin y Mantenimiento.

La c e s f t es responsable de la gestin a nivel planeacin y

operacin del servicio en el municipio de Tijuana, y se coordina en
sus funciones con otros dos organismos, la Comisin Estatal del
Agua (c e a ), cuya funcin es bsicamente de planeacin, y la Co
misin de Servicios de Agua del Estado (c o sae ), que opera como
rgano intermediario en la compra de agua en bloque a la cna
para entregarla a los organismos operadores de los municipios.6

6La cespt opera con un director y un consejo de administracin presi

dido por el gobernador, al cual se integran la Secretara de Obras Pbli
cas, el presidente municipal de Tijuana, el director de Planeacin y
Presupuesto de la cespt y dos representantes del sector privado del muni
cipio de Tijuana.
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 149

Los orgenes de ste y organismos similares del estado se

remontan a la dcada de los cincuenta, cuando Baja California
adquiri la categora de estado. La necesidad de instrumentar la
Ley Federal de Cooperacin para la Dotacin de Agua Potable a
los Municipios de 1956 llev a la creacin de las Juntas de Agua
Potable. Estas ju n tas -a partir de la experiencia de Tijuana-
eventualmente se convirtieron en los organismos estatales o las
Comisiones Estatales de Servicios Pblicos (c e s p ) que asumie
ron en adelante la responsabilidad de prestar los servicios en
cada municipio (Castro y Snchez, 2000).7
La c e s p t ha sido objeto de una transformacin profunda
que inici en 1985 y, posteriormente, con el impulso que le die
ron los gobiernos del Partido Accin Nacional (pan ) al ocurrir la
alternancia en el gobierno estatal a fines de la dcada de los
ochenta -incluyendo la ruptura con sus antiguas prcticas de
tipo clientelar y corporativo- hicieron de este organismo una
entidad que es modelo para la gestin del agua en Mxico, es
tableciendo as un precedente en cuanto a la posibilidad de sa
near y hacer eficiente una dependencia de esta naturaleza en un
entorno nacional influido por el pensamiento de que la nica
solucin viable es la privatizacin de los servicios pblicos, par
ticularmente el del agua. La c e s p t ha logrado la autosuficien
cia financiera y capacidad de gestin a partir de su propia
transformacin y de un manejo gerencial que le ha permitido
atender una poblacin en rpido crecimiento, para pasar de una
cobertura que en 1990 era del 80.5 por ciento en agua y 66.8 por
ciento en drenaje a una de 95 y 80 por ciento, respectivamente,
en el ao 2001, con avances igualmente significativos en otros
indicadores de gestin, como la cobertura de micromedicin (86
por ciento) y la eficiencia de sta (97 por ciento).8
7 En 1992, durante el gobierno de Ernesto Ruffo Appel, se fijaron las
funciones actuales del organismo en Tijuana, al separarse la respon
sabilidad de los servicios correspondientes a la ciudad deTecate.
8En B aja California los organismos operadores parecen haber evolu
cionado hacia modelos ms dinmicos y gerenciales que de alguna...
150 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

No obstante los avances descritos, las posibilidades de

planeacin a largo plazo respecto al aseguramiento de los vol
menes de agua requeridos en el futuro estn fuera del alcance
del organismo porque no tiene los recursos financieros ni la
estructura legal y funcional que le permitan operar como lo
hacen sus contrapartes en San Diego. De hecho, la disponibili
dad actual es limitada y, de acuerdo con los responsables del
sector en el gobierno, en 2004 la brecha entre demanda y dispo
nibilidad efectiva se estara cerrando, de ah la premura de bus
car soluciones y la preocupacin del sector empresarial de
Tijuana.

La regin C iudad J u Arez -E l Paso

Los condados de Doa Ana y El Paso, en la frontera norteameri
cana, disponen de una combinacin de fuentes hdricas para
satisfacer sus necesidades. Adems de los depsitos subterr
neos del Bolsn del Hueco y el Bolsn de la Mesilla, esta zona
tiene acceso al agua del ro Bravo, la nica fuente renovable de
la regin. El agua que viene de las partes altas de la cuenca es

...form a los acercan al modelo norteam ericano. Este es un aspecto

p articu larm en te im portante si se considera que en el predominio
reciente de las teoras neoliberales en el mbito latinoam ericano los
d iscu rso s acadm ico y poltico apoyaban la idea de que la nica
forma de hacer eficiente el manejo del agua y satisfacer la demanda
en las ciudades del subcontinente era la privatizacin de los sistem as
de operacin , dejando en el aire la sen sacin de que en E stad os
Unidos todo lo haca el mercado y de all se derivaba su eficiencia,
siendo que la relacin de mercado se establece entre los distritos de
irrigacin -poseedores de los derechos de propiedad-y entidades de
gobierno -resp o nsables de su distribucin en el espacio urbano. La
figura gubernam ental que normalmente se responsabiliza de la ges
tin del agua a nivel urbano es la public authorily, que es una usual
y extendida forma de intervencin gubernamental para la gestin de
servicios en los pases anglosajones.
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 151

controlada por dos presas, la Elephant Butte, cuyos propsitos

son de almacenaje, y la presa El Caballo, que funciona como un
depsito de regulacin. Ambas estructuras son operadas por el
Bureau of Reclamation (b o r ). En la actualidad el agua superfi
cial cubre el 41 por ciento de las necesidades hdricas de la ciu
dad de El Paso (cuadro 6), la que es obtenida del Distrito de
Mejoramiento de Agua del Condado de El Paso (El Paso County
Water Improvement District, e p c w id ), a travs de los canales de
irrigacin manejados por ste, en virtud de un contrato entre
ambos organismos que data de 1962. La posibilidad de acceder a
este recurso, sin embargo, est en funcin de sus caractersti
cas estacionales y de las limitantes que impone la asignacin
tradicional del agua del ro Bravo para usos agrcolas en la
regin. Lo anterior permite la disponibilidad de agua superficial
por periodos no mayores de ocho meses al ao (El Paso Water
Utilities, EPWU, 2000).9

Cuadro 6
Fuentes de abastecimiento de agua de El Paso, 2001

Fuentes s u p e ric is le s
Rio Bravo 58.8 Mm1 39%

Fuentes su bterrne os
Bolsn del Hueco 62.2 Mm! 41%
Bolsn de la Mesilla 29.4 Mm 20%
Total 150.4 Mm! 100%

fuente: El PasoWater Utilities, Reporte anua/ 2001.

9El Bureau of Reclamation surgi como resultado de la Reclamation

Act de 1902, como un rea del Departamento del Interior encargada
de la construccin y administracin de proyectos de irrigacin en los
estad os y territorios del oeste estadounidense. Con el tiempo, sus
funciones se extendieron para inclu ir adems de los proyectos de
irrigacin a otros relacionados con generacin de energa elctrica,
asi como usos industriales y m unicipales (Dzurik, 1990).
152 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

En los meses en que no hay disponibilidad de agua del

Bravo, el organismo operador de agua de la ciudad depende pri
meramente del agua del Bolsn del Hueco, complementando la
oferta con agua del Bolsn de la Mesilla, la principal fuente para
el rea sur del condado de Doa Ana.
Los servicios tanto de agua potable como de drenaje de la
ciudad de El Paso son responsabilidad de El Paso Water Utilities
(epwu), en un rea de servicio de 247.4 millas cuadradas.10*La
creacin de este organismo se remonta al ao de 1952, en que
fue establecido por acuerdo de la ciudad el Public Service Board
(p s b )1 1para manejar y operar enteramente los sistemas de agua
y drenaje de la misma. En 2000 el organismo report un total de
165 743 cuentas de servicios de agua potable y drenaje. Las reas
de usuarios son en porcentaje: residencial (69.2), comercial (12.8),
usuarios muy grandes (3.8), gobierno (3.4), industria (2.7), es
cuelas (3.1) y otros (5.0). Como en el caso de San Diego, la cober
tura del servicio es prcticamente del 100 por ciento en ambos
servicios prestados. El consumo de agua reportado en 2000. in
cluyendo prdidas, fue de aproximadamente 600 litros per cpita
diarios (Grupo deTrabajo del Agua Paso del Norte, 2001).
En forma similar a otros organismos norteamericanos que
manejan el agua a nivel municipal, e p w u ha desarrollado pro
gramas para promover el uso eficiente del agua entre los di
ferentes sectores servidos. Entre stos se encuentra el Programa
de Conservacin que dio inicio en 1990 y ha resultado en accio

10 En la actualidad, a partir de cambios reglamentarios hechos por la

Ju n ta de S erv icio s Pblicos de epw u en 2 0 0 0 , el organism o sirve
asim ism o a re a s que se hallan fuera de los lim ites ae la ciudad
(e p w u . 2 0 0 0 ).

" El P ublic S erv ice Board m onitorea y san cio n a las fun ciones y
actividades de epw u . Est conformado por cinco miembros: el alcalde

de la ciudad de El Paso y cuatro residentes del condado de El Paso,

los que son propuestos por la ciudad para servir durante periodos de
cuatro aos.
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 15 3

nes concretas como cambios en los cdigos de construccin (plo

mera), ordenamientos de la ciudad estableciendo lincamientos
especficos, optimizacin de los sistemas de agua a travs de
crditos en el servicio y la introduccin de un sistema tarifario
de bloques crecientes. Entre 1989 y 2002 el organismo pudo
reducir el consumo diario por persona de 200 a 155 galones
(www.epwu.org).
Entre los programas ms importantes que desarrolla epwu
como parte de sus funciones est la biisqueda continua de op
ciones que permitan hacer frente a la demanda futura de agua.
En este sentido, existe el antecedente del acuerdo entre la ciu
dad de El Paso y el epcwid de 1989 para trabajar juntos en un
plan de manejo de agua a largo plazo para el rea de El Paso.
Dicho plan propone una estrategia que permita satisfacer una
demanda de la ciudad de 363.5 Mm3 anuales en el ao 2 0 4 0 .12
Los componentes fundamentales de este plan son cinco: conser
vacin de agua, reuso de agua residual tratada, mayor uso de
agua superficial combinado con almacenamiento en el Bolsn
del Hueco, desalinizacin de agua subterrnea salobre y bombeo
de agua del Bolsn de la Mesilla. Otros programas de bsqueda
de fuentes alternas han incluido la compra de tierras con poten
cial de aguas subterrneas.

La J unta Municipal de Aguas y S aneamiento

de C iudad J urez
Los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de Ciu
dad Jurez son responsabilidad de la Junta Municipal de Aguas
y Saneamiento (jmas ), un organismo pblico descentralizado
del gobierno de Chihuahua. La jmas cuenta con un consejo de
direccin formado por tres representantes de organismos del

12 Los resultados de estudios previos del Bolsn del Hueco concluye

ron que las reservas de dicha fuente quedaran totalmente agotadas
en el ao 202 5 , lo que causara graves problemas de abasto si no se
planteaba otra estrategia a ms largo plazo.
154 J os Luis Castro Ruiz y Vicente Snchez Mungua

sector empresarial (Cmara Nacional de la Industria de la Trans

formacin y Cmara Nacional de Comercio), uno de la direccin
de Desarrollo Urbano del Estado y uno de la Secretara de S a
lud. Tambin participan el presidente y el tesorero de la jm a s ,
as como un secretario, quien es nombrado por el gobernador
del estado. La creacin de la jmas de Ciudad Jurez qued esta
blecida en el Cdigo Administrativo del Estado de Chihuahua
del 15 de diciembre de 1949.
En la actualidad la jmas dispone nicamente del agua del
Bolsn del Hueco para satisfacer las necesidades de los diferen
tes usos urbanos. La regin de Ciudad Jurez, a pesar de que
cuenta con una asignacin de 74 Mm:i anuales como resultado
de la Convencin de 1906, no dispone de sta para atender sus
necesidades urbanas. En 1999 se extrajeron del Bolsn del Hue
co 150 Mm3 de agua para abastecer a las zonas de Ciudad Jurez
y de Salvacar (jmas , 2000). En el caso de Ciudad Jurez se con
sumieron alrededor de 145 Mm3 en los diferentes usos urbanos
(cuadro 7). Se estima que el consumo promedio por habitante
por da es de 332 litros.

Cuadro 7
Consumos de agua de Ciudad Jurez por sectores, 1999 (MmJ)

Sector Consumo % total

Domstico 97.2 66.8
Comercioe industria 21.3 14.6
Gobierno 4.9 3.5
Prdidas 22.1 15.1
Total 145.5 100.0

Fuente: Plan Maestro de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Ciudad Jurez.

Ciudad Jurez enfrenta perspectivas de escasez de agua en

el corto plazo por una reduccin drstica de los volmenes ex
trados del Bolsn del Hueco a partir del ao 2004 (Brown e ai.,
2003), lo que ha llevado a la jmas a buscar otras alternativas de
abastecimiento en la regin. Entre las alternativas que se consi-
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 155

deran ms realistas est la continuacin del bombeo del Bolsn

del Hueco bajo estrictas medidas de conservacin; el proyecto
conocido como Conejos-Mdanos, al oeste y noroeste de la ciu
dad, que implicara desarrollar perforaciones en la parte mexi
cana del Bolsn de la Mesilla y transportar el agua por un
acueducto de 35 kilmetros sobre la Sierra de Jurez, y la cons
truccin de plantas de tratamiento de aguas residuales que per
mitan entregar esos afluentes a los agricultores y cambiarlos
por volmenes del ro Bravo contemplados en el tratado. En este
ltimo caso se deber construir asimismo una planta potabili
zadora para tratar las aguas intercambiadas del ro (Franco y
Asociados, 1998).
Ciudad Jurez tiene una problemtica similar a la de otras
ciudades fronterizas en el sentido de que la demanda generada
sobre todo por el sector domstico es muy dinmica. Las etapas
de urbanizacin que vivi la ciudad desde la dcada de los cin
cuenta parecen haber sido el origen de un rezago en estos servi
cios que se mantiene hasta el presente. A partir de este apunte,
sin embargo, existen caractersticas que generan cuestiona-
mientos en un contexto comparativo con el caso de los organis
mos operadores de Baja California. Probablemente el aspecto
ms obvio es el de la capacidad de gestin e innovacin que se
presupone en un organismo responsable de servir a una pobla
cin del tamao y la importancia de Ciudad Jurez. Si bien la
ciudad cuenta -segn se reporta- con coberturas del 92 y el 86.5
por ciento, respectivamente, en los servicios de agua potable y
drenaje (j m a s , 2000), ni el estado de algunos indicadores de ges
tin, 13 ni algunos de los procedimientos de manejo de la infor
macin del organismo permiten establecer con claridad un avance
comparativo. Una de las tendencias que generan dudas en el
sentido de la capacidad de autonoma del organismo -y por ende
sobre su capacidad de gestin- tiene que ver con los diferentes

13 La cobertura de mieromedicin reportada en diciembre de 2000 fue

del 58 por ciento, con una eficiencia del 8 0.5 por ciento.
156 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

cambios que recientemente ha experimentado el mismo en los

niveles altos de direccin.

E squemas de cooperacin binacional

A pesar de las evidentes diferencias que separan los esquemas de
gestin de ambos lados de la frontera, la dinmica de integracin
binacional en las regiones estudiadas es un elemento que ha
desempeado un papel relevante como factor de acercamiento,
intercambio y negociacin entre las partes, con el conocimiento
y la conciencia de que es favorable para ambas la cooperacin y
el intercambio de informacin. Los dos pares de ciudades se be
nefician del dinamismo econmico regional, al tiempo que los
problemas de cada ciudad impactan necesariamente en forma
negativa a su contraparte. En este sentido, existen ya experien
cias en la construccin de mecanismos de cooperacin que no se
limitan a la participacin de las instituciones acadmicas, sino
que han abarcado a otros sectores de la sociedad y del gobierno.
Entre los ms relevantes para el caso deTijuana-San Diego est
la iniciativa de la Universidad de California en San Diego de prin
cipios de la dcada de los noventa, que originalmente se limit a
abordar problemticas de la regin de San Diego pero eventual
mente se extendi a un contexto binacional, incluyendo a gru
pos clave deTijuana. Asimismo, en 1996 se estableci el Comit
Binacional de Oportunidades Regionales (cobro, por sus siglas
en ingls), un rgano de consulta de la Asociacin de Gobiernos de
San Diego (sandag), con el objetivo de intercambiar informacin
regional a partir de una agenda regional binacional de asuntos de
inters mutuo, entre los cuales el del agua tiene la prioridad ms
alta. A partir de esa fecha el cobro celebra una conferencia anual
en la que se discuten los asuntos de la agenda y se establecen
principios de acuerdo.14

14 Entre las lineas de recomendacin que ha manejado el c o b r o en

relacin con el agua estn las siguientes: 1) facilitar el intercambio
de informacin y tecnologa; 2 ) explorar oportunidades de tra n s-...
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua 157

El mecanismo del c o b r o es importante como precedente,

dado que la participacin del Consulado General de Mxico en
San Diego le otorga formalidad legal al intercambio local-regio
nal porque llena el vaco que normalmente hay en las relaciones
de los gobiernos locales que no tienen competencia en asuntos
en los que, formalmente, debe existir la presencia de la Secreta
ra de Relaciones Exteriores de Mxico. El c o b r o ha dado mayor
fluidez a las relaciones transfronterizas de esta regin y una
suerte de certidumbre y confianza entre las partes de uno y otro
lados de la frontera, incluida la cooperacin en situaciones de
contingencia en relacin con el agua, mediante un acuerdo para
que una ciudad asista a la otra -en caso de emergencia y de
manera temporal- mediante la transferencia de agua de un lado
al otro.
La regin Ciudad Jurez-El Paso tambin ha participado
en diferentes esfuerzos a nivel binacional en la bsqueda de so
luciones a las problemticas en torno a los recursos hdricos
compartidos. stos han surgido tanto de instituciones acad
micas como de fundaciones privadas y organizaciones no guber
namentales. Uno de los primeros esfuerzos en esta direccin en
la regin de Paso del Norte estuvo a cargo de la Universidad de
Texas en El Paso, con el proyecto binacional para la ciudad de El
Paso (b w p ), con apoyo financiero de la Fundacin Ford. El pro
yecto se inici en 1990 con el objetivo de unir a planeadores y
tomadores de decisiones en tomo al agua de ambos lados de la
frontera, para intercambiar informacin y establecer un dilo
go a largo plazo. Se ha considerado que una innovacin funda-

. . .porte y alm acenam iento de agua: 3) promover el intercam bio y

reuso transfronterizo de agua: 4) promover programas y proyectos
educativos a nivel binacional en torno a la conservacin del agua; 5)
d esarrollar planes para tran sferir agua entre una y otra parte en
situ aciones de em ergencia, y 6) aplicar un enfoque de cuenca para
abord ar los problem as regionales en torno al agua (Brown e al.,
2003).
158 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

mental del b w p fue el enfoque comunitario y de redes trans

fronterizas. Este proyecto, aunque no tuvo resultados concre
tos, sent las bases para esfuerzos posteriores.
En 1993 se gest uno de los esfuerzos transfronterizos
ms innovadores y exitosos a nivel regional: la Paso del Norte
Air Quality Task Forc ( p d n a q t f ). S u creacin obedeci a las
preocupaciones de diferentes sectores en torno a la calidad del
aire compartido en la regin de Paso del Norte. Un importante
aspecto de la p d n a q t f fue la capacidad de integrar intereses
gubernamentales y no gubernamentales a todos los niveles con
el objetivo final de desarrollar un distrito de calidad del aire que
opere en forma transfronteriza para reducir los niveles de con
taminacin de la regin. El desarrollo del proyecto promovi la
formacin del Jo in t Advisory Committee on Air Quality Impro-
vement para la regin, a travs del establecimiento del apndice
I del anexo V del Acuerdo de La Paz, acto que dio al comit el
reconocimiento federal para el manejo de los recursos del aire
en la regin y para la creacin del distrito mencionado, que se
trabaja en estos momentos.
El xito del p d n a q t f ha generado la bsqueda de proyectos
similares para abordar la problemtica del agua en la regin. Si
bien stos han enfrentado condiciones y obstculos por las dife
rencias y complicaciones que presenta el manejo del agua, ha
habido iniciativas importantes, como la de la Paso del Norte
Water Task Forc ( p d n w t f ).
Esta iniciativa ha buscado bsicamente compartir infor
macin y entendimiento entre sus miembros, con la idea de
mantener esfuerzos individuales de coordinacin, planeacin y
manejo. En la actualidad la p d n w t f ha propuesto una serie de
proyectos que buscan resultados tangibles en el abordaje de pre
ocupaciones regionales particulares en torno al agua. stos in
cluyen coproyectos municipales-agrcolas siguiendo el modelo
californiano: un plan regional de agua, una evaluacin de los
mercados regionales del agua y el desarrollo de un mapa de
recursos hdricos para la regin.
D esa fo s y oportunidades en la gestin fronteriza d el agua i 59

R eflexiones finales
Cualquier anlisis cuidadoso en torno a las experiencias de
manejo del agua en la frontera Mxico-Estados Unidos, y los
desafos que tienen ante s los organismos responsables de aten
der la demanda de agua en condiciones de escasez del recurso,
nos lleva a por lo menos dos aspectos fundamentales que requie
ren atencin especial de las autoridades y de la comunidad fron
teriza de cada ciudad. El primero se refiere a la capacidad ins
titucional de planear el futuro de la demanda y las acciones
imprescindibles para asegurar el acceso al agua para la comuni
dad en el futuro. En este sentido, se pueden observar puntual
mente las ventajas que llevan los organismos operadores de las
ciudades fronterizas de Estados Unidos a los de las ciudades
mexicanas. En las primeras, no obstante el carcter pblico de
los organismos, sus administraciones estn organizadas de
acuerdo con principios profesionales, capacidades tcnicas pro
badas y estatutos de servicio civil de carrera (cuadro 8). El con
cepto de autoridad pblica [public authority} bajo el cual se orga
niza el funcionamiento de las entidades responsables de este
tipo de servicio les otorga un marco propicio para que tengan
un desempeo equiparable al que pudieran tener entidades de
tipo privado, con un nivel de autonoma amplio que les facilita el
desarrollo de proyectos, estudios de factibilidad y prospectiva, o
la bsqueda de opciones financieras para emprender acciones
con visin de largo plazo. Aunque la autoridad de la ciudad en
cabeza los consejos de administracin de este tipo de entidades,
stas cuentan con una autoridad ejecutiva responsable de apli
car una serie de normas relativas a la calidad de los servicios
que prestan, pero la duracin de su ejercicio es independiente de
los periodos polticos. De hecho, la duracin en los cargos res
ponde al desempeo y los intereses profesionales de los ejecuti
vos. Esto se traduce en una gran estabilidad de estas entidades,
en las que priva un ambiente adecuado para que los responsa
bles ejecutivos puedan pensar en el futuro de los servicios y la
mejora constante, e incluso tengan la capacidad de incrementar
160 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez MunguIa

los activos del organismo mediante inversiones que garanticen

una rentabilidad financiera.

Cuadro 8
Caractersticas de la organizacin institucional de los servicios de
agua potable y drenaje en los pares binacionales Tijuana-San Diego y
Ciudad Jurez-EI Paso

Mxico Estados Unidos

Caractersticas jurdico/ Pblico con gestin Pblico con gestin
estructurales tradicional gerencial
organismo operador (burocrtico/politzado) (public a u th o iityl
Organizacin Tradicional Profesional
Criterios para nombra- Polticos: pertenencia a un Capacidades
miento de directivos partido politico/relacin personal profesionales/experiencia
Responsable poltico de Gobernador del estado Alcalde de la ciudad
la organizacin
Autonoma de gestin Ninguna Amplia
Tipo de reclutamiento Sindcato/relaciones personales Servicio civil
Ambiente interno de la
organizacin Inestable Estable
Capacidad financiera limitada Amplia
Capacidad de planeacin limitada y de mediano plazo Amplia y de largo plazo
Participacin social Tipo corporativo y imitada Representativa y amplia
Cobertura actual de servicios 85-95 por ciento 100 por ciento
Calidad de los servicios Insatisfactoiia Excelente/muy buena
Prioridades actuales Desarrollo de proyectos de Consolidacin de
cobertura de servicios actual/ proyectos de largo
elaboracin oe planes de largo plazc
pUzo (indolente)

Fuente: Investigacin propia.

En contraste, los organismos operadores mexicanos ado

lecen de grandes limitaciones. En primer lugar, se puede sealar
que la responsabilidad de estos organismos no recae en la auto
ridad local (municipal), no obstante lo que indica el marco legal.
Tanto en Chihuahua como en Baja California la prestacin de
los servicios de agua y drenaje es una funcin que cumplen or
ganismos descentralizados del gobierno del estado. El nombra
miento del ejecutivo responsable de cada organismo en los
municipios es atribucin del gobernador, sin que los cabildos
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua i 61

tengan injerencia alguna en l (cuadro 8). Este aspecto marca

un principio de distanciamiento, y eventualmente de conflicto,
entre el cabildo y los responsables del organismo operador. En
consecuencia, existe la tendencia a la politizacin de la adminis
tracin de estos organismos y la ausencia de compromiso de
largo plazo con el servicio, que regularmente tiene una limitada
capacidad para desarrollar planes prospectivos orientados a sa
tisfacer las necesidades futuras de la poblacin en materia de
agua y drenaje.
En el sentido anterior, Ciudad Jurez ha sido testigo y
vctima de la politizacin derivada de la inestabilidad poltica del
ayuntamiento en los ltimos aos y del control que ejerce el
gobierno del estado sobre la Ju nta Municipal de Aguas y Sanea
miento (j m a s ), organismo municipal en teora. De hecho, se han
dado pasos atrs en el sentido de que antes el cabildo presenta
ba una terna para que el gobernador decidiera el nombramien
to, mientras que hoy el gobernador nombra a este funcionario
sin consultar al cuerpo edilicio.
Aunque en el caso de Tijuana y los dems municipios de
Baja California se ha avanzado en el fortalecimiento de la capa
cidad de gestin de las comisiones de servicios pblicos respon
sables de la gestin de los de agua y drenaje, estos organismos
dependen del gobierno del estado y funcionan sin ninguna auto
noma de gestin y en medio de los apremios de atender a una
poblacin que crece a ritmos frenticos. Estas dos caractersti
cas imponen fuertes limitaciones para un desempeo de mayo
res alcances, aunque es oportuno precisar que la transforma
cin organizacional de estos organismos y su alejamiento del
modelo tradicional para acercarse a otro de carcter gerencial
les ha permitido cumplir con mayor xito las tareas de las que
son responsables.
Tanto en el caso de Ciudad Jurez como en el de Tijuana,
el rezago que arrastran en la cobertura de los servicios y la
obsolescencia de la infraestructura de conduccin definen las
prioridades de los organismos y la orientacin de su funciona
162 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

miento. Al mismo tiempo, ante el acelerado abatimiento de las

fuentes de aprovisionamiento de agua, estn elaborando bajo
presin sus planes para los siguientes veinte aos, pero con la
urgencia de resolver tambin el problema presente.
El segundo aspecto fundamental a que se hacia referencia
anteriormente tiene que ver con la capacidad de generar recur
sos financieros que se puedan aplicar al desarrollo de los pro
yectos que requiere el aprovechamiento ptimo e integral del
agua. Las ciudades fronterizas de Estados Unidos cuentan con
polticas y programas de conservacin y han desarrollado infra
estructura para el tratamiento, reuso, reinyeccin, etc., e inclu
so desarrollan plantas para la desalacin (en El Paso), con
grandes inversiones apoyadas en un activismo orientado a con
tar con fondos para financiar esos proyectos. En este sentido, el
resultado se sustenta en una mezcla de recursos propios, apo
yos financieros del gobierno federal y financamiento bancario.
En cambio, en las ciudades mexicanas de la frontera una
de las grandes limitaciones es el acceso a los recursos para fi
nanciar el desarrollo de este tipo de infraestructura. Los avan
ces recientes son en buena medida producto de la cooperacin
binacional. Pero, al mismo tiempo, se evidencian limitaciones es
tructurales relacionadas con la factibilidad financiera de los
proyectos, al no asumir en estos organismos un concepto de
pago obligado por parte de usuarios y consumidores del costo
del agua que consumen. El desfase que se presenta en el desa
rrollo institucional y las disparidades en las prioridades de cada
par de ciudades complican la cooperacin necesaria entre los
organismos operadores para lograr un aprovechamiento adecua
do del agua y emprender acciones de carcter complementario
para uno y otro lados de la frontera. Al mismo tiempo, hace fal
ta ms agresividad de los responsables en los organismos del lado
mexicano frente a la c n a para desarrollar proyectos de trata
miento y reuso de agua a partir de su concesin al sector priva
do, dada la carencia de fondos propios o de capacidad tcnica y
operativa de los organismos para asumir este tipo de funciones.
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua i 63

Adicionalmente, podemos sealar la muy limitada apertu

ra que hay en los organismos operadores mexicanos frente a la
sociedad, pues ms bien mantienen una distancia que obstacu
liza la relacin de confianza necesaria para emprender acciones
en las que la comunidad se pueda incorporar a programas de
ahorro y conservacin de agua, as como de vigilancia del orga
nismo en cuanto a su buen funcionamiento. Se trata de un pro
blema estructural del sector que va desde la cna hasta los orga
nismos operadores, que en forma tradicional y corporativa son
los responsables, en su calidad de autoridad local o regional, de
decidir cules son los agentes sociales que pueden participar,
con lo que limitan el alcance de la participacin social y de su
interlocucin. En este aspecto tambin es ms que notorio el
contraste con los organismos responsables de prestar el servicio
de agua en las ciudades fronterizas de Estados Unidos, y es un
punto en el cual se tendra que trabajar en las ciudades mexica
nas con mayor nfasis.
Las perspectivas futuras en torno a la disponibilidad de
agua en las regiones examinadas ofrecen otro ejemplo de las dife
rencias estructurales que separan ambos servicios. En tanto que
las contrapartes estadounidenses cuentan con programas y accio
nes que buscan asegurar el abasto de agua en el largo plazo a travs
de acuerdos con otros actores e instancias de los diferentes nive
les de gobierno, y una creciente experiencia en el uso de alternativas
no estructurales, como es el reuso de aguas residuales tratadas,
los rganos responsables en Mxico -independientemente de su
evolucin particular- parecen tener ante ellos un panorama in
cierto producto de su casi total dependencia de fuentes determi
nadas. El concepto de las alternativas no estructurales, aunque
ya es manejado en algunos instaimentos estatales de planeacin
a largo plazo, an es nuevo para la mayora de las instancias
involucradas en el suministro del servicio, y su realidad operativa
tendr todava que hacer frente a obstculos financieros y culturales.
A pesar de las mltiples asimetras que caracterizan a los
servicios de cada par de ciudades examinado, es indudable que
164 J os Luis Castro Ruiz y Vicente S nchez Mungua

existen avances en forma de esfuerzos conjuntos a nivel bina

cional para abordar y buscar soluciones a los problemas del
agua de cada regin. Una caracterstica que indudablemente
obra como factor clave en estas interacciones es la composicin
de cada regin tanto en el aspecto de los sectores econmicos
como de la sociedad en general. Las ciudades mexicanas anali
zadas presentan los niveles ms altos de desarrollo en el contex
to fronterizo mexicano, condicin que les ha otorgado una serie
de ventajas comparativas no slo en su relacin con las contra
partes norteamericanas correspondientes, sino como recepto
ras de los beneficios de programas y acuerdos a nivel federal
entre los dos pases. El proyecto de la Paso del Norte Air Quality
Task Forc es un ejemplo muy claro de lo que puede hacer la
cooperacin binacional en beneficio de las dos partes. Si bien el
agua, como se ha indicado anteriormente, representa un desafo
ms complejo que el aire por su misma naturaleza y disponibili
dad, esta figura de cooperacin regional binacional -cualquiera
que sea la forma final que tome- parece ser la salida ms viable
en la bsqueda de esquemas que permitan hacer frente a los
requerimientos futuros.
Otro aspecto que es importante resaltar en el sentido an
terior es la presencia que han tenido las ciudades mexicanas
examinadas aqu en los programas y la derrama de beneficios de
instituciones como la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fron
teriza (c o c e f ) y su contraparte financiera, el Banco de Desarro
llo de Amrica del Norte (ba n d a n ). La importancia relativa tanto
de Tijuana como de Ciudad Jurez ha permitido a los rganos
operadores correspondientes tener acceso a fondos no nica
mente para el mejoramiento de la infraestructura operativa, sino
en forma de programas de entrenamiento de personal y para
apoyar el desarrollo de instrumentos de planeacin a largo pla
zo, como los planes maestros con que cuenta cada ciudad.
El posicionamiento a nivel fronterizo que tienen las ciuda
des mexicanas que hemos examinado aqu, sin duda, les otorga
una serie de ventajas competitivas para relacionarse con sus
Desafos y oportunidades en la gestin fronteriza del agua i 65

contrapartes a nivel regional en la bsqueda de soluciones con

juntas a sus problemticas particulares en torno al agua. Por lo
que se ha visto aqu, los resultados positivos de este proceso
requerirn de la participacin de los grupos no gubernamenta
les regionales -los que han desarrollado una labor muy impor
tan te-y de la evolucin misma que experimenten los rganos
responsables del servicio en el lado mexicano, no nicamente
desde la perspectiva de su operacin, sino de su autonoma pol
tica. En Baja California, como ya se ha documentado amplia
mente en este trabajo, hay indicios claros de avances no vistos
en otras partes del pas, pero los retos son an muy grandes.

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El papel de la comunidad cientfica en el
manejo equitativo del agua entre
Mxico y Estados Unidos

Patricia Herrera-Ascencio

En el mundo existen 240 cuencas transfronterizas internacio

nales, donde habita ms del 40 por ciento de la poblacin mun
dial. El estilo de vida prevaleciente en las sociedades all
establecidas se fundamenta principalmente en el consumo exce
sivo de lo que se encuentra disponible y a su alcance para satis
facer sus necesidades, impuestas por los modos de produccin y
consumo predominantes a escala mundial.
Cuando los recursos no son suficientes por un incremento
de la demanda y se llega a condiciones de difcil acceso, es posi
ble que una situacin de disponibilidad limitada lleve a los usua
rios a un contexto de conflictividad. Ante una situacin de escasez
de agua, la amenaza de conflicto se cierne sobre tres aspectos
fundamentales del bienestar humano: la produccin de alimen
tos, la salud y la estabilidad poltica y social. Esto se complica
an ms si el recurso disponible se encuentra compartido.
Las cuencas transfronterizas compartidas nos remiten a
las teoras de los regmenes internacionales, que establecen los
modos de convivencia. La identificacin de estos modos de con
vivencia permitir identificar los puntos nodales para establecer
situaciones alternativas. La mayor parte de estas teoras se atri
buyen a tres escuelas de pensamiento: el institucionalismo, que

La autora es investigadora d e Enlace Internacional, Instituto Mexica

no d e Tecnologa del Agua. Correo electrnico: pherreratlaloc.. imta.mx

[1671
168 Patricia Herrera-Ascencio

privilegia el anlisis de diversas configuraciones de intereses; el

realismo, para el cual las relaciones de poder entre los Estados
representan la variable clave, y el cognitivismo, que pone el n
fasis en el conocimiento causal y social de los actores (Ha-
senclever et a l., 1999).
Evidentemente, desde el sur del ro Bravo las relaciones se
ven enmarcadas por la poltica del poder, esto es, el realismo: sin
embargo, cmo nos podramos explicar la firma de tratados?
Hacia dnde tiende el manejo de las aguas transfronterizas entre
Mxico y Estados Unidos? Para responder estas preguntas convie
ne argumentar un poco desde la perspectiva del institucionalismo.
El institucionalismo es una escuela de pensamiento que
considera que el realismo tiene problemas para explicar la reali
dad internacional a partir del ltimo tercio del siglo xx. En prin
cipio, acepta que los Estados son los actores bsicos del sistema
internacional; reconoce la naturaleza anrquica del sistema, que
influye en la conducta de los Estados, y argumenta que stos
son actores racionales y unitarios. Sin embargo, subraya la inca
pacidad de los mismos para conseguir sus objetivos por medio
de la accin unilateral, por lo que sugiere que los niveles crecien
tes de interaccin los llevarn a una mayor cooperacin (Keoha-
ne y Nye, 1977). Cabe destacar que para ambas teoras, la realista
y la institucionalista, la anarqua internacional significa la au
sencia de un gobierno interestatal comn.
En lo que hace al cognitivismo, ste se basa sobre todo en
el conocimiento, herramienta fundamental de las comunidades
epistmicas, mecanismo a travs del cual se ejerce este rgimen
y se mide a partir de su impacto en el avance de la cooperacin.
Las comunidades epistmicas son grupos de profesionales que
creen en la misma relacin causa-efecto, y a travs de la prueba
aceptan y comparten valores comunes. Las comunidades epist
micas introducen nuevas alternativas de poltica a sus gobier
nos. As, tanto el poder como el conocimiento pueden ser vistos
como variables explicatorias del comportamiento del Estado. Los
miembros comparten un entendimiento comn y su solucin,
E l papel de la comunidad cientfica en el manejo del agua 169

as como la existencia de una comunidad, prerrequisitos todos

ellos para la cooperacin (Hass, 1989: 385).
La cooperacin implica que las polticas de ambos Estados
han sido ajustadas para reducir sus consecuencias negativas en
uno de ellos, ya que el comportamiento de un actor est dirigido
a alguna meta para que la cooperacin signifique ganancias
para los dos actores. La cooperacin puede ser impuesta, el ac
tor ms fuerte puede forzar al otro a alterar sus polticas. Si la
parte ms dbil ajusta sus polticas para que haya ganancias
mutuas, ocurre la cooperacin (Milner, 1992).
En el caso de la frontera Mxico-Estados Unidos el enfoque
que nos permite explicar lo que all acontece es el realismo, pues
la poltica del poder se hace evidente en cada accin. Sin embar
go, tambin es una realidad que se han ido sentando las bases
para generar un enfoque alternativo, que puede ser el cogni-
tivismo y/o el institucionalismo, pues la existencia de tratados
o de la Comisin Internacional de Lmites y Aguas (c il a / i b w c ,
por sus siglas en ingls) son piezas fundamentales que hay que
fortalecer para ir construyendo un camino lo suficientemente
manejable hacia la equidad. El enfoque que se instrumente en el
acontecer de las relaciones bilaterales debe ser uno que fortalez
ca nuestras comunidades cientficas, o lo que se ha dado en
denominar comunidades epistmicas. Aqu hay que trabajar pro
funda y detalladamente y apostar a que en la frontera con Esta
dos Unidos existen variables y elementos suficientes para for
talecer la lnea de la cooperacin y no la del conflicto.
Un primer elemento que hay que controlar es el de la im
posicin, en el sentido de que el orden legal establecido conviene
al Estado rico y poderoso, pues mantiene un statu quo que lo
beneficia claramente y tiene una influencia descomunal en el
contenido y la aplicacin de las reglas jurdicas internacionales
y bilaterales. Urge por ello aprovechar estas instancias para
replantear y documentar las instituciones ya establecidas a fin
de validar normas, reglas, principios y procedimientos para el
establecimiento de un orden bilateral.
170 Patricia Herrera -Ascencio

Un segundo elemento es la situacin jurdica sobre el uso

y la conservacin del recurso que se comparte, la cual en los
pases en desarrollo casi siempre es ambigua, ya que se enfrenta
la ausencia de reglamentacin. Sin embargo, en un pas desa
rrollado como Estados Unidos existen regulaciones y meto
dologas para un mejor control del recurso; no tanto porque los
estadounidenses sean ms precavidos, sino porque los proble
mas de contaminacin del agua los comenzaron a enfrentar des
de los aos sesenta y setenta. Desde entonces han logrado
desarrollar alta tecnologa y diversas metodologas para su con
servacin, fortalecido las restricciones y la reglamentacin y
expulsado a la industria ms contaminante, que se traslada a
los pases en desarrollo que tienen leyes ms laxas con el objeti
vo de atraer la inversin.
La idea de fortalecer el elemento de regmenes en su com
ponente cognitivista, fundamentalmente el relativo a las comu
nidades epistmicas, tiene por objetivo generar nuevos grupos
de actores, que si bien ahora son incipientes pueden llegar a ser
el punto focal de un proceso transformador ya que pueden cam
biar intereses y prcticas de los Estados una vez que ganan y
fundamentan su credibilidad con la comunidad y los tomadores
de decisiones.
Las relaciones entre Mxico y Estados Unidos con respecto
al agua son cada vez ms difciles debido a que se presenta un
problema de escasez frente a un fuerte crecimiento poblacional
en la zona fronteriza. Esto ha forzado a Mxico a echar mano de
todos los recursos de que dispone, al igual que Estados Unidos,
pues ambos pases le han apostado a un modelo de desarrollo
que abusa de los recursos y los desperdicia, lo que ha llevado a
situaciones crticas de franco agotamiento en una zona donde
los recursos son limitados. Una estrategia binacional debe fun
damentarse en la capacidad de carga del recurso y no ms. Ello
en un contexto de diferencias y contrastes en que los estadouni
denses cuentan con alta tecnologa y ms recursos financieros
que les permiten usar ms el recurso, mientras que Mxico lo
E l papel de la comunidad CIENTIFICA en el manejo del agua 171

hace por su mayor cantidad de poblacin; al mismo tiempo,

ambos mantienen un mismo estilo de vida basado en el consumo
excesivo y la cultura del desecho y el desperdicio. Por lo tanto,
no se puede apostar a una escalada en la que los recursos se
agoten, sino al reconocimiento de que existen limitantes, por lo
que hay que tratar de reencauzar el camino del desarrollo y
encontrar otros parmetros de convivencia. Es aqu donde las
comunidades epistmicas desempean un papel fundamental al
intervenir en la definicin de polticas y como actores activos o,
como dice Hass (1989), como un grupo habilitado con poder. La
comunidad epistmica puede introducir nuevas polticas alter
nativas a sus gobiernos y depende de su grado de influencia
para que estas comunidades puedan obtener y retener el poder
burocrtico, y con ello persuadir a sus gobiernos.
La comunidad epistmica, por el tipo de informacin de que
dispone, puede asimismo reducir la incertidumbre. La fortaleza
de los acuerdos de cooperacin sera determinada por el poder
interno de los miembros de la comunidad epistmica en sus res
pectivos gobiernos Si podemos entender esto, las relaciones que
se establezcan entre Estados que comparten recursos sern ms
equitativas y, como sociedades ms sanas, podrn convivir.
Una primera pregunta que hay que contestar es si la Co
misin Internacional de Lmites y Aguas (c ila ), establecida en el
Convenio de 1906 y ratificada en el Tratado de 1944, ha funcio
nado como una comunidad epistmica. Cabe sealar que, por su
naturaleza, naci con jurisdiccin exclusiva para examinar y
decidir todas las diferencias o cuestiones que se susciten en la
parte de la frontera que sirve de lnea divisoria debido a altera
ciones o cambios en los lechos de los ros o cualquier otro moti
vo que afecte la lnea fronteriza sobre dichas cuestiones (s r e ,
1957). La respuesta a este cuestionamiento nos permitir hacer
una evaluacin del trabajo de la c il a y de la conveniencia de
seguir trabajando en la lnea del institucionalismo.1*
' Los alcan ces de lo que aqu se plantea estn desarrollndose en el
trabajo de investigacin doctoral de la autora.
172 Patricia Herrera -Ascencio

Otro de los conceptos que hay que trabajar es el relativo al

manejo del agua por cuenca entendiendo que la cuenca
hidrogrfica es un territorio delimitado por la naturaleza, esen
cialmente por los lmites de las zonas de escurrimiento de las
aguas superficiales que convergen hacia un mismo cauce. La
cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes poseen condi
ciones fsicas, biolgicas, econmicas, sociales y culturales que
les confieren caractersticas particulares a cada una. El enfoque
por cuencas parte de determinar el potencial de uso de los re
cursos naturales con la tecnologa conocida (oferta) para fijar
metas de crecimiento econmico y equidad. El recurso natural
es el eje articulador para coordinar las acciones de crecimiento
econmico y equidad (Dourojeanni, 2000).
Sobre este ltimo aspecto, me gustara relatar los alcan
ces de un viaje reciente a Estados Unidos en el que uno de los
objetivos fue probar la hiptesis de si es posible el manejo del
agua por cuenca, sobre todo en la zona fronteriza. Los hallazgos
fueron interesantes en cuanto a la definicin del concepto. Los
estados del este de ese pas, como Massachusetts, entienden el
manejo del agua por cuenca a travs de lo que ellos denominan
land use, compran las tierras pero no despojan al propietario y
le permiten mantener la misma labor pero sin modificar la acti
vidad realizada antes de la compra, es decir, no urbanizar, ni
fraccionar la tierra, ni deforestar, etc. El uso de la tierra es del
propietario que sirve de vigilante, pero la propiedad de la tierra
es del estado de Massachusetts (Metropolitan District Commision
and Divisin ofWatershed Management, 1998). Para los estados
del oeste donde hay escasez de agua el manejo por cuenca, por
ejemplo en California, parece posible, pero sumamente difcil.
Este margen de posibilidad, desde mi perspectiva, se atribuye en
parte a la existencia del Tratado de 1944, cuyo enfoque para la
distribucin del agua del ro Colorado se aplic al manejo entre
los ocho estados de la Unin Americana (Department of State,
1992). Pero en el caso de Texas y el ro Bravo este enfoque es
inaceptable e imposible, ya que las asignaciones estn perfecta
E l papel de la comunidad cientfica en el manejo del agua 173

mente definidas en documentos locales e internacionales, amn

de sus doctrinas de apropiacin de las aguas (Department of
State, 2003). Para investigadores de la Universidad de El Paso2 la
inequidad del Tratado se origina bsicamente en el Convenio de
1906. La que suscribe comparte la apreciacin de la inequidad,
por lo que plantear un estudio bilateral podra dar inicio al for
talecimiento de una comunidad epistmica bajo este anlisis bi
lateral, que puede llevar a resultados interesantes sobre la po
sibilidad de abordar cientficamente una problemtica de cuen
ca bilateral especfica y razonablemente medible.
En fin, es imprescindible otorgar al conocimiento cientfi
co un valor real en el planteamiento de lo que significa un re
curso compartido limitado. Valgan los siguientes ejemplos que,
si bien son histricos, de haberse trabajado bajo el enfoque
institucionalista-cognitivista la tendencia probable hacia este
rgimen ya se hubiera consolidado en grupos de conocimiento
bilaterales:

En 1890 se presenta escasez de agua en El Paso, en 1894 se

agrav la falta de agua y eso hizo que tanto Estados Unidos
como Mxico buscaran las causas, el embajador de Mxico en
Estados Unidos acus a los estadounidenses que vivan ro
arriba de provocar la escasez; basado en la clusula de navega
cin de los tratados de 1848 y 1853, el entonces secretario de
Estado Walter Gresham neg de inmediato los cargos de res
ponsabilidad estadounidense hechos por el embajador respal
dndose en unas investigaciones hechas por el Departamento
de Agricultura de Estados Unidos que revelaban que el caudal
menguado del rio se deba a la sequa y no a un aumento de
consumo en el pas del norte. En 1895 el nuevo secretario de
Estado Olney consult con el procurador general Judson

2 E ntrevista con Ed Hamlyn. a ic p Program Coordinator/M anager,

Center for Environmental Resource Management. Universidad de Texas
en El Paso, International Visitor Program. 9-29 de marzo de 2003.
174 Patricia Herrera -Ascencio

Harmon, quien asegur que no poda culparse a Estados Uni

dos de daar la navegabilidad del ro en El Paso porque la
corriente nunca haba sido navegable en ese punto y que el
requisito de navegacin slo era aplicable a la parte interna
cional del ro, las desviaciones de agua ms arriba de la fronte
ra y dentro de Estados Unidos aunque afectaran a la navegacin
no estaban sujetas a la restriccin del tratado, las reglas,
principios y precedentes del derecho internacional no imponen
ningn compromiso u obligacin a Estados Unidos. En 1896
Olney logr la aprobacin de una medida que ordenaba a la
Comisin Fronteriza Internacional estudiar el problema de la
distribucin equitativa de las aguas del ro Bravo entre Mxico
y Estados Unidos. Los comisionados Anson Mills y Javier
Osornio realizaron un estudio detallado del problema y seis
meses ms tarde presentaron un informe oficial que result en
una completa reivindicacin de la posicin mexicana y que
contrast con el dictamen de Harmon. El estudio era a la vez
un estudio de ingeniera y una recomendacin de politica
nacional (Hundley, 2000).

En otro punto encontramos que Estados Unidos vena ha

ciendo grandes aprovechamientos de las aguas de los ros Colo
rado y Grande para la generacin de energa y para riego,
teniendo como referencia su principio bsico local de apropia
cin. Por ello al crearse en Mxico en 1926 la Comisin Nacional
de Irrigacin (cni), se fij como politica bsica ejecutar obras de
gran inters que, por estar fuera del alcance de la iniciativa
privada, slo poda llevar a cabo el Estado; entre dichas obras
tena preferencia el aprovechamiento de las corrientes interna
cionales como los ros Colorado, Tijuana y Bravo y sus afluen
tes mexicanos (Irrigacin en Mxico, 1930: 12). Y ello fue porque:

...Mxico se afanaba como poda en desarrollar proyectos de

riego en los campos fronterizos, pero sus esfuerzos eran dbi
les y tardos. Mientras en 1935 los Estados Unidos tenan bajo
E l papel de la comunidad cientfica en el manejo del agua 175

riego 1 172 000 hectreas, Mxico apenas alcanzaba la sexta

parte 191 000 hectreas regadas con aguas internaciona
les... (Irrigacin en Mxico, 1930).

Para enfrentar esta situacin, los funcionarios mexicanos

de entonces pensaron que se poda aplazar la realizacin de obras
en el centro del pas pero era necesario efectuar inmediatamente
las obras de aprovechamiento de las aguas en el norte. Los inge
nieros mexicanos conocan los deseos que todava tenan algu
nos estadounidenses de anexarse porciones del territorio
mexicano a California, en donde se peda la anexin de Baja
California para tener el control absoluto del ro Colorado, y
Arizona buscaba una salida al mar. Por eso la poltica de irriga
cin fue considerada como un elemento para contrarrestar y
mantener en manos mexicanas estos territorios y el control co
rrespondiente del porcentaje sobre el recurso de agua trans
fronteriza (Irrigacin en Mxico, 1930).
Ahora bien, asimismo hay que considerar el contexto, que
forma parte de la explicacin, ya que la segunda guerra mundial
permite y agiliza la firma del Tratado de Aguas entre Mxico y
Estados Unidos suscrito en 1944, donde ambos pases en el ini
cio mantenan una posicin excluyente. Estados Unidos insista
en negociar un arreglo para el Bajo Bravo pero no quera tratar
lo del Colorado, y Mxico estaba dispuesto a negociar lo del
Bravo y simultneamente lo de) Colorado (Bustamante Redon
do, 1999: 196).
Si el realismo fuera la clave de la explicacin, Estados Uni
dos hubiera impuesto por la fuerza su voluntad de manera uni
lateral. Sin embargo, el contexto internacional dio la clave: la
firma fue posible por la coyuntura de la segunda guerra mun
dial. Estados Unidos necesitaba mano de obra y minerales para
sus plantas industriales que estaban fabricando armamento y le
convena tener un aliado en el sur. A ello se suma la existencia
del elemento natural que impeda una accin unilateral sobre el
ro Bravo, que las aguas que ellos requeran provienen y nacen
176 Patricia Herrera -Ascencio

en territorio mexicano: ...2/3 partes del caudal del Bravo pro

vienen de fuentes mexicanas (Bustamante Redondo, 1999: 208).
Por su parte, Mxico demandaba el agua que le corresponda por
formar parte de la cuenca del ro Colorado y porque ante ese
gran desarrollo de la zona fronteriza -los vecinos se perfilaban
como el gran usuario de la cuenca-, con el Tratado se aseguraba
la entrega de agua compartida en la zona.
Otro aspecto es el relativo a la salinidad. En la firma previa
al tratado, Estados Unidos propuso que en la dotacin de agua a
Mxico se incluyeran los sobrantes, retornos y drenajes que
llegaran a la lnea internacional por el cauce del Colorado. Mxi
co, por su parte, no aceptara recibir agua de mala calidad. Pero
ante el desconocimiento de los datos del problema de salinidad,
la delegacin estadounidense present un cambio en la frase
todas las aguas de drenaje o desperdicio por aguas del rio
Colorado de cualesquiera y todas sus fuentes, y as fue acepta
do por Mxico (Bustamante Redondo, 1999:240).
En octubre de 1961 se redujeron las entregas de agua y se
not un incremento en la salinidad; el origen?: el distrito de
riego del valle Welton Mohawk, en las mrgenes del ro Gila,
donde se riega con aguas del Colorado y bajo cuyas tierras se
encuentra una cuenca subterrnea cerrada que con el tiempo
se fue llenando con aguas que, en parte debido a las caracters
ticas geolgicas del subsuelo y en parte a que se usaron previa
mente para riego, se haba cargado de sales y ya alcanzaban
las races de los cultivos, con efectos altamente perjudiciales.
La solucin tcnica adoptada por las autoridades de Estados
Unidos de desalojar esta agua salina fue por medio de pozos,
bombas y canales recolectores, una medida sencilla, directa y
tcnicamente inobjetable. Lo objetable fue el destino que se le
dio a esta agua, que al verterse al ro Colorado contamin las
aguas que se entregaban a Mxico para el riego del valle de
Mexicali. Las obras fueron ejecutadas por usbr sin notificarlo
al gobierno de Mxico, a pesar de que era obvio su efecto inter
nacional (Bustamante Redondo, 1999: 339-340).
E l papel de la comunidad cientfica en el manejo del agua 177

Estados Unidos, al entregar a Mxico las aguas salinas del

Welton Mohawk como parte de la dotacin asignada, beneficiaba
a Arizona ya que la sustitucin de las aguas de buena calidad
por las inaprovechables dejaba las primeras para usarlas en sus
tierras. El gobierno de Estados Unidos argument que Mxico
no estaba preparado para manejar adecuadamente las aguas de
menor calidad y ofreci enviar a sus tcnicos especializados para
auxiliar a los tcnicos mexicanos. Sin embargo, para beneplci
to de los estadounidenses, las excelentes cosechas de trigo y
algodn de los periodos 1961-1962y 1962-1963 fueron superio
res a las de aos anteriores, lo que fue aprovechado por Estados
Unidos para alegar que la salinidad de las aguas utilizadas no
era perjudicial (Bustamante Redondo, 1999: 340-341).
El Acta 218 dio una respuesta parcial pues slo regul el
problema del Welton Mohawk. El Acta 242 comprometi a Esta
dos Unidos a controlar en el futuro la calidad del agua entre
gada en la presa Morelos, pero la verdad es que no se indemniz
a Mxico por el dao causado en el valle Imperial y, adems, se
impuso un tope mximo de 1200 partes por milln (ppm) que, sin
embargo, no se respeta. Actualmente se descargan ms de 1 500
ppm siendo que el tope lmite es de 750 ppm como salinidad
media. Lo cierto es que independientemente de estas cantidades,
mayores o menores, lo que Mxico negoci fue su derecho a
recibir agua de buena calidad, que no se ha respetado (Busta
mante Redondo, 1999:345-363).

C o n c l u s io n e s
El realismo es, sin duda, el enfoque que prevalece en la relacin
bilateral en el sector agua entre Mxico y Estados Unidos. La
asimetra entre ambas naciones es enorme, lo que da poco mar
gen de negociacin. Esto seguir si no se hacen valer mecanis
mos alternativos fundamentados en la interaccin bilateral, que
genera lazos de carcter interdependiente y lleva a situaciones
de contrapartes independientes de la asimetra. As, desde un
enfoque institucionalista, se abre una ruta por donde se puede
178 Patricia Herrera-Ascencio

andar y hacer camino, aspecto en el que Mxico no ha trabaja

do. Por slo poner unos ejemplos: es necesario reforzar meca
nismos como la Comisin Internacional de Lmites y Aguas, que
actualmente es un organismo consultivo; profundizaren aque
llas clusulas de la Organizacin de las Naciones Unidas que
establecen la diferenciacin en cuanto a la utilizacin de un
recurso sin detrimento del vecino, particularmente si ste es de
menor nivel de desarrollo: fortalecer las convenciones que reco
gen las inequidades de una relacin bilateral asimtrica, como
la Convencin de Naciones Unidas para la Reglamentacin de
los Cursos de Agua Internacionales, entre otros.
En fin, Mxico ha dejado al margen elementos vitales des
de la perspectiva institucionalista. Pero lo ms inverosmil es que
las poblaciones que all habitan s estn conscientes de la nece
sidad de interactuar en la generacin de mejores mecanismos
institucionales. Por ello cuando se generan estos grados de ins-
titucionalidad son tan relevantes sus propuestas. Tal es el caso
de la Ju nta Ambiental del Buen Vecino, que establece el desarro
llo de un plan estratgico del agua para la regin fronteriza
basado en un enfoque de cuencas hidrolgicas, que se sugiere
debiera convertirse en la base universal para aliviar los proble
mas de agua y fomentar la sustentabilidad de sta en la zona.3
Evidentemente, los Estados pueden alcanzar cada vez me
nos sus objetivos por medio de la accin unilateral, y cada vez
son ms fuertes los llamados regmenes internacionales; con
cepto de interdependencia que sugiere la existencia de princi
pios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en
torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en el
contexto internacional. A esto debera apostar Mxico a fin de
apoyarse en el escenario internacional en una relacin tan
asimtrica. Pero sobre todo y como va principal, deber fortale
cer sus comunidades cientficas, que podran aportar, dado su

3 Cuarto informe de la Ju n ta Ambiental del Buen Vecino, septiembre

de 2000.
E l papel de la comunidad cientfica en el manejo del agua 179

carcter cientfico, la solucin real de los problemas que se en

frentan.

B ib l io g r a f a

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180 Patricia Herrera -Ascencio

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Unidos. Ciudad Jurez, Chihuahua, Mxico.
 El concepto de hidropoltica en la
frontera sur de Mxico

Edith F. Kaujfer Michel

R esu m en
En este trabajo proponemos aplicar el concepto de hidropoltica
a la problemtica del agua en la frontera sur de Mxico, es decir,
considerando a los estados de Quintana Roo, Campeche, Tabas-
co y Chiapas en las relaciones con los pases vecinos de Guate
mala y Belice, con los cuales comparten varias cuencas.
Por lo tanto, partimos de la revisin de las diferentes acep
ciones del concepto de hidropoltica, surgido en un contexto
histrico y poltico muy especfico, el Medio Oriente, regin que
se caracteriza por tener una problemtica del agua relacionada
con los conflictos violentos entre Estados. En este sentido, su
aplicacin a la frontera sur de Mxico parece poco adecuada.
En fechas recientes algunos autores han propuesto una
nueva definicin de hidropoltica, la cual revisamos, valorando
su utilidad para entender la problemtica del agua en la fronte
ra sur de Mxico.

In t r o d u c c i n
El conocimiento de la problemtica del agua en la frontera que
comparte Mxico con sus dos vecinos del sur, Guatemala y Belice,

La autora es profesora-investigadora del Departamento d e Polticas

Pblicas R egionales d e la Divisin d e Poblacin y Salud d e El Colegio
d e la Frontera Sur.

1181]
182 E dth F. Kauffer Michel

es escaso. En una frontera larga de 1 139 kilmetros, de los cua

les 962 corresponden a Guatemala y 176 a Belice, se encuentran
seis cuencas compartidas.' De oriente a poniente, ubicamos cin
co cuencas transfronterizas entre Mxico y Guatemala: las cuen
cas del ro Suchiate y del volcn Tacan, ambas ubicadas en el
estado de Chiapas; la cuenca del ro Grijalva en territorio de
Chiapas y Tabasco; la cuenca del ro Usumacinta, en Chiapas,
Tabasco y Campeche, y la cuenca del ro Candelaria, en el esta
do de Campeche. Entre Mxico (estados de Campeche, Quintana
Roo y Yucatn), Belice y Guatemala se ubica una cuenca trilateral
llamada cuenca del ro Hondo.
Aunque la literatura sobre agua existente en el mbito
internacional no menciona esta zona geogrfica como poten
cialmente conflictiva (Yoffe, 2001), las diferencias de desarrollo
entre Mxico y sus dos vecinos son reales y las tensiones con
respecto a las fronteras terrestres y martimas no han estado
histricamente ausentes. Adems, como en todas las cuencas
transfronterizas del planeta, las actividades humanas, agrco
las e industriales directamente relacionadas con el recurso rea
lizadas en la parte alta de las mismas tienen repercusiones en
las partes ms bajas. La base de datos de tratados sobre cuencas
internacionales registra problemas de contaminacin en todas
estas cuencas (International Water Treaties).
Al revisar la bibliografa existente sobre cuencas transfron
terizas, el trmino hidropoltica se menciona de manera recu
rrente en la literatura en ingls. Por lo tanto, nos surge la in
quietud acerca de su aplicabilidad para la frontera sur de Mxico.
En este trabajo se revisa, en primer lugar, el concepto de
hidropoltica, sus orgenes, su acepcin tradicional y las discu
siones que se derivan de l, para valorar su aplicabilidad en
nuestra regin de estudio. En segundo lugar, se presenta una1

1 El Colegio de la Frontera Su r tiene registradas seis cu en cas en su

Laboratorio de Informacin Geogrfica, pero otras instituciones con
sideran siete, ocho o cuatro (Oregon State University).
E l CONCEPTO DE HiDROPOLTICA EN LA FRONTERA SUR DE MXICO 183

propuesta ms reciente de definicin que ayuda a valorar su

utilidad en contextos que aparentemente no son conflictivos.

HiDROPOLTICA: DE LA DEFINICIN TRADICIONAL A LAS

DISCUSIONES DERIVADAS
Un concepto d e moda?
Una bsqueda rpida en internet permite deducir que el trmino
hidropoltica, en su acepcin en ingls hydropolitics, ha tenido
mucho xito desde la dcada de los noventa. La misma bsqueda
en francs evidencia que en este idioma tambin tiende a ser exi
toso el trmino. Sin embargo, ninguna referencia bibliogrfica
en espaol permite comprobar el uso de este trmino, menos an
como un concepto que permita entender las problemticas del agua.
Algunos autores consideran que el trmino hydropolitics
ha sido copiado de geopolitics y se refiere a los aspectos geopo-
lticos relacionados con el recurso agua. Elhance (1999) pone
particular nfasis en la necesidad de recuperar la geopoltica y
la geografa en los estudios sobre hidropoltica. En este sentido,
el autor analiza seis cuencas internacionales desde la ptica geo
grfica, incluyendo tres componentes: la geografa fsica, la
geografa econmica y la geografa poltica.
Si por politics entendemos la lucha por el poder, el conflic
to, y de esta manera lo diferenciamos de policy, que se refiere a
las polticas pblicas, a la accin programtica del gobierno, la
traduccin al espaol de hydropolitics se refiere precisamente a
los aspectos conflictivos y. por lo tanto, polticos relacionados
con el agua.

Orgenes del concepto d e hydropolitics

El concepto de hydropolitics se acu en el Medio Oriente, re
gin en la cual los conflictos polticos entre pases estn estre
chamente vinculados con el acceso al agua y el control de los
recursos hidricos. Por ejemplo, cuando se fund Israel, la pro
blemtica del agua estuvo presente, y sigue siendo fundamental
para entender la dinmica conflictiva de esta regin.
184 E dith F. Kauffer Michel

Waterbuiy (1979) parece ser el primer autor que utiliz el

concepto de hidropolitica para referirse a las disputas entre los
nueve pases ribereos del ro Nilo. Cabe subrayar que hasta la
fecha no existe ningn acuerdo concreto para el uso del agua de
este ro compartido que se ubica en una regin muy rida.
Por su parte, Elhance (s.f.) define la hidropolitica como el
estudio del conflicto y de la cooperacin entre naciones acerca
de los recursos hdricos compartidos. Siguiendo a este autor, toda
la literatura clsica sobre el tema relaciona el trmino hidro-
poltica con los de conflicto, disputa, discordia y hasta guerra
(Wolf, 1995; Sherman, 1999; KM , 1994). En este sentido, muchos
autores no se toman la molestia de definir el concepto y lo utili
zan como sinnimo de conflictos en torno al agua (Mohed, 2003).
Con base en esta propuesta de definicin, se considera que
los conflictos en torno al liquido proceden de la escasez del mis
mo; se agudizan con el crecimiento poblacional (Elhance, s.f.),
que impacta a la demanda de agua, principalmente en un con
texto de ros y cuencas compartidas, en la mayora de los casos,
entre varios pases.
Al profundizar en los estudios tradicionales sobre hidro-
poltica, Turtony Roland (2002:13-15) consideran, efectivamente,
que existen cuatro grupos tradicionales de estudios acerca del
tema. El primero pone el nfasis en el anlisis del agua relaciona
do con los conflictos entre Estados y se centra en el papel del Estado.
El segundo se refiere al agua como un componente del ambiente,
y su escasez lo hace fuente de conflicto. El tercer grupo aborda el
tema del agua desde una ptica de seguridad. El ltimo es resul
tado de un esfuerzo de teorizacin y ubica la problemtica to
mando en cuenta aspectos culturales y sociales.
Segn Elhance (1999), los factores que intervienen en la
hidropolitica, entendida como un continuum de conflicto y co
operacin entre Estados, son histricos, sociales, polticos,
geogrficos, culturales y tcnicos.
Las inequidades entre pases (Ingram, Milich y Varady,
1994), aunadas a la coexistencia de legislaciones, instituciones
E l concepto de hidropoltica en la frontera sur de Mxico i 85

y procesos de decisin diferentes favorecen los conflictos en tor

no al agua.

El c o n c e p t o t r a d ic io n a l d e h id r o p o l t ic a y

l a s c a u s a s d e l o s c o n f l ic t o s en t o r n o a l l q u id o

La literatura sobre hidropoltica pone de relieve una gran varie

dad de causas de conflictos en torno al agua. El primer factor de
conflictos se refiere al nmero de cuencas transfronterizas: 263
ros del planeta son compartidos por dos o ms pases. Estas
cuencas compartidas abastecen de agua dulce al 60 por ciento
de la poblacin mundial y 40 por ciento de ella vive en sus terri
torios (Giordano y Wolf, 2003: 163); 145 pases se encuentran
con cuencas transfronterizas, nmero que ha crecido en los l
timos aos con el colapso de la Unin Sovitica y de Yugoslavia
(Giordano y Wolf, 2003: 164); 33 pases tienen el 95 por ciento de
su territorio en estas cuencas compartidas. Algunos ros inter
nacionales baan ms de 10 pases ribereos. Este nmero ele
vado y cambiante de cuencas compartidas tiende a agudizar las
tensiones entre Estados.
La escasez de agua es uno de los primeros factores de con
flictos entre pases por el recurso (Marn, 2001:3). Elhance (s.f.)
evoca este elemento, principalmente en referencia a los pases
menos desarrollados. Por su parte, Shaheen (2000), despus de
definir la escasez como una falta percibida o conocida de tal
forma que constituya un factor capaz de impedir el progreso
econmico de un Estado, analiza la relacin entre los conflictos
pasados en la cuenca del ro Jordn y la escasez de agua, as
como la probabilidad de que esta situacin genere nuevos con
flictos en el futuro.
Adicionalmente, Marn (2001) ubica las relaciones de po
der entre los Estados que comparten las cuencas transfronterizas
como un factor fundamental en el surgimiento de conflicto por
el agua. Elhance hace referencia a la posicin de una potencia
regional como Brasil frente a Paraguay, Uruguay y Argentina,
en la cuenca de Paran-La Plata, y las relaciones de fuerza deri
186 E dith F. Kauffer Michel

vadas de esta realidad. Por otro lado, segn Elhance (1999), Siria,
India y Brasil son ejemplos de pases que aprovechan su posi
cin geogrfica para imponer sus decisiones a los Estados ubi
cados ms abajo en las cuencas. Las relaciones inequitativas no
solamente se derivan de una desigualdad econmica o de los
niveles de desarrollo, sino tambin de tener una posicin ms o
menos estratgica en la cuenca.
De la misma manera, a lo largo de la historia de negocia
ciones (1944) y conflictos (1972, 1985, 1987) en torno al agua en
la frontera Mxico-Estados Unidos existe un elemento muy cla
ro de voluntad de imponer el punto de vista del ms fuerte (In
gram, Milich y Varady, 1994), lo cual se traduce en un reparto
inequitativo del recurso.
El crecimiento poblacional (Postel y Wolf, 2001) constituye
otro factor que acenta la posibilidad de que surjan conflictos
en torno al agua (Uitto y Duda, 2000). En el ao 2015 el 40 por
ciento de la poblacin mundial se encontrar en zonas con esca
sez de agua para consumo domstico e industrial. Los conflictos
tienden a desarrollarse entre pases, pero tambin entre dife
rentes regiones de un mismo pas. Asia constituye uno de los
puntos ms preocupantes al respecto.
Los cambios ambientales (Elhance, s.f.) de tipo global in
fluyen en el estado del lquido y pueden tener efectos negativos
para la seguridad nacional de algunos pases.
Otros cambios de envergadura mencionados por la litera
tura son las decisiones unilaterales de construccin de presas,
la desviacin de ros sin tratado previo que afectan a los pases
vecinos (Postel y Wolf, 2001). Ejemplos de ellos son los ros J o r
dn, Nilo y Ganges.
En este orden de ideas, Postel y Wolf (2001: 64) mencio
nan, en referencia a un estudio realizado por la Universidad
Estatal de Oregon, que existen dos factores que intervienen en el
surgimiento de conflictos en las cuencas compartidas. El prime
ro se refiere a un cambio fsico en la cuenca, por ejemplo los
planes de China, Myanmar y Tailandia de construir presas en el
E l concepto de hidropoltica en la frontera sur de Mxico i 87

ro Salweeen; o resultan de cambios polticos en uno de los pa

ses, tal como ocurri despus de la cada de la ex Unin Soviti
ca. El segundo se relaciona con la ausencia de tratados que
definan los derechos y las responsabilidades de cada nacin.
Para Haftendorn (2000) resulta imprescindible diferenciar
los conflictos por el agua desde el punto de vista analtico. As,
la autora distingue conflictos en el uso (consumo humano, rie
go, generacin de electricidad), conflictos por la contaminacin
y conflictos de distribucin debido a la escasez relativa (ros
Eufrates, Nilo y Ganges) o absoluta (ros Bravo y Jordn) del
recurso. En estos conflictos las relaciones entre Estados tienden
a ser asimtricas. Por su parte, Uitto y Duda (2002) evocan tam
bin el surgimiento de conflictos en torno al uso.
Finalmente, otros autores subrayan el riesgo de interna
cionalizacin de conflictos internos como factores de disputas con
otros pases: la falta de proteccin o la ausencia de reformas en
el manejo de recursos hdricos a escala nacional hacen que los
problemas locales y nacionales corran el riesgo de convertirse
en conflictos transfronterizos al agudizarse (Uitto y Duda, 2002).
Como se puede apreciar, la literatura tradicional sobre hi
dropoltica menciona una variedad de posibles causas de con
flictos alrededor de las cuencas compartidas.

Hacia m ayores conflictos o mejor cooperacin?

Sin embargo, no existe un consenso acerca del futuro del agua y de
las potencialidades de aparicin de conflictos o de cooperacin.
La nica y ltima guerra por el agua tiene fechas remotas
(Postel y Wolf, 2001) y se dio hace 4 500 aos entre dos Ciudades-
Estado de Mesopotamia, en el territorio que corresponde ac
tualmente al sur de Iraq. Desde aquel tiempo hasta la fecha han
sido firmados ms de 3 600 tratados sobre agua. Segn Postel y
Wolf (2001:65), la historia del recurso apoya la idea de la coope
racin y no del conflicto.
En un estudio de la Universidad Estatal de Oregon se de
tectaron 1 831 eventos internacionales de 1948 a 1999 en mate-
188 ED IT H F . K A U F F E R M lC H E L

ra de agua dulce. De ellos, 507 (27.7 por ciento) fueron de carc

ter conflictivo, 1 228 (67.1 por ciento) fueron de cooperacin y
96 (5.2 por ciento) neutrales (Wolf et a i. 2003: 33). En este estu
dio los eventos fueron ubicados en una escala de intensidad que
va de -7 , es decir, de los ms conflictivos, que corresponden a la
guerra, a los ms cooperativos (+7), pasando por un valor neu
tral que corresponde a 0.
Los resultados de esta investigacin evidencian la ausen
cia de eventos extremos, es decir, guerra o unificacin de Esta
dos, como resultado de recursos hidricos compartidos (Wolf et
a i. 2003:39). La mayora de los eventos fueron clasificados como
medianos en cuanto a apoyo (+1) u hostilidad (-1). De los 37
casos de conflictos agudos, 30 corresponden a problemas del
Estado de Israel con alguno de sus vecinos, y no ocurrieron en
fechas recientes, lo cual permite poner en duda los pronsticos
pesimistas de algunos autores. Solamente cinco conflictos agu
dos no se ubican en el Medio Oriente. Los autores subrayan que
los eventos ocurridos en el mbito internacional en torno a los
recursos hidricos compartidos, en su mayora, han unificado
ms que dividido a sus protagonistas.
Los conflictos registrados se han centrado en la cantidad
del agua (61 por ciento) y la infraestructura (25 por ciento),
principalmente respecto a la construccin de presas y la desvia
cin de ros que han afectado a los vecinos (Wolf e t a i . 2003:
42). El 100 por ciento de los conflictos agudos se ubica en estas
dos categoras. Por otra parte, los eventos clasificados como
cooperativos evidencian una mayor variedad de temas: canti
dad, infraestructura, manejo conjunto.
A diferencia de las afirmaciones de los estudios menciona
dos, los autores concluyen que no existe correlacin entre los
siguientes elementos y el surgimiento de conflictos en torno al
agua: disponibilidad de agua, tipo de gobierno, clima, densidad
poblacional y nivel de desarrollo. Por otra parte, la capacidad
institucional influye de manera moderada en los conflictos trans
fronterizos por el agua. Finalmente, los principales indicadores
E l concepto de hidropoltica en la frontera sur de Mxico i 89

que tienen correlacin son los cambios extremadamente rpi

dos relacionados con aspectos fsicos de las cuencas o
institucionales, sobre todo cuando ambos se combinan: por ejem
plo, la existencia o no de tratados con una densidad baja o alta
de presas en una cuenca. Los hallazgos subrayan que las cuen
cas con tratados son menos conflictivas (Wolf e a i, 2003: 45).
Este estudio reitera que. con excepcin de la aparicin de
nuevas cuencas internacionales y de las decisiones unilaterales
que afectan a los vecinos, ninguno de los parmetros utilizados
es un indicador de conflictos acerca del agua. Adems, permite
detectar los posibles focos rojos para el futuro.
Podemos afirmar que la investigacin sobre el agua en
cuencas transfronterizas se puede resumir en tres tesis: la tesis
que vincula fuertemente el tema del agua con la probabilidad de
conflicto y guerra, la tesis intermedia y la tesis que se opone a
reconocer la existencia de un vnculo entre agua y conflicto,
ilustrada con el ejemplo del estudio de la Universidad Estatal de
Oregon.
Shaheen (2000) resume la primera tesis haciendo referen
cia a estudios que se apoyan en el ejemplo del conflicto rabe-
israel de 1967. Muchos autores amplifican la realidad y se
apoyan en este suceso para anunciar futuros conflictos y gue
rras en torno al agua en esta cuenca y en otros lugares.
La tesis intermedia se refiere a la consideracin de un con
junto de elementos que llevan a un conflicto armado en el cual el
factor agua es determinante: sigue en este sentido la tradicional
definicin de hidropoltica.
Finalmente, el propio Shaheen presenta argumentos para
refutar la tesis agua-guerra y propone una prueba compuesta
por seis preguntas para determinar si la guerra del agua es un
fenmeno real.
Rechazando la idea de que la racionalidad en materia de
agua lleva a la guerra cuando hay escasez, aunque exista com
petencia por el uso y una enemistad histrica entre pases vin
culada con un conflicto preexistente, Alam (2002) utilizad ejem-
190 E dith F. Kauffer Michel

po de la cuenca del ro Indo, compartido por India y Pakistn.

El autor afirma que, a pesar de la existencia de los tres factores,
ninguna guerra por el agua ha surgido entre estos dos pases,
que han negociado un tratado que lleva 40 aos de vigencia. En
consecuencia, afirma Alam, la racionalidad en materia de agua
impone la cooperacin entre Estados ribereos.
Segn Uitto y Wolf (2002), se han presenciado guerras por
el petrleo, la plata, el oro y las tierras de cultivo. Pero, podemos
hablar de guerras por el agua? Tienen probabilidad de ocurrir?
Estos autores subrayan, adems, que los defensores de la tesis
de la guerra por el agua no han definido de manera clara los
conceptos de conflicto y guerra, ni dan una respuesta muy clara
a la pregunta.
Esta postura contrasta con la afirmacin de Peter Gleick
relativa a una asociacin muy clara entre el agua y la violencia.
Uitto y Wolf consideran que Gleick aporta pocos elementos para
probar que el recurso agua ha sido el origen de la violencia, pero
se refiere a una historia rica en tensiones a lo largo de la cual el
agua es vctima, objetivo o herramienta de intereses antagni
cos preexistentes y relaciones tensas. En un trabajo reciente
que sirve de introduccin a un nmero especial de The Geo-
graphical Journal (2002), Uitto y Wolf reconocen que no existe
consenso acerca de una definicin de guerra por el agua, ni
acerca de su ocurrencia en el pasado y de su potencial surgi
miento en el futuro.
Basndose en su propia experiencia a escala internacio
nal, Uitto y Duda (2002) afirman que los recursos hdricos
compartidos pueden actualmente establecer las bases para la
cooperacin, compartiendo beneficios ms que conflicto. Esta coo
peracin debe apoyarse en la ciencia y en un anlisis de los
problemas y oportunidades para generar soluciones adecuadas
y compartir beneficios derivados de las soluciones planteadas.
Segn Uitto y Duda (2002), a pesar de la proliferacin de la
literatura pesimista sobre agua que sugiere conflictos en el fu
turo, ningn autor aporta elementos convincentes acerca de la
EL CONCEPTO DE HIDROPOTICA EN LA FRONTERA SUR DE MXICO 191

probabilidad de ocurrencia de stos. Al contrario, se pueden ci

tar numerosos ejemplos de cooperacin internacional.

Aplicabilidad a la frontera sur de Mxico?

Es indudable que el concepto tradicional de hidropoltica que
establece un estrecho vnculo entre el agua y el surgimiento de con
flictos entre Estados ribereos no es aplicable a las relaciones
entre Mxico, Guatemala y Belice en las cinco cuencas que com
parten los dos primeros pases y en la cuenca binacional, dada
la ausencia de conflictos y tensiones en torno al recurso agua.
El proyecto Cuencas en Riesgo (Basins at Risk, bar) de la
Universidad Estatal de Oregon registr entre 1948 y 1999 sola
mente eventos celebrados entre Mxico y Guatemala en la cuen
ca del ro Grijalva. De los tres eventos, dos fueron cooperativos y
uno conflictivo (Yoffe y Larson: 2001). Ninguna de las otras cuen
cas registr relaciones bilaterales o trilaterales en materia de
agua, lo cual indica una preocupante falta de inters que podra
tener consecuencias negativas en el futuro.

H id r o p o l t ic a : la d e f in ic i n d e T urton y su

APLICABILIDAD A LA FRONTERA SUR DE MXICO

En contraste con las acepciones del concepto de hidropoltica
encontradas en los estudios mencionados, Turton (2002:16) pro
pone una definicin ms amplia que permite integrar varias di
mensiones de anlisis y diversos temas relacionados con el agua.
Despus de presentar esta definicin, valoraremos su aplicabi
lidad a nuestra regin.
La definicin de hidropoltica propuesta por Turton pre
tende ampliar el concepto a todas las formas de interaccin po
ltica relacionadas con el agua. Retomando a Easton, quien define
la poltica (politics) como la asignacin autoritaria de los valo
res en una sociedad, Turton (2002: 16) propone definir la hidro
poltica como la asignacin autoritaria de los valores en una
sociedad con respecto al agua. El autor tiene la pretensin de
desarrollar los estudios sobre hidropoltica con base en la defi-
192 E dith F. Kauffer Michel

nicin propuesta. Paralelamente, propone dos dimensiones com

plementarias para esta definicin: la escala y la variedad. La
escala o nivel de anlisis se extiende desde el individuo hasta lo
internacional, pasando por el grupo domstico, la comunidad,
la ciudad, las escalas local, regional y nacional. La segunda di
mensin se refiere a una variedad de cuestiones tales como con
flictos, actores estatales y no estatales, valores sociales y po
lticos del agua, agua y gnero, agua y desarrollo sustentable,
etctera.
En este sentido, su libro retoma diversos ejemplos en los
cuales se aplican las dos dimensiones mencionadas a tres gru
pos identificados como relevantes para su estudio de caso: el
grupo econmico, el legal-institucional y el social. Para cada
grupo, Turton dibuja una tabla en la cual la escala y las cuestio
nes se cruzan. Por ejemplo, en el grupo social las cuestiones
son: pobreza, vin-sida, gnero y ecologa. En el econmico apa
recen la seguridad alimentaria, el agua para la economa, las
transferencias entre cuencas, la asignacin sectorial del agua y
el desarrollo sustentable. Turton (2002:239) propone la elabo
racin de una agenda de investigacin con base en esta pro
puesta, aclarando que para cada situacin los grupos iden
tificados y las cuestiones son diferentes. Adems, suelen mo
dificarse con el paso del tiempo. El enfoque de la investigacin
puede centrarse en una escala y una cuestin o abordar varias a
la vez.

H acia una agen da d e investigacin para la

frontera sur d e Mxico
Debido a la ausencia de conflictos en las cuencas compartidas de
la frontera sur de Mxico, y tomando en cuenta el nmero redu
cido de interacciones existentes, el concepto tradicional de
hidropoltica resulta difcil de aplicar porque se vincula con la
existencia de disputas. La propuesta de Turton, aplicada a
Sudfrica, ampla el concepto y permite integrar escalas y cues
tiones relevantes vinculadas con el agua en un contexto deter
E l concepto de hidropolItica en la frontera sur de Mxico i 93

minado. Por lo mismo, ofrece una alternativa para no solamente

estudiar la hidropoltica en la frontera sur de Mxico, sino tam
bin empezar a dibujar una agenda de investigacin integral
con base en la relevancia de ciertos problemas.

C o n c l u si n
La revisin del concepto de hidropoltica, tal como aparece en
los estudios tradicionales sobre el tema, hace difcil su aplica
cin para empezar a dibujar una agenda de investigacin en las
cuencas internacionales de la frontera sur de Mxico. Un acer
camiento a la definicin reciente de Anthony Turton (2002) nos
permite afirmar que el concepto de hidropoltica puede ser muy
pertinente para empezar a analizar la problemtica del agua en
la frontera sur, porque integra diferentes dimensiones de anli
sis y considera las cuestiones relevantes en el contexto de refe
rencia. De esta forma, podra ayudar a disear estudios que
incluyen la complejidad de las interacciones en torno al agua no
solamente en cuencas transfronterizas, sino tambin en cuen
cas internas.

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 C uarta pa r te
C iu d a d y r e g i n : u s u a r io s u r b a n o s y
RURALES EN JALISCO Y MlCHOACN
*
S ociedad-agua a travs de la historia
de una ciudad: Morelia

Patricia vila Garca

I n t r o d u c c i n
El objetivo de este ensayo es analizar los cambios que se han
dado en la relacin sociedad-agua a travs de la historia de una
ciudad del occidente de Mxico: Morelia, capital del estado de
Michoacn. Para ello se consider pertinente estudiarla en cua
tro momentos.
El primer momento fue durante la Colonia (siglos xvi-xix),
cuando las ciudades del Bajo fueron impulsadas para estable
cer el dominio econmico y poltico del occidente de Mxico.
Morelia fue un ejemplo de ello: se fund por y para los espaoles
en el valle de Guayangareo. Su poblamiento fue lento, al igual
que la introduccin de obras para el aprovechamiento del agua.
El acceso a ella estuvo en funcin de las mercedes otorgadas por
la Corona, que favorecan a los grupos de poder local y regional
(como los religiosos y hacendados). Pero tanto las dificultades
tecnolgicas como las financieras influyeron en que hubiera un
abastecimiento de agua deficiente en la ciudad.
El segundo momento fue durante el porfiriato (fines siglo
xix y principios del xx), cuando la ciudad comenz a tener una
recuperacin econmica y demogrfica despus de varios aos
de inestabilidad poltica (por la guerra de Independencia y la

L a a u tora e s in v estig ad ora d el Centro d e E stu dios R u rales d e El

Colegio de Michoacn, A.C. Correo electrnico: pavila@colmich.edu.mx

[1991
200 Patricia Avila Garca

Intervencin Francesa). Esto gener un aumento en la demanda

de agua. El naciente estado de Michoacn introdujo obras pbli
cas de agua potable y saneamiento ambiental, as como una
nueva legislacin y tecnologa en torno a su uso y manejo. En
tre los cambios tecnolgicos estuvieron la adopcin de tomas
domiciliarias, introduccin de drenaje, construccin de siste
mas de potabilizacin y desecacin de cinegas.
El tercer momento fue durante la posrevolucin (desde 1930
hasta 1979), cuando la ciudad experiment un crecimiento eco
nmico y demogrfico como resultado de las polticas pblicas
de desarrollo urbano-regional y salud (dotacin de infraestruc
tura y servicios). El Estado tuvo un papel rector en el control del
agua, as como en la introduccin y gestin de obras de riego,
agua potable y alcantarillado. Las nuevas disposiciones legales
y las tecnologas adoptadas trajeron consigo cambios importan
tes en el acceso, control, distribucin, uso y manejo del agua.
Muchos proyectos del porfiriato se concretaron en este periodo,
como las obras hidrulicas para la desecacin de las cinegas y
el encauzamiento de ros, as como la proliferacin de baos
ingleses, tomas domiciliarias y drenaje. Tambin se realizaron
obras para mejorar el aprovechamiento del agua, entre ellas la
presa de Cointzio, el distrito de riego y la planta potabilizadora.
El cuarto momento abarc desde los aos ochenta hasta
finales de los noventa del siglo xx. Aqu el proceso de crecimien
to urbano continu en ascenso y se presentaron cambios en la
gestin del agua. El foco fue estudiar la relacin sociedad-agua
en la ciudad de Morelia y su impacto en el deterioro de la calidad
de vida y el medio ambiente. Durante este periodo se reforz el
estilo tecnolgico asociado al aprovechamiento del agua de po
zos profundos y la disposicin final del agua por medio de su
vertido -sin tratamiento- a los cauces naturales.

La f u n d a c i n d e la c iu d a d y e l a b a s t e c im ie n t o d e

AGUA EN EL SIGLO XVI

A principios del siglo xvi, un grupo de espaoles interesados en
S ociedad-agua en la historia de Moreua 201
la colonizacin del valle de Guayangareo presionaron al virrey
Antonio de Mendoza para que los apoyara en la creacin de la
ciudad de Michoacn: una ciudad hispana, capital de la provin
cia, con todos los apoyos y privilegios, principalmente un nume
roso repartimiento de indios que la levantaran, pero que no
vivieran en ella (Herrejn, 1991:11).
De esta forma, la ciudad de Morelia tuvo su origen en la
poca colonial (siglo xvi), ya que fue creada por y para los espa
oles (Schwartz, 1967; Herrejn, 1991). sta se convirti en una
sede poltico-administrativa que articul a la regin occidente,
y en una sede religiosa que extendi sus dominios ms all de
los lmites de la provincia de Michoacn. Adems, fue un impor
tante centro educativo (con la fundacin del Colegio de San Ni
cols); lugar de enlace y comercializacin de productos de la
Tierra Caliente y el Bajo; lugar de asentamiento de los grupos
dominantes, como los grandes hacendados y comerciantes, po
lticos, militares y religiosos de alto rango (Gonzlez y Gonzlez,
1980).
En los primeros aos de la ciudad de Morelia la poblacin
tuvo que recurrir directamente al ro Chiquito para abastecerse
de agua, y despus construy algunas obras hidrulicas. En
1549 se emprendi la construccin de un acueducto de madera
hecho a base de canoas,1 que se colocaban una tras otra en
forma de canal y se apoyaban en horquetas o vigas. Pero esta
solucin tuvo sus modificaciones, ya que fue vista como muy
ruin por los espaoles por ser de origen indgena. Aos despus
se introdujeron los caos de cal y canto. La durabilidad de estas
obras fue relativamente corta dadas las numerosas fallas tcni
cas y constructivas. Por ello, hacia fines del siglo xvi, se realiza
ron numerosas solicitudes al virrey para que ayudara a resolver
el problema de abastecimiento de agua a la ciudad. De manera
paralela, en 1590 se fij un impuesto a los vendedores de vino

1 La canoa es un tronco de rbol ahuecado que sirve para alm acenar

el agua.
202 Patricia Avila Garca

(sisa) con el objeto de destinarlo a la construccin y rehabilita

cin de la red de agua o acueducto (Jurez, 1982: 23-25).

Ac c e so y d is t r ib u c i n d e s i g u a l d e l a g u a en e l s ig l o x v ii

Ante la escasez de mano de obra, los espaoles solicitaron en

1601 al virrey una poltica de congregacin de pueblos, la cual
contribuy al crecimiento demogrfico y el desarrollo de activi
dades productivas en la ciudad (Jurez, 1982: 28-29; Alonso,
1991a: 33), por lo que aumentaron las necesidades de abasteci
miento de agua para la poblacin y el riego de las huertas, sola
res y zonas de cultivo (trigo).
Con parte del dinero captado mediante el impuesto sisa
fue posible continuar con las obras de rehabilitacin del acue
ducto y la construccin de una presa, en el Rincn de Guayan-
gareo, para regular el volumen de agua. Sin embargo, hubo un
sinfn de problemas tcnicos, administrativos y financieros que
llevaron a que las obras se interrumpieran durante varios aos.
El encargado de realizar estas obras fue el ayuntamiento,
institucin poltica dependiente de la Corona espaola y muy
ligada a los intereses de los grupos de poder local (hacendados,
comerciantes y licenciados burcratas), que se preocuparon ms
por su beneficio individual que por el colectivo (Jurez, 1988:
79). El ayuntamiento estuvo envuelto en una serie de problemas
relacionados con la falta de recursos econmicos, burocracia y
malos manejos del dinero proveniente del sisa. Por ejemplo, a
mediados del siglo xvii, por rdenes del virrey, se hicieron una
especie de requisas para determinar el destino de los recursos
captados por el sisa:

(...| salieron a relucir hombres de negocios, miembros y ex miem

bros del cabildo y hacendados, que quedaron endeudados por ha
ber administrado el SISA de) vino, y amparndose en dicha
administracin pudieron tomar a prstamo la cantidad que qui
sieran de los propios de la ciudad, para emplearlos generalmente
en actividades lucrativas de beneficio propio (Jurez, 1982: 35).
S ociedad-agua en la historia de Moreua 203

Adems, las numerosas fallas tcnicas y constructivas que

haba a lo largo del acueducto (baja resistencia de los materiales,
errores de diseo estructural) fueron una constante en el siglo
xvn: apenas se conclua un tramo cuando haba que reparar el
anterior. Esto condujo a que el abastecimiento de agua fuera
muy deficiente e irregular, por las constantes interrupciones.
De manera paralela a la construccin del acueducto se fue
introduciendo la red de distribucin de agua en la ciudad, la
cual iba a travs de canales y estaba integrada por tomas particu
lares para viviendas, huertas, conventos y edificios pblicos, y por
tomas pblicas para el resto de la poblacin (Jurez, 1982:40).
Ambos tipos de abastecimiento eran una muestra de la
distribucin desigual de agua y la segregacin socioespacial que
exista en la ciudad: mientras que un sector privilegiado de la
poblacin tena asegurada su dotacin y abastecimiento, la ma
yora deba caminar largas distancias y hacer filas en las pilas
pblicas para captar pequeos volmenes.
La explicacin consiste en que quienes tenan tomas par
ticulares eran poseedores de mercedes de agua,2 es decir, se les
otorgaba el derecho de aprovechar el agua a travs del reparti
miento de tierras o por concesiones de la Corona, lo que les
aseguraba el control del agua e impeda que fuera aprovechada
por el resto de la poblacin. Estos grupos beneficiados eran los
hacendados y dueos de huertas, los grandes comerciantes, fun
cionarios pblicos y militares de alto rango, y los grupos religio
sos ms ricos, como los agustinos y los jesutas.3

2 D urante los 3 0 0 aos de la Colonia, Mxico estuvo regido por el

sistem a ju rd ico espaol, en el que todas las aguas eran de la mo
narqua y slo se perm ita a los particu lares el uso de las aguas
mediante mercedes reales de la Corona (sarh, 1988: 76).
3 Ju rez (1988) seala que dos rdenes religiosas que lograron tener
mayor poder econm ico en Valladolid en el siglo xvn fueron los
ag u stin o s y los je s u ta s . La orden de San Agustn fue una de las
principales administradoras de haciendas agropecuarias y de fin-...
204 Patricia Avila Garca

En cambio, los que acudan a las tomas pblicas (indge

nas, mestizos, negros) no tenan el derecho de poseer dichas
mercedes, y su nica posibilidad de acceder al agua era recurriendo
a las pilas pblicas o algunos manantiales y veneros cercanos a
la ciudad que no fueran aprovechados por espaoles y criollos.

[...) los vecinos (...) hubiesen de gozar libremente de las ma

deras de los montes que a ella se hallasen ms cercanos, y de
las aguas de los ros para sus aprovechamientos, y granjerias,
sin que ninguna persona de cualquier estado, condicin y cali
dad que sea, se los impida, ni estorbe por ninguna manera,
causa ni razn (Morelos, 1941:40).

No obstante, en caso de que fueran sorprendidos utilizan

do agua que no les corresponda eran castigados severamente
con azotes en la plaza pblica o con elevadas multas:

A esto obedeci un auto del gobierno de Valladolid emitido el 12

de enero de 1635, en el que prohibi que toda persona libre,
esclavos o esclavas, indios e indias, hicieran uso del agua la
vando su ropa o haciendo otras actividades, ya que sta llegaba
sucia a la ciudad. Y si se contraviniese dicho auto se establecie
ron penas de 10 p. para las personas libres en caso de no servir
a nadie, y si se sirviera las pagaran sus amos, y a los dichos
criados se les dieran 50 azotes en la plaza pblica (Jurez,
1982: 40-41).

De esta forma, la distribucin desigual del agua en la ciu

dad de Valladolid afect a un sector importante de la poblacin,

...ca s urbanas. Su va de adquisicin era por donaciones, mercedes,

lim osnas, herencias y testam entos. A diferencia de los agustinos, la
Compaa de Je s s logr acumular propiedades por los estudios que
ofreca a las clases pudientes y la excelente adm inistracin de sus
bienes y disciplina de trabajo.
S ociedad-agua en la historia de Moreua 205

que vio limitado su acceso por las disposiciones legales y las

mercedes de agua otorgadas por la Corona y el ayuntamiento.
El grupo en el poder era el principal beneficiado con las obras de
agua aunque su aportacin econmica para financiarlas era
mnima. Esta situacin contrastaba con la aportacin en traba
jo y especie que hacan los pueblos aledaos a la ciudad y un
amplio sector de la poblacin indgena y mestiza que habitaba
en ella.
Ante la falta de recursos financieros del gobierno local, las
obras de agua se interrumpieron por varios aos y no fue hasta
1677 que el virrey en turno destin una partida para rehabilitar
el acueducto. Esto mejor el abastecimiento durante unos aos
ms. Sin embargo, las necesidades siguieron en aumento, ya
que en 1681 la ciudad tena una poblacin de 2 000 habitantes,
de los cuales 800 eran espaoles y 1 200 pertenecan a diferentes
castas (Alonso, 1991a: 34).

O bra s d e a g u a en e l s ig l o x v iii

Como resultado de una herencia que dej un obispo de Michoa-

cn, Manuel Escalante Colombres y Mendoza, en 1705 se desti
naron recursos econmicos para emprender un ambicioso
proyecto de abastecimiento de agua a la ciudad, que inclua la
construccin de un acueducto de cantera y una red de distribu
cin de agua en forma subterrnea. Con ello, el clero logr des
plazar al ayuntamiento de la gestin de las obras de agua: su
fuerza y poder econmico y poltico influy en la vida social de la
ciudad. Sin embargo, su poder econmico fue causa de disputa
con el gobierno virreinal; no as con el ayuntamiento, que lo
legitim y estableci lazos de colaboracin con l (Jurez, 1988:
79-80).
Los problemas tcnicos estuvieron presentes a lo largo de
la construccin del acueducto y la red de distribucin de agua,
ya que fue necesario reconstruir algunos tramos y darles man
tenimiento constante. Las obras fueron concluidas en 1731, casi
tres dcadas despus de iniciadas.
206 Patricia vila Garca

Cabe sealar que con la construccin de la nueva red de

distribucin de agua en la ciudad el acceso al recurso se torn
an ms desigual. Por un lado, se incrementaron las concesio
nes de tomas privadas o mercedes de agua a un sector privilegia
do de la poblacin; por otro, la mayor parte de la gente continu
abastecindose por medio de tomas o pilas pblicas.
En 1785 el acueducto se encontraba muy deteriorado y
requera de una urgente reparacin. Varios de sus arcos se esta
ban derrumbando, lo que gener numerosos problemas e inte
rrupciones en el abastecimiento de agua a la poblacin.
De manera paralela, se present en el pas y en Valladolid
una aguda crisis econmica que llev a que el clero y las auto
ridades civiles idearan una poltica que contuviera un inmi
nente estallido social. Por ello se destin una partida importante
de dinero para realizar obras pblicas, entre las cuales estaba
la rehabilitacin del acueducto de cantera. Tal hecho gener
empleo para numerosas familias (Jurez, 1982: 62-65; Alonso,
1991:36).
Fray Antonio de San Miguel fue el responsable de esta
obra y busc por diferentes medios la liquidez necesaria para
emprender los trabajos de reconstruccin (Gonzlez de Coso,
1973: 341; De la Torre, 1971: 184). Las obras se concluyeron
cuatro aos despus, en 1789, y beneficiaron a ms de 17 000
habitantes.
De esta forma, a fines del siglo xvm, con la rehabilitacin
y conclusin de varios tramos del acueducto, se cerraba uno de
los captulos ms difciles de la historia de la ciudad: la intro
duccin del agua.

A b a s t e c im i e n t o d e a g u a y s a n e a m ie n t o

EN EL SIGLO XIX Y PRINCIPIOS DEL XX

Una vez concluida la guerra de Independencia, la ciudad de
Morelia experiment un gran dinamismo demogrfico: entre 1820
y 1910 pas de 11 890 a 40 042 habitantes. Esto reafirm su
predominio poblacional en el estado: en 1910 Zamora era la
S ociedad-agua en la historia de Morelia 207

segunda ciudad ms grande con 15116 habitantes, seguida de

Uruapan y La Piedad con 13 149 y 10 604 personas, respectiva
mente. A nivel nacional, en ese mismo ao, la ciudad de Morelia
alcanz el dcimo lugar, rebasada slo por Aguascalientes, Vera-
cruz, Len, Mrida, Monterrey, San Luis Potos, Puebla, Guada-
lajara y Mxico (Vargas, 1991).
De igual forma, la mancha urbana se extendi hasta al
canzar 3 100 metros de oriente a poniente y 2 000 metros de
norte a sur (Ramrez, 1985). Esto signific un aumento en los
requerimientos de agua y una mayor competencia por su uso
productivo y urbano.
El gobierno municipal se convirti en el encargado de ope
rar y mantener las obras de captacin, conduccin y distribu
cin, as como de ampliar su cobertura en diferentes puntos de
la ciudad. Entre 1857 y 1890, el ayuntamiento construy 12
pilas pblicas, rehabilit varios tramos de la red de distribucin
y reconstruy tramos del acueducto y del encortinado de la pre
sa del Rincn (Tavera, 1988; Pea, 1987; Archivo del Poder Eje
cutivo. Informe de gobierno, 1889). El financiamiento de las obras
de agua en la ciudad fue posible, en parte, por la aplicacin de
un impuesto a varios bienes de consumo (ropa, abarrotes, mer
cera y medicinas) y por la aportacin de trabajo gratuito de la
poblacin (por ejemplo, la excavacin de zanjas).
Cabe mencionar que la construccin de nuevas pilas p
blicas en la ciudad benefici a un gran nmero de sus habitan
tes, dado que tenan que invertir mucho tiempo y esfuerzo para
el acarreo. En algunos barrios de la ciudad la poblacin celebr
el da en que se inauguraron sus pilas.

La ms prxima era la de San Jos, pues la del Carmen se

encontraba todava ms retirada. Las calles se adornaron
profusamente y por la noche los vecinos agradecidos por el
bien que se les ha hecho iluminaron los frentes de sus casas,
quemaron una poca de plvora y festejaron con una jamaica
(Tavera, 1988: 185).
208 Patricia Avila G arca

A pesar de la construccin de estas obras, los problemas

de abastecimiento no haban sido resueltos en la ciudad. En la
mayora de las pilas pblicas no haba el abasto suficiente, ya
que el caudal era pequeo y la demanda muy grande. Adems, la
operacin del sistema de distribucin era deficiente debido a las
frecuentes fallas tcnicas y a los malos manejos del ayunta
miento (desviacin del agua para el riego de huertas).
Igualmente, durante el porfiriato el saneamiento ambien
tal de la ciudad fue una de las principales preocupaciones de los
gobiernos estatal y municipal, ya que plantearon diferentes so
luciones para el uso y manejo del agua. Estas soluciones esta
ban influidas por los cambios tecnolgicos experimentados en
los pases europeos, como eran la introduccin de tomas domi
ciliarias, baos ingleses, drenaje y sistemas de potabilizacin
del agua (Robert, 1994). Sin embargo, tales tecnologas contri
buyeron a forjar una nueva cultura del agua: aumentaron el
consumo por la adopcin de tomas domiciliarias y baos ingle
ses, aument el volumen de aguas residuales y hubo que cons
truir redes de drenaje para descargarlo en los ros de la ciudad.

Obras d e potabilizacin del agua

El problema de la baja calidad del agua estaba asociado con la
enorme cantidad de azolve y materia orgnica que contena el
ro Chiquito por la deforestacin en las partes altas de la cuenca
y las algas que se formaban en el acueducto. Esto llev a la
poblacin a usar destiladeras de piedra para purificarla (Tavera,
1988: 144; Morelos, 1941: 15). La baja calidad del agua estaba
asociada tambin con la contaminacin que sufra en las obras
de captacin y las lneas de conduccin y distribucin (Mendoza,
1968:12).
Tal situacin condujo a la necesidad de realizar obras de
purificacin de agua en el Rincn de Guayangareo y su capta
cin y conduccin por tubera. Las obras y los filtros purificadores
de agua se construyeron entre 1903 y 1904, y segn se declar,
eran las primeras de su tipo en el pas y beneficiaran a la pobla
S ociedad-agua en la historia de Morelia 209

cin de Morelia. El contrato fue otorgado a un ingeniero ingls

llamado Jo h n Stark, quien propona un novedoso sistema de
tratamiento de agua con filtros mecnicos. Segn el mismo con
tratista, este sistema tena gran aceptacin en Europa y Esta
dos Unidos. No obstante, el gobierno estatal seal en 1903 que
esta era justamente una de las desventajas del proyecto: la ma
quinaria es desconocida entre nosotros y de que por lo tanto no
puede a priori formarse cabal idea ni de su bondad ni de su
valor. La obra comenz a funcionar en 1906, pero al poco tiem
po se conocieron los riesgos que implicaba para la salud la apli
cacin de alumbre en su sistema de tratamiento. Esto condujo
a que la obra quedara en desuso en 1910 y el problema de la baja
calidad del agua continuara en la ciudad.

Introduccin d e tomas domiciliarias

A fines de 1910 se inici la construccin de la red de distribucin
de agua mediante tomas domiciliarias con la instalacin de tu
bera de fierro. La obra sustituy el antiguo acueducto y la red
de canales que exista en la ciudad desde el siglo xvn (Jurez,
1982: Pea, 1987).
Con ello hubo un cambio importante en la forma de usar y
aprovechar el agua en la ciudad, ya que con el paso del tiempo
seran reemplazados los hidrantes pblicos por las tomas domi
ciliarias. Incluso se emiti un decreto en el que se especificaba
que la conexin a la red de distribucin estara a cargo de los
concesionarios.
Tales cambios generaran ms tarde nuevos patrones de
consumo, al demandar mayores volmenes de agua para satis
facer los requerimientos de higiene y salud, como en los pases
europeos.
Hubo intentos de entubar el agua desde su nacimiento
hasta la ciudad, pero slo fue posible hacerlo en tramos cerca
nos a Morelia, ya que la distancia entre los manantiales y la
hacienda del Rincn, y entre sta y la ciudad, era significativa.
Cuestin que se traduca en elevados costos que difcilmente
2 10 Patricia Avila G arca

poda sufragar el ayuntamiento. No obstante, se rehabilit el

canal que conduca el agua desde el Rincn y que kilmetros
adelante se conectaba con la red que iba hasta la ciudad. Con
estas obras se logr un relativo avance en el mejoramiento de la
calidad del agua, pues se evit su contaminacin desde la capta
cin hasta las lneas de conduccin y distribucin.

Introduccin d e baos ingleses y drenaje

El problema de manejo de las aguas servidas y de las excretas
tendi a aumentar con la introduccin de tomas domiciliarias.
Los malos olores provocados por las cloacas, las aguas estanca
das en las calles y las letrinas de las viviendas eran un elemen
to de insalubridad constante.
Para solucionar el problema, el gobierno municipal actu
entre 1910 y 1920 en dos sentidos: 1) ampliando la red de drena
je para sacar de la ciudad las aguas servidas y desechos diver
sos, y 2) obligando a la poblacin a instalar baos ingleses para
el vertido hidrulico de los desechos humanos al drenaje.
Las obras de construccin de la red de drenaje en la ciudad
representaron una de las acciones ms importantes del gobier
no para evitar el problema de la disposicin de las aguas resi
duales (servidas). Incluso se emitieron decretos en 1910 para el
vertido de las descargas urbanas.
Con el fin de evitar riesgos en la salud de la poblacin, se
trat de regular el uso de las aguas servidas para el riego de hor
talizas y otras verduras; sin embargo, no se visualizaron los
efectos futuros que podra tener el aumento de las descargas de
aguas contaminadas en las afueras de la ciudad.

D esecacin d e cin egas y control de inundaciones

Si bien las cinegas y pantanos aledaos a la ciudad de Morelia
tenan un alto valor ecolgico y productivo, desde la perspectiva
sanitaria se consideraban un problema porque, segn se sea
laba, contribuan a la proliferacin de enfermedades y epide
mias como el paludismo (Tavera, 1988; Mendoza, 1968: 13).
S ociedad-agua en la historia de Morelia 211
Las cinegas se formaban en la poca de lluvias, cuando se
desbordaban los ros e inundaban las tierras aledaas a ellos. El
ro Grande de Morelia era el ms problemtico, pues haba tra
mos en que era tal la cantidad de azolve acumulado que se per
da el cauce. De esta forma, el ayuntamiento, en coordinacin
con el gobierno estatal, realiz diversas obras de rehabilitacin
del ro: rectificacin de su cauce, fortificacin de bordos, limpie
za y desazolve, ampliacin del claro de un puente que lo cruza
ba, reforestacin de sus mrgenes.
Tambin se desecaron algunas cinegas mediante la ex
traccin de agua por bombeo y se rellenaron con los desechos
slidos (basura) de la ciudad. Esto permiti la apertura de tie
rras al cultivo y la construccin de casas campestres en las
orillas de la ciudad (Tavera, 1988: Archivo del Poder Ejecutivo,
Informe de gobierno, 1889).
Asimismo, se proyect canalizar el cauce del ro Grande
desde su nacimiento hasta su desembocadura en el lago de
Cuitzeo, con el objeto de controlar de manera ms efectiva las
inundaciones que afectaban los cultivos y de evitar la formacin
de las cinegas que ponan en riesgo la salud pblica.
Tales proyectos no se concretaron en su totalidad durante
el porfiriato, pero aos despus se retomaron por la frecuencia
de inundaciones y epidemias que padeca la ciudad. Esto, por
otra parte, posibilit la ampliacin de las reas agrcolas utili
zando tierras donde anteriormente haba cinegas y pantanos.

E sta d o p o s r e v o l u c io n a r io y p r o y e c t o s d e a g u a

en la c iu d a d d e 1921-1979
M o r e l ia ,
La Constitucin de 1917, en su artculo 27, consider al agua como
un patrimonio nacional y un bien pblico: y el artculo 115 es
pecific cules son las competencias del Estado en la dotacin y
el abastecimiento de agua para la poblacin, por lo que ste tuvo
que asumir un papel rector en el manejo del agua.
Entre los aos veinte y principios de los treinta, las accio
nes del Estado en materia de agua potable fueron limitadas: no
212 Patricia vila Garca

hubo plan fijo ni presupuesto suficiente para abastecer a la po

blacin. Sin embargo, hubo avances en lo legislativo: en 1926 se
cre la Ley de Irrigacin; en 1929 se aprob la Ley de Aguas de
Propiedad Nacional; a nivel institucional se cre en 1932 la Di
reccin de Ingeniera Sanitaria, dependiente del Departamento
de Salubridad, y en 1933 fue fundado el Banco Nacional Hipote
cario Urbano y de Obras Pblicas (Bribiesca, 1958).
Durante el cardenismo, el Estado desarroll una poltica
de agua con el fin de introducir infraestructura hidrulica para
el abastecimiento urbano y la irrigacin de las reas agrcolas.
Morelia result particularmente beneficiada con tal poltica: en
1935 fue incluida en un programa federal de dotacin de agua
potable que le permiti introducir la red de distribucin por
tomas domiciliarias y el drenaje.
Por su parte, la recin creada Secretara de Recursos Hi
drulicos inici la construccin de la presa de Cointzio, ubicada
en la parte alta de la cuenca del lago de Cuitzeo y que haba sido
impulsada desde que Lzaro Crdenas era gobernador de Mi-
choacn. Esta obra, inaugurada en 1940, contribuy al control
de las avenidas del ro Grande -que naca precisamente aguas
abajo de la presa-y fue la base para la creacin del distrito de
riego Morelia-Querndaro, con una superficie de 20 000 hect
reas, ubicado en la parte baja de la cuenca. Adems, se hicieron
obras de rehabilitacin en el ro Grande y se cambi el cauce del
ro Chiquito de Morelia, lo que evit inundaciones y la forma
cin de cinegas.
Pero en slo 30 aos se haba duplicado la poblacin: en
1921 tena 31 148 habitantes y en 1950 ya eran 63 245. Y la can
tidad de agua disponible no aumentaba, ya que Morelia segua
abastecindose de su fuente histrica: las aguas provenientes
del ro Chiquito -ex hacienda del Rincn-, que slo aportaban
un gasto o caudal de 81.7 litros por segundo, que equivala en
promedio a 112 litros diarios por habitante.
Como una forma de aumentar la disponibilidad de agua en
la ciudad, a fines de la dcada de los cuarenta la Secretara de
S ociedad-agua en la historia de Morelia 213

Recursos Hidrulicos inici la construccin de una obra de toma

en la presa de Cointzio, as como un canal de conduccin a Mo
relia. Tales obras aportaron un caudal adicional de 300 litros
por segundo. Esto gener tensiones con los agricultores del dis
trito por el desvo de una parte del volumen de agua para la
ciudad, ya que la presa haba sido construida para irrigar las
tierras del valle Morelia-Querndaro.
La Secretara de Recursos Hidrulicos argument que, en
trminos de la Ley de Aguas, el uso domstico era prioritario al
agrcola y que la mayor parte del agua que disputaban a Morelia
-ubicada en la parte media de la cuenca del lago de Cuitzeo- se
devolvera al ro Grande en forma de descargas urbanas, por lo
que no veran reducido su volumen de agua para riego. Cabe
sealar que en aquellos aos se visualizaba el conflicto slo en
trminos de cantidad de agua, ya que la contaminacin por des
cargas urbanas no se perciba como un problema para el distri
to de riego. Sin embargo, la ciudad sufra problemas severos de
calidad del agua, ya que no contaba con ningn sistema de tra
tamiento. La situacin se tornaba ms crtica en periodos de
estiaje, ya que se recurra directamente al ro Chiquito.
Si bien con las obras de la presa haba aumentado la dis
ponibilidad de agua en la ciudad, era necesario potabilizarla por
la gran cantidad de azolve y slidos suspendidos que contena.
Fue as como se inici en 1948 la construccin de una planta
potabilizadora, que signific una inversin econmica impor
tante: los gobiernos federal y estatal aportaron recursos en for
ma proporcional.
En 1952 fue inaugurada la planta potabilizadora. Pero slo
trataba el agua de la presa, ya que la proveniente de la ex ha
cienda del Rincn estaba conectada directamente a la red de
distribucin por tomas domiciliarias. De all que ambas aguas
se mezclaban en la ciudad y su calidad era slo parcialmente
potable para los habitantes.
Igualmente, los problemas de calidad del agua en la ciudad
obligaron a iniciar, en la segunda mitad de los sesenta, los tra
214 Patricia vila Garca

bajos de ampliacin de la planta potabilizadora. La intencin

era canalizar el agua proveniente de la ex hacienda del Rincn
hasta la planta para tratarla, as como mejorar la tecnologa de
potabilizacin para reducir la turbiedad del agua proveniente de la
presa. Adems, se ampli y rehabilit la red de distribucin de
agua en diferentes puntos de la ciudad y se pusieron medidores
de consumo de agua en las tomas domiciliarias.
A principios de los setenta la poblacin de Morelia se haba
casi triplicado: en 1950 tena 63 245 habitantes y en 1970 ya
eran 161 040. Esto llev a buscar alternativas de abastecimiento
de agua: la solucin tcnica fue el aprovechamiento de las aguas
subterrneas mediante la perforacin de pozos profundos. Los
primeros pozos se perforaron a mediados de la dcada, la mayo
ra en dependencias pblicas como la Casa de Gobierno, instala
ciones deportivas, escuelas y la crcel.
Aunado a los problemas de dotacin del servicio de agua
en las colonias, durante los sesenta se agudiz el de la compe
tencia por el uso productivo y urbano del agua proveniente de la
presa de Cointzio: la ciudad demandaba mayores volmenes y
los campesinos del distrito Morelia-Querndaro se oponan a
reducir su disponibilidad del lquido para el riego de cultivos.
Como una forma de reducir las tensiones por el agua, el ayun
tamiento busc nuevas fuentes de abastecimiento para la ciudad,
como los manantiales de El Chilarcillo y La Mintzita, pero las di
ficultades tcnicas y financieras impidieron su aprovechamiento.
Paralelamente, se increment la competencia por el uso
del agua para servicios tursticos e industriales. Pero la presin
econmica que ejercan los hoteleros e industriales -amenazas
de cerrar sus establecimientos o invertir fuera del estado- llev
a que se autorizaran tomas directas y exclusivas de agua o se
concesionaran manantiales. Por ejemplo, en 1969 se otorg una
concesin para el uso del manantial de La Mintzita a una em
presa papelera que prometa generar empleos en la ciudad. El
problema fue que el ayuntamiento y la Junta de Aguas tenan el
proyecto, desde diez aos atrs, de aprovechar el manantial para
S ociedad-agua en la historia de Moreua 215

aumentar la disponibilidad de agua. De all que con tal decisin

se afectaba sobre todo a los habitantes de la ciudad que tenan
un abasto deficiente de agua y se reducan las expectativas de
incrementarlo en la dcada siguiente.
Durante los aos setenta la actividad industrial tuvo un
ligero desarrollo, se establecieron diversas empresas dentro y
en las cercanas de la ciudad, entre ellas la planta procesadora
de celulsicos y papel Cepamisa. Asimismo, se cre a fines de
dicha dcada la Ciudad Industrial de Morelia (c im o ) con el obje
to de regular la localizacin de las nuevas empresas. Pero el
impacto mayor de las nuevas industrias y las ya existentes has
ta los setenta, ms que econmico, fue en trminos ambientales.
stas demandaron volmenes importantes de agua para su fun
cionamiento y obtuvieron concesiones para el aprovechamiento
de manantiales y la explotacin de pozos profundos, asi como
para la apertura de nuevas tomas de agua en la red de distribu
cin de la ciudad.
Sin embargo, el establecimiento de nuevas industrias tra
jo consigo el aumento del volumen de sustancias contaminan
tes: las descargas de agua se vertieron directamente -sin tra
tam iento- a los ros que atravesaban la ciudad. Los mayores
conflictos por el agua generados por la industria se suscitaran
en la dcada siguiente: por el control de las fuentes de abasteci
miento y el aumento de la contaminacin del agua.

D e t e r io r o s o c io a m b ie n t a l y g e s t i n d e l a g u a en M o r e l ia
El crecimiento urbano experimentado desde los aos ochenta en
Morelia se caracteriz por el surgimiento de numerosos asenta
mientos irregulares y colonias populares (Vargas, 1997; Plan de
Desarrollo Urbano 1991). En esta etapa de urbanizacin popu
lar se increment la demanda de suelo, vivienda y servicios ur
banos; por ejemplo, el rea urbana casi se cuadruplic entre
1970 y 1990, y creci ms del doble en los aos ochenta.
El crecimiento urbano fue a costa de la afectacin de tie
rras ejidales y pequeas propiedades, la mayor parle agrcolas,
216 Patricia Avila Garca

lo cual condujo a que ms de veinte localidades rurales fueran

absorbidas por la mancha urbana, entre ellas Tenencia Morelos,
Santiaguito, Jes s del Monte y Santa Mara. Entre 1964 y 1994
fueron expropiadas 2 797 hectreas de propiedad ejidal para la
urbanizacin de Morelia: en los aos sesenta fueron 1 031, en
los setenta 364, en los ochenta 375 y en los noventa 1027 hect
reas. As, por lo menos el 50 por ciento de la superficie actual de
Morelia tuvo como rgimen de propiedad el ejido.

E scasez d e agua en Morelia

Durante los aos setenta se construyeron alrededor de una do
cena de pozos profundos para el abastecimiento urbano,4 que
hacia fines de los ochenta eran ya medio centenar. Esto fue po
sible por la suspensin de la veda para el aprovechamiento de
aguas subterrneas que exista en Morelia y sus inmediaciones.
La mayora de las colonias que surgieron en los ochenta y
los noventa tuvieron como nica alternativa de abastecimiento
los pozos profundos,5 ya que las fuentes de agua superficial (ma
nantiales y presa) se utilizaron para satisfacer las necesidades
de la parte antigua de la ciudad.
Los caudales disponibles de los pozos profundos en la ciu
dad oscilaban entre 1 y 58 litros por segundo (1/s) y la mayora ope

' Actualmente, la ciudad recibe el sum inistro de 420 litros por se

gundo de la planta potabilizadora de Santa Mara, 1 5 9 1/s de la comu
nidad de Je s s del Monte, y un total de 9 2 5 1/s son aportados por 12
pozos profundos que se encuentran en diferentes amibos de la ciudad a lo
que se programa agregar otros dos* (No a la perforacin de pozos para la
industria. La Voz d e Michoacn, 9 de diciembre de 1980).
5 Con una inversin de 18 millones, la Ju n ta Local de Agua Potable de
Morelia perforar, equipar y pondr en funcionamiento 7 pozos profun
dos en esta ciudad, con lo que se espera abatir el dficit de agua potable
que padecen los habitantes de la capital (Perforarn otros 7 pozos
profundos: varias populosas colonias las beneficiadas, La Voz de
Michoacn, 6 de agosto de 1984).
S ociedad-agua en la historia de Morelia 217

raba las 24 horas del da. Pero varios de los pozos estaban sobre
explotados (se extraa ms agua de la que se recargaba en el acui-
fero) y cayeron en desuso o redujeron sensiblemente su caudal. El
nivel de aguas freticas tuvo un descenso de 2.5 metros por ao.

La ciu d ad de M orelia se e n cu e n tra sobre un acu fero cuyo nivel

p resen t un d escen so de 3 0 m etros en 12 a o s, con u n valor de
ab a tim ien to prom edio de 2.5 m etro s por ao, lo que en p rim e
ra in s ta n c ia es in d icativ o de que e ste acu fero e s t siend o
so breexp lo tad o , situ aci n que se puede h ab er agudizado h acia
e s ta s fe c h a s debido a la p erfo racin de nu evos pozos (sa r h -
CNA, 1 9 9 3 :3 0 ).

Si bien a mediados de los ochenta se busc revertir la ten

dencia a la sobreexplotacin de aguas subterrneas mediante el
aprovechamiento del manantial de La Mintzita, que tena un
caudal de 1 1 0 0 1/s. Slo fue posible aprovechar 4 0 0 1/s debido
al conflicto que surgi entre el municipio y la industria papelera
Cepamisa, que se abasteca del mismo manantial e impidi el
aprovechamiento del resto del caudal para la ciudad (7 0 0 1/s).
De esta forma, en los aos noventa la disponibilidad de
agua en la ciudad era de 1 9 6 9 1/s y provena de diveras fuentes
de abastecimiento: la presa de Cointzio aportaba 6 3 0 1/s (32 por
ciento), el manantial de La Mintzita 4 0 0 1/s (20 por ciento), el ma
nantial de San Miguel del Monte 1201/s (6 por ciento), los manan
tiales del Salto y La Quemada 60 1/s (3 por ciento) y la red de
pozos profundos 7 5 9 1/s (39 por ciento). Es decir, el 61 por ciento
del abastecimiento dependa de fuentes superficiales y el 39 por
ciento de fuentes subterrneas.
Pero del total de agua disponible el 40 por ciento se perda
por fugas y tomas clandestinas6 en la red de distribucin y en
los canales de conduccin a la ciudad. Por ello la disponibilidad

6 Por ejemplo, a lo largo del canal que conduce el agua desde la presa
de Cointzio h asta Morelia hay varias fbricas de tabique y establos
que se abastecen mediante tomas clandestinas.
218 Patricia vila Garca

neta era de 1 1 8 1 1/s, de los cuales el 91 por ciento estaban des

tinados al consumo humano, es decir, 1 0 6 2 1/s, y el 9 por ciento
restante (120 1/s) era utilizado para el abasto de algunos esta
blecimientos industriales7 y comerciales localizados en el inte
rior de la ciudad (s a r h - c n a , 1993).
En 1995 la demanda de agua estimada en la ciudad de
Morelia era de 1 5 8 6 1/s, considerando una poblacin de 548 200
habitantes (inegi, Conteo de poblacin 1995) y una dotacin
urbana media de 2 5 0 1/h/d (s s a , 1976). El dficit de agua era de
ms de 4 0 0 1/s, valor que coincida con el que manejaba el Siste
ma de Agua Potable y Alcantarillado (sa p a ).8
Segn el XI Censo general de poblacin y vivienda de 1990,
la cobertura del servicio de agua potable en la ciudad era la
siguiente: 89 por ciento de las viviendas contaban con servicio
de agua entubada y 2 por ciento se abastecan en ladrantes
pblicos. El 9 por ciento de las viviendas no contaban con servi
cio de agua (inegi, 1990). Sin embargo, tales datos nada decan
sobre la calidad y prestacin del servicio (como frecuencia de
abastecimiento de agua, dotacin por habitante, etctera). De
all que con base en informacin9 del s a p a , a principios de los
noventa de las 230 colonias de la ciudad 139 tenan un abasto
regular (60 por ciento), 44 reciban agua dos o tres veces por
semana unas cuantas horas (19 por ciento) y 47 eran asenta
mientos irregulares que tenan slo una toma pblica o reciban
agua por medio de pipas (21 por ciento).

Un 40% de la poblacin de Morelia no es abastecida de agua.

Se requiere del doble del agua que se consume para que se

7 La mayora de las industrias localizadas en la ciudad cuentan con

su propio pozo profundo, como es el caso de la CIMO. Pocas son las
que se abastecen de la red del sistem a de agua potable.
* Vase E scasez de agua en la ciudad: 4 9 0 1/s menos. Nuevo
Michoacn, 7 de mayo de 1995.
9 Vase No habr excepciones para el pago de agua que consuman
los morelianos, El Sol d e Morelia, 2 0 de abril de 1990.
S ociedad-agua en la historia de Morelia 219

pueda satisfacer la demanda de la poblacin. Explic, el

director del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de
Morelia (sapa ) que se tiene una infraestructura instalada
de 800 litros por segundo, mismos que son consumidos por
la ciudadana y que esa cantidad no es suficiente para abas
tecer a toda la poblacin; se requiere de 770 litros por se
gundo ms para darle solucin al problema (No habr
excepciones para el pago de agua que consuman los
mordanos. El Sol de Morelia, 20 de abril de 1990).

Tambin haba en la ciudad una distribucin desigual del

agua: las colonias residenciales estaban mejor abastecidas, pues
se les dotaba ms de 300 litros diarios por persona, mientras
que las colonias populares tenan una dotacin inferior a los
100 litros por persona debido a que slo dos a tres veces por
semana reciban agua durante dos horas.10

Con el debido respeto, le suplico publicar esta carta la cual

constituye un llamado de auxilio de los habitantes de la
colonia Independencia que carece de agua. Es absoluta
mente imposible que los seres humanos, las plantas y ani
males sobrevivan sin el vital lquido, por qu entonces en
esta colonia nos regalan 2 horas de agua cada 20 das?
Tal vez porque se le considera semiproletaria o porque aqu

10 Segn algunos estudios el consumo promedio de agua por habi

tante en una ciudad como Morelia es de 150 a 2 5 0 litros diarios con
toma dom iciliaria y de 2 5 a 50 litros diarios con hidrante pblico
(SSA, 1976: G4; UNAM, 1985b: 24; unam, 1985a: 9). Esto porque si
una familia se abastece a travs de una red de hidrantes pblicos o
acude directamente por agua hasta la fuente de abastecimiento (ma
nantial) tiende a consum ir menos agua (por el mayor gasto energ
tico que implica su acarreo y por las limitaciones de almacenamiento)
que una fam ilia que tiene toma directa en su ca sa , quien con slo
abrir una llave recibe el agua que necesita.
220 Patricia Avila Garca

viven demasiados nios o porque en esta colonia no existen

carros ltimo modelo. Es la ciudad de Morelia tan elitista
que ignora que de aqu sale la mano de obra que la hace
funcionar. Los seres humanos tenemos las mismas necesi
dades y los mismos derechos y tambin aqu en la colonia
Independencia el agua es vital. Que nos regalen un poco
ms, ya que en esta parte de la ciudad no la usamos para
regar jardines, de verdad la cuidamos. Por favor agua para
la colonia Independencia (carta al director del peridico La
Voz d e Michoacn de una vecina de la colonia Independen
cia, 4 de agosto de 1983).

En los asentamientos irregulares que carecan del servicio

de agua llegaban a tener dotaciones inferiores a los 50 litros
diarios por habitante. Su abastecimiento era, en el mejor de los
casos, por medio de hidrantes pblicos, y slo funcionaban unas
horas por semana.

Los que tienen la fortuna de contar con el servicio de agua

potable deberan cuidarla, porque nosotros que carecemos
de ella hemos aprendido a valorarla |...] los colonos del
Paraso dijeron que desde hace siete aos que llegaron a
vivir a un costado del cerro del Quinceo, no han tenido el
abastecimiento de agua potable, por lo que tienen que com
prarla a camiones pipa o traer garrafones de otras colo
nias. En tiempo de lluvias cuando por las malas condiciones
del camino de acceso, no entran las pipas, pues hay que
tomar de la que se acumula de los tejados (Slo cuando no
se tiene agua en casa se valora la importancia de ella: colo
nos del Paraso, El Sol d e Morelia. 13 de mayo de 1994).

Pero la distribucin desigual del agua en la ciudad tam

bin dependa de la capacidad de almacenamiento de la pobla
cin: los que contaban con aljibe en su vivienda tenan mayores
posibilidades de regular su abastecimiento, y los que no conta
S ociedad-agua en la historia de Morelia 221
ban con l estaban supeditados a los das y horarios de distri
bucin del agua en la ciudad (sistema de tandeo). Como la ma
yora de la poblacin de bajos recursos econmicos no tena
aljibes en sus viviendas, por la inversin requerida, su capa
cidad de almacenamiento se limitaba a unas cuantas cubetas y
tambos, por lo que su consumo era significativamente inferior
al del resto de la poblacin.

|...| a pesar de estar organizados todos los jefes de familia

de la colonia, no han querido solicitar crditos de FONHAPO
ni de ninguna otra institucin, por lo tardado en autorizar
los recursos y porque todos ellos carecen de posibilidades
de pagar ya que son subempleados, en su mayora trabaja
dores de la construccin y decidieron hacer aportaciones
mdicas y trabajar en jornadas para la introduccin de
agua potable y drenaje |...| la falta de agua es tan grande
que en ocasiones pasan tres das sin recibir agua en los
tres hidrantes pblicos que les instal el Sistema de Agua
Potable y Alcantarillado de Morelia, se les suministra por
tiempo limitado, insuficiente para que las 380 familias al
cancen a juntar lo que necesitan para pasar las siguientes
horas y das, lo que representa una inquietud e inseguri
dad tan enorme que no permite dormir a las amas de casa
pensando en cmo resolver este problema al da siguiente
(Agua: grito de angustia en la colonia 18 de Mayo, La Voz
d e Michoacn, 27 de febrero de 1987).

Como una forma de compensar la distribucin desigual

del ingreso y del agua en la ciudad, las tarifas de consumo se
clasificaron en colonias de estrato alto, medio o bajo. Sin em
bargo, esto no redujo el problema de acceso al agua, ya que las
colonias de ms bajos ingresos tenan un abasto ms deficiente
y de todos modos pagaban su cuota como usuarios.
Como respuesta a la deficiente prestacin y calidad del
servicio, desde los aos ochenta se desarroll un mercado de
2 22 Patricia Avila Garca

venta de agua por medio de pipas particulares,11 que vendan

pequeos volmenes de agua a costos elevados en colonias po
pulares y asentamientos irregulares, situacin que contribuy
a acentuar la diferenciacin socioespacial de la ciudad: los po
bres pagaban por concepto de agua ms que el resto de la
poblacin.112

C o n t a m in a c i n d e l a g u a en M o r e l ia y s u en to rn o rural

El problema de la contaminacin del agua en Morelia y su en

torno rural surgi a raz de que aument el volumen de descar
gas urbanas e industriales sin tratamiento alguno a los ros que
pasaban por la ciudad. Para mediados de los noventa se tena un
caudal13 de aguas residuales de 2 1 4 2 1/s, de los cuales 1 6 7 4 1/s
eran de las descargas urbanas de Morelia y 468 de las descargas
de la industria papelera (Cepamisa).14 Adems, la cantidad de
sustancias contaminantes (desde coliformes fecales hasta meta
les pesados) ( u m s n h , 1991) en las descargas contribuy al dete

11 El sapa slo contaba con cuatro pipas para abastecer de agua a la

ciudad y, aunque el costo por metro cbico era inferior al de los
particulares, no alcanzaban a cubrir el dficit.
12 Por la caren cia del vital liquido y el negocio ilegal que llevan a
cabo los responsables de pipas surtidoras de agua, los vecinos de la
colonia Isaac Arriaga se encu en tran indignados" (Indigna a colo
nos de la Isa a c Arriaga la esp eculacin de piperos con el agua. El
Sol d e Morelia. 4 de abril de 1994).
13 E stim acio n es propias con base en los datos de agua consum ida
tan to p ara uso urbano (1 9 6 9 1/s) como ind ustrial (550 1/s). En
general, se considera que el 85 por ciento del agua utilizada por la
ciudad y la in d u stria es d esech ada al d renaje, ros o cuerpos de
agua, el 15 por ciento restante se pierde por infiltracin o la asimila
directam ente el consumidor o proceso productivo. No hay reuso del
agua.
14 No se tienen datos del volumen de las descargas de la CIMO. stas se
vierten en el rio Grande, aguas abajo de la ciudad de Morelia.
S ociedad-agua en la historia de Moreua 223

rioro del rio Grande, la principal fuente de abastecimiento del

distrito de riego Morelia-Querndaro.
A fines de la dcada los ochenta comenzaron a introducirse
algunas regulaciones ambientales para el control y la medicin
de las descargas: en el caso de la papelera Cepamisa, conside
rada como una de las industrias ms contaminantes,15 la Secre
taria de Desarrollo Urbano y Ecologa (s e d u e ) le fij condiciones
generales (pH, color, slidos suspendidos) y particulares de des
carga (Relacin de Adsorcin de Sodio, r a s ). Pero la industria
slo introdujo un sistema de tratamiento primario conocido como
lagunas de oxidacin, que no permita eliminar las sustancias
txicas ni el alto contenido de sales, por lo que no logr cumplir
con las condiciones particulares de descarga: los valores de la
r a s eran superiores a los permisibles.16

As, los problemas de salinizacin y deterioro de la cali

dad de las tierras del distrito se agudizaron como resultado del
riego con aguas contaminadas de origen urbano e industrial
(s a r h , 1988). Esta situacin afect no slo la productividad
agrcola, sino tambin las condiciones laborales y sanitarias
de los campesinos, pues el agua contaminada caus enferme
dades gastrointestinales y problemas en la piel por quemadu
ras y hongos. El ganado que abrevaba y se baaba en los canales
y drenes del distrito comenz a tener problemas de morbilidad
y mortalidad. Desapareci la vida acutica en el rio y se redujo
sensiblemente en el lago de Cuitzeo.

Ms antes agarrbamos una cubeta y nos bamos a los ca

nales para sacar alimento. Estaban llenos de ranas, peces y
chegitas, haba mucho que comer. Ahora no se hayan ni cu

15 Segn Fuad (1991), la industria papelera, ju n to con la qum ica,

petrolera y de alimentos, es catalogada como de las ms contaminan
tes del sector industrial.
10 Informacin proporcionada por el director de Ecologa de la s e d u e ,
ju n io de 1991.
224 Patricia Avila Garca

lebras. Esta agua es puro aceite y ya acab con todo lo que

haba (Jess Guzmn, Urutaro, enero de 1995).

Sin embargo, durante el sexenio presidencial de Carlos

Salinas de Gortari se hicieron cambios importantes en la legis
lacin del agua que reorientaron las funciones tradicionales del
Estado en la materia. Asimismo, hubo nuevas disposiciones le
gales para el aprovechamiento del agua y el control de la conta
minacin y se restringi el uso de aguas residuales con fines
agrcolas por el riesgo de expansin del clera.
La Comisin Nacional del Agua clasific la calidad del agua
en el distrito de riego como de tipo rv,17 la ms baja de la escala,
por el alto contenido de coliformes fecales. En consecuencia pro
hibi el cultivo de hortalizas (brcoli, lechuga, espinacas, zana
horias, jitomate, cebolla, chile, fresas) y slo autoriz cultivos
de consumo indirecto como forrajes (alfalfa y sorgo) y granos
(maz, trigo y avena). Igualmente, las actividades pesqueras fue
ron restringidas por los problemas de contaminacin del agua
en el lago de Cuitzeo. Tales acciones estuvieron enmarcadas en
el Programa de Agua Limpia impulsado por el gobierno federal
(Comisin Nacional del Agua y Secretara de Salud).18
El problema fue que tales acciones no atacaron el origen
de la contaminacin del agua, ya que no obligaron al gobierno
municipal a construir su planta de tratamiento, ni lograron que
la industria fuera ms limpia en trminos ambientales. En cam
bio, la medida afect a 5 447 usuarios o agricultores del distrito
de riego y a 2 000 pescadores del lago de Cuitzeo al restringir los
cultivos agrcolas y las actividades pesqueras.

17 La Norma O ficial M exicana publicada en el Diario Oficial el 6 de

enero de 1997 clasifica en varios niveles la calidad del agua. Para el
caso analizado, se tiene la calidad ms baja para el riego de cultivos:
tipo iv.
18 Durante 1993 y 1994 se reportaron varios brotes de clera en los
m unicipios de M orelia, Tarim baro, Alvaro Obregn y Querndaro.
Vase La Voz d e Michoacn, varios nmeros.
S ociedad-agua en la historia de Morelia 225

En resumen, los efectos que ha tenido la contaminacin

del agua en Morelia y su entorno rural son diversos:
1. La conduccin de aguas residuales mediante los cauces de
los ros que atraviesan la ciudad representa un foco de in
feccin, sobre todo para la poblacin que vive en las cer
canas de los cauces. Por ejemplo, en 1990 hubo una plaga
de mosquitos que afect numerosas colonias.19
2. El ro Grande se contamina en gran medida por las des
cargas urbanas e industriales de Morelia. Ello afecta la
calidad de los productos agrcolas que se cultivan en el
distrito de riego Morelia-Querndaro, ya que sus aguas
provienen del ro Grande.
3. Varias de las comunidades rurales que se localizan en las
cercanas del cauce del ro Grande se dedican a la produc
cin de leche. Las vacas acuden al ro a beber agua o a refres
carse -como se puede observar en el camino de Morelia a
Zinapcuaro-, lo que significa una mayor propensin a
enfermarse y menor calidad de la leche que producen.
4. La contaminacin de los mantos freticos, como resulta
do de la infiltracin de las aguas del ro Grande, es otro
aspecto que afecta la calidad del agua que se utiliza en lo
calidades cercanas al ro y, por lo tanto, implica una afec
tacin en las condiciones de salud de su poblacin.
5. Toda el agua contaminada que se vierte en el ro Grande -des
cargas urbanas y rurales, descargas industriales, drena
je , zonas de riego- llega al lago de Cuitzeo. Esto afecta
sensiblem ente la ecologa del lago en la parte que an
cuenta con espejo de agua y fauna que proviene de regio
nes lejanas, como el pato canadiense.

La mayor incidencia de conflictos por el agua

La escasez de agua en la ciudad de Morelia ha llevado a una
mayor incidencia de conflictos sociales por su uso y control.

19Vase La Voz d e M ichoacn , 26 de abril de 1990.

226 Patricia Avila Garca

Asimismo, los problemas de deterioro en la calidad del recurso

tambin han agudizado los conflictos, sobre todo en las zonas
rurales aledaas a la ciudad.

Poblacin us. industria

Los conflictos por el uso industrial y urbano del agua han sido
mucho ms evidentes en el caso del manantial de La Mintzita.20
Esto es porque la industria papelera Cepamisa utiliza una fuen
te de abastecimiento que tambin es para la poblacin de Morelia.
La historia es la siguiente:
En 1973 se estableci esta industria productora de celu
lsicos y papel en las cercanas de Morelia. Debido al tipo de acti
vidad que realizara y la tecnologa que utilizara en su proceso
productivo, necesitaba ubicarse en un lugar donde hubiera agua
suficiente para satisfacer sus grandes requerimientos de ella. Por
eso se ubic a slo unos metros del ro Grande y el manantial de
La Mintzita. La Secretaria de Agricultura y Recursos Hidruli
cos (s a r h ) le otorg una concesin precaria para usar este ma
nantial mientras buscaba su propia fuente de abastecimiento y le
permiti que descargara sus aguas en el cauce del ro Grande.
Paralelamente las necesidades de la ciudad fueron crecien
do, y una de ellas era el aumento de la disponibilidad de agua. El
manantial de La Mintzita era una posibilidad a la que se poda
recurrir de inmediato. Asi, tras varios aos de gestin y conflic
to, en 1986 se logr un acuerdo presidencial que especificaba
que el ayuntamiento de Morelia se encargara de aprovechar el
manantial para uso exclusivamente humano, lo cual significaba
la cancelacin de la toma de agua de Cepamisa y la bsqueda de
una nueva fuente de abastecimiento para ella. La empresa se
quiso amparar en respuesta a este acuerdo, pero le fue negado el
amparo varias veces. Sin embargo, en la actualidad sigue abas
tecindose de esa fuente y no paga su consumo de agua al ayun
tamiento, que es el responsable de su aprovechamiento.

20 Vase L a Voz d e M ichoacn . 28 de marzo de 1990.

S ociedad-agua en la historia de Moreua 227

Los volmenes de agua que utiliza son de alrededor de 550

1/s, cifra equivalente al 32 por ciento del total de agua que con
sume la poblacin de Morelia y que bien podra cubrir parte o
todo el dficit actual del lquido.

Agricultores vs. industriales

La enorme cantidad de desechos industriales que se vierten en
las aguas del ro Grande de Morelia es causa de serios conflictos
entre los agricultores y pescadores del valle Morelia-Querndaro
y los industriales de Morelia. Los agricultores sealan que sus
tierras se han visto deterioradas por las sustancias txicas que
traen las aguas con las que riegan sus cultivos. Asimismo, sea
lan que la calidad de sus productos ha disminuido porque estn
contaminados y, por lo tanto, se cotizan a menor precio que si
se regaran con agua de pozo profundo. De all que dos de sus
peticiones sean que se les permita perforar pozos profundos y se
les apoye para hacerlo.21
Un aspecto interesante del conflicto es que pese a que la
contam inacin del ro no se debe slo a las descargas de la
industria, una de las principales demandas de los campesinos
-sobre todo los de la zona de riego de Alvaro Obregn- ha sido
el cierre de Cepamisa, pues se le considera la ms contaminan
te. Los plantones fuera de Palacio de Gobierno en Morelia han
sido una de sus manifestaciones comunes.
Cabe resaltar que son los grupos campesinos lo que han
presentado mayor organizacin ante los problemas de deterioro
ambiental del ro Grande de Morelia, pues no slo afecta su ca
lidad de vida, sino la base productiva en la que se sustenta su econo
ma. La poblacin urbana de Morelia ha protestado muy poco ante
este problema, quiz porque tambin ella lo est generando.

Reflexiones finales
El estudio del proceso de urbanizacin en Morelia nos permiti

21Vase El Sol d e Morelia , 3 de marzo de 1990.

228 Patricia Avila Garca

identificar los cambios que se han dado en la relacin sociedad-

agua y los conflictos sociales que han tenido lugar a lo largo de
su historia.
En el transcurso de la Colonia la relacin sociedad-agua
se expres en un acceso y distribucin desigual como resultado
de la segregacin socioespacial y el control que ejercan los
grupos de poder local sobre el recurso, a travs de las merce
des. Sin embargo, las dificultades tcnicas y financieras para
introducir el servicio de agua en la ciudad fueron una fuente de
conflicto: los grupos de poder local se negaban asumir tal res
ponsabilidad, situacin que afect el abastecimiento y la dispo
nibilidad de agua y provoc conflictos sociales.
Durante el porfiriato los cambios en la relacin sociedad-
agua se reflejaron en el aumento de la competencia entre quienes
pugnaban por darle un uso urbano y los que optaban por el uso
productivo del recurso, las nuevas percepciones sociales sobre el
saneamiento ambiental (potabilizacin y manejo de las aguas
residuales por medio del drenaje) y la creacin de un marco juri-
dico-institucional en torno a su uso y manejo. Los conflictos
sociales surgidos fueron una expresin de las disputas por el
control del agua y el cambio de valores y regulaciones sociales.
Durante la posrevolucin la nueva relacin sociedad-agua
estuvo asociada al papel rector del Estado en el control, uso y
manejo del recurso. Para ello se cre un nuevo marco jurdico-
institucional y se impuls un nuevo estilo tecnolgico para el
aprovechamiento del agua: grandes obras de irrigacin, redes
de tomas dom iciliarias y drenaje, desecacin de cinegas,
potabilizacin del agua, etc. Correspondi al Estado financiar la
construccin de las obras de agua para el abastecimiento urba
no-industrial y el riego agrcola, situacin que hizo aumentar
la deuda pblica y que se debilitara la capacidad financiera de
los gobiernos estatal y municipal para resolver los problemas
del agua en la ciudad. Adems, se incrementaron los conflictos
por la deficiente prestacin del servicio de agua, sobre todo en
las colonias populares.
S ociedad-agua en la historia de Moreda 229

Durante las dcadas de los ochenta y los noventa del siglo

xx se presentaron problemas ligados a la escasez y contamina
cin del agua que rebasaron la mancha urbana y afectaron las
reas rurales aledaas (Moguel y Velzquez, 1997; Cirelli, 1996;
Snchez, 1990). En el caso de Morelia, la problemtica del agua
se tom ms compleja debido al aumento en la demanda de agua
por la poblacin y la industria, la distribucin diferencial del
recurso segn posicin econmica y ubicacin socioespacial de la
poblacin (colonias populares en contraste con fraccionamientos
residenciales), la sobreexplotacin de algunas fuentes de abaste
cimiento (pozos profundos) en contraste con el subaprovecha
miento de otras (manantiales) y la contaminacin de los ros
Chiquito y Grande por las descargas urbanas e industriales, lo que
gener problemas ambientales dentro y fuera de la ciudad.
De esta forma, se pueden identificar algunos elementos
comunes en los cuatro momentos analizados: las dificultades
financieras para resolver los problemas de abastecimiento de
agua en la ciudad; el acceso diferencial al agua como resultado
de una segregacin socioespacial y deficiente dotacin de in
fraestructura, y el control del agua por parte del Estado y los
grupos de poder local. Entre los elementos no comunes estn:
las percepciones sociales sobre el valor del agua (uso agrcola
en la ciudad, uso urbano e industrial, saneamiento ambien
tal), las formas de aprovechar el agua a travs de diferentes
tecnologas (acueducto, tomas pblicas y domiciliarias, drena
je , potabilizacin, pozos profundos) y los cambios en legisla
cin del agua (quien contamina paga) que conducen a una nueva
relacin entre el Estado con la sociedad.

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El desarrollo: pieza clave en la
gestin del agua en Guadalajara?

Ricardo vila, Bogar Escobar

Alain Winckell, Michel Le Page

G u a d a l a ja r a , m e t r p o l i en r i e s g o d e d e s a b a s t o d e a g u a

El lago de Chapala se sita aguas abajo en la cuenca del ro

Lerma, cuya fuente principal se encuentra en la Sierra de las
Cruces, situada al poniente de la ciudad de Mxico. Al final de su
recorrido, las aguas de ese ro drenan en el ocano Pacfico lue
go de recorrer el cauce del ro Santiago. Desde su nacimiento,
las aguas del Lerma riegan una parte importante de las tierras
altas del centro del pas. Empero, lo ms significativo es que la
cuenca Lerma-Chapala es quiz la ms importante del pas, si se
atiende a los siguientes datos: mide aproximadamente 49 000
kilmetros cuadrados, en ella habitan ms de 10 millones de per
sonas, su actividad genera aproximadamente un tercio de los
productos transformados de Mxico y trata el 20 por ciento del
comercio nacional (Semarnat, 2002).
Los usuarios del agua del ro Lerma son numerosos: 1) los
de los conglomerados urbanos que se localizan dentro y fuera de
la cuenca; 2) los agricultores de los distritos de riego, asi como
los de las llamadas unidades de pequea irrigacin; 3) los em
presarios agroindustriales; 4) los industriales, como los de la
refinera de Petrleos Mexicanos en Salamanca y los propieta-

Ricardo vila y Bogar Escobar son investigadores de la Universidad

de Guadalajara; Alain Winckell y Michel Le Page son investigadores
del Instituto de Investigacin para el Desarrollo, Francia.

[ 233]
234 Ricardo vila, B ogar E scobar, Alain Winckell, Michel Le Pac.e

rios de curtiduras, entre otros. Cuando llega al lago de Chapala,

slo vierte en l un pequeo hilo de agua cubierto de vegetacin
acutica y en extremo contaminada.
Por su parte, el lago de Chapala no es un gran cuerpo de
agua. Tericamente, su superficie es de 1 100 kilmetros cua
drados, pero su mayor profundidad no rebasa los siete u ocho
metros, y su capacidad mxima es de 6 350 millones de metros
cbicos (Semarnat, 2002). En consecuencia, su nivel de agua
baja en forma regular, con fluctuaciones ms o menos pronun
ciadas que dependen de la pluviometra anual. Puesto que es
alimentado de manera insuficiente por el ro Lerma, el lago de
Chapala muestra la degradacin general de la cuenca que lo
alimenta.
Su entorno cercano aporta la mitad del agua que recibe
anualmente el lago. Es un espacio que apenas representa el 5
por ciento del territorio total de la cuenca Lerma-Chapala, con
una superficie de aproximadamente 3 150 kilmetros cuadra
dos. Se trata de algunas subcuencas pequeas que constituyen
un sistema complejo en el que predominan los usuarios de agua,
que la bombean directamente del lago o bien de los acuferos a
su alcance: son las importantes zonas agrcolas de la Cinega,
ubicadas al oriente y el sureste del lago. Otros elementos de este
complejo sistema son: las aglomeraciones urbanas ah asenta
das, nueve ciudades cuya poblacin aumenta constantemente y
representa en la actualidad unos 300 000 habitantes: los impor
tantes desarrollos urbanos y tursticos, algunos de ellos habita
dos en parte por jubilados estadounidenses atrados por el clima
agradable de la zona y cuyos dlares participan de manera sig
nificativa en la economa local. Por lo dems, a las orillas del
lago llegan semanalmente, a pasear y consumir, muchos habi
tantes de la ciudad de Guadalajara.
Aunque situada fuera de los lmites de la cuenca, a unos
cuarenta kilmetros del lago se encuentra la zona conurbada de
Guadalajara, que en el ao 2000 contaba con aproximadamente
cuatro millones de habitantes que dependen en gran medida del
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 235

agua del vaso lacustre. En efecto, alrededor de 60 por ciento de

la dotacin de agua de la gran ciudad del occidente mexicano es
bombeada del lago, del que se extraen, por medio del canal de
San Nicols, al menos 7.5 metros cbicos por segundo.
Lo que est enjuego con el futuro del lago de Chapala
tiene dos caras: por un lado, sin l se pondra en peligro gran
parte del sistem a econmico del complejo agroindustrial y
semiurbano que lo rodea; por otro, se dejara de proporcionar la
mayor parte del abasto actual de agua a Guadalajara.

La presa de Arcediano;
CONTINUIDAD DE LAS PANACEAS DESAFORTUNADAS?
La obtencin de agua para Guadalajara siempre ha enfrentado a
las elites locales, que se dividen en comentes de pensamiento de
tipo tecnocrtico (ingenieros y administradores) e intereses par
ticulares. En forma paralela, la deficiente gestin del agua de la
cuenca del Lerma y una pluviometra con tendencia deficitaria
durante el ltimo decenio,1han contribuido a la agona del ms
grande lago natural del pas. La ltima infraestructura, puesta
en m archa hace unos 15 aos, se encamina hacia una obso
lescencia prematura. Para enfrentar esta situacin, luego de
cinco aos de debates y disputas, est en proceso de instru
mentarse un nuevo proyecto que costar no menos de 700 mi
llones de dlares. En este punto conviene hacerse dos preguntas;
era inevitable ese proyecto, diseado y decidido en esferas so
ciales altamente reservadas?, cules fueron los parmetros que
impusieron a la ciudad de Guadalajara una decisin de tal en
vergadura?

Dos DECENIOS DE FRACASOS EN LA GESTIN DEL AGUA

Gracias a la centralizacin del poder poltico que asegur un
rgimen de partido nico durante ms de setenta aos, prcti

1 Informacin provisional a partir de datos existentes en la Comisin

Nacional del Agua.
236 Ricardo vila, B ogar Escobar, Alain Winckell, Michel Le Page

camente todos los grandes procesos y tareas pblicas, como la

gestin del agua, fueron organizados desde las ms altas esferas
del gobierno en la capital del pas. Con este modo de adminis
trar la cosa pblica, la prioridad, hasta los aos setenta, fue
modernizar el pas, lo que se tradujo en una explotacin extre
ma de sus recursos, en particular el petrleo, las reas agrcolas
y el agua.
En lo que concierne al agua, las regiones secas de las
altas planicies que se haban beneficiado del riego extensivo no
tardaron en observar las disfunciones del modelo de desarrollo
econmico adoptado, es decir, escasez y contaminacin de las
aguas superficiales, a las que poco despus se han sumado las sub
terrneas.
Luego de un periodo de inercia correspondiente, grosso
modo, a la dcada de los aos ochenta, hubo un cambio signifi
cativo en la poltica pblica referente al agua: se cre la Comi
sin Nacional del Agua en 1989 y se promulg la nueva ley de
aguas nacionales en 1992. Este cambio tambin fue notorio en
la cuenca Lerma-Chapala, con la formalizacin de un acuerdo
entre las cinco entidades federativas en que se encuentra esta
cuenca y la creacin de una comisin que se hiciera cargo de la
administracin de sus aguas.
Estas importantes reformas, efectuadas en un contexto
econmico favorable y en una etapa de redistribucin de las
competencias del ejercicio del poder2 en el pas, fueron presenta
das como un ejemplo para el mundo. Mxico se ostentaba en
tonces como el lder de Amrica Latina en materia de gestin del
agua. Diez aos despus, aquella lozana imagen ha palidecido:

2 La centralizacin del poder por la clase poltica m exicana tradicio

nal lleg a cuestionar la legitimidad misma del Estado. Empero, ello
posibilit la balbuceante distribucin de poderes que comenz a dar
se durante la dcada de los ochenta. Sin embargo, la descentraliza
cin a la mexicana no h a d a d o poder real a la entidad administrativa
bsica, que es el municipio.
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 237

la gestin por cuencas en realidad opera con muy serias defi

ciencias y ha tenido consecuencias ambientales graves.
En efecto, la autoridad central del Estado ya no es prepon
derante. Los principios de organizacin, los dispositivos finan
cieros, las normas tcnicas y la poltica de equipamiento del
territorio poco a poco se salen de control, en beneficio de auto
ridades regionales o locales que consideran a sus espacios de
competencia como nuevos feudos. En este sentido, la falta de coin
cidencia entre los recursos naturales y los lmites de las cir
cunscripciones administrativas es, ante la carencia de coope
racin entre las diferentes autoridades administrativas, fuente
constante de conflictos. As, la autonoma de las autoridades
estatales no significa que tambin la tengan las locales; por el
contrario, dado que stas slo pueden tener una gestin cotidia
na muy reducida, en buena medida porque no existe la reelec
cin de los presidentes municipales, quienes duran en sus cargos
slo tres aos. Por otra parte, la separacin cada vez mayor e
incierta de los poderes pblicos permite a algunos aprove
char los vacos que se crean en este ambiente poltico para no
asumir sus responsabilidades, por ejemplo, a propsito de la
vigilancia que deberan observar sobre los dems sectores del
Estado.
Es evidente que la sociedad mexicana se encuentra en una
etapa de profundos cambios. Los poderes pblicos se estn redis
tribuyendo, mientras que los poderes privados se internacio
nalizan y sus alcances comienzan a ser visibles. Un viento
democrtico permite ahora al ciudadano expresarse por medio
de grupos organizados al margen de los poderes pblicos y pri
vados, pero con recursos financieros escasos. De hecho, la ges
tin de los bienes comunes se encuentra fuera de los antiguos
sistemas administrativos. Estamos en presencia de una recom
posicin de fuerzas, las cuales tienen su correlato territorial.
En tal contexto hay que observar la gestin reciente del
agua para la ciudad de Guadalajara, que por medio de tres sona
dos fracasos ilustra las polticas errticas de aos recientes:
238 Ricardo vila, B ogar E scobar, Alain Winckell, Michel Le Pace

1. 1986-1992. Puesta en funcionamiento del acueducto de

San Nicols, que habra de conducir el agua del lago de
Chapala a la ciudad de Guadalajara. Desde su inicio, este
proyecto fue duramente criticado por el trayecto escogido
para el acueducto, ya que en vez de hacer un canal que
llevara el agua a la ciudad por gravedad se decidi bom
bearla a travs de unas colinas. Desde hace unos cinco
aos, la baja dramtica de los niveles del lago ha puesto
en peligro el bombeo de agua a la ciudad.
2. 1990-1991. Un gran proyecto de aprovisionamiento al
ternativo prevea la construccin de un sistema de repre
sas y el bombeo de agua del ro Verde, localizado al norte
de la ciudad de Guadalajara. El proyecto abort despus
de la construccin de una presa intermedia, varios kil
metros de acueducto y una estacin de bombeo. El nuevo
gobernador del estado de Jalisco argument que los cos
tos de bombeo (600 metros de desnivel) son muy elevados
y que habra que considerar soluciones alternativas para
utilizar en Guadalajara las aguas de dicho ro.
3. 1997-1998. Luego de un debate poltico y meditico que
dur ms de un ao, se perdi la oportunidad de obtener
un crdito de varios millones de dlares para la renova
cin y el saneamiento de la red de agua de Guadalajara,
as como para la reestructuracin financiera del Sistema
Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado (siapa),
organismo que se ocupa de la gestin del agua en la zona
conurbada de Guadalajara.
Actualmente se ha retomado la idea de aprovechar en Gua
dalajara el agua del ro Verde pero, al contrario de los dos inten
tos precedentes, la propuesta pronto fue adoptada por la mayor
parte de los actores polticos y econmicos, y e crdito para la
obra, que frisa los 700 millones de dlares, se encuentra en
proceso de ser aprobado. Dicho proyecto ha sido presentado
ampliamente en la prensa local. Sin embargo, la opacidad que le
caracteriza parece ser la clave de su xito poltico. Adems, un
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 239

hecho que llama la atencin en torno a esta importante decisin

de conducir el agua del ro Verde a Guadalajara, es que sera
obra de los mismos personajes clave que se encargaban de la
gestin del agua en el estado de Jalisco durante los aos noven
ta, slo que ahora los puestos correspondientes han sido re
distribuidos.

Objeto de estudio
Situada en la interfase de los ambientes natural y urbano y el
juego de actores, la investigacin que estamos desarrollando
pretende identificar y conocer los principales procesos e
interrelaciones entre las decisiones humanas y el medio.
Una primera fase se dedicar a la evolucin objetiva de los
factores especficos que ponen en peligro la existencia misma del
lago de Chapala. Esta etapa se apoyar en el estudio de los dife
rentes subsistemas que producen el recurso agua: parmetros
fsicos, humanos y socioeconmicos que determinan las condi
ciones de su produccin, su consumo (comportamiento de los
diferentes grupos de usuarios) y la regulacin (decisiones polti
co-administrativas de operacin y de gestin ambiental).
Una segunda fase, ms dinmica, ser desarrollada con el
propsito de responder a la pregunta: cmo intentar gestionar
de manera ms conveniente el agua del sistema Chapala-Gua-
dalajara entre los diferentes agentes y factores que operan en la
regin y en las reas urbanas? El producto final ser una base
de datos especializada consagrada al ambiente y el desciframien
to de los procesos que constituyen el juego de actores, formali
zada en una modelizacin grfica.

Perspectiva terica
Francia ha desempeado un papel precursor en la reflexin so
bre las instituciones que se ocupan de la gestin del recurso
agua (Second Forum Mondial del lEau. 2002). Desde 1964, una
ley organiza la gestin del agua por cuencas hidrogrficas y
permite la creacin de instituciones de gestin, como son los
240 Ricardo vila, B ogar Escobar, Alain Winckell, Michel Le Pac. e

comits de cuenca y dependencias relacionadas con el agua. Desde

entonces tales instituciones han evolucionado de manera signi
ficativa gracias a la ley de 1992, y en particular a la idea de la
gestin por cuenca.
En Amrica Latina varios pases, entre ellos Argentina,
Brasil y Colombia, han adaptado el modelo francs a las condi
ciones locales (Dourojeanni e.tai. 2002). En Mxico, particular
mente en la cuenca Lerma-Chapala, el modelo de cuencas se
adopt desde los aos ochenta, lo que fue muy bien visto por la
comunidad internacional. Pese a ello, y tal vez debido a una
mala instrumentacin del modelo, o quiz porque ste ya no se
adapta a la coyuntura actual, las disfunciones y los conflictos
en la cuenca han aumentado y se han vuelto ms complejos.
Esta situacin puede entenderse porque no slo se trata de la
gestin del medio fsico, sino que ste se halla en la conjuncin
de los procesos de accin colectiva, tal como los consideran
Orstrom (1990) y Crozier y Friedberg (1977), quienes reflexio
nan sobre la imbricacin de sistemas relativamente cerrados
(un pequeo sistema de pesca o la organizacin de una empresa)
con sistemas de actores ms amplios.
En el examen de la dinmica de las cuencas como sistemas
se incluyen las nociones de bien conmn e inters general ; sin
embargo, su aplicacin en el mbito de la realidad es problem
tica. El bien comn puede ser definido sin ser referido a los
individuos a los que les concierne, dice Joubert (1991-1992).
aunque en realidad, escribe Rebeill citando a Debauve, el conce
sionario [...], aun deseando algunas veces hacer una obra til a
su regin sacando de ello cierto prestigio, generalmente se deja
llevar por el cebo de la ganancia (1994:12).
El tema de la insercin del espacio en una agenda poltica
ha sido poco abordado. Corcuff y Lafaye dividen las dinmicas
territoriales de las lgicas de red en dos tipos ideales del funcio
namiento relativo a la Direccin Departamental de Equipamien
to, de Francia, y piensan que la asociacin que se establece
entre crtica gerencial del arcasmo territorial [y| la emergencia
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 241

de la forma de red puede conducir a una reduccin del espa

cio cvico, tanto en la instalacin de infraestructuras como en
otros servicios pblicos (1991-1992: 106). Esto es lo que est
sucediendo ahora en Guadalajara, la decisin de construir una
nueva infraestructura de alimentacin de agua para la ciudad
haciendo prcticamente tabla rasa de las experiencias del pasa
do. En este caso habra que reflexionar en torno al debate ex
perto-poltico de Weber (1997), renovado por el debate experto-
ciudadano propuesto por Theys (1996).
Conocimiento, informacin, notoriedad y otras, as como
el papel que desempean, son caractersticas que deben ser sin
tetizadas y tomadas en cuenta por los propios actores sociales
para estructurar sus funciones como agentes autnomos que
cuentan con creencias , d eseos e intenciones, los cuales deben
ser ligados al mundo exterior a travs de formas precisas de
comunicacin-realizacin.
El anlisis de las redes sociales (Degenne, 1998) permitir
aprehender la estructura de la red de los tomadores de decisio
nes, ya que este mtodo puede ser completado con su referente
espacial, donde tienen que ser definidos los diversos tipos de
relacin entre el espacio y el actor.

S upuesto de trabajo
Rist seala que:

El desarrollo est constituido por un conjunto de prcticas a

veces contradictorias en apariencia, que para asegurar la re
produccin social obligan a transformar o destruir de manera
generalizada el ambiente y las relaciones sociales en nombre
de una produccin creciente de mercancas (bienes y servicios)
destinadas, por medio del intercambio, a la demanda solvente
(Rist. 1996: 27-34).

La definicin precedente constituye el hilo conductor de la

investigacin en curso, dado que las condiciones en las que se
242 Ricardo vila, B ogar Escobar, Alain Winckell, Michel Le Pace

desarrolla la gestin del recurso agua en el sistema Chapala-

Guadalajara parecen situarse en la antpoda de los criterios de
desarrollo sustentable, nuevo paradigma blandido por prcti
camente todos los actores sociales participantes.
Pese a numerosos esfuerzos, no ha sido posible crear un
mbito de gestin que asegure el suministro aceptable de agua,
en cantidad y calidad, a la zona conurbada de Guadalajara. La
viabilidad del lago ms grande de Mxico est ligada a la fuerte
antropizacin del medio, en el cual detentan la hegemona los
poderosos productores agrcolas e industriales.
Aunque han mostrado voluntad poltica, los tomadores de
decisiones de Jalisco no han logrado crear un escenario de racio
nalidad de uso del recurso agua en la parte alta de la cuenca del
Lerma que permita mantener en niveles adecuados el lago,
debido a la aplicacin laxa y lenta de la ley y al incumplimiento
de los acuerdos establecidos por algunos poderosos actores que
operan aguas arriba. Sin duda existe un cierto nivel de planifi
cacin, pero apenas se aplica. Dicho de otro modo, predomina la
simulacin sobre la planificacin coherente, consistente y de
largo plazo, lo que permite mantener el statu qu oe n las institu
ciones involucradas, donde se aplica la vieja conseja poltica:
actese pero no se cumpla; la planificacin seria y rigurosa se
enfrenta a la poltica de hechos consumados. De hecho, las deci
siones son tomadas por el gobierno real, es decir, aquel que
asocia el poder poltico al econmico, franquea a cualquier pre
cio los obstculos que pudiesen entorpecer sus objetivos y re
nuncia a las visiones de largo aliento.
En consecuencia, el objetivo central de la investigacin en
curso es analizar la accin organizada de los actores involucra
dos en el rea de estudio. Es decir, cmo han reaccionado los
actores en el pasado, cules han sido los resultados de sus deci
siones y cules podran ser las consecuencias de ellas. As, la
pregunta central de la investigacin sera: realmente hay lu
gar para el desarrollo su sten table cuando en los hechos se
practica de manera renovada la realpolitik2
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 243

Metodologa, objetivos y productos esperados

En la primera fase del estudio el componente espacial ser el do
minante. Se elaborar un Sistema de Informacin Ambiental (sia)
para hacer un estudio comparativo de la evolucin de la produc
cin y el consumo de agua durante los tres ltimos decenios.
Junto con el tipo de informacin que normalmente se toma
en cuenta para caracterizar un medio natural antropizado, en
el sia se tendr que contemplar una segunda serie de capas, ms
especficas y dinmicas. Ellas permitirn establecer un balance
de los recursos, comprender los mecanismos del sistema de ali
mentacin y explotacin del agua del lago de Chapala y relacio
nar el empobrecimiento de los recursos hidricos locales con los
probables factores responsables: degradacin de la cubierta ve
getal, evolucin del uso del suelo, crecimiento demogrfico, de
sarrollo urbano e industrial, entre otros.
El mtodo de trabajo seleccionado para el estudio de las
relaciones entre los actores y el espacio se sustenta en el modelo
sistmico. El sistema global y los sistemas regionales que lo
constituyen sern estudiados desde el ngulo de la geografa, es
decir, se realizar el inventario de los elementos que constitu
yen el espacio y se har un sistema de informacin ambiental;
pero tambin desde la perspectiva sociolgica, o sea, el estudio
de los actores sociales y sus redes de operacin.
El examen del sistema organizacional se realizar en tres
grandes etapas: la identificacin y jerarquizacin de los acto
res; la colecta de informacin de los diversos campos temti
cos (ambiental, econmico, poltico, jurdico, etc.), y la explicacin
de la estructura, el funcionamiento y futuro del sistema agua
y la relacin entre el lago y la zona conurbada de Guadalajara.
El estudio del antagonismo entre recursos disponibles li
mitados y las necesidades de los usuarios, en constante aumen
to, requiere de un enfoque global que integre, por un lado, la
regin productora del recurso agua, es decir, la cuenca del ro
Lerma, y por otro, los mbitos espaciales y los grupos de usua
rios de las reas prximas al lago de Chapala y la zona conurbada.
244 Ricardo vila, B ogar Escobar, Alajn Winckell, Michel Le Pace

Se trata de responder a la pregunta: cul ha sido la evolucin

reciente de las condiciones de funcionamiento del sistema Lerma-
Chapala-Guadalajara?
En tal contexto es indispensable establecer un balance que
explique la evolucin del funcionamiento actual de la cuenca
que alimenta el sistema, es decir, de su evolucin en el curso de
los tres ltimos decenios, cuya historia reciente debe ser com
prendida para establecer su relacin con el desarrollo regional,
que fue muy dinmico desde los aos setenta del siglo pasado,
periodo a partir del cual Mxico experiment un fuerte creci
miento y para el que se dispone de datos fiables, tanto cartogr
ficos como estadsticos.
Esta etapa de la investigacin permitir confrontar tres
series de factores -o de datos, si se quiere- que intervienen de
manera diversa en el proceso de degradacin del ambiente pro
ductor del recurso agua:

Estudio de las condiciones de aportacin de agua del ro Lerna

d esd e 1950. El objetivo consiste en tratar de determinar tanto
el origen y las variaciones de la degradacin de esa cuenca como
la modificacin de las precipitaciones, el gasto total de agua, las
posibles relaciones con las fluctuaciones climticas globales, etc.
Desde tal perspectiva se efectuar un balance pluviomtrico e
hidromtrico a partir de la correlacin entre los datos de las
estaciones pluviomtricas (aproximadamente 200) y los datos de
gasto de las estaciones hidromtricas (alrededor de 15) en el pe
riodo 1950-2002. Esta parte del estudio se realiza ya en estrecha
colaboracin con la Comisin Nacional del Agua (cna), tanto en
el plano de acceso a la informacin como en el de la asistencia
tcnica de ingenieros hidrulicos de esta dependencia guber
namental. Al final de esta fase del trabajo tendra que ser posi
ble cuantificar y comprender con precisin la influencia de las
variaciones naturales en la alimentacin del lago de Chapala, a
nivel del conjunto de la cuenca del ro Lerma y en el de las
disparidades propias de sus subcuencas.
E l desarrollo: pieza clave en la gestin del agua? 245

Estudio d e la evolucin d e las diferencias espacio-temporales:

1. El balance hidropluviomtrico ser confrontado con el co
rrespondiente al periodo 1970-2000, midiendo el impacto
de los diferentes componentes del sistema social sobre la
gestin del recurso agua.
2. Evoluciones mayores recientes de la degradacin de la cu
bierta vegetal, de la extensin de las zonas agrcolas, del
crecimiento de las tierras irrigadas, etc. Este anlisis se
apoya en cuatro imgenes objetivas de la situacin, por
medio de series de imgenes de satlite cuya resolucin en
tierra es de un kilmetro y de tipo avhrr (Advance Very
High Resolution Radiometer), a partir de 1991 y 1992, y
otra serie spot (Systme Probatoire dObservation de la
Terre) Vegetacin* de 1998-2002, as como de series
Landsat MSSy tm-etm (Multi-Spectral Scannery Enhanced
Tematic Maper), cuya resolucin es de entre 80 y 30 me
tros, y que permiten cuatro coberturas, correspondientes
alsanos 1970, 1980,1990 y 2000.
3. Evolucin del impacto del crecimiento de la poblacin, del
desarrollo de diferentes aglomeraciones urbanas y del de
los sectores industrial y agroalimentario. La informacin
correspondiente ser tratada a escala municipal y corre
lacionada con los resultados de los diferentes censos del
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informti
ca (inegi) y de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Semarnat), para los mbitos demogrfico, eco
nmico y de agropastoreo, entre 1970 y 2000.

Estudio sobre el balance del lago de Chapola y su entorno in

mediato. Este estudio tiene por objetivo establecer un Sistema de
Informacin Ambiental local a gran escala, 1:50'000. Dicho siste
ma deber permitir comprender los mecanismos del sistema de
alimentacin y explotacin del agua del lago; valorar la evolu
cin de las diversas actividades respecto del recurso agua: el apro
visionamiento de Guadalajara, el uso que hacen del agua las
246 Ricardo vila, B ocar Escobar, Alain Winckell, Michel Le Pace

diferentes entidades situadas en torno al lago, es decir, urbanas,

periurbanas o agrcolas, y determinar con precisin el peso de
los diferentes actores -colectivos e individuales- que intervienen
directa o indirectamente en el proceso local de gestin del agua.
La situacin hidrolgica local se revelar por medio del an
lisis de series hidroclimticas histricas de al menos treinta
aos, disponibles en la cna: fluctuaciones del nivel del lago y de
los mantos freticos cercanos, comparacin entre alimentacin y
utilizacin de agua, evolucin de la calidad del lquido, etctera.
Los datos referentes a la transformacin del uso del suelo
(deforestacin, agricultura, zonas de riego) sern reconstituidos
a partir de fuentes cartogrficas: datos del inegi, de la Secreta
ria de Agricultura, Ganadera, Recursos Pesqueros y Alimenta
cin (Sagarpa), de la Semarnat, as como de organismos locales
como la Secretaria de Desarrollo Rural (Seder) y la Secretara de
Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable (Semades), tambin
actualizados por medio de la interpretacin de imgenes de sa
tlite y fotos areas. En este sentido, el uso del suelo urbano y
rural ser detallado en los mbitos catastral y de las parcelas.
Las tendencias del crecimiento urbano reciente y actual
sern definidas a partir de los datos estadsticos urbanos, de
mogrficos y por actividad econmica: censos demogrficos ur
banos y rurales del inegi en el marco de las reas geoestadisticas
bsicas (ageb). La evolucin industrial ser reconstituida a par
tir de las estadsticas de produccin, de datos provenientes de
los censos, as como de los que proporcionen las cmaras indus
triales y comerciales. El desarrollo de las redes de comunicacin
ser analizado por medio de la cartografa existente y de las
coberturas areas y de satlite.
Los estudios de esta fase, que se llevarn a cabo con el apoyo
de las instituciones locales que se dedican al manejo de informacin
de tipo espacial y geomtico, como son el inegi y el Instituto de
Informacin Territorial de Jalisco (inj, permitirn relacionar, prime
ro, el balance de la produccin del recurso agua en el rea de la
cuenca cercana -zona de alimentacin del lago-, con las variado-
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 247

nes espaciales y temporales del proceso general de degradacin

ambiental, y segundo, el origen de las disfunciones y el agota
miento del recurso agua en la cuenca alta, tanto en cantidad
como en calidad, lo cual ser correlacionado con el papel que
desempea cada uno de los factores presentes, tanto naturales
como antrpicos, con lo cual ser posible determinar la responsa
bilidad de cada una de las categoras de usuarios en ese proceso.

La in f o r m a c i n d o c u m e n t a l

El seguimiento de los principales diarios de Guadalajara revela

que todos abordan de manera cotidiana el problema del agua y
su gestin. As, por ejemplo, durante 2002 tan slo El Informa
dor public ms de 600 artculos que abordan la alarmante si
tuacin del lago de Chapala, la situacin de crisis en la que se
encuentra el s ia p a , as como en torno a la incapacidad que en
general muestran los actores gubernamentales para resolver la
problemtica de abasto, uso y tratamiento del vital lquido.
Hemos identificado ms de 400 referencias bibliogrficas
que tratan de una u otra manera la problemtica del agua en la
cuenca del Lerma, el lago de Chapala y Guadalajara. La mayor parte
de ellas son documentos de carcter tcnico y de circulacin interna
en los que sobresalen los aspectos fsicos, ecolgicos, limnol-
gicos o de la gestin del agua en la cuenca en general, as como
la necesidad de reformar el sistema de tarifas y aun las depen
dencias gubernamentales involucradas en dicha problemtica.
Tambin dan cuenta de los sistemas de aportacin de agua al
lago de Chapala y su limpieza, de su nivel crtico, de su contami
nacin, as como de la necesidad de canalizar ms agua a la
ciudad de Guadalajara. Existe tambin un gran nmero de refe
rencias de orden demogrfico y sociolgico, entre las que sobresalen
los trabajos reunidos en dos simposios recientes que examinan
la problemtica del agua en la cuenca desde las ciencias sociales.3

3 Los estu d io s del agua en la cu e n ca Lerm a-C hapala-Santiago.

Primer Encuentro de los Estudios del Agua en la Cuenca Lerma-Cha-...
248 Ricardo vila, B ogar Escobar, Alain Winckell, Michel Le Page

Los escenarios identificados

El conjunto regional o sistem a Chapala-zona conurbada de
Guadalajara est compuesto por cinco grandes subsistemas de
usuarios de su agua, separados geogrfica y funcionalmente:
1. La ribera oriental -la Cinega- se form a raz del deseca
miento artificial de la margen oriental del lago a princi
pios del siglo xx, gracias a lo cual se convirti en un gran
espacio agrcola y agroindustrial. Sin embargo, desde hace
algunos aos esta regin parece sumirse en una dinmi
ca negativa debido precisamente a la carencia de agua y a
los anegamientos recurrentes durante las estaciones h
medas.
2. La zona urbana y turstica de la ribera noroccidental del
lago, la cual se extiende poco a poco hacia el este. En este
caso comienzan a surgir conflictos respecto del uso inten
sivo del agua por los habitantes de Guadalajara. (La ciu
dad bombea, segn datos de la Comisin Estatal de Aguas
y Saneamiento del Estado de Jalisco, alrededor de 270
Mm3 al ao.) Se trata de grupos que se han formado para
la defensa del lago bajo la lgica de que, siendo residentes
de la ribera del embalse, sus condiciones de vida estn
cambiando de manera drstica.
3. Aunque con peso demogrfico y econmico menor, en la
franja surea del lago comienzan a surgir desarrollos
agrcolas y aun tursticos no exentos de potenciales con
flictos.
4. El lago no debe ser ignorado, sino entendido como un
subsistema, sobre todo porque su extensin, su alta eva
poracin (superior a 1 200 Mm3 al ao, segn cifras de la
cna) y las condiciones climticas a las que est sometido
lo transforman en el primer consumidor de su propia agua.

...p a la Santiago, C hapala, Ja lis c o , octubre de 2 0 0 0 ; y Segundo

E n cu en tro de los Investigadores del Agua en la C u enca Lerma-
Chapala-Santiago, Chapala, Ja lisco , octubre de 2002.
E L D ESA RRO LLO : PIEZ A CLAVE EN LA GESTIN D EL AGUA? 249

5. La zona conurbada de Guadalajara, utilizadora, gestiona

ra y operadora del recurso agua perteneciente al lago.
De esta manera, debera ser posible conocer los principa
les procesos e interrelaciones entre las decisiones humanas y el
medio, para identificar los factores especficos que ejercen pre
sin sobre el lago de Chapala y ponen en entredicho su existen
cia misma. A partir de esta consideracin ser posible realizar
una evaluacin objetiva y comparada de las consecuencias de
los diversos componentes, es decir, a propsito del riesgo eco
lgico (agotamiento, contaminacin), econmico (produccin,
empleo, gestin urbana) y ambiental (vital, patrimonial y tu
rstico).
Un enfoque final, dinmico, ser desarrollado con el pro
psito de responder a la pregunta: cmo intentar gestionar de
manera conveniente el agua del sistema Chapala-Guadalajara
entre los diferentes actores sociales que en ello intervienen?
Esta fase del anlisis ser sustentada en un procedimien
to de tipo sistema multiagentes (sma) y ser puesta en relacin
con las bases de datos espacializados. Con el fin de asegurar
una difusin y utilizacin amplia de los datos, los resultados y
las herramientas, el programa y los lenguajes informticos, en
la medida en que no exista algn tipo de impedimento legal o
normativo, sern del dominio pblico. Para ello se basarn en
los estndares dominantes, como el uml (Unified Macro Lan-
guage), OpenGis y java. Los resultados del procedimiento ante
rior sern, por una parte, una serie de estereotipos que re
presenten a los actores sociales, y por otra, los procesos del
sistema, formalizados en un lenguaje informtico descriptivo.

E l medio como substrato

Y MOTOR DEL CAMBIO
El entorno natural y socioeconmico en la actualidad es apre
hendido de manera bastante completa por medio de los sistemas
de informacin geogrfica (sig ). Luego de ms de veinte aos de
desarrollo, esta herramienta ha madurado y cuenta con gran
250 R ic a r d o v il a , B ogar Esco bar , A l a in W in c k e l l , M ic h e l L e P a c e

nmero de proveedores de informaciones estandarizadas, homo-

geneizadas y sobre todo disponibles en diversos soportes infor
mticos. La relativa facilidad para constituir una base de datos
geogrficos tolera tambin numerosos excesos.4 La fcil mani
pulacin de elementos grficos permite todos los cortes ima
ginables, los procesos de edicin se simplificaron y, en conse
cuencia, hoy se difunde un sinnmero de mapas, algunos de
utilidad y validez dudosa.
La multiplicacin de subproductos geogrficos tambin ha
borrado (lase modificado) la informacin original y los dere
chos de autor. Adems, en el caso de Mxico, la informacin
sobre el agua es a la vez estratgica -lo que implica condiciones
de secreca y acceso restringido-y de mala calidad. En tales
condiciones, la creacin de una base de datos exige la vuelta a
las fuentes, donde el largo y tedioso proceso de recoleccin y
validacin resulta imprescindible. Se trata de la base indispen
sable para la elaboracin de una rigurosa evaluacin de los efec
tos del desarrollo, tal como los define Rist.
En cualquier caso, la base de datos geogrficos permitir
no solamente una comprensin rigurosa de la evolucin del uso
del agua en relacin con Guadalajara, sino tambin discernir
cmo son percibidos los problemas ambientales por los actores
y de qu modo se opera esta relacin con el espacio.

4 Pese a los progresos, la constitucin de una base de datos especia

lizados que responda a preguntas precisas es todava un trabajo de
largo plazo. En efecto, si cie rta s d isciplinas se en cu en tran en la
expresin cartogrfica, otras no lo han hecho en absoluto. Tal es el
caso, por ejemplo, de la hidrulica o de la arquitectura, que requie
ren de mayor precisin y expresin en otras dimensiones, sobre todo.
El SIG e s, en to n ces, una herram ienta para inventariar el esp acio;
empero, los tiempos de su puesta en funcionam iento, su m anteni
m iento y s u s co sto s le impiden convertirse en una herram ienta
operativa de gestin para buen nmero de aplicaciones.
E L D ESA RRO LLO : PIEZA CLAVE EN LA GESTIN D EL AGUA? 251

LOS ACTORES
Desde nuestra perspectiva analtica, consideramos que todos los
actores sociales tienen dos tipos de influencia, la econmica y la
poltica, aunque la una no excluye a la otra. Inclusive si el actor
social asume posiciones ideolgicas aparentemente apolticas,
la manifestacin de stas se realiza como un evento poltico ms
en la res publica. En consecuencia, hay que determinar cules
son las caractersticas econmicas y polticas de los actores so
metidos a examen.
La presencia de los actores en el espacio meditico. Dadas
las caractersticas de la sociedad actual, llamada de la informa
cin, los hechos y la presencia de los actores que forman parte
de la realidad cotidiana pasan por los filtros de los medios para
ser valorados socialmente. Por ello es necesario realizar un an
lisis de contenido de los medios, especialmente los escritos, para
saber cmo son reconocidos en ellos los actores sociales espec
ficos, verificando si realmente desempean un papel esencial
en la dinmica y los efectos del sistema que se examina. La pre
cisin metodolgica tiene por objeto verificar quines son y dn
de operan los actores principales, cules son los mediadores
reales y cules los falsos.
Una vez que los actores sean identificados, tanto en trmi
nos materiales como mediticos, se aplicar una serie de entre
vistas profundas para intentar determinar, de la manera ms
rigurosa posible, el peso real de los diversos actores en el siste
ma. Esta fase es esencial ya que por medio de ella se complemen
tarn los estudios estadsticos y mediticos.

R e l a c io n e s en tre lo s a cto res

Y EL MBITO GEOGRFICO
El anlisis de las redes sociales mediante mtodos formales fue
ampliamente desarrollado en Europa y Estados Unidos durante
la dcada de los noventa. Los mtodos estadsticos y la teora de
grafos fueron adaptados a las matrices de las relaciones entre
actores sociales, formando con ello una herramienta seductora
252 R ic a r d o v il a , B ogar Esc o ba r , A l a in W in c k e l l , M ic h e l L e P a g e

para estudiar de manera sistemtica la estructura de la accin

humana.
La introduccin del atributo espacio en la dinmica de los
actores sociales no es algo simple. Tal atributo no es fijo ni se
expresa de manera nica, como lo seria la relacin de pertenen
cia. La generacin del espacio de accin, creado por las relacio
nes del actor con el espacio, ya sean directas (actor > espacio,
espacio > actor) o indirectas (por la va del actor intermediario,
como la relacin actor > actor > espacio), constituye un campo
metodolgico por explorar.
La herramienta red social podra ser utilizada para ha
cer tangible el nexo que existe entre el actor social y el espacio,
pero con la gran desventaja de percibir a la naturaleza como
esttica. En efecto, el anlisis estructural ofrece la posibilidad
de establecer los nexos pertinentes en un momento dado, pero
su utilizacin para la reconstruccin de las redes se torna
mucho menos rigurosa y, por lo tanto, aleatoria. Las redes del
pasado no pueden ser reconstruidas por medio de investiga
cin directa, deben ser reconstituidas e implantadas a partir
de fuentes de informacin secundaria, como los peridicos u
otros textos, que impiden la aparicin del juego relacional de
manera ntegra.
En consecuencia, habr que identificar y caracterizar los
mbitos de competencia efectiva de los diferentes actores socia
les, tanto oficiales como de las organizaciones no gubernamen
tales (ong), as como pblicos o privados, implicados de manera
institucional o slo interesados de una u otra forma en la ges
tin del agua en Guadalajara. Tambin habr que formalizar las
interacciones que ocurren entre los diferentes componentes del
sistema de decisin agua del lago para la zona conurbada de
Guadalajara, en el cual cada uno de ellos tiene su propia carac
terizacin respecto de su relacin con el espacio; este es el as
pecto ms innovador de la propuesta. El tipo de instrumentacin
an no se ha escogido, aunque puede tomar la forma de un
juego de roles.
E l d esa rro llo : p ie z a c l a v e e n la g e s t i n d e l a g u a ? 253

U na p u b l ic a c i n s in t t ic a

En fin, el mtodo de enfoque global desarrollado en el programa

de investigacin que integra las dimensiones espacial e histri
ca y el mbito de la toma de decisiones deber permitir hacer las
recomendaciones susceptibles de ser aplicadas tambin fuera
del conjunto regional estudiado.

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El manejo industrial del agua en Jalisco

Cecilia Lezama Escalante

I n t r o d u c c i n
A partir de la dcada de los aos sesenta se empezaron a gestar
cambios importantes en la percepcin pblica de los daos oca
sionados al medio ambiente como consecuencia del crecimiento
vertiginoso de la actividad industrial despus de la segunda gue
rra mundial. Hasta entonces, la explotacin de los recursos na
turales dependa ms de la disponibilidad de tecnologas
apropiadas que de la disponibilidad de recursos, lo que condujo
a la explotacin irracional, sin tener conciencia clara de cmo
esta depredacin afectaba los ecosistemas que le brindaban las ba
ses para su sobrevivencia. Esta posicin se apoyaba en las teo
ras del crecimiento econmico que conceban la viabilidad de
un crecimiento continuo basado en la explotacin de caudales
cada vez mayores de energa y materias primas, sin considerar
las dimensiones fsicas de un mundo finito (Daly, 1989; Goodland
et a i, 1997). El desarrollo industrial que caracteriz el desarro
llo econmico trajo aparejado un incremento cada vez mayor en
el uso de energticos y recursos naturales, en el cual el uso de
recursos como aire, agua y suelo carecan de valor real, fomen
tando as el dispendio y la contaminacin sin lmites.
La racionalidad econmica capitalista no cuestiona las
prcticas de uso y explotacin de los recursos naturales que ha

La autora es investigadora de El Colegio de Jalisco. A.C.

[255|
256 C e c il ia L e z a m a E s c a l a n t e

propiciado la crisis de este modelo de crecimiento. Los patrones

de produccin se derivan de una racionalidad netamente eco
nmica que hasta la fecha ha privilegiado la maximizacin de
las ganancias y el excedente econmico en el corto plazo, en
detrimento de los ecosistemas que constituyen la base de su
riqueza.
Hoy da sigue siendo una prctica comn utilizar los ros,
mares y lagos como sistemas de drenaje natural para todo tipo
de desechos agrcolas, urbanos e industriales. Es ms fcil ver
ter las aguas residuales en una cloaca general que darles algn
tratamiento bsico en el mismo lugar donde han sido utilizadas,
aun a costa de los riesgos ambientales y para la salud que impli
can estas prcticas y los delitos en que se incurre. No existe ni
siquiera el sentimiento de culpabilidad entre quienes incurren
en dichas faltas. Ante esta culpabilidad colectiva, caemos en una
absolucin general. En este contexto, cabe preguntarse: qu es
lo que genera tales actitudes y comportamientos suicidas de
parte de nuestra sociedad?, dnde se ubica la frontera entre la
percepcin social de la calidad de nuestras fuentes de agua y su
uso paralelo como cloacas?, cmo es posible exigir una mejor
calidad de agua y a la vez contribuir a ensuciarla sin recato
alguno? A travs de un estudio de los comportamientos ambien
tales observados en la industria jalisciense. tratar de respon
der algunos de estos cuestionamientos.

U na p e r s p e c t i v a d e la c o n t a m in a c i n in d u s t r ia l

d e l ag ua en J a l is c o

Uno de los problemas crticos que amenazan la vida en el mun

do es el agua. No se trata precisamente de un problema de esca
sez de ella, sino ms bien de su distribucin y de los vicios
generados por deficiencias en su uso y manejo, que provocan la
contaminacin de ros, lagos y mantos freticos, deterioro de
suelos y recursos naturales, con la consiguiente transforma
cin de los ecosistemas. El detrimento de la calidad del agua es
cada da mayor, al grado que los cuerpos de agua ya no logran
E l manejo industrial del agua en J alisco 257
regenerarse en su ciclo normal debido a la gran saturacin de
sustancias qumicas, metales pesados y DB05 que permanecen
diluidos en el agua y afectan la vida acutica.
Esta situacin se refleja claramente en la cuenca Lerma-
Chapala-Santiago, que indudablemente es uno de los proble
mas ms importantes que enfrenta el pas no slo por su enver
gadura en trminos de la economa nacional, sino por su alta
concentracin poblacional. Esta cuenca atraviesa el pas desde
la zona montaosa del norte del valle de Mxico, donde nace el
ro Lerma, hasta su destino final en el ocano Pacfico, donde
el ro Grande de Santiago vierte sus aguas en las costas de Na-
yarit. En este trayecto, los ros Lerma y Santiago reciben todo
tipo de descargas contaminantes de ms de 3 000 plantas indus
triales, de las que a lo sumo el 15 por ciento cuentan con plan
tas de tratamiento de aguas residuales. El ro recibe descargas
intensivas de aguas contaminadas del drenaje municipal y de
varios centros industriales importantes: Ocotln, Poncitln,
Atequiza, Zapotlanejo, Ju anacatln , El Salto, Guadalajara,
Amatitn y Tequila, aparte de las aguas de dos de sus tributa
rios, los ros Verde y Blanco. A su vez, el ro Zula, que desembo
ca en el extremo oriental del lago de Chapala, conduce aguas
residuales sin tratar procedentes de compaas tequileras, es
tablos lecheros, granjas porcinas y avcolas de la regin de Los
Altos de Jalisco, que rara vez son sancionadas por las autori
dades. La contaminacin derivada de desechos agroindustriales
de esta regin ha incrementado de manera alarmante el dete
rioro del rio Lagos.
Son muchos los ros de esta misma cuenca que se encuen
tran contaminados y constituyen un verdadero peligro para la
salud pblica y la vida acutica al incorporar diariamente to
neladas de descargas industriales y urbanas. Adems, buena
parte de las descargas provienen de zonas de agricultura in
tensiva, donde se utilizan pesticidas, herbicidas, plaguicidas e
insecticidas.1
1Demanda bioqumica de oxigeno, DB05
258 C e c il ia L e z a m a E s c a l a n t e

En la zona conurbada de Guadalajara (zcg) y sus alrede

dores ms prximos se ubica una amplia diversidad de activida
des industriales, como las de cemento, metal mecnicas, hule,
qumico farmacuticas, textiles, curtiduras, ingenios, grasas y
aceites, alimentos y bebidas, destileras, todas las cuales gene
ran contaminantes y altos niveles de demanda bioqumica de
oxgeno. Los ingenios, por ejemplo, descargan los volmenes
ms altos de aguas residuales (39 por ciento), seguidos por la
industria qumica (21 por ciento), la curtidura y la destilera.
De acuerdo con datos proporcionados por el Sistem a
Intermunicipal de los Servicios de Agua y Potable y Alcantarilla
do (s ia p a ), tan slo en la ciudad de Guadalajara el 2 1 por ciento
del agua contaminada proviene de la industria, y de sta casi el
76 por ciento corresponda a las descargas de 20 empresas, en
tre las que destacan fbricas de aceites, grasas, jabones, ali
mentos, cerveza y embotelladoras (Pblico, 28 de abril de 2000).
La zona conurbada de Guadalajara, por s sola, descarga alrede
dor de 18.3 metros cbicos por segundo, que suelen verterse
directamente en el drenaje y cuerpos de agua que desembocan
en los ros San Ju an de Dios y Blanco, la presa del Ahogado, y el
arroyo de Osorio, que ya estn desoxigenados y pestilentes. La
presa del Ahogado, por ejemplo, es contaminada por ms de 200
empresas que se encuentran en ei corredor industrial de El Sal
to. La presa Las Pintas, a su vez, recibe descargas industriales
de 32 fbricas que, sumadas a las aguas negras, llegaron a in
crementar los ndices de demanda bioqumica de oxgeno a 77
partes por milln,2 ocasionando la mortandad de casi medio
milln de peces. Considerando que dichas descargas contienen
componentes no biodegradables y de efecto acumulativo, Guzmn
y Merino (1992) calculan que se requerira una tasa de dilucin
de al menos mil litros de agua por cada litro de agua residual
para mantener la concentracin mnima de oxgeno que necesi-

2 El indice aceptable de dqo en el agua de una presa debe estar entre

10 y 15 partes por milln.
E l manejo industrial del agua en J alisco 259
ta la vida acutica para sobrevivir. Esto nos da una idea del
impacto ambiental de las descargas industriales y de la necesi
dad de combatir el problema en sus orgenes, no en sus efectos.
Otra muestra de los impactos de la contaminacin indus
trial en Jalisco se observ en mayo de 2000, cuando el ingenio
Melchor Ocampo, ubicado en la cuenca del rio Ayuquila, derra
m toneladas de melaza mezclada con cido sulfrico que provo
caron un desastre ambiental a lo largo de 60 kilmetros de su
cauce, donde desapareci la vida acutica por completo y afect
al ganado que all abrevaba. En junio de 2003, la presa Bellavista
recibi descargas residuales del ingenio contiguo con altas con
centraciones de cidos y fierro, como resultado de una fuga en
las tuberas, lo que provoc la muerte de millones de peces. De
igual manera, el arroyo las Tortugas, en el municipio de El Are
nal, ha sido afectado en diferentes ocasiones tanto por anilinas
provenientes de una fbrica de juegos pirotcnicos como por el
derrame accidental de combustleo.

U SO S DEL AGUA EN LOS PROCESOS INDUSTRIALES

En buena medida, estos problemas ambientales constituyen la
herencia de un proceso de industrializacin que se gest al
amparo de polticas proteccionistas que brindaron un fuerte
apoyo estatal en infraestructura, servicios y subsidios a ener
ga elctrica y combustibles para promover el desarrollo indus
trial. A partir de estas polticas, el sector creci y se diversific
sin planeacin que incluyera la regulacin de usos del suelo,
una regulacin en materia de descargas a los cuerpos de agua,
la preservacin y conservacin de acuferos y de recursos fo
restales, lo que condujo al uso irracional de ellos, a su degra
dacin y agotamiento. A su vez, el uso de tecnologas obsoletas
y de alto riesgo provoc altos niveles de contaminacin y pro
blemas de salud. La actividad industrial incide tanto en el pro
ceso de contaminacin como en un manejo poco eficiente del
agua, que ocasiona desperdicio y poca o nula reutilizacin del
lquido.
260 Cecilia Lezama Escalante

El suministro de agua para la industria suele obtenerse

directamente de pozos o de la red municipal que abastece agua
potable por igual para servicios que para los procesos industria
les. El costo de extraccin del agua depende de la zona; en zonas
de menor disponibilidad puede alcanzar hasta 13.40 pesos por
metro cbico, mientras que en los de mayor abundancia el costo
oscila entre 1.05 y 1.40 pesos (Rodrguez, 2003). Actualmente
existe poco inters de la industria en reutilizar el agua, a la vez
que hay poca vigilancia y control gubernamental de la calidad
de las descargas, y aun del manejo de los pozos privados que
estn sobreexplotando los mantos acuferos, sin prever ningn
plan de recarga de los mismos. Actualmente no se conoce con
certeza el nmero de pozos que existen en la zona conurbada de
Guadalajara, ni los volmenes de agua que se extraen para usos
industriales. Se calcula que la industria consume alrededor del
4.5 por ciento del total del agua, obtenido en 86 por ciento de los
mantos freticos.
El consumo industrial del agua se concentra principal
mente en los procesos de elaboracin, transform acin, ge
neracin de vapor y enfriamiento. En algunos giros industriales
el agua es un insumo bsico para la elaboracin del producto, o
bien se incorpora como mezcla o como solvente. En otros giros
el agua se utiliza ms bien para el lavado de materias primas y
productos, lavado de gases e instalaciones, el enfriamiento de
calderas y servicios en general.
En estas operaciones suelen desperdiciarse grandes can
tidades del lquido, que en algunos casos podra recircularse
para usos secundarios como el riego de reas verdes. El proble
ma es que se trata de aguas residuales contaminadas que no son
sometidas a procesos de tratamiento, por lo que no es posi
ble utilizarlas para usos alternos. Las descargas de aguas in
dustriales contaminadas y las descargas municipales se canali
zan principalmente al drenaje urbano, el cual desemboca a su
vez en diversos cuerpos de agua superficiales, afectando todo a
su paso.
E l manejo industrial del agua en J alisco 261
P r c t ic a s d e m a n e jo d e d e s c a r g a s

Aunque el sector industrial es el que menos agua consume en

Jalisco, es el que tiene mayor impacto ambiental tanto por los
volmenes por unidad que se manejan como por las sustancias
altamente contaminantes que vierten en sus descargas. El 21
por ciento del agua contaminada de la z c g tiene su origen en
usos industriales. Los contaminantes incluyen sales inorgnicas,
cidos y lcalis, materia orgnica, grasas, microorganismos,
slidos suspendidos, material radiactivo, material espumante,
sustancias txicas, metales pesados (plomo, cromo, mercurio,
cianuros, etc.), colorantes y acetatos de vinil, por mencionar
slo algunos. Adems, las aguas residuales suelen descargarse
a altas temperaturas, factor que tambin contribuye al deterio
ro ecolgico de cualquier cuerpo de agua.
La mayor parte de estas aguas residuales no recibe trata
miento alguno, de manera que diariamente ms de 400 tonela
das de contaminantes provenientes de desechos de teneras y
otras industrias vierten sustancias qumicas, metales pesados
y DQO a los colectores urbanos, desde donde fluyen a las cuen
cas de los ros San Ju a n de Dios, Blanco, Atemajac, Osorio,
Santiago y a la presa del Ahogado.
Ante la dimensin que est alcanzando este problema en el
pas, se expidieron regulaciones de descargas a travs de tres
normas oficiales especficas en materia de aguas residuales. La
nom-001-E co1 1996 regula descargas residuales directas en cuer
pos de agua, sin tomar en cuenta el origen de la descarga ni el
grado de concentracin de contaminantes. Las fechas lmite de
cumplimiento dependen de la carga de contaminantes y del n
mero de habitantes de cada localidad. La nom-002-E co1 1996,
que regula descargas de aguas residuales en los sistemas de
alcantarillado urbano y municipal, establece la posibilidad de
enviar las descargas al alcantarillado si se paga a las autorida
des municipales por el costo del tratamiento. La nom-003-E co1
1997 determina los requerimientos para el reuso de agua trata
da, o sea aquella utilizada para el riego de reas verdes, ornato,
262 Cecilia Lezama Escalante

establecimientos de lavado de autos, abasto para hidrantes con

tra incendios y otros.
A medida que las actuales regulaciones en materia de des
cargas se tornan ms estrictas, estn obligando a mayor nme
ro de industrias a tratar sus aguas residuales antes de verterlas
al drenaje, a fin de evitar los altos costos por descarga de conta
minantes. Si sus descargas exceden uno o ms de los parmetros
establecidos pueden hacerse acreedoras a multas y otro tipo de
sanciones, que podran incluir la clausura. El clculo de costos
por descarga oscila entre 2.47 y 26.96 pesos por kilo en caso de
contener contaminantes bsicos. Si registran la existencia de
metales pesados y cianuros, el costo vara entre 76.82 y 403.92
pesos por kilo, dependiendo del volumen total de las descargas
de la empresa (Rodrguez, 2003). Estos costos estn dando moti
vos a los empresarios para repensar las estrategias de manejo
interno del agua con el objeto de reducir costos. Para muchos
ahora tiene sentido obtener la meta de cero descargas, que
significara lograr un reciclaje constante del agua mediante tra
tamiento, con lo que se reduciran los costos de suministro, por
un lado, y los que tienen por concepto de descargas, por el otro.
Las prcticas ms comunes para tratar las aguas residuales
son los tratamientos primarios, como decantacin de slidos,
fiotacin, neutralizacin de pH, cribado, desarenacin y sedi
mentacin simple, lo cual no garantiza que las descargas cum
plan con la normatividad vigente. En otros casos se recurre a
tratamientos secundarios, como procesos de fioculacin, coa
gulacin, precipitacin qumica, mtodos biolgicos aerobios y
anaerobios y oxidacin qumica. Otra prctica frecuente para
prevenir la mezcla de diferentes tipos de descargas es la separa
cin de efluentes de origen pluvial, residuales y sanitarios en las
instalaciones de la planta.
Las plantas de tratam iento de agua son sistem as ms
sofisticados capaces de eliminar metales pesados y sustancias
qumicas, y sus especificaciones varan mucho de acuerdo con
los requerimientos de cada tipo de proceso industrial. Sin em
E l manejo industrial del agua en J alisco 263
bargo, son pocas las fbricas que cuentan con planta de trata
miento, y no faltan aquellas que no funcionan, ya sea porque la
seleccin del equipo no result la apropiada para el tipo de des
cargas que se iban a tratar o estn paradas por falta de mante
nimiento, y aun por los altos costos de operacin que repre
sentan. De acuerdo con datos de una encuesta aplicada en 93
empresas de Guadalajara, el 50 por ciento de ellas no utiliza
ningn mtodo de tratamiento de agua, y menos de la tercera
parte cuentan con plantas de tratamiento.3
Aqu se mencionan las prcticas de tratamiento de agua
que se efectan en algunos sectores industriales. En la indus
tria galvanizadora el agua es un insumo bsico, toda vez que los
procesos electrolticos necesitan de la inmersin de las piezas
metlicas en tinas que contienen soluciones de agua con meta
les diversos. El tratamiento del agua en estos casos es indispen
sable para evitar descargas con altas concentraciones de lodos y
metales pesados directamente en el drenaje. En la manufactura
de autopartes se utiliza muy poca agua para los procesos de
maquinado de piezas, fosfatizado y pavonado, lo que obliga a
dar tratamiento al agua mediante procesos de neutralizacin
del pH y tratamientos para aceites y qumicos. En las fundidoras
el agua no constituye un insumo directo del proceso, sino que se
utiliza solamente para torres de enfriamiento y lavado de gases
y de productos. Aunque la industria electrnica no constituye
una fuente de contaminacin importante del agua, el problema
es que se desperdicia mucha en el lavado y los procesos de en
friamiento, y son pocas las empresas que emplean mtodos para
recircularla.

P e r c e p c i n d e l v a l o r d e l a g u a en la in d u s t r ia

Aunque el agua es un componente importante en los procesos

3 La encuesta en tomo a la cultura ambiental de los empresarios tapalos

fue aplicada en 1998 y 1999 por un equipo de investigadores del ciesas ,
bajo el auspicio del Conacyt y la Profepa.
2 64 Cecilia Lezama Escalante

industriales, no siempre se le considera un factor de produccin

en el amplio sentido de la palabra, ya sea en trminos de costos
o de eficiencia. Es comn que los empresarios tengan una idea
precisa de los volmenes y costos de cada uno de los insumos
que utilizan, incluidos energticos como gas, combustible o ener
ga elctrica; sin embargo, no es as cuando se trata de los vol
menes de agua que utilizan. A diferencia del control y manejo de
los energticos, no siempre se tiene una idea del volumen de sus
consumos de agua ni del monto de los costos. Ante un cuestio-
namiento en este sentido, la mayor parte de los entrevistados de
la encuesta vacilaron al responder y tuvieron que recurrir a sus
recibos para calcular qu cantidad de agua utilizaban para sus
procesos productivos y servicios.
En las industrias donde el agua no constituye un insumo
bsico del producto, se le considera en trminos de un costo
administrativo. Algunas empresas mantienen el uso de tomas
domiciliarias. Mientras el valor real del agua no se refleje en el
costo, las actitudes cotidianas tampoco se manifestarn en me
jores prcticas para eficientar su aprovechamiento. Cabe men
cionar que son pocos los casos en que se asocia la idea del costo
del tratamiento a la idea de inversin y redituabilidad a media
no plazo. El costo de las medidas ambientales se sigue conci
biendo como un gasto extra, no como una manera de eficientar
el uso de los recursos y el consiguiente potencial para reducir
costos de produccin.
De igual manera, la percepcin que se tiene en el sector
industrial del manejo de las aguas residuales se refleja en las
deficiencias de sus prcticas de disposicin de las descargas. Los
industriales suelen considerar el tratam iento de las aguas
residuales como un gasto, no como una inversin; prcticamen
te no toman en cuenta los ahorros y las ventajas que estas prc
ticas representan a mediano plazo para la empresa. Esta con
cepcin est asociada estrechamente al valor que se le asigna al
agua y que se manifiesta en un cdigo de valores culturales
donde el agua simboliza un bien de la naturaleza abundante y
E l manejo industrial del agua en J alisco 265
gratuito. Incluso se le concibe como un bien social, un derecho
que el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos: por eso se
exige la disponibilidad en volumen y calidad de este recurso,
pero no estn dispuestos a pagar su valor real. No obstante, el
usuario no siente ninguna obligacin de cuidar la cantidad y
calidad del agua que utiliza, simplemente la trata como un obje
to de consumo desechable.
La percepcin que tiene el empresario del costo-beneficio
asociado a la introduccin de medidas ambientales e inversiones
en este rubro para cumplir con la normatividad refleja una ra
cionalidad econmica productivista que le impide considerar los
valores ambientales y percibir los beneficios que conlleva un
mejor desempeo ambiental en su negocio. Las actitudes y los
valores culturales de este tipo de empresarios dejan ver que no
estn dispuestos a asumir los costos ni el compromiso de la pro
teccin ambiental. Por el contrario, turnan a otros la responsabi
lidad de ocuparse del tratamiento de sus descargas. Sus actitu
des denotan con frecuencia cierto desdn respecto a su obliga
cin de proteger el entorno, como si el medio ambiente fuese
algo totalmente ajeno a ellos.
Otro aspecto importante de la cultura empresarial se
manifiesta en el cumplimiento de las regulaciones ambientales.
Los empresarios se ven en la necesidad de tener que cumplir la
normatividad para poder subsistir. El riesgo adquiere un carc
ter legal en tanto que las transgresiones a la ley pueden aca
rrear altos costos por sanciones. La presin de las autoridades
ha sido definitiva en la implantacin de muchas medidas para
tratar las descargas residuales. De acuerdo con el estudio reali
zado en Guadalajara, slo una tercera parte de los empresarios
encuestados conocen la legislacin ambiental y los aspectos que
incumben directamente a su sector. En su percepcin, la ley es
demasiado estricta, y justifican la falta de cumplimiento por el
exceso de requisitos, la complejidad de los trmites burocrti
cos, la falta de informacin pertinente y oportuna, mientras que
el costo no figura como un obstculo significativo.
266 Cecilia Lezama Escalante

R etos y o p o r t u n id a d e s pa ra e l

APROVECHAMIENTO EFICIENTE DEL AGUA EN LA INDUSTRIA

En los mbitos estatal y municipal las autoridades ambientales
presionan a las industrias ms contaminantes para que cumplan
con las regulaciones mediante la imposicin de multas y sancio
nes ms severas, incluyendo la clausura de instalaciones. Sin
embargo, los mecanismos de vigilancia y control son an muy
laxos. Se requieren polticas ms rigurosas en la aplicacin de las
regulaciones ambientales, leyes municipales completas, redes de
monitoreo y niveles de medicin precisos, todo lo cual redundara
en el desarrollo de una industria ms competitiva. Ciertamente,
la aplicacin de muchas regulaciones ambientales en la industria
enfrenta problemas complejos como el rezago tecnolgico de la
pequea y mediana empresa; los altos costos de las tecnologas
ambientales, por lo general extranjeras; la falta de apoyos finan
cieros y de instrumentos de fomento adecuados que estimulen
una actitud ms responsable de parte del sector industrial en el
cuidado del medio ambiente. Esto slo se podr lograr en la medi
da en que exista concordancia entre las polticas ambientales y la
capacidad de gestin institucional que garanticen el cumplimien
to de las regulaciones ambientales de manera consistente.
Hasta ahora no existe una lgica entre las regulaciones
prescritas y las medidas compulsivas para el cumplimiento. Por
ejemplo, se determin el 1 de enero de 2000 como plazo lmite
para que la industria cumpliera con las normas de descargas,4
pero el cumplimiento es relativo; los parmetros de calidad y las
inspecciones son todava muy laxas. Desde entonces cada em
presa debiera pagar una cuota por descarga de aguas contami
nadas al drenaje, obedeciendo a los lemas el que contamina
paga y el que usa ms agua paga ms; pero por ahora se ha

4 E stas normas entraron en vigor el 1 de enero de 2000. Para volme

nes inferiores a d escargas de tres toneladas por dia era necesario
presentar un programa de acciones a ms tardar el 31 de diciembre
de 1999.
E l manejo industrial del agua en J alisco 267
conminado al cumplimiento a las empresas ms grandes, que
son las que causan el 80 por ciento de la contaminacin local.
Para el resto de las empresas el lema parece ser: agua que no
has de tratar, djala correr, pues la costumbre es dejar correr
sus descargas contaminadas por el alcantarillado y turnar la
carga del tratamiento a las instancias municipales.
A mediano plazo, las descargas industriales tendern a
reducirse mediante el tratamiento y reuso del agua no slo para
bajar costos, sino porque los problemas de extraccin y abaste
cimiento impiden garantizar volmenes ilimitados para las ciu
dades. Guadalajara dispone de un volumen de agua de 12 950
litros por segundo, que con el crecimiento de su poblacin muy
pronto resultarn insuficientes. Se calcula que se necesitar un
mnimo de 15 400 litros por segundo en 2010.
La poltica ambiental enfrenta el reto de tratar de resolver
los problemas de una alarmante crisis ecolgica tomando medi
das preventivas para preservar los recursos y controlar la con
taminacin. Han faltado estrategias creativas del Estado para
sensibilizar a los empresarios e incentivar la innovacin tecno
lgica en el campo de la gestin ambiental en la industria, as
como para promover instrumentos de fomento e incentivos fis
cales que motiven un mayor inters y compromiso del empresa
rio para lograr un aprovechamiento ms eficiente del agua. Hasta
ahora los valores ambientales han sido considerados por la
sociedad ms bien en trminos de los riesgos que provoca la con
taminacin, y por ello las polticas gubernamentales se han enfo
cado ms en tomar medidas correctivas para tratar de resolver
los problemas ya existentes que en tratar de prevenir lo que
pudiera conducir a un verdadero colapso ambiental.

B ib l io g r a f a

Durn Jurez, Ju an Manuel y Raquel Partida (1990) Empresas

y contaminacin ambiental. El caso del Corredor Indus
trial de Jalisco. Cuadernos, Universidad de Guadalajara,
nm. 13, mayo-agosto.
268 Cecilia Lezama Escalante

Daly, Hermn (comp.) (1989) Economa, ecologa y tica. Ensa

yos hacia una economa en estado estacionario. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica.
Goodland, Robert, Hermn Daly, S. El Sarafy y B. von Droste
(1997) Medio ambiente y desarrollo sustentable. Ms all
del Informe Brundtland. Madrid: Editorial Trota.
Guzmn, Manuel y Evodio Merino (1992) Diagnstico de la con
taminacin del agua en Jalisco. Una regulacin en mate
ria d e d esca rg a s a los cuerpos d e agua del pas. Gua-
dalajara: Universidad de Guadalajara (Cuadernos de Difu
sin Cientfica, 26).
Rodrguez, Jo s de Je s s (2003) Usos industriales del agua.
Ponencia presentada en el diplomado Gestin Sustentable
del Agua, Zapopan, Jalisco, octubre.
Los recursos hdricos: elemento fundamental
en el desarrollo de sistemas de produccin
integrada en la agricultura

Francisco Morn Martnez

En las ltimas dcadas, en diversos pases y regiones, el desa

rrollo econmico ha estado vinculado al desempeo del comer
cio exterior y el crecimiento econmico. Sin embargo, es nece
sario puntualizar que el xito del comercio mundial se ha dado
en el marco de estrategias de poltica comercial muy variadas,
en lugar de una estrategia nica o general. Al respecto, los an
lisis comparativos realizados por Helleiner (1994) demuestran
en forma categrica que la poltica comercial ha desempe
ado un papel importante en las estrategias de desarrollo, pero
que no hay una relacin simple que se pueda aplicar a todos
los pases en todas las pocas o a un mismo pas en distintos
periodos.
En este entorno, se puede sealar que la composicin del
comercio mundial por categoras de bienes ha tenido cambios
sustanciales en los ltimos aos. La Comisin Econmica para
Amrina Latina y el Caribe (c e p a l ), tomando como referencia el
periodo 1985-2000, formul una clasificacin de bienes -pro
ductos dinmicos y no dinm icos- y relaciona su importancia
con dos categorizaciones del comercio internacional: una desa
rrollada por este organismo, en la que destaca el uso intensivo

El autor es profesor del Departamento de Mercadotecnia y Negocios

internacionales del Centro Universitario de Ciencias Econmico Ad
ministrativas de a Universidad de Guadalajara.

[2 6 9 |
 27 0
Cuadro 1
Productos dinmicos y estancados en las importaciones mundiales, 1985-2000
Cuatro dgitos de la cuci revisin 2. Ponderacin (porcentaje de importaciones totales)

Productos dinmicos Productos estancados

Nm. de 1985 2000 Aumento Nm. de 1985 2000 Prdida
partidas partidas
S eg n c a te g o r a s 't e c n o l g ic a s

Productos primarios 15 0.7 0.8 0.1 132 22.5 11.6 10.9

Manufacturas basadas en recursos naturales 65 5.3 6.8 1.6 134 14.3 8.9 -5.4
Manufacturas de baja tecnologa 71 7.3 10.8 3.5 90 7.1 4.9 -2.2
Manufacturas de tecnologa media 91 16.7 21.1 4.4 111 11.8 8.6 -3.2
Manufacturas de alta tecnologa 45 9.5 21.6 12.2 21 2.2 1.3 -0.9
Productos no clasificados 4 1.4 2.8 1.4 7 1.4 0.9 -0.5
Total 291 40.9 63.9 23.2 495 59.3 36.2 -23.1

F rancisco Moran Martnez

S eg n c la s ific a c i n c u ci
Productos alimenticios y animales
destinados a la alimentacin 17 1.1 1.4 0.3 77 7.5 4.3 -3.2
Bebidas y abaco 4 0.3 0.3 0.0 7 0.7 0.6 0.1
Materiales crudos no comestibles,
excepto combustibles 8 0.1 0.1 0.0 96 6.1 3.4 -2.7
Combustibles, lubricantes minerales y
productos conexos 2 0.1 0.1 0.0 18 17.2 8.6 -8.6
Aceites, grasas y ceras de origen animal y
vegetal 3 0.0 0.1 0.1 15 0.6 0.3 -0.3
 Productos qumicos y conexos 39 3.6
Artculos manufacturados, clasificados segn
material 76 6.5
Maquinaria y equipo de transporte 89 22.0
Maquinaria y equipo, generadores de fuerza 9 1.6
Maquinaria especial para determinadas
industrias 6 0.9
Maquinaria para trabajar metales 4 0.3
Maquinaria y equipo industrial en general 16 1.9
Mquinas de oficina y para elaboracin
automtica de datos 7 2.4
Aparatos para telecomunicaciones y grabacin
de sonido 6 1.6
Maquinaria, aparatos y artefactos elctricos 25 4.7
Vehculos de carretera, incluso aerodeslizadores 8 7.6
Otro equipo de transporte 8 1.1
Artculos manufacturados diversos 52 5.8
Mercancas y operaciones no clasificadas 2 1.3

Fuente: C E P A i (2002: cuadro 2.3, p. 37).

 LOS RECURSOS HIDRICOS Y LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN
6.0 2.4 56 4.5 3.3 -1.2

7.9 1.4 115 9.1 6.1 -3.0

35.6 13.6 70 7.9 5.6 -2.3
2.3 0.7 10 0.5 0.4 -0.1

1.1 0.2 22 1.9 1.3 -0.6

0.3 0.0 4 0.4 0.3 -0.1
2.6 0.7 11 1.2 1.0 -0.2

6.0 3.6 4 0.4 0.3 0.1

3.7 2.1 6 1.2 0.8 -0.4

9.8 5.1 0 0.0 0.0 0.0
8.1 0.6 5 1.5 1.1 -0.4
1.6 0.6 8 0.7 0.3 -0.4
9.6 3.9 36 4.7 3.6 -1.1
2.7 1.3 4 1.0 0.5 -0.5

tSD
272 F rancisco Morn Martnez

de recursos naturales y tecnologa, y otra referida a la Clasifi

cacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCl). A partir
de estas dos categorizaciones (vase el cuadro 1) y de las impor
taciones mundiales registradas entre 1985 y 2000, la c e p a l se
ala que el escaso dinamismo de los productos primarios y de
las manufacturas basadas en recursos naturales es uno de los
fenmenos ms destacados del contexto de las importaciones
mundiales.
En este ambiente, la apertura comercial y la globalizacin
de los mercados hace que no haya pases autosuficientes; se
requiere de una progresiva rearticulacin entre el mercado in
terno y el mercado internacional. Este fenmeno hace que las
grandes corporaciones se desplacen hacia pases donde su capi
tal tiene mayor rentabilidad. Es por ello que en las ltimas d
cadas se ha venido observando estrecha relacin entre el cre
cimiento del comercio internacional y la inversin extranjera
directa ( i e d ); esta asociacin se ha dado por la expansin de
empresas transnacionales y el surgimiento de sistemas interna
cionales de produccin integrada (tJNCTAD, 2001). Los desafos
de estas tendencias globales obligan a los pases en desarrollo a
hacer cambios estructurales en los sistemas de gestin, organi
zacin para la produccin, transformacin y comercializacin,
principalmente en el sector agropecuario.
A pesar del movimiento de capitales a travs de la ie d , algu
nas regiones que cuentan con un gran capital en recursos natu
rales -como los hdricos- no estn en condiciones de desarrollar
empresas agropecuarias competitivas en el plano internacional:
una de las cuestiones ms difciles que han enfrentado estas
regiones para integrarse al proceso de globalizacin es su poco
dinamismo comercial para conquistar mercados externos. Por
otra parte, la participacin de la ie d ha sido intermitente: el flu
jo de inversiones en este sector ha venido mostrando una prdi
da de peso relativo en relacin con otros sectores econmicos.
5.1 por ciento en el periodo 1988-1999 (vase el cuadro 2). Estas
han sido algunas de las caractersticas sobresalientes que han
L O S R E C U R S O S H l'D RIC O S Y L O S S IS T E M A S D E PRO DUCCI N 273

restringido el proceso de crecimiento econmico en subsecto-

res productivos tales como el agrcola y el agroindustrial.

Cuadro 2
Inversin extranjera directa
(porcentajes y total en millones de dlares)

Sector Pases desarrollados Pases en desarrollo Mundo

1988 1999 1988 1999 1988 1999
Primario 10.3 5.7 13.7 5.4 10.7 5.6
Secundario 39.4 36.4 65.0 54.5 42.4 41.6
Terciario 46.9 55.5 20.7 37.3 43.9 50.3
Sin especificar 3.4 2.4 0.6 2.8 3.0 2.5
Total 890456.0 2520194.0 119016.0 1014657.0 1009472.0 3534851.0

Fuente: u n c t a d (2001: cuadros A.II.3 yA.11.4).

En el caso de Mxico, en la mayora de las regiones con

alto potencial en capital de recursos naturales es comn en
contrar organizaciones de productores en zonas con excelentes
condiciones agroclimatolgicas y a veces con recursos hdricos
suficientes p a ra obtener altos rendimientos por hectrea que
pueden representar una ventaja competitiva para el crecimien
to de una economa basada en la produccin y transformacin
de productos primarios. Sin embargo, aun cuando tienen las
ventajas derivadas de sus niveles de productividad y de la cali
dad de los productos que se obtienen en determinadas zonas
con irrigacin, quienes operan en esta rama productiva enfren
tan diversos obstculos de carcter financiero y otros que tie
nen que ver con los aspectos tcnicos de comercializacin del
producto. Estas restricciones han provocado el desplazamiento
de los productos agropecuarios mexicanos del mercado interno
y de los mercados internacionales, lo cual limita el aprovecha
miento del potencial que ofrecen diversas regiones hidroagrcolas
de Mxico.
Desde la perspectiva de dinamizar el crecimiento econ
mico con base en el aprovechamiento de los recursos hdricos de
2 74 F rancisco Morn Martnez

las reas de irrigacin para colocarlas en un marco de compe-

titividad internacional, el objetivo de este trabajo es analizar la
posibilidad de constituir sistemas internacionales de produc
cin integrada mediante el desarrollo de sociedades de coin
versin para fomentar el crecimiento de la agricultura de alto
rendimiento en las reas de riego.
Se plantea como hiptesis de trabajo que, en el caso de
Mxico, para que la agricultura de riego logre niveles competiti
vos de produccin y especializacin se deben instrumentar es
trategias para que diversas corporaciones internacionales parti
cipen en sociedades de coinversin con los productores rurales,
haciendo inversiones en este sector para integrarlos en un pro
ceso dinmico de especializacin, buscando elevar su participa
cin en los mercados externos, en donde se pueden aprovechar
los beneficios arancelarios de algunos mercados de destino, de
rivados de los acuerdos y tratados comerciales que Mxico ha
firmado con otros pases. Se considera que la especializacin es
una condicin que exige la globalizacin, y que debe vincularse
con los ciclos de alta tecnologa relacionada con las tcnicas de
produccin (biotecnologa, sistemas avanzados de irrigacin) y
los aspectos tcnicos del producto (en los sistemas de produc
cin, transformacin y comercializacin), ya que las ventajas com
petitivas tienden a apoyarse en la instrumentacin de los avances
tecnolgicos y en la disponibilidad de capital, con lo que se despla
zan a segundo trmino los recursos naturales.

La in c u r s i n d e c o r p o r a t iv o s p r iv a d o s en la s

REAS DE RIEGO
En la cuenca hidrolgica de Sayula, en la regin sur del estado
de Jalisco, se ha venido observando de manera intermitente la
transformacin de los patrones de cultivos, principalmente en
un rea de riego que abarca una superficie de aproximadamente
400 hectreas, que son abastecidas por unidades de riego por
bombeo de agua subterrnea. Esta transformacin productiva
ha estado ntimamente ligada al establecimiento de corporati
L O S R E C U R S O S H lD R IC O S Y LO S SIS T E M A S D E PRO DUCCI N 275

vos empresariales como Del Monte, Industrias Pony, Bonanza,

y Cueto y Compaa. Estas organizaciones celebraron contra
tos de arrendamiento de tierras agrcolas que incluyen el usu
fructo de la concesin de agua otorgada por la Comisin Nacional
del Agua (cn a ) a los productores rurales de la regin. Los vncu
los entre corporativos privados y productores rurales han sido
facilitados por los cambios normativos en materia agraria y de
aguas nacionales. La reduccin del costo de produccin deriva
do de la utilizacin de sofisticadas tcnicas de produccin
(fertiirrigacin con mtodos de riego por goteo), el manejo ade
cuado de la informacin, las excelentes vas de comunicacin de
la regin y una programacin agrcola sincronizada con la esta-
cionalidad de la demanda, han hecho rentables los esfuerzos de
produccin, comercializacin e investigacin en tecnologa para
la adaptacin de insumos y sistemas de produccin para el cul
tivo de tomate rojo, chile Bell, chile morrn, chile serrano, pepi
no, esprrago y berenjena. Estas empresas incursionan en el
mercado nacional y han logrado acceder a los mercados de ex
portacin ya que cuentan con capacidad de innovacin y una
organizacin apropiada para exportar nicamente producto pri
mario, pues no se han establecido plantas agroindustriales para
la transformacin de lo que se produce a fin de darle un mayor
valor agregado a la produccin.
La transformacin de los patrones de cultivo en reas de
riego a travs de la figura de arrendamiento de los recursos na
turales ha dado importancia considerable a la economa de esta
regin; sin embargo, a los productores rurales se les ha man
tenido al margen de la organizacin de las empresas y de los
apoyos directos a la produccin (Procampo y exencin del pago
por uso o aprovechamiento agrcola de aguas nacionales) que
otorgan las instancias de gobierno para el desarrollo de la agri
cultura. Cuando el productor rural celebra el contrato de arren
damiento renuncia a cualquier apoyo directo a la produccin
por parte de las instancias oficiales y cede este derecho a la
empresa arrendataria. Conviene destacar que el flujo de inver
276 F rancisco Morn Martnez

siones que se ha dado proviene prcticamente de inversionistas

forneos y que esta regin, como otras de nuestro pas, cuen
ta con un gran capital en recursos naturales, suficiente para
obtener altos rendimientos que pueden representar una venta
ja competitiva. Sin embargo, slo tienen una participacin mar
ginal en el flujo de inversin privada, lo que indica que la
abundancia de estos recursos no ha sido condicin suficiente
para el desarrollo de empresas competitivas en el plano inter
nacional.
Aun cuando se han registrado inversiones privadas en las
reas de riego, la exportacin de productos agrcolas, en el
caso de Jalisco, se han mantenido fuertemente concentradas
en trminos de productos y zonas geogrficas. Los principales
pases de destino son Estados Unidos, Japn, Cuba, Venezuela,
Alemania, Italia, Tanzania y los de Centroamrica. Cabe desta
car que en el caso de las exportaciones de tequila se ha amplia
do su mercado a nivel mundial, pues se comercializa un prome
dio de 88 516 572 litros anuales y es el nico producto que ha
mantenido sus cuotas de exportacin, ya que en el caso de las
hortalizas, luego de haberse exportado 35 954 toneladas en
1997, slo se exportaron 3 620 toneladas en 2001. Otro grupo
de cultivos que registr una baja drstica en sus exportaciones
son los granos, de los cuales en 1998 se exportaron 90 381
toneladas y en 2001 tan slo 2 986 toneladas; en el caso de las
frutas y los productos agroindustriales, su mercado de expor
tacin ha sido errtico, pues no se manifiesta una tendencia
especfica, pero tambin han mostrado una baja en trminos de
volumen. Ante este panorama, podemos decir que gran parte de
las exportaciones agrcolas y agroindustriales siguen funda
mentando sus expectativas de desarrollo y crecimiento en la
exportacin de productos clasificados como insumos o materias
primas (para el caso de las exportaciones de Jalisco, vase el
cuadro 3).
Generalmente los productos agrcolas de Mxico vendidos
en mercados internacionales, despus de un proceso de transfor-
 Los RECURSOS HfDRICOS Y LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN
Cuadro 3
Volumen y destino de las agroexportaciones de Jalisco

Producto Volumen (toneladas) Pas de

1997 1998 1999 2000 2001 Promedio destino
1997-2001
H o rta liza s
Jitomate 25395.3 14907.0 10588.0 1376.0 1652.0 10783.7 Estados Unidos
Chile 1913.6 400.0 53.0 19.0 1702.0 817.5 Estados Unidos
Brcoli 7305.9 853.0 21.4 0 0 1635.1 Estados Unidos yVenezuela
Cebolla 0 114.0 863.0 0 255.0 246.4 Estados Unidos
Calabaza . 188.0 0 0 0 37.6 Estados Unidos
Pepino 1339.6 0 0 0 0 267.9 Estados Unidos
Rbano 0 0 59.8 0 0 12.0 Venezuela
Otros 0 3635.0 373.8 224.0 11.0 848.8 Estados Unidos yCuba
Suma 35954.4 20097.0 11959.0 1619.0 3620.0 14649.9

F ru ta s
Frambuesa 338.1 363.0 7854 819.0 1211.0 713.3 EstadosUnidos
Meln 446.7 2 173.0 400.2 0 60.0 616.0 Estados Unidos yJapn
Papayo 3159.9 2132.0 3612.4 1414.0 1698.0 2403.3 EstadosUnidos
Mango 17495.7 25141.0 16718.0 11489.0 5319.0 15232.5 Estados Unidos
Pltano 1748.0 0 0 0 0 349.6 EstadosUnidos
Sandia 0 53000.0 64774.0 60000.0 28000.0 41 154.8 EstadosUnidos, EuropayCuba
Producto _________________Volumen (toneladas)
1997 1998 1999 2000

Toronja 0 538.0 0 894.0

Zarzamora 0 0 49.2 247
Ciruela 0 0 0 0
Durazno 0 0 0 0
Fresa 0 0 0 0
Mamey 0 0 0 0
Otros 5675.2 0 87.9 1295.0

Suma 28913.6 83 347.0 86427.1 76158.0

G ra n o s
Semilla de maz 57090.0 1657.0 1354.0

Semilla de ajonjol 0 1768.0 54.9 366.0

Frijol 0 788.0 1065.6 501.0
Caf 0 306.0 283.0 0
Trigo 0 450.0 0 0
Arroz 0 101.0 223.4 0
Sorgo 0 178.0 529.4 0

O tr o s 0 29 700.0 241.1 104.0

Suma - 90381.0 4054.4 2325.0

 278
Pas de
2001 Promedio destino
1997-2001

0 286.4 Estados UnidosyJapn

320.0 123.2 Estados Unidos
403.0 80.6 Estados Unidos
402.0 80.4 Estados Unidos
537.0 117.4 Estados Unidos
545.0 109.0 EstadosUnidos
106.0 1432.3 Estados Unidos, Japn y
Centroamrica
38651.0 62699.3

1642.0 12348.6 Estados Unidos y F ran cisco M orn Ma rtn ez

Centroamrica
548.0 547.4 Estados Unidos yAlemania
645.0 599.9 Estados Unidos
20.0 121.8 Estados Unidos
0 90.0 Estados Unidos
0 64.9 Estados Unidos
32.0 147.9 Estados Unidos, Venezuela y
Centroamrica
99.0 6028.8 Estados Unidos, Japny
Centroamrica
2986.0 19949.3
 Los
Otros
Azcar 0 108469.0 0 0 0 21 693.8 Tanzaniay Centroamrica

RECURSOS HDRICOS Y LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN

Derivados de ajonjol 0 0 373.0 407.0 489.0 253.8 Estados Unidos, Europa
Derivados de frutas 0 0 614.0 0 15.0 125.8 Estados Unidosy Centroamrica
Derivados del maz 54935.2 65197.0 44326.2 33342.0 57381.0 51036.3 Centroamrica y Europa
Derivados de soya 1445.7 1141.0 946.8 0 105.0 727.7 Estados Unidos yCuba
Ajonjol 6181.3 661.0 0 0 0 1368.5 Estados Unidos y Europa
Miel de agave 0 0 2 134.8 1913.0 2764.0 1362.4 Estados Unidos eItalia
Derivados de coco 0 0 0 0 21.0 4.2 EstadosUnidos
Ave de paraso 0 0 0 0 34.0 6.8 Estados Unidos
Flores 0 0 0 0 228.0 45.6 Estados Unidos
Helcho 0 0 0 0 69.0 13.8 Japn
Suma 62 562.2 175468.0 48394.8 35662.0 61106.0 76638.6

Tequila litros
(a40ale.) 84300000 86534 000 97 335 864 98 813 000 75600000 88 516 572.8 Mundial
Total (ton) 127430.2 369293.0 50835.3 115764 106363 173937.1
Total(L) 84300000 86 534 000 97 335 864 98 813 000 75600000 88 516 572.8

fuente: Sagarpa, Delegacin Jalisco, con informacin de registros en certificados de exportacin, 1997-2001.

to
-j
CO
280 F rancisco Morn Martnez

marin, son comercializados en otros pases como producto pro

cesado. Esta prctica comercial, generada por el sistema comer
cial globalizado, eleva el costo del producto procesado e impacta
en el precio del producto final. Si los productos agrcolas fueran
transformados en la regin de origen por empresas globales, se
podran desarrollar sistemas internacionales de produccin in
tegrada, en un marco de desarrollo agroindustrial que propicie
las condiciones de competencia en los mercados internacionales
con productos y marcas competitivas, de tal forma que esta si
tuacin incida en el crecimiento econmico regional.

A lgun os a s p e c t o s e s t r u c t u r a l e s pa ra in s t r u m e n t a r l o s

SISTEMAS DE PRODUCCIN INTEGRADA

En un entorno mundial de apertura comercial y globalizacin
de los mercados no hay pases autosuficientes; esto genera
externalidades que requieren de una progresiva rearticulacin
entre el mercado interno y el mercado internacional promovien
do nuevas formas de asociacin entre el capital privado, corpo
raciones transnacionales, flujo de inversiones de las instituciones
de fomento y la participacin directa de los productores rurales
en las diferentes etapas de produccin y comercializacin. En
este escenario, la articulacin de fuentes de financiamiento pue
de ser el insumo principal para satisfacer la demanda local de
inversin y generar el crecimiento de subsectores productivos
como el hidroagrcola y el agroindustrial.
En este sentido, puesto que los productores arales de las
reas de riego vienen enfrentando obstculos tales como caren
cia de tecnologa de punta, insumos de calidad, inestabilidad del
mercado interno para la produccin, escasez de apoyo crediti
cio, carencia de informacin oportuna sobre las oportunidades
que ofrecen los mercados internacionales, insuficiente informa
cin en materia de normas de calidad, envase y embalaje, as
como de requisitos fitosanitarios y de los niveles de residuos txi
cos, entre otros, se puede argumentar que este segmento de pro
ductores puede ser reactivado a travs de la conformacin de
L O S R E C U R S O S H D R IC O S Y L O S S IS T E M A S D E PRO DUCCI N 281

sociedades de coinversin cuyos objetivos principales se centren

en cuatro aspectos: 1) inducir el apalancamiento financiero a
travs de inversin directa, extranjera o nacional: 2) fomentar
la produccin mediante el uso de tecnologa de vanguardia en
las diferentes etapas del proceso de produccin; 3) impulsar el
comercio interno e internacional de productos agropecuarios, y
4) promover la expansin de sistemas internacionales de pro
duccin integrada para establecer cadenas de produccin (pro
duccin-transformacin-comercializacin) cpie permitan fo
mentar e impulsar el mercado interno y el comercio internacio
nal de las exportaciones de productos procesados que, obvia
mente, al contar con un valor agregado generen mayores divisas
al pas. En relacin con esta modalidad de integracin empresa
rial, Freenstra (1998) argumenta que la cadena produccin-
transformacin-comercializacin de productos alimenticios puede
generar cuatro externalidades positivas: la reduccin de los cos
tos, la disminucin de las barreras al comercio, la expansin de
la oferta de marcas de los mismos productos entre pases de in
gresos similares y la ruptura de las cadenas de produccin (ca
denas de valor), lo que genera flujos de comercio de productos
intermedios que cruzan varias veces las fronteras nacionales en
su proceso de fabricacin.
En este escenario, el gobierno mexicano podra orientar
sus polticas de fomento hacia la promocin de fracciones em
presariales interesadas en desarrollar sociedades de coinversin
en las reas de riego, entre productores rurales, inversionistas
nacionales y corporaciones transnacionales, para desarrollar
empresas integradoras para la produccin, transformacin y
exportacin de productos agrcolas y agroindustriales. Se puede
argumentar que Mxico cuenta con un marco jurdico adecuado
para dinamizar el desarrollo de las reas de riego con base en
los sistemas internacionales de produccin integrada; este mar
co jurdico incluye las disposiciones contenidas en la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable, que es reglamentaria de la frac
cin xx del artculo 27 constitucional, que en su artculo 62 es
282 F rancisco Morn Martnez

tpula que el gobierno federal otorgar estmulos complementa

rios para la adopcin de tecnologas apropiadas, reconversin
de procesos, consolidacin de la organizacin econmica e inte
gracin de cadenas productivas. Sin embargo, los diferentes pro
gramas sectoriales no contemplan los estmulos complemen
tarios de referencia. Por tal motivo, para poner en prctica estas
disposiciones, la administracin pblica federal debe tener un
papel activo y, en coordinacin con los gobiernos estatal y mu
nicipales, podra establecer mecanismos para instrumentar pro
gramas de impulso a la produccin y comercializacin. Al res
pecto, Akys (1998), Amsden (1989,2001), Chang (1994) y Wade
(1990) sealan que en el este de Asia los casos de elevado creci
miento econmico han venido acompaados de mecanismos de
intervencin del gobierno en el comercio exterior, el sector fi
nanciero y la tecnologa, por lo que a esta estrategia se debe que
haya casos exitosos en el este asitico.1
Adems, se considera conveniente, en materia de poltica
exterior, que se establezcan acuerdos o convenios bilaterales
para programas y proyectos de cooperacin econmica, cientfi
ca y tcnica (en reas de riego), derivados principalmente de los
tratados de libre comercio, los acuerdos de preferencia arance
laria regional, los acuerdos de alcance parcial, los acuerdos de
complementacin econmica o los sistemas generalizados de
preferencias arancelarias.12 El objetivo de estos convenios debe

1 Para mayor informacin vase CEPAL (2002: 36).

2 Mxico ha celebrado los siguientes tratados y acuerdos comerciales:
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan ); Tratado de
Libre Comercio Mxico-Unin Europea (tlcue ); Tratado de Libre Co
mercio del Grupo de los T res G-3 (Colombia. Mxico y Venezuela);
Tratado de Libre Comercio Mxico-Bolivia; Tratado de Libre Comercio
M xico-Costa Rica: Tratado de Libre Comercio M xico-Nicaragua;
Tratado de Libre Comercio Mxico-Chile: Tratado de Libre Comercio
M xico-lsrael; Tratado de Libre Comercio Mxico-Tringulo del Nor-
te-Centroamrica (Guatemala, El Salvador y Honduras); Tratado de...
Los R E C U R S O S H D R IC O S Y L O S S IS T E M A S D E PRO DUCCI N 283
ser la consolidacin del trato preferencial a los productos agro
pecuarios y agroindustriales e impulsar los movimientos de ca
pital en las reas de riego con alto potencial productivo, ya que
las ventajas comparativas son cada vez ms dinmicas, esto es,
se van creando y desapareciendo en un ciclo cada vez ms corto
por la dinmica tecnolgica y de poltica financiera, y no tanto
por la disponibilidad de recursos naturales.

La s s o c i e d a d e s d e c o in v e r s i n y e l p a p e l d e l g o b ie r n o

El Banco Mundial seala que los pases de Amrica Latina han

entrado en una etapa de reactivacin econmica que replantea
la relacin entre el crecimiento econmico y la evolucin de la
pobreza. La visin de este modelo econmico tiene cuatro ele
mentos primordiales: una redefinicin del papel del Estado en la
economa; una alta prioridad en la estabilidad macroeconmica;
una mayor apertura de la economa al comercio internacional y
los flujos internacionales de capital privado, y un compromiso
de combatir la pobreza absoluta con mayor eficacia (Banco Mun
dial, 1993:24). En relacin con estos elementos, este organismo
financiero argumenta que quiz lo fundamental es el fortaleci
miento del sistema de propiedad privada, que constituye la base
institucional del modelo. As, el gobierno tiene la responsabili
dad de asignar derechos de propiedad cuando stos sean incom
pletos o poco claros para alentar la inversin y promover el
desarrollo de los mercados activos. La titulacin de tierras a
pequeos agricultores sera un ejemplo de esta poltica. Otra
funcin que el Estado debe cumplir es la de crear un marco
institucional de regulacin para transacciones econmicas, el

...L ib re Com ercio M xico-A sociacin Europea de Libre Comercio

( a e l c ); Asociacin Latinoam ericana de Integracin ( a l a d i ). Adems

ha extendido su s relaciones com erciales a travs de los siguientes

sistem as: preferencia arancelaria regional: acuerdos de alcance p ar
cial: acuerdos de complementacin econmica, y el Sistem a Genera
lizado de Preferencias Arancelarias (SGP) (Bancomext, 2002:102-122).
2 84 F rancisco Moran Martnez

cual debe ser moderno, estable y sostenible a largo plazo. Un

paso importante en esta reformulacin de reglas del juego es la
desregulacin de algunos mercados clave, como el de capitales y
el de trabajo. La apertura econmica al comercio internacional
y la inversin extranjera son elementos centrales de la visin de
este modelo econmico.
Con el objeto de buscar la ampliacin de la cooperacin
internacional, Mxico gener un marco institucional adecuado
para las transacciones econmicas de carcter mercantil para
fomentar el mercado de capitales en materia agraria que orien
tara las actividades del sector primario hacia posibilidades de
alcanzar los ndices de competitividad internacionales que exi
gen los procesos de la globalizacin. Este marco institucional se
fundamenta en las fracciones I y xx del artculo 27 constitu
cional, el 28 fraccin v de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, as como en la Ley Agraria, la Ley de Aguas Na
cionales (artculos 60, 62, 64, 65, 67 y 72) y la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable (artculo 79), la Ley de Inversin Extranjera
(artculo 15) y el Reglamento de la Ley de Inversin Extranjera y
del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras (artculos 13,
14, 15 y 18).
As mismo, la Ley del Impuesto sobre la Renta, ttulo n,
captulo vi, otorga facilidades administrativas a los contribu
yentes del sector primario, que pueden ser personas fsicas o
morales bajo cualquier figura asociativa. En este marco se pue
den incluir las sociedades annimas, ya que por la diversidad de
sus socios y su responsabilidad pueden constituirse mediante la
asociacin de personas fsicas, personas morales o ambos. Por
ejemplo, sociedades de produccin rural con una sociedad an
nima o asociacin civil, personas fsicas con sociedades anni
mas. incluso personas fsicas o morales extranjeras; todo ello
con el objeto de formar empresas para establecer los sistemas
de produccin integrada. De esta manera, la sociedad de coin
versin propuesta se puede integrar bajo la figura de una socie
dad annima.
L O S R E C U R S O S H iD R IC O S Y L O S S IS T E M A S D E PRO DUCCI N 285

C o n s id e r a c i o n e s f in a l e s a m a n era d e c o n c l u s i n

Con las reformas a la normatividad jurdica en materia de in

versin, se esperaba que los inversionistas nacionales y extran
jeros incursionaran en el sector agropecuario para fomentar las
transferencias de tecnologa y generar un crecimiento econmi
co principalmente en las reas de riego. Estas expectativas slo
se han logrado de manera parcial, como ha ocurrido en el caso
de la cuenca de Sayula, en donde cuatro organizaciones empre
sariales establecidas al amparo de contratos de arrendamiento
de terrenos de riego se dedican slo a la produccin y comer
cializacin de hortalizas; por supuesto, los productores de la re
gin no se encuentran integrados a estas organizaciones como
socios ni como empleados.
Por eso en las complejas relaciones que se han venido dan
do entre productores rurales, inversionistas, mercado y gobier
no, la intervencin de este ltimo es muy importante ya que,
como lo seala Russell (1961:86): Una sociedad sana y progre
sista requiere tanto una accin reguladora central como la ini
ciativa individual y de grupo; si no hay accin reguladora,
sobreviene la anarqua y si no hay iniciativa, sobreviene el es
tancamiento. El gobierno tiene en este mbito tres tareas pri
mordiales: la seguridad, la justicia y la conservacin. El concepto
de seguridad no se restringe a la seguridad jurdica, engloba
adicionalmente el concepto de seguridad econmica. En el terre
no de la justicia, debe buscar la justicia econmica a travs de
la conformacin de oportunidades de desarrollo para los indivi
duos que conforman el segmento de productores rurales. La
tarea de conservacin involucra la salvaguarda y preservacin
de los recursos naturales (hdricos). El logro de estos objetivos
puede ju stificar la accin pblica directa en la produccin y
distribucin de ciertos bienes y servicios. De esta forma, los apo
yos gubernamentales encaminados a instrumentar distintos
esquemas de fom ento a la produccin, transformacin o impul
so a las exportaciones agrcolas debern estar condicionados a
dos aspectos: la integracin de los productores rurales en una
286 F rancisco Moran Martnez

sociedad annima para establecer sistemas internacionales de

produccin integrada; el segundo aspecto se podra relacionar
con el establecimiento de una normatividad que genere sime
tras entre el flujo de inversin fija, diferida y capital de trabajo,
con las prcticas de comercializacin; esto significa que si el
monto de la inversin fija, diferida y el capital de trabajo ascien
den a un milln de pesos y la inversin es extranjera, la produc
cin que se genere con estas inversiones deber tener como mercado
de destino el pas de origen de esas inversiones o un mercado meta
que inversionistas y productores rurales acuerden. Por ltimo,
es conveniente sealar que los proyectos de inversin que esta
blezcan las sociedades de coinversin sean evaluados meto
dolgicamente desde los puntos de vista econmico y financiero
y no utilizar metodologas amparadas en evaluaciones sociales
a fin de tener una certidumbre de la rentabilidad de las inversio
nes que puedan ofrecer los proyectos en este sector productivo.

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Impacto de la desecacin del lago de Chapola en
la Cinega Baja Michoacana

Manuel Guzmn Arroyo

Salvador Peniche Camps

Entre los ros que corren al mar Pacifico, el ms nombrado

es el Tolotln, que hoy llaman ro de Guadalajara o ro
Grande, por ser el mayor de los que corren por aquella
parte. Nace en el valle de Tolocan y pasa por el reino de
Michuacn a la laguna de Chapodan; de all sale a baar
la provincia de Tonalln, en cuyo distrito est al presente
la ciudad de Guadalajara, capital de la Nueva Galicia, y
despus de un curso de ms de 200 leguas desemboca en el
Mar del Sur en la altura de 22
Francisco Javier Clavijero, 1780.

R esumen
La cuenca Lerma-Chapala, en el centro-occidente de Mxico,
tiene en la actualidad un complejo desarrollo agropecuario e
industrial que la hace una de las cuencas proporcionalmente
ms pobladas y productivas del pas. En ella se encuentran el ro
Lerma y el lago de Chapala. La cuenca baja del ro Lerma ha sido
y es una regin privilegiada por factores como la altitud, el
clima, la disponibilidad de agua fretica, la lluvia y el lago; su
tipo de suelo, de origen aluvial, hizo de ella una de las zonas
agropecuarias ms productivas del pas desde la Colonia. En

Los autores son director del Instituto de Limnologa del Centro Uni
versitario de Ciencias Biolgicas y Agropecuarias, y profesor-inves
tigador del Centro Universitario de Ciencias Econmico Admi
nistrativas. de la Universidad de Guadalajara, respectivamente.

|289]
290 Ma n u e l Guzmn Arroyo y S alvador P e n i c h e C a m ps

esta regin se construy la primera presa y se cre el primer

distrito de riego moderno de Amrica en el valle de Yuriria.
A lo largo de este documento se analiza la estructura ge
neral de la cuenca del Lerma, el Duero y el lago de Chapala; en
particular, se hace una resea cronolgica de las principales
obras hidrulicas que se han hecho tanto para la agricultura
como para la dotacin de agua potable. Estas obras ocasionaron
la segregacin de 56 000 hectreas al lago en la regin llamada
Cinega de Chapala, que comparten los estados de Jalisco y
Michoacn. En el presente trabajo se analiza tambin el impacto
que la desecacin del lago de Chapala ha tenido en la Cinega
Baja Michoacana al perder sta su acceso al agua del lago, cuando
la compleja infraestructura hidrulica es abandonada en su ma
yor parte y la zona se trasforma en un distrito de riego supedi
tado a las lluvias y a una serie de pozos para riego muy limitado.
Finalmente, se propone una solucin factible para la recupera
cin del distrito de riego y de volmenes de agua considerables
para el lago de Chapala.

I ntroduccin
La Cinega de Chapala es resultado de la separacin del lago de
esta porcin del cuerpo principal del vaso con fines agropecua
rios a principios del siglo xx mediante el bordo de Maltaraa,
con lo que perdi el lago aproximadamente 56 000 hectreas,
6 000 en el estado de Jalisco (Jamay y La Barca) y 50 000 en el de
Michoacn (Briseas, Cojumatln de Rgules, Venustiano Ca
rranza, Sahuayo de Morelos, Jiquilpan, Pajacuarn, Villamar,
Ixtln de los Hervores y Vista Hermosa).
Una de las justificaciones para desecar la cinega del lago
de Chapala fue su incorporacin a la agricultura de riego. A lo
largo de los aos fue trasformndose en un complejo distrito de
riego con numerosos canales, plantas de bombeo, compuertas,
puentes, etc. El distrito de riego se alimentaba de dos maneras
complementarias: por una parte, a travs del sistema de presas
derivadoras y de la presa Barraje de Ibarra (poco antes de su
Im p a c t o d e la d e s e c a c i n d e l l a g o d e C h apala 291

conexin con el rio Lerma) en el ro Duero, y por otra, a travs

de canales y grandes plantas de bombeo que hacan llegar el
agua a la presa mencionada desde el lago de Chapala. De esta
manera, la regin lleg a ser una de las ms ricas y productivas
del centro de Mxico por la naturaleza de sus suelos -sed i
mentarios y lacustres-, el clima templado y la disponibilidad de
agua durante todo el ao; todo ello aunado a la laboriosidad de
sus habitantes, que incluyen una comunidad indgena.

La c u en c a d el ro L erma
La cuenca Lerma-Chapala se localiza en el centro-occidente de
Mxico; ocupa porciones de los estados de Mxico, Quertaro,
Guanajuato, Michoacn y Jalisco, pertenece a la regin hidrol
gica x i i . Tiene una superficie de 52 500 kilmetros cuadrados. Es
una de las cuencas ms dinmicas de Mxico, ya que se encuen
tra entre las dos concentraciones humanas ms grandes del
pas: las zonas metropolitanas de Mxico y de Guadalajara (fi
gura 1). En ella vive uno de cada once mexicanos, se encuentra

* Figura 1
La cuenca del ro Lerma
292 Manuel Guzmn Arrovo y S alvador Peniche Camps

una de cada ocho hectreas de riego y se genera ms del 30 por

ciento de la produccin industrial nacional (c n a , 1993). Se pre
sentan dos formas de aprovechamiento del agua: 4 048 Mm:i de
agua superficial y 3 537 Mm3 de agua subterrnea, con un con
sumo global de 7 585 Mm:1anuales. Para uso agrcola se em
plean 3 477 Mm3 de la superficie y 3 083 Mm3 del subsuelo, con
un total de 6 560 Mm3. Para uso domstico se emplean 530 y 315
Mm3, respectivamente, con un total de 845 Mm3, y para uso
industrial 41 y 139 Mm3, respectivamente, con un total de 180
Mm3. El riego consume el 86.49 por ciento del agua en la cuen
ca, el uso domstico representa el 11.14 por ciento y se destina
al uso industrial el 2.37 por ciento (Sandoval, 1990). Estos datos
son para un ao de lluvias promedio.
Desde la Colonia el aprovechamiento agrcola est presen
te en la cuenca. La primera presa de Mxico y del continente
americano fue la de Yuriria, que se construy en 1550 y consis
ti en la modificacin de un cuerpo de agua natural que los
indgenas llamaban Yuririapndaro. Y, por supuesto, fue el pri
mer distrito de riego moderno como tal. Pero recordemos que
los indgenas tenan complejos sistemas de irrigacin, de los
que las chinampas son un ejemplo.
La construccin de presas tuvo un gran auge desde la d
cada de los treinta hasta la de los ochenta del siglo pasado. En el
cuadro 1 se presenta el nmero de presas y sus volmenes.

Cuadro 1
Construccin de presas por periodo en la cuenca del ro Lerma'

Periodo Nmero de presas Volumen2parcial Volumen2 acumulado

Hasta 1934 10 740 740
De 1934 a 1944 5 49 789
De 1945 a 1957 27 969 1 758
De 1958 a 1978 45 1 126 3 019
De 1978 a 1989 6 659 3 678
Totales 93 3 678 3 678

' No se consideran las presas pequeas, que en total sumarian ms de 450.

2En millones de metros cbicos (MmJ).
Fuentes: CNA (2000), Gmez (2000).
Impacto de la desecacin del lago de Chapala 293

La superficie de riego en el ao 2000, en la cuenca del Ler-

ma, era aproximadamente del orden de las 798 664 hectreas.
En la cuenca del Lerma se localizan nueve distritos de riego, asi
como una gran cantidad de unidades de riego; la mayor parte
son ineficientes, ya que usan sistemas de riego como el del agua
rodada para sus cultivos.1
En Guanajuato (Salvatierra) y Michoacn (Zamora, Yur-
cuaro y Tanhuato) prevalece y se permite la costumbre de ane
gar las tierras de cultivo, a lo que se llama entarquinamiento
(Gmez, 2000), una vieja tcnica de origen rabe.
En el cuadro 2 se aprecia el desarrollo de la superficie.

Cuadro 2
Desarrollo de la superficie de riego en la cuenca del ro Lerma

Ao Hectreas
1926 65000
1950 179000
1960 345000
1970 422000
1980 660000
1990 796000
2000 798664

Fuentes: Cna (2000), Gmez (2000).

Prueba irrefutable de la sobreexplotacin son los acuferos

de la cuenca, pues el 60 por ciento de ellos acusa daos irrever
sibles, Se ha abusado de tal forma, que en Irapuato y Celaya
hay valles agrcolas con hundimientos de hasta 400 metros. En
ninguna otra regin del territorio nacional existe proporcional
mente una infraestructura hidrulica tan compleja como la de
la cuenca del ro Lerma (Gmez, 2000), ni tan desordenada.

1Agua por gravedad, en canales de tierra a cielo abierto.

294 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

La c u en c a d el ro D uero
El ro Duero nace en el cerro de La Loma como escurrimiento de
los manantiales: Otcuaro, Ichn, Aricho, Ojo Chico, Cunio,
Echungario, Uren y Bejaren en Carapan, donde se le llama rio
Chilchota, se le incorporan los manantiales: Chilchota, El No
gal, Tanaquillo y recibe al ro San Pedro, que nace de los ma
nantiales del Pedregal, Etcuaro, Cupachiro y Jungarn. Estos
escurrimientos perennes aportan en promedio un caudal supe
rior a los tres metros cbicos por segundo y se utilizan para
regar ms de 1 200 hectreas. Despus del poblado de Chilchota
y antes de ingresar al valle de Tanganccuaro (Guadalupe), el
caudal del ro es dividido en varios canales no revestidos que
reciben aportes de manantiales de agua fra. Su siguiente zona
de trnsito es la zona agrcola del valle de Guadalupe (Tangan
ccuaro), donde los principales aportes que recibe son el arroyo
El Pejo, por su margen izquierdo, poco antes de llegar a Tanganc
cuaro; y el ro Tlazazalca, en su margen derecha, con aportes
ocasionales de la presa Urepetiro.
Despus de la confluencia del ro Tlazazalca se encuentra
la estacin hidromtrica de Camcuaro, hasta este punto el rea
drenada es de aproximadamente 1 221 kilmetros cuadrados.
Luego el ro recibe por su margen izquierda el afluente ms
importante, proveniente del canal de salida del lago de Cam
cuaro, con un caudal medio de dos metros cbicos por segundo;
a esta confluencia se le denomina Las Adjuntas. Parte del cauce
se deriva para alimentar la presa El Seis, que sirve para abaste
cer a la hidroelctrica. La entrada del ro Duero al valle de
Zamora es por la barranca de El Platanal, con curso sureste-
noroeste. constituyndose en parte medular del distrito de riego
nmero 61, cuenta con 296 kilmetros de longitud total en ca
nales y 154.8 kilmetros de drenes. Los ltimos aportes al ro
son del orden de 60 Mm:! anuales y provienen del ro Celio, loca
lizado entre las ciudades de Zamora y Jacon a, as como por
manantiales que se encuentran en el extremo sur. Desde su en
trada en el valle de Zamora hasta su salida en el puente de
Im p a c t o d e la d e s e c a c i n d e l l a g o d e C h a p a ia 295
acceso al poblado de Camucuato, los escurrimientos superficia
les del ro son del orden de 208 Mm3, que son utilizados para el
riego de unas 18 000 hectreas, de las cuales 15 000 correspon
den al valle de Zamora y 3 000 a la regin comprendida entre el
can de La Estanzuela-San Simn y el puente de Camucuato.
La ltima zona del rio no recibe aportes naturales y el
suministro de agua a los agricultores se efectuaba por medio de
dos estaciones de bombeo; la longitud de recorrido es de 37 kil
metros en la Cinega de Chapaia, y llega a la presa de Barraje de
Ibarra cerca de la poblacin de Ibarra, aproximadamente 18
kilmetros al sur de La Barca, Jalisco, y Briseas, Michoacn;
finalmente, se convierte en afluente del ro Lerma, al que entra
por la margen izquierda. Esta presa reciba agua del lago de
Chapaia a travs de una red de canales que le permitan al rio
Duero circular en ambas direcciones.

La c u en c a d el lago d e C hapala
Hidrologa
La regin hidrolgica xn se encuentra subdividida en cuencas
que se clasifican con letras de la A a la L. La cuenca xn-D corres
ponde al lago y se le denomina cuenca lago de Chapala, la cual
drena una superficie de 5 127.4 kilmetros cuadrados en el esta
do de Ja lisco y 1 201.7 kilmetros cuadrados en el estado de
Michoacn, para sumar en total 6 329.1 kilmetros cuadrados.
Presenta otras subdivisiones, que corresponden a las subcuencas
que estn en contacto con el lago; la xn-D-a (Michoacn) y la xn-
D-b (Jalisco). La primera de ellas presenta una hidrologa super
ficial bien definida, como la parte final del ro Zula, el ro Lerma, el
ro Huaracha y el ro Duero, y otros arroyos temporales que
desembocan directamente en el lago; as mismo, existe gran can
tidad de canales de riego que abastecen la Cinega de Chapala y
numerosos bordos y cuerpos de agua. Hay una gran cantidad de
escurrimientos superficiales y cuerpos de agua, tales como ros,
arroyos temporales, embalses, presas y bordos, que se localizan
en los diferentes municipios que conforman la cuenca local.
296 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

En la regin oriental, en una porcin del valle de Ocotln,

se encuentra un flujo a travs de los sedimentos lacustres que
establece comunicacin con el valle de Atemajac. En la regin
occidental existen acuferos que alimentan al lago por esta re
gin, lo que no sucede en el extremo oriente; adems, los niveles
del agua son mayores que en los terrenos de la cinega, lo cual
implica descarga hacia esta ltima. En la cinega se encuentran
pozos para usos agrcola y domstico. Existen en la cuenca una
serie de manifestaciones termales, de las cuales cinco se en
cuentran en el sur del lago y corresponden a manifestaciones
mesotermales, ya que la temperatura de las aguas oscila entre
25 y 33 C y presentan un gasto de 0.5 a 20 litros por segundo de
agua bicarbonatada sdica y un pH entre 7.9 y 8.2.

Geologa
Esta provincia puede caracterizarse como una gran masa de
rocas volcnicas de diversos tipos, acumulada en innumerables
y sucesivos episodios volcnicos que se iniciaron desde media
dos del periodo Terciario, hace 35 millones de aos. Hasta el
presente, la zona est integrada por grandes sierras volcnicas
y coladas lvicas, conos dispersos o en serie, amplios escudos
volcnicos de basalto y depsitos de arena y cenizas, adems de
otras formaciones dispersas entre inmensas llanuras. El vulca-
nismo se desarroll a lo largo de algunas de las lneas de fallas
y levant las sierras que bordean el lago. Esto dio como resulta
do un paisaje de origen unitario pero de morfologa combinada
que da una notable singularidad a la regin.

Fisiografa
La cuenca local y el lago de Chapala se encuentran dentro de la
provincia fisiogrfica denominada Eje Neovolcnico, un cintu
rn montaoso que cruza el centro del pas de este a oeste y al
que se encuentra asociada la mayor parte de los lagos naturales
y de los volcanes de Mxico (Guzmn, 2002). Dicha provincia
fisiogrfica se encuentra dividida en subprovincias, una de las
Im p a c t o d e la d e s e c a c i n d e l l a g o d e C h apala 297

cuales es la de Chapala, que comprende parte de los estados de J a

lisco y Michoacn e incluye la totalidad de la Cinega de Chapala.

Orografa
En la ribera noroeste del lago se encuentran las formaciones
montaosas de la sierra del Tecun, los lomeros de La Santa
Cruz, San Nicols y San Ju an Tecomatln, as como la sierra de
Mezcala y los lomeros de Ocotln y Jamay. La Cinega de Cha-
pala interrumpe estas formaciones en la regin de La Barca; el
valle de Sahuayo, que forma la parte occidental de la cine
ga; las sierras y valles de la ribera sur, que comprende las serra
nas de Tizapn, el Tigre y Mazamitla. La mayor altura de la
regin la presenta el cerro Viejo con 2 980 metros.

Edafologa
Esta subprovincia, en general, posee suelos de tipo residual y
transportados, originados a partir de basaltos del Terciario su
perior y de otras rocas gneas y aluviones (inegi, 1986,1988).
Ms del 80 por ciento son suelos arcillosos como vertisoles y
luvisoles, que van de frtiles a moderadamente frtiles, con un
perfil profundo; en las zonas de sierra los suelos no rebasan los
35 centmetros, en lomeros suaves predomina una profundidad
de 35 a 50 centmetros. Los suelos del tipo vertisol ocupan aproxi
madamente el 60 por ciento, el luvisol el 20 por ciento, el feozem
y el litosol el 10 por ciento cada uno; una pequea fraccin es de
tipo cambisol.

Clima
El clima general de la zona est clasificado como (a )c (w o )(w )
semiclido subhinedo con lluvias en verano, es el menos hme
do de los semiclidos (Garca, 1975). La temperatura promedio
anual es de 19.9 C. La temperatura ambiente mxima va de
mayo a julio (de 27 a 30 C) y la mnima de diciembre a febrero
(de 9 a 12 C). La frecuencia de granizadas anual es de menos de
dos das y el nmero de heladas es menor de 20 das al ao. La
298 Manuel Guzmn Arroyo y Salvador Peniche Camps

precipitacin total anual es de 875.2 milmetros, el mes ms

lluvioso es julio con 150-200 milmetros y el ms seco es enero,
sin lluvias apreciables (Estrada et a i, 1983). La direccin de los
vientos dominante es de este a oeste, en segundo lugar de oeste
a este y con menor frecuencia de sur a norte y de norte a sur; la
velocidad vara de 1 a 12 kilmetros por hora, y la ms frecuente
es de entre 8 y 12 kilmetros por hora, ocasionalmente se pre
sentan vientos de entre 15 y 20 kilmetros por hora (Garca,
1975).

Vegetacin
La vegetacin corresponde en su mayor parte al matorral sub
tropical (Estrada et a i, 1983). En torno a arroyos y ros se en
cuentra el bosque ripario pendulifolio o bosque de galera, y los
gneros dominantes son: Taxodium y Salix. Entre la vegetacin
acutica se encuentran varios tipos: pradera acutica latifolia,
con los gneros dominantes: Thypa, Phragmites, Scirpus y
Cyperus: pradera acutica micrfila, con los gneros represen
tativos Lem m ay Salvinia; pradera acutica rosetfila, con los
gneros representativos Pistia, Nymphaeay Eichornia: pradera
subacutica, con los gneros Myriophyllium, C hara y Pota
mogetn (Rzedowski, 1978; Guzmn, 2002).

L a C i n e g a B a j a M ic h o a c a n a
Municipios
La Cinega Baja Michoacana est conformada por una parte o la
totalidad de diversos municipios: Briseas de Matamoros (9 641
habitantes), Cojumatln de Rgules (9 905),2 Venustiano Ca
rranza (22 512), Sahuayo de Morelos (60 894), Jiquilpan (32 680,
Villamar (20 757), Ixtln de los Hervores (14 870) y Vista Hermo
sa (15 527) (figura 2). Las poblaciones mayores poseen drenaje,
agua potable entubada y energa elctrica; se nota en general
que el drenaje es el servicio ms deficiente. Respecto a la energa1

1 Segn el censo de 1980 tenia 10 823 habitantes.

Impacto de la desecacin del lago de Chapala 299

elctrica, ms del 85 por ciento de las poblaciones cuentan con

ella (in e g i , 2000). La regin llamada Cinega Baja Michoacana
est comprendida por gran parte del municipio de Venustiano
Carranza (75 por ciento), parte de Briseas (50 por ciento) y
una porcin pequea de Cojumatln de Rgules (10 por ciento).
Se encuentra al noroeste de la Cinega de Chapala y cubre una
superficie aproximada de 25 000 hectreas casi la mitad de la su
perficie de la misma.

> Figura 2
Municipios de la Cinega Baja Michoacana

Fuente: Correa (1979), SPP0985).

Actividades productivas
Las principales actividades de los municipios son la agricultu
ra, la ganadera y la pesca; las industrias extractiva, manufac
turera y de la construccin, el comercio, el transporte y los ser
vicios comunales. En la mayor parte de la zona, el sector ms
importante es el primario, y en segundo lugar figuran el comercio,
los servicios y la industria. En cuanto a las tierras agrcolas, la
mayora son aptas para la agricultura de riego; los principales
300 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

cultivos son: sorgo, alfalfa, trigo, maz, avena, papa, cebo

lla, crtamo y fresa: en los distritos de temporal se obtienen
principalmente sorgo, maz y garbanzo. Se estima que ms de
20 000 hectreas son regadas mediante el uso directo e indi
recto de agua del lago de Chapala.

Pesca
La actividad pesquera del lago de Chapala ha sido una de las
ms importantes del sector en los estados de Jalisco y Michoacn.
Emplea a ms de 2 500 pescadores registrados, que utilizan ms
de 1 000 embarcaciones de madera y de fibra de vidrio, de las
cuales el 30 por ciento operan con motor y el resto con remo, as
como un total de 25 000 artes de pesca (Guzmn, 1975; Semar-
nap, 2000; Sagarpa, 2001). Cuatro familiasy 15 especies del lago
son comercializadas (Guzmn, 1975,1989c, 2003). El 75 por cien
to de la comercializacin del pescado de Chapala se lleva a cabo
en la poblacin de Petatn (Cojumatln de Rgules).

Aves migratorias
El lago se ha vuelto por dems importante como zona de hiber
nacin de aves acuticas migratorias al desaparecer del altipla
no de Mxico los numerosos sistemas de cinegas y humedales
de antao, por lo que el vaso lacustre se ha convertido en una de
las pocas alternativas de una vasta regin del occidente de Mxi
co. Las rutas migratorias que llegan al lago forman parte de las
rutas central y del Pacfico. La biodiversidad de las aves acuti
cas para la zona se estima en ms de 80 especies. De las que
emigran a Mxico corresponden a la ruta del Pacfico 2 100 000
y a la ruta migratoria central 1 900 000. Son tres las zonas prin
cipales que estn consideradas entre las 28 reas prioritarias
para las aves acuticas migratorias, que son: Sayula y Chapala,
en Jalisco; Yuriria-Cuitzeo, en Michoacn y la regin del Bajo-
Len-Irapuato. La Secretara de Medio Ambiente, Recursos Na
turales y Pesca estima que para la regin de Chapala es factible
la ocurrencia de aproximadamente 50 000 aves acuticas
Impacto de la desecacin del lago de Chapala 301
(Semarnap, 1995). La zona de la antigua isla de Petatn, en la
parte suroeste de la cinega, es del mayor inters por la convi
vencia que existe entre los ribereos y la ms importante pobla
cin de pelcanos blancos migratorios no slo de Chapala, sino
de todo el occidente de Mxico.

L as obras hidrulicas
Desde la llegada de los espaoles a la Nueva Galicia -el occidente
de Mxico-, en el siglo xvi, se han venido realizando numerosas
obras hidrulicas en la regin; las primeras de ellas son la pre
paracin de los terrenos para los nuevos cultivos llegados a
Amrica, que implicaban la desecacin y el avenamiento de
humedales, el encauzamiento de ros, la construccin de repre
sas, bordos de contencin, canales y acequias, etc. Primero lo
hicieron en zonas pantanosas y las vegas de los ros, posterior
mente se realiz la desecacin directa de los propios cuerpos de
agua, prcticas que continan en nuestros das. De alguna ma
nera, estas primeras obras influyeron en el escurrimiento hi
drulico hacia el lago de Chapala, ya que el agua fue almacenada
o desviada para el riego. Estas obras en realidad no afecta
ron significativamente el comportamiento del nivel del lago, como
s lo hara la posterior construccin de obras en el lago y pre
sas en la cuenca del Lerma. Las obras que mayor repercusin
han tenido en el lago de Chapala se realizaron en los siglos xix
y xx.

1904-1908 Entre estos aos se levant el bordo de contencin

de Maltaraa a La Palma, con lo que el lago perdi 56 ki
lmetros cuadrados de su vaso, lo que ha hecho que se
rompa el equilibrio natural (Tamayo, 1974).
1910 Se terminaron los diques de segregacin de los 56 kilme
tros cuadrados del lecho del lago en su parte oriental y el
encauzamiento de los ros Lerma y Duero. La longitud de
los diques es de 77 kilmetros y su altura de 3 metros, con
corona a la cota 98.5.
302 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

1935 Sobreelevacin del dique de Maltaraa en la Cinega de

Chapala a la cota 99.50.
1948 Construccin de la planta de bombeo de Ocotln en la con
fluencia de los ros Zula y Santiago. Se instalaron 15 uni
dades con capacidad de 1.5 metros cbicos por segundo3
cada una. La planta estuvo en operacin desde mayo de
1948 hasta junio de 1958 y lleg a registrar paros por gas
to insuficiente debido al abatimiento de los niveles del lago.
1949 En la cuenca del Lerma hubo un cambio en el patrn de
los asentamientos, con un desplazamiento hacia las cabe
ceras municipales que trajo como consecuencia una ma
yor demanda de agua. A esto se suma la apertura de nuevos
distritos de riego con la construccin de presas, como la
de Solis en Guanajuato (c n ic - d j , 1989).
1950 La cuenca Lerma-Chapala ha sido tradicionalmente una
regin agropecuaria en la que coexistieron durante siglos
estos sistemas de produccin rural (desde la Colonia). Por
efecto del rifle sanitario, se elimin la mayor parte del
hato ganadero de la cuenca para erradicar la fiebre aftosa,
que apareci en 1946 en Veracruz. Por alguna razn no bien
conocida, el gobierno federal en tumo decidi el fomento de la
ganadera en los estados del norte del pas, y se restringi
en la cuenca y se expandi mayormente la agricultura, la
cual demanda un mayor volumen de agua. De acuerdo con
Lameiras (en Par, 1989), en este ao se empieza la extrac
cin masiva de agua del alto Lerma hacia la ciudad de Mxico,
al extraer agua de los manantiales del Lerma en Almoloya del
Ro. Se inicia el desarrollo industrial acelerado del valle de
Mxico y surgen los grandes fraccionamientos.
1952 Se construy el canal Ballesteros4 sobre el lecho descu

3 De acuerdo con estos datos, la capacidad instalada es de 22 metros

cbicos por segundo.
4 En la actualidad el canal B allesteros contina tomando agua del
Lerma pasivamente e impide los escurrim ientos de las lluvias hacia...
Im p a c t o d e la d e s e c a c i n d e l l a g o d e C h apala 303
bierto del lago para conducir el agua del ro Lerma direc
tamente al ro Santiago como consecuencia del bajo nivel
del lago, que impeda llevar agua a las centrales hidro
elctricas. La capacidad del canal es de 25 metros cbicos
por segundo, ancho de 40 metros y una longitud de 21
kilmetros.
1953 Construccin de una presa con tres compuertas radiales
para carga de 6 metros y ancho de 3 metros en la con
fluencia de los ros Zula y Santiago para alternar el paso
de los caudales del Zula a la presa de Poncitlnft o al lago
de Chapala. El dique de Maltaraa se termin de cons
truir (cnic- d j , 1989) y separ definitivamente la Cinega
de Chapala del lago.fi En ese mismo ao se inician las
obras de conduccin de agua para Guadalajara, tomando
el agua de la presa Corona sobre el ro Santiago y deri
vndola al canal de Atequiza, el sistema entr en opera
cin en 1956.
1 958 Sobreelevacin de los diques de la cinega hasta la cota
100.50. El lago registr la cota 96.96, y la 98.02 en el ao
siguiente. En 1958 y 1959 se repararon y construyeron
los diques de proteccin de Salam anca, La Barca y la
cinega, en estos ltimos se increment la altura de la
cota 98.5 a la 100.5.
1967 Habiendo alcanzado el lago la cota 99.04, para acelerar al
mximo el abatimiento de ese nivel y el alivio de las consi
guientes afectaciones en las riberas, la Secretaria de Re
cursos Hidrulicos (srh) dinamit un tramo de ms de 50

...el lago desde Maltaraa hasta El Fuerte, donde fue cortado por los
agricultores cuando, en el ao 2000, el ayuntamiento de Jam ay hizo
obras para descargar las aguas residuales del poblado en este canal.
5Prcticamente desde estas fechas la presa de Poneitln se encuentra
abandonada.
6Es posible que se refiera a la construccin de la ltima elevacin del
dique.
304 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

metros de la presa Corona por su extremo derecho, au

mentando as la capacidad de derrame al ro Santiago. La
presa fue rehabilitada por la misma s r h seis aos des
pus. Se reforzaron los bordos desde Jamay, Jalisco, has
ta La Palma, Michoacn, se aument el bordo de la cota
98.5 a la 100.5.7
1982 Rehabilitacin de la planta de bombeo de Ocotln, aban
donada desde 1959 y desmantelada parcialmente. En este
ao el sia p a obtuvo de la Comisin Federal de Electricidad
(c f e ) la planta en comodato.
1986 Se inicia la construccin de la planta de bombeo en la
ribera norte del lago, en las cercanas de la poblacin de
Santa Cruz de la Soledad, para sustituir8 la derivacin910
en la presa Corona, en el ro Santiago, en razn de la me
jo r calidad del agua en esa parte del lago. Conduccin
entubada hasta la planta potabilizadora referida, para
evitar las fugas y la mayor contaminacin en el canal
abierto desde la presa Corona. La capacidad del proyecto
es de 12.2 metros cbicos por segundo en dos lneas, con
cebidas para una primera y una segunda etapas. La altu
ra de bombeo es de 138 metros, y la longitud del acueducto
es de 42.6 kilmetros.
1990 Entra en servicio una primera fase de la conduccin del
acueducto de Santa Cruz de la Soledad; la primera lnea
del mismo llega al kilmetro 26 para descargar al canal
del Guayabo, procedente de la laguna de Cajititln y con
fluye en el canal de Las Pintas. El canal del Guayabo fue
rehabilitado y ampliado en 1995' como parte del nuevo

7 Esto mismo se dice para el ao 1958.

8 Una de las ju stificaciones para construir el nuevo acueducto fue la
promesa del gobierno de Ja lisco de cerrar el antiguo canal Atequiza-
Las Pintas, lo que nu nca ocurri.
9 Esto es. el canal Atequiza-Las Pintas.
10 La rehabilitacin con sisti tambin en estab lecer com puertas y
diques agrcolas para alim entar un nuevo distrito de riego extraofi-...
Impacto de la desecacin del lago de Chapala 305

acueducto, conectando as ambos acueductos a travs de

una estacin de transferencia.
1992 Entra en operacin la fase final del acueducto de Santa
Cruz de la Soledad a la zona metropolitana de Guadalajara.
Pero no se clausura el viejo acueducto Atequiza-Las Pin
tas, como haba prometido el gobierno del estado.
2000 Construccin de un puesto de control del lirio acutico
cerca de la confluencia del ro Lerma y el inicio del canal
Ballesteros, cerca del puente Maltaraa. Slo oper du
rante un ao y luego fue abandonado. Construccin de la
planta de bombeo del Zapote,11 en la embocadura del ro
Santiago, a seis kilmetros de Ocotln, para la elevacin
del nivel del agua y llevarla a los crcamos de la planta de
bombeo de Ocotln. Obra intil, ya que despus de su cons
truccin y prueba de operacin qued abandonada y se
abri el dique para el paso de las embarcaciones pesque
ras en su trayecto Ocotln-Chapala.
2001 Se realizan los dragados peridicos a la embocadura del
ro Santiago y al canal de llamada de la planta de bombeo
de la Santa Cruz de la Soledad, con base en la cota 8 8 .*12
2003 Para permitir el paso de las avenidas del ro Zula al San
tiago, y posteriormente a Chapala, fue derrumbada parte
del dique de tierra de la presa Ocotln y se suspendi tem
poralmente el bombeo de la planta. Durante estas mismas
avenidas las aguas del ro Zula, que fue desviado hacia
Chapala, destruyen la planta de bombeo del Zapote y la
mayor parte del equipo.

...cialm ente con el agua del acueducto, los volmenes extrados no

se contabilizan.
" Esta planta de bombeo no era necesaria porque los dragados peri
dicos perm itan el flujo continuo del agua de Chapala.
12 Comunicacin personal del capitn de puerto, ingeniero mecnico
naval J . Luis Ochoa.
306 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

La o b r a m a g n a : e l d iq u e d e M alta ra a
Rodrguez (2000) reproduce los siguientes prrafos, posiblemen
te tomados de algn viejo documento de la Comisin del Ro
Lerma.

La obra hidrulica que ha tenido un mayor impacto en el lago

se realiz a principios del siglo xx cuando el lago ocupaba la
regin de la Cinega de Chapala alcanzando ms de 150 000
hectreas de superficie. Las variaciones naturales del rgimen
hidrulico del lago hacan que la mayor parte del tiempo su
parte oriental, bastante somera, quedara prcticamente seca.13
De ah la iniciativa de parte del gobierno de segregar la parte
oriental del lago por medio de diques.14
De esta forma se construyeron entre 1905 y 1910 cerca de
77 kilmetros de bordos con material de suelo local alcanzan
do una corona de 4 metros y una altura mxima de 3.50 me
tros a la cota 98.50.15 A este dique se le conoce actualmente
como dique de Maltaraa.
Con esta obra se disminuy la superficie del vaso en 56 000
hectreas y la capacidad de almacenamiento en 856 Mm3, sin
embargo se obtuvieron los siguientes beneficios:
Segregacin de la cinega al oriente del lago para aprovecha
miento de 56 000 hectreas de tierras de alto rendimien
to para uso agrcola y pecuario dando origen a la actual Ci
nega de Chapala.

13 Muy por el con trario de lo que se afirma aqu, e s a parte del lago
constantem ente estaba inundada; casualm ente el nombre que se le
daba era de cinega (pantano, lodazal, fangal o humedal), los mapas
antiguos durante ms de 200 aos lo confirman, asi como las crni
cas de la poca.
14 Sera absurdo hacer diques en terrenos que ya estn secos.
15 Este nivel fue elevado en repetidas ocasiones h asta alcanzar la cota
100, ya que el lago lo destrua.
Im p a c t o d e la d e s e c a c i n d e l l a g o d e C hapala 307

Encauce directo al lago de los ros Lerma y Duero evitando

las prdidas por infiltracin y evaporacin de agua en la re
gin de la cinega estimada en 600 Mm3en aquel entonces.16

Los intentos de desecar la Cinega de Chapala datan de

siglos atrs, cuando los hacendados michoacanos,17 tanto para
evitar inundaciones como para aprovechar los terrenos dese
cados, intentaron aumentar la salida del ro Santiago dragando
y dinamitando su embocadura. Tamayo (1974) menciona al res
pecto que en la salida de la laguna existe un umbral rocoso que
la corriente no haba logrado atacar (erosionar) completamen
te, por lo que el gasto mximo de salida del lago de Chapala, cuan
do se presentaba alguna creciente, no exceda los 500 metros
cbicos por segundo.
El gobierno del general Porfirio Daz haba aprobado la ley
que converta en propiedad federal todas las corrientes y depsi
tos de agua. En una regin como la Cinega de Chapala, emi
nentemente lacustre, donde las tierras estaban en manos de
hacendados y arrendatarios, mientras que lagos y cinegas con
tinuaban en posesin de las comunidades, fueron stas las afec
tadas por la expropiacin. El mismo gobierno concesion de
inmediato su nueva propiedad a empresarios privados: comenz
por conceder las pescaderas a compaas taparas y continu
trocando las cinegas desecadas a los grandes inversionistas
por la construccin de diques (Durn, 1994).

16 Esta es otra falacia, ya que nunca se maneja la evaporacin de los

ros como prdida. Particularm ente en las cu en cas bajas ricas en
sedim entos finos (limos) e imperm eables, donde la infiltracin es
nula y si existiera no seria un problema dada la interconexin entre
los ros y el lago a nivel del manto fretico, el lago ayuda a co n ser
var los niveles de los ros ya que interactan entre s. A medida que
el lago se seca, va requiriendo agua fretica de su ribera.
17 Para ello solicitaron permiso al gobierno de Ja lis c o , que les fue
concedido.
308 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

El n iv e l d e l l a g o d e C hapala
Durante el siglo xx el lago de Chapala fue objeto de cuatro le
vantamientos batimtricos. El primer estudio de que se tiene
conocimiento fue realizado en 1923, para hacerlo se emple ga
rrocha y sondaleza y fue realizado por la V zona de irrigacin.
La Secretara de Recursos Hidrulicos y la Compaa Mexicana
de Aerofoto (Cravioto, 1970) realizaron un levantamiento topo-
hidrogrfico del lago empleando ecosonda y fotografas areas.
El trabajo es descrito por Bustamante y Snchez (1971) y anali
zado por la empresa ip e s a Consultores (1976).
La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (s a r h ,
1981; n c e c h , 1981) realiz un levantamiento hidrogrfico del
lago (Plano 110 7-C -l 101, octubre de 1982), empleando una
ecosonda de dos niveles conectada a una computadora. Los dos
ltimos estudios fueron realizados por la Comisin Nacional del
Agua en 1997 y 2000, como estudios topobatimtricos, emplean
do para ello ecosondas, computadoras y sistemas de posiciona-
miento global (g p s ) (cuadro 3).
Los valores extremos encontrados de 1900 al ao 2000
son: cota mnima 90.80 (julio de 1955), cota media 95.77, cota
mediana 96.22 y cota mxima 99.34 (octubre de 1926), lo que
corresponde a un rea mxima de 115 362 hectreas y un volu
men mximo de 8 234 Mm3. El rango de valores de la cota fluc
tuaron alrededor de 4.62 metros18 (Guzmn, 2003).
A lo largo de este siglo ha tenido un comportamiento que
se puede resumir en dos grandes etapas. La primera abarca de
1900 a 1940, con fluctuaciones dentro de ciertos lmites, donde
eran ms frecuentes las inundaciones que las sequas. A partir
de 1940 el lago empieza a tener fluctuaciones muy amplias de
25-30 aos, donde se alternan periodos de bajo nivel con perio
dos de alto nivel, llegando incluso a ocasionar graves inunda
ciones. Los aos de bajo nivel han sido los cincuenta, los ochen-

18 El valor de la cota 0 .0 equivale a 1 4 2 6 .8 m etros sobre el nivel

medio del mar.
 Impacto de la desecacin d el lago de C hapala
Cuadro 3
Lago de Chapala: cota, rea y volumen, 1900-2000

Asnmnv Cot a rea Volumen

(m) Mnima Media Mxima Rango Diferencia MM/ (ha) Mm3

Mnima 1 518.73 90.80 91.93 92.35 0.27 -3.84 92.73 82102 1881
Media 1 522.57 95.12 95.77 96.55 1.43 0.00 95.78 108 611 5 741
Mxima 1 524.80 97.47 98.00 99.34 4.89 2.23 97.57 115 362 8 234
Sango 6.07 6.67 6.07 6.99 4.62 6.07 4.85 33 260 6 353

Desviacin estndar 1.494 1.477 1.494 1.605 0.744 1.494 1.297 7 868 1591
Coeficiente de variacin 0.10% 1.55% 1.56% 1.66% 52.1% 3.1E+13 1.35% 7.2% 27.7%

Mediana 1 523.02 95.54 96.22 97.00 1.19 0.45 96.26 111 945 6 187
Kurtosis 0.079 0.309 0.079 0.056 4.415 0.079 -0.213 2.721 -0.200
Skewness -0.970 -1.015 -0.970 0.806 1.754 -0.970 -0.957 -1.836 -0.844

1Altura sobre el nivel medio del mar., sirve para determinar la altura de cualquier punto geogrfico.
;Media mvil de factor 7, sirve para suavizar una coleccin de datos.
Fuentes: cfe(1929),SBh (1931),Sarh(1985),Cna (1997,2000), Guzmn(2003).__________

w
o
co
310 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

ta, los noventa y el 2000 (Guzmn, 1990b; Guzmn et al ., 2003)

(figura 3).

* Figura 3
Cotas mnimas, medias y mximas del lago de Chapala, 1990-2000

Aparentemente, mientras el lago mantuvo una relacin hi

drolgica con la Cinega de Chapala sus niveles fluctuaban den
tro de un rango estrecho pero de nivel elevado, donde eran ms
frecuentes las inundaciones que las sequas. Al aumentar y con
solidar las obras sobre el dique de Maltaraa, con la consecuen
te desecacin de la Cinega de Chapala, con ellas se provoc que
las fluctuaciones del lago se hicieran ms amplias, llegando in
cluso a la supuesta sequa de 1955. De acuerdo con informacin
de la poca del presbtero Severo Daz (1955), el escritor Ramn
Rubn y el poltico Chacho Gonzlez Gortzar, entre otros, esta
sequa se debi al segundo intento de desecar el lago (30 000
hectreas), con base en un decreto del presidente Adolfo Ruiz
Cortines del 13 de diciembre de 1953, que fue derogado despus
de una intensa lucha social.
Nuestra hiptesis es que la cinega funcionaba como un
subsistema regulador del propio lago; en aos lluviosos retena
Impacto de la desecacin del lago de Chapala 311

agua y en aos secos la liberaba, permitiendo as la estabilidad

del nivel del lago; al perderse esta amplia zona, los niveles del
lago fluctan ampliamente e influyen en el clima regional, que
se vuelve ms extremoso. Los cambios de nivel se deben no slo
a las actividades humanas, sino tambin a procesos naturales
de carcter global, como el fenmeno climlico-ocenico llama
do el Nio, que posiblemente influye en los ciclos de precipita
cin regional. Esto, aunado a la mala administracin del agua
en la cuenca del rio Lerma y en el lago de Chapala, pone en peli
gro no slo la existencia del lago y los procesos naturales que en
l ocurren, sino tambin las actividades productivas y el bienes
tar social.

R e h a b il it a c i n d e la C inega B a ja M ic h o a ca n a
La Cinega Baja Michoacana ha dejado de recibir en los ltimos
aos el agua del lago de Chapala que necesita para el riego y se
ha trasformado paulatinamente en un distrito de riego con im
portante infraestructura en un distrito de temporal atravesado
por canales, diques, puentes, esclusas y compuertas en total
abandono y sin el menor mantenimiento, as como una serie de
importantes -por su nmero y tamao- plantas de bombeo.
Obras como el dique de Maltaraa, ahora conformado por una
alta carretera de terracera que, con un dejo de humor, presenta
un enrocamiento de proteccin en su parte que da al lago, en
espera de un oleaje que nunca llegar. Esta compleja red hi
drulica no slo permita el bombeo del lago de Chapala, sino
que en tiempo de lluvias le devolva parte del agua tomada para
evitar las inundaciones de los terrenos o el desbordamiento de
los canales, aunque no en la misma proporcin.
Si bien el dique de Maltaraa ya no cumple su funcin
original, que era impedir la inundacin de la cinega, tampoco
permite el paso de los escurrimientos de ella al lago, con lo que
se mutila una gran superficie de su cuenca hidrolgica natural.
Esta agua se consume y se pierde en los canales abandonados,
aunque algunos agricultores la aprovechan. La otra obra que
312 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

impide el paso de los escurrimientos es el canal Ballesteros, que

va desde Maltaraa hasta Ocotln; al igual que el dique, est
abandonado, pero intercepta los escurrimientos de la porcin
noreste del lago, con lo que se convierte en una larga presa. Las
aguas de lluvia y de los escurrimientos aqu almacenadas eran
aprovechadas por los agricultores hasta que el municipio de Ja -
may (1998-2000) empez a descargar las aguas residuales de su
planta de tratamiento. Como este canal se conecta al canal de
llamada de la planta de bombeo del distrito de riego de El Fuer
te, municipio de Ocotln, tambin contamin esta agua, por lo
que los agricultores abandonaron el uso del canal (figura 4).

Figura 4
Principales canales de riego en la Cinega Baja Michoacana

Fuente: Cortea (1979).

La intencin del gobierno de Jalisco es que no se recupere

el lago de Chapala para crear la necesidad de tener fuentes al
ternativas de abastecimiento de agua para la zona metropolita
Im p a c t o d e la d e s e c a c i n d e l l a g o d e C h apau 313
na de Guadalajara, con la anuencia de la Comisin Nacional del
Agua, la participacin del gobierno del estado de Guanajuato y
la apata del gobierno de Michoacn, que prefiere que las aguas
del Lerma se desven y se tiren en Yurcuaro y Tanhuato a que
lleguen a Chapala y la cinega.
Una de las caractersticas de la zona desecada que el lago
va dejando es una pelcula de agua sobre una capa de lodo;19 son
tierras que no puede aprovechar el hombre ni la naturaleza,
pues no presenta las condiciones adecuadas para que la flora
terrestre o acutica se consolide, muchos menos la fauna, con
excepcin de algunas aves playeras. El mayor problema de Cha-
pala no es la superficie de agua, sino el volumen, ya que se torna
la variable ms importante. Por otra parte, en la periferia de
esta zona se encuentran los terrenos federales concesionados a
los agricultores, donde realizan agricultura de temporal; algu
nos de ellos toman el agua del lago de manera ilegal por medio
de pozos, canales o mangueras para el riego de pequeas parce
las20 (figura 5).
Por lo tanto, el reto es cmo incrementar los volmenes de
agua del lago de Chapala, llevarla a la Cinega Baja Michoacana,
legalizar y tecnificar a los agricultores que requieren agua para
riego, contabilizndola en los balances hidrulicos; conciliar los
intereses de conservar el lago y a la vez mejorar los sistemas de
produccin agrcola de la regin; para complicar las cosas, se
aade un reto ms; incorporar un sistema productivo de alto
valor y rendimiento que ya es bien conocido en la zona: el culti
vo de peces. Parece que se requiere un mago o un genio para
resolver el acertijo.
Si tomamos como ejemplo una hectrea bajo las condicio
nes descritas, cubierta por un promedio de 10 centmetros de

19 En estas condiciones se dan las mayores tasas de evaporacin.

29 Son ilegales porque nunca se les ha querido reconocer su situ a
cin, legalizarla y contabilizar las extracciones que hacen y no acha
car a la evaporacin los faltantes de agua en los balances hidrulicos.
314 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Peniche Camps

agua en la mitad de su superficie, tendremos 5 000 metros c

bicos de agua y 5 000 metros cuadrados de tierra (proporcin
1:1), esto es, un volumen de agua del orden de los 500 metros
cbicos que, dado lo disperso en el terreno, no hay manera de
aprovechar y lo ms probable es que se infiltren o se evaporen.
Si al mismo terreno lo dotamos de canales de 100 metros
de largo, 20 metros de ancho y 2.5 metros de profundidad me
dia, se tendr una superficie de 400 metros cuadrados de agua y
600 metros cuadrados de tierra (proporcin 3:2). Los canales
con agua tendrn una profundidad til media de 2.0 metros. El
volumen de agua en los canales es de 4 000 metros cbicos, ocho
veces ms que en la situacin anterior, pero en condiciones que
reducen al mximo la evaporacin. Aun cuando los canales nue
vos recin abiertos tienen infiltraciones, con el tiempo stas se
reducen considerablemente. El agua no est estancada sino cir
culando (figura 5).
El agua se tomara del lago de Chapala (figura 6) mediante
un sistema de tuberas y canales principales y secundarios, con
siderando los cambios de nivel y con plantas de bombeo distri
Impacto de la desecacin del lago de Chapala 315

buidas estratgicamente, de los canales principales partira una

red de canales secundarios.

El sistema estara dotado de un sistema de compuertas mo

dulares que permitiran el paso o la retencin del agua segn las
necesidades. La dotacin de agua para la agricultura se progra
mara en funcin de las reservas o la disponibilidad de agua del
lago (figura 7). Cabe hacer notar que los canales de riego, las esta
ciones de bombeo, las compuertas y el resto de la infraestructura
hidrulica ya existen en la Cinega Baja Michoacana; este pro
yecto es para rehabilitarla y reactivarla llevando nuevamente el
agua del lago a partir de un modelo que aumentara la capaci
dad en volumen del lago, incluyendo ahora una actividad ya esta
blecida en la zona: la acuacultura, que no consume el agua, es de
alto rendimiento y de gran valor el producto, el cual puede tener un
valor agregado mediante su transformacin e industrializacin.
316 Manuel Guzmn Arroyo y S alvador Penche Camps

Los actuales cultivos de temporal que se dan en la zona

desecada del lago (zona federal) dispondrn de agua a travs de
los canales, los cuales reducirn las reas de cultivo de tempo
ral, al transformarlas en reas de riego con mayor rendimiento
y valor de las cosechas. La organizacin para la produccin im
plica otro reto, ya que las tierras pertenecen a ejidos, pequeos
propietarios y comunidades indgenas, que debern organizarse
en un sistema adecuado de produccin para aprovechar las ven
tajas del proyecto.

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A n exo f o t o g r f ic o

Infraestructura hidrulica abandonada en la Cinega Baja M ichoacana

Infraestructura y actividades agropecuarias en la Cinega Baja Michoacana

Lago de Chapala, zonas de inters planteadas en la propuestas

foto: nasa, 29 de marzo de 2001.
 Q uinta pa r t e
M e c a n is m o s d e g e st i n
Mecanismos e instrumentos econmicos
de la gestin del agua en Mxico

Alma Alicia Aguirre Jimnez

R esu m en
En economa, algunas corrientes ambientalistas consideran que
hay dos formas principales de que la sociedad tome conciencia
de que ha producido una externalidad negativa: una, estipular
normas y reglamentaciones: otra, aplicar instrumentos econ
micos que pongan precio a la contaminacin o el uso irracional
de los recursos (Banco Mundial, 1992:78). En Mxico, en mate
ria de agua, se ha optado por una combinacin de estas dos
formas de regulacin, con base en la Ley de Aguas Nacionales y
su reglamento, en normas ecolgicas y en la Ley Federal de De
rechos, en la cual se establecen los precios y las tarifas por el
uso del recurso y las descargas de aguas residuales en cuerpos
receptores de propiedad nacional.
Desde la perspectiva econmica, el objetivo de este trabajo
es presentar un anlisis de la efectividad de la poltica fiscal en
la gestin del agua, puesta en vigor a travs de instrumentos
econmicos, y su utilidad para lograr la autosuficiencia finan
ciera del sector hidrulico. Asimismo, se analiza el comporta
miento de la poltica extrafiscal como mecanismo para inducir a
la sociedad a hacer un uso racional del agua y mejorar la cali
dad de los recursos hdricos.

La autora e s profesora-irw estigadora d el Departamento d e Estudios

R eg ion ales-ln eser d el Centro Universitario d e C iencias Econmico
Administrativas d e la Universidad d e G uadalajara.

[3 2 5 ]
326 Alma Alicia Aguirre J imnez

Las polticas fiscal y extrafiscal se han sustentado en el

pago de derechos; con ellas el gobierno federal ha buscado lo
grar la autosuficiencia financiera del subsector hidrulico, el
uso racional del agua y la conservacin de la calidad de los
recursos hdricos; el logro de estos objetivos se ha visto sesgado
por la debilidad que presenta la normatividad al permitir a los
usuarios hacer ellos mismos la declaracin tanto de los volme
nes consumidos como de los parmetros de contaminantes des
cargados en las aguas residuales; paralelamente, las estrategias
para lograr los objetivos de esta poltica se han visto afectadas
por la disposicin de exentar del pago de uso del agua a los
usuarios agrcolas y las comunidades rurales menores de 2 500
habitantes; adems, la mayora de los organismos operadores
que prestan el servicio de agua potable, argumentando insol
vencia econmica, no cumplen con el pago de derechos por des
cargas de aguas residuales ni con la construccin de las obras
de infraestructura de saneamiento.
Como una medida para contribuir a la conservacin de la
calidad de los recursos hdricos, se propone establecer fianzas o
depsitos reembolsables por parte de los diversos usuarios del
agua para garantizar su cumplimiento con los parmetros de
calidad del agua a travs de la construccin de sistemas de tra
tamiento de aguas residuales de origen pblico-urbano, indus
trial o de servicios.
Seguir subsidiando el pago de derechos a los principales
consumidores de agua, que son los organismos operadores y las
reas hidroagrcolas, bajo la prerrogativa de suministrar agua
a estratos de poblacin de bajos niveles socioeconmicos o la de
satisfacer la demanda de alimentos para alcanzar la autosufi
ciencia alimentaria del pas, pueden modificar el precio del agua
para los dems sistem as de usuarios, con lo cual se pierde el
sentido de equidad que debe garantizar el Estado.
Desde esta perspectiva, la compatibilidad entre el enfoque
econmico del subsector hidrulico, a travs del pago de dere
cho y la ordenacin y conservacin del recurso, depende de la
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 327
adecuacin de las normas jurdicas para corregir las debilidades
del sistema de gestin del agua.

Introduccin
El estudio de los impactos producidos por la generacin de
externalidades es uno de los factores prioritarios de las acciones
sobre el medio ambiente. En economa se dice que se produce
una externalidad cuando se realiza una accin que trae benefi
cios o provoca perjuicios a un agente externo. Habitualmente
estas externalidades son de carcter negativo y tan slo en con
tadas ocasiones se producen las de carcter positivo. En rela
cin con las externalidades que genera la actividad econmica,
Field (1995: 15) argumenta que a mayores tasas de crecimiento
econmico, es decir, incrementos en nuestras mediciones tradi
cionales como el pib , implican mayor degradacin ambiental.
Sin embargo, no todas las externalidades se le pueden atribuir a
un hecho econmico, ya que gran parte de los problemas am
bientales se pueden considerar como resultado de conflictos hu
manos (producto e influencia en la actuacin de todos los grupos
de la sociedad, incluidos los gobiernos, la industria y los parti
culares) y no como problemas ambientales que inciden en la
disminucin de la productividad econmica y la aceleracin del
desequilibrio social; por lo tanto, son externalidades que la so
ciedad en su conjunto debe corregir.
Desde este punto de vista, la correccin de externalidades
equivale a lograr que quienes generen costos o causen daos
ambientales los asuman o internalicen a travs de diferentes me
dios, por lo que se puede aseverar que el concepto de externalidad
es clave para fundamentar cualquier marco legal para la protec
cin del medio ambiente. Al respecto, algunas corrientes ambien
talistas consideran que hay dos formas principales de que la
sociedad tome conciencia de la externalidad que ha producido:
una, estipular reglamentaciones, las cuales generalmente son
de dos tipos: restrictivas y normativas, que tienden a restringir
la produccin de contaminantes para prevenir la contamina
328 Alma Alicia Aguirre J imnez

cin futura; otra forma es la aplicacin de instrumentos econ

micos, cuyo objetivo es poner precio a la contaminacin o al uso
irracional de los recursos (Banco Mundial, 1992: 78).
Durante los ltimos aos, diversos gobiernos, especial
mente de pases industrializados, incluyendo Europa central y
oriental, han recurrido con cada vez ms frecuencia a enfoques
econmicos basados en el principio de que el que contamina
paga y el concepto ms reciente de que el que utiliza los recur
sos naturales paga: estos instrumentos, que forman parte de la
administracin ambiental, generalmente deben responder a lo
que denominamos poltica general de medio ambiente.
La poltica general de medio ambiente suele disearse bajo
dos aspectos distintos: conservacin de la naturaleza, o poltica
preventiva, y proteccin del medio ambiente, o poltica correctiva;
cabe sealar que cada aspecto de la poltica general deber per
seguir objetivos claros en funcin de los cuales se disearn los
instrumentos que se deben promover e implantar para conse
guirlos.
En Mxico la poltica ambiental, concretamente la ad
ministracin ambiental, ha correspondido sobre todo a los go
biernos federal y estatal; su objetivo principal ha consistido en
mejorar o reestructurar el proceso de toma de decisiones basado
en planes nacionales y sectoriales, leyes, normas, reglamentos e
instrumentos econmicos, as como en mecanismos coercitivos
para poner en prctica polticas sobre el medio ambiente y el
desarrollo. En otras palabras, como seala Hernndez (1997:
47), este modelo de administracin ambiental tiene dos herra
mientas en su mano: el palo y la zanahoria. El palo es una
ineludible obligacin y la zanahoria es voluntaria, pero el re
sultado de ambas es, sin lugar a dudas, responsabilidad de las
instituciones. Desde esta perspectiva, el acceso a los bienes, lo
que se puede y no se puede hacer de ellos, est regulado por un
marco institucional que rige las relaciones entre unas perso
nas y otras, as como el catlogo de derechos y deberes que se
reconocen entre s y para con los dems.
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 329

Ante esta situacin, analizada desde la perspectiva del sis

tema econmico, los conflictos ambientales se pueden interpre
tar como resultado de fallas en los mercados y la carencia de in
formacin, que se traducen en la transferencia de costos de quie
nes provocan estos problemas a otros sectores de la sociedad, o
incluso a las generaciones futuras. De esta manera, los proble
mas ambientales son conceptualizados como externalidades que
deben corregirse.
Considerando esta perspectiva como supuesto bsico, el
objetivo de este trabajo es hacer un anlisis de la efectividad de
la aplicacin de los mecanismos e instrumentos econmicos re
lacionados con la gestin de agua en Mxico. El tema se desa
rrolla considerando las polticas fiscal y extrafiscal, cuyos
objetivos fundamentales han sido el logro de la autosuficiencia
financiera del subsector hidrulico, el uso eficiente y la conser
vacin de los sistemas hidrolgicos.

E lementos del modelo de gestin del agua

Los instrumentos de la gestin ambiental deben responder a lo
que se denomina poltica general de medio ambiente, sustentada
en los principios y criterios generales que conforman el derecho
ambiental: ste, como cualquier otra normatividad, surge de la
necesidad de establecer regulaciones que ayuden a conservar el
equilibrio entre las entidades participantes, en este caso entre
el hombre y el medio ambiente.'
En Mxico, en materia de agua, la correccin de externa
lidades para lograr un justo equilibrio entre el desarrollo y la1

1 El derecho am biental puede ser definido como el conjunto de nor

m as ju rd ica s que regulan las conductas hum anas que pueden in
fluir de m anera relevante en los procesos de interaccin que tienen
lugar entre ios sistem as de los organismos vivos y sus sistem as am
bientales mediante la generacin de efectos de los que se espera una
modificacin significativa en las condiciones actuales de dichos o r
ganismos (Braes, 19 9 4 :2 7 ).
330 Alma Alicia Aguirre J imnez

sostenibilidad de los sistemas hidrolgicos se ha sustentado en

la aplicacin de una combinacin de instrumentos y mecanis
mos de gestin. Este sistema de gestin (figura 1) se ha enfocado
en que la sociedad reconozca el carcter nico del recurso y
alentar su uso eficiente; se busca aumentar la participacin de
los usuarios en los costos de aprovechamiento y conservacin
del agua mediante una poltica fiscal y haciendo uso de los me
canismos legales y administrativos de concesin de agua. Esta
forma de regulacin se sustenta en la Ley de Aguas Nacionales y
su reglamento, en la Ley Federal sobre Metrologa y Normaliza
cin, que estipulan las normas y reglas referidas a la adminis
tracin y el saneamiento del recurso; adems estas polticas se
han estructurado tambin en normas ecolgicas y en la Ley Fe-

* Figura 1
Instrumentos econmicos y mecanismos
utilizados en la gestin del agua en Mxico

Instrumentos econmicos1 Mecanismos de gestin2

Poltica fiscal: Poltica extrafiscal:

- Pagode derechos por usoy aprovecha- - Concesiones
miento deaguas y bienes nacionales asignaciones
- Pago de derechos por descargas de aguas - Estndaresambientales
residuales acuerpos receptores propiedad - Estmulose incentivosfiscales
de lanacin - Subsidios
- Ayudas financieras

Gestin del agua

1 Instrumentos econmicos cormctores de las externalidades relacionadas con el medro ambiente; son aque
llos instrumentos que influyen sobre los costos y beneficios de las diversas opciones entre las que pueden
elegir los agentes econmicos, lo cual incentiva a dirigir o modificar sus acciones en un sentido favorable al
medio ambiente.
i los mecanismos de gestin son aquellos que instrumentan las autoridades pblicas competentes y estable
cen las obligaciones y limitaciones que deben cumplir obligatoriamente los agentes destinatarios.
Fuente: Elaboracin propia, considerando los elementos de la normatividad en materia de aguas nacionales.
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 331

deral de Derechos en Materia de Agua; en este ltimo ordena

miento jurdico se establecen los instrumentos econmicos (pre
cios y tarifas) que deben aplicarse por concepto de uso del recurso
y las descargas de aguas residuales en cuerpos receptores de
propiedad nacional.

In str u m e n t o s e c o n m ic o s d e la p o l t ic a f is c a l

EN LA GESTIN DEL AGUA

La promocin de la internalizacin de costos ambientales por
medio de instrumentos econmicos en la gestin del agua tiene
como propsito que los agentes reciban seales ajustadas al
sistema de precios e incorporen, entre sus objetivos o funcio
nes de bienestar, motivaciones permanentes para hacer un
manejo sostenible de los recursos naturales y reducir la sobre
explotacin de acuferos subterrneos y de escurrimientos o
depsitos superficiales, as como de evitar y reducir al mnimo
la generacin de contaminantes y residuos, para con ello dis
minuir los efectos ambientales negativos inherentes. Este es
quema de carcter fiscal atae a la poltica financiera, al concepto
de pago ele derechos y, en general, a la estructura tributaria
en materia de aguas. Centra su objetivo en lograr una admi
nistracin eficiente del agua, inducir la participacin del sec
tor privado en el financiamiento de proyectos de infraestructura
hidrulica, aumentar la participacin de los usuarios del lqui
do en los costos de aprovechamiento y conservacin, fortalecer
la obligacin del pago de cuotas y establecer el monto, las for
mas y condiciones de recuperacin de la inversin federal en
obras de infraestructura hidrulica.2 Por lo tanto, esta estra
tegia se ha enfocado en consolidar un sistema financiero con la

2 Los principios ju rd icos que dan origen a los instrum entos econ
m icos de la gestin del agua para satisfacer las necesidades de la
sociedad, se encuentran establecidos en el marco del derecho y pue
den dividirse en tres categ oras, que se refieren a la actividad tri
b u taria del Estado, siend o sta s: normas constitucionales: C on s
titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: normas ordinarias...
332 Alma Alicia Aguirre J imnez

perspectiva de recaudar ingresos mayores por diversas fuentes

que contribuyan a establecer un sistema racional de asigna
cin, uso y conservacin de los recursos.*3
Un ejemplo del empleo de instrumentos econmicos en
Mxico son las disposiciones que contiene la Ley Federal de Dere
chos en Materia de Aguas Nacionales, la cual establece que estn
obligadas al pago de derecho sobre agua las personas fsicas y
morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, bien
sea de hecho o al amparo de ttulos de asignacin, concesin,
autorizacin o permiso, otorgados por el gobierno federal, de
acuerdo con la zona de disponibilidad de agua en que se efecte su
extraccin.4

.. .o secundarias: Ley de Ingresos de la Federacin, Presupuesto de Egresos

de la Federacin, Cdigo Fiscal de la Federacin, Ley de Aguas Naciona
les, Ley Federal de D erechos, Ley de Contribucin de Mejoras por
O bra P blica en In fraestru ctu ra H idrulica y M iscelnea Fiscal;
norm as reglam entarias: Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federa
cin, Reglamento Interior de la Sem arnat y Reglamento de la Ley de
Aguas Nacionales.
3 En Mxico, la autoridad y adm inistracin en m ateria de aguas n a
cionales y de sus bienes pblicos inherentes corresponde al Ejecutivo
federal, el cual la ejerce directamente a travs de la Comisin Nacional
del Agua (cna ). En este sentido, la Ley de Aguas Nacionales determina
expresam ente en su artculo 9 fraccin x que es facultad de la Comi
sin Nacional del Agua, ejercer las atribuciones fiscales en materia de
administracin, determinacin, liquidacin, cobro, recaudacin y fis
calizacin de las contribuciones y aprovechamientos que se destinen,
conforme a lo dispuesto en el Cdigo Fiscal de la Federacin. E stas
disposiciones contienen observaciones de conducta administrativa que
im plican orden en el desempeo econmico de las inversiones y un
conjunto de roles de decisin que identifican a la cna con una posi
cin de autoridad como organismo negociador y encargado de solucio
nar conflictos, asignar y concesionar los recursos hdricos del pas.
4 En Mxico para la explotacin, el uso o aprovechamiento de aguas
nacionales se establecieron 11 zonas de disponibilidad, tal como lo
establece el articulo 231 de la Ley Federal de Derechos, versin 2003.
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 333

Pago d e derechos por uso y aprovechamiento de

aguas y bienes nacionales
En Mxico se ha venido instrumentando una poltica de conce
sin y asignacin de volmenes de agua; con la aplicacin de
esta poltica, considerando la disponibilidad de los recursos hdri-
cos en las diferentes zonas de disponibilidad de agua, hasta el
ao 2001, se haba otorgado a 355 000 usuarios un volumen de
221 568 hectmetros cbicos (cuadro 1).

Cuadro 1
Volumen de extraccin anual de agua en Mxico
(Hm>)

Uso Oriqen Volumen

Superficial Subterrneo total
(Hm>) (Hm>) (Hm)

Agropecuario 36830 19553 56383

Abastecimiento pblico 3 309 6 256 9 565
Industria autoabastecida 5028 1591 6619
Hidroelctrica 145080 - 145080
Generacin de energa elctrica 3921 - 3921
Nacional 194 168 27400 221 568

Un hectmetro cbico equivale a un milln de menos cbicos.

Fuente: E s t a d s t i c a s d e l a g u a e n M x ic o , Sistema Nacional de Informacin, Comisin
Nacional del Agua. Mxico, 2003.

A travs del proceso de asignacin y concesin de aguas, el

Ejecutivo federal instrument una polticafiscal mediante el pago de
derechos; el objetivo era lograr la eficiencia econmica para fi
nanciar los gastos de operacin de la institucin rectora del agua
y que los ingresos que se obtengan por estos conceptos se desti
nen a la construccin de obras de infraestructura hidrulica de
agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
Con la instrumentacin de la poltica fiscal, el gobierno
federal busc un cambio estructural para modificar su relacin
con los diversos sistemas de usuarios, otorgndoles el derecho
de declarar ellos mismos responsablemente los volmenes con
334 Alma Alicia Aguirre J imnez

sumidos, reservndose el derecho de verificacin. Sin embargo,

la conducta asumida por los usuarios ha puesto de manifiesto
una gran divergencia entre el volumen concesionado y el decla
rado para fines de pago de derechos. As, podemos observar que
de los volmenes asignados y concesionados a los diferentes
sistemas de usuarios slo 131956 hectmetros cbicos (Hm3) de
agua son declarados para fines de pago de derechos, lo que sig
nifica que 89 609 Hm3 (aproximadamente el 40.4 por ciento del
volumen extrado) no paga anualmente el derecho por uso o
aprovechamiento del recurso.
Para uso agrcola se extraen 56 190 Hm3. Es importante
resaltar que este consumo est exento de esta obligacin fiscal,
como lo especifica la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua.
Por lo anterior, puede argumentarse que entre los asignatarios y
concesionarios de agua para los usos de generacin de energa
hidroelctrica, pblico urbano e industrial, en conjunto, no ma
nifiestan para el pago de derechos un volumen de 33 419 Hm3; si
esta cifra se traduce en trminos monetarios, equivale a dejar de
recaudar anualmente 1 265 millones de pesos de 2001. monto
que representa el 25 por ciento del total recaudado en el ao de
referencia (cuadros 2 y 3).

Cuadro 2
Volumen declarado para la recaudacin por extraccin,
uso o aprovechamiento de aguas nacionales (Hm!)

Usos Concesionado Declarado para Volumen

(Hm1) recaudacin (Hm1) recaudado

Agrcola yagroindustrial 56383 193 56190

Hidroelctrica 149001 128875 20126
Pblico urbano e industrial 16181 2888 13 293
Total 221565 131956 89609

Fuente: Elaboracin propia con base en Estadsticas de/ agua en M xico, Sistema Nacio
nal de Informacin, Comisin Nacional del Agua, Mxico, 2003.
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 335

Cuadro 3
Recaudacin en la gestin del agua
(millones de pesos constantes de 2001)

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Usoo aprovechamiento
deaguas nacionales 4951 4133 3913 4 544 3947 4798 5056 4996
Uso de cuerpo receptor 178 226 234 138 65 37 35 64
Extraccin de materiales 47 13 18 18 19 31 32 35
Suministro de agua en
bloque 1041 1285 741 931 1095 1059 903 935
Servicio de riego 402 203 191 168 130 117 116 135
Uso dezonas federales 17 11 4 10 10 16 20 20
Diversos (servicios de
trmite, tegularizacin
ymultas, entre otros) 1075 511 2% 362 333 20 227 193
Total 7711 6382 5397 6171 5599 6078 6389 6378

Fuente: E stad stica s d e l agua en M xico, informacin de las gerencias regionales de la

Comisin Nacional del Agua, Mxico, 2003.__________________________

La aplicacin de esta poltica fiscal no ha sido instrumentalmente

sencilla, pues en esta materia los niveles de recaudacin no han
mostrado incrementos sustantivos; los datos histricos con res
pecto a la recaudacin muestran que, ms que un proceso evo
lutivo, se muestra como involutivo, ya que no se han generado
los ingresos suficientes para consolidar el sistema financiero
del agua, de manera tal que, de acuerdo con cifras oficiales de la
c n a , el monto recaudado slo cubre en promedio el 72 por ciento

del presupuesto de inversin que ejerce esta dependencia (cua

dro 4), por lo que se tiene que recurrir a recursos fiscales y
crditos externos; esto sin contar lo que corresponde a servicios
personales. De seguir esta tendencia, cada vez estar ms lejano
el logro del objetivo de la autosuficiencia financiera del subsector
hidrulico, lo que afecta directamente los gastos de inversin
correspondientes a las partidas presupustales de suministro de
agua potable y saneamiento principalmente en las reas rura
les, ya que las zonas urbanas de alguna manera han venido
336 Alma Aucia Aguirre J imnez

solucionando su demanda de agua a travs de macroproyectos

financiados regularmente con crditos externos. Lo anterior pone
de manifiesto la necesidad de cambiar la estrategia de recauda
cin, ya que los montos no recaudados, de hacerse efectivos,
podran minimizar el monto de endeudamiento externo, para
avanzar hacia la autosuficiencia financiera buscada.

Cuadro 4
Origen y destino de los recursos en la
institucin rectora del agua, 2001

O r ig e n d e l o s r e c u r s o s

Recaudacin por cobro de derechos, contribuciones

y aprovechamientos 72 por ciento
Complemento de recursos fiscales 26por ciento
Crdito externo 2por ciento

P r e s u p u e s t o d e o p e r a c i n s in i n c lu ir s e r v i c i o s p e r s o n a l e s

Agua potable, alcantarillado y saneamiento 46 por ciento

Infraestructura hidroagrcola 30por ciento
Administracin y regulacin del agua 25por ciento

Fuente: E s t a d s t i c a s d e l a g u a e n M x ic o , Sistema Nacional de Informacin, Comisin

Nacional del Agua, Mxico, 2003.

Pago d e d erechos por descarg as d e aguas residuales a

cuerpos receptores propiedad d e la nacin
El pago de derechos por descargas de aguas residuales a cuerpos
receptores propiedad de la nacin tiene un carcter proteccionis
ta. La promocin de la internalizacin de costos ambientales por
medio de estos instrumentos econmicos, de carcter fiscal, tiene
como propsito que los agentes incorporen entre sus objetivos
motivaciones permanentes para hacer un manejo sostenible de
los recursos hdricos y reducir la generacin de contaminantes y
residuos, para con ello disminuir los efectos ambientales negati
vos inherentes. Sin embargo, a las descargas de aguas residuales
se les sigue observando como una externalidad susceptible de ser
ignorada, ya que mientras no les afecte de manera directa o en su
Mecanismos e instrumentos econmicos de oestin del a g u a 337

propio mbito a las entidades contaminadoras, este hecho no ten

dr mayor relevancia; esta conducta o incapacidad normativa se
refleja en los niveles de recaudacin por concepto de uso de cuerpo
receptor, ya que se observa una tendencia diametralmente opues
ta al saneamiento: de los 423 metros cbicos por segundo de des
cargas de aguas residuales, slo 76.2 metros cbicos reciben
algn tipo de tratamiento para mejorar su calidad (cuadro 5).

Cuadro 5
Volmenes de aguas residuales descargadas y tratadas, 2001

Concepto Volumen generado Volumen tratado

(m!) (m3)

Aguas residuales de centros urbanos 252 50.8

Aguas residuales industriales 171 25.4
Total 423 76.2

Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema Nacional de Informacin sobre Calidad
del Agua, Comisin Nacional del Agua, p i c a , diciembre de 2001.____________

El hecho de que en Mxico slo el 18.01 por ciento de las

descargas de agua residuales reciben algn tipo de tratamiento
ha provocado el deterioro y la escasez de los recursos hdricos,
involucra la disminucin de la productividad econmica y acele
ra los conflictos sociales.

Ayudas fin an cieras

En esta expresin se engloban varias formas de ayuda que tie
nen como objetivo incentivar a los agentes econmicos a modifi
car sus comportamientos, con el fin de hacer eficiente el uso de
los recursos naturales y reducir la degradacin medioambien
tal o financiar las medidas necesarias para ello.5

5 No todas las ayudas financieras reducen la contaminacin ambien

tal, ya que pueden estar dirigidas a sectores que contribuyen a a c e n -...
338 Alma Alicia Aguirre J imnez

Las ayudas financieras o subsidios son un instrumento

que no siempre se justifica, ya que en cierto modo son contra
rias al enfoque econmico basado en el principio de el que con
tamina paga y el concepto de el que utiliza los recursos na
turales paga. Se debe tener en cuenta que en este caso son los
contribuyentes los que hacen los pagos, mientras que la empre
sa contaminadora recibe el beneficio econmico. Por esta razn
slo se pueden aplicar en ciertos casos, siempre y cuando se
cumplan los siguientes requisitos:
1. Que sean otorgados dentro de un programa bien definido
y por un periodo de tiempo determinado.
2. Que no impliquen distorsiones en intercambios o inver
siones internacionales.
3. Que para la colectividad represente un costo menor ayu
dar al contaminador que perder la actividad que ste rea
liza; adems, deben darse razones de estricta ju sticia
social.
En materia de poltica fiscal, las ayudas financieras o sub
sidios son parte importante del sistema de gestin del agua. En
Mxico estos instrumentos se han venido integrando mediante
la figura de subvenciones, lo que implica la entrega de dinero
mediante diversos programas federalizados de agua potable, al
cantarillado y saneamiento e hidroagrcolas, en donde se esta
blece una participacin financiera del gobierno federal a fondo
perdido del 50 por ciento del costo de las obras de infraestructu
ra y los usuarios hidroagrcolas o los organismos operadores
municipales slo invierten el 50 por ciento restante.
Con el objeto de emprender acciones encaminadas a diver
sificar y ampliar los esquemas de financiamiento en materia de
infraestructura para agua potable, el Estado mexicano, a travs

...tu a rla o que degraden ei medio ambiente (subvenciones al sector

de explotacin forestal, crditos para la compra de productos fito-
sanilarios, etc.). En principio, seria deseable reducir al mnimo este
tipo de subvenciones.
M e c a n is m o s e in s t r u m e n t o s e c o n m ic o s d e g e s t i n d e l a g u a 339
de su institucin encargada de la gestin del agua (cna ), ha esta
blecido el Programa de Devolucin de Derechos (Prodder), el cual
tiene su fundamento en el artculo 231 apartados Ay B de la Ley
Federal de Derechos en Materia de Aguas, en donde se establece
que los ingresos que se obtengan por pago de derechos por uso o
aprovechamiento de aguas nacionales de las empresas pblicas o
privadas prestadoras del servicio de agua potable se les podrn
devolver a estas organizaciones para destinarlos a la realizacin
de acciones de mejoramiento de su eficiencia y a la construccin,
ampliacin y/o rehabilitacin de infraestructura de agua pota
ble, alcantarillado y saneamiento.
Este programa se inicia en el ao 2002, y se enfoca en
devolver el 100 por ciento del pago de derechos por uso o aprove
chamiento de aguas nacionales efectuado por los organismos
operadores pblicos o privados que prestan el servicio de agua
potable, siempre y cuando presenten un programa de acciones
de mejoramiento de la eficiencia de sus sistemas tcnicos, admi
nistrativos o de infraestructura, o acciones de construccin de
obras nuevas de agua potable, alcantarillado o saneamiento por
realizar durante el ao que se desea recibir el beneficio de la
devolucin. El programa de acciones ser financiado con la apor
tacin federal (la devolucin del 100 por ciento del pago de de
rechos), as como con una aportacin del organismo operador
(recursos municipales o propios) por lo menos equivalente al
monto que el gobierno federal le devolver.
Los beneficios son que, independientemente de que se aco
jan o no a los beneficios de este programa, los organismos ope
radores tienen la obligacin de pagar el derecho. Se considera
que el beneficio es proporcional al tamao de los pagos que rea
lice el organismo operador; sin embargo, los principales recep
tores de las bondades de este programa son los prestadores del
servicio de las grandes ciudades, en donde los montos por devol
ver son realmente significativos, como son los casos de las ciu
dades de Mxico, Guadalajara, Monterrey, Tijuana y algunas otras
de menor tamao.
340 Alma Alicia Aguirre J imnez

Las desventajas o los inconvenientes son que debido a que

estas entidades tienen que invertir una cantidad similar a la
pagada por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, es
difcil que muchos municipios u organismos operadores tengan
la capacidad econmica para ser beneficiarios de este tipo de
ayuda financiera o subsidio. Por ejemplo, si consideramos los
casos de organismos pblicos de poblaciones que apenas reba
san los 2 500 habitantes, que son la mayora a nivel nacional,
sus sistemas tarifarios no les permiten ser autosuficientes en lo
financiero y difcilmente podrn realizar inversiones significati
vas que redunden en un mejoramiento de su eficiencia, y mucho
menos se puede esperar la realizacin de obras de infraestructu
ra; por ello en el caso de este tipo de empresas debern estable
cerse otros mecanismos para su consolidacin organizativa,
financiera y en infraestructura.
Como conclusin de este tipo de instrumentos, es posible
decir que pudieran ser eficaces en algunos casos concretos, pero
nuestra escasa cultura ambiental rechaza estos sistemas de con
trol, preservacin y uso eficiente de los sistemas hidrolgicos e
incluso podemos pensar que, ms que un sistema de gestin
econmica y ambientalmente sustentable, se est gestando un
mercadeo de instrumentos y mecanismos que no han podido
contribuir a abatir la degradacin ambiental, especficamente la
relacionada con los recursos hidrolgicos. No obstante, debe
mos seguir con inters la evolucin de estos instrumentos y tal
vez en un futuro no muy lejano nuestra sociedad pueda ser lo
suficientemente madura, en los planos cultural, ambiental y
econmico, para poder aplicarlos.

M e c a n is m o s d e g e s t i n d e la p o l t ic a

e x t r a f is c a l d e l agua

El desarrollo de la poltica hidrulica y la consecucin de ob

jetivos cuenta con dos tipos de instrumentos; los econmicos
analizados anteriormente y los mecanismos de los que nos ocu
paremos a continuacin. Quiz la expresin mecanismos de ges
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 341

tin no sea la ms adecuada para designar este tipo de instru

mentos, pero nos sirve para diferenciarlos de los eminentemen
te econmicos. Se puede argumentar que los mecanismos de
gestin tienen que ver con las tradiciones jurdicas para asegu
rar que el agua sea proporcionada eficazmente en el marco de
derecho vinculado a las disposiciones fiscales y la obligatorie
dad de los distintos sistemas de usuarios de vincular el empleo
de este recurso con el compromiso de ejecutar las obras de con
trol y tratam iento de sus descargas de aguas residuales. No
obstante, algunos analistas en esta materia sostienen que los
instrumentos jurdicos no plantean el desarrollo econmico y
slo los instrumentos econmicos dan lugar a ese desarrollo.
Mi postura conceptual es absolutamente distinta. Los recursos
naturales y el medio en general son patrimonio de la sociedad y
deben ser preservados por el conjunto de la sociedad misma y
sus instituciones. Dicha preservacin, que se concreta en una
poltica y un conjunto de instrumentos econmicos y jurdicos,
adems de preservar nuestro patrimonio, genera un desarrollo
econmico ambientalmente sustentable. Por lo tanto, no es un
instrumento determinado el que puede generar la economa am
biental, sino que es una poltica ambiental la que desencadena
r esa secuencia, independientemente de los instrumentos que
se utilicen.
Los mecanismos de gestin en materia de agua estableci
dos en el marco de una poltica extrafiscal tienen carcter pro
teccionista; su objetivo central es integrar una serie de medidas
que favorecen los agentes econmicos mediante la determina
cin de mecanismos extraordinarios de vigencia temporal, para
conceder desgravaciones y/o exenciones fiscales si se toman me
didas que contribuyan a disminuir la degradacin de los siste
mas hidrolgicos. La correccin de estas extem alidades equivale
a lograr que quienes usen o exploten aguas nacionales o ge
neren daos ambientales asuman su responsabilidad, para lo
cual se han establecido los siguientes mecanismos de gestin: 1)
concesiones y asignaciones; 2) estndares ambientales (normas
342 A l m a A l ic ia A g u i r r e J im n e z

oficiales mexicanas); 3) estmulos e incentivos fiscales, y 4) subsi

dios. O bien una combinacin adecuada de estos instrumentos.

Concesiones y asignaciones
Las concesiones son derechos que adquieren los diversos siste
mas de usuarios privados para uso o aprovechamiento de las aguas
nacionales. Son otorgadas por el Ejecutivo federal a travs de la
Comisin Nacional del Agua, segn lo establece el captulo II
artculo 20 de la Ley de Aguas Nacionales; estos mismos dere
chos se establecen para dependencias y organismos descentrali
zados de la administracin pblica federal, estatal o municipal,
bajo la figura de asignacin. En el Reglamento de la Ley de Aguas
Nacionales se establece que las concesiones o asignaciones po
drn ser otorgadas hasta por 50 aos, y pueden ser prorrogables.
El objetivo de estos mecanismos (concesin/asignacin)
tiene dos vertientes: por una parte, para la institucin rectora,
llevar un control de oferta-demanda-disponibilidad de las aguas
nacionales; por otra, para los usuarios, tener la seguridad ju r
dica de que podrn disponer de un determinado volumen de agua
para su uso o aprovechamiento.
De acuerdo con lo establecido en la Ley de Aguas Naciona
les y su Reglamento, si un usuario consume durante un periodo
de tres aos volmenes menores que los concesionados/asigna-
dos, este volumen se reducir al nivel de volumen declarado du
rante este periodo, liberando volmenes para nuevas solicitudes.
Al respecto, se ha evidenciado una brecha entre volmenes
concesionados y declarados con fines de pago de derechos, lo
que nos permite hacer algunas inferencias:
1. El usuario declara menos agua de la que en realidad consu
me para reducir al mnimo sus costos por el pago de derechos.
2. El usuario efectivamente consume menos agua que la con-
cesionada, pero su objetivo es conservar el volumen total
que se le otorg, lo que lo induce a declarar anualmente
distintos niveles de consumo, afectando la disponibilidad
real para su eficaz administracin.
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 343
3. Ante esta situacin es importante considerar la modifica
cin del artculo 47 del Reglamento de la Ley de Aguas
Nacionales, para otorgar en concesin/asignacin el pro
medio trianual de agua declarada como consumida.

E stndares am bientales
Con relacin a la gestin de los recursos naturales y su entor
no, Dourojeanni (1998: 15) argumenta que: si concentramos
los esfuerzos hoy dispersos, en mejorar por lo menos la calidad
del agua a nivel de cuenca, se podra controlar o reducir casi el
50 por ciento de los problemas ambientales.
Esto significa que si los organismos operadores municipa
les de agua potable y alcantarillado, los industriales y los usua
rios del sector servicios que generan aguas residuales asumieran
la responsabilidad de cumplir con los estndares ambientales y
emisin que marcan: 1) Norma Oficial Mexicana nom-ECOL-1996,
que establece los lmites mximos permisibles de contaminantes
en las descargas de aguas residuales en cuerpos receptores de
propiedad nacional; 2) Norma Oficial Mexicana nom- ecol-1996,
que establece los lmites mximos permisibles de contaminantes
en las descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantari
llado urbano municipal: 3) Norma Oficial Mexicana nom- ecol -
1997, que establece los lmites mximos permisibles de con
taminantes para las aguas residuales tratadas que se reusen en
servicios al pblico, y 4) Norma Oficial Mexicana nom-1 2 7 - ssai-
1994. que establece la calidad de agua para descarga a cuerpos
receptores, para el ao 2010 estaramos alcanzando estndares
aceptables de la racionalidad, preservacin, conservacin y pro
teccin de los recursos hdricos, condiciones necesarias para
alcanzar la sostenibilidad de los sistemas hidrolgicos, que en el
plano ambiental contribuiran al logro de objetivos de susten-
tabilidad ambiental.
A fin de restablecer la calidad de las aguas residuales que
generan los principales centros industriales y urbanos de nues
tro pas, se public la Norma Oficial Mexicana nom-0 0 1 - ecol -
344 A l m a A l ic ia A g u i r r e J im n e z

1996, que establece los lmites mximos permisibles de con

taminantes en las descargas de aguas residuales y bienes nacio
nales, como un instrumento de regulacin en materia de poltica
ambiental que contribuya a mejorar los ecosistemas.
Se establece que el cumplimiento de la norma debe ser
gradual y progresivo y comprende dos acciones. La primera
accin se refiere al saneam iento de las descargas de aguas
residuales municipales. Los organismos operadores de agua po
table y alcantarillado debieron presentar programa de acciones
para mejorar la calidad de sus aguas residuales durante el pe
riodo que abarc del 30 de junio de 1997 al 31 de diciembre de
1999. Es importante resaltar que esta disposicin no es aplica
ble a las comunidades menores de 2 500 habitantes. La segunda
accin se refiere a la fecha de cumplimiento para no rebasar los
lmites permisibles de las descargas no municipales (industria
les, comerciales y de servicios), el periodo comprende del 1 de
enero de 2000 al 1 de enero de 2010.
Si analizamos algunos resultados obtenidos con este me
canismo, muy poco ha sucedido en cuanto a la solucin de los
problemas de control de la contaminacin de aguas. Para el ao
2001 los volmenes y las cantidades de contaminacin que se
generaron en centros urbanos en materia de aguas residuales
(cuadro 6) ya presentaban una magnitud muy elevada y las obras
para cumplir con la primera accin no haban sido realizadas
por la mayora de los organismos operadores.
Los organismos operadores municipales comnmente se
alan que el saneamiento de sus aguas residuales afecta drs
ticamente su capacidad econmica, situacin que se refleja en
los avances que presenta el proceso de saneamiento de aguas
residuales municipales.
Algunas corporaciones empresariales se han visto envuel
tas en una turbulencia ambiental al generar efectos nocivos al
medio ambiente por no tratar sus aguas residuales. Las empre
sas manifiestan que en ocasiones tienen muchas dificultades
para responder a todas las exigencias impuestas por los ordena-
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 345

Cuadro 6
Volmenes de contaminacin en aguas residuales municipales

Concepto Volumen generado Volumen Volumen Volumen

(Hm!) (mVs) tratado generado recolectado en
(mVs) (ton) alcantarillado
(ton)

Aguas residuales - 252 50.8 - -

Toneladas de obo - - - 2.1 1.6

obo = demanda bioqumica de oxigeno.

Fuente: Informacin derivada del Sistema Nacional de Informacin sobre Calidad del
Agua, Mxico, 2001._____________________________________

menlos legales que las involucra en materia fiscal, como son el

pago de derechos, o en lincamientos de normas ecolgicas que en
ocasiones les resulta difcil cumplir, por lo que estas entidades,
ante las restricciones ambientales (razonables o no) plantean
como un dilema solucionar problemas ambientales o generar
fuentes de empleo. Se estima que a nivel nacional en el ao 2001
estas entidades arrojaron 171 metros cbicos por segundo de aguas
residuales, que generaron 6.18 millones de toneladas de d b o ;
estimaciones relacionadas con el volumen vertido de descargas
de aguas residuales determinan que estas entidades tratan sola
mente 25.4 metros cbicos por segundo (vase cuadro 5).

Estmulos e incentivos fis c a le s

Con el objeto de incentivar a los usuarios de aguas nacionales a
mejorar la calidad de sus descargas de aguas residuales, la Ley
Federal de Derechos y la n o m - 0 0 1 - e c o l - 1996 establecen los lmi
tes mximos permisibles de contaminantes en las descargas de
aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional.
Si cumplen estas disposiciones, los organismos operado
res y las empresas acceden a una poltica de descuentos en el
pago del derecho por uso o aprovechamiento de aguas naciona
346 A l m a A l ic ia A g u i r r e J im n e z

les, cuyos porcentajes varan del 2 al 44 por ciento en funcin

del tipo y la calidad de la descarga conforme a la normatividad
que marca la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua, en su
artculo 282C.
La aplicacin de estas disposiciones se contempl como un
instrumento menos costoso para el gobierno federal en lo que
respecta a cumplir objetivos de racionalidad y de carcter am
biental. Sin embargo, esta vertiente de estmulos para el sanea
miento y aprovechamiento de aguas residuales no ha tenido un
efecto inductivo porque la poltica tarifaria de agua para la explo
tacin de aguas nacionales ha inducido a los industriales a se
guir prefiriendo el consumo de aguas blancas, ya que les resulta
menos costosa esa alternativa que efectuar inversiones en infra
estructura para el tratamiento de aguas residuales; de ahi que
no se hayan dado las condiciones para la sustitucin de uso de
aguas que contribuyeran a la racionalizacin de este recurso.

Subsidios
En Mxico se ha venido argumentando que, dada la diferencia de
rentabilidad que proporcionan las actividades agropecuarias con
respecto a otras actividades productivas, el marco jurdico ha
seguido subvencionando este uso con la exencin del pago de de
rechos por uso o aprovechamiento de recursos hdricos. El sub
sidio o subvencin al sector con mayor demanda de agua est
sustentado en el artculo 224 de la Ley Federal de Derechos en
Materia de Agua; esta misma legislacin, en el artculo referido
fracciones vil y vm, tambin dispone que no se pagar el dere
cho por el uso o aprovechamiento de aguas efectuado por las
poblaciones de hasta 2 500 habitantes ni por los organismos
operadores de agua potable y alcantarillado pblicos o privados
que abastezcan de agua para consumo domstico a estas pobla
ciones, por los volmenes suministrados para este fin. Adems,
queda exento de pago el uso o aprovechamiento de aguas nacio
nales efectuado por entidades pblicas o privadas sin fines de
lucro que presten servicios de asistencia mdica, servicio social
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 347

o imparticin de educacin escolar gratuita en beneficio de po

blaciones de hasta 2 500 habitantes, de conformidad con el lti
mo censo general de poblacin y vivienda.
Esta poltica extrafiscal basada en estmulos y subsidios
puede ser un obstculo considerable para la integracin del pre
cio real del recurso hdrico, conlleva una depreciacin de los
sistemas hidrolgicos y, en consecuencia, un incentivo equivo
cado a los que utilizan este recurso. Adems, seguir con la es
trategia de incentivar y subsidiar el uso del agua a los principales
organismos operadores y las reas hidroagrcolas bajo la pre
rrogativa de suministrar agua a estratos de poblacin de bajos
niveles socioeconmicos, o la de satisfacer la demanda de ali
mentos para alcanzar la autosuficiencia alimentaria del pas,
puede modificar el precio del agua para los dems sistemas de
usuarios, con lo cual se pierde el sentido de equidad que debe
garantizar el Estado.

A MANERA DE CONCLUSIN
Retomando el objetivo inicial de analizar la efectividad de la apli
cacin de los mecanismos e instrumentos econmicos relacio
nados con la gestin del agua en Mxico, con base en su anlisis,
se presentan algunas consideraciones para poner el nfasis en
los impactos futuros de continuar con la aplicacin de estos
mecanismos e instrumentos.
Se considera que de seguirse aplicando la actual poltica
fiscal a travs de los diversos instrumentos econmicos utiliza
dos en la gestin del agua en Mxico, para consolidar un siste
ma financiero, se seguirn presentando escenarios de incon
sistencia debido a las prerrogativas que concede la reglamenta
cin jurdica de que los diferentes sistemas de usuarios pueden
declarar los volmenes consumidos.
Otro reto fundamental de la gestin del agua en Mxico es
eliminar distorsiones econmicas relacionadas con la estructu
ra de subsidios e incentivos; las polticas relacionadas con estos
mecanismos de gestin deben ser diseadas para establecer es
348 A l m a A l ic ia A g u i r r e J im n e z

tructuras de incentivos sanas econmicamente y con respeto al

ambiente; esto es, se deben eliminar las distorsiones econmi
cas derivadas de la severa depreciacin del agua, ya que actual
mente el precio de este recurso est por debajo de su costo real,
lo que otorga un incentivo equivocado a los grandes consumido
res del recurso. La reforma de la poltica de subsidios producir
ganancias econmicas, ambientales y fiscales y un mayor senti
do de equidad. Por regla general, el apoyo no debe estar conecta
do a las tarifas y los precios del agua, los costos de produccin o
el consumo, la base deben ser los mercados, los que deben en
cargarse de asignar el precio del recurso hidrico. Esta estrate
gia puede servir para tres propsitos; proporcionar incentivos
para un uso eficiente del agua, realzar la inquietud sobre el
medio ambiente y reducir el drenaje fiscal.
Tomando en cuenta que ni los instrumentos econmicos
ni los mecanismos de gestin actuales han generado exter-
nalidades capaces de evitar la degradacin de los sistemas hi
drolgicos, desde una perspectiva macroeconmica, se considera
fundamental el establecimiento y desarrollo de una poltica hi
drulica que combine instrum entos de mercado y acciones
preventivas y restauradoras del ambiente; para ello es necesario
utilizar instrumentos contables que permitan el diseo y con
trol de las actuaciones, as como la evaluacin de sus resultados
en cuanto a equilibrio ambiental, en bsqueda de un desarrollo
sustentable de los sistemas hidrolgicos.
De esta manera, desde la perspectiva econmica, los ins
trumentos aplicables a la gestin del agua requieren, para su
plena eficacia y eficiencia, valorar los costos ambientales como
premisa para su internalizacin. Estos instrumentos pueden
operar a partir del establecimiento de un sistema de cuentas
fsicas de los recursos hdricos a nivel de cuenca hidrolgica,
para obtener informacin que d como resultado precios que
incorporen plenamente los costos ambientales y sociales. De ah
la importancia de adoptar y aplicar metodologas de evaluacin
econmica para el ambiente, que se han utilizado con cierto xi
Mecanismos e instrumentos econmicos de gestin del agua 349

to en diferentes pases (es el caso de los miembros de la Unin

Europea) y actualmente hacen hincapi en la mayor diversifica
cin de los instrumentos medioambientales, tomando en cuenta
los principios quien contamina paga y el que utiliza los recur
sos naturales paga. Por ltimo, se considera que al hacer reali
dad estas premisas se tendra que dar cabida en los instrumentos
econmicos a las dimensiones ambiental y social, lo que implica
estructurar un sistema de cuentas fsicas de los recursos hdricos
como parte de un sistema de contabilidad ambiental.

B ib l io g r a f a

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contabilidad verde. Espaa.
Reuso del agua en la agricultura

Paula Silva Ochoa

A nivel mundial, cada ao se est utilizando el 54 por ciento del

agua dulce disponible. Si el consumo permaneciera invariable,
solamente en funcin del aumento de la poblacin, la fraccin
utilizada alcanzara el 70 por ciento en 2025. Pero si el consumo
contina aumentando y acercndose a los niveles de los pases
desarrollados, en 2025 estaramos consumiendo el 90 por ciento
del agua dulce disponible. Adems, para el ao 2025 se predice
que el uso del agua se increm entar en 50 por ciento en los
pases en vas de desarrollo y 18 por ciento en los pases desarro
llados. En este contexto, el reuso del agua en la agricultura,
principal consumidor del lquido en el mundo (alrededor del 70
por ciento del agua disponible se utiliza para el riego), se perfila
como una prctica necesaria que cobra gran importancia y nece
sita ser apoyada con investigacin y marcos institucionales defi
nidos para que se lleve a cabo de manera ptima y sustentable.
Desde hace varios siglos se practica el riego con aguas
residuales, tengan o no cierto grado de tratamiento. Sin embar
go, aunque es una prctica comn, sta se realiza sin ser regu
lada adecuadamente en los pases de bajos ingresos, lo que
pone en riesgo la salud y el medio ambiente. Por otro lado, los
costos y beneficios de esta prctica son pobremente entendidos

L a autora e s investigadora d e la S ecretaria d e Desarrollo Rural del

G obierno d el E stad o d e Ja lisc o .

1351)
352 Pa u la S il v a O choa

y no se ha explotado su potencial. De acuerdo con el reporte de

World Water Development, el uso de agua tratada puede ate
nuar la crisis de ella. En pases en vas de desarrollo cerca del
10 por ciento de la superficie de riego utiliza este recurso h-
drico y podra ser ms; con un manejo adecuado, se podra
incluso mejorar la fertilidad del suelo y producir alimento a
bajos costos.
Por otro lado, el uso de aguas residuales en la agricultura
podra ayudar a resolver el problema de la reduccin de la dispo
nibilidad de agua de calidad adecuada para el consumo huma
no. Cerca de dos millones de toneladas de desperdicios son
vertidas a ros, lagos y corrientes de agua. Se estima que han
sido contaminados 12 000 kilmetros cbicos de agua, lo que
equivale a ms que el contenido total de las 10 cuencas de rio
ms grandes del mundo. Si la contaminacin sigue el paso del
crecimiento demogrfico, el mundo habr perdido 18 000 kil
metros cbicos de agua dulce para el ao 2050, cerca de nueve
veces la cantidad total que los pases usan actualmente al ao
para riego.
En este documento se presenta la traduccin de la Decla
racin de Hyderabad referente al reuso del agua en la agricultu
ra como elemento de reflexin sobre los retos y las oportunidades
que supone el reuso del agua en la agricultura. Esta declaracin
es resultado del taller llamado Uso de aguas residuales en la
agricultura: confrontando las realidades de la comunidad y el
medio ambiente, patrocinado por el International Water Ma
nagement Institute (iwmi) y el International Development Re
search Centre (idrc), que se llev a cabo del 11 al 14 de noviembre
de 2002 en Hyderabad, India. En este lugar se reunieron diver
sos investigadores y practicantes de riego agrcola con aguas
residuales provenientes de 27 instituciones internacionales y
nacionales, lo que representa experiencias de 18 pases.
El taller tuvo los siguientes objetivos:
1. Revisar crticamente las experiencias mundiales en el uso
de aguas residuales en la agricultura.
R eu so d e l a g u a e n l a a g r ic u l t u r a 353

2. Presentar lecciones aprendidas de casos de estudios basa

dos en experiencias de campo, incluyendo los impactos al
medio ambiente y la salud, y los riesgos del uso de aguas
residuales en la agricultura.
3. Refinar una metodologa desarrollada y llevada a cabo por
el iw m i en pases seleccionados que busca evaluar el alcan
ce global del uso de aguas residuales en la agricultura.
4. Evaluar los arreglos institucionales, las restricciones y las
implicaciones polticas para la sustentabilidad de la fuen
te de ingresos comunitaria con base en el uso de aguas
residuales en la agricultura.
5. Construir una comunidad de uso de aguas residuales
integrando una variedad de socios e instituciones dedica
das a la investigacin, la ejecucin y la legislacin.

Los conceptos declarados son los siguientes:1

1. La rpida urbanizacin ejerce una inmensa presin sobre
los escasos y frgiles recursos hdricos y los sistemas de
alcantarillado saturados, propiciando degradacin am
biental. Se reconoce, entonces, que:
a) Las aguas residuales (sin tratar, diluidas o tratadas) son
un recurso de creciente importancia global, particu
larmente en la agricultura urbana y periurbana.
b) Con el manejo adecuado, el uso de las aguas residuales
contribuye significativamente al sustento de comunida
des, de la seguridad alimenticia y de la calidad del
medio ambiente.
c) Sin un manejo adecuado, el uso de aguas residuales
supone serios riesgos para la salud humana y el me
dio ambiente.
2. Para incrementar los resultados positivos mientras que
los riesgos del reuso del agua disminuyen, existen medi

1La versin original en ingls se encuentra en el sitio http://w w w . iwmi.

cgiar.org/india/hyderabad_dedaration.htm
354 Pa u la S il v a O choa

das que se pueden llevar a cabo y se necesita aplicar. Es

tas medidas incluyen:
2.1. Mtodos de tratamientos y costo-beneficio apropia
dos para el tipo de reuso final del agua residual, com
plementados por un manual de lincamientos para su
adecuada aplicacin.
2.2. Donde las aguas residuales no pueden ser tratadas
lo suficiente y mientras que el tratamiento no sea
viable, es necesario:
a) El desarrollo y la aplicacin de lincamientos para
el uso de aguas no tratadas y as proteger a las
comunidades, la salud pblica y el medio ambiente.
b) Aplicacin del mtodo de riego apropiado, prcti
cas agrcolas, de poscosecha y de salud pblica
que restrinjan los riesgos en las comunidades ru
rales, comerciantes y consumidores.
c) Educacin y programas de concientizacin para
todos los actores que intervienen, incluyendo el
pblico en general, para difundir estas medidas.
2.3. Lincamientos sobre la calidad del agua para la salud,
la agricultura y el medio ambiente que estn vin
culados y puedan ser instrumentados de manera
gradual.
2.4. Reduccin de contaminantes txicos en las aguas de
desecho, en la fuente y mediante mejoras en el manejo.
3. Adems, se declar que:
3.1. Las necesidades de conocimiento deberan ser aten
didas a travs investigacin para apoyar las medidas
mencionadas previamente.
3.2. Se necesita coordinacin e integracin institucional
ju n to con el incremento de asignaciones de presu
puesto.
4. Por lo tanto, se recomend seriamente a las autoridades
competentes y a quienes intervienen en la definicin de
polticas en los campos del agua, agricultura, acuacul-
R euso del agua en la a g r ic u l t u r a 355

tura, salud, ambiente y planeacin urbana, as como a

los donadores y el sector privado que:

se protejan y fortalezcan el sustento de las comunidades y la

seguridad alimenticia, se mitiguen los riesgos de salud y da
os al medio ambiente, y se conserven los recursos hdricos
mediante la confrontacin del uso de aguas residuales en la
agricultura a travs de la adopcin de polticas apropiadas y el
compromiso de recursos financieros para la implementacin
de leyes.

En la sesin plenaria del taller del 14 de noviembre de

2002, la Declaracin de Hyderabad sobre el uso de aguas resi
duales en la agricultura fue adoptada por un nmero conside
rable de cientficos, expertos internacionales y algunos fun
cionarios de organismos nacionales e internacionales. Por la
importancia de las instituciones de adscripcin de dichos perso
najes conviene listarlos aqu:
Christopher Scott, International Water Management Ins-
titute, India; N aser Faruqui, International Development Re
search Centre, Canad; Richard Carr, World Health Organi
zaron, Ginebra, Suiza; Ursula Blumenthal, London School of
Hygiene & Tropical Medicine, Reino Unido; Flix Amerasinghe,
International Water Management Institute, Sri Lanka; Mark
Redwood, International Development Research Centre, Canad;
G ayathri R am achandran, Environment Protection Training
Research Institute, India; Shihab Najib Al-Beiruti, Inter-Islamic
NetWork on Water Resources Development and Management,
Jordania; GordonPrain, c g ia r Strategic Initiative on Urban and
Peri-Urban Agriculture, Per; M.G. Gopal, Hyderabad Metro
politan Water Supply & Sewerage Board, India; Liqa Raschid,
International Water Management Institute, Sri Lanka; Frans
Huibers, Wageningen University, Holanda; Samson Agodzo,
Nkrumah University of Science & Technology, Ghana; Madhu-
mita Mukherjee, Department of Fisheries, Government of West
356 Pa u la S il v a O choa

Bengal, India; Torben Madsen, dhi Water & Environment, Di

namarca; GezCornish, HR Wallingford Limited, Reino Unido:
Paula Silva, Hydraulic Engineer-Irrigation & Drainage, Mxi
co; P.S. Minhas, Central Soil Salinity Research Institute, India;
SeydouNiang, Institut Franjis dAfrique Noire (ifan). Senegal;
N aderA l Khatib, Water and Environmental Developmental
Organization, Palestina; B oghas Ghougassian, Middle East
Centre for theTransfer ofAppropriateTechnology, Lbano; Pay
Drechsel, International Water Management Institute, Ghana;
S hobhaShetly, World Bank, India; Michael Blummel, Interna
tional Livestock Research Institute, India; A.K. Sengupta, World
Health Organization, India; Yutaka Matsuno, Kinki University,
Jap an ; Rene van Veenhuizen, Urban Agriculture Programme,
etc , Holanda; AndyHall, Natural Resources Institute, University
of Greenwich, India; Bernard Keraita, International Water Ma
nagement Institute, Ghana; RobSimmons, International Water
Management Institute, Tailandia; Moataz Shalabi, Technical
University of Hamburg-Harburg, Alemania; Hammond Murray-
Rust, International Water Management Institute, India; Sue
Hainsworth, Editorial & Publishing Services, India; Vilhal Ra
ja n , Thinksoft Consultants Prvate Limited, India; Stephanie
Buechler, International Water Management Institute, India; Urna
M aheshwar Reddy, Osmania University, India; Peter McComick,
International Water Management Institute, Estados Unidos;
Gayathri Devi, International Water Management Institute, In
dia; Neeltje Rielen, HR Wallingford Limited, Reino Unido; Jeroen
Ensink, International Water Management Institute, India; Rama
Devi, International Water Management Institute, India; Wim
van derH oek, International Water Management Institute, Ho
landa; Nitai Kundu, Institu te of Wetland Management and
Ecological Design, India; MaxHaan, International Water Mana
gement Institute, India; SarathA bayaw ardana, International
Water Management Institute, Sri Lanka; P. Narayana, Interna
tional Water Management Institute, India, y J e t s k e Bruma,
International Water Management Institute, India.
 El futuro del agua en Mxico
termin de imprimirse en noviembre de 2004
en los talleres de Casa Ju an Pablos
Centro Cultural, S.A. de C.V.,
Malintzin 199, El Carmen Coyoacn,
04100 Mxico, D.F.
Se tiraron 1 000 ejemplares
ms sobrantes para reposicin

C uidado d e la edicin:
David Rodrguez lvarez
Tipografa:
Adriana Patricia Lpez
Diseo d e la portada:
Avelino Sordo Vilchis
Grficas:
Gabriela Snchez Gutirrez
R a y u e l a , d is e o e d i t o r i a l

Elaboracin d e negativos:
Ju a n Roberto Beas Rizo
 Ciclos y Tendencias
en el Desarrollo de Mxico

Serie dirigida por Jam es W. Wilkie (1990)

Jes s Arroyo Alejandre (1998)
Sergio de la Peaf (1990-1998)

La serie Ciclos y Tendencias en el Desarrollo de Mxico es un es

fuerzo para estudiar los procesos de cambio de Mxico. La edi
cin de esta serie ha sido posible gracias a los auspicios de la
Fundacin William and Flora Hewlett. La serie consta de los si
guientes tomos:

1. Industria y trabajo en Mxico. Jam es W. Wilkie y J e

ss Reyes Heroles Gonzlez Garza (eds.) (Mxico: Univer
sidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 1990).
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(Mxico: Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapot
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4. Impactos regionales de la apertura comercial: pers
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Je s s Arroyo Alejandre y David E. Lorey (comps.) (Gua-
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Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 1994).
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noma Metropolitana-Azcapotzalco, 1994).
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 El norte de todos
Migracin y trabajo en tiempos de globalizacin
Jess A rroyo A lejandre
A lejandro I. C anales C ern
Patricia N o em I V argas B ecerra
(compiladores)
Adems de una conceptualizacin fundamen
tada de la globalizacin, a la que se dedica un
capitulo, en general, los trabajos que dan cuer
po a este volumen contribuyen al entendimien
to del nuevo papel de la condicin migratoria
y de gnero en la dinmica de los mercados de
trabajo, la reproduccin social de las familias
y comunidades, y la actual conformacin de
ncleos urbanos.
Los artculos estn agrupados en cua
tro partes, en las que la migracin -interna
cional excepto en el caso de los migrantes que
acuden a trabajar en Sayula- se analiza en su
relacin con el proceso de globalizacin; las remesas de quienes salen
a trabajar a Estados Unidos y su gasto o inversin productiva en Mxico;
as como el trabajo, y la distribucin territorial de la poblacin.
Universidad de Guadalajara
UCLA Program on Mxico
PROFMEX
Juan Pablos Editor
2002
352 pginas
 Competitividad
Implicaciones para empresas y regiones
J ess A rrovo A lejandre
Salvador B erumen Sandoval
(compiladores)

Los trabajos reunidos en este libro revisan al

gunos aspectos que determinan el xito o fra
C o m p e t it iv id a d
ImptkJKloiwi par* rp rrm t ih jxvxi
Ufa AJOOTO caso de una nacin o regin en el mbito
UVffiO lEju'* UU7.1
(tOffpUdortO
internacional en lo que concierne a la compe
titividad. Los resultados de investigacin que
incluye permiten identificar los factores ms
relevantes que la obstaculizan o incentivan,
as como las ramas industriales que han sali
do ganando o las perdedoras en el proceso de
liberalizacin de la economa mexicana.
Sus autores tratan diferentes temas rela
cionados con la competitividad en los niveles
nacional y regional, pero sobre todo en el occi
dente mexicano, del que se estudian los procesos ms visibles que
han vivido sus empresas, ramas industriales y ciudades. Tambin exa
minan cmo ha evolucionado la competitividad en la regin, la inte
gracin de ella a la economa internacional y los cambios en su
estructura econmica.
Universidad de Guadalajara
UCLA Program on Mxico
PROFMEX
Juan Pablos Editor
2003
528 pginas
 Globalizacin
y cambio tecnolgico
Mxico en el nuevo ciclo industrial mundial
A lejandro D abat , M iguel ngel R ivera Ros
James W. W ilkie (coordinadores)

Los trabajos contenidos en este libro tratan

algunos aspectos del cambio histrico que re
presenta la revolucin de las tecnologas de la
informacin. En ellos se analizan y discuten
repercusiones de este cambio que van desde
la aparicin de nuevas ramas industriales y
formas de organizacin productiva hasta la re-
configuracin de la competencia mundial a
partir de la caracterizacin del nuevo papel de
los pases, los bloques de ellos y las empresas
multinacionales.
En trabajos relativamente independientes,
los autores estudian la nueva economa glo
bal, articulada al nuevo modelo industrial, y el lugar que ocupan en
ella los pases en desarrollo. En la parte que corresponde a Mxico se
destaca su integracin a la economia de Amrica del Norte, las cadenas
productivas que protagonizan el aumento de las exportaciones del pas
y la relacin causa-efecto con las polticas econmicas nacionales.
Universidad de Guadalajara
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
UCLA Program on Mxico
PROFMEX
Juan Pablos Editor
2004
480 pginas
 JEAN PAPAU/ JESS ARROYO ALEJANDRE
Los dlares de la migracin

En los aos noventa del siglo xx hubo un au

JfAK TATAH i JHU AMOTO AlfJANDM
mento notable de los flujos migratorios de
L o s d la r e s d e la m ig r a c i n
mexicanos a Estados Unidos, as como del re
greso y la reinstalacin de ellos en sus luga
res de origen, particularmente en las ciudades
medias del Centro-Occidente de Mxico. Esto
motiv un programa de investigacin conjun
ta entre el Departamento de Estudios Econ
micos y Regionales-Ineser de la Universidad
de Guadalajara y el Instituto de Investigacin
para el Desarrollo de Francia, del que ya se
han publicado varios trabajos.
Aqu se reportan los resultados y el an
lisis de una encuesta realizada en 1999 y 2000 a ex migrantes que se
reincorporaron a las actividades productivas del pas, de quienes se
examina su vida laboral desde su inicio hasta el momento de la en
cuesta, los montos de las remesas que enviaron del pas vecino a sus
familiares, el uso que se les dio a stas, la apertura de negocios y los
empleos creados con estos recursos, entre otros aspectos.
Universidad de Guadalajara
Institu de Recherche pour le Dveloppement
PROFMEX
Casa Juan Pablos
2004
256 pginas