Introducción A La Seguridad Social - Oficina Internacional Del Trabajo Ginebra PDF

Introduccin a la
seguridad social
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 1984
Las pubticaciones de Ia Oficina Internacional del Trabajo gozan de Ia proteccin de los
derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a Ia Convencin Universal
sobre el Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden
reproducirse sin autorizacin, a condicin de que se mencione Ia fuente. Para obtener los
derechos de reproduccin ode traduccin hay que formular las correspondientes solicitudes al
Servicio de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo,
CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.
ISBN 92-2-303638-0
Primera edicin /958

Segunda edicin /970
Tercera edicin /984
Titulo de Ia edicin original en ingls: Introduction to social security (ISBN 92-2-103638-3)
Las denominaciones empleadas, en concordancia con Ia prctica seguida en las Naciones

Unidas, y Ia forma en que aparecen presentados los datos en esta publicacin no implicanjuicio
alguno por parte de Ia Oficina Internacional del Trabajo sobre Ia condicin juridica de ninguno
de los paises o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de Ia delimitacin de sus
fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los articulos, estudios y otras colaboraciones
firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que Ia OIT las
sancione.
Las publicaciones de Ia OIT pueden obtenerse en las principales librerlas o en oficinas locales
de Ia OtT en muchos paises o a: Publicaciones de Ia OIT, Oficina Internacional del
Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, que tambin puede enviar a quienes lo soliciten un
catlogo o una lista de nuevas publicaciones.
Fotocomposicin: Espaa
Impreso en Suiza
PREFACIO
Este libro es ci sucesor del que la OIT pubiic en 1958, que exponIa el
tema de la seguridad social en diez capitulos y fue reimpreso varias veces
antes de ser revisado y ampliado en 1970 a fin de adaptarlo a los cambios
registrados en los doce aos transcurridos hasta entonces. El hecho de que
ahora haya tenido que ser completamente revisado y vuelto a redactar en
su casi totalidad demuestra no solo que el viejo molde ya no puede conte-
ner el nuevo material, sino tambin que la seguridad social es un concepto
en evolucin que responde a nuevas situaciones, se extiende a nuevas re-
giones y se adapta a nuevas modalidades administrativas.
Es evidente que cuando ci tema gana en amplitud y complejidad, su tra-
tamiento en una obra como sta debe necesariamente cambiar. Hay que
resistir la tentaciOn de abordarlo en forma exhaustiva, asI como Ia de ser
superficial y exponer en trminos demasiado generales asuntos de inters
inmediato y vital para tanta gente, sea como trabajadores, sostenes de fa-
milia o jubilados, sea como simples ciudadanos. En este volumen se ha
tratado de evitar ambos extremos. Se ha querido que sirva de introduccin
a la seguridad social para ci lector comn que busca una exposicin corn-
pleta dentro de ilmites razonables de Ia materia y que sirva igual-
mente, si se lo complementa con otro material didctico de Ia OIT y delas
autoridades que administran regImenes nacionales de seguridad social, de
fundamento para cursos de cducaciOn obrera y para actividades educativas
de entidades que tratan de promover ci bienestar social o persiguen fines
anlogos. Quienes deseen ahondar en ci tema o en algunos de sus aspectos
encontrarn al final dci volumen, en ci anexo 2, una iista de pubiicaciones
cuya lectura se recomienda.
La seguridad social es, corno los capItulos quc siguen lo demuestran,
solo una cara de la medalia. La otra, que algunos pueden considerar ms
importante, es una accin eficaz para ci fomento del empleo, de ia salud
personal y pblica, de la scguridad en los lugares de trabajo y dci bicnestar
de madres y nios. Pero los regImenes que ayudan a los trabajadores cuan-
do dejan de percibir sus salarios por enfermedad o lesiOn, que permitcn a
V
lntroduccin a Ia seguridad social
lasmujeres embarazadas o a las madres lactantes interrumpir su trabajo,

que sostienen a los invlidos y a los hurfanos y que proporcionan ingresos
fijos a los ancianos y a las viudas no son en realidad menos importantes
para La comunidad, como tampoco to es la tranquilidad que es consecuen-
cia de saber que se podr recurrir a ellos si Ia necesidad se presentara.
VI
IN DICE
Prefacio
1. Nociones preliminares
Antecedentes histricos 1
Otros remedios 2
Definicin de la seguridad social 3
Seguro social 4
Asistencia social 5
Prestaciones uniformes y generales financiadas por el Estado 6

Prestaciones familiares 6
Cajas de prevision 6
Prestaciones proporcionadas por los empleadores 7
Servicios sociales 8
Convenios y recomendaciones internacionales del trabajo 9
Convenios y recomendaciones sobre seguridad social 10
DifusiOn de Ia segundad social 10
2. Las personas protegidas 13

El objetivo: una proteccin universal y uniforme costeada por todos 13
El modelo del Convenio nm. 102 14
Efecto de los procedimientos administrativos 14
Identificacin 14
Limitacin a los asalariados 15
Otras causas de una cobertura dispareja 16
Asalariados que perciben altas remuneraciones 16
Planes de pensiones de las empresas y de los trabajadores 16
Personal de la administraciOn pblica y de entidades paraestatales .... 17
Las zonas rurales y la agricultura 18
3. Las prestaciones en general 21

Extension paulatina de las prestaciones concedidas 23
Seguro social y asistencia social 23
Condiciones de calificacin 24
VII
Introduccin a Ia seguridad social
Cuantla de las prestaciones 25

Preservacin del valor de las prestaciones 28
4. Prestaciones de asistencia mdica 31

Sistemas de asistencia mdica 32
Duracin de las prestaciones y condiciones para tener derecho a ellas. ... 33
Hospitalizacin 34
La participacin en el costo 35
La situacin en los paIses en desarrollo 36
El papel de la seguridad social 37
La atencin primaria de salud 38
Colaboracin de Ia seguridad social 38
El costo cada vez mayor de Ia asisten:ia mdica de Ia seguridad social ... 39
5. Prestaciones de enfermedad, de maternidad y de funerales 41

Prestaciones de corta duracin 41
Prestaciones de enfermedad 42
Prestaciones de maternidad 45
Prestacin de funerales 47
6. Prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional 49

El problema y el principio 49
Las prestaciones como responsabilidad del empleador 50
Extension de Ia cobertura 5I
Contingencias y prestaciones en los regImenes de seguro 52
Los accidentes del trabajo 52
Las enfermedades profesionales 53
Asistencia mdica 55
Reemplazo de los ingresos dejados de percibir 55
Disminucin de Las facultades fisicas 56
Prestaciones de sobrevivientes 57
Readaptacin de los incapacitados 58
o prestaciones9 59
La prevencin 59
Proteccin universal y uniforme 60
7. Prestaciones de vejez 61
Una gran diversidad de regImenes 61
La edad como nica condicin pars percibir una pension 62
JubilaciOn 63
Edad que normalmente da derecho a pension 64
Estado de salud y posibilidades de encontrar empleo 65
Un mInimo de cotizaciones en lugar de una edad 66
Jubilacin anticipada facultativa 66
Jubilacin diferida facultativa 67
Jubilacin progresiva 68
VIII
Indice
Perlodos de calificacin 68
Forma y cuantIa de las prestaciones 69
Preservacin del valor de Las pensiones 71
El factor demogrfico 72
8. Prestaciones de sobrevivientes 75
Periodos de calificacin 76
La viuda como beneficiaria 76
Los hijos como beneficiarios 78
Cuantia de las prestaciones 79
Otros beneficiarios 80
9. Prestaciones de invalidez 83
Analogia entre las prestaciones de invaiidez y las de vejez, de sobrevi-
vientes y de enfermedad 83
Definicin de Ia invalidez 84
EvaLuacin de Ia invalidez 86
Periodos de calificacin 87
Cuantla de Las prestaciones 88
La readaptacin 90
10. Prestaciones de desempleo 93

Antecedentes histricos . 93
Diversidad de los regImenes nacionales 95
Personas protegidas 97
Requisitos para poder cobrar las prestaciones 97
Periodo de caiificacin 98
EL caso de quienes dejan su empleo voluntariamente 98
Mala conducta 98
Huelgas 99
Capacidad, disponibilidad y voluntad para ci trabajo 99
Conveniencia del empieo 100
Cuantia y duracin de Las prestaciones 101
Funciones del servicio de colocacin 102
ALgunas tendencias y problemas recientes 103
La situacin en Los palses en desarroLlo 104
11. Prestaciones familiares 107

La OIT y las prestaciones familiares 108
Las asignaciones familiares reLacionadas con ci empLeo 109
Las asignaciones familiares a cargo del Estado 110
La familia a efectos de las asignaciones 110
Hijos 111
Adultos 112
EL impuesto sobre Ia renta I L2
Otras prestaciones familiares 113
Ix
Prestaciones en especie 11 5
Aumento o disminucin de las asignaciones con ci nmero de hijos 115
12. Financiacin de los regImenes 119

Factores que influyen en el costo actual y futuro de un regimen 120
Prestaciones de corta duracin . 120
Prestaciones de larga duracin 122
Recaudacin de los recursos 125
Mtodo del reparto anual 125
Prestaciones de larga duracin 126
Reparticin de La carga financiera 130
Financiacin tripartita 130
Financiacin por el Estado y los empleadores 132
Una comparacin estadistica 133
Mtodos de fijacin de las cotizaciones 133
Inversion de las reservas acumuladas 135
Valuaciones actuariales 136
13. La seguridad social y Ia economIa nacional 139

Las repercusiones de prestaciones que son un servicio personal 139
La seguridad social y el desarroilo econmico 139
La seguridad social y ci progreso social 143
La seguridad social y la redistribuciOn del ingreso 144
Efectos de las cotizaciones de seguridad social 145
Efectos sobre el consumo 146
Efectos sobre Ia produccin, las remuneraciones y el empleo 147
La seguridad social, el ahorro y Ia inversion 148
La seguridad social y las crisis econmicas 151
14. AdministraciOn de los regImenes 155

Estructuras administrativas 155
RecaudaciOn y registro de las cotizaciones 156
La administraciOn a su nivel superior 158
EiaboraciOn de poilticas 158
Direccin superior 159
OrganizaciOn de Ia sede central 160
La administracin local 162
La oficina local 162
Prestaciones de asistencia mdica 164
Prestaciones de desempleo 164
Cumplimiento de la obligacin de cotizar 165
La coordinacin y la comunicacin en una administraciOn unificada .... 165
La coordinacin y el personal 166
La coordinaciOn y la direcciOn 166
La coordinaciOn y las cotizaciones 167
La coordinacin y las prestaciones 167
x
Indice
RegImenes de asistencia social y de prestaciones universales 168

Derecho de apelacin 168
La automacin 169
15. El caso de los trabajadores migrantes 171

La seguridad social cruza las fronteras 1 71
Principios bsicos de Ia seguridad social para los trabajadores migrantes . 173
Igualdad de trato 174
Determinacin de Ia legislacin aplicable 1 74
Conservacin de los derechos adquiridos 176
Conservacin de los derechos en curso de adquisicin 176
Pago de las prestaciones en el extranjero 178
Extension de la aplicacin de los principios y los acuerdos 180
Coordinacin internacional y multilateral 180
16. Las funciones de Ia OIT 183

El establecimiento de normas 184
Estudios e investigaciones 185
Politicas y normas 186
Temas especializados 186
Publicaciones para el perfeccionamiento profesional 187
Recopilacin y difusin de informaciones 188
Educacin obrera 188
Cooperacin tcnica 189
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 189
Programa de Ia OIT 190
Fondos multibilaterales y fiduciarios 190
Mtodos de Ia cooperacin tcnica 190
Contenido de Ia cooperacin tcnica 193
Colaboracin con la Asociacin Internacional de Ia Seguridad Social.... 193
Colaboracin con el Comit Permanente Interamericano de Seguridad
Social y con otras organizaciones de las Americas 194
La OIT y Ia seguridad social en Africa 195
Anexos 197
I. Convenio sobre La seguridad social (norma minima), 1952 (nmero 102).. 197
2. Lecturas recomendadas 202
Lista de cuadros
1. Nmero de paises con algn regimen de seguridad social en 1949, 1967
yl98l 11
2. Edades a las que los varones adquieren normalmente derecho a pension
devejez 65
3. Gastos en todas las prestaciones de seguridad social y en las prestaciones
de desempleo en seis paises, en 1971 y 1977 104
XI
4. Indices de las asignaciones familiares por cada hijo segn su orden de na-
cimiento en regimenes de cobertura universal de doce palses en 1981 .... I 16
5. Indices del promedio por hijo, segn el nmero de stos, de las asigna-
ciones familiares, en regimenes de cobertura universal de doce palses
en1981 116
6. Expectativa de vida de los varones en diversos palses en varios aflos 0
periodos comprendidos entre 1960 y 1980 124
7. Envejecimiento de Ia poblacin en Europa y en los Estados Unidos y el
Canada 125
8. Distribucin de los ingresos de Ia seguridad social de diecinueve pal-
ses en 1977 segn su procedencia y porcentaje del producto interno
bruto que representaron 134
9. Cambios registrados en los ingresos de los regimenes de seguridad social
de trece paises y en sus egresos totales y por prestaciones 141
10. Ahorro por conducto de Ia seguridad social y ahorro nacional total en
quince paises en 1977 149
XII
NOCIONES PRELIMINARES
ANTECEDENTES HISTORICOS
En el curso del siglo XIX, los palses que hoy calificamos de industriali-
zados pasaron por las diversas fases de la revolucin industrial, que trans-
form a Europa y fue una de las principales influencias que plasmaron a los
Estados Unidos, y tuvieron que hacer frente a las consecuencias sociales y
econmicas de ese proceso. Ms tarde los otros palses del mundo trataron
de emular, al principio con algunas vacilaciones y despus cada vez con
mayor determinacin, los avances industriales y comerciales de los prime-
ros. Esta evolucin cre toda clase de problemas, entre los cuales ninguno
era ms patente que ci del espectculo de Ia pobreza extrema en medio de
la abundancia, de la necesidad al lado de un sinnmero de recursos no uti-
lizados, de la indigencia vecina de la riqueza.
Mucho antes de que se admitiera explIcitamente que era indispensable
una accin de la comunidad, el alivio de Ia pobreza se consideraba ya
como una obligacin de los particulares: fundaciones religiosas proporcio-
naban a los pobres algn refugio provisional y cierto sustento, y los
gremios medievales ayudaban a sus miembros en Ia adversidad y a sus fa-
milias. A partir de estos modestos comienzos en algunos paIses se fue
elaborando una legislacin de beneficencia cuyo objeto era aliviar los sufri-
mientos de los pobres y proporcionarles algn alojamiento, legislacin que
tuvo el mrito de reconocer la responsabilidad del Estado en este campo,
sentar ci pnncipio de sufragar la accin en l con fondos pblicos y ser de
aplicacin universal. No obstante, esta legislacidn, a causa en opinion
de algunos de que su verdadera finalidad era reducir al mInimo la pro-
babilidad de que las privaciones desembocaran en agitacin social, no fue
ms que un paliativo. Ninguna ayuda se concedla a un pobre que no habla
agotado an totalmente sus recursos personales o quc era socorrido por sus
parientes. Por lo dcms, muy pocos se resignaban a la humillacin de acep-
tar Ia ayuda prevista en las leyes de beneficencia aceptacin que a veces
suponia la prdida de los derechos civiles y el traslado obligatorio de los
cnyuges a asilos distintos si tenlan alguna manera de evitarlo. En las
economlas no monetarias, la defensa tradicional contra la pobreza habla
1
sido siempre Ia solidandad de Ia familia, del clan o de la tribu, pues cada

generacin aceptaba el deber de cuidar a los ancianos y a los dbiles, pero
Ia industrializacin acarre el abandono gradual de Ia economia pastoral y
de Ia agricultura de subsistencia, y esa forma de proteccin sancionada por
la tradicin no se adaptaba a la nueva situacidn.
OTROS REMEDIOS
La industrializacin dio origen a una nueva y numerosa categorla de

trabajadores: Ia de los obreros de las fbricas, que dependian por completo
para su sustento del cobro regular de sus salarios y que, si dejaban de perci-
birlos a! quedar desempleados, o caer enfermos, o sufrir un accidente del
trabajo, o alcanzar una edad demasiado avanzada para trabajar, podIan
muy bien verse reducidos a Ia indigencia. Los intentos de proteger contra
sta a las masas laboriosas de las ciudades adoptaron diversas formas: cajas
o bancos de ahorro patrocinados por el Estado, disposiciones que impo-
nIan a los empleadores la obligacin de mantener a los trabajadores
enfermos o heridos, difusin de las asociaciones de ayuda mutua que pro-
porcionaban una modesta ayuda pecuniana en Ia enfermedad y Ia vejez, y
plizas de seguro de vida y para costear los gastos de funerales ofrecidas
por compaIas de seguros privadas.
Todo esto era til, pero solo hasta cierto punto, para resolver el proble-
ma. Uno de los principales errores del pensamiento social de Ia poca fue
Ia persistencia de Ia optimista idea de que, si se permitia a los trabajadores
solucionar por si mismos sus dificultades, demostrarlan disposicin, capa-
cidad y suficiente imaginaciOn para cubrir sus riesgos, sea cada uno por su
lado, sea merced a regimen colectivo voluntario. HabrIa debido sal-
tar a Ia vista que se trataba de un error: los trabajadores estaban totalmente
enfrascados en su lucha por sobrevivir hasta el dIa siguiente y apenas site-
nian tiempo para pensar en riesgos relativamente alejados en el tiempo;
hacer frente a los gastos que con seguridad deberian hacer hoy era ms im-
portante para ellos que ahorrar para protegerse contra lo que tat vez podia
reservarles el futuro, y de todos modos, poco o nada podian ahorrar para
defenderse incluso de peligros tan reales e inmediatos como Ia enfermedad
y el desempleo. Pero al mismo tiempo Ia difusiOn de Ia instruccin y Ia ex-
tension del derecho de voto hacian nacer esperanzas, y se creia que todo
mejoraria, para las generaciones futuras si no para Ia presente. Paulatina-
mente, ciertos grupos politicos y sociales dejaron sentir su influencia en las
politicas que se aplicaban; en algunos paises Ia reaccin fue ms rpida que
en otros, y esta evolucin recibi un fuerte impulso de las grandes crisis
que sacudieron el mundo, en particular durante los periodos de reconstruc-
ciOn que siguieron a las dos grandes contiendas mundiales y en el curso de
Ia lucha contra la gran depresiOn econOmica de los primeros aos del dece-
niode 1930.
2
Nociones preliminares
Poco a poco, como van apareciendo las figuras de un rompecabezas a

medida que cada pieza se pone en su lugar, se organizaron diversos regIme-
nes de prestaciones, hasta que en los paIses industrializados su cobertura
lleg a ser prcticamente total tanto por lo que se refiere a los grupos de
poblacin como a las distintas contingencias que amenazan los salarios e
ingresos, y por lo tanto el nivel y la calidad de la vida, de los hombres y
mujeres que trabajan. Y Ia expresin que se escogi para describir esta nue-
va situacin fue la de <<seguridad social>>.
DEFINICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En la breve sintesis que precede se ha trazado Ia evolucin del concepto

de lo que hoy se llama <segundad social>>. La expresin tiene un significa-
do ms amplio en unos paIses que en otros, pero en to esencial puede
interpretarse como la proteccin que la sociedad proporciona a sus miem-
bros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones eco-
nmicas y sociales que de otra manera derivarlan de la desaparicin o de
una fuerte reduccin de sus ingresos como consecuencia de enfermedad,
matemidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, in-
validez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia
mdica y de ayuda a las familias con hijos.
La expresin <seguridad social>> fue utilizada por primera vez en un do-
cumento oficial en una Icy de los Estados Unidos, La ley de seguridad social
de 1935, si bien sta instituy regimenes pam cubrir solo los nesgos de ye-
jez, muerte, invatidez y desempleo. Despus se hizo uso de ella en una ley
promulgada en Nueva Zelandia en 1938 mediante La cual se unificaron di-
versas prestaciones de seguridad social existentes y se crearon otras nuevas.
En la denominada Carta del Atlntico, que vio la Iuz durante la segunda
guerra mundial, volviO a hablarse de seguridad social. La OIT adopt rpi-
damente la expresin, pues entendi que resumIa en forma sencilla y clara
una de las aspiraciones ms profundas y generales de los seres humanos de
todas partes del mundo.
En los prrafos que siguen se trata de los diversos elementos que contn-
buyeron a conformar los amplios regimenes de seguridad social de la
actualidad y se expone sucintamente to hecho por la OIT entre 1952 y
1983 para elaborar normas intemacionales. Los distintos elementos son los
el seguro social, Ia asistencia social, las prestaciones sufragadas
con fondos pblicos, las prestaciones familiares y las cajas de prevision, a
lo que hay que agregar las disposiciones adicionales tomadas por los em-
pleadores y los programas y servicios que han aparecido para comple-
mentar la seguridad social.
3
SEGURO SOCIAL
El primer regimen amplio de seguro social fue instituido en Alemania

por ci Gobierno de Bismarck entre 1883 y 1889, si bien a partir de unos
treinta aos anteS varios estados alemanes ya ayudaban a sus municipios a
estabiecer cajaS de enfermedad a las que los trabajadores podlan ser obliga-
dos a contribuir. Por consiguiente, el principio del seguro obiigatorio ya se
aplicaba, aunque a la sazn el nico cotizante era el asegurado. El primer
elemento del regimen fue ci seguro de enfermedad, que comenz en 1883 y
era administrado por mutualidades ya existentes. En 1884 se inici el segu-
ro de accidente del trabajo y enfermedad profesional, cuya administracin
se confi a las asociaciones de empleadores. En 1889 se cre el seguro de
invalidez y vejez, que administraban las autondades provinciales. Tanto
los trabajadores como los empleadores y el Estado desempeflaban un papel
y tenIan voz en Ia direccin del regimen en su conjunto. El seguro social,
como su nombre indica, se financiaba mediante cotizaciones. La afiliacin
era obligatoria para todos los asalariados a los que estaba destinado: varo-
nes y mujeres, jvenes y ancianos, calificados y no calificados, y cualquiera
que fuera ci estado de su salud. Ahora todos ellos, que hasta entonces no
hablan tenido casi ningn recurso de que echar mano, salvo Ia legislacin
de beneficencia, estaban protegidos por un regimen de prestaciones garan-
tizadas y liberados del temor del asilo y de la necesidad de probar, pam
obtener ayuda, que careclan de recursos. El principio del seguro fue una
expresidn de Ia solidaridad entre trabajadores pues las cotizaciones que
pendicamente abonaban todos servIan para sostener a cualquiera de ellos
en un momento de necesidad y del inters que tanto ellos como los em-
pleadores tenlan en financiar un regimen que en realidad era beneficioso
tanto para unos como para otros.
En Europa y otros continentes se sigui el ejemplo de Alemania, y al
promediar ci decenio de 1930 el seguro social se habla extendido a Amen-
ca latina, los Estados Unidos y ci Canada, implantndose despus de la
segunda guerra mundial en muchos palses de Africa, Asia y el Caribe que
se independizaron entonces.
Entre los distintos regimenes existen ciertas diferencias, pero hay dc-
mentos que caractenzan al seguro social y que pueden resumirse como
sigue:
la financiacin se asegura mediante cotizaciones, por lo comn tanto de
los empleadores como de los trabajadores, contribuyendo a veces ci Es-
tado con un subsidio o aporte adicional del erario;
Ia afiuiacin es obligatoria, salvo contadas excepciones;
las cotizaciones ingresdn en cajas especiales a cuyo cargo est ci pago de
las prestaciones;
los fondos que no se necesitan para pagar las prestaciones corrientes se
invierten a fin de que produzcan ingresos suplementarios;
4
una persona adquiere derecho a las prestaciones en virtud de las cotiza-

ciones que ha pagado, sin que deba demostrar para ello su carencia de
recursos;
ci monto tanto de las cotizaciones como de las prestaciones guarda a
menudo relacin con los ingresos que el afihiado percibe o percibla;
los regImenes de seguro de accidente del trabajo y enfermedad profesio-
nal son por lo regular financiados en su totalidad por los empleadores,
aunque a veces hay un aporte de fondos pbiicos.
ASISTENCIA SOCIAL
En algunos palses, en particular los escandinavos, la seguridad social

comenz con rcgImcnes dc lo que hoy se llama <<asistencia social>>, finan-
ciados por ci erano nacional y no mediante cotizaciones dc los afihiados, y
con prcstacioncs cuyo monto sc ajustaba scgn los recursos de que dispu-
sieran los bcneficiarios. Los ancianos fucron los primeros a quiencs se
protegi de esa manera, extendindosc despus Ia asistcncia a los enfcrmos,
los invlidos, los sobrevivientcs y los descmpieados, en este orden. Por lo
general, la protcccin dada por ci Estado por conducto de Ia asistencia so-
cial que puede considerarse como una forma liberalizada de Ia legis-
iacin de bcncficncia, con prcstaciones sufragadas y administradas por ci
gobierno nacional fue reempiazada andando ci tiempo por aign rgi-
men contributivo de seguro social, si bien en algunos palses, Australia y
Nueva Zelandia por ejemplo, se instauraron regImenes completos de segu-
ridad social mediante Ia unificacin de una set-ic de programas dc asis-
tencia social.
Aun en ciertos paIses que han implantado ci seguro social existe aign
tipo de asistencia social que hacc las veces de cuerda salvavidas para aquc-
has pcrsonas quc por una u otra razn quedan cxciuidas dcl campo de
aplicacin dci seguro o que perciben dc ste prestaciones insuficientes para
satisfacer sus neccsidades.
Las principaics caracterIsticas de Ia asistencia social son:
ci gobierno, nacional o local, que administra ci regimen sufraga la totali-
dad de su costo;
la pcrcepcin de las prcstacioncs es un derecho rcconocido por la icy
cuando sc dan los casos de ncccsidad prescritos;
al evaluar la necesidad se tiencn en cuenta los otros ingresos que pcrcibc
la persona y los rccursos quc posce, si bien algunos de estos itimos,
como unos ahorros razonables, pueden no tomarsc en consideracin;
las prestaciones quc se conceden tienen por objcto aumentar ci total dc
ingresos de los bencficiarios hasta cierto mInimo fijado por Ia socicdad,
habida cuenta asimismo de factores como ci tamao de la famiiia y de-
5
terminadas obligaciones fijas ineludibles, el pago del aiquiler por ejem-

plo;
las prestaciones no guardan relacin con las ganancias anteriores de los
beneficiarios ni con sus niveles de vida normales;
por ltimo, la asistencia social, en el sentido en que se utiliza aqul la ex-
presin, presenta indudables similitudes con la que se lieva a cabo por
medio de asistentes sociales, dado que entra en accin solo al presentar-
se determinados problemas y que, a diferencia del seguro social, puede
ejercerse cierta discrecin a! fijar el monto de sus prestaciones, aunque,
claro est, dentro de los ilmites impuestos por los derechos reconocidos
por la legislacin.
PRESTACIONES UNIFORMES Y GENERALES FINANCIADAS

POR EL ESTADO
Hay tambin palses que han escogido otra forma de seguridad social: la
financiaciOn directa por el Estado, en su totalidad o al menos en una fuerte
proporcin, de prestaciones uniformes pam todos los residentes del pals
que pertenezcan a categorlas prescritas. Las prestaciones pueden consistir,
por ejemplo, en una pensiOn pam todos los ancianos, invlidos, hurfanos
o viudas residentes. Dc manera anloga, en algunos palses existe un servi-
cio nacional de salud gracias al cual todos pueden recibir asistencia mdica
sin estar sujetos al pago de cotizacin alguna y sin tener que demostrar que
carecen de recursos; el servicio puede abonar ci costo total de Ia asistencia,
si bien ciertas categorias de beneficiarios suelen tener que pagar determina-
do porcentaje de los honorarios de dentistas, oculistas y otros especialistas,
mientras que otras categorlas estn eximidas de esta obligaciOn.
PRESTACIONES FAMILIARES
Las prestaciones familiares ocupan un lugar especial en la evoluciOn de

la seguridad social. Las prestaciones de maternidad presentan sin duda ana-
loglas con las de enfermedad, pero no siempre se ha entendido que los
gastos continuos de mantener a los hijos a que hay que hacer frente despus
constituyen una contingencia contra la cual se deba estar protegido por un
seguro social. Cabe sostener, empero, que es discutible que una caja finan-
ciada por los empleadores en beneficio de las familias de los asalariados sea
una forma de seguro. Estas prestaciones se estudian en detalle en el capI-
tub 11.
CAJAS DE PREVISION
Diversos paises en desarrollo que abordaron en fecha relativamente re-
ciente el problema del establecimiento de un regimen completo de seguri-
6
dad social y optaron por un sistema que a su juicio serla sencillo de

administrar crearon un tipo de caja de prevision del Estado que es Ufl me-
dio para encauzar el ahorro obligatorio: los trabajadores, y tambin los
empleadores, pagan cotizaciones peridicas a la caja, que las acredita en las
cuentas que ileva por separado para cada trabajador, a las que acredita
igualmente a intervalos regulares los intereses correspondientes. Cuando
sobreviene alguna contingencia prescrita por ejemplo, cuando el interesa-
do alcanza determinada edad, o queda invlido o fallece , el total que
aparece acreditado en su cuenta en ese momento se le paga a l o a sus so-
brevivientes. (En este libro, Ia expresin <caja de prevision>> designa siem-
pre una caja de este tipo.) Algunas cajas permiten que se retiren fon-
dos antes de tales contingencias en caso de enfermedad o de desempleo o
para ciertos fines, como la adquisiciOn de una vivienda.
Las cajas de previsiOn, al obligar a ahorrar peridicamente a fin de ha-
cer frente a contingencias que deben o en ciertos casos, que pueden
presentarse en el futuro, promovieron el concepto de ayudarse a si mismo.
No hay duda de que una prestacin que se recibe una sola vez puede resul-
tar muy til en ciertas ocasiones, como en el momento de jubilarse, Si se
hace uso de ella con prudencia y sensatez. Pero una caja de prevision no
puede considerarse como un elemento de la seguridad social tradicional,
pues su finalidad no es reemplazar con pagos periOdicos los salanos que
dejan de percibirse al jubilarse o al quedar invlido. En realidad, una pres-
tacin de estas cajas representa en parte una prima de fin de carrera y en
parte salarios diferidos, y poco es lo que tiene que ver con la edad del bene-
ficiario o con las circunstancias en que termina su vida activa. Tampoco
los trabajadores afiliados hacen frente a los diversos riesgos solidariamente.
Como adems cuando existe infiacin las cotizaciones pierden buena parte
de su poder adquisitivo hasta el momento en que finalmente se recuperan
como prestaciones, no es soprendente que casi siempre que se estableci
una caja de prevision se aclar que se tenIa la intencin de transformarla
en una caja de seguro social a su debido tiempo. Pero esta transformacin
Cs menos simple de lo que pudiera creerse, y por lo que toca a Ia sencillez
de su administracin, si nos atenemos a lo que ha podido verificarse en Ia
prctica, hay que admitir que las diferencias entre las cajas de prevision y
los regImenes de seguro no son grandes; no obstante, si existen, la ventaja
est ms bien del lado de estos ltimos.
PRESTACIONES PROPORCIONADAS POR LOS EMPLEADORES
Las prestaciones que es responsabilidad de los empleadores proporcio-

nar tuvieron su origen hacia fines del siglo xix y estaban dirigidas princi-
palmente a cubrir los riesgos de accidente del trabajo y enfermedad profe-
sional. Aun hoy en dIa, en muchos paIses, tanto industrializados como en
desarrollo, los empleadores tienen Ia obligacin legal, en caso de accidente
7
del trabajo o enfermedad profesional, de pagar una indemnizacin y el cos-

to de Ia asistencia mdica necesaria, sea soportando directamente estas
erogaciones, sea subscribiendo al efecto una pliza de seguro aprobada.
Cuando ci empleador se asegura, Ia piiza cubre a veces no solo las men-
cionadas obligaciones, sino tambin et pago al trabajador de daos y
perjuicios en caso de que el empleador fuera condenado a ello en juicio
civil.
Pero las prestaciones que deben proporcionar los empleadores se han
extendido considerablemente con el correr de los aos. A tenor de algunas
legislaciones nacionales, deben conceder licencia pagada de enfermedad
por hasta determinado nmero mximo de dIas de ausencia de un trabaja-
dor por este motivo cada ao o por las primeras semanas de cada enfer-
medad, y tambin licencia pagada de maternidad (en algunos palses Ia
legislacin oblig a los empleadores a conceder estas prestaciones incluso
antes de imponerles Las de accidente del trabajo y enfermedad profesional).
Existen igualmente leyes laborales que dan a los trabajadores el derecho a
recibiruna indemnizaciOn al serdespedidos sin causajustificada ocon oca-
siOn de una reduccin de personal, asI como a beneficiarse de asistencia
mdica sOlo para si mismos, o tambin para sus familiares costeada
por el empleador. Por lo dems, estas prestaciones pueden existir aunque
Ia icy no las prevea, pues sueien convenirse en la negociacin colectiva.
Especial significacin revisten los planes de pensiones que algunas em-
presas crean para sus trabajadores, planes cada dia ms numerosos y
variados y que pagan pensiones que se suman a las de Ia seguridad social
del Estado o las reemplazan en parte. Si bien establecerlos no es obligatorio
y a menudo sus caracterIsticas se conciben de manera que se adapten espe-
cialmente a Ia polItica de personal de la empresa de que se trate, lo normal
es que estos planes se conformen de modo tat que armonicen con el rdgi-
men de pensiones del Estado y suelen ser promovidos por ste mediante Ia
concesin de desgravaciones impositivas.
SERVICIOS SOCIALES
Como ya se seal en ci prefacio, las prestaciones monetarias de seguri-

dad social y los servicios sociales pueden considerarse como las dos caras
de una medaila. En todas partes unas y otros se han desarrollado juntos, y
en realidad son instrumentos de una misma polItica. Entre los servicios so-
ciales estn los servicios de salud, la prevencin de las enfermedades y los
accidentes, Ia readaptacin de los minusvlidos, los servicios e instalacio-
nes especiales para los invlidos y los ancianos, el cuidado y bienestar de Ia
infancia, las cllnicas de planificacin familiar, y otros que alargarIan dema-
siado Ia lista. Dc los servicios de salud se habl anteriormente, y aquI
conviene agregar que Ia medida en que formen parte integrante de la segu-
ridad social, por tener en comn ci establecimiento de politicas o Ia
8
administracin ministerial o local, por compartir los mismos locales o el

mismo personal, por existir vInculos entre sus respectivos mtodos de fi-
nanciacin o por cualquier otro motivo, depende de factores como Ia
evolucin histrica del regimen de seguridad social, Ia organizacin poilti-
ca y social del pals, la amplitud y estructura de los diversos programas y la
prioridad asignada a cadaelemento del regimen.
CONVENIOS V RECOMENDACIONES INTERNACIONALES

DEL TRABAJO
La OIT ha desempeado un importante papel en el desarrollo de Ia Se-

guridad social. El objetivo fundamental de la Organizacin es Ia formula-
cin de politicas y programas internacionales para mejorar las condiciones
de trabajo y de vida, y uno de los principales medios de que se vale para
ello est constituido por los convenios internacionales del trabajo, cuya
elaboracin exige de Ia Oficina Internacional del Trabajo una considerable
labor de estudio, intercambio de ideas y examen de las legislaciones y las
prcticas nacionales del mundo entero. Un convenio contiene una serie de
criterios para Ia preparacin de Iegislacin nacional, y una vez adoptado
por Ia Conferencia Internacional del Trabajo en una de sus reuniones
anuales, los Estados Miembros de Ia OIT, segn Ia Constitucin de sta, es-
tan obligados a someterlo a la consideracin de su asamblea legislativa. Un
pals puede ratificar un convenio cuando las normas que contiene se han in-
corporado en su legislacin, y aunque no todos los palses que aplican un
convenio lo ratifican, Ia OIT influye con eficacia en el establecimiento de
normas independientemente de estas formalidades de procedimiento.
El Convenio sobre la seguridad social (norma minima), 1952
(nm. 102), cuya adopcin por la Conferencia el 28 de junio de 1952 cons-
tituy un hito en la historia de Ia seguridad social en el piano interna-
cional, rene en un solo documento las politicas en la materia que los
Estados que a Ia sazn eran Miembros de la OLT estaban dispuestos a hacer
suyas, define las prestaciones que constituyen el ncieo de Ia seguridad so-
cial, sienta los requisitos mlnimos en cuanto a cobertura de Ia poblacin y
al contenido y nivel de Las prestaciones, prev lo necesario pam Ia protec-
cin de los derechos de los cotizantes y los beneficiarios y se refiere a
asuntos accesorios de administracin. En este libro se har referencia repe-
tidas veces al Convenio nm. 102.
Aunque posteriormente la OIT elabor convenios ms detallados sobre
determinadas ramas de Ia seguridad social, el Convenio nm. 102 conserva
su significacin como documento que establece importantes normas bsi-
cas. A continuacin se da una lista de estos convenios, en Ia que tambin se
citan las recomendaciones internacionales del trabajo sobre el tema. Una
recomendacin es un instrumento similar a un convenio pero que no est
destinado a ser sometido a un procedimiento para su ratificacin formal y
9
contiene normas detalladas que se considera conveniente alcanzar, con fre-

cuencia relativas a asuntos respecto de los cuales se estim que un conve-
nio resultarla demasiado rIgido. Cuando adems de un convenio se adopta
una recomendacidn que lo complementa, sta suele sugerir normas ms
avanzadas que las definidas en las disposiciones que, si se ha procedido a
Ia ratificacin, deben cumplirse obligatoriamente del convenio.
Convenios y recomendaciones sabre seguridad social

Convenio sobre la seguridad social (norma minima), 1952 (nm. 102).
Convenio sobre la proteccin de Ia maternidad (revisado), 1952
(rim. 103).
Recomendacin sobre Ia proteccin de Ia maternidad, 1952 (nm. 95).
Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (nm. 118) (re-
lativo a Ia igualdad de trato entre nacionales y extranjeros).
Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfer-
medades profesionales, 1964 (nm. 121).
Recomendacin sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y
enfennedades profesionales, 1964 (nm. 121).
Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967
(nm. 128).
Recomendacin sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes,
1967 (nm 131).
Convenio sabre asistencia mdica y prestaciones monetarias de enferme-
dad, 1969 (nm. 130).
Recomendacin sobre asistencia mdica y prestaciones monetarias de en-
fermedad, 1969 (nm. 134).
Recomendacin sobre los trabajadores de edad, 1980 (nm. 162) (relativa a
Ia igualdad de oportunidades y de trato para estos trabajadores, a su
proteccin en el empleo y a su preparacin y acceso al retiro).
Convenio sobre la conservacin de los derechos en materia de seguridad
social, 1982 (nm. 157).
Recomendacin sobre Ia conservacin de los derechos en matena de segu-
ridad social, 1983 (nm. 167).
DIFUSION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Despus de finalizada la segunda guerra mundial el nmero de paIses

que contaban con algn regimen de seguridad social aument en forma
pronunciada, pues su implantacin era un elemento importante de todos
los programas de reconstruccin y una de las cosas que ms vivamente in-
teresaban a los ms de sesenta palses que durante ese perlodo se indepen-
dizaron. Las cifras que se dan en el cuadro I fueron dadas a conocer por la
10
Cuadro 1. de paises con algn regimen de seguridad social en 1949. 1967 y

19811
Prestaciones Ntimero de paises en que existian las

prestaciones en ci a6o
1949 1967 1981
De cualquier tipo 58 120 139

De vejez, invalidez y sobrevivientes 44 92 127
De enfermedad y de maternidad 36 65 79
De accidente del trabajo y enfermedad profesional 57 117 136
De desempleo 22 34 37
Familiares 27 62 67
Algunos paises no se incluyeron porque no existia en ellos ninguna prestacin de seguridad social o porque no se dispuso
de dabs.
Fuente: United States Department of Health and Human Services, Social Security Administration: Social security programs
throughout the world. 1981. Research report, ndm. 58 (Washington. Government Printing Office, 1982).
Administracin de Seguridad Social del Departamento de Salud y Servicios

Sociales de los Estados Unidos. La inferencia ms notable que puede ha-
cerse de su examen es la gran difusin de las prestaciones de accidente del
trabajo y enfermedad profesional, que existen ahora en prcticamente to-
dos los palses, en algunos gracias a un seguro social y en otros por haberse
impuesto a los empleadores la obligacin de concederlas. En contados pal-
ses estas dos modalidades coexisten una est en vigor en ciertos sectores
y la otra en los restantes a causa, por ejemplo, de que todavIa no ha
liegado a su trmino la transicin desde algn antiguo sistema hacia el
seguro social.
Tambin las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes estn muy
difundidas, y nuevamente los mtodos que se siguen son muy diversos: Se-
guro social, asistencia social, cajas de prevision o regimenes destinados a
todos los residentes y financiados por el Estado. En ms de la mitad de los
palses se pagan prestaciones de enfermedad y de maternidad, y en un n-
mero algo menor se complementan los ingresos de los hogares con presta-
ciones familiares. En cambio, solo en treinta y siete palses, casi todos
industrializados con economIa de mercado, se pagan prestaciones de
desempleo.
11
LAS PERSONAS PROTEGIDAS
EL OBJETIVO: UNA PROTECCION UNIVERSAL

V UNIFORME COSTEADA POR TODOS
Que la seguridad social debe proteger a todos los integrantes de la co-

munidad es algo que ni siquiera hace falta aclarar. Que su proteccin debe
ser uniforme dentro de cada categorla es una exigencia elemental de justi-
cia social. Y que todos los residentes del pals, nacionales y extranjeros por
igual, deben aportar su contribucin para que esta proteccin sea posible es
una consecuencia directa de la solidaridad, el fundamento mismo de la Se-
guridad social.
Por poderosas razones de orden prctico y de evolucin histrica, este
ideal de una proteccin universal y uniforme costeada por todos se expresa
en la realidad en una cobertura muy variada y una gran diversidad de la
importancia que se asigna a las diferentes prestaciones de seguridad social.
En muchos palses industrializados Se considera que el objetivo general ha
sido alcanzado y que todos los sectores de la comunidad asalariados, tra-
bajadores independientes y personas no pertenecientes a Ia poblacin
econmicamente activa han sido puestos, de una manera u otra, bajo Ia
proteccin de la seguridad social. Pam ello generalmente se ha recurrido a
un regimen de seguro social complementado con prestaciones familiares, o
bien a un regimen de asistencia social, o de pensiones que se garantizan a
todos los residentes. En cuanto a las prestaciones proporcionadas por los
empleadores, o que los trabajadores independientes costean para si mis-
mos, o que se convienen en Ia negociacin colectiva, a veces Ia legislacin
las reconoce y otras solo se consideran, como las plizas de compalas de
seguros, como una compiementacin voluntaria por los particulares del r-
gimen oficial.
Pero aun asI, ninguno de esos palses pretenderla que su segundad social
es universal y perfecta. Nuevas mejoras de las prestaciones y los servicios,
la liberalizacin de las condiciones pam tener derecho a unas y otros y el
ajuste, o incluso Ia supresin, de una parte de cierta prestaciOn o servicio a
ralz de algn cambio en las condiciones econOmicas o sociales son siempre
y es conveniente que lo sean. La seguridad social es un campo en
13
el que diversos grupos de presin sociales y politicos defienden sus respec-

tivos intereses, y para que un regimen pueda dar lo que se espera de i debe
ser capaz de responder a las nuevas exigencias que no dejarn de imponerie
las siempre cambiantes condiciones de trabajo y de vida, a reserva, claro
est, de que Ia respuesta pueda ser financiada y no trastorne el equilibrio
del sistema.
A menudo Ia cobertura es parcial y dispareja en el periodo durante el
cual un pals va estructurando su regimen de seguridad social. Por un tiem-
P0 pueden estar simultneamente en vigor multiples disposiciones, en el
peor de los casos dictadas cada una por su lado y sin parar mientes en las
restantes, en el mejor adoptadas en etapas sucesivas cuidadosamente plani-
ficadas, cada una de las cuales prepara el terreno para Ia siguiente hasta
que un dla Ia conformacin del regimen integro se hace visible. Es intere-
Sante analizar por qu esta conformacin no puede y de hecho, en
algunos de sus aspectos no debe ser pareja y uniforme. Pueden hallarse
razones para ello en la division tradicional de las prestaciones y de las con-
tingencias, en las exigencias y limitaciones de los procedimientos adminis-
trativos, en las diferencias de actividad econmica entre un pals y otro o
entre las regiones de un mismo pals, y en las peculiaridades de algunas
importantes categorlas de trabajadores que han hecho que tradicionalmen-
te existan reglas especiales y excepciones para ellas. Las desigualdades pue-
den tener su origen incluso en el deseo de tratar a todos con equidad.
ELMODELO DEL CONVENIO NUM. 102
El Convenio ndm. 102 divide la seguridad social en nueve ramas de

prestaciones. La cobertura minima que prescribe es moderada en algu-
nas ramas no sobrepasa el 50 por ciento de las personas expuestas a Ia
contingencia a fin de que el mayor nmero posible de paises puedan sa-
tisfacer el requisito. Ms aOn: ci Convenio reconoce que no todas las per-
sonas estn expuestas a la contingencia en aigunas ramas, diferenciando,
por ejemplo, entre las prestaciones de desempieo y de accidente del trabajo
y enfermedad profesional, destinadas solo a los asalariados, de otras que
pueden concederse tanto a stos como a quienes trabajan por su cuenta.
Pero aun asi, todo pals <cuya economia y cuyos recursos medicos estn in-
suficientemente desarrollados>> puede acogerse al ratificar el Convenio a
excepciones temporales. Todos estos diversos grados de cobertura se espe-
cifican en detalle en el instrumento.
EFECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Identificacin
Un regimen contributivo que garantiza prestaciones a largo piazo tiene

que hacer uso de un sistema de numeracin que permita identificar a cada
14
Las personas protegidas
afiliado y determinar las cotizaciones que pag o que su empleador abon

en su nombre, pues solo asI el empleado de la sede central de la seguridad
social que tiene a su cargo Ia tarea podr acreditar cada cotizacin en Ia
cuenta correspondiente. El mismo sistema de identificacin garantizar
que cuando Ilegue el momento de pagar una jubilacin u otra prestacin,
se abonar a! legItimo beneficiario.
For consiguiente, en sus comienzos una administracin de seguridad so-
cial debe acometer una formidable labor de inscripcin, que ha de ilevar a
cabo con absoluta exactitud para evitar confusiones en el futuro. Y como la
edad es un importante dato identificatorio, Ia tarea es todavIa ms ardua y
prolongada en los palses que no cuentan con un registro civil bien organi-
zado. Por otra parte, dado que lo que se quiere es poner en uso el registro
de cotizaciones lo ms pronto posible, es fcil comprender por qu la tarea
inicial de inscripcin debe por fuerza tener por objeto a los miembros de Ia
comunidad que se tiene ms fcilmente a! alcance y que es ms probable
que ya figuren en otros registros. De ahI que la cobertura de muchos regI-
menes se limite inicialmente al personal de las empresas de relativa impor-
tancia, tal vez a las que ocupan al menos a cien trabajadores, gracias a lo
cual se puede cubrir de entrada sin mayores problemas a una fuerte pro-
porcin de Ia poblaciOn activa; a la inscripcin del resto se proceder en
una operacidn ulterior. De hecho, existen regImenes que a pesar de estar en
funcionamiento desde hace bastante tiempo, no han extendido su cobertu-
ra ms all de la que tuvieron inicialmente, abstenindose de proteger, por
ejemplo, al personal de las empresas que ocupan a menos de cinco trabaja-
dores o a las personas empleadas en el servicio domstico, a causa del costo
comparativamente elevado de recaudar las cotizaciones por conducto de
pcqucos empleadores. Otra categorla de asalariados que tiene muchas
probabilidades de no ser incluida en un regimen contributivo es Ia de los
trabajadores ocasionales, y ello por lo dificil que es inscribirlos para co-
menzar, y luego seguir sus diversos desplazamientos; hasta es dificil dar
una definicidn de ocasional>> pam fines administrativos.
Limitacin a los asalariados
Cuando el mtodo de financiaciOn del regimen es el seguro social, su

cobertura tiende a limitarse a los asalariados, pues una gran ventaja del
mtodo para stos es que, lejos de ser los nicos que contribuyen a! rgi-
men, a sus cotizaciones pueden agregarse las de los empleadores, quiz dcl
mismo monto, y tambin algdn aporte del Estado. Ahora bien, una conse-
cuencia de este buen negocio para los asalariados es que disuade a los
trabajadores independientes de afihiarse, ya que sus cotizaciones les pare-
cen excesivas, por tener que pagar tambin la parte que en el caso de los
asalariados estd a cargo del empleador. Adems, en los paises en que los
trabajadores por cuenta propia pequeos comerciantes y agricultores,
taxistas, vendedores de mercados, etc.. son muy numerosos puede resul-
15
lntroduccin a a seguridad social
tar imposible afiliarlos a todos a un regimen de seguro social. Y por ltimo,

cuando las prestaciones se financian de esta manera es dificil proteger a
quienes no son asalariados ni trabajadores independientes.
La afiliacin obligatoria de las personas distintas de los asalariados a un
regimen contributivo nacional de seguridad social siempre ha sido un pro-
biema muy espinoso debido a la dificuitad de hacer cumplir tal obligacin,
diuicultad mayor an cuando las cotizaciones son proporcionales a las ga-
nancias, salarios o rentas. Una de las soluciones por las que se ha optado ha
sido la de dar carcter voluntario a la afiliacin, o bien mantener su obliga-
toriedad pero permitiendo a! afihiado fijar ci monto de sus propias cotiza-
ciones, del cual depender, por supuesto, ci de las eventuales prestaciones.
OTRAS CAUSAS DE UNA COBERTURA DISPAREJA

Asalariados que perciben altas remuneraciones
En los comienzos de Ia seguridad social era prctica normal de la

cual todavia quedan algunos vestigios en la hegislacin sobre indemniza-
cin de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales
excluir de ella a los asalariados cuya remuneracin era superior a cierto
mximo prescrito, lo que se justificaba con ei argumento, que entonces pa-
recla convincente, de que corrIan menos riesgos, y adems estaban en con-
diciones de asegurarse por su cuenta. Ms tarde, cuando aparecieron los
regImenes generales de seguridad social en que las cotizaciones y las presta-
ciones eran iguahes para todos, ha idea de una cobertura universal gan
adeptos, pero su extension a los asahariados mejor remunerados tropez
con otro obstculo: dicha igualdad de cotizaciones y de prestaciones se
adapta bien a Ia situacin de quienes perciben salarios prximos ah prome-
dio, pero las prestaciones dificilmente pueden satisfacer a los asalariados
ms generosamente retribuidos (sin habhar de que las cotizaciones resultan
demasiado gravosas para los salarios ms bajos).
Las precedentes fueron ahgunas de las razones de que aparecieran los re-
gImenes en que las cotizaciones representan un porcentaje de los ingresos
de los afihiados y las prestaciones estn en relacin con los ingresos que,
temporal o definitivamente, dejan de percibir. Sin embargo, en este tipo de
regimen es corriente que exista determinado mximo que las prestaciones
no pueden exceder, pero esto actualmente no suele tener por consecuencia
ha exclusion de Ia seguridad social de los asalariados mejor remunerados,
sino sOlo Ia de que, por encima de cierta remuneracin, a todos los benefi-
ciarios se concede ha misma prestaciOn maxima.
Planes de pensiones de las empresas y de los trabajadores
El desarrohho de ha seguridad social ha ido acompaado por ci de los

planes de pensiones privados, administrados por las empresas, o por cuenta
16
de ellas, en beneficio de su personal, o por los propios trabajadores, o bien

juntamente por stos y aqullas. Esto ha dado nacimiento a la atractiva
idea de obtener una mejor proteccin de Ia vejez mediante una colabora-
cin entre Ia seguridad social y los mencionados planes, gracias a Ia cual Ia
pension financiada en forma privada pagada por stos vendria a agregarse a
la pension del regimen estatal, igual para todos o proporcional a los ingre-
sos. Aunque no hay duda de que las opiniones sobre este asunto estn
divididas, se ha aducido que el establecimiento de este nexo entre pensio-
nes pblicas y privadas liberarla al Estado de una parte de la carga de
organizar y financiar pensiones de vejez. Algunos palses con regImenes
muy desarrollados han estudiado cuidadosamente la creacin de vInculos
de este tipo, pero el tema es complejo en extremo y su tratamiento requeri-
na demasiado espacio.
Personal de Ia administracin y de entidades paraestatales
En muchos palses los trabajadores del Estado estaban protegidos por

una legislacin que preveIa una amplia gama de prestaciones de enfer-
medad, de maternidad, de jubilacin, de sobrevivientes, de accidente
antes de que se lanzaran programas generales de seguridad social. En reali-
dad, el hecho de que esta legislacin existiera contnibuyO a que la opiniOn
pblica favoreciera la extension de la seguridad social al resto de la p0-
blaciOn.
Desde cierto punto de vista, Ia mencionada legislacin puede compa-
rarse a un plan de pensiones de una empresa pues el Estado, en su
carcter de empleador, administra un regimen de prestaciones destinadas a
su propio personal , to que quiz haga que, respecto de la segunidad so-
cial, sea considerada como uno ms de estos planes. Sin embargo, esta
equiparacin no est justificada. En primer lugar, muchas veces el regimen
abarca todos los riesgos relacionados con el empleo, salvo tal vez el de
terminacin de la relaciOn de trabajo con un breve preaviso. Adems, el
derecho a las prestaciones de vejez, de accidente del trabajo y enfermedad
profesional y de invalidez, asI como a Ia de sobrevivientes, casi siempre
forma parte, en virtud de la ley, de las condiciones de empleo de los intere-
sados.
For ltimo, Las prestaciones se pagan, a! igual que las remuneraciones,
con fondos pblicos, si bien hay casos en que se costean en pante concoti-
zaciones de los trabajadores. Muchas veces se ha excluido al personal de la
administraciOn pOblica protegido de esta manera de los regImenes genera-
les de seguridad social.
Pero en todas partes, y en particular en los paIses en desarrollo, el prin-
cipio de solidaridad en lo que concierne a Ia proteccin universal y
uniforme de la seguridad social tiene mucha fuerza. Los cambios en las
condiciones de empleo y Ia conservacin de los derechos adquiridos a las
prestaciones son asuntos sobre los que se puede negociar, y Ia cobertura
17
uniforme es un objetivo hacia el cual se avanza de diferentes maneras y en

fases sucesivas.
Los organismos u otras entidades paraestatales, entre los cuales las em-
presas pblicas autnomas que tienen a su cargo el suministro de servicios
como agua potable o electricidad son los ms comunes, ocupan una posi-
cin intermedia entre Ia administracin pblica y los empleadores priva-
dos. Si el organismo fue creado mediante la separacin de algunas sec-
ciones de un ministerio u otro departamento del Estado, al menos algunos
de sus trabajadores pueden estar comprendidos en la legislacin sobre pres-
taciones al personal de la administracin pblica, mientras que los restan-
tes gozan de la proteccin del regimen general de seguridad social. En
cambio, si el organismo paraestatal est totalmente separado de la adminis-
tracin pblica, queda comprendido bajo este Citimo regimen de la misma
manera que cualquier otro empleador.
Las zonas rurales y Ia agricultura
En todos los casos, las primeras medidas de segundad social se toman

para satisfacer las necesidades econmicas de Ia poblacin de las zonas ur-
banas industriales, y cualquier extension de la cobertura a la poblacin
rural y agrIcola supone la implantacin del regimen en un medio muy dife-
rente y en el cual las necesidades pueden ser muy distintas de las de los
asalariados de las ciudades.
La actividad agrIcola no se ajusta a un patron nico que existe con uni-
formidad en el mundo entero. For el contrano, se caracteriza por varia-
ciones que tienen su origen en muchas clases de condiciones locales: la
tradicin, el clima, el suelo, los regImenes de tenencia de la tierra, las co-
municaciones, el grado de industrializaciOn del pals, el nivel de Ia instruc-
cin en l, y muchas otras. Cierto es que existen algunas caracterIsticas
comunes, que se enumeran a continuaciOn, pero ellas no bastan para con-
ferir a las diversas situaciones un grado apreciable de uniformidad:
1. En todas partes coexisten las grandes explotaciones agrIcolas, que se
parecen a las fbricas por su numeroso personal asalariado, con las ex-
plotaciones de tamao mediano en las que, aparte del personal estable
constituido por los familiares del propietario o por otras personas, se
recurre periOdicamente a trabajadores estacionales, y con las pequeas
parcelas cultivadas por una persona o una familia. Los ingresos de es-
tas diferentes explotaciones van desde los beneficios jugosos hasta
apenas el mInimo indispensable para subsistir.
2. Al contrario de lo que sucede en la industria, en la agricultura los tra-
bajadores independientes son ms numerosos que los asalariados, y
entre aqullos hay propietarios de la tierra que trabajan, miembros de
su familia, arrendatarios, aparceros, o, como es cornente en Africa,
personas que son copropietarias en su carcter de miembros de la aldea
o de la tribu.
18
3. En trminos generales, en la agricultura los salarios, asi como los ingre-

SOS de los trabajadores independientes, son ms bajos que en la indus-
tria, y hay una gran disparidad entre las remuneraciones que se pagan
en las grandes explotaciones y en las pequeflas. Las parcelas de reduci-
das dimensiones y las tierras tribuales se dedican casi siempre a
cultivos de subsistencia, si bien no faltan las que producen cosechas
comerciales y ganado para el mercado.
4. En todo el mundo se observa un xodo del campo a la ciudad de resul-
tas del cual en Ia poblacin de las comunidades rurales hay un alto
porcentaje de ancianos, viudos, enfermos e invlidos.
En vista de estas circunstancias, extender a las zonas rurales un regimen
ordinario de seguridad social no es nada fcil, ni es necesariamente una
manera eficaz de proteger a su poblacin. Puede ser una buena solucin
a!lI donde las comunicaciones entre el campo y Ia ciudad sean lo bastante
buenas como para que en realidad constituyan una sola comunidad de asa-
lariados. Pero en otras partes, y en particular en los palses en desarrollo,
ram vez ha sido posible dar una cobertura total a las zonas rurales, a causa
de la falta de medios de comunicacin, de las dificultades mencionadas an-
teriormente y de los problemas que plantean la identificacin de las per-
sonas y la cobertura de quienes trabajan por su cuenta.
La agncultura constituye, pues, un desauio para los que elaboran las po-
lIticas y planes en matena de seguridad social. Tal vez la buena solucin
no consista en una simple extension al campo de los regImenes y mtodos
tradicionales, y ni siquiera en su adaptacin, sino en idear nuevas formas
de apoyo econmico distintas de las prestaciones monetarias personales,
como el seguro de las cosechas, el seguro contra las catstrofes naturales y
ayuda en La comercializacin de la produccin, adems del estabiecimiento
de servicios de salud o su mejoramiento. Sin embargo, en esta obra no p0-
demos examinar estas posibilidades.
19
LAS PRESTACIONES EN GENERAL
Hasta ahora hemos hablado de Ia evolucin de Ia seguridad social y de

los lImites dentro de los que funciona. Ha Ilegado el momento de estudiar
su producto final, es decir, lo que Ia seguridad social provee a individuos y
familias. En este capItulo y en los ocho siguientes se hablar de las presta-
ciones que proporciona y de las diferentes condiciones para poder preten-
derlas y percibirlas.
Un ex Director General de Ia OIT, Wilfred Jenks, dijo lo siguiente en
un discurso que pronunci en Wellington en 1971, ante el Instituto de
Asuntos Internacionales de Nueva Zelandia:
Nada en Ia historia de la polItica social transform ms radicalmente la vida del
hoinbre comn que Ia seguridad de que, en caso de perder sus ingresos por motivo
de accidente, mala salud, desempleo, muerte del sostn de familia o cualquier otra
desgracia, no caer en Ia indigencia'.
En el camino hacia esta transformacin, el seguro social fue considerado

como Ia primera columna indispensable a Ia seguridad, pues reemplazaria
los ingresos durante los periodos en que se interrumpieran o cuando cesa-
ran definitivamente. Casi en seguida se erigi una segunda columna, el
suministro de asistencia mdica a los asegurados, y con frecuencia tambin
a sus familiares. Despus el concepto continu amplindose paulatina-
mente. Se construy una tercera columna para apoyar, mediante distintos
programas de ayuda financiera, a aquellos cuyos medios y recursos son
muy escasos o cuyas responsabilidades familiares o excepcionales necesida-
des les confieren derecho a una atencin especial por parte de Ia comuni-
dad. Pero el crecimiento no se detuvo ahI, y boy en dIa la seguridad social
puede muy bien comprender desgravaciones impositivas especiales, vivien-
da o alimentos subsidiados, e incluso el suministro de transporte.
Ya no es posible ver en los regImenes avanzados de seguridad
simples sistemas destinados a reemplazar ingresos que se dejan de percibir.
En muchos palses industrializados estos regImenes se han transformado en
complejos instrumentos para Ilevar a cabo las denominadas <<transferencias
21
sociales>>, es decir, para Ia redistribucin del dinero, los bienes y los servi-
cios en beneficio de los estratos ms necesitados. Al mismo tiempo, se
reconoce que las aspiraciones de la poblacin van ms all de Ia mera sub-
sistencia y que quiere que se le garantice un nivel de vida bsico. Las
pretensiones de las personas de estos palses, Ia idea que tienen de sus nece-
sidades en materia de seguridad y el hincapi que hacen en el bienestar
general tanto en el trabajo como en Ia vida, que consideran como un todo y
no como cosas separadas, evidentemente tienen poco que ver con las nece-
sidades de los habitantes de los paIses en desarrollo. La forma de protec-
cin que se ha ido plasmando en los palses industrializados, por muy justi-
ficada que est, no es ms que una lejana posibilidad para las comunidades
que se hallan en otras etapas de Ia evolucin econmica.
La OIT ha reconocido que, cuando se quiere dar comienzo a un rgi-
men de prestaciones monetarias, hay que fijar normas ajustadas a la
realidad y ha procurado establecer para tales prestaciones niveles que los
diferentes palses puedan introducir y aplicar con flexibilidad y en las eta-
pas oportunas del proceso de su desarrollo nacional.
Para el estudio de las prestaciones es muy conveniente basarse en el
Convenio nm. 102, pero teniendo siempre presente que, si bien en tal
caso el estudio versar sobre todo acerca de las prestacionesque protegen
despus de ocurrida Ia contingencia, una seguridad social elicaz se funda
tanto en ellas como en las medidas preventivas.
Por lo regular, las prestaciones de que trata el Convenio nm. 102 se
agrupan en las siguientes ramas tanto para tines funcionales como de orga-
nizacin: de asistencia mdica, enfermedad y maternidad; de desempleo;
familiares; de accidente del trabajo y enfermedad profesional, y de invali-
dez, vejez y sobrevivientes.
Si bien las contingencias contra las cuales estas prestaciones protegen
son muy diversas, varias caracterIsticas son comunes a muchas de ellas.
Con excepcin del desempleo, todas estn relacionadas con un hecho bio-
Igico: enfermedad, lesion, embarazo, vejez, muerte o incremento de Ia
familia con el nacimiento de hijos. Adems, todas pueden poner a dura
prueba la capacidad del trabajador para hacer frente a sus gastos nicamen-
te con los ingresos de su empleo, y algunas pueden reducir, interrumpir o
hacer desaparecer definitivamente tales ingresos. Tambin todas las con-
tingencias se prestan a ser clasiticadas en una u otra de unas pocas grandes
categorlas: las contingencias de enfermedad, maternidad y desempleo son
por lo comn de breve duracin y en el peor de los casos provocan solo
una prdida temporal de los ingresos, mientras que la invalidez, La vejez y
la muerte del sostn de familia acarrean consecuencias duraderas. El pro-
longado desempleo estructural plantea problemas que leson propios. Los
peligros del trabajo en si delimitan otra categorla de contingencias: la de los
accidentes del trabajo y las erifermedades profesionales.
La prdida del salario no es el nico riesgo econOmico. El tratamiento
de cualquier enfermedad ocasiona gastos, y las enfermedades graves y Ia in-
22
Las prestaciones en general
vaiidez pueden requerir fuertes desembolsos si es necesario un tratamiento

prolongado por especialistas para reducir a! mInimo sus secuelas. Otro gru-
de contingencias es el de los gastos, normales o extraordinarios, de las
personas a cargo y los gastos de funerales, se hayan previsto o no.
EXTENSION PAULATINA DE LAS PRESTACIONES

CONCEDIDAS
Aunque actualmente existen en muchos palses industrializados regime-

nes de seguridad social muy perfeccionados y compiejos, ninguno de elios
otorg en sus comienzos proteccin contra todas las contingencias, ni mu-
cho menos. La seguridad social es algo que se implanta por etapas, y lo ms
corriente es que se inicie con las prestaciones cuya necesidad casi nadie dis-
cute: las de accidente del trabajo y enfermedad profesional. Despus, el
ritmo de la extension de Ia cobertura y las ramas que se aaden dependen
de la opinion que se tenga en cada pals de lo que es prioritario y de lo que
no lo es. En aigunos se entendi que las prestaciones de asistencia mdica,
enfermedad y maternidad convencerlan muy pronto al pblico de las yen-
tajas de la seguridad social, pues sus perlodos de caiificacin son breves, los
resultados se yen rpidamente y ello crearla confianza en el regimen, cosa
muy importante donde una fuerte proporcin de los trabajadores son jove-
nes, ms preocupados por sus problemas del momento que por los que les
pueda traer el futuro. Otras veces se dio prioridad a la ayuda a los ancianos
y a echar los cimientos para el futuro, establecindose regImenes cuyos re-
sultados solo se verlan a largo plazo en forma de prestaciones suficientes
para sostener a las personas de edad ms avanzada o a aquellas a las que la
enfermedad o la invalidez obliga a pasar a la categorla pasiva prematura-
mente. Una de las ventajas de comenzar con estas prestaciones a largo
plazo utjlizando el mtodo del seguro social es que en los primeros aos
del regimen se acumulan fondos que, si se invierten con tino, pueden pro-
mover ci desarrollo econmico nacional.
Quiz ci orden de introduccin de Las prestaciones no sea lo principal.
Lo imprescindible es que se tenga desde ci principio una idea muy clara del
regimen que se quiere establecer y que los planes se tracen en consecuen-
cia. Debe prestarse atencin a las necesidades ms apremiantes y a Ia
capacidad de las instituciones pam hacer frente a sus respectivas tareas, asI
como a una organizacin y administracin eficaces.
SEGURO SOCIAL V ASISTENCIA SOCIAL
Las tcnicas pam Ia concesin de prestaciones mediante ci seguro social

se crearon, en primer lugar, para los asalariados. Ya hemos tenido ocasin
de mencionar las dificultades administrativas de cubrir a quienes trabajan
23
por cuenta propia, y si bien en principio las prestaciones de desempleo

y de accidente del trabajo y enfermedad profesional no pueden otorgrse-
les, con frecuencia se toman disposiciones para que puedan asegurarse
voluntariamente a efectos de adquirir derecho a pension si se ilega a la con-
clusiOn de que la afihiacin obligatoria no es practicable.
En cambio, Ia asistencia social generalmente abarca a todos. El derecho
a las prestaciones en caso de necesitarlas deriva de Ia calidad de miembro
de Ia comunidad, y sta se encarga de encontrar los fondos necesarios. La
diferenciacin entre los regimenes de asistencia social y de seguro social ge-
neralmente conserva su validez en la actualidad, pero comienza a perder
nitidez en muchos palses industrializados. En realidad, cuando la cobertu-
ra ya es prcticamente universal tanto en las ciudades como en el campo y
el regimen es contributivo y se sostiene con cotizaciones proporcionales a
los ingresos, stas pasan a ser de hecho una especie de impuesto sobre Ia
renta al que todos estn sujetos. En tal situacin no parece necesario impo-
ner condiciones pormenorizadas en cuanto al pago de cotizaciones para la
concesin de prestaciones, pues el hecho de que una persona est compren-
dida en el regimen y sea residente deberia ser una calificaciOn suficiente,
prxima a la de la asistencia social. Esta seguiria siendo necesaria en cier-
tos casos, como el de una persona recin Ilegada del extranjero, una esposa
abandonada que nunca pag cotizaciones o un beneficiario del seguro so-
cial que ni aun con las prestaciones de ste puede hacer frente a sus
necesidades esenciales.
CONDICIONES DE CALl FICACION
Todos los regImenes imponen ciertas condiciones que deben satisfacer-

se para tener derecho a una prestacin. La primera, huelga decirlo, es que
se pruebe que ha sobrevenidola contingencia. Por ejemplo, cuando se in-
vocan las disposiciones relativas a las respectivas prestaciones debe probar-
se que se ha sufrido un accidente del trabajo o contraIdo una enfermedad
profesional; por su parte, los solicitantes de una pension de vejez deben
demostrar a las autoridades que han alcanzado la edad prevista en Ia legis-
lacin para su otorgamiento, y asI sucesivamente. En segundo lugar, es
menester cerciorarse de que el solicitante est comprendido en la cobertura
del regimen o Ia rama de que se trate. Por ltimo, como en Ia mayor parte
de los casos el pago de la prestaciOn depende de que los ingresos del solici-
tante hayan disminuido o cesado o de que deba realizar ciertos gastos, es
necesario demostrar que se satisfacen las diversas condiciones establecidas
al respecto.
Si Ia ley prescribe que la persona debe haber estado asegurada en cier-
to momento del pasado y ste no es el caso, no hay qu verificar
si cumple las otras condiciones. Si demuestra haber estado asegurada en
aquel momento, los regImenes de seguro social exigen a menudo que se
haya estado afihiado como mmnimo durante cierto tiempo, que varla segn
24
la prestacin, para poder percibirla, exigencia con la que tratan de reducir

la posibilidad de que las personas que teman que una contingencia que da
derecho a prestaciones ha sobrevenido o est a punto de sobrevenir procu-
ren encontrar por este motivo un empleo protegido por el regimen. Este
problema no reviste mayor significacin, por supuesto, en los palses en que
la cobertura es universal o casi universal. pues en tal caso los <<malos ries-
gos>> se habrn tenido en cuenta a! planificar la financiacin del regimen.
En un regimen de asistencia social o de prestaciones financiadas por el
Estado para todos los residentes, los requisitos relativos a Ia condicin del
solicitante son algo diferentes. Dado que ste no est asegurado personal-
mente y que por lo tanto no puede ser identificado gracias a un registro,
debe haber algn otro mtodo para determinar si tiene derecho a las presta-
ciones que reclama. A menudo todo lo que hace falta es probar que se es
nacional del pals o que se reside legalmente en l, si bien para las prestacio-
nes de larga duracin, como las de invalidez y de vejez, los requisitos
pueden ser ms estrictos y consistir en haber residido ininterrumpidamente
en el pals durante cierto nmero mInimo de aos.
Una vez que se ha demostrado que Ia contingencia ha sobrevenido y
que se satisfacen los otros requisitos exigidos, queda expedito el camino
para fijar Ia forma y el nivel de la prestacin y para efectuar el pago o pres-
tar Los servicios correspondientes. En Ia asistencia mdica hay algn
margen discrecional, pues el tratamiento que se dar, de qu manera y por
cunto tiempo son cosas que deciden las autoridades mdicas, pero los re-
glamentos suelen prescribir lImites mximos para el costo o la duracin de
La prestacin, que solo pueden excederse en casos excepcionales.
Por lo que toca a las prestaciones familiares, los requisitos son ms bien
distintos de los que rigen para las otras ramas mencionadas en el Convenio
nm. 102 y se estudiarn en el capItulo 11.
CUANTIA DE LAS PRESTACIONES
El progreso social es costoso y su costo est en proporcin con el nme-

ro de las prestaciones que se conceden y con la cuantla de ellas. nivel
de seguridad social puede permitirse el pals habida cuenta de las diversas
consideraciones sociales y econmicas pertinentes? He aqul
mundial, que adopta distintas formas en palses que se hallan en diferentes
fases del desarroilo econmico y social o tienen diferentes tradiciones y es-
tructuras econmicas, pero que causa preocupacin en todas partes y se ha
agudizado en estos ltimos aos, a! registrarse fuertes fluctuaciones en el
ritmo del desarrollo econmico. Volveremos sobre l en el capItulo 13.
Desde muy temprano se reconoci que, dada Ia enorme en-
tre los paises en cuanto a las necesidades que reclaman satisfaccin y a los
recursos disponibles para ello, la cuantia de las prestaciones debla adaptar-
se con realismo a las limitaciones de orden social y econmico existentes
25
en cada uno. Los convenios de la OIT tienen esto debidamente en cuenta y

prescriben normas flexibies para el nivel de las prestaciones.
Por el momento hablaremos solo de Ia cuantIa de las prestaciones
monetarias, sin ocuparnos del nivel de la asistencia mdica, de la cual por
ahora nos contentaremos con decir que, cuando las prestaciones se conce-
den bajo la forma de servicios, no solo hay que prestar atenciOn a Ia mayor
o menor amplitud de stos, sino igualmente a su calidad. Pero Ia
criterio esencial sin duda para juzgar un servicio, es muy difIcil de medir, y
en ningn caso ms difIcil que en el de las prestaciones de asistencia mdi-
ca suministradas total o principalmente en fQrma de servicios. Volveremos
a examinar estas prestaciones en ci capItulo siguiente.
Con el correr de los aos han ido registrndose cambios en Ia cuantla de
las prestaciones monetarias en general, cambios que son un reflejo de los
que se produjeron en el pensamiento social y econmico, y tambin en las
posibilidades polIticas, puesto que es el legislador quien modifica Ia cuan-
tIa de las prestaciones.
Aunque hubo algunos casos en que las tasas de las prestaciones fueron
proporcionales a los ingresos desde las etapas iniciales de un regimen, en
general puede decirse que esta proporcionalidad es un hecho relativamente
reciente. Las ms de las veces se comenzO por fijar tasas adecuadas pam
asegurar la mera subsistencia; solo despus se abri paso la idea de efectuar
pagos suficientes para que el interesado, mientras recibiera Ia prestacin,
gozara de un nivel de vida comparable hasta cierto punto con el que habla
disfrutado mientras trabajaba. Claro est que no se pretendia reemplazar
completamente los salarios dejados de percibir, sino cierto porcentaje de
ellos, pero asI se logr que la expresiOn <<seguridad social>> significara real-
mente algo para los empleados y para los obreros mejor remunerados.
Es corriente que, respecto de una misma contingencia, la cuantla de la
prestacin vane. Por ejemplo, una tasa reducida para una enfermedad de
corta duraciOn sejustifica a veces con el argumento de que todos pueden, o
deberian poder, arreglrselas por Si mismos en fonma satisfactoria durante
los pnimeros dIas de enfermedad. Por supuesto, tambin puede sostenerse
que los gastos cornientes no se pueden reducir repentinamente y que por
ello Ia prestaciOn debenla equivaler casi a los ingresos normales.
Asimismo son comunes las pensiones de vejez relativamente bajas, lo
que se justifica aduciendo que en la ancianidad las necesidades disminuyen
y que ci estilo de vida cambia con la jubiiacin. Otros dicen, por el contra-
rio, que la pension es el nico ingreso de casi todos los jubilados y muchos
pueden tener que vivir exclusivamente de ella durante largos aos, y agre-
gan que deberla ser mayor porque los jubilados son cada vez ms depen-
dientes de otros a medida que los aos pasan.
En cambio, las tasas relativamente elevadas son frecuentes para las
prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional, lo que pue-
de explicarse ms bien por razones histOricas que por Ia lOgica, como se
vera en el capItulo 6.
26
Como quiera que estos y otros argumentos que se esgrimen son muy va-
riados y contradictorios y que adems las actitudes, tradiciones y prcticas
financieras son tan diferentes de un pals a otro, y a veces hasta dentro de un
mismo pals, serla sorprendente que ci nivel de las prestaciones no se carac-
terizara por una variedad extrema, y esto es lo que confirma un anlisis del
nmero y Ia cuantla de stas en los diferentes paIses.
El Convenio nm. 102 reconoce dos mtodos de fijacin de Ia cuantla
de las prestaciones y da a ambos Ia misma importancia. En lo esencial, uno
de elios se basa en cierta proporcin de los salarios y el otro en el costo de
la mera subsistencia. Quienes redactaron el Convenio se esforzaron por
estabiecer regias justas y razonables para ia determinacin y comparacin
de Ia significacin econmica en ios diferentes palses de ia cuantla de las
prestaciones. El Convenio procura estabiecer niveles adecuados para un
pals utilizando para ello un salario tIpico y determinando silos niveles son
adecuados o no mediante su comparacin con dicho salario. Puede afir-
marse que ci poder adquisitivo de los salarios es aproximadamente propor-
cional a la riqueza real de un pals, y es evidente que en ningn caso las
prestaciones pueden superar a los ingresos que se obtienen del trabajo, de
modo que lo que ci Convenio pretende es fijar normas compatibles con la
capacidad de cada pals para alcanzarlas, y no un nivel terico para aplica-
cin internacional.
Cuando lo que se quiere lograr con un regimen es proporcionar presta-
ciones iguales para todos que aseguren Ia mera subsistencia, ci Convenio
prescribe que debe tomarse como referencia ci salario de un trabajador or-
dinario no calificado adulto del sexo masculino, mientras que las presta-
ciones cuya cuantIa est relacionada con los ingresos deben ser proporcio-
a paia 1
qu*. m,
obrero calificado. El motivo de este ltimo requisito es que es frecuente
que los regImenes estabiezcan un mximo para las prestaciones proporcio-
nales, pero este mximo no debe ser tan bajo que desvirtUe ci objeto de la
proporcionalidad, a saber, que las prestaciones resuiten adecuadas dentro
de una amplia gama de remuneraciones. En cuanto a Ia prestacin mIni-
ma, cuando Ia iegisiacion Ia define, io que no es corriente, muchas veces es
bastante inferior incluso al nivel de subsistencia.
Otro aspecto interesante del Convenio nm. 102 es que sus definiciones
del trabajador ordinario calificado y ci trabajador ordinario no calificado se
fundan ms en ci aniisis estadIstico que en una descripcin de eilos. El
mismo mtodo para deirnir niveles adecuados de prestaciones se utiiiza
tambin en convenios posteriores y ms avanzados, como ci Convenio so-
bre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales, 1964 (nm. 121), y el Convenio sobre las prestaciones de in-
validez, vejez y sobrevivientes, 1967 (nm. 128).
En la prctica hay ciertos ilmites para Ia cuantla de las prestaciones que
se pagan en casi todos los paises; por ejempio, aquellas cuya finaiidad es
reemplazar los salarios perdidos casi nunca son inferiores a un cuarto del
27
salario de un trabajador no calificado, si bien hay palses en que en ciertos

casos son iguales a la remuneracin del beneficiario. Por lo que respecta a
Ia distincin entre las prestaciones proporcionales a los ingresos y las que
solo procuran asegurar Ia subsistencia, a primera vista parece fundamental,
y sin embargo a menudo los dos tipos se utilizan juntos, como cuando una
parte de Ia suma abonada varla con los ingresos y la parte restante con
el nmero de personas a cargo. No es corriente que para cada prestacin
se establezca un mInimo; en cambio, un mximo se fija prcticamente
siempre.
Dado que la explicacin de las diferencias en Ia cuantla de las presta-
ciones entre palses o entre regImenes se halla en los' criterios econmicos,
filosficos o ideolOgicos con que se abordan en cada caso Ia seguridad social
y sus funciones y finalidades, cabe esperar que, cuando lo que se quiere es
dar estimulo a Ia responsabilidad personal de preferencia a Ia colectiva, el
regimen promueva Ia complementaciOn voluntaria de la proteccin bsica
y proporcione mInimas; hay, empero, casos en que es
obligatoria la participacin en un regimen complementario que abona
prestaciones proporcionales a los ingresos, al menos hasta determinado
lImite de stos. En otros paIses se ha considerado que Ia proteccin del
regimen debe ser completa y que no debe haber necesidad alguna de corn-
plementarla mediante el ahorro, plizas de compafilas de seguros privadas
u otros regImenes.
El monto y el tipo de las prestaciones familiares son diferentes en casi
cada pals en que existen, y fue por ello que en el Convenio nm. 102 se fij
una norma que tiene en cuenta el total proporcionado en especie, asI corno
lo pagado en efectivo: el 3 por ciento del salario de un trabajador ordinario
no calificado por cada hijo protegido, cuando Ia cobertura del regimen es Ii-
mitada, '.' el I ,5 por ciento por cada hijo, cuando su cobertura es universal.
PRESERVACION DEL VALOR DE LAS PRESTACIONES
Antes de linalizar este capItulo sobre las prestaciones en general y de

dar comienzo en el siguiente a su examen detallado por ramas, vale la pena
decir algo sobre la necesidad no solo de comenzar por fijar el monto de las
prestaciones a un nivel correcto, sino tambin de mantenerlas a ese nivel
una vez que comienzan a pagarse. En un perlodo de rpida inflacin corno
el que el mundo ha conocido estos ltimos aflos, Ia prdida del poder
adquisitivo de las prestaciones de seguridad social puede tener consecuen-
cias serias y desgraciadas, y un regimen que no adapta las suyas a las
modificaciones del valor del dinero no cumple los fines para los que fue
creado. Para resolver este problema, en muchos palses se ha procedido a
varias revalorizaciones generales de las prestaciones en curso de pago, pero
sOlo para encontrarse cada vez con que uno o dos aos despus los nuevos
barernos hablan quedado obsoletos.
28
Por eso es que cada dIa son ms los regImenes que, a tenor de la respec-
tiva legislacin, deben ajustar automticamente sus prestaciones de confor-
midad con el nivel general de precios y salarios. La Conferencia Interna-
cional del Trabajo previ este problema en la Recomendacin sobre la
seguridad de los medios de vida, 1944 (nm. 67), y en los convenios que
adopt en 1952, 1964 y 1967 reiter el principio enunciado en la Reco-
mendacin de que las tasas de las prestaciones deberlan revisarse despus
de todo cambio substancial en el nivel general de los ingresos o en el costo
de vida.
Esta dificultad no es demasiado grave salvo que la inflacin alcance
un ritmo catastrfico cuando se trata de prestaciones que se perciben a
plazo relativamente breve y por corto tiempo, pues suelen estar ms o me-
nos en relacin con los ingresos recientes del beneficiario, pero en el caso
de las pensiones el problema es muy serio y el supuesto <<beneficiario>> pue-
de resultar doblemente perjudicado si su pension no se ajusta al nivel
actual de los salarios o del costo de vida. El perjuicio puede ser doble por-
que, por una parte, las pensiones se calculan con frecuencia con arreglo a
los ingresos que se percibieron durante Ia vida activa, y Si SU valor no se
actualiza, Ia pension puede ser demasiado baja en comparacin con los sa-
larios o el costo de vida que prevalecen en el momento en que es otorgada;
y por otra parte, una vez en curso de pago, si no se reajusta de vez en cuan-
do la pension se desvalorizar ms y ms por efecto de Ia inflacin.
Nota
Wilfred Jenks: Social security as a world problem, Occasional Papers in Industrial Rela-
I
tions, nm. 6 (Victoria University of Wellington, Industrial Relations Centre in conjunction

with the New Zealand Institute of International Affairs, 1972).
29
PRESTACIONES DE ASISTENCIA MEDICA
En ltima instancia, todas Las contingencias cubiertas por La seguridad

social tradicional estn relacionadas con La salud, directamente en el caso
de accidente del trabajo, enfermedad profesional u otra, invalidez y mater-
nidad, e indirectamente en el caso de las contingencias que dan lugar al
pago de las pensiones de vejez y de sobrevivientes y de las prestaciones fa-
miliares y de desempleo, pues una de sus finalidades es mantener a los
beneficiarios convenientemente alimentados y en buena salud. No hace
falta subrayar aqul los nexos entre pobreza y mala salud, pues es bien sabi-
do que cada una es una de las principales causas de la otra. Por eso no
sorprende que la asistencia mdica sea la primera de las prestaciones de se-
guridad social de que trata el Convenio nm. 102.
El Convenio prescribe que Ia asistencia mdica <tendr por objet con-
servar. restablecer o mejorar la salud de Ia persona protegida, asI como su
aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales>> y
que Las prestaciones debern comprender por lo menos Ia asistencia mdi-
ca general, incluida Ia visita a domicilio; Ia asistencia por especialistas
prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no, y Ia asistencia que
pueda ser prestada por aqullos fuera de los hospitales; el suministro de
productos farmacuticos esenciales; Ia asistencia prenatal, La asistencia du-
rante el parto y la asistencia puerperal prestadas por un medico o por una
comadrona diplomada, y Ia hospitalizacin, cuando fuere necesaria. A
esto, el Convenio nm. 130 agreg La asistencia odontolgica y Ia readapta-
cin mdica, incluidos los aparatos de prtesis y de ortopedia.
Desde el punto de vista administrativo es mucho ms fcil hacer un
pago en efectivo que tomar las disposiciones necesarias a fin de que el per-
sonal y las instalaciones que se requieren para proporcionar asistencia
mdica estn disponibles cuando una persona enferma o lesionada los ne-
cesite. Por supuesto, es fundamental lograr esto, pero al implantar o
expandir un sistema de asistencia mdica de Ia seguridad social no puede
partirse del supuesto de que las personas protegidas y el personal sanitario
se conducirn en el futuro exactamente de Ia misma manera que en el pa-
31
sado. Por el contrario, se exigir y se dar ms asistencia para satisfacer

otras necesidades en que antes no se reparaba, y los gastos sern mayores.
Aunque hace tiempo se creIa que la implantacin de un servicio medico
completo del Estado mejorarla la salud pblica y que, por consiguiente, el
recurso a Ia asistencia mdica no aumentarla y podria incluso disminuir,
esto no ocurri en ninguna parte.
Est justificado preguntarse si Ia asistencia mdica debe facilitarse gra-
tuitamente o casi y si todas sus modalidades deben ponerse a disposicin de
las personas a su peticin. Estas son preguntas que en realidad tienen que
ver con Ia manera de utilizar recursos limitados de modo que se obtenga de
ellos ci mximo provecho general, y la respuesta que se les d depende de
diversos factores, entre ellos de Ia diferencia entre los palses industrializa-
dos, donde hay un medico por cada 600 habitantes, y los paIses en desarro-
ho, en algunos de los cuales hay ms de 20 000 habitantes por medico.
Pero en todo caso, los programas que se implanten deben producir resulta-
dos, y hay que cuidar de no prometer lo que no se podr cumplir.
SISTEMAS DE ASISTENCIA MEDICA
Como es lgico, Ia organizacin de la asistencia mdica de Ia seguridad

social varia segn las caracteristicas del pals. Consideraciones de orden p0-
lItico impondrn donde se promueve la empresa privada y Ia autonomla
local un modelo distinto del que se preferir donde se ha optado por una
economla planificada y un control estatal centrahizado. Otros factores que
influyen son la evoiucin histrica, ci tamao del pals y la forma en que
est distribuida su poblacin. No obstante, en trminos generales puede de-
cirse que los sistemas de organizacin que existen son solo dos: el indirecto
y ci directo.
El sistema indirecto es comn en los palses industrializados. En ellos
habIa, en el momento de iniciarse los sistemas de asistencia mdica de Ia
seguridad social, numerosos profesionales dedicados al ejercicio privado de
la medicina y muchos hospitales, chinicas y otras instalaciones, y se consi-
derO que para ha seguridad social ho ms prctico serIa celebrar con dichos
profesionales y establecimientos una serie de acuerdos para que dieran asis-
tencia a las personas protegidas, por lo regular a cambio de un honorario
por cada servicio prestado. Este mtodo de remuneracin no puede ser sen-
cub, pues exige convenir precios para una larga hista de servicios medicos
y de medicamentos recetados y adoptar comphejas disposiciones adminis-
trativas para ha presentacin y pago de has facturas, sin hablar de hos
evidentes problemas de ha verificacin de los servicios proporcionados. Es-
tas comphicaciones pueden evitarse en parte pagando una suma fija por
cada tipo de tratamiento prescrito y dejando a cargo del beneficiario el
pago de cualquier diferencia entre Ia suma fija y el costo real; lo malo es
que a veces esta diferencia puede ser considerable.
32
Prestaciones de asistencia mdica
Otra variante del mtodo de remuneracin por servicios prestados con-

siste en dejar que el paciente pague los honorarios del medico y que luego
Ia seguridad social se los reembolse en todo o en parte. Por ltimo, siempre
dentro del sistema indirecto, unos pocos palses aplican ci mto'do de capi-
tacin para remunerar a los medicos generales: las personas que quieren ser
atendidas por determinado profesional se inscriben en su lista, y por cada
inscrito y por cada perlodo Un mes 0 Ufl ao, por ejemplo durante el
cual se compromete a atenderias se le paga una suma fija.
En el sistema directo, la seguridad social es propietaria y administrado-
ra de los establecimientos de asistencia mdica, de modo que es respon-
sable no solo de la organizacin de los servicios, sino tambin de su calidad
y de la eficiencia con que se prestan. Debe crear una administracin capaz
de lograr que se haga el mejor uso de los recursos disponibles, asi como
construir los establecimientos e instalaciones que se necesiten, de modo
que en los comienzos los gastos de capital pueden ser muy elevados. La re-
tribuciOn del personal consiste generalmente en un sueldo, determinado de
conformidad con ciertas circunstancias personales, las calificaciones profe-
sionales y las responsabilidades que asume. Los pacientes son dirigidos a
cualquier medico, especialista o establecimiento apropiado para su caso.
Los partidarios del sistema directo afirman que, siempre que la asisten-
cia mdica se organice y administre como corresponde, ci sistema permite
mantener dentro de limites razonables los gastos corrientes y las necesida-
des de personal y de suministros, lograr una distribucin geogrfica ade-
cuada de las instalaciones y el personal y establecer una mejor coordina-
cin con otros organismos, el servicio pblico de salud entre ellos. Pero ci
sistema tambin puede ser criticado por su tendencia a la burocracia y a
la excesiva centralizacin y porque en la prctica impide que el paciente
elija a su medico y hace desaparecer Ia importante relain personal entre
ambos.
DURACION DE LAS PRESTACIONES Y CONDICIONES

PARA TEN ER DER ECHO A ELLAS
Varios regImenes de seguridad social ponen como condicin para tener

derecho a asistencia mdica que se haya cumplido un perlodo de califica-
cin, sea de empleo, sea de pago de cotizaciones, para probar que se
pertenece a la categorla de personas a las que est destinada. El Convenio
nm. 102 admite que se imponga <<ci perlodo de calificacin que se consi-
dere necesario pam evitar abusos>>. En la prctica, ste oscila entre cierto
nmero de horas o de semanas de trabajo en, por ejemplo, los ltimos tres
meses y alrededor de seis meses de cotizacin durante el ltimo ao. En ai-
gunos palses las condiciones de calificacin son las mismas que para las
prestaciones de enfermedad, pues se estima ilgico proporcionar la presta-
cin en dinero pero no la asistencia, o dsta pero no aqulla. No obstante,
33
las condiciones de calificacin son mInimas, pues lo que se quiere no es di-

ficultar Ia obtencin de asistencia mdica.
Huelga aclarar que nunca se exige un perlodo de calificacin para la
asistencia mdica necesaria a raIz de un accidente del trabajo o una enfer-
medad profesional. Por su parte, Ia Recomendacin nm. 134 afirma que
el derecho a la asistencia mdica deberia estar subordinado a un petIo-
do de calificacin>>.
En casi todos los regimenes existe un mximo, sea pam Ia duracin, sea
para el costo total, del tratamiento de cada caso, si bien Ia tendencia es a
ampliar, e incluso a abolir, este limite. El Convenio nm. 102 prescribe
que <<Ia duracin de las prestaciones podr limitarse a veintisis semanas en
cada caso>>, pero continuarn abonndose posteriormente mientras se pa-
gue una prestacin monetaria de enfermedad o cuando se trate de enferme-
dades para las que se reconozca Ia necesidad de una asistencia prolongada.
En cuanto al Convenio nm. 130, dispone que la asistencia mdica <<debe-
r ser concedida durante toda Ia contingencia>>.
En algunos paises Ia seguridad social sigue facilitando asistencia mdica
por unos seis meses despus que una persona haya dejado de estar cubierta
por el regimen. En otros, Ia asistencia mdica se da sin lImite de tiempo a
ciertas categorias, como Ia de los ancianos; esto es muy conveniente, dado
que con la edad los problemas de salud se multiplican al tiempo que los re-
cursos personales disminuyen.
HOSPITALIZACION
Hay palses en que en siis comienzos Ia asistencia mdica de Ia seguridad

social solo comprendIa el tratamiento en hospitales y exclula cualquier
otra asistencia, como Ia de un medico en su consultorio o en una visita a
domicilio; y sta es todavIa hoy Ia situacin en algunos palses de escasos
recursos. La razn estriba en que Ia hospitalizacin es el riesgo realmente
oneroso que corren las personas protegidas el denominado riesgo <<catas-
trfico>> o <<econmicamente ruinoso>> , pero la consecuencia es que se
produce una distorsin en Ia asistencia que el pblico solicita: todos tratan
de hacerse hospitalizar, puesto que la hospitalizacin es la nica prestacin
que se concede, pero tambin es, por desgracia, Ia forma ms cara pars un
pals de facilitar asistencia mdica. AsI es como a veces se construyen ms
hospitales de los que hacen falta, y el dIa en que Ia asistencia de Ia seguri-
dad social se extiende a las visitas de los medicos a domicilio se descubre
que se ha gastado una parte demasiado grande del poco dinero disponible
en camas de hospital para las que no hay pacientes. Como se vera ms ade-
lante en este capItulo, lo que ms se necesita en los paIses en desarrollo es
Ia asistencia primaria de salud; asignar los escasos recursos, financieips y
otros, a Ia construcciOn y el funcionamiento de un nmero excesivo de cos-
tosos hospitales es un error.
34
LA PARTICIPACION EN ELCOSTO
Una persona puede tener que pagar directamente, cada vez que recibe
asistencia mdica, una parte de to que haya costado, que puede consistir,
por ejemplo, en una suma fija por cada medicamento que se le haya rece-
tado, o bien, como ya hemos tenido ocasin de ver, en Ia diferencia, a
cargo del interesado, entre el baremo de retribucin de Ia seguridad social y
lo que el medico o el hospital le cobren a aqul, o asimismo en un porcen-
taje fijo de los gastos.
La participacin en el costo es asunto que suele dar lugar a controver-
sias. Algunos sealan, como cuestin de principio, que el propsito de Ia
seguridad social es que se pueda confiar en la comunidad para el pago de
los gastos de los enfermos y que ya se participa en el costo de la asistencia
mdica cuando se pagan las cotizaciones de seguridad social o, segn el
caso, los impuestos, de manera que exigir otros pagos durante una enfer-
medad va en contra de la finalidad del regimen y puede inducir a las
personas protegidas a descuidar su salud y la de las personas a su cargo. En
cambio, otros dicen que, si bien Ia asistencia mdica es un derecho humano
fundamental, ello no significa que toda la asistencia deba ser gratuita en to-
das las circunstancias; por el contrario, vale Ia pena hacer que la gente
tome conciencia del valor de la asistencia mdica que recibe hacindola
participar en su costo.
Sea como fuere, en muchos palses esta participacin es importante, y
no es raro que un paciente tenga que pagar entre el 25 y el 40 por ciento de
los honorarios del medico. El Convenio nm. 102 reconoce esta prctica,
limitndose a disponer que la participacin no deber entraar <<un gra-
vamen excesivo>>. Prcticamente todos los regImenes eximen de ella a
algunas personas, como los jubilados de edad avanzada, los que reciben
asistencia social y determinados beneficiarios de Ia seguridad social.
Una participacin importante tiene sus desventajas. Puede disuadir de
someterse a tiempo a un tratamiento necesario ocasionando ms tarde, a
causa de esta postergacin, un gasto mucho mayor. Adems, cuando hay
que pagar una parte de los honorarios del medico, generalmente se espera
recibir a cambio algo tangible, como una receta por un medicamento, y el
profesional puede sentirse obligado a satisfacer tal expectativa aunque nm-
gun medicamento sea realmente necesario. Si lo que hay que abonar es una
suma fija por receta, el paciente puede querer que se le receten, pongamos
par caso, diez inyecciones en vez de las cinco que el medico considera que
sern suficientes, porque asI no correr el riesgo de tener que pagar otra vez
la suma fija par una nueva receta si despus de Ia quinta inyeccin tuviera
que continuar el tratamiento; y tambin en este caso el medico puede sen-
tirse obligado a contentarlo, con el consiguiente derroche de medicamen-
tos. Por ltimo, si Ia participacin se exige para algunos servicios pero no
para otros, o bien para todos pero en proporciones distintas, ello puede ha-
cer que el pblico solicite de preferencia no los servicios apropiados en
35
cada caso, sino los que le resultan gratuitos o ms baratos, pero que pueden
ser los que ms le cuestan a la seguridad social.
Nada de esto quita validez al argumento de que la participacin en el
costo puede ser una ayuda pam el presupuesto de la asistencia mdica, tan-
to directamente, a! reducir sus gastos, como indirectamente, a! reducir Ia
utilizacin de la asistencia. Pero hay que tener presente que, por regla ge-
neral, a! menos Ia mitad de sus gastos se destinan a la atencin de no
mucho ms del 5 por ciento de Ia poblacin, es decir, de los ms gravemen-
te enfermos pero que por ello son los que tienen mayores probabilidades de
estar exentos de la participacin.
LA SITUACION EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Una buena parte de lo que se ha dicho hasta ahora se aplica solo a los
palses industrializados con sistemas bien establecidos de asistencia mdica
de la seguridad social, pero en los palses en desarrollo la situaciOn puede
ser muy diferente. En muchos, Ia poblacin est distribuida en forma muy
dispareja entre las zonas rurales y los congestionados centros urbanos; su
tasa de crecimiento es alta, y respecto de algunas regiones puede hablarse
sin exageracin de <<explosion demogrfica>; Ia mortalidad, particularmen-
te Ia infantil, es elevada, y las enfermedades infecciosas todavIa hacen
estragos en muchas partes, sobre todo a causa de servicios de salud insufi-
cientes. En un buen nmero de palses en desarrollo casi la mitad de la
poblacin tiene menos de quince aos de edad.
A las mencionadas circunstancias hay que agregar que en algunos de di-
chos palses hay unos 20 000 habitantes por medico y ms de 2 000 habi-
tantes por cama de hospital, relaciones unas diez veces mayores que las
habituales en los palses industrializados. Y los escasos servicios de asisten-
cia mdica de que se dispone estn mal repartidos, pues se hallan concen-
trados en las grandes ciudades en mayor grado an que la poblacin.
Adems, normalmente los servicios estn, como es lgico, sobrecargados y
hacer uso de ellos puede ser muy costoso para el paciente; sobre todo, Los
productos farmacuticos son a menudo muy caros. Una de las conclusiones
a que ms comOnmente se ilega en las encuestas sobre gastos de los hogares
en los paises en desarrollo es la de que tanto los ricos como una fuerte
proporcin de los pobres gastan en medicamentos una parte considerable
de los ingresos de Ia familia.
El suministro de asistencia mdica por los empleadores ayuda algo. Hay
casos en que es facultativo, pero la legislacidn laboral de algunos palses im-
pone a ciertas empresas Ia obligacin de facilitar asistencia mdica a sus
trabajadores y a sus familias. Sin embargo, hacer cumplir esta obligacin
no es fcil, y la asistencia que se da puede ser muy limitada. En muchos
palses en desarrollo solo la administracin pOblica y las empresas del Esta-
do proveen una asistencia mdica aceptable a sus trabajadores y a sus
familias.
36
El papel de Ia seguridad social
Todo esto ha inducido a diversos palses en desarrollo a recurrir a regI-

menes de seguridad social para facilitar asistencia mdica en forma ms
general. Un regimen de accidente del trabajo y enfermedad profesional
puede sufragar el costo de la asistencia mdica necesaria en tales casos y un
seguro de maternidad puede cubrir los gastos del parto si la mujer trabaja.
Hayque mencionar asimismo Ia asistencia facilitada gratuitamente, si bien
dentro de lImites que varlan segn los palses, en centroS medicos estable-
cidos por instituciones de seguridad social que funcionan dentro del marco
de los servicios de salud y bienestar.
Al igual que en el caso de otras ramas de la seguridad social, la de asis-
tencia mdica por lo general cubre inicialmente en los palses en desarrollo
a un grupo limitado de asalariados, dejndose Ia extension de la cobertura
pam una etapa posterior. Esta proteccin limitada plantea un problema de
equidad. Pero aun para la instauracin de un regimen limitado de asisten-
cia mdica de la seguridad social existen razones poderosas, que la OLT
resumi en 1978, en un informe de un grupo de estudio de la Organizacin
Mundial de la Salud, en Ia forma siguiente':
1) Crea unas asignaciones nuevas y continuas de recursos de las que no se dis-
pondria de otra manera a travs de los presupuestos de salud pblica, que tienen
que competir con los de otros departamentos gubernamentales en La distribucin del
total de los ingresos, probablemente sobre una base anual y, por ende, insegura.
2) Estimula y promueve Ia construccin de hospitales, clinicas, dispensarios y
servicios conexos, que no solo son valiosos como centros de tratamiento, sino que
ofrecen a! personal medico y a sus auxiliares nuevas y crecientes oportunidades de
empleo tanto socialmente Otil como remunerador.
3) Favorece, en consecuencia, el aumento de personal sanitario y su mejor pre-
paracin; es ms, puede contribir a frenar Ia emigracin de medicos que tanto
preocupa en algunos paises en desarrollo.
4) Reduce el sector comercial de Ia medicina privada y los servicios de salud
pOblica se yen libres de la carga que, en otto caso, supondrIa Ia asistencia a las per-
sonas cubiertas por Ia seguridad social; de este modo, los servicios de salud pblica
pueden centrar su atencin ms eficazmente en La asistencia a Las zonas que estn
peor atendidas, en los sectores de Ia comunidad que an no estn protegidos por Ia
seguridad social y en el mejoramiento de las actividades preventivas para las que es-
tos servicios resultan insustituibles.
5) Mejora el nivel de salud de los efectivos laborales asI protegidos, incremen-
tando por ello la productividad necesaria para el desarrollo econmico y, dicho en
trminos ms generales, contribuye a elevar el nivel de vida. SegOn palabras del Co-
mite Mixto de Expertos OIT/OMS de 1970, <todo trabajador calificado representa
una inversiOn social (en formacin, experencia, etc.) y, por consiguiente, la conser-
vacin de su salud aprovecha a toda Ia sociedad>>.
6) Cuenta con el apoyo general, independientemente de las ideas polIticas, y
hace que la poblacin aprecie Ia importancia de Ia salud.
A esto hay que agregar que, por supuesto, la asistencia mdica de Ia seguri-
dad social debe establecerse y ampliarse en estrecha coordinacin con el
plan nacional de salud y con el ministerio competente, en particular en
37
todo lo atinente a los gastos de capital; toda duplicacin y toda competen-

cia por los escasos recursos disponibles deben evitarse.
LA ATENCION PRIMARIA DE SALUD
En todo el mundo se reconoce que lo que primordialmente se necesita

en los paises en desarrollo es Ia atencin primaria de salud. Este concepto
se define en el informe2 de una conferencia internacional celebrada en
1978 en Alma-Ata, URSS, de la manera siguiente:
La atencin primaria de salud se orienta hacia los principales problemas sanitarios
de la comunidad y presta los correspondientes servicios preventivos, curativos, de
rehabilitacin y de fomento de Ia salud. Como esos servicios reflejan las condiciones
econmicas y los valores sociales del pals y de sus comunidades y son una emana-
cin de esas condiciones y esos valores, variarn lgicamente segn los diversos
palses y comunidades, pero han de comprender coino mInimo: la promocin de una
nutricin adecuada y de un abastecimiento suficiente de agua potable; el sanea-
miento bsico; Ia salud de Ia madre y el nio, incluida la planificacin de Ia familia;
La inmunizacin contra las principales enfermedades infecciosas; Ia prevencin y Ia
lucha contra las enfermedades endmicas locales; La educacin sobre los principales
problemas de salud y sobre los mtodos de prevencin y lucha correspondientes; y
el tratamiento apropiado para Las enfermedades y los traumatismos comunes.
La finalidad de Ia atencin primaria de salud es sacar el mayor partido
posible de los recursos disponibles de personal y equipo utilizndolos de la
mejor manera en todas partes, desde los puestos sanitarios de aldea, pasan-
do por los centros de salud y las clinicas de distrito, hasta los estableci-
mientos hospitalarios centrales. En cada nivel deben facilitarse servicios
tanto educativos y preventivos como curativos. Como fundamento debe
existir un numeroso cuerpo de agentes sanitarios de Ia comunidad debida-
mente formados, y cada nivel debe disponer de un nmero suficiente de
enfermeros generales y especializados, parteras y otro personal paramdi-
co, profesionales medicos y servicios hospitalarios. El sistema debe utilizar
al mximo las tecnologlas de bajo costo, entre otras cosas haciendo uso de
la lista modelo de unos doscientos medicamentos esenciales preparada por
expertos de la Organizacin Mundial de la Salud3.
Colaboracin de Ia seguridad social

Es evidente que la atencin primaria de salud no puede dejarse exciusi-
vamente en manos de los servicios de sanidad, sobre los cuales recae ya una
carga muy pesada, si bien son ellos quienes deben elaborar La estrategia co-
rrespondiente. Todos los sectores que tienen que ver con Ia actividad
econmica, y tambin Ia seguridad social, pueden ver solicitada su colabo-
racin. La coordinacin entre Los diversos organismos que proporcionan
asistencia mdica es esencial en asuntos como los siguientes:
la utilizacin en comn de los recursos disponibles de personal, locales
y equipo;
38
Ia planificacin de Ia obtencin y el uso de los recursos financieros para

inversiones de capital en instalaciones sanitarias;
Ia colaboracin, segn se juzgue apropiada, para obtener el mayor pro-
vecho de los gastos corrientes (por ejemplo, de formacin, publicidad y
transporte);
el trabajo en equipo del personal sanitario empleado por distintos orga-
nismos;
Ia elaboracin en comn de programas nacionales de educacin y for-
macion, en los que deberian utilizarse todas las instalaciones mdicas
adecuadas para tales fines;
Ia aplicacin de mtodos uniformes para recopilar estadIsticas sanitarias
y otras estadisticas conexas, a fin de que sean comparables;
EL COSTO CADA VEZ MAYOR DE LA ASISTENCIA

MEDICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El costo de Ia asistencia mdica de la seguridad social y su contencin

dentro de limites razonables es una cuestin que merece Ia atencin per-
manente de los gobiernos y de las organizaciones de trabajadores y de em-
pleadores. En estos ltimos aos los gastos de asistencia mdica han expe-
rimentado un rpido aumento, tanto en cifras absolutas como en relacin
con otros gastos comparables; por ejemplo, es frecuente que su crecimiento
sea ms rpido que el de las prestaciones monetarias de enfermedad.
Aunque este problema de un costo en continuo aumento ha revestido
hasta ahora particular gravedad sOlo en varios palses industrializados con
una asistencia mdica bien desarrollada que cubre a una fuerte proporci6n
de la poblacin en virtud de un regimen de seguridad social, es Igico supo-
ner que tambin se presentar en los palses en desarrollo que instituyan
una asistencia similar o expandan su sistema actual. Por consiguiente, tam-
poco estos palses pueden soslayar el problema, aunque por el momento no
los afecte.
Descubrir las principales causas no es difIcil; en cambio, Si lo es deter-
minar la importancia exacta de cada una o averiguar hasta qu punto los
mayores gastos se deben a que los servicios se utilizan ms y hasta qu pun-
to a que cuestan ms. Entre las causas pueden citarse la mayor preocupa-
cin del pCblico en general por la salud y una toma de conciencia de los
beneficios de la asistencia mdica, la apariciOn de nuevos tratamientos de
costo sumamente elevado y los crecientes gastos en medicamentos. Ade-
ms, Ia poblacin aumenta, y por aadidura aumenta tambin la propor-
dOn que representan en ella las personas de edad avanzada. En los hospita-
les, los mayores gastos obedecen, al menos en parte, a las mejores remu-
neraciones que percibe su personal. En el decenio de 1960 se pronostic
que al finalizar el siglo algunos palses dedicarian ms del 10 por ciento de
39
lntroduccin a Ia segundad social
su producto nacional bruto a costear servicios de salud; pues bien, parece

que el pronstico se cumplir antes de lo previsto.
La OIT realiz un estudio detallado del creciente costo de la asistencia
mdica de Ia seguridad social y luego organiz en Ginebra, en 1977, una
reunion de expertos sobre el tema. Los expertos, si bien reconocieron que'
las medidas destinadas a contener el crecimiento de los gastos de asistencia
mdica no podlan dar ms que resultados limitados en vista de los cambios
que se registran en Ia composicin por edades de La poblacin y de los
avances de Ia medicina, destacaron Ia importancia de Ia atencin primaria
de salud en contraposicin a los tratamientos hospitalarios excesivamente
perfeccionados y costosos; pidieron que se distribuyeran de la mejor mane-
ra posible todos los recursos disponibles, opinaron que las medidas preven-
tivas deberlan desempear un papel cada vez ms importante en Ia asisten-
cia mdica de Ia seguridad social y recomendaron que se concedieran
mayores facultades a las autoridades competentes para controlar y supervi-
sar Ia marcha de los programas.
Varias de las medidas para controlar los gastos en vigor en un buen n-
mero de palses ya se han mencionado en este capItulo, como Ia participa-
cin de los beneficiarios en el costo y los ilmites impuestos a la duracin y
al costo de tratamiento y al suministro de medicamentos.
A causa de lo costosa que es Ia hospitalizacin, serla oportuno que las
autoridades administrativas concentraran sus esfuerzos en reducir la dura-
cin media de Ia permanencia de los pacientes en los hospitales y en verifi-
car cuidadosamente en cada caso si Ia internacin se justifica. Muchas
camas de hospital, que tanto cuestan y tanto se necesitan, podrIan dejarse
libres Si se dispusiera de establecimientos para convalecientes. Pam una ac-
cin eficaz en este campo es menester recopilar y analizar con esmero
estadIsticas sobre el uso de los hospitales, y en particular del equipo espe-
cializado y del personal medico, quirrgico y tcnico altamente calificado,
equipo y personal que no se aprovecharn plenamente mientras no estn
donde pueda hacerse uso de ellos regular y sistemticamente. A este res-
pecto es tambin importante una buena comunicacin entre los hospitales,
las clInicas y los puestos sanitarios, pues cuando los tratamientos son rpi-
dos y eficaces permiten lograr economlas.
Notas
Organizacin Mundial de (a Salud: Lafinanciacidn de los servicios de salud, Serie de In-
I
formes Tcnicos, nm. 625 (Ginebra, 1978), pgs. (24 y 125.

Idem: Atencin primaria de salud, informe de Ia Conferencia Internacional sobre Aten-
2
cin Primana de Salud, Alma-Ma, URSS, 6-12 de septiembre de (978 (Ginebra, 1978),
pg. 40.
Idem: Seleccin de medicamentosesenciales, Serie de lnformes Tcnicos, nm. 615 (Gi-
nebra, 1977), pgs. 22-35.
40
PRESTACIONES DE ENFERMEDAD,
DE MATERNIDAD Y DE FUNERALES
PRESTACIONES DE CORTA DURACION
Aunque las contingencias de enfermedad y de maternidad son distintas,

pues una enfermedad es un estado mrbido mientras que un embarazo nor-
mal sin complicaciones no lo es, las similitudes entre las respectivas presta-
ciones son suficientes para que en la prctica estn a menudo vinculadas
administrativamente en un mismo regimen de prestaciones de corta dura-
cin. Normalmente, ambas contingencias acarrean Ia interrupcin del
trabajo por un perIodo relativamente breve y dan derecho a percibir presta-
ciones de igual monto. Una diferencia es que el estado mrbido puede
tener una consecuencia de larga duracin: la invalidez, y otra, que algunos
regImenes extienden su cobertura de Ia contingencia de maternidad, con al-
gunas modificaciones, tambin a las mujeres no asalariadas.
Como se vera en el capItulo 12, el sistema de financiacin de las presta-
ciones monetarias de enfermedad y de maternidad es el mismo, y es senci-
lb en comparacin con el de financiacin de las pensiones. De hecho,
cualquier asociacidn que agrupe a unos pocos cientos de personas y que
disponga de servicios medicos puede sin rnayores dificultades instituir y
administrar un regimen de seguro de enfermedad y de maternidad, el cual
puede igualmente conceder, sin grandes problemas administrativos ni Ii-
nancieros, una prestacin de funerales al fallecer un afiliado o una persona
a su cargo, pese a ser sta una contingencia muy diferente de las de enfer-
medad y maternidad. Existen otras dos prestaciones de corta duracin:
aquellas a que dan derecho el desempleo (vase el capItulo 10) y la incapa-
cidad inicial pam trabajar de resultas de un accidente del trabajo o una
enfermedad profesional (vase el capItulo 6).
Lo corriente es que un regimen que concede prestaciones de enferme-
dad y maternidad facilite tambin asistencia mdica y servicios de mater-
nidad, sea directamente en sus propias instalaciones y con su propio per-
sonal, sea indirectamente, por conducto de profesionales que ejercen Ia
medicina en forma privada y de hospitales pblicos o privados, en virtud
de contratos celebrados al efecto con ellos. En una forma diferente de orga-
nizacin estatal, que se encuentra, por ejemplo, en los palses de Europa
41
oriental y en ci Reino Unido y Nueva Zelandia, las prestaciones moneta-

rias las paga Ia seguridad social, mientras quc Ia asistencia mdica y los
servicios de maternidad los provee un organismo de salud pblica.
PRESTACIONES DE ENFERMEDAD
Las prestaciones de enfermedad se pagan cuando la persona protegida

tiene que dejar de trabajar a causa de alguna enfermedad o lesion de origen
no profesional. Esta interrupcin del trabajo ocasiona por lo regular una
reducciOn de los ingresos o su suspensiOn, y ci objeto de las prestaciones
monetarias es reemplazar, en todo o en parte, los ingresos dejados de
percibir.
La autoridad quc concede las prestaciones debe, ciaro est, tener Ia Se-
guridad de que ci solicitante sufre realmente de la enfermedad o lesion que
aiega, y por esta razn es usual exigirle que presente un certificado de un
profesional de Ia medicina debidamente calificado en ci quc conste la indo-
Ic de Ia enfermedad o lesiOn y ci hecho de que impide a! interesado desem-
pear su trabajo. Donde no hay ninguno de estos profesionaies o los servi-
cios medicos estn sumamente atareados es menester elaborar reglas que
permitan Ia aceptacin de otro gnero de prueba, sin excluir la posibilidad
de quc ci propio intcresado pueda, dentro de ciertos limites, certificar por
Si ia condicin quc io afecta.
La cucstiOn de Ia incapacidad para trabajar es fundamental, y a cstc res-
pecto una prueba indirecta vale tanto como la opinion de un facultativo.
Por ejemplo, un mismo estado mrbido puede impedirle a un mincro Ia
ejccucin dc sus tareas, pero no a un empieado de oficina reaiizar las suyas.
Por otra parte, de ordinario Ia incapacidad es escncialmentc temporal,
pucs ci tratamiento curar Ia enfermedad o lesion y ia persona podr retor-
nar a sus labores. Sin embargo, a veces saita a Ia vista desde ci comienzo
quc nunca podr reanudar su trabajo, y en este caso habr que preguntarse
si se recuperar lo suficiente como para que no continue siendo conside-
rada <incapacitada para trabajar>>, aunque no pueda retornar a las mismas
tareas que rcalizaba antes. Esta pregunta sirve para dar una idea de los pe-
culiares problemas con que se enfrenta un regimen de prestaciones de en-
fcrmcdad. En los casos en que no es menester formuiarsc esta pregunta
porquc no pucde caber duda de que la persona protegida seguir estando
incapacitada para ci trabajo, muchos rcgImenes continan pagndoic las
prestaciones de enfermedad mientras tenga derecho a ellas, y iucgo las
reempiazan con una pension de invalidez o aiguna asistcncia para in-
viidos.
La mayor parte dc los rcgImenes solo abonan prestaciones dc enferme-
dad cuando la incapacidad dura ms de tres o cuatro dIas. El Convenio
nCm. 102 admite un periodo dc espera de tres dIas. La principal razOn de
imponer csta cspera es ahorrar gastos, porque un porccntaje muy clevado
42
Enfermedad. maternidad y funerales
de las enfermedades son de breve duracin, y el costo para la seguridad so-

cial de atender estos casos serla desproporcionadamente alto. Puede soste-
nerse que una persona que de vez en cuando pierde dos o tres dias de
salano no pasa grandes privaciones por ello, pero si tiene la mala suerte de
sufrir varios breves perlodos de incapacidad en rpida sucesin, resultarla
injustamente perjudicada por esta norma del perlodo de espera. Por este
motivo, algunos regImenes avanzados no exigen que se cumpla el perlodo
para una segunda enfermedad breve ni para las subsiguientes cuando ocu-
rren muy pronto despus de Ia primera.
Existe una tendencia a encomendar al empleador la tarea de abonar las
prestaciones de enfermedad por los primeros dIas de incapacidad que dan
derecho a ellas. Como no es raro que el empleador pague Ia diferencia en-
tre las prestaciones y el salano normal durante breves lapsos de incapaci-
dad, si se encarga tambin de pagar las prestaciones se evita un doble
trabajo y el movimiento de documentos, con el consiguiente ahorro en los
gastos. Adems, esta intervencin del empleador puede mejorar Ia verifica-
cin de las solicitudes.
En cualquier regimen son las autoridades competentes de Ia seguridad
social las que fijan el monto de las prestaciones. El Convenio nm. 102
contiene las siguientes normas mInimas:
a) cuando el regimen paga un monto bsico uniforme, ste debe ser sufi-
ciente para que, sumado a las asignaciones familiares pagadas durante
la enfermedad, equivalga al 45 por ciento de lo que un trabajador ordi-
nario no calificado, con mujer y dos hijos, percibe en concepto de sala-
rio y de asignaciones familiares mientras trabaja;
b) cuando las prestaciones del regimen son proporcionales a los ingresos,
deben ser suficientes para que, sumadas a las asignaciones familiares
pagadas durante Ia enfermedad, equivalgan al 45 por ciento de lo que
el beneficiario percibla en concepto de salario y de asignaciones fami-
hares mientras trabajaba, Siempre que estas ganancias sean inferiores o
iguales a las de un trabajador calificado con mujer y dos hijos.
Estas exigencias son modestas y las respectivas prestaciones resultan pe-
queas para muchos asalariados. El Convenio nCm. 102 prescribe niveles
realistas y flexibles a los que pueden aspirar incluso los palses econmica-
mente menos desarrollados. En casi todos los paises se ha adoptado alguna
norma sencilla superior a mencionadas, como un porcentaje ms gene-
roso de Ia remuneracin percibida anteriormente o cierto monto fijo que se
modifica de vez en cuando con arreglo a los cambios del costo de vida o del
Indice de precios o de salarios. Las prestaciones pueden incrementarse pars
quienes tengan un cnyuge e hijos a su cargo, o bien esta circunstancia ya
se tiene en cuenta por existir un regimen separado de asignaciones fami-
hares.
El Convenio nm. 130, si bien no dej sin efecto el Convenio nm. 102,
sent una norma superior: el 60 por ciento en lugar del 45 por ciento.
43
De Ia contingencia de maternidad se tratar en la seccin siguiente,

pero para fines de comparacin diremos que el Convenio nm. 103 dispo-
ne que las prestaciones monetanas, cuando sean proporcionales a las
ganancias anteriores, debern equivaler como mInimo a los dos tercios de
stas. Por supuesto que estas normas nada tienen de absolutas y que quie-
nes deben decidir qu nivel fijar en Ia legislacin de su pals deben procurar
encontrar el equilibrio ptimo entre las diversas consideraciones que en-
tran en juego. Han de tener en cuenta el costo que deber soportar la
comunidad y las prioridades sociales que se hayan establecido, asi como la
necesidad de que las prestaciones sean suficientes para liberar de la angus-
tia de no poder solventar los gastos corrientes. Cuando adems del regimen
contributivo existe otro de asistencia social, las prestaciones del primero
deben ser mayores que las del segundo, que aseguran Ia mera subsistencia,
para que quienes pagan cotizaciones vean que no lo hacen en vano. Eso si,
las prestaciones tampoco debern ser tan generosas que disuadan de retor-
nar a! trabajo.
Como se dijo antes, a causa del requisito del perlodo de espera una en-
fermedad muy breve puede no dar derecho a prestaciones, pero tambin
ocuparse de los casos de enfermedad que duran solo algunos dias ms le
ocasiona a la administracin de seguridad social mucho trabajo y grandes
gastos, y su brevedad misma no le da tiempo suficiente para verificar si la
incapacidad para trabajar es genuina. Por estas razones, hay regImenes que
exigen ms de tres dIas de espera algunos pagan prestaciones por ellos si
la incapacidad se prolonga o abonan prestaciones reducidas por enfer-
medades de corta duracin. En cambio, cuando Ia enfermedad es prolonga-
da hay tiempo para pedir los certificados medicos que en cada momento de
Su evolucin se estimen necesarios y verificar si se justifica continuar pa-
gando las prestaciones.
Una larga enfermedad puede agotar los ahorros personales del pa-
ciente, y puede juzgarse razonable aumentar la cuantia de las presta-
ciones una vez transcurrido, pongamos por caso, un mes para tener en
cuenta los efectos de una prolongada suspensiOn del salario. Pero en
los regimenes basados en el mtodo del seguro el monto y Ia duracin
de las prestaciones tambin pueden variar en consonancia con el tiem-
P0 que el beneficiario Ileva pagando cotizaciones. Consideraciones como
las que preceden y Ia oposicin entre lo que puede ser visto como una ne-
cesidad social y los que pueden considerarse como imperativos de Ia
ortodoxia financiera sirven para hacer comprender el tipo de problemas
que tienen que resolver 105 planificadores del regimen.
A veces las de enfermedad se reducen mientras el pa-
ciente est hospitalizado con cargo a la seguridad Social o sea mante-
nido de alguna otra manera con fondos pblicos. En estos casos las
prestaciones familiares por lo general no se modifican, pero sobre las de
enfermedad existen las ms diversas disposiciones en cuanto a su mon-
to y a las personas que pueden cobrarlas: por ejemplo, en algunos palSes,
44
Enfermedad, maternidad y funerales
el paciente hospitalizado no recibe nada pero a las personas a su cargo se

les paga el 50 por ciento de las prestaciones, y en otros se entrega al pa-
ciente <dinero para gastos menudos>> por hasta la mitad de las prestaciones
y el resto a quienes dependen de I. El Convenio nm. 102 establece una
regla clara y lgica: si las prestaciones superan el costo de Ia manuten-
cin del paciente, Ia diferencia debe abonarse a las personas que estn a
su cargo.
Desde el punto de vista de Ia seguridad social, Ia enfermedad es una
condicin temporal que debe dar lugar a prestaciones por ci perlodo al
cabo del cual se espera que tal condicin desaparezca. Si persiste ms
all de ese perlodo, es menester tomar otras disposiciones.
En ci primer regimen de seguro social del Impcrio Alemn la dura-
cin maxima de las prestaciones de enfermedad era de solo trece semanas.
Ms tarde la duracin normal en muchos palses paso a ser de veintisis Se-
manas (Si bien en algunos la norma era algo menos favorable por ser de
veintisis semanas en cualquier perlodo de cincuenta y dos semanas). Esta
fue una buena solucin provisional, porque to ms probable es que cual-
quier enfermedad que dure veintisis semanas continue indefinidamente.
Es asimismo Ia duracin que fija el Convenio nm. 102.
A medida que los avances de Ia medicina posibilitaron que recobra-
ran la salud personas afectadas por enfermedades que antes se habIan
considerado incurables se abri paso una opiniOn ms constructiva de
Ia responsabilidad de la seguridad social, y los regImenes fueron modifi-
cados paulatinamente pam permitir ci pago de prestaciones de enfer-
medad por ms de veintisis semanas cuando la curacin 0 Ufl mejora-
miento son probables. El Convenio nm. 130 prescribe un mInimo de
un ao, pero en muchos casos la posibilidad de veneer una enfermedad
rebelde sigue existiendo despus de ese plazo. En casi todos los paIses
con una seguridad social avanzada Ia duraciOn de las prestaciones de
enfermedad es actualmente de dos a tres aos. Y donde la seguridad
social paga una pension de invalidez de igual monto que las prestacio-
nes de enfermedad y la asistencia mdica se facilita a todos los resi-
dentes mediante un servicio pblico de salud, todo lImitc ha quedado
abolido de hecho.
PRESTACIONES DE MATERNIDAD
Un Indice de Ia profunda preocupaciOn en ci piano internacional por

la madre que trabaja, cuyo origen debe buscarse sin duda en el nmero
cada vez mayor de mujeres en fbricas, talleres y oficinas, lo constituye
ci hecho de que uno de los primeros convenios internacionales del tra-
bajo que se adoptaron, y ello en Ia primera reunion anual de Ia Conferencia
Intemacional del Trabajo, fue el Convenio sobre ia proteccin de Ia ma-
ternidad, 1919 (ndm. 3), cuya finalidad era asegurar ci sustento y Ia
45
IntroducciOn a Ia seguridad social
atencin de Ia madre trabajadora y de su niflo durante el periodo que

inmediatamente precede y sigue a! parto.
Aunque algunas disposiciones del Convenio nm. 3 fueron revisadas
en 1952, en particular Ia cuantla de las prestaciones, que pasaron a
equivaler como mInimo a los dos tercios de las ganancias anteriores
cuando se fijan en proporcin a stas, los principios en que se basa
siguen sie,ndo tan vlidos hoy como en el momento en que se adopt el
Convenio. Este estatuy que Ia mujer no deber trabajar durante Ufl pe-
rIodo de doce semanas por lo menos, que ha de comenzar seis sema-
nas antes de la fecha prevista para el parto y se prolongar por seis
semanas por lo menos despus de Ia fecha en que realmente sobreven-
ga, coincida o no con La fecha prevista; que tendr derecho a La asis-
tencia gratuita de un medico o de una comadrona; que durante el mencio-
nado perlodo recibir prestaciones suficientes para su manutencin y Ia del
hijo (sufragadas de tal manera que no deba costearlas exclusivamente el
empleador); que se deber garantizar a Ia madre su reintegracin en su
puesto (aunque Ia licencia de maternidad tuviera que prolongarse a causa
de una enfermedad motivada por el embarazo o el parto), y por itimo, que
se tomarn disposiciones para permitirle amamantar a su hijo durante las
horas de trabajo.
La legislacin labora! de muchos paIses requiere de los empleadores
Ia concesin de licencia de maternidad pagada, asI como ci cumplimiento
de otras disposiciones del Convenio nm. 3. Donde no existe esta forma de
proteccin, Ia responsabilidad de proveeria recae en la segundad social.
Las prestaciones de matemidad pueden provenir de diversas fuentes, entre
ellas ci regimen clsico de seguro de enfermedad, que proporciona presta-
ciones monetarias de enfermedad y de maternidad las ms de las veces
equivalentes y asistencia y los regImenes ms completos de
seguridad social que cuentan con una rama separada de prestaciones de
maternidad. En otros casos, en las medidas de proteccidn general de Ia fa-
milia se han incluido disposiciones especiales para las contingencias de
embarazo y parto y para Ia proteccin de Ia madre trabajadora. Existen
igualmente regImenes especiales de prestaciones de maternidad. En cuanto
a los regimenes de asistencia mdica, que tambin la facilitan en los casos
de embarazo y de parto, ya fueron tratados en ci capItulo 4.
Un periodo de prestaciones de maternidad de doce o trece semanas ha
logrado aceptacin tan general que puede considerrselo casi una tradi-
cin, pero hoy se tiende a prescribir o convenir perlodos ms largos, de
hasta seis meses en total, de licencia y prestaciones de maternidad. No obs-
tante, hay todavia paIses en que es, o bien menor de doce semanas, o bien
de doce semanas pero sin la posibilidad de prolongarlo si el parto sobre-
viene despus de la fecha esperada. Pero sea cual fuere ci perlodo pres-
crito, es comCn que se conceda derecho a prestaciones de enfermedad si a
su trmino Ia madre no se ha restablecido completamente de los efectos
del parto.
46
Enfermedad. maternidad y funerales
PRESTACION DE FUNERALES
Desde hace tiempo es costumbre de los regImenes de seguro de enfer-

medad pagar, a! producirse el fallecimiento de una persona asegurada, una
suma nica para contribuir a solventar los gastos de la inhumacin y otros
gastos conexos. Casi todos los regImenes generales de seguridad social pre-
yen el paso de esta prestacin en su rama de pensiones o de accidente de
trabajo y enfermedad profesional. La prestacin de funerales tuvo su origen
en las condiciones reinantes en el siglo xix, cuando los trabajadores trata-
ron de evitar que a su fallecimiento sus familiares se vieran agobiados por
los gastos de entierro, o bien tuvieran que soportar la humillacin de recu-
ri-jr para ello a la beneficencia pblica.
Algunas veces Ia prestacin de funerales se paga no solo a la muerte de
la persona protegida, sino igualmente a Ia de su cnyuge o de otro familiar
muy prximo. La suma se hace efectiva a la persona que costea, o tiene la
intencin de costear, los gastos de los funerales o a la testamentarla, y su
monto varia, siendo a menudo suficiente solo para el pago de funerales de-
centes pero modestos. No obstante, tambin existen regImenes que reem-
bolsan los gastos reales, dentro de ciertos lImites, o en los que Ia prestacin
equivale, pongamos por caso, a dos meses de salarios o a determinado por-
centaje de Ia pension anual del difunto.
47
PRESTACIONES DE ACCIDENTE DEL TRABAJO
Y ENFERMEDAD PROFESIONAL
EL PROBLEMA V EL PRINCIPIO
Ya hemos visto que las prestaciones de accidente del trabajo y enferme-

dad profesional SOfl, Si no quiz las ms antiguas, las que existen en el
mayor nmero de paises. Las primeras disposiciones legislativas en la ma-
teria versaban generalmente sobre la incapacidad temporal o permanente,
y total o parcial, y sobre ciertas enfermedades prescritas, mientras que las
ms recientes, asI como el Convenio nm. 102, establecen una diferencia
entre Ia incapacidad para trabajar, que es el resultado inmediato, y Ia per-
dida total o parcial de Ia capacidad para ganar, que puede ser el resultado
duradero, y tratan asimismo de las necesidades de los sobrevivientes en los
casos mortales.
Para comprender mejor la realidad actual es conveniente comenzar
dando algunos antecedentes histricos. En Ia poca en que se inici la in-
dustrializacin, cuando alguien sufria un accidente en el trabaio o fuera de
l Ia preocupacin por las enfermedades profesionales comenz ms tar-
de , lo nico que podia hacer era entablar juicio contra la persona que
considerase responsable de l. Pero si se habIa accidentado en su traba-
jo solo podia esperar una indemnizacin adecuada de su empleador, y
para ello debIa vencer obstculos casi insuperables, salvo si era el nico
asalariado de una firma muy pequea. La complejidad del medio ambiente
de trabajo, los actos o descuidos de sus compaeros, su capataz o su super-
visor, los peligros propios de Ia maquinaria, el hecho de que solo pudiera
recurrir a los tribunales ordinarios, todo, al parecer, se unia para poner al
trabajador lesionado en desventaja y dejarlo indefenso, con Ia caridad de
los particulares o las disposiciones generales de Ia legislacin de beneficen-
cia como nico recurso.
Era menester sentar un principio pam definir el accidente del trabajo de
manera tal que sus consecuencias pudiesen ser compensadas con justicia y
equidad. El principio se dedujo del razonamiento de que toda persona que
realiza actividades econmicas utilizando mquinas y el trabajo de otros
establece una organizaciOn que por su Indole puede ocasionar lesiones ac-
cidentales a los trabajadores y que, por consiguiente, debe recaer sobre
49
dicha persona La responsabilidad de proporcionarles una indemnizacin en

las contingencias prescritas sin que deba plantearse la cuestin de si Ia le-
sin es imputable a un falta del empleador, del trabajador o de un tercero.
Una vez atribuida tal responsabilidad, Ia indemnizacin en efectivo y Ia
asistencia mdica deben fijarse a un nivel razonable y ponerse a cargo del
empleador. AsI, sin acusar a ninguna de las partes de haber cometido una
falta, ambas soportarian juntas las consecuencias inmediatas del accidente
y el trabajador continuarla percibiendo una buena parte de su salario.
En muchos palses La aplicacin del principio no priva al trabajador Ic-
sionado de su derecho a reclamar daos y perjuicios ante los tribunales
ordinarios si estima que las circunstancias en que sufri la lesion lo justifi-
can; en otros palses, en cambio, no tiene ese derecho.
LAS PRESTACIONES COMO RESPONSABILIDAD

DEL EMPLEADOR
Desde el comienzo, proporcionar las prestaciones de accidente del tra-

bajo y enfermedad profesional fue una obligacin legal del empleador.
Como en el caso de otros riesgos, una empresa tiene siempre la posibilidad
de subscribir una pOliza de seguro para cubrir esta responsabilidad, e inclu-
so muchas veces Ia legislacin la obliga a hacerlo pam garantizar mejor los
derechos de sus trabajadores. El tipo y Ia importancia de estas prestaciones
varian segn el pals, pero lo normal es que consistan ms o menos en lo si-
guiente:
I. Asistencia mdica y hospitalaria. Existe un baremo de servicios y gas-
tos y un mximo pam el total de stos, que puede sobrepasarse si el
tratamiento necesario sOlo es factible en el extranjero. En los palses en
que la asistencia mdica corre por cuenta de algn servicio nacional de
salud puede eximirse al empleador de Ia obligacin de costearla, salvo
en lo tocante al tratamiento por especialistas, si es necesario y el servi-
cio nacional no lo facilita.
2. Incapacidad temporal. Se pagan los dos tercios del salario mientras Ia
incapacidad pam trabajar sea total, y tambin los dos tercios, pero de Ia
prdida de capacidad para ganar equivalente a Ia diferencia entre los
ingresos anteriores y posteriores al accidente , mientras sea parcial.
Esta ltima prestacin puede reemplazarse por una suma nica.
3. Incapacidadpermanente total. Se paga una suma nica equivalente a
cinco aos de salarios, que puede aumentarse en una cuarta parte si el
trabajador necesita atenciOn constante.
4. Incapacidad permanente parcial. Se abona cierto porcentaje de Ia
suma pagadem en caso de incapacidad permanente total, porcentaje
prescrito en una lista estandarizada de lesiones.
50
Accidente del trabajo y enfermedad profesional
5. Casos mortales. Se abona una suma nica equivalente a cuatro aos de

salarios, pero dentro de un mInimo y un mximo, de la que se deduce
cualquier cantidad previamente pagada por concepto de incapacidad
permanente.
Cuando no hay acuerdo entre las partes, y eu todos los casos mortales,
las prestaciones las fija el ministro o tribunal competente. Generalmente
es tambin un tribunal el que determina toda prestacin pagadera a
menores.
Si bien hacer responsable al empleador del pago de estas prestaciones
ha demostrado ser un mtodo prctico y aceptable de resolver un problema
complejo para el cual no hay ninguna solucin perfecta, desde hace tiempo
se sostiene que presenta dos puntos dbiles evidentes. El primero es que, a
falta de acuerdo entre empleador y trabajador, el asunto debe dirimirse
ante los tribunales, lo que puede demorar su solucin y agriar las relacio-
nes entre ambos. Por este motivo, en algunos paises, para evitar las costo-
sas y largas formalidades de procedimiento de los tribunales ordinarios, Ia
decision se confia a una autoridad administrativa. Pero aun asI, e incluso si
el empleador tiene una pliza de seguro, subsiste un conflicto de intereses
entre el trabajador y Ia persona o entidad que puede tener que pagar las
prestaciones que reclama.
El otro punto dbil es que con este mtodo muchas veces, aunque por
cierto no siempre, no se conceden prestaciones en forma de pagos peridi-
cos cuando la consecuencia del accidente o la enfermedad es una incapaci-
dad permanente grave o la muerte de la vIctima, pues lo corriente es que
se abone una suma nica sin imponerse condicin alguna en cuanto al uso
que habr de drsele, salvo en el caso de que haya beneficiarios menores de
edad. Pero un pago nico equivalente a unos pocos aos de salarios es in-
dudablemente mucho menos conveniente que una pension para un traba-
jador afectado por una incapacidad vitalicia o para los sobrevivientes de la
victima de un accidente mortal que estaban a su cargo. Ahora bien, es difI-
cil organizar, solo sobre la base de la responsabilidad de los empleadores
individualmente considerados, aunque est respaldada por plizas de segu-
ro, un regimen que abone prestaciones periOdicas.
EXTENSION DE LA COB ERTURA
La proteccin de las prestaciones de accidente del trabajo a cargo del

empleador fue extendindose por etapas. Comenz en las actividades eco-
nmicas ms peligrosas, como la industria pesada y la minerla, de donde se
ampli, en cada pals a su ritmo, hasta que abarc a todos los
expuestos a un riesgo significativo de resultar lesionados en un accidente
(las enfermedades profesionales planteaban otros problemas). Pero la co-
bertura no se extendi en igual grado en todos los palses, pues en algunos
se entendi que ciertas personas, como los trabajadores a domicilio o los
51
lntroduccin a Pa seguridad social
parientes del dueo empleados en una empresa familiar, no eran en rigor

trabajadores <<en situacin de dependencia>>, mientras que en otros se con-
sider que en las pequeas explotaciones agrIcolas no mecanizadas o en el
servicio domstico el nmero de accidentes era demasiado reducido para
dar a los respectivos trabajadores Ia proteccin de la legislacin. Igualmen-
te habIa opiniones divergentes respecto de Ia oportunidad de conferir esta
proteccin a los empleados mejor remunerados, que a menudo quedaron
excluidos de ella.
Por su parte, los regImenes amplios de seguridad social fueron aproxi-
mndose al ideal de una cobertura completa por un camino diferente. Por
razones de orden tcnico, administrativo o financiero, en muchos paises
empezaron protegiendo a los trabajadores, sea de las grandes ciudades, sea
de las empresas relativamente ms importantes. Tambin se vieron con-
frontados at problema de grupos especiales, como los trabajadores a domi-
cilio, los empleados mejor pagados y los trabajadores ocasionales, pero
tendieron, no a excluirlos, sino a incluirlos siempre que result posible.
CONTINGENCIAS Y PRESTACIONES EN LOS REGIMENES DE SEGURO
En un regimen de seguro de accidente del trabajo y enfermedad profe-

sional las prestaciones se pagan con cargo a un fondo comn. A las diversas
consecuencias de las contingencias corresponden diferentes prestaciones,
con inclusion, en ciertos casos, de una pension vitalicia. Lo ms corriente
es que se prevean las siguientes contingencias:
1. Una condicin mrbida. La prestaciOn consiste en el suministro de
toda la asistencia mdica necesaria.
2. Interrupcin de las ganancias a causa de la incapacidadproducida por
Ia enfermedad o accidenie. Se comienza a pagar inmediatamente una
prestaciOn peridica.
3. Prdida defacultadesfisicas o meniales. Se abona una pension o, en
los casos menos graves, una suma nica.
4. Un caso mortal. Se paga una pension a las personas a cargo sobrevi-
vientes. I
Estos regimenes distinguen entre los accidentes que ocurren en el traba-

jo y las enfermedades que tienen su origen en l.
Los accidentes del trabajo
El Convenio nm. 121 dispone que la legislacin de cada pals deber

prescribir una definicin del <<accidente del trabajo>>, requisito indispensa-
ble por cierto, dado que nadie ha propuesto una definicin que haya logra-
do la aprobacin general.
52
Casi todos los regImenes se ocupan solo de los casos que ocasionan le-
siones corporales, aunque tambin los hay que reembolsan los gastos de un
accidente que ha daflado, por ejemplo, una pierna artificial o aiguna otra
prtesis. La lesiOn debe ser accidental e imprevisible desde ci punto de vis-
ta del trabajador que la sufra, por muy rutinario o intencinal que el acto
pueda parecer mirado desde otro ngulo. Por supuesto, ci accidente debe
haberse producido durante ci trabajo, y aunque por lo regular esto se puede
probar sin dificultad, no faitan los casos dudosos, como cuando el momen-
to y el lugar precisos en que comienza o termina la jornada de trabajo estn
sujetos a diversas interpretaciones o cuando el accidente ocurre durante
una pausa autorizada.
Cuando las prestaciones corrian por cuenta del empleador, a ste le inte-
resaba oponerse a las pretensiones del trabajador con todos los argumentos
posibies restringiendo ia interpretacin del accidente del trabajo a los lImi-
tes ms estrechos. En cambio, ia administracin de una caja de.scguro
social tiende ms bien a interpretar los puntos dudosos en forma favorable
al trabajador lcsionado, y asi respeta no solo la ietra de la Icy, sino tambin
su espIritu.
Hay todavIa diversas posibilidades de ampliar y liberalizar ia protec-
cin de los regImenes de prestaciones de accidentes del trabajo. Una de
ellas, rccomendada por el Convenio mim. 121 y que muchos paIses han
puesto en prctica, es extender la cobertura a los accidentes que ocurren en
ci trayecto entre ci hogar y ci trabajo y viceversa. Aigunos palses la han cx-
tendido a los accidentcs que acaecen en el curso dc las actividades de la
Cruz Roja y de otras tareas de socorro, dc los bomberos, de misioncs poli-
ciaies especiales, de Ia defensa civil, de los sindicatos y a otras ms. En
casos excepcionaics, una legislacidn nacionai puede tambin aplicarse a las
lesiones de origen accidental que un trabajador haya sufrido mientras ac-
tuaba sin rdenes o en forma contraria a las instrucciones que se le hablan
impartido, siempre quc lo haya hecho con aiguna finalidad relacionada
con las actividades de su empleador.
Las enfermedades profesionales
Ya hemos dicho quc en los comienzos de estas prestacioncs Ia preocu-

paciOn se centr en los accidentcs del trabajo. Fuc sOlo ms tarde que Ia
proteccin se ampliO a las enfermedadcs dc origen profesional, y no fue ta-
rca sencilla definir las cnfermedades que se incluirian dentro de Ia cobcrtu-
ra de Ia legislacin en la materia al tiempo que se excluirian otras bastante
comunes cntrc Ia poblacin en general. Lo usual cs que la legislacion na-
cional establezca una lista de las enfermedades cuyo origen profcsionai no
puede ser puesto en duda, al rncnos cuando las contraen personas que han
efectuado tareas, o estado en contacto con substancias, que puedcn produ-
cirlas. En 1925 la Conferencia Intcrnacional dci Trabajo pudo ponerse de
acuerdo sobre sOlo tres enfcrmcdades susceptibles de ser calificadas de profe-
53
sionales: la intoxicacin por el plomo, Ia intoxicacin por el mercurio, y el

carbunco. Pero Ia investigacin permite establecer nuevos criterios para
demostrar ci origen de una enfermedad, a! tiempo que Ia creciente aplica-
cin de nuevos procesos quImicos y fisicos en Ia industria crea nuevos
riesgos, y asI, cuando en 1964 se adopt ci Convenio nm. 121, se incluy
en l una lista de quince enfermedades profesionales, y cuando La lista se
revis en 1980 el total de las enfermedades enumeradas en ella paso a ser
de veintinueve.
La cobertura de las enfermedades profesionales por Ia !egis!acidn nacio-
nal se hace con arreglo a tres mtodos. Dos se basan en una lista anioga,
pero no-necesariamente idntica, a lade! Convenio nm. 121 de enfer-
medades prescritas cuyo origen profesional est demostrado y admitido, en
Ia cual se indican para cada una las ocupaciones o las tareas en las que los
trabajadores corren peligro de contraerla. La inclusion de las ocupaciones
o las tareas en la lista crea una presuncin de derecho a favor de los traba-
jadores empleados en elias, lo que quiere decir que, si contraen Ia respecti-
va enfermedad, estn automticamente protegidos. En ci mtodo de *dista
cerrada> solo se aceptan como de origen profesional enfermedades prescri-
tas, de manera que se hace una distincin arbitraria entre elias y otras que,
aunque pueden muy bien tener ci mismo origen, no dan derecho a Ia pro-
teccin. El mtodo de <lista abierta> es similar, excepto que Ia autoridad
administrativa est facultada pam aadir enfermedades a Ia lista cuando La
experiencia o las investigaciones han demostrado que se contraen en deter-
minadas ocupaciones o tareas.
El tercer mtodo es totaimente abierto: se funda en una definicin que
admite ci origen profesional de cualquier enfermedad que, por su naturale-
za y su incidencia, parezca poder imputarse al empleo que desempea Ia
persona que Ia ha contraido. Esta definiciOn amplia tiene Ia desventaja de
que, a! menos formalmente, hace recaer la crga de Ia prueba sobre el tra-
bajador enfermo. Sin embargo, La existencia de una lista de enfermedades
reconocidas como de origen profesional, aunque no est incorporada en Ia
legislaciOn, es una circunstancia favorable al trabajador si en ella figura Ia
que l ha contraldo. Por otra parte, ci mtodo permite que prosperen recla-
maciones pot enfermedades que por su Indole no podrIan hacerse figurar
en ninguna lista como profesionales; por ejemplo, cuando un trabajador de
un hospital contrae una enfermedad ontagiosa comn mientras est ocu-
pado en Ia lucha contra ella.
Una vez que se ha establecido ci diagnstico y liegado a Ia conclusiOn
de que el reclamante estuvo empleado recientemente en una ocupacin o
tarea prescrita respecto de su enfermedad, se aplican las reglas normales
para el otorgamiento de prestaciones. En lugar de Ia fecha en que ocurriO el
accidente se determina Ia fecha en que se declar Ia enfermedad, que es asi-
mismo ci primer dIa de incapacidad pam trabajar a causa de ella. En un
regimen que tiene como fundamento La responsabilidad de los empleadores
puede ser menester determinar adems el periodo de incubaciOn de Ia en-
54
fermedad, que finaliz a! manifestarse sta el primer dIa de incapacidad,

para deslindar Ia responsabilidad de cada empleador si en su curso el traba-
jador estuvo al servicio de ms de uno.
Asistencia mdica
La asistencia mdica a las vIctimas de los accidentes del trabajo y las
profesionales se provee a menudo en forma ms liberal que
Ia que se da como parte de las prestaciones ordinarias de enfermedad, y
esta diferencia se advierte en las respectivas partes del Convenio nm. 102.
Este dispone que los trabajadores que sufran aquellos accidentes o contrai-
gan aquellas enfermedades debern recibir todo tipo de asistencia, inclui-
dos Ia asistencia odontolgica, el suministro de anteojos y el suministro y
conservacin de aparatos de prtesis; adems, no fija ningn lImite de
tiempo para la asistencia ni prev que parte alguna de su costo correr por
cuenta del trabajador. Posteriormente, el Convenio nm. 121 tuvo en
cuenta que en algunos paIses Ia asistencia mdica se facilita por conducto
de un servicio general de salud o con una participacin del paciente en el
costo y prescribi que las mismas condiciones podrn aplicarse cuando se
trate de un accidente del trabajo o un enfermedad profesional, y
cuando las normas sean establecidas en tal forma que eviten privaciones a
los interesados>>.
Reemplazo de los ingresos dejados de percibir

La distincin entre incapacidad temporal y permanente que casi siem-
pre se hace cuando las prestaciones estn a cargo del empleador no reviste
mayor importancia cuando las paga un regimen de seguro de accidente del
trabajo y enfermedad profesional. El seguro reconoce Ia incapacidad para
trabajar que sigue inmediatamente a! accidente o a Ia declaracin de la en-
fermedad y abona prestaciones peridicas calculadas de la misma manera
que las prestaciones ordinarias de enfermedad. No obstante, su monto es
tradicionalmente superior; el Convenio nm. 121 establece su mInimo en
el 60 por ciento de las ganancias anteriores y procura disuadir de la imposi-
cin de cualquier perlodo de espera. En casi todos los paises se paga el
mencionado porcentaje o uno superior. Hay legislaciones que obligan al
empleador a otorgar unas pocas semanas de licencia pagada de accidente
del trabajo o de enfermedad profesional, a! trmino de Ia cual Ia seguridad
social comienza a pagar sus prestaciones.
Los pagos peridicos continan durante el perIodo prescrito, que en ge-
neral es de seis o doce meses, plazo suficiente para que la asistencia mdica
logre la curacin de casi todas las lesiones y enfermedades y ponga trmino
a Ia incapacidad para trabajar de los pacientes. Es en este momento, con Ia
condicin fisica de stos ya estabilizada, que puede abordarse el problema
de Ia prdida de capacidad para ganar. En los casos ms graves Ia referida
estabilizacin puede no haberse conseguido al finalizar el periodo prescri-
55
to, continuando los pacientes bajo asistencia mdica, y entonces, como es

lgico, el pago de las prestaciones prosigue, sea merced a una prolongacin
temporal de ellas, sea gracias at otorgamiento provisional de una presta-
cin de incapacidad.
Disminucin de las facultades fIsicas
En sus disposiciones, destinadas a servir de gula en la elaboracin de le-

gislacin nacional, los Convenios nms. 102 y 121 se refieren a La <<prdi-
da ... de Ia capacidad para ganar, ... cuando sea probable que ... sea perma-
nente, o disminucin correspondiente de las facultades fisicas>>. En Ia
prctica no siempre se procura determinar la verdadera reduccin de Ia Ca-
pacidad para ganar, porque factores psicolgicos imponderables y las
siempre cambiantes condiciones del mercado del empleo hacen dificil en
extremo su evaluacin exacta. En algunos paIses existen cuadros en los que
se enumeran las distintas lesiones fIsicas posibles incluida Ia desfigura-
cin, si est prevista en la legislacin y el grado en que se considera que
cada una de ellas disminuye las facultades fisicas. Como se trata de un me-
todo sencillo, los palses cuyos recursos administrativos y medicos son
todavIa limitados lo prefieren. La tarea del evaluador medico consiste en
correlacionar Ia condicin de Ia victima con aquella de las condiciones pre-
vistas en el cuadro que ms se aproxime a ella; a veces se le deja cierta
discrecin para que, si en un caso existen a su juicio circunstancias excep-
cionales, ajuste su evaluacin en consecuencia. En cambio, hay palses en
que la evaluacin debe basarse exclusivamente en Ia prdida estimada de La
capacidad para ganar imputable al perjuicio fisico sufrido, tomando en
consideracin las ganancias anteriores, Ia condicin social, Ia formacin
profesional, las posibilidades de readaptacin y las perspectivas de carrera
de la vIctima, asI como otros factores anlogos, mientras que el cuadro que
especifica los grados de incapacidad debe utilizarse, cuando ms, como guia.
Una vez determinado el grado de incapacidad, el clculo de las respecti-
vas prestaciones suele ser simple. Una incapacidad total da lugar al pago de
una pension de la misma cuantla que las prestaciones peridicas que co-
menzaron a abonarse inmediatamente despus de producirse el accidente o
declararse Ia enfermedad, aunque existen palses en que su monto es mayor
o menor, a causa de Ia polItica seguida o del criterio del legislador. Si,
como felizmente es ms frecuente, Ia incapacidad es parcial, Ia pension
guardar relacin con el grado de incapacidad y con la pension de incapa-
cidad total, pero tambin en este caso influyen Ia politica adoptada y el
juicio del legislador, con mayor razn aCn porque, a tenor de los conve-
nios, a un pequeo grado de incapacidad no tiene por qu corresponder
una pequea pension exactamente proporcional a ella. La prestacin adop-
ta Ia forma de una pensiOn cuando el grado de incapacidad es alto; de to
contrario, puede pagarse de una sola vez. Los regImenes vaflan en cuanto
al grado por el que se paga la pension minima y debajo del cual se abona
56
Accidente trabajo y enfermedad profesional
una suma nica; en algunos es muy bajo (el 10 por ciento de incapacidad) y
en otros bastante alto (el 30 por ciento).
La pension puede aumentarse, a veces hasta el 50 por ciento, cuando el
estado del beneficiario exige que sea constantemente atendido por otra per-
sona. Algunos regImenes abonan un suplemento a quienes han sido decla-
rados totalmente incapacitados para trabajar.
Ya hemos visto que los Convenios nms. 102 y 121 permiten elegir en-
tre La prdida de capacidad para ganar y Ia disminucin de las facultades
fIsicas. En trminos generales puede admitirse que una es equivalente a la
otra, y en la prctica suelen serb: por una lesion de menor importancia se
paga una suma nica, pues casi siempre tiene poco o ningn efecto sobre Ia
capacidad para ganar, mientras que en los casos ms graves se paga una
pension para compensar la fuerte prdida de capacidad (Sin que Ia pension
se reduzca cuando el beneficiario, no obstante la fuerte disminucin de su
capacidad, obtiene buenos ingresos). Sin embargo, siempre existe Ia posibi-
lidad de que algunos sufran privaciones, como cuando una lesion pequea
tiene consecuencias desproporcionadas para las perspectivas de carrera de
un obrero muy especializado. Este es el motivo de que en algunos palses en
que Ia evaluacin inicial se funda en un cuadro en el que se especifican las
diversas disminuciones de las facultades fisicas se prevea el otorgamiento, en
determinadas circunstancias, de asignaciones especiales, asI como el pago
de una pension en lugar:de una suma
Prestaciones de sobrevivientes
Puede pagarse una pensiOn, y tambin una prestaciOn de funerales, a

los sobrevivientes segtin los defina Ia legislacin de un trabajador fa-
llecido a consecuencia de un accidente del trabajo o una enfermedad profe-
sional. Al igual que en el caso de las otras prestaciones a que dan derecho
estas contingencias, no debe satisfacerse para ebb condicin alguna en
cuanto al tiempo que se haya estado trabajando, afiliado al seguro o pagan-
do cotizaciones.
La definiciOn de los sobrevivientes que tienen derecho a prestaciones de
la rama de accidente del trabajo y enfermedad profesional de un regimen
de seguridad social es por regla general ms amplia que Ia aplicable a las
prestaciones de sobrevivientes de Ia rama general. Se da prelacin a Ia viu-
da, independientemente de su edad, de su capacidad para trabajar y del
hecho de que tenga o no hijos a cargo, pero por lo comn a condicin de
que haya estado viviendo bajo el techo del trabajador fallecido o haya sido
mantenida por l. Una prelacin anboga se concede al viudo, pero nor-
malmente sOlo si es invlido, aunque corresponde hacer notar que se tiende
a suprimir esta disposicin discriminatoria. En segundo lugar vienen los
hijos que vivian en el hogar del difunto, y luego los padres de ste, si esta-
ban a su cargo. Algunos regImenes tambin protegen, en ltimo lugar, a
cualesquiera otras personas a cargo.
57
La razn de establecer un orden de preiacin de los beneficiarios es que

no se pueden pagar prestaciones a todos ellos a raIz de la muerte de una
persona. Tipicamente, una pension de sobrevivientes equivale a las si-
guientes proporciones de las ganancias que percibIa el difunto antes del
accidente o la enfermedad: por Ia viuda, ci 30 por ciento; por cada hijo, ci
15 por ciento, o bien, si es hurfano de padre y madre, ci 20 por ciento, y
por cada uno de los padres, el 20 por ciento, estando el total limitado a un
mximo prescrito de aproximadamente el 75 por ciento. Digamos de paso
que los porcentajes que se acaban de citar satisfacen el mInimo previsto en
el Convenio nm. 121, con arreglo al cual una viuda con dos hijos debe
percibir una pension de at menos la mitad de las ganancias de su marido
anteriores al accidente o la enfermedad.
READAPTACION DE LOS INCAPACITADOS
Muchos regImenes de seguridad social que pagan prestaciones de acci-

dentc del trabajo y enfermedad profesional se ocupan tambin de Ia
readaptacin de los incapacitados. El suministro de brazos y piernas artifi-
ciales y de otros aparatos de protesis forma parte desde hace tiempo de la
asistencia mdica que se proporciona en caso de accidente del trabajo, pero
los servicios compietos de readaptacin mdica, profesional y social
son de origen ms reciente. Fue sOlo despus de la segunda guerra mundial
que Ia readaptacin de los invlidos, y Ia de las personas de capacidad dis-
minuida en general, pasO a ser uno de los principales objetivos de Ia politi-
ca social de muchos palses de todo el mundo.
Los programas de readaptacin de mbito nacional suelen brindar sus
servicios a todos, sea cuai fuere ci origen de su incapacidad, y al mismo
tiempo Ia seguridad social puede sufragar servicios de readaptacin mdica
y profesional destinados a las personas lesionadas en su trabajo. La seguri-
dad social de algunos palses cuenta con sus propios centros dc readapta-
ciOn abiertos a las vIctimas de los accidentes ocurridos tanto en ci trabajo
como fuera de l. En cambio, los regImenes de prestaciones basados en la
responsabilidad de los empleadores, respaldados o no por plizas subscritas
por stos con compaIas de seguros privadas, no pueden adaptarse fcil-
mente a efectos de proporcionar servicios de readaptaciOn.
El Convenio nm. 102 estatuye que <<los departamentos gubernamenta-
les o las instituciones que concedan Ia asistencia mdica debern cooperar,
cuando fuere oportuno, con los servicios gcnerales de reeducacin profe-
sional, a fin de readaptar para un trabajo apropiado a las personas de
capacidad reducida>>. El Convenio nm. 121 entra en mayores detalles at
disponer que los paIses debern <<proporcionar servicios de readaptacin
profesional que, cuando sea posible, preparen a Ia persona incapacitada
para reanudar sus actividades anteriores 0, si esto no fuerc posible, para
ejercer Ia actividad lucrativa ms adecuada, en Ia medida posibic, a su acti-
58
vidad anterior, habida cuenta de sus calificaciones y aptitudes>>, y asimis-

mo que debern <<tomar medidas para facilitar La colocacin adecuada de
los trabajadores que hayan quedado invlidos>>.
o prestaciones?
Algunos consideran contradictorio que se proporcionen servicios de re-

adaptacin a un trabajador incapacitado y al mismo tiempo se le paguen
prestaciones de incapacidad permanente. Si se entiende que la pension es
en primer lugar una compensacin por la prdida de capacidad para ganar,
cabe preguntarse si se deberIa reducir o dejar sin efecto en los casos en que,
gracias a Ia readaptacin, el beneficiario retorna a un empleo remunerado
y comienza a ganar ms de lo que se previ cuando se fij el monto de Ia
pension.
Una de las soluciones se basa en la regla <<primero la readaptacin, des-
pus Ia pension>>, es decir, que no debe otorgarse en forma definitiva una
pension mientras no se hayan tornado todas las medidas apropiadas de
readaptacin y Ia capacidad de ganar del trabajador no se haya estabilizado.
De lo contrario, ste podrIa muy bien mostrarse renuente a cooperar en su
propia readaptacin, o ceder a Ia tentacin de postergar su retorno a la vida
activa, o no trabajar a plena capacidad, pues a sus ojos la readaptacin p0-
dna ser, no una manera de aumentar su capacidad de ganar, sino de dismi-
nuir la pension que ya recibe.
Otra solucin consiste en la idea de que Ia pension conste de dos partes:
una prestacin de <<impedimento>>, que corresponderla a la prdida irrever-
sible de facultades fisicas y se concederla con carcter vitalicio, y una
prestacin de <<incapacidad>>, que corresponderla a Ia prdida de capacidad
para ganar y estarla sujeta a revision de conformidad con diversos factores,
entre ellos el progreso de la readaptacin.
LA PREVENCION
Cuando los regImenes basados en la responsabilidad de los empleadores

comenzaron a conceder prestaciones de accidente del trabajo, muchos
creyeron que ello aumentarIa considerablemente el inters en la seguridad.
Ha transcurnido bastante tiempo desde entonces sin que haya sido dable
observar ningn efecto espectacular en este terreno, pero a medida que los
regImenes de seguridad social y la legislacin de seguridad del trabajo se
han desarrollado cada uno por su lado respondiendo al progreso econmi-
co y tecnolgico, se cre un nexo entre estos dos aspectos de Ia poiltica
social. Las prestaciones en dinero y en especie constituyen solo un aspecto
de Ia polItica de seguridad social; la prevencin tambin forma parte de
ella, porque para Ia salud de las personas y de la sociedad y por supues-
to, para Ia salud financiera de las de seguridad social ms vale
prevenir que curar.
59
Segn la legislacin de algunos palses, Ia seguridad social debe colabo-

rar con los departamentos que se ocupan de Ia seguridad, higiene y bienes-
tar del trabajo. En otros, el regimen de prestaciones de accidente del trabajo
y enfermedad profesional depende del mismo organismo que Ia seguridad,
higiene y bienestar del trabajo, y con frecuencia el movimiento sindical
participa en su administracin. Otra veces el nexo es indirecto, como cuan-
do con una parte de las cotizaciones de seguridad social se financian inves-
tigaciones sobre seguridad e higiene del trabajo.
Una de las ventajas que se atrihuIan a los regImenes de prestaciones ba-
sados en la responsabilidad de los empleadores era que las empresas en que
se registraban pocos accidentes y enfermedades podIan esperar una reduc-
cin de las primas que tenlan que pagar a las compaflIas de seguros, y en
algunos palses, cuando se los reemplaz con regImenes de seguro social, se
estudi Ia oportunidad de conservar esta caracterIstica ajustando las cotiza-
ciones de cada empresa de acuerdo con sus mritos, pero por lo general
acabaron por prevalecer los argumentos en pro de un sistema de cotizacio-
nes uniformes y sus ventajas administrativas. Pero las instituciones de
seguridad social tienen otras posibilidades de dedicar su atencin y una
parte adecuada de su presupuesto a Ia seguridad e higiene del trabajo.
PROTECCION UNIVERSAL V UNIFORME
Para poner trmino a este capItulo conviene mencionar dos tendencias

que tienen probabilidades de influir en Ia forma que adoptar en el futuro
Ia proteccin contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesio-
nales.
Por una parte, se tiende a extender Ia cobertura contra accidente a otras
personas que los asalariados. En ciertos paIses ya se protege a algunas cate-
gorIas de trabajadores independientes, a quienes se preparan para ingresar
en Ia vida activa, como los estudiantes y los aprendices, y a los desemplea-
dos mientras estn obligados a concurrir a las oficinas del empleo. Algunos
regImenes de seguro de accidente del trabajo permiten Ia afiliacin volun-
taria de los no asalariados. Esta ampliacin de Ia cobertura requiere que se
modifique la definicin del accidente del trabajo. El peligro cada vez
mayor que representan los accidentes de trfico impulsa poderosamente
esta tendencia hacia Ia proteccin universal contra las consecuencias de los
accidentes, cualesquiera que sean el lugar en que ocurran y la condicin
profesional de las vIctimas.
Adems, se tiende a una cobertura ms uniforme reduciendo paulatina-
mente las diferencias del monto de las prestaciones y de las condiciones
para tener derecho a ellas entre la rama del accidente del trabajo y enfer-
medad profesional y Ia rama general de enfermedad. En principio, las
necesidades de una persona enferma o incapacitada son las mismas inde-
pendientemente de que su enfermedad o incapacidad haya tenido su origen
en el trabajo o fuera de l, o sea congnita.
60
PRESTACIONES DEVEJEZ
UNA GRAN DIVERStDAD DE REGIMENES
La finalidad de la seguridad social es pagar una prestacin adecuada a

las exigencias de determinada contingencia y a las necesidades de determi-
nada persona, pero en ninguna de sus ramas los planificadores han ejercita-
do su ingenio y su capacidad de anlisis con ms asiduidad que en la
concepcin de regImenes de prestaciones de vejez. A fin de responder a
una gran diversidad de circunstancias personales, sociales, econmicas, la-
borales y demograficas, idearon las multiples variaciones que estimaron
necesarias, aunque siempre en el marco de las cuatro tcnicas bsicas utili-
zadas para suministrar prestaciones de seguridad social que se esbozaron en
capItulos anteriores. Vale Ia pena recapitular aquI estas cuatro tcnicas en
ci contexto de las prestaciones de vejez:
1. RegImenes universales. Conceden una pension a todos los residentes
que han sobrepasado Ia edad prescrita, independicntcmente de sus in-
gresos, de su situacin laboral o de sus recursos.
2. Regimenes de asislencia social. Otorgan prestaciones a las personas de
edad necesitadas, previa comprobaciOn de sus recursos y de los gastos a
que inevitabiemente deben hacer frente.
3. RegImenes de seguro social. Proporcionan prestaciones a sus afihiados
de edad, pero con arreglo a! tiempo que hayan trabajado o a las cotiza-
ciones que hayan abonado.
4. Cajas de prevision. Pagan a sus afiliados, a una edad prescrita, una
suma nica constituida por las cotizaciones que han abonado a la caja
y por los intereses devengados por ellas.
Adems de prestaciones de vejez, los mismos regimenes casi siempre pagan
tambin prestaciones de invalidez y de sobrevivientes.
La prestacin de vejez ms eficaz desde ci punto de vista de la seguridad
social es Ia pension vitalicia. Los regImenes universales otorgan siempre
este tipo de pension. Tambin las prestaciones de asistencia social son vita-
licias, salvo que Ia persona necesitada deje de estarlo por haber obtenido
otros recursos. Los regimenes de seguro social se crean para pagar pensio-
61
nes vitalicias, pero los afihiados que a! Ilegar a la edad prescrita no han
alcanzado el mInimo exigido de aflos trabajados o de cotizaciones pagadas
y esto suele ser muy frecuente en los primeros aos del seguro pueden
recibir una suma nica. De las desventajas de esta forma de prestacin en
comparacin con una pension ya hemos tenido ocasin de hablar en el ca-
pItulo anterior, y tambin al tratar de las cajas de prevision.
En algunos palses, y sobre todo en los paises industrializados de Europa
occidental y America del Norte, donde la seguridad social tiene una histo-
na relativamente larga, suele haber dos o ms regImenes de prestaciones de
vejez. (Aun en palses en desarrollo con un seguro social de origen ms re-
ciente, en ocasiones existe un regimen de asistencia social ms antiguo que
protege a los ancianos previa comprobacin de sus recursos.) Las prestacio-
nes universales para todos los residentes, por ejemplo, a menudo se corn-
plementan con un regimen paralelo destinado a las personas que realizan
actividades remuneradas. Ciertos paises han instituido, adems de un rgi-
men de asistencia social, un seguro centralizado para todos los sectores de
la poblacin trabajadora, mientras que otros han establecido regimenes Se-
parados para las personas que se encuentran en distintas situaciones labo-
rales o se dedican a diferentes ocupaciones. A veces, al regimen estatal
obligatorio han venido a sumarse planes de pension privados fruto de la
iniciativa de los empleadores de una industria o de stos y sus trabajadores;
ha habido casos en que estos planes han pasado a formar parte del regimen
oficial o se han coordinado con l, pero lo usual es que se administren Se-
paradamente.
Las cajas de prevision ocupan un lugar especial. Su fundacin suele jus-
tificarse con dos argumentos que en parte parecen contradictorios: el
primero es que en un pals en desarrollo no puede esperarse que el comn
de los trabajadores comprenda el funcionamiento y las ventajas de tin rgi-
men de pensiones, y el segundo, que a su debido tiempo la caja ser
convertida en un regimen de seguro social que abonar pensiones. Una caja
de prevision puede comprometerse a otorgar a! beneficiario una anualidad
en lugar de una suma nica, y algunas cajas han sido transformadas en regI-
menes de pensiones, pero en muchos casos esta transformaciOn es una
intencin que nunca se concreta. Tal vez otra de las razones para crear ca-
jas de prevision movilizar el ahorro interno para impulsar la economia
nacional hace que se olvide que las cajas de pensiones son igualmente
eficaces para ese fin, y al mismo tiempo ms eficaces desde el ngulo de la
seguridad social.
LA EDAD COMO UNICA CON DICION

PARA PERCIBIR UNA PENSION
Hacer depender el derecho a las prestaciones de vejez del hecho de ha-

ber alcanzado Ia edad prescrita es una idea simple, y adems los regIrnenes
62
Prestaciones de vejez
universales la ponen en prctica con sencillez, pues la nica otra condicin

que exigen es Ia de ser residente. En esto se parecen a los primeros regIme-
nes de seguro social, en los cuales, cuando las cotizaciones se habian
pagado, se adquiria derecho a pension a Ia edad especificada cualesquiera
que fueran la situacin laboral o los ingresos del beneficiario.
La prctica de pagar una pension a partir de determinada edad sin im-
poner condiciones de calificacin puede justificarse con el razonamiento
de que, al cabo de cierto tiempo de trabajo, todos tienen derecho a descan-
sar y a tomar Ia vida con ms calma, o bien de que, para la mayorIa de Ia
gente, a medida que envejece, Ilega un momento en que Ia capacidad de
trabajo se reduce naturalmente. Pero hay tambin motivos de orden prcti-
co. Cuando Ia edad prescrita es elevada, el nmero de beneficiarios es
relativamente pequeo y no vale la pena incurrir en los gastos administra-
tivos que acarrearia Ia verificacin de los medios de que disponen o de
otras condiciones que se impusieran para otorgar una pension. Otro moti-
vo puede ser que Ia poiltica oficial consista en tratar de que la gente no
abandone su trabajo, y una pequefla pension otorgada sin condiciones
puede ser til para los ancianos sin inducirlos a abandonar sus ocupa-
ciones.
Pero Ia justificaciOn ms evidente de un regimen universal de presta-
ciones de vejez es que quienes pagan cotizaciones estn convencidos de que
adquieren con ellas el derecho a recibir una pensiOn a partir de Ia edad
prescrita, y no hay por qu imponerles requisitos engorrosos para su otor-
gamiento.
JUBILACION
Al concepto de que haber alcanzado la edad prescrita es condicin sufi-

ciente para recibir una pension de vejez, los regImenes de asistencia social
afladen el requisito de Ia comprobaciOn de los recursos, y ciertos regImenes
de seguro social cuyas prestaciones tienen por objeto reemplazar al sala-
rio exigen como condicin Ia jubilacin. El principio es en realidad el
mismo: se paga una pension a Ia edad prescrita nicamente si el solicitante
deja de trabajar o si sus ingresos desaparecen o disminuyen en proporcin
considerable. En otras palabras, tales regImenes no permiten que se perciba
una pension de vejez y una remuneracin al mismo tiempo. La aplicaciOn
estricta de esta regla puede ser causa de privaciones, salvo que Ia pensiOn
sea muy alta, lo que no es corriente. Los trabajadores de edad pueden verse
obligados a escoger entre aceptar una pension insuficiente, que no podrn
complementar con lo que ganen con su propio esfuerzo, y continuar traba-
jando pese a haber alcanzado ya Ia edad que da derecho a pension. Esa
regla perjudica asimismo a quienes preferirlan seguir realizando algOn tra-
bajo sin mayores exigencias, no por lo poco que pueda reportarles, sino
para continuar participando activamente en Ia vida social.
63
Entre los extremos de Ia pension quc se otorga sin condiciones a deter-

minada edad y Ia imposicin de un requisito que es imprescindible satisfa-
cer hay lugar para diversas soluciones intermedias. Ciertos regimenes
abonan una pension de vejez reducida a quienes continan percibiendo un
saiario. En otros, para tener derecho a pension basta con dejar de trabajar
en Ia industria u ocupacin a Ia que se aplica el regimen. En otros an, si
bien para conceder la pensiOn se exige dejar el empleo, posteriormente est
permitido trabajar en forma ocasional o a tiempo parcial siempre que lo
que se gane no supere ci mInimo especificado; si lo supera, la pensiOn se
reduce o suspende. Existen asimismo regImenes de seguro en los que los ju-
bilados pueden cambiar de parecer, renunciar a su pensiOn y reanudar su
trabajo y ci pago de sus cotizaciones para tener derecho ms tarde a una
pension ms elevada. Por ltimo, tampoco faltan los regImenes que reco-
nocen que hay afiliados que no tienen ninguna intencin dejubilarse algn
dIa, y Ia condicin de haber dejado de trabajar, que exigen para pagar una
pension a Ia edad normal, dejan de exigirla a una edad ms avanzada, a
partir de Ia cual Ia pensiOn se concede incondicionaimente.
EDAD QUE NORMALMENTE DA DERECHO A PENSION
Casi todos los regImenes fijan una edad a partir de la cual es normal-
mente pagadera una pension si se satisfacen las otras condiciones exigidas.
En rigor, que normalmente da derecho a pensiOn>> no quiere decir
exactamente lo mismo quc <<edad de jubilaciOn>>, pues esta ltima es Ia
edad a la cual un trabajador, o bien decide por si dejar de desempear a
tiempo completo una actividad remunerada, o bien est obligado a hacerlo.
Ahora bien, pocos trabajadores desean jubilarse antes de haber adquirido
derecho a una pensiOn que asegure su sostn y el de las personas a su cargo.
En ocasiones los convenios colectivos o los reglamentos de empresa dispo-
nen que los trabajadores dejarn sus empleos al alcanzar cierta edad, pero
las ms de las veces sta coincide con la que normalmente da derecho a
pensiOn en ci regimen oficial de seguridad social. Aparte de esta significa-
ciOn que tiene para los trabajadores, en los regImenes contributivos de
seguro Ia edad a la que normalmente se confieren las pensiones reviste im-
portancia para el actuario que tiene por misiOn establecer una relacin
adecuada entre los ingresos y los egresos del regimen.
La edad que normaimente da derecho a pension es en muchos regIme-
nes Ia misma para hombres y mujeres, pero en otros no lo es, y entonces la
diferencia suele ser de cinco aos menos para las mujeres. En comparacin
con los paIses en desarrollo, Ia edad es alta en los paIses industrializados,
pues como puede comprobarse consultando el cuadro 2, en Ia mayor parte
de los regImenes de palses en desarrollo es de sesenta aos o menos para los
varones, mientras que en los de casi todos los paIses industrializados es de
sesenta y cinco aos, y en algunos de sesenta y siete aos.
64
Cuadro 2. Edades a as que los varories adquieren normalmente derecho a pension de ye-
jez (en vigor a principios del decenio de 1 980)
Edad Nmero de iaises en que cige Ia edad
Paises miembros de Ia Cuarenta paises en

Organizacidn de Cooperacin desarrollo de as dislintas
y Desarrollo Econmicos regiones dci mundo
so
55 1 13
57
60 3 18
65 16 7
67 4
Fuente: OtT: Income maintenance and social protection of the older person: income security for the elderly, Informe a Ia
Asamblea Mundial sobre ci Envejecimienlo, Viena, 26 dejulio-6 de agosto de 1982 (Viena, documento A/CONE. 113/17;
mimeogcafiado).
La experiencia de muchos palses ha demostrado que una vez que se fija

esta edad es en extremo difIcil reemplazarla ms tarde por una edad ms
avanzada, aunque para reducirla no hay que superar ninguna resistencia
tenaz. En los paIses en que se ha procedido a tal reduccin, ello se hizo
para satisfacer a quienes aspiran a jubilarse a una edad menos tardIa y para
crear nuevas oportunidades de empleo para los jvenes. Sin embargo, hay
que tener muy presente que si Ia edad pasa a ser, por ejemplo, de sesenta
aos en lugar de sesenta y cinco, los egresos de un regimen por concepto de
pensiones se incrementan en airededor del 50 por ciento y que en Ia prcti-
ca no es seguro que se logre con ello crear empleos, puesto que muchas
empresas pueden aprovechar Ia oportunidad que les dada Ia jubilacin de
un buen nmero de trabajadores de edad madura para reorganizarse, racio-
nalizar sus mtodos de trabajo y reducir su personal.
ESTADO DE SALUD V POSIBILIDADES DE ENCONTRAR EMPLEO
Hay unos cuarenta palses donde la edad que normalmente da derecho

es menor para quienes hayan desempeado trabajos considerados particu-
larmente penosos o insalubres. En algunos casos esta edad ms baja se
aplica en un regimen especial por ejemplo, para Ia mineria, la marina
mercante o los ferrocarriles , pero tambin la prevn, bajo ciertas condi-
ciones, regImenes generales. Existen aproximadamente treinta de estos
ltimos regImenes en los que Ia edad se reduce para toda persona que, aun-
que no realmente invlida, sea considerada fisicamente no apta para seguir
en su ocupacin. Una disposicin de este tipo colma Ia brecha entre las
contingencias de vejez y de invalidez, brecha que inevitablemente existe
cuando la invalidez se define de manera demasiado estricta para permitir
65
que se conceda una prestacin de seguridad social a una persona cuya sa-
lud se ha detenorado con los aflos pero que todavIa no ha cumplido Ia edad
prescrita para percibir una pension.
Justamente durante el perlodo que precede a dicha edad los trabajado-
res son ms vulnerables que nunca a dos azotes gemelos: ci despido por
reduccin de personal y el desempleo prolongado. Para luchar contra estos
males el gobiemo puede modificar Ia reglamentacin de seguridad social a
fin de que, para las personas mayores de cierta edad que hayan estado de-
sempleadas durante largo tiempo, se extienda Ia duracin de las prestacio-
nes de desempleo o se reduzca Ia edad requerida normalmente para tener
derecho a pension.
Los beneficiarios de pensiones de incapacidad o de invalidez son en su
mayorIa gente entrada en aos, y algunos estudios han puesto de manifies-
to una estrecha correlacin entre las tasas de desempleo y la incidencia de
las enfermedades prolongadas y de Ia invalidez. Cuando a causa de la situa-
cin del mercado del empleo personas perfectamente sanas y capaces
tienen dificultad para encontrar trabajo, las oportunidades para quienes ya
han alcanzado cierta edad y por afladidura ya no son tan sanos ni tan capa-
ces tienen que ser muy pocas, si es que existen. Pero las prestaciones de
desempleo se reservan por regla general para quienes pueden y quieren tra-
bajar, mientras que las prestaciones de invalidez a menudo se conceden
solo a los que no pueden realizar ninguna actividad remunerada, de mane-
ra que los trabajadores de edad a quienes sus facultades les
impiden desempeflar su ocupacin pueden verse privados de toda protec-
cin desde que agotan sus derechos a prestaciones de enfermedad hasta que
alcanzan Ia edad normal en que pueden comenzar a beneficiarse dc una
pension. Los planificadores de regImenes de seguridad social deberlan,
pues, coordinar cuidadosamente estas tres ramas de prestaciones.
UN MINIMO DE COTIZACIONES EN LUGAR DE UNA EDAD
Existen palses en que puede empezar a cobrarse una pensiOn de vejez

varios aos antes de Ia edad normal, o incluso sin que se tenga en cuenta Ia
edad del beneficiario, si ste ha pagado cotizaciones durante cierto periodo
minimo de calificaciOn, que es, segn el pals, de entre veinte y cuarenta y
cinco aos, y casi siempre ms largo cuanto mayor es Ia edad que da nor-
malmente derecho a pension. No es usual que el pago anticipado de sta
reduzca su monto.
JUBILACION ANTICIPADA FACULTATIVA
Hay regImenes que permiten a sus afihiados solicitar que se les comien-
cc a pagar una pensiOn algunos aflos antes de Ia edad que normalmente da
derecho a ella, y esto aunque se encuentren en perfectas condiciones de sa-
66
lud y no corran el riesgo de perder su empleo por ninguna otra razn.

Cuando alguien toma esta decision to hace por motivos puramente perso-
nales: tat vez resuelve jubilarse porque ya tiene derecho a una pension del
plan privado de pensiones de Ia empresa en que trabaja, o bien porque con-
sidera que ta pension que cobrar de ta seguridad social ser suficiente por
si sola para solventar sus necesidades, o que ya lleva bastantes aflos traba-
jando, o que las actividades a que tiene Ia intencin de dedicarse despus
de jubilarse te depararn una satisfaccin mayor que la que deriva de su
trabajo, o porque desea aprovechar los servicios de bienestar y otras yenta-
jas que se conceden a los jubilados. Por regla general, la anticipacin
maxima permitida es de cinco aos, y Ia reduccin de que Ia pension es ob-
jeto por este motivo, que en los regImenes contributivos se determina
mediante clculos actuariales, oscila entre el 5 y el 7 por ciento por cada
ao de anticipacin.
JUBILACION DIFERIDA FACULTATIVA
Es muy raro encontrar en los regImenes de seguridad social pero me-

nos raro en los planes de pensiones de las empresas disposiciones que
impidan a las personas que quieran aplazar su jubilacin ms all de la
edad normal realizar este deseo. La legislacin de algunos paIses autoriza
expresamente a las personas protegidas a postergar su pension de vejez y
especifica que sta deber incrementarse en proporcin al plazo en que sea
diferida. Este incremento puede ser generoso cuando lo que se quiere es in-
ducir a los trabajadores a prolongar su actividad productiva to ms posible.
A veces no se fija-Ilmite alguno para el aplazamiento, y otras ste no puede
exceder de cierto nmero de aflos, siendo lo ms corriente que no est per-
mitido despus de los setenta aiios de edad. Aun en los casos en que ta
legislacin no prev expresamente Ia jubilacin diferida, cuando se conti-
nOa trabajando despus de haber alcanzado la edad minima para pretender
una pensiOn, el monto de sta suele aumentarse.
Cuando Ia Conferencia Internacional del Trabajo adopt Ia Recomen-
dacin sobre los trabajadores de edad, 1980 (nm. 162), inctuy en ella
diversas disposiciones tendientes a dar flexibilidad a Ia edad de admisin a
las prestaciones de vejez. Lo que la Recomendacin dice, en prescripciones
formales, es que Ia Iegislacin sobre dicha edad deberla ser tan flexible
como resulte posible a fin de que Ia jubilacin deje de ser obligatoria y pue-
da anticiparse o diferirse segn to prefiera cada trabajador. La Recomenda-
cin habla tambin de transicin progresiva de Ia vida activa a Ia
jubilacin>>, tema que se trata en la seccin siguiente.
67
JUBILACION PROGRESIVA
El cambio repentino de Ia vida activa a Ia inactividad d lajubilacin, a

to que se agrega una reduccin de los ingresos, Cs UflO de los principales
problemas de los trabajadores de edad. Por esta razn, en algunos palses se
les ofrece ahora Ia posibilidad de una reduccin por etapas de Ia jornada de
trabajo con ufia garantla de ingresos durante esta transicin paulatina de Ia
actividad a lajubilacin. Hay mucha flexibilidad en las disposiciones prc-
ticas; por ejemplo, a los trabajadores mayores de sesenta aos pueden
concedrseles vacaciones anuales suplementarias pagadas por Ia caja de Se-
guridad social, o bien cualquiera de ellos puede solicitar, una vez que ha
pasado a trabajar a tiempo parcial, una pension parcial especial que repre-
senta cierto porcentaje de Ia reduccin que han sufrido sus ingresos y se le
paga hasta que adquiera derecho a la pension normal at cumplir Ia edad
para ello. En algunos convenios colectivos se ha acordado que el emplea-
dor pagar un salario garantizado durante Ia reduccin progresiva de las
horas trabajadas, reduccin que puede comenzar unos cinco aos antes de
la edad normal para Ia pension. Con arreglo a otro convenio colectivo,
todo trabajador con ms de diez aos de antigedad y mayor de sesenta
aos puede jubilarse con una pension equivalente al 75 por ciento de su sa-
lario o continuar en su empleo pero trabajando menos horas sin que su
remuneracin se reduzca por ello. Todo esto est en consonancia con Ia
Recomendacin nm. 162, segn la cual en estos casos deberia pagarse una
prestaciOn especial prevista en Ia legislaciOn o en un convenio colectivo.
PERIODOS DE CALIFICACION
El pago de una pension de vejez est sujeto en casi todos los palses at
cumplimiento de un perlodo de califlcaciOn consistente en cierto nmero
de aflos de pago de cotizaciones, o de trabajo, o de residencia. Esto impide
que quienes se aproximan a la edad normal de admisin a Ia pension traten
de obtenerla con el simple expediente de pagar unas pocas cotizaciones al
regimen de seguridad social, o bien, cuando se trata de un regimen de asis-
tencia social o de prestaciones universales, con el expediente, ms simple
an en algunos casos, de ir a vivir at pals en el que el regimen est en vigor.
Otra finalidad de los perlodos de califlcacin es asegurar que los ingresos
del regimen por cobro de cotizaciones estn en relacin con sus egresos por
pago de pensiones.
En los regImenes de prestaciones de VejeZ es dable observar una gran di-
versidad en cuanto a la duracin de los perlodos de califlcaciOn y a la
relacin entre el periodo cumplido y el monto de Ia pension. No obstante,
casi todos los regImenes tienen en comn el hecho de que el perlodo de ca-
lificacin es mucho ms largo para una pension de vejez que para una de
invalidez o de sobrevivienes. Cuando el pago de una pension de vejez de-
68
pende de que se haya cumplido un perlodo de empleo o de pago de cotiza-

ciones, tanto el Convenio nm. 102 como el Convenio nm. 128 disponen
que deber garantizarse una prestacin reducida a quienes hayan sumado
quince aflos de empleo o de cotizaciones. En algunos de los palses en que el
monto de Ia prestacin varla el tiempo de cotizacin, empleo o resi-
dencia, no se impone ningn perlodo minimo.
Pero el de que se garanticen prestaciones, aunque reducidas, con
solo haber cumplido un periodo de calificacin de quince aos no consti-
tuye una proteccin para aquellos que ya estn prximos a Ia edad normal
de admisin a Ia pension en el momento en que se instituye un regimen de
prestaciones de vejez, y por ello es menester modificar Ia regla en su caso.
Los regImenes recurren con este objeto a distintos medios; por ejemplo, los
hay que gradan el perIodo de calificacin segn La edad que habIa alcan-
zado el interesado en el momento de instituirse el regimen, y entonces el
perIodo oscila entre un mInimo de dos o tres aos para las personas que en
ese momento estaban muy cerca de Ia edad que da derecho a pension y La
duracin normal para aquellas bastante ms jvenes. En casi todos los pal-
ses de Europa oriental el perlodo de calificacin se cuenta en aos de
empleo, aunque sean anteriores a la iniciaciOn del regimen, lo que es una
buena proteccin para casi todos los trabajadores de edad, si bien para al-
gunos puede no ser fcil presentar pruebas de todos los empleos desem-
peados.
Si una persona deja de trabajar por cualquier motivo, ello tiene conse-
cuencias para Ia continuidad del periodo de calificacin que estaba cum-
pliendo y para su duracin total, consecuencias que pueden ser muy graves
e impedirle adquirir algn dia el derecho a prestacin despus de haber
cumplido durante aos los requisitos exigidos para ello. Salta a Ia vista que
no puede tolerarse que ello ocurra cuando la interrupcin del trabajo se
debe a causas que escapan al control del interesado; como enfermedad, ac-
cidente, maternidad o desempleo, las contingencias de breve duracin ms
comOnmente cubiertas por los regImenes de seguridad social. De ahI que
sea corriente que stos consideren como perlodos de empleo o de cotiza-
cin a efectos del cumplimiento de un perIodo de calificacin para las
prestaciones de vejez y otras prestaciones conexas cualquier lapso durante
el cual el interesado haya recibido prestaciones correspondientes a cuales-
quiera de las mencionadas contingencias de corta duracin.
FOR MAY CUANT1A DE LAS PRESTACJONES
Una prestacin de vejez adopta normalmente Ia forma de una pensiOn,

salvo, como ya sabemos, en el caso de las cajas de previsiOn, que Ia pagan
de una sola vez aunque unas pocas permiten convertir esta suma nica
en anualidades , e igualmente en el caso de ciertos regImenes de pensio-
nes que acaban de instituirse y que en sus comienzos tambin abonan una
69
suma nica a las personas que, por ser ya de edad madura, alcanzan La edad
que normalmente da derecho a pension poco tiempo despus de afihiarse.
Solo rara vez y en circunstancias especiales, la prestacin nica de una caja
de prevision satisface las verdaderas necesidades de los beneficiarios en el
momento de jubilarse, y Ia verdad es que aporta muy poco a su seguridad
social en Ia vejez.
Tradicionalmente, el problema bsico de Ia cuantla de las pensiones ha
sido abordado de dos maneras: una consiste en fijarles un monto general
basado en ci costo de vida en el pals al nivel de mera subsistencia Ia
liamada <<linea de pobreza>> y Ia otra en otorgar pensiones proporciona-
les al nivel de vida anterior de los beneficiarios. Unos pocos regimenes de
seguro social, los de prestaciones universales y los de asistencia social han
adoptado el primer criterio, y Ia abrumadora mayorla de los regimenes de
seguro social el segundo. Sin embargo, Ia tendencia actual es hacia una
convergencia entre ambos o hacia su combinacin. En algunos palses se
pagan simultneamente una prestacidn universal y una pensiOn proporcio-
nal a las ganancias anteriores, mientras que en otros la pension de vcjez
est compuesta de una suma fija igual para todos y de otra proporcional a
dichas ganancias. Pero sea cual fuere el criterio adoptado, los reglmenes
han continuado luchando por proporcionar prestaciones netamente supe-
riores a Ia cuantia minima, que sOlo alcanza para evitar las privaciones, lo
que aumenta sus egresos y hace que ci pblico en general tome conciencia
del verdadero costo de los regimenes cuando para financiar dicho aumento
se incrementan las cotizaciones o los impuestos.
Para calcular la cuantia de las prestaciones cuando son proporcionales
a los ingresos anteriores se utilizan varias fOrmulas. Aqul no podemos en-
trar en sus pormenores, pero en trminos generales ci primer componente
de Ia prestacin es una suma bsica a Ia que se adquiere derecho al cumplir
ci perlodo de calificacin y que representa cierto porcentaje de las remune-
raciones medias, por lo comn de los ltimos cinco o diez aos, sobre las
cuales se abonaron cotizaciones. Cuando se tienen en cuenta todas las re-
muneraciones percibidas, suelen ponderarse a fin de tomar en considera-
cin los efectos de la inflacin.
El segundo componente se calcula sobre la base de Ia antigedad de Ia
afihiacin del interesado al regimen y consiste en un suplemento equi-
valente a ms o menos ci 1 o el 2 por ciento de Ia remuneracin media
anual que se aflade a Ia suma bsica por cada ao de afiliacin o por
cada aflo en quc sta exceda de cierto perlodo minimo. En muchos regIme-
nes se aade despus otro suplemento por cnyuge e hijos a cargo. Puede
haber un mximo y un minimo para todas las pensiones: ci mximo puede
establecerse fijando un limite al monto de las remuneraciones y no toman-
do en consideracin los excedentes por encima de l, o bien prescribiendo
que la pension no podr sobrepasar cierto porcentaje de las remuneracio-
nes o cierto importe; el mInimo puede definirse de alguna de estas mane-
ras, o bien como determinado porcentaje del salario minimo legal. Hay
70
asimismo regImenes que favorecen a los trabajadores peor remunerados,

pues para el cicuio de las pensiones aplican un mayor porcentaje a los sa-
larios bajos y un menor porcentaje a los altos.
Es dificil en extremo, o tal vez imposible, comparar ci poder adquisiti-
vo de las pensiones de vejez que se pagan en los diferentes paIses convir-
tindolas a una misma moneda. Pero se han hecho algunos intentos para
averiguar qu proporcin de su remuneracin media del itimo ao de ac-
tividad puede esperar recibir el asalariado comn durante su primer aflo de
jubilacin. De acuerdo con el Convenio nm. 102 o con el Convenio
nm. 128, debe recibir no menos del 40 o del 45 por ciento, respectiva-
mente, cuando se trate de una persona que ha satisfecho un perlodo de
caiificacin de treinta aos de empieo o de cotizacin o bien, en el caso
de un regimen universal o de asistencia social, de veinte aos de residen-
cia y con un cnyuge que ha alcanzado la edad que normalmente da
derecho a pension. Un estudio que se llev a cabo en los Estados Unidos y
que vers sobre cinco paIses industrializados revei que en el perlodo corn-
prendido entre 1965 y 1975 las prestaciones que recibia ci jubilado ordina-
rio de ia industria manufacturera oscilaban, despus de sumar las del rgi-
men de seguridad social estatal y las de los planes de pension privados,
entre ci 45 y ci 72 por ciento de sus ganancias anteriores para los jubilados
solteros y entre ci 62 y ci 82 por ciento para los casados.
PRESERVACION DEL VALOR DE LAS PENSIONES
Los beneficiarios de pensiones estn tan expuestos como ci resto de la

pobiacin a los caprichos de la inflaciOn y de la coyuntura econOmica,
pero pueden inuluirlos menos que otros y tienen menos posibilidades de re-
sistirios con xito. Es igico que un pals que ha instituido un regimen de
pensiones tome medidas para proteger a sus beneficiarios contra Ia infla-
cin, y asimismo para hacerlos participar en cuaiquier aumento del nivel
general de vida. Actualmente es una prctica casi universal de las adminis-
traciones de seguridad social ajustar sus prestaciones periOdicamente para
adaptarias a las fluctuaciones del clima econmico.
Los regImenes de seguro social estn en una situacin especial, porque,
por razones tcnicas, su situacin financiera debe ser examinada a intervalos
regulares por un actuario para comprobar silas cotizaciones son suficientes
para cubrir los egresos por concepto de prestaciones. Pero ci problema de
silas prestaciones que pagan en determinado momento son suficientes para
soiventar las necesidades de los beneficiarios se piantea a todos los regime-
nes de seguridad social, y hay tres maneras principales de resolverlos:
a) ajustes a intervalos preestabiecidos, o bien ajustes automticos, cuan-
do ci procedimiento para efectuarlos y los iImites para los ajustes, de
haberios, estn prescritos en la iegislacin de seguridad social;
71
b) ajustes posibtes, cuando la legistacin dispone que Ia cuantla de las

prestaciones ser objeto de un reexamen peridico pero no especifica
los procedimientos ni los ilmites, ni obliga a efectuar ajustes;
c) ajustes especiales, cuando Ia legislacin no los prev pero las autorida-
des admiten que tienen Ia responsabilidad de efectuarlos y modifican
ocasionalmente el monto de las pensiones mediante legislacin es-
pecial.
La modificacin de Ia cuantia de las pensiones, tanto de las que estn en
curso de pago como de las nuevas pensiones que se otorgan, se funda a ye-
ces en el movimiento del Indice nacional de precios del consumo (a fin de
mantener el poder adquisitivo de aqullas) y otras en el Indice de las remu-
neraciones (a fin de adaptar las pensiones a los movimientos del salario
medio de Ia poblacin activa). Unos pocos palses utilizan at efecto ambos
Indices.
Las presiones inflacionarias son de naturaleza tat que no es posible pro-
teger contra ellas a la poblacin en forma permanente y total, pero general-
mente se admite que la sociedad tiene el deber de dar proteccin, dentro de
sus posibilidades, a los ms ancianos de sus miembros que se han acogido a
Ia jubilacin. Por otra parte, conviene hacer notar que en una situacin in-
flacionaria un regimen contributivo de pensiones de mbito nacional
puede tomar a su cargo Ia defensa, total o parcial, del valor de sus presta-
ciones contra los efectos de Ia inflacin, pero que esta obligacin no puede
imponerse a los planes de pensiones de las empresas, aunque nada impide
que asuman esta defensa por su propia iniciativa.
EL FACTOR DEMOGRAFICO
En muchos palses, y en especial en los palses industrializados, es dable

observar que la poblacin envejece, esdecir, que su edad media es cada vez
ms alta, y todas las previsiones indican que el nmero de persons de edad
va en aumento tanto en cifras absolutas como en proporcin de la pobla-
cin total. Esta evolucin tiene consecuencias directas para los regimenes
de seguridad social porque altera la relacin entre los sectores activo y pa-
sivo de Ia poblacin (no hay que olvidar que el primero no solo se sostiene
a si mismo, sino tambin al segundo). Por ejemplo, en 1950 en algunos pal-
ses industrializados habIa cuatro o cinco personas en edad de trabajar por
cadajubilado, pero para el ao 2000 habr menos de tres. Por lo que toca a
los paises en desarrollo, se calcula que en el curso de los tres decenios corn-
prendidos entre 1970 y 2000 su poblacin total registrar un aumento del
98 por ciento mientras que el de las personas mayores de sesenta aos ser
del 130 por ciento.
En una sociedad en que tanto el nmero de los jubilados com'o su ex-
pectativa de vida se incrernentan es forzoso que los gastos por concepto de
72
pensiones se multipliquen independientemente de cualesquiera consecuen-

cias de la inflacin. For aadidura, ci aumento absoluto y relativo del
ndmero de personas de edad madura provocar el aiza del costo de Ia asis-
tencia mdica y de otros servicios sociales, asI como de los gastos por
prestaciones de invaiidez y de desempleo para quienes estn ya prximos a
la edad normal de admisin a la pension. For otro en una poblacin
relativamente ms vieja habr una menor proporcin de trabajadores en
edad de producir los bienes y servicios necesarios para el sostn de los sec-
tores dependientes. Con arreglo al sistema de financiacin de muchos
regimenes de pensiones, stas se pagan con las cotizaciones que aportan de
sus saLarios o de sus beneficios los asalariados y los trabajadores indepen-
dientes en actividad, quienes esperan que cuando les ilegue a su vez la hora
de jubilarse Ia generacin futura har otro tanto por ellos. Pero cuando Ia
poblaciOn activa disminuye con relaciOn a Ia pasiva, cada generacin de ju-
bilados depende para su sostn de una poblaciOn activa cada vez menos
numerosa, al menos proporcionalmente, y sta puede ser capaz de soportar
la carga cada vez ms pesada de mantener a los jubilados si se resigna a un
nivel de vida ms bajo, o silos jubilados se resignan a I, salvo que ci pro-
greso tcnico conduzca a un aumento sostenido de la productividad.
Este marcado crecimiento disparejo de Ia poblaciOn quiz no sea un
problema inmediato para muchos paises en desarrollo, pero en aquellos en
que Ia natalidad declina y Ia expectativa de vida crece las consecuencias se
dejarn sentir paulatinamente, y entonces, en cada pals en su momento, se-
gun ci ritmo de desarrollo de Ia economla y Ia industria y de la poiltica de
seguridad social, seguramente los planificadores tendrn que hacer frente a
problemas anlogos a Los sealados.
Algunos gobiernos han estudiado la factibilidad de aumentar la edad
que normalmente da derecho a pension a fin de modificar Ia relacin entre
la poblacin pasiva y Ia pobiacin activa que paga impuestos o cotizacio-
nes. Pero ya hemos tenido ocasin de indicar que, si se intenta poner en
prctica esta soiucin, se tropezar a no dudarlo con una enconada resis-
tencia.
73
PRESTACIONES DE SOB REVIVIENTES
Casi instintivamente, cuando se oye habiar de <sobrevivientes>> en ci

contexto de Ia seguridad social se interpreta que el trmino se refiere a viu-
das y a hurfanos, y claro est que, en gran medida, esta interpretacin es
correcta. La rama de prestaciones de sobrevivientes de la seguridad social
se concibi en sus origenes para una forma de vida familiar en que Ia mujer
casada permanecla en su hogar ocupndose de los quehaceres domsticos y
del cuidado de los nios, mientras que el cometido de ganar ci sustento de
Ia familia correspondla exciusivamente a! marido y padre. Si ste fallecIa,
su viuda y los hurfanos quedaban privados de su sustento y expuestos a
todas las vicisitudes.
Pero este reparto de los papeles ha cambiado y sigue cambiando. Nue-
vos estilos de vida han hecho su aparicin, y el concepto de dependencia
ya no se aplica siempre en su forma tradicional a la mujer y los hijos. Aho-
ra es comn que ambos padres trabajen. No faltan casos en que es Ia madre
la que ms gana y en que Ia parte del padre en ci cuidado de los niflos y en
los trabajos del hogar es igual a la de ella, si flO mayor. Por to dems, el
debilitamiento en algunas sociedades de la idea tradicional del matrimonio
ha aumentado el nmero de familias constituidas solo airededor de Ia ma-
dre, o bien del padre. Por consiguiente, las contingencias cambian, pero
estas modificaciones se reflejan ms bien en las prestaciones familiares que
en las de sobrevivientes, que siguen estando destinadas principalmente a ia
viuda y a los hurfanos. Muchos regImenes reconocen los derechos de
aquila y de stos aun en los casos en que ci lazo matrimonial no existIa
pero no habla ningn impedimento legal para contraerlo. Otros extienden
tambin su proteccin a los padres del difunto sobrevivientes si estaban a
cargo de l, como es corriente en Ia rama de accidente del trabajoy enfer-
medad profesional.
Este capItulo se refiere en gran parte a las prestaciones que se conceden
a las viudas, por lo que conviene aclarar que muchos regImenes nacionales
reflejan las amplias diferencias de cultura y de tradicin en lo que concier-
ne al grado en que Ia mujer depende de Ia familia, inmediata o extensa.
Algunas de estas diferencias se mencionarn en los lugares oportunos.
75
En algunos paises se ha registrado en los ltimos cincuenta aos un

cambio radical en Ia situacin econmica de Ia mujer. La protcccin de (a
seguridad social a Ia viuda ya no reviste Ia forma de una simple pension vi-
talicia, que en otra poca se crey que era Ia solucin Igica y suficiente
para su situacin. Hoy muchos regImenes, aparte de imponerle condicio-
nes que debe satisfacer para tener derecho a su proteccin, adaptan sus
prestaciones a las circunstancias particulares de Ia viuda, como si es joven
o entrada en aos, si tiene hijos a cargo o no, y asI sucesivamente.
La prestacin nica de una caja de prevision no tiene Ia misma adapta-
bilidad. Cuando liega ci momento de pagar el saldo acreedor de la cuenta
del difunto, si Ia legislacin pertinente establece una lista de beneficiarios
en orden de prelacin es casi seguro que Ia viuda figurar en ci primer lu-
gar, salvo que haya estado separada de su marido. No obstante, Ia caja
puede eStar obligada a efectuar ci pago a otra persona designada por antici-
pado como beneficiaria por ci difunto.
PER 10 DOS DE CALl FICACION
En el Convenio nm. 102, los periodos de calificacin pars las presta-

ciones de sobrevivientes se fundan en criterios anlogos a los previstos para
las pensioneS de vejez, pero el mximo permitido es menor, a causa de Ia
Indole de la contingencia. La consecuencia es que la viuda del beneficiario
de una pension de vejez tiene derecho automticamente a recibir una pen-
sin de sobrevivientes, a reserva, claro cst, de que satisfaga los requisitos
fijados, por ejemplo, en cuanto a edad o a recursos propios.
Los mximos fijados en el Convenio nm. 102 para recibir una presta-
cin reducida, que no sufrieron prcticamente cambio alguno at adoptarse
el Convenio nm. 128, son de cinco aos de cotizacin o de empleo del
soStn de familia fallecido, o de tres aos de cotizacin a condicin de
que se haya pagado en nombre del sostn de familia, en ci transcurso de su
vida activa, ci promedio anual prescrito de nmero de cotizaciones
cuando ci regimen cubre a todas las personas econmicamente activas. Sin
embargo, en la prctica las variaciones son muy numerosas y las condi-
ciones a menudo muy liberales.
LA VIUDA COMO BENEFICIARIA
Aunque Ia viuda sigue siendo Ia principal beneficiaria en todos los regI-

menes de prestaciones de sobrevivientes, las diferencias entre los regImenes
son notables en to que respecta a la ayuda que Ic otorgan y a las condicio-
nes que ponen para ello. Algunos conceden a la viuda una pension sin te-
en cuenta su edad, su estado de salud y si ticne o no personas a su
cargo; esto es comOn en paIses en que tradicionalmente se considera que Ia
76
mujer no debe trabajar fuera del hogar. Otros le otorgan, sin condiciones,
una prestacin por detei-minado periodo para facilitarle Ia adaptacin a las
nuevas circunstancias en que deber vivir en adelante. No obstante, casi to-
dos los regimenes observan de una u otra manera los principios sentados en
los Convenios nUms. 102 y 128, como se aplican a las prestaciones de so-
brevivientes.
Las prescripciones de las legislaciones nacionales no solo se fundan en
ci estado civil de la viuda, sino tambin en su situacin de dependencia, es
decir, en ci hecho de que al producirse la muerte de la persona protegida
por el regimen su mando desaparece, en su totalidad o en buena medi-
da, su sostn econmico. En principio, esto es lo que cabe suponer cuando
el matrimonio vivia bajo el mismo techo al faliecer el marido, pero en caso
contrario suele preverse que tendr derecho a las prestaciones si dependIa
de l en forma considerable, o bien en grado equivalente al monto de la
prestacin que reclama. Las legislaciones nacionales tambin tienen en
cuenta a veces otros aspectos, como Ia cuestin de la poligamia donde se ia
practica, o ci probiema que plantea ci sobreviviente divorciado cuando su
cx cnyuge fallecido habla contraldo nuevas nupcias. No faltan legislacio-
nes que tratan de resolver ci espinoso problema de fijar para estos diversos
casos un orden de prelacin para los diferentes pretendientes a las presta-
ciones.
El primer punto que hay que considerar es cui ser en adelante Ia Si-
tuaciOn familiar de Ia viuda. Si sta tiene ahora a su cargo a los hijos de su
difunto marido o cst embarazada de l, debe recibir ayuda de Ia seguridad
social mientras los hijos crecen, lo que significa que hay que pagar una
pension a la madrc y prestaciones familiares o asignaciones especialcs por
cada hijo.
El segundo punto es ci estado de salud de la viuda, y todas las legislacio-
nes prevn, como lo cxigcn los Convenios nOms. 102 y 128, ci otorga-
miento de una pension vitalicia a toda viuda invlida o incapaz por otras
razones de subvenir a sus nccesidades.
El tcrcer punto cs la cdad dc Ia vida. El Convcnio nm. 128 admitc
que sc imponga una condicin de edad con objeto de que cualquicr viuda
que no pueda pretender una pension vitalicia tenga derecho a ella si ha so-
brcpasado una edad prcscrita. Esta disposicin tienc un fundamento ceo-
nmico, porque si bicn de una viuda joven y sin hijos puedc espcrarsc que
se empice, otra ya no tan joven cncontrar dificultades para ello. En algu-
nos regImenes hay otra norma basada en Ia edad, que tiene por finalidad
protegcr a Ia madre viuda y segn Ia cual su pension pasa a scr vitalicia Si
es mayor de una cdad prescrita en ci momento en quc ci Oltimo de sus hijos
deja dc estar comprendido en Ia definicin de <<hijo>> de la legislacin de Se-
guridad social.
Las legislaciones que siguen de ccrca ai Convenio nCm. 128 no concc-
den pensiOn a la viuda jovcn y en buena saiud sin hijos a cargo, y es en cste
caso que Ia prestacin temporal a que se hizo alusiOn antcriormente cum-
77
pie su verdadera finalidad de sacar de apuros a Ia viuda mientras busca un

empleo. Existen regImenes que siempre pagan inicialmente esta prestacin
transitoria, de manera que Ia viuda la percibe inmediatamente de Ia oficina
local de Ia seguridad social aun en los casos en que posteriormente, y una
vez cumplidas las formalidades pertinentes, vaya a otorgrsele una pen-
sin.
La rama de prestaciones de sobrevivientes rara vez puede por si sola dar
a Ia viuda toda la proteccin que necesita; para ello es menester adems el
aporte de las ramas de prestaciones familiares y de invalidez, asi como el de
Ia asistencia social.
LOS HIJOS COMO
La sencilla definicin de <<hijo>> que contiene el Convenio nm. 102

<<unhijo en la edad de asistencia obligatoria a la escuela o ci que tiene
menos de quince aflos, segn pueda ser prescrito>> fue ampliada en el
Convenio nm. 128 a fin de abarcar tambin a los hijos de ms edad que
sean aprendices o estudiantes o estn incapacitados para toda actividad lu-
crativa.
Dentro de los limites de estas definiciones, ambos Convenios dejan que
el legislador decida qu hijos deben ser reconocidos como dependientes del
sostn de familia fallecido a efectos de que Ia viuda tenga derecho a pen-
sin o de que ellos mismos reciban prestaciones en su carcter de hur-
fanos.
Donde existe una rama de prestaciones familiares es muy posible que se
especifique qu hijos se consideran como integrantes de la familia a efectos
de la concesin de tales prestaciones, y entonces lo ms probable es que
esta norma sea tambin aplicable a las prestaciones de sobrevivientes; de lo
contrario, habr que especificar especialmente para estas ltimas qu se
entiende por <hijo>>. A los fines de Ia seguridad social se acostumbra distin-
guir dos categorlas de hijos: los hijos descendientes directos de la persona
protegida o del beneficiario, segn ci caso y los que, no obstante no
serb, son mantenidos en su hogar como hijos. Es frecuente que los prime-
ros sean considrados hijos a cargo si vivian bajo el techo de Ia persona
protegida en el momento de su fallecimiento, mientras que para los segun-
dos pueden exigirse otras condiciones; por ejemplo, que hayan sido mante-
nidos en ci hogar del difunto desde al menos seis meses antes de su muerte.
En la primera categoria cstn evidentemente comprendidos, aparte de
los hijos que la persona protcgida haya tenido con Ia viuda, tambin los
procedentes de un matrimonio anterior de aqulla. Y como lo que cuenta
es la unidad familiar, la categorla abarca tambin a sus hijastros, es decir, a
cualquier hijo de un matrimonio anterior de Ia viuda.
Las leyes de algunos paIses equiparan los hijos adoptivos a los descen-
dientes directos. La situacin de los hijos ilcgItimos es menos clara, pucs la
78
legislacin sobre ellos y asimismo, aunque en menor grado, la relativa a

los hijos adoptivos suele estar influida por consideraciones relacionadas
con los derechos de propiedad y de herencia. Pero Ia seguridad social tiene
por misin proporcionar ayuda y asegurar Ia subsistencia, y por eso cuenta
por lo comn con sus propias reglas sobre dichos hijos, reglas que en gene-
ral los tratan en pie de igualdad, si no con los descendientes directos, a!
menos con los restantes mantenidos en el hogar de Ia persona fallecida.
Son muchos los regImenes que fijan entre los catorce y los dieciocho
aos la edad maxima de los hijos a los efectos de las prestaciones de sobre-
vivientes, si bien los que prosiguen sus estudios pueden ser reconocidos
como tales no solo hasta esta ltima edad, sino incluso, en algunos casos,
hasta los veintisiete aos. La mayor parte de los regImenes se abstienen de
fijar lImite alguno para los hijos invlidos.
Hay dos formas principales de calcular las pensiones de sobrevivientes,

que son ms o menos similares a las que se examinaron en el capItulo sobre
las pensiones de vejez. Sobre el particular, los Convenios nms. 102 y 128
disponen que la prestacin minima para una viuda con dos hijos a cargo
debe ser.equivalente a Ia de la pension de vejez para un matrimonio y que
este monto debe normalmente garantizarse despus de cumplidos quince
aos de cotizacin o de empleo o diez aos de residencia. Lo corriente es
que se conceda a Ia viuda una pensiOn igual a la mitad de Ia pension de ye-
jez o de invalidez que su marido recibia o a la que habria tenido derecho, y
a cada hijo el equivalente de Ia cuarta parte de esta penSion. Pero las pro-
porciones varian mucho segn el pais: La viuda puede recibir entre el 40 y
el 100 por ciento de Ia pension del marido, pero el porcentaje puede variar
segn Ia edad de aqulla y las personas a su cargo, mientras que las presta-
ciones pagaderas respecto de los hijos van del 10 al 30 por ciento de dicha
pension por cada uno. Por lo dems, pueden preverse distintos Ilmites; por
ejemplo, que se abonarn prestaciones solo respecto de hasta cierto nOme-
ro mximo de hijos, o sOlo hasta determinado monto mximo por cada
persona fallecida (normalmente, el 100 por ciento del derecho a pension de
sta en el momento de su muerte).
Casi todos los regimenes distinguen entre los hurfanos de padre o de
madre y los hurfanos de ambos. Para estos (iltimos, las prestaciones pue-
den ser el doble que para los primeros, y adems en su caso se aplican por
lo regular reglas administrativas cuyo objeto es asegurar que las sumas pa-
gadas, que en ocasiones lo son por concepto de <asignaciones de tuton> y
no de pension de orfandad, se utilicen en beneficio de los hurfanos.
Un hecho que dificulta las comparaciones entre las prestaciones de so-
brevivientes de distintos regimenes aparte de que habrIa que comenzar
por comparar sus pensiones de vejez y de invalidez es que hay que tener
79
en cuenta las prestaciones familiares y las regias que rigen Ia asistencia so-
cial. Sin embargo, en trminos generales puede afirmarse que cuando una
persona protegida faliece dejando una viuda e hijos, su derecho a pension
en ci momento de su muerte es transformado en una pension para la pri-
mera, y en asignaciones para los segundos a fin de proveer a su manu-
tencin mientras prosiguen sus estudios 0, Si aiguno de ellos es invlido, de
facilitarle un sostn parciai permanente.
OTROS BENEFICIARIOS
Este capItulo trata sobre todo de las prestaciones para Ia viuda y los
hijos, pero existen regImenes que protegen a otros sobrevivientes a cargo.
En casi todos los casos en que Ia viuda tiene derecho a pension a la
muerte de su marido, a la misma pension tiene derecho ste si Ia que falie-
cc es aquila a condicin, claro est, de que Ia mujer est cubierta por ci
regimen de seguridad social , pero solo si es un inviido incapaz de sub-
venir a sus necesidades. Aunque se tiende a eliminar las diferencias funda-
das en el sexo, hasta ahora muy pocos regImenes han suprimido Ia que
acabamos de mencionar.
Asimismo son muy pocos los que lievan su protecciOn ms aiI del re-
ducido cIrculo familiar del cnyuge suprstite y los hijos, seguramente
porque hay lImites para las pensiones que puede pagar una rama de presta-
ciones de sobrevivientes y lo mejor es reservarlas a aquellos para quienes
pueden constituir una verdadera ayuda. Pero no todas las personas que fa-
liecen son casadas, y algunas mantienen a parientes que deben hacer frente
a Ia prdida de su sustento al morir Ia persona protegida. Esta es Ia razn
de que haya regImenes que prevn otros beneficiarios de las prestaciones de
sobrevivientes, siendo entre stos los ms comunes los padres de edad
avanzada a cargo. Otros regImenes prolongan an ms Ia lista de parientes
beneficiarios en potencia, pero en general parece que hay acuerdo acerca
de que lo ms indicado es estabiecer un orden de prelacin con arreglo al
cuai un pariente puede pretender prestaciones solo cuando no hay otro al
que Ia iegislaciOn otorga preferencia sobre l, para no restar toda eficacia a
las prestaciones repartindolas entre demasiados beneficiarios.
Los cambios que se registrarn en ci futuro pueden discernirse con
mayor claridad en otras ramas de la seguridad social que en Ia de prestacio-
nes de sobrevivientes, pero es probable que stas sean modificadas de dos
maneras para responder a las necesidades sociales y a las cambiantes cir-
cunstancias de la vida familiar. La primera consistir quiz en extender Ia
cobertura a los familiares a cargo adultos que actualmente pocas veces o
nunca tienen derecho a Ia proteccin de la seguridad social; como ejemplos
tIpicos pueden citarse Ia hermana que cumple las funciones de ama de casa
para su hermano y Ia hija dedicada al cuidado de sus padres. La segunda
innovaciOn seguramente se basar en ci reconocimiento de que en nuestros
80
dias es cosa corriente que haya no un sostn de familia, sino dos, y que el
fallecitniento de la esposa ocasiona a La familia dificultades econmicas no
menos graves que La muerte del marido; por consiguiente, la misma lgica
a que obedeci en su momento la institucin de prestaciones para Ia madre
viuda a fin de socorrer a la familia privada del padre aconseja ahora la con-
cesin, en condiciones anlogas, de prestaciones al padre viudo para
auxiliar a La familia privada de la madre.
81
PRESTACIONES DE INVALIDEZ
ANALOGIA ENTRE LAS PRESTACIONES DE INVALIDEZ

Y LAS DE VEJEZ, DE SOBREVIVIENTES
Y DE ENFERMEDAD
La invalidez, como contingencia cubierta mediante prestaciones mone-

tarias por un regimen de seguridad social, se encuentra con bastante fre-
cuencia agrupada en una misma rama con las prestaciones de vejez y de
sobrevivientes. Las disposiciones del Convenio nm. 102 relativas a estas
tres prestaciones presentan una indudable analogia, y las mismas tres pres-
taciones se trataron juntamente en otro convenio adoptado quince aos
despus, denominado precisamente Convenio sobre las prestaciones de in-
validez, vejez y sobrevivientes, 1967 (nm. 128). De cierta manera, las
prestaciones de invalidez pueden ser vistas como una pension de jubilacin
anticipada que se concede cuando se dan las circunstancias prescritas, y en
casi todos los palses la legislacin se ha elaborado en consecuencia. Solo en
contados de ellos Se ha legislado por separado sobre las prestaciones de ye-
jez y de invalidez. No obstante, hay palses en que la invalidez se considera
ms bien como una enfermedad prolongada o permanente y que, por ende,
debe dar lugar a una prolongacin indefinida de las prestaciones de enfer-
medad hasta que la vIctima alcance Ia edad normal de admisin a Ia pen-
sin y puedan ser reemplazadas por una pension de jubilaciOn. Pero en
general las similitudes entre las prestaciones de vejez y de invalidez cuen-
tan ms que las diferencias.
Casi todas las cajas de previsiOn creadas por ley cubren la contingencia
de invalidez, asi como las de vejez y de sobrevivientes a cargo, pero a su
manera, pagando el saldo que arroje la cuenta del afiliado en el momento
de probarse su invalidez de conformidad con los reglamentos de la caja. En
los regimenes universales o de asistencia social, la invalidez siempre est
cubierta.
Los primeros regImenes de seguro de invalidez para asalariados se fun-
daron en 1889 en lo que era entonces el Impeno Alemn, pero algunas ca-
tegorIas de trabajadores fueron excluidas, entre ellas la de los que ganaban
ms de cierto mximo prescrito. Ms tarde muchos otros palses, incluidos
algunos que ya creado regImenes separados para determinados gru-
83
pos de trabajadores, legislaron en la materia para todos los asalariados sin

excepcin.
En esta rama de Ia seguridad social el problema tcnico ms importante
y probablemente ms espinoso es el de definir y evaluar Ia invaiidez. Por to
tanto, en este capItulo se dedica ms espacio a examinar qu se quiere sig-
nificar por ci vocablo <<invaiidez>> y cmo se evala sta que a estudiar las
condiciones de calificacin y las formulas para el clculo de las prestacio-
nes, las cuales, dentro de ciertos lImites, son parecidas a las de otras presta-
ciones de larga duracin.
DEFINICION DE LA INVALIDEZ
Un anlisis de diversas legisiaciones nacionales permite llegar a Ia con-

clusiOn de que es posibie distinguir entre tres conceptos de Ia invalidez
como contingencia de seguridad social:
I. Invalidezfisica. Prdida total o parcial de cualquier parte del cuerpo o
de cualquier facultad fIsica o mental, independientemente de sus con-
secuencias econmicas o laborales.
2. Invalidez profesional. Prdida de capacidad para ganar que resuita de
la imposibilidad de continuar desempeando la ocupacin que se ejer-
cIa anteriormente.
3. Invalidez general. Prdida de la capacidad para ganar que resulta de la
imposibilidad de aprovechar cualquiera de las oportunidades que ofre-
cc el mercado del empleo, aunque se est dispuesto a cambiar de ocu-
pacin y a aceptar un nivel profesional o social ms bajo.
El origen del concepto de invalidez fisica probablemente se remonta a
las primeras leyes sobre pensiones, cuyo objeto era indemnizar a los muti-
lados de guerra. Pero es ms probable que un regimen de prestaciones de
invalidez utilice una defiiiiciOn legal basada principalmente en la invalidez
general, to cual no quiere decir, por supuesto, que no ayuden a los que su-
fren de solo algn impedimento fisico. Son contadas las legislaciones que se
fundan en ci principio de la invalidez fisica y toman en cuenta Ia prdida
de capacidad para ganar nicamente cuando ci dao sufrido no correspon-
de con exactitud a ninguno de los previstos expresamente en ellas. Por to
que toca a Ia invaiidez profesional, ha sido desde hace tiempo la base de re-
gimenes concebidos especialmente para los obreros de algunas industrias
pesadas y para ciertos empleados.
Ahora bien, con frecuencia la definiciOn legal no delimita claramente
los conceptos. Algunas leyes que aplican el concepto de invalidez general
disponen at mismo tiempo que la experiencia profesional debe ser tenida
en cuenta al evaluar el grado de invalidez. Adems, un regimen puede ba-
sarse en dos conceptos; por ejemplo, la invalidez general puede dar dere-
cho a pension completa y Ia invalidez profesional a pensiOn parcial, o bien
84
Prestaciones de invalidez
Ia invalidez general puede ser Ia regla fundamental segn Ia legislaciOn,

pero Ia invalidez profesional debe aplicarse en el caso de una persona ciega
mayor de cincuenta y cinco aos. En un regimen nacional para obreros se
distingue entre los calificados o semicalificados por una pane, y los no cali-
ficados por Ia otra, aplicndose la invalidez profesional a aqullos y Ia
invalidez general a stos, no obstante lo cual, cuando un obrero no califica-
do es mayor de cincuenta y cinco aos, al evaluar su invalidez deben to-
marse en consideracin las principales ocupaciones desempeadas en los
quince aos anteriores.
En casi todos los paises se exige cierto grado minimo de incapacidad
para otorgar prestaciones. El grado requerido se expresa muchas veces
como un porcentaje, y el mInimo que da derecho a prestaciones varla mar-
cadamente segn el pals, siendo en uno de apenas el 15 por ciento y en otro
de nada menos que el 66 por ciento. Algunos regImenes clasifican a los be-
neficiarios en dos o ms grupos de acuerdo con Ia gravedad de su incapa-
cidad y conceden una pension de invalidez completa, una pension minima
y a veces otras de cuantla intermedia.
El origen de los conceptos de invalidez profesional e invalidez general
es anterior a Ia creacin de regimenes de prestaciones de desempleo. Los de
prestaciones de invalidez no protegIan a las personas incapacitadas parcial-
mente que estaban desempleadas porque no existIa demanda por sus servi-
cios. La OIT comenz a ocuparse de esta situacin, y en 1944 la Confe-
rencia Internacional del Trabajo adopt Ia Recomendacin sobre la segu-
ridad de los medios de vida (nm. 67), que sent el principio de que para Ia
concesin de prestaciones de invalidez debe tenerse presente la situacin
del mercado del empleo. Si la autoridad competente no puede ofrecer a
una persona incapacitada un empleo adaptado a su incapacidad, dicha per-
sona debe poder pretender al menos una prestacin provisional de inva-
lidez. En los casos en que sea probable que una readaptacin fisica o
profesional haga apta a Ia persona para una ocupacin en Ia que seria posi-
ble encontrarle un empleo, deberIa proporcionrsele una prestacion de
manutencin mientras dure la readaptacin. Disposiciones como las prece-
dentes son aplicables cuando Ia disminucin de la demanda de personal no
solo impide que encuentren empleo las personas de capacidad de trabajo
normal, sino que tambin reduce las oportunidades de los afectados por al-
guna incapacidad. Por consiguiente, todo aumento signifjcativo del nme-
ro de desempleados debe normalmente aumentar a su vez el nmero de
pensiones de invalidez que se conceden.
La incidencia de Ia invalidez est en estrecha relacin con la edad, y en
muchos paises la mayorla de los beneficiarios de prestaciones de invalidez
pertenecen a los grupos de edad madura; por ejemplo, en un pals europeo,
a fines de 1978 ms de la mitad de las personas cuya edad estaba coMpren-
dida entre los sesenta y los sesenta y cuatro aflos percibIan una prestacin
de invalidez, mientras que en otro pals, a fines de 1979 el 56 por ciento de
las personas de entre cincuenta y sesenta y cuatro aflos de edad eran benefi-
85
ciarias de una pension de invalidez. Debido a que muchos ancianos estn

aquejados de enfermedades constitucionales, solicitan una prestacin de
invalidez, o bien, cuando tat posibilidad existe, una pension de jubilacin
anticipada motivada en su incapacidad para trabajar.
Cuando para percibir una pension de invalidez hay que probar en for-
ma fehaciente Ia incapacidad fisica, y Ia rama de prestaciones de desem-
pleo existe pero solo protege a quienes pueden y quieren trabajar, un
desempleado de edad madura incapacitado sOlo en forma parcial o simple-
mente debititado por los aos puede no tener recurso alguno a su disposi-
cin. Este es un punto en el cual, como se ha visto en otros capitulos, las
contingencias de vejez, invalidez y desempleo convergen y se influyen red-
procamente.
EVALUACION DE LA INVALIDEZ
Al evaluar la invalidez con objeto de admitir o rechazar una solicitud

de prestacin, los regImenes de seguridad social tienen en cuenta el estado
fisico o mental actual del solicitante, segn haya sido certificado por un
profesional de Ia medicina, pero por to comn no las consecuencias previ-
sibles o probables de los daos sufridos por su salud hasta el momento,
excepto para prever los resultados que pueden esperarse de la readaptaciOn
profesional o para fijar Ia fecha del prximo reconocimiento medico. Sin
embargo, en algunos palses la evoluciOn del estado del solicitante que cabe
prever si continua trabajando es Ufl factor que entra en juego at evaluar la
invalidez; por ejemplo, una persona puede ser considerada totalmente in-
vlida y tener derecho, en principio, a la pension completa de invali-
dez si la prosecucin de su trabajo normal constituirla una grave ame-
naza para su salud.
La edad es un factor importante en Ia evaluacin, puesto que los mis-
mos menoscabos fisicos o mentales y los mismos problemas de salud suelen
tener secuelas ms graves para los ancianos que para los jvenes. Algunas
legislaciones disponen expresamente que para determinar el derecho a
prestaciones de un solicitante se to deber comparar con otra persona de su
misma edad y sexo. Pero aun cuando la legislacin nada dice al respecto, Ia
edad interviene siempre en Ia evaluacin de las oportunidades de readapta-
cin profesional. Por otra parte, ya se hizo alusin a disposiciones espe-
ciales vigentes en un pals para los obreros no calificados de cincuenta y
cinco aos de edad o ms y en otro para los ciegos de esa edad o mayores.
Adems, cuando el concepto aplicado normalmente es el de invalidez ge-
neral, Ia invalidez de las personas de edad se evala a veces con relaciOn a
las que fueron sus ocupaciones ordinarias.
Al decidir si Ufl trabajador incapacitado est en condiciones de desem-
pear una actividad remunerada, la distancia entre el lugar de esta acti-
vidad y su domicilio puede ser un punto crItico, y algunas legislaciones
86
incluyen explicitamente este factor entre los que habrn de considerarse en

la evaluacin de Ia invalidez. Pero su importancia salta a Ia vista aunque la
ley no lo mencione; por ejemplo, cuando sta exige que se tengan en cuen-
ta las verdaderas posibilidades de Ia persona incapacitada para obtener
ganancias o realizar un trabajo adecuado a su estado, un empleo puede ser
calificado de inapropiado para ella si est situado muy lejos de su hogar.
En cierto pals, en una decision relativa a una persona cuya incapacidad le
permitla trabajar durante solo algo menos de Ia mitad de Ia jornada normal
se estim que, para que un empleo se considerara adecuado para ella, debia
hallarse en la zona en que residia o a proximidad suficiente para que pu-
diera trasladarse cada dIa de su hogar a su empleo y viceversa. Pero el
principio no se acepta en todas partes; segn algunas legislaciones, las posi-
bilidades de desempear un empleo remunerado deben evaluarse indepen-
dientemente de que en ese momento tat empleo est o no disponible en las
proximidades del lugar de residencia del interesado.
La legislacin de cada pals prescribe los criterios para determinar Ia in-
validez y medir su gravedad. Estos criterios son objeto de interpretacin en
Ia jurisprudencia, estn sujetos a una serie de requisitos administrativos e
inevitablemente contienen muchos elementos de carcter no medico. Los
certificados medicos nunca son el nico fundamento de Ia evaluacin, sal-
vo en los casos de invalidez fisica total. Para evaluar las aptitudes y califi-
caciones del interesado y prever con realismo las oportunidades que Ic
brindaria Ia readaptacin profesional, hay que estar perfectamente a! tanto
de las exigencias de diversas ocupaciones y poseer una clara comprensin
de los problemas generates del empleo y de la situacin del mercado del
empleo en el momento. Por lo tanto, en el personal de toda institucin que
administre un regimen de prestaciones de invalidez debe haber especialis-
tas en diferentes disciplinas; por ejemplo, en un regimen nacional existen
comisiones especiales de invalidez integradas cada una por cinco miem-
bros: un medico, un especialista en readaptacin, un especialista en mer-
cado del empleo y formacin profesional, un asistente social y un experto
en cuestionesjurIdicas.
El vocablo <<invalidez>> connota usualmente que el estado de salud de Ia
persona afectada es ms o menos estable, pero es corriente que Ia legisla-
cion prevea que Ia evaluacin inicial sea reexaminada. Los beneficiarios de
una pension de invalidez deben notificar todo cambio en su estado que
pueda influir en su derecho a pension, y es muy comn que Ia ley prescriba
que se verifique a intervalos regulares por ejemplo, una vez al ao
si siguen teniendo tal derecho.
PER IODOS DE CALIFICACION
Al igual que en el caso de las pensiones de vejez y de sobrevivientes, el

derecho a Ia pension de invalidez est subordinado at cumplimiento de un
87
a Ia seguridad social
perlodo de cotizacin, de empleo o de residencia. Las dos razones que jus-

tifican este requisito ya se dieron en el capItulo 7 a! hablar de las presta-
ciones de vejez: impedir que se cometan abusos en perjuicio de Ia seguridad
social con el simple expediente de afihiarse a! regimen al sobrevenir Ia inva-
lidez o poco antes, y procurar percibir <primas>> de un monto significativo
en trminos de la estructura financiera del regimen antes de conceder
derecho a las prestaciones.
Los Convenios nms. 102 y 128 prevn para las prestaciones de invali-
dez los mismos perIodos de calificacin que para las de sobrevivientes:
hasta quince aos de cotizacin o de empleo o diez aos de residencia, de-
biendo poderse cobrar al menos prestaciones reducidas despus de cinco
aos de cotizacin, de empleo o de residencia. Pero cuando un regimen
contributivo cubre a toda Ia poblacin econmicamente activa, tres aos
de cotizacin deben bastar para tener derecho a pension, siempre que du-
rante toda la vida activa se haya pagado cierto nmero anual prescrito de
cotizaciones, estando el monto de la pension en relaciOn con lo abonado.
Los perlodos de calificaciOn exigidos varlan considerablemente en Ia
prctica. Incluso existen unos pocos regImenes de seguro que no imponen
perIodo alguno, pues entienden que Ia calidad de asegurado que tenla el so-
licitante en el momento de ser declarado invlido es suficiente para que
pueda pretender una pension. En varios regImenes se exime del cumpli-
miento de un perlodo de calificacidn cuando la invalidez es consecuencia
de un accidente, lo que equivale a tratar de la misma manera a los acciden-
tes del trabajo y a los que no lo son. Esta exencin es perfectamente lOgica,
porque cuando la invalidez deriva de un accidente, al contrario de cuando
es consecuencia de una enfermedad que va empeorando lentamente, no se
puede prever, y por lo tanto no puede inducir a afiliarse a! regimen con Ia
intencin de solicitar muy pronto una pension; por ende, no hay por qu
imponer en este caso un perlodo de calificacin.
En algunos paises se requiere haber estado asegurado por un periodo
mInimo, que varla mucho entre seis meses y diez aflos, mientras que
en otros se debe haber residido durante un tiempo, normalmente entre tres
y cinco aos. A menudo se requiere haber gozado de cierta cobertura mIni-
ma del regimen durante un periodo prescrito anterior a! comienzo de Ia
invalidez. Hay asimismo paIses en que el perlodo de calificacin cambia
con Ia edad del interesado; por ejemplo, puede ser de dos aflos de residen-
cia para los menores de veintids aos y de diez aos para aquellos cuya
edad sea de treinta y cinco aos o ms.
La mayorIa de los regimenes de prestaciones de invalidez Ia

cuantla de stas en los casos de incapacidad total con la misma formula
que las prestaciones de vejez, o bien expresan el monto de las prestaciones
88
de invalidez en cierto porcentaje de las de vejez. Ahora bien, como las

prestaciones de seguridad social suelen calcularse sobre Ia base de un perlo-
do de afihiacin, de cotizacin o de empleo, La pension puede ser muy
pequea cuando la invalidez sobreviene despus de haber estado cubierto
por el regimen solo por un lapso relativamente breve, y por ello no es raro
que se prescriba determinado mmnimo, que puede consistir en un porcenta-
je del salario o en suma fija.
Otra manera de asegurar que los invlidos jvenes cobren una pension
adecuada es calcularla aadiendo a cualquier perlodo efectivamente cum-
plido un perlodo adicional; por ejemplo, en un regimen se calcula como Si
el beneficiario hubiera trabajado hasta La edad de cincuenta y cinco aos
aunque ste no sea el caso. Existe igualmente un regimen de pensiones de
invalidez proporcionales a las ganancias anteriores en que se calculan
como si se hubiera trabajado hasta los sesenta y cinco aos, y otro para asa-
lariados del sector privado en que las pensiones de invalidez se fijan par-
tiendo de Ia hiptesis de que sus beneficiarios ocuparon durante veinte
aos un empleo cubierto por el regimen aunque lo hayan ocupado por me-
nos tiempo (a condiciOn de que no haya sido por menos de nueve meses).
Anteriormente dijimos que Ia mayorIa de los regImenes aplican Ia mis-
ma fOrmula para el clculo de las pensiones de invalidez y de vejez, pero
conviene aclarar que los salarios o ganancias que se toman en cuenta at
efecto no suelen ser los mismos para ambas contingencias; por ejemplo,
una pension de invalidez tal vez se calcula con arreglo al promedio de las
ganancias de los doce meses inmediatamente anteriores a Ia contingencia,
mientras que el monto de una pension de vejez se fija segOn el promedio de
las ganancias en un perIodo mucho ms largo.
En los palses con regImenes fundados en los principios de Ia asistencia
social, huelga aclarar que las pensiones de invalidez estn subordinadas a
Ia prueba de carencia de recursos o ingresos, pero puede estar previsto que
la existencia de stos no se tomar en consideracin en algunos casos, en
particular en el de los ciegos.
Por regla general, la mayor parte de las asignaciones e incrementos que
se aaden a las pensiones de vejez, a causa de tener personas a cargo, haber
cumplido un largo perlodo de cotizacin o de empleo y por otros motivos
similares, se aaden igualmente a las pensiones de invalidez. Prcticamen-
te siempre se les agrega una asignacin cuando el beneficiario necesita
permanentemente Ia ayuda o atencin de otra persona, asignaciOn que por
lo comn continua pagndose en los casos en que Ia pension de invalidez
pasa a ser automticamente de vejez at alcanzarse Ia edad prescrita. Esta
asignacin representa a veces una proporcin, de entre el 20 y el 50 por
ciento, de la pension, o bien es una suma fija, aunque existen asimismo re-
gImenes en que varla segn el invlido tenga necesidad de asistencia oca-
sional, o solo durante el dIa, o ininterrumpidamente, o segOn otras circuns-
tancias, como su situacin famiLiar o econmica.
En el pasado era muy frecuente que solo la incapacidad total diera dere-
89
cho a prestaciones, pero ltimamente en varios paises la proteccin se ha

extendido a grados menores de incapacidad mediante prestaciones de me-
nor cuantia que para Ia incapacidad total y que difieren notablemente
segn el pals. En algunos se paga un porcentaje de Ia pension en caso de in-
capacidad total que est en relacin con Ia prdida de capacidad sufrida, y
en otros una prestacin reducida uniforme. En un pals en que La pension
equivale a! 50 por ciento del salario de referencia si el invlido no puede
desempear absolutamente ninguna ocupacin, pasa a representar sOlo el
30 por ciento si es capaz de ganar un salario, sea cual fuere. Otro regimen
concede Ia pension completa cuando Ia incapacidad es total o casi total,
mientras que paga sOlo los dos tercios cuando es algo menor y Ia mitad
cuando Ia prdida de capacidad alcanza a! 50 por ciento como mInimo. En
unos pocos paises es pagadera una suma nica para un grado de incapaci-
dad relativamente menor, La legislacin de un pals aplicable a Los asala-
riados del sector privado contiene una lista de los diversos daos corporales
posibles y fija para cada uno de los casos ms graves Ia cuantla de Ia respec-
tiva pensiOn de invalidez y para los restantes Ia suma nica pagadera en
cada caso.
LA READAPTACION
Donde se ha promulgado legislaciOn para Ia organizaciOn de servicios

de readaptacin de invlidos puede haber una ley principal, tal vez deno-
minada <<ley de invlidos>> o <<ley de readaptacin profesional>, y adems
una serie de reglamentos dictados en cumplimiento de ella y que tratan en
forma pormenorizada de Ia formaciOn y el empleo de los ciegos, Ia educa-
cin y el bienestar de los nios impedidos, los servicios especiales para
invlidos veteranos de determinada guerra, los talleres protegidos y otros
asuntos conexos; o bien es La legislaciOn de seguridad social la que dispone
que las autoridades competentes establecern o sostendrn servicios de re-
adaptacin. En ciertos paises esta ltima legislaciOn es Ia nica base legal
sobre Ia que descansa Ia organizacin dichos servicios. No obstante, no
faltan los palses donde es dable hallar disposiciones relativas al bienestar y
Ia readaptacin de los invlidos en las leyes o reglamentos sobre el servicio
nacional de salud, la asistencia social, el seguro social, Ia educaciOn, la vi-
vienda y otros campos.
Para facilitar la readaptacin y procurar que sea lo ms eficaz posible,
Ia legislacin de seguridad social autoriza a veces pagos destinados a cos-
tear La manutencin de los beneficiarios de Ia readaptacin y a proporcio-
narles algunos otros incentivos, como una asignacin especial de subsis-
tencia mientras dure aqulla. En un pals, por ejemplo, los invlidos tienen
derecho, mientras se procede a su readaptacin profesiona!, a una asigna-
cin uniforme de subsistencia, a que se les acrediten sus cotizacio.nes de
seguridad social como si continuaran pagndolas, al reembolso de Los gas-
90
tos indispensables de material o equipo y a transporte gratuito, sea cual

fuere la causa de su invalidez. Disposiciones anlogas estn en vigor en
otro pals en virtud de una ley sobre bienestar de los invlidos. Un regimen
de asistencia social abona una asignacin de empleo protegido en lugar de
una pension de invalidez cuando el interesado comienza a desempear un
empleo protegido aprobado.
El Convenio nOm. 128 prescribe que todo Estado Miembro de la OIT
que lo ratifique deber proporcionar servicios de readaptaciOn profesional
que preparen a las personas incapacitadas para reanudar sus actividades
anteriores o para ejercer otra actividad lucrativa que se adapte en Ia mayor
medida posible a sus calificaciones y aptitudes, y deber asimismo tomar
medidas para facilitar la colocacin adecuada de los trabajadores incapaci-
tados. El Convenio permite que las prestaciones sean suspendidas cuando
el beneficiario, sin una razn vlida, no haga uso de los servicios cle re-
adaptacin existentes. Doce aos antes del Convenio la Conferencia Inter-
nacional del Trabajo habla adoptado Ia Recomendacin sobre la adaptacin
y Ia readaptacin profesionales de los invlidos, 1955 (nOm. 99), relativa
exclusivamente, como lo indica su titulo, al tema que nos ocupa. La Reco-
mendacin propone medidas, con inclusion de una asistencia financiera
apropiada y suficiente, para posibilitar el pleno uso por los invlidos de to-
dos los servicios de readaptacin profesional. Ta! asistencia <<deberla con-
cederse en cualquier etapa del proceso>> y comprender <el suministro de
servicios gratuitos de adaptacin y readaptaciOn profesionales, la concesin
de subsidios de manutencin, el pago de los gastos de transporte necesarios
durante cualquier perIodo de preparacin profesional para el ejercicio de
un empleo, y el otorgamiento de prstamos o donaciones en dinero o el su-
ministro de las herramientas y del equipo necesarios, y de los aparatos de
prtesis y de cualquier otro tipo de aparato que fuere necesario>.
91
PRESTACIONES DE DESEMPLEO
El desempleo, como contingencia cubierta por Ia seguridad social, de-

signa Ia situacin del trabajador que carece de empleo de resultas de
circunstancias que escapan a su control y que a consecuencia de ello no
percibe ingresos. La seguridad social cubre solo el desempleo involuntario,
pero ste no es un concepto sencillo, y no siempre es fcil distinguir nItida-
mente entre desempleo voluntario e involuntario. Ms adelante en este ca-
pItulo se examinar el problema que plantea esta distincin; por el momen-
to es suficiente observar que, si Ia seguridad social no fija reglas estrictas y
no verifica cuidadosamente si quienes pretenden estas prestaciones tienen
legItimo derecho a ellas, puede encontrarse con que sus obligaciones en
esta rama no tienen ningn lImite en Ia prctica y que el hecho de poder
recibir estas prestaciones hace perder a mucha gente todo incentivo y dis-
posicin para ci trabajo.
Como se tuvo ocasin de ver en el cuadro 1, que figura en el capItulo 1,
en 1981 estas prestaciones existlan en solo 37 paIses, mientras que las de
accidente del trabajo y enfermedad profesional, de vejez y prestaciones co-
nexas y las prestaciones familiares existian en 136, 127 y 67 paIses, respec-
tivamente. La funcin que cumplen las prestaciones de desempleo cuadra
sobre todo a las circunstancias de los palses industrializados con economla
de mercado; en cambio, es raro que aqullas existan en los paises en cuya
economIa predominan las zonas rurales y Ia agricultura.
ANTECEDENTES HISTORICOS
Si bien algunas categorIas de trabajadores, como los artesanos de las

cristalerIas de Bohemia y de Ia industria del encaje de Basilea, dispusieron,
al parecer, de formas rudimentarias de prestaciones de desempleo an an-
tes del siglo XIX, los precursores de los regImenes modernos hay que bus-
carlos sin duda en los que administraban los sindicatos europeos y que
pagaban asignaciones a sus miembros que se encontraban sin trabajo.
93
Algo ms tarde de la aparicin de las cajas de desempleo de los sindica-

tos, tambin los empleadores de los principales palses que a Ia sazn se
estaban industrializando comenzaron a participar en cajas de prestaciones
de desempleo. Estos empleadores tenian inters en disponer de un personal
estable y en que sus trabajadores conservaran las calificaciones que habian
adquirido. En un sistema tIpico, el empleador aportaba fondos a una caja
paritaria con cargo a La cual se efectuaban pagos a los trabajadores de Ia
empresa despedidos, suspendidos o que temporalmente trabajaban menos
horas de las normales. Estas cajas se basaban en el principio de que el costo
de las prestaciones de desempleo debIa pasarse a los consumidores, pues no
era sino una parte ms del costo de produccin. El inconveniente de esta
solucin era que repartia el riesgo de desempleo solo en el mbito de cada
empresa y que, al igual que las cajas sindicales, no protegia a toda Ia pobla-
ciOn asalariada.
Al ponerse de manifiesto los puntos dbiles de estos intentos de alcance
restringido, se inici una accin pblica para mejorar La proteccin de los
trabajadores. Algunas municipalidades establecieron cajas de seguro de
desempleo a las que los trabajadores podian afiliarse voluntariamente; Ia
primera fund en Berna, Suiza, en 1893. Lo que ocurri, empero, fue
que estas cajas municipales, si bien ofrecIan Ia posibilidad de proteccin a
quienes no estaban afihiados a ningn sindicato, no tuvieron mayor xito a
causa de que, como Ia afiliacin a ellas era facultativa, atrajeron sobre todo
a los trabajadores habituados a estar empleados solo en forma espordica.
Otras municipalidades otorgaron proteccin en forma indirecta, conce-
diendo subsidios a cajas de seguro de desempleo privadas, sobre todo a las
de los sindicatos, a fin de que pudieran pagar mejores prestaciones. Estos
subsidios se otorgaban anualmente con arreglo a las prestaciones abonadas
por cada caja en el curso del ao anterior. El sistema lleg a ser amplia-
mente conocido bajo Ia denominaciOn de <<sistema de Gante>>, una ciudad
belga que lo adopt, y su xito indujo a crear sistemas municipales anlo-
gos en muchas ciudades europeas. En algunos paises el sistema de Gante se
aplic en escala nacional con el aporte financiero del gobierno central.
La experiencia de los primeros regImenes voluntarios de prestaciones
de desempleo es instructiva. Su escaso xito indica que el riesgo de desem-
pleo no podia cubrirlo cada empresa por su lado y que era menester re-
partir los gastos en un mbito mayor. Adems, un regimen municipal, si
bien tenla una base ms amplia, no podia fundarse nicamente en Ia afilia-
cion voluntaria, porque entonces corria el peligro de atraer sOlo a Los
<<peores riesgos>>. Puede decirse que las cajas sindicales tuvieron xito hasta
cierto punto, pero a menudo se encontraron en dificultades financieras
cuando eran sostenidas nicamente por las cotizaciones de sus miembros;
por otra parte, resultaban ineficaces cuando una crisis se abatIa sobre cierta
industria, y adems no podlan proteger a los trabajadores no sindicados y a
los no calificados,justamente los ms expuestos al desempleo. Por su natu-
raleza, los regImenes municipales podlan implantarse sOlo en un area geo-
94
Prestaciones de desempleo
limitada, y una disminucin moderada del ritmo de actividad

grfica
econmica en ella podia agotar rpidamente los fondos disponibles. La
consecuencia lgica fue la aparicin de regImenes nacionales.
Las primeras legislaciones nacionales de seguro de desempleo se pro-
mulgaron en el primer decenio del siglo xx en Dinamarca y Noruega.
Estas legislaciones instituyeron cajas de seguro de desempleo Ia adhesion
a ellas era facultativa y les concedieron subsidios del Estado. Durante La
primera guerra mundial y despus de finalizada Ia contienda se sanciona-
ron leyes anlogas en otros paIses europeos.
La primera ley nacional que cre un seguro de desempleo obligatorio
fue promulgada por el Parlamento del Reino Unido en 1911, y en 1919
Italia paso a ser el segundo pals del mundo en adoptar un regimen obliga-
torio. Diversos palses europeos hicieron otro tanto en el decenio de 1920, y
el Canada y los Estados Unidos en el decenio siguiente.
Las asignaciones en dinero para los trabajadores desempleados cuyos
recursos no excedieran de Ilmites prescritos en otras palabras, Ia asisten-
cia de desempleo aparecieron por primera vez en Luxemburgo en 1921.
Asimismo el amplio regimen de seguridad social que se implant en Nueva
Zelandia en 1938 comprendla una asistencia de desempleo previa compro-
bacin de recursos. En Australia se cre un regimen anlogo en 1944
mediante legislacin federal.
Desde entonces, el seguro obligatorio de desempleo se ha extendido a
otros palses, aunque no a muchos, como to muestra el cuadro I. De vez en
cuando los antiguos regimenes han sido objeto de reformas, y unos pocos
palses en desarrollo han instituido prestaciones de desempleo de alcance
ms bien limitado.
DIVERSIDAD DE LOS REGIMENES NACIONALES
Los regImenes de prestaciones de desempleo establecidos por ley, que

actualmente existen en menos de cuarenta paises, son de tres tipos:
1. Seguro obligatorio de desempleo. Las categorIas prescritas de trabaja-
dores deben afiliarse a l.
2. Seguro de desempleo subsidiado y voluntario. La afiliacin es facultati-
Va, salvo, en algunos casos, para los afihiados a los sindicatos, que estn
obligados a adherir a las cajas de stos.
3. Asistencia de desempleo. Financiada con fondos y sujeta a
una prueba de recursos, ingresos o ganancias.
Solo cinco palses tienen nicamente un regimen de asistencia y en apenas
tres existen regImenes subsidiados voluntarios, to que quiere decir que el
seguro obligatorio de desempleo est en vigor en unos treinta paIses. En at-
gunos, aparte del seguro obligatorio o facultativo existe igualmente Ia asis-
tencia de desempleo para ayudar a los trabajadores que no renen las con-
95
diciones para tener derecho a las prestaciones del seguro o que las han
agotado. Hay igualmente palses con cajas de seguro de desempleo reserva-
das a determinadas categorlas de trabajadores, como los marinos, los traba-
jadores agricolas, los de Ia edificacin y las obras pblicas, y los ferro-
viarios.
Muchos regImenes conceden prestaciones de desempleo reducidas a los
trabajadores no desempleados pero cuyas horas normales de trabajo han
sido disminuidas por diversas causas, como una calda de las ventas, una es-
casez de materias primas o malas condiciones climticas. Por otra parte, en
estos ltimos aos algunos regImenes han comenzado a pagar prestaciones
reducidas a los trabajadores cuyos ingresos disminuyen a consecuencia de
algn programa de reparticin del trabajo. Estos programas, cuya finalidad
es reducir el nmero de las personas totalmente desempleadas, han demos-
trado ser un medio eficaz para contrarrestar los peores efectos sociales del
desempleo y para conservar las calificaciones, y al mismo tiempo permiten
que los trabajadores continen bajo la cobertura de Ia seguridad social a
efectos de poder tener derecho en su momento a una prestacin de larga
duracin como una pension de jubilacin, por ejemplo , derecho cuya
adquisicin podria de otra manera verse comprometida.
Hay regImenes nacionales que dificilmente encajan en cualquiera de los
tres tipos mencionados anteriormente. Por ejemplo, existe una caja, esta-
blecida por ley y financiada con las cuotas que pagan los afihiados a los
sindicatos, que abona prestaciones de desempleo solo cuando en el curso
de un perlodo de dos meses se despide a ms de cincuenta trabajadores
de una misma empresa que han estado empleados en ella durante ciento
veinte dIas por to menos. Otro regimen, financiado en comn por emplea-
dores y trabajadores, abona una suma nica, que varla segn el salario y Ia
antigedad, despus de sesenta dIas de desempleo como mInimo y siempre
que se hayan pagado cotizaciones durante al menos veinticuatro meses.
Ms corriente es que Ia legislacin obligue al empleador a pagar una in-
demnizacin de despido a todo trabajador de cuyos servicios prescinde por
razones distintas de una fatta cometida por ste. La indemnizacin se abo-
na por lo regular de una sola vez y es proporcional al salario y a Ia antige-
dad del trabajador en la empresa. En los palses en que no existe ningn
seguro de desempleo dicha legislacin da cierta proteccin a quienes pier-
den su trabajo, pero donde est en vigor un regimen de prestaciones de
desempleo Ia relacin entre stas y Ia indemnizacin de despido da lugar a
confusion o a controversias. Algunos sostienen que Ia indemnizacin es de
Indole totalmente diferente de las prestaQiones, pues es en parte una corn-
pensacin por Ia prdida de un empleo mientras que Ia parte restante est
constituida por salarios diferidos o por un ahorro obligatorio proporcional
a Ia antigedad, y que por esta razn el cobro de Ia indernnizacin no debe
afectar de ninguna manera at derecho de percibir prestaciones de desern-
pleo de la seguridad social. Otros afirman, en cambio, que tanto la indem-
nizaciOn corno las prestaciones tienen su origen en Ia misma contingencia
96
Ia prdida de un empleo y que to menos que puede decirse es que se

obliga at empleador a un doble gasto cuando se le requiere que corra con Ia
financiacin de dos pagos por una sola contingencia.
PERSONAS PROTEGIDAS
Los regImenes de prestaciones de desempleo cubren en to esencial a las

personas que desempean empleos remunerados, puesto que son ellas las
que estn expuestas al riesgo de desempleo involuntario. Quienes trabajan
por su cuenta no gozan de su proteccin. Algunos regImenes cubren a to-
das las categorlas de obreros y empleados, tanto del sector pblico como
del sector privado, mientras que otros excluyen a los trabajadores de indus-
trias u ocupaciones prescritas.
Las categorlas ms corrientemente excluidas son las de los trabajadores
de Ia agricultura y del servicio domstico, y ello a causa de las dificultades
administrativas que supone su inscripcin, el cobro de sus cotizaciones y Ia
determinacin de sus retribuciones. Con frecuencia se excluye asimismo a
los trabajadores cuyo empleo es tan estable que esta proteccin no les hace
falta (por ejemplo, los empleados permanentes de Ia administracin p-
blica).
Por regla general, Ia cobertura de los regImenes no se extiende a los tra-
bajadores ocasionales o estacionales, pero cuando estn protegidos suelen
tener que satisfacer condiciones especiales de calificacin; por ejemplo, ha-
ber pagado cierto nmero mInimo de cotizaciones o trabajado cierto
periodo mInimo antes de Ia contingencia, o bien, si procede, que sta haya
sobrevenido en el curso de la estacin en que normalmente trabajen.
Igualmente ciertas circunstancias personales del trabajador pueden co-
locarlo fuera de Ia cobertura de algunos regImenes nacionales de prestacio-
nes de desempleo, como ocurre en algunos paIses con las personas que han
sobrepasado la edad normal de jubilacin, seguramente a causa de que
pueden acogerse a otras formas de proteccin de Ia seguridad social. Hay
tambin regImenes que excluyen a los miembros de la familia del emplea-
dor que viven en el hogar de ste.
REQUISITOS PARA PODER COBRAR LAS PRESTACIONES
En comparacin con las otras prestaciones de seguridad social, el dere-

cho a las de desempleo puede estar subordinado al cumplimiento de requi-
sitos bastante complicados, algunos de los cuales deben haberse satisfecho
antes de la contingencia, en tanto que otros se refieren a las circunstancias
en que el interesado perdi su empleo o han de cumplirse mientras las
prestaciones estn en curso de pago. El objetivo comn de todos estos re-
quisitos es garantizar que se abonen prestaciones solo a las personas que
97
realmente pertenecen a Ia poblacin activa y cuyo desempleo es sin ningu-

na duda involuntario.
Perlodo de calificacin
Casi no hace falta aclarar que se exige un periodo de calificacin, con-

sistente en un mInimo de meses o aos trabajados o de cotizaciones paga-
das, o bien, si se trata de asistencia de desempleo, de aos de residencia en
el pals. La finalidad es asegurar que quien pretende Ia prestacin es una
persona a quien el regimen est legItimamente destinado. De ordinario, el
perlodo de calificacin es de unos seis meses, pero muchos regimenes pres-
criben adems que debe cumplirse dentro de un <perIodo de referencia>>;
por ejemplo, veintisis semanas de empleo en el curso de las ltimas cm-
cuenta y dos semanas.
El caso de quienes dejan su empleo voluntariamente
Como quiera que las prestaciones de desempleo estn reservadas a quie-

nes no trabajan por razones que escapan a su control, los regImenes suelen
examinar con ojos criticos las circunstancias en que una persona perdi su
empleo. Se comprende sin dificultad que si se aceptara como una cosa nor-
mal que dejar un empleo por decision propia constituye una contingencia
cubierta, todo trabajador un poco descontento del suyo podria abandonarlo
y comenzar a cobrar preStaciones. No obstante, en la prctica no siempre es
fcil distinguir claramente entre desempleo voluntario e involuntario, por-
que muchas veces una renuncia no es una decision tan libre como pudiera
creerse. En casi todos los regImenes se prev no pagar prestaciones de de-
sempleo durante determinado perlodo cuando se dejO el empleo por volun-
tad propia o sin causa vlida o justificada, pero aplicar esta prescripcidn no
es sencillo, y en muchos paIses Ia jurisprudencia y Ia administraciOn han
dado interpretaciones muy variadas de lo que cabe entender por <<causa v-
lida o justificada>>; por ejemplo, L.se justifica que un trabajador deje su
empleo para cuidar un hijo enfermo, o a causa de que sus tareas son peli-
grosas o insalubres, o porque sus compaeros de trabajo lo tratan con
hostilidad?
Mala conducta
Otro problema se presenta cuando el despido de un trabajador se justiti-

ca alegando su mala conducta. Muchos regImenes no pagan prestaciones
de desempleo durante cierto tiempo despus del despido si ste se debi a
dicha causa. Pero siempre es dificil determinar exactamente qu actos
constituyen mla conducta. La legislacin del trabajo de muchos palses da
ciertas orientacioneS acerca de los despidos que deben considerarse justifi-
cados e injustificados algunas no hablan de <<mala conducta>>, sino de
98
<<mala conducta laborab>, a fin de restringir y precisar los motivos de justi-

ficacin , y es corriente que los siguientes hechos se consideren causas
vlidas de despido: robo, ernbriaguez en horas de trabajo, desobediencia
deliberada de rdenes y reglamentos, ausencia frecuente del trabajo sin jus-
tificacin, repetida inobservancia del horario y negligencia reiterada.
Huelgas
Un tercer problema es el de los conflictos laborales. Si se pagaran pres-
taciones de desempleo a los trabajadores que se declaran en huelga, se
fortalecerla en grado nada desdeable su posicin frente a! empleador, y Se-
na evidentemente inapropiado que Ia seguridad social tomara de esta
manera partido en un conflicto de trabajo, pues en las relaciones laborales
debe observar una escrupulosa neutralidad. Es segurarnente por esta razn
que muchos regIrnenes no pagan prestaciones de desernpleo cuando ste
tiene su origen en un conflicto de trabajo. Pero esto ocasiona complicacio-
nes; por ejemplo, puede cuestionarse la participacin efectiva de cierto
trabajador en un conflicto, y tarnbin es posible que algunos trabajadores
queden desempleados a raIz de un conflicto laboral sin haber tornado parte
directamente en l. Las prcticas nacionales vanlan mucho en Ia materia.
El Convenio sobre el desempleo, 1934 44), prev Ia posibilidad de
que se suspenda el derecho a prestaciones, durante un perlodo adecuado,
de los trabajadores que hayan perdido su empleo <<como consecuencia di-
recta de una suspension del trabajo causada por un conflicto de trabajo>>.
Tarnbin el Convenio nm. 102 autoriza a suspender las prestaciones en
estos casos.
Capac;dad, y voluntad para el trabajo
Las personas que no trabajan por razn de enferrnedad, maternidad, in-

validez o vejez estn protegidas por otras rarnas de La seguridad social. Por
su parte, Ia rarna de prestaciones de desernpleo, que cubre solo a quienes
pertenecen an a la poblacin activa, siempre exige para el pago de sus
prestaciones que sus beneficiarios sean capaces de trabajar, estn disponi-
bles para ello y quieran hacerlo, o bien que estn inscritos en una oficina
pblica de colocacin, es decir, que pertenezcan realmentea Ia fuerza de
trabajo en actividad.
Que una persona es o no capaz de trabajar es cosa que puede compro-
barse fcilrnente cuando concurre a una oficina de colocacin o a cualquier
otro organismo ante el cual se trarnitan las solicitudes de prestaciones, or-
ganismo que puede estar facultado para requerirle que se sorneta a recono-
cimiento medico. Si se determina que el solicitante no es apto para el
trabajo, se le indicar que se dirija a Ia rama apropiada de Ia seguridad so-
cial. Sin ernbargo, a las personas cuya capacidad de trabajo es lirnitada
pero que no obstante pueden desernpear con eficacia empleos ordinarios
no se les deberlan denegar las prestaciones de desernpleo. La oficina que
99
tramita las solicitudes debe colaborar estrechamente con las ramas de pres-
taciones de enfermedad, de invalidez, de vejez y de accidente del trabajo y
enfermedad profesional, asI como con los servicios de profe-
sional, y lo normal es que tambin se ocupe de Ia colocacin.
El requisito de estar disponibie para trabajar no es fcil de definir con
precision ni de aplicar. El solicitante de las prestaciones no solo debe tener
necesidad de un empleo; asimismo debe poder aceptar uno que se le ofrez-
ca, y no, por ejemplo, encontrarse ocupado en alguna actividad por cuenta
propia, o hallarse en un lugar en que no sea posible ponerse en comunica-
ciOn con l, o poder dedicar al trabajo solo contadas horas por dIa. La
oficina de colocacin tambin puede considerar que no est disponible
para trabajar cuando una circunstancia personal le impide aceptar un
puesto que se le propone; por ejemplo, una persona que puede presentarse
a dicha oficina con Ia frecuencia requerida quiz no est en condiciones
de aceptar un empieo conveniente por tener que atender a un invlido o a
Ufl flio.
En cuanto al requisito de tener voluntad para el trabajo, se lo pone a
prueba ofreciendo a! interesado un empleo conveniente. Esto es fcil cuan-
do dichos pero cuando escasean la voluntad para traba-
jar no puede verificarse de esta manera. Ahora bien, puede entenderse que
ci hecho de que se presente periOdicamente a una oficina de coiocacin es
suficiente para demostrar que tiene esta voluntad. Algunas legisiaciones
exigen que todos los desempleados concurran regularmente a esas oficinas.
La condiciOn de que un solicitante debe buscar trabajo, es decir, que
haga esfuerzos razonables para encontrar un nuevo empleo, es ms bien de
orden moral, puesto que no es simple verificar si alguien, adems de pre-
sentarse a una oficina de colocacin con Ia frecuencia requerida, procura
realmente encontrar trabajo. Lo que se quiere a! imponer esta condicin es
evitar que ci desempleado se cruce de brazos y espere pasivamente a que la
suerte Ic depare un nuevo empleo.
Conveniencia del empleo

Otra cosa difIcil es decidir qu empleos deben considerarse convenien-
tes en cada caso particular. El temor de perder ci derecho a las prestaciones
puede inducir a aceptar un empleo que, si bien es conveniente a juicio de
quien lo ofrece, en realidad no lo eS. Entre los factores que hay que tener en
cuenta a! evaluar esta conveniencia estn el salario, la duracin de Ia jorna-
da y otras condiciones de trabajo; la ubicacin de la empresa, y si los
eventuales gastS de transporte o de mudanza ser reemboisados o no; si
la seguridad social cubre o no la ocupacin de que se trate; Ia seguridad y la
higiene en ci lugar de trabajo, y las relaciones laborales, especialmente ci.
hecho de que ci personal est o no afihiado a un sindicato y que haya o no
en ci momento algn conflicto de trabajo.
La oficina que debe resolver si un empico es conveniente tiene tambin
100
en cuenta Ia edad de Ia persona, su jerarquIa y antiguedad en su ocupacin

anterior, el tiempo que Ileva desempleada, la situacin del mercado del
empleo y las consecuencias que el puesto que le ofrece puede tener para su
vida personal y familiar. Casi nunca una situacin est exenta de dudas: un
empleo conveniente para un joven puede ser justificadamente rechazado
por un trabajador de edad, y viceversa, y alguien que ha estado desemplea-
do por pocos dIas puede tener mayores pretensiones que quien ya Ileva
muchos meses sin trabajar.
CUANTIA Y DURACION DE LAS PRESTACIONES
Para las prestaciones de desempleo, las tasas ms corrientes oscilan en-

tre el 50 y el 60 por ciento de Las ganancias anteriores del beneficiario,
dentro de un mInimo y un mximo. Una prestacin uniforme es excepcio-
nal en los regImenes de seguro, pero en cambio es lo normal en los de
asistencia social. Casi siempre se abona una suma adicional por esposa e
hijos a cargo. En alrededor de una tercera parte de los palses en que las
prestaciones de desempleo existen, tienen la misma cuantla que las de en-
fermedad. Este es asimismo el criterio del Convenio nm. 102, con arreglo
al cual tanto las primeras prestaciones como las segundas deben represen-
tar al menos el 45 por ciento de las ganancias anteriores de un beneficiario
con esposa y dos hijos, tomando en cuenta las asignaciones familiares; o
bien igual porcentaje del salario de un trabajador ordinario no calificado
cuando la prestacin es uniforme, incluidas tambin en este caso las asig-
naciones familiares.
Es en la duracin maxima prevista para las prestaciones que es dable
observar notables diferencias segn los paIses. Unos pocos regImenes, entre
ellos algunos de seguro social, no prescriben ningn lImite de tiempo.
Cuando el ilmite existe, se fija de una de dos maneras: o bien la duracin
de las prestaciones es igual para todos los que tienen derecho a ellas, inde-
pendientemente del tiempo que hayan estado empleados o del nmero de
cotizaciones que hayan abonado, o bien dicha duracin varla para cada be-
neficiario en funcin de uno u otro de estos dos factores. Hay asimismo
regimenes que otorgan exenciones del Ilmite fijado cuando asI loaconsejan
Ia edad o las responsabilidades familiares del beneficiario o el estado de Ia
economla nacional. Con arreglo al Convenio nm. 102, las prestaciones de
un seguro social deben ser pagaderas durante por lo menos trece semanas
en un ao y Las de una asistencia social durante veintisis semanas como
minimo.
En prcticamente todos los regImenes debe transcurrir un perIodo de
espera entre el ltimo dIa de empleo y el primer dIa de descmpleo por el
que se pagan prestaciones, espera cuya finalidad es aliviar Ia carga adminis-
trativa y financiera que de otro modo representarlan los breves y frecuentes
lapsos de desempleo; otra razn es que durante esos dIas Ia olicina de cob-
101
lntroduccin a a seguridad social
cacin puede encontrarle al interesado otro puesto conveniente. Las ms

de las veces el perlodo de espera es de entre tres y siete dIas; esta ltima es
Ia duracin maxima prevista en ci Convenio nm. 102. Al igual que para
las prestaciones de enfermedad, hay regImenes que eximen del perlodo de
espera cuando un nuevo lapso de desempleo sobreviene muy poco despus
de haber Ilegado a su trmino ci anterior.
Los fondos de todos los regImenes de prestaciones de desempleo estn
destinados en primer lugar, por supuesto, al pago de tales prestaciones a las
personas protegidas y a sus dependientes cuando sobreviene Ia contingen-
cia. Pero muchos regImenes tambin efectan gastos para poner remedio a
las causas del desempleo, abonando prestaciones a quienes siguen cursos de
formacin y reconversion profesionales o financiando medidas endereza-
das a reducir o prevenir ci desempico. Por otra parte, cuando Ia estructura
de Ia seguridad social se presta a ello, Ia rama de desempleo suele pagar las
cotizaciones de sus beneficiarios a otras ramas a fin de conservar sus dere-
chos, en particular a las prestaciones de larga duracin, si bien es ms
corriente que todas las ramas estn estrechamente coordinadas entre si y
que todo perIodo de desempleo comprobado se acredite automticamente
al interesado como perlodo de pago de cotizaciones a efectos de las presta-
ciones de larga duraciOn.
FUNCIONES DEL SERVICIO DE COLOCACION
Puede decirse que desde ci punto de vista de la seguridad social un ser-

vicio de colocaciOn tiene Ia misma misin que la asistencia mdica: resta-
blecer Ia capacidad de las personas para Sostenerse a si mismas. Antes de
que pueda cobrar una prestaciOn, un desempleado debe presentarse a la
oficina de colocacin local y dar diversos detalles sobre sus antecedentes
profesionales. La oficina compara sus calificaciones con las requeridas por
los puestos vacantes comunicados por los empleadores, y tan pronto como
aparece una vacante que juzga adecuada para l lo informa de ella a fin de
que concurra a Ia empresa para ser entrevistado. El desempleado debe visi-
tar Ia oficina periOdicamente, entre otras cosas, para enterarse de si se ha
producido una vacante conveniente para l, y Ia oficina debe certificar a
intcrvalos regulares que su desempleo es autntico, inicialmente para que
pueda comenzar a cobrar las prestaciones y despus para que continue per-
cibindolas.
En un regimen dc prestaciones de enfermedad, cuando el profesional
mdio que ha examinado al solicitante de una prestacin certifica que est
incapacitado para trabajar, el funcionario administrativo de la seguridad
social dispone solo de facultades muy limitadas para negarse a admitir Ia
autenticidad de Ia incapacidad. Pero en un regimen de prestaciones de
desempleo ninguna opinion independientc profesional o tcnica se emite
accrca de lo justificado o injustificado de Ia pretension de un solicitante, y
102
Ia nica manera de conocer Ia verdad es que ste sea entrevistado por fun-
cionarios duchos que sepan qu preguntas hacerle. Los diversos problernas
a que se hizo referencia anteriormente deben resolverse mediante estas pre-
guntas y gracias a! buen juicio de los entrevistadores de Ia oficina local de
colocacin, que deben tomar en consideracin todos los hechos comproba-
dos y pertinentes. Este cometido que les incumbe es de gran importancia
no solo para los propios desempleados y sus familias, sino igualmente para
el resto de los trabajadores, para los empleadores y para las normas, prcti-
cas y politicas laborales del pals.
ALGUNAS TENDENCIAS V PROBLEMAS RECIENTES
Los regIrnenes y prestaciones de desempleo se instauraron para proteger

a Los trabajadores que ya formaban parte de Ia poblacin activa, pero no a
las personas que todavIa no hablan estado empleadas nunca. Sin embargo,
en estos ltimos aos algunos paises han extendido la proteccin a quienes
an no han comenzado a trabajar, en particular a los egresados de Ia ense-
anza secundaria y superior que no pueden encontrar empleo. Hay paises
que han tornado disposiciones especiales para hacer beneficiar tambin de
la cobertura a los trabajadores independientes que se yen imposibilitados
de ganarse el sustento a raiz de una crisis econmica.
Como es de. suponer, todo esto aumenta los gastos que representan las
prestaciones de desempleo, que por aadidura han experirnentado un in-
crernento considerable a causa de las altas tasas de desempleo que se regis-
tran en los paises industrializados con economla de mercado. En el cuadro 3
se muestra el aumento en seis paises, entre 1971 y 1977, de los gastos en to-
das las prestaciones de seguridad social y en las prestaciones de desempleo.
En cada uno de estos palses las segundas aumentaron rns rpidamente que
las prestaciones en general, de modo que en 1977 representaban una parte
mayor de stas que en 1971. A Ia vista de guarismos como stos surge in-
mediatamente Ia pregunta de si no convendria asignar mayores recursos a
Ia creacin de ernp!eos y a Ia formacin profesional, pues en principio con
ello deben lograrse economlas en las prestaciones de desernpleo.
Estudios nacionales e internacionales han demostrado que despus de
cierta edad, cuando una persona pierdesu empleo le resulta cada vez ms
difIcil encontrar uno nuevo y sus periodos de desempleo son cada vez rns
prolongados. De ahI que algunos regImenes prolonguen a su vez el periodo
durante el cual les pagan prestaciones, mientras que otros les conceden una
pension de jubilacin anticipada, es decir, antes de Ia edad normal para
ello. Existen palses en que se ha estudiado la posibilidad de reducir esta
edad para todos o de dar facilidades para acogerse a Ia jubilacin anticipa-
da como un medio de aumentar las oportunidades de empleo para los
jvenes, pero la experiencia que con estas medidas no siempre se
103
Cuadro 3. Gastos en todas las prestaciones de seguridad social y en las prestaciones de

desempleo en seis paises, en 1 971 y 1977 (en millones de unidades de su ma-
neda (Indices: 1971 = 100))
Pals y moneda Todas las preslaciones Prestaciones de desempleo
1971 1977 1971 1977
Rep. Fed. de Alemania 123 590 268 525 3 266 ii 027

(marcos) (100) (217) (100) (338)
Australia 2902 12449 Il 618
(dlares) (100) (429) (100) (5 724)
Austria 74897 159 180 1630 4093
(schillings) (100) (213) (100) (251)
Blgica 238 300 672 658 9 845 73 407
(francos) (100) (282) (100) (745)
EstadosUnidos 105509 244488 5780 13851
(dlares) (100) (232) (100) (240)
Noruega 14399 36403 138 432
(coronas) (100) (253) (100) (313)
Fuentes: OIT: The cost of social security, Eighth international inquiry. 196 7-1971. Basic tables (Ginebra, 976), y The cost
of social security. Tenth international inquiry, 1975-1977. Basic tables (Ginebra, 1981).
crean tantos empleos como cabe esperar. Y claro est, si se aplican en gra-
do considerable, los desembolsos por prestaciones de jubilacin se acre-
cientan fuertemente.
En estos ltimos aos se ha recurrido a las cajas de prestaciones de
desempleo en la aplicacin de medidas especiales encaminadas a prevenir
las reducciones de personal y otras causas del desempleo o a disminuir sus
efectos. Las medidas pueden tener por objeto facilitar Ia movilidad profe-
sional y geogrfica de los trabajadores o estimular Ia contratacin de nuevo
personal subsidiando los salarios de los aprendices y de quienes reciben
formacin profesional. Tambin se ayuda financieramente a las empresas
que emplean a los invlidos, los ancianos o los que acaban de egresar de
los establecimientos de enseanza. A veces se conceden subvenciones a los
empleadores a fin de limitar a lo indispensable las reducciones de perso-
nal ocasionadas por condiciones econmicas adversas. Estas distintas for-
mas de ayuda se costean en ocasiones mediante contribuciones especiales
de los empleadores que se cobran por conducto del regimen de seguro de
desempleo.
LA SITUACION EN LOS PAISES EN DESARROLLO
En los palses en desarrollo ci fomento del empleo tiene prelacin abso-

luta en Ia asignacin de recursos para las polIticas sociales, y salvo conta-
das excepciones, sus regimenes de seguridad social no estn en condiciones
104
de crear una rama de prestaciones de desempleo, pues para ello es menes-

ter que previamente se organice en debida forma el mercado del empleo y
se establezca una red de oficinas de colocacin eficaces. En estos ltimos
tiempos en varios paises en desarrollo se ha comenzado a discutir acerca de
Ia oportunidad de instaurar algn sistema que garantice Ia seguridad de Los
ingresos, sobre todo en el caso de desempleo involuntario de los trabajado-
res sindicados del sector industrial, cuyo desarrollo se promueve en todos
estos palses. Si bien est perfectamente justificado que se estudie esta posi-
bilidad, es inevitable que se planteen ciertos problemas, como el de si debe
darse preferencia a esta proteccin para los trabajadores industriales sindi-
cados o a La atencin de las necesidades de las familias trabajadoras de las
zonas rurales, donde Ia sindicacin, cuando existe, es incipiente. Pero una
cosa es segura: si tal regimen se establece, habr que verificar rigurosamen-
te que quienes pretendan sus prestaciones estn realmente cubiertos por I,
to que puede requerir a su vez Ia verificacin del movimiento de trabajado-
res entre las zonas rurales y las industrializadas, una perspectiva que da
que pensar.
Sin controles estrictos, y aunque no se intente abusar deliberadamente
de ellas, cualesquiera prestaciones de desempleo que realmente sean una
ayuda en Ia contingencia pueden agotar muy pronto Los recursos de un r-
gimen contributivo, lo que obligarla a reducir Ia cuantIa y duracin de las
prestaciones que ya no serlan suficientes para cumplir sus fines o
provocarla un clamor para que se subvencione al regimen con los ingresos
generales de Estado, medida que a los ojos de muchos constituirla una vio-.
Lacin de las prioridades sociales establecidas.
105
PRESTACIONES FAMILIARES
Hay una diferencia entre las prestaciones familiares y las otras presta-
ciones monetanas de seguridad social: estas ltimas proveen un ingreso a
quienes dejan de percibir su salario, temporalmente en unas contingencias
y definitivamente en otras, mientras que el fundamento de las prestaciones
familiares es el reconocimiento de que normalmente, cuando se fija un sa-
lario no se tiene en cuenta el tamaflo de Ia familia que se debe mantener
con !. Otra diferencia es que, aunque los regImenes que pagan asignacio-
nes por hijos o prestaciones familiares en general son hoy en dIa comunes
en el mundo industrializado y tambin se los encuentra con bastante fre-
cuencia en los paIses en desarrollo, esta rama es de origen ms reciente que
otras y se implant para responder a una presin social cada vez ms insis-
tente, y no a los problemas que surgen cuando sobreviene determinada
contingencia, corno enfermedad. accidente o maternidad. Esa presin
cial obedeci a diversos motivos: desde los comienzos de Ia industrializa-
cin se echo de ver que las familias ms numerosas eran al mismo tiempo
las ms pobres; millones de personas que fueron llamadas bajo banderas,
sobre todo en el curso de las dos guerras mundiales que ensangrentaron
nuestro siglo, hicieron Ia experiencia de una remuneracin compuesta en
parte por prestaciones familiares, dado que su soldada comprendIa asigna-
ciones por personas a cargo; los industriales temlan que las reivindicacio-
nes de aumentos de salario de quienes necesitaban ganar ms para mante-
ner a sus familias acabarlan por provocar el incremento de las remunera-
ciones de todos; en algunos cIrculos provocaba inquietud Ia posibilidad de
que, si no se aliviaba La carga econmica que representaba Ia crianza de los
hijos, La poblacin disminuirla; por ltimo, las administraciones de seguri-
dad social comprobaron en Ia prctica que sus prestaciones, cuando se in-
crementaban por existir personas a cargo, superaban a veces a! salario que
estaban destinadas a reemplazar.
Al tiempo que se difundla Ia prctica de pagar asignaciones por hijos
como prestaciones de seguridad social, se procedia a otras reformas sociales
para mejorar el bienestar de los nios: a Ia instruccin gratuita se agregaron
107
comidas y asistencia mdica subsidiadas en las escuelas, se dio preferencia

a las familias con hijos en Ia asignacin de viviendas subvencionadas por el
Estado, y las desgravaciones fiscales por esposa e hijos a cargo aliviaron el
peso de los impuestos que soportaba el sostn de familia. A medida que se
fueron acumulando estas y otras ventajas, para referirse al tema en general
comenz a hablarse de <<prestaciones familiares>> ms bien que de <<asigna-
ciones familiares>> o <<por hijos>>.
LA OITY LAS PRESTACIONES FAMILIARES
El primer instrumento internacional del trabajo que se ocup especIfi-

camente de las prestaciones familiares fue Ia Recomendacin sobre Ia se-
guridad de los medios de vida, 1944 (nUm. 67), que sent el principio de
que <<Ia sociedad deberla cooperar normalmente con los padres adoptando
medidas generales de asistencia destinadas a garantizar el bienestar de los
nios a su cargo>> e inst a proporcionar no solo asignaciones por hijos,
sino tambin prestaciones en especie, como <<alimentos gratuitos o a bajo
costo para los nios de corta edad, cantinas escolares y viviendas baratas
para familias con varios hijos>>.
Aunque Ia Recomendacin considera a las asignaciones por hijos corno
una forma de asistencia social ms bien que como prestaciones garanti-
zadas por una caja de seguro social , aclara que pagarse,
cualesquiera que fueren las ganancias de los padres, de acuerdo con una es-
cala determinada que represente una contribuciOn substancial al costo de
Ia manutencin infantil y que tenga en cuenta el costo ms elevado de Ia
manutenciOn de los nios de ms edad>> y que deberlan concederse por to-
dos los nios, salvo por aquellos a los que se aplique el seguro social, por
ejemplo, por su calidad de hurfanos, o bien de hijos a cargo de un padre o
una madre que por el momento recibe una prestacin del seguro.
Algunos han sostenido que Ia RecomendaciOn da preferencia a las pres-
taciones en especie cuando el objeto es garantizar el desarrollo sano de los
niflos y a prestaciones monetarias cuando de lo que se trata es de ayudar al
mantenimiento de familias numerosas. Sea como fuere, si bien no hay
duda de que algunos regImenes de prestaciones familiares que vieron Ia Iuz
en el decenio de 1930 se establecieron para contrarrestar un descenso ob-
servado en Ia natalidad, no hay pruebas de que estas prestaciones hayan
ejercido por si solas una influencia marcada en las tendencias demogrfi-
cas. Ms bien han servido para reducir las diferencias de nivel de vida entre
las familias con nios pequeos y las otras y para disminuir Ia disparidad
de oportunidades en Ia vida entre los nios de familias en desiguales situa-
ciones econOmicas.
Cuando en 1952 las disposiciones de Ia Recomendacin se refundieron
y formalizaron en el Convenio nm. 102, Ia contingencia se defini de ma-
nera muy simple: <<tener hijos a cargo>>. El Convenio permite un breve
108
Prestaciones familiares
periodo de calificacin, de no ms de tres meses de cotizacin o de empleo

o de doce meses de residencia, segn Ia Indole de Ia legislacin pertinente.
Adems, agrega algunos elementos a las prestaciones, que pueden consistir,
sea en un pago peridico a Ia persona protegida, sea en el suministro a los
hijos o para ellos de alimentos, vestidos, vivienda y el disfrute de vacacio-
nes o de asistencia domstica, sea en una combinacin de un pago peri-
dico y de algunas de las otras prestaciones.
El hecho de que estas prestaciones pueden ser en dinero, en especie o en
ambos impide fijar su cuantIa minima de Ia misma manera que Ia de otras
prestaciones de seguridad social, y por ello el Convenio dispone que en los
paises que lo ratifiquen el valor total de las prestaciones concedidas deber
representar por lo menos el 3 por ciento del salario de un trabajador ordi-
nario no calificado multiplicado por el nmero total de hijos de todas las
personas protegidas, cuando Ia cobertura del regimen sea limitada, o el 1,5
por ciento del salario susodicho multiplicado por el nmero total de hijos
de todos los residentes, cuando el regimen proteja a la totalidad de stos.
LAS ASIGNACIONES FAMILIARES RELACIONADAS

CON EL EMPLEO
Los primeros regimenes de asignaciones familiares se organizaron en Ia

industria y el comercio a principios del decenio de 1920. En momentos en
que se reclamaba un aumento general de los salarios, industriales de Fran-
cia y de Blgica decidieron satisfacer esta reivindicacin concediendo a sus
trabajadores asignaciones especiales de cuantla proporcional al nmero de
hijos oue tenlan a su cargo. A fin de que este nuevo gasto no pesara en for-
ma desproporcionada sobre algunos empleadores, y asimismo para evitar
que las asignaciones tuvieran por consecuencia que se discriminara contra
los trabajadores con muchos hijos al contratar personal, los empleadores
establecieron <<cajas de compensacin>> cuyo objeto era que estos gastos
fueran, por cada trabajador ocupado, iguales para todas las empresas. Salta
a Ia vista que esta solucin, aplicada por industrias o regiones o para todo
el pais, se funda en el principio del seguro, como las mutualidades de em-
pleadores constituidas en ocasiones para costear las indemnizaciones por
accidente del trabajo y enfermedad profesional.
De los sesenta y siete palses que en 1981 tenIan regImenes de prestacio-
nes familiares (vase el cuadro I), unos dos tercios utilizaban alguna
variante de este mtodo del seguro. Casi siempre las asignaciones consisten
en una suma fija por cada hijo que satisface las condiciones prescritas y son
pagadas directamente por los empleadores, cada uno de los cuales salda
despus su cuenta con La institucin que supervisa el regimen y administra
Ia caja de compensacin. Si bien el derecho a las prestaciones depende de
que se desempee un empleo cubierto por el regimen, no se pierde en caso
de enfermedad, desempleo, incapacidad prolongada o jubilacin. El pago
109
de las asignaciones continua despus del fallecimiento del trabajador, o

bien pueden abonarse en to sucesivo prestaciones de sobrevivientes.
Estas asignaciones familiares en relacin con el empleo, que tuvieron sus
orIgenes en iniciativas privadas, por regla general han sido colocadas bajo
Ia misma supervision legal que otras ramas de Ia seguridad social. En algu-
nos palses, una vez extendida Ia cobertura a todos los asalariados se pusie-
ron en vigor disposiciones anlogas para los trabajadores independientes, y
en estos casos el regimen, costeado por los empleadores y los trabajadores
independientes, a veces con La ayuda de una subvencin sufragada con los
ingresos generales del Estado o con ci producto de aign impuesto especial,
y administrado por una autoridad designada por ley, extiende una protec-
cin casi tan universal como Ia de los regimenes fundados en Ia considera-
cin de que el pago de las asignaciones familiares es de inters pblico.
LAS ASIGNACIONES FAMILIARES A CARGO DEL ESTADO
Fue en Nueva Zelandia que nacieron, en 1926, los regImenes de asigna-

ciones familiares basados en el principio de que su pago debe estar a cargo
del Estado. Al comienzo las asignaciones se reservaron a las familias de ba-
jos pero muy pronto se dejO sin efecto este requisito. Para 1981
eran diecisis los palses en que existian regImenes universales de este tipo,
que por regla general cubrIan a todos los padres y se costeaban con fondos
pblicos. Como ocurre con otras prestaciones de seguridad social financia-
das de Ia misma manera, tampoco stas tienen vInculo alguno con ci
empleo, siendo el requisito principal que ci padre o Ia madre que las solici-
te haya residido en ci pals durante cierto tiempo como mInimo, de ordina-
rio doce meses, aunque puede exigirse un perlodo mayor si no naci en ci
pals o no es nacional de i (lo mismo puede exigirse respecto dci hijo). En
los reglamentos de casi todos estos regImenes se especifica que Ia asigna-
cin pertenece a Ia madre, o en todo caso que es pagadera a ella, para dejar
bien en claro que se concede para ayudar a solventar los gastos del hogar, y
no otros. En cuanto a su monto, normalmente aumenta con el segundo
hijo, y tambin con cada hijo subsiguiente que satisfaga las condiciones
prescritas.
LA FAMILIA A EFECTOS DE LAS ASIGNACIONES
Las asignaciones familiares se destinan sobre todo al ncieo familiar

constituido por los padres y sus hijos. Que se pueda o no ser considerado
como hijo a efectos de su percepciOn depende de quines son sus padres,
de Ia edad que tiene, de si cursa Ia enseanza primaria y a veces estudios
secundarios o superiores , y en ocasiones de que sea inviido o no. Tam-
bin Ia inclusion de un hijo en un grupo familiar ms bien que en otro
110
puede depender de quines son sus padres, de dnde reside o de quin ase-
gura su manutencin. En algunos paises la familia protegida es ms
amplia, concedindose las asignaciones asimismo respecto de ciertos
adultos.
Hijos
son considerados como hijos para las asignaciones familiares?
La respuesta varla segn lo estatuido en el cdigo civil de cada pals y segn
exista o no en l un sistema de registro civil, pero lo normal es que sean
considerados como tales los que descienden directamente del matrimonio y
los hijastros de los cnyuges, aunque puede excluirse a los hijos que no vi-
yen en el hogar del solicitante de Ia asignacin ni son mantenidos por ste.
Lo corriente es que los hijos adoptados legalmente se asimilen a los descen-
dientes directos. En lo que atae a los hijos ilegItimos, puede ser necesario
definirlos especialmente a efectos de la legislacidn sobre prestaciones fami-
hares.
En algunos regImenes el grupo familiar es ms amplio y comprende a
los hermanos jvenes del solicitante o a sus nietos, o existe una regla gene-
ral de conformidad con la cual cualquier niflo, aunque no descienda direc-
tamente del matrimonio, es considerado como hijo de la familia si vive con
ella bajo el cuidado del solicitante y de su cnyuge. Apenas si hace falta
aclarar que las disposiciones en la materia estn concebidas de manera tal
que un hijo no pueda pertenecer a dos familias al mismo tiempo, a una de
ellas como descendiente directo y a otra porque vive con ella.
El hecho de tratarse o no del primero o segundo hijo puede revestir im-
portancia. Hace tiempo no era raro que los regImenes universales excluye-
ran al primer hijo, y en ocasiones tambin at segundo, porque se entendia
que los ingresos normales de Ia familia debian bastar para mantenerlos y
que si el sostn del Estado se concedla para todos los hijos se socavarla el
sentido de responsabilidad de los padres. Pero actualmente muy pocos re-
gimenes se atienen an a este argumento, y casi todos pagan asignaciones
por cada hijo, siguiendo asi las prescripciones de Ia Recomendacin
nm. 67 y el Convenio nm. 102. Las asignaciones de los regImenes uni-
versales son casi siempre progresivas: tanto por el primer hijo, algo ms
por segundo, y asi sucesivamente, pero los regimenes financiados por em-
pleadores por conducto de una caja de compensacin generalmente no
diferencian de esta manera entre los hijos. En otros palses, en cambio, Ia
asignacin por cada nuevo hijo es cada vez menor, o bien desaparece una
vez alcanzado cierto nmero de hijos, lo que las ms de las veces se debe a
que se aplica cierta polItica demogrfica y se desea fortalecer con las dispo-
siciones sobre asignaciones familiares las medidas de planificacin de Ia
familia.
La edad del hijo, claro est, es fundamental. La edad maxima para las
asignaciones puede ser Ia misma en que deja de ser obligatoria Ia asistencia
111
a Ia escuela, o bien la misma que la edad minima de admisin al empleo, y

entonces oscila por lo regular entre los catorce y los diecisis aos, pero en
unos pocos casos es ms baja. El lImite de edad puede extenderse si el hijo
prosigue sus estudios, recibe formacin profesional o comienza un aprendi-
zaje; hay incluso paIses en que un estudiante conserva su condicin de hijo
a estos efectos hasta los veintisiete aos. Cuando Ia incapacidad de un hijo
se convierte en invalidez permanente, Ia asignacin se sigue pagando des-
pus de Ia edad IImite, sea porque en Ia rama de prestaciones familiares se
deja sin efecto este requisito en su caso, sea porque se lo transfiere de dicha
rama a Ia de invalidez.
Adultos
Ciertos paises conceden las asignaciones tambin respecto de determi-
nados adultos, con lo cual stas pasan a ser familiares de hecho y no solo de
nombre. El adulto al que se extiende con ms frecuencia esta proteccin es
La esposa a condicin de que no desempee un emp Leo remunerado o
el cnyuge que no trabaja, si bien hay un regimen que cubre al desemplea-
do menor de veinticinco aflos mientras reemplace en el hogar a uno de los
padres, y otros a Ia madre viuda, a los padres ancianos o invlidos o a los
abuelos, pero este tipo de proteccin de Ia rama de prestaciones familiares
pierde importancia a medida que otras ramas de la seguridad social Ia to-
man a su cargo.
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
En los paIses en que existe un gravamen directo sobre los ingresos per-
sonales es costumbre eximir de l una parte de los ingresos proporcional al
nmero de personas que el contribuyente tenga a su cargo, entre ellas los
hijos que dependan de l, lo que tiene por objeto redistribuir las cargas fis-
cales en reaLidad, redistribuir los ingresos en beneficio de quienes
tienen una familia que mantener. Pero Ia reduccin de los ingresos imponi-
bles constituye un instrumento imperfecto de la justicia social, puesto que
las familias con entradas demasiado bajas para estar sujetas a! impuesto so-
bre la renta no obtienen ninguna ventaja de tal reduccin, y si bien las
familias con entradas ms o menos prximas al promedio se benefician
algo, las ms favorecidas son las familias con los ingresos imponibles ms
elevados, porque en casi todos los paises el impuesto sobre La renta es pro-
gresivo. En cambio, un regimen universal de asignaciones familiares redis-
tribuye los ingresos en forma favorable a las familias con hijos de manera
tal que, independientemente de sus ingresos, todas las familias de igual ta-
mao reciben Ia misma ayuda de Ia comunidad.
Anteriormente se sealO que Ia tendencia inicial a subordinar el dere-
cho a Las asignaciones universales a una comprobacin de Los recursos o
ganancias de los beneficiarios es mayormente una cosa del pasado, pero en
112
algunos palses se ha tratado de lograr algo parecido con el expediente de

considerar a las asignaciones como ingresos imponibles. Por consiguiente,
puede muy bien ocurrir que el Estado pague una asignacin familiar a un
residente, recupere parte de ella gravndola directamente y luego exima al
residente de abonar una suma mayor por concepto del mismo impuesto al
considerar no imponible, por razn de hijos a cargo, cierta proporcin de
sus ingresos. Al parecer, la conclusion que puede sacarse de todo esto es
que las prestaciones de seguridad social son mejores que las desgravaciones
fiscales tanto desde el punto de vista de la justicia social y de Ia simplicidad
administrativa como para proporcionar a las familias una asistencia estatal
lOgica y uniforme. Para ello es menester pagar asignaciones de una cuantla
suficiente y exentas del impuesto sobre Ia renta, asI como dejar sin efecto
las desgravaciones por hijos a cargo en favor de quienes pagan dicho im-
puesto. Esto es lo que han hecho recientemente varios palses modificando
de manera apropiada su legislaciOn tributaria y sobre asignaciones fa-
miliares.
OTRAS PRESTACIONES FAMILIARES
AsI como hay analogias entre la definicin de <<hijo>> a efectos de las

prestaciones familiares y de las de sobrevivientes, y asI como en ocasiones
se proporcionan a quienes quedan invlidos desde su juventud prestaciones
que en realidad son de invalidez por conducto de la rama de prestaciones
familiares, asI tambin hay nexos evidentes entre esta rama y la de materni-
dad. Parece existir una tendencia cada vez ms acentuada a dejar el pago de
las prestaciones substitutivas del salario es decir, de las doce o ms se-
manas de prestaciones de maternidad a cargo de Ia rama de maternidad
y a utilizar la legislacin sobre prestaciones familiares para facilitar otro
tipo de ayuda ms especIficamente enderezada a Ia promocin de Ia salud y
el bienestar del hijo y de la madre lactante.
En Francia y en los paIses africanos que han heredado ci modelo fran-
cs de seguridad social las prestaciones familiares incluyen un subsidio
prenatal que se paga en cuotas durante el embarazo y un fuerte subsidio de
nacimiento, igualmente abonado en cuotas, pero despus del parto. Lo
usual es que para percibir estos pagos la madre deba someterse a reconoci-
mientos medicos durante el embarazo y despus del parto.
Al pasar revista rpidamente a diversos regImenes de prestaciones fami-
hares se echan de ver otras caracterIsticas interesantes. Unos pagan un
subsidio de matrimonio a los nuevos hogares recin constituidos, y en por
lo menos un pals sudamericano se concede una asignaciOn mensual de vi-
vienda, equivalente ms o menos a Ia asignacin familiar por un hijo, a
cada matrimonio y a cada persona soltera que vive sola. Otros regImenes
ofrecen diversos tipos dc asignaciones famihiares. El hijo invhido es objeto
de particular atencin; aparte de prolongarse indefinidamente en su caso,
113
como ya se ha dicho, Ia duracin de Ia asignacin familiar, su cuantla pue-

de aumentarse, incluso al doble, o bien puede concederse una asignacin
especial por hijo invlido. En Irlanda, el nacimiento de trillizos da lugar al
pago, en una sola vez, de un subsidio considerable, ci que se aumenta an
en 50 por ciento cuando nacen cuatrillizos. Hay varios paises en que las fa-
milias sostenidas por una sola persona tienen derecho a una asignacin
compiementaria y otros en que existe una <<prima de vacaciones>> equiva-
lente a un mes de Ia asignacin familiar normal.
El de las prestaciones familiares es un campo en ci que no faltan las
ideas novedosas y las iniciativas originales. Por ejemplo, a mediados del
decenio de 1970 se instituy en un pals, para reemplazar un regimen con-
vencional de seguro de maternidad, un <<seguro de padres>. Una de las
metas accesorias del nuevo regimen era Ia promocin de Ia igualdad entre
los sexos, y entre sus caracterlsticas pueden citarse las siguientes:
I. Una asignacin de padres, pagadera a uno de ellos o a ambos durante
ciento ochenta dias en total, reemplaza a Ia prestacin ordinaria de
maternidad.
2. Se otorga una asignacin por cuidado de un hijo al padre o a la madre
que se yea obligado a abandonar temporalmente su trabajo para cuidar
a un hijo menor de doce aos, sea a ralz de una enfermedad de ste o
de la persona que cuidaba de l anteriormente, sea porque eJ hijo deba
someterse a un tratamiento preventivo. Esta prestacin puede solicitar-
se hasta por sesenta dIas cada ao.
3. Otras asignaciones por cuidado de hijos, de igual cuantla que Ia pension
de invalidez, se pagan para compensar a los padres Ia carga adicional
que representa ci cuidado de hijos incapacitados menores de diecisis
aos.
Entre las diversas ideas que han brotado en ci terreno comn a las pres-
taciones familiares y de maternidad, Ia de Ia asignacin por el cuidado de
hijos est entre las que han logrado mayor aceptacin. Est prevista, por
ejemplo, en un pals cuya rama de maternidad no se aparta en otros aspec-
tos de lo convencional, aunque tiene sus caracteristicas propias: las presta-
ciones de maternidad se pagan no solo con motivo de un nacimiento, sino
tambin de Ia adopcin de un hijo, y adems se abonan generosos subsidios
antes y despus del parto a condicin de que se hagan las visitas prescritas
a las cilnicas materno-infantiies; pero aparte de esto, Ia madre tiene derecho
a una asignacin por cuidado de un hijo Si permanece en su hogar a tal
efecto mientras el nio no sobrepase Ia edad de tres aos, o bien puede
concedrsele una licencia pagada de enfermedad de hasta sesenta dias al
ao si un hijo menor de tres aos cae enfermo o de hasta treinta dias si es
mayor de tres pero menor de seis. En otros regImenes esta licencia pa-
gada por enferniedad de un hijo puede otorgarse a cualquiera de los padres
mientras no se exceda Ia duracin maxima prevista.
114
PRESTACIONES EN ESPECIE
Una institucin de seguridad social, en especial si dispone de una red de

oficinas locales, puede ser muy til para facilitar prestaciones familiares en
especie, sobre todo para proporcionar asistencia mdica a las mujeres em-
barazadas, las madres lactantes y los nios en edad preescolar y distribuir
alimentos especiales y dietticos. Ya se mencionaron las asignaciones y
subsidios de vivienda y vacaciones; en cambio, <<el suministro a los hijos, o
para los hijos, de alimentos,vestido, vivienda y el disfrute de vacaciones o
de asistencia domstica>>, aludidos en el Convenio nm. 102, por regla ge-
neral no se conflan a [a rama de prestaciones familiares, sino a determina-
dos servicios del Estado.
Por lo comn se suministra a los alumnos de las escuelas primarias, gra-
tuitamente o a precios muy bajos, el almuerzo y un vaso de leche por Ia
maana o por la tarde, asi como el alojamiento durante algunas semanas
cada ao en colonias de vacaciones. La polItica en materia de vivienda sue-
le conceder condiciones favorables a las familias numerosas o a las que
estn a cargo solo de un padre o de una madre solteros. Asimismo la legis-
laciOn laboral suele contener disposiciones tendientes a asegurar el bienes-
tar de las madres trabajadoras con hijos pequeos. Pero aunque tal vez
pueda considerarse que estas prestaciones en especie forman parte de las
prestaciones familiares, no es posible examinar en este libro su administra-
cin y financiaciOn.
AUMENTO 0 DISMINUCION DE LAS ASIGNACIONES

CON EL NIJMERO DE HIJOS
Es dificil hacer comparaciones entre el valor real de las asignaciones fa-

miliares en un pals y en otro porque a ello se oponen demasiados factores
variables, como el costo de vida en cada uno, la verdadera pandad entre
sus monedas, las diferencias entre las edades hasta las que los hijos dan de-
recho a asignaciones y los distintos valores de las prestaciones en especie
que se agregan a las prestaciones en dinero. Ya se seflal que, por regla ge-
neral, las asignaciones familiares relacionadas con el empleo son de igual
monto para cada hijo, monto que puede fijarse con arreglo al mismo proce-
dimiento que los salarios. En cambio, en los regImenes de cobertura uni-
versal sufragados con fondos pblicos dicho monto varla casi siempre con
La edad y el orden de nacimiento del hijo, y lo mismo ocurre en los regIme-
nes de asignaciones relacionadas con el empleo que han alcanzado una
cobertura universal bajo una administracin unificada de mbito nacional.
El cuadro 4, basado en informaciones publicadas por Ia Administracin de
Seguridad Social de los Estados Unidos, muestra cmo la asignacin por
cada hijo crece o decrece segn el nmero de stos en doce paIses en que su
monto varla nicamente con dicho nmero. Obsrvese que lo tIpico en es-
115
Cuadro 4. Indices de las asignaciones familiares por cada hijo segOn su orden de nacimiento en regImenes de cobertura universal de doce
paisesen 1981. . .
(Indice de las asignaciones por el primer hijo que da derecho a ellas = 100)
0
Hijo Paises con asignaciones celacionadas con el empleo Paises con regimenes uinanciados con fondos pdaiicos
F M
Primero 0 lOO 100 100 0 100 100 100 .100 . 100 100 100
Segundo 100 166 279 250 100 100 143 240 100 156 133 79
Tercero 208 300 357 297 67 117 171 480 250 156 171 50
Cuarto 208 33 300 588 67 133 171 480 300 156 181 10
Quinto 240 33 214 3l3 64 133 200 480 350 156 192 10
Sexto 240 33 214 313 64 133 200 480 350 156 192 10
Fuente: Adaptado de United States Department of Health and Human Services, Social Security Administration: Social security programs throughout the world, 1981. Op. cit.
Cuadro 5. Indices del promedio por hijo, el de stos, de las asignaciones familiares en regImenes de cobertura universal de
doce palses en 1981.
(Indice del promedio con las primeras asignaciones a que se tiene derecho = 100)
Nmero . Paises co n asignacio nes relacion adas con ci empieo Paises co n regimene a uinanciado scan fondos ptiblicos
de hijos
A B C D E F G H i K I M
Uno 0 100 100 100 0 100 100 100 100 100 100 100
Dos . 100 133 189 175 100 100 121 170 100 128 116 90
Tres 206 187 245 220 112 105 138 274 150 137 165 76
Cuatro 258 153 259 313 117 113 146 324 190 142 169 60
Cinco 302 127 250 313 120 117 157 356 220 144 174 50
Seis 332 113 244 313 120 120 164 376 240 146 212 43
Fuente: Vdase ci cuadro 4.

tos palses es que se pague por el primer hijo una asignacin pequea, o
ninguna, y una asignacin mayor por el segundo y el tercero, y a veces
tambin por el cuarto, mantenindose quiz su cuantIa por los hijos subsi-
guientes o aumentndola solo ligeramente. No obstante, los paIses B y M
constituyen excepciones notables, pues en ellos las asignaciones dismi-
nuyen fuertemente a partir del cuarto hijo, sin duda porque su monto
obedece a consideraciones no solo de Ia polItica de seguridad social, sino
igualmente de Ia poiltica de poblacin.
Pero el baremo de asignaciones afecta no solo a! hijo de que se trate,
sino a toda Ia familia, y por eso en el cuadro 5 Se muestra, para los mismos
doce paIses, cmo flucta el promedio por hijo, a medida que el nmero
de stos aumenta, de las asignaciones que cobra una familia. El cuadro per-
mite comprobar que el promedio por hijo registra aumentos (salvo en los
palses B y M, que son Ia excepcin que confirma Ia regla) menos bruscos
que los que cabria esperar a! analizar las asignaciones por hijo. Es evidente
que estos baremos constituyen un reconocimiento del hecho de que los gas-
tos de criar una familia crecen con sta, pero ello puede tenerse en cuenta
de otra manera: fijando un baremo bsico sencillo y previendo aumentos
especiales at alcanzar el hijo ciertas edades, por ejemplo, los seis, doce y
dieciocho aos.
117
FINANCIACION DE LOS REGIMENES
Ningn regimen merece denominarse seguridad social>> si no puede

garantizar, dentro de lImites razonables, que estar en condiciones de pagar
las prestaciones que promete cuando deba hacerlo. Antes de instituir un r-
gimen es menester estudiar a fondo sus mtodos de financiacin y escoger
uno que pueda ponerse en prctica y sea eficaz. Esto vale tanto para un r-
gimen establecido por icy como pam uno fundado voluntariamente; en
ambos casos, quienes han asumido Ia responsabilidad de crearlo deben,
puesto que quieren alcanzar sus fines, conseguir los medios.
El costo de un regimen de seguridad social es la suma de las prestacio-
nes que paga y de sus gastos administrativos y oscila de ao en ao con
arreglc a diversos factores que se analizarn ms adelante en este capitulo.
El problema fundamental de la financiacin es cmo recaudar los fondos
necesarios a fin de poder efectuar los pagos en ci momento que correspon-
da. Pero este problema tiene ms de una faceta. Una de ellas es que los
recursos deben recaudarse de una manera regular y sistemtica, mientras
que los beneficiarios adquieren derecho a las prestaciones en fechas mu-
chas veces imprevisibles, escalonadas a intervalos irregulares y por perlo-
dos que a menudo tampoco pueden conocerse de antemano. Adems, es
menester decidir cmo se reunirn los fondos, es decir, si provendrn del
producto de los impuestos o bien de cotizaciones que se cobrarn a las per-
sonas protegidas y, si stas son trabajadores asalariados, tambin a sus
empleadores.
No obstante, para ciertos tipos de regimenes Ia solucin del problema
de su financiacin es evidente. Los que cubren a todos los residentes y los
de asistencia social se costean mediante impuestos, calculndose la carga
impositiva de modo que to recaudado sea suficiente para hacer frente a los
gastos previstos. Los regImenes destinados a grupos limitados de trabajado-
res, como los planes de pensiones de las empresas, deben financiarse me-
diante cotizaciones, pero cobrando stas antes de que haya que efectuar los
pagos a fin de que los eventuates beneficiarios tengan, dentro de to posible,
Ia seguridad de que en su momento recibirn las prestaciones a que tengan
119
derecho. Las cajas de prevision, huelga decirlo, se sufragan mediante coti-

zaciones, recibiendo cada miembro el total de las acreditadas en su cuenta
pagadas por l mismo, o bien en su nombre por su empleador. Ahora bien,
en los regImenes del tipo de seguro social son posibles muchos mtodos de
financiacin, cada uno de los cuales puede defenderse con diferentes argu-
mentos. De ahI que las consideraciones que siguen sean aplicables princi-
palmente a estos ltimos regImenes.
FACTOR ES QUE INFLUYEN EN EL COSTO ACTUAL

Y FUTURO DE UN REGIMEN
Proporcionar prestaciones anlogas no cuesta necesariamente lo mismo

en un pals que en otro en relacin con el nivel de los salarios en cada uno.
Ciertos factores, como Ia reparticin de Ia poblacin por grupos de edad,
sexos y actividades econmicas, condicionan Ia incidencia de las contin-
gencias y los periodos durante los cuales hay que pagar las prestaciones, y
asimismo la propensin del pblico a reclamarlas puede variar seguin el
pals. Por otra parte, ciertos riesgos dependen de la lndole del medio am-
biente de trabajo, y otra cosa que repercute en los gastos tanto administra-
tivos como de prestaciones es el mayor o menor rigor con que se adminis-
tre el regimen.
Prestaciones de corta duraciOn

Las prestaciones de corta duracin, para las cuales se requiere un breve
perlodo de calificacin, o ninguno, y que se pagan por un lapso limitado,
rara vez superior a un ao, comprenden las prestaciones monetarias de en-
fermedad, de maternidad, familiares y de desempleo, Ia asistencia mdica y
las prestaciones en caso de incapacidad temporal derivada de un accidente
del trabajo o una enfermedad profesional.
Las estadIsticas demogrficas de las que depende el nOmero de solicitu-
des de prestaciones familiares y de maternidad evolucionan con gran
regularidad y cambian sOlo lentamente con el transcurso del tiempo. Las
enfermedades y las muertes tambin ocurren con Ia misma regularidad,
pero sta puede verse trastornada si ocurren epidemias. La incidencia de
los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales varia mucho se-
gUn las ocupaciones; no obstante, cuando la reparticin de Ia poblacin
activa por ocupaciones es relativamente estable, los gastos de esta rama no
registran fluctuaciones pronunciadas. En cambio, a diferencia de las con-
tingencias <biolgicas>>, el desempleo no se caracteriza por ninguna regula-
ridad estadIstica y su incidencia puede variar ampliamente y de modo
imprevisible y rpido.
En todas las ramas de un seguro social, incluidas a veces las de asisten-
cia mdica y de prestaciones familiares, pero exceptuada Ia rama de acci-
dente del trabajo y enfermedad profesional, es usual que se exija un perlo-
120
Financiacin de los regImenes
do de calificacin, to que disminuye el nmero de los beneficiarios en

potencia, en especial en los comienzos del regimen, pues de esta manera
quienes estn, por ejemplo, enfermos o desempleados en el momento en
que se inicia Ia recaudacin de Las cotizaciones no perciben prestacin
alguna por ese perlodo de enfermedad o desempleo. El efecto de un perIo-
do de calificacin depende, por supuesto, de su longitud; una vez que un
regimen ha estado en vigor por ms tiempo que el perlodo de calificacin,
cada vez es mayor el nmero de personas que, at sobrevenirles Ia contin-
gencia, tienen derecho a prestaciones por haber cumplido elperlodo. Este
es el momento a partir del cual el costo (medido en un porcentaje del total
de los salarios de las personas protegidas) para el regimen de las prestacio-
nes de corta duracin registrar un aumento sostenido durante un breve
lapso, estabilizndose posteriormente. En to sucesivo, si bien podr fluc-
tuar, tales fluctuaciones no sern ni muy amplias ni muy duraderas, salvo
en el caso de las prestaciones de desempleo.
El costo de las prestaciones depende tambin, claro est, de su monto
medio, del nmero de solicitudes que se aprueben, del perIodo de espera
prescrito, si to hay, y del perlodo mximo durante el cual aqullas son pa-
gaderas. Imponiendo un perlodo de espera se evita el pago de prestaciones
por contingencias de menor importancia y muy breve duracin. Con un 11-
mite mximo para el perlodo durante el cual pueden abonarse las presta-
ciones se reducen Los gastos que representen los casos crnicos, los cuales,
si bien son relativamente pocos, pueden prolongarse de manera indefinida.
Cuando un caso se convierte en crnico pasa a ser tratado de otra manera:
una enfermedad que adquiere ese carcter o una incapacidad ocasionada
por un accidente del trabajo que se prolonga indeuinidamente pueden pa-
sarse ambas a La rama de invalidez, y un regimen asistencia a Los
desempleados puede tomar a su cargo La flnanciacin de Ia ayuda a los de-
sempleados crnicos. Pueden fijarse lImites al costo o a la duracin de Ia
asistencia mdica y contenerse los gastos por concepto de prestaciones fa-
miliares prescribiendo un mximo para la edad o el nmero de los hijos
que dan derecho a ellas.
Otro factor que influye en el costo, en particular de las ramas de enfer-
medad y de asistencia mdica, es Ia mayor o menor propensin de Ia
poblacin protegida a solicitar las prestaciones. De ordinario, una persona
cubierta puede visitar a un medico con toda Ia frecuencia que desee, y Las
ms de las veces ste le receta algn tipo de medicamento, de modo que los
gastos de asistencia mdica reflejan en buena medida la actitud de Ia pobla-
cin hacia su estado de salud. Por regla general, los avances de Ia medicina
en nuestra poca no han hecho disminuir desde el punto de vista de La
seguridad social La incidencia de las enfermedades, tal vez porque hoy
en dIa Ia gente tiene ms clara conciencia de Ia importancia de Ia salud y se
preocupa bastante ms por ella. El aumento vertiginoso de los gastos de
asistencia mdica no se debe nicamente a que proporcionar los servicios
cuesta ms, sino asimismo a que se hace mayor uso de ellos.
121
La influencia del medio ambiente de trabajo se aprecia sobre todo,

como es lgico, en Ia rama de accidente del trabajo y enfermedad profesio-
nal. La frecuencia y Ia gravedad de estos accidentes y enfermedades son
distintas segn el pals, dado que dependen de Las industrias que existen en
cada uno, del mayor o menor uso que se hace en ellas de substancias, pro-
cedimientos y mquinas peligrosos, del grado de observancia de las medi-
das de seguridad e higiene, de Ia calidad de la asistencia mdica y del rigor
de La vigilancia mdica y tcnica.
Un caso peculiar es el de una rama de desempleo en un momento en
que esta contingencia afecta a ms y ms personas. Paradjicamente, una
vez que eI desempleo sobrepasa cierto nivel, el nmero de beneficiarios de
Las respectivas prestaciones puede comenzar a declinar, porque el de los
que van agotando su derecho a ellas empieza a superar a! de los nuevos so-
licitantes. Durante una crisis econmica, cuando el desempleo es elevado,
La fuerte incidencia de ste en algunos sectores puede tener por consecuen-
cia que muchas de Las personas protegidas que trabajaban en ellos agoten
su derecho a las prestaciones y queden sin proteccin por el momento,
mientras que en otros sectores Ia mayoria de los afiliados a! regimen siguen
trabajando normalmente. Los regImenes de seguro de desempleo se conci-
ben casi siempre para proporcionar prestaciones de corta duracin, es
decir, que el riesgo est ampliamente repartido, pero por un perlodo limi-
tado, y para mantener Ia solvencia del regimen puede ser menester que
algn sistema de asistencia tome a su cargo los casos crnicos.
Prestaciones de larga duracin

En Ia categorla de prestaciones de larga duracin estn comprendidas las
de vejez, invalidez y sobrevivientes, asi como las que paga una rama de ac-
cidente del trabajo y enfermedad profesional por incapacidad permanente
para el trabajo y a los sobrevivientes a cargo de las vIctimas de accidentes y
enfermedades mortales.
Al igual que en el caso de las prestaciones de corta duracin, Ia existen-
cia de un perlodo de calificacin hace que el nmero de pensionados de
vejez crezca con ms lentitud cuando el regimen es nuevo, pero esto puede
verse contrarrestado hasta cierto punto por disposiciones transitorias que
abrevian el mencionado perlodo para las personas que ya habian alcanzado
una edad madura en el momento de ponerse en vigor el regimen. Una vez
que ste ha existido por ms tiempo que el perlodo de calificacin, el n-
mero de pensionados prosigue incrementndose por muchos aos y, por
esta y otras razones, el costo anual de las prestaciones con relacin a! total
de los salarios de las personas protegidas aumenta durante un perlodo ms
largo an. Las prestaciones de larga duracin se diferencian, pues, de las cle
corta duracin por la tendencia de su costo, toda vez que el de las segundas
se estabiliza con relativa rapidez.
Cada ao aporta su cosecha de nuevos pensionados que en estadIsti-
122
ca se denomina una <<cohorte>> , La mayorIa de los cuales, con La excep-

cin de los hurfanos, probablemente cobrarn su pension por el resto de
sus dIas. Al examinar las caracteristicas del grupo principal el de Los
pensionados de vejez se advierte que, como se ha dicho, cada ao se le
aade una cohorte, y tambin cada ao mueren algunos de los integrantes
de cada una de elLas; para que una cohorte desaparezca totalmente, o sea
para que fallezca el ltimo de sus miembros, pueden tener que transcurrir
veinte aos, y a veces treinta. Las cifras que siguen son hipotticas, pero
sirven para dar una idea simplificada del proceso: si hay 100 pensionados
en el primer ao, puede haber algo asI como 196 en el segundo, 288 en eL
tercero, 800 en el dcimo y 1 000 en el vigsimo ao. De estos guarismos
aproximados puede deducirse que el nmero inicial de pensionados casi se
duplica el segundo ao y triplica el tercero, aumentando con rapidez algo
menor para decuplicarse al cabo de veinte aos. Ahora bien, si cada aflo el
nmero de jvenes que se empLean es mayor que el de las personas que se
acogen a una pension, Ia proporcin que stas representan en La poblacin
protegida crecer a un ritmo menor que el que cabe deducir de las cifras
mencionadas, e inversamente, una reduccin del nmero de jOvenes que
ingresan en la vida activa har que dicha proporcin se incremente a un
ritmo ms rpido. Esta es precisamente una de Las consecuencias del enve-
jecimiento de Ia poblacin que causa profunda preocupacin en algunos
paIses desarroLLados.
No hay que olvidar Ia influencia de otro factor en eL costo de las pensio-
nes, a saber, Ia formula utilizada para calcularLas. Salvo que Ia cuantla de
la pension sea la misma para todos, dicho costo proseguir aumentando
mucho despus que el nmero de pensionados haya alcanzado un niveL
rns o menos estable, y ello porque por lo regular Las pensiones son propor-
cionales al perlodo durante el cual cotiz cada beneficiario, de modo que eL
promedio de las nuevas pensiones concedidas cada ao es superior al de las
que en ese mismo aflo dejan de pagarse a causa del fallecimiento de los res-
pectivos pensionados. Como si esto fuera poco, cuando Las pensiones se
calculan de acuerdo con el salario que se percibla en el momento de jubi-
larse o poco antes, esto hace que las nuevas aumenten todavia ms con
relacin a Las otorgadas anteriormente. Por iriltimo, tambin puede ser ne-
cesario actualizar de vez en cuando Las pensiones en curso de pago para
restaurar su poder adquisitivo menoscabado por La inflaciOn.
Edad normal de admisin a Ia pension
Como se ha visto, en trrninos generales el costo de las pensiones de ye-

jez aumenta, pero hay adems algunos otros factores claves que repercuten
en los gastos de esta rama, siendo uno de ellos Ia edad normal de admisin
a Ia pensiOn, cuya modificaciOn tiene tin efecto singularmente intenso. Si
esta edad se eleva, habr menos pensionados, y por aadidura sern ms
Las personas que continuarn pagando cotizaciones; es cierto que habr
123
Cuadro 6. Expectativa de vida de los varones en diversos paises en varios aos o periodos
comprendidos entre 1 960 y 1980
Pais y ao o peciodo Ahos de expectativa de vida
Al nacer A los A los A los

20 aos 60 aos 65 aSos
Repblica Federal de Alemania

(1978-1980) 69,6 51,4 16,3 12,9
Brasil (1960-1970) 57,6 47,0 15,0 12,0
Chile (1975-1980) 61,3 48,4 15,9 12,8
Francia (1978-1980) 70,! 51,6 17,1 13,8
Repblica lslmica del Iran
(1973-1976) 57,6 49,7 16,1 13,0
Kenia (1969) 46,9 43,0 14,5 11,7
Liberia (1971) 45,8 40,8 14,9 12,3
Repblica Arabe Siria (1977) 63,0 50,8 16,0 12,8
Fuenles: Naciones Unidas: Demograp/oc Yearbook /978 (Nueva York, 1979) e idem: Demographic Yearbook 1981 (Nueva
York. 1983).
ms pensiones de invalidez y ms gastos por este concepto, pero ello con-

trarrestar solo en parte Ia doble consecuencia citada. La reduccin de Ia
edad tiene, huelga decirlo, el efecto contrario.
Debe tomarse en consideracin asimismo Ia tasa de mortalidad a Ia
edad normal de admisiOn a la pension y a edades posteriores. Es frecuente
que Ia expectativa de vida en el momento del nacimiento se tome como
una indicacin de Ia mortalidad general en un pals o regiOn, pero en reali-
dad no es pertinente para Ia fijacin de Ia edad a la que normalmente se
adquiere derecho a pension. Por ejemplo, serla errOneo sostener que, por-
que en los palses en desarrollo esa expectativa es mucho menor que en los
paises industrializados, dicha edad deberla fijarse a un nivel proporcional-
mente ms bajo en los primeros, pues no hay que olvidar que Ia expecta-
tiva de vida al nacer refleja en gran parte Ia mortalidad infantil, muy
elevada en los paises en desarrollo, pero a medida que quienes sobreviven
en estos palses a los primeros aos de La existencia avanzan en edad, su ex-
pectativa de vida se aproxima a Ia de los palses industrializados. Como
puede comprobarse analizando las cifras del cuadro 6, las diferencias entre
La expectativa de vida en diversos palses son mucho menores a los sesenta o
a los sesenta y cinco aos que al nacer o a los veinte aflos.
Los antiguos regimenes de pensiones de cobertura universal de los pal-
ses industrializados dejaron atrs hace tiempo su periodo de crecimiento
inicial y se encuentran en una situacin de relativa estabilidad, pero aun
asi el continuo aumento del costo de las pensiones causa preocupacin,
como ya hemos dicho. El fenmeno obedece en parte al envejecimiento de
Ia poblacin; en casi todos los paises industrializados el nmero de ancia-
nos en relacin con el de las personas en edad de trabajar ha estado
creciendo desde hace medio siglo o ms y se prev que continuar crecien-
124
Firuanciacin de los regImenes
Cuadro 7. Envejecimiento de Ia poblacin en Europa y en los Estados Unidos y el Canada
Grupo de edad Nrnero de perso nan en eada grupo por I 000 habitantes
En Europa En los Estados Unidos yet Canada
En 1975 Estimacidn En 1975 Estimacidn
para para
ci ado 2000 ci ado 2000
Menoresde l5aos 239 206 252 217

Del5a64aos 638 651 645 662
De65aosyms 123 143 103 121
Fuente: Naciones Unidas: Concise report on the world population situation in 1979, documento ST/ESA/SER.A/72 (Nueva
York, 1980).
do todavIa durante varios decenios por lo menos. Si bien a! mismo tiempo

Ia proporcin de los nios en la poblacin de esos palses ha estado decli-
nando, esto no soluciona el problema, porque Ia manutencin de un jubi-
lado cuesta varias veces La de un nio. Las cifras provenientes de censos y
las previsiones de las Naciones Unidas que se dan en el cuadro 7 revelan
las tendencias que prevalecen.
Pero el costo cada vez mayor de Las pensiones no se debe nicamente a
las tendencias demogrficas, sino asimismo a que aqullas se aumentan pe-
ridicamente para dar satisfaccin a reivindicaciones sociales, a que se
ajustan a intervalos regulares, y en ocasiones automticamente, para pre-
servar su poder adquisitivo y a que en momentos de fuerte desempleo se
dan incentivos a los trabajadores de edad para que se jubilen, cuando de no
ser por esos incentivos algunos de ellos seguramente continuarian trabajan-
do. Actualmente en diversos cIrculos interesados se trata de encontrar el
procedimiento ms aconsejable para elevar Ia edad de admisin a Ia pen-
sin, cosa nada sencilla, como ya se seflal en otro lugar.
RECAUDACION DE LOS RECURSOS
Un aspecto importante de Ia financiacin de todo seguro social es la

elaboracin y aplicacin de un mtodo para La recaudacin sistemtica de
los recursos, de manera que se puedan pagar sin dificultad las prestaciones
y los gastos administrativos a medida que se deba hacerlo.
Mtodo del reparto anual

En el caso de las prestaciones de corta duracin, a causa de que su costo
anual con relacin at total de las remuneraciones de las personas protegi-
das se estabiliza en un plazo relativamente breve, el mtodo lgico para
financiarlas consiste en evaluar cada ao dicho costo y recaudar los recur-
SOS necesarios para cubrirlo. Este mtodo, con arreglo al cual, como acaba
125
de decirse, se nicamente los fondos necesarios para pagar los gas-

tos previstos, se denomina <<del reparto anual>>. No obstante, es usual que
al estimar el costo se aada un pequeflo margen para ir constituyendo una
reserva para gastos imprevistos a fin de poder hacer frente a un aumento
inopinado de los egresos o a una disminucin igualmente inopinada de los
ingresos. No es posible fijar por anticipado el monto de esta reserva; solo Ia
experiencia puede decir a cunto debe ascender, pero mientras que un Se-
guro de enfermedad puede sentirse tranquilo con una reserva equivalente a
unos pocos meses de cotizaciones, una caja de desempleo debe tener en
todo momento a su disposicin una suma mucho ms considerable. El he-
cho de que en sus comienzos un regimen deba pagar pocas prestaciones o
ninguna porque los afihiados a I todavIa no han cumplido las condiciones
de caiificacin prescritas facilita Ia constitucin de una reserva.
de larga duracin
Pero las cosas se complican en ci caso de las prestaciones de larga dura-

ciOn. Cuando se instituye un nuevo regimen de pensiones de carcter
contributivo, sus gastos por concepto de prestaciones son relativamente pe-
queos durante algunos aos, incluso si se conceden condiciones especiales
a los afihiados de edad madura a fin de que puedan tener derecho a una
pension antes de que satisfagan los requisitos de apiicacin general. Ahora
bien, si para financiar esos modestos gastos iniciales se recurre al mtodo
del reparto anual, ello puede tener efectos perjudiciales. En primer lugar,
existe La posibilidad de crear Ia impreSiOn de que pensiones relativamente
generosas pueden financiarse con cotizacioneS reducidas. Adems, el n-
mero de personas protegidas que adquirirn derecho a pensiOn ira en
aumento y llegar un momento en que ci coSto anual total comenzar a su-
bir verticalmente, hasta ci punto de que ya no ser posibie cubrirlo sOlo
con las cotizaciones corrientes, lo que quiz haga inevitable una reestructu-
racin general del sistema financiero del regimen.
Al garantizar el cumplimiento de las obligaciones futuras de un rgi-
men de pensiones de carcter contributivo debe reconocerse que tales
obligaciones se contraen desde sus comienzos y que, para poder hacerles
frente a medida que las personas protegidas envejecen, hay que constituir
reservas prudentes y escoger en consecuencia ci mtodo de financiacin.
En Ia prctica se ha haiiado que unos pocos mtodos se adaptan particular-
mente a un seguro social, pero aun para elegir entre ellos hay que tener
presentes diversas consideraciones si se quiere dar con ci mtodo ms apro-
piado para determinado pals.
En trminos generaies, existen dos mtodos para financiar un seguro de
pensiones de manera que se garantice ci equiiibrio entre ingresos que son
constantes o se incrementan sOlo con lentitud y egresos que aumentan rpi-
damente. El primero consiste en cubrir Ia totalidad del costo futuro de las
pensiones que se conceden cada ao en ci ao en que se otorgan. En cuanto
126
al segundo mtodo, del cual hay varias modalidades, se basa en Ia acumu-

lacin de capital cuya inversion producir ingresos adicionales en el
futuro.
Mtodo del reparto de capitales de cobertura
El primer mtodo consiste en fijar para los ingresos de cada afio una
cuantia igual a! valor actual de las pensiones que se espera otorgar durante
su transcurso, es decir, igual a los capitales necesarios para cubrirlas. AsI,
en el supuesto de que el valor actual de una pension equivale al dcuplo de
su importe anual, las cotizaciones que ser menester percibir en cierto aflo
equivaldrn al dcuplo de Ia suma del importe anual de todas las pensiones
concedidas en ese ao. Salvo si el nmero de stas se incrementa, los fon-
dos necesarios aumentarn nicamente si aumenta La cuantla media de las
pensiones otorgadas. No obstante, no es probable que este crecimiento de
los gastos cree un problema, pues es seguro que al mismo tiempo crecer
tambin, en medida igual o mayor, el ingreso por persona protegida.
Al parecer, este mtodo jams ha sido utilizado en su forma ms senci-
ha en ningn regimen general de seguro de pensiones. En cambio, en el
seguro de accidente del trabajo y enfermedad profesional ha sido y sigue
siendo Ia tcnica ms comn para garantizar el pago de las pensiones que
pueden tener que otorgarse a causa de incapacidad permanente o de muer-
te. Como en este caso ci monto de las pensiones no depende del perlodo de
afihiacin at regimen, si ci nt:imero de Los accidentes o enfermedades que
dan derecho a ehias permanece constante tras aflo, otro tanto probable-
mente ocurrir con los recursos totales necesarios expresados, por ejemplo,
como un porcentaje de Ia totalidad de las remuneraciones de las personas
protegidas, aunque este porcentaje podrIa variar para las distintas ernpresas
si el costo del regimen se reparte entre ellas proporcionaimente al ni:imero
de accidentes y enfermedades registrados en cada una (es decir, de confor-
midad con ci mtodo de reparticin <segn los mritos>>).
Mtodos de acumulacin de capital
Para Ia financiacin de los seguros de pensiones de vejez, de sobrevi-

vientes y de invalidez, en la prctica las preferencias han ido a un
segundo mtodo: La acumulacin de capital, no para gastarlo, sino para de-
vengar intereses. Este mtodo se funda en ci hecho de que todo regimen de
seguro social obligatorio tiene La certeza de que cada ao adherirri a l
nuevos cotizantesjvenes que reemplazarn a quienes se acojan a una pen-
sin en ci mismo aflo, y dado que un regimen de este tipo nunca ser objeto
de liquidacin, no tiene por qu acumuiar at contrario, por ejemplo, de
un plan de pensiones de una empresa ci valor actual de los derechos a
prestaciones que Los asegurados, a tItuio personal, han adquirido o tienen
en curso de adquisicin. Por Jo tanto, al regimen le basta con que sus ingre-
127
SOS corrientes, rns los intereses que devenga sobre sus reservas, sean
suficientes en todo momento para cubrir sus gastos corrientes.
Una de Las ventajas de este mtodo es que resuelve el problema de Ia fi-
nanciacin de las condiciones especiales que suelen concederse a las perso-
nas de edad cubiertas por un nuevo regimen en sus corn ienzos a fin de que,
una vez satisfecho un breve perlodo de calificacin, puedan gozar de una
pension minima pero superior a Ia que tendrIan derecho de acuerdo con las
cotizaciones que han pagado. No seria justo que Ia carga que representan
estas condiciones especiales recayera solo sobre las personas de menos edad
inicialmente protegidas, y esto es lo que se evita con el mtodo que nos
ocupa, que reparte esa carga no solo entre dichas personas, sino asirnismo
entre las que las sucedern sin solucin de continuidad.
Mtodo de Ia prima media general
Entre los rntodos de acumulacin de capital, una modalidad extrerna
consiste en fijar desde el principio un monto constante de los recursos
como un porcentaje del total de las remuneraciones de las personas prote-
gidas, porcentaje que, con arreglo a las hiptesis de que se parte, debe
poder garantizar indefinidamente Ia viabilidad financiera del regimen. Este
es ci rntodo denorninado <<de Ia prima media general>>. Aplicndolo puede
acumularse un catitai considerable, que en rnuchos paIses en desarrollo
puede ser una fuente de problemas para las autoridaLes encargadas de su
inversion.
Esto se debe a que es frecuente que un seguro de pensiones est obliga-
do a invertir sus fondos en tItulos de Ia deuda pblica que devengan un
inters fijo, y en el pasado una parte nada desdefiable del capital de muchas
instituciones de seguro social se utiiizO de esta manera para financiar pro-
gramas oficiales de construccin de viviendas y diversas obras pblicas.
Esto signific a no dudarlo una contribuciOn muy importante a Ia riqueza
nacional, tanto si en ltima instancia redund en provecho de Ia institu-
cin como en ci caso contrario, pero con demasiada frecuencia estas
grandes acumulaciones de capital se utilizaron mal o se derrocharon, por-
que Ia tentacin que ofreclan resu ItO irresistible para algunos.
En los paIses desarrollados, Ia extensiOn del seguro de pensiones a Ia
gran mayoria de Ia poblacin econmicamente activa ha hecho que Ia poll-
tica de acurnular capital se viera desde otro ngulo. Cuando Ia cobertura
del seguro era limitada, era lOgico apuntalar su solvencia futura invirtiendo
sus fondos en Ia economia nacional, pero cuando quedaron cubiertos prc-
ticamente todos los contribuyentes del pais, pareciO que stos se prestaban
dinero a s mismos al pagar sus cotizaciones al seguro y al mismo tiempo fi-
nanciaban con sus impuestos los intereses del prstarno. Por lo dems, toda
vez que no habia seguridad alguna de que ci prstamo se utilizaria para
mejorar Ia productividad nacional, se podia pensar que quiz se habria
dado a ese dinero un uso ms provechoso si se lo hubiese dejado a disposi-
ciOn de quienes lo habIan ganado.
128
Financiacin de los regimenes
Estas fueron, segn parece, las consideraciones que se tuvieron presen-

tes cuando ya en 1925 se resolvi en el Reino Unido poner en vigor un
regimen general de seguro de pensiones que funciona sin acumular un vas-
to capital permanente y cuyo deficit, que aumenta cada ao, se enjuga con
el producto de los impuestos. Una polItica similar se ha seguido en algunos
paIses donde Ia inflacin que acompaui y sigui a Ia segunda guerra mun-
dial redujo prcticamente a cero el capital del regimen general.
De lo que antecede no debe inferirse, empero, que el mtodo de acumu-
lar capital ha sido abandonado, o que cleba serb, pues siendo
conveniente y prctico cuando el seguro de pensiones protege a una parte
relativamente pequefia de Ia poblacin o cuando es dificil para el Estado
otorgarle subsidios. Esta es Ia situacin actual en Ia mayor parte de los pal-
ses en desarrollo, y en ellos la acumulacin de capital es el mtodo que hay
que preferir, no solo por razones de orden tcnico relacionadas con Ia caja
del seguro, sino igualmente porque es muy beneficioso para Ia economla
nacional. Tambin algunos palses desarrollados, pese a tener regImenes de
cobertura muy amplia, reconocen la necesidad de acumular capital hasta
cierto punto, sea para contrarrestar una reduccin del ahorro nacional de-
rivada de Ia disminucin del ahorro bajo planes de pension privados, sea
como elemento de una polltica antiinflacionaria.
Mtodo de Ia prima escalonada
El mtodo denominado <de Ia prima escalonada>>, que se sita a medio
camino entre el de La prima media general y los dos primeros mtodos estu-
diados, ofrece ventajas apreciables. Con este mtodo, el monto de los
recursos a recaudar se fija en determinado porcentaje del total de las remu-
neraciones de las personas protegidas de tal que se asegure Ia
equivalencia entre ingresos y egresos durante cierto <<periodo de equili-
brio>>, por ejemplo, diez o quince aos. Cuando los recursos corrientes
es decir, La suma de los ingresos por concepto de cotizaciones y de inte-
reses sobre las inversiones ya no alcanzan para cubrir los gastos, el
mencionado porcentaje se aumenta lo suficiente para asegurar un nuevo
perlodo de equilibrio. Lo normal es que con este mtodo no se utilice el ca-
pital acumulado, sino nicamente los intereses que produce, de modo que
aqul se puede colocar en inversiones a largo plazo. La acumulacin de ca-
pital es relativamente pequeiia y puede regularse por anticipado eligiendo
un periodo de equilibrio corto o largo. El mtodo es flexible tambin por
otro motivo: da a las autoridades financieras Ia posibilidad de adaptar gra-
dualmente a! desarrollo de Ia economla nacional el volumen de Los recur-
sos que se con destino al regimen de seguridad social.
Otro factor que hay que tener en cuenta en Ia gestin financiera es el
ajuste peridico de Las pensiones a fin de que recuperen el poder adquisiti-
vo que Ia inflacin les resta. En todo regimen que cuenta con un capital,
para efectuar estos ajustes es menester que las reservas acumuladas se valo-
ricen por to menos en igual medida, salvo que se reciban fondos de alguna
129
fuente externa. Pero es difIcil colocar grandes reservas en inversiones que

mantienen su valor real, y cuanto mayores son las reservas, tanto ms espi-
flOSO es ci probiema de invertirias. Por consiguiente, por paradjico que
parezca, es ms fcii financiar el ajuste de las pensiones con el mtodo de Ia
prima escalonada que con ci de Ia prima media general, a pesar de que
cuando se apiica ci primero se acumula menos capital.
REPARTICION DE LA CARGA FINANCIERA
Una vez escogido ci mtodo de financiacin de un seguro social, debe

decidirse cmo se repartir entre los distintos sectores de Ia poblacin Ia
carga que representa. A este respecto la principal diferenciacin es entre
una financiacin basada en ci cobro de cotizaciOnes es decir, en pagos
efectuados por las personas protegidas y sus empleadores y una financia-
cion con fondos pbiicos provenientes de los ingresos generales del erario o
de impuestos especiales cuyo producto se destina a Ia seguridad social,
como un impuesto al vaior agregado u otro gravamen. Otros problemas
que deben solucionarse son cmo repartir las cotizaciones entre empleado-
res y trabajadores, si deben ser uniformes o proporcionales a las remunera-
ciones, y en este ltimo caso, cmo han de variar con ci monto de stas, lo
que puede incluir Ia fijacin de un mximo para las remuneraciones a efec-
tos del pago de cotizaciones.
Financiacin tripartita
Se recordar que el seguro social impiantado por Bismarck se costeaba
mediante cotizaciones de (a persona asegurada ci trabajador asalariado
en este caso y de su empleador, a las que venIa a agregarse un subsidio
del Estado. El mismo procedimiento se ha adoptado en muchos palses.
Para justificar (a financiacin tripartita se esgrimen argumentos bien
conocidos. La cotizacin de Ia persona protegida es la suma que cabe espe-.
rar que ahorre para hacer frente por 51 misma a Ia contingencia, Si se
presenta, o que pague a una asociacin de socorros mutuos o a una compa-
Ia de seguros para obtener una proteccin contra el riesgo ms o menos
comparable a la que Ic proporciona el regimen. Su importancia psicoidgica
es grande, porque apuntala su sentido de responsabilidad como cotizante y
ms tarde su dignidad como beneficiaria; adems, constituye Ia prueba de
que ci asegurado tiene derecho a las prestaciones, y quiz tambin a una
voz en Ia administracin del regimen.
Igualmente los empleadores obtienen beneficios del seguro social. En
todos los palses, industrializados y en desarrollo por igual, ayuda a mante-
ncr Ia paz laboral y la estabilidad del orden social, a lo que hay que agregar
que sus prestaciones de asistencia mdica preservan Ia capacidad de pro-
duccin de los trabajadores. For consiguiente, las empresas serian menos
prsperas sin ci seguro social.
130
La buena salud y el bienestar de Ia poblacin activa son de inters para

toda la sociedad. Cualquiera de sus integrantes, con tat que posea un ml-
nimo de conciencia social, comprende el valor moral y material de Ia
seguridad social y est dispuesto, dentro de sus posibilidades, a sostener Jo
que en realidad no es otra cosa que una asociacin de socorros mutuos de
mbito nacional.
Es instructivo considerar las cotizaciones de trabajadores y de emplea-
dores como recursos que se substituyen y se complementan. La remunera-
cin de los trabajadores debe bastar para cubrir sus necesidades no solo
mientras pueden ganarla, sino asimismo cuando no pueden, y ci seguro so-
cial es ci mecanismo que distribuye Ia remuneracin entre estas dos
situaciones.
Cuando los trabajadores reciben una parte justa de lo que producen,
puede sostenerse que, como esto es ia totalidad de lo que tienen derecho a
percibir, no queda ningn excedente a disposicin del empleador para pa-
gar cotizaciones, y de ello puede sacarse Ia conclusion de que los trabaja-
dores deben pagar ci costo total de su proteccin. Si comienzan cuando son
jOvenes y gozan de buena salud, podrn economizar de sus remuneraciones
las primas que les asegurarn en Ia enfermedad y Ia vejez prestaciones ge-
nerosas en comparacin con sus salarios. Pero el seguro social es obligato-
rio y abarca tanto a los riesgos buenos como a los malos, y en particular
tanto a los ancianos como a los jvenes. los buenos riesgos soportar
Ia carga de las mayores primas de los malos riesgos? Sin duda alguna, Ia so-
lidaridad social exige que Ia carga se reparta entre ci mayor nOmero posibie
y con arreglo a Ia capacidad de cada uno para soportar gravmenes. Y por
regla general, los empleadores estn en mejores condiciones que los traba-
jadores para hacerse cargo de Ia prima adicional.
No obstante, Ia hiptesis de que los trabajadores perciben una remune-
racin justa y de que la perciben en su totalidad no es ms que un
concepto terico que se formula a efectos de Ia argumentacin. Que una
remuneracidn sea justa o no es simplemente una cuestin de opinion, no
dehecho.
Algo que no hay que olvidar es que, como ocurre con tantas cosas en Ia
vida, cuando hay que imponer Ia obiigacin de pagar cotizaciones a un r-
gimen Jo ms dificil es dar el primer paso. Una vez que Ia obligacin est
en vigor, quienes tienen que abonar las cotizaciones encuentran Ia manera
de hacerlo y terminan por acostumbrarse a ello.
En conclusiOn, puede decirse que cada fuente de ingresos tiene sus yen-
tajas y sus inconvenientes. Adems, por lo regular el costo de un regimen
no puede preverse con exactitud, de modo que para amortiguar las conse-
cuencias de los clculos errOneos y de las sorpresas desagradabies que
pueden deparar Ia prudencia aconseja que se requiera a todos contribuir,
pero a cada uno en forma moderada.
El Convenio nOm. 102 sienta los siguientes principios pam los Estados
Miembros de Ia OIT:
131
El costo de las prestaciones coricedidas en aplicacin del presente Convenlo y los

gastos de administracin de estas prestaciones debern ser financiados colectiva-
mente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a Ia vez, en
forma que evite que las personas de recursos econmicos modestos tengan que so-
portar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta Ia situacin econmica
del Miembro y Ia de las categorlas de personas protegidas.
El Convenio fija igualmente un mximo para Ia contribucin que pue-
de exigirse de la categorla de asalariados:
El total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deber ex-
ceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a Ia proteccin de los asala-
riados y de los cnyuges y de los hijos de stos. Para determinar si se cumple esta
condicin, todas las prestaciones suministradas por el Miembro, en aplicacin del
presente Convenio, podrn ser consideradas en conjunto, a excepcin de las presta-
ciones familiares y en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
si estas ltimas dependen de una rama especial.
Obsrvese que el Convenio, si bien dispone que, de las cotizaciones a
cualquier seguro social, no ms de Ia mitad deber estar a cargo de los tra-
bajadores, no contiene otras prescripciones acerca de cmo debe distri-
buirse el costo de un regimen, excepto que se ha de evitar imponer una
carga demasiado pesada a las personas de pocos recursos econmicos y se
deber tener en cuenta Ia situacin econmica tanto del Estado como de
las personas protegidas.
Financiacin por el Estado y los empleadores

En Ia URSS y en aigunos otros paIses de Europa oriental el trabajador
no paga cotizacin alguna. Las empresas y ci Estado soportan Ia totalidad
del costo de Ia seguridad social, por lo menos en ci caso del personal de las
empresas de propiedad del Estado.
En otros paises Ia seguridad social recibe subsidios del Estado. Estos
pueden revestir diversas formas: por ejemplo, un porcentaje fijo de cada
pension concedida, una subvencin proporcional a las cotizaciones abona-
das por empleadores y trabajadores, un subsidio anual fijo, o simplemente
la suma que haga falta para enjugar cualquier deficit que se produzca. La
seguridad social puede igualmente estar subsidiada en forma indirecta,
como cuando un regimen de seguro de enfermedad hace uso de los hospita-
les del Estado pagndoles mucho rnenos que ci costo real de Ia asistencia
que proporcionan a las personas aseguradas. Otra posibiiidad es que el Es-
tado se haga cargo de Ia totalidad o de una parte considerable del costo de
ciertas prestaciones que se consideran de especial importancia para ci bien-
estar social, como las asignaciones familiares, o de los gastos del servicio
nacional de salud.
Las asignaciones familiares se facilitan por conducto de un regimen
universal costeado por ci producto de los impuestos, o bien de un regimen
de seguro a! cual en casi todos los casos nicamente los empleadores abo-
nan cotizaciones.
132
En Ia gran mayoria de los palses Los gastos de Ia rama de accidente del

trabajo y enfermedad profesional corren por La exciusiva cuenta de Los em-
pleadores. El Reino Unido es uno de los contados palses en que Las
prestaciones monetarias de esta rama se costean en forma tripartita. No
obstante, en varios palses el costo de Ia incapacidad temporal y La asisten-
cia mdica est total o parcialmente a cargo del seguro de enfermedad.
Existen regimenes en que el empleador paga primas de seguro de accidente
del trabajo y enfermedad profesional calculadas con arreglo al riesgo medio
de la categorIa a que pertenece su empresa (primas diferenciales), mientras
que en otros las primas se aumentan o reducen segn el nmero de acci-
dentes y enfermedades registrados en la empresa (primas basadas en el
mrito), procedimiento que, en opinion de algunos, promueve Ia seguridad
e higiene del trabajo. Sin embargo, tambin hay casos en que el baremo de
cotizaciones a este seguro es uniforme para todos los empleadores. Cuando
el regimen de prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesio-
nal se basa en La responsabilidad de los empleadores y una compaia de
seguros privada cubre los riesgos, las primas se determinan siempre confor-
me a los principios diferencial y de los mritos.
Una comparacin estadIstica

En el cuadro 8 se dan, para Ia seguridad social de diecinueve palses, Ia
composicin de sus ingresos en 1977 segn su procedencia y el porcentaje
del producto intemo bruto que esos ingresos representaron en dicho ao.
Estos guarismos se tomaron de estadIsticas recopiladas por la OIT en el
curso de su examen permanente del costo de Los regImenes de seguridad so-
cial y comprenden los ingresos no solo de los regImenes de seguro social y
de asignaciones familiares, sino igualmente los de los servicios de salud p-
blica y de los regImenes de asistencia pblica y de prestaciones para el
personal de La administracin pblica y para Las vIctimas de guerra. Aun-
que el cuadro proporciona datos sobre diecinueve palses nicamente, es
suficiente para dar una idea de las grandes diferencias entre las polIticas fi-
nancieras aplicadas y de Ia casi total insignificancia para Ia seguridad social
de algunos paIses de La renta proveniente del capital acumulado. Es eviden-
te que las politicas financieras se basan mucho ms en consideraciones de
orden prctico que en principios abstractos.
Mtodos de fijaciri de las cotizaciones

Las cotizaciones pagaderas por los asegurados y los empleadores pue-
den ser siempre de la misma cuantla por cada asegurado o estar en relacin
con la remuneracin de ste.
Cuando las cotizaciones son uniformes, lo usual es que las prestaciones
tambin lo sean. Este sistema es fcil de comprender y de administrar, pero
no es socialmente equitativo puesto que, en proporciOn, las cotizaciones
representan una carga ms pesada para los que ganan menos que para los
133
Cuadro 8. Distribucin de los ingresos de Ia seguridad social de diecinueve paises en 1977 segn su procedencia y porcentaje del producto
interno bruto (PIB) que representaron g
0.
C)
Pais Distribucidn de los ingresos segdn su procedencia (en porcentaje del total de ingresos) Porcentaje
dcl PIB 0'
Cotizaciones tmpuestos y Participacion Participacin Renta Otros representado a'
derechos del Estado de otras del ingresos pore1 total
t)e los Dc los especiales entidades capital de ingresos at
asegurados Vt
crnpleadores pblicas CD
(0
C
Rep. Fed. de Alemania 29,5 41,1 0,4 26,0 1,3 1,7 23,0 0.
at
0.
Blgica 18,1 41,7 0,2 33,8 1,3 2,2 2,7 25,6
0
C,
Checoslovaquia 0,0 2,6 95,8 1,6 19,0
at
Chile '7,5 45,6 1,0 29,7 2,5 3,7 13,2
Dinamarca 1,4 5,5 58,4 33,0 1,7 0,0 24,5
Estados Unidos' 21,4 35,6 26,4 11,4 5,2 14,8
Francia 19,4 55,7 1,9 19,7 1,6 1,0 0,7 26,0
Guatemala 26,1 41,1 31,7 I,) 2,1
India2 66,1' 0,5 2,8 19,5 10,9 0,2 4,2
Italia 13,5 61,2 16,5 4,7 2,4 1,7 20,8
Japn' 25,0 28,8 27,9 3,9 8,2 6,2 12,5
Kenia 19,6 26,5 0,0 38,1 14,9 0,9 2,9
Nueva Zelandia' 3,1 5,4 89,6 1,9 18,8
Paises Bajos 35,7 38,2 16,6 1,4 7,6 0,5 31,4
Polonia 1,2 57,4 0,0 30,1 11,0 0,2 0,1 12,9
Reino Unido' 17,7 29,5 43,4 7,1 2,2 0,1 18,8
Senegal2 8,7 44,1 46,2 0,1 0,9 2,8
Suecia 1,2 44,1 20,6 26,7 7,4 33,9
URSS 96,4 3,6 13,4
= Noaplicableocifranula. 0,0 = Menosciel I pormil.

2
Ejercicio econmico 1976-1977. Ejercicio econmico 1975-1976. Total de caticaciones; nose dispone de desglose.
Fuente: OtT: El Casio deja seguridad social, Dcima encuesta iniernacional, 1975-1977 (Ginebra, 1981).
que ganan ms. Puede ser adecuado cuando la finalidad del regimen es ase-
gurar prestaciones mInimas uniformes, pero no cuando stas son propor-
cionales a las remuneraciones. Sin embargo, en algunos regImenes de
prestaciones proporcionales existen cotizaciones uniformes en los casos
en que su cobertura se ampli para permitir Ia afiliacin, facultativa las
ms de las veces, de los trabajadores independientes y las personas que no
desarrollan una actividad remunerada a fin de que pudiesen adquirir dere-
cho a prestaciones que para ellos son uniformes.
For lo que toca a las cotizaciones que guardan relacin con las remune-
raciones, pueden consistir en un porcentaje de stas, o bien las remunera-
ciones pueden dividirse en varios grupos segn su monto y fijarse una
cotizacin uniforme para todas las comprendidas en un mismo grupo. En
uno y otro caso, la prctica usual es no tomar en consideracin para Ia de-
terminacin de las cotizaciones ni de las prestaciones las ganancias supe-
riores a un mximo prescrito. Claro est que este mximo no debe ser
demasiado bajo, sino establecerse de tal manera que La proporcionalidad de
las prestaciones a las remuneraciones sea una realidad prctica para Ia
mayorIa de los trabajadores. (En ocasiones se ha querido que el mximo no
fuera demasiado alto a fin de dejar a los planes de pensiones privados Ia po-
sibilidad de complementar el regimen estatal.) Cabe admitir que las cotiza-
ciones son ms equitativas cuando estn relacionadas con los ingresos que
cuando son iguales para todos, y adems en el primer caso se pueden fijar
porcentajes progresivos, es decir, menores para los ingresos bajos y mayo-
res para los altos. A veces se ha sostenido que establecer un mximo para
las remuneraciones a efectos del pago de cotizacionCs va en contra del prin-
cipio general de solidandad sobre ci que descansa La seguridad social, y lo
cierto es que cuando tal mximo existe es objeto de modificaciones a Ia luz
del movimiento de los indicadores econmicos, y hasta puede ser abolido.
INVERSION DE LAS RESERVAS ACUMULADAS
Los fondos que se acumulan al aplicar ci mtodo de financiacin del re-

parto anual es decir, las reservas que se constituyen para hacer frente a
gastos imprevistos deben colocarse en inversiones a corto plazo que pue-
dan convertirse rpidamente en dinero. En cambio, si se aplica el mtodo de
financiacin dC Ia prima escalonada, o de Ia prima media general, o del re-
parto de capitales de cobertura, las reservas que resultan de un excedente
de los ingresos corrientes sobre los egresos corrientes pueden colocarse en
inversiones a largo plazo.
Los principios bsicos que ngen Ia inversion de los fondos de La seguri-
dad social no son diferentes de los que deben aplicarse en otras entidades
fiduciarias, a saber: seguridad, rendimiento y liquidez. Sin embargo, en su
caso hay otro requisito que debe observarse una vez satisfechos los tres pri-
meros: que La inversion sea social y econOmicamente til.
135
Para que una inversion pueda ser considerada segura debe ser capaz de
conservar no meramente el valor nominal del capital invertido, sino su Va-
br real, lo que quiere decir que hay que procurar encontrar inversiones
que puedan aumentar el capital. El mantenimiento del valor real de ste
reviste particular importancia en perlodos de inflacin, pues facilita el
ajuste de las pensiones para restaurar el poder adquisitivo que van per-
diendo.
El rendimiento de las inversiones es de especial significacin en el caso
de las reservas que garantizan prestaciones de larga duracin. Su rendi-
miento neto debe ser por lo menos igual al tipo de inters en el que se
basaron los ciculos actuariales, pues de lo contrario puede surgir Ia nece-
sidad de recaudar ms recursos que los previstos por el actuario. En toda
gestin financiera basada en Ia constitucin por anticipado de reservas que
garanticen total o parcialmente futuras prestaciones es menester obtener
un rendimiento satisfactorio sobre los fondos invertidos a fin de mantener
dentro de limites razonables los recursos corrientes requeridos.
El grado de liquidez que deben tener las inversiones depende directa-
mente de las previsiones del flujo de caja (cash flow) de los ingresos y
egresos del regimen. Como ya se seal, toda inversion de las reservas para
gastos imprevistos constituidas como respaldo de prestaciones de corta du-
racin debe poder convertirse en dinero rpidamente, pero no una inver-
sin de una reserva para prestaciones de larga duraciOn financiadas con
arreglo a los mtodos de Ia prima escabonada, de Ia prima media general o
del reparto de capitales de cobertura, inversiOn que, par ende, puede hacer-
se a largo plazo. Tambin las inversiones de las cajas de previsiOn son par
lo regular a largo plazo; no obstante, en este caso debe procederse con espe-
cial cautela al prever los futuros flujos de caja, dado que cuando liega el
momenta de pagar una prestacin es el total de lo acreditado en Ia cuenta
del afiliado lo que hay que abonarie, en vez de comenzar a efectuarle pagos
peridicos relativamente pequeos.
Una vez satisfechos los requisitos de seguridad, rendimiento y Iiquidez
hay que tratar, dentro de bo posible, de invertir los fondos de Ia seguridad
social de manera de contribuir a mejorar Ia calidad general de Ia vida en
ci pals. Las inversiones de Ia infraestructura sanitaria y educativa y en em-
presas que crean oportunidades de empleo cumplen esta condicin. Pero es
importante que las inversiones se efectOen nicamente par conducto de in-
termediarios financieros a fin de no distraer Ia atenciOn de Ia direccin del
regimen de su cometido fundamental de administrarlo con eficiencia.
VALUACIONES ACTUARIALES
Los regImenes de seguridad social, sobre todo los de pensiones, que no

se establecieron conforme a los principios actuariales o los contravinieron
deliberadamente tarde o temprano frustraron las expectativas de sus bene-
136
ficiarios en potencia. Pero hasta un regimen sustentado en una slida base

actuarial puede perder toda eficacia a raIz de circunstancias imprevisibles,
y sta es Ia razn de que el Convenio nm. 102 requiera de los gobiernos
que evalen peridicamente el activo y el pasivo de los regImenes de segu-
ridad social a fin de preservar su solvencia y que fijen las tasas de las
cotizaciones y prestaciones fundndose en clculos actuariales.
Es un actuario quien debe recomendar tanto las tasas iniciales de coti-
zacin necesarias para las diversas prestaciones como una organizacin
financiera apropiada. Ahora bien, antes de formular recomendacin algu-
na el actuario debe recopilar y analizar datos econmicos y demogrficos
relacionados con el funcionamiento del regimen, y si estos datos, como
ocurre frecuentemente, no existen o son incompletos o no merecen fe, el
actuario tendr que hacer sus recomendaciones basndose en hiptesis que,
segn su leal saber y entender, sean las ms adecuadas al regimen.
Para presentar recomendaciones sobre prestaciones de corta duracin el
actuario debe conocer, para cada contingencia o cada componente de una
contingencia por ejemplo, la asistencia mdica se subdivide en consul-
tas, visitas a domiciiio, recetas de medicamentos, hospitalizacin y varios
otros componentes , los siguientes factores:
a) incidencia de Ia contingencia o ci componente;
b) nmero de unidades de prestacin por caso;
c) costo promedio de la unidad de prestacin.
Para hacer recomendaciones sobre prestaciones de Jarga duracin hacen
falta datos o, en su defecto, es menester formular hiptesis sobre un
crecido nmero de factores, entre ellos el total de poblacin asegurada y su
distrihucin por edad y sexo; Ia tasa anual de crecimiento de esta pobla-
cin; las tasas de mortalidad de Ia poblacin asegurada y de las personas
que cobran pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes; la propor-
cin de hombres casados en Ia poblacin asegurada masculina; Ia distri-
bucin por edad de las esposas para las diversas edades de los maridos; ci
nmero de hijos y su distribucin por edad para las diversas edades de los
trabajadores asegurados; el coeficiente de empleo, o sea la parte de un pe-
rIodo en que las personas aseguradas han estado empleadas; las ganancias
medias aseguradas y Ia ganancia media asegurada por edad; los aumentos
que cabe esperar en el futuro de las ganancias aseguradas; ci tipo de inters
que puede devengarse sobre inversiones a diversos piazos que se efectuarn
en ci futuro, y los gastos 4dministrativos.
Cuando formula sus recomendaciones financieras iniciales, ci actuario
no puede partir de una serie de hiptesis con Ia esperanza de que en su mo-
mento se encontrar con que todas demostraron ser correctas en Ia prcti-
ca. Lo que debe hacer es fundarse en Ia experiencia y en los datos, hasta
donde estn disponibies, para recomendar un sistema que perniita que ci
regimen comience a funcionar sobre cimientos firmes. Posteriormente, las
valuaciones actuariales, que se Ilevarn a cabo con datos estadisticos y fi-
137
nancieros recopilados con el regimen ya funcionando, permitirn afinar los

clculos iniciales y proponer modificaciones de las tasas de cotizacin y de
otros aspectos del regimen. Las valuaciones se efectan para garantizar que
ste tenga una slida base financiera y su realizacin cada tres o cinco aos
es de ordinario una obligacin legal.
138
LA SEGURIDAD SOCIAL
Y LA ECONOMIA NACIONAL
LAS REPERCUSIONES DE PRESTACIONES

QUE SON UN SERVICIO PERSONAL
En lo esencial, un regimen de prestaciones de seguridad social es un ser-

vicio personal en beneficio de los hombres y mujeres protegidos y de sus
dependientes, y es principalmente con arreglo a este concepto que se mide
su xito. Pero el regimen se nutre de Ia economla nacional, de Ia que deriva
su solidez y su fuerza, y a su vez su accin repercute en Ia economla en su
conjunto, y no solo en las personas.
En un informe que Ia OIT prepar para un pals en desarrollo se hace
referencia a una repercusin bien conocida en los trminos siguientes:
Los programas de seguridad social modernos pueden ser vistos como medios para
redistribuir el ingreso dentro de su campo de accin, y, segn sus modalidades, pue-
den beneficiar a los trabajadores accidentados o enfernios haciendo que se les
reserve una parte de los frutos de Ia produccin corriente; asegurar pensiones mini-
mas a los trabajadores peor pagados, en parte a expensas de sus compaeros mejor
remunerados; repartir ms arnpiiamcntc el costo social de Ia viudez, Ia invalidez.
etcetera, merced a medidas impositivas apropiadas; ser ci instrumento por medio del
cual el sector industrial puede contribuir directamente al establecimiento de servi-
cios bsicos de salud para toda La poblacin, y en general ayudar a restablecer en
cierta medida ci equilibrio econmico en beneficio de los menos favorecidos'.
En este capItulo se examinarn sucintamente las influencias reciprocas
entre Ia seguridad social y el desarrollo econmico y social, asI como las re-
percusiones de aquLla en el consumo y Ia produccin, los salarios y ci
empleo, y las inversiones y el ahorro.
LA SEGURIDAD SOCIAL V EL DESARROLLO

ECONOMICO
El desarrollo econmico se caracteriza por el uso cada vez mayor del

dinero en Ia economla, por la difusin de la produccin fabril y su crecien-
te mecanizacin y por el paso del predominio demogrfico del campo a Ia
ciudad. A medida que el proceso avanza tienen lugar cambios estructurales
en los medios de vida y en Ia organizaciOn de sta. Trabajadores habituados
139
a una economla rural de subsistencia en el marco de su aldea o de su fami-

ha tribual se encuentran de pronto en un medio urbano en el que dependen
por completo de una retribucin en dinero. En esta nueva situacin econ-
mica los programas de seguridad social resultan indispensables para prote-
ger a los trabajadores contra los riesgos que pesan sobre Ia regularidad de
sus ingresos y su capacidad de subvenir a sus propias necesidades y a las de
sus familias. Para decirlo de otra manera, Ia seguridad social se convierte
en un factor dave de Ia industrializacin, el desarrollo econmico y el
progreso.
Las caracteristicas de todo programa de seguridad social, las ramas de
que se compondr y Ia importancia relativa de cada una de ellas depende-
ran, por supuesto, de una serie de variables y del orden de prelacin que se
les asigne. Entre ellas cabe mencionar la estructura de los programas eco-
nmicos e industriales, las necesidades de Ia poblacin activa segn se
entiendan en el pals, Ia conformacin habitual de Ia vida social y familiar y
sus transformaciones previsibles, el grado en que los trabajadores se hayan
disociado de su vida tradicional en sus aldeas de origen, Ia edad habitual de
jubilacin o bien Ia edad a que se acostumbra dejar los empleos urba-
nos y Ia importancia de Ia asistencia mdica en comparacin con las
prestaciones monetarias de enfermedad. La decision de crear ciertas presta-
ciones para determinado sector o de extenderlas a nuevos sectores estar
normalmente en consonancia con el programa planifIcado a largo plazo.
El cuadro 9 muestra los ingresos de Ia seguridad social de trece palses y
sus egresos totales y por prestaciones, todo ello en porcentaje del producto
interno bruto, en dos ejercicios econmicos separados por un intervalo de
algunos aos, lo que revela el crecimiento de los respectivos regimenes en
trminos financieros en ese intervalo. Si bien es indudable que muchos fac-
tores variables y desconocidos influyeron en los guarismos del cuadro en
I no se indica, por ejemplo, si Ia inflacin menoscab, y en qu medida, el
valor real de las prestaciones, ni tampoco los cambios que pueden haberse
registrado en Ia cobertura de Ia seguridad social , de su examen pueden
sacarse tres conclusiones generales:
1. En cada uno de los trece palses, durante el intervalo indicado, Ia pro-
porcin del producto interno bruto asignada a Ia seguridad social
aument. Salvo si se parte del supuesto de que los programas en este
campo generan espontneamente su propia expansion, hay que conve-
nir en que Ia seguridad social crece en respuesta a una necesidad real y
como consecuencia del reconocimiento de su valor para Ia economia.
2. En aquellos de los palses del cuadro en que los programas de seguridad
social han estado en vigor por espacio de varias generaciones consti-
tuyen uno de los sectores mas importantes de Ia economla nacional, at
que se asigna aproximadamente entre la cuarta y Ia sexta parte del pro-
ducto interno bruto.
3. Una rpida comparacin entre ingresos y egresos pone de manifiesto
140
La seguridad social y Ia economia nacional
Cuadro 9. Cambios registrados en los ngresos de los regImenes de seguridad social de

trece paises y en sus egresos totales y por prestaciones (en porcentaje del pro-
ducto interno bruto a precios de compradort)
Region y pals Ejercicio Ingresos Egresos

econmico
Totales Por prestaciones
Africa
Etiopia 1,7 1,3 1,3
l975-l9762 2,5 1,8 1,8
Tnez 19652 3,4 3,1 2,6
19772 5,6 3,2 2,8
Zambia 19652 2,1 1,9 1,9
1976-1977 6,2 4,6 4,4
America
Brasil 19652 4,5 4,3 3,4
19772 6,2 6,2 5,3
Jamaica 2,9 2,7 2,5
1976-1977 5,9 4,4 3,9
Panama l9602 7,7 6,3 6,0
19772 9,9 7,9 7,0
Asia
Birmania 1,0 0,9 0,9
1,2 1,2 1,2
India 1,9 1,4 1,4
1975-1976 4,2 2,4 2,4
Japn 1964-1965 6,6 5,1 4,6
1976-1977 12,5 9,7 8,6
Europa
Rep. Fed. deAlemania 1960 16,3 15,4 14,6
1977 23,0 23,4 22,4
Blgica 19602 15,5 15,3 13,7
19772 25,6 25,5 23,7
1960 15,4 15,4 15,3
1977 19,0 19,0 18,9
Oceania
Nueva Zelandia 1964-1965 12,0 11,5 10,9
1976-1977 18,8 18,2 l8,1
Producto intet-no bruto calculado segOn ci nuevo sistema de cuentas nacionales adoptado par las Naciones Unidas en
1968. ' Produclo interno bruto calculado segn ei antiguo sistema de cuentas nacionales. Produclo material flelo.
Fuente: OIT: El Costa de Ia seguridad social. Dcima encuesta internacional, 1973-1977. op. cit.
que La mayor parte de los palses en desarrollo incluidos en el cuadro

parecen estar acumulando reservas, seguramente porque en ellos exis-
ten regImenes de pensiones que acumulan capital pam garantizarlas o
cajas de prevision para la vejez. En cambio, en los palses en que la Se-
guridad social ha alcanzado una fase de gran madurez parece ser que
141
tntroduccin a Ia seguridad sociaI
yase han constituido reservas suficientes, o tal vez el gran desarrollo de

sus economlas hace que sean capaces de soportar cada aflo, sin mayo-
res problemas, Ia totalidad de los gastos de seguridad social.
El contenido del programa nacional de seguridad social no puede sino
influir de manera significativa en el ritmo y Ia Indole del desarrollo econ-
mico del pals, como se vera a continuacin.
Gracias a Ia asistencia mdica de la seguridad social la pobiacin activa
es ms sana y eficiente, to que favorece directamente [a productividad y el
desarroilo econmico. Por otra parte, como ya se seal en otros capItulos,
La administracidn de seguridad social puede aportar de diversas maneras su
contribucin a la asistencia mdica general y a las medidas de prevencin
del servicio nacional de salud, donde ste existe. Tambin la salud de
alumnos y aprendices se ye favorecida por Ia asistencia mdica, y asimismo
por las prestaciones familiares, de modo que el pals se benelicia no solo de
la buena salud de su pobiacin activa, sino igualmente de la de quienes se
preparan para ingresar en ella.
En cuanto a las prestaciones en dinero, reemplazando al salario durante
una enfermedad o un perlodo de desempleo, despus de un accidente del
trabajo o por espacio de algunas.semanas antes y despus de un parto evi-
tan que ci nivel de vida descienda. Adems, ci mero hecho de saber que se
percibirn cuando se las necesite elimina una de las ms viejas preocupa-
ciones del obrero y el empleado. Todo esto fomenta Ia estabilidad del
personal y reduce el absentismo, y al mismo tiempo facilita la movilidad de
los trabajadores, porque ci derecho a las prestaciones de seguridad social
no se pierde al cambiar de empleo.
A veces se afirma que ciertas prestaciones, en particular las de desem-
pleo y de enfermedad, cuando son demasiado generosas promueven en
unos casos Ia pereza en ci trabajo y en otros el absentismo. Estos efectos ne-
gativos pueden contrarrestarse si en Ia fase de planificacin del regimen, y
ms tarde durante su funcionamiento, se da a las condiciones de califica-
cin y a los mtodos pam verificar su cumplimiento por los beneficiarios Ia
cuidadosa atencin que merecen.
Muchas administraciones de seguridad social, por si solas o, ms fre-
cuentemente, de consuno con las autoridades competentes en matena de
seguridad e higiene del trabajo, toman medidas pam combatir los riesgos de
accidente del trabajo y enfermedad profesional. Tambin en este caso hay
efectos econOmicos innegables, aunque La motivacin principal sea salva-
guardar Ia salud y Ia integridad fTsica de los trabajadores.
Tampoco hay que olvidar que Ia fuerte acumulacin de capital de los
regImenes de seguro social destinados a proporcionar prestaciones de larga
duracin de las cajas de prevision contribuyen en medida nada desdea-
ble al fomento de Ia economia de muchos palses en desarrollo.
142
LA SEGURIDAD SOCIAL Y EL PROGRESO SOCIAL
En aos recientes ha sido dable observar cambios notables en el enfo-

que del desarrollo econmico y en las metas que se quiere alcanzar con l.
Los gobiernos admiten hoy que el desarrollo es un proceso en que la in-
fluencia recIproca entre factores sociales y econmicos es permanente. En
Ia Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de las
Naciones Unidas para el Desarrollo se da expresin a este concepto en los
siguientes trminos:
Puesto que Ia finalidad del desarrolo es dar a todos mayores oportunidades de una
vida mejor, es imprescindible lograr una distribucin ms equitativa del ingreso y
de Ia nqueza para promover Ia justicia social y Ia eficiencia de Ia produccin, elevar
sustancialmente el nivel de empleo, lograr un nivel ms alto de seguridad de ingre-
so, ampliar y mejorar los medios de educacin, sanidad, nutricin, vivienda y asis-
tencia social, y salvaguardar el medio2.
Por su parte, el Director General de Ia Oficina Internacional del Trabajo
declard en 1976 que <<las cuestiones del empleo estn Intimamente vincula-
das con las de Ia pobreza y la desigualdad>> y que <<Ia planificacin del
desarrollo debe incluir, como objetivo explIcito, la satisfaccin de un nivel
absoluto de necesidades bsicas>>3. La piedra angular de Ia estrategia de las
<<necesidades esenciales>> es que Ia satisfaccin de las necesidades de los p0-
bres debe convertirse en el alma de las polIticas de desarrollo. Esta evolu-
cin del pensamiento sobre los medios y los fines del desarrollo econmico
induce a preguntarse cul es el papel que Ia seguridad social desempefla
en el progreso social.
La finalidad de los primeros regImenes de seguridad social era dar a los
hombres y mujeres que trabajan una proteccin mejor que Ia de Ia legisla-
cin de beneficencia y mantener su nivel de vida por encima de la <<Ilnea
de pobreza>>. Desde entonces este principio, reforzado por otros, gui en
todo momento Ia expansion y diversificacin de los programas de seguri-
dad social. El resultado fue que mucha gente ha podido satisfacer sus
necesidades esenciales en circunstancias en que de otra manera ello no ha-
brIa estado dentro de sus posibilidades. La segundad social no ha resuelto,
por supuesto, el problema de Ia pobreza, ni siquiera en los viejos paises in-
dustrializados, pero ha sido una gran ayuda.
En los palses en desarrollo Ia poblacin est menos protegida por Ia Se-
guridad social, porque una menor proporcin de ella pertenece al sector
asalariado y tiene la oportunidad de adquirir derecho a las prestaciones. En
casi todos estos palses hay un continuo xodo del campo a las ciudades, lo
que agrava el desempleo y el hacinamiento en stas, problemas que, como
los de las zonas rurales que se examinaron en el capItulo 2, no pueden ser
solucionados por Ia seguridad social. Lo que 51 puede hacer un gobierno es
utilizar los recursos de sta para ampliar los servicios de asistencia mdica,
maternidad y sanidad pblica, lo que debe repercutir beneficiosamente en
el progreso social y en Ia calidad de la vida en las zonas rurales.
143
LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA REDISTRIBUCION DEL INGRESO
Huelga decir que, si en lo social el efecto general de un programa de Se-

guridad social es el mejoramiento de la calidad d Ia vida, en lo econmico
su efecto general es una redistribucin del ingreso. Winston Churchill dijo
que el seguro social es una manera de <<utilizar La magia de los promedios
para socorrer a las masas>>.
Un regimen de seguridad social redistribuye el ingreso de dos formas:
horizontal y verticalmente. Una redistribucin horizontal de aqul es inhe-
rente a cualquier tipo de regimen, funcione segn el principio del seguro o
el de solidaridad entre el trabajador sano y el enfermo, entre el trabajador
en actividad y el jubilado o entre el trabajador con hijos y el que no tiene
ninguno.
En todos los casos hay, de un lado, aquellos a quienes se les cobran sis-
temticamente cotizaciones o impuestos, y del otro, aquellos a quienes se
les efectan pagos a! sobrevenir Ia respectiva contingencia.
Lo usual es que Ia redistribucin horizontal tenga lugar solo dentro del
grupo de personas cubiertas por el regimen y con derecho a sus prestacio-
nes, y cuando ese grupo no representa ms que una parte de la poblacin,
como es frecuente en los palses en desarrollo, el conducto financiero utili-
zado es una caja de seguro social y el efecto redistributivo puede ser muy
pequeo con relacin al tamaflo de La economIa nacional. Pero cuando Ia
cobertura de un programa de seguridad social se extiende a todo el pals
puede redistribuir sumas cuantiosas, como lo demuestran algunos de los
porcentajes que se dieron anteriormente en el cuadro 9.
Las cajas de prevision tienen un efecto redistributivo ms restringido,
pues sOlo transfieren al trabajador las cotizaciones de su empleador, como
si se tratara de una parte del salario cuyo pago se difiere.
Por lo que toca a Ia redistribucin vertical, o sea Ia transferencia del po-
der adquisitivo desde los grupos de altos ingresos hacia las personas de
medios econmicos ms modestos, es un objetivo muy comn, y para a!-
canzarlo se recurre a una diversidad de polIticas sociales y econmicas.
Entre los instrumentos que tienen un inmediato efecto redistributivo de
este tipo pueden citarse los impuestos directos y el control de precios, de
ingresos y de beneficios. Instrumentos ms indirectos para alcanzar el mis-
mo fin son los subsidios para mantener bajo el precio de ciertos alimentos,
las polIticas educativa, sanitaria y de bienestar infantil y los programas Pu-
blicos de vivienda. Tambin mediante Ia seguridad social puede obtenerse
una redistribucin vertical apreciable.
Podrla pensarse que es en los palses en desarrollo donde hay ms cam-
P0 para esta forma de redistribucin, toda vez que en ellos es extrema Ia
disparidad del ingreso por habitante entre el sector rural y las fbricas y mi-
nas. Pero es asimismo en ellos donde Ia seguridad social se encuentra en
sus comienzos y abarca solo el sector asalariado, de modo que todavIa no
tiene Ia posibilidad de cumplir esta funcin correctiva De ahi que desde el
144
La seguridad social y Ia economla nacional
punto de vista econmico puedan aducirse razones de peso en pro de la

ampliacin de Ia cobertura de Ia seguridad social, de Ia utilizaciOn de siste-
mas convencionales de prestaciones costeadas mediante impuestos 0 de
cajas de seguro social en vez de cajas de prevision, y de Ia abolicin de Ia
extendida prctica de de Ia cobertura a las categorlas peor pagadas,
como los trabajadores ocasionales y el servicio domstico.
Un regimen puede conceder ventajas a los desfavorecidos y a los peor
pagados al decidir quines abonarn las cotizaciones y en qu proporciOn y
al establecer Ia formula para el clculo de las prestaciones. Casi todos los
regImenes consideran como cosa normal que las cotizaciones se dividan
entre trabajadores y empleadores, y en muchos regImenes quienes perciben
remuneraciones reducidas pagan un porcentaje menor de stas, y a veces,
cuando el salario es muy bajo, la totalidad de Ia cotizacin queda a cargo
del empleador. Cuando algunos regImenes acostumbraban cobrar cotiza-
ciones cuyo monto estaba en relacin con los salarios utilizando un timbre
de diferente valor para cada escaln de remuneraciones era prctica co-
rriente que el porcentaje de cotizacin fuera relativamente pequeo para los
escalones bajos y relativamente elevado para los escalones altos.
Hay distintas maneras de favorecer a los trabajadores con bajos salarios
al fijar la cuantla de las prestaciones de vejez y, por lo tanto, tambin la de
otras prestaciones de larga duracin. La ms sencilla es prescribir una pen-
sin minima y una maxima; otra consiste en hacer que Ia pension sea la
suma de dos componentes, uno fijo y el restante variable, calculados de for-
ma tal que se obtenga el resultado deseado.
Aunque Ia redistribucin del ingreso es, desde el punto de vista econ-
mico, Ia ms importante de las funciones accesorias de Ia seguridad social,
y al cumplirla sta promueve uno de los objetivos generales de la protec-
cin y Ia justicia sociales, conviene seflalar que incluso en los paises
industrializados con regImenes de seguridad social muy perfeccionados se
obtiene un efecto redistributivo mucho mayor por medio de otros progra-
mas de gastos y de los impuestos directos. Y en muchos paIses en desa-
rrollo es cada vez ms frecuente que para lograr una distribucin ms
equitativa del ingreso se recurra a Ia intervencin del Estado en la econo-
mIa, a Ia reforma agraria, a ciertos subsidios y a medidas de bienestar social
que benefician directamente a los grupos de ingresos ms reducidos.
EFECTOS DE LAS COTIZACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
En el capItulo anterior se estudiaron las formas en que se obtienen los

fondos necesarios para costear un regimen de seguridad social. Sabemos
que stos pueden provenir de determinadas fuentes a las que se impone Ia
obligacin de contribuir, o bien de los ingresos generales del Estado, pero
el mtodo contributivo es tan antiguo que se ha convertido casi en una tra-
dicin, y es legitimo preguntarse cules son los efectos econmicos de
145
el costo de la seguridad social de esta manera. Quiz por el mo-

sufragar
mento no es posible dar una respuesta definitiva, sino solo considerar Ia
cuestin desde distintos puntos de vista.
Efectos sobre el consumo
Los efectos sobre el presupuesto de los hogares de un cambio en el

monto de las cotizaciones de seguridad social son casi siempre desdeables.
Las autoridades, a! decidir un cambio, suelen restarle importancia con ar-
gumentos como el de que <apenas si representa el costo de unos pocos
cigarrillos por semana>> y otros por el estilo. Por el contrario, en el momen-
to de implantarse un regimen contributivo de seguro o una caja de previ-
sin el efecto es ms marcado si la cotizacin que hay que empezar a
pagar es apreciable, digamos el 5 por ciento del salario, pero su consecuen-
cia no es tanto una reduccin del consumo sino ms bien una reclamaciOn
de que las remuneraciones se incrementen en una suma equivalente, o bien
de que se deje sin efecto, si es que existe, un regimen de prestaciones facul-
tativo.
Pero en todo anlisis del efecto sobre el consumo de las cotizaciones a
cargo de los trabajadores es indispensable considerar al mismo tiempo el de
las prestaciones. El presupuesto familiar que en tiempos normales soporta
una carga de seguridad social relativamente moderada se ye compensado,
cuando el salario se interrumpe por cualquier razn, con prestaciones rela-
tivamente considerables. Esto empareja la demanda de alimentos y otros
artIculos esenciales en los tiempos buenos y en los malos, si bien es cierto
que la demanda de ropa y de algunos artIculos no indispensables oscila
algo. AsI, el hecho de que Ia seguridad social existe ayudO a preservar por
cierto tiempo y hasta cierto punto el poder adquisitivo de quienes perdie-
ron sus empleos en la recesin econmica a fines del decenio de 1970 y
comienzos del decenio siguiente.
Un efecto especial de las cotizaciones sobre el consumo es el que cabe
esperar al implantar un seguro de enfermedad, a saber, una mayor deman-
da de productos farmacuticos.
No hay duda de que Ia situacin econmica de los jubilados y su in-
fluencia como grupo de consumidores han cambiado notablemente desde
el fin de Ia segunda guerra mundial. Esto se debe a que aument no sOlo su
nmero, sino tambin Ia parte de sus ingresos que pueden gastar libremen-
te, lo que es importante, porque los jubilados gastan bastante ms de lo que
ahorran. Actualmente son muchos ms los ancianos que lievan una vida
independiente en lugar de subsistir a expensas de sus hijos. En algunos pal-
ses se han fundado numerosas empresas que se especializan en organizar
vacaciones pam jubilados y en proporcionarles otros tipos de esparcimiento,
y hoy en dIa en toda discusiOn sobre el costo de vida se consideran por se-
parado el caso de las familias y el de losjubilados.
146
Efectos sobre Ia produccin, las remuneraciones

y el empleo
Vistas desde un ngulo econmico, las cotizaciones de los trabajadores
constituyen evidentemente un elemento del salario que se deduce de l y
disminuye, por ende, el salano neto y que influye en el poder adquisiti-
vo actual y futuro de aqullos. Las cotizaciones de los empleadores pre-
sentan aspectos ms complejos, porque repercuten en los costos, los benefi-
cios, los precios, los salarios, las ventas y los impuestos, y es por esta razn
que las opiniones estn muy divididas por lo que respecta a los efectos de
aumentarlas. Ya hemos visto que cuando se incrementan las cotizaciones
de los trabajadores se le puede restar importancia al hecho equiparndolo
al costo <<de unos pocos cigarrillos por semana>>, pero un incremento igual
en las cotizaciones de los empleadores puede representar una crecida suma
para algunas firmas, en particular para las que emplean mucho personal.
LConsiderar un empleador que el aumento de las cotizaciones a su car-
go forma parte de sus costosde produccin y que debe pasarlo a los clientes
de su empresabajo Ia forma de mayores precios, o preferir incrementar su
produccidn para reducir sus costos unitarios con la esperanza de poder asI
evitar toda modificacin de precio? tal vez hacer soportar a sus
trabajadores este nuevo gasto en las prximas negociaciones sobre salai-ios,
o bien llegar a Ia conclusion de que, dado que el aumento puede deducirse
a efectos del clculo de sus impuestos, a fin de cuentas no es tan malo
como parece? Lo usual es que en la decision final intervengan todos estos
factores, en mayor o menor grado segn la situacin del mercado para los
productos de que se trate, la abundancia o escasez de personal, el capital
que harla falta para cambiar el mtodo de produccin y el poder de nego-
ciacin del sindicato.
Cuando se permite deducir las cotizaciones de los empleadores a efectos
impositivos, una fuerte proporcin de este costo se carga a Ia comunidad y
se convierte en un subsidio encubierto del Estado a la caja de seguro social.
En los casos en que se cobra sobre ciertos bienes y servicios un impuesto
cuyo producto se destina a financiar un regimen de seguridad social, como
se hace en algunos palses, por lo regular el gravamen persigue alguna otra
finalidad socialmente conveniente; por ejemplo, desalentar en un pals en
desarrollo el consumo con fines de ostentacin merced a un impuesto sobre
los artIculos suntuarios. Por el contrario, un gravamen sobre los comesti-
bles, los combustibles, el transporte colectivo u otros bienes o servicios de
primera necesidad es socialmente criticable, porque en proporcin pesa
ms sobre los presupuestos de las familias pobres.
En lo atinente al efecto de los gastos de segundad social sobre la pro-
duccin y el empleo las opiniones divergen. Como quiera que se utilizan
para satisfacer necesidades corrientes, se aduce que las prestaciones, con
inclusion de las asignaciones familiares y las pensiones, mantienen la de-
manda de bienes y servicios, y por ende el empleo, a niveles elevados.
Quienes estn en desacuerdo con esta manera de pensar sostienen que este
147
razonamiento Cs errneo, el costo de proporcionar las prestaciones re-

duce la rentabilidad de las empresas, y tambin el volumen de empleo,
porque incita a los empleadores a preferir tcnicas de produccin mecani-
zadas de fuerte densidad de capital. Lo ms sensato es admitir que los
gastos de segundad social no son ms que una parte de los gastos de perso-
nal, los cuales a su vez no son ms que una parte aunque significativa
del costo de produccin total. Los gastos de personal abarcan los salarios
propiamente dichos, los gravmenes sociales relacionados con el empleo y
con las disposiciones sabre seguridad, higiene y bienestar, y algunos otros
conceptos, entre ellos las cotizaciones de seguridad social, de lo cual se in-
fiere que estas ltimas pueden no ser demasiado importantes por si solas,
por ms que se trate de un gasto fijo, obligatorio y cuyo monto no SC puede
negociar.
Tal vez no es probable que se consigan marcados efectos sobre Ia pro-
duccin y el empleo modificando La distribucin de Ia carga que soportan
quienes abonan cotizaciones a la seguridad social, pero en cambio el poder
financiero de las cajas de pensiones es considerado como un factor de pri-
mer orden en los asuntos econmicos. En muchos paises en desarrollo una
buena parte de las necesidades de capital de las empresas se satisface con el
ahorro procedente de diversas fuentes entre las cuales los regimenes de
seguro social con reservas acumuladas y las cajas de prevision no son las
menos importantes movilizado par las autoridades pblicas.
LA SEGURIDAD SOCIAL ELAHORRO

Y LA INVERSION
Los regImenes de seguridad social acumulan excedentes de fondos en

una medida que depende del tipo del regimen y del mtodo de financiacin
que aplica. Tales excedentes pueden ser grandes en un seguro social de
pensiones, pero es en Ia cajas de prevision donde alcanzan su volumen ma-
ximo. No hay duda de que representan un componente importante del
ahorro interno. Cuando se pone en vigor un regimen de prestaciones de ye-
jez en un pals en desarrollo, puesto que en la poblacin protegida predomi-
nan fuertemente los jOvenes y que par esta razn par espacio de ms a
menos una generacin los beneficiarios del regimen sern relativamente
pocos, sus supervit tienen que ser grandes, y en el caso de las cajas de pre-
visin son realmente enormes.
En el capltulo anterior se seal, al hablar de los mtodos de financia-
cin de los regimenes de pensiones, que sus supervit, asi coma los de las
cajas de prevision, deben colocarse en inversiones seguras, rendidoras y
lIquidas, y que constituyan adems una contribucin eficaz al pro-
greso socioeconmico. La legislacin en la materia casi siempre prescri-
be que estas inversiones deben hacerse en titulos del tesoro, a en todo casa
baja Ia direccin de una comisin de inversiones en cuyo seno el minis-
148
La seguridad social y economia nacional
Cuadro 10. Ahorro por conducto de Ia seguridad social y ahorro nacional total en quince
paises en 1977 (en millones de unidades monetarias nacionales)
Region y pals Ahorro de segundad Ahorro nacional' Porcenlaje del

social ahorro de seguridad
social en el
ahorro nacional
Africa
Marruecos 249,87 6 4,!
Mauricio4 32,61 I 020,00 3,2
Tnez 56,73 255,10 22,2
Zambia 30,34 199,30 15,2
America
Brasil 1 904,80 345 137,00 0,6
Canada 3 774,70 21 569,00 17,5
Costa Rica 414,90 3 308,50 12,5
Estados Unidos 20929,00 91 634,00 22,8
Panama 45,79 291,30 15,7
Asia
India5 9617,60 99620,00 9,7
Japn 4708 900,00 37 809000,00 12,5
Europa
Blgica 3 507,20 353 695,00 1,0
Francia 6 84 1,70 205 968,00 3,3
Noruega 2 163,90 12 555,00 17,2
Reino linido I 786,00 9 508,00 18,8
Diferencia entre ci total de ingresos y de egresos de Ia seguridad social (vlase OlT: Elcosto de (a seguridad social. lJ&ima
encuesla internacional, 1975-1977, op. cii., cuadro I. Vase Naciones Unidas: Yearbook of national accounts stat istics.
1978 (Nueva York, 1979). ' lncluye el consumo de capital fijo. Cifras de 1976. 'Cifras de 975.
terio de hacienda o el banco central o de desarrollo tienen una fuerte repre-

sentacin.
Aparte del capital que pueda acumular aplicando su mtodo de finan-
ciacin, todo regimen cierra su ejercicio econmico anual con un supervit
0 Ufl deficit. El cuadro 10, basado en cifras tomadas de encuestas interna-
cionales sobre las fihanzas de Ia seguridad social de quince palses, muestra
que el ahorro por conducto de sta representa un porcentaje sorprendente
del ahorro nacional en muchos palses industrializados y en algunos paIses
en desarrollo. En otros de estos ltimos, si bien el porcentaje no tiene nada
de extraordinario, las cifras absolutas no dejan de ser significativas. Convie-
ne sealar que, aunque Ia seguridad social contribuye grandemente al
ahorro nacional en algunos palses industrializados, no hay que olvidar que
en ellos su cobertura y sus prestaciones son mayores y que, por consiguien-
te, su papel en las respectivas economIas nacionales es tambin mucho
mayor que en los palses en desarrollo.
No es frecuente que se mencione el carcter obligatorio del ahorro que
se efecta por conducto de Ia seguridad social, pero es un hecho que los go-
biernos de casi todos los paises en desarrollo lo consideran una fuente
149
importante y segura de fondos para La formacin de capital y Ia inversion.

En tiempos de dificultades econmicas y de inflacin, probablemente el
nico ahorro proveniente de los grupos con ingresos fijos est constituido
por sus cotizaciones a las cajas de prevision y a los seguros de pensiones,
pues en esos momentos difIciles quiz dejen de pagar las primas de sus Se-
guros de vida, pero no pueden eludir fcilmente sus obligaciones para con
La seguridad social, dado que las cotizaciones se descuentan de sus salarios
antes de abonrseles. Por lo dems, consideraciones de orden politico ha-
cen que muchos gobiernos encuentren ms fcil y conveniente utilizar las
reservas de los regImenes de pensiones y las cajas de prevision que imponer
gravmenes directos.
No obstante, el carcter forzoso del ahorro con que se financia Ia seguri-
dad social puede ser considerado por los cotizantes como una imposicin
bienvenida, a condiciOn de que se haga lo necesario por salvaguardar el va-
lor real de su ahorro protegindolo de los efectos de la inflaciOn y de que se
les proporcione un rendimiento razonable sobre l en forma de presta-
ciones.
Si bien en Ia mayor parte de los paIses en desarrollo las autoridades en-
cargadas de Ia planificacin del desarrollo econmico consideran a La
seguridad social como una fuente segura de capital, como se seal ante-
riormente, algunas de ellas opinan que el sector no se presta a la planifi-
cacin. Los argumentos ms comunes con que se sostiene este punto de
vista son que las tcnicas de planificaciOn mediante la asignacin de recur-
sos aplicadas en otros sectores sociales, como los de salud, educacin y
vivienda, no pueden serb en el de seguridad social porque ste tiene sus
propias estructuras, destinadas ms bien a Ia transferencia de ingresos que a
(a administracin de gastos, y que, a diferencia de otros sectores sociales, en
el de seguridad social la fijacin de objetivos y Ia evaluacin de Ia medida
en que se han alcanzado no se prestan a una cuantificacin exacta.
Sin embargo, en aos recientes ha ganado aceptaciOn la idea de que la
seguridad social debe incluirse en Ia planificacin del desarrollo. Los orga-
nismos nacionales de planificacin se han convencido de que Los regImenes
de seguridad social merecen confianza como fuentes generadoras de capital
para Ia financiacin de los gastos pblicos previstos en los planes. En reali-
dad, algunos economistas especializados en los problemas del desarrollo
parecen mirar con buenos ojos La implantaciOn y La extension de regimenes
de prestaciones de larga duracin y Ia creaciOn de cajas de prevision, por
considerarlos un medio eficaz para Ia movilizacin del ahorro interno. Si
tanto el mtodo de Iinanciacin como La estructura de las cotizaciones y las
prestaciones son adecuados, no hay motivo de peso para esperar fluctua-
ciones acentuadas en el fnonto de los recursos que se recibirn de Ia
seguridad social, de modo que en los planes se puede tener en cuenta el
ahorro proveniente de esta fuente.
Ahora bien, el hecho de tener a su disposiciOn y ya en funcionamiento
un sistema de ahorro forzoso puede hacer que algunas autoridades nacio-
150
nales se dejen arrastrar por la tentacin de no observar el importante

requisito de que Ia inversion de las reservas de Ia seguridad social debe pro-
ducir un rendimiento razonable. Hay poderosos motivos para establecer, y
para aplicar en forma consecuente, poilticas destinadas a asegurar un ren-
dimiento suficiente sobre las inversiones de fondos de Ia seguridad social y
para preservar su valor, no meramente nominal sino real, mediante tipos
de inters flexibles y ajustados a la realidad, o bien mediante la indexacin.
Las administraciones de seguridad social, sobre todo las de los palses en
desarrollo, deben resolver un problema espinoso en extremo si, cada vez
que deben invertir reservas, quieren encontrar entre las oportunidades de
inversion existentes una que satisfaga los criterios normalmente exigidos.
En determinadas situaciones hasta es posible que los criterios parezcan in-
compatibles entre sI. En ocasiones, el avance inexorable de la inflacin ha
hecho imposible encontrar para el ahorro de seguridad social una coloca-
cin realmente segura o un rendimiento satisfactorio. Algunas inversiones
que, de conformidad con las normas generalmente aceptadas, en principio
no deben efectuarse, como las inversiones en bienes raIces, pueden ser en-
tonces las ms seguras y rentables. No obstante, cuando una situacin
inflacionaria se caracteriza por movimientos especulativos, inversiones
como las mencionadas pueden ser incompatibles con las reglas estatuidas
por las autoridades financieras nacionales.
Por otra parte, normalmente debe esperarse que ciertos cIrculos, tanto
pblicos como privados, ejerzan presin a tin de verse favorecidos con la
inversion de los fondos de Ia seguridad social. Las directrices de la polItica
oficial en la materia no tienen por qu ser tan rIgidas que impidan que
se los invierta en proyectos meritorios desde el punto de vista social. Es
menester que exista Ia posibilidad de que, al fijar las prioridades naciona-
les, se atribuya a proyectos como los de construccin de hospitales, escue-
las y viviendas baratas una prelacin suficiente para que una parte de las
reservas de la seguridad social pueda utilizarse para adelantar las politicas
nacionales en pro de una redistribucin equitativa del ingreso.
LA SEGtJRIDAD SOCIAL V LAS CRISIS

ECONOMICAS
En pocas normales, cuando Ia economIa progresa a un ritmo sostenido

sin sufrir los efectos de fluctuaciones bruscas de las variables econmicas
nacionales, regImenes de seguridad social pueden cumplir perfectamen-
te las obligaciones contraIdas y preservar Ia confianza general en sus
mtodos de financiacin. Cuando los planificadores establecen tales mto-
dos, y especialmente la estructura de cotizaciones y de prestaciones, tienen
en cuenta los cambios demogrflcos y econmicos previsibles y toman las
disposiciones que se imponen pam poder hacer frente a sus consecuencias,
dentro de un margen razonable de error. Pero en momentos de aguda crisis
151
econmica caracterizados por una inflacin persistente y elevada, la dismi-

nucin de Ia actividad productiva y un desempleo generalizado, los meca-
nismos financieros pueden verse sometidos a presiones de tal magnitud que
Ia capacidad de los regImenes para hacer frente a sus obligaciones corra Se-
rio peligro.
No hay que creer que, silos salarios aumentan a consecuencia de La in-
flacin y si las cotizaciones son proporcionales a aqullos, el aumento de
las entradas de un regimen por concepto de cotizaciones compensar auto-
mticamente la inflacin, pues en la prctica La compensacin no ser
completa a causa de la disminucin del nmero de las personas empleadas.
Y toda decision de incrementar las cotizaciones deber ser objeto de madu-
ra reflexin, porque significar una reduccin de los salarios en un mo-
mento en que, a raiz de la situacin econmica, ser an menos bien
recibida que de ordinario.
Financiar Ia seguridad social con fondos pblicos es, como ya sabemos,
prctica corriente en muchos paises. De los regImenes con cobertura limi-
tada normalmente se espera que se sostengan a sI mismos, pero a menudo
reciben algn subsidio del Estado. A medida que Ia cobertura de estos regI-
menes contributivos se aproxima al ideal de universalidad, las cotizaciones
que perciben van asemejndose ms y ms a un impuesto general, y asI, si
se plantea la necesidad de asignar fondos adicionales a la seguridad social
en un momento dificil, ci probiema ya no consiste en determinar si ello es
tcnicamente correcto, smo si cuadra con las poilticas y las prioridades en
una coyuntura en que no hay mayores posibilidades de acrecentar la carga
que soportan los contribuyentes y en que muchas necesidades compiten
entre Si por una parte del producto de los impuestos. En cada caso concreto
hay que encontrar la soiucin que convenga juzgando Ia validez de los ar-
gumentos que esgrima cada parte interesada.
Tambin las consecuencias econmicas de los cambios' demogrficos
pueden colocar a las administraciones de seguridad social ante probiemas
de diflcil solucin. Segn una estimacin sorprendente, Ia relacin de coti-
zantes a beneficiarios se redujo en los Estados Unidos de 16,5 a 1 en 1950 a
3,2 a 1 en 1981, y, a estar a Ia misma estimacin, para el ao 2030 pasar a
ser de 2 a 1. Si este pronstico se realiza, estar fuera de toda duda que la
seguridad social habr Ilegado a ser un componente principaiIsimo de la
economIa del pals.
Es posible, como algunos sostienen, que los xitos que la seguridad so-
cial ha conseguido y sigue consiguiendo como eficaz arma econmica de
defensa contra las contingencias de las que hasta ahora se ha ocupado han
hecho concebir esperanzas exageradas en cuanto a sus posibilidades lti-
mas. No obstante, en ci pasado sus principios y estructuras fundamentales
salieron fortalecidos de las crisis econmicas, y los problemas del decenio
de 1980 podrian muy bien tener un efecto anlogo. Las dificultades de fi-
nanciacin con que la seguridad social tropieza en el mundo industrializa-
do pueden enfriar el entusiasmo de los paises en desarrollo que tienen Ia
152
capacidad y la voluntad poiltica de implantar programas econmicamente

realizables. Estos palses, en lugar de desalentarse o de obrar con ms caute-
Ia de Ia necesaria, podrian sacar partido de las experiencias de los paIses
industrializados planificando y lievando a la prctica sistemticamente
programas que estn en consonancia con sus condiciones econmicas ac-
tuales y previsibles y velando por el cumplimiento de los verdaderos objeti-
vos y propsitos de Ia seguridad social.
Notas
OtT: Project findings and recommendations: Employment injury benefits and posi ibility
of providing age benefits, Informe de J. Grieve (Ginebra, sin fecha), documento ETH/70/OO5.
apndice 4, prrafo 4.
2 Naciones Unidas, Asamblea General: Resoluciones aprobadas por Ia Asamblea General
durante su vigsimo quinto periodo de sesiones, 15 de sepliembre- 17 de diciembre de 1970, do-
cumentos oficiales, supiemento inim. 28 (A/8028) (Nueva York, 1971), resolucin 2626
(XXV).
Empleo, crecimiento p necesidades esencia/es: Probleina mundial. Memoria del Direc-
tor General de Ia Oficina Internacional del Trabajo a Ia Conferencia mundial tripartita sobre
el empleo, Ia distribucin de los ingresos, el progreso social y Ia divisiOn internacional del tra-
bajo (Ginebra, 1976).
153
ADMINISTRACION DE LOS REGIMENES
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
En Ja administracin de Ia seguridad social no es dable observar ningn

patron uniforme aplicado en todas partes, ni tampoco un modelo preferi-
ble a otros. Seria por cierto sorprendente que ocurriera to contrario toda
vez que, como ya hemos visto, por una serie de razones histricas, politicas
y sociales casi todas las estructuras utilizadas actualmente se desarrollaron
con un mmnimo de planificacin deliberada. Los primeros regImenes de
prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional estuvieron
en realidad bajo Ia administracin de los empleadores, las compafiIas de Se-
guros y los tribunales, y todavIa hoy este sistema se sigue aplicando con
xito en muchas partes. Otras estructuras se ajustaron en sus comienzos a
las modalidades que estableci el Gobierno de Bismarck, con arreglo a
cuya legislacin de seguro social las instituciones que administraban las
prestaciones de enfermedad y las pensiones deblan estar bajo Ia direccin
de representantes de los propios cotizantes, principio ste sentado ms tar-
de en el Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927
(nm. 24), y el Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927
(nm. 25), aplicables a los trabajadores de Ia industria, el comercio, el ser-
vicio domstico y Ia agricultura. An actualmente pueden hallarse ejem-
pbs de esta modalidad administrativa en muchos palses.
Tambin hay palses en que la marcha gradual hacia una cobertura casi
universal fue acompaada de la creacin por etapas de una institucin bajo
cuya administracin exclusiva se coloc Ia totalidad del programa de segu-
ridad social, y asimismo palses que, aprovechando el ejemplo dado por
otros, pusieron desde el comienzo todos sus regIrnenes bajo una adminis-
tracin nacional unificada.
En este capItulo se analizan las caracteristicas del tipo de estructura ad-
ministrativa que dirige y controla al ms alto nivel una seguridad social
bastante desarrollada. Se describen igualmente los mtodos con que se ase-
gura Ia eficacia de las actividades de la institucin at nivel local, es decir,
en el punto en que el beneficiario recibe Ia prestacin, y se explica Ia im-
portancia para todas las operaciones de la coordinacin y Ia comunicacin.
155
Pero para comenzar se estudian Ia recaudacin y el registro de las cotiza-

ciones, pues se trata de un aspecto de Ia administracin de seguridad social
que ha condicionado su conformacin en muchos paIses.
RECAUDACION V REGISTRO DE LAS COTIZACIONES
Todo seguro social y toda caja de previsiOn deben identificar a sus coti-
zantes y anotar en debida forma sus cotizaciones en los registros centrales
de Ia institucin. Estos consisten en registros individuales de las cotizacio-
nes pagadas (nmero de stas o perlodos de cotizacin en el caso de un
seguro, o importes abonados en el de una caja de prevision) y en Indices at-
fabticos para facilitar cualquier bsqueda, evitar que haya ms de una
cuenta para un mismo afiliado y reunir datos estadIsticos sobre Ia pobla-
cin protegida.
Estos registros son esenciales para Las cajas de prevision, y tambin para
los seguros sociales que facilitan prestaciones de larga duracin previo
cumplimiento de perlodos de calificacin que pueden abarcar muchos
aos. Su centralizaciOn es indispensable, porque los afiliados pueden pasar
de una empresa a otra y de una parte del pals a otra en el curso de su vida
activa. Por lo regular no hace falta efectuar ninguna comprobacin en los
registros centrales para aprobar La solicitud de una prestacin de corta du-
raciOn, pues basta con que el empleador informe acerca de las remunera-
ciones o cotizaciones recientes del interesado. No obstante, hay regImenes
en que la cuantia de Ia prestaciOn depende de que se haya cotizado, por
ejemplo, durante por lo menos doce meses en los dos ltimos aos. Y en
una caja de prevision, todas y cada una de las cotizaciones se deben anotar
con exactitud a fin de poder reembolsarlas a su debido tiempojunto con los
intereses devengados.
Al comienzo Ia institucin puede determinar qu empleadores son coti-
zantes en potencia analizando los registros de los organismos impositivos y
de los que conceden las autorizaciones necesarias para el establecimiento
de industrias y comercios, las guIas locales de industria y comercio, los re-
gistros del ministerio del trabajo y otras fuentes similares. La inscripcin de
los trabajadores se ileva a cabo por intermedio de sus empleadores. Lo co-
rriente es que los datos de identificaciOn consistan en el nombre y apellido,
Ia fecha y lugar de nacimiento, y Ia firma, impresin digital o fotografia. El
uso cada vez mayor de equipo electrnico ha hecho casi universal Ia utili-
zacin de nmeros de cdigo para Ia identificacin. Adems, un nmero
personal en el que estn codificados varios datos estadisticos puede tener
varias aplicaciones tiles.
Practicamente siempre, las cotizaciones de los trabajadores se descuen-
tan de sus salarios y se transfieren a Ia institucin junto con las del emplea-
dor. La mayor parte de los regImenes tambin cobran cotizaciones a los
trabajadores independientes, pero su afiliaciOn puede no ser obligatoria. Es
156
Administracin de los regImenes
menester ser flexible y adaptar ci mtodo de recaudacin a las circunstan-

cias. Los primeros regImenes utilizaban las tarjetas de timbres, pero actual-
mente Se da preferencia a una u otra variante del descuento en nmina.
Hay, pues, dos mtodos principales:
1. En ci mtodo de la tarjeta de timbres, ci empleador posee una tarjeta
por cada trabajador que ocupa y adhiere a ella pcridicamente un tim-
bre que representa el importe de Ia cotizacin del trabajador previa-
mente deducida de su salario y de la suya propia. Los timbres se
adquieren en las oficinas postales o de la seguridad social. Las tarjctas
son vlidas por un ao; una vcz llenas se entregan, en canje de nuevas
tarjetas, a Ia seguridad social, quien las utiliza para poner a! dIa su re-
gistro central de afihiados. Cuando se ide este mtodo se pagaban
cotizaciones fijas que daban derecho a prestaciones igualmente fijas, y
no es fcil adaptarlo al descuento en nmina de cotizaciones propor-
cionales a los salarios. Su vcntaja es la simplicidad. Algunos regImenes
lo utilizan para ci cobro de las cotizaciones de quienes no forman parte
del personal de una empresa, como los trabajadores por cuenta propia
y los dcl servicio domstico.
2. En Jo esencial, el mtodo dcl descuento en nmina consiste en Ia trans-
ferencia de las cotizaciones directamente de los empicadores a la insti-
tucin a intervalos regulares. Lo usual es quc esta transferencia se haga
una vez a! mes por lo menos, aunque las nminas con los datos de los
trabajadorcs.y de sus cotizaciones se envIan a veces a la institucin tn-
mestralmente. Esta informacin se pasa entonces a los registros centra-
les personales, a mano o elcctrnicamente, segdn ci caso.
Los planificadores deben analizar una senie de factores antes de claborar
ci procedimiento de recaudacin. Uno de elios es la forma en que debe tra-
tarse la informacin sobre las condiciones de calificacin, es decir, aqucilas
que hay quc satisfacer para tener derecho a las prestaciones. Scgdn lo prcs-
crito en la iegisiacin, lo ms sencillo puede ser basarse en Ia informacin
que se consigna penidicamcntc en los registros centrales, o bien puede ser
ms conveniente quc partc de esta informacin se conserve en las oficinas
locales. Un proccdimicnto puede ofrecer la mayor economla cuando ci cm-
pleador ms importante es ci Estado, pero puede necesitarse otro donde
existen grandcs empresas privadas con sistemas de nmina mecanizada, y
otros an cuando los asalaniados cstn ampiiamentc repartidos entrc mu-
chos establecimientos pequeos. Pero sea cual fuere ci procedimiento que
se escoja para Ia rccaudacin y para ci registro dc datos de los emplea-
dores y de las personas protegidas, ci carctcr confidencial de estos registros
debe salvaguardarse. Por regla general, Ia icy aplicabic contiene un artIcuio
que impone la obiigacin del secreto a todos aquclios quc tienen acceso a
esta informacin, sea ponquc Ia registran, sea ponquc La utilizan para tra-
mitar las solicitudes de prcstacioncs. Las sanciones por incumpiimicnto dc
esta obligacin pucdcn sen muy scvcras.
157
Al elegir un mtodo de recaudacin hay que conciliar los intereses de

los empleadores con los de Ia administracin. Si las preferencias coinciden,
Ia eleccin es fcil. De lo contrario, hay que hacer todo lo posible por satis-
facer los deseos de los empleadores, puesto que imponerles un sistema que
les desagrada puede suscitar en ellos un antagonismo perjudicial para el
buen funcionamiento de Ia seguridad social.
LA ADMINISTRACION A SU NIVEL SUPERIOR
Elaboracin de pollticas
Cuando la proteccin de Ia seguridad social abarca todas las contingen-

cias o un buen nmero de ellas es imprescindible una estrecha coordina-
cin entre sus diversas ramas, y tambin con Los servicios y regImenes no
administrados por Ia seguridad social, como los servicios de asistencia me-
dica de organismos del Estado nacional o de gobiernos locales o las presta-
ciones de desempleo administradas por los servicios de colocacin de las
oficinas pblicas del empleo. Cuando para cada rama hay un organismo
autnomo, Ia necesidad de la coordinacin salta a Ia vista, y es ms indis-
pensable an cuando una misma rama, como Ia de enfermedad, requiere La
intervencin de varios organismos. Dc todas maneras, la importancia de La
seguridad social en nuestros dIas exige que las polIticas en este campo estn
bajo Ia supervision de un departamento del gobierno central, que en casi
todos los palses es el ministerio competente en asuntos laborales, con fre-
cuencia ya no denominado simplemente <<del trabajo>>, sino <<de trabajo y
bienestar social>>, <<de trabajo y asuntos sociales>> o de alguna otra forma si-
milar. No obstante, hay paIses en que la seguridad social depende del
ministerio de salud pblica, y en unos pocos del ministerio del interior o
del de hacienda, o bien existe para ella un ministerio especial de bienes-
tar, prevision o seguridad social o una comisin de seguridad social.
Prcticamente en todas partes Ia direccin central de Ia polItica Ia
determinacin de la Indole de las prestaciones y del contenido de Ia legisla-
cin, La asignacin de recursos en el marco de Ia planificacin econmica
nacional y otros aspectos fundamentales es una funcin de nivel minis-
terial. La denominacin del respectivo departamento parece reflejar en
ocasiones determinadas caracteristicas del programa nacional, como el hin-
capi que hace en combinar prestaciones monetarias con prestaciones de
asistencia mdica, o prestaciones de seguro social con otras de asistencia
o bienestar social. No es necesario aclarar que, tanto cuando Ia direccin
de Ia polItica compete a un solo ministerio como cuando est dividida
entre varios, todo asunto de gran importancia da lugar a discusiones e
intercambios de puntos de vista con los ministerios de hacienda y de justi-
cia, e incluso, como se vera en el capItulo siguiente, con ci de relaciones
exteriores.
158
Administracin de los regimenes
Direccin superior
El departamento del gobierno nacional que tiene a su cargo Ia direccin

de Ia politica de seguridad social puede asumir asimismo Ia responsabili-
dad de aplicarla y administrarla a todos los niveles, y en este caso La totali-
dad de la tarea recae sobre la administracin pblica. Otra posibilidad es
que dicho departamento se reserve Ia direccin operativa de una parte del
programa por ejemplo, la rama de pensiones pero la delegue en lo
que respecta a otras partes, como Ia rama de enfennedad, en organismos
locales a fin de que se encarguen de Ia atencin di recta de los afiliados.
Pero una solucin ms difundida es La creacin por ley de un rgano
paraestatal denominado, segn el pals, <dnstituto de Seguridad Social>>,
<<Consejo Nacional del Seguro Social>>, <<Caja Nacional de Prevision So-
cial>> o de alguna otra manera similar al que se encomienda la aplica-
cin de Ia legislacin en la materia, con lo que se descarga al ministro de la
administracin corriente del programa. El grado de independencia de este
rgano varla: a veces contrata su propio personal e instala su sede en un
edificio separado, y otras su personal se compone de empleados de Ia admi-
nistracin pblica adscritos al rgano y SUS oficinas estn instaladas en
locales igualmente facilitados por La administracin pblica; a veces est
facultado para invertir los fondos de La seguridad social en Ia forma que cs-
time conveniente, y otras su poiltica de inversion est colocada bajo Ia
supervision del ministerio de hacienda. Casi siempre se halla al frente de
un seguro social contributivo o una caja de prevision un consejo de admi-
nistraciOn instituido por ley. Este es eI depositrio de las reservas acumula-
das, que administra en nombre de los cotizantes, publicando cada aflo
informes y estados financieros. En el seno de un consejo de administracin
que tiene Ia responsabilidad directa de invertir reservas existe de ordinario
un comit de inversiones integrado por aquellos de sus miembros con ex-
periencia en este campo de la gestin financiera, por representantes de los
trabajadores y de los empleadores, y por expertos del ministerio de hacien-
da o de finanzas y del banco de desarrollo o por especialistas en inver-
siones.
A causa de que toda caja de prevision y todo seguro social debe ajustar-
se en su funcionamiento a normas establecidas en Ia Iegislacin en forma
bastante pormenorizada, no hay mucho campo para que un consejo de ad-
ministracin tome la iniciativa en asuntos tcnicos. Pero en los regImenes
de asistencia social el personal de sta tiene ms discrecin para apreciar
las necesidades y los recursos de los solicitantes de prestaciones, y es me-
nester que el consejo de administracin fije directrices sobre la apiicacin
de las politicas en Ia prctica administrativa cotidiana. En cualquier caso,
el consejo siempre tiene una voz muy influyente en ci ministerio del que
depende en lo tocante a las polIticas sobre toda cuestin importante.
Cuando La administraciOn se delega en un rgano autdnomo no es raro
que ste est compuesto de dos niveles: una asamblea deliberativa, que se
159
a Ia seguridad social
rene a determinados intervalos una vez at ao por to menos para

tratar el presupuesto y las poilticas generates, y. una junta directiva, ms
pequea, que se rene a intervalos menos espaciados y se mantiene en con-
tacto con el director permanente del organismo supervisado por el consejo.
Como cabia esperar, el Convenio nm. 102 contiene disposiciones en Ia
materia. Prescribe que el gobierno deber asumir la responsabilidad gene-
ral de Ia buena administracin de las instituciones y servicios de seguridad
social. Requiere igualmente que, <<cuando Ia administracin no est confia-
da a una institucin reglamentada por las autoridades pblicas o a un
departamento gubernamental reponsable ante un parlamento, representan-
tes de las personas protegidas debern participar en Ia administracin o
estar asociados a ella, con carcter consultivo, en las condiciones prescri-
tas; Ia legislacin nacional podr prever asimismo Ia participacin de
representantes de los empleadores y de las autoridades pblicas>>. Un con-
sejo de administracin tIpico satisface fcilmente estos requisitos, pues
comprende representantes tanto de los trabajadores como de los empleado-
res y varios funcionarios de los principales ministerios interesados. Por
regla general, son las organizaciones de trabajadores y de empleadores las
que eligen a los miembros trabajadores y empleadores, respectivamente,
del consejo, o bien los nombra el ministro, pero previa consulta con dichas
organizaciones o a proposicin de ellas. A menudo tambin el director del
organismo que el consejo supervisa es miembro de ste.
Cuando Ia administracin no se delega, sino que queda en manos de
una division del ministerio competente, pueden designarse representantes
de las personas protegidas y de los empleadores ante una comisin consulti-
Va, que no difiere mucho de un consejo pero tiene una funciOn ms simple:
asesorar al ministro sobre asuntos administrativos o de poiltica que l le so-
meta o que se consideren a iniciativa de los miembros de Ia comisiOn. Otra
forma de hacer participar a las personas protegidas en Ia administracin de
Ia seguridad social consiste en que las autoridades deleguen en los
sindicatos una parte de sus funciones en este terreno.
Organizacin de Ia sede central

La conformacin de la organizacin administrativa subordinada at con-
sejo, al comit de inversiones y al director claro est, cuando stos son
los componentes de Ia direccin superiordepende del tamao de Ia po-
blacin protegida, de que est concentrada en una zona relativamente fcil
de administrar o dispersa en un extenso territorio y de Ia variedad e Indole
de las prestaciones. En toda sede de alguna importancia las funciones que
deben cumplirse exigen que el director est apoyado por varios altos ejecu-
tivos, en particular:
a) un subdirector de finanzas, a cargo de los asuntos relacionados con el
presupuesto, Ia contabilidad y la intervencin de cuentas interna;
b) si se trata de un seguro social o una caja de prevision, un subdirector
160
de cotizaciones, a cargo de todo lo relacionado con Ia inscripcin de

empleadores, trabajadores y otros que pagan cotizaciones a efectos de
Ia recaudacin de stas y del mantenimiento del registro central de co-
tizaciones;
c) un subdirector de prestaciones, a cargo de todos Los procedimientos
para Ia concesin de stas y para el trmite de todas las reclamaciones
que se formulen contra las decisiones de Los funcionarios at respecto.
El mantenimiento de un registro central de pensionados y Ia tarea ruti-
naria de abonarles sus mensualidades se prestan a Ia mecanizacin, y es
frecuente que se encargue de estos trabajos unaoficina central. La suma de
estas diversas funciones entraa una labor administrativa nada pequeiia,
que crece hasta Ilegar a ser enorme cuando los regimenes ganan en exten-
sin y complejidad. Y naturalmente, no hay que olvidar que estas funcio-
nes tcnicas vienen a agregarse las diferentes tareas internas: determinar el
personal necesario y organizar su formacin y destino; conseguir locales,
adquirir muebles y equipo de oficina y confeccionar un gran nmero de
forrnularios; controlar los fondos que ingresan, y organizar y administrar
un servicio de relaciones pblicas para mantener informadas a todas las
partes interesadas acerca del funcionarniento y desarrollo del regimen.
Conviene citar aqul otras importantes funciones tcnicas que se reali-
zan en Ia sede. La reunion de datos estadIsticos es una de ellas. La recopila-
cin sistemtica diana o semanal de estadIsticas sobre el volumen de
trabajo efectuado por las distintas secciones, los cotizantes inscritos, las so-
licitudes de prestaciones recibidas y tramitadas y las pensiones en curso de
pago es til para Ia gestin corriente y facilita datos indispensables para las
valoraciones actuariales peridicas que hay que efectuar para verificar el
grado de solidez de cualquier caja de seguro social. En una publicacin1 de
La OIT en que se dan orientaciones detalladas sobre el particular se pone de
relieve Ia importancia de las estadIsticas tanto nacionales como internacio-
nales para Ia administracin de Ia seguridad social.
En Ia sede de una organizacin grande o que administra prestaciones de
asistencia mdica se necesita La colaboracin de un funcionario medico
para que asesore a! personal en asuntos de su competencia y organice el re-
conocimiento medico de los solicitantes de pensiones de invalidez y de las
prestaciones a que da derecho La incapacidad ocasionada por accidente del
trabajo o enfermedad profesional. Asimismo se necesita un funcionario es-
pecializado en asuntos jurIdicos que se ocupe de interpretar Ia legislacin,
entablar accin judicial contra los que hayan defraudado a Ia seguridad so-
cial o dejado de cumplir sus obligaciones para con ella y estructurar los
rganos y procedimientos de apeLacin contra las decisiones administrati-
vas. En una organizacin pequea las funciones estn menos divididas, y
en campos especializados, como Ia medicina o el derecho, se recurre a Ia
ayuda del ministerio competente.
Cuando Ia direccin superior se confie a una division de un ministerio
161
stadeber cumplir, en to tocante a cotizaciones y prestaciones, las mismas

funciones tcnicas ya citadas, pero otros asuntos, en particular los relacio-
nados con el personal, los locales y las finanzas, no estarn principalmente
bajo ci control del director de Ia division; adems, ste har uso de otros
servicios comunes a toda La administracin pblica, sobre todo para Ia in-
tervencin de cuentas interna, Ia formacin profesional del personal, las
relaciones pblicas. Ia confeccin de formularios, La impresin y el trans-
porte. En una administracin de seguridad social las tareas, de cualquier
nivel que sean, exigen una formacin especializada, y et director de Ia divi-
sin debe tener presente el riesgo de perder con demasiada facilidad, sim-
plemente pot cambio de destino dentro de Ia administracin pblica,
personal bien formado y muy experimentado, y tambin ci riesgo inverso
de impedir que hagan Ia carrera que merecen, por no resignarse ci director
a renunciar a sus servicios, funcionarios muy tiles pero cuyas posibilida-
des de promocin son limitadas en una division relativamente pequea
como Ia de seguridad social.
LA ADMINISTRACION LOCAL
La oficina local
La tarea principal de cualquier organizacin de seguridad social es pa-
gar las prestaciones correcta y puntualmente, atendiendo a consideraciones
humanitarias pero ajustndose estrictamente a Ia ley. Todo to dems que
hace, aunque muy necesario, est subordinado a esta tarea principal y es
un complemento de ella. Dado que las prestaciones, de acuerdo con Ia in-
tencin que presidio su implantaciOn, se abonan en substitucin de remu-
neraciones que se han dejado de percibir temporal o definitivamente, su
forma de pago debe conformarse a Ia prctica local: ser semanal donde los
presupuestos de las personas y las familias se basen en salarios semanales, y
tat vez quincenal o mensual donde tambin to sean los salarios.
Lo que se hace en La sede central cuenta mucho, pero los efectos de Ia
seguridad social como servicio personal se dejan sentir en sus oficinas loca-
les, su nexo con las personas protegidas. Seguramente en ci edificio de Ia
sede central habr tambin una oficina local, pero hay que diferenciar en-
tre sus respectivas funciones. Es posible que en un pals con un territorio
muy pequeiio integrado, por ejemplo, por una sola isla de reducidas di-
mensiones dicha oficina local sea Ia nica, pero en los dems casos su
nmero ser mayor, y a menudo mucho mayor, a fin de poner los servicios
de Ia seguridad social at aicance del mayor nmero posible de personas
protegidas. Estas oficinas deben estar convenientemente distribuidas y su
importancia puede variar mucho. Una oficina local de tamao mediano
puede contar con una organizaciOn completa, compuesta de una seccin de
finanzas; una seccin de cotizaciones, encargada de Ia inscripciOn de los
empleadores y los trabajadores de Ia localidad y de Ia recaudacin de sus
162
cotizaciones, asI como de la solucin de cualquier problema conexo y de Ia

atencin de las peticiones de informacin sobre estos asuntos; dos seccio-
nes especializadas, una en las prestaciones de accidente del trabajo y enfer-
medad profesional y Ia otra en pensiones; una seccin algo mayor para las
prestaciones de enfermedad, de maternidad y de funerales, y los servicios
normales comunes a todas las secciones.
La oficina local es en muchos aspectos una reproduccin a escala redu-
cida de Ia sede central, pero con dos agregados importantes: debe disponer
de un local para Ia atencin general del pblico y Ia atencin personal de
quienes concurren a inscribirse, a obtener informacin y asesoramiento o
ayuda en Ia preparacin de solicitudes de prestaciones, o a presentar certi-
ficados y otros documentos, y debe disponer igualmente de todo lo necesa-
rio para poder encargarse del pago de las prestaciones monetarias.
Existen diversas modalidades de pago de las prestaciones en dinero.
Pueden abonarse directamente a! benef'iciario en Ia oficina local o en otra
oficina pUblica, como se hace en particular con las prestaciones de desem-
pleo. A veces las prestaciones de enfermedad y algunas otras se pagan a un
representante autorizado del beneficiario cuando ste no puede concurrir
personalmente a Ia oficina, pero por lo general en estos casos se hacen efec-
tivas por correo o con ocasin de una visita a domicilio de un funcionario
de la oficina local. Algunos regImenes requieren que el empleador se en-.
cargue de pagar las prestaciones quiz a! mismo tiempo que una parte
del salario, si procede a los miembros de su personal que no trabajan;
luego la oficina local se las reembolsa o lo autoriza a deducirlas de un futu-
ro pago de cotizaciones. Este mtodo de pago por intermedio del emplea-
dor era de uso comn para las asignaciones familiares, pero actualmente
muchos regImenes prefieren pagarlas directamente a la madre mediante
giro postal o con otro procedimiento parecido.
Ya se seal que Ia tarea permanente del pago peridico de las presta-
ciones de larga duracin se presta particularmente a ser concentrada en
una sola oficina central. A Ia oficina local incumbe el importante cometi-
do de comenzar a abonar demora las prestaciones de accidente del
trabajo y enfermedad profesional mientras se verifica si el trabajador tiene
derecho a una pension por razn de incapacidad, y asimismo debe iniciar
inmediatamente el pago de prestaciones temporales de viudez mientras se
comprueba si la viuda satisface las condiciones para recibir una pension.
En algunos palses en desarrollo en que las sucursales bancarias y las ofici-
nas postales son contadas en las localidades pequefias las oficinas locales
abonan en efectivo las pensiones guindose por una nmina que reciben
cada mes de Ia oficina central.
No es prctico ni rentable instalar una oficina local donde la exigidad
de la pob!acin no lo justifica. En estos casos hay que ingeniarse para man-
tener, en la forma que aconsejen las circuntancias, el indispensable contac-
to con las personas protegidas y los solicitantes y beneficiarios de presta-
ciones. Un pequeo equipo ambulante de funcionarios puede atender
163
varias oficinas a razn de algunas horas por dia o pot semana en cada una,
o bien un funcionario puede visitar diversas localidades una o dos veces
por semana a fin de recibir las solicitudes y entregarlas a la oficina rns cer-
cana para su tramitacin. Otra posibilidad es concertar acuerdos con ofici-
nas municipales o del gobierno provincial en las localidades de que se trate
a fin de que acten corno intermediarias de La seguridad social. En cuanto a
las zonas rernotas o con malas comunicaciones, pueden ser atendidas por
oficinas mviles instaladas en vehiculos. En el caso extrerno de un pals
cuyo territorio consta de una multitud de islas puede no haber otra solu-
cin que encornendar todas o casi todas las funciones de una oficina local a
uno o dos funcionarios en cada isla, que en principio debern ser capaces
de bastarse a si mismos, si bien habr que procurar prestarles con Ia mayor
frecuencia posible el apoyo necesario.

El grado en que Ia oficina local deber ocuparse de las prestaciones de
asistencia mdica depender en parte de que Ia seguridad social suministre
Ia asistencia directa o indirectamente (vase el capitulo 4). Tal vez tendr
que recibir y verificar facturas por servicios medicos, medicarnentos y aten-
cin hospitalaria, o solicitudes de reembolso de estos gastos silas personas
protegidas los abonan directamente. Con otra forrna de organizacin es p0-
sible que un dispensario o clmnica dependa de La oficina local, y hasta que
est instalado en el mismo edificio y se halle bajo Ia misma direccin. Un
caso distinto de los dos anteriores es el de los paIses en que existe un servi-
cio pblico de salud independiente de Ia seguridad social; en estos palses,
segn las disposiciones que se hayan tornado para el pago de los respectivos
gastos, puede ser funcin de las oficinas locales velar por que se facilite
atencin mdica y quirrgica inrnediata y gratuita a las vIctirnas de acci-
dentes del trabajo.
Las prestaciones de desempleo podrian pagarse en la oficina local de Ia
seguridad social, pero dado que sus beneficiarios siempre tienen que con-
currir, a intervalos prescritos, a Ia oficina de colocacin u oficina de
empleo dependiente del rninisterio del trabajo a efectos de demostrar su de-
recho a las prestaciones, son estas ltirnas oficinas las que se encargan de
abonarlas. Por supuesto, La oficina que efecta los pagos mantiene un con-
tacto estrecho con Ia oficina local de La seguridad social, dado que respecto
de algunos beneficiarios de prestaciones de desempleo pueden surgir dudas
acerca de Si 50fl aptos o capaces para el trabajo o de si SU edad o estado de
salud justificaria rns bien la percepcin de pensiones de jubilacin o pres-
taciones de invalidez.
164
Cumplimiento de Ia obligacin de cotizar

Las instituciones de seguridad social tropiezan con graves problemas
para lograr Ia observancia de La legislacidn por lo que se refiere a Ia obliga-
cin de pagar cotizaciones. Los antiguos regImenes de los palses industria-
lizados no son inmunes a este flagelo y se atienen sistemticamente a la
politica de entablar accin judicial contra los empleadores en infraccin a
fin de poner remedio a esta situacin. Al mismo problema hay que hacer
frente en los palses en desarrollo dondequiera que existen regImenes de Se-
guro social o cajas de prevision. El arma principal de la seguridad social
en su lucha contra los transgresores es Ia oficina local. La legislacin que
rige un regimen contributivo siempre autoriza a nombrar inspectores facul-
tados para entrar en cualquier lugar de trabajo y cuya funcin principal
consiste en verificar si todos los que se hallan comprendidos en Ia legisla-
cin estn debidamente inscritos y si se da cabal cumplimiento a las
normas sobre cotizaciones. Los inspectores pueden exigir Ia presentacin
de las nminas de salarios y de cualesquiera documentos o comprobantes
conexos, como las tarjetas de timbres de cotizacin y copias de las listas de
cotizaciones pagadas, y pueden formular a cualquier persona preguntas so-
bre los datos contenidos en esos documentos.
Adems de estas inspecciones de rutina, cada inspector debe resolver
los problemas que se hayan presentado con los empleadores de su zona, lo
que ha de procurar hacer de comn acuerdo con stos. Se considerar que
ha tenido xito en esta misin si se ha mostrado capaz de reducir al mini-
mo posible el nmero de empleadores tan gravemente en infraccin que en
sus casos no hay otra alternativa que recurrir a los tribunales.
LA COORDINACION V LA COMUNICACION
EN UNAADMINISTRACION UNIFICADA
Cuando todas las ramas de Ia seguridad social o la mayor parte de ellas

se colocan bajo la administracin de una sola institucin, el tamao y la
organizacin de Ia oficina central pueden variar, y tambin el nmero de
oficinas locales, pero aqulla y stas siempre existen, y si la institucin ha
de servir eficazmente a Ia poblacin protegida, es indispensable que se ase-
gure, de muchas maneras diferentes, una comunicacin permanente y
fluida entre el centro y la periferia, e incluso ms all del mbito de la ins-
titucin. Todos los medios son tiles: por ejemplo, Ia palabra impresa, en
volantes, formularios e instrucciones para el personal; la palabra hablada,
en entrevistas y conferencias; Ia radio, La television, los anuncios en diarios
y revistas, los carteles y las diapositivas, para liegar a las personas que no
visitan las oficinas locales, y el telfono, el teletipo y la transmisin elec-
trnica de datos, para Ia comunicacin interna.
Hasta cierto punto, cuanto mejores los medios de comunicacin, tantas
ms razones hay para que Ia administracin est centralizada, porque en-
165
a Ia segundad social
tonces muchas tareas de rutina pueden realizarse en gran escala, lo que

permite obtener economIas y ofrece la posibilidad de ilevarias a cabo me-
cnica o electrnicamente cuando resulta conveniente. Pero ms all de
cierto punto, el hecho de disponer de excelentes comunicaciones puede
aconsejar la creacin de un nivel administrativo intermedio constituido
por oficinas provinciales o regionales encargadas de cumplir determinadas
funciones delegadas por Ia oficina central, adems de algunas otras en be-
neficio de un grupo de oficinas locales, como los reconocimientos medicos
o la tramitacin de las apelaciones contra las decisiones administrativas.
La coordinacin y el personal
Una organizacin que tiene dos o ms oficinas locales, todas encargadas
de las mismas funciones, debe hacer lo necesario para que las cumplan de
Ia misma manera, y ello por dos razones: para evitar problemas cuando se
transfieren expedientes, o se cambia de destino a funcionarios, de unas a
otras; y para que el pblico reciba servicios de la misma calidad en todas
partes. Esto puede lograrse principalmente elaborando y distribuyendo en-
tre los funcionarios normas de procedimiento e instrucciones para la reali-
zacin de sus tareas e impartindoles una formacin profesional sistem-
tica. Es relativamente fcil plasmar en instrucciones y normas escritas las
reglas precisas que se aplican en los seguros sociales y las cajas de previ-
sin, mientras que en una administracin de asistencia social, donde las
decisiones estn sujetas en mayor medida a Ia discrecin de los funciona-
rios, reviste ms importancia inculcarles los principios aplicables mediante
una formacin cuidadosamente planificada.
La coordinacin y Ia direccin
Una organizacin muy dispersa tiene necesidad de un sistema de ins-

trucciones internas por escrito, como tambin de ejecutivos familiarizados
con los objetivos y las modalidades de accin de la direccin. El envIo pe-
ridico por las oficinas locales a Ia oficina central de informes sobre Ia
marcha de sus actividades constituye un vInculo evidentemente necesario.
Ms importante, empero, para la solidez y eficiencia de la organizacin es
favorecer los contactos personales del director y el personal superior de Ia
sede con quienes desempeflan funciones anlogas en el nivel ms modesto
de las oficinas locales, pues de lo contrario stas se sentirn olvidadas. Los
supervisores deben reservar una parte razonable de su tiempo para visitar
las oficinas locales, y es conveniente que los directores de stas se renan
de vez en cuando a fin de intercambiar opiniones y experiencias sobre cues-
tiones de su inters general y sobre las metas y logros de la institucin,
como se hace en todas las administraciones de seguridad social bien din-
gidas.
166
La coordinacin y las cotizaciones
En un regimen contributivo, probablemente la coordinacin entre la

oficina local y los empleadores es Ia ms delicada e indispensable, requi-
rindose tambin una buena coordinacin entre dicha oficina y los regis-
tros centrales. El uso de listas ya impresas en las que todo lo que tiene que
hacer el empleador es o suprimir el nombre y apellido de algunos
trabajadores e indicar el monto de las cotizaciones es una forma de facilitar
la comunicacin; y es imprescindible que los datos de las listas trimestrales
de cotizaciones o las tarjetas anuales de timbres que deben registrarse en los
expedientes individuales de las personas protegidas se anoten tan pronto
como sea posible y con toda exactitud, pues aunque es cierto que un expe-
diente puede necesitarse solo dentro de cuarenta aos, tambin lo es que
todo error u omisiOn debe descubrirse y subsanarse inmediatamente. Cuan-
do se utilizan tarjetas de timbres, su canje general anual por nuevas tarjetas
y las multiples tareas conexas deben organizarse con precision casi militar
en todas sus etapas, desde las oficinas de las empresas hasta los registros y
archivos de Ia oficina central de Ia seguridad social, pasando por sus ofici-
nas locales. Se ha hecho gala de considerable ingenio para facilitar toda
esta labor mediante el uso de computadoras, incluso hasta el punto de
posibilitar la transmisin directa de todos los pormenores relativos a las co-
tizaciones desde las computadoras con que los empleadores elaboran sus
nminas hacia el registro computadonzado de la seguridad social. Otros
mtodos tratan de simplificar la tarea de los empleadores mediante la corn-
binacin de Ia recaudaciOn de las cotizaciones con Ia del impuesto sobre la
renta, descontndolo tambin de las remuneraciones.
La coordinacin y las prestaciones
Para que una administracin de seguridad social sea eficaz, al concebir-

Ia hay que tener presente que el resultado de toda la labor colectiva ira a
parar a Ia seccin de prestaciones de las oficinas locales. Lo ideal es que las
disposiciones legislativas no impidan que las condiciones de calificacin
puedan verificarse sin perder demasiado tiempo con el intercambio de co-
rrespondencia u otras comunicaciones, y para ello es menester que el
personal superior y los expertos en derecho y en la polItica de la seguridad
social tomen parte en la planificacin desde sus comienzos. Los procedi-
mientos internos tienen que elaborarse de modo que Ia oficina local, antes
de aprobar una solicitud, tenga poca o ninguna necesidad de consultar los
registros centrales, y hay que hallar Ia manera de evacuar estas consultas
con Ia mayor rapidez (algunas oficinas tienen Ia gran suerte de disponer ya
de Ia tcnica ms perfeccionada de acceso inmediato a Ia informacin: uni-
dades electrnicas de representacin visual). En cuanto a la gestiOn finan-
ciera, sus procedimientos deben permitir que Ia oficina local disponga en
todo momento de fondos suficientes para hacer frente a sus obligaciones
normales y a casos de urgencia. El programa interno de formacin profe-
167
sional debe aplicarse de tal manera que en una emergencia como Ia que
puede presentarse, pongamos por caso, a! estallar una epidemia sea po-
sible suspender casi todas las dems actividades de la oficina local a fin de
asignar todo el personal que continue trabajando a Ia seccin de prestacio-
nes y a la atencin del pblico, a cuyo servicio est toda la organizacin.
REGIMENES DE ASISTENCIA SOCIAL

VDE PRESTACIONES UNIVERSALES
Los regImenes de asistencia social y de prestaciones universales no tra-

tan con los empleadores en su calidad de tales ni recaudan cotizaciones. El
Estado nacional, o en algunos casos Ia provincia o el municipio, soporta el
costo de las prestaciones, lo que quiere decir que stas se pagan con el pro-
ducto de los impuestos. Por consiguiente, La organizacin interna de Ia
seguridad social es mucho ms sencilla con estos regImenes que con los de
seguro social o las cajas de prevision.
El derecho incondicional a las prestaciones puede reservarse a los na-
cionales nacidos en el pals, mientras que los extranjeros y los nacionales
nacidos en ci exterior pueden estar sujetos a una condicin de residencia.
Para poder recibir prestaciones de un regimen de asistencia social, o presta-
ciones superiores a Ia pension bsica uniforme de un regimen universal, el
solicitante debe demostrar que los recursos de que dispone estn por debajo
del nivel prescrito por La legislacin, y los funcionarios que tramitan Ia so-
licitud y la aprueban o rechazan tienen, como se indic anteriormente, ms
libertad que los de otros regImenes para decidir su leal saber y enten-
der, circunstancia que debe tenerse presente a! determinar la naturaleza y
contenido de su formacin profesional, el grado de supervision de que de-
ben ser objeto y los procedimientos que han de aplicar en sus tareas.
DER ECHO DE APELACION
El Convenio nm. 102 dispone que <<todo solicitante deber tener dere-
cho a apelar, en caso de que se Ic niegue Ia prestaciOn o en caso de queja
sobre su calidad o cantidad>>, pero no especifica ante quin se deber inter-
poner el recurso. En algunos palses se apela ante los tribunales ordinarios,
mientras que en otros existen tribunales de prestaciones de seguridad social
o se utiliza algOn procedimiento u rgano previsto en la legislacin laboral.
Cuando hay un tribunal especial, ste est compuesto a menudo de un pre-
sidente experto en asuntos jurIdicos y de dos vocales, uno escogido de una
lista de nombres sometida por las organizaciones de trabajadores y el res-
tante de una lista propuesta por las organizaciones de empleadores. El
Convenio hace dos reservas: cuando la administracin de Ia asistencia me-
dica est confiada a un departamento gubernamental, ci derecho de apela-
168
cin podr substituirse por el derecho a hacer examinar por la autoridad

competente cualquier reclamacin referente a Ia denegacin de asistencia
mdica o a la calidad de la asistencia mdica recibida; y cuando las recta-
macjones se Ileven ante tribunales especialmente establecidos para tratar
de los litigios sobre seguridad social y en ellos estn representadas las per-
sonas protegidas, podr negarse ci derecho de Posteriormente, ci
Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967
(nm. 128), agreg que el solicitante deber poder hacerse representar o ser
asistido por una persona calificada escogida por l, o bien, por ejemplo,
por un delegado de su sindicato, derecho que suele reconocerse cualquiera
que sea La prestacin de que se trate.
LA AUTO MACION
Con una computadora electrnica se puede reunir, tratar y almacenar

econmicamente un gran volumen de informacin. Por Jo tanto, es lgico
que cada dIa sean ms las instituciones de seguridad social que utilizan ci
proceso electrnico de datos, y ya no puede decirse que las computadoras
no convienen a los regImenes con pocos afiliados, pues actuaimente hay
modelos para las tareas de los ms diversos tipos y volmenes. Pero una
computadora es til no solo para lievar registros y almacenar informaciOn,
pues se trata de un instrumento de trabajo con adaptabilidad suficiente
para poder ser usado en prcticamente cualquier labor tcnica o de gestin
de una instituciOn de seguridad social, ya que es capaz de calcular con gran
rapidez y exactitud y de proporcionar sin demora Las informaciones nece-
sarias para Ia planificacin, Ia investigacin, Las estadIsticas, Ia gestin
financiera, La determinacin de los costos unitarios de administracin, ci
pago de las prestaciones y ci control de stos.
No obstante, es evidente que Los problemas derivados de una organiza-
cin deficiente o una administracin ineficaz no se solucionarn por el
mero hecho de haber adquirido o aiquiLado una computadora, y es por ello
que solo una vez que un sistema manual bien concebido y aplicado funcio-
ne eficientemente habr Ilegado ci momento de estudiar Ia oportunidad de
transferirlo a una computadora. La verdad es que planificar y disear un
sistema computadorizado y comprar e instalar todo io necesario Ileva tanto
tiempo que entretanto es imprescindible que ci sistema manual siga siendo
eficiente si se quiere evitar dificultades en ci funcionamiento de la insti-
tucin.
En Los palses en desarrollo se presentan adems otros problemas cuando
se considcra Ia posibilidad dc automatizar las operaciones. Es probable que
se siga Ia poiItica de utilizar siempre, dentro de lo posible, mtodos de tra-
bajo manuales en vez de mccanizados para favorecer eL empleo. Quiz es
necesario obtener una autorizacin para utilizar una partc de Las escasas re-
servas de divisas en Ia compra o aiquiler de computadoras o en la contrata-
169
cin de tcnicos extranjeros. Impartir formacin a personal local a fin de

capacitarlo para Ia programacin y el manejo de este equipo electrnico, y
tambin retener a este personal en la institucin una vez formado, plantea
problemas espeiales en dichos palses. Aigunas dificuitades pueden evitar-
se cuando ci proceso electrnico de datos ya se utiliza en otro departa-
mento de Ia administracin pblica y Ia seguridad social puede compartir
ci uso de las instalaciones ei sistema denominado de <uso colectivo> o
<<tiempo compartido>> , pero de todos modos habr que reflexionar mu-
cho y preparar el terreno con todo cuidado antes de renunciar a Ia segu-
ridad comprobada de los mtodos manuales a cambio de Ia esperanza de
una mayor eficiencia de los procedimientos electrnicos. Huelga decir que,
Si se opta por ci uso colectivo, debe protegerse ci carctcr confidencial de
los datos personales almacenados en Ia computadora a fin de que no pue-
dan violarlo personas no sujetas a Ia obligacion dcl secreto y a las sanciones
previstas para quienes no Ia respetan.
Nota
Scheme ofstatistical tables the practical appliation oja minimum pro gram,ne oJso-
cia! security statistics (Roma, Tipografia del Senato, 1964), tirada aparte de un articulo prepa-
rado pot Ia OIT y publicado en Ia International Review on Actuarial and Statistical Problems
ofSocia/ Security (Ginebra, AISS), niim. 8, 1962.
170
EL CASO DE LOS TRABAJADORES
MIGRANTES
LA SEGURIDAD SOCIAL CRUZA LAS FRONTERAS
Muy temprano en Ia historia de Ia seguridad social los palses con una

marina mercante estimaron tgico y necesario extender su cobertura ms
all de sus fronteras a fin de proteger at capitn y a Ia tripulacin de sus bu-
ques mercantes. Por to comn, un pals procedla de esta manera solo
cuando el buque navegaba bajo su pabelln o cuando Ia firma propietaria o
armadora tenla su sede en su territorio. Adems, inscribla en Ia seguridad
social nicamente a sus nacionates o residentes, y tomaba disposiciones
especiales para recaudar las cotizaciones, y tambin para pagar Las presta-
ciones cuando, por ejemplo, un marino se hallaba hospitalizado en el
extranjero. Pero stos no eran trabajadores migrantes, y siempre se exclula
de Ia cobertura justamente a los tripulantes extranjeros no residentes en el
pals.
Los regImenes de seguridad social dieron otro paso en La misma direc-
cin cuando decidieron seguir protegiendo a las personas que se traslada-
ban a un pals extranjero sin dejar su empleo, sino al contrario, porque ste
requerla que trabajaran en el exterior, como puede ocurrir con un vende-
dor de productos de exportacin, y asimismo con el personal de una
empresa constructora cuando sta obtiene un contrato para Ia ejecuciOn de
una obra en otro pals. Esta protecciOn obligatoria era temporal duraba
unos doce meses y tenha por objeto evitar a los interesados los perjuicios
que podia causarles una interrupcin de su afihiacin.
No obstante, por regla general, una vez que una persona estabtecla su
residencia en otro pals para trabajar en l o por cualquier otro motivo, Si
no habla acuerdo internacional que dispusiera to contrano perdla
Ia proteccin de que habla gozado hasta entonces, si bien, en caso de haber
estado afiliada a un seguro social, a veces se Ic permitla continuar pagando
cotizaciones para adquirir eventualmente derecho a pension, si tat era su
deseo. Por supuesto que esta persona podia muy bien quedar protegida en
adelante por cualquier regimen de seguridad social que existiera en su flue-
vo pals de residencia y cubriera a Ia categorla a que pertenecia, pero
igualmente podia encontrarse con que no le era posible satisfacer, al menos
171
inmediatamente, alguna condicin de nacionalidad o de residencia; tenia

que comenzar a cumplir de nuevo cualquier perlodo de empleo o de coti-
zacin que se exigiera para tener derecho a las prestaciones; podia no tener
derecho alguno a las prestaciones por personas a cargo si stas no la hablan
acompaado en su traslado a! extranjero; y como si todo esto no bastara, si
algn dIa resolvIa regresar a su pals era posible que tuviera que soportar
una vez ms algunas de estas desventajas. Todo esto demostraba patente-
mente que, en inters de lajusticia y de Ia proteccin social, era imperativo
adoptar medidas internacionales apropiadas para salvaguardar los derechos
de seguridad social de los trabajadores migrantes.
Se comenz por concertar acuerdos de reciprocidad entre dos paises ye-
cmos o entre varios paises con regimenes de seguridad social similares y
entre los cuales se registraba un fuerte movimiento de personas. A partir de
comienzos del siglo estos acuerdos se multiplicaron a! principio versa-
ron sobre las prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profe-
sional y las pensiones, y ms tarde sobre Ia seguridad social en general ,
hasta que a fines del decenio de 1950 Europa lleg a estar cubierta por una
red de tratados, mientras que algunos acuerdos ligaban a paises muy dis-
tantes entre si. Como era de esperar, Ia OIT acogi esta evolucin con
beneplcito y le dio impulso; ya en el texto original de su Constitucin la
Organizacin habia hecho suyo el principio de que las reglas que se san-
cionaran en cualquier pals deblan garantizar un trato econmico justo a
todos los trabajadores legaimente residentes en l; y su prembulo, en Ia
forma en que se lo enmend en 1946, reconoce que es urgente mejorar las
condiciones de trabajo en general, y en particular proteger <dos intereses de
los trabajadores ocupados en ci extranjero>>.
El continuo desarrollo de las legislaciones nacionales de seguridad So-
cial desde Ia finalizacin de Ia segunda guerra mundial, el nmero cada vez
mayor de trabajadores que se trasladan de un pals a otro y no solo para
desempear empleos estacionales y el progreso a todos los niveles de Ia
organizacin de las relaciones internacionales han hecho que se preste ms
atenciOn a la protecciOn de los trabajadores migrantes. Cada vez que varios
deciden coordinar sus polIticas en los campos social, comercial y del
empleo, los acuerdos bilaterales de seguridad social se reemplazan con
acuerdos multilaterales que armonizan las diversas legislaciones y de paso
alientan Ia adopcin por todos los palses signatarios del nuevo acuerdo de
las mejoras hasta entonces introducidas en solo algunos de ellos. En to que
resta de este capitulo se hace una exposicin sucinta de esta evoiucin, pri-
mero desde ci punto de vista de los principios comunes a todos los tratados
y despus desde ci nguio de los convenios de Ia OIT y de otros convenios
multilaterales en el campo de Ia seguridad social.
172
Los trabajadores migrantes
PRINCIPIOS BASICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

PARA LOS TRABAJADORES MIGRANTES
Cada acuerdo internacional de seguridad social que coordina las dispo-

siciones de dos o ms legislaciones nacionales es, por supuesto, diferente de
los dems, pero hay cinco principios bsicos de aplicacin general:
1. Igualdad de Irato. En su calidad de trabajador, el inmigrante debe te-
ner, dentro de to posibte, los mismos derechos y obligaciones que un
residente ordinario de Ia misma edad, sexo, estado civil y calificaciones
de seguridad social.
2. Determinacin de la legislaciOn aplicable. No debe subsistir duda algu-
na acerca de qu legislacin rige Ia proteccin por Ia seguridad social
del trabajador migrante.
3. Conservacin de los derechos adquiridos. Todo derecho a recibir pres-
taciones, y todo derecho a recibirlas en el futuro por haberse pagado
las respectivas cotizaciones, debe serle garantizado at trabajador mi-
grante en cualquier pals signatario aunque lo haya adquirido en otro.
4. Conservacin de los derechos en curso de adquisicin. Cuando el dere-
cho a determinadas prestaciones est subordinado al cumplimiento de
un periodo de calificacin, debe tomarse en cuenta cualquier perlodo
cumplido por el trabajador migrante en cualquier pals signatario.
5. Pago de las prestaciones en el extranjero. No debe imponerse restric-
cin alguna at pago, en cualquiera de los palses signatarios, de las pres-
taciones a las cuales el trabajador migrante haya adquirido derecho en
cualesquiera de los otros paIses ni at pago, por ejemplo, de prestacio-
nes familiares en un pals mientras el trabajador est empleado en otro.
El primer paso consiste en redactar y subscribir un acuerdo que conten-
ga todos los detalles que las partes contratantes consideren necesarios,
estando cada pals obligado, por supuesto, a tener en cuenta las prescripcio-
nes de su legislacin. Luego incumbe a cada pals poner en vigor el acuerdo
en su territorio efectuando en su legislacin todas las modificaciones que
sean menester al efecto y para tomar en consideracin los intereses legIti-
mos de los trabajadores migrantes y cualquier particularidad en sus condi-
ciones de trabajo y su situacin personal y familiar. En general se otorgan a
los trabajadores migiantes las mismas condiciones de que gozan los nacio-
nales del pals en que estn empleados. Los procedimientos mediante los
cuales se proporcionan a los trabajadores migrantes prestaciones que de
otro modo no habrlan recibido impiden al mismo tiempo toda duplicacin
de los pagos que habrla podido derivar de Ia aplicacin por separado de
cada legislacin. En este sentido, los acuerdos de seguridad social respetan
La regla de Ia igualdad. A Ia larga, Ia justicia y Ia imparcialidad inherentes
a una seguridad social que ampara de manera uniforme a todos los traba-
jadores independientemente de su pals de origen o su nacionalidad no
pueden sino resultar beneficiosas para todos.
173
Un tratado no altera el contenido esencial de las legislaciones naciona-

les, pues su finalidad principal es Ia coordinacin, es decir, Ia eiiminacin
de los obstculos que se opongan a Ia aplicacin de esas legislaciones, por
una parte, y por Ia otra, Ia modificacin de sus efectos en ci grado que sea
menester a fin de garantizar a los trabajadores migrantes un amparo corn-
pleto y continuo en condiciones de verdadera igualdad. Hay que distinguir
entre Ia coordinacin de legisiaciones y su armonizacin, 0 sea su modifi-
cacin total a fin de uniformarlas. Sin embargo, no hay duda de que Ia
coordinacin indirectamente acaba por influir en el contenido de las legis-
laciones, porque al poner en marcha La colaboracin entre las autoridades
nacionales prepara el trreno para que adquieran una mejor comprensin
de sus problemas comunes de seguridad social.
Igualdad de trato
El primer principio at que dan efecto los acuerdos internacionales de
seguridad social es el de igualdad de trato. El punto de partida de Ia elabo-
racin de cuaiquier acuerdo de reciprocidad debe ser que los trabajadores
migrantes han de tener los mismos derechos y obligaciones legales que los
nacionales del pals de acogida y recibir, bajo las mismas condiciones, las
mismas prestaciones que ellos.
Este principio ha cobrado ms y ms importancia con el desarrollo de
los regimenes de seguridad social. En el concepto original del seguro social,
en el que todavia se notaban las huelias de las tcnicas privadas de seguro,
habIa poco o ningn motivo para discriminar por razn de nacionalidad,
dado que el derecho del trabajador a prestacione3 dimanaba directarnente
del pago de cotizaciones. Pero esa discriminacin se hizo ms frecuente
cuando Ia relacin entre el pago de cotizaciones y el derecho a prestaciones
se fue debilitando, lo que obedeci sobre todo a Ia instauracin de regime-
nes nacionales costeados ms bien con ci producto de los impuestos que
con las cotizaciones de trabajadores y empleadores. Esto trajo aparejada Ia
imposicin de condiciones de ciudadania o nacionalidad y de residencia
tanto para la obligacin de afihiarse como para ci derecho a prestaciones.
Esta evolucin desfavorable, que se produjo al mismo tiempo que se re-
gistraba un mejorarniento paulatino del amparo dado por los regIrnenes de
casi todos los palses y el sensible incremento de Ia rnigracin que sigui al
fin de Ia segunda guerra mundial, indujo a Ia reafirrnacin de este pnncipio
lo que habla sido uno de los principales propsitos y mritos de los pri-
meros acuerdos en ci Convenio sobre Ia igualdad de trato (seguridad
social), 1962 (nm. 118). El principio reviste tal importancia que en gene-
ral se lo ha aplicado a todos los extranjeros, refugiados y aptridas.
Determinacin de Ia IegislaciOn aplicable

El fin del segundo principio es que Los trabajadores migrantes siempre
estn protegidos por una legislacin determinada de antemano. A este efec-
174
to los acuerdos especifican las leyes pertinentes o prevn cmo se decidir

qu legislacin debe aplicarse a los trabajadores migrantes en una situacin
dada, y ello respecto tanto del caso comn de quienes trabajan en un solo
pals como de los casos especiales de quienes, por ejemplo, estn empleados
en un pals y, sin dejar de estarlo, son destinados a otro por cierto tiempo, o
de quienes viajan y desarrollan sus actividades en ms de un pals, y de los
marinos. De no existir normas internacionales claras y precisas podrian
presentarse situaciones a las que serian aplicables dos o ms legislaciones
contradictorias, o tal vez ninguna.
Por lo tanto, en inters del trabajador migrante la cuestin tiene que es-
tar regulada internacionalmente de alguna manera a fin de garantizarle una
proteccin completa e inmediata cualquiera sea el lugar en que se en-
cuentre por el momento. Salvo en lo que atafie a la posibilidad de asegu-
rarse voluntariamente para adquirir derecho a una pension de vejez, no es
corriente que se permita Ia aplicacin parcial, por ramas, de la legislacin
nacional sobre seguridad social, al menos en los acuerdos entre palses con
regimenes muy desarrollados, porque esta separacin por ramas no solo Se-
rIa contraria al carcter unitario de algunos de estos regImenes, sino que
probablemente ocasionarla complicaciones administrativas para las cuales
cualquier ventaja que eventualmente se obtuviera no constituirla una corn-
pensacin suficiente.
Para los asalariados, Ia circunstancia en que ms comnmente se basa
la determinacin de la legislacin aplicable es el lugar en que realizan sus
tareas, independientemente del pals en que residan o en que tenga su sede
la empresa que los ocupa. De conformidad con esta regla, los trabajadores
migrantes estn bajo el amparo de Ia de seguridad social del pals
en que ejecutan su actividad, permanente o estacional, aunque sigan resi-
diendo en su pals de origen.
En cuanto a Ia legislacin aplicable a los trabajadores independientes,
puede determinarse fundndose igualmente en el pals en que realizan sus
tareas, o bien en el de su residencia.
Puede ser necesario incluir en un acuerdo reglas especiales para ciertas
categorlas de trabajadores migrantes a las que no serla lgico aplicar las
normas generales, reglas que variarn con el pals, con Ia categorla de traba-
jadores y con las condiciones de trabajo de stos. Anteriormente se aludi
al caso de los vendedores de productos de exportaciOn y de los trabajadores
de una empresa de construcciOn a quienes se da destino en el extranjero;
tambin el hecho de estar empleado en los transportes internacionales pue-
de requerir el desplazamiento por vanos palses y Ia permanencia en
algunos de ellos. La regla general para establecer Ia legislacin aplicable
puede estatuir que lo ser la del pals en el que est instalada Ia empresa que
ocupe a los trabajadores o en el que stos residan, o bien, en el caso de los
marinos, Ia del pals de Ia bandera o matrIcula del buque.
Un exarnen de los acuerdos de segundad social pone de manifiesto que
los mtodos para determinar Ia legislacin aplicable en cada caso son va-
175
riados y complejos, pero su objetivo es simple: garantizar el amparo de los

trabajadores migrantes eliminando toda incertidumbre acerca de Ia legisla-
cin sobre seguridad social que rige sus obligaciones y su derecho a presta-
ciones en cualquier contingencia.
Conservacin de los derechos adquiridos
El tercer principio, Ia conservacin de los derechos adquiridos por los
trabajadores migrantes, es otro requisito indispensable de Ia equidad. Su
importancia, al igual que Ia del primer principio, se ha acrecentado a causa
de una tendencia de Ia legislacin de seguridad social: Ia de reemplazar el
concepto de la persona por el de territorio como fundamento del derecho a
las prestaciones, lo que ha tenido por consecuencia que queden reservadas
a quienes residen dentro de las fronteras del pals en que se adquiri el dere-
cho. Esta tendencia se sustenta en consideraciones relacionadas con las
caracteristicas del pals, con las condiciones a que est sujeto dicho derecho
y con el mtodo de financiacin del regimen.
Para resolver los problemas asi planteados se adoptaron medidas apro-
piadas en beneficio de los trabajadores migrantes. En las contingencias de
corta duracin stos pueden obtener prestaciones de Ia manera normal
prescrita para ello en el pals de acogida, pero el caso de las contingencias
de larga duracin es muy diferente: si son vIctimas de Ia invalidez no pue-
den proseguir su actividad de costumbre en el extranjero; al aproximarse a
Ia vejez quiz se los induzca a retornar al pals de procedencia, y si Ia muer-
te los sorprende en el exterior, sus familiares a cargo pueden, en determi-
nadas circunstancias, quedar privados de sus medios de subsistencia.
En todos los casos que acaban de mencionarse Ia imposicin de cual-
quier condicin territorial para el otorgamiento de prestaciones restringe Ia
proteccin de los trabajadores migrantes, lo que es tanto ms grave cuanto
que el derecho a las prestaciones de larga duracin se adquiere casi siempre
despus de prolongados perlodos de cotizacin, de empleo o de residencia.
El principio de Ia conservacin de los derechos adquiridos tiene por objeto
eliminar toda condicin territorial a fin de que los trabajadores migrantes
no pierdan cualquier derecho a prestaciones de larga duracin a que se
hayan hecho acreedores en el curso de su vida activa aunque dejen de vivir
en el pals en que han trabajado. El mtodo de aplicacin del principio va-
na en cada caso, pues depende de los acuerdos concluidos entre los
gobiernos de que se trate.
La conservacin de los derechos adquiridos es el complemento lgico
de Ia igualdad de trato, toda vez que garantiza a los trabajadores migrantes
la misma proteccin que a quienes permanecen en su pals.
Conservacin de los derechos en curso de adquisicin

Para que los trabajadores migrantes estn en perfecto pie de igualdad
con los restantes no es suficiente garantizarles que no perdern los dere-
176
chos que ya hayan adquirido. Hace falta adems que puedan hacerse acree-
dores a todas las prestaciones normales aunque durante su vida laboral
tengan que dejar muchas veces un pals para pasar a otro, y es aqul que en-
tra en juego el cuarto principio, Ia conservacin de los derechos en curso de
adquisicin.
El problema existe porque el derecho a las prestaciones, con excepcin
de las de accidente del trabajo y enfermedad profesional, no se obtiene en
un momento, es decir, no depende de que Ia persona est amparada por el
regimen nicamente en Ia fecha crItica en que sobreviene la contingencia.
Por el contrario, para adquirirlo hay que cumplir los perIodos de califica-
cin prescritos, de cotizacin, de empleo o de residencia, dentro de la
jurisdiccin de Ia respectiva legislacin. Y estos perlodos pueden ser relati-
vaniente breves para las prestaciones de corta duracin, pero muy largos
para las pensiones, y no hay ms remedio que cumplirlos.
Si no se hace lo necesario para evitarlo, el trabajador migrante sufrirla
un doble perjuicio a causa del requisito de los perlodos de calificacin: en
primer lugar, al cambiar de pals de residencia tendrIa que comenzar a cum-
plirlos de nuevo, quedando entretanto sin proteccin aun si anteriormente
ha satisfecho por completo en uno o ms paises el perlodo de calificacin
requerido por el pals en que ahora reside; y en segundo lugar, por lo que se
refiere a los perlodos de calificacin ms prolongados, que pueden ser de
quince aos o ms para una pension de vejez, en un caso extremo seria p0-
sible que el trabajador migrante pase toda su vida activa en dos o ms
paIses con idntica legislacin de seguridad social sin satisfacer en ninguno
de ellos el perlodo prescrito y sin hacerse acreedor a prestacin alguna no
obstante haber estado asegurado obligatoriamente en todo momento con-
forme a Ia ley y pese a Ia carga que haya representado para i el pago de las
cotizaciones por dicho seguro obligatorio. Pero incluso en casos menos
desfavorables el trabajador migrante corre el riesgo de adquirir derecho
nicamente a prestaciones reducidas al cabo de una vida activa que le ha-
bria permitido obtener prestaciones completas si hubiese transcurrido en
un solo pals, o bien en varios palses cuyas legislaciones exigen un periodo
de calificacin men or.
La forma en que un acuerdo de reciprocidad sobre seguridad social re-
suelve Ia situacin no deja de ser interesante. La tcnica bsica consiste
simplemente en sumar los periodos de calificacin satisfechos por el solici-
tante de las prestaciones, sin que importe qu legislaciones nacionales eran
aplicables cuando los satisfizo. Las reglas deben pormenorizarse como se
requiera cuando las distintas legislaciones expresen el perlodo en forma di-
ferente semanas de cotizacin pagadas y acreditadas, o trimestres paga-
dos de seguro, o semanas o meses de empleo, o aflos de residencia , y, por
ende, los registros de Ia seguridad social de cada pals tambin se Ileven en
forma diferente. En este caso el acuerdo debe incluir reglas de conversion o
tablas de equivalencias mediante las cuales puedan unificarse los periodos
de diversas clases de seguro, de empleo, de residencia, etc. cumplidos
177
por los solicitantes de prestaciones. Esta unificacin deber hacerla, en pri-

mer iugar, el pals que recibe Ia solicitud, que ser probablemente ci mismo
en el que el interesado vive en ese momento. Gracias a esta tcnica, ci tra-
bajador puede satisfacer el perlodo de calificacin requerido para poder
pretender determinadas prestaciones, y es tambin con esta tcnica que se
uija Ia cuantIa de stas cuando varia con Ia duracin del perlodo de califica-
cin. AsI pues, los derechos en curso de adquisicin quedan compieta-
mente garantizados.
Por ltirno, ci acuerdo debe especificar si Ia cuantla y la duracin de las
prestaciones a que se tendr derecho sern las previstas en una legislacin
Ia aplicabie en ci momento de sobrevenir Ia contingencia o ia del pals de
residencia del solicitante , o bien en las legislaciones de dos o ms de los
palses signatarios, en proporcin a los perlodos durante los cuales ci trahaja-
dor haya estado protegido por cada una de ellas. El resultado final puede ser
que ci beneficiario adquiera varios derechos parciales a prestaciones, cada
uno conforme a cada legislacin nacional aplicable a su caso, o un derecho
nico basado en arregios financieros concertados entre los palses interesados.
Pueden aplicarse diversas otras tcnicas, segiin los registros que lieve cada
pals, pero en esta exposicin general no es necesario entrar en ms detalles.
Pago de las prestaciones en et extranjero
Este principio reviste creciente significacin para las relaciones interna-

cionales en ci campo de la seguridad social. La proteccin del trabajador
migrante y de su familia no puede lograrse simplemente merced a la conser-
vacin de sus derechos adquiridos o en curso de adquisicin; es menester
adems transformar estos derechos en una realidad tangible abonando las
prestaciones en todos los casos en que, aunque ci beneficiario se encuentre
en una situacin especial, sta pueda considerarse como una consecuencia
normal del hecho de tratarse de un trabajador migrante.
La necesidad de prever ci pago de las prestaciones en ci extranjero se
dej sentir en primer lugar con las pensiones, de vejez y otras. En fechas
ms recientes se han tornado paulatinamente disposiciones anlogas por to
toca a las prestaciones de corta duracin de enfermedad, de mater-
nidad, de desempieo y de accidente del trabajo y enfermedad profesional
y a las asignaciones farniliares.
Esta abolicin de una condicin territorial residir en ci pals
impuesta por las legisiaciones nacionaies es sin duda importante para los
trabajadores, pero ms an para los miembros de su familia domiciliados
fuera del pals cuya legisiacin es apiicable. Por otra parte, los trabajadores
fronterizos, que por definicin viven en un pals y trabajan en otro, pueden
tener necesidad de estar protegidos en arnbos en condiciones similares, in-
clusive con prestaciones de asistencia mdica. A esto hay que afladir que
un trabajador puede sufrir un accidente dci trabajo o contraer una enferme-
dad profesional fuera del pals bajo cuya legisiacin de seguridad social est
178
asegurado, y debe poder contar con Ia proteccin concedida por sta. For
lo dems, si se admite que los trabajadores migrantes que pierden sus em-
pleos deberlan regresar a su pals de procedencia o dirigirse a otro pals en
que tengan ms posibilidades de emplearse, es indiscutible que tambin
ellos tienen derecho a Ia ayuda, si se otorga normalmente en tal contingen-
cia, que significan las prestaciones de desempleo. Asimismo, es frecuente
que los trabajadores que se trasladan a otTo pals no vayan acompafiados de
sus familiares, sea porque su traslado es temporal, sea porque previamente
quieren hallar una vivienda adecuada, pero no por ello deben perder su de-
recho a prestaciones familiares ni a las prestaciones de maternidad para su
esposa o de asistencia mdica para las personas a su cargo. Otras situacio-
nes, ms o menos comparables a las anteriores, estn previstas en acuerdos
ms detallados que se refieren, por ejemplo, al caso de los trabajadores y
los pensionados que caen enfermos o Son victimas de un accidente mien-
tras disfrutan de vacaciones en el extranjero.
Los ejemplos citados demuestran claramente que el pago en el extranje-
ro de las prestaciones de corta duracin no reviste para los trabajadores
migrantes y sus familias menos importancia que Ia conservacin de sus de-
rechos adquiridos o en curso de adquisicin a las prestaciones de larga
duracin.
Los mtodos aplicados para el pago de prestaciones en el exterior va-
rIan marcadamente segn Ia Indole del regimen, Ia situacin del beneficia-
rio y la rama de prestaciones. Adems, en cada caso hay que tener en
cuenta los problemas tcnicos que plantea Ia supervision administrativa, y
a veces mdica, de beneficiarios que escapan al control directo de la insti-
tucin que abona las prestaciones.
Es usual que un acuerdo de reciprocidad se complemente con otro ins-
trumento en el que se especifican las disposiciones administrativas que se
tomarn para el intercambio de informacin entre los funcionarios compe-
tentes a efectos de la ejecucin del acuerdo. El instrumento complementa-
rio indica de ordinario cmo se efectuarn los pagos; cmo se harn las
transferencias de fondos y se justificar el uso de stos, cmo se organizar
la prestacin de asistencia mdica y cmo los muchos servicios que una
institucin de seguridad social brinda en su propio pals a las personas pro-
tegidas sern prestados en su nombre, en sus respectivos palses, por las
otras partes en el acuerdo.
Las disposiciones administrativas convenidas entre funcionarios de los
Estados interesados, en las que se tienen en cuenta especialmente el volu-
men y Ia direccin del movimiento de trabajadores entre ellos, pueden
transformarse en reglas financieras y de procedimiento muy detalladas.
Pero conviene no perder de vista nunca su finalidad: que Ia proteccin por
Ia seguridad social de los trabajadores migrantes y sus familiares sea corn-
pleta.
179
Extension de Ia aplicaciOn de los principios y los acuerdos
Un hecho de singular significacin es que Ia aplicacin de los cinco

principios bsicos se ha extendido a los regimenes no contributivos. Las
prestaciones de estos regimenes, que tradicionalmente habian estado fuera
del campo de aplicacin de los principios en que se funda Ia coordinacin
internacional de Ia seguridad social porque se costean con los impuestos
que se recaudan en el pals, se tratan cada vez con mayor frecuencia de La
misma manera que las prestaciones de los regimenes contributivos. Esta
evoLucin se inspira en Los ideales de Ia justicia social, pues no hay que ol-
vidar que La participacin real de los trabajadores migrantes en Ia financia-
cin de los programas nacionales de seguridad social no consiste nica-
mente en las cotizaciones que se les puedan descontar en nmina.
Al mismo tiempo, tambin Ia aplicacin de los acuerdos internaciona-
les se extiende a ms y ms personas protegidas. AsI como los regImenes
nacionales, comenzando por Los de indemnizacin en caso de accidente del
trabajo y enfermedad profesional, se preocuparon primero de determinadas
categorlas de salariados y poco a poco fueron ampliando su proteccin,
asi tambin La coordinacin internacionaL de la legislacin de seguridad so-
cial benefici inicialmente a grupos especiales, como Los trabajadores fron-
terizos, Los trabajadores estacionaLes y Los marinos, para ocuparse despus
del campo ms vasto del movimiento a travs de las fronteras de los asala-
riados en general. Pero como cada ao son ms los palses que extienden Ia
cobertura de sus regimenes a los trabajadores independientes, el cambio
que es dable observar en Los instrumentos internacionales elaborados ms
recientemente es que ahora coordinan tambin Ia aplicacin de los diferen-
tes regImenes a dichos trabajadores. Simultneamente se advierte en varias
regiones una liberalizacin de las barreras que restringen el movimiento in-
ternacional de trabajadores dentro de ellas. De esta manera, La coordina-
cin internacional en el campo de Ia seguridad social se expande y fortale-
ce al mismo tiempo que eL legislador amplia el concepto de seguridad
social en el mbito nacional.
COORDINACION INTERNACIONAL Y MULTILATERAL
Ya en 1919, al adoptar en su primera reunion el Convenio sobre el

desempleo (nm. 2), Ia Conferencia Internacional de Trabajo dispuso que
los Estados Miembros de Ia OIT que ratificaran el Convenio y hubieran esta-
blecido un sistema de seguro contra el desempleo deberIan tomar, en las
condiciones que fijaran de comn acuerdo, disposiciones conducentes a
que los trabajadores nacionales de uno de ellos que trabajaran en el territo-
rio de otro recibieran del seguro indemnizaciones iguales a las percibidas
por Los trabajadores nacionales de este iiltimo pals. Desde entonces Ia Con-
ferencia se ha atenido siempre a La misma norma tanto en las disposiciones
sobre el particular de los convenios relativos a las distintas ramas de Ia Se-
180
guridad social como en las de Los convenios especialmente destinados a La

proteccin de los extranjeros y los trabajadores migrantes que adopt antes
de Ia segunda guerra mundial y poco despus de finalizar el conflicto, entre
los cuales figuran ci Convenio sobre la igualdad de trato (accidentes del tra-
bajo), 1925 (nm. 19), el Convenio sobre Ia conservacin de los derechos
de pension de Los migrantes, 1935 (nm. 48), y ci Convenio sobre Los traba-
jadores migrantes (revisado), 1949 (nm. 97).
Posteriormente Ia 011 prosigui de estas dos maneras sus actividades
normativas en esta esfera, incluyendo en los convenios relativos a determi-
nadas ramas de Ia seguridad social disposiciones sobre Ia igualdad de trato
y adoptando dos nuevos convenios de carcter general: ci Convenio sobre
Ia igualdad de trato (seguridad social), 1962 (nm. 118), y ci Convenio so-
bre Ia conservacin de los derechos en materia de seguridad social, 1982
(nm. 157). Este ltimo, que revis eL Convenio nm. 48, cubre todas las
ramas y ha sido compiementado por La Recomendacin sobre la conserva-
don de los derechos en materia de seguridad social, 1983 (nm. 167).
Por otra parte, la OLT ha reconocido la necesidad de que sus convenios,
que sientan principios fundamentales y definen Los mtodos generales de
coordinacin, se vean complementados por acuerdos regionaies o subregio-
nales que coordinen en forma ms estrecha y detaLiada la iegisiacin de
seguridad social de distintos grupos de palses. Dc ahI que se haya adoptado
un nmero considerable de instrumentos multiLaterales de coordinacin
con (en orden cronoigico) la Comisin Central para La Navegacin en ci
Rin, ci Consejo de Europa, las Comunidades Europeas, Ia Organizacin de
Estados Centroamericanos, Ia Organizacin Comn Africana y Mauriciana
y eL Grupo Andino. En ci caso de sus Estados Miembros de Europa, La
OIT ha ilevado a cabo su labor de coordinacin multilateral asimismo fue-
ra dcl marco de las organizaciones curopeas.
Para hacer una evaiuacin correcta dcl notable desarrollo de las relacio-
nes internacionaies en ci campo de la seguridad social desde ci trmino de
ia segunda guerra mundiai hay que tener presente que los instrumentos
muLtjiateraLes no son sino ci resuitado final de los numerosos acuerdos bi-
iateraies subscritos previamente. Si bien ci origen de Los acuerdos biiateraies
de seguridad social se remonta a principios dci sigio, los acuerdos multila-
terales concertados con los auspicios dc Ia OJT, o con su cooperacin tc-
nica, se han muLtipLicado a un ritmo particuiarmcnte rpido solo a partir
de 1950. Diversos factorcs contribuyeron a eLLo desde esa fecha: Ia acepta-
cin general de La seguridad social, Ia creacin de estructuras econmicas y
poilticas subregionaies, ia fucrtc migracin de trabajadores y, sobre todo,
las migraciones organizadas especiaimentc para lograr Ia integracin ceo-
nmica regional.
La coordinacin multilateral de Ia legislaciOn de seguridad social tienc
ventajas quc otros mtodos no ofrecen. En primer lugar, su finalidad es io-
grar, en materia de prestaciones, la igualdad que Las personas de quc se
trata tiencn derecho a csperar. Adems, ayuda en su trabajo a Las institu-
181
ciones encargadas de aplicar los acuerdos y reduce sus gastos porque per-
mite una gran simplificacin de las disposiciones y los procedimientos. Por
ltimo, el mtodo multilateral se adapta ms fcilmente a las polIticas eco-
nmicas y sociales seguidas en regiones enteras que parecen avanzar hacia
alguna forma de organizacin comn. AsI, esta nueva fase en las relaciones
internacionales ha dado por resultado una division racional de funciones
entre el piano internacional, donde se sientan los principios fundamentales
de los derechos sociales de los trabajadores migrantes, y el piano regional o
subregional, donde se coordinan de Ia manera ms completa posible las le-
gislaciones de seguridad social y donde se ha establecido, especialmente en
Europa, una colaboracin verdaderamente eficaz entre las distintas organi-
zaciones interesadas.
Al participar activamente en ambos movimientos Ia OlT ha dado cum-
plimiento a su obligacin de proteger a los trabajadores migrantes en Ia
esfera de Ia seguridad social y se ha mantenido fiel a su objetivo de ser un
instrumento del progreso social y del desarrollo econmico coordinado.
Como grupo, dichos trabajadores son muy vulnerables social y econmica-
mente, y aunque Ia seguridad social no pueda darles Ia proteccin comple-
ta que su situacin requiere, es un elemento esencial de tal proteccin al
que son acreedores por tratarse de un derecho fundamental.
182
LAS FUNCIONES DE LA QIT
En el capItulo 1 se expuso brevemente cmo Ia OIT elabora convenios

y recomendaciones internacionales del trabajo entre otros temas, sobre
seguridad social que, despus de ser adoptados por sus Estados Miem-
bros en Ia Conferencia Internacional del Trabajo, sirven de orientacin y
modelo para Ia preparacin de polIticas y legislaciones nacionales en Ia
materia. En este volumen se hace referencia con frecuencia a tales instru-
mentos y se muestra cmo han influido en Ia conformacin y el desarrollo
de los programas de seguridad social aunque sin imponer uniformidad al-
guna en cuanto a sus detalles. En este capItulo se habla de Ia OIT y de las
diversas actividades que adelanta en el mbito de Ia seguridad social.
La Organizacin Internacional del Trabajo fue fundada en 1919 de con-
formidad con lo estatuido en el Tratado de Paz de Versalles. A su Confe-
rencia General, o Conferencia Intemacional del Trabajo, que se rene cada
ao, segn est previsto en la Constitucin de Ia Organizacin, asisten de-
legaciones tripartitas es decir, integradas por delegados gubernamenta-
les, de los empleadores y de los trabajadores de los Estados Miembros
que expresan libremente y en pie de igualdad sus puntos de vista sobre di-
versos asuntos de inters comn. Entre stos figuran, de acuerdo con la
Constitucin, la <<proteccin del trabajador contra las enfermedades, sean o
no profesionales, y contra los accidentes del trabajo>>, las <<pensiones de ye-
jez y de invalidez>> y Ia <<proteccin de los intereses de los trabajadores
ocupados en el extranjero>>. Actualmente Ia OIT ocupa un lugar importan-
te entre las organizaciones especializadas que constituyen lo que a menudo
se denomina <sistema de las Naciones De llevar a cabo las activi-
dades de la Organizacin se encarga su secretaria, Ia Oficina Internacional
del Trabajo, bajo la guIa de su Director General. El Consejo de Adminis-
tracin de Ia Oficina es elegido por Ia Conferencia y es tambin tripartito.
En Ia sede de Ia Oficina existe un Departamento de Segundad Social, y en
algunas de sus oficinas regionales un consejero especializado en la materia.
En 1919 solo en unos pocos Estados Miembros habIa regImenes de Se-
guridad social, casi todos basados en el mtodo del seguro. A partir de
183
entonces el enfoque de La cuestin en el seno de Ia OIT paso por dos fases

principales: en La primera, que dur hasta 1939, se promovi sobre todo Ia
idea de proteger a los trabajadores mediante el seguro social; en La segunda,
que se inici en 1944 despus de un parntesis impuesto por Ia guerra, Ia
O1T ampli y diversific su concepto de Ia seguridad social. El nuevo pun-
to de partida lo constituy La adopcin de Ia Recomendacin sobre Ia segu-
ridad de los medios de vida, 1944 (niim. 67), instrumento que sent princi-
pios orientadores y dio sugerencias sobre La forma de aplicarlos a las
diversas contingencias de que se ocupa este volumen, previendo que <<Ia Se-
guridad de los medios de vida deberla organizarse, siempre que fuere
posible, a base del seguro social obligatorio>> y que las necesidades de los
ninos, invlidos, ancianos y otras personas no cubiertas por el seguro social
obligatorio deberlan estarlo por Ia asistencia social. En Ia misma reunion Ia
Conferencia adopt Ia Recomendacin sobre Ia asistencia mdica, 1944
(nm. 69), ms avanzada an, pues segn ella, <<el servicio de asistencia
mdica deberIa amparar a todos Los miembros de La comunidad, desempe-
en o no un trabajo lucrativo>, destacando asI que en una sociedad debida-
mente organizada el acceso a los servicios de salud es un derecho universal.
AsI pues, existe una organizacin que deLibera y toma decisiones, y
existe igualmente un conjunto completo de principios. Pero qu me-
dios dispone La 011 para dar efecto a estos principios transformndolos en
una accin prctica? Estos medios van desde el establecimiento de normas
precisas como objetivos a alcanzar lo cual no es ms que uno de los re-
sultados de un vasto programa de estudios e investigaciones hasta Ia
asistencia tcnica, proporcionada por expertos sobre el terreno y de otras
maneras, y Ia organizacin de seminarios y cursillos de formacin en cola-
boraciOn con las autoridades nacionaLes y otras organizaciones interna-
cionales.
EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS
Las normas de Ia OIT sobre seguridad social, al igual que las relativas a
otros asuntos de competencia de La OrganizaciOn, figuran en los convenios
adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo. Los convenios fi-
jan en realidad objetivos que los Estados Miembros consideran razonables
y realizables. Todo Estado Miembro debe someter estos instrumentos a su
asamb Lea legislativa, y si su Legislacin da efecto a sus disposiciones puede
ratificarlo, con lo cual su observancia se convierte en obligatoria para I.
La Oficina Internacional del Trabajo estimula este proceso por conducto
de sus Organos de control.
En cuanto a las recomendaciones, si bien son indudablemente tiles
para persuadir a los Estados Miembros, nunca tienen carcter obligatorio.
Esta fue precisamente Ia razn de que despus de La adopciOn de La Reco-
mendacin nm. 67 eL paso siguiente de La OIT en Lo concerniente a La
184
Lasfuncionesdela OIT
seguridad social fue perfeccionar su contenido. El fruto de esta labor fue el

importante instrumento que la Conferencia Internacional del Trabajo
adopt el 28 de junio de 1952, en su 35a reunion: el Convenio 102,
reiteradamente citado en este volumen.
El ao 1952 se transform asI en un hito en Ia labor de Ia Organizacin.
La adopcin del Convenio nm. 102 fue el resultado de ms de treinta
afios de experiencia y de trabajo. El instrumento refundi las normas inter-
nacionales anteriores y dio a Ia seguridad social una estructura unificada y
coherente. Hasta 1939 cada convenio habIa versado sobre determinada
rama, mientras que el Convenio nm. 102 es general: se aplica a toda Ia
poblacin y se retiere a Ia totalidad de las nueve contingencias que pueden
dar lugar a prestaciones. No obstante, los Estados Miembros pueden ratifi-
carlos sin estar obligados para ello a legislar sobre todas las ramas. En el
Convenio se indica cierto orden de prioridad, pero en general se deja que
cada pals vaya construyendo su propio -regimen de acuerdo con sus necesi-
dades y el estadio de desarrollo que ha alcanzado. Adems y sta fue una
disposicin novedosa a Ia sazn, pues jams habia figurado antes en
un convenio de seguridad social todo pals <cuya economia y cuyos re-
cursos medicos estn insuficientemente desarrollados>> puede acogerse a
excepciones temporales de algunas de las ms exigentes de estas normas
mInimas.
Habiendo, pues, creado de esta manera un amplio cuerpo de normas
generales para impulsar el desarrollo de los regImenes de seguridad social, Ia
011 dirigi nuevamente su atencin at mejoramiento de las normas rama
por rama, adoptando los convenios que se enumeran en el capItulo I y se
aluden en pasajes apropiados. Estos convenios ms recientes pueden fijar
norrnas algo ms elevadas en lo tocante a Ia cobertura de Ia poblacin o a
Ia cuantia de las prestaciones, pero el Convenio nm. 102, instrumento an-
terior y general, sigue en vigor a fin de que haya para cada rama un objeti-
vo minimo a alcanzar.
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
La necesidad de elaborar nuevos programas nacionales de seguridad so-

cial y de responder a las continuas exigencias de que los regimenes existen-
tes se amplIen, se adapten a nuevas circunstancias y proporcionen una
proteccin automtica y de verdadero valor hace quela bsqueda de mejo-
ras vaya ms all de los meros cambios de rutina, como el ajuste de Ia
cuantIa de las prestaciones, y sobrepase las fronteras nacionales. La OIT
realiza, pues, estudios internacionales porque tiene conciencia de que las
comparaciones entre las diferentes experiencias nacionales son singularmen-
te valiosas para sus Estados Miembros en momentos en que se yen obliga-
dos a expandir o reexaminar sus metas en lo que a Ia seguridad social se
refiere. Asimismo intensifica sus estudios e investigaciones en este campo a
185
fin de encontrar soiuciones a Los probiemas que plantean las nuevas ten-
dencias y Ia creciente influencia de Ia seguridad social en Ia economla.
Para mayor claridad de (a exposicin, en eL anlisis que se hace a conti-
nuacin Ia labor de estudio e investigacin de Ia OtT, con inclusion de Ia
publicaciOn de sus resultados, se considera desde tres nguios: Ia que versa
sobre las polIticas y normas, Ia que tiene por objeto ci examen a fondo de
ciertos temas especializados y Ia destinada a la preparacin de publicacio-
nes concebidas especialmente para ci perfeccionamiento profesionaL en Ia
materia.
Poilticas y normas
La elaboracin de una norma internacional de seguridad social requiere
un enorme trabajo de investigaciOn. Lo primero que hay que hacer es aye-
riguar exactamente qu base de desarrollo han aicanzado los regImenes de
seguridad social en todo ci mundo y reunir las opiniones de expertos en di-
versas disciplinas y procedentes de palses con distintos sistemas econmi-
cos acerca de qu polIticas son convenientes y qu forma hay que daries y
de qu manera hay que adaptarlas para que satisfagan las necesidades de
palses en diferentes etapas de desarrollo.
Este esfuerzo de recopilaciOn de informaciones y opiniones enderezado
a formular nuevas normas intemacionales y a mejorar las existentes da por
resultado final Ia adopciOn de nuevos convenios y recomendaciones, pero
sta es solo su consecuencia directa, pues adems, como parte de esta Labor
los Estados Miembros de Ia OlT se renen en conferencias regionales para
intercambiar puntos de vista acerca de las distintas polIticas y promover Ia
proteccin por conducto de La seguridad social. Estas actividades, junto con
otros estudios e investigaciones de la OIl, han dado origen a una serie de
informes sobre Ia seguridad social en determinadas regiones que no solo
son tiles para su Departamento de Segundad Social y para toda Ia accin
de Ia OIT, sino que son sumamente apreciados tambin fuera de Ia respec-
tiva region y en cIrculos distintos de aquelLos a Los que originaLmente
estuvieron destinados.
Las principales leyes y reglamentos en los campos que intcresan a Ia
OIT, Ia seguridad social entre ellos, se reproducen en su publicacin periO-
dica Serie Legislativa, que se edita igualmente en frances y en ingls. En los
itimos aflos se han debido seleccionar con especial cuidado los textos a re-
producir a causa del gran nmero de ellos que se recibe casi a diario de los
Estados Miembros. Otras informaciones sobre las pollticas de seguridad so-
cial y La nueva legislacin sepublican trimestralmente en el boletmn de Ia
OIT Actualidad Laboral.
Temas especializados
La diversidad que caracteriza la labor investigadora de Ia OIl, que va
desde ias comparaciones generaies entre regImenes hasta el anlisis porme-
186
Las funciones de Ia OIT
nonzado de temas especializados de seguridad social, se pone de manifiesto

a! examinar los estudios que aparecen peridicamente, entre los cuales
cabe mencionar El costo de Ia asistencia mdica', Efectos macroeconmi-
cos de Ia seguridad social2, Sisiemas de asistencia mdica Les sistmes
de pensions dans les pays industrialiss4, Desempleo y seguridad social5,
Social security in Africa6, Social security for migrant workers7, Pensions
and inflation8 y Financing social security: The options9. Estos estudios los
preparan investigadores del Departamento de Seguridad Social o se encar-
gan a consultores exteriores.
Una importante publicacin peridica que ha despertado mucho inte-
rs es El costo de Ia seguridad social. Apareci por primera vez en 1952 y
desde entonces ha informado en sus sucesivas ediciones sobre el resultado
de encuestas que han versado sobre un nmero de paiss cada vez mayor.
Su finalidad es doble: primeramente, establecer un cuadro unificado de las
operaciones financieras realizadas por los regImenes de seguridad social de
paIses tanto en desarrollo como desarrollados utilizando una definicin co-
mn de la segundad social y un mtodo uniforme de.anlisis, y en segundo
lugar, ofrecer una comparacin internacional de los datos determinando
las tendencias del costo de Ia seguridad social en los diferentes paIses du-
rante el perlodo estudiado y comparando Ia distribucin de dicho costo
entre las distintas fuentes de recursos y entre los diferentes tipos de regime-
nes. A fin de evaluar Ia importancia de la seguridad social para Ia econo-
mIa nacional, Los datos tambin se ponen en relacin con diversas partidas
de Ia contabilidad nacional, como l producto interno bruto, en cifras ab-
solutas o por habitante.
La Revista Internacional del Trabajo, que Ia OIT publica trimestra!-
mente, con frecuencia contiene artIculos juridicos y tcnicos sobre las
principales cuestiones de seguridad social basados en estudios especializa-
dos de los asuntos que ms interesan a los planificadores en este campo o
que, segn cabe esperar, revestirn gran importancia en el futuro.
Significacin no menor que Ia de los estudios que se publican para in-
formacin general tienen los que Ia OIT Ileva a cabo para ayudar a los
gobiernos a integrar sus planes de seguridad social en su planificacin
general del desarrollo econmico y social y a resolver problemas especifi-
cos, como el pago de pensiones en las zonas rurales o Ia conversion de una
caja de prevision en un regimen de pensiones.
Publicaciones para el perfeccionamiento profesional

Estas publicaciones se destinan al personal de direccin y a los funcio-
narios administrativos de los regImenes de seguridad social, aunque pueden
muy bien interesar a an cIrculo ms amplio de lectores. Cabe citar como
ejemplos una obra sobre la administracin de los seguros sociales', que
trata el tema en detalle en una forma concebida en lo esencial para satisfa-
cer las necesidades de formacin de los palses en desarrollo, y un informe
187
sobre un curso de perfeccionamiento" dictado en Nairobi, Kenia, en 1980,

que es de utilidad no solo para Africa, pues ha sido recibido con inters en
otros continentes.
En el terreno altamente especializado de Ia tcnica actuarial una impor-
tante publicacin'2, que trata de las tcnicas act.uariales y los mtodos de
financiacin de los regImenes de pensiones, es de gran valor para el perfec-
cionamiento de los actuarios y de todos aquellos que deseen especializarse
en los problemas actuariales de Ia seguridad social, dado que versa tanto
sobre Ia teorla como sobre Ia prctica.
RECOPILACION Y DIFUSION DE INFORMACIONES
Desde su fundacin, Ia 011 ha ido acumulando una voluminosa y va-

liosa documentaciOn sobre los ms variados aspectos de la seguridad social
en todo el mundo, proveniente tanto de libros y publicaciones peridicas
oficiales y no oficiales.como de cuestionarios y encuestas especiales, de in-
formes y otros documentos proporcionados por sus oficinas regionales,
zonales y nacionales y por sus corresponsales en distintos paIses, y de las
informaciones reunidas por los expertos y funcionarios de la OIT enviados
en misin. Personal de Ia OIT analiza y clasifica toda esta documentaciOn
a medida que se recibe, utilizndose luego continuamente para satisfacer
los numerosos pedidos de informacin que se reciben de todas partes.
EDUCACION OBRERA
En el capItulo 10 se seal el papel que desempearon los sindicatos en

el establecimiento de las prestaciones de desempleo, y en general puede de-
cirse que el movimiento sindical siempre se ha interesado mucho en las
politicas de seguridad social y en Ia administracin de los regImenes. Per-
sonas elegidas o propuestas por los sindicatos forman parte del consejo de
administraciOn de muchos seguros sociales y cajas de prevision, y tambin
de los rganos ante los cuales se interponen los recursos contra las decisio-
nes administrativas.
El tema de Ia seguridad social ocupa un lugar importante en los cursi-
lbs que se dictan en las instituciones de educacin obrera, y adems forma
parte de los cursillos sobre economla y sobre negociaciones salariales en
las cuales las denominadas <prestaciones complementarias>> son muy im-
portantes y negociaciones colectivas en
La finalidad del P,rograma de educaciOn obrera de la OtT es ayudar a
los sindicatos, y en primer lugar a los de los palses en desarrollo, a Ilevar a
cabo sus propios programas educativos. Facilita material didctico y publi-
caciones, como manuales de educacin obrera sobre distintos temas; aseso-
ra a los organizadores sobre problemas tcnicos, como Ia direccin de los
188
cursillos y Ia preparacin de planes de estudios; proporciona informacin a

los instructores de educacin obrera y Los ayuda a obtener becas, y atiende
las solicitudes de otro tipo de asistencia que recibe a menudo.
COOPERACION TECNICA
Adems de sus actividades normativas, sus estudios e investigaciones y

Ia permanente recopilacin, anlisis y difusin de informaciones, Ia OIT
ha dado y sigue dando ayuda prctica y asesoramiento a sus Estados Miem-
bros para Ia implantacin, modificacin o ampliacin de regimenes de
seguridad social. En los primeros aos de Ia OIT esta asistencia consistla
generalmente en el envio desde Ia sede en Ginebra de misiones de explica-
cin o asesoramiento. Ni siquiera La segunda guerra mundial interrumpi
estas actividades prcticas, pues durante su transcurso se enviaron expertos
en misin a Bolivia, Ecuador, Haiti y Mexico para que colaboaran en la
elaboracin de nueva legislacin sobre seguridad social.
Sir William Beveridge celebr consultas con la OIT mientras preparaba
su famoso plan de transformacin del seguro social del Reino Unido y de
los servicios conexos. En su informe 13, publicado en 1942, puede leerse:
A fin de que al realizar su encuesta Ia Comisin pudiera aprovechar Ia experiencia
de otros paIses, en Ia medida en que fuera posible disponer de ella en las circunstan-
cias anormales de Ia poca, recurri a Ia ayuda de Ia Oficina Internacional del
Trabajo... Es justo que Ia Comisin exprese su sincero agradecimiento por Ia ayuda
facilitada por Ia Oficina Internacional del Trabajo.
Despus de terminada Ia guerra Ia OLT expandi su cooperacin tcni-
ca, que encauz principalmente por conducto de las Naciones Unidas a
raIz de la adopcin por su Asamblea General, en 1949, del Prograrna Am-
pliado de Asistencia Tcnica a cuya disposicin se pusieron los servicios
de las Naciones Unidas y de sus organizaciones especializadas y de Ia
creacin en 1965 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
La administraciOn del PNUD se halla bajo Ia autoridad general del

Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, y el Programa se fi-
nancia mediante contribuciones voluntarias de los Estados Miembros de
las Naciones Unidas o de sus organizaciones especializadas. Todos los
proyectos y programas para los cuales se solicita Ia asistencia financiera del
PNUD deben tener como objetivo bsico fomentar Ia autosuficiencia de los
paIses en desarrollo en cuanto a capacidad directiva, tcnica, administrati-
va e investigativa para elaborar y ejecutar polIticas y planes de desarrollo.
Por consiguiente, las proposiciones de financiacin deben conformarse a
los criterios fijados por Ia Asamblea General. Los gobiernos que solicitan
189
asistenciafinanciera del PNUD para proyectos que han de ser ejecutados

por Ia OIT o por otras organizaciones especializadas deben demostrar que
los proyectos han sido seleccionados con arreglo a necesidades prioritarias;
que influirn directamente en el desarrollo econmico y social del pals;
que se ha previsto, dentro de to posible, dejar rpidamente su supervision y
administracin en manos del pals beneficiario; que han sido integrados en
el esfuerzo general del desarrollo nacional; que han sido coordinados
con otros programas de asistencia, y que no obedecen a consideraciones
polIticas.
Programa de Ia OIT
Otros proyectos son posibles adems de los que financia el PNUD, pues
Ia OIT tiene su propio Programa de cooperacin tcnica. Para que un
proyecto pueda ser costeado con cargo a dicho Programa, Ia respectiva so-
licitud debe ser presentada por uno o varios gobiernos, por una organiza-
cin regional o intergubernamental, o por organizaciones de empleadores o
de trabajadores juntamente con el gobierno del pals o por conducto de ste.
Bajo este Programa de La OIT normalmente se da preferencia a los proyec-
tos de corta duracin.
Fondos multibilaterales y fiduciarios
Algunos palses industrializados aportan directamente su contribucin a

Ia cooperacin tcnica que facilitan las organizaciones especializadas de las
Naciones Unidas, Ia OIT entre ellas, y los fondos que asignan con tat pro-
psito se conocen bajo Ia denominacin de <fondos multibilaterales>>. Con
ellos se sufragan proyectos en todos los campos de competencia de La OIT,
incluido el de seguridad social, y a veces los acuerdos subscritos con los pal-
ses donantes prevn el envlo por ellos de expertos asociados para colaborar
en el respectivo proyecto de cooperacin tcnica de la OIT.
Algunos palses, a fin de poder beneficiarse de La cooperacin tcnica de
Ia OIT, estn dispuestos a costear un proyecto, en todo o en parte, con fon-
dos propios u obtenidos en prestamo del Banco Mundial, y entonces se
dice que el proyecto es financiado con fiduciarios>>. Cualquiera
que sea [a fuente de procedencia del dinero, desde el punto de vista tcnico
Ia OIT ejecuta el proyecto de Ia misma manera con que ilevarla a cabo uno
financiado por el PNUD o por su propio Programa de cooperacin tcnica.
Mtodos de a cooperacin tcnica

La OIT hace uso de tres mtodos principales para cumplir su cometido
de organismo de ejecucin de proyectos de cooperacin tcnica:
a) el envlo de expertos, comprendidos consejeros regionales, a! pals o
palses de que se trate;
190
Las funciones de Ia 0 IT
b) la concesin de becas de formacin o perfeccionamiento;

c} Ia organizacin de seminarios o cursillos regionales en los que se estu-
dian diversos aspectos de Ia seguridad social con Ia ayuda de expertos
nacionales o internacionales.
Asesoramiento de expertos
Los proyectos de corta duracin, como una misin preliminar o explo-
ratoria o una breve misin de asesoramiento de alto nivel, usualmente se
confian a miembros del personal de la sede o de la oficina regional. Para
los proyectos ms prolongados, como los que financia el PNUD, la OIT
contrata expertos exteriores debidamente calificados. Su tarea es dificil;
adems de competencia tcnica, requiere tacto y diplomacia, facilidad para
adaptarse rpidamente a las muy diferentes condiciones que prevalecen en
los palses en desarrollo y una clara conciencia del hecho de que los mto-
dos y tcnicas de uso comn en el pals de procedencia del experto no
producirn necesariamente los mismos resultados en otros lugares del
mundo. La dificultad consiste en parte en que una misin de seguridad so-
cial se compone casi siempre de un solo experto, el cual, si bien recibe
previamente instrucciones en Ia sede de Ia OtT, y a veces tambin en la ofi-
cina regional, en ltima instancia debe contar sobre todo consigo mismo
para el desempeo de su cometido no obstante que, una vez en el lugar
donde debe cumplir su misin, tiene el apoyo del Departamento de Segun-
dad Social y de otros servicios de Ia OtT, asI como del Representante
Residente del PNUD , situacin que cuadra a muchos expertos, pero
ciertamente no a todos.
A causa de que Ia OtT est constituida en forma tripartita, en una fase
temprana de cada misin se hace lo necesario para que los expertos se pon-
gan en contacto con representantes de los cIrculos empresanales y sindica-
les, lo que les permite familiarizarse con las actitudes, las necesidades y las
circunstancias de su nuevo medio. Adems, donde ya existe algn regimen
en funcionamiento, quiz las organizaciones de empleadores y de trabaja- -
dores participan activamente en su administracin, pero aunque asI no

fuera, sern partes directamente interesadas cuando Ilegue el momento de
estudiar la oportunidad de aplicar cualesquiera proposiciones o recornen-
daciones que Ia OIT formule basndose en Ia labor de los expertos. En todo
proyecto de naturaleza prctica se espera del gobierno del pals que destine
funcionarios ((de contraparte> para trabajar con el experto a fin de que
puedan ser instruidos por I para que prosigan su labor o los aspectos ms
importantes de ella despus que Ia misin de aqul haya llegado a su fin.
No todas las misiones de cooperacin tcnica alcanzan todos los objeti-
vos inicialmente fijados, porque es solo sobre el terreno. donde pueden
apreciarse Ia verdadera magnitud de la tarea a realizar, las posibilidades
reales de ilevarla a cabo y el orden de prioridad de cada una de sus diversas
fases. Hasta puede ocurrir que, luego de madura reflexin, el experto Ilegue
191
a Ia conclusion de que los planes no se ajustan a Ia realidad o son demasia-

do ambiciosos para el estadio de desarrollo alcanzado hasta ci momento, y
en este caso no se da efecto al proyecto. Pero casi todas las misiones tienen
xito, aunque algunas pueden ilevar ms tiempo del esperado para dar sus
frutos y los resultados positivos de otras pueden no ser exactamente los
mismos que se previeron.
Ya se seflal en ci capItulo 12 cun importante es para un seguro social
disponer del asesoramiento profesional de un actuario en Ia etapa de plani-
ficacin y a intervalos regulares una vez entrado en funcionamiento. Este
es otro tipo de cooperacin tcnica que proporciona OIT, por interme-
dio de los actuarios pertenecientes a su Departamento de Seguridad Social
o de los que contrata especialmente al efecto.
Becas
Las becas de estudio son un medio que Ia OIT utiliza para ayudar a fun-
cionarios jvenes de palses en desarrollo a obtener de una manera prctica
informaciones de primera mano o formacin profesional en alguna admi-
nistracin o institucin nacional que se ocupa de Ia planificaciOn o gestin
de la seguridad social. Aunque estas becas son tiles, hay que reconocer
que no pueden reemplazar los aos de estudio sobre todo de estudio
prctico de las tcnicas, Ia direccin, el uso de datos estadIsticos y las
muchas otras materias que un funcionario de un pals en desarrollo tiene
que dominar para poder desempear en forma competente un alto cargo
directivo en una institucin de seguridad social. Lo ms probable es que lo
mejor para el funcionario sea trabajar, en calidad de <<contraparte>>, junto
con un experto internacional que realice una misin de cooperacin tcni-
ca en su pals.
Seminarios y cursillos de formacin y perfeccionamiento

La OtT ha estabiecido una colaboracin especialmente valiosa con los
organismos y gobiernos de los paises escandinavos y de otros paises indus-
trializados que facilitan ayuda multibilateral. Gracias a esta colaboracin
se ha podido costear Ia organizacin de cursillos y seminarios nacionales y
regionales de formaciOn y perfeccionamiento cuyo objetivo principal es
mejorar las calificaciones tcnicas del personal directivo, administrativo y
tcnico de las instituciones de seguridad social. La instruccin y la direc-
cin de las discusiones no solo estn a cargo de los tcnicos y consultores
de la OIT, sino tambin, y en medida cada vez mayor, de altos funciona-
rios administrativos de instituciones de seguridad social de Ia regiOn, cuya
autoridad, derivada de su experiencia prctica, da an ms significacin a
estos cursillos y seminarios.
192
Contenido de Ia cooperacin tcnica

Una vez explicado el mecanismo de la cooperacin tcnica entre Ia
OJT, los organismos y paIses donantes y los paIses beneficiarios, es conve-
niente aclarar el contenido tcnico de la ayuda que Ia OIT puede brindar a
estos ltimos gracias a dicho mecanismo:
1. Colaboracin en un estudio general de la situacin econmica, social y
administrativa del pals y en la elaboracin del esquema de un regimen
de seguridad social adaptado a las necesidades actuales, a las posibili-
dades administrativas y a los requerimientos previsibles del futuro.
2. Preparacin de legislacidn de seguridad social, con inclusion no solo
de las leyes, sino igualmente de sus reglamentos de aplicacin. Este ser-
vicio se presta tanto cuando hay necesidad de elaborar legislacin por
primera vez como cuando es menester modificar o reemplazar la legis-
lacin existente.
3. Estudio de los problemas de organizacin y administracin de una ins-
titucin de seguridad social a fin de mejorar las tcnicas y procedi-
mientos en que se basa el funcionamiento del regimen. El estudio
puede ser general, o bien tener por objeto algn campo especializado,
como el sistema de contabilidad, Ia organizacin de Ia recopilacin, el
anlisis y la presentacin de datos estadIsticos, la mecanizacin del
proceso de datos o las cuestiones actuariales.
4. Estudio de los problemas que plantea la presentacin de asistencia me-
dica bajo un regimen de seguridad social.
COLABORACION CON LA ASOCIAC!ON INTERNACIONAL

DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Desde su fundacin en Bruselas, Blgica, en 1927, con los auspicios de

Ia OIT, Ia Asociacin Internacional de la Seguridad Social (AISS) ha man-
tenido estrechas relaciones con aqulla. A diferencia de Ia OIT, no est
constituida por Estados, pues de acuerdo con sus estatutos una organi-
zacin internacional de servicios, instituciones u organismos administrado-
res de una o varias ramas de Ia seguridad social o de Ia
La AISS, que en sus orIgenes fue una organizacin europea, lleva a
cabo actualmente sus actividades en todo el mundo. Adems de su sede,
instalada actualmente en el edificio de Ia OIT en Ginebra, tiene una ofici-
na regional para Africa en Lom, otra para las Americas en Buenos Aires y
una tercera para Asia y Oceania en Nueva Delhi. En junio de 1983 tenia
un total de 330 miembros de 123 palses.
La Asamblea General de Ia AISS, que se rene cada tres aos, brinda a
sus miembros Ia oportunidad de enterarse de las tendencias generales que
se manifiestan en las diversas ramas de la seguridad social y en su adminis-
tracin y de intercambiar puntos de vista acerca de ellas.
193
IntroducciOn a Ia seguridad social
Las actividades tcnicas en Ia sede de Ia AISS se realizan principalmen-

te por intermedio de comisiones tcnicas permanentes, cada una con su
propio campo de competencia:
seguro de asistencia mdica y de enfermedad;
seguro de accidente del trabajo y de enfermedad profesional;
seguro de desempleo y conservacin del empleo;
seguro de vejez, de invalidez y de sobrevivientes;
prestaciones familiares;
prevencin de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesio-
nales;
organizacin y mtodos;
otros asuntos comunes a todas las ramas, como las cuestiones jurIdi-
cas, actuariales y estadIsticas.
Tambin en las regiones se organizan reuniones tcnicas y cursillos de

formacin, se Ilevan a cabo proyectos de investigacin y se editan publica-
ciones.
La AISS facilita a sus miembros informaciones al dIa merced a diversas
publicaciones peridicas, la mayor parte de las cuales se editan en varias
lenguas. Pueden citarse Ia Revista Internacional de Seguridad Social (tn-
mestral), Ia Bibliografia Mundial de Seguridad Social (semestral), Investi-
gaciones en Ia seguridad social (semestral) y el Boletmn Informativo sobre
Procesamiento de Dabs (aparece dos o tres veces por ao). La Asociacin
tambin posee una biblioteca central con millares de publicaciones de to-
das partes del mundo. Esta biblioteca es una valiosa fuente de informacin
para sus miembros, para los expertos en el funcionamiento y el fomento de
la seguridad social y para todas las personas interesadas.
COLABORACION CON EL COMITE PERMANENTE INTERAMERICANO

DE SEGURIDAD SOCIAL V CON OTRAS ORGANIZACIONES
DE LAS AMERICAS
La OIT facilita ayuda tcnica y financiera al Comit Permanente Inter-

americano de Seguridad Social. Esta colaboracin con el Comit reviste
una nueva significacin desde Ia adopcin por la OIT en 1966 del Progra-
ma de Ottawa de reforma de Ia segundad social para las Americas, estable-
cido por Ia Octava Conferencia de los Estados de America Miembros de la
OIT y que fija directrices para el desarrollo, reforma y mejoramiento de La
segunidad social en Ia region. Un elemento importante de las actividades
del Comit es Ia formacin profesional, que se imparte en el Centro Inter-
americano de Estudios de Seguridad Social, que cuenta con la asistencia de
Ia OtT y sirve como instrumento para Ia consecucin de ciertos objetivos
del Programa de Ottawa.
194
Pero Ia OIT, Ia AISS y el Comit no son las nicas organizaciones que

facilitan cooperacin tcnica y organizan estudios y reuniones sobre seguri-
dad social en Ia region de las Americas, pues en este campo actan tambin
otras tres importantes organizaciones Ia Organizacin de los Estados
Americanos, Ia Oficina Panamericana de Ia Salud y Ia Organizacin Ibe-
roamericana de Seguridad Social , de modo que es indispensable, en
inters de su esfuerzo comn de fomento de regImenes de seguridad social
eficaces en las Americas, coordinar todas sus actividades y evitar que se su-
perpongan. Precisamente el Programa de Ottawa confiri a Ia OfT el
mandato de tomar La iniciativa a este respecto, y es con sus auspicios que se
realizan, entre otras cosas, consultas semestrales entre las organizaciones.
LA OJT V LA SEGURIDAD SOCIAL EN AFRICA
Es lgico que Ia generacin que presenci el nacimiento de tantos Esta-

dos africanos se haya interesado mucho en Ia seguridad social, un campo
en el que se combinan de manera atrayente los ideales de justicia social y
solidaridad nacional y ciertos problemas prcticos de economla, todo lo
cual reviste importancia para paises nuevos y en desarrollo. Se trata igual-
mente de una esfera tcnica y un area geogrfica en las que Ia capacidad de
Ia OIT para proporcionar cooperaciOn tcnica puede ser utilizada con pro-
vecho en colaboracin con las diversas organizaciones interafricanas que
han ido arraigndose en una situacin polItica, econmica y social aOn no
suficientemente estabilizada.
Durante muchos aos Ia OIT ha organizado la formacin y el perfec-
cionamiento del personal de seguridad social de Africa gracias a fondos
provenientes de Las diversas fuentes ya mencionadas, y especialmente de
fondos multibilaterales, que han constituido el principal medio de finan-
ciacin. Los gobiernos del continente se han mostrado siempre muy dis-
puestos a que los respectivos cursos y seminarios se Ileven a cabo en sus
territorios, y las instituciones de seguridad social ms antiguas de Africa
han colaborado en calidad de consultores tcnicos.
La Quinta Conferencia Regional Aricana de Ia OIT, que se reuniO en
Abidjn en 1977, destac cun importante es que:
los programas de formacin y perfeccionamiento sean parte integrante
de Ia administracin de Las instituciones de seguridad social;
La OlT d ayuda y apoyo a Ia formacin no solo del personal de esas ins-
tituciones, sino tambin de los representantes de los trabajadores y de
los empleadores que participan en Ia formulacin y aplicacin de las
polIticas en su calidad de miembros de los consejos de administraciOn y
las comisiones consultivas.
Desde entonces, tanto Ia OIT como Ia AISS han intensificado sus es-
fuerzos, pero Ia necesidad del perfeccionamiento del personal de direccin
195
de Ia segundad social va en aumento, a! igual que Ia de Ia coordinacin en-

tre los encargados de proporcionarlo.
El perfeccionamiento del personal de direccin es un objetivo por dere-
cho propio, pero adems forma parte de otros proyectos de cooperacin
tcnica de Ia OIT, como los de estudios actuariales, legislacin, contabili-
dad y estadisticas, y est subordinado a las metas ms generales de lograr
una mayor armonizacin entre los regImenes de seguridad social del conti-
nente y una mejor proteccin de los migrantes y de otras categorias desfa-
vorecidas de trabajadores empleados fuera de sus palses. Todo esto exige
un mayor grado de colaboracin prctica entre Ia OIT y Ia Organizacin de
la Unidad Afncana, la Organizacin Comn Africana y Mauriciana y otras
organizaciones regionales y subregionales.
Notas
011: El costo de la asistencia mdica, Estudios y Documentos, nueva serie, nm. 51
(Ginebra, 1959).
2
Idem: EJctos macroecondmicos de Ia seguridad social (Ginebra, 1970).
Derick Fulcher: Sistemas de aiistencia mdica: Medios y privados de protec-
cion de Ia salud en diez paises industrializados (Ginebra, OIT, 1975).
A. Zelenka: Les systmes de pensions dans les pays industrialiss (Ginebra, OtT, 1974).
OIT: Desempleo y seguridad social (Ginebra, 1976).
6
Pierre Mouton: Social security in Africa: Trends, problems and prospects (Ginebra,
OIT, 1975) (esta publicacin existe tambin en frances).
OtT: Social security for migrant workers (Ginebra, 1977) (esta publicacin existe tam-
bin en frances).
8
Idem: Pensions and inflation: An international discussion (Ginebra, 1977) (esta publica-
cin existe tambin en frances).
Idem: Financing social security: The options (Ginebra, 1983) (esta publicacin existe
tambin en frances).
Idem: Hand book of social insurance administration, tres volmenes (Ginebra, 1962;
mimeografiado para distribucin restringida).
11
Idem: Report on the ILO/Norway African regional training course for senior social se-
curity managers and administrative officials (Ginebra, 1982).
P. Thullen: Techniques actuarielles de Ia scurit sociale: Regimes des pensions d'inva-
lidit, de viejl/esse et de survivants (Ginebra, OtT, segunda impresin, 1974).
Sir William Beveridge: Social insurance and allied services, Report presented to Parlia-
ment by command of His Majesty, noviembre de 1942 (Londres, HMSO, 1942), prrafo 36.
196
ANEXOS
1. CONVENIO SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL

(NORMA MINIMA), 1952 (NUM. 102)
En este anexo se dan, para mayor comodidad del lector, informaciones sobre ci
Convenio niim. 102. Se tratan todos sus aspectos importantes, pero no en forma cx-
haustiva; quienes deseen conocer con exactitud qu dispone el instrumento sobre
algn asunto de su inters deben consultar su text&.
Disposiciones generales
El Convenio ntIm. 102, adoptado por La Conferencia Internacional del Trabajo
el 28 dejunio de 1952, define las nueve ramas de seguridad social siguientes:
a) asistencia mdica;
b) prestaciones monetarias de enfermedad;
c) prestaciones de desempleo;
d) prestaciones de vejez;
e) prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional;
prestaciones familiares;
g) prestaciones de maternidad;
h) prestaciones de invalidez;
i) prestaciones de sobrevivientes.
Todas estas prestaciones, salvo las de asistencia mdica, consisten en pagos en dine-
ro, aunque Las de los apartados e) y g) tambin estn constituiclas en parte por
asistencia mdica, y en las prestaciones familiares pueden estar comprendidos corn-
ponentes muy diversos.
Los Estados que ratifican el Convenio, es decir, que incorporan sus prescripcio-
nes en su legislacin nacional, deben estabiecer tres rarnas como minimo, entre las
cuales debe estar comprendida por lo menos una de las cinco siguientes: de desem-
pleo, de vejez, de accidente del trabajo y enfermedad profesional, de invaiidez o de
sobrevivientes. Tambin deben dar cumplimiento a las normas estatuidas en cuanto
a cobertura minima de su poblacin, cuantIa minima de las prestaciones y, cuando
proceda, suministro mInimo de asistencia mdica. El Convenio exige, como regla
general, Ia igualdad de trato entre Los nacionales y los extranjeros residentes en ci
pals, enumera las circunstancias en que las prestaciones pueden suspenderse y prev
que los solicitantes y beneficiarios debern tener derecho a apelar contra las decisio-
nes de denegacin de las prestaciones. Otras de sus disposiciones generales limitan
197
lntroduccin a Pa seguridad social
Ia medida en que puede obligarse a los trabajadores aliliados a un seguro o a las per-
sonas de recursos econmicos modestos a financiar las prestaciones por medio de
cotizaciones o de impuestos. Estos asuntos se tratan con mayor detalle ms adelante.
Con arreglo al Convenio, el Estado asume Ia responsabilidad general de Ia admi-
nistracin de Ia seguridad social, de garantizar Ia solidez financiera de las cajas y de
vigilarla continuamente, y de asegurar, cuando proceda, que representantes de las
personas protegidas y de los empleadores participen en Ia administracin de las ins-
titucionesde seguridad social.
Normas mInimas sobre personas protegidas
Segn estas normas mmnimas, las personas protegidas debern comprender:

I, Para las prestaciones de enfermedad, de desempleo, de vejez, familiares y de in-
validez:
a) a categorias prescritas de asalariados que en total constituyan el 50 por
ciento de todos ellos; o bien.
b) (salvo para las prestaciones de desempleo) a categorlas prescritas de Ia po-
blacin econmicamente activa que constituyan el 20 por ciento de todos
los residentes; o bien,
c) cuando las prestaciones estnsupeditadas solo a una prueba de recursos, a
todos los residentes cuyos recursos no excedan de los limites prescritos.
2, Para las prestaciones de asistencia mdica:
a) a todas las personas que podrian estar protegidas con prestaciones de enfer-
medad segn los apartados a) y b) del prrafo 1, ms sus esposas e hijos; o
bien,
b) a categorias prescntas que en total constituyan el 50 por ciento de todos los
residentes.
3. Para las prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesio-
nal, a todas las personas que podrIan estar protegidas con prestaciones de enfer-
medad segn el apartado a) del prrafo I, y para las prestaciones a que da
derecho Ia muerte del sostn de familia, tambin a las cOnyuges y a los hijos de
dichas personas.
4. Para las prestaciones de sobrevivientes:
a) a las cnyuges y a los hijos de todas las personas que podrian estar protegi-
das con prestaciones de enfermedad segn los apartados a) y b,) del prra-
fo l;obien,
b) cuando las prestaciones estn supeditadas solo a una prueba de recursos, a
todas las viudas y a todos los hijos residentes que hayan perdido su sostn
de familia y cuyos recursos no excedan de los Ilmites prescritos.
5, Para las prestaciones de maternidad, a todas las mujeres asalanadas que p0-
drian estar protegidas con prestaciones de enfermedad segn los apartados a) o
b) del prrafo I, y en lo que concierne a las prestaciones mdicas de materni-
dad, tambin a las cnyuges de los hombres protegidos por las prestaciones de
enfermedad.
Un Estado cuya economia y cuyos recursos medicos estn insuficientemente des-
arrollados puede acogerse, al ratificar el Convenio, a excepciones temporales a
estas normas mInimas sobre personas protegidas. Al principio deber comprome-
198
Anexos
terse a proteger por lo menos al 50 por ciento de los asalanados de las empresas
industriales que ocupen como minimo a veinte personas, y tambin a las cnyuges y
los hijos de dichos asalariados en to que concierne a las prestaciones de asistencia
mdica, de maternidad, de sobrevivientes y de accidente del trabajo y enfermedad
profesional.
Normas mInimas sobre Ia cuantia de las prestaciones
Las directrices para la fijacin de Ia cuantia minima de las prestaciones se basan

en el siguiente cuadro de contingencias, beneficiarios tipo y porcentajes:
Contingencia Beneficiario tipo Porcentaje
Enfermedad Hombre con cnyuge y dos hijos 45

Desempleo Hombre con cnyuge y dos hijos 45
Vejez Hombre con cnyuge en edad de pension 40
Accidentes del trabajo y enfer-
medades profesionales:
Incapacidad pam trabajar Hombre con cOnyuge y dos hijos 50
lnvalidez Hombre con cOnyuge y dos hijos 50
Sobrevivientes Viuda con dos hijos 40
Maternidad Mujer 45
Invalidez Hombre con cOnyuge y dos hijos 40
Sobrevivientes Viuda con dos hijos 40
El cuadro se aplica en dos situaciones:

1. En primer lugar, se aplica cuando la cuantia de las prestaciones se calcula con
reiacin a las ganancias anteriores de Ia persona protegida. Esta cuantia, au-
meiitada con el importe de las asignaciones familiares, debe ser por lo menos
igual al porcentaje indicado en el cuadro de las ganancias anteriores ms las
asignaciones familiares. Deben prescribirse reglas para el clculo de las ganan-
cias anteriores. Puede fijarse un mximo para el monto de Ia prestacin o pam
las ganancias que se han de tomar en cuenta en el clculo de sta, a condicin
de que tales ganancias no sean inferiores al salario de un trabajador calificado
adulto del sexo masculino (el Convenio propone como alternativa ganancias
que (<sean iguales at 125 por ciento del promedio de las ganancias de todas las
personas protegidas>).
2. En segundo lugar, el cuadro se aplica cuando las prestaciones son uniformes. La
cuantIa de las prestaciones pagaderas a un beneficiario tipo debe ser por to me-
nos igual, tomando en cuenta para ambos trminos de La comparacin cuales-
quiera asignaciones familiares que se abonen, al porcentaje indicado en el
cuadro del salario del trabajador ordinario no calificado adulto del sexo mascu-
lino. Este se define como un trabajador no calificado empleado en Ia rama de
actividades econmicas que ocupe a! mayor nmero de personas protegidas con
las prestaciones.
En ambas situaciones se permite, silas ganancias varian significativamente de
una region a Otra, fijar para las distintas regiones diferentes mximos pam las pres-
taciones relacionadas con las ganancias o diferentes montos uniformes.
199
lntroduccin a Ia social
En una tercera situacin Ia de los regimenes tinanciados con fondos plibli-

cos La cuantia de las prestaciones puede determinarse sobre Ia base de los
recursos del beneficiario y de su familia, de acuerdo con una escala prescrita. Las re-
glas para el clculo deben ser tales que el monto de Ia prestacin no pueda reducirse
sino cuando los dems recursos de La familia excedan de sumas apreciables prescri-
tas. El total de las prestaciones y de los dems recursos de Ia familia, si existen, debe
ser comparable, previa deduccin de las sumas apreciables mencionadas, con el cal-
culado con arreglo a Ia frniula para las prestaciones uniformes.
Normas mInimas para Ia asistencia mdica
Las prestaciones deben comprender por lo menos:

a) la asistencia mdica general, comprendida Ia visita a domicilio;
b) la asistencia por especialistas, prestada en hospitalesa personas hospitalizadas
o no hospitalizadas, y Ia asistencia que pueda ser prestada por especialistas fue-
ra de los hospitales;
c) el suministro de productos farmacuticos esenciales;
d) Ia asistencia prenatal, Ia asistencia durante el parto, y Ia asistencia puerperal
prestada por un medico o por una comadrona diplomada;
e) La hospitatizacin, cuando fuere necesaria.
En La rama de prestaciones de maternidad, Ia asistencia mdica debe incluir Ia
indicada en los apartados d) y e).
La asistencia mdica minima que deben comprender las prestaciones de acci-
dente del trabajo y de enfermedad profesional es ms amplia, pues abarca Ia asisten-
cia odontotgica, el suministro de aparatos de prtesis y de anteojos y una gama
ms amplia de servicios de especialistas. No obstante, un pals en desarrollo puede
acogerse, al ratificar el Convenio, a excepciones temporales a estas normas minimas
y comprometerse at principio a proporcionar en La rama de accidente del trabajo y
enfermedad profesional nicamente Ia asistencia mdica general mencionada en los
apartados a), b), c) y e).
PerIodos de calificacin
Para Las prestaciones de asistencia mdica, de enfermedad, de desempLeo y de

maternidad puede exigirse el cumplimiento del <<periodo de calificacin que se con-
sidere necesario para evitar abusos>>. Segn las circunstancias, este perlodo puede
aplicarse at marido en eL caso de las prestaciones de maternidad o al sostn de fami-
ha en el caso de las prestaciones de asistencia mdica.
Para las prestaciones familiares puede requerirse un perIodo de calificacin de
no ms de tres meses de cotizacin o de empleo o de un ao de residencia.
La concesin de las prestaciones de vejez puede supeditarse a un perlodo de cali-
ficacin de no ms de treinta aflos de cotizacin o de empleo o de veinte aos de
residencia, pero deben garantizarse prestaciones reducidas despus de quince aflos
como mximo. Cuando un regimen contributivo cubre a Ia totaLidad de Los asalaria-
dos y de los trabajadores independientes, puede exigirse adems que en nombre de
Ia persona protegida se hayan pagado, durante el periodo activo de su vida, cotiza-
ciones cuyo nmero anuat aLcance un prescrito.
Las prestaciones normales de invalidez y de sobrevivientes deben ser pagaderas
200
Anexos
despus de no ms de quince aos de cotizacin o de empleo o de diez aos de resi-

dencia, si bien ban de garantizarse prestaciones reducidas despus de cinco aos. En
los regimenes contributivos de cobertura general pueden exigirse tres aos de cotiza-
cin y cierto promedio anual prescrito del nmero de cotizaciones pagadas.
Duracin de las prestaciones
La duracin de las prestaciones de asistencia mdica y de enfermedad puede Ii-

mitarse a veintisis semanas en cada caso, si bien las primeras no pueden suspender-
se miembras continen pagndose prestaciones monetarias de enfermedad. Estas
pueden no pagarse durante los tres primeros dias en cada caso (perlodo de espera).
Un pals en desarrollo est facultado para acogerse, en el momento de ratiticar el
Convenio, a una excepcin temporal y limitar Ia duracin a trece semanas en cada
caso.
Las prestaciones de desempleo pueden limitarse, cuando Ia proteccin compren-
de a categorias de asalariados, a trece semanas en el transcurso de un periodo de
doce meses, y cuando Ia proteccin se extiende a todos los residentes a reserva de
una prueba de recursos, a veiritisis semanas, tambin en el transcurso de un perlo-
do de doce meses. Es posible imponer un perlodo de espera de hasta siete dias.
Las prestaciones monetarias de maternidad pueden limitarse a doce semanas, a
menos que Ia legislacin nacional imponga o autorice un periodo ms largo de abs-
tencin del trabajo, en cuyo caso los pagos no pueden limitarse a un periodo de
menor duracin.
Las restantes prestaciones son pagaderas mientras dure Ia respectiva contingen-
cia, pero puede exigirse un perlodo de espera de tres dIas para las prestaciones de
accidente del trabajo y de enfermedad profesional, y las prestaciones de invalidez
pueden reemplazarse por las de vejez al alcanzarse Ia edad dejubilaciOn.
Disposiciones varias
La regla general es que los residentes no nacionales deben tener los mismos de-
rechos que los residentes nacionales, a reserva de las siguientes excepciones:
a) en lo que respecta a las prestaciones o partes de prestaciones tinanciadas exclu-
sivamente o de manera preponderante con fondos pblicos, pueden prescribir-
se disposiciones especiales para los no nacionales y para los nacionales nacidos
fuera del territorio del pals;
b) cuando las prestaciones se conceden mediante un regimen de seguro social, los
derechos de los nacionales de otto pals pueden estar condicionados a Ia exis-
tencia de un acuerdo de reciprocidad.
Por lo que atae a Ia suspension de las diversas prestaciones, se admite:
a) mientras el interesado se encuentre en el extranjero;
b) mientras el interesado est mantenido con cargo a fondos pOblicos o a costa de
una institucin o de un servicio de seguridad social (sin embargo, si Ia presta-
don excede del costo de esta manutencin, Ia diferencia deber pagarse a las
personas a cargo del beneficiario);
c) mientras el interesado tenga derecho al mismo tiempo a dos tipos de prestacio-
nes monetarias, con excepcin de una prestacin familiar (sin embargo, eI
monto de lo que se le pague no debe ser inferior al de Ia mayor de dichas dos
prestaciones);
201
d) cuando el interesado haya intentado obtener Ia prestacin fraudulentamente o

La contingencia haya sido provocada por un crimen o delito cometido por l o
por una falta intencional de su parte;
e) cuando el interesado no utilice los servicios medicos o de readaptacin puestos
a su disposicin, o no observe las reglas prescritas para comprobar Ia existencia
de La contingencia o sobre La conducta de los beneficiarios de Las prestaciones;
f) en lo que se retiere a Las prestaciones de desempleo, cuando el interesado deje
de utilizar los servicios del empleo disponibles, o haya perdido su empleo
como consecuencia directa de una suspension del trabajo debida a un conflicto
profesional o lo haya abandonado voluntariamente sin motivo justificado;
g) en lo que se refiere a las prestaciones de sobrevivientes, mientras Ia viuda viva
en concubinato.
Todo solicitante debe tener derecho a apelar en caso de que se le niegue una
prestacin o respecto de su calidad o cantidad, pero por to que toca a Ia asistencia
mdica, cuando se proporcione por conducto de un departamento gubernamental el
mencionado derecho de apelacin puede substituirse por el derecho a hacer exami-
nar por Ia autoridad competente toda queja sobre Ia denegacin o La calidad de
dicha asistencia.
El costo de las prestaciones y los gastos de administracin deben ser linanciados
colectivamente de manera tal que:
a) se evite que las personas de recursos econmicos modestos tengan que soportar
una carga demasiado onerosa;
se tenga en cuenta La situacin econmica del pals y La de Las categorias de per-
sonas protegidas;
c) en las ramas organizadas en forma de seguro social (salvo en Ia de prestaciones
familiares, y normalmente tambin en La de prestaciones de accidente del tra-
bajo y de enfermedad profesional), el total de las cotizaciones a cargo de los
asalariados protegidos no debe exceder del SO por ciento del total del costo de
Las prestaciones.
El Convenio no se aplica a los marinos ni a los pescadores de alta mar, para los
cuales existen el Convenio sobre Ia seguridad social de La gente de mar, 1946
(nCm. 70), y el Convenio sobre Las pensiones de Ia gente de mar, 1946 (nm. 71).
2. LECTURAS RECOMENDADAS
Publicaciones de Ia Oficina Internacional del Trabajo
Los sistemas de seguro de desempleo, Estudios y Documentos, nueva serie,

nm. 42. Ginebra, 1955. 287 pgs.
RevisiOn de los Convenios 35, 36, 37, 38, 39 y 40 sobre pens jones de vejez, in-
validez y sobrevivientes, Informe V (I) a Ia 5a reunion (1966) de Ia Conferencia
Internacional del Trabajo. Ginebra, 1965. 113 pgs.
RevisiOn de los Convenios nms. 24 y 25 sobre elseguro de enfermedad, Informe VI
(I) a La reunion (1968) de Ia Conferencia Internacional del Trabajo. Gine-
bra, 1967. 95 pgs.
Robert Savy: La seguridad social en el agro, Estudios y Documentos, nueva serie,
nm. 78. Ginebra, 1972. 291 pgs.
202
Anexos
Jacques Doublet: L'aide aux families: Contribution de Ia scuril sociale a la politi-

quedmographique. Ginebra, 1975. 85 pgs.
Derick Fuicher: Sistemas de asistencia mdica. Medios pbiicos y privados de pro-
teccin dela saluden diezpaIses industrializados. Ginebra, 1975. 199 pgs.
Pierre Mouton: Social security in Africa: Trends, problems and prospects2. Ginebra,
1976. 166 pgs.
Desempleo y seguridad social. Ginebra, 1976; mimeografiado. 76 pgs.
Social security for migrant workers2. Ginebra, 1977. 154 pgs.
La segu ridad personal docente. Ginebra, 1979; mimeografiado. 46 pgs.
Pensions and inflation. An international discussion2. Ginebra, segunda impresin,
1980. 136 pgs.
El costo de Ia seguridad social, Dcima encuesta internacional, /975-1977. Ginebra,
1981. 115 pgs.
Constitucin de Ia OrganizaciOn internacional del Trabajo y Reglamento de Ia
Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra, febrero de 1982. 90
Report on the ILO/Norway African regional training course for senior social secur-
ity managers and administrative officials. Ginebra, 1982. 333 pgs.
Conservacin de los derechos en materia de seguridad social, Informe V a La 69.a
reunion (1983) de Ia Conferencia Intemacional del Trabajo. Ginebra, 1983. 78
pgs.
Aspectos sociales de la industrializaciOn, Infonne VII a Ia 69.a reuniOn (1983) de Ia
Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra, 1983. 145 pgs.
Financing social security: The options. Ginebra, 1983; en prensa. La edicin en es-
paol est en preparacin.
Publicaciones de Ia AsociaciOn Internacional

de Ia Seguridad Social
La lista siguiente comprende informes de conferencias y reuniones de investiga-

ciOn organizadas por Ia AISS, asi como ciertos estudios que realiz en el marco de
su programa de investigaciones.
The planning of social security2. Ginebra, 1971. 208 pgs.
Complementary pension institutes or complementary pension schemes2. Ginebra,
1973, 243 pgs.
Current issues in social security planning: Concepts and techniques2. Ginebra,
1973. 183 pgs.
Women and social security2. Ginebra, 1973. 288 pgs.
The role of social services in social security: Trends and perspectives2. Ginebra,
1974. 181 pgs.
Lucien Fraud: Complementary pensions: A comparative analysis2. Ginebra, 1975.
145 pgs.
Methods of evaluating the effectiveness of social security programmes2. Ginebra,
1976. 160 pgs.
implications for social security of research on ageing and retirement2. Ginebra,
1977. 88 pgs.
Problems of social security under economic recession and inflation2. Ginebra, 1978.
112 pgs.
203
Social security provisions in case of divorce2. Ginebra, 1978. 128 pgs.

Social protection for the over- 752 Ginebra, 1979. 85 pgs.
Seguridadsociale imposicion fiscal. Ginebra, 1979. 130 pgs.
Martin Tracy: Retirement age practices in ten industrial societies, 196O19762. Gi-
nebra, 1979. 170 pgs.
Methods offinancing social security2. Ginebra, 1979. 111 pgs.
Absenteeism and social security2. Ginebra, 1981. I 75 pgs.
Social security and disability: Issues in policy research2. Ginebra, 1981. 185 pgs.
Medical care under social security in developing countries2. Ginebra, 1982. 170
pgs.
Improving cost-effectiveness in health care2. Ginebra, 1983. 173 pgs.
The teaching of social security. Ginebra, 1983. 135 pgs. (Incluye extensas biblio-
gratias de material didctico utilizado en Australia, los Estados Unidos, el Reino
Unido y Ia URSS.)
Otras publicaciones
Everett M. Kassalow: The role of social security in economic development, United

States Department of Health and Human Services, Social Security Administra-
tion. Washington, Government Printing Office, 1968.
C. A. Oram: Social policy and administration in New Zealand. Wellington, New
Zealand University Press, 1969.
Asistencia mdica individual y seguridad social: Informe de un Coinit Mixto de
Expertos OJT/OMS, serie de Informes Tcnicos, nm. 480. Ginebra, Organiza-
cin Mundial de Ia Salud, 1971.
Philip Booth: Social security in America. Ann Arbor (Michigan), University of
Michigan and Wayne State University, 1973.
Measuring disability, Occasional Reports on Social Administration, nm. 54. Lon-
dres, George Bell and Sons, 1974.
I. Morones Prieto: Tesis mexicanas de seguridad social. Mexico, Secretaria del Tra-
bajo y Prevision Social, DirecciOn General de Medicina y Seguridad en el
Trabajo, 1975.
Complementary systems of social security, 1973 Yearbook of the European Institute
of Social Security, Parts!! and 111. Bruselas, Aurelia Books, 1975.
Brian Abel-Smith: Value for money in health services: A comparative study. Lon-
dres, Heinemann, 1976.
David E. Woodsworth: Social security and national policy: Sweden, Yugoslavia and
Japan. Montreal y Londres, McGill Queen's University Press, 1977.
Saul J. Blaustein e Isabel Craig: An international review of unemployment insurance
schemes. Kalamazoo (Michigan), W. E. Upjohn Institute for Employment Re-
search, 1977.
Pension funds in the United Kingdom, Economist Intelligence Unit Special Report,
nm. 43. Londres, Economist Intelligence Unit, 1977.
R. Uzctegui: La seguridad social: SIntesis bibliografica, tesis. Caracas, Universi-
dad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales, Divi-
sin de Publicaciones, 1978.
Leslie D. McClements: The economics of social security. Londres, I-leinemann,
1978.
204
Anexos
The social security retirement lest: Right or wrong? Washington, American Enter-
prise Institute, 1978.
The lax/benefit position of selected income groups in OECD member countries in
1971-76. ParIs, OECD, 1978.
Sheila B. Kamerman y Alfred J. Kahn (Publicado bajo Ia direccin de): Family pol-
icy (government and families in fourteen countries). Nueva York, Columbia
University Press, 1978.
Dorothy Wilson: The welfare state in Sweden: A study in comparative social admi-
nistration. Londres, Heinemann, 1979.
J. Gough: The political economy of the we(fare state. Londres, Macmi!lan, 1979.
Social security and the redistribution of income, 1974-1977 Yearbook of the
European Institute of Social Security, Part I. Deventer (Paises Bajos), Kiuwer,
1979.
Instituto de Estudios de Sanidad y Seguridad Social: Lafinanciacin de Ia seguridad
social: Los modelos alternativos y su critica, Coleccin Lecturas, nm. 1. Ma-
drid, 1980.
Social security reforms in Europe, 1978-80 Yearbook of the European Institute of
Social Security, Part H. Deventer (Paises Bajos), Kluwer, 1980.
E. Lombera Pallares, N. Cohen y C. B. Macotela (coordinacin): La seguridad so-'
cial en el proceso de cambio internacional. Mexico, Instituto Mexicano de'l
Seguro Social, 1980.
Guide to pension schemes. Londres, Incomes Data Services Ltd., 1980.
T. H. Kewley: Australian social security today. Sydney, Sydney University Press,
1980.
F. Zertuche Muoz y E. Lombera Pallares (coordincin): Financiamiento y exten-
sin de Ia seguridad social en America latina. Mexico, Instituto Mexicano del
Seguro Social, 1981.
TUC guide to occupational pension schemes. Londres, Trades Union Congress,
1981.
J. Higgins: Slates of welfare; Comparative analysis in social policy. Oxford,
B. Blackwell and M. Robertson, 1981.
P. Flora y A. J. Heidenheimer: The develop,nent of welfare states in Europe and
America. New Brunswick, Transition Books, 1981.
L. A. Mijares Ulloa: Sociologia de (a seguridad social. Caracas, Ediciones Edime,
1982.
Peter A. Khler y Hans F. Zacher, en colaboracin con Martin Partington (Publica-
do bajo Ia direccin de): The evolution of social insl4rance, 1881-1981: Studies of
Germany, France, Great Britain, Austria and Switzerland, Max Planck Institute
for Foreign and International Social Law. Londres, Francis Pinter, 1982, y Nue-
va York, St. Martin's Press, 1982.
Sara E. Rix y Paul Fisher: Retirement-age policy: An international perspective.
Nueva York, Pergamon Press, 1982.
United States Department of Health and Human Services, Social Security Adminis-
tration: Social security programs throughout the world, 1981, Research Report.
nm. 58. Washington, Government Printing Office, 1982.
Notas
Vase OIT: Convenjos y recomendaciones adoptados per Ia ConJrencia Internacional
del Trabajo, 1919-1966 (Ginebra, 1966), pgs. 867-891.
2
Esta publicacin existe tambin en frances.
205

Introducción A La Seguridad Social - Oficina Internacional Del Trabajo Ginebra PDF

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Introducción A La Seguridad Social - Oficina Internacional Del Trabajo Ginebra PDF

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Introduccin a la

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra

Primera edicin /958

Titulo de Ia edicin original en ingls: Introduction to social security (ISBN 92-2-103638-3)

Las denominaciones empleadas, en concordancia con Ia prctica seguida en las Naciones

lasmujeres embarazadas o a las madres lactantes interrumpir su trabajo,

Prestaciones uniformes y generales financiadas por el Estado 6

2. Las personas protegidas 13

3. Las prestaciones en general 21

Cuantla de las prestaciones 25

4. Prestaciones de asistencia mdica 31

5. Prestaciones de enfermedad, de maternidad y de funerales 41

6. Prestaciones de accidente del trabajo y enfermedad profesional 49

10. Prestaciones de desempleo 93

11. Prestaciones familiares 107

12. Financiacin de los regImenes 119

13. La seguridad social y Ia economIa nacional 139

14. AdministraciOn de los regImenes 155

RegImenes de asistencia social y de prestaciones universales 168

15. El caso de los trabajadores migrantes 171

16. Las funciones de Ia OIT 183

sido siempre Ia solidandad de Ia familia, del clan o de la tribu, pues cada

La industrializacin dio origen a una nueva y numerosa categorla de

Poco a poco, como van apareciendo las figuras de un rompecabezas a

DEFINICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

En la breve sintesis que precede se ha trazado Ia evolucin del concepto

El primer regimen amplio de seguro social fue instituido en Alemania

una persona adquiere derecho a las prestaciones en virtud de las cotiza-

En algunos palses, en particular los escandinavos, la seguridad social

terminadas obligaciones fijas ineludibles, el pago del aiquiler por ejem-

PRESTACIONES UNIFORMES Y GENERALES FINANCIADAS

Las prestaciones familiares ocupan un lugar especial en la evoluciOn de

dad social y optaron por un sistema que a su juicio serla sencillo de

PRESTACIONES PROPORCIONADAS POR LOS EMPLEADORES

Las prestaciones que es responsabilidad de los empleadores proporcio-

del trabajo o enfermedad profesional, de pagar una indemnizacin y el cos-

Como ya se seal en ci prefacio, las prestaciones monetarias de seguri-

administracin ministerial o local, por compartir los mismos locales o el

CONVENIOS V RECOMENDACIONES INTERNACIONALES

La OIT ha desempeado un importante papel en el desarrollo de Ia Se-

contiene normas detalladas que se considera conveniente alcanzar, con fre-

Convenios y recomendaciones sabre seguridad social

DIFUSION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Despus de finalizada la segunda guerra mundial el nmero de paIses

Cuadro 1. de paises con algn regimen de seguridad social en 1949. 1967 y

Prestaciones Ntimero de paises en que existian las

1949 1967 1981

De cualquier tipo 58 120 139

Administracin de Seguridad Social del Departamento de Salud y Servicios

EL OBJETIVO: UNA PROTECCION UNIVERSAL

Que la seguridad social debe proteger a todos los integrantes de la co-

el que diversos grupos de presin sociales y politicos defienden sus respec-

ELMODELO DEL CONVENIO NUM. 102

El Convenio ndm. 102 divide la seguridad social en nueve ramas de

EFECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Un regimen contributivo que garantiza prestaciones a largo piazo tiene

afiliado y determinar las cotizaciones que pag o que su empleador abon

Limitacin a los asalariados

Cuando el mtodo de financiaciOn del regimen es el seguro social, su

tar imposible afiliarlos a todos a un regimen de seguro social. Y por ltimo,

OTRAS CAUSAS DE UNA COBERTURA DISPAREJA

En los comienzos de Ia seguridad social era prctica normal de la

El desarrohho de ha seguridad social ha ido acompaado por ci de los