1.

LIMITAES CONTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR

A relao entre contribuinte e Estado deve ser dotada de juridicidade, e no

simplesmente uma imposio de poder. Com isso, nossa Constituio Federal
impe limitaes ao poder de tributar, por meio de princpios e de imunidades
tributrias, em seus artigos 150, 151 e 152.

Na seo denominada das limitaes constitucionais ao poder de tributar o

texto constitucional dispe sobre regras e princpios que disciplinam o exerccio
da competncia para instituir e modificar tributos.

So regras1 quando estabelecem simples normas de conduta, determinando ou

proibindo que se faa algo concreto, de modo que sero observadas ou infringidas,
no havendo meio-termo.

Como exemplos, temos a norma que atribui Unio a competncia para

instituir imposto sobre a renda (art. 153, III, da CF) e a norma que probe
os entes polticos de institurem impostos sobre o patrimnio, renda e
servios uns dos outros (art. 150, VI, a, da CF) e ainda o dispositivo legal que
estabelece o vencimento dos tributos em 30 dias contados da notificao do
lanamento no caso de a legislao no fixar o tempo do pagamento (art.
160 do CTN), e aquele que estabelece multa moratria para o caso de
pagamento em atraso (art. 61 da Lei 9.430/96).

Em eventual conflito de regras, verifica-se a validade de cada qual e sua

aplicao ao caso pelos critrios cronolgico (lei posterior revoga lei anterior) e
de especialidade (norma especial prefere norma geral), definindo-se qual delas
incidir.

So princpios quando indicam valores a serem promovidos, de modo que

impem a identificao da conduta devida em cada caso concreto, conforme suas
circunstncias peculiares.

Como exemplos, temos a determinao de que os impostos, sempre que

possvel, sejam pessoais e graduados segundo a capacidade econmica do
contribuinte (art. 145, 1, da CF) e a vedao instituio de tratamento
desigual entre os contribuintes que se encontrem em situao equivalente
(art. 150, II, da CF).

Ocorrendo coliso de princpios, trabalha-se de modo a construir uma soluo

que contemple os diversos valores colidentes, ponderando-os de modo a fazer
com que prevalea, na medida do necessrio, aquele que tenha mais peso em face
das circunstncias especficas sob apreciao e cujo afastamento seria menos
aceitvel perante o sistema como um todo. Em face de um princpio, teremos de
construir a regra para o caso concreto.

Assim, as regras, caracterizam-se como sendo razes definitivas, prescries que

impem determinada conduta, enquanto os princpios so razes prima facie,
prescries de otimizao.

A instituio de novas limitaes tarefa exclusiva do legislador constituinte,

cabendo a lei complementar regular essas limitaes. Com efeito, o art. 146,
III, da CF/88, estabelece que apenas lei complementar pode estabelecer
normas gerais em matria de legislao tributria.

1
Leandro Paulsen.
O que pensa o STF sobre as Limitaes Constitucionais ao Poder de
Tributar:

As limitaes constitucionais ao poder de tributar so o conjunto de princpios e demais regras disciplinadoras

da definio e do exerccio da competncia tributria, bem como das imunidades. O art. 146, II, da CF/1988
regula as limitaes constitucionais ao poder de tributar reservadas lei complementar, at ento carente de
formal edio. (...) A Suprema Corte, guardi da CF, indicia que somente se exige lei complementar
para a definio dos seus limites objetivos (materiais), e no para a fixao das normas de
constituio e de funcionamento das entidades imunes (aspectos formais ou subjetivos), os quais
podem ser veiculados por lei ordinria, como sois ocorrer com o art. 55 da Lei 8.212/1991, que pode
estabelecer requisitos formais para o gozo da imunidade sem caracterizar ofensa ao art. 146, II, da CF, ex vi
dos incisos I e II (...).
[RE 636.941, rel. min. Luiz Fux, j. 13-2-2014, P, DJE de 4-4-2014, com repercusso geral.]

2. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTRIOS

No campo das limitaes constitucionais ao poder de tributar, a CF veicula

princpios constitucionais tributrios gerais, aplicveis aos tributos em
geral, como o caso do princpio da legalidade, e princpios constitucionais
tributrios especficos, que dizem respeito a tributos determinados, como o
princpio da no cumulatividade do ICMS estadual.

Os princpios tributrios so normas de posio premente e observncia em todos

os quadrantes da ordem jurdica tributria, que veiculam valores fundamentais do
sistema tributrio nacional.

A Constituio Federal no traz um rol de princpios em matria tributria. preciso

pin-los aqui e acol no texto constitucional2.

Podemos arrolar os seguintes princpios gerais de Direito Tributrio:

1. Princpio da capacidade contributiva (graduao dos tributos conforme

as possibilidades de cada um, sem incorrer na tributao do mnimo vital, de
um lado, tampouco em confisco, de outro).

2. Princpio da capacidade de colaborao (a instituio de deveres de

colaborao ao contribuinte e a terceiros conforme esteja ao seu alcance).

3. Princpio da isonomia (no estabelecimento de diferenas em matria

tributria sem razo suficiente embasada no critrio da capacidade
contributiva ou na efetiva e justificvel utilizao extrafiscal do tributo).

4. Princpio da segurana jurdica (principalmente como garantia de

certeza do direito, servido pelas regras da legalidade, da irretroatividade e
da anterioridade) e da praticabilidade da tributao; intangibilidade das
posies jurdicas (proteo ao direito adquirido e ao ato jurdico
perfeito); estabilidade das situaes jurdicas (decadncia, prescrio
extintiva e aquisitiva); confiana no trfego jurdico (clusula geral da
boa-f, teoria da aparncia, princpio da confiana); devido processo legal
(direito ampla defesa inclusive no processo administrativo, direito de
acesso ao Judicirio e garantias especficas como o mandado de segurana).

2.1. Princpio da Legalidade (CF, art. l 50, 1 c/c CTN, art. 97).

A instituio ou a majorao de um tributo deve decorrer de lei. A legalidade

tributria estrita tambm chamada de tipicidade cerrada, uma vez que no
artigo 97 do CTN o legislador mencionou as matrias especficas que demandam lei
2
Leandro Paulsen
para a sua criao (fato gerador, base de clculo, alquota, sujeito passivo e
multa). Se necessria lei para criar tributo, igualmente necessria lei para a
sua reduo ou iseno (CF, art. 150, 6);

Os tributos, geralmente, so institudos por lei ordinria. Em quatro

hipteses, contudo, necessita-se de lei complementar:

Outro ponto que precisa ser estudado a possibilidade de delegao do Congresso

Nacional ao Presidente da Repblica, para editar as chamadas leis delegadas.

A princpio, seria estranho dizer que o Presidente da Repblica poderia editar leis,
mas como tal permisso foi prevista no texto da CF/88, no h qualquer vcio nessa
norma.

O que preciso saber sobre o tema que o Chefe do Executivo (o Presidente

da Repblica) pode criar leis delegadas, inclusive sobre matria tributria,
pois tal assunto no foi proibido no 1 do art. 68 da CF/88, o qual elenca as
restries de tais normas. Alm disso, saiba que este instrumento normativo foi
usado poucas vezes, por ser mais fcil editar uma medida provisria.

2.1.1. Medidas Provisrias

A Medida Provisria pode criar impostos, exceto os reservados lei complementar

(CF, art. 62, 1, Ili 2).

As MPs so atos normativos editados pelo Presidente da Repblica que possuem

vida curta, e devem obedecer aos requisitos constitucionais de urgncia e
relevncia (art. 62, caput). Alm disso, so imediatamente submetidas ao
Congresso Nacional, podendo ser ou no convertidas em lei.

De acordo com o STF (RE 217.162/DF), os requisitos de urgncia e

relevncia so polticos. Isto , em princpio, a sua apreciao fica a cargo do
Presidente da Repblica. Contudo, admite-se o controle judicial se houver
excesso do poder de legislar.

Enfim, destaque-se que, em certas hipteses, o tributo poder ter suas alquotas
alteradas via decreto ou outra norma do Poder Executivo, cujo rol das mitigaes
est a seguir: