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APRESENTAO
Este manual foi elaborado com o objetivo trazer as boas prticas do Estado
de So Paulo para a estruturao de parcerias1 no mbito estadual, auxi-
liando tanto o setor pblico como os investidores privados. Ele no possui
carter vinculante2, e tem como objetivo orientar as atividades dos rgos
e entidades envolvidos no mbito do Programa Estadual de Concesses
e PPPs, para difundir o conhecimento acerca das concesses e Parcerias
Pblico-Privadas e estabelecer regras claras para avaliao, estruturao,
contratao e gesto de projetos dessa natureza. Trata-se de um guia
orientativo, elaborado para nortear a estruturao de novos projetos, de
forma que estes sejam capazes de representar uma evoluo em relao
queles j desenvolvidos pelo Estado de So Paulo.
(1) Parceria, nos termos do Decreto Estadual n 61.371/2015 engloba (i) concesso ou permisso de servios pblicos, regidas pela Lei
Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos (Lei Federal n 8.987/1995) e pela Lei Estadual n 9.361/1996, e (ii) Parcerias
pblico-Privadas regidas pela Lei Federal de PPP (Lei Federal n 11.079/2004) e pela Lei Estadual de PPP (Lei Estadual n 11.688/2004).
(2) Por ser meramente orientativo e de carter abstrato, este manual no poder ser invocado para fins de reequilbrio econmico-finan-
ceiro de qualquer contrato administrativo. Tampouco poder ser arguido em face de licitaes, procedimentos administrativos, e quaisquer
outros eventos ou foros de que a Administrao Estadual participe.
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CONTEDO
ANEXOS 135
ANEXO 1 - GLOSSRIO 136
ANEXO 2 DESCRIO DOS PRINCIPAIS ELEMENTOS DOS DOCUMENTOS LICITATRIOS 140
1. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPEM O EDITAL 140
2. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPEM O CONTRATO 164
3. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPE O CADERNO DE ENCARGOS 202
NDICE DE FIGURAS
Figura 1 Conceito amplo de Parcerias entre Administrao Pblica e Setor Privado 10
Figura 2 Conceito de Parcerias Pblico-Privadas no mbito brasileiro 18
Figura 3 Resumo das fases tpicas do ciclo de vida de um projeto de PPP 26
Figura 4 Organograma dos principais agentes do Programa de PPP de So Paulo 27
Figura 5 Estrutura do Conselho Gestor de PPP do Estado de So Paulo 28
Figura 6 Principais atividades do CGPPP ao longo do ciclo de projetos de PPP 29
Figura 7 Principais atividades da UPPP ao longo do ciclo de projetos de PPP 32
Figura 8 Principais atividades da CPP ao longo do ciclo de projetos de PPP 33
Figura 9 Principais atividades dos rgos Setoriais ao longo do ciclo de projetos de PPP 35
Figura 10 - Estrutura do CDPED do Estado de So Paulo 39
Figura 11 Viso geral do ciclo de projeto de PPP 46
Figura 12 Fluxo dos principais procedimentos da Etapa de Pr-enquadramento 48
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NDICE DE TABELAS
Tabela 1 Exemplos de diplomas normativos relativos a parcerias no mbito federal 10
Tabela 2 Exemplos de diplomas normativos relativos a parcerias no mbito estadual 11
Tabela 3 Tabela comparativa das modalidades de Concesses 21
Tabela 4 Atribuies da UPPP no Programa Estadual de PPP 30
Tabela 5 Diplomas Normativos relacionados a PPP no mbito Estadual 36
Tabela 6 Diplomas normativos relacionados ao processo licitatrio no Estado de So Paulo 37
Tabela 7 Diplomas normativos relacionados a PPP no mbito federal 37
Tabela 8 Exemplos de diplomas normativos aplicveis a projetos de PPP
que dependem de recursos do Governo Federal. 38
Tabela 9 Diplomas normativos aplicveis a Concesses no mbito estadual 40
Tabela 10 Diplomas normativos relacionados ao procedimento licitatrio no mbito estadual 41
Tabela 11 Diplomas normativos aplicveis a Concesses no mbito federal 41
Tabela 12 Nveis de detalhamento do Chamamento Pblico 60
Tabela 13 Comparativo do nvel de aprofundamento dos estudos de engenharia e arquitetura
nos estudos de viabilidade tcnica e econmica, no projeto bsico e no projeto executivo 69
Tabela 14 Principais grupos de riscos a serem considerados na elaborao da Matriz de Riscos 90
Tabela 15 Exemplos de anexos que podem compor o Edital 113
NDICE DE EXEMPLOS
Exemplo 1 - Estudos ambientais adotados para licitao de PPPs no Estado de So Paulo 72
Exemplo 2 Previso de receitas acessrias em contratos de PPPs no Estado de So Paulo 78
Exemplo 3 - Previso de aporte de recursos em contratos de PPP do Estado de So Paulo 81
Exemplo 4 Consideraes sobre Indicadores de Desempenho adotados em contratos
de PPP no Estado de So Paulo 84
Exemplo 5 Clusulas de alocaes de riscos adotados em contratos de PPP no Estado de So Paulo 91
Exemplo 6 - mecanismos de garantias adotados em PPPs contratadas no Estado de So Paulo 93
Exemplo 7 - Mecanismos de garantias aos financiadores adotados PPPs contratadas no Estado de 95
Exemplo 8 Exemplos de critrios para o dimensionamento do reequilbrio
contratual adotados em contratos de PPP no Estado de So Paulo 100
Exemplo 9 Mecanismos para recompor o equilbrio econmico-financeiro adotados em contratos
de PPP no Estado de So Paulo 102
Exemplo 40 Clusulas sobre reverso dos bens adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 182
Exemplo 41 Clusulas de desapropriaes adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 183
Exemplo 42 Mecanismos de soluo amigvel de conflitos previstos em contratos de PPP
no Estado de So Paulo 185
Exemplo 43 Clusulas sobre Arbitragem adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 187
Exemplo 44 - Clusulas sobre pedido cautelar no caso Arbitragem adotadas em contratos de PPP
no Estado de So Paulo 188
Exemplo 45 Clusulas sobre Sanes e penalidades aplicveis adotadas em Contratos de PPP
no Estado de So Paulo 190
Exemplo 46 Clusulas sobre Foro judicial adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 190
Exemplo 47 Clusulas a respeito de situaes aptas a ensejar intervenes adotadas
em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 191
Exemplo 48 Clusulas a respeito da Transferncia da Concesso adotadas em Contratos de PPP
do Estado de So Paulo 193
Exemplo 49 Clusulas a respeito da Assuno de Controle pelos Financiadores adotadas
em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 194
Exemplo 50 - Clusulas a respeito de Caso Fortuito e Fora Maior adotadas em Contratos de PPP
do Estado de So Paulo 195
Exemplo 51 - Clusulas sobre Extino da Concesso adotadas em Contratos de PPP do Estado
de So Paulo 196
Exemplo 52 - Clusulas sobre Trmino de Prazo Contratual adotadas em Contratos de PPP
do Estado de So Paulo 197
Exemplo 53 Clusulas sobre Encampao adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 198
Exemplo 54 - Clusulas sobre Caducidade adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 200
Exemplo 55 Clusulas sobre Resciso Contratual adotadas em Contratos de PPP
no Estado de So Paulo 201
AS PARCERIAS
DA ADMINISTRAO
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(4) A Lei Federal de PPP define duas modalidades de Parcerias Pblico-Privadas: (i) Concesses Patrocinadas e (ii) Concesses Administrativas.
Por sua vez, as concesses patrocinadas, regidas pela Lei Federal n 11.079/2004, aplicam-
-se delegao de servios pblicos cuja viabilidade econmico-financeira s alcanada
por meio de um mix de remunerao, que combina as tarifas a serem pagas pelos usurios
e uma complementao remuneratria paga diretamente pela Administrao Pblica, sob a
forma de contraprestao pecuniria. A complementao remuneratria do Poder Pblico
tem a finalidade de garantir que as tarifas no se tornem proibitivas ou socialmente inaceit-
veis para os usurios (modicidade das tarifas), notadamente nos casos de empreendimentos
que demandam investimentos intensos. As concesses patrocinadas, assim como as conces-
ses comuns, pressupem a prestao de um servio pblico remunerado por tarifas pagas
(5) O art. 17 da Lei Federal n 8.987/1995 admite ainda a possibilidade de a concesso comum contar com subsdios pblicos. Para tanto, os subsdios devem ser previstos
em lei e devem ser de conhecimento de todos os licitantes, a fim de se preservar a competio na licitao. O subsdio admitido na Lei de Concesses e Permisses de
Servios Pblicos no se confunde com a contraprestao pblica prevista na concesso patrocinada, por no ser destinado a custear os servios, mas sim a reduzir o nus
econmico do investimento previsto, de maneira a desonerar os usurios e o prprio Poder Pblico. Tambm no se confunde com a figura do aporte de recursos, aplicvel
exclusivamente aos contratos de concesso patrocinada e concesso administrativa disciplinados pela Lei Federal n 11.079/2004. O aporte, neste sentido, consiste em
uma transferncia de recursos pblicos destinada ao custeio imediato, antes da disponibilizao dos servios, dos gastos referentes aquisio de bens reversveis. Sobre
o aporte de recursos, v. abaixo item 5.4.4 deste Manual.
(6) Nos termos da Lei n 11.079/2004, art. 2, 3.
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pelo usurio final, mas neste caso a tarifa no ser responsvel pelo custeio integral dos
servios e ser complementada pela contraprestao paga pelo Poder Pblico. H tambm
a possibilidade de que seja previsto, no contrato, que parte destes cutos sero remunerados
por meio da explorao de receitas acessrias.
As concesses comuns so regidas pela Lei Federal n 8.987/1995 (Lei Federal de Con-
cesses e Permisses de Servios Pblicos) e, no mbito do Estado de So Paulo, pela Lei
Estadual n 7.835/1992 (Lei Estadual de Concesses e Permisses de Servios Pblicos) e
pela Lei Estadual n 9.361/1996. Esses contratos constituem uma modalidade de concesso
que no envolve contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Dentre
os objetivos que podem fundamentar a escolha pela concesso comum, cabe citar:
As concesses devem ser precedidas de ato que justifique a convenincia da outorga e que
caracterize seu objeto, rea, prazo e as diretrizes que devero ser observadas no edital de
licitao e no contrato7. Em regra, as concesses comuns tero por objeto atividades que
apresentem as seguintes caractersticas:
Atividade demandada pelos cidados e cuja prestao seja atribuio do Estado (Po-
der Pblico);
Natureza prestacional da atividade compatvel com a possibilidade de sua explorao
como objeto econmico; e
Servio que no dependa do pagamento de contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado.
As concesses comuns devem ter prazo determinado, mas a lei no estabelece um limite
mnimo ou mximo para esse prazo, que deve ser estabelecido em cada caso no edital e no
contrato. O prazo das concesses comuns deve ser justificado nos estudos de viabilidade que
precedem o projeto e corresponde, em regra, ao perodo suficiente para que a Concession-
ria amortize os investimentos realizados durante a execuo contratual.
Nas concesses, a Concessionria assume os riscos que decorrem de sua atividade, especial-
mente os riscos associados ao seu sucesso ou insucesso empresarial, mas dispe igualmente
de maior liberdade para organizar a prestao dos servios. Por outro lado, tradicionalmente,
so alocados ao Poder Concedente os riscos que independem da ao diligente do privado,
como, por exemplo, os riscos polticos, os riscos de alterao legislativa, os riscos derivados
de fora maior, entre outros. Observa-se, contudo, que os riscos variam de acordo com as
particularidades de cada contrato, devendo ser identificados e alocados concretamente no
contrato de concesso.
O regime estadual prev que compete ao Poder Concedente, dentre outras incumbncias:
(i) regulamentar o servio concedido e fiscalizar sua prestao; (ii) cumprir e fazer cumprir
as disposies regulamentares do servio e as clusulas do contrato, as quais podem ser
modificadas unilateralmente para atender ao interesse pblico; (iii) fixar e rever as tarifas,
estimulando a eficincia do servio e a modicidade tarifria; (iv) zelar pela boa qualidade do
servio, administrando queixas e reclamaes dos usurios; (v) declarar de utilidade pblica
os bens necessrios execuo do servio ou obra pblica, promovendo as desapropriaes,
diretamente ou mediante outorga de poderes Concessionria, caso em que ser deste a
responsabilidade pelas indenizaes cabveis; (vi) intervir na prestao do servio, retom-lo
e extinguir a concesso, nos casos e nas condies previstos em lei e no contrato; e (vii)
aplicar as penalidades legais e contratuais.
Por sua vez, incumbe Concessionria: (i) prestar servio adequado a todos os usurios; (ii)
cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratuais;
(iii) cobrar as tarifas, conforme fixadas pelo Poder Concedente; (iv) zelar pela integridade
dos bens vinculados prestao do servio; (v) promover as desapropriaes, na forma
autorizadas pelo Poder Concedente; (vi) manter regularmente escriturados os seus livros,
registros contbeis e arquivos; (vii) permitir o acesso dos encarregados da fiscalizao aos
locais, obras, instalaes e equipamentos compreendidos na concesso; e (viii) prestar ao
Poder Pblico contas da gesto do servio.
Por motivo de interesse pblico relevante, o Poder concedente poder estabilizar ou reduzir
o valor das tarifas, de forma a garantir sua modicidade ao usurio, desde que assegurada
Concessionria a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Alm do mais,
a Concessionria poder oferecer, mediante anuncia do Poder Concedente, os crditos e as
receitas a que fizer jus em razo do contrato de concesso, como garantia de financiamento
obtido para investimento nos servios correspondentes.
Direitos e deveres dos usurios e condies para que estes obtenham e possam uti-
lizar o servio;
Critrios para fixao e alterao da tarifa, com previso da periodicidade e dos pa-
rmetros de clculo dos reajustamentos, bem como especificao de outras fontes
acessrias de receita, quando for o caso;
Mecanismos e critrios para o ressarcimento da Concessionria em caso de reduo
ou estabilizao da tarifa por motivo de interesse pblico relevante;
Valor dos recursos a serem aplicados e suas fontes de origem;
Constituio de provises para eventuais depreciaes;
Garantias para a adequada execuo do contrato;
Casos de extino da concesso;
Hipteses em que ser cabvel a reverso dos bens aplicados no servio;
Forma de fiscalizao do servio;
Obrigatoriedade, forma e prazo de prestao de contas pela Concessionria;
Exigncia da publicao de demonstraes financeiras peridicas, na forma estabele-
cida pelo Poder Pblico, e das planilhas de clculo do custo do servio;
Responsabilidade das partes, penalidades a que se sujeita a Concessionria e indica-
o das autoridades competentes para aplic-las;
Penalidades aplicveis aos usurios pelo no cumprimento de obrigaes legais ou
regulamentares pertinentes utilizao do servio;
Indenizaes devidas e critrios para o seu clculo, quando for o caso;
Critrios para fixao de valores provisrios para indenizao, nos casos de encam-
pao ou resgate;
Eventual outorga de poderes Concessionria para promover as desapropriaes ou
constituir as servides administrativas necessrias execuo do servio concedido,
com definio expressa de sua responsabilidade pelas indenizaes cabveis;
Possibilidade de prorrogao do prazo da concesso, desde que prevista no edital de
licitao;
Foro competente e modo amigvel para soluo das divergncias contratuais; e
Outras clusulas peculiares ao objeto da concesso.
A Lei Federal de PPPs foi publicada em um cenrio no qual a disponibilidade de recursos pblicos
para investimentos em infraestrutura mostrava-se limitada para atender toda a demanda exis-
tente. A Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos j havia trazido um grande
avano nesse sentido, ao permitir a participao direta do setor privado no financiamento de
melhorias nas infraestruturas associadas prestao de servios pblicos, por meio de conces-
so. Entretanto, as concesses comuns, previstas nesta lei, limitavam-se aos setores e projetos
que podem ser financiados apenas com as tarifas pagas pelos usurios finais dos servios, no
admitindo contrapartidas do Estado para complementar e/ou viabilizar a concesso. Por isso, as
concesses comuns no podiam ser aplicadas em casos que no envolvessem a delegao de
servios pblicos, ou ainda a casos de servios pblicos necessariamente gratuitos, como, por
exemplo, aqueles relacionados educao ou sade, e a casos de servios pblicos que reque-
rem modicidade tarifria, como, por exemplo, aqueles relacionados a transportes pblicos.
A Lei Federal de PPPs nasce em complementao s concesses comuns. Por este motivo, as
PPPs no mbito brasileiro tm uma definio mais especfica do que o conceito internacional:
so concesses que se caracterizam pela previso de pagamento de contrapartida
pblica para financiar integral ou parcialmente o projeto. Tais contratos devem ter
como objeto a prestao de um servio pblico ou de utilidade pblica, associada ou no a
obras ou infraestruturas pblicas,9 como define a Lei Federal de PPPs.
(9) A Lei Federal de PPPs veda que uma parceria tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de
obra pblica.
Educao;
Habitao;
Mobilidade urbana;
Prdios pblicos;
Sade;
Saneamento bsico;
Segurana pblica;
Transportes, incluindo rodovias, ferrovias, portos e aeroportos.
A Lei, ainda, apresentou limites especficos para os projetos de PPPs, seja no que diz respei-
to ao prazo do contrato (no mnimo cinco e no mximo trinta e cinco anos), seja no que diz
respeito ao valor do contrato (que deve ser superior a R$ 20 milhes).
(10) H restries prevista na legislao quanto aplicabilidade de PPP a algumas atividades. No podem ser objeto dessa modalidade contratual os servios ditos
indelegveis, tais como, o exerccio de poder de polcia, de funes regulatrias e jurisdicionais e de outras atividades exclusivas do Estado (art. 4, III da Lei
Federal n 11.079/2004).
Secretaria de Governo
A viabilidade de cobrana de tarifa dos usurios finais tambm um fator importante a ser
considerado para a determinao do regime de parceria de determinado projeto. Em diversos
servios pblicos prestados pelo Estado, a cobrana de tarifas tcnica, poltica ou financei-
ramente invivel, conforme detalhamento a seguir:
Convm tambm ressaltar que a escolha do regime jurdico tem implicaes contratuais
mais amplas do que a mera origem das receitas do parceiro privado. Conforme exposto em
sees anteriores, a concesso comum regida pela Lei Federal n 8.987/1995, enquanto as
concesses patrocinada e administrativa (PPPs) so regidas pela Lei Federal n 11.079/2004.
Tambm no mbito estadual, como visto, essas modalidades de parcerias so sujeitas a re-
gramentos prprios. Dentre as questes tratadas de maneira distinta na Lei Federal de PPPs
e na Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, podemos destacar trs
aspectos relevantes: riscos, garantias e perfil dos servios delegveis.
Em relao aos riscos, a Lei Federal n 11.079/2004 (art. 4, VI) contempla a repartio
objetiva de riscos entre as partes como uma das ditretrizes das parcerias. Isto quer dizer
que cada edital e contrato dever considerar as circunstncias concretas do objeto da con-
tratao e alocar entre as partes, da forma mais econmica e eficiente possvel, os riscos
A terceira inovao trazida pela Lei Federal n 11.079/2004 em relao Lei Federal n
8.987/1995 refere-se amplitude dos servios delegveis sob o regime de concesso patroci-
nada e administrativa em relao s concesses comuns. Enquanto os projetos de concesso
comum usualmente desenvolvem-se em infraestrutura e servios pblicos de setores de na-
tureza econmica11, as concesses patrocinadas e administrativas vm sendo aplicadas a um
espectro mais amplo de atividades estatais, notadamente aquelas com contedo econmico
menos pronunciado. Por este motivo, o regime de concesso patrocinada ou administrativa
tende a se mostrar mais vantajoso nos projetos que envolvam servios ou empreendimentos
em setores de natureza social.
Vale ressaltar que a escolha pela forma de contratao no se limita a estes elementos, de-
vendo-se analisar cada caso em seus aspectos especficos. Ainda, o Estado deve considerar
em sua anlise outras formas de contrataes, buscando de fato estabelecer a opo mais
vantajosa do ponto de vista pblico. Convm ainda ressaltar que, escolhida a modalidade de
concesso mais aderente a um determinado projeto concretamente visado, essa deciso tra-
r consequncias para a modelagem do projeto: devero ser observadas as especificidades,
limites, prazo e demais particularidades previstas na lei para aquela modalidade de parceria.
A seguir, apresenta-se tabela comparativa das modalidades de parceria acima referidas, in-
clusive no que tange aos parmetros geralmente considerados para a sua escolha.
(11) Faz-se aqui referncias quelas atividades dotadas de contedo econmico, revestidas de especial relevncia social, cuja a explorao a Constituio ou a Lei
atribuem a uma das esferas da federao como forma de assegurar o seu acesso a toda a gente, permanentemente.
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PPPs
Remunerao da Tarifa paga pelo usurio Tarifa paga pelo usurio Contraprestao pblica
Concessionria final final + contraprestao (+ receitas acessrias)
(+ receitas acessrias) pblica
(+ receitas acessrias)
Apesar das inmeras vantagens das parcerias, este modelo, contudo, no deve ser utilizado
como soluo nica para a prestao dos servios pblicos. Sua adequao, bem como van-
tagens ou desvantagens, depende da anlise de cada projeto concretamente visado. Alm
disso, existem limites objetivos para cada forma de concesso, como se ver abaixo.
No caso das concesses comuns, os limites dizem respeito ao tipo de projeto que pode ser
objeto dessa modalidade de contrato. As concesses comuns pressupem a delegao de
um servio pblico ou a concesso de obra pblica cuja explorao viabilize os investimentos
a serem realizados pelo particular. Por isso, no podero ser aplicadas a servios ou bens
pblicos sem contedo econmico. Ainda, no podem ser utilizadas em projetos cuja viabi-
lidade econmica dependa de contraprestao pecuniria direta do Poder Pblico ou ainda
projetos que no justifiquem um contrato de longo prazo.
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No caso das PPPs, as leis aplicveis fixam igualmente limites. Sua celebrao vedada para
contratos com valor inferior a R$ 20 milhes, quando o perodo de prestao dos servios for
inferior a cinco anos ou superior a trinta e cinco anos e caso o contrato tenha como objeto
nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a
execuo de obra pblica.
Para as PPPs, alm dessas limitaes legais, preciso avaliar a suficincia de recursos p-
blicos para contratao. Na medida em que as PPPs so contratos de longo prazo, impem
Administrao Pblica um importante compromisso financeiro. fundamental que haja
comprometimento por parte desta para que, diante de um eventual cenrio financeiro nega-
tivo presente ou futuro, seja ponderado se a contratao de uma PPP ser a alternativa mais
adequada.
A Lei Federal Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), prev dois
instrumentos para assegurar o equilbrio das contas pblicas: as restries diretamente apli-
cveis gerao de despesa (art. 16 a 24 da LRF) e o controle sobre o endividamento pblico
(arts. 29 a 38 da LRF). A Lei Federal de PPP (art. 10, inc. I, alneas b e c) estabeleceu
como condio prvia para licitar uma PPP a elaborao de estudo tcnico que demonstre: (i)
que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro as metas de resultados fiscais do Esta-
do, previstas na sua Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), conforme orientaes do artigo
4, 2, da LRF; (ii) a observncia dos limites e condies para endividamento e operaes de
crdito previstos na LRF, conforme as normas editadas pela Secretaria do Tesouro Nacional
sobre consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de PPP.
Entretanto, embora a parceria possa exigir um esforo maior do setor pblico na etapa de
estudos, a forma tradicional de contratao de obra seguida pela contratao de servios,
por envolver mais de um contrato e, portanto, mais de uma licitao, poder acarretar um
prazo superior para a disponibilizao do servio em relao contratao de uma parceria
para o objeto global.
Assim, uma vez observados seus limites, as parcerias possuem uma srie de vantagens,
especialmente por consistirem em mecanismo eficiente de incentivos, tanto para o Poder
Pblico como para o setor privado, para a prestao dos servios de forma eficiente e con-
tinuada para a sociedade. No obstante, para que os resultados esperados em decorrncia
da contratao de parcerias efetivamente se concretizem, preciso que estas sejam bem
planejadas, estruturadas, contratadas e monitoradas.
Secretaria de Governo
O setor de sade, igualmente, contou com relevantes experincias em PPP. A principal delas
foi o projeto da PPP dos Complexos Hospitalares, no qual se concedeu, sob a modalidade de
concesso administrativa, a construo e a operao dos servios de bata cinza e de ma-
nuteno de 3 (trs) complexos hospitalares estaduais. Ainda neste setor, houve a PPP dos
Medicamentos, em que foram concedidos, mediante concesso administrativa, a gesto, a
operao e a manuteno, com fornecimento de bens e realizao de obras para adequao
da infraestrutura existente, da Indstria Farmacutica de Amrico Brasiliense (IFAB), de
titularidade da Fundao para o Remdio Popular Chopin Tavares de Lima (FURP), vincu-
lada Secretaria da Sade do Estado de So Paulo.
Muito embora estes 2 (dois) segmentos meream destaque, no se deve ignorar a experin-
cia do Estado na estruturao de projetos de PPP em outros setores, tais como:
Este cenrio faz com que o Estado de So Paulo conte com um slido programa de PPP, con-
sagrado nos 11 (onze) projetos j contratados e em operao desde a edio da Lei Estadual
de PPP at a publicao deste Manual.
Secretaria de Governo
O presente Manual divide o ciclo de vida de um projeto de PPP em 4 (quatro) fases principais.
Este ciclo Inicia-se com a proposio do projeto (Enquadramento Preliminar), passa para a
execuo dos estudos e a modelagem do projeto (Modelagem), segue para a fase de con-
corrncia pblica para sua contratao (Licitao) e, consequentemente, chega fase de
gesto do contrato de concesso assinado (Gesto do Contrato).
A figura a seguir apresenta uma breve descrio de cada uma dessas quatro fases, que o
restante do Manual tratar em mais detalhes, contemplando as atividades e as atribuies
dos vrios rgos envolvidos em cada fase.
Governador do
Estado de So Paulo
CGPPP
Secretaria Executiva
do CGPPP
Subsecretaria
CACPPP de Parcerias
e Inovao
CPP UPPP
Secretaria de Governo
Presidente
do CGPPP
Secretaria Executiva
do CGPPP
As decises do CGPPP so tomadas por voto da maioria, tendo o seu Presidente direito ao
voto de qualidade. Alm dos conselheiros, podem participar das reunies os titulares de r-
gos Setoriais que tiverem interesse direto em determinado projeto, assim como represen-
tantes da CPP e da UPPP e demais convidados pelo Presidente do CGPPP.
Definir a forma
de realizao de
aprofundamento dos
estudos dos projetos
As atas das reunies do CGPPP devem ser publicadas no Dirio Oficial do Estado (DOE) e,
ainda, estar disponveis na Plataforma Digital de Parcerias. Alm das atas, h a publicao de
relatrio anual de suas atividades.
O CGPPP deve remeter Assembleia Legislativa relatrio semestral detalhado das atividades
desenvolvidas no perodo, bem como o desempenho dos contratos de PPP. Cabe ainda ao
Presidente do CGPPP prestar esclarecimentos sobre as atividades do rgo e apresentar os
resultados das parcerias em reunio conjunta da CACPPP.
Secretaria de Governo
O CGPPP conta com um Secretrio Executivo, indicado pelo Governador, a quem cabe coor-
denar e preparar as informaes e documentos necessrios anlise de projetos que sero
levados ao CGPPP. Para a execuo de suas atividades, o Secretrio Executivo conta com
uma equipe tcnica, que compe a SE CGPPP.
Atribuies
(13) A Unidade de PPP foi criada em decorrncia da Lei Estadual n 11.688/04, e suas atividades so regulamentadas pelos Decretos n 48.867/04 e n 61.036/2015 (que
organiza a Secretaria de Governo).
Secretaria de Governo
Atribuies
Para execuo de suas atribuies a UPPP poder articular-se com outros rgos e entidades
da Administrao Pblica, assim como, solicitar informaes sobre o andamento das PPPs
contratadas. Adicionalmente, a UPPP ser integrante do Comit de Anlise Preliminar (CAP)
na anlise de propostas, e do Grupo de Trabalho (GT) na etapa de modelagem dos projetos
de parcerias. A figura a seguir apresenta as principais atividades da UPPP em cada uma das
fases de projetos de PPP.
Alm das atividades relacionadas ao Programa Estadual de PPP, a UPPP tem ainda como
funo fornecer apoio tcnico e acompanhar a evoluo do Programa Estadual de Desesta-
tizao (PED)15.
A CPP, sociedade de economia mista vinculada Secretaria da Fazenda, teve sua criao de-
terminada pela Lei Estadual de PPP16. Dentre as suas atribuies destacam-se:
A figura a seguir apresenta as principais atividades que a CPP desempenha em cada uma das
fases de desenvolvimento de projetos de PPP.
A CPP pode articular-se com outros rgos e entidades da Administrao Pblica, bem como
solicitar informaes sobre o andamento dos contratos de PPP. Ainda, para que seus objetivos
sejam atendidos, a CPP pode celebrar contratos, isoladamente ou com entes da Administra-
o Pblica direta e indireta, que tenham por objeto, dentre outros, a elaborao de estudos
tcnicos sobre a viabilidade econmica e modelagem recomendada para a estruturao da
PPP. Adicionalmente colaborao no Programa Estadual de PPP, os objetivos da criao da
CPP incluem:
Secretaria de Governo
A CACPPP composto por uma equipe multidiciplinar e uma comisso de carter perma-
nente. Atualmente coordenada pela Secretaria de Governo e foi instituda pelo Decreto
Estadual n. 52.152/2007. responsvel por monitorar a execuo dos contratos de PPP
celebrados pelo Estado, no que tange s etapas, aos atos e aos eventos que gerem impacto
oramentrio ou financeiro, em especial para o Tesouro do Estado ou para a CPP.
Os rgos Setoriais esto presentes em todas as etapas do ciclo de vida do projeto de PPP,
tendo participao fundamental na estruturao do projeto do ponto de vista tcnico e de ne-
gcio, alm de estabelecer os critrios de performance e os mecanismos de controle da PPP.
Consolidada a modelagem final de determinado projeto, o rgo Setorial deve emitir a au-
No que diz respeito ao processo licitatrio, o rgo Setorial responsvel por lanar o edital
e conduzir a licitao, por meio de comisso de licitao a ser constituda. Caber, ainda, ao
rgo Setorial assinar o contrato de PPP com a Concessionria, alm de acompanhar e fisca-
lizar os contratos firmados dentro de suas competncias.
As principais atividades dos rgos Setoriais no ciclo de projetos de PPP esto ilustradas na
figura a seguir.
(17) Art. 10. A contratao de parceria pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura do processo licitatrio condicionada
a: I autorizao da autoridade competente, fundamentada em estudo tcnico que demonstre: a) a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante identificao
das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada.
Secretaria de Governo
Na fase de Gesto do Contrato, alm de fornecer apoio aos rgos Setoriais em eventuais
questes jurdicas que surjam ao longo da execuo do contrato, a PGE tem participao por
meio de sua atuao na CACPPP.
As PPP no Estado so regidas fundamentalmente pela Lei Estadual de PPP, sua regulamenta-
o infralegal instituda pelo Decreto Estadual de PPP e pela Lei Federal de PPP. O arcabouo
normativo aplicvel s PPP no se restringe somente a esses diplomas, devendo ser obser-
vados:
(18) Constituio do Estado de So Paulo, artigo 98: A Procuradoria Geral do Estado instituio de natureza permanente, essencial administrao da justia e Adminis-
trao Pblica Estadual, vinculada diretamente ao Governador, responsvel pela advocacia do Estado, sendo orientada pelos princpios da legalidade e da indisponibilidade
do interesse pblico.
(19) Lei Orgnica da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, atualizada at a Lei Complementar n. 1.082, de 17.12.2008, artigo 2: A Procuradoria Geral do Estado, insti-
tuio de natureza permanente vinculada diretamente ao Governador, tem, alm daquelas previstas nos artigos 98 a 102 da Constituio do Estado, as seguintes atribuies:
(...) III exercer as funes de Consultoria Jurdica do Poder Executivo e da Administrao em geral;
Ainda no mibito estadual, no que se refere ao procedimento licitatrio, deve ser observada
a legislao indicada na tabela a seguir.
Secretaria de Governo
No mbito federal:
Lei Federal n. Altera a Lei Federal de PPP para dispor sobre o aporte de re-
12.766/2012 cursos em favor do Parceiro Privado.
Portaria STN n 614/2006 Estabelece normas gerais relativas consolidao das contas
pblicas aplicveis aos contratos de PPP.
(20) Artigo 1, pargrafo nico: As licitaes realizadas para a concesso de servios pblicos e para a contratao de Parcerias Pblico-Privadas devero atender inverso
da ordem das fases de habilitao e julgamento nos termos previstos, respectivamente, no artigo 18-A da Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no artigo 13
da Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Resoluo CGP n. 1/2005 Dispe sobre o FGP de que trata a Lei Federal de PPP.
Presidente
do CDPED
Secretaria Executiva
do CDPED
O CDPED possui uma secretaria executiva, a SE CDPED, a quem cabe coordenar e preparar
as informaes e documentos necessrios anlise de projetos que sero levados ao CDPED,
alm de outras atriuies semelhantes SE CGPPP. A Subsecretaria de Parcerias e Inovao,
a UPPP, os rgos Setoriais e a PGE tambm atuam de forma semelhante quela j explici-
tada com relao do Programa Estadual de PPP no mbito do PED.
No mbito estadual:
No mbito federal:
(21) Artigo 1, pargrafo nico: As licitaes realizadas para a concesso de servios pblicos e para a contratao de Parcerias Pblico-Privadas devero atender inverso
da ordem das fases de habilitao e julgamento nos termos previstos, respectivamente, no artigo 18-A da Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no artigo 13
da Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Secretaria de Governo
Todas essas medidas sero responsveis por mudanas substanciais do processo de estrutu-
rao, modelagem e gesto dos futuros projetos de PPP e Concesses.
Ademais, conforme visto acima, a criao da Subsecretaria de Parcerias e Inovao teve por
objetivo centralizar a coordenao de todos os agentes envolvidos nos processos de estrutu-
rao, modelagem, licitao e gesto de contratos de PPP e Concesses.
Esta nova etapa denomina-se Programa Estadual de Parcerias e evidencia interesse do Es-
tado em prosseguir com a utilizao dos modelos de Concesso Comum e PPP, atentando-se
cada vez mais no melhor modelo para cada projeto. Os processos de estruturao de proje-
tos de PPP e Concesses passam a ser coordenados pelas mesmas instncias tcnicas, ainda
que sua esfera decisria seja distinta (CGPPP e CDPED, como exposto anteriormente).
O presente Manual visa retratar o ciclo de estruturao tanto de projetos de PPP quanto de
projetos de Concesses, bem como servir como um verdadeiro guia de boas prticas duran-
te as etapas de Enquadramento Preliminar, Modelagem, Licitao e Gesto do Contrato, as
quais foram elaboradas com base em toda expertise assimilada pelo Estado nos seus pro-
gramas anteriores.
PROCEDIMENTOS E DIRETRIZES
PARA PROJETOS DE PARCERIAS
Secretaria de Governo
Comunicao
setorial
Pblico/Privado Secretrio Executivo UPPP Secretrio Executivo
CGPPP/CDPED
Ajustes decorrentes Elaborao de minuta
Parecer da PGE Documentao final de contribuies Consulta Pblica e de edital e contrato
Deciso em 60 dias para licitao recebidas Audincia Pblica (diretrizes aprovadas)
6. FASE DE PR-ENQUADRAMENTO
Nesse sentido, para permitir a sua anlise por parte do Estado, a Proposta
Preliminar deve conter, no mnimo:
Independente da origem da Proposta Preliminar, esta passar por uma primeira apreciao
da UPPP, tendo como foco a avaliao dos seus aspectos formais. Nesta etapa, verificar-se-
- se a proposta apresentada contempla o contedo acima mencionado, sem propriamente
realizar uma anlise de mrito deste contedo. Caso a Proposta Preliminar tenha preenchido
todos os aspectos formais e seja aprovada pelo Secretrio Executivo, haver a apreciao
preliminar do seu contedo pelo CAP. A anlise do CAP ser submetida ao CGPPP ou a CDPED,
conforme o caso, que deliberar pela aprovao ou pela rejeio da Proposta Preliminar.
A figura a seguir apresenta o fluxo dessa etapa, conforme descrito acima. Ressalta-se que
a tramitao de documentos ocorrer mediante a Plataforma de Parcerias, sendo que a do-
cumentao formal de cada atividade ser direcionada SE CGPPP ou SE CDPED, que
responsvel pela gesto do arquivo fsico do seu respectivo Conselho.
Proposio do Projeto
(via pblico ou privado)
Recebimento da Proposta
pelo Secretrio Executivo
Anlise de Conformidade
pela UPPP
Nos itens seguintes sero apresentados em mais detalhes os procedimentos da etapa de En-
quadramento Preliminar e o contedo que dever ser levado ao CGPPP ou ao CDPED para fins
de sua aprovao, conforme o caso, de forma que haja elementos suficientes para aprovar a
incluso do projeto no Programa Estadual de Parcerias.
6.1. Procedimento
A proposio de projetos para incluso no Programa Estadual de Parcerias ser realizada por
meio da Plataforma de Parcerias. Para tal, o proponente, previamente cadastrado na Plata-
forma de Parcerias, seja pblico ou privado, deve selecionar a opo Propor um projeto,
que abrir uma pgina com um formulrio no qual so solicitadas as informaes sobre o
projeto proposto, conforme ser detalhado em seguida. Alm das informaes solicitadas no
formulrio, o proponente poder fazer download do Modelo Econmico-Financeiro Preliminar22,
disponvel na tela de submisso, e preencher com as informaes de sua Proposta Preliminar.
Adicionalmente, o proponente poder anexar, ao final da submisso, outros documentos que
julgar pertinente para auxiliar o Governo na anlise de sua Proposta Preliminar.
Vale ressaltar que, para a proposio da Proposta Preliminar, necessrio que todas as in-
formaes do formulrio de natureza obrigatria sejam preenchidas, de forma que o propo-
nente possa dar prosseguimento no processo, ou seja, no ser possvel incluir no sistema
informaes incompletas que possuam carter obrigatrio. Algumas informaes, por outro
lado, possuem natureza facultativa, de forma que o seu no preenchimento pelo proponente
no inviabilizar o prosseguimento no processo. O sistema da Plataforma de Parcerias indi-
car com clareza qual a natureza de cada informao. A seguir sero apresentadas as infor-
maes que sero solicitadas no formulrio.
(22) Sero disponibilizadas 4 opes de Modelo Econmico-Financeiro para download, sendo um genrico e os demais setoriais. Recomenda-se que o proponente utilize o
modelo mais aderente sua proposta
Uma vez submetida a Proposta Preliminar, o proponente receber uma notificao de sub-
misso por email e poder acompanhar pela Plataforma de Parcerias o andamento de sua
Proposta Preliminar at a deliberao do CGPPP ou do CDPED, conforme o caso. A primeira
etapa aps a submisso o recebimento da proposta pelo Secretrio Executivo, que a en-
caminhar apreciao da UPPP quanto ao cumprimento dos seus aspectos formais.
Nesta etapa, a UPPP verificar se todos os campos solicitados para a submisso de Proposta
Preliminar foram preenchidos corretamente, incluindo a planilha de Modelo Econmico Preli-
minar (opcional).
A anlise da UPPP ser consubstanciada em nota tcnica, que dever ser submetida apre-
ciao do Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED, conforme o caso, no prazo mxi-
mo de 60 (sessenta) dias, contados da submisso da Proposta Preliminar. Nesse passo, o
Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED poder: (i) aprovar a Proposta Preliminar; (ii)
rejeit-la; ou (iii) solicitar a sua complementao, mediante o envio de despacho ao propo-
nente, por intermdio da Plataforma de Parcerias. A ausncia de manifestao da UPPP para
o Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED ser considerada, para todos os fins, como
rejeio da Proposta Preliminar.
Secretaria de Governo
Uma vez aprovada a Proposta Preliminar pelo Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED,
haver a formao do CAP, segundo a seguinte sistemtica prevista no Decreto Estadual n.
61.371/2015: (i) 1 (um) representante da Secretaria de Governo, preferencialmente indicado
pela Subsecretaria de Parcerias e Inovao, a quem competir a coordenao do CAP; (ii) 1
(um) representante da Secretaria da Fazenda; (iii) 1 (um) representante da CPP, no caso de
projetos de PPP; (iv) 1 (um) representante de cada Secretaria de Estado diretamente envol-
vida com a implementao da parceria proposta; (v) 1 (um) representante da Secretaria de
Planejamento e Gesto; (vi) 1 (um) representante da PGE; 1 (um) representante da UPPP;
e (vii) 1 (um) representante da entidade reguladora estadual setorialmente envolvida com a
parceria proposta, se cabvel.
O CAP responsvel por avaliar o projeto no cenrio global do Estado e suas prioridades
estratgicas, considerando tambm os recursos disponveis para contratao, cabendo-lhe
a elaborao de relatrio, no prazo de 90 (noventa) dias, contados da sua formao, que
dever abordar os seguintes aspectos relacionados ao projeto: (i) sua compatibilidade com
as prioridades, polticas pblicas e estratgias setoriais ou, caso essa compatibilidade no
seja verificada, razes pelas quais o projeto sugerido deva ser priorizado pela Administrao
Pblica; (ii) se cabvel, interface com estudos em anlise pela Administrao Pblica, ou com
empreendimentos por esta contratados, independentemente, no ltimo caso, do respectivo
regime jurdico; (iii) possibilidade, ou no, de o empreendimento ser executado por meio
de outras modalidades contratuais que no a apontada na Proposta Preliminar, bem como
o respectivo prazo; (iv) projeo, em valores absolutos ou proporo, das receitas e fontes
do projeto proposto, inclusive com estimativas dos valores de aportes, contraprestaes e
demais receitas que adviro do Poder Pblico e dos usurios do servio ou infraestrutura
que estejam englobados no escopo da parceria proposta; (v) compatibilidade do projeto com
o planejamento oramentrio da Administrao Pblica, inclusive no tocante a contrapres-
taes, aportes de recursos e demais pagamentos, custos e garantias devidos pelo Poder
Pblico; (vi) a viabilidade financeira do projeto; e (vii) detalhamento das atividades e fontes
que podero ser exploradas para gerao de receitas acessrias, complementares ou alter-
nativas, bem como estimativa de sua representatividade no mbito da parceria proposta,
caso esta venha a ser implementada.
Na Manifestao Formal, alm destes elementos mencionados, o rgo Setorial poder indi-
car eventuais alteraes da Proposta Peliminar que tornem esta mais aderente aos interesses
do Estado, assim como indicar, caso identifique, que a Proposta Preliminar no conveniente
para realizao via PPP ou Concesso. No caso de o prprio rgo Setorial ter apresentado
a Proposta Preliminar, a Manifestao Formal dispensada.
O relatrio do CAP ser submetido ao CGPPP ou a CDPED, conforme o caso, que deliberar,
em reunio, pela aprovao ou pela rejeio da Proposta Preliminar. A reunio do conselho
em questo ser iniciada com a apresentao do relatrio do CAP. Em seguida, o Secretrio
de Estado responsvel pela Secretaria Setorial diretamente envolvida com a implementao
da parceria proposta dever apresentar a Manifestao Formal. Caso no seja possvel, por
meio da deliberao realizada, chegar a concluso definitiva quanto aprovao da Proposta
Preliminar, o Presidente do CGPPP ou do CDPED determinar o aprofundamento dos estudos
no mbito do respectivo colegiado, designando, desde logo, data para nova reunio, na qual
se deliberar a respeito da aprovao da Proposta Preliminar.
Aps a aprovao do projeto pelo CGPPP ou pelo CDPED, confome o caso, deve ser constitu-
do um Grupo de Trabalho, composto pelos mesmos membros do CAP. O Grupo de Trabalho
ter por funo acompanhar a tramitao do projeto durante todas as fases do procedimento
e da correspondente licitao, at o ato que marque o incio de eficcia do contrato da par-
ceria, caso esta venha a ser implementada.
6.2.2. Objeto
Quanto aos servios, sero apontados os principais itens que compem o rol de atividades
realizadas pela Concessionria na fase operacional do empreendimento, segmentado por
atividades de operao, manuteno e administrao.
Das caractersticas gerais do projeto dever constar a populao afetada direta e indireta-
mente pela implantao do projeto
6.2.3. Justificativa
A justificativa do projeto deve contemplar a realidade a ser melhorada com o projeto, que
pode ser identificada com a elaborao de um diagnstico. O proponente deve buscar situar o
projeto proposto no contexto corrente, com a finalidade de expor os aspectos que justificam
sua contratao, podendo contemplar:
Histrico do servio que ser delegado e a forma como prestado pela Administrao
Pblica;
Levantamento da infraestrutura disponvel, se houver;
Apresentao das necessidades que sero atendidas pelo projeto proposto;
Avaliao das fontes e disponibilidade de recursos para desembolsos necessrios ao
projeto;
Relao, quando houver, de estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e
despesas ou investimentos j efetuados, relacionados ao escopo do projeto proposto,
e discriminao dos custos correspondentes; e
Outras questes centrais que indiquem a necessidade e importncia do projeto.
Outro elemento importante para avaliao da convenincia do projeto, diz respeito aos as-
pectos de inovao da Proposta Preliminar. Espera-se que o proponente aponte os principais
pontos inovadores da Proposta Preliminar apresentada, indicando o que diferencia o projeto
apresentado do atual modelo de prestao de servio pela Administrao Pblica.
Caso o projeto no esteja enquadrado no PPA, embora este campo no seja obrigatrio,
igualmente importante que se apresentem as justificativas para que este seja enquadrado.
Secretaria de Governo
Espera-se que a Proposta Preliminar indique a modalidade de parceria a ser adotada, tendo
como base, essencialmente, a natureza do projeto e a estrutura de receitas proposta, ou
seja, se essa estrutura contemplar somente a cobrana de tarifa do usurio pela Conces-
sionria, se ser integralmente oriunda de contraprestao pblica ou se ser compostas por
ambas, conforme descrito no item 7.2.3.2 do Manual. A figura a seguir apresenta um breve
descritivo das duas modalidades de PPP e de Concesso Comum.
As caractersticas gerais do modelo de negcios definido para o projeto tambm devero ser
apresentadas na submisso da Proposta Preliminar, devendo contemplar:
Descrio das partes envolvidas (parceiro pblico, parceiro privado, usurio, agente
regulador, garantidor, etc.) apresentando as relaes existentes entre elas e os res-
pectivos fluxos de recursos, bens e servios;
Descrio da forma de prestao e de remunerao dos servios;
Indicao das atividades principais que ficaro sob gesto do parceiro privado e as
que permanecero sob gesto do parceiro pblico (Matriz de Responsabilidades);
Indicao dos principais riscos assumidos pelo parceiro privado e dos principais riscos
que devero ser assumidos pelo parceiro pblico;
Indicao das principais responsabilidades do parceiro privado e do parceiro pblico,
incluindo a necessidade de prestao de garantias, no caso de projetos de PPP.
Ainda que de forma preliminar, deve ser demonstrado na Proposta Preliminar que a viabili-
dade jurdica do projeto est assegurada, assim como a delegabilidade dos servios. Essa
anlise contemplar:
Portanto, devem ser indicados na Proposta Preliminar os aspectos jurdicos mais relevantes,
principalmente eventuais pontos de ateno.
Ainda que de forma preliminar, devero ser apresentados os principais indicadores de de-
sempenho que possivelmente sero utilizados para avaliar a prestao dos servios pela
Concessionria, no caso de Propostas Preliminares de projetos de PPP. O objetivo identificar
a viabilidade de se mensurar a qualidade dos servios que se pretende incluir no contrato de
PPP, de forma a garantir que o projeto se enquadre nessa modalidade, sendo que os indica-
dores sero definidos na etapa de Modelagem.
No caso de Concesses Comuns, a Proposta Preliminar dever apontar quais sero os me-
canismos de fiscalizao e mensurao da qualidade dos servios que podero ser adotados
nesses modelos, a fim de garantir a prestao adequada dos servios a serem concedidos
caso o projeto proposto seja implantado.
6.2.10.1. Prazos
Ainda que de forma preliminar, o proponente dever apresentar na Proposta Preliminar uma
indicao de prazos do projeto que est propondo, tais como:
Deve ser ainda apresentada uma projeo das estimativas dos custos e despesas a serem
incorridos com os servios de operao e manuteno da concesso, tais como despesas
administrativas, de pessoal, energia, seguros, garantias.
Quando aplicvel, contraprestao pblica anual que viabilize o projeto, e sua proje-
o ao longo do contrato: o valor estimado da contraprestao relevante tendo em
vista a existncia de um limite para as despesas decorrentes da contratao de PPP
no Estado.
Secretaria de Governo
6.2.10.4. Tributos
A Proposta Preliminar tambm dever indicar os tributos diretos e indiretos que foram consi-
derados pelo proponente na elaborao do modelo econmico-financeiro. Essas informaes
so necessrias para se avaliar a coerncia e a viabilidade da modelagem econmico-finan-
ceira, sobretudo no que tange s receitas vislumbradas para o projeto.
6.2.10.5. TIR
A Proposta Preliminar dever indicar a taxa interna de retorno (TIR) estimada para o proje-
to. A TIR estimada para o projeto deve ser comparada ao Custo Mdio Ponderado de Capital
(CMPC) e, para indicar viabilidade econmico-financeira do projeto, dever ser superior a
esse ltimo.
Por fim, deve constar da Proposta Preliminar a indicao de eventuais elementos adicionais
que subsidiem a avaliao da convenincia, eficincia e o interesse pblico envolvidos no pro-
jeto, podendo-se, no caso especfico de projetos de PPP, incluir aqueles previstos no artigo
10 da Lei Federal de PPP, no artigo 4o da Lei Estadual de PPP.
7. FASE DE MODELAGEM
Uma vez aprovada a proposta pelo CGPPP ou pelo CDPED, o respectivo cole-
giado deliberar quanto convenincia de ser realizado chamamento pblico,
conforme anteriormente exposto. Se eleita esta opo, dever ser adotado, no
mbito da modelagem do projeto, o procedimento que segue exposto.
7.1. Procedimento
Tema especfico Quando j h grande Ser apresentado pelo Um tema especfico pode
parte do projeto definido, agente privado apenas a ter impacto em outras
e Governo tem interesse soluo que o Governo etapas da modelagem do
em solues da iniciativa busca, sem a necessidade projeto, sendo necessrio
privada para temas de realizao de estudos que outros aspectos
especficos. de aspectos que no sejam analisados em
sero aproveitados conjunto
recursos, pblicos ou privados e (ii) aumentar as chances de efetivo aproveitamento dos estudos.
7.1.2. Autorizao
Vale destacar que para que seja determinada a exclusividade na realizao dos estudos,
necessrio que haja proposta fundamentada do Grupo de Trabalho nesse sentido e a outor-
ga de autorizao exclusiva no impede a Administrao Pblica de colher a contribuio de
demais interessados sobre a modelagem do empreendimento, inclusive mediante novo cha-
mamento pblico.
O contedo dos estudos de modelagem ser abordado no item 7.2, a seguir. Mas vale des-
tacar, desde j, que o Grupo de Trabalho poder realizar reunies com o(s) destinatrio(s)
da autorizao, bem como com quaisquer interessados na modelagem, sempre que estes
possam contribuir para a melhor compreenso do objeto e para a obteno de estudos mais
adequados modelagem. A agenda das reunies ficar disponvel na plataforma digital de
parcerias.
O Grupo de Trabalho ser composto por, no mnimo oito membros, preferencialmente, pelos
mesmos membros que integraram o CAP (Comit de Anlise Preliminar). Estes membros de-
vero ser provenientes de rgos especficos da Administrao Pblica estadual, todos eles
competentes para atuar nos projetos de parcerias no Estado de So Paulo. Neste sentido, o
GT dever contar com representantes dos seguintes rgos dentre seus membros:
Uma vez recebidos os estudos e outras contribuies da iniciativa privada, importante que seja
realizada a consolidao e a elaborao da modelagem definitiva do projeto. Ao serem avaliados
diferentes modelos, possvel, por exemplo, que um determinado estudo se destaque em relao
aos outros e seja integralmente aproveitado, em detrimento dos demais. Por outro lado, pode
haver diferentes aspectos vantajosos em dois ou mais dos modelos propostos. possvel, por
exemplo, que a proposta de engenharia e arquitetura de um dos estudos seja mais interessante,
enquanto o modelo de negcios de outro atenda melhor s demandas do Estado.
Se houver mais de um modelo proposto, importante que sejam comparados seus compo-
nentes tcnicos, jurdicos e econmico-financeiros, e avaliados os pontos positivos e nega-
tivos de cada um. Nestes casos, a Administrao Pblica dever avaliar a compatibilidade
entre os diferentes aspectos de cada modelo, bem como verificar a possibilidade e os custos
e benefcios da adaptao e segregao dos modelos.
Ainda, no caso de a modelagem definitiva ter como subsdio um ou mais estudos apresenta-
dos pela iniciativa privada, nesta etapa que ser verificada a proporo e percentuais de
ressarcimento dos autores dos estudos, que devero ser compatveis com os preos pratica-
dos em mercado para a contratao de servios similares.
Nos termos do Decreto Estadual n 61.371/2015, os valores a serem ressarcidos aos par-
ticulares que obtiveram seus estudos aproveitados pela Administrao Pblica devero ser
apurados pelo CGPPP ou pelo CDPED, com apoio do Grupo de Trabalho responsvel pela ela-
borao do edital de chamamento pblico. Os critrios que balizaro esta avaliao devero
estar expressamente definidos no edital do chamamento pblico, sendo fundamentados em
justificativa tcnica prvia.
Recebidos os estudos, o GT ter at 60 (sessenta) dias para emitir nota tcnica a seu respei-
to, incluindo uma sugesto relativa modelagem final do projeto, na qual sero avaliados os
seguintes aspectos:
Previamente deliberao do CGPPP sobre modelagem final, no caso das PPPs, a UPPP e a
CPP devem se pronunciar formalmente sobre modelagem final, apresentando uma Manifes-
tao Formal. Essas manifestaes tm como objetivo prover recomendao ao CGPPP ou ao
CGPED, por meio de anlise tcnica.
Convm frisar que nenhum estudo selecionado, includa a modelagem final apresentada ao
CGPPP ou ao CDPED, vincula a Administrao Pblica, cabendo a seus rgos tcnicos e ju-
rdicos pronunciar-se sobre sua legalidade, consistncia e suficincia.
Formao do Grupo
de Trabalho
Modelagem final
e diretrizes para elaborao
de Edital e Contrato
Deliberao CGPPP/CDPED
Autorizao para realizao de
Audincia e Consulta Pblica
A anlise de demanda dever contemplar o volume de usurios dos servios que sero pres-
tados na parceria concesso comum ou PPP, considerando, se o caso, a infraestrutura
implantada. O potencial de uso dos servios e sua projeo ao longo de toda a concesso
dever ser demonstrado por meio da apresentao de:
Apresenta-se, abaixo, quadro analtico que discrimina, em linhas gerais, o nvel de aprofun-
damento dos estudos de engenharia e arquitetura nos estudos de viabilidade tcnica e eco-
nmica, no projeto bsico e no projeto executivo (a aplicabilidade de cada item dever ser
considerada no caso concreto):
Mtodos construtivos Indicao preliminar de Definio referencial dos Mtodos a utilizar na obra,
mtodos tpicos para mtodos mais adequados. ajustados s condies
situaes padro. Base para quantificar. geotcnicas, restries
Sujeito a modificao no do local, equipamentos
projeto executivo. disponveis, etc.
Secretaria de Governo
reas de apoio obra: No se investiga nem se Indicao referencial. Definio completa, ainda
canteiros, jazidas, bota- indica sua localizao. Base para quantificar. sujeita a revises ao longo
foras Responsabilidade da da execuo da obra.
Construtora.
Preos unitrios Preos tpicos para Base de dados de preos Detalhamento completo.
itens agregados, Preos praticados em obras Permite considerar todas
estimados com base em similares. Composies de as condies particulares
oramentos-padro para preos. da obra em cada local.
condies tpicas.
Nos termos da Lei das PPPs, previamente licitao a Administrao deve elaborar as dire-
trizes para o licenciamento ambiental ou ainda apresentar a Licena Ambiental Prvia (LP)
do empreendimento a ser realizado. Os estudos ambientais sero utilizados como subsdio
para a elaborao desses dois documentos e devem estabelecer as condies, medidas de
controle, de mitigao e/ou compensao, e eventuais restries ambientais que devero ser
obedecidas para a implantao do projeto. Devem contemplar minimamente:
Descrio do projeto:
Cabe ressaltar que a amplitude e o detalhamento do estudo a ser realizado ser determinado
pela utilizao de recursos ambientais, o potencial poluidor e a capacidade do empreendi-
mento de causar degradao ambiental, levando em considerao sua localizao, constru-
o, ampliao, modificao e operao. O estudo pode corresponder confeco de um
Relatrio Ambiental Simplificado (RAS) para empreendimentos com baixo impacto ambiental
e pela obrigatoriedade de elaborao de um EIA/RIMA para projetos de alto impacto ambien-
tal, sendo que para ambos os casos devem ser obedecidas todas as recomendaes esta-
belecidas pelos rgos ambientais competentes, alm do atendimento legislao vigente.
PPP Alto Tiet: Anexo X do Contrato Termo de Referncia: Definio das Li-
cenas Ambientais a serem obtidas pelo particular.
PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Anexo XXIII do Edi-
tal Diretrizes para o Licenciamento Ambiental.
PPP Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Anexo XII do
Contrato Caderno Tcnico referente ao Processo de Licenciamento Ambiental
do Empreendimento da LINHA 6.
PPP da Linha 18 - Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Anexo XI do
Contrato Processo de Licenciamento Ambiental do Empreendimento da Linha
18 define a apresentao de Licena Prvia (LP) pelo Poder Concedente
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Anexo IX do Contrato
Diretrizes para o Licenciamento Ambiental. nica e exclusiva responsabili-
dade da Concessionria a obteno, por sua conta e risco, em tempo hbil, das
licenas ambientais, observando-se o disposto no ANEXO IX Diretrizes para o
Licenciamento Ambiental.
PPP Nova Tamoios: Anexo XV do Edital - Licitao ocorreu com a expedio
de Projeto Referencial para Obteno da Licena Prvia.
PPP So Loureno: Captulo I - Ponto 1.3 do Edital; Anexo IV do edital O Edi-
tal foi publicado j com a obteno, pela Sabesp da Autorizao para Implan-
tao de Empreendimento do SPSL junto ao DAEE, bem como com solicitao
junto CETESB, da Licena Ambiental Prvia (LP).
Alguns dos elementos listados acima no precisam necessariamente estar presentes em to-
dos os estudos de modelagem, sendo que o nvel de detalhamento dos estudos relacionados
desapropriao depender da natureza do projeto.
Estudos mais aprofundados tero a vantagem de permitir maior uniformizao das propostas
a serem apresentadas na licitao, de garantir nveis mnimos de qualidade de tais propostas
e de evitar problemas relacionados a atrasos e aumento de custos quando da execuo do
contrato. Por outro lado, tendero a aumentar consideravelmente os custos e prazos da mo-
delagem. Devero, assim, ser efetuados em profundidade suficiente para o dimensionamento
razovel do risco de desapropriao.
Alguns dos custos do CAPEX podem ser atribudos ao Poder Concedente. Os estudos de mo-
delagem devero prever a quem incubir cada custo, indicando e especificando se o Poder
Concedente ficar incumbido de parte desses custos ou se estes sero integralmente de res-
ponsabilidade da Concessionria.
Para calcular o fluxo de caixa futuro de um projeto, inicialmente projeta-se os seus resul-
tados. A estes, devem ser adicionadas as despesas com depreciao e subtrados os inves-
timentos e a necessidade de capital de giro. Outros itens com efeito sobre o fluxo de caixa
do projeto tambm so considerados quando apropriado. Com isso, o objetivo estimar a
capacidade de gerao de caixa proveniente das operaes normais do projeto, ou seja, seu
potencial de retorno financeiro em decorrncia de suas caractersticas operacionais.
A receita advinda da tarifa ser estimada com base na demanda projetada para o projeto, ou seja,
na quantidade de usurios que utilizaro os servios e no preo da tarifa unitria a ser cobrada.
A contraprestao, por sua vez, ser o valor necessrio para dar viabilidade econmico-fi-
nanceira ao projeto. A contraprestao pode ser composta por uma parcela fixa e outra va-
rivel em funo da demanda, ou exclusivamente por uma parcela fixa (ainda que sujeita a
avaliaes de desempenho).
H, ainda, o modelo hbrido, composto por uma parcela referente disponibilidade e outra
vinculada demanda. Assim como exposto acima, a utilizao da parcela por demanda
benfica ao negcio, pois alinha o faturamento da Concessionria aos seus custos operacio-
nais variveis. A parcela por disponibilidade, por sua vez, garante o pagamento dos financia-
mentos, o que oferece alguma segurana ao rgo financiador e, consequentemente, pode
reduzir os custos para o projeto.
Para alm da contraprestao e do aporte (ver item 7.2.3.4) de recursos devidos pelo Par-
ceiro Pblico, os contratos de concesso comum e PPP podem contemplar a possibilidade
de a Concessionria explorar receitas provenientes de fontes alternativas, complementares,
acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, que no integram o objeto
da concesso, embora com ela se relacionem.
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O valor recebido pelo Poder Concedente pelo compartilhamento das receitas acess-
rias pode ser abatido do valor devido a ttulo de contraprestao pblica, reduzindo
os montantes que devero ser desembolsados dos cofres pblicos na concesso co-
mum ou PPP;
A possibilidade de explorao de receitas acessrias pode contribuir para o aumento
da competitividade do certame licitatrio, ao ensejar a apresentao de propostas
financeiras mais competitivas (caso a previso da explorao de receitas extraordi-
nrias seja computada pelos particulares para o clculo do valor da contraprestao).
Nesta hiptese, a previso de aferio de receitas extraordinrias mostra-se vantajo-
sa, ainda que no haja o seu compartilhamento com o Poder Pblico;
A possibilidade de implantao de projetos associados ao objeto da concesso pode
estimular o aproveitamento eficiente da infraestrutura e, inclusive, viabilizar econo-
micamente a sua implantao.
Conferir aos licitantes maior segurana com relao possibilidade de explorao das receitas
acessrias pode representar um instrumento importante para a projeo dessas receitas durante
a licitao. A depender do caso concreto, pode-se autorizar, j no edital e no contrato, a explora-
o de determinadas atividades acessrias, para que os futuros licitantes possam incluir tal ex-
pectativa em suas propostas. A pr-fixao do percentual de compartilhamento dessas receitas e
a definio de mecanismos de compartilhamento das receitas auferidas pela Concessionria para
com a Administrao Pblica podem igualmente ser adotados como instrumentos para garantir
maior segurana e transparncia no compartilhamento das receitas. Apresenta-se abaixo alguns
exemplos de previso de receitas alternativas, acessrias, complementares e de projetos asso-
ciados concesso, bem como o regime de seu compartilhamento:
PPP Alto Tiet: A Clusula 19.2 d autorizao genrica para explorar receitas
alternativas, complementares ou de projetos associados concesso. O lucro
dever ser repartido com o Poder Concedente na proporo de 50%.
PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: A Clusula 22 per-
mite Concessionria explorar, sempre indiretamente, mediante contratao
com terceiros ou via subsidiria integral, receitas acessrias decorrentes de
atividades realizadas dentro ou na rea do Complexo Hospitalar. Previso de
compartilhamento em valor equivalente a 25% da totalidade das receitas aces-
srias, percebidas pela Concessionria ou por sua subsidiria integral.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula
10 autoriza genericamente a Concessionria a explorar receitas alternativas,
complementares ou de projetos associados concesso. No h previso de
compartilhamento de receitas.
PPP Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula 17
autoriza genericamente a Concessionria a explorar receitas alternativas, com-
plementares ou de projetos associados concesso. H previso de compar-
tilhamento de receitas alternativas: caso o montante das receitas decorrentes
da explorao das receitas alternativas supere 8% da remunerao tarifria, o
excedente ser compartilhado com o Poder Concedente que perceber o cor-
respondente a 20%.
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O aporte de recursos consitui um mecanismo que pode ser utilizado em contratos de PPP,
nas hipteses em que h realizao de obras e aquisio de bens reversveis pelo parceiro
privado, no mbito de uma parceria pblico-privada.
O aporte de recursos pblicos destina-se a remunerar uma parte ou a integralidade dos inves-
timentos realizados pelo parceiro privado na concesso para a realizao de obras e aquisio
de bens reversveis. Por essa razo, convm prev-lo em empreendimentos que demandam
investimentos substanciais nos momentos iniciais da execuo contratual e nos casos em que
a Administrao disponha de recursos que possam ser alocados para essa finalidade.
A previso de aporte poder representar economia fiscal, tanto para o parceiro privado, quanto
para o prprio Poder Concedente e, nas concesses patrocinadas, tambm para os usurios.
Isso porque instituto recebeu da legislao ordinria um tratamento tributrio especfico, que per-
mite desonerao dos custos de IR, CSLL, PIS/Pasep e Cofins, reduzindo assim os custos totais
do projeto. O valor a ser pago sob a modalidade de aporte de recursos assimilado a uma indeni-
zao de natureza reparatria pelos gastos e dispndios incorridos pelo contratado na construo
de bens reversveis, recebendo tratamento diferenciado para fins de tributao.
(25) Necessrio observar a disciplina da Lei Federal n12.943/2014, especialmente em relao aos seguintes dispositivos:
Art. 35. No caso de contrato de concesso de servios pblicos em que a Concessionria reconhece como receita o direito de explorao recebido do poder concedente, o
resultado decorrente desse reconhecimento dever ser computado no lucro real medida que ocorrer a realizao do respectivo ativo intangvel, inclusive mediante amor-
tizao, alienao ou baixa. (Vigncia)
Pargrafo nico. Para fins dos pagamentos mensais referidos no art. 2o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a receita mencionada no caput no integrar a base de
clculo, exceto na hiptese prevista no art. 35 da Lei no 8.981, de 20 de janeiro de 1995.
Art. 36. No caso de contrato de concesso de servios pblicos, o lucro decorrente da receita reconhecida pela construo, recuperao, reforma, ampliao ou melhora-
mento da infraestrutura, cuja contrapartida seja um ativo financeiro representativo de direito contratual incondicional de receber caixa ou outro ativo financeiro, poder ser
tributado medida do efetivo recebimento. (Vigncia)
Pargrafo nico. Para fins dos pagamentos mensais determinados sobre a base de clculo estimada de que trata o art. 2 da Lei n 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a
Concessionria poder considerar como receita o montante efetivamente recebido.
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O eventual percentual proposto para os investimentos que sero custeados com aportes p-
blicos dever ser justificado com base nos seguintes elementos:
importante que a opo pela previso do aporte de recursos pblicos leve em conta os
seguintes aspectos:
7.2.3.5. Depreciao
Os impostos e contribuies indiretas, tais como PIS, COFINS e ISS, possuem como base de
clculo a receita bruta auferida. Os impostos e contribuies diretas, incluindo Imposto de
Renda e Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido (CSLL) incidem sobre o lucro da Conces-
sionria no perodo.
Ressalta-se que alguns setores ou atividades podem possuir algum tipo de iseno tributria,
a qual deve ser considerada na modelagem.
Capital de Giro um recurso de rpida renovao que representa a liquidez da operao dis-
ponvel para a concesso, tal como dinheiro em caixa, aplicaes financeiras de curto prazo,
crditos e estoques. O volume de capital de giro utilizado depender do volume da demanda,
da poltica de crdito e do nvel de estoque mantido pela Concessionria.
A taxa interna de retorno (TIR) estimada para o projeto deve ser comparada ao CMPC e, para
indicar viabilidade econmico-financeira do projeto, dever ser superior a esse ltimo.
V=P+D
Onde:
Ke = Custo do Capital Prprio;
Kd = Custo da Dvida;
P = Capital Prprio;
D = Dvida;
T = Alquota Tributria Efetiva
O mecanismo de pagamento deve ser elaborado de forma que mensure a qualidade dos ser-
vios de forma prtica e transparente, ao mesmo tempo em que incentive o setor privado a
cumprir as especificaes exigidas em contrato.
Assim, para fazer jus contraprestao pecuniria, a Concessionria dever cumprir alguns
critrios mnimos, definidos no Quadro de Indicadores de Desempenho (QID), garantindo,
assim, o nvel de exigncia qualitativa do projeto. A verificao da disponibilidade e da qua-
lidade do servio prestado pela Concessionria poder ser realizada por um Verificador In-
dependente (sobre as funes e caractersticas do Verificador Independente, v. item 7.2.7
deste Manual).
Durante a etapa de modelagem, e tendo como base os nveis de servio a serem exigidos da Con-
cessionria, so definidos os indicadores de desempenho, o peso de cada um no cmputo da nota
final de desempenho, a metodologia de mensurao e a periodicidade de avaliao. importante
definir indicadores de desempenho objetivos e de simples medio, buscando compor o QID com
um nmero razovel de indicadores, mas que garantam a qualidade dos servios.
A opo de utilizar uma PPP para a prestao de um determinado servio deve envolver uma
anlise dos custos e benefcios para a sociedade resultantes dessa opo vis--vis a opo
de outras formas de prestao do servio. Nessa anlise, considera-se tambm a capacidade
do setor pblico em gerar capital prprio ou contrair novas dvidas para financiar o projeto.
A indisponibilidade de recursos pblicos muitas vezes leva postergao ou at mesmo a
no-realizao de importantes projetos, acarretando em custos e/ou prejuzos sociedade.
Neste sentido, a opo de PPP surge como uma alternativa eficiente para superar essas li-
mitaes financeiras, possibilitando a disponibilizao de servios pblicos populao no
curto prazo.
Conforme o art. 10 da Lei Federal de PPP, os estudos que fundamentam a Parceria Pbli-
co-Privada devem demonstrar a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante
identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada.
H que se demonstrar, portanto, os benefcios da adoo desse modelo em relao a outras
hipteses de contratao. Vale ressaltar que, independentemente da existncia (ou inexis-
tncia) de disposio legal que exija a realizao dessa anlise de convenincia e oportunida-
de, tambm recomendvel que ela seja efetuada quando da opo pela concesso comum
como modalidade de delegao dos servios.
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Quantitativamente, a anlise feita pela comparao entre o custo, para o Estado, em rea-
lizar o projeto via PPP com a estimativa de custos para o desenvolvimento do projeto direta-
mente pelo setor pblico (Comparador do Setor Pblico - PSC). A estimativa dos custos para
a execuo do projeto via PPP equivale ao valor presente dos pagamentos realizados pelo
Governo ao setor privado durante a vida do projeto, e dever ser inferior ao PSC para gerar
VfM quantitativo.
Do ponto de vista qualitativo, o VfM compreende a anlise dos aspectos de difcil mensurao
econmica, objetivando identificar custos ou benefcios adicionais sociedade quando o ser-
vio pblico prestado via PPP ao invs da contratao tradicional. Os aspectos que forem
passveis de mensurao econmica fazem parte da anlise quantitativa.
A anlise do VfM para a tomada de deciso quanto a recorrer a uma PPP no deve ser con-
fundida com a necessria reduo de custos para o Poder Pblico, em relao aos custos j
enfrentados pela Administrao com uma determinada atividade, pois isso pode representar
a comparao de benefcios desiguais. A PPP poder representar um aumento absoluto de
custos, desde que esses estejam atrelados a maior eficincia, qualidade e universalidade de
servios, que no possam ser obtidos de maneira igualmente eficiente com a proviso direta
desses bens e servios pelo Poder Pblico.
Assim, a deciso de se utilizar uma PPP ao invs da opo por outra forma de prestao de
servios, deve ser analisada sob o ponto de vista estratgico das eficincias socioeconmi-
cas. Considerando que o objetivo do setor pblico a maximizao da riqueza da sociedade,
suas decises devem ser tomadas para aumentar a eficincia do uso dos recursos pblicos,
ao mesmo tempo em que atende s demandas existentes por servios pblicos.
Essa anlise dever ser acompanhada de um relatrio jurdico mais amplo, que identifique os
principais marcos legais associados modalidade contratual eleita e ao objeto da concesso,
de maneira a ressaltar os pressupostos legais e regulamentares que devero ser observa-
dos e devero guiar a elaborao dos documentos jurdicos da concesso. O regime legal da
prestao dos servios ou da infraestrutura pblica a ser construda, as implicaes tribut-
rias, fundirias, urbansticas ou ambientais dos projetos, bem como os contornos da contra-
tao devero constar desse relatrio. Trata-se de documento bastante varivel, conforme
o objeto e as caractersticas de cada projeto. Contudo, em qualquer hiptese, o relatrio de
questes legais dever esquadrinhar os principais pontos de ateno jurdicos, com a finali-
dade de conferir segurana Administrao e, futuramente, aos licitantes, quanto solidez
jurdica do projeto e sua aderncia legislao e regulamentao vigentes.
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No caso de realizao de estudos por agentes privados, pode-se exigir que os interessados
contemplem to somente diretrizes para a elaborao dos documentos, mas tambm po-
de-se solicitar que eles apresentem sugesto das respectivas minutas para a apreciao do
Poder Pblico. A escolha depender da prtica do rgo interessado e do prazo estabelecido
para a execuo dos estudos.
Qualquer que seja a forma de realizao dos estudos, as minutas de edital e contrato deve-
ro observar o contedo mnimo e as demais prescries contidas nas leis federal e estadual
de concesses comuns ou PPPs, bem como as demais condicionantes jurdicas aplicveis ao
projeto, conforme levantadas no relatrio de questes legais (item 7.2.4.1 deste Manual).
Sugere-se, ademais, que sejam considerados os precedentes estaduais sobre cada uma das
matrias, quando da elaborao das respectivas diretrizes ou minutas. Sobre o contedo
mnimo e outras exigncias a serem observados na elaborao dos documentos de licitao,
v. Itens 8.1 e 8.2 deste Manual, bem como o Anexo 2.
Define-se risco como todo e qualquer evento futuro que, caso se confirme, possa trazer im-
pacto - positivo ou negativo - aos objetivos previamente delineados. Enquanto os impactos
negativos resultam da concretizao de ameaas de no cumprimento do que foi planejado,
os impactos positivos so advindos de oportunidades de melhoria capturadas e executadas.
Em termos econmicos, um risco traduz uma incerteza, um elemento de imponderabilidade
sobre eventos futuros relativos s relaes econmicas e que acaba funcionando tanto como
freio quanto como incentivador do mercado produtivo. Do ponto de vista da teoria dos con-
tratos, o risco uma atribuio de responsabilidade contratual a uma determinada parte, a
qual cabe se responsabilizar ou assumir seus efeitos de determinado evento ou ao.
Cada um desses riscos tende a estar associado a um custo, que estar devidamente pre-
cificado nas ofertas que o Poder Pblico receber durante o processo licitatrio. Por isso, na
elaborao da Matriz de Riscos de um projeto, deve-se buscar alocar cada risco ao parceiro
(pblico ou privado) que for mais apto a gerenci-lo, de forma a reduzir o custo para o proje-
to como um todo. Da a relevncia de uma alocao racional e eficiente dos riscos inerentes
ao contrato.
Para tanto, cabe definir: (i) quais so os riscos inerentes contratao; (ii) a quem sero atri-
budos os riscos; e (iii) se haver mecanismos de limitao dos riscos de uma ou outra parte.
Em relao atribuio dos riscos, vale mencionar que possvel que os contratos estabe-
leam compartilhamento de riscos, inclusive daqueles riscos que tradicionalmente eram atri-
budos Administrao Pblica, por exemplo, eventos considerados extraordinrios, imprevi-
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sveis e extracontratuais. Por outro lado, tambm possvel Administrao Pblica assumir
parte de riscos sobre os quais nenhuma das partes tem melhor controle. Nesse sentido, o
Estado de So Paulo, na PPP da Linha 4 do Metr (2006, clusula 11.1.5 e ss) optou por pre-
ver o compartilhamento do risco de demanda.
Este instrumento usualmente utilizado como ferramenta de seleo. Quando muitos riscos
forem identificados, por exemplo, a matriz de riscos permite definir quais so aqueles que
necessitam de uma anlise adicional ou mais detalhada, quais riscos necessitam primeiro
de tratamento, ou quais riscos necessitam ser referidos a um nvel mais alto de gesto. Por
outro lado, esta anlise tambm pode ser utilizada para selecionar quais riscos no precisam
de maior considerao no momento da anlise. Este tipo de matriz tambm amplamente
usual para determinar se um dado risco de forma geral aceitvel ou inaceitvel, de acordo
com a sua posio na matriz.
Alm disso, a matriz de risco tambm opera como um instrumento de transparncia, pois
rene uma viso geral dos motivos pelos quais o administrador pblico elegeu manter ou
transferir um dado risco contratual.
Convm, para esse tipo de instrumento, a adoo de uma escala (ou escalas) de consequ-
ncia que abranja toda a faixa dos diferentes tipos de impactos a serem considerados (por
exemplo, perda financeira, segurana, meio ambiente e outros parmetros inerentes ao pro-
cesso), bem como se estenda da consequncia mxima credvel at a consequncia de me-
nor grau de preocupao. Ressalte-se que os nveis de risco podem estar associados a regras
decisrias, como o nvel de ateno da gesto ou a escala do tempo pela qual a resposta
necessria.
O risco deve ser alocado parte que a um custo mais baixo pode diminuir a probabi-
lidade do evento indesejvel se materializar ou de aumentar as chances de o evento
desejvel ocorrer. Para tanto, deve-se considerar a capacidade das partes para ado-
tar medidas preventivas destinadas a impedir a ocorrncia de eventos indesejveis
ou estimular a eventos desejveis.
Deve-se alocar o risco parte mais apta mitigao dos prejuzos decorrentes do
evento indesejvel. Trata-se de critrio que avalia a capacidade de gerenciamento
dos efeitos danosos, na hiptese de o evento vir a se concretizar.
Atribuir a responsabilidade pelo risco parte que tem menor possibilidade de repas-
sar para terceiros os custos desses eventos. Atentar-se capacidade das partes de
externalizar o custo de prevenir ou remediar eventos indesejveis.
Projeto de Engenharia Risco do projeto no ser adequado para o provimento dos servios na
qualidade, quantidade e custo definidos bem como de ser alterado por
solicitao do Poder Concedente ou iniciativa do agente privado.
Econmico-Financeiros Riscos que afetam as receitas do parceiro privado (por ex., falta de
retorno econmico dos investimentos realizados) e riscos relacionados ao
financiamento do projeto, como o risco de o capital para implantar o projeto
no estar disponvel no mercado nos montantes e condies programados.
O resultado dessa matriz consiste no registro dos eventos que possam impactar o projeto e
o diagnstico de suas causas provveis, possibilitando a realizao de planos de respostas a
riscos e avaliao de sua eficcia durante todo o ciclo de vida do processo.
Por se tratar de uma contratao de longo prazo e de grande flego, as concesses em geral
exigem a prestao de garantias do parceiro privado e, no caso das PPPs, tambm do parcei-
ro pblico. Em ambos os casos, a exigncia de garantias destina-se a reforar a certeza de
cumprimento das obrigaes de cada uma das partes, de maneira a aumentar as chances de
sucesso do projeto conforme originalmente desenhado.
Quando existirem, as garantias prestadas pelo Poder Concedente podem buscar assegu-
rar o aporte de recursos, as contraprestaes para implantao da infraestrutura ou pela
prestao dos servios, bem como outras obrigaes pecunirias do Poder Concedente, tais
como eventuais multas ou indenizaes. A garantia dever ser suficiente no seu montante
e eficiente em seu mecanismo, de maneira a oferecer efetiva segurana ao particular que
realizar investimentos operacionais e de capital.
De maneira geral, os contratos preveem garantia: (i) prestada por empresa estatal
(Companhia Paulista de Parcerias), mediante penhor sobre cotas do Fundo de Investi-
mento em Cotas de Fundos de Investimento Renda Fixa Longo Prazo, denominado BB
CPP PROJETOS, da qual a CPP cotista exclusiva; ou (ii) por meio de cesso de direitos
creditrios SPE por exemplo, disponibilidade de crditos tarifrios da SABESP.
(27) Artigo 5, inciso VIII da Lei n 11.079/04 que prev a possibilidade de a Administrao Pblica exigir do parceiro privado a apresentao e manuteno de garantia de
fiel cumprimento de obrigao contratual. As concesses comuns devem igualmente prever garantias para a adequada execuo do contrato (Lei Estadual de Concesses,
art. 8, inciso IX), sendo esta obrigatria nos casos de concesso de servios pblicos precedida de obra pblica (arts. 18, inciso XV, e art. 23, pargrafo nico, inciso II da
Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos).
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Tal garantia dever ser compatvel com o nus assumido pelo parceiro privado e com os
riscos relacionados ao objeto do contrato, alm de dever observar os limites impostos pela
Lei n 8.666/1993, quais sejam, 5% do valor total do contrato, para a generalidade dos con-
tratos, e 10% do valor total do contrato para os contratos que envolvam obras, servios e
fornecimentos vultosos com complexidade tcnica e riscos de execuo28.
A Lei Federal de Concesses de Servios Pblicos tambm dispe sobre o assunto, autori-
zando, em seus artigos 28 e 28-A, que a Concessionria constitua modalidades especficas
de garantia em face de seus financiadores:
Sob a perspectiva da receita, os campos de desequilbrio podem estar associados, entre ou-
tros, aos seguintes eventos:
Alterao do valor da remunerao (o valor nominal no pode ser alterado, para mais
ou menos, sem que haja impacto direto no equilbrio);
Variao dos ndices e reajustamento para recompor a equivalncia monetria da
tarifa ou contraprestao;
Variaes de demanda pelos servios, pois a alterao nas unidades frudas afeta a
receita da Concessionria mesmo se mantida a tarifa. Embora, em rigor, o risco de
demanda caiba ao particular, h casos em que a variao da demanda pode ensejar
uma recomposio, como naqueles em que a variao de demanda decorre de ao
ou omisso do Poder Concedente; e
Alteraes de ordem legislativa ou regulatria que modifiquem a forma de cobrana.
Em relao aos investimentos, os fatores responsveis pelo desequilbrio podero estar as-
sociados, entre outros, aos seguintes itens:
J em relao aos custos, o desequilbrio pode ser ocasionado por uma variedade de fatores,
dentre os quais:
Importante notar que o equilbrio contratual de uma concesso decorre de uma equao eco-
nmico-financeira complexa, que considera os fatores favorveis e desfavorveis a ambas as
partes. Trata-se de uma garantia de mo dupla, motivo pelo qual possvel que o contrato
seja reequilibrado tanto em favor da Concessionria como do Poder Concedente.
Ainda a respeito do equilbrio contratual, destaque-se que o reajuste dos valores contratuais
tarifa e contraprestao pecuniria, quando o caso um mecanismo de proteo do
equilbrio definido e procedimentalizado, que no se confunde com a reviso dos contratos. A
Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos prev como clusula essencial
do contrato de concesso comum a relativa aos critrios e procedimentos para o reajuste e
a reviso das tarifas (art. 23, caput, inciso IV). Por seu turno, a Lei Federal de PPP (art. 5,
1) estabelece a necessidade de o contrato prever clusula de reajuste, sendo que (i) o
reajuste deve ser baseado em ndices e frmulas matemticas e, mais importante, que (ii)
a atualizao dos valores deve ser automtica e aplicada sem necessidade de homologao
pelo Poder Concedente.
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O reequilbrio econmico do contrato pode ser feito por meio de reviso ordinria e extra-
ordinria, ambas destinadas a restabelecer a relao original entre encargos e vantagens.
Verificando-se que ocorreu uma alterao que no se configure como inerente aos riscos
ordinrios do empreendimento, dever ser adotada uma soluo destinada a restabelecer a
relao originria.
Por meio da reviso ordinria, busca-se a correo de todos os desequilbrios que no pos-
sam ser compostos por simples reajustamento de preos dos insumos contratuais. Sua reali-
zao dever ocorrer periodicamente, em prazos pr-estipulados em contrato. De outro lado,
as revises extraordinrias podero ocorrer a qualquer tempo, em razo do acontecimento
de um fato extraordinrio. Sua realizao serve s situaes mais graves, em que se verifi-
quem fatos imprevisveis capazes de comprometer a continuidade dos servios e que deman-
dem soluo imediata, inviabilizando o aguardo por sua realizao no momento da reviso
ordinria. Nos procedimentos de reviso, as partes - Concessionria ou Poder Concedente
devem demonstrar a ocorrncia de fatos extraordinrios e, ainda, provar os efeitos desses
fatos sobre o equilbrio econmico-financeiro do contrato.
A opo por um desses parmetros, a combinao entre eles ou ainda a eleio de outra me-
todologia apropriada deve constar expressa no edital da contratao e no contrato celebrado.
A experincia do Estado de So Paulo na realizao de Parcerias Pblico Privadas indica que
se tem privilegiado a opo pelo modelo de Fluxo de Caixa Marginal.31
(30) Valor Presente Lquido consiste na frmula de matemtica financeira que considera o valor do dinheiro no tempo: o valor presente de pagamentos futuros descontados
a uma taxa apropriada, menos o custo do investimento inicial. Por meio desse clculo chega-se expresso, em valores presentes, da soma dos benefcios e custos proje-
tados ao longo do prazo do investimento.
(31) Este parmetro foi o adotado nos seguintes projetos de Parceria Pblico Privada do Estado de So Paulo: PPP Tamoios (Clusula do Contrato 28.3.1); PPP da Linha 6 do
Metr (Clusula do Contrato 22.3.1); PPP da Linha 18 do Metr (Clusula do Contrato 22.3.1); PPP dos Complexos Hospitalares (Clusula do Contrato 24.7.1). Ademais, em
outros projetos ainda no implementados a tendncia a de se adotar o mtodo do Fluxo de Caixa Marginal, como se v das Minutas de Contrato dos seguintes projetos:
PPP Habitao Popular (Clusula 22.15.1 da Minuta de Contrato); PPP Estacionamentos (Clusula 13.5.10 da Minuta de Contrato); PPP Ptio Veicular Integral (Clusula 23.3.1
da Minuta de Contrato).
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PPP Alto Tiet: Conforme as Clusulas 21.1 e 21.3 a recomposio feita com
base nas projees financeiras includas na proposta financeira.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: A Clusula
24.7.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 13.6 a recomposio feita tomando-se por base os efeitos dos fatos
que lhe deram causa, nos itens respectivos do Plano de Negcios.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula
22.3.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: As Clusulas 14.1
e 14.8 preveem a recomposio por meio da neutralizao do impacto das ocor-
rncias nas projees do plano de negcios apresentado pela Concessionria
em sua proposta comercial.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula
22.3.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: A Clusula 22.11.2 adota
o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A Clusula 21.4.1 adota o cri-
trio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP Nova Tamoios: A Clusula 28.3.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Mar-
ginal.
PPP So Loureno: Conforme as Clusulas 25.1, 25.2 e 25.4, a recomposio
ser feita tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa sobre
os itens respectivos das projees financeiras includas na Proposta Econmica.
Convm que essas opes estejam previstas no contrato, especialmente quando no decor-
rerem de disposio legal, e sejam eleitas conforme aquilo que se mostrar mais adequado
para cada equilbrio em espcie. Tradicionalmente, o Poder Concedente tem a discricionarie-
dade de eleger a forma de recomposio do equilbrio, dentre os mecanismos previstos no
contrato, objetivando a melhor satisfao do interesse pblico.
Ao apresentar os estudos de cada um dos projetos, devero ser consideradas as suas especi-
ficidades de acordo com o respectivo setor, conforme citado a seguir de forma no exaustiva.
Do lado da oferta devero ser tecidas consideraes, se possvel amparadas por dados quan-
titativos, sobre a escolha da tecnologia de transporte eleita pelos estudos, nos casos em que
no houver uma pre-determinao pelo Poder Pblico. Espera-se, se possvel, a apresenta-
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A matriz de riscos do contrato, por sua vez, poder conferir especial tratamento aos riscos
mais sensveis aos projetos desenvolvidos neste setor. Pode-se estabelecer, por exemplo,
faixas de responsabilizao para cada uma das partes, conforme o evento considerado. Me-
dida do gnero recomendvel pelo fato de a grandeza dos riscos em projetos desse porte
muitas vezes no poder ser absorvida integralmente por apenas uma das partes. Nesses
casos, pode-se estabelecer diferentes escalas de compartilhamento do risco entre as partes.
A arrecadao e distribuio das receitas geradas com as vendas dos bilhetes outro ponto
que merece ateno nesse tipo de projeto, tendo em vista a integrao da bilhetagem com
outros modais de transporte. A forma de introduo da Concessionria no sistema de rateio
e a garantia do regular funcionamento das clearing houses durante a concesso so preo-
cupaes que devero estar equacionadas no contrato, sob pena de insegurana no recebi-
mento das receitas do particular e, consequentemente, da execuo do contrato.
A integrao deve ainda ser objeto de regulamentao no contrato no que tange aos seus
aspectos operacionais e de repartio de responsabilidades, para garantir segurana jurdica
a todos os operadores, sejam eles pblicos ou privados.
Os estudos dessa natureza devero indicar o perfil de usurio final do empreendimento pro-
posto, subdivididos no mnimo entre famlias e empresas. Nos projetos dedicados logstica
de carga, dever ser apontado o perfil da carga planejada, a origem e o destino final desta
carga e o papel que o projeto logstico dever cumprir tendo em vista o processo como um
todo. Devero ser apontados os modos atuais de transporte e como a matriz logstica do Es-
tado dever ser beneficiada com a implantao do empreendimento, indicando o incremento
da competitividade da estrutura logstica do Estado de So Paulo e dos setores produtivos
beneficiados pelo empreendimento.
A opo tecnolgica dever ser comparada em um breve descritivo com tecnologias alterna-
tivas. O descritivo dever indicar o grau de flexibilidade para o ajuste da tecnologia proposta
nas etapas subsequentes do processo de anlise e licitao do empreendimento.
Outras definies relevantes para o projeto dizem respeito ao pacote de servios que ser
compreendido na contratao e sua forma de remunerao, que poder ser fixa ou varivel,
integral ou calculada para cada tipo de servio prestado. As diferentes fontes de remunera-
o do particular tambm devero ser consideradas, com vistas a viabilizar economicamente
o empreendimento. A depender do projeto, podero ser contempladas receitas acessrias
para reduzir a contraprestao pblica a ser paga no mbito de PPPs, como por exemplo a
explorao, pelo privado, da infraestrutura a ser construda (caso seja possvel, em coexis-
tncia com o uso pblico da infraestrutura), a explorao de espaos comerciais ou ainda a
explorao imobiliria do entorno.
Outro ponto de ateno diz respeito aos riscos fundirios eventualmente atrelados ao imvel
pblico disponibilizado para a parceria. importante que os instrumentos contratuais estabele-
am mecanismos que garantam a estabilidade dos direitos reais ou obrigacionais sobre o im-
vel, de maneira a possibilitar que o particular realize investimentos de longo prazo sobre ele.
Tambm devero ser dispostos os dados sobre os servios propostos de natureza social que
complementam o projeto habitacional, assim como os princpios que sero adotados para o
modelo de gesto do empreendimento quando sua implantao estiver concluda.
O regime de bens, a sua reversibilidade e a propriedade dos terrenos tambm oferecem di-
ferentes alternativas que devero ser consideradas no momento da modelagem do projeto.
Deve-se deliberar, por exemplo, se haver previso de reversibilidade das Habitaes de In-
teresse Social (HIS) e se haver previso de servios de manuteno desses bens.
Por se tratar de PPP ou de concesso que envolve aspectos imobilirios e fundirios, pode-
-se cogitar da explorao de relevantes receitas acessrias, por meio do uso alternativo dos
imveis pela Concessionria. Alm disso, o valor dos imveis pode financiar parcela do em-
preendimento, caso se preveja a sua explorao ou mesmo alienao, como contrapartida,
para o particular.
7.3.5. Rodovias
Nos projetos de apoio segurana pblica devero ser considerados os limites jurdicos para
a assuno de responsabilidades nesse setor pela iniciativa privada, em funo da indele-
gabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio de poder de polcia e outras
atividades exclusivas do Estado (art. 4, III, da Lei Federal n 11.079/2004).
Devero, assim, ser identificados os servios que permanecero a cargo do setor pblico e
estabelecidas claras responsabilidades e mecanismos de interao entre as funes pblicas
e aquelas que sero desempenhadas pela Concessionria. Tambm devero ser dispostos os
dados propostos sobre os servios de natureza social que complementam as atividades de
cunho privado, juntamente com os demais elementos de ressocializao.
A concesso dever ainda considerar eventuais receitas acessrias a serem obtidas pela
Concessionria, como, por exemplo, a explorao de estacionamento ou de praas de ali-
mentao, devendo-se observar as posturas estaduais para a sua eventual adoo.
A primeira definio em projetos desse setor diz respeito determinao de quais servios
sero concedidos, considerando que o saneamento bsico envolve: (i) abastecimento de
gua potvel; (ii) esgotamento sanitrio; (iii) limpeza urbana e manejo de resduos slidos;
e (iv) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
Secretaria de Governo
O projeto dever assegurar o atendimento das demais condies de validade para a presta-
o de servios pblicos de saneamento bsico, estabelecidas pelo art. 11 da Lei Federal n
11.445/2007, a saber: (i) existncia de plano de saneamento bsico; (ii) existncia de estudo
comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral
dos servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, nos termos do
respectivo plano de saneamento bsico; (iii) a designao da entidade de regulao e de
fiscalizao, bem como a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o
cumprimento das diretrizes desta Lei Federal n 11.445/2007; e (iv) a realizao prvia de
audincia e de consulta pblicas sobre o edital e o contrato de concesso.
Quando o servio pblico prestado for, por tradio, tarifado, a opo indicada dever ser fei-
ta em favor da concesso patrocinada, ou, para alm das modalidades de PPPs, da concesso
comum. Neste caso, os estudos devero apresentar sua opo por manter a estrutura tari-
fria existente ou propor alteraes sobre a estrutura tarifria, sempre de forma justificada.
Quando o projeto versar sobre um novo servio pblico, ou sobre um servio pblico existen-
te que ser completamente reconfigurado pelo projeto de concesso, o proponente dever
expor a lgica adotada para a escolha de cobrana de uma tarifa ou no dos usurios.
8. FASE DE LICITAO
Aps a Consulta Pblica, podero ser realizados ajustes na modelagem do projeto, no edital
e no contrato, em decorrncia de contribuies recebidas nesta etapa. Uma vez incorpora-
das as contribuies, dever ser elaborada a verso final do edital e da minuta de contrato,
que sero analisados pela PGE e devero ser aprovados pelo CGPPP/ CDPED previamente
publicao do aviso de edital. Ainda, quando o valor estimado para a licitao for superior a
R$150.000.000 (cento e cinquenta milhes de reais), o processo licitatrio deve ser iniciado
com uma audincia pblica concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima
de 15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital, e divulgada, com a
antecedncia mnima de 10 (dez) dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos
para a publicidade da licitao, qual todos os interessados tero acesso e direito a todas as
informaes pertinentes e a se manifestar34.
Importante salientar que necessria autorizao legislativa especfica para realizar con-
cesses patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunerao do parceiro
privado for paga pela Administrao Pblica35.
(33) No que diz respeito ao licenciamento ambiental, a Lei Estadual de PPP, determina que os rgos e entidades do Estado envolvidos no processo de licenciamento am-
biental devero priorizar a tramitao da documentao pertinente a projetos includos no Programa de PPP - Lei n 11.688/04, Artigo 22.
(34) Nos termos do art. 39, caput, da Lei n8.666/1993.
(35) Lei n 11.079/04, art. 10, 3o As concesses patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunerao do parceiro privado for paga pela Administrao
Pblica dependero de autorizao legislativa especfica.
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Deliberao do CGPPP/CDPED
Parecer da PGE
para publicao do Edital
Licitao
Assinatura do contrato
O edital o instrumento que estabelece todas as regras que regem as condies de participa-
o do certame, o processo de seleo do futuro parceiro privado e a execuo do respectivo
contrato de parceria, sendo de suma importncia a adequada elaborao deste instrumento.
Um dos principais atributos de um edital deve ser a clareza e objetividade de suas disposi-
es, em especial das exigncias, as quais devem ser, por um lado, suficientes para se evitar
lacunas e, por outro, se restringir quelas realmente necessrias, evitando-se formalismos
excessivos, que no tragam benefcios concretos para o processo.
O edital dever conter as etapas da licitao e as principais escolhas efetuadas pela Adminis-
trao para a seleo da proposta mais vantajosa. Notadamente, dever identificar:
(36) Os principais elementos que devem compor o edital esto detalhados no Anexo 2 do Manual.
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Uma vez elaborado o edital, fundamental que este seja amplamente divulgado37, com um
prazo de antecedncia compatvel com a complexidade dos estudos necessrios elabora-
o das propostas pelos interessados, respeitados os limites mnimos estabelecidos na Lei
Federal de Licitaes.
Para que o edital cumpra sua funo de reger todo o processo de seleo do futuro parceiro
privado, bem como todas as caractersticas da relao contratual de longo prazo que ir se
formar, preciso que trate de forma clara, objetiva e detalhada de todas as regras e pa-
rmetros que devero ser observados tanto pelo Poder Pblico quanto pelo futuro parceiro
privado.
Neste contexto, o detalhamento dos diversos aspectos do certame por meio da utilizao de
anexos ao corpo do edital contribui de forma positiva para a clareza e organizao dos con-
ceitos e regras que sero aplicados nas diversas etapas do processo.
Alguns anexos decorrem de exigncias legais, como o caso da minuta de contrato, prevista
no art. 40 da Lei Federal de Licitaes, e que, portanto, possui carter vinculativo. Outros,
embora no sejam expressamente previstos em lei, visam a estabelecer regras e diretrizes
cogentes, como os termos de referncia ou anexos com especificaes sobre a apresentao
das propostas, que possuem, igualmente, carter vinculante.
Seja qual for o fundamento do anexo ou sua finalidade (vinculativa, meramente orientativa
ou referencial) importante que o edital os organize de forma sistemtica e especifique de
forma expressa e clara a relao de anexos existentes, seu fundamento, seu eventual carter
vinculativo e sua finalidade.
Anexo Contedo
Minuta de contrato Minuta do contrato de PPP a ser celebrado pelo Estado e o vencedor da
licitao.
Plano de Negcios Referencial Apresentao do modelo de negcios utilizado como referncia para
a elaborao do projeto, incluindo a projeo de custos, receitas e
principais caractersticas do empreendimento.
Em regra possui carter apenas orientativo.
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Anexo Contedo
Projetos de engenharia e/ou De acordo com o nvel de detalhamento dos projetos a serem fornecidos
arquitetura pelo Poder Concedente, pode conter: o projeto bsico, o projeto
executivo, ou, em caso de maior liberdade a ser concedida futura
Concessionria, apenas elementos de projeto.
Mecanismo de reequilbrio Apresenta a diviso de riscos do projeto adotada pelo modelo, bem
econmico-financeiro do como as hipteses, os procedimentos, as condies e as demais regras
contrato de reequilbrio econmico financeiro do contrato de PPP.
Durao do contrato;
Valor do contrato;
Caractersticas subjetivas da Concessionria (SPE) (menos frequente em concesses
comuns, mas tambm possvel);
Transferncia do controle da Concessionria e alteraes estatutrias;
(38) Nos termos da Lei Federal n 11,079/2004 art. 5o, caput, o contrato de PPP deve prever:
I o prazo de vigncia do contrato, compatvel com a amortizao dos investimentos realizados, no inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo
eventual prorrogao;
II as penalidades aplicveis Administrao Pblica e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional gravidade da
falta cometida, e s obrigaes assumidas;
III a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria;
IV as formas de remunerao e de atualizao dos valores contratuais;
V os mecanismos para a preservao da atualidade da prestao dos servios;
VI os fatos que caracterizem a inadimplncia pecuniria do parceiro pblico, os modos e o prazo de regularizao e, quando houver, a forma de acionamento da garantia;
VII os critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado;
VIII a prestao, pelo parceiro privado, de garantias de execuo suficientes e compatveis com os nus e riscos envolvidos, observados os limites dos 3o e 5o do art.
56 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e, no que se refere s concesses patrocinadas, o disposto no inciso XV do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
IX o compartilhamento com a Administrao Pblica de ganhos econmicos efetivos do parceiro privado decorrentes da reduo do risco de crdito dos financiamentos
utilizados pelo parceiro privado;
X a realizao de vistoria dos bens reversveis, podendo o parceiro pblico reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessrio para reparar as irregularidades
eventualmente detectadas.
XI - o cronograma e os marcos para o repasse ao parceiro privado das parcelas do aporte de recursos, na fase de investimentos do projeto e/ou aps a disponibilizao dos
servios, sempre que verificada a hiptese do 2o do art. 6o desta Lei.
A lei Federal n 11.079/2004 prev ainda que se aplica, no que couber, o art. 23 da Lei Federal n 8.987/1995, dispositivo que estabelece como clusulas essenciais do
contrato de concesso as relativas:
I - ao objeto, rea e ao prazo da concesso;
II - ao modo, forma e condies de prestao do servio;
III - aos critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio;
IV - ao preo do servio e aos critrios e procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas;
V - aos direitos, garantias e obrigaes do poder concedente e da Concessionria, inclusive os relacionados s previsveis necessidades de futura alterao e expanso do
servio e consequente modernizao, aperfeioamento e ampliao dos equipamentos e das instalaes;
VI - aos direitos e deveres dos usurios para obteno e utilizao do servio;
VII - forma de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de execuo do servio, bem como a indicao dos rgos competentes para
exerc-la;
VIII - s penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a Concessionria e sua forma de aplicao;
IX - aos casos de extino da concesso;
X - aos bens reversveis;
XI - aos critrios para o clculo e a forma de pagamento das indenizaes devidas Concessionria, quando for o caso;
XII - s condies para prorrogao do contrato;
XIII - obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestao de contas da Concessionria ao poder concedente;
XIV - exigncia da publicao de demonstraes financeiras peridicas da Concessionria; e
XV - ao foro e ao modo amigvel de soluo das divergncias contratuais.
Pargrafo nico. Os contratos relativos concesso de servio pblico precedido da execuo de obra pblica devero, adicionalmente:
I - estipular os cronogramas fsico-financeiros de execuo das obras vinculadas concesso; e
II - exigir garantia do fiel cumprimento, pela Concessionria, das obrigaes relativas s obras vinculadas concesso.
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A concesso comum ou PPP poder contar com um caderno de encargos, destinado a definir
de forma detalhada as obrigaes do Poder Concedente e da Concessionria em todas as
fases de execuo do contrato.
Caso seja adotado, importante que o caderno de encargos seja elaborado de forma clara,
objetiva e sistematizada, devendo ser fundamentado nos estudos de modelagem desenvol-
vidos. Geralmente, um caderno de encargos aborda as seguintes questes relacionadas ao
projeto:
Os projetos de PPP devem ser objeto de consulta pblica39, pelo prazo mnimo de 30 (trinta)
dias. O aviso de consulta pblica deve ser objeto de publicao de aviso na imprensa oficial,
em jornais de grande circulao e por meio eletrnico. A consulta pblica deve informar as
justificativas para a contratao, a identificao do objeto, o prazo de durao do contrato
e seu valor estimado, bem como fixar prazo para fornecimento de sugestes. O prazo final
para as contribuies dever encerrar-se com pelo menos com 7 (sete) dias de antecedncia
da data prevista para a publicao do edital.
Durante o prazo de consulta pblica, a Administrao dever estar apta a receber, sistema-
tizar e responder as questes e contribuies que lhe forem formuladas pelos interessados.
Em geral, a consulta pblica se d pela publicao eletrnica dos principais documentos que
formaro o edital de licitao, permitindo-se que as manifestaes e contribuies sejam
igualmente enviadas, por escrito, no prprio site que disponibiliza as informaes do projeto.
(39) Nos termos do inciso VI, art. 10 da Lei Federal n 11.079/2004 e do art. 21 da Lei Estadual n 11688/2004
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Igualmente, necessrio realizar audincia pblica quando o valor estimado para a contra-
tao for superior a R$150.000.000 (cento e cinquenta milhes de reais)40, tanto para PPPs
como para concesses comuns. A audincia pblica realizada com antecedncia mnima de
15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital. A sua realizao, incluindo
a data e local da audincia, deve ser divulgada com a antecedncia mnima de 10 (dez) dias
teis, pelos mesmos meios previstos para dar publicidade da licitao (publicao no Dirio
Oficial e em jornais de grande circulao). Na audincia, os interessados podero apresentar
oralmente suas crticas, questionamentos e contribuies para a modelagem da licitao. Po-
der ser admitido o envio de questes escritas, a serem lidas pelo Administrador responsvel
pela conduo do procedimento. Esse Administrador dever responder as questes que fo-
rem formuladas durante a audincia, sendo admitida a sua resposta em momento posterior,
caso seja necessrio maior estudo ou reflexo ou ainda caso no haja tempo para responder
a todas as questes formuladas durante a audincia. Ao final do procedimento de audincia
pblica, ser elaborada a respectiva ata, posteriormente disponibilizada aos interessados.
(40) Nos termos do art. 39, caput, da Lei Federal n 8.666/1993, cuja aplicao subsidiria.
Qualquer que seja o mecanismo utilizado, dever ser garantida a ampla participao dos interes-
sados, bem como a igualdade de oportunidades e a isonomia no tratamento dos participantes.
8.5. Licitao
Previamente publicao do edital de licitao, o projeto dever ser submetido para a deli-
berao do Conselho Gestor e parecer formal da PGE. Ainda, a Lei Estadual n 6.544/1989,
que regulou as licitaes e contratos no mbito da Administrao Estadual, e o Decreto n
54.010/2009, prevem a obrigatoriedade de inverso de fases nas licitaes realizadas no
mbito da administrao direta e indireta do estado de So Paulo. Tal obrigao se estende
inclusive s concesses comuns e PPPs41. Assim, a eventual impossibilidade de processamen-
to da licitao por meio da inverso de fases dever ser justificada pela autoridade respons-
vel pela licitao no ato em que determinar a abertura do respectivo processo administrativo.
Merece destaque a atuao de agentes financiadores internacionais, tais como o Banco Mun-
dial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Japan Bank for International
Cooperation (JBIC), sem prejuzo de outros, que recorrentemente tm figurado como finan-
ciadores de projetos nacionais, em especial no Estado de So Paulo.
Concluda a licitao, uma srie de requisitos, estabelecidos no edital, devem ser cumpridos
para a assinatura do contrato, incluindo o ressarcimento dos estudos, nos casos em que hou-
ver. A Unidade de PPP poder atuar apoiando e orientando o rgo Setorial nesta etapa de
forma que o contrato possa ser firmado pelos agentes pblico e privado.
O Decreto Estadual n 61.371/2015 prev que na fixao dos critrios de ressarcimento de-
vem ser considerados um ou mais dos seguintes parmetros:
O valor nominal mximo e forma de seu reajuste, que sero definidos no edital de
chamamento pblico;
O percentual a ser calculado com base no valor total estimado previamente pela Ad-
ministrao Pblica para os investimentos necessrios implementao do empre-
endimento, ou para os gastos necessrios operao e manuteno da parceria
durante o perodo de vigncia do contrato, prevalecendo o valor maior;
A remunerao varivel relativa aos ganhos de eficincia e economicidades a serem
obtidos pela Administrao Pblica, de acordo com a modelagem que embasar a res-
pectiva licitao, tais como receitas acessrias, tcnicas ou tecnologias alternativas e
diferenciao nos projetos, mantido inalterado o objeto da parceria. A remunerao
varivel deve ser proporcional economia para a Administrao Pblica advinda dos
estudos apresentados.
Cabe destacar que o valor de ressarcimento fixado pelo CDPED ou pelo CGPPP - deve ser
compatvel com os custos dos correspondentes estudos, demonstrados mediante planilha
oramentria, no podendo ser superior ao valor que seria gasto pela Administrao Pblica
na contratao de consultoria especializada para o mesmo fim.
Em geral, os editais preveem que o vencedor do certame dever constituir uma SPE, sob a
forma de sociedade annima, autorizada a emitir valores mobilirios em mercados regula-
mentados. H previso de patrimnio lquido mnimo e de capital social mnimo, a ser apre-
sentado pela SPE. No se admite o exerccio de atividade distinta do contrato de concesso.
PPP Alto Tiet: Alnea G, item 1 Condies a serem observadas pela licitante
vencedora com anterioridade a formalizao do contrato de concesso Item
1 Da constituio da SPE.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 18
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Itens 7.3.7,
10.1 e 10.2.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Itens 13 e 14
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 15
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Itens 13 e 14
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 19
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 16
PPP Nova Tamoios: Item 20
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Uma vez assinado o contrato de parceria concesso comum ou PPP, seu extrato deve ser
publicado no Dirio Oficial. Em regra, os contratos so publicados tambm no stio eletrnico
do Poder Concedente, garantindo assim a publicidade dos termos da contratao realizada
pelo Estado, requisito fundamental para a validade dos atos perante terceiros e para garantir
a realizao da fiscalizao e controle da concesso pelos agentes responsveis. A assinatura
do contrato marca a concluso da Fase de Licitao e consequente incio da Fase de Gesto
do Contrato.
A CAC PPP tambm delibera sobre documentos a ela submetidos, manifestando-se conclusi-
vamente sobre os procedimentos que melhor atendam aos interesses do Estado.
No mbito do Programa de PPP do Estado de So Paulo, o Conselho Gestor possui entre suas
atribuies a de fiscalizar a execuo das Parcerias Pblico-Privadas contratadas no Estado
de So Paulo, devendo para tanto, opinar sobre alterao, reviso, resciso, prorrogao
ou renovao dos contratos de PPP44. Ainda, no Relatrio Semestral remetido pelo Conselho
Gestor Assembleia Legislativa, devem ser contempladas informaes a respeito da execu-
o destes contratos.
Pode-se afirmar que um acompanhamento dos contratos de PPP igualmente efetuado pela
Assembleia Legislativa do Estado, a partir do relatrio semestral a ela remetido pelo Conse-
lho Gestor, em atendimento ao disposto no artigo 3, 9, da Lei n 11.688/2004. Trata-se
de relatrio detalhado das atividades desenvolvidas no perodo e de desempenho dos contra-
tos de Parceria Pblico-Privadas.
Para fins de fiscalizao e acompanhamento das atividades desenvolvidas pelo parceiro con-
tratado, o Poder Concedente encaminhar ao TCE no prazo de 30 (trinta) dias aps a data de
aniversrio de cada vigncia contratual, cpia de documentos referentes execuo contra-
tual no perodo, incluindo de forma no exaustiva45:
Certido com o nome dos integrantes dos rgos responsveis pela fiscalizao da
concesso/permisso, nos termos dos artigos 3 e 30, pargrafo nico, da Lei Fede-
ral n 8.987/1995, com os respectivos perodos de gesto, afastamentos e substitui-
es;
Relatrio contendo as obrigaes da Concessionria para cumprimento do crono-
grama fsico-financeiro de execuo das obras e servios vinculados ao contrato de
concesso ou ao contrato de PPP;
Relatrio contendo a manifestao expressa da autoridade competente quanto regula-
ridade dos atos, da satisfao e da atualidade dos servios prestados, tanto dos contratos
de concesso quanto dos de PPP46. Para os contratos de PPP, importa tambm manifes-
tao quanto observncia das diretrizes definidas no artigo 4 da Lei n 11.079/2004 e
das providncias adotadas nos casos de constatao de alguma irregularidade ou aciona-
mento de garantias por descumprimento das normas estabelecidas no contrato de PPP;
Demonstrativo das eventuais receitas arrecadadas pelo Poder Concedente decorren-
tes do contrato de concesso ou do contrato de PPP;
Homologao de reajustes e reviso de tarifas, decorrentes do contrato de concesso
ou contrato de PPP;
Restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso ou do
contrato de PPP, em funo de quaisquer alteraes ocorridas;
Relao das eventuais alteraes ocorridas na composio acionria da contratada;
Publicao do balano patrimonial da contratada, acompanhado dos respectivos de-
monstrativos e notas explicativas;
Na hiptese de extino da concesso, distrato acompanhado de sua publicao e da
documentao relativa ao retorno contratante dos bens reversveis, dos direitos e
privilgios transferidos Concessionria nos contratos de concesso e PPP. Particu-
larmente para os contratos de PPP, a documentao relativa s transferncias para
indenizaes aos legtimos financiadores do projeto bem como ressarcimentos a cr-
ditos de fundos e empresas estatais garantidores da PPP.
A Lei Federal de PPP, em seu art. 28, determina que a Unio no poder conceder garantia
ou realizar transferncia voluntria aos Estados se:
(46) Cpia dos relatrios exarados pelos rgos responsveis pela fiscalizao da concesso e/ou permisso mencionadas no inciso anterior; relatrio contendo a manifes-
tao expressa do Secretrio da Pasta quanto regularidade dos atos e s providncias adotadas no caso de constatao de alguma irregularidade ou descumprimento das
normas estabelecidas nos contratos de concesso e/ou permisso;
Neste sentido, o Estado deve encaminhar ao Senado Federal e Secretaria do Tesouro Na-
cional, previamente contratao de Parcerias Pblico-Privadas, as informaes necessrias
para cumprimento da determinao, sendo que tais limitaes devem ser acompanhadas
durante toda a vigncia contratual.
As atividades do CI podem ser realizadas tanto por verificao amostral, quanto por definio
de marcos dentro do perodo do contrato para acompanhamento e controle de sua evoluo.
No decorrer das aes executadas, so emitidas Certificaes dos eventos contratuais na
etapa de implantao, acompanhados de relatrios e laudos tcnicos de aferio do cumpri-
mento de todas as diretrizes inclusas no edital e seus anexos, normas nacionais ou interna-
cionais e demais tcnicas e mtodos aplicveis.
Os servios prestados pelo Certificador de Implantao podem ser descritos atravs das se-
guintes obrigaes:
As atividades de fiscalizao do contrato pelo Poder Concedente podero contar com o apoio
de um terceiro especializado, denominado Verificador Independente (VI). Esta uma prtica
comumente usada em projetos como forma de garantir a neutralidade, conhecimento tcni-
co e imparcialidade do ente responsvel pela aferio ou quantificao do cumprimento das
obrigaes previstas no contrato.
Institudo para mitigar riscos e agregar valor aos contratos, o VI responsvel por auxiliar
tecnicamente o Poder Concedente e a Concessionria a atingirem os objetivos da conces-
so. Nesse sentido, ele poder otimizar a eficincia do sistema de monitoramento e controle
de desempenho, mantendo-o alinhado com os objetivos estratgicos da contratao. O VI
poder ser encarregado da reviso dos prprios indicadores, eventualmente recomendando
indicadores mais adequados e seus respectivos nveis de servios, de forma a assegurar o
melhor uso dos recursos do projeto.
Ressalta-se que a competncia de aplicar multas no pode ser atribuda ao VI, assim como
a Administrao no pode se omitir de sua obrigao de acompanhar o fiel cumprimento do
contrato. A atuao do VI voltada realizao de atividades auxiliares e de suporte.
Sistemas informatizados de monitoramento dos servios como, por exemplo, aqueles que
franqueiam ao Poder Pblico o acesso pleno, ininterrupto e em tempo real (on-line) s infor-
maes essenciais do desempenho da Concessionria - podem, muitas vezes, ser suficientes
para garantir a segurana e a imparcialidade de aferio dos ndices definidos em contrato.
Por fim, vale ressaltar que a contratao do Verificador Independente torna-se vantajosa
frente ao custo benefcio que ela proporciona ao contrato.
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ANEXO 1 - GLOSSRIO
Caso Fortuito ou Fora Maior: evento inevitvel e imprevisvel, que afeta a execuo con-
tratual.
Comisso de Licitao: comisso designada pelo Poder Concedente para conduzir os tra-
balhos necessrios realizao da licitao para contratao de projeto de PPP.
Chamamento Pblico: ato pelo qual o rgo Setorial, em conjunto com o Conselho Gestor,
torna pblico documento que divulga e fixa as condies para apresentao de estudos por
eventuais interessados.
Fluxo de Caixa Descontado: fluxo de caixa resultante da operao, convertido a valor pre-
sente a uma determinada taxa de desconto.
Grupo de Trabalho ou GT: Grupo multidiciplinar formado caso a caso para o desenvolvi-
mento de projetos de PPP ou Concesso. Para mais informaes v. item 7.1.3.
Lei Federal de PPP: Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que estabelece
normas gerais para a licitao e contratao de PPPs.
Parceria: Nos termos do Decreto Estadual n 61.371/2015, parceria definido como conces-
so ou permisso de servios pblicos, regidas pela Lei Federal de Concesses e Permisses
de Servios Pblicos (Lei Federal n 8.987/1995) e pela Lei Estadual n 9.361/1996, e Parce-
rias Pblico-Privadas, regidas pela Lei Federal de PPP (Lei Federal n 11.079/2004) e pela Lei
Estadual de PPP (Lei Estadual n 11.688/2004).
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Taxa Interno de Retorno ou TIR: taxa de desconto que, quando aplicada ao fluxo de caixa
de um projeto, leva a zero o seu valor presente lquido. A avaliao da TIR uma das formas
para se comparar a atratividade de diferentes alternativas de investimento.
Tranche: Nome dado a diferentes linhas de financiamento dentro de um mesmo project fi-
nance, com diferentes financiadores, margens e prazos.
Value for Money: Anlise de custos e benefcios dos projetos de PPP em relao contra-
tao tradicional, de forma a identificar as vantagens que o parceiro pblico e a sociedade
tero com a implementao do projeto na modalidade de PPP.
Valor Presente Lquido ou VPL: Soma dos fluxos do projeto atualizados segundo uma taxa
de desconto.
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Neste anexo so apresentados os principais elementos que podem vir a compor edital, con-
trato de concesso e caderno de encargos. Os exemplos apresentados dizem respeito a con-
tratos de PPP do Estado de So Paulo, mas so igualmente aplicveis s concesses comuns.
No obstante seja premissa bsica dos processos licitatrios a ampla participao dos inte-
ressados, com vistas a estimular a competitividade, j no termo de referncia devem ser es-
tabelecidos requisitos mnimos para garantir a idoneidade e a capacidade do futuro parceiro
privado.
Para tanto, devem ser analisados em cada caso os requisitos que iro definir a competncia,
com base na natureza, no vulto, na complexidade e nas demais especificidades tcnicas do
certame.
Na mesma linha, exige-se ainda que o licitante apresente declarao de cincia de que re-
gistros no CADIN estadual, o cadastro informativo dos crditos no quitados de rgos e
entidades estaduais, institudo pela Lei Estadual n 12.799/08, impedem a contratao com
o Poder Concedente.
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(48) Pela Lei Federal de Licitaes, as impugnaes do edital podem ser feitas por qualquer pessoa em at 5 (cinco) dias teis antes da data da sesso pblica de recebimento
e abertura dos envelopes, e at o segundo dia til antes da referida sesso por aqueles que iro participar da concorrncia.
Alm das disposies sobre esclarecimentos e impugnaes, o edital deve tratar da possi-
bilidade da realizao de diligncias pela Comisso de Licitao ou pela autoridade superior
destinadas a promover esclarecimentos ou a promover complementaes da instruo do
processo licitatrio.
Tais medidas no devem, por outro lado, implicar na apresentao de novas regras ou con-
dies para o certame, ou mesmo na alterao do objeto ou das demais regras j estabele-
cidas, sob pena de ilegalidade, considerando o princpio da vinculao ao edital. Caso assim
ocorra, a soluo reside em invalidar o certame ou promover as correes, com posterior
republicao do edital e reabertura do prazo para a apresentao de propostas, possibilitan-
do a todos os interessados adequar seus estudos e futuras propostas.
Para que seja possvel a participao no certame de um grupo de entidades de forma con-
junta (em consrcio), necessrio que o edital contemple essa possibilidade, observadas as
determinaes legais, em especial as constantes do art. 33 da Lei Federal n 8.666/1993 e
do art. 19 da Lei Federal 8.987/1995.
Publicao do edital;
Entrega das propostas, com o credenciamento dos representantes de cada um dos
licitantes e o recebimento dos envelopes contendo os documentos de habilitao e as
propostas comerciais (e tcnicas, quando for o caso);
A Lei Federal de PPP, em seu art. 13 e a Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios
Pblicos, em seu art. 18-A, permitiram a inverso das fases de habilitao e julgamento, de
modo que apenas depois de encerrada a fase de classificao das propostas ou o ofereci-
mento de lances, seria aberto o envelope com os documentos de habilitao do licitante mais
bem classificado.
Assim, apenas o licitante com a melhor proposta tem seus documentos de habilitao ana-
lisados, o que pode reduzir significativamente os riscos de recursos e impugnaes, j que,
tradicionalmente, os documentos de habilitao so os que do maior margem para ques-
tionamentos por parte dos demais licitantes. Ademais, a inverso geralmente torna o proce-
dimento mais rpido e dinmico, considerando que em regra o volume dos documentos de
habilitao e mesmo o nvel de detalhes que sua anlise demanda so significativos.
Ademais, a inverso de fases pode permitir que um licitante despreparado, que no possua
qualificao suficiente para execuo do projeto, interfira no certame com sua proposta de
preos. A verificao posterior da ausncia dos qualificantes mnimos coloca ainda para a
Administrao o impasse de invalidar a fase precedente, desperdiando eventuais ofertas
economicamente atraentes.
H que se ressaltar que a experincia brasileira mais recente tem demonstrado que a inver-
so de fases, em licitaes de grande vulto, pode levar tambm ao aumento da litigiosidade
e, quando no, frustrao da contratao.
Assim, entende-se que em casos mais complexos, como o da PPP Tamoios,52 a ordem tradi-
cional se mostra mais atraente, na medida em que permite uma progressiva qualificao dos
proponentes, culminando com a abertura de preos to somente dos concorrentes efetiva-
mente qualificados.
Uma alternativa que tem sido utilizada para mitigar eventuais riscos da inverso de fases,
impedindo a participao de quem no detenha condies de executar o contrato ou que pre-
tenda apenas turbar o certame, a abertura antecipada da garantia de proposta. Ou seja,
antecipa-se a abertura e anlise da garantia de proposta para o momento inicial do certame,
antes, inclusive, da abertura das propostas. Com isso, assegura-se, desde o princpio, a cer-
teza quanto regular apresentao das garantias, permanecendo a Administrao resguar-
dada no decorrer do procedimento licitatrio.
(52) No caso da PPP Tamoios, licitada aps a alterao legislativa que tornou regra a inverso de fases, foi adotada a ordem tradicional do procedimento licitatrio, pro-
cedendo-se a habilitao antes da abertura das propostas de preo. Ressalta-se, apenas, que antes mesmo da qualificao das licitantes, verificou-se a adequao das
garantias de proposta.
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1.5. Habilitao
A fase de habilitao destina-se a verificar a aptido mnima dos candidatos para futura con-
tratao. Volta-se, portanto, anlise subjetiva dos prprios licitantes, e no anlise da
proposta em si (que ocorrer na fase de julgamento). Na fase de habilitao verificada a
regularidade jurdica, fiscal e trabalhista dos licitantes, bem como a sua qualificao tcnica
e econmico-financeira.
Para que a competio seja a mais ampla no momento do julgamento e possibilite a sele-
o da proposta mais vantajosa pela Administrao, a fase de habilitao dever oferecer o
mnimo de exigncias necessrias para garantir a solidez e seriedade dos proponentes. Por
esse motivo, a Administrao Pblica deve exigir documentos de habilitao compatveis com
o ramo do objeto licitado, especialmente aqueles que comprovem a qualificao tcnica e a
capacidade econmico-financeira. Pela legislao, a habilitao dos candidatos verificada
por meio de documentos que alcancem a verificao de 4 principais aspectos, quais sejam:
A qualificao tcnica, por seu turno, destina-se a demonstrar a aptido profissional e opera-
cional do licitante para a execuo do objeto a ser contratado. Deve abranger a comprovao
de sua aptido com base na regularidade com o rgo de classe correspondente natureza
das atividades (ex. CREA); a comprovao quanto experincia ou de seus profissionais em
executar servios similares; e/ou a comprovao de que o licitante possui uma estrutura
compatvel com o vulto e a complexidade do objeto contratado53. A escolha das experincias
anteriores cuja comprovao ser exigida, assim como a sua natureza, os quantitativos, as
possibilidades de somatrio de atestados e possibilidade de atestao por entidades inte-
grantes do grupo econmico do licitante devero igualmente ser estabelecidas no edital, con-
forme cada caso concreto. Quaisquer exigncias devero se referir a atividades pertinentes e
compatveis em caracterstica, quantidade e prazo com o objeto da licitao. Devero, ainda,
ter motivao coerente com os objetivos da contratao, sob pena de constituirem restrio
indevida competio.
A especificao objetiva e inequvoca dos itens que compem a habilitao tcnica, em espe-
cial da forma como devem ser apresentados os documentos, fator de grande relevncia das
licitaes. importante que as exigncias limitem-se quelas realmente necessrias para
assegurar que o futuro contratado esteja apto a cumprir com o objeto contratado, e que se-
jam devidamente motivadas de forma concreta, de modo a comprovar sua real necessidade.
Devero ser abandonados os formalismos e exigncias excessivas em favor de uma anlise
substancial da qualificao tcnica dos licitantes.
Veja-se, ainda, que a qualificao tcnica que integra a habilitao no se confunde com a
pr-qualificao de propostas tcnicas prevista no art. 12, inciso I, da Lei Federal de PPPs.
Os documentos relativos regularidade fiscal e trabalhista visam comprovao de que o
licitante encontra-se em dia perante suas obrigaes com a legislao tributria e com seus
encargos trabalhistas. Para tanto, so exigidos a apresentao de comprovao de54:
imperioso que haja relao de meio e fim entre os ndices contbeis e os compromissos
que o futuro contratado assumir, pois estes se prestam justamente a apurar se os licitan-
tes tero condies de cumprir o contrato. No se admitem exigncias de valores mnimos
de faturamento anterior, ndices de rentabilidade ou lucratividade. Caber aos profissionais
de contabilidade e economistas, em cada caso, tecer esclarecimentos a respeito dos ndices
contbeis em espcie, de quais so mais usuais, de sua utilidade e de como apur-los. Sobre
o tema, a jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo considera imperativo
atentar para a realidade do segmento de mercado para se determinar os ndices a serem
exigidos, pois cada segmento da economia tem suas particularidades e, portanto, medidas
diferentes em seus resultados56.
(55) Art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contra-
taes de obras, servios e compras.
1 Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia: (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
I - cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e
de custdia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definido pelo Ministrio da Fazenda; (Redao dada pela Lei n
11.079, de 2004)
II - seguro-garantia; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
III - fiana bancria. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94)
2 A garantia a que se refere o caput deste artigo no exceder a cinco por cento do valor do contrato e ter seu valor atualizado nas mesmas condies daquele, ressal-
vado o previsto no pargrafo 3o deste artigo. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
(56) (...)Conquanto os ndices exigidos se encontrem nos patamares aceitveis por este tribunal liquidez geral, e, liquidez corrente > 1,00; endividamento < 0,5 impe-
rioso atentar para a realidade do segmento de mercado. Desde quando passou a levar em conta que cada segmento da economia tem suas particularidades e, portanto, me-
didas diferentes em seus resultados, que o egrgio plenrio corretamente mudou sua posio para no mais aceitar o mesmo ndice genericamente exigido, independendo
do objeto dos certames. Voto do relator - Conselheiro Antonio Roque Citadini, no mbito de cinco representaes: tc-009.023/026/11, tc-9.582/026/1, tc-012.945/026/1,
tc-013.245/026/11, tc-013.759/026/11. 22 sesso ordinria do tribunal pleno, dia 27/07/2011.
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A inabilitao acarreta a excluso do licitante das fases posteriores do certame e inviabiliza sua
contratao, ainda que suas propostas sejam mais vantajosas que a dos demais licitantes.
1.5.1. Credenciamento
Tais regras tm relevncia tanto para os licitantes individuais quanto para a representao
dos licitantes que participam do certame de forma consorciada, sendo certo que, nos casos
de consrcio, a representao deve estar concentrada na empresa lder.
A garantia de proposta, comumente chamada de bid bond, pode ser apresentada mediante
cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, seguro-garantia ou fiana bancria, ob-
servadas as especificaes cabveis do art. 56 da Lei Federal n 8.666/1993.
Considerando-se o perodo normalmente gasto com todo o ciclo da licitao, comum que os
editais exijam que as garantias de propostas sejam emitidas com validade de seis meses ou
um ano, com a previso, ainda da obrigatoriedade de renovao por parte do licitante, caso
o processo licitatrio se estenda.
Para as PPPs, a classificao dos licitantes ocorre mediante o julgamento das propostas se-
gundo os seguintes critrios, previstos na Lei Federal n 11.079/2004:
Menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado (aplicvel apenas para as con-
cesses patrocinadas);
Menor valor da contraprestao a ser paga pela administrao (para ambas as mo-
dalidades de concesso);
Combinao do critrio de menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado
com o critrio de melhor tcnica (aplicvel apenas para as concesses patrocinadas);
Combinao do critrio de menor valor da contraprestao a ser paga pela adminis-
trao com o critrio de melhor tcnica (para ambas as modalidades de concesso).
A proposta comercial a ser apresentada pelo licitante dever refletir seu plano de negcios,
observados os critrios de seleo adotados no edital.
Importante lembrar que, no obstante os valores das propostas comerciais, em tese, serem
fixos, pode haver sua alterao no decorrer do processo licitatrio caso seja admitida a rea-
lizao de lances em viva voz57 (sobre a possibilidade de estabelecer uma etapa de lances, v.
Abaixo o item Lances deste Anexo).
No caso das concesses comuns, os critrios que podem ser considerados no julgamento da
licitao so os seguintes58:
(57) Na forma do art. 12, III, b, e respectivo 1, todos da Lei Federal n 11.079/2004.
(58) Nos termos do art. 15 da Lei Federal n 8.987/1995.
PPP Alto Tiet: O Item 4.5, a define como critrio de julgamento das propos-
tas comerciais o menor valor da Contraprestao a ser paga pela Administrao
Pblica
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: O Item 15.8.2
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: O Item 8.1
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: O Item 5.3
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: O Item 9.5 define
como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da Contra-
prestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: O Item 5.3
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: O Item 16.2 define como
critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da Contrapres-
tao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): O Item 13.5.1 define como
critrio de julgamento das propostas comerciais a proposta que apresentar o
maior desconto percentual sobre a lista bsica de medicamentos.
PPP Nova Tamoios: O Item 10.2 define como critrio de julgamento das pro-
postas comerciais o menor valor da Contraprestao a ser paga pela Adminis-
trao Pblica.
PPP So Loureno: O Item 16.9 define como critrio de julgamento das pro-
postas comerciais o menor valor da Contraprestao a ser paga pela Adminis-
trao Pblica.
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Com vistas a garantir a adequada anlise das propostas e a verificao precisa dos aspectos
tcnicos que iro pautar a futura execuo dos servios, o edital deve estabelecer de forma
objetiva e detalhada os critrios formais e materiais de elaborao e de apresentao das
propostas, bem como os critrios de pontuao e classificao das propostas apresentadas
pelos licitantes.
(59) Conforme definio constante no art. 46, inciso I, da Lei Federal n 8.666/1993.
PPP Alto Tiet: Captulo III Alnea B. As propostas tcnicas sero avaliadas
por Plano Tcnico, sendo atribuda nota proposta de acordo com seu nvel de
adequao ao projeto. Sero desclassificadas aquelas propostas que no atingi-
rem o mnimo de oito pontos em cada Plano Tcnico ou no atingirem a mdia
final de oito pontos. As que atingirem estas notas podero seguir para a fase de
julgamento das propostas financeiras, realizada pelo critrio do menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP So Loureno: Item 16.6 e Anexo IV Diretrizes para Elaborao e Jul-
gamento da Proposta Tcnicas e os Projetos Referenciais. As propostas tcnicas
sero avaliadas por Plano Tcnico, sendo atribuda nota proposta de acordo
com seu nvel de adequao ao projeto. Sero desclassificadas aquelas propos-
tas que no atingirem o mnimo de oito pontos em cada Plano Tcnico ou no
atingirem a mdia final de oito pontos. As que atingirem estas notas podero
seguir para a fase de julgamento das propostas financeiras, realizada pelo cri-
trio do menor valor da Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
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A Lei Federal de PPP trouxe a possibilidade de que o julgamento possa ser precedido de etapa
de qualificao de propostas tcnicas, desclassificando-se os licitantes que no alcanarem
a pontuao mnima. Nesse caso, as propostas tcnicas no integraro o julgamento da lici-
tao, compondo a nota final do licitante juntamente com o preo ofertado, mas sero des-
tinadas a verificar se os licitantes cumpriram um parmetro mnimo de qualificao.
Assim, aqueles que alcanarem o parmetro mnimo estabelecido para esta fase passaro
para a seguinte, em igualdade de condies com os demais.
1.9. Lances
As seguintes regras devem ser observadas para a realizao dos lances nas PPPs60:
Para que essa prtica no venha a ser objeto de futura contestao, importante que esteja
devidamente prevista e disciplinada no edital.
De maneira geral, os editais preveem que eventuais falhas formais observadas nas Pro-
postas e/ou nos Documentos de Habilitao podero ser saneadas conforme estabele-
cido no Inciso IV do artigo 12 da Lei n 11.079/04.
O art. 109 da Lei Federal de Licitaes prev, como direito dos licitantes, a possibilidade de
interposio de recursos aps cada deciso da Comisso de Licitaes, de acordo com os
seguintes prazos:
Com vistas maior celeridade dos procedimentos de licitao, sempre interessante que o
edital preveja a possibilidade dos licitantes declinarem do direito de recorrer das decises
da comisso de licitao, de modo que, em caso de declnio de todos os licitantes, no seja
necessrio esperar o fim do prazo de recurso para prosseguir o processo.
Em consonncia com o referido artigo da Lei Federal de Licitaes, possvel que antes da
interposio do recurso, o pedido seja analisado pela prpria comisso de licitao em juzo
de reconsiderao, ou seja, poder esta rever seu posicionamento.
Uma vez declarado o vencedor da licitao, ou seja, depois de encerrados os prazos recursais
atinentes declarao da melhor proposta e habilitao, seguem-se os atos de homologa-
o e adjudicao na forma dos art. 38, VII e 43, 3, ambos da Lei Federal n 8.666/93.
A homologao o ato administrativo por meio do qual a autoridade superior atesta a con-
formidade jurdica de todo o processo de licitao e o seu atendimento ao interesse pblico.
Ela pressupe o exame, por esta autoridade, dos atos que integram o procedimento, apuran-
do-se eventual existncia de vcio de legalidade, e, em caso positivo, procedendo-se ao seu
saneamento ou anulao do procedimento.
A adjudicao constitui um ato vinculado, ou seja: uma vez atendidos os pressupostos da lei
e do edital pelo vencedor, este obrigado a realiz-lo, exceto nas hipteses de anulao ou
revogao62 do procedimento. Considerando que a adjudicao no , em si, garantia de que
o vencedor ir tomar as devidas providncias para a assinatura, o edital pode prever o pro-
cedimento a ser seguido em caso de recusa de assinar o contrato, por parte do adjudicatrio.
De maneira geral, os editais preveem que, uma vez julgadas as propostas, declarado o
vencedor da licitao e constatada a regularidade da contratao, esta ser homologa-
da e seu objeto ser adjudicado ao vencedor nas condies tcnicas e econmicas por
ele ofertadas.
Advertncia;
Multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
Suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com
a administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica en-
quanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida
a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser conce-
dida sempre que o contratado ressarcir a Administrao Pblica pelos prejuzos resul-
tantes e depois de decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
No caso da sano de multa, o edital poder conter a previso de que esta sano poder
ser aplicada cumulativamente a qualquer uma das outras modalidades.
A Lei Federal n 8.666/93 tambm prve a aplicao de sanes civis e penais tanto para a
prpria Administrao quanto para os particulares. No mbito civil, as sanes aplicveis aos
agentes pblicos so previstos no art. 82 e 83 da lei citada e podem ser, por exemplo, o de-
ver de pagar perdas e danos com recursos prprios e pessoais. Podem tambm ser aplicados
outros dispositivos de direito privado pertinentes ao caso concreto. No mbito penal, foram
especificadas sanes aos agentes pblicos nos arts. 89, 91, 92, 94, 97, 98 da referida lei.
No que diz respeito especificamente aos particulares, foram previstas somente sanes ad-
minsitrativas e uma sano penal, prevista no art. 90 da Lei Federal n 8.666/93, que tem
carater concorrencial. Existem, no entanto, previses penais que podem ser aplicadas tanto a
Adminsitrao quanto aos Particulares, previstas nos arts. 93, 95 e 96 do dispositivo referido.
importante destacar tambm que no art. 85 do mesmo diploma legal evidenciada a re-
vogao tcita dos dispositivos equivalentes do Cdigo Penal, sendo, portanto, aplicada a Lei
Federal n 8.666/93.
PPP Alto Tiet: Captulo I Alnea I Item 2/Captulo III -Alnea C Item
4.2.2/Alnea C Item 1.7/ Alnea H Item 2.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 16.8.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 11.4.1.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 16.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: item 16.2
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 16.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 10.7 e Item 10.8 e
Item 10.9.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 17.
PPP Nova Tamoios: Item 22
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O contrato de PPP deve necessariamente possuir clusula que estabelece o seu prazo de
vigncia. Tal prazo dever ser compatvel com a amortizao dos investimentos a serem
realizados, conforme o art.5, I, da Lei Federal n 11.079/2004. Ainda de acordo com a lei,
a durao do contrato no poder ser inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco)
anos, incluindo eventual prorrogao.
A lei de Concesses comuns, vale destacar, no prev limite mnimo nem mximo para o
prazo de vigncia do contrato, mas o prazo contratual constitui igualmente uma clusula
obrigatria do instrumento.
A fixao do prazo contratual dever ser estabelecido, caso a caso, de acordo com o dimen-
sionamento dos investimentos a serem realizados pela Concessionria e do prazo necessrio
sua amortizao.
O valor dos contratos de concesso, a incluir os contratos de PPP, deve ser calculado com
base nos ativos da concesso ou nos recebveis da futura Concessionria.
Para tanto, poder levar em considerao, caso a caso:
A fixao do valor do contrato, no caso das contrataes de PPP, deve considerar a vedao
estabelecida pelo art.2, 4 da Lei 11.079/2004, que probe a realizao de contrataes
com valor inferior a R$20.000.000,00 (vinte milhes de reais), sobretudo em virtude dos
altos custos de avaliao e modelagem dos projetos de PPP. Esta vedao no se aplica s
concesses comuns, que podem contemplar quaisquer valores, desde que justificados para
viabilizar o projeto e a contratao de longo prazo.
Por fim, importante lembrar que o valor do contrato dever ter como expresso monetria
a moeda corrente nacional, ressalvado o caso de concorrncias de mbito internacional63.
2.3. Financiamentos
Por fim, de acordo com o disposto no art. 5, IX, o contrato de PPP dever prever clusulas
que regulem o compartilhamento com o Poder Pblico de ganhos econmicos decorrentes da
reduo do risco de financiamentos utilizados pelo parceiro privado.
No caso das concesses comuns, assim como nos contratos de PPP, o art. 28 da Lei Federal
de Concesses e Permisses de Servios Pblicos autoriza que as Concessionrias ofeream
em garantia do financiamento os direitos emergentes da concesso, at o limite que no
comprometa a operacionalizao e a continuidade da prestao do servio. A Lei Estadual
de Concesses, em seu art. 30, admite ainda o estabelecimento de outras garantias no con-
trato de financiamento, mediante anuncia do Poder Concedente, e preservada a prestao
dos servios, a legalidade e os demais princpios constitucionais da Administrao Pblica.
Foi igualmente estendido ao regime das concesses comuns a possibilidade de assuno do
controle ou da administrao temporria da concessionria por seus financiadores e garanti-
dores (step in rights), nos termos do atual art. 27-A da Lei Federal de Concesses e Permis-
ses de Servios Pblicos.
2.4. Reajustes
O reajuste, em termos gerais, pode ser entendido como a reposio da equivalncia monet-
ria de um preo previamente estipulado em um contrato. Ou seja, trata-se de repor, ao fim
de um determinado perodo, o poder de compra de uma prestao, por meio da aplicao
de um ndice monetrio capaz de recompor o valor deteriorado com a passagem do tempo.
Destaca-se ainda que, na PPP, o reajuste incidir tanto sobre as tarifas (se houver), quanto
sobre a contraprestao pecuniria cargo do Poder Pblico, bem como ao aporte de recur-
sos e demais receitas e pagamentos pecunirios envolvidos no mbito de cada contrato
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Tanto no caso das concesses comuns como no caso das PPPs, em geral constituda SPE
para explorar o objeto do contrato.
A SPE constituda pelo licitante ou consrcio vencedor da licitao e poder assumir a forma
de companhia aberta, com valores mobilirios admitidos a negociao no mercado. Dever
ainda obedecer a padres de governana corporativa e adotar contabilidade e demonstra-
es financeiras padronizadas.
Dever ser igualmente prevista a regra para a realizao de alteraes societrias da Con-
cessionria durante a execuo do contrato, distinguindo entre aquelas que devero sim-
plesmente ser levadas ao conhecimento do Poder Concedente e aquelas que dependero de
prvia anuncia dele para se concretizarem. As operaes que envolvam a transferncia do
controle dependero, necessariamente, de anuncia prvia do Poder Concedente.
A disciplina contratual sobre transferncia de controle deve considerar tambm que o tema
tem como base para sua definio do art. 116 da Lei 6.404/1976 (A Lei das Sociedades por
Aes). Importa notar que, nem sempre certa transferncia de controle configurar aliena-
o do controle. Se o controle efetivo, direto ou indireto, da companhia continuar nas mos
da mesma pessoa, fsica ou jurdica, no se pode falar em alienao do controle (tal como
definida no art. 254-A da Lei das S/A), mesmo que a operao tenha sido realizada no bojo
de uma reestruturao societria.
De maneira geral, os contratos preveem que a Concessionria, por sua conta e risco,
poder contratar com terceiros o desenvolvimento das atividades inerentes, acessrias
ou complementares ao servio concedido, devendo:
Informar a contratao ao Poder Concedente;
Exigir que os terceiros contratados demonstrem regularidade fiscal, previdenci-
ria, trabalhista e outras pertinentes;
Vedao de subcontratao de pessoas jurdicas ou fsicas que estejam cum-
prindo pena de suspenso temporria de participao de licitao, de impedi-
mento de contratar com o Poder Concedente ou declaradas inidneas.
Um dos principais poderes e, ao mesmo tempo, dever do Poder Concedente consiste na fis-
calizao dos contratos, de modo a garantir que a Concessionria cumpra com suas obriga-
es, e em casos de descumprimento, realize as devidas correes e sofra as penalizaes
contratualmente previstas.
A Lei n 8.987/1995, em seu art. 3, determina que as concesses sero permanentemente fis-
calizadas pelo Poder Concedente responsvel pela delegao, com a cooperao dos usurios.
Na mesma linha, a Lei Paulista de PPP estabelece que o parceiro privado deve submeter-se
fiscalizao da Administrao Pblica, permitindo o acesso de seus agentes s instalaes,
informaes e documentos inerentes ao contrato, inclusive seus registros contbeis. Para
realizar a fiscalizao a contento, o Poder Concedente poder, no exerccio dessa atividade
acessar dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e fi-
nanceiros da Concessionria64.
Como visto, existe a possibilidade de a fiscalizao ser realizada com o auxlio de rgo tc-
nico do Poder Concedente ou por entidade com ele conveniada ou contratada (nesse ltimo
caso, o verificador independente). Pode-se igualmente prever a realizao de fiscalizao
peridica por comisso mista, composta de representantes do Poder Concedente, da Conces-
sionria e dos usurios. Para tanto, o contrato e edital devero prever regras para a consti-
tuio e funcionamento da referida comisso.
Vale mencionar ainda que a Lei Paulista de PPP estabelece como incumbncia do Conselho
Gestor de PPP fiscalizar a execuo das Parcerias Pblico-Privadas.
Na fixao do modelo tarifrio, a Administrao Pblica deve buscar a menor tarifa inicial.
preciso indicar expressamente a escolha sobre o custo mdio ou marginal e os critrios de
avaliao de investimento, e tambm a soluo quanto a reajuste. O mecanismo de paga-
mento pelos usurios deve ser estabelecido nos contratos, tendo como base a forma de pres-
tao dos servios. preciso tambm considerar a previso do art. 13 da Lei n 8.987/1995,
que prev que as tarifas podero ser diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas
e dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios.
Essa disposio relaciona-se meta de modicidade tarifria, que constitui pressuposto tanto
das concesses comuns como das concesses patrocinadas. Nesse sentido, na estrutura
tarifria do servio pblico possvel usar tarifao extrafiscal com o intuito de ampliar o
Este mecanismo viabiliza um real incentivo boa execuo das obrigaes contratuais por
parte da Concessionria e, para que tenha efetividade, deve ser rigorosamente acompanhado.
Importante dizer que quanto mais claros e precisos os mtodos de recomposio do equilbrio
no contrato, maiores as chances de uma relao contratual transparente e justa. Por essa
razo, as clusulas contratuais que o descrevem devem ser redigidas com grande preciso.
Por outro lado, caso defina-se a metodologia da manuteno da taxa interna de retorno (TIR)
da proposta, a recomposio do equilbrio ter como referncia o valor presente lquido da
proposta econmica, considerando a taxa de desconto fixada contratualmente.
O contrato dever ainda dedicar uma ou mais clusulas a exprimir contratualmente a aloca-
o de riscos entre as partes, em conformidade com a decises expressas na matriz de riscos
ou em documento com finalidade equivalente.
Para a indicao dos elementos que devero nortear a alocao de riscos no contrato, bem
como para uma disciplina detalhada do tema, v. 7.2.5.1 do Manual.
A determinao pelo edital e contrato de quais seguros devem ser contratados deve levar em
considerao alm da legislao aplicvel65, as especificidades do projeto concedido e ainda,
as diversas etapas da execuo contratual.
conveniente que o contrato de parceria preveja, alm dos tipos de seguro a serem contra-
tados, a extenso de sua cobertura e sua vigncia. Ainda, desejvel que o Poder Conce-
dente seja cossegurado nas aplices de seguro e que as indenizaes dos sinistros cobertos
pelas referidas aplices sejam destinadas primordialmente para repor ou recuperar o bem
sinistrado, dentro das caractersticas originais e sem prejuzo a funcionamento dos empreen-
dimentos relacionados concesso.
(65) Conferir, em especial, a Lei Complementar Federal n 126/2007 e as normas tcnicas do Conselho Nacional de Seguros Privados e da SUSEP.
Nos termos do art. 5, VIII da Lei n 11.079/2004, o contrato de PPP deve prever, necessa-
riamente, a prestao, pelo parceiro privado, de garantias de execuo suficientes e compa-
tveis com os nus e riscos envolvidos, observados os limites dos 3 e 5 do art. 56 da Lei
n 8.666/1993, e, no que se refere s concesses patrocinadas, o disposto no inciso XV do
art. 18 da Lei n 8.987/1995. As concesses comuns devem igualmente prever garantias para
a adequada execuo do contrato (Lei Estadual de Concesses, art. 8, inciso IX), sendo esta
obrigatria nos casos de concesso de servios pblicos precedida de obra pblica (arts. 18,
inciso XV, e art. 23, pargrafo nico, inciso II da Lei Federal de Concesses e Permisses de
Servios Pblicos).
Pode-se ainda prever que o valor das garantias varie conforme as necessidades e caracters-
ticas de cada fase de execuo contratual, levando em considerao o vulto dos investimen-
tos e obrigaes do parceiro privado ao longo do tempo.
No caso de serem executadas as garantias prestadas pelo particular, para que seja possvel
a continuidade do contrato de concesso, deve-se assegurar que tenha havido o oferecimen-
to de garantias que possam ser reconstitudas pelo parceiro pblico em valores e qualidade
equivalentes s originalmente existentes.
Por esse motivo, devero ser previstos critrios, e prazo, para a recomposio ou reposio
da garantia prestada. Sobre outras caractersticas da garantia de execuo do contrato, v.
Item 7.2.5.2.2 do Manual.
O edital e o contrato de parceria devem apresentar o regime dos bens que so utilizados pela
Concessionria na execuo do objeto contratual.
O art. 5, inciso X da Lei n 11.079/2004 estabelece ainda mecanismos para vistoria dos bens
reversveis e contempla, inclusive, a possibilidade de reteno de parcela da contraprestao
para reparao de vcios ou insuficincias nesses bens.
(66) Interpretao Tcnica ICPC 01 Contratos de Concesso pelas empresas reguladas brasileiras (Correlao s Normas Internacionais de Contabilidade IFRIC 12). V.,
ainda, a Orientao OCPC 05 do Comit de Pronunciamentos Contbeis.
Para fins de delimitao do regime jurdico dos bens nas concesses, deve-se considerar ainda
o teor do art. 6, IV da Lei n 11.079/2004 que possibilita a outorga, pelo Poder Concedente,
de direitos sobre bens pblicos dominicais como forma de contraprestao. Nesse caso, os
bens em questo integram o acervo de bens da Concessionria, sem, contudo, se tornar um
bem integrante de seu patrimnio. Nesse caso, aps o trmino da vigncia contratual cessam
os direitos outorgados e transferem-se a posse e o domnio dos bens ao Poder Concedente.
So bens vinculados concesso todos os bens materiais e imateriais utilizados pela Conces-
sionria na execuo do contrato, sejam eles considerados bens reversveis ou no, englo-
bando os bens sobre os quais a Concessionria detm o domnio e aqueles em relao aos
quais o Poder Concedente cede o uso ao particular contratado.
As clusulas sobre os bens reversveis (consideradas essenciais nos termos do art. 23 da Lei
n 8.987/1995) devem apresentar a indicao desses bens, com suas caractersticas e con-
dies em que sero colocados disposio do contratado (conforme art. 18, X e XI da Lei
n 8.987/1995).
A reverso dever exigir que os bens estejam em condies adequadas de operao, utili-
zao e manuteno, bem como livres de quaisquer nus, encargos, valor residual, tribu-
to, obrigao, gravame, ou cobrana de qualquer valor pela Concessionria. Por fora do
De maneira geral, os contratos preveem que uma vez encerrada a concesso, rever-
tero ao Poder Pblico todos os bens reversveis. Esses compreendem todos os bens
vinculados e necessrios prestao do servio concedido, incluindo os que foram
transferidos Concessionria pelo Poder Concedente e aqueles adquiridos pela Conces-
sionria. A reverso ser gratuita e automtica. A Concessionria ter direito indeni-
zao dos investimentos vinculados a bens reversveis ainda no amortizados.
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2.14. Desapropriao
Considerando que h atos materiais que podem ser executados pela futura Concessionria,
importante que no contrato estejam claras as responsabilidades deste ltima e os riscos
que sero assumidos por cada parte do contrato. Sobre as principais decises relacionadas
desapropriao, bem como os aspectos que devero orientar as escolhas de modelagem
sobre essa matria, v. Item 7.2.1.4 do Manual.
Como j destacado, recomendvel que seja conferida ateno especial ao regime contratu-
al de alocao dos riscos relacionados desapropriao. Devero ser equacionados os riscos
relacionados variao de seus custos e aos eventuais atrasos e entraves decorrentes da
desapropriao, bem como os mecanismos mitigadores desses riscos.
Devido grande complexidade dos contratos de parceria, que envolvem contratos de longa
durao e vultosos investimentos, h grande possibilidade de existncia de conflitos no de-
correr de sua execuo. por essa razo que os contratos devem prever mtodos eficientes
e imparciais de resoluo de conflitos.
A seguir passa-se anlise das formas de soluo mais comuns nos contratos de concesso.
do contrato de concesso. Neste ltimo caso, poder ser interessante prever o concurso de
especialistas para auxiliar a comisso.
A instituio de comisses especializadas de mediao (ou Juntas Tcnicas), por outro lado,
recomendvel sempre que as possveis controvrsias decorrentes da execuo contratual
assumam natureza tcnica ou demandem anlises econmico-financeiras que prediquem
por conhecimentos especficos, no detidos corriqueiramente pelos agentes envolvidos na
contratao. Em razo desta caracterstica, relevante alocar a atuao da Junta sobre
determinadas fases contratuais sensveis, nas quais o desempenho da Concessionria esteja
atrelado ao manejo de conhecimentos tcnicos especficos.
Tanto a Comisso Especializada quanto eventual comisso geral podero ter durao perma-
nente - remanescendo constitudas ao longo de toda a execuo contratual - ou ser consti-
tudas ad hoc exclusivamente para a resoluo de um conflito concretamente determinado.
De outro lado, caso a modelagem elaborada pelo Poder Pblico no institua esta ordem de
precedncia entre os mecanismos, o contrato dever definir as ocasies em que cada uma
das modalidades de soluo de controvrsias poder ser invocada pelas partes contratuais.
PPP Alto Tiet: Nas Clusulas 46, 47 e 48, h previso de comisso tcnica
ad hoc para soluo de divergncias tcnicas e apurao de fatos com reper-
cusso econmico-financeira. A soluo da Comisso Tcnica no tem carter
vinculante para as partes, de modo que se uma delas no a aceitar, poder ser
instalada arbitragem.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Na Clusula
52, h previso de constituio de Junta Tcnica para a soluo de eventuais
divergncias de natureza tcnica e/ou de natureza econmico-financeira. Caso
alguma das Partes manifeste sua expressa discordncia ao Parecer Definitivo
emitido pela Junta Tcnica, poder submeter a controvrsia arbitragem.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Na Clusula
35, h previso de possibilidade de instaurao de Comit de Mediao espe-
cialmente constitudo para soluo de controvrsias sobre a interpretao ou
execuo do contrato. A proposta do Comit de Mediao no ser vinculante
para as partes, que podero optar por submeter a controvrsia ao juzo arbitral
ou ao Poder Judicirio, conforme o caso.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 53, as partes podero instituir comisses tcnicas compostas por es-
pecialistas indicados mediar conflitos relativos a aspectos tcnicos da execuo
contratual. A soluo da Comisso Tcnica no assume carter vinculante para
as partes, de modo que se uma delas no a aceitar, poder ser instalada arbi-
tragem.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: A Clusula 35
contempla uma Comisso tcnica ad hoc para soluo de divergncias de na-
tureza tcnica. Os pareceres da Comisso tcnica no so vinculantes. Sua efi-
ccia depende de concordncia expressa e formalizada das partes do contrato.
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Em razo da liberdade admitida s partes no que diz respeito escolha do direito aplicvel e
do rgo arbitral, recomenda-se que o contrato a ser firmado apresente indicao das normas
de regncia do conflito e da Cmara de Arbitragem ou da maneira de constituio do Tribunal
Arbitral. No caso de previso de clusula compromissria que se reporte s regras de algum
rgo arbitral institucional ou entidade especializada, a arbitragem ser instituda e processada
de acordo com tais regras. igualmente possvel que as partes estabeleam na prpria clu-
sula, ou em outro documento, a forma convencionada para a instituio da arbitragem.
A Lei Paulista de PPP estabelece ainda que, na hiptese de arbitragem, os rbitros devero
ser escolhidos dentre aqueles vinculados a instituies especializadas na matria e de reco-
nhecida idoneidade.
usual a previso de que a arbitragem ser conduzida na cidade onde o projeto concedido
tem sede, bem como de que as decises e a sentena do rgo arbitral sero definitivas e
vincularo as partes do contrato e dos seus sucessores.
Para maior segurana, e considerando os elevados custos envolvidos, indica-se que o con-
trato regulamente a responsabilidade do pagamento dos referidos custos. comum que se
preveja a seguinte alocao de responsabilidades pelos pagamentos:
A parte que solicitar a arbitragem ser responsvel pelas custas para instaurao do
procedimento arbitral, incluindo o adiantamento de percentual dos honorrios devi-
dos aos rbitros;
Os custos e encargos referentes a eventuais providncias tomadas no procedimento
arbitral recairo sobre a parte que solicitou a referida providncia, sendo comparti-
lhados pelas partes quando a providncia for requerida pelo prprio tribunal arbitral;
A parte vencida no procedimento arbitral assumir todas as custas, devendo res-
sarcir a parte vencedora pelas custas que esta, porventura, j tenha assumido no
aludido procedimento;
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A Lei n 9.307/1996, que dispe sobre a arbitragem, prev, para os casos em que os rbitros
necessitarem de medidas coercitivas ou cautelares, a possibilidade do juzo arbitral acionar o
Judicirio para dar efetividade a essas medidas. Nessa linha possvel que o prprio contrato
preveja que em caso de necessidade de obteno das medidas coercitivas, cautelares ou de
urgncia antes ou depois da constituio do Tribunal Arbitral, as partes podero requer-las
diretamente ao rgo competente do Poder Judicirio, isso , ao rgo que seria competente
para julgar a causa objeto da arbitragem.
Convm destacar que aps a instaurao do Tribunal Arbitral, a competncia para decidir a
respeito da manuteno da medida cautelar eventualmente obtida no Judicirio volta a ser
do rgo arbitral, conforme dispe o art. 22- B da Lei Federal n13.129/2015.
Pela inexecuo total ou parcial do contrato a contratante poder, garantida a prvia defesa,
aplicar ao contratado as seguintes sanes:
Advertncia;
Multa, na forma prevista pelo instrumento convocatrio ou contrato;
Suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com
a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica en-
quanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida
a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser conce-
dida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e
depois de decorrido o prazo da sano anterior.
A sano de multa por inexecuo parcial ou total do contrato pode ser cumulada com as
demais sanes, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo
de 5 (cinco) dias teis.
Importante lembrar que a declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a ad-
ministrao de competncia exclusiva do Secretrio Estadual, facultada a defesa do inte-
ressado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a
reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.
Advertncia;
Multa Pecuniria;
Declarao de Caducidade da Concesso;
Suspenso temporria do Direito de Licitar e impedimento de contratar com a
Administrao Pblica do Estado de So Paulo (por um perodo de tempo a ser
determinado);
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pbli-
ca do Estado de So Paulo, enquanto durarem os motivos da punio.
A eleio do foro judicial uma das clusulas essenciais do contrato de parceria nos termos
do art. 5, caput, da Lei n 11.079/2004 do art. 23 da Lei 8.987/1995.
Exemplos:
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2.18. Interveno
Segundo a Lei n 8.987/1995, o Poder Concedente pode intervir na concesso, com a finali-
dade de assegurar a adequada prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das nor-
mas contratuais, regulamentares e legais pertinentes. Para tanto, deve ser expedido decreto
pelo Poder Concedente, constando a designao do interventor, o prazo da interveno e os
objetivos e limites da medida.
Embora o procedimento da interveno seja bastante regrado em lei, para fins de clareza e
transparncia esse procedimento dever igualmente estar regrado no contrato. Exemplos:
A transferncia da concesso matria tratada tanto pela Lei n 8.987/1995 quanto pela lei
n 11.079/2004. Ambas admitem a transferncia da concesso e do controle societrio da
Concessionria. Como j se ressaltou, a transferncia depende a prvia anuncia do Poder
Concedente, sob pena de caducidade.
A Lei federal de PPP e a Lei Federla de Concesses de Servios Pblicos preveem a pos-
sibilidade de autorizao, por parte do parceiro pblico, para transferncia do controle da
Sociedade de Propsito Especfico para os seus financiadores, com o objetivo de promover a
reestruturao financeira da SPE e assegurar a continuidade dos servios.
O caso fortuito e a fora maior so conceituados pelo art. 393 do Cdigo Civil como ocor-
rncia de fato cujos efeitos no so possveis evitar ou impedir, com fora para exonerar o
devedor da obrigao de pagamento dos prejuzos resultantes de sua ocorrncia, quando tal
devedor no houver se responsabilizado expressamente por sua ocorrncia. Por essa razo,
comum que os contratos de PPP os definam como evento imprevisvel, inevitvel e irresis-
tvel, que afete diretamente a execuo contratual.
Para a distribuio dos riscos de caso fortuito e fora maior necessrio considerar que a
parte a quem tal risco atribudo possui uma capacidade mnima de ponderar seu impacto e
mitigar os efeitos de sua ocorrncia. Por tal razo, comum que na construo da matriz de
risco contratual prevejam-se consequncias distintas para a ocorrncia de fortuitos segur-
veis e de fortuitos no segurveis.
Os eventos fortuitos para os quais o mercado de seguros oferea aplices a valores compe-
titivos e razoveis normalmente no so considerados para os efeitos de recomposio do
equilbrio econmico-financeiro. Considera-se, nesse caso, que o efeito danoso poderia ser
evitado pela contratao do referido seguro.
Por outro lado, quando se observar a ocorrncia de caso fortuito ou fora maior cujas conse-
quncias no forem segurveis no Brasil, comum a previso contratual de implementao
de acordo, com possibilidade de definio de recomposio do equilbrio econmico-financei-
ro do contrato ou da extino da concesso.
Os contratos geralmente adotam o conceito de caso fortuito e fora maior previstos na Lei
Civil e preveem que:
O descumprimento das obrigaes contratuais em razo de caso fortuito e fora
maior no poder ensejar penalidade.
A ocorrncia de eventos de caso fortuito ou fora maior poder ensejar a recompo-
sio do equilbrio econmico-financeiro ou a extino do contrato.
No podero ensejar reequilbrio econmico financeiro as hipteses em que o caso
fortuito ou fora maior sejam objeto de seguros disponveis no mercado brasileiro.
A Lei n 8.987/1995 traz em seu dcimo captulo um rol de hipteses que ensejam extino
do contrato:
Advento do termo contratual;
Encampao;
Caducidade;
Resciso;
Anulao;
Caso fortuito ou de fora maior; e
Falncia ou extino da empresa Concessionria e falecimento ou incapacidade do
titular, no caso de empresa individual.
O trmino do prazo contratual tratado pela Lei n 8.987/1995 como a primeira hiptese de
extino da concesso. consubstanciado no simples advento do termo contratual fixado.
Com o transcurso do prazo contratualmente estabelecido para a concesso, encerra-se o
contrato, retornam ao Poder Concedente todos os bens reversveis e promove-se a imediata
assuno do servio pelo Poder Concedente.
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2.22.2 Encampao
(67) Conforme a Lei n 8.987/1995, art. 37. Considera-se encampao a retomada do servio pelo poder concedente durante o prazo da concesso, por motivo de interesse
pblico, mediante lei autorizativa especfica e aps prvio pagamento da indenizao, na forma do artigo anterior. (Art. 36. A reverso no advento do termo contratual
far-se- com a indenizao das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis, ainda no amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo
de garantir a continuidade e atualidade do servio concedido.)
2.22.3 Caducidade
A caducidade est disciplinada como mais uma das hipteses de extino da concesso e
poder ser declarada pelo Poder Concedente quando68:
Ocorrer transferncia de concesso ou do controle societrio da Concessionria sem
prvia anuncia do Poder Concedente;
O servio estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base
as normas, critrios, indicadores e parmetros definidores da qualidade do servio;
A Concessionria descumprir clusulas contratuais ou disposies legais ou regula-
mentares concernentes concesso;
A Concessionria paralisar o servio ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipte-
ses decorrentes de caso fortuito ou fora maior;
De maneira geral, os contratos preveem que sua inexecuo total ou parcial, ou dos
deveres impostos em lei ou regulamento acarreta, a critrio do Poder Concedente e ob-
servadas as disposies contratuais, na declarao de caducidade da Concesso, aps
devido procedimento administrativo.
Opera-se a resciso contratual nas hipteses em que o contrato extinto por provocao
da Concessionria, devido a descumprimento contratual perpetrado pelo Poder Concedente.
Nos termos do art. 39 da Lei n 8.987/1995 a resciso deve ocorrer pela via judicial. Assim,
o parceiro privado, em face ao descumprimento contratual por parte do Poder Concedente,
deve intentar ao judicial em que demandar a resciso do contrato.
O caderno de encargos constitui anexo do edital e, como j abordado no item 8.3, destina-se
a reunir, descrevendo detalhadamente, as obrigaes das partes. A seguir so apresentadas
algumas consideraes sobre os principais itens que podero ser contemplados em um ca-
derno de encargos.
Enquanto titular dos servios e dos bens (materiais ou imateriais) que integram a concesso,
o Poder Concedente possui como principal funo nos contratos administrativos, incluindo
os de parceria, a de coordenar, acompanhar e fiscalizar a execuo das atividades delegadas
ao ente privado, de modo a garantir que sero desempenhadas em conformidade com os
termos acordados.
Neste contexto, haver tanto encargos mais gerais atribudos ao Poder Concedente, ou seja,
comuns a qualquer contrato administrativo, como tambm alguns mais especficos, a depen-
der das caractersticas do projeto e das atribuies delegadas ao particular.
importante lembrar que, diferentemente dos contratos regidos pela Lei Federal n
8.666/1993, em que h a delegao ao particular da mera execuo de um servio ou de
obra, os contratos de concesso implicam, em regra, na delegao da estruturao do em-
preendimento e de sua gesto durante todo o perodo de vigncia do contrato.
Com isso, o rol de obrigaes da Concessionria nas parcerias mais extenso e complexo,
sendo que o caderno de encargos deve ser capaz de refletir esta complexidade de forma
clara e detalhada.
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Assim como no caso do Poder Concedente, a Concessionria possuir obrigaes mais ge-
rais, aplicveis, em regra, a todos os contratos de concesso, bem como obrigaes mais
especficas de acordo com as particularidades.
Dentre as obrigaes mais gerais, incluem-se:
As obrigaes comuns das partes abordadas no caderno de encargos geralmente esto vol-
tadas ao cumprimento de princpios, regras gerais decorrentes da legislao e diretrizes vol-
tadas ao alcance dos resultados esperados com o projeto de parceria.
Seu contedo geralmente refora a necessidade de cooperao entre as partes, aspecto que tem
elevada importncia em contratos de longo prazo e que envolvem grandes empreendimentos.
Na medida em que o contrato de parceria pode ser celebrado com Sociedade de Propsito
Especfico a ser constituda pelos licitantes vencedores, e no diretamente com os licitantes,
importante que o caderno de encargos trate, adicionalmente s responsabilidades da Con-
cessionria, das responsabilidades de seus controladores, caso se faam necessrios com-
promissos desta natureza.
Neste contexto, fundamental que o caderno de encargos estabelea os direitos dos usu-
rios e o nvel de servios que deve ser entregue pelo parceiro privado.
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Considerando que algumas funes pblicas, a exemplo das atividades relativas ao poder de
polcia, so indelegveis, em alguns casos necessrio que o caderno de encargos estabe-
lea a forma de cooperao entre o Poder Concedente e a Concessionria no que se refere
garantia dos deveres dos usurios.
O direito de uma das partes do contrato pode corresponder a um dever da outra parte.
Diante disso, ao se estabelecer as obrigaes dos contratantes, o contrato de parceria pode
prever, quase que automaticamente, o direito da outra parte de exigir o cumprimento da
obrigao. Convm, entretanto, que cada um dos direitos e prerrogativas das partes seja ex-
pressamente contemplado no contrato de concesso ou no Caderno de Encargos, com vistas
a evitar qualquer discusso quanto sua existncia ou extenso.
Dentre os direitos que podero ser contemplados no Caderno de Encargos, por exemplo, en-
contram-se os eventuais direitos da Concessionria subcontratao de terceiros, ou ainda
a explorao de atividades inerentes, acessrias ou complementares ao servio concedido,
ou de projetos associados.