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Polticas pblicas para a populao

LGBT no Brasil:
notas sobre alcances e possibilidades*

Luiz Mello**
Walderes Brito***
Daniela Maroja****
Resumo

Este artigo problematiza o tratamento dos direitos sexuais no


Brasil, por meio da anlise crtica do processo de formulao e
implementao de polticas pblicas de combate homofobia e de
promoo da cidadania e dos direitos humanos da populao
LGBT. A despeito dos avanos nas iniciativas governamentais,
especialmente no mbito do Poder Executivo Federal, o que se
observa que nunca se teve tanto e o que h praticamente
nada. Essa talvez seja uma boa frmula geral para mostrar o
paradoxo da situao dos direitos da populao LGBT
no Brasil hoje.

Palavras-chave: LBGT, Polticas Pblicas, Cidadania, Direitos


Humanos, Homofobia.

*
Recebido para publicao em 20 de fevereiro de 2011, aceito em 08 de
fevereiro de 2012.
**
Professor Associado II, rea sociologia, da Faculdade de Cincias Sociais, e
pesquisador do Ser-To, Ncleo de Estudos e Pesquisas em Gnero e
Sexualidade Universidade Federal de Gois. luizman@gmail.com.
***
Consultor em relacionamento com stakeholders, doutorando em Sociologia na
UFG. waldbrito@gmail.com.
****
Mestranda em Direitos Humanos pela UFG e pesquisadora do Ser-To.
danielamaroja@gmail.com

cadernos pagu (39), julho-dezembro de 2012:403-429.


Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

Public Measures for the LGBT Population in Brazil:


Notes About Reaches and Possibilities

Abstract

This article questions how sexual rights have been handled in


Brazil, by means of a critical analysis of the process of formulation
and implementation of public policies against homophobia and in
favor of promoting citizenship and human rights for the LGBT
people. Despite advancements in governmental initiatives,
especially within the Executive Branch, it is evident that there has
never been so much, nevertheless, very little is out there. This
might be a good general formula to demonstrate the paradox
present in the scenario of the rights for the LGBT people in Brazil
at present.

Key Words: LGBT, Public Policies, Citizenship, Human Rights,


Homophobia.

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

Aproximando o olhar

O objetivo principal deste texto analisar criticamente o


processo recente de formulao e implementao de polticas
pblicas de combate homofobia1 e de promoo da cidadania e
dos direitos humanos da populao LGBT no Brasil, tomando-o
como um exemplo interessante para problematizaes em torno
do modo como os direitos sexuais tm sido tratados no pas.
Toma-se como ponto de partida um mapeamento preliminar de
aes e projetos voltados para essa populao, nas reas de
seguridade social (sade, assistncia social e previdncia social),
educao, trabalho e segurana2, formulados pelo Governo
Federal e pelos governos do Distrito Federal e de nove estados da
federao e/ou de suas respectivas capitais.3 Da esfera

1
Optamos pela utilizao do termo homofobia por se tratar de categoria mica,
amplamente adotado pelas entrevistadas em nossa pesquisa, e por ser o mais
utilizado pelo movimento LGBT no Brasil e no mundo para caracterizar o dio e
a averso dirigidos a lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais (Junqueira,
2007; e Borillo, 2001). Contudo, importante mencionar que o preconceito, a
discriminao, a intolerncia e o dio que atingem os diferentes segmentos da
populao LGBT, representados pelas diferentes letras que compem a sigla,
possuem especificidades prprias. Deve-se destacar, tambm, que a adoo do
sufixo fobia para caracterizar qualquer modalidade de preconceito e
discriminao sexual e de gnero parece-nos limitada, j que refora um discurso
biolgico e patologizante, quando se sabe que os fundamentos das disputas de
poder entre grupos diversos, inclusive sexuais, so claramente de ordem social,
poltica, cultural e econmica.
2
A eleio dessas reas de atuao governamental justifica-se por serem as que
renem o maior nmero de demandas do movimento LGBT brasileiro,
consubstanciadas nas propostas aprovadas na plenria final da Conferncia
Nacional LGBT, realizada em Braslia, em 2008.
3
O critrio inicial utilizado na seleo destes estados foi o regional dois por
regio, com Gois e Distrito Federal correspondendo ao Centro-Oeste. Tal
critrio articulou-se a outros, como a existncia, no mbito do Poder Executivo
do estado e/ou de sua capital, poca do incio do trabalho de campo (agosto de
2009) de: a) coordenao/coordenadoria especificamente responsvel pela
execuo de aes de combate ao preconceito, discriminao e intolerncia

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Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

governamental, 52 gestoras4 pblicas foram entrevistadas e


responderam questionrios5, enquanto 43 representantes da
sociedade civil concederam entrevistas, conforme Tabela 1 abaixo.

Tabela 1. Ativistas e gestoras entrevistadas,


por nvel de governo e por unidade da federao

Gestoras
Unidades
Ativistas Total
da Federao
Federais Estaduais Municipais

Amazonas 5 - 2 - 7
Cear 4 - 2 2 8
Distrito Federal 6 12 4 - 22
Gois 3 - 4 - 7
Par 3 - 3 - 6
Paran 3 - 2 1 6
Piau 2 - 5 - 7
Rio de Janeiro 7 - 5 1 13
Rio Grande do Sul 5 - 1 2 8
So Paulo 5 - 4 2 11
Total 43 12 32 8 95

contra a populao LGBT; ou b) rgo responsvel pelo atendimento das


demandas de segmentos populacionais variados, entre eles o LGBT. Quando da
inexistncia de estrutura governamental voltada para o combate homofobia em
pelo menos dois estados de uma mesma regio geogrfica, foi utilizada como
critrio adicional a tradio de atuao dos grupos de militncia locais. Neste
texto, porm, o foco das reflexes est no nvel de atuao do Governo Federal.
4
Neste texto, invertemos deliberadamente a regra gramatical que define o
masculino como elemento neutro, e adotamos o feminino como referncia
constante, independentemente do sexo dos sujeitos referidos. Adjetivos e
substantivos masculinos, a partir dessa escolha metodolgica, passam a ser
termos particulares, usados apenas para referir pessoas do sexo masculino,
quando especificadas.
5
Os questionrios foram respondidos apenas por gestoras em face do objetivo
prioritrio da pesquisa de mapear aes e programas governamentais voltados
para a populao LGBT.

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

Nesta pesquisa no se teve, todavia, a pretenso de fazer


um levantamento exaustivo das aes e projetos desenvolvidos
em cada estado visitado, nem a ambio de entrevistar todas as
atrizes sociais envolvidas na formulao, implementao,
monitoramento e avaliao de polticas pblicas relativas
cidadania e aos direitos humanos de pessoas LGBT. Dentre as
razes, destaca-se que muitas potenciais entrevistadas no foram
localizadas, no tinham disponibilidade de agenda ou mesmo no
se dispuseram a contribuir com a investigao. Em outras
palavras, o conjunto de gestoras e ativistas entrevistadas e/ou que
responderam questionrio no pode ser visto como uma amostra
estatisticamente representativa, no mbito de um estado
especfico, do conjunto de estados alcanados na pesquisa ou em
nvel nacional.
Outra fonte de investigao importante para o estudo foi a
anlise documental. Especificamente no que diz respeito s
demandas do movimento LGBT brasileiro, um primeiro marco
relativo formulao de polticas pblicas foi o Programa
Nacional de Direitos Humanos 2 (PNDH 2), divulgado em 2002
pelo ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, que trazia,
entre suas 518 aes, cinco que contemplavam orientao
sexual como uma dimenso da garantia do direito liberdade,
opinio e expresso e dez relativas garantia do direito
igualdade de Gays, Lsbicas, Travestis, Transexuais e Bissexuais
GLTTB.6 A primeira verso do PNDH, aprovada em 1996, j
pretendia atribuir aos direitos humanos o estatuto de poltica
pblica, seguindo recomendao aprovada na Conferncia
Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993;
mas no fazia nenhuma aluso populao LGBT. J no prefcio
segunda verso do PNDH, o referido Presidente diz que os
direitos dos homossexuais passaram a integrar a pauta das
polticas pblicas do Governo Federal. Tais aes voltadas para

6
Entre as aes propostas j se destacavam algumas das principais
reivindicaes do movimento LGBT brasileiro nos dias atuais.

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Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

atender demandas do movimento LGBT, contudo, no chegaram


a ser assumidas por nenhum rgo de governo como um conjunto
de diretrizes para a formulao de polticas pblicas. quela
poca, tambm se deve registrar, a frente prioritria de atuao do
movimento LGBT estava no Poder Legislativo, ainda que j
fossem visveis as resistncias s demandas relativas a direitos
sexuais e reprodutivos, especialmente em funo da atuao de
parlamentares vinculadas a grupos religiosos.
Talvez essa seja a principal razo para o movimento
organizado ter voltado seu foco de atuao para o Poder
Executivo, encontrando receptividade do Governo Lula que, de
2004 em diante, comeou a assegurar direitos diversos, a partir de
um conjunto de seis iniciativas principais7:

criao do Brasil Sem Homofobia (BSH) Programa de


Combate Violncia e Discriminao contra GLBT e de
Promoo da Cidadania Homossexual, em 2004;
realizao da I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas,
Bissexuais, Travestis e Transexuais, com o tema Direitos
humanos e polticas pblicas: o caminho para garantir a
cidadania de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e
Transexuais, em 2008;

7
No primeiro ano de governo da Presidenta Dilma Rousseff, foi instalado o
Conselho Nacional LGBT, com participao paritria de representantes
governamentais e da sociedade civil, e convocada a II Conferncia Nacional
LGBT, realizada em dezembro de 2011. Apesar dessas iniciativas que aparentam
continuidade da poltica que teve incio com a formulao do Programa Brasil
sem Homofobia, j possvel constatar que a mudana de governo no mbito
federal teve impactos negativos no que diz respeito efetividade das polticas
pblicas para a populao LGBT, como decorrncia do aumento das presses
homofbicas realizadas por parlamentares e grupos religiosos fundamentalistas.
Esse novo cenrio levou a Presidenta, por exemplo, a anunciar pessoalmente o
cancelamento do Projeto Escola sem Homofobia, de iniciativa do Ministrio da
Educao, que previa, entre outras apes, a distribuio de 6.000 kits anti-
homofobia para escolas pblicas de ensino mdio de diferentes partes do Brasil.

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

lanamento do Plano Nacional de Promoo da Cidadania e


Direitos Humanos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e
Transexuais PNDCDH-LGBT, 2009;
publicao do decreto que cria o Programa Nacional de
Direitos Humanos 3 PNDH 3, 2009;
criao da Coordenadoria Nacional de Promoo dos
Direitos de LGBT, no mbito da Secretaria de Direitos
Humanos, 2010; e
implantao do Conselho Nacional LGBT, em 2010, com
representao paritria do governo federal e da sociedade civil.8

As aes e os programas mapeados em nossa pesquisa so,


em princpio, produto do reconhecimento, pelo Poder Executivo
dos diferentes nveis de governo (federal, estadual e municipal), da
necessidade de polticas pblicas de combate ao preconceito,
discriminao e excluso que atingem essa populao. E mais:
tais aes e programas so particularmente importantes num
cenrio em que o Poder Legislativo ainda no aprovou nenhuma
lei que assegure direitos civis e sociais populao LGBT e em
que o acesso ao Poder Judicirio restrito9, na maior parte das
vezes, s pessoas que dispem de recursos financeiros para
contratar advogadas e s que tm coragem para enfrentar a
recorrente homofobia de Estado, cujas magistradas, diante do

8
Para uma detida anlise da perspectiva de ativistas e gestoras governamentais
acerca do contexto de criao e dos significados de planos e programas
governamentais que contemplam propostas relativas populao LGBT, bem
como da incipiente estrutura governamental implantada em mbito federal,
estadual e municipal com o objetivo de implementar tais iniciativas, ver o
relatrio da pesquisa disponvel em www.sertao.ufg.br/politicaslgbt.
9
Cabe aqui destacar que em 5 de maio de 2011 o Supremo Tribunal Federal,
por unanimidade de votos, reconheceu as relaes afetivo-sexuais entre pessoas
do mesmo sexo como entidades familiares, ao apreciar a Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) n 4277, proposta pela Procuradoria-Geral da
Repblica (PGR), e a Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)
n 132, proposta pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, Srgio Cabral.

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Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

vazio legal, muitas vezes ainda se negam a reconhecer que h


vidas legtimas e inteligveis para alm da heteronormatividade.10
O desenvolvimento da pesquisa pautou-se, ainda, pela
compreenso de que a pretenso de realizar um mapeamento
preliminar e crtico de polticas pblicas para a populao LGBT
no implicava um monitoramento e/ou uma avaliao estritos de
tais polticas, por mais que tenhamos convico quanto
importncia dos processos avaliativos e de sua fragilidade no
cenrio brasileiro.11 Assim, o mapeamento objetivou apontar
questes centrais e sinalizar pontos de fora e de fragilidade na
forma como o governo, a sociedade civil e outras atrizes sociais
vm enfrentando o desafio da garantia de direitos humanos e de
cidadania para pessoas LGTB, que ainda so vistas por muitos
como sujeitos no legtimos para reivindicar direitos na arena
poltica ou at mesmo como no humanos o suficiente para terem
sua integridade fsica, autonomia moral e liberdade existencial
protegidas pelo Estado.
No restam dvidas, porm, de que investigar processos
sociais, polticos, culturais e econmicos em curso no presente e
em tempo real um desafio que nos coloca diante dos limites e
das fragilidades do olhar de pesquisadoras e dos questionamentos
acerca de nossa capacidade de compreender os fenmenos sociais
em toda sua complexidade, dinamicidade, intangibilidade e
porosidade. Isso particularmente relevante quando se observa o
grande nmero de iniciativas isoladas, relativas proteo de
direitos de pessoas LGBT, que tm sido propostas pelo Poder
Executivo, nos trs nveis de governo, o que torna praticamente
impossvel manter um mapeamento atualizado. Talvez o exemplo
mais emblemtico seja o do crescente nmero de portarias,
10
Para arguta problematizao acerca do uso da categoria heteronormatividade
para tratar do dispositivo que impe a heterossexualidade como modelo de vida
para todas as pessoas, inclusive para quem no se define como heterossexual,
ver Richard Miskolci (2009).
11
Para uma distino entre monitoramento e avaliao de polticas pblicas,
ver Cavenaghi (2007).

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

resolues, decretos e mesmo leis que disciplinam o uso de nomes


sociais por travestis e transexuais, aprovados em 2009 e 2010, em
diferentes estados e municpios. O carter fragmentado dessas
iniciativas, cujo alcance s vezes se restringe a reas especficas
como sade, educao ou assistncia social, explicita como as
demandas da populao LGBT tm encontrado acolhida crescente
por parte da administrao pblica, ao mesmo tempo em que
ainda no so objeto de polticas pblicas mais organicamente
articuladas e de alcance nacional.
Esse exemplo talvez seja a melhor expresso de como, em
face da ausncia de uma legislao federal que explicitamente
assegure direitos civis para a populao LGBT, o movimento social
tem encontrado alternativas, ainda que parciais e de alcance
limitado, recorrendo ao apoio de governadoras, prefeitas,
secretrias de governo e gestoras pblicas sensveis s suas
demandas. Paradoxalmente, a realidade que se materializa
contraria a tradio de um federalismo centralizado, prprio ao
Estado brasileiro (Souza, 2010), j que estados e municpios
distintos tm dado tratamento diferenciado a reivindicaes de
uma mesma ordem, criando uma situao de insegurana jurdica
quanto aos direitos assegurados, j que no existe uma normativa
de alcance nacional12, mesmo que no seja lei, que atenda
reivindicao da maneira mais ampla e uniforme possvel. Deve
ser lembrado que, tambm em face da ausncia de uma lei de
alcance nacional que penalize prticas homofbicas e diante da

12
Em relao ao uso de nome social, o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto editou a Portaria n 233, de 18 de maio de 2010, que assegura aos
servidores pblicos, no mbito da Administrao Pblica Federal direta,
autrquica e fundacional, o uso do nome social adotado por travestis e
transexuais. Por mais que esta iniciativa seja um avano, observe-se como seu
alcance, mesmo nacional, limitado, j que se refere apenas a servidoras
pblicas, em seus rgos de atuao, e no a todas as pessoas e em todas as
esferas da vida social.

411
Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

competncia privativa da Unio para legislar sobre direito penal13,


vrios estados e municpios tm rompido com o mencionado
centralismo federativo, por meio da aprovao de leis que
preveem apenas sanes na esfera civil, como multa, advertncia
e cassao de alvars de funcionamento, em situaes em que
fique comprovada a discriminao de lsbicas, gays, bissexuais,
travestis ou transexuais em rgos pblicos e estabelecimentos
comerciais ou por outros cidados.
Com as reflexes aqui apresentadas, o que se pretende
contribuir para ampliar a interlocuo entre as investigadoras dos
temas gnero e sexualidade e as que estudam direitos humanos,
cidadania e polticas pblicas. Parte-se da constatao de que a
compreenso de tais temas pode fundar-se em debates tericos
e pressupostos metodolgicos comprometidos com o
reconhecimento da relevncia das demandas identitrias e da
agenda poltica de grupos subalternizados (Spivak, 2010), cujas
integrantes vivem nas fronteiras, nos interstcios e nos entre-
lugares das sexualidades policiadas, para usar expresses caras a
Homi Bhabha (2007), como travestis, transexuais, lsbicas, gays e
bissexuais. Sistematicamente, a humanidade dessas pessoas
questionada ou mesmo negada, a partir de crenas e tradies
heteronormativas, naturalizantes e religiosas, incompatveis com os
princpios de respeito dignidade, de garantia da autonomia e de
proteo da liberdade, que a princpio caracterizam as sociedades
democrticas e os Estados laicos.

Sinalizando o percurso

Um de nossos pressupostos na pesquisa foi compreender a


sexualidade enquanto realidade socialmente construda (Antonio
Neto, 2003; Bozon, 2004; Foucault, 2004; Weeks, 2001), distante de
perspectivas essencialistas, anistricas ou coitocntricas, fundadas
13
Nos termos do art. 22, inciso I, da Constituio Federal, compete
privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal,
processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho.

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

em determinismos biolgicos ou elementos transcendentais, afinal,


como destaca a antroploga Gayle Rubin (1989:133), a
sexualidade to produto humano como o so as dietas, os meios
de transporte, os sistemas de etiqueta, as formas de trabalho, as
diverses, os processos de produo e as formas de opresso.
Antes de tudo, a sexualidade resultante de aprendizado e
regulao social (Guasch e Osborne, 2003; Szasz, 2004; Vance, 1995),
sendo a todos os humanos imposta uma agenda/cardpio de
desejos, prticas e prazeres que se reproduzem e se manifestam
nas mltiplas esferas da vida social, como famlia, escola, grupo de
iguais, meios de comunicao de massa, igrejas, entre outras.
Para alm do universo excepcional de estruturas familiares,
educacionais, partidrias ou religiosas mais acolhedoras da ideia
de diversidade, hoje vivemos um momento em que a dogmtica
sexual ainda est constitutivamente associada a um trip formado
pela defesa: a) da associao entre sexualidade, conjugalidade e
reproduo; b) do casal exclusivo e o mais homogmico possvel
em termos raciais, classistas, religiosos, educacionais, etc.; e c) de
normas de gnero que cartesianamente impem fenotipia e
(auto)representao masculina para homens e feminina para
mulheres, respectivamente. Claro que os limites dessa dogmtica
tm sido sistematicamente redefinidos ao longo da histria,
estando a sexualidade envolta em complexas lgicas de mercado,
disputas polticas e embates morais.
No contexto das lutas em torno da definio do que seja
uma sexualidade legtima e de quais pessoas esto socialmente
autorizadas a exerc-la, mesmo Estados de longa tradio
democrtica vez ou outra tm sua laicidade explicitamente
colocada em xeque, sendo este um fenmeno particularmente
preocupante no mbito de democracias de frgil tradio, como as
latino-americanas, onde os debates sobre direitos sexuais e
reprodutivos so marcados por fortssima oposio religiosa. Tais
direitos so objeto de reivindicaes apresentadas nas cenas
polticas nacional e internacional pelos movimentos feminista e
LGBT e se estruturam a partir de quatro componentes

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Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

fundamentais: garantia da integridade corporal (direito


segurana e ao controle sobre o prprio corpo), respeito
autonomia pessoal, promoo da igualdade entre homens e
mulheres e valorizao da diversidade de prticas e crenas no
mbito da sexualidade (Corra e Petchesky, 1996). Como ncleo
constitutivo dos direitos sexuais, tambm podem ser destacados
cinco princpios ticos, nos termos propostos por Petchesky (1999):
diversidade sexual, diversidade habitacional (ou das formas
de famlia), sade, autonomia para tomar decises e equidade
de gnero.
No se deve pensar, portanto, que a agenda de direitos
sexuais resume-se s bandeiras de luta do movimento LGBT e
muito menos concluir, equivocadamente, que polticas pblicas de
combate homofobia e de promoo da cidadania dessa
populao contemplam todos os direitos sexuais. Parece claro,
porm, que o debate poltico sobre cidadania e direitos humanos
da populao LGBT no mundo hoje um dos temas centrais da
agenda poltica dos direitos sexuais, como se observa nos debates
produzidos no mbito do Dilogo Latino-Americano sobre
Sexualidade e Geopoltica, realizado em 2009, no Rio de Janeiro
(Corra e Parker, 2011), e quando da aprovao pelo Conselho de
Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) do
Projeto de Resoluo 17/2011, intitulado Direitos humanos,
orientao sexual e identidade de gnero, em decorrncia do
aumento da visibilidade da violncia homofbica no mundo.
A anlise das conexes entre direitos sexuais e direitos
humanos, por sua vez, central para a compreenso das
transformaes que caracterizam as sociedades contemporneas.
Novos cenrios afetivos, sexuais e familiares se colocam como
desafio a interpretaes tradicionais nas cincias humanas,
implicando a necessidade de reflexo sobre os significados das
disputas entre ticas particularistas e universalistas, entre diferentes
discursos sobre o pblico e o privado e entre vises de mundo que
fundamentam distintos modelos de sociedade. Tais disputas se
expressam, por exemplo, nos debates nos poderes Executivo,

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

Legislativo e Judicirio e na sociedade em geral sobre


reivindicaes do movimento LGBT, como a eliminao de todas
as formas de discriminao por orientao sexual14 e identidade
de gnero15, a regulamentao dos vnculos conjugais entre
pessoas do mesmo sexo (Mello, 2005), a adoo de crianas
por casais de pessoas do mesmo sexo (Uziel, 2007) e o direito
autonomia sobre o prprio corpo e ao reconhecimento de
uma nova identidade civil para pessoas travestis e transexuais
(Bento, 2006).
Considerando a relevncia poltica e terica da
compreenso dos significados da agenda do movimento LGBT,
nota-se que, concomitantemente aos avanos dos estudos sobre
direitos sexuais, sexualidade e gnero no Brasil (Citeli, 2005), a
pesquisa acadmica sobre polticas pblicas tambm se encontra
em crescimento, conforme atestam autores como Frey (2000),
Arretche (2003), Faria (2003), Souza (2003a, 2003b, 2006) e
Trevisan e Bellen (2008). Tal fenmeno iniciou-se com a transio
democrtica dos anos 1980 que trouxe novas atrizes sociais cena
poltica e, ao mesmo tempo, produziu um desencantamento em
relao ao Estado, j que o fim da ditadura militar no significou a

14
Segundo Otosson (2007), 85 pases membros da Organizao das Naes
Unidas (ONU), em 2007, ainda criminalizavam atos sexuais, mutuamente
consentidos, entre adultas do mesmo sexo, o que contribui para a perpetuao
da homofobia de Estado, que fomenta uma cultura machista baseada no dio
contra mulheres, gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais.
15
Metodologicamente, possvel afirmar que a orientao sexual referir-se-ia
capacidade de cada pessoa de ter uma profunda atrao emocional, afetiva ou
sexual por indivduos de gnero diferente, do mesmo gnero ou de mais de um
gnero, assim como ter relaes ntimas e sexuais com essas pessoas (Princpios
de Yogyakarta, 2007:6). J identidade de gnero reportar-se-ia
profundamente sentida experincia interna e individual do gnero de cada
pessoa, que pode ou no corresponder ao sexo atribudo no nascimento,
incluindo o senso pessoal do corpo (que pode envolver, por livre escolha,
modificao da aparncia ou funo corporal por meios mdicos, cirrgicos ou
outros) e outras expresses de gnero, inclusive vestimenta, modo de falar e
maneirismos (Princpios de Yogyakarta, 2007:6).

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Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

superao dos obstculos implementao de polticas pblicas


compromissadas com a transformao social (Melo, 1999). Por
outro lado, a proximidade entre as reflexes acadmicas e as
demandas de rgos governamentais muitas vezes tem implicado
uma relativa imposio de agenda de pesquisa, alm dos riscos de
trabalhos normativos e prescritivos ou caracterizados pela
fragilidade da autonomia das pesquisadoras. Nas palavras de Reis
(2003), haveria especialmente nesse campo de investigao um
imbricamento entre questes morais, tericas e tcnicas, em que
as anlises interpelam situaes concretas, examinam
tecnicamente problemas empricos especficos e podem servir para
legitimar ou deslegitimar as escolhas polticas efetivas (id.ib.:11).
Nesse contexto, uma questo mostra-se fundamental: o que
so polticas pblicas para a populao LGBT? Organizar eventos
que promovam a visibilidade da luta pela garantia da cidadania
de pessoas LGBT uma poltica pblica? Aprovar leis municipais e
estaduais que instituem dia do orgulho gay, lsbico, travesti,
transexual ou LGBT uma iniciativa que se materializa em
polticas pblicas? Criar cursos de capacitao sobre direitos
sexuais e combate homofobia, voltados para segmentos
profissionais e sociais diversos, constitui uma poltica pblica? A
resposta a essas e outras questes, que se reportam a um nmero
significativo de aes hoje promovidas pelos governos federal,
estaduais e municipais no mbito dos direitos da populao LGBT,
ser quase sempre ambivalente. Na maior parte das vezes, tais
iniciativas so, menos que polticas pblicas de Estado
consistentes e de largo alcance, polticas de governo resultantes da
ao e dedicao de um grupo reduzido de gestoras, no estando
articuladas, todavia, a instrumentos de planejamento
potencialmente capazes de lhes assegurar efetividade, em
especial o oramento pblico. Apesar disso, polticas pblicas e
polticas pblicas para a populao LGBT so expresses cada vez
mais utilizadas no contexto das demandas por garantia de
direitos no Brasil, ainda que muitas vezes no se saiba exatamente
o que significam.

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Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

Parece claro, porm, que as polticas pblicas exercem um


importante papel na manuteno e/ou superao das opresses de
gnero e sexuais. De um lado, podem reforar as desigualdades,
quando as aes e os programas governamentais objetivam
atender necessidades supostamente universais, ignorando
demandas especficas de parcelas da populao. De outro, podem
contribuir para a reduo de tais desigualdades, ao priorizarem os
direitos sexuais e reprodutivos na agenda do governo, por meio
da formulao e implementao de aes e programas dirigidos a
este fim (Farah, 2004). No caso da segunda hiptese, as polticas
pblicas tanto podem assumir um carter universalista, mas
generificado e sexualizado, quanto a forma de polticas dirigidas a
grupos especficos, a exemplo de programas de combate
homofobia nas reas de educao, sade e segurana.
Todavia, muitas lideranas LGBT entrevistadas em nossa
pesquisa mostraram-se incrdulas diante da pouca agilidade na
implementao das aes e programas propostos, questionando
at que ponto o Governo Federal ser capaz de superar a
homofobia de Estado inscrita em sua estrutura e enfrentar a
resistncia anti-direitos sexuais de parlamentares e gestoras
pblicas vinculadas a grupos religiosos. Desde 2002, o Brasil talvez
tenha o melhor conjunto de propostas de polticas pblicas para
transexuais, travestis, bissexuais, gays e lsbicas em todo o
mundo. Resta saber, porm, se a implementao de suas aes
e programas ser capaz de efetivamente criar melhores
condies de vida para aquelas que tm sua sexualidade policiada
e muitas vezes vivem em sua prpria sociedade como se fossem
prias e estrangeiras.

Uma cidadania de prias?

O universo emprico da pesquisa mostra, em primeiro plano,


o carter recente do processo de institucionalizao de polticas
pblicas para a populao LGBT no Brasil, iniciado apenas em
2004, com a publicao do Programa Brasil sem Homofobia, num

417
Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

contexto em que as propostas apresentadas no mais se


restringiam ao universo do combate epidemia de aids, como
ocorria at ento. Todavia, ao longo dos ltimos seis anos, as
aes e programas esboados pelo Governo Federal e tambm
pelos governos estaduais e municipais parecem marcados pela
fragilidade institucional e por deficincias estruturais, tendo em
vista: a) ausncia de respaldo jurdico que assegure sua existncia
como polticas de Estado, livres das incertezas decorrentes das
mudanas na conjuntura poltica, da homofobia institucional e das
presses homofbicas de grupos religiosos fundamentalistas; b)
dificuldades de implantao de modelo de gesto que viabilize a
atuao conjunta, transversal e intersetorial, de rgos dos
governos federal, estaduais e municipais, contando com a parceria
de grupos organizados da sociedade civil; c) carncia de previso
oramentria especfica, materializada no Plano Plurianual (PPA),
na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria
Anual (LOA); e d) reduzido nmero de servidoras pblicas
especializadas, integrantes do quadro permanente de tcnicas dos
governos, responsveis por sua formulao, implementao,
monitoramento e avaliao.
Quando se olha mais especificamente para reas como
educao, segurana, trabalho, assistncia social, previdncia
social e sade, a partir das entrevistas realizadas com gestoras
governamentais e lideranas LGBT, o que se constata que as
polticas pblicas voltadas para o combate homofobia e
garantia de direitos para a populao LGBT igualmente so
incipientes e pouco consistentes ou mesmo inexistentes, embora
estejam previstas em programas e planos importantes do Governo
Federal, como o Brasil sem Homofobia, o Plano Nacional LGBT e
o Programa Nacional de Direitos Humanos 3. Naquelas reas, as
aes ainda tendem a privilegiar polticas universalistas, cujos
princpios, objetivos e metas negam, na prtica, a importncia de
marcadores sociais como identidade de gnero, raa e orientao
sexual, por mais que estes sejam reconhecidos em documentos
governamentais como centrais na definio de polticas pblicas

418
Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

para segmentos especficos, com vistas superao das


desigualdades sociais e econmicas, bem como para o
enfrentamento das discriminaes, opresses e excluses que
atingem grupos subalternizados. Para alm dessas polticas
universalistas, as aes voltadas diretamente para a populao
LGBT, quando existem, possuem alcance pontual, dispem de
parcos recursos, no so parte de um programa estruturado em
nvel nacional e quase sempre esto na dependncia da boa
vontade de algumas poucas gestoras dispostas a enfrentar a
homofobia institucional prevalecente.
No caso particular das reas educao e segurana, os
documentos governamentais e as gestoras/ativistas entrevistadas
nos trs nveis de governo tendem a reconhecer a importncia da
capacitao de professoras e policiais para atuarem no combate
homofobia e mesmo para no serem protagonistas de condutas
homofbicas. Em fins de 2009, por exemplo, o Edital n 28, da
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e
Incluso, do Ministrio da Educao (Secad/MEC), responsvel em
nvel nacional pelas aes de combate homofobia no ambiente
escolar, promoveu a chamada pblica de instituies de ensino
superior para implementao de cursos da Rede de Educao
para a Diversidade no mbito do Sistema Universidade Aberta do
Brasil UAB. Entre os cursos previstos nesse edital, encontrava-se
Gnero e Diversidade na Escola, com carga horria de 200 h, na
modalidade ensino distncia (EAD).16 J no mbito do Ministrio
da Justia, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp)
oferece o curso Segurana Pblica sem Homofobia - SPSH,
tambm na modalidade EAD, com 60 h/aula. Todavia, aes

16
Esse curso foi ofertado pela primeira vez em 2006, a partir de uma parceria da
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) com o Ministrio da
Educao, a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR), o British Council e o Centro Latino-Americano em Sexualidade e
Direitos Humanos (CLAM/UERJ). Desde 2008 o curso ofertado no mbito da
Rede de Educao para a Diversidade, do Ministrio da Educao, que prev
aes a serem implementadas por instituies pblicas de educao superior.

419
Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

como essas at o momento no passam de uma gota no mar de


discriminao e preconceito prevalecentes, situao que poderia
ser alterada, a mdio prazo, por exemplo, a partir de uma atuao
mais efetiva do Grupo de Trabalho de acompanhamento das
aes do Programa Brasil Sem Homofobia (BSH), do Ministrio da
Educao, e do Grupo de Trabalho sobre as Polticas em
Segurana Pblica para a Populao LGBT, do Ministrio da
Justia. Tais grupos de trabalho contam com a participao de
representantes do Governo Federal e da sociedade civil, mas
ainda enfrentam expressivos impasses diante da necessidade de
definio das melhores estratgias com vistas implementao
das aes previstas nos planos e programas governamentais,
em suas respectivas reas, que tenham alcance nacional e
estejam articuladas com outras iniciativas dos governos
estaduais e municipais.
J nas reas trabalho e assistncia social, as aes dos
governos federal, estaduais e municipais so ainda mais
incipientes na perspectiva de todas as pessoas entrevistadas e nos
textos dos planos e programas governamentais antes referidos,
cenrio que pode comear a sofrer modificaes a partir de
iniciativas como o Projeto ASTRAL TOP Trabalho, Oportunidade
e Previdncia, que conta com apoio do Ministrio do Trabalho e
Emprego e coordenado pela Articulao Nacional de Travestis e
Transexuais (Antra) e pela Associao Brasileira de Lsbicas,
Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (ABGLT)17, que

17
A primeira e principal associao de abrangncia nacional, que rene mais de
200 grupos LGBT no Brasil, a ABGLT, fundada em 1995 e hoje a maior rede
LGBT latino-americana. Entre suas linhas prioritrias de atuao, destaca-se o
trabalho de advocacy no mbito dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio.
Para informaes mais detalhadas, consultar www.abglt.org.br. Alm desta
Associao, que possui carter misto, outras de alcance nacional, que renem
grupos de segmentos identitrios especficos, so a mencionada Antra, a
Associao Brasileira de Lsbicas (ABL), a Liga Brasileira de Lsbicas (LBL), o
Coletivo Nacional de Transexuais (CNT), a Associao Brasileira de Gays
(ABRAGAY) e a Articulao Brasileira de Gays (Artgay). Outras organizaes
representam segmentos LGBT ainda mais especficos, a partir de atributos

420
Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

realizaram, em junho de 2009, em Braslia, o I Seminrio de


Polticas Pblicas de Trabalho, Oportunidades e Previdncia para
Travestis e Transexuais. Por outro lado, ser imprescindvel que, a
curto prazo, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome assuma para si o protagonismo da efetiva incluso da
populao LGBT no rol dos sujeitos que contam com a proteo
do Estado nos momentos de maior dificuldade material e psquica.
Para isso, porm, necessrio reconhecer que polticas
universalistas so fundamentais, mas no suficientes para evitar
que a homofobia institucional exclua a populao LGBT dos
servios de assistncia oferecidos pelos diferentes rgos
governamentais, nas esferas municipal, estadual e federal,
particularmente quando essas pessoas no correspondem aos
fentipos de gnero convencionais, a exemplo de travestis,
transexuais, homens efeminados e mulheres masculinizadas, o que
muitas vezes gera situaes de vulnerabilidade social no mbito de
instncias fundamentais da vida social, como famlia, trabalho e
servios de educao, sade e segurana, como destacaram vrias
ativistas entrevistadas.
Por fim, beneficiando-se da tradio de aes e programas
de preveno ao HIV e combate aids dirigidos a gays, travestis e
outros HSH (homens que fazem sexo com homens), que se
iniciaram ainda em meados dos anos 1980, a rea de sade a
que tem apresentado um conjunto de iniciativas mais sistemtico e
abrangente para a populao LGBT, sendo a principal o Plano de
Enfrentamento da Epidemia de Aids e das DST entre a Populao
de Gays, HSH e Travestis (2007), o qual se desdobra em planos
estaduais nos 26 estados da federao e no Distrito Federal.18 Em
2004, no contexto da formulao do Brasil sem Homofobia,

identitrios como raa/cor e idade, a exemplo da Rede Afro GLBT, o Coletivo


Nacional de Lsbicas Negras Feministas Autnomas (Candaces BR) e a Rede
E-Jovem.
18
Deve ser destacado tambm o Plano Integrado de Enfrentamento da
Feminizao da Epidemia de Aids e outras DST (2007), que contempla iniciativas
para mulheres lsbicas, bissexuais e transexuais.

421
Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

estruturou-se19 o Comit Tcnico para a formulao de proposta


da poltica nacional de sade da populao de gays, lsbicas,
transgneros e bissexuais - GLTB, o qual, contando com subsdios
do Seminrio Nacional de Sade da Populao GLBTT na
Construo do SUS, realizado em 2007, foi responsvel pela
elaborao do importante documento Poltica Nacional de Sade
Integral de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais,
divulgado pelo Ministrio da Sade, em 2010.
Ainda que o movimento LGBT tenha crticas consistentes
atuao do Ministrio da Sade, e em particular ao Departamento
de DST, Aids e Hepatites Virais, no tocante s aes de preveno
ao HIV especficas para LGBT (como a diminuio do repasse de
recursos para as ONGs e a escassez de campanhas de preveno,
nos meios de comunicao de massa), deve ser registrado que
na rea de sade que a populao LGBT comea a ser alvo de
polticas pblicas efetivas, ou seja, formuladas e executadas a
partir de diretrizes de alcance nacional, com previso oramentria
especfica, com atribuies e competncias definidas e com
impactos concretos sobre a vida das pessoas a partir de uma
perspectiva integral e no mais apenas focada no combate s
dst/aids. Um exemplo so as conquistas recentes de direito a
atendimento mdico, na rede pblica de sade, para pessoas que
buscam tratamentos associados ao processo transexualizador20 e
os avanos na definio de diretrizes para os cuidados necessrios
em decorrncia da utilizao de hormnios feminizantes e de
silicone industrial.
Observe-se, por outro lado, que uma anlise das
dificuldades e avanos na implementao de polticas pblicas de

19
No mbito do Ministrio da Sade tambm foram criados o Comit Tcnico de
Sade da Populao de Gays, Lsbicas, Transgneros e Bissexuais GLTB e a
Comisso Intersetorial de Sade da Populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais e
Travestis CISPLGBT.
20
Sobre a regulamentao do processo transexualizador no mbito do Sistema
nico de Sade (SUS), ver Portaria n 457, de 19 de agosto de 2008, e a
Portaria n 1707, de 18 de agosto de 2008, ambas do Ministrio da Sade.

422
Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

combate homofobia e de promoo da cidadania da populao


LGBT, apontadas por gestoras e ativistas entrevistadas, permite
identificar quatro situaes que podem ser consideradas
problemas-chave:

ausncia de arcabouo jurdico explcito que legitime a


formulao e a implementao de polticas pblicas voltadas
garantia da cidadania da populao LGBT, a exemplo de
legislao federal que proba a discriminao por orientao
sexual e identidade de gnero, que assegure direitos conjugais e
parentais a casais de pessoas do mesmo sexo e que permita a
alterao de nome e sexo nos documentos de registro de pessoas
travestis e transexuais;
constatao de que os documentos que prevem aes e
programas direcionados populao LGBT, nos trs nveis de
governo, geralmente assumem a forma de atos normativos
secundrios, oriundos do Poder Executivo decretos, portarias,
resolues, recomendaes e instrues , dotados de menor
fora normativa, quando comparados a leis, ou mesmo de
nenhum carter normativo, quando no passam de documentos
divulgados de maneira absolutamente informal, como foi o
caso do Brasil sem Homofobia e do Plano Nacional LGBT, por
mais que resultem de demandas e presses de grupos da
sociedade civil;
dificuldade de se assegurar efetividade aos atos normativos
secundrios antes referidos, o que traz grande insegurana
jurdica, j que podem ser sumariamente revogados por vontade
do governante da vez; no tocante aos dispositivos programticos,
que se traduzem em iniciativas como o Brasil sem Homofobia, o
Plano Nacional LGBT e o PNDH 3, a maior e quase
intransponvel dificuldade a falta de meios explcitos para
efetiv-los;
grande quantidade de projetos de lei, especialmente em nvel
federal, que quase nunca vai discusso e votao em face da
atuao de parlamentares e de grupos da sociedade civil que

423
Polticas pblicas para a populao LGBT no Brasil

insistem em negar a legitimidade das demandas da populao


LGBT , alm de uma tendncia mais recente de aumento do
nmero de projetos de lei que explicitamente vetam direitos.21

No Governo Lula, um passo importante para a ampliao


da garantia de direitos foi dado com o aumento da interlocuo
com representantes da sociedade civil em conferncias, conselhos,
grupos de trabalho e fruns variados, num processo que amplia o
dilogo acerca das decises polticas, embora possua carter
restrito enquanto espao de deliberao e controle social efetivo
(Moroni, 2005). Tal aumento de participao tem sido apontado
como decorrente da perda de legitimidade das instituies
democrticas tradicionais, como os partidos e o parlamento, alm
da fragmentao da sociedade civil e fragilizao do poder das
estruturas estatais nacionais, como destacam Sonia Fleury (s/d),
num fenmeno que se observa no Brasil particularmente desde a
promulgao da Constituio de 1988 (Vaz, 2011).
Parece ainda distante, porm, o momento em que a
sociedade civil organizada, a partir das aes previstas no Brasil
sem Homofobia, no Plano Nacional LGBT e no PNDH 3, ter
condies de persuadir os integrantes do Congresso Nacional a
reconhecer que a mudana no ordenamento jurdico
pressuposto fundamental para assegurar que as polticas pblicas
para a populao LGBT sejam instrumentos eficazes de promoo
da igualdade na esfera pblica entre todas as pessoas,
independentemente de orientao sexual e identidade de gnero.
A despeito de um cenrio de muitas dificuldades, resistncias e
empecilhos, a opo poltica do movimento LGBT de pleitear a
insero de suas demandas na agenda de polticas pblicas do

21
Um exemplo emblemtico o Projeto de Lei n 1865, apresentado em 14
de julho de 2011 pelo Deputado Salvador Zimbaldi (PSDB/SP), que, em seu
art. 3, estabelece: O casamento civil ser realizado em Cartrio de Registro
Civil e somente ser aceito entre uma pessoa do sexo masculino e a outra
do sexo feminino, levando-se em considerao o sexo determinado no Registro
de Nascimento.

424
Luiz Mello, Walderes Brito, Daniela Maroja

Poder Executivo, nas vrias esferas dos trs nveis de governo,


uma estratgia que contribui para ampliar as possibilidades de
garantia de seus direitos humanos e de cidadania, pelo menos por
duas razes principais. Primeiro, por proporcionar a ampliao,
para alm das esferas de competncia dos poderes Legislativo e
Judicirio, do campo das possibilidades de efetivao de direitos
para esses segmentos. E, em segundo lugar, por favorecer a
construo de uma cultura poltica compromissada com a
superao dos preconceitos, discriminaes e excluses na esfera
dos direitos sexuais, que atinge principalmente, mas no s, a
populao LGBT. Nesse contexto, a promoo de valores e
prticas de respeito diversidade de orientaes sexuais e
identidades de gnero seguramente um mecanismo importante
para que diferentes grupos sociais passem a ter uma viso
de mundo menos heteronormativa, o que amplia as possibilidades
de formao de uma opinio pblica mais favorvel, inclusive,
aprovao de leis que assegurem cidadania plena
populao LGBT.
Como considerao final cabe ainda repetir o paradoxo
presente nas concluses do estudo que deu base a este artigo: no
que diz respeito implementao de polticas pblicas para a
populao LGBT no Brasil, a despeito dos avanos recentes nas
iniciativas governamentais, o que se observa que nunca se teve
tanto e o que h praticamente nada.

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