i

BEATRIZ TAMASO MIOTO

As polticas habitacionais no subdesenvolvimento: os casos

do Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela (1980/2013)

Campinas
2015
 iii

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE ECONOMIA

BEATRIZ TAMASO MIOTO

As polticas habitacionais no subdesenvolvimento: os

casos do Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela
(1980/2013)

Prof. Dr. Wilson Cano Orientador

Tese de doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento

Econmico, rea de concentrao: Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente, do
Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obteno do ttulo de doutora
em Desenvolvimento Econmico, na rea de concentrao: Desenvolvimento Econmico,
Espao e Meio Ambiente.

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE VERSO FINAL

DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA BEATRIZ TAMASO
MIOTO E ORIENTADA PELO PROF. DR. WILSON
CANO.

CAMPINAS
2015
iv
 v

TESE DE DOUTORADO

BEATRIZ TAMASO MIOTO

As polticas habitacionais no subdesenvolvimento: os casos

do Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela (1980/2013)

Defendida em 09/03/2015

COMISSO JULGADORA
 vii

RESUMO
A produo de moradias constitui-se numa importante atividade para a acumulao
capitalista e num dos focos de conflito ao redor da apropriao do espao. Isso exigiu,
historicamente, a regulao estatal por diversos meios, entre eles, as polticas
habitacionais. Ainda que seja algo presente em todas as formaes sociais, a maneira
pela qual se d a produo e a regulao do setor nos diferentes espaos depende
fundamentalmente do padro de acumulao em curso. Diante desse pressuposto
metodolgico, o objetivo do trabalho , luz da teoria crtica do subdesenvolvimento,
analisar as atuais caractersticas e limites das polticas habitacionais no continente
latino-americano. Diante da variedade de experincias em curso, a discusso ser
centrada nas polticas do Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela enquanto modelos
paradigmticos da produo da cidade. Constata-se que, apesar das similitudes nos
mecanismos institucionais, as principais diferenas entre os programas so: a relao
dos esquemas de subsdios e financiamentos; a poltica fundiria e a relao do Estado
com as fraes de capital que determinam, em maior ou menor medida, o padro das
polticas dos pases. Nesse sentido, a poltica venezuelana diverge das demais, uma vez
que apresenta forte atuao estatal sobre a produo e a questo fundiria, destarte, a
poltica apresenta maior coerncia entre a ateno s camadas da populao de menor
renda e o acesso infraestrutura urbana. No caso brasileiro, em que pese o
protagonismo dos capitais privados nacionais, a poltica apresenta uma coordenao
maior entre os mecanismos de subsdio e financiamento, permitindo uma ateno mais
ampla populao que, historicamente, esteve apartada dos principais programas
estatais. No caso mexicano e colombiano, as polticas e seus distintos instrumentos
constituem verses mais acabadas do que os organismos multilaterais determinaram
como padro de poltica neoliberal e, em funo da aposta nos mecanismos de mercado
para resoluo do problema, tm enfrentado limites no que tange o acesso da populao
mais pobre ao subsdio/financiamento, bem como, produzido resultados espaciais
contestveis, como o aumento da periferizao, falta de acesso infraestrutura urbana e
pior qualidade dos imveis (tanto no tamanho, quanto nos materiais).

Palavras-chave: Poltica Habitacional; subdesenvolvimento; Brasil; Venezuela; Mxico;

Colmbia.
 ix

ABSTRACT
The housing production is an important activity for capitalist accumulation and is one of
the sources of conflict surrounding the appropriation of space. Such characteristic
historically requires state regulation by different means, including, housing policies. While
it is present in all social formations, the manner in which production and regulation of the
sector is configured in distinguished spaces depends on the current pattern of
accumulation. While present in all social formations, the manner in which production and
regulation of the sector is configured in distinguished spaces depends on the current
pattern of accumulation. Facing variety in ongoing experiences, the discussion will be
focused on the policies adopted in Brazil, Colombia, Mexico and Venezuela as
paradigmatic models in the production of the city. Despite institutional similarities, the
survey results point out that the main differences regarding the programs are: the subsidy
schemes and the means of financing; land policy; and state in relation to the fractions of
capital that at various levels determine the pattern of these policies in the
countries. Thus, Venezuelan politics as it features a strong state action on production
and land issue differs from the others. Thus, the policy shows more consistent attention
to the low income population and in the provision of urban infrastructure. In Brazil,
despite the role of national private capital, the policy has a greater coordination in
subsidy and financing mechanisms, allowing a wider attention to the population that
historically has been excluded from the main government programs. In the Mexican and
Colombian case, policies and their various instruments are closer to the neoliberal
guidelines of multilateral organizations. Based on market mechanisms to solve the
problem, Mexico and Colombia demonstrate a restricted access of the poor to subsidies
and financing. Thus, the space outcomes in these countries are troublesome, with
increasing periphery, lack of access to urban infrastructure and poor quality of housing.

Key-words: Housing policy; Underdevelopment; Brazil; Colombia; Mexico and

Venezuela.
 xi

SUMRIO

Introduo: o (sub)desenvolvimento e as cidades ............................................ 1

1. Padro de reproduo do capital, urbanizao e polticas habitacionais na

Amrica Latina (1930-1980) ................................................................................ 15

1.1. Amrica Latina: o urbano antes da urbanizao ............................................ 15

1.2. Industrializao, urbanizao subdesenvolvida e as polticas habitacionais na
Amrica Latina at 1960 ........................................................................................ 25
1.2.1. Caractersticas gerais das polticas habitacionais do perodo (1930-1960) . 39
1.3. Industrializao, metropolizao e a consolidao dos capitais da construo civil
atravs das politicas habitacionais na Amrica Latina (1960-1980) ...................... 45
1.3.1. Polticas habitacionais e a consolidao do setor de edificaes entre 1960 e 1980
.............................................................................................................................. 48
2. A macroeconomia da estabilizao e a Poltica Habitacional no Brasil: dos anos
de crise ao PMCMV ............................................................................................. 65

2.1. A dcada perdida e a consolidao do Estado Neoliberal: crise econmica e as

polticas habitacionais no perodo 1980-2002 ....................................................... 65
2.2. A economia brasileira e o setor da construo civil no perodo 2003/2013 .... 82
2.2.1. Urbanizao e dficit habitacional ............................................................... 96
2.2.2. O Dficit Habitacional na RMSP ................................................................ 106
2.3. O PMCMV no contexto do desenvolvimento brasileiro ................................. 115
2.3.1. Algumas consideraes sobre o PMCMV na RMSP ................................. 130
2.4. Consideraes sobre os resultados parciais do PMCMV. ............................ 135
3. As polticas habitacionais latino-americanas no perodo neoliberal (1990/2013):
Mxico, Colmbia e Venezuela ......................................................................... 145

3.1. Economia e Urbanizao na Amrica Latina no perodo 1980/2010: Colmbia,

Mxico e Venezuela. ........................................................................................... 145
3.1.1. Urbanizao e crise social na Amrica Latina ........................................... 167
3.2. Polticas Habitacionais nos anos 1990 e 2000: entre a acumulao de capital e o
Estado neoliberal ................................................................................................. 178
3.2.1. Introduo: a mudana politico ideolgica nos marcos gerais da poltica
habitacional segundo os organismos internacionais ........................................... 178
 xii

3.2.2. A poltica habitacional bolivariana: transformaes e limites ..................... 181

3.2.3. Neoliberalismo e focalizao na poltica habitacional colombiana ............ 196
3.2.4. Neoliberalismo, financeirizao e crise social no Mxico: as polticas habitacionais
a partir de 1988. .................................................................................................. 208
Concluses: sntese comparativa das polticas e perspectivas para os pases.
............................................................................................................................ 226

Referncia Bibliogrficas.................................................................................. 237

 xiii

Para os mestres Wilson Cano e Fernando Macedo

Para os amores Carlos, Paulo, Regina e Pietro
 xv

AGRADECIMENTOS

Agradecer a todos que contriburam para a realizao deste trabalho uma

tarefa impossvel. No s pelas falhas de memria que sempre acabam me traindo, mas
pelo fato de que as experincias que tive em todos os pases que visitei extrapolaram as
conversas, visitas oficiais e bibliotecas. As recordaes se transformaram em um
emaranhado de percepes, cheiros, sabores, lugares, templos e pessoas que nunca
saberei nomear, mas que formaram grande hincapi para os estudos e batalhas da vida.
Ainda assim, alm da sorte de uma recepo carinhosa, pude contar com a experincia,
inteligncia e senso crtico de diversos profissionais, trabalhadores e amigos que
mostraram o caminho das pedras de uma trabalho que parecia impossvel de ser
concludo, mesmo com todas as lacunas que agora apresenta. Sob o risco de cometer
grande injustia, no poderia deixar de citar algumas instituies e pessoas que se
dedicaram com muita generosidade ao abrigo, s perguntas e construo de
problemas comuns para os pases da Amrica Latina, geralmente ignorados nos estudos
euro/gringocntricos do continente e, em especial, do Brasil.
Agradeo imensamente ao meu querido orientador Wilson Cano pela
pacincia, leitura criteriosa e confiana, bem como pela sua recepo calorosa fora do
ambiente de trabalho, sempre disposto a solucionar com os estudantes os dilemas do
Brasil nas reunies etlicas de sexta-feira. Ao meu amigo e mestre Fernando Macedo
pela generosidade, conversas, incentivo e companheirismo agradecimento que
estendo Lene, Marco Antnio e Jlio Czar. Ao Humberto Miranda pela baianidade
realista, pelas dicas de msica e pelos valiosos conselhos e referncias bibliogrficas
para a tese. Aos professores Cludio Maciel, Plnio de Arruda Sampaio Jr., Mariana Fix
e os j citados por estarem comprometidos com a formao dos estudantes do CEDE e
por deixarem as portas sempre abertas ao questionamento, coisas cada vez mais raras
nos cursos de ps-graduao. Ao Lauro Mattei pelo incentivo de sempre e aos colegas
do CEDE por partilharem o mestrado e doutorado comigo. Agradeo tambm ao Adauto
Cardoso, Arlete Moyss, Raquel Rolnik, Ivo Theis, Silvia Mikami e Mariana Fix pela
leitura e crticas na banca de defesa. Obrigada Unicamp, Solange, Geisa e aos
 xvi

demais funcionrios dedicados do Instituto de Economia. FAPESP e ao seu

parecerista annimo que, alm da bolsa de estudos no Brasil, me concederam verba
necessria para as viagens e uma bolsa de pesquisa no exterior.
Entre aqueles que encontrei nas cordilheiras de Bogot agradeo: famlia
Matiz pela acolhida e Alejandra Pinzn Cortz por estar sempre por perto e por ter
feito esse encontro acontecer; aos professores da Universidade Central da Colmbia
Ren Carrasco Rey, Luis Carlos Jimnez Matilla, Carlos Alberto Torres Tovar; e
funcionaria da Metrovivienda Catalina Martnez pelas ricas entrevistas. Em especial e
com muito carinho agradeo Jorge Matiz e Edith Lpez pelas aulas, passeios e pelos
ensinamentos da vida: lo que importa son las ideas, no el pulmn.
Entre os Venezuelanos agradeo enormemente Melisa Maytn (e ao Nildo
Ouriques que nos colocou em contato) por ter aberto inmeras portas, inclusive a de sua
casa, para que eu conhecesse um pouco da experincia bolivariana e do mpeto das
mulheres venezuelanas na luta por um pas livre e justo. Estendo o agradecimento sua
simptica famlia e nossa amiga Ana Maria Benaiges que me mostraram mais de perto a
vida cotidiana dos caraqueos. Tambm agradeo Jos Rafael Nuez, diretor de
planejamento urbano da prefeitura de Caracas; Professora Cruz Hernandez da Escola
Venezuelana de Planejamento; Oswaldo Martnez do Ministrio do Planejamento; Daniel
Hernndez do Museu Nacional de Arquitetura; Juan Pedro Posani Professor da
Universidade Central da Venezuela e presidente do Museu Nacional de Arquitetura; e ao
Movimento de Pobladores de Caracas. Obrigada a todos por dividirem seu
conhecimento, suas esperanas e preocupaes.
Entre os astecas tupiniquins meus sinceros agradecimentos ao Digenes
Moura Breda, Jlia Conterno Rodrigues e Ana Rita Castro pela acolhida e,
especialmente ao Di, pelas conversas tericas, histricas, alcolicas e empricas que
apresentaram a Cidade do Mxico sob o olhar crtico e carinhoso dos brasileiros
desterrados. Dos vrios mexicanos com quem conversei agradeo especialmente ao
professor Emilio Pradilla Cobos e professora Martha Schteingart cujos trabalhos so
pioneiros e essenciais para entender a Amrica Latina.
Da experincia de Nova York agradeo: os professores da CUNY David
Harvey, Ruth Gilmore e Tom Angotti, os colegas do Center for Place, Culture and Politics
 xvii

por terem me recebido para doutorado sanduche e Pretti Sampat por ter sido muito
generosa nos encontros que tivemos. Tambm registro meu carinho a todos os amigos
da linha Queens-Brooklyn, principalmente Danielle Vallim, Jos Raimundo Ribeiro Jr.,
Luciana Kornalewski e Patrica Rezende.
Aos amigos da ponte area/terrestre/martma/ribeirinha Brasil registro a
minha devoo por participarem dos melhores momentos dos ltimos tempos e fazerem
com que, mesmo os mais tensos, acabassem sendo divertidos. Obrigada: Aline Venturi,
Andr Carmona, Camila Lins, Carlos Penha, Cassiano Trovo, Daniel Camilo, Daniel
Feldmann, Daniel Sampaio, Dennys Montagner, Evaldo Gomes Jr., Fbio Lucas Oliveira,
Fernanda Dias, Gustavo Cavarzan, Isabel Viegas, Jos Jr., Juliana Bacelar, Jurema
Bassi, Luciana Portilho, Lucie Thiollier, Mariana Ferreira, Marta Campos, Orie
Yamamoto, Pedro Miranda, Rafael Barbosa, Raul Ventura Neto, Rgis Oliveira, Rita
Cardia, Roberto Dokonal, Samantha Cunha, Virgnia Camilo, Valeria Salinas, Vitor
Batelochi e todos aqueles que me perdoaro por no terem seus nomes citados. Ao
Evaldo (Toca) agradeo especialmente a formatao do trabalho e os ensinamentos e
carinho cotidianos.
Agradeo imensamente famlia Caldeirini Aruto (Pedro, Roseli, Gabriela e
Giuliana) pelo apoio, carinho e fora que sempre me deram nessa vida retirante.
Tambm me deram um presente nico que agradeo de forma especial...Pietro. A ele
devo o apoio psicolgico, sentimental e intelectual da tese e a cumplicidade e amor
cotidianos: tus ojos son mi conjuro/ contra la mala jornada/ te quiero por tu mirada/ que
mira y siembra futuro. Tu boca que es tuya y ma/ tu boca no se equivoca/ te quiero
porque tu boca/ sabe gritar rebelda.
Finalmente, agradeo ao Carlo, ao Paulo e Regina por serem o melhor
tempero e os amores da minha vida e por atestarem que a amizade, o respeito e o amor
superam os laos familiares que a sorte nos deu. Espero estar cada vez mais perto, pois
nesses 4 anos de tese a saudade foi (e continua sendo) uma constante!
 xix

A aranha, aquela aranha, era to nica: no parava de fazer teias! Fazia-as

de todos os tamanhos e formas. Havia, contudo, um seno: ela fazia-as,
mas no lhes dava utilidade. O bicho repaginava o mundo. Contudo,
sempre inacabava suas obras. Ao fio e ao cabo, ela j amealhava uma
poro de teias que s ganhavam senso no rebrilho das manhs. (Mia
Couto O fio das miangas)
 xxi

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Dficit Absoluto e Dficit Relativo (%) Municipal (2010). ................. 101
Figura 2 Dficit Absoluto e Dficit Relativo (%) da RMSP Municipal (2010).. 111
Figura 3 Inadequao dos domiclios em relao ao total de domiclios nos municpios
da RMSP (%) 2010. ............................................................................................. 114
Figura 4 Unidades Habitacionais contratadas/construdas por municpio (2013)
.................................................................................................................... ........134
Figura 5 Participao da populao pobre e Indigente no meio urbano do Brasil,
Colmbia e Mxico (%) e participao da populao pobre e indigente no total da
populao Venezuelana (%) 1990/2012. .......................................................... 173
Figura 6 Proporo do Dficit Habitacional (quantitativo + qualitativo) no total de
domiclios para os pases da Amrica Latina e Caribe (2009)............................. 176
Figura 7 - Participao dos executores das obras do GMVV 2011/2012 ............ 191
 xxiii

LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 Financiamento Habitacionais no SFH (1966-1993)............................. 78
Grfico 2 Taxas de crescimento do PIB brasileiro (2003/2013).......................... 84
Grfico 3 Variao (%) do Valor Adicionado da Construo Civil das Atividades
Imobilirias e Alugueis e do PIB brasileiro (2003/2013). ....................................... 87
Grfico 4 Saldo comercial exterior brasileiro de materiais de construo U$ milho
FOB (2005/2012). .................................................................................................. 91
Grfico 5 Participao das grandes Regies Brasileiras no Total do Dficit Nacional
(%) 2010 ........................................................................................................... 102
Grfico 6 Participao dos Estratos de Renda no dficit total do Brasil (%). ... 105
Grfico 7 Participao dos Componentes no total do Dficit Habitacional do Brasil (%)
............................................................................................................................ 106
Grfico 8 Participao dos Componentes do Dficit Habitacional no Dficit Total dos
Municpios da RMSP (%) 2010.......................................................................... 112
Grfico 9 Participao das faixas de renda no dficit total da RMSP (2010) ... 115
Grfico 10 Financiamentos imobilirios concedidos pelo SBPE e FGTS em R$ milhes
(a preos de novembro de 2014 IPCA) 2003/2013 ....................................... 118
Grfico 11 Financiamentos reais* concedidos pela CEF conforme linha de crdito** no
perodo 2005/2014 em R$ milho. ...................................................................... 124
Grfico 12 ndice Fipezap do Brasil, Capitais selecionadas e DF (jan2008/nov2014).
............................................................................................................................ 137
Grfico 13 Unidades Habitacionais (SBPE + FGTS) 1964-2013* .................... 141
Grfico 14 Evoluo dos componentes do Dficit Habitacional brasileiro entre 2007 e
2012 (numero de domiclios) ............................................................................... 142
Grfico 15 Evoluo do IGP-M e do ndice de preos do Aluguel em So Paulo
Secovi (2004/2014) ............................................................................................. 143
Grfico 16 Taxa real de crescimento anual do PIB (%)*: Colmbia, Mxico, Venezuela*
e Brasil (2004-2010) ............................................................................................ 165
Grfico 17 Salrio Mnimo Real* dos Pases. ndice anual mdio 1980=100
(1980/2013) ......................................................................................................... 172
 xxiv

Grfico 18 Gastos hipotecrios para habitao social e no social na Colmbia

(1995/2009) em bilhes de pesos colombianos a preos de 2005 ................... 201
Grfico 19 Unidades construdas de VIS e No-VIS em Bogot (1993/2005). . 203
Grfico 20 Participao (%) das VISs, VIPs e No-VIS no total de unidades
construdas na rea urbana de Bogot (2007/2014) ........................................... 206
Grfico 21 Evoluo do nmero de crditos concedidos conforme agentes credores
(1973/2009) ......................................................................................................... 218
Grfico 22 - Participao (em %) dos organismos na proviso de unidades de moradia e
total de moradias - Mxico, 2007-2012 ............................................................... 220
Grfico 23 Participao (em %) dos organismos nos investimentos em unidades de
moradia e total de investimentos (em Bilho de Mex$ de 2013)* - Mxico, 2007-2012
............................................................................................................................ 221
Grfico 24 Nmero de Imveis distribudos por tamanho de conjunto habitacional no
Mxico. ................................................................................................................ 222
 xxv

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Participao (em %) do Valor Adicionado Bruto (VAB) da Regio
Metropolitana de So (RMSP) no total do estado e participao do VAB dos cinco
maiores municpios da RMSP no total da RMSP por setores econmicos 2000 e 2012
.............................................................................................................................. 95
Quadro 2 Postos formais de trabalho no segmento de edificaes e variao relativa
(em %) Brasil, So Paulo, Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) e municpios
selecionados, 2006 e 2013 .................................................................................... 96
Quadro 3 Pontos principais das linhas com origem no FGTS e FAR ............... 122
Quadro 4 Unidades Contratadas e Dficit Habitacional por Grande Regio* ... 129
Quadro 5 Unidades Habitacionais Contratadas por Faixa de Renda e Participao no
total do Municpio (%) .......................................................................................... 132
Quadro 6 Carga tributria* e investimento em infraestrutura como porcentagens do PIB
- Argentina, Brasil, Colmbia e Mxico, 2008. ..................................................... 162
Quadro 7 Preo Limite e Subsdios por tipo de imvel (1991/2007) Em Salrios
Mnimos Legais Vigentes (SM) ............................................................................ 199
 xxvii

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Taxa de crescimento da populao e grau de urbanizao (%) dos pases
selecionados e principais regies metropolitanas (1950/80) ................................ 29
Tabela 2 Taxas anuais de crescimento da atividade da Construo Civil e da
populao urbana nos pases selecionados (1950/80) ........................................ 49
Tabela 3 Participao das incorporaes mais construo de edifcios no total da das
obras e servios da construo civil (%) e participao da construo de edifcios
residenciais no total das obras e servios da construo de edifcios (%) 2007/2012 88
Tabela 4 Evoluo da taxa de desemprego e da renda mdia real* no Brasil, reas
Metropolitanas e reas Urbanas no-Metropolitanas (2003/2012) ...................... 94
Tabela 5 Rendimento mediano nominal dos domiclios e indivduos da rea urbana e
dos aglomerados subnormais no Brasil e Grandes Regies (2010) em R$. ...... 104
Tabela 6 Tampo mdio dirio de viagem (minutos) por tipo de transporte (1997 e 2007)
........................................................................................................................... 109
Tabela 7 Participao das faixas de renda (%) no total de subsdios conferidos pelo
FGTS 2009/2013 ao PMCMV ............................................................................. 126
Tabela 8 Unidades contratadas e entregues segundo modalidade do PMCMV (fase 1 e
2) por faixa de renda (2009/2014)* ..................................................................... 127
Tabela 9 Crescimento anual (%) do Preo do m2 em So Paulo e RMSP
(1995/2011) ........................................................................................................ 136
Tabela 10 Quantidade de Financiamentos e Financiamentos mais subsdios
concedidos pelo FGTS ao PNHU (2009/2014) R$ a preos de nov/2014 IPCA138
Tabela 11 Taxa anual de crescimento da populao urbana e das Regies
metropolitanas e Grau de Urbanizao dos Pases 1980/2010.......................... 168
Tabela 12 Taxa de desemprego (%) e participao dos informais no total de ocupados
(%) ...................................................................................................................... 171
Tabela 13 Dficit Habitacional urbano (absoluto e relativo - %) na Amrica Latina e
Caribe segundo componentes (1995/2006)........................................................ 177
Tabela 14 Componentes do Dficit Habitacional urbano (relativo ao total de domiclios -
%) no Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela (1995/2006) ................................. 178
 xxix

LISTA DE ABREVIATURAS
BANOBRAS Banco Nacional Hipotecario de Obras y Servicios Pblicos
BCH Banco Central Hipotecrio
BID Banco Interamericano de desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BM Banco Mundial
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNH Banco Nacional de Habitao
BO Banco Obrero
BOHRIS Certificados Burstiles Respaldados por Hipotecas
CAV Corporaciones Privadas de Ahorro y Vivienda
CAV Corporaciones de Ahorro y Vivienda
CCI Carta de Crdito Individual
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CEDEVIS Certificados de Vivienda
CEF Caixa Econmica Federal
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CMN Conselho Monetrio Nacional
COFINS Contribuio para Financiamento da Seguridade Social
COHAB Companhia de Habitao
CONAVI Consejo Nacional de la Vivienda
CRI Certificado de Recebveis Imobilirios
CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CTU Comits de Tierra Urbana
CUB Custo Unitrio Bsico da Construo Civil
EO Entidade Organizadora
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAVI Fundo de Ahorro y Vivienda
FCP Fundao Casa Popular
FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais
 xxx

FDS Fundo de Desenvolvimento Social

FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FJP Fundao Joo Pinheiro
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNA Fondo Nacional de Ahorro
FOGA Fondo de Garanta y Apoyo a los Creditos para la Vivienda
FONHAPO Fundo Nacional de Habitaes Populares
FONVIVIENDA Fundo Nacional de Habitao
FOVI Fundo de Operacion y Descuento Bancario de la Vivienda
FOVIMI Fondo de Vivienda Para los Trabajadores Militares
FOVISSSTE Fundo de la Vivienda del Instituto de seguridad y servicios sociales de los
trabajadores del Estado
GMVV Gran Misin Vivienda Venezuela
IAP Institutos de Aposentadoria e Previdncia
IBOPE Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica
ICT Instituto de Crdito Territorial
IED Investimento Estrangeiro Direto
IGP-M ndice Geral de Preos de Mercado
INAVI Instituto Nacional de la Vivienda
INDECO Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad
INDECO Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda
INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
INURBE Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPO Initial Public Offering
IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurdica
METROCARACAS Empresa Estatal do Metro de Caracas
MTST Movimento dos Trabalhadores Sem Teto
OGU Oramento Geral da Unio
ONG Organizao no-Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
 xxxi

OPPE Oficina Presidencial de Projetos Especiais

PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAN Partido de Ao Nacional
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PDVSA Petrleos de Venezuela
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
PLANHAB Plano Nacional de Habitao
PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
PNHU Poltica Nacional de Habitao Urbana
PNV Programa Nacional de Vivienda
PRI Partido Revolucionrio Institucional
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
RM - Regio Metropolitana
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
SECOVI Sindicato Empresas Compra Venda Locao Administrao de Imveis
SFH Sistema Financeiro de Habitao
SFI Sistema de Financiamento Imobilirio
SHN Sociedad Hipotecaria Nacional
SINDUSCON/SP Sindicado da Construo Civil de So Paulo
SOFOLES Sociedades de Financeiras de Objeto Limitado
SPE Sociedades de Propsito Especfico
TLCAN Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte
UNCATAD United Nations Conference on Trade and Development
UPAC - Unidad de Poder Adcsitivo Constante
 xxxii

UVR Unidade de Valor Real

VAB Valor Adicionado Bruto
VGV Valor Geral de Vendas
VIP Vivienda de Inters Prioritario
VIPA Programa de Inters Prioritario para Ahorradores
VIS Vivienda de Inters Social
VIS Vivienda de Inters Social
 1

Introduo: o (sub)desenvolvimento e as cidades

A cidade no modo de produo capitalista apresenta caractersticas prprias
em relao s cidades de outros modos de produo. Em uma escala analtica mais
abstrata pode-se dizer que a necessidade de concentrao e centralizao do capital
para engendrar processos de acumulao ampliada (industrializao) os quais
pressupem a produo, circulao e realizao de mercadorias tem como forma
espacial correspondente a urbanizao1. Como aponta Braudel, no oitavo captulo da
Civilizao Material, Capitalismo e Economia (2009), a cidade tanto cria a expanso
econmica como criada por ela e, mesmo que no fabrique diretamente as condies
materiais para isso passa, inexoravelmente, a comandar e revelar por excelncia as leis
do jogo.
Como mostrou Marx nos Grundrisse (2011), a cidade nas formaes
anteriores ao capitalismo estava submetida a um sentido geral onde os meios de
produo e a terra (o meio fsico primordial) eram de propriedade ou posse dos
trabalhadores. Evidentemente, em cada formao socioespacial essa relao foi
concretamente distinta, em especial no que se refere diviso do trabalho entre campo
e cidade, estratificao social e produo social. No cabe discutir essas formas
aqui, apenas lembrar que o fundamento da cidade capitalista vai ser exatamente a
dissoluo dessas formas primitivas e o surgimento do capital enquanto relao social
dominante.
Esse movimento tem origem no campo, onde o capital emerge
esporadicamente no seio do antigo modo de produo feudal atravs do
desenvolvimento da pequena manufatura rural. Destarte, sob o comando do capital
comercial, a produo passa a ser pautada no valor de troca. Posteriormente, a
manufatura urbana se desenvolve em escala distinta, exigindo maior concentrao da
fora de trabalho, dos meios de trabalho e das foras da natureza. Esse processo no
se realizou atravs das antigas corporaes, ao contrrio, tendeu a destruir por completo
as relaes de produo anteriores e aprofundar a diviso social e territorial do

1
Como coloca Lefebvre (1976, p.64) El crecimiento cuantitativo de la produccin econmica ha suscitado un
fenmeno cualitativo que se traduce l mismo por una problematica nueva: la problemtica urbana.
 2

trabalho2. Assim, O primeiro pressuposto desta ltima [a grande indstria] a incluso

do campo em toda sua amplitude na produo, no de valores de uso, mas de valores
de troca (MARX, 2011, p.421).
Hobsbawn (1979) mostra como a indstria domstica rural especializada se
espalhou pelo territrio ingls. Esse movimento aumentou as transaes monetrias e
incentivou a diviso espacial do trabalho (putting out system). O passo seguinte foi o
deslocamento territorial desses trabalhadores e a transformao total das antigas
relaes de produo no assalariamento: as aldeias vo se transformando em vilas
industriais de teceles e mineiros e as pequenas feiras se tornam efetivamente cidades.
Portanto, nas sociedades originrias dos pases centrais que comandaram a expanso
do mercantilismo e do capitalismo as cidades se constituram de forma livre:
desenvolvem-se como universos autnomos e segundo suas prprias tendncias3.
Conforme Braudel, isso lhes conferiu uma liberdade indita onde se construiu uma
civilizao original, com novas tcnicas e novas experincias polticas, sociais e
econmicas.
Como mencionado, as transformaes que levaram urbanizao capitalista
ocorreram com base em um sistema de cidades que ser revolucionado ao longo do
tempo. Mas a relao causal fundante desse processo com a industrializao, quando
a produo do excedente econmico no depende especificamente nem da produo
agrcola e nem da propriedade da terra e da riqueza imobiliria. Pelo contrrio, a
industrializao dos pases centrais se fez justamente com base em forte interao
intersetorial, onde o(s) ncleo(s) urbano/dinmico(s) comanda(m) tambm as mudanas
qualitativas que levaro modernizao do campo e a formao de um setor tercirio
que responde fundamentalmente aos servios complementares indstria.
Ademais, a dinmica demogrfica europeia teve desdobramentos inditos: de
um lado, houve um fluxo rural-urbano intenso e contnuo4 que, somado ao crescimento
vegetativo (que em alguns momentos foi amenizado pela queda da fecundidade e
aumento da mortalidade), gerou o excedente demogrfico necessrio ao crescimento
2
Como tal, la ciudad ocupa un espacio especifico totalmente distinto del espacio rural. La relacin entre esos espacios
depende de las relaciones de produccion, es decir, del sistema de produccin y, a travs de ste, de la divisin del
trabajo en el seno de la sociedad. (LEFEBVRE, 1976, p.66)
3
(BRAUDEL, 2009)
4
Esse movimento obedeceu a lgica do moinho satnico descrita por Polanyi (1980) e das necessidades de
acumulao primitiva para a formao de capitais burgueses urbanos.
 3

das cidades5; de outro lado, as grandes ondas de emigrao, a gripe espanhola, e as

Guerras, deram conta de regular o exrcito industrial de reserva e amenizar os
problemas de absoro da fora de trabalho, bem como as mazelas sociais intrnsecas
cidade capitalista. O modo de incorporao dessa populao tambm formou um
mercado de trabalho menos estratificado, com uma estrutura salarial capaz de, em cada
momento histrico, reproduzir sua fora de trabalho em condies capitalistas.
Dos principais pases centrais, os Estados Unidos e o Japo tiveram
trajetrias mais diferenciadas daquela encontrada, grosso modo, na Europa Ocidental. A
partir das transformaes da era Meiji e do desenvolvimento industrial capitalista
pretrito, o Japo terminou por modificar suas estruturas socioeconmicas com a
interveno estadunidense no ps-guerra6. Atravs de forte participao estatal, foram
feitas a reforma agrria e a modernizao do sistema produtivo e financeiro. Isso
resultou em uma maior equalizao das condies de vida e homogeneidade social nos
espaos urbanos que se dinamizam fortemente a partir da segunda metade do sculo
XX.
O caso norte americano mais heterogneo. No Norte do pas a colonizao
se deu no modelo de povoamento, calcado em uma economia de pequena e mdia
propriedade. Isso conferiu uma maior diviso do trabalho, uma distribuio mais
igualitria do excedente e sua realizao dentro das fronteiras nacionais, ou seja,
possibilitou ao pas entrar na sua primeira revoluo industrial em condies de
concorrncia muito vantajosas. A urbanizao (em 1880, o nordeste do pas j tinha
mais de 50% da populao vivendo em cidades) alm de garantir as condies gerais
que j apontamos para a industrializao ainda formou um mercado interno que se
expandiu exponencialmente ao longo da histria.
No Sul, a plantation escravista (de fumo e algodo) foi tardia e distinta do
caso latino-americano. De um lado, a populao escrava se ampliava, ou seja, a fora
de trabalho no era consumida na mesma intensidade das colnias ibricas (onde a
populao diminua inclusive com o trfico negreiro em voga). De outro, com o fim da
escravido, as condies de insero dessa populao na economia foram melhores
5
O crescimento demogrfico a partir da segunda metade do sculo XVIII s foi possvel pela melhora no padro
nutricional da populao (cujas importaes oriundas da Amrica contriburam muito) e as melhorias na sade pblica
(DEANE, 1979).
6
Sobre o Japo ver Hall (1986).
 4

(por exemplo, de acesso ao mercado de trabalho e, em menor medida, propriedade).

Outro fator importante para a urbanizao norteamericana ter sido distinta a forma pela
qual se deu a incorporao do territrio dinmica econmica capitalista. A expanso
da fronteira realizou a reforma agrria no Oeste (a partir do Homestead Act em 1862),
criando uma classe de pequenos e mdios proprietrios que desenvolveram a
agricultura em condies modernas e com padro de vida superior ao das pequenas e
mdias propriedades do subdesenvolvimento (FURTADO, 1986).
Dessa forma, o processo histrico da urbanizao desses pases, guardadas
as diferenas, dependeu: do sistema de cidades anterior formao capitalista; da
diviso do trabalho que se estabelece entre campo e cidade; da forma pela qual a terra
rural e posteriormente urbana vai sendo subordinada ao capital comercial e
produtivo; de como se deu a industrializao das economias nacionais; da
oposio/organizao das classes sociais e suas fraes; e do papel dos Estados
nacionais nesse processo. Diante da formao dessas estruturas (industrial, fundiria,
urbana, ocupacional) que se pode entender como ser enfrentada a penria
habitacional nas cidades, j que a falta e precariedade da moradia no um fenmeno
que pode ser compreendido de maneira isolada totalidade do desenvolvimento.
Nos pases centrais os patamares tcnico/produtivo e de reproduo da fora
de trabalho condicionaram uma tendncia histrica para a progressiva melhora nas
condies habitacionais decorrentes do prprio desenvolvimento do capitalismo e das
condies demogrficas citadas acima. Obviamente, isso no significou a ausncia de
problemas habitacionais. Da mesma forma, os problemas urbanos correlatos como a
segregao, violncia, infraestrutura social, etc. acompanharam o crescimento das
cidades, mas, considerando as especificidades de cada caso, tiveram uma dimenso
menor ou, pelo menos, consequncias sociais menos avassaladoras do que tero nos
pases subdesenvolvidos.
As primeiras aes dos governos dos pases desenvolvidos no campo
habitacional ocorreram no incio do sculo XX e geralmente foram de controle de aluguel
ou proviso de moradias sob o regime de arrendamento. A produo massiva de
unidades habitacionais em grandes conjuntos data dos anos 1950, quando as demandas
sociais, o acirramento da luta de classes e a ideologia do planejamento estavam em
 5

ascenso7. Nesse contexto, a poltica de habitao, em que pese as diferenas entre os

pases, passa a fazer parte da lgica das polticas do Estado de bem-estar social; de
elevar significativamente o salrio indireto e ampliar as possibilidades de consumo. A
funcionalidade disso ultrapassava o plano social j que a participao do consumo dos
trabalhadores era fundamental para o modelo de acumulao.
Ainda no caso dos pases centrais, com base em Utria (1969), pode-se
elencar trs aspectos do desenvolvimento que tornaram o problema habitacional menos
grave em sua origem e resoluo: 1) a capacidade que as economias desenvolvidas
tiveram de gerar um volume adequado de oferta de bens e servios relacionados s
condies de habitao (de insumos, maquinrio, acabamento, produtos); 2) a
capacidade real de compra desses bens e servios por parte das diferentes classes
sociais e suas fraes, ou seja, incorporao da populao no desenvolvimento
econmico nacional; 3) a organizao do mercado imobilirio e dos servios
relacionados (oferta/financiamento) com a capacidade de pagamento da populao
(demanda solvvel).
Portanto, o problema, mesmo que no resoluto, enfrenta condies gerais
mais favorveis, pois principalmente a partir do ps-guerra, torna-se conveniente para o
conjunto da economia nacional, ou seja, mais um componente de expanso da demanda
efetiva e das polticas chamadas keynesianas. Grosso modo, o processo produtivo, ao
absorver maior volume de mquinas e equipamentos pesados (capital fixo), gera maior
demanda de bens de capital e de insumos o que aumenta a oferta de emprego. Nesse
contexto, como poltica anti ou prcclica, o aparato produtivo tambm esteve pronto
para afrontar essa demanda, sem mudanas estruturais prvias ou restrio/competio
de recursos para investimento em outros setores. Ademais, a generalizao da
propriedade privada como fundamento ideolgico do capitalismo tambm colocou a
propriedade privada da casa como forma dominante de habitao neste modo de
produo, cumprindo, portanto, para alm do seu papel econmico uma forma poltico-
ideolgica de ocupao urbana.
As formaes socioespaciais subdesenvolvidas apresentaro diversas
peculiaridades em relao ao processo histrico geral descrito nos pargrafos
7
Para uma sntese sobre as polticas habitacionais nos pases centrais ver UNCHS (1995), CIDAC (1991), Castells
(1983), Puebla (2002) e Pradilla (1987).
 6

precedentes. Portanto, a anlise da cidade e das polticas habitacionais nos pases que
compem esta pesquisa impe a necessidade de uma interpretao prpria para o
problema. Alm do passado colonial, que um marco para o entendimento de como se
desenvolvem as estruturas acima mencionadas, sustenta-se que os padres de
reproduo do capital ao longo da histria e a correspondente atuao do Estado sero
os condicionantes principais.
Na sua concepo mais abstrata, o padro de reproduo do capital trata da
forma pela qual ocorrem os processos de circulao, produo e realizao do capital.
Do ponto de vista da economia, se queremos entender como se d a produo da casa
nos pases capitalistas, temos que entender como o capital ganha fluidez e articula
essas fases confrontando as seguintes questes: de quem a deciso de investir?
Quanto se investe? Como a relao de produo (desde a compra da fora de
trabalho, as caractersticas da jornada de trabalho e as condies concretas de
reproduo da fora de trabalho necessidades bsicas de consumo, seguridade social,
etc.)? Como as mercadorias produzidas so consumidas? Como os Estados atuam
diante das contradies ligadas produo (polticas econmicas pr-cclicas ou
anticclicas, etc.) e/ou luta de classes (regulao do mercado de trabalho, polticas
sociais, sistema de representao poltica, etc.)?
As respostas a essas perguntas, no entanto, no podem ser to genricas
quanto a sua formulao, ou seja, elas esto condicionadas pelo tempo/espao e escala
que confrontam a anlise. Em uma escala mais ampla, as economias desenvolvidas
baseiam seu processo de acumulao numa estrutura de elevada composio orgnica
do capital onde, pela crescente produo de mais-valor relativo, enfrentam uma srie de
contradies8. Nesses pases, o aumento do nvel de consumo de bens assalariados e a
diminuio do valor da fora trabalho tiveram papel crescente no ciclo de reproduo do
capital o que significou, historicamente, nveis salariais comparativamente maiores,
maior homogeneidade entre os setores produtivos (de bens salrio e bens de capital), e
uma poltica social mais abrangente e/ou capacidade de consumo de bens e servios

8
Essas contradies gerais no sero desenvolvidas aqui, mas dizem respeito, basicamente, contradio entre o
capital e o trabalho e entre as fraes do capital, redundando em crises de diversas naturezas (superacumulao,
realizao, financeira, etc.).
 7

pblicos relativamente elevada (previdncia social, infraestrutura urbana, moradia,

educao, sade, etc.).
Com isso no se pretende afirmar a ausncia de problemas habitacionais nos
pases centrais. Nestes casos eles tendem a ser mais agudos nos momentos como da
expanso do moinho satnico9 da economia de mercado com a expulso do campo
de contingentes enormes de pessoas em direo s cidades , ou nos momentos de
crise econmica profunda, como em 192910, 196411 e 200812. Ainda como problema
crnico da classe trabalhadora e da pequena burguesia no capitalismo 13, a moradia
tambm se apresenta como foco de tenses e de lutas sociais perenes.
Nos pases subdesenvolvidos, no entanto, a fluidez do capital no seu
processo de reproduo encontra contradies materiais prprias, cujo enfrentamento
est baseado na relao entre a dependncia externa (comercial, financeira e
tecnolgica) e as condies estruturais internas, como a superexplorao da fora de
trabalho e a estrutura fundiria. Essa dependncia externa, como ensinou Furtado
(1978, p.203), tem origem na relao assimtrica entre os pases tradicionalmente
produtores de bens primrios frente aos centros industrializados. Ademais, com o
desenvolvimento das relaes econmicas mundiais e o processo de industrializao da
periferia, os centros de comando passam controlar tambm os fluxos financeiros.
A dependncia externa ser tratada de maneira mais detalhada quando
necessrio para os objetivos da pesquisa. No entanto, pode-se adiantar que o controle
monetrio e financeiro sofrido por essas economias responsvel por orientar: as
transferncias internacionais de capitais, o financiamento dos estoques estratgicos de
produtos exportveis e a formao dos preos e, por conseguinte, dos preos relativos
das economias o que gera um quadro de vulnerabilidade externa. A vulnerabilidade
externa se manifesta, no limite, pelas crises cambiais e de balano de pagamentos, as
quais restringem os ciclos de investimento produtivo (privado e estatal) e o controle
interno da dvida pblica e da inflao. Em um contexto de dominncia financeira e de
desindustrializao, esses problemas tendem a se ampliar, principalmente no sentido de

9 Polanyi (1980).
10
Galbraith, J.K., (1988).
11
Movimentos pela reforma urbana na Frana e o acirramento da luta social como um todo.
12
FIX (2011).
13
Engels, F. (1979).
 8

impor maiores limites capacidade de realizao de uma poltica macroeconmica

autnoma (como a opo pelo controle de capitais, pelo controle da taxa de cmbio e de
juro, etc.).
A dependncia tecnolgica14, por sua vez, imprime duas caratersticas
importantes para a estrutura produtiva e de consumo dos pases. Alm da dependncia
das importaes (cuja contrapartida a necessidade permanente de gerao de
excedentes comerciais via exportao), a debilidade tecnolgica gera uma
heterogeneidade setorial, ou seja, um sobredimensionamento dos setores de baixa
composio orgnica do capital frente aos de maior composio. Isso no inviabiliza o
crescimento do setor de bens de consumo durveis e, em menor medida, dos setores de
bens de capital (na maioria controlados externamente), mas impe limites a sua
reproduo no sistema econmico nacional.
Assim, tanto em tamanho quanto em controle, a capacidade de reproduo
ampliada do capital se v comprometida em termos nacionais. Nesse contexto, o
progresso tcnico depender fundamentalmente da assimilao de novas tcnicas
estrangeiras que tendem a no conduzir homogeneizao social, como nos pases
desenvolvidos. A estrutura de consumo interno se moderniza conforme os padres de
consumo dos pases centrais, estratificando sobremaneira o consumo da populao.
Como se ver mais adiante, a superexplorao e o quadro de alta concentrao da
renda sustentam, para o estrato superior da populao, um estilo de vida que no condiz
com a estrutura produtiva dos pases15, enquanto que, para os estratos inferiores impe
uma srie de penrias, entre elas a incapacidade de resoluo do problema
habitacional.
A superexplorao16 do trabalho definida pela remunerao da fora de
trabalho abaixo do seu valor, seja via baixos salrios, seja pelo aumento da intensidade
e da prpria jornada de trabalho (fontes diretas de aumento do mais-valor absoluto), ou
seja, pela transformao de parte do fundo de consumo do trabalhador em fundo de
acumulao (OSORIO, J. 2004, p.93)17. Marx j havia mostrado a importncia da

14
Sobre isso ver Furtado (1986 e 1987) e Theotnio dos Santos (1987)
15
FURTADO (1992) e MARINI (1980 e 2012)
16
A categoria de superexplorao foi trabalhada por Marini (2000).
17
Com ello se hacin presentes las condiciones objetivas para gestar una modalidad de capitalismo, el dependiente,
que termina haciendo de la superexplotacin un motor clave de su reproduccin, proceso que termina expresndose
 9

violao do valor da fora de trabalho para o aumento da taxa de explorao. No

entanto, seu pressuposto era de que as mercadorias, entre elas a fora de trabalho,
eram compradas e vendidas a pleno valor18. Como aponta Rosdoslky (2004, p. 88),
concretamente, essa pode ser uma configurao especfica em certas formaes
sociais, reconhecendo tais relaes de trabalho como peculiares aos espaos
subdesenvolvidos19.
Marini (1980), por sua vez, considera os mesmos mecanismos de
superexplorao citados por Marx, porm, mais do que uma excepcionalidade, coloca-os
como trao estruturante das economias subdesenvolvidas e da sua vinculao ao
sistema capitalista internacional20. Especificamente para o espao urbano, Oliveira (1987
e 2006) atenta para o fato de que, no Brasil, a industrializao ocorreu baseada na
autoconstruo, ou seja, atravs do rebaixamento do custo de reproduo da fora de
trabalho diante da necessidade de concentrao territorial do trabalho. Como se ver
adiante, esse aspecto comum de toda Amrica Latina, sendo que a superexplorao
via urbanizao transcende seu sentido setorial, se caracterizando tambm pela gesto
e apropriao do territrio produzido diante de todos os determinantes do
subdesenvolvimento. Um componente importante disso, por exemplo, o desgaste dos
trabalhadores atravs do aumento da jornada em funo dos altos tempos de
deslocamento entre a casa e o trabalho. Esse fator por vezes esquecido, mas
fundamental para se entender como a periferizao e a autoconstruo se relacionam,
historicamente, com a reproduo da fora de trabalho nas cidades latino-americanas.

en la fractura de su ciclo de capital, al gestar un aparato productivo que se divorcia de las necesidades de consumo de
la poblacin trabajadora (OSORIO, 2004, p. 97).
18
Marx (1985, p. 250), no seguinte trecho, ressalta a importncia dessa violao do valor da fora de trabalho: (...)
esse resultado somente seria obtido mediante a compresso do salrio do trabalho abaixo do valor de sua fora de
trabalho (...) [ao dispor de] menos meios de subsistncia do que antes, e assim a reproduo de sua fora de trabalho
s se d de maneira atrofiada. O mais-trabalho neste caso apenas seria prolongado por ultrapassar seus limites
normais, seu domnio s se expandiria usurpando parte do domnio do trabalho necessrio. Apesar do papel
importante que esse mtodo desempenha no movimento real do salrio, ele aqui excludo pelo pressuposto de que
as mercadorias, inclusive portanto a fora de trabalho, sejam compradas e vendidas a pleno valor.
19
Por cierto que estos mtodos an se emplean actualmente en toda brutalidad en las regiones capitalisticamente
subdesarrolladas (como ejemplo en Amrica Central y del Sur, as como en Asia y frica) (ROSDOLSKY, 2004,
p.88).
20
Una parte variable de la plusvala que ah se produce [en los pases latinoamericanos] es drenada hacia las
economas centrales, ya sea mediante la estructura de precios vigente en el mercado mundial y las prcticas
financieras impuestas por esas economas, o a travs de la accin directa de los inversionistas forneos en el campo
de la produccin (). Las clases dominantes locales tratan de resarcirse de esta prdida aumentando el valor
absoluto de la plusvala creada por los trabajadores, es decir, sometindolos a un proceso de superexplotacin. La
superexplotacin del trabajo constituye as, el principio fundamental de la economa subdesarrollada, con todo lo que
implica en materia de bajos salarios, falta de oportunidades de empleo, analfabetismo, subnutricin y represin
policiaca. (MARINI, 1980, p.8-9)
 10

Isso no significa a inexistncia de formas de explorao correlatas no

capitalismo central, mas considera-se que nesses espaos essa uma sada de
capitalistas individuais, enquanto no subdesenvolvimento uma categoria totalizante do
movimento de reproduo do capital. totalizante no porque esteja presente
diretamente e de maneira homognea em todos os setores, mas porque, conforme
caminham as desigualdades no mercado de trabalho (entre fora de trabalho urbana e
rural, entre a fora de trabalho nas diversas regies, entre o trabalho formal e informal,
etc.), capaz de garantir altas taxas de explorao para as diversas fraes 21 de capital,
sejam elas mais modernas ou mais atrasadas.
Destarte, a dialtica entre as condies internas e externas resultou em
desequilbrios de diversas ordens. Entre eles esto a segmentao do mercado de
trabalho e de consumo, as fortes disparidades setoriais e regionais, as caractersticas da
estrutura de propriedade (principalmente da terra rural e urbana), a urbanizao
subdesenvolvida e a debilidade das burguesias nacionais. Neste ltimo quesito cabe
destacar o papel ativo da participao do Estado nas mais diversas reas da poltica
econmica com objetivo de manter/acelerar/estruturar o ciclo de reproduo das
economias subdesenvolvidas e seu processo de industrializao/urbanizao.
Ao Estado coube, historicamente, a realizao de significativa massa de
investimentos, tanto em funo da incapacidade dos capitais privados em concentrar
capital suficiente para sua realizao, quando falta de interesse, j que outras formas
de valorizao imperam geralmente ligadas ao rentismo (petroleiro, fundirio, da dvida
pblica, etc.) e espoliao da terra e do trabalho. Portanto, alm das restries
externas e da articulao de classe peculiar que travaro internamente, os Estados
Nacionais no tiveram condies de enfrentar os problemas sociais nos moldes do
Estado de bem estar europeu. No por outra razo que, nos momentos em que se
uniram forte presso popular e governos que contestassem mais profundamente
aliana de interesses (internos e externos) das classes capitalistas, houve golpes
militares ou sistemas violentssimos de represso s lutas sociais.
21
El capitalista que produce el plusvalor, es decir, el que directametne succiona de los obreiros trabajo y lo fija en
mercancias, es por certo el primer apropiador, pero en modo alguno el propietario ltimo del plusvalor. Posteriormente
tiene que compartirlo com capitalistas que desempean otras funciones en el conjunto de la produccin social, com los
tierratenientes, etc. El plusvalor, pues, se escinde en varias partes. Sus fracciones corresponden a diversas categoras
de personas y revisten formas diferentes e independientes entre s, como ganancias, inters ganancia comercial, renta
de la tierra, etc. (MARX, 1975, p.693)
 11

Assim, de forma subordinada ao desenvolvimento desigual e combinado da

economia mundial, a Amrica Latina se desenvolve mediante padres de reproduo do
capital prprios22 que condicionaro a luta de classes internamente e a ao mediadora
dos Estados. Tais padres podem ser periodizados de diversas maneiras e apresentam
especificidades conforme cada pas, mas, do ponto de vista econmico, pode-se indicar
trs grandes momentos: o padro primrio exportador, at o final da segunda dcada
do sculo XX; o padro industrial, subdividido no perodo de substituio de
importaes (de 1930 at 1955) e, nos pases onde ocorreu, a industrializao pesada
(at 1980); e o padro neoliberal que inicia no final da dcada de 1980 e, com a
transnacionalizao dos capitais e da produo, se aprofunda nos anos 1990
consolidando-se nos anos 2000.
O objetivo desta tese, portanto, discutir a poltica habitacional nos pases
subdesenvolvidos luz desses padres de acumulao, enfatizando as diferenas entre
quatro experincias recentes: o caso brasileiro (com o Programa Minha Casa Minha
Vida); o caso colombiano (das polticas assentadas nos subsdios demanda); o caso
mexicano (das polticas baseadas na expanso do crdito pela desregulamentao do
setor financeiro, mais recentemente pautado na securitizao hipotecria); e o da
Venezuela (com o Programa Gran Misin Vivienda Venezuela que o modelo mais
original da Amrica Latina na atualidade). A escolha dos pases sempre pautada em
arbitrariedades diante da riqueza e variedade das diversas experincias concretas. A
opo teve como base a comparao com o caso brasileiro: 1. O Mxico por ter, entre
os pases latino-americanos, maior proximidade territorial, populacional e da estrutura
produtiva; 2. A Venezuela pela diferena na motivao, concepo e execuo da
poltica; 3. A Colmbia por adotar fortemente as recomendaes dos organismos
multilaterais e por ter uma estrutura socioeconmica mais prxima a da Venezuela, o
que dimensionou melhor ambos os casos.
Assume-se que o problema da habitao deve ser tratado pela abordagem
que possibilite um entendimento amplo da realidade, que se mostra complexa e
contraditria. Dentro dessa viso indispensvel o uso de ferramentas que permitam
22
[Esto] no implica suponer que las regiones y naciones semiperifricas y dependientes operarn como simples
reflejos en su reproduccin capitalista de lo que acontece en los centros del sistema. Pero su espacio de accin
estar, en largo plazo delimitado por los movimientos de la reproduccin considerada de manera sistmica, si bien en
periodos cortos y coyunturales, parecern sobrepasar tales delimitaciones (OSORIO, J. 2004, p.77).
 12

observar a totalidade do processo de transformao da histria e do espao dos pases.

Portanto, a pesquisa segue os propsitos de uma investigao social que es una forma
de conocimiento que se caracteriza por la construccin de evidencia emprica elaborada
a partir de la teora aplicando reglas de procedimiento explcitas (SAUTU et al, 2005,
p.34).
O primeiro passo no estudo foi a construo de uma reviso terico-histrica,
que levou em conta o dilogo crtico sobre a problemtica da habitao e do
desenvolvimento econmico. Os objetivos desta discusso foram atendidos por uma
pesquisa bibliogrfica de cunho explicativo23, ou seja, de uma investigao capaz de
identificar parte dos determinantes estruturais da falta de moradia e fatores
contemporneos que agravam o fenmeno. Alm da construo deste marco terico-
histrico elaborada uma anlise documental com fontes de dados primrias
(entrevistas e pesquisa de campo) e secundrias (dados oficiais e de documentos
acadmicos), que permitiram captar as manifestaes mais recentes do problema, em
especial o comportamento e composio do dficit habitacional e de alguns dos
resultados das polticas. As entrevistas so referenciadas ao longo do texto e em notas
de rodap e tem objetivo de complementar a discusso, no obedecendo metodologia
quantitativa (amostra de questionrios) especfica. Esta compreende a parte descritiva24
do trabalho, pois busca caracterizar, descrever e analisar as polticas habitacionais
passadas e, especificamente, ps 1980.
Os captulos seguem a periodizao adotada, sendo o primeiro referente ao
largo perodo entre 1930 e 1980, abordando todos os pases do estudo. O segundo
captulo trata especificamente do caso brasileiro ps 1980 e o terceiro agrega os demais
pases (Colmbia, Mxico e Venezuela) tambm para o perodo ps 1980. Como as
pesquisas de campo foram realizadas nas metrpoles principais dos respectivos pases,
faz-se algumas consideraes sobre esses espaos, embora no seja um estudo
especificamente metropolitano.
A hiptese subjacente pesquisa parte da ideia de que a formao da
Amrica Latina como regio subdesenvolvida conferiu sua urbanizao caractersticas
23
A pesquisa explicativa segundo Gil (2002) est pautada no reconhecimento de fatores que determinam ou
encadeiam e contribuem na realizao de algum fenmeno, neste caso social.
24
J a pesquisa descritiva, neste caso emprica, busca identificar e descrever as principais caractersticas de um
fenmeno, possibilitando anlises, comparaes, classificaes, etc.
 13

e problemas particulares, principalmente a partir do processo de industrializao da

acelerao da urbanizao a partir da dcada de 1940. Pelas restries econmicas
estruturais, pelo ritmo acelerado das migraes internas, pela ausncia de reforma
agrria no campo e pelas caractersticas da formao das burguesias nacionais
fortemente atreladas ao capital mercantil essa industrializao imps, por um lado,
uma urbanizao concentrada no tempo e no espao e, por outro, uma estrutura
ocupacional precria, com subemprego, baixo nvel de rendimento e marcas da
superexplorao da fora de trabalho. Notadamente isso redundou em uma forma
histrica de apropriao perversa do espao, onde a falta de acesso terra junto aos
outros fatores apontados, ampliaram dois problemas correlatos: a autoconstruo como
regra de produo da moradia para grande parte da populao e o problema de acesso
moradia em termos amplos, ou seja, o acesso cidade.
Dessa forma, a hiptese do trabalho de que a poltica habitacional, em
que pese suas particularidades, mantm-se atrelada aos limites impostos pelos padres
de desenvolvimento das naes. At o final dos anos 1970, perodo de construo dos
projetos de desenvolvimento nacional, os Estados participaram como protagonistas
das polticas habitacionais (na criao do sistema de financiamento, como promotores
imobilirios, reguladores dos preos fundirios e dos alugueis, etc.) atendendo, em
geral, interesses do setor de edificaes e uma quantidade restrita de famlias,
principalmente da classe mdia. A partir dos anos 1980, com a crise econmica e a
consolidao do padro neoliberal (nos anos 1990), essas polticas arrefeceram-se e
transformaram-se, sendo atendidas pela juno de mecanismos de mercado e regulao
do Estado. Assim, responderam primordialmente aos interesses do setor da construo
civil e dos proprietrios fundirios e, mais recentemente, do capital financeiro e fictcio.
No bojo dessas transformaes, as respostas de polticas recentes do Mxico, Brasil e
Colmbia se encaixam em graus distintos nesse novo esquema que articula fundos
pblicos, setor financeiro, setor privado de edificaes e Estado; enquanto a poltica
venezuelana dentro do padro de reproduo neoliberal se faz, de modo contestatrio,
com uma maior participao do Estado e dos movimentos populares tanto na execuo
dos projetos como sobre a questo fundiria.
 14

Sustenta-se que os modelos apresentam consequncias distintas sobre a

produo do espao urbano e metropolitano, pois o primeiro, ao priorizar os mecanismos
de mercado (gerao de lucro operacional, financeiro e de rendas fundirias) e mesmo
quando atenda s camadas de menor renda da populao, tende a alargar os problemas
como a segregao scioespacial, a necessidade de ampliao extensiva dos
investimentos em urbanizao e a especulao fundiria. J o segundo modelo, ao ter
uma coordenao mais extensa do Estado e atender de maneira mais ampla os
interesses dos moradores/classe trabalhadora, tende a contrapor esses efeitos.
 15

1. Padro de reproduo do capital, urbanizao e polticas

habitacionais na Amrica Latina (1930-1980)
1.1. Amrica Latina: o urbano antes da urbanizao

A origem das cidades na Amrica Latina bastante heterognea, mas todas

elas tiveram a dominao colonial como fundamento e o capital mercantil como maestro.
Algumas comearam como fortificaes para a conquista e proteo do territrio ou
portos de enlaces; outras surgiram diretamente da explorao mineira, atividade cuja
base foi, desde o incio, urbana. Muitas dessas cidades, como a Cidade do Mxico,
Bogot e So Paulo, foram fundadas sobre cidades ou aldeias indgenas, aproveitando-
se, no caso mexicano, do relevante grau de diviso do trabalho e de desenvolvimento
urbano das civilizaes pr-hispnicas.
De modo geral, a rede urbana da Amrica espanhola foi mais complexa que
da Amrica portuguesa25. Primeiramente devido ao fato de que a minerao era
interiorizada e que a unidade produtiva (a mita, a hacienda, a charca) foi, historicamente,
dependente do comrcio; o que deu maior vigor s cidades. Em segundo lugar, pelo
modelo de dominao politica adotado: foram formados vice-reinos que minimamente se
organizaram em diversas regies que, salvo excees, formaro pases
independentes26.
J o territrio portugus no contou imediatamente com um sistema de
explorao similar e, com o advento da agricultura tropical, teve um dinamismo muito
mais relevante nas reas rurais (onde coadunava o latifndio e a economia de
subsistncia). Com papel reduzido em comparao ao primeiro caso, as cidades
exerciam funo de proteo do territrio ou intermediao comercial, ou seja, eram
poucas e concentravam-se no litoral, obedecendo basicamente lgica de escoamento
da produo via Oceano Atlntico. Destarte, ainda que a economia aucareira e do

25
The Brazilian colonial urban experience is often contrasted with that of Spanish Latin America. Portugal exercise far
less control over its colony, and power in Brazil rested more in the countryside with the owners of great estates than in
the cities. Unlike the Spanish pattern, virtually every significant Brazilian city was located along the coast. This reflected
both the absence of advanced sedentary Amerindian population and the economic basis of Brazils economy
importance rested on sugar plantations(PORTES, 2007, p.xiv)
26
This urban-centered strategy of colonization had two immediate consequences: First, it restricted, from the start, the
possible emergence of a frontier in the North American sense. () Second, it established, from the start, the
supremacy of city over countryside. The foundation of cities did not respond to the pressing need for urban services by
established agricultural settlers or to the actions of an increasingly independent class of burghers concentrate around
market-place. () The city did not arise to serve, but to subdue.(PORTES, 2007, p.60)
 16

algodo necessitassem do espao urbano para dar condies realizao da produo,

as cidades ganharo mais importncia com a minerao no sculo XVIII, mas,
principalmente, no sculo XIX pela vinda da famlia real, do desenvolvimento da
produo do caf e, guardadas as devidas propores, da produo da borracha. Essa
trajetria histrica tambm produzir diferentes padres de urbanizao, que sero parte
importante das caractersticas da urbanizao mais pulverizada e dos desequilbrios
regionais no Brasil27.
No entanto, ainda que com marcadas diferenas, pode-se dizer que a
fundao das principais cidades coloniais (espanholas e portuguesas) criou uma
sociedade que buscou, a todo custo, ser completamente dependente e sem expresso
prpria28. Diferentemente do que diz Braudel sobre a liberdade das cidades pr-
capitalistas europeias, na Amrica Latina La mentalidad fundadora fue la mentalidad de
la expansin europea [catlica] presidida por esa certidumbre de la absoluta e
incuestionable posesin de la verdad (ROMERO, 2004, p.65). Portanto, em seu incio,
a realidade urbana foi a negao da existncia de um mundo sociocultural diferente, ou
seja, na viso dos colonizadores, uma simples extenso sobre o nada que ser
transformada com a ascenso dos conflitos entre parte das classes dominantes da
colnia e a metrpole.
Essa extenso tinha objetivo nico. Diferentemente do que foram as colnias
de povoamento, o europeu vir predominantemente como empresrio, para empregar
trabalho alheio e ser grande proprietrio fundirio. Conforme ensinou Caio Prado Jr., o
sentido da colonizao ser, fundamentalmente, o da expanso mercantil pautada na
plantation escravista, na minerao e no latifndio da encomienda29. Assim, no perodo

27
Sobre os diferentes processos de urbanizao nas regies brasileiras ver Cano (2008), especificamente o artigo
Urbanizao: sua crise e reviso de seu planejamento.
28
Sobre isso pesa tambm o fato de que a implantao das cidades foi arbitrria. Por diversas vezes as cidades
foram abandonadas ou transplantadas, sofrendo com forte instabilidade. Ainda que tenham se aproveitado de
infraestruturas criadas por civilizaes precedentes, tambm fragmentaram o territrio estruturado anteriormente. Um
exemplo disso foi a fragmentao do sistema de estradas incas, e astecas, que desconectaro o territrio interno e
ligaro alguns pontos dele diretamente Europa. Sobre a evoluo da rede de cidades no perodo colonial ver Morse
(1975).
29
A organizao social baseada na encomienda demonstrou ser eficaz nas regies em que a populao indgena era
relativamente densa e havia alcanado certos nveis de desenvolvimento material e de estratificao social (...). Nas
regies em que o nvel de desenvolvimento material dos ndios era muito baixo, no houve possibilidade de extrair-
lhes excedente por intermdio de seus dirigentes tradicionais. A encomienda j no funcionou como marco de
organizao social e apelou-se diretamente para formas de escravido, submetendo-se os homens a trabalhos
intensivos e em condies distintas daquelas a que estavam habituados. Neste ltimo caso, as populaes indgenas
tenderam rapidamente a desaparecer (FURTADO, 1976, p.20).
 17

colonial, o domnio da cidade sobre campo ou sobre a produo de metais , na

verdade, o domnio da metrpole sobre a colnia, cuja base material o trabalho
compulsrio, que diminui ao mximo o consumo do trabalhador e amplia, no limite
possvel, o excedente transfervel30.
Nesse contexto, o capital comercial no ter o papel dinamizador que teve
nos pases centrais31, pois no gerou uma diviso social e territorial do trabalho
semelhante e, muito menos, uma economia monetria com maior grau de estratificao
social nas cidades32. Exceo parcial regra no perodo colonial foram as cidades que
comandaram as mais prsperas regies de extrao mineira, como as capitais do vice-
reinado da Espanha (como a Cidade do Mxico) e do Peru (Lima), onde a economia,
apesar de limitada, apresentava certo grau de monetizao. Isso no quer dizer que no
existissem foras internas, pelo contrrio; elas sero fundamentais para o entendimento
das formas de dominao posteriores. Nesse aspecto, cabe salientar que as estruturas
agrrias, forjadas nessa poca, no sero apenas um dos elementos do sistema de
produo seja da agricultura, seja da minerao, seja da cidade. A estrutura fundiria
estar tambm no seio da organizao social, onde o controle da terra ser, nas
palavras de Furtado (1976, p.83), uma tcnica social utilizada por uma minoria para
impor uma rgida disciplina de trabalho para as populaes que vivem em condies de
extrema misria.
Alm da lgica de extrao de excedentes destinados exportao, ainda
contribui como agravante da estrutura fundiria a relao do latifndio com o
minifndio33. O papel deste ltimo foi produzir excedentes drenados como trabalho,
produtos ou, em alguns casos, renda para o beneficio de outros grupos sociais da
30
Junto a outros fatores, o grau de explorao foi um dos responsveis pela diminuio da populao na Amrica
Latina que se recuperou apenas aps os processos de independncia importante salientar que nos dois primeiros
sculos de ocupao colonial a populao da Amrica espanhola teve uma reduo considervel. Como aponta
Furtado (1976, p.8), houve uma verdadeira hecatombe demogrfica, devido a essas condies de trabalho, da
extrao dos excedentes agrcolas cada vez maiores, epidemias e a mudana na organizao social (produo de
alimentos, condies de saneamento, desarticulao da organizao familiar). J no Brasil esse impacto foi menor,
pois a populao era mais rarefeita e a agricultura tropical importava trabalho.
31
Sobre as caractersticas do capital comercial na colnia ver Srgio Bag, Economa de la Sociedad Colonial.
Ensayos de Historia Comparada de Amrica Latina (1949).
32
Ciertamente, a diferencia de lo que ocurra en las ciudades burguesas del mundo mercantil europeo, se constituan
en las de Indias unas sociedades duales, sin sectores medios (ROMERO,2004, p.74)
33
Os minifndios situavam-se nas franjas das grandes propriedades em terras que no interessavam diretamente a
produo das grandes fazendas. Por essa razo, os minifndios tambm tiveram o papel de reter populao no
interior do territrio e, especialmente no caso brasileiro, tero papel importante tambm no momento da integrao da
economia nacional, j que a produo de muares saa tambm dessas reas (no Nordeste brasileiro) e ia em direo
economia mineira.
 18

agricultura comercial ou dos setores urbanos. nessa relao que se basear a

agricultura itinerante, onde as parcas tcnicas de produo e a pobreza do solo impem
constantes deslocamentos da populao, bem como a produo histrica de uma fora
de trabalho barata e desconectada da criao de empregos propriamente ditos 34. O
impacto disso nas cidades a partir de meados do sculo XIX ser extremamente
relevante, principalmente para entender como, ainda sem um processo de
industrializao, as taxas de crescimento urbano eram ascendentes.
Essa relao com a terra tambm teve impactos na questo fundiria do meio
urbano, os quais sero fortalecidos a partir da formao dos mercados de terra, mas que
desde o incio refletem a relao das elites com o controle da terra e com a drenagem de
rendas especulativas35. Como aponta Portes (2007, p. 64),

Cities offered the only setting where an exploitative orientation could be

implemented. Ownership of land offered about the only position, and land was
allocated by city authorities (). Founders of a new city received large tracts,
with the remainder allocated among subsequent arrivals with the proper
qualifications. The extensive tracts granted to early settlers were given in
perpetuity and, with time, became the basis for emergence of an urban patriciate.
In successful settlements, charted land proprietors the vecinos became an
elite witch monopolized not only economic wealth but social prestige and access
to political offices as well.

Desta forma, sob relaes conflituosas com a Coroa, as classes dominantes

da colnia no tinham seus interesses guardados exclusivamente na extrao mineral
ou na produo agrcola mas, sobretudo, no controle dos homens e do territrio
(DONGHI, 1990, p.12), o que configurar, de fato, as relaes de poder aps a
independncia. O acirramento dos conflitos entre a metrpole (e seus tributrios para
alm-mar) e as classes dominantes mais progressistas da colnia (os criollos na
Amrica espanhola e os setores do comrcio urbano na Amrica portuguesa), somados
aos conflitos de classes internos36 sero, portanto, motor dos processos de
independncia nas primeiras dcadas do sculo XIX37. Esses conflitos tinham no meio

34
Sobre a agricultura itinerante ver Furtado (1976) e Cano (2002)
35
Para uma reviso sobre a questo fundiria no sculos XVIII e XIX ver: Caracas, Waldron (1981); Colmbia,
Jaramillo (2009), Mxico Schteingart (2001).
36
Sobre o papel das cidades e suas classes sociais nesses conflitos ver Romero (2004). Os conflitos internos
variaram muito entre as regies: no Haiti, por exemplo, os escravos tiveram papel ativo nas revoltas pela
independncia, enquanto na Amrica portuguesa e espanhola isso no ocorreu. Os campesinos, por sua vez, sero
uma das foras no Peru e no Mxico, enquanto no Brasil os setores mdios urbanos tero papel mais pronunciado.
37
Sobre os demais fatores que contriburam para o processo de independncia ver Prado Jr. (1945) e Schwartz e
Lockhart (2002)
 19

urbano um catalizador, uma vez que o carter cada vez mais comercial das principais
cidades contestava a posio de elo de transmisso do sistema da dominao
externa38.
No cabe aqui analisar os processos de independncia, apenas relembrar
alguns dos fatores essenciais para entender as transformaes na questo fundiria, na
formao do mercado de trabalho e nas cidades. O primeiro deles que a
independncia formou, em todos os pases latino-americanos, uma oligarquia de
proprietrios fundirios, pois na maioria dos casos as terras passam das mos da Coroa
e do Estado para as elites nacionais39. A perpetuao do poder poltico ancorado na
propriedade fundiria ser fundamental, portanto, para entender como os donos da terra
so indispensveis ao pacto de dominao interno das naes40.
Ainda que houvesse presses para a realizao de reforma agrria
principalmente nas reas onde, historicamente, conviveram a grande fazenda e as
comunidades indgenas mais desenvolvidas a terra constituiu em todas as regies
uma fonte de acumulao primitiva, a qual seria demandada tanto pelo capital mercantil
(como fator de produo fundamental da economia primrio exportadora e, at hoje,
como frao de capital que domina a lgica de acumulao urbana) como,
posteriormente, pelo capital industrial (que dependia das divisas oriundas da exportao
e necessitava da ampliao da diviso do trabalho entre campo e cidade, ou seja, da
produo interna de alimentos e matrias primas). Ademais, com os processos de
independncia houve uma tendncia concentrao deliberada da propriedade fundiria
(das mais frteis e que gozavam de maiores recursos naturais e tcnicos), j que, aos

38
() cidade da conquista cabia exportar sem contrapartida o mximo possvel o excedente colonial, ao passo que
cidade comercial convinha vende-lo ao melhor preo, maximizando o retorno. Desta maneira a cidade comercial se
fez porta-voz de todos os interesses que almejavam transformar o excedente comercializvel em excedente comercial
e, em aliana com eles, enfrentou e venceu a cidade da conquista (SINGER, 1998, p.105)
39
Gran parte de la nueva provisin de tierra tena su origen en apropiaciones particulares de inmenso dominio pblico
().Utilizando tanto medios discutibles como medios legales, grandes extensiones de tierra que antes estaban en
poder del Estado, as como la mayora de los yacimientos de minerales comerciales que a la razn se conocan,
cayeron en manos particulares, y el control de las mismas era ejercido a veces por un individuo, otras por una familia y
en ocasiones por una sociedad comercial. Esta ltima forma de organizacin comercial predominaba en la minera. No
obstante, debido al tamao de muchas familias terratenientes de Amrica Latina, tambin era frecuente que se usara
el procedimiento de la sociedad comercial para repartir los derechos agrarios entre numerosos herederos. En lo que
se refiere a las grandes propiedades rurales y a las minas que pertenecan a sociedades comerciales, en la mayora
de los casos era probable que el control de gestin, ya fueran propiedades de alguna sociedad o de algn particular,
se ejerciera en nombre de propietarios ausentistas, pero tambin se daban bastantes otros en que grandes
propietarios de tierras participaban por lo menos con regularidad, aunque no necesariamente de forma continua, en la
tarea de organizar la produccin y la comercializacin. (BETHELL, 1986, p.25).
40
TAVARES (1999 e 2000)
 20

olhos da ideologia liberal dominante, a terra era considerada a base das vantagens
comparativas para a incorporao das economias ao mercado mundial.
A formao do mercado de trabalho capitalista tambm dependeu
basicamente da relao entre a produo e a estrutura fundiria em um contexto de
incorporao dos pases diviso internacional do trabalho. A transio para o trabalho
assalariado foi menos abrupta nas regies onde a populao nativa j havia sido
incorporada na produo colonial e a propriedade fundiria era predominantemente
privada ou minifundista/coletiva41. No Mxico, por exemplo, no boom da produo
mineira no incio do sculo XIX, as minas j contavam com tcnicas de produo mais
modernas (importadas via inverses do capital ingls) e trabalho assalariado. No Brasil,
onde a produo aucareira, a minerao e o caf usaram fora de trabalho escrava e
havia, em extenso, terras devolutas, o fim da escravido e a formao do mercado de
trabalho teve, necessariamente, que ser precedido pela formao do mercado de
terras42.
Isso ocorreu porque foi imperativo que o grosso da populao no pudesse se
tornar proprietria do meio de produo fundamental, a terra. Somando tal fator com as
caractersticas j mencionadas da agricultura itinerante e da relao entre o latifndio e
o minifndio, pode-se entender porque a estrutura com forte concentrao fundiria
conseguia crescer extensivamente atravs da oferta elstica de fora de trabalho 43 no
plenamente assalariada.
Outro fator fundamental da formao do mercado de trabalho e das cidades
na Amrica Latina foi o movimento das migraes internacionais oriundas, sobretudo, da
Europa. Elas se direcionaram em maior escala para a Argentina, Brasil e Uruguai. Em
menor medida, foram para o Mxico, Colmbia e Venezuela (que ter um fluxo maior
com o desenvolvimento da economia do petrleo). A vinda de imigrantes conformou, no
caso brasileiro, parte relevante da fora de trabalho da plantao de caf (como colonos,
assalariados ou pequenos e mdios proprietrios) e do meio urbano em So Paulo44.

41
Sobre isso ver Bethell (1986) tomos 6 e 7. E Schteingart (2001).
42
Sobre isso ver Jos de Souza Martins (1990) e Ligia Osrio (2008).
43
Exceo a esse modelo sero algumas regies dos pases rio platenses e o Sul do Brasil.
44
De maneira distinta, em partes do Sul do Brasil e do Esprito Santo, a migrao europeia desenvolveu uma estrutura
diferenciada. No caso do Sul, a partir dos anos 1860, formou-se uma estrutura de pequenos proprietrios e uma
economia de excedentes mais pulverizados (que combinava a pequena propriedade com o artesanato/pequena
 21

A migrao internacional, a despeito da ideologia do branqueamento45 da

populao, era a nica forma disponvel e rpida de expanso da fora de trabalho sem
que, com isso, houvesse a necessidade de mudar radicalmente as estruturas
socioeconmicas. No mesmo sentido, se far possvel a dinamizao do mercado
interno (de produo e consumo) mantendo severas disparidades regionais. Tambm
nos pases onde a imigrao foi menor, a estrutura fundiria e a pauperizao da
populao contriburam para a permanncia de relaes de produo dspares entre as
regies que, quando integradas na formao dos mercados nacionais, tornaro as
desigualdades regionais evidentes, mas formaro um mercado de trabalho nacional. As
disparidades sero o principal motor das migraes internas, cujos destinos j no
sculo XIX eram os centros urbanos.
Esse modelo gerou uma srie de conflitos que resultaram, no sculo XX, em
processos de reforma agrria Mxico, Bolvia e Peru46. No caso mexicano, as mazelas
provenientes da desorganizao da economia colonial e das guerras de independncia,
junto expanso da grande propriedade e da pauperizao da populao campesina,
foram a base das revoltas que culminaram na Revoluo Mexicana (1910). Dentre vrios
elementos importantes, no que se refere terra, o principal resultado da revoluo foi a
conquista da garantia da propriedade ejidal que estava sendo crescentemente
privatizada ao longo do sculo XIX47. A Constituio de 1917 alm de estabelecer as
restituies de terras aos povos de direito ainda estabeleceu a dotao de ejidos aos
que necessitavam terras (SCHTEINGART, 2001, p.31), transformando, de maneira nica
e ao longo de mais de 30 anos, a estrutura fundiria (rural e urbana) do pas.
Conforme Furtado (1976, p. 291), o objetivo central da revoluo de eliminar
a tutela que exerciam as fazendas sobre os camponeses e dar acesso terra foi
parcialmente atendido. O sistema ejidal era um meio eficaz de reter populao no
campo. No entanto, como aponta Ribeiro (2007, p.138), com a penetrao de capitais

manufatura) e que, posteriormente, resultou em uma rede urbana mais equilibrada em comparao ao restante do
Brasil.
45
Sobre isso ver Darcy Ribeiro (1978) e o Darcy Ribeiro (1995).
46
Sobre isso ver Celso Furtado (1976) e Darcy Ribeiro (2007). Especificamente sobre o caso mexicano ver
Schteingart (2001) e Varley (1985).
47
O Ejido um regime jurdico particular, de tutela do Estado, definido por uma parcela da terra cujo usufruto da
produo de um ncleo populacional. Ela no pode ser vendida, alienada, arrendada, etc. Segundo Schteingart
(2001, p.29) El proceso de privatizacin fue creciente a lo largo del siglo XIX, sobre todo como consecuencia de la
reforma liberal de 1856, y se acentuo aun ms en el Porfiriato a travs de las acciones de las compaas
deslindadoras, las cuales pedan ttulos de propriedad que frecuentemente no poseean los indgenas.
 22

(inclusive estrangeiros) na agricultura e o abandono da ideia de organizar a produo

atravs do ejido, a lgica de expulso prevaleceu, pois

Vedou-se, assim, a elevao do indgena ejidario e do pequeno proprietrio

jungido ao minifndio a uma condio social mais alta, pela integrao em
formas coletivistas modernas de explorao agrcola. E, sobretudo, estabeleceu-
se um contraste flagrante entre a prosperidade econmica do monocultor
capitalista, assentado em terras boas e irrigadas, servido por crditos oficiais, e o
ndio-campons condenado ineficcia e pobreza.

Diferentemente do que ocorreu no Brasil com a vinda da famlia Real para o

Rio de Janeiro e com o processo de independncia sem conflito armado comparvel
Amrica Espanhola (mais baseado na conciliao dos diversos interesses das fraes
de capital e das oligarquias regionais), no perodo da independncia as cidades da
Amrica Espanhola sofrem uma contrao. Sem desconsiderar o fato de que das
cidades emanaram condies essenciais para a luta poltica, a contrao foi mais severa
quanto maior e mais violento foi o perodo de guerra civil. Os casos da Colmbia e da
Venezuela so emblemticos nesse sentido, j que alm do perodo da independncia
ainda sofreram com o desmembramento da Gr Colmbia (1830/31). Da mesma forma,
o Mxico ver seu crescimento urbano ser mais vultuoso, mas no menos contraditrio,
apenas com o fim do processo revolucionrio.
As cidades, por conseguinte, se transformaro medida que o padro de
reproduo do capital ganhe contornos mais definidos, ou seja, que as economias latino-
americanas possam se tornar produtoras e consumidoras do mercado mundial de bens
e de capital. Sero os pases com uma melhor infraestrutura econmica e que,
politicamente, apresentam condies mais estveis, os que respondero mais
rapidamente s demandas do mercado internacional e da segunda Revoluo Industrial.
Assim, a partir da segunda metade do sculo XIX h uma melhora na infraestrutura de
transportes e o campo absorve novas tcnicas agrcolas, pecurias e mineiras.
Isso significou o aumento da diviso social do trabalho entre campo/cidade e
um aumento da migrao interna nos pases. O capital mercantil tambm se desenvolve
sobre outras bases, de crescente realizao interna, ainda que se pautasse
originalmente pela dinmica exportadora. De um lado, as cidades e regies que no
puderam se articular diretamente ao sistema mundial sofreram processos de estagnao
e se tornaram reservatrios de trabalho e terra que seriam acionados pela dinmica da
 23

acumulao capitalista ao longo da histria. De outro, as cidades e regies que puderam

atender ao chamado da acumulao conhecero uma nova fase em seu
desenvolvimento, com aumento da taxa de urbanizao, maior diversidade setorial,
aumento de obras pblicas e, ainda que sob uma tica liberal conservadora, maior
participao estatal na economia.
Apesar dos dados populacionais serem muito fragmentados para o perodo
das ltimas dcadas do sculo XIX e o incio do sculo XX, Bethell (1986, p.210) mostra
um avano crescente da populao urbana, com destaque para a Venezuela e o Brasil.
Devido a caractersticas em relao geografia do pas e parca integrao territorial 48, a
Colmbia teve nveis de urbanizao menores, enquanto os ndices para o Mxico,
como citado, sero maiores apenas a partir de 1930. Os dados mais homogneos
apontam para um aumento do percentual total da populao que vive em centros de
mais de 20 mil habitantes: no Brasil em 1872 era 8,5% e em 1940 15,3%; na Colmbia,
em 1870 era 2,4% e em 1928 8,7%; no Mxico os dados so para 1900 e 1930, de 9,3%
e 15,6%; na Venezuela passam, em 1873, de 7,3% para 17,0% em 1926. Outra questo
importante o crescimento das principais cidades. Enquanto nos trs pases da Amrica
espanhola h um predomnio relevante da participao das capitais (Caracas, Cidade do
Mxico e Bogot) na populao urbana total, no Brasil ocorre uma descentralizao
maior, onde aparece entre 1872 e 1940 a ascenso de So Paulo na hierarquia urbana,
juntamente com Rio de Janeiro ,Recife e Salvador.
no sculo XIX que as principais cidades comeam a mudar sua fisionomia,
pois, alm das migraes e do aumento das taxas de crescimento vegetativo, a
diferenciao do espao intraurbano se acelera. Esse processo inicia-se no final do
sculo XVIII, mas a necessidade de ordenar o funcionamento da cidade seu traado,
os espaos pblicos, as polcias para conter a mala vida ganha flego a partir de
1850 nas capitais e 1870 nas cidades menores. Como coloca Romero (2004, p. 271-
272), h um processo de despersonalizao das relaes sociais tornando mais
complexa a estratificao das classes e as relaes entre elas. O autor descreve o
aumento da populao marginal que atuava nos servios pouco especializados na
cidade; a formao no incio do sculo XX de um proletariado urbano que, apesar de

48
Sobre isso ver Greenfield, G (1994)
 24

pouco numeroso, tinha uma coerncia de classe bastante explicita; o surgimento de uma
classe mdia que teve maior mobilidade social conforme oportunidades nos servios
pblicos ou profisses autnomas de prestgio; e, ao mesmo tempo, ascendia uma
burguesia (cuja origem poderia, conforme o caso, ser oligrquica) com uma feio
cosmopolita e moderna, mas que conservou, em grande medida, o esquema poltico
de privilgios tpicos do patriarcado.
Nesse contexto, as classes sociais, mediadas pela participao crescente do
Estado, disputaro e produziro o espao urbano e a cidade colonial comear a se
transformar com mais veemncia49. Eurocntricas em seu modo de pensar, consumir e
se organizar, as classes altas abandonam o centro colonial como lugar de moradia e se
movem em direo periferia das cidades (ainda que o centro da cidade fosse a
referncia para o trabalho e lazer). Predominantemente, a produo habitacional que
atendia essa populao foi de encomenda, prevalecendo uma lgica que misturou
partes de manufatura e partes de trabalhos artesanais.
A classe mdia, que passa a cultivar uma ideologia de xito econmico e a
ascenso social, tem uma mudana qualitativa mais profunda, pois alm de
transformaes na infraestrutura urbana (servios pblicos em geral, com melhores
condies sanitrias, educacionais e hospitalares) participam com maior protagonismo
da vida poltica. As classes populares, majoritrias e mais heterogneas, viviam em
condies muito piores: no melhor dos casos em reas modestas, com acesso cidade
propriamente dita ou em vilas industriais; e, no pior dos casos, em cmodos alugados
nos cortios (conventillos, callejones, etc.) ou afastados, nas bordas ou no alto da
cidade, em favelas, tungurios, barrios, etc. onde prevaleceu a lgica da autoconstruo.
Destarte, com uma economia industrial incipiente, porm com o aumento da
populao urbana, a economia nas cidades foi se vinculando a certas atividades
mercantis, como a construo de casas de aluguel ou dos loteamentos piratas. Essas
atividades se constituiro um segmento econmico importante (inclusive para as elites
rurais), que ser mais ou menos acessado conforme os padres de reproduo do
capital de cada pas e em cada momento histrico. As pssimas condies de habitao
da maioria da populao, portanto, tm origem anterior ao inicio da expanso urbana

49
Sobre isso ver Bethell (1986); Romero (2004);
 25

industrial, mas tenderam a se acentuar com o desenvolvimento do

subdesenvolvimento. Como coloca Romero (2004), ainda que tenha havido uma
melhora na infraestrutura social e urbana, a habitao era o problema mais grave e de
difcil resoluo. Ao longo da histria, excees regra sero alguns momentos
especficos, onde uma pequena parte da populao conseguiu, via atuao do Estado,
mitigar o problema.
Assim, o largo perodo abordado nesta seo, entre a explorao colonial e o
padro de reproduo do capital primrio exportador, fundamental para entender as
bases das condies de moradia ps 1930. A maior dinamizao das primeiras dcadas
do sculo XX promoveu, ainda que de maneira incipiente, o florescimento de novas
atividades produtivas, principalmente da indstria manufatureira (de bens salrios)
localizada nas reas urbanas em expanso. No entanto, se cristalizaram diversas
relaes, forjadas a partir da explorao colonial, que acompanharo e se transformaro
no perodo de desenvolvimento mais autnomo das Naes latino-americanas.
Entre essas permanncias podemos citar: a prevalncia do capital mercantil e
importncia da propriedade fundiria na estrutura econmica e de poder poltico; a
dependncia dos capitais estrangeiros na economia; e a formao de um mercado de
trabalho incapaz de reproduzir os trabalhadores em condies plenamente capitalistas.
Como ser abordado na prxima seo, a urbanizao carrega traos marcantes dessas
heterogeneidades, as quais sero sintetizadas e em alguns casos aprofundadas -
tambm na produo da casa, seja via mercado, Estado ou autoconstruo.

1.2. Industrializao, urbanizao subdesenvolvida e as polticas habitacionais

na Amrica Latina at 1960

O padro de reproduo do capital primrio exportador guarda na crise de

1929 seu principal ponto de ruptura. Isso ocorreu em funo no s da violenta queda
dos preos dos bens produzidos nas economias subdesenvolvidas e da fuga de capitais
dos pases, mas devido ao fato que a partir desse momento que se combinam menor
controle dos pases imperialistas sobre as economias latino-americanas e maior
participao do Estado nas economias nacionais50: Segundo Cano (2007, p.9): A

50
importante ressaltar que esse no um movimento unnime e natural de todas as economias e que decorre da
crise. , em grande parte, um movimento deliberado atravs das polticas econmicas que deram resposta crise.
 26

profundidade da crise e sua larga durao no permitiam o retorno ao passado, no

sentido de manter o antigo padro de consumo e investimentos e aplicar ajustes
passivos para enfrentar a depresso.
Dessa forma, os pases da Amrica Latina iniciam um novo padro de
reproduo do capital que impulsiona, em diversos graus, a industrializao por
substituio de importaes51. A industrializao enquanto processo de acumulao
de capital atravs de bases especificamente capitalistas se baseou em condies
pretritas como: implantao industrial prvia induzida pelas exportaes e capaz de
atender uma demanda interna; disponibilidade mnima de divisas internacionais
suficientes para importar mquinas e insumos; e, um Estado Nacional com instrumentos
de interveno na economia que induzia o setor privado.
A estrutura anterior ao processo de industrializao nos pases menores
como a Venezuela antes da explorao petroleira contava apenas com atividades de
processamento agroindustrial, enquanto nos maiores (entre eles Brasil, Mxico,
Argentina e, em menor escala, Colmbia) havia se consolidado uma estrutura mais
complexa, com bens de consumo no durveis (indstria txtil, calado, vesturio,
mveis) e, nos casos mais avanados, uma indstria incipiente de bens intermedirios
(de qumica, metalurgia e materiais de construo) (CANO, 2007).
Assim, os pases entraram no perodo da substituio de importaes em
condies e temporalidades distintas: o Brasil, o Mxico e Argentina se industrializaram
com maior rapidez, apresentando diversificao industrial para os setores de bens de
consumo durveis e de capital a partir da segunda metade dos anos 195052. Avanou-
se, ainda que de maneira desigual entre os pases, na produo e nos setores (petrleo,
ao, produtos qumicos, infraestrutura, bancos, transporte, energia e telecomunicaes),

Nesse sentido, cabe excluir a Venezuela pois, devido seu maior grau de dependncia externa, no dar resposta
crise to prontamente. Primeiro porque a indstria e a urbanizao ainda eram incipientes; segundo porque tinha elos
mais fortes com a economia estadunidense, em funo do petrleo; terceiro porque estavam monetariamente
vinculados ao dlar (CANO, 2007, p.10-11).
51
Sobre uma sntese do processo de industrializao dos pases da Amrica Latina ver Furtado (1978), Cano (2007) e
Tavares (1972).
52
Segundo dados de Cano (2007) no Brasil, houve um aumento significativo da participao da indstria do PIB que
sai de 12,5% em 1928 e vai para 20% em 1955. No Mxico a indstria entre 1939 e 1970 tem um aumento de
participao, sai 16% e vai para 23,4%. Na Colmbia, a participao do setor da indstria na economia entre 1929 e
1939 subiu de 5,7% para 9,1% do PIB, chegando a 24,7% em 1970. Na Venezuela o movimento mais tardio e a
participao menor: entre 1940 e 1970 h um aumento da participao do setor manufatureiro de 13,6% para 15,3%
no PIB.
 27

tambm devido ao alargamento do mercado interno, o qual crescia pela a integrao das
regies nas economias nacionais e pela a realizao interna do excedente econmico.
A Colmbia, devido a sua escassa integrao e a forma dominante da
pequena propriedade agrcola na atividade cafeeira (que pulverizava muito a capacidade
de acumulao), tinha parca produo industrial no incio da dcada de 1930. Dentre
outras razes, isso fez com que a industrializao por substituio de importaes
ganhasse mais fora ao longo dos anos 1940/50, sem o avano posterior na
diversificao dos setores como ocorrera para o Brasil, o Mxico e a Argentina. A
Venezuela constitui um caso que merece ser analisado a partir de suas especificidades,
pois se formou como uma economia baseadas no rentismo petroleiro, que s avanaria
na produo industrial no final da dcada de 1950. Isso ser tratado com mais detalhes
quando explorado o caso especfico da poltica habitacional venezuelana. Cabe apenas
destacar que o Estado venezuelano, principalmente no perodo em que a atividade
petroleira controlada essencialmente por empresas de capital estrangeiro (entre o
incio da explorao nos anos 1920 e o incio do processo de nacionalizao, a partir
dos anos 1960), tem autonomia muito reduzida para realizar politicas econmicas e
setoriais. Isso atrasou, sobremaneira, o desenvolvimento da indstria no pas o qual foi
muito mais tardio que o processo de urbanizao.
No perodo entre 1930 e 1960, portanto, h um salto importante na
diversificao da produo, onde o Estado compensou, o quanto pode, as debilidades
do capital nacional e a indiferena do capital internacional53. Considerando as
especificidades de cada pas, alm do avano industrial das economias ps 1930, os
Estados tambm aumentam seu corpo tcnico e burocrtico, sendo fundamentais no
estabelecimento dos princpios que condicionaram o alargamento do mercado de
trabalho assalariado urbano54. Nesse aspecto vale considerar que, por se tratar de uma
industrializao limitada (pela capacidade de financiamento, pela deteriorao dos
termos de troca, pela incapacidade dos capitais privados nacionais em centralizar
capital, etc.), o contingente assalariado nos setores mais dinmicos no cresceu numa

53
As potencias econmicas mundiais, sob hegemonia norte-americana, enfrentaram nesse perodo a crise de 1929,
as duas guerras mundiais e o processo de reconstruo que passa a ser orientado em funo tambm da disputa com
a Unio Sovitica. Sobre isso ver Alosio Teixeira, Movimento da Industrializao nas economias centrais no ps-
guerra, 1983.
54
Sobre isso ver Oliveira (1982 e 1987).
 28

magnitude que permitisse a incorporao extensiva da classe trabalhadora a uma

dinmica propriamente capitalista.
Dessa forma, ainda que a integrao dos mercados nacionais incorporasse a
produo do campo (tanto de alimentos e matrias primas, como de fora de trabalho
via migrao) no foi possvel transformar nem o latifndio nem as relaes de produo
pautadas na superexplorao do trabalho. Como aponta Singer (1998, p.111),

No fundo, a manuteno de velhos mecanismos de explorao e de

transferncia do excedente, do campo cidade, resultou do fato de que a
industrializao na maioria dos pases latino-americanos no resultou de uma
transformao revolucionria da antiga estrutura de dominao, mas de uma
acomodao da mesma. oligarquia foi permitido reter propriedade do solo e as
formas de explorao semi-servil da mo de obra. O latifndio se manteve como
forma fundamental de organizao produtiva no Setor de Subsistncia. Mesmo
no Mxico, onde a Revoluo desencadeou, com atraso embora, uma ampla
reforma agrria, as velhas relaes de produo ainda persistem no campo,
embora atenuadas, o latifndio se manteve ou se reconstituiu em muitas reas.
O fato fundamental que a pobreza do homem do campo no foi tocada, apesar
da industrializao, em nenhum pas da Amrica Latina, com a notvel exceo
de Cuba, o nico pas onde as relaes entre campo e cidade sofreram
mudanas fundamentais.

Assim, a migrao em direo s cidades se acentua tendo como base a

pobreza e a acumulao primitiva55 no meio rural, em contexto completamente diferente
daquele dos pases centrais onde o campo se modernizava em funo e sob o
comando da burguesia e da acumulao industrial urbana e da expanso considervel
do emprego industrial. A migrao interna foi, portanto, causa relevante do crescimento
das cidades. Para os casos abordados neste estudo, entre 1940 e 1950, 49% do
crescimento da populao urbana no Brasil decorreu dos movimentos migratrios; entre
1938 e 1951 o dado de 68% para a Colmbia; entre 1941 e 1950 42% para o Mxico;
e, entre 1941 e 1950 de 71% para Venezuela56.
Conforme a Tabela 1, para o perodo entre 1950 e 1970 o Mxico apresentou
o menor grau de urbanizao (36,2 em 1960; 43,7% em 1960 e 51,4% em 1970). Como
mencionado, essa dinmica explicada pelo conturbado perodo da Revoluo
Mexicana e pelo fato de a reforma agrria ter se estendido at o governo Crdenas
(1934-1940), o qual ampliou a distribuio de terras. No entanto, ainda que a

55
Como coloca Francisco de Oliveira (1982, p.18) uma combinao, pois, de oferta elstica de mo-de-obra e oferta
elstica de terras, reproduz incessantemente uma acumulao primitiva na agricultura.
56
Fonte: Pereira (org) (1976, p. 85).
 29

participao da populao urbana fosse menor, o ritmo das taxas de crescimento urbano
foi prximo a dos demais pases e bastante superior no caso das regies metropolitanas,
com maior crescimento industrial: entre 1950 e 1960 Cidade do Mxico, Monterrey e
Guadalajara cresceram, respectivamente, 4,8%, 6,3% e 6,4%57 e, entre 1960 e 1970
5,2%, 5,5% e 5,7%.

Tabela 1 - Taxa de crescimento da populao e grau de urbanizao (%) dos pases

selecionados e principais regies metropolitanas (1950/80)
Grau de urbanizao % Taxa anual de Crescimento %
Pas/ Regio Metropolitana*
1950 1960 1970 1980 1950/60 1960/70 1970/80
Brasil 36,5 43,0 55,9 67,6 5,00 5,10 4,30
So Paulo 52,6 62,6 80,3 88,6 5,31 6,54 4,58
Colombia 42,7 52,1 59,1 67,2 4,40 4,30 2,70
Bogot 65,0 70,4 81,0 85,9 6,99 5,79 2,98
Mxico 36,2 43,7 51,4 58,4 4,80 4,70 4,50
Cidade do Mxico 73,2 79,8 84,4 90,5 4,88 4,95 4,47
Venezuela 53,7 67,4 77,2 84,0 6,50 5,30 4,00
Caracas 80,7 90,3 94,5 95,1 6,39 4,35 1,90
Fonte: Elaborao com dados das Sries estatsticas da CEPAL.

A Colmbia, por sua vez, apresentou um aumento significativo no grau de

urbanizao, mas com taxas de crescimento menores, em torno de 4,3% para os dois
perodos (1950/60 e 1960/70). A regio de Bogot, no entanto, tem uma taxa de
crescimento muito superior, de 7,0% e 5,8% para os mesmos perodos. Isso se deveu,
fundamentalmente, ao aumento de suas funes administrativas e, em menor medida,
ao crescimento industrial. Nesse aspecto cabe destacar a regio de Antioquia, mas,
principalmente, Medelln que entre 1950 e 1960 apresentou taxa de crescimento anual
de 8,1% e concentrou o maior desenvolvimento industrial colombiano do perodo.
O Brasil, nesse contexto, tambm tem um aumento do grau de urbanizao
(36,5% e 43.0%) e das taxas de crescimento urbano. Houve uma complexificao da
rede urbana brasileira que se d com a ampliao do mercado interno e a concentrao
industrial em So Paulo. A acumulao do centro dinmico exigiu o alargamento do
mercado e uma complementao de sua economia, comandando o aumento da diviso
do trabalho entre as regies58. Por essa razo e em funo de um processo de

57
Os dados das regies metropolitanas ou regies especiais tambm foram consultados nas sries estatsticas da
CEPAL.
58
Sobre isso ver Cano (2007)
 30

industrializao mpar se comparado aos demais pases da Amrica Latina, as taxas de

crescimento da populao na Regio Metropolitana de So Paulo superaram as taxas
anuais nacionais foram de 5,3% e 6,5% para os intervalos de 1950/60 e 1960/70
respectivamente, chegando a mais de 18% entre 1950/60 e 24% entre 1960/70 em
municpios da regio perifrica da metrpole que estava em franca ascenso.
Contribuiu pra isso o forte crescimento vegetativo da populao brasileira e o
j mencionado movimento das migraes internas59. Este ltimo atendeu, por um lado,
lgica da expulso das reas que modernizavam de forma conservadora a agricultura 60
e, com isso, desempregavam fora de trabalho e/ou concentravam terras; por outro lado,
devido expulso do contingente das reas estagnadas ou de baixa produtividade que
sofriam com problemas como a seca. Isso permitiu, portanto, um desenvolvimento
urbano veloz e espacialmente concentrado em So Paulo.
O processo de crescimento das cidades na Venezuela obedece, at o final
dos anos 1950, a uma lgica distinta daquela observada nos outros pases. A conexo
entre crescimento industrial, expulso de populao do campo e complexificao da
rede urbana no ocorreu neste caso, apesar do pas ter apresentado o maior grau de
urbanizao no perodo. A relao tambm guarda explicao na impossibilidade das
reas rurais reterem populao, mas o dinamismo das reas que mais cresceram se deu
em funo da concentrao dos investimentos estatais provenientes das rendas
petroleiras61 e, obviamente, em razo do desenvolvimento de parte das atividades
(principalmente de servio e comrcio) geradas pela explorao no boom do petrleo no
mercado mundial. Como a atividade petroleira apresenta capacidade limitada de
dinamizao interna se comparado atividade industrial, a urbanizao do pas e, em
especial de Caracas, se fez com piores condies de insero produtiva da populao.
O grau de urbanizao no pas em 1950 era de 53,7% e, em 1960, 64,7%.
Em relao Amrica Latina os nmeros da Venezuela foram menores apenas que da
Argentina e Uruguai, pases que, por outras razes, se urbanizaram precocemente e
com muito vigor62. As principais cidades, a comear por Caracas, passando por

59
Para uma sntese do processo histrico demogrfico e das migraes internas no Brasil ver Patarra (2003) e Berqu
(2005)
60
Sobre isso ver Incio Rangel (2004), Graziano Silva (1995).
61
Negrn (1991); Ferrndiz (2001).
62
Sobre Argentina e Uruguai ver ROMERO (2004) e Greenfield (1994).
 31

Valencia, Maracay e, em menor medida, Barquisimieto, tiveram taxas de crescimento

prximas mdia nacional.
Percebe-se, por conseguinte, que a temporalidade do processo de
urbanizao e industrializao dos pases bastante especfica. No entanto, pode-se
estabelecer uma lgica comum que resulta em problemas urbanos muito semelhantes e
em uma geografia urbana tambm relativamente homognea. Os estudos da CEPAL
sobre o assunto63, apesar de terem recebido crticas64 principalmente no que tange
ideia de marginalidade e do dualismo, que mesmo identificando corretamente o
fenmeno do subemprego/desemprego disfarado no deixava explcito sua conexo e
funcionalidade no processo de acumulao foram os que mais avanaram no sentido
de entender concretamente e do ponto de vista da economia as caractersticas da
urbanizao subdesenvolvida. Tais estudos apontaram para um descompasso entre o
ritmo de urbanizao e de industrializao, que at ento no havia ocorrido em outras
partes do mundo, pois o grau de urbanizao das reas economicamente mais
importantes da sia e da frica, ainda que com taxas de crescimento altas, no chegava
a mais de 36% em 197065.
No subdesenvolvimento latino-americano, o processo de urbanizao ligado
industrializao se defrontou com uma srie de contradies que a lgica geral do
movimento do capital por si s foi incapaz de explicar 66: a primeira delas que a
produo para o mercado se d com tecnologia poupadora de fora de trabalho em
contexto de forte expanso da oferta de trabalho, o que pressionar os salrios para o
menor nvel possvel; a segunda que a indstria encontra, apesar da crescente
necessidade de realizao, um mercado reduzido, ou seja, parte relevante da populao
que se dirige s cidades no ter condies de acessar o mercado de bens e servios
decorrentes da produo industrial; a terceira se refere ao fato de que, em funo do
processo de monopolizao da economia e de desequilbrios externos que levavam
63
Esses estudos foram sintetizados principalmente no livro organizado por Luiz Pereira (Urbanizao e
subdesenvolvimento) e em diversos textos de Anbal Quijano, ambos referenciados neste trabalho.
64
Nesse caso destacam-se as Crticas de Francisco de Oliveira (1987) e de Paul Singer (1987).
65
Para uma reviso da urbanizao nos pases da sia e da frica ver Lughod e Hay (2007). Em artigo dessa
compilao McGee (2007, p.202) mostra que em 1950, os maiores graus de urbanizao da sia (sudoeste) e da
frica (norte) eram de aproximadamente 24%, enquanto da Amrica Latina estavam em torno de 35%. Em 1970, nas
mesmas regies, esses nmeros mudam para respectivamente 35% e 50%.
66
Ainda que haja muitas diferenas tericas, diversos autores importantes do desenvolvimento econmico
reconhecem os trs pontos citados. Nesse sentido esto Furtado, Francisco de Oliveira (especificamente para o caso
brasileiro) e Marini.
 32

recorrentemente a desequilbrios fiscais e monetrios internos a inflao ser uma

constante na corroso dos salrios reais.
Desse modo, o mercado de trabalho subjacente a tais contradies
caracteriza-se por forte presena do subemprego ou desemprego. Gino Germani (1976,
p.117-118) mostra a estrutura ocupacional do continente em 1950, onde os estratos
ocupacionais baixos em atividades secundrias e tercirias (tipicamente urbanas) tinham
no total das ocupaes brasileiras uma participao de 24,3%; na Colmbia de 31,5%; e
na Venezuela de 44,4%, enquanto para os estratos mdios e altos os nmeros eram de
13,2%, 12,3%, 16,3% respectivamente. A contrapartida disso era a enorme participao
dos estratos ocupacionais baixos em atividades primrias, que no Brasil foi de 46,6%, na
Colmbia de 46,6% e na Venezuela de 37,4%.
No mesmo sentido, em 1950, 46% da populao economicamente ativa
(PEA) da Amrica Latina era subempregada (CEPAL, 1982, p.2) e, segundo as sries
estatsticas da CEPAL, em 1960, no Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela
respectivamente, apenas 19%, 8%, 11,5% e 11,9% da PEA constavam como
contribuintes dos sistemas de seguridade. Esses dados so reforados se observarmos
a porcentagem da populao ativa ocupada em estratos fabris que estava entre 6% e
6,5% para os pases supracitados mais o Mxico, com exceo da Colmbia cujo
nmero era de 4,3%. Cabe citar ainda o aumento, mesmo que diminuto, dos estratos
mdios altos que no superavam 16% da populao urbana dos pases (GERMANI,
1979, p.119).
Destarte, considerando as fortes taxas de crescimento das cidades, o
insuficiente ritmo de crescimento do emprego na indstria e as caractersticas da
estrutura ocupacional, a questo fundamental se refere aos mecanismos que tornaram
possvel a sobrevivncia da maioria da populao nas cidades. A CEPAL (1976)
resume esses mecanismos nos seguintes pontos: sobrevivncia das estruturas
produtivas e comerciais tradicionais (que empregavam maior contingente de fora de
trabalho e que, indiretamente, serviro de base para a indstria de maior produtividade);
expanso da populao marginal67 ocupada na prestao de servios (pessoais,

67
Entende-se aqui populao marginal no como uma populao apartada do desenvolvimento capitalista das
economias latino-americanas, mas como produto de suas contradies. Segundo Ribeiro (1978, p.66-69), Esta
situao se criou porque jamais se deu na Amrica Latina uma verdadeira ruptura com a dependncia e, portanto,
 33

domsticos, bicos, pequeno comrcio, camels, etc.); manuteno dos padres familiais
tradicionais (que assegurava o compartilhamento da misria e a reproduo da fora
de trabalho sem a necessidade de ampliar salrios por exemplo, com a
autoconstruo).
A consequncia espacial disso nas grandes cidades a presena, j nas
primeiras dcadas do sculo XX, dos tungurios, barriadas, favelas, etc. que se d
concomitantemente expanso de infraestrutura e organizao das cidades em moldes
mais modernos. Como bem aponta a CEPAL (1979, p.97), as populaes
marginalizadas da cidade no formaram bolses segregados compostos apenas de
populao oriunda da zona rural e no se constituram como reas transitrias para
incorporao paulatina da populao cidade propriamente dita. Ao contrrio, a partir
dos anos 1950 tenderam a se multiplicar com a metropolizao das grandes cidades,
fomentando formas coletivas de ajustamento que inclusive cristalizaram as favelas (e
seus correlatos) na paisagem urbana latino-americana.
Ao mesmo tempo, aps a depresso dos anos 1930, a recuperao
econmica, o fortalecimento do Estado e de seu corpo burocrtico, bem como a
ascenso da classe mdia e do proletariado mais qualificado, exigiro uma gama muito
maior de servios urbanos e oferta de moradia. Isso ser reforado no ps-guerra,
quando os pases centrais, em funo da reconstruo e, posteriormente, das lutas
sociais, apresentaro polticas mais coerentes para atender as demandas sociais
urbanas, em especial a habitao. Tal cenrio, junto com a formao dos organismos
internacionais (ONU/CEPAL, BIRD, FMI), tambm colocar o planejamento na agenda
dos governos latino-americanos.
Como j abordado, no caso dos pases subdesenvolvidos a economia no
teve as mesmas condies materiais68 de gerar uma oferta adequada de habitaes e
servios relacionados. Em primeiro lugar porque a cadeia de produo da construo

com a condio de proletariado externo de sua fora de trabalho que ensejasse uma reordenao social na forma de
um povo que existia para si. Nessas circunstncias, as deformaes sociais oriundas do perodo colonial somaram-se
novos fatores traumatizantes acarretados pela modernizao reflexa dos setores produtivos por via da nova
incorporao histrica realizada atravs da industrializao recolonizadora. () Nos seus desdobramentos mais
recentes, j no corpo da civilizao emergente, esse processo gera mais marginalizados do que integrados, mais
subemprego e desemprego que condies estveis de trabalho, por excluir crescentes parcelas da fora de trabalho
do sistema modernizado de produo e consumo (). Nas grandes cidades, a maioria dos marginalizados sobrevivem
atravs de mil modalidades de interao econmica que estabelecem entre si e com os integrados do sistema.
68
Por condies materiais entende-se: as caractersticas das relaes de produo, a saber, as relaes de trabalho
e a estrutura produtiva, que conformam o capital enquanto relao social.
 34

(insumos, maquinrio e, principalmente, o canteiro de obras) ter um baixo grau de

industrializao, que avanar apenas aps os anos 1950. Segundo porque o mercado
de terras nas economias subdesenvolvidas tem caractersticas peculiares.
Em termos gerais, o mercado de terras no capitalismo (central e perifrico)
determinado pela compra e venda da terra, no necessariamente como um valor de uso,
mas sim como forma de apropriao da renda da terra capitalizada. O preo da terra
regulado, ento, pela taxa de juros e a expectativa de renda futura, as quais se
comparam com as dos demais ramos da economia, configurando estas terras como uma
parte do mercado financeiro e do cassino dos ganhos especulativos. A especulao
ligada, no limite, expectativa de apropriao de trabalho futuro permite ao
proprietrio assumir papel ativo nas novas configuraes da produo sobre a terra, ou
seja, em qualquer pas capitalista, ceateris paribus, o determinante fundamental do uso
do solo orquestrado pelo proprietrio fundirio69.
Incio Rangel, j na dcada de 1960, tem contribuio importante no
tratamento da terra como parmetro financeiro. A partir da anlise da questo agrria
brasileira rural e urbana ele discute como, historicamente no subdesenvolvimento, a
terra se tornou uma mercadoria70 precificada e foi convertida recorrentemente em
reserva de valor e meio de entesouramento. Dessa forma, com a funo que toma, a
propriedade fundiria no mbito da especulao tende a esterilizar o acervo de terras
para uso da grande agricultura ou construo civil/edificaes, situao agravada pela
especificidade do poder poltico das classes proprietrias no subdesenvolvimento. Como
sintetiza Tavares (1999, p.455),

Para manter o movimento do dinheiro e assegurar a propriedade do territrio a

ser ocupado por formas mercantis sempre renovadas de acumulao
patrimonial, o Estado brasileiro () chamado a intervir com o proposito de
manter a segurana e o domnio das nossas classes proprietrias ou tentar
validar o estoque de capital acumulado.

Rangel chama a ateno tambm para o fato de que o preo da terra uma
funo da renda oferecida pela terra, que alm de abarcar as rendas absoluta e
69
Sobre a questo da renda fundiria no capitalismo ver Marx (1982) e (1985), e Harvey (1990).
70
Rangel deixa claro que a terra no Brasil foi transformada em mercadoria mediante a condio de ser inacessvel aos
trabalhadores agrcolas. A admisso da propriedade da terra veio com o lema nulle terre sans seigneur atravs da
ao do Estado, como questo de ordem pblica. Quando se implantou de fato o mercado de compra e venda de
terras, no havia condies para possibilitar a existncia de uma classe de agricultores-proprietrios no-latifundirios
(RANGEL, 2000).
 35

diferencial tambm abrange o que ele chamou de 4 renda. Segundo autor, os preos
crescentes no poderiam ser explicados pelo lado da oferta e sim pelo comportamento
da demanda, mas no da demanda por terra agricultvel ou de fundo predial, mas por
uma demanda especulativa. Esta est ligada economia pela existncia de uma
relao inversa entre o preo da terra e a taxa de lucro, onde a segunda oscila em
funo do movimento cclico da economia e a primeira pode ter um ciclo mais
autnomo.
Nos conhecidos perodos de queda e de recesso das economias
dependentes, conjuntamente com um quadro de inflao e instabilidade perseverante, o
preo da terra se eleva, aumentando a renda e os custos de produo da moradia ou
transformando a terra no principal ativo de reserva de poupanas j que os imveis
tinham seu preo mantido ou aumentado mesmo com a inflao. Isso no quer dizer que
o preo da terra deixe de aumentar nos momentos de ascenso cclica para edificaes,
por exemplo, mas que manter a terra inutilizada pode ser uma grande vantagem. Os
problemas inflacionrios tambm prejudicam a possibilidade de financiamento de longo
prazo para a produo e o consumidor, o que ser resolvido, em alguns casos, com o
estabelecimento de meios de indexao favorveis ou transferncia de perdas para o
Estado (por exemplo, por taxas de juros reais negativas para financiar a produo e
consumo da habitao).
Outra questo basilar o papel do Estado nesse processo, no s para
estruturao do mercado de terras como tambm para a consequncia que ele trouxe,
ou seja, o bloqueio de qualquer possibilidade de reforma agrria (RANGEL, 2000). Essa
fuga da acumulao para os ganhos patrimoniais sobre a terra revela, portanto, a
relao histrica mencionada das elites subdesenvolvidas com a propriedade fundiria
dando carter especfico aos ganhos fictcios71 sobre a terra. Ademais, como o mercado

71
A formao histrica do capital fictcio est relacionada com as barreiras que surgem dentro do processo de
circulao do capital a juros. O capital-dinheiro, sob o seu rendimento especfico, o juros, apresenta uma caracterstica
preciosa para o capitalista industrial: a intercambialidade geral perante outras mercadorias, ou seja, uma flexibilidade
de uso. Na circulao do capital a juros, os que emprestam dinheiro sacrificam a posse individual de uma determinada
soma, durante certo perodo, em troca de um pagamento de juros. Contudo, durante esse tempo, o dinheiro deve
estar ligado a valores de uso especficos, o que gera uma contradio em relao a sua propriedade distintiva. O
capital a juros perde os seus poderes de coordenao da produo porque perde a sua flexibilidade, ao ser atrelado a
um determinado valor de uso. O capital fictcio vem a ser a soluo historicamente encontrada pelo capital para
superar esses obstculos, pois permite que as transaes monetrias se desprendam da base produtiva real, e
assim do valor de uso especfico, atrelando-as a um valor estipulado que futuramente determinado, mas em nada
garantido. As se abre una brecha entre los dineros-crditos (que siempre tiene un componente ficticio e imaginario) y
 36

atomizado, diferentemente da grande propriedade rural, o efeito que isso tem na

cidade muito mais pulverizado e talvez torne a propriedade da terra urbana ainda mais
difcil de ser contestada.
O capital mercantil, nesse contexto, tem papel basilar j que representa os
interesses mais conservadores dessas sociedades e, apesar de se metamorfosear ao
longo do tempo em faces mais modernas (dos capitais bancrio, financeiro, industrial,
etc.) persiste como motor de operaes especulativas que, nas palavras de Lessa
(1985), so um desaguadouro de excedentes inclusive do grande capital produtivo.
Esse padro de dominao confere classe mercantil ganhos extraordinrios em um
duplo sentido: pela cooptao do Estado nas esferas local, regional e nacional, cuja
regulao e direcionamento dos investimentos alteram recorrentemente os patamares
de apropriao das rendas fundirias financeirizadas; e pela superexplorao do
trabalho.

Mais um ponto importante para as limitaes da produo da habitao o

fato de que a populao afetada pela falta de moradia no apresentou e ainda no
apresenta capacidade real de adquirir imveis no mercado formal, devido
mencionada estrutura do mercado de trabalho e concentrao de renda e propriedade.
Isso culminou numa sada histrica dos trabalhadores do capitalismo perifrico: a
autoconstruo. Cabe ressaltar que, em termos concretos, a autoconstruo pode se
mesclar a outras formas de proviso, seja pelo aumento da rea da residncia
construda de outra maneira (pelo puxadinho, subida da laje, etc.) seja por misturar
etapas de construo por encomenda com a autoconstruo (como a contratao de
mo de obra para trabalhos especficos).
Diversos autores trataram esse tema72 e praticamente consensual na
literatura crtica sobre habitao na Amrica Latina o papel que a autoconstruo ter no
rebaixamento do valor da fora de trabalho, pois constitui, de fato, uma forma de
trabalho adicional jornada que garante as condies mnimas de reproduo do
trabalhador. Portanto, a autoconstruo faz parte dos componentes da superexplorao

el dinero real ligado directamente a uma mercanca monetaria. Se este dinero-crdito se presta como capital,
entonces se convierte em capital ficticio (HARVEY, 1982, p.271).
72
Oliveira (1982); Kowarick (1979); Pradilla (1987); Schteingart (1989); Jaramillo (1981 e 2012); Jaramillo e
Schteingart (1983); Maricato (1982), entre outros.
 37

do trabalho nos termos j definidos, que se soma tambm vulnerabilidade (social,

econmica, ambiental, etc.) dada pelas formas mercantis ou no de ocupao
fundiria. As formas de apropriao do terreno para autoconstruo so especficas para
os pases deste estudo. Os movimentos comuns so a invaso/ocupao e o loteamento
ilegal. No segundo caso, h participao direta das foras de mercado e das rendas
fundirias, que cresceram conforme o movimento de incorporao das terras rurais ao
espao urbano.
Esse movimento ps 1930 se deu, em muitos lugares, em funo da queda
dos rendimentos propiciados pela fazenda (haciendas) que se encontravam prximas s
cidades. Bogot o exemplo mais acabado disso, onde a autoconstruo se imbricou
profundamente com um mercado de terras piratas cuja base era a troca mercantil
que eram loteadas em condies mnimas por agentes que planteavam, posteriormente,
sua legalizao e urbanizao. Diferentemente de outros casos, a dominncia desse
esquema limitou as ocupaes de grande escala, existindo apenas episdios pontuais
de famlias ou indivduos73.
No Mxico as terras provinham das ocupaes e do parcelamento ilegal ou
estatal de terras ejidais e comunais que bordeavam a cidade. No caso das
expropriaes estatais, a finalidade era, em primeiro lugar, a infraestrutura e, em
segundo, a habitao. O movimento de ocupao e parcelamento ilegais ocorreu
principalmente com a expanso urbana que, no Distrito Federal, se acelera a partir da
dcada de 1940. Esse movimento se consolidou com o processo de metropolizao
entre 1950 e 1970, quando quase 60% das terras ejidais e estatais incorporadas
cidade eram assentamentos irregulares74.
No Brasil, a autoconstruo foi feita com a ocupao de terras devolutas ou
privadas e, quando possvel, pela compra de pequenos terrenos urbanos em muitos
casos de loteamentos ilegais75. At a dcada de 1940, quando a urbanizao e a
metropolizao ainda no haviam atingido patamares to altos, parte das camadas de
renda mdia baixa ainda era capaz de usar a poupana na compra de um terreno para
construo por encomenda em etapas , por vezes misturada autoconstruo. No

73
Sobre a ocupao de terras na Colmbia e em Bogot ver Jaramillo (2012) e Gilbert (1981).
74
Sobre o caso mexicano ver Schteingart (2001) e Azuela (1987)
75
Sobre o caso brasileiro ver Lobato Correa (1989), Maricato (1982), Kowarick (1979), Oliveira (1982), Cano (2008)
 38

entanto, a partir dos anos 1950, o aumento do preo dos terrenos e o forte crescimento
urbano acabam impedindo esse movimento, bem como aumentando a periferizao no
apenas da populao que chegava metrpole, mas tambm daquela que, nas dcadas
anteriores, ainda tinha algum acesso terra urbanizada. Assim como o Brasil, a
Venezuela teve a incorporao de terras de maneira mista, mas com alta incidncia de
ocupaes das terras pblicas. Cabe ressaltar que a ditadura de Perez Jimenez (1948-
1958) reprimiu violentamente as ocupaes, diminuindo seu ritmo, o qual voltaria a
crescer nos anos 196076.
Lucio Kowarick (1979, p.31) ressalta o fato de que, para So Paulo, com o
aprofundamento da industrializao, a soluo de outrora, as vilas operrias,
representava um aumento de custo muito grande para os industriais, que tambm
enfrentavam o aumento de preos dos terrenos para implantao de fbricas. Isso
culminou no abandono dessa poltica e na transferncia do custo de moradia para o
trabalhador e o custo da infraestrutura urbana para o Estado. Grosso modo, a expanso
da cidade que se metropolizava se dar, portanto, com base nas ocupaes, no
crescimento da periferia e das aes do setor imobilirio, que atingem patamares
altssimos de extrao de rendas fundirias. A urbanizao tambm reforada
medida que se expande o eixo virio, consolidando tambm as cidades-dormitrios.
Entre os anos 1930 e 1960, portanto, diante do quadro de crescimento
demogrfico, limitaes na industrializao e escala da produo e da incapacidade de
demanda em acessar a moradia no mercado (ainda sob o esquema predominante da
produo por encomenda), as classes baixas passam a ocupar terrenos para
autoconstruo ou continuam vivendo com base no aluguel. Com o processo de
metropolizao que no Brasil e Mxico se inicia j nos anos 1940 e na Colmbia e
Venezuela nos anos 1950 a situao piora e a acomodao mnima que fazia possvel
o acesso cidade s camadas mais baixas da populao se torna praticamente
inexistente.
Para o caso brasileiro, Cano (2008) mostra a passagem do que chama de
urbanizao suportvel para urbanizao catica: antes dos anos 1950, a presso do
crescimento demogrfico/migratrio coincidia com o aumento do emprego tipicamente
76
Sobre a urbanizao e a ocupao de terras na Venezuela e em Caracas ver Waldrn (1981), Gilbert (1981),
Negrn (1991) e Cilento (2008).
 39

urbano e os municpios (via gasto pblico) tinham condio de, minimamente, prover
certo grau de infraestrutura urbana. Isso ocorreu inclusive pelo fato de a periferia,
poca, no se encontrar to distante do centro da cidade e da populao de renda mais
baixa ter acesso a lotes baratos que ainda no eram de interesse direto do capital
mercantil imobilirio. A partir dos anos 1960, como se ver mais adiante, o crescimento
urbano concentrado amplia as tenses: periferizao em escala maior, aumento da
especulao imobiliria, elevao dos custos de infraestrutura, etc. Ainda que,
rigorosamente, o perodo no seja o mesmo para os outros pases, pode-se falar em
uma transformao na escala dos problemas urbanos, em particular da questo da
habitao, em toda Amrica Latina.
Isso no significa que o Estado no tenha percebido o problema que, alm de
ser objetivo no sentido das condies de vida, ainda se torna uma questo
crescentemente poltica. De um lado, por causa da ascenso da classe mdia (includa a
burocracia estatal crescente) que demandava moradia e equipamentos urbanos, bem
como, dos movimentos reivindicatrios que desencadearam uma srie de lutas polticas
de cunho social no necessariamente pela moradia; de outro lado, pelo
reconhecimento de que o setor da construo era dinamizador do ciclo econmico
(emprego, produo, etc.).

1.2.1. Caractersticas gerais das polticas habitacionais do perodo (1930-1960)

Cada pas resolver o embate entre exigncias sociais e setoriais de maneira

prpria: o Brasil e o Mxico com o populismo de Vargas e Crdenas e a Colmbia e a
Venezuela com as ditaduras militares; mas todos incorporaro a questo habitacional
em sua agenda e comearo a estruturar polticas para atender a reproduo dos
trabalhadores, a melhora nas condies de vida e o setor da construo. Essa
subseo apresenta os traos gerais, para cada pas, das polticas estatais at os anos
1960. Esse corte na periodizao se d em funo das transformaes econmicas que
os pases sofrero nos anos 1960 (a industrializao pesada para o Brasil e o Mxico e
a diversificao da indstria e aprofundamento da substituio de importaes na
Colmbia e Venezuela), bem como da maior estruturao das polticas habitacionais,
 40

que estaro sob forte influncia tcnica, ideolgica e financeira dos organismos
internacionais (Aliana para o Progresso) a partir dos anos 1960.
A primeira leva de preocupaes sobre a moradia na Amrica Latina
anterior a 1930 e estava relacionada ideia higienista de que os cortios e conventillos
eram insalubres e afetavam as condies de vida de toda a cidade, no apenas das
classes mais baixas. No menos importante do que isso foi o crescente interesse do
mercado imobilirio pelas reas onde os cortios se encontravam, resultando em
recorrentes presses para a expulso da populao e demolio dos prdios77, muito
mais do que uma ao em relao moradia. Assim, as aes mais efetivas do Estado
no campo da habitao ocorrem no final da dcada de 1920 78, quando se criaram as
primeiras instituies que pelo menos em teoria intentavam dar condies de acesso
moradia.
Na Venezuela, por exemplo, foi criado pioneiramente o Banco Obrero (1928),
cujo objetivo era facilitar a obreiros pobres a aquisio de casas baratas e higinicas
nas cidades. A atuao do banco, concentrada em Caracas, ser mais efetiva na
segunda metade dos anos 1930, quando passa a atuar como construtor, contratista ou
financiador para aquisio, atendendo, fundamentalmente, os trabalhadores urbanos
sindicalizados e funcionrios pblicos (CILENTO, 2008).
Entre 1936 e 1945, o Banco Obrero realizou as chamadas urbanizaciones
obreras, resumidas em duas grandes intervenes na capital que combinavam prdios
residenciais e servios urbanos. O desenvolver da poltica ps 1945 foi a proposio de
substituir os ranchos (barracos) por viviendas salubres, mas a atuao do Estado foi
muito limitada, fundamentalmente pelo fracasso da correlata poltica fundiria de
constituio de um banco de terras.

77
A preocupao diretamente relacionada ao higienismo e expulso da populao dos cortios parece ter sido mais
forte para o Brasil (sobre os cortios no Rio de Janeiro, ver Ribeiro (1997); em So Paulo Fix (2011). No entanto, a
relao entre salubridade e necessidades habitacionais mencionada na maioria da bibliografia consultada que
resgata a histria das cidades. Para a Colmbia a priodizao de diversos autores parte da denominao polticas
higienistas, dado que no incio do sculo XX a Colmbia sofreu nas reas urbanas e rurais com um forte surto de
gripe (sobre isso ver Ceballos (2008) e Tovar (2012)).
78
Um histrico das polticas venezuelanas esto em Cilento (2008 e 1999) Meza e Baroni (2013), Meza (2001, 2008),
Bolvar et al (2012), Hernandez (2013). Para o caso colombiano ver Jaramillo (1980, 2012), MVCT (2014), Namen e
Urrutia (2011) Rodriguez (2012), Minvivenda (2011), METROVIVENDA. Para o Mxico ver Schteingart (2001,), Garca
(2010), Puebla (2002), Aldrete-Haas (1991), Schteingart e Graizbord (1998). Para o Brasil Bonduki (1983, 1988, 1994),
Fix (2011), Maricato (1982), Valladares (1983), Farah (1996) Bolaffi (1982).
 41

Durante a ditadura de Prez Jimenez (1952-1958) as obras pblicas e a

habitao constituram um eixo de ao poltico-ideolgica. Destarte, foram realizados
os superbloques e a batalla contra el rancho, com o objetivo de acabar com as
ocupaes ilegais em reas bem localizadas da cidade e oferecer casas para os
estratos mdios. Assim, com a concentrao dos investimentos na regio da capital
Caracas e o aumento indito da modernizao da cidade, tambm ocorreu um cenrio
de violentos despejos que estaro pouco ligados poltica habitacional, j que redundou
em novas levas de ocupaes em regies mais perifricas. Entre sua criao e 1958
(queda de Prez Jimenez), o Banco Obrero construiu mais de 42 mil habitaes, sendo
que os superbloques significaram 46,5% do total, abrigando quase 12% da populao do
Distrito Federal79.
Essa dinmica mereceria estudo mais aprofundado, pois parece sugerir que
diferentemente do Brasil, do Mxico e da Colmbia, a economia petroleira produziu um
nvel de especulao muito superior e anterior aos outros casos, quando ainda era
possvel, s classes mais baixas, comprarem terrenos em zonas melhores das
cidades80. A hiptese diz respeito ao fato de que, com o boom do petrleo no ps-guerra
(que ala a Venezuela a primeiro exportador mundial at 1970), as rendas da atividade
petroleira tinham no espao urbano um local importante de realizao e valorizao e
isso restringiu, precocemente, o acesso terra e moradia das famlias no rentistas,
no proprietrias e no pertencentes burocracia estatal.
A importncia do setor na economia urbana realada pela elevada
participao relativa do emprego no ramo da construo civil, se comparada
participao da indstria, sobretudo se confrontado ao caso colombiano, que, dentre os
tratados nesse estudo, o mais prximo em termos de estrutura produtiva 81. Como dito
anteriormente, com as maiores taxas de crescimento da populao urbana e maior grau
de urbanizao (tabela 1), Caracas se desenvolveu com maiores nveis de segregao
que as outras metrpoles latino-americanas.
79
Dados de Cilanto (2004) e Hernndez (2013)
80
Na bibliografia consultada, isso mais claro para o caso brasileiro e mexicano. No colombiano, as urbanizaciones
piratas parecem seguir a mesma lgica: em seu incio estavam melhor localizadas do que nos momentos de avano
da urbanizao.
81
Conforme as Estatstica da Cepal, em 1950 a participao da PEA venezuelana no ramo industrial era de 10,8% e
na construo 6,4%. Na Colmbia os nmeros so, respectivamente, 11,9% e 3,4%. Essa tendncia continua ao
longo dos anos e possivelmente agravada pelo fato de que a construo civil, em especial o setor de edificaes
ser, historicamente, um ramo em que h alta informalidade.
 42

Na Colmbia as instituies tiveram, primeiramente, uma preocupao com a

habitao rural e, medida que cresciam as cidades, atuaram no espao urbano. As
principais instituies foram o Banco Agrcola, o Banco Central Hipotecrio (1932 com
participao privada) e o Instituto de Crdito Territorial (1939). Este ltimo foi o mais
importante at os anos 1970 e teve sua atuao baseada em subsdios para aquisio e
melhoria das condies habitacionais e, com o passar do tempo, participar tambm da
produo de casas e financiamento para o trabalhador mdio.
A partir da atuao nas cidades, atravs do ICT e do BCH, o Estado passa a
intervir tanto nas condies de oferta, como de demanda de habitao, ampliando os
recursos fiscais das instituies e criando outras como a Caja de Vivienda Popular de
Bogot (1942) e a Caja de Vivienda Militar (1949) que atendiam segmentos especficos
da populao (funcionrios pblicos e militares). Inicia-se nos anos 1950 uma tendncia
que se acentuar ao longo do tempo: a captao de recursos no sistema financeiro,
atravs de investimentos em ttulos de bancos e companhias de seguro (MINVIVIENDA,
2014, p.28). Houve tambm um processo de descentralizao da poltica, aumentando a
participao dos estados e municpios e o universo dos programas, que passam a
financiar desde a aquisio da casa at a compra de lotes, reparao e construo, etc.
No entanto, como aponta Moreno (2012), o Instituto de Crdito Territorial
modificou a morfologia de Bogot, impulsionando o desenvolvimento para a periferia da
cidade, onde estavam os terrenos mais baratos. Ademais, ainda que a interveno do
setor pblico estivesse crescendo, no perodo 1938 1951, apenas 4,71% da produo
de habitaes novas estavam a cargo do Estado, enquanto 54,39% ocorriam com base
na autoconstruo e o restante, 23,72% e 17,18% eram, respectivamente, de promoo
privada ou por encargo (CUERVO, 2008, p.5).
O Mxico tardou um pouco mais a estruturar burocraticamente instituies
pblicas para atender as questes relacionadas habitao. At 1940 a produo de
casas promovidas ou financiadas publicamente era praticamente insignificante,
concentrando-se, at os anos 1960, no financiamento para trabalhadores mdios e do
Estado. As primeiras instituies encarregadas do problema habitacional foram a
Direccin de Pensiones Civiles y de Retiro (1925), que produziu poucas casas para
trabalhadores do Estado; o Banco Nacional Hipotecario de Obras y Servicios Pblicos
 43

(1933); e o Instituto Mexicano del Seguro Social (1942), que eram encarregados de
construir viviendas sociales en alquiler (habitao de aluguel).
Outra interveno foi o controle dos alugueis das famlias de baixa renda
entre 1942 e 1948. Nesse sentido, Schteingart (2001, p.128) aponta que o controle ter
impacto negativo sobre a construo de casas, diminuindo o financiamento privado para
produo rentista. O Banobras (antigo Banco Nacional Hipotecario) ofereceu habitao
sob o regime de propriedade, mas tambm com um escopo muito reduzido. Portanto, o
nico pas a estabelecer uma poltica diretamente ligada produo estatal para aluguel
foi o Mxico, nos moldes do que havia ocorrido na Europa. Segundo Puebla (2002,
p.39), a diferena fundamental foi que, obviamente, a poltica mexicana no conseguiu
ter o alcance da poltica europeia.
No Brasil o governo de Getlio Vargas (1930) inaugura as aes no campo
habitacional. Entre as principais medidas esto: a) Lei do inquilinato, em 1942, que
regulamentava as relaes entre locadores e inquilinos em favor dos segundos, j que
inflao corroa os alugueis e prejudicava os donos dos imveis, enquanto o morador,
em geral, dependia dos reajustes reais do salrio. Isso ocasionou, ao contrrio do que
se pretendia, um aumento dos despejos que se tornaram outro problema vinculado
moradia; b) a criao das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e
Previdncia (IAPs) e da Fundao da Casa Popular para a produo estatal de moradias
subsidiadas; c) a legislao fundiria (Lei n. 58) que regulamentou a venda de lotes
urbanos a prestaes.
A Lei do inquilinato foi a que teve maior impacto no setor habitacional como
um todo: de um lado porque conseguiu restringir o aumento do preo do aluguel e,
dessa forma, evitar presses para aumento de salrios e diminuir a captao de renda
fundiria estril para proprietrios; mas, de outro, diminuiu a atividade de edificaes e
a oferta global de imveis, j que freava a expanso das rendas. Esse impacto parece
ter sido maior que o controle no Mxico, pois no se restringiu apenas ao estrato mais
baixo de renda.
Os IAPs foram parte de um sistema bastante fragmentado que atendia
exclusivamente aos associados pensionistas. Os institutos exerciam diversas funes e,
entre elas, vendiam ou locavam habitaes de seu pertencimento e financiavam a
 44

construo e compra de moradias. Seus recursos eram oriundos, como diz o nome, de
parte dos recursos da seguridade social dos trabalhadores, que no ser utilizado
exclusivamente para a proviso habitacional. Cabe destacar que este modelo tambm
esteve presente em outros pases como a Colmbia, que nos anos 1950 contava com
recursos semelhantes para a realizao da poltica habitacional atravs das Cajas.
Exceo regra foi o Mxico, onde no se constituir soluo semelhante nem nos anos
1960 com a expanso das polticas.
A Fundao Casa Popular (FCP), por sua vez, foi o primeiro rgo federal
brasileiro a tratar especificamente da questo habitacional e surgiu da necessidade de
centralizar os recursos, inclusive os dos institutos de penso, para melhorar a oferta de
habitao social. Como aponta Bonduki (1994, p.725), esse movimento teve resistncia
do setor imobilirio privado, pois a expectativa era, inclusive, a centralizao do
consumo de materiais de construo, atrapalhando a produo para maior renda a
qual os IAPs passaram a atender. O mesmo autor aponta para o fato de que a FCP,
apesar de buscar a centralizao e a coordenao da proviso estatal, foi um fracasso;
tanto do ponto de vista quantitativo da produo, como de sustentabilidade da poltica,
pois a Fundao no era capaz de obter retorno mnimo dos investimentos realizados.
Em termos numricos cabe destacar a atuao do Estado brasileiro, que, conforme
mostra Bonduki (1994, p.726), produziu no perodo dessas instituies um total de
140.989 moradias, mais que o dobro da produo do Estado mexicano para aluguel
53.622 habitaes (GARCA, 2010, p.38).
A criao das vrias instituies estatais para atender a habitao na Amrica
Latina entre 1930 e 1960 mostra, portanto, o objetivo/necessidade de iniciar o
movimento para a realizao de polticas habitacionais mais articuladas e definidas que
beneficiavam predominantemente as capitais nacionais. A exceo o caso brasileiro
que, por sua maior diversidade regional, tambm teve investimentos relevantes em
outras metrpoles nascentes (Belo Horizonte, Porto Alegre, Fortaleza, etc.) no apenas
no Rio de Janeiro e So Paulo. Como j apontado, isso no se deveu apenas s
necessidades habitacionais, mas tambm ao desenvolvimento do setor capitalista da
construo civil, que ampliava sua base nacional de insumos e aumentava sua escala
de produo.
 45

Mesmo que a forma mercantil simples continuasse a ser importante na

produo de edificaes, as polticas serviram para organizar os produtores e para
anteder a faixa inferior da demanda solvente, ou seja, as classes mdias. Ademais, os
Estados introduziram algo indito: um sistema preliminar de financiamento que alargou a
capacidade de compra para alm da poupana das faixas mais altas de renda e
incentivou um dos principais ramos do emprego urbano na poca, notadamente
daquelas cidades que no tinham relao direta com as transformaes industriais no
perodo.
Os dados para o setor infelizmente no diferenciam a construo pesada e as
edificaes e so mais homogneos apenas a partir de 1950, o que impe dificuldades
anlise adequada do setor de edificaes. Dessa forma, o que se poderia destacar a
partir dos dados setoriais das economias o forte dinamismo de todas as atividades
ligadas ao aumento da urbanizao82 atravs do crescimento: da indstria, pelos
motivos indicados anteriormente; da construo civil, possivelmente mais em funo do
aumento da infraestrutura (regional e urbana) do que do setor de edificaes; e do
crescimento dos bens imveis, que inclui as rendas de aluguel, operao do mercado
imobilirio ligadas a obras no residenciais, habitao, loteamento, melhorias
residenciais por conta prpria, etc.

1.3. Industrializao, metropolizao e a consolidao dos capitais da

construo civil atravs das politicas habitacionais na Amrica Latina (1960-1980)

A partir de meados dos anos 1950 as economias latino-americanas

ampliaram seus sistemas nacionais de produo comandadas pelo protagonismo do
Estado e do capital internacional. Como mencionado, para Brasil e Mxico, foi possvel
aprofundar a diversificao da estrutura produtiva e, com isso, ampliar a autonomia de
reproduo interna do capital, instalando setores especficos do departamento de bens
de capital. Na Colmbia e Venezuela as transformaes no se aprofundaram nesse
nvel, mas foi possvel, ainda pelo modelo de substituio de importaes, diversificar a
produo dos bens de consumo, instalar alguns empreendimentos de bens de produo
82
Para o Brasil entre 1950 e 1960 o PIB tem um crescimento mdio anual de 6,8%, a indstria 9,14%, a construo
5,76% e os bens mveis 6,79%; Para a Colmbia, no mesmo perodo, os dados so 4,64% PIB, 6,48% indstria, 5,9%
construo e 4,72% bens imveis. Para o Mxico: 6,09% PIB, 6,17% indstria, 7,37% construo, 5,22% bens
imveis. Para a Venezuela: 7,58% PIB, 10% indstria, 5,73% construo civil e 9,49% bens imveis. Dados
elaborados com base nas sries estatsticas da CEPAL.
 46

e aumentar o emprego industrial urbano. Isso, de modo geral, diminuiu parte da

dependncia tecnolgica das economias, que junto ampliao da oferta de
financiamento permitir o desenvolvimento mais autnomo do setor da construo civil.
As taxas de crescimento do PIB para os pases so bastante altas e refletem,
fundamentalmente, o avano do setor da indstria manufatureira, da minerao e da
construo civil. Entre 1960 e 1970 o PIB83 das economias latino-americanas cresceu a
uma mdia anual de 5,13%, sendo que os pases que compem a pesquisa cresceram
todos acima da mdia regional: Brasil 6,08%; Colmbia 5,23%; Mxico 7,02% e
Venezuela 5,99%. Entre 1970 e 1980 o ritmo de crescimento do PIB 84 se acelera
fortemente para o Brasil (8,6%), aumenta para a Colmbia (5,4%), declina para o Mxico
(6,7%) e despenca para a Venezuela (1,8%). No ltimo caso a taxa de crescimento da
minerao negativa (-4,8%), devido diminuio abrupta do preo do petrleo no
mercado internacional ao longo da dcada de 1960.
Entre 1970 e 1980 a construo civil aumenta sua participao no PIB total do
Brasil (de 5,9% para 6,8%), se mantm em torno de 4,7% na Colmbia, 6,3% no Mxico
e na Venezuela aumenta significativamente, passando de 6,2% para 11,7%. O emprego
neste setor tambm aumenta sua participao no perodo. Entre 1960 e 1980, a
porcentagem da PEA na Construo aumenta de 3,8% para 5,8% no Mxico e de 6,4
para 9,6% na Venezuela. Entre 1968 e 1978 aumenta de 4,7% para 7,5% no Brasil e se
mantm em torno de 6,5% na Colmbia. A participao do setor informal na PEA urbana
se mantm em nveis altos para 1980, consolidando a tendncia apontada de fortes
heterogeneidades no mercado de trabalho latino-americano.
Deste modo, mesmo com taxas de crescimento historicamente elevadas, os
pases continuaram dependentes, principalmente do ponto de vista financeiro, o que
resultar em diversos desequilbrios e crises durante os anos 1960 e 1970. Seus
desdobramentos gestaro, junto s mudanas no cenrio internacional, as destruidoras
crises das dcadas de 1980 e 1990. O cenrio internacional foi marcado por grande
instabilidade no perodo. Enquanto o modelo de crescimento norteamericano dava

83
Em dlares e a preos de 1970 (anurios estatsticos CEPAL). Em ambos os perodos analisados h que se pesar
nas variaes do PIB as variaes cambiais, que tendem a ser mais problemticas para leitura das taxas de
crescimento nos momentos de choques cambiais. No entanto, considerou-se o PIB em dlares para haver
homogeneidade na anlise dos pases.
84
Em dlares e a preos de 1980 (anurios estatsticos da CEPAL).
 47

mostras de esgotamento desde a dcada de 1960 e acirrava-se a guerra fria, os pases

que saram perdedores da Segunda Guerra (Alemanha e Japo) ganhavam espao
significativo no mercado internacional. Essa disputa interimperialista levou a uma
expanso dos investimentos tanto na Europa como na Amrica Latina, mas culminou, no
incio da dcada de 1970 nos choques do petrleo e das taxas de juros, que modificaro
o cenrio de liquidez externa e tornaro o problema do endividamento o estopim das
crises dos pases subdesenvolvidos.
Assim, mesmo com a continuidade dos processos de industrializao, os
Estados enfrentaram problemas recorrentes no que tange a inflao, desequilbrio das
finanas pblicas, da balana de pagamentos e do financiamento e uma perda
progressiva do controle da poltica econmica que, com o advento do neoliberalismo,
mudar o papel do Estado perante a economia. Ademais, como o crescimento no se
deu com compatvel distribuio de renda e melhora significativa das condies sociais,
tambm floresceram movimentos contestatrios (reivindicaes pelas reformas de base:
agrria, urbana, fiscal, etc., por exemplo), que tinham apoio poltico internacional, graas
expanso socialista e, especificamente, pela Revoluo Cubana de 1959.
A resposta dos governos a esses movimentos, no entanto, ser conservadora
e apoiada pelos Estados Unidos: em alguns casos, como o brasileiro, resultar em um
golpe militar e numa violenta ditadura; em outros, como Mxico, Venezuela e Colmbia,
dado o conservadorismo do poder civil institucionalizado, no haver uma ditadura
propriamente dita (que havia ocorrido nos anos 1950 com Prez Jmenez na Venezuela
e, aps a revolta popular conhecida como Bogotazo, em 1948, com ditadura de Rojas
Pinilla na Colmbia (1953-57)). Em todos os casos aumenta a represso aos
trabalhadores (no alinhados aos sindicatos governistas ou pertencentes aos sindicatos
e partidos ilegais) e aos movimentos sociais85. Cabe ressaltar que na Colmbia e no
Mxico h particularidades importantes do sistema poltico, pois a alternncia
institucionalizada do Partido Conservador e Liberal no primeiro caso e os arranjos que
permitiram o Partido Revolucionrio Institucional (PRI) se perpetuar no poder dotaram os
governos de forte capacidade repressiva. No caso colombiano isso ainda agravado

85
Para uma reviso das estruturas polticas da Amrica Latina no sculo XX ver Donghi (1990).
 48

pelo surgimento da guerrilha no incio dos anos 1960, que disputar o controle territorial
com o governo.
Nesse contexto, a Amrica Latina aprofundou tambm os determinantes da
urbanizao mencionados nas sees anteriores. A modernizao da produo agrcola
se intensificaria ainda mais, assim como as migraes internas. Dessa forma, o
desenvolvimento industrial, o crescimento econmico e o aumento do emprego urbano
continuariam incapazes de transformar a produo social do espao para alm do
subdesenvolvimento, fazendo com que a metropolizao carregasse as desigualdades
da urbanizao precedente. Quando efetivamente o processo de metropolizao se
consolida, os problemas urbanos atingem nveis inditos. Baltar, Dedecca e Henrique
(1997) destacam, para o caso brasileiro, o fato de que o perfil de desenvolvimento do
perodo combinou-se, apesar de tudo, com a reproduo da pobreza rural e urbana,
pautada num aparelho produtivo regionalmente concentrado que foi incapaz de difundir
o consumo de massas e promover o aumento do poder de compra das diversas regies
do pas, isto , houve uma combinao de desenvolvimento econmico com excluso
social. Esses aspectos, de forma geral, tambm so extensivos aos outros pases.
Conforme a tabela 1, todos os pases apresentam uma elevao significativa
do grau de urbanizao da populao, com taxas de crescimento ainda maiores do que
entre as dcadas de 1950 e 1960. O auge do processo de metropolizao nas principais
reas ser entre os anos 1960 e 1970, quando as taxas de crescimento para as regies
metropolitanas mantm ritmo acelerado e so maiores do que as taxas de crescimento
da populao urbana total dos pases. No perodo, So Paulo cresce 6,54% ao ano,
Bogot 5,59%, Cidade do Mxico 4,95% e Caracas 4,35%, sendo que os municpios
perifricos ao municpio sede crescem em ritmo ainda maior. Entre 1970 e 1980, por sua
vez, o grau de urbanizao atinge para o Brasil 67,3%, para a Colmbia 67,2%, para o
Mxico 58,4% e para a Venezuela 84,0%

1.3.1. Polticas habitacionais e a consolidao do setor de edificaes entre 1960 e

1980

Durante o perodo de intensificao da metropolizao a falta de moradia

tornou-se ainda mais aguda. Soma-se ao crescimento demogrfico os problemas
herdados do perodo anterior e a piora nas condies de acesso terra (rural e
 49

urbana). Essa questo merece destaque, pois diversos indicadores sociais melhoraram
no perodo (mortalidade infantil, grau de escolaridade, esperana de vida ao nascer,
acesso gua potvel, sistema de esgoto, etc.)86, mas pela moradia ser um dos
componentes da reproduo da fora de trabalho mais caros e pressupor acesso ao
solo, um problema que o crescimento da oferta de bens de consumo coletivo por si s
incapaz de resolver.
As estatsticas mais homogneas sobre o dficit habitacional nos pases
esto disponveis apenas a partir dos anos 1990 (em alguns casos depois) e os
questionrios dos Censos Nacionais sobre o assunto refletem, mais que a necessidade
de moradia, apenas alguns indicadores das condies de vida nos domiclios
existentes87. Para o Brasil, entre 1960 e 1970 o crescimento dos domiclios improvisados
foi da ordem de 8,0% e entre 1970 e 1980 de 18,9%, muito superior s taxas de
crescimento da populao urbana (Tabela 2). Ainda como uma aproximao da
incompatibilidade entre o crescimento urbano e da oferta de moradia a tabela 2
apresenta as taxas de crescimento urbano dos pases e as taxas de crescimento do
setor da construo civil (pesada + edificaes), onde, para Brasil e Venezuela, h um
crescimento da populao urbana superior ao crescimento da construo entre perodo
1960/70 e, para Venezuela um descompasso tambm no perodo anterior (1950/1960).
Em que pese as taxas maiores nos outros momentos, cabe destacar que a construo
pesada responde por parte significativa da atividade do setor, obscurecendo assim uma
aproximao quantitativa para entender a oferta de moradias.

Tabela 2 Taxas anuais de crescimento da atividade da Construo Civil e da

populao urbana nos pases selecionados (1950/80)
Brasil Colmbia Mxico Venezuela
Perodos CC Pop Urb CC Pop Urb CC Pop Urb CC Pop Urb
50/60 5,8 5,2 5,9 4,5 7,4 4,8 5,7 6,3
60/70 2,3 5,2 7,3 4,6 8,3 4,6 2,1 4,7
70/80 10,2 4,4 5,2 2,7 7,0 4,3 8,6 3,6
Fonte: Elaborao prpria pelos Anurios Estatsticos CEPAL

86
Para um resumo das melhorias nos indicadores sociais dos pases ver Cano (2008) e para detalhar os dados sobre
Educao, Sade, Escolaridade ver os anurios estatsticos da Cepal.
87
Sobre eles podemos dizer que no final da dcada de 1980 mais de 90% da populao urbana dos pases tinham
acesso a gua potvel (chegando a 97% no caso da Venezuela), aproximadamente 98% tinha acesso a eletricidade e
aproximadamente 80% de tratamento de esgoto. O Brasil nesse ponto muito mais precrio, onde, em 1989, apenas
52.2% da populao tinha a casa ligada rede de esgoto.
 50

Assim, para essa poca no possvel quantificar o problema, mas

plausvel supor que as condies habitacionais, principalmente metropolitanas, tenham
se mantido ou piorado. Nesse contexto, a questo da habitao ganha fora enquanto
pauta social. A poltica habitacional, mais do que isso, tambm refletiu a ideia de que
poderia, sob vrios aspectos, induzir o crescimento econmico e o aumento da
produtividade do capital pelo melhoramento tcnico da produo e pelo aumento da
produtividade do trabalho em funo da melhora das condies de vida do
trabalhador88.
Essa concepo sobre a produtividade est vinculada aos organismos
multilaterais que formularo diversas polticas para o continente e influenciaro o
desenho das polticas nacionais. Considera-se, no entanto, que ela apresenta limites
analticos para o conjunto das economias latino-americanas. Isso ocorre porque os
grandes ganhos de produtividade no esto necessariamente atrelados ao setor de bens
assalariados, o qual, via de regra, tende a expandir a produo atravs do uso extensivo
do fator trabalho (aumentando o nmero de trabalhadores em condies de
superexplorao, ou aumentando a intensidade e durao da jornada de trabalho). O
mais comum nestes casos um aumento de produtividade, porm mais lento,
transformando partes do processo produtivo (em especial queles ramos que tambm
atuam no mercado externo).
Assim sendo, as condies de vida/habitao da populao ocupada nos
setores de baixa produtividade (formal e informal) no representam (no sentido dado por
esses organismos) diretamente um entrave para o dinamismo das fraes de capital dos
setores tradicionais, isto , no seria necessrio lidar com o problema da moradia de
grande parte da populao. Pelo contrrio, no caso urbano, os diferenciais de
88
La vivienda puede ser tan inadecuada y estar tan mal situada que impida a la fuerza de trabajo desempearse
efectivamente; por otra parte, es claro el hecho de que luego cierto punto, las inversiones que pueden hacerse en
vivienda no aumentarn la productividad. Si el argumento de la productividad es vlido, puede decirse que aunque la
inversin en vivienda puede representar una fuerte erogacin en la existencia de fondos de capital disponible, si tal
inversin representa mayores beneficios que otras, se justifica econmicamente la canalizacin de fondos hacia la
vivienda, a pesar de las alta inversin que demanda cada unidad. Si la inversin en vivienda mejora el ndice capital-
producto, entonces, adems de las razones de orden social, existe una razn econmica poderosa que justifica la
inversin. () Si los programas de industrializacin no contemplan el planeamiento urbano y la vivienda, ello traer
aparejado la reduccin de la eficiencia del trabajo, altos costos de transporte, extensin anti-econmica de los
servicios urbanos u costosas remodelaciones de las concentraciones urbanas que en un principio se desarrollaron en
forma inadecuada. (HARRIS e GILLIES, 1973, p. 6)
 51

infraestrutura no territrio e o alto grau de segregao tendem a gerar, para os espaos

de domnio do capital imobilirio e especulativo, rendas fundirias extraordinrias. Ou
seja, da maneira como concebida a poltica, pela ideia de que h escassez de oferta
de moradia no mercado, j se pode prever que para os trabalhadores de baixo ingresso
ela ser mais inacessvel.
No caso dos trabalhadores dos setores mais modernos, cujas condies de
moradia poderiam influenciar no aumento de produtividade, a tendncia histrica foi a
resoluo do problema da habitao seja via mdios e altos salrios, seja via poltica
habitacional estatal. No por outra razo que, neste perodo em que crescem os setores
mais dinmicos, sero predominantemente os trabalhadores de ingressos mdios e altos
que conseguiro acessar as polticas habitacionais dos governos.
Isso no quer dizer que no tenha havido melhoramento tcnico da produo
da casa. Ao contrrio, com a maior interao intersetorial das economias houve reduo
da importao de insumos, principalmente no caso da Venezuela, Colmbia e Mxico
(dado que a produo interna da economia brasileira j dava conta da maioria dos
principais insumos da construo nas dcadas precedentes). Ademais, a escala de
produo ampliou em todos os pases, mas sem que a efetiva industrializao do setor
ocorresse, pelo menos nos moldes dos pases centrais. Isso tambm est vinculado
possibilidade de, em indstrias de baixa composio orgnica do capital como o caso
das edificaes (que se diferencia do subsetor de construo pesada), a expanso da
produo estar ligada ao aumento do fator trabalho, abundante no meio urbano. Assim,
ainda que as polticas habitacionais a partir de 1960 exigissem uma escala de produo
maior, do ponto de vista do efeito multiplicador na economia, seu impacto ser mais
importante sobre o emprego do que necessariamente sobre a produtividade do capital.
Portanto, diferena do perodo anterior, a viso que se forma que a
ampliao da poltica habitacional ter forte contedo econmico e um pano de fundo
social ideolgico. A tentativa dos Estados Nacionais, a partir disso, ser atender ambos
os quesitos, os quais encontraro diversos limites. Como mencionado anteriormente, a
Aliana para o Progresso ter influncia significativa na estruturao das polticas latino-
americanas, pois ainda que no fosse responsvel por um nmero significativo de
 52

projetos, influenciar profundamente a concepo tcnica e financeira das polticas

nacionais.
Nesse sentido, as instituies criadas no perodo anterior sero substitudas
ou subordinadas a sistemas de financiamento nacionais, cujos protagonistas seriam os
governos nacionais, os organismos internacionais e o setor privado de edificaes, no
mais as instituies descentralizadas como as Cajas de Vivienda, os Institutos de
Aposentadoria e Penso, etc. (UTRIA, 1969). Esse cenrio comea a mudar nos anos
1980, com o aprofundamento das crises econmicas e a modificao dos mecanismos
estatais de financiamento.
No seu auge, os projetos de habitao financiados pela Aliana para o
Progresso89 destinaram-se (1960-1965) em primeiro lugar para a Venezula, em segundo
a Colmbia, em terceiro o Mxico e em dcimo primeiro o Brasil (UTRIA, 1969, p. 67).
Os organismos internacionais condicionavam a concesso do crdito aos projetos que
atendessem os requisitos gerais de participao: estmulos ao setor privado e
contrapartida dos governos nacionais. Como coloca Utria (1969, p.81),

Por su parte los organismos internacionales de crdito a travs de las

condiciones de prstamo definen en la prctica la orientacin y el nivel de
inversin de los programas. Como ya fue sealado, para obtener la ayuda
externa los pases se ven precisados a financiar alrededor del 50 por ciento del
costo de los programas, a tomar las medidas conexas de diverso orden y
adecuar el costo unitario y el proceso de construccin a las reglamentaciones
establecidas por dichos organismos. Esta situacin significa en la prctica que en
buena parte la naturaleza y la ejecucin de los programas quedan definidas de
antemano a travs de las reglamentaciones establecidas por dichos organismos
internacionales.

Dessa forma, os Estados foram estimulados a estruturar instrumentos para

aumento do crdito hipotecrio e para canalizao de recursos financeiros para a
habitao, inclusive mercado secundrio de hipotecas90. O objetivo era a formao de
capitais financeiros propriamente ditos que alavancassem a indstria da construo civil.
Para o caso especfico do Mxico, a mudana na poltica habitacional veio a
partir da Reforma Legal em 1962. Nesse momento cria-se o Programa Financiero de la

89
Os recursos provinham, basicamente, do Fondo Fiduciario de Progreso Social. Os recursos americanos no fundo
foram em 1961 US$ 394 milho e 1965 com US$ 525 milho (UTRIA, 1969). A administrao era do BID e o objetivo
institucional era contribuir para elevar o nvel de vida dos povos em plena guerra fria e logo aps a revoluo
cubana.
90
Esta ltima tentativa, de criar mercados secundrios dinmicos, foi frustrada em seu alcance pelos prprios limites
dos setores financeiros nos pases subdesenvolvidos.
 53

Vivienda que buscava a expanso do crdito habitacional atravs da formao de

fideicomisos pblicos (contratos alocados em instituies que so dotadas de
mecanismos de financiamento e transferncia de propriedade para fins especficos, no
caso habitao) e fundos nacionais. Surgem o Fundo de Operacion y Descuento
Bancario de la Vivienda (FOVI) e o Fondo de Garanta y Apoyo a los Creditos para la
Vivienda (FOGA). Os fideicomisos do Banco Mexicano, compostos por recursos
oriundos das poupanas do setor bancrio privado para aplicao em habitao social,
ofertavam crdito em condies muito melhores que as de mercado, que eram
complementados pelos recursos dos fundos. Entre 1963 e 1970 predominaram, por
conseguinte, a utilizao de recursos dos bancos privados para a habitao, produzindo-
se em todo o Mxico 20.800 unidades por ano e na Zona Metropolitana 8.34091.
Em 1972, esse aparato institucional que captava recursos das poupanas
privadas tem a participao reduzida. criado o Fondo Nacional de la Vivienda, que
captaria 5% do salrio dos trabalhadores para destinar recursos habitao desse setor
social. Assim, diferentemente de outros casos, criam-se fundos especficos para cada
setor dos trabalhadores formais: O INFONAVIT para os trabalhadores do setor privado;
o FOVISSSTE para trabalhadores do Estado; e o FOVIMI para pertencentes das foras
armadas92. O INFONAVIT ser o principal fundo, cuja operao tripartite (estado, setor
privado, grupos ou sindicatos dos trabalhadores) e os financiamentos eram concebidos
de forma direta (pelo instituto para o beneficirio), ou atravs de promoes externas,
isto , financiamento do fundo para construo de conjuntos sob gesto de grupos de
trabalhadores/sindicatos. Essa segunda forma de promoo foi crescente ao longo do
tempo, chegando a 85% do total em 1978 e assumindo a totalidade das promoes em
1980 (GARCA e PUEBLA, 1998, p.40).
Esses fundos dominaro a poltica habitacional at o final dos anos 1980,
sendo que o INFONAVIT93 apoiar aproximadamente 55.400 unidades anuais no Mxico
e 18.800 na Zona Metropolitana da Cidade do Mxico. Entre 1973 e 1992, tambm na
Zona Metropolitana, a mesma instituio foi responsvel pelo financiamento de 57

91
Schteingart (2001) e Puebla (2004).
92
O INFONAVIT e o FOVISSSTE outorgavam crditos amortizveis em um prazo de 10 a 20 anos, com parcelas
entre 14% e 18% do salrio baixas taxas de juros, 4% e 6% ao ano respectivamente.
93
Para uma anlise detalhada das polticas e resultados do INFONAVIT at o incio da dcada de 1990 ver
Schteingart e Graizbord (1998).
 54

conjuntos habitacionais grandes (mais de 3.000 unidades), 95 medianos (de 1.000 a

3.000 unidades) e 151 pequenos (at 1.000 unidades). No mesmo perodo, financiar
mais de 40% do total de unidades financiadas por organismos estatais, com altos
subsdios e baixo grau de recuperao dos investimentos94.
O Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda
(INDECO), a Direccin General de Habitaciones Populares (do governo estadual) e o
FONHAPO foram responsveis pela habitao de camadas da populao de mais baixa
renda. Seus recursos eram oriundos ou do oramento nacional ou de fideicomisos
especficos. Eles ganham mais importncia no final dos anos 1970 e incio dos 1980
onde o crdito era destinado, na maioria dos casos, ao financiamento da autoconstruo
e melhoramento de bairros, j nos novos moldes dos organismos multilaterais como o
Banco Mundial.
Em 1978 h outra mudana importante nas aes do Estado para moradia: a
criao do Programa Nacional de Vivienda (PNV). Este plano buscou integrar os
mecanismos de acesso moradia, do setor pblico, privado e social (atravs da
autoconstruo), e descentralizar os investimentos. No mesmo sentido foi promulgada,
em 1983, a Ley Federal de Vivienda e elaborado o Programa Nacioanal de Desarrollo
Urbano y Vivienda (1984-1988). Assim, mesmo com a crise econmica de 1982 - que
comeava a minar o sistema de incentivo produo da casa devido s restries
econmicas e, em especial, inflao (que corroa os recursos dos fundos, aumentava
os custos de produo e diminua o salrio real) a produo nesses moldes no se
desacelerar at o final da dcada de 1980. Isso ocorre por causa da nacionalizao do
Banco Nacional Hipotecrio que permitiu manter o nvel de financiamento, mas no
conseguiu evitar a descapitalizao dos fundos para habitao e a reforma liberal que
viria em 1992.
No entanto, a manuteno do financiamento veio com mudanas que
buscaram maior recuperao creditcia e diminuio da descapitalizao, ou seja, as
instituies passam a ser mais rigorosas na avaliao do crdito, concedendo
financiamento apenas para a parte da demanda solvvel, ou seja, restringindo a poltica
s camadas de renda maiores. Por fim, cabe ressaltar que, para os estratos mdios,

94
Dados de Schteingart e Graizbord (1998, p. 89-90 e 401).
 55

foram financiadas majoritariamente unidades habitacionais novas construdas pelo setor

privado, mesmo que o INFONAVIT principal instituio da poca tivesse outras
linhas de financiamento. Isso resultou na construo de grandes conjuntos habitacionais
que, historicamente, ser a forma de operao preferida dos capitais privados (que
ganham em escala de produo e utilizao do terreno). Diferentemente de outros
casos, o governo mexicano praticamente no atuar na proviso direta de casas, ser
um agente promotor que financiar o consumo e contratao do setor privado.
A Colmbia passou em meados da dcada de 1960 por um perodo de
transio entre a poltica descrita na seo anterior (das Cajas e financiamento) e o que
seria, nos anos 1970, a incorporao do setor ao um sistema financeiro de maneira
aprimorada. Em 1968 criado o Fundo Nacional de Ahorro, que canalizava e operava as
cessantas dos funcionrios pblicos (similar ao fundo de garantia do trabalhador
brasileiro FGTS) com finalidade de promover a poltica habitacional para esse setor da
populao. Em 1969 se cria o Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano, que
ser o rgo responsvel pela poltica habitacional a partir de ento. Seu objetivo foi,
basicamente, aumentar a capacidade de pagamento das famlias, formulando
mecanismos de focalizao de subsdios e financiamento.
Este seria o preldio para a criao das Corporaciones Privadas de Ahorro y
Vivienda - CAVs (1972), que ampliaria sobremaneira o papel do setor privado na
proviso habitacional do pas, atravs do financiamento de longo e de curto prazo,
respectivamente para o consumo e a produo. Esse modelo dava conta de outro
problema relativo ao financiamento habitacional no perodo anterior, a saber, a influncia
da inflao na corroso dos recursos destinados habitao. Dessa forma, se
determinou que os ativos e passivos dessas Corporaes fossem ajustados pela
inflao, atravs da Unidad de Poder Adcsitivo Constante (UPAC) ndice que
considerava a inflao acumulada dos doze meses anteriores, mas que ter prazos
mudados ao longo do tempo. Assim, as CAVs privatizaram a canalizao das
poupanas, o que ser aprofundado no incio dos anos 1990. As novas instituies
privadas passavam a ser responsveis pelo incentivo produo de moradia e
indstria de construo civil. nesse momento que se consolidam tambm as grandes
companhias urbanizadoras e construtoras.
 56

O Fundo de Ahorro y Vivienda (FAVI), por sua vez, remunerava os depsitos

feitos nas Corporaes Privadas em UPAC e emprestava para garantir liquidez tambm
nesse sistema. Dessa forma, criou-se uma maneira para remunerar os recursos
investidos em habitao que tinham rendimento real, ao contrrio do que ocorria com o
sistema financeiro poca (que reiteradamente apresentava taxas de juro reais
negativas). Ademais, era permitido que as instituies bancrias e financeiras (inclusive
companhias de seguro) investissem nessas Corporaes. Assim, o crdito para
habitao cresceu rapidamente e, mesmo no deixando de carregar instabilidades que
respondiam ao movimento cclico da economia95, o sistema UPAC foi capaz de amenizar
a escassez de recursos quando o financiamento em outras reas declinava. Esse
modelo captava um montante indito de recursos, sem que fosse necessrio a no ser
para garantir liquidez a interveno direta do Banco Central Hipotecrio e subsdios
estatais diretos dos recursos da unio para o setor.
No entanto, esse sistema, altamente ligado a correntes especulativas e
crescentemente subordinado lgica de ganhos financeiros, ao invs de prover
habitaes para os estratos inferiores de renda da populao atendeu,
fundamentalmente, os estratos de renda alta e renda mdia (CUERVO e JARAMILLO,
2009). Durante esse perodo, o Instituto de Crdito Territorial (que ainda financiava
habitao para os estratos mais baixos da populao), diminuiu sua capacidade
operativa e passou a participar de mais da facilitao autoconstruo ou proviso de
poucos terrenos e infraestrutura. Nos anos 1980, por sua vez, os organismos
internacionais entraram com mais fora na poltica habitacional colombiana com
estmulo urbanizao de bairros e apoio autoconstruo dirigida.
No incio dos anos 1980 o setor da construo sofre com um perodo de
estagnao que se evidenciava tambm com a recesso da economia colombiana e a
saturao do mercado imobilirio de alta renda j que a produo fora centrada nessa
parte da demanda. Nesse contexto, o governo Betancur (1982-1986) ser o ltimo a
95
El crdito de vivienda creci rpidamente una vez entraron en funcionamiento las CAV, pero en 1974 ya hubo un
exceso de oferta y se desaceler la construccin temporalmente. El ciclo de la construccin es inevitable, pero el
acceso de las corporaciones al FAVI lo volva procclico. En la fase expansiva, las corporaciones aceleraban el
crdito sabiendo que el FAVI proveera liquidez, generando presin inflacionaria; mientras que en la fase descendiente
los excesos de depsitos de las CAV se invertan en el Banco de la Repblica, debido a que en el mercado de
capitales el UPAC era el instrumento ms rentable. Los depsitos en el FAVI contraan la oferta monetaria (URRUTIA
e NAMEN, 2011, p.294)
 57

tenta retomar a produo de habitao para baixa renda como poltica anticclica nos
moldes mais desenvolvimentistas (viviendas sin cuota inicial), reconhecendo que o
problema havia crescido com o modelo precedente. No entanto, segundo Jaramillo
(2011, p.425), a no atuao do Estado no mercado de terras provocou elevao
substancial do preo dos terrenos que poderiam ser utilizados para habitao popular,
uma vez que frente a essa demanda os proprietrios/incorporadores constituram
reservas de terras tambm para a especulao no mercado de baixa renda.
Destarte, entre 1973 e 1993 a produo exclusivamente privada de habitao
sobe de 23% para 55,7% do total; a produo estatal diminui de 15% para 12,2%; e a
autoconstruo diminui fortemente de 52% para 18,8%96. Essa queda na autoconstruo
segundo Jaramillo (2011, p.426) responde confluencia entre los bloqueos ligados al
aumento del precio del suelo y de los costos de materiales de construccin () y hace
deplomar el peso relativo de la autocostruccin, mostrando um paradoxo onde as
polticas habitacionais (como a de Betancur), podem piorar as condies de vida da
populao que no so diretamente includas no sistema, ou seja, como a poltica no
universal, o aumento do preo do solo, dos materiais de construo e a expanso da
cidade tendem a diminuir e empurrar a autoconstruo para lugares mais distantes,
piorando a coabitao, a densidade de moradores por cmodo habitado, etc.
As mudanas na politica Venezuelana estaro tambm conectadas
formao e aperfeioamento de um sistema de financiamento, mas muito menos
privatista que o caso colombiano. Em 1960 foi criada a Banca Hipotecaria e o Sistema
de Ahorro y Prestamos. Seu objetivo era outorgar crdito hipotecrio de longo prazo a
setores de renda mdia da populao para compra da moradia, cujo produtor era o setor
privado. Ademais, foi instituda uma Lei de controle de alugueis e contra o despejo, o
que minou apenas a produo e o aumento dos contratos legais de aluguel, no surtindo
efeito nos alugueis da populao de baixa renda. Segundo Briceo (2007), isso ocorre
recorrentemente na Venezuela porque o mercado de aluguel informal muito mais
relevante (principalmente para a populao mais pobre) e, obviamente, no atenderam
historicamente as leis que deveriam regulament-lo.

96
Dados de Jaramillo (2011, p.426).
 58

Ademais da constituio do sistema financeiro supracitado, ainda contribuiu

para o aumento da produo a desonerao (do imposto de renda) realizada pelo
governo ao setor dos promotores imobilirios e instituies financeiras que
emprestassem para a construo de habitao de utilidade pblica. No entanto, como
a desonerao era aplicada sem discriminao de faixa de preo final da moradia,
acabava-se por incentivar a produo no limite superior do preo, restringindo o acesso
da populao de menores salrios. A questo fundiria aparecer para o Estado
venezuelano atravs dos estudos da Comisin para el Desarrollo Urbano y la Vivienda,
instituio encarregada pelo governo (em 1964) de avaliar as formas para resolver a
questo da moradia e a escassez de terra. Esta sugeriu a formao de um banco de
terras por parte do Estado e uma poltica de organizao do mercado, mas que
apresentaria srias dificuldades para seu desenvolvimento.
Ademais, como toda a economia venezuelana apresenta ligao com as
flutuaes do preo internacional do petrleo pode-se dizer que, sob esse esquema de
financiamento, o aumento das rendas petroleiras tendeu a aumentar os investimentos
em geral, inclusive nas instituies financeiras que promovem habitao. Em 1975, com
aumento das rendas petroleiras, o Banco Obrero, instituio encarregada da habitao
at ento, se transforma no Instituto Nacional de la Vivienda. O plano desenvolvido pelo
Instituto abarcava: aumento do crdito, melhora nas condies de urbanizao;
realizao de desenvolvimentos urbansticos especiais; e melhoramento de habitao e
beirros (que compreendia assistncia autoconstruo).
Deste modo, segundo Cilento (2008, p.42), a partir dos choques do petrleo
a construo de moradias aumentou de maneira indita, ocasionando a produo de
grandes conjuntos multifamiliares de alto gabarito. Nesse contexto, o governo tambm
desenvolveu uma poltica para incentivar a industrializao do setor, mas a crise do final
dos anos 1980 acabar com o intento97, bem como com a expanso da poltica
habitacional. Entre 1959 e 1988 o Banco Obrero/INAVI (misturando promoo pblica e
privada) financiou quase 1 milho de moradias na Venezuela, mas com grau de

97
Entre 1975 y 1982, se instalaron de diez a doce plantas de prefabricacin que nunca entraron en operacin; y se
importaron otras tecnologias de construccin com la expectativa de aprovechar la abundante oferta de financiamiento
para hacer grandes negocios al amparo de la lucha contra el dficit de vivienda. El resultado fue un fracaso total, al
cabo de trs o cuatro aos desapareci la prefabricacin de viviendas en Venezuela (CILENTO, 2008, p.43)
 59

concentrao considervel na metrpole de Caracas e nos setores de rendas mdia e

alta.
No Brasil, a questo da habitao a partir dos anos 1960 ascende agenda
governamental em funo das fortes presses populares (cuja falta de moradia dera
origem s conhecidas lutas pela reforma urbana), da crise econmica iniciada em 1961
e do golpe militar de 1964 (que ver na poltica habitacional uma maneira direta de
conseguir legitimidade em contexto de reduo das liberdades politicas). A partir de
1964 so criados o Banco Nacional de Habitao, o Sistema Nacional de Habitao e as
Cohabs que daro novo alcance para o financiamento e para a poltica habitacional98.
Os recursos das instituies financeiras eram oriundos de duas fontes: parte
dos depsitos da caderneta de poupana (dos bancos privados e pblicos) e outras
instituies menos relevantes de crdito imobilirio; e do fundo de garantia do tempo de
servio FGTS do trabalhador (1966), alimentado pelos trabalhadores do sistema
formal onde o empregado e o empregador depositavam, compulsoriamente, quantias
relativas ao salrio. Essa poupana compulsria utilizada, at hoje, em situaes
especficas do trabalhador contribuinte: para financiar a moradia, quando demitido sem
justa causa ou em funo de alguma excepcionalidade (como doenas graves,
desemprego por mais de 90 dias, em casos de desastres naturais, etc.).
Outro segmento da poltica foi o das Cooperativas Operrias, que atendiam a
populao entre 3 a 6 salrios mnimos, tambm financiadas com recursos do BNH.
Como no caso colombiano da UPAC, porm em menor escala, o Brasil tambm cria a
Unidade Padro de Capital que garantia, em cenrios inflacionrios, a correo
monetria dos fundos, ou seja, apresentava remunerao real para os recursos
aplicados no sistema. Segundo Reynolds e Carpenter (1977) diferentemente do caso
colombiano, no Brasil o sistema de correo monetria no desviou recursos financeiros
de outros setores, caso ocorrido pela UPAC que era um dos principais ativos indexados
daquela economia.

98
O mercado habitacional foi, assim, segmentado em trs nveis, atendidos pelos diferentes agentes do SFH, a saber:
"mercado popular" (famlias com renda mensal de at 3 salrios mnimos e atendidas pelas COHAB's), "mercado
econmico" (famlias com renda de 3 a 6 salrios mnimos e atendidas por organizaes mutualistas sem fins
lucrativos denominadas Cooperativas Habitacionais)e "mercado mdio" (atendido pelos agentes financeiros do SBPE).
Os dois primeiros eram financiados basicamente com recursos do FGTS, enquanto que o mercado mdio era
financiado com recursos das Cadernetas de Poupana (ABECIP, 1994, p.25)
 60

No caso da habitao para renda mdia e alta, os recursos financeiros

vinham majoritariamente do esquema de poupanas e eram administrados no mbito do
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo. Assim, financiavam investimentos
habitacionais do setor imobilirio comprados pelos usurios que assumiam a dvida
perante o SBPE. O BNH, por sua vez, utilizava os recursos do FGTS e, atravs das
Cohabs e das Cooperativas Operrias, contratava a construo de conjuntos populares
executados pelo setor privado. No primeiro caso, as unidades eram vendidas a preo de
custo (do contrato), onde o terreno no entrava no clculo, uma vez que eram doados
pelos municpios e dotados de infraestrutura tambm por entes pblicos. No segundo
caso, para rendas um pouco maiores, o terreno e a infraestrutura entravam no clculo
final do preo da habitao.
A poltica habitacional do perodo no teve resultados homogneos,
principalmente do ponto de vista do atendimento em relao s faixas de renda que se
pretendia atuar. Segundo Farah (1996), entre 1964 e 1967, 76,6% das unidades
construdas foram destinadas baixa renda, sendo o total construdo de 141 mil
unidades. Esse quadro muda durante o Milagre brasileiro (entre 1969-1973), com um
aumento da participao do sistema SBPE, destinando os financiamentos
majoritariamente renda mdia. No perodo foram financiadas por todas as modalidades
mais de 1 milho de unidades. Com a perda de dinamismo da economia, a partir de
1973 o Estado volta a usar a poltica habitacional com vis anticclico e a lgica dos
grandes conjuntos habitacionais populares volta a crescer. Assim, aumenta participao
do BNH (que chega a mais de 69% do total de unidades oferecidas), patamar que no
seria recuperado entre 1980 e sua extino em 1986. A participao do SBPE, mesmo
caindo nos momentos de baixa do ciclo econmico, continua sendo responsvel por
nmero relevante de financiamentos no perodo (entre 30% e 48% das unidades). O
total de financiamentos executados durante a existncia desse aparato estatal foi de
4,451 milhes de unidades habitacionais, em diversas cidades do pas.
Segundo Fix (2011), a indstria de construo de edificaes apresentou
mudanas relevantes no perodo: aumentou a dependncia e seu vnculo em relao ao
Estado j que os recursos para manter a atividade dependiam, sobretudo, do funding
estatal; consolidaram-se as empresas nacionais no setor, porm com uma estrutura de
 61

mercado heterognea pela presena de empresas de diversos tamanhos; atingiu-se

uma maior maturidade tecnolgica ainda que a utilizao das tcnicas fosse bastante
diferenciada conforme o destino e escala da produo (no caso das Cohab intensivas
em fora de trabalho, pouco aprimoramento tcnico e m qualidade dos materiais de
construo).
Como nos mostra Bolaffi (1972, p.139), a orientao do BNH foi a
transmisso de suas funes para o setor privado; o que colocou em cheque os prprios
preceitos do diagnstico de que o dficit concentrava-se fundamentalmente na
populao de baixa renda, impossibilitada de arcar com os custos dos financiamentos.
No entanto, essa foi, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao. Mas, como sugere
extensa literatura99, alm de no resolver os problemas agravou, novamente, aqueles
referentes urbanizao que se acelerava (segregao, favelizao, violncia, etc.).
Vale destacar tambm que os maiores beneficiados com o Programa no foram os
trabalhadores de menor renda (da cidade e do campo) e sim a classe mdia/alta urbana
que legitimava o governo e, indiretamente, estimulava a especulao imobiliria 100.
As polticas habitacionais na Amrica Latina entre os anos 1960 e 1980
seguiram, portanto, lgica semelhante. Primeiramente, massificaram a produo da
habitao em nvel sem precedentes. Em segundo lugar, buscaram atender uma
demanda crescente, que, apesar da retrica e da tentativa de atender as classes
populares, acabaram por concentrar os recursos na ateno da classe mdia (aquela
que tinha condies mnimas para fazer frente s parcelas do financiamento). Isso
ocorreu, principalmente, nos momentos em que as instituies tinham dificuldade de
financiamento e exigiam taxas de rentabilidade maiores para fazer frente aos subsdios.
Nesse aspecto, o caso colombiano formulado nos anos 1970 o mais crtico, pois
atrelou precocemente o sistema de financiamento habitacional lgica de rentabilidade
de ativos.
Nos momentos de crise mais aguda ou de saturao dos mercados de alta
renda e estagnao das empresas, o Estado estimulava o setor iniciando a produo de
casas populares, que, em funo das brechas na legislao e pela presso do setor
99
Maricato (1982 e 1987); Valladares (1980); Bolaffi (1972); etc.
100
Ao priorizar o financiamento para as camadas de mais alta renda, que se configuravam como demanda efetiva e
que atraam a preferncia dos setores empresariais ligados rea, a atuao do Banco conseguiu de fato produzir um
novo boom imobilirio, gerando efeitos multiplicadores relevantes (CARDOSO, 2006, p.2)
 62

privado, passavam privilegiar os limites superiores das faixas de financiamento. Nesse

contexto, o setor privado acostumou-se a atuar a reboque do setor pblico, privilegiando
sempre a poltica pautada na casa terminada, ou seja, na ocupao extensiva da cidade.
Todos os estudos apontam para o fato de que essa resoluo do problema levou,
inexoravelmente periferizao, segregao, ao aumento dos custos da infraestrutura
e especulao fundiria que crescia medida que as polticas demandavam terrenos
no mercado (seja pelo Estado, seja como componente do custo de produo). Mas,
diferentemente do que ocorrer nos anos 1990, as polticas ainda permitiam controle
mais rigoroso do Estado sobre o setor privado (projetos, localizao, etc.), embora no
sobre as condies de produo e explorao do trabalho (segurana do trabalhador,
contratos formais de trabalho, horas trabalhadas no canteiro, etc.).
Como aponta Pradilla (1987), as empresas capitalistas do setor saram
fortalecidas em um duplo sentido: primeiro pela acumulao conseguida graas ao
investimento estatal e pela consolidao das associaes patronais, que garantem
poder poltico sobre o Estado; segundo, atravs da criao dos sistemas financeiros que
ampliavam a disponibilidade de capital de giro, melhoravam as condies de realizao
da mercadoria e impulsionava o processo de concentrao e centralizao do capital e
articulao setorial sob a gide do capital financeiro. Assim, mais do que a acumulao
na rbita da produo, os ganhos especulativos em relao terra acabaram por,
muitas vezes, fundir o construtor com o proprietrio ou relegar a construo em si para
empresas menores101. Em que pese os problemas de concentrao e centralizao do
capital nas econmicas subdesenvolvidas, com a fuso do capital financeiro e a
propriedade territorial reduziu-se a barreira livre circulao do capital em direo ao
setor, pois alm de impor, quando possvel, um ritmo maior valorizao da terra 102
ainda a transformou em um ativo mais prximo ao capital em geral103.

101
Sobre esse assunto ver, para Colmbia, Jaramillo (2011) e para o Brasil Fix (2011).
102
Al esforzarse perpetuamente por dar a la tierra su uso ms alto y mejor, los dueos de tierras crean um
mecanismo de seleccin que escoge los usos de la tierra y obliga a que se les asigne capital y trabajo, cosa que quiz
no ocurrira de outra manera. Mirando hacia el futuro , tambin inyectan al uso de la tierra una fluidez y dinamismo que
sera difcil de generar em outra forma. Cuanto ms enpuje tengan los dueos de tierras em este aspecto, ms activo
ser el mercado de tierras y ms se ajustar el uso de la tierra a los requerimientos sociales; em esse caso, la
acumulacin de capital. (HARVEY, 1990, p.371)
103
La circulacin em ttulos de tierras del capital a inters desempea um papel anlogo al del capital ficticio em
general. Indica los caminos por los que se ubica la acumulacin futura, y acta como um catalizador que reorganiza la
configuracin espacial de la acumulacin de acuerdo com los imperativos fundamentales de esta ltima (HARVEY,
1990, p.374).
 63

No caso brasileiro e colombiano, o FGTS e as cessantas constituram um

modelo de transferncia compulsria dos trabalhadores para o setor da construo civil,
uma vez que nem todos os trabalhadores que contribuam para os fundos conseguiam
acessar as polticas. Ademais, a alta rotatividade no mercado de trabalho tende a
continuar gerando aportes importantes para o fundo, mas no permite ao trabalhador
acumular quantias suficientes para iniciar a compra da casa. Da mesma forma, em
mercados de trabalho com alto grau de informalidade h uma restrio natural a esse
sistema de acesso ao financiamento. No por outra razo a populao de mais baixa
renda foi atendida, fundamentalmente, com programas que combinavam algum grau de
financiamento do Estado (obviamente com recursos a fundo perdido da Unio) com
prolongamento da jornada de trabalho, ou seja, autoconstruo.
Em sntese, a poltica estatal do perodo acabou por articular proprietrios
fundirios, capitalistas da indstria de materiais e insumos, loteadores, empresas de
construo, etc. Isso significou a juno do capital produtivo ao capital bancrio, ou seja,
a formao do capital financeiro sob a batuta dos sistemas financeiros de habitao
organizados pelo Estado que passa a ditar o ritmo do setor. No entanto,
diferentemente do que ser o perodo neoliberal, embora esse capital financeiro tenha
traos de capital fictcio ele ainda no ganha, como se ver nos prximos captulos, os
contornos que ter no perodo ps-1990. Nesse momento, em maior ou menor medida,
os pases passaro a alinhar os mecanismos de financiamento habitacional ao mercado
de capitais
 65

2. A macroeconomia da estabilizao e a Poltica Habitacional no

Brasil: dos anos de crise ao PMCMV
Este captulo trata das polticas habitacionais ps 1980 no Brasil. Iniciar com
a contextualizao econmica do perodo a partir da crise dos anos 1980, da
consolidao do neoliberalismo nos anos 1990 e da retomada do crescimento no incio
dos anos 2000. Nas duas primeiras sees o foco ser a discusso macroeconmica e
sua interface com o setor da construo civil e as polticas habitacionais. A terceira
seo apresentar os dados do dficit habitacional para traar um perfil da urbanizao
focado nas caractersticas da habitao para o pas e a RMSP. Para tanto, sero
utilizados, fundamentalmente, os dados da FJP. Mais do que observar a evoluo do
dficit (prejudicada por problemas metodolgicos das pesquisas) o objetivo fazer um
diagnstico do problema que o PMCMV pretende enfrentar. Aps o panorama
econmico e do dficit, a quarta seo versa sobre o PMCMV em si, buscando conectar
sua concepo ao padro de desenvolvimento ps 2003 e seus resultados principais no
Brasil e RMSP. Por fim, a quinta seo sintetiza as anteriores e aponta algumas das
contradies entre as estratgias de desenvolvimento adotadas, a poltica habitacional e
os limites para a melhoria da questo da habitao nesse contexto.

2.1. A dcada perdida e a consolidao do Estado Neoliberal: crise econmica

e as polticas habitacionais no perodo 1980-2002

O padro de reproduo do capital inaugurado a partir da dcada de 1980

afetou fortemente as atribuies do Estado no projeto de desenvolvimento. A crise
econmica mundial, fortalecida pelos choques do petrleo (1973 e 1979) e consolidada
pela subida unilateral das taxa de juro norte-americana (1979) imps aos pases um
ajuste sem precedentes que se refletiu em importantes mudanas na dinmica da
acumulao e no campo poltico-ideolgico. Do ponto de vista econmico, esse perodo
marcado pela generalizao de polticas de ajuste recessivo, devido retomada do
controle do sistema bancrio privado internacional pelos Estados Unidos e pelo fato de
que a liquidez internacional se colocou a servio da poltica fiscal norte-americana para
financiamento do seu dficit estrutural. Com isso, segundo Tavares (2002), o potencial
de crescimento endgeno das economias foi esterilizado e os interesses do capital
 66

financeiro internacional consolidados104. No campo ideolgico, tanto os aspectos

centrais do neoliberalismo105 como o receiturio da poltica econmica do chamado
Novo Consenso106 (materializadas na adeso ao Consenso de Washington - 1989)
afetaram ainda mais a crise fiscal e financeira do Estado, gestada pelo modelo de
crescimento aventado pelo militares: forte endividamento pblico e privado, descontrole
do processo inflacionrio e desequilbrio das finanas pblicas.
Como coloca Cano (2000), o respaldo interno dos pases ao neoliberalismo
no foi uniforme nem no tempo e nem no espao. Assim, diferentemente de outros
pases latino-americanos (como o Chile e a Argentina), o Brasil foi plenamente atingido
pelas mudanas neoliberais apenas no final da dcada de 1980. Durante a chamada
dcada perdida o Estado ainda teve relativa autonomia para utilizao dos
instrumentos da poltica econmica (como uma poltica cambial ativa, a realizao do
Plano Cruzado, a declarao unilateral da moratria da dvida em 1987, etc.). No
entanto, a partir dos fortes desequilbrios e crescente presso poltica, a posio j
fragilizada da economia brasileira frente s mudanas internacionais redundou na
subordinao do pas s regras neoliberais. Assim, a crise dos anos 1980 foi resultado
da dissoluo do projeto de desenvolvimento baseado na industrializao, integrao e
diversificao da economia nacional. Os anos 1990, por sua vez, foram marcados pela
ascenso de um novo projeto, cuja regra o esvaziamento dos mecanismos de
104
Isso tambm envolveu a passagem do equilbrio de poder e de interesses no seio da burguesia das atividades
produtivas para as instituies de capital financeiro. (...) Em suma, o capital financeiro passou ao centro do palco
nessa fase da hegemonia norteamericana, tendo podido exercer certo poder disciplinar tanto sobre os movimentos da
classe operria como sobre as aes do Estado, em particular quando e onde o Estado assumiu dvidas de monta
(HARVEY, 2013, p.59)
105
Como mostra Perry Anderson (1995), essas mudanas se colocaram atravs do pensamento neoliberal de Hayek e
seus seguidores, figurando como necessrias a partir da crise do modelo econmico do ps-guerra. Elas tinham como
condicionantes o fim da regulamentao da economia, traduzida no apenas na liberalizao dos mercados como
tambm na necessidade de enfraquecimento da rigidez que os sindicatos impunham ao livre funcionamento do
mercado. Nas suas palavras, Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitao dos mecanismos de
mercado por parte do Estado, denunciadas como uma ameaa letal liberdade, no somente econmica, mas
tambm poltica (ANDERSON, 1995, p.1).
106
Segundo Arestis e Sawyer (2007) essa corrente advoga que o controle inflacionrio o fundamento do bom
funcionamento dos mercados e que a poltica monetria controle da inflao via ajustamento dos juros , numa
situao de plena mobilidade de capitais, se sobrepe poltica fiscal. A no ser em situaes especficas, a poltica
fiscal s afeta as variveis no curto prazo (crowding-out) e, por isso, tende a desequilibrar o nvel de preos quando
utilizada indiscriminadamente. A alterao do equilbrio de preos relativos em qualquer um dos mercados resultaria
em distores na economia e por isso a estabilizao e o livre mercado compem os fundamentos para o clculo do
capital. A esse cenrio corresponde tambm um nvel de equilbrio no mercado de trabalho, ou seja, uma taxa de
desemprego. Nesse caso, justifica-se todas as aes para a flexibilizao das relaes trabalhistas, pois a livre
flutuao do preo dos salrios permitiria o desemprego estar no nvel correspondente de equilbrio sem, com isso,
pressionar os preos gerais da economia. Nesse contexto, a poltica fiscal s deve ser pensada no sentido de
equilibrar gastos e receitas do governo, sendo considerada ineficiente na promoo do crescimento devido ao
crowding-out.
 67

planejamento e da interveno estatal para alm da estrita ideia de eficincia dos

mercados.
Essa lgica foi gestada no bojo das transformaes gerais do capitalismo,
onde expanso geogrfica do capital e a ruptura sistmica dos anos 1970 (com o fim do
sistema Bretton Woods e a retomada da hegemonia norte-americana) propiciaram um
impulso indito acumulao de ativos financeiros como forma dominante de riqueza.
Desse modo, como mostram Belluzzo e Tavares (2004, p.126), aceleram-se as
mutaes na composio da riqueza social do mundo capitalista e acentuaram-se as
assimetrias de crescimento entre pases e distribuio de renda interclasses. Ao
enfrentar a concorrncia, os capitais passaram a mobilizar seus investimentos a partir de
uma lgica financeira geral, que impulsiona o progresso tcnico e o movimento de
valorizao de ativos reais principalmente via inovaes tecnolgicas permitidas pelo
crdito e pela imensa liquidez dos ativos financeiros , mas, principalmente, a
valorizao da riqueza fictcia com o objetivo de aumentar ganhos patrimoniais
mobilirios e a liquidez107.
Como colocam Belluzzo e Coutinho (1998), o rpido desenvolvimento das
inovaes financeiras e os avanos nas tecnologias da informao foram centrais para o
aumento do volume e o encurtamento dos prazos de negociao de ativos. Estes foram
corroborados tambm pelas mudanas na composio da riqueza dos agentes,
ampliando as assimetrias no crescimento e na distribuio da renda. Nesse cenrio, o
universo de deciso vai sendo ampliado e as expectativas de aumento dos preos dos
ativos provocam um efeito riqueza108 e uma crescente autonomizao relativa entre a
valorizao financeira e a dinmica produtiva.
Portanto, o esgotamento do padro de acumulao do final dos anos 1970
produziu mudanas radicais na economia mundial e brasileira. Alm dos problemas
estruturais de longa durao, na dcada de 1980 houve uma deteriorao global da
107
Como colocam Belluzzo e Tavares (2004, p.117) As empresas em geral tambm ampliaram expressivamente a
posse dos ativos financeiros e no apenas como reserva de capital para efetuar futuros investimentos fixos, mas como
mudanas decisivas na estrutura de sua riqueza patrimonial. Por isso, a expectativa de variao dos preos dos ativos
financeiros passou a exercer um papel muito relevante nas decises das empresas e bancos, e os lucros financeiros a
superarem como tendncia os lucros operacionais.
108
(...) o nvel de endividamento no mais calculado sobre a renda corrente e sim sobre a expectativa de
crescimento dos preos dos ativos que compem o seu porta-flio. (...). Na medida em que um segmento expressivo
das classes mdias capturado por este efeito riqueza ampliado, um ciclo de valorizao de ativos tem o condo de
excitar a demanda muito alm das expectativas normais dos empresrios que produzem bens de consumo.
(BELLUZZO e COUTINHO, 1998, p.139).
 68

economia, condicionada fundamentalmente pela relao do padro de acumulao

interno do perodo anterior pautado no endividamento externo e as transformaes
no sistema mundial como j mencionado.
A principal consequncia dessas mudanas para a economia brasileira foi a
crise da dvida externa, que acentuou o movimento sucessivo de perda de soberania e
aumento de transferncias de recursos reais para o exterior. O endividamento externo
do setor pblico e das empresas estatais se ampliava atravs de dois mecanismos: pelo
endividamento adicional via agncias governamentais e organismos multilaterais (como
o FMI); e pela e absoro da dvida externa do setor privado, ou seja, por um processo
de estatizao da dvida109. Assim, a excluso dos pases perifricos como o Brasil do
circuito financeiro internacional imps uma srie de desequilbrios que apontaram para
a incompatibilidade entre o crescimento domstico e administrao da crise. As
restries e o descompasso entre investimento pblico e privado desmantelaram o
padro de desenvolvimento erigido at ento.
A periodizao adotada por Carneiro (2002) mostra dois momentos distintos
desse processo: o primeiro, entre 1979 e 1982, foi marcado pela necessidade de
liquidao de grandes montantes de reservas acumuladas no perodo de crescimento
anterior para fazer frente aos problemas das transaes correntes do pas110; e pela
possibilidade de tomada de emprstimos no mercado voluntrio de crdito (mesmo que
a prazos mais curtos e juros maiores). O segundo, entre 1983 e 1989, foi efetivamente o
das transferncias de recursos reais para o exterior, as quais passaram a condicionar
toda a economia. A necessidade crescente de obteno de moeda estrangeira para
amortizar o principal e os juros da dvida redundou em um gigantesco esforo de
dinamizao do setor exportador, pautado tanto em medidas de incentivos fiscais quanto
nas sucessivas desvalorizaes cambiais. Essa guinada para atender os mercados
adicionais externos prejudicou sobremaneira o dinamismo domstico, pois resultou num
problema estrutural de sustentao do investimento, cujo desdobramento concreto no
ciclo econmico era dado pela diminuio das inverses autnomas e a escassez de
crdito.

109
Sobre a estatizao da dvida ver Davidoff (1984).
110
De um lado os choques nos preos do petrleo prejudicaram a balana comercial e, de outro, o aumento dos juros
pressionaram a conta de servios, deteriorando significativamente a situao das transaes correntes no pas.
 69

Segundo Cano (1992, p.103),

A partir desse momento nascia a chamada ciranda financeira, com o circuito

dvida externa - dvida interna - dficit pblico - emisso de ttulos pblicos - nova
ampliao da dvida interna. Isso provocaria o descontrole inflacionrio e o Brasil
iniciaria a dcada de 1980 de forma melanclica, mergulhando em sua mais
profunda crise econmica e social.

Dessa forma, frente a uma presso sobre dficit pblico111, foram necessrios
constantes cortes nas despesas do Estado. Outra face perversa do perodo da crise da
dvida foi a persistncia da inflao, que corroa os salrios e rendimentos,
principalmente da populao mais pobre sem acesso s aplicaes financeiras de
curtssimo prazo que garantiam correo monetria dos ativos 112. As citadas polticas de
desvalorizao do cmbio combinadas poltica monetria recessiva ocasionou forte
instabilidade em torno da evoluo dos preos centrais da economia juros e cmbio
e das expectativas dos agentes. A desorganizao das expectativas, segundo Belluzzo
e Almeida (2002) se deu sobre trs aspectos: 1) a ruptura dos padres que guiavam a
antecipao das rentabilidades relativas de ativos reais e financeiros no cenrio anterior,
mesmo que inflacionrio; 2) o ajustamento introduziu o risco do crdito na economia,
induzindo os bancos a restringirem fortemente a oferta de crdito, mesmo que de curto
prazo; 3) o ajustamento provocou, deliberadamente, forte recesso que contraiu os
principais mecanismos de crescimento da economia (investimento, gasto e crdito
pblico e privado). Dessa forma, () o setor pblico, acossado pela crise

111
Isso pode ser visto pelos dados de Carneiro (2002), onde o dficit operacional cai de 6,2% do PIB em 1981, para
2,5% em 1984. Segundo o mesmo autor, a poltica restritiva domstica, a elevao das taxas de juros internacionais e
a maxidesvalorizao cambial de 1983 fizeram aumentar a carga de juros, que em 1984 representava 7,1% do PIB.
Esses fatores engessaram as estratgias desenvolvimentistas que eram determinantes para a realizao e
financiamento dos investimentos.
112
Entre 1980 e 1985 a instabilidade de preos foi decorrente do ajuste externo, do aumento das margens de lucros
dos oligoplios e da crescente substituio da moeda corrente pela moeda indexada. A partir de 1985 e com o
fracasso do Cruzado, o processo inflacionrio se intensificou, redundando na financeirizao dos preos. Esse
movimento levou ao encurtamento dos prazos dos contratos e utilizao definitiva da moeda indexada e cerceou de
maneira contundente a capacidade de realizao de poltica monetria por parte do governo. A financeirizao dos
preos repercutiu diretamente na produo ao criar uma indexao baseada no movimento dos circuitos financeiros
(CARNEIRO, 2002). A gesto monetria foi levada no sentido de: manter a aceitao do velho dinheiro como meio de
circulao e pagamento e, atravs da emisso de dinheiro financeiro, tentava-se evitar a "dolarizao da economia".
Isso se deu tambm com o encurtamento dos prazos das aplicaes financeiras e com o aperfeioamento do ttulo
pblico que serviria de base emisso de depsitos de curtssimo prazo dos bancos (Letras do Banco Central e
Letras Financeiras do Tesouro). A moeda indexada se apoiava, portanto, na correo monetria - a qual esteve
intimamente ligada correo cambial. Com a acelerao inflacionria as famlias do estrato superior da renda e as
empresas passam a deter depsitos que rendem o equivalente correo monetria, defendendo essas moedas
indexadas da corroso inflacionria. Isso acarretou uma eliminao da distino entre moeda e poupana onde os
bancos substituem os depsitos vista por depsitos remunerados cujo lastro so os ttulos da dvida pblica
indexados e de curto prazo. Isso, segundo Belluzzo e Almeida (2002), introduziu uma efetiva inrcia inflao.
 70

simultaneamente fiscal e financeira; o setor privado, lquido e "ajustado", mas prisioneiro

da incerteza e da ruptura das expectativas113 ataram as possibilidades de avanar tanto
no controle dos preos quanto na coordenao do desenvolvimento, dando incentivo
ainda maior preferncia por ganhos patrimoniais e especulativos.
Nesse contexto, as taxas de crescimento da economia brasileira foram
substancialmente inferiores quelas do perodo anterior (que no seu auge, entre 1970 e
1974, apresentou taxas anuais de crescimento da indstria de transformao de 12,5%
a.a e da indstria da construo de 14,1% a.a)114. O crescimento do PIB entre 1980 e
1989115 foi de 2,2% com um decrscimo em termos per capta, acompanhado de uma
diminuio do crescimento do consumo e do investimento (que cai 14%)116.
A indstria de transformao, responsvel por sustentar o nvel de
crescimento em momentos anteriores e cujos efeitos de encadeamento so os mais
relevantes para dinamizao do mercado interno, teve taxas abaixo da mdia, de
apenas 0,9% ao ano e o setor da construo civil apresentou taxas de crescimento
negativas em funo do corte nos investimentos pblicos e dos financiamentos
habitacionais (principalmente a partir do fim do BNH), causando perdas tambm pelos
efeitos sobre a estagnao da produo de insumos, em especial o cimento. Sua taxa
de crescimento anual entre 1980 e 1989 foi de -0,2% ao ano, sendo mais relevante
apenas entre 1985 (pela parca recuperao da economia) e 1986 em funo dos efeitos
do Plano Cruzado.
O pas ainda mais afetado por esse processo quando, nos anos 1990 se
vincula definitivamente ao neoliberalismo e promove a abertura comercial e financeira de
sua economia. Isso acarretou no apenas um cenrio de forte competio entre a nossa
base produtiva e as demais economias, como tambm a uma forte internacionalizao
das empresas117. O setor de edificaes, nesse contexto, no seguiu tal lgica que seria

113
(ALMEIDA e BELLUZZO, 2002, p.148).
114
Cano (2007, p.176-177). Segundo o autor, o crescimento da construo civil se deveu ao aumento da produo de
cimento, da poltica habitacional do BNH e dos grandes investimentos pblicos em infraestrutura.
115
Os dados apresentados para o perodo 1980/1989 so de Cano (2007, p.193-194).
116
O resultado positivo ficou a cargo do dinamismo relacionado ao setor externo, puxado pela produo agrcola e
pela indstria extrativa que cresceram, respectivamente, 3,2% e 7,3% ao ano no mesmo perodo. Tambm cresce o
setor de servios, com 3,2% (fundamentalmente em funo da maturao e de novos investimentos pblicos em
comunicaes).
117
Como coloca Harvey (2013, p.62) o perodo da crise da dvida servir para reorganizar as () relaes sociais de
produo internas em cada pas de modo a favorecer a maior penetrao dos capitais externos. Assim, regimes
financeiros domsticos, mercados de produtos domsticos e empresas domsticas florescentes foram obrigadas a
 71

efetiva apenas em meados dos anos 2000118. A modernizao que vem a reboque
desse movimento tambm acentuou os problemas de emprego urbano, reforando as
caractersticas apontadas no primeiro captulo, sobre contradies entre a estrutura
produtiva e ocupacional do pas.
Ademais, algumas das empresas estatais foram privatizadas e
internacionalizadas ao longo do tempo, perdendo capacidade de interveno sobre o
planejamento econmico e territorial do pas. No caso das polticas urbanas destacam-
se a privatizao de empresas de saneamento (com financiamento do BNDES e da
CEF/FGTS) e o sucateamento de diversas COHABs que entraram em falncia a partir
de estratgia deliberada de retirar do Estado o papel de interventor direto no campo da
habitao119. Como aponta Vainer (2007, p.11), A privatizao dos setores
responsveis pela infraestrutura acabou tendo como corolrio a privatizao dos
processos de planejamento e controle territorial que so intrnsecos aos grandes
projetos.
Cabe lembrar ainda que o aumento da dvida pblica no final dos anos 1990,
cuja funo foi manter a valorizao cambial no perodo pr-eleitoral, imps restries
ainda mais drsticas como o acordo com o FMI (1999). Este definiu a poltica econmica
atravs da adoo do chamado trip macroeconmico120, fazendo com que o pas
reduzisse ainda mais o controle sobre a poltica econmica e aprofundasse sua insero
perifrica. Conforme Carneiro (2007 e 2008), diferentemente da forma de insero
produtiva da periferia asitica ao sistema mundial, o Brasil (e outros pases da Amrica

abrir-se absoro por empresas americanas, japonesas e europias. Isso permitiu que os lucros baixos nas regies
nucleares fossem suplementados pela apropriao dos lucros mais altos obtidos no exterior.
118
FIX (2011, p.121) destaca que a relao do mercado imobilirio foi mais no sentido de prover uma base
hospedeira para as firmas internacionais similar quela dos pases de origem, com torres de escritrios e complexos
multiuso. No entanto, o crescimento do mercado de luxo foi barrado pela bolha de 2000, quando os imveis desse
segmento passaram a ficar vazios na metrpole paulista. Ressalta-se, no entanto, que esse movimento
extremamente localizado nos centros financeiros do pas, no configurando um movimento geral da economia
brasileira.
119
Sobre isso ver Arretche (2002).
120
O trip macroeconmico une as metas de inflao, as taxas de cmbio flutuantes e a gerao de supervits
primrios. Sob tal regime, pases como o Brasil combinaram, ao longo do tempo, taxas de juros altas, cmbio
valorizado e comprometimento de parcela importante do Oramento Geral da Unio no pagamento de juros e
amortizaes da dvida interna e externa. Esses fatores tendem a engessar, sobremaneira, os instrumentos de poltica
econmica do Estado, pois restringem o controle da taxa de cmbio (essencial para a poltica industrial e de comrcio
exterior), impem uma poltica monetria exclusivamente voltada para a estabilizao (ou seja, atendendo mais
rentabilidade dos ttulos da dvida que os investimentos na macroeconomia da renda e do emprego) e restringem o
gasto fiscal em busca de um pretenso equilbrio das contas pblicas (penalizando, quase sempre, os servios pblicos
que incidem sobre as condies de reproduo da classe trabalhadora).
 72

Latina) adotou um modelo de insero eminentemente financeira121, pois, para manter o

modelo de estabilidade de preos, teve de realizar uma radical abertura da conta de
capitais, aprofundando a dependncia do financiamento de curto prazo atrado pelas
altas taxas de juros. O efeito desse cenrio, alm do baixo crescimento, foi a retrao do
mercado interno e a perda de participao do investimento autnomo nacional como
fundamento dinmico da demanda efetiva, o que contribuir para o baixo dinamismo do
mercado de trabalho como se ver adiante.
Ademais, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) engessou a
capacidade de endividamento dos Estados e Municpios. Ou seja, com a economia em
crise e logo aps o perodo eleitoral de 1998 (quando Fernando Henrique Cardoso foi
reeleito), o crescimento teve desempenho negativo, ainda pior que na dcada de 1980.
Nesse contexto, do ponto de vista produtivo, houve uma desconcentrao regional 122,
mas com tendncia a uma especializao regressiva, observada atravs da reduo
da participao da indstria no PIB, diminuio do adensamento das cadeias produtivas
e aumento da participao dos setores pautados em atividades mais intensivas em
recursos naturais e menos intensivas em tecnologia (CANO, 2008 e MACEDO, 2010).
Nos governos Collor, Itamar e Fernando Henrique (1991-2002) o crescimento
oscilou entre momentos recessivos e alguns vos de galinha. Entre 1990 e 2002 o PIB
brasileiro123 cresceu 2,21%, quando as taxas mais relevantes continuaram sendo dos
setores ligados agricultura e extrativa mineral (que no perodo cresceram,
respectivamente, 3,87% e 3,11% ao ano). A indstria manufatureira, cujo crescimento no
perodo foi de 1,49% a.a, e a construo civil, com taxa anual de 0,53%, foram as mais
121
O Investimento Estrangeiro Direto tambm no resultou em uma melhor integrao produtiva com as economias do
globo e nem aumento significativo da taxa de investimento domstico j que, diferentemente do perfil greenfield da
sia, o IED no pas foi mais importante para o ciclo das privatizaes e transferncias patrimoniais e setores de baixa
intensidade tecnolgica do que na centralizao dos setores dinmicos da economia (CARNEIRO, 2008).
122
Do ponto de vista territorial, a almejada desconcentrao produtiva que se iniciou no final dos anos sessenta e
incios dos setenta (e ganha impulso a partir do II PND) perde a caracterstica virtuosa que foi, em parte, consequncia
da integrao do mercado nacional. Cada vez mais passa a ser reflexo das foras de mercado e da ausncia de
polticas regionais de desenvolvimento, descolando-se de qualquer perspectiva de constituio de um projeto
nacional. O principal sintoma do carter esprio foi a diminuio da participao de So Paulo no parco crescimento
nacional (1,6% a.a. na dcada de 1980 e 2,5% a.a. na de 1990), j que, pelos efeitos da crise, o centro foi afetado
com mais vigor do que a periferia, que tambm cresceu a taxas medocres; isso levou a uma desconcentrao mais
de carter estatstico do que uma resultante da ampliao e diversificao da produo complementar a So Paulo na
periferia (CANO, 2007, p.25).
123
Para o perodo 1990/2003 os dados utilizados so da base estatstica da CEPAL. Para o clculo das taxas
geomtricas de crescimento utilizaram-se o os dados setoriais a preos constantes em dlares. Apesar desta taxa de
crescimento apresentar discrepncia quando medida em Reais, optou-se por utilizar os dados em dlares para que
comparaes entre os pases estudados possam ser realizadas no prximo captulo. As maiores discrepncias
ocorrem, obviamente, nos perodos de choques cambias.
 73

afetadas pelos fatores descritos anteriormente. Para esses dois setores h uma
diminuio relevante na participao do PIB: a indstria cai de 44,9% em 1980 para
38,69% em 1990 e 27,05% em 2002; a construo tem um pequeno aumento de
participao entre 1980 e 1990, saindo de 7,34% para 7,76% e chegando a 5,28% em
2002.
Da tica regional esse padro resultou em impactos diferenciados, uma vez
que a crise econmica e a orientao exportadora, bem como o ajuste microeconmico
das novas formas de organizao da grande empresa assumiram em cada regio um
perfil especfico (PACHECO, 1996, p.236). Houve, portanto, uma especializao
regional crescentemente voltada para atender a demanda externa. Essa forma de
integrao distinta daquela do perodo anterior (1930/1980), onde a entrada nos
mercados externos inclusive com diversificao da pauta exportadora ocorria em
consonncia ao crescimento da economia nacional e o aprofundamento dos elos
intersetoriais e interregionais. O que se observa desde o final dos anos 1980 e
principalmente ps-1994, ao contrrio, uma integrao competitiva das regies,
definidas por suas vantagens (e pela Guerra Fiscal124) ao engatarem-se a esse novo
padro de crescimento. Assim, a estruturao do territrio depende, cada vez mais, de
decises microeconmicas que passaram a ser guiadas, exclusivamente, pela lgica
mercantil, rompendo qualquer pretenso de equidade que estivera presente no debate
regional e urbano brasileiro dos anos setenta (MACEDO, 2010, p.20).
Diante disso, a urbanizao enquanto expresso da totalidade do
(sub)desenvolvimento nacional apresentou transformaes relevantes, no apenas do
ponto de vista quantitativo como tambm qualitativo. De um lado, por causa do
crescimento da populao urbana, onde o grau de urbanizao do pas aumentou de
67,70% em 1980 para 75,47% em 1991 e 81,23 em 2000125. Esse aumento da

124
A guerra fiscal definida como um fenmeno que ocorre em pases federativos medida que as Unidades da
Federao (UFs) intensificam suas posturas competitivas para a atrao de inverses produtivas atravs da utilizao
de instrumentos fiscais e oramentrios. Trata-se, portanto, de uma situao em que as UFs concorrem para oferecer
um maior nmero de vantagens comparativas iniciativa privada, ao promoverem verdadeiros leiles de incentivos
aos investimentos. Essas decises de investimentos podem ser tanto de novos investimentos (nacionais ou
estrangeiros) assim como decises de empresas de migrarem de uma localidade outra dentro do territrio nacional
(...). A questo essencial que se deve ressaltar que a guerra fiscal caracteriza-se quando as aes no cooperativas
assumem uma grande proporo e ocorrem de forma isolada, desordenada e desarticulada, sem que haja aes
efetivas do poder central para regulamentar e articular as diferentes polticas estaduais. (CARDOZO, 2010, p.1).
125
Censos demogrficos IBGE.
 74

urbanizao se deveu fundamentalmente continuidade do xodo rural126,

especialmente a partir da nova rodada de modernizao da produo agropecuria dos
anos 1990 e a ausncia da reforma agrria, que mantiveram em patamares altos a
migrao campo-cidade.
De outro lado, o processo de desconcentrao econmica regional ps 1980
provocou, ainda que no na mesma temporalidade, uma desconcentrao da populao
pelo territrio. O mencionado crescimento urbano que nas dcadas anteriores atribua
s grandes metrpoles, especialmente a RMSP, as taxas mais altas em relao ao
restante das cidades passa a ser comandado nos anos 1980 e 1990 pelos seguintes
fatores: diminuio do crescimento metropolitano em relao ao crescimento total da
populao urbana nacional127; crescimento superior dos municpios metropolitanos
perifricos em relao aos seus respectivos municpios sede (BEANINGER e PERES,
2011); e por um crescimento menor das metrpoles do Rio de Janeiro, So Paulo e
Recife em relao s demais128.
Assim, o padro neoliberal de reproduo do capital muda a espacializao
do subdesenvolvimento, desconcentrando a produo para adaptao s novas
exigncias dos capitais129 e desconcentrando o crescimento urbano que, entre outras

126
As taxas de crescimento da populao rural foram negativas para todo o perodo: 1980/90 foi -0,82% a.a.,
1990/2000 -1,23% a.a. e 2000/2010 -0,64% (Calculadas a partir dos Censos Demogrficos IBGE).
127
Em que pese a diminuio do crescimento metropolitano, cabe ressaltar que em termos absolutos o fluxo de
pessoas para as regies metropolitanas continua a ser globalmente muito relevante, dado que so taxas relativas de
participao das metrpoles, mesmo caindo, continuam altas. No total da populao brasileira as metrpoles
representaram, em porcentagem da populao: 42,78% em 1980; 38,56% em 1991 e 37,03% em 2000 dados dos
Censos Demogrficos IBGE.
128
A expanso metropolitana, delineada at os anos 1980/90 por um marcante processo de periferizao da
populao residentes nas metrpoles, redesenhou seu ritmo de crescimento no sculo 21. A maioria das regies havia
apresentado no perodo 1970-1980 taxas de crescimento mais elevadas em seus municpios perifricos. Nos anos 80,
o processo de periferizao intensificou-se, no qual as periferias das reas metropolitanas continuaram exibindo taxas
elevadas e superiores s de seu ncleo. Os anos 90 consolidaram esse processo, com os ncleos metropolitanos de
Belm, Recife, Belo Horizonte, So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre registrando taxas de crescimento de suas
populaes inferiores a 1% a.a. e permanecendo a tendncia de taxas superiores nas periferias metropolitanas.
Destacaram-se os crescimentos elevados dos municpios perifricos das regies metropolitanas de Curitiba (5,0%
a.a., entre 1991-2000), Belo Horizonte (4,3% a.a.), Salvador, So Paulo e Belm (em torno de 3,0% a.a.),
demonstrando o vigor dos processos internos de redistribuio espacial das populaes metropolitanas, em especial
os deslocamentos intrametropolitanos que partem dos ncleos para as periferias das regies metropolitanas
(BAENINGER e PERES, 2011, p.640).
129
No por acaso, a dinmica regional do pas em maior ou menor intensidade foi secularmente determinada pelos
interesses internacionais que, em cada momento histrico, se articularam aos das elites internas. Tal articulao
promove, simbioticamente, uma forma peculiar de acumulao, que reproduziu nestes cincos sculos um padro de
valorizao da riqueza que se caracteriza, simultaneamente, pelo uso predatrio e extensivo do territrio combinado a
uma secular excluso social, formando uma configurao scioespacial que, apesar de complexa, tem uma imensa
capacidade de adaptar-se s exigncias da acumulao do capital internacional, conformando a cada rodada um
redesenho da dinmica regional e urbana brasileira, mesmo em momentos de baixo crescimento (). (MACEDO,
2010, p.34)
 75

consequncias, mostrava a diminuio da capacidade do centro dinmico do pas (So

Paulo) oferecer fatores de atrao como ocorrera nas dcadas anteriores. No entanto,
a desconcentrao combinada com vinte anos de crise da economia nacional e de
solapamento dos mecanismos internos de desenvolvimento (desigual e concentrador),
se manifestar nos anos 1980, 1990 e 2000 pela crise urbana: em suas diversas
dimenses e de forma extensiva.
A primeira das dimenses da crise urbana refere-se ao fato de que o
desemprego e a precarizao do trabalho foram essencialmente urbanos e
metropolitanos. Segundo Baltar (1996), a crise do emprego urbano nas duas dcadas
analisadas se deveu no apenas ao aumento das taxas de desemprego, mas a uma
piora generalizada nas condies de trabalho e da distribuio de renda130. Como
destaca Dedecca (2005, p.103), a dcada de 1980 no teve efeitos to drsticos sobre
desemprego total da economia, uma vez que a perda de postos de trabalho do incio do
perodo foi, em certa medida, compensada pelo crescimento alcanado ao seu final.
Segundo o mesmo autor, o que marcou os anos 1980 foi a piora da distribuio de
renda. J os anos 1990 foram dramticos para o emprego no pas, com aprofundamento
da precarizao e perda, em termos absolutos, de postos de trabalho (MATTOSO, 1999
e DEDECCA, 1996).
Com um olhar geral sobre as duas dcadas afirma-se: o aumento do
desemprego, o declnio do trabalho assalariado, o declnio da populao empregada sob
proteo das leis trabalhistas, o aumento da desigualdade entre os salrios, o aumento
da rotatividade, a incapacidade de absoro da populao jovem da PEA e a falta de
perspectivas de ascenso profissional para alm dos nveis da dcada de 1970
(BALTAR, 1996 e BALTAR e PRONI, 1996). Cabe ressaltar que as regies
metropolitanas foram severamente afetadas pelo desemprego, em especial a RMSP 131

130
Em 1979 a soma da participao dos assalariados no formais, trabalhadores por conta prpria e trabalhadores
no remunerados era de 41,5% do total de trabalhadores. Para o ano de 1989 essa soma correspondia 50,4% do
total. Em 2001 o nmero chega a gritantes 58,4% (Dados da PNAD). As taxas de desemprego tambm se elevam,
passando de 7,2% em 1991 para 10,1% em 2001 (IPEADATA).
131
O aumento do desemprego na Regio Metropolitana de So Paulo tem-se constitudo num dos sintomas mais
evidentes do agravamento da crise do emprego urbano na dcada de 90. A recesso dobrou o nmero de
desempregados entre 1989 e 1992, significando um aumento da taxa de desemprego da populao ativa, de 8,7%
para 15,3%. No conjunto do perodo recessivo, o ritmo da gerao de empregos diminuiu para cerca de 0,6% ao ano,
ao passo que a populao com idade para trabalhar continuou crescendo a mais de 2,5% ao ano e a taxa de
participao permaneceu praticamente constante. (BALTAR, 1996, p.98).
 76

que sofreu com a crise e com o deslocamento de atividades industriais para outras
regies do estado e do pas (CANO, 2008 e BALTAR, 1996).
Os efeitos do desemprego foram sentidos mais nos setores intensivos em
mo-de-obra e na populao de menor escolaridade, como o caso da construo e do
comrcio. Especificamente para o meio urbano cabe destacar a drstica diminuio dos
postos de trabalho da construo civil, que, como mencionado, teve desempenho pfio
nas duas dcadas. Somado a isso, as condies histricas de precariedade do trabalho
na construo pioraram ainda mais, onde o emprego organizado (formal) representava
em 1992 apenas 40,3% do total de empregos organizados em 1980 (DEDECCA, 1996,
p.100). O decrscimo de empregos formais no setor entre 1989 e 1999 foi, segundo
Mattoso (1999, p.18), 13,2%.
A segunda dimenso do problema urbano foi o estreitamento das
possibilidades de financiamento do gasto social, muito embora se deva reconhecer os
avanos da Constituio de 1988 e seu carter de universalizao das polticas de
sade, educao, assistncia social, etc. Somado a isso houve retrocessos dos direitos
previdencirios, tanto dos servidores pblicos como da iniciativa privada (Reforma de
1998)132. Ambos os fatores o primeiro de curto e o segundo de longo prazo
acarretam piora das condies de vida da populao. A terceira dimenso foi o
acirramento dos problemas urbanos propriamente ditos, os quais sintetizam as
dimenses anteriores e so agravados especificamente pelo chamado estiolamento das
polticas urbanas principalmente nos anos 1990 (FAGNANI, 2005, p.469).
Os problemas urbanos podem ser resumidos em aumento da segregao
scioespacial (voluntria ou no)133; piora da mobilidade urbana134, principalmente
metropolitana; aumento da violncia135; aumento da vulnerabilidade das famlias em
reas de risco e, finalmente, agravamento do problema habitacional. Embora no haja
estatsticas homogneas do dficit habitacional para analisar a evoluo do perodo
pode-se dizer que as condies habitacionais pioraram. Em primeiro lugar, o decrscimo

132
Para anlise detalhada da mudana das polticas sociais no perodo 1964-2002 ver Fagnani (2005).
133
Sobre isso ver Caldeira (1993) e Villaa (1998).
134
Para uma sntese dos problemas de transporte urbano ver Fagnani (1985 e 2005).
135
Segundo o Ministrio da Sade (dados compilados pelo IBGE), em 1990 o coeficiente de mortalidade por
homicdios era de 22,2 por 100 mil habitantes, enquanto o mesmo nmero para 2002 foi de 28,5. Especificamente
para a RMSP, os dados de homicdio da populao jovem (entre 15 e 19 anos) por 100 mil habitantes passa de 92,6
em 1991 para 106,7 em 2001.
 77

anual dos domiclios rsticos136 entre 1980 e 1991 foi inferior ao ritmo de crescimento da
populao urbana de, respectivamente, de -2,94% e 3,06%. No mesmo sentido, o
crescimento anual dos domiclios improvisados137 nas duas dcadas (1980/1991 de
5,32% e 1991/ 2000 de 6,5%) supera em muito o crescimento da populao urbana dos
mesmos perodos (3,06% e 2,19%), reafirmando os impactos da crise sobre a moradia.
Os fatores apontados, por conseguinte, delinearam o quadro do incio dos anos 2000,
com um dficit habitacional urbano de 5.469.851, correspondendo a um percentual de
14,6% do total de domiclios brasileiros138.
Nesse contexto, no que tange a atuao do SFH, pode-se notar uma queda
drstica no nmero de imveis financiados no incio da crise, tanto pelo BNH (como
salientado no captulo anterior) como pelo SBPE. Isso pode ser observado no grfico 1
pela diminuio das unidades financiadas, uma vez que a inflao e a recesso do incio
da dcada e o baixo crescimento mdio do perodo diminuram sensivelmente os
recursos disponveis. Alm da diminuio da captao da poupana, ainda foi reduzida a
captao de recursos do FGTS que foi fortemente afetado pelo movimento do mercado
de trabalho e pelo aumento dos saques em contexto de desemprego.

136
Domiclios rsticos: aquele localizado em prdios em cuja construo predominem: paredes e cobertura de taipa,
sap, palha, madeira no aparelhada, material de vasilhame usado e piso de terra batida. Quando o material
empregado nos trs componentes da estrutura do prdio (parede, cobertura e piso) no estiverem discriminados em
um mesmo grupo (durvel ou rstico) dever ser assinalado o grupo que contiver dois dos componentes (IBGE). As
pesquisas dos anos 1990 (PNAD e CENSO) no fizeram esse questionamento.
137
Domiclios improvisados: so aqueles localizados em prdios no residenciais (lojas, fbricas, etc.), desde que no
tenham dependncias destinadas exclusivamente para fins de moradia (quarto e cozinha). Tambm sero registrados
como Improvisado os seguintes locais que estejam servindo de moradia a pessoas ainda que em carter transitrio:
prdio em construo, servindo de moradia a pessoal da obra; embarcao, carroa, vago de estrada de ferro, etc.
tenda, barraca, gruta, ponte, ptio de estao de estrada de ferro, marquise de edifcio, etc. que estejam servindo de
abrigo na data da pesquisa (IBGE)
138
Fundao Joo Pinheiro (2001)
 78

Grfico 1 Financiamento Habitacionais no SFH (1966-1993)

Fonte: ABECIP (1994, p.69)

Ainda, segundo estudo da ABECIP (1994), os contratos passaram a ter

amortizao negativa, sem que os fundos responsveis por tal situao (como o Fundo
de Compensao de Variaes Salariais FCVS)139 conseguissem dar conta do
problema. Destarte, rompeu-se a lgica de autosustentao que regia o sistema,
impactando fortemente as contrataes e aumentando a presso das empresas privadas
para reestabelecer o fundo e socializar os prejuzos atravs do Estado. Como relata
Fagnani (2005, p.249),

Ao trmino do pagamento dos contratos antigos, o valor dos saldos

remanescentes deveria ser pago aos agentes privados pelo FCVS; no havendo
recursos no FCVS, que estava falido, esses resduos transformar-se-iam em
prejuzo (). Como de costume, no contexto do capitalismo sem risco
brasileira, a nica forma que o setor privado vislumbrava, para salvar seu
patrimnio, era recorrer aos recursos do Tesouro. E o setor pressionava o
governo, portanto, para que assumisse integralmente o respeitvel buraco
financeiro representado pelo FCVS. Na prtica, isso implicava o Estado destinar
recursos oramentrios para a integralizao do Fundo. () No incio de 1988, o
governo atendeu a essa presso, estabelecendo os procedimentos para
apurao do saldo devedor de responsabilidade do FCVS; a forma de
pagamento dos saldos residuais; e, o que de fato importava, a responsabilidade

139
O FCVS foi criado com o intuito de garantir a quitao do saldo devedor do muturio ao final do contrato, uma vez
que o aumento das parcelas em um sistema de autosustentao no correspondiam s variaes menores no
salrio real, aumentando as prestaes dos muturios e diminuindo a capacidade de pagamento. Sobre a origem e
funcionamento desse fundo ver tambm ABECIP (1994) e Santos (1999).
 79

do governo federal pelos recursos necessrios para viabilizar o ressarcimento

dos saldos residuais.

As tentativas de reformar o SFH a partir da formao da Comisso para

Reformulao do Sistema Financeiro do Saneamento (CR/SFS 1985/86) que, entre
outras coisas, props o debate para a dissociao dos subsistemas social e de
mercado que visava voltar a totalidade dos recursos do FGTS e Tesouro apenas para
ateno de moradias populares foram frustradas para repensar a poltica habitacional
(FAGNANI, 2005). Com a repentina extino do BNH (1986) e a transferncia de suas
funes e dvidas para a CEF, as polticas pautadas nos mecanismos de financiamento
pblico entraram em colapso e, nas palavras de Marta Arretche (1996), houve uma via
crucis de mudanas institucionais e burocrticas que, junto s limitaes
macroeconmicas, praticamente estancaram a poltica habitacional ou legaram sua
execuo ao clientelismo.
A partir dos anos 1990 houve tentativas de reorganizar e descentralizar 140 os
instrumentos e polticas sociais e de habitao. O primeiro programa do perodo foi o
Habitar-Brasil com recursos do Oramento Geral da Unio que direcionava o
atendimento prioritariamente s famlias com at trs salrios mnimos. Posteriormente,
transformou-se em Habitar-Brasil/BID aderindo lgica das polticas financiadas pelos
organismos multilaterais141. A partir de 1995 foram criados os programas: Carta de
Crdito Individual (CCI) que atendia a classe mdia atravs de financiamento direto ao
muturio para compra no mercado142; e o Pr-Moradia de habitao popular, operado
nos moldes mais parecidos ao BNH, ambos financiados com recursos do FGTS. Cabe
ressaltar que o CCI recebeu 75,8% dos recursos e o Pr-Moradia apenas 11,41%,
mostrando o vis da poltica habitacional que seria aprofundado a partir de ento143.
Em 1999 criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR)
estruturado como um arrendamento que, ao final, poderia ter como opo a compra do

140
Sobre isso ver Arretche (2002).
141
A influencia dos organismos multilaterais ser tratada com maiores detalhes no captulo terceiro da tese, j que a
Colmbia e o Mxico aderiram com maior vigor os modelos de poltica do BID e Banco Mundial.
142
() o Programa Carta de Crdito Individual, rompia com o paradigma do modelo anterior. Voltado populao de
at 12 salrios mnimos, deveria conceder financiamentos diretamente ao muturio final para que este pudesse
adquirir uma unidade habitacional nova ou usada, ou mesmo construir ou reformar sua prpria unidade habitacional.
Tratava-se de um programa de financiamento demanda habitacional, cuja principal caracterstica permitir ao
muturio adquirir um imvel diretamente no mercado imobilirio (ARRETCHE, 2002, p.35)
143
(ARRETCHE, 2002, p.35-36).
 80

imvel (leasing). Para atender o PAR, criou-se o Fundo de Arrendamento Residencial

(FAR), o qual realizava a gesto separada de recursos, exclusiva para a habitao e que
ser incorporado ao PMCMV cuja base institucional foi justamente o FAR. Segundo
Bonates (2008, p.156), entre 1999 e 2002, o PAR produziu 88.539 unidades e entre
2003 e 2005 (j no governo Lula) 88.611 unidades144. Segundo relatrio no divulgado
da Caixa, essa modalidade, entre 2006 e 2008 produziu um total de 117.576 unidades.
Assim, como ser visto mais adiante, a partir do governo Lula e da estratgia de
expanso do crdito direcionado, o volume de unidades produzida maior e voltada
para estratos de renda menores.
Segundo a mesma autora, a poltica do PAR foi inovadora, de um lado porque
o sistema de leasing propiciou um padro construtivo de melhor qualidade (j que o FAR
era o proprietrio da unidade at a possvel compra do imvel), de outro porque, em seu
incio, foi feito em conjuntos de pequeno porte, prioritariamente em vazios urbanos. No
entanto, a partir do momento em que o programa passa a priorizar a populao de at 4
salrios mnimos (aps 2003), a tendncia foi a alocao em terrenos mais afastados
nos moldes do que ser, majoritariamente, o caso do PMCMV.
Como ressalta Fagnani (2005), no perodo que se encerra em 2002, houve
um relevante esforo de planejamento, mas sem grandes resultados a partir das
restries de uso dos recursos da Unio e do FGTS, fazendo com que o efeito das
polticas apresentasse limitaes perante o crescimento dos problemas habitacionais.
Entre 1990 e 2002 foram financiadas pelo SBPE+FGTS 2.725.000 unidades,
representando um crescimento anual de 1,34%, inferior ao crescimento da populao
urbana (2,19%) e voltado, como de costume, s faixas de renda mdia baixa, mdia e
alta.
Ademais, em 2001 aprovado o Estatuto da Cidade, que introduziu diversos
mecanismos legais para poltica urbana e a participao popular nas decises sobre a
cidade. Entre outros pontos relevantes, o Estatuto regulou o artigo constitucional sobre a
funo social da propriedade da terra, atrelou ao uso do solo os Planos Diretores
municipais, props uma srie de ferramentas para tornar a ocupao da cidade mais
144
Essas unidades, segundo Bonates (2008), concentraram-se, no primeiro perodo, na regio Sudeste, seguida do
Nordeste, Sul, Centro-Oeste e Norte. A partir do governo Lula a participao do Sul, Centro-Oeste e Norte cresceram.
Sendo que no Norte, Nordeste e Centro-Oeste as unidades localizavam-se mais nas capitais do que no interior, ao
contrrio do que ocorreu no Centro Sul do pas.
 81

eficiente, socialmente mais justa e ambientalmente mais segura, etc145. Embora seja a
lei mais importante para as cidades brasileiras e contenha instrumentos
reconhecidamente progressistas e democrticos, desde sua aprovao at os dias
atuais sua execuo tem encontrado enormes barreiras (judicirias, polticas e
econmicas) mostrando que a aplicao das leis depende muito mais das lutas sociais
ao seu redor do que exclusivamente de sua aprovao tcnico-burocrtica.
Como aponta FIX (2011), com o fim do BNH (1986) e a restrio do sistema
de financiamento pblico, o ajuste do setor de edificaes recolocou para as empresas a
utilizao de recursos prprios para promoo imobiliria, obtidos pela antecipao da
captao pelo comprador que ficaram maiores a partir da estabilizao dos preos na
economia. Ou seja, fez com que o padro de construo residencial de corte contratista
e de pequena escala (tpico do perodo 1930-1950), atendesse basicamente o segmento
de alta renda o que exps, novamente, os problemas descritos no captulo 1 sobre a
incapacidade de grande parte da populao dos pases subdesenvolvidos solucionarem
o problema habitacional a partir do mercado. Segundo a mesma autora, isso configurou
um quadro de escassez de unidades disponveis, queda do preo dos imveis por sua
baixa liquidez e desestmulos produo; em que pese o fato de que, nos anos 1990, a
venda de imveis na planta conseguiu atender parte da populao de renda mdia e
mdia baixa.
Para finalizar a anlise do perodo, cabe ressaltar as mudanas no padro de
financiamento imobilirio a partir da criao do Sistema de Financiamento Imobilirio
(SFI - 1997) que passa a conviver com o Sistema Financeiro de Habitao (SFH).
Como destacam Royer (2009) e Fix (2011), o SFI, em consonncia com o receiturio
dos organismos internacionais, constituiu-se sob a lgica de ampliao do crdito via
mercado de capitais. Isso ocorreu, anteriormente, atravs dos Fundos de Investimento
Imobilirio (1993), que facilitavam a desvinculao entre o uso e a propriedade dos
imveis, ou seja, tornavam o negcio imobilirio potencialmente mais atrativo em
comparao s demais aplicaes para a expanso da renda pessoal ou corporativa.
O SFI, segundo as autoras, viria, portanto, com o objetivo de captar recursos
no mercado de capitais (atravs dos Certificados de Recebveis Imobilirios; das

145
Sobre isso ver: MATTOS (2002).
 82

Cdulas de Crdito Imobilirio; e das Letras de Crdito Imobilirio; Debntures; Letras

Hipotecrias e Cdulas de Crdito Bancrio), tentando promover a securitizao nos
moldes do mercado norte-americano com a funo de tornar o investimento imobilirio
mais uma alternativa de compra de ativos lquidos.
Destarte, transformariam o SFI em uma frao do mercado de ativos passvel
de valorizao pessoal e de expanso do capital fictcio. Segundo Royer (2009, p.122-
127 e 163), com a criao do SFI ocorreu uma presso para captao de recursos para
esse sistema (tanto do FGTS quanto do SBPE) em detrimento do SFH. Assim, como o
SFI financia predominantemente imveis no residenciais ou financiaria imveis
residenciais sob a tica de aumentar a rentabilidade dos ativos, os recursos estariam
sendo drenados da habitao (especialmente da parte da demanda no solvvel) para
outros fins. O pretexto de que o aumento da eficincia do mercado poderia alocar melhor
os recursos para a proviso privada individual seria mais uma forma de capturar os
fundos pblicos voltados para a habitao.
Como mostra Cintra (s/d, p.106), o modelo dos CRIs no proporcionou um
aumento significativo do investimento no setor habitacional, uma vez que enfrentava
problemas de segurana jurdica nos contratos e no encontrava respaldo em um
mercado secundrio que garantisse liquidez aos ttulos lastreados no CRI. Isso, segundo
o mesmo autor, manteve a segmentao setorial, onde caberia CEF com recursos
do FGTS financiar a habitao da populao de at 12 salrios mnimos.

2.2. A economia brasileira e o setor da construo civil no perodo 2003/2013

A primeira dcada dos anos 2000, apesar de estar assentada sobre o mesmo
modelo macroeconmico da estabilizao do final dos anos 1990, apresentou mudanas
na dinmica de crescimento, que foi relativamente melhor se comparado s duas ltimas
dcadas do sculo XX. Como visto na seo anterior, entre 1994 e 2002 as polticas de
estabilizao no foram capazes de elevar o patamar de crescimento da economia, mas,
a partir do ciclo de valorizao dos preos das commodities exportadas pelo Brasil
(2004) engendrou-se um novo ciclo de crescimento. Tal cenrio foi possvel, de um lado,
pelo bom dinamismo da economia mundial, especialmente da China que puxou as
exportaes brasileiras. De outro, por mudanas na poltica do Estado Nacional para
 83

incentivar os investimentos, o crdito, as polticas sociais e de transferncia de renda,

valorizao do salrio mnimo e aumento da cobertura da proteo social previdenciria.
Esta seo, portanto, tem o objetivo de observar as principais transformaes da
economia nacional ps 2003, atentando principalmente para a dinmica de crescimento
e seus rebatimentos no setor externo, na dinmica regional e no mercado de trabalho,
mostrando tambm as especificidades do setor da construo civil nesse movimento.
O panorama poltico que antecede eleio de Lula (2002) teve impactos na
economia, principalmente em funo da desconfiana por parte das burguesias nacional
e estrangeira sobre a conduo das polticas econmicas do pas. Mesmo com a Carta
ao Povo Brasileiro, onde Lula se comprometia a manter os contratos e alar a
estabilidade macroeconmica prioridade do governo, o pas foi alvo de ataques
especulativos que deram impulso inflao e deterioraram as contas pblicas146. Dessa
forma, tanto pela conjuntura como pela orientao da equipe econmica do governo
liderada por Palocci o primeiro ano foi de ajustes recessivos (aumento das taxas de
juros, aumento do resultado primrio do setor pblico, reduo do gasto da Unio,
aumento de impostos e reforma da Previdncia).
Como colocam Barbosa e Pereira (2010) entre 2003 e 2005 predominou uma
postura mais conservadora sobre a poltica econmica, onde a conteno fiscal e o
controle agressivo inflao (inclusive com diminuio das metas) abriria espao para a
queda na taxa de juros e, assim, incentivaria os investimentos do setor privado. Nessa
poca tambm se inicia a trajetria da poltica social mais marcante do governo, a saber,
as transferncias de renda e a valorizao do salrio mnimo. A execuo da poltica
restritiva, segundo os mesmos autores, interrompeu o potencial processo de
recuperao da economia que viria pelo aumento das exportaes (com preos
crescentes no mercado mundial que compensavam a apreciao cambial) e pela
retomada gradual do financiamento externo. Assim, preponderou a preocupao com o
controle de preos (aumento dos juros pelo Banco Central) em detrimento do incentivo
estatal para a retomada efetiva do investimento. O grfico 2 mostra as taxas de
crescimento para o perodo.

146
Segundo Barbosa e Pereira (2010), se aventaram duas hipteses sobre esses ataques: a primeira que ocorreram
em funo das posies histricas e ideolgicas do PT; a segunda que a instabilidade reduziria as opes
disponveis para o incio do governo.
 84

Grfico 2 Taxas de crescimento do PIB brasileiro (2003/2013)

10

8
7,53

6 6,09
5,71
5,17
4 3,96
3,16
2,73 2,49
2
1,15 1,03
0
-0,33
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-2

Fonte: IPEADATA/Contas Nacionais IBGE.

Com a desacelerao econmica de 2005 e o processo eleitoral de 2006 (que

reelegeria Lula), o consenso neoliberal147 que regia as polticas macroeconmicas at
o momento perdeu espao para uma viso mais intervencionista que advogava: pela
adoo de estmulos fiscais e monetrios para aumentar o crescimento e o potencial
produtivo; pelo aumento das transferncias de renda e do salrio mnimo; e pelo
aumento do investimento pblico e planejamento estatal de longo prazo (BARBOSA e
PEREIRA, 2010). Assim, entre 2006-2008, em cenrio externo favorvel at a crise
econmica de 2008 (maior liquidez e crescimento da demanda), o pas cresce a taxas
maiores (grfico 2) que os trs primeiros anos de governo e de maneira qualitativamente
distinta, com fortes incentivos demanda interna. Alm do crescimento, outros aspectos
importantes do perodo foram a maior fiscalizao no cumprimento da legislao
trabalhista e a ampliao das negociaes coletivas/sindicais. O incentivo expanso
do crdito (principalmente consignado) junto a um mercado de trabalho mais
estruturado, potencializou o efeito do consumo e reativou a indstria, principalmente de
bens durveis.

147
Essa expresso usada por Barbosa e Pereira (2010) que, poca eram secretrio da fazenda e assessor da
mesma pasta respectivamente. Hoje, Barbosa ministro do Planejamento.
 85

Em 2008, com a crise econmica mundial148 e a diminuio da liquidez e da

demanda internacional, houve, internamente, reduo do crdito (20% da oferta interna
se dava via captao no mercado internacional), reduo dos preos internacionais das
commodities e o registro de sada de capitais no balano de pagamentos. As
consequncias disso foram a desvalorizao cambial, a diminuio das exportaes,
quebra de confiana dos empresrios (que reduziu a demanda interna) e arrefecimento
do investimento e consumo interno. Nesse contexto, o PIB apresentou taxa de
crescimento negativa (-0,33%), colocando freio continuidade da expanso nas bases
descritas anteriormente.
A resposta do governo crise foi a realizao de medidas fiscais e
monetrias anticclicas com o objetivo de evitar a contaminao interna do sistema
financeiro e, ao mesmo tempo, recuperar o nvel de atividade 149. Juntamente ao
amadurecimento de alguns investimentos realizados nos anos precedentes (como os do
PAC) e as medidas anticclicas (cujo PMCMV, como ser visto adiante, parte
importante), o PIB de 2010 teve o maior nvel de todo o perodo, com crescimento de
7,53% (grfico 2). No entanto, nos ltimos quatro anos, as taxas de crescimento caram
substancialmente, mostrando, de um lado, a persistncia dos efeitos da crise mundial
(com a parca recuperao da economia Europeia, a continuidade da queda dos preos
das commodities em especial do petrleo, etc.), bem como dos mecanismos que a

148
A crise mundial eclode a partir da quebra do banco de investimento norte-americano Lehman Brothers a qual
desencadeia uma restrio de liquidez no mercado financeiro internacional, apontando a incapacidade de solvncia do
sistema bancrio internacional. Sobre a crise econmica mundial ver: Guttmann (2008a e 2008b).
149
Barbosa e Pereira (2010) elencam as principais medidas anticclicas adotadas pelo governo brasileiro. Entre as
medidas monetrias houve: expanso da liquidez em moeda nacional e estrangeira (para permitir as operaes dos
exportadores, que sofreram com a desvalorizao cambial, uma vez que usavam parte das receitas para operaes
alavancadas no mercado de derivativos), com utilizao de reservas internacionais; diminuio dos depsitos
compulsrios para os bancos; utilizao dos bancos pblicos (BNDES, CEF e BB) como emprestadores de penltima
instncia nas fases mais agudas e ampliao do crdito com diminuio de diversos tipos de taxas de juros; corte na
taxa bsica de juros - Selic (que veio apenas com a diminuio do temor inflacionrio). No campo fiscal houve
medidas ditas temporrias como: desoneraes tributrias (como a reduo do IPI e da cadeia de materiais de
construo); aumento dos investimentos da unio; reviso do valor do seguro-desemprego; equalizao da taxa de
juros para investimentos em mquinas e equipamentos (taxa de juros real prxima de zero). Bem como medidas
estruturais: reviso das alquotas do imposto de renda, criando estratos intermedirios e revendo as alquotas de
contribuio (aumentando a renda disponvel); ampliao do investimento autnomo. Segundo Prates e Cunha (2011,
p.68) a poltica anticclica foi uma estratgia comum das economias emergentes: Essas iniciativas tiveram como
denominador comum, em sua maior parte, a ao anticclica, contrariamente ao padro de poltica econmica adotado
nas situaes pregressas de instabilidade cambial e financeira. Assim, outra dimenso indita da crise atual (alm da
sua origem no centro do sistema) consiste na mudana de postura desses governos, que priorizaram a sustentao
da atividade econmica.
 86

desencadearam (em que pese o salvamento do sistema bancrio, no houve avanos

suficientes para a regulao dos mercados)150.
De outro, os desdobramentos do perodo ps-crise, que alm de evidenciar as
caractersticas estruturais da dependncia externa (como tratado no captulo 1),
mostram a incompatibilidade de uma postura permanentemente mais vinculada
interveno estatal com o modelo de estabilizao e suas prerrogativas monetria e
fiscal. Em outras palavras, se durante o segundo governo Lula se vislumbrou medidas
de cunho desenvolvimentista com a manuteno dos slidos fundamentos
macroeconmicos baseados no trip foi porque a conjuntura econmica e financeira
internacional ajudava nesse sentido. Findado esse movimento, as mesmas medidas
utilizadas (estmulos econmicos, aumento do gasto social e do investimento estatal,
desoneraes, financiamento habitacional subsidiado, etc.) se mostraram incapazes de
manter o nvel de crescimento sem afetar a estabilizao exigida pela forma de insero
externa da economia brasileira. Assim, a compreenso dos anos de governo Lula e o
primeiro governo Dilma devem ser pensados diante dessas contradies das aes
desenvolvimentistas e a poltica econmica neoliberal.
A dinmica da economia brasileira descrita anteriormente obviamente afetou
o setor da construo civil. Como ressaltam Hiratuka et al. (2010, p.284),
especificamente para a indstria, o ciclo 2004-2008 diferenciou-se dos ciclos anteriores
no apenas pela sua intensidade e durao, mas principalmente pelo fato de ter sido
sustentado na expanso das demandas externa e interna, sobretudo por esta ltima,
com peso crescente dos investimentos. Segundo os mesmos autores, o crescimento da
formao bruta de capital fixo foi maior que o crescimento do PIB entre 2005 e 2008,
com grande participao da construo pesada. Nesse contexto, os investimentos
concentraram-se primeiramente na infraestrutura e nos setores industriais exportadores
que depois extrapolaram para outras indstrias, como o setor imobilirio.

150
Como aponta Farhi (2011, p.35): O conjunto de reformas regulatrias e aperfeioamento da superviso no
impedir futuras crises financeiras, dada a prpria natureza da atividade. Mas o intuito das discusses sobre o tema
tanto as atuais quanto as passadas buscar reduzir seu escopo e seus impactos macroeconmicos. O fato de o
andamento das reformas de superviso e regulao do sistema financeiro ter deixado muito a desejar e no refletir o
amplo consenso e a urgncia de acordar medidas afirmados nas reunies do G-20, torna mais agudo o risco de
repetio de eventos anlogos, medida que o contexto de liberalizao financeira que lhes deu origem se
perpetue.
 87

O grfico 3 apresenta a variao real do Valor Adicionado da construo e do

PIB brasileiro, mostrando que o setor acompanha a tendncia da dinmica nacional,
com picos de crescimento e de taxas negativas que exacerbam o movimento geral. Os
momentos recessivos ocorreram no incio do perodo analisado (2003), o qual se atrela
dinmica pretrita (do final dos anos 1990 e incio dos 2000) e a partir dos efeitos da
crise de 2008, quando o setor foi levemente mais afetado do que a economia nacional
(com taxas, respectivamente de -0,74% e -0,33%) pelos determinantes j elencados. Os
picos ocorreram em funo da conjuntura econmica geral e da dinmica especfica do
setor, com a abertura de capitais (principalmente entre 2007 e 2009) e pelas polticas
governamentais (em todo o perodo, mas especialmente aps a crise de 2008).

Grfico 3 Variao (%) do Valor Adicionado da Construo Civil das Atividades

Imobilirias e Alugueis e do PIB brasileiro (2003/2013).

12 11,65
10
8 7,92
6 6,58
4,68 4,88
4 3,62
2 1,78 1,65
1,38
0
-0,74
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

-2 2013
-3,28
-4
PIB Indstria da construo
Atividades Imobilirias e alugueis Linear (Indstria da construo)

Fonte: Elaborao prpria com dados do IPEADATA, Contas Nacionais IBGE.

No que se refere s polticas do governo, o PAC e o Programa Minha Casa,

Minha Vida foram fundamentais para o desempenho do setor a partir de 2007 e,
principalmente em 2009, pelos citados efeitos sobre a conjuntura da crise econmica
mundial. Na prxima seo sero discutidas questes especficas e qualitativas sobre o
MCMV, cabendo agora apenas delinear um panorama do crescimento econmico do
setor. Nesse sentido, complementando os dados do Valor Adicionado (que no esto
disponveis para os subsetores da construo) destaca-se o aumento da participao do
 88

subsetor de edificaes e incorporao no valor das obras e incorporaes do setor da

construo civil. Conforme tabela 3 pode-se notar tanto um aumento da participao dos
setores ligados ao mercado imobilirio no total da construo quanto das construes
residenciais no total da construo de edifcios aps o PMCMV (2009). O impacto entre
2007 e 2012 foi relevante, com ganhos de participao do setor imobilirio no total da
construo 7,15% e, na produo de edifcios residenciais, de 5,24%.

Tabela 3 Participao das incorporaes mais construo de edifcios no total da das

obras e servios da construo civil (%) e participao da construo de edifcios
residenciais no total das obras e servios da construo de edifcios (%) 2007/2012

Construo de edifcios residenciais/total das

Construo de edifcios + Incorporaes/total obras e servios da construo de edifcios
Ano das obras e servios da construo civil (residencial e no residencial)
2007 32,17 46,40
2008 32,84 44,18
2009 34,93 44,86
2010 35,23 52,74
2011 37,18 50,42
2012 39,32 51,64
Fonte: Elaborao prpria com dados da Pesquisa Anual da Construo Civil - IBGE

No que tange ao impacto do setor externo pode-se dizer que entre 2003 e
2013 houve ampliao da entrada de capitais na economia brasileira tanto pelo brao
financeiro como pelos supervits comerciais, apesar de decrescentes. Isso manteve a
taxa de cmbio valorizada e aumentou o fluxo de importaes. Este fator, mesmo tendo
efeitos sobre o controle da inflao, tornou-se problemtico, pois a elevao das
importaes e a diminuio do preo dos principais produtos exportados no perodo
recente (ps-2008) retomam os problemas no balano de pagamentos e mostram que a
vulnerabilidade, apesar da euforia pelo aumento das reservas internacionais no perodo
2004-2008, continua a ser problema estrutural do subdesenvolvimento.
Nesse contexto, o pas teve que enfrentar uma enorme remessa de rendas e
servios, que acabou prejudicando ainda mais o Balano de Pagamentos. Esse
movimento se inicia com saldos quase nulos em transaes correntes em 2007 e se
aprofunda, em saldos negativos aps a crise de 2008 (CANO, 2014). Esse nmero se
eleva tambm em funo da estratgia das empresas transnacionais que, fortemente
 89

afetadas pela crise em seus pases de origem, repatriaram os lucros oriundos das
atividades das filiais. Ainda sobre as relaes externas cabe ressaltar a permanncia do
IDE de carter especulativo, que reafirma o padro de insero perifrica da economia
brasileira tratado na seo anterior151. Somado a isso, ainda persistem os mecanismos
que fragilizam a estrutura produtiva nacional pelo aumento da desindustrializao
(CANO, 2014).
Especificamente para os segmentos de Edificaes e Incorporao, a entrada
de capitais foi fator importante dos anos 2000. Como mencionado na seo anterior,
esse movimento foi intenso na economia brasileira na dcada de 1990, mas ocorre
tardiamente em um setor que, historicamente, havia sido reduto de capitais nacionais.
Como coloca Bertasso (2012, p.124), a entrada desses capitais (principalmente entre
2005 e 2009) no contrariou a lgica da entrada de IDE no pas, muito mais de carter
patrimonial e de ganho de mercado (Market-seeking) do que aqueles com o objetivo de
modernizar e expandir a base produtiva (greenfield). No caso dos investimentos
produtivos, as formas mais relevantes so das Sociedades de Propsito Especfico
SPEs, onde as empresas estrangeiras buscam parcerias nacionais para executar as
obras. No caso patrimonial esto a participao acionria (Oferta inicial de aes - IPO),
private equity para empresas maiores e venture capital para as mdias e menores152.

151
O grau de exposio da economia brasileira ao movimento do capital internacional pode ser dimensionado pelo
volume de negcios (entrada mais sada) de capitais especulativos parasitrios (investimentos em carteira mais
derivativos): US$ 534,6 bilhes em 2008 (nvel mximo atingido), US$ 343,2 bilhes em 2009 e US$ 295,1 bilhes em
2010 (mais de um bilho de dlares por dia til). Em 2011, entre janeiro e agosto, esse volume de negcios atingiu
US$ 172,9 bilhes, gerando uma remessa de rendas para o exterior de US$13,6 bilhes (BCB, 2011b). A economia
brasileira conta com um estoque impressionante de capitais estrangeiros. Segundo os dados do Banco Central, o
passivo na Posio de Internacional de Investimentos que era de US$ 343,4 bilhes em dezembro de 2002, saltou
para mais de US$ 1,4 trilho em junho de 2011, um crescimento de mais de 300% nos ltimos dez anos. Deste total,
US$ 534,0 bilhes so investimentos estrangeiros diretos, US$ 682,0 bilhes so investimentos em carteira e
derivativos e US$ 187,0 em outros investimentos. Na ltima dcada, o crescimento dos capitais especulativos foi de
quase 400%. (BCB, 2011c). Confrontando esses nmeros com o montante das reservas acumuladas pelo Brasil, a
fragilidade da economia brasileira torna-se evidente (MARQUES e NAKATANI, 2011).
152
Esses capitais no so negociados diretamente na bolsa de valores, atuam como fundo compradores de
participao, via fuses e aquisies. Em relatrio da abvcap, (associao brasileira de venture capital e private
equity) entre 2011 e 2013 essas formas de investimento comprometeram mais de R$ 246 bilho. Segundo o mesmo
estudo, 48% do total de gestores no tem preferncia em setores especficos para as aplicaes, sendo que 9%
apontaram o setor da construo civil como foco, 7% o real state e 18% infraestrutura. Do total do capital
comprometido, o capital estrangeiro nos referidos anos teve participao de 54% em 2011, 49% em 2012 e 55% em
2013. Embora seja um ramo de negcios que ganha participao na economia brasileira, ele ainda apresenta baixa
relao investimento/PIB 0,37%. Em 2013, 23 de empresas do setor de real state e construo civil que receberam
aportes de venture capital e private equity, perdendo apenas para o setor de energia. No entanto, em termos de
montante, isso significou apenas 4% do total em 2013, contra 13% em 2012 e 7% em 2011. A construo civil e real
state somados foram o terceiro lugar em desinvestimentos (vendas via IPO, revenda para a empresa, venda a
investidor estratgico, fundos de penso, outros), tendo 10% dos seus valores desinvestidos.
 90

Segundo Hall (apud BERTASSO, 2012), essa integrao ocorre para que se
ultrapassem as barreiras tcnicas e culturais especficas, o que permite internacionalizar
as matrizes sem grandes riscos. No entanto, segundo a mesma autora, entre 2001 e
2009 os capitais que aportaram no Brasil tiveram carter mais voltil que o IED em geral
(em especial a indstria) com forte participao das incorporaes imobilirias, ou seja,
um setor tipicamente rentista. Como aponta Fix (2011, p. 169-173), a abertura de
capitais e internacionalizao tambm colocaram novos agentes na dinmica imobiliria
como os gestores dos fundos e as corretoras de investimento, que avaliam o
desempenho das empresas. Como em todos os setores, essa avaliao se d em
funo dos resultados de rentabilidade prprios das finanas, a saber, a valorizao dos
ativos sobre expectativas de maior valorizao futura (financeira e operacional futura).
Esse cenrio, respaldado pelas mudanas no SFI (mencionadas
anteriormente), ampliou as formas de apropriao externa das rendas, no s da
construo em si como tambm da renda da terra. Como mostra Fix (2011, p.138), a
estratgia das empresas perante a abertura de capitais foi ampliar a compra de terrenos
na busca de manter, frente aos investidores, as possibilidades de efetivar o VGV (Valor
Geral de Vendas) prometido no lanamento das aes, sendo o efeito principal desse
processo o aumento generalizado do preo dos terrenos e a incorporao de novas
reas (perifricas, rurais, de fronteira, etc.) dinmica especulativa do setor imobilirio.
Muitas vezes a impossibilidade de realizar os investimentos reais acaba por atrapalhar
os processos de valorizao e, como est ocorrendo neste momento, as empresas
encontram-se em piores condies e em nova rodada de reorganizao patrimonial
como fuses, sada da bolsa, fortes desvalorizaes dos seus ativos, etc.153
Ainda no setor externo, como mostra Cano (2014), a pauta exportadora
brasileira teve, de modo geral, perda de complexidade e diminuio da participao dos
bens manufaturados. J as importaes crescem em todo o perodo, principalmente em
funo da importao de bens de consumo no durveis e bens de consumo durveis.
As importaes atenderam parte da ampliao da demanda interna gerada pelo contexto
de crescimento descrito anteriormente, ou seja, transferiu para o exterior parcela
153
Este fenmeno ainda recente, mas a imprensa vem noticiando a queda na bolsa
(http://economia.estadao.com.br/noticias/negocios,incorporadoras-imobiliarias-tem-queda-de-42-no-valor-de-mercado-
desde-2009,1535227); o pedido de recuperaes judiciais (http://www.portalvgv.com.br/site/setores-imobiliario-e-de-
construcao-civil-devem-ter-mais-dificuldades-nos-proximos-anos/) , etc.
 91

importante da demanda que poderia ser atendida internamente e, dessa forma,

apresentar efeitos multiplicadores maiores diante das polticas de aumento da renda.
Ainda ressalta-se o fato de que essa deteriorao da balana comercial se d mais
fortemente no perodo em que o crescimento do produto desacelera (2008/2013 com
exceo do ano de 2010).
No caso da balana comercial da construo, estudo da ABRAMAT (2013)
mostra o aumento do dficit comercial em vrios segmentos importantes da cadeia
produtiva. O grfico 4 mostra a evoluo geral do saldo comercial de materiais, cuja
linha de tendncia acentuadamente declinante e, a partir de 2010, com dficits
crescentes. Em todo o perodo (2005/2012) os saldos so negativos para: produtos
qumicos; produtos de borracha; material plstico (tubos e conexes, acessrios
sanitrios, revestimentos e esquadrias de plstico); equipamentos para distribuio e
controle de energia (disjuntores, interruptores, luminrias, etc.); produtos de vidro; e
cutelaria serralheira e ferramentas. So negativos pelo menos nos ltimos trs anos: a
fabricao de bombas, motores, compressores e equipamentos de transmisso (fios e
cabos eltricos para construo); produtos cermicos; fabricao de cimento; fabricao
de artefatos de concreto, cimento, fibrocimento, gesso e materiais semelhantes;
fabricao de estruturas metlicas e obras de caldeiraria pesada; e siderurgia (aos
longos usados na construo civil).

Grfico 4 Saldo comercial exterior brasileiro de materiais de construo U$ milho

FOB (2005/2012).

2500 2.206
2000 1.831

1500 1.170
1000 769
582
500
0
-500 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-1000 -710
-1500 -1.105 -1.163

Fonte: ABRAMAT (2013)

 92

Embora seja necessrio aprofundar estudos dessa ordem e imaginar que

parte da demanda externa se deva diminuio da capacidade ociosa do setor de
materiais no perodo de aumento da demanda (que inclusive provocou aumento do
preo de insumos acima da inflao), possvel dizer que os efeitos do aquecimento do
setor da construo civil so concomitantes a uma piora na insero externa, uma vez
que segmentos de insumos que tradicionalmente eram atendidos pela indstria nacional
passaram a ser atendidos, de maneira crescente, pela indstria de outros pases (em
especial a China, pas que representou, em 2012, 26,7% do total das importaes do
setor). Assim, houve uma elevao da participao das importaes na oferta total de
materiais da construo de 6,9% em 2005 para 13,01% em 2012. Outro dado importante
a queda de produtividade da indstria de materiais e mquinas e equipamentos da
construo civil (valor agregado por trabalhador) que, embora diferenciada entre os
subsetores, teve uma queda geral de 14,1% entre 2005 e 2012 (ABRAMAT, 2013). Isso
indica que, do ponto de vista agregado, no houve transformaes tcnicas capazes de
elevar o nvel de produtividade da cadeia de materiais e insumos, justificativa geralmente
utilizada para apoiar a internacionalizao dos setores produtivos e a intensificao da
abertura comercial.
Sob o prisma do planejamento e das polticas regionais no houve grandes
mudanas nacionais e, apesar da elaborao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional154, o esforo foi mais de natureza retrica do que efetivamente planejadora.
Isso no significa que os impactos do crescimento no tenham consequncias positivas
e diferenciadas sobre as regies. Como atentou Arajo (2012), as polticas setoriais
podem conter, implicitamente, uma viso regional e por isso que determinadas
polticas horizontais tendem a diminuir as desigualdades regionais155.
No que se refere desconcentrao produtiva regional Cano (2011) sustenta
que houve a continuao do processo ps-2003. Segundo o autor, a consolidao e
154
Guimares (2006) faz uma boa anlise da PNDR e destaca a importncia da agenda e das preocupaes
colocadas no documento, como a atuao multiescalar do projeto, a sustentabilidade e a participao popular.
155
Destaca-se tambm o papel proporcionalmente maior dos efeitos das polticas de transferncia de renda que
dinamizaram a economia de diversos municpios dado seu impactos sobre a renda disponvel e o consumo nas
economias locais. Esse movimento foi corroborado tambm pelos indicadores sociais e do mercado de trabalho, j
que a aposentadoria rural, a diminuio da desigualdade na renda do trabalho, o aumento da formalizao e da
sustentao e expanso do poder de compra do salrio mnimo tiveram impacto mais relevante nessas regies. Cabe
ressaltar que o crescimento das cidades mdias e a reorientao dos principais fluxos migratrios aumento da
migrao de retorno, diminuio do fluxo em direo ao sudeste e aumento em direo ao Sul, CO e NO e
arrefecimento do crescimento metropolitano completam o cenrio.
 93

expanso da fronteira agropecuria e mineral, a descoberta de petrleo e a continuidade

da guerra fiscal lideraram o processo no perodo recente. Guimares (2010) tambm
aponta na mesma direo, mostrando que o ciclo de expanso da economia redundou
em aumento mesmo que tmido da participao das regies tradicionalmente mais
pobres (NO, NE e CO) no VAB e no PIB per capta do pas. Segundo o autor, as
economias do NO e NE tambm se beneficiaram de maiores taxas de operao de
crdito e de maiores aumentos nos recursos desembolsados pelo BNDES 156, ou seja, a
acelerao do investimento, em alguma medida, apresentou um carter regional, ao
passo que favoreceu proporcionalmente mais estas regies.
No caso da construo civil isso confirmado pela localizao dos
investimentos em infraestrutura (como as rodovias, os portos secos, transposio do rio
So Francisco, Hidreltricas, etc.) e pelo impacto regional do PMCMV que, como ser
destacado adiante, apresentou metas regionais e conduziu as empresas nacionais a
atuarem em mercados que anteriormente no eram to atrativos. Como aponta Fix
(2011), as estratgias das empresas para aumentar o VGV antes do MCMV contriburam
para a atuao em diversas regies, principalmente a partir da expanso do segmento
para o mercado de baixa renda.
Por fim, no que se refere ao mercado de trabalho, segundo Baltar et all
(2009), o crescimento entre 2003-2008 gerou uma espcie de ciclo expansivo do
emprego-renda-emprego. O aumento do consumo na composio do produto nacional
tambm esteve diretamente ligado s mudanas no mercado de trabalho. Baltar et all
(2010) e Quadros (2010) apontam que houve gerao de empregos, reduo da taxa de
desemprego, melhoria da estrutura ocupacional e de rendimentos, aumento da
proporo de ocupaes sob proteo da legislao trabalhista e reduo das
desigualdades de rendimentos do trabalho no pas. O grau de informalidade, calculado
pelo IPEA157, caiu entre 2003 e 2012 de 57,4% para 47,0%, enquanto o rendimento real

156
Isso no significa, no entanto, que houve uma mudana radical do padro de relacionamento das economias
regionais, uma vez que parte desse direcionamento de recursos e investimentos obedece lgica da guerra fiscal e
da especializao regressiva. Tambm importante frisar que no plano das Unidades Federadas, principalmente
nordestinas, essa desconcentrao significou aumento das desigualdades regionais (GUIMARES, 2010).
157
ndice formulado pelo IPEADATA com base nas PNADs: (empregados sem carteira + trabalhadores por conta
prpria) / (trabalhadores protegidos + empregados sem carteira + trabalhadores por conta prpria).
 94

mdio de todos os trabalhos aumenta de R$ 1.102,04 para R$ 1.475,57 158 no mesmo

perodo, com crescimento anual de 2,96%.
Conforme a tabela 4, h uma diminuio anual do desemprego e aumento
real da renda mdia que acompanha, fundamentalmente, o movimento de crescimento
da economia. Diferentemente dos anos 1990, quando nos poucos momentos de
crescimento no havia recuperao correspondente do nvel de emprego, a partir de
2003 a participao da demanda interna na dinmica econmica ocasionou um efeito
multiplicador maior. O setor que teve maior acrscimo absoluto e maiores taxas de
crescimento das ocupaes159 foi a construo civil com 3.386 milho de ocupados a
mais em 2013 do que em 2003 e taxa de crescimento anual de 4,5% para o perodo. Em
segundo est o setor de servios, com crescimento de 2,19% ao ano.

Tabela 4 Evoluo da taxa de desemprego e da renda mdia real* no Brasil, reas

Metropolitanas e reas Urbanas no-Metropolitanas (2003/2012)

reas Urbanas no-

Geral reas Metropolitanas Metropolitanas

Taxa de Tx. Cresc. Taxa de Tx. Cresc. Taxa de Tx. Cresc.

Ano desemprego Renda mdia desemprego Renda mdia desemprego Renda mdia
2003 10,5 -6,6 14,1 -9,2 10,3 -5,9
2004 9,7 0,6 13,5 -0,9 9,2 1,2
2005 10,2 4,6 13,4 5,8 10,0 3,3
2006 9,2 8,1 12,1 5,0 8,8 9,1
2007 8,9 3,4 11,3 3,2 8,7 2,2
2008 7,8 2,5 9,6 -0,1 7,7 3,0
2009 9,1 2,5 10,7 3,0 9,1 2,3
2011** 7,3 9,4 7,9 9,4 7,6 7,1
2012 6,7 6,0 7,4 4,5 6,8 6,5
Fonte: Ipeadata/PNAD IBGE
* Renda Mdia Real de todos os trabalhos em R$ de outubro de 2012 INPC
** A taxa de crescimento de 2011 se refere ao ano de 2009, pois 2010 foi um ano Censitrio no sendo realizada a
PNAD.

As implicaes territoriais tambm foram importantes, especificamente para as

metrpoles, que apresentaram diminuio do desemprego e sua aproximao mdia
nacional (Tabela 4). Embora os ndices tenham melhorado, especificamente para a

158
Dados reais a preos de outubro de 2012 ipeadata
159
Pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas no perodo de referncia de 365 dias, por condio de atividade e
de ocupao na semana de referncia PNAD (2003/2013).
 95

RMSP, o aumento do emprego160 entre 2003 e 2013 se deu fundamentalmente no setor

de servios (2,25% a.a.) e na construo civil (3,66% a.a.), em detrimento da indstria
que teve um decrscimo de -0,17% a.a. Conforme Quadro 1, entre 2000 e 2012 a
participao no valor adicionado bruto (VAB) da regio metropolitana de SP no total do
Estado apresentou uma leve queda (de 56,1% para 55,33%) que se deveu ao
comportamento do setor industrial (de 52,4% para 46,8%).

Quadro 1 Participao (em %) do Valor Adicionado Bruto (VAB) da Regio

Metropolitana de So (RMSP) no total do estado e participao do VAB dos cinco
maiores municpios da RMSP no total da RMSP por setores econmicos 2000 e 2012
2000

Agropecuria Indstria Servios% VAB

Unidades Territoriais
% RMSP/SP % RMSP/SP RMSP/SP RMSP/SP

RMSP 2,4 52,4 58,9 56,1

% 5 maiores municpios/RMSP
So Paulo 8,2 59,7 69,2 66,3
Guarulhos 2,5 6,7 5,1 5,6
So Bernardo do Campo 1,1 6,3 3,3 4,2
Santo Andr 0,3 3,9 2,8 3,1
Osasco 0,1 2,1 4,1 3,5
Demais Municpios da RMSP/RMSP 87,9 21,3 15,5 17,2
2012
Agropecuria Indstria Servios% VAB
Unidades Territoriais
% RMSP/SP % RMSP/SP RMSP/SP RMSP/SP
% RMSP/SP 1,7 46,8 59,6 55,3
% 5 maiores municpios/RMSP
So Paulo 5,6 54,6 66,2 63,7
Guarulhos 1,6 7,0 5,3 5,6
So Bernardo do Campo 1,2 7,4 3,4 4,3
Santo Andr 0,3 3,0 2,3 2,4
Osasco 0,2 2,1 5,5 4,8
Demais Municpios da RMSP/RMSP 91,1 25,9 17,4 19,2
Fonte: Fundao Seade; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE; Elaborao prpria.

Esse fenmeno de reduo da participao da indstria metropolitana,

contudo, se manifesta especificamente dentro da regio. Ainda com base no quadro 1,
dentre os maiores municpios (acima de 500 mil habitantes) da metrpole, So Paulo e
160
Pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas no perodo de referncia de 365 dias, por condio de atividade e
de ocupao na semana de referncia PNAD (2003/2013).
 96

Santo Andr reduzem tal participao, enquanto em So Bernardo e em Osasco h um

aumento. No que se refere construo civil, infelizmente no se tem dados
secundrios oficiais que apontem o comportamento do valor adicionado. Como forma de
contornar esse obstculo, no quadro 2, enfatiza-se a gerao de empregos formais no
segmento de edificaes como uma aproximao da dinmica (intra)metropolitana
desse segmento. A variao dos postos formais de em So Paulo ficou abaixo do
patamar brasileiro, mas ainda assim em nvel elevado. Nesse sentido, destaca-se o
desempenho da RMSP em relao ao total do estado.

Quadro 2 Postos formais de trabalho no segmento de edificaes e variao relativa

(em %) Brasil, So Paulo, Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) e municpios
selecionados, 2006 e 2013
total
Unidades Territoriais Var. %
2006 2013 2006/13
Brasil 630.410 1.351.652 114,4
So Paulo 152.102 263.706 73,4
RMSP 82.476 145.706 76,7
% 5 maiores municpios RMSP
So Paulo 66.027 115.957 75,6
Guarulhos 2.390 2.585 8,2
So Bernardo do Campo 1.290 3.343 159,1
Santo Andr 2.469 3.573 44,7
Osasco 651 1.328 104,0
Demais Municpios da RMSP 9.649 18.920 96,1
Fonte: RAIS/MTE Elaborao prpria.

A evoluo dos postos formais de trabalho dentre os maiores municpios

metropolitanos revela que, exceo de Guarulhos, todos tiveram um expressivo
crescimento do nmero de vnculos formais nesse segmento, inclusive So Paulo com
uma expanso de 75% no perodo. Assim, as transformaes na economia e no
mercado de trabalho nacional e metropolitano refletiro nas mudanas na urbanizao e
as condies de habitao da populao, ambos tratados nas sees a seguir.

2.2.1. Urbanizao e dficit habitacional nos anos 2000.

A urbanizao brasileira na primeira dcada dos anos 2000 passou por

transformaes importantes, alinhadas s mudanas econmicas descritas
 97

anteriormente. Houve uma reduo nas taxas de crescimento anual da populao 161 e
uma diminuio no ritmo das migraes internas. Ademais, o crescimento das cidades
de estratos intermedirios162 foi mais expressivo do que o crescimento metropolitano,
ampliando a tendncia de desconcentrao da populao na dcada de 1990. Isso
significou, de um lado, o adensamento das redes urbanas regionais, o aumento das
migraes de retorno entre as regies (principalmente do fluxo So Paulo - Nordeste) e
da rotatividade dos movimentos populacionais, onde no so mais contingentes
populacionais que se deslocam em direo a um polo nacional, mas movimentos
contnuos e, muitas vezes reversveis, entre reas de expulso e reteno de
migrantes163. De outro, uma diminuio no ritmo de crescimento da maioria das
metrpoles e mudanas na dinmica interna metropolitana que, apesar de apresentar
taxas de crescimento menores que a mdia nacional, teve, internamente, o crescimento
marcado pelas maiores taxas nos municpios perifricos em contraposio ao baixo
crescimento do municpio sede164.
No entanto, ainda que haja desconcentrao territorial da produo e novos
determinantes dos movimentos populacionais, isso no significou grandes mudanas na
crise urbana, tendo, por vezes, significado extenso dela. O fato das cidades nas
regies do agronegcio, da minerao, as cidades mdias etc. reproduzirem, em
diversos graus, os problemas urbanos tidos como tipicamente metropolitanos um
indicativo disso (MACEDO, 2010).
Assim, o modelo de crescimento baseado na produo/exportao de
commoditites; aumento do crdito; cmbio valorizado; etc., mesmo que tenha ampliado o
horizonte de consumo das famlias, no foi capaz de resolver nem o problema da
infraestrutura urbana (cujo melhor exemplo a mobilidade, onde os investimentos foram
insuficientes e pontuais como no caso da Copa do Mundo), nem o problema da

161
A reduo do crescimento vegetativo se deveu queda na fecundidade (de 2,4 filhos por mulher em 2000 para 1,8
em 2010), em funo da diminuio correlata da taxa de natalidade (que entre 2000 e 2010 foi 20,86 e 15,88 por mil
habitantes) e pela queda ter sido menos acentuada nas taxas de mortalidade (6,68 para 6,03 por mil habitantes).
162
Sobre a dinmica econmica e o crescimento das cidades mdias ver Macedo (2010).
163
Sobre isso ver Baeninger (2012).
164
Conforme trabalho de Beaninger e Peres (2011, p.640) as taxas de crescimento populacional das metrpoles
brasileiras (antigas) caem de 2% ao ano entre 1991 e 2000 para 0,99% ao ano entre 2000 e 2010, enquanto os dados
para o Brasil foram, respectivamente de 2,44% e 1,55% para a populao urbana. As mesmas autoras mostram as
taxas de diferenciadas no interior das RMs. Exceto o caso do Rio de Janeiro que apresenta as menores taxas para
ambas denominaes as taxas para os municpios perifricos so aproximadamente o dobro das taxas dos
municpios sede.
 98

moradia (que, como discutido, tem restries estruturais de oferta, financiamento de

longo prazo, demanda, especulao fundiria, etc.).
Em uma primeira aproximao pode-se dizer que as condies gerais
melhoraram, mas esto longe de significar um ponto de inflexo do problema. Entre
2000/2009, por exemplo, houve crescimento dos domiclios improvisados 165, porm a
taxas menores que o crescimento da populao urbana, respectivamente de 0,76% e
1,56% ao ano. Tal movimento contrasta com os dados dos perodos anteriores,
mostrando que as melhoras econmicas e sociais tratadas na seo anterior
(principalmente aumento da renda disponvel e do crdito) assim como apresentam um
efeito regional, tambm tendem a melhorar as condies de moradia urbana, uma vez
que aumenta a possibilidade de benfeitoria nos imveis, do aluguel de casas e
apartamentos, etc. No entanto, isso s pode ser verificado empiricamente com a
observao de indicadores mais precisos.
No mbito da habitao, os indicadores que melhor evidenciam as carncias
de moradias so o dficit habitacional e a inadequao de domiclios. O primeiro
estimado (hierarquicamente) em funo de quatro variveis: domiclios precrios;
coabitao familiar, nus excessivo com aluguel e o adensamento excessivo de
domiclios alugados166. Qualquer domiclio que apresentar pelo menos uma dessas
caractersticas considerado no cmputo do dficit, o qual retrata a necessidade direta
de unidades habitacionais adicionais para atender s famlias. J a inadequao a
classificao dos problemas dos domiclios que no se encontram em situao de
dficit, ou seja, so problemas na qualidade dos imveis (infraestrutura, luz, gua,
esgotamento sanitrio e adensamento excessivo de domiclios prprios, banheiro, coleta
de lixo, etc.) e que poderiam ser resolvidos sem a necessidade adicional de moradia.
165
Dados das PNADs do perodo 2000/2009. Domiclios improvisados: so aqueles localizados em prdios no
residenciais (lojas, fbricas, etc.), desde que no tenham dependncias destinadas exclusivamente para fins de
moradia (quarto e cozinha). Tambm sero registrados como Improvisado os seguintes locais que estejam servindo
de moradia a pessoas ainda que em carter transitrio: prdio em construo, servindo de moradia a pessoal da obra;
embarcao, carroa, vago de estrada de ferro, etc. tenda, barraca, gruta, ponte, ptio de estao de estrada de
ferro, marquise de edifcio, etc. que estejam servindo de abrigo na data da pesquisa (IBGE).
166
Para detalhes da classificao das variveis ver FJP (2013). Os domiclios precrios so divididos em domiclios
improvisados (desde habitaes em locais no residenciais, como edifcios de comrcio, at domiclio sob a ponte,
carros abandonados, etc.) e domiclios rsticos (sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada e com condies de
insalubridade). Em linhas gerais a coabitao diz respeito s famlias secundrias em um domiclio que querem
constituir domiclio prprio (casais que vivem com os pais e querem ter casa prpria, por exemplo); O nus excessivo
com aluguel medido para famlias com renda domiciliar sem rendimentos ou de 0 a 3 salrios mnimos que
dispendem mais de 30% de sua renda com aluguel; E o adensamento excessivo de domiclios alugados considera os
domiclios cuja ocupao dos cmodos igual ou superior a trs indivduos.
 99

Essa distino importante para o desenvolvimento da pesquisa emprica

porque delimita melhor as vrias ideais sobre a falta de moradia: se ela est restrita
necessidade de novas unidades, se ela pode ser suprida por aes de melhora das
condies de casas j existentes ou de infraestrutura urbana, se h ou no sobre ou
subestimao do dficit em cada abordagem sobre o assunto, etc. Para entender melhor
a questo consultou-se as principais pesquisas do pas como a da Fundao Joo
Pinheiro (FJP), da Caixa Econmica Federal (de demanda habitacional) e, para o Estado
de So Paulo, as da Fundao SEADE/ Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano (CDHU) e do Sindicado da Construo Civil/SP (Sinduscon/SP) em parceria com
a Fundao Getlio Vargas/SP167.
Entre todos, os estudos da FJP so os mais completos e de metodologia mais
desenvolvida. Segundo Alves e Cavenaghi (2006), as principais crticas metodolgicas
so: a) encarar qualquer forma de coabitao como dficit (situao que mudou a partir
de 2007 pela incorporao de novas perguntas nas pesquisas); b) no incluir na
pesquisa os domiclios no ocupados disponveis para venda e aluguel no cmputo do
dficit; c) considera inadequada toda habitao com mais de 50 anos sem verificar
objetivamente o estado de conservao do imvel.
Ademais, h uma incompatibilidade na comparao dos nmeros: em relao
s pesquisas que usam os dados do Censo Demogrfico e das PNADs (cujo carter e
abrangncia das amostras so completamente distintos), ou seja, as pesquisas
referentes ao ano de 2000 e 2010 no so compatveis com as pesquisas de 2007,
2008, 2009, 2011 e 2012; em relao s pesquisas dos Censos de 2000 e 2010, em
funo de mudana metodolgica do clculo das variveis e de o clculo para 2000 no
ter sido feito para todos os municpios168. Ainda assim, so os estudos de maior alcance
(que apresentam dados municipais e metropolitanos), mesmo que no permitam, para

167
O estudo do SEADE apresenta resultados interessantes que agregam anlise do dficit em si as projees sobre
a demanda futura at 2023. Segundo Nakano (2010), j na elaborao do PlanHab considerava-se as projees
futuras de demanda realizadas por pesquisadores do CEDEPLAR-MG, abrindo a possibilidade de pensar com maior
eficcia o planejamento e a poltica habitacional no pas. Apesar de ser um estudo bastante completo, ele tambm no
desagrega os dados estaduais, ou seja, no dimensiona a gravidade do problema metropolitano. No caso dos estudos
da Sinduscon/FGV, podemos destacar as crticas realizadas por Azevedo e Arajo (2007, p.249), os quais, em
comparao com as pesquisas da FJP, tm uma metodologia que tende a superestimar o dficit ao considerar a
inadequao ou demanda por melhoria um dficit quantitativo, ou seja, necessidade de novas unidades. Segundo os
autores, esses estudos reduzem a questo da habitao construo, isto , aos interesses de expanso do setor de
edificaes.
168
Sobre isso ver FJP (2013).
 100

um perodo mais longo, a observao precisa da evoluo histrica do dficit. Alm

disso, a desagregao dos dados muda nos anos pesquisados, fazendo com que a
anlise mais acurada de regies especficas, como as metropolitanas, se torne precria.
Destarte, para a anlise do dficit este estudo empregou as pesquisas da
Fundao Joo Pinheiro. Para um diagnstico do problema se utilizar
fundamentalmente a pesquisa de 2010, considerando que seus resultados so os mais
precisos em funo da pesquisa base ser o Censo e incluir todos os municpios e
que eles refletem o estoque do dficit no incio do PMCMV. As pesquisas de 2007 a
2012 sero utilizadas para mostrar a variao do dficit nos primeiros anos do PMCMV.
Com a finalidade de no perder de vista as especificidades regionais, utilizou-se para a
anlise nacional o dficit total, no apenas urbano j que os graus de urbanizao
diferem bastante.
A figura 1 mostra a espacializao do dficit (por municpio), confirmando que,
em termos absolutos, a falta de moradia um problema metropolitano. O padro de
concentrao espacial do excedente econmico sob relaes de superexplorao
produziu no Brasil, historicamente, um dficit habitacional de aproximadamente 6,94
milhes unidades, 12,08% dos domiclios totais do pas, localizado principalmente na
regio Sudeste. O municpio que concentra a maior proporo do dficit nacional So
Paulo, seguido em ordem decrescente dos municpios do Rio de Janeiro, Braslia,
Salvador, Manaus, Fortaleza, Belo Horizonte, Belm, Recife, Goinia, Guarulhos e
Curitiba: somados estes representam 20,23% do total do dficit do pas, enquanto
englobam 19,2% da populao. As demais capitais concentram a maior parte do dficit
dos respectivos estados, sendo as nicas excees Santa Catarina (onde o maior dficit
est em Joinville) e Esprito Santo (onde o dficit de Vitria superado pelo de outros
municpios da regio metropolitana Vila Velha e Serra).
 101

Figura 1 Dficit Absoluto e Dficit Relativo (%) Municipal (2010).

 102

Ademais, os municpios que dividem as primeiras posies no ranking com as

capitais estaduais e regies metropolitanas so as capitais regionais de outras RMs ou
pertencentes a aglomerados (como Campinas, Santos, Uberlndia, Juiz de Fora,
Santarm, Londrina, Feira de Santana, Parauapebas, Petrolina, Niteri, etc.). Destacado
na Figura 1, o estado de So Paulo representa 21,5% do dficit do pas e a RMSP
53,0% do total do estado, o que refora o diagnstico anterior. Considerando a
participao das Grandes Regies do Brasil no total do dficit (conforme grfico 1), o
maior percentual encontra-se no Sudeste (38,5%), seguido do Nordeste (30,4%), Norte
(11,9%), Sul (11,1%) e Centro-Oeste (8,1%).

Grfico 5 Participao das grandes Regies Brasileiras no Total do Dficit Nacional

(%) 2010

11,105 8,076
Centro-oeste
Nordeste
30,422 Norte
38,533
Sudeste
Sul
11,864

Fonte: Elaborao Prpria com dados da FJP (2013).

Em termos relativos (dficit habitacional/total de domiclios), no entanto, a

fisionomia do dficit muda e revela no apenas que a moradia um problema
generalizado, como tambm incorpora as disparidades regionais do pas. Isso, de um
lado, resultado do desenvolvimento desigual das regies, que foram engajadas
economia nacional baseadas em distintas estruturas produtivas e relaes de produo.
De outro, em funo das polticas habitacionais terem privilegiado o Centro Sul, o que
agravou a situao das regies perifricas mais pobres ao longo da histria. Exemplo
disso so os diferenciados processos de urbanizao que resultaram em dficits
qualitativamente distintos como veremos adiante. No que tange a estrutura produtiva,
alm das desigualdades mencionadas na seo 1 deste captulo, especificamente no
caso da produo de moradias Bertasso (2011) alerta para o diferencial de produtividade
da construo entre as regies, ou seja, as condies de oferta no so homogneas,
 103

havendo relevantes diferenas de produtividade e de ateno do mercado formal. Nas

regies mais pobres o mercado formal concentrara-se ainda mais nos estratos de alta
renda.
No que se refere s condies que influenciam o acesso moradia, a
desigualdade de rendimento mediano169 domiciliar das regies no aspecto nico,
porm pode ilustrar melhor o nvel de desigualdade, principalmente a partir do momento
em que o acesso moradia significa, basicamente, acesso ao financiamento. Conforme
a tabela 5, no meio urbano brasileiro o rendimento mediano domiciliar 170 em 2010 foi de
R$ 1.350,00, estando Norte e Nordeste abaixo desse valor e as demais regies acima.
Nos casos extremos, isso mostra, por exemplo, que metade da populao nordestina
recebia, em 2010, at 60% do rendimento mediano da regio Sul.
No caso da populao mais propensa a enquadrar o dficit urbano que vive
nos Aglomerados Subnormais a tabela 5 tambm mostra que o rendimento mediano
individual em 2010 foi bem menor que o rendimento mediano urbano como um todo 171:
comparativamente, para o Brasil, o rendimento no meio urbano foi e R$ 510,00 e nos
aglomerados subnormais de R$ 370,00. Nas grandes regies a varivel urbana ficou
prxima mdia nacional (com exceo do Sul que tem um rendimento mediano urbano
de R$ 650,00). No entanto, nos aglomerados subnormais a desigualdade aumenta
sobremaneira: no Norte e Nordeste o rendimento mediano individual foi de R$ 200,00,
no Sudeste R$ 500,00 e no Sul e Centro-Oeste R$ 510,00. Destarte, alm das
desigualdades regionais serem grandes, esses dados indicam que para a populao
mais vulnervel ela ainda maior (metade da populao dos aglomerados nordestina ou
nortista recebia at 39,2% do rendimento mediano do Sul e Centro-Oeste no mesmo
nvel territorial). Portanto, em que pese o diferencial do custo de vida intra e 103nter-
regional, pode-se dizer que a populao, em cada espao, ter condies diferenciadas
para pagar o aluguel, a parcela do financiamento, etc.

169
Mediana uma medida de tendncia que indica o valor central de uma amostra de dados.
170
Dados referentes Tabela 3345 (Censo 2010) - Valor do rendimento nominal mediano mensal dos domiclios
particulares permanentes urbanos.
171
Valor do rendimento nominal mediano mensal das pessoas de 10 anos ou mais de idade em domiclios particulares
ocupado em aglomerados subnormais tabela 1428 Censo Demogrfico 2010.
 104

Tabela 5 Rendimento mediano nominal dos domiclios e indivduos da rea urbana e

dos aglomerados subnormais no Brasil e Grandes Regies (2010) em R$.

Rendimento Mediano
domiciliar em reas Rendimento mediano Rendimento mediano Individual
Regio Urbanas Individual urbano nos aglomerados subnormais
Brasil 1.350 510 370
NO 1.020 500 200
NE 978 510 200
SUL 1620 650 510
SE 1530 510 500
CO 1500 510 510
Fonte: Elaborao prpria com dados do Censo Demogrfico 2010.

No que se refere s classes de renda, o grfico 6 ilustra a preponderncia do

dficit nos domiclios que apresentam rendimentos entre 0 e 3 salrios mnimos,
correspondendo a 64,2% do total do pas (aproximadamente 4,4 milhes). Os domiclios
sem rendimento so 5% do total do dficit; enquanto de 3 a 5 salrios mnimos so
13,87%; de 5 a 10 so 11,9%; e mais de 10, apenas 5%. Em termos regionais, o
Nordeste apresenta maior proporo do total do seu dficit nos domiclios com renda de
at 3 salrios 72,7%, enquanto o Sul tem 59,1% do dficit nesta faixa. Nas demais
regies as participaes so de 60,3% para o Sudeste e 61,5% no Norte e Centro-
Oeste, apontando novamente para o fato de que as desigualdades regionais so
fundamentais para entender o meio urbano das regies no Brasil.
Cabe ressaltar que, segundo os dados do Censo de 2010, dentre o total de
domiclios urbanos brasileiros, 15% (7,5 milhes) tem rendimento de at 1 salrio
mnimo, 22,11% (10,9 milhes) entre 1 e 2 salrios e 16,0% entre 2 e 3 salrios mnimos
(7,8 milhes). Isso aponta que dentro da faixa de renda mais baixa do clculo do dficit e
da poltica habitacional h, possivelmente, uma concentrao dos problemas na
populao de at 2 salrios. Isso importante, pois, como se destacar adiante, quando
as polticas tendem a se concentrar nos limites superiores das faixas de renda (por
presso do mercado ou exigncias de sustentabilidade dos fundos pblicos de
financiamento) acabam por continuar no resolvendo o problema de parte relevante da
populao fato que as estatsticas do dficit e das unidades contratadas no captam.
 105

Grfico 6 Participao dos Estratos de Renda no dficit total do Brasil (%).

5,2 5,0
11,9 Sem rendimentos
0-3 salrios
13,8 3-5 salrios
5-10 salrios
64,2 mais de 10 salrios

Fonte: Elaborao Prpria com dados da FJP (2013).

Segundo a RAIS 2010, as principais ocupaes (com vnculos formais de

trabalho) entre 0 e 3 salrios no Brasil so: auxiliares administrativos, vendedores de
lojas e supermercados, trabalhadores de manuteno de edifcios, de limpeza, ajudante
de obras, alimentadores de linhas de produo, porteiros, vigias, garons, copeiros,
recepcionistas, motoristas de carga, cozinheiros, tcnicos de enfermagem, etc. Isso
ilustra o fato de a habitao ser um problema que, principalmente a partir da
urbanizao catica, no se restringe apenas aos marginalizados ou sem insero
produtiva.
Sobre os componentes do dficit habitacional (grfico 7) os mais significativos
para o total do pas so a coabitao (43,1%) e o nus excessivo com aluguel (30,6%),
seguido dos domiclios precrios (19,4%) e do adensamento excessivo nos domiclios
alugados (6,9%).
 106

Grfico 7 Participao dos Componentes no total do Dficit Habitacional do Brasil (%)

Coabitao
19,36
nus excessivo
43,10 com aluguel
6,94
Adensamento
em alugados
30,61 Domiclios
precrios

Fonte: Elaborao Prpria com dados da FJP (2013).

O que se deduz observando a participao de cada um desses componentes

do dficit pela faixa de renda que a forma de resoluo do problema habitacional dos
estratos distinta: a coabitao prepondera como forma de dficit nos estratos
superiores (para o total do dficit do estrato de 3 a 6 salrios 76,2% responde
coabitao e para o estrato de 6 a 10 o nmero de 86,5%). Para o estrato sem
rendimentos, os domiclios precrios so mais significativos (42,8%) seguido do nus
excessivo com aluguel (42,2%). Nos domiclios de 0 a 3 salrios as participaes so,
em ordem decrescente, o nus excessivo com aluguel (44,4%), a coabitao (26,2%), os
domiclios precrios (23,3%) e o adensamento (6,9%). Como os componentes do dficit
so hierarquizados, no se pode dizer que a famlia que vive em um domiclio precrio
no sofra, por exemplo, com a coabitao, ou que a que sofre com a coabitao, no
caso sem rendimentos ou 0 a 3 salrios, no sofra com o nus excessivo com aluguel,
etc. Dessa maneira, o problema para as menores faixas de renda no apenas
quantitativamente maior, mas qualitativamente distinto, uma vez que ao sofrerem mais
com a pior das carncias (os domiclios precrios) ainda esto suscetveis s demais
formas de dficit e, pelos locais que tendem a ocupar, esto mais sujeitos aos desastres
ambientais (meteorolgicos ou urbanos).

2.2.2. O Dficit Habitacional na RMSP

Na histria do desenvolvimento brasileiro, a Regio Metropolitana de So

Paulo (RMSP) comandou o processo de concentrao espacial da produo e da
 107

populao. No seu auge (1970) a RMSP foi responsvel por 43,5% do Valor de
Transformao Industrial na indstria paulista e 16% da populao brasileira. Durante os
anos 1980, 1990 e 2000, no entanto, novas determinaes socioeconmicas
(reestruturao produtiva e patrimonial das empresas, desconcentrao produtiva,
deslocamento espacial das empresas, perda na participao do emprego industrial,
desindustrializao, etc.) culminaram em uma maior desconcentrao das atividades,
seja em direo a outros municpios paulistanos, seja em direo a outras unidades
federadas172. Disso resultou uma diminuio das participaes referidas acima, quando
a transformao industrial cai para 16,9% em So Paulo e a populao para 12,2% da
populao nacional.
Isso tornou mais complexa a diviso do trabalho no interior da metrpole, bem
como o tratamento dos problemas socioeconmicos e ambientais nessa escala, onde
convivem municpios que possuem arrecadao alta e municpios cuja capacidade de
gasto depende fundamentalmente de transferncias de outros entes federados e no da
arrecadao prpria173. Segundo Furtado et all (2013, p.298-299) a arrecadao per
capta dos municpios das periferias metropolitanas no chegou, em 2010, metade da
dos municpios sede, mesmo abrigando parte importante da populao que se desloca
em funo da dinmica de toda a regio. Outro agravante que os critrios que
destinam recursos do Fundo de Participao de Municpios consideram como regra base
o inverso do tamanho da populao e do PIB per capta estadual, ou seja, tendem a
privilegiar, relativamente, os municpios menores e a penalizar os municpios maiores,
mas com srios problemas urbanos, principalmente os de arrecadao reduzida como
as cidades dormitrio.
Especificamente para a RMSP Furtado et all (2013, p.298-299) mostram que,
apesar de um aumento na arrecadao entre 2000 e 2010, as receitas oramentrias
per capta dos municpios perifricos foram de 60% em relao sede metropolitana.
Portanto, entre outros motivos, as linhas acima exemplificam que nas regies
metropolitanas e aglomerados urbanos o problema habitacional extrapola os limites

172
Sobre o processo de desconcentrao espacial da populao na metrpole ver Cano (2008) e Cano et alii (2007d).
173
Os governos municipais tm disposio recursos de vrias ordens: participao no ICMS, no IPVA e no IPI; a
totalidade do ISS e do IPTU; e recursos transferidos de outros entes federados, os Fundos de Participao dos
Estados e Municpios.
 108

municipais e mostra uma desigualdade interna no tratamento das condies de

realizao de polticas pblicas.
Como j abordado no captulo 1, o processo de acumulao significou, alm
da concentrao social do capital (que intensifica a diviso social do trabalho), a
conformao dos meios para reunir no espao as foras sociais da cooperao, ou seja,
a urbanizao174. Smolka (1983) atenta para o fato de que, no Brasil, esse processo
resultou em um espao urbano de baixa densidade de ocupao do solo, com grandes
distncias relativas, ineficincia dos transportes, elevao dos custos sociais e privados
da urbanizao e comprometimento da eficincia da administrao pblica. Villaa
(1998) analisa criticamente alguns destes processos para diversas metrpoles
brasileiras (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre), mostrando que o
resultado foi no s a segregao forada da constituio das periferias urbanas
como tambm a auto-segregao. Assim, a metropolizao concentrou os recursos e
sua aplicao no territrio, produzindo socialmente a cidade e a localizao (como
valores de uso), mas subordinadas a uma forte ideologia de apropriao rentista e
desigual175 (como valores de troca).
Na escala metropolitana, o limite geogrfico fortemente influenciado pelas
relaes entre o mercado de trabalho e os deslocamentos dirios dos trabalhadores no
espao. Estes so tambm aspectos centrais da integrao urbana, ainda mais em
contexto de diferenciao sistemtica entre o local de trabalho e o de moradia. Nas
palavras de Smith (1998, p.199), A diferenciao interna do espao urbano determina
as condies concretas sobre as quais se constri a expanso urbana. A metrpole, por
conseguinte, ter forma especfica de expanso no subdesenvolvimento, impondo
desgaste elevado aos trabalhadores de distintas faixas de renda, principalmente atravs
do prolongamento da jornada de trabalho frente s condies de transporte 176 e moradia
(captulo 1).
Na metrpole paulista, por exemplo, entre 1997 e 2007 o tempo mdio dos
deslocamentos dirios na regio aumentou: para o transporte coletivo, 6 minutos, para o
transporte individual 4 minutos, para os deslocamentos a p 1 minuto e bicicleta 3
174
Nas palavras de Neil Smith (1988) A acumulao de capital no somente a acumulao do proletariado, como
disse Marx, mas a acumulao do proletariado em certos lugares de produo (p.182).
175
Sobre a produo da cidade como produo de localizao ver Villaa (1998).
176
Sobre isso ver Villaa (1998 e 2011).
 109

minutos (tabela 6). Isso no parece muito, mas ao observar os tempos mximos que a
populao leva para se deslocar de transporte coletivo ou individual, o problema fica
aparente: em dez anos aumentaram, respectivamente, 40 e 65 minutos. Ainda nesse
sentido, estudo do IBOPE (a partir do Censo de 2010) revela que 25% dos paulistanos
levam entre 1 e 2 horas para se deslocar de casa at o trabalho (apenas na ida) e que
6% deles levam mais que 2 horas (estes concentrados em partes da zona sul e leste da
cidade)177.

Tabela 6 Tampo mdio dirio de viagem (minutos) por tipo de transporte (1997 e 2007)

Ano min/max Coletivo Individual A p Bicicleta

Max 170 75 60 110
Min 30 12 5 3
1997 Total 61 27 15 23
Max 210 140 69 120
Min 20 10 5 5
2007 Total 67 31 16 26
Fonte: Pesquisa de Origem e Destino - Cia Metropolitano de So Paulo (1997/2007).

Portanto, principalmente na metrpole, a histrica periferizao da moradia e

a pssima qualidade do sistema de transporte (diferenciada, obviamente pelo acesso,
renda, legalidade, etc.) impem questes adicionais para a poltica habitacional. Este
trabalho no tratar este tema diretamente, mas sustenta-se que cada vez mais
indispensvel que se pense essas duas variveis (transporte e moradia) juntas (como,
alis, sugere a maioria dos estudos crticos sobre o urbano) e, dessa forma, que os
indicadores de dficit habitacional considerem o tempo de deslocamento casa/trabalho
como um dos fatores das condies de habitao. As perguntas adicionadas ao Censo
de 2010 sobre o deslocamento (tempo gasto) para o trabalho permitem avanar nessa
direo.
Para a anlise do dficit da Regio Metropolitana de So Paulo utilizou-se os
dados referentes situao de domiclio exclusivamente urbana, uma vez que a anlise
do PMCMV se dar fundamentalmente com base na Poltica Nacional de Habitao
Urbana (PNHU). Em termos absolutos (Figura 2), o Dficit na RMSP est concentrado
no municpio de So Paulo (59,9%), seguido de Guarulhos (6,5%), Osasco (4,0%), So

177
Ibope: http://www.ibope.com.br/pt-br/noticias/Paginas/68-dos-paulistanos-levam-ate-uma-hora-para-ir-de-casa-ao-
trabalho.aspx
 110

Bernardo do Campo (3,6%), Santo Andr (3,0%), Diadema (2,4%) e Carapicuba (1,9%).
Em termos relativos (dficit urbano/total de domiclios urbanos do municpio figura 2),
So Paulo continua tendo peso importante (13,3%), sendo que as taxas variam entre
16,02% em Diadema (a maior) e 9,24% em Francisco Morato (menor da regio).
Ainda que os dados relativos mostrem que o problema habitacional
generalizado, como no h dados disponveis em nveis territoriais mais desagregados
(como os distritos ou bairros) no possvel observar com preciso a dinmica interna
dos municpios ou de reas que abarquem mais de um municpio. Isso ajudaria explicar,
sob os mesmos parmetros, a segmentao do dficit e da periferizao para alm das
fronteiras administrativas municipais.
 111

Figura 2 Dficit Absoluto e Dficit Relativo (%) da RMSP Municipal (2010).

 112

Exemplo disso o fato de que existem diversos movimentos de ocupao das

periferias, no apenas aquele relacionado aos mais evidentes, como os de expulso da
populao pobre para reas afastadas ou de constituio de ocupaes em lugares
longnquos e precrios. Deve-se considerar que, com o crescimento metropolitano, o
movimento das classes mdias tambm foi relevante, construindo uma periferizao
qualitativamente distinta para reas mais integradas cidade, assim como a constituio
dos condomnios fechados, mostrando que a segregao no se conforma apenas no
vetor centro/periferia178.
O Grfico 8 mostra a participao dos componentes do dficit habitacional no
total dos dficits municipais, destacando em primeiro nvel os domiclios precrios:

Grfico 8 Participao dos Componentes do Dficit Habitacional no Dficit Total dos

Municpios da RMSP (%) 2010.

Fonte: Elaborao Prpria com dados da FJP (2013).

O entendimento das diferenas intrametropolitanas quanto localizao e

caracterstica do dficit complexo. De um lado, as atividades produtivas e do setor
tercirio possuem uma forte interrelao que extrapola a dinmica estritamente
municipal, inclusive se levarmos em conta a lgica referida anteriormente sobre local de
178
Sobre o perodo recente ver Villaa (2011).
 113

moradia/local de trabalho. De outro, as condies especificas dos municpios qualificam

individualmente o problema do dficit, j que, por suas caractersticas sociais,
econmicas, morfolgicas e histricas, determinam internamente como ser a produo
do seu espao.
Conforme grfico 8, Osasco, Santo Andr, Guarulhos e So Bernardo do
Campo, municpios historicamente ligados atividade industrial e com rendas
domiciliares superiores maioria dos municpios da regio179, apresentam, ainda assim,
alta participao no dficit de domiclios precrios. Ao mesmo tempo em que, por
exemplo, Ferraz de Vasconcelos e Itaquaquecetuba, notoriamente municpios mais
distantes, com menor diversificao da estrutura econmica e com rendas mdias
menores180, possuem uma menor incidncia dessa categoria de dficit.
Dessa forma, a investigao sobre a precariedade da moradia na regio e as
caractersticas do dficit exigem esforo de pesquisa adicional, o qual deve levar em
conta: a estrutura econmica; a forma com que ocorre a dinmica imobiliria no interior
dos municpios vis--vis o movimento geral metropolitano; a estrutura ocupacional e de
rendimentos da populao local; e a atuao das municipalidades frente ao problema
habitacional e fundirio.
Cabe ressaltar ainda que a participao do adensamento excessivo dos
imveis alugados para a RMSP (14,5%) muito maior do que a mdia brasileira (6,9%)
o que mostra que as solues habitacionais no espao metropolitano so mais
relacionadas s formas de cortio, pensionato, aluguel de quarto, etc. Outro argumento
que mostra a desigualdade das condies de vida no interior da RMSP a inadequao
de domiclios, ou seja, daqueles que no se encontram na situao de dficit, mas
apresentam carncia no que diz respeito infraestrutura (gua, luz, coleta de lixo,
esgotamento sanitrio, etc.). O mapa abaixo (figura 3) espacializa os dados relativos dos
municpios, confirmando que, em que pese o elevado dficit do municpio de So Paulo
(que tem maior peso na coabitao e nus excessivo com aluguel) juntamente aos

179
O rendimento domiciliar mdio nominal mensal conforme o Censo Demogrfico 2010 para esses municpios era de:
Santo Andr R$ 3.966,49; So Bernardo do Campo R$ 3.761,84; Osasco R$ 3.041,93; Guarulhos R$ 2.661,79. Entre
todos os municpios, os trs primeiros encontram-se entre os municpios com as dez maiores rendimentos domiciliares
da regio, enquanto Guarulhos ocupa a dcima quinta posio.
180
O rendimento domiciliar mdio nominal mensal conforme o Censo Demogrfico 2010 para esses municpios era de:
Ferraz de Vasconcelos R$ 1.947,81; Itaquaquecetuba R$ 1.692,74, respectivamente a oitava e segunda piores rendas
domiciliares da regio.
 114

municpios industriais mais importantes (ABC, Osasco e Guarulhos), as condies de

infraestrutura so piores localidades economicamente menos dinmicas.

Figura 3 Inadequao dos domiclios em relao ao total de domiclios nos municpios

da RMSP (%) 2010.

Fonte: Elaborao Prpria com dados da FJP (2013).

Por fim cabe ressaltar a participao de cada faixa de renda no dficit, cuja
proporo segue a mesma lgica da estratificao nacional, mas com participao
inferior do estrato de 0-3 salrios (56,7%) e bastante superior no que se refere aos
estratos de 3 a 5 (15,7%) e 5 a 10 (16,2%). Isso mostra que o perfil do dficit
habitacional na metrpole atinge em maior proporo a classe mdia, uma vez que o
preo dos imveis e o custo de vida na RMSP superior maioria das localidades
brasileiras. Corrobora para isso a alta participao do nus excessivo com aluguel
(37,9%) no total do dficit, maior que a participao mdia do mesmo quesito em termos
nacionais (30,6%).
 115

Grfico 9 Participao das faixas de renda no dficit total da RMSP (2010)

3,6
Domiclios sem
7,8 rendimento
0-3 SM
16,2
3-5 SM

15,7 56,7 5-10 SM

10 ou mais SM

Fonte: Elaborao prpria com dados da FJP (2010).

2.3. O PMCMV no contexto do desenvolvimento brasileiro

Como abordado nas sees 1 e 2 deste captulo, os anos 2000

representaram um avano do ponto de vista econmico se comparado s duas ltimas
dcadas do sculo XX. possvel dizer, no entanto, que do ponto de vista das polticas
macroeconmicas predominou a ideia de que o objetivo principal dos instrumentos fiscal
e monetrio a estabilizao monetria. Em contexto de abertura financeira
significativa, isto quer dizer tambm dar horizonte seguro de previsibilidade para que os
capitais entrem e saiam do pas e que a lgica internacional de financeirizao seja
tambm respaldada internamente. Assim, diferentemente do perodo da industrializao
latino-americana (1930-1980), onde os interesses industriais tinham amparo nas formas
de atuao do Estado (e o desenvolvimentismo era ideologia por excelncia dessa
relao), a partir do neoliberalismo (1990) as transformaes produtivas, patrimoniais,
financeiras e comerciais resultaram na reverso da mudana material outrora em curso.
Em outras palavras, a burguesia nacional que j nos anos 1960 mostrava sua averso
questo Nacional popular181 se mostra ainda mais incapaz de encampar um projeto
nacional de desenvolvimento.

181
Ao fechar o espao poltico aberto para a mudana social construtiva [na dcada de 1960 com as lutas populares
pelas reformas de base], a burguesia garante-se o nico caminho que permite conciliar a sua existncia e
florescimento com a continuidade e expanso do capitalismo dependente [o conservadorismo e a ditadura militar]
(FERNANDES, 1987, p.214).
 116

Ao endossar o trip macroeconmico sem os devidos enfrentamentos, a

poltica econmica acabou por limitar a capacidade do Estado de atuar sobre a prpria
diversificao industrial, aumento do investimento autnomo do governo e dos gastos
sociais. Sobre o ltimo aspecto ainda pesa a crtica do vis predominante da poltica
social do governo que busca atender apenas s franjas da pobreza (focalizando as
polticas), sem, com isso, garantir plenamente os direitos universais que a Constituio
de 1988 procurou consolidar182.
Nesse sentido, a viso dominante do governo ps-2003 no buscou
transformar os fatores que, como alertou Furtado, engendraram a desarticulao do
sistema econmico nacional brasileiro nos anos 1980 e 1990. A transnacionalizao dos
capitais tornou essa tarefa ainda mais difcil e significou uma posio relativamente
passiva sobre a atrofia dos mecanismos de comando dos sistemas econmicos
internos. A estratgia da poltica econmica em curso, portanto, mina as transformaes
estruturais inerentes a um projeto de desenvolvimento nacional autnomo. Estas so
vistas, no melhor dos casos, como secundrias, ou seja, as reformas agrria, tributria,
urbana, educacional, etc. so prescindveis no modelo atual. Nesse contexto, as
polticas conseguem atender os interesses da burguesia nacional associada e, no fio da
navalha, algumas das demandas de sua base poltica histrica encurtando, inclusive, o
horizonte utpico da transformao nacional.
Portanto, pode-se definir essa forma peculiar e contraditria de olhar o
desenvolvimento como a base da atuao dos governos petistas, o que impe diversas
restries aos projetos que, historicamente, foram mais alinhados com a vertente crtica
do desenvolvimento, inclusive no mbito da poltica habitacional. Nesse aspecto, o
melhor exemplo a inocuidade do Projeto Moradia183 (1999) que, durante a campanha

182
Como coloca Werneck (2008, p.130/134) Tudo se passa como se a controvrsia entre universalismo e focalizao
estivesse inteiramente superada na medida em que a verdade tivesse, enfim, sido revelada: poltica social poltica
para os pobres. Mais alarmante ainda, porm, talvez seja o vazio terico que prevalece no mbito das discusses
acadmicas, praga que atinge em cheio os cientistas sociais que lidam com o tema (). Do entendimento reducionista
de que a questo social a pobreza (uma potente premissa terica) decorre a acepo de que poltica social tem por
funo proteger os pobres, o que est longe de alinhar em concordncia os cientistas sociais. Para Polanyi, por
exemplo premissa que ratificada por Castel (1999) - as aes governamentais de cunho social tm historicamente
por funo proteger a sociedade como um todo dos riscos que a expanso do mercado acarreta, em particular das
desigualdades que, no limite, ameaam a prpria integridade do tecido social.
183
O Projeto Moradia foi o documento que daria as diretrizes para a poltica habitacional no primeiro Governo Lula.
Elaborado em um dilogo entre representantes dos movimentos sociais urbanos e intelectuais vinculados ao PT, o
Projeto tinha pauta muito mais ampla que a simples reduo do dficit. Incorporava elementos importantes como
participao popular, autogesto, estmulo ao desenvolvimento tecnolgico e a formao de um sistema nacional
 117

de Lula, entre outras proposies, atrelava a poltica habitacional poltica urbana e,

principalmente fundiria.
Esse projeto enfrentou de sada duas condies contrrias sua execuo: a
manuteno do trip macroeconmico, que imps uma poltica restritiva no incio do
governo; e o endosso da burguesia brasileira peculiar aliana de classes que no
enfrentaria minimamente os interesses dos capitais internacionais. Ou seja, ao se
associar sem comprometer seus ganhos (principalmente patrimoniais), nossa burguesia
advogou pela estabilidade macroeconmica em benefcio ao livre fluxo de capital. Isso
trouxe a entrada de capitais para o Brasil, mas muito mais ligados a ganhos patrimoniais
do que produtivos e tecnolgicos, exacerbando em todos os setores a busca por ganhos
especulativos.
Assim, medida que o Projeto Moradia naufragava em seus termos mais
amplos, seu vis de estmulo ao setor privado184 ascendia como pea importante da
poltica econmica do governo, que, principalmente a partir de 2004, comea a conciliar
os objetivos econmicos gerais de alargamento do crdito dirigido com o aumento
especfico do crdito habitacional. Para tanto foram realizadas algumas mudanas
institucionais importantes como: a) Lei 10.931/04 de Alienao Fiduciria que,
basicamente, permite a recuperao do imvel em caso de inadimplncia, uma vez que
a posse do imvel permanece nas mos do credor at o pagamento completo do
financiamento; b) as resolues do Conselho Monetrio Nacional (CMN) (3.073/04,
3.177/04 e 3.259/05, substitudas pela 3.347/06 e 3.932/10) que permitiram ampliao
de captao de recursos atravs da necessidade de uso compulsrio maior dos
recursos da poupana e do FCVS para emprstimos imobilirios por parte dos bancos;
as resolues tambm impuseram limites para a aquisio de letras hipotecrias e de
crdito imobilirio para as sociedades de crdito imobilirio; elevaram para 52% os
recursos aplicados do SBPE no SFH; e alterou as regras de exigibilidade para
concesso de financiamento via CRI. Por fim, a Resoluo n 460 do FGTS fixa uma

descentralizado (com peso importante dos municpios no controle e execuo de projetos), capaz de financiar e
subsidiar moradia para a populao historicamente apartada do acesso casa. Ademais, expunha explicitamente a
necessidade de combinar a politica habitacional com a politica urbana, promovendo a aplicao do Estatuto da Cidade
e o enfrentamento da questo fundiria. Para uma anlise mais detalhada do Projeto Moradia ver Penha (no prelo).
184
Instituto Cidadania (2000, p. 27).
 118

cota que obriga a aplicao de 60% dos recursos ao financiamento da habitao

popular.
O grfico 10 apresenta o volume do financiamento (FGTS+SBPE) entre 2003
e 2013, mostrando o aumento do financiamento em todo o perodo. Entre 2003 e 2008,
a taxa de crescimento anual dos financiamentos foi de 31,09%, apontando a mudana
substantiva que a dinmica do crdito provocaria na oferta de imveis. Isso ocorreu no
momento em que as empresas se capitalizavam em funo da abertura de capitais
(principalmente a partir de 2007) e precisavam crescentemente valorizar parte dos
recursos financeiros acumulados. Portanto, juntamente com a estratgia de crescimento
do governo, as empresas embarcaram na produo para estratos inferiores de renda,
bem como na expanso territorial da produo185.

Grfico 10 Financiamentos imobilirios concedidos pelo SBPE e FGTS em R$ milhes

(a preos de novembro de 2014 IPCA) 2003/2013

140000 137.438 140000

137.176

120000 120000
113.970

100000 100000
82.373
80000 80000
SBPE
63.870
FGTS
60000 60000
Total
42.718
40000 40000
25.015
18.803
20000 14.331 20000
11.016
11.034
0 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da CIBIC (SFH).

185
Fix (2011) coloca esse movimento tambm como uma estratgia deliberada das empresas frente suas
transformaes patrimoniais.
 119

Com a crise de 2008, o temor de desacelerao do crdito e da

desvalorizao dos ativos das empresas era grande186. A sada que coadunaria os
interesses do setor imobilirio e do crescimento emergencial acenaram para a habitao
como estratgia econmica, ideolgica (retomando a ideologia da casa prpria e
alando as ms condies de habitao como o grande mal a ser combatido) e poltica
(em funo da eleio de 2010, o que fez com que Dilma se tornasse a me do PAC e
do PMCMV).
A elaborao e execuo do PMCMV operacionalizou a poltica habitacional
possvel dentro do horizonte poltico do padro de desenvolvimento adotado. Embora
tenha tido na crise forte vis anticclico, sua crtica deve ser elaborada para alm da
ideia poltica anticclica versus poltica habitacional. De um lado porque a poltica
habitacional, independente de qual seja, tem efeitos produtivos relevantes (emprego,
insumos, renda, financiamento, etc.), inclusive se realizada em momentos de alta do
crescimento da economia. Exemplo disso a poltica urbana do ps-guerra na Europa,
que no sem contradies conciliou crescimento econmico, aumento de
produtividade, elevao do salrio real e, mais do que isso, a garantia de direitos
individuais, entre eles o acesso moradia (mesmo que nos marcos do planejamento
modernista/funcionalista)187. De outro porque, sob um horizonte de transformao
nacional distinto, poder-se-ia conciliar os desejveis efeitos econmicos com as
fundamentais transformaes urbanas.
Assim, para alm da constatao de que, no modo de produo capitalista, a
esfera econmica (da acumulao) subordina as demais (nesse caso, a poltica urbana
e habitacional), o questionamento deve ser como se d essa subordinao nas
formaes socioespaciais especficas. No captulo 1 e nas sees anteriores foram
abordados os diversos condicionantes econmicos estruturais (a questo da estrutura
do mercado de trabalho, da terra, das restries da oferta e demanda, das relaes da

186
Como ressalta Fix (2011, p.138), antes da crise as empresas j estavam enfrentando dificuldades de sustentar o
nvel prometido de Valor Geral de Vendas e um ambiente de forte concorrncia (com nmero excessivo de empresas
que haviam aberto capital), fazendo com as metas apresentadas no pudessem ser cumpridas. Isso denota que a
abertura de capitais teve vis ainda mais especulativo e, como tal, que as empresas estavam sujeitas a sofrer fortes
oscilaes negativas.
187
Segundo Maricato (2000) as polticas do ps-guerra garantiram, na Europa, relativa equalizao de oportunidades
na cidade atravs de polticas sociais: mudana da base fundiria pela reforma urbana, regulao estatal das
propriedades e das rendas fundirias, extenso da rede de infraestrutura e regulao do salrio e preo de moradia.
Isso, embora no tenha garantido o direito cidade, permitiu amplo direito moradia.
 120

economia brasileira com o globo, etc.), os quais, at sua superao, estaro presentes
frente s polticas habitacionais.
Por no considerar a alterao dessas estruturas, especialmente no que diz
respeito terra, a poltica do MCMV se assenta em contradies semelhantes. No
entanto, ocorre em uma conjuntura agravada pela continuidade dos pilares do
neoliberalismo e pela crise (iniciada em 2008 e que at o momento ainda apresenta
srios desdobramentos), bem como na referida aliana de classes pautada pela
acumulao financeira e rentista. No entanto, tambm se apresentaram novas
perspectivas, como maior possibilidade de participao popular, melhor capacidade
fiscal e financeira do Estado (se comparado dcada de 1990), um contexto de queda
da desigualdade de rendimentos e, no ltimo ano (2013), um quadro poltico de maior
presso popular (ainda que difusa).
Assim, o PMCMV188 nasce como poltica anticclica articulada ao Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), relativamente afastada do PLANHAB e do Ministrio
das Cidades e vinculada Casa Civil. Assentado fundamentalmente na estrita lgica
subsdio/financiamento, o PMCMV visa garantir a produo de novas mercadorias e sua
realizao, induzindo diversos setores que se articulam na produo da casa (insumos,
mquinas e equipamentos, acabamento, etc.) e no abastecimento das famlias (mveis,
eletrodomsticos, etc.). O objetivo, do ponto de vista do atendimento das necessidades
da populao, diminuir o dficit habitacional e promover a regularizao fundiria
nica aproximao com o problema da terra, mas ainda assim muito limitada.
O programa contempla a moradia rural, urbana e a atuao de entidades e
movimentos sociais na elaborao de projetos. No entanto, a parte mais relevante do
programa em termos de alocao de recursos o incentivo ao setor imobilirio que
recebe financiamento (direto, via financiamento de apoio construo; e indireto atravs
do financiamento de pessoas fsicas para garantia da demanda) para
produo/realizao. Em sua primeira fase -2009/2010 - a meta era a construo de 1
milho de casas, na segunda (2011-2014) 2 milhes e, na terceira, lanada em 2014
para incio em 2015, mais 3 milhes de unidades.

188
(MP n. 459, 25/03/2009). Para uma anlise detalhada do programa ver Shimbo (2010) e Cardoso et. al. (2011).
 121

O quadro 3 resume as linhas do programa no mbito do PNHU (Programa

Nacional de Habitao Urbana) e das linhas FAR e FGTS que sero foco da anlise. O
MCMV entidades189, outra linha de financiamento urbano, no ser analisado nesse
trabalho devido s particularidades que um estudo sobre o tema exige (que engloba
movimentos sociais, autoconstruo, luta poltica especfica, etc.) e que est alm do
escopo deste trabalho.

189
Esta modalidade tem como fonte de recursos o FDS (Fundo de Desenvolvimento Social) e tem o objetivo de
atender as famlias com renda bruta de at R$ 1.600,00. Neste caso o financiamento concedido ao beneficirio, mas
este deve ser intermediado por uma Entidade Organizadora (cooperativas, associaes, movimentos sociais e demais
entidades da sociedade civil sem fins lucrativos). O financiamento pode ser utilizado para construo em terreno
prprio ou de terceiros (com ou sem aquisio do terreno) e aquisio para requalificao. O regime de construo
pode ser autoconstruo, mutiro, empreitada ou administrado pela Entidade Organizadora (EO). O valor do
financiamento definido de acordo com a localizao, regime construtivo e enquadramento no programa, sem
incidncia de juros. As prestaes, como no caso do Arrendamento Residencial, so de 5% da renda familiar, sendo
no mnimo R$ 25,00. O prazo de pagamento de at 144 meses, sendo no mximo 24 de construo e 120 de
amortizao.
 122

Quadro 3 Pontos principais das linhas com origem no FGTS e FAR

Faixa 1 FAR/FAR-urbanizao/Oferta
Faixa 2 e 3 FGTS Pblica de Recursos
Combina Programas anteriores - Carta Individual de Para municpios maiores de 50 mil habitantes:
Crdito e Imvel na Planta Origem: Programa de Arrendamento Territorial
Apresenta Fundo Garantidor No tem Fundo Garantidor
Origem dos recursos: FGTS Origem dos Recursos: Tesouro - OGU
Subsdios: de acordo com a renda de at 95% o valor
Subsdios: famlias com rendimento de at R$ 3.275,00 do imvel.
Prazo de financiamento: de 120 a 360 meses (de
acordo com a renda). Prazo do financiamento: 120 meses
Prestao: 5% da renda familiar ou no mnimo R$
Garantia: Alienao Fiduciria 25,00

Taxas de Juros: de 5,00% a.a at 7,16% a.a Taxa de juros: no h

Valor do imvel: de R$ 54 mil a R$ 76 mil (conforme
regio e tamanho de cidade)

Oferta pblica de recursos

Valor do Imvel: de R$ 90 mil a R$ 190 mil (conforme
regio e tamanho de cidade.
Para municpios menores de 50 mil habitantes
Repasse de verba (instituies e agentes financeiros
do SFH) para financiamento de unidades conforme
cota regional.
(Portaria 125/12)
NO 13650/ NE 60287/ SE 12627/ Sul 9562/ CO
11222 (cotas dficit 2010 + ndice de domiclios de
extrema pobreza)

Subveno: R$ 25.000,00

FAR - Urbanizao: populaes em reas de risco ou

removidas por motivos como a Copa do Mundo e as
Olimpadas.
Fonte: Elaborado a partir da Cartilha do PMCMV e Portarias do Ministrio das Cidades para atualizao dos valores
originais do teto do imvel caracterizao da Oferta Pblica.

Alm do financiamento produo e da garantia de demanda por parte do

financiamento pessoa fsica ou alienao direta da CEF, o setor imobilirio ainda conta
com a iseno fiscal, que se d no mbito da unificao dos tributos (Cofins, PIS/Pasep,
IRPJ, CSLL) que juntos acarretavam tributao de 6% sobre a receita e passam a
corresponder a 1% do total da receita para empreendimentos com unidades no valor de
at R$ 60 mil entre 2009/2013 e, a partir de 2013, para empreendimentos com unidades
 123

de at R$ 100 mil. Ademais, o subsdio pessoa jurdica (apoio produo para

empresas) totalizou, at dezembro de 2014, R$ 25,8 bilhes190.
O foco da poltica o atendimento da populao de renda baixa e mediana:
Faixa 1 (F1) - entre 0 e 3 salrios mnimos; Faixa 2 (F2) de 3 a 6 salrios mnimos e
Faixa (F3) at 10 salrios mnimos. As metas gerais para a primeira fase do programa
foram de F1 400mil/ F2 400 mil/ F3- 200 mil unidades e na segunda fase F1 1,2
milho/ F2 - 1 milho/ F3 400 mil. A terceira fase tem meta de 3,7 milhes de
unidades, ainda no especificadas por faixa de renda. O PMCMV tambm apresenta
metas espaciais FAR que, a partir de 2011, concentram 9,3% das Unidades no Norte;
30,7% no Nordeste; 10,6% no Sul e 41,5% no Sudeste.
Como apontado no quadro 4, entre as diversas modalidades de crdito
concedidos pela CEF e o Banco do Brasil (mais recentemente), esto disposio os
recursos do FAR (abastecidos pelo OGU) e do FGTS (para imveis na planta e alocao
de recursos). No caso especfico da promoo privada para famlias entre 0 e 3 salrios
mnimos (FAR) a produo por oferta191 permite que a construtora defina o projeto (sob
determinaes tcnicas) e o terreno192 (que pode ser doado) e venda para CEF os
imveis, a qual comercializar as unidades. Portanto, sem gastos de incorporao
imobiliria e sem risco de inadimplncia em relao aos compradores, as empresas
garantem a realizao dos investimentos para esta faixa de renda.
J a produo voltada para 3-10 salrios tem nvel de subsdio menor
(apenas para a faixa 2, de 3-6 salrios), sendo que o maior atrativo so as baixas taxas
de juros e boas condies de pagamento para o muturio, bem como a constituio do
Fundo Garantidor que uma espcie de seguro que garante o pagamento das parcelas
em caso de desemprego e tambm a quitao do imvel em caso de invalidez ou de
morte. Do ponto de vista das empresas o PMCMV tambm possui mecanismos de
garantia de produo e realizao, bem como a possibilidade de mesclar em um mesmo

190
Dados da Caixa Economica Federal obtidos atravs de pedido no Sistema de Acesso Informao.
191
Arantes e Fix (2009).
192
O terreno pode ser doado pelo rgo pblico, mas no se encontrou dados referentes ao nmero de
empreendimentos realizados em terrenos doados em relao ao total de empreendimentos. O que parece ser mais
comum, principalmente nos municpios maiores, a lgica da promoo privada.
 124

conjunto produzido a venda de unidades via PMCMV e via mercado 193. Nesse ponto
reside um fator perverso da poltica, onde o setor pblico alavanca a produo de
imveis e garante a realizao mnima de um empreendimento que pode jogar contra a
prpria poltica, aumentando o nvel geral de preos dos imveis e pressionando o
aumento do teto do valor do financiamento posteriormente (como ocorreu em 2011 e
2013).
Os dados nacionais sobre o PMCMV revelam um aumento contundente no
financiamento/subsdio e no nmero de unidades contratadas. um ponto de inflexo
em relao s ltimas duas dcadas e certamente ter impactos significativos. O grfico
11 mostra a evoluo do total do financiamento habitacional a partir de 2005,
evidenciando que aps o lanamento do programa h incrementos importantes.

Grfico 11 Financiamentos reais* concedidos pela CEF conforme linha de crdito** no

perodo 2005/2014 em R$ milho.

120.000,0 120.000,0
97.457,6
97.733,2
100.000,0 86.921,2 100.000,0

80.000,0 70.506,2 80.000,0

60.452,3
60.000,0 60.000,0
41.791,8
40.000,0 26.072,4 40.000,0
15.259,618.081,4
20.000,0 10.769,3 20.000,0

0,0 0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Arrendamento PAR FAR - Alienao Direta - MCMV

FDS FGTS
SBPE/CAIXA Total

Fonte: Econmica Federal Relatrio Gerencial (No Publicado) jan/2015.

*Valores deflacionados pelo IPCA/nov 2014.
** Os dados para o FAR nessa srie encontram-se subestimados. Mantivemos no grfico para observar a tendncia
de crescimento e no os valores absolutos considerando a mesma base de dados. No mesmo sentido cabe destacar a
baixa participao do FDS, cujos valores esto discriminados no texto.

193
Conforme linha de crdito atrelada ao empreendimento a empresa define quando entrar no PMCMV, se pelo
crdito ao imvel na planta (modalidade imvel na planta); se ao meio ou final do empreendimento (modalidade
alocao de recursos).
 125

Considerando as modalidades do financiamento da CEF, nota-se, em primeiro

lugar, um aumento do financiamento SBPE/CAIXA no vinculado ao PMCMV que
em 2014 representou 59,2% dos recursos totais destinados habitao pela instituio.
Alm dos fatores colocados anteriormente (crescimento, diminuio do juros, dinamismo
do mercado de trabalho, etc.) terem ajudado o aumento dos recursos da poupana,
destaca-se tambm o fato de que como o teto do valor do imvel no PMCMV fixo, a
valorizao dos terrenos e dos imveis no perodo pode ter acarretado a sada de
unidades do enquadramento do programa e, com isso, elas passaram a ser financiadas
fora do FGTS. Ademais, o fato de o PMCMV financiar, predominantemente, imveis
novos faz com que a opo de compra de um apartamento/casa usado seja atendida
pelos financiamentos via SBPE. Esse fato tambm se vincula possibilidade
mencionada de comercializao conjunta, no mesmo prdio ou condomnio, de unidades
MCMV e do mercado comum o que provavelmente incentiva a tomada de
emprstimos SBPE.
Ainda sobre o grfico acima (grfico 11), o aumento do financiamento via
FGTS e FAR alienao direta (que amplia substantivamente os recursos
disponibilizados pelo antigo PAR Programa de Arrendamento Territorial) bvio com o
lanamento do programa, sendo que o FGTS no acumulado dos 5 anos de programa
somou mais de R$ 172 bilhes em financiamentos sendo R$ 118 bilhes para o
PMCMV (financiamento + subsdios) enquanto o FAR representou quase R$ 51
bilhes194. Embora o montante do FGTS seja maior, ele perde participao no total de
recursos da CEF destinado habitao, saindo de 42,3% em 2009 para 31,4% em
2014.
Ademais, os recursos do FDS (que no se evidenciam no grfico 11 por
serem muito inferiores aos recursos SBPE/FGTS/FAR) somam para o perodo R$ 891
milhes e o FGTS - material de construo R$ 978 milhes. Estes dados indicam algo
visivelmente bvio na paisagem das cidades, mas que merece destaque do ponto de
vista emprico: priorizao para a construo de novas unidades em detrimento da
requalificao (uma das possibilidades de financiamento pelo FDS) ou a construo
atomizada (via financiamento de materiais de construo).
194
Utilizou-se para o montante total os dados do TCU (2013) entre 2009 e 2012 + dados da Caixa, uma vez que os
dados da srie fornecida pela Caixa subestimam os financiamentos do FAR como indicado no grfico 9.
 126

Assim como o montante de financiamento aumenta, h tambm uma

elevao substancial do nvel de subsdios (FGTS) que cresce a taxas anuais de 20,1%,
chegando a R$ 32 bilhes para o perodo 2009/2013195. A tabela 7 mostra a evoluo da
participao dos subsdios por faixa de renda. Ao longo dos anos nota-se uma
concentrao do montante no limite superior da F1 (2 a 3 salrios mnimos) e no limite
inferior da faixa 2 (3 a 4 Salrios mnimos). Como no h dados de financiamento e
unidades contratadas para alm das faixas de renda, os dados de subsdio do FGTS
sugerem uma concentrao da poltica para baixa renda nas famlias (ou indivduos) que
recebem entre 2 e 3 salrios e 3 a 4 salrios, fato agravado em funo do montante de
subsdio ser inversamente proporcional renda. Para as faixas de renda inferiores
(principalmente concernentes faixa 1) no possvel determinar a participao, uma
vez que os dados do FAR no esto disponveis e, possivelmente, os dados entre 0 e 2
salrios mnimos sejam residuais para o FGTS.

Tabela 7 Participao das faixas de renda (%) no total de subsdios conferidos pelo
FGTS 2009/2013 ao PMCMV
Faixa de Renda (salrio mnimo) 2009 2010 2011 2012 2013
ate 1 SM 5,57 1,99 0,62 0,80 0,27
1 a 2 SM 7,49 7,76 6,14 7,05 7,07
2 a 3 SM 27,97 38,20 37,67 49,09 60,81
3 a 4 SM 36,99 34,38 37,83 33,04 22,47
4 a 5 SM 16,04 14,29 15,54 9,81 9,38
5 a 6 SM 5,95 3,38 2,19 0,22 0,00
Total 100 100 100 100 100
Fonte: Elaborao prpria a partir dos demonstrativos financeiros FGTS 2009/2013.
Dados deflacionados pelo IPCA a preos de novembro de 2014

No que se refere s unidades contratadas tambm houve incremento

significativo a partir do lanamento do PMCMV. Os dados do programa so resumidos
na tabela 8. Em novembro de 2014 o programa havia contratado 3,5 milhes de
unidades e entregue mais de 1,8 milho. Desse total, 43,3% correspondia faixa 1,
predominantemente atendida pelo esquema de Alienao direta do FAR (82,6%), ou
seja, promoo privada. As faixas 2 e 3 juntas, completamente dedicadas s empresas
privadas (atravs de financiamento para pessoa fsica), somam 56,7% do total de
unidades financiadas.
195
Dados dos demonstrativos financeiros do FGTS (2009/2013) deflacionados pelo IPCA a preos de novembro de
2014.
 127

Cabe ressaltar que a faixa de renda que tem a maior proporo de unidades
entregues a Faixa 2, seguida da Faixa 1 e da Faixa 3. Nesse diferencial de velocidade
de entrega pode residir um componente importante de porque as empresas tm
preferido realizar unidades das faixas 2, pois a velocidade de rotao do capital para
esses empreendimentos maior. Como os dados no esto discriminados por perodo
difcil analisar a evoluo das contrataes, ainda assim, se considerarmos os subsdios
auferidos, pode-se supor um aumento de contrataes da faixa 1 ao longo do tempo, em
que pese o fato de que apenas 36,42% (559.348) das unidades contratadas (1,53
milho) para essa faixa de renda foram entregues. Segundo notcia do Estado de So
Paulo196, houve piora na entrega da segunda fase do PMCMV em relao primeira,
onde, na segunda fase, apenas 15% das unidades FAR haviam sido entregues at
janeiro de 2014 ltimo ano da fase 2 do programa.

Tabela 8 Unidades contratadas e entregues segundo modalidade do PMCMV (fase 1 e

2) por faixa de renda (2009/2014)*

UH - UH -
Entregues/ Contratada Entregue
UH - UH -
Modalidade Contratadas
Contratada Entregue
(%) Participao Participao
no total (%) no total (%)

Total FAIXA 1 1.535.854 559.348 36,42 43,3 30,58

F1 - Entidades 51.765 3.077 5,94 1,46 0,17
F1 - FAR 1.268.728 501.441 39,52 35,77 27,41
F1 FAR/
48.428 5.174 10,68 1,37 0,28
Urbanizao
F1 - Oferta Publica 166.933 49.656 29,75 4,71 2,71

Total FAIXA 2 71,34 43,99 60,85

1.560.231 1.113.008
Total FAIXA 3 34,79 12,71 8,58
450.981 156.878
TOTAL GERAL 51,57 100 100
3.547.066 1.829.234
Fonte: Ministrio das Cidades posio 15/11/2014.

Conforme quadro 5, do ponto de vista regional o Sudeste e o Nordeste

concentram as unidades contratadas no pas, o que condiz com a participao relativa

196
Estado: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,segunda-fase-do-minha-casa-registra-piora-do-
desempenho-na-baixa-renda-imp-,1121693
 128

do Dficit nas respectivas regies. No entanto, as regies Norte e Sudeste apresentam

percentuais de participao nas contrataes (respectivamente 7,26% e 35,8%)
inferiores participao no dficit total do pas (NO 10% e SE 43,8%) e, obviamente,
ocorre o contrrio para as demais regies (que tem maior participao nas contrataes
do que no dficit do pas como pode ser notado no quadro 4). Do ponto de vista regional
salienta-se que o programa mais abrangente do que as polticas anteriores,
principalmente do que o perodo do BNH. Isso corrobora para a avalio de Bacelar e
Guimares, em que as polticas nacionais a partir do governo Lula tiveram um impacto
regional indireto importante, em especial No Nordeste que apresenta em termos
absolutos o segundo maior montante de contrataes (aproximadamente 1 milho de
unidades) e o maior nmero de contrataes para a F1 (613.545 unidades).
Observando as contrataes por faixa de renda dois aspectos chamam a
ateno: em primeiro lugar que as contrataes para F1 (36,42% do total) so muito
inferiores ao percentual mdio de participao do dficit nesta faixa de renda (em torno
de 64% no Brasil). O Nordeste o que proporcionalmente mais avanou nesse sentido,
pois alm de ter participao relevante no FAR ainda a primeira regio na modalidade
de Oferta Pblica de Recuros (que representa a segunda maior via dessas contrataes
da F1 aps o PAR, de 10,1%). Isso ocorre porque a Oferta Pblica tende a ser mais
exequivel nos municpios com disponibilidade de terrenos e mercado imobilirio menos
dinmico. J no caso do MCMV entidades (que reponde por 3,4% da F1), So Paulo e
Rio Grande do Sul representam 47% das contrataes, possivelmente porque so dois
estados com histrico de movimentos sociais, mutires e participao na poltica urbana.
 129

Quadro 4 Unidades Contratadas e Dficit Habitacional por Grande Regio*

Nmero de empreendimentos contratados por faixa de renda e entregues

Total
Regio Faixa 1 Faixa 2 Faixa 3 Contratadas Total Entregues
NO 194.047 40.810 22.750 257.607 82.907
NE 613.545 318.129 78.080 1.009.754 477.500
CO+DF 140.978 221.092 47.263 409.333 222.580
SE 452.846 577.071 240.082 1.269.999 638.195
SUL 134.438 403.129 62.806 600.373 408.052
Total 1.535.854 1.560.231 450.981 3.547.066 1.829.234

Participao Relativa dos Estados no Total Contratado por faixa e total entregue do pas (%)
Total
Regio Faixa 1 Faixa 2 Faixa 3 Contratadas Total Entregues
NO 12,63 2,62 5,04 7,26 4,53
NE 39,95 20,39 17,31 28,47 26,10
CO 9,18 14,17 10,48 11,54 12,17
SE 29,48 36,99 53,24 35,80 34,89
SUL 8,75 25,84 13,93 16,93 22,31
Total 100 100 100 100 100

Unidades contratadas/Dficit Habitacional por faixa de renda e total

% do dficit
UH Faixa UH Faixa 2 + dficit urbano dficit urbano de urbano das
1/Dficit 0-3 Faixa 3/ Dficit de 0-3 salrios 3 -10 salrios regies/total dficit
Regio SM 3-10 SM urbano do Brasil
NO 56,7 37,5 342.485 169.311 10,0
NE 57,4 122,0 1.068.818 324.826 26,0
CO 45,5 196,4 310.159 136.608 8,6
SE 29,1 104,6 1.554.598 781.206 43,8
SUL 32,6 221,6 412.147 210.302 11,6
BRASIL 41,6 124,0 3.688.206 1.622.254 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Ministrio das cidades e Dficit FPJ (2010)
*Posio novembro de 2014
**Excluiu-se o dficit da populao sem rendimentos

O segundo ponto fundamental a ser levado em conta que as contrataes

das F2 e F3 superam em em 24% o total do dficit habitacional brasileiro nessas faixas
de renda, chegando, no caso do sul do pas, a mais que o dobro do dficit. Ainda no
possivel elaborar uma explicao acabada para esse fato, mas h algumas
consideraes que podem ser levantadas. Em primeiro lugar no mais improvvel dos
casos a prxima pesquisa censitria sobre o dficit mostrar que a poltica
 130

habitacional, para essas faixas de renda, ter sido mais do que eficiciente (no sentido de
reduzir o dficit, desconsiderando aqui a questo urbana). Em segundo, que alm de ter
atendido grande parte do dficit, a poltica ainda fez com que a populao de renda
mdia baixa que no captada na medio do dficit197, mas que julga precisar de nova
moradia (principalmente de 3-6 salrios), pudesse financiar um imvel e melhorar suas
condies habitacionais.
Em terceiro, tambm possivel que os imveis estejam sendo comprados
com a finalidade de obteno de rendas, o que no contradiz o objetivo das empresas
envolvidas no programa, mas pode ser bastante nocivo para o agravamento da questo
habitacional (manuteno do dficit e expanso urbana). Em quarto, ainda possvel
que parte dos empreendimentos contratados como F2 passem, ao longo do tempo, a ser
comercializados como F3. Isso ocorre porque a forma de oferta decidida pelas
empresas e a adeso ao programa pode se realizar em etapas distintas do processo de
construo198 (o financiamento pode ocorrer com o imvel na planta ou com ele
praticamente acabado). Destarte, a empresa tem a possibilidade de vender
empreendimentos inicialmente referentes F2 para os muturios da F3, onde a nica
diferena ser a ausncia de subsdio no financiamento, sendo as condies de
realizao garantidas.
Em quinto, cabe destacar que esses fatores colocam novos desafios para a
pesquisa, pois sugerem que o diagnstico do problema na estratificao social brasileira
deve olhar para alm das faixas de renda. Isso porque a observao estrita das faixas
homogeniza diferentes realidades sociais e no permite a verificao exata da
populao que compe tais faixas.

2.3.1. Algumas consideraes sobre o PMCMV na RMSP

Os dados para a RMSP esto desatualizados em relao aos dados do Brasil

e das grandes Regies, mas revelam algumas questes importantes para a metrpole
paulista. Na Regio, conforme quadro 5, a grande maioria dos empreendimentos (71%)

197
Nesse caso pode estar a populao que no est em situao de dficit e mora ou paga aluguel, por exemplo, em
um imvel sem registro, ttulo de propriedade, etc.
198
Sobre isso ver as linhas de financiamento para empresas no stio da CEF, disponvel em
http://www.caixa.gov.br/voce/habitacao/minha-casa-minha-vida/urbana/Paginas/default.aspx#quem-pode-ter Linhas
de financiamento: imveis na planta; apoio produo; alocao de recursos; plano empresa da construo civil.
 131

refere-se s F2 e F3, sendo que a proporo da F3 sobre o total de contrataes

(34,5%) bem superior participao dessa faixa para o Brasil (12,7% - tabela 8). De
um lado, isso ocorre porque a participao dos domiclios com renda de 3 a 10 salrios
mnimos (40,4%) superior na RMSP do que restante do pas (34,1%), fazendo com
que mais famlias se enquadrem no dficit dessa faixa de renda e possa acessar os
subsdios e/ou financiamentos do PMCMV. De outro porque, nesse contexto, as
empresas encontram maiores possibilidades de rentabilidade produzindo para as faixas
superiores de renda.
 132

Quadro 5 Unidades Habitacionais Contratadas por Faixa de Renda e Participao no

total do Municpio (%)
Participao no
Unidades Habitacionais total do
Contratadas municpio
Total no
Municpio F1 F2 F3 Municpio F1 F2 F3
Barueri - 779 228 1.007 0,0 77,4 22,6
Cajamar 311 1.462 1.681 3.454 9,0 42,3 48,7
Carapicuba 816 1.558 536 2.910 28,0 53,5 18,4
Cotia - 262 949 1.211 0,0 21,6 78,4
Diadema 1.030 1.219 297 2.546 40,5 47,9 11,7
Embu das Artes 224 - - 224 100,0 0,0 0,0
Embu-Guau 360 - - 360 100,0 0,0 0,0
Ferraz de Vasconcelos - 1.123 300 1.423 0,0 78,9 21,1
Franco da Rocha - 200 - 200 0,0 100,0 0,0
Guararema 460 - - 460 100,0 0,0 0,0
Guarulhos 6.454 3.277 6.427 16.158 39,9 20,3 39,8
Itapevi - 359 960 1.319 0,0 27,2 72,8
Itaquaquecetuba 436 584 - 1.020 42,7 57,3 0,0
Jandira - 78 321 399 0,0 19,5 80,5
Mau 200 1.866 1.007 3.073 6,5 60,7 32,8
Mogi das Cruzes 4.640 2.685 1.754 9.079 51,1 29,6 19,3
Osasco 822 1.386 2.046 4.254 19,3 32,6 48,1
Po - 243 28 271 0,0 89,7 10,3
Santo Andr 1.648 1.224 597 3.469 47,5 35,3 17,2
So Bernardo do Campo 420 1.777 1.940 4.137 10,2 43,0 46,9
So Paulo 9.416 13.574 13.982 36.972 25,5 36,7 37,8
Suzano 2.076 2.672 2.094 6.842 30,3 39,1 30,6
Taboo da Serra 160 1.010 99 1.269 12,6 79,6 7,8
Vargem Grande Paulista - 80 - 80 0,0 100,0 0,0

Total RMSP 29.473 37.418 35.246 102.137 28,9 36,6 34,5

Fonte: Ministrio das Cidades posio de Nov/2013.

Em oposio ao dado anterior est o fato de que na F1 a participao da

RMSP (28,9%) est muito aqum da brasileira (43,3%) e muito menor que a
participao dessa faixa de renda no total do dficit metropolitano (56,7%). Em termos
absolutos o menor nmero refere-se queles entre 0 e 3 SM (29.473 unidades), seguido
da faixa entre 6 a 10 SM (35.243 unidades) e faixa 2 (37.418). Isso mostra que h
entraves para que o setor privado (cuja proviso dominante) oferea, nos espaos
 133

metropolitanos, empreendimentos para as rendas mais baixas, mesmo sendo este o

foco do programa. Isso est ligado s dificuldades de encontrar terrenos ou oferecer
empreendimentos que se encaixem no preo fixado pela Caixa e, ao mesmo tempo,
deem conta de sustentar a taxa de lucro esperada vis--vis outras possibilidades de
aplicao produtiva e financeira.
Outra caracterstica geral dos empreendimentos de baixa renda forar a
maior escala possvel de produo (por exemplo, os empreendimentos da Prefeitura
Municipal de Embu, que conta com 1854 unidades, da Qualify em Guarulhos com 1500
unidades, da Cury em Mogi das Cruzes com 1240 unidades, etc.). No caso da capital,
como existem restries para a produo dessas escalas no centro expandido (rea de
melhor infraestrutura), eles so realizados, conforme faixa de renda, mais afastados da
cidade. Segundo relatrio de Rolnik (2014)199, no h nenhum empreendimento do
PMCMV nas reas melhor dotadas de infraestrutura no municpio de So Paulo e a
localizao dos empreendimentos principalmente de faixa 1 segue,
predominantemente, a velha lgica do distanciamento perifrico. Segundo o mesmo
relatrio, h diferenas no padro da RMSP se comparado a outras regies, onde esto
presentes tambm empreendimentos de mdio e pequeno porte, em terrenos
remanescentes das periferias consolidadas. Nesse aspecto o relatrio destaca,
especificamente, o importante papel da Cohab-SP e da Secretaria de desenvolvimento
urbano de Osasco na alocao de terrenos para empreendimentos F1.
Em relao ao PMCMV Entidades, comparativamente, a RMSP tem
participao no total de contrataes (6,2%) maior do que no restante do pas (1,5%),
sendo que as unidades habitacionais desta modalidade encontram-se majoritariamente
na capital paulista (77%). Como colocado na seo anterior, a avaliao do PMCMV
Entidades merece pesquisa especfica, uma vez que coloca agentes que no esto
presentes nas outras modalidades de construo. No entanto, possvel dizer que o
desempenho da RMSP e da capital paulista se deva a forte atuao dos movimentos
sociais urbanos na regio, bem como uma articulao especfica com algumas
prefeituras como o caso de So Paulo que recentemente acordou com o Movimento
dos Trabalhadores Sem Teto a contratao de 11 mil unidades no municpio como parte

199
Dispon Os mais perifricos nvel em: http://www.labcidade.fau.usp.br/arquivos/relatorio.pdf
 134

do PMCMV Entidades200. Nesse sentido ainda cabe destacar que, segundo Boulos201,
do Movimento dos Trabalhadores Sem Teto, as unidades geridas e construdas pelos
movimentos sociais so maiores que aquelas produzidas pelas empresas privadas das
outras modalidades do programa (que tem como especificao tcnica a metragem
mnima de 39 m2, enquanto as entregues pelo movimento tm 60 m2).
Por fim, a Figura 4 mostra a distribuio das unidades por municpio. No
mapa percebe-se a concentrao das unidades no municpio de So Paulo e Guarulhos,
que representam 52% do total.

Figura 4 Unidades Habitacionais contratadas/construdas por municpio (2013)

Fonte: Ministrio das Cidades posio de Nov/2013.

Alm da concentrao nesses municpios, importante destacar os

municpios em branco, ou seja, que at novembro de 2013 no apresentavam

200
Em notcia veiculada pela Folha de So Paulo atenta-se para o fato de que a Prefeitura de So Paulo colocou sob
a modalidade Entidades 20% das contrataes de novas moradias para o perodo 2014/2016. A matria est
disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/11/1550239-prefeitura-de-sp-entrega-20-do-minha-casa-
aos-sem-teto.shtml
201
Em coluna da Folha de So Paulo, Boulos destaca a importncia e alguns dos resultados dos conjuntos
habitacionais construdos pelos movimentos sociais. A matria est disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/colunas/guilhermeboulos/2015/01/1572070-quando-como-e-onde.shtml
 135

empreendimentos do PMCMV, mas que tm dficit relativo alto como Ribeiro Pires, Rio
Grande da Serra, Pirapora do Bom Jesus, Itapecerica, Caieiras, entre outros, que
apresentam mais de 10% da populao em situao de dficit.

2.4. Consideraes sobre os resultados parciais do PMCMV.

Como exposto no incio da seo 4, o PMCMV foi a poltica habitacional

correspondente viso de desenvolvimento dos governos petistas, que mesclou a
adeso aos ditames macroeconmicos do Fundo Monetrio Internacional com uma
poltica mais intervencionista, em especial quando a conjuntura econmica internacional
permitiu. Nesse contexto, a proviso privada nos moldes do programa reafirma a
mxima a que se referiram Lessa e Dain (1984), de que o Estado brasileiro o gestor da
sagrada aliana para a manuteno do pacto bsico entre capitais associados
internos e capitais internacionais, ambos mais especulativos que antes.
Nesse aspecto residem dois fatores importantes: o primeiro sobre os aportes
de capital que entraram em circulao no setor da construo a partir da abertura de
capitais de 2005 e cujos desdobramentos exigiriam a continuao do programa aps a
crise (agora no como poltica anticclica, mas como poltica de Estado202),
especialmente a partir do cenrio de piora do desempenho do setor (elevao dos
estoques problemas de realizao , queda no preo das aes das empresas na
bolsa, aumento de preos dos materiais, queda na produtividade, etc.). Outro fator
importante que, ao no realizar uma poltica fundiria compatvel ao anncio de oferta
de mais de 3,5 milhes de unidades no mercado (com garantia de realizao), o efeito
perverso de aumento no preo dos terrenos inevitvel. Isso repete a trajetria de
diversas polticas habitacionais na Amrica Latina, quando os programas habitacionais
contribuem para a elevao do preo da terra expandindo a infraestrutura da cidade,
ou aumentando a demanda por terrenos em curto espao de tempo.
Ainda segundo Lessa e Dain (1984), nessa lgica, o privilgio em relao ao
Estado praticamente inerente s possibilidades de valorizao, a qual condiciona
importante parcela da economia urbana e, em um sentido mais amplo via emprego e

202
Segundo fala de Watanabe presidente do Sinduscon-SP em 2013, O objetivo [do setor] que o governo tome a
iniciativa de perenizar o Minha Casa, Minha Vida, agilizando a votao da PEC no Congresso. S assim o dficit
habitacional no Brasil, que hoje est na casa de 5,2 milhes de moradias, conseguir ser zerado
 136

ingressos condiciona tambm diversas parcelas do capital industrial. Como a

economia urbana brasileira tem dependido, cada vez mais, do setor tercirio 203 e da
construo civil (vide dados de emprego e crescimento setorial das sees anteriores),
essa sagrada aliana est mais viva do que nunca. Nesse aspecto tambm vale a pena
lembrar as consideraes de Lefebvre (1976), que alerta para o fato de que a
construo um setor importante na luta contra a tendncia de queda da taxa mdia de
lucro da economia em funo de apresentar, relativamente aos demais setores
industriais, baixa composio orgnica do capital e ter seu caminho aberto e sempre
renovado para a especulao.
A quantificao do fenmeno da especulao ainda muito precria. No h
indicadores especficos sobre o preo dos terrenos, mas ao se considerar, ademais da
ampla publicidade sobre o assunto, o aumento do preo do metro quadrado dos imveis,
possvel observar para o perodo disponvel que em So Paulo (tabela 9) entre
1995 e 2002 houve um crescimento anual de 8,7% no preo do m 2, passando para
11,81% entre 2003 e 2011 e para o perodo do PMCMV um aumento anual do 17,78%
(2009/2011). Para a RMSP a taxa de crescimento um pouco menor, mas segue a
mesma tendncia.

Tabela 9 Crescimento anual (%) do Preo do m2 em So Paulo e RMSP

(1995/2011)

Perodo SP RMSP
1995/2002 8,69 7,76
2003/2011 11,81 10,40
2009/2011 17,78 15,50
Fonte: Relatrio Embraesp 2011.

Para os anos mais recentes o ndice FipeZap204, que engloba um agregado

para o Brasil, outras capitais e o DF (a partir de 2010) tambm mostra um aumento no
preo de m2 a partir do PMCMV. Obviamente esse aumento no se resume ao

203
Nesse ponto cabe destacar novamente que a desindustrializao aqui assume caractersticas especficas, das
quais o aumento retumbante do emprego no setor tercirio de grande produtividade como ocorreu nos pases
centrais no uma delas. Para uma anlise sobre as caractersticas da nossa desindustrializao, ver Feij (2005) e
Cano (2014).
204
Indicador produzido em parceria entre a Fipe e o ZAP Imveis, portal de classificados na internet pertencente aos
jornais Estado de S. Paulo e O Globo. Com metodologia prpria, calcula-se, a partir dos anncios de apartamentos
publicados no portal, o preo mdio do metro quadrado para venda em seis capitais, no DF e em um composto
nacional IPEADATA.
 137

programa, mas considerando que ele afeta fortemente a dinmica imobiliria urbana e
nas franjas das cidades (pressionando para incorporao de novas terras ao processo
de valorizao) possvel indicar que o aumento do preo do m 2 est diretamente ligado
poltica estatal.

Grfico 12 ndice Fipezap do Brasil, Capitais selecionadas e DF (jan2008/nov2014).

250

200

150 Fipezap - Brasil

So Paulo
Rio de Janeiro
100
Distrito Federal
Recife

50 Fortaleza

0
2008.01

2014.05
2008.05
2008.09
2009.01
2009.05
2009.09
2010.01
2010.05
2010.09
2011.01
2011.05
2011.09
2012.01
2012.05
2012.09
2013.01
2013.05
2013.09
2014.01

2014.09

Fonte: IPEADATA/FipeZap.

Cabe ressaltar ainda que a diminuio da disponibilidade de terrenos

urbanizados tende tambm a aumentar o preo da terra. Como ensina Jaramillo (2006),
quando no h, juntamente com a expanso urbana, um alargamento compatvel de
infraestrutura e terra urbanizada, prevalece a tendncia de aumento de preos. Assim,
parte do subsdio para compra da casa transferido ao proprietrio fundirio na forma
de renda. O aumento recente do teto do financiamento do programa parece ir nessa
direo, bem como o aumento da faixa de imvel que engloba a iseno fiscal para a
produo (que passou de 60 mil para 100 mil).
Outro fato que indica essa tendncia que o crescimento do Financiamento
mais subsdios (tabela 10) maior para o perodo 2009/2013 que o crescimento de
 138

unidades financiadas respectivamente 47,53% e 41,13% ao ano , corroborando a

hiptese de que parte dos recursos concedidos foi capturada pelo aumento da renda
fundiria e/ou pelo aumento dos Custos Unitrios Bsicos da construo por m 2
(CUB)205. Aps o ano de 2009 (de arrefecimento da atividade econmica em funo da
crise), o CUB geral para o Brasil teve crescimento estvel, em torno de 7% ao ano,
sendo que, entre os componentes do ndice, o CUB por mo de obra aumenta a taxas
maiores que os demais (materiais, despesas administrativas e equipamentos). Em que
pese o aumento do preo dos materiais, isso causou uma queda de participao do CUB
dos materiais no total do CUB do pas. Comparando o crescimento do CUB com o
crescimento do preo dos imveis da RMSP supe-se que a presso da valorizao
imobiliria sobre o programa tem sido superior a dos custos de produo.

Tabela 10 Quantidade de Financiamentos e Financiamentos mais subsdios

concedidos pelo FGTS ao PNHU (2009/2014) R$ a preos de nov/2014 IPCA

ANO QTDE Financ + Subs

2009 80.742 7.095.191
2010 244.669 22.393.821
2011 248.438 23.553.172
2012 292.468 29.156.548
2013 320.359 33.641.841
* 2014 282.956 29.960.231
TOTAL 1.469.632 145.800.804
* Posio: 28/11/2014.
Fonte: Elaborao prpria com Dados do FGTS.

Destarte, em moldes semelhantes poca da poltica do BNH, a opo de

construo de novos conjuntos habitacionais converteu-se em um campo de extensa
acumulao primitiva, j que expandiu-se a valorizao de terras que, apenas pela
dinmica imobiliria, no estariam no horizonte de utilizao. Como discutem Cardoso
et. al. (2011), a lgica da proviso privada, regulada por parmetros tcnicos e por um
teto no preo do imvel, buscar ampliar sua taxa global de lucro em dois sentidos:
diminuindo ao mximo os custos de produo e barateando a terra. O primeiro aspecto
ocorre pelos ganhos de escala, intensificao tecnolgica e, no limite, pelo ajuste na

205
Dados da CBIC disponveis em: http://www.cbicdados.com.br/menu/custo-da-construcao/cub-medio-brasil-custo-
unitario-basico-de-construcao-por-m2
 139

remunerao do trabalho206. Ademais, tende a padronizar a produo e atender as

exigncias tcnicas mnimas, entregando, por exemplo, imveis com a menor metragem
possvel.
A diminuio do custo da terra se d pelos ganhos mercantis na reduo do
preo pago ao proprietrio; atravs da converso de terra rural em terra urbana; ou
mesmo com a mudana de legislao para a compra de glebas antes restritas. Essas
condies juntas implicam, geralmente, em um aprofundamento da periferizao e da
segregao socioespacial, pois os terrenos prprios para a escala grandes e mais
baratos so raros em reas bem localizadas. Estudo de Lima Neto et. all/IPEA (2014)
que avalia a localizao dos empreendimentos da F1 em diversas metrpoles (Belm,
Fortaleza, Belo Horizonte, Porto Alegre e Goinia) indica que na segunda fase do
programa a distncia entre os empreendimentos e o centro econmico das RMS
aumentou207, corroborando a hiptese que, em contexto de aumento dos custos, a
tendncia que os empreendimentos sejam construdos mais longe dos centros das
cidades.
No mesmo sentido ressalta-se que novas reas tambm foram valorizadas
pela necessidade de um mnimo de infraestrutura financiada pelo Estado. Essa
valorizao contamina diferenciadamente no apenas esses novos "bairros", como
toda a cidade atravs da produo social de nova localizao. Neste sentido,
o BNDES tem um contrato de repasse de recursos Caixa Econmica Federal para
financiamento de infraestrutura em projetos de habitao popular no mbito do "Minha
Casa Minha Vida". Cabe ressaltar que o repasse financeiro para que a Caixa
Econmica Federal opere os recursos por meio de linha prpria, sendo de sua
responsabilidade a gesto dos recursos e o acompanhamento e monitoramento das
206
Assim como em outras reportagens, o Estado de So Paulo de 10 de maio de 2012 noticia a utilizao de trabalho
anlogo escravido em obra do MCMV. MP flagra trabalho anlogo escravido em obra do 'Minha Casa, Minha
Vida' http://www.estadao.com.br/noticias/cidades,mp-flagra-trabalho-analogo-a-escravidao-em-obra-do-minha-casa-
minha-vida,871221,0.htm acesso em: 12/05/2011.
207
O estudo toma como referncia a distncia euclidiana entre o empreendimento e um ponto determinado no centro
da regio economicamente mais ativa da cidade, sem considerar, por exemplo, o diferencial de infraestrutura entre os
pontos, o que poderia acarretar distores na anlise. Segundo os autores, Pode-se cogitar, assim, que processos de
estruturao urbana semelhantes aos que havia em perodos anteriores da poltica habitacional brasileira por
exemplo, a atuao do Banco Nacional de Habitao (BNH), entre 1964 e 1986 estariam sendo reeditados na
atualidade, com a produo habitacional junto a infraestruturas que atuariam como extensores urbanos (termo
elaborado por Manoel Lemes da Silva Neto, citado em Santos, 2007) em meio a reas com servios ainda precrios.
Ao mesmo tempo, a poltica habitacional, para contornar a falta de servios essenciais nas localizaes dos novos
empreendimentos, viabilizaa sua proviso, prevendo recursos para este fim, conforme mostramnormativos recentes
(LIMA NETO et all, 2014, p.86).
 140

operaes de crdito efetuadas, incluindo a execuo fsica e financeira dos projetos

contratados. Segundo dados da CEF o valor aplicado nessa modalidade de
financiamento foi de R$ 206,1 milhes de reais. O BNDES no possui nenhum programa
especfico voltado para o "Minha Casa Minha Vida", porm, por meio da Linha de
financiamento BNDES-Estados, possvel financiar a contrapartida dos Estados
concedida aos projetos apoiados pela CEF, bem como aes de infraestrutura que
podem complementar os investimentos no mbito PMCMV208.
Obviamente esse padro deve ser confrontado com pesquisas empricas
primrias para observar como ocorre a ocupao e a valorizao do territrio, o que est
sendo realizado no mbito de diversos pesquisadores e ncleos de pesquisa. A
periferizao parece ser uma tendncia propcia a todas as faixas de renda, mas
especialmente F1. No uma dinmica exclusiva das metrpoles209 (como Belm,
Goinia, Fortaleza, etc.), estando presente nas cidades de estratos intermedirios (Rio
Preto, Petrolina, Maring, etc.). Na RMSP, como apontado na seo anterior, o padro
est mais ligado s reas perifricas consolidadas, ou seja, j urbanizadas. Destaca-se
tambm a atuao de rgos municipais como as Cohabs e Secretarias de
desenvolvimento urbano na doao do terreno. Em que pese ser mais difcil contratar
unidades da F1 na RMSP em relao ao restante do pas, essa participao de rgos
pblicos evidencia, geralmente, condies melhores de articulao dos conjuntos
habitacionais com o tecido urbano210.
Em termos histricos inegvel a dimenso do PMCMV. O grfico 13 ilustra,
com nmero de unidades, os momentos de maior oferta habitacional desde 1964. No
entanto, diferentemente do BNH a poltica atende com maior vigor a faixa de menor
rendimentos e fornece subsdio quase integral (chegando a 95% do total do valor do
imvel) na compra do imvel. No entanto, sem os dados abertos do FAR no possvel
verificar, dentro da faixa 1, se o financiamento e subsdio est atendendo o limite

208
Entretanto, como a Linha BNDES Estados pode ser destinada a quaisquer e diversos gastos de capital dos
Estados que atendam aos critrios de financiamento do BNDES, estas informaes no esto sistematizadas,
conforme informou o Banco durante a requisio dos dados.
209
Essas consideraes foram realizadas com base nos artigos do livro organizado por CARDOSO, A. O Programa
Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013. E pela pesquisa sobre o
PMCMV realizada no CEDE IE/Unicamp.
210
ROLNIK, R. (Coord) Relatrio de Pesquisa LabCidade FAU/USP, 2014. Disponvel em:
http://www.labcidade.fau.usp.br/arquivos/relatorio.pdf
 141

superior de 2 a 3 salrios (tendncia histrica dos programas habitacionais do

continente) ou se atende majoritariamente as faixas inferiores (realidade que parece
estar mais atrelada s remoes em funo de grandes eventos ou desastres naturais,
do que a populao historicamente mais pobre).

Grfico 13 Unidades Habitacionais (SBPE + FGTS) 1964-2013*

1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Fonte: CBIC e ABECIP (1994).
* Dados de novembro de 2013

Ainda sobre a avaliao do programa, pesquisa realizada pelo IPEA/Ministrio

das Cidades (2014) mostrou o grau de satisfao com as unidades por parte dos
beneficirios de uma amostra de conjuntos habitacionais do FAR no pas. Entre os
quesitos avaliados os que mais chamam ateno so as menores avaliaes para a
insero urbana (em especial o tempo de demora do transporte) e para a avaliao
positiva sobre a diminuio do custo de vida, principalmente em relao ao aluguel. De
modo geral, a percepo de aumento de bem estar para as famlias foi grande, fato
corroborado tambm pela baixa inteno das famlias em mudarem das casas. A
evoluo do programa e a forma com que os problemas relatados pelos usurios sero
administrados permitiro saber se haver ou no problemas comparveis aos
abandonos das casas que ocorreram aps polticas semelhantes no Chile ou Mxico.
Sobre a relao da poltica com o dficit habitacional, talvez ainda seja cedo
para tecer concluses propriamente ditas, mas possvel fazer algumas consideraes.
 142

Em primeiro lugar cabe destacar que, segundo os dados da FJP, entre 2009 e 2012
(anos do PMCMV) o dficit diminuiu em aproximadamente 350 mil domiclios no pas.
Como aponta o grfico 14, contribuiu para isso a reduo do dficit sobre dois
componentes: os domiclios precrios (com queda de 204.857 domiclios) e a coabitao
o (com a queda mais expressiva de 646.084 domiclios). Isso expressivo, uma vez que
estes dficits significam mais diretamente a necessidade de novas unidades. A
diminuio absoluta no dficit no foi maior em funo do aumento significativo da
participao do componente nus excessivo com aluguel (que teve crescimento de
6,24% ao ano, com total de 516.933 mil domiclios).

Grfico 14 Evoluo dos componentes do Dficit Habitacional brasileiro entre 2007 e

2012 (numero de domiclios)

Fonte: Nota tcnica FJP (2013).

Esse um componente importante que exige esforos de pesquisa para

explicar, detalhadamente, a relao da economia brasileira e da poltica habitacional
com o aumento recente dos alugueis parte da dinmica da renda da terra urbana. O
grfico 15 mostra a evoluo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M) que baseia
os reajustes anuais do aluguel e do ndice de preos de aluguel em So Paulo
(Secovi) que tambm considera o reajuste sobre os novos contratos , evidenciando
um distanciamento consistente entre ambos a partir do incio de 2009. Essa dinmica
 143

est atrelada valorizao dos imveis em geral, mas so necessrias outras pesquisas
para tentar avaliar como isso ocorre nos diferentes estratos de renda. Como indica o
dado do dficit, a populao que se encontra entre 0-3 salrios mnimos foi severamente
prejudicada com o movimento do mercado e constitui novo desafio para a poltica
habitacional. A prxima Pesquisa de Oramento Familiar indicar, com maior preciso, a
validade da anlise.

Grfico 15 Evoluo do IGP-M e do ndice de preos do Aluguel em So Paulo

Secovi (2004/2014)

250

200

150

Aluguel SP - Secovi
100
IGP-M
50

0
abr/06

abr/07

abr/08

abr/09

abr/10

abr/11

abr/12

abr/13

abr/14
out/05

out/06

out/07

out/08

out/09

out/10

out/11

out/12

out/13

out/14

Fonte: IPEADATA; SECOVI-SP.

Comparando o ritmo de queda do dficit (350 mil domiclios para o perodo de

2009 e 2012, ou seja, 87 mil domiclios por ano) ao ritmo de unidades contratadas no
mesmo perodo (aproximadamente 378 mil por ano)211, observa-se que a diminuio do
dficit (do ponto de vista quantitativo) apresenta pouca correspondncia com aumento
da contratao de unidades. De um lado, esses dados podem estar mostrando certo
atraso na captao dos resultados quantitativos do programa, j que, no
necessariamente o ano de contratao dos imveis corresponde ao ano da entrega e a
relao entregues/contratados ainda baixa. Ou seja, se todas as contrataes se
efetivarem e agregando os resultados posteriores a 2012, deve haver um impacto maior
do PMCMV sobre as prximas pesquisas.

211
Embora este dado tambm tenha sido fornecido pela CEF e Ministrio das Cidades, eles no podem ser
comparados aos dados da tabela 8 (mais precisos e atuais) porque aqueles dados agregam todos os anos do
programa.
 144

De outro lado, acredita-se que parte deste resultado se deva incapacidade

da poltica de resolver o dficit enquanto manifestao tpica da reproduo do espao
urbano subdesenvolvido. Nesse sentido, conjugado ao fato de que as migraes tenham
diminudo seu ritmo nos anos 2000 e que o problema se concentre numericamente nas
metrpoles (que tem ritmo de crescimento muito inferior mdia nacional), a
permanncia do dficit em um momento de expanso histrica da construo de
unidades, sugere que, em que pese sua diminuio, h uma reproduo do problema
habitacional. Em princpio isso se deve majoritariamente ao aumento do peso do aluguel
no oramento familiar da F1 e a uma queda menos contundente dos domiclios precrios
em relao coabitao (que foi o componente que mais respondeu poltica
habitacional).
Ainda h que se trabalhar com a hiptese de que a coabitao tambm esteja
presente nas unidades do PMCMV. Nesse sentido, cabe citar a pesquisa realizada pelo
IPEA (2014) onde 3,4% dos domiclios do PMCMV pesquisados, apresenta
adensamento excessivo, embora na grande maioria deles (96,1%) viva apenas uma
famlia. Isso significa que nas prprias moradias produzidas pelo programa h a
possibilidade de reproduo dessa condio do dficit. Na comparao com os demais
pases se voltar a essas questes, mas pode-se adiantar que, tratada da forma como
est sendo, a poltica habitacional parece ser um castigo grego para a sociedade
brasileira: estamos carregando gua com uma peneira.
 145

3. As polticas habitacionais latino-americanas no perodo

neoliberal (1990/2013): Mxico, Colmbia e Venezuela
O terceiro e ltimo captulo desta tese discute as transformaes econmicas
e as polticas habitacionais na Colmbia, Mxico e Venezuela a partir do final da dcada
de 1980. A primeira seo trata das principais caractersticas das economias nacionais
em trs perodos: os anos 1980, de crise e desmonte dos Estados nacionais; os anos
1990, da consolidao do neoliberalismo e do agravamento da crise social urbana; e do
perodo de recuperao das econmicas nacionais, onde se distinguem as
caractersticas de insero dos trs pases no padro neoliberal dos anos 2000. A
Segunda seo aborda, a partir do prisma da economia, os principais fatos da
urbanizao recente, bem como a permanncia da maioria dos problemas urbanos e
habitacionais nos pases e suas principais metrpoles. A terceira seo inicia com as
linhas gerais que orientam as polticas habitacionais neoliberais, especificamente a partir
das recomendaes dos organismos internacionais sobre a diminuio do papel do
Estado e a ascenso dos mecanismos de mercado que passam a dominar a maioria das
polticas do perodo recente. As trs ltimas subsees versam especificamente sobre
as polticas habitacionais dos pases e servem de base para a comparao dos casos,
que se realizar mais acuradamente nas concluses finais do trabalho.

3.1. Economia e Urbanizao na Amrica Latina no perodo 1980/2010:

Colmbia, Mxico e Venezuela.

Como visto no captulo anterior, a manuteno da relativa soberania nacional

presenciada durante o processo de industrializao latino-americana foi impossibilitada a
partir do final da dcada de 1970 com a busca dos EUA em reestabelecer sua
hegemonia econmica, poltica e financeira. Esse momento marca o incio da crescente
imposio de polticas neoliberais por parte dos EUA que buscava, em funo de sua
reestruturao produtiva e financeira, uma rearticulao com a periferia capitalista. Os
Estados Nacionais latino-americanos pouco puderam fazer para contrapor tal
movimento, pois, em sua maioria, estavam atados a um padro de
financiamento/endividamento e vulnerabilidade externa que significou aguda crise
econmica e, com isso, um crescente movimento de subordinao s regras na nova
ordem mundial.
 146

Assim como no caso brasileiro, na maioria dos pases a necessidade de

transferncia de recursos reais ao exterior para fazer frente dvida e seus servios
exigiu uma poltica econmica orientada para a reduo da demanda interna, ao
incentivo s exportaes e promoo do equilbrio fiscal. Combinao que conduziu a
uma distoro dos preos internos e dos setores econmicos. Nesse sentido, a dcada
de 1980 marcada, de um lado, por um aumento da inflao e do aumento do gasto
estatal com os juros e correo cambial, de outro, pelo processo de estatizao da
dvida externa e diminuio dos gastos sociais.
O aumento dos juros internacionais e seu desdobramento para as dvidas
internas promoveram a quebra financeira de vrios Estados na Amrica Latina,
principalmente depois da moratria mexicana em 1982. O corte do crdito externo para
o financiamento dos pases inaugurou um novo perodo de submisso ao sistema
financeiro internacional por meio dos planos de estabilizao e das reformas
institucionais impostas pelos organismos internacionais, como FMI e o BIRD/Banco
Mundial. A contraparte das ajudas oficiais e do crdito foi a austeridade, que engessava
a atuao estatal na economia. Em meio a essa nova configurao de poltica
econmica, a economia latino-americana presenciou no apenas uma reduo no seu
crescimento, como tambm um retrocesso no movimento de diversificao da estrutura
produtiva. Isso, inevitavelmente, agravou as demais questes sociais, como
desemprego, informalidade, reduo real dos rendimentos e precariedade das
ocupaes.
No caso da Colmbia, algumas circunstncias fizeram com que a crise da
dvida e a respectiva poltica econmica incidissem de forma particular frente aos demais
pases. A elevao no final da dcada de 1970 da exportao, principalmente do caf
(produto tradicional da pauta exportadora colombiana e cujos preos aumentariam
novamente a partir de 1985), reverteu o saldo da conta corrente e aumentou o nvel de
reservas internacionais, atenuando o processo de endividamento. Alm disso, a prpria
estrutura da dvida anterior forneceu maior desafogo para as contas pblicas, uma vez
que seus prazos eram de mdia e longa durao.
Dessa forma, o perodo crtico da economia colombiana se restringiu
primeira metade da dcada de 1980, com uma reduo do PIB em 1981-1983, mas um
 147

nvel relativamente baixo de inflao. Ainda assim, a partir de 1984, o governo

colombiano contrai emprstimos junto aos organismos internacionais, atrelado
promoo de reformas comerciais (eliminao de novas restries s importaes e
subsdios), de medidas monetrias (aumento dos juros) e de combate ao narcotrfico.
O desempenho econmico a partir de meados de 1985 foi satisfatrio em
temos de crescimento, com uma taxa anual de 4,6% at 1990, em grande parte fruto da
expanso do setor de minerao e da indstria de transformao (que compensaram a
evoluo da agropecuria e da construo, infligidas pelo corte nos gastos pblicos e
restrio de financiamento). Os indicadores sociais acompanharam a trajetria da
economia: o desemprego se amplia em 1985 e desacelera no quinqunio seguinte; os
altos graus de informalidade se mantm; h um aumento diminuto do salrio real (2%)
entre 1985-1990; e uma leve melhora na distribuio de renda em virtude da
preservao mnima dos gastos sociais e pelo comportamento do salrio.
No Mxico a crise da dvida na dcada de 1980 foi mais aguda, com um
crescimento negativo do PIB em trs anos e inflao persistente entre 60% a 159% ao
ano. A origem da crise se encontra nas aes adotadas na dcada anterior, quando a
opo do governo Lpez Portillo (1976-1982) pelo desenvolvimento da economia
petroleira, sob forte influencia dos EUA, ocasionou uma srie de desequilbrios na
economia. Isso porque, alm da expanso da atividade ter sido pautada no
endividamento externo, o aumento do preo do petrleo resultou um uma forte
valorizao cambial e, consequentemente, aumento relevante das importaes e
deteriorao das transaes correntes.
O aumento do dficit comercial e na conta de capital, o golpe indstria
nacional e o aumento da inflao foram fatais para economia mexicana diante do
aumento dos juros internacionais. Esse movimento exigiu a desvalorizao cambial, ao
mesmo tempo em que o Estado assumia parte da dvida externa privada. A tentativa
(ineficaz) de conter a exploso do dficit pblico contou com corte de gastos, aumento
dos preos de servios, conteno salarial, repasse para o setor privado de entes
estatais, entre outras medidas tpicas da estatizao da dvida.
Diante da gravidade das contas externas e da moratria de 1982, a
necessidade de financiamento por organismos internacionais abriu margem para a
 148

introduo de reformas liberalizantes a partir de 1983. Elas abarcaram: a abertura

comercial pela reduo das tarifas para produtos importados e pela promoo de
exportao de manufaturas; abertura da economia ao investimento estrangeiro; e
privatizao de empresas e rgos estatais. Destarte, a economia mexicana marcada
por um estancamento com queda da demanda interna tanto no consumo, quanto no
investimento. A dinmica da economia s no foi pior em funo das exportaes de
petrleo (com preos em baixa), carvo, cobre e das indstrias maquiladoras (que em
vista ao mercado americano, estavam presentes na economia desde 1965). A indstria
de transformao reduziu sua participao, ainda que a produo das maquiladoras
tenha se ampliado.
Esse aparente paradoxo se explica pela dinmica e intersetorialidade
especficas que as maquiladoras possuem na economia mexicana. A construo dessas
plantas industriais, comandadas por empresas transnacionais dentro da sua estratgia
de valorizao mundial, procura usufruir do baixo valor da fora de trabalho em
processos de trabalho de pouca gerao de valor. Isso s se torna possvel porque a
maior parte dos insumos utilizados provm de fora, com isso, quase a totalidade do valor
exportado , na verdade, reexportao, com pouca gerao de valor interna e
dinamismo industrial212. As empresas maquiladoras ainda se beneficiaram da piora
sensvel das condies da classe trabalhadora que v seu poder de barganha reduzido
pelas transformaes no mercado de trabalho. A presena perversa das maquiladoras
na economia mexicana se acentua, posteriormente, com a firmao do tratado de livre
comrcio da Amrica do Norte, como ser visto adiante.
A Venezuela constitui um caso que merece ser analisado a partir de suas
especificidades, pois se formou uma economia preponderantemente petroleira, que s
avanaria na diversificao industrial na dcada de 1950. Limitaremos a descrio no
chamado paradoxo fiscal e cambial213, apenas para destacar algumas caractersticas
importantes para o manejo da poltica econmica e social do pas. Uma atividade
eminentemente exportadora (com maisde75% do valor das exportaes totais) como o
petrleo tem a capacidade de produzir alta carga fiscal (cerca de 75% dela) para o

212
Como coloca Cano (2002), cerca de 85% do valor exportado tem apenas 15% de correspondncia de gerao
interna de valor.
213
Para detalhes sobre a estrutura da economia Venezuelana ver Cano (2002) e Meres (2010).
 149

Estado sendo, portanto, uma fonte de riqueza importante. Essas rendas, dependendo da
conjuntura social e poltica, podem ser mais ou menos utilizadas em benefcio da
melhora dos nveis de vida da populao em geral ou como fonte de renda
extraordinria de parcela restrita das elites nacionais.
A produo petroleira em pases que se estruturam fundamentalmente nessa
atividade tende a gerar, em momentos de auge da atividade, um excesso de divisas
para o pas com correspondente aumento da receita fiscal e gasto do governo. Caso
esse excesso de divisas no seja de alguma maneira esterilizado, o impacto na taxa de
cmbio ser avassalador, valorizando a moeda nacional e incentivando o aumento das
importaes. Em uma conjuntura internacional desfavorvel para o petrleo, no entanto,
os efeitos sero opostos, porm em um quadro de acomodao mais difcil, uma vez
que a estrutura de gastos do governo tende a no ser ajustvel rapidamente. Nesse
caso, o desequilbrio fiscal pode ser grande gerando um quadro inflacionrio crnico
e a diminuio da capacidade de importao tende a comprometer os nveis de
consumo.
Cabe ainda ressaltar o fato de que essa instabilidade, somada aos problemas
gerais apontados das economias subdesenvolvidas, tambm dificulta o desenvolvimento
da produo interna e a diversificao da estrutura produtiva nacional. Pela indstria
petroleira ser um setor com alta composio orgnica do capital cuja parte das
mquinas, equipamentos e insumos para produo so importados, sua expanso
tampouco representa um aumento significativo de postos de trabalho industriais,
tornando a urbanizao oriunda desse movimento ainda mais complicada.
Diante desse contexto, durante a dcada de 1970 a economia venezuelana
havia se beneficiado pelo aumento do preo do petrleo. A despeito da valorizao
cambial, essa conjuntura permitiu que as exportaes petrolferas se ampliassem e que
fosse possvel expandir o investimento na diversificao parcial da economia interna 214.
No entanto, os dficits em transaes correntes empurraram o pas no caminho do
endividamento externo, redundando tambm na crise do financiamento no anos 1980.
Essa conjuntura agudizada com a queda internacional do preo do petrleo que ganha
214
Cano (2002) aponta a formulao do Plan de Desarrollo Nacional empreendido nos anos 1970 para diminuir a
dependncia da economia venezuelana do petrleo. No entanto, os resultados foram alcanados apenas
parcialmente, uma vez que os dficits em transaes correntes diminua a possibilidade de endividamento da
economia.
 150

nfase a partir de 1984. Assim, entre 1980 e 1990 o PIB venezuelano apresentou uma
reduo de 6,8%.
Entre 1980 e 1984 o aumento da receita fiscal afastou posturas mais liberais
por parte do governo de Luis Herrera Campins (1979-1984) que, mesmo em meio crise
da dvida, amplia o gasto pblico para evitar a depresso. No entanto, isso no evitou o
ajuste ortodoxo diante da inflao, o que prejudicou fortemente o crescimento. Alm
disso, com o controle do processo inflacionrio, as taxas reais de juros diminuram,
ampliando a fuga de capitais e agravando as contas externas. Destarte, somando a crise
da dvida externa com a diminuio do preo do petrleo, as tentativas de manter o nvel
de atividade interno fracassam e reforam a trajetria de baixo crescimento.
Ainda assim, as exportaes foram mantidas pela maturao de plantas
industriais de prospeco e refino de petrleo construdas na dcada anterior e,
principalmente, pela exportao de outros produtos minerais, como o ferro, carvo,
bauxita e ouro. Nos demais setores produtivos, vinculados ao mercado interno, a
situao foi mais grave. A indstria de construo foi afetada pela reduo do
investimento privado e pblico (mais ao final da dcada) e das dificuldades de
financiamento habitacional. Para a indstria de transformao, a expanso de pouco
mais de 20% entre 1980 e 1990 foi, em grande parte, decorrncia das atividades
exportadoras minerais. Tanto os bens de consumo durveis quanto os de capital
reduzem sua participao na estrutura industrial, enquanto que os bens intermedirios
correspondiam em 1990 a 57% do total da produo do setor, quase dez pontos
percentuais acimado do valor de 1980.
Nesse contexto, as condies de vida da populao venezuelana se
deterioram no perodo. A taxa de desemprego aberto que era de 6% em 1980 passa,
para 14% em 1984, atingindo 11% em 1990. Ao mesmo tempo, amplia-se o emprego
informal e h uma reduo do salrio mdio real. Inevitavelmente h tambm um
aumento da pobreza, com piora da distribuio de renda, principalmente nas reas
urbanas. A situao s no foi pior, pois o governo, na sua tentativa de manter o gasto
pblico, consegue prover minimamente alguns servios pblicos e gastos sociais.
situao crtica das economias latino-americanas na dcada de 1980 com o
desmonte do Estado desenvolvimentista soma-se a implantao de polticas neoliberais
 151

no continente, as quais provocaram um reordenamento da estrutura econmica dos

pases e sua insero no sistema capitalista internacional. O vetor dessas
transformaes foi a empresa transnacional que, aps garantir a reestruturao
produtiva e financeira no centro capitalista nas dcadas anteriores, procura enquadrar os
pases perifricos dentro do seu esquema global de valorizao produtiva e financeira. A
justificativa ideolgica que permeava a introduo das polticas neoliberais era que a
exposio do aparato produtivo nacional concorrencial internacional e a liberalizao
dos fluxos de capitais resultariam em maior eficincia e produtividade.
O novo arranjo poltico e econmico que se estabelece nos anos 1990 passou
pela: concluso da renegociao da dvida externa (novo financiamento e polticas de
ajuste); combate inflao crnica, onde a estabilidade tinha como objetivo diminuir os
riscos para o capital estrangeiro; e introduo de reformas liberalizantes na
administrao pblica, no setor privado e nas relaes de trabalho. Essas medidas no
podem ser vistas como reformas pontuais e isoladas, elas conformaram um todo
estruturado que alterou a forma de insero dos pases no sistema internacional em
vrias dimenses (financeira, comercial, produtiva, trabalhista).
Cabe destacar, por exemplo, a relativa homogeneidade nos programas de
estabilizao que alm de se pautarem nas aes realizadas no perodo anterior, ainda
contaram com uma poltica cambial que promovia uma valorizao acentuada com o
objetivo de facilitar as importaes. Estas, por sua vez, j se avolumavam com a
reduo das tarifas e barreiras administrativas. A demanda interna, ao ser
crescentemente satisfeita pelas importaes, reduziu o crescimento econmico e
ampliou o desemprego, onde a queda do salrio real, alm de ser um instrumento de
combate inflao, permitiu a reduo dos custos para as empresas. Mais uma vez,
esse movimento geral das economias latino-americanas teve nuances e intensidades
distintas em cada um dos pases.
No caso da Colmbia, o incio da dcada de 1990 conturbado: a crise
econmica da dcada anterior provoca um aumento dos preos, ainda que num patamar
menor que no restante do continente. Ao mesmo tempo h uma escalada da violncia
em decorrncia das aes da guerrilha, das milcias (que depem as armas no final do
perodo e se tornam um brao do crime organizado nos espaos urbanos) e do
 152

narcotrfico. No incio do governo Gaviria (1990-1994), dessa forma, se assiste a um

descrdito das instituies pblicas em todas as esferas. Na tentativa de promover uma
concertao nacional, o governo toma um vultoso emprstimo junto ao BIRD/Banco
Mundial e empreende uma srie de reformas de cunho neoliberal que avanam no
decorrer da dcada medida que seus resultados promovem um maior crescimento da
economia, ainda que efmero.
As reformas seguiram a mesma tendncia dos demais pases. Assim, na
administrao pblica desmontaram-se os antigos aparelhos do estado
desenvolvimentista, seja pela extino e reformulao dos rgos de interveno e
planejamento, seja pela privatizao de empresas estatais e/ou concesso de setores
estratgicos. Alm disso, houve um corte no nmero de funcionrios pblicos e medidas
de descentralizao dos servios bsicos sob a superviso do governo central. A
abertura comercial se iniciou em 1990 com diminuio abrupta das tarifas de importao
para bens de consumo, intermedirios e bens de capital. Tudo isso amparado pelo fim
da poltica de minidesvalorizaes e pela manuteno/adoo de acordos multi e
bilaterais. Entre eles est, inicialmente, o Pacto Andino (nascido em 1969), mas
tambm, sob o pretexto de apoiar o desenvolvimento e combater a violncia do
narcotrfico que ganhava ateno internacional, firmaram-se acordos com o Mercado
Comum Europeu e os EUA. O capital estrangeiro se beneficiou da liberalizao das
contas externas com a garantia de liberdade nas suas operaes internas e nas
remessas de lucro, com alguma restrio normativa para determinados setores
estratgicos como servios pblicos, petrleo e minerao.
Nesse sentido, a reforma financeira abarca a liberalizao das taxas de juros,
fim do crdito dirigido, modernizao dos bancos comerciais, instalao de novas
instituies financeiras, independncia do banco central, entre outras medidas que
facilitavam a extroverso da economia. Por esses mecanismos a poltica de
estabilizao da Colmbia, que no apresentara um fenmeno inflacionrio to elevado,
se limitou a medidas monetrias restritivas nos meios de pagamentos e na elevao dos
juros (auxiliadas pela abertura comercial), bem como na conteno dos gastos pblicos.
As reformas ainda passaram pelas dimenses tributrias e laborais. No
primeiro caso, ela contemplou a simplificao de impostos, declaraes e procedimentos
 153

fiscais e diferena de alquotas nos impostos diretos e indiretos. O resultado foi um

fortalecimento do carter regressivo da estrutura tributria, com aumento do imposto
sobre valor adicionado e reduo gradual do imposto de renda, favorecendo, ainda, a
repatriao de capitais nacionais pela iseno de impostos. No mercado de trabalho, a
situao do trabalhador se deteriora pela: reduo do valor das indenizaes e dos
prazos no caso de desligamento, maior liberdade do empregador para definir tempo de
experincia e do contrato de trabalho temporrio.
Diante dessas medidas, a evoluo da economia colombiana, se comparada
s promessas do discurso neoliberal, foi um fracasso. O PIB apresentou na dcada um
crescimento substancial somente no perodo1993-1995, logo em seguida reduzindo seu
patamar. Por trs desse fato est a incapacidade do modelo neoliberal de promover um
crescimento persistente com equidade. Ainda que a formao bruta de capital tenha
levemente ampliado, o consumo total da economia cresce num patamar ainda acima,
devido o maior acesso a bens importados, o que gerou sistematicamente saldos
negativos em transaes correntes.
Em termos produtivos, o impacto pode ser visto no aumento das importaes,
num patamar acima do crescimento das exportaes. Essa tendncia ocorreu inclusive
na agropecuria, onde a produo ligada ao mercado interno sofreu uma reduo na
rea e na quantidade produzida fato que, somado queda da produo de caf, reduz o
supervit do setor como um todo. A situao rural piora ainda mais nesse perodo tendo
em vista a violncia promovida pelo Estado, narcotrfico e guerrilhas, onde a migrao
para a rea urbana foi a soluo encontrada para quase 2/3 da populao das regies
de conflito.
A indstria de transformao sofreu com a abertura comercial. Apesar da
ampliao do coeficiente de exportao, o dficit comercial se ampliou no perodo, onde
as importaes industriais foram maiores precisamente nos segmentos mais dinmicos,
como qumica, material de transporte, materiais eltricos. Dessa forma, a produo
industrial fica praticamente estagnada, atingindo uma mdia 1,6% ao ano entre 1990-
1997. Tambm a construo civil ficou refm do baixo dinamismo, com uma contrao
da construo privada de residncias e apenas uma manuteno da produo no caso
das obras pblicas (principalmente a partir da crise imobiliria de 1996, como se ver
 154

mais adiante). Mesmo a indstria de extrao no teve um comportamento satisfatrio

uma vez que a recesso mundial no incio da dcada e a queda dos preos do petrleo
no permitiram aumento no valor da produo.
Em meio a esses novos condicionantes da economia colombiana, a situao
dos trabalhadores se deteriora ainda mais: a taxa de desemprego aumenta no final da
dcada; aumenta o subemprego no setor tercirio; embora tenha ocorrido um aumento
no salrio mdio urbano, isso se deveu s demisses que se concentraram nas
ocupaes de menores salrios; ainda assim a distribuio de renda regride, inclusive
nas reas urbanas, que aumentam a taxa de pobreza e indigncia.
Como visto anteriormente, a introduo de poltica liberais no Mxico datam
na dcada de 1980 e so ampliadas pelo governo de Salinas (1988-1994) que tratou de
concluir a abertura e desregulamentao comercial e financeira e de promover maior
integrao com a economia norte-americana, por meio da afirmao do tratado de livre
comrcio da Amrica do Norte (TLCAN ou NAFTA, em ingls). Pelo TLCAN, os EUA
procuravam consolidar o Mxico como um espao de produo, investimento e consumo
sob sua influncia e em contraposio aos espaos controlados pelo Japo e Europa.
O Mxico se torna, dessa forma, um importante receptor de investimentos
norte-americanos, em busca das baixas taxas de salrio vigentes na regio fronteiria, o
que exigiu uma srie de reformas. A primeira delas foi a comercial, concluda j em
1988, com reduo de restries no tarifrias, equiparao de tarifas e simplificao de
servios aduaneiros. As maquiladoras, ento, aumentam sua participao na economia
mexicana onde a produo se destina majoritariamente ao mercado norteamericano,
ainda que as permisses para a venda no mercado interno tenham crescido ao longo do
tempo. O tratado exigiu tambm a desregulamentao do capital estrangeiro e sua
operao sobre a economia nacional. Isso se deu com permisso de investimentos em
produtos e em setores at ento de maior preponderncia estatal, como segmentos da
petroqumica, transporte areo, martimo, entre outros. O setor financeiro forneceu um
tratamento especial para o TLCAN onde a participao estrangeira foi ampliada no
controle de bancos e grupos financeiros.
O TLCAN, dessa forma, foi o coroamento de uma srie de reformas
empreendidas nos anos anteriores e se tornar o eixo das polticas neoliberais no
 155

Mxico a partir de 1994. Ainda se observou, nesse perodo, a privatizao de servios

pblicos (com reduo do seu carter universal), de instituies sociais e empresas
estatais. Nesse movimento, uma importante transformao institucional com fortes
consequncias para a rea urbana, foi desobrigatoriedade do Estado em garantir terra
aos camponeses, o que deu margem para a privatizao dos ejidos e das propriedades
comunais (explorados no primeiro captulo da tese). Estava aberta a possibilidade, pois,
do capital estrangeiro e privado nacional acessarem essas terras, seja para produo
rural e extrativa, seja como forma de ampliar o mercado fundirio urbano por
incorporao das regies perifricas das cidades. Por fim, como no poderia deixar de
ser, as reformas alteraram tambm a relao laboral, com a permissividade de forma
precrias de trabalho e reduo de direitos trabalhistas.
O resultado da abertura da economia mediante as polticas neoliberais e a
integrao subordinada economia americana pode ser dimensionada pela crise
econmica que se estabelece em meados da dcada de 1990. A desregulamentao
financeira e os ingressos de capitais especulativos de curto prazo expandiram no incio
da dcada de 1990 o crdito privado, favorecendo as importaes e as privatizaes. O
aumento do ingresso do capital estrangeiro somado ao episdico aumento do preo do
petrleo levou a uma valorizao cambial. Contudo, esse processo conduziu a presses
sobre o balano de pagamentos que levaram a um questionamento por parte dos
agentes privados sobre a capacidade financeira do Estado em manter a taxa de cmbio.
A especulao contra a paridade redundou na desvalorizao, o que atingiu
os devedores privados e os bancos, minando as reservas internacionais e contaminando
as contas pblicas. A crise de insolvncia se espalhou por toda a economia, onde o PIB
teve uma queda de 6,6% em 1995, condicionando o Mxico a negociar junto aos EUA.
Para a sua execuo, o congresso americano exigiu como garantia que as faturas das
exportaes de petrleo fossem depositadas numa conta sob o controle do FED, alm
da execuo dos programas de ajuste do FMI.
Desse modo, a economia mexicana ao longo da dcada de 1990 exibe os
resultados tpicos do modelo neoliberal em pases perifricos: baixo crescimento,
reduo do montante de investimentos privados e pblicos, aumento do consumo
interno financiado pelo capital estrangeiro; aumento das exportaes, mas em um
 156

patamar inferior ao das importaes; reduo da participao da indstria de

transformao na estrutura econmica, etc. A especificidade mexicana reside na
preponderncia que as indstrias maquiladoras adquirem nessa integrao economia
mundial, onde a indstria petrolfera perde sua posio. Nesse contexto, nos anos 1990,
o paradoxo intersetorial se agudiza, causando uma regresso ainda maior na estrutura
industrial do pas215 e uma piora generalizada das condies sociais216.
Tambm na Venezuela durante a dcada de 1990 as polticas neoliberais
ditam o movimento da economia nacional, onde as reformas introduzidas ainda que
proporcionassem um supervit na balana comercial no perodo, ampliaram a
dependncia do setor petroleiro. As reformas e os ajustes recessivos se iniciam j em
meados da dcada de 1980, no segundo governo de Carlos Prez (1984-1989) em um
ambiente de desemprego crescente e inflao corroendo os salrios reais. As reformas
introduzidas causaram forte revolta popular como se ver adiante, mas ainda assim
prosseguiram sobre vrios segmentos da economia, no mesmo sentido experimentado
pelos outros pases.
As reformas empreendidas por Prez e aprofundadas no governo seguinte de
Rafael Caldera (1994-1999) em torno da Agenda Venezuelana se deram em um
cenrio de reduo do preo do petrleo a partir de 1993 que diminuiu os ingressos
fiscais e o gasto pblico. Apesar da amplitude das reformas, em algumas reas sua
intensidade avanou menos, como foram o caso das reformas do Estado as quais se
caracterizaram por: descentralizao administrativa e de servios pblicos, privatizao
de empresas pblicas; e ruptura dos monoplios pblicos com novas formas de
associao do capital privado (nacional e estrangeiro) sob o controle do Estado e por
tempo determinado.

215
Como visto, ainda que sua orientao seja a exportao crescente para o mercado norteamericano, os insumos e
equipamentos utilizados no processo produtivo so obtidos atravs das importaes. Assim, o aumento de produo
dessas indstrias no pode ser confundido com um aprofundamento e diversificao da economia, pelo contrrio: os
segmentos industriais que crescem acima da mdia do setor so aqueles que esto integrados s maquiladoras
(eltricos, alguns qumicos, siderurgia bsica) os quais ao no terem como fundamento o mercado interno, no
desenvolvem dinamicamente a produo dos demais setores produtivos.
216
Esse quadro perverso que se instala na economia mexicana nos anos de 1990 foi sentido por toda a populao. O
desemprego aberto aumenta, assim como o subemprego e informalidade, o salrio mnimo real reduzido
substancialmente, influenciando os salrios de todos os outros segmentos (inclusive para a indstria maquiladora), a
distribuio de renda no apresenta melhora e os gastos sociais do governo foram reduzidos.
 157

As reformas comerciais foram as mais intensas no perodo. Em 1990 a

Venezuela diminui e simplifica as tarifas de importao. Alm disso, promovem-se
acordos de livre comrcio com Colmbia, Mxico, Chile e Caribe. As reformas
comerciais com uma taxa de cmbio flutuante (ainda que controlada) aumentaram
significativamente o grau de abertura da economia venezuelana. Mesmo com a
tendncia de valorizao cambial, as exportaes do um salto e US$ 10,2 bilhes em
1988 para US$ 23,7 bilhes em 1996. Isso se deu pelo aumento da produo de
petrleo, a despeito da queda do preo internacional, e tambm do crescimento de das
exportaes de outras matrias primas e insumos bsicos.
Esse desempenho permitiu a manuteno de supervits comerciais, uma vez
que as importaes, mesmo com a abertura e valorizao entre 1997-98, apresentaram
um baixo crescimento diante da recesso do incio da dcada217. Apesar dessa
peculiaridade, o comportamento da abertura comercial revela os sinais tpicos da
vulnerabilidade externa que existem nas economias perifricas: em primeiro lugar, o
supervit comercial foi incapaz de conter o resultado do balano de servios (transporte,
turismo, encargos da dvida, etc.), alm disso, a reduo das importaes de bens
intermedirios e de capital, em um momento em que a produo de bens finais
industriais se reduz, um forte indcio da regresso industrial que se observa no pas.
Ainda sobre as reformas do perodo, a desregulamentao sobre o capital
estrangeiro se amplia em 1992 com a eliminao dos limites para re-investimentos,
remessas de lucros e vendas de participaes, alm de ter facilitado as condies de
acesso ao crdito externo. A reforma financeira, por sua vez, liberalizou as taxas de
juros e diminuiu os encaixes bancrios para crditos dirigidos. O Banco Central foi
reformulado no sentido de proibir o financiamento do governo, tornando-se mais
independente do controle do poder executivo. As reformas tributrias e fiscais
eliminaram vrios subsdios e garantiram o aumento das tarifas pblicas apropriadas por
grupos privados no processo de privatizao. A nova administrao tributria foi
permissiva s evases fiscais e inadimplncia, o que deteriorou as condies fiscais

217
Exceo regra foram as importaes de veculos e bens de consumo durveis, que respondiam segmentao
social no pas, onde os donos das rendas petroleiras sempre apresentaram um padro de consumo reflexo
facilmente realizvel no exterior.
 158

do governo que viu o investimento pblico e o gasto social por habitante em termos reais
ter seu valor reduzido em comparao a meados da dcada de 1970.
Por fim, a reforma no mercado de trabalho foi a ltima a ser concluda em
meio crise econmica e poltica do pas, com inflao e deteriorao do poder de
compra. A presso popular fez com que essas reformas no fossem to radicais quanto
em outros pases, mas ainda assim incorporaram mecanismos de reduo dos
benefcios sociais. Diante dessa situao, os anos de 1990 na Venezuela foram
marcados por baixo dinamismo da economia, aumento da vulnerabilidade externa e
deteriorao das condies de vida do trabalhador.
Como visto para o caso brasileiro, no incio do novo sculo, o desempenho
econmico dos pases latino-americanos foi, relativamente as duas dcadas anteriores,
alterado. Apesar da manuteno das polticas econmicas neoliberais, o crescimento
econmico mundial puxado pela China ps 2003 aumentou as exportaes latino-
americanas que, juntamente eleio de governos progressistas em alguns pases,
resultou num aumento do gasto pblico com equilbrio das contas pblicas. Mesmo
assim, como alerta Cano (2009) no se pode interpretar esse perodo como uma fase de
superao do neoliberalismo e retomada de projetos desenvolvimentistas. O retrocesso
da estrutura produtiva e manuteno da insero subordinada ao sistema econmica
internacional so provas da preponderncia das polticas liberais nos pases,
principalmente se observadas as consequncias da crise de 2008 tratadas mais a frente.
Ainda assim h diferenas relevantes quanto conduo das economias
nacionais e da atuao do Estado. Nesse sentido, possvel perceber pases em que os
pilares do neoliberalismo so mantidos praticamente inalterados, ou aqueles que
concomitantemente a essa manuteno promovem a introduo de polticas sociais
focalizadas e aumento da interveno estatal em determinadas esferas, como o caso do
Brasil, Chile (no perodo Bachelet) e Argentina. Outro grupo de pases, por sua vez, a
partir dos anos 2000, apontam em direo distinta, atravs de um movimento poltico
com forte apoio popular. Esses pases passam no apenas a questionar as politicas
neoliberais, como tambm a construir novas formas da produo nacional, sob
 159

orientao socialista218 como os casos da Venezuela, Bolvia e, em menor medida, o

Equador.
Dentre os pases tomados nessa pesquisa, Colmbia e Mxico, nesse
sentido, so aqueles em que a permanncia das polticas neoliberais na dcada de 2000
se d de forma mais intocada. No caso colombiano219, como coloca Gonzlez (2011),
consolida-se um modelo exportador especializado em petrleo e hidrocarbonetos que
incapaz de promover crescimento econmico, diversificao produtiva e gerao de
emprego, apesar de manter os indicadores macroeconmicos em ordem.
Esse modelo emerge diante da abertura dos anos 1990 e do aumento da
vulnerabilidade externa, quando o pas passava por um problema de financiamento dos
dficits permanentes no balano de pagamentos. A sada dada pelos partidrios das
polticas neoliberais passou pela especializao produtiva em minrios e em
hidrocarbonetos, os quais aumentam sua concentrao nas exportaes e nos
investimentos. Tal tendncia se amplia com o crescimento da economia mundial e
aumento do preo das commodities.
Como enfatiza Gonzlez (2011, p. 50), a maior abertura no permitiu construir
um caminho de crescimento sustentado de longo prazo, uma vez que a taxa mdia
anual de crescimento do PIB a partir das reformas inferior mdia histrica do pas.
Alm disso, a maior dependncia da economia mundial no ritmo das atividades internas
evidencia que a trajetria da economia nos ciclos econmicos mais insatisfatria, ou
seja, nos momentos de crise a queda da atividade mais intensa e nos de recuperao,
mais demorada.
O modelo exportador de minrios que se desenvolve no perodo logrou a
estabilidade econmica ainda que o custo para os trabalhadores e para a estrutura
produtiva fosse profundo. A partir da dcada de 1990, a Colmbia apresentou uma
tendncia de queda da taxa de inflao que era de 19,5% em 1995 e fora prevista para
2010 uma taxa de 2,8% (GONZLEZ, 2011, p. 51). Isso foi possvel atravs de trs
medidas sistematicamente adotadas. Em primeiro lugar, entre as medidas monetrias,
proibiu-se a emisso de moeda para emprstimos ao governo reduzindo a liquidez da
economia. Alm disso, desindexaram-se os ajustes salariais, ocasionando a queda do
218
Com isso no queremos afirmar que trata-se de um sistema socialista consolidado.
219
Na anlise da economia colombiana a partir de 2000 se utiliza o artigo de Gonzlez (2011).
 160

salrio real (que na viso dos formuladores da poltica acarretaria em diminuio da

inflao). Por fim, a abertura da economia com ingresso de capital externo permitiu uma
valorizao cambial que estimulava a importao de bens finais, matrias-primas e
equipamentos, reduzindo os custos dos salrios e, dos insumos produtivos de custo
unitrio.
Diante do vis exportador e especializado, a estrutura econmica colombiana
na dcada de 2000 sentiu os efeitos do parco dinamismo do mercado interno. A
agropecuria manteve a reduo na sua participao do PIB e fechou 2009 com 8,5%,
uma reduo de mais de 6%. em 14 anos. Os grandes ganhadores nesse perodo foram
a minerao e a construo de obras de infraestrutura (subordinadas ao primeiro) e de
habitao, restando indstria um estancamento no seu processo de desenvolvimento.
Esse comportamento da indstria uma decorrncia da abertura econmica e da
concentrao das inverses (nacionais e estrangeira) nos setores de minerao, devido
sua rentabilidade no mercado externo.
A especializao mineral-exportadora e a configurao de politica econmica
subjacente, alm de promoverem uma regresso da estrutura produtiva no pas, levaram
ainda a um aumento do desemprego e da desigualdade, como destaca Gonzlez (2011,
p. 53/54):

El costo o sacrificio macroeconmico se refleja en los resultados sociales del

proceso, siendo los ms evidentes la tasa de desempleo y el ndice de
desigualdad. Ambos son elevados y con muchas dificultades para reducirse
como consecuencia de un modelo econmico poco incluyente y nada distributivo.
En los ltimos 15 aos la tasa de desempleo es de dos dgitos, con altibajos
relacionados con el comportamiento del ciclo econmico: en las fases de crisis
supera el 14%, mientras que en las de mayor crecimiento se sita alrededor de
10%, sin bajar la barrera. El ndice Gini colombiano es, histricamente,
inequitativo, y en las dos ltimas dcadas se ha situado por encima de 57%, para
concluir como el ms elevado de Sudamrica, incluso por encima de Brasil. A
pesar de los buenos aos de crecimiento no se logra generar empleo suficiente
ni de calidad, lo que contribuye a que no haya un proceso redistributivo eficiente.

Tambm no Mxico se assiste na primeira dcada do sculo XXI um

aprofundamento das polticas neoliberais, as quais acarretaram a manuteno do baixo
crescimento, da vulnerabilidade externa e social, com desemprego e alta incidncia de
pobreza urbana e rural. Como coloca Osorio (2014a), a economia mexicana evidencia
uma debilidade na sua insero externa em vrias frentes: no dficit nas transaes
 161

correntes; agravado pelo dficit na balana comercial tanto no setor agropecurio quanto
no manufatureiro; no cmbio valorizado com entrada macia de capitais externos; na
dependncia das rendas petroleiras e da economia norte-americana.
Esses fenmenos so resultados do aprofundamento das polticas adotas
desde os anos de 1980, com o fim dos incentivos agropecurios e industriais, abertura
indiscriminada com cmbio valorizado e atrao de capital estrangeiro especulativo
como forma de garantir uma posio superavitria na conta de capital. Essas polticas,
como visto, fazem parte do esquema geral imposto pelo TLCAN o qual prometia
aumento de exportaes, de produtividade e do rendimento dos trabalhadores. Nada
mais longe da realidade.
Em outro artigo, Osorio (2014b) evidencia os resultados do TLCAN sobre a
economia mexicana. O crescimento do PIB entre 1994 e 2013 foi em mdia apenas
2,58% a.a. Em que pese o estmulo inicial, o comrcio exterior mexicano marcado
desde a ltima dcada por dficits crescentes, apesar do aumento das exportaes das
maquiladoras. O baixo crescimento, assim, decorre da impossibilidade das exportaes
lquidas em estimular a demanda agregada da economia. Mais propriamente dito, a
importncia das exportaes na dinmica da economia mexicana sobredimensionada
pelo fato de que o investimento tanto privado quanto o pblico se encontram num
patamar muito baixo e direcionado a setores exportadores, como o petrleo.
O comportamento do investimento explicado pelas medidas monetrias
restritivas e pela abertura financeira empreendidas, citadas anteriormente. Mas no caso
mexicano as baixas taxas de investimentos devem ser vistas tambm no
enfraquecimento da base arrecadatria do Estado e assim na sua dificuldade em
promover estruturalmente o investimento pblico e condies de financiamento para o
investimento privado. O quadro 6 a seguir mostra a participao da carga tributria 220 e
do investimento em infraestrutura como porcentagem do PIB para alguns pases
selecionados. Nele pode-se observar que o Mxico apresentava tanto uma baixa taxa de
arrecadao tributria (9,6%) quanto uma baixa taxa de inverso em infraestrutura
(1,3%) em 2008.

220
Os dados de carga tributria so calculados pela Cepal, os quais servem de base de comparao entre os pases,
no entanto, adverte-se que, para o caso do Brasil, esta carga est subestimada, onde, atualmente, corresponde a
aproximadamente 35,95% do PIB dados da receita Federal.
 162

Quadro 6 Carga tributria* e investimento em infraestrutura como porcentagens do PIB

- Argentina, Brasil, Colmbia e Mxico, 2008.
Pases % Tributos/PIB (%) ** Investimento em Infraestrutura/PIB (%) ***
Argentina 17,5 2,3
Brasil 23,7 2,3
Colmbia 15,2 2
Mxico 9,6 1,3
Fonte: Mnzer e Sols (2014, p. 13/14).
*soma dos ingressos tributrios diretos, dos indiretos e das contribuies sociais.
** para o ano de 2008
*** para o binio 2007-2008

Segundo Mnzer e Sols (2014), o Mxico possua em 2008 a menor carga

tributria em termos relativos na Amrica Latina. Dessa forma, os dficits externos
oriundos das transaes correntes s podem ser contrapostos pelas receitas fiscais que
a atividade petroleira propicia ao Estado mexicano. Sem essas receitas, como colocam
os autores, o dficit fiscal do governo seria sistematicamente e crescentemente negativo
a partir de 1993. Esse fato ilustra a dependncia da economia mexicana do setor
extrativo o que aumenta sua vulnerabilidade, tendo em vista as oscilaes da economia
mundial.
Desse modo, a economia mexicana na primeira dcada dos anos 2000
manteve as caractersticas tpicas do modelo neoliberal para pases perifricos, com
baixo e instvel crescimento, diminuio do poder estatal e aumento da vulnerabilidade
externa. O baixo crescimento, ao no corresponder a uma gerao de emprego,
manteve elevada a taxa de desemprego e de empregos informais.
A Venezuela, como abordado anteriormente, ter trajetria especfica nos
anos 2000, onde a economia refletir os avanos e os impasses de um novo projeto
sociopoltico221, cuja anlise mais precisa est alm do escopo deste trabalho. Segundo
interpretao de Reinaldo Gonalves (2009), a experincia venezuelana apresenta trs
perodos especficos de desenvolvimento. O primeiro deles comea j na posse de
Chvez em 1999 e nos debates em torno da promulgao de uma nova constituinte que
Chvez ganharia novamente nas urnas. Esse incio de governo foi muito conturbado em
vista polarizao crescente na sociedade venezuelana: de um lado, as foras

221
Para a anlise da economia da Venezuela na primeira dcada do ano 2000 utiliza-se o texto de Gonalves (2009).
 163

populares que apoiavam o presidente, de outro, setor empresarial privado, miditico e os

dirigentes da estatal PDVSA que se opunham ao projeto nacionalista e orquestram uma
tentativa de golpe e uma srie de protestos e greves pelo pas (entre 2001 e 2002).
Somado a isso, o baixo preo do petrleo deteriorava a situao econmica e a
capacidade fiscal do governo.
Esse perodo marcado pela recesso, queda nos investimento, com
elevao do desemprego e diminuio da renda real mdia, mas ele serviu para
fundamentar institucionalmente algumas importantes medidas utilizadas no perodo
seguinte, como a lei orgnica de hidrocarbonetos e o plano de desenvolvimento
econmico e social (2001-2007). Assim, com aumento do preo do petrleo, a
Venezuela inauguraria um novo ciclo de crescimento, relativa estabilizao
macroeconmica, diminuio das desigualdades e participao popular.
notrio o novo patamar de crescimento econmico que se estabelece no
perodo 2004-2008 com uma taxa mdia anual de 10,4% e com o investimento atingindo
uma proporo mdia do PIB de 34%. Ao mesmo tempo, houve uma recuperao do
poder de compra dos trabalhadores, com aumento do rendimento mdio e da renda per
capita. Evidentemente que esse desempenho econmico na melhora das condies
sociais dos trabalhadores est ligado ao movimento contnuo de elevao do preo do
petrleo (que atinge US$97 o barril em 2008), mas no podem ser restringidos apenas a
este ltimo. Alm disso, houve um aumento crescente na participao do gasto social no
PIB (era 8,2% em 1998 e passa para 13,6% em 2006) inclusive em termos per capita,
atravs, de recursos extra-oramentrios do Fundo Nacional de Desenvolvimento,
provenientes, principalmente, da produo de petrleo e transferidos pela PDVSA.
Dessa forma, segundo Gonalves (2009, p. 207) os trabalhadores assalariados foram os
que tiveram os maiores ganhos de rendimento no perodo em comparao aos
empregadores e conta-prpria, o que no significa, no entanto uma mudana estrutural
na distribuio funcional da renda.
Ao combinar poltica social com transferncia de renda e garantias
constitucionais em um momento de crescimento econmico, a condio dos
trabalhadores melhorou muito no governo Chvez: queda na desigualdade de renda
urbana, aumento da cobertura previdenciria e aumento real do salrio mnimo. Os
 164

programas sociais adotados pela Venezuela devem ser analisados para alm dos
critrios usualmente adotados para os demais pases mais alinhados com as polticas
neoliberais. A abrangncia, natureza e participao da populao esto subordinadas a
um projeto de orientao socialista. Os pilares desse projeto so o fortalecimento dos
mecanismos de democracia direta (conselhos comunais orientando as polticas) e
democracia dos produtores (outras formas de propriedade para alm da propriedade
privada, como a comunal e cooperativa e de relaes de produo).
Devido profunda transformao social e s exguas bases materiais, o
projeto socialista da Venezuela enfrenta uma srie de obstculos internos (elites
conservadoras e rentistas) e externos (imperialismo), os quais se exacerbam a partir de
2008, com a crise internacional e a diminuio da demanda por matrias-primas e
diminuio dos preos do petrleo. Um dos fenmenos sintomticos dessa relao o
acirramento do processo inflacionrio. Assim, apesar do bom desempenho das contas
pblicas, no perodo de crescimento, a inflao na Venezuela alta: entre 2007 e 2010 o
aumento preos foi de 498,1%222.
Potencialmente o aumento da inflao pode limitar a capacidade de
acumulao de capital, uma vez que afasta a inverso produtiva em determinados
setores produtivos e financeiros, como o caso da construo. Na Venezuela, alm desse
componente conflituoso em torno da apropriao do excedente, a inflao se agrava
devido s limitaes de oferta e o aumento da demanda, desencadeado pela elevao
dos rendimentos. Em outras palavras, para contornar a inflao, seria necessrio o
desenvolvimento e a diversificao da estrutura industrial em direo a setores que
componham o consumo dos trabalhadores. Uma mudana desse tipo no tarefa
simples, principalmente observando historicamente o processo de industrializao latino-
americano. Exigiria um esforo de substituio de importaes, processo cujas
tentativas do Estado ainda no foram capazes de realizar.
Por fim, cabe analisar, ainda que brevemente, os efeitos da crise econmica
de 2008 para a Amrica Latina. O grfico 16 mostra a evoluo das taxas de
crescimento do PIB nos pases desde a manifestao do efeito China e aquecimento da
demanda mundial, quando ocorreu, em geral, o cenrio de maior crescimento desde os

222
Dado da Cepal, medido pelo ndice de preos ao consumidor com base em dezembro de 2007 (2007=100).
 165

anos 1980. Como dito anteriormente, todos os pases tiveram taxas positivas (com
destaque para a Venezuela). Ainda assim, as taxas de crescimento apresentam uma
tendncia declinante, com perdas considerveis j em 2008, em funo da diminuio
da demanda internacional com queda das exportaes , diminuio dos preos das
commodities em especial o petrleo e diminuio do fluxo de capital para as
economias223. Com a acentuao da crise em 2009 as taxas de crescimento foram
negativas para todos os pases (a do Mxico beirou os 5%), com exceo da Colmbia
que, embora reduzido, mantm um crescimento de 1,7%.

Grfico 16 Taxa real de crescimento anual do PIB (%)*: Colmbia, Mxico, Venezuela*
e Brasil (2004-2010)

20,00

15,00

10,00 PIB Colombia

PIB Mxico
5,00
PIB Venezuela

,00 PIB Brasil

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

-5,00

-10,00

Fonte: CEPALSTAT.
* Dados a preos constantes nas moedas dos respectivos pases.
** Os dados da economia venezuelana para depois de 2010 no esto disponveis.

As condies de enfrentamento da crise foram distintas daquelas das

dcadas anteriores. Especialmente porque, em um cenrio precedente de crescimento,
aumento de reservas internacionais e capacidades de gasto ainda que restrito das
economias nacionais, foi possvel a manuteno da estabilidade macroeconmica e a
realizao de polticas anticclicas (CEPAL, 2009). Segundo Cano (2009), no houve
fuga de capitais semelhante aos perodos anteriores principalmente porque as taxas de

223
Para mais detalhes ver relatrio da CEPAL (2009) sobre o perodo, Cano (2009) e Ocampo (2011).
 166

juros praticadas pelas econmicas centrais fortemente afetadas pela crise

continuaram em patamares baixos e at negativos.
No entanto, com a diminuio das reservas internacionais, menor crescimento
das economias, menor fluxo de IDE (que, mesmo quando especulativos desafogam as
contas externas a partir de 2011) e possibilidade de aumento das taxas de juros
internacionais (principalmente dos EUA), a probabilidade de que isso ocorra no
irrelevante. Ademais, a diminuio das taxas de crescimento do perodo recente
(2012/2013) mostra que h uma persistncia dos efeitos da crise internacional, inclusive
com acirramento de tenses polticas na rbita mundial. Esse cenrio especialmente
ruim para a Venezuela e o Mxico que, como visto, apresentam maiores problemas
estruturais de dependncia (TLCAN) e vulnerabilidade externa (petrleo), relativamente
aos outros pases. Ainda assim, no uma situao confortvel para os demais pases
latino-americanos, uma vez que as polticas que tm sido adotadas e o Brasil um
caso contundente no esto indo no sentido do crescimento econmico e
diversificao produtiva.
Especificamente para o setor da construo civil cabe notar que a partir dos
referidos processos de desindustrializao e regresso/especializao produtiva, houve
aumento da importncia tanto do setor de edificaes como da construo pesada nas
economias nacionais. Segundo os dados das contas nacionais224, entre 2003 e 2013
todos os pases apresentam aumento da participao da construo civil: no Brasil a
porcentagem do setor no total do PIB passa de 4,1% para 4,9% em 2012, caindo para
4,6% em 2013. A Colmbia apresenta um aumento bastante relevante, saindo de 5% em
2003 chegando a 8,7% em 2013; O Mxico, que historicamente conta com nveis mais
altos, sai de 7,45% em 2003, passando a 8,21% em 2009 e caindo para 7,25% em 2013.
Na Venezuela, por fim, o setor tem ganhos relevantes, saindo de 6,2% em 2003 e
chegando a 10,5% em 2009225. Somado a isso, como foi visto para o caso do Brasil e
ser analisado para os outros pases, a poltica habitacional foi um dos vetores
importantes das medidas anticclicas, o que contribuiu para o aumento da participao
entre os anos 2008-2013.
224
Participao do setor no PIB a preos correntes em moeda de cada pas (cepalstat).
225
Esse numero possivelmente afetado pela queda dos preos do petrleo e a consequente diminuio do setor de
explorao mineral. Ainda assim, como colocado, os investimentos em infraestrutura e em habitao a partir de
2011 tem peso relevante nos ganhos do setor da construo civil.
 167

3.1.1. Urbanizao e crise social na Amrica Latina

O processo de urbanizao na Amrica Latina a partir dos anos 1980 tambm

apresenta transformaes importantes. As mudanas socioeconmicas descritas na
seo anterior, a desconcentrao produtiva regional nos pases e a crise social
agudizada pela ascenso do neoliberalismo, acarretaram modificaes nas dinmicas
espaciais e populacionais.
Nesse contexto, houve diminuio do crescimento demogrfico (em funo da
reduo das taxas de fecundidade), diminuio das taxas de crescimento das grandes
cidades (em especial das metrpoles), manuteno do xodo rural, aumento do grau de
urbanizao e crescimento das cidades intermedirias. A tabela 11 mostra o aumento do
grau de urbanizao dos pases e a diminuio das taxas de crescimento urbano e das
regies metropolitanas, confirmando algumas das tendncias gerais apontadas.
A exceo regra a RM de Bogot que apresenta aumento das taxas de
crescimento mesmo com a diminuio do crescimento urbano no pas. Como coloca
Beltrn (2012), o dinamismo da regio se deveu a quatro fatores principais:
desenvolvimento da atividade agropecuria nos municpios de terras mais frteis (as
antigas haciendas); vinda de empresas industriais para a regio pautada em um
esquema semelhante ao da guerra fiscal no Brasil, notadamente para os municpios
perifricos; o crescimento do setor tercirio (principalmente em Bogot); e devido s
peculiaridades da dinmica migratria do pas que se acelerou com o aumento da
violncia nas reas rurais disputadas pelos grupos paramilitares e de guerrilha,
principalmente a partir dos anos 1990. Assim, diferentemente das demais RMs, que
sofreram com processos de desconcentrao da produo e desindustrializao, a RM
de Bogot apresentou uma expanso populacional. Conforme tabela 11, as taxas de
crescimento da RM so maiores que do pas a partir da dcada de 1990, chegando a
uma diferena de crescimento anual, entre 2000 e 2010, de 2,86% e 1,8%
respectivamente.
 168

Tabela 11 Taxa anual de crescimento da populao urbana e das Regies

metropolitanas e Grau de Urbanizao dos Pases 1980/2010.
Taxa anual de crescimento populao
Grau de urbanizao (%) urbana (%)
Pas 1980 1990 2000 2010 80/85 85/90 90/95 95/00 00/05 05/10
Brasil 67,1 74,7 81,2 85,1 3,4 2,9 2,4 2,3 2,0 1,7
Colmbia 64,3 69,3 74,5 78,5 3,0 2,7 2,6 2,4 2,1 1,8
Mxico 66,3 70,6 74,7 78,0 2,7 2,4 2,4 2,2 1,3 1,5
Venezuela 79,0 83,9 90,8 93,6 3,4 3,2 3,0 2,7 2,2 1,8

Regies Populao Residente (mil hab.) Taxa anual de crescimento (%)

Metropolitanas 1980 1990 2000 2010 80/90 90/00 00/10

RM So Paulo 12.184 14.869 17.880 19.684 1,81 1,55 1,43

RM Bogot* 4.122 5.231 7.276 7.335 1,98 2,73 2,86

RM Cidade do Mxico 14.018 15.113 17.589 19.012 0,77 1,53 0,78

RM Caracas** 2.640 2.772 2.877 3.044 0,54 0,36 0,57

Fonte: Estatsticas da Cepal e Pases (INEGI, Mxico/ DANE, Colmbia/ INE, Venezuela/ IBGE, Brasil).
*refere aos censos de 1985, 1993 e 2005
** refere-se aos censos de 1981, 1990, 2001 e 2011

A Venezuela apresentou diminuio das taxas de crescimento, embora tenha

intensificado seu grau de urbanizao (tabela 11). No caso da RM de Caracas, apesar
da diminuio do crescimento urbano (que no chega a 1% ao ano para o perodo) os
anos 1980 e 1990 foram marcados por aumento das desigualdades. Houve no pas um
processo de desindustrializao sobre uma base industrial j reduzida, que afetou ainda
mais o problema do desemprego urbano. Ademais, a guinada neoliberal do Estado
cujas rendas petroleiras lhe conferiam papel importante de interveno do espao
especialmente na capital piorou com a privatizao de diversas empresas estatais.
Isso exacerbou as desigualdades de uma economia que, no caso da RM de Caracas,
ser ainda mais pautada nas atividades do setor tercirio, ampliando suas
caractersticas histricas de forte heterogeneidade: de um lado, se consolidar como
capital poltica e econmica que oferece uma gama de servios modernos necessrios
principalmente atividade petroleira, minerao e o desenvolvimento do setor
financeiro; de outro uma metrpole que refora a informalidade e os servios de baixa
produtividade e, em especial, a segregao socioespacial (CARIOLI e LACABANA,
2001).
 169

Entre os pases desta pesquisa, o Mxico o que apresenta menor grau de

urbanizao (78% para 2010) e as menores taxas de crescimento da populao urbana
(tabela 11). A RM da Cidade do Mxico durante os anos 1980 e principalmente nos anos
1990, tambm teve menores taxas de crescimento do que a mdia nacional. A luz das
transformaes nacionais, a regio sofreu no perodo um processo de retrao de sua
base industrial226, perdendo participao na produo total do pas. A guinada da
produo manufatureira em direo ao centro e fronteira com os Estados Unidos (com
as maquillas) em funo dos acordos de livre comrcio e do TLCAN fez com que a RM
perdesse participao na economia nacional. No setor manufatureiro a participao da
RM cai, entre 1980 e 1998 de 47% para 29%, com queda tambm na participao do
emprego de 40% para 24% (PARNREITER, 2002). A reorientao da economia
mexicana para atender os mercados externos e a diminuio do emprego urbano
industrial na metrpole foi acompanhada, como nos outros casos, por um aumento do
setor de servios moderno (finanas, servios especializados ao produtor, servios
administrativos, etc.), ligado internacionalizao da economia e da administrao
pblica, concentrados fundamentalmente no municpio sede. Ao mesmo tempo, os
subsetores que tiveram a maior participao no emprego da RM foram os servios
pessoais, comrcio, e demais servios de menor produtividade (GARZA, 2004),
revelando, em perodo de baixo crescimento, a manuteno das caractersticas do
tercirio subdesenvolvido no pas.
Assim, ainda que com diferenas entre os pases, a tendncia de
redistribuio espacial da populao dos anos 1980 e 1990 se realizou com piores
condies de insero produtiva da populao (CUNHA, 2002, p18). Para o perodo
recente, mesmo que as condies tenham melhorado nos casos do Brasil, Colmbia e
Venezuela, a urbanizao dos anos de crise reproduzir em novo patamar as diversas

226
Embora tenha acarretado aumento do emprego industrial, essa insero da economia mexicana diminuiu a
complexidade da indstria nacional e os salrios mdios de todo o pas (UNCATAD, 2003), ou seja, imprimiu uma
desindustrializao negativa para a RM da Cidade do Mxico. A desindustrializao positiva ocorreu nos pases de
industrializao avanada quando o setor manufatureiro perde participao relativa para o setor de servios. No
entanto, isso ocorre em um contexto de alta renda per capta e alta participao do progresso tecnolgico na prestao
de servios financeiros e da indstria, elevando a produtividade da economia. Em alguns casos tambm pode
significar deslocalizao das indstrias para o exterior, mas sem a perda de comando na cadeia de agregao de
valor dos produtos. No caso da desindustrializao dos pases subdesenvolvidos, negativa, a perda de participao
da indstria acompanhada por uma especializao regressiva da economia, com diminuio do emprego industrial,
aumento do emprego de menor produtividade, reprimarizao da pauta exportadora, etc.
 170

desigualdades histricas da urbanizao subdesenvolvida. Como colocam Baltar e

Dedecca (1997, p.11)

() se o desenvolvimento socioeconmico Latino-americano foi incapaz de

possibilitar a consolidao de um mercado de trabalho homogneo, onde
predominasse as situaes de ocupao plena e protegida, em que o
desemprego se restringisse ao friccional e a ocupao no organizada se
constitusse em mero resduo, observa-se que, no momento atual, os pases da
regio se deparam com uma realidade marcada pela ampliao da
heterogeneidade socioeconmica explicada pela crise prolongada, mas, em
especial, pelos efeitos destrutivos dos programas recentes de liberalizao
econmica.

A tabela 12 mostra a evoluo das taxas de desemprego para os pases,

sendo que, exceto no caso mexicano, as taxas sobem entre 1980 e 2000. No perodo
recente a situao se inverte, sendo o Mxico mais prejudicado pela piora na sua
economia, especialmente aps a crise de 2008. Ademais, diferentemente do caso
brasileiro, onde o nvel de participao da populao no setor informal caiu entre os
anos 1990 e 2010 (saindo de 44,2% em 1993 e chegando a 37,7% em 2013) 227, no
Mxico os nmeros aumentaram, mostrando a piora nas condies de insero da
populao no mercado de trabalho. Nesse caso, a participao da populao ocupada
no setor informal no total da economia era, em 1992, de 42,7%, chegando a 46,8% em
2002 e 46,4% em 2012. Na Venezuela as estatsticas comparveis com o perodo atual
iniciam-se em 1999, quando a mesma participao era de 53,3% diminuindo para 49,4%
em 2013. Para a Colmbia, os nmeros disponveis na CEPAL (em funo de diferena
metodolgica das pesquisas) so apenas para o perodo recente, onde a participao
dos ocupados informais no meio urbano a partir de 2002 se aproxima aos 58,9%
registrados em 2010.

227
Dados das estatsticas da CEPAL.
 171

Tabela 12 Taxa de desemprego (%) e participao dos informais no total de ocupados

(%)

Setor
Taxa de desemprego* informal
Pas (%)
1980 1990 2000 2010 2014 2010***
Brasil 6,3 4,3 7,1 6,7 4,9 37,7
Colmbia 10,0 10,5 17,3 12,4 10,1 58,9
Mxico 4,5 2,7 2,2 6,4 6,1 46,4
Venezuela ** 6,0 10,4 13,9 8,7 7,3 49,7
Fonte: Estatsticas da CEPAL.
*reas Metropolitanas ou urbanas.
** total nacional e para o ano de 2000 inclui desemprego oculto.
*** estatsticas ao redor desta data.

Outro dado que diferencia as mudanas do mercado de trabalho dos pases

a evoluo do salrio mnimo real. O grfico 17 mostra que, para o Mxico e Venezuela,
as perdas ocorridas a partir de 1980 no foram recuperadas at os dias atuais, sendo a
pior situao a mexicana, onde o salrio mnimo em 2013 correspondia a 30,9% da
mesma varivel em 1980. Para a Venezuela, esse valor de 43,2%. A Colmbia, por ter
sofrido menos com a crise dos anos 1980 e 1990 apresenta maior estabilidade, com
elevao do salrio mnimo real a partir do final dos anos 1990 e incio dos 2000. O
Brasil, como analisado no captulo 2, tambm sofreu perdas nos anos 1980 e 1990,
recuperando o nvel salarial no incio da dcada de 2000 e tendo crescimento relevante
a partir de 2003.
 172

Grfico 17 Salrio Mnimo Real* dos Pases. ndice anual mdio 1980=100
(1980/2013)

160

140

120 Brasil
100
Colombia
80

60 Mxico

40
Venezuela (Repblica
20 Bolivariana de)

0
1986

2008
1980
1982
1984

1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006

2010
2012
Fonte: Elaborao prpria com Estatsticas da Cepalstat.
* Dados deflacionados pela Cepal a partir dos ndices de preo de cada pas.

Ainda que com taxas de crescimento menores da populao, a reorganizao

dos espaos internos para atender as demandas do capital internacional e das polticas
neoliberais tiveram consequncias sociais desastrosas. Apenas para ilustrar a situao,
apresenta-se na figura 5 a evoluo da pobreza e indigncia para os pases
selecionados. Os anos 1990 apresentaram para todos os pases nveis maiores de
pobreza e indigncia. Em 1990, 41,2% da populao urbana brasileira era pobre
segundo os critrios da ONU/Cepal, nvel prximo ao do Mxico em 1989 (42,1%) e da
Venezuela (39,8%). A Colmbia apresentava a maior proporo de pobres entre os
pases pesquisados, 56,1% em 1991. Embora os nveis de pobreza e indigncia tenham
diminudo, eles se mantm altos nos anos 1990, tendo reduo significativa apenas nos
anos 2000, especialmente para o Brasil.
A nica tendncia divergente o caso mexicano, cuja diminuio dos nveis
de pobreza se d em menor ritmo e com aumento da participao dos pobres no perodo
recente. Como coloca Osorio (2014b), houve um aumento na populao pobre (em 1994
eram pouco mais de 19 milhes e em 2012 esse nmero sobe para 23 milhes) em
vrias dimenses, como por exemplo, no acmulo de patrimnio e no acesso condio
alimentar. Com aumento do desemprego e da pobreza, os salrios tiveram uma
 173

reduo no seu poder de compra: somente no governo de Felipe Caldern (2006-2012)

o salrio teve uma queda real de 42%. No de se estranhar, pois, a grave crise social
que passa o pas.

Figura 5 Participao da populao pobre e Indigente no meio urbano do

Brasil, Colmbia e Mxico (%) e participao da populao pobre e indigente no total da
populao Venezuelana (%) 1990/2012

Fonte: Elaborao prpria com dados da ONU/Cepalstat.

Os efeitos dessas mudanas nas cidades e nas Metrpoles acarretaram nos

anos 1980 e 1990 um agudo processo de empobrecimento cuja manifestao espacial
foi a periferizao, a segregao socioespacial e a manuteno ou agravamento do
problema da moradia. Os dois ltimos fatores no ocorrem apenas pelo movimento dos
mais pobres, como j salientado para o caso brasileiro, mas tambm das classes mdias
 174

e altas a partir da expanso do setor imobilirio para as periferias metropolitanas. Outro

fator fundamental para explicar esse movimento foi o processo generalizado de aumento
do preo do solo urbano e da especulao imobiliria, que diferenciou o acesso cidade
para todos os estratos de renda (SABATINI, 2006).
A Amrica Latina no possui estatsticas regulares e metodologicamente
homogneas para a avaliao do dficit habitacional. Dificilmente so realizados estudos
que mostram, comparativamente, a evoluo do dficit ao longo dos anos e entre vrios
pases. Ademais, a metodologia que privilegia as condies fsicas e de coabitao so
incapazes de refletir a totalidade do problema228, mas so teis na avaliao de sua
evoluo. Assim, optou-se pela utilizao de dois estudos229 relativamente
representativos do perodo (1995/2006 e para alguns casos 2009) que realiza uma
estimativa do dficit quantitativo e qualitativo para a Amrica Latina e o Caribe como um
todo (tabela 13) e para alguns pases selecionados, entre eles os analisados nesta
pesquisa (tabela 14). Cabe destacar que no h estatsticas para os anos 1980, mas a
maioria dos estudos sobre a habitao consultados230 advoga por uma piora nas
condies habitacionais, principalmente nas regies metropolitanas.
O dficit quantitativo diz respeito, aproximadamente, coabitao e aos
domiclios precrios (no recuperveis), ou seja, significa a necessidade de unidades
adicionais (a pesquisa no conta o nus excessivo com aluguel e nem adensamento
excessivo em habitaes alugadas, como nas pesquisas brasileiras). O dficit qualitativo
divide-se em materiais utilizados (em paredes, teto e piso) e adensamento excessivo;
carncia de infraestrutura; e insegurana na propriedade da terra ou do imvel. Essas
modalidades so mais prximas ao que, no capitulo anterior, denominou-se
inadequao de domiclios (exceto para a insegurana na posse que no
contabilizada no dficit brasileiro).
Por fim, cabe ressaltar que a metodologia do BID difere dos estudos dos
pases, onde, para o caso brasileiro, diversos aspectos que so contabilizados aqui
como dficit dizem respeito inadequao e esto excludos da contagem brasileira
228
Como ressaltado na introduo do trabalho, as estatsticas no captam de forma objetiva o papel da dinmica
fundiria, a ocorrncia da autoconstruo, a relao com o sistema de transporte e o tempo gasto entre a casa e o
trabalho, bem como o efeito do empobrecimento nas condies de reproduo das famlias.
229
Esses estudos so o de Rojas e Medelln (2011) e do BID (2012), ambos realizados no mbito dessa instituio.
230
Dentre outros destacam-se: Cilento (1989 e 2008) e Cilento e Fossi (1998) para a Venezuela; Coulomb e
Schteingart (2006) para o Mxico e Jaramillo (2005) para a Colmbia.
 175

(como o caso da infraestrutura, gua, luz, esgotamento e adensamento excessivo em

imvel prprio). Ademais, no dficit contabilizado pelo BID inclui-se a questo da
insegurana sobre a propriedade, no contabilizada no dficit brasileiro tambm. Dessa
forma, os nmeros sero maiores para estes estudos do que para o chamado dficit
brasileiro231.
A figura 6 apresenta um agregado de toda regio, mostrando que, em 2009,
os pases que compe o estudo apresentavam um nvel de dficit (sebre essa
metodologia) em torno de 35% em relao ao total dos seus domiclios, nmero que
extrapola 50% nos pases de menores rendas nacionais, com destaque, na Amrica do
Sul, para o Peru (72%) e a Bolvia (75%).

231
A soma entre a porcentagem dos domiclios em situao de dficit e inadequados para 2010 no Brasil com base no
Censo de 38,5%, um nmero mais prximo ao do BID, 33%, cuja base de dados a PNAD.
 176

Figura 6 Proporo do Dficit Habitacional (quantitativo + qualitativo) no

total de domiclios para os pases da Amrica Latina e Caribe (2009)

Fonte: BID (2012).

A tabela 13 mostra que, segundo a metodologia adotada, houve um aumento

do dficit absoluto (quantitativo e qualitativo) de 5 milhes de unidades, principalmente
nos quesitos de material/superlotao e insegurana da propriedade. No entanto, o
crescimento do dficit foi menor que o crescimento da populao urbana 232, refletindo
uma queda no dficit relativo da regio. Nesse aspecto destaca-se a melhora do acesso
infraestrutura (gua potvel encanada; coleta de esgoto; acesso eletricidade) e no
quesito material (telhado, parede e piso feitos de material inadequado) e superlotao

232
Entre 1990 e 1995 a populao urbana latino-americana cresceu 2,47% ao ano, entre 1995 e 2000 2,19% ao ano e
entre 2000 e 2005 1,76% ao ano. O aumento do dficit entre 1995 e 2000 foi de 1,37% ao ano e entre 2000 e 2006
1,76% ao ano. Os dados de populao so estimativas da Cepal e os do dficit so os resultados de Rojas e Medelln
(2011).
 177

(mais de 3 pessoas por quarto), o que no necessariamente responde a polticas

habitacionais, uma vez que a autoconstruo, em contexto de aumento de renda
recente, pode ter melhorado as condies estruturais das casas.

Tabela 13 Dficit Habitacional urbano (absoluto e relativo - %) na Amrica Latina e

Caribe segundo componentes (1995/2006)

1995 2000 2006

Dficit
Habitacional Modalidades % Milhes % Milhes % Milhes

Dficit Coabitao + domiclios precrios no

8% 6.0 7% 6.6 6% 7.1
Quantitativo recuperveis.
B1. Material e superlotao 12% 9.0 8% 7.9 8% 8.8
B2. Infraestrutura 24% 18.4 20% 19.2 17% 18.7
Dficit
B3. Insegurana sobre a propriedade 10% 7.7 11% 10.3 10% 11.5
Qualitativo
Fonte: Rojas y Medelln (2011).

Em relao ao dficit e a estratificao de renda, estudo do BID (2012, p.30-

31) com a mesma metodologia, mostra, para 2009, que h uma relao inversa sobre
todas as categorias de dficit e o nvel de renda dos domiclios. No entanto, nos casos
do adensamento excessivo/qualidade dos materiais e da infraestrutura inadequada, os
domiclios mais pobres sofrem proporcionalmente mais com o dficit, diferena que se
reduz sensivelmente quando observada a insegurana sobre a propriedade, que mais
generalizada para todas as faixas de renda, em um contexto onde, para toda Amrica
Latina e Caribe, 69% dos domiclios so prprios e apenas 20% alugados (ROJAS E
MEDELLN, 2011)233.
Entre os pases deste estudo, a Colmbia tem a maior porcentagem de
domiclios alugados (em torno de 36%); a Venezuela a menor (cerca de 2%, mas
seguramente subestimada em relao ao peso do aluguel informal do pas que, como
salientado no captulo primeiro, relevante); enquanto Brasil e Mxico tm cifras
prximas aos 18%. Em simulao realizada pelo BID (2012, p.58) os dados ainda
mostram que 22% das famlias latino-americanas tm renda insuficiente para financiar

233
Essa porcentagem nos pases da OCDE era substancialmente maior no final dos anos 1990: 60% na Alemaha,
50% ustria, 47% na Holanda, 39% na Sucia e 34% nos Estados Unidos (ONU, 2003, p.9, Apud Rojas e Medelln,
2011).
 178

uma moradia234, sendo que desse total, 3% encontrar-se-iam em condio de shelter-

induced poverty, ou seja, estariam abaixo da linha de extrema pobreza caso pagassem
tal montante em busca de teto.
Essa constatao confirma para o perodo atual que a relao entre moradia,
autoconstruo e informalidade continua relevante nos pases, j que: a maioria dos
domiclios prprio; o dficit em funo da instabilidade da propriedade alto; e a
capacidade de aquisio de um imvel baixa (no considerando aqui os efeitos das
polticas habitacionais). A tabela 12 mostra o dficit habitacional relativo dos pases
pesquisados235. Exceto no que se refere insegurana sobre a propriedade, material e
superlotao para a Venezuela e a infraestrutura para a Colmbia, as demais categorias
ficaram estagnadas ou diminuram entre 1995 e 2006 em todos os pases. Destaca-se
ainda a queda relativa do dficit de infraestrutura no Mxico, na Venezuela e no Brasil.

Tabela 14 Componentes do Dficit Habitacional urbano (relativo ao total de domiclios -

%) no Brasil, Colmbia, Mxico e Venezuela (1995/2006)

B3. Insegurana
B1. Material e
Coabitao + B2. Infraestrutura sobre a
superlotao
domiclios precrios propriedade
no recuperveis.
Pases 1995 2006 1995 2006 1995 2006 1995 2006
Mxico 2% 2% 24% 11% 18% 9% 11% 15%
Venezuela 8% 8% 4% 13% 13% 5% 4% 6%
Brasil 8% 6% 4% 2% 32% 22% 9% 7%
Colmbia 16% 8% 8% 7% 6% 9% 6% 10%
Fonte: Rojas e Medelln (2011).

3.2. Polticas Habitacionais nos anos 1990 e 2000: entre a acumulao de capital
e o Estado neoliberal

3.2.1. Introduo: a mudana politico ideolgica nos marcos gerais da poltica

habitacional segundo os organismos internacionais

Como visto no captulo 1 e 2 (para o caso brasileiro), as polticas

habitacionais na Amrica Latina a partir da crise dos anos 1980 foram fortemente
234
Insuficiente significa comprometer mais de 30% do total da renda para conseguir pagar um imvel de U$ 15.000,00
com taxas de juros de 6% a.a.
235
Os dados absolutos usados para o clculo no foram disponibilizados na publicao consultada.
 179

afetadas. Os recursos estatais diminuram e as reformas institucionais seguiram a lgica

de reduzir a participao do Estado na proviso habitacional e tentar aumentar os
recursos disponveis via incentivos aos mercados financeiros em geral e, mais
recentemente ao mercado de capitais. Essa dinmica tem incio no final dos anos
1980236, quando a maioria dos pases j havia adotado as principais pautas do
Consenso de Washington, as quais seriam complementadas, no que tange a
habitao, pelas estratgias de facilitao dos mercados237.
A premissa bsica desse modelo que o mercado na verdade o capital
privado e suas fraes , por excelncia, mais eficiente para a construo e
distribuio de habitaes e, desta forma, o governo deveria atuar para melhorar as
condies de funcionamento dos mercados e abandonar, gradativamente, o
financiamento pblico e a oferta direta de moradia. Este discurso se encaixa
perfeitamente com a poltica econmica de austeridade, tambm proposta pelos
organismos multilaterais no momento em que a periferia enfrenta os ajustes no campo
produtivo, financeiro, politico-ideolgico e social238.
A partir disso, os documentos da ONU de 1988239, do BID e do BM sugeriam
uma srie de instrumentos que deveriam guiar a atuao dos Estados sobre a
habitao. Segundo documento do Banco Mundial (MAYO, 1993) os Estados deveriam:
Desenvolver os direitos de propriedade: o que significava regularizar a
terra; ampliar os registros; privatizar o estoque de habitao pblica; criar
impostos sobre a propriedade; no realizar de despejos em massa, no
nacionalizar terras, etc.
236
Na Amrica Latina o Chile, com a ditadura de Pinochet, liderou esse modelo j no final dos anos 1970.
237
A atuao dos organismos multilaterais obviamente extrapola o campo da habitao e apresenta um receiturio
modelo para poltica urbana em geral. Como aponta Vainer (2002) a viso desses organismos tenta aproximar a
gesto da cidade gesto empresarial. O interesse dominante desse processo a apropriao globalizada e
empresarial da cidade, que deve ser eficiente (na competio dos recursos), rentvel (em certos casos um bem de
luxo) e ocultadora dos conflitos (o que significa a construo de um consenso sob a batuta da ideologia dominante).
238
Segundo Lautier (2010) a partir da ascenso do neoliberalismo (respaldada pelos organismos internacionais como
a ONU, BID, BM) as polticas sociais passaram a ser discutidas, majoritariamente, fora do mbito das naes, sendo
fruto de um consenso de lderes nas cpulas internacionais. A necessidade de construir essas polticas unnimes
era respaldada pela ideia de que o populismo e a lgica eleitoreira na poltica social dos pases havia prejudicado o
desenvolvimento social dos pases, ou seja, alm de ineficiente eram causadoras de distores. Dessa forma, a
captura do debate sobre as polticas sociais tambm foi ponto importante da ideologia neoliberal. Como coloca Lautier
(2010) Recorrer ao consenso (exgeno) torna-se, assim, um instrumento de circunscrio, e at mesmo do fim do
debate poltico.
239
As Naes Unidas lanaram em 1988 um documento com as estratgias para a habitao intitulado: Global
Strategy for Shelter to the Year 2000, (disponvel em http://www.un.org/documents/ga/res/43/a43r181.htm). Nele,
entre outras coisas, a ONU coloca a estratgia de facilitao das condies de moradia e enfatiza o papel do setor
privado, das organizaes no governamentais e do setor informal nesse processo.
 180

Desenvolver o financiamento hipotecrio: dar espao ao setor privado;

emprestar a taxas de juros positivas para o mercado; assegurar que as
leis de propriedade e de execuo hipotecria sejam cumpridas;
assegurar liquidez ao sistema de crdito privado; introduzir melhores
instrumentos de crdito; no subsidiar taxas de juros; no permitir altas
taxas de inadimplncia, etc.
Racionalizar os subsdios: transparncia na alocao; subsidiar apenas
os pobres; subsidiar as pessoas e no a construo; submeter subsdios
a revises peridicas; no construir habitaes pblicas subsidiadas; no
usar o controle de aluguel como subsidio.
Proporcionar infraestrutura: coordenar a urbanizao de terrenos,
colocar nfase na recuperao dos custos; realizar proviso por
demanda; melhorar infraestrutura dos bairros marginais; no utilizar
argumentos ambientais para eliminar bairros marginais.
Regular o mercado de terras e de habitaes: simplificar a regulao;
avaliar os custos de regulao; eliminar distores de preo; eliminar
escassez artificial; no impor padres inexequveis; no desenhar
projetos sem vnculos com as reformas regulatrias.
Reorganizar a indstria da construo: eliminar prticas monopolistas;
encorajar a entrada de pequenas empresas; reduzir controle das
importaes; apoiar P&D do setor; no continuar com os monoplios
pblicos.
Desenvolver um marco de polticas pblicas e institucional: equilibrar
as funes pblica e privada; criar instituio de gesto centralizada;
desenvolver estratgias de facilitao; monitorar o desempenho do setor;
no construir habitaes pblicas; descentralizar os papeis para agentes
locais; no continuar com as instituies de financiamento
insustentveis.

Tais recomendaes retiravam do poder pblico o protagonismo sobre a

poltica habitacional e, liberalizando os mercados, pretendia tornar a moradia um valor
 181

de troca generalizado, fomentando o mercado de terras, de crdito, de materiais, etc.,

cujas dinmicas responderiam rentabilidade, recuperao de custos e, apenas
quando estritamente necessrio, aos subsdios focalizados nas famlias de baixa renda.
Assim, ainda nos anos 1990, vrios pases (em especial Bolvia, Colmbia, Equador, El
Salvador, Mxico, Panam, Peru e Repblica Dominicana) passaram a adotar parte
desses instrumentos em consonncia ao que j estava acontecendo no Chile e Costa
Rica.
Em que pese a forte influncia dos organismos multilaterais, segundo o
prprio BID (2012) nenhum pas adotou exclusivamente esses mecanismos, mas as
transformaes foram muito relevantes para o padro de poltica adotado,
principalmente a partir da recuperao das economias no incio dos anos 2000. Nesse
contexto, entre os pases pesquisados, Colmbia e Mxico foram os que mais
avanaram na consolidao dos referidos instrumentos, seguidos do Brasil. A
Venezuela, por sua vez, aps a eleio de Chvez adota alguns dos instrumentos, mas
descaracterizados em relao ao marco geral do receiturio.

3.2.2. A poltica habitacional bolivariana: transformaes e limites

Como abordado no captulo 1, as polticas habitacionais da Venezuela at

1998 ainda se desenvolviam atravs do Banco Obrero e do Instituto Nacional de la
Vivienda (INAVI), responsveis por coordenar a proviso privada e realizar proviso
pblica de moradia nos marcos das polticas do perodo desenvolvimentista. Ainda que
a poltica do BO (1958-1984) tenha ocasionado a produo de cerca de 1 milho de
moradias, a autoconstruo foi a forma dominante da urbanizao. Segundo Nuez
(2006, p.17) ao redor de 70% das moradias entre 1990 e 2001 foram construdas por
processos de autoconstruo. Cifras do Ministrio da Habitao da Venezuela
destacam que em 2006 o dficit habitacional no pas (quantitativo e qualitativo) atingia
3,9 milhes de famlias, aproximadamente 63% da populao venezuelana (muito
superior ao calculado nos parmetros do BID). A necessidade de unidades adicionais,
em funo da precariedade habitacional, era de 874.730, correspondendo a 22% do total
do dficit. A populao de da RM de Caracas que vivia em barrios e ranchos (favelas e
barracos) na mesma data superava 50% do total da populao dos municpios.
 182

Como abordado anteriormente, os anos 1980 e 1990 foram marcados pela

crise econmica e poltica. Os anos 1980 terminaram com uma grande revolta popular,
chamada caracazo (27 de fevereiro de 1989), quando os efeitos do processo
inflacionrio, da diminuio do gasto social e do aumento da pobreza impulsionaram a
sada da populao s ruas240 iniciada nos bairros marginalizados da capital e da RM.
Ademais, aps a adeso s determinaes do FMI, o governo de Carlos Perz, eleito
com apoio dos setores populares com discurso contra a austeridade, anunciou o
aumento de preos, especificamente dos produtos ligados ao petrleo.
Essas condies gerais refletiram-se imediatamente na escassez de produtos
bsicos e na paralisia e aumento da tarifa de transporte urbano. Este segundo ponto foi
o estopim da revolta popular e desencadeou uma srie saques, queima de nibus, etc.,
cuja resposta foi e represso violenta por parte das foras armadas e da polcia militar.
O saldo foi de milhares de mortos (300 segundo cifras oficiais e mais de 3 mil segundo
cifras de organizaes de direitos humanos) e uma forte instabilidade poltica que
culminaria em duas tentativas de golpe ao presidente eleito em 1988: a primeira em
1992 (liderada pelo futuro Presidente Hugo Chvez); e uma segunda em 1993 (liderada
por setores mais conservadores do exrcito). Aps as tentativas de golpe, Prez
renuncia em 1993. Essa revolta popular, segundo Chvez241, permitiu a consolidao do
movimento bolivariano que iniciaria sua trajetria institucional atravs da eleio
democrtica de Hugo Chvez em 1998.
Diferentemente dos anos de crise e neoliberalismo, o bom desempenho da
economia petroleira nos anos 1970 levou a um incremento da atividade imobiliria.
Como j destacado, esse um dos ramos importantes da economia venezuelana, para
onde se destina parte do excedente das rendas petroleiras que busca valorizao e
realizao. No entanto, com a crise do incio dos anos 1980 o setor foi fortemente
240
La trasgresin a la economa moral de las clases subalternas, la indignacin popular y el surgimiento de
discrepancias y contradicciones en el seno de los sectores dominantes permite comprender en gran medida la violenta
rebeldia expresada por los sectores populares de Caracas y algunas ciudades aledaas en los das finales de febrero
de 1989 (MARTNEZ, 2008, p.90).
241
Essa informao consta na biografia do presidente feita por Ignacio Ramonet (2014). Segundo o autor: El
Caracazo es, en mi opinin, el hecho poltico de mayor trascendencia del siglo XX venezolano. Y, en ese sentido,
marca el renacimiento de la revolucin bolivariana. Recuerde que, ese mismo ao 1989, se hunda el muro de Berln
y se levant Caracas contra el FMI. Cuando en las esferas intelectuales internacionales se hablaba del fin de la
historia y cuando aqu todo el mundo, ya no slo polticamente sino tambin financiera y econmicamente, estaba
rendido ante el Fondo Monetario y el Consenso de Washington, se alz una ciudad y todo un pas. Con esa rebelin
de los pobres, con esa insurreccin de las vctimas seculares de la desigualdad y de la exclusin, con esa heroica
sangre popular comenzaba una nueva historia en Venezuela.
 183

afetado. Ademais, como aponta Cilento (1989 e 2008) a inadimplncia no sistema de

crdito para a habitao popular e os litgios em torno dos imveis acarretou a formao
de um estoque de viviendas fras (aquelas que esto h mais de 1 ano sem entrar no
processo de circulao) e de obras no terminadas (mais de 80 mil unidades).
Diante da paralisia do setor e sob o pretexto de que a penria da habitao
deveria ser sanada atravs do aproveitamento desses estoques, o governo de Jaime
Lusinchi (1984-1989) buscou impulsionar o mercado imobilirio atravs do incentivo
venda dos imveis vazios. O impulso se deu, inicialmente, mediante juros subsidiados e
concesso de emprstimos de at 95% do valor da casa para compra do estoque do
mercado e, a partir de 1986, alm dos subsdios, as taxas de juros foram fixadas (em
9%). Apesar de no ser uma poltica habitacional propriamente dita, esta foi a ao mais
relevante do governo em termos de habitao durante a dcada.
O resultado foi desastroso, primeiro em funo do contexto inflacionrio que
tornava as taxas de juros negativas e incentivava o resultado inverso do que, em teoria,
pretendia a ao, ou seja, tornava a compra de imveis um ramo de aplicaes de renda
privada e, ao mesmo tempo, transferia recursos dos fundos pblicos para as instituies
financeiras e do setor imobilirio, sem com isso resolver minimamente o problema da
moradia. Em segundo lugar, esse movimento ocasionou, juntamente com a inflao, um
aumento do preo dos imveis impactando fortemente as possibilidades acesso
moradia para aqueles que no tinham o subsdio das taxas de juros (CILENTO, 1989).
Alm disso, como alertou Ignacio Purroy, esse movimento transformava os lanamentos
em viviendas fras em potencial242 e a resoluo do problema habitacional para as faixas
de renda menores um fracasso. Nas palavras de Cilento (2008, p.46),

La idea de que con estmulos a la promocin inmobiliaria privada, incluyendo

subsidio de intereses, se incrementa sustancialmente la construccin de
viviendas para familias de bajos ingresos result un mito. Por efecto de la
inflacin, las viviendas subsidiadas fueron cada vez ms pequeas, de menor
calidad y ms caras, mientras la penuria habitacional creca.

242
Em artigo do peridico Atualidade Econmica s/d, disponvel em:
http://gumilla.org/biblioteca/bases/biblo/texto/SIC1984464_163-164.pdf. Segundo o autor, Durante este proceso de
enfriamineto, los bancos se irn apropiando progresivamente de esas viviendas por el mecanismo de la acumulacin
de intereses, para luego dentro de unos aos recuperar plenamente sus crditos con ayuda de nuevos subsidios
pblicos.
 184

Em 1990, no governo de Carlos Prez, foi promulgada a Ley de Politica

Habitacional que estabeleceu um sistema semelhante ao FGTS, de poupana
obrigatria (Ahorro Habitacional Obligatorio) que destinaria 3% do valor do salrio (1%
do trabalhador e 2% do empregador) para o fundo da habitao (Fondo de Ahorro
Obligatorio para la Vivienda) objetivando o financiamento habitacional voltado classe
mdia. A Lei tambm determinou a fixao da utilizao de 5% das rendas fiscais
ordinrias para os programas de habitao, especificamente aqueles destinados
construo e melhoramento de moradia, reabilitao de bairros e programas de
autoconstruo para famlias de baixa renda.
Ademais, foram criados rgos de apoio tcnico para a realizao da poltica
habitacional, bem como comits para a descentralizao da poltica em nvel nacional
CONAVI (Consejo Nacional de la Vivienda), os Comits Estadales de Vivienda e o
Sistema de Asistencia Tcnica. No entanto, embora esse aparato institucional tenha
constitudo a base do sistema atual, com a crise econmica e poltica do incio dos anos
1990 as medidas sero extremamente limitadas frente ao crescente problema
habitacional, situao que perdurar at meados da dcada de 2000. Cabe ainda
ressaltar que, junto poltica de descentralizao do governo, o CONAVI e os rgos de
assistncia tambm tinham objetivo de facilitar (nos moldes do BID e do BM) a
autoconstruo e o melhoramento de infraestrutura nos barrios.
As polticas que iniciam com a eleio de Chvez em 1999 fazem parte de um
conjunto mais amplo de transformaes que no sero analisadas neste trabalho, mas
algumas questes merecem ser mencionadas. A primeira a aprovao da Constituio
Bolivariana (1999) que estabeleceu, entre outras coisas: a participao popular como
princpio, que permitiu criar os consejos comunales e os comits de tierra urbana e
traar uma estratgia de incluso pela mobilizao243; a garantia de direitos sociais,
regulamentados por leis que criaram um novo sistema de seguridade social cuja
habitao passa a fazer parte; definiu a educao, sade e os servios pblicos (gua,
luz, esgoto, etc.) como direitos bsicos; e garantiu a soberania sobre os recursos
estratgicos, em especial o petrleo (na produo, industrializao e comercializao).

243
Expresso de Antillano (2005).
 185

A Ley del Subsistema de Vivienda y Politica Habitacional de 2000 substitui a

Lei de 1990 e permite acesso progressivo ao crdito habitacional por parte dos
trabalhadores formais (contribuintes do fundo) e informais (com recursos da unio) de 1
a 6 salrios mnimos, tanto para compra, melhoramento, ampliao ou autoconstruo
de moradia244, bem como concesso de subsdio conforme faixa de renda nas mesmas
categorias. A nova lei diminuiu as exigncias para concesso de crdito e criou dois
fundos, alm dos j existentes: o Fundo de Garantia, que semelhante ao Fundo
Garantidor do PMCMV (com cobertura em caso de desemprego, de morte ou invalidez e
desastres naturais); e o Fundo de Resgate (que se ocupa dos riscos financeiros do
crdito, que no caso brasileiro est tambm no Fundo Garantidor).
Essas medidas permitiram iniciar um processo de mudana, mas
principalmente aps a tentativa de golpe (civil/militar apoiado pelos EUA) em 2002 e do
paro sabotaje245 que o governo acelera o projeto popular, anunciando as Misiones. Estas
so definidas como grandes projetos de bem estar social (principalmente na rea da
sade, educao, Moradia, alimentao subsidiada e reforma agrria) e de reorientao
do papel do Estado neoliberal para um Estado interventor com participao popular (fato
que enfrentou e continua enfrentando entraves) (HAWKINS et alli, 2011).
Especificamente para a habitao tambm h, nesse perodo, dois fatos
importantes. Em primeiro lugar o decreto Lei de 2002 sobre a regularizao fundiria,
que permitiu a incluso dos barrios na cidade formal e a institucionalizao dos comits
de tierra urbana246 - CTU. Os Comits surgem das associaes de bairro e atuam com
os conselhos comunais. Sua base definida territorialmente pela comunidade (no
mximo 200 famlias) que elege diretamente seus representantes e constitui uma clula
244
As regras e valores do FAOV so difceis de mensurar devido o processo inflacionrio que enfrenta a Venezuela
atualmente. A ltima atualizao de valores encontra-se na Resoluo n 12 do fundo, disponvel em
http://www.cpzulia.org/ARCHIVOS/MINVIH_Resolucion_12_Financiamiento_Vivienda_FAOV_01_04_13.pdf. O maior
montante para aquisio de imvel principal, de Bs. 350.000,00; Bs. 250.000,00 para autoconstruo; Bs.
140.000,00 para ampliao e Bs. 84.000,00 para melhoramento.
245
Foi uma greve geral coordenada pelos sindicatos patronais de diversos ramos de produo e por funcionrios da
PDVSA entre 2002 e 2003 e algumas organizaes de trabalhadores.
246
El significado y alcance de este decreto se entiende en el contexto de un conjunto mayor de medidas legislativas e
institucionales que, abandonando el modelo anterior de negacin, indiferencia o incluso tentativa de eliminacin de los
barrios, los reconoce como parte de la ciudad, y enfila los esfuerzos por su
incorporacin a la trama urbana. En tal sentido, el tratamiento al tema de la propiedad de la tierra que se hace en el
decreto, se distancia de la propuesta liberal del peruano Hernando de Soto, para quien el acceso de los pobres a la
propiedad de los lotes que ocupan sus viviendas es una manera prctica de hacer a los pobres propietarios, y por lo
tanto de poder ingresarlos en el mercado inmobiliario (De Soto, 1989), sino que forma parte de un proceso de
regularizacin integral de los asentamientos urbanos populares, en que stos se incorporan a la ciudad sin
necesariamente perder su especificidad. (ANTILLANO, 2005, p.209).
 186

autnoma, independente de instituies do governo ou organizaes no

247
governamentais (como ocorre, geralmente, nas aes de participao receitadas
pelos organismos internacionais em parcerias com ONGs).
Outra caracterstica importante que esses comits no assumem apenas
interesses abstratos e universais, mas se organizam a partir de objetivos especficos
concretos (ANTILLANO, 2005). As experincias mais bem sucedidas foram sobre o
abastecimento de gua, transporte pblico, gs, etc. 248, bem como a participao ativa
no levantamento cadastral das famlias e da topografia das regies, fundamentais para
o processo de regularizao fundiria249. Nos ltimos anos os CTUs tambm
organizaram, planejaram e executaram diversos projetos de habitao.
Antillano (2005, p.213) sustenta que o movimento de regularizao dos
barrios (que em sua maioria atribuiu propriedades individuais, mas em alguns casos
comunais), embora contenha certo nvel de fetichizao quanto a propriedade da
terra250, ser muito importante para a poltica habitacional. Em primeiro lugar porque
garante a permanncia e evita desalojamento em reas de interesse do mercado
imobilirio (geralmente de ocupao mais recente) e fortalece a identidade com o
espao ocupado. Em segundo, permite mais facilmente o acesso ao financiamento de

247
Os comits so independentes na legislao, mas, obviamente, jogam um importante papel poltico. Em entrevista
com a economista e funcionria do Banco Central da Venezuela, Melisa Maytn, relatado que, entre os agentes
envolvidos com a poltica habitacional, os comits de terra so classificados como aliados do governo, mas h
experincias de oposio e, na maioria dos casos, constante negociao de objetivos prprios das comunidades.
248
As entrevistas realizadas colocaram diversas contradies e limites na tentativa do governo de Chvez em
efetivamente constituir o poder popular. Trabalhos como de Garca-Guadilla (2011); Hawkins et all (2011); De Murzi
(2008); etc. tambm mostram no apenas a dificuldade de interpretao do processo, que se qualifica as vezes como
clientelista, as vezes como populista, vezes populista-carismtico (para colocar algumas expresses utilizadas na
ainda incompleta e insuficiente qualificao do que a Revoluo Bolivariana), mas tambm na dificuldade objetiva de
transformao social. Ainda assim, a maioria dos trabalhos crticos sobre o assunto apontam os comits de terra
urbana como experincia pioneira no que tange a participao popular. Um exemplo concreto dado na mesma
entrevista supracitada (Melisa Maytn) a comunidade de Maca, no bairro de Petare (a maior favela de Caracas),
composta por 36 consejos comunales. Atravs da auto-organizao e com recursos do Ministrio de las Comunas foi
providenciado o sistema de abastecimento de gs e gua, sob a tutela tcnica da empresa de abastecimento do
Estado. Segundo a mesma entrevistada (que concluiu tese sobre a nova geometria do poder do governo Chvez),
convivem politicamente dois Estados distintos, o antigo, organizado pelo poder central/estados/municpios/bairros e o
da participao popular, organizado em conselhos comunais/comuna/cidade comunal/estado comunal. A convivncia
de ambas as estruturas gera distores, uma vez que esvazia o esquema federativo anterior e no permite o
desenvolvimento pleno do sistema atual, que, em que pese a participao popular, tende a centralizar os recursos e
as decises.
249
Em entrevista com os comits (Caracas) foi inclusive relatada a criao de cooperativas de recenseadores, que
deram celeridade ao processo de regularizao.
250
Nesse aspecto residem tambm os mecanismos legais que restringem o uso do solo para fins no residenciais,
bem como estatutos das prprias comunidades onde so controladas as aes individuais sobre o espao coletivo
(entrevista com o Movimiento de Pobladores partcipes de diversos comits de Caracas).
 187

programas de construo, melhoramento e autoconstruo de casas. Nas Palavras de

Nuez (2006, p.19),

Para Junio de 2006, se han constituido cerca de 6.000 CTU en las principales
ciudades del pas y se han otorgado ms de 200.000 ttulos de tierra,
beneficiando a 300.000 familias. La bsqueda de regularizacin ha dejado un
saldo organizativo de CTU articulados en un movimiento que h trascendido el
objetivo de la tenencia de la tierra hacia la transformacin integral del hbitat
popular. Los CTU han promovido y se han vinculado tambin con redes de
inquilinos que enfrentan amenazas de desalojo, as como con organizaciones de
conserjes en situacin de riesgo social de vivienda, en la perspectiva de la
consolidacin de un movimiento de pobladores que discute una poltica propia
por un hbitat digno. Esta propuesta implica medidas contra la especulacin
inmobiliaria y desarrollo de proyectos integrales y autogestionarios de vivienda.
En este sentido, los CTU han recibido recursos para el desarrollo de ms de 100
proyectos de vivienda y hbitat, as como para la conformacin de ms de 40
Centros de Participacin para la Transformacin del Hbitat (CPTH) que asumen
251
la planificacin del mejoramiento de los barrios .

Assim, desde o incio do governo at o lanamento da Gran Misin Viienda,

em 2010, a atuao do Estado no campo da habitao se dar mais fortemente sobre a
regularizao fundiria, melhoramento dos bairros e servios de infraestrutura. No
entanto, cabe ressaltar a Ley de Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat (2005) que
tentou impulsionar, alm das determinaes da lei de 2000, a proviso privada com
intermediao dos bancos comerciais, em moldes mais parecidos ao PMCMV do Brasil
atravs de subsdios demanda. Essa face da poltica habitacional, que tenta
contemplar o setor privado, ganhar flego em 2012 com o programa 800-Mi Hogar que
ser detalhado mais a frente. Especificamente para a construo de casas haver a
Misin Vivienda y Habitat (2004), basicamente de autoconstruo mediante a
organizao de comunidades em cooperativas e cujos recursos eram provenientes do
Fundo Especial Petrolero; e a Misin Villanueva (2007) que buscava realocar a moradia
da populao em rea de risco dando indenizao e subsdio para novas solues
habitacionais (MURZI, 2008).
A poltica habitacional mais importante dos anos 2000, no entanto, ser a
Gran Misin Vivienda Venezuela GMVV (2010), que foi concebida em uma conjuntura
bastante distinta do PMCMV no Brasil e est direcionada s famlias de at 3 salrios
mnimos. Apesar de reconhecer os efeitos econmicos e de expanso da demanda

251
Os dados apresentados por Nuez (2006) so oficiais, concernentes s secretarias municipais responsveis pelos
programas.
 188

efetiva via aumento da produo da moradia, a GMVV surge a partir da necessidade de

atender as mais de 20 mil famlias que ficaram desabrigadas (famlias damnificadas) na
RM de Caracas em funo das devastadoras enchentes em 2010 (em julho de 2013
restavam 6.000 famlias ainda em abrigos do governo oriundas dessas enchentes)252.
Nesse momento, o Presidente Hugo Chvez estabelece a poltica habitacional
como prioritria253. No contexto das Missiones, o programa objetiva contrapor a ideia da
cidade como mercadoria ou a produo do espao ligada primordialmente facilitao
do processo de valorizao do capital nos setores da construo civil e, dessa forma,
constitui uma ruptura com os interesses relacionados a esse setor. O Estado, com
recursos gerados pela atividade petroleira (via PDVSA, cujo presidente da empresa
tambm ministro da habitao) financia unidades com subsdios para os diferentes
estratos de renda e controla a execuo dos projetos atravs do ministrio da habitao
e da oficina presidencial de projetos especiais (OPPE) vinculada diretamente
presidncia.
A meta do governo produzir 3 milhes de moradias progressivamente at
2019254. Em novembro de 2014 j estavam edificadas ou em processo de edificao 644
mil unidades255, aproximadamente 57% do total previsto para o perodo (2011/2014),
porm a maior cifra da histria da poltica habitacional venezuelana. Como citado no
incio dessa seo, no perodo 1958-1993 foi responsabilidade do setor pblico
1.072.275 unidades, enquanto no perodo de Chvez e Maduro (1999/nov2014) foram
construdas 763.047 no pas.
Com oramento da unio e de instituies pblicas (onde a PDVSA tem peso
significativo) a construo de casas tem subsdio de at 100%. Qualquer rgo pblico

252
Cifras de Cabrera (2013).
253
O fato mais curioso ocorrido na pesquisa de campo e que demonstra a ideia de Chvez sobre a necessidade da
poltica habitacional por questes sociais, econmicas e polticas, logicamente foi encontrar vivendo nos prdios
estatais (como a prefeitura, secretaria de habitao, moradia estudantil e ministrio de planejamento) famlias
desabrigadas. Quando o secretrio de planejamento foi questionado sobre quem eram aquelas pessoas que entravam
e saam das dependncias dos prdios da prefeitura ele respondeu: o Presidente Chvez pediu para que todos os
cmodos vazios dos prdios pblicos que fossem capazes de abrigar pessoas o fizessem e que, dessa forma,
lembraramos todos os dias para quem estamos trabalhando. Resposta semelhante deu uma professora da escola
venezuelana de planejamento quando questionada sobre a ocupao do prdio destinado moradia estudantil e
recepo de convidados da escola.
254
Complementar GMMV ainda esto sendo realizadas a Gran Misin Barrio Nuevo e Barrio Tricolor, onde se
concentram as obras de melhoramento e infraestrutura dos bairros mais pobres classificados como aptos para a
requalificao.
255
Segundo dados do Ministrio da Habitao, contestados por sindicatos patronais da construo civil os quais, ao
que se conhece, no apresentam estimativas de resultados.
 189

est apto a oferecer parte de seu oramento para a execuo de obras. Entre os
relatados nas entrevistas esto: Ministrio do Meio Ambiente, Prefeituras, Ministrio da
Habitao, Ministrio da Agricultura, METROCARACAS (Empresa estatal que administra
o metr da cidade e que foi especialmente importante na doao de terrenos), e
entidades similares em outras localidades.
Outros dois sistemas de proviso privada complementam a GMVV, mas no
tm logrado sucesso comparvel. So os financiamentos do rgano Superior de
Vivienda (rgo Superior de Habitao) e o 800-mi hogar (800 meu lar). O primeiro
para famlias de 4 a 6 salrios mnimos, com financiamento para a demanda atravs do
Fundo de Poupana Voluntria, dos Fundos de poupana obrigatria, dos fundos do
setor pblico e a da carteira hipotecria obrigatria, estabelecidos nos moldes da Ley del
Subsistema de Vivienda y Politica Habitacional de 2000 descrito acima. Ele
semelhante ao PMCMV-FGTS com taxas de juros de 4,99% a 6,99% ao ano.
O 800-mi hogar (2012) voltado para o financiamento demanda da classe
mdia (entre 3 e 15 salrios mnimos), em moldes semelhantes aos financiamentos do
SBPE no Brasil, mas com taxas de juros menores que as de mercado. Os recursos so
oriundos da Cartera de Crdito Obligatria para Vivienda (20% do total bruto da carteira
de crdito dos bancos). Desse total, 65% destinado para construo de novas
unidades, 33% para a aquisio e 2% para ampliao e autoconstruo. As taxas de
juros do programa variam conforme faixa de renda (entre 4,66% e 10,66% ao ano) e o
financiamento abarca at 100% do valor do imvel.
Essas modalidades tm enfrentado diversos entraves, embora haja fundos
para construir mais de 50 mil unidades256. As dificuldades das linhas de financiamento
so semelhantes e dizem respeito falta de engajamento do setor privado. As empresas
argumentam que o teto dos imveis e o preo do terreno no permitem a construo de
moradia nos termos exigidos pelo governo. Ademais, a escassez de materiais e insumos
tambm vista como problema pelos empresrios. Segundo o ministrio da habitao
foram contratadas, em nvel nacional, 21.635 unidades no programa 800-mi hogar
(dados de junho de 2013)257. Cabe destacar tambm a participao da CEF na

256
Camacol (s/d).
257
Segundo reportagem: http://www.avn.info.ve/contenido/21635-viviendas-est%C3%A1n-construcci%C3%B3n-
dentro-del-plan-0800-mi-hogar
 190

estruturao dessas duas polticas atravs de convnio entre os governos brasileiro e

venezuelano.
A GMVV, por sua vez, estabelece trs eixos de produo: produo
atomizada em lotes urbanos cuja execuo das entidades pblicas, do poder popular e
escritrios de arquitetura privados258; urbanismos em grandes reas executados pelos
convnios internacionais259; e casas autoconstrudas pelo poder popular260 em terrenos
doados. O poder popular constitudo de organizaes civis que, com apoio tcnico
estatal, formulam e realizam os projetos de moradia. Segundo entrevistas realizadas
com os CTUs e gestores da poltica, a autoconstruo ocorre de maneira parecida aos
mutires (com trabalho adicional das famlias) ou via cooperativa, onde parte relevante
dos empregados so futuros moradores (e que ganham salrios e garantias trabalhistas
conforme a lei)261.
O poder popular tambm atua em parceria com a proviso estatal,
executando diferentes projetos. Nesses casos so contratados escritrios privados para
a realizao dos projetos e das obras, elaborados conforme discusso com os
beneficirios. Ademais, a relao entre os agentes privados e o poder popular ainda se
d pela obrigatoriedade de contratao de trabalhadores da comunidade quando esta
apresenta operrios da construo em seu conjunto. Essa experincia tem gerado uma
diversidade de projetos muito maior do que ocorre nos outros casos analisados.

258
A referncia aos escritrios de arquitetura em lugar de incorporadoras se d pelo fato de que a produo nos
terrenos atomizados na cidade realizada praticamente individualmente, ou seja, contrata-se o projeto geralmente de
um, dois ou trs prdios de baixo gabarito.
259
Nos urbanismos h um caso especfico da construo de um novo urbanismo, para 23 mil famlias numa rea que
pertencia ao exrcito, chamada Ciudad Tiuna. Essas obras, como se ver mais para frente, est sendo executada
atravs dos convnios internacionais.
260
Em linhas gerais, o poder popular diz respeito a formas de organizao e participao popular, impulsionadas pelo
governo, tendo em vista o exerccio das tomadas de decises pelo povo, em crescente autonomia e com recursos
prprios. A evoluo do poder popular durante o governo Chvez heterognea. Entre 1999 e 2006, o poder popular
foi garantido pela constituio bolivariana (influenciada pelas organizaes catlicas progressistas e pelo movimento
de descentralizao poltica defendida pela esquerda) onde se ensaiaram vrias formas de associaes participativas
com o objetivo de resolver graves problemas sociais, servios pblicos e participao poltica. Nesse perodo, a
participao popular foi centrada nos comits de terra urbana e nos conselhos comunais que se reportavam
diretamente ao poder federal, que outorgava o financiamento das aes. A partir de 2007, na tentativa de aprofundar o
movimento popular e pela criao do Partido Socialista Unido de Venezuela, os conselhos comunais adquiriram maior
poder constitucional e se tornaram um instrumento de reestruturao territorial do Estado Venezuelano que
contemplava a criao de comunas e cidades comunais. Nesse perodo, os conselhos comunais adquirem
personalidade jurdica com autonomia na administrao de recursos e maior participao nas polticas estratgicas.
Sobre isso ver: MAYA (2014) e MAITN (2014).
261
Na pesquisa de campo no foi possvel estimar a participao de cada modalidade, mas foram relatados mais
casos de autoconstruo.
 191

Os executores so, em ordem decrescente, o Estado Nacional, as

organizaes sociais (cooperativas, CTUs, etc.), os convnios internacionais, os entes
estatais e municipais e o setor privado. As propores de participao para os dois
primeiros anos de governo so ilustradas na figura 7:

Figura 7 - Participao dos executores das obras do GMVV 2011/2012

Fonte: Ministerio do Poder Poular para Vivienda y Habitat Venezuela.

A poltica difere do PMCMV-FAR em trs questes fundamentais: na poltica

fundiria, na participao do capital estrangeiro e na relao com os setores dos
principais insumos da construo. No caso da questo fundiria o governo realizou um
inventrio (a cargo da municipalidade) sobre a propriedade e utilizao do solo urbano
no pas para que fosse possvel a aplicao da Ley de Tierras Urbanas (2009) 262. A Lei
tem o objetivo de garantir que se cumpra a funo social da propriedade
especificamente para atender a necessidade de construo de moradia popular, ou seja,
regula a expropriao de terras abandonadas; vazias; ou, nas palavras da prpria lei,

262
Disponvel em:
http://www.alcaldialibertadorcarabobo.gob.ve/sites/default/files/documentos/ley%20de%20tierras%20urbanas.pdf
 192

qualquer outra que assim determine o Executivo Nacional. A Lei tambm determina que
o Estado tem preferncia na aquisio e que o preo das terras sem uso ser
determinado em razo da comparao das caractersticas fsicas do terreno em
diferentes localidades da cidade, ou seja, diminui significativamente o papel da
localizao sobre o preo da terra, prevenindo a especulao fundiria. Essas terras
sero identificadas pelo rgo estatal competente (Ministrio da Habitao) ou mediante
denncia dos conselhos comunais, que avaliada pela instituio estatal.
Segundo entrevista realizada com Jos Rafael Nues263, o inventrio revelou
uma srie de processos que caracterizavam o mercado e a ocupao de terras no pas
e, especificamente em Caracas (o que possivelmente um trao comum dos demais
pases latino-americanos caso fosse realizada iniciativa semelhante). A primeira
constatao o fato de que a terra foi sendo apropriada de formas extraeconmicas, ou
seja, muitos dos terrenos ocupados em reas centrais e de farta infraestrutura no
tinham ttulo de propriedade e, muitos dos que tinham, no apresentavam
compatibilidade entre o tamanho da terra documentado e seu tamanho real, que durante
os anos ia se alargando. No sem conflitos, essa foi uma linha de escolha dos terrenos
para empreender as novas casas.
Outra linha foi a classificao dos terrenos passveis de edificao em trs
grupos: aqueles que no estavam sendo utilizados (reas vazias de reserva de valor
publica e privada); os subutilizados (lugares onde era possvel aumentar a eficincia da
ocupao construo de casas, infraestrutura, etc.); e os mal utilizados, cujo fim no
era compatvel sua localizao (depsitos, estacionamentos, grandes galpes, etc.
geralmente no centro da cidade). Tal classificao permitiu a segunda rodada de
definio de expropriao dos terrenos. Nessas operaes reside a maior diferena
entre a poltica venezuelana e as demais, pois alm da regulao de terrenos, a poltica
de expropriao de terras modifica o modelo de controle do uso do solo urbano, coibindo
a apropriao indireta dos recursos do Estado pelos proprietrios fundirios via aumento
da renda da terra e inibindo a expanso da cidade nos moldes da periferizao.
A segunda distino que, diferentemente do Brasil, na poltica habitacional
venezuelana a participao do capital estrangeiro relevante. Tal participao est

263
Jos Rafael Nuez diretor de planejamento urbano da prefeitura de Caracas.
 193

ligada a uma linha de produo da cidade diferente da descrita anteriormente, onde o

objetivo criar novas centralidades atravs de urbanismos. Esto sendo construdos
nesse modelo grandes conjuntos habitacionais, executados por empresas estrangeiras
(Chinesas, Russas, Bielorrussas, Portuguesas, Espanholas e Brasileiras)264, com a
utilizao de tecnologia e parte da fora de trabalho tambm estrangeiras. Esses
projetos so acordos bilaterais, ou seja, negociaes entre dois Estados com o objetivo
de realizao de grandes inverses em troca no necessariamente de divisas (dlares),
mas petrleo.
Esses conjuntos se encontram em regies mais afastadas do centro da
cidade, mas pretendem agrupar uma rede de servios que evite a necessidade de
grandes deslocamentos dirios. Na sua maioria, os edifcios misturam apartamentos
residenciais com pequenos negcios e ocupam grandes terrenos que pertenciam ao
Estado (e, um deles, ao Exrcito, chamado Ciudad Tiuna). Dentro do discurso do poltico
do Estado, essas so zonas especiais para fortalecer um novo modelo de autogoverno e
de economia solidria. A participao do capital estrangeiro nesses casos necessria
pela grande escala dos empreendimentos e a grande infraestrutura que demandam, os
quais no poderiam ser realizados pelo Estado ou empresas nacionais na conjuntura
atual.
Em entrevista com o arquiteto Juan Pedro Posani265 foram relatados alguns
questionamentos no processo de realizao dos projetos, principalmente em relao ao
tamanho das unidades e gabarito dos prdios. Sobre o tamanho das unidades, a poltica
de produo nacional determina que na RM de Caracas as moradias devem ter trs
cmodos mais banheiro e cozinha e, no total, entre 56,3 m 2 e 69 m2 (dependendo da
regio da cidade e se sero casas ou apartamentos), enquanto, no interior, a metragem
mnima de 70m2. Nesses empreendimentos estandardizados h unidades menores,
com dois cmodos mais banheiro e cozinha, cuja metragem no estava divulgada.
Ademais, como a construo feita nos moldes do pas de origem (muitas vezes com

264
As empresas estrangeiras so geralmente estatais como a chinesa CITIC, a Fundao Russa para Construo de
Casas, etc.
265
Posani um dos arquitetos mais importantes da atualidade na Venezuela, Professor da Universidade Central,
ganhador de prmios nacionais, debatedor das questes urbanas do pas. Atualmente dirige o museu nacional de
arquitetura.
 194

materiais pr-fabricados) havia preocupao sobre a adaptao dos projetos

realidade, ambiente e legislao Venezuelana.
O conjunto mais adiantado nesse segmento da poltica o La Limonera,
situado no municpio de Baruta que compe a RM de Caracas. O projeto conta com 976
apartamentos, unidade pr-escolar (com 350 alunos); ensino bsico (400 alunos), 5
reas de lazer e unidades de produo (para produo e cultivo agrcola; carpintaria e
empacotadora de gros). Segundo estudo de Cabrera (2013), La Ciudad Socialista a
Vivir La Limonera um urbanismo popular que se encontra em rea que foi
historicamente ocupada pela populao de mdia e alta renda. Parte de sua populao
composta por famlias que viviam em reas de risco em Baruta, parte dos
desabrigados das enchentes e os chamados injertos sociales, que so agentes
comunitrios, professores universitrios, militares e outros funcionrios pblicos que
vivem na comunidade para apoiar na organizao social e estabelecer mecanismos de
participao.
Em que pese a percepo de melhora das condies de vida dos seus
habitantes, o estudo supracitado aponta a existncia de conflitos. No interior do
conjunto ainda h dificuldades de auto-organizao, convivncia e preservao dos
espaos comuns, que transcendem a objetividade da doao da casa por si s. O
segundo tipo de conflito exterior ao conjunto, onde a populao do entorno se diz
prejudicada tanto por uma suposta desvalorizao patrimonial dos seus imveis, como
pelos inconvenientes causados por uma interveno desse porte. Somado a isso est
um trao tpico das sociedades latino-americanas: averso das classes mdias e altas
convivncia em moldes mais democrticos com os pobres (nesse caso, inclusive os
extremamente pobres). Esses conflitos tambm foram relatados para os prdios do
centro da cidade, onde parece haver a necessidade de um trabalho de integrao social
para mitigar os problemas. Sobre a questo da desvalorizao patrimonial, caso se
confirme, ele apenas mostra mais uma razo para que casas populares sejam
construdas em reas de especulao, configurando-se uma maneira adicional de
democratizao do espao urbano.
A ltima especificidade do GMVV, j abordada anteriormente, vinculada aos
problemas estruturais da economia Venezuelana. Como mencionado, a especializao
 195

produtiva no pas trouxe restries para a diversificao industrial e, nesse contexto,

entram as dificuldades de abastecimento da economia interna. Os insumos e materiais
de construo no pas enfrentam esse problema, diferentemente do Brasil, Mxico e
Colmbia, onde a produo predominantemente interna (embora tenha havido
crescimento das importaes). No incio do programa, o aumento da demanda por
materiais, juntamente s tendncias inflacionrias da economia, causaram um aumento
significativo no preo dos insumos (principalmente materiais de cobertura de paredes e
tetos; sistemas hidrulicos; artefatos sanitrios e produtos de concreto em geral)
(RAMIREZ, 2006).
Nesse contexto, para que fosse possvel abastecer a construo das casas o
Estado venezuelano, por um lado, nacionalizou parte da produo de cimento, louas e
pisos cermicos. Por outro, aumentou o nvel de importaes e estabeleceu para a
produo estatal e privada de alguns insumos, em especial o cimento, a regulao dos
preos finais atravs de Decreto presidencial266. No entanto, esse decreto foi revisado
por mais de uma vez em funo da presso inflacionria e da escassez de materiais
durante todo o perodo da GMVV.
Os crticos a essa poltica alegam que a monopolizao desses setores
levaria a uma diminuio da produtividade e a escassez no mercado, mas o fato que, a
partir disso, o Estado conseguiu controlar e canalizar a produo de insumos para a
construo pblica das casas populares. A burocracia estatal, por outro lado, sustenta
que as tentativas de aliana com essas empresas no incio das construes no obteve
sucesso e que, por isso, foi necessrio o movimento de nacionalizao. Obviamente
esse fato extrapola as necessidades objetivas da poltica habitacional, estando inscrita
na situao poltica e no estgio da luta de classes do pas.
Nas palavras de Cabrera (2013, p. 137),

En ese sentido, se pueden precisar dos crticas centrales a la GMVV

desde los sectores que la adversan, en primer lugar, el desplazamiento del papel
de los grupos econmicos pertenecientes al capital inmobiliario nacional; y
en segundo lugar, la ruptura del orden urbano histricamente establecido
en los planes. La construccin de nuevos hbitats populares prximos a reas
residenciales de sectores medios es rechazada con varios argumentos, entre

266
Pelo Decreto 8.610 de 2011, disponvel em:
http://www.mp.gob.ve/c/document_library/get_file?p_l_id=10240&folderId=684932&name=DLFE-3457.pdf. Revisado
por diversas vezes em funo dos efeitos da inflao e da escassez.
 196

ellos, el de la proximidad fsica entre sectores sociales diferenciados que

pondra en peligro la calidad de vida de los residentes de la zona, otro
argumento sera, la afectacin al valor patrimonial de los inmuebles ya
existentes.

Em sntese, no modelo baseado no controle da terra, dos insumos e projetos,

a poltica habitacional parece ter mais coerncia com o planejamento da cidade. A
pesquisa de campo e o trabalho de Cabrera (2013) mostram que, embora no esteja
explcito na formulao da poltica uma ao especfica para o combate da segregao
socioespacial, h, em sua execuo, uma experincia concreta relevante em termos de
Amrica Latina, que abre novos caminhos de discusso. Esse olhar deve ser mais
prudente para o caso dos grandes urbanismos (que ainda no foram acabados), j que,
para seu sucesso, parece ser necessria a mobilizao de elementos que extrapolam,
em maior medida, apenas a construo das unidades e sua infraestrutura. Trabalhos
futuros permitiro avaliar melhor essa experincia.

3.2.3. Neoliberalismo e focalizao na poltica habitacional colombiana

A Colmbia, depois do Chile e Costa Rica, foi um dos primeiros pases a

adotar o esquema de subsidio demanda predominante na Amrica Latina 267. As
mudanas vieram no bojo das recomendaes dos organismos multilaterais sendo que,
a partir da Lei 3 de 1991, o Estado abandonou completamente seu papel de financiador
e construtor direto de habitao e passou a facilitar a compra de casas no mercado
imobilirio. A poltica a partir de ento no apresentou mudanas substanciais em sua
estrutura, mas, se deparando frequentemente com a impossibilidade das famlias mais
pobres em acessar os subsdios e financiamento, criou novas modalidades de
focalizao, bem como um programa chamado 100 mil viviendas grtis (100 mil casas
grtis - 2011) que subsidia 100% do imvel para famlias em condio de extrema
vulnerabilidade, o qual se detalhar mais a frente.
Atravs dos subsdios para famlias a poltica destinou-se chamada
Vivienda de Inters Social VIS (habitao de interesse social). A partir disso, o Instituto
de Crdito Territorial principal instituio que comandava a poltica estatal para baixa

267
Estudo da Comacol (s/d) mostra que diversos pases adotam parcial ou integralmente este modelo. Entre eles
pode-se citar: Costa Rica, Chile, Guatemala, Panam, e, em menor medida Brasil, Argentina, Uruguai e Venezuela. O
Mxico, como se ver adiante s apresenta poltica nacionalmente relevante de subsdios demanda partir de 2007.
 197

renda desde os anos 1930 substitudo pelo Instituto Nacional de Vivienda de Inters
Social y Reforma Urbana (INURBE). O INURBE o rgo estatal que, alm de conceder
os subsdios (cuja origem o oramento da Unio), regulamenta os critrios de seleo
dos beneficirios, seleciona os projetos e promove a assistncia tcnica para
organizaes populares e para prefeituras que complementem os subsdios, doem
terreno, etc. Em 2003 criou-se o FONVIVIENDA (Fundo Nacional de Habitao) que
administrar os subsdios concedidos pela Unio no mbito do INURBE.
As famlias entram em um sistema de pontuao que classifica, em ordem
prioritria de maior vulnerabilidade social, quem pode receber o subsdio. A construo
fica inteiramente a cargo das empresas privadas, que oferecem os imveis no mercado
de VIS ou prestam servios para os convnios de entes subnacionais (prefeituras,
empresas municipais de planejamento urbano, etc.). Para as famlias de at 3 salrios
os subsdios ainda so outorgados pelas Cajas de Compensacin Familiar que
administram o Fondo para Vivienda de Inters Social FOVIS (Fundo para habitao de
interesse social) oriundo das poupanas foradas dos trabalhadores268.
O crdito outorgado por instituies financeiras privadas, pelas
Corporaciones de Ahorro y Vivienda - CAV (corporaes de poupana e habitao) e
pelo Fondo Nacional de Ahorro - FNA (fundo nacional de poupana). Os recursos das
CAV vm de dos depsitos bancrios em regime de poupana semelhantes ao SBPE
brasileiro. O FNA269 uma espcie de FGTS que concentra parte da poupana
compulsria dos trabalhadores colombianos (cesantas). Para receberem os subsdios
as famlias ainda necessitam de uma poupana prvia de, no mnimo 10% do total do
preo do imvel, o que j exclui aqueles que no so capazes de sacrificar o consumo
corrente para acessar o crdito habitacional.
268
O regime de seguridade social colombiano determina que os trabalhadores das menores faixas de renda recebam
um subsidio familiar dado pelo empregador (uma forma de salrio indireto). As Caixas de Compensao Familiar
concentram esses recursos (que anteriormente eram dados diretamente ao trabalhador) e, com esse fundo, oferecem
servios aos trabalhadores a preos favorveis (j que parte da seguridade social, os servios de sade, parte dos
servios de educao, etc. so privatizados). Inicialmente essas Caixas ofereciam subsdios apenas aos seus filiados,
mas atualmente expandiram a atuao para outros trabalhadores. Ademais, elas tambm desenvolvem os projetos,
atuando diretamente na proviso habitacional de VIS. Destarte, alm dos recursos fiscais, os subsdios tambm so
concedidos a partir da poupana forada dos trabalhadores.
269
O FNA uma empresa estatal que recebe parte dos depsitos compulsrios dos trabalhadores colombianos, alm
de ter contas individuais de poupana e recursos de outras naturezas. A diferena com o FGTS que o FNA no
centraliza todos os depsitos obrigatrios, apenas de alguns setores de empregados do estado. Os demais
funcionrios pblicos e do setor privado podem optar por ter seus depsitos compulsrios nessa instituio ou em
outras instituies do setor privado que apresentam a mesma funo. As chamadas cesantas so concedidas em
caso de demisso, compra de moradia ou para contratao de crdito educacional.
 198

Dessa forma, se de um lado a famlia precisa provar que pobre o suficiente

para acessar os subsdios, de outro, ela precisa provar que tem renda suficiente e
estvel para acessar o mercado de crdito. Quando aprovados, os subsdios so
concedidos apenas para aqueles que conseguirem crdito, o que muitas vezes no
acontece em funo da negativa das instituies financeiras frente aos riscos de
inadimplncia. Nesse caso, os trabalhadores informais (mais de 50% da populao)
ainda encontram barreiras adicionais para acessar a habitao. Entre 2009 e 2011,
segundo dados da Secretaria Distrital de Bogot, do total de nmero de subsdios
concedidos, apenas 30,8% foi desembolsado, o que, em termos de valores significou
apenas 26,1% do total do oramento destinado poltica de subsdios distrital 270.
Assim, a poltica se operacionaliza atravs de quatro frentes: os subsdios, o
crdito, a poupana das famlias e os subsdios produo271. Conforme quadro 7, os
valores mximos dos imveis e o teto dos subsdios at 2007 seguiam uma diviso que
considerava o preo limite do imvel e do subsdio. Dessa forma, para uma famlia que
se candidatasse a um imvel tipo 1 ela deveria apresentar 4 salrios mnimos de
poupana inicial, poderia ser outorgado at 21 salrios mnimos de subsdios e o
restante (15 salrios mnimos) deveria conseguir como crdito por sua conta no setor
privado.

270
Os dados esto disponveis em:
http://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=172&Itemid=76
271
O subsdio produo se d por devoluo de 18% do IVA (imposto ao valor agregado) pago para compra de
materiais de construo. Segundo Alfonso (2012, p.22), Por ser el final de la cadena, ese subsidio incrementa el
margen de ganancia del productor y no modera el precio final de la vivienda, constituyndose en un aliciente para que
constructores que operan en segmentos superiores de la demanda aborden proyectos de vivienda para hogares de
bajos ingresos en donde, aparentemente, es ms difcil imponer mrgenes de ganancia como en las capas de
ingresos medios, altos y muy altos.
 199

Quadro 7 Preo Limite e Subsdios por tipo de imvel (1991/2007) Em Salrios

Mnimos Legais Vigentes (SM)

Tipo de Imvel Preo limite do imvel Subsdio

1 (a) 40 SM at 21 SM
1 (b) 50 SM at 21 SM
2 (a) 40 a 70 SM at 14 SM
2 (a) 50 a 70 SM at 14 SM
3 70 a 100 SM at 7 SM
4 100 a 135 SM at 1 SM
Fonte: Lei 3 de 1991 e Decretos relacionados - 975/04. Disponvel em:
http://www.ssf.gov.co/wps/docs/Normatividad/Leyes/Normatividad_del_Subsidio_Familiar.pdf
a. Municpios de menos de 500 mil habitantes.
b. Municpios de mais de 500 mil habitantes.

O sistema de crdito baseado na UPAC272 (descrita no primeiro captulo da

tese) j havia sofrido um processo de privatizao nos anos 1970, com a criao das
CAVs, fato que se aprofunda com a reforma financeira de 1990 (Lei 45). Nessa reforma
as instituies especializadas em determinados tipos de crditos passam a operar como
instituies bancrias comerciais, ou seja, todas elas tm a possibilidade de outorgar
crditos imobilirios. Destarte, o que antes era uma carteira para captar recursos para a
construo de casas, se converte em um portflio financeiro onde a habitao apenas
um dos seus componentes. Nesse contexto, o crdito habitacional cresce
vertiginosamente, mas sob condies de mercado, respondendo s regras de
rentabilidade.
Especificamente para as CAVs isso significou, em primeiro lugar, a diminuio
dos depsitos j que ofereciam taxas de remunerao menores em funo de ter
como mecanismo de indexao a inflao e no a remunerao de ativos como as
outras opes de investimento financeiro e, em segundo, quando adotaram como
horizonte a taxa de juro geral da economia para competir por novos depsitos ,
aumentou sobremaneira as taxas de inadimplncia, uma vez que os muturios que
tinham financiamento atrelado UPAC passaram a pagar taxas de juros do mercado.
272
Como descrito no captulo 1 o sistema de crdito baseado na UPAC captava recursos para o setor imobilirio
atravs da indexao dos rendimentos dos depsitos. Como foi criado em contexto inflacionrio alto, essa era uma
alternativa de investimentos relevante para manter os ativos com rendimentos reais. Inicialmente os emprstimos
eram realizados pelo Banco Central Hiptecrio e, posteriormente foram criadas as CAVs instituies privadas que
outorgavam financiamento. Para mais detalhes do sistema ver o captulo 1 da tese e Nmen e Urrutia (2011),
Jaramillo (2005), Curvo e Jaramillo (2009) e Alfonso (2012).
 200

Ainda assim, entre 1990 e 1997 o crdito hipotecrio cresce 165%273 em

termos reais, gerando um boom no mercado imobilirio, principalmente para a demanda
de luxo e da classe mdia274. A partir disso, o movimento de aumento de preo dos
imveis tambm foi relevante, mas, j em 1996, inicia trajetria de queda em direo
exploso da bolha imobiliria. Entre 1998 e 1999, com o amento dos juros da economia
(que respondia crise de financiamento externo) as prestaes se distanciaram dos
salrios, fazendo com que a bolha imobiliria estourasse em contexto de crise
econmica, tornando ainda mais difcil a recuperao do setor (NAMEN e URRUTIA,
2011).
Jaramillo (2005) mostra como o resultado da crise imobiliria, a mais
duradoura da histria da Colmbia, redundou na liquidao do sistema UPAC e a
ascenso de um novo modelo de crdito275. O sistema que substituiu o UPAC a
Unidad de Valor Real de 1999 (Unidade de Valor Real UVR) que atrela o rendimento
dos fundos inflao mais uma taxa de juros determinada pelo mercado. Ademais das
mudanas institucionais, o governo ainda socorreu o sistema bancrio e transladou os
passivos para as suas contas, socializando as perdas e fechando o Banco Central
Hipotecrio (agente pblico histrico que at as CAVs financiava habitao e depois
passou a exercer o papel de emprestador de ltima instncia para o setor imobilirio).
Diante disso h, entre 1999 e 2003, uma queda brusca no crdito hipotecrio, que se
recupera apenas a partir de 2005 (BID, 2012, p.230).
Cabe ainda ressaltar que em 1999 o setor imobilirio colombiano avana no
processo de financeirizao atravs da securitizao do crdito hipotecrio. A Ley de
Vivienda (Lei de Habitao n 546, de 1999) inicia o processo de gerar recursos
adicionais para financiamento da habitao via mercado de capitais. Para incentivar a
securitizao, o governo concedeu iseno de imposto de renda sobre os retornos e, em
2001, aps a crise hipotecria, permitiu a criao da Titularizadora Colombiana, cujos
acionistas so bancos e fundos de penso. Houve, portanto, um crescimento
progressivo da hipoteca titularizada, que passa a responder por mais de 12% do total da

273
Dado de Nmen e Urrutia (2011, p.298)
274
Curevo e Jaramillo (2009)
275
Alm dos fatores econmicos da crise do setor, ainda contribuiu para a liquidao do sistema a deciso judicial que
considerava ilegal o movimento de indexao realizado pela UPAC que estabelecia nveis maiores do que a inflao.
Isso protegeu os devedores de perderem seus imveis, embora a deciso no tenha sido retroativa
 201

carteira hipotecria do pas em 2010 (BID, 2012, p.217). No entanto, os emprstimos de

baixa renda geralmente no integram as carteiras por serem classificados como de alto
risco, ou seja, a securitizao no contribui para o financiamento de habitao popular
tema que se voltar mais adiante.
O grfico 18 mostra os gastos hipotecrios da habitao de interesse social e
no social entre 1995 e 2009, ilustrando o movimento geral descrito anteriormente.
Assim como no perodo de Belisario Betancur (1982/1986), a poltica habitacional dos
anos 1990 e 2000 tambm ser uma das respostas crise. Em primeiro lugar porque no
perodo de aumento exponencial do crdito saturou-se o mercado de classe alta e
mdia. Em segundo, porque, a partir disso, a construo de VIS passou a ser a nica
alternativa de expanso do mercado.
Como se observa no grfico 14, os nveis de gasto com VIS tambm caem,
mas no de forma to abrupta como os no-VIS. A partir da crise de 1999 at 2003
aumenta a participao da VIS mostrando que, na falta de alternativas, o setor buscou a
construo de habitao popular.
 202

Grfico 18 Gastos hipotecrios para habitao social e no social na Colmbia

(1995/2009) em bilhes de pesos colombianos a preos de 2005

Fonte: Arbelaz et all (2010).

Para a regio metropolitana de Bogot o grfico 19 mostra como esse

movimento claro se consideradas as unidades produzidas. Entre 1993 e 1997 a
participao da VIS no total de unidades era, em mdia, de 31,5%, passando para
77,0% no perodo 1998-2003.
 203

Grfico 19 Unidades construdas de VIS e No-VIS em Bogot (1993/2005).

45.000
40.000
35.000
30.000
25.000 VIS
NO VIS
20.000
TOTAL
15.000
Linear (TOTAL)
10.000
5.000
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fonte: Elaborao prpria com dados de Cuervo e Jaramillo (2009).

Ainda que tenha aumentado a oferta de VIS isso ocorre em um contexto de

aumento dos custos de construo e do preo da terra na capital, principalmente devido
antecipao do setor imobilirio s mudanas que a Lei de 1991 trouxe 276. Assim, a
poltica passou no s a atender apenas os limites superiores dos imveis que abarca
(e, consequentemente, da populao com renda mdia), como tambm apresentou um
forte ajuste sobre o tamanho e qualidade do imvel277. Como mostra Alfonso (2012,
p.27), os imveis tipo 1 tiveram uma diminuio de metragem, em alguns casos
chegando a apartamentos de 13 m2 a 28 m2. O mesmo autor aponta que por essa razo,

276
Como coloca Alfonso (2012, p.25) La curva del ndice de costo total condensa las modificaciones en los precios del
suelo, en los costos de construccin y en el margen de ganancia de los productores. El tramo creciente experimentado
hasta 1996 obedece, sobre todo, al incremento en los precios del suelo urbano que se experimentaron en las
metrpolis colombianas como consecuencia de la anticipacin de los agentes inmobiliarios a la intervencin
urbanstica gubernamental promovida por el artculo 82 de la Constitucin Poltica de 1991 (Cfr. Alfonso, 2008b).
Dicha anticipacin se materializ en una aceleracin de la produccin de activos residenciales que alcanz su tope en
la coyuntura 1994-1995, y, de all en adelante, comenz su destorcida, agudizada en 1999. Tal anticipacin, adems,
cont con un ambiente econmico favorable, pues una porcin creciente de los jefes de familia contaba con una
liquidez transitoria producida por las bonificaciones recibidas por su paso a la modalidad del contrato de trabajo
flexible que previ la Ley 50 de 1990, mientras que otros reciban indemnizaciones por su retiro definitivo de la
administracin pblica que previ el Decreto 1660, amparado por la ideologa del Estado mnimo.
277
A poltica foi praticamente incapaz de atender as famlias de at 2 salrios mnimos, que mesmo tendo conseguido
a poupana inicial e os subsdios foram excludas por no atenderem os requisitos do sistema de crdito. Esto ha
conducido a situaciones muy paradjicas. Muchas familias que despus de recorrer el proceso de seleccin, que
contra toda expectativa es intrincado y dispendioso, y finalmente logran que se les asigne un subsidio, se ven
obligadas a renunciar a l, pues no obtienen el prstamo complementario (). Esto no es algo marginal: ha habido
momento en que esto llega al 50% de los crditos asignados, y en general oscila entre el 20% y el 30%, a pesar de las
medidas que se han tomado para superar este impasse. (CUERVO e JARAMILLO, 2009, p.15)
 204

muitas casas e apartamentos foram complementados por seus moradores com cmodos
autoconstrudos, visveis inclusive nos conjuntos mais novos visitados no mbito desta
pesquisa em Bogot.
As alteraes que ocorrem a partir de 2007 buscaram diminuir a inoperncia
da poltica quanto populao de menores rendas e a relao muito baixa entre
subsdios concedidos e compra de unidades. A diferena inicial foi adicionar condies
para as famlias que demandam casas do tipo 1 e 2 que passam a ser denominadas
como Vivienda de Inters Prioritario (habitao de interesse prioritrio), ou seja, a
poltica realizou a focalizao da focalizao. A VIS, portanto, responde aos imveis
cujo preo no supere 135 salrios mnimos, enquanto a VIP para imveis de at 70
salrios mnimos. No entanto, como o financiamento era calcado nas mesmas
condies, persistiram os mesmos entraves, o mnimo era o mximo: as VIPs se
concentraram na populao capaz de financiar os imveis de 70 salrios mnimos e as
VISs nas de 135 salrios mnimos, embora a metragem das casas tenha aumentado 278.
Segundo o Professor Carlos Tovar279 a poltica de VIP, do ponto de vista do capital
privado que no final das contas decide quando, onde e como construir no atende os
requisitos mnimos de rentabilidade, principalmente na rea urbana de Bogot280 e, por
essa razo, no teve o desempenho esperado.
A maior mudana na poltica vem com a Lei n 1537 de 2012 que transformou
a gesto dos subsdios aumentando o papel do FONVIVIENDA (Fundo Nacional da
habitao) e criando mecanismos para ateno maior da VIP, que se torna prioritria
para as famlias desplazadas, expulsas principalmente das regies rurais onde
predomina o conflito armado no pas. Ademais, assim como o PMCMV, a reviso da
poltica tambm apresenta contedo anticclico, estando entre as opes do governo
para combater os efeitos da crise econmica de 2008281. Os programas recentes
dividem-se em quatro modalidades. A primeira o Programa de Habitao Gratuita (100
mil viviendas grtis) para famlias em situao de pobreza, pobreza extrema e
vulnerabilidade priorizada (desplazados). Esse programa, em parceria com os
278
Alfonso (2012).
279
Em entrevista realizada na pesquisa de campo em 2011.
280
Com os parmetros tcnicos de construo, preo da terra e rentabilidade mnima de 20% do empreendimento, os
imveis no sairiam por menos de 85 salrios mnimos.
281
Relatrio da Cepal de 2009 aponta que, entre as estratgias dos governos frente a crise, a Colmbia, o Brasil e o
Mxico adotaram explicitamente a poltica habitacional como poltica anticclica.
 205

municpios que realizam os planos urbansticos, j superou a meta de contruo de 100

unidades no pas. Segundo o Ministrio da Habitao da Colmbia (2014) a execuo
desse projeto no mudou o modelo voltado ao mercado, j que est a cargo de
empresas privadas tanto o financiamento como a construo das unidades.
A segunda modalidade o Programa de Habitao de Interesse Prioritrio
para Poupadores (Programa de Inters Prioritario para Ahorradores VIPA), dirigidos s
famlias com renda menor que 2 salrios mnimos e em situao de informalidade
trabalhista, ou seja, que no conseguiriam crdito no mercado. um programa, nas
palavras do Ministrio da Habitao, para facilitar o acesso ao crdito e diminuir o risco
dos potenciais compradores (MINVIVIENDA, 2014, p. 65). Busca articular o subsdio
demanda com o subsdio taxa de juros somado a uma garantia creditcia entidade
que concede o crdito. Tambm diminuiu a poupana prvia necessria, que neste caso
equivale a 5% do total do preo do imvel e no 10%. Este programa ainda est em sua
fase inicial.
O terceiro o Programa de Cobertura Condicionada de Taxa de Juros para
aquisio de imveis tipo VIS e VIP, destinado s famlias de baixa renda, mas com
acesso ao crdito. Com a mesma base da oferta privada com subsdio demanda e
decorrente de uma medida especfica no momento da crise econmica de 2008, essa
modalidade outorga subsdios nas taxas de juros durante os primeiros sete anos da
compra de imvel novo. A reduo na taxa de juros estimada pelo Ministrio da
Habitao foi de 5% no caso das VIPS e 4% para as VISs (saindo de um patamar de
mercado em torno de 10% anuais). Semelhante a essa modalidade ainda encontra-se o
Programa para Cobertura Condicionada de Taxa de Juros para famlias de renda mdia
(No VIS) que vo adquirir imveis novos no mercado entre 135 e 335 salrios mnimos.
Este programa est especificamente atrelado ao Plan de Impulso a la Productividad y el
Empleo (Plano de Impulso Produtividade e Emprego) contra a desacelerao
econmica aps a crise.
Desde o segundo trimestre de 2007 at o terceiro trimestre de 2014 foram
construdas na rea urbana de Bogot o total de 324.139 unidades, sendo 156 mil No-
VIS, 157.753 VIS e, a partir de 2012, 10.042 VIPs. O grfico 20 mostra a proporo
anual desses resultados e confirma a importncia da participao da VIS no total de
 206

construo do setor, principalmente aps a crise de 2008. Ainda nos Subgrupos de VIP
1 (at 50 salrios mnimos) e VIP 2 (de 50 at 70 salrios mnimos) a diferena
grande, sendo que apenas 16% do total de VIPs habilitadas correspondem ao tipo 1, ou
seja, a populao mais pobre parece ter acesso muito limitado poltica, mesmo com o
aumento da focalizao282.

Grfico 20 Participao (%) das VISs, VIPs e No-VIS no total de unidades

construdas na rea urbana de Bogot (2007/2014)

100%
90%
80% 36,720
50,74750,768 48,18548,54048,14746,558 48,234
70% 57,386
60%
50% NO VIS
40% 44,73 VIS
30% VIP
49,25 49,23 51,81 51,46 48,55 50,64 48,67
20% 42,61
10% 18,551
0% 3,307 2,799 3,098

Fonte: DANE - Colmbia - Censo de la Construccin.

Obras iniciadas no regime VIP.
* Do segundo trimestre em diante.
* *At o terceiro trimestre do ano.

Em termos de segregao urbana a poltica habitacional a partir dos anos

1990 reproduz, em sua maioria, os padres histricos. Sobre isso ainda pesa o fato que,
desde meados da dcada de 1990, Bogot (e outras grandes cidades do pas)
apresenta um sistema de focalizao de subsdios cruzados para os servios pblicos
que divide geograficamente a cidade em estratos (de 1 a 6). Nesse contexto, os
domiclios dos estratos geogrficos 5 e 6 pagam uma sobretaxa na prestao de
servios (gua, esgoto, coleta de lixo, etc.) que serve para que os domiclios dos
estratos 3, 2 e 1 paguem menos que o custo dos servios conforme subsdio por faixa
de renda (o estrato 4 paga o correspondente ao custo dos servios). Como apontam

282
Dados da secretaria distrital de habitat de Bogot para os anos 2008/2014.
 207

Gonzlez et al (2007) e Uribe-Mallarino (2008) esse modelo afeta os preos da terra e o

status dos bairros, levando a uma permanncia ou at intensificao da segregao.
Tais estudos mostram isso em vrios nveis, inclusive do ponto de vista subjetivo (de
identidade, cultura, hbitos, etc.). No aspecto predominantemente econmico a falta de
mobilidade da populao entre os estratos bastante forte, uma vez que, alm da
impossibilidade de melhor insero na economia como um todo, a mudana ainda
acarretaria um custo de vida maior.
Isso no quer dizer, necessariamente, que os servios bsicos sejam piores
nos estratos menores, mas que, ao considerar as diferenas histricas da produo
social do espao entre as reas, possvel vislumbrar desigualdades de acesso
cidade (sistema de transporte, reas de lazer, servios de educao e sade, etc.) entre
os estratos. Como coloca documento da prefeitura de Bogot (GONZLES et all, 2007,
p.11-12):

La segregacin en Bogot tiene las seguientes caractersticas: es elevada, es

secular y tende a reproducirse. Todas las ciudades del mundo presentan algn
nivel de segregacin. Nuestra hiptesis es que en Bogot el nivel de segregacin
es muy alto. La histria de Bogot muestra que el desarrollo urbanstico h
incentivado la segregacin (). La estratificacin no ha logrado la
homogeneidad que busca, especialmente en los estratos dos y tres y, en cambio,
si ha creado condiciones que incentivan la segregacin social.

Os conjuntos (VIS e VIP) visitados na pesquisa de campo esto, em sua

maioria, nas reas mais perifricas da cidade, sendo que os VISs tendem a ocupar
reas perifricas consolidadas, enquanto os VIPs esto em lugares um pouco mais
distantes. Segundo o Professor Carlos Tovar283 a focalizao nesses dois possivelmente
est provocando um novo tipo de segregao, atrelada estratificao da cidade e
construo dos grandes conjuntos, isto , a segregao entre a cidade prioritria e a
cidade social, o que refora os padres citados anteriormente.
H projetos das 100 mil viviendas grtis284 nas reas do centro da cidade,
mas so poucos e recentes (1.085 unidades no centro sul da cidade prximas ou em
estratos 3)285 se comparados s moradias nas reas perifricas (3.433 ao sul, em reas
. Dois casos visitados na pesquisa merecem ser citados, a saber, as construes em
283
Em entrevista realizada na pesquisa de campo em 2011.
284
Dados de 2012.
285
A segregao mais secular (mas no nica) na cidade entre as reas norte e sul, sendo a primeira a cidade rica
e a segunda a cidade pobre.
 208

Bosa e no Usme, dois bairros na parte sul da cidade predominantemente de estrato 1 e

2. O primeiro situa-se numa rea que historicamente tem sofrido com as inundaes do
rio Tunjuelito (com guas contaminadas). Segundo a empresa municipal que gerencia a
urbanizao dos projetos, o risco de inundao do terreno do Campo Verde (onde esto
sendo construdos VIPs e imveis grtis) de nvel mdio. O segundo, na rea de Usme
mais afastada do centro expandido da cidade, um projeto que est sendo construdo
desde 2003 e localiza-se em uma rea prxima ao aterro sanitrio.
Nesses aspectos o poder pblico municipal tem apresentado esforos para
dotar as reas de melhor infraestrutura, o que parece estar ocorrendo, bem como
realizar uma poltica fundiria atravs da empresa municipal Metrovivienda (que atua na
formao de um banco de terras para habitao popular e projetos de urbanizao). No
entanto, esses dois exemplos sintetizam um pouco o fato de que a poltica
completamente atrelada lgica do mercado, como o caso da Colmbia, tende,
inexoravelmente, a construir em espaos perifricos e de pior infraestrutura. Ademais, a
estratgia de focalizao descrita ao longo da seo tambm aponta para o fato de que,
em que pese o aumento do nmero de instrumentos para propiciar acesso ao subsdio e
ao crdito, a poltica tem se mostrado ineficaz na incluso da populao mais pobre, em
especial daqueles que buscam os imveis de at 70 salrios mnimos (que geralmente
ganham at 2 salrios). A impossibilidade de bancarizao dessa populao, a
necessidade de poupana prvia e a ausncia de uma poltica fundiria contundente
para fazer frente aos ganhos especulativos sobre a terra apontam a incapacidade do
setor privado em resolver o problema habitacional, principalmente da RM de Bogot.

3.2.4. Neoliberalismo, financeirizao e crise social no Mxico: as polticas

habitacionais a partir de 1988.

Entre os pases desta pesquisa o Mxico foi o que mais sofreu com o
neoliberalismo. Os dados apresentados anteriormente mostram que, especialmente
aps o TLCAN, o pas que realizou uma das maiores reformas agrrias da Amrica
Latina regrediu socioeconomicamente como nenhum outro. notrio que essas
caractersticas se refletiram na produo da cidade, onde os problemas habitacionais
 209

tm participao crescente frente piora das condies de insero da populao no

mercado de trabalho e perda de controle do Estado sobre parte do territrio286.
Apenas para ilustrar a questo, o dficit habitacional calculado a partir do
Censo de 2010 superou 9 milhes de domiclios no Mxico, para uma populao de
aproximadamente 112 milhes de habitantes, enquanto para o Brasil (embora no
diretamente comparvel287) o dficit em 2010 era de 6,9 milhes de domiclios para uma
populao de 190 milhes. Obviamente o dficit mexicano tem caractersticas distintas,
principalmente porque o pas tem menor grau de urbanizao e, diferentemente do
Brasil (cujo dficit rural corresponde a 15,2% do total do dficit), apresenta uma alta
participao do dficit rural no total (40,9%)288. Ademais, o inventrio de imveis do pas
em 2003 registrava participao de 62,9% de imveis autoconstrudos, 23,6% de
imveis financiados pelos organismos estatais (e construdos pelo setor privado) e
apenas 13,5% de produo por encomenda ou promoo imobiliria privada 289. Ou seja,
a autoconstruo continua sendo a forma dominante de produo de casas e da cidade
no pas.
Diante da penria habitacional, o Estado mexicano teve uma atuao histrica
que, como visto no captulo 1, at o final dos anos 1980 se pautou por uma forte
presena estatal, principalmente na atribuio de financiamentos em condies
favorveis (taxas de juros baixas e subsidiadas), na organizao da produo (realizada
majoritariamente pelo setor privado) e na formao e administrao de reservas
territoriais para a construo de casas populares. Tambm luz do que ocorreu em
outros pases, a partir de 1987 iniciam-se as mudanas institucionais que conduziro a
poltica habitacional mexicana para sua verso neoliberal. Nesta seo se analisar
essa mudana a partir da atuao dos principais fundos e institutos de habitao do
pas, uma vez que eles sero o fio condutor das polticas (suplantando, assim, os planos
286
A perda do monoplio da fora e do controle territorial do Estado mexicano so temas importantes atualmente no
pas. Principalmente a partir da guerra s drogas do governo Fox (com apoio e financiamento dos EUA) muitas
regies passaram a ser controladas por grupos de narcotraficantes ou polcias comunitrias de naturezas distintas.
Os conflitos internos geraram uma escalada de violncia que se refletiu em aumento das migraes e em forte
contestao popular aps o massacre dos normalistas em Ayotzinapa. Sobre isso ver artigo de Digenes Breda,
disponvel em: http://www.brasildefato.com.br/node/30212.
287
Dados do INEGI (Instituto Nacional de Estatstica e Geografia) e SHF (Sociedade Hipotecria Federal).
288
H ressalvas para a comparao desses nmeros, j que as metodologias no so correspondentes. Do mesmo
modo que os dados do Brasil diferem dos dados do BID, no caso mexicano isso tambm ocorre e por razes
semelhantes, onde a pesquisa para o Mxico tambm no considera alguns quesitos da inadequao dficit
habitacional como o faz a do BID.
289
Dados apresentados por Coloumb (2010, p.11).
 210

especficos de cada governo com mandato de 6 anos que pouco se alteram ao longo
do tempo).
De acordo com Garca (2013, p.42) impulsionar o mercado imobilirio era um
dos pontos importantes do projeto de modernizao da economia mexicana, onde
ganharia relevncia o setor financeiro290 e de construo/incorporao privados. As
primeiras aes se deram no mbito da ideia de que era necessrio garantir a
recuperao dos principais fundos pblicos e institutos de habitao (Infonavit,
FOVSSSTE e FOVI) que, diante da crise financeira do Estado, no poderiam mais
receber recursos fiscais do oramento. Assim, a boa doutrina liberal afirmava que era
imprescindvel manter os retornos financeiros dos crditos outorgados, ou seja, ajustar
as taxas de juros. No entanto, como isso ocorreu em um contexto de queda dos salrios
reais, aumento da inflao e diminuio dos recursos disponveis, a sada para
recuperao em alguns casos se deu pela contrao de emprstimo junto ao BID, que
condicionaria a poltica de financiamento habitacional do pas a partir do final dos anos
1980, principalmente atravs das mudanas no FOVI (iniciam-se em 1989) e a reforma
de 1992 do Infonavit.
Como coloca Boils (2004), a contrao desses emprstimos veio com a perda
de soberania sobre a formulao das polticas. A subjugao ao BID foi tamanha que,
conforme o mesmo autor, o governo no s cumpriu todas as exigncias feitas pelo
banco (diminuio dos recursos fiscais para habitao, formao de um sistema que
alm da recuperao creditcia indexada inflao ainda rendesse juros, flexibilizao
da legislao sobre a habitao para desburocratizar a construo, etc.) como
transformou seu sistema de poltica habitacional em uma soma de meras instituies
financeiras de crdito, o que mais tarde seria reforado pelo avano da adoo parcial
ao modelo hipotecrio de securitizao. Assim, a partir os anos 1990, os recursos
pblicos para habitao popular se tornam escassos ou se direcionam, cada vez mais,

290
Nesse sentido cabe destacar a desregulamentao do sistema financeiro que, em 1989, liberou os bancos privados
do encaixe legal, substituindo-o por um esquema de coeficientes de liquidez para regular o sistema. O objetivo
dessas medidas foi dotar o setor financeiro de maiores recursos para aplicao no setor privado, fazendo com que os
as instituies de fomento (fideicomisos) e bacos de desenvolvimento do Estado perdessem parte importante de seus
recursos para financiar projetos de desenvolvimento em condies subsidiadas. Nesse contexto, diversas
instituies tiveram que reorganizar seu sistema de financiamento no sentido de garantir o retorno dos seus
investimentos.
 211

s famlias de trabalhadores de renda mdia, capazes de acessar o crdito sem

restries (VILLAVICENCIO, 2000, p.60).
Como mencionado na seo 1 deste captulo, outra transformao
fundamental para os rumos da poltica de habitao e para a sociedade mexicana em
seu sentido mais amplo foi a reforma do artigo 27 da Constituio nacional. Aprovada
em 1992 a reforma derrubou as proibies legais sobre a venda, arrendamento e
realizao de hipotecas das propriedades ejidais e comunais. A justificativa ideolgica
para esse movimento foi a modernizao do campo, a explorao econmica extrativista
e a possibilidade de regular o solo urbano que, como em toda Amrica Latina, havia
sofrido processos de ocupao ilegal de modo extensivo nas bordas das cidades. No
que se refere habitao, a justificativa era a possibilidade de criar reservas territoriais
necessrias para o ordenamento das cidades, j que o Estado (unidades federadas e
municpios) tinha preferncia na aquisio (PUEBLA, 2002, p.70).
De um lado, diversos trabalhos mostram o limite da formao das reservas
territoriais para ordenamento das cidades291 e como o crescimento extensivo e a
ocupao irregular continuaram nas reas perifricas (algumas delas ejidais) das
cidades em geral e, especificamente, na RM da Cidade do Mxico. De outro, a abertura
de um novo mercado de terras significou no s a privatizao da propriedade comunal,
como tambm um campo extensivo de acumulao primitiva, onde a compra de terras e
sua transformao em loteamentos ocasionaram ganhos com rendas fundirias antes
inexistentes. Embora a intensidade desse processo seja uma questo mais controversa
na literatura292, o fato que, em maior ou menor medida, abriu-se um novo mercado e
uma nova base territorial para a atuao do capital da construo civil (infraestrutura e
habitao) que ser acionada ao longo do tempo (seja para incorporao imediata, seja
como formao de banco de terras)293.

291
Sobre isso ver Rodrguez (2000), Duhau e Rodrguez (2006) e Lozano (2005).
292
Lozano (2005), por exemplo, aponta para o fato de que os dispositivos legais e algumas assimetrias no mercado
retardaram o processo de compra direta dos promotores imobilirios e, portanto, a voracidade com que se previa que
as terras seriam incorporadas no ocorreu. De qualquer modo, houve a abertura do mercado de terras em perfeita
concordncia com o receiturio do BID (de dotar os proprietrios tradicionais de ttulo de propriedade e, com isso,
empurr-los ao mercado) e em um contexto de aguda crise social e de capacidade de gasto do Estado, ou seja,
difcil imaginar que esse movimento promoveria melhor ordenamento urbano para a periferia das cidades.
293
Como aponta Pradilla (1998, p.10), La metrpole [da Cidade do Mxico] contina su crecimiento tentacular y
centrfugo que, junto con el de otras ciudades y pueblos de la megalpolis, forma una trama discontinua en
densificacin. Los promotores inmobiliarios devoran la tierra ejidal y comunitria perifrica, liberada por la
contrareforma agraria de 1991 (Pradilla 1992), descomponiendo las comunidades tradicionales, destruyendo la
 212

Essa foi, por conseguinte, a tnica da elaborao do Programa Nacional de

Vivienda (Programa Nacional de Habitao) 1990-1994 que adotava os mecanismos
de mercado para proviso habitacional (crdito privado, poupana prvia e incentivo
regularizao fundiria), com reduo dos subsdios, eliminao da oferta de solo das
reservas estatais, aumento da participao dos bancos e instituies financeiras
privadas no financiamento, etc294. Segundo Connolly (1998, p.53) o resultado das
mudanas foi o encarecimento da habitao popular (em funo da alta dos custos de
financiamento e do preo dos terrenos), impossibilitando s famlias de renda baixa (de
2,5 a 3 salrios mnimos) e muito baixa (inferior a 2,5 salrios mnimos) se tornarem
sujeitos de crdito.
Isso se estende no apenas para os institutos/fundos que cobriam
fundamentalmente os trabalhadores formais (com os fundos de garantia como o
INFONAVIT setor privado, FOVSSSTE setor pblico e o FOVI), mas tambm
queles que haviam se dedicado especialmente ao financiamento da populao abaixo
de 3 salrios mnimos como o Indeco/FONHAPO que perde capacidade operativa ao
longo do tempo. Neste caso, como os recursos para sua operao eram do oramento
pblico, os anos de crise acarretaram uma diminuio relevante na sua capacidade de
atuao. Ademais, foram extintos o programa de aquisio de terreno e a participao
das organizaes sociais, que fundamentavam a poltica centrada no melhoramento e
autoconstruo.
Entre 1981 e 1994 o FONHAPO apresentou seu auge, com participao de
recursos do Banco Mundial e disponibilidade de recursos para programas de casa
prpria. Entre 1995 e 2000 o fundo teve uma retrao considervel, com problemas para
pagamento de crdito externo aps a desvalorizao de 1994. Em 2001 o FONHAPO se
transforma em um banco de segundo piso (no atua diretamente com o pblico) com
programas de subsdios para famlias em situao de pobreza e extrema pobreza
(menos 3 de 2,5 salrios mnimos respectivamente). Apesar disso, como coloca Puebla
(2006, p.351)

agricultura y las reservas naturales, reemplazndolas por grandes fraccionamientos de lujo, clubes de golf, centros de
recreacin o reas comerciales. Los antigos pobladores campesinos son despojados de su tierra por la va del
mercado, su forma de produccin es eliminada, se integran a la masa de informales, y son repelidos hacia colonias
populares en proceso de saturacin o a la periferia ms lejana.
294
Para um detalhamento das reformas de cada um dos fundos e instituies ver Villavicencio (2000) e,
especificamente para o INFONAVIT, ver Graizbord e Schteingart (1998), Puebla (2002 e 2006).
 213

Se puede considerar que este es el rubro ms abandonado de la politica de

vivienda, que adems es el que se dirige hacia la mayoritaria poblacin de
menores ingresos. La actuacin del gobierno en esta matria h sido errtica y
poco clara, durante el processo de desregulacin de la poltica habitacional.

Assim, no perodo 1990-1994 cresceu o crdito habitacional concedido pelos

bancos privados, bem como a participao das incorporadoras para construo dos
grandes conjuntos habitacionais (principalmente via Infonavit e FOVI). No entanto, a
partir da crise de 1994 so os fundos administrados pelo setor pblico que se
encarregam dos estmulos ao setor da construo, consolidando as grandes
incorporadoras e as empresas que se adaptaram s novas condies do mercado de
crdito. O contrrio ocorreu para as pequenas e mdias empresas, que no contavam
com recursos suficientes para construir e comprar terras nos moldes das grandes
incorporaes (GARCA, 2013, p.43).
Especificamente para o caso do Infonavit, no houve uma mudana nos
objetivos formais do instituto ao longo do tempo295. No entanto, aps as reformas de
1992, o Infonavit passou a atuar fundamentalmente como uma instituio creditcia,
relegando as decises sobre a produo habitacional ao setor privado (localizao,
qualidade e preo). Ademais, a ateno que anteriormente era voltada, em sua maioria,
para os trabalhadores de renda at 4 salrios mnimos, passa a no apresentar um
limite superior prioritrio, fazendo com que todos os trabalhadores signatrios do fundo
pudessem acessar crdito para moradia. Desta forma, aps 1992, h um deslocamento
dos crditos que antes (entre 1978 e 1987) eram concedidos majoritariamente aos
trabalhadores entre 1,25 e 2 salrios mnimos, queles de mais de 3 salrios (com uma
mdia de 6 salrios) fazendo com que o carter de fundo social da instituio se
transformasse em fundo de recursos financeiros para os negcios imobilirios
(PUEBLA, 2006 e GARCA, 2013).
Nesse contexto, sua linha principal foi o programa de crditos individuais para
compra a terceiros sem subsdios, ou seja, para compra direta no mercado.
Diferentemente da linha em que era responsvel pela coordenao e crdito

295
Como referido no captulo 1, o INFONAVIT foi criado em 1972 com trs objetivos: administrar o Fundo Nacional de
Habitao; estabelecer e operar o sistema de financiamento para habitao destinado aos trabalhadores do setor
privado signatrios do fundo (5% dos salrios depositados pelos empregadores para aquisio, melhoria e
construo); coordenar e financiar diretamente a construo de imveis para os trabalhadores que, embora no
tivesse participao direta na construo, tinha controle sobre a localizao, qualidade, preos e normas dos
conjuntos habitacionais.
 214

produo296 predominante no perodo anterior , nessa nova forma de operar o

Infonavit diminuiu seus gastos com os custos que no eram recuperveis (financiamento
da obra e compra de terrenos). No entanto, como alerta Puebla (2002), isso acarretou
um encarecimento das unidades. Outra mudana com a reforma de 1992 foi a excluso
do sindicalismo organizado na gesto e concesso dos financiamentos, criticada
recorrentemente pelo uso clientelista dos recursos297.
Garca (2013, p.43) sintetiza tais transformaes na seguinte passagem,

El Infonavit abandon su papel de promotor de vivienda y siguiendo los

lineamientos del Banco Mundial (1994) se convirti en facilitador (Garca P.,
Imas, 1996). Ello abri possibilidades de ganancias en el mbito financiero
nacional e internacional para las empresas privadas. De tal manera, algunas
empresas nacionales e internacionales que contaban con capital suficiente
incrementaron sus ventas, gracias a los recursos provenientes del salario
indirecto de los trabajadores. Tales empresas conseguan crditos para la
construccin a tasas del mercado internacional y los contabilizaban a tasas
nacionales. Debido a lo anterior, la produccin de vivienda se convirti en un
negocio financiero, lo que repercuti en la calidad de la vivienda y en su impacto
urbano, pues desapareci la supervisin en cuanto a calidad de la construccin
por parte del Infonavit. Por otra parte y nuevamente respondendo a las
recomendaciones del Banco Mundial, dicho organismo vendi su reserva
territorial en el mercado, mientras que las empresas desarrolladoras al
amparo de las modificaciones al artculo 27 constitucional adquirieron millones
de metros cuadrados de tierra de origen ejidal en as principales ciudades del
pas y construyeron miles de casitas en la periferia de las ciudades.

O FOVSSSTE, fundo criado em 1972 para atender os funcionrios pblicos

no financiamento para habitao, tambm passou por uma reestruturao semelhante
no incio dos anos 1990, quando suprimiu sua funo de coordenao e financiamento
da construo dos conjuntos e aumentou as exigncias de recuperao creditcia,
privilegiando fundamentalmente o crdito para famlias de mais de 5 salrios mnimos
(PATIO, 2006). Alm disso, o fundo liquida seu expressivo banco de terras e
estabelece um sistema de pontos e sorteios para concesso de crdito.
O FOVI (Fundo de Operao y Financiamiento Bancario a la Vivienda) 298 foi
criado como um banco de fomento para induzir o financiamento privado de habitao

296
A linha majoritria dos anos anteriores financiamento para construo de grandes conjuntos se operacionaliza
aps 1992 por um leilo de pacotes financeiros entre as empresas privadas que constroem o conjunto com demanda
garantida pela concesso de crdito ao muturio. A linha minoritrias continuou a ser a de melhoramento e extenso
de imveis.
297
Como mostram Garca e Perl (1984) vrios lderes sindicais possuam construtoras que prestavam servios ao
Infonavit, bem como vendiam terrenos prprios para a construo das casas.
298
O FOVI foi criado em 1963. Caracteriza-se por ser um fundo que recolhia recursos dos bancos privados atravs de
Programa Financeiro de Vivienda. At 1989 o FOVI era a nica instituio que financiava diretamente aos promotores
 215

que, at 1989, utilizava recursos de parte das poupanas obrigatrias dos bancos
privados e instituies de crdito hipotecrio encaixes (semelhante ao SBPE
brasileiro). Com a reforma do sistema financeiro mexicano, o fundo para habitao
passa a no contar mais com os recursos da poupana, apenas com aportes ligados ao
Banco do Mxico. Assim, partir de 1992 o FOVI promove uma reestruturao299 para
iniciar o processo de captao de recursos de outra natureza. Tal movimento se
voltaria, alm dos retornos dos crditos outorgados, para a securitizao de hipotecas,
atravs de intermedirios financeiros como bancos comerciais e, especialmente, as
Sofoles Hipotecrias (Sociedades de Financeiras de Objeto Limitado 1995) descritas
mais adiante.
Em 1999 o FOVI recebeu um emprstimo do BID para concluir sua
reestruturao. Diante disso, em 2001, criada a Sociedad Hipotecaria Nacional
(Sociedade Hipotecria Nacional SHN) que incorpora o FOVI. A SHN configura-se
como um banco de desenvolvimento de segundo piso que, ao invs de atuar
diretamente na ateno do pblico, opera como facilitadora do mercado visando no
apenas o mercado primrio de hipoteca, como tambm a ampliao do mercado
secundrio. Nesse caso, o fundo garante liquidez e condies de emprstimos de longo
prazo para as instituies financeiras e emite Certificados Burstiles Respaldados por
Hipotecas (BORHIS), semelhante aos Certificados de Recebveis Imobilirios do Brasil,
como forma de investimento no mercado secundrio. O Infonavit e o FOVSSSTE
tambm atuam nesse sentido desde 2004 com os CEDEVIS (Certificados de Vivienda),
que securitizam uma parte de suas hipotecas para captao de fundos com o objetivo de
aumentar a capacidade financiamento.
As Sofoles Hipotecrias so instituies financeiras que originam, qualificam e
administram a cobrana de pagamentos de crdito habitacional para empresas e
pessoas. Elas atuam captando recursos financeiros por meio do mercado de valores e
das instituies nacionais (SHN) e estrangeiras de financiamento para habitao. Os
crditos so outorgados s empresas (para construo) e aos muturios, mas a relao
Sofoles/muturios geralmente se d via incorporadora, que recebe um cliente e

(os demais faziam atravs do crdito puente que garantia a realizao do empreendimento com o crdito pessoa
fsica como faz atualmente o PMCMV/FGTS, por exemplo). Para uma anlise detalhada do FOVI e das Sofoles ver
Patio (2006a e 2006b).
299
Essa reestruturao vem no bojo da reestruturao e liberalizao de todo sistema financeiro mexicano.
 216

encaminha seu pedido de crdito individual (geralmente para a Sofol/banco que

financiou a obra) para que seja concedido pelo intermedirio financeiro. Embora as
Sofoles no sejam capazes de atender grande parte da demanda que est excluda dos
fundos pblicos, elas tm se orientado para incluir os trabalhadores informais no seu
sistema de hipotecas. Como aponta Soederberg (2014, p.14-15), recentemente, as
Sofoles esto lanando produtos para populao de baixa renda em situao de
informalidade, estudando suas estruturas de despesas e atuando atravs de hipotecas
cross-border, que visam as famlias que recebem remessas oriundas dos Estados
Unidos.
As Sofoles Hipotecrias tambm passaram a atuar como intermedirias dos
fundos e instituies pblicas alm do FOVI, como o Infonavit e FOVISSSTE. No caso
do FOVI-SHN a relao direta, onde a SHN credora dessas instituies que
repassam, com taxa de comisso e acrscimo das taxas de juros, o financiamento para
a empresa/muturio. A partir de 2001, com a consolidao da SHN, o processo de
securitizao das dvidas aumentou fazendo com que ambas as instituies passassem
a atuar ativamente no mercado secundrio.
Com o Infonavit, as Sofoles operam de maneira indireta: do crditos s
incorporadoras para a edificao das habitaes que sero financiadas pelo instituto aos
seus muturios, ou seja, o Infonavit garante a demanda das empresas e, indiretamente,
o pagamento s Sofoles. A partir de 2004, no entanto, criado o programa Cofinavit, de
crdito para muturios com renda mdia (de 4 a 10 salrios mnimos), onde parte do
financiamento dado pelo instituto e parte dado pelas instituies financeiras
(cofinanciamento). No caso do FOVISSSTE as Sofoles apenas originam os crditos, isto
, o financiamento para os trabalhadores do Estado so certificados e registrados por
essas instituies e o SHF concede o montante de recursos para as incorporadoras.
Posteriormente o fundo recebe as parcelas do financiamento dos trabalhadores e paga o
SHN.
Assim, aps as mudanas institucionais dos fundos pblicos e da orientao
das polticas a partir dos anos 1990, houve um aumento no patamar da oferta do crdito,
mas com queda a partir de 1994 (grfico 21). Como j advertido, entre 1992 e 1994 o
crdito oriundo do setor privado tem crescimento acentuado, com uma queda brusca em
 217

1994. A recuperao dos agentes privados se d apenas no incio dos anos 2000,
quando a reforma do FOVI/SHN se orienta para a produo de novas casas via setor
privado, bem como inicia o processo de securitizao dos crditos, que ganhar flego
principalmente a partir de 2003. Esse movimento de alta ainda respaldado Programa
Nacional de Habitao lanado em 2002 no governo de Vicente Fox (2000/2006) e
reiterada nas polticas de Caldern (2006/2012) ambos do mesmo partido poltico
(PAN Partido de Ao Nacional). No entanto, o boom do mercado imobilirio iniciado
nesse perodo j mostrava dificuldades de realizao na segunda metade da dcada de
2000, o que ser aprofundado com a crise internacional e, portanto, em 2008 tanto
diminui o numero de financiamentos, quanto aumenta o nmero de imveis vazios. Para
a manuteno da atividade o governo garantiu liquidez para as instituies financeiras
privadas e para as incorporadoras300, alm de ter lanado programa de subsdios que
ser detalhado mais adiante.
Conforme o BID (2012, p.218), a participao do crdito securitizado no total
dos crditos habitacionais sobe de 0,1% em 2003 para 13,6% em 2010. Como aponta
Cloumb (2010), esses crditos eram majoritariamente concedidos populao de renda
mdia (acima de 3,5 salrios mnimos). No entanto, ainda segundo o BID, aps 2008 a
participao das instituies privadas (bancos e Sofoles) nos crditos securitizados
diminui drasticamente (em funo da perda de liquidez do sistema) e apenas o
INFONAVIT e o FOVISSTE continuam ativos na securitizao durante a crise. O grfico
21 tambm mostra a importncia do Infonavit na dinmica do crdito hipotecrio, que
permanece sendo o principal agente financiador de habitao popular.
Segundo dados de estudo da Cmara Colombiana de Construo (2008),
entre 1999 e 2005 a faixa de renda que as incorporadoras mexicanas mais atenderam
foi a econmica (2 a 5,5 salrios mnimos), participao essa que variou entre 50% e
62% do total de unidades construdas. Isso mostra, novamente, a importncia dos
fundos de poupana obrigatria dos trabalhadores como alavanca da produo
habitacional no pas.

300
Esse movimento foi relatado em entrevista com o Professor Pradilla Cobos, em fevereiro de 2014.
 218

Grfico 21 Evoluo do nmero de crditos concedidos conforme agentes credores

(1973/2009)

Fonte: Lpez-Silva et all (2011).

Em 2001, no entanto, outra instituio criada para coordenar as polticas

federais de habitao, a CONAVI (Comisin Nacional de la Vivienda, denominada em
seus primeiros anos de Comisin para el Fomento de la Vivienda). A comisso ganha
protagonismo na poltica habitacional mexicana a partir de 2007, quando criado um
programa de subsdios demanda (de unidades novas, aquisio no mercado, melhoria
e autoconstruo) denominado Esta es Tu Casa301. Os subsdios tm origem nos
recursos fiscais do governo federal e podem ser complementados por programas
especficos em nvel estadual ou municipal.
Este programa, como mencionado, ser a grande novidade para
enfrentamento da crise econmica de 2008 e parece aos programas colombianos, uma
vez que para o acesso aos subsdios demanda tambm necessrio ter poupana
prvia (de no mnimo 5 salrios mnimos). Ademais, os subsdios para compra de imvel
novo esto atrelados a uma entidade executora que dar o crdito, podendo ser uma
entidade nacional (Infonavit ou FOVISSTE), regional (dos estados e municpios) e
intermedirios financeiros (bancos e sofoles). Nesse caso, os subsdios so diretamente
entregues a essas instituies. Ou seja, a produo de novas casas no altera o padro
301
Normas detalhadas e atualizadas do programa esto disponveis no Dirio Oficial:
http://www.conavi.gob.mx/images/documentos/subsidios-
conavi/2015/REGLAS%20de%20Operaci%C3%B3n%20del%20Programa%20de%20Esquemas%20de%20Financiami
ento%20y%20Subsidio%20Federal%20para%20Vivienda%20del%20ejercicio%20fiscal%202015.pdf.
 219

global do sistema de financiamento habitacional, apenas amplia o acesso da populao

mais pobre, mas ainda assim, em sua maioria, dos trabalhadores formais.
Na legislao mais atual (2014), os subsdios so atribudos a solicitantes
com renda igual ou menor que 5 salrios mnimos, conforme faixa de preo final do
imvel. O mximo dos subsdios de 37 salrios mnimos para imveis com preo entre
60 e 128 salrios mnimos (para o beneficirio que recebem at 1,5 salrios mnimos) e
33 para imveis de at 200 salrios mnimos. Note-se que, se comparado legislao
dos anos anteriores, aumenta de 4 para 5 salrios mnimos o nvel de renda limite do
beneficirio e o valor superior do teto do imvel sobe de 158 para 200 salrios mnimos.
Os subsdios para melhoramento chegam a 30 salrios mnimos que correspondam, no
mximo, 40% do valor total da soluo habitacional. O subsdio autoconstruo de
at 29 salrios mnimos. No h uma faixa prioritria de ateno e, por esse motivo, os
subsdios so concedidos conforme lista de espera. Entre 2007 e 2012 foram
outorgados mais de 36 bilhes de pesos mexicanos em subsdios, o que corresponde a
2,12% do total dos investimentos realizados no setor302.
Como a CONAVI apenas concede os subsdios e a comisso no
responsvel pelos imveis construdos, os contratos recebem uma pontuao mnima
com requisitos de infraestrutura, habitabilidade e localizao, o que no final das contas
acaba sendo a pontuao mxima para os incorporadores. Conforme os documentos do
CONAVI essa pontuao busca, indiretamente, afetar o planejamento das cidades,
incentivar a construo e a compra em lugares melhor qualificados. No entanto, segundo
as entrevistas realizadas303, eles so extremamente limitados e o padro continua a ser
de ocupao extensiva.
O grfico 22 mostra, para o perodo recente (2007/2012), a participao dos
organismos financiadores de habitao no total de unidades produzidas 304. Percebe-se
que o Infonavit continua sendo o principal provedor de financiamentos para moradia no
Mxico, papel que se acentua aps a crise de 2008, quando sai de uma participao de
57% e chega a 76% em 2012. A participao do FOVISSTE se mantm, com acrscimo

302
Informaes referentes ao banco de dados do CONAVI.
303
Tanto o Professor Emilio Pradilla Cobos quanto a Professora Martha Schteingart apontaram essas dificuldades na
poltica mexicana.
304
Como nos dados disponveis no sistema de informao sobre a habitao no discriminam as relaes de
cofinanciamento, pode ser que alguns deles estejam superestimados (dupla contagem).
 220

nos anos 2009, 2010 e 2011. Em contraposio, a participao das entidades

financeiras (Sofoles e bancos) cai de 14% para 2%, bem como a do SHF.

Grfico 22 - Participao (em %) dos organismos na proviso de unidades de

moradia e total de moradias - Mxico, 2007-2012

90 1.000.000

80
78 76 900.000

69 800.000
70 64
57 700.000
60 56 ENTIDADES FINANCEIRAS
600.000 FOVISSSTE
50
500.000 INFONAVIT
40 SHF
400.000
ORGANISMOS ESTATAIS
30
300.000 OUTROS ORGANISMOS

20 total
14 15 14 13 200.000
12 10 12
9 8 7 8 8 8 9
10 65 5 55 100.000
2 2 2 43 3
2 2 2 22
0 0
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir das estatsticas da CONAVI.

Em termos de montante de financiamento o panorama muda305. Como as

entidades financeiras so responsveis por outorgar crdito predominantemente voltado
aos muturios de maior renda, a participao delas nos investimentos totais maior,
embora diminua entre 2008 e 2011 com recuperao em 2012. A participao do
FOVISSSTE tambm maior no montante total por se tratar de financiamento a
funcionrios pblicos (de at 10 salrios mnimos).

305
Mais uma vez adverte-se que como nos dados disponveis no sistema de informao sobre a habitao no
discriminam as relaes de cofinanciamento, pode ser que alguns deles estejam superestimados (dupla contagem).
 221

Grfico 23 Participao (em %) dos organismos nos investimentos em

unidades de moradia e total de investimentos (em Bilho de Mex$ de 2013)* - Mxico,
2007-2012

60 350

Bilhes
51
48 49 300
50
45
43
ENTIDADES FINANCEIRAS
39 40 38
250
40 FOVISSSTE
35
33
31 200 INFONAVIT
29
30
SHF
150
21 ORGANISMOS ESTATAIS
20 17
14 13 100 OUTROS ORGANISMOS
12
9 total
10 50
4 4 3
3 212
1 1 111 111 112
0 0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Elaborao prpria a partir das estatsticas da CONAVI.

Cabe ressaltar ainda que somando o modelo privatista, a ocupao de parte

dos ejidos e a penetrao de um novo modelo tcnico de construo306, as
caractersticas espaciais da poltica mexicana foram marcantes. Como expressou o
Professor Pradilla em entrevista, o modelo predominante de macro-conjuntos com
micro-viviendas, onde a mdia de distncia entre os empreendimentos e os centros das
aglomeraes urbanas saltou de cerca de 7 quilmetros em 1996 para quase 45
quilmetros em 2006 (Lpez-Silva et all, 2011, p.13). O grfico 24 mostra ainda a
distribuio das novas casas conforme tamanho dos projetos em 2000 e 2006, onde no
primeiro ano os imveis concentravam-se em conjuntos de 1.000 a 3.000 unidades e de
mais de 3.000 e, em 2006, predominaram os imveis em conjuntos de mais de 3.000
unidades (com alguns deles de mais de 10 mil unidades).

306
As grandes incorporadoras mexicanas tiveram desenvolvimento tcnico importante para se adaptarem demanda
de ingressos mdio e baixos a partir dos anos 1990. Como coloca Gaca (2013) isso permitiu ganhos de escala e
diminuio dos custos de produo relevantes.
 222

Grfico 24 Nmero de Imveis distribudos por tamanho de conjunto habitacional no

Mxico.

Fonte: Comacol (2008).

Um problema diagnosticado pelo ltimo estudo governamental da Secretaria

de Desenvolvimento Agrrio, Territorial e Urbano do Mxico (SEDATU/SHN, 2014),
tambm relatado nas entrevistas e em diversas notcias de jornal, o abandono das
casas nos ltimos anos (h cerca de 5 milhes de imveis desabitados no pas). Estes
abandonos so atribudos a diversos fatores e, obviamente, o documento
governamental, apesar de reconhecer, tende a diminuir o peso do resultado da poltica
habitacional entre eles. Os principais fatores para o abandono apontados pelo
documento so: a crise de 2008 que, embora no tenha acarretado uma quebra do
sistema, aumentou o nvel de inadimplncia (em funo do aumento do desemprego, da
pobreza e diminuio do salrio real como visto na seo 2 deste captulo); a violncia
associada guerra contra as drogas, que instituiu um quadro alarmante de migraes;
o amento do ritmo das migraes internacionais (principalmente para os Estados
Unidos); e, por fim, poltica de habitao.
Cabe ressaltar que o mesmo documento (SEDATU/SHF, 2012, p. 59-62)
ainda apresenta pesquisa de satisfao da populao sobre os imveis (qualidade do
 223

imvel, caractersticas espaciais e funcionais, caractersticas ambientais, flexibilidade

para adaptaes e transformaes, infraestrutura e relao com a cidade, equipamentos
urbanos e localizao) onde as avaliaes encontram-se em mdia no nvel pouco
satisfatrio307, com piora nas pesquisa de 2013 em relao a 2012, principalmente dos
quesitos localizao, urbanizao e servios disponveis (em muitos casos nada
satisfatrios). Ademais, as famlias passaram a gastar mais com o transporte, uma
mdia superior nacional (correspondendo a 14,2% da renda familiar). As melhores
avaliaes foram para os conjuntos construdos por construtores locais e regionais sob
financiamento dos fundos pblicos (INFONAVIT e FOVSSSTE). Em contraposio esto
os conjuntos financiados pelas instituies financeiras (Sofoles e bancos) e grandes
construtoras nacionais.
J as organizaes de defesa dos proprietrios308, estudo de Hernandz
(2013, p.64) e o acima referido da SEDATU/SHF (2014) apontam problemas tambm
ligados aos prprios empreendimentos como: falhas estruturais na edificao (66,4%
dos conjuntos apresentam algum problema estrutural, como drenagem, infiltrao,
problemas no teto, inundaes, etc.); conjuntos em rea de risco ambiental (3 a cada 10
imveis tiveram danos em funo de intempries); falta de servios urbanos mnimos
(onde o transporte tem peso significativo309); insegurana (principalmente nas regies
onde esto mais latentes os conflitos entre polcia e os grupos de narcotraficantes); e
falta de outros servios (como uma atividade comercial mnima, servios de educao e
sade, etc.).
Em que pese o fato do presidente Pea Nieto (eleito em 2013 pelo PRI
Partido Revolucionrio Liberal) apresentar um discurso distinto sobre o planejamento no
lanamento da Poltica Nacional de Habitao (2014/2018), as condies gerais, mais
uma vez, permanecem as mesmas. No lanamento do programa ele enfatizou a
necessidade de adensar as cidades ( especialmente com crescimento vertical na
oferta), frear o modelo de expanso perifrica dos conjuntos populares em sentido mais

307
Os nveis so: 5 nada satisfatrios; 6 pouco satisfatrios; 7 satisfatrio baixo; 8- satisfatrio mdio; 9
satisfatrio alto; e 10 muito satisfatrio.
308
Como, por exemplo Tijuaneses Unidos por una Vivienda Digna.
309
Segundo reportagem do New York Times de 08 de setembro de 2014, uma entrevistada em um dos grandes
conjuntos na regio metropolitana da Cidade do Mxico dizia que o marido demorava duas horas para chegar ao
trabalho (no centro do Distrito Federal) e gastava um quarto do salrio nesse deslocamento. Reportagem disponvel
em: http://www.nytimes.com/2014/09/09/world/americas/they-built-it-people-came-now-they-go.html?_r=0.
 224

sustentvel e melhorar a coordenao dos diferentes rgos atuantes (atravs da

criao da SEDATU Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, Territorial e Urbano). Os
especialistas entrevistados tm uma viso ctica sobre essa possibilidade e este
trabalho corrobora essas opinies. Isso porque as decises continuam tendo como base
o retorno financeiro dos fundos e a rentabilidade (operacional e financeira) das
incorporadoras (que ainda apresentam reservas de terras perifricas para inserir nos
processos de valorizao). Ademais, com os efeitos da crise e em um contexto da
economia nacional onde a atividade imobiliria essencial para manuteno do
emprego e da renda no espao urbano e metropolitano, a construo mais uma vez
aparece como opo de poltica anticclica.
O Mxico, portanto, a partir dos anos 1990 apresenta uma poltica
estruturada, fundamentalmente, pelos interesses do capital incorporador e instituies
financeiras, assentada nos fundos de poupana compulsria dos trabalhadores. uma
poltica fragmentada de cunho neoliberal e bastante perversa, incapaz de atender a
maioria dos trabalhadores de renda baixa e muito baixa (e que pese a poltica de
subsdio iniciada em 2007), em especial os trabalhadores da expressiva economia
informal do pas. Alm disso, conforme as pesquisas de avaliao apontadas acima,
esta atende de maneira insatisfatria os trabalhadores de renda mdia baixa e mdia.
Trao importante desse modelo, distintivo dos demais casos, o nvel de
financeirizao que atingiu atravs da incluso do mercado secundrio nos fundos e
instituies financeiras. Nesse sentido, o estudo comparativo especificamente para esse
assunto constitui-se linha importante de pesquisa. A financeirizao, no caso mexicano,
impulsionou ainda mais o modelo irracional de valorizao das rbitas do capital
(Harvey, 1989), onde a terra, o capital produtivo, o capital financeiro e fictcio impem
um ritmo de construo desenfreado e totalmente incapaz de atender os requisitos
mnimos de qualidade e infraestrutura. Contudo, cabe ressaltar que h limites para a
expanso desse processo nos moldes norte-americanos porque, por exemplo, invivel
incluir parte significativa da populao mais pobre que inclusive apresentou tendncia
de regresso nos rendimentos mdios reais nos ltimos 30 anos nos esquemas de
crdito. Nesse sentido a participao do Estado imprescindvel onde apenas atravs
dos fundos pblicos (Infonavit e FOVSSSTE) que se amplia o acesso ao crdito. Estes,
 225

por sua vez, ao securitizarem as dvidas colocam em risco parte da proteo social do
trabalho, uma vez que atuam no apenas no ramo habitacional, como tambm
compem os esquemas de fundo de garantia do trabalhador e aposentadoria.
Por conseguinte, a poltica mexicana refora a autoconstruo no assistida
como sada para a resoluo do problema habitacional de parte relevante da classe
trabalhadora (a autoconstruo tambm ocorre nos prprios conjuntos, onde as casas
passam a ser ampliadas e modificadas pelos moradores), ao mesmo tempo que se
constri um nmero gigantesco de casas (mais de 4,2 milhes de unidades entre 2007 e
2012, sendo mais de 80% destinado aos setores social e econmico) que j esto dando
mostras de abandono.
 226

Concluses: sntese comparativa das polticas e perspectivas para os

pases
Esta tese partiu do pressuposto que as polticas habitacionais no capitalismo
so condicionadas, do ponto de vista da economia, por dois fatores correlatos: o padro
de reproduo do capital e a atuao dos Estados Nacionais. De modo geral, pode-se
dizer que o (sub)desenvolvimento dos pases pesquisados carrega, ao longo do tempo,
as heranas do passado colonial, a dependncia externa, da superexplorao do
trabalho e a relao de dominao econmica e politica sobre a terra. Atrelados a elas
esto as heterogeneidades no mercado de trabalho, na estrutura produtiva e
tecnolgica, nas regies e no espao urbano. Este se conformou, fundamentalmente,
atravs dos grandes movimentos populacionais (internos e internacionais) e da
incapacidade de incorporao de grande parte dessa populao nas atividades
produtivas e tercirias mais dinmicas ante o processo de industrializao.
Destarte, as formas de sobrevivncia da populao no espao urbano, entre
elas as solues de moradia, tornaram-se problemas econmicos e sociais permanentes
e, com o aumento do grau de urbanizao dos pases, crescentes. Nesse contexto, as
polticas habitacionais, de um lado, buscaram mitigar o problema, de outro, enquanto
instrumento de Estado, atenderam os interesses das fraes de capital de distintas
rbitas de valorizao para alm da esfera produtiva, abarcando tambm o rentismo
patrimonialista tpico dos pases subdesenvolvidos.
Embora as polticas habitacionais at a dcada de 1960 no tenham tido
alcance comparvel com os perodos posteriores, j se reconhecia poca a
necessidade de esforos para dar conta do crescimento urbano e das demandas da
classe mdia, que emergiam diante de uma maior estratificao social nas cidades.
Nesse contexto, as instituies estatais cresceram principalmente a partir da dcada de
1940 quando os pases iniciaram, de modo mais organizado, a formao de estruturas
burocrticas e de financiamento para a articulao da produo (ainda realizada com
base na acumulao mercantil simples). A poltica habitacional do perodo atendeu
basicamente aos setores mdios (militares, funcionrios pblicos, parcela do operariado
formal, etc.), pois foi possvel, diferente de antes, alargar a capacidade de compra para
alm da poupana das famlias.
 227

Esse movimento ser mais intenso para o Brasil e para o Mxico em funo
dos avanos significativos na industrializao por substituio de importaes, com
desenvolvimento maior da produo de insumos para a construo e do sistema de
financiamento para a habitao. No caso brasileiro, a estruturao da poltica (atravs
dos IAPs) e a integrao do mercado nacional tambm condicionaram uma maior
descentralizao da poltica habitacional, sendo que no Mxico e demais pases foi
extremamente concentrada na capital.
No caso da Venezuela, o crescimento do setor ser importante
fundamentalmente para a realizao das rendas oriundas da atividade petroleira, pois,
com a parca produo interna, a construo era um setor que apresentava dinamismo
frente s altas taxas de crescimento da populao urbana. Nesse aspecto, reside uma
especificidade do caso venezuelano, onde o crescimento dos barrios foi mais intenso no
perodo que o das favelas e tungurios dos outros pases, uma vez que o alto nvel de
especulao fundiria restringiu, desde muito cedo, o acesso terra da populao.
No caso colombiano o dinamismo do setor da construo tambm foi
relevante, mas sua especificidade est ligada forma de ocupao perifrica, onde as
urbanizaes piratas na capital do pas condicionaram o mercado informal de terras.
Isso fez com que o processo de expanso da cidade no se desse nos moldes das
ocupaes de terras pblicas e comunais como ocorreu nos outros pases.
a partir da dcada de 1960 que a poltica habitacional se torna mais
estruturada. Nesse momento, o Brasil e o Mxico comeavam a avanar na
industrializao pesada e a Colmbia e a Venezuela intensificavam o processo de
substituio de importaes. O modelo de crescimento dos pases e a modernizao do
campo geraram fluxos migratrios internos ainda maiores e, embora tenha havido
crescimento do emprego urbano, o contingente que chegava s cidades consolidou o
processo de metropolizao perifrica.
O perodo ainda foi influenciado pelas transformaes na economia mundial,
onde as polticas de reconstruo do ps-guerra e a expanso do bloco socialista
impulsionaram a atuao dos organismos internacionais nas polticas nacionais.
Especificamente para a Amrica Latina as concepes das polticas habitacionais
tiveram forte influncia da Aliana para o Progresso que qualificava o problema no
 228

apenas do ponto de vista social, mas tambm eminentemente econmico, j que a

atividade integrava e retroalimentava os setores envolvidos e, supostamente, teria
impactos positivos sobre a produtividade do trabalho.
Assim, nos anos 1960 a poltica habitacional ganha o status de poltica social
e econmica. Foram criados, a partir disso, sistemas de financiamento complexos, que
dotaram o setor da construo de uma massa de capital financeiro que permitiu uma
expanso indita das edificaes. Ademais, a caracterstica geral das polticas do
perodo foi o forte controle estatal sobre os instrumentos e coordenao das obras. No
caso colombiano e venezuelano, tambm houve participao estatal ativa na produo
dos conjuntos habitacionais, enquanto no Brasil e no Mxico predominou o controle
sobre os projetos, a localizao e o financiamento, com a execuo a cargo da iniciativa
privada.
Desse modo, a atuao estatal tambm tinha uma poltica fundiria (seja de
maneira indireta, seja pela formao dos bancos de terra), que foi praticamente
inexistente no perodo posterior. Isso no impediu, no entanto, que o padro espacial
das polticas fosse marcado pela periferizao das cidades pela busca por terrenos mais
baratos. Essa dinmica beneficiava a expanso extensiva das cidades e a necessidade
de ampliao da infraestrutura, o que geralmente acarretava processos de especulao
fundiria com as reservas de terras urbanas privadas. A reteno de bens imveis como
forma de poupana e reserva de valor frente instabilidade econmica tambm foi
aspecto comum dos pases, especialmente nos perodos de crise, o que agravou ainda
mais o problema de acesso terra para a maior parte da populao.
Outra similitude entre as polticas foi sua relao com o sistema de
seguridade, atravs dos fundos de poupana compulsria do trabalhador (que na
Venezuela ser criado apenas nos anos 1990). Estes serviram de base para formar um
fundo financeiro especfico para habitao. Nos casos do Brasil, da Colmbia e da
Venezuela eles se concentraram em praticamente uma instituio (com alguns casos
especficos para os grupos militares) e, no caso do Mxico, foram fragmentados em dois
sistemas principais, o Infonavit (que responde poupana dos trabalhadores do setor
privado) e do FOVISSSTE (que abarca as poupanas dos trabalhadores do setor
pblico). Isso contribuiu, no caso mexicano, para uma fragmentao do sistema de
 229

financiamento estatal que, at hoje, enfrenta crticas sobre a dificuldade de coordenao

entre eles e, consequentemente, da poltica habitacional nacional.
Entre as especificidades mais relevantes do perodo cabe citar a maior
participao do setor privado na poltica colombiana (atravs das CAVs criadas em
1972); os mecanismos de indexao da poltica colombiana e brasileira para propiciar
remunerao positiva para os fundos em perodos de alta inflacionria; o aumento de
recursos disponveis para a poltica venezuelana pelo boom do petrleo; e a participao
direta dos principais sindicatos de trabalhadores na execuo da poltica mexicana que
dividiam a gesto dos recursos e do banco de terras com o Estado.
A dcada de 1980 foi um divisor de guas, pois foi marcada pela
desconstruo das polticas supracitadas. Sob o prisma da economia, esse movimento
ocorreu devido crise fiscal e financeira dos Estados nacionais diante das estruturas de
financiamento adotadas no perodo anterior, bem como das mudanas no sistema
econmico internacional. Os governos, mesmo mantendo certos mecanismos de poltica
habitacional, foram incapazes inclusive de utiliz-la como poltica anticclica em favor do
crescimento econmico, tamanha a dimenso da crise. Ademais, a transformao do
padro de acumulao produtivo e financeiro em escala global exigiu uma
reconfigurao das relaes centro-periferia, o que aprofundou a dependncia das
economias subdesenvolvidas. A crise social que se estende no perodo tambm ser
uma caracterstica importante da falta de alcance das polticas habitacionais.
Diante da crise da dcada perdida e da submisso dos pases s polticas
neoliberais iniciado, no final dos anos 1980 e comeo dos anos 1990, o processo mais
amplo de transformaes das polticas socioeconmicas dos Estados nacionais,
novamente respaldadas pelos organismos internacionais. Em um cenrio de crise
econmica e liberalizao dos mercados, as economias so expostas a uma conjuntura
que impede e/ou regride a diversificao produtiva. Isso redundou especialmente para o
espao urbano numa perda adicional de dinamismo, o que agravar ainda mais a crise
social do desemprego e queda dos rendimentos reais.
No campo da habitao as recomendaes seguiram lgica geral de que o
Estado era ineficiente para prover moradias para a populao, inclusive para os mais
pobres. Assim, era necessrio dar espao ao setor privado que, pela busca da mxima
 230

da eficincia na alocao dos recursos, seria capaz de atender as necessidades

habitacionais dos pases. Ao Estado caberia, por conseguinte, abrir caminhos e facilitar
a atuao do capital, principalmente atravs dos mecanismos de financiamento. Estes
deveriam ser cada vez mais independentes dos recursos fiscais dos pases (limitados
pelas polticas de austeridade e consumidos pelo controle espartano da inflao) e cada
vez mais prximos do mercado de capitais, que permitiria uma captao adicional para a
expanso do mercado imobilirio.
Em que pese esse movimento geral, cada pas teve especificidades na
conduo das polticas que merecem ser citadas nessas concluses. O Brasil passou
por uma grave crise econmica nos anos 1980, mas, em funo do tamanho de sua
economia e da conjuntura poltica, adotar medidas neoliberais mais tardiamente que os
outros pases. O desmonte do aparato de planejamento incluiu o fim do BNH em 1986 e
a fragmentao e declnio da poltica habitacional no pas, que se recuperaria, ainda que
insatisfatoriamente, em meados dos anos 1990. Como apontado no captulo 2, as
polticas habitacionais dos anos 1990 foram errticas e bastante limitadas,
fundamentalmente baseadas em melhores condies de financiamento para compra no
mercado.
No entanto, embora o modelo do BNH tenha sido completamente
desestruturado, o Brasil ainda preservou seu principal fundo para o financiamento da
habitao e, mesmo com a criao do SFI e o incio do processo de securitizao do
crdito imobilirio, conseguiu manter o FGTS como um fundo pblico. Isso ser
fundamental para que, na poltica recente, o governo tenha mais controle da relao
subsdios/crditos, o que no ocorrer nos casos colombiano e mexicano.
A Colmbia, embora no tenha enfrentado condies to adversas quanto os
demais pases na crise dos anos 1980, inicia os anos 1990 com uma escalada de
violncia em funo do embate entre a guerrilha, os paramilitares, os narcotraficantes e
o Estado. Isso somado deteriorao econmica aumento inflacionrio e forte
influncia poltica exercida pelos Estados Unidos no pas, abriu caminhos para as
reformas neoliberais. Especificamente para a habitao, j no incio da dcada de 1990,
so adotadas medidas que circunscrevem a poltica estatal ao esquema de subsdio
demanda. Nesse contexto, o Estado e os fundos pblicos passam a ser responsveis
 231

apenas por eleger a populao que necessita de uma ajuda inicial que, agregada a
uma poupana prvia individual, dar condies para as famlias pleitearem crdito e
imveis diretamente no mercado. A falta de acesso ao crdito fez com que a poltica
esbarrasse em limites de ateno da populao de menor renda que, embora se
enquadrasse nos requisitos necessrios para receber os subsdios e tivesse conseguido
fazer a poupana prvia necessria, no atendia as condies mnimas para acessar o
crdito no mercado. Esse limite continua presente at os dias atuais, em que pese a
formulao de mecanismos para mitigar o problema a partir de 2009.
O Mxico, por sua vez, apresentou medidas neoliberais desde a moratria da
dvida em 1982 quando inicia seu processo de desregulamentao econmica. No
entanto, a partir do TLCAN que as transformaes sero mais profundas. A ideia que
orienta as transformaes nos fundos habitacionais (principais eixos das polticas do
governo) vai num sentido distinto ao que ocorre na Colmbia. Diferentemente da lgica
do subsdio demanda, no Mxico a transformao se dar pela ampliao do mercado
imobilirio privado que operaria a partir do crescimento do crdito hipotecrio. Tanto a
liberalizao financeira (de 1989) quanto a reorientao dos fundos para recuperao
creditcia (que perderam as caractersticas de fundos sociais da habitao para
tornarem-se fundos financeiros do setor imobilirio) aumentaram o crdito disponvel.
Ademais, atravs dos emprstimos a algumas instituies especficas da habitao, o
Banco Mundial e o BID condicionaram de maneira direta as polticas mexicanas.
Concomitantemente a isso a incluso de parte das reservas de terras ejidais para o
mercado fundirio urbano e o desenvolvimento de instituies privadas de crdito
hipotecrio fizeram com que, durante os anos 1990, houvesse crescimento significativo
na concesso de financiamento (muito embora aps a crise de 1994 esse papel fosse
atribudo mais ao setor pblico que privado, que garantiu a produo das
incorporadoras).
Ademais, a reduo dos subsdios e liquidao das reservas territoriais
estatais fizeram com que a capitalizao alcanada se direcionasse expanso da
proviso privada que passou a decidir como e onde construir. Assim, consolidam-se as
grandes incorporadoras e instituies financeiras que mediariam os fluxos de capital
para o setor (bancos pblicos e Sofoles). No entanto, uma poltica que j tinha sido
 232

historicamente limitada para os trabalhadores informais (em funo dos crditos serem
concedidos apenas para os signatrios dos fundos), tambm passa a ser limitada para
os trabalhadores formais de menor renda, que no tiveram condies de propiciar os
retornos esperados aos fundos.
A partir de 2003 h um movimento, tambm capitaneado pelo BID, para o
aprofundamento da securitizao do mercado hipotecrio, que ampliar a
disponibilidade de crdito, mas incluir uma fonte de instabilidade para a poltica. O setor
financeiro e incorporador s no sofrer decrscimo relevante de oferta em funo do
Banco do Mxico ter garantido liquidez ao sistema. Ainda assim, houve retrao do
crdito privado, acarretando novas transferncias do fundo pblico para o setor atravs
da poltica de subsdios que se inicia em 2007 e se aprofunda a partir da crise
econmica. Assim como o caso colombiano, no Mxico no haver mudanas de
orientao da poltica nos anos recentes, apenas a incluso dos subsdios que atendem
fundamentalmente os trabalhadores formais tributrios do INFONAVIT e do FOVSSSTE.
A poltica habitacional venezuelana nos anos 1980 e 1990 responder a
conjunturas especficas, mais do que uma mudana geral de orientao como ocorreu
na Colmbia e no Mxico. Em primeiro lugar responde dinmica internacional dos
preos do petrleo, que condicionar os recursos do Estado para responder crise. Em
segundo, pelos governos que levam adiante apenas duas iniciativas durante as
dcadas: a primeira de tentar financiar a compra de unidades vazias com taxas de juros
fixas subsidiadas (que serviu para transferncia de rendas do estado para o setor
imobilirio); e a segunda, mais importante, que estrutura um fundo de Habitao
baseado na poupana compulsria dos trabalhadores, que, embora no tenha tido
grandes resultados no perodo de criao, ser uma das bases das polticas recentes.
Assim, embora todas as polticas habitacionais dos pases se inscrevam nas
mudanas e na ascenso do neoliberalismo nos anos 1990, pode-se agrup-las da
seguinte forma: os casos do Brasil e da Venezuela, que, apesar de sofrerem com a crise
econmica e com as polticas neoliberais, no realizaram mudanas to radicais na
liberalizao dos mercados e na orientao dos fundos de habitao; e os casos da
Colmbia e do Mxico, que orientaram, respectivamente, seus sistemas de subsdio e
 233

crdito para alargar o mercado imobilirio e aumentar o poder do capital financeiro sobre
a poltica habitacional.
Os anos 2000 sero ainda mais heterogneos. No campo econmico os
pases apresentaram melhoras nas taxas de crescimento inicialmente puxadas pelo
aumento dos preos dos bens primrios e energticos em funo do aquecimento da
economia mundial, especialmente da China , no entanto, o aprofundamento do
neoliberalismo imps problemas ainda maiores no que tange a regresso da estrutura e
da diversificao produtiva, principalmente para a economia mexicana. A manuteno
da vulnerabilidade externa e a crise econmica mundial de 2008, no entanto, afetaro
negativamente os pases que realizaro polticas anticclicas frente os constrangimentos
da economia.
Em que pese as peculiaridades dos pases, diferentemente das duas ltimas
dcadas do sculo XX, a atuao estatal frente crise foi possvel justamente pela
conjuntura econmica favorvel do perodo anterior e pela estabilidade macroeconmica
que, mesmo tendo sacrificado as polticas mais ativas de crescimento no perodo (em
funo das polticas de estabilizao atreladas ao livre fluxo de capitais, tendncia de
valorizao cambial, manuteno de taxa de juros relativamente altas e aos parcos de
gastos sociais) fez com que os efeitos da crise no fossem to contundentes como
antes. As polticas que tiveram maior transformao no perodo foram a brasileira e a
venezuelana, sendo que a mexicana e colombiana fizeram apenas modificaes
pontuais j elencadas acima.
O Brasil, nesse contexto, inicia um processo de expanso tambm baseado
em um ciclo expansivo do emprego e da renda, impulsionados pelas polticas
governamentais de aumento do crdito, valorizao do salrio mnimo e aumento das
polticas sociais focalizadas (em especial o bolsa famlia). Ademais, a ampliao dos
investimentos pblicos teve impactos relevantes, fazendo com que crescesse tambm o
investimento privado, especialmente entre 2004 e 2006. Especificamente para o setor da
construo civil, a abertura de capitais de diversas incorporadoras e o aumento da renda
disponvel na primeira metade da dcada impulsionaram a atividade imobiliria, a
desnacionalizao do setor e a entrada de capitais estrangeiros via investimento direto
externo.
 234

Em 2009 a nova poltica habitacional desponta no horizonte do governo

circunscrita s demandas do setor da construo (que vinha passando por dificuldades
de realizao da produo e necessidade de colocar o banco de terras acumulado no
processo de valorizao real) e, especialmente, s aes contra os efeitos da crise
econmica mundial. A poltica est baseada em um esquema de subsdios (oriundos de
recursos fiscais do Estado) e garantia de crdito (via fundo pblico FGTS)
essencialmente para a produo de novas moradias por parte do setor privado. No
cabe repetir aqui as linhas especficas da poltica, apenas dizer que, entre os
beneficirios est uma parcela historicamente excluda do acesso s polticas anteriores,
a saber, a populao que ganha entre 0 e 3 salrios mnimos.
J a poltica habitacional venezuelana responde a uma conjuntura poltica
nica (de ascenso de um importante lder popular) aliada ao aumento do preo do
petrleo no mercado internacional (que permitiu inverses importantes no campo social).
Desta forma, constitui-se como um novo paradigma para a Amrica Latina.
Basicamente, a poltica com participao direta do Estado na proviso habitacional e
com forte participao popular nos processos decisrios sobre os projetos e sobre o
territrio. Ademais, o nico Estado que enfrenta o problema fundirio que, mais do que
estritamente econmico, de natureza poltica. Alm disso, o GMVV atua tambm
regulando o setor de insumos e materiais (das empresas pblicas e privadas) frente as
restries que a estrutura econmica venezuelana apresenta. Como j observado, das
polticas estudadas, esta a que apresenta maior coerncia entre as demandas sociais
e a garantia de acesso cidade. No obstante, os fortes constrangimentos da economia
nacional so entraves perenes para a manuteno da poltica baseada nos gastos
fiscais e da PDVSA.
Em sntese, pode-se dizer que os modelos colombiano e mexicano so os
mais alinhados com os instrumentos propostos pelos organismos internacionais que
conceberam as polticas de habitao neoliberais. O condicionamento dos subsdios
dinmica do mercado de crdito, o movimento mais intenso de securitizao e a
liberdade na atuao do setor imobilirio sobre o mercado fundirio fazem com que a
poltica habitacional responda quase que completamente aos interesses dos capitais
envolvidos e dinmica de valorizao patrimonial mercantil. A focalizao dessas
 235

polticas, por sua vez, no consegue atender grande parte da populao, que ainda se
encontra incapaz de acessar os mecanismos de mercado para resolver o problema
habitacional. Por fim, cabe destacar que na medida em que atendem parte da populao
em situao de dficit e de precariedade habitacional, fazem-no majoritariamente em
condies de periferizao, e, especialmente a poltica mexicana, com m qualidade de
infraestrutura dos imveis e seu entorno. Assim, mesmo que permita o acesso estrito
moradia, no final das contas, no garante o acesso cidade em seus termos mais
amplos.
A poltica brasileira, por sua vez, em que pese o atendimento dos interesses
das mesmas fraes de capitais, consegue maior nvel de coordenao em funo do
controle dos subsdios e dos mecanismos de crdito. Nesse aspecto, a poltica parece
mais eficiente no atendimento da populao de menor renda, ainda que os dados
apontem, na faixa 1 do programa, para a maior participao das famlias de 2 a 3
salrios mnimos, sendo mais problemtico, portanto, o atendimento das famlias sem
rendimentos ou com rendimentos muito baixos. Mesmo assim, em nvel nacional, os
estudos tm apontado tambm para a lgica da periferizao, principalmente dos
conjuntos da faixa 1 que, a exemplo do Mxico, so mais rentveis ao capital privado
quanto maior for a escala de produo e quanto mais barato for o terreno. Destarte, a
dinmica fundiria especulativa continua sendo, para esses trs casos, um entrave
fundamental para a qualidade de insero das moradias no tecido urbano.
Os resultados da pesquisa apontam que, em que pese a diversidade das
polticas nos pases, a essncia do subdesenvolvimento, da dependncia externa e da
perda de soberania diante do modelo neoliberal da poltica econmica (que privilegia a
estabilidade macroeconmica para o livre fluxo de capitais) impem limites de ordem
maior. Ainda pesam sobre os pases a regresso da estrutura produtiva e a permanncia
da heterogeneidade social histrica, que fazem com que o problema habitacional
extrapole, em grande medida, a questo da proviso da moradia. Diante da persistncia
dos efeitos da crise econmica de 2008, o questionamento ainda diz respeito
possibilidade de manuteno dessas polticas, que mesmo tendo, em sua maioria, o
setor privado como protagonista, dependem em grande medida dos fundos pblicos.
 236

O caso da Venezuela ainda mais afetado pela dependncia do petrleo

(que teve reduo considervel no preo internacional no perodo recente) e da
polarizao poltica que marca a conjuntura do pas. No caso do Brasil, a perda de
dinamismo econmico do ltimo ano, e as polticas de austeridade que inauguraram o
segundo governo Dilma (2015) tambm apontam limites para a continuidade dos
investimentos na mesma escala dos anos anteriores. Ademais, as notcias aventadas
sobre a abertura de capitais da Caixa Econmica Federal, caso se concretizem,
apontam para uma aproximao do modelo brasileiro aos modelos colombiano e
mexicano, uma vez que intensificar a atuao da instituio na direo da rentabilidade
dos ativos financeiros. Nesse sentido, os exemplos da Colmbia e do Mxico servem de
alerta pela incapacidade que apresentam de incorporar os segmentos sociais mais
necessitados, bem como dos seus efeitos perversos sobre o espao urbano.
 237

Referncia Bibliogrficas
ABECIP (Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana). O
Sistema Financeiro da Habitao em seus 30 Anos de existncia: realizaes,
entraves e novas proposies. So Paulo: ABECIP, 1994.

ABRAMAT (Associao Brasileira da Indstria de Materiais de Construo).

Importaoes e Competitividade na Industria Brasileira de Materiais de Construo
2013. Publicao disponvel em: http://www.abramat.org.br/site/lista.php?secao=9.
Acesso em: out. 2014.

ABU-LUGHOD, J. L.; HAY, R. (ed.). Third world urbanization. London; New York:
Routledge, 2007.

ABVCAP (Associao Brasileira de Private Equity & Venture Capital). Consolidao de

Dados da Indstria de Private Equity e Venture Capital no Brasil. 2014. Disponvel em: <
http://abvcap.com.br/Download/Estudos/2716.pdf>. Acesso em: dez. 2014.

ALFONSO, O. Ciudad prioritaria, ciudad social? Anlisis de la poltica nacional de

vivienda para familias de bajos ingresos en Bogot (1991-2009). In: BOLVAR, T. e
ERAZO, J. (orgs.). Dimensiones del hbitat popular latino-americano. Quito: Flacso-
Sede Ecuador, p. 19-45, 2012.

ANDERSON, Perry et al. Balano do neoliberalismo. Ps-neoliberalismo: as polticas

sociais e o Estado democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, p. 9-23, 1995.

ANTILLANO, A. La lucha por el reconocimiento y la inclusin en los barrios populares: la

experiencia de los Comits de Tierras Urbanas. Revista Venezolana de Economa y
Ciencias Sociales. Caracas, v. 11, n. 3, p. 205-218, 2005.

ARAUJO, Tania Bacelar de. Nordeste: desenvolvimento recente e perspectivas. Um

olhar territorial para o desenvolvimento: Nordeste. Rio de Janeiro: Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social, 2014.

ARBELEZ, M. A.; CAMACHO, C.; FAJARDO, J. Low-income housing finance in

Colombia. BID:2011. Disponvel em
<http://publications.iadb.org./handle/11319/3427?scope=123456789/1&thumbnail=false&
order=desc&rpp=5&sort_by=score&page=0&query=camacho+colombia+housing&group_
by=none&etal=0>. Acesso em: out. 2014.

ARESTIS, Philip. New consensus macroeconomics: a critical appraisal. Levy

Economics Institute, Working Paper, n. 564, 2009.

ARRETCHE, M. Desarticulao; ao do BNH e autonomizao da poltica habitacional.

In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (orgs.) Descentralizao e polticas sociais.
So Paulo: Fundap (Coletnea Federalismo no Brasil), 1996.
 238

ARRETCHE, M. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e

autonomia. So Paulo Perspec. So Paulo, v. 18, n. 2, p. 17-26, 2004.

AZUELA, Antonio; DUHAU, Emilio. De la economa poltica de la urbanizacin a la

sociologa de las polticas urbanas. Sociolgica, n. 4, p. 41-69, 1987.

BAENINGER, R. Rotatividade Migratria: um novo olhar para as migraes internas no

Brasil. Revista Interdisciplinar de Mobilidade Humana. Braslia, v. 20, n. 39, p. 77-
100, 2012.

BAENINGER, R. P.; PERES, R. G. R. Metrpoles Brasileiras No Sculo 21: Evidncias

do Censo Demogrfico de 2010. Anais: VII Encontro nacional sobre migraes.
Curitiba, 2011.

BAGU, S. Economia de la sociedad colonial : ensayo de historia comparada de

America Latina. Buenos Aires: El Ateneo, 1949.

BALTAR, P. E. A. Estagnao da economia, abertura e crise do emprego urbano no

Brasil. In: Economia e Sociedade. Campinas, v. 6, p. 75-111, 1996.

BALTAR, P. E. A.; DEDECCA, C.; HENRIQUE, W. Mercado de trabalho e excluso

social no Brasil. In: OLIVEIRA, C. A. B.; MATTOSO, J., (orgs.). Crise e trabalho no
Brasil: modernidade ou volta ao passado? So Paulo: Scritta, v. 2, p. 87-108, 1996.

BARBOSA, N.; PEREIRA DE SOUZA, I. A. A inflexo do governo Lula: poltica

econmica, crescimento e distribuio de renda. In: SADER, E.; GARCIA, M. A. Brasil,
entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo, 2010.

MEZA, B.; BARONI, M. Linero. Superbloque Cerro Grande, primera Unidad de

Habitacin en Caracas. 2013. Disponvel em:
http://www.researchgate.net/profile/Mirta_Linero_Baroni/publication/257437062_Superbl
oque_Cerro_Grande_primera_Unidad_de_Habitacin_en_Caracas/links/02e7e5254592e3
cd9d000000.pdf. Acesso em: jan. 2014.

BELLUZZO, L. G. e ALMEIDA, J. S. Depois da queda: A economia brasileira da crise

da dvida aos impasses do Real. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.

COUTINHO, Luciano; BELLUZZO, Luiz Gonzaga. Financeirizao da riqueza, inflao

de ativos e decises de gasto em economias abertas. Economia e Sociedade, v. 7, n.
2, p. 11, 1998.

BELLUZZO, L. G.; TAVARES, M. C.; FIORI, J. L. A mundializao do capital e a

expanso do poder americano. In: FIORI, J. L. O poder americano. Petrpolis: Editora
Vozes, p. 113-117, 2004.

BELTRAN, J. P. Desenvolvimento regional e meio ambiente: desafios para a

construo da regio metropolitana de Bogot (Colmbia). Tese (doutorado). Rio
Claro: Instituto de Geocincias e Cincias Exatas/Unesp, 2012.
 239

BERQU, E. S. Populao brasileira. In: Almanaque Brasil Socioambiental. So

Paulo: ISA-Instituto Socioambiental, p. 172-176, 2005.

BERTASSO, B. Edificaes: impasses da modernizao no ciclo de crescimento dos

anos 2000. Tese (doutorado). Campinas: IE/Unicamp, 2012.

BETHELL. L. (ed.). La Historia de Amrica Latina. Vrios Tomos. Barcelona: Editorial

Crtica. 1986.

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Un espacio para el

desarrollo: Los mercados de vivienda en Amrica Latina y el Caribe. Mxico: Fundo
de Cultura Econmico, 2012.

BOILS, Guillermo. EL Banco Mundial y la poltica de vivienda en Mxico (The World

Bank and the Development Policies in Mexico). Revista mexicana de sociologa, p.
345-367, 2004.

BOLAFFI, Gabriel. Planejamento urbano: reflexo sobre a experincia recente. Revista

Novos Estudos CEBRAP, p. 50-53, 1982.

BOLVAR, T.; TORRES, H.; ROSAS, I. El intento de vivienda para todos desde el Estado
venezolano. In: ERAZO, J. (orgs.). Polticas de empleo y vivienda en Sudamrica.
Quito: Flacso-Sede Ecuador, p. 25-46, 2012.

BONATES, M. F. O Programa de Arrendamento Residencial-PAR: acesso diferenciado

moradia e cidade. Risco: Revista de Pesquisa em Arquitetura e Urbanismo
(Online). So Carlos, n. 7, p. 147-164, 2008.

BONDUKI, N. G. Origens da habitao social no Brasil. Analise social. Lisboa, p. 711-

732, 1994.

BRAUDEL, F. Civilizao material, economia e capitalismo: sculos XV-XVIII. 2. ed.

So Paulo: Martins Fontes, 2009.

CABRERA, B. F. La integracin socio-territorial de los sectores populares a la ciudad: un

proceso conflictivo. Caso del nuevo urbanismo popular La Limonera. Revista
Venezolana de Anlisis de Coyuntura. Caracas, v. 19, n. 2, p. 129-157, 2013.

CALDEIRA, T. P. R. Enclaves fortificados: a nova segregao urbana. Novos Estudos.

So Paulo, n.47, p.155-176,1997.

CAMACOL. Experiencia mexicana: Lecciones de Politicas Pblicas. Bogot: Cmara

Colombiana de Construccin. 2008.

CANO, W. Ensaios sobre a formao econmica regional do Brasil. Campinas:

Editora da UNICAMP, 2002.
 240

______. Soberania y poltica econmica em Amrica Latina. Havana: Instituto

Cubano del Libro, 2007a.

______. Desequilibrios regionais e concentrao industrial no Brasil, 1930-1970. 3.

ed. So Paulo: Editora da UNESP, 2007b.

______. Razes da concentrao industrial de So Paulo. 5. ed. Campinas:

IE/Unicamp, 2007c.

CANO, W. (coaut. de) et al. Economia paulista: dinmica socioeconmica entre 1980 e
2005. Campinas: Alnea, 2007d.

______. Desconcentrao produtiva do Brasil 1970-2005. So Paulo: UNESP, 2008.

______. Amrica Latina: notas sobre a crise. Economia e Sociedade. Campinas, v. 18,
n. 3, p. 603-621, 2009.

______. Reflexes sobre o papel do capital mercantil na questo regional e urbana do

Brasil. Texto para Discusso n. 177. Campinas: IE/Unicamp 2010.

______. Ensaios sobre a crise Urbana do Brasil. 1. ed. Campinas: Unicamp, 2012.

CARDOSO, A. L. et al. O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos

territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.

CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa Minha

Vida: 25 anos da poltica habitacional no Brasil. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.

CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A.; SOUZA ARAJO, F. de. Habitao de interesse

social: poltica ou mercado? Reflexos sobre a construo do espao
metropolitano. Anais do XV Encontro Nacional da ANPUR. Recife, v. 14, 2013.

CARDOZO, S. A. Guerra fiscal no Brasil e alteraes das estruturas produtivas

estaduais desde os anos 1990. Tese (doutorado). Campinas, IE/Unicamp, 2010.

CARIOLI, C.; LACABANA, M. La metrpoli fragmentada: Caracas entre la pobreza y la

globalizacin. EURE (Santiago). Santiago, v. 27, n. 80, p. 9-32, 2001.

CARNEIRO, R. de M. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no ltimo

quarto do sculo XX. So Paulo: Editora Unesp, 2002.

______. Globalizao e Integrao Perifrica. Texto para Discusso n.126. Campinas,

2007.

______. Impasses do desenvolvimento brasileiro: a questo produtiva. Texto para

Discusso n. 153. Campinas: IE/Unicamp, 2008.
 241

______. Desafios do desenvolvimento brasileiro. In: CARNEIRO, R de M. e

MATIJASCIC, M. (orgs.). Desafios do desenvolvimento brasileiro. Braslia: Ipea,
2011.

CASTELLS, Manuel. A questo urbana. Rio de Janeiro: Paz e terra, 1983.

CEPAL (Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe). La reaccin de los

Gobiernos de America Latina y el Caribe Frente la Crisis Internacinoal. CEPAL:
2009. Disponvel em:
<http://repositorio.cepal.org./bitstream/handle/11362/3051/S1200184_es.pdf?sequence=
1>. Acesso em: jul. 2014.

CEBALLOS, 2008. P.44

CHAPARRO, B. M. La vivienda de inters social en Bogot: anlisis de la apropiacin

social del espacio en dos modelos de intervencin estatal. Revista Ciudad Paz-Ando.
Bogot: v. 5, n. 1, 2012.

CILENTO, A. Cambio de paradigma del hbitat. Caracas: Instituto de Desarrollo

Experimental de la Construccin/Universidad Central de Venezuela, 1999.

______. Polticas de alojamiento en Venezuela: aciertos, errores y propuestas.

Tecnologa y Construccin. Caracas, v. 24, n. 2, 2008.

COBOS, E. P. Las polticas neoliberales y la cuestin territorial. Revista Cuadernos de

Economa. Bogot, 1990.

CONNOLLY, P. El financiamiento de vivienda en Mxico. In: HERRASTI, M. E. y

VILLAVICENCIO, J. (coords.), La poltica Habitacional en Mxico y Amrica Latina.
Mxico D. F.: Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 1998.

COULOMB, R. El derecho a la vivienda en Mxico: el desafo de la universalidad y la

inclusin social. In: CALVA, J. L. (Coord.). Derechos sociales y desarrollo incluyente.
Coleccin Anlisis estratgico para el desarrollo. Mxico D. F.: Juan Pablo Editores,
2012.

COULOMB, R.; SCHTEINGART, M. (Ed.). Entre el Estado y el mercado: la vivienda en

el Mxico de hoy. Mexico D. F.: Miguel Angel Porrua, 2006.

CRUZ, P. D. Notas sobre o Endividamento Externo Brasileiro nos Anos Setenta, In:
BELLUZZO, L. G. e COUTINHO, R. (orgs.). Desenvolvimento Capitalista no Brasil.
So Paulo: Brasiliense, v. 2, 1983.

CUEVA, A. A. Low income settlements and the law in Mexico City. International Journal
of Urban and Regional Research. Hoboken, v. 11, n. 4, p. 522-542, 1987.
 242

CUERVO, L. M. Cambio econmico y primaca urbana en Amrica Latina. Bogit:

CIDER/UNIANDES, 1994.

CUERVO, N. e JARAMILLO, S. Dos dcadas de poltica de vivienda en Bogot

apostando por el mercado. Bogot: CEDE/UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, 2009.

LOBATO CORREA, R. O espao urbano. So Paulo: tica, 1989.

DEANE, P. M. The first industrial revolution. Cambridge University Press, 1979.

DAVIDOFF, P. Dvida externa e poltica econmica: a experincia brasileira nos

anos setenta. Editora Brasiliense, 1984.

DE MURZI, Teresa Prez. Poltica de vivienda en Venezuela (1999-2007). Balance de

una gestin en la habilitacin fsica de barrios. Scripta Nova. Revista Electrnica de
Geografa y Ciencias Sociales. Barcelona, v. 12, 2008.

DEDECCA, C. S. O desemprego e seu diagnstico hoje no Brasil. Anais do XXIV

Encontro Nacional de Economia. guas de Lindia, 1996.

______. Notas sobre a evoluo do mercado de trabalho no Brasil. Revista de

Economia Poltica. So Paulo, vol. 25, n. 1 (97), 2005.

DEDECCA, C. S. e BALTAR, P. E. de A. Mercado de trabalho e informalidade nos anos

90. Estudos Econmicos. So Paulo, v. 27, p. 65-84, 1997.

DONGHI, T. H. Historia contempornea de Amrica Latina. Alianza editorial, Spain,

1990.

DUHAU, E. y RODRGUEZ, M. S. Suelo para vivienda. Entre el Estado y el mercado.

La vivienda en el Mxico de hoy. Mxico: Miguel ngel Porra/Universidad Autnoma
Metropolitana, Azcapotzalco, 2006.

ENGELS, F. A questo da Habitao. Belo Horizonte: Aldeia Global, 1979.

FAGNANI, E. Pobres viajantes: Estado e transporte coletivo urbano Brasil-Grande

So Paulo: 1964/84. Dissertao (mestrado). Campinas: IFCH/Unicamp, 1985.

______. Politica social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Tese

(doutorado). Campinas: IE/Unicamp, 2005.

FARAH, M. F. S. Processo de trabalho na construo habitacional: tradio e

mudana. So Paulo: Annablume, 1996.

FARHI, M. Crise financeira e reformas da superviso e regulao. Texto para

Discusso n. 1581. Braslia: IPEA, 2011.

FEIJ, C. A.; CARVALHO, P. G. M.; ALMEIDA, J. S. G. Ocorreu uma

desindustrializao no Brasil. So Paulo: IEDI, 2005.
 243

FERNANDES, F. A revoluo burguesa no Brasil: ensaio de interpretao sociolgica.

3. ed. Rio de Janeiro: Guanabara, 1987.

FERRNDIZ M. F. De la cuadrcula al "Aleph": perfil histrico y social de Caracas.

Boletn Anericanista. Madrid, n. 51, p. 63-80, 2001.

FIX, Mariana. Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no

Brasil. 2011. 263 p. Tese (doutorado) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de
Economia, Campinas, SP. Disponvel em:
<http://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000815022>. Acesso em: 11
jan. 2015.

FIX. M. e ARANTES, P. Como o governo Lula pretende resolver o problema da

habitao. Alguns comentrios sobre o pacote habitacional Minha Casa, Minha
Vida. Correio da cidadania. 2009. Disponvel em:
<http://www.correiocidadania.com.br/index.php?option=com_content&view=category&id=
66:pacote-habitacional&layout=blog&Itemid=171> 2009. Acesso em: mar. 2014.

FURTADO. C. A Economia Latino- Americana. 2. ed. So Paulo: C. Ed. Nacional,

1978.

______. A economia latino-americana: formao histrica e problemas

contemporneos. 3. ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1986.

______. Teoria e politica do desenvolvimento econmico. 9. ed. So Paulo:

Companhia Editora Nacional, 1987.

______. Brasil: a construo interrompida. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1992.

GALBRAITH, J. K. O Colapso da Bolsa - 1929. 5. ed. So Paulo: Pioneira, 1988.

GARZA, G.; SCHTEINGART, M. La accin habitacional del Estado en Mxico.

Mexico D. F.: Colegio de Mexico, 1978.

GARCA PERALTA, Beatriz. Vivienda Social en Mxico (1940-1999): actores pblicos,

econmicos y sociales. Cuadernos de vivienda y urbanismo, v. 3, n. 5, 2013.

GARCA, B.; MEZA, B. de; COHEN, M. Estado, sindicalismo oficial y polticas

habitacionales: anlisis de uma dcada del Infonavit. In:

GARCA, Beatriz; PUEBLA, Claudia. El Infonavit en el contexto de las polticas

habitacionales. Vivienda y Vida Urbana en la Ciudad de Mxico, Mxico, Colegio de
Mxico, p. 9-85, 1998.

GERMANI, G. Desenvolvimento, Econmico, Urbanizao e Estratificao Social. In:

PEREIRA, L. Urbanizao e subdesenvolvimento. Zahar Editores, 1969.

GIL, A. C. Tcnicas de pesquisa em economia. 2.ed. So Paulo: Atlas, 1991.

 244

GILBERT, A. Pirates and invaders: land acquisition in urban Colombia and

Venezuela. World Development. Ann Arbor, Michigan, v. 9, n. 7, p. 657-678, 1981.

GONALVES, R. Venezuela: rupturas e macrocenrios. OIKOS. Rio de Janeiro, v. 8, n.

2, 2009, p. 201-221.

GONZLEZ, A, P.; LEN, S.; MARVN, I. (coords.). El Obrero Mexicano, Condiciones

de trabajo. Mxico D. F.: Siglo XXI Editores, v. 2, p. 84-133, 1984.

GONZLEZ, J. I. et alii. Segregacin socioeconmica en el espacio urbano de

Bogot. Bogot: Alcalda Mayor de Bogot y Departamento de Estadstica, Universidad
Nacional de Colombia, 2007.

GONZLEZ, R. B. Apertura y reprimarizacin de la economa colombiana. Un paraso de

corto plazo. Nueva sociedad. Buenos Aires, n. 231, p. 46-65, 2011.

GRAIZBORD, B. Vivienda y vida urbana en la Ciudad de Mxico: la accin del

Infonavit. Mexico D. F.: Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano, El
Colegio de Mxico, 1998.

GREENFIELD, G. M. (Coaut. de). Latin American urbanization: historical profiles of

major cities. Westport, Conn.: Greenwood Press, 1994.

GUIMARES NETO, L. Nota tcnica sobre o tema: Desigualdade Regional. In: Brasil
2003-2010: trajetrias e resultados. Braslia: CGEE; Recife: CEPLAN, 2010. (mimeo).

GUTTMANN, R. A primer on finance-led capitalism and its crisis. Revue dela

Rgulation. Paris, n. 3, 2008a.

______. Central banking in a debt-deflation crisis: a comparison of the Fed and

ECB. New York: CEPN/Hofstra University, 2008b.

HALPERIN DONGHI, T. Historia contemporanea de America Latina. 13. ed. Madrid:

Alianza, 1990.

HARRIS e GILLIES, 1973 p.54

HARVEY, D. The limits to capital. Chicago: University of Chicago Press 1982.

______. O novo imperialismo. 7. ed. So Paulo: Edies Loyola, 2013.

HAWKINS et alii. The Misiones of the Chvez Government. IN: SMILDE, D. e

HELLINGER, D. (org.). Venezuela's Bolivarian democracy: participation, politics, and
culture under Chvez. Durham N.C.: Duke University Press, p. 186-218, 2011.

HERNNDEZ, B. La vivienda de bajo costo en Venezuela. Tecnologa y Construccin.

Caracas, v. 17, n. 1, 2013.
 245

HERNNDEZ, G. M. G. La paradoja del derecho a la vivienda em Mxico: vivienda

urbana nueva deshabitada, 1990-2010. Semina: Cincias Sociais e Humanas.
Londrina, v. 34, n. 1, p. 53-68, 2013.

HIRATUKA, C. e SARTI, F. (coord). Perspectiva do Investimento na Indstria. Rocha et.

al. Projeto PIB, Unicamp/UFRJ. 2010.

HOBSBAWN, E. Da Revoluo Industrial Inglesa ao Imperialismo. 2. ed. Rio de

Janeiro: Forense, 1979.

JARAMILLO, C. La poltica habitacional en Venezuela: a la bsqueda de un nuevo

contrato social. Fermentum. Mrida, v. 11, n. 31, p. 222-241, 2001.

JARAMILLO, G. S. Hacia una Teora de la Renta del Suelo Urbano. 2. ed. Bogot:
Ediciones Uniandes, 2009

_______________. Produccin de vivienda y capitalismo dependiente: el caso de

Bogot. Bogot: Editorial Dintel, 1981.

JARAMILLO, S. e SCHTEINGART, M. Procesos sociales y produccin de vivienda en

Amrica Latina: 1960-1980 (Anlisis de casos). Revista Mexicana de Sociologa.
Mexico D. F., p. 11-28, 1983.

KOWARICK, L. Autoconstruo de moradias e espoliao urbana. In: KOWARICK, L. A

espoliao Urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, p. 57-74, 1979.

LAUTIER, B. O consenso sobre as polticas sociais na Amrica Latina, negao da

democracia?. Paris: Dauphine University, 2010.

LEFEBVRE, H. Espao y Politica: el derecho a la ciudad. 2. ed. Barcelona: Ediciones

Peninsula, 1976.

______. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004.

LESSA, C. Acumulao Oligrquica e Formao das Metrpoles. Pensamiento

Iberoamericano. Madrid, v. 7, p. 214-216, 1985.

LESSA, C. e DAIN, S. Capitalismo associado: algumas referncias para o tema Estado e

desenvolvimento. In: BELLUZZO, L. G. de M. Desenvolvimento capitalista no Brasil:
ensaios sobre a crise. So Paulo: Brasiliense, v. 1, p. 214-228, 1982.

LIMA NETO, V. C.; KRAUSE, C.; FURTADO, B. A. O deficit habitacional

intrametropolitano e a localizao de empreendimentos do programa Minha casa, minha
vida: mensurando possibilidades de atendimento. RESENDE, G. M. (ed.). Avaliao de
polticas pblicas no Brasil: uma anlise de seus impactos regionais. Rio de
Janeiro: Ipea, v. 2, p. 79-119, 2014.
 246

LOPEZ-SILVA, Marco et al. Housing Finance in Mexico: Current State and Future
Sustainability. International Development Bank (BID) 2011.

LOZANO, G. O. La reforma al artculo 27 constitucional y la incorporacin de las tierras

de uso comn al mercado legal de suelo urbano en Morelos. Scripta Nova. Barcelona,
n. 9, p. 33, 2005.

MACEDO, F. M. Insero externa e territrio: impactos do comrcio exterior na

dinmica regional e urbana no Brasil (1989-2008). Tese (livre-docencia) -
Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia, Campinas, SP. 2010.

MARICATO, E. (Coaut. de). A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil

industrial. 2. ed. So Paulo: Alfa-Omega, 1982.

MARINI, R. M. Subdesarrollo y revolucion. 10. ed. Mexico D. F.: Siglo Veintiuno, 1980.

______. O Ciclo do Capital na Economia Dependente In: FERREIRA, C. (org.) et

al. Padro de reproduo do capital: contribuies da teoria marxista da dependncia.
So Paulo: Boitempo, 2012.

MARINI, R. M. e SADER, E. (Coaut. de). Dialetica da dependencia: uma antologia da

obra de Ruy Mauro Marini. Petrpolis: Vozes, 2000.

MARQUES, R. e NAKATANI, P. A crise mundial e a economia brasileira. Texto

preparado para a reunio da Red de Estudios de la Economa Mundial (REDEM).
Santiago do Chile, 2011.

MARTN, F. F. De la cuadrcula al Aleph: perfil histrico y social de Caracas. Boletn

americanista, n. 51, p. 63-80, 2001.

MARTNEZ, M L. El acceso al suelo ya la vivienda de los sectores informales: El caso de

la ciudad de Mxico. Revista Invi, v. 20, n. 54, p. 18-54, 2005.

MARTINS, J. de S. O cativeiro da terra. 4. ed. So Paulo: Hucitec, 1990.

MARX, C. El capital: Crtica de la economa poltica. Tomo I y II. Mxico: Siglo XXI
1975.

______. O Capital: Crtica da Economia Poltica. Tomo I. So Paulo: Abril Cultural.

1985.

______. O rendimento e suas fontes. In: Manuscritos econmico-filosficos e outros

textos escolhidos. So Paulo: Nova Cultural, v. 2, 1982.

______. Grundrisse: manuscritos econmicos de 1857-1858: esboos da crtica da

economia poltica. Traduo de Mario Duayer, Nlio Schneider. So Paulo: Boitempo,
2011.
 247

MATTOS, L. P. Estatuto da cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.

MATTOSO, J. O Brasil desempregado: Como foram destrudos mais de 3 milhes de

empregos nos anos 90. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 1999.

MAYA, M. L. Democracia participativa y polticas sociales en el gobierno de Hugo

Chvez Fras. Revista venezolana de gerencia. Caracas, v. 9, n. 28, p. 1-22, 2004.

______. Participacin y poder popular en Venezuela: antes y

ahora. Historia. Maracaibo, v. 3, n. 3, 2014.

MAYCOTTE PANSZA, E. y SNCHEZ FLORES, E. Ciudades dispersas, viviendas

abandonadas: La poltica de vivienda y su impacto territorial y social en las ciudades
mexicanas. International Conference Virtual City and Territory. Catalunya: Centre de
Poltica de Sl i Valoracions, 2009.

MAYO, S. K. Housing: Enabling Markets to Work; with Technical Supplements. World

Bank, 1993.

MAYTN, M. Formas de autogobierno local basadas en la Nueva Geometra del

Poder. Caso de Estudio: Comuna en construccin Alicia Bentez de la Comunidad de
Maca, Parroquia Petare, Municipio Sucre, Estado Bolivariano de Miranda, ao 2011.
Monografia (graduao). Caracas: UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA, 2014.

MIERES, F. El petrleo y la problemtica estructural venezolana. Caracas: Banco

Central de Venezuela, 2010.

MINVIVENDA. 100 aos de poltica habitacional en Colombia. Ministerio de la Vivienda:

2014. Disponvel em:
<http://www.minvivienda.gov.co/Documents/100anosdepoliticashabitacionales.pdf>.
Acesso em: out. 2014.

MINZER, R. e SOLS, V. Anlisis estructural de la economa mexicana. Algunas

medidas de reforma fiscal y su impacto en la recaudacin tributaria y la pobreza. Mexico
D. F.: CEPAL, 2014.

MORALES, G. B. El Banco Mundial y la poltica de vivienda en Mxico. Revista

Mexicana de Sociologa. Mexico D. F., v. 2004, n. 002, 2004.

MORSE, R. M. A evoluo das cidades latino-americanas. In: Caderno Cebrap. So

Paulo, v. 22, 1975.

NAKANO, A. K. Planejamento e Necessidade Habitacional. XVII Encontro Nacional de

Estudos PopulacionaisABEP. Caxamb, p. 1-22, 2010.

NEGRN, M. Realidad mltiple de la gran ciudad. Una visin desde Caracas. Nueva
Sociedad. Buenos Aires, v. 114, p. 76-83, 1991.
 248

NEZ, J. R. Condiciones precarias de hbitat y vivienda. Caracas: Fundacin

Escuela de Gerencia Social, 2006.

OCAMPO, J. A. Impactos de la crisis financiera mundial sobre Amrica Latina. Revista

de la CEPAL, 2009. Disponvel em:
<http://repositorio.cepal.org./bitstream/handle/11362/11269/097009032_es.pdf?sequenc
e=1>. Acesso em: mar. 2013.

OLIVEIRA, F. de. O Estado e Urbano no Brasil. Revista Espao e Debates, n. 1, v. 16,

p. 36-54, 1982.

______. A economia brasileira: critica a razo dualista. 5. ed. Petrpolis: Vozes,

1987.

______. O vcio da virtude: autoconstruo e acumulao capitalista no Brasil. Novos

estudos. So Paulo, n. 74, Mar. 2006. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-
33002006000100005&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: jul. 2013.

OSORIO, J. Crtica de la economa vulgar: reproduccin del capital y dependencia.

Mexico D. F.: Miguel Angel Porrua, 2004.

OSORIO, M. C. R. La debilidad de la economa mexicana: el crecimiento econmico y

las cuentas con el exterior. Observatorio de la Economa Latinoamericana, n. 196, p.
1-7, 2014.

OSORIO, M. C. R. et alii. La economa mexicana a veinte aos del

TLCAN. Observatorio de la Economa Latinoamericana, n. 194, p. 1-6, 2014.

PACHECO, Carlos Amrico. A questo regional brasileira ps 1980: desconcentrao

econmica e fragmentao da economia nacional. So Paulo: UNICAMP/IE, 1996.

PARNREITER, C. Ciudad de Mxico: el camino hacia una ciudad global. EURE

(Santiago). Santiago, v. 28, n. 85, dic. 2002. Disponvel em:
http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0250-
71612002008500006&lng=es&nrm=iso>. Acesso em: nov. 2013.

PATARRA, N. L. Movimentos migratrios no Brasil: tempos e espaos. Textos para

discusso. Rio de Janeiro: Escola Nacional de Cincias Estatstica, n. 7, 2003.

PATIO, L. El Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi) y la

Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). In: COULOMB, R. y SCHTEINGART, M.
(coords.). Entre el Estado y el mercado. La vivienda en el Mxico de hoy. Mexico D.
F.: Cmara de Diputados/UAM-Azcapotzalco/Porra, 2006.

PEREIRA, L. (org.). Urbanizao e subdesenvolvimento. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar

Editores, 1976.
 249

POLANYI, K. A Grande Transformao. Rio de Janeiro: Campus, 1980.

PRADILLA COBOS, E. Capital, estado y vivienda en Amrica Latina. Mxico:

Fontamara, 1987.

______. Fragmentacin y exclusin en la megalpolis mexicana. Nueva sociedade.

Buenos Aires, n. 156, p. 180-193, 1998.

PRADO JNIOR, C. Formao do Brasil contemporneo. Editora Brasiliense, 1945.

______, Caio. Evolucao politica do Brasil: colnia e imprio. 21. ed. So Paulo:
Brasiliense, 1994.

PUEBLA, C. Del intervencionismo estatal a las estrategias facilitadoras: Cambios en

la poltica de vivienda en Mxico. Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo
Urbano, El Colegio de Mxico, Mxico, 2002.

________. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

(Infonavit). In: R. Coulomb and M. Schteingart (coords.), Entre el Estado y el mercado.
La vivienda en el Mxico de hoy. Mxico, UAM/Miguel ngel Porra, p. 193-238, 2006.

PRATES, D. M. e CUNHA, A. M. Estratgias macroeconmicas depois da crise

financeira global: o Brasil e os emergentes. Indicadores Econmicos FEE. Porto
Alegre, v. 39, n. 1, p. 67-81, 2011.

PORTES, A. Urban Latin America: The Political Condition from Above and Below. In:
ABU-LUGHOD, J. L.; HAY, R. (ed.). Third world urbanization. London; New York:
Routledge, 2007

RANGEL, Incio; DA SILVA, Jos Francisco Graziano. Questo agrria,

industrializao e crise urbana no Brasil. Editora da UFRGS, 2004.

RAMIREZ, R. Por que suben tanto los precios de las viviendas. Repositrio UFSC.
Florianpolis, 2006. Disponvel em:
<https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/116809>. Acesso em: nov. 2013.

RAMONET, I. Lea un captulo de Hugo Chvez: Mi primera vida, conversaciones

con Ignacio Ramonet. 2014. Disponvel em:
<http://www.cubadebate.cu/noticias/2014/07/28/lea-un-capitulo-de-hugo-chavez-mi-
primera-vida-conversaciones-con-ignacio-ramonet/#.VNkrwZ3F-nE>. Acesso em: set.
2014.

REYNOLDS, C. W. e CARPENTER, R. T. Financiamento habitao e distribuio de

riqueza no Brasil. Rev. adm. empres. So Paulo, v. 17, n. 5, Oct. 1977. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003475901977000500002&lng
=en&nrm=iso>. Acesso em: jul. 2013.
 250

RIBEIRO, D. O dilema da America Latina : estruturas de poder e foras

insurgentes. Petrpolis: Vozes, 1978.

______. O povo brasileiro: a formao e o sentido do Brasil. 2. ed. So Paulo:

Companhia das Letras, 1995.

______. As Americas e a civilizao: processo de formao e causas do

desenvolvimento desigual dos povos americanos. So Paulo: Companhia das Letras,
2007.

RIBEIRO, L. C. de Q. Dos cortios aos condominios fechados: as formas de

produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
1997.

RODRIGUEZ, C. A. H. Colombia, urbanismo moderno y vivienda. In: SAMBRICIO, C.

(org.) Ciudad y vivienda en Amrica Latina. Madri: Lampreave, 2013.

RODRGUEZ, M. S. Periferia y suelo urbano en la Zona Metropolitana de la Ciudad de

Mxico. Sociolgica. Mexico D. F., v. 15, n. 42-44, p. 59-90, 2000.

RODRGUEZ, A. e SUGRANYES, A. Vivienda privada de ciudad. Revista de Ingeniera

Universidad de los Andes. Bogot, n. 35, p. 100-107, 2012.

ROJAS, E. e MEDELLIN, N. Housing Policy Matters for the Poor. Washington: Banco
Interamericano de Desenvolvimento, 2011. Disponvel em:
<http://www.iadb.org./wmsfiles/products/publications/documents/36562448.pdf.> Acesso
em: jul. 2013.

ROLNIK, R. (Coord) Relatrio de Pesquisa LabCidade FAU/USP. So Paulo:

FAU/USP, 2014. Disponvel em:
<http://www.labcidade.fau.usp.br/arquivos/relatorio.pdf>. Acesso em: nov. 2014.

ROLNIK, R.; NAKANO, K. As armadilhas do pacote habitacional. Le Monde

Diplomatique Brasil. Seo Moradia. So Paulo, p. 4-5, mar. 2009.

ROMERO, J. L. Latinoamerica: las ciudades y las ideas. Mxico, D. F.: Siglo XXI, 1976.

ROSDOLSKY, Romn. Gnesis y estructura de El Capital de Marx: estudios

sobre los Grundisse. 7 ed. Mxico, D.F.: Siglo XXI, 2004.

ROYER, Luciana de Oliveira. Financeirizao da poltica habitacional: limites

e perspectivas. 2009. Tese de Doutorado. Universidade de So Paulo.

SABATINI, F. La segregacin social del espacio en las ciudades de Amrica Latina.

Washington: Inter-American Development Bank, 2006.

SAMBRICIO, C. (ed.). Ciudad y vivienda en Amrica Latina: 1930-1960. Madrid:

Lampreave, 2012.
 251

SANTOS, T. dos. Revoluo cientfico-tcnica e acumulao de capital. Petrpolis:

Vozes, 1987.

SAUTU, R.; BONIOLO, P.; DALLE, P.; ELBERT, R. Manual de metodologa:

construccin del marco terico, formulacin de los objetivos y eleccin de La
metodologa. 1 ed. Buenos Aires: CLACSO, 2005.

SCHTEINGART, M. Los productores del espacio habitable: Estado, empresas y

sociedad en la ciudad de Mxico. Mexico D. F.: El Colegio de Mxico, 1989.

______. Espacio y vivienda en la ciudad de Mexico. Mexico D. F.: Centro de Estudios

Demogrficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio de Mxico, 1991.

______. La divisin social del espacio en las ciudades. Perfiles latinoamericanos:

revista de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico, n. 19, p.
13-31, 2001.

SCHWARTZ, S. B. e LOCKHART, J. O Amrica Latina na poca colonial. Rio de

Janeiro: Editora Record, 2002.

SEDATU/SHF. Estado Actual de la Vievienda en Mexico. 2014. Disponvel em:

<http://www.shf.gob.mx/estadisticas/EdoActualVivienda/Documents/EAVM%202014%20
vf.pdf>. Acesso em: dez. 2014.

SHIMBO, L. Z. Habitao Social, Habitao de Mercado: a confluncia entre Estado,

empresas construtoras e capital financeiro. Tese (doutorado). So Paulo:
Universidade de So Paulo, 2010.

SILVA, L. M. O. Terras devolutas e latifndio: efeitos da Lei de 1850. 2. ed. Campinas:

Editora da UNICAMP, 2008.

SILVA, J. G. A modernizao dolorosa: estrutura agrria, fronteira agrcola e

trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982.

_________. A industrializao e a urbanizao da agricultura brasileira. So Paulo

Perspec. So Paulo, v. 7, p. 2-10, 1993.

SINGER, P. Economia politica da urbanizao. 11. ed. So Paulo: Brasiliense, 1998.

_________. O capitalismo: sua evoluo, sua lgica e sua dinmica. Moderna,

1987.

SOEDERBERG, S. Subprime Housing Goes South: Constructing Securitized Mortgages

for the Poor in Mexico. Antipode. Hoboken, n. 47, p. 481-499, 2014.

SUIGANA, B. M. La industria de la construccin em Venezuela durante la dcada de los

aos trienta. Tecnologa y Construccin. Caracas, v. 17, n. 1, p. 9-17, 2001.
 252

_____. Superbloques y masificacin: vivienda Banco Obrero en Venezuela (1955-

1957). Tecnologa y Construccin. Caracas, v. 24, n. 2, p. 019-033, 2008.

SUINAGA, B. M. e BARONI, M. L. Superbloque Cerro Grande, primera Unidad de

Habitacin en Caracas. Anais do XII Congreso Latinoamericano de Patologa de la
Construccin y XIV Congreso de la Calidad de la Construccion. Cartagena de
Indias, 2013.

TAVARES, M. da C. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro. Rio

de Janeiro: Zahar, 1972.

______. A retomada da hegemonia americana. In: TAVARES, M. C. e FIORI, J. L.

(orgs.). Poder e dinheiro: uma economia poltica da globalizao. Petrpolis: Vozes,
p. 27-54, 1997.

______. Imprio, territrio e dinheiro. In: FIORI, J. L. (org.). Estados e moedas no

desenvolvimento das naes. Petrpolis, Vozes, 1999.

______. Subdesenvolvimento, dominao e luta de classes. In: TAVARES, M. da C.

(org.) Celso Furtado e o Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2000.

TEIXEIRA, A. O movimento da industrializao nas economias capitalistas centrais

no ps- guerra. Rio de Janeiro: IEI/UFRJ, 1983. (Texto para Discusso, n. 25).

TOVAR, C. A. Legalizacin de barrios: accin de mejora o mecanismo de viabilizacin

fiscal de la ciudad dual. Bulletin de l'Institut franais d'tudes andines. Lima, n. 41
(3), p. 441-471, 2012.

UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development). La acumulacin de

capital, el y Guilln econmico y el cambio estructural. New York, 2003. Disponvel
em: <www.unicc./unctad>. Acesso em: set. 2013.

URIBE-MALLARINO, C. Estratificacin social en Bogot: de la poltica pblica a la

dinmica de la segregacin social. Universitas Humanstica. Bogot, v. 65, p. 139-171,
2008.

URRUTIA, M. e NAMEN, O. M. Historia del crdito hipotecario en Colombia. Documento

CEDE. Bogot: Universidad de los Andes, v. 4, 2011.

UTRIA, Rubn D. El problema de la vivienda y el desarrollo de Amrica Latina.

Fondo Editorial Comn, 1969.

VAINER, C. B. Planejamento Territorial e Projeto Nacional Desafios da

Fragmentao. RB Estudos Urbanos e Regionais. Rio de Janeiro, v.9, n.1, p. 9-23, mai
2007.

VAINER, C. B.; ARANTES, O.; FIORI, B.; MARICATO, E. A cidade do pensamento

nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Editora Vozes, 2000.
 253

VALLADARES, L; DOS SANTOS, Carlos Nelson Ferreira. Repensando a habitao no

Brasil. Zahar Editores, 1983.

VARLEY, A. La zona urbana ejidal y la urbanizacin de la ciudad de Mxico. Revista de

Ciencias Sociales y Humanidades. Jurez, n. 6, p. 71-95, 1985.

VILLAA, F. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 1998.

______. So Paulo: segregao urbana e desigualdade. Estud. av. So Paulo, v. 25, n.

71, Apr. 2011 . Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
40142011000100004&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: out. 2013.

VILLAVICENCIO, J. Condiciones de vida y vivienda de inters social en la ciudad

de Mxico. Mexico D. F.: Miguel Angel Porrua, 2000.

WALDRON, K. Public Land Policy and Use in Colonial Caracas. Hispanic American
Historical Review. Durham, p. 258-277, 1981.

WERNECK VIANNA, M. L. A nova poltica social no Brasil: uma prtica acima de

qualquer suspeita terica? In: Praia Vermelha: estudos de poltica e teoria social. Rio
de Janeiro: UFRJ/Programa de Ps Graduao em Servio Social. Escola de Servio
Social, vol. 1, n. 18, 2008.