Artigo

A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES

CONTEMPORNEAS

Celso Antnio Bandeira de Mello1 RESUMO: O artigo aborda as dificuldades do

Estado brasileiro em atingir os fins de um siste-
ma democrtico, que est fundado em valores
afirmadores da liberdade e da igualdade de to-
dos os homens. Aprecia os requisitos condicio-
nais ao funcionamento normal da democracia e
discute o papel do Estado de agente transforma-
dor, com um desempenho muito mais partici-
pante, notadamente no suprimento dos recursos
sociais bsicos e no desenvolvimento de uma
poltica promotora das camadas mais desfa-
vorecidas. No trabalho fica claro que para atin-
gir o papel de agente transformador, o Estado
brasileiro deveria aceder aos valores consagra-
dos na Constituio de 1988, valores substanci-
almente democrticos, como igualdade real e no
apenas formal, segurana social, respeito dig-
nidade humana, valorizao do trabalho, justia
social.
Palavras chave: democracia contempornea,
valores democrticos, globalizao e democra-
cia, instrumentos e valores democrticos.

ABSTRACT: The article approaches the

difficulties of the Brazilian State in reaching the
ends of a democratic system, which is established
in assertive values of the freedom and the
equality of all men. It evaluates the conditional
requirements to the normal functioning of
democracy and debates the role of the State as a
transforming agent, with a much more
participative performance, especially in the
supplying of basic social resources and in the
development of politics to promote the less
favored classes. The work clearly states that, to

1
Professor titular de Direito Administrativo da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).

Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 2, p. 53-63, outubro/2008 53

MELLO, C. A. B.
play the role of a transforming agent, the
Brazilian State would have to accede to the
values established in the Federal Constitution
of 1988, substantially democratic values, like
actual equality rather than formal equality, soci-
al security, respect to the human dignity,
valuation of work, social justice.
Keywords: contemporary democracy, democratic
values, globalization and democracy, democratic
tools and values.
I - Democracia formal e democracia
substancial
1. Independentemente dos desacordos pos-
sveis em torno do conceito de democracia, pode-
se convir em que dita expresso reporta-se nu-
clearmente a um sistema poltico fundado em
princpios afirmadores da liberdade e da igual-
dade de todos os homens e armado ao propsito
de garantir que a conduo da vida social se re-
alize na conformidade de decises afinadas com
tais valores, tomadas pelo conjunto de seus mem-
bros, diretamente ou atravs de representantes
seus livremente eleitos pelos cidados, os quais
so havidos como os titulares da soberania. Don-
de, resulta que Estado Democrtico aquele que
se estrutura em instituies armadas de manei-
ra a colimar tais resultados.
Sem dvida esta noo, tal como expendida,
maneja tambm conceitos fluidos ou impreci-
sos (liberdade, igualdade, deliberaes respei-
tosas destes valores, instituies armadas de
maneira a concretizar determinados resultados).
Sem embargo, dela - ou de alguma outra que
se ressinta de equivalentes problematizaes -
que se ter de partir para esboar uma apresen-
tao sumria de certas relaes entre Estado e
democracia, algumas das quais so visveis e
outras apenas se vo entremostrando a uma vi-
so prospectiva.
Seja como for - e at mesmo em razo da
sobredita fluidez dos conceitos implicados na
noo de democracia - conveniente distinguir
entre Estados formalmente democrticos e Es-
tados substancialmente democrticos, alm de
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Estados em transio para a democracia, ten-
do-se presente, ainda assim, o carter aproxima-
tivo destas categorizaes.
3. Estados apenas formalmente democrti-
cos so os que, inobstante acolham nominalmen-
te em suas Constituies modelos institucionais
- hauridos dos pases poltica, econmica e so-
cialmente mais evoludos - teoricamente aptos
a desembocarem em resultados consonantes
com os valores democrticos, neles no aportam.
Assim, conquanto seus governantes (a) sejam
investidos em decorrncia de eleies, median-
te sufrgio universal, para mandatos temporri-
os; (b) consagrem uma distino, quando me-
nos material, entre as funes legislativa, exe-
cutiva e judicial; (c) acolham, em tese, os prin-
cpios da legalidade e da independncia dos r-
gos jurisdicionais, nem por isto, seu arcabouo
institucional consegue ultrapassar o carter de
simples fachada, de painel aparatoso, muito dis-
tinto da realidade efetiva.
que carecem das condies objetivas in-
dispensveis para que o institudo formalmente
seja deveras levado ao plano concreto da reali-
dade emprica e cumpra sua razo de existir.
BISCARETTI DI RUFFA, em frase singela,
mas lapidar, anotou que a democracia exige,
para seu funcionamento, um minimum de cul-
tura poltica, que precisamente o que falta
nos pases apenas formalmente democrticos. As
instituies que proclamam adotar em suas Car-
tas Polticas no se viabilizam. Sucumbem ante
a irresistvel fora de fatores interferentes que
entorpecem sua presumida eficcia e lhes
distorcem os resultados. Deveras, de um lado,
os segmentos sociais dominantes, que as con-
trolam, apenas buscam manipul-las ao seu sa-
bor, pois no valorizam as instituies demo-
crticas em si mesmas, isto , no lhes devotam
real apreo. Assim, no tendo qualquer empe-
nho em seu funcionamento regular, procuram,
em funo das prprias convenincias, obst-lo,
ora por vias tortuosas ora abertamente quando
necessrio, seja por iniciativa direta, seja apoi-
ando ou endossando quaisquer desvirtuamentos
promovidos pelos governantes, simples prepos-
tos, meros gestores dos interesses das camadas
economicamente mais bem situadas. De outro
 A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES CONTEMPORNEAS

lado, como o restante do corpo social carece de resposta a conflitos ou presses sociais que os
qualquer conscincia de cidadania 2 e correspon- tivessem inapelavelmente engendrado; antes,
dentes direitos, no oferece resistncia espont- foram assumidos porque a elite dirigente de so-
nea a estas manobras. Ademais, presa fcil das ciedades menos evoludas, de olhos postos nas
articulaes, mobilizaes e aliciamento da opi- mais evoludas, entendeu que se constituam em
nio pblica, quando necessria sua adeso ou um modelo natural, a ser incorporado como ex-
pronunciamento, graas ao controle que os seg- presso de um desejvel estgio civilizatrio.
mentos dominantes detm sobre a mdia 3, que Ento, no lhes atribuem outra importncia se-
no seno um de seus braos. no figurativa. Da que, no estando cerceadas
3. que - como de outra feita o dissemos - por uma conscincia social democrtica e
as instituies polticas destes pases no re- correlata presso, ou mesmo pelos eventuais
sultaram de uma maturao histrica; no so entusiasmos de uma opinio pblica, j que
o fruto de conquistas polticas forjadas sob o as modelam a seu talante, aceitam as institui-
acicate de reivindicaes em que o corpo soci- es democrticas apenas enquanto no inter-
al (ou os estratos a que mais aproveitariam) ferentes com os amplos privilgios que conser-
nelas estivesse consistentemente engajado; no vam ou com a vigorosa dominao poltica que
so, em suma, o resultado de aspiraes que podem exercer nos bastidores, por detrs de uma
hajam genuinamente germinado, crescido e mscara democrtica, graas, justamente, ao
tempestivamente desabrochado no seio da So- precrio estgio de desenvolvimento econmi-
ciedade. co, poltico e social de suas respectivas socie-
dades 5.
Pelo contrrio, suas instituies jurdico-po-
lticas, de regra, foram simplesmente adquiri- De outra parte, esta situao inferior em que
vivem os Estados apenas formalmente democr-
das por importao, tal como se importa uma
ticos lhes confere, em todos os planos, um car-
mercadoria pronta e acabada, supostamente
ter de natural subalternidade em face dos pases
disponvel para proveitoso consumo imediato.
cntricos, os quais, compreensivelmente, so os
Nestes Estados recepcionou-se um produto cul-
produtores de idias, de teorias polticas ou
tural, ou seja, o fruto de um processo evolutivo
econmicas, concebidas na conformidade dos
marcado por uma identidade prpria, transplan-
respectivos interesses e que se impem aos sub-
tando-o para um meio completamente distinto
desenvolvidos, no apenas pelo prestgio da ori-
e caracterizado por outras circunstncias e vi- gem, mas tambm por toda a espcie de pres-
cissitudes histricas. dizer: instituies refle- ses. Sendo conveniente aos pases desenvolvi-
toras de uma dada realidade vieram a ser im- dos a persistncia desta mesma situao, que lhes
plantadas de baixo para cima, como se fossem propicia, em estreita aliana com os segmentos
irrelevantes as diversidades de solo e de dominantes de tais sociedades, manejar muito
enraizamento 4. mais comodamente os governos dos pases
4. Em suma: estes padres de organizao pseudo democrticos em prol de suas conve-
poltica no se impuseram conta de autntica nincias econmicas e polticas 6, natural que
2
O fenmeno no restrito s camadas sociais mais desfavorecidas, mas alcana tambm a chamada classe mdia.
3
O Brasil um perfeito exemplo da situao descrita.
4
Representatividade e Democracia in Direito Eleitoral - obra coletiva, pag. 45 , Livraria Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1996.
5
Idem, pag. 46.
6
Ainda aqui, o Brasil vale como exemplo. Aps uma formidvel campanha desencadeada pela mdia em prol de reformas constitucionais, com
destaque para as Reformas Fiscal e Administrativa (sem o que, dizia-se, o Pas seria ingovernvel), o Presidente Fernando Henrique Cardoso, em
seu primeiro ano de Governo, animado por esta onda reformista, fez aprovar quatro Emendas Constitucionais. Curiosamente, entretanto, estas quatro
Emendas, ao invs de se reportarem a problemas internos foram todas - registre-se e sublinhe-se - sintonizadas com aspiraes externas ou de
agrado internacional. Devem ter sido consideradas as verdadeiramente urgentes e importantes. So as seguintes: (a) Emenda Constitucional n 6, de
15.08.95, por fora da qual, de um lado, foram eliminados o conceito de empresa brasileira de capital nacional e a preferncia que o Poder Pblico
lhe deveria dar quando pretendesse adquirir bens e servios, e de outro, permitiu-se, assim, que a explorao mineral do sub subsolo brasileiro
pudesse ser feita por empresas controladas e dirigidas por pessoas no residentes no Pas, o que dantes era vedado. A privatizao da Cia. Vale do Rio
Doce, empresa governamental lucrativa, uma concretizao da sobredita Emenda; (b) A Emenda Constitucional n 7, tambm de 15 de agosto do
mesmo ano, veio extinguir a garantia de que a navegao de cabotagem e interior no Brasil fosse, salvo caso de necessidade pblica, privativa de

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MELLO, C. A. B.

existam entraves suplementares para superao
deste estgio primrio de evoluo.
5. Resulta deste quadro que as sociedades
de incipiente cultura poltica para poderem vir a
se configurar como Estados democrticos, de-
mandariam mais do que apenas reproduzir em
suas Constituies os traos especificadores de
tal sistema de governo. Com efeito, de um lado,
teriam que ajustar suas instituies bsicas de
maneira a prevenir ou dificultar os mecanismos
correntes de seu desnaturamento 7 e, de outro -
o que ainda seria mais importante - empenhar-
se na transformao da realidade social buscan-
do concorrer ativamente para produzir aquele
mnimo de cultura poltica indispensvel pr-
tica efetiva da democracia, nica forma de su-
perar os entraves viscerais ao seu normal funci-
onamento.
Uma vez que a democracia se assenta na pro-
clamao e reconhecimento da soberania popu-
lar, indispensvel que os cidados tenham
no s uma conscincia clara, interiorizada e
reivindicativa deste ttulo jurdico poltico que
se lhes afirma constitucionalmente reconheci-
do como direito inalienvel, mas que disponham
das condies indispensveis para poderem
faz-lo valer de fato. Entre estas condies es-
to, no apenas (a) as de desfrutar de um pa-
dro econmico-social acima da mera subsis-
tncia (sem o que seria v qualquer expectati-
va de que suas preocupaes transcendam as
da mera rotina da sobrevivncia imediata), mas
tambm, as de efetivo acesso (b) educao e
cultura (para alcanarem ao menos o nvel de
discernimento poltico traduzido em conscin-
cia real de cidadania) e (c) informao, me-
diante o pluralismo de fontes diversificadas
(para no serem facilmente manipulveis pe-
los detentores dos veculos de comunicao de
massa)8.
6. Uma vez reconhecido que nos Estados
apenas formalmente democrticos o jogo espon-
tneo das foras sociais e econmicas no pro-
duziu, nem produz por si mesmo - ou ao menos
no o faz em prazo aceitvel - as transforma-
es indispensveis a uma real vivncia demo-
crtica, resulta claro que, para eles, os ventos
no-liberais, soprados de pases cujos estdios
de desenvolvimento so muito superiores, no
oferecem as solues acaso prestantes nestes
ltimos. Valem, certamente, como advertncia
contra excessos de intervencionismo estatal ou
contra a tentativa infrutfera de fazer do Estado
um eficiente protagonista estelar do universo
econmico. Sem embargo, nos pases que ainda
no alcanaram o estgio poltico cultural reque-
rido para uma prtica real da democracia, o Es-
tado tem de ser muito mais que um rbitro de
conflitos de interesses individuais.

embarcaes nacionais, pelo que no h mais bice constitucional a que seja feita por embarcaes estrangeiras; alm disto, suprimiu a exigncia de
que os armadores, os proprietrios, o comandante e pelo menos dois teros dos tripulantes de nossas prprias embarcaes fossem brasileiros
(espantosa a mincia dos interesses aliengenas em excluir at mesmo a clusula que estabelecia devessem ser brasileiros dois teros dos tripulantes
de nossas prprias embarcaes); (c) A de n 8, da mesma data das anteriores, veio para eliminar a previso de que a explorao de servios
telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes fossem explorados diretamente pela Unio ou por
concesso a pessoa sob controle acionrio estatal; (d) A de n 9, tambm da mesma data, para flexibilizar as disposies relativas ao monoplio
estatal do petrleo.
7
Sem embargo, os que acedem ao Poder, esmeram-se na tendncia inversa. Valendo-se de meios prprios e imprprios, que outrora combatia, aps
ingentes esforos junto ao Legislativo, o ento Presidente Fernando Henrique Cardoso conseguiu fazer passar emenda constitucional em proveito
prprio: a da reelegibilidade para os ocupantes da Chefia do Executivo. Completou, assim, neste particular, sua paridade com dois outros confrades
sulamericanos que tambm fizeram aprovar emendas da mesma natureza: os snrs. Fujimori (Peru) e Menem (Argentina), os quais, tal como ele,
desenvolveram polticas ao gosto dos organismos internacionais controlados pelos pases cntricos, sendo-lhes conveniente que permanecessem no
poder o mximo de tempo possvel. Note-se que, desde a primeira Constituio Republicana, todas, com exceo da Carta da Ditadura de 1937,
proibiam a reeleio do Presidente, perfeitamente cnscias do risco dos Chefes de Executivo usarem seus formidveis poderes para assegurar-se a
continuidade no mandato sucessivo. Foi o que bem anotou GERALDO ATALIBA: Aliada, portanto, temporariedade dos mandatos executivos
encontra-se, no Brasiil, a consagrao tradicional do princpio da no reeleio dos seus exercentes. Querem, destarte, as instituies assegurar que
a formidvel soma de poderes que a repblica presidencialista pe nas mos do Chefe do Executivo seja toda ela empregada no benefcio da funo
e jamais em benefcio prprio. No por outra razo que tal funo designa-se no discurso poltico, por magistratura, dada a impessoalidade e
imparcialidade que ho de caracterizar o comportamento do seu titular. (Repblica e Constituio, pag. 76 , Ed. Rev. dos Trib., 1985, - grifo do
autor).
8
Representatividade e Democracia, cit. , pag. 46. Observe-se que, entre ns, os veculos de comunicao a que a esmagadora maioria da populao
verdadeiramente acede so o radio e a televiso. Da que a fora, no apenas informativa, mas tambm aliciadora ou persuasiva, que possuem
incontrastvel. Assim, no por acaso, em contradita frontal s Constituies e s leis, concesses de radio e televiso so outorgadas sem um
procedimento licitatrio prvio; distribudas como favor. Acresa-se que uma nica emissora de televiso detm ndices de audincia esmagadores,
o que lhe proporciona, com uma tecnologia de primeiro mundo sobre cabeas do terceiro mundo, modelar, a seu talante, a opinio e o pensamento do
cidado comum.

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Cumpre ter presente que acentuadas dispari-
dades econmicas entre as camadas sociais, que
j foram superadas em outros pases, inclusive
mediante ao diligente do Estado, persistem
em todos aqueles de insatisfatria realizao
democrtica. Nestes, a pssima qualidade de
vida de vastos segmentos da sociedade, bloqueia-
lhes o acesso quele mnimo de cultura poltica
a que se reportava BISCARETTI DI RUFFA.
Assim, seria descabido imaginar que o papel do
Estado pode ser o mesmo em quaisquer deles.
7. De fato, para engendrar os requisitos con-
dicionais ao funcionamento normal da democra-
cia ou promover-lhes a expanso, o Estado no
tem alternativa seno a de se constituir em um
decidido agente transformador, o que supe, di-
versamente do que hoje pode ocorrer nos pases
que j ultrapassaram esta fase, um desempenho
muito mais participante, notadamente no supri-
mento dos recursos sociais bsicos e no desen-
volvimento de uma poltica promotora das ca-
madas mais desfavorecidas.
Na medida em que suas instituies e prti-
ca estejam votadas a este efeito transformador,
caberia qualific-los como Estados em transi-
o para a democracia. Entretanto, se, em des-
peito do formal obsquio que lhe prestem atra-
vs das correspondentes instituies clssicas,
deixarem de consagrar-se instaurao das con-
dies propiciatrias de uma real vivncia e
conscincia de cidadania, no se lhes poder
reconhecer sequer este carter.
8. Demais disto, contrariamente ao que pode
suceder e vem sucedendo nos Estados substan-
cialmente democrticos, naqueloutros que ain-
da esto em caminho de s-lo, quaisquer transi-
gncias com a rigidez do princpio da legalida-
de, quaisquer flexibilizaes do monoplio
legislativo parlamentar, seriam comprometedo-
ras deste rumo.
que toda concentrao de poder no Exe-
cutivo, assim como qualquer indulgncia em
relao a suas pretenses normativas, constitu-
em-se em substancial reforo ao autoritarismo
9
Assim, exempli gratia, o snr. Fernando Cardoso - no passado, havido como um intelectual progressista e ao depois associado politicamente com
expoentes da ditadura que dantes combatia - no se constrangeu em expedir uma medida provisria cada 19 horas, conforme registro feito pela
Revista Veja. Nisto contribuiu eficazmente para a crescente desmoralizao das instituies democrticas entre ns, tanto mais porque ditas
medidas tm sido visivelmente inconstitucionais, por ausentes os pressupostos de sua vlida produo.
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A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES CONTEMPORNEAS
tradicional, solidificam uma concepo pater-
nalista do Estado - identificado com a pessoa
de um Chefe - e alimentam a tendncia po-
pular de receber com naturalidade e esperano-
so entusiasmo solues caudilhescas ou messi-
nicas.
Em uma palavra: atribuir ao Executivo -
rgo estruturado em torno de uma chefia
unipessoal - poderes para disciplinar relaes
entre administrao e administrados, , nos pa-
ses de democracia ainda imatura, comportamen-
to que em nada concorreria para a formao de
uma conscincia valorizadora da responsabili-
dade social de cada qual (que a prpria exalta-
o da cidadania) ou para encarecer a importn-
cia bsica de instituies impersonalizadas como
instrumento de progresso e bem estar de todos.
Contrariamente, serviria apenas para reconfir-
mar a anacrnica relao soberano-sdito 9.
Assim, em despeito da generalizada tendn-
cia mundial de transferir ao Executivo poderes
substancialmente legislativos, ora de maneira
explcita e sem rebuos, como se fez na Frana
(e logo acomodada pelos toricos em uma
eufmica reconstruo do princpio da legalida-
de), ora mediante os mais variados expedientes
ou atravs de acrobticas interpretaes dos tex-
tos constitucionais, nos Estados que ainda care-
cem de uma experincia democrtica slida, a
acolhida destas prticas no compatvel com a
democracia, ainda que tal fenmeno haja sido
suscitado - reconhea-se - por razes objetivas
poderosas, tanto que se impuseram generaliza-
damente.
II - A crise dos instrumentos
clssicos da democracia
9. O tpico do fortalecimento do Poder Exe-
cutivo e correlato declnio do Legislativo, sus-
cita reflexes que concernem genericamente ao
tema das relaes entre Estado e democracia,
extravasando em muito o mbito das considera-
57
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es feitas quanto especificidade de suas re-
percusses imediatas nos pases onde ainda
dbil o enraizamento social da democracia.
sabido que, em despeito da importncia
atribuvel ao Parlamento na histria da demo-
cracia, importncia esta correlata ao declnio do
poder monrquico, o Executivo, sucessor do rei,
cedo comeou a recuperar, em detrimento b-
vio das Casas Legislativas e, pois, de um dos
pilares da democracia clssica, os poderes
normativos que lhe haviam sido retirados 10.
certo, sem dvida, que, na presente quadra his-
trica, poderosas e objetivas razes vm con-
correndo crescentemente para isto.
Desde que o Estado, por fora da mudana
de concepes polticas, deixou de encarar a
realidade social e econmica como um dado,
para consider-la como um objeto de transfor-
mao, sua ao intervencionista operada por
via da Administrao e traduzida no s em
aprofundamento, mas sobretudo em alargamen-
to de suas misses tradicionais, provocaria, como
to bem observou ERNST FORSTHOFF, uma
insuficincia das tcnicas de proteo das liber-
dades e de controle jurdico, as quais haviam
sido desenvolvidas sob o signo do Estado libe-
ral 11.
Acresce que, inobstante ameacem vingar e
prevalecer concepes no-liberais, nem por isto
reduzir-se- a intensificao de um controle do
Estado sobre a atividade individual. que o pro-
gressivo cerceamento da liberdade dos indiv-
duos, tanto como o fortalecimento do Poder
Executivo, arrimam-se tambm em razes inde-
pendentes das concepes ideolgicas sobre as
misses reputadas pertinentes ao Estado. Um
outro fator, de extrema relevncia - o progres-
so tecnolgico - igualmente concorreu e con-
corre de modo inexorvel para estes mesmos
efeitos.
10. Deveras, o extraordinrio avano tecno-
lgico ocorrido neste sculo, a conseqente com-
plexidade da civilizao por ele engendrada e,
correlatamente, o carter cada vez mais tcnico
10
Notvel a este respeito o estudo desenvolvido por SANTA MARIA PASTOR, em seu Fundamentos de Derecho Administrativo, vol I, pags.
690 a 714, Editorial Centro de Estudos Ramon Areces, Madrid, 1988.
11
Trait de Droit Administratif Allemand, pags. 126-127 e 133, tablissements mile Bruyant, Bruxelles, trad. da 9 ed. alem por Michel Fromont.
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das decises governamentais, aliados tendn-
cia recente da formao de grandes blocos pol-
tico-econmicos formalizados, quais mega-Es-
tados, conspiram simultaneamente contra o mo-
noplio legislativo parlamentar e, possivelmen-
te, a mdio prazo, at mesmo contra as liberda-
des individuais. Seno, vejamos.
Sabidamente, como resultado da evoluo
tecnolgica, as limitadas energias individuais se
expandiram enormemente, com o que ampliou-
se a repercusso coletiva da ao de cada qual,
dantes modesta e ao depois potencialmente de-
sastrosa (pelo simples fato de exponenciar-se).
Em face disto, emergiu como imperativo
inafastvel uma ao reguladora e fiscalizadora
do Estado muito mais extensa e intensa do que
no passado. Notoriamente, o brao tecnolgi-
co propiciou gerar, em escala macroscpica,
contaminao do ar, da gua, poluio sobre to-
das as formas, inclusive sonora e visual, devas-
tao do meio ambiente, alm de ensejar satura-
o dos espaos, provocada por um adensamento
populacional nos grandes conglomerados urba-
nos, evento, a um s tempo, impulsionado e tor-
nado exeqvel pelos recursos conferidos pelo
avano tecnolgico. Tornou-se, pois, inelutvel
condicionar e conter a atuao das pessoas fsi-
cas e jurdicas dentro de pautas definidas e or-
ganizadas, seja para que no se fizessem social-
mente predatrias, seja para acomod-las a ter-
mos compatveis com um convvio humano har-
mnico e produtivo.
Em suma: como decorrncia do progresso
tecnolgico engendrou-se um novo mundo, um
novo sistema de vida e de organizao social,
consentneos com esta realidade superveniente.
Da que o Estado, em conseqncia disto, teve
que disciplinar os comportamentos individuais
e sociais muito mais minuciosa e extensamente
do que jamais o fizera, passando a imiscuir-se
nos mais variados aspectos da vida individual e
social.
Este agigantamento estatal, manifestou-se
sobretudo como um agigantamento da Admi-
nistrao, tornada omnipresente e beneficiria

de uma concentrao de poder decisrio que
desbalanceou, em seu proveito, os termos do
anterior relacionamento entre Legislativo e Exe-
cutivo. Com efeito, este ltimo, por fora de sua
estrutura monoltica (chefia unipessoal e orga-
nizao hierarquizada), muito mais adaptado
para responder com presteza s necessidades
diuturnas de governo de uma sociedade que vive
em ritmo veloz e cuja eficincia mxima depen-
de disto. Ademais, instrumentado por uma le-
gio de tcnicos, dispe dos meios hbeis para
enfrentar questes complexas cada vez mais vin-
culadas a anlises desta natureza e que, alm
disto, precisam ser formuladas com ateno a
aspectos particularizados ante a diversidade dos
problemas concretos ou de suas implicaes
polifacticas, cujas solues dependem de an-
lises tcnicas - e no apenas polticas.
III - Tentativas de resposta crise
da democracia
11. Estes fatores convulsionantes do quadro
clssico da democracia (e no apenas da demo-
cracia liberal), suscitaram respostas tendentes,
a neutralizar, ao menos parcialmente, os riscos
oriundos da transferncia de poderes do
Legislativo para o Executivo e da maior exposi-
o, individual ou coletiva dos cidados, a um
progressivo cerceamento das liberdades.
A disseminao do parlamentarismo ter
sido, possivelmente, o meio de que as socieda-
des mais evoludas lanaram mo, na esfera
poltica, para minimizar as conseqncias do
fortalecimento do Executivo. Os Estados Uni-
dos da Amrica do Norte constituem-se em ex-
ceo confirmadora da regra. Com efeito, ainda
dentro dos quadros tradicionais de organizao
poltica, no havendo irrompido outras frmu-
las de estruturao democrtica do Poder e ante
a presumida impossibilidade de deter utilmente
a aludida transferncia de atribuies do Legisla-
tivo para o Executivo, a soluo ter sido trans-
formar este ltimo em delegado daquele. Ou
seja: se o Executivo, armado agora de formid-
veis poderes, atuar descomedidamente, em
descompasso com o sentimento geral da coleti-
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A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES CONTEMPORNEAS
vidade, simplesmente derrubado. Ou seja: con-
verte-se o Parlamento, acima de tudo, em um
organismo dotado do mais formidvel poder de
veto: o veto geral; portanto, uma inverso radi-
cal, do modesto e provisrio poder de veto tpi-
co do Executivo.
Na esfera administrativa, ganha relevo cres-
cente o procedimento administrativo, obrigan-
do-se a Administrao a formalizar cuidadosa-
mente todo o itinerrio que conduz ao processo
decisrio. Passou-se a falar na jurisdicionali-
zao do procedimento administrativo, (ou pro-
cesso, como mais adequadamente o denominam
outros), com a ampliao crescente da partici-
pao do administrado no iter preparatrio das
decises que possam afet-lo. Em suma: a
contrapartida do progressivo condicionamento
da liberdade individual o progressivo condicio-
namento do modus procedendi da Adminis-
trao.
Outrossim, no mbito processual, mas com
as mesmas preocupaes substanciais de defesa
dos membros da Sociedade contra o poder do
Estado, surge o reconhecimento e proteo dos
chamados interesses difusos ou direitos
difusos, os quais, em ltima instncia, ao nos-
so ver, no passam, quando menos em grande
nmero de casos, de uma dimenso bvia dos
simples direitos subjetivos. De fato, no h sen-
tido algum em conceber estes ltimos com vi-
so acanhada, presa relaes muito tpicas
do direito privado, inobstante categorizado como
noo pertinente teoria geral do direito.
IV - Insuficincia dos meios
concebidos para salvaguarda dos
ideais democrticos
12. Os valiosos expedientes a que se vem de
aludir, minimizaram, mas no elidiram, a debi-
litao dos indivduos perante o Estado, assim
como o enfraquecimento da interao entre os
cidado e o Poder Pblico.
O certo que entre a lei e os regulamentos
do Executivo, hoje avassaladoramente invasivos
de todos os campos (nada importando quanto a
isto que hajam sido autorizados expressamente
59
MELLO, C. A. B.
ou resultem da generalidade das expresses le-
gais que os ensejam), h diferenas extremamen-
te significativas que, no caso dos regulamentos,
repercutem desfavoravelmente tanto no contro-
le do poder estatal, quanto na suposta represen-
tatividade do pensamento das diversas faces
sociais. Estas diferenas, a seguir referidas,
ensejam que as leis ofeream aos administrados
garantias muitas vezes superiores s que pode-
riam derivar unicamente das caractersticas de
abstrao e generalidade tambm encontradias
nos regulamentos.
13. Deveras, as leis provm de um rgo co-
legial - o Parlamento - no qual se congregam
vrias tendncias ideolgicas, mltiplas faces
polticas, diversos segmentos representativos do
espectro de interesses que concorrem na vida
social, de tal sorte que este rgo do Poder se
constitui em verdadeiro cadinho onde se mes-
clam distintas correntes. Da que o resultado de
sua produo jurdica, termina por ser, quando
menos em larga medida, fruto de algum
contemperamento entre as variadas tendncias.
At para a articulao da maioria requerida para
a aprovao de uma lei, so necessrias transi-
gncias e composies, de modo que a matria
legislada resulta como o produto de uma intera-
o, ao invs da mera imposio rgida das con-
venincias de uma nica linha de pensamento.
Com isto, as leis ganham, ainda que em me-
didas variveis, um grau de proximidade em re-
lao mdia do pensamento social predomi-
nante muito maior do que ocorre quando as nor-
mas produzidas correspondem simples expres-
so unitria da vontade comandante do Execu-
tivo, ainda que este tambm seja representativo
de uma das faces sociais, a majoritria. que,
afinal, como bem observou KELSEN, o Legis-
lativo, formado segundo o critrio de eleies
proporcionais, ensejadoras, justamente, da re-
presentao de uma pluralidade de grupos, in-
clusive de minorias, mais democrtico que o
Executivo, ao qual se acede por eleio majori-
tria ou, no caso do Parlamentarismo, como fruto
da vitria eleitoral de um partido. Da que os
regulamentos traduzem uma perspectiva unit-
ria, monoltica, da corrente ou das coalizes
partidrias prevalentes.
60 Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 2, p. 53-63, outubro/2008
14. Alm disto, o prprio processo de elabo-
rao das leis, em contraste com o dos regula-
mentos, confere s primeiras um grau de contro-
labilidade, confiabilidade e imparcialidade mui-
tas vezes superior ao dos segundos, ensejando,
pois, aos administrados um teor de garantia e
proteo incomparavelmente maiores.
que as leis se submetem a um trmite gra-
as ao qual possvel o conhecimento pblico
das disposies que estejam em caminho de se-
rem implantadas. Com isto, evidentemente, h
uma fiscalizao social, seja por meio da im-
prensa, de rgos de classe, ou de quaisquer se-
tores interessados, o que, sem dvida, dificulta
ou embarga eventuais direcionamentos incom-
patveis com o interesse pblico em geral, ense-
jando a irrupo de tempestivas alteraes e
emendas para obstar, corrigir ou minimizar tan-
to decises precipitadas, quanto propsitos de
favorecimento ou, reversamente, tratamento
discriminatrio, gravoso ou apenas desatento ao
justo interesse de grupos ou segmentos sociais,
econmicos ou polticos. Demais disto, propor-
ciona, ante o necessrio trmite pelas Comis-
ses e o reexame pela Casa Legislativa revisora,
aperfeioar tecnicamente a normatizao proje-
tada, embargando, em grau maior, a possibili-
dade de erros ou inconvenincias provindos de
aodamento. Finalmente, propicia um quadro
normativo mais estvel, a bem da segurana e
certeza jurdicas, benfico ao planejamento ra-
zovel da atividade econmica das pessoas e
empresas e at dos projetos individuais de cada
qual.
15. J os regulamentos carecem de todos es-
tes atributos e, pelo contrrio, ensancham as
mazelas que resultariam da falta deles. Oposta-
mente s leis, os regulamentos so elaborados
em crculo restrito, fechado, desobrigados de
qualquer publicidade, libertos, ento, de qual-
quer fiscalizao ou controle da sociedade ou
mesmo dos segmentos sociais interessados na
matria. Sua produo se faz em funo da dire-
triz estabelecida pelo Chefe do Governo ou de
um grupo restrito, composto por seus membros.
No necessita passar, portanto, pelo embate de
tendncias polticas e ideolgicas diferentes.
Sobre mais, irrompe da noite para o dia e assim
tambm pode ser alterado ou suprimido.

Tudo quanto se disse dos regulamentos em
confronto com as leis, deve-se dizer - e com
muito maior razo - das medidas provisrias,
sobretudo tal como utilizadas no Brasil, isto ,
descompasso flagrante com seus pressupostos
constitucionais e com a teratolgica reiterao
delas.
V - Possvel agravamento da crise
da democracia
16. Ao que foi dito cumpre acrescer - e
este possivelmente o aspecto mais importante -
que, na atualidade, est ocorrendo um
distanciamento cada vez maior entre os cida-
dos e as instncias decisrias que lhes afetam
diretamente a vida. A clarssima tendncia for-
mao de blocos de Estados, de que a Europa
a mais evidente demonstrao, por exibir um
estgio qualitativamente distinto das ainda
prodrmicas manifestaes, mal iniciadas em
outras partes, revela o surgimento de frmulas
polticas organizatrias muito distintas das que
vigoraram no perodo imediatamente anterior e,
como dito, um distanciamento, quase que inevi-
tvel entre o cidado e o Poder. Com efeito, as
decises tomadas pelos Conselhos de Ministros
Europeus (os quais no so investidos por elei-
es para este fim especfico) possivelmente afe-
tam de maneira mais profunda a vida de cada
europeu do que as tomadas pelos respectivos
Parlamentos nacionais, isto , pelos que recebe-
ram mandato expresso para lhes regerem os com-
portamentos (O chamado Parlamento Euro-
peu, distintamente do que o nome sugere no
um rgo legislativo).
Procederia concluir que um nmero cada vez
menor de pessoas decide sobre a vida de um
nmero cada vez maior delas e que os modelos
tradicionais, sobre os quais se assentou e se pro-
curou assegurar a democracia, esto se esgar-
ando. Os valores liberdade, igualdade, assim
como a realidade da soberania popular (que se
pretendeu traduzir nas formas institucionais da
democracia representativa) encontram-se, hoje,
12
De L Esprit des Lois, pag. 142, Garnier Frres, Libraires diteurs, Paris, 1869.
Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 2, p. 53-63, outubro/2008
A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES CONTEMPORNEAS
provavelmente, muito mais resguardados en-
quanto valores incorporados cultura poltica
do ocidente desenvolvido, do que, propriamen-
te, pela eficincia dos vnculos formais das ins-
tituies jurdico-polticas. Dito de outro modo:
a convico generalizada de que liberdade e
igualdade so bens inestimveis atua como um
freio natural sobre os governantes e permite que
a positividade concreta de tais valores se man-
tenha ainda inclume, conquanto as instituies
concebidas para assegur-los j no possuam
mais as mesmas condies de eficcia instru-
mental que possuram.
Para usar uma imagem exacerbada, como
se j houvesse se iniciado uma caminhada em
direo a um despotismo esclarecido.
17. Poder-se-ia entender que os valores pr-
prios da democracia encontram-se to profun-
damente enraizados na conscincia coletiva de
sociedades politicamente mais evoludas que se
constituiriam em estgio j definitivamente in-
corporado, tornando impensvel a possibilida-
de de qualquer retrocesso, independentemente
da intrnseca eficincia das instituies conce-
bidas para lhes oferecer o mximo de respaldo.
Nada garante, entretanto, o otimismo desta
suposio. Ainda permanece verdadeira a cls-
sica assero de MONTESQUIEU: todo aquele
que tem poder tende a abusar dele; o poder vai
at onde encontra limites 12. A Histria da hu-
manidade, inobstante a progressiva evoluo em
todos os campos, confirma, tanto quanto fatos e
episdios ainda muito recentes, que a prevalncia
de idias generosas ou o sepultamento de dis-
criminaes odiosas e preconceitos de toda or-
dem mantm correlao ntima com as situaes
coletivas de bem estar e segurana. E duram tan-
to quanto duram estas.
18. No patamar do humano existem algumas
constantes de comportamento social comuns
generalidade da esfera animal. Tal como os irra-
cionais, que, uma vez saciados, convivem bem
com as demais espcies e, inversamente, agri-
dem quando tangidos pela fome ou acicatados
pelo temor, tambm as coletividades humanas,
61
MELLO, C. A. B.
quando ameaadas pela presumida insegurana
ou pelo risco ao seu bem estar, substituem suas
convies e ideais mais elevados pelas pragm-
ticas (e j agora especificamente humanas) ra-
cionalizaes e atacam com zoolgica violn-
cia. Surtos de racismo, de rechao ao estrangei-
ro, de nacionalismo exacerbado, de inconfor-
mismo com as levas migratrias advindas de um
refluxo do colonialismo ou simplesmente da
descomposio poltica, econmica ou social
de outras sociedades - quaisquer deles j pre-
nunciados nas tendncias de grupos polticos ou
sociais em algumas sociedades europias - tan-
to como o recente e devastador consrcio bli-
co dos principais Estados desenvolvidos contra
um pas rabe, o Iraque (cujo ditador, quanto a
isto, em nada diferente dos demais, distinguin-
do-se deles apenas em que se revela mais resis-
tente aos interesses das grandes potncias e mais
preocupado na defesa dos pertinentes ao pr-
prio Pas), demonstram exemplarmente a pre-
cariedade das idias que no se encontrem alicer-
adas, simultaneamente, em interesses e em ins-
tituies formais hbeis para mant-las consoli-
dadas.
vista deste panorama, ainda incipiente, mas
desde logo preocupante, difcil prenunciar,
nestes umbrais do prximo milnio, o que seus
albores reservam para a sobrevivncia da demo-
cracia e, muito mais, portanto, para as possibi-
lidades dos pases subdesenvolvidos acederem
s condies propiciatrias de uma democra-
cia substancial. que os subdesenvolvidos tm
sido e so, naturalmente, meros pies no tabu-
leiro de xadrez da economia e, pois, da poltica
internacional; logo, por definio, sacrificveis
para o cumprimento dos objetivos maiores dos
que movem as peas.
VI- Globalizao e neo-liberalismo:
novos obstculos democracia
19. Talvez se possa concluir, apenas, que as
condies evolutivas para aceder aos valores
substancialmente democrticos, como igualda-
de real e no apenas formal, segurana social,
respeito dignidade humana, valorizao do tra-
62 Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 2, p. 53-63, outubro/2008
balho, justia social (todos consagrados na bem
concebida e mal-tratada Constituio Brasileira
de 1988), ficaro cada vez mais distantes me-
dida em que os Governos dos pases subdesen-
volvidos e dos eufemicamente denominados em
vias de desenvolvimento - em troca do prato de
lentilhas constitudo pelos aplausos dos pases
cntricos - se entreguem incondicionalmente
seduo do canto de sereia proclamador das ex-
celncias de um desenfreado no-liberalismo e
de pretensas imposies de uma idolatrada eco-
nomia global. Embevecidos narcisisticamente
com a prpria modernidade, surdos ao clamor
de uma populao de miserveis e desemprega-
dos, caso do Brasil de hoje, no tm ouvidos
seno para este cntico monocrdio, monoltica
e incontrastavelmente entoado pelos interes-
sados.
20. Diga-se de passagem que incorreta a
suposio de que tanto a chamada globalizao
da economia (com as feies que, indevida-
mente, se lhe quer atribuir como inerncias),
quanto o neo-liberalismo, constituam-se sim-
plesmente em um estgio evolutivo determina-
do to s por transformaes econmicas inevi-
tveis e, conseqentemente, que encamp-las
nada mais significa seno adotar uma atitude
racional de atualizao do pensamento para
mant-lo conformado ao que h de incoercvel
no desenvolvimento histrico. Esta forma de
interpretar o fenmeno presente - como
freqentemente ocorre - apenas uma forma
astuciosa de valorizar o prprio iderio e de de-
sacreditar, por antecipao, as contestaes que
se lhes possam fazer. que traz consigo, impl-
cita, ou mesmo explicitamente, a prvia qualifi-
cao dos que se lhe oponham, como ultrapas-
sados (dinossauros).
Em rigor, elas nada mais so que teori-
zaes pobres, racionalizaes, elaboradas para
justificar interesses meramente polticos - e
destarte contendveis - dos pases cntricos e
das camadas economicamente privilegiadas, em
cujo bojo e proveito foram gestadas. Com efei-
to, o modesto acervo de idias atualmente di-
fundidas sub color de verdade cientfica uni-
versal nada mais que o uso de nomenclaturas
novas encobridoras de experincias velhas, des-

tinadas a consagrar um simples movimento de
retorno, quando menos parcial, ao sculo pas-
sado, ao statu quo precedente emergncia
do chamado Estado Social de Direito ou Esta-
do Providncia.
21. Relembremos que a partir de meados do
sculo XIX e sobretudo no incio do atual
irrompeu e expandiu-se um movimento de
inconformismo das camadas sociais mais
desfavorecidas cujas condies de vida, como
notrio, eram extremamente difceis. Fazendo
eco a tais eventos, eclodiram, no campo das idi-
as e sucessivamente das realizaes polticas,
manifestaes, de maior ou menor radicalismo,
ponto de origem de duas diversas vertentes -
comunismo e social democracia - insurgentes
ambas contra o quadro poltico social da poca.
O manifesto comunista (1848) e assim tam-
bm ulteriormente Encclicas papais (Rerum
Novarum, 1891, Quadragesimo Ano, 1931)
so expressivas de uma viso ento crtica e re-
novadora. Os resultados concretos deste pano-
rama de insurgncia, em suas duas vertentes,
foram, respectivamente, de um lado, a Revolu-
o Comunista de 1917 e implantao de tal re-
gime na Rssia e, de outro a expanso da social
democracia. Em sintonia com esta segunda ver-
tente, consagraram-se, pois, pela primeira vez,
em Texto Constitucional, os Direitos Sociais,
na Constituio Mexicana, tambm de 1917 e
ao depois na Constituio alem, de Weimar, em
1919, disseminando-se pelo mundo a acolhida
de tais direitos, de tal sorte que a preocupao
em fazer do Estado um agente de melhoria das
condies das camadas sociais mais
desprotegidas expande-se ao longo de todo o
sculo presente, explicando porque passou a ser
referido como Estado Social de Direito ou Esta-
do Providncia. De outra parte, o regime comu-
nista, ano a ano se alastrava, implantando-se em
novos pases. Paralelamente, o colonialismo e
seu sucessor, o imperialismo das grandes potn-
cias do Ocidente, inicia um processo de agonia,
lenta, mas contnua, afligido tambm por cen-
suras crescentes ao excessivo desequilbrio en-
tre as naes (Encclicas Mater er Magistra,
1961, Pacem in Terris, 1963 e Populorum
Progressio, 1967).
Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 2, p. 53-63, outubro/2008
A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES CONTEMPORNEAS
22.Foi, desde o incio, o temor de que se
expandisse a concepo comunista - radicalmen-
te antittica sobrevivncia do capitalismo -
com sua capacidade de atrair as massas insatis-
feitas, ou quando menos de alimentar os ativistas
que as mobilizavam, o que forneceu o necess-
rio combustvel para a implantao e dissemi-
nao do Estado Social de Direito. Com efeito,
a Histria no registra gestos coletivos de gene-
rosidade das elites para com as camadas mais
carentes (ainda que seja prdiga em exemplos
dela no plano individual). Ora bem, assim como
o receio do comunismo propiciou a irrupo do
Estado Providncia, sua falncia na Unio So-
vitica e no Leste Europeu - e sinais precurso-
res de seu declnio no Extremo Oriente - est a
lhe determinar o fim.
23. A simples cronologia dos eventos e das
correlatas idias o demonstram de modo
incontendvel. O Estado Social de Direito emer-
ge, encerrando o ciclo do liberalismo, quando
emerge o comunismo. To logo fracassa o co-
munismo, renascem, de imediato, com vigor
mximo as idias liberais, agora recautchu-
tadas com o rtulo de no, propondo liminar-
mente a eliminao ou sangramento das conquis-
tas trabalhistas e direitos sociais, do mesmo pas-
so em que revive o imperialismo pleno e
incontestado, sob a designao aparentemente
tcnica de globalizao. No h nisto, como
bvio, coincidncia alguma. O que h dis-
seminao de idias polticas, de interesse dos
pases dominantes e das camadas sociais mais
favorecidas. Livres, uns e outros, dos temores e
percalos que lhes impuseram as concesses
feitas no curso do sculo presente, empenham-
se, agora, ao final dele, em retomar as posies
anteriores. Trata-se, como se v, de um retorno
ao mesmo esquema de poder, nos planos inter-
no e internacional, vigente no final do sculo
passado e incio deste, sob aplausos praticamente
unnimes em ambas as frentes.
No momento, parece que no h mais n-
cleo algum capaz de contender esta rebarbativa
unaninimidade que se auto lisonjeia com o qua-
lificativo de moderna, categorizando como ul-
trapassados quaisquer que ainda no hajam re-
nunciado ao trabalho de pensar criticamente. A
63
MELLO, C. A. B.

bipolaridade mundial, dantes existente (mas fin-
da com a imploso da Unio Sovitica), com o
confronto de idias provindas dos dois centros
produtores de ideologias antagnicas, ensejava,
alm da rea de frico, de per si desgastadora
de seus extremismos, um natural convite crti-
ca de ambas, na trilha da sntese resultante de
tal dialtica. A momentnea ausncia das condi-
es objetivas para um debate consistente pos-
sivelmente , para os pases subdesenvolvidos,
um dos piores dramas deste final de milnio e
um dos maiores obstculos a que venham, final-
mente, a abicar em regimes efetivamente demo-
crticos.

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