El diseo de polticas ambientales.

Algunas reflexiones terico-

metodolgicas a partir de una experiencia.

Los residuos urbanos, habitualmente llamados basura, estn

conformados por un conjunto heterogneo de materiales que se
desechan y que, paradojalmente, tienen un valor aprovechable, en
menor o mayor medida, dependiendo del tipo y composicin de los
residuos y de las capacidades tcnicas y condiciones sociales para
su aprovechamiento. Por otro lado la produccin de residuos implica
una relacin sociedad-medio ambiente que hace que en el
tratamiento del problema no slo deba considerarse la disposicin
sino tambin la produccin.

Por otra parte los servicios pblicos, su prestacin, el modo de

organizacin, son un componente urbano, consecuencia de las
formas de vida de las ciudades, y tambin condicin para que en las
mismas se potencie la vida social. En este sentido estudiar los
servicios implica tambin analizar decisiones sobre produccin y
funcionamiento de las ciudades, sobre las formas de gestin y sobre
los actores que estn involucrados en diferentes planos de los
procesos.

A partir de estas consideraciones es que se plante y, durante el ao

1999, se llev a cabo la ejecucin del proyecto "Campaa de
concientizacin de la poblacin rosarina acerca de su compromiso
con el reordenamiento y sistematizacin de la recoleccin de
residuos domiciliarios". Dicho proyecto se desarroll desde un
organismo de representacin ciudadana, el CAR (Consejo Ambiental
de la ciudad de Rosario), con el Estado Municipal y contando con el
apoyo del SEMA-IDRC (Secretariado del Manejo del Medio
Ambiente).

En este contexto el proyecto se dise de acuerdo a objetivos que

podran denominarse "instrumentales", esto es generacin de
conocimiento potencialmente til, aunque no apuntaran en lo
inmediato a la solucin de un problema especfico. De esta manera
la aprobacin del mismo se vincula a los criterios de relevancia y de
evaluacin posterior que la agencia financiadora estableca.

El trabajo que se presenta tiene como base el informe tcnico

realizado para dicho estudio y tiene por objeto sistematizar algunas
reflexiones, tericas y metodolgicas, a partir de la experiencia de
trabajo, donde uno de los propsitos era mejorar los vnculos entre
diversos actores para la construccin de polticas pblicas que
atendieran a problemas ambientales. Cuestiones como participacin
ciudadana, representacin, delegacin, entre otros, son ncleos
conceptuales de referencia al momento de establecer las formas en
que actores, con lgicas diferentes y con distintas
responsabilidades, se integran en problemticas urbanas
especficas.

Hechas estas consideraciones, se enuncian algunos de los

interrogantes que se plantearon posteriormente y que guan el
desarrollo de este trabajo. En primer trmino de qu modo se
relacionan diferentes criterios de relevancia? Es decir cmo se
conjuga la idea de "contribucin significativa" en trminos de
conocimiento til con el aporte a los "corpus" disciplinares; cules
son los alcances y limitaciones de las categoras tericas desde las
que se analizan los procesos de gestin de gobierno, formas de
participacin, toma de decisiones, etc. As tambin cabe preguntarse
qu conceptos, explcitos o implcitos, se pusieron en juego en el
anlisis de los resultados y en la reflexin posterior a partir de los
mismos? .A su vez, en trminos de los modos de producir
conocimiento, del uso de metodologas y tcnicas de ndole
diferente, cual es el resultado de esta puesta en juego donde se
utilizaron aproximaciones con diversos enfoques, adecuados a cada
problema?.

La realizacin del proyecto se dividi en cuatro etapas: a) de

bsqueda de consenso interinstitucional (de coordinacin de
actividades de relevamiento y diagnstico con el Estado Municipal);
b) de diseo y ejecucin de una encuesta domiciliaria, sobre la
problemtica de los residuos; c) a partir de los resultados de la etapa
previa, se realizaron una serie de entrevistas y talleres con diversos
actores (asociaciones vecinales y escuelas de cada zona de la
ciudad) y reuniones con la Direccin General de Poltica Ambiental
para abordar la relacin estado municipal-empresas recolectoras; d)
Diseo de la campaa.

Las caractersticas del organismo que genera el proyecto y las

distintas etapas del mismo involucran la idea de participacin. En
este sentido se entiende que "participar significa un acto voluntario
de interaccin social dirigida a tener parte en alguna actividad
pblica de modo de intervenir en su curso y beneficiarse de ella;
pero trasciende el acto individual logrando ser efectiva slo a travs
de la accin colectiva y organizada". Esto incluye tambin la
perspectiva de "actores de la gestin", ya sea los actores polticos,
quienes tienen cargos u ocupan posiciones en el nivel
gubernamental, las empresas prestatarias del servicio y los vecinos,
los ciudadanos beneficiarios del mismo.

En el caso especfico de este proyecto no se plante

originariamente la vinculacin con las empresas prestadoras del
servicio, pero fue un actor que se debi incorporar en las
discusiones, sobre todo a partir de los resultados obtenidos en el
trabajo de campo. De las consultas con vecinos, las entrevistas con
asociaciones vecinales y los representantes de las escuelas de las
diferentes zonas surge un ncleo conflictivo en relacin a las
empresas prestadoras, por lo tanto ellas debieron ser incluidas como
un actor ms para considerar la problemtica. Fue necesario,
entonces, organizar reuniones con la Direccin General de Poltica
Ambiental, con la pretensin de abordar la relacin estado
municipal-empresas recolectoras, sugerir modificaciones para la
poltica actual y futura en el marco del diseo de campaa
propuesto.

De los encuentros con las vecinales surgieron una serie de

cuestiones que evidenciaron las ventajas y significacin de los
procesos de discusin y deliberacin para la toma de decisiones
colectivas. Gargarella (1998) ha estudiado la relacin entre
representacin plena en relacin a las minoras, enfatizando las
potencialidades de los procesos de deliberacin para contribuir a
decisiones polticas imparciales, considerando la importancia de la
capacidad de escucha al prestar atencin a los argumentos de los
otros, donde su presencia puede motivarnos, sus reclamos e
intereses fundamentados pueden ser atendidos. Las minoras
entonces, al ser escuchadas, pueden argumentar acerca de sus
reclamos y pueden ayudar a modificar acciones y decisiones
pblicas que daban por supuestas o comprendidas realidades, sin
haberlas consultado con sus actores.

En el mismo sentido, de la participacin de los diversos actores que

hacen a la definicin de las polticas, se debi incorporar, desde el
estado municipal, la problemtica sobre la situacin de los "cirujas"
en la ciudad de Rosario. La situacin de muchas de estas familias
fue presentada como reclamo y problemtica social en el marco de
los talleres que se celebraron en los encuentros con las vecinales.
Bajo el lema "La basura puede y debe reducirse" se convocaron
jornadas cuyo objetivo era: "construir colectivamente y desde los
barrios y vecinos incluidos en la problemtica, propuestas de accin
concreta en tramas interinstitucionales e individuales, en beneficio
de los barrios rosarinos". Fueron invitadas las distintas reparticiones
de la Secretara de Servicios Pblicos y all los representantes del
estado debieron escuchar los relatos de las realidades de los barrios
donde la recoleccin de residuos era inexistente, o en tal caso
absolutamente deficiente.

La situacin de los cirujas fue presentada a travs de las vecinales y

pese a la resistencia del estado para definir una poltica ambiental
orientada de acuerdo a estas realidades (construccin de
infraestructuras denominadas micro-basurales contenidos) por
considerarla tcnicamente inviable" , el espacio de dilogo qued
abierto. stos, aparte del relato y la intervencin en las
deliberaciones, sostuvieron su presencia, y fueron sistematizando la
informacin, consiguieron que se visitara la zona y lograron apoyos
diversos (un documento del CAR que apoyaba y sostena el pedido,
la invitacin a los plenarios, tener la palabra, lograr que todas las
instituciones del CAR firmaran la carta al intendente y a la DGPA
para iniciar alguna cuestin definida), de modo tal que el tema
termin conformando parte de la agenda pblica, al menos en dos
instancias. Por un lado, algunos barrios recibieron asistencia del
estado para implementar un programa de limpieza comunitaria
(Planes Trabajar para las mujeres responsables de la coordinacin y
ejecucin de las tareas). Por el otro, la GTZ, convoca conjuntamente
con el Proyecto Residuos Rosario de la DGPA a un taller para
discutir sobre la situacin de los cirujas, en el cual participaron
diferentes secretaras que estaran involucradas en la problemtica,
el CAR, e informalmente un representante de los cirujas, a partir de
una vecinalista. En este taller se elabor un documento con
actividades consensuadas para el corto plazo.

Otra de las perspectivas conceptuales que permite reconsiderar el

desarrollo del proyecto se relaciona con varios tramos del mismo, en
particular en los momentos 1 y 3, es el tema de la construccin de
"agendas pblicas" (institucional, sistmica), ya que uno de los
propsitos era mejorar los vnculos entre diversos actores para la
construccin de polticas pblicas que atendieran a problemas
ambientales y por otra parte

Si bien la ejecucin del trabajo estara a cargo del CAR, organismo

que haba pensado, elaborado y gestionado el proyecto, la
presentacin ante el SEMA deba estar avalada por el estado
municipal a travs de la DGPA (Secretara de Servicios Pblicos),
quien sera beneficiario del mismo. La situacin de beneficiario
condicion la forma de "apropiacin" del proyecto al momento de
definir las zonas que se relevaran y los criterios que se emplearan
para el estudio. Claramente se mantuvieron los objetivos generales
del proyecto planteados inicialmente, es decir, fueron incluidos en
la agenda institucional. Sin embargo, la especificidad de los
mismos estuvo sujeta a demandas especficas, acordes a
necesidades y en relacin al "conocimiento existente" en el estado
municipal sobre diferentes aspectos de la problemtica de la
disposicin de residuos slidos.

Parece por ello pertinente pensar el tema de formacin de agendas

en este sentido. Al respecto seala Aguilar Villanueva "Por
formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual
problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del
gobierno como asuntos posibles de poltica pblica. La importancia
del proceso se debe a dos hechos. Primero, la capacidad de
atencin de los gobiernos es limitada. Son siempre ms los asuntos
en liza por la atencin del gobierno que los que el gobierno
considera efectivamente. Segundo, los problemas de una poltica no
son datos a priori, sino ms bien asuntos por definir. Si una situacin
particular o un conjunto de circunstancias constituye un problema y
es propiamente un asunto de "inters pblico", esto depende de
creencias y valoraciones. Los problemas de la poltica son entonces
construcciones sociales que plasman ciertas concepciones
particulares de la realidad." ."....lo que est en discusin a lo largo
del proceso de formacin de la agenda no es tanto cules
problemas sern tomados en consideracin, sino cmo sern
definidos. Las definiciones no slo estructuran y encuadran la
eleccin posterior de la poltica. Tambin sirven para afirmar una
concepcin particular de la realidad".

La definicin de la agenda compete al gobierno, sin embargo los

problemas que la componen se originan y configuran en el sistema
poltico. Es decir son cuestiones, conflictos o necesidades que
preocupan a los ciudadanos y que intentan comunicar para que
sean incorporados como asuntos de gobierno.. Hay entonces una
agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que
puede preceder y determinar la agenda del gobierno a ser inducida
por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede
empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor
grado. Aguilar considera que los nexos o interconexiones entre las
dos agendas son propios de la dinmica de las relaciones entre
sociedad y estado.

En ese sentido el autor distingue dos tipos de agenda. Una,

la agenda "sistmica", "pblica" o constitucional que est integrada
por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad
poltica perciben comnmente como "merecedoras" de la atencin
pblica. Son, "....cuestiones abstractas, generales, globales, que
grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su
formulacin genrica (la "contaminacin", la "pobreza extrema", la
"seguridad nacional") y que suelen ser indicaciones ms que
definiciones de reas de problemas a atender.

Otra, la agenda "institucional", "formal" o "gubernamental". Es el

conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin
seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones.
Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier
organismo gubernamental a nivel local, estatal o nacional constituir
una agenda institucional". A diferencia de la agenda sistmica, sta
tiende a ser ms acotada, especfica, indicando y definiendo
problemas preciso (el sida, el analfabetismo, el narcotrfico).

Hoy se puede evaluar que el Diseo de la Campaa, uno de los

objetivos generales propuestos y etapa ltima en la realizacin del
proyecto, fue parte integrante de la agenda sistmica, pblica o
constitucional. Esto se sostiene ya que pese a que su elaboracin,
presentacin y formato fue pensado teniendo en cuenta las
necesidades advertidas en el trabajo de campo, conjuntamente con
los lineamientos formales del estado municipal, el tratamiento y
consideracin que el Ejecutivo le dio, se correspondi con esta
caracterstica propia de la agenda: el tema "mereca" la atencin
pblica, pero slo eso. No hubo ninguna intencin, y mucho menos
esfuerzo, por incluirlo en la agenda institucional, pese a las
reiteradas propuestas y consultas por parte de los responsables del
proyecto.

Sin embargo, en otro sentido, las demandas o parte de ellas,

expresadas por algunos grupos, movilizados por una organizacin y
el respaldo de sus asociaciones, fueron includas como un tema a
ser tratado, como parte de la agenda institucional, gubernamental.
Esto es, las problemticas que se expresaron por parte de los
"cirujas", presentadas en los talleres, encontraron "oportunidad" y se
tomaron desde las instancias de gobierno para dar respuestas en el
corto plazo. Para tomar los trminos de Bregman, una parte de la
"agenda" de los ciudadanos se incorpor o fue tomada en la
"agenda de las polticas pblicas".

En cuanto a los modos de producir conocimiento, se trabaj bajo el

supuesto que los fenmenos no tienen una naturaleza intrnseca
que determine el uso de determinados mtodos, cualitativos o
cuantitativos; el tipo de interrogantes, cuales son los nfasis, si en la
representatividad de las expresiones, en sus significados referidos a
situaciones determinadas, contextos especficos, etc., determinar el
uso de las diferentes herramientas. A su vez, la complementariedad
de mtodos, o trminos ms estrictos la "triangulacin" metodolgica
y de investigadores, fue la idea subyacente que permitiera contrastar
puntos de vista distintos y obtener una imagen ms clara de la
problemtica.

En este sentido "lo real" no slo estaba compuesto por

"observables" sino tambin por las significaciones y
representaciones de los actores, por las tramas en que estos
estaban involucrados. Los referentes empricos, segn las diferentes
instancias de trabajo, se fueron construyendo mediante "un dilogo"
en el trabajo de campo. La idea de dilogo implica tambin el
proceso simultneo de obtencin de informacin y construccin de
datos, de interpretacin en el mismo proceso; en cierto modo se
abandona la idea de rplica de lo real.

En la ejecucin del proyecto se fueron definiendo claramente los

interrogantes a responder en cada etapa, para disponer de los
instrumentos ms adecuados a cada plano e incorporar. De ese
modo los "hallazgos" de una etapa funcionaron como motivadores,
despertaron nuevas incgnitas y se tomaron como "indicios" para
generar otro tipo de conocimiento o profundizar los motivos,
propsitos, expectativas, segn cual fuere la ndole de los
interrogantes que se generaban.

El uso combinado de tcnicas con mayor o menor flexibilidad,

observacin, encuestas, entrevistas individuales y grupales, talleres,
permiti contrastar puntos de vista y generar un conocimiento ms
detallado de la problemtica. En cierto modo esta experiencia
pareciera reforzar la idea de Wright Mills acerca de que en el modo
artesanal de construccin del conocimiento, se va creciendo en
profundidad y amplitud para la comprensin de las conductas
sociales.

As para relevar cuales eran las formas de disposicin de los

residuos de parte de los vecinos, el nivel de conocimiento de los
mismos sobre las disposiciones imperantes en sus zonas de
residencia, la "intencin" de contribuir a mejorar la forma de
disposicin, etc, se dise un instrumento estructurado para aplicar
slo en zonas con una caracterstica particular, la existencia de
canteros centrales con uso indebido del mismo, constatado por la
DGPA desde haca ms de cuatro aos. Esta seleccin responda a
las necesidades de informacin de los beneficiarios del proyecto, es
decir el municipio.

La encuesta, incorpor cuestiones generales que contemplaran la

problemtica de los residuos, con relacin a la actitud ciudadana de
sostener solidariamente lo comunitario, orientado hacia el futuro
diseo de una campaa de concientizacin de la poblacin rosarina,
Se realizaron 600 encuestas en nueve zonas diferentes, con la
caracterstica comn antes indicada existencia del cantero central,
Se recorrieron las zonas propuestas para realizar el estudio
conjuntamente con personal del municipio, lo cual permiti
comprender la orientacin de las acciones en relacin con una
perspectiva ampliada de la problemtica ambiental.

Los resultados obtenidos de la encuesta permitieron relevar nuevos

ncleos problemticos, organizar nuevos interrogantes y orientar
una serie de actividades posteriores en dos perspectivas. Por un
lado en relacin a los propios vecinos: trabajo con las vecinales y
escuelas de cada zona y por el otro, trabajar con la DGPA
ahondando en la relacin estado municipal- empresas
concesionarias.

El trabajo con las escuelas fue significativo, ya que se realizaron un

nmero elevado de entrevistas (ms de sesenta). Es importante
destacar que la entrevistadora fue una docente en ejercicio, y a su
vez es miembro del Consejo Ambiental. Estas condiciones
favorecieron por cierto el acercamiento y la insercin en la
comunidad educativa.

Las entrevistas a las vecinales de las zonas trabajadas se realizaron

con el objetivo de identificar la problemtica de los vecinos desde
una perspectiva donde la mirada comunitaria estuviera presente, y
pudiera pensarse en un tratamiento de tipo institucional. fueron
realizadas por una vecinalista, miembro del CAR que conoce la
problemtica ambiental de los barrios y hace tiempo que realiza
trabajos comunitarios. Las preguntas estaban orientadas a detectar
la especificidad de los problemas del barrio con relacin al tema de
residuos y la disponibilidad para integrar a la vecinal en un
Programa de ordenamiento del medio donde se priorice el tema
residuos, identificar opiniones y grado de conocimiento de los
diferentes mtodos de fiscalizacin por parte del estado municipal y
su posible compromiso en una futura campaa de concientizacin
sobre el tema en estudio.

Este modo de abordaje, un acercamiento desde el supuesto de

"cierta comunidad de pertenencia" y la participacin de los propios
actores en parte del proceso de investigacin, facilit la
comunicacin y la comprensin del sentido de los cdigos implcitos.

La relacin estado municipal empresas recolectoras fue abordada

en el marco de diferentes reuniones que permitieran evaluar los
resultados de la encuesta, a la luz de que los vecinos planteaban
que eran las propias empresas que inducan a la poblacin a dejar
los residuos en el cantero central. En este escenario, el
comportamiento de los vecinos que apareca en un principio como
una contradiccin entre prcticas, valores y normas, lo que se hace
y lo que dicen que hacen, tena un componente ms complejo;
deba ser analizado no solamente a partir de sus propias acciones
sino en el marco de una superposicin de directivas que a su vez
desautorizaban la legalidad y legitimidad del accionar del municipio.