Libro Transporte Ferroviario

Una dcada al cuidado de los fondos pblicos
Presidencia
Auditora General
de la Nacin
Una dcada al cuidado de

los fondos pblicos
Informe sectorial del Presidente

de la Auditora General de la Nacin
2
Dr. Leandro Despouy
Transporte Ferroviario
1
2
Una dcada al cuidado de

los fondos pblicos
Transporte
Transporte
Ferroviario
Ferroviario
Informe sectorial del Presidente
de la Auditora General de la Nacin
Dr. Leandro Despouy
Presidencia
Auditora General
de la Nacin
Marzo de 2014
1
2
NDICE
INTRODUCCIN A LA SERIE ................................................................................. 5
PRLOGO ...................................................................................................................... 7
1. EL SISTEMA FERROVIARIO ARGENTINO ..................................................... 14
Orgenes y evolucin del tren en la Argentina hasta fines de los .............................

80 14
Concesiones a empresas privadas en la decada de 1990 ........................................... 17
2. LA DCADA QUE PERDI EL TREN ................................................................ 18
La herencia de los 90: ................................................................................................ 18

Responsabilidades difusas ......................................................................................... 19
Un antes y un despus de La Tragedia de Once ...................................................... 22

3. EL TRANSPORTE FERROVIARIO BAJO LA LUPA DE LA AGN ................ 24

Deterioro e inseguridad por falta de mantenimiento e inversin ............................ 24
Incumplimiento crnico en el pago del canon ......................................................... 27
Sanciones no aplicadas y deficiencias del control estatal ......................................... 30
Aumento exponencial de subsidios sin mejora en los servicios ................................ 33
Falta de transparencia y control sobre el destino de los
fondos estatales........................................................................................................... 35
- Inversiones con fondos publicos canalizadas atraves
de los consionarios............................................................................................... 35
- Acuerdos bilaterales con Espaa y Portugal para la compra de
material ferroviario............................................................................................ 36
Descuido y maltratato al usuario. Servicios sin calidad y no accesible
para las personas con capacidades diferentes ............................................................ 38
4. LISTADO DE AUDITORAS SOBRE TRANSPORTE .................................... 42

FERROVIARIO EN EL SECTOR 2002-2012
3
4
Presidencia
Auditora General
de la Nacin
INTRODUCCIN A LA SERIE
Esta serie de informes sectoriales y especiales cubre los aspectos destacados de la labor
de la Auditora General de la Nacin (AGN) desde comienzos de la dcada pasada, pe-
rodo que coincide con el inicio de la gestin del Dr. Leandro Despouy. Se trata de una
lectura transversal de los informes de auditora, sector por sector, desde la perspectiva
del Presidente de la institucin.
El propsito de este trabajo es difundir los hallazgos de ms de una dcada de control

de la administracin estatal, junto a un diagnstico que sea de utilidad para el Con-
greso Nacional, los funcionarios de gobierno actuales y futuros, y la opinin pblica
en general.
Dado que la actividad de la AGN se centra en detectar las desviaciones entre los ob-
jetivos expuestos (deber ser) y las falencias en su concrecin (ser), este trabajo pone de
relieve los aspectos ms notorios de las cuentas pblicas y de la administracin del
Estado que requieren revisin y mejora.
La evaluacin se fundamenta principalmente en las observaciones y recomendaciones

de casi 3000 auditoras llevadas a cabo entre 2002 y 2012 e incorpora la visin del
Presidente de la AGN, nutrida adems por datos y opiniones de expertos en cada uno
de los sectores analizados.
Con estas entregas, en papel y en soporte digital, se pretende difundir el trabajo de la

AGN y aportar la experiencia acumulada a lo largo de 12 aos, contribuyendo as a
brindar claridad sobre la realidad argentina en una diversidad de reas de incumbencia
del Estado, tales como transporte, aduanas, seguridad social, infraestructura, medio
ambiente y finanzas pblicas.
Este nmero de la serie aborda la cuestin del transporte ferroviario y se basa en las
auditoras ms relevantes del perodo realizadas por la AGN sobre la gestin de la Se-
cretara de Transporte, actualmente dependiente del Ministerio del Interior y Trans-
porte (anteriormente, bajo la rbita del Ministerio de Planificacin, Inversin Pblica
y Servicios); y la Comisin Nacional de Regulacin de Transporte (CNRT); as como
tambin el cumplimiento de los contratos de concesin por las empresas prestatarias
Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA), Transportes Metropolitano General San Martn
S.A. (TMS), Transportes Metropolitano General Roca S.A. (TMR), Transportes Me-
tropolitano Belgrano Sur S.A. (TMB), Metrovas S.A., Ferrovas S.A., Amrica Latina
Logstica Central S.A. (ALL Central), Amrica Latina Logstica Mesopotamia (ALL
Mesopotamia), Belgrano Cargas S.A. y la Unidad de Gestin Operativa Ferroviaria de
Emergencia S.A. (UGOFE), que se estableci al rescindir el contrato con Transportes
Metropolitano, y la Sociedad Operadora de Emergencia S.A. (SOESA).
5
6
PRLOGO
El sector de transporte es uno de los ms deficitarios de la gestin estatal de la ltima
dcada. Del anlisis de los problemas documentados por la Auditora General de la
Nacin con relacin a las diversas reas del transporte incluyendo los corredores viales,
el transporte areo y el fluvial surge que el sistema ferroviario presenta el cuadro ms
crtico, con una creciente precarizacin que se ha dado incluso a contramano de los
indicadores econmicos registrados en el pas.
La AGN ha auditado prcticamente todas las concesiones ferroviarias de la Argentina,

tanto de carga como de pasajeros en este ltimo caso, las del rea Metropolitana de
Buenos Aires (AMBA). En todas hemos registrado distintos grados de incumplimiento
empresarial de las obligaciones contractuales, particularmente en lo que se refiere al
mantenimiento y condiciones de seguridad. El hacinamiento en el traslado de pasajeros
y la baja calidad en el material rodante, en la infraestructura de vas y en la forma de pres-
tacin del servicio, desembocaron en un estado de inseguridad, donde los incidentes
son frecuentes y sus consecuencias, en muchos casos, de enorme gravedad.
La conclusin ms desalentadora de la lectura de los informes de auditora realizados

entre 2002 y 20121 con respecto a la gestin del Estado en materia de transporte ferro-
viario, es que en diez aos de crecimiento econmico no se revirti el estado de deterioro
en que qued el sector luego de que en la dcada del 90 se concesionaran las lneas
frreas a operadores del sector privado, sino que, por lo contrario, hubo un marcado
empeoramiento.
La fotografa de los trenes de principios del perodo abordado por este trabajo qued
registrada en un informe que solicit a esta institucin Roberto Lavagna cuando inici
su gestin como ministro de Economa y Produccin en 2003 (Nota AGN 1132/03).
Al comparar las conclusiones de aquel trabajo que relev los informes de auditora del
perodo 1993-2003 con las que aqu se extraen sobre la dcada inmediatamente poste-
rior, se evidencia que todas las observaciones crticas en materia de mantenimiento, lejos
de haber sido subsanadas, se han reiterado una y otra vez desde entonces hasta la fecha e
incluso se han sumado nuevas en auditoras posteriores.
Ms an, el deterioro se profundiz a tal punto que los trenes ya no solo son lentos,
incmodos o ineficientes, sino que se volvieron peligrosos. El anexo a este informe2
detalla los accidentes ms notorios del perodo bajo anlisis, incluyendo la denominada
Tragedia de Once, que de un da para el otro puso al desnudo la cruda realidad que
aqueja al sector.
A principios de la dcada bajo anlisis, el transporte ferroviario se encontraba en un

punto difcil, no solo porque el diseo del modelo concesionario cuyas consecuencias
document el informe de la Nota AGN 1132/03, sino tambin por la profunda crisis
1. Se incluyen auditoras realizadas entre 2002 y 2012, cuyos informes fueron aprobados entre
2003 y 2013.
2. Informe Especial sobre Accidentes Ferroviarios y las Tragedias de Once, Flores y Zanjitas, de
la serie Una dcada al cuidado de los fondos pblicos, febrero de 2014.
7
econmica que sufri el pas en el comienzo del nuevo milenio. La combinacin de am-
bos factores impuls al gobierno de Eduardo Duhalde a decretar en 2002 el estado de
emergencia en el sector de transporte ferroviario de pasajeros (DNU 2075/02), dentro
del marco de la Ley de Emergencia Econmica, que haba sido sancionada unos meses
antes3.
Uno de los propsitos explicitados por el decreto era continuar con la prestacin del
servicio a una tarifa estable mientras se revisaba el esquema de concesiones, y presumi-
blemente oxigenar al sector, cuyos operadores aducan estar al borde de la bancarrota.
Era, por lo tanto, un sistema favorable a los concesionarios, ya que, entre las medidas
adoptadas, se suspenda el rgimen sancionatorio vigente hasta ese momento en la espera
del dictado de uno nuevo, e implicaba desligarse de los aumentos tarifarios descansando
en que el Estado subsidiara donde hiciera falta.
Aquella medida de necesidad y urgencia, que se supona temporaria, nunca fue levan-
tada y an hoy sigue vigente, es decir, que los tres gobiernos posteriores a su sancin se
sucedieron en este contexto de permanente excepcionalidad. La falta de previsibilidad
que caracteriz a toda la dcada incidi gravemente en la gestin del sistema ferroviario,
que ostent carencias normativas e imprecisiones sobre las respectivas incumbencias
estatales y empresariales, con un consecuente debilitamiento del control. A tal punto
que, si hubiramos tomado una foto del sistema, observaramos un hbrido en el cual
coexistieron ramales operados por empresas privadas (por ej., Metrovas y Ferrovas) y
ramales con acuerdos de gerenciamiento administrados por cuenta y orden del Estado
Nacional (por ej., UGOFE) en los que no existen mayormente obligaciones, rgimen
de penalidades ni ningn nivel de riesgo empresario. En estas condiciones, sin un plan
y sin responsabilidades claras, no pudo ser revertida la situacin decadente en que se
encontraba el sector aun a pesar de la fuerte recuperacin econmica.
Si bien el comportamiento estatal fue errtico y no tuvo la gua de una visin estratgica,
a la luz del trabajo realizado por la AGN se pueden describir las siguientes conductas
gubernamentales que por accin u omisin se sostuvieron a lo largo de los diez aos:
Se prioriz la continuidad del servicio y una situacin estable con los empre-
sarios y los sindicatos mayoritarios, por sobre todo otro objetivo, sacrificando
incluso su calidad y la seguridad de las personas.
Se sostuvo la operacin privada de los trenes, a travs de concesiones o de uni-

dades de gestin operativa4.
Se permiti un mayor deterioro del sistema ferroviario, de la mano de conce-

sionarios que no cumplieron los compromisos contractuales en materia de man-
tenimiento de vas, material rodante y sealamiento.
Sistemticamente se consintieron incumplimientos de los concesionarios, sin
3. Ley 25.561, de 2002.

4. Las sociedades del Estado creadas por la Ley de Reordenamiento Ferroviario solo comenzaron a
tener una actuacin relevante en un periodo posterior al abarcado por este informe.
8
hacer efectivas las sanciones correspondientes, y se mantuvieron o renovaron

contratos aun cuando hubo causales para su rescisin, lo que slo se aplic de
forma excepcional.
Las obras e inversiones se financiaron con fondos pblicos, pero en la mayora

de los casos se ejecutaron a travs de los concesionarios u operadores, sin que los
procedimientos utilizados garantizaran los principios de competencia, concu-
rrencia, transparencia y publicidad.
Con un costo fiscal creciente, se sostuvieron las tarifas a los usuarios y se asu-
mieron gastos de operacin que estaban a cargo de los concesionarios u operado-
res5, como en algunos casos los salarios.
Se transfirieron crecientes subsidios al sector mediante procesos de asignacin

cuestionables, sin control sobre la rendicin de cuentas ni evaluacin de los re-
sultados o del impacto.
Se ignoraron las necesidades y los reclamos de los usuarios, se suspendi el uso

de los parmetros de calidad como medida para evaluar el desempeo de los con-
cesionarios tomndolos solo a fines estadsticos, y crnicamente se incumplieron
las metas legales de accesibilidad.
Los informes de auditora realizados entre 2002 y 2012, objeto de anlisis de este traba-
jo, dan cuenta del comportamiento descripto y, en su conjunto, documentan el rotundo
fracaso de la gestin ferroviaria en el perodo.
Dos casos testigo ilustran el abanico de problemas que la AGN detect en el sector
ferroviario y que estn documentados en la tercera seccin del presente trabajo. Se trata
de Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA) en transporte de pasajeros, y Amrica Latina
Logstica (ALL) en transporte de cargas. Ambos concesionarios operaron practicamente
durante todo el perodo: TBA, a cargo de las lneas Mitre y Sarmiento; ALL, a cargo de
las lneas de carga de San Martn y Urquiza. TBA fue auditado tres veces por la AGN,
con informes aprobados en 2003, 2008 y 2012, mientras que ALL fue auditado en 2006
y 2013 (San Martn) y 2008 (Urquiza). Los dos concesionarios sufrieron una serie de
descarrilamientos e incidentes ferroviarios que, hacia el final de la dcada, terminaron
convirtindose en grandes tragedias.
Como puede verse en el Informe Especial anexo, la ltima de las auditoras que esta ins-
titucin realiz sobre TBA (Resolucin AGN 16/12) llamaba la atencin sobre incum-
plimientos y atrasos, pero fundamentalmente dejaba a la luz un sinnmero de problemas
propios de la precariedad del servicio. En efecto, el informe resalta entre sus conclusiones
la falta de ejecucin de rutinas de mantenimiento del material rodante, con consecuen-
cias directas en la seguridad del sistema ferroviario concesionado, as como el incum-
plimiento casi total de la reparacin programada de elementos sensibles a la seguridad.
5. Los incumplimientos en mantenimiento hicieron que el Estado luego debiera asumir mayores
inversiones (mantenimiento diferido).
9
Ese informe refleja el estado general en el que se encontraba la lnea Sarmiento cuando
una de sus formaciones no detuvo la marcha al entrar en la estacin Once de Septiembre
el mircoles 22 de febrero de 2012 y colision con los paragolpes del andn, dejando
un saldo de 52 muertos y ms de 700 heridos. Ya en las auditoras anteriores, la AGN
haba caracterizado la gestin de TBA como ineficaz por falta de una respuesta tcnica
acorde al estado en que se encontraban los bienes concesionados y destacaba la ausencia
de medidas correctivas para subsanar las irregularidades detectadas por la Comisin
Nacional de Regulacin de Transporte (CNRT).
Pero como en toda contratacin hay dos partes, TBA no obr sola en su negligencia,
sino que fue fomentada y potenciada por las dilaciones y la falta de control de la
Secretara de Transporte, durante las gestiones a cargo de Ricardo Jaime hasta 2009,
y luego bajo la conduccin de Juan Pablo Schiavi hasta su renuncia dos semanas
despus de la Tragedia de Once. Durante todo ese perodo no hubo reaccin de la
Secretara frente a las alarmantes observaciones de este organismo de control, lo que
plantea la necesidad de establecer las responsabilidades empresariales y estatales co-
rrespondientes. Ms an, la Secretara de Transporte no puso en prctica las sanciones
aplicadas por la CNRT sino que mantuvo la concesin en favor de la empresa incum-
plidora. Tampoco el Ministerio de Planificacin, a cargo de Julio de Vido, adopt
medida alguna capaz de revertir la situacin.
Solo despus del fatal choque del tren Sarmiento, el Gobierno Nacional decidi res-
cindir el contrato de TBA. El Estado transfiri entonces la operacin a la Unidad de
Gestin Operativa Mitre Sarmiento (UGOMS) para asumir, en una etapa posterior,
la responsabilidad formal por las lneas, invocando incumplimientos del concesionario
que durante once aos haba avalado. Realiz tambin un cambio institucional, pasan-
do la Secretara de Transporte de la rbita del Ministerio de Planificacin a la del ahora
Ministerio de Interior y Transporte, a cargo de Florencio Randazzo.
La evaluacin de los cambios que desde entonces implement el Gobierno Nacional

an no ha culminado, sern objeto de anlisis en prximas auditoras.
Lo cierto es que hasta ahora no se ha podido impedir que ocurran nuevos incidentes;
en junio de 2013, el choque de dos formaciones del tren Sarmiento en la estacin de
Castelar produjo la muerte de tres personas y dej 300 heridos, mientras que en octubre
del mismo ao una nueva colisin en la estacin de Once dej un centenar de heridos.
Esto revela la insuficiencia de las medidas frente al enorme deterioro de un sistema fe-
rroviario practicamente colapsado.
El informe de la Resolucin AGN 16/12, junto con los anteriores de 2003 y 2008, fue
incorporado a la causa judicial del accidente como un elemento de suma importancia a
la hora de determinar responsabilidades. En las auditoras a las distintas concesiones de
ferrocarriles de carga a nivel nacional, la AGN comprob una situacin similar a la del
transporte de pasajeros. El caso paradigmtico es el del concesionario Amrica Latina
10
Logstica (ALL), aunque el panorama es general para todas las empresas que operan en el sector.
La AGN audit el control realizado sobre la concesin de ALL en reiteradas oportuni-

dades, observando en cada una de ellas severos incumplimientos y un grado alarmante
de abandono de la infraestructura y el material rodante. Ya desde 2006 los informes
sealaban la existencia de causales para rescindir el contrato, en coincidencia con obser-
vaciones de la CNRT. Lejos de obrar en este sentido, el Estado mantuvo la concesin
durante todo el perodo.
En el siguiente informe de auditora, aprobado en 2013, la AGN seal que ALL adeu-
daba al Estado Nacional 70% del canon por $237,5 millones, y haba cumplido tan
solo 10% de los planes de inversin. En infraestructura de va, el concesionario haba
ejecutado 17% de las reparaciones pesadas propuestas, y 0% de la reparacin liviana. En
cuanto a los pasos a nivel, presentaban deficiencias de seguridad, con 937 de los 1055
sin barreras o sealizacin activa. Era, adems de la empresa de transporte ferroviario
de carga ms incumplidora, la que presentaba uno de los mayores niveles de descarrila-
mientos en toda la red.
Finalmente, en junio de 2013, el Gobierno Nacional rescindi el contrato con ALL,

recuperando las lneas del Ferrocarril Central entre Buenos Aires y Mendoza, y el Fe-
rrocarril Mesopotmico Buenos Aires-Corrientes-Misiones, lo que presupone que final-
mente atendi las observaciones de esta institucin. Siete meses antes haba ocurrido un
incidente fatal en Zanjitas, San Luis, con varias vctimas menores de edad, en un cruce
sin barrera y con inadecuada sealizacin (ver Informe Especial).
En otras auditoras que la AGN ha realizado para verificar el control ejercido sobre
las concesiones ferroviarias de carga, como Ferrosur Roca, Ferroexpreso Pampeano y
Belgrano Cargas, los informes muestran graves deficiencias en materia de desvos del
programa de inversiones obligatorias en material rodante, vas y obras, sealamiento y
comunicaciones, as como un mantenimiento deficitario permanente y falta recurrente
de pago del canon. El Belgrano Cargas, que cubre un recorrido estratgico de entrada y
salida de productos desde y hacia el Norte, fue entregado en forma directa a la Unin
Ferroviaria de Jos Pedraza para ser abandonado en condiciones ruinosas y vuelto a
entregar para ser operado por SOESA, consorcio de empresas y sindicatos que en nada
revirti la situacin6. Ahora el Estado debe asumir el costo de recomponerlo, que se
mide en miles de millones de pesos, tan solo para recuperar su capacidad operativa.
Salta a la luz que la decisin poltica de rescindir las concesiones ha sido la resultante de
la presin pblica a raz de ciertos incidentes desencadenantes, junto a la imposibilidad
de seguir operando un sistema colapsado, ms que de una poltica pblica elaborada
sobre la base de una planificacin adecuada. Esta estatizacin de ltima instancia
ocurre luego de haberse contratado y recontratado a empresarios incumplidores, luego
de haberse desatendido reiteradas recomendaciones de la AGN, y luego de terribles
accidentes en los que muchas personas perdieron la vida.
6
6. La concesin directa a la Unin Ferroviaria ocurri luego de dos llamados a una licitacin
que qued desierta. En cuanto a SOESA, no hubo ninguna licitacin, y el expediente que justificaba la
contratacin directa fue extraviado (segn revel el Ministerio de Planificacin luego de una accin judicial
realizada por la AGN; ver el informe de la Resolucin AGN 96/11).
11
La falta de transparencia y la ausencia de una debida rendicin de cuentas y su consi-

guiente control, conducen a que los fondos pblicos se utilicen, de manera cuando
menos ineficaz e irresponsable.
El Estado ha otorgado, sin el debido control, subsidios al transporte, que adems ha

sido uno de los sectores ms beneficiados por estas transferencias. En TBA, por ejemplo,
segn el informe de la AGN de 2012, el subsidio pas de ser una fuente minoritaria de
ingresos (33% en 2003) a ser su principal sustento (75% en 2009). Las cifras colosales
que se han erogado en subsidios en todo el sector de transporte ferroviario de pasajeros
llegando a $4708 millones en 2012 no han tenido una contrapartida de mejora
del servicio ni han impedido su deterioro o inseguridad. Ms an, los subsidios fueron
remitidos a los concesionarios sin excepcin, aun cuando ellos vulneraban de manera
habitual y corriente las condiciones que el mismo Estado exiga para poder ser benefi-
ciarios de dichos fondos.
Las autoridades gubernamentales no solo subsidiaron sin hacer preguntas la CNRT

se limit a ejercer un mero control aritmtico, sino que no llevaron a cabo en ningn
caso una verificacin exhaustiva del destino de esos fondos, de sus efectos, y de la rela-
cin entre los montos erogados y los resultados sobre la prestacin del servicio.
En cuanto a los fondos que el Estado transfiri a los concesionarios para inversiones y
obras, la intermediacin privada se hizo utilizando procedimientos que no garantizaban
los principios de las contrataciones pblicas. En consecuencia, tal como documentan
los ltimos informes que la AGN realiz sobre la UGOFE, Belgrano Cargas y TBA, los
operadores realizaron contrataciones directas en muchos casos bajo un infundamen-
tado argumento de urgenciasin respetar los principios de competencia, transparencia
y publicidad.
El Estado mismo opt por dejar de lado estos principios en un caso testigo: la compra
de material rodante en desuso a Espaa y Portugal. En el informe de la Resolucin
AGN 203/12, la AGN demostr que gran parte de los bienes adquiridos eran chatarra,
y que no se haba realizado ningn estudio previo de factibilidad tcnica ni de compro-
bacin de costos. El resultado fue que se pudieron verificar posibles sobreprecios por
material rodante mayormente inservible.
Los innumerables acontecimientos relatados en el informe aun cuando no se apartan

de la estricta metodologa de las labores de auditora parecen extrados de una novela
policial.
Las situaciones como las mencionadas han sumido a las transferencias estatales en un
pozo oscuro de sospechas y de inconductas que, en muchos casos, la AGN ha elevado
a la Justicia.
Al igual que con la Tragedia de Once, es un sinsentido que los informes de la AGN
12
recin cobren relevancia frente a los tribunales. Es en el recinto del Congreso Nacional
donde deben discutirse las conclusiones de las auditoras realizadas por esta institucin.
Al no habilitar oportunamente el oficialismo esta instancia de debate,, se llega a situa-
ciones que podran haber sido evitadas. Lo ms doloroso de la lectura de los informes
de la AGN es que se advierte que de haberse adoptado las recomendaciones, muchos
incidentes o accidentes transformados luego en tragedias como la de Once podran
haberse evitado.
No podemos ahora recuperar las vidas perdidas, pero s podemos colaborar con nuestra
labor de control externo con la reconstruccin del sistema ferroviario, en pos de una
definicin de poltica pblica cuyo esquema priorice la seguridad y la inversin en lugar
de subsidiar a ciegas la ineficiencia y distribuir fondos pblicos sin control.
El cambio ser posible solamente si se vuelve a ubicar al usuario en el centro de la pres-

tacin del servicio, velando por su integridad y brindando un transporte cotidiano se-
guro, eficaz a la vez que accesible para aquellos que padecen algn tipo de discapacidad.
Asimismo, en el transporte de carga, lo que est en juego es tambin la integracin y el
desarrollo econmico del pas; son estas metas las que deben marcar el rumbo.
A la luz de tantos fracasos acumulados y tragedias reiteradas, abrigamos la esperanza de

que en esta nueva etapa los informes de auditora de la AGN sirvan ms como elemen-
tos correctivos de polticas pblicas y del accionar del Estado que como contundentes
elementos de prueba frente a los tribunales de justicia. El 18 de marzo se inicia el proce-
so oral y pblico sobre la causa Crdoba, Marcos Antonio y otros s/ Descarrilamiento,
naufragio u otro accidenteculposo.
Confiamos en que los informes de la AGN sern un elemento objetivo y contundente

para establecer las responsabilidades empresariales, estatales y de otros actores, en el
marco de los reclamos de justicia que formulan las vctimas, y de esa forma atenuar el
trauma social que la tragedia ha provocado. Esperamos, tambin, que el Poder Ejecu-
tivo haga uso de las herramientas que proveen las entidades de fiscalizacin, con el fin
de evitar futuras catstrofes y garantizar servicios seguros y eficaces. De este modo, al
menos para el control, lo esencial dejar de ser invisible a los ojos.
Dr. Leandro Despouy

Presidente
Auditora General de la Nacin
13
1 EL SISTEMA FERROVIARIO
ARGENTINO
En la planificacin de una red de transporte pblico, los En cuanto al servicio de cargas, las toneladas por kilmetro
ferrocarriles ocupan una posicin de suma importancia al que transportaron los trenes representaron el 4,4% en 2008
permitir el traslado en distancias medias de un gran nme- versus el 95,4% del servicio carretero (camiones). Estos da-
ro de personas y bienes a un costo relativamente bajo si se tos adquieren mayor notoriedad si se los compara con los de
lo compara con los otros servicios de transporte, por lo que otros pases. En Brasil, los ferrocarriles en 2005 transpor-
promueven el desarrollo de economas regionales. taron el 23,8% de las toneladas por kilmetro trasladadas,
mientras que en Estados Unidos transportaron el 47,2% para
En la Argentina, los servicios ferroviarios estn relativamente el mismo ao.
subutilizados. En 2010, en el rea Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA), que incluye a la Ciudad de Buenos Aires y el ORGENES Y EVOLUCIN DEL TREN EN
conurbano bonaerense, se emitieron 420 millones de pasajes, LA ARGENTINA HASTA FINES DE LOS 80
lo que implic una participacin del 18,06% si se lo compara
con los servicios de colectivos y subterrneos. Si bien la inauguracin del primer ferrocarril argentino en
1857 se debi a la iniciativa de un grupo de comerciantes
En tanto, el uso de ferrocarril para recorridos de media y asociados con la provincia de Buenos Aires, muy pronto se
larga distancia es significativamente menor. En 2009 fueron convirti en eje de la poltica nacional, especialmente a tra-
transportados por este medio 1,2 millones de personas, solo vs de la Ley 2863, de 1891, que legislaba todo lo referente
el 1,6% del total de pasajeros trasladados a nivel interurbano. a los ferrocarriles. Al poco tiempo, se produjo un auge en
Ms significativo an es el hecho de que esta participacin la construccin de lneas frreas, financiado principalmente
ha disminuido paulatinamente a lo largo de los ltimos aos. por capitales britnicos y franceses. En 1909 se cre la Admi-
En 1995, por ejemplo, el flujo de personas transportadas por nistracin General de los Ferrocarriles del Estado (AGFE), la
ferrocarriles interurbanos era del 4,15%, comparndolo con cual gestionara los ferrocarriles estatales. Para entonces, ya
el servicio de mnibus y areo. se haban instalado 30 mil kilmetros de vas.
Transporte de pasajero en AMBA

(2010)
13%
Automotor
1.610.463.017 pasajeros
18%
Ferrocarril
420.009.534 pasajeros
69% Subterrneo
295.737.481 pasajeros
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Nacional de Regulacin delTransporte (CNRT)
y del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC)
14
Para evitar las tarifas monoplicas de los servicios de trenes,

durante las dcadas de 1920 y 1930 se abri la competencia y
se buscaron nuevos desarrollos incentivando la construccin
de la red caminera y la produccin nacional de combustibles.
En 1946 se nacionaliz y centraliz el sistema ferroviario ar-
gentino dando origen al esquema actual de seis lneas (Mitre,
Roca, San Martn, Urquiza, Sarmiento y Belgrano). En ese
momento, el sistema ferroviario argentino haba alcanzado
su mxima extensin con casi 43.000 km de vas en todo el
territorio nacional.
Hacia fines de la dcada de 1950, la competencia del transpor-

te automotor y la ineficiencia de la burocracia estatal llevaron a
un abandono gradual de los servicios ferroviarios y gran parte
de la infraestructura qued ociosa. En 1968 se reorganizaron
las lneas ferroviarias bajo la empresa estatal Ferrocarriles Ar-
gentinos, logrando as reducir el dficit operativo, aunque no
fue suficiente para revertir la decadencia de la red.
Ya en los 70, el sistema ferroviario argentino volvi a sufrir

un retroceso y para 1980 la extensin de las vas haba decre-
cido hasta los 31.113 km. A pesar de algunos avances durante
los 80, la crisis econmica y el crnico dficit presupuestario
impusieron severas restricciones.
Incidencia del Ferrocarril en el transporte de cargas

(2008)
* Los datos corresponden al ao 2005
70%
57,5%
60%
47,2%
50%
40%
30%
24,3% 24,2% 22,6% 22,2%
16,2%
20%
7,8%
10%
4,4% 4,1%
0%
Canada EE.UU. Polonia India* Brasil* Alemania Francia Mexico Argentina Espaa
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Secretara de Transporte, la Universidad Tecnolgica Nacional
y la North American Transportation Statistic.
15
Evolucin del sistema ferroviario hasta 1990
50000
Extensin lneas ferrocarril (km)
40000
30000
20000
10000
1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
Inicios del Creacin Creacin de la Estatizacin. Creacin de Divisin del

Ferrocarril en de la Administracin Traspaso de la Ferrocarriles sistema
Argentina. Direccin de General de los gestin del del Estado ferroviario: sector
Inauguracin Ferrocarriles Ferrocarriles del sistema Argentino de pasajeros
del Ferrocarril Estado ferroviario (Ferrocarriles metropolitanos,
Oeste de argentino a la Argentinos interurbanos y
Buenos Aires Secretara de desde 1968) sector de cargas
Transporte de
la Nacin
Modelo de Sistema ferroviario compartido entre capitales privados nacionales Nacionalizacin y Sistema de
Sistema y extranjeros, el Estado Nacional y algunos estados provinciales centralizacin concesiones
16
CONCESIONES A EMPRESAS PRIVADAS A pesar de estos cambios y de la mejora inicial de los servicios,
EN LA DCADA DE 1990 muy pronto surgieron problemas a causa de la debilidad del
marco regulatorio. Los concesionarios no pagaban el canon
Durante los 90 el sistema ferroviario fue dividido en tres sec- por el uso de la infraestructura y materiales ferroviarios ni
tores: uno, de pasajeros del rea metropolitana de Buenos Ai- cumplan con las multas por infraccin a clusulas de los con-
res, administrado temporariamente por una nueva empresa tratos. Reclamaban asimismo mayor flexibilidad en cuanto a
estatal Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FEMESA); otro, sus obligaciones de inversin y en la posibilidad de aumen-
de pasajeros interurbanos, que fue traspasado a la adminis- tar tarifas, en un contexto en el que la cantidad de pasajeros
tracin de las provincias; y otro, de cargas, que quedara bajo transportados estaba llegando a niveles cercanos a la satura-
la rbita de Ferrocarriles Argentinos. Asimismo se eliminacin. A travs de los Decretos 543/97 para el transporte de
ron servicios en mltiples puntos del pas por ser considera- pasajeros y 605/97 para el de cargas, se facult al entonces
dos no rentables. Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos a rene-
gociar los contratos de los servicios de transporte ferroviario,
Una vez definido el terreno, se encar el proceso de concesio- lo que llev a un aumento de tarifas, una extensin en los
nes hacia el sector privado, y en los hechos el modelo reserv plazos de concesin y a condonar los incumplimientos de las
para el Estado Nacional la funcin de regulacin y control, empresas operadoras a cambio de que se realizaran nuevas in-
a travs de la Secretara de Transporte y creando la figura de versiones (incorporacin de material rodante y mejora en las
los entes reguladores. En el caso de la red metropolitana, las estaciones). En definitiva, se otorgaron a los concesionarios
lneas se concesionaron a cuatro empresas: Metrovas, Ferro- privilegios que les permitieron aumentar sus ingresos pero
vas, Metropolitano y TBA. que finalmente no resultaron en mejoras en el servicio.
En esta lnea, el esquema se complet en 1996 con la crea- El transcurso del tiempo fue mostrando el enorme dao en
cin de la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte el sistema ferroviario por la forma en que se administr el sis-
(CNRT) para el control y fiscalizacin de los concesionarios, tema de concesiones a operadores del sector privado. La falta
la proteccin de los derechos del usuario y el cumplimiento de una adecuada regulacin y de vocacin de control por
de los contratos. el Estado, que persisti en periodos posteriores, hizo quelos
incumplimientos contractuales fueran en aumento con un
Bajo este diagrama se dio origen a un mecanismo de respon- notorio impacto en las concesiones, como la del Belgrano
sabilidad doble: desde la Secretara de Transporte, el Estado se Cargas paulatinamente abandonada, a la par de un des-
reserv la competencia de fijar poltica y regular el sector, as mantelamiento ferroviario que se extendi a todo el pas.
como de administrar subsidios; el sector privado qued a car-
go de operar el servicio y de introducir mejoras en la calidad y
eficiencia, de las que cada concesionario deba rendir cuentas.
17
2 LA DCADA
QUE PERDI EL TREN
Como consecuencia del estado deficitario en que qued el ingresos de los concesionarios, que se originaban principal-
sistema ferroviario a fines de los 90, y de los efectos de la mente en la venta de boletos.
crisis econmica que estall en 2001, en 2002 se decret la
emergencia ferroviaria (DNU 2075/02). Aunque la medida Para entender cmo a pesar del crecimiento econmico de
debi ser temporaria, marc el contexto en el cual iba a ope- la Argentina en los ltimos diez aos puede ser tan bajo el
rar el sector durante toda la dcada. Como consecuencia, los estndar de los ferrocarriles, es necesario abordar el concepto
tres gobiernos posteriores a la sancin del decreto adminis- de estado de emergencia bajo el cual han operado los trenes
traron el sistema en este contexto de permanente excepcio- a lo largo de este perodo.
nalidad. La falta de previsibilidad que caracteriz a toda la
dcada incidi gravemente en la gestin del sistema ferrovia- En 2002, tras la crisis econmica argentina producida ante
rio, que ostent carencias normativas e imprecisiones sobre la salida del rgimen de convertibilidad,, se sancion la Ley
las respectivas incumbencias estatales y empresariales, con 25.561, que declar la emergencia pblica en materia social,
un consecuente debilitamiento del control. Esto impidi que econmica, administrativa, financiera y cambiaria. En ese
se revirtiera la situacin decadente del sector, aun a pesar de marco, se dict el Decreto 2075/02 (16/10/02), que declar
la recuperacin econmica. en estado de emergencia la prestacin de servicios ferrovia-
rios de superficie y subterrneos de transporte de pasajeros
LA HERENCIA DE LOS 90 en el AMBA. Este contexto de emergencia se supona tempo-
rario; sin embargo, es el que persiste actualmente.
La AGN realiz auditoras desde que las concesiones fueron
otorgadas en los aos 90. Ello ha permitido realizar observa- Bajo el paraguas de este decreto, se suspendieron todas las
ciones crticas sobre las condiciones en que se originaron esas obras de inversin para establecerse, a cambio, un programa
concesiones, las debilidades histricas en materia de regula- de emergencia de obras y trabajos indispensables y de presta-
cin y control que definieron el negligente rol del Estado en cin del servicio a fin de garantizar su continuidad.
la custodia de su patrimonio y en el destino de los usuarios.
A su vez, se redefinieron las polticas de subsidios, que con el
El golpe que termin sentenciando el esquema de concesio- correr de los aos se hicieron cada vez ms elevados, y se dio
nes de los 90 se produjo cuando el pas se sumergi en un marcha atrs con respecto al aumento de tarifas acordado. El
perodo de profunda recesin econmica, que se profundiz Estado asumi el financiamiento y pago de las obras del progra-
con la salida de la convertibilidad a principios de 2002. La ma de emergencia por medio de aportes presupuestarios y del
devaluacin cambiaria y la contraccin de la demanda por la Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte
cada de la actividad econmica comprometieron la rentabi- a travs del Sistema Ferroviario Integrado (SIFER).
lidad. Ante esta situacin, el sector empresario nuevamente
reclam mayor flexibilidad en los requisitos contractuales, As, la dcada comienza con la herencia de ese sistema de
mientras aumentaron las deficiencias en los servicios. concesiones en crisis, lo que lleva a que a partir de 2004
se comience una transicin hacia un esquema hbrido con
El caso del transporte en el AMBA ejemplifica el estado de responsabilidades difusas distribuidas entre el Estado y los
situacin en ese momento. Entre 2000 y 2002, la cantidad concesionarios, que no resuelve los problemas de la dcada
de pasajeros cay un 25,1%, lo que impact con fuerza en los anterior, sino que los agudiza.
18
RESPONSABILIDADES DIFUSAS
A mediados de 2004, el sistema concesionado de transporte

ferroviario de pasajeros en el AMBA comenz a ser insosteni-
ble, al menos en alguna de sus partes. La calidad de los viajes
era cada vez peor, lo que se ve reflejado en la disminucin de
la cantidad de trenes que cumplen los horarios programados.
Este indicador, conocido como regularidad absoluta global,
cay de 97% en 1998 a un 78,5% en 2007. Por otra parte, la
cantidad de trenes en funcionamiento no bastaba para cubrir
el crecimiento en la cantidad de pasajeros, por lo que cada
tren pas de transportar un promedio de 450 personas en
2002 a alrededor de 600 en 20087.
A partir de 2004, el Estado rescinde algunos contratos de

concesin, el primero de ellos, el de la empresa Transportes
Metropolitanos General San Martn S.A., concesionaria de
la lnea San Martn (Decreto 798/04, del 23/06/04). A raz
de ello, el Estado ordena la creacin de la Unin de Gestin
Operativa Ferroviaria de Emergencia (UGOFE S.A), una
sociedad annima ad hoc integrada por TBA, Metrovas y
Ferrovas como accionistas. Mientras tanto, los salarios de
los empleados de UGOFE eran abonados por el Estado. El
sentido de esta accin era el de encontrar una solucin inme-
diata y temporaria para la operacin de la lnea San Martn
mientras se buscaba adjudicar el servicio a un nuevo conce-
sionario, lo que no ocurri sino 9 aos despus.
En 2007 se rescindieron los contratos de concesin de la

empresa Transportes Metropolitanos General Roca S.A. y
Transportes Metropolitanos Belgrano Sur S.A., concesio-
narias de las lneas Roca y Belgrano Sur respectivamente
(Decretos 591/07 y 592/07, ambos del 23/05/07), las cuales
quedaron tambin en manos de la UGOFE para ser operadas
transitoriamente.
Conjuntamente con estas rescisiones decididas despus de

sucesivos descarrilamientos e incidentes de alto impacto en
7. Datos obtenidos de la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte.
19
Los hitos que llevan a la configuracin actual del sector ferroviario
1000
900
Miles de trenes corridos
800
700
600
500
400
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Creacin de Declaracin Revocacin de Ley de reordenamiento Accidente de

Trenes corridos
la CNRT de Estado de la concesin a ferroviario. Creacin de Once.
(unidades)
Emergencia Metropolitano ADIF Y SOFSE Creacin del
del Sistema para la lnea Ministerio del
Renegociacin Ferroviario San Martn Interior y
de los contratos Transporte.
de concesin Creacin de Revocacin de la
UGOFE concesin a Revocacin de la
Metropolitano Roca y concesin a TBA
Belgrano Sur
la opinin pblica, en febrero de 2008 se sancion la Ley -Operadora Ferroviaria (SOFSE), responsable de
26.352 con el objetivo de reordenar la actividad ferroviaria. prestar los servicios de transporte ferroviario tanto
La Ley creaba dos sociedades del Estado: de cargas como de pasajeros que le fuesen asignados,
incluyendo el mantenimiento del material rodante.
-Administracin de Infraestructuras Ferroviarias (ADI-
FSE), facultada para gestionar todo lo relativo a la in- Si bien pareciera que a travs de este Decreto el Estado tendra
fraestructura, el patrimonio ferroviario y, al finalizar la una mayor presencia en el sistema ferroviario, durante los dos
concesin, los bienes concesionados a empresas privadas aos siguientes la SOFSE no desarroll actividades8.
8. Recin en 2013, fuera del perodo cubierto por las auditoras incluidas en este Informe Sectorial, la SOFSE adquiri mayor relevancia cuando
pas a administrar las lneas no concesionadas del AMBA.
20
Subsidios 2005-2012
A la par de estos cambios, que en la prctica implicaron una (en millones de pesos)
reasignacin de lneas ferroviarias entre diversos operadores
existentes, el Estado empez a tener una mayor intervencin en UGOFE
6% $7986,8 millones
el sector, principalmente mediante subsidios y compensaciones 16%
tarifarias, que crecieron fuertemente a lo largo del perodo: de TBA
$4751,5 millones
$457 millones en 2005 a $4708 millones en 20129.
Metrovas
Subsidios a trenes de pasajeros en rea metropolitana $3209,3 millones
(valores corrientes)
Ferrovas
$4708 41% $2022,6 millones
5000
24% SOESA
4500 $1216,4 millones
4000 Metropolitanos
$3609
Roca
3500
Millones de pesos
2% $368,3 millones
$2801 $2796
3000 1%
$2401 10% Metropolitanos
2500 Belgrano Sur
$170,7 millones
2000
$1692 Fuente: Elaboracin propia sobre
$1261
1500 la base de la CNRT
1000
500
$458 Por su parte, las inversiones directas del Estado en el sector
se mantuvieron prcticamente congeladas en el mismo pe-
0
rodo, incluso en trminos nominales. Analizando las eroga-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
ciones del programa Formulacin y Ejecucin de Polticas
Fuente: Elaboracin propia sobre
la base de la Secretara de Transporte
de Transporte Ferroviario de la Administracin Nacional,
la partida correspondiente a bienes de uso, asimilable a la
inversin en el sector, promedi los $226 millones por ao
Incluso comparndolos con el crecimiento de los costos entre 2005 y 2012, y pas de representar un 17% del gasto
salariales del sector, principal destino de las transferencias de ese programa en 2005 a solo un 3% en 2012.
(76,23%10), el aumento en los subsidios fue significativamen-
te mayor. Mientras los salarios al personal del sector trans- A la par del incremento en los subsidios y del estancamien-
porte se multiplicaron por 4 entre 2005 y 201211, los subsi- to de la inversin, la calidad del servicio disminuy, como
dios a las concesionarias crecieron 9 veces. se puede ver si se tiene en cuenta la proporcin de unidades
canceladas o atrasadas con respecto a las programadas. En los
Si se analiza cmo se distribuyeron estos recursos entre todos ltimos cinco aos de la dcada de los 90 hubo un 1,78% de
los concesionarios del sector de pasajeros, se puede observar trenes cancelados y un 3,34% de trenes atrasados, pero entre
que la que ms fondos recibi fue UGOFE, seguidos por 2000 y 2010 los servicios cancelados ascendieron al 4,93% y
TBA, Metrovas y Ferrovas. los atrasados al 10,59% respectivamente.
9. Datos obtenidos de la Secretara de Transporte, Ministerio del Interior y Transporte.

10. Dato obtenido de la Secretara de Transporte para 2012 sobre el total de subsidios a los operadores ferroviarios del AMBA.
11. Datos obtenidos del INDEC para el sector transporte, almacenamiento y comunicaciones.
21
Atrasos y Cancelaciones decidi suspender el proyecto indefinidamente por motivos

Trenes AMBA financieros. La poltica solo qued en un anuncio cuyas con-
18 secuencias no han sido evaluadas.
16
14 UN ANTES Y UN DESPUS DE
12 LA TRAGEDIA DE ONCE
porciento (%)
10
8
Las acciones que tom el Estado la rescisin de algunos
contratos, la aplicacin de subsidios o el intento de reorga-
6
nizar el sistema ferroviario no decantaron en una mejora
4
del sector, ms an, los trenes se operaron en un contexto
2 propicio a accidentes, que se puso de manifiesto en una serie
0 de descarrilamientos y choques y que tuvo su mxima ex-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
presin el 22 de febrero de 2012, cuando un tren de la lnea
Trenes Cancelados/Programados Trenes Atradaos/Programados Sarmiento sufri un accidente al llegar a la estacin Once de
Septiembre, provocando la muerte de 52 personas y ms de
Fuente: Elaboracin propia sobre
la base de la Secretara de Transporte 700 heridos12.
La gravedad de los hechos sacudi al sistema ferroviario e

En este estado de situacin, con un sistema ferroviario soste- impuls dos cambios estructurales. Por un lado, el sistema de
nido con gran esfuerzo fiscal y una calidad en la prestacin transporte, antes bajo la jurisdiccin del Ministerio de Plani-
del servicio cada vez ms pobre, el 26 de abril de 2006 se ficacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, pas a depen-
anunci un proyecto de construccin de un tren de alta ve- der del nuevo Ministerio del Interior y Transporte. Por otro
locidad que unira las ciudades de Crdoba, Retiro y Buenos lado, se revoc la concesin de TBA por incumplimiento de
Aires. Luego de un proceso de licitacin, el 29 de abril de contrato para las lneas Mitre y Sarmiento, y se la expuls
2008 se firm el contrato de adjudicacin de la obras del como accionista de la empresa UGOFE. Para la gestin de
Tren de Alta Velocidad con el consorcio francs Veloxia por estas lneas se debi crear la UGOMS (Unidad de Gestin
un presupuesto de U$S 1320 millones para toda la extensin Operativa Mitre Sarmiento), sociedad annima compuesta
de la lnea. El proyecto fue objeto de varias crticas, que des- por Ferrovas y Metrovas, que pasaron a estar a cargo del
tacaban su alto costo en proporcin a la cantidad de personas nivel operativo, mientras que el Estado qued como respon-
que se beneficiaran de l, y se desaprobaba la realizacin de sable del pago de los salarios a travs de la Administradora de
un gasto oneroso, cuando las lneas del AMBA utilizadas Recursos Humanos Ferroviarios.
por gran cantidad de pasajeros a diario necesitaban con
urgencia obras de inversin y mantenimiento. En 2009 se
12. Ver Informe Especial Accidentes Ferroviario y las Tragedias de Once, Flores y Zanjitas, febrero de 2014.
22
Trenes de pasajeros
rea Metropolitana de Buenos Aires
Lnea Operador Operador Operador Operador

(ao 2002) (ao 2008) (fines de 2012) (fines de 2014)
Sarmiento TBA TBA UGOMS*** SOFSE-ADIF
Mitre TBA TBA UGOMS*** Metrovas
San Martn Metropolitano UGOFE* UGOFE Metrovas
Roca Metropolitano UGOFE** UGOFE Ferrovas
Belgrano Sur Metropolitano UGOFE** UGOFE Ferrovas
Belgrano Norte Ferrovas Ferrovas Ferrovas Ferrovas
Urquiza Metrovas Metrovas Metrovas Metrovas
* La concesin a Metropolitano San Martn es revocada el 1 de julio de 2004 (Decreto 798/2004)

** La concesin a Metropolitano Roca y Belgrano Sur es revocada el 22 de mayo de 2007 (Decretos 591/2007 y 592/2007)
*** La concesin a TBA es revocada el 24 de mayo de 2012 (Decreto 793/2012)
Referencias
Grupo Plaza - Claudio y Mario Cirigliano Consorcio entre Metrovas, Ferrovas y TBA Emepa SA - Gabriel
Benjamn Romero
Grupo Taselli - Sergio Taselli Consorcio entre Metrovas y Ferrovas
SOFSE y ADIF (Sociedades del Estado) Grupo Roggio - Benito Roggio
Trenes de Carga
Lnea Operador Operador Operador Operador

(ao 2002) (ao 2008) (fines de 2012) (fines de 2014)
Sarmiento y tramos Ferro Expreso Ferro Expreso Ferro Expreso Ferro Expreso
de Roca y Mitre Pampeano S.A. Pampeano S.A. Pampeano S.A. Pampeano S.A.
Mitre Nuevo Central Nuevo Central Nuevo Central Nuevo Central

Argentino Argentino Argentino Argentino
Roca Ferrosur Roca Ferrosur Roca Ferrosur Roca Ferrosur Roca

S.A. S.A. S.A. S.A.
Belgrano Cargas
San Martn ALL Central ALL Central ALL Central
y Logistica S.A.*
Belgrano Cargas
Urquiza ALL Mesopotmica ALL Mesopotmica ALL Mesopotmica
y Logistica S.A.*
Belgrano Cargas Belgrano Cargas Belgrano Cargas Belgrano Cargas
Belgrano S.A. (intervencion
S.A. S.A. y Logstica SA
estatal)
* La concesin es revocada en junio de 2013
Referencias
Grupo Techint Sociedad Operadora de Emergencia (SOE SA) -
Consorcio entre Franco Macri, Benito Roggio, Emepa SA,
Aceitera General Deheza, Banco Francs Gobierno de China, Gremio Unin Ferroviaria,
del Ro de la Plata, Asociacin de Gremio La Fraternidad, Gremio automotor Camioneros
Cooperativas Argentinas, Romn Martima y
Corporacin Financiera Internacional SOFSE y ADIF (sociedades del Estado), y Administracin
General de Puertos
GP Investimentos - Paulo Luiz Araujo Basilio
Cofesur, Estado Nacional Argentino y Gremio Unin Ferroviaria y Cooperativa Industrial

personal de Ferrosur Roca 23 Laguna Paiva
3 EL TRANSPORTE FERROVIARIO
BAJO LA LUPA DE LA AGN
La AGN ha auditado prcticamente todas las redes ferrovia- DETERIORO E INSEGURIDAD POR FALTA
rias del pas, tanto de carga a nivel nacional como de pasajeros DE MANTENIMIENTO E INVERSIN
en la Capital Federal y zonas de ingreso.
Los informes muestran aquello que los usuarios verifican y De la mano de una extrema laxitud de control estatal, los
padecen cada da, as como tambin diagnsticos y elemen- concesionarios ferroviarios incurrieron en graves incum-
tos tcnicos sobre el estado de las vas, el material rodante y plimientos en sus obligaciones de mantenimiento a lo
el servicio. Tienen la virtud de presentar con objetividad una largo de la dcada. Como consecuencia, se deterioraron
realidad que los usuarios de ferrocarril reconocen como un la infraestructura y el servicio, con un impacto directo
espejo de sus penurias cotidianas. en la integridad y seguridad de las personas.
En el transporte de pasajeros se evidencia a lo largo de la Informes: 201/03, 13/04, 14/04, 84/04, 104/04,144/04,
dcada una precarizacin del servicio y una serie de desca- 109/06, 195/08, 23/08, 16/12, 30/13
rrilamientos, choques e incidentes varios de ellos, con gran
cantidad de vctimas fatales, lo que no puede ser disociado En 2002, por solicitud del entonces ministro de la Produccin,
de la falta de mantenimiento por los concesionarios, la escasa Anbal Fernndez, la AGN audit todas las concesiones de
inversin y una extrema laxitud de control de las autoridades transporte ferroviario de pasajeros del rea Metropolitana de
gubernamentales. Buenos Aires.
La resultante serie de informes sobre mantenimiento, seguridad

En cuanto al transporte de carga, potencialmente vital para y accesibilidad dej asentado el estado de los trenes a principio
la logstica, ha sufrido la prdida de ramales (que se consu- de la dcada bajo anlisis, y abarc las concesiones del AMBA,
mara bajo la consigna ramal que para, ramal que cierra), Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA), Transportes Metropolitano
con cada vez menor cobertura nacional. La obligacin de los San Martn S.A. (TMS), Transportes Metropolitano Belgrano
concesionarios de pagar un canon por la operacin de las Sur S.A. (TMB), Transportes Metropolitano Roca S.A. (TMR),
lneas fue prcticamente ignorada, sin que el Estado tomara Ferrovas SAC, y Metrovas S.A.
las medidas adecuadas para cobrarlo.
Aquellas auditoras mostraron que todos los concesionarios
mencionados incumplan sus obligaciones contractuales de
Se enumeran a continuacin algunas conclusiones que surgen
mantenimiento. La AGN constat, en mayor o menor medida,
de las auditoras realizadas en el transporte ferroviario entre falencias comunes: presentacin de planes de mantenimiento
2002 y 2012. fuera de trmino o incompletos, ausencia de gran parte de las
rutinas programadas (la falta de mantenimiento finalmente
tornaba necesarias nuevas inversiones), no realizacin de las
reparaciones exigidas por la CNRT, y demoras y deficiente
seguimiento de las solicitudes consecuentes.
Los informes advierten sobre el impacto de la deficiente gestin

de mantenimiento en la seguridad pblica, mencionando
entre otras fallas la existencia de pasos a nivel no habilitados
o con deficiencias de sealizacin, la falta de proteccin
24
del tercer riel en el caso de las lneas Mitre y Sarmiento, el persisten todas las mismas deficiencias. Tanto es as, que se
cierre de accesos en algunas estaciones, que adems no tenan impone una nueva restriccin de velocidad ya en la auditora
suficiente dotacin de personal de seguridad. anterior se haba bajado a 60 km/hora y a partir de 2005, se
pas a 40 km/hora como medida preventiva. Es decir que,
Al momento de realizarse las auditoras, haca pocos meses en lugar de subsanar las deficiencias, se baja la calidad del
que se haba decretado la emergencia ferroviaria mediante servicio como nica medida para contrarrestar la inseguridad
la cual todas estas concesiones haban quedado sujetas a un que representa viajar en tren.
rgimen ms laxo, que tena en cuenta la crisis econmica por
la que atravesaba el pas en aquel entonces. Adems de todas las observaciones ya realizadas en 2003 con
respecto a falencias en el material rodante, vas en mal estado,
Sin embargo, a pesar de que luego el pas se recuper y pasos a nivel no habilitados o inadecuadamente sealizados
transit una sostenida etapa de crecimiento econmico, y falta de proteccin del tercer riel entre otras, el nuevo
el decreto de emergencia ferroviaria no fue derogado. De informe revela que una gran cantidad de formaciones de la
hecho, estuvo vigente durante todo el perodo abarcado por lnea Sarmiento cuyo enclavamiento funciona mal, circula
el presente Informe Sectorial, y se mantiene as a la fecha de con las puertas abiertas. Cada una de estas situaciones, dice
esta publicacin. el informe, constituyen riesgos que atentan directamente contra
la seguridad de los usuarios del servicio, y de aquellos que, de
El anlisis de las sucesivas auditoras de una de las concesiones algn modo, toman contacto con el sistema.
ms deficitarias aquella en manos de TBA (lneas Sarmiento
y Mitre) muestra cmo el deterioro se fue profundizando El informe de 2008 concluye que a juzgar por el deficitario
debido a la persistente falta de accin con el pasar de los aos. estado general de conservacin que presenta el sistema, la gestin
del Concesionario puede caracterizarse como ineficaz, dado que
El primer informe sobre las obligaciones de TBA en no se observa para el mantenimiento una respuesta tcnica acorde
mantenimiento y seguridad (Resolucin AGN 201/03) form al estado en que se encuentran los bienes concesionados.
parte de la serie ya mencionada, solicitada por el entonces
Ministro de la Produccin. All la AGN resalta que la falta de La tercera y ltima auditora sobre TBA fue aprobada en 2012.
respuesta tcnica a las deficiencias observadas, acelera el proceso El informe de la Resolucin AGN 16/12 reitera nuevamente
de deterioro y que las deficiencias en el mantenimiento de las mismas falencias de los aos anteriores, sin que se
vas inciden directamente en la seguridad operativa del sistema observen mejoras, y califica el estado de la infraestructura de
ferroviario, y en la calidad del servicio. va como presentando un alto grado de deterioro. Afirma
que el estado de las vas, junto con las falencias en el material
La conclusin general es que el Concesionario no cumple rodante explica el 50% de los descarrilamientos denunciados
con las obligaciones inherentes al mantenimiento del sistema en la Lnea Sarmiento en 2008 y el 61% de los denunciados
concesionado. El informe seala que el propio concesionario en 2009. Mientras que, para la Lnea Mitre, las estadsticas
reconoce en sus Memorias Anuales el estado de deterioro de los fueron de 93% y 91% respectivamente.
bienes concesionados, y lo justifica por las circunstancias que
desembocaron en la declaracin de la emergencia ferroviaria. Al La lectura de los tres informes de auditora permite realizar
respecto, la AGN establece que si bien pueden admitirse como un anlisis de la gestin de TBA al frente de las lneas Mitre
un atenuante de su responsabilidad, no deberan aceptarse en una y Sarmiento durante la dcada, demostrando que en ningn
relacin directa causa efecto como lo presenta TBA. momento se modific la conducta de incumplimiento del
concesionario. El Estado como se analiza ms adelante
Cinco aos ms tarde, un nuevo informe de auditora sobre no hizo efectiva ninguna sancin en su contra, ni ejerci
la concesin de TBA (Resolucin AGN 23/08) muestra que adecuado control o seguimiento, ni tampoco rescindi el
25
contrato sino hasta que ocurri la Tragedia de Once13. ALL Central haba ejecutado solo 9,75% del plan de
inversiones comprometido en el contrato de concesin.
A pesar de que TBA mostr persistentemente una gestin
ineficaz, su contrato fue, de manera inexplicable, uno de En lo que hace a infraestructura de va, de 935 km de
los que ms tiempo sobrevivi. El contrato del consorcio reparacin pesada propuestos, ejecut 17% en forma
Metropolitano para la lnea San Martn haba sido rescindido parcial y 0% de la reparacin liviana previstos en el
en 2004; y los de las lneas Roca y Belgrano Sur, en 2007. contrato.
En todos los casos, por incumplimiento de contrato. Llama la En material rodante, solo cumpli la meta de incorpo-
atencin que para la operacin de estas lneas rescindidas, la racin de locomotoras, no as las de reconstruccin de
Secretara de Transporte propici la formacin de la Unidad locomotoras, incorporacin de vagones, bogies, conte-
de Gestin Operativa Ferroviaria de Emergencia (UGOFE), nedores, material tractivo y triler portacontenedores.
en la cual participaron varios operadores, incluyendo a TBA.
Es decir, que sus incumplimientos no solo no impidieron No present en trmino sus programas de manteni-
la explotacin de las lneas Mitre y Sarmiento, sino que miento ni cumpli con los trabajos, ocasionando un
adems le fueron otorgadas nuevas lneas desde 2005 (hasta alto deterioro de los bienes concesionados, y se com-
su expulsin de la UGOFE en 2012, luego de la Tragedia de
prob la sucesin de descarrilamientos debidos a tales
Once).
deficiencias. En 2011 hubo 114 descarrilamientos,
En transporte de carga a pesar de que no fue alcanzado contra 92 de 2010, 106 de 2009, 91 de 2008, 51 de
por el decreto de emergencia ferroviaria, la AGN tambin 2007.
detect serios incumplimientos de los concesionarios en
materia de mantenimiento y seguridad, as como un Estado Los pasos a nivel presentan falencias de seguridad,
complaciente que inici procesos de renegociacin de por ineficacia tanto del concesionario como de las
contratos sin terminar de hacer efectiva ninguna sancin. autoridades viales a cargo de su mantenimiento: de
los 1055 pasos a nivel de toda la red, 937 solo tienen
El caso que mejor refleja la inoperancia es el del concesionario sealizacin pasiva sin dispositivos de luces, barreras
Amrica Latina Logstica (ALL), que incumpli buena parte ni alarma, 11 cuentan con barrera manual y solo hay
de las clusulas de su contrato a lo largo de la dcada bajo 37 barreras automticas y 5 con sealizacin fonolu-
anlisis, a pesar de lo cual oper las lneas San Martn Cargas minosa. En 2008, el sistema debi sumar 150 barreras
y Urquiza Cargas hasta 2013. automticas pero solo se instalaron 20 en forma com-
pleta y otras 20 en forma parcial.
Ya el informe aprobado en 2006 sobre la concesin de ALL
Central determinaba que los desvos al programa de inversiones El material rodante contaba con un mnimo y defi-
han sido permanentes y muy significativos y que la gestin de ciente mantenimiento, al punto que un 30% del total
mantenimiento de la infraestructura de va es extremadamente de la flota dada en concesin est sin posibilidades de
deficitaria. uso por el deficiente mantenimiento; en materia de
locomotoras, de las 143 entregadas solo funcionan 70.
La ltima auditora antes de la rescisin, la de la Resolucin
AGN 30/13, muestra que los graves incumplimientos Otro caso que repite patrones de incumplimientos graves en
persistan siete aos despus: materia de mantenimiento e inversin es el del Belgrano
Cargas (Resolucin AGN 96/11) respecto del concesionario
Sociedad Operadora de Emergencia (SOESA).
13. El Informe Especial sobre Accidentes Ferroviarios y las Tragedias de Once, Flores y Zanjitas brinda mayor detalle sobre la relacin entre los
incumplimientos en materia de mantenimiento informados por la AGN y la existencia de un contexto propicio a accidentes.
26
En cuanto al mantenimiento en infraestructura de vas y

obras, no se registr la presentacin de los correspondientes INCUMPLIMIENTO CRNICO EN
programas de mantenimiento. Las inspecciones realizadas EL PAGO DEL CANON
tanto por la AGN como por la CNRT durante el perodo
analizado revelan una deficitaria gestin del operador,
se advierten fallas estructurales y un muy bajo grado de Los concesionarios del sector de transporte de cargas
cumplimiento. incumplieron sistemticamente el pago del canon de
Sobre el material rodante, se observa que el operador no explotacin. Aunque era causal de rescisin, el Estado
presenta regularmente los programas de mantenimiento, y no hizo efectivas las sanciones correspondientes sino
las intervenciones de SOESA no alcanzan la profundidad que renegoci contratos o dilat el proceso de revisin,
requerida. En inspecciones se detectaron falencias en lo permitiendo la continuidad de las empresas en falta y la
atinente a la seguridad; la falta de cuidado del material acumulacin de deuda al Estado.
rodante fue causa de accidentes: se denunciaron 159
descarrilamientos, de los cuales el 23% se debi a fallas en el Informes AGN: 109/06, 30/13, 111/05, 195/08
material tractivo y rodante.
Las auditoras realizadas en la ltima dcada en el sector de
El anlisis de los informes de la AGN sobre los contratos transporte de cargas demuestran que existi un alto grado de
de concesin, tanto en transporte ferroviario de pasajeros incumplimiento en el pago del canon de explotacin, es decir,
como de carga muestra que el incumplimiento fue la norma la suma de dinero que las empresas deben abonar al Estado
en el sector durante toda la dcada, con efectos sobre el como retribucin por la concesin otorgada.
mantenimiento y la seguridad a la vista. El Informe Especial
sobre Accidentes Ferroviarios y las Tragedias de Once, Flores y Los pliegos de bases y condiciones establecen como causal de
Zanjitas anexo a este Informe Sectorial abunda en detalle rescisin la falta de pago de seis mensualidades acumuladas.
sobre este tema, mostrando cmo de la mano de operadores No obstante, al momento de realizarse las auditoras, los
incumplidores y sin efectivo control estatal, se gener un concesionarios presentaban importantes atrasos, algunos ya
contexto propicio a accidentes. no de meses sino de aos.
El caso ms rotundo es el de la empresa Amrica Latina

Logstica (ALL), concesionaria de las lneas San Martn
Cargas (ALL Central) y Urquiza Cargas (ALL Mesopotamia)
entre 1997 y 2013.
La AGN ya observaba en el informe de la Resolucin AGN

109/06 que el canon de la concesin de ALL Central se
encontraba en situacin de extrema irregularidad debido
a la falta de definiciones del Estado y a la falta de pago en
que incurra la empresa. Se recomend a la Secretara de
Transporte tomar nota de que las contravenciones facultaban
la rescisin del contrato.
Sin embargo, siete aos ms tarde, ALL continuaba operando

la lnea San Martn Cargas, y un nuevo informe (Resolucin
27
Bajo control de la AGN (a diciembre de 2012)
Ministerio del Interior y Direccin Nacional de

Transporte Transporte Ferroviario
Direccin de
Planificacin de
Subsecretara de
Direccin de Operacin
y Control del
Subsecretara de
Secretara de
Gestin Administrativa
Transporte
del Transporte
Grupo de Trabajo
Poder Ejecutivo
Coordinacin de
Subsecretara de
Regulacin Normativa
del Transporte
Fondo Fiduciario del

Sistema Integrado de Sistema Ferroviario
Sistema de
Transporte Terrestre Integrado
Infraestructura
(SISTRANS) (SIFER)
de Transporte
Ministerio de Economa Secretara de Comercio Subsecretara de

y Finanzas Pblicas Interior defensa del consumidor
Unidad de
Ministerio de
Renegociacin y Anlisis
Planificacin Federal -
de Contratos de
Ministerio de Economa
Servicios Pblicos
y Finanzas
(UNIREM)
Organismos descentralizados Sociedades del Estado
Agencia de Administracin de
Comisin Nacional Operadora
Administracin Infraestructuras Ferrocarril General
de Regulacin del Ferroviaria S.E.
de Bienes del Estado Ferroviarias S.E. Belgrano
Transporte (CNRT) (SOFSE)4
(antes ONABE) (ADIF)
Control de los Contratos de Concesion *
Metrovas Ferrovas
Nuevo Central Ferroexpreso

Ferrosur Roca S.A.
Argentino Pampeano
* La AGN puede auditar a las empresas operadoras de servicios de pasajeros y carga del transporte ferroviario de la Regin Metropolitana en el marco del control de los cumplimientos de los
contratos de concesin. La AGN no audita la gestin ni los estados contables de los operadores ferroviarios.
Nota: La AGN audit tambin en distintos momentos de la dcada a los contratos de concesin de TBA y Metropolitano antes de que fueran rescindidos, y a las sociedades transitorias UGOFE
y UGOMS.
28
1. Sistema Ferroviario Integrado (SIFER): Dentro del Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte, que se nutre principalmente
con ingresos provenientes de la tasa al gasoil, se encuentran el Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU) y el SIFER. Este ltimo se
encarga organizar las asignaciones de fondos destinadas a las inversiones en infraestructura de la red ferroviaria argentina, incluyendo el rea
Metropolitana de Buenos Aires.
2. Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT): organismo descentralizado que controla y fiscaliza el transporte terrestre dejurisdic-
cin nacional.Tiene competencia enel transporte automotor de pasajeros, los trenes de la Regin Metropolitana, los trenes de pasajeros de larga
distancia, el transporte automotor y ferroviario de cargas y la Estacin Terminal de mnibus de Retiro
3. Administracin de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF): Sociedad del Estado creada en febrero de 2008 por Ley Nacional N 26352 encarga-
da de la administracin de la infraestructura ferroviaria argentina. Posteriormente, a travs de Decreto 752/2008, la ADIF se hizo cargo de los bienes
ferroviarios que le fueron transferidos por el Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONABE).
4. Operadora Ferroviaria (SOFSE): Sociedad del Estado, creada por Ley Nacional N 26352, se encarga de la prestacin de los servicios de
transporte ferroviario que le sean asignados, tanto de cargas como de pasajeros, en todas sus formas, incluyendo el mantenimiento del material
rodante.
5. Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contratos de Servicios Pblicos (UNIREN): Fue creada en julio de 2003 bajo el mbito de los
Ministerios de Economa y Produccin y de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, con el objetivo de llevar a cabo la renegociacin con
las Empresas Prestatarias de Servicios Pblicos, en las que se incluyen los concesionarios de los ferrocarriles argentinos. Es esta Unidad la que
se encarga de llevar a cabo el proceso de renegociacin de los contratos de obras y servicios pblicos, suscribir acuerdos integrales o parciales con
las empresas concesionarias y licenciatarias de servicios pblicos, elevar proyectos normativos referidos a posibles adecuaciones transitorias de
precios o clusulas contractuales, y efectuar todas las recomendaciones necesarias vinculadas a los contratos de obras y servicios pblicos (Decre-
to 311/2003).
____________________________________________________________________________________________________________________
Fuera del control de la AGN (a diciembre de 2012)
Empresas privadas
Sindicatos del que prestan servicios
transporte ferroviario a las operadoras
ferroviarias
29
AGN 30/13) revel que la violacin contractual sobre el que superan ampliamente las 6 mensualidades acumuladas,
pago del canon persista. De hecho, en el perodo auditado, situacin que faculta al Concedente a rescindir el Contrato de
ALL no haba pagado un solo peso del monto devengado en Concesin (Art. 31.12.7 del Pliego) por culpa del Concesionario,
concepto de canon. con prdida de la garanta de Cumplimiento de Contrato.
La CNRT intim al concesionario a la regularizacin, pero sin

embargo hizo caso omiso del hecho de que la falta habilitaba
la rescisin del contrato. SANCIONES NO APLICADAS Y
DEFICIENCIAS DEL CONTROL ESTATAL
Como consecuencia de aos de incumplimientos, y de una
renegociacin sin fin, a la fecha de cierre de las tareas de
campo del ltimo informe (31 de octubre de 2012), ALL El Estado ejerci un poder sancionatorio dbil con respec-
Central adeudaba al Estado un total $237.486.157,65 en to a los incumplimientos contractuales de los concesiona-
concepto de canon contractual. rios. Las multas solo se hicieron efectivas en los casos de
rescisin, decisin impulsada mayormente por incidentes
El concesionario entre otras irregularidades nunca deposit de altsimo impacto en la opinin pblica.
a favor del sistema de seguridad social (ANSES) el 30% del
canon como exige la Ley 23.696.
Informes: 201/03, 13/04, 14/04, 84/04, 104/04, 144/04,
En el caso de la concesin ferroviaria mesopotmica, tambin 109/06, 195/08, 23/08, 16/12, 30/13
a cargo de ALL, el informe de la Resolucin AGN 195/08
ofrece similares conclusiones. All se informa que la ltima El decreto 2075/02, que declar el estado de emergencia en el
vez que el concesionario cumpli con la obligacin fue en sector de transporte ferroviario de pasajeros en el AMBA (ver
1996. Luego, ALL dej de pagar el canon. El incumplimiento pgina 18), prevea la creacin de un esquema propio de san-
era de tal magnitud que superaba holgadamente los supuestos ciones para los concesionarios que nunca fue implementado
establecidos en el pliego, habilitando al concedente a rescindir en el perodo.
el contrato.
En los informes sobre mantenimiento y seguridad de las
La extensin del proceso de renegociacin, los reiterados
lneas de pasajeros que se realizaron entre 2003 y 2004, la
incumplimientos del concesionario y la falta de decisin de la
AGN observ que la demora de la Secretara de Transporte
autoridad administrativa provocaron perjuicios al patrimonio
en elaborar y publicar la reglamentacin impidi que
del Estado Nacional. Adems del no pago del canon, las
se aplicaran sanciones ante nuevos incumplimientos. El
auditoras revelan muchos otros graves incumplimientos,
llamado de atencin fue reiterado por la AGN en 2008,
con su secuela de un detrimento notorio del material, la
en una nueva auditora a TBA: () habiendo transcurrido
infraestructura y el servicio.
ms de cuatro aos y medio, la Secretara de Transporte no ha
Las observaciones del informe de auditora sobre Ferroexpreso dado cumplimiento a la elaboracin y puesta en vigencia de un
Pampeano S.A. demuestran que si bien la situacin de ALL nuevo Reglamento General de Penalidades para regir durante
era la ms extrema, la falta de pago del canon y la tolerancia la Emergencia Ferroviaria declarada por el Decreto 2075/02.
del Estado Nacional al respecto fue habitual en el perodo
Ms all de este vaco, el Decreto 2075/02 no suspendi
analizado. En la observacin 4.1.1 del informe aprobado
las obligaciones de los concesionarios en materia de
por la Resolucin AGN 111/05 se lee: El concesionario no
mantenimiento, por lo que la CNRT continu realizando
cumple con el pago mensual del canon () registrando atrasos
recomendaciones a la Secretara de Transporte sobre sanciones
30
a aplicar en esta materia. Sin embargo, como todava queda Central que sumaron $24,8 millones de pesos y representaron
demostrado en las observaciones de auditora del ltimo en su conjunto un 95,5% de la Garanta del Contrato de
informe sobre TBA (Resolucin AGN 16/12), dichas Concesin, segn se detalla en el informe aprobado en 2013
solicitudes fueron desatendidas. En el captulo de penalidades por la Resolucin AGN 30/13:
se explica que fueron remitidos desde la CNRT a la Secretara
de Transporte 53 expedientes conteniendo los incumplimientos $3.717.000 por incumplimientos en todos los rubros
detectados en el ao 2007, de los cuales 15 corresponden a TBA del tem Inversiones (todos calificados muy grave).
y que a la fecha del informe la actuacin estaba paralizada.
A continuacin, la AGN observa que lo expuesto deja de $9.928.400 por incumplimientos en Mantenimiento
manifiesto la demora en que incurre la Autoridad de Aplicacin y Seguridad Operativa (la mayora calificados muy
para definir la aplicacin de penalidades derivadas de los grave).
incumplimientos detectados y elevados por el rgano de Control
como consecuencia de su accin fiscalizadora. $9.812.205 por incumplimientos de las obligaciones
de ndole patrimonial (la mayora calificados muy
En 2008, y de alguna manera en consonancia con lo planteado grave).
por la AGN en sus informes, la CNRT dict la Resolucin
1770/08, vinculada con la seguridad operativa en el transporte La AGN observ que los recursos presentados por el
ferroviario, en la que defini la forma y periodicidad de concesionario no eran resueltos con la celeridad necesaria
presentacin de programas de mantenimiento, y comenz a y, por otra parte, que los montos de penalizacin para
realizarles un seguimiento y control, y a aplicar sanciones en incumplimientos calificados con el mayor ndice de gravedad
forma directa. no guardaban proporcin con la conducta sancionada, ni
con el mximo permitido contractualmente. Tal como haba
Este mecanismo permiti dotar de mayor precisin al control hecho en el informe anterior de 2006, la AGN advierte
de las obligaciones de mantenimiento y seguridad de los nuevamente que los incumplimientos contractuales de ALL
concesionarios14, a pesar de lo cual los resultados fueron los Central encuadran en varias causales de rescisin previstas
mismos: las sanciones en la prctica no fueron aplicadas; contractualmente.
la CNRT notificaba las sanciones al concesionario, quien
las recurra ante la Secretara de Transporte, que a su vez Desde el comienzo del sistema de concesiones en los aos 90,
y en algunos casos tras un lapso prolongado las remita el Estado ha sido muy dbil frente al capital privadodesde el
a la Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contratos de comienzo del sistema de concesiones en los aos 90. Su actitud
Servicios Pblicos (UNIREN), para que formasen parte de se hizo evidente no solo en la falta de aplicacin de multas
un prolongado proceso de renegociacin. sino en la forma en que sistemticamente renov contratos
o mantuvo vigente prolongados procesos de renegociacin
En el transporte de cargas, mbito excluido del decreto de con empresas que haban incurrido en mltiples y repetidos
emergencia ferroviaria, tambin se evidencia una actitud incumplimientos contractuales.
extremadamente permisiva de las autoridades frente a
inobservancias en materia de mantenimiento y seguridad. La cantidad de inobservancias de concesionarios registradas
por los informes de la AGN es abrumadora. El Poder
El caso ms evidente es el de ALL Central, que adems Ejecutivo, sin embargo, ha hecho caso omiso de las reiteradas
demuestra que los incumplimientos venan de larga data el alertas, reaccionando tarde en todos los casos, por lo general
concesionario fue auditado desde mediados de los aos 90, luego de accidentes o tragedias, o grandes manifestaciones
cuando estaba bajo control de otro grupo empresario. ciudadanas.
Entre los aos 2004 y 2011, la CNRT dict 71 resoluciones
sancionatorias por incumplimientos contractuales de ALL
14. A partir de la Resolucin CNRT 1770/08, los incumplimientos con sanciones firmes, los planes de mantenimiento y las medidas con-
cretas a realizar quedaron debidamente documentados, facilitando la tarea de auditora y control.
31
Concesionario Rescisin Hecho Informes

desencadenante de la AGN
desatendidos
Transportes Junio Tras sucesivos Resolucin

Metroplitano de 2004 incidentes en los AGN 13/04
San Martn que los pasajeros
(TMS) se caen de los
trenes, un juez
suspende el
servicio.
Transportes Mayo Una semana Resoluciones

Metropolitano de 2007 antes haba AGN 64/03 y
Roca (TMR) habido una 14/04
y Transportes violenta pueblada
Metropolitano en la estacin
Belgrano de Constitucin
(TMB) luego de que
una sorpresiva
huelga de
maquinistas
impidiera la
prestacin del
servicio
ALL Central Junio La Tragedia de Resoluciones

- Lnea de 2013 Zanjitas, en San AGN 109/06,
San Martn Luis, pone al 195/08 y
Cargas, y ALL concesionario en 30/13
Mesopotamia - el centro de la
Lnea Urquiza opinin pblica;
Cargas y la Tragedia de
Once, si bien
no tuvo nada
que ver con
ALL, provoc
una reaccin
contra todos los
concesionarios
con
antecedentes de
incidentes.
Trenes de Mayo Tragedia de Resoluciones

Buenos Aires de 2012 Flores y Tragedia AGN 201/03,
(TBA) de Once 23/08 y 16 /12
lneas Mitre y
Sarmiento
32
En transporte de pasajeros, el caso de la Unidad de Gestin el perodo y de los porcentajes de avance acumulados
Operativa Ferroviaria de Emergencia (UGOFE) es una mues- para cada uno de los rubros.
tra de incumplimiento desde su creacin. Cuando a mediados
del 2004 el sistema concesionado de transportes ferroviarios 2) Exigir a los concesionarios que implementen los pro-
en el AMBA se acercaba al colapso, se rescindi el contrato de gramas de mantenimiento de infraestructura, mate-
concesin de la empresa Transportes Metropolitano San Mar- rial rodante y sealamiento, a fin de evitar mayores
tn S.A., concesionaria de la lnea San Martn, debido a sus deterioros del sistema concesionado. Instar al cum-
graves incumplimientos contractuales15. Asimismo, en 2007 plimiento de los ciclos de mantenimiento previstos
se rescindieron los Contratos de Concesin de la empresa contractualmente para las locomotoras.
Transportes Metropolitanos Gral. Roca S.A. y Transportes
Metropolitanos Belgrano Sur S.A. respectivamente, concesio- 3) Exigir al concesionario el pago de las multas y sancio-
narias de las lneas Roca y Belgrano Sur, por la misma razn16. nes, debiendo la Autoridad de Aplicacin agilizar la
culminacin de los procesos pendientes.
A fin de mantener en funcionamiento el servicio, las lneas
pasaron a estar operadas por la UGOFE, compuesta por el Desde una ptica amplia, podra sostenerse que la ausencia de
resto de las empresas concesionarias de la Red Metropolitana, vocacin para controlar a los concesionarios es una muestra
es decir, Metrovas, Ferrovas y TBA. ms del fracaso del modelo de concesin de los ferrocarriles
al sector privado.
Estos contratos administrativos se celebraron indefectible-
mente bajo el nuevo marco de emergencia17. La excepcio-
nalidad de la situacin permiti que, durante varios aos, no
existieran los plazos. Los acuerdos definieron que El opera- AUMENTO EXPONENCIAL DE SUBSIDIOS
dor prestar los servicios ferroviarios hasta que se defina la SIN MEJORA EN LOS SERVICIOS
modalidad para su prestacin o concluya por mutuo acuerdo
entre las partes, configurndose de este modo un plazo inde-
terminado para la prestacin. El subsidio estatal al sector ferroviario creci exponen-
cialmente sin una contrapartida en la mejora del servi-
En este marco, previsiones contractuales pensadas para aten- cio. En el transporte de pasajeros las transferencias del
der una circunstancia extraordinaria pasaron a regular lo que Estado a los concesionarios pasaron de ser una fuente de
en la prctica se haba tornado habitual y ordinario, debi-
ingresos minoritaria a ser su principal sustento.
litando las posibilidades de control. El corolario observado
por los informes de la AGN es un manejo acotado del riesgo
empresario, por indemnidad a favor del operador, ausencia Informes: 82/06, 208/08, 206/09, 471/10, 16/12, 167/12
completa de rgimen de penalidades y sujecin de retribucin
a ingresos entre los que se cuentan los gastos de explotacin En la dcada analizada, los subsidios o compensaciones
estimados. de costos de explotacin en el caso de las UGOFE
adquirieron un carcter de condicin imprescindible para
Por todo lo expuesto, la AGN ha recomendado con insistencia: la continuidad del servicio ferroviario en el AMBA. Tanto
es as que los concesionarios los seguan percibiendo aun
1) Requerir a los concesionarios el mximo detalle en cuando no cumplan con las condiciones fijadas por el
los informes anuales de inversin, con expresa men- Estado para su cobro. As lo demuestran los informes de la
cin de las unidades comprometidas y ejecutadas en AGN que auditaron los controles ejercidos por la Secretara
15. Decreto 798/04, del 23/06/04.

16. Decretos 591/07 y 592/07, ambos del 23/05/07.
17. Hace referencia a de los Acuerdos de Operacin de Emergencias para estos Grupos de Servicios: N 4, N 5 y N 7.
33
de Transporte sobre la asignacin de fondos del Sistema El informe de la Resolucin AGN 16/12 relativo a la concesin
de Ferroviario Integrado (SIFER), que cuenta entre sus de TBA describe un muy elevado crecimiento de los subsidios
beneficiarios a los concesionarios de transporte ferroviario de de explotacin un 145% entre 2006 y 2010, mientras que
pasajeros del AMBA. a la vez da evidencia de un alto grado de deterioro de vas,
material rodante y tractivo, por los incumplimientos del
En el informe de la Resolucin AGN 82/06 se observa que concesionario en materia de mantenimiento.
del anlisis de la documentacin remitida por la Secretara
de Transporte no surgen evidencias que permitan inferir, en La falta de correlato entre los aportes transferidos por la
primer lugar, el procedimiento seguido para la constatacin del Secretara de Transporte y la prestacin del servicio no pudo
cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa vigente ser corregida debido a la ausencia de evaluaciones adecuadas
para acceder y mantener el derecho a la percepcin de los bienes sobre el objetivo y destino de los fondos. Estas debilidades en
fideicomitidos. En segundo trmino, tampoco se ha podido verificar los controles sobre el proceso de determinacin de subsidios
la existencia de documentacin respaldatoria que acredite su fueron sealadas por la AGN en el punto 4.2.1, donde
cumplimiento como instancia previa al ordenamiento del pago. se advierte que los informes tcnicos de la CNRT slo
contemplan la verificacin de los clculos aritmticos, sin
Segn el informe, hay evidencia de incumplimientos que expedirse con relacin a la procedencia de los reclamos y si los
habilitan al Estado a suspender el pago del subsidio, como mismos resultan razonables en funcin del nivel de actividad
muchos de los que la AGN seal en los informes sobre que presenta la explotacin.
mantenimiento y seguridad de 2003 y 2004.
Como consecuencia de los mayores aportes del Estado, a
A pesar de esto, todos los concesionarios percibieron los lo largo de los ltimos diez aos, el subsidio ha invertido
montos comprometidos, y en ningn momento la Secretara progresivamente su rol original como complemento de los
de Transporte ejerci su derecho a suspender la efectivizacin ingresos por boletos, para pasar a ser el principal sustento de
de los depsitos en las cuentas de los incumplidores, ni siquiera una red ferroviaria mal mantenida por los concesionarios.
como seala el informe en los casos de Metropolitano y En el caso de TBA, por ejemplo,, mientras que en 2003 el
TBA, que presentaban graves irregularidades contractuales. subsidio representaba cerca de 33% de sus ingresos, en el
2009 haba escalado a ms de 75%.
El informe posterior sobre el SIFER (Resolucin AGN
208/08), que realiza un seguimiento de la actuacin, Evolucin de la participacin rotativa por tipo de ingreso
observa una situacin anloga a la auditora anterior, lo (en valores histricos)
que permite concluir; ms all de la falta de implementacin
600
de accin correctiva alguna, que las condiciones para el
acceso y mantenimiento de los beneficios no constituyen ms 500
que expresiones formales, cuyo incumplimiento no genera
Importe en millones
consecuencia alguna para el beneficiario. 400
Mientras que las auditoras del SIFER muestran el marco 300

general en el manejo de los subsidios durante la dcada,
su aplicacin en particular fue analizada por la AGN en 200
TBA y Ferrovas cuando audit los controles realizados
100
por la Secretara de Transporte y la CNRT en el marco del
proceso de redeterminacin de los subsidios establecidos 0
contractualmente.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ingresos por servicios de transporte Ingresos por subsidios
Ingresos por explotaciones colaterales Ingresos diversos
Ingresos por programa de inversion
34
subsidios durante el perodo, el Estado no realiz ningn tipo

de anlisis racional sobre su impacto en trminos de objetivos
de prestacin del servicio ferroviario.
FALTA DE TRANSPARENCIA Y CONTROL

SOBRE EL DESTINO DE FONDOS
ESTATALES
Los fondos pblicos para inversiones fueron canalizados a

Debe advertirse que la demora de la Secretara de Transporte travs de los concesionarios, que no garantizaron el cum-
en resolver reclamos de redeterminacin del subsidio del plimiento de principios de la administracin pblica para
concesionario gener intereses que podran haberse evitado. compras y contrataciones. Por otro lado, el Estado realiz
Esas demoras fueron de 90 a 319 das (el plazo mximo la compra directa de material rodante y tractivo, en muchos
contractual para la resolucin es de 30 das) y generaron casos obsoleto. Ambas formas de proceder obstaculizaron
intereses por $59,3 millones en 7 reclamos. la mejora del servicio e impidieron el uso transparente, efi-
ciente y eficaz de los fondos pblicos involucrados.
Similares conclusiones se obtienen del informe sobre controles
en la redeterminacin de subsidios a Ferrovas (Resolucin Informes: 50/07, 58/07, 206/09, 172/09, 237/10, 16/12,
AGN 167/12), donde se observa un fuerte aumento del 203/12
subsidio de explotacin mensual 445,13% entre 2003 y
2011 y una creciente importancia relativa de este ingreso En las dos vas utilizadas por el Estado para realizar inversiones
versus el percibido por la venta de pasajes. A fines de 2011, en el perodo, se observa falta de transparencia y control sobre
el subsidio representaba, de hecho, 83,82% del total de los el destino de fondos:
ingresos del concesionario. De modo anlogo a lo sucedido
en TBA, tambin aqu hubo costos adicionales debidos a 1. Inversiones financiadas con fondos pblicos y contra-
las demoras de la Secretara de Transporte en la solucin de tadas a travs de los concesionarios.
reclamos. En este caso, en concepto de retroactivos e intereses,
se pag una suma cercana a los $292 millones. Finalmente, 2. Compra de material ferroviario a travs de acuerdos
el informe alude a una serie de debilidades en los controles bilaterales con Espaa y Portugal.
llevados a cabo en el proceso de redeterminacin de subsidios
por las reas tcnicas y de asesora de la CNRT y la Secretara 1. Inversiones con fondos pblicos canalizadas a travs
de Transporte. La crtica apunta al mero control aritmtico de los concesionarios
que realizan las autoridades sobre los reclamos de mayores
costos, en lugar de evaluar si esos reclamos son procedentes y Siguiendo la distribucin de competencias que establecan los
si resultan razonables dado el nivel de actividad que presenta contratos de concesin la que se vio profundizada con el
la explotacin. dictado de los Decretos 2075/02 y 1683/05, las inversiones
ferroviarias fueron financiadas por el Estado y contratadas por
Todas estas observaciones van en el sentido de mostrar que a los concesionarios u operadores.
pesar de haber realizado grandes erogaciones en concepto de
35
Sin embargo, los procedimientos mediante los cuales se Resolucin AGN 203/12, que analiz la operacin de compra
realizaban estas contrataciones (Resoluciones MP 115/02 de material rodante para el transporte de pasajeros realizado
y ST 187/06) no garantizaron los principios de publicidad, en virtud de los Acuerdos Marco de Cooperacin con Espaa
concurrencia, competencia y transparencia que rigen y Portugal.
en materia de contrataciones pblicas y que hubieran
resultado aplicables en virtud de la naturaleza de los fondos En julio de 2004 se firm el primer acuerdo marco con
involucrados. la empresa espaola estatal RENFE. Ese mismo ao se
celebr uno anlogo con Caminhos de Ferro Portugueses.
Esta observacin se reitera en varios informes de la AGN, En ambos casos esto se hizo sin la intervencin previa del
incluyendo los referidos a UGOFE (Resoluciones AGN Servicio Jurdico como lo establecen las normas de sana
58/07 y 237/10), al Belgrano Cargas (Resolucin 96/11), administracin. A partir de entonces se celebraron convenios
y a los controles sobre subsidios otorgados por partidas para concretar los contratos de compraventa:
presupuestarias a los concesionarios para la ejecucin de obras
(Resolucin AGN 206/09). -en diciembre de 2005, entre el Ministerio de Planificacin
e Infraestructura y la sociedad estatal Expansin Exterior
El ejemplo ms notable de las consecuencias de manejar los S.A. de Espaa, por material de RENFE por un monto de
fondos pblicos con normas del sector privado es el proyecto casi 8,5 millones;
para la fabricacin y construccin de 25 formaciones con
coches de doble piso para la lnea Sarmiento, por entonces -en abril de 2006, entre las mismas partes, por material
concedida a la empresa TBA (Resolucin AGN 16/12, Obs. de RENFE y de Ferrocarriles de Va Estrecha (FEVE), en
4.2.4.1.2). este caso por algo ms de 24 millones; y
Para la realizacin de esta contratacin, que a valores de 2008 -en febrero de 2008 luego de un nuevo acuerdo marco
superaba los $1.000.000.000, no se realiz una licitacin entre la Secretara de Transporte y RENFE con extensin
pblica como habra hecho la Administracin Pblica, sino un hasta 2010, que elev el tope de compras a 120,3
concurso de precios en el que participaron tres oferentes. La millones, con un primer contrato complementario
empresa que result ganadora, Emprendimientos Ferroviarios por 41 millones, un segundo con ST-FEVE por 23
S.A. (EMFER), tena una estrecha relacin societaria con millones y una adenda al primer contrato, firmada en
TBA. junio de 2010, para rehabilitar 7 locomotoras diesel
elctricas serie S319reduciendo el monto previsto para
Por otra parte, el prototipo de las formaciones de doble esas mquinas en el primer contrato en un 31%. Segn lo
piso fue desarrollado por TBA-EMFER con anterioridad al estipulado, la Secretara de Transporte qued a cargo de la
concurso, financiado con fondos pblicos y sin que consten aplicacin de los acuerdos.
en el expediente los actos necesariamente requeridos para la
contratacin de una obra, la que fue iniciada y ejecutada casi La auditora destac en primera instancia la inexistencia de
en su totalidad en forma previa a su aprobacin mediante anlisis econmicos, tcnicos y comerciales que avalaran la
Resolucin ST 397/06. razonabilidad de las adquisiciones, con graves consecuencias:
se subestimaron los costos de adquisicin, que no
2. Acuerdos bilaterales con Espaa y Portugal para la contemplaron gastos de importacin y nacionalizacin; no
compra de material ferroviario se analiz la viabilidad operativa de los equipos emplazados
en la Argentina; y no se realiz el debido clculo de la vida
Quizs el mayor caso de falta de transparencia y gestin til que tendran los equipos luego de ser reparados (ya que
ineficaz en el perodo sea el que describe el informe de la fueron adquiridos como material en desuso).
36
En efecto, muchas de las unidades espaolas adquiridas hizo constar respecto de una carga de 20 vagones y 7 triplas
aun aquellas en mejor estado no eran aptas para la realidad que se encontraban en muy pobres condiciones, con roturas
argentina, por ejemplo, las velocidades no eran adecuadas visibles y partes faltantes, que casi no exista el plstico
para el estado deficitario de las vas nacionales. La propia envolvente necesario para afrontar para las condiciones del
Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT) mar. La actitud del transportista (ajeno al inters nacional)
manifest no haberse pronunciado sobre la conveniencia contrasta con la del comprador (quien deba velar por l),
ni las condiciones de contratacin, habiendo nicamente que no design un veedor para presenciar el momento de la
realizado inspecciones de carcter tcnico visual y genrico entrega y recepcin de los materiales, con lo cual se compr y
del material a comprar, por pedido de la Secretara de pag por material cuyo estado en muchos casos se desconoca.
Transporte. Para los contratos con Portugal, la CNRT seal
haber hecho una comparacin con unidades de caractersticas Adems de los testimonios de los transportistas, constan las
similares, sin otra especificacin. indefiniciones e imprecisiones con relacin al objeto de los
contratos, en los que no se determin el material rodante,
En los informes previos, errneamente, se consideraron del su estado, el alcance de las reparaciones a que debera
mismo orden las unidades duplas diesel elctricas UTDE someterse; qued sin definir el alcance de la asistencia tcnica;
2400 y las unidades diesel elctricas serie S319, cuando las la composicin de los lotes de repuestos y del material de
primeras son coches de pasajeros autopropulsados, utilizados rehabilitacin e interiorismo, entre otras falencias.
en servicios de corta y media distancia, mientras que las
segundas son locomotoras de alta potencia, de mayor trocha, Pero no solo falt previsin tcnica, tambin estuvo ausente
que traccionan formaciones para servicios de media o larga la econmica. En efecto, los contratos celebrados con Espaa
distancia. y Portugal no previeron mecanismos que asegurasen la
autorizacin del pago previa comprobacin y aceptacin de
Basta destacar que no constan anlisis de la razonabilidad la documentacin por la autoridad competente. Luego se
tcnico-econmica de la compra en cuanto a precio, vida til omitieron actas de recepcin, informes tcnicos y econmicos,
de las unidades luego de su reparacin, gastos de importacin y no se asegur la existencia de los poderes de los firmantes de
y nacionalizacin. las partes vendedoras.
Al momento de la auditora, el 44% del material rodante Las irregularidades en el proceso de compra, y por lo tanto en
adquirido se encontraba fuera de servicio, y no se haban sus resultados, fueron mltiples y no solo las ya mencionadas.
efectuado las tareas de reparacin necesarias para utilizarlo. El material rodante espaol a adquirirse no fue inspeccionado
Adems, su custodia y resguardo se realiz en condiciones en su totalidad, y hubo diferencias no justificadas entre lo
inadecuadas. Las verificaciones in situ efectuadas en el marco adquirido y el equipamiento finalmente recibido. Las actas
de la auditora registraron unidades en psimo estado, incluso de control y entrega presentan deficiencias que impiden su
coches incendiados y otros con daos estructurales que ya los respectivo control completo y adecuado.
hacan irrecuperables.
La economa de la compra no podra resultar entonces
Esta circunstancia no deba sorprender a los que llevaron razonable. Por caso, el valor abonado por las unidades triplas
adelante la operacin, ya que se constat que en algn diesel S/593 espaolas supera entre un 117% y 171% el valor
embarque el transportista a cargo de la nave solo efectu la ofertado por RENFE para estas unidades en estado actual y
carga del material (que l consideraba chatarra) una vez que surgieron diferencias que llegan hasta un 34% en los conceptos
el armador lo eximi de responsabilidad. Para dimensionar la de transporte, seguro y gastos para iguales unidades, mientras
situacin, sealemos que el transportista, en el conocimiento que se abonaron montos por rehabilitacin de unidades
de embarque donde estableci esa eximicin de toda culpa, y direccin de obra en las rehabilitaciones, pese a que, al
37
menos hasta finalizar la auditora, esos trabajos no haban

tenido lugar. DESCUIDO Y MALTRATO AL
USUARIO. SERVICIOS SIN CALIDAD
Otras observaciones de auditora se refieren a unidades de Y NO ACCESIBLES PARA PERSONAS
pasajeros compradas en Espaa sin discriminar cules eran CON CAPACIDADES DIFERENTES
para desguace (ms baratas) y cules para rehabilitacin (ms
caras). Difieren entre los montos facturados y los remitidos
entre los dos contratos espaoles. Material adquirido que ya
estaba desafectado aunque se supona que todava estaba en La verificacin de los ndices de calidad del servicio que
servicio (es decir, perfectamente utilizable). alguna vez existieron an con graves dficit de imple-
mentacin y control desaparecieron, a tono con una eter-
De las denominadas triplas elctricas SOREFAME adquiridas na declaracin de emergencia ferroviaria, y pasaron a ser
en Portugal, ms de la mitad se encontraba, al momento de utilizados solo con fines estadsticos. Por otra parte, el
realizar la auditora, afectada al servicio a traccin diesel, un sistema ferroviario continu siendo no accesible para las
uso distinto del que sus caractersticas tcnicas indican. Por personas con capacidades diferentes, rea en que los con-
otra parte, hubo que reparar varias unidades adquiridas listas cesionarios mostraron un incumplimiento crnico.
para operar y no se haba previsto garanta tcnica para esos
trabajos.
Informes: 201/03,13/04, 14/04, 84/04, 104/04, 144/04,
En general, no hubo mecanismos de autorizacin de los pagos 23/08 y 29/10
previa comprobacin y aceptacin de la documentacin por
autoridad competente. Los contratos no tuvieron la aprobacin Desde lo formal, las obligaciones de los concesionarios
y autorizacin del gasto que exige la normativa. incluan las de realizar trabajos de mantenimiento para
mejorar las condiciones de seguridad y confort, tanto del
Lo expuesto es solo un compendio de un caso de por lo menos material rodante como de las estaciones. Los concesionarios
mala administracin en un sector crtico de los servicios deban desarrollar planes de manera de prestar un servicio
pblicos, en el que estn en juego la seguridad, confiabilidad digno y eficiente.
y continuidad del servicio de transporte.
Por otra parte, la Ley 24.314 (B.O. 12/04/94), modificatoria
del artculo 20 de la Ley 22.431, en cumplimiento de una
manda constitucional, establece la prioridad de suprimir
barreras fsicas en los mbitos urbanos, arquitectnicos y del
transporte.
Esta problemtica no solo alcanza a las personas con discapacidades

fsicas y/o movilidad reducida (permanente o transitoria): se
deben sumar los ancianos, las embarazadas, quienes llevan
nios pequeos, y quienes presentan limitaciones con similares
requisitos de accesibilidad.
Desde la perspectiva de las comprobaciones realizadas por la

AGN, estas obligaciones estuvieron lejos de ser cumplidas.
En la auditora efectuada sobre la concesin de la lnea
38
General Roca adjudicada a Transportes Metropolitanos en buenas condiciones de mantenimiento; el desnivel entre el
General Roca S.A. (TMR) (Resolucin AGN 84/04), se piso de los coches y el piso de los andenes del servicio diesel
constat el deficitario estado de conservacin de las estaciones haba un desnivel de unos 90 cm, que constituye una fuerte
en los ramales de la Lnea Roca. Los andenes presentaban, restriccin o impedimento para personas con discapacidad
en el 87% de las estaciones relevadas, un estado regular a motriz; para el caso de personas con discapacidad visual no
malo. En circulaciones y accesos, un 96% se encontraban en hay informacin hptica y la informacin grfica y escrita
un estado promedio malo. De los locales sanitarios, el 27% es insuficiente; para el caso de personas con discapacidad
estaba clausurado, en estado de abandono total o bien con auditiva, la informacin escrita o grfica es poca, inexistente
deficiencias graves en su conservacin; un 14% presentaba o de ubicacin inadecuada; la mayora de las boleteras tienen
mal estado; un 9%, regular estado; y el restante 50%, de ventanillas espejadas o con un smil de polarizado, lo que
bueno a regular. Se constat tambin, la utilizacin de impide al usuario con discapacidad la lectura labial.
locales sanitarios como depsitos (en general los destinados a
discapacitados) y falta de limpieza de las instalaciones. Se seal, tambin, que si consideramos el sistema ferroviario
concesionado como un todo, es decir, que cada parte tiene
Respecto del material rodante, el concesionario (TMR) sentido en funcin de la totalidad, es evidente que carece de
haba realizado modificaciones en los coches a su cargo sin funcionalidad estructural: la incorporacin de algunas obras
la correspondiente autorizacin: cambio de ventanillas, tendientes a facilitar el acceso y la circulacin de personas
eliminacin de puertas de acceso a coches y cambios en la discapacitadas en las estaciones no asegura la accesibilidad,
ubicacin de los asientos, modificaciones que aumentan comunicacin y seguridad que se les debera brindar en todo
en aproximadamente un 33% la capacidad de los coches. el sistema.
El consiguiente aumento de la carga de cada unidad pona
en duda, para el caso de los coches elctricos, la respuesta Ya en 2004 el informe reseado remarcaba la necesidad
de los sistemas de traccin, de frenado y de suspensin. de que los actores involucrados en el sistema ferroviario de
La calidad y disposicin de los nuevos componentes transporte de pasajeros del AMBA (Concedente, rgano de
utilizados: asientos metlicos, inexistencia de portaequipaje y Control y Concesionario) asumieran plenamente los roles
persianas, pasamanos inapropiados, ventanillas de reducidas que les competan, de cara a las renegociaciones contractuales
dimensiones (que no pueden ser utilizadas como medios iniciadas, a fin de que la situacin deficitaria constatada en
alternativos de salida en caso de accidente) modificaban las los diferentes rubros analizados no se volviera irreversible.
condiciones originales del material rodante otorgado con la Sin embargo, los posteriores informes realizados por la AGN
concesin. demuestran que los agentes decisores persistieron en una
actitud negligente, manteniendo eternas renegociaciones, lo
En cuanto a las condiciones de accesibilidad, la auditora que torn cada da ms complicada, lenta y costosa la reversin
bajo comentario concluy que la empresa concesionaria de los daos causados al sistema ferroviario argentino.
(TMR) no ha dado cumplimiento a la normativa vigente,
tendiente a facilitar el acceso de personas con discapacidad, Seis aos ms tarde, en el informe de la Resolucin AGN
lo que comprenda adecuar las estaciones, sus instalaciones, 29/10, el organismo fue concluyente: tal como se expusiera
los equipamientos existentes y el material mvil, para que el oportunamente en los informes de auditora efectuados sobre las
sistema pudiera ser utilizado por personas con movilidad y distintas Lneas de ferrocarril que prestan servicios en el AMBA
comunicacin reducidas, especialmente para los usuarios de (...) se ha constatado que el sistema contina sin ser accesible
sillas de ruedas. para personas con capacidades diferentes, especialmente para los
usuarios que se desplazan en sillas de ruedas en forma autnoma.
Sin embargo, en los accesos, las circulaciones y los andenes no Si bien, en el tiempo que ha transcurrido entre los relevamientos
haba sealizacin ni informacin visual y tctil adecuadas o (...) se han producido mejoras en la infraestructura del sistema
39
(...), especialmente en estaciones, estas obras no alcanzan para Las quejas de los usuarios solo eran utilizadas con fines
dar cumplimiento a la premisa de accesibilidad que el tema estadsticos, sin aprovecharlas para orientar los controles
ocupa. sobre los concesionarios, y no se pudo constatar la realizacin
de controles sobre las quejas que los concesionarios reciban
En ese informe se llam la atencin sobre cmo progresivamente a travs de las lneas telefnicas gratuitas (0800) ni de sus
la implementacin del sistema se fue demorando por el sucesivo respuestas..
dictado de normas y directivas de la Secretara de Transporte. En
cuanto a las multas aplicadas impagas y presuntas infracciones, Nuevamente puede verse con claridad el olvido y desatencin
las sucesivas implementaciones y prrrogas diluyeron la eficacia a que se somete a los usuarios del transporte ferroviario, una
del rgimen sancionatorio como elemento disuasivo. combinacin de falta de control de la calidad del servicio
e inexistencia de un rgimen sancionatorio que tienda a
Captulo aparte merece lo relativo a la calidad del servicio. corregir los desvos.
Los pliegos de condiciones de las concesiones establecan
que la calidad del servicio que proveera el concesionario se A partir de la declaracin del estado de Emergencia Ferroviaria
valorizara con un ndice que combinara mediciones objetivas se modificaron las caractersticas del servicio a brindar, sin
de la calidad de la oferta programada, el cumplimiento definir el nuevo ndice de calidad de referencia que se aplicara
de la programacin y el cumplimiento de las restantes durante la vigencia de la emergencia. En consecuencia, el
especificaciones relativas al servicio prestado al pblico, ndice de calidad dej de ser utilizado como elemento para
considerando la cantidad de coches despachados, la velocidad fijar el valor de la tarifa. Segn la propia CNRT, inicialmente
comercial (tiempo de viaje entre terminales), el intervalo entre este ndice era utilizado para modificar la tarifa aplicada por
trenes sucesivos, el cumplimiento de la cantidad de trenes el concesionario, pudiendo elevarla o inclusive reducirla si los
programados, la puntualidad de los trenes corridos y otros valores obtenidos no eran satisfactorios. En la actualidad (...) el
factores. No acatar la programacin dara lugar a la aplicacin ndice slo es utilizado como referente de la calidad de la oferta
de penalidades econmicas cuando superara los lmites del servicio brindada por el concesionario.
aceptables que se especificaban en el pliego. Por su parte,
el mejoramiento de la calidad de servicio medida por aquel De lo dicho resulta paradjica, no ya los hallazgos de auditora
ndice dara lugar al estmulo por medio del reconocimiento o las evidencias de debilidad en los controles ejercidos respecto
del derecho a aplicar un incremento tarifario. de la calidad del servicio, sino la falta de nuevas auditoras
sobre el tema. Es que los controles de calidad, cuyo objetivo
La AGN audit los controles realizados por la CNRT era lograr una mejora continua, mediante la aplicacin de los
con relacin a la calidad del servicio de pasajeros del rea estmulos y sanciones que correspondan a los concesionarios,
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) (Resolucin AGN han sido abandonados por el Estado.
104/5), en el que en general se constat que esos controles
eran dbiles: deficiencias en su ejecucin que alteraban su
confiabilidad, no eran realizados sistemticamente, eran
discrecionales y carecan de significatividad, y no se tomaban
en cuenta ni los resultados obtenidos en las inspecciones ni las
quejas de los usuarios para retroalimentar la las inspecciones
programadas.
No constaba la realizacin de controles sobre el funcionamiento

de puertas en coches elctricos y las estaciones que distaban
a ms de 50 km no eran sometidas al control de la CNRT.
40
41
4 LISTADO DE AUDITORAS SOBRE

TRANSPORTE FERROVIARIO 2002-2012
Este es un listado de las auditoras ms relevantes de la dca- TRANSPORTES METROPOLITANO GENERAL

da en el sector energtico. SAN MARTN S.A. (TMS)
TRENES DE BUENOS AIRES S.A. (TBA) Resolucin AGN 13/04 (Actuacin 536/03)
Mantenimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimien-
Resolucin AGN 201/03 (Actuacin 17/03) - Mante- to de la Ley n 22431 y Decreto n 914/97 sobre el Sistema
nimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimiento del de Proteccin Integral de los Discapacitados, respecto del
Sistema de Proteccin Integral de los Discapacitados, res- Transporte Pblico de Pasajeros por Ferrocarril. Comisin
pecto del Transporte Pblico de Pasajeros por Ferrocarril. Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT) - Empre-
Entidades auditadas: Comisin Nacional de Regulacin del sa Transportes Metropolitanos General San Martn S.A.
Transporte (CNRT) - Empresa Concesionaria de Trenes de (TMS)
Buenos Aires S.A. (TBA). Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-
Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes- PDF2004/2004_013.pdf
PDF2003/2003_201.pdf
TRANSPORTES METROPOLITANO BELGRANO
Resolucin AGN 23/08 (Actuacin 467/06) Man- SUR S.A. (TMB)
tenimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimiento del
Sistema de Proteccin Integral de los Discapacitados, res- Resolucin AGN 14/04 (Actuacin 532/03):
pecto del Transporte Pblico de Pasajeros por Ferrocarril. Mantenimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimien-
Entidades auditadas: Comisin Nacional de Regulacin del to de la Ley n 22431 y Decreto n 914/97 sobre el Sistema
Transporte (CNRT) - Empresa Concesionaria de Trenes de de Proteccin Integral de los Discapacitados, respecto del
Buenos Aires S.A. (TBA). Transporte Pblico de Pasajeros por Ferrocarril- Comisin
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_023info. Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT) - Empresa
pdf Transportes Metropolitanos Belgrano Sur S.A. (TMB)
Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/ Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-
informes/f_023_08_02_09.pdf PDF2004/2004_014.pdf
Resolucin AGN 16 /12 (Actuacin 303/09) - Veri- TRANSPORTES METROPOLITANO GENERAL

ficacin de los controles realizados por la CNRT y la ST ROCA S.A. (TMR)
respecto de las obligaciones contractuales relacionadas con
el mantenimiento, la seguridad pblica y operativa del trans- Resolucin AGN 64/03 (Actuacin 303/09
porte ferroviario de pasajeros; verificacin de los costos de Examen Especial de los Resultados Econmicos obtenidos
referencia establecidos por la Resolucin del Ministerio de la de la aplicacin del Contrato de Concesin del servicio de
Produccin No. 126/03, y evaluacin de controles realizados transporte ferroviario de pasajeros celebrado con Transpor-
en el marco del proceso de redeterminacin de subsidios es- tes Metropolitanos General Roca S.A., del grado de cum-
tablecido contractualmente, correspondientes a los Grupos 1 plimiento del mismo y de los contenidos propuestos en la
y 2 - Trenes de Buenos Aires S.A. TBA S.A. renegociacin para su modificacin
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_016info.pdf Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-
Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/ PDF2003/2003_064.pdf
informes/f_16_12_02_09_0.pdf
42
Resolucin AGN 84/04 (Actuacin 637/03) Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-

Mantenimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimien- PDF2004/2004_144.pdf
to del Sistema de Proteccin Integral de los Discapacitados,
respecto del Transporte Pblico de Pasajeros por Ferrocarril. FERROEXPRESO PAMPEANO
Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT)
y de la Empresa Transportes Metropolitanos General Roca Resolucin AGN 111/05 (Actuacin 532/04)
S.A. (TMR). Verificar el grado de regularizacin, enmienda o subsanacin
Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes- de las deficiencias que originaran las observaciones y reco-
PDF2004/2004_084.pdf mendaciones vertidas en oportunidad de realizar la audito-
ra aprobada por la Resolucin AGN N 205/96, referida a
FERROVAS S.A. la concesin del corredor ferroviario Rosario- Baha Blanca
explotado por Ferroexpreso Pampeano S.A. Comisin Na-
Resolucin AGN 104/04 (Actuacin 917/03) cional de Regulacin del Transporte (CNRT)
Mantenimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimien- Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-
to de la Ley n 22431 y Decreto n 914/97 sobre el Sistema PDF2005/2005_111.pdf
de Proteccin Integral de los Discapacitados, respecto del
Transporte Pblico de Pasajeros por Ferrocarril. Entidades ALL CENTRAL
auditadas: Comisin Nacional de Regulacin del Transporte
(CNRT) y Empresa Transportes Ferrovas S.A.C. Resolucin AGN 109/06 (Actuacin 184/05)
Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes- Amrica Latina Logstica Central - ALL Central S.A., cum-
PDF2004/2004_104.pdf plimiento de obligaciones contractuales. Comisin Nacional
de Regulacin del Transporte (CNRT)
Resolucin AGN 167/12 (Actuacin 471/10) Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-
Verificacin de los controles realizados por la CNRT y la ST PDF2006/2006_109.pdf
respecto a la determinacin de costos de referencia estable-
cidos por la Resolucin del Ministerio de la Produccin No. Resolucin N 30/13 (Actuacin 163/12)
126/ 03 y evaluacin de los controles realizados en el marco Cumplimiento de las obligaciones contractuales y el con-
del proceso de redeterminacin de subsidios establecido control ejercido por el regulador y la Autoridad de Aplicacin,
tractualmente, correspondientes al Grupo de Servicios No. respecto del corredor ferroviario de carga explotado por
6 - Ferrovas S.A. Amrica Latina Logstica Central S.A. (ALL Central o el
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_167info.pdf Concesionario). Perodo auditado: Controles: 2004-2011.
Mantenimiento: 2008-2011.
METROVAS S.A. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_030info.pdf
Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_30_13_02_10.pdf
Resolucin AGN 144/04 (Actuacin 919/03)
Mantenimiento, Seguridad y Verificacin del cumplimien- ALL MESOPOTMICA
to del Sistema de Proteccin Integral de los Discapacitados,
respecto del Transporte Pblico de Pasajeros por Ferroca- Resolucin AGN 195/08 (Actuacin 466/06)
rril. Entidades auditadas: Comisin Nacional de Regula- Verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales
cin del Transporte (CNRT) y Empresa Concesionaria en la concesin del corredor ferroviario de carga explotado
Metrovas S.A. por Amrica Latina Logstica Mesopotmica S.A.
43
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_195info.pdf Resolucin AGN 206/09 (Actuacin 504/07)

UNIDAD DE GESTIN OPERATIVA FERROVIA- Verificar los controles ejercidos por la Secretara de Trans-
RIA DE EMERGENCIA S.A. (UGOFE) porte y la CNRT respecto de los subsidios otorgados por
partidas presupuestarias a los concesionarios ferroviarios
Resolucin AGN 58/07 (Actuacin 639/05) destinados a ejecucin de obras.
Evaluacin de la gestin de control respecto a la ex lnea ferro- Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2009_206info.pdf
viaria de pasajeros General San Martn, a cargo de UGOFE.
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2007_058info.pdf INFORMES ESPECIALES
Resolucin AGN 237/10 (Actuacin 133/08) Informe de auditora Actuacin AGN 203/12.
Evaluacin de la gestin de control llevada a cabo por la Se- Compra de material rodante a Espaa y Portugal. Verificar
cretara de Transporte y la CNRT respecto de la UGOFE. la gestin y controles realizados en los procedimientos de
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_237info.pdf contrataciones de material rodante afectado al servicio de
transporte ferroviario en el marco de los Tratados y Acuerdos
BELGRANO CARGAS Internacionales celebrados en el perodo de enero de 2004 a
diciembre de 2010 y su posterior administracin.
Resolucin 172/09 (Actuacin 460/08)
Resolucin AGN 50/067(Actuacin 726/05)
Resolucin 96/11 (Actuacin 460/08) La auditoria se propuso verificar los controles realizados por
Verificar el cumplimiento de obligaciones respecto del Ferro- la Secretara de Transporte y la CNRT respecto de las con-
carril Belgrano Cargas [Secretara de Transporte Comisin trataciones de obras en los servicios ferroviarios de pasajeros
Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT) Sociedad del rea metropolitana de Buenos Aires y subterrneos. El
Operadora de Emergencia (SOESA)] Informe de Gestin informe abarc el perodo 2003 2005.
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2011_096info.pdf
Resolucin AGN 104/05 (Actuacin 529/04)
INFORMES SOBRE SUBSIDIOS Controles realizados por la CNRT con relacin a la Calidad
del Servicio de Transporte Ferroviario de Pasajeros del Area
Resolucin AGN 82/06 (Actuacin 530/04) Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
Verificar los controles ejercidos por la Secretara de Trans- Informe: http://www.agn.gov.ar/informes/informes-
porte y Subsecretara de Transporte Ferroviario respecto a la PDF2005/2005_104.pdf
asignacin de fondos fiduciarios del SIFER.
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2006_082info.pdf Informe especial Transporte terrestre:
Muestra de las principales auditoras sobre organos de con-
Resolucin 208/08 (Actuacin 176/07) trol y empresas adjudicatarias de procesos de privatizacin
Verificacin de los procedimientos y controles con relacin 1993 - 2003. Por pedido del Ministro Roberto Lavagna
a los bienes fideicomitidos del Sistema Ferroviario Integrado http://www.agn.gov.ar/informes/Informe%20Final%20Trans-
(SIFER) y del Sistema Integrado de Transporte Automotor porte%20Terrestre.pdf
(SISTAU) [Secretara de Transporte de la Nacin] Informe
de Gestin
Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_208info.pdf
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Presidencia Auditora General de la Nacin

Hiplito Yrigoyen 1236 - 1er piso
(C1086AAV) Ciudad de Buenos Aires
Argentina
(5411) 4124-3700
presidencia@agn.gov.ar
www.agn.gov.ar
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Una dcada al cuidado de los fondos pblicos

Una dcada al cuidado de

Informe sectorial del Presidente

Una dcada al cuidado de

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Sarmiento TBA TBA UGOMS*** SOFSE-ADIF

Mitre TBA TBA UGOMS*** Metrovas

San Martn Metropolitano UGOFE* UGOFE Metrovas

Roca Metropolitano UGOFE** UGOFE Ferrovas

Belgrano Sur Metropolitano UGOFE** UGOFE Ferrovas

Belgrano Norte Ferrovas Ferrovas Ferrovas Ferrovas

Urquiza Metrovas Metrovas Metrovas Metrovas

* La concesin a Metropolitano San Martn es revocada el 1 de julio de 2004 (Decreto 798/2004)

SOFSE y ADIF (Sociedades del Estado) Grupo Roggio - Benito Roggio

Lnea Operador Operador Operador Operador

Mitre Nuevo Central Nuevo Central Nuevo Central Nuevo Central