O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de

seu Modelo de Integrao e seu Relanamento

Jos Briceo Ruiz

Resumo: Neste ensaio examina-se a atual crise do Mercado Comum do Sul (Mercosul). O
argumento central do trabalho que as atuais dificuldades do Mercosul respondem em grande parte
falta de cumprimento das metas estabelecidas no Tratado de Assuno. No entanto, este fator no
suficiente para explicar a crise, pois esta obedece tambm s deficincias do modelo de integrao
predominante no momento da criao do Mercosul.

Palavras-chave: Mercosul, Integrao Regional, Modelo, Crise.

Abstract: This paper analyses the current crisis of the Common Market of the South (MERCOSUR).
Hereby, it is argued that current Mercosurs difficulties are the result of the failure to achieve the aims
established in the Treaty of Asuncion. Nonetheless, this factor is not enough to explain current crisis,
because this latter is also closely related to the deficiencies of the integration model predominant at the
moment when Mercosur was set up.

Keywords: Mercosur, Regional Integration, Model, Crisis.

Professor-Pesquisador do Centro de Estudos de Fronteiras de Integrao (CEFI) da Universidade dos Andes, Venezuela.
E-mail: bricenoj@ula.ve. Recebido em 01/06/07 e aceito em 15/06/07.

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Num trabalho publicado em 1997, Aldo Ferrer descrevia o Mercosul

como um processo que tinha em seu seio duas tendncias ideolgicas, uma
que concebia esta iniciativa de integrao como uma expresso do modelo
neoliberal hegemnico naqueles dias na Amrica Latina, e a outra que
ainda lutava por defender algumas polticas estruturalistas que se tinham
promovido desde meados da dcada de oitenta entre Argentina e Brasil.
Para Ferrer, se o Mercosul se enfocasse desde a perspectiva neoliberal
do Consenso de Washington, seria uma rea de preferncias transitrias
de intercmbios na qual os mercados refletiriam, sem interferncias do
Estado, as foras centrpetas da geografia e a globalizao mundial. Desde
o enfoque da integrao sustentvel o Mercosul seria um projeto para criar
uma zona preferente de comrcio na qual os governos e os agentes sociais
desenvolveriam estratgias e polticas ativas. O objetivo seria conseguir metas
de desenvolvimento e equilbrio intra-regional, inatingveis somente com o
jogo dos mercados.
Neste ensaio aceita-se este argumento de Ferrer. A partir dele se realiza
uma reflexo sobre a evoluo deste dilema na construo do Mercosul,
examinando-se como isto afetou a construo de um modelo de integrao
diferente daquele proposto pelos Estados Unidos no Tratado de Livre
Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), nos tratados bilaterais de livre
comrcio e na colapsada rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
Igualmente, neste trabalho analisa-se a forma como este dilema sobre o
modelo de integrao mercosuliano tem incidido na crise que este processo
de integrao atravessou depois da desvalorizao do Real no Brasil em 1998.
Esta crise levou a uma reviso do modelo de integrao no seio do Mercosul,
processo que foi acelerado com a ascenso ao poder na Argentina, no Brasil
e no Uruguai, de governos com posies econmicas crticas s polticas
predominantes na dcada passada e que inspiraram o processo de integrao
regional.

O nascimento e desenvolvimento do Mercosul: entre o

Consenso de Washington e a integrao sustentvel
Asseverar que o Mercosul se originou no Tratado de Assuno
historicamente incorreto. Este acordo constituiu uma nova etapa num

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processo de integrao bilateral entre a Argentina e o Brasil que, a partir do

segundo lustro da dcada dos anos oitenta, estava transformando o Cone Sul.
A histria remonta-se ao ano de 1985, quando no marco da democratizao
da regio, os presidentes Ral Alfonsn e Jos Sarney renem-se em Foz de
Iguau e iniciam um esquema de integrao bilateral que pode ser considerado
como crucial no relanamento da integrao latino americana, languescida
aps a crise da dvida em 1982. Em julho de 1986 subscreveu-se o Programa
de Integrao e Cooperao Econmica (PICE) entre a Argentina e o Brasil,
que em seu incio compreendeu 12 protocolos, posteriormente ampliados a
24.
O PICE no pode ser considerado como expresso de um modelo neoliberal
de integrao, pois as polticas econmicas dos governos de Sarney e Alfonsn
distanciavam-se bastante da ortodoxia econmica (COSTA VAZ, 1993, p.
72). Estes governos promoveram programas heterodoxos como o Plano
Austral e o Plano Cruzado, que tiveram um sucesso temporrio em reverter o
processo de inflao nos dois pases, permitindo assim o desenvolvimento das
iniciativas de integrao bilateral. Para a Argentina, os protocolos subscritos
eram parte de um conjunto de polticas de desenvolvimento industrial e de
comrcio exterior. Para o Brasil, ainda que o impacto da abertura argentina
fosse muito menor, era importante estabelecer alianas estratgicas em setores
como a energia nuclear, aeronutica, indstria automotriz e alimentao
(LAVAGNA, 1992, p. 82).
O PICE foi um programa baseado em princpios bastante diferentes
aos que inspirariam a denominada integrao aberta da dcada dos anos
noventa. A graduao, flexibilidade, equilbrio e simetria eram suas idias
reitoras, o que se materializou numa estratgia de integrao paulatina por
setores industriais cuja complementao dinmica constitua o prprio
ncleo do processo de integrao (DE ALMEIDA, 2003, p. 77). Os acordos
em matria de complementao industrial assemelhavam-se mais ao velho
projeto cepalista de uma integrao gradual e seletiva que a abertura que
propunha o neoliberalismo. Estes acordos eram parte de uma estratgia
para procurar alternativas ortodoxia que comeava a se impor na regio
(LAVAGNA, 1992, p. 96). Laredo e Angelone (1996, p. 27) afirmam
que o PICE foi uma tentativa de transcender os moldes neoliberais com a

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finalidade de incrementar as margens de crescimento e autonomia regional,

mediante a complementao industrial e a cooperao tcnica, desarticulando
paralelamente as hipteses de conflito que prevaleceram entre a Argentina e
o Brasil.
O PICE foi bem sucedido em seu incio, especialmente em matria
comercial. Produziu-se um incremento substantivo no intercmbio entre
os dois pases, revertendo a tendncia para a queda que tinha ocorrido nos
primeiros anos da dcada de oitenta. A Argentina, por exemplo, duplicou
suas vendas para o Brasil e superou os Estados Unidos como o primeiro
provedor desse pas. No se tratou somente de exportao de bens agrcolas,
seno tambm de produtos industriais, dissipando assim os temores de uma
especializao agrcola (DE ALMEIDA, 2003, p. 77). No entanto, o fracasso
dos programas heterodoxos de Sarney e Alfonsn em meados de 1987,
produziu uma crise interna que afetou o desenvolvimento do PICE. Em
particular, os defases do tipo de mudana produziram movimentos cclicos
no comrcio e uma poltica de aproveitar oportunidades em curto prazo que
debilitou a capacidade de administrar a expanso do comrcio e avanar o
aprofundamento do processo.
Na sua ltima etapa, a integrao bilateral experimentou mudanas
qualitativas (STAHRINGER, 1992, p. 61). Em seus incios, o ncleo era o
protocolo 2 sobre bens de capital e a complementao industrial e tecnolgica.
Assim, no PICE existiam acordos bilaterais sobre seis das sete indstrias
mais dinmicas e, como assevera Lavagna (1994, p. 249), propunha-se
um acordo sobre a criao de um marco de investimentos privados em
empresas binacionais e um fundo de financiamento de investimento em
projetos conjuntos nestas indstrias. Isto se abandonou na fase final do
PICE, quando se privilegiou a expanso comercial. Ao assinar o Tratado
de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, em 1998, os governos da
Argentina e do Brasil propuseram, como objetivo fundamental da integrao
bilateral, construir numa primeira etapa um espao econmico em dez anos.
No entanto, mantinham-se outras metas, como a harmonizao de polticas
aduaneiras, agrcola, comercial, industrial, de transporte e comunicaes e a
coordenao das polticas monetrias, fiscal e cambial.
Em 1990, os governos de Carlos Sal Menem e Fernando Collor de Mello,

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ambos favorveis s polticas do Consenso de Washington, subscreveram a

Ata de Buenos Aires, cujo objetivo foi o estabelecimento de um mercado
comum, prvio ao aperfeioamento de uma zona de livre comrcio atravs
de uma reduo geral, linear e automtica dos impostos e a criao de uma
unio aduaneira. Para Roberto Lavagna (1992, p. 97), esta nova metodologia
de integrao ainda que no violasse a lgica de 1986, alterava a seqncia
temporria e, portanto o resultado. Em outras palavras, o projeto de
integrao sustentvel, para utilizar a expresso de Ferrer, que se iniciou em
Foz de Iguau em 1985, foi abandonado de forma gradual a partir de 1988 e
em 1990 foi substitudo pela lgica do Consenso de Washington. Quando se
cria o Mercosul em 1991, no podia ser nada alm da expresso da estratgia
que se tinha j imposto na regio. Por isso, Paulo Roberto da Almeida aponta
que as linhas bsicas do Tratado de Assuno foram estabelecidas no acordo
argentino-brasileiro de 1988 e na Ata de Buenos Aires de 1990. A respeito,
assevera que quase todos os mecanismos, instrumentos, rgos e em especial
os calendrios de liberalizao eram essencialmente os mesmos daqueles
acordos. Igualmente assevera que o Tratado de Assuno no nada mais que
uma reproduo ipsi letteris dos mecanismos estabelecidos na Ata de Buenos
Aires (DE ALMEIDA, 2003, p. 6).
O Tratado de Assuno incorporou em quase a sua totalidade as
recomendaes do Consenso de Washington. Seus objetivos eram a insero
competitiva dos pases nos mercados mundiais, a promoo de economias
de escala e a ampliao do comrcio e os investimentos. Para isso, se
estabeleciam como instrumentos: 1) um programa de liberalizao comercial
linear, progressiva e automtica, livre circulao de bens, servios e fatores, 2)
a coordenao das polticas macroeconmicas, 3) o estabelecimento de uma
tarefa externa comum, 4) a adoo de acordos setoriais e 5) a regulao de um
regime geral de origem, clusulas de salvaguarda e soluo de controvrsias.
No entanto, a diferena entre outras iniciativas de integrao latino-
americanas e o vis neoliberal de algumas polticas do Mercosul, estiveram
justapostos a algumas formas de interveno pblica. Este hbrido respondeu
menos s recomendaes econmicas da receita do Consenso de Washington
e mais aos interesses estratgicos do hegemon do processo regional: o Brasil.
Para Monica Hirst (1994, p. 316-317), em diferentes segmentos do

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Estado e da sociedade brasileira, predominava uma viso que reclamava

a construo de um novo projeto nacional, ainda que no existisse um
consenso sobre o contedo do mesmo. No obstante, ainda que se
reconhecesse a obsolescncia do modelo econmico vigente em meados
dos anos oitenta, ao mesmo tempo propunha-se a necessidade de manter
uma estrutura industrial complexa e diversificada. Mariana Vasquez (1998)
coincide com este enfoque ao asseverar que para o Brasil este projeto excluiu
desmontar seu plano de desenvolvimento nacional. Portanto, Braslia
procurou evitar que o pas e o Mercosul fossem submetidos totalmente
lgica do Consenso de Washington. O Brasil conservou as linhas centrais
de seu projeto nacional, pois as reformas econmicas que promoveu no
significaram o abandono de mecanismos de regulao, seno a vontade de
escolher os meios mais adequados para implementar um modelo industrial
que permitisse a participao das empresas brasileiras no novo contexto
econmico internacional (VSQUEZ, 1998, p. 42).
Apesar de aplicar um programa de ajuste, inclusive o governo de Fernando
Collor de Mello, manteve polticas intervencionistas de fomento e polticas
setoriais de apoio ao setor privado como, por exemplo, os emprstimos do
Banco Nacional de Desenvolvimento ao setor de bens de capital, as polticas
setoriais em diversas manufaturas e o programa de desenvolvimento cientfico
tecnolgico. Collor tambm concedeu linhas de crditos para apoiar os
empresrios que ingressassem em programas de modernizao tecnolgica.
Diferentemente do vasto programa de privatizaes de Menen, Collor
anunciou a privatizao de somente um pequeno grupo de empresas, que
inclua dez no setor petroqumico no lapso de trs anos. O Brasil tambm
criou um Fundo Nacional de Estatizao e decidiu a colocao compulsria
de certificados de privatizao entre as entidades financeiras nacionais para
investir em empresas que pudessem ser privatizadas. Do mesmo modo,
a Constituio brasileira exclui ou restringe a presena de investidores
estrangeiros na explorao do petrleo e outros setores estratgicos
(STAHRINGER, 1992, p. 62).
Tudo isto evidencia que inclusive o governo brasileiro mais comprometido
com as idias neoliberais (Collor de Mello) no pde deixar de aplicar
medidas intervencionistas. Isto obedecia s presses de fortes grupos

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 O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de Integrao e seu Relanamento

econmicos brasileiros que ainda demandavam proteo durante o processo

de formao de preferncias nacionais no processo de elaborao da poltica
de integrao. Inegavelmente, isso se refletiu no Tratado de Assuno,
quando as preferncias nacionais foram objeto de um processo de negociao
inter-governamental, que resultou num texto final do acordo que incluiu
polticas de abertura e liberalizao comercial de forte inspirao neoliberal
misturadas com medidas de comrcio administrado no setor automotriz.
Em conseqncia, o argumento do Mercosul como sinnimo de
neoliberalismo incorreto. indiscutvel que o Tratado de Assuno teve srias
deficincias que afetaram seu posterior desenvolvimento, como a existncia de
um dficit democrtico ou de uma instituio bastante precria. No entanto,
isto se relaciona mais com a dimenso poltica do processo do que com o
modelo econmico. Tambm verdadeiro que no Mercosul, especialmente
os elementos vinculados ao enfoque do Consenso de Washington, tiveram
grande importncia durante o perodo de transio e at 1998, mas nestes
anos nunca se considerou, por exemplo, derrogar a poltica automotriz. Em
outras palavras, o Mercosul no foi s mercado. A tradio intervencionista
brasileira no o permitiu, apesar de Collor e de Menem. Em vez disso, foi
um hbrido no qual ademais a interveno no sempre se baseou na busca da
idia de solidariedade, o que explica seu pobre desempenho no tratamento
das assimetrias ou a ausncia de uma agenda social.
Alm disso, o Mercosul resultado de uma aliana entre a Argentina e
o Brasil, na qual este ltimo pas teve uma forte liderana. Autores como
Mario Carranza (2004, p. 328), assinalam que o interesse do Brasil no grupo
regional se explica mais por razes estratgicas (fortalecer seu poder vis--vis
Estados Unidos) que comerciais, e neste aspecto a aliana com a Argentina
teve um papel fundamental. Andrs Malamud (2005, p. 425) coincide com
este enfoque quando assevera que o Mercosul foi um dos componentes mais
importantes da poltica exterior brasileira dos anos noventa, que foi ampliada
desde meados dessa dcada ao tentar expandir o processo de integrao ao
resto de Amrica do Sul. Esta dimenso estratgica tambm uma varivel
fundamental para entender o modelo de integrao do Mercosul.

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A crise do Mercosul
O MERCOSUL foi criado num momento no qual existia um consenso
entre os governos sobre a adoo de uma poltica de livre mercado e a
liberalizao comercial. Este consenso, no obstante, debilitou-se com
a crise do Real em 1998 e desapareceu com o default argentino de 2001.
Nos anos de consenso ideolgico produziu-se um incremento significativo
no intercmbio comercial, como foi amplamente resenhado em diversos
estudos. Assim, as exportaes intra-Mercosul aumentaram de 9% em 1990
a 25% em 1998, ao mesmo tempo em que cerca de 95% do intercmbio
intra-regional estava livre de tarefas para fins da dcada dos anos noventa
(BIDELEUX, 2005, p. 181). Mais importante ainda que este crescimento
do comrcio era a qualidade dos bens negociados, pois diversos estudos
evidenciam que durante esses anos se produziu um incremento substantivo
do intercmbio de um conjunto de bens mais intensivos em tecnologia que
no so objeto de comrcio com o resto do mundo, apoiando assim um
padro de especializao intra-industrial (KOSACOFF, 2006, p. 87).
Do mesmo modo, o investimento estrangeiro cresceu de forma contnua
durante a dcada dos anos noventa, permitindo ao Mercosul triplicar a
participao nos fluxos totais a nvel mundial - de 2% em 1990-1993 a
quase 6% em 1997-1999 - (KOSACOFF, 2006, p. 87). No entanto, foi a
crise que afetou a economia brasileira no final de 1998, que culminou com
a desvalorizao do Real no incio de 1999, o que produziu um deterioro no
cenrio regional, sendo o detonante de um perodo de crise no Mercosul,
a qual no tem sido superada. O efeito imediato da desvalorizao do real
foi a alterao da competitividade no interior do bloco comercial, afetando
de forma significativa os ganhos na regionalizao do comrcio atingidos
no perodo de transio. Esta situao agravou-se em 2001 devido a crise
econmica argentina. Durante o primeiro semestre desse ano, Buenos
Aires decidiu reduzir unilateralmente a zero os impostos para os bens de
capital e increment-los para os bens de consumo ao mximo permitido
pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC - 35%). Meses mais tarde,
Domingo Cavallo, designado Ministro de Finanas por Fernando de la
Ra, anunciaria as restries aos depsitos bancrios, o que se conheceria
depois como o corralito, medida que aceleraria a crise que conduziria ao

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mesmo abandono da presidncia por de la Ra em dezembro de 2001. O

impacto desta crise sobre o Mercosul foi demolidor. To s a eliminao
da convertibilidade produziu uma desvalorizao tcnica de 29% e outra
real de mais de 70% que favoreceu a indstria argentina (BERNAL-MEZA,
2002, p. 11). Isto ocasionou uma diminuio do comrcio intra-regional.
As importaes argentinas provenientes do Mercosul atingiram 25.280,49
milhes de dlares no ano 2000. Durante o ano da crise caram a 21.001,44,
para sofrer uma abrupta queda em 2002, quando chegaram a 8.991,00
milhes de dlares (LERMAN ALPERSTEIN, 2005, p. 367).
O ano 2003 esteve acompanhado por mudanas de governos na
Argentina e no Brasil, desde ento sob as condues de Nstor Kirchner
e Luiz Incio Lula da Silva. Ambos os lderes chegaram ao poder com um
discurso crtico ao modelo econmico aplicado na regio desde a dcada
dos anos noventa. Neste contexto, os dois presidentes decidiram promover
uma Aliana Estratgica, expresso da qual foi o Consenso de Buenos Aires,
subscrito por Lula e Kirchner no dia 16 de outubro de 2003. Neste, os Chefes
de Estado se comprometeram a: a) incrementar o acordo e a cooperao
poltica para impulsionar o projeto regional; b) incluir uma agenda social
no MERCOSUL, c) implementar a unio aduaneira e conformar o mercado
comum, d) fortalecer a coordenao nas negociaes internacionais e; e)
promover a cooperao para garantir um espao de segurana comum e de
vigilncia dos ilcitos na regio (BIZZOZERO, 2003, p. 134).
Posteriormente, na cpula de Assuno realizada em junho de 2003,
aprovou-se o Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para
o Lanamento do Mercado Comum, objetivo 2006. Este programa tem
quatro eixos: a) um Programa Poltico, Social e Cultural; b) um Programa da
Unio Aduaneira; c) um Programa de Base para o Mercado Comum; e d) um
Programa da Nova Integrao.
No entanto, no meio destes esforos para reestruturar o Mercosul, este
processo experimentou uma nova crise derivada da rebelio dos scios de
menor tamanho, entenda-se Paraguai e Uruguai. Nestes dois pases cada
vez maior a percepo de que o Mercosul foi um processo assimtrico que
favoreceu fundamentalmente ao Brasil e Argentina. Este mal-estar agravou-
se devido ao confronto entre Argentina e Uruguai pela instalao de uma

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fbrica de celulose na cidade de Fray Bentos. Segundo Buenos Aires, esta

indstria teria graves conseqncias ambientais e violaria o regime comum
de administrao do Rio Uruguai (BRICEO RUIZ, 2006).
O interesse uruguaio em subscrever um tratado de livre comrcio (TLC)
com os Estados Unidos, o qual seria uma violao das normas do Mercosul,
acentuou ainda mais a crise. Ainda que a proposta do TLC no se tenha
materializado, Montevidu j subscreveu em janeiro de 2007 um acordo
marco de comrcio e investimento com os Estados Unidos (conhecido
como TIFA). Muitos temem que este seja o primeiro passo para o TLC,
especialmente pelos temas que se incluem no anexo deste acordo, que so
os mesmos que foram parte da negociao da ALCA e os TLC (propriedade
intelectual, investimentos, servios, compras governamentais). Este cenrio
pode se agravar se o Paraguai decide subscrever um TIFA com os Estados
Unidos, aceitando a oferta recentemente feita pelo Secretrio de Estado
Adjunto para Assuntos do Hemisfrio Ocidental, Thomas Shannon, em
abril de 2007 (AGNCIA REUTERS, 27/04/2007).

A crise e o debate sobre o novo modelo

A crise que vive o Mercosul desde fins da dcada dos anos noventa
obedece em grande parte ao dilema que existe no interior deste processo em
torno do modelo de integrao. Como se analisa na seo prvia, no perodo
de hegemonia neoliberal o Mercosul avanou bastante em suas metas e foi
capaz de estabelecer com sucesso o delicado equilbrio entre as medidas
liberais e intervencionistas. No entanto, aps a crise do Real o deterioro do
MERCOSUL foi evidente e os equilbrios foram cada vez mais difceis de
se atingir.
Em primeiro lugar, necessrio assinalar que o Mercosul tinha uma
evidente dimenso comercial expressa na liberalizao das trocas, no
estabelecimento de uma tarifa externa comum e na meta de liberalizar os fatores
de produo para atingir um mercado comum. No entanto, diferentemente
do modelo de integrao profunda como a ALCA, no Mercosul a regulao
do comrcio de servios e dos temas relacionados com o comrcio, como
a propriedade intelectual, as compras governamentais ou os investimentos,
no se realizavam de acordo com os princpios liberais. Assim por exemplo,

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no MERCOSUL se rejeitavam a liberalizao indiscriminada nas reas das

telecomunicaes, os servios financeiros e as compras governamentais.
Inclusive, o Protocolo de Colnia sobre Investimentos permitia aos Estados
membros reservarem aos cidados do Mercosul a propriedade dos meios de
comunicao, a participao em atividades de intermediao financeira e
as compras governamentais (INFORME LATINOAMERICANO, 1997,
p. 364). Certamente, este protocolo nunca foi ratificado pelas legislaturas
nacionais, mas sua redao em termos to diferentes da ALCA manifesta
o desejo de optar por um modelo diferente ao promovido pelos Estados
Unidos.
Apesar desta apreenso com relao implantao de uma integrao
profunda, um fator que permite distinguir o Mercosul da ALCA, o grupo
regional tem ainda uma srie de insuficincias e pontos fracos. Victor
Sukup (2005, p. 196) assevera que quatro das deficincias que confluram
no estancamento do Mercosul so as seguintes: a) a ideologia neoliberal
predominante na Argentina, que impediu o desenvolvimento de qualquer
estratgia industrial e de uma poltica exterior compatvel com um projeto
de integrao regional, sustentado numa estratgia com forte contedo
endgeno; b) a preferncia por setores industriais tendentes a distorcer ainda
mais o perfil da demanda ao privilegiar o consumo das capas de maiores
rendas da sociedade, como se tem evidenciado pela prioridade que se deu ao
setor automotriz; c) a comum sobrevalorizao das moedas, e d) a ausncia
de uma estrutura institucional eficiente.
A questo industrial evidentemente um dos aspectos que deve ser
considerado na discusso de um novo modelo de integrao para o Mercosul.
Certamente, necessrio superar uma estratgia industrial s concentrada
na indstria automotriz. discutvel o argumento de Sukup (2005) que
a preferncia por este setor gere uma distoro na demanda e s favorea
aos setores de maiores rendas, mas indiscutvel que o Mercosul precise de
uma poltica industrial regional. Isto supe resgatar a tradio prebischiana
de converter a integrao regional num mecanismo para a transformao
produtiva da regio. Neste sentido, o fim da era neoliberal na Argentina abriu
um espao para promover uma poltica industrial do Mercosul, um primeiro
exemplo do qual foi a adoo do mecanismo de adaptao competitiva

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(MAC), que permitiu a existncia de intercmbios comerciais entre a

Argentina e o Brasil com salvaguardas, cotas e licenas no automticas que
impediam o fim da industrializao na Argentina (GARCA DELGADO,
CHOJO, 2006, p. 128).
A adoo do MAC apenas um primeiro passo, que tem ademais um
mbito bilateral, pois Paraguai e Uruguai no so partes deste mecanismo.
Inclusive poderia conceber-se como um mecanismo provisrio, que deve se
substituir por uma verdadeira poltica industrial, na qual predomine uma
viso estratgica que permita investimentos conjuntos de empresas e correntes
produtivas que, por sua vez, facilitem a posteriori ascender com a escala
adequada aos mercados internacionais. Este aspecto fundamental, pois o
papel de um empresariado nacional empreendedor vital para o sucesso do
Mercosul. Em conseqncia, este processo de integrao deve promover a
formao de correntes de valor agregado, alentando um jogo sumo positivo
para promover a complementao, a incorporao tecnolgica e a capacidade
exportadora conjunta, considerando o Mercosul como um mercado interno
ampliado (GARCA DELGADO, CHOJO, 2006, p. 129).
Outra das carncias do Mercosul foi a incapacidade de atingir uma
coordenao das polticas econmicas, um dos objetivos propostos no Tratado
de Assuno. Esta foi uma das contradies maiores do desenvolvimento
do Mercosul, j que depois do aparente consenso em torno das polticas
neoliberais, os dois scios maiores (Argentina e Brasil) foram incapazes de
se coordenar em aspectos como a poltica industrial, monetria e cambial.
Em torno da poltica industrial bem conhecido o abandono de qualquer
modalidade de interveno nesta matria por parte da administrao Menem,
enquanto o Brasil, inclusive nos anos de Collor, sempre manteve formas
de apoio indstria nacional. No caso da poltica cambial, a permanncia
durante quase uma dcada do mecanismo de caixa converso na Argentina,
impediu uma coordenao nesta matria com Braslia, que apoiou a flutuao
de sua unidade monetria. A crise argentina de 2001 e o fim da caixa de
converso criaram as condies para promover uma maior coordenao de
polticas. Para que esta coordenao possa ser atingida necessria a definio
do modelo de integrao que se deseja fomentar: trata-se de promover um
MERCOSUL centrado na liberalizao tarifria e a unificao de mercados?
Ou a unificao das economias?

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Outro problema crucial do Mercosul atual a ausncia de mecanismos

para tratar as assimetrias existentes neste processo de integrao. Este
problema gerou a percepo, especialmente nos dois scios de menor
tamanho, de que os beneficirios do processo de integrao foram Argentina
e, especialmente, Brasil. No Paraguai e Uruguai reclama-se por ter pago
os custos de participar na unio aduaneira sem obter maiores vantagens,
devendo padecer ademais as causas externas negativas da crise do Real e o
default argentino, sem nem sequer existir uma instituio eficiente atravs
da qual canalizar suas demandas. Um experto paraguaio afirma que no seu
pas percebe-se que o Mercosul conduziu os pases pequenos a diminuir seu
comrcio com o mundo sem compensaes (RODRGUEZ, 2001, p. 368).
A criao de mecanismos para tratar as assimetrias que se possam gerar da
integrao entre scios com diversos nveis de desenvolvimento econmico
relativo , porm, um reto para o Mercosul.
O tratamento do problema das assimetrias supe um esforo conjunto
para criar infra-estrutura regional, rodoviria, energtica e telecomunicao
que permita homogeneizar as condies econmicas e sociais, agindo como
motores neo-keynesianos de emprego regional e impactando em reas
e populaes que so hoje marginais nas polticas nacionais (GARCA
DELGADO, CHOJO, 2006, p. 129).
A criao do Fundo de Compensao Econmica do Mercosul (FOCEM)
em 2004 prope-se contribuir a resolver as assimetrias existentes. Trata-se
um pouco de imitar os Fundos Regionais da Unio Europia, que com a
contribuio majoritria da Alemanha e da Frana fizeram o oramento
comunitrio e foram chaves na reduo das disparidades no interior do
espao integrado. Pelas teorias da Poltica Econmica Internacional, a
contribuio majoritria da Frana e Alemanha a estes fundos constitui uma
das cargas que tm que levar devido a seu papel de hegemon no seio da Unio
Europia, carga que recompensada mediante um sistema regional estvel
e em progresso (BRICEO RUIZ, 2006). O problema do Mercosul que,
por um lado, diferente da UE, no tem um oramento prprio e as polticas
comuns que se aprovam devem ser financiadas por cada um dos Estados
membros (MEDEIROS, 2000, p. 304). Por isso o FOCEM, aprovado
no ano 2004, tem um capital de incio bastante limitado e ser formado

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Jos Briceo Ruiz - Cadernos PROLAM/USP (ano 6 - vol. 1 - 2007), p. 187 - 209.

com contribuies de cada pas membro. Ainda que estas contribuies

distribuam-se em proporo inversa ao tamanho das economias, o qual
introduz um elemento de equidade, seu monto parece limitado. Por outro
lado, o outro problema do Mercosul que o Estado que pode desempenhar
o papel de hegemon Brasil, um pas que se negou a assumir os custos de
sua condio de lder do processo. No caso de uma poltica de redistribuio
no Mercosul, necessrio no obstante reconhecer que o Brasil um pas
com enormes assimetrias internas, especialmente entre o sul industrial e a
regio nordeste. Em conseqncia, para qualquer governo brasileiro ser
politicamente complexo justificar o envio de recursos para resolver problemas
de regies atrasadas de outros pases, sem resolver primeiro os seus.
Uma das maiores limitaes do Mercosul como modelo de integrao a
ausncia de uma agenda social. E isto lgico de compreender, j que as foras
sociais que participaram no processo de formao de preferncias foram os
empresrios, especialmente aqueles com uma orientao internacional, e os
Estados nao. Em conseqncia, no Tratado de Assuno s se propuseram
objetivos comerciais, estando ausente qualquer objetivo de tipo social. Isto
se expressou numa sorte de falta de dolentes do MERCOSUL no seio dos
movimentos sociais e organizaes no governamentais, que percebem ao
grupo regional s como um esquema que favorece aos interesses dos setores
produtivos. A ampliao da base social de apoio do MERCOSUL supe a
incluso de uma agenda social neste esquema de integrao. No se trata,
como acertadamente assinala Andrs Malamud (2005, p. 423), de dar ao
Mercosul um status pico como instrumento preferido para objetivos
sociais mais que meramente econmicos. Certamente no o caso, pois a
resoluo dos problemas da pobreza ou da desigualdade no se dar de forma
exclusiva pela integrao regional, pois se tratam de dificuldades estruturais
que requerem um grande esforo no interior de cada pas. A integrao
regional, no entanto, pode fazer uma grande contribuio em sua soluo.
Neste sentido, no se deve esquecer que o produtivo est vinculado com
o social. A defesa da indstria a defesa do emprego e da distribuio da
riqueza, pelo que necessria uma maior coordenao da poltica em matria
de emprego, a melhora de sua qualidade e a diminuio da vulnerabilidade
na construo da regio. Trata-se ento de desenvolver polticas pr-ativas,

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 O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de Integrao e seu Relanamento

orientadas produo e ao emprego, no qual este ltimo seja fomentado

mediante investimentos em infra-estrutura, produo, tecnologia e recursos
humanos (GARCA DELGADO, CHOJO, 2006, p. 129)
Desde a ascenso ao poder de Luiz Igncio Lula da Silva no Brasil e
de Nstor Kirchner na Argentina, estabeleceram-se medidas na direo de
revisar o modelo hegemnico na dcada dos anos noventa. Reconhecendo
que o Mercosul tem uma agenda comercial ainda inconclusa que no se deve
abandonar, identificou-se a existncia de novos temas que devem ser parte do
processo de integrao. Assim por exemplo, no Programa para a Consolidao
da Unio Aduaneira, aprovado na Cpula de Assuno de 2003, estabeleceu-
se uma agenda na qual os velhos temas comerciais agora so parte de uma
agenda maior. A agenda aprovada na capital paraguaia compreende quatro
programas. O Programa Poltico, Social e Cultural prope-se a outorgar uma
maior preeminncia ao Foro Consultivo Econmico e Social e Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul, de maneira a ampliar a participao dos
atores no governamentais e do Congresso. O Programa da Unio Aduaneira,
por sua vez, inclui uma srie de iniciativas para consolidar a unio aduaneira,
estabelecendo como data limite o ano 2006 para concluir o processo de
convergncia aduaneira. O Programa de Base para o Mercado Comum
prope cronogramas para a ratificao do Protocolo sobre Comrcio de
Servios, concluso do Acordo sobre Compras Governamentais e ratificao
do Acordo sobre Residncia de Nacionais, aprovado pelos Ministros do
Interior durante o ano 2002. O Programa reitera a necessidade de examinar
a convenincia e os requisitos para o estabelecimento de um mercado
regional de capitais. Finalmente, o Programa da Nova Integrao estabelece
iniciativas relacionadas com a educao na regio, como o reconhecimento
mtuo de diplomas (no s para os efeitos acadmicos), o desenvolvimento
de programas de cooperao em cincia, tecnologia e integrao produtiva, e
a integrao fsica (BOUZAS, 2003).
No entanto, existem riscos ante esta nova realidade. O primeiro deles
o de se criar uma nova srie de objetivos sem se ter cumprido os ainda
inconclusos, ou ao menos sem fazer um maior esforo para cumpri-los. Neste
sentido, num recente artigo, Paulo Roberto de Almeida (2007) afirma que
o MERCOSUL foi levado a efetuar uma fuga para frente, o que se explica

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pela promoo de um nmero cada vez maior de iniciativas para compensar

as tarefas no cumpridas em sua agenda corrente. De Almeida critica a
criao de novos rgos acessrios ou de redistribuio e a promoo de
iniciativas setoriais nos campos poltico, social e cultural, sem coordenao
entre eles. Esta dura crtica de Almeida, ainda que expresse a opinio de um
setor acadmico que concebe ao MERCOSUL s como um mecanismo de
liberalizao econmica (ALMEIDA, 2007, p.1), no obstante merece ser
considerada porque recorda uma realidade do MERCOSUL: neste processo
de integrao existe uma agenda comercial inacabada. Assim, por exemplo,
o Mercosul tem tarefas como o aperfeioamento da Unio Aduaneira (ainda
imperfeita depois de uma dcada) e em particular a tarifa externa comum,
a eliminao das excees zona de livre comrcio e um maior esforo na
coordenao das polticas econmicas. Estas metas devem cumprir-se e
neste aspecto nos distanciamos de Almeida, pois isto no obstculo para
avanar ao mesmo tempo num Mercosul produtivo e social, porque no so
necessariamente excludentes.
Existe um segundo risco, derivado do fato que o Mercosul possa ter um
destino similar aos outros processos de integrao latino-americanos, como o
Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) no incio da dcada dos anos
setenta e o antigo Pacto Andino no final dessa mesma dcada e meados dos
anos oitenta. Frente suas insuficincias estas duas iniciativas de integrao
propuseram metas mais ambiciosas, que no puderam cumprir e depois se
produziu uma estagnao do processo. Na teoria da integrao isto se conhece,
especialmente na escola neo-funcionalista, como processos de spill back e
spill around. Explicando a crise do MCCA aps o estalido da Guerra do
Futebol entre El Salvador e Honduras, Phillipe Schmitter (1970) observou
o desenvolvimento de um processo de spill back, isto , uma regresso na
integrao regional pela qual as instncias decisrias perderiam a capacidade
que teriam adquirido para agir em determinados setores. Isto por sua vez
provocaria um spill around ou um efeito de encapsulamento, descrito
por Schmitter como uma mistura dos sintomas de desborde (spill over) e
regresso (spill back) caracterizada pela proliferao de esforos independentes
em matria de coordenao regional, mas sem chegar a delegar a autoridade
num ente coletivo nico. Isto produziria uma regionalizao de novos

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 O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de Integrao e seu Relanamento

campos de ao e o incremento das transaes mtuas, porm sem gerar uma

redefinio funcional das normas. Em outros termos, no se evoluiu para um
processo poltico supranacional, nem tambm no se criou um sentido novo
ou mais arraigado de lealdade comunitria (SCHMITTER, 1970).
No se trata de assumir uma posio pessimista, mas no Mercosul
pode-se observar um complexo cenrio regional, no qual por um lado
trata-se de modificar o vis neoliberal e comercial que caracterizou o bloco
regional, mediante a introduo de certas polticas de redistribuio ou
favorecendo formas embrionrias de integrao produtiva. Apesar disso,
no se avana e inclusive por momentos se retrocede nos temas pendentes
da agenda e tambm no se estabelece uma instituio mais forte que seja
capaz de manejar de forma bem-sucedida as causas externas negativas que
geram a crescente interdependncia. Isto fundamental para examinar
as possibilidades de sucesso de uma reviso do modelo de integrao
puramente centrado no comrcio por um outro que tambm inclua metas
produtivas e sociais. Para que este processo tenha sucesso necessrio um
compromisso poltico a respeito dos atores regionais, mas especialmente
se precisa que os atores atinjam um mnimo denominador comum sobre a
agenda, estrutura institucional e polticas comuns. No entanto, as diferenas
atualmente existentes entre vrios scios propem interrogantes, ainda que
no necessariamente insuperveis, a este respeito.

Concluses
O Mercosul atravessa na atualidade o enorme desafio de evitar que se
consolide o retrocesso da integrao regional (spill back em termos neo-
funcionalistas) ou que seja substitudo por uma falsa percepo de esforos
de relanamento da integrao mediante a criao de novas metas sem
cumprir metas prvias e sem criar instituies que permitam cristalizar os
novos objetivos regionais. Se isto no se realiza, a eroso da credibilidade do
Mercosul como processo de integrao continuar. No entanto, para sair
desta crise, necessrio propor a pergunta para que deve servir o Mercosul.
Autores como Roberto Bouzas (2003, p. 36) tm respondido. Para ele, o
Mercosul deve ser um instrumento para melhorar o bem-estar atravs de um
maior ritmo de crescimento econmico e de uma melhor insero da regio

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na economia mundial. Neste sentido, Bouzas (2003) prope uma agenda que
deve prestar ateno a trs reas prioritrias. Em primeiro lugar, deveria-se
melhorar as condies de acesso aos mercados, incluindo o estabelecimento
de mecanismos para enfrentar situaes especiais. Em segundo lugar,
terminar de definir a poltica comercial frente a terceiros, seja mantendo a
meta de criar uma unio aduaneira ou optando por uma opo estratgica.
Finalmente, estabelecer-se mecanismos de formulao e aplicao de regras
que sejam mais efetivos (BOUZAS, 2003, p. 238-240).
Esta proposta de Bouzas (2003) pode-se resumir na frase cumprir
os compromissos contrados. Efetivamente, no Tratado de Assuno
estabeleceram-se uma srie de objetivos que ainda no se tem atingido de
forma cabal. verdade que se estabeleceu uma zona de livre comrcio,
com escassos regimes de exceo, mas a ausncia de mecanismos para tratar
situaes de exceo (como a crise do Real ou o default argentino) provocou
srios retrocessos no regime de livre comrcio. Exemplo disto foi a Guerra
de medidas unilaterais de salvaguarda que se produziu em 1999 aps a
desvalorizao do real. Igualmente, o Mercosul no pode pretender manter
permanentemente seu particular status de unio aduaneira imperfeita,
pois isto no s tem incidncia nas relaes externas do grupo, mas tambm
na estratgia produtiva da regio. Igualmente, o dficit institucional um
problema estrutural que limitou sua capacidade de superar as crises do
processo de integrao. Em conseqncia, no difcil coincidir com Bouzas
o quanto a sada da crise do MERCOSUL exige tomar decises sobre estes
temas, que este autor descreve como prosaicos (BOUZAS, 2003, p. 241).
No entanto, o cumprimento desta agenda no ser suficiente para
garantir a sada da crise do Mercosul. De novo vlida a pergunta para
que serve o MERCOSUL, e existem respostas muito diferentes quela de
Bouzas (MALAMUD, 2006, p. 5-6). Uma delas que o MERCOSUL tem
dois dficits fundamentais. O primeiro a ausncia de um mecanismo de
integrao produtiva e o segundo o dficit da equidade. Isto compreensvel
caso se tome em conta que o Tratado de Assuno se assinou na poca de
hegemonia do Consenso de Washington, que era pouco favorvel a formas
de interveno pblica na economia.
Estes dois dficits so to responsveis pela crise do Mercosul como o

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 O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de Integrao e seu Relanamento

no-cumprimento dos objetivos prosaicos do Tratado de Assuno. Boa

parte dos conflitos recorrentes entre a Argentina e o Brasil nos ltimos anos
resultado da ausncia de ao menos uma coordenao da poltica industrial
no seio do Mercosul. Em vez disso, a Argentina optou por uma poltica
anti-industrial (FERRER, 2006, p. 14), enquanto o Brasil teve uma
poltica mais pr-ativa. Isto gerou uma modificao da estrutura do comrcio
bilateral favorvel ao Brasil que pde incorporar um maior valor agregado e
tecnologia em suas exportaes. Quando em 1999 o Real desvalorizado
ou quando o novo governo de Kichner tentou promover um processo de
re-industrializao, a ausncia de uma poltica de integrao industrial no
Mercosul emerge com toda crueza.
A outra grande crise que atravessa o Mercosul, como o o reclamo de
Uruguai e Paraguai de uma mais justa distribuio dos benefcios do processo
de integrao, tambm no se relaciona com o cumprimento das metas do
Tratado de Assuno, mas resultado de uma das limitaes mais notrias do
modelo de integrao que se adotou na dcada dos anos noventa: a ausncia
de mecanismos para tratar as assimetrias entre pases e entre as regies sub-
nacionais dos membros do processo de integrao.
Em conseqncia, a crise do Mercosul responde a uma dupla vertente.
Por um lado, o no-cumprimento de metas comerciais e de coordenao de
polticas que deveriam ter-se aplicado no final da dcada passada, e por outro
lado, a necessidade de revisar o modelo de integrao para avanar alm
do comrcio. Neste sentido, apesar de seus limitados avanos, o Consenso
de Buenos Aires e o Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e
para o Lanamento do Mercado Comum, incluem medidas adequadas para
revisar o modelo de integrao e relanar o Mercosul. No entanto, e este
um aspecto fundamental deste processo, se no existe um compromisso
poltico pelos atores da regio, estes esforos, em vez de conduzirem a um
relanamento do Mercosul, poderiam levar a processos de spill back e spill
around, repetindo assim a histria de outros processos de integrao latino-
americanos em dcadas passadas.

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