LaHidra EducacionSuperior PDF

La Hidra en la educacin
superior: un caso de estudio
Jaqueline Jongitud Zamora
Coleccin Resultados de Investigacin 11
Biblioteca Digital de Humanidades | Direccin General Acadmica del rea de Humanidades

Universidad Veracruzana
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Heracles matando la Hidra de Lerna.

Estatuilla de 85 por 60 y por 37
cm. Obra de J. M. Flix Magdalena.
Dominio pblico
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Jaqueline Jongitud Zamora
La Hidra en la educacin
superior: un caso de estudio

Resultados de Investigacin 11
Contenido
Listado de siglas y acrnimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
PRLOGO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
I. CORRUPCIN Y POLTICAS PBLICAS CON

PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
II. Corrupcin y derecho a la educacin superior. . . . . . . . . . 61
III. EL DERECHO A LA EDUCACIN SUPERIOR EN LA UPAV . . . . . . . . . 81
IV. C
ORRUPCIN Y VIOLACIN DEL DERECHO
A LA EDUCACIN SUPERIOR EN LA UPAV . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
ANEXO 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
ANEXO 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
ANEXO 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
ANEXO 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
ANEXO 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
ANEXO 6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151
ANEXO 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
ANEXO 8. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
ANEXO 9. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
ANEXO 10. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Listado de siglas y acrnimos
ANUIES A sociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin

Superior.
ASF Auditora Superior de la Federacin.
CDESC Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
CDH Comisin de Derechos Humanos de la ONU.
CIVE Consejo Interinstitucional Veracruzano de Educacin.
CICC Convencin Interamericana Contra la Corrupcin.
CIDH Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
CIEES Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin
Superior.
CIPDH Consejo Internacional de Polticas de Derechos Humanos.
CNUCC Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin.
COEPES Comisiones Estatales para la Planeacin de la Educacin Superior.
COMIE Consejo Mexicano de Investigacin Educativa.
COPAES Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior.
CPEUM Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
CPEV Constitucin Poltica del Estado de Veracruz.
CPF Cdigo Penal Federal.
CPPF Cdigo de Procedimientos Penales Federal.
CRIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos.
DDHH Derechos humanos.
DESC Derechos econmicos, sociales y culturales.
DGESU Direccin General de Educacin Superior Universitaria.
DGP Direccin General de Profesiones de la Secretara de Educacin
Pblica.
DIDH Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
DSES Declaracin sobre la Educacin Superior en el siglo XXI.
EEUU Estados Unidos.
GOE Gaceta Oficial del Estado de Veracruz.
IES Instituciones de Educacin Superior.
INEA Instituto Nacional de Educacin para los Adultos.
ITESM Instituto de Estudios Tecnolgicos de Monterrey.
IVAI Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin.
IVE Instituto Veracruzano de Educacin Superior.
IVEA Instituto Veracruzano de Educacin para los Adultos.
LEEV Ley de Educacin del Estado de Veracruz.
LGE Ley General de Educacin.
OG Observacin General.
ONU Organizacin de las Naciones Unidas.
PGR Procuradura General de la Repblica.
PIB Producto Interno Bruto.
PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Poltico.s
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
PND Plan Nacional de Desarrollo.
PNE Plan Nacional de Educacin.
PROMEP Programa de Mejoramiento del Profesorado.
PVD Plan Veracruzano de Desarrollo.
PVE Programa Veracruzano de Educacin.
RCIVE Reglamento Interior del Consejo Interinstitucional Veracruzano de
Educacin.
REVOE Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios.
RISEV Reglamento Interior de la Secretara de Educacin de Veracruz.
RISEP Reglamento Interior de la Secretara de Educacin Pblica.
SEV Secretara de Educacin de Veracruz.
SEMSS Secretara de Educacin Media Superior y Superior.
SEP Secretara de Educacin Pblica.
SES Sistema de Educacin Superior.
SFP Secretara de la Funcin Pblica.
SNI Sistema Nacional de Investigadores.
TI Transparencia Internacional.
TM Transparencia Mexicana.
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y
la Cultura.
UPAV Universidad Popular Autnoma de Veracruz.
UV Universidad Veracruzana.
PRLOGO
Por qu hablar de educacin y pensar insistentemente en reorientar el sen-

tido de la discusin en torno a este tema, a la luz de una situacin que no es
ajena para muchos y an menos para Amrica Latina y Mxico: baja calidad,
inequidad, exclusin (formativa) y ahora corrupcin?
Hoy, desde distintas disciplinas de estudio de las ciencias sociales y diver-
sas esferas internacionales y nacionales, se asume con evidencia suficiente que
la educacin favorece resultados e impactos positivos en las economas de los
pases y en sus poblaciones a nivel individual (ocde, Banco Mundial, cepal).
Otro debate en la discusin pblica y acadmica que ha tomado fuerza y es rela-
tivamente reciente est estrechamente vinculado con la idea de que el verda-
dero desafo de la educacin es pasar de resultados de cobertura y expansin
a resultados de calidad con equidad, para lo cual resulta indispensable ubicarla
como parte de un entramado social amplio en busca de sociedades ms inclusi-
vas (Castells, 1999; anuies, 2012). Esta inclusin exige repensar nuevas formas
de gobernar y gestionar la formulacin de polticas pblicas (Bruegu, 2008;
Subirats, 2009; Aguilar, 2010; Del Castillo y Azuma, 2011).
Si se asume que sin inclusin social los impactos de las polticas seguirn
bajo el lastre de la desigualdad, habra que preguntarse cul debe ser la ruta
del cambio? Las opiniones estn divididas; hay posturas que siguen la lgica
de las reformas de las dos ltimas dcadas, es decir, la racionalidad neoliberal
y la gestin de las polticas bajo el paradigma de la Nueva Gestin Pblica.
stas asumen que el origen de los malos resultados en trminos de calidad
educativa radica en tomar malas decisiones tcnicas. Otras posturas tambin
siguen la lgica del neoliberalismo pero bajo el paradigma de la gobernanza,
a fin de revertir la prdida del sentido pblico en las decisiones y acciones
gubernamentales, ya que aseguran que los problemas estn en los as lla-
mados dficits de implementacin. Otras ms radicales buscan a toda costa
sacudirse la lgica neoliberal, a la manera de algunos pases como Venezuela,
Bolivia y Ecuador, mediante lo que este ltimo denomina socialismo del
buen vivir, con lo cual quieren llamar la atencin sobre la necesidad de esta-
blecer un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad, y la preeminen-
Corrupcin y derecho a la educacin superior
cia de un nuevo modelo de desarrollo, donde el Estado se haga responsable y

garantice el bienestar pblico.
Amrica Latina vive un momento coyuntural en el cual se cuestionan y estn
en debate aspectos que guardan una estrecha relacin con el sentido, los alcan-
ces y los resultados de las reformas de las polticas educativas, as como con el
papel que hoy se le otorga a la educacin. Se distinguen tres aspectos que contri-
buyen a contextualizar y comprender la relevancia del trabajo de investigacin
que aqu se presenta. El primero de ellos se refiere a los impactos negativos de
las polticas neoliberales puestas en marcha desde finales de la dcada de los 80.
Entre ellos destacan la persistencia de brechas de desigualdad social y la fractura
en los procesos de cohesin social, cuya manifestacin ms visible es el binomio
exclusin-inclusin social (Flores, Valenti y Loza, 2012), el cual impacta desfa-
vorablemente los procesos de absorcin, retencin y eficiencia terminal en la
educacin formal, denominados en su conjunto por Joan Subirats (2012) como
exclusin formativa. En Mxico, la tasa de participacin en educacin superior
es de tan slo poco ms de 30%, mientras que de cada 100 nios que inician la
primaria, solamente 50% concluyen el bachillerato y 21% egresan de la educacin
superior (Canales y Mrquez, 2013).
El segundo aspecto se refiere a la ineficacia gubernamental en torno a las
demandas y necesidades de la sociedad, lo cual hace patente que los gobiernos, al
tratar de dar respuestas a sus sociedades, no garantizan el inters pblico o, dicho
de otra forma, en el proceso se pierde el sentido pblico de las decisiones.
En esta investigacin, la autora hace visible la corrupcin en el diseo y puesta
en marcha de una propuesta de educacin superior que busca ampliar oportuni-
dades para los jvenes bajo las pautas vigentes de la poltica de educacin supe-
rior. En el caso especfico, el gobierno veracruzano pasa por alto el inters pblico,
y no slo no contribuye a aumentar los nmeros en trminos de cobertura, sino
que violenta los subderechos a la educacin superior de los jvenes y sus familias.
El tercer aspecto se refiere al agotamiento del modelo todava vigente de for-
mulacin de polticas pblicas,1 el cual responde, en mayor medida, a un modelo
gerencial y sectorial. En este modelo se identifica un centro que ejecuta y con-
1 La formulacin de polticas pblicas comprende lo que se conoce en la literatura especiali-

zada como el ciclo de las polticas pblicas: definicin del problema, diseo, implementacin y
evaluacin.
PRLOGO
trola el proceso de las polticas sin considerar la complejidad inherente a la reso-

lucin de problemas pblicos, como la exclusin social y la baja calidad educa-
tiva. Como bien lo argumenta y lo evidencia la autora, la puesta en marcha de
las polticas federales relacionadas con la creacin de instituciones de educacin
superior y con el aseguramiento de la calidad responden a un modelo de gestin
de polticas denominado de arriba hacia abajo; dado el carcter jerrquico, el
modelo no permite la coparticipacin de distintos actores, lo cual va en demrito
del sentido pblico de las decisiones y procesos de implementacin.
A la luz de estos desafos, que forman parte de la agenda actual de la edu-
cacin superior, la investigacin muestra con evidencia suficiente que el recono-
cimiento de derechos y subderechos en el mbito de la educacin, as como la
existencia de polticas de aseguramiento para la calidad, no son suficientes para
ofrecer opciones de educacin superior pertinentes y de calidad. En el caso parti-
cular de Mxico, en las dos ltimas dcadas, la discusin, la reflexin y la investi-
gacin sobre la educacin superior han estado estrechamente vinculadas con los
temas de la cobertura y la calidad y, de forma ms reciente, con la falta de equi-
dad. Desde una perspectiva de poltica pblica, se ha construido un entramado
de polticas bajo la lgica de una forma particular de gestin pblica conocida
como Nueva Gestin Pblica (ngp). En este sentido, desde finales de la dcada
de los 80, el gobierno mexicano diagnostic que en el mbito de la educacin
superior, la baja cobertura y la falta de calidad estaban estrechamente asociadas
a la falta de un financiamiento robusto y a problemas de ineficiencia e ineficacia
en la gestin del subsistema de educacin superior y en la gestin de las mismas
instituciones de educacin superior. Por ello, apost para cambiar y mejorar la
gestin, pensando que ello tendra un impacto inmediato y automtico en los
resultados en trminos de formacin.
Existe evidencia de que esta estrategia ha tenido efectos positivos en el sen-
tido de que contribuy a institucionalizar la gestin y algunos procesos de pla-
neacin al interior de las ies, lo cual propici que stas se robustecieran en tr-
minos de su organizacin, estructura y funcionamiento, pero no se tradujo en
una mejor formacin para sus estudiantes (Medrano, 2008; Lpez, 2011; Romero,
2012).
Las explicaciones respecto a esto ltimo son varias. Una de ellas tiene que
ver con la lgica de construccin de la estrategia de evaluacin; se trata de una
Biblioteca Digital de Humanidades 11

estrategia pensada para ordenar la expansin, la diversificacin y la astringencia

presupuestaria en momentos de una aguda crisis econmica que dej sentir sus
impactos ms negativos a finales de la dcada de los 80 (Del Castillo, 2005), como
parte de la ngp. En este sentido, la estrategia tuvo un doble objetivo: racionalizar
la asignacin y usos de los recursos pblicos en las ies pblicas a travs de fondos
extraordinarios, distintos al subsidio pblico directo, e incrementar la calidad
de la educacin superior, a travs de mejoras en la infraestructura, en la gestin de
los programas, y en las condiciones de estudio para los estudiantes.
Otra de las explicaciones del nulo impacto de la estrategia en la formacin
de los estudiantes es que los componentes de sta se encuentran claramente des-
articulados, especialmente la evaluacin de los estudiantes, lo cual responde a
los trminos en que funciona la autonoma universitaria. La nica instancia que
podra evaluar la formacin estudiantil es el Centro Nacional de Evaluacin para
la Educacin Superior (ceneval).
A pesar de que la evaluacin es en s misma una herramienta de poltica
pblica til para la toma de decisiones, en Mxico se ha usado ms como un
medio de control que como un medio para la transformacin, es decir, como una
herramienta meramente tcnica y/o poltica. Por tal motivo no se ha establecido
una relacin positiva entre evaluacin y mejoramiento de la calidad, y en su lugar
persiste la relacin positiva entre evaluacin y cobertura.
Otros temas igualmente relevantes para comprender los dficits de calidad
y pertinencia en la formacin de los estudiantes de educacin superior estn
ausentes de la discusin, del debate y de la agenda de investigacin; me refiero
especficamente al tema de la corrupcin y su vnculo con la educacin superior.
En este sentido, quiero destacar el trabajo de investigacin de Jaqueline Jongitud,
el cual hace visible el vnculo analtico y emprico entre la corrupcin y la educa-
cin superior, en el marco de un impulso gubernamental cuyo propsito ha sido
incrementar el acceso a la educacin terciaria por parte de los jvenes.
Uno de los principales retos de esta investigacin es hacer de la problemtica
de la corrupcin en la educacin superior un objeto de la investigacin cientfica
en el marco del programa de posgrado de la Maestra en Derechos Humanos y
Democracia de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede Mxico.
La ruta de investigacin de la autora se distingue por tres componentes que
representan un aporte a la discusin y a las agendas de investigacin y de las pol-
PRLOGO
ticas educativas: la perspectiva analtica adoptada, el rigor metodolgico y los

resultados de investigacin como evidencia de polticas para la toma de decisio-
nes. Para investigar la relacin analtica y emprica entre corrupcin y educacin
superior, se adopt la perspectiva conocida como polticas pblicas con perspec-
tiva de derechos humanos. El propsito es ubicar en el centro de la discusin y el
anlisis la importancia estratgica que adquiere el reconocimiento de los dere-
chos humanos en la resolucin de problemas pblicos (Serrano y Vzquez, en
prensa).
Desde esta perspectiva se asume que las polticas neoliberales atropellan los
derechos humanos, por ello se propone que su cumplimento debe ser una exigen-
cia (Vzquez y Delaplace, 2011; Serrano y Vzquez, en prensa). No es suficiente
que sean consignados en la constitucin, sino que es necesaria su puesta en mar-
cha a travs del diseo y la implementacin de polticas pblicas.
Esta perspectiva analtica convoca a la convergencia de distintos campos
disciplinarios el derecho, la administracin pblica, la ciencia poltica y las
polticas pblicas, con el propsito de alcanzar el mejor estilo de gobernar y
gestionar los asuntos pblicos para favorecer la creacin de polticas con pers-
pectiva de derechos humanos. Este gran desafo es motivo de reflexin a la luz
de los impactos negativos del paradigma de la ngp, as como de sus resultados en
trminos de cobertura (Del Castillo y Azuma, 2011).
En este sentido, la investigacin de Jongitud parte del reconocimiento de
que la falta de calidad y pertinencia en el proyecto de la Universidad Popular
Autnoma de Veracruz proviene de la corrupcin originada desde su proceso de
creacin, producto de las decisiones gubernamentales sin sentido pblico: falla-
ron las normas y las polticas en el sentido de que no garantizan derechos a la edu-
cacin superior. Desde la perspectiva de la autora, el caso de estudio representa
una vulneracin a los derechos de educacin superior como subderechos de los
derechos humanos, un tema ausente en la agenda de las polticas de educacin
superior e incluso de la investigacin educativa.
En relacin con los aportes terico-metodolgicos de la investigacin, quiero
destacar que la autora construye una perspectiva analtica interdisciplinaria que
articula, bajo la mirada de las polticas pblicas, los derechos, la gestin pblica y
la poltica pblica con el rigor cientfico que exige el levantamiento, la sistemati-
zacin de la informacin y la construccin de evidencia.

La hiptesis central plantea que el conjunto de actos de corrupcin por parte

de los tomadores de decisiones abuso de autoridad, ejercicio indebido del ser-
vicio pblico y el trfico de influencias en el proceso de creacin y desarrollo
de la upav, obstaculiza el cumplimiento de la normatividad y las polticas de edu-
cacin superior, lo que se traduce en una violacin a los derechos a la educacin
superior. En este sentido, la normatividad y la existencia de polticas no garantiza
el respeto a los principales derechos a la educacin superior: accesibilidad, dispo-
nibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. El otro argumento es que no se garanti-
zan dichos derechos porque las polticas educativas en cuestin carecen de inte-
gralidad, intersectorialidad, universalidad, coordinacin intergubernamental y
participacin.
La creacin de una institucin de educacin superior no est exenta de prcti-
cas corruptas. Su visibilizacin puede ser til para encontrar soluciones que per-
sigan una educacin formadora de ciudadanas participativas y corresponsables
en el proceso de la toma de decisiones pblicas; que sea el pilar de una sociedad
del conocimiento como detonador y motor de nuevas rutas de desarrollo, y que
aporte elementos para llevar una vida digna. Las soluciones deben estar orien-
tadas a revertir los impactos negativos de las polticas neoliberales y de las omi-
siones en las acciones gubernamentales, y a la construccin de polticas pblicas
bajo modos de gobernanza que puedan asegurar la integralidad en el tratamiento
de problemas pblicos y transversalidad en trminos de una gestin intersecto-
rial. Todo lo anterior, a fin de asegurar polticas pblicas (efectivas) con perspec-
tiva de derechos.
Gloria Del Castillo Alemn

Profesora-Investigadora de Tiempo Completo
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Mxico
PRLOGO
Bibliografa
Aguilar, Luis F., Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar, Mxico, Fundacin

Friedrich Nauman para la Libertad, 2010.
anuies, Inclusin con responsabilidad social. Una nueva generacin de polticas de
educacin superior, Mxico, anuies, 2012.
Brugu, Quim, Capital poltico y participacin ciudadana en la generacin de
ciudades inclusivas, en Josep Ma. Pascual y Jlia Pascual, Cohesin Social
y Gobernanza Democrtica, 2008, pp. 209-229, disponible en: www.aeryc.
org/correspondencia/documentos/MaquetaLibroCohesinSocial.pdf.
Canales, Alejandro y Alejandro Mrquez, El rezago educativo en el pas, en
niveles preocupantes, La Jornada, 2 de abril de 2013.
Castells, Manuel, Globalizacin, identidad y Estado en Amrica Latina, Santiago
de Chile, PNUD, 1999, disponible en: http://www.desarrollohumano.cl/
otraspub/Pub01/Idyest.pdf.
Del Castillo, Gloria, Dos modelos diferenciados de configuracin institucional bajo
el impacto de la evaluacin externa: la uam-a y la uia, Mxico, anuies,
2005.
y Alicia Azuma, Sociedad del conocimiento y gobernanza: nuevos desa-
fos, nuevas competencias, en Gobernanza Local y Educacin. La supervi-
sin escolar, Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede
Mxico, 2011, pp. 29-68.
Flores, Ulises, Giovanna Valenti y Nicols Loza, La cohesin social en Amrica
Latina: formas y desfases entre lo objetivo y lo subjetivo, en Martn
Puchet (grupo coord.), Amrica Latina en los Albores del siglo XXI. 2.
Aspectos sociales y polticos, Mxico, Flacso, 2012, pp. 205-228.
Lpez, Anglica, Cambio sin impacto? Dificultades para medir el impacto
social en educacin superior. El Programa Integral de Fortalecimiento
Institucional. El caso de la Universidad Pedaggica Nacional, Mxico,
Flacso, Tesis Maestra en Polticas Pblicas Comparadas, 2011.
Medrano, Ramiro, Explorando la implementacin. Los efectos del gobierno
universitario en la evaluacin externa como poltica pblica en las
Universidades de Guanajuato y Autnoma del Estado de Mxico, Mxico,
Flacso, Tesis de la Maestra en Polticas Pblicas Comparadas, 2008.

Romero, Mara Eugenia, El aprovechamiento diferenciado de las polti-

cas pblicas: anlisis del Programa de Mejoramiento del Profesorado
(Promep) en dos Instituciones de Educacin Superior, Mxico, Flacso,
Maestra en Polticas Pblicas Comparadas, 2012.
Serrano, Sandra y Daniel Vzquez, Los Derechos en Accin. Obligaciones y
Principios (en prensa).
Subirats, Joan (dir.), Anlisis de los factores asociados a la exclusin social,
Barcelona, Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas, 2012.
, Gobernanza y Educacin, en Educacin y vida urbana, 20 aos de ciu-
dades educadoras, Barcelona, Asociacin Internacional de Ciudades
Educadoras, 2009, pp. 227-240.
Vzquez, Daniel y Domitille Delaplace, Polticas Pblicas con perspectiva de
derechos humanos, en Revista Internacional de Derechos Humanos, vol. 8,
nm. 14, junio, pp. 35-65.
Antier me gan un volado un gelatinero, al que le
tuve que pagar 30 pesos. Le dio guila tres veces
y le di al gelatinero su certificado de prepa.
Mtro. Guillermo Ziga Martnez,
Rector de la Universidad Popular Autnoma
de Veracruz (Gallardo, 2012)
INTRODUCCIN
Al final de la dcada de los 90, diversos autores se dieron a la tarea de desta-

car la relacin entre corrupcin y vulneracin de derechos humanos (Posadas,
2006; Rajagopal, 1999; Gruenberg, 2007; Bryane y Habit, 2010; Kumar, 2002).
En la actualidad, dicha relacin es admitida como relevante tanto por la agenda
de combate a la corrupcin como por la de los derechos humanos (Pilapitiya,
2004; Gruenberg, 2007), y son diversas las propuestas que abonan en la com-
presin de cmo la corrupcin puede violar o conducir a la violacin de dere-
chos humanos (ddhh).
Los resultados de esta investigacin se ubican en el contexto mexicano, parti-
cularmente en el estado de Veracruz, y atienden precisamente a la relacin entre
corrupcin y vulneracin de ddhh, especficamente del derecho a la educacin
superior desde el enfoque de polticas pblicas con perspectiva de ddhh. La pro-
puesta terica coadyuva con la identificacin de problemticas que desde el enfo-
que clsico de las polticas pblicas son invisibilizadas, en la medida en que su
propsito central es la resolucin de problemas y no la realizacin efectiva de los
ddhh. Dicha circunstancia conlleva cambios no slo en el diseo de las polticas,
sino tambin en torno a la toma de decisiones en el nivel gubernamental.
El estudio resulta oportuno y pertinente, ya que mediciones y estudios
(nacionales, regionales e internacionales) demuestran que la corrupcin es un
problema que afecta a diversos sectores del pas, en los que se incluye el educa-
tivo; estudia una problemtica reprochada a Mxico por rganos internacionales
de ddhh y una relacin especfica an no abordada por la literatura educativa del
pas, es decir, la relacin entre corrupcin y vulneracin del derecho a la educa-
cin superior; explica por qu, pese a la existencia de polticas pblicas y de nor-
matividad, las polticas pblicas no logran los propsitos para los cuales fueron
creadas; abona en la compresin de por qu la corrupcin tiene la capacidad de
volver nugatorios los ddhh, las formas en la que sta puede afectar el derecho a la
educacin superior, y las fallas y limitaciones de normativa y poltica pblica que
coadyuvan con el fenmeno.
Lo dicho de forma sucinta en el prrafo precedente puede ser detallado de
la siguiente manera: en Mxico el problema de la corrupcin es especialmente
preocupante, pues al menos desde 1995, ao de inicio de la medicin de la per-

cepcin de la corrupcin en el mundo por parte de Transparencia Internacional
(ti), se observa una alta percepcin de corrupcin. En escala de 1 a 10, el pas
no ha logrado hasta ahora superar su histrico de 3.7 del ao 2001, calificacin
muy por debajo de la deseable para cualquier Estado de derecho (vase grfica
0.1).
Grfica 0.1 Histrico de la percepcin de la corrupcin en Mxico
Elaboracin propia con base en el ndice de Percepcin de la Corrupcin de TI
Los estudios de percepcin de la corrupcin del Barmetro Global corro-

boran los datos ofrecidos previamente, con la diferencia de que el ndice de
Percepcin de la Corrupcin antes sealado recupera la idea que se tiene
sobre el grado de corrupcin existente en el sector pblico por pas, a travs de
encuestas y evaluaciones a instituciones que se especializan en gobernabilidad
y entorno de negocios; mientras que el Barmetro Global de la Corrupcin se
constituye por encuestas de opinin pblica (con cobertura mundial) sobre
las perspectivas y experiencias relacionadas con la corrupcin; por tanto, este
ltimo estudio sondea al pblico en general de pases particulares y ofrece un
INTRODUCCIN
indicador sobre cmo se percibe la corrupcin a nivel nacional, brindando una

medicin sobre las experiencias de las personas sobre corrupcin respecto al
ao de estudio.
No obstante las diferencias metodolgicas anotadas, es destacable que la
percepcin sobre el fenmeno de la corrupcin en Mxico coincide tanto en los
grupos de expertos como de la sociedad en general, pues ambos mecanismos de
medicin de la percepcin de la corrupcin reportan calificaciones negativas.
En el Barmetro Global de la corrupcin, en una escala de 1 a 5, en donde 1 es
equivalente a nada corrupto y 5 a muy corrupto, se observa (vase tabla 0.1)
que diversas instituciones clave para la vida democrtica y el Estado de derecho,
como los partidos polticos, el Congreso de la Unin y el Poder Judicial, son vis-
tas como corruptas por la sociedad en general. Sin embargo, tambin muestra
que el problema de la corrupcin no se agota ah, pues instituciones representa-
tivas de la propia vida u organizacin social, como son las asociaciones religio-
sas, las organizaciones no gubernamentales y la participacin privada en la vida
comercial tambin se ven afectadas.
Si bien es cierto que los estudios de percepcin exponen ideas o impresio-
nes que en muchas ocasiones pueden ser slo una apreciacin subjetiva, estudios
empricos, como los realizados por Transparencia Mexicana (tm) sobre hechos
concretos de corrupcin, han revelado la gravedad del problema en Mxico
(vase grfica 0.2). De acuerdo con estimaciones del Foro Econmico Mundial
(Reyna, 2010), en 2010 la corrupcin afect 9% del Producto Interno Bruto (poco
ms de 14000 millones de dlares). Segn la Secretara de la Funcin Pblica
(sfp), si sta fuera contenida, supondra un ahorro de 100,000 millones de pesos
del presupuesto de egresos de la Federacin. Los datos citados muestran que la
corrupcin consume, quiz, un punto porcentual ms de lo que legalmente debe
asignarse a la educacin pblica del pas, esto es, 8%, segn la Ley General de
Educacin.

Tabla 0.1 Histrico de la percepcin de la corrupcin en Mxico, segn el

Barmetro Global de la Corrupcin de Transparencia Internacional
En qu medida
Partidos polticos
legislatura
Parlamento/
judicial
Sistema legal/ poder
Polica
sector privado
Empresas/
Impuestos
Aduanas
Medios
Servicios de salud
Sistema educativo
Registros y permisos
Servicios pblicos
Fuerzas militares
ONG
Entidades religiosas
considera que
los siguientes
sectores se ven
2004 afectados por la
corrupcin en su
pas/territorio?
4.5 4.2 4.3 4.5 3.7 4.0 4.0 3.6 3.5 3.4 3.8 3.7 3.2 3.3 3.1
En qu medida
Partidos polticos
legislaturas
Parlamentos /
Polica
Sistema legal/ judicial
Autoridades fiscales
Privado/ de negocios
Aduanas
Servicios mdicos
Medios
Sistema educativo
Servicios pblicos
permisos
Servicios y registros y
Ejrcito
ONG
percibe que
estos sectores
se ven afectados
2005 por la corrup-
cin en su pas/
territorio?
4.7 4.4 4.7 4.5 3.9 3.5 4.2 3.2 3.3 3.1 3.6 4.0 3.1 3.3 2.9
En qu medida
Partidos polticos
Asamblea legislativa
Parlamento/
privado
Negocios /sector
Polica
Sistema legal/ judicial

comunicacin
Medios de
Hacienda
Servicios mdicos
Sistema educativo
Ejrcito
Servicios pblicos
permisos
Servicios de registro y
ONG
percibe que
los sectores si-
guientes se ven
2006 afectados en su
pas/ territorio
por la corrup-
cin?
4.4 4.3 3.7 4.5 4.2 3.5 3.8 3.0 3.2 3.2 3.5 3.9 3.2 3.2
2007 En este ao la encuesta de opinin no es aplicada en Mxico
2009 En este ao la encuesta de opinin no es aplicada en Mxico

En qu medida
Partidos polticos
poltico
Parlamento/ poder
Polica
privado
Empresas/ sector
comunicacin
Medios de
Funcionarios pblicos
Sistema judicial
ONG
Organismos religiosos
Ejrcito
Sistema educativo
percibe que
los siguientes
sectores se ven
2010 afectados en su
pas/territorio
por la corrup-
cin?
4.4 4.2 4.4 3.3 3.2 4.2 4.3 3.0 3.9 2.9 2.9
Elaboracin propia con base en las tablas sintticas de resultados
INTRODUCCIN
Grfica 0.2 Histrico de la medicin de actos de corrupcin en Mxico
Elaboracin propia con base en el ndice Nacional de Corrupcin

y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana
Tomando en cuenta los datos recabados por tm respecto al nmero de actos

de corrupcin cometidos en los ltimos 12 meses del ao sujeto a medicin, y
contrastados stos con la poblacin del pas, puede decirse que el fenmeno en
Mxico, en trminos de la literatura especializada, es sistmico, pues la ilegalidad
parece actuar como regla comn y porque parece relativamente tolerado tanto
por funcionarios como por la sociedad (Corts, 2003: 7; Misas, Oviedo y Franco,
2005: 20-24). Igualmente, puede ser caracterizada como una corrupcin descen-
tralizada, en la medida en que se le detecta en los tres niveles de gobierno y en la
prestacin de diversos servicios (35 en total)2 tanto pblicos como concesionados
a particulares (Fromow, 2011: 3; Begovic, 2005: 3-5; Corts, 2003: 5-9).
2 Los servicios sujetos a medicin son: 1) pago de predial; 2) solicitar una beca para pagar
algn tipo de estudios; 3) recibir correspondencia; 4) obtener la cartilla militar / exentar el
servicio militar; 5) recibir apoyo o incorporarse a programas del gobierno como progresa,
procampo, leche, adultos mayores, etctera; 6) conexin de telfono; 7) obtener una ficha de
inscripcin a una escuela oficial; 8) introduccin o regularizacin de servicios: agua, drenaje,
alumbrado, pavimento, mantenimiento de parques y jardines, etctera; 9) obtener un crdito
o prstamo en efectivo para casa, negocio o automvil en instituciones privadas; 10) obtener o
acelerar el pasaporte en la SRE; 11) obtener un crdito o prstamo en efectivo para casa, negocio

Vale la pena destacar el estudio nacional realizado en 2006 por la sfp sobre
corrupcin y actitudes ciudadanas, a travs del cual se detecta que cuatro de
cada 10 mexicanos consideran que es necesario recurrir a actos de corrupcin
en Mxico, pues la corrupcin es un mal necesario, ya sea porque permite agi-
lizar cualquier tipo de trmite o porque es la forma en la que el pas funciona, y
porque no se puede hacer nada al respecto (sfp, 2006: 23). De igual forma, datos
de 2002 revelados por Latinobarmetro muestran que tres de cada 10 mexica-
nos estn dispuestos a tolerar cierto grado de corrupcin siempre y cuando se
solucionen los problemas del pas (vase siguiente grfica). Estos datos, en su
conjunto, hablan por s solos respecto a la tolerancia social frente al fenmeno
y en relacin con la complicidad en la que de facto incurren algunos ciudadanos
(Latinobarmetro, 2002).
Por otra parte, si se procede a desagregar los hallazgos obtenidos por tm, se
observa que en el mbito escolar el pago de mordidas para el disfrute de dere-
chos educativos especficos, como acceder a la educacin pblica, recibir cons-
tancias de los estudios realizados, presentar exmenes sin condicionamiento de
pagos o incorporarse a programas sociales o sistemas de becas, es tambin una
realidad en la vida nacional.
o automvil en instituciones pblicas como el infonavit; 12) conexin o reconexin de agua

y/o drenaje de domicilio; 13) conexin o reconexin de luz a domicilio; 14) obtener constancias
de estudios o exmenes en escuelas pblicas; 15) obtener o acelerar actas de nacimiento, defun-
cin, matrimonio o divorcio civil; 16) visitar a un paciente en un hospital fuera de los horarios
permitidos; 17) ingresar a trabajar al gobierno; 18) solicitar constancia de uso de suelo u otro
trmite al Registro Pblico de la Propiedad; 19) atencin urgente a un paciente o que ste in-
grese antes de lo programado en una clnica u hospital; 20) obtener la licencia para conducir;
21) solicitar un permiso de instalacin de un negocio o abrir un establecimiento; 22) regulari-
zar cualquier trmite de su vehculo: cambio de dueo, etctera; 23) obtener una licencia o per-
miso de uso de suelo; 24) aprobar la verificacin vehicular; 25) obtener una licencia o permiso
de demolicin, construccin o alineamiento y nmero oficial; 26) llevar o presentar un caso en
un Juzgado; 27) obtener agua de la pipa de la delegacin o municipio; 28) pedir al camin de la
delegacin o municipio que se lleve la basura; 29) trabajar o vender en la va pblica; 30) evitar
la detencin en el Ministerio Pblico / realizar una denuncia, acusacin o levantar un acta /
lograr que se le d seguimiento a un caso; 31) recuperar su automvil robado; 32) pasar sus co-
sas en alguna aduana, retn, garita o puerto fronterizo; 33) evitar que un agente de trnsito se
lleve su automvil al corraln / sacar su automvil del corraln; 34) estacionar en la va pblica
en lugares controlados por personas que se apropian de ellos; 35) evitar ser infraccionado o
detenido por un agente de trnsito.
INTRODUCCIN
Grfica 0.3 Cierto grado de corrupcin siempre que

se solucionen los problemas del pas
Tabla 0.2 Histrico de la encuesta nacional de corrupcin y buen

gobierno: trmites en el servicio educativo afectados por corrupcin
Ao ndice de Corrupcin y Buen Gobierno (trmite/posicin)

Obtener una ficha Obtener constancia Recibir apoyo o incor- Solicitar una beca
de inscripcin a una de estudios o exme- porarse a programas para pagar algn tipo
escuela oficial nes en escuelas del gobierno como de estudios
pblicas PROGRESA,
PROCAMPO, etc.
2001 8 de 38 (3.8) 12 de 38 (4.7) 14 de 38 (5.9) N/A
2003 11 de 38 (3.3) 13 de 38 (3.4) 7 de 38 (2.8) N/A
2005 5 de 35 (2.7) 10 de 35 (4.9) 6 de 35 (3.0) 2 de 35 (1.5)
2007 7 de 35 (2.9) 9 de 35 (2.1) 6 de 35 (2.8) 2 de 35 (0.7)
2010 7 de 35 (3.489) 14 de 35 (7.067) 5 de 35 (2.145) 2 de 35 (0.744)
Elaboracin propia con base en el ndice Nacional de Corrupcin

y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana

A la luz de los datos anteriores, vale la pena destacar que la corrupcin en el

mbito educativo tampoco ha escapado de ser identificada en los diversos estu-
dios de percepcin previamente citados. Al respecto, en el Barmetro Global de
la Corrupcin se le dota de calificaciones de 3.4 en el 2004; 3.1 en el 2005; 3.2 en
el 2006 y 2.9 en el 2010, en donde, como ya se seal, cinco es una calificacin que
equivale a muy corrupto. Adems, cabe destacar que en el estudio sobre corrup-
cin y actitudes ciudadanas de la sfp se detect que los ciudadanos piensan que
la corrupcin es necesaria para realizar trmites escolares y que este tipo de
corrupcin, junto con cinco categoras ms,3 resulta ser de las ms identificadas
por la poblacin (sfp, 2006: 23-24).
El contexto descrito permite valorar la importancia de este estudio y de los
resultados que arroja. En primer lugar, se trata de un trabajo que aborda un tema
recientemente incorporado en la agenda de investigacin, esto es, la relacin
entre corrupcin y vulneracin de ddhh, lo que lo hace un tema novedoso y en el
que es necesario incorporar visiones y estudios que permitan su mejor compren-
sin (Posadas, 2006). En este sentido, es importante destacar las numerosas reco-
mendaciones que Mxico ha recibido de rganos internacionales que involucran
la temtica de ddhh y corrupcin (cidh, 1998; cidh, 2003; cdh, 2002), y que el
estado de la investigacin educativa del pas muestra que la educacin superior
no ha sido abordada desde esta perspectiva ni ha atendido a las dificultades que
desde ella se observan (comie, 1992-2002). De ah que el estudio tenga la poten-
cialidad de ofrecer un primer acercamiento a un tema pendiente en la agenda del
Estado mexicano y de abordar la educacin superior desde un prisma an no uti-
lizado y cuyos hallazgos pueden coadyuvar en la comprensin de cmo a sta le
perjudica la corrupcin.
En adicin a lo anterior, este estudio permite ver un viejo tema corrupcin,
a travs de un nuevo lente, esto es, como conductas que pueden vulnerar ddhh, en
particular, el derecho a la educacin superior y a la obstruccin o aniquilamiento
del inters pblico; asimismo, abre nuevas vas diagnsticas y explicativas de por
qu las polticas pblicas no aseguran el respeto al derecho a la educacin superior
y tampoco logran resolver los problemas para los cuales han sido diseadas.
3 Las otras categoras que aparecen en el estudio son las siguientes: tramitar papeles; infrac-
ciones de trnsito; abuso de autoridad; para no pagar una multa; ante el incumplimiento de la
ley, y cuando no se tiene otra opcin.
INTRODUCCIN
En segundo trmino, se trata de una investigacin que atiende una proble-

mtica altamente sensible a nivel social y de los derechos. Esto es as porque la
corrupcin supone una importante disminucin de los recursos estatales dispo-
nibles para atender las necesidades sociales (Reyna, 2010) y porque sta es capaz
de generar un impacto desmedido en los sectores ms vulnerables de la pobla-
cin, tal como se observa en los datos empricos recabados por tm. Asimismo,
porque las prcticas corruptas pueden volver nugatorios a ddhh en general y
al derecho a la educacin superior en lo particular. En efecto, prcticas de tal
naturaleza en el sector de la educacin superior, como la malversacin de fon-
dos, el soborno, el enriquecimiento ilcito o el rompimiento de reglas para el
acceso a la docencia universitaria, pueden desembocar en la afectacin a la acce-
sibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la educacin superior,
dado que pueden significar la limitacin de la ampliacin de la oferta educativa,
el que sta no responda a las necesidades de los educandos (edad, discapacidad,
origen tnico o gnero, entre otras), que no sea asequible o que lo sea bajo prcti-
cas claramente discriminatorias, o bien, que no logre la formacin integral de la
persona, convirtiendo as a la educacin en un medio ilusorio para el desarrollo
social y productivo de los educandos. Adicionalmente, la afectacin al derecho a
la educacin superior puede traducirse en la vulneracin de otros derechos impor-
tantes, como el derecho al trabajo y a la vida productiva.
En el anterior sentido, el proceso indagatorio permiti allegarse de evidencia
emprica que ayuda a comprender la forma en que la corrupcin puede afectar el
derecho a la educacin superior, y mostrar cules son las omisiones y limitacio-
nes que tiene el sistema normativo y las polticas pblicas vigentes en Mxico;
por ende, generar propuestas tiles para superar dichas omisiones y limitaciones.
Por ltimo, el estudio coadyuva con la especificacin del enfoque de polticas
pblicas con perspectiva de ddhh respecto al derecho a la educacin superior, lo
cual tiene la potencialidad de trabajar sobre un marco terico-conceptual que se
ha ido robusteciendo en las ltimas dcadas y que se observa como el campo de
evolucin necesario respecto a ddhh y sus singularidades.
En otro orden de ideas, cabe precisar que la problemtica que se atiende est
relacionada con la forma en la que el Estado mexicano est enfrentando el reto
de la realizacin efectiva del derecho a la educacin superior desde la normativi-
dad, el diseo y la implementacin de polticas pblicas, sobre todo cuando entra

en escena la corrupcin como variable nociva para la realizacin del derecho y

como variable explicativa de las fallas de aplicacin normativa y de implemen-
tacin de polticas pblicas. Dado que el objetivo del estudio no se redujo a la
hechura de polticas, sino que abarc tambin su implementacin, se opt por
tomar como caso de estudio4 a la Universidad Popular Autnoma de Veracruz
(upav) como institucin de educacin de Estado, por la amplitud de su oferta
acadmica, por su presencia en prcticamente todo el territorio veracruzano y
por el tamao de la matrcula del nivel licenciatura que atiende.
En este sentido, interes conocer si en el caso de la upav era posible identifi-
car actos o prcticas corruptas y qu implicaciones tendran stas respecto a los
elementos esenciales, principios regentes y obligaciones especficas del derecho
a la educacin superior. La idea bsica de la que se parti es que en el caso de
esta Institucin de Educacin Superior era posible registrar una serie de conduc-
tas que pueden ser calificadas como corruptas y que obstaculizan y dificultan el
cumplimiento de las obligaciones del Estado de promover, respetar, proteger y
garantizar el derecho a la educacin superior.
Con tales propsitos se asumieron tres estrategias para el desarrollo del estu-
dio. En primer lugar, se consider esencial contar con la mayor claridad concep-
tual posible para la indagacin. De ah que dentro del primer captulo y parte del
segundo se presenta el estado del arte en materia de corrupcin, del derecho a la
educacin superior y de la relacin entre corrupcin y vulneracin de ddhh. Para
el primer y tercer caso, la literatura experta ayud a conocer las diversas manifes-
taciones del fenmeno, sus causas, efectos y clasificaciones, as como los diversos
4 Se parte de la idea de que el estudio de caso constituye una investigacin procesual, siste-
mtica y profunda de un caso concreto, el cual puede ser desde una persona hasta un objeto
o institucin, que tiene la potencialidad de producir evidencia emprica respecto a problemas
abordados desde la teora, que ayuda a comprender con mayor profundidad los temas aborda-
dos en la investigacin, as como comprobar o contrastar fenmenos, situaciones o hechos y
que permite explorar, describir, explicar, evaluar e incluso que tiene la posibilidad de transfor-
mar situaciones de hecho a partir de los conocimientos que produce. Como investigacin cua-
litativa, el estudio de caso procede inductivamente y utiliza tcnicas e instrumentos diversos.
En este estudio se utilizan las tcnicas de entrevista en profundidad, anlisis de documentos,
encuesta, observacin y visitas in situ para el acopio de datos. Tambin se entiende que, aunque
el estudio de caso no produce resultados generalizables, s permite identificar hechos o situa-
ciones que pueden ser compartidos por casos que pertenecen a una misma categora, razn por
la que este tipo de investigaciones proveen guas para la profundizacin investigativa.
INTRODUCCIN
acercamientos conceptuales, las ventajas y desventajas de cada uno de ellos. En

suma, provey claridad respecto a cuestiones como qu es la corrupcin, qu pro-
voca en los diferentes mbitos de la vida social, cules son las polticas pblicas
apropiadas para su combate y de qu forma la corrupcin puede violar o conducir
a la violacin de ddhh. En el segundo caso, esto es, respecto al derecho a la edu-
cacin superior, el mtodo de desempaque de derechos,5 con la consiguiente utili-
zacin de instrumentos internacionales de ddhh, permiti responder a cuestiones
como qu es el derecho a la educacin superior, cmo puede ser vulnerado por la
corrupcin y cules son las polticas pblicas que coadyuvan con su realizacin.
La segunda estrategia utilizada fue comparar las directrices y estndares
internacionales en materia de combate a la corrupcin y para la realizacin del
derecho a la educacin superior, con la normativa y con la poltica pblica gene-
rada en el nivel interno. El resultado mostr que, aun cuando el Estado mexicano
responde en trminos generales a los criterios orientadores desarrollados en el
mbito internacional, presenta limitaciones en el diseo de su normativa y de
poltica pblica, tanto para el combate a la corrupcin como para la promocin,
respeto, proteccin y garanta del derecho a la educacin superior.
Una vez analizado el estado del diseo normativo y de poltica pblica rela-
tivo a los objetos de estudio, se procedi a la aplicacin de la tercera estrategia, la
cual implic el uso de tcnicas documentales y de campo con sus correspondien-
tes instrumentos de investigacin, con un enfoque mixto (cualitativo/cuantita-
tivo), y cuyo propsito fue generar evidencia emprica que permitiese describir y
analizar la aplicacin de las normas en materia de educacin superior y la imple-
mentacin de polticas pblicas en el caso de la upav.
Entre los instrumentos sealados en el prrafo anterior, se realiz una
encuesta a 42 miembros de los 50 que integran a la coepes-Veracruz (anexo 2),
respecto a los trabajos realizados entre enero de 2010 y septiembre del 2011. sta
recab informacin de fuente directa relativa al cumplimiento de la obligacin
5 El mtodo de desempaque de derechos se entiende en este estudio como aquel que indica
que, para la elaboracin clara y detallada de la definicin de un derecho humano, es necesaria la
identificacin de sus diferentes componentes y atributos. Esto es posible a travs de la identifi-
cacin y sistematizacin de las obligaciones, elementos esenciales y principios exigibles respec-
to al derecho en estudio, de conformidad con las diferentes fuentes del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos: tratados, convenciones, pactos, observaciones generales, opiniones
consultivas y criterios jurisprudenciales, entre otros (Vzquez y Delaplace, 2011).

de planificacin de la educacin superior en la entidad. Mediante ella se respon-

dieron interrogantes como las siguientes: participaron miembros de la coepes
en la generacin de diagnsticos sobre la situacin de la educacin superior en el
Estado? Formul la coepes lineamientos para la atencin de las problemticas
que enfrenta el sistema de educacin superior en la entidad? Fue consultada la
coepes respecto a la creacin de nuevas ies? En caso de haber sido consultada y
de que haya emitido una opinin, en qu se sustent sta? Los resultados de este
instrumento fueron complementados con el anlisis del Diario de Debates del
Congreso del Estado de Veracruz, especficamente con lo relativo a las sesiones
en las que se abord el tema de creacin de la upav.
Otro instrumento para la recopilacin de informacin fue el relativo a la
infraestructura educativa (anexo 3), de aplicacin in situ, a travs de una gua de
observacin. La muestra que para su aplicacin se integr por criterios geogr-
ficos y de programas acadmicos del nivel licenciatura (34 programas en enero
de 2012) qued conformada por las instalaciones de 35 municipios (de 212) en los
que se ofertan programas educativos de la upav: 10 del norte del estado (Pnuco,
Pueblo Viejo, El Higo, Platn Snchez, Tuxpan, lamo, Poza Rica, Cazones de
Herrera, Tihuatln y Papantla); 18 del centro (San Rafael, Martnez de la Torre,
Misantla, Naolinco, Xalapa, Estanzuela, Coatepec, Teocelo, Huatusco, Ixhuatln
del Caf, Coscomatepec, Orizaba, Ro Blanco, Nogales, Crdoba, Veracruz,
Boca del Ro y Ro Medio), y siete del sur (Tierra Blanca, Cosamaloapan, San
Andrs Tuxtla, Acayucan, Minatitln, Coatzacoalcos y Las Choapas). La mues-
tra qued integrada por 89 instalaciones.6
El objetivo de este instrumento fue supervisar el grado de cumplimiento por
parte de la upav de los lineamientos de poltica pblica relativos a infraestruc-
tura, los cuales rigen de acuerdo con la Secretara de Educacin Pblica, respecto
a la apertura de Instituciones de Educacin Superior (ies) pblicas. Se trata de
un elemento esencial no slo para la creacin de nuevas ies, sino tambin para los
elementos de disponibilidad y aceptabilidad de la educacin superior.
Otro instrumento utilizado fue la encuesta aplicada a estudiantes por regin
y por programa acadmico (anexo 8). La muestra en este caso fue integrada por
6 Para el anlisis detallado de la integracin de la muestra, se recomienda acudir al anexo 9 de

este estudio, pues en l se desglosa el universo y la seleccin correspondiente conforme a los
criterios sealados.
INTRODUCCIN
10% de la poblacin estudiantil de 29 programas acadmicos del norte del estado,

68 del centro y 37 del sur (anexo 9), lo que suma un total de 604 cuestionarios
aplicados. El propsito fue conocer el perfil de los estudiantes de la upav, las
razones de su eleccin educativa y su grado de satisfaccin respecto a servicios,
infraestructura y calidad acadmica de los estudios que cursan.
Respecto al ltimo de los puntos anotados en el prrafo anterior, es impor-
tante destacar que la encuesta brind informacin sobre trabajo colegiado de
docentes, asesora y tutora al estudiantado, gestin acadmica y administrativa.
En cuanto al tema de infraestructura e instalaciones, se recabaron percepciones
sobre las condiciones de instalaciones, facilidades de acceso, suficiencia de los
suministros, equipamiento y servicios tecnolgicos a los que los estudiantes tie-
nen acceso; todos estos datos coadyuvan con el anlisis del grado de disponibili-
dad y aceptabilidad de la educacin superior que brinda la upav.
Hay un paquete de instrumentos que vale la pena presentar de forma con-
junta, esto es, aquellos que implicaron la entrevista en profundidad a especialis-
tas en temas diversos (anexos 4, 5 y 6). En efecto, se llevaron a cabo tres tipos de
entrevistas: una de ellas dirigidas a expertos en educacin superior; otra a exper-
tos en poltica local y una ms a actores clave en la creacin de la upav (autorida-
des educativas del estado, miembros de la Comisin de Educacin y Cultura del
Congreso del Estado y autoridades de la upav).
La entrevista a expertos en educacin superior pretendi contextualizar (anexo
5) la situacin que guarda la educacin superior en Veracruz, as como reconstruir
la historia previa a la decisin de crear la upav, con el propsito de indagar cules
fueron las razones de poltica pblica que orientaron la apertura de dicha ies; la
entrevista a expertos en poltica local (anexo 6) busc detectar las redes polticas
operantes entorno a la upav, posibles actos de corrupcin y la contraparte del dis-
curso legitimador de creacin de esta ies, as como las historias polticas que sub-
yacen a la decisin de crearla; por ltimo, la entrevista a actores clave en la creacin
de la upav (anexo 4) se dirigi a conocer cundo, cmo y por qu surge la idea de
crearla, a qu problemtica responde su constitucin, qu beneficios se esperan
de sta y cmo responde al concepto de calidad educativa, todo ello desde la pers-
pectiva de quienes se entienden como algunos de sus principales promotores.
Tambin fueron utilizados indicadores de calidad educativa elaborados con
base en estndares internacionales y nacionales, as como en atencin a los crite-

rios utilizados por rganos certificadores y acreditadores de programas e institu-

ciones universitarias en Mxico. En este sentido, fueron revisadas las categoras
de personal acadmico, programas educativos de nivel licenciatura, servicios ins-
titucionales para el aprendizaje, alumnos, infraestructura y equipamiento, activi-
dad investigadora, vinculacin, normativa institucional, conduccin acadmica
y administrativa, planeacin y evaluacin, y gestin administrativa y financiera.7
Es de suma importancia destacar que el grado de satisfaccin de los indicado-
res de calidad educativa se determin en atencin a la informacin proporcionada
por la propia upav, la cual fue suministrada en respuesta a la solicitud de acceso
a la informacin pblica presentada ante esta ies y el Instituto Veracruzano de
Acceso a la Informacin, y cuyo proceso de desahogo es descrito a lo largo del
captulo cuarto de este estudio. Los datos recabados a partir de la informacin
proporcionada, aunados a los resultados arrojados por los dems instrumentos
de investigacin, han sido vitales para analizar el cumplimiento de obligaciones
generales, elementos esenciales y principios del derecho a la educacin superior
en el caso de la upav.
Los resultados obtenidos mediante la batera de instrumentos y tcnicas pre-
citadas permitieron la reconstruccin del objeto de estudio, pues en su conjunto
ayudaron a contar no slo con evidencia emprica que permiti determinar el
cumplimiento o no de la normativa aplicable y de las polticas pblicas exigibles
en materia de educacin superior en el caso de la upav, sino que tambin per-
mitieron una interpretacin y valoracin respecto al problema en estudio, esto
es, en qu forma actos corruptos pueden ocasionar vulneraciones al derecho a la
educacin superior en el caso especfico de la upav.
El anlisis mediante las tcnicas e instrumentos citados, de antecedentes ins-
titucionales, del proceso de creacin y de las condiciones de funcionamiento de
la upav, as como el seguimiento del esquema analtico del estudio (vase figura
0.1), demuestra que las fallas de implementacin de las polticas pblicas conec-
tan de manera inmediata con prcticas de aquellas que en esta investigacin se
califican de corruptas, tales como el ejercicio indebido del servicio pblico, el
abuso de autoridad, la intimidacin, el trfico de influencias, el encubrimiento;
y con la violacin de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia, rendicin de
7 Consultar anexo 7.
INTRODUCCIN
cuentas, transparencia, responsabilidad, honradez, imparcialidad y lealtad, a los

que estn sujetos los servidores pblicos de cualquier Estado de derecho.
De todo lo anterior se desprendi que la corrupcin8 funciona, en el caso de
las fallas de implementacin de las polticas pblicas conectan de manera inmediata con
estudio, como un obstculo o limitacin para la aplicacin de la normativa exis-
prcticas
tente de aquellas
en materia que en estasuperior,
de educacin investigacin se califican
as como para ladeimplementacin
corruptas, tales como
de lasel
polticas pblicas diseadas para este nivel educativo. De ah que el punto final
ejercicio indebido del servicio pblico, el abuso de autoridad, la intimidacin, el trfico de
de esta introduccin lo constituya la afirmacin de que el estado de Veracruz, a
influencias,
travs el encubrimiento;
de prcticas corruptasy y,conporla extensin,
violacin deellosEstado
principios de legalidad,
mexicano, eficacia,
a travs de
loseficiencia,
principios que rigen
rendicin a los estados
de cuentas, federados
transparencia, en materia de
responsabilidad, ddhh,imparcialidad
honradez, est incum-y
pliendo sus obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar el derecho a
lalealtad, a los superior.
educacin que estn sujetos los servidores pblicos de cualquier Estado de derecho.
FiguraFigura
0.1 Esquema
0.1 Esquemaanaltico
analtico dede
la la investigacin
investigacin
Enfoque de polticas pblicas con perspectiva de ddhh
Derecho a la educacin superior Legislacin y diseo de polticas pblicas

Diseo/Implementacin
(estndares internacionales: elementos, en educacin superior en Mxico
principios y obligaciones especficas) Variable dependiente
Variable independiente Fallas de diseo Corrupcin
normativo y de
Variable interviniente
polticas pblicas
CASO UPAV
Polticas pblicas integrales, intersectoriales, participativas, universales, intergubernamentales y coordinadas
Polticas pblicas de promocin, polticas pblicas de defensa y proteccin, y polticas pblicas de concrecin y materializacin
Objetivo:
Cumplimiento de las obligaciones generales de promocin, respeto, proteccin y garanta del derecho a la educacin superior
De todo lo anterior se desprendi que la corrupcin9 funciona, en el caso de estudio, como
un obstculo o limitacin para la aplicacin de la normativa existente en materia de

8 Se entiende que la corrupcin, como se explica y justifica en el estudio, es toda conducta
educacin
(por accin usuperior,
omisin) as como
ilegal para la implementacin
y/o ilegtima que busca obtenerdeo facilitar
las polticas
algnpblicas
beneficiodiseadas
privado
en desmedro de la legalidad y/o de los principios que orientan el desarrollo de la funcin pbli-
capara
en eleste niveldeeducativo.
Estado derecho, y que involucra por lo menos a un actor pblico.

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Se entiende que la corrupcin, como se explica y justifica en el estudio, es toda conducta (por accin u
omisin) ilegalDigital
Biblioteca y/o ilegtima 33
que busca obtener o facilitar algn beneficio privado en desmedro de la legalidad
de Humanidades
y/o de los principios que orientan el desarrollo de la funcin pblica en el Estado de derecho, y que involucra
por lo menos a un actor pblico.
17

CAPTULO I. CORRUPCIN Y POLTICAS PBLICAS
CON PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS
1.1 El monstruo de mil cabezas llamado corrupcin
La mitologa griega hered al mundo una imagen fantstica y espantosa: la

Hidra de Lerna. Una gigantesca serpiente de numerosas cabezas nueve, 50,
100 o 1000, segn la fuente (Mare, 2007) con el poder de regeneracin y
multiplicacin; ah donde le era cortada una cabeza, le brotaban dos y, adems,
una de esas cabezas era inmortal. Su aliento envenenaba las aguas y secaba
los campos. Cuenta el mito que hasta cuando ella dorma, el aire ponzooso
que la rodeaba poda causar la muerte del hombre que se acercara (Borges y
Guerrero, 1967: 33).
En sentido metafrico, es comn aludir a la Hidra de Lerna para simbolizar
un mal que se renueva constantemente y que es resistente a los esfuerzos que se
realizan para erradicarlo. De ah que diversos analistas hayan utilizado esta ate-
rradora imagen (Neira, 2012; Romero, 2002) para representar la naturaleza de su
objeto de estudio: la corrupcin.
La metfora del fenmeno con el mito puede verse tambin en la diversidad de
expresiones de un mismo problema, imaginando cada cabeza del monstruo como
representacin de una manifestacin de la corrupcin. De igual forma, ayuda a
imaginar que, a veces, el propsito de acabar con la corrupcin se enfrenta con
su sorpresiva regeneracin y con el nacimiento de nuevas manifestaciones. Por
ltimo, la cabeza inmortal permite hacer alusin a la permanencia, a la persisten-
cia y constancia del fenmeno en el tiempo.
1.1.1 Corrupcin: puntos de acuerdo
Los especialistas en corrupcin coinciden en que ste no es un problema exclu-

sivo de algn pas ni de sistemas polticos particulares; en que ha existido en la
humanidad desde la presencia de algn grado de institucionalidad y normas de
convivencia, y que lo mismo puede darse en el mbito pblico que en el privado
(Gonzlez, 2003; Mny, 2011; Crdenas y Mijangos, 2006: 168-172; Zicolillo, 2010:
51-52; Vzquez, 2008: 12; Malem, 2000 y 2002; Fromow, 2003; Rabotnikof, 2003).
Como reiteradamente sealan los expertos, si bien es cierto que a partir de la
dcada de los 80 el tema se convierte en prioritario para diversas reas del cono-
cimiento (Bergsten, 2001: 7; Zicolillo, 2010: 51; Misas, Oviedo y Franco, 2005:
12), ello no significa que se tratara de algo nuevo (Gmez, 2011: 2-3). Un buen
nmero de investigadores han orientado sus esfuerzos a identificar, en el devenir
del tiempo, la presencia del fenmeno en diferentes latitudes, pocas y contex-
tos; o bien, a ubicar la preocupacin por el tema en tiempos pasados, as como
las interpretaciones que de l se hacan en otros momentos histricos (Torres,
2011; Vitelli, 2011; Gonzlez: 2003; Elliott, 2001; Corts, Estrada y Monroy,
2003). Hoy da, la opinin predominante en la doctrina es que la corrupcin se
ha dado desde la conformacin de las primeras sociedades polticas de las
que se tiene noticia (Mny, 2003: 123; Laporta, 1997: 19; Maya, 1994; Fromow,
2003: 2), e incluso se ha considerado como la segunda profesin ms antigua
del mundo (Malem, 2002: 12).
Respecto al acuerdo de que la corrupcin no es un problema de pases espe-
cficos ni de sistemas polticos particulares, cabe destacar que en los inicios de la
investigacin moderna sobre la corrupcin (dcada de los 70) sola generarse una
asociacin causal entre sta y el subdesarrollo, as como entre sta y los regme-
nes dictatoriales. No obstante, datos empricos han refutado tales acercamientos
y han demostrado que no es privativa de tales regmenes, pues tambin existe en
los pases democrticos (Vzquez, 2008: 2), y que forma parte de la experiencia
tanto del mundo en desarrollo como del industrializado (Ackerman, 2001: 49;
Malem, 2000: 17; Malem, 2002: 12; Defensora del pueblo de Per, 2009: 20-21;
Ordoez, 2008: 30).
La mayora de los autores actuales destaca, tratando de superar los acerca-
mientos iniciales al fenmeno, que la corrupcin no es un problema que se limite
CORRUPCIN Y POLTICAS PBLICAS
al mbito pblico. sta puede ser producto del abuso del poder tanto pblico
como privado y puede darse en los campos econmico, poltico y social (Maya,
1994). La literatura advierte que para conseguir propsitos ilcitos, los grupos
econmicos o de presin echan mano de los que detentan el poder del Estado
para orientar en su beneficio, o de los grupos a los que pertenecen las decisiones
y los recursos pblicos; es ms, subrayan los expertos, la corrupcin pblica no
existira si no estuvieran en juego los intereses privados que la incitan (Arroyo,
2011: 10).
En este sentido, Garzn (2003: 21-24) sostiene que la corrupcin siempre se
vincula con un sistema normativo de referencia, es decir, un conjunto de normas
(jurdicas, polticas y econmicas, entre otras) que regulan la prctica social;
entonces es razonable sostener la existencia de diversos referentes normativos a
partir de los cuales se conoce e interpreta el fenmeno de la corrupcin. De ah
que Kliksberg (2009) afirme que la existencia exclusiva de una tal corrupcin
pblica no es ms que un mito.
Dado el carcter multifactico del fenmeno y su complejidad, hoy se reco-
noce que se trata de un tema que requiere, para su anlisis y estudio, de un
enfoque multi e interdisciplinario, pues cada campo del saber, desde la ciencia
poltica hasta la economa, tiene una percepcin distinta del problema y, por lo
tanto, genera propuestas de solucin diferentes. Por ello, una orientacin terica
y metodolgica como la anotada permitira una mejor comprensin de la corrup-
cin y, por ende, el encuentro de soluciones integrales respecto a las problemti-
cas que implica (cipdh-itesm, 2009).
1.1.2 Causas y efectos de la corrupcin
El posicionamiento de la corrupcin como tema prioritario en las agendas glo-

bal y local ha venido acompaado de la generacin de una rica y diversa lite-
ratura que trata de dar cuenta del problema, sus causas y sus efectos. Estudios
sociolgicos, antropolgicos, politolgicos, econmicos, jurdicos, psicolgicos
e histricos, entre otros (Torres, 2011; Vitelli, 2011; Gonzlez, 2003; Elliott, 2001;
Corts, Estrada y Monroy, 2003; Posadas, 2006), han abonado sus esfuerzos en
pro de la comprensin de este fenmeno.

En el nivel global se han hecho estudios de percepcin de la corrupcin, dentro

de los que destacan los ndices de Corrupcin y Fuentes de Soborno, y el Barmetro
Global de la Corrupcin desarrollados por Transparencia Internacional (ti);
el ndice de Integridad Pblica del Center for Public Integrity; el ndice Global
por Cobertura en Prensa de la Asociacin Internacional de Relaciones Pblicas
y del Instituto de Relaciones Pblicas de Estados Unidos y el ndice de Opacidad
del Kurtzman Group. En el nivel regional, Brasil, Colombia, Paraguay, Per,
Venezuela y Mxico tambin han hecho estudios de percepcin y mediciones a tra-
vs de ndices en temas como transparencia, integridad y eficiencia Paraguay;
transparencia y eficiencia en el servicio pblico municipal Venezuela, y sobre
corrupcin nacional y buen gobierno Mxico (Posadas, 2006: 1-8).
La literatura reporta anlisis que cruzan informacin emprica o generan
nuevos datos, as como relaciones entre variables. Un buen nmero de estudios
muestran correlaciones significativas para el entendimiento del fenmeno, su
interaccin con el contexto social y para el diseo de polticas pblicas. Se ha
estudiado, por ejemplo, como consecuencia del crimen y como medio para su
mantenimiento y expansin; se ha percibido como inhibidora de la denuncia de
delitos; se ha tratado su reduccin ante buenos indicadores de Estado de derecho
y de rendicin de cuentas; y su impacto negativo en las decisiones de inversin
extranjera y comercio internacional (Posadas, 2006).
Uno de los temas que ms ha llamado la atencin de los doctrinarios es el
de las causas de la corrupcin o, por decirlo en trminos de menor compromiso
emprico, los factores que juegan un papel relevante para que sta pueda flore-
cer. En la literatura se localizan diversas respuestas causales, que resultan com-
plementarias y que pueden ser agrupadas en polticas, jurdico-institucionales,
econmicas y culturales (Orrego, 2000: 15-27).
Dentro de los factores polticos que favorecen la corrupcin estn, entre otros,
las prcticas clientelares, el monopolio partidista, el alto costo de la vida poltica,
el dbil concepto de legalidad al interior de los partidos polticos, la secreca en
la funcin pblica y la falta de informacin o la informacin incompleta a la que
accede la ciudadana, la descentralizacin sin desarrollo de capacidades locales,
la debilidad democrtica (poca participacin, falta de independencia de los pode-
res estatales y de medios de comunicacin) y el aumento de la complejidad social
(Orrego, 2000: 15-27).
Entre los factores jurdico-institucionales que favorecen la corrupcin

estn la asimetra entre los poderes del Estado, la falta o pobre funciona-
miento de los sistemas de planeacin, la debilidad tcnica y atributiva de los
rganos de control, la amplia discrecionalidad de los funcionarios pblicos,
la poca posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad pblica, la legislacin
no ajustada a las necesidades reales o excesivamente formalista y un deficiente
sistema de justicia (Contralora General de la Repblica de Colombia, 2006:
6; Gmez, 2011: 9-10; Laporta, 1997: 19-36; Ackerman, 2001; Fromow, 2003:
4-5; Posadas, 2006: 12; Maluk, Acua y Jackson, 2010; Rowland, 1998: 31-42;
Arjona, 2002: 22-26).
Entre los factores econmicos que favorecen la corrupcin se ubican el inter-
vencionismo estatal, los dbiles marcos de contratacin, las reformas econmicas
sin el debido resguardo institucional, la inequidad y exclusin econmica, los
bajos salarios en las entidades pblicas, los sistemas tributarios complejos, y la
intervencin de grupos de inters en la administracin pblica (Arjona, 2002:
22-26; Begovic, 2011: 5; Ackerman, 2001: 51-60).
Entre los factores culturales se encuentran la amplia tolerancia social a la
corrupcin, la cultura de la ilegalidad, el consumismo, algunas tradiciones popu-
lares, la prctica poltica clientelar; la falta de solidaridad con base en el bienestar
comn y la prdida de la dimensin valrica del servicio pblico (Orrego, 2000:
15-27; Rowland, 1998: 31-42; Arjona, 2002: 22-26).
Como se ve, lo que ayuda al despliegue de la corrupcin es diverso. En este
estudio se parte de dicha idea pero sin perder de vista, como advierte la doctrina,
que los incentivos y mecanismos que la facilitan no siempre son los mismos, pues
stos varan y adquieren notas propias segn las instituciones, pases o sectores
en los que se presenta (Kaufmann, Monte y Mastruzzi, 2011: 11).
En cuanto a los efectos del fenmeno, vale la pena destacar que desde sectores
de la doctrina econmica, durante algn tiempo (dcadas de 1970 y 1980) se hizo
notar que la corrupcin podra ser ventajosa en trminos econmicos. Se deca,
por ejemplo, que sta permita superar la demora en la toma de decisiones y que
engrasaba el funcionamiento de la maquinaria gubernamental (Ackerman, 2001;
Arjona, 2002). Sin embargo, esta tesis ha sido abandonada a partir de la mejor
comprensin del fenmeno y, ante todo, por los efectos con los que ha sido emp-
ricamente asociado (Posadas, 2006; Gmez, 2011).

Actualmente se cuenta con evidencia que demuestra que la corrupcin se

asocia con una importante lista de efectos negativos: desalienta la inversin,
disminuye los recursos pblicos, afecta la integracin del gasto gubernamental,
aumenta el costo de bienes y servicios, distorsiona los flujos comerciales inter-
nacionales, obstruye el desarrollo econmico y social, facilita las actividades del
crimen organizado, socava la legitimidad poltica, genera ineficacia gubernamen-
tal, reduce la calidad de la infraestructura y los servicios ofrecidos por el Estado,
violenta el Estado de derecho y debilita los derechos de las personas, aumenta la
incertidumbre empresarial, destruye la productividad y las actividades empren-
dedoras, transforma los vnculos civiles en relaciones clientelares, debilita
el orden social, viola el principio democrtico y abona en el surgimiento de la
cultura de la corrupcin; afecta la distribucin de la riqueza y se correlaciona
positivamente con mayores niveles de desigualdad y pobreza (Bergsten, 2001:
7-8; Ackerman, 2001: 46-49; Mny, 2003: 134; Begovic, 2005: 6-7; Maluk, Acua
y Jackson, 2010; Johnston, 2001: 85; Gmez, 2011: 17-18; Ordoez, 2008: 30-33;
Gruenberg, 2007; ILADES, 2007; Elliott, 2001; Malem, 2003).
En suma, los efectos de la corrupcin son mltiples y se inscriben en diferen-
tes campos de la vida social. Por tanto, el debate actual no se centra en la bondad
o maldad del asunto, sino en las formas de combatirlo (Jacobs y Anechiarico,
2001: 322). En otras palabras, lo relevante es determinar qu polticas pblicas
y programas son eficaces contra ella, circunstancia sobre la cual se volver ms
adelante.
Todo lo anterior ayuda a valorar positivamente las investigaciones que abo-
nan en la comprensin de un problema multidimensional, complejo y con efectos
negativos para diversos sectores. Aconseja, asimismo, la realizacin de estudios
que provean de evidencia emprica para desentraar las lgicas corruptas en
mbitos an no explorados, tal como es el caso de la corrupcin en educacin
superior, especialmente cuando la experiencia de investigacin apunta a que los
incentivos y mecanismos que facilitan la corrupcin varan y adquieren notas
propias segn las instituciones, pases o sectores en los que se desenvuelve. El
conocimiento sobre los factores reales, ya sean polticos, jurdico-instituciona-
les, econmicos o culturales, puede dar luz sobre aquello que coadyuva con la
corrupcin en la educacin superior y sobre las fallas en el diseo o aplicacin,
tanto de la normativa como de las polticas pblicas de combate a la corrupcin.
1.1.3 Concepto de corrupcin, puntos de anlisis
Un tema en el que no hay acuerdo entre analistas es el relativo al concepto de

corrupcin y a la forma en la que deben ser clasificados sus enfoques (Arroyo,
2011: 2-8; Del Castillo, 2001: 377-378; Corts, Estrada y Monroy, 2003: 159-173;
Arjona, 2002: 5-13; Khan, 2001: 263-264). No obstante, puede sostenerse, salvando
diferencias terminolgicas y categoras duplicadas, que los enfoques conceptua-
les de la corrupcin son: lingstico, sociocultural, del escndalo, tico-moral,
del mercado, de inters pblico y legal.
La visin lingstica ve a la corrupcin como la accin y efecto de corrom-
per, como el hecho de generar una alteracin o vicio en algo (Gonzlez, 2003:
66; Posadas, 2006: 23). Este acercamiento pone el acento en la desviacin de
un estado ideal o condicin natural. La ventaja del enfoque es que resulta com-
prensivo, pues permite la integracin de un gran nmero de hiptesis: la accin,
la inaccin, el mbito pblico y privado, y su aplicacin a cualquier campo de la
actividad humana. La desventaja radica en que no hay acuerdo sobre lo que debe
entenderse por estado ideal o condicin natural y no permite distinguir la
corrupcin de otro tipo de conductas aledaas a sta, o bien, de la simple imperi-
cia o ineficacia (Atienza, 2007: 16-17; Malem, 2000: 28; 2002: 23-31; cipdh-itesm,
2009: 37-38; ilades, 2007; Corts, Estrada y Monroy, 2003).
El enfoque sociocultural seala que, para poder definir la corrupcin, se debe
identificar en la dinmica social qu es aquello a lo que una comunidad deter-
minada califica como corrupto (Posadas, 2006: 32; Khan, 2001: 264; Boniolo,
2009: 105-129). Lo positivo de esta visin es que proporciona una imagen, con
base emprica, de aquello que se entiende como corrupto en un lugar y tiempo
especficos, pero su limitante radica en la imposibilidad que presenta para asu-
mir cualquier perspectiva normativa del fenmeno, pues se encuentra sujeto a la
variabilidad de tiempo, espacio y cultura (Corts, Estrada y Monroy, 2003).
La visin del escndalo asume que es corrupto todo acto que, de hacerse
pblico, conduce al escndalo, ya que compromete un valor o una tica y, al
hacerlo, conmueve a la opinin colectiva (Mny, 2011: 8-12; Arroyo, 2011: 3-4).
Sin embargo, lo anterior depende de mltiples factores, tales como los actores
polticos participantes, el acto sujeto a debate o la naturaleza de los hechos incri-
minados, la funcin de la prensa o de los jueces y el tipo de ciudadana, entre

otros. De ah que esta perspectiva puede llevar a una visin relativista o sesgada
del fenmeno.
En el enfoque tico-moral, la corrupcin es un atentado contra normas, prin-
cipios y valores bsicos para la existencia de un orden social justo y razonable
(Arroyo, 2011; Arjona, 2002). La importancia de la perspectiva radica en que
recupera un campo esencial para la comprensin del problema y proporciona un
fundamento para visiones normativas del fenmeno; sin embargo, ignora otras
facetas del problema, tales como las de los diseos institucionales, los incentivos
econmicos o las prcticas sociales. Adems, una perspectiva purista del enfo-
que puede llevar al desconocimiento de las dificultades prcticas de sus postula-
dos, del aprendizaje histrico social del fenmeno, y a la conclusin de que todos
los casos de corrupcin son moral o ticamente reprochables, situacin que la
doctrina se ha encargado de desmentir (Arroyo, 2011; Rabotnikof, 2003: 52-54;
Garzn, 1997: 39-41; 2003: 19-21).
El enfoque del mercado sostiene la idea de que la corrupcin es una conducta
que conlleva siempre algn tipo de decisin econmica tomada por un servidor
pblico (Corts, Estrada y Monroy, 2003); enfatiza la existencia de un mercado
en el que oferentes y demandantes deciden de forma racional al tratar de maximi-
zar su utilidad (Arjona, 2002). Esta visin proporciona un marco de comprensin
de los incentivos y desincentivos en la lgica econmica, pero ignora, al igual que
la visin tico-moral, otras facetas del problema, y reduce los incentivos a lo eco-
nmico, cuando stos bien pueden ser polticos, sociales o de estatus, entre otros
(Kliksberg, 2009; Misas, Oviedo y Franco, 2005; Malem, 2002).
La perspectiva del inters pblico ve a la corrupcin como destructiva para
el inters pblico (Corts, Estrada y Monroy, 2003; Khan, 2001: 264), pues sta
supone favorecer los intereses privados por encima de lo colectivo. Esta visin
incorpora las nociones de lo pblico, poder y dao causado; intenta retener un
aspecto tico importante de la corrupcin, esto es, el dao que genera respecto
a bienes socialmente valorados, lo cual le permite distinguir entre casos tri-
viales de corrupcin y casos de alto impacto social. La dificultad del enfoque
est en la amplia discusin respecto a qu debe entenderse por inters pblico
(Johnston, 1997: 5).
Finalmente, desde la visin legal, la corrupcin es el acto por el cual un fun-
cionario acta contra la ley para favorecer intereses particulares y obtener una
ventaja personal (Corts, Estrada y Monroy, 2003). Aqu el trmino se utiliza

para agrupar varios tipos penales que corresponden a la idea general de abuso
del poder encomendado (cipdh-itesm, 2009). Corrupto es aquello que la ley
define como tal (Johnston, 2001). Las ventajas del enfoque residen en que provee
seguridad respecto a aquello que se entiende como corrupto en un lugar y tiempo
determinados, y que es respaldado por una estructura jurdico-institucional que
se supone debe hacerlo efectivo. Sin embargo, sus debilidades se muestran en
que no necesariamente el concepto legal se corresponde con el social; rara vez las
prcticas corruptas se limitan a lo que las leyes establecen; el acento se pone en
el aspecto formal de la ley y no en los valores o principios que dan origen a sta, y
pierde de vista que el mismo proceso de creacin de la ley puede ser secuestrado
por la corrupcin (Orrego, 2000; Mny, 2003: 125-126; 2011: 8-12; Posadas, 2006:
32; Maya, 1994; Del Castillo, 2001: 377; Lpez, 2004: 7).
Cada uno de los enfoques sealados aporta elementos para el anlisis, la dis-
cusin y el diseo de acciones respecto a la corrupcin, pero los que resultan ms
adecuados son el enfoque legal y el del inters pblico, debido a la incapacidad
del enfoque lingstico para deslindar el fenmeno de la corrupcin de otros
adyacentes; la notoria limitacin de los enfoques del mercado y tico-moral al
concentrarse en slo uno de los campos implicados en el fenmeno, y por la inca-
pacidad de los enfoques sociocultural y del escndalo de generar un marco obje-
tivo de valoracin.
Si bien es cierto que la idea de corrupcin puede variar de cultura en cultura,
tambin lo es que hay prcticas aceptadas como corruptas en los ms dismbolos
tiempos y espacios. La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
(cnucc), firmada y ratificada por 140 Estados y con 19 pases en proceso de rati-
ficacin, determina los tipos penales de soborno, peculado, trfico de influencias,
abuso de funciones, enriquecimiento ilcito, blanqueo del producto del delito,
encubrimiento y obstruccin de la justicia (art. 15, 17, 18, 19, 20, 23, 24 y 25). La
Convencin Interamericana contra la Corrupcin (cicc), con 34 pases signa-
tarios, recoge los de soborno, enriquecimiento ilcito, malversacin, uso inde-
bido de atribuciones y facultades, ejercicio indebido de funciones y operacin
con recursos de procedencia ilcita (art. VI, VIII, IX y XI). Ambas convenciones
determinan que no es requisito para la configuracin de actos de corrupcin que
se produzca un dao patrimonial al Estado, y que el catlogo de conductas queda

abierto al acuerdo entre dos o ms de los Estados signatarios (art. 3 y 23.2b de la

cnucc; XII y VI2 de la cicc).
A pesar de que es aceptable el postulado de la doctrina respecto de que los
actos de corrupcin no se agotan en el catlogo ofrecido por las leyes y que no
siempre stas responden a la idea de corrupcin que pueden tener las personas,
tambin es razonable admitir, primero, que los tipos comprendidos en los docu-
mentos citados son comprensivos respecto a lo que la mayora de las personas
suelen asociar con la idea de corrupcin; segundo, que justo bajo la comprensin
de que la corrupcin se renueva y sofistica a medida que se le ataca, las convencio-
nes no establecen sus catlogos de forma definitiva, sino que, por el contrario, los
dejan abiertos a la identificacin, por parte de los Estados, de nuevas conductas
que puedan ser denominadas como corruptas.
Por lo que respecta al hecho de que los actos corruptos no se limitan a lo defi-
nido por las leyes penales, debe anotarse que el enfoque legal ha comprendido esta
limitacin. Las convenciones citadas afirman que las obligaciones estatales de com-
bate a la corrupcin no se agotan con la tipificacin de delitos, sino que stas, entre
otras cosas, incluyen la generacin de sistemas de denuncia de actos de corrupcin
y para la proteccin de denunciantes; la formacin tica y sobre responsabilidades
del personal del servicio pblico; la creacin de rganos que prevengan, detecten y
sancionen la corrupcin; la generacin de polticas pblicas coordinadas que pro-
muevan la participacin social, el imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos
pblicos, la transparencia y rendicin de cuentas; y la evaluacin peridica de nor-
mas jurdicas y medidas administrativas a fin de garantizar su eficacia (art. III de la
cicc y art. 5-13 de la cnucc). En suma, la tipificacin no es una medida aislada, sino
que se acompaa, desde el enfoque legal, de medidas comunicativas, administrati-
vas, educativas, laborales y de polticas pblicas, entre otras.
Adems, el enfoque legal sortea obstculos insalvables en otras aproximacio-
nes tericas. Al menos desde los instrumentos comentados, incorpora la corrup-
cin tanto del mbito pblico como privado; no restringe los beneficios obteni-
dos a las ganancias econmicas (Arroyo, 2011: 13), sino que los deja en frmula
abierta de beneficio indebido y define las conductas corruptas tanto por accin
como por omisin (Corts, Estrada y Monroy, 2003). Asimismo, al ser normas
de carcter universal y regional de amplia aceptacin, suponen la posibilidad de
comparacin entre equivalentes normativos de los Estados Parte de stas.
Sin embargo, an subsisten problemas en el enfoque legal, entre stos, el

abandono de los principios y valores que son el origen de las disposiciones repre-
sivas (Orrego, 2000; Mny, 2003: 125-126; 2011: 812; Laporta, 1997: 20-22; Malem,
2002: 32-35); la idea de que la ley es neutral y objetiva (Posadas, 2006: 32; Maya,
1994), y el hecho de que, en ocasiones, la ley ignora partes vitales del problema
o responde, por la corrupcin misma, a los propsitos de grupos de inters (Del
Castillo, 2001: 377; Lpez, 2004: 7). De ah que la corrupcin deba ser conceptua-
lizada no slo como violacin de leyes penales, sino tambin de los principios del
Estado de derecho, entendido ste como el que garantiza el imperio de la ley, la
responsabilidad de los servidores pblicos, el control judicial de la constituciona-
lidad y convencionalidad, y el respeto, proteccin y garanta de los ddhh (Daz,
2002: 68-69; Vzquez, 2002: 111; Wielandt y Artigas, 2007: 33; onu, 2004: 5). Los
principios del Estado de derecho deben ser conceptualizados como el medio
para suplir la insuficiencia normativa y para la orientacin del sistema jurdico
respecto al logro de fines, esto es, la realizacin de los ddhh (lvarez, 2004: 151;
Adame, 2005: 3027-3028; Herdegen, 2005: 158; Dworkin, 1984: 61; Alexy, 1993: 81;
Ferrajoli, 1998: 907-912; Cianciardo, 2003: 893 y 903).
La inclusin explcita de los principios del Estado de derecho en el concepto
de corrupcin tiene significativos efectos en los mbitos de interpretacin y apli-
cacin de las normas jurdicas, pues no slo implica que el campo penal est
involucrado en su combate, sino que supera el legalismo criticado al enfoque
jurdico de la corrupcin y hace compatible el concepto de sta con la idea de
proteccin de los ddhh (Bacio-Terracino, 2008). En este sentido, la idea de inte-
rs pblico entra en conexin inmediata tanto con la idea de Estado de derecho
como con la de polticas pblicas. En el primer caso porque la bsqueda del inte-
rs pblico constituye una obligacin para todo Estado de derecho (Baza, s.a.)
y, en el segundo, porque las polticas pblicas son medios para la solucin de pro-
blemas y deben responder a las necesidades pblicas, ya que de no hacerlo podrn
ser polticas de carcter privado o gubernamental, pero no pblicas (Del Castillo
y Mndez, 2012: 34). As, el combate a la corrupcin, por los efectos negativos
que provoca en los diferentes aspectos de la vida social, es un asunto de inters
pblico, enmarcado en la idea de Estado de derecho antes dicha.
Lo anterior es especialmente relevante para el problema que se plantea en
este estudio, pues una visin jurdica estrecha no slo tiene la capacidad de impe-

dir el combate a la corrupcin, sino la de convertirse en una va de descargo y de

impunidad para conductas altamente lesivas para el inters pblico.
Los principios del Estado de derecho que deben ser gua para la conducta de
los servidores pblicos y para la identificacin e interpretacin de los casos de
corrupcin, a fin de evitar la vulneracin a los ddhh, son eficacia, eficiencia, hon-
radez, igualdad y no discriminacin, imparcialidad, legalidad, lealtad, transpa-
rencia y rendicin de cuentas (Cdigo de Conducta para los Titulares de Cargos
Pblicos de la onu; Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica; Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, Cdigo de Conducta de la
Administracin Pblica Federal).
Al tenor de lo dicho, en este estudio, corrupcin es toda conducta (por accin
u omisin) ilegal y/o ilegtima que busca obtener o facilitar algn beneficio pri-
vado en desmedro de la legalidad y/o de los principios que orientan el desarrollo
de la funcin pblica en el Estado de derecho, y que involucra por lo menos
a un actor pblico. Este concepto se despliega a partir de las categoras analticas
que se concentran en la tabla 1.1, y constituye la gua conceptual para la identifica-
cin de prcticas corruptas en el caso que se estudia en este documento.
El concepto asumido, junto con la caracterizacin de las categoras que lo
integran, es especialmente relevante para el estudio porque permite abrir los res-
tringidos mrgenes de los tipos penales para captar todas aquellas conductas que
se corresponden en sus rasgos base con conductas susceptibles de ser calificadas
como corruptas, superando as el formalismo extremo por el que es criticada la
perspectiva jurdica y coadyuvando en la visibilizacin de los valores y principios
que sirven de base al propio Estado de derecho y que orientan al inters pblico.
En este sentido, desde la perspectiva legal, el concepto adoptado recoge todas las
prcticas corruptas reconocidas y aquellas que resultan anlogas; en tanto que
desde la perspectiva del inters pblico se observa que las prcticas corruptas
pueden obstruir la eficacia de las polticas pblicas, es decir, el logro o concrecin
de resultados positivos para el inters pblico. Pngase pues atencin en la forma
en que se despliega el concepto aludido.
Tabla 1.1 Categoras analticas de la corrupcin

Dimensin
Categora
analtica
Subdimensin Concepto
Por accin Ejercicio de la posibilidad de hacer.

Conducta
Por omisin Abstencin de hacer.
Ejercicio indebido del Incumplimiento o realizacin de actividades incorrectas por las cuales su conducta no
servicio pblico se ajusta a las caractersticas deseadas y obligadas de su trabajo.
Abuso de autoridad Uso de las funciones encomendadas ms all de las facultades reconocidas, en perjui-
cio de particulares o de la propia administracin pblica.
Coalicin de servido- Asociacin delictuosa de servidores pblicos para afectar la buena marcha de la
res pblicos administracin pblica, sea porque toman medidas opuestas a las que determina una
ley, porque impiden su ejecucin o no la observan cuando se trata de ejecutarla o bien
dimitiendo a sus puestos con el objeto de que cese o se suspenda la actividad de la
administracin pblica en cualquiera de sus ramas.
Uso indebido de atri- Otorgamiento indebido de beneficios de cualquier naturaleza a s mismo o a terceros.
buciones y facultades
Concusin Cuando de forma arbitraria por s o por otro sujeto se exige el pago de un impuesto,
Corrupcin
multa o cualquier retribucin, que pertenece o est destinado al erario pblico.

Ejercicio abusivo de Cuando para s o para personas allegadas al servidor pblico, indebidamente se conceden
funciones beneficios de cualquier naturaleza por los cuales se obtiene un provecho econmico
Ilegal
o cuando otorga informacin que posea, por razones de su encargo, y sta no sea del
conocimiento pblico, obteniendo un lucro indebido para s o personas allegadas a l.
Intimidacin Uso de la violencia de cualquier tipo, por s o por interpsita persona, para presionar
a otro sujeto, antes, durante o despus de la presentacin de denuncia, querella o
informacin de cualquier tipo, respecto de la comisin de una conducta delictiva o
falta de cualquier naturaleza en donde est involucrado el propio servidor pblico y
otros sujetos.
Encubrimiento Se comete por quien, despus de la ejecucin de un delito y sin haber participado en
l, adquiere, recibe u oculta el producto de aquel; presta auxilio o cooperacin al autor;
oculta o favorece el ocultamiento de los responsables o de los instrumentos; no presta
auxilio para la investigacin, una vez requerido por la autoridad; no procura impedir su
consumacin; altera la escena del crimen o desva u obstaculiza investigaciones.
Trfico de influencias Valerse del cargo para obtener para s o para personas vinculadas por afectos o
motivos pecuniarios, ventajas en la resolucin de negocios pblicos, los cuales le
proporcionan al propio funcionario pblico o a las personas ligadas a l, beneficios de
orden econmico.

Dimensin
Categora
analtica Subdimensin Concepto
Cohecho Cuando el servidor pblico, por s o por interpsita persona, solicita o recibe
indebidamente dinero u otro instrumento econmico, para hacer o dejar de hacer
algo justo o injusto, relacionado con sus funciones. Se equipara al cohecho y se
castiga igual a quien ofrezca dinero o el instrumento econmico para la actuacin
del servidor pblico.
Peculado Cuando el servidor pblico o sujeto obligado a la custodia de bienes pblicos, los dis-
trae de su objeto para su beneficio o de sus allegados, o para causar daos a terceros.
Enriquecimiento Cuando el servidor pblico no puede acreditar el legtimo aumento de su patrimonio
Ilegal
ilcito o la legtima procedencia de los bienes a su nombre, o de aquellos, respecto de los

cuales se conduzca como dueo.
Operacin con bienes Conducta de cualquier persona que por s, o a travs de otra adquiera, enajene, ad-
de procedencia ilcita ministre, custodie, cambie, deposite, d en garanta, invierta, transporte o transfiera,
dentro del territorio nacional, de ste hacia el extranjero o a la inversa, recursos,
derechos o bienes de cualquier naturaleza, con conocimiento de que proceden o re-
presentan el producto de una actividad ilcita, con alguno de los siguientes propsitos:
ocultar o pretender ocultar, encubrir o impedir conocer el origen, localizacin, destino
o propiedad de dichos recursos, derechos o bienes, o alentar alguna actividad ilcita.
Corrupcin
Eficacia Capacidad para lograr los fines de inters general que se desean o esperan.
Eficiencia Optimizacin en el uso de los recursos materiales y humanos con los que se cuenta
para el logro de los fines planteados.
Honradez No utilizar cargo pblico para obtener provecho o ventaja personal o favor de terceros,
ni buscar o aceptar compensaciones o prestaciones de cualquiera que pueda compro-
meter su desempeo. Implica integridad en el obrar.
Igualdad y no discri- Todas las personas son iguales en virtud de su dignidad intrnseca, todas tienen
minacin derecho al disfrute de sus derechos sin discriminacin por motivo de raza, color,
sexo, origen tnico, edad, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole; origen
Ilegtima
nacional o social, discapacidad, propiedades, nacimiento, condicin econmica u otra

condicin.
Imparcialidad Valoracin y actuacin conforme a los intereses pblicos, sin desviacin por intereses
personales o de grupos de presin pblicos o privados.
Lealtad Las acciones y decisiones del servidor pblico deben dirigirse a la satisfaccin de las
necesidades e intereses de la sociedad, por encima de intereses particulares ajenos
a la colectividad. El inters social est estrechamente relacionado con los derechos
fundamentales.
Legalidad Demanda la sujecin de todos los rganos estatales al derecho.
Rendicin de cuentas Los servidores pblicos deben dar cuenta, explicar y justificar sus actos a los
ciudadanos.
Dimensin
Categora
analtica
Subdimensin Concepto
Responsabilidad Responder por el trabajo desarrollado, los resultados de stos y el respeto, o no, de las
Ilegtima
polticas pblicas definidas por el gobierno.

Transparencia La informacin de las organizaciones polticas y burocrticas debe estar abierta al
escrutinio pblico.
Econmicos Se refieren a cualquier ganancia traducible en trminos pecuniarios. Por ejemplo:
dinero, joyas, bienes.
Corrupcin
Polticos Se refieren a cualquier ventaja obtenida en el marco de la actividad poltica. Por

ejemplo: un mejor posicionamiento poltico para s mismo o para los grupos a los que
Beneficios
pertenece, el triunfo en elecciones, nombramientos polticos, designacin para la

realizacin de funciones pblicas, etctera.
De estatus Se refieren a cualquier mejora en la posicin que la persona ocupa en la sociedad o
dentro del grupo social. Por ejemplo: adquisicin de posiciones sociales, profesionales,
en fundaciones, etctera.
Derechos (o de Se refieren a cualquier tipo de ganancia ilegal y/o ilegtima. Por ejemplo: la obtencin
cualquier otro tipo) de una concesin, franquicia, ttulo, etctera.
1.1.4 Polticas pblicas de combate a la corrupcin:

comparativo entre directrices internacionales, diseo
institucional y poltica pblica vigente en Mxico
El desarrollo doctrinal alcanzado en materia de corrupcin, ligado a la preocupa-

cin que el problema genera, ha propiciado la concrecin, a travs de instrumen-
tos internacionales, de directrices para el diseo de polticas pblicas de combate
a la corrupcin, respecto a las cuales Mxico est obligado pues ha suscrito la
cicc y la cnucc, las cuales entraron en vigor el 1 de julio de 1997 y el 14 de
diciembre de 2005, respectivamente.
El Estado tiene la obligacin de prevenir la corrupcin a travs de polticas
pblicas dirigidas a los sectores pblico y privado, el Poder Judicial, el Ministerio
Pblico y la sociedad en general. De igual forma debe legislar en la materia y apli-
car dicha legislacin, y cooperar en el tema con Estados y organizaciones. Estas
obligaciones implican requisitos mnimos obligatorios; deberes que corresponde
al Estado valorar para su adopcin y medidas que quedan a su pleno arbitrio

(onucdd, 2006). Aqu interesan slo las obligaciones de carcter ineludible y sus
implicaciones en el diseo institucional y de polticas pblicas.
Prevenir implica disear y aplicar polticas pblicas que promuevan la par-
ticipacin social y que reflejen los principios de legalidad, debida gestin de
los asuntos y bienes pblicos, integridad, transparencia y rendicin de cuentas
(art. 5, cnucc). Al respecto, el Estado debe contar con un rgano encargado
de las polticas de prevencin, de su coordinacin y supervisin, as como del
aumento y difusin del saber sobre prevencin; ste debe ser independiente y
dotado de recursos y personal especializado (art. 6, cnucc). En Mxico, estas
tareas han sido encomendadas a la Secretara de la Funcin Pblica (art. 10 y 37
de Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal); sin embargo, sta no
ha sido dotada de independencia para la realizacin de sus tareas, pues depende
del Ejecutivo Federal; tampoco cuenta con criterios claros de especializacin,
pues los perfiles de sus titulares muestran que su designacin ha obedecido ms
a criterios polticos que de conocimiento y especializacin en la materia, ni con
una atribucin global para el combate a la corrupcin, pues su competencia
se limita a la administracin pblica federal (Dussauge, 2010), lo cual otorga
una importante discrecionalidad en el combate a la corrupcin a las entidades
federativas.
En prevencin, los estados tambin deben contar con rganos especializados
en la aplicacin de la ley contra delitos de corrupcin facultados para recibir
denuncias, realizar investigaciones y sancionar prcticas corruptas (art. 36 de
la cnucc). En el caso de Mxico, compete esta tarea a la Procuradura General
de la Repblica (pgr) y a sus anlogas de las entidades federativas, a travs del
Ministerio Pblico y de las unidades especializadas en delitos cometidos por ser-
vidores pblicos (art. 102 A de la cpeum; art. 2, fraccin XXI del Reglamento de
la Ley Orgnica de la PGR); sin embargo, igual que sucede en el caso de la sfp, la
pgr y sus anlogas estatales, son dependientes del Ejecutivo, lo que las priva de
facto de la autonoma necesaria para garantizar el efectivo combate a la corrup-
cin. Adems, son entidades que observan a la corrupcin desde el prisma exclu-
sivo del derecho penal y sus principios regentes;9 razn por la que su trabajo se
9 Por ejemplo, el principio de legalidad conforme al cual slo pueden castigarse conductas
descritas expresamente como delitos, prohbe la analoga, la costumbre o la mayora de razn
para la interpretacin y aplicacin de normas penales y exige la estricta satisfaccin de todos y
ve sujeto a las limitaciones y crticas que el enfoque legal purista recibe desde la
doctrina. Debe destacarse el hecho de que la misma estructura de persecucin de
los delitos de corrupcin en Mxico los encajona en el mbito de los servidores
pblicos, lo cual, como se ha visto, es errneo. Adicionalmente, no se cuenta con
evidencia de que las unidades especializadas en delitos cometidos por servidores
pblicos estn capacitadas para la correcta investigacin de conductas que, como
la que nos ocupa, son altamente complejas, dificultosas en su estudio por la secre-
ca que las caracteriza y que requieren de tcnicas de investigacin altamente
sofisticadas y con apoyo institucional decidido.
Otro deber de prevencin del Estado es adoptar medidas de transparencia
en la administracin pblica, lo que implica implantar normas y procedimientos
para el acceso a la informacin sobre organizacin, funcionamiento y procesos de
toma de decisiones; la simplificacin de procedimientos para facilitar el acceso
del pblico a las autoridades encargadas de la adopcin de decisiones y la publi-
cacin de informacin sobre los riesgos de corrupcin (art. 10, cnucc). La Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin y sus similares locales expresan esta pre-
ocupacin en el pas. En todo caso, el reto en este mbito consiste en asegurar el
cumplimiento efectivo de las normas existentes y garantizar un mayor equilibrio
en el desarrollo y ejecucin de stas entre entidades federativas, pues se obser-
van enormes disparidades entre los estados de la repblica, y hacer accesibles los
mecanismos a los sectores ms vulnerables de la poblacin (Dussauge, 2010: 238).
Tambin se debe fomentar la participacin social (art. 13, cnucc) en la pre-
vencin y lucha contra la corrupcin, as como actividades dirigidas a generar
conciencia sobre la presencia, causas y gravedad del problema. Esto implica
acciones que incluyan a la sociedad en la toma de decisiones, la transparencia y
el acceso a la informacin; programas de comunicacin y educacin, as como
medios para la denuncia de actos corruptos. As, puede destacarse la existencia
en el pas, con desarrollos la mayor parte de las veces muy diferenciados, de figu-
ras como los testigos y contraloras sociales, los observatorios ciudadanos, los
comits o consejos de participacin ciudadana y las campaas de concienciacin
social emprendidas durante las ltimas dcadas.
cada uno de los elementos que integran el tipo penal para estar en posibilidad de fincar respon-
sabilidad penal.

Las directrices en materia de prevencin en el mbito pblico obligan

al Estado a instaurar un servicio civil de carrera, promover la transparencia
y evitar el conflicto de intereses (art. 7, cnucc). De igual forma, promover la
integridad, honestidad y responsabilidad entre los servidores pblicos (art. 8,
cnucc) mediante la elaboracin y aplicacin de cdigos de conducta, sistemas
de denuncia y aplicacin de medidas disciplinarias. En este punto es importante
destacar que, en Mxico, el desarrollo del servicio civil de carrera es dispar
tanto en el nivel gubernamental como en el institucional y sectorial. ste puede
ir desde el avance concreto medido a travs de indicadores, hasta la simple simu-
lacin de reforma (Martnez, 2006). Es un tema en el que la corrupcin misma,
las prcticas clientelares, partidistas, y el sentido patrimonialista que suele darse
a la prestacin del servicio pblico han obstaculizado el avance deseable. En lo
referente a la promocin de cdigos de conducta para los servidores pblicos, es
destacable la expedicin del Cdigo de Conducta de la Administracin Pblica
Federal y del Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin, pero igual-
mente el hecho de que los tribunales los estn relegando al campo de las normas
de conciencia y de inaplicacin en el campo jurdico (Tribunales Colegiados de
Circuito, 2010: 2250).
Por ltimo, el Estado debe tomar medidas de transparencia y rendicin de
cuentas de gestin de la hacienda pblica, lo cual implica, como mnimo (art. 9,
cnucc), la existencia de mecanismos de aprobacin del presupuesto, de informa-
cin sobre ingresos y gastos; de normas de contabilidad y auditora, y de supervi-
sin; sistemas de control interno y de la aplicacin de medidas correctivas en caso
de incumplimiento. Mxico cuenta formalmente con todos estos elementos, los
cuales se materializan a travs de mecanismos o instrumentos como la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y sus equivalentes locales; el
procedimiento administrativo aplicable a las faltas cometidas por los servidores
pblicos; la existencia de la Auditora Superior de la Federacin (asf); el Cdigo
de Conducta de la Administracin Pblica Federal, y la an reciente Ley Federal
Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas,10 entre otros. Sin embargo, algunos
de estos instrumentos y mecanismos tambin son objeto de observacin. As, en el
caso de la asf, se ha destacado la necesidad de avanzar en la realizacin de audito-
10 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2012.
ras centradas en resultados y desempeo; de mejorar sus capacidades, esquemas

de trabajo y transparencia institucional y de buscar un mecanismo que la provea
de imparcialidad poltica, pues al ser dependiente de la Cmara de Diputados, ve
limitada su libertad para seleccionar las auditoras y su potencialidad de actuacin
se ve menguada por el juego poltico (Dussauge, 2010: 236-237).
En cuanto al deber de legislar, el Estado tiene que tipificar los delitos de
soborno (activo, pasivo, de extranjeros y organizaciones internacionales), pecu-
lado, apropiacin indebida o desviacin de bienes pblicos, blanqueo de dinero,
obstruccin de la justicia y de participacin como cmplice, colaborador o insti-
gador. Tambin debe considerar tipificar trfico de influencias, abuso de funcio-
nes, enriquecimiento ilcito y encubrimiento (art. 15-18, 19-22, 23-25 y 27, cnucc),
hiptesis todas recogidas por la ley penal del pas.
Adems, el Estado debe fijar trminos de prescripcin relativamente largos y
sanciones que tengan en cuenta la gravedad del delito (art. 26, 29 y 30, cnucc).
En Mxico, a nivel federal, la pena ms alta (cohecho, peculado y enriqueci-
miento ilcito) es de 14 aos (art. 222-224 del CPF) y no se establece regla especial
de prescripcin, razn por la que es de ocho aos en promedio y no puede ser
menor de tres (art. 105-108 del CPF). Aun con lo deleznable que pueda parecer
la comparacin, debe destacarse que la pena en Mxico para el homicidio cali-
ficado es de 30 a 60 aos de prisin; dicha conducta se traduce, sin duda, en una
dolorosa e irreparable prdida para los familiares de la vctima, pero no deja de
llamar la atencin que conductas corruptas que pueden traducirse en resultados
similares e incluso de mayor alcance, como lo es el de la sustraccin de recur-
sos destinados a la vacunacin de menores o la aceptacin de sobornos para la
ubicacin de empresas contaminantes que afectan la salud o provocan la muerte
de poblaciones o de comunidades especficas, cuentan con penas y trminos de
prescripcin mucho ms bajos.
El Estado tambin debe garantizar que la intencin como elemento del tipo
pueda inferirse de situaciones fcticas y que el sistema de pruebas responda a esta
garanta (art. 28, cnucc), situacin que es insatisfecha por el pas a la luz del cap-
tulo IX del cppf relativo al valor jurdico de la prueba, y en especial al art. 285,
conforme al cual todos los medios de prueba diversos a los documentos pblicos,
la inspeccin y la confesin apegada a los requisitos de ley (art. 287), constituyen
meros indicios, y corresponde a los tribunales apreciar su valor (art. 286).

Por ltimo, el Estado debe generar medios de indemnizacin para las vctimas
y para la proteccin de testigos, peritos, vctimas y para quienes colaboren en
la investigacin y enjuiciamiento de delitos de corrupcin (art. 35, cnucc). En
Mxico an no existen mecanismos de proteccin para denunciantes de corrup-
cin ante posibles represalias,11 ni tampoco se ha legislado en materia del resarci-
miento de vctimas de este tipo de delitos.
Por su parte, la poltica pblica vigente del pas tiene como objetivos cen-
trales: 1) consolidar las agendas de acceso a la informacin, transparencia y
rendicin de cuentas; 2) fortalecer la fiscalizacin de recursos y el control
interno de la administracin pblica; 3) contribuir al desarrollo de la cultura
de la legalidad, tica y responsabilidad pblica; 4) institucionalizar la vincu-
lacin y participacin ciudadana en el combate a la corrupcin y en la mejora
de la transparencia y la legalidad; 5) establecer medios de coordinacin en la
administracin pblica federal, y 6) combatir la corrupcin en las institucio-
nes federales que participan en la prevencin, investigacin y persecucin de
los delitos, as como en la ejecucin de sanciones penales (sfp, 2008). Como
puede verse, las polticas nacionales de combate a la corrupcin estn orien-
tadas a la satisfaccin de las obligaciones generales contradas en la materia,
pero no tienen el carcter integral, intersectorial, intergubernamental y coor-
dinado (Jimnez, 2007; Guendel, 2002; Gonzlez, 2008) que se requiere, slo
medianamente integran el carcter participativo y se insertan en un diseo
institucional que en muchos sentidos no es el adecuado respecto al objetivo
que persiguen.
11 Cabe destacar que la Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas incluye la fi-
gura de proteccin de denunciantes de actos de corrupcin. Sin embargo, lo hace en el marco
del diseo y supervisin de mecanismos de autorregulacin que deberan asumir las personas
fsicas y morales que participan en contrataciones pblicas y transacciones comerciales, de ah
que la proteccin de denunciantes se observa como una tarea que deberan asumir tales per-
sonas como parte del diseo de autorregulacin y no como una obligacin estatal especfica
(art. 33, lfacp).
1.2 Enfoque de polticas pblicas con

perspectiva de derechos humanos
Las polticas pblicas constituyen un campo multi e interdisplinario de conoci-

miento, cuyo objeto de estudio son las decisiones gubernamentales y las polticas
pblicas en s mismas, entendidas como cursos de accin que buscan resolver
problemas pblicos. Estudian cmo, por qu y para qu los gobiernos adoptan
determinadas decisiones y medidas, y actan o no frente a los problemas que se
les presentan (Parsons, 2009: 31-32; Merino, 2008). El surgimiento y desarrollo
de este campo de estudio obedece a la necesidad de dotar de racionalidad a las
decisiones y acciones gubernamentales. Dado que las polticas deben guiarse
por el inters pblico y se realizan con recursos tambin pblicos, los objetivos,
los mecanismos y los procedimientos utilizados deben encaminarse a lograr el
mayor bienestar posible de la forma ms eficiente (Vzquez y Delaplace, 2011: 10).
El enfoque de polticas pblicas con perspectiva de ddhh es una visin que
surge, entre otras cosas, de la necesidad de llevar el discurso de los ddhh a la
prctica concreta (Vzquez y Delaplace, 2011; Cunill, 2010). Lo particular del
enfoque reside en que asume que el objetivo de las polticas pblicas debe ser
la realizacin de los ddhh, a diferencia de la visin clsica de las polticas que
est orientada a la solucin de problemas concretos. En tal orden de ideas, este
enfoque se singulariza frente a la propuesta clsica y pone a tono la teora de las
polticas pblicas con el compromiso asumido por los estados en la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos, celebrada en 1993 en Viena, de realizar diagns-
ticos y planes de accin en materia de ddhh que les permitan identificar medidas
para mejorar su ejercicio (Vzquez y Delaplace, 2011: 55).
El enfoque de polticas pblicas con perspectiva de ddhh constituye una
aproximacin terica que reconoce que el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (didh), as como su interpretacin y aplicacin por parte de los rga-
nos facultados para ello, ofrece una orientacin general y brinda conceptos,
reglas y principios que reconocen a las personas como titulares de derechos (no
como simples beneficiarios de ayuda gubernamental, lo que dota a los derechos
de exigibilidad), y que deben guiar la formulacin, implementacin y evaluacin
de las polticas pblicas (Ochoa, 2011: 1-2; Cunill, 2010: 2-17; Canto, 2010: 78-79;
oacnudh, 2006: 15-31). Para este enfoque, los ddhh son el fundamento para la

formulacin y ejecucin de polticas pblicas y, al mismo tiempo, son el objeto de

las polticas en razn de que stas deben dirigirse a la concrecin, proteccin y
defensa de los ddhh (Jimnez, 2007: 31-46).
Por ello se habla de polticas pblicas de promocin, defensa y proteccin, as
como de concrecin y materializacin de ddhh, ya sea que se dirijan a suscitar
el conocimiento y utilizacin de los derechos, a evitar el deterioro y violacin de
stos o a restituirlos una vez vulnerados, o a generar las condiciones que posibili-
ten su pleno ejercicio (Jimnez, 2007; Prez, 2008).
Dado que la comunidad internacional de estados ha consensuado el carc-
ter universal, inalienable, indivisible e interdependiente de los ddhh (Nikken,
1994:16; Garca, 2002: 17; oacnudh, 2003:20; Blanc, 2001: 31), desde el enfoque
de polticas pblicas con perspectiva de ddhh se entiende que no basta con
que stas respondan a una accin racional y eficiente, sino que es necesario que
sean integrales, es decir, que atiendan en pie de igualdad y de forma sistemtica
al conjunto de los ddhh; intersectoriales, esto es, que involucren en su diseo,
ejecucin y financiacin a diversos sectores y entidades pblicas a fin de romper
con el paradigma de competencia exclusiva por sector; participativas, pues en el
diseo, implementacin y evaluacin debe favorecerse la participacin de todos
los sectores sociales, en especial de los ms desaventajados y de aquellos que
constituyen los grupos de atencin de las polticas pblicas; universales, dado
que las polticas deben dirigirse a la satisfaccin de los derechos de todas las per-
sonas, sin discriminacin alguna, y las polticas focalizadas slo se justifican en
la medida en la que se instituyan en pro de la equidad; intergubernamentales, es
decir, deben articular, armonizar y racionalizar los esfuerzos y recursos tendentes
a la realizacin de los ddhh de los diferentes niveles de gobierno; y coordinadas,
con base en el respeto a la autonoma institucional y con respeto a los principios
de concurrencia y subsidiariedad de la administracin pblica (Jimnez, 2007;
Guendel, 2002; Gonzlez, 2008).
En suma, el enfoque de polticas pblicas con perspectiva de ddhh implica
el compromiso terico-prctico con el diseo e implementacin de polticas
que cumplan con los estndares internacionales de ddhh, que se traduzcan en
la realizacin efectiva de los derechos y en el empoderamiento de las personas
(Vzquez y Delaplace, 2011: 18). Este ltimo aspecto debe entenderse como la
capacidad de conocer, respetar y ejercer los ddhh.
El enfoque terico descrito es el idneo para el estudio de la corrupcin y de

los ddhh, dado que tiene un carcter multidisciplinario y multimetdico que es
compatible con las necesidades metodolgicas de los objetos de estudio; porque
su objeto de anlisis es el derecho a la educacin, especficamente la superior, y
porque ayuda a responder preguntas clave como cules son las polticas pblicas
que garantizan el derecho; qu tanto y cmo lo garantizan; qu tanto el diseo y la
ejecucin de polticas responden a los estndares de ddhh; y qu tanto stas son
integrales, intersectoriales, participativas, intergubernamentales y coordinadas;
preguntas que, desde la perspectiva clsica de las polticas pblicas, careceran de
respuesta (Jimnez, 2007: 31-46).
Adems, al ser una visin que centra su atencin en la realizacin efectiva de
los derechos (en su respeto, promocin, proteccin y garanta), supone un marco
completo y sistemtico de anlisis que permite observar y valorar las polticas
pblicas desde su diseo hasta su ejecucin y evaluacin. Dicho marco resulta
decisivo respecto al objeto de estudio, pues lo que interesa conocer no slo es el
diseo de la poltica de educacin superior, sino tambin la forma en la que ha
sido implementada en un caso especfico.

Captulo II. Corrupcin y derecho
a la educacin superior
2.1 Derecho a la educacin
Lo primero que debe hacerse para determinar qu polticas pblicas son capa-
ces de garantizar un derecho especfico es fijar el contenido de ese derecho,
es decir, debe conocerse cules son las obligaciones que el Estado tiene al res-
pecto, cules son los principios bajo los cuales se rige y cules son los elemen-
tos que lo satisfacen (Vzquez et al., 2010). De ah que el siguiente acpite se
ocupe del derecho a la educacin, para despus especificar el contenido del
derecho a la educacin superior.
2.1.1 Obligaciones, elementos y principios del derecho a la educacin
El derecho a la educacin es reconocido por los ms importantes instrumentos

de ddhh, abordado por cada uno de los tratados que forman el sistema de trata-
dos de la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) y est presente en diver-
sas observaciones generales de los comits de seguimiento de tratados de dicha
organizacin (oacnudh, 2007). Este derecho se integra por un gran nmero de
derechos especficos, diseminados a lo largo no slo de instrumentos internacio-
nales, sino tambin a lo largo de los sistemas jurdicos de los Estados (Valads,
1997; Guevara, 1998; Palln, 1978; Valencia y Carrillo, 2003; Barqun y Carillo,
1984; Serna y Ros 2003).
El Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales (cdesc) seala

que el derecho a la educacin incluye, al menos, el derecho a recibir educacin,
el derecho a la enseanza primaria, secundaria, tcnica y profesional, a la ense-
anza superior, a la educacin fundamental y a la libertad de enseanza (cdesc,
1999). La advertencia al menos que hace el cdesc es relevante porque la deriva-
cin de los derechos nsitos en un derecho humano conlleva la tarea de revisin
de todos los instrumentos relevantes al respecto (Courtis, 2008: 369-374). As,
slo a manera de ejemplo, pueden sealarse como derechos inmersos en el dere-
cho a la educacin, el derecho de libertad de pensamiento, conciencia y religin
en el mbito de la enseanza (art. 18 del pidcp); el derecho a que se garantice una
educacin familiar que influya en la comprensin de la responsabilidad comn
de hombres y mujeres en cuanto a la educacin y desarrollo de los hijos (art. 5 de
la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra
la mujer), y el derecho de los hijos de trabajadores migrantes de tener acceso a la
educacin en igualdad de condiciones de trato con los nacionales del pas recep-
tor (art. 30 de la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de
todos los trabajadores migratorios y de sus familiares).
El didh dota de orientacin a la educacin que ha de recibirse. As, la edu-
cacin que se reivindica como derecho humano hace alusin especficamente
al pleno desarrollo de la personalidad humana, del sentido de su dignidad y
autoestima, tanto individual como de la cultura a la que pertenecen las perso-
nas; al fortalecimiento del respeto de los ddhh y de las libertades fundamen-
tales; a favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre las naciones y
todos los grupos tnicos y religiosos; a promover el espritu de igualdad entre
los sexos; a capacitar a las personas para participar de forma efectiva en una
sociedad libre; a combatir y erradicar la discriminacin; a promover la paz y
el desarrollo, as como las actividades de las Naciones Unidas para el man-
tenimiento de la paz, y a inculcar en los educandos el respeto por el medio
ambiente (art. 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; art.
5 de la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de
discriminacin racial; art. 13 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales; art. 29 de la Convencin sobre los derechos del nio; art.
24 de la Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad; art. 5
de la Convencin relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de
la enseanza; art. XII de la Declaracin americana de los derechos y deberes

del hombre; art. 3 de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos y
art. 13 del Protocolo adicional a la Convencin americana en materia de dere-
chos econmicos, sociales y culturales).
De acuerdo con el didh son tres las obligaciones del Estado: 1) las generales,
2) las correspondientes a los elementos institucionales esenciales, y 3) las resul-
tantes de los principios de aplicacin (Vzquez et al., 2010: 80; Courtis, 2009). Las
obligaciones generales son respetar, proteger y garantizar los ddhh (Directrices
de Maastricht, 1997: 6-8; cdesc, 1998; Sandoval, 2010). La primera de ellas es de
exigencia inmediata y se traduce en la obligacin del Estado de no interferir, ni
por accin ni por omisin, en el ejercicio del derecho del que se trate. Ello implica
que el Estado, en materia educativa, no prohba u obstaculice que los particulares
proyecten planes o programas de estudio que tengan como base los principios
educativos consagrados por el didh; o bien, que el Estado omita la generacin de
criterios orientativos, lo cual se traduzca en un obstculo para el desarrollo del
sistema educativo. La obligacin de respeto alcanza tambin la conducta de los
particulares, pues tanto el Estado como stos deben abstenerse de interferir en el
ejercicio de los derechos (Fondevila, 2010; Jana, 2004; Mijangos, 2007). En este
sentido, el art. 13.4 del Protocolo adicional a la convencin americana de dere-
chos humanos en materia de derechos econmicos, sociales y culturales, seala
que la libertad de los padres de elegir la educacin de los hijos tiene como lmite
el que sta se adecue a los principios que rigen a la educacin.
La obligacin de proteger implica que los agentes estatales, en el mbito de
sus competencias, deben generar el andamiaje jurdico-institucional que pre-
venga violaciones a los ddhh, tanto por parte de los particulares como de ellos
mismos. As, el derecho a la educacin debe ser provedo, como cualquier otro
derecho, de mecanismos procesales, sanciones especficas y mecanismos efecti-
vos de proteccin, ante cualquier conducta que atente contra la dignidad, autoes-
tima, ddhh o libertades fundamentales de los educandos o del personal docente;
o bien, que tengan por efecto la discriminacin en el mbito de la enseanza,
entre otras conductas que debieran ser punibles conforme al marco del didh.
La obligacin de proteger supone tambin la tarea de fiscalizacin, pues no
basta con que el Estado prohba determinadas conductas para que stas no acon-
tezcan. As, la supervisin del cumplimiento de los principios en materia educa-

tiva constituye una obligacin de proteccin. En ese sentido, el cdesc ha dicho,

en la Observacin General (og) Nmero 13 (1999: 37), que los Estados deben
supervisar la enseanza, comprendidas las polticas, instituciones, programas,
pautas de gasto y dems prcticas, a fin de poner de manifiesto cualquier discri-
minacin de hecho.
La obligacin de garanta [] no se agota con la existencia de un orden
normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligacin, sino que
comparta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia,
en la realidad, de una eficaz garanta del libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos (cridh, 1988). Es una obligacin que implica los deberes de investigar,
sancionar y reparar los casos de violacin de los ddhh. En ese sentido, garantizar
el ejercicio del derecho a la educacin bajo los principios del didh implica la obli-
gacin del Estado de investigar, sancionar y reparar cualquier vulneracin a este
derecho (Comit de los derechos del nio, 2003).
Vale destacar que el cdesc (OG Nm. 13) incluye, dentro de la obligacin
de garanta, las obligaciones de tomar medidas y promover. Esta ltima implica
acciones de largo alcance que logren cambios en la conciencia pblica, en la per-
cepcin o comprensin de un determinado problema. En el derecho a la edu-
cacin, una obligacin de este tipo implica brindar educacin que fortalezca el
respeto a los ddhh y favorezca la compresin, la tolerancia y la amistad entre
naciones y todos los grupos tnicos y religiosos. Lo anterior exige acciones con-
cretas por parte de los Estados, como pueden ser: brindar educacin inclusiva,
multicultural y con perspectiva de gnero. La obligacin de tomar medidas, de
efecto inmediato, implica que los rganos de gobierno deben realizar accio-
nes tendientes al cumplimiento de las obligaciones internacionales en mate-
ria de ddhh.
Por otra parte, conforme a la Observacin General Nmero 13 del cdesc
(1999: 6), el derecho a la educacin se integra con cuatro elementos esenciales
que deben estar presentes de forma conjunta en todas las formas y niveles de edu-
cacin, a saber: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad.
La disponibilidad implica la cantidad suficiente de instituciones y programas
de estudio para abastecer las necesidades educativas, y que las condiciones mate-
riales y humanas sean adecuadas para su funcionamiento. La accesibilidad exige
que las instituciones y programas de enseanza sean asequibles para todos, mate-
rial y econmicamente, y sin discriminacin; la prohibicin de discriminacin no

est supeditada ni a la implantacin gradual ni a la disponibilidad de recursos; es
una obligacin de exigencia inmediata y abarca todos los motivos de discrimina-
cin rechazados en el didh, incluyendo la disparidad del gasto pblico que tenga
por efecto que la calidad de la educacin sea distinta para las personas que resi-
den en diferentes lugares de un mismo estado (cdesc, 1999: 31-37; Tomasevski,
2004; Pennicino, 2009).
La aceptabilidad implica que tanto la forma como el fondo de la educacin
comprendida en los programas de estudio y los mtodos pedaggicos aplicados
sean aceptables (pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad), lo
cual remite a la obligacin de los Estados de que la educacin que impartan, as
como aquella que autoricen suministrar por parte de los particulares, se ajusten
a los fines y propsitos a ella reconocidos. Por ltimo, la adaptabilidad exige que
la educacin se adecue a las necesidades de sociedades y comunidades, y que res-
ponda a las necesidades de los alumnos en contextos sociales y culturales diver-
sos (cdesc, 1999: 31-37; Tomasevski, 2004; Pennicino, 2009).
Las obligaciones generales y los elementos esenciales se completan con tres
principios de aplicacin que informan transversalmente a los derechos y obliga-
ciones nsitos en l y que constituyen una orientacin respecto a la forma en la
que el derecho a la educacin debe ser implantado por los estados. Dichos prin-
cipios son la no discriminacin, la progresividad y no regresividad, y el mximo
uso de los recursos disponibles (Abramovich y Courtis, 2006: 49).
La no discriminacin es, como ya se ha dicho, de aplicacin inmediata y de
alcance general (og Nm. 9). sta no se haya sujeta a los principios de progresi-
vidad y de uso mximo de los recursos disponibles. El Estado debe adoptar las
medidas necesarias para que todas las personas, sin distincin alguna, accedan al
ejercicio de sus derechos econmicos, sociales y culturales (desc). En este sen-
tido, el cdesc ha sealado (og Nm. 20) que los estados deben combatir tanto la
discriminacin formal como la sustantiva, deben evitar la discriminacin directa
e indirecta, y deben adoptar las medidas que sean necesarias para combatir la
discriminacin sistemtica.
Por otra parte, los principios de progresividad y prohibicin de regresividad
implican, respectivamente, el reconocimiento de obligaciones que implican una
gradualidad para lograr su plena efectividad, como puede ser en materia edu-

cativa, por ejemplo, la cobertura universal y gratuita de la enseanza superior

(Abramovich y Courtis, 2006: 58). Una vez que se ha dado un cierto avance res-
pecto al disfrute de tal derecho, el Estado no debe, en virtud de la prohibicin
expresa de regresividad, dar marcha atrs a los niveles garantizados salvo cier-
tas circunstancias que tendran que ser de especial pronunciamiento por parte del
Estado y de reconocimiento por parte del cdesc. Ejemplos de medidas regresivas
en educacin seran que, al alcanzar la gratuidad en secundaria, se diese marcha
atrs con la implementacin de un sistema de cuotas; o bien, que la privatizacin
de la educacin superior disminuyese los niveles de acceso pblico (Sandoval,
2010). El Estado debe demostrar fehacientemente que adopt tales medidas tras
un examen minucioso de todas las posibilidades, evaluando los efectos y utili-
zando plenamente sus recursos, hasta el mximo disponible.
Por ltimo, el principio del mximo uso de recursos disponibles supone que
el Estado, una vez satisfechos los niveles mnimos de cada derecho, debe asig-
nar sus recursos conforme a un plan para atender el avance progresivo de todos
los derechos. Al respecto, el cdesc (og Nm. 3) ha sealado que la carencia de
recursos no puede ser justificacin del incumplimiento de obligaciones relativas
a los desc, es ms, el cdesc ha dicho que en crisis econmica, recesin o de falta
de disposicin de recursos, el Estado debe dar prioridad a la satisfaccin de los
desc de los ms vulnerables.
2.1.2 Estndares normativos y polticas pblicas en

educacin superior: estudio del caso mexicano
Las obligaciones generales, los elementos esenciales y los principios del derecho
a la educacin que fueron abordados en el acpite anterior son aplicables a la edu-
cacin superior. No obstante, el didh ha generado particularidades respecto a
sta ltima. Aun cuando tiene los mismos fines que la educacin en general, se ve
especificada por la misin de educar, formar y realizar investigacin para el mejo-
ramiento de la sociedad (art. 1 de la Declaracin sobre la Educacin Superior en
el Siglo xxi [dses]).
En cuanto a los elementos esenciales, la accesibilidad en educacin superior
implica el acceso bajo el principio de igualdad, en funcin del mrito y la capa-
cidad. La aceptabilidad se mide por la equidad, la pertinencia y la calidad edu-

cativa. La adaptabilidad incluye la idea de educacin centrada en el estudiante
y en las necesidades sociales a las que la educacin superior debe responder, y la
disponibilidad implica no slo la oferta de estudios, sino tambin la insercin a
la vida productiva de los egresados.
Entre las obligaciones estatales en educacin superior destacan: 1) recono-
cerla como bien pblico y, en este sentido, como un elemento de inters pblico
susceptible del diseo, implementacin, supervisin y evaluacin de polticas
pblicas; 2) crear el marco legislativo, poltico y financiero para su desarrollo; 3)
garantizar la accesibilidad a todas las personas, en funcin del mrito y capaci-
dad; 4) proteger y garantizar la igualdad y no discriminacin; 5) vincularla a la
investigacin, los sectores sociales y productivos, a fin de garantizar que sus pro-
gramas contribuyan al desarrollo; 6) asegurarle los recursos humanos, materiales
y financieros necesarios; 7) garantizar la participacin de todos los interlocuto-
res pertinentes; 8) aplicar polticas de equidad de gnero; 9) formular polticas
claras sobre docentes universitarios; 10) garantizar la educacin centrada en el
estudiante, la participacin de ste en su formacin, la adopcin de decisiones
y en organizaciones propias; 11) facilitar la movilidad nacional e internacio-
nal de docentes y alumnos como elementos esenciales de calidad y pertinencia
acadmica; y 12) garantizar la libertad de ctedra, investigacin, expresin y
pensamiento de docentes e investigadores, el trabajo colegiado y la autonoma
de las Instituciones de Educacin Superior ies (art. 26 de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos; art. 13 del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales; art. 11 de la Convencin sobre la eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra la mujer; art. 28 de la Convencin
sobre los derechos del nio; art. 24 de la Convencin sobre los derechos de las
personas con discapacidad; art. 49 de la Carta de la Organizacin de Estados
Americanos; art. 13 del Protocolo adicional a la Convencin americana sobre
derechos humanos en materia de derechos econmicos, sociales y culturales;
Recomendacin relativa a la condicin del personal docente en la educacin
superior; y Declaracin sobre la Educacin Superior en el Siglo xxi).
A lo anterior se suman el respeto, la proteccin y la garanta de los principios
que rigen a las ies, a saber (entre otros): 1) informar sobre su misin; 2) velar
por la calidad de la docencia, formacin e investigacin, y proteger y garantizar

la integridad de stas ante injerencias incompatibles con la misin acadmica; 3)

defender la libertad acadmica y los ddhh; 4) velar por la honradez y transpa-
rencia de la contabilidad y el eficaz uso de los recursos; 5) desahogar en proce-
sos colegiados la labor intelectual, la investigacin y los servicios de extensin;
6) velar porque sus planes, programas y actividades atiendan a las necesidades
sociales y por el mejoramiento de las posibilidades laborales de sus egresados;
7) fomentar la cooperacin acadmica; 8) contar con bibliotecas actualizadas y
el acceso sin censura a recursos para las actividades acadmicas; 9) contar con
los locales y equipos necesarios y adecuados; 10) planificar su labor educativa,
formativa y de investigacin; 11) evaluar la calidad y pertinencia de la educacin
que imparten (Declaracin sobre la Educacin Superior en el Siglo xxi).
La revisin detallada del marco normativo del derecho a la educacin en
Mxico muestra que ste satisface razonablemente los estndares internacionales
en la materia. Principios, elementos esenciales, fines de la educacin y criterios de
respeto, proteccin y garanta, permean el contenido de la Constitucin federal y
de la Ley especial correspondiente (art. 1; 3; 2B fracciones II, V y VII; 4, prrafo 8;
18, 2 prrafo; 41, fraccin II, inciso c y fraccin V, prrafo 9, y 123, fraccin VI, 2
prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; Ley General
de Educacin). Asimismo, en el sistema jurdico mexicano se identifica un nmero
significativo de leyes federales que desarrollan derechos educativos de grupos espe-
cficos, o bien de temas que deben ser impulsados desde la educacin, segn el didh
(por ejemplo: art. 8-10, 12, 15, 17, 38 y 45 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a
una Vida Libre de Violencia; art. 13 y 14 de la Ley General de Derechos Lingsticos
de los Pueblos Indgenas; art. 6, 14, 18, 21 y 36 de la Ley General de Desarrollo
Social; art. 4, 5, 7, 9 y 10 de la Ley General de la Infraestructura Fsica Educativa).12
Sin embargo, del vasto desarrollo normativo en educacin, poco est orien-
tado a la regulacin del nivel superior. La Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos (cpeum) se limita a fijar el rgimen de autonoma de las ies,
referenciar la regulacin de las relaciones laborales entre stas y sus trabajadores,
y plantear un medio de validacin de los ttulos profesionales emitidos por stas
(art. 3, fraccin VII, art. 5). Por su parte, la Ley General de Educacin (lge) slo
atiende a la educacin superior para sealar que el Estado debe promoverla y
12 Vase anexo 1 para el listado completo de la legislacin relacionada con el tema educativo.
atenderla, y para estipular que es parte del sistema educativo nacional (art. 9-10),
definirla (art. 37), indicar que las ies autnomas se regulan por sus propias leyes
(art. 1, segundo prrafo), que compete a la Secretara de Educacin Pblica (sep)
evaluar este nivel educativo, sin perjuicio de que autoridades locales lo hagan
en su mbito competencial, y que las autoridades educativas deben adoptar las
medidas necesarias para el ejercicio pleno del derecho a la educacin, en especial
de grupos y regiones con mayor rezago o que enfrentan condiciones econmicas
y sociales de desventaja (art. 25, 29 y 32 de la lge).
La Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior prescribe que el desa-
rrollo de las ies debe atender a prioridades nacionales, regionales y estatales (art.
3-5 y 7), que los tres niveles de gobierno pueden prestar educacin superior en su
jurisdiccin (art. 8 y 16), pero que compete a la Federacin (art. 12, fracciones I,
III y IV) coordinar la vinculacin entre planeacin educativa y objetivos, linea-
mientos y prioridades de desarrollo nacional (art. 21). Por ltimo, la Ley Federal
del Trabajo dispone (art. 353J a 353U) que el personal acadmico y administra-
tivo de las ies autnomas cuenta con los derechos mnimos de evaluacin para su
ingreso, sindicacin, huelga y seguridad social.
La normativa indicada retoma los objetivos y funciones de la educacin
superior. Considera algunos elementos relativos a la disponibilidad, accesibili-
dad, aceptabilidad y adaptabilidad de la educacin superior, pero lo hace desde
el marco genrico del derecho a la educacin, lo cual propicia que las particu-
laridades de la educacin superior no sean adecuadamente caracterizadas, de
ah que se observe necesario generar un marco jurdico comprensivo, propio y
especfico para la educacin superior, pues sta supone necesidades concre-
tas y obligaciones estatales especficas que no son satisfechas por el desarrollo
normativo actual. Adems, el desarrollo constitucional de la autonoma vuelve
dificultosa la relacin entre la libertad de las ies autnomas y la garanta plena
del derecho a la educacin superior, lo que no debe verse como un ataque a la
autonoma universitaria que forma parte de las obligaciones que el Estado
tiene en materia de educacin superior, sino en el sentido de que sta no viene
acompaada del marco normativo mnimo para garantizar el cumplimiento de
obligaciones, elementos y principios del derecho a la educacin superior.
Por su parte, las polticas pblicas del pas tratan de responder a una serie
de problemticas detectadas en la educacin superior (sep, 2001), a saber: insufi-

ciente produccin de conocimiento; falta de cobertura e inequidad; ampliacin

educativa con gran disparidad en calidad; falta de integracin de las funciones
acadmicas; posgrado y cuadros acadmicos dbiles; escasa vinculacin de la
oferta con las necesidades de desarrollo; desempleo y subempleo de egresados; y
escaso avance en la evaluacin y acreditacin de la educacin superior (Archiga
y Llarena, 2003: 3-10). As, la poltica de modernizacin de la educacin superior
en Mxico, desde sus orgenes, tuvo entre sus criterios la pertinencia y calidad
(Casillas y De Garay, 1993).
En 1979 la anuies, ante la particularidad y condicin del sistema de edu-
cacin superior del pas, cre un sistema de evaluacin, con el fin de mejorar la
calidad de las funciones de las ies. ste se integr por cuatro niveles: nacional,
regional, estatal e institucional, y fue formalizado a nivel federal en 1989 con el
Programa para la Modernizacin Educativa, el cual impuls la calidad de la edu-
cacin superior a travs de procesos de evaluacin interna y externa de las ies.
En las ies pblicas se increment la inversin en infraestructura y servicios,
con fondos competidos (Kent, 2005: 3). Se desarrollaron programas de mejora
y evaluacin de calidad y rubros competidos para la asignacin de estmulos a
los acadmicos. Se promovi la diversificacin de fuentes de ingreso y se some-
ti la asignacin de subsidios a un control ms meticuloso (Acosta, 2002; Ibarra,
2009). En suma, tal como seala Del Castillo (2003: 100-137), la dcada de los 90
en el pas se caracteriz por el diseo e implementacin de una poltica en educa-
cin superior que contempla un doble propsito: racionalizar la asignacin y uso
de recursos pblicos en las ies e incrementar la calidad de la oferta educativa; en
ambos casos la evaluacin es el factor clave de la poltica.
Los programas Integral de Fortalecimiento Institucional; de Mejoramiento
del Profesorado; de Estmulos al Desempeo Docente; de Apoyo al Desarrollo
Universitario; de Apoyo al Desarrollo de la Educacin Superior y de Becas para
la Educacin Superior son ejemplos de polticas vigentes dirigidas a consolidar
el perfil de docentes universitarios, as como su desempeo; a extender la prc-
tica de evaluacin y acreditacin de programas; a promover la generacin y
aplicacin innovadora del conocimiento; a ampliar la cobertura; a favorecer la
equidad, mejorar la calidad y pertinencia de la educacin superior (Kent, 2005;
Ibarra, 2009). En este sentido, se trata de una poltica que apunta a los elemen-
tos, principios y obligaciones generales del derecho a la educacin superior, pero
que presenta significativas limitaciones sobre sus efectos reales en el Sistema de

Educacin Superior (ses), pues la evaluacin y acreditacin sigue dependiendo
de la voluntad de las ies, y no se cuenta con un sistema de coordinacin entre
entidades federativas que garantice el seguimiento de las polticas pblicas en la
materia ni con mecanismos de sancin para aquellas que las incumplan.
Las problemticas de la educacin superior que fueron anotadas en prrafos
precedentes oblig a que el actual Plan Nacional de Educacin (2007) ordenase
la reactivacin de las Comisiones Estatales para la Planeacin de la Educacin
Superior (coepes), cuyo antecedente es la propuesta de 1979 de la anuies, como
medio de garanta de cobertura, pertinencia, calidad y equidad en la educacin
superior. Dichas comisiones deben orientar y, en su caso, validar, la creacin de nue-
vas ies pblicas o privadas, pero observando en todo caso los criterios de poltica
pblica generados con tal fin. As, para la ampliacin y diversificacin de la oferta,
se exige que se corrobore la satisfaccin de requisitos de estudios de factibilidad,
espacio, infraestructura y de criterios, en razn del nivel de estudios que se ofertan
(Subsecretara de Educacin Superior, 2011a). En el caso que interesa, la poltica
se dirige a slo autorizar la apertura de ies cuando stas satisfacen los siguientes
requisitos:
1. Contar con cuerpos acadmicos integrados por personal que rena el per-
fil idneo establecido en el Programa de Mejoramiento del Profesorado
(promep) y que atienda las actividades establecidas en dicho perfil
(docencia, investigacin, gestin acadmica y tutora), de acuerdo con el
tipo de programa de que se trate.
2. Contar con una demanda constante durante la duracin del programa.
3. Incorporar la participacin de los sectores social y productivo en el diseo
de los planes y programas de estudio.
4. Definir criterios apropiados de ingreso de los estudiantes, utilizando ins-
trumentos vlidos y confiables.
5. Contar preferentemente con un tronco comn a otras licenciaturas de la
dependencia de educacin superior o la ies.
6. Contar con programas de tutora individual y grupal, servicios de apoyo
al aprendizaje de los estudiantes y procesos e instrumentos idneos para
la evaluacin de los aprendizajes alcanzados por los estudiantes.

7. Confirmar la calidad y pertinencia del programa con estudios de segui-

miento de egresados o, en su caso, con evidencias de la oportuna incor-
poracin al mercado laboral o a estudios de posgrado (Subsecretara de
Educacin Superior, 2011a).
En el caso de Veracruz, entidad federativa en la que se ubica el caso objeto de este

estudio, puede decirse que el marco jurdico del derecho a la educacin se integra
por la Constitucin poltica local, la Ley de Educacin del Estado, el Reglamento
Interior de la Secretara de Educacin de Veracruz (risev), y el Reglamento del
Consejo Interinstitucional Veracruzano de Educacin (rcive). Especficamente,
el artculo 10 de la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz (cpev) consa-
gra el derecho a la educacin en los trminos y con los alcances presentes en la
Constitucin federal, por lo que slo interesa destacar lo siguiente: primero, el
mandamiento constitucional local de coordinacin en materia educativa con
autoridades federales (art. 10b); segundo, el reconocimiento de la Universidad
Veracruzana como ies autnoma del Estado (art. 10); tercero, la atribucin del
Congreso local para legislar en la materia (art. 33, fraccin IV); cuarto, la obliga-
cin del Ejecutivo de promover y fomentar la educacin pblica (art. 49, fraccin
V); quinto, el reconocimiento de los ddhh consagrados en tratados internacio-
nales que se hizo en el ao 2000, 11 aos antes de que operara la reforma en la
materia a nivel federal (art. 4, segundo prrafo).
La Ley de Educacin del Estado (leev) recoge los contenidos de la cons-
titucin local y federal, por lo que slo se destaca el derecho de todos los habi-
tantes de Veracruz a las mismas oportunidades de ingreso al sistema educativo
(art. 7), la gratuidad de la educacin que imparta el Estado, la prohibicin de dar
a las donaciones el carcter de contraprestacin (art. 11); el reconocimiento de
la Secretara de Educacin y Cultura (sec) como autoridad estatal en la mate-
ria (art. 13, fraccin I), como obligada a aplicar y vigilar el cumplimiento de las
normas educativas, de planear y programar la educacin de los diferentes niveles
educativos, incluida la educacin superior, as como de coordinar y unificar las
actividades educativas con las autoridades federales (art. 14, fracciones V y XII y
art. 18).
El risev fija en la estructura administrativa estatal a la Subsecretara de
Educacin Media Superior y Superior (semss) como responsable de ejecutar las
polticas pblicas contenidas en el Plan Veracruzano de Desarrollo (pvd) y en

el Programa Veracruzano de Educacin (pve), para lo cual debe tener presente
los acuerdos de coordinacin con el gobierno federal, la legislacin aplicable y
la necesidad de elevar la calidad de la educacin (art. 4, fracciones I y III, 5, 7a,
fracciones III, XXVII y XLII y 8, fraccin I). De igual forma, le corresponde pro-
gramar, dirigir y evaluar las actividades y servicios en el mbito de la educacin
superior, e integrar, revisar y validar estudios de factibilidad para la creacin,
expansin, suspensin o cancelacin del servicio educativo (art. 10, fraccin I,
XVII, XXI).
El rcive determina que compete al Consejo Interinstitucional Veracruzano
de Educacin, entre otras cosas, analizar la problemtica educativa del Estado;
dar seguimiento y evaluar resultados de acciones programadas; proponer la
reorientacin educativa conforme a las perspectivas de desarrollo econmico y
colaborar en la determinacin de estrategias para elevar la calidad del servicio
educativo (art. 5, fracciones I, IV, V y VI). Especficamente, la coepes, su estruc-
tura y atribuciones, como reconoce el propio reglamento, emana de los acuerdos
celebrados entre el gobierno federal y estatal, as como de los lineamientos a par-
tir de ellos generados (art. 17, fraccin III; 34). Entre las atribuciones reconocidas
a la coepes en el Estado (art. 40E) se encuentran las de:
I. Planear y propiciar el desarrollo, el crecimiento y la reorientacin en su

caso, de la Educacin Superior en la Entidad, y estimar el presupuesto
necesario para ello.
II. Formular, a partir del consenso interinstitucional, lineamientos estrat-
gicos para entender los problemas cuantitativos y cualitativos a los que se
enfrenta el sistema de Educacin Superior de la Entidad.
III. Estimular la operacin de programas, proyectos y acciones coordinadas
en apoyo a la consolidacin y el desarrollo de la educacin superior en el
estado.
IV. Propiciar la coordinacin interinstitucional, as como la difusin y eva-
luacin de las polticas estatales para la educacin superior.
V. Orientar y, en su caso, opinar sobre la creacin de nuevas instituciones de
educacin superior pblicas o privadas y la de nuevos programas y moda-
lidades educativos en las instituciones existentes.

VI. Promover la reorientacin de la oferta educativa conforme a las pers-

pectivas de desarrollo econmico estatal en los marcos regional y
nacional.
VII. Asesorar al gobierno estatal para que ste decida las alternativas para la
atencin de la demanda insatisfecha de educacin superior de acuerdo
con su visin global de las necesidades del estado, y proponga al gobierno
federal, el proyecto de conjunto de ampliacin de la oferta educativa.
Este breve recorrido por la legislacin educativa veracruzana permite obser-

var que, nuevamente en trminos genricos, sta se alinea con los estnda-
res internacionales y los criterios federales respecto al derecho a la educacin
superior. En ella permean los principios de igualdad y no discriminacin; cali-
dad y pertinencia de la educacin superior; de la necesidad de planificacin,
seguimiento y evaluacin de las polticas educativas estatales; de la importan-
cia de la participacin de los diferentes sectores en la educacin superior; de
la coordinacin y articulacin de las polticas, en este caso federales y locales;
de integracin de la cultura de los ddhh en la formacin universitaria y de la
importancia de este nivel educativo para la generacin e innovacin del cono-
cimiento, entre otros.
La poltica pblica vigente en la entidad, por su parte, se concentra en 12 obje-
tivos dirigidos a los diferentes niveles que integran el sistema educativo. Entre los
relevantes para la educacin superior estn: 1) mejorar la calidad, incrementando
su equidad, relevancia, pertinencia, eficacia y eficiencia; 2) ampliar la cobertura
con equidad; 3) incrementar las oportunidades de formacin continua y profe-
sionalizacin para docentes; 4) mejorar los resultados en evaluaciones nacionales
e internacionales; 5) incrementar la vinculacin interinstitucional y con secto-
res productivos y de servicios; 6) mejorar la infraestructura fsica y el equipa-
miento educativo; 7) mejorar los procesos de gestin institucional y de planteles
(Secretara de Educacin y Cultura de Veracruz, 2011).
Por otra parte, debe destacarse que la reforma de junio de 2011 en materia
de ddhh en el pas, particularmente la referida al art. 1, implica el reconoci-
miento no slo de los ddhh consagrados en la constitucin, sino tambin de
aquellos contenidos en tratados de los que Mxico es parte, as como la obliga-
cin de que stos sean interpretados a la luz de ambas fuentes y del principio
propersona.13 Lo anterior implica que el conjunto de elementos vistos se cons-

tituyen en un cuerpo complejo de normas respecto al cual ya no deben aplicar
los criterios de jerarqua, especialidad o temporalidad para la solucin del con-
flicto normativo, sino el criterio que ofrezca una proteccin ms amplia a las
personas. Tambin conlleva la obligacin de todas las autoridades (ejecutivas,
legislativas y judiciales) de promover, respetar, proteger y garantizar los ddhh
conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad, y por ello de prevenir, investigar, sancionar y reparar las viola-
ciones a los ddhh (Vzquez, 2012).
2.2 Corrupcin y derechos humanos
La relacin entre corrupcin y ddhh fue estudiada a finales de la dcada de los 90

por Rajagopal, Kofele-Kale y Kumar (Posadas, 2006; Rajagopal, 1999; Gruenberg,
2007; Bryane y Habit, 2010; Kumar, 2002). Hoy es claro que dicha relacin es
aceptada como relevante tanto por la doctrina de los ddhh como por la de com-
bate a la corrupcin (Pilapitiya, 2004; Relatora Especial sobre las repercusiones
de la corrupcin en la realizacin y disfrute de los ddhh, en particular sobre los
desc, 2003; 2004; 2005; TI, 2008; Gruenberg, 2007).
La doctrina concuerda en que la corrupcin tiene un impacto negativo en los
ddhh, que podra traducirse en su vulneracin (Goodwin y Rose, 2010; Bryane
y Habit, 2010; Thuo Gathhi, 2010; Bacio-Terracino; 2008; CIPDH-ITESM, 2009; TI,
2008). En este sentido, se asume que es posible distinguir entre: 1) actos corrup-
tos que violan de forma directa un derecho humano, como el caso del pago de
un soborno que afecta la independencia e imparcialidad de un juez y, por ende,
viola el derecho a un juicio justo; 2) actos corruptos que conducen a la violacin
de un derecho pero que, en s mismos, no lo violan, como es el caso de funcio-
narios que permiten la importacin ilegal de desechos txicos a cambio de un
soborno, afectando con ello los derechos a la vida y a la salud de las personas que
habitan en las proximidades de la zona en la que se les coloca; en este caso, los
13 Principio conforme al cual la interpretacin jurdica siempre debe buscar el mayor beneficio
para la persona, esto es, debe acudirse a la norma que ofrezca a la persona la proteccin ms
amplia de sus derechos o a la que sea menos restrictiva en el ejercicio de los derechos.

derechos no son violados de forma directa por el soborno, pero ste resulta ser
un factor esencial sin el cual la violacin de ddhh no hubiera ocurrido; 3) actos
corruptos con los que no puede establecerse vnculo causal con una violacin de
derechos, como por ejemplo, cuando durante un proceso electoral se ponen en
duda los resultados electorales por actos de corrupcin, puede surgir la protesta
social, que a su vez podra ser reprimida con violencia, lo cual se traducira en
graves violaciones a los derechos a la vida, a la integridad personal y a la libertad
de asociacin; sin embargo, la corrupcin en el proceso electoral no sera nece-
sariamente la nica causa o, al menos la determinante, en la produccin de tales
protestas y de la represin arbitraria, pues muchos otros factores podran con-
tribuir (CIPDH-ITESM, 2009: 30; Bacio-Terracino, 2008: 10-11). De ah que pueda
diferenciarse entre violaciones a los ddhh por corrupcin directas, indirectas o
remotas, ya sea que el acto corrupto se utilice como medio para la violacin de
un derecho (directa); como un factor esencial sumado a una cadena de hechos
que conducen a la violacin de un derecho (indirecta); o bien, como un factor de
entre muchos que entran en juego y que slo cumple un papel de contribucin en
la vulneracin de un derecho (remota).
Tales situaciones exigen cubrir los siguientes tres pasos para saber cundo
la corrupcin es causa de vulneracin de un derecho (CIPDH-ITESM, 2009: 23;
Bacio-Terracino, 2008: 10-11):
Primero: identificar las acciones u omisiones necesarias para que el Estado

cumpla con sus obligaciones de respeto, proteccin y garanta respecto a un dere-
cho. En el caso concreto, conlleva estudiar el alcance y contenido del derecho a la
educacin superior, lo cual se ha hecho en acpites previos, mediante la identifi-
cacin de obligaciones generales y especficas, elementos esenciales y principios
que rigen en el derecho a la educacin en general y a la educacin superior en par-
ticular. Este paso implica tambin establecer los actos u omisiones exigidos por
los estndares internacionales que el Estado realiz o se abstuvo de realizar, lo
cual puede ser observado en dos momentos. El primero de ellos, en la generacin
de un marco normativo, institucional y de polticas pblicas dirigido a la protec-
cin y garanta del derecho, situacin que tambin ha sido objeto de estudio y que
ha mostrado fallas de diseo institucional para el combate a la corrupcin, insufi-
ciencia del marco normativo para la plena realizacin del derecho a la educacin
superior y la existencia de una poltica pblica que pretende garantizar equidad,

pertinencia y calidad. El segundo de ellos, dado que la realizacin del derecho a la
educacin superior no slo exige contar con normas jurdicas y polticas pblicas
dirigidas a tal fin, sino tambin la correcta aplicacin e implementacin de stas,
en este estudio se toma el caso de la Universidad Popular Autnoma de Veracruz
(upav), ies de reciente creacin por el gobierno de dicha entidad federativa, para
recabar informacin emprica que permita satisfacer este paso analtico.
Segundo: debe analizarse la prctica corrupta en el contexto del alcance y
contenido del derecho y si dicha prctica afecta la satisfaccin del respeto, pro-
teccin y garanta. Este paso exige identificar el tipo de acto corrupto, quin lo
comete, contra quin lo comete, cules son los efectos que ste genera en sus vc-
timas y en qu medida son resultado del incumplimiento de las obligaciones de
respeto, proteccin y garanta por actos de corrupcin. En este sentido, se deter-
min en el captulo primero qu se entiende por corrupcin en este estudio y
cules son las conductas que se encuadran en dicho concepto (quedan pendien-
tes las cuestiones de quin comete el acto corrupto, contra quin, con qu efectos
y en qu medida son resultado del incumplimiento de las obligaciones generales,
tanto en la aplicacin del marco normativo como la implementacin de polticas
pblicas, sujetas a la evidencia emprica obtenida respecto al caso en estudio).
Tercero: una vez realizados los pasos anteriores se est en condicin de esta-
blecer qu tan directa es la conexin, por una parte, entre el acto corrupto y el
dao sufrido por las vctimas y, por el otro, entre el contenido de las obligaciones
y la accin u omisin del Estado: directa, indirecta o remota.
2.2.1 V
ulneracin del derecho a la educacin
superior a travs de la corrupcin
El Estado incurre en violacin al derecho a la educacin superior cuando se

prueba que su conducta no se ajusta a las obligaciones generales en la materia,
o bien, que no satisface los elementos o principios que rigen al derecho. Como
ya se indic, en educacin superior deben satisfacerse de forma conjunta la dis-
ponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (Tomasevski, 2004; og
Nm. 13, cdes), as como los principios de no discriminacin, progresividad y

no regresividad y mximo uso de los recursos disponibles (Courtis, 2009). Estas

obligaciones generales, elementos esenciales y principios de aplicacin coinciden
con el contenido del derecho a la educacin en general, pero se particularizan en
algunos puntos, como se muestra en la tabla 2.1.
Tabla 2.1 Fines, elementos y principios del derecho a la educacin superior
Finalidad Educar, formar y realizar investigacin para el mejoramiento de la sociedad.

especfica
Obligaciones Respetar Proteger Garantizar

generales
Disponibilidad Accesibilidad Aceptabilidad Adaptabilidad
Implica no slo la Implica el acce- Se mide por la Incluye la idea de
existencia de oferta so bajo el princi- equidad, perti- educacin centrada en
Elementos
esenciales de estudios, sino pio de igualdad, nencia y calidad el estudiante y en las
tambin la insercin en funcin educativa. necesidades sociales a
a la vida productiva del mrito y la las que la educacin su-
de los egresados. capacidad. perior debe responder.
Principios de Igualdad y no discri- Progresividad y Mximo uso de los recursos disponibles.
aplicacin minacin. no regresividad.
Adems, el Estado debe velar porque su conducta satisfaga las obligaciones espe-
cficas en torno al derecho a la educacin superior, las cuales, a forma de recorda-
torio, se presentan en la tabla 2.2:
Tabla 2.2 Obligaciones especficas del derecho a la educacin superior
El Estado debe garantizar que las ies

El Estado debe, frente a la educacin superior
cumplan con
1) Reconocerla como bien pblico. 1) Informar sobre su misin.
2) Crear el marco legislativo, poltico y financiero para 2) Velar por la calidad de la docencia, forma-
su desarrollo. cin e investigacin, y proteger y garanti-
3) Garantizar la accesibilidad a todas las personas, en zar la integridad de stas ante injerencias
funcin del mrito y capacidad. incompatibles con la misin acadmica.
4) Proteger y garantizar la igualdad y no discrimina- 3) Defender la libertad acadmica y los
cin. ddhh.
5) Vincularla a la investigacin, los sectores sociales 4) Velar por la honradez y transparencia de la
y productivos a fin de garantizar que sus programas contabilidad y el eficaz uso de los recursos.
contribuyan al desarrollo. 5) Desahogar en procesos colegiados la labor
6) Asegurarle los recursos humanos, materiales y intelectual, la investigacin y los servicios de
financieros necesarios. extensin.
7) Garantizar la participacin de todos los interlocuto- 6) Velar porque sus planes, programas y ac-
res pertinentes. tividades atiendan a las necesidades sociales
8) Aplicar polticas de equidad de gnero. y por el mejoramiento de las posibilidades
9) Formular polticas claras sobre docentes universi- laborales de sus egresados.
tarios. 7) Fomentar la cooperacin acadmica.
10) Garantizar la educacin centrada en el estudiante, 8) Contar con bibliotecas actualizadas y el
la participacin de ste en su formacin, la adopcin acceso sin censura a recursos para las activi-
de decisiones y en organizaciones propias. dades acadmicas.
11) Facilitar la movilidad nacional e internacional de 9) Contar con los locales y equipos necesa-
docentes y alumnos, como elementos esenciales de rios y adecuados.
calidad y pertinencia acadmica. 10) Planificar su labor educativa, formativa y
12) Garantizar la libertad de ctedra, investigacin, ex- de investigacin.
presin y pensamiento de docentes e investigadores, 11) Evaluar la calidad y pertinencia de la
el trabajo colegiado de stos y la autonoma de las ies. educacin que imparten.
Los fines, elementos, principios, obligaciones generales y especficas seala-

das deben ser satisfechos por el Estado a travs de todos los medios posibles.
En este sentido, tambin es exigible al Estado generar polticas pblicas de
promocin, defensa y proteccin del derecho de carcter integral, intersec-
torial, participativo, universal, intergubernamental y coordinado (Jimnez,
2007; Prez, 2008; Guendel, 2002; Gonzlez, 2008). Asimismo, el Estado
debe hacer frente a todo hecho, norma o poltica pblica que viole, menos-
cabe, limite u obstaculice el pleno disfrute del derecho a la educacin supe-
rior. Por ello, si la corrupcin puede violar el derecho, el Estado debe generar

el marco normativo y de poltica pblica que asegure que esto no acontezca

(Hallak y Poisson, 2002: 14-18).
La corrupcin puede afectar a la educacin superior de diversas formas. Por
ejemplo, la malversacin de fondos destinados a la construccin de instalacio-
nes, implementacin de bibliotecas, servicios de informtica y tecnologa de la
informacin; puede causar afectaciones a la disponibilidad y accesibilidad, pues
ello limita la satisfaccin de necesidades de infraestructura e insumos para el
proceso de enseanza-aprendizaje (Posadas, 2006). Los cobros indebidos de
matriculacin, el soborno y el trfico de influencias pueden afectar la accesibili-
dad y el principio de igualdad y no discriminacin, pues representan un impedi-
mento ilegal e ilegtimo para el acceso a la educacin superior, y el trato desigual
y discriminatorio en razn de la condicin econmica o social de las personas.
Por ltimo, la aceptabilidad de la educacin superior puede verse afectada por la
exigencia de pagos de profesores a los alumnos para aprobarlos en los exmenes,
la no consideracin de criterios objetivos para la contratacin o nombramiento
de docentes y la acreditacin de centros educativos no calificados a travs del
pago de sobornos (Defensora del pueblo de Per, 2009: 32-36 y 293-299; cipdh-
itesm, 2009; TI, 2007).
CAPTULO III. EL DERECHO A LA
EDUCACIN SUPERIOR EN LA UPAV
3.1 Contexto y proceso de creacin de la upav
Los diagnsticos de los dos ltimos periodos gubernamentales muestran que

los rezagos en materia educativa en Veracruz son considerables: infraestructura
educativa con deterioro, ubicacin en los ltimos lugares de las pruebas educati-
vas del pas y un problema de analfabetismo que no ha podido ser superado. Los
datos que aporta el gobierno muestran que en el 2005 el promedio de escolaridad
en Veracruz era de 6.8 aos frente a 7.2 del promedio nacional, mientras que en
2011 el promedio estatal era de 7.7 aos frente a los 8.6 del promedio nacional, lo
cual ubica al estado en la posicin nmero 28 del pas. Se estima que 11.4% de
los veracruzanos no sabe leer ni escribir, un porcentaje significativamente mayor
frente al promedio nacional que registra 6.9%, y a las entidades con menor analfa-
betismo cuyo promedio es de 2.5%. Se suman a esto los problemas de dispersin
poblacional, migracin y sus respectivas repercusiones respecto a las polticas
educativas (pvd 2005-2010: 100-107; pvd, 2010-2016: 88-98).
En el 2005 se informaba que la poblacin en edad escolar de nivel universita-
rio corresponda a 26.9% de la poblacin escolar en general (3,070,730 de perso-
nas), y que de ste era atendido 6.45% en el ciclo escolar 2004-2005 (sec, 2005:
11-12). En el 2011 se inform que la cobertura estatal de educacin superior era
de 29.6%, valor por encima del promedio nacional que se ubica en el 26.3%. Este
incremento se debe, en gran medida, a la aparicin de nuevas ies privadas. De
igual modo, los datos oficiales sostienen que la absorcin en este nivel educativo
era de 79%, porcentaje levemente superior al ndice nacional de 78.8% (sec, 2011:
20, 30 y 89). Sin embargo, se reconoce que en este escenario de la educacin supe-
rior veracruzana, uno de los retos fundamentales es dar certidumbre a la pobla-
cin sobre la calidad y pertinencia de los programas educativos que se ofertan en
la entidad (sec, 2011: 30).
Lo anterior cobra an ms relevancia si se toma en cuenta que el sistema de
educacin superior del estado enfrenta una fuerte distorsin de la demanda,
que se concentra en una cuantas carreras tradicionales. En el ciclo escolar
2004-2005, 53.7% de la matrcula se concentr en cinco programas acadmicos:
administracin, informtica, contadura, derecho y pedagoga. En el periodo
2006-2007, 58.7% se concentraba en estos mismos programas, a los que se
sum el de ingeniera industrial (ceneval, 2008), situacin que no ha variado
hasta el momento.
Desde hace tiempo se reconoce que en la entidad es necesario diversificar la
oferta de educacin superior, a fin de evitar la alta concentracin en unas cuantas
carreras con un mercado laboral saturado. Al menos desde 2005 se sostuvo, entre
otras cosas, que deban disearse programas orientados a las necesidades del
mercado laboral y de la regin, la competitividad y el empleo; buscar la integra-
cin y mejora de las funciones acadmicas, y operar un esquema de planeacin,
coordinacin y evaluacin de la educacin superior de la entidad (sec, 2005:
25-28). De igual forma, se reconoca que haba que hacer especiales esfuerzos por
ampliar las oportunidades de ingreso a los grupos sociales en desventaja.
Las entrevistas con expertos en materia educativa de la entidad muestran que
(Gaudiano, 2012; Rodrguez, 2012 y Ojeda, 2012), en efecto, los grandes temas de
la educacin superior en Veracruz son la satisfaccin de la demanda, la genera-
cin de una oferta pertinente, la equidad y la calidad educativa. Dicho en trmi-
nos de derechos, el estado enfrenta retos para la satisfaccin de la accesibilidad y
aceptabilidad de la educacin superior, tal como se desprende de los diagnsticos
estatales. Pero los problemas de la educacin superior no se agotan en esto; los
entrevistados observan que tambin se enfrentan graves obstculos en la dispo-
nibilidad y adaptabilidad, pues una gran cantidad de los programas que se ofertan
en la entidad no cuentan con los elementos mnimos necesarios para su funcio-
namiento, como laboratorios, centros de cmputo, talleres, bibliotecas, software
especializado, actualizado y licenciado, clnicas de prctica, etc. (Gaudiano, 2012;
EL DERECHO A LA EDUCACIN SUPERIOR EN LA UPAV
Rodrguez; 2012 y Ojeda, 2012). En ese sentido, la preocupacin de que la edu-

cacin responda a las particularidades de los educandos o de las comunidades y
regiones a las que pertenecen es un tema prcticamente abandonado en la entidad,
atendido slo de forma aislada (Ojeda, 2012; Rodrguez, 2012). Adems, los entre-
vistados hacen notar que en Veracruz hay una desatencin total a la planeacin del
desarrollo de la educacin superior (Ojeda, 2012).
En este contexto, el 26 de mayo del 2011 el gobernador del estado, Javier Duarte
de Ochoa, present ante el Congreso Local la iniciativa de creacin de la upav,
junto con un proyecto de ley. En la sesin de presentacin (Congreso del Estado
de Veracruz, 2011a: 3-12), el gobernador sustent su iniciativa en dos argumentos:
primero, la necesidad de dar respuesta a la demanda social de acceso a la educa-
cin media superior y superior; y segundo, atender las necesidades educativas de
poblacin adulta, comunidades campesinas e indgenas, y de personas de escasos
recursos que no han logrado acceder a los niveles educativos indicados.
Menos de un mes despus, el 14 de julio, la Comisin de Educacin y Cultura
entreg al Congreso su dictamen respecto a la iniciativa indicada (Congreso del
Estado de Veracruz, 2011b: 14-17). En la sesin se solicit al pleno la dispensa de
la lectura, asintiendo ste a la solicitud (Congreso del Estado de Veracruz, 2011c:
160-168). En el dictamen se pas revista de los argumentos del Ejecutivo, se des-
cribi el contenido de la propuesta de ley de creacin y se afirm que a partir del
anlisis de la iniciativa el cual no se identifica en el dictamen los miembros
de la comisin coincidan en su viabilidad, en su solidez y pertinencia, al ape-
garse a los principios en materia educativa de la unesco, la anuies y el pne. La
comisin plante la realizacin de adecuaciones a la propuesta de ley de la upav
sobre denominaciones (art. 2 y transitorios) y requisitos para ser rector (art. 18);
asimismo, sugiri la inclusin de la obligacin del rector de presentar informes
trimestrales de gestin financiera ante el Congreso, respecto a los recursos pro-
porcionados por el estado (art. 19), y la de incluir entre los miembros de la Junta
de Gobierno de la upav al presidente de la Comisin de Educacin y Cultura del
Congreso estatal.
Del diario de debates se desprendi que, con excepcin de dos diputados
que integraban la Comisin de Educacin y Cultura, ningn otro solicit la voz
(Congreso del Estado de Veracruz, 2011c: 170-173), por lo que no se dio debate en
torno al dictamen en lo general. El resultado de la votacin fue 46 votos a favor,

0 votos en contra y 0 abstenciones. Respecto al debate en lo particular tampoco

hubo discusin alguna y el resultado en votos fue el mismo.
Finalmente, el 1 de agosto del 2011 se public en la Gaceta Oficial del Estado
(goe) la Ley nmero 276 que crea la upav. Sin embargo, la gestacin de esta ies es
ms larga de lo que parece a primera vista, pues tiene antecedentes en el Instituto
Veracruzano de Educacin para los Adultos (ivea), creado el 23 de febrero del
2000.14 Indebidamente, el 19 de septiembre de 2005 el ivea vio ampliada su com-
petencia, por decreto del Ejecutivo del estado, para impartir educacin media
superior y superior. Ms tarde, el 16 de octubre de 2008, se cre por decreto el
Instituto Veracruzano de Educacin Superior (ive), que absorbe la matrcula que
en el nivel medio superior y superior vena atendiendo el ivea.
El ive, segn su decreto de creacin (goe 357, 2008), ayudara en la entidad,
entre otras cosas, a enfrentar el rezago educativo; disminuir la asimetra en tr-
minos de oportunidades; ampliar la oferta educativa de programas de calidad,
verstiles y pertinentes, en funcin de las expectativas de desarrollo comunitario
y de las necesidades culturales y socioeconmicas de la poblacin. Sin embargo,
fue sustituido a partir de agosto de 2011 por la upav. Puntualizar los antecedentes
del caso en estudio es de vital importancia, como se ver ms adelante.
3.2 Elementos y principios del derecho a

la educacin superior en la upav
3.2.1 Accesibilidad e igualdad y no discriminacin
La accesibilidad implica que las instituciones y programas de enseanza superior

sean asequibles a todas las personas, material y econmicamente y sin discrimi-
nacin alguna (cdesc, 1999: 31-37; Tomasevski, 2004; Pennicino, 2009). Uno de
14 El Instituto Veracruzano de Educacin para los Adultos naci como resultado de la transfe-
rencia que hizo la Federacin a la entidad de la educacin de los adultos y que, segn el artculo
2 de su decreto de creacin, tena como tarea prestar los servicios de educacin bsica en el
Estado de Veracruz [para adultos], la cual comprende la alfabetizacin, la educacin primaria y
secundaria, as como la formacin para el trabajo, con los contenidos particulares para atender
las necesidades educativas especficas de ese sector de la poblacin [].
los argumentos del Ejecutivo para crear la upav fue la necesidad de dar respuesta
a la demanda de acceso a la educacin superior, sobre todo de los grupos vulne-
rables. Sin embargo, hay opiniones en el sentido de que la creacin de la upav no
slo pretende esto, sino tambin contener la presin social, sobre todo de jve-
nes que no encuentran espacios para la educacin de calidad ni para el empleo
(Gaudiano, 2012).
Ms all de lo dicho, hay dos cosas en torno a la accesibilidad que deben ser
subrayadas. Primero, que garantizarla implica invertir recursos financieros sufi-
cientes, cosa que en la upav no se cumple. En el 2011 le fueron asignados 18 millones
de pesos (goe 421, 2010) y en el 2012, 21,600,000 pesos (goe 326, 2011), cantidades
totalmente insuficientes si se toma en cuenta la matrcula que atiende y las necesi-
dades que se enfrentan para ofrecer una formacin universitaria de calidad.15
Segundo, en la educacin superior impartida por el Estado operan las reglas
que garantizan el acceso a todas las personas en funcin del mrito y la capaci-
dad, y de la bsqueda de la gratuidad progresiva (art. 26 de la dudh; art. 13 del
pidesc; art. 28 de la cdn; art. 49 de la coea; art. 13 de la cadh). La misma leev,
en sus art. 7 y 11, reconoce el derecho a contar con las mismas oportunidades de
ingreso al sistema educativo estatal y asegura que la educacin impartida por el
estado ser gratuita. En ese sentido, las reglas de poltica pblica para la aper-
tura de nuevas ies en el pas indican que deben definirse criterios apropiados
de ingreso de los estudiantes, utilizando instrumentos vlidos y confiables. Sin
embargo, en el caso de la upav ninguna de estas normas se cumple, pues no
cuenta con mecanismos o procesos que brinden la oportunidad de acceso a cual-
quier persona que cuente con el perfil idneo para cursar el programa educativo
de su eleccin, y porque la gratuidad que debe garantizar el estado tampoco se
da, dado que el ingreso y la permanencia en los estudios de nivel licenciatura
depende del pago de cuotas de inscripcin y colegiaturas cuatrimestrales que
oscilan entre los 2,000 y 3,000 pesos, situacin que se traduce en una conducta
estatal prohibida por estndares internacionales.
Dicho de otro modo, se trata de una discriminacin de facto, por condicin
econmica, de aquellos que carecen de los medios econmicos para acceder a la
15 Actores clave de la upav (director jurdico y rector de la upav) y diputados locales (Alvizar,
2012) mantienen versiones conforme a las cuales la institucin slo ha recibido entre dos y tres
millones de pesos por cada uno de los aos indicados.

educacin superior impartida por el estado. En ese sentido, el Comit de Derechos

Humanos, en su Observacin General Nmero 18, indic que la discriminacin
es toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia que se base en determina-
dos motivos, como la raza, el origen nacional o social, la posicin econmica, el
nacimiento o cualquier otra condicin social que tengan por objeto o por resul-
tado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos y libertades fundamentales de todas las personas. As, tal
como ha sostenido el cdesc (1999: 31-37), la disparidad en el gasto pblico que tenga
por efecto que la calidad de la educacin sea distinta para las personas que residen
en diferentes lugares de un mismo Estado constituye discriminacin.
Tal como sealara la relatora especial sobre el derecho a la educacin (2004:
6-7), uno de los principales motivos para incluir la educacin entre los ddhh era
que su realizacin no dependiese del mercado, donde el acceso est determinado
por el poder adquisitivo. De acuerdo con el didh los gobiernos deben financiar
adecuadamente la educacin que ellos imparten, sobre todo cuando se sabe que
el libre comercio no contempla ninguna salvaguardia para los derechos de los
ms pobres y desprotegidos.
Si bien es cierto que la continuacin del ive a travs de la upav se ha traducido,
segn datos oficiales (Gobierno del Estado de Veracruz, 2011:143), en el aumento
de la cobertura en poco ms de 16 000 estudiantes del nivel licenciatura, no es
conveniente perder de vista que ella debe acompaarse de la disponibilidad, adap-
tabilidad y aceptabilidad, pues slo considerar lo antes dicho permitir valorar en
su justa medida el grado de cumplimiento del derecho a la educacin superior.
3.2.2 Disponibilidad
La disponibilidad implica que haya instituciones y programas suficientes y que stos

cuenten con lo necesario para su adecuado funcionamiento. No es suficiente el
acceso a un espacio educativo, es preciso que ste cuente con todo lo necesario para
el desarrollo de los conocimientos, habilidades y actitudes requeridas para la vida
y el campo profesional; por ejemplo: edificios, talleres, laboratorios, agua potable,
materiales de enseanza, bibliotecas y servicios de informtica, entre otros imple-
mentos requeridos para el proceso de enseanza-aprendizaje (og Nm. 13, cdesc).
Como seala Hevia (2009:15), en el derecho a la educacin se pas del derecho al

acceso, a secas, al derecho a aprender; se avanz de lo formal (acceso) a lo sustantivo
(aprendizaje) y se progres de la exposicin a las oportunidades (valoracin de las
estructuras) al aprovechamiento de las oportunidades (valoracin del sujeto).
La Ley General de la Infraestructura Fsica Educativa fija en sus artculos 4, 5,
7, 9 y 10 que la infraestructura educativa debe cumplir con los requisitos de calidad,
seguridad, funcionalidad, oportunidad, equidad, sustentabilidad y pertinencia, a
fin de que pueda darse cumplimiento al derecho a la educacin en instituciones
pblicas y privadas en todo el territorio nacional, en especial en las zonas con mayor
marginacin. De igual forma, los estndares internacionales apuntan a que los esta-
dos deben generar polticas pblicas que garanticen que las ies bajo su jurisdiccin
cuenten con bibliotecas actualizadas y con acceso sin censura a recursos para acti-
vidades acadmicas, as como con locales y equipos necesarios y adecuados.
Con excepcin de algunas unidades (Tihuatln, San Andrs y Las Choapas),
la upav no cuenta con instalaciones, sino que lleva a cabo sus funciones en
infraestructura del sistema educativo estatal. Este dato en s mismo no dice nada
acerca de la seguridad, funcionalidad o pertinencia de la infraestructura, por ello
fue necesario llevar a cabo un estudio de campo que diese respuesta a la cuestin
de en qu medida se cumplen los lineamientos de poltica pblica existentes en
la upav. Se analiz la situacin que guarda la provisin de servicios bsicos, los
recursos para el aprendizaje, los espacios e instalaciones facilitadores del aprendi-
zaje y los espacios para la gestin educativa.
La aplicacin del instrumento de observacin16 dot de informacin que ini-
cialmente no se prevea obtener: un significativo nmero de unidades, 30 de 89,
no cumplen con el calendario y horario de clases previamente fijado, lo cual es
una infraccin a uno de los deberes generales de las instituciones de educacin
(art. 75, fracciones II y III de la lge y art. 84, fracciones II y III de la leev); 10
programas17 cambiaron de domicilio entre los ltimos seis y ocho meses, sin que
16 La aplicacin del instrumento se llev a cabo los das 23 y 30 de junio, y el 7 y 14 de julio del
ao 2012.
17 Proteccin Civil, Criminologa y Criminalstica, y Mercadotecnia de Xalapa; Derecho y
Trabajo Social de Orizaba; Criminologa y Criminalstica de Crdoba; Finanzas y Contadura
Pblica, Administracin de Empresas, Desarrollo Regional Sustentable e Idioma Ingls de San
Andrs Tuxtla.

ste se reflejase en el directorio oficial de la upav, y se cancelaron seis programas

educativos en las unidades visitadas por falta de alumnos.18 Esto hizo patente el
incumplimiento de la poltica pblica que condiciona la autorizacin de apertura
de nuevas ies a la existencia de una demanda constante durante la duracin de
los programas acadmicos (Subsecretara de Educacin Superior, 2011a), ello con
el propsito de no afectar a los estudiantes, que veran truncados sus estudios por
la inestabilidad en la prestacin de los servicios educativos.
En algunas instalaciones, los alumnos pagan cuotas extraordinarias para la
renta y mantenimiento, servicios, acceso a baos y a internet inalmbrico.19 En
otros casos, deben aportar el material de laboratorio (Orizaba); se condicionan
puntos de calificacin por asistir a eventos polticos (Crdoba, Nogales y Xalapa,
entre otras), y el acceso a clases, a la portacin de playera oficial adquirida en la
misma institucin, por un costo de 180 pesos (Coatzacoalcos y Minatitln).
En cuanto a la provisin de servicios bsicos agua potable, drenaje, alcan-
tarillado, alumbrado, transporte pblico, electricidad y baos, por gnero y
discapacidad, as como en el acceso para personas con discapacidad, los resul-
tados, desagregados por servicio, se muestran en la grfica 3.1.
Como se observa, la gran mayora de las instalaciones cuenta con la provi-
sin de servicios bsicos. No obstante, hay un importante dficit en trminos de
acceso a personas con discapacidad, pues slo 11 de las 59 unidades observadas
cumplen con esta regla; lo mismo sucede en el caso del acceso a baos para perso-
nas con discapacidad, en el que slo cuatro instalaciones lo cumplen. Estos temas
no slo tienen que ver con la disponibilidad, sino tambin con la adaptabilidad de
la infraestructura a las condiciones y necesidades de los estudiantes.
18 Gerontologa en Orizaba; Informtica Administrativa en Veracruz y Minatitln; Trabajo

Social, Psicopedagoga y Educacin de Adultos en Martnez de la Torre.
19 Respectivamente: 400 pesos por cuatrimestre en Coscomatepec; 500 pesos por cuatrimes-
tre en Coatzacoalcos; 400 pesos por cuatrimestre en Coatzacoalcos; un peso por persona en
Ro Blanco, y en Pnuco, los alumnos cooperan para poder pagar el servicio de Internet y para
la compra de equipo, este ltimo no para su uso sino para el de los alumnos adscritos a las ins-
talaciones que reciben en prstamo.
Grfica 3.1 Provisin de servicios bsicos
No todas las unidades cuentan con servicio de transporte pblico, circunstancia

que no slo afecta la disponibilidad sino tambin la accesibilidad, que se mide
en trminos materiales o, por decirlo en otras palabras, de la cercana al servi-
cio. De hecho, en Nogales existe un gran nmero de estudiantes provenientes
de la Sierra de Zongolica, quienes deben pagar un promedio de 90 pesos por ida
y vuelta a la universidad; algunos narran que, en ocasiones, dicho gasto es total-
mente infructuoso, pues al llegar a las instalaciones se enteran de que las clases
han sido canceladas o que el da ser destinado a la asistencia a algn evento.
En los baos de algunas primarias, los implementos fueron pensados para
nios de entre seis y 12 aos, razn por la que el equipamiento es, por lo menos,
incmodo para los usuarios. Igualmente, varias instalaciones sanitarias no conta-
ban con agua, presentaban lavabos inservibles o tapados; baos descompuestos o
en malas condiciones, as como sucios.
A pesar de que la mayora de las unidades observadas cuentan con servicios
bsicos, ocho carecen de agua potable, dos de drenaje, una de alumbrado pblico
y tres cuentan slo con baos mixtos. Tales datos exhiben condiciones inapro-
piadas para cualquier proceso educativo, pues los estudiantes adscritos carecen

de lo mnimo para la realizacin cotidiana de sus actividades educativas, la con-

servacin de la salud y de la seguridad personal. De igual forma, tales datos son
contrarios a la lgica de los ddhh y de sus polticas pblicas, pues muestran que
no se cumple con la regla bsica de todos los derechos para todos.
En el caso de recursos para el aprendizaje se verific la existencia de aulas,
talleres, laboratorios, bibliotecas, equipo de cmputo, centros de documentacin
para estudiantes y profesores, el acceso inalmbrico a Internet y a medios de repro-
duccin de materiales. Los resultados se muestran desagregados en la grfica 3.2.
Grfica 3.2 Recursos para el aprendizaje
Los resultados respecto a este tema sufren un cambio radical en cuanto a los ante-
riores, pues la mayora de las instalaciones carecen de lo requerido para el proceso
de aprendizaje, pero resulta an ms grave corroborar en campo que aunque las
unidades observadas cuentan con los recursos que aparecen en la grfica, stos no
estn a disposicin de los alumnos de la upav, pues sta slo recibe en prstamo
aulas y baos, por lo que las bibliotecas, talleres, laboratorios y centros de cm-
puto se encuentran cerrados los das en los que dicha institucin realiza activida-
des acadmicas. En ese sentido, en algunas instalaciones se observ que cocinas y
salones eran habilitados como talleres y laboratorios. Las bibliotecas, por su parte,
segn comentarios de alumnos, no cuentan con materiales de formacin profe-
sional, sino solamente para nivel bsico y medio, situacin comprensible a la luz
de los objetivos a los cuales debe contribuir tal infraestructura, esto es, el sistema
de educacin bsica del Estado de Veracruz. Por ello es dable afirmar que los estu-
diantes de la upav carecen de los recursos necesarios para el aprendizaje, segn
los estndares internacionales y la propia normativa y poltica pblica nacional.
Los datos recogidos abren preguntas torales en torno al proceso educativo y a
los fines a los cuales debe responder la educacin superior, como por ejemplo: se
puede aprender, en el momento actual, en el nivel universitario sin talleres, labora-
torios, bibliotecas, etc.? Cmo ocurren las interacciones cotidianas en ambientes
educativos en los que se carece de los medios bsicos de formacin profesional?
Es posible el desarrollo de habilidades propias de la formacin profesional, a par-
tir slo de teora? Es viable una prctica profesional exitosa en el siglo xxi sin el
desarrollo de habilidades tecnolgicas? Responden las ausencias de los materia-
les requeridos para el proceso de enseanza-aprendizaje a desigualdades sociales o
econmicas? Evidente es que tales cuestiones no son las que orientan este estudio;
sin embargo, no hay que perderlas de vista pues stas y sus respuestas son las que
encauzan la exigibilidad de todos los indicadores revisados, pues se ven todos ellos
como elementos indispensables para la formacin en educacin superior.
En cuanto a los espacios para el aprendizaje, se puso atencin en la existencia
de cubculos para profesores y reas para trabajo colectivo de docentes; espacios
para trabajo individual o grupal; para la realizacin de eventos, e instalaciones
y equipamiento para el fomento de actividades deportivas y culturales. A conti-
nuacin, la grfica 3.3 presenta los resultados obtenidos.
Los resultados en este rubro son similares a los anteriores; por un lado, se
observa que los cubculos de maestros y las reas para el trabajo colectivo de
docentes son prcticamente inexistentes, lo cual no slo es relevante para la
disponibilidad, sino tambin para la calidad educativa, pues da cuenta del nivel
de interaccin y trabajo acadmico que se puede llevar a cabo; por otro lado, se
observ que los espacios para el trabajo individual y grupal son los salones de
clase y, finalmente, que las instalaciones deportivas y culturales no son adecuadas al
nivel formativo, ni son accesibles a los universitarios; en algunos casos, existe incluso
vigilancia privada para cuidar que los alumnos no las utilicen (Veracruz).

Grfica 3.3 Espacios e instalaciones facilitadores del aprendizaje
La prctica inexistencia de espacios docentes como cubculos y reas de tra-

bajo colectivo (slo tres y cuatro, respectivamente, de las 59 unidades visitadas)
exhibe como fcticamente imposible la realizacin de procesos de trabajo aca-
dmico que, como se dijo en el segundo captulo, hace parte de las obligaciones
bsicas tanto de los estados como de las ies. Las limitaciones materiales impri-
men restricciones importantes al trabajo colegiado, a la atencin acadmica al
estudiante y a la potenciacin de la enseanza y del aprendizaje. Asimismo, la
inadecuada satisfaccin de espacios deportivos, culturales y recreativos empo-
brece de forma significativa la formacin integral, que hoy se reconoce como
necesaria en todos los foros, rganos y organismos especializados en educacin
superior.
Por ltimo, en la gestin escolar, los espacios para la direccin, secretara aca-
dmica, administracin escolar y administracin deben ser accesibles a los estu-
diantes a fin de desahogar trmites escolares y administrativos, as como para
recibir informacin oportuna. Los datos desagregados sobre gestin escolar se
presentan en la grfica 3.4.
Grfica 3.4 Espacios para la gestin escolar
Los datos que se muestran en la grfica anterior deben aclararse en el siguiente

sentido: los servicios que se prestan en los mbitos de direccin, secretara acad-
mica, administracin escolar y administracin, slo excepcionalmente cuentan
con espacios creados para tal efecto (slo cinco de las 59 unidades contaban con
ellos). La tendencia clara es que dichos servicios se ofrecen en pasillos, jardines
y salones de clase. En ese sentido, deben destacarse dos cosas: que es amplio el
nmero de unidades que no ofrece en sus instalaciones ninguno de los servicios;
y que la orientacin acadmica, eje central de cualquier ies, est prcticamente
ausente de los servicios, pues slo dos de las 59 unidades cuenta con ella.
Los resultados obtenidos muestran que la upav incumple los estndares
internacionales y criterios de poltica pblica nacionales en materia de infraes-
tructura educativa, y con ello el elemento de disponibilidad del derecho a la edu-
cacin superior, pues los recursos e instalaciones para el aprendizaje y la gestin
educativa son inadecuados para el propsito al que sirven.
Si los datos anteriores se cruzan con el resultado de la encuesta de satisfaccin
de alumnos, se observa que stos resienten las limitaciones que se han descrito. Las
respuestas de los encuestados con las frases muy insatisfecho e insatisfecho,
respecto a las instalaciones en las que toman clases, representan 43%. Respecto a
las facilidades con las que cuentan para acceder a talleres, laboratorios, etc., 52.3%;
en relacin con suministros y equipamiento de laboratorios, 58.1%; respecto al
uso de biblioteca, 62% y, respecto a los servicios tecnolgicos con los que cuen-

tan, 62.4%. Los datos desagregados pueden verse en la grfica 3.5, en la que puede
corroborarse que el grado de satisfaccin por parte de los estudiantes es mnimo,
pues el otro gran agregado de respuestas se coloca en una calificacin neutral.
Grfica 3.5 Grado de satisfaccin de alumnos de la

UPAV sobre infraestructura educativa
3.2.3 Aceptabilidad y adaptabilidad
La aceptabilidad de la educacin superior implica que tanto la forma como el

fondo de la educacin comprendida en los programas de estudio y los mtodos de
enseanza deben ser aceptables, esto es, pertinentes, adecuados culturalmente y
de buena calidad (cdesc, 1999: 31-37; Tomasevski, 2004; Pennicino, 2009).
La pertinencia implica la coherencia entre objetivos y perfiles de egreso,
y las necesidades sociales en el campo de influencia de las ies, con el mercado
de trabajo o con los proyectos de desarrollo local, regional o nacional (Silva y
Rodrguez, 2000). La adecuacin cultural, por su parte, supone una educacin
que fortalezca la identidad y la reproduccin cultural de las personas y los pue-

blos; que promueva la construccin de sociedades diversas, interculturales,
donde las diferencias no son antesala de la discriminacin, sino oportunidad
para el aprecio de la pluralidad y diversidad. En suma, como seala Bucio (2004:
13), por adecuacin cultural se entiende el grado en el que se logra respetar, de
manera simultnea, la herencia cultural y la diversidad cultural. La calidad de
la educacin superior, por su parte, es un concepto multidimensional que com-
prende todas las funciones y actividades de las ies (unesco, 1998:9). Por ende,
generar una idea sobre la calidad educativa de una ies supone revisar una serie de
indicadores (anexo 7), sobre: personal acadmico, programas educativos, inves-
tigacin y vinculacin, normatividad, gestin acadmica, administrativa y finan-
ciera, y planeacin y evaluacin, entre otros aspectos.
De acuerdo con el directorio oficial de programas de la upav, sta ofreci
34 carreras a lo largo de 132 municipios desde enero de 2012. A partir de junio de
2012, la misma propuesta acadmica se est ofreciendo en 150 municipios vera-
cruzanos. Si se pone atencin en las licenciaturas ofertadas (vase la grfica 3.6),
as como en el nmero de programas en marcha en los diferentes municipios del
Estado, se nota que la mayor presencia la tienen Psicopedagoga (99), Derecho (91),
Administracin de empresas (64), Trabajo Social (42), Informtica Administrativa
(38), Finanzas y Contadura Pblica (37) y Educacin Deportiva (37), cinco de ellas
profesiones, o divisiones de ellas, de aquellas reconocidas con un mercado laboral
saturado (ceneval, 2008).
Los datos dejan ver que las carreras de Psicopedagoga, Derecho,
Administra-cin de Empresas, Informtica Administrativa y Finanzas y
Contadura Pblica, consideradas como las ms saturadas del pas (ceneval,
2008), representan 51.9% de la propuesta de licenciatura de la upav. Si a dichos
programas se suman Psicologa, Educacin Deportiva, Arquitectura, Medios
de la Informacin, Ciencias Polticas e Ingeniera Industrial que en conjunto
con las anteriores constituyen carreras crticas segn la anuies (2010), en
virtud del exceso de oferta, tanto en trminos absolutos como relativos, y con
escasa posibilidad de insercin laboral tenemos 61.9% de la oferta educativa.
Ello deja en claro que la mayor parte de la propuesta acadmica de esta ies
carece de pertinencia social, sobre todo considerando que una de las obligacio-
nes que el Estado tiene en materia del derecho a la educacin superior es la de

garantizar que las ies velen por el mejoramiento de las posibilidades laborales
de sus egresados.
Grfica 3.6 Presencia de la UPAV en el estado por Programa Educativo
En lo que respecta a la pertinencia cultural, se indic que los expertos en educa-

cin superior del estado (Gaudiano, 2012; Ojeda; 2012; Rodrguez, 2012) afirmaron
que el tema de la adaptabilidad, ntimamente relacionado con la pertinencia cul-
tural, era atendido de forma aislada en la entidad. El caso de la upav da cuenta del
problema sealado por los expertos. En efecto, su propuesta acadmica no muestra
adecuaciones respecto de la regin o municipio en la que es ofertada, ni se observa
que responda a las potencialidades de desarrollo por regin o municipio.
Lo anterior se afirma en virtud de tres razones: primero, hay carreras que
se imparten en casi todos los municipios de la entidad; segundo, las carreras
que se imparten reproducen programas que no atienden a la particularidad
regional o municipal (Rectora upav, 2011), y que no responden a un trabajo de

planificacin y estudio sobre pertinencia, sino a la demanda (Ziga, 2012). En
Minatitln se ofreci a observadores abrir la licenciatura en Trabajo Social si dos
de ellos se inscriban. Tercero, expertos en oferta educativa para especificidades
culturales, en particular de los grupos indgenas, reconocen que en Veracruz
los esfuerzos orientados en este sentido se dan slo en el Centro Universitario
Regional del Totonacapan y en la direccin de la Universidad Veracruzana
Intercultural (Torres, 2006).
Por otra parte, en el tema de la aceptabilidad cobran vital importancia los
temas de personal acadmico, programas, servicios para el aprendizaje, alumnos,
infraestructura y equipo (este ltimo punto fue desarrollado en el apartado de
disponibilidad), investigacin, vinculacin, normatividad, conduccin acad-
mica y administrativa, planeacin y evaluacin, y gestin administrativa y finan-
ciera (anexo 7).
En cuanto al personal docente, las ies deben contar con polticas de forma-
cin y evaluacin, directrices claras sobre su ingreso, permanencia, promocin,
etc., garantizar condiciones profesionales y financieras apropiadas y velar por la
excelencia en sus tareas de investigacin y docencia (unesco, 1998: 8; unesco,
1997: 45-72). En ese sentido, la Ley Federal del Trabajo, como ya ha sido sealado,
determina como derechos bsicos del personal acadmico la evaluacin para el
ingreso, sindicacin, huelga y seguridad social (art. 353J a 353U).
Indicadores relevantes para el tema de personal acadmico en el nivel uni-
versitario son, entre otros, el grado de habilitacin en docencia e investigacin,
los criterios de contratacin, permanencia y promocin, as como las condiciones
laborales en las que desarrollan sus tareas. En Mxico la poltica en educacin
superior ha generado dos mecanismos que coadyuvan en el conocimiento del
grado de habilitacin en las reas de docencia e investigacin. El promep y el sni
son programas que, respectivamente, tienen como objetivo mejorar la formacin,
dedicacin y desempeo de los acadmicos, como medio para elevar la calidad de
la educacin superior (promep, 2006: 2), as como promover y fortalecer la cali-
dad de la investigacin cientfica y tecnolgica del pas (sni, 2012a). La validacin
en uno, otro, o ambos esquemas de los docentes universitarios brinda seguridad
sobre su competencia en estos rubros, los cuales son una dupla imprescindible en
el nivel universitario. De forma concreta, la poltica pblica en educacin supe-

rior apunta, como se vio en el captulo primero, a autorizar la apertura de nuevas

ies cuando stas cuentan con cuerpos acadmicos que renan el perfil idneo
establecido por el promep, y que atiendan las actividades de docencia, investiga-
cin, gestin acadmica y tutora (Subsecretara de Educacin Superior, 2011a).
La revisin del listado de profesores perfil promep muestra que ninguno
de stos est adscrito a la upav, ni al ive como su antecesor (Subsecretara de
Educacin Superior, 2012). Esta ies tampoco cuenta con miembros del sni (sni,
2012b), ni con cuerpos acadmicos validados con algn grado de reconocimiento
por parte de la sep. Dicha situacin se asume en la respuesta a la solicitud de acceso
a la informacin planteada a la upav, aunque con una justificacin que indica:
somos una institucin de nueva creacin, an no se han realizado las gestiones
para poder incorporarlos al promep, y somos una institucin de nueva creacin,
an no se han realizado las gestiones para poder incorporarlos al sni (upav, 2012:
4). Dada esta situacin, la autorizacin de apertura de la upav implic el incum-
plimiento de una poltica pblica especfica en materia de educacin superior.
El rastreo de los antecedentes de la upav muestra que, en sentido estricto, no
es una ies nueva, pues se ha nutrido de los procesos y recursos de sus antecesores,
en ocho aos de prestacin de servicios educativos de nivel superior. Su gestin
institucional deba ajustarse a la normatividad y poltica pblica vigentes, por lo
que debera poder observarse un avance, aun mnimo, en este criterio aplicable a
las ies.
En cuanto a los criterios de contratacin, permanencia y promocin del per-
sonal, no existe evidencia de que la upav cuente con normatividad y procesos
aplicables, acordes con la normatividad y poltica pblica vigentes. Incluso se
han identificado casos de profesores no titulados que dan clase en licenciatura
(Teocelo, Nogales y Xalapa), y de normalistas que cubren carga universitaria
(Martnez de la Torre). En la respuesta a la solicitud de acceso a la informacin
planteada a la upav, no existen datos sobre cul es el grado mximo de estudios
de los profesores adscritos a los diferentes programas de licenciatura, su edad
y antigedad (upav, 2012: anexo 5). La upav no cuenta con un proceso de eva-
luacin para el ingreso del personal docente, lo que se deduce de la informacin
proporcionada (upav, 2012: anexo 8), ya que ni las habilidades pedaggicas, ni
el dominio de los conocimientos requeridos para impartir las materias se suje-
tan a prueba, sino que se realiza una evaluacin exclusivamente curricular, que
llevan a cabo los directores de carrera; tampoco tiene programas de formacin

docente, investigacin o movilidad acadmica para los asesores solidarios, que
es el trmino utilizado para designar a las personas que realizan funciones docen-
tes (upav, 2012: 4).
En lo referente a las condiciones laborales, hay denuncias pblicas de que los
docentes de esta universidad no cuentan con seguridad social ni estn ligados
por contrato laboral a la institucin. De igual forma, no reciben prestaciones e
incluso llegan a recibir sus pagos con retrasos de hasta cuatro y ocho meses (Ins,
2012a; Contreras, 2012a y 2012b; y Rodrguez, 2012). Adems, como dicen pro-
fesores y lo confirma el mismo rector, los docentes de la upav carecen de orga-
nizacin sindical. Todo esto supone no slo el incumplimiento de estndares
relevantes para la aceptabilidad de la educacin superior, en la medida en que
son factores decisivos para la dedicacin y desempeo docente, sino tambin una
flagrante violacin a los ddhh vinculados al mundo del trabajo (Bensusn, 2008:
15 y Snchez y Rodrguez, 2007), algunos de los cuales vienen acompaados de la
nota de inderogabilidad, tal como es el derecho de sindicacin (Bensusn, 2008:
15 y Canessa, 2008:124). Con independencia de las crticas de las que puede ser
objeto el sindicalismo educativo mal encausado en el pas, no puede soslayarse el
hecho de que condiciones como las descritas violan estndares internacionales
y la propia ley fundamental del pas. Los datos sealados fueron corroborados
por la respuesta de acceso a la informacin de la upav; en efecto, en ella se indica
que el personal acadmico y administrativo no cuenta con sindicatos, ni con un
rgimen de seguridad social, y que la participacin de su personal docente es soli-
daria, no sujeta a contratacin especial (upav, 2012: 4-5).
Por lo que atae a programas, un referente importante son las evaluacio-
nes realizadas por los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la
Educacin Superior (ciees) y la acreditacin a programas otorgada por los orga-
nismos acreditadores reconocidos por el Consejo Nacional para la Acreditacin
de la Educacin Superior (copaes) (Archiga y Llarena, 2003: 5; Del Castillo,
2003: 719-723). La revisin del padrn de programas evaluados por los ciees,
el cual da a conocer aquellos que cumplen con los requisitos de buena calidad,
demuestra que ni la upav ni el ive como su antecesor cuentan con algn
programa reconocido (ciees, 2010). De igual forma, la revisin del padrn del
copaes muestra que ninguno de sus programas ha sido acreditado de buena cali-

dad (copaes, 2010), lo que se confirma con los datos proporcionados por la upav
ante la cuestin del nmero y nombre de los programas de nivel licenciatura acre-
ditados, pues lo nico que remite es un listado de carreras (upav, 2012: anexo
11). Sin embargo, lo que interesa destacar es que la actual situacin de la upav no
favorece, en el corto y mediano plazo, el comienzo de un proceso de acreditacin
que certifique ciertos niveles de calidad de sus programas.
Por otro lado, respecto a los alumnos, los siguientes fungen como indicadores
relevantes para la calidad educativa: 1) la existencia de un proceso de admisin
vlido, confiable, que considere perfil de ingreso y los conocimientos y habilida-
des mnimas para cursar estudios universitarios; 2) la determinacin del nmero
de estudiantes que sern admitidos, de tal manera que se les garanticen condi-
ciones de calidad y competitividad; 3) la existencia de normatividad en la que se
fijen criterios de permanencia, acreditacin y trminos para cubrir el programa
acadmico, as como para el proceso de titulacin, y 4) la existencia tanto de
programas de atencin como de medios que sean suficientes para acceder a la
informacin.
Como ya se seal, la upav carece de proceso de admisin (upav, 2012: anexo
3); tampoco establece un nmero de espacios en atencin al mercado laboral o a
la planeacin de desarrollo municipal o estatal, pues el ingreso se asegura a todo
aquel que realice los pagos de colegiatura e inscripcin correspondientes. De la
informacin entregada por esta universidad (2012: anexo 2), se desprende que
carece de programas para la atencin de estudiantes tales como: 1) seguimiento
del rendimiento escolar, 2) promocin de la salud, 3) seguimiento del desarrollo
educativo, 4) apoyo a estudiantes rezagados, 5) becas y estmulos, e 6) investiga-
cin. De igual forma, se observa que no cuenta con programas de intercambio y
movilidad estudiantil ni de seguimiento de egresados (upav, 2012: 2-3). En virtud
de lo anterior, no es exagerado decir que los estudiantes de la upav se encuentran
en un claro desamparo institucional y que sta incumple con deberes bsicos res-
pecto a quienes constituyen la razn de su existencia.
El acceso a la informacin para estudiantes es limitado, pues la pgina insti-
tucional no incorpora informacin bsica, como puede ser calendario escolar, lis-
tado de profesores, programas de estudio, responsable acadmico por municipio,
etc., ligado al hecho de que una gran cantidad de unidades carecen de espacios
para la gestin escolar.
La normatividad para estudiantes cuenta con reglamentos de alumnos de

licenciatura, de servicio social y para la inscripcin, acreditacin, reinscripcin
y certificacin (upav, 2012: anexos 3, 4 y 7). De las normas de titulacin, llama la
atencin que ofrece la titulacin automtica, que se logra con la aprobacin de
100% de los crditos con un promedio mnimo de nueve, y del examen general de
conocimientos diseado y aplicado por la institucin, el cual nada tiene que ver
con el modelo de evaluacin externa que pretende el aseguramiento de la calidad
en el egreso de las ies de todo el pas (Archiga y Llarena, 2003: 5).
Hay otro conjunto de temas igualmente relevantes para la aceptabilidad de
la educacin superior como son la investigacin y vinculacin. Respecto a ellos,
cabe decir que estn prcticamente ausentes en la vida acadmica de la upav,
pues el personal acadmico no publica resultados de investigacin; a nivel insti-
tucional, no ofrece ningn servicio a la comunidad, y no cuenta con programa de
vinculacin ni con lneas de investigacin asociadas a programas acadmicos
de licenciatura (upav, 2012: 1 y 3).
En cuanto a los temas de planeacin y evaluacin, el plan de desarrollo ins-
titucional (upav, 2012: anexo 13) es una tabla escueta de cinco columnas y tres
lneas una de ellas de encabezamiento, en las que slo se recogen algunos
ejes y objetivos del pvd y del pve, por lo que resulta imposible realizar cualquier
valoracin.
En el rubro de gestin administrativa y financiera, hay tres indicadores que
pueden ser atendidos; el primero de ellos es la suficiencia del presupuesto para
cubrir las necesidades de operacin y las actividades programadas, lo cual, como
ya fue adelantado, no se cumple, pues los recursos autorizados para los ejercicios
fiscales 2011 y 2012 (goe 421, 2010 y goe 326, 2011) son claramente insuficientes
en atencin a la matrcula (Gobierno del Estado de Veracruz, 2011:143) y a las
necesidades a las que debe hacerse frente. De ah tambin que ante las protestas
de docentes por el incumplimiento del pago de salarios (Ins, 2012a; Contreras,
2012a y 2012b; y Rodrguez, 2012), hecho que fue reconocido en febrero de 2012
por el rector de la upav (Ins, 2012b), la respuesta fue que dichos pagos depen-
dan de inscripciones y colegiaturas que se hacen por la prestacin del servicio
(Contreras, 2012a).
Un segundo punto es el relativo a la rendicin de cuentas; al respecto,
como se indic, la upav debe presentar informes trimestrales de gestin finan-

ciera ante el Congreso Local (art. 19, fraccin X de la Ley de la upav). Sin
embargo, tal mecanismo opera slo sobre los recursos dotados por el Estado y
no comprende las aportaciones hechas por los particulares, las cuales, slo en
el nivel licenciatura (16,000 alumnos), segn datos de enero de 2012, pueden
ser calculadas en 144,000,000 pesos anuales. Dichos recursos quedan a cargo
de la asociacin civil Alianza para el Fomento del Aprendizaje, un tipo de enti-
dad que, conforme al marco normativo nacional, queda sujeta a prcticamente
nulos medios de supervisin y control. Tales medios de supervisin se limi-
tan a la formalizacin de su existencia mediante el registro oficial correspon-
diente, y la entrega de informes financieros a la Secretara de Hacienda, pero
slo en el caso de que sean acreditadas como donatarias; o a la supervisin de
actividades y situacin financiera, pero slo en caso de que accedan a recursos
de programas pblicos (Gordon, 2011: 211-212), hiptesis que no operan en el
caso que se estudia.
Vale la pena destacar que, en respuesta a la solicitud de acceso a la informa-
cin de resultados, dictmenes o conclusiones sobre auditoras realizadas a la
upav, el rgano de Fiscalizacin Superior del Estado de Veracruz (2012) inform
que, al tratarse de una entidad de reciente creacin, no contaba con audito-
ras y que, respecto al ejercicio fiscal del ao 2011, se encontraba sujeta a la fase
de comprobacin que establece el artculo 29 de la Ley de Fiscalizacin Superior
para el Estado. El artculo 32 de la citada ley implica la revisin del cumplimiento
de las disposiciones de ingreso, egreso, administracin, ministracin, custodia
y aplicacin de los fondos y recursos pblicos asignados. Como se ve, la revi-
sin slo est operando, y operar en lo futuro, respecto a los recursos estatales,
debido a la regulacin aplicable a la ies objeto de estudio.
Los datos proporcionados en los dos prrafos anteriores permiten apenas
imaginar el grado de opacidad del manejo de los recursos financieros de esta ies,
pues el presupuesto asignado en el ao 2012, de 21,600,000 pesos (goe 326, 2011),
apenas representa la sexta parte de sus ingresos. Hay que advertir que se est
haciendo un clculo simple del nivel licenciatura durante el periodo de estudio, y
que no se est considerando el nivel de posgrado, en el que la upav est tomando
un papel muy activo en la entidad al ofrecer estudios de especializacin, maestra
y doctorado, los cuales recaudan cuotas ms altas que las que se han dicho res-
pecto a licenciatura.

Por ltimo, en relacin con las obligaciones de transparencia y acceso a la

informacin, cabe destacar que el 21 de mayo de 2012 la autora present una soli-
citud de acceso a la informacin pblica ante la upav informacin que por ley
deba estar a disposicin del pblico. Mediante el oficio upav/daf/208/2012,
la upav inform que haca uso de la disposicin de ley de prrroga de 10 das para
la entrega de la informacin, pero cuando la prrroga concluy la institucin no
envi su respuesta, razn por la cual fue necesario presentar un recurso de revi-
sin ante el Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin (ivai) el da 21 de
junio del mismo ao. Dicho instituto declar procedente el recurso presentado
y dio a la upav, mediante oficio ivai-rev/464/2012/III de fecha 26 de junio de
2012, un plazo de cinco das hbiles a fin de comparecer ante el ivai mediante
el titular de la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica para que, entre otras
cosas, manifestara lo que a los intereses de la upav correspondiere en trminos
de derecho. Sin embargo, el titular de la Unidad de Acceso a la Informacin
Pblica no compareci y en tal virtud el ivai fij audiencia de alegatos para el da
11 de julio, que ms tarde fue diferida para el da 8 de agosto de 2012, y a la cual
no compareci ningn representante de la upav. Finalmente, al da siguiente, 9
de agosto, la upav hizo llegar por oficio upav/daf/000/2012 la informacin soli-
citada, que ha sido descrita en los prrafos precedentes. Como se ve, del 21 de
mayo, fecha en la que se present la solicitud, al 9 de agosto, da en el que se reci-
bi la informacin, transcurrieron 12 semanas, tres de ellas no laborables, para
responder cuestiones como la normatividad y el plan institucional de desarrollo
que la rige, la forma de ingreso del personal docente y de los alumnos, el nmero
de profesores y alumnos del nivel licenciatura, la formacin de sus profesores, y
en general, sobre los programas de apoyo a personal docente y estudiantes.
En adicin a lo anterior, la solicitud de informacin realizada a la upav el 6
de junio de 2012, a travs del sistema infomex-Veracruz, con nmero de folio
00249812, no gener la alerta debida y no recibi respuesta alguna hasta el
momento en que se escriben estas lneas (15 de septiembre de 2012).
De lo descrito resulta claro que la upav presenta graves falencias en todos y
cada uno de los criterios relevantes para la aceptabilidad de la educacin supe-
rior. De ah que pueda afirmarse que el elemento del derecho en estudio, al igual
que los que anteriormente han sido analizados, se est incumpliendo.

3.2.4 La prohibicin de regresividad
La progresividad y prohibicin de regresividad implican el reconocimiento de

una serie de obligaciones que conllevan una gradualidad para lograr la plena
efectividad del derecho a la educacin superior (Abramovich y Courtis, 2006:
58); y la prohibicin de que una vez alcanzado cierto avance se d marcha atrs en
los niveles garantizados (Sandoval, 2010).
En Veracruz, la Universidad Veracruzana (uv) es la nica ies que ha reci-
bido autonoma; desde 1944 ha sido el referente ms importante, en la entidad,
en materia de educacin superior pblica, aunque en las ltimas dcadas, tienen
oferta educativa en este nivel 21 institutos tecnolgicos superiores, tres univer-
sidades tecnolgicas, una universidad politcnica, seis escuelas normales, el
Consorcio Clavijero y el Colegio de Veracruz (Uscanga, 2012; Levet, 2012).
En el 2011, la uv atendi una matrcula de 59,131 estudiantes, a travs de 169
programas educativos, de los cuales 102 cuentan con reconocimiento de cali-
dad y atienden a 46,773 estudiantes. Desde la dcada de los 90, el ingreso a la
universidad se lleva a cabo mediante un examen general con validacin externa
(ceneval). En el 2011, 840 docentes tenan perfil promep, lo que representa
43.25% de la planta docente de tiempo completo, y 302 eran miembros del sni,
es decir, 15.55% de su planta acadmica. La uv tiene 54 cuerpos acadmicos con
reconocimiento de la sep del nivel en consolidacin, y 22 ms como conso-
lidados, lo que se traduce en una certificacin externa sobre el trabajo cole-
giado del personal acadmico en actividades de docencia e investigacin. Su
infraestructura se compone por 369 edificios, 957 aulas, 320 laboratorios, 113
talleres, 431 cubculos, 113 centros de cmputo, 26 auditorios, 47 aulas audio-
visuales, 29 cafeteras y 20,791 unidades de cmputo (Direccin de Planeacin
Institucional de la Universidad Veracruzana, 2012). Por ltimo, es una institu-
cin que ha certificado sus procesos de transparencia y acceso a la informacin
y que en general ha tenido un desempeo destacado en este mbito (Espinosa,
2009; Trujillo, 2009b).
El objetivo del estudio no es comparar a la uv con la upav. Los datos preci-
tados tienen como fin demostrar que el Ejecutivo del Estado, al echar a andar
el proyecto upav en las condiciones descritas, est actuando regresivamente
respecto a los niveles de garanta que haba otorgado al derecho a la educacin

superior en la entidad. Habra que subrayar que el principio de universalidad

que debe regir a las polticas pblicas con perspectiva de ddhh, y el de igual-
dad y no discriminacin en el pleno disfrute de los derechos, tambin sufren un
importante impacto con el accionar del Estado, pues la diferencia socioecon-
mica y la capacidad de pago asociada a ella estn pesando sobre el disfrute del
derecho a la educacin superior y sobre la calidad de los servicios y prestaciones
que reciben quienes se han integrado a esta ies. Como seala Cunill (2010: 3), es
necesario pasar de la idea de servicios pobres para pobres, al aserto de servicios
de calidad para todos.

CAPTULO IV. CORRUPCIN Y VIOLACIN DEL
DERECHO A LA EDUCACIN SUPERIOR EN LA UPAV
4.1 Nota sobre polticas pblicas en el caso de la upav
Con anterioridad se precis que las polticas pblicas en materia de ddhh deben
ser integrales, intersectoriales, participativas, universales, intergubernamentales
y coordinadas (Jimnez, 2007; Guendel, 2002; Gonzlez, 2008). Tambin se dijo
que el diseo de las polticas pblicas nacionales y locales en materia del derecho
a la educacin superior responda ms o menos razonablemente a los estndares
internacionales.
Sin embargo, en la implementacin de polticas pblicas, en el caso de la upav,
se observa que todos los principios de polticas pblicas en materia de ddhh son
vulnerados sistemticamente. No se trata de una poltica pblica integral ni uni-
versal porque su puesta en marcha est implicando la vulneracin de derechos
laborales, del derecho mismo a la educacin superior y del principio de igualdad
y no discriminacin. No se trata de una implementacin intersectorial porque en
su diseo, ejecucin y financiacin no han participado diversos sectores y entida-
des pblicas; por el contrario, y al menos formalmente, su diseo corri a cargo
del Ejecutivo estatal. Su ejecucin est en manos de una estructura que ser ana-
lizada con detalle ms adelante. Su financiacin depende, en su mayor parte, de
los recursos que aportan quienes reciben sus servicios. En este mismo sentido,
tampoco es resultado de un proceso participativo y no cuenta con mecanismos
que permitan la participacin social en la evaluacin y fiscalizacin de sus tareas,
ni siquiera de su propia comunidad docente o estudiantil.
Finalmente, tampoco se trata de un caso en el que se d una implementacin

de polticas pblicas intergubernamental y coordinada porque, como se ha visto,
aun cuando existen estndares normativos y de poltica pblica que pretenden
orientar la apertura de nuevas ies (Subsecretara de Educacin Superior, 2011a),
de forma articulada, racional y armnica entre el gobierno federal y local, los cri-
terios establecidos son incumplidos uno a uno.
4.2 Corrupcin y vulneracin del derecho a

la educacin superior en Veracruz
De acuerdo con el esquema analtico del presente estudio, hasta el momento se

han llevado a cabo tres pasos. Primero, se han identificado los estndares interna-
cionales aplicables al combate a la corrupcin y al derecho a la educacin superior.
Segundo, se ha visto de qu forma la corrupcin puede vulnerar ddhh y algunas
posibilidades de vulneracin del derecho a la educacin superior a travs de la
corrupcin. Tercero, se ha analizado, en la mayor medida posible, la situacin
que guarda la aplicacin de la normatividad y la implementacin de las polticas
pblicas en materia de educacin superior en el caso de la upav. Se han revisado
elementos, principios y obligaciones del derecho a la educacin superior a la luz
de estndares internacionales y de la normativa y poltica pblica nacional apli-
cable, y se han detectado fallas relevantes en cada uno de los puntos estudiados.
Corresponde ahora estudiar en qu medida estas fallas responden a conductas de
aquellas que pueden ser calificadas como corruptas.
4.2.1 La Hidra en educacin superior: una cabeza muy especial
Hablar de corrupcin en educacin y especficamente en la superior implica des-

cribir un rostro muy especial cuya comprensin exige atender los ms delicados
detalles que se dibujan en l, y tener muy presentes las advertencias hechas por
los especialistas y sus seas particulares frente a otras cabezas de la Hidra. Hay
una serie de reflexiones sobre el tema que es importante expresar. La primera de
ellas es que las prcticas corruptas en este sector, aun cuando, como cualquier

CORRUPCIN Y VIOLACIN DEL DERECHO A LA EDUCACIN SUPERIOR
acto corrupto, pueden conllevar un inters de tipo econmico (Corts, Estrada y

Monroy, 2003 y Arjona, 2002), atienden muchas de las veces a otro tipo de incen-
tivos (Kliksberg, 2009; Misas, Oviedo y Franco, 2005; Malem, 2002). Lograr
cierto estatus, ser reconocido, alcanzar un puesto que exige determinada forma-
cin profesional o justificar la presencia en sectores especficos son lgicas que
subyacen al fenmeno.
Igualmente, la corrupcin en el mbito de la educacin superior rompe clara-
mente con el mito de la corrupcin exclusivamente pblica, pues sta puede ope-
rar en todos los niveles de participacin privada, desde la prestacin hasta el con-
sumo de los servicios (Maya, 1994; Arroyo, 2011: 10). En el caso de la prestacin,
a travs de conductas que van desde la exigencia de pagos indebidos para el dis-
frute de derechos educativos especficos (tm, 2007), hasta la obtencin de auto-
rizaciones o el fraude para la prestacin del servicio (Ojeda, 2012; Hernndez,
2012). En el caso del consumo, obtener un ttulo universitario sin asistir a clases,
hacer pagos para la obtencin de calificaciones aprobatorias, el plagio o compra
de documentos como medio de acreditacin de materias, o la obtencin de un
ttulo profesional, son prcticas tpicas de corrupcin.
La corrupcin en el nivel superior no slo proporciona ganancias econmi-
cas a sus actores, sino que potencialmente, a travs del uso clientelar que se hace
de un bien escaso (Orrego, 2000: 15-27), permite generar cuadros y redes que
reproducen el poder poltico en el contexto de una dbil democracia (Aguilar,
2012). En otras palabras, la ganancia poltica tambin es resultado de la corrup-
cin en la educacin superior. Esto no es una novedad en Mxico, la masificacin
en la dcada de los 70, ligada a la discrecionalidad y opacidad que caracterizaron
al rgimen poltico, dej en las ies una historia de triste memoria en la que el
porrismo y la anarqua inundaron a diversas casas de estudio del pas, y en ocasio-
nes la oportunidad de acceso a la educacin superior era mediada por redes vin-
culadas a dichos grupos (Ordorika, 2008: 459-475; Lomnitz, 2005: 85-93). Estas
circunstancias han pretendido ser paliadas a partir del diseo e implementacin
de algunas de las polticas pblicas descritas a lo largo del segundo captulo.
Una de las advertencias hechas por la doctrina del combate a la corrupcin
y de las polticas pblicas en el sentido de que ciertas acciones tendentes a la
supresin de un problema se encuentran con resultados inesperados se aplica
al problema de la corrupcin en la educacin superior. Las polticas pblicas diri-

gidas a la mejor habilitacin de docentes, como va para elevar la calidad, se han

encontrado en su paso con la significativa ampliacin de la oferta de posgrado,
en algunos casos sin ninguna calidad educativa, y con el aumento del nmero de
docentes con estudios de esta naturaleza. Lo anterior no se traduce en muchos
casos en una mayor produccin cientfica y tecnolgica o en mejores resultados
en la evaluacin educativa, situacin que habla de una serie de temas no consi-
derados en el diseo de las polticas pblicas, por ejemplo, la desvinculacin de
las agendas de combate a la corrupcin y ddhh en general, y del derecho a la
educacin superior en particular, as como la generacin de incentivos econmi-
cos o laborales a la luz de criterios slo formales, administrativos o cuantitativos
y no ligados a la garanta de los elementos y principios que rigen al derecho a la
educacin superior.
Tambin llama la atencin que la corrupcin en la educacin superior genera
efectos particularmente perniciosos y de largo alcance. Entre los primeros se ubi-
can: 1) facilita la integracin en el mercado de servicios de personas que no cuentan
con las competencias profesionales requeridas, lo que se traduce en la afectacin
de bienes esenciales de quienes hacen uso de sus servicios, y permite la reproduc-
cin de una formacin que encuentra en el abuso su forma de sobrevivencia, o
dicho en otras palabras: una educacin superior inmersa en la corrupcin anida
el origen de conductas que sern reproducidas en otros niveles e instancias, con
mayores costos sociales; 2) genera condiciones de competencia desleal entre las
instituciones y sus egresados, porque mientras algunos entran en dinmicas de un
esfuerzo significativo en aras de asegurar la pertinencia, equidad y calidad de la
educacin superior, comprometiendo para ello los recursos materiales, humanos
y personales necesarios, otros simulan de tal modo que lanzan a los estudiantes
a un mercado profesional no regulado en el que las condiciones de tolerancia a la
corrupcin pueden marcar el destino laboral de los egresados; 3) daa los elemen-
tos y principios del derecho a la educacin superior, lo que puede afectar la reali-
zacin de los ddhh, pues quienes la padecen se encuentran en una situacin de
vulnerabilidad respecto a diversas formas de abuso, explotacin y exclusin, como
puede ser del mercado laboral, de la seguridad social (Relatora especial sobre el
derecho a la educacin, 2005: 8), y la denegacin del ejercicio efectivo de los ddhh
(Relatora especial sobre el derecho a la educacin, 2003: 2; 2002: 2; cdesc, 1999b:
2-4). Entre los segundos, se ubica con claridad que la corrupcin en educacin

superior empea las posibilidades reales de desarrollo nacional, regional y local,

pues el impulso de las capacidades humanas necesarias para ste se convierte slo
en un juego de simulacin, en el que la ficcin creada, tarde o temprano, se revela
como la quimera personal, institucional o estatal que siempre fue.
Finalmente, la corrupcin en la educacin superior, dado el especial halo que
cubre20 a quienes se suponen personas formadas y dotadas de cualidades prc-
ticas, axiolgicas e intelectuales tiles a la sociedad en su conjunto, es especial-
mente sensible a presentarse bajo la apariencia de la ms estricta legalidad. Un
caso paradigmtico en este sentido es el ex gobernador de Veracruz, Fidel Herrera
Beltrn, quien durante su gestin gubernamental obtuvo los grados de maestro
en Derecho Constitucional y doctor en Derecho Pblico por la Universidad
Veracruzana (Reyes, 2010; Tejeda, 2012). En efecto, una indagatoria apenas
somera muestra que cubri ciertas formalidades como exmenes de admisin,
entrevistas y entregas de trabajos para evaluacin, y existen para fiscalizacin
actas de calificaciones y documentacin oficial signada por los directores, pro-
fesores y coordinadores acadmicos correspondientes.21 Sin embargo, un segui-
miento puntual de la prensa local demuestra que era materialmente imposible
que cumpliese con el criterio de asistencia a clases, condicin acadmica esencial
en ambos programas, pues eran de carcter presencial. No obstante, las listas de
asistencia, de las que fueron fedatarios los docentes de ambos programas, existen.
De ah que se entienda que la corrupcin en el sector de la educacin superior sea
especialmente vulnerable frente a este tipo de abusos, pues una visin estricta-
mente legalista obstruye la comprensin del fenmeno, as como la investigacin,
persecucin y sancin de este tipo de conductas.
20 O quiz deba decirse que cubra, pues el mismo papel de la educacin superior ha visto
diluida su legitimidad. En ese sentido, Casillas y De Garay (1993) sealan que la poltica de
modernizacin del sistema de educacin superior del pas, desde sus orgenes, pretendi res-
ponder al diagnstico de que las universidades no formaban profesionistas adecuados a las exi-
gencias del mercado, contribuan poco a la demanda de una educacin de calidad y se haban
convertido en entidades sin legitimidad social.
21 La directora de la Facultad de Derecho era Carolina Viveros Garca, y la coordinadora del
Posgrado, Rafaela Lpez Salas, quienes posteriormente ocuparan cargos clave en el Gobierno
del Estado; la primera como Consejera Presidente del Instituto Electoral Veracruzano y la se-
gunda como Consejera Presidente del Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin. Por
otra parte, la directora del Instituto de Investigaciones Jurdicas, donde curs el doctorado, fue
Mara del Carmen Ainaga Vargas, y el coordinador del posgrado, Ral Olivares Vionet.

Dicho lo anterior en otros trminos y de forma breve, la corrupcin en la

educacin superior se caracteriza por la pretensin de cubrir todas las formali-
dades legales exigidas y por tomar ganancia del legalismo estrecho que preva-
lece en el pas. Lo anterior reporta adems un dato de inters para la literatura
experta en polticas pblicas, pues el anlisis de los personajes o actores que
intervienen en la hechura e implementacin de stas poder Legislativo, gru-
pos de inters, gobierno, empresas privadas, organismos internacionales, think
tanks, la administracin pblica, medios de comunicacin es un elemento
estratgico para su conformacin, xito o fracaso, pues stos se mueven segn
sus preferencias e intereses y buscan influir, condicionar, bloquear o activar
decisiones utilizando todo tipo de recursos (Subirats, 2005). En gran medida,
las polticas son el resultado de lo que los funcionarios eligen y no de lo que se
declara en las decisiones visibles de polticas (Lindblom, 1991: 305). Es claro
que Fidel Herrera Beltrn se constituy en un elemento clave para la construc-
cin del problema que aqu se estudia y, ms que abonar a la solucin de la pro-
blemtica en materia de educacin superior de la entidad, fue en su mxima
expresin parte del problema.
4.2.2 Regresar a lo andado en la historia de la upav
Como se ha dicho, los primeros pasos en la historia de la upav se remontan a

septiembre de 2005, cuando el Ejecutivo del Estado ampli las facultades del
ivea para impartir educacin media superior y superior. Una vez que empe-
zaron a egresar alumnos de estos niveles educativos del ivea, dio comienzo
el conocimiento de una cadena de irregularidades. Se dieron denuncias de
fraude en Xalapa, Orizaba, Las Choapas, Coatzacoalcos y Poza Rica, entre
otros municipios de la entidad (Belin, 2008; Serrano, 2009; Garca Mxima,
2009; denuncian fraude en el ivea, 2009; Gutirrez, 2008). Los medios de
comunicacin dieron a conocer la posicin de las autoridades del ivea, quie-
nes afirmaban que las acusaciones eran falsas, difamatorias; que se trataba
de un ataque poltico por parte del panismo y perredismo locales; que decir
que los estudios carecan de validez era poner en duda la firma del gobernador
del estado, y amenazaban con que todos aquellos que se atrevieran a difamar

al ex director del ivea, Guillermo Ziga Martnez, iban a parar a la crcel

(S tienen validez estudios del ive, 2009; Garca Zavaleta, 2009; Rojas, 2009;
Jimnez, 2009).
Sin embargo, en febrero de 2009, tras manifestaciones a favor y en contra del
ivea, e incluso ya creado el ive, los responsables de la educacin media superior
y superior de la entidad debieron reconocer en conferencia de prensa que los estu-
dios de bachillerato y licenciaturas ofrecidas en el ivea durante la direccin de
Guillermo Ziga Martnez y hasta el 16 de octubre de 2008 carecan de validez
oficial, y que del conjunto de la oferta slo la licenciatura en Educacin de Adultos y
los estudios de bachillerato estaban en posibilidad de conseguir su registro (Garca
Zavaleta, 2009; Moreno, 2009). Los afectados del norte, centro y sur del estado
continuaron manifestndose con el propsito de que los estudios de licenciatura
cursados en el ivea les fuesen reconocidos (Reyes, 2010 y Morales, 2008).
Desde el momento en el que Fidel Herrera autoriz la ampliacin de compe-
tencias del ivea incurri en abuso de autoridad, pues ejecut un acto que iba ms
all de las facultades que le eran reconocidas, lo cual se tradujo ms tarde en per-
juicio de todas aquellas personas que cursaron estudios de licenciatura en esa ins-
titucin.22 En efecto, las modificaciones operadas en el ivea fueron ms all de
lo establecido en el art. 43 de la lge y en el Convenio para la Descentralizacin
de los Servicios de Educacin para Adultos, conforme a los cuales la educacin
para stos, que se transfiri al estado de Veracruz, se circunscriba a la alfabeti-
zacin, la primaria, secundaria y la formacin para el trabajo. La consecuencia
jurdica fue que los estudios de educacin superior realizados en el ivea carecan
de validez.
El ive, que por decreto asumi la matrcula del nivel medio superior y supe-
rior atendida por el ivea (goe 342, 2008 y goe 357, 2008), enfrent, al igual que su
antecesor, una serie de denuncias en todo el estado (Timoteo, 2009; Rodrguez,
2010). De hecho, en marzo de 2010, mediante comunicado oficial, el Instituto
22 De ello da cuenta el oficio SCAGP/200/219/2006, de fecha 21 de junio de 2006, en el que la

Subsecretara de Control y Auditora de la Gestin Pblica solicit a la Contralora General del
Estado de Veracruz la revisin del Decreto Modificatorio por el que se reforman y adicionan
diversos artculos del Decreto de creacin del ivea, por contradecir la letra y el espritu de la
legislacin federal vigente y por implicar el incumplimiento del Convenio de Coordinacin
suscrito con el Ejecutivo Federal para la descentralizacin, organizacin y operacin de los
servicios de educacin para los adultos (Rodrguez, Z., 2008 y Rodrguez, C., 2007).

Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca alert a padres de familia, estudiantes

y maestros de la regin sobre el fraude acadmico que llevaba a cabo el ive. En
dicho comunicado se afirm que estaba suficientemente documentado que los
estudios ofrecidos por esta ies no contaban con validacin por parte de ninguna
autoridad de educacin superior del pas (Valdivieso, 2010). Tras el desmentido
reiterado de las denuncias en los medios, por parte del director del ive, Guillermo
Ziga Martnez (S tienen validez estudios del IVE, 2009), finalmente se conoci
que, mediante oficio dien/0181 de fecha 3 de noviembre de 2009, la Subsecretara
de Educacin Superior de la sep, a travs de la Direccin General de Profesiones
(2009), otorg registro de establecimiento educativo al ive, especficamente a la
licenciatura en Educacin de Adultos. Es decir, 12 meses despus de creado, el
ive obtuvo su primer registro, y slo respecto a una licenciatura del conjunto de
las que ofreca.
Cinco meses ms tarde, el 19 de abril de 2010, se dio acuerdo de enmienda
al registro del ive para la adicin de las licenciaturas en Desarrollo Regional
Sustentable, Desarrollo Social y Familiar, Educacin Deportiva, Gerontologa y
Gestin y Administracin Municipal (Direccin General de Profesiones, 2010).
En indagatoria, se pretendi saber qu otras licenciaturas contaban con regis-
tro, sin embargo, la sep, a travs de la titular de Enlace de Transparencia de la
Direccin General de Profesiones (2012), Patricia Ramrez Buenda, respondi
que, en virtud de que tal solicitud implicaba una consulta de archivo cuya expe-
dicin formaba parte de la prestacin de un servicio del estado, era necesario rea-
lizar un pago de 130 pesos por cada una de las consultas realizadas, lo cual rompa
a todas luces con los principios de mxima publicidad y gratuidad que rigen en
materia de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental (Cruz,
De la Torre; Martnez y Muoz, 2006; Lpez, 2004).
De tales antecedentes emerge la upav, entidad que no garantiza, como se
ha visto, los elementos esenciales ni los principios y las obligaciones bsicas res-
pecto al derecho a la educacin superior (Velzquez, 2012a y 2012b). Asimismo,
a partir de su instauracin por Javier Duarte de Ochoa bajo la denominacin de
universidad, ha extendido sus servicios a otros estados de la Repblica e incluso
en el extranjero, pero ha empezado a enfrentarse con su denuncia y cierre en
Puebla (Zambrano, 2012; Macuil, 2012) y la clausura de instalaciones en Tabasco
(Carvajal, 2012; Velzquez, 2012c).

4.2.3 Corrupcin en el caso de la upav
Una nota sobresaliente en el caso upav es la ilegalidad, la cual afecta elementos,

principios y obligaciones especficas en materia de derecho a la educacin supe-
rior; en sta se detectan acciones y omisiones que, de una u otra forma, implican
las ideas genricas de ejercicio indebido del servicio pblico, abuso de autoridad,
intimidacin, trfico de influencias y encubrimiento (vase figura 4.1).
Figura 4.1 Concepto de corrupcin y tipos de violacin

a los ddhh que la corrupcin puede generar
Ejercicio indebido del

servicio pblico.
Abuso de autoridad .
Coalicin de servidores.
Uso indebido de atribu-
ciones y facultades.
Concusin.
Ejercicio abusivo de
Ilegal
funciones.
Intimidacin.
Conducta por accin u omisin
Encubrimiento.
Trfico de influencias.
Cohecho.
Corrupcin
Peculado.
Enriquecimiento ilcito.
Operacin con bienes
de procedencia ilcita.
Que atenta contra la:
eficiencia
honradez
igualdad y no discrimi-
nacin
Ilegtima
imparcialidad
eficacia
lealtad
legalidad
rendicin de cuentas
responsabilidad
transparencia

En lo referente al ejercicio indebido del servicio pblico, conviene desta-

car dos momentos (Lpez, 2008: 289). El primero de ellos se relaciona con la
gestin de Fidel Herrera como gobernador y su decisin de ampliar las faculta-
des del ivea. Los servidores pblicos de la sep deban tener conocimiento del
hecho y de la afectacin que podra generar al Instituto Nacional de Educacin
para los Adultos (art. 214 del cpf), as como tambin saban que tenan que
informar a sus superiores jerrquicos y evitar, en el mbito de sus faculta-
des, la ejecucin o la continuacin de sus efectos. En ese sentido, en el oficio
scagp/200/219/2006, se solicit a la Contralora General del estado la revisin
del Decreto Modificatorio del Decreto de creacin del ivea, el cual evidencia
que la conducta del ex gobernador no pas desapercibida. Sin embargo, no se
tiene noticia de que se haya incoado procedimiento alguno respecto de las per-
sonas involucradas. De igual forma, corresponda al secretario de Educacin en
turno, Vctor Arredondo lvarez, informar por escrito al ex mandatario estatal
que la emisin de tal decreto constitua un acto contrario a la normatividad
aplicable (Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Sexto Circuito,
2002: 1335).
El segundo momento tiene que ver con la creacin de la upav, pues al igual
que en el caso anterior, corresponda al secretario de Educacin y no lo hizo,
Adolfo Mota Hernndez, informar por escrito al Ejecutivo del estado, de las con-
secuencias de creacin de la upav, bajo las condiciones acadmicas y de infraes-
tructura en las que sta operara. Entre stas, violentar una serie de normas jur-
dicas y directrices de poltica pblica existentes en materia de educacin superior
(art. 13, fraccin I de la leev).
Por otra parte, al actuar ms all de las facultades que como gobernador le
eran reconocidas, Fidel Herrera incurri en abuso de autoridad porque la trans-
formacin del ive en upav no cumpli la normativa ni la poltica pblica aplica-
ble. En el caso de Javier Duarte, esta conducta se mantuvo, dado que el Ejecutivo
pas por alto las atribuciones reconocidas a otros entes de la administracin
pblica. Las obligaciones de la sev y de su secretario, as como de la Subsecretara
de Educacin Media Superior y Superior, del Consejo Interinstitucional
Veracruzano de Educacin (cive), y de la coepes del estado, fueron sistemtica-
mente incumplidas en el proceso de creacin de la upav, pues stas fueron subor-
dinadas al propsito de creacin de la ies del Ejecutivo.

En el caso de la sev, la atribucin del secretario de fijar las bases para la pla-
neacin y evaluacin de la poltica educativa, as como para la prestacin del ser-
vicio educativo (art. 7, fraccin I, inciso B), y la de la semss, de integrar, revisar y
validar los estudios de factibilidad para la creacin o expansin del servicio edu-
cativo, tampoco se hizo efectiva (art. 10, fraccin XVII del risev). En ese sentido,
no fue atendida la peticin de entrevista al secretario de Educacin, en la que
se indagara qu papel jug la sev respecto a la proyeccin y diseo de la upav,
y si l conoci los estudios de factibilidad que dieron sustento a la propuesta.
En el caso de la subsecretaria de Educacin Media Superior y Superior, Denisse
Uscanga Mndez, aun cuando accedi a responder las preguntas de la entrevista
por escrito, los cuestionamientos preindicados no tuvieron respuesta de su parte
(Uscanga, 2012), y me sugiri, en un correo electrnico del 18 de julio de 2012,
que me dirigiera con el maestro Guillermo Ziga.
De igual forma, el cive, presidido por ley por el secretario de Educacin,
a travs de la coepes (art. 34, y art. 40 a 43 del rcive), deba participar en la
orientacin respecto a la creacin de la upav y asesorar al gobierno para que ste
decidiese sobre las diversas alternativas existentes para la atencin de la demanda
insatisfecha de educacin superior (art. 40 E, fracciones V y VII del rcive).
Sin embargo, esto parece no haber sucedido, como puede inferirse de diversas
situaciones y datos. En primer lugar, aunque los diputados de la Comisin de
Educacin y Cultura coinciden en que participaron todos los que deban hacerlo
y se utilizaron todos los insumos necesarios para adoptar la decisin, ninguno
explica el proceso a travs del cual decidieron, al interior de la Comisin, que la
propuesta del Ejecutivo del estado era viable y garantizaba el derecho a la edu-
cacin superior. Tampoco precisan cules fueron los diagnsticos o estudios de
base para la adopcin de la decisin ni cul fue el papel especfico que jugaron
la sec y la coepes (Levet, 2012; Ochoa, 2012; Gonzlez, 2012). Adems, ante la
pregunta de cul fue el equipo de trabajo que elabor la iniciativa de creacin
de la upav, las respuestas son diversas: que ste estuvo a cargo de un equipo de
trabajo del ive, entidad que lo present al Ejecutivo (Levet, 2012); que no fue
un equipo como tal (Ochoa, 2012), o que fue un equipo de personas con amplio
conocimiento en educacin, investigadores y maestros (Gonzlez, 2012).
En segundo trmino, el diagnstico de la Subsecretara de Educacin Superior
de la sep sobre el desempeo de la coepes Veracruz seala que hasta marzo de

2011 sta no haba tenido ninguna reunin en pleno; no contaba con un plan de
trabajo; no particip en la elaboracin del plan de desarrollo estatal ni en proyec-
tos de ampliacin de la oferta de la educacin superior o la realizacin de estudios
para el apoyo del proceso de planeacin de la educacin superior (Subsecretara
de Educacin Superior, 2011b: 4, 9, 11, 13). Todos estos datos se corroboran y
extienden en el tiempo con los resultados que arroja la encuesta realizada a los
miembros de la coepes de Veracruz. De los 42 cuestionarios entregados slo
cinco fueron respondidos, y claramente en un sentido negativo. Quienes dieron
respuesta al instrumento niegan haber participado en alguna subcomisin, gene-
rado diagnsticos, formulado lineamientos estratgicos, emitido opiniones o
participado en la evaluacin de polticas pblicas sobre cualquier tema relevante
en educacin superior, incluido el de la apertura de nuevas ies.
Los 37 cuestionarios restantes no fueron respondidos, con el argumento
de que no se perteneca ni se pertenece a la coepes, hecho que se torna dra-
mtico cuando se observa que entre tal tipo de respuestas se encuentran las
del secretario de Educacin del estado y de la subsecretaria de Educacin
Media Superior y Superior; y que de alguna manera explica por qu muchas de
las personas que forman parte por ley de dicho rgano desconocen su propia
participacin. Corresponde al secretario de Educacin presidir y convocar, a
travs del secretario tcnico, las sesiones de trabajo (art. 7, fracciones I y III
del rcive) que, en el caso de la coepes, deberan ser mensuales y con carcter
extraordinario en cualquier fecha, cuando los asuntos planteados lo requieran
(art. 12 del rcive).
La evidencia apunta entonces a que en el periodo que va de enero de 2010
a septiembre de 2011, la coepes no realiz ningn estudio de factibilidad, de
infraestructura o de polticas pblicas aplicables a la apertura de nuevas ies pbli-
cas (Subsecretara de Educacin Superior, 2011a). De ah que pueda afirmarse
que, en la creacin de la upav, se violent toda la normatividad aplicable y todo el
diseo de poltica pblica, y el gobernador del estado incurri en abuso de autori-
dad al actuar ms all de sus facultades, al pasar por alto el cumplimiento de una
serie de condiciones que deban ser satisfechas para la adopcin de su decisin.
En adicin a lo anterior, el nombramiento de Guillermo Ziga como rector
de la upav tambin constituye un abuso de autoridad (art. 215, fraccin X, del cpf
y art. 318 del cpv), ya que no fueron consideradas las opiniones de otros actores

relevantes (Alvizar, 2012) ni atendidas las denuncias de fraude contra el ivea y el

ive; no hubo reflexin sobre las condiciones de infraestructura, laborales y aca-
dmicas en las que vena operando su antecesor inmediato; no se tom en cuenta
el incumplimiento reiterado de la normativa aplicable a la educacin superior; ni
tampoco el peligro que todo ello supona para la correcta prestacin del servicio
educativo.
En cuanto a la intimidacin (art. 219 del cpf), pueden destacarse diversos
hechos. En primer lugar, se observ una actitud defensiva por parte de per-
sonal a cargo de las instalaciones de la upav en la aplicacin de los instru-
mentos de campo; en varias unidades se neg la oportunidad de aplicacin de
encuesta de satisfaccin a estudiantes, por la que sta debi realizarse fuera
de las instalaciones, una vez que los estudiantes salan de clase; en otros casos
se impidi la recogida de datos e incluso se lleg a retener indebidamente a
los observadores para interrogarlos sobre la actividad que estaban realizando
(Xalapa, San Rafael, Crdoba).
En segundo lugar, las entrevistas realizadas a Enrique Pozos Tolentino (2012)
y Francisco Rodrguez Pineda (2012), personas que encabezaron el movimiento
de protesta en Xalapa por la falta de reconocimiento de los estudios hechos en el
ivea, reportan acoso telefnico contra ambos y amenazas a la integridad perso-
nal contra el primero, a travs de personas ligadas a Guillermo Ziga, lo cual
oblig a Enrique Pozos Tolentino, segn su narracin, a cambiar de domicilio.
Esta misma persona describe el caso de una egresada del ivea que fue amena-
zada por su ex pareja por rdenes de su jefe, el cual le dijo que si segua con su
movimiento le iba a quitar a sus hijos. Lamentablemente, las entrevistas tambin
dejan constancia de que el movimiento de denuncia y protesta contra las irre-
gularidades detectadas fue disuelto a travs de la entrega de plazas en la sev a
algunas de las personas afectadas (Pozos, 2012; Rodrguez, 2012).
En tercer lugar, en prensa se detectan los casos de Josefina Vzquez Morales
de Oaxaca, quien denuncia las amenazas annimas que ha recibido desde que
representa legalmente los intereses de 23 estudiantes de la upav que han empe-
zado a denunciar las irregularidades en la carrera de Enfermera, y el de Eleazar
Santiago Ortiz, que afirma haber sido expulsado de la upav por darse a la tarea
de indagar sobre la legalidad de la institucin (El Faro, 2012). Como se ve, la inti-
midacin y la cooptacin son prcticas en las que han cado personas involucra-

das en la upav, ante la posible denuncia de irregularidades o frente a la insistencia

para recibir informacin especfica y concreta sobre su situacin jurdica.
A lo anterior se suma la tragedia de las vctimas que confiaron en la promesa
de una educacin superior que no se cumple, debido a las precarias condicio-
nes que aquejan a esta ies, y que conllevan a que los estudiantes no aprendan lo
necesario para desarrollarse satisfactoriamente en un contexto laboral altamente
competitivo y un mercado laboral saturado; en una opcin educativa que lo nico
que tiene que ofrecer es la formalidad de un ttulo universitario. Son pertinentes
cuestionamientos como: cul es la respuesta que el Estado tiene que ofrecer a
aquellos estudiantes que han confiado en esta oferta educativa? Qu respuesta
tiene el estado para aquellas familias que financian este tipo de estudios? Cul
es la responsabilidad estatal y de esta ies ante las nulas posibilidades de tasas de
retorno? Con qu mecanismos cuenta el Estado para castigar estos fraudes edu-
cativos y cules son los medios resarcitorios para sus vctimas?
Guillermo Ziga ha sido diputado local por el distrito de Misantla, presidente
municipal de Xalapa, diputado federal por el distrito de Perote, presidente del
Comit Directivo Estatal del pri, secretario de Educacin y Cultura del gobierno
del estado, coordinador de las campaas presidenciales locales de Roberto
Madrazo Pintado, director de Educacin Popular del gobierno del estado (pri,
2012) y, por supuesto, director del ivea, del ive y actualmente rector de la upav.
Es un personaje, como puede verse, mucho ms ligado al mundo de la poltica que
al acadmico, entendido ste ltimo conforme a los estndares internacionales de
derechos humanos aplicables.
Desde el lente experto se le ve como un poltico tradicional (Del ngel,
2012; Aguilar, 2012; Zavaleta, 2012), anclado en el nacionalismo revoluciona-
rio (Aguilar, 2012), paladn del populismo corporativo (Tejeda, 2012), lder
de su propio grupo poltico, caracterizado por integrar a personas con amplia
experiencia en materia electoral: acarreo, manipulacin y compra de votos
(Hernndez, 2012); como un poltico convencido de lo que hace e incapaz de
pensarse fuera de la estructura del poder (Aguilar, 2012); esto es, imposibilitado
en su propia estructura para pensar que haya actividades, como en materia de
educacin superior, en que la autonoma tenga un papel central; tambin se le
observa como un poltico que ha utilizado su capital poltico como medio para
la reproduccin del poder en el nivel familiar (Zavaleta, 2012) y que sabe cmo

utilizar el instrumento de la educacin para servir y reproducir el poder, bajo la

conviccin de que ofrece un servicio al pueblo.
En consideracin del perfil de Ziga, vale la pena destacar que hay quie-
nes afirman que su llegada al ivea y la posterior creacin del ive, respondi al
pago y los acuerdos polticos alcanzados con Fidel Herrera, al declinar Ziga
su candidatura para gobernador del estado a favor de aqul (Timoteo, 2009), es
decir, al trfico de influencias. Y ello no porque representase un peligro real al
oriundo de Nopaltepec, sino porque permitira hacer frente a un escenario elec-
toral complejo en el que la unidad del priismo local era lo ms aconsejable. En
cambio, la continuacin del proyecto ahora como upav con Javier Duarte parece
responder ms a la herencia de un compromiso; la falta de habilidad y experien-
cia polticas; la falta de competencia para pensar a largo plazo y a la necesidad
que tiene el actual gobernador de conservar en su gabinete a polticos que, como
Ziga, representan una fuerza poltica y que constituyen un apoyo para un dbil
gobierno.
A la luz de todo lo que ha sido descrito en los apartados anteriores queda claro
que son numerosas y reiterativas las fallas cometidas en la upav; sin embargo, los
dos ltimos gobiernos locales han insistido en sostener al frente de este proyecto
educativo a Guillermo Ziga, lo cual habla de la influencia e importancia que
tiene el profesor en el contexto de las redes polticas y de poder local. Tambin
muestra la pertinencia de la teora sobre corrupcin, pues el contexto poltico
veracruzano presenta varios de los factores que se identifican como coadyuvantes
del fenmeno: prcticas clientelares y corporativas son una realidad extendida en
la entidad; el monopolio partidista sigue vigente en el estado, pues en Veracruz
no se ha conocido an, a diferencia de otras entidades federativas, la alternancia
en el Ejecutivo estatal; la secreca en la funcin pblica y la falta de informacin
o la informacin incompleta a la que accede la ciudadana es un hecho que esta
investigacin ha permitido evidenciar (Orrego, 2000: 15-27; Rowland, 1998: 31-42;
Arjona, 2002: 22-26). Adems, tal como unnimemente han afirmado voces auto-
rizadas en poltica local, en el estado se vive una clara falta de independencia de los
poderes estatales, de los organismos autnomos y de los medios de comunicacin
(Del ngel, 2012; Aguilar, 2012; Zavaleta, 2012; Tejeda, 2012; Hernndez, 2012).
En Veracruz, el hecho de que las autoridades educativas no hayan iniciado una
indagacin del incumplimiento de deberes de cargo por parte de las autoridades y

los funcionarios del ivea, el que hayan llevado a cabo negociaciones con los afec-
tados por esta dependencia, a fin de detener las denuncias y manifestaciones que
se estaban llevando a cabo en su contra, y el que no hayan dado aviso a autoridades
ministeriales sobre la posible comisin de delitos en el caso del ivea y del ive,
abona en la idea de que stas han encubierto prcticas diversas que son atentato-
rias del derecho a la educacin superior. Asimismo, el hecho de que el Ministerio
Pblico del estado no haya realizado una investigacin exhaustiva ante las diver-
sas denuncias de fraude presentadas a lo largo de la entidad en contra del ivea y
del ive habla de omisiones tendentes a la ocultacin y favorecimiento de conduc-
tas que pudiesen traducirse en la violacin de diversos ordenamientos jurdicos.
De igual forma, la cooptacin e intimidacin de las que se ha hablado en
prrafos previos pueden tener como propsito o resultado el desviar, obstaculi-
zar o impedir que se conozcan las prcticas nsitas en la conformacin y desarro-
llo del proyecto educativo de la upav, las cuales pueden constituir la comisin de
diversos delitos y la violacin de diversas normas nacionales y estatales, y de los
estndares internacionales aplicables al derecho a la educacin superior, empe-
zando por el incumplimiento de deberes de cargo de las autoridades encargadas
del tema educativo en el nivel superior en la entidad.
En otro orden de ideas, los principios que deben regir la actuacin de los ser-
vidores pblicos en el Estado de derecho son, como se ha dicho: eficacia, eficien-
cia, honradez, igualdad y no discriminacin,23 imparcialidad, legalidad, lealtad,
transparencia y rendicin de cuentas; todos ellos encaminados al logro del inte-
rs pblico y la plena realizacin de los ddhh.
El principio de legalidad ha sido delineado como aquel que demanda la suje-
cin de todos los rganos estatales al derecho, en donde el concepto de derecho
no se limita a su validez formal, sino a la exigencia de que responda al inters
pblico, y que promueva, proteja, respete y garantice los DDHH de las personas, y
sea sujeto tanto del control de constitucionalidad como el de convencionalidad.
Este ltimo supone que el vaco legal respecto a conductas lesivas de los ddhh
constituye una violacin a las obligaciones generales del estado en la materia
(Londoo, 2010: 761-814).
23 Este principio ha sido desarrollado con antelacin. Por ello, a fin de evitar repeticiones inne-
cesarias, no ser abordado en este punto.

Desarrollos previos han permitido observar que el principio de legalidad es

violentado de diversas formas, las cuales van desde la ausencia de una legislacin
especfica que coadyuve en la realizacin efectiva de los elementos, principios y
obligaciones especficas en materia del derecho a la educacin superior; el incum-
plimiento e incluso violacin de diversas normas involucradas en la temtica; y
la falta de investigacin, persecucin y castigo de conductas que son claramente
lesivas de la educacin superior en la entidad y del inters pblico que en ella se
encuentra en juego.
Por otra parte, como seala Jinesta (2009), los principios de eficacia, eficien-
cia y rendicin de cuentas son esenciales para la plena realizacin de los derechos
prestacionales de las personas, en tanto usuarias de los servicios pblicos y des-
tinatarias de las competencias administrativas, pues de ellos depende, en gran
medida, el buen funcionamiento de los servicios pblicos y la garanta del inters
pblico.
Se ha dicho que la eficacia es la capacidad de lograr los fines de inters general
que se desean o esperan, y que la eficiencia es la optimizacin en el uso de los
recursos con los que se cuenta para el logro de los fines planteados. Entre ambos
principios existe una imbricacin, pues ambos suponen el logro de los fines del
inters pblico, con la salvedad de que la eficiencia implica su obtencin a menor
costo (Jinesta, 2009). Ambos conllevan que la administracin pblica no slo
debe actuar, sino que debe obtener un resultado o alcanzar un fin u objetivo. En
este sentido y en concordancia con el enfoque de polticas pblicas con perspec-
tiva de ddhh (Vzquez y Delaplace, 2011: 18), el fin se constituye por la plena
realizacin del derecho a la educacin superior, situacin que, como se ha visto,
no se logra en el caso en estudio; el anlisis sobre la eficiencia pierde sentido en
la medida en la que sta slo es valorada cuando se ha conseguido el propsito
planeado, hiptesis no aplicable al caso de la upav.
El principio de rendicin de cuentas, al igual que los anteriores, juega un papel
relevante para la realizacin de los ddhh, pero tambin, como destaca Buscaglia
(2008: 19-33), su ausencia o incumplimiento es uno de los factores que causan la
defectuosa implementacin de polticas pblicas contra la corrupcin. Dicho
principio conlleva el deber de los servidores pblicos, para con los ciudadanos,
de dar cuentas, explicar y justificar sus actos, decisiones y actividades mediante
informes, sesiones de evaluacin, audiencias pblicas, interpelaciones, etc., de ah

que ste se encuentre ntimamente relacionado con los principios de responsabi-

lidad y transparencia, conforme a los cuales los servidores pblicos deben respon-
der del trabajo desarrollado, el resultado de ste y el respeto o no de las polticas
pblicas definidas y mantener abierta al escrutinio pblico toda la informacin
relativa a las tareas que realiza, con excepcin de aquella que haya sido declarada
como reservada (Lpez, 2004: 10-11). En este sentido, la Recomendacin Relativa
a la Condicin del Personal Docente de Educacin Superior sostiene que rendir
cuentas implica velar por la transparencia de gestin y contabilidad e informar al
pblico sobre la ndole de su misin educativa (unesco, 1997: 22, 22a, 22i, 23 y 24).
La evidencia emprica recabada a lo largo de la investigacin demostr la poca
disponibilidad de informacin, las dificultades existentes para acceder a ella,
as como para conocer los instrumentos de rendicin de cuentas de los que est
echando mano la institucin para cumplir con tal principio. Los datos recabados,
en su conjunto, muestran opacidad, escasa transparencia, grandes dificultades en
el acceso a la informacin y retrica constante ante los diversos sealamientos de
los que ha sido objeto la institucin, ms que una explicacin clara, sencilla, con-
creta y con elementos de prueba que implique una rendicin de cuentas frente
a usuarios, trabajadores, autoridades educativas de otras entidades federativas y
de la sociedad veracruzana en su conjunto, que demandan conocer la situacin
acadmica y financiera de la institucin.
El principio de honradez, como se seal, implica no utilizar el cargo pblico
para obtener provecho o ventaja personal o en favor de terceros, ni buscar o acep-
tar compensaciones o prestaciones de cualquiera que pueda comprometer su
desempeo. De tal principio interesa destacar slo su primera implicacin. En
el caso de la upav, parece ser claro que la posicin poltica de Guillermo Ziga
en las redes y estructuras polticas de la entidad veracruzana ha permitido que
un proyecto atentatorio contra los principios elementales de la educacin supe-
rior sea solapado y tolerado. Esto se une de forma inmediata a la vulneracin de
los principios de imparcialidad y lealtad conforme a los cuales el gobierno estatal
debi valorar y actuar de acuerdo con el inters pblico, sin desviacin por sus
propios intereses o los de grupos de presin pblicos o privados, y debi adoptar
las decisiones dirigidas a la cabal satisfaccin del derecho a la educacin superior,
por encima de cualquier otro inters, situacin que, como se desprende del desa-
rrollo de este captulo, no sucedi.

A continuacin se muestra la descripcin de todas aquellas conductas ilega-

les o ilegtimas que se identifican en el caso en estudio y que pueden entenderse
como prcticas corruptas que obstaculizan y dificultan el cumplimiento de las
obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar el derecho a la educa-
cin en el caso de la upav (vase tabla 4.1).
Tabla 4.1 Tipos y hechos de corrupcin en la upav
Tipo de
vulneracin
Tipo de
Hecho (s) de corrupcin al derecho a
corrupcin
la educacin
superior
Ejercicio indebi- No informar a superiores jerrquicos sobre la ampliacin indebi- Indirecta
do del servicio da de facultades al ivea en Veracruz.
pblico No evitar en el mbito competencial la ampliacin de facultades
en el ivea en Veracruz.
No dar seguimiento y buscar sancin para aquellos que violen-
taron la normativa atinente a la descentralizacin de servicios
educativos para adultos.
Abuso de auto- Actuacin de Fidel Herrera ms all de las competencias legal- Indirecta
ridad mente reconocidas al ampliar las facultades del ivea, violar nor-
mas federales, estatales y el Convenio de Coordinacin suscrito
con el Ejecutivo federal para la descentralizacin, organizacin y
operacin de los servicios de educacin superior para los adultos.
Actuacin de Javier Duarte de Ochoa por encima del cumpli-
miento de obligaciones de cargo de la sec, el cive y la coepes
Veracruz.
Nombramiento de Guillermo Ziga Martnez como rector de la
upav.
Intimidacin Retencin indebida de observadores. Indirecta
Acoso telefnico y amenazas a la integridad personal de activis-
tas a favor de las vctimas del ivea.
Amenazas telefnicas a representante de estudiantes vctimas de
la carrera de enfermera en Oaxaca.
Expulsin de estudiantes.
Trfico de Nombramiento de Guillermo Ziga Martnez como rector. Indirecta
influencias

Tipo de
vulneracin
Tipo de
Hecho (s) de corrupcin al derecho a
corrupcin
la educacin
superior
Encubrimiento Ausencia de investigacin sobre el incumplimiento de deberes Indirecta
de cargo de autoridades educativas, funcionarios y autoridades
del ivea.
Realizacin de negociaciones ilcitas con los representantes y
afectados por el ivea.
Falta de denuncia de hechos constitutivos de delitos en el caso
del ivea y del ivea.
Falta del accionar de oficio del Ministerio Pblico, ante las diver-
sas denuncias de fraude en el Estado por parte del ive y del ivea.
Cooptacin e intimidacin de representantes y presuntas vcti-
mas de fraude por parte del ivea y el ivea.
Principio de Incumplimiento y violacin de normatividad y de poltica pblica Indirecta
legalidad aplicable.
Falta de investigacin, persecucin y castigo de conductas con-
trarias a la normativa y poltica pblica.
Principio de Incumplimiento del propsito de la plena realizacin del derecho Indirecta
eficacia y efi- a la educacin superior.
ciencia
Principio de Mecanismos de rendicin de cuentas insuficientes y en el Indirecta
rendicin de aspecto financiero slo respecto al recurso proporcionado por el
cuentas estado y no respecto a aquellos que se recuperan va inscripcin
y colegiaturas.
Principio de No exigencia de responsabilidad a los principales actores de Indirecta
transparencia y la upav y autoridades educativas de la entidad respecto a los
responsabilidad resultados obtenidos en el caso de la upav y del ive.
No exigencia de responsabilidad a los principales actores de la
upav y autoridades educativas de la entidad respecto al incum-
plimiento de la normatividad y poltica pblica aplicable.
Dificultades en el acceso a la informacin.
Principio de Utilizacin de la muy particular posicin que ocupa Guillermo Indirecta
honradez Ziga en las redes y estructuras polticas locales para la implan-
tacin y continuacin del proyecto upav.
Principio de Identificacin de prcticas que atentan contra el inters pblico. Indirecta
imparcialidad y Prcticas que muestran mayor atencin a los intereses del gobier-
lealtad no en turno y de grupos polticos locales que al inters pblico.

4.3 Veracruz ante las obligaciones de respetar, proteger

y garantizar el derecho a la educacin superior
La evidencia emprica recabada muestra que la upav no cumple con las obligacio-
nes generales (Directrices de Maastricht, 1997: 6-8; cdesc, 1998; Sandoval, 2010).
En relacin con la obligacin de respeto, se observa que la intervencin estatal
en la promocin y creacin de la upav se traduce en una accin que interfiere y
juega en contra de la realizacin efectiva del derecho a la educacin superior. El
Estado, con su gestin, no slo se beneficia del magro desarrollo normativo para
la proteccin de este derecho, sino que acta claramente en contra de las normas
mnimas y las polticas pblicas establecidas para la orientacin de la educacin
superior del pas.
En cuanto a la obligacin de proteger, se observa que el estado no previ la
posible vulneracin del derecho a la educacin superior a travs de la decisin
adoptada de crear la upav; no tom las medidas necesarias para asegurar que
esto no sucediera y no ha llevado a cabo las tareas de fiscalizacin necesarias para
corroborar que los servicios educativos prestados por esta ies respondan a los
principios que rigen en materia de educacin superior (cdesc, og Nm. 13, 1999:
37), aun cuando el discurso oficial afirme lo contrario. La upav funciona a tra-
vs de un sistema de franquicias a particulares para que se encarguen de ofrecer
y dar educacin universitaria (Gallardo, 2012); en este sentido, la obligacin de
proteccin tambin incluye a los particulares. En suma, el hecho de no asegurar
el cumplimiento de las normas mnimas aplicables en la materia constituye una
violacin a la obligacin de proteccin del derecho a la educacin superior por
parte del estado de Veracruz.
Respecto a la obligacin de garanta (cridh, 1988), deben destacarse dos
momentos; por un lado, el hecho observable en el nivel federal y local de que la
legislacin existente resulta insuficiente para garantizar elementos, principios
y obligaciones en materia de educacin superior, as como que la conducta del
gobierno local ignor los acuerdos de poltica pblica en la materia; y, por otro,
que dentro de tal obligacin se incluyen los deberes de investigar, sancionar y
reparar los casos de violacin al derecho a la educacin superior, los cuales apa-
rentemente han sido incumplidos tanto en el caso de los egresados del ivea como
de los del ive que se han visto afectados.

Adems de lo anterior, es necesario recordar que en la obligacin de garanta

se incorporan las obligaciones de tomar medidas y promover (cdesc og Nm.
13, 1999). La primera tiene el rasgo de exigibilidad inmediata respecto a la reali-
zacin de acciones tendientes al cumplimiento de las obligaciones en materia del
derecho a la educacin superior; en tanto que la segunda implica adoptar medi-
das de ms largo alcance y tiende a lograr cambios en la conciencia pblica, en la
percepcin o comprensin de un determinado problema. En el caso en estudio,
no se han tomado medidas concretas para garantizar plenamente el derecho a la
educacin superior ni se est llevando a cabo la tarea de promocin, pues en lugar
de sentar una actuacin que abone en una educacin en y para los ddhh, se est
coadyuvando con la profundizacin de los problemas que aquejan a la educacin
superior en su conjunto, y de los egresados de educacin superior de la entidad
veracruzana en lo particular.
Respecto al tema de promocin de los derechos, vale la pena traer a colacin un
dato interesante que arroj el estudio de campo. El anlisis del conjunto de encuestas
aplicadas muestra que 26.49% de los estudiantes entrevistados respondieron en un
50 ms uno (o ms) de las preguntas planteadas, que se encuentran muy insatisfe-
chos o insatisfechos en la upav con diversos rubros: ambiente acadmico, infraes-
tructura, servicios o gestin administrativa, entre otros. Sin embargo, al momento
de otorgar una calificacin global se decantan por las opciones satisfecho o muy
satisfecho. Esto deja ver que, aun cuando las personas tienen claro que no reciben
los servicios necesarios para una formacin de calidad, estn dispuestas a hacer caso
omiso con tal de tener acceso a la educacin superior. Asimismo, da cuenta tambin
del desconocimiento de los derechos, de la inopia respecto a la importancia de su
satisfaccin plena a fin de que no se conviertan en medios ilusorios de desarrollo y
de la relevancia del contexto para su cabal ejercicio, en particular, del derecho a la
educacin superior, pues acceder a una educacin de mala calidad, ante la ausencia
de un mercado laboral o ante un mercado saturado y altamente competido, dificulta
el acceso a la vida productiva y satisfactoria en trminos profesionales.
Por ltimo, se observa que los actos corruptos detectados generan violaciones
indirectas al derecho a la educacin superior.24 Como se ha dicho, stas se pro-
24 No se identificaron violaciones directas, las cuales, como se ha sealado en captulos ante-

riores, implican una vulneracin directa en la medida en la que el acto corrupto constituye en
s mismo el medio de violacin del derecho. Ahora se entiende, a partir de la experiencia adqui-

ducen cuando ciertas prcticas corruptas conducen a la violacin de un derecho

pero en s mismas no lo violan. En este sentido, el ejercicio indebido del servicio
pblico de quienes deban hacer saber a las autoridades federales lo que estaba
y est pasando en el estado de Veracruz; la inaccin y falta de seguimiento de la
autoridad federal sobre las acciones emprendidas en educacin superior por los
dos ltimos gobiernos estatales y del incumplimiento de las polticas pblicas por
parte de stos; el abuso de autoridad y la inobservancia de los deberes de cargo
de los servidores pblicos responsables de la educacin superior en la entidad; la
intimidacin y cooptacin que exponen no slo el fin de ocultar la situacin que
guarda esta ies, sino que exhibe el riesgo en el que est la libertad de expresin
y manifestacin, y los derechos de acceso a la justicia y a la informacin; y, por
ltimo, el trfico de influencias que se infiere en el caso. Se trata de conductas
que, junto a la contravencin de los principios rectores del servicio pblico, estn
conduciendo a la vulneracin del derecho a la educacin superior en Veracruz,
por parte del gobierno estatal.
Por otra parte, la ganancia ilegtima de las prcticas identificadas se ubica en
dos niveles: el poltico y el econmico. En el primero la va es doble: por un lado,
el gobierno obtiene legitimacin social pues, pese a adoptar una decisin alta-
mente lesiva para el derecho a la educacin superior y el inters pblico, cuenta
con el apoyo de las personas de buena voluntad y las beneficiadas por el proyecto
educativo: quienes reciben trabajo en un mercado laboral deprimido y precario,
y quienes acceden a la institucin como nica opcin real de la que disponen;
por otro, la generacin y ampliacin de redes y bases polticas en el estado estn
ligadas al priismo local, y suplen un apoyo cada vez ms difcil de conseguir ante
la lenta, tortuosa y siempre amenazada consolidacin de la autonoma de la uv.25
rida, que la investigacin de este tipo de prcticas debe hacerse a travs de otro tipo de tcnicas
e instrumentos de investigacin, como pueden ser la observacin participante, la observacin
encubierta y la experimentacin social, entre otras posibilidades metodolgicas que permitan
acceder al conocimiento de prcticas corruptas con dichos efectos sobre el derecho a la educa-
cin superior, veta que por lo pronto ya se considera abierta para futuros estudios.
25 Durante algn tiempo la uv fungi como bastin para el acarreo a eventos polticos, la con-
formacin de redes al servicio del gobierno en turno y de bases clientelares tanto para acceder
al derecho a la educacin superior como para la ocupacin de la funcin pblica en el mbito
local. Ahora, segn se desprende de las entrevistas realizadas a estudiantes de la upav, es una
funcin que est cumpliendo esta ies.

En lo econmico puede suponerse, a partir de los desarrollos de la teora de la

corrupcin, que la discrecionalidad, falta de fiscalizacin y rendicin de cuentas
implican beneficios para algunas personas y grupos polticos involucrados en el
proyecto; sin embargo, responder satisfactoria y objetivamente tal cuestin exi-
gira an mayores indagaciones, sobre todo de tipo financiero, y mayores fuentes
de informacin fidedignas, situacin que, segn se desprende de la experiencia
en la realizacin de este estudio tiene escasas posibilidades de xito para alguien
que realiza una investigacin de corte independiente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A lo largo de las pginas precedentes se ha podido observar que la corrup-

cin es un fenmeno complejo, sobre todo cuando es sistmica, culturalmente
extendida y tolerada (Corts, Estrada y Monroy, 2003: 7; Misas, Oviedo y
Franco, 2005: 20-24). Se ha evidenciado adems la utilidad del estudio de la
corrupcin por sector, dada la capacidad que tiene para adquirir particularida-
des en virtud de las actividades, intereses y actores que en ella se involucran,
de ah que los resultados de la indagatoria sobre la corrupcin en educacin
superior, en el caso de la upav, puedan ser considerados apenas como explora-
torios de la problemtica.
El estudio ha coadyuvado en la deteccin de algunas fallas de diseo norma-
tivo y de poltica pblica en la lucha contra la corrupcin y en la proteccin del
derecho a la educacin superior. En el primer caso, se detect que la dependen-
cia del Poder Ejecutivo de ciertos rganos clave en el combate a la corrupcin
como la sfp, la pgr y sus anlogas locales mengua las posibilidades reales en
este aspecto, y que el juego poltico al que est sujeta la Auditora Superior de la
Federacin limita el impacto real que tal rgano pudiera tener en el tema.
Ligado a lo anterior se encuentra el hecho de que en Mxico el combate a la
corrupcin no cuenta con una poltica integral, coordinada e intergubernamental,
en razn de que su tratamiento es disperso, duplicado en funciones y limitado en
relacin con los estndares internacionales aplicables. En este sentido, vale recor-
dar que la sfp tiene competencia limitada a la administracin pblica federal; que
la exigencia estricta de perfiles y la formacin de los recursos humanos encargados
de funciones pblicas no se consideran parte de la poltica pblica de combate a la
corrupcin en el pas; que existe una gran diferencia entre entidades federativas
respecto al desarrollo de los temas de transparencia y acceso a la informacin, par-
ticipacin social y servicio civil de carrera; y que la presencia de una visin legalista
estrecha de la corrupcin en el nivel jurdico-institucional del pas obstaculiza el
avance hacia nuevas formas de investigacin, persecucin y sancin de conductas
que, como se ha visto, son altamente lesivas para el inters pblico.
En consideracin de lo anterior, cabe anotar la necesidad de conseguir el
emparejamiento entre estndares internacionales y diseo normativo y de pol-
tica pblica en torno al tema de combate a la corrupcin. Adems, la poltica

pblica debe atender a los principios de integralidad, coordinacin, intersectoria-
lidad, intergubernamentalidad y participacin que rigen a las polticas pblicas
con perspectiva de ddhh, pues as podra prevenirse la vulneracin no slo del
derecho a la educacin superior, sino de muchos otros derechos susceptibles de
ser violentados a partir de prcticas corruptas.
En cuanto a las fallas de diseo normativo y de polticas pblicas respecto al
derecho a la educacin superior se encontr que, aun cuando la legislacin nacio-
nal y la poltica pblica responden de forma importante a los estndares interna-
cionales, esto se hace desde el marco genrico del derecho a la educacin, razn
por la que las necesidades, particularidades y especificidades de este nivel educa-
tivo son subprotegidas por el ordenamiento nacional y local.
Lo anterior permite reconocer como necesaria la creacin de una Ley
General de Educacin Superior que establezca obligaciones generales y espec-
ficas a cargo de la federacin, de las entidades federativas, de los municipios y de
las ies pblicas y privadas. Esta ley deber reconocer a la educacin como bien
pblico, especificar los derechos y las obligaciones en el marco de los estnda-
res del didh; garantizar la operacin de las condiciones financieras, materiales
y de recursos humanos, y la conservacin y proteccin de la autonoma uni-
versitaria; establecer mecanismos de verificacin del cumplimiento de las obli-
gaciones establecidas sujetos al escrutinio pblico; establecer procedimientos
claros, sencillos, breves y eficaces que permitan la investigacin, persecucin y
sancin de aquellos que atenten contra este bien pblico, as como reparar a las
vctimas de las violaciones de este derecho.
Es necesario tambin que dicha ley siente las bases para la integracin
de un autntico sistema nacional de educacin superior, y para la generacin de
mecanismos de evaluacin peridica y obligatoria de la calidad de la educacin
impartida por las ies pblicas y privadas. En sntesis, una ley que vele porque los
elementos esenciales, principios y obligaciones especficas del derecho a la educa-
cin superior cuenten con el engranaje jurdico-institucional que proteja y garan-
tice tal derecho, que siente las bases para el castigo de quienes acten en contra
de tal marco legal. De este modo, coadyuvara con la mejora del marco jurdi-
co-institucional de la educacin superior, llenando lagunas jurdicas y generando
garantas precisas, hoy casi inexistentes, para el derecho a la educacin superior.

De igual forma, podra constituir una base para la regulacin, seguimiento y

establecimiento de sanciones en el caso de la implementacin desviada de polti-
cas pblicas.
La solucin al problema de la corrupcin en la educacin superior no se agota
con la generacin de un marco normativo orientado a la satisfaccin del derecho.
La dificultad radica como muestran los hallazgos de la investigacin en la
forma como ste se aplica, de ah que la poltica pblica debera enfocarse, con
mucho ms fuerza, en la comprensin y sensibilizacin del problema por parte de
la sociedad y de los servidores pblicos.
Por otra parte, la evidencia emprica ha permitido demostrar que, en el caso de
la upav, se incumplen los elementos esenciales de disponibilidad, adaptabilidad
y aceptabilidad del derecho a la educacin superior; los principios de igualdad y
no discriminacin, progresividad y no regresividad, as como obligaciones espe-
cficas exigibles respecto al derecho sealado. El estudio tambin ha ayudado a
identificar de qu forma el incumplimiento de las obligaciones de respeto, protec-
cin y garanta se relacionan con conductas corruptas. Dicho en otras palabras,
conductas como las de abuso de autoridad, ejercicio indebido del servicio pblico
y trfico de influencias, entre otras, estn obstaculizando y desviando la aplicacin
e implementacin de las normas jurdicas y de las polticas pblicas diseadas para
garantizar el derecho a la educacin superior.
Es posible sostener que en la upav se registran conductas corruptas que obs-
taculizan y dificultan el cumplimiento de las obligaciones del estado de respetar,
proteger y garantizar el derecho a la educacin superior, y que en ese sentido, la
normativa y la poltica pblica en materia de educacin superior no garantizan
suficientemente los elementos y principios que rigen para este nivel educativo.
Se observa tambin que las prcticas corruptas podran nulificar el diseo
normativo y de poltica pblica, de ah la importancia de conjugar las agendas de
trabajo en el combate a la corrupcin y la proteccin a los ddhh.
El estudio tambin ha permitido mostrar que las polticas pblicas mencio-
nadas carecen de integralidad, intersectorialidad, universalidad, coordinacin,
intergubernamentalidad y participacin. La hechura e implementacin de las
polticas pblicas no atienden de forma integral al conjunto de los derechos invo-
lucrados. Se ha observado que, en aras del acceso a la educacin superior, se debi-
litan, diluyen o vulneran derechos laborales, el derecho a la igualdad y la no dis-

criminacin, el derecho a la educacin superior, el derecho a la informacin y a la

libre expresin de las ideas. No tienen el carcter de universalidad, pues la imple-
mentacin de la poltica pblica se ha traducido en la exclusin de la educacin
superior de todos aquellos jvenes que no cuentan con los recursos para acceder
a esta propuesta educativa estatal, lo que resta el carcter de universal al derecho.
El diseo e implementacin de polticas pblicas no es intersectorial pues slo
los interesados en su puesta en marcha Poder Ejecutivo y directivos del ive
han participado en su concrecin y, en este mismo sentido, tampoco son polticas
pblicas participativas. Por ltimo, la implementacin de esta poltica pblica no
articula, armoniza o coordina esfuerzos gubernamentales federales, locales,
municipales o interinstitucionales a favor de aquello que quiere garantizar.
La recomendacin de poltica pblica que se desprende del estudio es hacer
nfasis en el diseo e implementacin de las polticas pblicas con perspec-
tiva de ddhh y atender por supuesto a los postulados bsicos de las polticas.
Particularmente en el caso estudiado se observa que la falta de coordinacin,
supervisin y control en el proceso de implementacin de las polticas de edu-
cacin superior ha permitido y favorecido las conductas corruptas. Por ello, es
razonable sostener tambin que el sometimiento de las polticas pblicas de
educacin superior a la voluntad poltica local ha favorecido el surgimiento de la
corrupcin como variable nociva para la realizacin del derecho a la educacin
superior y como variable explicativa de las fallas de implementacin.
La secreca, la escasez de informacin, la estrechez de los crculos en los que
se acuerdan temas como los que se plantean en este documento, as como la
alerta y suspicacia de los involucrados, dejan claro que deben enriquecerse las
tcnicas y los instrumentos de investigacin para estar en posibilidad de obte-
ner informacin contundente respecto a los efectos y costos de la corrupcin en
ddhh. As, tcnicas como la observacin participante, la observacin encubierta,
la experimentacin social y los crculos de dilogo entre vctimas (grupos foca-
les) de la violacin del derecho a la educacin superior por prcticas corruptas,
pueden resultar ms productivas o al menos ms adecuadas para la obtencin de
datos relevantes en este tipo de temticas.
Una lectura poco demcrata y poco sensible a la relevancia de los ddhh en la
vida de las personas, en el desarrollo de los pases, y en el derecho a la educacin
superior en relacin con los jvenes y sus posibilidades de vida productiva y de

autorrealizacin, puede llevar a la idea de que el fin de esta investigacin ha sido

denostar los esfuerzos y la noble intencin de hacer llegar la educacin superior a
aquellos que no han logrado el acceso, y que en el fondo se esconde una profunda
injusticia respecto a aquellos que en el da a da trabajan por la realizacin del
derecho a la educacin superior en este pas. Nada ms lejano al propsito y a los
alcances que tienen los resultados de este trabajo.
En efecto, esta obra permite e invita a una reflexin y debate sobre las con-
diciones en las que actualmente se brinda educacin superior en el estado de
Veracruz, e incluso en el nivel nacional; sobre el papel que estn jugando las auto-
ridades en los diversos niveles de gobierno; sobre las condiciones especficas en
las que estn laborando todas y cada una de las ies de la entidad veracruzana y
del pas en general, y sobre los resultados que es factible proyectar en el corto
plazo respecto a aquellos jvenes que estn cursando estudios profesionales en la
upav y en otras ies de Veracruz y de Mxico. Pero sobre todo, invita a la reflexin
sobre el tipo de educacin superior que se ofrece en un contexto de corrupcin,
y sobre los efectos que sta puede tener respecto a las aspiraciones de desarrollo
nacional.

ANEXO 1
Disposiciones relativas al derecho a la educacin en leyes federales
Nombre de la Artculos Desarrollos

Ley
Ley General de Acceso 8-10, 12, 15, Derecho a que se adopten todas las medidas apropiadas para eliminar la violencia
de las Mujeres a una 17, 38 y 45 ejercida por docentes contra la mujer en el mbito educativo, pblico o privado; con-
Vida Libre de Violencia templa la reeducacin de agresores destinada a la eliminacin de los estereotipos
generadores de violencia contra la mujer y determina la generacin de programas
educativos, de capacitacin y formacin en diversos niveles de gobierno; formales y
no formales, destinados a la formacin en ddhh en general y ddhh de las mujeres
en particular y a erradicar la violencia contra la mujer en el mbito educativo.
Ley General de 51, fraccin XI Consigna el deber estatal de impulsar la educacin, la investigacin y la capacitacin
Asentamientos en materia de desarrollo urbano.
Humanos
Ley General de 1, 12 y 13 Determina la distribucin y coordinacin gubernamental para el establecimiento,
bibliotecas sostenimiento y organizacin de bibliotecas pblicas con el propsito de que stas
constituyan un apoyo a las labores educativas, de investigacin y cultura en general
para el desarrollo integral del pas y de sus habitantes.
Ley General de Bienes 2 Impone al Estado la obligacin de una buena administracin y conservacin de
Nacionales los bienes inmuebles destinados para la educacin, a travs de la Secretara de
Educacin Pblica.
Ley General de Cultura 8, 78, y Establece que la cultura fsica y el deporte forman parte de las actividades educati-
Fsica y Deporte 88-100 vas, que debe velarse por el uso ptimo de las instalaciones y promoverse la ense-
anza e investigacin en materia deportiva, promovindose al respecto la participa-
cin de las ies del pas.
Ley General de 13 y 14 Desarrolla el derecho a la educacin de los pueblos indgenas bajo las notas de mul-
Derechos Lingsticos tilingismo, intercultural, de reconocimiento de sus aportaciones a la cultura nacio-
de los Pueblos nal y del ajustamiento de la prctica docente a stas; asimismo el deber estatal de
Indgenas impulsar polticas de formacin, investigacin, difusin y documentacin sobre las
lenguas indgenas; de crear espacios depositarios de materiales lingsticos de estos
pueblos y generar espacios en bibliotecas pblicas.

Ley
Ley General de 6, 14, 18, 21 Reconoce a la educacin como un derecho para el desarrollo social y la educacin
Desarrollo Social y 36 obligatoria como de inters pblico; determina que la poltica nacional en la ma-
teria asume a la educacin como un medio para superar la pobreza y que todos los
programas, fondos y recursos destinados a la educacin son sujetos de seguimiento
y evaluacin, y no pueden sufrir disminuciones presupuestales, excepto las estable-
cidas por la Cmara de Diputados; que deben tomarse todas las medidas tendentes
a contrarrestar las condiciones sociales que inciden en la efectiva igualdad de acceso
y permanencia en los servicios educativos; la equidad y la transparencia en el uso de
los recursos.
Ley General de la 4, 5, 7, 9 y 10 Determina que la infraestructura educativa debe cumplir con los requisitos de cali-
Infraestructura Fsica dad, seguridad, funcionalidad, oportunidad, equidad, sustentabilidad y pertinencia,
Educativa a fin de que pueda darse cumplimiento al derecho a la educacin en instituciones
pblicas y privadas, tal como es reconocido en el art. 3 de la cpem, en todo el terri-
torio nacional y en especial en las zonas con mayor marginacin.
Ley General de 3 Aborda la cuestin del derecho a recibir educacin sobre planeacin familiar, con
Poblacin apego a los derechos fundamentales.
Ley General de 16, 20, 21 y 55 Ubica a la educacin y los servicios educativos como medio para el desarrollo inte-
Prestacin de Servicios gral infantil; determina el deber estatal de fomentar, realizar estudios e investiga-
para la Atencin, ciones en materia de atencin integral a la niez, y la obligacin de que el personal
Cuidado y Desarrollo que labore en sus centros participe en programas de formacin, actualizacin, capa-
Integral Infantil citacin y certificacin de competencias.
Ley General para 36 y 38 Garantiza que la educacin en todos sus niveles se realice en el marco de la igualdad
la Igualdad entre entre hombres y mujeres y busca se cree conciencia de la necesidad de eliminar toda
Mujeres y Hombres forma de discriminacin, as como la generacin de acciones que aseguren la igual-
dad de acceso de mujeres y hombres a la educacin.
Ley General para el 4, 5, 10 y 11 Consigna la educacin para la salud, en este sentido aborda temas educativos sobre
control del Tabaco los riesgos atribuibles al consumo y la exposicin al humo de tabaco, especialmente
en el caso de nios y adolescentes.
Ley General de 10 y 16 Determina el derecho a una educacin de autoproteccin que convoque y sume el
Proteccin Civil inters de la poblacin en general, su participacin individual y colectiva, as como
la disponibilidad de programas y aprendizajes dirigidos a este objetivo y a la reali-
zacin de estudios, investigaciones y capacitacin y adiestramiento en materia de
proteccin civil.
136

Ley
Ley General para 7, 11-13 y 15 Determina el derecho a que, en materia educativa, se facilite el aprendizaje a tra-
la Inclusin de vs de cuantos medios sean necesarios, a la educacin especial, a la atencin de
las Personas con las condiciones particulares de los educandos, con equidad social, incluyente y con
Discapacidad perspectiva de gnero; derecho a la estimulacin temprana, a la rehabilitacin en la
educacin; a la capacitacin, formacin y especializacin para la salud en materia de
discapacidad; fomentar la realizacin de estudios e investigaciones en la materia;
derecho de las personas con discapacidad a recibir becas para su formacin y a que
las bibliotecas y centros educativos en general, cuenten con sistemas de accesibili-
dad para personas con discapacidad.
Ley General de 22, 139 y 146 Establece el derecho a realizar actividades de educacin en materia forestal, as
Desarrollo Forestal como a la educacin continua y capacitacin y apoyo para la investigacin, el de-
sustentable sarrollo tecnolgico, la divulgacin cientfica y la transferencia del conocimiento y
tecnologas, fomentando mecanismos de vinculacin entre acadmicos o investiga-
dores y los usuarios de los servicios y el uso de las investigaciones.
Ley General de Vida 11 y 21 Contempla el desarrollo de proyectos, estudios y actividades encaminados a la edu-
Silvestre cacin, capacitacin e investigacin sobre la vida silvestre; que las instituciones de
los diferentes niveles educativos y ong desarrollen programas de educacin am-
biental, capacitacin, formacin profesional e investigacin cientfica y tecnolgica,
as como proyectos de aprovechamiento sustentable.
Ley General para la 7 Reconoce el derecho a la educacin y capacitacin continua de personas, grupos u
Prevencin y Gestin organizaciones de todos los sectores de la sociedad con el objeto de modificar los
Integral de Residuos hbitos negativos para el ambiente de la produccin y consumo de bienes.
Ley General del 5, 29, 47, 48, Garantiza la existencia de instituciones de formacin, capacitacin y profesionaliza-
Sistema Nacional de 61-64 y 66 cin policial; as como la capacitacin, actualizacin y especializacin de los miem-
Seguridad Pblica bros de las instituciones policiales, estudios e investigaciones en la materia.
Ley General del 3, 15, 39, 45 Fomento de la educacin ambiental, incorporacin de contenidos ecolgicos en los
Equilibrio Ecolgico y 55 diversos ciclos educativos, en especial en el bsico; promueve que las ies desarrollen
y Proteccin al planes y programas para formacin de especialistas y de investigadores.
Ambiente
Ley General de Salud 2, 3, 7, 27, Desarrollo de la enseanza, la investigacin cientfica y tecnolgica para la salud,
61-65, 67 y 68 formacin y capacitacin de recursos humanos para la salud, orientacin educativa
para la planificacin familiar en adolescentes y jvenes, informacin y orientacin
educativa en las comunidades indgenas.
137

Ley
Ley Federal del Trabajo 353J-353U Define las categoras de trabajador acadmico y administrativo; establece a la
evaluacin como criterio de ingreso a la actividad docente; determina los tipos de
contratacin; reconoce los derechos de sindicacin acadmica y administrativa y de
huelga, as como la existencia de juntas laborales especiales para el desahogo del
derecho de huelga; y reconoce el derecho a la seguridad social.
138
ANEXO 2
Encuesta para miembros de la Comisin Estatal para

la Planeacin de la Educacin Superior de Veracruz
Objetivo: Recabar informacin desde fuente directa que permita demostrar que
la coepes del estado de Veracruz, como rgano de planificacin en materia de
educacin superior en la entidad, no fue consultada ni particip en la creacin
de la upav. Cuestin que conforme al artculo 41 del Reglamento Interno del
Consejo Interinstitucional de Educacin del estado, deba haber acontecido.
Perfil de los encuestados: haber sido miembro, conforme al art. 40 del
Reglamento Interno del Consejo Interinstitucional de Educacin del Estado,
del coepes (Veracruz) desde enero de 2010 hasta septiembre de 2011, un mes
despus de la creacin de la upav. Son un total de 50 sujetos los que renen el
perfil.
Cargo que ocupa u ocup en la Comisin Estatal para la Planeacin de la Educacin Superior de
Veracruz durante el periodo de enero de 2010 a septiembre de 2011.
Form parte durante el periodo de enero de 2010 a septiembre de 2011 de alguna subco- S NO
misin al interior de la Comisin Estatal para la Planeacin de la Educacin Superior de
Veracruz.
En caso de haber respondido S a la pre-
gunta anterior: en qu subcomisin parti-
cip?
Durante el periodo enero 2010-sep- S NO Durante el mismo periodo: partici- S NO
tiembre 2011: particip en la gene- p en la operacin de programas o
racin de diagnsticos sobre el esta- proyectos dirigidos al desarrollo o
do que guarda la Educacin Superior consolidacin de la educacin su-
en el Estado? perior en la entidad?
En caso de haber respondido S cul fue el pro- En caso de haber respondido S cul fue el pro-
ducto obtenido? grama o proyecto puesto en prctica?
139
Durante el periodo enero 2010-sep- S NO Durante el mismo periodo: partici- S NO
tiembre 2011: particip en la formu- p en la evaluacin de polticas p-
lacin de lineamientos estratgicos blicas de la entidad en materia de
para la atencin de los problemas educacin superior?
a los que se enfrenta el Sistema de
Educacin Superior de la Entidad?
En caso de haber respondido S cmo se deno- En caso de haber respondido S bajo qu nom-
minan los lineamientos generados? bre se conoce la evaluacin realizada?
Durante el periodo enero 2010-sep- S NO En caso de haber respondido S a S NO

tiembre 2011: particip o fue solici- la cuestin anterior: emiti usted su
tada su opinin respecto a la crea- opinin con base en algn estudio,
cin de nuevas instituciones de edu- diagnstico o evaluacin previa?
cacin superior en la entidad?
En caso de haber respondido S respecto a qu En caso de haber respondido S con base en
nuevas instituciones emiti usted su opinin? cules estudios?
Quin o qu organismo solicit la emisin de la

opinin respectiva?
140
ANEXO 3
Gua de observacin de instalaciones de la

Universidad Popular Autnoma de Veracruz
Objetivo: Supervisar el cumplimiento de los lineamientos de poltica pblica

relativos a infraestructura (provisin de servicios bsicos, recursos para el apren-
dizaje y espacios para la gestin) que rigen de acuerdo con la sep, respecto a la
apertura de nuevas ies Pblicas, para identificar el grado de cumplimiento de
stas por parte de la upav.
Unidades sujetas a observacin: muestra representativa (por regin y carre-
ras ofertadas) de un 10% de los espacios educativos en los que la upav imparte
uno o ms programas de licenciatura.
Unidad observada:
Carreras que alberga:
Poblacin estudiantil Extensin del inmueble:
atendida:
Provisin de servicios bsicos
Agua potable S NO Drenaje y alcantarillado S NO
Alumbrado pblico S NO Electricidad en instala- S NO
ciones
Servicio de transporte S NO Acceso fsico a personas S NO
pblico con discapacidad
Baos S Cantidad NO Baos separados segn S Cantidad NO
gnero y discapacidad
OBSERVACIONES:
Recursos para el aprendizaje
Aulas (suficiencia y condi- S Cantidad NO Talleres (suministros y S Cantidad NO
ciones: iluminacin, ven- equipamiento apropiado)
tilacin, aislamiento del
ruido, orden y limpieza,
espacio y mobiliarios ade-
cuados)
Laboratorios (suministros S Cantidad NO Biblioteca (calidad, canti- S Cantidad NO
y equipamiento apropia- dad y uso de recursos con
do) que cuenta)
Centro de documentacin S NO Centro de documentacin S NO
para estudiantes (calidad, para profesores (calidad,
cantidad y uso de recursos cantidad y uso de recursos
con que cuenta) con que cuenta)
Equipo de cmputo sufi- S NO Equipo de cmputo ade- S NO
ciente de acuerdo con la cuado de acuerdo con
matrcula (instalaciones, la formacin acadmica
equipamiento, programas ofertada
y uso del mismo)
Acceso inalmbrico a S NO Acceso a medios de repro- S NO
Internet duccin de materiales
OBSERVACIONES:
Espacios e instalaciones facilitadores del aprendizaje
Cubculos para profeso- S NO Espacios para trabajo indi- S NO
res de tiempo completo y vidual o grupal
medio tiempo (suficientes
y adecuados: ventilacin,
iluminacin, aislamiento
de ruido, mobiliario fun-
cional y en buen estado,
mantenimiento adecuado)
Instalaciones y equipa- S NO Instalaciones y equipa- S NO
miento para el fomento miento para el fomento
de actividades deportivas de actividades culturales
reas para el trabajo co- S NO Espacios para eventos de S NO
lectivo de docentes (su- la comunidad
ficientes y adecuados:
ventilacin, iluminacin,
aislamiento de ruido,
mobiliario funcional y en
buen estado, manteni-
miento adecuado)
142
OBSERVACIONES:
Espacios para la gestin escolar
Direccin S NO Secretara acadmica S NO
Administracin escolar S NO Administracin S NO
Otro tipo de espacios
143
ANEXO 4
Gua de preguntas para entrevista a actores

clave en la creacin de la upav
Objetivo: recabar informacin de fuente directa respecto a cmo, cundo,

dnde y por qu surge la idea de crear una nueva IES Pblica en la entidad
veracruzana; a qu problemtica responde su constitucin, qu beneficios se
esperan de sta y datos relacionados con la calidad educativa de dicha institu-
cin. Todo ello desde la perspectiva de quienes se entienden como algunos de
sus principales promotores.
Perfil de los entrevistados: los personajes sujetos a esta entrevista se
dividen en tres grupos: las principales autoridades en materia de educacin
superior del Estado, los integrantes de la Comisin de Educacin y Cultura del
Congreso del Estado que dictaminaron el proyecto de creacin de la upav pre-
sentado por el Ejecutivo del estado y las principales autoridades en materia de
educacin superior de la upav.
Para el caso de: Gua de preguntas

Autoridades 1. Cul es el estado que guarda la educacin superior en el estado?
educativas 2. Cules son los retos que enfrenta el estado de Veracruz en el mbito de la educacin superior?
del estado 3. Cules son los espacios de oportunidad que se observan en la educacin superior?
(secretario de 4. Qu papel jug la Secretaria de Educacin del estado respecto a la proyeccin y diseo de la UPAV?
Educacin y 5. A qu problemticas locales en materia de educacin superior hace frente la creacin de esta
subsecretaria Institucin?
de Educacin 6. Conoci usted los estudios de factibilidad que dieron sustento a la propuesta de la UPAV?
Media Superior 7. La Secretaria de Educacin ha llevado acabo la revisin de la implementacin de las polticas pblicas,
y Superior) nacionales y locales, en materia de educacin superior, en el caso de esta nueva ies del estado? A travs
de qu mecanismos y qu rganos de su estructura?
8. Qu impacto se espera tendr la creacin de esta nueva institucin respecto a la realizacin del
derecho a la educacin superior en el estado de Veracruz?
Comisin de 1. De qu forma el Congreso del Estado, especialmente la Comisin Permanente de Educacin y Cultura,
Educacin y coadyuva con la realizacin del derecho a la educacin en Veracruz?
Cultura del 2. Desde su perspectiva cules son los retos ms importantes que enfrenta la educacin superior en el
Congreso del estado?
estado (dos 3. Hasta donde tengo entendido la creacin de la Universidad Autnoma Popular de Veracruz trata de dar
diputados del respuesta al problema de accesibilidad a la educacin superior en la entidad. Adems de esto, desde su
PRI y uno de perspectiva con qu otros factores contribuye en el mbito de la educacin superior estatal?
Nueva Alianza) 4. Sabe usted a cargo de qu equipo de trabajo estuvo la elaboracin de la iniciativa de creacin de la
Universidad Popular Autnoma de Veracruz que present el Ejecutivo local el 26 de mayo de 2011?
5. Sabe usted si en la proyeccin, diseo o elaboracin de la iniciativa de la que hablamos particip
el secretario de Educacin del Estado, la subsecretaria de Educacin Media Superior y Superior o bien
cualquier otro funcionario de la Secretara de Educacin de Veracruz que contase con atribuciones en
materia de educacin superior?
6. Sabe usted si sobre tal iniciativa se pidi participacin, consejo o evaluacin por parte del Ejecutivo
Estatal a la Comisin Estatal para la Planeacin de la Educacin Superior de Veracruz del Consejo
Interinstitucional Veracruzano de Educacin?
7. Una vez recibida la iniciativa por parte del Ejecutivo Local respecto a la creacin de la Universidad
Popular Autnoma del Estado de Veracruz: cmo procedi la discusin al interior de la Comisin de
Educacin y Cultura del Congreso del Estado?
8. Qu diagnsticos, evaluaciones, estudios o programas sirvieron de orientacin a la discusin al
interior de la comisin?
9. Cul fue el mecanismo que les permiti como comisin, o qu personalmente le permiti, determinar
la pertinencia y factibilidad del proyecto de creacin de la UPAV?
146
Autoridades de 1. Cmo y dnde surge la idea de crear la UPAV?
la UPAV (Rector 2. Cul es el contexto educativo, econmico y social en el que se da el surgimiento de la UPAV?
y Subdirector 3. A qu problemticas en el mbito de la educacin superior pretende hacer frente la creacin de la
de Educacin UPAV?
Superior) 4. Cules son las ventajas comparativas que presenta la upav respecto a otras opciones de educacin
superior en el estado?
5. La UPAV promueve temas transversales en la formacin de sus estudiantes, de ser as cules son stos?
6. Cul es el marco normativo en el que se desempean las tareas acadmicas de la UPAV (docentes,
alumnos, trabajo colegiado)?
7. Cuenta la UPAV con un programa de intercambios acadmicos (estudiantes y profesores)?
8. Cuenta con proyectos de cooperacin con otras IES locales, nacionales o internacionales?
9. Tiene la UPAV, tomando en cuenta sus antecedentes en el IVES, con un programa de seguimiento de
egresados?
10. Tiene la UPAV programas de apoyo a la investigacin para sus profesores? Cules son stos?
11. Cules son los programas de capacitacin docente con los que cuenta la UPAV para su personal aca-
dmico?
12. Los profesores de la upav cuentan con representacin sindical? Si no es as cul es la razn de ello?
13. Cul es la matrcula en el nivel licenciatura de la UPAV? De sta puede decirme cunta corresponde a
mujeres, indgenas y personas con discapacidad?
14. Los estudiantes de la UPAV cuentan con representaciones estudiantiles? Qu papel juegan los estu-
diantes en la UPAV respecto a la evaluacin del trabajo acadmico de la institucin?
15. Cuntos programas acadmicos del nivel licenciatura tiene en marcha la UPAV y en qu partes del
estado de Veracruz? Cuntos de estos programas educativos cuentan con certificacin o acreditaciones
externas? Cules son los organismos certificadores de las mismas?
16. Cules son los programas de vinculacin que tiene en marcha la upav, con qu instituciones y en
dnde operan los mismos?
17. Tiene la UPAV acreditados procesos de gestin? Cules? Qu organismo es el acreditador?
18. Se sabe por la informacin proporcionada en medios impresos que la UPAV hace uso de las nuevas
tecnologas para acercar algunos de sus contenidos a estudiantes Podra decirme cul es la plataforma
tecnolgica que utiliza la institucin? Cul es el ancho de banda o potencia de red de esa plataforma?
Cules son los usos que estn dando a la plataforma?
19. Cules son las limitantes que observa respecto al monto asignado por el gobierno estatal para las
labores acadmicas de la UPAV?
20. Cmo se da el proceso de ingreso a la UPAV?
147
ANEXO 5
Gua de preguntas para entrevista a profundidad:

expertos en educacin superior del estado de Veracruz
Objetivo: reconstruir la historia previa a la decisin de abrir o crear la upav, con

el propsito de indagar cules fueron las principales razones, polticas o de polti-
cas, por las cuales se pens abrir la Universidad.
Perfil del entrevistado: expertos en educacin superior, personas con
experiencia en la implementacin de polticas pblicas, federales y locales, en el
mbito de la educacin superior.
Preguntas
1. Me podra indicar cul es el contexto de la educacin superior en el pas y cules son las particulares
que ste presenta en el estado de Veracruz?
2. Cul es la situacin del estado de Veracruz respecto a la accesibilidad a la educacin superior?
3. Si partimos de la idea de que disponibilidad de la educacin superior significa que el estado de
Veracruz debe crear instituciones y programas suficientes y con las condiciones requeridas para res-
ponder de forma apropiada a las necesidades en la materia y que la adaptabilidad conlleva que la
educacin superior debe adaptarse a las necesidades sociales y las transformaciones de stas cul
considera usted que es la situacin que presenta el estado de Veracruz respecto a la disponibilidad y
aceptabilidad de la educacin superior?
4. Qu es la calidad educativa segn los estndares internacionales, nacionales y locales?
5. Cul es la situacin del Estado de Veracruz respecto a la calidad de la educacin superior?
6. A qu responde la creacin de la upav en el contexto de la educacin superior en el estado de
Veracruz?
7. Cmo calificara usted los temas de accesibilidad, disponibilidad, adaptabilidad y calidad educativa
en el caso de la UPAV?
8. Cmo calificara usted el papel que han jugado las autoridades educativas, federales y locales, res-
pecto a sus tareas de supervisin, gestin y control de la calidad educativa en la entidad veracruzana?
ANEXO 6
Gua de preguntas para entrevista a profundidad:

Expertos veracruzanos en materia de poltica local
Objetivo: reconstruir la historia previa a la decisin de abrir o crear la upav, con

el propsito de indagar cules fueron las principales razones, polticas o de polti-
cas, por las cuales se pens abrir la universidad.
Perfil del entrevistado: conocedor de poltica local, de redes polticas y gru-
pos de inters en el estado de Veracruz. Personas con acceso a fuentes directas de
informacin de los grupos de poder en el estado, o bien, fuentes directas de estos
mismos grupos.
Preguntas
1. Pensando en el gobierno de Fidel Herrera Beltrn y en el de Javier Duarte de Ochoa cules son las
semejanzas y diferencias que usted destacara?
2. Cmo calificara la conduccin del estado por parte de Javier Duarte de Ochoa?
3. Qu puede contarme sobre el desarrollo y vida poltica de Guillermo Ziga Martnez?
4. La Comisin de Educacin y Cultura del Congreso del Estado de Veracruz se integra actualmente
por los diputados priistas Isela Gonzlez Domnguez y Jos Enrique Levet Gorozpe, as como por el
diputado Ulises Ochoa Valdivia de Nueva Alianza. Desde su perspectiva: quines son estos personajes
y cules son sus vnculos polticos en el estado?
6. Sabe usted cmo nace la Universidad Popular Autnoma de Veracruz?
7. A qu considera usted que respondi su nacimiento?
8. Quines considera se benefician con la creacin de esta IES del Estado? Por qu?
ANEXO 7
Estndares de calidad educativa
Objetivo: revisar indicadores bsicos de calidad educativa en la upav, elabora-

dos con base en estndares internacionales y nacionales en materia de educacin
superior.
Escala de valoracin
Categora Indicador Inexistente Existente (1-5)
(0) Deficiente Insuficiente Suficiente Sobresaliente Excelente
1.Personal 1.1 Cuenta con base de datos de su
acadmico personal.
1.2 Cuenta con personal docente con
reconocimiento de perfil PROMEP.
1.3 Cuenta con personal docente per-
teneciente al SNI del conacyt.
1.4 Cuenta con criterios de experien-
cia docente mnima para la contrata-
cin personal docente.
1.5 Su personal docente est incor-
porado y participa en cuerpos aca-
dmicos.
1.6 Cuenta con instrumentos que per-
mitan evaluar a su personal docente.
1.7 Sus docentes participan colegia-
damente en el diseo y evaluacin de
programas.
1.8 Los alumnos participan en la
aplicacin de los instrumentos de
evaluacin docente.
1.9 Cuenta con normatividad que re-
gula el ingreso, la permanencia y la
promocin del personal acadmico.
1.10 Cuenta con mecanismos que
permitan al personal manifestar su
inconformidad con los resultados de
su evaluacin docente.
Escala de valoracin
1.Personal 1.11 Cuenta con polticas para la for-
acadmico macin pedaggica y actualizacin
(continua- disciplinar del personal.
cin) 1.12 Cuenta con polticas para el im-
pulso de proyectos de investigacin.
1.13 Cuenta con mecanismos institu-
cionales de promocin de relaciones
de colaboracin Internacionales.
1.14 Cuenta con mecanismos institu-
cionales que facilitan la produccin
de material didctico.
1.15 Cuenta con mecanismos insti-
tucionales que faciliten al personal
la difusin de sus investigaciones
en publicaciones cientficas, libros,
revistas especializadas o indexadas.
1.16 Cuenta con condiciones laborales
adecuadas que permitan el ptimo
desarrollo de sus actividades (sala-
rios, organizacin sindical, seguridad
social, espacios educativos y reglas
de promocin).
2.Programas 2.1 Cuenta con programas actualiza-
educativos dos, que explicitan objetivos, conte-
nivel licen- nidos, perfil de ingreso y egreso, y ac-
ciatura tividades de enseanza aprendizaje.
2.2 Son evaluados, modificados y au-
torizados por cuerpos colegiados.
2.3 Presentan bibliografa actualizada.
2.4 Cuenta con programas certifica-
dos por organismos acreditados.
154
Escala de valoracin
2.Programas 2.5 La integracin de los estudiantes
educati- a sus programas obedece al cumpli-
vos nivel miento de un perfil de ingreso, en
licenciatura trminos de conocimientos, habilida-
(continua- des y actitudes y valores, los requisi-
cin) tos de escolaridad y administrativos,
as como los procedimientos de ad-
misin, ingreso y permanencia.
2.6 Se generaron con base en estu-
dios diagnsticos.
3.Servicios 3.1 Cuenta con estudios o mecanis-
institucio- mos de seguimiento sobre el rendi-
nales para el miento escolar de los alumnos.
aprendizaje 3.2 Ofrece servicios o mecanismos
de tutora acadmica individual o
grupal, asesoras, apoyo al estudio
y al aprendizaje, asistencia especial,
actividades extracurriculares, orien-
tacin vocacional y educativa acorde
con las necesidades de los estudian-
tes.
3.3 Los estudiantes y el personal
participan en la evaluacin de los
servicios institucionales para el
aprendizaje.
3.4 Cuenta con mecanismos de pro-
mocin de la salud y bienestar para el
personal y los estudiantes.
4. Alumnos 4.1 Cuenta con polticas, estrategias
y mecanismos que ofrezcan una
atencin adecuada a los estudiantes
y establezcan un seguimiento de su
desarrollo educativo.
4.2 Cuenta con bases de datos auto-
matizadas que dan cuenta sobre la si-
tuacin y trayectoria del estudiante.
155
Escala de valoracin
4. Alumnos 4.3 Cuenta con mecanismos que per-
(continua- mitan la transparencia y disponibili-
cin) dad de la informacin.
4.4 Cuenta con un proceso de ad-
misin de aspirantes basados en la
disposicin para el estudio, el razona-
miento lgico, el manejo del lenguaje
y los conocimientos mnimos que un
aspirante debe poseer.
4.5 Cuenta con mecanismos de admi-
sin vlidos y confiables.
4.6 El mecanismo de admisin de
los estudiantes considera el perfil de
ingreso a los diversos programas de
Licenciatura.
4.7 Cuenta con normatividad en la
cual se establecen los criterios de
permanencia y acreditacin de los
alumnos, as como el nmero de
oportunidades para acreditar una
materia, el tiempo mximo para cu-
brir el programa (tanto para alumnos
de tiempo completo como de tiempo
parcial), las sanciones disciplinarias
especficas, entre otros puntos.
4.8 Cuenta con control de trayectoria
escolar de los alumnos.
4.9 Cuenta con mecanismos remedia-
les para estudiantes rezagados (exis-
tencia, pertinencia, oportunidad).
4.10 Cuenta con normatividad que
regle el proceso de titulacin.
4.11 Cuenta con las condiciones socia-
les, tales como premiaciones, desig-
naciones, reconocimientos, etc., que
le permiten al estudiante un aprove-
chamiento intelectual ptimo.
156
Escala de valoracin
4. Alumnos 4.12 Establece el nmero de aspi-
(continua- rantes admitidos, de tal manera que
cin) garantiza las condiciones de calidad y
competitividad para sus estudiantes.
4.13 Propicia la participacin de los
estudiantes de manera integral, a
travs de proyectos de investigacin,
grupos de estudio, actividades artsti-
cas, culturales, deportivas, etctera.
5. Infraestruc- A evaluar mediante el anexo 2.
tura y equipa-
miento
6. Investiga- 6.1 Los programas de licenciatura
cin expresan, en el perfil de egreso, el
desarrollo de habilidades o destrezas
para la investigacin.
6.2 Expresa a travs de proyectos la
vinculacin entre docencia e inves-
tigacin (tanto en caso de docentes
como de alumnos).
6.3 Cuenta con proyectos de investi-
gacin con apoyo externo.
6.4 Opera con base en polticas insti-
tucionales de investigacin.
6.5 Cuenta con normatividad en ma-
teria de instigacin.
6.6 Cuenta con personal pertenecien-
te al SNI del CONACyT.
6.7 Cuenta con lneas de investiga-
cin que respondan a las necesidades
del entorno.
6.8 Cuenta con infraestructura sufi-
ciente y adecuada para desarrollar
actividades de investigacin.
6.9 Cuenta con polticas de formacin
permanente y actualizacin de profe-
sores en habilidades de investigacin.
157
Escala de valoracin
7. Vinculacin 7.1 Cuenta con polticas de vincula-
cin institucional.
7.2 Cuenta con un responsable de
vinculacin que organiza, planea, su-
pervisa y evala la participacin del
personal y estudiantes en actividades
de vinculacin.
7.3 Cuenta con normas y criterios que
regulen la vinculacin.
7.4 Cuenta con programa o estudios
de seguimiento de egresados.
7.5 Cuenta con mecanismos que per-
mitan la reorientacin del currculum
de acuerdo a los resultados o estudios
del seguimiento de egresados.
mitan la participacin de empleado-
res en la planeacin y actualizacin
de los planes de estudios.
miten la participacin de estudiantes
y profesores en prcticas profesiona-
les complementarias al currculum.
7.8 Cuenta con polticas institucio-
nales de servicio social articuladas al
entorno (pertinencia, criterios acad-
micos, supervisin).
7.9 Cuenta con proyectos y polticas
para el fomento del intercambio y la
movilidad acadmica y estudiantil.
158
Escala de valoracin
8. Normativi- 8.1 Sus programas cuentan con regis-
dad institu- tro ante la autoridad nacional.
cional
8.2 Cuenta con normatividad que de-
fina derechos, obligaciones, cargas,
licencias, comisiones, estancias, be-
cas, evaluacin, ao sabtico y proce-
dimiento de impugnacin, as como
criterios de ingreso, permanencia,
promocin y estmulos del personal
docente.
8.3 Cuenta con reglamento de titu-
lacin.
8.4 Cuenta con reglamento, linea-
mientos y reglas para el cumplimien-
to del servicio social.
8.5 Cuenta con reglamento de alum-
nos que regula la admisin, perma-
nencia y egreso, estadas, evaluacin,
estmulos y prcticas, obligaciones,
derechos y procedimientos para el
ejercicio de stos.
8.6 Cuenta con reglamento de inves-
tigacin.
8.7 Cuenta con normatividad referen-
te a becas y estmulos para alumnos.
8.8 Cuenta con normatividad para el
manejo y control presupuestal.
8.9 Cuenta con reglamento de perso-
nal no acadmico.
8.10 Cuenta con reglamento o normas
que regulen el funcionamiento de sus
rganos colegiados.
159
Escala de valoracin
8. Normativi- 8.11 Cuenta con reglamentos o pro-
dad institu- cedimientos para la creacin, actua-
cional lizacin o modificacin del contenido
(continuacin) de sus programas estudio del nivel
licenciatura.
8.12 Cuenta con reglamento para el
uso de centros de cmputo, laborato-
rios, talleres, bibliotecas e instalacio-
nes en general.
9. Conduccin 9.1 Cuenta con un organigrama gene-
acadmica y ral de autoridades.
administrativa 9. 2 Cuenta con estructura acadmica
y/o administrativa para su desarrollo.
9.3 Cuenta con cuerpos colegiados, con
calendario de sesiones peridicas, para
la toma de decisiones acadmicas.
9.4 Los cuerpos colegiados cuentan
con procedimientos vigentes y de
conocimiento entre la planta aca-
dmica para elegir o designar a las
autoridades ejecutivas.
9.5 Las autoridades unipersonales
tienen definidas sus responsabilida-
des en la toma de decisiones y direc-
cin del proceso educativo.
9.6 Los rganos colegiados estn en-
cargados de la direccin y evaluacin
del desempeo acadmico.
9.7 Los cuerpos colegiados funcionan
por reglamentos que definen su in-
tegracin, atribuciones, funciones y
formas de trabajo.
9.8 Cuenta con un procedimiento cla-
ro para la eleccin de los miembros
de los rganos colegiados.
160
Escala de valoracin
10. Planeacin 10.1 Cuenta con un plan de desarrollo
y evaluacin institucional actualizado y aprobado
por las autoridades correspondientes.
10.2 El plan de desarrollo institucio-
nal cuenta con lineamientos a corto,
mediano y largo plazo.
10. 3 El plan de desarrollo institucio-
nal explicita la misin y visin de la
ies.
10. 4 El plan de desarrollo institucio-
nal cuenta con mecanismos de eva-
luacin sistemtica y colegiada para
su mejora.
10. 5 La institucin cuenta con un
sistema institucional de informacin
actualizado que soporta la toma de
decisiones.
10.6 En la planeacin y evaluacin se
considera la participacin de la co-
munidad universitaria.
11. Gestin 11.1 Cuenta con sistemas de conduc-
administrativa cin, gestin, administracin y finan-
y financiera ciamiento.
11.2 El responsable de la gestin ad-
ministrativa y financiera cuenta con
el perfil y las habilidades adecuadas
para su funcin.
11.3 El presupuesto ordinario es sufi-
ciente para cubrir las necesidades de
operacin y las actividades progra-
madas
11.4 La asignacin presupuestal es
congruente con las polticas pblicas
en materia de ies.
11.5 Establece un sistema de rendicin
de cuentas.
161
Escala de valoracin
11. Gestin 11.6 Cumple con las obligaciones b-
administrati- sicas de transparencia y acceso a la
va y financiera informacin.
(continuacin)
NOTA: Los criterios aplicables en la escala de valoracin son los siguientes: deficiente: existen pero
no se proporciona ningn elemento, dato o evidencia suficiente, clara y acorde al tem. Insuficiente:
existen pero slo se proporciona algn elemento, dato o evidencia suficiente, clara y acorde al tem.
Suficiente: existen y se proporcionan elementos, datos o evidencias satisfactorias, claras y acordes al
tem. Sobresaliente: existen y se proporcionan de una manera clara y precisa los elementos y datos
acordes al tem. Excelente: existen y se proporcionan de forma clara y precisa, los elementos, datos o
evidencias, superando la expectativa del tem.
162
ANEXO 8
Encuesta de satisfaccin a estudiantes de la upav
Objetivo: conocer el perfil de los estudiantes de la upav, las razones de su elec-

cin educativa y el grado de satisfaccin con los servicios educativos que recibe
en dicha institucin.
Perfil del encuestado: alumno inscrito en algn programa de licenciatura
de la upav, que forme parte de la muestra representativa (por regin y carreras
ofertadas) de un 10% de los espacios educativos en los que la upav imparte uno o
ms programas de licenciatura.
1. Edad 2. Sexo M F 3. Estudia en la UPAV? S No
4. Qu 5. Trabaja? S No
carrera?
6. En el sector S No 7. En el sector pblico? S No

privado?
8. En qu institucin del
sector pblico trabaja?
9. Estado civil 1. Soltero 2. Casado 3. Unin 10. Depende econmica- S No

libre mente de alguien?
11. De 1. Padre 2. Madre 3. Ambos 4. Otro. Especificar:

quin?
12. La mayor parte 1. Alimen- 2. Vestido 3. Vivienda 4. Educa- 5. Trans- 6. Salud Otro.
de sus ingresos las tacin cin porte Especificar:
destina a:
13. Su tiempo libre lo dedica a: 14. Usted se ha inscrito a esta licenciatura porque:
1. ( ) Hacer ejercicio 1. ( ) Es la primera y mejor opcin en la que pens para realizar sus
2. ( ) Ver la televisin estudios
3. ( ) Estudiar 2. ( ) Porque es la IES en la que puede cubrir los costos de sus estu-
4. ( ) Compartir con la familia dios
5. ( ) Diversin 3. ( ) Porque es la que le queda ms cerca
6. ( ) Otro. Especificar: 4. ( ) Porque es la nica que ofreca la formacin acadmica de su
inters
5. ( ) Porque es la ofrecida como posibilidad de desarrollo personal
en su empleo
6. ( ) Otra. Especificar:
15. Usted estudia:
1. ( ) Para darle continuidad a sus estudios
2. ( ) Para mejorar sus ingresos econmicos
3. ( ) Por ser un requisito para el trabajo que desempea
4. ( ) Porque desea ampliar sus conocimientos y contar con ms herramientas para la vida
5. ( ) Por satisfacer las expectativas de su familia
6. ( ) Para ocupar el tiempo que le queda libre
7. ( ) Otra. Especificar:
Indique la respuesta que mejor se corresponda con su propia experiencia

Rubro Grado de satisfaccin
1. Muy insa- 2. Insatisfecho 3. Neutral 4. Satisfecho 5. Muy
Acadmico. Respecto a:
tisfecho satisfecho
1. La calidad acadmica y reputacin de la
UPAV.
2. La experiencia acadmica en la
Universidad.
3. El trabajo de los rganos colegiados de
mi escuela. Estoy
4. A la accesibilidad del profesorado.
5. Los conocimientos y la habilidad que tie-
nen mis profesores para transmitir el cono-
cimiento y ensearme a hacer cosas tiles
en mi profesin.
164
6. A la motivacin que se me da como
estudiante.
Estoy
7. Al pago que hago en relacin con el
servicio educativo que recibo.
Servicios e instalaciones. 1. Muy insa- 2. Insatisfecho 3. Neutral 4. Satisfecho 5. Muy
Respecto a: tisfecho satisfecho
1. Los servicios acadmicos que recibo (ins-

cripciones, becas, elaboracin de constan-
cias, entrega de documentos).
2. Las condiciones de las instalaciones en las
que recibo clases (suficiencia, condiciones
de iluminacin, ventilacin, aislamiento del
ruido, orden y limpieza, espacio y mobilia-
rios adecuados).
3. Las facilidades con las que cuento para
acceder a salones de clase, laboratorios, Estoy
talleres, centro de cmputo, biblioteca, etc.
4. Los suministros y equipamiento de los
talleres y laboratorios.
5. La biblioteca: la cantidad, calidad y utili-
dad del material con que cuenta.
6. A los servicios tecnolgicos con los que
cuento (centro de cmputo, red inalmbri-
ca, programas de software propios a la for-
macin que recibo, etc.).
Ambiente acadmico 1. Muy insa- 2. Insatisfecho 3. Neutral 4. Satisfecho 5. Muy
Respecto a: tisfecho satisfecho
1. Las instalaciones deportivas y culturales.

2. Las formas de organizacin estudiantil
con las que cuento.
3. La seguridad de las instalaciones y sus
inmediaciones. Estoy
4. Las opciones de actividades extraescola-
res que se me ofrecen.
5. Los espacios para el trabajo individual y
grupal con los que cuento.
165
6. La atencin que recibo por parte de mis
profesores.
Estoy
7. La atencin que recibo por el personal
administrativo de la institucin.
1. Muy insa- 2. Insatisfecho 3. Neutral 4. Satisfecho 5. Muy
Satisfaccin general
tisfecho satisfecho
Por favor, dganos su satisfaccin general
sobre la UPAV
166
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m rqu ienc om rim ere sa ise ise uca uca fer loso nan astr er o esti
d d n i i e st r ig ed ed er
ca t ur
a ro t si c
ol icop gur
s e r
Ad A C C C D De D D E E E F F G G G G I dio nfo nge nge nge
I I I I Ir M M M N P P P S T
ab ur is
T
. . . . . . . 0. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 0. 1. 2. 3. . 5. 6. 7. 8. 9. 0. 1. 2. 3. 4.
ZONA 1. 2 3 4 5 6 7. 8 9 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 24 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 SELECCIN DE INSTANCIAS
ADE A CP CE CYC D DRS DG DT ED EA E F FCP GM G GAM GPE II IA INGE INGI INGA IDA MVZ MI M N PC P PP SPP TS T TOTAL (PROGRAMAS) 134 TOTAL DE INTANCIAS
INSTANCIAS(35)(35)
NORTE 2 0 0 0 1 5 1 0 0 2 2 2 0 2 0 0 0 0 1 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 5 0 3 0 29 10
CENTRO 7 1 1 1 4 10 1 0 0 4 2 2 0 4 1 1 1 0 2 4 0 1 0 0 1 1 1 1 1 0 11 0 4 1 68 18
SUR 5 0 0 0 2 5 0 0 0 2 1 2 0 3 0 0 1 0 2 3 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 6 0 3 0 37 7
D
Municipio
NORTE Pnuco 1 1 1 SELECCIONADA
NORTE Pueblo Viejo 1 SELECCIONADA
NORTE El Higo 1 1 1 SELECCIONADA
NORTE Platn Snchez 1 1 SELECCIONADA
NORTE El Tamaln
NORTE Citlaltepetl
NORTE Ixcatepec
NORTE Tancoco
NORTE Naranjos
NORTE Cerro Azul
NORTE Tepetzintla
NORTE Tantoyuca
NORTE Benito Jurez
NORTE Chontla
NORTE Chapopote, Chalma
NORTE Chicontepec
NORTE Cacahuatengo, Ixhuatln M.
NORTE Huayacocotla
NORTE Tuxpan 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
NORTE Tamiahua
NORTE La Constitucin, Alamo T.
NORTE Alamo 1 1 1 SELECCIONADA
NORTE Estero del dolo, Alamo T.
NORTE San Martn. Ixhuatlan de M.
NORTE Castillo de Teayo
ANEXO 9
NORTE Poza Rica 1 1 1 SELECCIONADA

NORTE Cazones de Herrera 1 SELECCIONADA
NORTE Tihuatlan 1 SELECCIONADA
NORTE Coyutla
NORTE Zacualpan
NORTE Papantla 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
NORTE Filomeno Mata
NORTE Zozocolco de Hidalgo
NORTE Espinal
instrumentos de investigacin de campo
NORTE Gutirrez Zamora

NORTE Tecolutla
CENTRO San Rafael 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Martnez de la Torre 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Villa Indep., Mtz. De la Torre
CENTRO Emilio Carranza (Vega T.)
CENTRO Tlapacoyan
CENTRO Misantla 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO
Obtencin de la muestra para la aplicacin de
Yecuatla
CENTRO Juchique de Ferrer
CENTRO Colipa
CENTRO Altotonga
CENTRO Perote
CENTRO Villa Aldama
CENTRO Las Vigas
CENTRO Naolinco 1 SELECCIONADA
CENTRO Jilotepec
CENTRO Banderilla
CENTRO Xalapa 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Las Trancas
CENTRO Estanzuela 1 SELECCIONADA
CENTRO Coatepec 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Ixhuacan de los Reyes
CENTRO Teocelo 1 SELECCIONADA
CENTRO Cosautlan de Carvajal
CENTRO Totutla
CENTRO Huatusco 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Ixhuatlan del Caf 1 SELECCIONADA
CENTRO Coscomatepec 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Huiloapan de Cuauhtemoc
CENTRO Paso del Macho
CENTRO Atzacan
CENTRO Mariano Escobedo
CENTRO Loma Grande, Mariano E.
CENTRO Ixtaczoquitlan
CENTRO Orizaba 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Tlilapan
CENTRO Rafael Delgado
CENTRO Ixhuatlancillo
CENTRO Ro Blanco 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Vicente Guerrero, Ro Blanco
CENTRO Nogales 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Cd. Mendoza
CENTRO Amatlan de los Reyes
NORTE Zozocolco de Hidalgo
NORTE Espinal
NORTE Gutirrez Zamora
NORTE Tecolutla
CENTRO San Rafael 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Martnez de la Torre 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Villa Indep., Mtz. De la Torre
CENTRO Emilio Carranza (Vega T.)
CENTRO Tlapacoyan
CENTRO Misantla 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Yecuatla
CENTRO Juchique de Ferrer
CENTRO Colipa
CENTRO Altotonga
CENTRO Perote
CENTRO Villa Aldama
CENTRO Las Vigas
CENTRO Naolinco 1 SELECCIONADA
CENTRO Jilotepec
CENTRO Banderilla
CENTRO Xalapa 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Las Trancas
168
CENTRO Estanzuela 1 SELECCIONADA
CENTRO Coatepec 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Ixhuacan de los Reyes
CENTRO Teocelo 1 SELECCIONADA
CENTRO Cosautlan de Carvajal
CENTRO Totutla
CENTRO Huatusco 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Ixhuatlan del Caf 1 SELECCIONADA
CENTRO Coscomatepec 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Huiloapan de Cuauhtemoc
CENTRO Paso del Macho
CENTRO Atzacan
CENTRO Mariano Escobedo
CENTRO Loma Grande, Mariano E.
CENTRO Ixtaczoquitlan
CENTRO Orizaba 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Tlilapan
CENTRO Rafael Delgado
CENTRO Ixhuatlancillo
CENTRO Ro Blanco 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Vicente Guerrero, Ro Blanco
CENTRO Nogales 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Cd. Mendoza
CENTRO Amatlan de los Reyes
CENTRO Zongolica
CENTRO Fortin de las Flores
CENTRO Crdoba 1 1 1 4 1 SELECCIONADA
CENTRO Paraje Nuevo, Amatlan de R.
CENTRO Yanga
CENTRO Cuitlahuac
CENTRO Tezonapa
CENTRO Actopan
CENTRO Cardel
CENTRO Veracruz 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO La Laguna, Medelln de Bravo
CENTRO Medelln de Bravo
CENTRO Boca del Ro 1 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Ro Medio, Veracruz 1 1 1 SELECCIONADA
CENTRO Alvarado
CENTRO Antn Lizardo, Alvarado
CENTRO Piedras Negras, Tlalixcoyan
CENTRO Ignacio de la Llave
SUR Tierra Blanca 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Cosamaloapan 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Amatitlan
SUR Tuxtilla
SUR Cd. Alemn, Cosamaloapan
SUR Chacaltianguis
SUR Gabino Barreda, Cosamal.
SUR Tres Valles
SUR Villa Jos Azueta
SUR Playa Vicente
SUR Santiago Sochiapan
SUR Juan Rdz., Clara
SUR ngel R. Cabada
SUR Tres Zapotes
SUR San Andrs Tuxtla 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Soconusco
SUR Catemaco
SUR Oluta
SUR Acayucan 1 1 SELECCIONADA
SUR San Pedro, Soteapan
SUR Mecayapan
SUR Pajapan
SUR Sayula de Alemn
SUR Hidalgotitlan
SUR Chinameca
SUR Tatahuicapan de Jurez
SUR Cosoleacaque
SUR Estero del Pantano, Cosol.
SUR Jaltipan
SUR Minatitlan 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Ixhuatlan del Sureste
SUR Oteapan
SUR Coatzacoalcos 1 1 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
Mundo Nuevo Coatzacoal.

SUR
SUR Agua Dulce
SUR Las Choapas 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Cosamaloapan 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Amatitlan
SUR Tuxtilla
SUR Cd. Alemn, Cosamaloapan
SUR Chacaltianguis
SUR Gabino Barreda, Cosamal.
SUR Tres Valles
SUR Villa Jos Azueta
SUR Playa Vicente
SUR Santiago Sochiapan
SUR Juan Rdz., Clara
SUR ngel R. Cabada
SUR Tres Zapotes
SUR San Andrs Tuxtla 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Soconusco
SUR Catemaco
SUR Oluta
SUR Acayucan 1 1 SELECCIONADA
SUR San Pedro, Soteapan
SUR Mecayapan
SUR Pajapan
SUR Sayula de Alemn
SUR Hidalgotitlan
SUR Chinameca
SUR Tatahuicapan de Jurez
SUR Cosoleacaque
SUR Estero del Pantano, Cosol.
SUR Jaltipan
SUR Minatitlan 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
SUR Ixhuatlan del Sureste
SUR Oteapan
SUR Coatzacoalcos 1 1 1 1 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
Mundo Nuevo Coatzacoal.

SUR
SUR Agua Dulce

SUR Las Choapas 1 1 1 1 1 SELECCIONADA
Villa Cuichapa, Moloacan

SUR
169
ANEXO 10
Solicitud de acceso a la informacin a la upav
Da Mes Ao
21 Mayo 2012
1. Datos del solicitante

Jongitud Zamora Jaqueline del Carmen
2. Forma en la que deseo recibir notificaciones y dar seguimiento a mi solicitud de

informacin
Por correo electrnico, en las direcciones jakinakauma@hotmail.com y jakinakauma@gmail.com
3. Dependencia a la que solicita la informacin

Universidad Popular Autnoma de Veracruz
4. Descripcin de la informacin que se solicita

1. Estatuto, reglamento o normativa, cualquiera que sea su denominacin, que regule los siguientes
aspectos en la Universidad Popular Autnoma de Veracruz:
a. El ingreso, permanencia y promocin del personal acadmico.
b. El ingreso, la permanencia, acreditacin, derechos, obligaciones, titulacin, servicio social, be-
cas y estmulos referentes a los alumnos.
c. La actividad de investigacin, edicin y difusin de los productos de investigacin del personal
acadmico.
d. La vinculacin con los sectores acadmico, econmico, social y productivo.
e. El manejo y control presupuestal.
f. La actividad del personal administrativo.
g. El funcionamiento de rganos colegiados.
h. La modificacin del contenido de los programas de estudio de nivel licenciatura.
i. El uso de centros de cmputo, laboratorios, talleres, bibliotecas e instalaciones en general.
2. Formato o formatos de evaluacin para el ingreso de personal docente y para la evaluacin de
desempeo del mismo.
3. Lneas de investigacin por programa educativo del nivel licenciatura.
4. Mximo grado de estudios de los profesores adscritos a los diferentes programas de licenciatura,
edad y antigedad.
5. Mecanismo de ingreso a la licenciatura.
6. Nmero de profesores por cada uno de los programas del nivel licenciatura que actualmente im-
parte la Universidad Popular Autnoma de Veracruz y nmero de alumnos matriculados por cada
programa educativo.
7. Nmero de profesores por cada uno de los programas educativos del nivel licenciatura que impar-
te la Universidad Popular Autnoma de Veracruz que cuentan con perfil promep.
8. Nmero de profesores por cada uno de los programas educativos del nivel licenciatura que im-
parte la Universidad Popular Autnoma de Veracruz que forma parte del Sistema Nacional de
Investigadores.
9. Nmero y nombre de academias u rganos de trabajo colegiado docente, as como las funciones
que stas realizan, por programa del nivel licenciatura que imparte actualmente la Universidad
Popular Autnoma de Veracruz.
10. Nmero y nombre de los programas del nivel licenciatura de la Universidad Popular Autnoma de
Veracruz que han sido certificados y nombre del organismo otorgante de la certificacin.
11. Nmero, nombre y el grado reconocido a los Cuerpos Acadmicos adscritos a cada programa del
nivel licenciatura que imparte actualmente la Universidad Popular Autnoma de Veracruz.
12. Organigrama vigente.
13. Plan general de desarrollo institucional.
14. Programa de seguimiento de egresados.
15. Programas de formacin docente e investigadora de su personal docente.
16. Programas de seguimiento y/o atencin al estudiante, entre stos:
a. De seguimiento del rendimiento escolar de los alumnos.
b. De promocin de la salud y bienestar de los alumnos.
c. De seguimiento de su desarrollo educativo.
d. De la situacin y trayectoria del estudiante.
e. De apoyo a estudiantes rezagados.
f. De becas y estmulos.
g. De investigacin.
17. Programas vigentes del nivel licenciatura que imparte la Universidad Popular Autnoma de
Veracruz.
18. Programa de vinculacin institucional.
19. Programa de intercambio y movilidad acadmica y estudiantil.
20. Sindicato en el que se agrupan sus docentes y sus trabajadores administrativos.
21. Rgimen de seguridad social que se proporciona a sus trabajadores acadmicos y administrativos.
22. Nmero y nombre de los proyectos de investigacin con apoyo externo, as como institucin otor-
gante del apoyo y en qu consiste ste.
23. Obra publicada entre el ao 2011 y lo que va de 2012 de su personal acadmico.
24. Servicios que proporciona a la comunidad.
25. Tipo de contratacin de sus profesores (tiempo parcial, de carrera o planta, tiempo completo, me-
dio tiempo, etctera) por cada programa educativo de licenciatura.
5. Forma en que deseo me sea entregada la informacin
Por medio electrnico a los correos jakinakauma@hotmail.com y jakinakauma@gmail.com
172
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La Hidra en la educacin superior:
un caso de estudio
fue editado por la Biblioteca Digital
de Humanidades de la Direccin General
del rea Acadmica de Humanidades
de la Universidad Veracruzana.
Investigacin Individual 11

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La Hidra en la educacin

superior: un caso de estudio

Jaqueline Jongitud Zamora

Coleccin Resultados de Investigacin 11

Biblioteca Digital de Humanidades | Direccin General Acadmica del rea de Humanidades

Direccin General del rea Acadmica de Humanidades

Biblioteca Digital de Humanidades

Direccin General Editorial

Heracles matando la Hidra de Lerna.

Este libro ha sido publicado con

Biblioteca Digital de Humanidades

Listado de siglas y acrnimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. CORRUPCIN Y POLTICAS PBLICAS CON

II. Corrupcin y derecho a la educacin superior. . . . . . . . . . 61

III. EL DERECHO A LA EDUCACIN SUPERIOR EN LA UPAV . . . . . . . . . 81

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

ANEXO 10. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

ANUIES A sociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin

Por qu hablar de educacin y pensar insistentemente en reorientar el sen-

cia de un nuevo modelo de desarrollo, donde el Estado se haga responsable y

1 La formulacin de polticas pblicas comprende lo que se conoce en la literatura especiali-

trola el proceso de las polticas sin considerar la complejidad inherente a la reso-

Biblioteca Digital de Humanidades 11

estrategia pensada para ordenar la expansin, la diversificacin y la astringencia

ticas educativas: la perspectiva analtica adoptada, el rigor metodolgico y los

Biblioteca Digital de Humanidades 13

La hiptesis central plantea que el conjunto de actos de corrupcin por parte

Gloria Del Castillo Alemn

Aguilar, Luis F., Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar, Mxico, Fundacin

Biblioteca Digital de Humanidades 15

Romero, Mara Eugenia, El aprovechamiento diferenciado de las polti-

Al final de la dcada de los 90, diversos autores se dieron a la tarea de desta-

preocupante, pues al menos desde 1995, ao de inicio de la medicin de la per-

Grfica 0.1 Histrico de la percepcin de la corrupcin en Mxico

Elaboracin propia con base en el ndice de Percepcin de la Corrupcin de TI

Los estudios de percepcin de la corrupcin del Barmetro Global corro-

indicador sobre cmo se percibe la corrupcin a nivel nacional, brindando una

Biblioteca Digital de Humanidades 21

Tabla 0.1 Histrico de la percepcin de la corrupcin en Mxico, segn el

Sistema legal/ judicial

Sistema legal/ judicial

2007 En este ao la encuesta de opinin no es aplicada en Mxico

2009 En este ao la encuesta de opinin no es aplicada en Mxico

Grfica 0.2 Histrico de la medicin de actos de corrupcin en Mxico

Elaboracin propia con base en el ndice Nacional de Corrupcin

Tomando en cuenta los datos recabados por tm respecto al nmero de actos

Biblioteca Digital de Humanidades 23

o automvil en instituciones pblicas como el infonavit; 12) conexin o reconexin de agua

Grfica 0.3 Cierto grado de corrupcin siempre que

Tabla 0.2 Histrico de la encuesta nacional de corrupcin y buen

Ao ndice de Corrupcin y Buen Gobierno (trmite/posicin)

Elaboracin propia con base en el ndice Nacional de Corrupcin

Biblioteca Digital de Humanidades 25

A la luz de los datos anteriores, vale la pena destacar que la corrupcin en el

En segundo trmino, se trata de una investigacin que atiende una proble-

Biblioteca Digital de Humanidades 27

en escena la corrupcin como variable nociva para la realizacin del derecho y

acercamientos conceptuales, las ventajas y desventajas de cada uno de ellos. En

Biblioteca Digital de Humanidades 29

de planificacin de la educacin superior en la entidad. Mediante ella se respon-

6 Para el anlisis detallado de la integracin de la muestra, se recomienda acudir al anexo 9 de

10% de la poblacin estudiantil de 29 programas acadmicos del norte del estado,

Biblioteca Digital de Humanidades 31

I. CORRUPCIN Y POLTICAS PBLICAS CON

ANUIES A sociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin

1.1.4 Polticas pblicas de combate a la corrupcin:

1.2 Enfoque de polticas pblicas con

2.1.2 Estndares normativos y polticas pblicas en