Manual de Ética Pública

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MANUAL DE TICA PBLICA

MANUAL
CMO INCORPORAR LA TICA PBLICA EN

LA CULTURA INSTITUCIONAL DE LLOS
CULTURA OS
ORGANISMOS Y ENTID ADES DEL EST
ENTIDADES ADO
ESTADO
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FICHA TECNICA
USAID
John Beed: Director General.

Steven Marma: Jefe del rea de Democracia.
P rograma Umbral P araguay

araguay.. Eje LLucha
Paraguay ucha contra la Corrupcin y la Impunidad.
Patricio Maldonado Lince: Director.

Componente 3: Fortalecer los Sistemas de Control y la Participacin de la Sociedad Civil en las Actividades de
Vigilancia de la Contralora General de la Repblica.
Luz Marleny Ospina Ra: Coordinadora.
A utora y Compilacin de la obra para el Paraguay

Paraguay
Luz Marleny Ospina: Coordinadora Tcnica.

Teodoro Prez Prez: Consultor y Asesor Tcnico Principal en tica Pblica - Compildor de la Obra.
Consultores de Apoyo
Humberto Serna, Edgar Surez, Mnica Restrepo Campio y Juan Camilo Jaramillo.
Equipos Tcnicos Instituciones Pblicas del P araguay

Paraguay
Gerentes de tica
Nstor Duarte Vera. Auditoria General del Poder Ejecutivo Res. 29 01/03/08
Benita Dardano De Kanonnikoff. Contralora General de la Repblica Res. 177 21/02/07
Nelly Pablina Alvarenga. Ministerio de Agricultura y Ganadera Res. 1122 17/08/07
Luciano Cceres. Ministerio de Educacin Res. 23106 31/10/07
Jorge Daniel Dallmann Gamarra. Ministerio de Hacienda Res. 673 14/12/07
Yolanda Gmez de Macial. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Res. 130 14/02/08
Marta Ester Viveros de Alfonso. Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Res. 116 05/03/07
Lderes de tica
Rosa Rafaela Olitte Bogado. Auditoria General del Poder Ejecutivo Res 29 01/03/08
Sandra Patricia Silveira Bentez. Contralora General de la Repblica Res 177 21/02/07
Anbal Salvador Delgado Agero. Ministerio de Agricultura y Ganadera Res. 246 21/03/07
Carolina Elizabeth del Carmen Arra Zrate. Ministerio de Educacin Res. 23106 31/10/07
Romina Elizabeth Diarte Gmez. Ministerio de Hacienda Res. 673 14/12/07
Antonia Isabel Miranda Schneider. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Res. 201 21/03/07
Ruth Carolina Vzquez Servian. Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Res. 116 05/03/07
Equipos de Alto Desempeo y FFormador

ormador de FFormadores
ormadores - Ver anex
Ver anexoo 1.
ISBN XXXXXXXXXXXXXX
Asuncin, mayo de 2008.
Esta publicacin fue posible gracias al apoyo tcnico y financiero del gobierno de los Estados Unidos de
Amrica, a travs de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID quin podr
copiar, reproducir, utilizar y publicar libremente el contenido ya sea total o parcial de esta obra de manera
impresa o digital, para su uso en este o en algn otro Programa de asistencia financiado por el Gobierno de
los Estados Unidos a travs de la USAID.
El contenido de la presente publicacin es responsabilidad de sus autores y no representa la posicin u

opinin de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.
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CONTENIDO
PRESENTACIN -------------------------------------------------------------------------- 15
INTRODUCCIN ------------------------------------------------------------------------ 17
ORIENTACIONES PARA EL USO DEL MANUAL --------------------------------------- 19
PRIMERA PARTE: FUNDAMENTOS CONCEPTUALES TICA PBLICA Y CONFIANZA,

BASES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EFICIENTE Y TRANSPARENTE ---------- 21
CAPTULO I
CAPTULO
LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA ---- 23
1. ESTAMOS INMERSOS EN UNA TRADICIN TICA PREMODERNA ------- 23

De la monarqua a la democracia: una transicin aun vigente ------------------ 23
Divorcio entre ley, cultura y tica ------------------------------------------------- 26
Caractersticas de la democracia moderna como forma de convivencia social - 29
2. LEY Y TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DISTINCIONES

NECESARIAS ----------------------------------------------------------------------- 30
Diferencia y complementariedad de la ley y la tica en la funcin pblica ----- 31
El enfoque de la tica como argumentacin ------------------------------------- 33
Enfoque propuesto: La tica como gratificacin en el convivir ----------------- 35
Aproximacin a los conceptos bsicos de la tica pblica ----------------------- 38
3. FUNCIN PBLICA E INTERS PBLICO ------------------------------------- 42

El papel de la tica en la funcin pblica ----------------------------------------- 42
Naturaleza del servicio pblico ---------------------------------------------------- 45
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CAPTULO II
CAPTULO
CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS -------------- 51
1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIN SOCIAL

DEMOCRTICA ------------------------------------------------------------------- 51
Funcin social de la confianza ----------------------------------------------------- 52
El origen de la confianza ----------------------------------------------------------- 54
Confianza y gobernabilidad ------------------------------------------------------- 56
La tica, cimiento de la confianza ------------------------------------------------- 56
2. FUNCIN SOCIAL DE LA ENTIDAD PBLICA Y CONSTRUCCIN

DE CONFIANZA EN EL ESTADO -------------------------------------------------- 57
Los fines del Estado y la responsabilidad social de la entidad pblica ----------- 57
Lo pblico y la responsabilidad social --------------------------------------------- 59
Construccin de confianza en la entidad pblica -------------------------------- 59
Gestin tica para construir confianza ------------------------------------------- 61
3. LA CONDUCTA TICA, BASE DE LA ADMINISTRACIN

EFICIENTE Y DEL CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES PBLICAS------- 63
CAPTULO III
CAPTULO
LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS ------------------------------- 65
1. TICA Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA---------- 65
2. NECESIDAD DE LA GESTIN TICA ------------------------------------------ 66

Problemtica social y ecolgica---------------------------------------------------- 67
Qu es la gestin tica ------------------------------------------------------------ 68
3. LA GESTIN TICA COMO CAMBIO CULTURAL --------------------------- 69

La cultura es el modo de vida de un colectivo ----------------------------------- 69
Dualidad cultural ------------------------------------------------------------------- 70
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Niveles de la cultura y cambios culturales ---------------------------------------- 71

El cambio de la cultura institucional para la gestin tica ------------------------ 74
Condiciones del cambio cultural para la gestin tica --------------------------- 77
El proceso de cambio cultural en la entidad -------------------------------------- 81
3. LA TICA APLICADA A LA GESTIN EN LAS ENTIDADES PBLICAS ------ 82

Aporte de la tica de los derechos ----------------------------------------------- 83
Aporte de la tica de los deberes ------------------------------------------------- 83
Aportes de la tica de la responsabilidad ----------------------------------------- 85
Aportes de la tica del cuidado --------------------------------------------------- 87
4. RELACIN CON LOS GRUPOS DE INTERS Y EL MEDIO AMBIENTE

EN LA GESTIN TICA ------------------------------------------------------------ 94
Con los directivos ------------------------------------------------------------------ 94
Con los funcionarios pblicos o trabajadores ------------------------------------- 95
Con otras entidades pblicas ------------------------------------------------------ 97
Con los rganos de control -------------------------------------------------------- 97
Con la ciudadana en general ----------------------------------------------------- 98
Con las comunidades organizadas ------------------------------------------------ 98
Con las contrapartes en la contratacin estatal ---------------------------------- 99
Con los gremios econmicos ----------------------------------------------------- 100
Con el medio ambiente ---------------------------------------------------------- 100
SEGUND
SEGUNDAA PAR
PARTE: MANU
ARTE: AL METODOLGICO PROCESO P
MANUAL ARA
PARA
CIN DE LA TICA PBLICA A LA CUL
INCORPORACIN
LA INCORPORA TURA INSTITUCIONAL
CULTURA
EN LLOS
OS ORGANISMOS Y ENTIDADES PBLICAS --------------------------------- 101
ENTIDADES
ENFOQUE METODOLGICO --------------------------------------------------------- 103
CAPTULO IV
CAPTULO
METODOLOGA GENERAL P
METODOLOGA ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA
INCORPORACIN
PBLICA A LA CULTURA INSTITUCIONAL ---------------------------------------- 107
CULTURA
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1. CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES ----------------- 108
2. ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLANTACIN -------------------------------- 112

Elementos estructurantes del proceso ------------------------------------------ 112
Momento 1: Conformacin de equipos de trabajo ----------------------------- 116
Momento 2: Diagnstico tico de la entidad ----------------------------------- 117
Momento 3: Formulacin del cdigo de buen gobierno ------------------------ 117
Momento 4: Formulacin del cdigo de tica de la entidad ------------------- 118
Momento 5: Construccin de compromisos ticos ----------------------------- 118
Momento 6: Capacitacin y entrenamiento en las estrategias
pedaggica y comunicativa ------------------------------------------------------- 119
Momento 7: Diseo y ejecucin del plan de mejoramiento
para la gestin tica -------------------------------------------------------------- 119
Adaptacin y focalizacin del proceso a la modalidad de reas piloto --------- 121
CAPTULO V
CAPTULO
CONFORMACIN DE EQUIPOS DE TRABAJO ------------------------------------ 125
1. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN TICA ----------------- 125
2. FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS AGENTES DE CAMBIO ---- 127

Autoridad principal de la entidad ------------------------------------------------- 128
Comit de buen gobierno -------------------------------------------------------- 128
Comit de tica de la entidad ---------------------------------------------------- 128
Gerente de tica------------------------------------------------------------------ 130
Lder de tica --------------------------------------------------------------------- 131
Equipo de alto desempeo ------------------------------------------------------- 132
Reglas de juego para el trabajo en equipo de alto desempeo ---------------- 134
3. ORIENTACIONES GENERALES PARA EL TRABAJO DE LOS EQUIPOS

Y LDERES ------------------------------------------------------------------------- 135
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CAPTULO VI
CAPTULO
EL DIAGNSTICO TICO DE LA ENTIDAD ----------------------------------------- 137
1. METODOLOGA GENERAL --------------------------------------------------- 138
2. ORGANIZACIN DEL EQUIPO RESPONSABLE DEL DIAGNSTICO ------ 139
3. ALISTAMIENTO PARA LA RECOLECCIN DE INFORMACIN ------------ 139

Determinacin de la muestra poblacional --------------------------------------- 139
Seleccin de las personas a las que se les entregar el formulario ------------- 142
Alistamiento de materiales ------------------------------------------------------- 143
Aplicacin de las encuestas ------------------------------------------------------ 144
4. CONSOLIDACIN Y ANLISIS DE LA INFORMACIN -------------------- 144

Calificacin de las respuestas ---------------------------------------------------- 145
Consolidacin por reactivo segn nivel de cargo y general -------------------- 145
Consolidacin por categora de anlisis ------------------------------------------ 146
Consolidacin general del diagnstico tico de la entidad --------------------- 147
5. ANLISIS DE LA INFORMACIN -------------------------------------------- 147

Valoracin cromtica ------------------------------------------------------------- 147
Presentacin de los resultados --------------------------------------------------- 149
Elaboracin del informe de diagnstico------------------------------------------ 151
6. INSTRUMENTOS DE PERCEPCIN DE LA GESTIN TICA ---------------- 153

Modelo de instrumento para entidades de la administracin central ---------- 154
Modelo de instrumento para rganos de control ------------------------------- 158
CAPTULO VII
CAPTULO
EL CDIGO DE BUEN GOBIERNO: MEJORES PRCTICAS DE DIRECCIN
PARA LAS ENTID ADES PBLICAS -------------------------------------------------- 163
ENTIDADES
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1. QU ES EL GOBIERNO CORPORATIVO ------------------------------------- 164

Qu es el cdigo de buen gobierno en el sector privado ---------------------- 165
2. EL BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PBLICO------------------------------ 166

Los informes del buen gobierno en las entidades pblicas --------------------- 168
El mbito de aplicacin de los cdigos de buen gobierno
en el sector pblico --------------------------------------------------------------- 169
La responsabilidad social como concepto articulador del buen
gobierno en las entidades pblicas ---------------------------------------------- 170
El cometido del buen gobierno en la esfera pblica ---------------------------- 173
El cdigo de buen gobierno y la gobernabilidad--------------------------------- 174
3. QU DEBE CONTENER UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO EN UNA

ENTIDAD PBLICA? ------------------------------------------------------------- 176
4. METODOLOGA Y PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIN

DE UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ENTIDADES PBLICAS ------- 182
Caractersticas del proceso de elaboracin del cdigo de buen gobierno ----- 182
Metodologa para la construccin del cdigo de buen gobierno--------------- 183
Procedimiento para la elaboracin de un cdigo de buen gobierno ----------- 183
Primer paso: Sensibilizacin en gobierno corporativo para la alta direccin --- 184
Segundo paso: Acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo
de buen gobierno ----------------------------------------------------------------- 185
Tercer paso: Elaboracin del borrador del cdigo de buen gobierno ---------- 186
Cuarto paso: Aprobacin y adopcin formal del cdigo de buen gobierno --- 187
Quinto paso: Difusin del cdigo de buen gobierno --------------------------- 188
Sexto paso: Administracin del cdigo y medicin de gestin del mismo ----- 188
5. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 190

GUA No. 1: MODELO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA
ENTIDADES DEL ESTADO -------------------------------------------------------- 190
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MODELO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA INSTITUCIONES

PBLICAS DE LA REPBLICA DEL PARAGUAY -------------------------------- 192
TABLA DE CONTENIDO --------------------------------------------------------- 192
Presentacin ---------------------------------------------------------------------- 194
Glosario de trminos ------------------------------------------------------------- 194
TTULOI
TTULO
DE LA ORIENTACIN ESTRA
ORIENTA TGICA DE LA INSTITUCIN ----------------------- 196
ESTRATGICA
TTULO II
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA ADMINISTRA
PARA CIN
ADMINISTRACIN
DE LA INSTITUCIN ------------------------------------------------------------------ 198
Captulo primero: Polticas para la direccin de la institucin ------------------- 198
Captulo segundo: Polticas de relacin con los rganos de control externo -- 199
TTULO III
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA GESTIN DE LA
PARA
INSTITUCIN -------------------------------------------------------------------------- 200
1. Polticas para el desarrollo administrativo ------------------------------------- 200
Captulo primero: Polticas para la gestin tica --------------------------------- 200
Captulo segundo: Poltica de gestin del recurso humano --------------------- 202
Captulo tercero: Polticas de comunicacin e informacin --------------------- 202
Captulo cuarto: Poltica de calidad ---------------------------------------------- 204
2. Polticas de responsabilidad social --------------------------------------------- 204
Captulo quinto: Polticas frente a la comunidad -------------------------------- 204
Captulo sexto: Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente --------- 206
3. Polticas frente a los otros grupos de inters --------------------------------- 206
Captulo sptimo: Poltica sobre conflictos de intereses ------------------------ 206
Captulo octavo: Polticas con los contratistas ----------------------------------- 208
Captulo noveno: Poltica con los gremios econmicos ------------------------- 208
4. Polticas frente al sistema de control interno --------------------------------- 209
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Captulo dcimo: Poltica frente al control interno ------------------------------ 209

Captulo dcimo primero: Polticas sobre riesgos ------------------------------- 209
TTULO IV
TTULO
DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO ------------------ 209
Captulo primero: Comit de buen gobierno ------------------------------------ 209
Captulo segundo: De la resolucin de controversias--------------------------- 211
Captulo tercero: De los indicadores de buen gobierno ------------------------ 211
Captulo cuarto: De la adopcin, vigencia, divulgacin y reforma
del cdigo de buen gobierno ---------------------------------------------------- 212
CAPTULO VIII
CAPTULO
EL CDIGO DE TICA
TICA:: LLOS
OS VAL
VALORES INSTITUCIONALES DE LA ENTID
ALORES AD --- 213
ENTIDAD
1. QU ES UN CDIGO DE TICA? ------------------------------------------- 213

Diferencia entre los reglamentos o cdigos de conducta y los cdigos de tica -- 214
Definicin y contenidos del cdigo de tica ------------------------------------ 215
Beneficios del cdigo de tica --------------------------------------------------- 216
2. METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DEL CDIGO DE TICA ------ 217

Disyuntivas metodolgicas frente a la elaboracin del cdigo de tica -------- 217
Metodologa para la elaboracin ------------------------------------------------- 218
3. PROCEDIMIENTO ------------------------------------------------------------- 219

Primer paso: Sensibilizacin y apropiacin conceptual -------------------------- 219
Segundo Paso: Identificacin de los principios ticos --------------------------- 220
Tercer Paso: Formulacin de valores ticos institucionales --------------------- 220
Cuarto paso: Formulacin de directrices para la gestin tica ----------------- 221
Quinto Paso: Redaccin del documento del cdigo de tica ------------------- 221
Estructura propuesta ------------------------------------------------------------- 222
Sexto Paso: Adopcin y divulgacin del cdigo de tica ------------------------ 222
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4. INSTRUMENTOS -------------------------------------------------------------- 223

GUA No. 2: TALLER PRINCIPIOS TICOS ----------------------------------- 223
Procedimiento para el desarrollo del taller--------------------------------------- 224
GUA No. 3: TALLER VALORES TICOS -------------------------------------- 225

Herramienta para el taller: Glosario Axiolgico --------------------------------- 227
GUA No. 4: TALLER DIRECTRICES PARA LA GESTIN TICA ------------- 229

GUA No. 5: EJEMPLO DE UN CDIGO DE TICA ---------------------------- 230
CAPTULO IX
CAPTULO
COMPROMISOS TICOS: APLICACIN PRCTICA DEL CDIGO DE TICA -- 239
1. QU SON LOS COMPROMISOS TICOS ------------------------------------ 240

2. METODOLOGA --------------------------------------------------------------- 240
3. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 241
GUA No. 6: TALLER FORMULACIN DE COMPROMISOS TICOS------ 241

GUA No. 7: EJEMPLOS DE COMPROMISOS TICOS ------------------------- 244
CAPTULO X
CAPTULO
ESTRATEGIAS P
ESTRATEGIAS ARA LA INCORPORA
PARA CIN DE LA TICA PBLICA
INCORPORACIN
EN LA CULTURA INSTITUCIONAL -------------------------------------------------- 249
CULTURA
I. LA ESTRATEGIA PEDAGGICA ----------------------------------------------- 249

1. CONCEPTOS CENTRALES PARA ELABORAR UNA ESTRATEGIA FORMATIVA --- 250
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Somos seres emocionales -------------------------------------------------------- 250

Tambin somos seres lenguajeantes --------------------------------------------- 251
Vivencia y reflexin, dos dispositivos para el cambio cultural ------------------ 251
Ldica, juego y vivencia ---------------------------------------------------------- 252
2. COMPONENTES PARA LA EJECUCIN DE LA ESTRATEGIA FORMATIVA --- 254

LO PEDAGGICO ---------------------------------------------------------------- 254
Educar para la cotidianidad ------------------------------------------------------- 255
Focalizarse en el aprendizaje ----------------------------------------------------- 255
LO DIDCTICO ------------------------------------------------------------------- 256
El taller reflexivo ------------------------------------------------------------------ 256
Fases del taller reflexivo ---------------------------------------------------------- 257
El diseo: la preparacin del taller ----------------------------------------------- 258
La puesta en escena: pasar por la vivencia -------------------------------------- 258
Reflexin: Aprendiendo de la vivencia ------------------------------------------ 259
Cierre del Taller: sistematizacin de aprendizajes ------------------------------ 260
Estructura de los talleres reflexivos ---------------------------------------------- 260
3. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 261

GUA NO. 8: TALLER APRENDIENDO A FACILITAR TALLERES
REFLEXIVOS --------------------------------------------------------------------- 261
Diseo de un taller reflexivo por grupos ---------------------------------------- 263
II. LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA ------------------------------------------- 264

1. LA COMUNICACIN EFECTIVA: CONSTRUIR SIGNIFICADO
Y SENTIDO COMPARTIDOS ----------------------------------------------------- 264
Metforas de la comunicacin humana ----------------------------------------- 267
LA ESCUCHA, PIEDRA ANGULAR DE LA COMUNICACIN HUMANA ---- 269
Los trasfondos, lugares desde donde escuchamos ----------------------------- 270
La tica del escuchar ------------------------------------------------------------- 275
LA COMUNICACIN EFECTIVA ------------------------------------------------ 276
Virus de la comunicacin efectiva ----------------------------------------------- 278
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LAS ORGANIZACIONES COMO FENMENOS LINGSTICOS -------------- 279

El poder de las conversaciones --------------------------------------------------- 280
2. LINEAMIENTOS PARA LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA ----------------- 283

Lineamientos conceptuales ------------------------------------------------------ 283
Principios comunicacionales ------------------------------------------------------ 284
Lneas de accin ------------------------------------------------------------------ 285
3. METODOLOGA PARA EL DESARROLLO DE UN PLAN

DE ACCIONES COMUNICATIVAS PARA LA GESTIN TICA ---------------- 286
Procedimiento--------------------------------------------------------------------- 286
Primer paso: Identificacin de problemticas ----------------------------------- 286
Segundo paso: Anlisis comunicacional de las problemticas ------------------ 287
Tercer paso: Formulacin de objetivos especficos------------------------------ 287
Cuarto paso: Diseo de acciones comunicativas ------------------------------- 288
Quinto Paso: Construccin de mensajes y definicin de medios y formatos -- 290
Sexto Paso: Determinacin de recursos y elaboracin de cronogramas ------- 290
CAPTULO XI
CAPTULO
PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN TICA ------------------------------- 293
1. QU ES EL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN TICA --------- 293

Caractersticas del plan de mejoramiento --------------------------------------- 293
Requisitos para la elaboracin del plan de mejoramiento ----------------------- 294
2. METODOLOGA --------------------------------------------------------------- 295
3. PROCEDIMIENTO ------------------------------------------------------------- 296

Identificacin de focos de intervencin ----------------------------------------- 296
Formulacin de objetivos y acciones--------------------------------------------- 296
Sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluacin -------------------- 297
Logstica del Plan------------------------------------------------------------------ 297
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4. INSTRUMENTOS -------------------------------------------------------------- 298

GUA No. 12: Taller de diligenciamiento de la matriz general
del plan de mejoramiento -------------------------------------------------------- 298
Desarrollo del taller --------------------------------------------------------------- 298
GUA No. 13: Metodologa para la formulacin de indicadores

de cumplimiento ------------------------------------------------------------------ 304
Formatos--------------------------------------------------------------------------- 306
CAPTULO XII
CAPTULO
GESTIN DEL CAMBIO CULTURAL HA
CULTURAL CIA LA INTEGRID
HACIA AD -------------------- 307
INTEGRIDAD
1. EL PROCESO DE CAMBIO ---------------------------------------------------- 307
2. RESISTENCIAS AL CAMBIO ORGANIZACIONAL HACIA LA

GESTIN TICA ------------------------------------------------------------------ 308
Resistencias en las personas afectadas ------------------------------------------ 310
Resistencias en la estructura organizativa de la entidad ------------------------ 311
Resistencias por el proceso de implantacin ------------------------------------ 311
3. LINEAMIENTOS PARA GESTIONAR LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO ----- 313
BIBLIOGRAFA CONSULTAD
CONSULTADAA ------------------------------------------------------- 315
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PRESENTACIN
PRESENTA
El Programa Umbral Paraguay que auspicia la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional USAID, bajo la operacin de Casals & Associates Inc. en su Eje Lucha contra la
Corrupcin y la Impunidad, hace entrega al Estado Paraguayo del presente Manual de tica
Pblica*, construido en base a la experiencia de otros pases en el rea y mejorado con los
valiosos aportes de un grupo de tcnicos de las 7 instituciones beneficiadas del Programa en el
Componente 3.
Este material ofrece un conjunto de conceptos, metodologas, procedimientos e instrumentos

orientados a complementar y facilitar el diseo, desarrollo e implantacin en la cultura
institucional de las entidades pblicas, de los estndares de control acuerdos y compromisos
ticos y protocolos de buen gobierno del Modelo Estndar de Control Interno para Entidades
Pblicas del Paraguay MECIP, adoptado por el Poder Ejecutivo.
El MECIP fue desarrollado para generar un Ambiente de Control fundamentado en la

integridad, la eficiencia y la transparencia, a travs del diseo e implementacin de los estndares
de control necesarios para garantizar el autocontrol permanente en el desarrollo de las
operaciones y procesos institucionales.
El Manual comprende una completa caja de herramientas para fortalecer y consolidar una
cultura de integridad y transparencia. Su elaboracin se ha efectuado bajo estrictos criterios
pedaggicos y didcticos, con el fin de posibilitar su aplicacin en forma autodirigida. Se incluyen
las orientaciones necesarias para construir los referentes ticos, as como para planear y ejecutar
las acciones que permitan incorporar y fortalecer actitudes y prcticas ticas en el cumplimiento
de la tarea de cada funcionario del Estado.
El tratamiento conceptual del Modelo a partir de los mandatos de la Constitucin dentro

del postulado del Estado Social de Derecho, aunado a las visiones sociolgicas y antropolgicas
que nutren la perspectiva propuesta, hacen de la tica pblica un tema comprensible y facilitan
su aplicabilidad.
Por su parte, la propuesta metodolgica complementa los enfoques tradicionales de abordar

el trabajo en tica principalmente desde la aprehensin de conceptos, para avanzar hacia la
afectacin de actitudes y modelos mentales de los funcionarios que participen en las actividades
formativas, para adentrarse en su campo emocional, el cual es el dominio desde el cual se
generan las disposiciones conductuales de las personas.
Estamos seguros de que la utilizacin juiciosa y disciplinada de las metodologas y

procedimientos, facilitar los grandes objetivos de fortalecer lo pblico y de consolidar prcticas
de integridad y transparencia en el ejercicio de la funcin pblica.
*
El presente Manual de tica Pblica es una versin ajustada y adaptada a la normatividad de la Repblica del Paraguay, del
Modelo de Gestin tica para Entidades del Estado Colombiano, desarrollado y publicado en Bogot en el ao 2006 por
USAID, dentro del marco del Programa Eficiencia y Rendicin de Cuentas.
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INTRODUCCIN
El Manual de tica Pblica se encuentra dividido en dos grandes partes: en la Primera Parte,
se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la funcin pblica desde una perspectiva tica,
pero no desde el discurso filosfico, sino desde un enfoque sociolgico y antropolgico que la
entiende desde su dimensin jurdica y cultural.
La Segunda Parte plantea la metodologa general para la implantacin de la gestin tica en

los organismos y entidades pblicas, y desagrega los pasos metodolgicos en los procedimientos
necesarios para realizar las construcciones y actividades requeridas. Asimismo, presenta elementos
que permiten comprender y gestionar las eventuales resistencias al cambio que se puedan
generar a lo largo del proceso de implementacin.
La metodologa propuesta se orienta hacia la afectacin de la cultura institucional, a travs

de acciones conducentes tanto a la definicin de enunciados explcitos acerca del deber ser,
como a la puesta en prctica en el transcurrir cotidiano de los funcionarios pblicos, de
comportamientos y actitudes que conviertan en realidad vivida, las pautas ticas en sus relaciones
con los diferentes pblicos con los que la institucin interacta.
El Manual presenta cuatro importantes desarrollos que trascienden la tradicional reduccin

en el tratamiento del tema tico a la elaboracin de un cdigo de tica, los cuales se constituyen
en propuestas pioneras dentro del esfuerzo creativo por consolidar una cultura de integridad
en la administracin pblica, a saber: el diagnstico tico, l cdigo de buen gobierno, los
compromisos ticos, y las estrategias pedaggica y comunicativa.
El tema del Diagnstico tico ofrece un procedimiento integral, que va desde la seleccin
representativa de una muestra poblacional que garantice la necesaria representatividad de
acuerdo con los estndares estadsticos ortodoxos, hasta orientaciones concretas sobre la
interpretacin y presentacin de la informacin recolectada.
El Cdigo de Buen Gobierno, se entiende como los compromisos ticos de la alta direccin
que a manera de disposiciones voluntarias de autorregulacin, son promulgados ante los diversos
pblicos y grupos de inters, y en especial frente a la comunidad.
Los compromisos ticos, por su parte, son acuerdos colectivos sobre actitudes, prcticas y
formas concretas de actuacin que asumen los funcionarios pblicos, con el fin de aplicar los
principios y valores enunciados en el cdigo de tica.
Las estrategias pedaggica y comunicativa son orientaciones metodolgicas dirigidas a generar

cambios actitudinales en los funcionarios pblicos, para que efectivamente apliquen en la
cotidianidad laboral los principios, valores y compromisos ticos, mediante acciones cuyo objeto
se sita en la afectacin de su sentir, ms que al campo racional del conocimiento y la ilustracin
conceptual. Con ello se pretende la reconstruccin del significado y el sentido que para el
funcionario pblico tiene el ejercicio de la funcin pblica, en trminos de integridad, eficiencia
y transparencia. Finalmente, estas estrategias se concretan en el plan de mejoramiento de la
gestin tica, el cual se constituye en el mapa orientador de las acciones a desarrollar para
posicionar la tica pblica dentro de la entidad respectiva.
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ORIENTACIONES P
ORIENTA ARA EL USO DEL MANU
PARA AL
MANUAL
Este Manual de tica Pblica entrega a sus usuarios diversas herramientas que
complementan y desarrollan las disposiciones del manual de implementacin del MECIP
sobre los estndares acuerdos y compromisos ticos y protocolos de buen gobierno.
Dichos instrumentos les permiten atender una cierta gama de inquietudes, segn sean las
necesidades que los hayan motivado a su consulta y utilizacin. Con el propsito de facilitar
la consulta, a continuacin se ofrecen algunas indicaciones para orientar al lector en el uso
del manual, de acuerdo con posibles tipologas de los consultantes:
A los interesados en disear bsicamente el cdigo de tica como

estndar de control acuerdos y compromisos ticos que ordena el
MECIP
MECIP, se les recomienda dirigirse al Captulo VIII, en donde encontrarn los
conceptos bsicos y los procedimientos para la formulacin participativa del
cdigo de tica en su entidad.
Para desarrollar el estndar de control protocolos de buen gobierno

del MECIP
MECIP, puede resultar muy pertinente abordar el estudio y aplicacin de
los conceptos e indicaciones operativas que se dan en el captulo sptimo sobre
la elaboracin del cdigo de buen gobierno, el cual compendia las polticas de
direccin con cada uno de los grupos de inters con quienes la entidad
interacta, y por lo tanto se convierten en reglas de juego para el accionar de la
alta direccin, las cuales con su aplicacin van generando un estilo de direccin
y gobierno en la entidad.
Para la evaluacin integral de las prcticas ticas y la cultura de

integridad en el organismo o entidad pblica pblica, deseando ir ms all del
diagnstico sobre la existencia del estndar de control que aporta el manual de
implementacin del MECIP, se sugiere aplicar la metodologa que se expone en
el Captulo VI sobre el diagnstico tico. Con ello se tendr una ms amplia
radiografa sobre la forma como los miembros de la Institucin conciben y
practican los principios y valores ticos, contando as con una lnea de base para
evaluaciones posteriores y con un claro panorama de fortalezas y debilidades
para el diseo de acciones de mejoramiento.
Si el inters del usuario es ir ms all para situarse en la

implementacin general y consolidacin de una cultura de tica pblica
a partir del componente ambiente de control del MECIP, MECIP ser necesario
que los dinamizadores y responsables del proceso se apropien de slidos
conceptos sobre tica pblica, mediante la aprehensin de los contenidos de
los tres captulos que contiene la Primera Parte del manual, y a travs del
seguimiento de las metodologas y procedimientos indicados en cada uno de
los nueve captulos de la Segunda Parte, realicen una amplia intervencin en la
cultura institucional de la institucin, afectando as a todos sus miembros.
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PRIMERA PAR
PAR TE
ARTE
FUND AMENTOS CONCEPTU
FUNDAMENTOS ALES
CONCEPTUALES
TICA PBLICA Y CONFIANZA,

BASES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
EFICIENTE Y TRANSP
TRANSPARENTE
ARENTE
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Y MANUAL DE TICA PBLICA
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Y CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA
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CAPTULO I
CAPTULO
LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA
NOTA ACLARATORIA: Para facilitar la redaccin y lectura del presente

libro, se ha optado por utilizar en un sentido genrico el trmino
funcionario pblico para referirnos a los empleados pblicos y a los
funcionarios pblicos propiamente dichos, al tenor del Artculo 3. de la
Ley 1.626 de la funcin pblica, el cual estipula que las denominaciones
de funcionario o empleado pblico son trminos equivalentes con un
mismo alcance jurdico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en
el ejercicio de la funcin pblica.
1. ESTAMOS INMERSOS EN UNA TRADICIN TICA PREMODERNA

ESTAMOS
De la monarqua a la democracia: una transicin aun vigente
En sus ms remotos orgenes, el Estado emerge como una forma organizativa de la

colectividad cuando las sociedades se van haciendo complejas -un consejo de ancianos, en
donde se concentraba la sabidura y capacidad de orientacin-, como una instancia para la
salvaguardia de la supervivencia comn por medio de la coordinacin de acciones para
atender necesidades comunitarias, la celebracin de ofrendas a las divinidades, el arbitraje
en conflictos de inters individual o de grupos, la sancin de quienes atentaran contra la
convivencia social, y ms tarde como estructura de fuerza para enfrentar amenazas de
origen forneo1.
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EISLER, Riane. El cliz y la espada. Santiago: Cuatro Vientos. 1995.
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Posteriormente, esta funcin preponderante en la sociedad fue capturada a travs de

acciones blicas de sometimiento de los pueblos por conquistadores que reclamaron su
soberana, basados en un supuesto origen o delegacin divina, constituyndose ellos mismos
en el Estado y arrogndose un poder absoluto. La divinidad que se le atribua al soberano
investa sus actuaciones de infalibilidad y de bondad, al punto que las normas de convivencia
eran las que estas personas dictaban, sin ms limitaciones que su propio poder.
En efecto, la humanidad vivi varios milenios en regmenes monrquicos, en donde el

monarca ya fuera rey, prncipe, zar, emperador, faran, sha, jeque, sultn, seor feudal o
cualquier otra denominacin- ejerca poderes omnmodos, arrogndose una representacin
divina o la pertenencia a una clase especial de seres humanos la nobleza- llamados por
natura a gobernar. El monarca era el Estado, no deba rendir cuentas de su gestin a nadie,
y no tena obligaciones especiales qu cumplir frente a la poblacin en el ejercicio de su
reinado.
En estos regmenes la inmensa mayora de la poblacin tena el carcter de sbditos,

quienes como la misma palabra lo denota, ocupaban un lugar de franca subordinacin y
obligacin de obediencia a su seor. El concepto de ciudadano -propio de la organizacin
social democrtica, quien puede elegir a sus gobernantes y ser elegido para gobernar dentro
de una asuncin de igualdad de todos los seres humanos- era entonces inexistente.
Por otra parte, dada la representacin divina o pertenencia a una casta superior que el
monarca asuma, se le consideraba el depositario en ltima instancia y rbitro absoluto de la
propiedad y tenencia de los bienes en general, y en particular de aquellos que eran de uso
comn de la poblacin. As, el concepto de lo pblico como aquello que es de todos para
la dignidad de todos, no haba nacido.
Con el crecimiento y expansin del comercio y la aparicin de nuevas e inmensas ciudades

en la alta Edad Media, los prsperos comerciantes reclamaron participacin poltica. De
esta forma, el Estado empez a ser compartido entre el soberano y estos nuevos agentes
sociales. El desarrollo econmico y la necesidad de mayores libertades dieron lugar al
nacimiento de novedosas ideas y de propuestas polticas que claramente intentaban limitar
el poder omnmodo encarnado en una sola persona, y que proponan centrar la convivencia
social en reglas acordadas en forma colectiva por aquellos que tenan capacidad econmica
y derechos de ciudadana, tal como dos mil aos atrs lo haban planteado los demcratas
atenienses.
En la Europa del siglo XVIII, el movimiento filosfico y cultural conocido como la Ilustracin
-que dio un claro predominio a la razn y enfatiz en la capacidad humana para alcanzar
estadios de desarrollo tcnico y social hasta la poca impensables- trajo la idea de que
todos los seres humanos somos iguales, humanizando con ello al rey y deslegitimando su
representacin y poder soberano por delegacin divina o como derecho de herencia. Reclam
que esta representacin y soberana recaa sobre el pueblo, quien organizado en partidos
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polticos tena pleno derecho a dirigir el Estado, orientndolo hacia los intereses de la
colectividad.
Las revoluciones democrticas en occidente para independizarse o eliminar la monarqua

se iniciaron en 1776 en los Estados Unidos de Amrica. Trece aos ms tarde hizo lo propio
Francia, en donde a los pocos aos naufrag el impulso democrtico y se instaur un poder
omnmodo bajo el imperio de Napolen. En centro y suramrica, la descolonizacin se inici
en las primeras dcadas del siglo XIX con nacientes repblicas con gobiernos democrticos,
pero en la generalidad de los casos estos regmenes prontamente se vieron interrumpidos
durante largos periodos por la aparicin de caudillos que instauraron dictaduras de corte
absolutista. Puede afirmarse, por lo tanto, que la construccin de relaciones democrticas,
la generacin de un imaginario de lo pblico y la asuncin de la funcin pblica como un
servicio a la ciudadana, es un proceso que en el planeta se viene ejecutando hace solo
escasos 200 aos con enormes dificultades e interrupciones, lo cual nos permite concluir
que apenas estamos en los albores de una nueva poca.
En este sentido, la transicin de una cultura monrquica y absolutista hacia una de orden
democrtico, es un proceso aun incipiente en la inmensa mayora de los pases del mundo2.
Incluso, cerca del 40% de la poblacin mundial vive en pases con organizacin poltica no
democrtica.
La tica premoderna que gua las actuaciones de muchos funcionarios pblicos, y que se
encuentra instalada en la mirada que sobre ellos tiene la ciudadana, est caracterizada por
las siguientes creencias o modelos mentales3, los cuales nos presentan una visin que
desconoce lo pblico y el bien comn, y que acepta como legtimo el usufructo del cargo
pblico para el beneficio individual:
Nadie perseguir el inters de la comunidad, excepto si le resulta en provecho

propio.
Solamente los funcionarios pblicos se interesarn en asuntos pblicos, pues

son los nicos a quienes se les paga por hacerlo.
Habr poco o ningn control de los ciudadanos sobre los funcionarios pblicos,
debido a que eso slo le compete a otros funcionarios pblicos.
2
Es necesario aclarar que aproximadamente entre el siglo V y el Siglo I antes de nuestra era, en la ciudad griega de Atenas
se vivi un periodo floreciente de la democracia, pero que estaba limitada a un pequea parte de la poblacin, esto es a
los patricios. No podan participar en la deliberacin, toma de decisiones y gobierno de la ciudad las mujeres, ni los esclavos,
ni los extranjeros, y en general los ilotas. Algo similar sucedi en Roma.
3
RAMREZ, Julio Sergio. El papel de la tica en la funcin pblica. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia
Universidad Javeriana. Bogot. Enero de 2003.
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Las personas que ocupan cargos pblicos, al no sentir identificacin con los
propsitos de la organizacin, no trabajarn ms de lo necesario para mantener
sus puestos y para lograr ascensos (si esto ltimo fuese posible).
Los cargos oficiales y la educacin superior sern tomados como recursos para
ser usados contra otros en beneficio propio.
La ley no ser obedecida cuando no exista razn para temer castigo.
Quien ocupe una posicin oficial aceptar el soborno cuando considera que
puede salirse con la suya. En todo, caso, hgalo o no, todos los dems supondrn
que lo est haciendo.
No habr coherencia entre los principios que enuncian en sus discursos quienes
detentan cargos pblicos y su comportamiento cotidiano.
Se supondr que cualquier grupo en el poder es corrupto y saca ventaja del

ejercicio del poder.
El votante pondr poca confianza en las promesas de los partidos. Tender a

poner su voto para pagar favores recibidos en vez de hacerlo por programas
prometidos.
Divorcio entre ley

ley,, cultura y tica 4
En la administracin pblica es aceptado que la eficiencia y la transparencia en la gestin

pblica son resultado de la actuacin congruente de los funcionarios pblicos dentro de los
marcos regulatorios formales e informales, en donde la ley constituye el entorno normativo
explcito que basado en la cultura y en la tica, expresa el inters comn; la cultura regional,
local y del grupo social al que pertenece el servidor pblico, por su parte, expresa formas
concretas de pensar, sentir y actuar frente al mundo, que no deben entrar en antagonismo
con los principios y fines constitucionales y legales sobre el carcter de la funcin pblica,
sino por el contrario, ilustra los procedimientos ms idneos para atender las necesidades
de la poblacin de acuerdo con su idiosincrasia; y los valores y principios ticos que porta el
servidor pblico, a su vez, regularn sus actuaciones en el marco de la cultura y el
cumplimiento de la ley, como mecanismo de autocontrol para orientar sus actuaciones en la
bsqueda del bien comn y la defensa del inters social sobre el inters particular.
4
Este concepto es tomado de los trabajos de Mockus sobre el tema de convivencia social, y en especial de MOCKUS,
Antanas y CORZO, Jimmy. Cumplir para convivir. Indicadores de convivencia ciudadana. Bogot: Unibiblos. 2003.
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Las normas formales se refieren a aquellos preceptos dictados por la autoridad competente
es decir la ley-, en que se manda o prohbe algo en consonancia con la justicia y para el
bien de los gobernados; en tanto que las normas informales corresponden, por una parte,
a las convenciones que la cultura propia del conjunto del pas, de las regiones y de los
grupos, tienen establecidas a travs de creencias, modelos mentales, significaciones,
costumbres y tradiciones para legitimar los comportamientos que se consideran socialmente
aceptables y repudiar los que no, y por otra parte a los sistemas de valores y principios
ticos que desde el fuero interno individual sirven a cada persona para evaluar las actuaciones
propias y las de los otros acerca de lo que significa vivir bien y habitar bien.
F igura No. 1. Divorcio entre ley ultura y tica en la gestin pblica

ley,, ccultura
En este contexto, es claro que para el desarrollo social y econmico y la convivencia justa
y respetuosa en cualquier pas, son fundamentales las reglas formales e informales que
tanto el conjunto de la sociedad como los grupos y los individuos han adoptado y comparten5.
No obstante, es frecuente encontrar en los pases en donde la democracia es todava un
proyecto tico y cultural en construccin, que en la administracin pblica no existe un
adecuado alineamiento entre el deber ser que ordena la ley, y algunas o muchas de las
prcticas de los funcionarios pblicos, dndose una situacin de divorcio entre las reglas
formales e informales, tal como se observa en la Figura No. 1.
5
NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
1993.
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En efecto, los datos sobre la comisin de delitos frente a la administracin pblica y

sobre la percepcin de los funcionarios pblicos en cuanto a las prcticas ticas en sus
entidades, ponen en evidencia que la ley, la cultura y la tica no siempre estn alineadas, de
forma que aunque tienen reas comunes de interseccin, otras zonas no tienen puntos de
encuentro que garanticen la coherencia de las actuaciones, dejando intersticios por los que
se aprueban y/o consienten conductas que van contra el bien comn, pero que son
justificadas desde preceptos individuales o de grupo que desconocen el concepto de lo
pblico, y que ven como legtimo el uso del cargo pblico y del poder que lo inviste para
usufructuarlos en beneficio personal y privado.
Histricamente, las sociedades que han logrado una alta armonizacin y coherencia entre
normas formales e informales, han experimentado notables desarrollos econmicos y sociales
por la posibilidad de hacer acuerdos complejos, merced a la confianza que las actuaciones
de los agentes sociales generan en el conjunto de la sociedad6, y por ende a la ampliacin
de la capacidad de producir riqueza que beneficie al conjunto de la ciudadana, mejorando
su calidad de vida.
Lo contrario ocurre en las sociedades en donde se presentan incongruencias entre ley,

cultura y tica tanto en el mbito del sector privado como en la administracin pblica. En
estos casos, la baja confianza que se gesta se convierte en obstculo para los pactos sociales,
el Estado se debilita en su funcin de defensor y promotor de los intereses pblicos, la
poblacin se siente desprotegida e inerme frente a los poderosos intereses privados, y la
insolidaridad y el slvese quien pueda! se convierten en los referentes para la accin
individual.
En Paraguay es perentoria la necesidad de trabajar por la armonizacin entre ley, cultura

y tica en los diversos dominios de accin, como condicin bsica para que el pas mejore
sus ndices de desarrollo y recupere la confianza en las instituciones.
Figura No. 2. Congruencia entre ley, cultura y tica en la gestin pblica
6
Ibidem.
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La figura No. 2 muestra la alineacin que se requiere para avanzar en la construccin de

una tica pblica en la administracin pblica, lo que implica trascender mediante multiplicidad
de acciones organizacionales, las tradiciones, creencias, prcticas y costumbres que sostienen
el histrico divorcio existente en la esfera pblica entre normas formales e informales, lo
que implica la implantacin de un proceso de cambio de la cultura institucional, dirigido
hacia la efectiva prelacin del inters pblico sobre el privado en todas las actuaciones de
los funcionarios pblicos en los distintos niveles jerrquicos.
Caractersticas de la democracia moderna como forma de convivencia social
En gran parte del globo terrqueo la humanidad ha logrado importantes avances en la

institucionalizacin de las formas democrticas de representacin poltica en la conduccin
del gobierno y del Estado, as como en el reconocimiento de los derechos humanos como
marco tico de la gestin estatal. No obstante, el paso hacia la construccin de un slido
imaginario de lo pblico conectado con una tica pblica, es algo que todava no hemos
logrado consolidar. En este campo de la construccin de la democracia como modo de vida,
somos como infantes que estn aprendiendo a caminar.
Dentro de este orden de ideas, la tica pblica se ubica en la base y es condicin necesaria
para la modernizacin de la administracin pblica, al instituir nuevas formas de relacin
entre los funcionarios pblicos y la encomienda que la sociedad les hace, que si bien est
regulada por la ley, cultural y moralmente contina en muchos casos signada por una visin
y actitud premoderna, en donde la soberana resida en el gobernante, quien encarnaba al
Estado.
La modernizacin poltica de la administracin del Estado implica pasar de una posicin

en la que los intereses individuales y privados se ponen en el centro de la gestin de las
entidades estatales, a otra en la que es el inters general y la construccin de lo pblico lo
que determina y orienta el ejercicio de la funcin pblica.
Al poner el inters general como centro de relacin entre el Estado y los ciudadanos, se
hace evidente que la democracia moderna es un sistema de convivencia social que reconoce
y acepta la pluralidad de intereses, as como las distintas formas de ser y de pensar de cada
persona, al tiempo que promueve el desarrollo social y humano en un ambiente de solucin
pacfica de los conflictos, en el marco de la garanta de los derechos humanos de todos y
cada uno de los habitantes del pas.
En este sentido la construccin de relaciones democrticas modernas, est caracterizada

por las siguientes manifestaciones y formas de interaccin social:
Emergencia de los derechos humanos (polticos, sociales, econmicos, culturales

y del ambiente) como marco tico mnimo en la relacin de los Estados con sus
ciudadanos y de estos entre s.
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Generalizacin de valores democrticos (integridad, transparencia, participacin,

servicio, solidaridad, pluralismo) como formas de actuacin esperadas y exigidas
a los funcionarios pblicos en el desempeo de sus funciones administrativas.
Paso de un Estado al servicio de intereses de sectores dominantes a un Estado

al servicio del bien comn, en donde las polticas pblicas incluyentes y solidarias
con la poblacin ms vulnerable son la pauta para la inversin social del Estado.
Emergencia de lo pblico -entendido como aquellos bienes tangibles e

intangibles que existen para usufructo, el bienestar y la dignidad de todos-
como una riqueza social que debe ser protegida y desarrollada por los
funcionarios pblicos y por los mismos ciudadanos.
La asuncin del gobernante o administrador pblico como fideicomisario de

unos bienes pblicos que la sociedad le entrega para que los administre en su
nombre y para beneficio de la colectividad, de lo cual se desprenden
responsabilidades concretas frente al uso correcto de dicho bienes y frente a la
rendicin de cuentas sobre tal uso y sus resultados.
Ingreso a la tica del cuidado, la cual trasciende a la tica de responsabilidad,

para asumir que no solo debe evitarse hacer el mal, sino que debe procurarse
hacer el bien como condicin para la consolidacin de una sociedad
autnticamente democrtica, basada en la aplicacin cotidiana de los valores
propios de este modo de convivencia social.
En la lnea de lo expuesto, la Constitucin paraguaya plantea que el Paraguay se organiza

como un Estado Social de Derecho, y dedica un extenso articulado a especificar los derechos
y los deberes de los ciudadanos y de los funcionaros pblicos dentro de este orden social.
2. LEY Y TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DISTINCIONES

NECESARIAS
Ley y tica son dos trminos con un vnculo muy estrecho cuando se habla de la
construccin de sociedades cuya cohesin social est dada por la confianza recproca entre
todos sus miembros, y no por la fuerza o el miedo. Y cuando hablamos de construir el
Estado que postula la Constitucin paraguaya, salta a la vista que ello requiere de profundos
cambios en la cultura y en las prcticas premodernas que aun persisten, como atavismos,
afectando la forma como opera la administracin pblica. La ley y la tica tienen una muy
cercana relacin en la configuracin de la cultura, en una relacin sinrgica que requiere
ser potenciada.
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Diferencia y complementariedad de la ley y la tica en la funcin pblica
Resulta evidente para cualquier observador que las sociedades complejas como las que
vivimos dentro de las organizaciones territoriales y polticas que configuran a los pases-
operan en torno a tres tipos de reglas que tanto el conjunto de la sociedad como los grupos
y los individuos han adoptado y comparten: las de la ley, que son formales y explcitas, y las
de la cultura y la tica, que son informales y usualmente implcitas. Estas reglas son
fundamentales para la convivencia justa y respetuosa en cualquier pas, as como para el
desarrollo social y econmico.
Las normas formales es decir la ley- se refieren a aquellos preceptos dictados por la
autoridad competente, mediante los cuales se manda o prohbe algo en consonancia con la
justicia y para el bien de los gobernados; por su lado, las normas informales corresponden,
por una parte, a las convenciones que la cultura tiene establecidas a travs de creencias,
modelos mentales, significaciones, costumbres y tradiciones para legitimar los
comportamientos que se consideran socialmente aceptables y repudiar los que no, y por
otra parte a los sistemas de valores y principios ticos que desde el fuero interno individual
sirven a cada persona para evaluar las actuaciones propias y las de los otros acerca de lo que
significa vivir bien y habitar bien.
En este orden de ideas, la ley cumple una funcin indispensable en la generacin de

cambios sociales, al determinar con su fuerza vinculante y coercitiva cules son los
comportamientos que la sociedad espera tengan sus miembros. La ley define as cules son
las conductas que, en el caso del funcionamiento del Estado, los funcionarios pblicos deben
tener, de manera que la norma especifica el deber ser de sus comportamientos, al indicarles
cules conductas estn obligados a tener y cules deben evitar. La norma define, as mismo,
el tipo de sanciones aplicables en los caos en que se violen los mandatos legales sobre el
comportamiento correcto en el desempeo de la funcin pblica.
Frente a cada funcionario, la norma se constituye en una regulacin externa o

heteroregulacin, cuyo cumplimiento se asegura en parte por la apelacin al sentido de
responsabilidad ciudadana y amor patritico de los funcionarios pblicos, pero principalmente
por los dispositivos coercitivos y punitivos que la misma ley determina.
Cuando las normas jurdicas regulan las conductas de los funcionarios pblicos, dicha
norma debe denominarse reglamento o cdigo de conducta, por cuanto especifican
las reglas de comportamiento que deben ser observadas en la actividad laboral y fuera de
ella. En este sentido es de vital importancia que las entidades tengan reglamentos de conducta
muy claros y coherentes, como base reguladora de la cultura institucional que deseen
construir a su interior.
Ahora bien, como todos sabemos, los funcionarios pblicos no cumplen los reglamentos
y las leyes ipso facto, por el solo hecho de su vinculacin laboral al Estado y/o de la
promulgacin y conocimiento de los mismos. Se requiere una disposicin interna de cada
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persona, una actitud para cumplir con las normas. La simple observacin emprica nos ensea
que cuando esta disposicin no existe, y por el contrario la actitud orienta a obrar contrario
al reglamento, as se comporta el individuo.
La actitud para cumplir con la ley y el reglamento, es la tica. En otras palabras, la tica
nace de dentro de la persona, como un deseo de vivir el mundo de una cierta manera. Es
decir, si la ley establece el deber ser, la tica se manifiesta como querer ser y querer
hacer. De all la complementariedad que tienen la ley y la tica para lograr la integridad, la
transparencia y la eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica.
En otras palabras, la tica pblica es de naturaleza diferente a la ley, por cuanto se sita
en el campo de la ideologa, esto es del mundo que se quiere vivir, y no en el dominio
jurdico del mundo que se debe vivir, al cual s pertenece la ley.
Ser tico consiste en jugar limpio, en no hacer trampas, en cumplir con los acuerdos y
normas establecidas, lo cual requiere por una parte de reglas de juego claramente establecidas
-que para el caso de la funcin pblica estn dadas por los mandatos constitucionales,
legales y reglamentarios acerca de cmo debe desempearse dicha funcin-, y por otra
parte exige de una actitud, una disposicin de los funcionarios pblicos a cumplir con esos
mandatos.
Ahora bien Cmo actuar cuando la norma es inmoral? Y cmo identificar la inmoralidad
de una ley?
De Urbano7 seala que existen al menos cuatro criterios para precisar si una determinada
norma es injusta:
Cuando busca favorecer intereses privados.
Cuando supone un abuso de autoridad.
Cuando viola el principio de igualdad. Y
Cuando es una norma prevaricadora, que no da a cada uno lo suyo.
Podramos agregar un quinto criterio: Cuando la norma atenta contra la dignidad humana
de algn grupo de personas.
En un caso tal, la conducta tica estar determinada por el seguimiento por parte del
servidor pblico de los principios de tica pblica que emanan de la Constitucin y de las
leyes que reglamentan la funcin pblica.
7
DE URBANO, Eduardo. Principios de tica Judicial. San Salvador: Escuela de Capacitacin Judicial. 2006.
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El enfoque de la tica como argumentacin
La tradicin racionalista asume la tica como un saber que se fundamenta y se construye

desde la reflexin filosfica, y que se traduce en un arsenal de argumentos, en un elenco
axiolgico y en un sistema normativo que deben ser observados por las personas en su vida
cotidiana para que su comportamiento sea considerado tico, dentro de un modelo ideal de
ser humano y de sociedad. El desarrollo moral es visto, inclusive, como la expansin de la
capacidad cognitiva para argumentar y explicar la conducta seguida o a seguir, segn principios
universales. Valores, prescripciones y argumentos racionales son, entonces, los ejes que
sostienen la formacin tica que se disea desde estas perspectivas8.
Como fundamentacin de la tica, el enfoque racionalista es muy importante, en especial

para mostrar la validez de una determinada norma moral. No obstante, en el terreno de las
ejecuciones es prcticamente anodino, por cuanto en general ninguna buena razn basta
para lograr que se siga la norma. Nadie cumple reglas morales por el solo hecho de que
stas hayan sido bien fundamentadas tericamente. As lo afirma Bobbio9: Los lmites del
racionalismo tico son todava ms evidentes cuando se abandona el tema del fundamento
de la moral y se afronta aquel prcticamente mucho ms importante de la ejecucin de las
leyes morales. Para mostrar la validez de una regla puede bastar una buena razn; pero esta
misma buena razn no basta normalmente para hacerla observar. El tema del fundamento
de las reglas morales es tan apasionante tericamente como irrelevante prcticamente. No
hay mxima moral que sea observada por el solo hecho de haber estado bien fundada.
Las ticas prescriptivas, que pretenden mediante la regulacin que los comportamientos
de las personas se siten dentro del mbito de sus mandatos, son ticas teleolgicas, por
cuanto buscan que el sujeto que ejecuta la accin moral lo haga en la bsqueda de una
finalidad, de un propsito como consecuencia de la accin, consistente en lograr una
recompensa o evitar un castigo. Son ticas que se fundan en la emocionalidad del miedo o
en la expectativa de una esperanza: temor al infierno, al pecado, a la sancin, al
enjuiciamiento, a la condena, a la crcel, a la multa, al escarnio pblico o a la segregacin
social; esperanza en la gloria eterna, en el advenimiento del cielo, en el reconocimiento
pblico, en generar una deuda que cobrar despus, en una vida tranquila o en el
advenimiento de la democracia.
8
Ver CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogot: FES. 1998; y BLACKBUR, Pierre. La tica, fundamentos y
problemas contemporneos. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 2006.
9
BOBBIO, Norberto. Elogio de la templanza y otros escritos. Madrid: Temas de hoy. 1997. P. 216.
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En la creencia de que las personas orientamos nuestras acciones por la mejor opcin
racional o por las teoras y conceptos que manejamos, frecuentemente los enfoques
racionalistas apuntan a la ilustracin en la formacin tica. La lgica que manejan consiste
en que si lo que usted sabe gua su accin, entonces es necesario impartir conocimientos
sobre tica para que stos orienten su trasegar por el mundo. Ms especficamente, es
necesario ensearle valores, entendidos, segn Cortina10, como cualidades intrnsecas de
la persona que debemos cultivar (honradez, honestidad, estudiosidad, etc.), como cualidades
de las cosas o de las relaciones con las otras personas que debemos ser capaces de reconocer
(belleza, armona, amistad, paz, etc.), o bien como cualidades componentes del ser humano
ideal que debemos desarrollar en nosotros para alcanzar la perfeccin11.
Los conocimientos filosficos sobre tica y la teora de los valores son indispensables
para la fundamentacin dentica de las profesiones y para el diseo de proyectos educativos,
polticos, empresariales, deportivos, investigativos y de cualquier otro tipo, por cuanto la
escala de valores que asumamos orientar el sentido de las finalidades y las estrategias de la
planeacin. No obstante, la ejecucin de los proyectos se realiza en el aqu y en el ahora de
las interacciones de las personas que estn involucradas en esas acciones, es decir, en la
espontaneidad, reactividad e irreflexividad propias del fluir de la vida cotidiana, la cual no es
susceptible de ser diseada desde las tecnologas de la planeacin.
No estamos afirmando que el conocimiento y la racionalidad cumplen una funcin trivial

en la configuracin de las acciones humanas. Ellos nos sirven, como ya dijimos, para la
planeacin y como referencias para la reflexin, herramienta de gran importancia para afectar
la dinmica emocional y para configurar los dispositivos evaluadores y significantes de lo
que nos resulte atractivo o aversivo, gratificante o mortificante, interesante o irrelevante12.
10
CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogot: FES. 1998.
11
La mirada que mantenemos en el presente Modelo de tica Pblica se distancia ampliamente de esta concepcin de los
valores. En efecto, aqu los valores son asumidos como aquellas formas de ser y de actuar de las personas que son
altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una
convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana.
12
LYONS, William. Emocin. Barcelona: Anthropos. 1993.
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Enfoque propuesto: La tica como gratificacin en el convivir
Los humanos somos seres sociales por naturaleza. Tenemos diferentes modos de vida
segn la cultura en la que vivamos, pero nadie puede inscribirse en estos modos de vivir
intensamente interactivos si no convive con otros hombres y mujeres en un proceso de
socializacin, en el que aprehende un lenguaje y unas formas de sentir y de expresarse, e
interioriza unos hbitos y unas normas implcitas y explcitas que le indican lo que est
permitido y lo prohibido, lo que es aceptado y lo que es rechazado; es decir, aprehende una
visin y un sentido de la vida, y con ellos unas pautas y criterios internos para valorar como
deseados o indeseados, gratificantes o mortificantes, los comportamientos propios y los de
los dems. La tica emerge as como una condicin bsica y natural de la convivencia social.
La naturaleza de la tica no es de tipo jurdico, aunque la tica s orienta la construccin

de normas y leyes al influir la definicin de los fines y sentidos de stas; su naturaleza es de
orden ideolgico, ya que se sita en el dominio de los deseos, los sentimientos y las
emociones, en cuanto se origina como elemento de juicio y de gua a partir de la opcin por
el mundo que queremos vivir, y por tanto se halla localizada en el fuero interno de las
personas y en los imaginarios compartidos (costumbres, ideales, formas de ver la vida) de
las colectividades.
Por eso, si el individuo acta contra un criterio moral, ello le produce culpa, vergenza o
remordimiento; por tanto, caracterizar esa accin como inmoral o equivocada, y se sentir
mal consigo mismo. De igual forma, si otro obra mal, sentiremos indignacin o disgusto
hacia esa persona. Y al contrario: si las acciones del individuo son coherentes con sus principios
y valores ticos, se sentir satisfecho y honrado consigo mismo; de igual manera, las
actuaciones ticas de otros le producirn complacencia y agrado.
Por ello, en la mirada que aqu mantenemos, concebimos que la tica se constituye en la
preocupacin por el bienestar del otro en trminos de responsabilidad y de cuidado13, y
adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un ser con el cual
configuramos un mundo social. Como preocupacin, como inters por el bienestar del
otro, como compasin solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegra gratificante
por el logro del bien comn, la tica no tiene ningn fundamento racional argumentativo,
sino emocional, es algo que simplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia.
Es por ello que los discursos ticos no convencen sino a los previamente convencidos.
13
Cfr. MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997; y BOFF, Leonardo.
tica planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
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Puede verse que este es el origen del criterio tico comn tanto de las grandes religiones
como de las grandes tradiciones ticas, el cual ha sido expresado de las siguientes maneras14,
en el sentido de poner la alteridad (o humanidad) como la regla de oro:
Lo que t mismo no quieres, no lo hagas a otros hombres (Confucio).
No hagas a otros lo que no quieres que ellos te hagan a ti (Judasmo).
Todo cuanto quieran que les hagan los otros hombres, hganlo tambin Ustedes con
ellos (Jess).
Ninguno de ustedes ser un creyente mientras no desee para su hermano lo que desea
para s mismo (Islam).
Una situacin que no es agradable o conveniente para m, tampoco lo ser para l; y

una situacin que no es agradable o conveniente para m, cmo se la voy a exigir a otro?
(Budismo).
No debera uno comportarse con otros de un modo que es desagradable para uno
mismo; esta es la esencia de la moral (Hinduismo).
En este sentido, Mockus15 seala que ante los constantes dilemas ticos que cualquier
persona debe enfrentar en el transcurrir de su cotidianidad, una forma prctica de resolverlos
es apelando a la interrogacin basada en la alteridad (es decir, el reconocimiento del otro en
el espacio de convivencia): Me gustara que los dems actuaran tal como yo pretendo
hacerlo? Cul sera el comportamiento que yo estara dispuesto a aceptarle de buen agrado
a otra persona en una situacin similar a la que me est planteando el actual dilema?
Que la tica tiene que ver fundamentalmente con la vida, con las interacciones y no con
los discursos ni con las normas, se hace evidente cuando observamos los muy frecuentes
casos de personas que muestran fuertes incoherencias entre sus discursos, construidos
sobre los valores ms sublimes, y sus prcticas, agenciadas por un emocionar que justifica
cualquier medio para alcanzar el fin de apropiacin, despojo y hegemona que buscan.
14
KNG, Hans. Una tica mundial para la economa y la poltica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 2002. pp. 139 y
140.
15
REYES, Yolanda, MOCKUS, Antanas, ABAD, Hctor y HOYOS, Guillermo. Adis a las trampas. Bogot: Fondo de Cultura
Econmica. 2004.
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Como seres biolgicos que somos, las acciones humanas son posibles porque una
determinada emocin las genera16. De hecho, todos sabemos que cuando uno se encuentra
en una cierta emocin tiene abierto un dominio de acciones posibles que se cierra y da paso
a otro dominio de acciones diferentes cuando cambia la emocin que vivimos. Y por cuanto
el existir en la vida cotidiana se da en un continuo fluir de emociones, lo que hagamos o no
hagamos en nuestras interacciones con los otros y con el entorno, depender de ese fluir
emocional, el cual est estrechamente relacionado con la cultura en la que nos hemos
socializado y con los dems componentes de nuestra personalidad.
Ahora bien, todos los seres vivos buscan la gratificacin y/o la tranquilidad, huyndole a
las situaciones que les pueden generar dao y causar dolor o mortificacin. Los humanos
acontecemos de manera similar, con la diferencia de que aquello que para nosotros significa
bienestar y lo que consideramos buenos satisfactores de las necesidades, presenta notables
variaciones culturales17. Segn Savater y Singer, vivimos en la bsqueda de la autoafirmacin,
la gratificacin y la felicidad18, las cuales pretendemos lograr en la vida terrenal o en la
forma de existencia que tengamos despus de la muerte, dependiendo de las creencias
religiosas que profesamos. Segn la cultura que predomine en el individuo y segn el mbito
concreto de relacin en que se mueva, la persona encontrar la gratificacin en una
determinada accin o en su contraria.
El hecho es que las personas siempre hacemos lo que queremos, lo que deseamos, lo
que nos hace sentir bien; es decir, buscamos que las acciones que realizamos sean autotlicas,
que la gratificacin que nos producen se halle en su misma ejecucin. Pero la vida cotidiana
no se compone solamente de acciones autotlicas. Tambin ejecutamos muchas acciones
que nos implican sufrimiento, privaciones o esfuerzos no deseados, pero las hacemos porque
queremos sus consecuencias, que es en donde encontramos la gratificacin. Estas son
acciones de carcter teleolgico, por cuanto la gratificacin de la accin no est en la accin
misma, sino en sus consecuencias.
16
MATURANA, Humberto. Emociones y lenguaje en educacin y poltica. Santiago: Hachette. 1991.
17
MAX-NEEF, Manfred. Desarrollo a escala humana. Santiago: Cepaur. 1992.
18
Ver SAVATER, Fernando. tica como amor propio. Mxico: Mondadori. 1991; y SINGER, Peter. tica para vivir mejor.
Barcelona: Ariel. 1995.
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As se teje el fluir de la cotidianidad, en el trenzado de acciones teleolgicas y acciones

autotlicas, pero siempre en la bsqueda emocional de la gratificacin. Una conducta de
solidaridad como dar una donacin, por ejemplo, puede estar fundada al menos por cuatro
intenciones distintas originadas en emociones diferentes: la bsqueda de reconocimiento
pblico si el donativo tiene difusin o el donante est siendo observado; adquisicin de
indulgencias para resarcir pecados o para cobrar el favor en el futuro; por el miedo si el
solicitante de la donacin representa un peligro inminente para la integridad del donante; o
como acto de compasin al afectarnos el sufrimiento que al otro le produce la privacin. En
los tres primeros casos la accin solidaria tiene una connotacin teleolgica, y en la ltima
autotlica.
En el enfoque que sustenta la mirada que aqu proponemos, se mantiene que un trabajo
formativo en tica debe estar sustancialmente orientado al querer, al deseo de las personas,
de modo que se logren cambios en el sentido de sus vidas y que les resulte gratificante en
s mismas las actuaciones que vayan alineadas con la tica.
Aproximacin a los conceptos bsicos de la tica pblica
Cuando hablamos de tica en la funcin pblica, necesariamente tenemos que referirnos

y utilizar una serie de trminos sobre los cuales es imprescindible definir el significado con
el que se utilizarn dentro del texto, con el fin de estar de acuerdo sobre el lenguaje que se
emplear en la exposicin de las ideas y propuestas. Es as como a continuacin se tendr
una aproximacin a los conceptos de funcin pblica, tica, moral, valores, tica pblica,
honestidad, transparencia e imparcialidad.
Por funcin pblica se entiende toda actividad temporal o permanente, remunerada u

honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o
de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos19. Tambin, en un sentido amplio,
la funcin pblica puede ser entendida como la actividad del Estado ejercida con el fin de
atender asuntos de inters pblico por medio de sus funcionarios pblicos.
El concepto de tica (del griego ethos: morada, costumbres, tradiciones) registra una
amplia gama de definiciones en la literatura filosfica. El DRAE (Diccionario de la Lengua
Espaola de la Real Academia Espaola20), plantea cinco acepciones para los trminos tico
y tica, entre ellos los de recto, conforme a la moral y conjunto de normas morales
que rigen la conducta humana.
19
CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN, Organizacin de los Estados Americanos OEA,
Caracas, 1996.
20
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Madrid: Espasa Calpe. 2001.
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Dado que los humanos somos seres eminentemente sociales que tenemos como
condicin bsica de existencia el convivir con otros, y que adems como seres vivos y en
consecuencia como sistemas abiertos, no tenemos alternativa distinta que existir en
interaccin con el entorno, aqu se asumir la tica como el conjunto de principios y valores
del fuero interno que guan las interacciones de las personas hacia el vivir bien y el habitar
bien.
El buen vivir se refiere al arte de actuar libre pero responsablemente, en la perspectiva

de la satisfaccin de nuestras necesidades humanas para llevar una existencia gratificante,
pero cuidando simultneamente la dignidad de la propia vida.
Y habitar bien significa relacionarse con el entorno social y natural de una manera tal que
las opciones de accin que se tomen posibiliten la vida en todas sus formas y promuevan su
desarrollo en dignidad, no su negacin ni destruccin21. De acuerdo con lo anterior, la tica
tiene una doble denotacin: el cuidado de s mismo, y el cuidado de los dems seres humanos
y del planeta en general.22
El vocablo moral (del latn mos, moris: costumbres, hbitos), por su parte, presenta
tambin multiplicidad de significados, y como puede verse, en su etimologa guarda sinonimia
con el trmino tica. El DRAE enuncia ocho significados, de los cuales parecen pertinentes
para el objeto del presente texto los que indican Perteneciente o relativo a las acciones de
las personas, desde el punto de vista de la bondad o malicia, Que no concierne al orden
jurdico, sino al fuero interno o al respeto humano y Ciencia que trata del bien en general,
y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia. En este contexto y para lo que
nos ocupa, siguiendo a Boff, la moral ser asumida como la prctica de los principios y
valores ticos. No obstante, a lo largo del texto se har referencia fundamentalmente a la
tica y no a la moral, pues tal como se puede observar en el prrafo siguiente, la acepcin
que se hace del trmino tica le da una denotacin que lo relaciona con las actitudes y
prcticas en el diario vivir.
21
SINGER, Peter. tica para vivir mejor. Barcelona: Ariel. 1995.
22
BOFF, Leonardo. tica planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
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En este contexto, la tica pblica se referir a las pautas ticas que rigen la actuacin
de quienes desempean una funcin pblica, es decir de los funcionarios pblicos que
comprende los vinculados por eleccin popular, mediante concurso, designacin directa o
por cualquier otra clase de contratacin, para prestar sus servicios como trabajadores del
Estado- dentro de un marco de honestidad, integridad, transparencia y orientacin hacia el
bien comn. Y en coherencia con la acepcin que se dio al trmino tica , ms
concretamente puede afirmarse que la tica pblica se refiere a la disposicin interna
o autorregulacin de quienes desempean funciones pblicas para cumplir cabalmente
con los postulados y mandatos de la Constitucin y la ley acerca de cmo debe ejercitarse
dicha funcin, en trminos de eficiencia, integridad, transparencia y orientacin hacia el
bien comn.
Ahora bien, siempre que se habla de tica se est aludiendo a principios y valores
valores. Los
principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la
conducta (segn el DRAE). En esta lnea, los principios ticos son las normas internas y
creencias bsicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y
con el mundo, desde las cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o los grupos
se adscriben. Dichas creencias se presentan como postulados que el individuo y/o el colectivo
asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles
de trasgresin o negociacin.
En la lnea de lo planteado, los principios dan origen a los valores, no viceversa. En la

administracin pblica, por ejemplo, un principio es: El inters general prevalece sobre el
inters particular; de all se derivan, precisamente, los valores de la transparencia y de la
honestidad. Como puede observarse, el enunciado de un principio no debe ser una palabra,
sino una frase cuyo contenido es un precepto. Otros principios ticos en el ejercicio de la
funcin pblica pueden ser:
La funcin pblica es corresponsable del cuidado de la vida en todas sus formas.
Los recursos y bienes pblicos estn al servicio exclusivo del inters general.
La finalidad del Estado es el mejoramiento de la calidad de vida de toda la

poblacin.
La esencia de la funcin pblica es servir a la ciudadana con excelencia.
Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su utilizacin

y los resultados de su gestin.
Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los
afecten.
Todas las personas tienen derecho a un trato justo e imparcial por parte del
Estado.
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Por valores se entienden las formas de ser y de actuar de las personas que son altamente
deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la
construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores
usualmente se enuncian por medio de una palabra (honestidad, responsabilidad,
cumplimiento, etc.).
La tica en la funcin pblica est estrechamente conectada con dos valores que aunque
independientes, estn en permanente conexin y le exigen al servidor pblico un
comportamiento coherente en los dos mbitos a los que aluden: la integridad y la
transparencia. La integridad hace alusin al comportamiento recto, probo e intachable, es
decir, al cabal cumplimiento de principios ticos en el desempeo de la funcin pblica, y en
particular al manejo honrado y pulcro de los bienes pblicos.
La transparencia
transparencia, en cambio, se refiere al comportamiento claro, evidente, que no
deja dudas y que no presenta ambigedad. Es lo contrario de la opacidad, que no deja ver,
que esconde. Se sita en el mbito de la comunicacin, del suministro de informacin, de la
rendicin de cuentas a la sociedad.
Por otra parte, la dignidad humana es la condicin de existencia de los seres humanos
en libertad, igualdad, respeto a la vida y satisfaccin de sus necesidades fundamentales,
que es lo que buscan garantizar los derechos humanos.
Ahora bien, si la tica se relaciona con el arte de elegir lo que conviene para la vida digna
de todos23, entonces la tica en el desempeo de la funcin pblica tiene una clara y
especfica finalidad: contribuir en la construccin de una sociedad que posibilite y garantice
la vida digna para todos sus miembros. Por lo tanto, el criterio bsico de la tica es aquello
que todos podemos considerar como bsicamente bueno. El criterio mnimo global de la
tica es la misma humanidad: tratar humanamente a cada persona, lo que equivale a hacer
posibles en la cotidianidad de la existencia de cada ser humano los derechos humanos
integrales, que comprenden los derechos polticos, sociales, econmicos, culturales y
ambientales, incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz.
23
SAVATER, Fernando. tica para Amador. Barcelona: Ariel. 1991.
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Los derechos humanos constituyen el reconocimiento de que todas las personas tienen
una misma dignidad y unos mismos derechos, independientemente de cualquier caracterstica
racial, cultural, poltica, religiosa, de gnero, social u otra. Al aceptar los derechos humanos
como el gran marco tico para las actuaciones humanas, se reconocen en forma automtica
los propios derechos y los de las dems personas en el espacio de convivencia, de modo
que las acciones conducentes a hacer efectivos los intereses de unos no pueden ejecutarse
en detrimento o en negacin de la dignidad de los otros, tanto en el presente como en el
futuro. Emerge as una perspectiva tica en el que el ejercicio de mis derechos no puede
entenderse desligado del cumplimiento de mis deberes para con los otros.
3. FUNCIN PBLICA E INTERS PBLICO
De acuerdo con lo expuesto en el numeral 1 del presente captulo, en los ltimos 8.000
a 10.000 aos la humanidad ha tenido como formas predominantes de organizacin social
la divisin en clases sociales antagnicas, con un Estado al servicio de los sectores dominantes.
Con el planteamiento de la democracia moderna, el Estado intenta constituirse en el
representante del inters pblico -o que es conveniente y beneficioso para el desarrollo
humano de la colectividad-. En consecuencia, el ejercicio administrativo de la funcin pblica
debe realizarse sobre la finalidad de preservar y darle cumplimiento al inters general de
todos los asociados.
En el caso concreto de la Repblica del Paraguay, la Constitucin Nacional de 1992 define

al pas como un Estado Social de Derecho (Art. 1), especificando en sus primeros 100
artculos los derechos que el Estado debe garantizar a los ciudadanos, y determinando en su
artculo 101 que los funcionarios y los empleados pblicos estn al servicio del pas.
El papel de la tica en la funcin pblica
La tica pblica tiene como funcin bsica y fundamental alinear actitudinalmente a los
funcionarios pblicos con los postulados constituciones, legales y reglamentarios acerca de
cmo deben ser desempeada la funcin pblica que les corresponde. Pero ms
especficamente, la tica cumple diversos roles en el ejercicio de la funcin pblica, que
van desde la funcin de supervivencia, hasta la de servir de fundamento para establecer los
criterios de actuacin y de liderazgo de los funcionarios pblicos24.
24
RAMREZ, Julio Sergio. El papel de la tica en la funcin pblica. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia
Universidad Javeriana. Bogot. Enero de 2003.
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FFuncin
uncin de supervivencia y seguridad colectiva
En primera instancia, y a partir del axioma de que todo cuerpo de postulados ticos tiene
como propsito ltimo la supervivencia del sistema (individuo o grupo) del cual ha surgido y
al que se aplica, la tica constituye la base sobre la cual se construyen los acuerdos
fundamentales para mantener la cohesin social y garantizar que cada miembro del colectivo
sienta disminuida la incertidumbre por los riesgos propios de encontrarse habitando un
mundo eminentemente plural y diversificado. Los principios ticos compartidos se convierten
en substrato que acercan y dan identidad colectiva a individuos geogrficamente dispersos
y culturalmente diferentes, de modo que ya no nos sentimos expuestos al peligro de que
terceros atenten impunemente contra nuestra integridad fsica, adems de que podemos
encontrar en los otros actores sociales la cooperacin necesaria para satisfacer las
necesidades que demanda la supervivencia.
En este plano, la tica ofrece no solamente seguridad poltica cuando orienta la

administracin de justicia por parte del Estado (y por lo tanto no se est expuesto a la
arbitrariedad de los mismos agentes del Estado o de otros ciudadanos poderosos), sino
tambin seguridad econmica, cuando la administracin es ejercida con honestidad y
transparencia en el manejo de los recursos pblicos, orientados al bien comn.
FFuncin
uncin de proteccin del inters pblico
La tica nos dispone a todas las personas hacia el habitar bien, esto es, nos hace
preocuparnos por el bienestar de los otros y por el cuidado del entorno natural, como
condiciones para la vida buena. En el caso especfico de los funcionarios pblicos, esta
preocupacin se refiere a la proteccin del inters colectivo, que es, sin la menor duda, el
papel primordial que debe cumplir la funcin pblica. Al proteger los intereses de la
colectividad, automticamente se est trabajando por su seguridad y supervivencia.
Ahora bien Cmo decidir cul es el inters pblico cuando en la sociedad se manifiestan
diversos tipos de inters que representan a colectivos de gran tamao numrico o muy
poderosos por los recursos que controlan, que con frecuencia son antagnicos? Dos criterios,
cuyo trasfondo es de carcter tico, pueden aplicarse para ello: el primero son las
disposiciones Constitucionales contenida en el artculo 6 sobre que la calidad de vida ser
promovida por el Estado mediante planes y polticas que reconozcan factores condicionantes,
tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad y en el
artculo 128 acerca de que En ningn caso el inters de los particulares primar sobre el
inters general, y el segundo es la construccin de lo pblico.
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FFuncin
uncin de construccin de lo pblico
Lo pblico es lo de inters o utilidad comn, que atae al colectivo, que concierne a la

comunidad y por ende a la autoridad de all emanada, lo que es visible y transparente, lo que
es accesible a todos, en oposicin a lo privado, a lo que es individual, lo invisible u opaco, lo
secreto y lo cerrado25.
Lo pblico es aquello que conviene a todos de la misma manera, para la dignidad de

todos26: todos los bienes o servicios destinados a la satisfaccin de las necesidades comunes
e indispensables que hacen posible la vida digna de todos, son bienes pblicos o bienes
colectivos por excelencia; la justicia, la vigilancia de las calles, los servicios domiciliarios, la
educacin bsica, la salud preventiva, la vivienda mnima o las telecomunicaciones.
Lo pblico se construye en los espacios para la deliberacin, el debate y la concertacin,

en tanto que su legitimacin solo es posible en la medida en que resulte de un proceso de
inclusin y de participacin entre los ciudadanos. Por ello lo pblico se configura en aquellos
lugares en donde se toman las decisiones, en los espacios educativos y de produccin del
saber, en los medios de comunicacin, en el Estado y en espacios no estatales, en los
organismos de eleccin pblica, en los espacios de discusin y concertacin entre vecinos,
en las empresas audiovisuales, y en general en aquellos lugares donde se producen y
distribuyen los bienes simblicos que dan sentido colectivo a la sociedad.
Cuando la disponibilidad o el goce de estos bienes o servicios excluye a una parte de la

poblacin o son de una calidad para unos y de otra calidad para otros, se dice que hay
inequidad. Cuando los bienes o servicios pblicos se construyen en funcin de intereses
particulares (de grupos o sectores sociales), y las decisiones sobre el acceso o el buen uso
del bien o servicio estn determinadas por motivos distintos del bien comn, ese bien pblico
es excluyente o inequitativo. Es lo que se entiende como capturar lo pblico: apropiarse,
para beneficio privado, de un bien que debe existir para todos de la misma manera.
25
GARAY, Luis Jorge. Ciudadana, lo pblico, democracia. Bogot: Herber. 2000.
26
TORO, Jos Bernardo. La construccin de lo pblico desde la sociedad civil. En Lo pblico, una pregunta desde la
sociedad civil. Memorias del V Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector Bogot: Quebecor Impreandes Ltda. 2001.
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Lo pblico es construido por las lites, es decir, por todas aquellas personas o grupos
cuyas actividades y propsitos trascienden el mbito de lo privado y de los entornos
inmediatos, y que con su actuacin o decisin puede modificar los modos de pensar, sentir
y actuar de una sociedad. Esta capacidad de transformacin y de influencia convierte a la
persona o al grupo en un referente porque puede expresar, ordenar u orientar las
aspiraciones o expectativas colectivas. Todo cambio social requiere de lites dirigentes como
los funcionarios pblicos, los polticos, los intelectuales, los comunicadores, los artistas los
empresarios, los lderes de las organizaciones de la sociedad civil, los lderes sociales y
comunitarios, y los lderes religiosos.
Los funcionarios pblicos tienen responsabilidades especiales en la construccin de lo

pblico, porque de ellos depende el manejo de dos bienes pblicos por excelencia: el
Estado y la aplicacin de las leyes. Un Estado bien administrado es la base de la equidad, de
la gobernabilidad y de la autoridad pblica.
Para contribuir en la construccin de lo pblico, es condicin que el funcionario pblico

acte desde criterios ticos, que son los que le permiten dar prioridad al inters comn
sobre el personal o de grupos privados. En caso contrario, cuando la tica est ausente de
la funcin pblica, la corrupcin administrativa hace su aparicin de inmediato.
Naturaleza del servicio pblico
La naturaleza del servicio pblico est dada por su propia definicin. El Diccionario de la
Lengua Espaola dice que servicio pblico es la Actividad llevada a cabo por la Administracin
o, bajo un cierto control o regulacin de esta, por una organizacin, especializada o no, y
destinada a satisfacer necesidades de la colectividad. Por su parte, como ya se mencion
lneas atrs, el artculo 101 de la Constitucin paraguaya seala que los funcionarios y los
empleados pblicos estn al servicio del pas, y por su parte el artculo 128 estipula que En
ningn caso el inters de los particulares primar sobre el inters general. As, la naturaleza
del servicio pblico est en orientar sus actuaciones a satisfacer necesidades de la ciudadana,
para contribuir al mejoramiento de su calidad de vida, tal como lo plantea con claridad el
artculo 6 de la Constitucin. Este carcter del servicio pblico se comprende ms a fondo
cuando analizamos la representatividad del funcionario pblico, a quin rinde cuentas y la
legitimidad tica de su autoridad27.
27
RAMREZ, Julio Sergio, op.cit.
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A quin representa el funcionario pblico 28
Al estar a cargo de algo que es de ndole pblica o colectiva que va ms all de su mbito
individual, es evidente que el funcionario pblico no se representa a s mismo en el ejercicio
de sus funciones, sino que representa a otros. Quines son estos otros?
Para lo que aqu nos interesa, podemos considerar que existen dos grandes tipos de
funcionarios pblicos: los que son elegidos (incluyendo a los que forman parte de la alta
direccin de las entidades en cargos de confianza y sujetos a libre disposicin) y los que son
nombrados. Los que son elegidos por votacin popular reciben el encargo de gobernar a
nombre de toda la sociedad, pero enfatizando su gestin en la aplicacin de un programa
de gobierno que obtuvo el favor popular en las urnas. Cuando el hoy mandatario era
candidato, representaba al partido poltico al que perteneca, pero una vez elegido, su
representatividad se extiende a todo el pueblo. La legitimidad tica del gobernante descansa
precisamente en que, en sus actuaciones represente y defienda el inters comn sobre el
particular dentro de la agenda poltica de su programa de gobierno. La alta direccin de las
entidades estatales, que es de confianza y est sujeta a libre disposicin del gobernante
con el fin de que pueda garantizarle el apoyo y alineamiento con su programa, se asimila en
su representatividad al mandatario que ha nombrado a estos dignatarios.
Los funcionarios pblicos de carrera y los que son vinculados por contrato, representan
en su campo de competencia a toda la ciudadana, y por lo tanto tienen la obligacin moral
de defender en sus actuaciones los intereses de toda la comunidad, lo cual les exige mantener
una lnea apoltica vale decir sin preferencias dictadas por la pertenencia a un determinado
partido o movimiento poltico- en el cumplimiento de sus funciones pblicas.
La representatividad del funcionario pblico se hace patente cuando se observan los

fines que persigue en su funcin pblica. Con inusitada frecuencia es posible observar a
funcionarios pblicos que actan como si realizaran actividades privadas, con graves
consecuencias para las comunidades que legtimamente deberan beneficiarse de la accin
del Estado. Por ello es indispensable que se diferencien dos mbitos de la vida de las personas
que aunque relacionados, son muy distintos e impregnan de sentidos usualmente antagnicos
a nuestras actuaciones.
28
Recalcamos la nota aclaratoria insertada como epgrafe del presente Captulo: se ha optado por utilizar en un sentido
genrico el trmino funcionario pblico para referirnos a los empleados pblicos y a los funcionarios pblicos propiamente
dichos, al tenor del Artculo 3. de la Ley 1.626 de la Funcin Pblica, el cual estipula que las denominaciones de
funcionario o empleado pblico son trminos equivalentes con un mismo alcance jurdico en cuanto a sus derechos y
responsabilidades en el ejercicio de la funcin pblica.
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En la esfera de la vida privada, que est regida por relaciones personales centradas en el
afecto y en intereses individuales, nos representamos a nosotros mismos en las interacciones
con los amigos, la familia y la pareja, y realizamos actuaciones que estn cargadas con la
parcialidad propia de los afectos. No estamos obligados a rendir cuentas ante nadie sobre lo
que hicimos o dejamos de hacer cuando nos movemos en el mbito de la privacidad, a
menos que hayamos quebrantado la ley. En la esfera privada legtimamente actuamos
parcializados por la carga de los afectos o desafectos, y por los intereses personales.
Pero en la esfera de la administracin pblica, que debe construirse sobre la base de la

justicia y la responsabilidad merced a la representacin colectiva que conlleva, las relaciones
se rigen por la imparcialidad y las actuaciones por la objetividad, es decir por la sustentacin
de que se ha tomado la opcin ms conveniente para el inters de la colectividad; igualmente,
dado que en los cargos de direccin y manejo la sociedad a puesto bajo nuestro encargo
recursos y bienes pblicos, estamos obligados a actuar transparentemente en su
administracin.
A quin debe rendir cuentas el funcionario pblico
Toda entidad pblica ejerce su funcin administrativa sustentada en dos tipos de recursos
que son propiedad pblica: la autoridad poltica, que emana del pueblo soberano, y los
recursos materiales, que pertenecen a la colectividad social y que el Estado administra. Ello
implica para el administrador de la entidad la asuncin de una responsabilidad social especfica:
aplicar estos recursos que se le encomiendan para procurar el mejoramiento continuo de la
calidad de vida de toda la poblacin, en especial de la ms necesitada, como lo ordena la
Constitucin.
Como depositarios de un encargo, todo funcionario pblico en general y aquellos con

funciones de gobierno y direccin en particular, deben rendir cuentas del uso que ha hecho
del mismo y de los resultados que ha obtenido a quienes les han confiado los recursos para
que ejerzan su funcin. Y quien ha hecho esta delegacin no es otro distinto al constituyente
primario, es decir el pueblo, toda la sociedad.
No obstante, de manera equvoca, muchos funcionarios pblicos creen que nicamente

deben rendirle cuentas a aquellos a quienes directamente deben el cargo que ocupan: a los
lderes del partido o movimiento poltico al cual pertenecen y que les apoy para su eleccin;
al mandatario que los nombr, a sus jefes o ante nadie, cuando consideran que el Estado es
un bien mostrenco que como botn de conquista se pueden repartir para el beneficio privado.
Desde el punto de vista tico, todo funcionario pblico con responsabilidades de gobierno
y/o direccin debe rendir cuentas de sus actuaciones ante el pblico, ante la ciudadana. Es
claro que por razones de orden prctico o legal, se deben rendir cuentas ante comits,
directorios, entidades de control u otros tipos de delegados de la ciudadana, pero siempre
debe buscarse y priorizarse que esta rendicin de cuentas se expanda a toda la sociedad,
con la mayor cobertura geogrfica y poblacional posible, dentro de la jurisdiccin respectiva.
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Legitimidad tica del ejercicio de la autoridad y del poder
En tanto que como ente regulador de las relaciones para la convivencia social y
representante de la sociedad, el Estado tiene la potestad, en cabeza de sus agentes, de
tomar decisiones que son de obligatorio acatamiento para los ciudadanos. En este sentido,
el funcionario pblico y particularmente aquellos que ocupan cargos de gobierno y de
direccin- estn investidos de una autoridad y de un poder coactivo frente a los asociados.
La legitimidad tica del funcionario pblico frente al ejercicio de estas potestades, guarda
estrecha relacin con los intereses que orienten su accionar.
Cuando las atribuciones del cargo son empleadas para generar acciones tendientes a
servir las necesidades de los ms vastos sectores de la ciudadana, se produce un incremento
de la legitimidad del mando encargado y se fortalece la autoridad de la que el funcionario
pblico est investido; en cambio, cuando ste sobrepone sus propios intereses o los de
grupos privados ante el bien comn -aunque disfrace sus actuaciones con visos de legalidad-
ticamente queda cuestionado e impedido para ejercer su autoridad, por cuanto ya no
puede apelar al sentido de obligacin ciudadana, ante lo cual debe, para mantenerse en su
cargo, echar mano de la fuerza, la amenaza y el miedo propios del poder coercitivo, y/o de
la manipulacin meditica de la opinin pblica.
La naturaleza eminentemente tica del servicio pblico hace continua y permanente

presencia en todas las relaciones del funcionario pblico con la ciudadana y con su forma
de administrar el Estado. Ello explica por qu cualquiera que aspire a ser elegido a un cargo
pblico, se presenta indefectiblemente ante sus electores como un paladn de la integridad
y la probidad, como paradigma tico, aun en los casos en que claramente su historial y/o
sus inclinaciones frente a los recursos y el poder del Estado vayan por una va completamente
divergente al del altruismo y el desinters personal.
Liderazgo tico del funcionario pblico
El liderazgo puede ser entendido como el uso de la influencia simblica y/o no coercitiva
para dirigir y coordinar las actividades de los miembros de un grupo con el propsito de
alcanzar un objetivo comn29. Los funcionarios pblicos en general, pero especialmente
aquellos que estn en niveles directivos y ejecutivos, tienen una enorme potencialidad de
liderazgo dados el poder de generacin de acciones que tienen por la autoridad con la que
estn investidos para tomar decisiones que afectan a diversos colectivos; por la capacidad
de convocatoria de diversos actores sociales con el fin de informar, deliberar, acordar y
comprometerse en determinados cursos de accin de inters colectivo; y por el modelo
pblico que representan.
29
SENGE, Peter. La quinta disciplina. Barcelona: Granica. 1998.
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Desde el punto de vista tico, el funcionario pblico es un claro referente para el conjunto
de la sociedad, segn sean las formas en las que ejerce su autoridad, preste el servicio para
el que ha sido contratado, disponga de los recursos pblicos que se le han encargado para
su administracin, y los fines que orienten su gestin.
El liderazgo implica ejercer combinadamente cuatro papeles: el de gerente o administrador

de los recursos pblicos que se le han encomendado; el de promotor o emprendedor, para
encontrar creativamente las mejores formas para darle uso a esos recursos con la mayor
calidad y la ms amplia cobertura poblacional que sea posible en la atencin de las necesidades
de la poblacin; el de poltico, como capacidad para convocar a los diferentes actores sociales
y mantener su apoyo hacia la gestin; y como gobernante o estadista, para velar por el
bienestar de los ciudadanos y garantizar el cabal cumplimiento de los mandatos
constitucionales.30
El ejercicio del liderazgo tico del funcionario pblico se dirige, fundamentalmente, a la

creacin de valor pblico dentro del mbito en que opera. Se puede definir valor pblico
como todo aquello que produce el sector pblico y que beneficia a la sociedad, en todo o
en parte31. Es el equivalente del valor privado, el cual es producido por la empresa y beneficia
a los consumidores y a los productores. El valor pblico se expresa en la construccin de lo
pblico, en la satisfaccin de las necesidades de las comunidades y en la consolidacin de
un estilo de gestin pblica eficiente y transparente que genere confianza en las instituciones
pblicas.
30
RAMREZ, Julio Sergio. Op. Cit.
31
Ibidem.
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CAPTULO II
CAPTULO
CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS
1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIN SOCIAL

DEMOCRTICA
La Repblica del Paraguay ha sido definida por el artculo 1 de la Constitucin poltica

como un Estado Social de Derecho, democrtico, participativo y pluralista, fundado en el
reconocimiento de la dignidad humana. El concepto de Estado Social de Derecho significa
que la sociedad y el Estado deben trabajar en conjunto para construir colaborativamente un
orden social, poltico, econmico y cultural que haga posible la dignidad humana para todos,
dentro de la claridad de que ni el Estado ni la sociedad tienen sentido tico en s mismos,
sino que lo adquieren slo cuando juntos son capaces de hacer realidad el disfrute de los
derechos humanos, dentro de la prevalencia del inters general de acuerdo con los fines
sociales del Estado.
La democracia es la forma de convivencia social que acepta y reconoce la pluralidad,

legitimando el que las personas e instituciones son diferentes y tienen intereses distintos,
pero que todos tienen derecho a una vida digna, que cada quien debe aportar
corresponsablemente a la sociedad desde sus deberes frente a ella, y aceptando que la paz
es una manera de coexistir en la que la sociedad ha adoptado reglas para dirimir los conflictos
sin eliminar al otro en ninguna de sus formas de existencia. Es un sistema de convivencia
que parte de reconocer que los seres humanos no son iguales ni biolgica, ni sexual, ni
social ni econmicamente, pero que todos tiene una misma dignidad humana, la que solo
es posible garantizar y hacer prevalecer cuando se aplican cabalmente los derechos humanos
sin excepciones.
El objetivo poltico de la gestin del Estado en un rgimen democrtico, consiste, entonces,

en hacer converger los intereses de los miembros de la sociedad en funcin de la vida
digna, para producir acciones que contribuyan a hacer posibles los derechos humanos para
todos, bajo la condicin del cumplimiento de los deberes que les ataen, sin los cuales se
hace imposible el ejercicio de estos derechos.
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El ejercicio de los derechos solamente es posible cuando se cumplen los deberes que
hacen posibles esos derechos por parte de todos los asociados especialmente por quienes
tienen altos niveles de concentracin del poder poltico y de la riqueza- como una forma de
corresponsabilidad social. Una sociedad que reconoce derechos para todos sus ciudadanos
puede, as mismo, exigirles el cumplimiento de sus deberes, lo cual fortalece el tejido social
y ampla las capacidades de esa sociedad para producir en abundancia y con pertinencia
bienes, servicios, valores, formas cooperativas de relacin, sinergias y prcticas sociales de
solidaridad que generen riqueza y que dignifiquen la existencia de las personas asociadas.
Una sociedad de este tipo requiere de un cemento social, de unas relaciones bsicas
que cohesionen, articulen y mantengan el aglutinamiento del colectivo. En una sociedad
democrtica, dicho aglutinante es la confianza. La confianza es la base de lo social32, ya que
para cualquier acto de interaccin social en donde exista acuerdo de voluntades, la credibilidad
mutua es indispensable.
Y es que, en efecto, toda relacin social que no est basada en el miedo o en la fuerza,
tiene como fundamento a la confianza. No requiere de la confianza la relacin entre un
carcelero y su prisionero, o entre quien valido de las armas impone su voluntad a otros -
como sucede en una dictadura- o la relacin de grupos muy vulnerables por su condicin
de indefensin y necesidad perentoria de subsistir, con quienes tienen poder econmico
para darles empleo. En los dos primeros casos el lazo est dado por la fuerza, y en el tercero
por el miedo al hambre, a la inanicin.
Como sinnimo de credibilidad, la confianza es un elemento bsico para la democracia y

para la configuracin de relaciones de mercado, en donde sea efectivamente posible la
generacin de riqueza privada pero en conexin corresponsable con el bienestar general.
Por ello, una de las tareas ms trascendentales y urgentes que tienen las entidades del
Estado paraguayo y los funcionarios pblicos en su papel de liderazgo social, es la construccin
de confianza de la poblacin en sus instituciones.
Funcin social de la confianza
Un Estado y una sociedad que intenten ordenarse en forma democrtica, pluralista y

participativa, es decir, haciendo posible una nacin en donde todos tengan cabida por muy
diferentes que sean, requieren de la confianza como requisito indispensable para resolver
las confrontaciones de intereses mediante el dilogo y la concertacin, y para construir una
cotidianidad que les posibilite el desarrollo social y econmico en beneficio de toda la
colectividad.
32
LUMAHNN, Niklas. Confianza. Barcelona: Anthropos. 1996.
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Una simple mirada al rededor muestra que el comportamiento tico est estrechamente
conectado con la generacin de confianza. Cuando alguien falta a la tica, est socavando
la confianza bsica que sus interlocutores le han depositado, ya sea porque se sienten
engaados, manipulados, utilizados, timados o desdeados. En este sentido, la confianza es
un capital constituido con fondos provenientes de las acciones ticas, cuyo crecimiento es
lento, pero que como en los juegos de azar, puede dejar arruinado a su poseedor en un
instante, cuando la apuesta conduce por caminos no ticos. La confianza es vital para el
transcurrir corriente de la vida cotidiana en los diversos espacios de interaccin, pero lo es
mucho ms para quienes representan el inters pblico, por cuanto en este mbito la
exigencia de honestidad, transparencia e idoneidad son inexcusables.
Cuando la confianza desaparece o no existe, automticamente emergen la confrontacin

antagnica y las soluciones de fuerza para resolver los naturales conflictos que se presentan
en una colectividad plural, y las relaciones cotidianas se tornan inmanejables por mecanismos
diferentes a la coercin, el amedrentamiento y la manipulacin desde la fuerza y el poder, lo
cual va en contrava del tipo de sociedad que establece la Constitucin.
Este valor cumple un papel central en la cohesin social y en la dinamizacin del desarrollo
y del bienestar general, gracias a la enorme expansin del horizonte de posibilidades que
ofrece para la actuacin colectiva, de manera particular por su capacidad disolvente del
miedo y de las incertidumbres, y por la generacin de condiciones para la construccin de
sinergias entre personas y grupos33. Tiene que ver con el tiempo, con el diseo del futuro.
Siendo el futuro algo incierto por la concurrencia de mltiples contingencias que lo configuran
y que no podemos controlar, es apenas natural que frente al porvenir sintamos aprensin,
que el maana nos produzca cierto temor por las incertidumbres e inseguridades que nos
genera. Cuando tengo miedo me cierro, me oculto y acto solamente para conservar lo
que tengo, y por lo tanto me anquiloso e inmovilizo. No obstante, cuando tenemos confianza
en nosotros mismos y/o en los dems, el miedo al futuro empieza a disolverse, nos sentimos
ms seguros para actuar, menos vulnerables y ms dispuestos a correr riesgos, a planear y a
acometer nuevos retos. Nos abrimos al futuro y enfatizamos en las acciones de cambio.
Pero la seguridad en el otro tambin abre posibilidades para la actuacin conjunta. Contrario
a la desconfianza, que me lleva a actuar en solitario o tratando de mantener el control
absoluto de las situaciones, cuando confo abro mis brazos, me encuentro con los otros,
acojo, delego y me sintonizo con los dems para actuar conjuntamente. La confianza es
condicin indispensable para el trabajo en equipo, para la accin en red, para el dilogo y la
participacin social.
33
ECHEVERRA, Rafael. La empresa emergente, la confianza y los desafos de la transformacin. Buenos Aires: Granica.
2000.
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El origen de la confianza
De acuerdo con el DRAE (Diccionario de la Lengua Espaola), el sustantivo confianza

significa Esperanza firme que se tiene de alguien o algo. Seguridad que alguien tiene de s
mismo. El verbo confiar, por su parte, est definido como Encargar o poner al cuidado de
alguien algn negocio u otra cosa. Depositar en alguien, sin ms seguridad que la buena fe
y la opinin que de l se tiene, la hacienda, el secreto o cualquier otra cosa. Esperar con
firmeza y seguridad. La confianza es, entonces, algo que sentimos con relacin a nuestra
vulnerabilidad, una disposicin subjetiva para relacionarnos con el mundo en trminos de
mayor o menor seguridad, como resultado de la apreciacin y de los juicios que hacemos
sobre nosotros mismos o acerca de los dems.
En efecto, la confianza es resultado de cinco clases de juicios34: de veracidad, de

competencia y de inclusin, de imparcialidad y de transparencia.
El juicio de veracidad se sita en el terreno de la sinceridad, y est referido

a la apreciacin que hacemos sobre la congruencia entre el decir y el hacer de
los otros, a la coherencia entre discursos y prcticas. La veracidad es una
condicin de la interaccin lingstica en la vida cotidiana: existe un pacto tcito
de veridiccin en nuestros enunciados y en el de los otros, que da lugar a la
actuacin desde la buena fe; si este pacto no existiera, toda declaracin o
afirmacin debera ser demostrada, lo cual complicara en modo superlativo la
convivencia cotidiana en los diversos mbitos de interaccin.
Cuando el juicio de veracidad se quiebra, de inmediato hace su aparicin la

desconfianza, y como en la fbula del pastorcito mentiroso, la credibilidad se va
al piso, siendo reemplazada por la creencia de que en ese otro no es posible
confiar, pues nos engaar. Las posibilidades de accin conjunta se ven, as,
seriamente lesionadas.
En el juicio de competencia
competencia, la confianza se focaliza en el reconocimiento
de las capacidades propias o ajenas para realizar con idoneidad una determinada
labor; frente al otro, es una aceptacin de que l o ella tienen los conocimientos,
habilidades y destrezas necesarios para cumplir con suficiencia la tarea que se
les asigne. Es un juicio indispensable para la delegacin de funciones, el trabajo
en equipo y los intercambios. Difcilmente delegaremos un trabajo en alguien
de quien desconfiamos, y preferiremos trabajar solos que en compaa de
alguien a quien consideramos incompetente.
34
Los tres primeros juicios son planteados por Echeverra en su libro La empresa emergente, la confianza y los desafos de
la transformacin mencionado. Los otros dos son una propuesta del autor del presente libro.
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Al juicio de competencia se puede llegar por la va de la experiencia o el anlisis

de antecedentes, o, como extensin del juicio de veracidad, por la aceptacin
de que quien ofrece un servicio o un producto, lo hace a sabiendas de su
idoneidad profesional o de la calidad del producto. De hecho, el transcurrir
social cotidiano est afincado en el juicio de competencia automtico: cuando
tomamos un autobs, cuando subimos a un avin, confiamos en que el conductor
o piloto conocen su oficio y nos trasladarn ilesos; cuando llevamos el traje a la
lavandera o vamos al mdico, cuando compramos el pan o el electrodomstico,
confiamos en que la labor contratada ser hecha por alguien experto en el
oficio, y que los productos adquiridos son de buena calidad.
El tercer juicio que genera confianza, el juicio de la inclusin

inclusin, se efecta
cuando siento que el otro se preocupa por mi bienestar, que me incluye como
beneficiario de sus actuaciones, que no me va a abandonar a mi propia suerte,
y que de alguna manera yo hago parte de su planeacin sobre el futuro. En
otras palabras, hago el juicio de inclusin cuando opino que el otro que puede
ser una persona o una organizacin- identifica mis inquietudes y necesidades, y
que las tomar en consideracin en su comportamiento. El sentimiento de
seguridad que inspiran los padres y en general la familia, as como los amigos,
se asienta en esta clase de juicio.
En el campo de la poltica y de la administracin del Estado, el juicio de inclusin

es absolutamente clave para la generacin de confianza institucional. La
confianza de la poblacin en el Estado, en las instituciones y en las organizaciones
y de todas estas entre s- nace del juicio de inclusin que se hace acerca de la
disposicin y actitud de los gobernantes y administradores de lo pblico para
incluir al colectivo en los beneficios de las acciones que realizan, de la
preocupacin por el bienestar comn.
El juicio de la transparencia se refiere a la percepcin que los ciudadanos

tiene sobre la disposicin y apertura de los funcionarios pblicos y administradores
pblicos para mostrarse y dejarse ver en sus actuaciones como tales. Este juicio
se forma cuando se le rinden cuantas pblicas a los ciudadanos en forma peridica
y completa sobre la forma como se han administrado los recursos pblicos, y
sobre los resultados de la gestin. Y se complementa con la creacin de espacios
participativos para la planeacin de programas y proyectos, adems del suministro
de informacin interna de las entidades a las veeduras o auditoras ciudadanas
para que cumplan con su funcin de control ciudadano.
Finalmente, el juicio de imparcialidad se manifiesta cuando los ciudadanos

perciben que los funcionarios pblicos actan sin favoritismos ni discriminaciones
de ningn tipo, que toman las decisiones basados en hechos verificables, y que
no admiten la ingerencia de terceros que buscan influenciar sus dictmenes o
decisiones para favorecer intereses particulares.
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Al proponerse trabajar por una sociedad ms equitativa e incluyente que garantice la

vida digna de todos, la entidad pblica tiene como gran trasfondo de sus finalidades la
generacin de confianza social. Aqu se encuentra un fenmeno que es de carcter circular
y sistmico, y que se retroalimenta constantemente: a mayor confianza social, mayor
gobernabilidad y produccin de riqueza para beneficio de todos los asociados, y entre ms
se incremente la gobernabilidad y la justicia en la distribucin de la riqueza, mayor ser la
confianza de la poblacin en las instituciones y en el sistema.
Confianza y gobernabilidad
La generacin de confianza en la ciudadana hacia los administradores de los recursos

pblicos contribuye sustancialmente a la ampliacin de la gobernabilidad. La gobernabilidad
consiste en el conjunto de condiciones que hacen factible a un gobernante o director, el
ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para el cumplimiento de los
objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad de conducir al colectivo
se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la
autoridad de la dirigencia, y se juega en el reconocimiento de:
Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en el logro de los

objetivos estratgicos, lo cual se relaciona directamente con la eficiencia.
El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters

general sobre el particular, es decir la prctica de la Integridad.
Y la comunicacin para hacer visibles la forma como se administra y los

resultados obtenidos, o sea la Transparencia.
La tica, cimiento de la confianza
La interaccin social se asienta sobre una base de confianza que cada persona otorga a
los dems dentro de un criterio de buena fe: ordinariamente no esperamos que todo aquel
con quien nos encontremos nos diga mentiras, sea un inepto, busque aprovecharse de
nosotros o pretenda hacernos dao, sino todo lo contrario. Este criterio de buena fe, a su
vez, tiene su cimiento en las normas elementales de convivencia que toda persona suscribe
de manera natural y automtica cuando entra en relacin con otra para configurar un espacio
social, y que no es otra cosa que el pacto tico indispensable para que el colectivo pueda
subsistir y reproducirse en sus aspectos materiales y espirituales. Sin tica, cada quien actuara
de manera desarticulada y destructiva, generndose un caos de desconfianza devastador
de inconmensurables proporciones, que hara sucumbir el sistema social.
La grave crisis de confianza en las instituciones del Paraguay que recurrentemente aparece
en los estudios que la miden, se origina en percepciones que la poblacin tiene sobre faltas
a la tica en la administracin pblica.
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2. FUNCIN SOCIAL DE LA ENTIDAD PBLICA Y CONSTRUCCIN DE

CONFIANZA EN EL ESTADO
ESTADO
El Estado genera confianza entre la ciudadana cuando la administracin pblica orienta

su gestin hacia la efectiva consecucin de los fines sociales que le dan sentido y legitiman
su existencia, a travs del juicio de inclusin social que hace la poblacin al observar las
actuaciones de los agentes estatales. En esta lnea, las entidades del Estado estn orientadas
a prestar un servicio pblico, y su legitimidad se sustenta en la eficiencia y calidad con las
que brindan sus servicios y satisfacen las demandas de la comunidad, dentro de un marco
de valores compartidos que promuevan los derechos humanos, el bien comn y la dignidad
de las personas.
Para ello, toda entidad pblica necesita una administracin eficaz y responsable, que le
permita sostenerse en las mejores condiciones posibles, y lograr un equilibrio ptimo entre
su administracin y sus fines que le permita avanzar en la construccin de confianza de los
ciudadanos frente al Estado.
Los fines del Estado y la responsabilidad social de la entidad pblica
Polticamente, la Repblica del Paraguay ha sido definida como un Estado Social de

Derecho por la Constitucin poltica de 1992, orientado a garantizar el disfrute de los
derechos y el mejoramiento creciente de la calidad de vida de toda la poblacin, en especial
de la ms necesitada.
Dados el carcter eminentemente social del Estado, su capacidad de convocatoria de

todos los actores sociales, su funcin orientadora y dirigente del gran sistema social, y su
papel redistributivo para mejorar la calidad de vida y garantizar unos mnimos de existencia
digna para aquella poblacin con mayores niveles de vulnerabilidad, se hace evidente que a
travs de sus entidades, el Estado tiene una gran responsabilidad social sobre el rumbo que
siga el pas y la suerte de su poblacin, a travs del cumplimiento de los fines que le son
propios.
De all que la responsabilidad social de las organizaciones y para nuestro caso de estudio
las entidades pblicas- se comprende desde su relacin compleja con la sociedad: son
agentes pero al mismo tiempo reciben una constante retroalimentacin del entorno, de
manera que operan en una mutua afectacin. La responsabilidad social significa reconocer
que las entidades actan en contextos sociales particulares, con un poder y unos efectos
especficos que pueden contribuir al incremento de la exclusin, o, por el contrario, a una
creciente democratizacin que se oriente a hacer viable nuestra sociedad en el contexto
global, y que al mismo tiempo son beneficiarias o damnificadas por lo que sucede en las
otras organizaciones y en el conjunto del sistema social.
Cuando la entidad pblica asume su corresponsabilidad en la gestacin de un entorno

comn y un futuro compartido de acuerdo con los fines constitucionales que le competen
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al Estado, ello la compromete a dar mayor coherencia a sus actuaciones y a las de sus
integrantes, y se har visible en la transparencia para que las otras organizaciones sepan de
antemano cmo pueden actuar frente a ella y qu expectativas se pueden forjar en la
interaccin, fortaleciendo la confianza social y potenciando la accin en redes.
R esponsabilidad exigible y responsabilidad interna de las entidades

Responsabilidad
Cuando una organizacin acta meramente en forma reactiva para responder a los
requerimientos e imperativos de su contexto, se dice que es una organizacin Objeto35; en
cambio, cuando la organizacin acta proactivamente de modo que prev y asume las
consecuencias que sus opciones y actuaciones causan en el entorno social y natural, ya sea
para prevenirlas, mitigarlas o resarcirlas, se le ve como una organizacin Sujeto. En este
sentido, la responsabilidad social es un campo de accin de las organizaciones Sujeto, cuando
en su quehacer trascienden las exigencias legales externas, para introducirse en el mundo
del compromiso interno, es decir de la tica.
En esta lnea, la responsabilidad de una organizacin puede ser entendida desde dos
perspectivas, que en el idioma ingls tiene trminos distintivos: la accountability y la
responsability36. La primera se refiere a la responsabilidad exigible, esto es, a aquellos
compromisos u obligaciones que la organizacin debe cumplir en virtud de mandatos legales
o a convenios contrados; es una responsabilidad de origen exgeno para responder a un
tercero, so pena de las sanciones pertinentes. Es, podra decirse, la rendicin de cuentas
que la entidad pblica debe hacer frente a los rganos de control.
La segunda es la responsabilidad interna, que va ms all de lo exigible, en el

entendimiento de la corresponsabilidad social de la organizacin, en trminos de conectividad
e interdependencia con la sociedad y con el entorno, y que se relaciona con el
comportamiento tico y el trabajo con excelencia, para trascender los mnimos legales. Se
ubica en el mundo del compromiso poltico para aportar a la construccin de un mejor pas,
y en el campo de la rendicin de cuentas a la sociedad, para mostrar cmo se est cumpliendo
con los fines sociales que ordena la Constitucin, acorde con los objetivos misionales de la
entidad respectiva.
Tendramos, entonces, que una entidad pblica es socialmente responsable cuando incluye
prcticas obligatorias y voluntarias en su gestin, orientadas a la satisfaccin de las
necesidades sociales de los miembros de la sociedad, as como de cuidado y preservacin
del entorno, dentro del marco de los fines constitucionales.
35
SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paids. 2003.
36
Ibidem.
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Lo pblico y la responsabilidad social
Si como ya se anot, lo pblico es lo que conviene a todos para la dignidad de todos de

la misma manera, entonces para la entidad pblica ser responsable socialmente es sinnimo
de construir lo pblico, por cuanto significa ocuparse de promover y proteger el inters
comn sobre el privado, y destinar los recursos pblicos en la bsqueda del bienestar para
la mayora.
El Estado Social de Derecho tiene la gran responsabilidad de construir lo pblico a travs

de la implantacin de procesos participativos reales y de una poltica social incluyente,
orientada al mejoramiento de la calidad de vida de todos los asociados, en particular de los
ms vulnerables, como expresin de la funcin redistributiva de la riqueza social que le
compete, y de la bsqueda de la igualdad social, adems de la poltica. Y dado que la gestin
del Estado se realiza a travs de las organizaciones que lo componen las entidades estatales-
, no ser posible avanzar en la inclusin social y en la consolidacin de un sociedad ms
equitativa, sin una gestin en dichas entidades que dirija la accin estatal hacia el efectivo
cumplimiento del mandato constitucional.
Es imposible construir lo pblico si no se es responsable socialmente. Vista la poltica

como la reflexin, el debate y la construccin de acuerdos acerca de cmo las personas y
las organizaciones quieren convivir en el espacio de lo social, la entidad pblica tiene una
clara connotacin poltica al proponerse contribuir, de manera impactante, en la construccin
de un cierto tipo de sociedad que vincule y ample las oportunidades de acceso al desarrollo
social y humano para todos los asociados, y de un capital social que sita en el centro el
respeto por aquello que es de todos y del cual todos se pueden beneficiar sin exclusiones.
As, la tica y la poltica van en unin inseparable cuando la entidad acta con responsabilidad
social y como garante de lo pblico, generando, simultneamente, altos niveles de legitimidad
por la confianza que inspira a la ciudadana.
Construccin de confianza en la entidad pblica
Las entidades pblicas son actores de primer orden. Del papel de las entidades pblicas
como agentes sociales concretos depende en buena medida el futuro de nuestra Nacin.
No obstante, enfrentamos una ambigua posicin de muchos paraguayos, que perciben
respeto por parte de los directivos y las figuras notables de ciertas entidades pblicas, a la
vez que expresan una fuerte desconfianza en las acciones de los representantes de otras.
Adems, la percepcin de la ineficiencia del Estado, unida al imaginario segn el cual los
funcionarios pblicos suelen incurrir en prcticas deshonestas, crea desconfianza en la
institucionalidad de nuestro pas.
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Dualidad moral
Y es que se evidencia en nuestro pas la existencia de una dualidad moral en la

administracin pblica: al lado de las reglas de equidad o imparcialidad propias del Estado
Social de Derecho, existe una tradicin moral premoderna basada en las relaciones personales.
El efecto del encuentro de estas dos moralidades es que bajo el manto formal del Estado de
Derecho se esconde una red de conexiones familiares, clientelistas, gremiales y amistosas
que alteran completamente el funcionamiento del sistema legal.
Como resultado, las entidades polticas crearon regulaciones de carcter universal, pero
el gobierno real ha expresado el inters de los estamentos que detentan el poder religioso,
econmico o poltico. Estas redes de relaciones se suelen emplear en beneficio de los
intereses privados de los implicados, logrando tejer, en muchos casos, un manto de opacidad
y frreo control, convirtiendo a las entidades en fortn burocrtico y en botn econmico. La
mezcla del inters privado con el ejercicio de la funcin pblica, ha trado la consecuente
prdida de la confianza por parte de la ciudadana sobre los funcionarios pblicos, que se
mantiene como un imaginario que connota negativamente la relacin del ciudadano comn
con el Estado y sus agentes.
La corrupcin, gran corrosivo de la confianza
La corrupcin aparece cuando quien administra lo pblico antepone el inters particular

al inters general. Es por ello que la corrupcin ataca las reglas de justicia imparcial de la
sociedad y las suplanta por reglas propias de las relaciones personales. La corrupcin entra
en juego cuando se altera la objetividad en las decisiones sobre contratos, premios, impuestos,
concursos o postulaciones a favor o en contra de algunas personas o grupos.
Cuando las organizaciones y los individuos se definen por intereses exclusivamente

particulares, entonces estamos frente a la disolucin de los vnculos de confianza y
cooperacin, que permiten hablar de convivencia en un marco institucional. En ese caso, la
corrupcin lleva a la comunidad a su propia disolucin: las personas que se benefician de la
corrupcin en mediana y gran escala son una minora, de manera que los recursos pblicos
alcanzan para menos personas; el Estado no se rige por la ley, sino por consideraciones
particulares; el mercado no funciona sobre el libre juego de la oferta y la demanda, sino con
intervenciones del Estado que generan ventajas para ciertas empresas.
La corrupcin no es un delito banal equiparable a una infraccin del cdigo de trnsito o

a una estafa a particulares. Constituye una violacin a los deberes del cargo, una negacin
de los valores que se supone fundamentan el sistema poltico- administrativo y democrtico
del Estado de Derecho, y tiene fuertes consecuencias en la destruccin de la confianza
social, as como en el deterioro de la vida de las poblaciones ms dbiles y necesitadas
cuando existe apropiacin particular de fondos pblicos destinados a programas sociales.
En otras palabras, la corrupcin es un crimen social que contribuye al sufrimiento y la muerte
de muchas personas, y al atraso en el desarrollo y el bienestar de los pueblos y naciones que
la padecen.
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Gestin tica para construir confianza
Prevenir la corrupcin y generar procesos para reducirla es, sin duda, el camino necesario
para la consolidacin de un Estado Social de Derecho y de un desarrollo social y econmico
en Paraguay, que garanticen los derechos y ofrezcan unos bienes de calidad para resolver
las necesidades de todos sin exclusiones.
Por eso, el trasfondo de intencionalidad de la tica pblica es la configuracin de una

cultura de la integridad en la gestin pblica, que conduzca a la emisin de unos juicios de
confianza por parte de la ciudadana acerca de las entidades y de los funcionarios pblicos,
al reconocer que todos stos tienen comportamientos transparentes e ntegros, no
solamente porque cumplen de manera formal la ley, sino porque en sus prcticas se evidencia
un fuerte compromiso por la defensa y la construccin de lo pblico, as como porque sus
servicios laborales estn dirigidos de forma difana hacia el mejoramiento de la calidad de
vida de toda la poblacin.
La gestin tica busca la creacin de un ambiente propicio para la confianza. Esta confianza
se puede traducir en la frmula C=(R+T+P)N
C=(R+T+P)N. La confianza(C) en las organizaciones se
logra mediante la gestin de resultados responsables (R), sumado a un sistema de cuentas
pblicas claro (T) y el incremento de participacin efectiva organizada (P), menos el
debilitamiento de los vicios administrativos o de los riesgos de comportamiento (N).
La confianza en la entidad pblica se construye mediante una gestin que aplique

diferentes mecanismos y estrategias para orientar el quehacer institucional con integridad,
transparencia y eficiencia, entre los cuales se destacan:
La aplicacin de la totalidad de los recursos de la entidad al cumplimiento de los

fines constitucionales y misionales. Contribuye a la confianza al forjar juicios de
inclusin por parte de la ciudadana, al encontrar que los recursos del Estado
estn atendiendo sus necesidades.
El trato respetuoso y servicial de los funcionarios pblicos hacia la ciudadana.

Genera confianza al propiciar juicios de veracidad y de inclusin entre los
ciudadanos, ya que stos se sienten reconocidos por el Estado y que ste les
suministra la atencin y la informacin que requieren.
El establecimiento de reglas de juego claras y su aplicacin imparcial. Cuando

las personas saben a qu atenerse porque las reglas del juego social son claras
e iguales para todas, se genera transparencia y se incrementa la confianza en
las entidades al considerar que su juego es limpio.
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El trato justo en las relaciones con los pblicos internos y externos de la entidad.
Contribuye a la transparencia, a la equidad y a la gestacin de un sentir en la
ciudadana y en los mismos funcionarios pblicos acerca de que las decisiones
de la entidad se toman por anlisis de mritos y no por preferencias personales,
hacindolos percibirse en condiciones de igualdad. Ello construye confianza en
que la entidad es imparcial y en que todos tienen las mismas oportunidades.
La imparcialidad en el suministro de informacin a los oferentes y en la seleccin

de los contratistas. Igual que en la anterior vieta, es seal de imparcialidad,
brindando la confianza de que se puede competir en igualdad de condiciones,
y que ganar la mejor propuesta.
La rendicin de cuentas a la ciudadana en forma amplia y peridica sobre los

recursos ejecutados y los resultados obtenidos en la gestin. Como accin de
transparencia, genera confianza en la ciudadana sobre el gobernante, al propiciar
juicios de veracidad (cumple lo que promete), de competencia (tiene la capacidad
de transformar situaciones) y de inclusin (est trabajando para el bien comn).
El suministro de informacin oportuna y el dilogo con las organizaciones de

veedura ciudadana. Engendra confianza por la actitud de transparencia y de
reconocimiento a los derechos de control ciudadano que implica.
La distribucin interna de la informacin y el conocimiento necesarios para que

los funcionarios pblicos puedan ejecutar sus funciones. Cuando internamente
en una entidad circula en forma fluida la informacin que cada quien necesita
para realizar su labor, ello genera confianza tanto en s mismo al disminuir la
incertidumbre frente a la realizacin del trabajo, como en los jefes que
comparten dicha informacin. Adems, cuando la informacin se socializa queda
convertida en conocimiento (es decir en informacin puesta a trabajar) y la
organizacin potencia sus capacidades de accin.
La construccin de valores compartidos entre los funcionarios pblicos de la

entidad. Cuando en una entidad se comparten valores entre sus miembros, los
comportamientos se hacen ms predecibles, se siente a los otros como formando
parte del mismo equipo, y se incrementa el sentido individual de pertenencia.
La solidaridad interna de la entidad, tanto en lo que se refiere al trabajo

colaborativo como al apoyo de sus miembros en situaciones calamitosas. Cuando
en una organizacin se dan relaciones permanentes de cooperacin, cuando la
gente sabe que en situaciones de necesidad no est sola y que sus compaeros
y jefes se interesarn por ayudarla a salir colectivamente de la dificultad, se
produce confianza de cada miembro sobre el sistema.
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3. LA CONDUCTA TICA, BASE DE LA ADMINISTRA

CONDUCTA CIN EFICIENTE Y
ADMINISTRACIN
DEL CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES PBLICAS
Las normas jurdicas relativas a la funcin pblica, buscan prevenir y controlar las
actuaciones de los funcionarios pblicos en la lnea de que en sus comportamientos stos
cumplan con los mandatos constitucionales y legales, de manera que las actuaciones siempre
estn caracterizadas por el cumplimiento de los principios de la Constitucin.
Pero resulta claro que por muy tcnicos y rigurosos que sean los mecanismos de control
y las disposiciones legales, siempre resultan insuficientes para evitar la improductividad y la
corrupcin en las entidades, si complementariamente a esos controles los funcionarios
pblicos no tienen interiorizados principios y valores ticos que los induzcan a tener un
desempeo laboral altamente eficiente, recto y orientado hacia los fines sociales del Estado.
Y es que mientras en su interior prevalezca el inters personal y privado sobre la defensa

y cuidado de lo pblico, y mientras sobreponga su bienestar personal por encima del
sufrimiento, el hambre e incluso la muerte de miles de compatriotas que necesitan de la
inversin de los recursos del Estado para poder sobrevivir en condiciones de mnima dignidad,
el funcionario pblico encontrar los resquicios para burlar los controles y apropiarse del
patrimonio comn y/o para doblegar la ley en favor de grupos privados. En esta ausencia de
tica nace precisamente el aforismo de que Hecha la ley, hecha la trampa.
De all la perentoria necesidad de desarrollar procesos de sensibilizacin y de reflexin

moral con los funcionarios pblicos, en la bsqueda de generar dispositivos internos de
autorregulacin en cada uno de ellos, y de gestacin de un ambiente tico en el conjunto
de la entidad pblica, que valore, induzca y promueva las actuaciones ticas, y que
desestimule, rechace y sancione socialmente los actos contrarios a los mandatos
constitucionales y a la tica.
No obstante, se debe precisar que el ambiente tico que propugne por el autocontrol,
trasciende la buena actitud individual del funcionario pblico: es fundamental aqu el papel
que desempeen las personas con mayores responsabilidades en la entidad, es decir los
directivos -de quienes se espera un liderazgo tico- as como de la efectiva aplicacin de
los diversos mecanismos de consulta, participacin y veedura de los ciudadanos, que son
los medios que garantizan la legitimidad de la gestin pblica.
Dentro de esta racionalidad, se hace evidente que los procesos ticos de control buscan
refrenar la intromisin de los intereses particulares en la gestin pblica a travs de la
autorregulacin de los mismos funcionarios pblicos y de los mecanismos especficos
dispuestos por la ley y de los que disea la entidad, pero que tambin se hace necesaria la
complementacin desde la ciudadana -en tanto que mandante de la funcin pblica y
directa beneficiaria de su gestin- de todos estos dispositivos con sus acciones de contralora.
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El comportamiento de los funcionarios pblicos es la base sobre la que descansa la

confianza respecto del gobierno; los ciudadanos esperan que, a travs de sus empleados y
funcionarios, el Estado d satisfaccin a sus necesidades. Esta accin del Estado puede
asumir mltiples formas, pero dentro de un Estado Social de Derecho, la Constitucin obliga
al Estado a resolver con calidad y equidad las necesidades de los ciudadanos. Esto produce
unas relaciones marcadas por la particularidad, en la que cada ciudadano tiene una perspectiva
para comprender la accin gubernamental, e incluso unos sentimientos respecto a la
competencia del Estado. Esta particularidad explica la dificultad en los controles ejercidos
desde arriba dentro de la entidad, y demanda el afinamiento de los mecanismos de
participacin y control de los ciudadanos.
La gestin tica busca, complementariamente, el ejercicio de la responsabilidad social

del funcionario pblico en su carcter de representante del inters comn de la sociedad,
hacindolo ms consciente de su obligacin de rendir cuentas a la ciudadana, acerca del
desempeo que ha tenido en el encargo social que la funcin pblica significa.
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CAPTULO III
CAPTULO
LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS
Tal como su misma denominacin lo enuncia, la administracin pblica tiene bajo su

responsabilidad el cuidado, manejo y utilizacin de los bienes pblicos en procura del
beneficio y del bien comn de todas las personas que habitan el territorio nacional, dentro
del marco de la Constitucin y las leyes. En este sentido, las entidades pblicas estn
orientadas a prestar un servicio pblico, y su legitimidad se sustenta en la eficiencia y calidad
con las que presten los servicios y satisfagan las demandas de la comunidad, dentro de un
marco de valores compartidos que promuevan los derechos humanos, el bien comn y la
dignidad de las personas. Es as como toda entidad pblica necesita una gestin eficaz y
responsable que le permita sostenerse en las mejores condiciones posibles, y lograr un
equilibrio ptimo entre su administracin y sus fines.
1. TICA Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
La modernizacin poltica de la administracin del Estado implica pasar de una posicin

en la que los intereses individuales y privados se ponen en el centro de la gestin de las
entidades estatales, a otra en la que es el inters general y la construccin de lo pblico, lo
que determina y orienta el ejercicio de la funcin pblica y el control social de la ciudadana.
Esta modernizacin presenta por lo menos las siguientes caractersticas:
El desarrollo de una esfera autnoma para la gestin pblica, en la cual los

canales de autoridad provienen de mecanismos formales de origen constitucional
y de naturaleza exclusivamente poltica.
La funcin pblica es asumida como un servicio para la satisfaccin de

necesidades colectivas.
El Estado dirige sus actuaciones a la defensa y construccin de bienes pblicos.
La identificacin de la misin institucional y de los medios principales a travs

de los cuales cada entidad produce valor pblico para la sociedad.
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La definicin clara de los mecanismos e instancias pblicas de control de gestin

y de rendicin de cuentas.
La modernizacin de la administracin pblica exige no solamente una normatividad que

la haga posible. La reglamentacin es indispensable, pero ella resulta impotente por s misma
para generar los cambios esperados, si no se acompaa y complementa con la tica, con la
disposicin interna de los funcionarios pblicos para el efectivo ejercicio de la funcin pblica
en trminos de transparencia, integridad y eficiencia, y de la gnesis de cambios culturales
tanto en el nivel general de la sociedad como en el interior de las entidades, es decir en la
cultura institucional de las entidades pblicas.
2. NECESIDAD DE LA GESTIN TICA
La construccin de una sociedad centrada en la libertad, la equidad, el pluralismo y la

solidaridad, ha sido un inters prioritario de mltiples pensadores, polticos y cientficos
desde hace varios siglos. Las ideas y prcticas democrticas en la Grecia antigua se
constituyeron en la inspiracin de esta nueva forma de organizacin social y de relaciones
humanas; las revoluciones francesa y norteamericana inauguraron polticamente en la poca
moderna las constituciones que legitimaron la voluntad popular como la fuente del poder,
de la estructura democrtica del estado y de las formas representativas de gobierno; y
desde el siglo XIX el tema de la construccin de una convivencia pacfica y respetuosa en el
altruismo y la generosidad se convirti en una de las mayores preocupaciones de los cientficos
y tericos sociales.
Mltiples escuelas y discursos filosficos, ticos, sociolgicos, psicolgicos, antropolgicos

y pedaggicos se han erigido e implementado en la bsqueda de estos objetivos, y gran
cantidad de normas y leyes se han expedido para buscar que la administracin del Estado
contribuya a tales fines, y aunque se tienen avances muy significativos, en muchos casos los
logros son incipientes, y con frecuencia desesperanzadores.
Una mirada panormica alrededor de la situacin social, econmica, poltica y ecolgica

del pas, evidencia la necesidad que existe de que se produzcan cambios en diversos rdenes
para lograr una convivencia ms justa y ms gratificante para toda la poblacin, y en mayor
armona con el medio ambiente. Dada la funcin de liderazgo y la importancia que las
entidades pblicas tienen en la configuracin de la vida social, la gestin tica de dichas
organizaciones tiene un significativo papel que cumplir en la construccin de nuevas formas
de relacionarnos.
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Problemtica social y ecolgica
La observacin de los principales indicadores sociales, econmicos y medioambientales

que se registran en la nacin, los cuales evidencian una situacin altamente problemtica
para la inmensa mayora de la poblacin, indica la necesidad de introducir y/o fortalecer la
gestin tica en las entidades del Estado.
La situacin que actualmente se vive en Paraguay es heredera de una historia de quinientos

aos, caracterizada por mltiples expresiones de barbarie, guerras fratricidas, divisin radical
de clases y profundas inequidades en la distribucin de la riqueza, en los que no ha sido
posible consolidar una institucionalidad y una cultura democrtica, ni tampoco una cultura
de preservacin de los recursos naturales no renovables, presentndose, en cuanto a
aspectos problemticos, entre otras, las siguientes manifestaciones:
Marginacin e inequidad en el acceso al bienestar de vastos sectores de la

poblacin, que tiene al 50% de los paraguayos bajo los niveles de pobreza.
Afn desmedido de lucro individual, que se traduce en fuerte corrupcin en las

empresas pblicas y privadas, y en el desempeo de actividades ilcitas y
criminales aceptadas en amplias esferas sociales como medio legtimo de
enriquecimiento. En el ndice de Percepcin de Corrupcin del ao 2006 de la
organizacin Transparencia Internacional, Paraguay obtuvo un puntaje de 2.6
sobre 10, ocupando el puesto 111 entre 142 pases37.
Desorden y anarqua social por la inobservancia generalizada de las mnimas

reglas de conducta para la convivencia ciudadana, que lleva a la bsqueda
permanente del atajo facilista para obtener fines privados, a la trasgresin de
las normas cvicas y a la violacin de derechos.
Insensibilidad frente a la tragedia y el dolor ajenos, que reduce lo social al estrecho

mbito de los intereses individualistas. Precisamente la corrupcin, en tanto
que crimen contra la sociedad, constituye una elocuente muestra de
insensibilidad ante la pobreza y el sufrimiento de gran parte de la poblacin.
Debilidad estructural del Estado para ejercer de mediador y regulador de las

relaciones e intereses privados y colectivos, lo cual lleva a la impunidad y al
manejo de los bienes pblicos por parte muchos gobernantes como si fueran
sus administradores privados.
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Dato tomado del informe resumen 2006 de Transparencia Internacional.
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Concepcin de que lo pblico est constituido por la agregacin de intereses

privados, lo que lleva a asumir lo pblico o como bien mostrenco del cual obtener
un beneficio individual, o como obstculo para el libre desempeo de las
actividades privadas.
Desertizacin, desaparicin de cuerpos de agua y extincin de especies, como

efecto de la tala indiscriminada de bosques.
Alta contaminacin hdrica y atmosfrica en las ciudades por el no tratamiento y

escaso control tanto de las emisiones de gases de vehculos e industrias, como
de los residuos lquidos de procesos industriales.
Escasa cultura de reutilizacin y reciclaje, con la consecuencia de que los residuos

slidos de residencias, industrias y comercios se incrementan y no se clasifican
para facilitar su reciclamiento.
Qu es la gestin tica
La gestin tica es la actuacin autorregulada de los agentes pblicos, orientada a asumir

sus responsabilidades frente a los grupos con los que interactan, encaminar sus acciones
hacia el establecimiento de modelos de trabajo orientados por la tica pblica, y ajustar los
planes estratgicos y estructuras organizacionales hacia la bsqueda de los fines sociales
que garanticen la aplicacin de los derechos humanos integrales y el mejoramiento de las
condiciones de vida de toda la poblacin -en especial de la ms vulnerable- segn lo ordenan
la Constitucin y la Ley.
La gestin tica en la entidad pblica implica entender a la organizacin como un sistema

que internamente est integrado por subsistemas, que como un todo interacta con otros
sistemas dentro de su entorno inmediato, y que dirige sus acciones hacia la construccin de
lo pblico, el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y la generacin de
confianza en todos los pblicos con los que se relaciona.
La gestin tica busca promover en el interior de la entidad pblica un conjunto de

valores y polticas dentro del gran marco de los derechos humanos, para que se constituyan
en carta de navegacin de las acciones cotidianas y de la toma de decisiones que los
funcionarios pblicos deban acometer. Organizacionalmente, postula que toda entidad tiene
una profunda responsabilidad social y tica con las consecuencias que sus actuaciones generan
en todos aquellos sistemas con los que se relaciona, tanto interna como externamente.
Comunicativamente, la gestin tica sostiene que cada miembro del sistema es un actor
e interlocutor legtimo en la configuracin del tipo de relaciones que mantendrn entre s y
con los sistemas circundantes; por tanto se enfoca hacia un estilo dialgico que respeta,
escucha y comprende al otro en su diferencia, pero tambin en la perspectiva de construir
de manera consensuada y colectiva el mundo que conjuntamente quieren vivir.
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La gestin tica supone un fuerte cambio en las costumbres de las entidades del Estado,
y ms en concreto, de los funcionarios pblicos. Si bien el problema de la legitimidad se
resuelve en cierta medida con el incremento de la participacin y control de los ciudadanos,
tambin aparece la exigencia de un compromiso fuerte de quienes desempean funciones
pblicas, dado que trata directamente con la construccin y cuidado del bien de la comunidad.
Este compromiso va desde tener reglas y criterios claros y precisos sobre cmo resolver los
conflictos entre el inters comn y el inters privado, hasta la necesidad de cubrir los cargos
a travs de concursos pblicos y transparentes.
Y es que la gestin tica exige transparencia en el acceso a los cargos, sin la cual se pone
en duda la legitimidad de las acciones de los funcionarios y de la entidad. Esta transparencia
es necesaria dado que los funcionarios pblicos son personas que eligen dedicar su vida a
los asuntos pblicos, que tienen responsabilidad con la sociedad y sobre quienes la sociedad
tiene derecho de ejercer su control.
3. LA GESTIN TICA COMO CAMBIO CULTURAL

CULTURAL
En tanto que conjunto de principios, valores y normas del fuero interno que guan los
fines de las conductas de las personas hacia el vivir bien y el habitar bien, la tica dispone
actitudinalmente a los individuos para actuar de una determinada manera en su relacin
con las dems personas y con el entorno natural.
En este sentido, la incorporacin de prcticas ticas a la gestin de las entidades pblicas

significa trabajar para cambiar actitudes, significados e imaginarios sobre lo pblico y sobre
el ejercicio de la funcin pblica, as como para disponer y motivar al conjunto de la entidad
es decir a todos sus funcionarios pblicos- hacia el mantenimiento de todas las actuaciones
dentro del marco de la ley y de la tica, y para que se deslegitime y rechace cualquier
actuacin por fuera de estos marcos.
Sin embargo, esta tarea no puede reducirse a simples acciones de capacitacin mediante
cursos y conferencias, pues las problemticas tradiciones que el pas porta frente a la
concepcin de lo pblico y de lo que significa la funcin pblica, exige que para la
configuracin de gestiones ticas en las entidades pblicas, se aborden procesos de cambio
de la cultura institucional de las mismas, lo que implica multiplicidad de acciones en varios
frentes organizacionales.
La cultura es el modo de vida de un colectivo
Cultura es uno de los trminos ms polismicos, es decir con mayor nmero de

significados. En general, puede afirmarse que cultura es todo aquello que es producto de la
actividad de los seres humanos. Tambin la cultura es definida como el cultivo del espritu:
alguien tiene cultura cuando ha estudiado, es bien educado y tiene muchos conocimientos
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tericos. Igualmente la cultura puede ser definida como el conjunto de tradiciones,

imaginarios, costumbres, mitos y creencias que son comunes a un grupo social. O puede
ser entendida como las formas de sentir, pensar y actuar propias de un colectivo38.
Retomando los elementos anteriores, asumiremos la cultura como la forma de vivir que
caracteriza a una sociedad o grupo social en un periodo determinado, y que se expresa en
las formas de pensar, sentir y actuar de las personas que pertenecen a esa cultura, a travs
de las tradiciones, costumbres y creencias, los sistemas de valores, las ceremonias y
expresiones artsticas, los artefactos y los sistemas de conocimiento.
En sntesis, la cultura es el modo de vida de un colectivo, la forma como los integrantes

de un grupo se relacionan entre s y con su entorno, lo cual est estrechamente conectado
con los fines y sentido que los miembros del grupo le dan a su actuar cotidiano, con la
manera como se emocionan frente al mundo y frente a sus experiencias. En ltima instancia,
la cultura guarda relacin intrnseca con aquello que las personas consideran que es lo hace
gratificante su existencia, es decir aquello a lo cual dan valor.
Dualidad cultural
Cualquier persona que reflexione acerca de sus deseos, sobre qu la gratifica y qu la

incomoda, encontrar profundas contradicciones. Se dar cuenta de que segn sea el
contexto en que se halle, le satisfar un comportamiento o el contrario. Para su sorpresa
hallar que en nuestro modo de vivir, nos gusta la participacin, pero nos sentimos bien
cuando excluimos; nos gratifica la cooperacin, pero ganar en la competencia nos hace
felices; deseamos un mundo ms equitativo y con menos pobreza, pero organizamos nuestra
vida para apropiar y acumular riqueza; decimos que nos sentimos bien con el pluralismo y
defendemos el derecho de toda persona a su diferencia, pero nos gusta que se impongan
nuestros puntos de vista, luchamos por ejercer la hegemona y rechazamos a muchos porque
son distintos a nosotros; propugnamos por la armona y la igualdad, pero nos fascinan las
jerarquas y el poder; somos tiernos, amorosos y acogedores, pero tambin agresivos y
violentos; y reivindicamos la libertad como el mximo valor, pero en no pocas ocasiones
somos sumisos o sometemos a otros39. Por qu somos as?
38
NANDA, Serena. Antropologa cultural. Mxico: Grupo Cultural Iberoamericano. 1987.
39
PREZ, Teodoro. Hacia una convivencia respetuosa. Nuevos paradigmas para su construccin. Bogot: Javegraf. 2001.
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La humanidad ha vivido su historia en dos grandes sistemas o modos de configuracin de

relaciones entre los individuos y de stos con su entorno: uno centrado en la cooperacin,
la confianza, la aceptacin mutua y el respeto, denominado por algunos autores cultura
solidaria, y otro en el que predominan las relaciones de apropiacin, de competencia, de
control y de sumisin, llamado genricamente cultura patriarcal. Estas dos maneras de vivir
y de conferir sentido gratificante a la existencia son histricas, y prcticamente desde hace
unos diez mil aos la mayora de las sociedades humanas han vivido en el entrelazamiento
de esas dos culturas.40
Los seres humanos no tenemos conductas instintivas mas all de las reacciones automticas
de proteccin, ataque o huida ante peligros graves e inminentes contra nuestra vida. Somos
seres abiertos al aprendizaje41. En nuestra socializacin aprehendemos la cultura solidaria
en la relacin de acogimiento, proteccin y afectividad propias de la relacin materno filial
en el seno de la familia, pero tambin interiorizamos a travs de la escuela, los medios de
comunicacin, los pares y el mundo laboral, el gusto por el control, la competencia, las
jerarquas y la apropiacin que son caractersticas de la cultura patriarcal42. Ello explica por
qu portamos esa dualidad contradictoria que nos sorprende y que nos lleva a actuar en
forma antagnica segn el espacio y el contexto en donde suceda la interaccin.
Todo vivir humano se constituye y se configura en una cultura como un mundo de acciones
posibles, de donde se infiere que la construccin de relaciones sociales signadas por el
respeto, el pluralismo, la equidad y la cooperacin, requiere de un proceso de intervencin
en la cultura que viven las personas.
Niveles de la cultura y cambios culturales
La cultura de cualquier colectivo humano tiene dos dimensiones estrechamente

relacionadas: El nivel implcito y el nivel explcito43:
El nivel explcito
explcito, conformado por las manifestaciones visibles y audibles de la cultura,
y que corresponde a los actos concientes de los miembros del grupo. Comprende los
productos que se expresan en la ciencia, la tecnologa, el arte, las leyes, las normas y
reglamentos, los ritos, los eventos de celebracin colectiva y los comportamientos de las
personas.
40
EISLER, Riane. Op. Cit.
41
ASENSIO, Josep Mara. Biologa y educacin. Barcelona: Ariel. 1997.
42
MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago:
Instituto de terapia cognitiva. 1994.
43
PREZ, Teodoro. Convivencia solidaria y democrtica. Bogot: Ismac. 2001.
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El nivel implcito
implcito, por su parte, es el nivel no conciente. Est conformado por los
paradigmas, las creencias bsicas, los valores, los prejuicios y los mitos que las personas
asumen en forma apriorstica, as como por las dinmicas emocionales propias de la cultura
del grupo concreto. All se ubican las predisposiciones bsicas para pensar, sentir y actuar
en una determinada forma que resulta coherente con esa cultura.
El nivel implcito de la cultura se traduce en una propensin a relacionarse de una cierta

forma consigo mismo y con el entorno social y natural, y en ltima instancia se constituye
en el sentido de la existencia, desde donde se valoran y se significan las vivencias para
clasificarlas como gratificantes o mortificantes, como atractivas o aversivas, es decir, desde
donde se toma posicin ante el mundo personal, social y natural.
Visto lo anterior, se hace evidente que los cambios culturales se pueden dar en el nivel
implcito, en el nivel implcito o en ambos. Cuando el cambio afecta meramente el nivel
explcito de la cultura, se modifican algunas prcticas, se introduce tecnologa y nuevos
discursos, pero el sentido de las acciones sigue siendo el mismo, por cuanto el nivel implcito,
que es el fundamental, no ha sido tocado.
Por ejemplo, en la administracin pblica se han dado grandes modificaciones en los

sistemas de planeacin, de administracin, de contabilidad y de control, en los procesos
internos, etc. pero en muchos casos las prcticas de corrupcin siguen siendo similares a las
que existan hace cincuenta o cien aos, porque los niveles implcitos de la cultura sobre lo
pblico no han cambiado, es decir, se siguen manteniendo imaginarios y creencias de que lo
pblico no es de nadie, y que est bien usufructuarlo para fines personales.
La tica entendida como los valores, principios y normas del fuero interno de la personas,
se sita como un componente del nivel implcito de la cultura. Por ello, la implantacin de
procesos en las entidades pblicas para fortalecer la gestin tica implica abordarla desde la
perspectiva del cambio de la cultura organizacional.
Ello se hace evidente cuando vemos que en la actualidad tiene aceptacin comn la idea
de que las organizaciones en general y las entidades pblicas en particular, deben ser
administradas sobre la base de valores compartidos. Sin embargo, en la mayora de las
entidades en donde se intenta poner en prctica este enfoque administrativo, todo se
queda en el nivel de las intenciones y de algunas acciones poco o nada incidentes, pues en
la prctica diaria se aprecia una dicotoma entre el discurso y la accin, quedando convertidas
en organizaciones hipcritas,44 es decir, en organizaciones que postulan magnficos
enunciados de integridad y transparencia, pero que en su quehacer es comn la corrupcin
y la opacidad en las actuaciones de algunos o muchos de sus integrantes.
44
RONDA, Guillermo. Los Valores compartidos. http//www.gestiopolis.com/canales/gerencial/articulos/16/valcomp.htm
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La gestin tica en las entidades no puede lograrse sino a travs de cambios en la cultura
institucional*, de modo que se llegue a una correspondencia entre las creencias bsicas, las
normas y las actitudes de la mayor parte de los integrantes de la entidad.
En sntesis, la cultura de toda organizacin est alimentada por dos niveles esenciales45:
1) Las manifestaciones explcitas u observables, que se subdividen en:
Lo que la organizacin expresa que es (la misin, la visin, el cdigo de

buen gobierno, el cdigo de tica, las normas, la imagen corporativa); y
Las prcticas organizacionales (procedimientos, conductas, organigramas,

rituales y tecnologas que utiliza la organizacin).
2) Lo que los miembros de la organizacin piensan y sienten -correspondiente al

nivel implcito- constituido por las creencias y valores esenciales de las personas
que integran a la entidad. Estos valores esenciales usualmente son los mismos
valores primarios de la cultura predominante en la que se inscribe la organizacin.
Figura No. 3. Conformacin de la cultura institucional como interseccin de los

componentes formales de la entidad y el modo de ser de los funcionarios pblicos
Aplicada esta taxonoma a la entidad pblica, se encuentra que su cultura institucional se

constituye en la interseccin del nivel explcito correspondiente a la entidad como
organizacin formal- y el nivel implcito que corresponde al modo de ser de las personas
que en calidad de funcionarios pblicos integran a la entidad, tal como se ilustra en la figura
No. 3.
* La expresin cultura institucional tiene en el presente texto idntico significado que la expresin clsica cultura
organizacional.
45
Cfr. SCHEIN, Edgar. Cultura institucional y liderazgo. Barcelona: Plaza y Jans. 1988; y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE LA FUNCIN PBLICA. Cultura institucional. Bogot. 2002.
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El cambio de la cultura institucional para la gestin tica
El cambio de la cultura institucional para la gestin tica tiene algunas connotaciones

particulares con relacin a otros propsitos de cambio cultural que se proponga una
organizacin. En efecto, siendo la cultura altamente conservadora y por lo tanto difcil
implantar cualquier cambio en la cotidianidad ya configurada y consolidada en cualquier
organizacin, el avanzar hacia una cultura de integridad y transparencia en las entidades
pblicas, las cuales se encuentran inmersas en una tradicin que mantiene fuertes atavismos
premodernos, plantea a los agentes promotores del cambio retos y consideraciones
especiales.
En efecto, los cambios organizacionales que buscan generar nuevas actitudes y hbitos
en las formas de realizar el trabajo por ejemplo trabajar en equipo en vez de seguir
hacindolo desde la divisin del trabajo y de las responsabilidades laborales en forma
individual- ya de por s deben salvar fuertes resistencias asentadas en las costumbres de las
prcticas organizacionales que se busca modificar y en el individualismo de cada trabajador,
a pesar de que no se estn intentando afectar las creencias bsicas de los mismos.
Pero la implantacin de la gestin tica trasciende la modificacin de las formas de realizar

el trabajo en la entidad, puesto que se introduce en el rea personal de los fines de la vida,
en los paradigmas sobre el tipo de convivencia social que se quiere tener, y en las normas
de vida personal que porta cada funcionario pblico. Ello es, precisamente, lo que conlleva
desafos adicionales en la realizacin de este propsito.
Y es que como ya se ha insistido, los cambios culturales en general y los cambios en la

disposicin tica en particular son muy complejos y difciles, por cuanto la cultura
predominante tiende a perpetuarse a travs de las interacciones sociales de los colectivos
portadores de dicha cultura, por una parte, y por otra porque las principales creencias y
valores individuales que son generadores de las actitudes individuales en los diversos dominios
de la existencia, se configuran fundamentalmente en la infancia y la adolescencia, a partir
de los modelos sociales de padres, maestros, amigos y medios masivos de comunicacin.
Figura No. 4. Enfoque integral de la intervencin para el cambio

cultural hacia la gestin tica
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Modificar estas creencias, modelos mentales, paradigmas, principios y valores -los cuales
se encuentran fuertemente arraigados en la edad adulta- es una tarea ardua y dispendiosa
que exige un conjunto de estrategias y de acciones concatenadas, de modo que en un
proceso sinrgico puedan ser afectadas. En la figura No. 4 se puede visualizar un esquema
de de este cambio, en donde con claridad se observa que para la implantacin de la gestin
tica es indispensable abordar cambios tanto en el nivel organizativo de la entidad, como en
el plano de los funcionarios pblicos que integran a sta, de modo que cada vez, en mayor
medida, se vaya logrando una ms amplia rea de interseccin entre lo que la organizacin
dice que es, y la manera como sus funcionarios efectivamente se comportan.
Ahora bien, si se parte de la premisa de que toda entidad pblica est esencialmente
conformada por personas y que son stas las que le configuran su estilo de trabajo y su
identidad operativa de acuerdo con el tipo de interacciones que ellas configuran entre s y
con los pblicos o grupos de inters con los que la entidad interacta, entonces se hace
evidente que todas las acciones que se ejecutan dentro de la entidad con el propsito de
lograr unos objetivos determinados como resultado de la gestin, apuntan a canalizar las
prcticas y conductas de los funcionarios pblicos para alinearlas con las finalidades
estratgicas y objetivos buscados.
En este sentido, el esquema de la figura No. 4 se despliega en los planteamientos que

hace la figura No. 5, la cual de manera comprensiva y sistmica ilustra cules son los campos
comportamentales, actitudinales y de la idiosincrasia que las diversas estrategias del modelo
de gestin tica intentan afectar para avanzar hacia el cambio cultural que el modelo
pretende.
Como puede observarse en la referida figura No. 5, para construir una gestin ntegra,
transparente y eficiente en la entidad pblica, es necesario transitar desde las creencias
hasta las conductas, pasando por los valores, las normas y las actitudes de los miembros de
la organizacin.
Las creencias, modelos mentales o paradigmas y principios, son estructuras de

pensamiento elaboradas y arraigadas a lo largo del aprendizaje de cada individuo, que operan
en forma de filtros para interpretar, otorgar significado y explicar sus observaciones y
vivencias. Las creencias, modelos mentales o paradigmas y principios, preceden a la
configuracin de los valores, que son criterios -muchas veces inconscientes- que la persona
utiliza para evaluar como beneficiosos o inconvenientes los discursos y postulados que
escucha, as como las acciones que ella misma u otras personas realizan.
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Figura No. 5. Proceso de cambio en la cultura institucional 4 6
Las normas personales son reglas de conducta adoptadas desde el fuero ntimo acerca
de cmo comportarse en las interacciones consigo mismo y con el entorno, que disponen a
las personas a mantener una u otra actitud ante las diversas situaciones que en el transcurrir
de su vida deba enfrentar.
Las actitudes son disposiciones para la accin, que dependen de cmo nos sentimos con
respecto a algo o alguien, y predicen nuestra tendencia a actuar de una determinada manera,
lo que se traduce en conductas concretas, que dependiendo de cules sean, generan un
cierto tipo de gestin y unos determinados resultados.
Esta secuencia nos indica que para modificar conductas y lograr una gestin tica, es
necesario desarrollar acciones en el campo organizacional para afectar directamente los
comportamientos y actitudes de los funcionarios pblicos. Expedir leyes y normas, definir
procesos organizacionales, establecer sistemas de control y mecanismos punitivos y de
reconocimiento es muy importante dentro de las estrategias del proceso de implantacin
de la gestin tica, pero que aunque ello es condicin necesaria, no es suficiente.
46
Elaborado a partir de la propuesta de RONDA, Guillermo. Op. Cit.
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En efecto, las normas, leyes y procesos organizacionales estatuidos, van dirigidos a la

reglamentacin de las actuaciones de los sujetos, pero cmo cumplan la ley o adelanten los
procesos, depende sustancialmente del sentido, valores y principios de los ejecutores. A su
vez, el establecimiento de premios y sanciones, as como de un sistema de control, puede
generar las disposiciones conductuales buscadas, pero ellas desaparecern tan pronto se
extingan estos acicates.
Por ello, para el logro del cambio cultural es fundamental es afectar el sistema de creencias
y valores de los funcionarios pblicos que hacen parte de la entidad. Las estrategias
pedaggica y comunicativa para la gestin tica apuntan precisamente hacia la modificacin
de valores y creencias de los funcionarios pblicos, con lo cual se garantiza la sostenibilidad
y perdurabilidad de los cambios conductuales logrados.
Por otra parte, el proceso de implantacin de la gestin tica en las entidades debe
tener en cuenta que si las creencias bsicas y las actitudes de los dirigentes de la organizacin
no son compatibles con la necesidad y sentido del cambio, por muy bien formulado que
est el proceso de implantacin, ste no funcionar, ya que los directivos seguirn dirigiendo
con las concepciones y patrones acumulados a lo largo de su experiencia. Quiz se logre
que la entidad haga resonantes declaraciones ticas y que adopte un cdigo tico, pero en
la prctica se ver que aunque ahora se tengan nuevos discursos, en contradiccin con
ellos la cotidianidad contina por los mismos rumbos.
Condiciones del cambio cultural para la gestin tica
La cultura institucional de cualquier entidad se conforma y transforma mediante procesos

histricos -es decir en el tiempo- principalmente a travs de los siguientes mecanismos47:
Los procesos y estilos de comunicacin que se dan dentro y entre los diferentes
niveles jerrquicos.
La manera como se realiza la incorporacin de sus miembros.
El estilo como se administra la autoridad, el poder y el status.
La forma como se organiza y ejecuta el trabajo.
El modo de llevar a cabo acuerdos y compromisos colectivos, y la manera de

cumplirlos.
47
Cfr. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Op. Cit. y RONDA, Guillermo. Op. Cit.
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Los sistemas de estmulos, de recompensas y de sanciones que se aplican para

el reconocimiento o reprobacin de actuaciones y resultados.
La dinmica y normas de las relaciones interpersonales, que determinan el clima

laboral dentro del mismo grupo.
Las formas de actuacin frente a lo imprevisible.
Los eventos, ceremonias y protocolos sistemticos que convocan a todos o

parte de los miembros de la entidad.
Las actuaciones particulares que los miembros realizan a partir de su ideologa,

religin y creencias.
Los valores sociales del momento histrico. Los valores actuales no son los
mismos que a principio de siglo XX, y no sern los mismos que los del siglo XXI.
La tradicin cultural de la sociedad. Existe una influencia mutua entre los valores
sociales y los organizacionales.
Las ideas y principios que le dieron origen como organizacin, que para el caso
de las entidades pblicas son el acto legislativo fundante, los mandatos
constitucionales y los actos administrativos para definir estructura y funciones.
Los resultados sociales de la entidad, los cuales, dependiendo de si son buenos

o malos, tienden a reforzar o a modificar las prcticas organizacionales.
Los cambios en la cultura institucional pueden ser planeados -que es la modalidad que
se propone con la implantacin del modelo de gestin tica- o espontneos, cuando las
transformaciones se van dando por la dinmica natural y no intencionada de la entidad. Y
para que un cambio planeado tenga xito, se deben dar dos condiciones: que el proceso de
cambio tenga una alta calidad tcnica y operativa, y que sea aceptado por los miembros del
sistema48.
48
RONCO, Emilio y LLAD, Eduard. Aprender a gestionar el cambio. Barcelona: Paids. 2000.
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Para garantizar el cumplimiento de estas condiciones, se hace indispensable que la

estrategia de cambio considere las siguientes reas de accin:
Voluntad poltica de la mxima autoridad y su equipo directivodirectivo. Por su

capacidad de liderazgo y por el poder que ostenta, es indispensable la decidida
voluntad y genuino compromiso de la alta direccin de la entidad con el proceso
de gestin tica. No basta para ello el simple pronunciamiento ocasional del
gobernante o directivo avalando el proceso. Se requiere de su acompaamiento
e involucramiento en algunas de las actividades claves del proceso, y de que
con su presencia legitime las propuestas y acciones que se diseen.
Adicionalmente, es imprescindible que la alta direccin mantenga coherencia
en sus actos con los postulados ticos que la entidad se haya planteado. En
caso contrario, la desconfianza y el escepticismo cundirn entre el conjunto de
funcionarios pblicos de la entidad, destruyendo las posibilidades de xito del
proceso de gestin tica.
Normatividad
Normatividad. Las actuaciones de los funcionarios pblicos deben estar
circunscritas a lo prescrito por la Constitucin, las leyes y la normatividad emanada
por autoridad competente. Eso significa que el desarrollo del proceso de gestin
tica requerir la adopcin de algunas normas en la respectiva entidad, que
complementen el marco legal y legitimen las actuaciones del equipo gestor.
Dentro de esta normatividad pueden estar incluidos los compromisos ticos de
la entidad los valores y las polticas ticas- as como el cdigo de buen gobierno
corporativo.
Organizacin interna
interna. Todo cambio organizacional requiere de agentes de
cambio dentro de la entidad que impulsen, dinamicen y consoliden el proceso.
Por ello ser indispensable que se tomen algunas decisiones formales de orden
administrativo para conformar y darle operatividad a un equipo promotor de la
gestin tica en todas las reas y dependencias de la organizacin, con capacidad
para disear e Implantar acciones, y hacer seguimiento, evaluar y proponer
ajustes al proceso para mantener la direccionalidad.
Participacin. Todo proceso de cambio de la cultura institucional necesita

involucrar al conjunto de miembros de la entidad en todos los momentos o
fases del proceso, con el fin de implicarlos y lograr su afectacin. Y de manera
especial, cuando estamos frente a un proceso de Implantacin de la gestin
tica, se requiere que la convocatoria sea lo ms amplia posible y que las acciones
formativas, reflexivas y comunicacionales lleguen a todos los mbitos de la
entidad. Recurdese que la tica se inscribe en el fuero ntimo de cada individuo,
en el ncleo de su subjetividad, lo que conlleva la necesidad de acceder al
conjunto en general y a cada funcionario pblico en particular.
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Formacin integral
integral. Debe aplicarse una estrategia formativa integral, es decir,
que comprenda acciones de orden cognitivo y de orden emocional, que
efectivamente generen cambios actitudinales y conductuales tanto individual
como colectivamente en el ejercicio de la funcin pblica. Para ello se requiere
no solamente la realizacin de actividades que suministren informacin, sino
tambin que induzcan a la sensibilizacin y a la reflexin, y que logren una
afectacin emocional, especialmente sobre las implicaciones que los
comportamientos ticos y no ticos de los funcionarios pblicos tienen sobre el
bienestar, la salud y la vida de la poblacin.
Comunicacin pblica. En las entidades pblicas son muy comunes el

represamiento y lentitud en la circulacin de la informacin, un estilo de
comunicacin interna jerrquico e instructivo, y una deficiente comunicacin
externa con la ciudadana y otros grupos de inters, que obstaculizan la
transparencia de la gestin. El cambio cultural hacia la gestin tica debe abordar
soluciones a estas problemticas, mediante la inclusin de estrategias de
comunicacin pblica que logren la circulacin fluida de la informacin, la
configuracin de relaciones comunicativas internas caracterizadas por el dilogo,
la concertacin y el trabajo colaborativo, y la efectiva interlocucin con los
pblicos externos y la rendicin de cuentas sistemticas a la ciudadana.
Focalizarse hacia la cotidianidad institucional

institucional. Un cambio en la cultura
institucional se logra cuando se han producido variaciones sustanciales en las
prcticas consuetudinarias de la entidad, y estas transformaciones se mantienen
en el tiempo como la forma natural y espontnea de su operacin. En otras
palabras, los cambios culturales se dan en la forma como las personas y los
colectivos viven su cotidianidad, su diario transcurrir. Queda claro, entonces,
que el cambio trasciende a los nuevos enunciados, prescripciones normativas y
estructuras organizacionales, para introducirse en los hbitos, costumbres y
prcticas de la entidad, esto es, a su modo de ser.
Control social
social. Es connatural a la gestin tica de las entidades pblicas la
transparencia en todas las actuaciones de los funcionarios pblicos y la rendicin
de cuentas peridica y sistemtica a la ciudadana, que es, en ltima instancia,
quien ha encargado a cada uno de ellos la administracin de los bienes pblicos.
Por ello, el cambio organizacional para la gestin tica debe producir una
generalizacin del desempeo de la funcin pblica dentro del concepto de
servicio a la ciudadana, y una apertura de las entidades y de los funcionarios
pblicos para hacer bienvenido, a travs de mecanismos pertinentes, el control
social de la ciudadana sobre sus ejecutorias, tanto en lo referente al uso de los
recursos pblicos como a los resultados obtenidos.
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El proceso de cambio cultural en la entidad
Cualquier proceso de cambio pasa por tres momentos -descongelar, cambiar y volver a
congelar49- durante los cuales los agentes de cambio deben gestionar permanentemente
los diversos factores de resistencia al cambio que como reaccin natural se suceden dentro
de la organizacin. De acuerdo con ello, y partiendo de lo que se muestra en la figura No.
5 sobre la relacin entre los aspectos internos y conductuales en la operacin de los individuos
y de las colectividades, se propone que el proceso de cambio para la gestin tica se
estructure en los siguientes trminos:
1 ) Cuestionamiento de las creencias y valores que predominan

actualmente en la entidad, desde el punto de vista de la tica tica.
Ningn cambio es posible si la gente se siente a gusto y satisfecha con la
situacin que vive. Por lo tanto es indispensable cuestionar el estado actual
de cosas, lo cual comprende: a) Diagnosticar el estado de las actitudes y
prcticas ticas que se dan dentro de la entidad. b) Identificar las principales
creencias y valores que guan actualmente las actuaciones de los funcionarios
pblicos de la entidad, y c) Cuestionarse o interrogarse sobre la congruencia
entre tales valores y creencias con los fines y deberes constitucionales y
legales de la administracin pblica.
2 ) Visualizacin colectiva, en trminos ticos, de la entidad deseada

en el futuro mediato. Se trata de precisar cules seran las caractersticas,
desde el punto de vista de nuevas creencias y valores, que debera tener la
entidad en su conjunto para que sus actuaciones estn alineadas con los
fines sociales del Estado y con la defensa de lo pblico.
3 ) Diseo participativo y aplicacin de una estrategia para la

implantacin del proceso de gestin tica. Es la elaboracin de un plan
de accin para la gestin tica que viabilice la entidad deseada, y su
correspondiente ejecucin. Aqu se hace indispensable la existencia de un
liderazgo transformador que desde las primeras acciones legitime y d
credibilidad al proceso de cambio, con el fin de neutralizar y/o debilitar los
factores de resistencia.
49
RONCO, Emilio y LLAD, Eduard. Op. Cit.
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4 ) Ajuste y estabilizacin de logros

logros. El proceso debe ser permanentemente
monitoreado y evaluado, con el fin de: a) Retroalimentarlo mediante la
aplicacin de los ajustes y correctivos que sean necesarios para garantizar su
direccionalidad; b) Consolidar los logros y avances que se vayan obteniendo
a travs de acciones de refuerzo; y c) Aprender del mismo proceso para
fortalecer las experticias y habilidades operativas que potencian la
transformacin, y sistematizar los aprendizajes para convertirlos en
informacin que pueda ser utilizada como conocimiento social por otros
miembros de la entidad, o por otras entidades.
4. LA TICA APLICADA A LA GESTIN EN LAS ENTIDADES PBLICAS
Tal como lo muestra la figura No. 6, existen cuatro grandes tradiciones ticas que
configuran el contexto tico de una entidad u organizacin: las ticas que promueven
principios universales, las que prescriben parmetros de actuacin para un determinado
colectivo, las ticas que se preocupan por las consecuencias de las acciones, y las ticas
que promueven una relacin de cultivo de la vida.
F igura No. 6. Tradiciones ticas aportantes a la g estin tica

Tradiciones
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Aporte de la tica de los derechos
La tica en las entidades pblicas puede ser entendida como el arte de elegir lo que
conviene para la vida digna de todos, lo que en el marco de principios ticos universales
equivale a hacer posibles en la cotidianidad de la existencia de las personas los derechos
humanos integrales, que comprende los derechos polticos, sociales, econmicos, culturales
y ambientales, incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz. Los derechos humanos
constituyen el reconocimiento de que todas las personas tienen una misma dignidad y unos
mismos derechos, independientemente de cualquier caracterstica racial, cultural, poltica,
religiosa, de gnero, social u otra. Al aceptar los derechos humanos como el gran marco
tico para las actuaciones humanas, se instituye el reconocimiento de los otros seres humanos
en el espacio de convivencia, de modo que las acciones para realizar los intereses de unos
no pueden ejecutarse en detrimento o en negacin de la dignidad de los otros, tanto en el
presente como en el futuro.
El horizonte de los derechos humanos integrales como los ms altos principios ticos
que deben guiar las actuaciones de las entidades del Estado, ha sido definido por la
Constitucin poltica del Paraguay, que en sus primeros 97 artculos es abundante en la
fijacin de fines y responsabilidades del Estado, as como de garantas para los ciudadanos,
en el respeto y cumplimiento de los derechos humanos.
De acuerdo con el mandato constitucional, el fin de la actividad estatal debe inscribirse

dentro del contexto de los derechos humanos, pues se entiende que las diversas
concepciones de las personas sobre los fines ltimos, no pueden ser arbitrarias o excluyentes,
sino que deben articularse dentro de unos marcos mnimos comunes, que son precisamente
los derechos humanos. Unos fines institucionales que se siten por fuera de este marco
son ilegtimos.
Las entidades pblicas tienen una responsabilidad de primer orden en la construccin de

una convivencia justa y pacfica en nuestro pas. Un orden justo y la resolucin pacfica de
los conflictos es un inters bsico para la supervivencia a largo plazo de nuestras entidades.
Sin embargo, asumir y promover acuerdos sobre la justicia entendida como equidad e
imparcialidad, y para garantizar que el gobierno efectivamente construya el bien comn,
implica cambios fundamentales en la vida misma de las entidades pblicas, y supone lderes
responsables que acten con convicciones ticas. Para ello deben guiarse por el criterio de
universalidad: es correcto lo que es conveniente para todos, porque promueve el respeto
a la dignidad de todas las personas y fomenta la convivencia pacfica.
Aporte de la tica de los deberes
La tica de los deberes se asienta en la deontologa, que es el tratado de los deberes, y

que usualmente se aplica a campos especficos de actividad profesional. En el presente
texto, se trata de los deberes de los funcionarios pblicos, vistos desde una perspectiva
tica. Tenemos entonces que toda entidad pblica est constituida por valores, significados
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y prcticas comunes, y en este sentido conforma una comunidad moral. El fin ltimo de la
institucin, junto con su misin, orienta la discusin sobre los medios ms adecuados para
lograr tal fin, y en consecuencia, sobre los deberes y valores que orientan las acciones de la
entidad y de las personas que la conforman. Los valores, que en la prctica se traducen en
deberes comunes de la administracin pblica reconocidos al nivel internacional, son:50
Inters pblico
pblico: Los que ocupan cargos pblicos deberan tomar decisiones
slo con arreglo al inters pblico, entendido como aquello que le conviene a
todos de la misma manera de acuerdo con la dignidad humana.
Integridad
Integridad: Los que ocupan cargos pblicos no deberan colocarse bajo ninguna
obligacin financiera u otra con terceros u organizaciones que puedan influir
en la toma de decisiones y el desempeo de sus respectivas obligaciones.
Objetividad
Objetividad: Al llevar a cabo asuntos pblicos, incluidos los nombramientos, la
contratacin, o la recomendacin de individuos para recompensas o beneficios,
los que ocupan cargos pblicos tomar sus decisiones basados en hechos y
argumentos verificables y controvertibles.
Responsabilidad
esponsabilidad: Los que ocupan cargos pblicos son responsables de sus
decisiones y acciones ante el pblico y deben someterse al escrutinio que sea
apropiado para su cargo.
Transparencia
ransparencia: Los que ocupan cargos pblicos deben obrar de la forma ms
abierta posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que
realizan. Deben justificar sus decisiones y limitar la informacin slo en el caso
de que esto sea lo ms adecuado para proteger el inters pblico.
Honestidad
Honestidad: Los que ocupan cargos pblicos tienen la obligacin de declarar
todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades pblicas y
de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja, de tal forma
que protejan el inters pblico.
Liderazgo
Liderazgo: Los que ocupan cargos pblicos deberan fomentar y apoyar estos
principios con liderazgo y ejemplo.
50
CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. tica pblica y sociedad. Taurus: Madrid. 1998.
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Se ha promovido un consenso bsico entre diversos gobiernos e entidades pblicas de

diversos pases, sobre los valores mnimos que aseguren la convivencia. Este acuerdo bsico
sobre la tica fue aprobado en Vancouver el 22 de mayo de 1996, y est consignado en el
informe In Search of Global Ethical Standars, del Inter Action Council de jefes de Estado y
primeros ministros. Con respecto a la tica, este informe sostiene: La actitud tica debe
primar sobre la poltica y la ley, pues la actuacin poltica tiene que contar con valores y
opciones.51 A partir de este consenso bsico, el Inter Action Council establece cuatro
compromisos de accin para la administracin pblica:
Compromiso con una cultura de la no violencia y del respeto a la vida.
Compromiso por una cultura de la solidaridad y con un orden econmico justo.
Compromiso con una cultura de la tolerancia y una vida vivida en la veracidad.
Compromiso por una cultura de la equidad de gnero.
Aportes de la tica de la responsabilidad
Haciendo una simplificacin con el fin de facilitar el entendimiento del tema, es posible
afirmar que las personas y las organizaciones pueden establecer las relaciones con su entorno
social y natural bajo dos tipos de enfoque, sustentado cada uno en una perspectiva tica
muy diferente.
En el primero, que se deriva de una mirada eminentemente utilitarista, las dems personas
y la naturaleza solo importan cuando son asumidas como una oportunidad de negocio que
si es bien manejada, puede dejar algn provecho personal de orden econmico, poltico o
de otro tipo. Si se considera que de una eventual relacin con ellas no se puede obtener
provecho alguno, entonces resultan indiferentes y no se les plantea trato.
En esta perspectiva, el mundo es un agregado de elementos que no estn implicados

mutuamente, quedando la tica reducida a la nocin de vivir una buena vida individual, sin
que emerja el concepto complementario del habitar bien, es decir sin que asumamos ninguna
corresponsabilidad por nuestras acciones en la configuracin del mundo. Aqu los otros y lo
otro simplemente no aparecen, quedan invisivilizados y sin ningn tipo de conexin vital
conmigo, ms all de la ganancia material que pueda extraer de mi relacin con ellos. Cada
quien debe velar por s mismo, y su vida y sus problemas le ataen solo a l. Yo cuido de m
mismo con mis recursos, y los dems deben hacer lo propio.
51
INTER ACTION COUNCIL. In Search of Global Ethical Standards. Vancouver. 1996. No. 9-10.
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El segundo enfoque, que se ubica desde una perspectiva sistmica, el entorno social y el
mundo natural son vistos como formando parte de un todo en donde cada parte o elemento
implica a los otros componentes, y por tanto existe interconexin e interdependencia entre
unos y otros. En esta medida, la tica se constituye en la preocupacin por las consecuencias
que tienen sobre los otros nuestras propias acciones, y adquiere su forma cuando aceptamos
la legitimidad del otro como un ser con el cual configuramos un mundo social52.
En este sentido y en cuanto preocupacin e inters por el bienestar del otro, en cuanto
compasin solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegra gratificante por el logro
del bien comn, la tica emerge no desde argumentos racionales, sino como algo que
simplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia, desde nuestra afectividad
y nuestra naturaleza altruista y social.
La tica de la responsabilidad nos conduce a deliberar considerando y haciendo previsin

del destino de los posibles cursos de accin, evaluando sus consecuencias y hacindose
cargo de ellas, ya sea para prevenirlas, para mitigarlas o para resarcir los daos que
eventualmente podamos ocasionar.
En lo atinente a las entidades pblicas, cada organizacin tiene una responsabilidad social,
entendida como la respuesta que ofrece frente a los efectos e implicaciones de sus acciones,
que usualmente son complejos y mltiples. La nocin de responsabilidad invita a considerar
y evaluar los efectos de las acciones de las entidades como actores que han incidido en la
actual configuracin de la sociedad paraguaya.
En este sentido, un proceso de responsabilidad social de cualquier entidad pblica se

encuadra en un proyecto de discusin y promocin de alternativas de largo plazo para la
construccin de pas.
En sntesis, la responsabilidad social de las entidades pblicas debe encuadrarse en la

configuracin de una ciudadana activa, comprometida con los valores y principios de una
constitucin democrtica, a travs de una participacin efectiva y decisiva, dentro de un
proyecto que d prioridad a la vida de las personas sobre las entidades.
52
MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997.
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Aportes de la tica del cuidado
En un mundo cuyas prcticas productivas estn destruyendo la capacidad regenerativa

de los recursos naturales renovables, y en donde la riqueza que se genera no beneficia a
inmensas masas de poblacin sino que se concentra en pocos propietarios53, se hace
indispensable trascender la tica de la responsabilidad -que se ocupa de las consecuencias
de las acciones pero no se interesa por las consecuencias de la no accin, ni plantea la
accin proactiva solidaria con los otros- para pasar a una tica del cuidado.
Cuidar significa entretejer una relacin amorosa con la realidad y con cada ser de la
naturaleza. Es entender que los seres vivos y el entorno natural tienen un valor intrnseco
que va ms all de la utilidad que podamos encontrarle para nuestro bienestar, y que deben
ser respetados y protegidos. Cuidar significa implicarse con las personas y los seres de la
naturaleza, brindarles atencin y preocuparnos por su presente y su futuro.
La tica del cuidado se asienta en la naturaleza humana, por cuanto los seres humanos
somos amorosos por naturaleza: es imposible que un beb pueda desarrollarse y alcanzar
una sana madurez si no es acogido, protegido y tratado con ternura por sus padres o por
quienes hagan sus veces. Como especie eminentemente social, los humanos nos
preocupamos por los dems, realizamos acciones de solidaridad, y en situaciones de alta
peligrosidad para la existencia de nuestro grupo, somos capaces de dar la vida para
salvaguardarlos. A esta naturaleza altruista precisamente es a la que apelan los gobiernos
cuando hacen llamados a la poblacin en defensa de la patria54.
A los humanos tambin nos gusta cuidar a los animales, a las plantas y en general al
entorno, ms all de la utilidad prctica que nos puedan brindar. Por eso tenemos mascotas
domsticas con las que somos cariosos y a las que acariciamos, y a las plantas ornamentales
las regamos y abonamos con esmero, adems de que buscamos que el espacio que nos
rodea muestre vitalidad y energa.
Sin cuidado la vida se marchita, el entorno social y natural se desgasta y triunfa la entropa
con el paso del tiempo. La tica del cuidado funda, as la primera actitud tica fundamental:
la salvaguarda del planeta y de la vida, la garanta de los derechos humanos y la convivencia
solidaria.
53
Segn datos de la Contralora General de la Repblica, actualmente en Paraguay el 66% de la poblacin vive bajo el nivel
de pobreza, es decir con menos de dos dlares diarios por persona, que es considerado el mnimo vital para atender las
necesidades bsicas.
54
MONTAGU Ashley. La naturaleza de la agresividad humana. Madrid: Alianza Editorial. 1978.
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La tica del cuidado ha sido compendiada en los 16 principios de la Carta de la Tierra,

que es una iniciativa que emiti en 1987 la Comisin Mundial para el Ambiente y Desarrollo
de las Naciones Unidas, y que fue lanzada como documento de referencia para establecer
una base tica slida para la sociedad global emergente y ayudar a crear un mundo sostenible,
basado en el respecto a la naturaleza, los derechos humanos universales, la justicia econmica
y una cultura de paz. Los principios son55:
1) Respetar la Tierra y la vida en toda su diversidad.
Reconocer que todos los seres son interdependientes y que toda forma
de vida independientemente de su utilidad, tiene valor para los seres
humanos.
Afirmar la fe en la dignidad inherente a todos los seres humanos y en el

potencial intelectual, artstico, tico y espiritual de la humanidad.
2) Cuidar la comunidad de la vida con entendimiento, compasin y amor.
Aceptar que el derecho a poseer, administrar y utilizar los recursos

naturales conduce hacia el deber de prevenir daos ambientales y proteger
los derechos de las personas.
Afirmar que a mayor libertad, conocimiento y poder, se presenta una

correspondiente responsabilidad por promover el bien comn.
3) Construir sociedades democrticas que sean justas, participativas, sostenibles

y pacficas.
Asegurar que las comunidades, a todo nivel, garanticen los derechos

humanos y las libertades fundamentales y brinden a todos la posibilidad
de desarrollar su pleno potencial.
Promover la justicia social y econmica, posibilitando que todos alcancen

un modo de vida seguro y digno, pero ecolgicamente responsable.
4) Asegurar que los frutos y la belleza de la Tierra se preserven para las

generaciones presentes y futuras.
Reconocer que la libertad de accin de cada generacin se encuentra

condicionada por las necesidades de las generaciones futuras.
55
Cfr. BOFF, Leonardo. Op.Cit. y http://www.cartadelatierra.org/innerpg.cfm?id_menu=46.
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Transmitir a las futuras generaciones valores, tradiciones e instituciones,

que apoyen la prosperidad a largo plazo, de las comunidades humanas y
ecolgicas de la Tierra.
5) Proteger y restaurar la integridad de los sistemas ecolgicos de la Tierra, con

especial preocupacin por la diversidad biolgica y los procesos naturales
que sustentan la vida.
Adoptar, a todo nivel, planes de desarrollo sostenible y regulaciones que

permitan incluir la conservacin y la rehabilitacin ambientales, como parte
integral de todas las iniciativas de desarrollo.
Establecer y salvaguardar reservas viables para la naturaleza y la biosfera,

incluyendo tierras silvestres y reas marinas, de modo que tiendan a
proteger los sistemas de soporte a la vida de la Tierra, para mantener la
biodiversidad y preservar nuestra herencia natural.
Promover la recuperacin de especies y ecosistemas en peligro.
Controlar y erradicar los organismos exgenos o genticamente

modificados, que sean dainos para las especies autctonas y el medio
ambiente; y adems, prevenir la introduccin de tales organismos dainos.
Manejar el uso de recursos renovables como el agua, la tierra, los

productos forestales y la vida marina, de manera que no se excedan las
posibilidades de regeneracin y se proteja la salud de los ecosistemas.
Manejar la extraccin y el uso de los recursos no renovables, tales como

minerales y combustibles fsiles, de forma que se minimice su agotamiento
y no se causen serios daos ambientales.
6) Evitar daar, como el mejor mtodo de proteccin ambiental, y cuando el

conocimiento sea limitado, proceder con precaucin.
Tomar medidas para evitar la posibilidad de daos ambientales graves o

irreversibles, aun cuando el conocimiento cientfico sea incompleto o
inconcluso.
Imponer las pruebas respectivas y hacer que las partes responsables

asuman las consecuencias de reparar el dao ambiental, principalmente
para quienes argumenten que una actividad propuesta no causar ningn
dao significativo.
Asegurar que la toma de decisiones contemple las consecuencias

acumulativas, a largo trmino, indirectas, de larga distancia y globales de
las actividades humanas.
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Prevenir la contaminacin de cualquier parte del medio ambiente y no

permitir la acumulacin de sustancias radioactivas, txicas u otras sustancias
peligrosas.
Evitar actividades militares que daen el medio ambiente.
7) Adoptar patrones de produccin, consumo y reproduccin que salvaguarden

las capacidades regenerativas de la Tierra, los derechos humanos y el bienestar
comunitario.
Reducir, reutilizar y reciclar los materiales usados en los sistemas de

produccin y consumo y asegurar que los desechos residuales puedan
ser asimilados por los sistemas ecolgicos.
Actuar con moderacin y eficiencia al utilizar energa y tratar de depender

cada vez ms de los recursos de energa renovables, tales como la solar y
elica.
Promover el desarrollo, la adopcin y la transferencia equitativa de

tecnologas ambientalmente sanas.
Internalizar los costos ambientales y sociales totales de bienes y servicios

en su precio de venta y posibilitar que los consumidores puedan identificar
productos que cumplan con las ms altas normas sociales y ambientales.
Asegurar el acceso universal al cuidado de la salud que fomente la salud

reproductiva y la reproduccin responsable.
Adoptar formas de vida que pongan nfasis en la calidad de vida y en la

suficiencia material en un mundo finito.
8) Impulsar el estudio de la sostenibilidad ecolgica y promover el intercambio

abierto y la extensa aplicacin del conocimiento adquirido.
Apoyar la cooperacin internacional cientfica y tcnica sobre

sostenibilidad, con especial atencin a las necesidades de las naciones en
desarrollo.
Reconocer y preservar el conocimiento tradicional y la sabidura espiritual

en todas las culturas que contribuyen a la proteccin ambiental y al
bienestar humano.
Asegurar que la informacin de vital importancia para la salud humana y

la proteccin ambiental, incluyendo la informacin gentica, est disponible
en el dominio pblico.
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9) Erradicar la pobreza como un imperativo tico, social y ambiental.
Garantizar el derecho al agua potable, al aire limpio, a la seguridad

alimenticia, a la tierra no contaminada, a una vivienda y a un saneamiento
seguro, asignando los recursos nacionales e internacionales requeridos.
Habilitar a todos los seres humanos con la educacin y con los recursos
requeridos para que alcancen un modo de vida sostenible y proveer la
seguridad social y las redes de apoyo requeridos para quienes no puedan
mantenerse por s mismos.
Reconocer a los ignorados, proteger a los vulnerables, servir a aquellos

que sufren y posibilitar el desarrollo de sus capacidades y perseguir sus
aspiraciones.
10) Asegurar que las actividades e instituciones econmicas, a todo nivel,

promuevan el desarrollo humano de forma equitativa y sostenible.
Promover la distribucin equitativa de la riqueza dentro de las naciones y

entre ellas.
Intensificar los recursos intelectuales, financieros, tcnicos y sociales de

las naciones en desarrollo y liberarlas de onerosas deudas internacionales.
Asegurar que todo comercio apoye el uso sostenible de los recursos, la

proteccin ambiental y las normas laborales progresivas.
Involucrar e informar a las corporaciones multinacionales y a los organismos

financieros internacionales para que acten transparentemente por el
bien pblico y exigirles responsabilidad por las consecuencias de sus
actividades.
11) Afirmar la igualdad y equidad de gnero como prerrequisito para el desarrollo

sostenible y asegurar el acceso universal a la educacin, el cuidado de la
salud y la oportunidad econmica.
Asegurar los derechos humanos de las mujeres y las nias y terminar con
toda la violencia contra ellas.
Promover la participacin activa de las mujeres en todos los aspectos de

la vida econmica, poltica, cvica, social y cultural, como socias plenas e
iguales en la toma de decisiones, como lderes y como beneficiarias.
Fortalecer las familias y garantizar la seguridad y la crianza amorosa de

todos sus miembros.
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12) Defender el derecho de todos, sin discriminacin, a un entorno natural y

social que apoye la dignidad humana, la salud fsica y el bienestar espiritual,
con especial atencin a los derechos de los pueblos indgenas y las minoras.
Eliminar la discriminacin en todas sus formas, tales como aquellas basadas

en la raza, el color, el gnero, la orientacin sexual, la religin, el idioma y
el origen nacional, tnico o social.
Afirmar el derecho de los pueblos indgenas a su espiritualidad,

conocimientos, tierras y recursos y a sus prcticas vinculadas a un modo
de vida sostenible.
Honrar y apoyar a los jvenes de nuestras comunidades, habilitndolos

para que ejerzan su papel esencial en la creacin de sociedades
sostenibles.
Proteger y restaurar lugares de importancia que tengan un significado

cultural y espiritual.
13) Fortalecer las instituciones democrticas en todos los niveles y brindar

transparencia y rendimiento de cuentas en la gobernabilidad, participacin
inclusiva en la toma de decisiones y acceso a la justicia.
Sostener el derecho de todos a recibir informacin clara y oportuna sobre

asuntos ambientales, al igual que sobre todos los planes y actividades de
desarrollo que los pueda afectar o en los que tengan inters.
Apoyar la sociedad civil local, regional y global y promover la participacin

significativa de todos los individuos y organizaciones interesados en la
toma de decisiones.
Proteger los derechos a la libertad de opinin, expresin, reunin pacfica,

asociacin y disensin.
Instituir el acceso efectivo y eficiente de procedimientos administrativos

y judiciales independientes, incluyendo las soluciones y compensaciones
por daos ambientales y por la amenaza de tales daos.
Eliminar la corrupcin en todas las instituciones pblicas y privadas.
Fortalecer las comunidades locales, habilitndolas para que puedan cuidar

sus propios ambientes y asignar la responsabilidad ambiental en aquellos
niveles de gobierno en donde puedan llevarse a cabo de manera ms
efectiva.
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14) Integrar en la educacin formal y en el aprendizaje a lo largo de la vida, las

habilidades, el conocimiento y los valores necesarios para un modo de vida
sostenible.
Brindar a todos, especialmente a los nios y los jvenes, oportunidades

educativas que les capaciten para contribuir activamente al desarrollo
sostenible.
Promover la contribucin de las artes y de las humanidades, al igual que

de las ciencias, para la educacin sobre la sostenibilidad.
Intensificar el papel de los medios masivos de comunicacin en la toma

de conciencia sobre los retos ecolgicos y sociales.
Reconocer la importancia de la educacin moral y espiritual para una vida

sostenible.
15) Tratar a todos los seres vivientes con respeto y consideracin.
Prevenir la crueldad contra los animales que se mantengan en las

sociedades humanas y protegerlos del sufrimiento.
Proteger a los animales salvajes de mtodos de caza, trampa y pesca, que

les causen un sufrimiento extremo, prolongado o evitable.
Evitar o eliminar, hasta donde sea posible, la toma o destruccin de especies

por simple diversin, negligencia o desconocimiento.
16) Promover una cultura de tolerancia, no violencia y paz.
Alentar y apoyar la comprensin mutua, la solidaridad y la cooperacin

entre todos los pueblos tanto dentro como entre las naciones.
Implementar estrategias amplias y comprensivas para prevenir los conflictos

violentos y utilizar la colaboracin en la resolucin de problemas para
gestionar y resolver conflictos ambientales y otras disputas.
Desmilitarizar los sistemas nacionales de seguridad al nivel de una postura

de defensa no provocativa y emplear los recursos militares para fines
pacficos, incluyendo la restauracin ecolgica.
Eliminar las armas nucleares, biolgicas y txicas y otras armas de

destruccin masiva.
Asegurar que el uso del espacio orbital y exterior apoye y se comprometa

con la proteccin ambiental y la paz.
Reconocer que la paz es la integridad creada por relaciones correctas con

uno mismo, otras personas, otras culturas, otras formas de vida, la Tierra
y con el todo ms grande, del cual somos parte.
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La tica del cuidado constituye un referente para la gestin tica en la administracin

pblica, por cuanto es congruente con las finalidades de la orientacin hacia la bsqueda y
proteccin del bien comn, la garanta de los derechos humanos integrales, el ejercicio
transparente y responsable de la funcin pblica, la preservacin del medio ambiente y la
apuesta por un modelo econmico que respete la sostenibilidad del planeta, todo lo cual se
inscribe en el mandato constitucional.
5. RELA CIN CON LLOS

RELACIN OS GRUPOS DE INTERS Y EL MEDIO AMBIENTE EN
LA GESTIN TICA
La incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional consiste, en sus aspectos

prcticos, en que los empleados y funcionarios asuman su responsabilidad social frente a los
grupos con los que interactan en el desempeo de la funcin pblica de gobierno y
administracin que les competen, encaminen sus acciones hacia el establecimiento de estilos
de trabajo que les permitan consolidar la tica pblica, y ajusten sus planes estratgicos y
sus estructuras organizacionales hacia la bsqueda de los fines sociales que les ordenan la
Constitucin y la ley.
Las entidades pblicas deben ser confiables para la ciudadana, lo cual resulta de responder
a las necesidades sociales y de garantizar los derechos y libertades de la poblacin, lo que a
su vez implica una gestin orientada hacia el bien comn en el marco de los derechos
humanos, y una orientacin de la administracin pblica hacia la excelencia y la calidad a
travs del uso eficiente del patrimonio pblico y la construccin eficaz de bienes pblicos.
Pero la administracin y las relaciones de las entidades pblicas no se dan simplemente

dentro del abstracto concepto de la sociedad. Sus interacciones tanto internas como
externas, se realizan con sectores o grupos de personas concretos, as como con el entorno.
Puede decirse, entonces, que toda entidad pblica se relaciona con pblicos internos -
conformados por sus propios directivos y los dems trabajadores-, con pblicos externos -
otras entidades pblicas, la ciudadana en general, las comunidades organizadas, los
contratistas y proveedores, los organismos de control y los gremios econmicos, entre
otros- y con el medio ambiente. Frente a estos pblicos o grupos de inters, la entidad
tiene unas responsabilidades bsicas, como formas concretas de operar dentro de una gestin
tica. A continuacin se exponen las principales pautas para la relacin tica con cada uno
de estos grupos o sistemas.
Con la mxima autoridad y su equipo directivo
Las entidades y organismos del Estado deben vincular a sus directivos bajo criterios de
idoneidad profesional y perfil tico, y no solo por el vnculo poltico con el gobernante o
gerente pblico. Igualmente deben establecer reglas claras, precisas y pblicas acerca de
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cmo acceder a estos cargos y sobre la forma de resolver conflictos de inters que puedan
presentarse en el ejercicio de la funcin pblica del directivo.
Por otra parte, del directivo se espera una conducta ejemplar que lo haga confiable tanto
para sus colaboradores como para la ciudadana, lo cual est estrechamente conectado con
sus actuaciones cotidianas en el ejercicio del poder del que est investido. En este sentido
es evidente que los directivos son un factor decisivo para que la entidad pblica se convierta
en un espacio tico, pues tienen el poder para promover polticas, acciones y prcticas que
hagan viable la probidad en la gestin pblica.
Siendo lo propio de la direccin el acto ltimo de toma de decisiones sobre el conjunto

de la propia entidad, depende de la voluntad poltica de cada directivo el que se puedan
construir estrategias de prevencin y control de la corrupcin, dando cuerpo a unas entidades
que se destaquen por su probidad y por su alta responsabilidad social.
El sentido moral de la accin directiva se logra mediante un proceso de integracin

comunicativa, donde el directivo genere espacios para el dilogo y el intercambio de
expectativas, y promueva estilos organizacionales que faciliten la circulacin de la informacin
en todos los sentidos, y especialmente en que mantenga transparencia y coherencia entre
lo que dice y lo que hace. No existe nada ms destructivo de la confiabilidad y del liderazgo
del directivo que sus propias inconsistencias entre el decir y el hacer, pues automticamente
lo deslegitima ante los funcionarios pblicos de la entidad y ante la ciudadana.
La autoridad del directivo viene unida a su estilo del ejercicio del poder. Un directivo con
autoridad es un autntico lder que, desde la lgica de la responsabilidad y bajo una
perspectiva democrtica del ejercicio del poder, anima al grupo a fijar sus procedimientos y
responsabilidades, acompaa los procesos de dilogo, esclarece dudas y orienta las
deliberaciones.
Para los directivos es una obligacin moral seguir parmetros que garanticen que su
gestin no entra en conflictos de inters, en especial porque ni ellos ni terceros que los
sustituyan o representen tengan intereses en empresas contratistas del Estado. La probidad
es la seal ms clara del compromiso tico y de la integridad de los directivos.
Es imposible que una entidad pblica construya una gestin tica si sus directivos no se
comprometen a fondo con esta intencionalidad, y no se convierten con su ejemplo en el
modelo de funcionario pblico ntegro y eficiente que se espera de ellos.
Con los funcionarios pblicos o trabajadores
La entidad pblica debe considerarse como un mbito que permita el desarrollo integral
de las necesidades y capacidades de los trabajadores. El trabajo promueve el desarrollo
humano integral si permite la iniciativa y la participacin de los trabajadores en la toma de
decisiones, a la vez que se coloca en funcin del crecimiento de las personas en los niveles
profesional, personal y familiar.
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Como seres humanos, los funcionarios pblicos tienen derechos que deben ser
garantizados y respetados, y necesidades que deben ser resueltas. Estos derechos y
necesidades tienen ya una amplia formulacin: la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, las convenciones internacionales sobre el trabajo de los nios y jvenes, la libertad
de asociacin, la negociacin colectiva, la remuneracin igual para funcionarios y funcionarias
por igual trabajo, la salud y seguridad en el trabajo, el empleo de personas discapacitadas y
la rehabilitacin profesional, y el trabajo temporal. Algunos de estos derechos se enuncian
a continuacin:
No est permitido el trabajo de los menores de quince aos (15) de edad.
Tampoco est permitida ninguna forma de discriminacin: por raza, casta, origen
nacional o social, religin, discapacidad, gnero, orientacin sexual, participacin
en sindicatos o afiliacin poltica.
La justicia implica que todas las personas sean tratadas en condiciones efectivas
de igualdad en todos los casos, ya sea para contratar, entrenar, promover, despedir
o jubilar.
No se tolerarn comportamientos que sean irrespetuosos, coercitivos,

amenazadores, abusivos o explotadores frente a los derechos humanos. El salario
justo es aquel que asegure la subsistencia digna al trabajador y a su familia, y
que permita cierto nivel de gasto discrecional.
Las relaciones entre una entidad que es gestionada ticamente y el sindicato

de sus trabajadores, deben caracterizarse por el respeto mutuo y la cooperacin
en las tareas que emprendan, para mutuo beneficio y el mejoramiento del
servicio a la ciudadana.
La entidad debe cumplir las leyes con respecto a la salud de los empleados y sus
familias, pero tambin puede ir ms all y procurar una poltica integral de salud,
que incluya la prestacin de primeros auxilios, una adecuada medicina
ocupacional y la proteccin de los trabajadores. De manera adicional, ya sea en
cooperacin con otras entidades pblicas o privadas o con asociaciones de
trabajadores, la entidad puede promover fondos para vivienda.
Promover polticas y estrategias de capacitacin que sean acordes con las

necesidades de la entidad y las posibilidades e intereses de los empleados. La
capacitacin debe contratarse en condiciones de equidad y transparencia
pblica, y debe ser diseada para mejorar los servicios que presta la entidad.
La entidad puede patrocinar el uso creativo del tiempo libre a travs de

actividades culturales, sociales y deportivas.
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Finalmente, es necesario formular polticas de responsabilidad social para garantizar la

justicia y equidad de los sistemas de evaluacin del desempeo y promocin, con el fin de
impedir favoritismos y juicios apresurados o errados sobre el trabajo de las personas y su
potencial.
Con otras entidades pblicas
La gestin tica compromete a la entidad pblica a fomentar la colaboracin con otras

entidades. En este sentido, lo mnimo que se pide es la coordinacin de las acciones para
evitar repeticiones, pero tambin para que los criterios de integralidad y responsabilidad
social no sean interpretados de manera arbitraria, sino que conlleven la obligacin de construir
acciones y polticas comunes como Estado.
La poltica de inclusin de la poblacin ms vulnerable a una calidad de vida digna, exige

que las entidades construyan redes sociales interinstitucionales que permitan la integralidad
de las acciones con dichas poblaciones, fracturando as el enfoque de atencin sectorial de
las necesidades de las comunidades y la ciudadana.
En caso de conflicto entre los intereses y funciones de diversas entidades, stas se deben
comprometer a resolver las diferencias sin emplear la autoridad, poder e influencia del
superior para obligar al otro(s) actor(es) a hacer algo que va en contra de sus principios. Por
el contrario, las entidades emplearn su documento tico para establecer los criterios para
llegar a acuerdos, con el fin de garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos. Los
acuerdos con otras entidades pblicas son acciones de responsabilidad social, en reas de
inters comn para hacer ms integral el servicio del Estado a la ciudadana. Los acuerdos se
plasman en Convenios de cooperacin, por medio de los cuales se comprometen a trabajar
en un campo especfico comn, con el fin de beneficiar a la comunidad.
Para el buen desarrollo de culturas ticas dentro de las entidades pblicas, es conveniente
la celebracin de convenios con otras entidades pblicas, con el fin de compartir las
experiencias de construccin de culturas marcadas por la probidad, y de motivar a los
funcionarios con el ejemplo de las mejores prcticas que se encuentren en los diversos
campos de las organizaciones.
Con los rganos de control
Las entidades pblicas estn legalmente obligadas a cumplir las responsabilidades que
tienen frente a los rganos de control poltico (concejos municipales, congreso nacional),
control fiscal (contralora general de la repblica, auditora general del poder ejecutivo) y
control disciplinario (procuradura general de la nacin), en cuanto al suministro oportuno,
veraz y suficiente de la informacin que los rganos competentes requieran para cumplir
sus funciones de contralora, as como al acopio y procesamiento en forma previa y sistemtica
de la informacin que la normatividad le ordena para dar cuenta de su gestin.
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Igualmente, las entidades y organismos del Estado deben tomar las medidas necesarias y
pertinentes para atender las sugerencias y recomendaciones que hagan los rganos de
control conducentes al mejoramiento de su gestin.
Con la ciudadana en general
Las entidades pblicas tienen como finalidad ltima el mejoramiento de las condiciones
de vida de toda la poblacin en sus respectivos mbitos de competencia, como forma de
garantizar y proteger los derechos que la Constitucin otorga a todos los ciudadanos. Por
otra parte, la naturaleza de la funcin administrativa radica en servir a la sociedad en general
y a cada ciudadano en particular, para hacer posibles los fines sociales que sustentan la
existencia del Estado. Y adicionalmente, el ente estatal financia sus actividades con los
aportes que la ciudadana hace a travs del pago de tributos, tasas y pago de servicios
prestados.
Resulta claro, por lo tanto, que la relacin de las entidades pblicas con la ciudadana
debe estar signada por unas pautas especficas, en consonancia, adems, con el postulado
constitucional de que la soberana reside en el pueblo. En esta lnea, lo primero que debera
sealarse es que si las entidades pblicas toman sus recursos de la sociedad, deben retribuirla
con servicios de excelente calidad, que se constituyan en verdaderos beneficios sociales
distribuidos con equidad.
La atencin a los ciudadanos debe hacerse bajo el enfoque del servicio pblico, es decir,
en trminos respetuosos, corteses y oportunos, y garantizando que la informacin
suministrada al pblico sobre los servicios ofrecidos y sobre la misma entidad, sea veraz y
pertinente. Esto implica estructurar la comunicacin de la entidad de manera que se consulte
a la ciudadana y se la mantenga informada de manera permanente sobre los asuntos que la
afectan, permitiendo procesos de circulacin de la comunicacin que retroalimenten a las
diferentes instancias y hagan transparente y confiable la administracin pblica.
En tanto que receptores de una delegacin de autoridad que la sociedad les ha hecho,
los gobernantes y gerentes pblicos tienen la obligacin legal y moral de rendirles cuentas
en forma peridica a sus representados, sobre los resultados de su gestin y sobre el manejo
que han hecho de los recursos pblicos que se les encomendaron. Para ello deben disponer
los mecanismos adecuados para la produccin, difusin y circulacin eficiente de la
informacin necesaria para que la sociedad se d por enterada de su gestin, y
consecuentemente pueda tomar posicin frente a ella.
Con las comunidades organizadas
La ciudadana tiene el derecho constitucional de organizarse y participar de diversos

modos en la gestin pblica, y los funcionarios pblicos tienen el deber de abrir espacios
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para la participacin autntica de la ciudadana, ms all de la simple formalidad para cumplir

el requisito legal, aceptando esta participacin como el ejercicio de un derecho, y no como
una molestia u obstculo para la administracin.
En los procesos de planeacin la ciudadana debe ser consultada a travs de sus

organizaciones, y sus opiniones y propuestas tenidas en cuenta para la formulacin y
adopcin de programas y proyectos. El derecho de veedura debe ser respetado y aceptado
en los trminos que ordena la ley, suministrando oportunamente la informacin requerida
para garantizar el ejercicio de la vigilancia sobre los procesos de planeacin, el buen uso de
los recursos pblicos y la efectiva participacin ciudadana.
Por el compromiso con el valor de la transparencia, los funcionarios pblicos deben

comunicar sus decisiones bajo el principio de publicidad, de manera que las organizaciones
cvicas independientes, las veeduras y en general los ciudadanos, puedan verificar la
veracidad de sus enunciados, y estar al tanto de la orientacin y cumplimiento de los objetivos
de la gestin de sus gobernantes y administradores.
Con las contrapartes en la contratacin estatal
Los contratistas y proveedores aportan a la entidad los bienes o servicios que sta necesita
para cumplir su objeto social, y/o realizan actividades a cargo del Estado bajo delegacin
contractual con este. Juegan as un papel fundamental como colaboradores de la entidad,
con la que establecen acuerdos de cooperacin de mutuo beneficio.
La entidad debe cumplir frente a ellos los compromisos contractuales, y establecer una
poltica de informacin pblica confiable, que garantice el acceso equitativo a los diversos
negocios y limite las posibilidades de monopolio; igualmente debe pagar oportunamente
las obligaciones, para que los proveedores puedan desarrollar eficientemente su labor en el
mercado, y as puedan responder a su vez con sus responsabilidades laborales y sociales.
Las entidades pblicas deben establecer mecanismos para la prevencin del uso de
sobornos, de prcticas desleales tales como la difamacin, la manipulacin de precios, la
celebracin de pactos ilcitos para monopolizar a los proveedores, la violacin de la propiedad
intelectual, el contrabando, la construccin de monopolios en el mercado y el abuso de
informacin confidencial.
Es importante que las entidades pblicas establezcan sistemas para garantizar el acceso
equitativo y transparente de sus proveedores y contratistas, abstenindose de emplear
cualquier forma de comisin o presin que lesione las condiciones de justicia en que todas
las dems entidades tienen derecho a ofrecer sus productos.
La construccin de cadenas ticas es una tarea fundamental a la que estn llamadas las
entidades pblicas, lo cual significa que slo harn negocios con proveedores y contratistas
que apliquen polticas ticas y de responsabilidad social empresarial.
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Con los gremios econmicos
El cambio cultural hacia una gestin tica en las entidades del Estado es un proceso
altamente complejo y difcil. Y mucho ms lo ser si las entidades pblicas intentan y persisten
en abordar el grave problema de la corrupcin en forma aislada, sin incluir en el proceso de
cambio a los dems actores que intervienen en este criminal fenmeno.
La corrupcin es una problemtica de orden social que trasciende al Estado, por lo cual
se requiere de acciones concomitantes y complementarias en los sectores pblico y privado
para poderla combatir y derrotar. En este sentido, es de vital importancia que las entidades
pblicas genuinamente interesadas en la construccin de una gestin tica promuevan y
suscriban pactos de probidad con los gremios econmicos, en donde se adquieran
compromisos de divulgacin, reflexin, control y sanciones para quienes violen estos acuerdos
en las relaciones contractuales que establezcan las empresas privadas con las entidades
pblicas.
Con el medio ambiente
Las entidades pblicas deben tomar conciencia de sus propios gastos y costos ambientales,
de manera que se comprometan a llevar a cabo sus funciones con el menor gasto ambiental
posible. En este sentido, toda entidad es responsable de su influencia ambiental especfica,
para lo cual deben adoptar manuales de emergencia en situaciones de crisis, definir con
criterios claros y objetivos los sistemas de proteccin ambiental, y emplear esquemas de
prevencin para los riesgos ambientales.
Las entidades deben minimizar el impacto directo de sus actividades frente al medio
ambiente, tales como introducir prcticas como el reciclaje, la disposicin integral de los
residuos slidos, establecer mecanismos para reducir los gastos de energa y privilegiar el
uso de insumos reciclables. De la misma forma es importante que las entidades apoyen
proyectos ecolgicos comunitarios que contribuyan a la proteccin y cuidado del medio
ambiente.
Todas estas prcticas suponen una fuerte y permanente educacin ambiental para los
miembros de la entidad y para pblicos ms amplios. El desarrollo de campaas institucionales
de sensibilizacin, el diseo de proyectos que refuercen las prcticas ambientales y la
Implantacin de programas sectoriales o regionales, son responsabilidad de las entidades
para fortalecer la sociedad como un todo.
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MANUAL METODOLGICO
MANUAL
PROCESO PARA LA INCORPORA

PARA CIN
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CULTURA INSTITUCIONAL EN LLOS
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ORGANISMOS Y ENTIDADES PBLICAS
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ENFOQUE METODOLGICO
La incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional para el fortalecimientote la

gestin tica, es un proceso dinmico que busca orientar el accionar de la entidad pblica
hacia el cumplimiento de su misin, su visin y los objetivos estratgicos ordenados por la
Constitucin, la ley y los planes de gobierno y desarrollo. El curso de la implantacin de la
tica pblica es constante y flexible, posibilitando la edificacin de organizaciones ntegras
que consoliden una coherencia entre los postulados ticos que predican y sus prcticas.
Para ello, la gestin tica se erige sobre principios, valores y compromisos ticos construidos
de manera participativa y consensuada, que luego son convertidos en prcticas y hbitos de
comportamiento, todo ello orientado hacia la asuncin de conductas colectivas que forjen
una cultura de la integridad, cuyo sustento es un andamiaje conceptual que se soporta en
los preceptos constitucionales y legales, los derechos humanos y las tradiciones ticas que
histricamente han sido construidas por la filosofa y las ciencias sociales.
A la gestin tica se llega cuando los agentes pblicos se autorregulan con el fin de
mantener un adecuado direccionamiento hacia el logro de los objetivos institucionales, y
asume responsabilidades frente a los grupos con los que interacta. Ello implica entender la
organizacin como un sistema que internamente est integrado por subsistemas, que como
un todo interacta con otros sistemas dentro de su entorno inmediato, y que dirige sus
acciones hacia la construccin de lo pblico, el mejoramiento de las condiciones de vida de
la poblacin y la generacin de confianza en todos los pblicos con los que se relaciona.
La gestin tica busca integrar a la cultura institucional de la entidad pblica un conjunto

de principios, polticas, valores y compromisos de actuacin prctica, que deben constituirse
en carta de navegacin de las acciones cotidianas y de la toma de decisiones que los
funcionarios pblicos deban acometer. En este sentido, la gestin tica supone un fuerte
cambio en las costumbres y prcticas de las entidades del Estado, y ms en concreto, de los
funcionarios pblicos.
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Ahora bien, como seala Senge56, no se puede pretender que para que se den cambios
efectivos en una organizacin, es indispensable que todos y cada uno de sus miembros
compartan las propuestas de cambio y cambien ellos mismos. Si bien es indispensable que
los procesos de afectacin de la cultura institucional sean altamente participativos, tambin
es cierto que pequeos ncleos de personas con liderazgo y compromiso pueden ir jalonando
la mutacin de costumbres y prcticas en el colectivo, y que su trabajo puede ser apuntalado
mediante acciones pedaggicas y comunicativas de carcter masivo.
Todo lo anterior pone en evidencia la alta complejidad y dinamismo presentes en un

proceso de incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional de las entidades del
Estado como condicin bsica para construir una slida gestin tica, por lo cual
metodolgicamente requiere ser comprendido y abordado desde mltiples dimensiones
que consideren y den respuesta a los diversos retos que plantea el asunto. A continuacin
se presentan las cinco dimensiones metodolgicas desde las cuales se ha concebido el
diseo de los procedimientos e instrumentos. Todas ellas deben entenderse en estrecha
interconexin e interdependencia:
Una dimensin axiolgica

axiolgica, que asume que el ejercicio por parte de los
funcionarios pblicos de la funcin administrativa hacia el cumplimiento de los
fines misionales de las entidades del Estado, no puede ejecutarse teniendo
como nico marco orientador los preceptos constitucionales y legales, sino que
es indispensable complementar dicho marco con unos principios y valores ticos
que permitan garantizar tanto una actitud positiva de cada funcionario pblico
hacia el cumplimiento de la normatividad, como la coherencia y direccionamiento
en sus actuaciones para el logro de los objetivos estratgicos de la entidad.
Una dimensin normativa

normativa, que entiende la oportunidad y pertinencia de
que la entidad pblica cuente con unas prescripciones (cdigos) ticas referidas
al deber ser de los individuos y de las organizaciones desde el punto de vista del
vivir bien y el habitar bien, de manera que logren convertirse en referente
orientador de las conductas de los funcionarios en el ejercicio de la funcin
pblica.
Una dimensin racional-argumentativa

racional-argumentativa, que ilustra y argumenta, mediante
conceptos y razones, la bondad, conveniencia y necesidad de obrar conforme a
los preceptos ticos y normas legales, dentro de la intencionalidad de construir
una convivencia colectiva ms gratificante para todas y cada una de las personas
que integran la sociedad.
56
SENGE, Peter. La Quinta Disciplina. Barcelona: Granica. 1998.
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Una dimensin emocional

emocional, entendida como la necesidad de que no basta
con dictaminar o acordar preceptos ticos, ni con fundamentarlos suficiente y
razonablemente, sino que para su adopcin y prctica por parte de los individuos,
se requiere trabajar en el campo del querer, de las emociones 57 y los
sentimientos, es decir en que quieran aplicarlos y se sientan bien practicndolos;
en otras palabras, que para propiciar cambios en las conductas, es forzoso
modificar las actitudes frente al sentido de la vida, as como incrementar la
capacidad de ponerse en el lugar del otro y de sentir lo que sentira el otro
como consecuencia de mis actuaciones.
Una dimensin comunicativa

comunicativa, que permite entender que todo proceso de
construccin colectiva y de afectacin de la cultura institucional debe ser
eminentemente pblica, por lo cual requiere de permanentes y acertadas
acciones comunicativas para la circulacin amplia y fluida de informacin en
sentido horizontal, ascendente, descendente y cruzada, y para la construccin
de acuerdos sobre los significados es decir el qu- y los sentidos es decir el
porqu y para qu- de los principios, valores y compromisos que se propongan.
Desde el punto de vista de la estructuracin y operacin del proceso de cambio, la

incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional de la entidad estatal requiere,
como condiciones sine qua non, de los siguientes elementos constitutivos:
1. Un efectivo compromiso y liderazgo de los directivos, en especial de la principal

autoridad.
2. Una base organizativa que garantice su implementacin y sostenibilidad.
3. Un equipo dinamizador del proceso altamente comprometido y bien capacitado.
4. Unas metodologas de trabajo para el cambio cultural claras, pertinentes y

operativas.
57
Aqu se entiende a las emociones como estados biolgicos y psicolgicos que nos disponen a actuar en un determinado
dominio de posibilidades, definindonos qu queremos y qu no queremos hacer, adems de que nos configuran un
cierto sentido de la existencia y nos definen criterios de racionalidad para argumentar en coherencia lgica con la emocin
en la que nos encontremos. En otras palabras, cuando estamos en una cierta emocin queremos unas cosas y aceptamos
ciertos argumentos, y cuando cambiamos de emocin deseamos otras cosas y validamos argumentos que pueden ser
contrarios a los anteriores. Un ejemplo muy sencillo lo observamos cuando estamos en la emocin del enamoramiento y
cuando pasamos al desenamoramiento.
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5. Un plan de trabajo que se ejecute en forma sistemtica y continua. De ninguna

manera puede limitarse a actividades puntuales y espordicas.
La metodologa y los procedimientos e instrumentos que se desarrollan en esta segunda

parte del libro dan cuenta de cmo aplicar el enfoque para lograr integridad y transparencia
en el ejercicio de la funcin pblica, viabilizando as la construccin y/o consolidacin de la
gestin tica en las entidades del Estado.
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CAPTULO IV
CAPTULO
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PARA CIN DE LA TICA PBLICA
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A LA CUL TURA INSTITUCIONAL
CULTURA
El presente Captulo ofrece los grandes pasos que comprende el proceso implantacin
de la gestin tica para lograr la incorporacin y prctica efectiva en la cultura institucional
de los principios, valores y compromisos ticos que la entidad formule. Visto desde el Modelo
Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP, el Captulo aborda la metodologa para
implementar integralmente el estndar de control acuerdos y compromisos ticos del
componente ambiente de control. Los procedimientos e instrumentos especficos se
desarrollan en los captulos posteriores.
Dentro de la lgica que planteamos en el Captulo I, el fortalecimiento de la tica pblica

lo entendemos como un proceso de cambio de la cultura institucional de las entidades del
Estado, cuyo objetivo consiste en modificar las prcticas y vicios premodernos en la forma
de administrar el Estado y de desempear la funcin pblica, para incorporar y/o consolidar
nuevas prcticas y actitudes de los funcionarios, en donde se respete y proteja lo pblico,
se d prioridad al inters general sobre los intereses particulares, se ejecute el trabajo
dando eficiencia y eficacia a la utilizacin de los recursos, se asuma el ejercicio de la funcin
pblica como un servicio a la poblacin y se informe a la ciudadana sobre la gestin realizada
y los resultados obtenidos.
Es un proceso que parte de una situacin actual que consideramos insatisfactoria,

introducir mltiples acciones de cambio tendientes a transformar la situacin inicial, para
llegar en el mediano plazo a una situacin deseada de una gestin pblica caracterizada por
la integridad, la eficiencia y la transparencia. El grfico No. 7 ilustra esquemticamente este
proceso.
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Grfico No. 7. Proceso de cambio de la cultura institucional
1. CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES
La implantacin de la gestin tica parte de una disposicin voluntaria del alto nivel
directivo de la entidad, que necesariamente debe involucrar al conjunto de la organizacin,
pero en particular a todos los directivos del primer nivel y a las reas de gestin humana,
comunicacin, planeacin y direccin administrativa, as como a un equipo de funcionarios
pblicos de carrera administrativa.
Debe ser as porque en cuanto intervencin en la cultura institucional, el proceso de

implantacin de la gestin tica se centra en las personas que integran a la entidad, lo cual
exige profunda coherencia entre los propsitos y las prcticas de quienes dirigen a la
organizacin y de quienes lideran el cambio, e implica crear condiciones para el dilogo, la
participacin, el compromiso, el aprendizaje colectivo y la transformacin de prcticas
individuales y colectivas, de manera que se genere un clima propositivo y de disposicin
proactiva hacia la integridad y la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica.
En este sentido, algunas condiciones y requerimientos indispensables para que el proceso

de implantacin tenga xito, son:
Liderazgo de la mxima autoridad y del equipo directivo
Debe resaltarse que el compromiso poltico de la alta direccin con la implantacin efectiva
de la gestin tica en la entidad a lo largo del proceso, es el factor ms decisivo para que
ste sea exitoso. Es un compromiso que debe ir ms all de las declaraciones de buena
voluntad, de la firma de convenios de cooperacin y de los llamados altisonantes que concitan
a introducir la tica en la cotidianidad del ejercicio de la funcin pblica, para pasar al campo
de las acciones concretas, de la toma de decisiones organizacionales y de la asuncin del
liderazgo tico en una doble perspectiva: la de fungir como promotor y orientador del
proceso, y la de constituirse a travs de todas sus actuaciones administrativas, en modelo
paradigmtico del administrador pblico ntegro. La experiencia ha demostrado que cuando
esta condicin no se cumple, es muy difcil, si no imposible, implantar cambios ticos en la
cultura institucional de las entidades pblicas.
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Congruencia entre el decir y el hacer
Figura No. 8. Cuadrantes de coherencia entre el decir y el hacer tico de los directivos
Cuando una institucin habla de tica, automticamente est adquiriendo unos

compromisos de actuacin frente a todos los pblicos a quienes se dirige, de modo que se
genera un compromiso y una responsabilidad sobre ser coherente entre lo que dice y lo
que hace. No es posible que la entidad pblica genere credibilidad y confianza en sus
mismos colaboradores y en la ciudadana, si en sus actuaciones no se percibe correspondencia
con los anuncios, declaraciones y postulados que sus directivos emiten.
Dentro de los cuatro posibles escenarios que pueden darse en la relacin entre el decir
y el hacer que se ilustran en la figura No. 8, el ms nocivo, segn lo afirma Prez58, se da
cuando la organizacin o sus directivos dicen mucho pero hacen poco o nada, por cuanto
en esta situacin se percibe falsedad e hipocresa en la conduccin de la entidad, con
sombros resultados en el incremento de la desconfianza y la prdida de gobernabilidad59.
En el sentido sealado, en los casos en los que no exista una decidida voluntad y un
fuerte compromiso con la integridad por parte de los directivos, es menos traumtico para
la entidad y denota mayor responsabilidad social por parte de quienes la dirigen, el abstenerse
de emitir discursos ticos y presentarse como adalidades de la gestin tica, as como no
involucrar a la entidad en un proceso de gestin tica con el que no se sern consecuentes
ni se habr de liderar. En estos casos es preferible situar a la entidad en el escenario No. 1,
en donde poco se dice y poco se hace en materia tica, pero tampoco se muestra una falsa
cara pblica aparentemente muy dispuesta al comportamiento tico.
58
PEREZ, Mariela. tica y Comunicacin Interna en las Organizaciones: Estudio Exploratorio en dos Multinacionales.
http:www.cem.itesm.mx/dacs/publicaciones/logos/libros/libros/comyetica.pdf
59
La gobernabilidad se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la dirigencia,
fundamentada en la confiabilidad y reconocimiento frente a: 1. Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en
el logro de los objetivos estratgicos (eficiencia); 2. El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del
inters general sobre el particular (integridad); y 3. La comunicacin permanente para hacer visibles la forma como se
administra y los resultados obtenidos (transparencia).
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Compromiso activo de los funcionarios pblicos de la institucin
El compromiso de los funcionarios para adelantar cualquier iniciativa en la organizacin

cumple el papel fundamental de garantizar su viabilidad y efectividad. En escenarios de
desconfianza y motivacin baja, es difcil contar con el compromiso activo de los miembros,
e incluso ste puede reducirse al mnimo de cumplimiento necesario para continuar ocupando
el cargo. En cambio, cuando existe un clima de confianza, el compromiso se convierte en el
motor de la gestin de todos los procesos e iniciativas institucionales, ampliando el
cumplimiento hasta un nivel suficiente que garantiza el logro de las metas colectivas y
personales dentro de la organizacin, de manera que logra el trnsito de la subordinacin
pasiva a la colaboracin proactiva, lo cual implica, a la vez, el fortalecimiento de su propio
liderazgo tico.
Disposicin al dilogo
La actitud comunicativa en la organizacin debe acoger el presupuesto de la tica

dialgica, la cual reconoce a todos los miembros como interlocutores vlidos, con derecho
al acceso a los procesos comunicativos institucionales en todos los niveles y reas de la
entidad, de manera participativa.
El dilogo es fundamental para propiciar la participacin de todos los funcionarios que

expresen la voluntad de involucrarse del proceso, y para lograr la convocatoria de los
renuentes. La conversacin de doble va permite construir significados y sentidos
compartidos, abrir espacios al trabajo colectivo con sentido de pertenencia, motivacin, y
reconocimiento mutuo. Es adems el medio que permite la socializacin de los aprendizajes
organizacionales, la transformacin positiva de los conflictos y una forma de empezar a
practicar los valores.
Aprendizaje organizacional
Cuando se habla de organizacin, es preciso asumir que se trata de un sistema social

complejo, con mltiples grupos de interaccin que pueden presentar conflictos entre s,
pero con capacidad colectiva de aprendizaje y actuacin coordinada para alcanzar los objetivos
comunes mediante un proceso de acumulacin inteligente de experiencias que ayudan a
mejorar progresivamente el clima, la cultura y los procesos organizacionales. Por ello, el
proceso tico implica la necesidad de reflexin colectiva y por ende, requiere de la creacin
de espacios de aprendizaje que conduzcan a la sostenibilidad de los avances logrados.
Flexibilidad
Siendo la flexibilidad la capacidad para crear, innovar y adaptarse a entornos cambiantes,

ello la convierte en una caracterstica indispensable para emprender cualquier proceso de
cambio en la entidad, por cuanto abre las posibilidades a la creatividad colectiva para generar
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innovaciones en la consolidacin de la gestin tica. La disposicin a la flexibilidad de la

organizacin es lo que propicia la adaptacin rpida a los cambios necesarios en la tarea de
construir la identidad tica corporativa.
Es preciso que el conjunto de funcionarios asuma esta caracterstica como propia, pues
es tambin a travs de la asimilacin del proceso de transformacin personal en el marco de
la transformacin institucional, como se flexibilizan los viejos paradigmas y modelos mentales,
como forma de fortalecer la nueva identidad tica que se va adquiriendo colectivamente en
las transformaciones de la cultura institucional.
Desarrollar un proceso voluntario
Es imposible obligar a alguien a ser tico o en general a cambiar en forma genuina. Por
ello, el proceso de gestin tica demanda voluntad y compromiso por parte de quienes se
hacen partcipes en l. Resulta entonces muy importante no obligar a la participacin de los
funcionarios en los equipos y tareas, sino desarrollar un proceso de convocatoria amplia
antes de la delegacin o conformacin de los equipos dinamizadores del proceso, y en la
realizacin de las diversas acciones que buscan la interiorizacin de principios y valores, as
en como la transformacin de prcticas.
En la apropiacin y prctica de valores y principios ticos tiene poco lugar la orden y el

mando. Lo pertinente para generar cambios reales y efectivos de actitudes es la persuasin,
la seduccin, la sensibilizacin, a travs de didcticas que convoquen al compromiso personal.
Disponer de un equipo promotor permanente
Conscientes de que el proceso de transformacin tica de la cultura institucional demanda

mltiples acciones en el corto, mediano y largo plazo, es recomendable que el equipo de
alto desempeo sea conformado por funcionarios de carrera, para garantizar que el proyecto
permanezca a pesar de los posibles cambios administrativos.
Este equipo a su vez, debe estar conformado por lderes de la organizacin que logren
identificarse con los objetivos de la gestin tica en la institucin, con la voluntad y la
capacidad de poner a disposicin sus habilidades personales en la consecucin de los objetivos
colectivos.
Informacin permanente
El proceso de implantacin de la gestin tica no puede tener carcter secreto o restringido

a quienes lo lideran. Es indispensable que los avances, productos, actividades, evaluaciones
y resultados sean informados permanente y oportunamente a todos los miembros de la
entidad, con el fin de mantener la alineacin del colectivo, hacindolos adems partcipes y
corresponsables de la marcha del proceso.
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Amplia participacin de los miembros de la entidad
La gestin tica debe involucrar de manera decidida y amplia a todos los funcionarios
pblicos de la entidad, sin distingos de niveles de cargo o forma de vinculacin laboral. Por
ello las actividades de construccin de los referentes ticos y de apropiacin y puesta en
prctica de los principios, valores y directrices ticas, deben ser lo ms incluyentes que
resulte posible.
R espetar el proceso sin descuidar los productos

Respetar
Es muy importante tener presente que los cambios en la cultura institucional son
relativamente lentos y que no se logran por la simple expedicin de actos administrativos
que demanden nuevas actitudes y prcticas de los funcionarios pblicos, o como resultado
automtico de la expedicin de los cdigos de buen gobierno y de tica. Los cambios
requieren de procesos de maduracin y consolidacin, en donde confluyen mltiples
acciones que los viabilizan a travs de la toma de conciencia, la afectacin emocional, la
apropiacin y construccin cotidiana de nuevas formas de realizar el trabajo que deben
convertirse en hbitos y costumbres merced a su repeticin en el da a da. Ello significa que
en la construccin de una gestin tica es tan importante el proceso de implantacin como
los productos tangibles es decir el cdigo de buen gobierno, el cdigo de tica, los
compromisos ticos y el plan de mejoramiento-.
2. ETAP
ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLANT
APAS ACIN
IMPLANTA
El proceso de implantacin de la gestin tica debe ser concebido esencialmente como

un proceso de afectacin y cambio de la cultura institucional de la entidad en donde se est
llevando a cabo el proyecto, asentado en dos grandes clases de componentes que estructuran
el proceso: referentes ticos y estrategias de operacin.
Elementos estructurantes del proceso
El proceso descansa en tres grandes productos tangibles, construidos en forma

participativa por miembros delegados de la entidad, y en una serie de acciones de corte
organizativo, pedaggico y comunicativo.
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Figura No. 9. Referentes para la gestin tica
Los productos se refieren a la construccin de los referentes ticos de la entidad y a su

conversin en disposiciones concretas como formas de actuacin cotidiana en el ejercicio
de la funcin pblica. Estos referentes ticos son el cdigo de buen gobierno, el cdigo de
tica y los compromisos ticos. La figura No. 9 ilustra en qu consisten y a travs de qu
mecanismos se ejecutan en la organizacin y los mbitos de aplicacin.
Las estrategias de operacin estn constituidas por las medidas que deben tomarse y las
acciones que deben ejecutarse para asegurar que el proceso de de incorporacin de la
tica pblica a la cultura institucional sea exitoso. Estas estrategias son de orden organizativo,
pedaggico y comunicativo. Se contempla otra serie de acciones que hemos denominado
estrategias complementarias. La Figura No. 10 nos muestra de qu manera se interrelacionan
este conjunto de elementos estructurantes.
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Figura No. 10. Elementos estructurantes del proceso de tica pblica
La estrategia organizativa consiste en la definicin de una estructura organizativa de

instancias, responsabilidades y funciones de los equipos y personas que deben liderar y
asegurar que el proceso de tica pblica se implemente y se instale en la cultura institucional.
La estrategia pedaggica es el conjunto de actividades formativas dirigidas a los

funcionarios de la entidad, que buscan su sensibilizacin y apropiacin de los principios,
valores y compromisos ticos, con el propsito de que los asuman e incorporen efectivamente
en sus actitudes, comportamientos y prcticas en el da a da del desempeo de sus cargos.
La estrategia comunicativa comprende el conjunto de acciones comunicativas

conducentes a construir unas relaciones participativas e incluyentes en la organizacin y
ejecucin del trabajo, y a contribuir en la apropiacin de los principios, valores y compromisos
ticos por parte del conjunto de funcionarios de la entidad, con el fin de que se constituyan
en criterios ticos de su accionar.
El fortalecimiento de la tica pblica en la cultura institucional de las entidades del Estado

no puede quedar supeditado a las tres estrategias descritas. Ello mostrara una corta visin
que limitara e impedira el logro del propsito buscado. Es indispensable que adems de las
acciones especficas de tica pblica las entidades desarrollen multiplicidad de acciones en
campos conexos, que de forma concomitante y convergente se refuercen para impactar el
cambio de las viejas prcticas y apuntalen la nueva cultura buscada. Entre estas estrategias,
que denominamos estrategias complementarias, se pueden incluir las siguientes:
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Implementar unos efectivos sistema de gestin de la calidad y de control

interno
interno, que promuevan la gestin por procesos y consoliden la autorregulacin,
el autocontrol y la autoevaluacin de los funcionarios en la realizacin de sus
funciones, tareas y actividades.
Simplificar los trmites que los ciudadanos deben realizar ante el Estado para
obtener respuesta a sus solicitudes y/o requerimientos.
Identificar los principales riesgos de corrupcin en cada una de las reas de

la entidad y tomar las medidas para eliminarlos o prevenirlos.
Mejorar y fortalecer la comunicacin pblica reducir a travs de la

implantacin de un proceso para el efecto.
Desarrollar programas de reconocimiento y premiacin de aquellos

funcionarios y equipos de trabajo que se destaquen por su integridad,
transparencia y eficacia en el desempeo de sus funciones.
Promover las contraloras ciudadanas sobre la gestin de la entidad y para

que se corresponsabilicen en la mejora de los servicios de la entidad para beneficio
de las comunidades.
Reducir la impunidad de los funcionarios ante actuaciones contrarias a la

normas, a travs de la investigacin y efectiva aplicacin de las sanciones
establecidas en las leyes y reglamentos.
Las acciones conducentes a la formulacin de los referentes ticos y a lograr su apropiacin

y aplicacin en el da a da de la entidad por parte de los funcionarios pblicos a travs de la
ejecucin de las estrategias operativas, se han graficado secuencialmente en el grfico No.
11 en siete momentos metodolgicos, a saber: 1. Conformacin de equipos de trabajo; 2.
Diagnstico tico de la entidad; 3. Formulacin del cdigo de buen gobierno; 4. Formulacin
del cdigo de tica; 5. Construccin de compromisos ticos; 6. Capacitacin y entrenamiento
en estrategias pedaggica y comunicativa; y 7. Diseo y ejecucin del plan de mejoramiento
para la gestin tica proceso. Cabe sealar que cada uno de los momentos implica un
permanente y continuo seguimiento, evaluacin y ajuste.
Los siete momentos metodolgicos deben ser documentados y desplegados como

proceso organizacional dentro del modelo de operacin por procesos que la entidad est
implementando. Este despliegue se efecta una vez se haya cumplido el sexto momento,
etapa en la cual se tendr producida y/o apropiada la suficiente informacin para proceder
en tal sentido. Para realizar esta tarea se cuenta, adems, con el desarrollo didctico que
sobre el conjunto del proceso de gestin tica se presenta en los diferentes captulos de la
Segunda Parte del presente libro.
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Figura No. 11. Dinmica del proceso de gestin tica
Es claro que una vez el proceso organizacional para la gestin tica se ponga en operacin,
retroalimentar en forma permanente, hacia el mejoramiento continuo, cada uno de los
momentos de la implantacin de la gestin tica en la entidad respectiva. Y como quiera
que la tica se refleja en las conductas de las personas en el da a da de la entidad, no se
deben generar traumatismos en la implantacin de la gestin tica que resulten en efectos
contraproducentes respecto a los objetivos buscados.
Los siete momentos que integran el proceso general de implantacin deben ser
comprendidos como estrechamente interconectadas e interdependientes entre s, de modo
que los resultados y efectos que se obtienen con la ejecucin de cada uno de ellos retroacta
y repercute en los dems, ya sea para potenciarlos o para debilitarlos. A continuacin se
hace una descripcin de los referidos momentos metodolgicos, indicando el papel que
desempean en el proceso de implantacin y el sentido de las principales acciones que los
constituyen.
Momento 1: Conformacin de equipos de trabajo
La preparacin del proceso para la implantacin de la gestin tica constituye la fase de

inicio del mismo. El punto de partida lo constituye la voluntad poltica del ms alto directivo
de la entidad para comprometerse con el cambio de la cultura institucional hacia el
fortalecimientote la tica pblica, y consecuentemente la adopcin de las decisiones
pertinentes para darle impulso y sostenibilidad al proceso.
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El primer paso prctico consiste en la conformacin del comit de tica y del equipo de
alto desempeo (Ver Captulo V). Esta fase preparatoria incluye la realizacin de acciones
de sensibilizacin de los equipos de trabajo sobre tica pblica, as como su capacitacin y
entrenamiento en los conceptos y metodologa que ofrece el presente libro, con el fin de
que sus integrantes queden con disposicin actitudinal y cognitiva para desarrollar el trabajo
en forma sistemtica y coherente.
Momento 2: Diagnstico tico de la institucin
Por cuanto no es posible cambiar lo que no se conoce, es indispensable identificar el

estado de la tica en la entidad. Para ello se plantea un ejercicio investigativo de corte
perceptual, es decir, cuya lectura se basa en las percepciones que los miembros de la
organizacin tienen sobre los valores y las prcticas ticas en la entidad. El ejercicio busca
descongelar el statu quo de la gestin tica de la entidad, mediante el recurso de hacer
visible, a travs de la observacin crtica y del anlisis reflexivo, los patrones y pautas ticas
subyacentes a las actitudes y actuaciones de los funcionarios pblicos en el cumplimiento
de sus funciones administrativas.
Ello implica el reconocimiento de los principios y valores ticos, as como las prcticas
existentes en la organizacin en sus relaciones con los diferentes grupos o sistemas con los
que interacta. Es muy importante que los resultados del diagnstico se informen a todos
los funcionarios pblicos de la entidad, como estrategia para iniciar la sensibilizacin hacia el
proceso de cambio de la cultura institucional que se empieza a propiciar. La metodologa
para la elaboracin del diagnstico se presenta en el Captulo VI.
Momento 3: FFormulacin
ormulacin del cdigo de buen gobierno
Un paso fundamental para avanzar en el compromiso hacia la gestin tica por parte de
la alta direccin, es la construccin y adopcin de polticas ticas sobre el gobierno o direccin
de la entidad, las cuales se plasman en el cdigo de buen gobierno.
Los cdigos de buen gobierno son disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes

ejercen el gobierno de las entidades, que a manera de polticas ticas buscan garantizar
una gestin ntegra, eficiente y transparente en la administracin de los recursos pblicos.
El cdigo de buen gobierno recoge las normas de conducta, mecanismos e instrumentos
que deben adoptar las instancias de direccin, administracin y gestin de las entidades
pblicas, con el fin generar confianza de los pblicos internos y externos hacia la entidad
pblica.
El contenido del cdigo de buen gobierno har referencia a los principios ticos de la
administracin, as como a las polticas de la alta direccin frente al compromiso con la
defensa de lo pblico y la orientacin de la gestin hacia el inters general, la proteccin de
derechos humanos, la rendicin de cuentas a la sociedad, la participacin ciudadana, la
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vinculacin con la administracin, la contratacin pblica, la gestin de la calidad, la

responsabilidad social, los conflictos de inters, el manejo de la informacin, los riesgos, el
control interno, el control externo y las controversias. Lo conceptos y procedimiento para la
elaboracin del cdigo de buen gobierno se encuentran en el Captulo VII.
Una vez adoptado, es imprescindible que el cdigo de buen gobierno sea difundido muy
ampliamente entre todos los pblicos, tanto internos como externos, que ejercen como
grupos de inters frente a la entidad.
Momento 4: FFormulacin
ormulacin del cdigo de tica de la entidad
Este momento pretende la construccin de una visin tica compartida, entendida como
el escenario tico que se quiere lograr en la entidad en el futuro mediato, y que constituir
el objetivo del cambio en la cultura institucional que comporta el proceso de gestin tica.
Operativamente, las acciones se enfocan a la generacin de un referente tico
complementario al cdigo de buen gobierno que orientar las relaciones de la entidad en
general y de sus funcionarios pblicos en particular, con los pblicos o grupos de inters con
los cuales se debe interactuar en el ejercicio de la funcin pblica, con base en los valores
y directrices que contendr el cdigo de tica.
La construccin del cdigo de tica de la entidad se realiza mediante actividades

eminentemente participativas, en las cuales, en una primera instancia metodolgica, se
aplican los principios de las cuatro vertientes ticas que confluyen en la tica pblica (tica
de los derechos, tica de los deberes, tica de la responsabilidad y tica del cuidado) a las
relaciones con pblicos o grupos de interaccin, e identificando los principales principios y
valores ticos que deben guiar las actuaciones de los funcionarios pblicos en los diversos
dominios de su quehacer como tales.
En segunda instancia se formulan las directrices ticas, las cuales se derivan de los valores
adoptados, y enuncian las actitudes y disposiciones conductuales que la entidad y sus
miembros se comprometen a tener con los pblicos internos y externos. Los principios,
valores y directrices ticas integran el cdigo de tica de la entidad, que se constituir en el
mapa axiolgico que luego deber ser llevado al terreno del da a da de cada rea
organizacional (Ver Captulo VIII).
Momento 5: Construccin de compromisos ticos
El cdigo de tica deber ser traducido en formas concretas de actuacin, de acuerdo

con las funciones y responsabilidades que la entidad cumple en el desempeo de su funcin
administrativa y misional.
Estas formas concretas de actuacin se denominan compromisos ticos, y hacen referencia

a los compromisos de orden prctico que los funcionarios pblicos integrantes de la entidad
estn dispuestos a asumir en el da a da de la entidad, como manera de cumplir con los
principios, valores y directrices para la gestin tica.
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Los compromisos ticos se formulan a partir de prcticas concretas que se identifican en

las diferentes reas organizacionales que componen a la entidad, y que se constituyen en
obstculos para la aplicacin de los principios y valores ticos acordados en el cdigo de
tica (malas prcticas). El diagnstico tico aporta informacin muy relevante para este
ejercicio. La metodologa de este momento se encuentra en el Captulo IX.
Momento 6: Capacitacin y entrenamiento en las estrategias pedaggica y

comunicativa
Lograr cambios actitudinales en los funcionarios pblicos para que efectivamente apliquen
en la cotidianidad laboral los compromisos ticos, exige el diseo y ejecucin de algunas
estrategias que en forma sinrgica logren afectar su sistema de creencias y valores. Para
ello se proponen unas estrategias de orden pedaggico y comunicativo, las cuales se
consignan en el Captulo X.
Estrategia pedaggica
pedaggica: Una primera estrategia est conformada por las acciones
articuladas de orden pedaggico, es decir por el conjunto de actividades formativas dirigidas
a los funcionarios pblicos de la entidad, que buscan su sensibilizacin, reflexin, comprensin
y apropiacin de la tica pblica, en trminos de que lleguen a asumirla e incorporarla
efectivamente en sus actitudes y prcticas en el da a da del desempeo de sus cargos.
Estrategia comunicativa
comunicativa: La segunda estrategia es de carcter comunicativo, y
comprende el conjunto de acciones metdicas de comunicacin pblica aplicadas a la
comunicacin organizacional, conducentes a construir significado y sentido compartidos
sobre la tica Pblica entre los funcionarios de la entidad, y a informar de manera amplia
dentro de la organizacin acerca del avance del proceso de gestin tica. La estrategia
comunicativa aportar al entendimiento de la funcin pblica en trminos de la construccin
de confianza, la transparencia en las diferentes actuaciones, la interaccin respetuosa y
dialogante, la rendicin de cuentas interna y externa, la construccin de lo pblico, la primaca
del inters general sobre el particular, el desempeo del cargo como un servicio a la ciudadana,
y el carcter del funcionario pblico como representante de la sociedad y delegado por ella
para administrar unos determinados recursos pblicos.
Momento 7: Diseo y ejecucin del plan de mejoramiento para la gestin tica
Las estrategias pedaggica y comunicativa se materializan en un plan de ,mejoramiento

para la gestin tica, en cuyo diseo y ejecucin se debern considerar los lineamientos
que se presentan en el Captulo XI de este libro.
El plan de mejoramiento para la gestin tica recoge la planeacin que realiza el equipo
de alto desempeo con el propsito de consolidar desarrollos, llenar vacos y resolver
dificultades encontradas en el diagnstico tico de la entidad y en el ejercicio de formulacin
de los compromisos ticos, cruzndolos con los valores contenidos en el cdigo de tica. La
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planeacin se consigna en una matriz, mediante la especificacin de objetivos, responsables,

recursos e indicadores de seguimiento. El plan, entonces, es el instrumento de orientacin
de las responsabilidades de los diferentes actores de la entidad, que expresa pblicamente
las acciones que la entidad se compromete a desarrollar para avanzar en el proceso de
mejoramiento.
La matriz del plan de mejoramiento incluye el diseo de un sistema de indicadores que

permita monitorear el avance, precisar el cumplimiento de metas y evaluar las
transformaciones que se van dando en la cultura de la entidad desde la perspectiva tica.
Ello implica la inclusin de actividades de registro y de captura de informacin conducentes
a la medicin de los indicadores y a la verificacin de logros, as como las acciones de
retroalimentacin del proceso que buscan mantener y/o corregir su direccionamiento, y de
consolidacin de los cambios para que se incorporen en forma permanente a la cultura
institucional.
Desde el punto de vista de la secuencia de las operaciones que constituyen al proceso

de cambio de la cultura institucional para la gestin tica, en la figura No. 12 pueden
observarse cada momento y sus respectivas acciones:
Figura No. 1 2. Secuencia del proceso de la implantacin de la gestin tica

12.
La presente propuesta para incorporar la tica pblica en la cultura institucional de las

entidades del Estado ha previsto el acervo conceptual, las metodologas, los procedimientos
y los instrumentos necesarios para acometer la ejecucin de cada uno de los momentos
sealados. En la tabla No. 1 se presentan en forma sinttica los pasos de cada momento y
las respectivas herramientas que ofrece el Modelo.
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Tabla No. 1. Sntesis de los momentos, actividades e instrumentos

del proceso de gestin tica
Adaptacin y focalizacin del proceso a la modalidad de reas piloto
Debemos resaltar que el proceso enunciado tiene un carcter genrico e indicativo, que
puede seguirse sin adaptaciones particulares en entidades de tamao pequeo menos de
200 funcionarios-. Pero en entidades de tamao mediano o grande, la experiencia recomienda
que las acciones de implementacin e implantacin de los principios y valores ticos se
efecte siguiendo un procedimiento de focalizacin de las mismas en reas claves de la
entidad, tanto para desarrollar un modelo piloto de actuacin exitosa con carcter
demostrativo para el conjunto de la institucin, como para garantizar logros e impactos
efectivos en el difcil arte del cambio cultural.
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En el sentido de lo anotado, nuestra recomendacin consiste en que en las entidades

con un funcionariado superior a un nmero de 200, el ejercicio de formulacin de
compromisos ticos se efecte inicialmente para toda la organizacin en un taller donde los
participantes sean el mismo equipo de alto desempeo, con el fin de disponer de
orientaciones concretas para disear las acciones comunicativas, las cuales van destinadas a
todos los funcionarios de la entidad, pero que luego se seleccione un rea organizacional
en donde se focalice el accionar del equipo de alto desempeo para desarrollar una
experiencia piloto que permita implementar un proceso sistemtico.
El rea organizacional que seleccione deber contar con las condiciones necesarias
bsicas para garantizar un proceso exitoso, de acuerdo con los siguientes criterios:
1. El directivo principal de esa rea deber estar abierta y ampliamente dispuesto

a comprometerse con liderar el proceso. No bastar con su simple visto bueno
para que se trabaje focalizadamente en ella. Es indispensable un compromiso
personal.
2. Que el rea tenga una cantidad de funcionarios no mayor a 200.
3. Que sus oficinas estn completa o al menos mayoritariamente concentradas

en un solo edificio, de manera que no se requieran grandes desplazamientos
de los funcionarios para asistir a los eventos que se programen.
4. Que sea un rea con alta visibilidad dentro de la institucin, con el fin de que
los resultados logrados en el proceso de cambio de su cultura institucional no
pasen desapercibidos e impacten por s mismos al conjunto de la entidad.
Una vez seleccionada el rea piloto por el comit de tica, el equipo de alto desempeo
desarrollar las siguientes acciones dentro de ella:
Formular compromisos ticos especficos con los funcionarios del rea.
Reunirse con todos los jefes del rea con el objeto de sensibilizarlos frente al
proceso y comprometer su apoyo al mismo. Por su parte, el directivo principal
del rea deber estudiar y aplicar con sus jefes subalternos del rea las polticas
del cdigo de buen gobierno en las cuales el rea est implicada segn sus
responsabilidades organizacionales.
Planificar acciones pedaggicas y comunicativas con base en los compromisos

ticos formulados, orientados a sensibilizar a los funcionarios en los mismos y a
generar cambios en sus actitudes y comportamientos en el ejercicio de su
funcin pblica.
Ejecutar estas acciones de manera sistemtica y permanente durante al menos

tres meses, garantizando que cada accin pedaggica realizada sea reforzada
con su complementaria accin comunicativa y viceversa, dentro de la lgica de
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posicionar mensajes y nuevos paradigmas a travs de la generacin de un clima

organizacional de entusiasmo y de mantener los temas de la tica pblica dentro
de la agenda diaria de todos los implicados en el proceso de cambio.
Monitorear y evaluar permanentemente los avances del proceso con el fin de

identificar riesgos y resistencias, as como fuerzas de apoyo, de manera que se
ajuste flexiblemente el curso del plan para asegurar la modificacin o
neutralizacin de las fuerzas de resistencia y potenciar las de empuje en la
direccin buscada.
Una vez desarrollado exitosamente el proceso en el rea piloto, se seleccionar una

segunda y se seguir el mismo procedimiento. No obstante, no deber olvidarse que durante
todo el tiempo, el equipo de alto desempeo deber continuar desarrollando acciones
comunicativas en toda la entidad, lo cual permitir alimentar la expectativa e ir generando
condiciones propicias en el conjunto del funcionariado para apropiar los referentes ticos.
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CAPTULO V
CAPTULO
CONFORMACIN DE EQUIPOS DE TRABAJO
La implantacin de la gestin tica en la organizacin es un asunto colectivo que se

convierte en el proceso transversal a todas las acciones de transformacin, combinando
elementos normativos, comunicativos, formativos, organizativos y actitudinales; sta requiere
de un equipo que reflexione, gestione y evale los asuntos ticos en la entidad, y en particular,
que se ocupe del diseo e implantacin de estrategias para la transformacin de la cultura
institucional en la perspectiva de la gestin tica.
Estos equipos deben convertirse en los generadores y dinamizadores de la tica en la

organizacin. Es decir, deben convertirse en instancias de dilogo y deliberacin desde
donde se analicen aquellos intereses comunes que se mueven en la entidad y que afectan
a todas las personas y grupos.
1. ESTRUCTURA ORGANIZATIV
ORGANIZATIVA P
TIVA ARA LA GESTIN TICA
PARA
Figura No. 13. Estructura organizativa del proceso de tica pblica
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Dado que cualquier proceso o producto que se desee consolidar u obtener en cualquier
organizacin es generado de manera protagnica por la accin de las personas que integran
a dicha entidad, no es posible avanzar en el fortalecimiento de la tica pblica en la cultura
institucional si no se dispone de personas, equipos e instancias responsables y comprometidas
que lideren, coordinen e implementen las acciones necesarias para que el proceso se instale
exitosamente.
En este orden de ideas y de acuerdo con lo consignado en el esquema de la figura No.

13, la estructura organizativa requerida para implantar un proceso de gestin tica en
cualquier entidad pblica se despliega en los siguientes agentes de cambio: la autoridad
principal de la organizacin, el comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el
equipo de alto desempeo.
Conviene aclarar que cuando se trate de entidades pequeas que cuenten con un
reducido nmero de funcionarios pblicos, deber adaptarse la estructura propuesta a las
condiciones concretas del personal de la entidad, de manera que los integrantes de los
equipos de trabajo sean aquellos funcionarios que se asimilen a los cargos indicados en la
presente propuesta metodolgica.
Los lderes y miembros de estos equipos son funcionarios pblicos interesados en movilizar
a otros en torno al objetivo de configurar un cambio en la cultura institucional de la entidad,
hacia la prctica en las relaciones cotidianas de los valores, los compromisos y dems
referentes ticos asumidos por la organizacin.
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Vista la estructura propuesta en la figura No. 13 desde sus relaciones jerrquicas, tenemos
que las lneas directas de comunicacin, enlace y toma de decisiones operan segn el
esquema que se observa a continuacin:
Figura No. 14. Relacin jerrquica de la estructura organizativa para la gestin tica
Los aprendizajes que dejan mltiples experiencias exitosas y muchas otras que concluyeron
en fracasos, indican que seguir la estructura organizativa que se plantea es un requisito
fundamental para facilitar la implementacin, avance y consolidacin del proceso de cambio
cultural que se busca. El perfil, las responsabilidades y funciones de los equipos y miembros
de la estructura organizativa se detallan en las lneas que siguen.
2. FUNCIONES Y RESPONSABILID ADES DE LLOS

RESPONSABILIDADES OS A GENTES DE CAMBIO
AGENTES
Como ya se indic lneas atrs, los agentes de cambio del proceso de incorporacin de la
tica pblica en la cultura institucional son: la autoridad principal de la organizacin, el
comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo de alto desempeo.
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A UTORID AD PRINCIP
UTORIDAD AL DE LA ENTID
PRINCIPAL AD
ENTIDAD
Es el lder principal del proceso de fortalecimiento de la tica pblica, y el primer

responsable de los resultados que se obtengan. De su compromiso y liderazgo depender
el nivel de avance y consolidacin del proceso.
Responsabilidades de la mxima autoridad:
Liderar el proceso general de incorporacin de la tica pblica a la cultura

institucional de la entidad mediante el ejemplo tico de su comportamiento, la
promocin constante del tema tico en todos los espacios de interaccin formal
con sus colaboradores de todos los niveles, y el seguimiento permanente a
implementacin y avances del proceso.
Nombrar mediante acto administrativo al gerente de tica, al lder de tica, al

comit de tica y al equipo de de alto desempeo.
Adoptar mediante acto administrativo el cdigo de buen gobierno y el cdigo

de tica.
Tomar las medidas necesarias para convertir el cdigo de buen gobierno en

referente tico de la accin administrativa de la alta direccin de la entidad en
sus relaciones con los diversos grupos de inters.
COMIT DE BUEN GOBIERNO
Es un comit de alto nivel cuyo objetivo consiste en monitorear la aplicacin y

cumplimiento por parte de los directivos de las polticas establecidas en el cdigo de buen
gobierno. Su integracin con miembros externos y/o internos de la entidad, as como sus
funciones y competencias especficas quedan estipuladas en el referido cdigo.
COMIT DE TICA DE LA ENTIDAD
El comit de tica es la instancia organizacional encargada de promover y liderar el proceso

de implantacin de la gestin tica, encauzado hacia la consolidacin del ejercicio de la
funcin pblica en trminos de eficacia, transparencia, probidad y servicio a la ciudadana
por parte de todos los funcionarios pblicos de la entidad.
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Conformacin del comit de tica
Este comit estar conformado cinco (5) miembros, de los cuales cuatro (4) sern los
directivos de primer nivel de las reas de gestin humana, comunicacin, administrativa y
auditora interna, as como un representante de los funcionarios pblicos.
Una vez designado el comit, el ms alto directivo de la entidad lo convocar en pleno

para definir los objetivos generales del proceso y aclarar en conjunto la ruta de acciones y
compromisos del comit de tica en el marco de la gestin tica.
A los integrantes del comit de tica se les debe dar a conocer las funciones del mismo,
con el fin de que anticipadamente dispongan su voluntad y compromiso con el honroso
propsito de contribuir a la generacin de un entorno tico para el ejercicio de la funcin
pblica.
Es muy importante que el comit de tica sea constituido de manera oficial por el ms
alto directivo de la entidad mediante acto administrativo, y que su conformacin sea
informada de manera amplia a todos los miembros de la organizacin, a travs de un medio
institucional que llegue a todas las dependencias.
El comit de tica deber establecer una agenda de reuniones, de tal manera que se
rena por lo menos una vez al mes. La coordinacin del comit estar en cabeza del gerente
de tica.
Funciones del comit de tica
Las principales funciones del comit de tica son:
Definir polticas generales para el fortalecimiento de la tica pblica en la entidad

y frente a los grupos de inters externos.
Garantizar la difusin del Cdigo de Buen Gobierno, el cdigo de tica y los

compromisos ticos a los grupos de inters pertinentes.
Garantizar la sostenibilidad y permanencia del equipo de alto desempeo en

tica y del equipo formador de formadores.
Aprobar el plan de mejoramiento de la tica pblica que elabore el Equipo de

Alto Desempeo.
Gestionar los recursos necesarios para la ejecucin del plan de mejoramiento.
Coordinar acciones con el gerente de tica.
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Realizar seguimiento y evaluar las actividades desarrolladas por el gerente, el

lder, el equipo formador de formadores y el equipo de alto desempeo en
tica.
Aprobar ajustes al plan de mejoramiento de la tica pblica.
GERENTE DE TICA
Nombrar un gerente de tica comprometido y con excelentes capacidades de liderazgo,

asegura en buena medida el xito del proceso. El gerente de tica debe ser el directivo
responsable de la direccin general de recursos humanos o su equivalente, o quien dirija la
unidad de transparencia de la institucin. Debe ser nombrado mediante acto administrativo
por el directivo principal de la entidad.
F unciones del gerente de tica:
Dirigir el proceso de tica pblica al interior de la institucin en coordinacin

con el comit de tica.
Convocar y coordinar las sesiones del comit de tica.
Coordinar la elaboracin del plan de mejoramiento conducente a instalar el

proceso de tica en la institucin.
Coordinar, apoyar y hacer seguimiento del trabajo del equipo de alto desempeo,
as como del lder de tica.
Gestionar ante el comit de tica los apoyos logsticos y de tiempo necesarios

para que los equipos del equipo de alto desempeo y el lder de tica ejecuten
las acciones del plan de mejoramiento.
Presentar al comit de tica los productos del equipo de alto desempeo para
su aprobacin y dinamizar el tema en esta instancia.
Asegurar la adopcin formal del cdigo de tica por parte de la mxima autoridad
de la entidad.
Ser el conducto regular entre el comit de tica y el lder de tica.
Mantener informada a la mxima autoridad de la entidad sobre la marcha del

proceso de fortalecimiento de la tica.
Evaluar conjuntamente con el comit de tica el progreso en la implementacin

del proceso de tica pblica.
Gestionar la adopcin e implementacin del cdigo de buen gobierno.
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LIDER DE TICA
El lder de tica es otro personaje clave en el aseguramiento de la efectiva implementacin

del proceso de tica pblica. l o ella es la persona que tendr bajo su responsabilidad ms
directa e inmediata la conduccin del equipo de alto desempeo, y por lo tanto de su
dinamismo y liderazgo depender en buena medida la adecuada y pertinente planeacin de
actividades pedaggicas y comunicativas, as como su ejecucin.
El nombramiento del lder de tica se efectuar mediante acto administrativo firmado

por el directivo principal. Es muy importante que candidato cumpla el perfil recomendado.
La seleccin del tendr en cuenta los siguientes criterios:
Ser funcionario del nivel profesional, nombrado de planta y pertenecer a la

dependencia de la cual el gerente de tica es directivo (Este criterio de cercana
con el gerente de tica ha demostrado en la prctica un gran potencial para
facilitar la coordinacin y seguimiento de las diversas actividades del proceso).
Alta sensibilidad frente al tema de la tica pblica.
Ser profesional del rea de ciencias sociales, ciencias humanas o afines (requisito
preferible, aunque no indispensable).
Capacidad organizativa y ejecutiva.
Buenas habilidades comunicativas orales y escritas.
Capacidad para incentivar la movilizacin de terceros.
Aptitud pedaggica.
Buena capacidad de relacionamiento.
Creatividad para la resolucin de dificultades.
Calidades ticas reconocidas que le den autoridad moral ante sus compaeros.
Funciones del lder de tica:
Convocar y coordinar las sesiones de trabajo del equipo de alto desempeo.
Liderar la ejecucin del plan de mejoramiento por parte del equipo de alto
desempeo, con apoyo del gerente y del comit de tica.
Mantener informado al gerente de tica sobre la marcha de las actividades del

equipo de alto desempeo.
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Ser el conducto regular entre el equipo de alto desempeo y el gerente de

tica.
Entregar al gerente de tica los productos del equipo de alto desempeo para
que este los direccione hacia el comit de tica su aprobacin y dinamizar el
tema en esta instancia.
EQUIPO DE ALTO DESEMPEO

ALTO
El equipo de alto desempeo estar conformado por funcionarios pblicos seleccionados

de cada un de las reas o dependencias de la entidad. El equipo debe recibir capacitacin y
entrenamiento en el conocimiento y apropiacin de los conceptos y metodologas que
contiene el presente manual, as como debe ser asistido tcnicamente para acompaar el
diseo y ejecucin de las actividades planeadas.
Es muy importante que el equipo de alto desempeo sea constituido de manera oficial
por el ms alto directivo de la entidad mediante acto administrativo, y que su conformacin
sea informada de manera amplia a todos los miembros de la organizacin, a travs de un
medio institucional que llegue a todas las dependencias.
Perfil de los integrantes del equipo de alto desempeo
Para la seleccin de los miembros del equipo de alto desempeo se debe tener en cuenta
que en cualquier proceso de cambio de la cultura institucional, es fundamental que los
promotores del cambio gocen de legitimidad y de reconocimiento sobre su idoneidad para
la conduccin del proceso por parte del conjunto de miembros de la organizacin; estas
son condiciones indispensables para construir la confianza y credibilidad que harn posible
llevar avante el proyecto y obtener sus propsitos. Nada es ms contraproducente que
delegar la construccin de climas ticos en personas sobre quienes recaigan dudas o
cuestionamientos de probidad y justicia en sus actuaciones.
En la seleccin debern tenerse en cuenta caractersticas personales y profesionales.

Los perfiles personales hacen referencia al nivel de reconocimiento del funcionario en
trminos de su probidad, honestidad y transparencia, y sus capacidades para movilizar a
otras personas, liderar equipos y desarrollar buenos procesos comunicativos con el conjunto
de funcionarios de la entidad. Las caractersticas profesionales hacen referencia a condiciones
que hayan desarrollado los candidatos en su vida profesional y laboral, de acuerdo a algunas
actividades de formacin o profesionales con estudios e intereses cercanos a los temas de
cultura institucional, tica, servicio pblico y otros afines a la gestin tica.
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Los requisitos bsicos son:
Sensibilidad frente al tema de la tica pblica.
Capacidad organizativa y ejecutiva.
Capacidad comunicativa oral y escrita.
Capacidad para incentivar la movilizacin de terceros.
Formacin o habilidad pedaggica.
Facilidad para relacionarse.
Creatividad.
Ser muy importante que en el equipo de alto desempeo se incluya a dos o

tres profesionales del rea de comunicacin.
Funciones del equipo de alto desempeo
El equipo de alto desempeo tendr las siguientes funciones:
Apoyar la elaboracin del diagnstico tico, el cdigo de tica, los compromisos

ticos, las estrategias pedaggica y comunicativa y el plan de mejoramiento.
Participar activamente en el diseo y ejecucin de las acciones pedaggicas y

comunicativas contempladas en el plan de mejoramiento.
Promover la ejecucin, apoyar y/o ejecutar, segn sea el caso, las diferentes
acciones previstas en las estrategias formativa y comunicativa.
Liderar y hacer seguimiento a la implantacin de prcticas ticas en todas las

reas de la entidad.
Hacer seguimiento a la implantacin de prcticas ticas en todas las reas de la

entidad.
Evaluar y proponer acciones pertinentes para consolidar la gestin tica y/o

ajustes a la programacin establecida por el comit de tica.
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Reglas de juego para el trabajo en equipo de alto desempeo
El grupo de funcionarios pblicos que se seleccione para conformar el equipo de alto

desempeo debe convertirse en un colectivo que adems de fijarse un propsito comn
rena dos caractersticas adicionales que lo configuran como equipo de trabajo: primero,
actuar coordinadamente y en colaboracin constante; y segundo, ser corresponsables del
logro del objetivo general; todo ello implica que el trabajo ser asumido con distribucin de
tareas individuales pero con colaboracin mutua para su ejecucin, y con apoyos recprocos
para que cada integrante no se limite al cumplimiento de la tarea individual, sino que vele e
intervenga cuando sea necesario para garantizar que se obtenga el objetivo general buscado.
A continuacin se presentan unas reglas bsicas de trabajo que pueden aportar al logro
de un efectivo trabajo en equipo, las cuales pueden ser sugeridas al grupo para que las
discuta y las adopte:
Entendemos que somos un equipo y que por lo tanto los resultados finales nos
competen a todos los integrantes.
Asumimos de una manera armoniosa la asignacin de responsabilidades entre

los miembros del equipo y suplimos las falencias que se presenten.
Nos relacionamos con los dems reconociendo sus capacidades y competencias.
Acudimos al dilogo ante diferencias que afectan el desempeo, y buscamos

soluciones en equipo.
Escuchamos los puntos de vista e ideas de los dems y las tenemos en cuenta
para retroalimentar los diferentes procesos del trabajo.
Expresamos nuestras ideas en tono mesurado y sin la intencin de agredir a los

interlocutores.
Reconocemos la diversidad y el derecho de los otros a opinar diferente a m.
Trabajamos de manera autnoma para cumplir con aquello con lo que nos hemos
comprometido.
Actuamos con responsabilidad, eficiencia y alta calidad profesional, de modo

que generamos confianza sobre nuestras competencias dentro de la entidad.
Velamos porque se cumpla fielmente la programacin de las actividades bajo

nuestra responsabilidad.
Mantenemos informados a nuestros jefes y compaeros de equipo en forma

veraz y oportuna sobre nuestra gestin en el cumplimiento de las tareas y
compromisos adquiridos.
Actuamos consecuentemente con lo que decimos.
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3. ORIENTACIONES GENERALES P
ORIENTA ARA EL TRABAJO DE LLOS
PARA OS EQUIPOS Y
LDERES
Como resultado de la sistematizacin de experiencias en mltiples procesos de cambio

cultural para la implantacin de la gestin tica, se hacen las siguientes recomendaciones o
sugerencias, que es conveniente observar en la conduccin del proceso por parte de todas
las instancias, equipos y lderes implicados en el mismo:
Establecer canales de comunicacin entre los diversos responsables de los

procesos: lder-miembros del equipo de alto desempeo; gerente-lder; gerente-
comit de tica, gerente-autoridad principal.
Asegurarse de que las convocatorias a reuniones y actividades lleguen

oportunamente a los destinatarios y asegurar que efectivamente asistan a las
sesiones.
El comit de tica debe estar orientando y motivando peridicamente que los

jefes inmediatos concedan los tiempos necesarios a los miembros de los equipos
y a los funcionarios convocados a las actividades de sensibilizacin.
Las actividades del plan de mejoramiento se deben ejecutar en forma sistemtica,

pero con una programacin razonable, de modo que no se sature a los
funcionarios pero tampoco que las actividades estn tan distanciadas en el tiempo
que se pierde la continuidad en las mismas, de tal manera que las prcticas
ticas se introduzcan de una manera sostenible en la cultura de la institucin.
El cdigo de buen gobierno debe ser tema constante en los comits directivos.
La autoridad principal debe expresar su apoyo y respaldo permanente a los

procesos y acciones en los diversos escenarios institucionales.
El gerente de tica y los dems miembros directivos de las instancias

responsables, deben gestionar constantemente con la autoridad principal la
expedicin de los actos administrativos necesarios para que el proceso avance,
y para lograr su aval de las distintas actividades programadas.
El comit de tica debe estar orientando y motivando peridicamente a la

institucin sobre la importancia de introducir practicas ticas.
El comit de tica debe aprobar todos los productos del equipo de alto
desempeo.
El comit de tica tiene la responsabilidad de gestionar ante quien corresponda

los recursos para la ejecucin del plan de mejoramiento.
El comit de tica debe estar de permanente apoyo al gerente y lder de tica.
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Aplicacin de las metodologas entregadas.
Ejecucin sistemtica de los planes de trabajo o de mejoramiento.
Seguimiento y evaluacin permanente por parte de las instancias responsables

de los procesos.
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CAPTULO VI
CAPTULO
EL DIAGNSTICO TICO DE LA ENTIDAD
Diagnosticar la gestin tica es un paso fundamental para el fortalecimiento tico de la

entidad y la generacin de cambios en la cultura institucional, por cuanto posibilita analizar,
reflexionar e identificar los valores y prcticas del estado actual de su gestin tica, as
como observar las fortalezas y debilidades del proceso vigente. Es claro que no es posible
cambiar lo que no se ha identificado o no se conoce, y que por lo tanto no ha sido cuestionado
en su validez o su contribucin a la construccin de integridad en el ejercicio de la funcin
pblica.
El diagnstico tico es un anlisis de tipo perceptual que permite identificar el estado

actual de las prcticas ticas y de responsabilidad social de la entidad, tanto en su proceso
de adopcin y vivencia de un conjunto de valores y compromisos ticos que unifiquen y
guen el quehacer de todos los funcionarios pblicos en sus actuaciones cotidianas y en la
toma de decisiones en el desempeo de la funcin pblica, as como en el tipo de conductas
que efectivamente se siguen por parte de los directivos y dems funcionarios pblicos de la
entidad, en las interacciones con los diversos grupos o sistemas con los que se relacionan.
Es un anlisis de carcter perceptual, lo que significa que se basa en las percepciones

que en una determinada coyuntura el momento en el que se aplican las encuestas- tienen
los funcionarios pblicos de la entidad acerca de los valores y las prcticas ticas que se dan
en el conjunto de la organizacin. Por otra parte, el tipo de afirmaciones que contiene el
instrumento, indagan por toda la organizacin y no solamente por los directivos, lo que
significa que la lectura de los resultados se referir a todos los integrantes de la respectiva
Entidad. La informacin contenida en el diagnstico queda constituida, adems, en lnea
base para la evaluacin posterior de los impactos del plan de accin que se disee para el
mejoramiento de la gestin tica.
Nota: El MECIP establece una metodologa para diagnosticar la existencia en la entidad

del estndar de control compromisos y acuerdos ticos con un instrumento y un
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procedimiento alternos a los que aqu se proponen. La metodologa que se entrega en el

presente modelo de gestin tica despliega y complementa la que determina el MECIP.
1. METODOLOGA GENERAL
METODOLOGA
El instrumento que se utilizar en la recoleccin de la informacin necesaria para elaborar

el diagnstico se denomina Instrumento de percepcin de la gestin tica. Est integrado
por un instructivo para su diligenciamiento y por un formulario de tres pginas, estructurado
en torno a nueve categoras de anlisis, cada una de las cuales se desagreg en un conjunto
de reactivos (afirmaciones), que constituyen una seccin especfica en el Instrumento, a
saber:
Principios y valores ticos personales.
Principios y valores ticos en la entidad.
Liderazgo de los directivos en la gestin tica.
Relaciones con los funcionarios pblicos.
Relaciones con los contratistas y proveedores.
Relaciones con otras entidades pblicas.
Relaciones con la comunidad.
Relaciones con el medio ambiente.
Construccin y aplicacin del referente tico.
Cada uno de los reactivos del instrumento tiene seis opciones de respuesta, que siguen
la metodologa de la denominada Escala Likert60. sta expresa una gradacin en las
preferencias u opinin que un observador tiene frente a un determinado asunto, el cual es
presentado en el formulario como una afirmacin. El encuestado fija su posicin ante la
afirmacin respectiva mediante la marcacin de la opcin con la que se identifica.
Al final del presente captulo se presentan dos cuestionarios, que se diferencian en

pequeas modificaciones en la redaccin de algunos de los reactivos, con el fin de hacerlos
ms especficos al tipo de entidad al que se dirigen: el primer cuestionario se propone para
entidades de la administracin central, y el segundo para entidades de control.
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La Escala Likert fue desarrollada por Rensis Likert en los aos treinta del siglo pasado.
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En tanto que proceso investigativo de tipo descriptivo, el diagnstico tico est articulado
por cuatro momentos metodolgicos secuenciales:
1. En el primero se organiza el equipo responsable del diagnstico y se distribuyen

tareas.
2. En el segundo se preparan los instrumentos y se selecciona la muestra

poblacional a la que se le solicitar la informacin requerida;
3. El tercer momento consiste en la aplicacin de las encuestas; y
4. El cuarto comprende la consolidacin y anlisis de la informacin capturada.
2. ORGANIZACIN DEL EQUIPO RESPONSABLE DEL DIAGNSTICO
El equipo responsable de la elaboracin del diagnstico tico de la entidad, ser el mismo

equipo de alto desempeo, el cual tendr bajo su cargo adelantar todas y cada una de las
etapas del proceso. Los integrantes se distribuirn las tareas bsicas que comprenden cada
momento, dentro de la comprensin de que el diagnstico no resulta de la simple sumatoria
de las tareas realizadas individualmente por cada miembro del equipo, sino de la discusin,
consenso e integracin lgica de cada uno con los otros componentes del diagnstico en su
totalidad.
El comit de tica de la entidad asumir las funciones de coordinacin del equipo con
tareas especficas en las convocatorias, el acopio centralizado de los instrumentos y dems
documentacin del proceso, el seguimiento a la realizacin de las actividades y tareas del
equipo en su totalidad, y la concatenacin y coherencia de los resultados.
3. ALISTAMIENTO P
ALISTAMIENTO ARA LA RECOLECCIN DE INFORMA
PARA CIN
INFORMACIN
Determinacin de la muestra poblacional
Entendiendo que en la entidad pblica laboran empleados pblicos, funcionarios pblicos,

personal contratado y personal del servicio auxiliar, asumiremos que todos ellos comprenden
el universo poblacional de la respectiva entidad.
Para garantizar que los datos que arroje el diagnstico sean confiables, se necesita recoger
la opinin de una cantidad de trabajadores que desde el punto de vista estadstico,
representen al conjunto de toda la poblacin de la entidad. Para ello, debe realizarse un
muestreo aleatorio simple, de tal manera que cada trabajador al servicio de la entidad tenga
igual probabilidad de ser seleccionado para integrar la muestra, y que al mismo tiempo se
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garantice una composicin muestral que sea concordante con la estratificacin por niveles
de cargo de la entidad. El muestreo aplica los criterios estadsticos ms generalizados en el
mbito de la investigacin social: nivel de confianza 95% (En qu porcentaje la muestra es
similar al universo poblacional) y margen de error 5% (Qu tanto varan los resultados por
encima o por debajo del dato entregado).
Para facilitar el proceso de determinacin del nmero de trabajadores que se necesitan

para que se cumplan los criterios anteriormente sealados, se presentan en la tabla No. 2 la
cantidad de personas que deben hacer parte de la muestra, segn la poblacin total de
trabajadores de la entidad. A partir de 200 trabajadores, el rango de la muestra va de 25 en
25, para no repetir las cifras.
Para la lectura de la tabla, se utilizan las siguientes convenciones: PO, significa poblacin,
es decir, el nmero total de trabajadores de la entidad; MU, significa muestra, es decir, el
nmero de personas que deben seleccionarse para diligenciar el cuestionario.
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Tabla No. 2. P oblacin y tamao de la muestra

Poblacin
Una vez determinada la muestra, se le debe hacer una distribucin proporcional (afijacin
proporcional), es decir, garantizar que se asemeje a la manera como est distribuida la
poblacin en los diferentes niveles de los cargos de la entidad. Pongamos un ejemplo:
Una entidad tiene 280 personas vinculadas laboralmente. Segn la tabla, el tamao de la
muestra es de 170. En la entidad hay 28 personas en el nivel directivo (Es decir,
empleados pblicos y personal de confianza, incluyendo asesores), 167 ocupan cargos
de nivel profesional (no importa si estn vinculados como funcionarios pblicos o como
personal contratado) 40 personas desempean cargos de nivel tcnico (pueden ser
funcionarios y/o personal contratado, en donde se incluyen desde los cargos de secretaria
hasta los cargos de perfil tcnico que pueden ser desempeados por personas que no
tengan formacin universitaria profesional), y las restantes 45 son personal del servicio
auxiliar
auxiliar. Esto quiere decir que en trminos porcentuales, el personal de esta Entidad est
distribuido as:
10% en el nivel directivo;
60% en el nivel profesional;
14% en el nivel tcnico; y
16% en el nivel de auxiliares.
La muestra de 170 hay que distribuirla de la misma manera. Por lo tanto,
10% de 170= 17 directivos;
60% de 170= 102 profesionales;
14% de 170= 24 tcnicos; y
16% de 170= 27 auxiliares.
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Esa sera la forma en que habra que distribuir los cuestionarios para garantizar que los
resultados estn reflejando la opinin de todos, y no slo la de un sector especfico o un
rea determinada, pues eso implicara un sesgo que no garantizara la necesaria confiabilidad
de los datos.
Seleccin de las personas a las que se les entregar el formulario
A continuacin se presentan tres mtodos sencillos y prcticos para identificar a las

personas a quienes se les aplicar el cuestionario:
Mtodo de la tmbola
Es un mtodo sencillo pero no muy rpido, que puede usarse cuando la poblacin de
funcionarios pblicos de la entidad es menor de 300 personas. Se procede as: se determina
el tamao de la muestra segn la tabla anterior; luego se distribuye la composicin de dicha
muestra entre los seis niveles de los cargos (directivo, asesor, ejecutivo, profesional tcnico
y asistencial, como ya se explic), y a continuacin se procede a introducir los nombres del
personal directivo en una urna, de la cual en forma aleatoria se retira un nmero de papeletas
igual al excedente del tamao de la muestra para los directivos con relacin a la poblacin
de este nivel. Los nombres que queden en la urna sern los de las personas a quienes se les
entregar el formulario para su diligenciamiento. La misma operacin se ejecuta para los
otros cinco niveles.
Ejemplo:
Retomando el ejemplo anteriormente analizando, de las 28 personas del nivel directivo

se deben seleccionar 17. Se introducen los 28 nombres en la urna, y luego de revolverla se
retiran once papeletas al azar. Los 17 nombres que quedan en la urna sern los seleccionados
para responder los cuestionarios de las encuestas. De la misma forma se procede con los
niveles profesional, tcnico y auxiliar.
Muestra por seleccin sistemtica
Cuando el tamao de la poblacin es muy numeroso, se puede aplicar la denominada

Muestra por seleccin sistemtica, que consiste en elegir un nmero de elementos a partir
de un intervalo. ste se calcula dividiendo el total de la poblacin entre el tamao de la
muestra. De esta manera, un intervalo de 4, por ejemplo, significara que debe seleccionarse
cada cuarto elemento de la lista.
Ejemplo:
Una Entidad tiene 2.000 personas vinculadas. De ellos 85 son del nivel directivo, hay
1295 del nivel profesional, 246 son del nivel tcnico y en el nivel auxiliar son 374 trabajadores.
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La muestra, segn la tabla, sera de 323 personas. Aplicando lo ya visto, tendramos que la
distribucin estratificada de la muestra sera: 14 del nivel directivo, 209 del nivel profesional,
40 del nivel tcnico y 60 del nivel auxiliar.
Para seleccionar a las personas que suministrarn la informacin, se divide la poblacin

total entre la muestra, es decir 2.000 divido entre 323, lo cual nos da una razn o intervalo
de 6.19, que podemos aproximar a 6. Luego tomamos el listado de personal del nivel
directivo, y empezando por el que ocupa el nmero 6 en la lista, vamos seleccionando a los
que estn listados bajo nmeros que sean mltiplos de seis: el 12, el 18, el 24, etc. Igual se
procede con los listados de los otros tres niveles.
Tabla de nmeros aleatorios
El tercer mtodo consiste en utilizar la tabla de nmeros aleatorios con ayuda del programa
Excel. Se sigue el siguiente procedimiento:
Se instala la opcin de anlisis de datos en el programa excel. Para ello se va a la

opcin herramienta luego a complemento y se activa en la ventana
complemento la opcin herramienta para anlisis.
Se abre una hoja excel y se introducen los datos de la poblacin en columna,

numerando desde 1 hasta n.
Se va a la opcin herramienta y se elige anlisis de datos y en esta ventana

se selecciona la opcin muestra.
En la ventana muestra se introduce el rango de entrada, para lo cual se

seleccionan todos los valores de la poblacin en la columna donde se han
numerado; luego se activa la casilla de muestreo aleatorio y se introduce el
tamao de muestra deseado.
Se indica en rango de salida mostrar resultado en hoja nueva, y se da

enter para visualizar el listado de los nmeros seleccionados que componen
la muestra.
Alistamiento de materiales
Se deben reproducir un nmero de copias del instrumento de percepcin tica, as como

del instructivo para su diligenciamiento, que sea un 5% superior al tamao de la muestra,
con el fin de disponer de ejemplares adicionales para reposicin, en caso de prdida o
dao.
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Aplicacin de las encuestas
El ms alto directivo de la entidad debe informar a los funcionarios pblicos que componen
la muestra, mediante circular o directiva, que se les ha seleccionado para que colaboren en
el suministro de informacin para el diagnstico tico. Una vez se tenga el aval directivo, el
comit de tica con el apoyo del equipo de alto desempeo- contactarn a los funcionarios
pblicos que componen la muestra y les explicar el sentido y la importancia estratgica de
la tarea que van a realizar (esto se puede hacer a travs de medio escrito, si la muestra es
muy grande o los sitios de trabajo estn dispersos geogrficamente, y a travs de reuniones
en las cuales se diligencien los formularios si la muestra es pequea). Luego se distribuyen
los cuestionarios, dando un plazo no mayor de tres das para su diligenciamiento y entrega.
No obstante lo anterior, el mejor procedimiento para recolectar la informacin de manera

rpida y completa, es convocar a todo el personal integrante de la muestra a una sesin de
una hora en un saln que tenga capacidad para acogerlas, y una vez reunidas explicarles el
sentido e importancia del diagnstico as como darles las instrucciones para el diligenciamiento
del formulario, y proceder a recoger la informacin.
Este procedimiento es muy expedito, y resuelve los problemas que usualmente se

presentan cuando la entrega de los formularios se hace en forma individual en los sitios de
trabajo dando un plazo para la devolucin de las encuestas diligenciadas. En estos casos, es
agobiante el esfuerzo que deben realizar los responsables para recolectar esos cuestionarios.
4. CONSOLIDACIN Y ANLISIS DE LA INFORMACIN
Una vez recogidos los formularios, se debe efectuar un control de calidad de los mismos
para trabajar solamente sobre los formularios que puedan ser considerados como vlidos.
Para ello, se verificar la forma como estn marcadas las respuestas. Aquellos reactivos en
donde fue marcada ms de una opcin de respuesta, se considerarn anulados, y por lo
tanto no se tendrn en cuenta para la obtencin de los promedios. Tambin se considerarn
anulados los reactivos en donde no fue marcada ninguna respuesta. Los formularios en
donde resulten anulados ms del 20% de los reactivos es decir trece o ms- se considerarn
anulados.
A continuacin se tabularn las respuestas dadas por los participantes. Para facilitar el
trabajo se recomienda utilizar tablas de excel. Se seguirn los siguientes pasos, teniendo
claro que el procedimiento matemtico que se indica expresar los resultados en porcentajes
de logro. Los promedios finales deben ser nmeros que estn en el rango de 20 a 100.
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Calificacin de las respuestas
Otorgue puntaje a las opciones marcadas en los formatos por las personas que los
respondieron, de acuerdo con la siguiente tabla:
Tabla No. 3
3.. V aloracin numrica de respuestas
Valoracin
Consolidacin por reactivo segn nivel de cargo y general
La informacin consolidada se presentar por niveles de cargo y por nivel general de la

entidad. Los formularios se clasificarn en tres niveles as: nivel directivo; nivel profesional,
conformado por los formularios de ese nivel y los del nivel tcnico; y nivel auxiliar, en el que
se incluirn las encuestas de este nivel.
En el caso de que existan cuestionarios que no marcaron el nivel de cargo, se incluir una
cuarta columna bajo el ttulo NI (No identificado), en donde se consignarn los datos referidos
a estos cuestionarios, los cuales sern incluidos al momento de obtener los promedios.
El clculo del promedio por niveles de cargo (directivo, profesional y auxiliar) se har
mediante la siguiente frmula:
Para la aplicacin de la frmula se debe seguir este procedimiento: sume los puntajes
asignados en cada uno de los reactivos (o afirmaciones) de cada cuestionario por nivel de
cargo, luego divida la suma por el nmero total de formularios del nivel de cargo, al cual se
le debe haber restado el Factor de Opacidad del nivel de cargo, que es equivalente a la
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mitad del nmero de respuestas No sabe; as, obtendr el puntaje promedio para cada
reactivo, que debe estar en un rango de 1 a 5. Luego multiplique cada puntaje promedio
por 20, y obtendr la expresin del promedio en porcentaje de cumplimiento, el cual debe
estar dentro del rango de 20 a 100.
La frmula para calcular el consolidado por reactivo es decir, la calificacin promedio de

cada una de las afirmaciones que contiene el cuestionario, expresada en porcentaje de
logro, no se obtiene como un promedio simple de la suma de los resultados de los tres
niveles de cargo y su divisin por tres, ya que hacerlo as sesgara el promedio general del
reactivo hacia el nivel de cargo que tuvo menos participacin en cuanto a nmero de
encuestados. La frmula apropiada es la siguiente:
La aplicacin de la formula sigue un procedimiento similar al clculo del promedio por

nivel de cargo que se explic anteriormente. En la tabla No. 6 se puede observar un ejemplo
acerca de cmo quedan organizados los datos respectivos.
El Factor de Opacidad se incluye en las frmulas debido a que se considera de gran

importancia para la transparencia de las entidades pblicas, el que todos sus funcionarios
estn enterados -al menos de manera general- acerca de las relaciones que la entidad
establece con los diferentes pblicos con los que interacta para el cumplimiento de sus
fines misionales, por cuanto este conocimiento contribuye a disminuir los riesgos de
corrupcin y a fortalecer la gestin tica.
Consolidacin por categora de anlisis
Las nueve categoras de anlisis estn conformadas cada una por un conjunto de reactivos
que se encuentran desagregados en el respectivo numeral del cuestionario. Para consolidar
los resultados por categora de anlisis se debe tener claro que el procedimiento matemtico
que se indica expresar los resultados en porcentajes; los promedios deben ser nmeros
que estn en el rango de 20 a 100, y el procedimiento es similar al que se emplea para
obtener el promedio por niveles de cargo:
Se suman los porcentajes promedio de los reactivos que componen cada categora de
anlisis, y luego se divide la sumatoria por el nmero de reactivos. En el caso de la categora
No. 9, Construccin y aplicacin del referente tico, deber tenerse presente que si en
la entidad no existe cdigo de tica, en tal caso, para el promedio se considerarn solamente
los resultados de los reactivos 9.1 y 9.2.
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Consolidacin general del diagnstico tico de la entidad
Para obtener la calificacin promedio general de la entidad en su gestin tica, se sumarn

los porcentajes obtenidos en cada una de las nueve categoras de anlisis, y la sumatoria se
dividir por nueve. El resultado, que deber ser un guarismo entre 20 y 100, expresa la
percepcin del personal de la entidad sobre el nivel general de desarrollo que la organizacin
tiene en la implantacin de procesos para la gestin tica.
En la tabla No. 7 se puede observar un ejemplo acerca de cmo quedan consolidados los
datos del diagnstico por categoras y la calificacin promedio general.
5. ANLISIS DE LA INFORMACIN
Valoracin cromtica
Una vez consolidada, la informacin requiere ser analizada mediante una estrategia
interpretativa que permita valorar los resultados y presentarlos a la entidad en forma clara y
comprensible. Visualmente se aplica una valoracin cromtica segn el siguiente cdigo de
colores:
Tabla No. 4
4.. Cdigo cromtico para valoracin de resultados
Valoracin de las franjas cromticas:
ROJO
ROJO, con rango entre el 20% y el 40%, indica una situacin severamente crtica en el
aspecto evaluado, con grandes vacos y deficiencias que deben ser atendidas prioritariamente
en el Plan de Mejoramiento. Da lugar a la definicin de una ALER
ALERT TA ROJA en la entidad.
NARANJA
NARANJA, con rango entre el 41% y el 60 %, expresa un estado de notable debilidad
en el aspecto evaluado, con desarrollos incipientes y desiguales en las diferentes reas de la
entidad, que da lugar a una ALER
ALERT TA NARANJA
NARANJA. Debe ser considerado en el Plan de
Mejoramiento para la Gestin tica, con el propsito de dinamizar y transformar las
debilidades.
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AMARILL
AMARILLO O, con rango entre el 61% al 80%, es manifestacin de una Entidad que en el
aspecto evaluado est desarrollando un proceso de aplicacin y fortalecimiento, aunque
con algunos vacos y debilidades, dando lugar a la definicin de una ALER
ALERTTA AMARILLA
si el porcentaje se ubica en un valor debajo del 75%. Si los resultados se acercan al lmite
inferior de 61% se recomienda trabajar dichas problemticas con cierto nfasis en el Plan
de Mejoramiento. Si por el contrario estn ms prximas al lmite superior de 80%, se
trabajar en ellas buscando su consolidacin.
VERDE
VERDE, con rango entre 81% y 100%, indica una entidad que en el aspecto evaluado
se encuentra en parmetros de excelencia. Servir de referente en el Plan de Mejoramiento,
con el fin de aprender y establecer sinergias en toda la organizacin.
En la tabla No. 5 se presentan las tres zonas de desarrollo en las cuales pueden ser
subdivididas cada una de las cuatro zonas cromticas. Es muy importante que al hacer la
interpretacin de estos datos, se tenga presente que en trminos generales, se podr
considerar que en la entidad existen fortalezas en el respectivo reactivo o categora objeto
del anlisis, cuando el resultado es igual o superior a setenta y cinco puntos.
Tabla No. 5. Zonas de desarrollo para valoracin de resultados
En todo caso, las zonas alta, media y baja se utilizan como criterio para ponderar los
resultados en una franja cromtica, por cuanto no es lo mismo para una entidad obtener un
resultado cromtico anaranjado de 41 puntos que en el mismo color pero cerca del lmite
superior de la franja, es decir sobre 58, 59 o 60 puntos. Es evidente que la lectura debe
hacerse muy diferenciada en uno u otro caso, por cuanto un resultado que se aproxime a
los 40 puntos indicar un estado de notable debilidad, en tanto que si el producto est
contiguo a los 60 puntos, aunque de color naranja nos dir que las debilidades son menores
y que all se estn gestando algunos desarrollos.
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Presentacin de los resultados
Los resultados se presentarn en forma consolidada segn los siguientes ejemplos:
Presentacin de reactivos por categoras
La columna Op de cada nivel de cargo (directivo, profesional, auxiliar y no identificado)

corresponde al factor de opacidad. All se anota el nmero total de formularios del respectivo
nivel que en cada reactivo marcaron la opcin No sabe dividido entre 2. Eso significa que
en el ejemplo mostrado a continuacin, el guarismo que aparece en la columna Op debe
ser multiplicado por 2 para conocer el nmero exacto de personas que marcaron la opcin
No sabe en el respectivo reactivo.
Tabla No. 6. Ejemplo para la presentacin de resultados por reactivo
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Presentacin de consolidados por categoras y general de la entidad
Los resultados por categoras de anlisis y general de la entidad se presentarn en un

cuadro resumen similar al que puede observarse a continuacin (Tabla No. 7), y para facilitar
la comprensin se agregar un grfico descriptivo, que puede ser de tipo radial (Ver figura
No. 14).
Tabla No. 7. Ejemplo de presentacin general de resultados
Figura No 1 4. Ejemplo de presentacin grfica de los resultados generales

14.
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Como podr observarse, los promedios por categora estn ponderados segn la
participacin de cada nivel de cargo en el tamao de la muestra. As, el nivel directivo, cuyo
porcentaje de participacin es del 9,3%, incide en esa misma proporcin en el promedio
general de la categora, en tanto que el nivel Auxiliar, con una participacin del 49,6%, es
ms determinante en el resultado.
Elaboracin del informe de diagnstico
El informe del diagnstico es un documento de tipo ejecutivo, es decir con ideas precisas
y sucintas que permitan al lector una rpida comprensin, y que est estructurado en tres
grandes partes.
La primera es de orden metodolgico, consistente en la explicacin breve de la

metodologa seguida en la recoleccin y organizacin de la informacin, y la presentacin
de los criterios de valoracin de la informacin; la segunda parte consiste en la presentacin
de los cuadros y grficas con la informacin consolidada, y en la tercera se enuncian las
principales conclusiones del anlisis de los datos, as como la exposicin de recomendaciones
operativas para el diseo de un plan de mejoramiento de la gestin tica en la entidad, de
acuerdo con las conclusiones y hallazgos del diagnstico. Se presentarn anlisis, conclusiones
y recomendaciones para cada una de las categoras, y se har lo propio para el resultado
general de la entidad.
Para la elaboracin del informe diagnstico se deben tener en cuenta los siguientes
aspectos que han de constituirse en el protocolo de anlisis y de presentacin de los resultados
del instrumento.
a. Establecer la puntuacin general obtenida por la categora de anlisis.
b.Establecer las diferencias de percepcin entre los distintos niveles de cargo.
c. Identificar los reactivos que se ubican en la franja verde.
d.Identificar los reactivos que se ubican en la franja amarilla.
e.Identificar los reactivos que se ubican en la franja naranja.
f. Identificar los reactivos que se ubican en la franja roja.
g.Ubicar el factor de opacidad cuando haya lugar, tomando en cuenta que un alto
factor de opacidad es aquel que muestra un 20% o ms de funcionarios que
marcaron la respuesta No sabe.
h.Al final de la presentacin de cada una de las categoras, se deben resaltar los
resultados generales de la entidad, desarrollando una valoracin categora por
categora.
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i. Sumar la valoracin de cada categora y destacar las distancias que se dan entre
los distintos niveles, considerando que una distancia de ms de 10 puntos es un
dato significativo que ilustra una percepcin muy diferenciada entre los
diferentes niveles de cargo.
Ejemplo de aplicacin
Una entidad que presente unos resultados en la categora dos, principios y valores ticos
en la entidad, como los que se muestran en la Tabla No. 6, podr presentar el siguiente
informe para dicha categora.
Siguiendo el protocolo, el anlisis de los reactivos podra quedar en los siguientes trminos:
El promedio general de la categora -63 puntos- se sita en el nivel inferir de la

franja amarilla, lo cual nos indica una entidad que es percibida por su personal
en un situacin de dbil desarrollo, con vacos y debilidades que deben ser
considerados en un Plan de Mejoramiento de la gestin tica.
Es evidente una percepcin muy diferenciada de la categora entre los directivos

y los dems niveles, con puntajes distanciados en ms de diez unidades. La
percepcin de los niveles no directivos es, por el contrario, muy similar.
Obtienen una puntuacin que los sita en un estndar de desarrollo medio los
reactivos referentes a la promocin de los valores ticos para el ejercicio de la
funcin pblica (2.1), la prelacin que dan los funcionarios de la entidad al servicio
a la ciudadana, y a la actitud de la entidad para hacer sancionar a los funcionarios
que violan la ley (2.10).
Es preocupante el resultado que presentan los reactivos que indagan por la

percepcin de honradez de los funcionarios de la entidad (2.3), en donde todos
los niveles de cargo se muestran alineados, la aceptacin de regalos y ddivas
(2.6), y en menor grado la percepcin sobre aplicacin de principios y valores
en el desempeo de la funcin pblica, as como la presentacin de casos de
corrupcin (2.8).
En algunos reactivos llama particularmente la atencin la notable diferencia entre

la percepcin de los directivos y de los otros niveles, como en los reactivos 2.1,
2.8 y 2.10.
Los bajos resultados estn jalonados por el alto factor de opacidad. En efecto,
puede observarse cmo en los reactivos 2.3, 2.4, 2.6, 2.8 y 2.10 hubo en
promedio cincuenta encuestados que se abstuvieron de dar su opinin.
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En cuanto a las conclusiones, podra plantearse que los resultados de la categora

presentan un panorama de debilidades en la promocin y prctica de principios y valores en
la entidad, mostrando en alerta naranja un conjunto de reactivos muy importantes para la
gestin tica. los resultados generales son afectados por altos niveles de opacidad.
En las recomendaciones podra sugerirse a la entidad que Se requiere darle ms impulso

a la promocin de los principios y valores ticos en la entidad a travs de acciones
comunicativas. Es urgente observar con detenimiento qu est ocurriendo con el eventual
recibo de regalos y ddivas por parte de los funcionarios pblicos con el objeto de tomar las
medidas correctivas ms pertinentes. Es importante adelantar acciones formativas sobre la
prelacin del inters general sobre el privado, y en general para mejorar los niveles de
confianza en la entidad.
6. INSTRUMENTO DE PERCEPCIN DE LA GESTIN TICA

PERCEPCIN
A continuacin se presenta el instrumento de percepcin de la gestin tica que ser

utilizado en el acopio de la informacin necesaria para elaborar el diagnstico tico de la
entidad. Se presentan dos versiones: una para entidades de la administracin central, y otra
para rganos de control.
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MODELO DE INSTRUMENTO P
MODELO ARA ORGANISMOS Y ENTID
PARA ADES DE LA
ENTIDADES
ADMINISTRACIN CENTRAL
NOMBRE DE LA ENTIDAD
INSTRUMENTO DE PERCEPCIN DE LAS PRCTICAS TICAS
PERCEPCIN
Usted ha sido seleccionado(a) conjuntamente con otros funcionarios pblicos de la entidad, como
representante de la misma para suministrar la informacin necesaria que nos permita elaborar un
diagnstico tico de la organizacin, con el fin de iniciar un proceso de fortalecimiento institucional
orientado hacia la integridad, la eficiencia y la transparencia. Sus respuestas sern muy valiosas e
importantes para lograr una buena evaluacin, por lo cual le solicitamos su cooperacin para responder
de manera FRANCA y SINCERA cada una de las afirmaciones del presente Instrumento.
El Instrumento consta de un instructivo y una encuesta de tres pginas. Por favor termine de leer
cuidadosamente las instrucciones antes de proceder al diligenciamiento de la encuesta, y siga las
indicaciones correspondientes. Tenga presente que las respuestas son estrictamente personales.
INSTRUCCIONES
El formulario tiene un encabezado en donde usted debe marcar con una X el nivel del cargo para el
que ha sido contratado por parte de la entidad. Est subdividido en nueve secciones temticas, cada
una de las cuales tiene un conjunto de afirmaciones sobre la manera como operan en la entidad
algunos de los aspectos relacionados con el tema concreto de la respectiva seccin, con excepcin de
la primera, cuyas afirmaciones se refieren a los valores y principios a los que usted le da relevancia
como trabajador del sector pblico. Cada afirmacin presenta seis alternativas de respuesta. Lea
detenidamente cada afirmacin, reflexione para que pueda traer a su mente situaciones o hechos que
le permitan emitir un juicio, y marque con una X la opcin con la que usted ms se identifica, de
acuerdo con los siguientes criterios:
Marque Muy en desacuerdo cuando considere que la afirmacin est totalmente alejada de la
realidad de la entidad.
Marque Ms en desacuerdo que de acuerdo si opina que la afirmacin expresa algo que a
veces ocurre en la entidad.
Marque Ni de acuerdo ni en desacuerdo cuando piense que lo que dice la afirmacin se
presenta en la entidad en forma discontinua y/o slo en algunas reas.
Marque Ms de acuerdo que en desacuerdo si considera que la afirmacin da cuenta de algo
que ocurre con frecuencia en la entidad.
Marque Muy de acuerdo cuando considere que la afirmacin expresa algo que decididamente
est incorporado a la manera de ser de la entidad.
Marque No sabe en el caso de que la afirmacin hable de un tema o asunto en el que usted
definitivamente no puede opinar porque no tiene ninguna clase de informacin al respecto.
En cada fila slo deber marcar una opcin
opcin. Una vez diligenciada la encuesta en su totalidad,
por favor entrguela en el menor tiempo posible a la persona responsable del proceso.
POR FFA
AVOR, NO DEJE DE MARCAR NINGUNA AFIRMA
MARCAR CIN
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Muchas gracias por su colaboracin!
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MODELO DE INSTRUMENTO P
MODELO ARA RGANOS DE CONTROL
PARA
NOMBRE DE LA ENTIDAD
INSTRUMENTO DE PERCEPCIN DE LAS PRCTICAS TICAS
PERCEPCIN
Usted ha sido seleccionado(a) conjuntamente con otros funcionarios pblicos de la entidad, como
representante de la misma para suministrar la informacin necesaria que nos permita elaborar un
diagnstico tico de la organizacin, con el fin de iniciar un proceso de fortalecimiento institucional
orientado hacia la integridad y la transparencia. sus respuestas sern muy valiosas e importantes para
lograr una buena evaluacin, por lo cual le solicitamos su cooperacin para responder de manera
franca y sincera cada una de las afirmaciones del presente Instrumento.
El instrumento consta de un instructivo y una encuesta de tres pginas. Por favor termine de leer
cuidadosamente las instrucciones antes de proceder al diligenciamiento de la encuesta, y siga las
indicaciones correspondientes. Tenga presente que las respuestas son estrictamente personales.
INSTRUCCIONES
El formulario tiene un encabezado en donde usted debe marcar con una X el nivel jerrquico del
cargo para el que ha sido contratado por parte de la institucin. Est subdividido en nueve secciones
temticas, cada una de las cuales tiene un conjunto de afirmaciones sobre la manera como operan en
la entidad algunos de los aspectos relacionados con el tema concreto de la respectiva seccin, con
excepcin de la primera, cuyas afirmaciones se refieren a los valores y principios a los que usted le da
relevancia como trabajador del sector pblico. Cada afirmacin presenta seis alternativas de respuesta.
Lea detenidamente cada afirmacin, reflexione para que pueda traer a su mente situaciones o hechos
que le permitan emitir un juicio, y marque con una X la opcin con la que usted ms se identifica, de
acuerdo con los siguientes criterios:
Marque Muy en desacuerdo cuando considere que la afirmacin est totalmente alejada de la
realidad de la entidad.
Marque Ms en desacuerdo que de acuerdo si opina que la afirmacin expresa algo que a
veces ocurre en la entidad.
Marque Ni de acuerdo ni en desacuerdo cuando piense que lo que dice la afirmacin se
presenta en la entidad en forma discontinua y/o slo en algunas reas.
Marque Ms de acuerdo que en desacuerdo si considera que la afirmacin da cuenta de algo
que ocurre con frecuencia en la entidad.
Marque Muy de acuerdo cuando considere que la afirmacin expresa algo que decididamente
est incorporado a la manera de ser de la entidad.
Marque No sabe en el caso de que la afirmacin hable de un tema o asunto en el que usted
definitivamente no puede opinar porque no tiene ninguna clase de informacin al respecto.
En cada fila slo deber marcar una opcin
opcin. Una vez diligenciada la encuesta en su totalidad,
por favor entrguela en el menor tiempo posible a la persona responsable del proceso.
POR FFA
AVOR, NO DEJE DE MARCAR NINGUNA AFIRMA
MARCAR CIN
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Muchas gracias por su colaboracin!
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CAPTULO VII
CAPTULO
EL CDIGO DE BUEN GOBIERNO:61 MEJORES PRCTICAS DE DIRECCIN

PARA LAS ORGANISMOS Y ENTID ADES DEL EST
ENTIDADES ADO
ESTADO
El concepto del gobierno corporativo tal como lo entendemos hoy -gestado en el sector
privado con el advenimiento de la globalizacin de la economa como una necesidad para
conferirle confiabilidad al mundo de los negocios y para otorgarle confianza al inversionista
sobre la correcta administracin de su capital- est referido a las buenas prcticas del
administrador en la conduccin de la empresa.
Este concepto puede ser llevado a la entidad pblica con las debidas adaptaciones
conceptuales e instrumentales, pero con una finalidad totalmente diferente, pues si bien el
gobierno corporativo y su principal instrumento -los cdigos de buen gobierno- tienen en la
empresa privada como propsito ltimo potenciar el clima de los negocios, en la entidad
pblica su gran objetivo consiste en facilitar al equipo gobernante o equipo directivo segn
sea el caso, el cumplimiento de los fines constitucionales y la misin de la respectiva entidad,
as como fortalecer sus niveles de gobernabilidad.
Ahora bien, la insercin del cdigo de buen gobierno en una entidad pblica no se
constituye en el final del camino hacia la implantacin de la buena gobernabilidad. Por el
contrario, se trata de un punto de partida, en el que la decisin inicial de la alta direccin del
ente pblico debe ser complementada con otra serie de acciones y decisiones que permitan
consolidar una gestin tica y una cultura institucional de integridad, transparencia y eficiencia
en el conjunto de la entidad.
61
El cdigo de buen gobierno es un instrumento que permite alinear a los miembros de la alta direccin de la entidad
dentro de un estilo unificado de gobierno, y en ese sentido puede ser entendido como la base del estndar de control
protocolos de buen gobierno del Modelo Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP.
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En este sentido, existe un ntido nexo entre el cdigo de buen gobierno, el cdigo de
tica y los compromisos ticos, en tanto que se constituyen en mecanismos para afianzar la
tica pblica en las entidades del Estado. Y en la medida en que los dos primeros, por
contener las orientaciones ticas fundamentales de la respectiva entidad, marcan las pautas
que habrn de guiar el camino de la instauracin de prcticas concretas que reclamen el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, se constituyen en el referente tico de la
entidad que los ha adoptado.
1. QU ES EL GOBIERNO CORPORATIV
CORPORATIV
TIVOO
El nacimiento del gobierno corporativo se encuentra en la dcada de los setenta en la

literatura anglosajona del sector privado, donde se plantea la necesidad de una mejor
organizacin y control de las grandes entidades. Sin embargo, el concepto ha adquirido su
ms importante desarrollo en los aos noventa, donde por una serie de escndalos
corporativos, salta a la opinin pblica la compleja cuestin que abarca este tema: el control
del poder en cabeza de altos directivos, en la medida en que los propietarios deben asegurarse
de que los administradores no aprovechen las condiciones que les otorga el papel que
cumplen para su propio beneficio, en detrimento del objetivo que cumple la organizacin.
La cuestin entonces es clara: la separacin funcional entre la propiedad y el control62,

en la medida en que si el administrador es distinto al propietario y sus decisiones no afectan
su propio bolsillo, cmo hacer para que el administrador no utilice la organizacin para su
beneficio particular? Este asunto ha sido denominado como el problema de agencia, el cual
se convirti en el tema central del buen gobierno, en la bsqueda tanto de una realizacin
ptima de las tareas de la organizacin, como del bienestar para sus propietarios63.
Como un segundo objetivo global, el gobierno corporativo se plantea la necesidad de

recuperar la confianza perdida, que se gener por el acaecimiento de una serie de escndalos
corporativos en la dcada de los noventa, tanto en Europa como en Amrica, donde grandes
corporaciones defraudaron la confianza de sus diversos grupos de inters al publicar
informacin que no corresponda con su realidad corporativa.
62
FAMA, Eugene. JENSEN, Michel. Separation of ownership and control. En: Journal of Law and Economics. 26:301-25.
63
La teora de agencia plantea varios supuestos, entre ellos: a). Como el administrador agente no tiene consecuencias
econmicas que lo afecten directamente por su gestin, es factible que coloque poco esfuerzo en la realizacin de su
cometido resultado menor al esperado; esto puede solucionarse con beneficios adicionales, como compensaciones
monetarias; sin embargo con este esquema se vuelve al punto de partida, donde fueron las participaciones en manos de
los altos ejecutivos los que originaron el mal gobierno; b). En la relacin entre el agente y el principal propietario se
parte del supuesto de que el segundo es quien detenta la autoridad efectiva; sin embargo no puede esto predicarse en
su totalidad, pues si el principal delega en el agente para que gestione bien el negocio, le est transfiriendo la autoridad;
y si ste sostiene el conocimiento y la autoridad, es probable que se aproveche de esa situacin.
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El gobierno corporativo surge entonces para solucionar, entre otros, ese tipo de problemas
que genera varias temticas, entre las cuales se encuentra, por ejemplo, la ausencia de
transparencia, la rendicin y calidad de la informacin de la entidad para los ciudadanos y los
grupos de inters, y la prdida de la credibilidad, que hacen que se comience a desarrollar
el tema de manera concreta, con regulaciones legales y doctrinales especficas que se
tratarn adelante.
El gobierno corporativo puede ser entendido como el cumplimiento de principios, reglas

o estndares en el manejo de las empresas, que a la vez que permiten el alcance de los
objetivos corporativos y su permanente evaluacin, constituyen una plataforma de
proteccin a los inversionistas. Es un conjunto de mecanismos e instrumentos de que
disponen los administradores de una empresa, que al tiempo que les permiten maximizar el
valor de las empresas y de sus accionistas, reconocen y hacen posible el ejercicio de los
derechos de accionistas, inversionistas y otros terceros con inters en la compaa
stakeholders o grupos de inters, y establecen obligaciones y responsabilidades de las
juntas directivas en aras del logro de tales derechos64.
En este sentido, en el presente libro entenderemos el gobierno corporativo como la

manera en que las entidades son dirigidas, mejorando su funcionamiento interna y
externamente, en la bsqueda de eficiencia, integridad y transparencia, para responder
adecuadamente ante sus grupos de inters, asegurando un comportamiento tico
organizacional integral.
Qu es el cdigo de buen gobierno en el sector privado
De la nocin del gobierno corporativo (corporate governance) y de la necesidad de

hacer de su concepto una declaracin explcita de sus principios, se establece un mecanismo
concreto que es el cdigo de buen gobierno. Se trata de un que recoge los principios de las
mejores prcticas corporativas internas y externas de las organizaciones, mejorando su
funcionamiento en bsqueda de integridad, eficiencia y transparencia.
As, los cdigos de buen gobierno en el sector privado se entienden como mecanismos
de autorregulacin que adoptan las sociedades generadoras de capital, dirigidos
primordialmente a dar transparencia a travs de estndares de actuacin para los
administradores, reconocimiento de derechos a los asociados y parmetros para el manejo
de relaciones con terceros, con la finalidad de reportar un aumento de valor a las sociedades.
64
http://www.supervalores.gov.co/governancepreguntas.htm
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Estos cdigos desarrollan esencialmente los siguientes temas: Proteccin derechos de

accionistas; funciones y responsabilidades de la junta directiva; ejecutivo principal;
transparencia, fluidez e integridad de la informacin; grupos de inters y responsabilidad
social; conflictos de inters; personal de la sociedad; controles internos y externos; riesgos;
y administracin y resolucin de controversias.
2. EL BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PBLICO
Aplicar el concepto de gobierno corporativo en las entidades pblicas a partir de su

gnesis en el sector privado, tiene cierta dosis de complejidad. Sin embargo, si se considera
a las entidades pblicas como una institucin social que tiene compromisos con la comunidad
de su radio de influencia lo cual se ha entendido bajo el concepto de responsabilidad
social-, vemos cmo ste se convierte en el eje articulador del buen gobierno en las entidades
pblicas, en la medida en que su cometido nace del contrato social implcito existente entre
gobernantes y gobernados, donde el primero surge por la necesidad de realizar ciertas
actividades que como individuos no seran capaces de llevar a cabo, tales como las obras
pblicas, la seguridad de la comunidad, los servicios sociales y dems.
As, al gobierno se le considera como un fideicomisario de los bienes de la sociedad, en

los cuales la comunidad aportante es quien ostenta la calidad de propietario fideicomitente
en la medida en que es ella quien contribuye con los recursos para que la marcha social
pueda avanzar adecuadamente. Corresponde de manera correlativa a los entes pblicos
cuidar de esos bienes, administrarlos y gestionarlos adecuadamente para cumplir con el
cometido principal: el bienestar de la comunidad beneficiario.
De esta manera, y atendiendo a la gnesis del gobierno corporativo, vemos cmo ste
nace, en trminos generales, de la necesidad de regular una situacin de poder y de control,
que es en definitiva el mismo concepto aplicable a las entidades pblicas, las cuales, en la
medida en que han visto conculcada la confianza de la ciudadana en sus acciones por el
abuso de unos cuantos que pretenden sacar provecho de su privilegiada situacin, deben
construir esa fe del ciudadano.
El trascendental asunto del poder ha sido un tema de vieja data y adems recurrente en
la literatura de la ciencia y la filosofa poltica, y recientemente en la de la administracin con
el asunto del corporate governance. Si nos concentramos en los supuestos que hacen difcil
el traslado original del concepto de lo privado a lo pblico, sera imposible argumentar la
existencia de cdigos de buen gobierno en las entidades pblicas. Sin embargo, y en atencin
a que en el fondo se trata del mismo problema subyacente el manejo adecuado del
poder, podemos hacer una extrapolacin del problema de la agencia al de la delegacin
del mandato pblico en un gobernante o cabeza de una entidad de esta naturaleza.
Sin embargo, ese nacimiento del gobierno corporativo de manera especfica en las
entidades pblicas, no slo se refiere al tema del poder. Su centro de gravitacin se encuentra
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en los fines que persigue el Estado, consagrados en la Constitucin y en las dems

disposiciones legales pertinentes. Estos fines pblicos conllevan a su vez varios aspectos
que se tocarn a lo largo de este escrito y que se constituyen en la razn del ser del buen
gobierno en una entidad estatal: all se circunscribe concretamente el nacimiento de las
buenas prcticas corporativas en el sector pblico.
De esta manera, y en la medida en que el Estado nace con unos fines especficos que
debe cumplir para llevar a cabalidad su misin principal y su razn de ser65, debe buscar, con
el cumplimiento de sus fines bsicos, la recuperacin de la confianza de la comunidad en su
accionar, que es uno de los valores ms importantes que busca construir la actividad pblica.
La generacin de confianza, entonces, es un tema relevante, pues se trata de un factor

fundamental sin el cual la buena gobernabilidad no puede abrirse paso, puesto que bajo ella
se construyen los mrgenes de gobernabilidad valga la redundancia, la cual necesita a
su vez de la legitimidad para poder hacerse efectiva; esa legitimidad se construye desde el
cumplimiento de las tareas que le fueron encomendadas a cada ente pblico, lo cual propicia
a su vez una constante participacin de la ciudadana en los asuntos que le incumben,
realizando as un dilogo franco, directo y dinmico entre la entidad pblica y la sociedad
civil, la cual necesita de unos mrgenes de cumplimiento de la funcin pblica para depositar
su confianza en ella y poder as participar activamente: es un crculo en el que lo uno no
puede funcionar sin lo otro.
65
En las entidades privadas, por su parte, esta finalidad se traduce bsicamente en el nimo de lucro.
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Los informes del buen gobierno en las entidades pblicas
Aunque la atencin mundial hacia el gobierno corporativo en las entidades pblicas ha

ido en crecimiento, los reportes sobre el buen gobierno siguen siendo escasos. Algunos de
los ms importantes y avanzados son66:
Applying Principles and Practice of Corporate Governance in Buget Funded

Agencies y Corporate Governance in Commonwealth Authorities and
Companies, publicadas en 1997 y 1999 respectivamente. Estos informes se
centraron en los aspectos del desempeo del gobierno corporativo en lo pblico,
incluyendo el liderazgo y el manejo de riesgos como principios de gobierno
corporativo para el sector. Los reportes consideran que el tema de los riesgos
es uno de los principios fundamentales del gobierno corporativo, en la medida
en que es un mtodo lgico y sistemtico para identificar, analizar, evaluar,
monitorear y comunicar los riesgos relacionados con cualquier actividad, funcin
o proceso pblico, de tal manera que permite a las organizaciones minimizar
prdidas y maximizar oportunidades; a la vez, permite mover el foco de la
organizacin del pasado hacia el futuro, sin dejar de pensar en la realidad actual,
pero proyectndola. Igualmente considera este informe que contar con
legislaciones claras y precisas se constituye en un factor fundamental en la
construccin de buenas prcticas corporativas.
Performance Audit Report on Corporate Governance y Corporate Governance:

Beyond Compliance, de 1997 y 1999 respectivamente. El primero se centra en
las relaciones entre gobierno y juntas, y la manera como las ltimas agregan
valor a las entidades pblicas, considerando la importancia de los diferentes
comits para llevar a cabo el buen gobierno y resaltando las complejidades que
rodean los cometidos del sector pblico por la multiplicidad de tareas a asumir.
El ltimo reporte, a su vez, no est estructurado bsicamente en el sector pblico,
pero recalca la importancia del manejo de riesgos en ste y del liderazgo de los
dirigentes, y manifiesta la trascendencia de que las entidades muestren
informacin relativa a las prcticas de buen gobierno de manera anual, aunque
no sea un requisito reglamentario.
66
Tomado de RYAN, Christine. NG, Cew. Public Sector Corporate Governance Disclosures: An Examination of Annual
Reporting Practices in Queensland. En: Australian Journal of Public Administration (jun 2000 - Vol 59 Issue 2). P.13-16.
Las citas del presente texto son traduccin del ingls de los autores de este escrito.
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Estos informes se basan, fundamentalmente, en la importancia de que las entidades

pblicas sostengan un fuerte liderazgo en la direccin y la administracin, lo cual se enmarca
como un requisito del cometido estatal que nace de la misma Constitucin poltica, y que
define de manera muy concreta los fines hacia donde el Estado debe propender para asegurar
el bienestar comunitario, e indican el camino a seguir en la construccin de las polticas que
deben adoptarse en la elaboracin de los cdigos de mejores prcticas corporativas. Estos
parmetros consagrados en el cdigo se constituirn entonces en un refuerzo de los
cometidos constitucionales y legales a que estn obligadas estas entidades, en la bsqueda
del cumplimiento de su deber.
El mbito de aplicacin de los cdigos de buen gobierno en el sector pblico
La Constitucin poltica en su artculo primero defini al Paraguay como un Estado Social

de Derecho, organizado como una repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de
sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del inters general.
Para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y de los mismos objetivos
que l conlleva, el Estado se ha estructurado en tres (3) Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial con los cuales se procura la realizacin de sus tareas, que en definitiva se concretan
en la garanta de los derechos y libertades pblicas.
Las mencionadas ramas y los entes que las conforman son independientes, pero colaboran
armnicamente entre s por el postulado de distribucin armnica de funciones en
aras del cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Cada una de estos poderes cumple con unas funciones bsicas distintas, las cuales han
sido encomendadas por mandato constitucional. Dentro de la observancia de esos mandatos
constitucionales o legales se enmarca el cumplimiento del buen gobierno en los entes
pblicos, de tal manera que con el desempeo ntegro, eficiente y eficaz de su labor, se
verifica el acatamiento a los lineamientos del buen gobierno en la esfera pblica; es decir, si
un ente estatal no observa y realiza cabalmente el objetivo para el cual fue creado, no
puede profesarse que los presupuestos del buen gobierno han sido cumplidos.
As las cosas, dentro de las funciones constitucionales y legales que rigen a cada entidad,
su razn de ser constituye el punto de partida y la justificacin para la existencia de un
Cdigo de buen gobierno, dentro de lo cual se incluye como aspecto fundamental, el velar
y procurar por el buen uso de los recursos pblicos.
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La responsabilidad social como concepto articulador del buen gobierno en las

entidades pblicas
Si se entiende la sociedad como un gran sistema conformado por microsistemas, cuya

dinmica est estrechamente relacionada con el tipo de interacciones que establezcan entre
s, el desarrollo social, la democracia, la confianza y dems valores sociales y polticos podrn
ser promovidos por cualquier actor social que entienda esta ineludible interconexin e
interdependencia, y que comprenda que su quehacer tendr efectos e implicaciones en la
conservacin o deterioro de su entorno; si ese actor social obra en consecuencia, significa
que se hace agente de responsabilidad social.
La responsabilidad social en las diferentes organizaciones se comprende desde su relacin

compleja con la sociedad: son actores y al mismo tiempo reciben una constante
retroalimentacin del entorno, operando en una mutua correlacin. Ese es el punto de
partida de la responsabilidad social, que significa reconocer que las organizaciones actan
en contextos sociales particulares, con poder y efectos especficos que pueden contribuir o
al incremento de la exclusin, o por el contrario, a una creciente democratizacin que se
oriente a hacer viable nuestra sociedad en el contexto global, y que al mismo tiempo son
beneficiarias o damnificadas por lo que sucede en las otras organizaciones y en el conjunto
del sistema social.
Cuando una organizacin acta en forma reactiva para responder a los requerimientos e
imperativos de su contexto, se dice que es una organizacin objeto; cuando procede
proactivamente de modo que prev y asume las consecuencias que sus opciones y
actuaciones causan en el entorno social y natural, ya sea para prevenirlas, mitigarlas o
resarcirlas, se le ve como una organizacin sujeto67. En este sentido, la responsabilidad
social es un campo de accin de las organizaciones sujeto, cuando en su quehacer trascienden
las exigencias legales externas, para introducirse en el mundo del compromiso tico y poltico,
es decir, de preocupacin por las consecuencias de sus actuaciones y de participacin en la
construccin de la convivencia social.
De acuerdo con el esquema mostrado en la figura No. 1568, la responsabilidad social no

es unvoca para todos los tipos de organizaciones. Segn sea la naturaleza de la respectiva
entidad, se define el carcter tico y operacional de su compromiso y responsabilidad con
el desarrollo social.
67
Cfr. SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paids. 2003.
68
Este esquema ha sido tomado de PREZ, Teodoro, MARTNEZ, Mara Eugenia y RODRGUEZ, Ana Luz. Gerencia social
integral e incluyente. Bogot: Universidad de La Salle. 2005.
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En el caso del Estado y sus organizaciones cuya existencia se justifica y fundamenta en

el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho de acuerdo con el
mandato constitucional la bsqueda del desarrollo social y del ejercicio de la responsabilidad
social es de orden teleolgico o misional, por cuanto ese constituye su fin y su razn de ser.
As, al Estado le compete la responsabilidad central y principal, indelegable e intransferible,
por mandato constitucional y legal, de garantizar el pleno ejercicio de los derechos y
obligaciones para toda la poblacin, y consecuentemente el acceso al desarrollo integral
la ciencia, el conocimiento, la cultura y la tecnologa que nuestra poca histrica est en
capacidad de ofrecer. El buen gobierno corporativo de las entidades pblicas se fundamenta,
entonces, en una obligacin de carcter misional delegada por la carta poltica.
En las organizaciones de la sociedad civil, cuyo origen se sustenta en el principio y el

deber de la solidaridad social, que no persiguen el lucro y cuyo objeto es contribuir
activamente en la construccin de un cierto tipo de sociedad, el ejercicio de la responsabilidad
social se basa en un compromiso de orden poltico, entendido como la voluntad de participar
y ser agentes en la configuracin de la sociedad deseada.
Figura No. 15. Origen de la responsabilidad social del Estado y de las organizaciones
Por su parte, las organizaciones privadas tienen como finalidad el lucro, la rentabilidad:
sus actuaciones se ubican en el horizonte de la ganancia econmica, para lo cual requieren
de un clima adecuado en los negocios, donde la confianza de los consumidores en la marca
corporativa desempea un papel clave: una empresa que tiene una ptima imagen en el
pblico detenta enormes ventajas comparativas frente a otras que no gocen de esa
confianza. Y una de las estrategias que ms genera una buena imagen empresarial es la
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accin social, que logra aceptacin y reconocimiento en la solidaridad social de la marca, y

con ello una cierta inclinacin del pblico a consumir lo que esa empresa distribuye en el
mercado. En esta lnea, las acciones sociales empresariales tienen una finalidad
fundamentalmente utilitaria.
No obstante, cada vez ms las empresas privadas estn hacindose cargo de su calidad
de agentes sociales, tomando conciencia de ser generadoras de impactos positivos y
negativos, tanto en las personas como en el medio ambiente, y van asumiendo su
corresponsabilidad en la construccin de la sociedad. Cuando as lo hacen, la accin social
que despliegan sobrepasa el utilitarismo econmico, y la tica emerge como base de la
gestin empresarial.
As las cosas, el concepto articulador de las esferas de lo pblico, lo privado y la sociedad

civil se ve plasmado en el desarrollo y bienestar de la comunidad, ya sea entendida en
trminos misionales, utilitaristas o como finalidad poltica, respectivamente. La razn de ser
descansa, entonces, en el aspecto social que se desprende de un contenido tico.
En definitiva, el reto para el sector pblico como un todo es crear sistemas de gobierno
que puedan asegurarle a los stakeholders que el sector est en manos capaces y honestas,
y al tiempo, evitar los efectos negativos de un control apretado y una burocracia, para
permitir que los objetivos de desempeo sean alcanzados y mejorados.69
69
Hodges et al (1996:12), en Op. Cit. RYAN, Chistine. NG, Cew. Public Sector Corporate Governance Disclosures: An
Examination of Annual Reporting Practices in Queensland. P.12.
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El cometido del buen gobierno en la esfera pblica
El gobierno corporativo en las entidades privadas se refiere al cumplimiento de principios

que permitan el alcance de los objetivos corporativos tales como maximizar el valor de la
empresa y de sus accionistas, hacer posible el ejercicio de los derechos de los grupos de
inters y establecer obligaciones y responsabilidades de la junta directiva, de su evaluacin
permanente y de la construccin de unos mecanismos de proteccin a los inversionistas. En
el sector pblico, en cambio, el gobierno corporativo se refiere a la conduccin de las
entidades de acuerdo con criterios de eficiencia, integridad y transparencia, con la finalidad
de generar e incrementar la confianza de la ciudadana en el aparato estatal y adquirir
mayores niveles de gobernabilidad, tal como puede observarse en la figura No. 16.
Figura No. 16. Ejes centrales del buen gobierno en la esfera pblica
Las entidades pblicas y quienes las gobiernan no slo administran la autoridad y los
recursos que la sociedad les ha confiado para que cumplan con los fines esenciales que la
Constitucin ha determinado para el Estado. Con sus actuaciones cumplen una funcin de
liderazgo y de referente en la construccin del tipo de sociedad que se vive en el presente,
y aportan en la configuracin de la que tendremos en el futuro, a travs de los impactos de
orden cultural e institucional que dichas actuaciones modelan.
En este sentido, los resultados sean positivos o negativos de la gestin de las

entidades pblicas, trascienden el cumplimiento de los objetivos fijados en los planes de
desarrollo y/o proyectos estratgicos, para adentrarse en los impactos que dicha gestin
tiene en la construccin de la Nacin y del orden social, especialmente en lo atinente a los
cimientos de confianza en el Estado y en sus instituciones, as como en la generacin de
imaginarios culturales sobre el ejercicio de la funcin pblica, el respeto a ella, el control
social, la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos y, en fin, todo aquello que
involucra el vivir en una sociedad democrtica.
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Por todo lo anterior, el gobierno de las entidades pblicas no puede sustraerse de esta
inmensa responsabilidad poltica y social, que les exige un conocimiento tanto en sus aspectos
conceptuales como en las formas de operar, para que las entidades efectivamente cumplan
con su rol de arquitectas sociopolticas.
En este sentido, el buen gobierno en las entidades pblicas se inscribe en el esfuerzo de

profundizacin de la democracia, en la medida en que los gobernantes y administradores
cumplan efectivamente con la responsabilidad y deber de efectuar una gestin eficiente,
ntegra y transparente, lo cual implica una voluntad y compromiso tico-poltico para fracturar
la visin premoderna sobre el ejercicio del poder, arraigada en una comprensin semifeudal
del gobernante y del Estado. Comprende tambin un avance en la concepcin de lo pblico,
para proteger y construirlo culturalmente como algo inviolable, y de rendir cuentas a la
sociedad sobre el encargo que se le ha hecho.
El cdigo de buen gobierno y la gobernabilidad
El cdigo de buen gobierno en las entidades pblicas consiste en el conjunto de

disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes ejercen el gobierno de las entidades
-dentro de su marco y caractersticas jurdicas- que a manera de compromiso tico buscan
garantizar una gestin ntegra, eficiente y transparente en la administracin pblica,
recogiendo para ello las normas de conducta, mecanismos e instrumentos que deben adoptar
las instancias de direccin, administracin y gestin de las entidades, con el fin de generar
confianza en los pblicos internos y externos hacia el organismo estatal.
Por ello, la adopcin y aplicacin del cdigo de buen gobierno trasciende los imperativos
legales -que nacen de la exigencia de agentes externos- para asumir responsabilidades
ticas -que surgen del fuero interno-, producto de la deliberacin y el consenso de la alta
direccin de la entidad. aqu se encuentra una de las diferencias fundamentales entre los
cdigos de buen gobierno y los cdigos de tica, ya que estos ltimos se construyen con la
ms amplia participacin de todos los funcionarios pblicos de la institucin.
Sin el objetivo social, la gestin pblica pierde el sentido y su razn de ser. Y para que ese
aspecto primordial pueda ser llevado a la prctica, es indispensable que quienes hacen
parte del Estado estn alineados con la concepcin de que lo pblico debe ser administrado
bajo parmetros que garanticen la eficiencia, la integridad, la transparencia y la orientacin
hacia el bien comn. En este sentido, el cdigo de buen gobierno apunta a fortalecer la
gobernabilidad
gobernabilidad, entendida como el conjunto de condiciones que hacen factible a un
gobernador o director el ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para
el cumplimiento de los objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad
de conducir al colectivo se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de
inters conceden a la dirigencia, y se juega en el reconocimiento de:
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Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en el logro de los

objetivos estratgicos eficiencia;
El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters general

sobre el particular integridad; y
La comunicacin para hacer visibles la forma como se administra y los resultados

obtenidos transparencia.
Los cdigos de buen gobierno aportan en forma significativa a la gobernabilidad en cuanto

se constituyen en vehculo para generar credibilidad interna y externa, ya que se constituyen
en reglas de juego claras y explcitas que los gobernantes o directivos se comprometen
solemnemente a cumplir en el ejercicio de su mandato y en sus relaciones con lo diferentes
grupos de inters. Adems, facilitan el alineamiento del equipo directivo en un mismo estilo
de direccin, y por lo tanto generan cultura corporativa.
En la bsqueda de la mencionada gobernabilidad, debe tenerse en cuenta el principio

fundamental de la participacin ciudadana, puesto que en la medida en que la gestin
pblica necesita de una discusin dinmica y constante con la comunidad, con acceso libre
y transparente de sta a los mecanismos regulatorios del Estado, en la bsqueda de un
propsito comn para hacer sociedad; as se crean unas conexiones fuertes e intrnsecas
difciles de romper, las cuales legitiman el mandato.
Tambin se requiere un exhaustivo control interno y de calidad por parte de la entidad

pblica, que evale, gestione y plantee estrategias de manera constante sobre las acciones
o las polticas que se ha trazado. Ello con el fin de poder mejorar su funcionamiento
institucional mediante el fortalecimiento del control y de los procesos de evaluacin. Sin el
control interno autocontrol, autorregulacin y autogestin las entidades pblicas no
podrn llevar a cabalidad sus fines sociales. En la medida en que la entidad comprenda la
importancia del control interno y de calidad, podr optimizar sus propios procesos de manera
casi inmediata, sin que necesite de la observacin de un tercero para salvaguardarse de
cometer esos errores. ste es entonces un elemento fundamental de la buena
gobernabilidad: la autorregulacin en los procesos internos.
Todos estos elementos de la gobernabilidad no pueden llevarse a cabo sin un liderazgo y

un compromiso concreto de la direccin; el buen gobierno, por tanto, no podr hacerse
presente si los dirigentes soslayan esta importante herramienta y desechan las ventajas
organizacionales y polticas de este instrumento. Por ello, si el equipo gobernante o dirigente
no tiene un fuerte compromiso con el cumplimiento estricto del cdigo de buen gobierno,
es mucho ms saludable no tenerlo, pues presentar pblicamente unas reglas de juego
que como ya se dijo, eso es en esencia un cdigo de buen gobierno- para luego incumplirlas,
ineluctablemente resulta contraproducente, generando una ostensible prdida de
gobernabilidad por el deterioro de la confianza que tal incumplimiento conlleva.
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Dentro de esta perspectiva, la formulacin y aplicacin del cdigo de buen gobierno en

la entidad pblica contribuye a:
Incrementar la credibilidad, la confianza y la gobernabilidad en los diferentes

grupos de inters frente a las prcticas de quienes detentan la autoridad.
Crear un clima interno de reglas de juego claras y precisas que

transparentemente definen las expectativas de comportamiento de la alta
direccin.
Generar un estilo de direccin unificado, por cuanto facilita el alineamiento de

todo el equipo directivo bajo los mismos parmetros de comportamiento.
Propiciar la confianza interna entre los miembros del equipo directivo, por cuanto
todos los integrantes suscriben el compromiso de reglas de juego comunes.
Fortalecer una cultura corporativa orientada al cumplimiento de los fines del

Estado.
Posicionar social y polticamente a la entidad y a sus integrantes, otorgndoles

reconocimiento y representatividad.
3. QU DEBE CONTENER UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO EN UN

ORGANISMO O ENTIDAD PBLICA?
En los ltimos aos cada vez ms entidades pblicas y gobiernos vienen formulando
cdigos de buen gobierno. Algunos de estos cdigos han sido elaborados como una
extrapolacin al sector pblico de los cdigos clsicos del sector privado. Otros cdigos
recogen orientaciones generales de carcter tico. Es, por ejemplo, el caso del cdigo de
buen gobierno de los miembros del gobierno y de los altos cargos de la administracin
general del Estado espaol, adoptado en marzo de 2005, y el Cdigo Iberoamericano de
Buen Gobierno, aprobado en junio de 2006 en Montevideo por los directores de la oficina
de la funcin pblica de 17 pases iberoamericanos.
En correspondencia con el enfoque conceptual que hemos estado exponiendo en el

presente documento y con la experiencia de formulacin de cdigos de buen gobierno en
diversas entidades pblicas, consideramos que un cdigo de buen gobierno para el sector
pblico debe desarrollar los siguientes aspectos:
GENERALIDADES
Se refiere a dos temas que dan la entrada al cdigo de buen gobierno: la presentacin y
el glosario.
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P resentacin
Consiste en un texto corto elaborado por el ms alto directivo de la entidad, en donde

expone el sentido que el cdigo de buen gobierno tiene para los administradores de la
entidad en sus responsabilidades con los grupos de inters.
Glosario de trminos
Con el fin de asegurar un mejor entendimiento del cdigo de buen gobierno, ste debe
incluir una definicin de los conceptos que se utilizan dentro del documento que lo contiene.
ORIENTA CIN ESTRA

ORIENTA TGICA DE LA ENTID
ESTRATGICA AD
ENTIDAD
Comprende el enunciado de los marcos estratgicos de actuacin que guan la gestin

administrativa y misional de la entidad. Entre estos estn:
Identificacin y naturaleza de la entidad: La entidad pblica debe identificarse,

estableciendo cul es su naturaleza legal.
Compromiso con los objetivos, la misin y la visin de la entidad: Exposicin

del compromiso de la alta direccin con el cumplimiento de estas tres orientaciones
estratgicas.
Los principios ticos: El marco de referencia para formular un cdigo de buen gobierno
deben ser los principios ticos, los cuales estn enunciados en forma directa e indirecta en
la Constitucin Nacional.
Valores institucionales: Enunciacin de los valores ticos que han sido adoptados en
el cdigo de tica.
Grupos de inters de la entidad: El cdigo de buen gobierno debe identificar los

grupos de inters, entendidos como aquellos colectivos de personas y organizaciones con
las cuales la entidad interacta en el ejercicio de su funcin administrativa.
POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA ADMINISTRA

PARA CIN DE LA ENTID
ADMINISTRACIN AD
ENTIDAD
Desarrolla las polticas y compromisos necesarios para garantizar el gobierno o direccin

de la entidad dentro del cumplimiento de los marcos legales y ticos. Puede abordar los
siguientes tpicos:
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1. ADMINISTRACIN
Directivos y gerentes pblicos: Indica cules cargos en la entidad tienen responsabilidades

en estos dos campos.
Polticas para la direccin y delegacin en la entidad
Desarrolla las previsiones en materia de direccin y de delegacin, con el fin de buscar

una adecuada gestin de los diferentes entes estatales orientados a fortalecer la capacidad
administrativa y el desempeo institucional. Las temticas a abordar son las siguientes:
compromiso con los fines de la funcin pblica, perfiles y obligaciones de los directores,
evaluacin de cumplimiento de las actividades pblicas y responsabilidad con el acto de
delegacin.
2. RGANOS DE CONTROL EXTERNO
Determina los diferentes controles externos que se ejercen sobre la entidad pblica en
la bsqueda de una gestin eficiente, ntegra y transparente hacia sus grupos de inters.
Polticas de relacin con los rganos de control externo
Hace explcita las polticas que la entidad seguir frente al control externo y en su relacin
con el rgano de control administrativo y poltico en el caso de las entidades territoriales, o
con el rgano legislativo, en las entidades del orden nacional.
POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA GESTIN DE LA ENTID

PARA AD
ENTIDAD
Comprende las polticas destinadas a orientar las actividades para el funcionamiento

operativo de la entidad. Se subdividen en cuatro temas: polticas para el desarrollo
administrativo, polticas de responsabilidad social, polticas frente a los grupos de inters, y
polticas frente al sistema de control interno.
1. POLTICAS PARA EL DESARROLL

PARA DESARROLLOO ADMINISTRATIV
ADMINISTRATIV
TIVOO
Polticas para la gestin tica
Constituyen el norte que orientar las relaciones de la entidad con los sistemas y/o
grupos con los cuales debe interactuar en el ejercicio de su funcin; su fundamento son los
valores y directrices del cdigo de tica. Se desarrollan al menos las siguientes polticas:
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Compromiso con el cdigo de tica: establece el compromiso de la alta direccin con la

incorporacin efectiva del cdigo de tica a la cultura institucional de la entidad.
Poltica anticorrupcin: Establece los compromisos que la entidad pblica adquiere para
combatir la corrupcin y algunos instrumentos para llevarlos a cabo, con el fin de que la
comunidad est al tanto del comportamiento de la entidad y de quienes la dirigen. Las
temticas que aborda son: compromiso en la lucha anticorrupcin, acciones en la lucha
anticorrupcin y colaboracin interinstitucional en la lucha anticorrupcin.
Poltica antipiratera: Establece prcticas que respetan las normas de propiedad intelectual
y derechos de autor.
Polticas de gestin del recurso humano
Establece los parmetros generales que se deben observar para ejercer una buena gestin
en materia del talento humano de la entidad, en la medida en que ste determina una
buena o mala gestin de la funcin pblica en su conjunto. Los parmetros que establece
estn contenidos por el compromiso con la proteccin y desarrollo del talento humano, y
criterios para una efectiva prestacin del servicio.
Poltica de comunicacin e informacin
Establece los parmetros que deben observarse en la gestin de la comunicacin y la

informacin para que cumplan con sus principales cometidos: la construccin de sentidos
compartidos y la transparencia. Establece polticas para que la entidad desarrolle su capacidad
de interlocucin consigo misma comunicacin organizacional, para la entrega de
informacin transparente y confiable a la ciudadana, comunicacin informativa; e incluye
el compromiso con el suministro de informacin como rendicin de cuentas a la ciudadana
a travs del gobierno en lnea.
La comunicacin pblica prev los siguientes aspectos: compromiso con la comunicacin

pblica; compromiso con la comunicacin organizacional; compromiso de confidencialidad;
compromiso con la circulacin y divulgacin de la informacin; y compromiso con el gobierno
en lnea.
Poltica de calidad
Establece la orientacin hacia al mejoramiento continuo de los procesos de la entidad,

que en definitiva dirigen su gestin a la obtencin de beneficios y resultados de calidad para
la comunidad.
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2. POLTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL
Poltica de responsabilidad social con la comunidad
Establece el compromiso concreto de la entidad con la proteccin, defensa y respeto de

los derechos de la comunidad, en procura de una accin social justa en defensa de los
intereses comunitarios y de las personas como integrantes de la sociedad; adems establece
una comunicacin constante entre el ente y los ciudadanos. Contiene los siguientes
parmetros: compromiso con la comunidad, comunicacin con la comunidad, rendicin de
cuentas, atencin de quejas y reclamos y promocin del control social.
Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente
Establece una gestin pblica comprometida con los procesos del medio ambiente,
protegiendo la diversidad existente y estableciendo responsabilidades por malas prcticas
ecolgicas.
3. POLTICAS FRENTE A LLOS

OS GRUPOS DE INTERS
Poltica sobre conflictos de inters
El conflicto de inters se presenta cuando una persona, en razn de su actividad, se

encuentra en una posicin en donde podra aprovechar para s o para un tercero las
decisiones que tome frente a distintas alternativas de conducta. Al ser un tema delicado en
el que el bien general puede ser conculcado, debe ser tratado suficientemente. Aqu se
establecen unos parmetros generales que contienen previsiones en torno a: compromiso
en cuanto a los conflictos de inters, prcticas para prevenir los conflictos de inters, deberes
del equipo humano relacionados con los conflictos de inters, prohibiciones para el personal
relacionados con los conflictos de inters, y procedimiento de resolucin y divulgacin de
conflictos de intereses.
Polticas con contratistas (contratacin pblica)
Hace explcitos los principios y reglas generales a seguir en el rea de la contratacin

pblica en sus diferentes manifestaciones, en la medida en que ste es un campo delicado
donde el buen gobierno tiene mucho por hacer.
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Poltica con los gremios econmicos
Seala la orientacin que la entidad pblica tendr con los gremios econmicos en trminos
de suministro de informacin y acciones de corresponsabilidad social.
4. POLTICAS FRENTE AL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Desarrolla el compromiso frente al MECIP y las polticas sobre riesgos.
Poltica de control interno
Especifica el compromiso que la alta direccin establece con la aplicacin del Modelo
Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP.
Polticas sobre riesgos
En este acpite se indicar el procedimiento a seguir en la identificacin y administracin

de riesgos.
ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
Comit para las buenas prcticas en la funcin pblica
Es el organismo que coadyuva al direccionamiento de las polticas definidas en el Cdigo.
Administracin y resolucin de controversias
Establece las previsiones que deben considerarse en el evento de presentarse un conflicto

que se derive de la aplicacin de las polticas o dems presupuestos del cdigo de buen
gobierno.
Indicadores de gestin del cdigo de buen gobierno
Los indicadores son mecanismos que les permiten a las entidades pblicas medir las
prcticas de buen gobierno que ha adoptado, incorporndolos en el modelo de control de
gestin tica para medir tanto su gestin como el desempeo ante los grupos de inters.
Para esta medicin se prevn los siguientes indicadores: de integridad y transparencia; de
gestin tica; de comunicacin; de satisfaccin del cliente y operativos.
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Adopcin, vigencia y divulgacin del cdigo de buen gobierno
Contiene las previsiones mencionadas para que el cdigo pueda entrar a regir en la
entidad y la manera en que ste puede ser reformado cuando el ente competente lo crea
conveniente.
4. METODOLOGA Y PROCEDIMIENTO P
METODOLOGA ARA LA ELABORA
PARA CIN DE UN
ELABORACIN
CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ENTID
PARA ADES PBLICAS
ENTIDADES
La elaboracin del cdigo de buen gobierno es responsabilidad exclusiva de la alta direccin

de la entidad, y requiere un proceso participativo de reflexin y anlisis sobre las
responsabilidades del administrador pblico, que conlleva compromisos concretos; esta
participacin demanda liderazgo de la alta direccin con el fin de hacer efectiva su ejecucin.
Se requiere igualmente el cumplimiento de ciertas etapas, requisito indispensable para
asegurar que ms que un documento, se est diseando una cultura de gestin con prcticas
claramente establecidas.
Como instrumento de base para elaborar un cdigo de buen gobierno en una entidad
pblica especfica, proponemos un modelo de cdigo de buen gobierno para entidades
pblicas, el cual se encuentra al final del presente captulo.
Caractersticas del proceso de elaboracin del cdigo de buen gobierno
La temporalidad del proceso. La construccin de un cdigo de buen gobierno

no requiere de un perodo prolongado de tiempo, pues el acuerdo sobre las
prcticas de buen gobierno con la alta direccin es generalmente un proceso
rpido. Sin embargo, el corto tiempo de elaboracin del documento es apenas
el punto de partida. Su difusin, puesta en marcha y la consistencia entre lo que
se acuerda en el cdigo y lo que se hace en la gestin diaria de la entidad, es la
que crea una cultura de eficiencia, integridad y transparencia, por lo que el
proceso as concebido es permanente.
Escala de participacin. Los cdigos de buen gobierno se acuerdan y disean

con la alta direccin de la entidad, la cual debe asumir la responsabilidad de
difundirlo a todos los funcionarios pblicos, de educar en su aplicacin y de
testimoniarlo en su ejecucin
Enfoque pedaggico. Los cdigos de buen gobierno no slo cumplen un

papel normativo, sino tambin pedaggico, al promover la reflexin sobre las
prcticas de gobernar y al propiciar la adopcin de parmetros de
comportamiento hacia la integridad de la gestin. En este sentido, quienes
elaboren el cdigo deben aclararse para s mismos el enfoque que le darn al
documento, que debe ser prescriptivo y motivador, invitando a su cumplimiento
e incorporacin como conducta diaria de cada directivo.
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Metodologa para la construccin del cdigo de buen gobierno
El procedimiento para la construccin del cdigo de buen gobierno que se propone en el

presente modelo de gestin tica para entidades del Estado, reconoce el carcter altamente
jerarquizado de las entidades pblicas paraguayas, as como las dificultades que se derivan
al propiciar procesos de participacin masiva, tanto por las limitaciones de tiempo disponible
para obtener el producto esperado, como por la imposibilidad de destinar tiempos de todos
los integrantes de la entidad para la participacin en el proceso. Su misma naturaleza, adems,
indica que el buen gobierno debe provenir desde arriba, es decir, de la alta dirigencia de las
entidades, en la medida en que se trata de compromisos que se adquieren desde arriba y
que reflejan a su vez toda la actividad del ente.
En la lnea de lo expuesto, se ha concretado una metodologa procesal articulada por seis

(6) pasos, as: proceso de sensibilizacin en gobierno corporativo para la alta direccin;
acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo de buen gobierno; elaboracin del cdigo
de buen gobierno; aprobacin y adopcin formal del cdigo de buen gobierno; difusin del
cdigo de buen gobierno adoptado; y administracin del cdigo y medicin de gobernabilidad.
Estos pasos combinan la participacin directa de la alta direccin de la entidad y su liderazgo

a travs de acciones participativas de los equipos de las reas que ellos lideran dentro de la
estructura organizacional de la entidad. En consecuencia, el liderazgo en la elaboracin del
cdigo de buen gobierno corresponde al representante legal de la entidad pblica; la
coordinacin a su equipo de gobierno; y el monitoreo y seguimiento al comit de buen
gobierno de la entidad.
La formulacin del cdigo de buen gobierno debe efectuarse sobre la base de las normas
constitucionales y legales, as como de los lineamientos que se plantean en los documentos
estratgicos de la entidad, por lo cual se hace necesario que se consulten de manera
permanente durante todo el proceso de elaboracin.
Procedimiento para la elaboracin de un cdigo de buen gobierno
El procedimiento que se propone para la formulacin del cdigo de buen gobierno se

desarrolla en seis (6) pasos, y comprende desde la sensibilizacin a los altos directivos,
hasta la administracin y medicin del mismo, pasando por la realizacin de actividades de
socializacin y capacitacin en los fundamentos conceptuales del modelo, acuerdos sobre
prcticas de buen gobierno con la alta direccin, y socializacin y capacitacin a todos los
funcionarios pblicos y miembros de la entidad. En la figura No. 17 se muestra esta
secuencialidad.
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Fig. No. 17. Etapas en la elaboracin de cdigos de buen gobierno en entidades pblicas
Primer paso: Sensibilizacin en gobierno corporativo para la mxima autoridad

y el equipo directivo
Bajo el entendido de que la entidad debe entender cabalmente qu es el buen gobierno,

qu es un cdigo de buen gobierno, para qu sirve y de qu manera se involucran los
actores de la entidad para hacerlo efectivo, debe realizarse un conversatorio con la mxima
autoridad y el equipo directivo en busca del entendimiento de los alcances del mismo.
Para tal cometido, se realizar una reunin de la alta direccin con duracin de dos (2)
horas aproximadamente, donde se llevar a cabo un conversatorio en el que se les dar una
amplia ilustracin sobre gobierno corporativo, que deber contemplar una serie de aspectos
mnimos que se relacionarn en este mismo acpite. Se sugiere que este conversatorio est
facilitado por el directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin, quien deber
estudiar detenidamente la parte conceptual del presente Captulo, as como indagar en
otras fuentes (internet y bibliogrficas) para que pueda conducir la sesin con la suficiencia
necesaria.
Para realizar de manera correcta este conversatorio, deber entregarse a la alta direccin,
con antelacin no inferior a quince (15) das calendario, el presente captulo de el cdigo
de buen gobierno: mejores prcticas de direccin para las entidades pblicas, con el fin de
que se enteren del tema y puedan abordar los aspectos que deben adoptarse en su entidad;
as, el conversatorio contar con una participacin activa y se podrn discutir algunas de las
polticas propuestas por la alta direccin de la entidad.
Este espacio deber ser aprovechado por el facilitador para motivar y hacer conscientes
a los miembros del equipo directivo acerca del importante papel que van a desempear en
el fortalecimiento de la gobernabilidad de la entidad, y en consecuencia, de la necesidad de
que asuman dicho rol con entusiasmo y responsabilidad, lo cual les permitir estar a la altura
del reto que se les plantea.
a. Objetivo: sensibilizar a la alta direccin de la entidad sobre la importancia de las

prcticas de buen gobierno, que permita posteriormente construir un cdigo
de buen gobierno en la entidad, bajo su liderazgo.
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b. Procedimiento: se convocar al equipo directivo de la entidad para un

conversatorio. El facilitador (directivo del rea de gestin humana o del rea de
planeacin) presentar los principales conceptos que soportan y facilitan el buen
gobierno de una entidad pblica, haciendo nfasis, como mnimo, en los
siguientes tpicos: concepto de gobierno corporativo, naturaleza del servicio
pblico; confianza y funcin social de las entidades estatales; principios del
gobierno corporativo que rigen al sector pblico; responsabilidades,
comportamiento y conflictos de inters del administrador pblico; y principios
ticos de la funcin pblica, todos ellos como elementos que construyen la
gobernabilidad institucional, buscando as su correcta comprensin.
Es importante que el facilitador del conversatorio promueva la participacin a

travs de algunas preguntas sobre el tema, tales como Qu son las buenas
prcticas de gobierno? Qu es el gobierno corporativo? Cules son las
diferencias entre el gobierno corporativo en el sector privado y entre el sector
pblico? Qu papel desempea un cdigo de buen gobierno en una entidad
pblica?
c. Tiempo programado: el conversatorio tendr una duracin aproximada de dos

(2) horas.
d. Requerimientos logsticos para el conversatorio: los elementos bsicos para

llevar a cabo esta actividad, adems de los documentos mencionados, son:
Un espacio con capacidad de recibir cmodamente al grupo de directivos

convocados;
Presentacin en powerpoint del conversatorio, preparada con antelacin

por el expositor,
Un (1) Infocus para proyectar las dispositivas de la presentacin en

PowerPoint;
Un (1) papelgrafo para que el expositor explique las inquietudes que los
asistentes formulen durante o despus de la charla;
Tres (3) marcadores de diferentes colores;
Papel bond tamao carta para que los asistentes tomen nota.
Segundo paso: Acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo de buen gobierno
Entendiendo que el cdigo de buen gobierno se construye colectiva y participativamente

en la alta direccin, su formulacin corresponde al equipo directivo de la entidad estatal; en
este proceso, por tanto, participa toda la alta direccin, bajo la moderacin de un facilitador
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(directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin), quien conducir el taller de
construccin del cdigo. Este taller puede ser una extensin del conversatorio de
sensibilizacin desarrollado en el primer paso.
a. Objetivo: acordar las polticas generales que debern orientar la elaboracin

del borrador del cdigo de buen gobierno por parte de la comisin redactora
del mismo.
b. Procedimiento: El facilitador instar a que se nombre una comisin redactora

de un borrador del cdigo de buen gobierno, a partir del modelo de cdigo que
se entrega en el presente texto. La comisin deber estar conformada por tres
directivos.
A continuacin se revisar el modelo de cdigo de buen gobierno, y los asistentes

irn presentando propuestas sobre los temas y polticas especficas de la entidad
que debern ser incorporadas, indicando cules son las fuentes de informacin
pertinentes a donde debe ir la comisin redactora para elaborar el borrador del
documento. La comisin tomar nota de las propuestas de polticas de bien
gobierno que se expongan en la sesin, con el objeto de incorporarlas
posteriormente en la primera versin del cdigo de buen gobierno.
c. Tiempo programado: la sesin tendr una duracin aproximada de dos (2) horas.
d. Recursos necesarios: se debe disponer para la sesin de la Constitucin poltica,

las leyes y reglamentos que regulan a la entidad, los documentos estratgicos,
el modelo de gestin tica y el modelo de cdigo de buen gobierno para
entidades pblicas.
e. Requerimientos logsticos: se deber contar con los siguientes instrumentos:
Un (1) espacio lo suficientemente cmodo para propiciar la discusin de

los altos directivos;
Computador y un (1) Infocus donde se proyectar el texto en word del

modelo de cdigo de buen gobierno;
Un (1) papelgrafo;
Tres (3) marcadores de diferentes colores;
Tercer paso: Elaboracin del borrador del cdigo de buen gobierno
La comisin redactora del cdigo asumir la responsabilidad de elaborar un borrador de

cdigo de buen gobierno para la entidad, con base en las propuestas de los directivos
asistentes a la reunin mencionada, que est alineado y adaptado a las caractersticas
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institucionales de la entidad. Este proceso ser realizado mediante el debate y acuerdos de

los redactores, quienes establecern su propio ritmo de trabajo, siempre y cuando el plazo
que se tomen para la elaboracin del borrador no sea superior a tres (3) semanas. Este
borrador de cdigo de buen gobierno deber enviarlo el equipo redactor a todos los miembros
de la alta direccin, quienes tendrn a su vez quince (15) das calendario para revisar y
evaluar el texto, realizando individualmente las anotaciones sobre los cambios que crean
convenientes.
Cuarto paso: Aprobacin y adopcin formal del cdigo de buen gobierno
Una vez el equipo de redactores del cdigo de buen gobierno ha enviado el borrador del
documento a la alta direccin y sus integrantes lo han revisado y hecho anotaciones, el
equipo de redactores convocar a los directivos a una sesin donde se analizarn, evaluarn
y se realizarn las modificaciones pertinentes. Un miembro del equipo redactor del borrador
ser quien presente a los asistentes el contenido del documento, y actuar como coordinador
de la sesin.
a. Objetivo: discutir el borrador de cdigo de buen gobierno y aprobar un

documento definitivo de cdigo para que sea adoptado formalmente.
b. Procedimiento: bajo la moderacin de un miembro del comit redactor, se

expondr al equipo directivo el borrador de cdigo de buen gobierno artculo
por artculo. Los asistentes irn exponiendo sus observaciones y anotaciones a
los mismos, se discutirn y aprobarn las modificaciones propuestas. De ello ir
tomando nota el comit redactor, para luego incorporarlas. Se recomienda que
la realizacin de los ajustes no tome ms de una semana.
c. Tiempo programado: la sesin tiene un estimativo de cuatro (4) horas como

mximo.
d. Recursos necesarios:
Modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas;
Borrador de cdigo de buen gobierno elaborado por el comit redactor.
e. Requerimientos logsticos: se contar para la organizacin logstica con los

siguientes elementos:
Un (1) espacio para sesionar cmodamente;
Computador y un (1) Infocus para proyectar el texto del borrador de

cdigo de buen gobierno en word;
Una vez el comit redactor haya efectuado las modificaciones acordadas, el representante
legal de la entidad emitir un acto formal en el cual se adopte el cdigo de buen gobierno.
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Quinto paso: Difusin del cdigo de buen gobierno
Despus de adoptado el cdigo de buen gobierno mediante acto administrativo, debe

procederse a la publicacin o difusin del mismo, lo cual es un punto fundamental del buen
gobierno.
Inicialmente la difusin debe ser interna, para lo cual el rea de gestin humana procede
a capacitar a todos los miembros de la entidad en sus distintos niveles de cargos, sobre el
cdigo de buen gobierno adoptado, sus polticas, principios, mecanismos que se utilizarn
para hacerlo efectivo, y dems aspectos que el cdigo en particular toque.
Adems de lo anterior, debe hacerse pblico a los grupos de inters de la entidad ya

identificados en el cdigo por medios masivos. Adicionalmente debe sensibilizarse a los
grupos de inters en el cdigo de buen gobierno, haciendo explcitas las polticas adoptadas
con sus respectivos mecanismos.
La divulgacin del cdigo de buen gobierno puede efectuarse a travs de los medios
masivos de comunicacin de que disponga la entidad, como por ejemplo su pgina Web,
publicaciones tipo volante, charlas en radios comunitarias, as como cualquier otro medio
que garantice llegar efectivamente a los pblicos objetivo. Deber utilizarse un lenguaje
que pueda ser entendido por un ciudadano con conocimientos medios. Este proceso estar
a cargo de la alta direccin, quien podr nombrar representantes que lleven a cabalidad
este cometido.
El tiempo de difusin ser permanente, pues se mantendr en el tiempo una poltica de

educacin constante en cdigo de buen gobierno, de acuerdo con las necesidades de la
entidad.
Sexto paso: Administracin del cdigo y medicin de gestin del mismo
Una vez expedido formalmente el cdigo de buen gobierno, para su efectiva aplicacin
se recomienda seguir el siguiente procedimiento:
1.Nombrar un promotor del cdigo de buen gobierno.
2.Conformar el comit de buen gobierno.
3.Incluir en la agenda de los comits directivos un punto sobre el seguimiento a la

implementacin del cdigo de buen gobierno en por cada directivo de primer
nivel en la respectiva rea organizacional de su competencia.
4.Cada directivo de primer nivel debe estudiar el cdigo de buen gobierno con el
equipo de jefes de segundo nivel de su rea, con el fin de identificar las polticas
del cdigo de buen gobierno que son pertinentes en sus campos de accin, y
conjuntamente decidir cmo se les dar aplicacin.
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5.Si el rea tiene ms niveles jerrquicos, este proceso deber repetirse, hasta
bajar el cdigo de buen gobierno a todos lo niveles de jefatura para asegurar su
aplicacin efectiva.
La experiencia indica la conveniencia de que la mxima autoridad nombre a un promotor

del cdigo de buen gobierno,
gobierno quien ser un alto directivo (puede ser el gerente de tica
u otro directivo de primer nivel que est comprometido con el fortalecimiento de la tica
pblica), quien tendr como responsabilidad general promover la puesta en marcha del
cdigo. Las funciones concretas que deber desempear son:
Asegurar la adopcin formal del cdigo de buen gobierno.
Promover y liderar la conformacin y puesta en operacin del comit de buen

gobierno.
Liderar las acciones de difusin del cdigo de buen gobierno a los diferentes
grupos de inters.
Ser conducto regular entre el comit de buen gobierno y la alta direccin de la

entidad.
Promover el permanente estudio y cumplimiento de las polticas de buen

gobierno por parte de todos los directivos de la entidad.
Verificar que el cdigo de buen gobierno sea la base para la rendicin pblica
de cuentas.
El comit de buen gobierno ser el responsable de ejercer la veedura sobre el

cumplimiento del cdigo, ejerciendo de esta manera una funcin de verificacin del
cumplimiento de todas las polticas y compromisos adoptados en el cdigo de buen gobierno.
Si esta funcin no se realiza, se corre el alto riesgo de que el cdigo quede convertido en un
simple papel sin ninguna capacidad orientadora de las prcticas de gobierno en la entidad.
En todo caso no debe olvidarse que el primer responsable de la aplicacin del cdigo de
buen gobierno es el ms alto directivo de la entidad, y que si bien puede delegar en un
directivo como el secretario privado o el secretario general la convocatoria y apoyo al comit
de buen gobierno, en todo momento el lder natural para que esta instancia de control
social cumpla su cometido es el representante legal.
Por otra parte, debe verificarse la medicin del impacto del cdigo en la gobernabilidad
institucional y los efectos que ste trae en la comunidad mediante sistemas de medicin de
gestin. Para ello podrn tenerse en cuenta los siguientes ndices de medicin de gestin
del cdigo:
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ndice de integridad y transparencia: es el indicador estratgico de impacto

que mide la credibilidad y el reconocimiento de la entidad por sus pblicos y por
tanto su nivel de gobernabilidad. Se sugiere adoptar la medicin anual que para
el efecto realiza la Corporacin Transparencia por Paraguay70.
ndice de gestin tica: es un indicador tctico que mide los resultados internos
de la gestin tica de una entidad; las entidades pblicas deben asumir el
compromiso de medir anualmente este nivel. En el Captulo VI del presente
libro se describi la metodologa a seguir para la elaboracin del diagnstico
tico de una entidad pblica.
ndice de comunicacin: es un indicador tctico que mide los resultados de la

gestin en comunicacin de la entidad para lograr una comunicacin
transparente con los funcionarios pblicos, el ciudadano y los grupos de
referencia, as como en la rendicin de cuentas; esta prctica debe realizarse
anualmente.
Indicadores operativos o de gestin de eficacia y eficiencia de los procesos de

gestin tica y de comunicacin pblica: son parte integral del sistema de
indicadores con los cuales el modelo estndar de control interno evala y
monitorea el sistema de gestin de calidad, soportado en una gestin por
procesos. Deben ser tomados del despliegue de los procesos de gestin tica y
de comunicacin pblica.
5. INSTRUMENTO
GUA No. 1: MODEL

MODELOO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ORGANISMOS
PARA
Y ENTID ADES DEL EST
ENTIDADES ADO
ESTADO
El instrumento bsico para la construccin del cdigo de buen gobierno es el modelo de

cdigo de buen gobierno para entidades del estado. El modelo expone los elementos
fundamentales que orientan las prcticas de buen gobierno en las entidades estatales. Para
elaborar algunos de sus apartes se han tomado referencias de determinados municipios del
Paraguay, a los cuales se hace mencin oportunamente.
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Esta organizacin se puede contactar en la direccin http://www.transparencia.org.py/
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En consideracin a que uno de los principios fundamentales del buen gobierno corporativo
es la autorregulacin de las organizaciones, en la medida en que son ellas quienes determinan
de manera individual las acciones a que se comprometen y que cumplirn para ejercer una
buena gestin, el presente modelo de cdigo de buen gobierno no pretende ser una camisa
de fuerza que obligue a las entidades pblicas a determinadas actividades y que por ello
deban asumir las polticas que en este documento se determinan de manera textual.
Por ello, el modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas es un marco de
referencia de los principios a seguir en la bsqueda de las buenas prcticas de la gestin
pblica. En este orden de ideas, cada entidad deber adaptar el presente modelo y las
polticas en l contenidas, amplindolo y ajustndolo a sus propias caractersticas
constitucionales, legales, reglamentarias y estratgicas correspondientes, con el fin de
particularizar el documento y hacerlo viable con el establecimiento de compromisos propios.
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MODEL
MODELOO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO P ARA
PARA
INSTITUCIONES PBLICAS DE LA REPBLICA DEL PARA
PARA GU
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GUA
TABLA DE CONTENIDO
Presentacin
Glosario de trminos
TTULOI
TTULO
ORIENTA TGICA DE LA INSTITUCIN
ESTRATGICA
TTUL
TTULOO II
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA
PARA CIN DE LA
ADMINISTRACIN
INSTITUCIN
Captulo primero: Polticas para la direccin de la institucin
Captulo segundo: Polticas de relacin con los rganos de control externo
TTULO III
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO PARA LA GESTIN DE LA INSTITUCIN
PARA
1. Polticas para el desarrollo administrativo
Captulo primero: Polticas para la gestin tica
Captulo segundo: Poltica de gestin del recurso humano
Captulo tercero: Polticas de comunicacin e informacin
Captulo cuarto: Poltica de calidad
2. Polticas de responsabilidad social
Captulo quinto: Polticas frente a la comunidad
Captulo sexto: Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente
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3. Polticas frente a los otros grupos de inters

Captulo sptimo: Poltica sobre conflictos de intereses
Captulo octavo: Polticas con los contratistas
Captulo noveno: Poltica con los gremios econmicos
4. Polticas frente al sistema de control interno
Captulo dcimo: Poltica frente al control interno

Captulo dcimo primero: Polticas sobre riesgos
TTUL
TTULOO IV
DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
Captulo primero: Comit de buen gobierno
Captulo segundo: De la resolucin de controversias
Captulo tercero: De los indicadores de buen gobierno
Captulo cuarto: De la adopcin, vigencia, divulgacin y reforma del cdigo de buen gobierno
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PRESENTACIN
PRESENTA
Se recomienda que la presentacin del Cdigo deBuen Gobierno sea elaborada por el
ms alto directivo de la institucin. Debe expresar el sentido que tiene para la direccin el
cdigo de buen gobierno, y el lugar que este ocupa dentro de los objetivos estratgicos
que se plantea el administrador en cuanto a la construccin y consolidacin de una
administracin pblica caracterizada por la integridad, la transparencia la eficiencia y la eficacia.
Es preferible seguir un estilo sencillo que puedan entender los grupos de inters, en lugar
de un lenguaje muy tcnico solo comprensible por expertos.
GLOSARIO DE TRMINOS
GLOSARIO
Para efectos de la comprensin de los diferentes aspectos que consagra el presente

modelo de cdigo de buen gobierno, se establecen los siguientes significados de las palabras
y expresiones empleadas en el texto:
Administrar: Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las

personas que lo habitan. Dirigir una institucin. Ordenar, disponer, organizar, en especial la
hacienda o los bienes.
Cdigo de buen gobierno: Disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes

ejercen el gobierno de las Instituciones, que a manera de compromiso tico buscan garantizar
una gestin eficiente, ntegra y transparente en la administracin pblica.
Cdigo de tica: Documento de referencia para gestionar la tica en el da a da de la

institucin. Est conformado por los principios y valores que en coherencia con el cdigo de
buen gobierno, todo funcionario pblico de la Institucin debe observar en el ejercicio de
su funcin administrativa.
Comit de buen gobierno: Instancia encargada de ejercer la veedura sobre el

cumplimiento del cdigo de buen gobierno, y el facultado en el tema de la prevencin y
manejo de los conflictos de intereses dentro de la institucin.
Comit de tica: Instancia encargada de promover y liderar el proceso de implantacin

de la gestin tica para instituciones del Estado, encauzado hacia la consolidacin del ejercicio
de la funcin pblica en trminos de eficacia, transparencia, integridad y servicio a la
ciudadana, por parte de todos los funcionarios pblicos de la institucin.
Conflicto de intereses: Situacin en virtud de la cual un funcionario pblico, en razn

de su actividad, se encuentra en una posicin en donde podra aprovechar para s o para un
tercero las decisiones que tome frente a distintas alternativas de conducta.
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Gestionar: Hacer diligencias o acciones que garanticen la administracin eficiente de un

negocio o proyecto, y que conduzcan a logro del objetivo propuesto.
Gobernabilidad: Conjunto de condiciones que hacen factible a un gobernante o director

el ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para el cumplimiento de los
objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad de conducir al colectivo
se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la
dirigencia, y se juega en el reconocimiento de: a) Su competencia e idoneidad para
administrar la Institucin en el logro de los objetivos estratgicos eficiencia y eficacia-; b)
El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters general sobre el
particular integridad-; y c) La comunicacin para hacer visibles la forma como se administra
y los resultados obtenidos transparencia-.
Gobierno corporativo: Manera en que las instituciones son dirigidas, mejorando su

funcionamiento interna y externamente, buscando eficiencia, transparencia e integridad,
para responder adecuadamente ante sus grupos de inters, asegurando un comportamiento
tico organizacional.
Grupos de inters:
inters Personas, grupos o Instituciones sobre las cuales el ente pblico
tiene influencia, o son influenciadas por ella. Es sinnimo de pblicos internos y externos,
o clientes internos y externos, o partes interesadas.
Polticas: Directrices, lineamientos u orientaciones por las cuales la alta direccin

define el marco de actuacin con el cual se orientar la actividad pblica en un
campo especfico de su gestin, para el cumplimiento de los fines constitucionales y
misionales de la Institucin, de manera que se garantice la coherencia entre sus
prcticas y sus propsitos.
Principios ticos: Creencias bsicas sobre la forma correcta como debemos relacionarnos
con los otros y con el mundo.
Rendicin de cuentas: Deber tico de todo funcionario pblico que administre bienes
pblicos, de responder e informar por la administracin, el manejo y los rendimientos de
fondos, bienes y/o recursos pblicos asignados, y los respectivos resultados, en el
cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.
Riesgos: Posibilidad de ocurrencia de eventos tanto internos como externos que pueden
afectar o impedir el logro de los objetivos institucionales de una Institucin pblica,
entorpeciendo el desarrollo normal de sus funciones.
Transparencia: Forma de hacer visible la funcin pblica, ejecutndola de acuerdo con

las normas constitucionales y legales, aceptando y facilitando que la gestin sea observada
en forma directa por los grupos de inters; implica el deber de rendir cuentas de la gestin
encomendada.
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Valores ticos:
ticos Formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables
como atributos o cualidades propias y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin
de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores ticos se
refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica los principios ticos.
TTULO I
TTULO
ORIENTA TGICA DE LA INSTITUCIN
ESTRATGICA
Identificacin y naturaleza
Artculo 1. El (ministerio, contralora, auditora, etc.) es una institucin pblica creada

mediante la ley No. XXXX, regida por la Constitucin y por las leyes de la Repblica del
Paraguay.
Cada institucin pblica consignar el fundamento constitucional y legal que le da

existencia.
Compromiso con los objetivos misionales de la institucin
Artculo 2. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno

(directivo) se comprometen a orientar todas sus actuaciones en el ejercicio de la funcin
pblica hacia el logro de los objetivos misionales que la Constitucin y la ley han definido
para (nombre de la institucin).
P rincipios ticos
Artculo 3. Los principios ticos de (nombre de la institucin) son:
1.El inters general prevalece sobre el inters particular.
2.Los bienes pblicos son sagrados.
3.La principal finalidad del Estado es contribuir al mejoramiento de las condiciones

de vida de toda la poblacin.
4.La funcin primordial del funcionario pblico es servir a la ciudadana.
5.La administracin de recursos pblicos implica rendir cuentas a la sociedad sobre

su utilizacin y los resultados de la gestin.
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6.Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los
afecten.
Cada institucin incluir sus propios principios ticos (quedan definidos en el cdigo de
tica.
Valores institucionales
Artculo 4. Los valores ticos que inspiran y soportan la gestin de (nombre de la institucin)
son:
Transparencia
Integridad
Responsabilidad
Servicio
Respeto
Equidad
Cada institucin pblica incluir sus valores institucionales, los cuales estn definidos en
el cdigo de tica.
Grupos de inters de la institucin
Artculo 5. El (nombre de la institucin) reconoce como sus grupos de inters a la

ciudadana, los contratistas, los organismos de control, las otras instituciones pblicas, sus
funcionarios pblicos, los gremios econmicos y las organizaciones sociales.
Cada institucin pblica determinar sus propios grupos de inters de acuerdo con la
funcin que le corresponda. El concepto de grupo de inters es sinnimo de de las
expresiones pblicos internos y externos, o clientes internos y externos, o partes
interesadas, por lo cual la respectiva institucin utilizar la expresin que resulte coherente
con la terminologa en uso.
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TTULO II
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA

PARA CIN DE LA
ADMINISTRACIN
INSTITUCIN
CAPTULO PRIMERO
CAPTULO PRIMERO:: POLTICAS PARA LA DIRECCIN DE LA INSTITUCIN
PARA
Directivos responsables del cdigo de buen gobierno
Artculo 6. Se consideran directivos con responsabilidad especial en la aplicacin del

presente cdigo de buen gobierno, la autoridad administrativa principal, as como los siguientes
funcionarios pblicos: (anotar los cargos directivos de primero y segundo nivel, empezando
por el del ms alto directivo). Para la evaluacin y control de su actividad, los anteriores
funcionarios pblicos estn sometidos externamente al control social, poltico, fiscal y
disciplinario, e internamente al control disciplinario interno y al control interno que evala el
desempeo garantizando la eficiencia y eficacia en la gestin administrativa.
Cada Institucin enunciar los respectivos dignatarios responsables de su direccin y

administracin, segn su propia estructura.
Compromiso con los fines del Estado
Artculo 7. El (nombre de la institucin), enmarcado en la funcin pblica que cumple,

tiene como fin principal la (anotar los objetivos misionales de la institucin) de conformidad
con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitucin, en las leyes y
reglamentos correspondientes.
Para cumplir con tal cometido, el (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo
directivo se comprometen a administrar la Institucin bajo los preceptos de la integridad y
la transparencia, gestionar eficientemente los recursos pblicos, rendir cuentas, ser eficaces
en la realizacin de sus cometidos, coordinar y colaborar con los dems entes pblicos y
responder efectivamente a las necesidades de la poblacin; para ello llevar a cabo las
siguientes prcticas:
a. Establecer las polticas necesarias para cumplir los fines misionales;
b.Asegurar que las polticas trazadas se cumplan;
c. Cumplir las disposiciones constitucionales y legales;
d.Ejecutar eficientemente su plan de estratgico.
Cada institucin establecer las prcticas concretas que orientarn su actividad, de acuerdo
con su objeto.
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Compromisos con la gestin
Artculo 8. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o

directivo), se comprometen a destacarse por su competencia, integridad, transparencia y
responsabilidad pblica en el ejercicio de su cargo, guiando las acciones de la Institucin
hacia el cumplimiento de su misin en el contexto de los fines sociales del Estado, formulando
las polticas pblicas o acciones estratgicas, y siendo responsables por su ejecucin.
Cada Institucin pblica particularizar este compromiso a lo especfico de su Institucin.
Responsabilidad con el acto de delegacin
Artculo 9. Cuando el (nombre del cargo de la autoridad principal) o algn miembro

autorizado del equipo de gobierno (o directivo) deleguen determinadas funciones, ser
consecuente con las obligaciones que asumieron al ser parte del sector pblico, de modo
que fijar por escrito claramente los derechos y obligaciones del delegado, obligndose a
mantenerse informado del desarrollo de los actos delegados, impartir orientaciones generales
sobre el ejercicio de las funciones entregadas, y establecer sistemas de control y evaluacin
peridica de las mismas.
Cada Institucin podr ampliar las responsabilidades aqu enunciadas.
CAPTULO SEGUNDO
CAPTULO SEGUNDO:: POLTICAS DE RELA CIN CON LLOS
RELACIN OS RGANOS
DE CONTROL EXTERNO
Artculo 10. Los rganos de control y vigilancia externos del (ministerio, contralora,
auditora) son la Contralora General de la Repblica y la Auditora General del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, la institucin est sujeta al control social de la ciudadana.
Cada institucin sealar los rganos de control correspondientes segn su naturaleza.
Poltica frente al control externo de la institucin

directivo) se comprometen a mantener unas relaciones armnicas con los rganos de control
y a suministrar la informacin que legalmente estos requieran, en forma oportuna, completa
y veraz para que puedan desempear eficazmente su labor. Igualmente se comprometen a
implantar las acciones de mejoramiento institucional que los rganos de control recomienden
en sus respectivos informes.
Cada institucin indicar las polticas frente al control externo que le sean propias a su
actividad.
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TTULO III
TTULO
DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA GESTIN DE LA

PARA
INSTITUCIN
1. POLTICAS PARA EL DESARROLL

PARA O ADMINISTRA
DESARROLLO TIV
ADMINISTRATIVO
TIVO
CAPTULO PRIMERO
CAPTULO PRIMERO:: POLTICAS PARA LA GESTIN TICA
PARA
Compromiso con la integridad
Artculo 12. Los directivos de el (nombre de la institucin) manifiestan su clara disposicin

a autorregularse en el ejercicio de la funcin pblica que les corresponde, para lo cual se
comprometen a encaminar sus actividades de conformidad con los principios enunciados
en la constitucin, las dems normas vigentes, el presente cdigo de buen gobierno y el
cdigo de tica, orientndose hacia una gestin ntegra, basada en principios y valores
ticos, frente a todos sus grupos de inters.
Cada institucin formular de manera especfica las polticas ticas que busquen los
objetivos mencionados.
Compromiso para la promocin de prcticas ticas
Artculo 13. El (nombre de la institucin) se compromete a promover prcticas ticas

como estrategia de lucha contra la corrupcin, para lo cual crear compromisos tendientes
a lograr este objetivo por parte de sus funcionarios pblicos y contratistas.
La institucin se compromete a emitir, promover y gestionar la adopcin de polticas,

prcticas y acciones ticas por parte de todo el conjunto de su funcionariado as como a sus
proveedores y contratistas, vinculando a la Contralora General de la Repblica y a la sociedad
civil en las acciones pertinentes que se programen para la consolidacin de una gestin
ntegra y transparente.
En el desarrollo de esta poltica de promocin de prcticas ticas, la institucin vincular

a la ciudadana por medio del apoyo a las contraloras ciudadanas para el control social de la
gestin.
Acciones para la integridad y la transparencia
Artculo 14. El (nombre de la institucin) est en contra de toda prctica corrupta; para
impedir, prevenir y combatir estos fenmenos, adoptar como mnimo las siguientes medidas:
a. Guiar sus actuaciones orientada por los principios ticos establecidos en el cdigo
de tica;
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b.Dar publicidad a la promulgacin de normas ticas y advertir sobre la

determinacin inquebrantable de cumplirlas en el giro ordinario de sus actividades;
c. Garantizar que todos los procedimientos sean claros, equitativos, viables y

transparentes;
d.Denunciar las conductas irregulares de sus funcionarios, tanto para que las
instituciones competentes conozcan de los hechos, como para que la sociedad
est al tanto del comportamiento de sus funcionarios;
e.Capacitar a los funcionarios de todos los niveles en materia de tica pblica y

responsabilidad social;
f. Efectuar rendicin de cuentas a la ciudadana y dems grupos de inters,

garantizando la disposicin al pblico de la informacin no confidencial de la
institucin;
h.Hacer de al contratacin estatal un proceso basado estrictamente en el

cumplimiento de la ley y normas vigentes; publicar la contratacin de servicios
y la adquisicin de bienes de acuerdo con lo prescrito por la legislacin vigente
y el presente cdigo de buen gobierno; y establecer mecanismos de seguimiento
a los contratos.
Cada institucin pblica estudiar la posibilidad de instaurar estas acciones en su Institucin

y la viabilidad de insertar otros compromisos concretos al respecto.
Colaboracin interinstitucional en la promocin de prcticas ticas
Artculo 15. El (nombre de la institucin), a fin de combatir la corrupcin, se compromete

a mejorar los sistemas de comunicacin e informacin, sosteniendo una comunicacin fluida
con otras instituciones pblicas, privadas y gremiales, y estableciendo pactos ticos frente
al desempeo de la funcin administrativa y la contratacin estatal, con el gran objetivo de
construir cadenas ticas que vayan configurando unas buenas prcticas de integridad,
transparencia y eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica.
Cada institucin establecer la manera en que sostendr la colaboracin interinstitucional

en materia de informacin con otros entes.
Compromiso en la proteccin de la propiedad intelectual y derechos de autor
Artculo 16. El (nombre de la institucin) velar porque se respeten las normas sobre
proteccin a la propiedad intelectual y los derechos de autor, estableciendo una poltica
antipiratera. En ella la institucin se compromete a excluir de la institucin el uso de cualquier
tipo de software o archivo de audio y video que no est debidamente licenciado.
Cada institucin establecer la reglamentacin pertinente para regular esta materia, de

acuerdo con los procesos que lleve a cabo por su actividad especfica.
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CAPTULO SEGUNDO
CAPTULO SEGUNDO:: POLTICA DE GESTIN DEL RECURSO HUMANO
Compromiso con la proteccin y el desarrollo del talento humano
Artculo 17. El (nombre de la institucin) se compromete con el desarrollo de las

competencias, habilidades, aptitudes e idoneidad de sus funcionarios pblicos, determinando
polticas y prcticas de gestin humana que deben incorporar los derechos y deberes
constitucionales para garantizar la justicia, equidad, imparcialidad y transparencia al realizar
los procesos de seleccin, induccin, formacin, capacitacin, promocin y evaluacin del
desempeo. En este sentido, la Institucin propender por la vinculacin de los ms capaces
e idneos a la Administracin, bien sea como funcionarios pblicos o como contratistas.
Cada institucin establecer la manera como se llevar a cabo la capacitacin y la

periodicidad de la misma para instruir a sus nuevos integrantes y difundir igualmente los
lineamientos que se adopten.
CAPTULO TER
CAPTULO CERO
CERO:: POLTICAS DE COMUNICA
TERCERO CIN E
COMUNICACIN
INFORMACIN
Compromiso con la comunicacin pblica
Artculo 18. El (nombre de la institucin) se compromete a asumir la comunicacin y la

informacin como bienes pblicos, a conferirles un carcter estratgico y orientarlas hacia
el fortalecimiento de la identidad institucional y a la expansin de la capacidad productiva
de los miembros de la institucin, para lo cual las acciones comunicativas se efectuarn de
acuerdo con las polticas de comunicacin que se establezcan.
Cada institucin pblica velar porque se establezcan otras acciones para llevar a cabo
una adecuada comunicacin, reglamentando lo pertinente.
Compromiso con la comunicacin organizacional
Artculo 19. La comunicacin organizacional estar orientada a la construccin de sentido

de pertenencia y al establecimiento de relaciones de dilogo y colaboracin entre los
funcionarios pblicos de la institucin; para ello la administracin establecer procesos y
mecanismos comunicativos que garanticen la interaccin y la construccin de visiones
comunes.
Cada institucin har explcito su compromiso con la comunicacin organizacional, segn

los nfasis que quiera imprimirle.
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Compromiso de confidencialidad
Artculo 20. El (nombre de la institucin) se compromete a controlar y verificar de manera

permanente que los funcionarios pblicos que manejan informacin privilegiada que es
reserva de la Institucin no sea publicada o conocida por terceros. Ninguno de los grupos
de inters podr directa o indirectamente utilizar informacin privilegiada y confidencial de
la Institucin para sus propios intereses.
Cada institucin determinar y ampliar los aspectos que considere necesarios para llevar
a cabo una adecuada comunicacin informativa, de conformidad con sus propias necesidades
y funciones.
Compromiso con la circulacin y divulgacin de la informacin
Artculo 21. El (nombre de la institucin) se compromete a establecer una poltica de

informacin hacia sus grupos de inters. Con este fin se adoptarn mecanismos para que la
informacin institucional llegue a ellos de manera oportuna, actualizada, clara, veraz y
confiable, bajo polticas efectivas de produccin, manejo y circulacin de la informacin,
para lo cual se adoptarn los mecanismos de informacin a los cuales haya acceso, de
acuerdo con las condiciones de la comunidad a la que va dirigida.
Cada institucin determinar y ampliar los aspectos que considere necesarios para llevar
a cabo una adecuada poltica informativa, de conformidad con sus propias necesidades y
funciones.
Compromiso con el gobierno en lnea

directivo) se comprometen a poner especial inters en la aplicacin efectiva del gobierno
en lnea, a travs de la implantacin de las acciones necesarias para implementar y/o mantener
actualizada la pgina web de la institucin con la ms completa informacin sobre la marcha
de la administracin en cuanto a procesos y resultados de la contratacin, estados financieros,
concursos para proveer cargos, plan estratgico, avances en el cumplimiento de metas y
objetivos del plan estratgico, indicadores de gestin, informes de gestin, servicios que la
institucin presta a la ciudadana y forma de acceder a ellos, y funcionamiento general de la
Institucin, entre otros.
Cada institucin consignar su propia poltica de gobierno en lnea.
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CAPTULO CU
CAPTULO AR
CUARTO
TO:: POLTICA DE CALID
ARTO AD
CALIDAD
Compromiso con la calidad
Artculo 23. El (nombre de la institucin) se compromete a orientar su gestin a la

generacin de bienes y/o servicios de calidad para la comunidad, para cual promover la
implantacin de un sistema de gestin de la calidad basado en procesos y orientado a la
mejora continua de la gestin institucional.
Cada Institucin, establecer su poltica de calidad.
2. POLTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL
CAPTULO QUINTO
CAPTULO QUINTO:: POLTICAS FRENTE A LA COMUNID AD
COMUNIDAD
Compromiso con la comunidad
Artculo 24. El (nombre de la institucin), orientar todas sus actuaciones hacia el bienestar
social de la comunidad, para lo cual propender por el mejoramiento de la calidad de vida
de la poblacin especialmente de la ms vulnerable-, estimulando la participacin ciudadana,
estableciendo polticas de mejoramiento en (incluir solamente el campo de competencia
de la institucin) salud, educacin, cultura, inversin social y fsica.
La institucin declara expresamente su compromiso con la proteccin de los derechos

fundamentales, y en particular la proteccin a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la dignidad
humana, a la intimidad, a la libertad de conciencia y de cultos, a la informacin, al trabajo, a
la asociacin, al respeto a la naturaleza, a la participacin ciudadana y a la solidaridad.
Cada Institucin pblica ampliar los compromisos aqu enunciados que tengan que ver
con una obligacin directa con la comunidad, estableciendo actividades concretas tendientes
al cumplimiento de este objetivo.
Informacin y comunicacin con la comunidad
Artculo 25. Los estados e informes econmicos, financieros, contables y de gestin

presentados por la institucin a los respectivos entes de regulacin y control, as como
cualquier otra informacin sustancial, deben ser dados a conocer y estar disponibles para la
comunidad, la cual tiene derecho a informarse permanentemente de todos los hechos que
ocurran dentro de la Institucin y que no sean materia de reserva. De igual manera se
publicarn los informes y recomendaciones que los rganos de regulacin y control presenten
a la institucin respecto a su gestin y mejoramiento continuo. Los medios de informacin
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que podrn utilizarse son, entre otros, la oficina de atencin a la ciudadana, boletines,
folletos o circulares, peridico, lnea telefnica gratuita, correo electrnico y pgina web.
Cada institucin indicar los medios de informacin que est utilizando y/o que le sean
pertinentes para cumplir este cometido.
Compromiso con la rendicin de cuentas
Artculo 26. El (nombre de la institucin) se compromete a realizar rendicin de cuentas

por lo menos una vez al ao, con el objeto de informar a la ciudadana sobre el proceso de
avance y cumplimiento de las metas contenidas en el plan estratgico de la institucin, y de
la forma como se est ejecutando el presupuesto de la misma. El mecanismo preferente
sern las audiencias pblicas, con transmisin por radio y televisin, con el fin de que la
actividad pueda llegar a todos los ciudadanos interesados. Para el efecto se compromete a
poner al alcance de los interesados la informacin necesaria como mnimo con quince (15)
das de anticipacin a la realizacin de la audiencia, a travs de la pgina web.
Cada Institucin establecer las formas de llevar a cabo su rendicin de cuentas de

manera apropiada, cumpliendo con los requerimientos que le dicta su naturaleza.
Atencin de Quejas y reclamos
Artculo 27. La institucin instaurar una oficina de atencin a la comunidad, en la cual

sta podr presentar quejas, solicitudes, reclamaciones, consultas e informaciones referentes
a la administracin, a las cuales se les dar respuesta en los trminos previstos por la ley;
esta oficina contar con un procedimiento claro y pblico sobre el procedimiento para tramitar
las quejas que se instauren; en ella reposar un ejemplar del cdigo de buen gobierno y del
cdigo de tica para su consulta permanente por parte de todos los interesados.
Cada Institucin expondr su poltica especfica sobre atencin de quejas y reclamos.
Contralora social
Artculo 28. El (nombre de la institucin) promover la participacin de la ciudadana,

organizaciones sociales y comunitarias, usuarios y beneficiarios, contraloras y comits de
vigilancia, entre otros, para prevenir, racionalizar, proponer, acompaar, vigilar y controlar la
gestin pblica, sus resultados y la prestacin de los servicios suministrados por el Estado,
garantizando la gestin al servicio de la comunidad. As mismo se compromete a facilitar de
manera oportuna la informacin requerida por la ciudadana para el ejercicio de la contralora
ciudadana.
Cada institucin pblica consignar las condiciones en que el control social podr ejercerse.
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CAPTULO SEXTO
CAPTULO SEXTO:: POLTICA DE RESPONSABILIDAD FRENTE AL MEDIO
RESPONSABILIDAD
AMBIENTE
Responsabilidad con el medio ambiente
Artculo 29. El (nombre de la institucin) se compromete a promover y practicar una

poltica de sostenibilidad ambiental, para lo cual realizar programas de proteccin de la
diversidad de fauna y flora y del medio ambiente en general. Con dicho fin, la institucin se
compromete a establecer lineamientos en esta materia que comprendan: mecanismos de
educacin y promocin medioambiental con sus funcionarios y con las comunidades (si
aplica segn el carcter misional de la institucin); uso de tecnologas limpias; manejo de
desechos; y uso de recursos no renovables.
Cada institucin establecer su poltica de proteccin y conservacin medioambiental de

acuerdo con sus especificidades.
3. POLTICAS FRENTE A LLOS

OS GRUPOS OTROS DE INTERS
CAPTULO SPTIMO
CAPTULO SPTIMO:: POLTICA SOBRE CONFLICTOS DE INTERESES
Compromiso frente a los conflictos de intereses
Artculo 30. El (nombre de la institucin) se compromete a aplicar en forma permanente

los siguientes lineamientos, que garantizan la prevencin de los conflictos de intereses.
Prcticas que deben evitarse para la prevencin de conflictos de intereses
Artculo 31. El (nombre de la institucin) rechaza, condena y prohbe que el (nombre del
cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo), miembros de comits
especiales, funcionarios pblicos y todos aquellos vinculados con la institucin incurran en
cualquiera de las siguientes prcticas:
a. Recibir remuneracin, ddivas o cualquier otro tipo de compensacin en dinero

o especie por parte de cualquier persona jurdica o natural, en razn del trabajo
o servicio prestado a la institucin o a sus grupos de inters;
b. Otorgar compensaciones no autorizadas por las normas pertinentes;
c. Utilizar indebidamente informacin privilegiada o confidencial para obtener

provecho o salvaguardar intereses individuales propios o de terceros;
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d.Realizar proselitismo poltico o religioso aprovechando su cargo, posicin o

relaciones con la institucin, no pudiendo comprometer recursos econmicos
para financiar campaas polticas; tampoco generar burocracia a favor de
polticos o cualquier otra persona natural o jurdica.
e. Todas aquellas prcticas que atenten contra la integridad y la transparencia de

la gestin de la Institucin y en contra del buen uso de los recursos pblicos.
f. Todo trfico de influencias para privilegiar trmites.
Cada institucin establecer otras prohibiciones relacionadas con sus actividades

especficas.
Deberes del equipo humano relacionados con los conflictos de intereses
Artculo 32. Sin perjuicio del establecimiento de otros, los deberes de los funcionarios
pblicos del (nombre de la institucin), son:
a. Revelar a tiempo y por escrito a los entes competentes cualquier posible conflicto
de inters que crea tener;
b.Contribuir a que se permita la adecuada realizacin de las funciones

encomendadas a los rganos de control interno y externo de la institucin;
c. Guardar y proteger la informacin que la normatividad legal haya definido como

de carcter reservado;
d.Contribuir a que se le otorgue a todos los ciudadanos y habitantes del territorio

nacional un trato equitativo, y a que se le garanticen sus derechos.
Cada institucin pblica establecer otros deberes relacionados con sus actividades
especficas.
Prohibiciones para el personal sobre conflictos de intereses
Artculo 33. Sin perjuicio de la ampliacin de estas prohibiciones, el personal de (nombre

de la Institucin) se abstendr de utilizar las siguientes prcticas en su accionar diario:
a. Utilizar indebidamente informacin privilegiada y confidencial en contra de los

intereses de la administracin;
b.Realizar actividades que atenten contra los intereses de la administracin;
c. Entregar ddivas a otros funcionarios pblicos a cambio de cualquier tipo de

beneficios;
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d.Utilizar los recursos de la institucin para labores distintas de las relacionadas

con su actividad, ni encausarlos en provecho personal o de terceros;
e.Aceptar, para s o para terceros, donaciones en dinero o especie por parte de

proveedores, contratistas o cualquier persona relacionada o no con la
administracin, o de personas o instituciones con las que la institucin sostenga
relaciones en razn de su actividad, que conlleve a generar cualquier clase de
compromiso no autorizado.
Cada institucin pblica deber estudiar estas acciones y establecer las especficas que
su actividad requiera.
CAPTULO OCT
CAPTULO OCTAAVO : POLTICA CON LLOS
OS CONTRATIST
CONTRATISTAS
TISTAS
POLTICA DE CONTRA
CONTRATTA CIN PBLICA
Compromiso con la transparencia en la contratacin pblica
Artculo 34. El (nombre de la institucin) dar cumplimiento formal y real a las normas
sobre contratacin pblica, para lo cual se compromete a observar las disposiciones legales
con prontitud, exactitud y diligencia, de modo que la informacin sobre las condiciones y
procesos contractuales sea entregada a los interesados oportuna, suficiente y
equitativamente, y a que las decisiones para otorgar los contratos se tomen sin ningn tipo
de sesgos o preferencias, sino de manera exclusiva con base en el anlisis objetivo de las
propuestas presentadas por los participantes.
Cada institucin declarar expresamente su compromiso al respecto, con mecanismos

concretos para el logro de la poltica de contratacin.
CAPTULO NO
CAPTULO VENO
VENO:: POLITICA CON LLOS
NOVENO OS GREMIOS ECONMICOS
Transparencia y corresponsabilidad
Artculo 35. El (nombre de la institucin) fomentar pactos ticos entre los sectores
privado y pblico sobre contratacin estatal. Adicionalmente, bajo el criterio de
corresponsabilidad social, promover acciones con los gremios tendientes al mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin ms vulnerable.
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4. POLTICAS FRENTE AL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
CAPTULO DCIMO
CAPTULO DCIMO:: POLTICA FRENTE AL CONTROL INTERNO
Compromiso frente al control interno
Artculo 36. El (nombre de la institucin) se compromete a implementar un sistema de

control interno tomando como base el modelo estndar de control interno, para garantizar
el cumplimiento de los objetivos de la institucin, promoviendo de manera permanente por
parte de todos los funcionarios pblicos, la autorregulacin, la autogestin, el autocontrol y
el mejoramiento continuo.
Cada institucin establecer su poltica de control interno.
CAPTULO DCIMO PRIMERO

CAPTULO PRIMERO:: POLTICA SOBRE RIESGOS
Administracin de riesgos
Artculo 37. El (nombre de la institucin) se compromete a adoptar una poltica de

administracin de los riesgos inherentes a su gestin. Para ello adoptar mecanismos que
permitan identificar, valorar, revelar y administrar los riesgos propios de su actividad, acogiendo
una autorregulacin prudencial. La institucin determinar su nivel de exposicin concreta
a los impactos de cada uno de los riesgos para priorizar su tratamiento, y estructurar criterios
orientadores en la toma de decisiones con respecto a los efectos de los eventos que puedan
afectar el cumplimiento de los objetivos de la institucin.
Cada institucin establecer su poltica de riesgo.
TTULO IV
TTULO
DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
CAPTULO PRIMERO
CAPTULO PRIMERO:: COMIT DE BUEN GOBIERNO
Composicin, nominacin y perodo de los miembros del comit de buen

gobierno
Artculo 38. En el (nombre de la entidad) se instaurar un comit de buen gobierno,

compuesto por ciudadanos que ostenten la calidad de externos y/o independientes de la
institucin.
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Sus miembros se seleccionarn de los siguientes colectivos: un (1) miembro de la

comunidad empresarial, nominado por las asociaciones empresariales; un (1) miembro de la
sociedad civil, nominado por grupos comunitarios organizados; un (1) miembro de la
comunidad acadmica, nominado por rectores de universidades; un (1) miembro de
agremiaciones de trabajadores, nominado por organizaciones reconocidas; y un (1) miembro
delegado por el (nombre del cargo de la autoridad principal).
Para constituir el comit de buen gobierno, el (nombre del cargo de la autoridad principal)
convocar a las comunidades mencionadas. Los miembros del comit de buen gobierno no
pueden hacer parte de ningn otro comit en la entidad. Su perodo ser de dos (2) aos y
podrn ser reelegidos por un perodo ms. Se reunirn ordinariamente cada dos (2) meses
y extraordinariamente cada vez que sean citados por el (ttulo de la autoridad principal).
Cada entidad determinar el nmero de miembros de este comit; sin embargo, se

recomienda un nmero impar para evitar empates en las decisiones.
Perfil de los miembros del comit de buen gobierno y cumplimiento de sus

funciones
Artculo 39. Los miembros del comit de buen gobierno reunirn como mnimo el siguiente
perfil: tener reconocidas calidades morales y ticas; gozar de buen nombre y reconocimiento
por su idoneidad profesional e integridad; y poseer conocimientos en reas como la tica,
el servicio pblico o materias afines al cdigo de buen gobierno.
El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo) se

comprometen a verificar que los miembros del comit de buen gobierno estn cumpliendo
sus responsabilidades con disciplina y rigurosidad. Este compromiso podr ser delegado en
un directivo que se considere afn con la tarea, pero esta delegacin administrativa no
conlleva que quien delega se desprenda de su responsabilidad.
Cada institucin determinar el nmero de miembros de este comit; sin embargo, se

recomienda un nmero impar para evitar empates en las decisiones.
Funciones y atribuciones del comit de buen gobierno
Artculo 40. En desarrollo de sus tareas, el comit de buen gobierno tendr las siguientes
funciones:
a. Asegurarse de la difusin del cdigo de buen gobierno y de una adecuada

capacitacin en el mismo a los colaboradores internos y grupos de inters de la
institucin;
b.Monitorear y hacer seguimiento al desarrollo y cumplimiento de las polticas

contenidas en el cdigo de buen gobierno.
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c. Realizar seguimiento al comportamiento de los administradores pblicos para

asegurar su cumplimiento del cdigo de buen gobierno;
d.Resolver controversias sobre interpretacin del articulado del cdigo de buen

gobierno.
e.Informar, por lo menos cada seis (6) meses al comit directivo sobre las tareas
que le fueron encomendadas.
f. Darse su propio reglamento de operacin.
Cada institucin podr aumentar a su arbitrio las funciones de este comit.
CAPTULO SEGUNDO
CAPTULO SEGUNDO:: DE LA RESOL UCIN DE CONTRO
RESOLUCIN VERSIAS
CONTROVERSIAS
R esolucin de controversias
Artculo 41. Cuando un ciudadano o cualquier funcionario considere que se ha violado o

desconocido una norma del cdigo de buen gobierno, podr dirigirse al comit de buen
gobierno, radicando su reclamacin en la oficina de atencin a la comunidad, que a su vez
la remitir al comit de buen gobierno, en donde luego se estudiar y responder la misma.
El comit de buen gobierno se encargar de definir el procedimiento con el cual se

resolvern los conflictos que surjan de su cdigo de buen gobierno, de acuerdo con el
evento presentado. Para la resolucin y administracin de una controversia derivada del
cdigo de buen gobierno, se atendern las normas constitucionales, legales y reglamentarias
establecidas, los principios ticos asumidos por la institucin y el espritu contenido en el
cdigo de buen gobierno.
CAPTULO TER
CAPTULO CERO
CERO:: DE LLOS
TERCERO OS INDICADORES DE BUEN GOBIERNO
Ind icadores de buen gobierno

Indicadores
Artculo 42. El (nombre de la institucin) se compromete a evaluar con una periodicidad

anual el desempeo del buen gobierno en la institucin, para lo cual utilizar los siguientes
ndices:
a. ndice de gestin tica, para medir el estado de las prcticas ticas de la

institucin con sus diferentes grupos de inters, utilizando para el efecto la
metodologa utilizada para la elaboracin de la lnea de base sobre el tema.
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b.ndice de comunicacin para medir los resultados de la gestin en comunicacin

de la entidad, mediante la aplicacin de los instrumentos de diagnstico de la
comunicacin pblica utilizado en el diagnstico de la comunicacin que la
institucin ha realizado.
CAPTULO CU
CAPTULO AR
CUARTO
TO:: DE LA ADOPCIN, VIGENCIA, DIVULGA
ARTO CIN Y
DIVULGACIN
REFORMA DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
Vigencia del cdigo de buen gobierno
Artculo 43. El cdigo de buen gobierno entrar en vigencia a partir de su aprobacin por
parte del (nombre del cargo de la autoridad principal).
Divulgacin del cdigo de buen gobierno
Artculo 44. El cdigo de buen gobierno se divulgar a los miembros de la institucin y a

sus grupos de inters.
Reforma del cdigo de buen gobierno
Artculo 45. El cdigo de buen gobierno podr ser reformado por decisin del (nombre
del cargo de la autoridad principal). El (nombre del cargo de la autoridad principal) informar
a los grupos de inters del (ministerio, ACPE, CGR) los cambios introducidos, a travs de
canales de comunicacin adecuados y eficaces.
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CAPTULO VIII
CAPTULO
EL CDIGO DE TICA
TICA:: LLOS
OS VAL
VALORES
ALORES
INSTITUCIONALES DE LA ENTIDAD
1. QU ES UN CDIGO DE TICA?
El concepto y contenidos de los cdigos de tica que usualmente se elaboran en las

entidades pblicas son muy diversos. Con frecuencia se encuentra que los cdigos de tica
presentan mezclas de disposiciones jurdicas con preceptos morales as como confusiones
conceptuales que los hacen poco prcticos. Entre los errores ms comunes en que incurre
la elaboracin de los cdigos de tica tenemos:
Tienen un estilo prohibitivo y sancionatorio, no de carcter pedaggico. Es decir,

no hacen distincin entre ley y tica.
Exponen principios de orden administrativo, no de tipo tico.
Confunden principios y valores.
Hacen definiciones abstractas de los valores, que no orientan, sino que

confunden.
Demasiado apegados a la terminologa jurdica, resultando poco amigables y

comprensibles.
Tienen textos muy densos y extensos, que les impide convertirse en documentos
de referencia para el comportamiento cotidiano de los funcionarios.
Por ello, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales sobre los documentos de
referencia conductual que se elaboran en las entidades pblicas.
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Diferencia entre los reglamentos o cdigos de conducta y los cdigos de tica
Recordemos, tal como se expuso en el Captulo I, que existe una gran diferencia entre la
ley y la tica. Las normas jurdicas son disposiciones emanadas por autoridad competente
con la finalidad de regular la convivencia social y para el caso que nos ocupa, normalizar la
conducta de los funcionarios pblicos- y tienen un carcter vinculante, es decir obligatorio.
La ley define cules son las conductas que, en el caso del funcionamiento del estado, los
funcionarios pblicos deben tener, de manera que la norma especifica el deber ser de sus
comportamientos, al indicarles cules conductas estn obligados a tener y cules deben
evitar. La ley define tambin el tipo de sanciones aplicables en los casos en que se violen los
mandatos legales sobre el comportamiento correcto en el desempeo de la funcin pblica.
Frente a cada funcionario, la ley es una norma externa, cuyo cumplimiento se asegura
fundamentalmente a travs de los dispositivos coercitivos y punitivos que la misma normativa
determina.
El conjunto de normas jurdicas que regulan las conductas de los funcionarios pblicos se
denominan reglamento o cdigo de conducta, por cuanto especifican las reglas de
comportamiento que deben ser observadas en el desempeo de la funcin pblica que les
compete. Por ello es de vital importancia que las entidades tengan reglamentos de conducta
muy claros y coherentes, como base reguladora de la cultura institucional que deseen
construir a su interior. Estos reglamentos o cdigos de conducta deben especificar los deberes
y obligaciones, las prohibiciones, el tipo de faltas y su calificacin, las sanciones que se
aplicarn segn el tipo de falta cometida, el procedimiento para imputar y juzgar al
funcionario, y cules son las instancias responsables de adelantar el proceso.
Pero como bien sabemos, los funcionarios pblicos no cumplen los reglamentos y las
leyes por el solo hecho de su vinculacin laboral al Estado y/o de la promulgacin y
conocimiento de los mismos. Es necesaria una disposicin interna de cada persona, unauna
una
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actitud para cumplir con las normas. La simple observacin emprica nos ensea que cuando
esta disposicin no existe, y por el contrario la actitud orienta a obrar contrario al reglamento,
as se comporta el individuo.
La actitud para cumplir con la ley y el reglamento, es la tica. En otras palabras, la tica
nace de dentro de la persona, como un deseo de vivir el mundo de una cierta manera,
como una autorregulacin. En otras palabras, la ley establece el deber ser, pero la tica
especifica el querer ser y el querer hacer. Entendemos, entonces, que la tica pblica
se sita en el campo de la ideologa, esto es del mundo que se quiere vivir, y no en el
dominio jurdico del mundo que se debe vivir, al cual s pertenece la ley. Por ello ley y tica
son dos campos complementarios para el correcto desempeo de la funcin pblica.
En el sentido de lo expuesto, los cdigos de tica tienen una naturaleza distinta de los
reglamentos o cdigos de conducta. Dado que es imposible reglamentar el querer de las
personas como s se puede reglar sus conductas-, los cdigos de tica no tienen una
intencionalidad normativa, sino pedaggica; no regulan taxativamente los comportamientos
de los funcionarios, sino que buscan persuadir y seducir a sus destinatarios para que
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interioricen sus preceptos y quieran comportarse en coherencia con estos. Dicho de otra
manera: los cdigos de conducta tienen un respaldo coercitivo y punitivo, en tanto que los
cdigos de tica deben trabajarse desde acciones pedaggicas y comunicativas.
Definicin y contenidos del cdigo de tica
La construccin de una gestin tica en la administracin pblica exige clarificar cules

son los fines sociales que la constitucin poltica determina para el estado, y en consecuencia
cul es la misin que le compete a la entidad especfica conforme a la ley, y desde all poder
discernir cules son los principios y valores ticos que se deben potenciar, as como los
directrices a desarrollar para conseguir con xito ese propsito. Estos principios, valores y
directrices son la esencia de cualquier documento de autorregulacin o cdigo de tica que
se formule.
En la Constitucin paraguaya se postula con claridad el imperativo tico de las entidades

pblicas: la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales. Esto significa
que el propsito central de la administracin pblica es el servicio a los ciudadanos en
funcin de los derechos fundamentales y de la prestacin de servicios con calidad.
Para alcanzar esta misin capital de servir a la ciudadana, es indiscutible que todos los
que participan de esa funcin pblica desarrollen valores, hbitos y prcticas que
independientemente de su nivel, orienten el actuar al interior de cada Entidad. Para promover
estos recursos ticos en los funcionarios pblicos es necesario construir un sentido comn
a todos y cada uno de los integrantes de la entidad.
Tenemos entonces que los cdigos de tica son el documento de referencia para gestionar
la tica en el da a da de la entidad. Estn conformados por los principios, valores y directrices
que en coherencia con el cdigo de buen gobierno, todo funcionario pblico de la entidad
respectiva debe observar en el ejercicio de su funcin pblica.
En otras palabras, el cdigo de tica expresa la imagen de sociedad que posee la entidad
y que busca desarrollar con su accin, a travs del establecimiento de pautas de
comportamiento de los funcionarios de la entidad, la caracterizacin de las relaciones
deseadas entre los mismos, especificando las respuestas que la entidad est dispuesta a dar
a sus obligaciones ticas para con sus pblicos internos y externos, y dictando parmetros
para la solucin de los conflictos que puedan presentarse en ella y de la misma con su
entorno inmediato.
En este sentido, el cdigo de tica debe expresar claramente los estndares de integridad
que se esperan de las actuaciones de la organizacin; debe informar a todos los miembros
de la entidad acerca de lo que se espera de ellos, ofreciendo guas y orientaciones para la
accin; y debe regular ticamente los comportamientos de los miembros de la organizacin,
enunciando los valores y directrices que deben guiar las actuaciones.
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En sntesis, los cdigos de tica de las entidades pblicas revisten las siguientes
caractersticas:
Son marcos comunes de valores que orientan a la entidad hacia un horizonte

tico compartido y que promueven el vivir bien y el habitar bien de los
integrantes al interior de la organizacin y en la sociedad a la que pertenecen.
Son documentos que establecen pautas de comportamiento de los funcionarios,

y que sealan parmetros para la solucin de los conflictos que puedan
presentarse al interior de la entidad y con su entorno inmediato.
Son textos que explicitan las respuestas que la entidad est dispuesta a dar a las
obligaciones ticas con sus pblicos internos y externos, dando cuenta de la
calidad deseada de la accin social que la organizacin emprende.
Estas caractersticas evidencian que los cdigos de tica son un medio y no un fin en s
mismos, por cuanto se constituyen en herramientas que inician la conformacin del cambio
tico de la entidad y a la vez se convierten en la carta orientadora del proceso de cambio y
de la construccin de la confianza social, pero resultando claro que el tener un cdigo de
tica no resuelve per se los vacos ticos ni construye automticamente una nueva cultura
institucional de probidad.
La elaboracin del cdigo de tica es, por lo tanto, apenas uno de los primeros pasos en
la construccin de una cultura de integridad en la entidad, paso que es fundamental, pero
que no es suficiente y que requiere ser complementado con otra serie de acciones de
orden organizativo, comunicativo y pedaggico que logre llevar sus postulados a la prctica
cotidiana de la organizacin.
Beneficios del cdigo de tica
En cuanto a los beneficios que el cdigo de tica puede proporcionar a la entidad pblica,
apoyndonos en lo planteado por Victoria Camps71, podemos describir cinco aportes que
este referente tico hace al fortalecimiento de una cultura de la integridad:
El servicio pblico orientado hacia inters general

general. Concretamente los
referentes promueven una gestin pblica con resultados muy positivos para
los ciudadanos, orientando la obtencin de beneficios pblicos antes que
personales.
71
CAMPS, Victoria. tica de la Administracin Pblica. En jornadas sobre tica pblica. Madrid: Coleccin Informes y
documentos. 1997.
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El uso de los bienes pblicos

pblicos. Los referentes orientan el cuidado de los
bienes pblicos y contribuyen a evitar el fraude en el uso de dichos bienes.
La responsabilidad y transparencia
transparencia. Los cdigos de tica fortalecen la
disposicin hacia el cumplimiento de los compromisos y responsabilidades con
los diferentes grupos de interaccin.
La integridad de la administracin
administracin. Los cdigos de tica promueven y
exigen mejores estndares de comportamiento en el ejercicio de la
administracin que la sociedad ha delegado en los funcionarios pblicos.
Humanizacin de la administracin.
administracin Los cdigos de tica enfatizan en la
toma de conciencia sobre el autntico trabajo en lo pblico: servir a las personas.
La justicia y el servicio al ciudadano es la exigencia tica bsica.
Desde un nivel ms especfico, se pueden enunciar algunos beneficios internos y externos

para la entidad pblica que dispone de un cdigo de tica adecuadamente administrado.
Entre los beneficios externos ms importantes se puede sealar su contribucin a mejorar
la confianza del pblico, ya que al hacer pblicas sus responsabilidades y criterios de
actuacin, se eleva el reconocimiento de la entidad entre los ciudadanos, al tiempo que
fortalece la imagen corporativa y gana legitimidad social.
Los beneficios internos ms importantes del cdigo de tica son: contribuye a incrementar
el compromiso de los funcionarios; ayuda a tomar mejores decisiones frente a los asuntos
pblicos; fortalece la cultura de la integridad en la organizacin; y aporta al mejoramiento
de la eficiencia al reducir la necesidad de ms supervisin directa en la conducta de los
funcionarios pblicos.
2. METODOLOGA P
METODOLOGA ARA LA ELABORA
PARA CIN DEL CDIGO DE TICA
ELABORACIN
La elaboracin del cdigo de tica exige la generacin de un proceso de alta calidad

tcnica, en donde se deben tener claros tanto el enfoque metodolgico del trabajo, como
los pasos concretos y especficos que sean menester para lograr el producto.
Disyuntivas metodolgicas frente a la elaboracin del cdigo de tica
La elaboracin de un cdigo de tica implica la toma de decisiones previas de orden

metodolgico y procedimental, lo cual exige que los lderes del proceso resuelvan disyuntivas
como las que se enuncian a continuacin:
La temporalidad del proceso.

proceso Se debe decidir acerca de si se plantea un
proceso prologado en la construccin del cdigo de tica lo cual permite una
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mayor participacin y maduracin de lo contenidos- o se requiere trabajar con

rapidez para obtener prontamente el documento. Aqu es necesario que la
entidad especifique si considera ms importante el proceso de elaboracin o el
texto resultante.
Escala de la participacin
participacin. Debe resolverse si se desea una amplia participacin
de los funcionarios pblicos en el proceso, o si el cdigo ser elaborado por un
pequeo ncleo para despus trabajar en su socializacin y apropiacin por
parte del conjunto de miembros de la entidad.
Enfoque pedaggico. Los cdigos de tica cumplen un papel no solamente

normativo sino tambin pedaggico, al promover la reflexin sobre la propia
conducta y al exhortar hacia ciertos parmetros de comportamiento. En este
sentido, quienes elaboren el cdigo deben aclararse para s mismos si el enfoque
que le darn al documento ser ms prescriptivo que motivador, si se centrar
en la formulacin de reglas o en el sentido de los valores, y si enuncia un deber
ser a partir de grandes ideales o si se cie a propuestas realistas dentro de las
posibilidades y limitaciones de la organizacin.
Metodologa para la elaboracin
El procedimiento para la elaboracin del cdigo de tica que se propone en el presente

documento, opta por un enfoque metodolgico que reconoce el carcter altamente
jerarquizado de las entidades pblicas paraguayas, as como las dificultades que se derivan
al propiciar procesos de participacin masiva, tanto por las limitaciones de tiempo disponible
para obtener el producto esperado, como por la imposibilidad de destinar tiempos de todos
los integrantes de la entidad para la participacin en el proceso, dadas las altas cargas de
trabajo, adems de que con frecuencia muchos funcionarios pblicos estn imbuidos de
escepticismo frente a la funcionalidad de procesos de este tipo, y demuestran apata ente
convocatorias para su participacin.
En la lnea de lo expuesto, se ha concretado una metodologa procesal articulada por seis

pasos (Ver figura No. 18), la cual combina acciones participativas a travs del equipo de alto
desempeo cuyos integrantes proceden de cada una de las reas organizacionales- bajo
la coordinacin de la instancia directiva del comit de tica de la entidad.
En consecuencia, el liderazgo en la elaboracin del cdigo de tica corresponde al comit

de tica, y en particular al gerente de tica. La responsabilidad ejecutiva para la definicin
de los valores ticos y las directrices para la gestin tica que contendr el cdigo recae en
cabeza del equipo de alto desempeo. Por su parte, la adopcin del cdigo y la disposicin
de acciones comunicativas para su difusin hacia el interior y el exterior de la entidad
corresponde al ms alto directivo.
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F igura No. 1 8. P
18. asos para la elaboracin del cdigo de tica
Pasos
3. PROCEDIMIENTO
El procedimiento que se propone para la formulacin del cdigo de tica desarrolla los
seis pasos enunciados en la metodologa, y comprende la realizacin de actividades de
socializacin y capacitacin en los fundamentos conceptuales del modelo, y de produccin
de valores y directrices mediante talleres.
Primer paso: Sensibilizacin y apropiacin conceptual
Se convocar al equipo de alto desempeo y en una sesin mnimo de cuatro horas, se

har por parte del lder del proceso (el coordinador del comit de tica u otra persona que
el comit designe) la presentacin de los principales conceptos sobre la tica en la
administracin pblica que han sido desarrollados en la primera parte del presente Modelo,
buscando, mediante la proposicin de preguntas a los asistentes, generar una conversacin
que profundice en los temas.
Deber hacerse nfasis en los siguientes tpicos: construccin de lo pblico, naturaleza

del servicio pblico, la confianza y la funcin social de las entidades pblicas, la gestin tica
de las entidades pblicas, la perspectiva cultural de la gestin tica, aporte a la gestin tica
que hacen las vertientes de la tica de los derechos, la tica de los deberes, la tica de la
responsabilidad y la tica del cuidado.
Ser muy importante que los textos de la primera parte del modelo de gestin tica
(fundamentos conceptuales) sean entregados a los miembros del equipo de alto desempeo
con una antelacin de quince das, con el propsito de que estos los estudien y se preparen
para el conversatorio.
Este espacio de encuentro deber ser aprovechado por el lder del proceso para motivar
y hacer concientes a los miembros del equipo de alto desempeo acerca del importante
papel que van a desempear en el fortalecimiento de la gestin tica de la entidad, y en
consecuencia de la necesidad de que asuman dicho rol con el entusiasmo y responsabilidad
que les permita estar a la altura del reto que se les plantea.
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Segundo Paso: Identificacin de los principios ticos

Paso:
El cdigo de tica contendr los principios ticos, los valores institucionales que se
desprenden de tales principios, y las directrices para la gestin tica que se construyen
como orientaciones concretas para llevar a la cotidianidad de la entidad los valores adoptados.
Por lo tanto, un primer ejercicio prctico consiste en identificar los principios ticos de la
entidad.
Para ello, debe recurrirse a examinar el texto del cdigo de buen gobierno de la entidad,
por cuanto en su formulacin han debido quedar enunciados tales principios, adoptados
por la alta direccin. Una vez identificados, ser necesario que se tenga una conversacin
sobre ellos, con el fin de aclarar su significado y precisar cul es el sentido que tiene en el
contexto de la construccin de una gestin tica en la entidad.
Una alternativa muy recomendable es que a la sesin se invite a un alto directivo que
haya participado en la elaboracin del cdigo de buen gobierno (podra ser el gerente de
tica), y que sea l quien presente los principios, y explique su significado y sentido.
En la eventualidad de que no se tenga cdigo de buen gobierno, o que en ste no se

hayan expresado de manera explcita los principios, stos podrn formularse mediante la
realizacin de un taller para tal efecto, siguiendo el procedimiento establecido en la Gua
No. 2 Taller principios ticos, que sen encuentra en el numeral 4 INSTRUMENTOS del
presente Captulo.
Tercer Paso: FFormulacin

Paso: ormulacin de valores ticos institucionales
La formulacin de los valores ticos institucionales se efecta con base en los principios
ticos previamente definidos (recordemos que el sistema de valores se erige sobre los
principios que la persona o el grupo profesan). Por lo tanto, se deben retomar los principios
ticos del cdigo de buen gobierno o los construidos por el equipo en el respectivo taller.
Aqu es importante apoyarse en el concepto de valor tico que se expres en el punto 2

del primer captulo del presente libro, en donde se deca que por valores se entienden las
formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o
cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia
gratificante en el marco de la dignidad humana.
Ello indica que si los principios denotan preceptos fundamentales, los valores se refieren
a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica dichos principios. As, por ejemplo, del
principio los bienes pblicos son sagrados, se deriva el valor de la honradez; y del principio
el administrador pblico rinde cuentas a la ciudadana sobre la utilizacin de los recursos
pblicos que le fueron encomendados y sobre los resultados de su gestin, se desprenden
los valores de la transparencia, la veracidad y aun el de la eficiencia.
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P rocedimiento
El procedimiento que se propone para la formulacin de los valores ticos institucionales

consiste en la realizacin del taller denominado Taller valores ticos, el cual permite la
definicin participativa del conjunto de valores ticos que la entidad adoptar en el cdigo
de tica. Este taller se describe al detalle en el numeral 4 instrumentos del presente captulo
como gua no. 3, en donde adems de establecerse su procedimiento, se presenta el glosario
axiolgico como una herramienta de apoyo. En el glosario se suministra la definicin formal
de 25 valores ticos, con base en el diccionario de la Real Academia Espaola. Estas
definiciones se proponen como los significados de base para facilitar el entendimiento en
las conversaciones entre los participantes, de manera que se parta de un entendimiento
comn acerca de qu se quiere significar cuando se menciona alguno de tales valores.
Cuarto paso: FFormulacin

ormulacin de directrices para la gestin tica
La formulacin de directrices para la gestin tica busca llevar al nivel de orientaciones

prcticas la manera como la entidad dar aplicacin a los valores definidos en la carta de
valores en su relacin con los diferentes grupos de inters.
Ello significa que las directrices para la gestin tica son orientaciones acerca de cmo
debe relacionarse la entidad con un sistema o grupo de inters especfico para la puesta en
prctica del respectivo valor al que hace referencia la directriz. En este sentido, las directrices
pretenden generar coherencia entre los valores definidos y las prcticas de la organizacin.
P rocedimiento
La formulacin de directrices para la gestin tica se efecta mediante la realizacin del

Taller directrices para la gestin tica, el cual se describe minuciosamente en la Gua No.
4 del numeral 4 INSTRUMENTOS del presente Captulo.
Quinto Paso: R
Paso: edaccin del documento del cdigo de tica
Redaccin
El equipo de alto desempeo seleccionar entre sus integrantes a dos personas que
tengan buenas capacidades escriturales, quienes tendrn la tarea de redactar el texto del
cdigo de tica que se propondr para su validacin a la alta direccin. Para ello recogern
el conjunto de materiales producidos en los talleres anteriores.
En el proceso de composicin y escritura del cdigo de tica se tendrn en cuenta las

siguientes recomendaciones:
Claridad
Claridad. Con el fin de que la lectura y comprensin se facilite. Por lo tanto es
preferible un tono ms coloquial que acadmico, buscando que el texto sea
amable para un lector promedio.
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Brevedad
Brevedad. Debe buscarse la economa de palabras y la precisin en los
conceptos, lo cual exige un ejercicio de depuracin de los materiales para incluir
solamente los aspectos esenciales.
Redaccin positiva
positiva. Es preferible un lenguaje propositivo en vez de uno
prohibitivo, y una redaccin que se oriente ms a la motivacin y al
reconocimiento, que al miedo y la sancin.
Estructura propuesta
Se sugiere que el cdigo de tica se estructure con base en la siguiente distribucin

temtica, que tendr la debida flexibilidad segn criterios de la organizacin. Recurdese la
importancia de que los enunciados sean cortos, comprensibles y sin uso de tecnicismos que
compliquen su comprensin.
Introduccin: es un mensaje de la autoridad principal de la entidad, rredactado en

lenguaje coloquial, en donde se expresa el sentido y los motivos por los cuales se adopta el
cdigo de tica. Tambin se indica el marco institucional general del documento y el proceso
por medio del cual se llev a cabo.
Principios y valores ticos: en este acpite se enuncian y definen los principios y

valores ticos que se obtuvieron en el proceso de formulacin, y que se constituyen en los
orientadores bsicos de la gestin tica. Los valores formulados deben ser coherentes con
la misin y la visin institucional, para que el documento brinde criterios que permitan
enfrentar eventuales situaciones crticas con efectividad y garantizar la calidad en la prestacin
de los servicios.
Directrices ticas: se consignan las directrices para la gestin tica que la entidad
adopta para su relacin con los distintos grupos de inters.
Sexto Paso: A
Paso: dopcin y divulgacin del cdigo de tica
Adopcin
Una vez el texto inicial del cdigo de tica haya sido madurado en el proceso de elaboracin
por parte del equipo responsable de su redaccin, deber ser presentado a la alta direccin
para su aprobacin definitiva, lo cual puede efectuarse en un consejo de gobierno o consejo
directivo.
Aprobado el texto final, deber ser adoptado de manera formal a travs de un acto
administrativo que lo legitime como el referente tico de la entidad. Ser muy importante
que se realice un evento ritual que sea ampliamente divulgado, en donde se haga el
lanzamiento del cdigo por parte del ms alto directivo.
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Luego ser divulgado en forma masiva, no solo mediante su impresin y entrega a cada
funcionario pblico, sino por medio de acciones comunicativas reuniones explicativas sobre
su contenido, conversatorios por reas organizacionales sobre el significado de los principios,
valores y directrices- as como a travs de piezas comunicativas material de escritorio,
carteles, banners y protectores de pantalla, etc. .
4. INSTRUMENTOS
GUA No. 2: TALLER PRINCIPIOS TICOS

TALLER
Objetivo
Objetivo: El presente taller tiene como objetivo formular participativamente los principios
ticos de la entidad.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin de una hora y media.
Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por
un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo
podr estar constituido por el equipo de alto desempeo.
Espacio
Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo
por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente.
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel tamao carta, marcadores, presentacin en
powerpoint y cinta pegante.
Concepto
Concepto: Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el
pensamiento o la conducta. En este sentido, los principios ticos son las creencias bsicas
sobre la forma correcta como los funcionarios deben relacionarse con los otros y con el
mundo, en el desempeo de sus funciones pblicas. Dichas creencias se presentan como
postulados que el individuo y/o el colectivo asumen como las normas rectoras que orientan
sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresin o negociacin.
Debe tenerse presente, entonces, que el enunciado de un principio es una oracin no

una palabra- cuyo contenido es un precepto. Es importante prever que en el enunciado de
los principios no se incluyan valores.
Propuesta para el debate: Los principios ticos que se proponen como punto de
partida para la construccin colectiva en el taller son:
El inters general prevalece sobre el inters particular.
Es imperativo de la funcin pblica el cuidado de la vida en todas sus formas.
Los bienes pblicos estn destinados exclusivamente para asuntos de inters

general.
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La finalidad del Estado es contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida

de toda la poblacin.
La funcin primordial del funcionario pblico es servir a la ciudadana.
Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su utilizacin

y los resultados de su gestin.
Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los
afecten.
Procedimiento para el desarrollo del taller
1. El facilitador de la actividad explicar al grupo el concepto de principio tico,

estableciendo una diferencia ntida entre este concepto y el de valor tico.
tambin enfatizar en la forma como debe ser enunciado un principio (como
una oracin cuyo contenido es un precepto).
2. Luego se divide al grupo de participantes en subgrupos de cinco personas

para que debatan y acuerden los principios ticos que cada subgrupo considere
los ms pertinentes para el ejercicio de su funcin pblica, para lo cual tomarn
como base los nueve siete propuestos; el facilitador del taller aclarar que los
principios de base se pueden modificar, adicionar o reducir, de acuerdo con el
estudio que en cada grupo se realice de los documentos de referencia
(Constitucin Nacional, misin y visin de la entidad).
3. Los principios ticos que cada subgrupo proponga sern consignados por el
respectivo grupo en sendas hojas de papel bond (una hoja para cada principio),
las cuales sern adheridas a la pared.
4. El facilitador convocar a plenaria y promover acuerdos para ir agrupando

los principios propuestos por tema, para llegar finalmente, mediante el debate,
a un consenso colectivo acerca de cules principios sern los adoptados por
el grupo. Si algn enunciado no es suficientemente explcito y preciso, se
podrn reformular se recomienda adoptar la menos cantidad posible de
principios (preferiblemente que no excedan de siete).
Para la redaccin de los principios ticos se sugiere tener en cuenta las siguientes pautas:
Deben enunciarse como una oracin que expresa una afirmacin positiva y
rotunda sobre el tema al cual se refieren, a modo de creencia o precepto. No
debe ser una palabra.
No deben redactarse con verbo infinitivo al comienzo, como si fueran un objetivo.

Tampoco deben enunciar funciones.
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No incluirn la expresin debe, deben o deber.
Su enunciado ser preciso, concreto y puntual, de modo que sean evidentes en

s mismos, es decir, que no requieran explicacin para su entendimiento.
Para lograr que su enunciado sea explcito y evitar adems que el texto sea
tautolgico (o sea utilizar lo definido en la definicin), en su texto no se incluirn
valores, en tanto los valores se construyen desde ellos.
GUA No. 3: TALLER VAL

TALLER ORES TICOS
ALORES
Objetivo
Objetivo: El presente taller tiene como objetivo construir participativamente los valores
ticos institucionales de la entidad, como insumo bsico del cdigo de tica.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin aproximada de tres horas y treinta minutos.
Espacio
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel tamao carta, marcadores, presentacin en
powerpoint, fotocopias del glosario axiolgico y cinta pegante.
Concepto: Por valores se entienden aquellas formas de ser y de actuar de las personas
que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por
cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad
humana.
Queda claro, entonces, que los principios denotan preceptos fundamentales, en tanto
que los valores se refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica dichos
principios. As, por ejemplo, del principio Los bienes pblicos estn destinados
exclusivamente al desempeo de las funciones pblicas, se deriva el valor de la honradez;
y del principio Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su
utilizacin y los resultados de su gestin, se desprenden los valores de la transparencia, la
veracidad y aun el de la eficiencia.
Debe tenerse presente que la formulacin de los valores ticos se efecta con base en
los principios ticos previamente definidos en el taller anterior.
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1. El facilitador explicar al auditorio el concepto de valor, asegurndose de que

quede muy clara la diferencia con el concepto de principio.
2. Luego dividir al grupo en tantos subgrupos como nmero de principios ticos

se hayan adoptado. Cada subgrupo tomar uno de los referidos principios, e
identificar los valores asociados al mismo que son necesarios para darle
cumplimiento.
3. Una vez identificados los valores en los grupos, cada uno se anotar con
marcador en una hoja de papel bond; las hojas se pegarn a la pared.
4. Rengln seguido, el facilitador promover un debate para ir depurando el

gran nmero de tarjetas a travs de su agrupacin por valores idnticos o
similares; de cada grupo de valores reorganizados se acordar un solo valor
que comprenda a todos los parecidos que han sido agrupados junto a l.
5. Luego, de los valores que hayan quedado despus de este proceso de

tamizado, se seleccionarn entre siete y diez. Como criterios para la seleccin
final se sugiere considerar: Especificidad del valor, es decir, que no tenga alto
parecido con alguno de los otros con los que est compitiendo; amplio
espectro, o sea que pueda comprender a otros valores del listado semifinal;
carcter imprescindible del valor, esto es, que si se elimina, quedara sin fuerte
respaldo la aplicacin de alguno de los principios. Se recomienda que esta
seleccin no se realice por votacin, sino mediante el debate y buscando el
consenso del grupo.
6. El facilitador organizar al grupo de participantes en un nmero de subgrupos

igual a la cantidad de valores que se acordaron finalmente en el paso 5. Cada
subgrupo tomar un valor y le construir una definicin formal (para lo cual
podr apoyarse en el glosario axiolgico que se encuentra una pgina adelante
del actual prrafo, una copia del cual ser entregada a cada participante) y
una definicin operacional, esto es, cul es el significado concreto, en trminos
de formas de operar, que el respectivo valor tiene en la funcin pblica que
realiza la entidad; implica sealar cules son los comportamientos guiados
por ese valor que se espera tengan los funcionarios pblicos que laboran en
la entidad respectiva.
En la Gua No. 5 se presenta un cdigo de tica completamente elaborado,

de donde se pueden tomar ejemplos sobre las definiciones formal y operacional
de los valores, con el fin de que los participantes los tengan como referencia
didctica al momento de realizar su propio trabajo. Obsrvese que la definicin
formal que figura en el ejemplo casi nunca coincide con la que se encuentra
en el glosario axiolgico. Ello obedece a que el producto esperado no es una
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simple copia del glosario, sino una reformulacin del significado del valor, de
acuerdo con las comprensiones que puedan desarrollar los participantes.
Deber tenerse presente que en la definicin formal y operacional de cada

valor no deben incluirse otros valores, y que la definicin operacional se hace
conjugando los verbos en tiempo presente y en primera persona del plural
para darle fuerza vinculante al texto, y sin utilizar las palabras debe o
deber.
7. Una vez estn redactados, las definiciones de cada valor deben ser anotadas
con marcador en hojas de papel bond y pegadas a la pared, para ser
presentados a la plenaria.
8. El facilitador convocar a reunin plenaria del grupo, y dar lectura a las

propuestas de los grupos. Luego iniciar un debate para acordar por consenso
cada una de las definiciones y formas de operar enunciadas, para lo cual se
harn las modificaciones que el colectivo considere pertinentes.
HERRAMIENTA P
HERRAMIENTA ARA EL T
PARA ALLER: GL
TALLER: OSARIO AXIOLGICO
GLOSARIO
Qu son los valores?
Son formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos
o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia
gratificante en el marco de la dignidad humana.
COLABORACIN. Accin y efecto de trabajar en comn con otra persona u otras

personas. Contribuir para el logro de un fin. Ayudar a otra u otras personas en su trabajo o
en el logro de sus fines.
COMPROMISO. Obligacin contrada, palabra dada, fe empeada. Palabra que se da

uno mismo para hacer algo. Disposicin para asumir como propios los objetivos estratgicos
de la organizacin a la cual se pertenece.
CONFIANZA. Esperanza firme que se tiene en una persona o una cosa. Es el resultado
del juicio que se hace sobre una persona para asumirla como veraz, como competente, o
como interesada en el bienestar de uno mismo.
CUMPLIMIENTO. Accin y efecto de llevar a cabo. Hacer lo que se debe o lo que se

est obligado en los trminos previstos.
EFICACIA. Fuerza y capacidad para obrar. Capacidad de accin para hacer efectivo un
propsito.
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EFICIENCIA. Virtud y facultad de lograr un efecto determinado. Capacidad de accin

para lograr un propsito con el menor uso de energa o de recursos.
EQUIDAD. Disposicin de nimo que mueve a dar a cada uno lo que se merece.
HONESTIDAD. Moderacin en la persona, las acciones o las palabras. Honradez,

decencia. Actitud para actuar con honradez y decencia.
HONORABILIDAD. Cumplimiento de los deberes respecto de los dems y de uno mismo.
HONRADEZ. Rectitud de nimo, integridad en el obrar.
IMPARCIALIDAD. Falta de designio anticipado o de prevencin a favor o en contra de

personas o cosas, que permiten juzgar o proceder con rectitud.
INTEGRIDAD. Cualidad de ntegro. Comportamiento probo, recto, intachable.
JUSTICIA. Lo que debe hacerse segn derecho o razn. Virtud de dar a cada uno lo que
le corresponde o le pertenece.
LEALTAD. Cumplimiento de lo que dicen las leyes de la fidelidad y las del honor. Fidelidad
en el trato o en el desempeo de un cargo.
LIBERTAD. Facultad natural que tiene el ser humano de obrar de una manera o de otra,
y de no obrar, por lo que es responsable de sus actos.
PARTICIPACIN. Tomar parte. Compartir. Abrir espacios para que otros hagan parte de
una actividad, o movilizarse para tomar parte en ella.
PLURALISMO. Reconocimiento y aceptacin de los distintos modos de ser y de pensar.
PROBIDAD. Integridad en el obrar.
RECTITUD. Calidad de recto o justo. Recta razn o conocimiento prctico de lo que

debemos hacer o decir. Comportamiento con justicia, severidad y firmeza.
RESPETO. Miramiento, consideracin, deferencia del otro. Reconocimiento de la

legitimidad del otro para ser distinto a uno.
RESPONSABILIDAD. Obligacin de responder por los propios actos. Capacidad para

reconocer y hacerse cargo de las consecuencias de las propias acciones.
SERVICIO. Accin y efecto de servir. Funcin o prestacin desempeadas por quienes

estn empleados para satisfacer necesidades del pblico.
SOLIDARIDAD. Adhesin y apoyo a las causas o empresas de otros.
TRANSPARENCIA. Calidad del comportamiento evidente, sin duda ni ambigedad.
VERACIDAD. Condicin de quien dice o profesa siempre la verdad.
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GUA No. 4: TALLER DIRECTRICES P

TALLER ARA LA GESTIN TICA
PARA
Objetivo
Objetivo: Construir participativamente las directrices para la gestin tica frente a los
diferentes grupos de inters que se relacionan con la entidad.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin de tres horas.
Espacio
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel bond tamao carta, marcadores, presentacin
en powerpoint y cinta pegante.
1. El facilitador explicar el significado de las directrices para la gestin tica,

indicando cmo se relacionan con los valores y de qu manera se construyen,
para lo cual se apoyar en los conceptos que presentaron en el Cuarto paso
del presente procedimiento para la formulacin del cdigo de tica. Deber
asegurarse de que los participantes comprendan qu es una directriz, para lo
cual tomar como ejemplos didcticos las directrices ticas que se muestra
en el cdigo de tica que se encuentra como ejemplo en la Gua no. 5 del
actual captulo. Luego el grupo acordar cules son los principales grupos de
inters de la entidad, para lo cual partir de considerar los siguientes:
funcionarios pblicos, ciudadana en general, comunidades organizadas,
contratistas (se refiere a las personas naturales o jurdicas que contratan con
la entidad la prestacin de servicios, el suministro de bienes o la realizacin a
travs de un contrato de actividades que corresponde ejecutar al estado),
otras instituciones, rganos de control, gremios econmicos y medio ambiente.
Si la entidad tiene otros grupos de inters, debern ser adicionados. Por
ejemplo, una empresa de servicios pblicos deber considerar como un grupo
de inters adicional a los clientes externos.
2. El facilitador dividir al grupo de funcionarios en tantos subgrupos como

pblicos de inters se hayan determinado. Cada subgrupo seleccionar un
grupo de inters, al cual le deber formular las directrices ticas que le
correspondan.
Cada grupo formular mnimo 2 y mximo 5 directrices, para lo cual tomar

como base los valores que se adoptaron en el taller anterior. La tarea consistir
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en identificar aquellos valores que tengan ms pertinencia con el grupo de

inters correspondiente. As, por ejemplo, si se estn diseando las directrices
para el grupo de inters contratistas y proveedores, ser claro que frente a l
aplican valores como honestidad, responsabilidad, imparcialidad y veracidad
si es que dichos valores quedaron incluidos en el cdigo- pero que no le son
pertinentes valores como pluralismo, libertad o participacin. Las directrices
se enuncian con respecto a los valores que aplican al grupo de inters.
3. Cada grupo consignar sus propuestas en carteleras, y sern presentadas a la

plenaria por un relator. Una vez conocidas todas las propuestas, se iniciar un
debate para aprobar o modificar cada una de ellas, a travs del consenso. Un
relator general tomar nota de los textos finales aprobados, para ser
entregados al comit de redaccin del cdigo de tica.
GUA No. 5: EJEMPLO DE UN CDIGO DE TICA

EJEMPLO
Dentro de la intencin de ofrecer a los interesados en formular su cdigo de tica la

mayor cantidad de elementos para que puedan generar un documento de alta calidad,
presentamos un ejemplo de cdigo de tica formulado por una entidad pblica paraguaya
siguiendo los parmetros atrs descritos.
INTRODUCCIN
El Ministerio de Educacin y Cultura - MEC se ha empeado desde la implementacin de

la Reforma Educativa, en trasmitir y arraigar a travs de sta, la cultura de la participacin y
el compromiso corresponsable de toda la sociedad y en particular de la comunidad educativa,
para una educacin de calidad de la poblacin paraguaya, desde el centro de la gestin
educativa la escuela. Si bien se ha avanzado enormemente desde la poca de la dictadura,
existen an innumerables debilidades y desafos que superar.
La construccin de una dimensin tica es para cualquier sociedad democrtica, un

principio y un objetivo permanente para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de
sus deberes. Cuando hablamos de tica, no nos limitamos a normativas impuestas
externamente a la colectividad sino a disposiciones voluntarias que emergen de la conciencia
de cada uno de sus ciudadanos, fundamentalmente de aquellos que ejercen el gobierno de
las instituciones. Esta Secretara de Estado, en su interaccin con la comunidad educativa,
gremios, asociaciones, instituciones pblicas y de la sociedad civil, entre otras, ha iniciado
un proceso de construccin de polticas tendientes a fortalecer la confianza mutua, con
criterios de honestidad y transparencia en la gestin gubernamental. En este afn, el
Ministerio se halla hoy en un momento de anlisis y revisin de su cultura institucional, de
sus polticas y prcticas de gestin, con el objetivo puesto en un cambio que incorpora la
competencia, la idoneidad y la tica del talento humano, como factores clave para administrar
con eficiencia, eficacia y transparencia los recursos del Estado.
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En este contexto, la Institucin tiende a un sistema que articula y canaliza las necesidades
de la poblacin, y que requiere principalmente de un compromiso, tcito y escrito, que
avale la responsabilidad social que tiene en sus manos. Un compromiso tcito por cuanto
implica una adhesin particular a ser responsables de nuestros actos, a dar respuestas sobre
el gerenciamiento social, a rendir cuentas de los hechos, respetando, sin coaccin alguna,
los derechos de los otros, con el claro objetivo de priorizar el bien comn. Y un compromiso
escrito, por cuanto se necesita de un marco de referencia para gestionar la tica e
institucionalizarla en la tarea cotidiana de cada uno de los funcionarios. El servidor pblico
debe comunicar a la sociedad el resultado de sus acciones. Esto no ser posible si no hacemos
visibles los resultados positivos y las falencias que hallamos en la administracin de los recursos
que nos son confiados.
En este marco, y tendiendo en cuenta los antecedentes, se presenta el cdigo de tica

del Ministerio de Educacin y Cultura, el cual fue elaborado por el equipo redactor, integrantes
del equipo tcnico de alto desempeo de tica y ajustada por el comit coordinador.
El presente documento contiene la misin fundamental de nuestra institucin, los principios

y valores ticos, as como las directrices ticas que rigen nuestro relacionamiento con entre
los que conformamos la familia institucional y con los dems.
I- MISIN
La misin fundamental del Ministerio de Educacin y Cultura es garantizar una educacin

de calidad a fin de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin.
II- PRINCIPIOS TICOS
Nuestros principios ticos son:
La educacin es un bien pblico.
Nuestra funcin pblica est orientada a contribuir al mejoramiento de las

condiciones de vida de toda la poblacin.
La administracin y utilizacin de los bienes pblicos del MEC est al servicio

exclusivo de los fines de la educacin paraguaya.
La principal riqueza del MEC constituye su capital humano.
El servidor pblico est al servicio de la ciudadana.
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La participacin de todos los actores constituye un valor fundamental en la

construccin la de ciudadana y del capital social, en todos los mbitos de gestin
del MEC.
La utilizacin transparente de los recursos pblicos y la rendicin de cuentas a

la sociedad.
La preservacin de la vida en todas sus formas y el respeto a la diversidad.
III- VAL
VAL ORES TICOS
ALORES
Nuestros valores ticos son:
RESPONSABILIDAD
Capacidad de reconocer y hacerse cargo de las propias acciones.
Reconocemos las consecuencias de nuestras actuaciones y de sus impactos en

los dems y en la Institucin; evaluamos esas consecuencias y tomamos las
medidas correctivas pertinentes para alcanzar los objetivos institucionales; y
resarcimos o mitigamos en los casos de errores o equivocaciones.
SER VICIO
SERVICIO
Satisfacer las necesidades del usuario con amabilidad y calidez.
Atendemos los requerimientos de todos los usuarios del MEC con amabilidad,
calidez y celeridad, sin discriminaciones de ninguna ndole y buscando satisfacer
sus necesidades.
PAR
ARTICIP
AR TICIPA
TICIP A CIN
Crear espacios para que se realicen las actividades; movilizarse para llevarla a
cabo en forma conjunta.
Promovemos la vinculacin activa de los diferentes estamentos de la comunidad

educativa en las distintas acciones que promueve la institucin.
HONRADEZ
Respetar lo que es ajeno; cuidar y proteger los bienes pblicos
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Utilizamos los recursos del MEC exclusivamente para el desempeo de la funcin

pblica, y respetamos los bienes pblicos, los protegemos y cuidamos para que
permanentemente estn destinados a satisfacer necesidades de la colectividad.
TRANSP ARENCIA
TRANSPARENCIA
Forma de hacer visible la funcin pblica, ejecutndola de acuerdo con las normas
constitucionales y legales, aceptando y facilitando que la gestin sea observada
en forma directa por los grupos de inters; implica el deber de rendir cuentas
de la gestin encomendada.
Suministramos a los interesados en forma oportuna, completa y veraz la

informacin que se nos solicita, y rendimos cuentas peridicamente a la sociedad
sobre la utilizacin que hemos dado a los recursos pblicos y los resultados
obtenidos en nuestra gestin.
RESPETO
Reconocimiento de la legitimidad del otro por ser distinto a uno
Reconocemos las diferencias individuales e inalienables de funcionarios/as y de

nuestros usuarios, y les brindamos un trato cordial que contribuya a la convivencia
armnica.
IMP AR
IMPAR CIALID
ARCIALID AD
CIALIDAD
Actuar sin prejuicios, discriminaciones o preferencias, de manera que se tomen

las decisiones en forma argumentada y objetiva
Tomamos las decisiones sin discriminaciones ni preferencias, basndonos en

argumentos demostrables a travs de hechos o evidencias.
EFICIENCIA
Aptitud y actitud para lograr resultados con la mxima calidad posible y con la
mayor economa de recursos.
Optimizamos los recursos disponibles del MEC, para el logro de los fines y
objetivos de la educacin paraguaya, evitando la duplicacin de esfuerzos y
creando sinergia para incrementar la capacidad de accin de la institucin.
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COLABORACIN
Disposicin, apropiacin y ejecucin de acciones conjuntas con el propsito de

lograr un resultado participativo
Propiciamos espacios de anlisis y reflexin con todos los estamentos que

conforman la estructura organizacional, a fin de posibilitar un trabajo participativo
e incluyente en el logro de los objetivos estratgicos de la institucin.
COMPROMISO
Compartir la misin y visin de la institucin, y orientar las actuaciones personales

hacia el logro de los objetivos institucionales.
Reconocemos y asumimos como propias las orientaciones estratgicas del MEC,

de manera que dedicamos nuestros mejores esfuerzos en el servicio pblico
hacia el gran objetivo de garantizar una educacin de calidad para toda la
poblacin paraguaya.
IDONEIDAD
Competencia tcnica, legal y moral, es condicin para el acceso y ejercicio de

la funcin pblica.
Propiciamos la carrera profesional basada en la evaluacin de desempeo y de

los reconocimientos de los ttulos, meritos, aptitudes y actitudes.
IV
IV-- DIRECTRICES TICAS
Nuestras Directrices ticas son:
CON LA CIUDADANA
Mejoramos permanentemente la calidad y eficacia en la prestacin del servicio educativo,

a travs del desarrollo de mecanismos que posibiliten la participacin de los beneficiarios en
la orientacin de nuestras polticas, planes y programas; simplificando para el ciudadano la
realizacin de trmites y gestiones de nuestra competencia; brindando un trato amable y
clido en la atencin al pblico sin distinciones o preferencias de ninguna clase; aplicando
criterios de racionalidad en la gestin de nuestros recursos; y rindiendo cuentas a la sociedad
de nuestras actuaciones y resultados obtenidos en la administracin de los bienes y recursos
asignados a la educacin.
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CON LLOS
OS FUNCIONARIOS DE LA INSTITUCIN
En todos los procesos de gestin del talento humano del MEC, garantizamos un trato
imparcial y respetuoso a nuestros funcionarios, de manera que las decisiones se tomen en
base a las necesidades propias del servicio; reconocemos el derecho de todas las personas
a tener su propia manera de pensar, sentir y opinar, entendiendo que la diversidad enriquece
las potencialidades de la institucin; promovemos la construccin de una visin compartida
de todos los miembros, de manera que conjuntamente seamos partcipes en el logro de los
objetivos propuestos, mediante la utilizacin eficiente de los recursos y bienes de la
institucin.
CON LLOS
OS CONTRATIST
CONTRATISTAS Y PRO
TISTAS VEEDORES
PROVEEDORES
Garantizamos a todos los contratistas y proveedores el cumplimiento integral y real de

las normativas que rigen la contratacin pblica, de manera que suministramos en condiciones
de igualdad a todos los interesados la informacin necesaria para la presentacin de
propuestas, y tomamos las decisiones exclusivamente segn las especificaciones establecidas
en los pliegos y bases de condiciones; hacemos seguimiento y monitoreo al cumplimiento
de la calidad y oportunidad en la entrega de los bienes y servicios contratados; y cumplimos
nuestros compromisos contractuales con los contratistas, exigiendo al mismo tiempo que
asuman responsabilidades ante eventuales incumplimientos.
CON OTRAS INSTITUCIONES PBLICAS
Promovemos la coordinacin de acciones y cooperacin con otras instituciones pblicas,

a fin de incrementar la calidad e integralidad de los servicios estatales, para lo cual respetamos
las caractersticas y competencias de cada entidad, cumplimos a cabalidad los acuerdos
establecidos, y suministramos informacin clara, veraz y oportuna para la ejecucin de las
acciones acordadas.
Como estrategia para contribuir en la modernizacin del Estado, impulsamos el aprendizaje

organizacional a travs de la sistematizacin de las buenas prcticas del MEC, as como la
socializacin de las mismas con las otras entidades pblicas.
CON LLOS
OS RGANOS DE CONTROL
En el MEC respetamos, protegemos y cuidamos los bienes pblicos y los destinamos al

uso exclusivo de los fines de la institucin; suministramos a los rganos de control toda la
informacin que nos requieran en tiempo y forma sobre nuestras gestiones; asumimos las
consecuencias de nuestras propias acciones u omisiones; y aplicamos con diligencia las
recomendaciones que efecten los rganos de control para el mejoramiento continuo.
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CON LLOS
OS GREMIOS EMPRESARIALES
Propiciamos espacios de concertacin con los gremios empresariales buscando su

colaboracin y participacin en alianzas estratgicas y transparentes, a fin de que los servicios
educativos incrementen su calidad e impactos sociales para beneficio de toda la poblacin
paraguaya.
CON LAS COMUNIDADES INDGENAS
Dentro de la pluralidad cultural que reconoce y establece la Constitucin Nacional, en el

MEC reconocemos y aceptamos las diferencias de los distintas culturas existentes en el
pas, y atendemos las necesidades educativas de las comunidades indgenas a fin de que
estas puedan adaptarse a los cambios de la sociedad actual, manteniendo y enriqueciendo
sus identidades culturales; promovemos la vinculacin activa de las mismas en los diferentes
procesos educativos, y les damos un trato cordial y respetuoso de sus derechos que
contribuya a la convivencia armnica.
CON LLOS
OS MEDIOS DE COMUNICA CIN
COMUNICACIN
Nuestras relaciones con los medios de comunicacin se efectan a travs del vocero
institucional debidamente delegado; suministramos sin distingo alguno a todos los medios,
informacin veraz sobre el desarrollo de nuestras actividades; otorgamos la pauta publicitaria
basados estrictamente en criterios tcnicos y buscando la ms amplia cobertura; y
promovemos la vinculacin de los medios desde la perspectiva de la responsabilidad social
empresarial, a actividades educativas y de difusin de mensajes que el Ministerio est
liderando para beneficio general de la poblacin.
CON LLOS
OS GREMIOS DE TRABAJADORES
Reconocemos y respetamos el derecho de asociacin de los trabajadores; propiciamos

espacios de participacin, anlisis, colaboracin y compromiso con los gremios de trabajadores
para la definicin de la poltica pblica de educacin, as como en la formulacin de planes
y programas a cargo del Ministerio; y suministramos en forma veraz y oportuna la informacin
que nos sea solicitada por las asociaciones de trabajadores acerca de nuestra gestin.
CON LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
Reconocemos la importancia de las organizaciones sociales como actores fundamentales

en la articulacin de acciones para la construccin de sociedad; les suministramos de manera
oportuna, veraz y completa la informacin que solicitan; las convocamos a los eventos de
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rendicin de cuentas a la sociedad que el ministerio realiza; les brindamos un trato amable,
respetuoso y cordial; y las hacemos partcipes en las mesas de dilogo y discusin sobre la
poltica educativa y los planes para llevarla a cabo.
CON EL MEDIO AMBIENTE
Promovemos una cultura institucional en el ministerio que desde la gestin de insumos

contribuya permanentemente a la sostenibilidad medioambiental, a travs de la realizacin
de acciones educativas sobre el tema con todos los funcionarios, la aplicacin de polticas
de reciclaje, ahorro y adquisicin de productos no contaminantes; y con la poblacin
paraguaya incluimos en nuestros programas educativos asignaturas y prcticas que
contribuyan a formar y consolidar una cultura de proteccin y responsabilidad frente al
medio ambiente.
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CAPTULO IX
CAPTULO
COMPROMISOS TICOS: APLICACIN PRCTICA
DEL CDIGO DE TICA
En los dos captulos anteriores se han presentado las herramientas conceptuales y

metodolgicas que le facilitarn a la entidad pblica construir los referentes ticos que
orienten la gestin tica de la organizacin. El cdigo de buen gobierno y el cdigo de tica
sern, entonces, los marcos ticos institucionales a partir de los cuales se deber implementar
un conjunto de acciones organizacionales, pedaggicas y comunicativas que logren llevar a
la cotidianidad de la entidad los postulados de los dos referentes ticos, de modo que se
traduzcan en prcticas concretas en el ejercicio de la funcin pblica.
El enfoque seguido en el presente libro sostiene que las transformaciones organizacionales

hacia la consolidacin de la tica pblica se obtienen con un comportamiento basado en
principios y valores ticos, y que estos deben trascender su enunciado discursivo para ir a
un estadio ms avanzado de interiorizacin y materializacin en modos de actuacin personal
e institucional.
Lo anterior significa que aunque es necesario, no resulta suficiente tener leyes y

reglamentos, ni comunicar principios y valores para construir una efectiva tica pblica. Los
valores y las conductas esperadas deben modelarse para incorporarlas a la vida cotidiana de
la organizacin, lo cual se va obteniendo por medio de las interacciones entre todos los
miembros de la entidad, en donde se construya el significado y la prctica de lo que
ticamente se espera de ellos.
Por ello, resulta de capital importancia que una vez se hayan formulado los principios y
valores ticos, stos sean llevados a un nivel ms prctico, al cual denominamos compromisos
ticos.
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1. QU SON LLOS
OS COMPROMISOS TICOS
Los compromisos ticos son los acuerdos colectivos que asumen los funcionarios pblicos
de la institucin con el fin de aplicar los valores ticos en el cumplimiento de la funcin
pblica que les corresponde, de acuerdo con las especificidades de sus funciones,
competencias y grupos de inters con los que se relacionan.
Los compromisos ticos se refieren, entonces, a las actitudes, prcticas y formas concretas
de actuacin a las que los funcionarios se comprometen para darle aplicacin en el da a da
de la entidad a los valores ticos acordados. Estos compromisos debern ser enunciados
como formas de ser y de actuar concretas y especficas con relacin a las funciones e
interacciones que la entidad debe cumplir dentro de sus competencias organizacionales,
frente a los grupos de inters internos y externos. Los compromisos sern acordados y
decididos por los funcionarios pblicos con base en sus escenarios de trabajo.
Los compromisos ticos podrn ser formulados en dos modalidades: compromisos

ticos generales para toda la entidad, los cuales sern formulados en un taller por los
miembros del equipo de alto desempeo, y compromisos ticos por reas
organizacionalesque sern formulados por los funcionarios de cada rea organizacional
organizacionales
organizacionales,
de la entidad segn sus especificidades y funciones concretas, en talleres conducidos por
los miembros del equipo de alto desempeo.
2. METODOLOGA
METODOLOGA
Para la construccin participativa de los compromisos ticos se observar el siguiente

procedimiento en el taller que se convoque para tal fin, cuyo instructivo se encuentra
descrito en forma detallada la Gua No. 5 Taller construccin de compromisos ticos.
1) Recordatorio del significado de cada uno de los principios y valores

del cdigo de tica de la entidad
entidad. El facilitador recordar a los participantes
del taller el significado de cada uno de los principios y valores del cdigo de
tica.
2) Identificacin de los grupos de inters con los que la entidad o el

rea organizacional interacta. El grupo identificar a los grupos de inters
internos y externos con los cuales la entidad o el rea organizacional
mayormente interacta en el cumplimiento de sus funciones y
responsabilidades.
3) Establecimiento de la aplicabilidad de cada valor con los pblicos

identificados. Los subgrupos precisarn los valores del cdigo de tica que
tienen mayor aplicabilidad en las relaciones de la entidad o del rea
organizacional con los grupos de inters identificados en el punto 2.
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4) Determinacin de acciones actuales mediante las cuales el

funcionariado de la entidad o del rea organizacional est aplicando
los valores. Se identificarn las actitudes, comportamientos y prcticas que
actualmente tienen lugar en la entidad o en el rea organizacional con los
diferentes grupos de inters, en los cuales se est dando aplicacin a los
valores ticos.
5) Identificacin de prcticas actuales en la entidad o en el rea

organizacional con los diferentes grupos de inters que estn
obstaculizando o vayan en contrava de los valores ticos ticos. Se
identifican los comportamientos y actitudes del funcionariado que actualmente
se tienen en la entidad o en el rea organizacional y que se constituyen en
dificultades para la aplicacin de los valores del cdigo de tica.
6) Formulacin de los compromisos ticos. Se formularn los compromisos

ticos, entendidos como las actitudes y las prcticas que deben tener los
funcionarios pblicos de la entidad o del rea organizacional con los diferentes
grupos de inters para hacer realidad en el da a da los valores del cdigo de
tica de la entidad.
3. INSTRUMENTO
GUA No. 6: TALLER FORMULA

TALLER CIN DE COMPROMISOS TICOS
FORMULACIN
Objetivo
Objetivo: Construir participativamente los compromisos ticos, como mecanismo de
aplicacin de los valores del cdigo de tica a las prcticas de la entidad en general o de
cada rea organizacional.
Participantes: se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por
podr estar constituido por el equipo de alto desempeo para la formulacin de los
compromisos ticos generales y por funcionarios de cada rea para los compromisos ticos
por reas organizacionales.
Tiempo
Tiempo: El taller tendr una duracin aproximada de cuatro horas.
Espacio
Recursos
ecursos: Infocus, papelgrafo, papel bond tamao carta, marcadores, presentacin
en powerpoint y cinta pegante.
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1. El facilitador presentar a los participantes el concepto de compromisos ticos

y los valores ticos que se construyeron en el ejercicio anterior, apoyndose
en la presentacin en power point.
2. A continuacin solicitar al grupo que identifiquen los principales pblicos o

grupos de inters con quienes se relacionan con mayor intensidad en el
cumplimiento de sus funciones y responsabilidades. Se recomienda considerar
para este ejercicio los siguientes grupos de inters: funcionarios pblicos,
ciudadana en general, organismos de control, medios de comunicacin,
contratistas del estado, gremios empresariales, organizacin sindical (si existe
en la entidad) y medio ambiente. Es posible identificar otros grupos de inters,
los cuales se deben incluir en el listado.
3. Una vez se precisen los grupos de inters, el facilitador los anotar en el

papelgrafo o tablero, y a continuacin dividir a los participantes del taller
en un nmero igual al de los grupos de inters identificados. Luego, a cada
subgrupo dar uno de los grupos de inters, y les pedir que identifiquen los
tres valores ticos que tienen mayor aplicabilidad en su relacin con el grupo
de inters que les correspondi. Los valores que se tendrn en cuenta para
el anlisis son los que el facilitador ha presentado en el punto 1, es decir, los
que previamente fueron acordados por el grupo como los valores del cdigo
de tica.
4. Luego el facilitador entregar a cada subgrupo cinco copias de la matriz para

la formulacin de compromisos ticos (ver modelo al final del presente
instructivo) para que procedan a su diligenciamiento, y explicar la forma
adecuada de hacerlo, para lo cual se podr apoyar en la presentacin en
power point, mostrando las indicaciones consignadas en la matriz, el ejemplo
de matriz diligenciada, y los ejemplos de compromisos ticos.
Se recomienda diligenciar una matriz por cada uno de los valores que aplican
al grupo de inters asignado, aunque tambin se podrn considerar
conjuntamente todos los valores que aplican al grupo de inters respectivo.
Se instruir a los grupos para que en la primera columna consignen las
actitudes, comportamientos y prcticas que actualmente se observan en
entidad mediante las cuales los funcionarios pblicos estn aplicando el valor
en estudio con el respectivo grupo de inters.
En la segunda columna se anotarn las actitudes, comportamientos y prcticas

que actualmente se ejecutan y/o se tienen en la entidad con cada uno de los
grupos de inters identificados, y que van en contrava u obstaculizan la
aplicacin del valor que se est analizando.
Tanto en la primera como en la segunda columna no deben anotarse aspectos

de infraestructura o de procesos organizacionales, sino formas de actuacin
que tengan los funcionarios pblicos.
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5. A partir de lo consignado en la segunda columna de la matriz, cada subgrupo

plantear a cules cambios en las actitudes, en los comportamientos y en las
prcticas se comprometen para fracturar la mala prctica identificada y dar
cumplimiento al valor en estudio. Estos compromisos sern anotados en la
tercera columna de la matriz.
Cada subgrupo formular mximo siete compromisos ticos para el pblico

asignado, lo cual seguramente implicar un ejercicio de priorizacin, en caso
de que inicialmente se haya enunciado un alto nmero de posibles
compromisos.
Cada propuesta de compromiso tico ser transcrita en una hoja de papel y

pegada a la pared, para que sea presentada en plenaria para su discusin y
aprobacin. Las propuestas se expondrn en un sitio que facilite su
visualizacin por parte del grupo general.
Para la redaccin de los compromisos ticos se observarn los siguientes criterios:
Deben tener conexin con las problemticas anotadas en la segunda columna.
Son una oracin afirmativa precisa, clara y puntual, que expresa una forma de
actuar.
No deben referirse al cumplimiento de funciones o a procesos.
El verbo no va en infinitivo, pues no deben tener forma de objetivo, sino en

primera persona del plural, con el propsito de que su enunciado sea incluyente
y personalizado.
La redaccin es en presente, no en futuro, y no incluir las expresiones debe,

deben o deber.
La redaccin no debe incluir valores, sino describir la forma como se practicar

el valor.
El enunciado debe ser explcito en s mismo.
Desde el punto de vista didctico es importante que el facilitador exponga algunos

ejemplos de compromisos ticos, tomando como base los que se enuncian en la Gua No. 7.
Tambin es importante que ilustre a los participantes en la forma de diligenciar la matriz
utilizando el ejemplo que se incluye al final del actual Captulo.
6. El facilitador convocar a sesin plenaria. All, los relatores designados por

cada subgrupo presentarn los compromisos ticos que su respectivo grupo
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ha formulado, sustentado sus propuestas con el anlisis que se hizo en el

ejercicio de formulacin. Se recomienda hacer la presentacin de todos los
subgrupos, y luego proceder a la discusin de cada una de las propuestas.
El facilitador promover que el grupo general debata las propuestas de

compromisos ticos presentadas por los relatores para clarificar su significado,
y una vez se hayan efectuado las modificaciones que la plenaria acuerde, se
adoptarn por consenso. Se sugiere que el nmero total de compromisos
ticos que finalmente se adopte no excedan de veinte, de manera que del
conjunto de propuestas se debern seleccionar aquellas ms relevantes por
su pertinencia y capacidad de orientacin de las actitudes, prcticas y
comportamientos del funcionariado de la entidad.
GUA No. 7: EJEMPLOS DE COMPROMISOS TICOS

EJEMPLOS
Respetamos y cuidamos los bienes pblicos y los utilizamos exclusivamente para

el desempeo de la funcin pblica.
Brindamos igualdad de oportunidades a todos los funcionarios para el acceso a

beneficios y oportunidades de desarrollo.
Sin excepcin, seguimos el procedimiento establecido para los nombramientos

y ascensos.
Aplicamos en tiempo y forma las recomendaciones que efecten los rganos

de control.
Entregamos la informacin requerida por los rganos de control y otras

instituciones en forma clara, oportuna y completa.
Cumplimos el horario de trabajo y dedicamos el tiempo laboral nicamente al

desempeo de la funcin pblica.
El nico pago que aceptamos por nuestro trabajo es el salario y la satisfaccin

del deber cumplido.
Atendemos sin preferencia ni discriminacin todas las solicitudes e inquietudes

presentadas por los funcionarios y la ciudadana.
Designamos personal idneo para participar de las actividades conjuntas intra e

interinstitucionales.
Planificamos y acordamos con la debida anticipacin las actividades conjuntas

intra e interinstitucionales.
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Informamos en tiempo y forma a todos los participantes el resultado de los

llamados a concursos y licitaciones.
Damos igualdad de oportunidades a todos los participantes en los procesos de

contrataciones.
Promovemos espacios de participacin activa e incluyente de las comunidades

indgenas en los diferentes procesos educativos.
Damos trato amable y respetuoso a las comunidades indgenas que requieran

nuestros servicios.
Atendemos oportunamente y sin discriminacin las solicitudes y requerimientos

de las comunidades indgenas.
Mantenemos actualizada la pgina web con informacin veraz, completa y

confiable sobre la gestin del Ministerio.
Entregamos permanentemente a todos los medios de comunicacin gacetillas

sobre los logros y resultados del Ministerio y promovemos su publicacin.
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CAPTULO TEGIAS P
PARA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA CUL
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CAPTULO X
CAPTULO
ESTRATEGIAS P
PARA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA
INCORPORACIN
CULTURA INSTITUCIONAL
CULTURA
Una vez acordados los compromisos ticos en cada una de las reas organizacionales y
compilados en un documento que los consolide, deber efectuarse una capacitacin del
equipo de alto desempeo en dos tipos de estrategias que posibiliten trabajar a sus
integrantes con los funcionarios pblicos de cada rea, con el fin de que los compromisos
ticos acordados sean efectivamente apropiados e incorporados en las actuaciones cotidianas
dentro del ejercicio de la funcin pblica.
El presente modelo propone dos tipos de estrategias para acometer esta finalidad: una
de orden pedaggico y otra de carcter comunicativo, cada una de las cuales se exponen
en sus fundamentos conceptuales y en sus metodologas y didcticas en los textos que se
encuentran a continuacin.
I. LA ESTRATEGIA PED
ESTRATEGIA PEDAAGGICA 72
La estrategia pedaggica est conformada por las acciones de orden pedaggico dirigidas
a los funcionarios pblicos de la entidad, las cuales buscan su afectacin cognitiva y emocional
a travs de actividades de sensibilizacin, de reflexin, de comprensin y de apropiacin de
la visin tica, con el fin de que lleguen a asumirla como su referente de sentido en las
actuaciones que les correspondan dentro de su funcin administrativa. Su formulacin se
traduce en el planteamiento de unas actividades formativas para la gestin tica, y en su
posterior ejecucin, seguimiento y ajuste.
72
El presente numeral se ha elaborado con base en el enfoque y conceptos desarrollados en LUNA, Gabriela, y PREZ,
Teodoro. Transformando sentires. Bogot: OIT/IPEC. 2004. Cuadernillo No. 1.
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1. CONCEPTOS CENTRALES PARA ELABORAR UNA ESTRA

PARA TEGIA FORMA
ESTRATEGIA TIV
FORMATIVA
TIVA
Somos seres emocionales
Usualmente la cultura es entendida como el sistema compartido de valores, normas,

costumbres, ideales, imaginarios y smbolos que actan como referentes significativos de la
conducta y de las producciones intelectuales de un determinado grupo de personas que
habitan dentro de ciertas coordenadas geogrficas. Esta conceptualizacin ampliamente
difundida y aceptada de la cultura, tiene sus races en la tradicin racionalista occidental. En
ella el punto de partida y de retorno de los cambios culturales son las ideas, los imaginarios,
las simbologas y las reglas. En esta perspectiva la cultura se asume en ltima instancia -al
igual que la tica- como lo que los seres humanos podemos argumentar desde el lenguaje
para justificar o impugnar nuestra propia conducta y la de los otros actores sociales.
De las tres dimensiones que componen el existir humano -pensar, sentir y actuar- esta
visin solamente considera como integrantes de la cultura lo racional y lo conductual. El
sentir no tiene lugar all, al menos no con sentido protagnico. Ello conduce a que los
proyectos educativos logren una alta eficacia en ensear a las personas cules son los
comportamientos o las conductas deseables, aquellas que estn en consonancia con las
prescripciones ticas, y que se aprendan los argumentos racionales que sustentan tales
imgenes del deber ser.
La gente sabe, entonces, cmo debera actuar en el mundo para mantener relaciones
ms respetuosas, solidarias, y equitativas, pero siguen actuando igual que antes. La educacin
ha tocado -metafricamente hablando- la cabeza, pero no se ha acercado al corazn. La
estrategia cognitiva argumental ha funcionado, pero las personas mantienen el mismo querer,
persisten en igual afectividad, de manera que ahora saben y discurren cmo deberan actuar,
pero no quieren hacerlo as, pues les siguen gustando sus prcticas anteriores, ya que es en
ellas en donde encuentran el sentido de sus vida, es en ellas en donde encuentran la
gratificacin del vivir.
Lo anterior lleva a que se tenga presente que la sensibilizacin de los sujetos en los
procesos educativos no debe estar dirigida solamente al conocimiento y a la razn, sino
tambin a la afectividad, al sentir. Es cierto que los humanos somos seres racionales, pero
antes que todo somos seres que sentimos. Es ms, somos seres emocionales que pensamos,
y no al revs. Esto es completamente evidente en el transcurrir de la cotidianidad: segn el
estado de nimo o la emocin en la que nos encontremos, aceptamos unos argumentos u
otros; vale decir, razonamos de manera distinta segn sea la emocin en la que nos hallemos.
Entender y asumir que las personas operamos desde las emociones, conduce a aceptar
que un cambio en la organizacin pasa necesariamente por el cambio emocional, el cual
entra en interaccin con los otros dominios de la razn y de la corporalidad, generando
transformaciones efectivas en el modo de vivir la cotidianidad por parte quienes participen
en el proceso de gestin tica.
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Tambin somos seres lenguajeantes
Por otra parte, si observamos detenidamente cmo transcurre la vida humana, se nos
hace evidente que acontecemos en el lenguaje. Toda actividad humana tiene como ambiente
condicionante al lenguaje. Cada individuo lo es en la medida en que hace parte de un
conglomerado social; toda nuestra realidad humana es social, y somos individuos, personas,
slo en cuanto somos seres sociales en el lenguaje.
Los seres humanos nacen, crecen y se socializan en una familia y en una sociedad
determinada en donde existen relatos, creencias, prejuicios e ideas dominantes que explican
el mundo de cierta forma. Durante su desarrollo las personas se encuentran en permanente
relacin con los otros y con el ambiente, y en esa continua interaccin se construye una
historia acerca de la propia vida. Y precisamente, esta historia se convierte en la base de la
identidad a travs de la cual el individuo entiende, explica y le da sentido al mundo.
Ese permanente intercambio de ideas y formas de comportamiento que les da la identidad

a las personas en cuanto individuos, se presenta en el lenguaje. Al hacer distinciones
lingsticas y comunicativas en la interaccin con los dems, los seres humanos adquieren
identidad y, a su vez, se vuelven generadores de significado. Por eso, las diferentes formas
de hablar de una realidad llevan a ciertas acciones, lo cual genera una realidad diferente.
Es decir, al hablar de una forma y no de otra, o decir una palabra y no otra, se abren y se
cierran puertas para la persona misma y para los otros. La forma como se opera en el
lenguaje es importante para definir la forma como se ve el individuo a s mismo y cmo es
visto por los dems.
Cuando describimos el mundo, a los dems o a nosotros mismos, lo que hacemos es

formular distinciones. La distincin es una separacin que hacemos a travs del lenguaje,
de un determinado fenmeno con relacin al conjunto de nuestras experiencias. Las
distinciones son obra nuestra. Al hacerlas, especificamos las unidades, entidades y relaciones
que pueblan nuestro mundo. De esta manera, la identidad individual, la identidad de los
dems, las relaciones interpersonales, los eventos y el mundo en que se vive, emergen
segn el tipo de distinciones lingsticas que los individuos sean capaces de realizar, la manera
como se relacionan entre s y el tipo de actos lingsticos con los que se opera en el lenguaje.
Con el lenguaje modelamos el futuro, nuestra identidad y el mundo en que vivimos.

Cuando nos proponemos proyectos, sueos o visiones sobre un mundo por venir, el futuro
deseado empieza a modelar nuestro presente. Tenemos entonces que el lenguaje posibilita
al ser humano para ser artfice de su vida y de sus relaciones.
Vivencia y reflexin, dos dispositivos para el cambio cultural
Para lograr nuevas disposiciones conductuales y nuevas distinciones, es necesario afectar

el sentir de las personas, lo cual es posible mediante dos estrategias: la vivencia y la reflexin.
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La vivencia permite poner a las personas en una determinada situacin emocional que las
lleva a sentir y generar empatas o rechazos hacia aquello que consideramos debera
preservarse o modificarse, y por tanto posibilita una actitud proclive hacia los cursos de
accin buscados.
De otro lado, la reflexin permite confrontar los argumentos propios y ajenos para darse
cuenta, para entender y dar razn de lo que se quiere y de lo que no se quiere, y para
hacerse cargo de la vida y de las consecuencias del vivir. La reflexin nos conduce a revisar
la coherencia de nuestras actuaciones con nuestros propsitos y postulados, adems de
llevarnos a la apertura, a desempuar la mano para soltar las verdades y las certidumbres
que nos acompaan, a dudar de ellas, a considerar otros puntos de vista y a cambiar de
observatorio para dirigir nuestra mirada.
La vivencia complementada con la reflexin, constituyen un poderoso movilizador de

cambios actitudinales y de generacin de acciones hacia el futuro. Es por ello que la presente
propuesta, ubicada en el campo de las pedagogas activas, se asienta en la bsqueda de la
afectacin emocional de los funcionarios pblicos participantes y de la incorporacin al
universo de sus conversaciones cotidianas del tema de la tica en el ejercicio de la funcin
pblica.
Ldica, juego y vivencia
Introducir el tema de la ldica como variable para el desarrollo de la estrategia pedaggica

pretende dar a entender que, desde ella, se pueden crear dispositivos generadores de
vivencias, las cuales son el fundamento del taller reflexivo que hemos mencionado.
La ldica no puede confundirse con el juego, pese a que semnticamente los diccionarios
tratan estas expresiones como sinnimos. Aunque puede asumirse que todo juego es ldico,
no todo lo ldico es juego, razn por la cual se asume que ella (la ldica) no se reduce o
agota en los juegos, que va ms all, trascendindolos, con una connotacin general, mientras
que el juego es ms particular.
La ldica se expresa en actividades tan diferentes como el baile, el paseo, la observacin

de un partido de ftbol, el jumping (saltar al vaco desde un puente atado a una cuerda
elstica) o leer poesa; actividades que pueden clasificarse en ejercicios ldicos que buscan
distintas intensidades de emocin placentera.
S entendemos la ldica como ha quedado definida y planteamos su bsica intencin

como la bsqueda de emociones placenteras y construccin de actitud gozosa frente a la
vida, se indica entonces que los dispositivos vivenciales a construir como parte de la estrategia
pedaggica e inscritos en el denominado taller reflexivo, pueden pasar por tal finalidad y
construirse con base en las siguientes caractersticas propias de la ldica:
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Lo ldico es voluntario y autotlico esta ltima palabra significa que la finalidad,

la retribucin o gratificacin de una accin se encuentra en el mismo acto de
ejecutar la accin, como por ejemplo acariciar a los hijos, pasear, degustar una
deliciosa comida o hacer el amor-. La experiencia ldica requiere del deseo
espontneo y la decisin propia.
La experiencia ldica es controlada por el propio deseo emocional de la persona.

Ella decide cmo, cundo, dnde, con quin, con qu, etc. Si se trata de una
experiencia ldica colectiva priman el deseo, el acuerdo y la concertacin directa.
Lo ldico posibilita la vivencia de una tensin agradable y exige una actitud de

espontaneidad y disposicin al imprevisto, lo cual implica una ausencia de
racionalidad calculadora, planificacin rigurosa o premeditacin profunda.
Lo ldico no opera con normatividad rigurosa, opera con flexibilidad de criterios.
Con lo anterior se quiere indicar que para el logro de escenarios formativos con asiento
en la ldica es preciso:
Motivar la participacin del funcionario pblico en los escenarios formativos

antes que la obligacin hacia ellos.
Convocar a los grupos de funcionarios a los escenarios formativos en funcin

de afinidades laborales o de los crculos de amistades para procurar una mayor
disposicin de accin en los grupos de trabajo.
Construir los escenarios formativos en circunstancias de tiempo y lugar que

rompan la cotidianidad laboral en la que vive inscrito el funcionario pblico.
Encuadrar el taller formativo en una circunstancia de juego, hasta donde ello

sea posible.
Sobre esto ltimo, es preciso indicar que el juego en el adulto ofrece un espacio de
mayor distensin, equilibrando la personalidad, permitiendo encontrarse con los dems y
recreando un espacio de mayores posibilidades vitales.
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En el mbito laboral, sobre todo en lo relativo a los procesos de capacitacin, vincular

actividades ldicas con fundamento en el juego y posteriores reflexiones, permite, con la
ayuda de un coordinador, encontrar y descubrir el puente entre las actividades propuestas
y los objetivos a cumplir en el trabajo cotidiano; el juego refleja los modos de vincularse,
los estilos de comunicacin, los modos de enfrentar conflictos, que remiten a las modalidades
en la vida real, por lo que el adulto puede luego reencontrarse con estos aspectos
reflexionando sobre los mismos, abriendo caminos para una mayor comprensin y posterior
modificacin en el caso que sea necesario73.
Incorporar el juego como parte de los dispositivos vivenciales y reflexionar desde l con
la ayuda de facilitadores, permitir obtener aprendizajes emocionales, conceptuales y
actitudinales que alimenten el proceso de gestin tica. Garantizar una experiencia ldica
con las variables definidas garantiza otro aspecto esencial en ella e igualmente bsico para
el resultado de una estrategia pedaggica: la creatividad, por cuanto las vivencias ldicas
implican libertad, imaginacin y sensaciones, todo lo cual posibilita la apertura hacia la reflexin
y la construccin de nuevos mundos.
2. COMPONENTES PARA LA EJECUCIN DE LA ESTRA

PARA TEGIA
ESTRATEGIA
FORMA TIV
FORMATIV
TIVAA
En coherencia con los lineamientos conceptuales, la estrategia que la entidad defina

para abordar el cambio de la cultura institucional hacia la gestin tica, deber ejecutarse
bajo modalidades de trabajo formativo que logren afectar sistmicamente las tres
dimensiones que all se enunciaron (pensar, sentir y actuar). A continuacin se presentan
unos componentes que pueden ser tenidos en cuenta por los ejecutores de la estrategia,
con el fin de garantizar mayores niveles de eficacia en la intencionalidad de cambio.
LO PED
PEDAA GGICO
La pedagoga estudia los procesos educativos y formativos en la relacin enseanza/

aprendizaje. No obstante, con frecuencia se concibe lo pedaggico como el arte de ensear
e instruir en una relacin unidireccional- y en este sentido, la enseanza se limita a la
transmisin de informacin y conocimientos tericos o prcticos sobre algn tema en
particular.
73
FELE, M.R. Los juegos tradicionales y sus proyecciones pedaggicas. Santiago de Chile: Coleccin Aisthesis. 1999. En:
http://www.efdeportes.com/efd13/juegtra.htm
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Recuperando el sentido eminentemente bidireccional y sistmico del proceso educativo,

el presente texto propone un enfoque pedaggico que orienta la accin formativa en dos
sentidos distintos, interconectados e interdependientes:
Educar para la cotidianidad.
Focalizarse hacia el aprendizaje.
El enfoque sostiene, adems, que el proceso de enseanza-aprendizaje implica un proceso

tridico en el que confluyen lo terico (el pensar), lo vivencial (el actuar) y lo emocional (el
sentir), y que por lo tanto las tres dimensiones deben ser tenidas en cuenta en el proceso
formativo.
Educar para la cotidianidad
La formacin tica implica educar para la cotidianidad, ya que es all, en el da a da del

quehacer organizacional, en donde se manifiestan los principios y valores que las personas
portan. Lo anterior significa que la formacin tica debe trascender el simple suministro de
informacin sobre filosofa moral, teora de los valores y exhortaciones argumentativas hacia
un deber ser. Es evidente que acciones de este tipo, aunque necesarias en los procesos
educativos, son incapaces de generar trasformaciones actitudinales y conductuales,
quedando limitadas a la apropiacin de conceptos y nuevas narrativas.
La tarea del formador en gestin tica consiste en crear ambientes formativos que
permitan y faciliten el crecimiento personal de los participantes, buscando que se respeten
a s mismos y respeten a los otros, y que amplen su capacidad de accin y reflexin sobre
el mundo en que viven. Para ello se requiere que dichos ambientes conduzcan a generar
procesos emocionales, afectivos y reflexivos entre los participantes del acto educativo, y a
partir de all propiciar que cada persona agencie cambios en su diario vivir, otorgndole
nuevos significados y sentidos a sus relaciones con los distintos sistemas con los que
interacta en el desempeo de su funcin pblica.
Estos nuevos significados y sentidos emergen al apropiarse de la visin tica que la entidad
se ha propuesto, y se traducen, en la prctica cotidiana, en la configuracin de actitudes y
actuaciones ms coherentes con los principios y valores inscritos en el cdigo de tica.
F ocalizarse en el aprendizaje
Aunque tradicionalmente se concibe lo pedaggico como el arte de ensear, es necesario

llamar la atencin sobre el proceso del aprender como principal eje del proceso pedaggico.
Aprender implica un proceso tridico en el que confluyen tres formas siempre presentes,
que permanentemente interactan y en consecuencia se afectan de manera mutua:
aprendizajes conceptuales, emocionales y experienciales. La formacin tica, por lo tanto,
debe favorecer:
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Un aprendizaje conceptual, por medio del cual la persona se fundamenta y da

explicaciones desde el punto de vista tico sobre el mundo que le rodea y
sobre las personas que conforman la sociedad de la cual hace parte (mbito del
pensar).
Un aprendizaje experiencial, que le permita desarrollar habilidades para

reflexionar y discernir sobre sus niveles de congruencia entre lo que ticamente
manifiesta que quiere ser y lo que acta (mbito del actuar).
Un aprendizaje emocional, que le posibilite la compasin y la empata, as como

dar sentido y valorar desde una perspectiva tica las actuaciones propias y las
de los otros, y abrirse al comportamiento tico (mbito del sentir).
En lnea con lo expuesto, el aprendizaje tico implica apropiacin de conceptos y valores,

el desarrollo de habilidades reflexivas y la apertura emocional para dejarse afectar por los
sufrimientos ajenos, por los perjuicios que podamos causar a terceros con nuestras acciones,
y por la capacidad de brindar cuidados, regocijndonos con el bienestar colectivo.
Y es que las personas aprenden cuando logran conectar el conocimiento con una utilidad
terica, prctica o emocional. Se pueden tener muchos conocimientos, pero si de lo que se
conoce no se aprende, la realidad no sufre transformaciones positivas. Por ejemplo, no
basta que hayamos asistido a muchas capacitaciones en las cuales logramos conocer aspectos
relacionados con la tica pblica, si visualizamos la tica desconectada de nuestra realidad;
slo podemos decir que hemos aprendido sobre tica pblica cuando conectamos ese
conocimiento con nuestras prcticas cotidianas, es decir, contribuyendo con nuestras
actuaciones a la gestin tica de la entidad a la cual pertenecemos.
LO DIDCTICO
Lo didctico se refiere a las formas concretas operativas en que se estructura la estrategia

pedaggica, esto es, el proceso especfico y los componentes necesarios para configurar el
espacio de aprendizaje que se quiere generar. En consecuencia con la propuesta formativa,
didcticamente el taller reflexivo es uno de los dispositivos ms pertinentes para la formacin
en tica, para lo cual debe tener un carcter tridico, lo que implica que rena los tres
aspectos del proceso enseanzaaprendizaje ya mencionados: lo conceptual, lo vivencial y
lo emocional.
El taller reflexivo
La modalidad del taller reflexivo es una alternativa valiosa para agenciar procesos de
sensibilizacin hacia el cambio cultural. Para hacerlo se hace necesario crear las condiciones
que posibiliten a los participantes conectar las experiencias vividas en el proceso grupal con
su experiencia vital particular. Pero cmo hacerlo? Para ello se requiere que cada participante
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del taller est en capacidad de abstraer, establecer vnculos, darle sentido y valorar el
encuentro.
Abstraer requiere de la capacidad de reflexionar, y para hacerlo es necesario darse cuenta

de la situacin, en otras palabras, hacer distinciones acerca de cmo es la experiencia,
cmo le afecta en lo particular y cmo afecta a los dems.
La reflexin es un proceso en el que la persona se hace preguntas y se da respuestas. El

proceso de indagacin, de cuestionamiento, de autoconocimiento, es factible gracias a la
capacidad recursiva del lenguaje que nos permite volver sobre nosotros mismos. De all que
reflexionar es una accin que consiste en volver sobre s mismo para indagarse y
autopreguntarse sobre el sentido, el significado, los orgenes, las conexiones, los juicios y
las implicaciones que genera lo que se ha vivenciado. Esas preguntas y respuestas pueden
plantearse y responderse tanto desde lo que se conoce en la experiencia cotidiana de vida
como desde las teoras con las que se suele explicar el mundo.
Es imposible reflexionar sin hacerse preguntas, por ello la pregunta est planteada como
el elemento dinamizador del taller, puesto que opera como dispositivo que hace aparecer el
bagaje de historias, vivencias, conceptos, sentimientos, reflexiones y actitudes que influyen
ampliamente en las formas como nos relacionamos, y sirve como instrumento para confrontar
las opiniones y para develar los supuestos de las mismas.
Cuando la persona reflexiona, lo que hace es preguntarse sobre la experiencia, sobre el

conocimiento, sobre la vivencia, sobre lo que se ha sentido; preguntarse para sacar
implicaciones, establecer conexiones o encontrar sentidos de manera conciente; es decir,
que lo que se busca con la reflexin es que la persona se d cuenta de los significados, de
los sentidos, de las conexiones e implicaciones de aquello sobre lo que se est reflexionando;
en consecuencia, puede afirmase que el resultado de la reflexin es darse cuenta para
hacerse cargo, es decir, para asumir responsabilidad sobre las propias acciones u omisiones.
Fases del taller reflexivo
Son cuatro las fases que se identifican en esta propuesta didctica: el diseo, la puesta
en escena, la evaluacin y el cierre del taller.
El diseo sirve de orientacin al facilitador, y provee una estructura bsica con

los aspectos que se deben tener en cuenta antes de la puesta en escena.
La puesta en escena presenta la estructura que siguen los talleres para desarrollar
cada tema hacia el logro de los objetivos formativos propuestos.
La Reflexin implica reconocer y explicitar qu aprendimos de la vivencia.
El cierre del taller es un momento fundamental, dado que all el facilitador dedica
el espacio para lograr una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en
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los participantes y de las posibles aplicaciones que podran tener en la vida

cotidiana. De igual forma, en este momento enfatizar en las ideas fuerza del
taller que se relacionan con los conceptos bsicos que se hayan definido para el
tema tico que se est trabajando en el respectivo taller.
El Diseo: la preparacin del taller
El diseo del taller formativo debe considerar la preparacin de los diferentes componentes
mediante los cuales se pretende generar el proceso formativo de afectacin de los
participantes del evento. En este sentido se sugiere tener en cuenta las siguientes preguntas
que responden a los elementos operacionales del taller:
Conceptos bsicos: Cules son los elementos conceptuales bsicos del tema
de tica Pblica que vamos a trabajar en la sesin?
Poblacin participante: Quines son los participantes a quienes va dirigido el

taller?
Objetivo: Qu pretendemos lograr con el desarrollo del taller? El objetivo se

debe formular de manera clara, concreta, precisa y apuntar a aquello que se
quiere lograr con el desarrollo del taller.
Actividades: Cules son las actividades que vamos a ejecutar para lograr los
objetivos propuestos?
Tiempo: Cunto tiempo aproximado se requiere para desarrollar cada actividad

y el taller en general?
Espacio: Qu tipo de lugar se necesita para ejecutar las actividades?
Recursos: Qu materiales, equipos e implementos requiero para la puesta en

escena?
De acuerdo con la respuesta que se d a las anteriores preguntas, se procede a disear

el contenido del taller y a la consecucin de los recursos humanos y fsicos para la puesta en
escena.
La puesta en escena: pasar por la vivencia
Este momento consta de tres acciones: la ambientacin, la vivencia y la reflexin.
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En la ambientacin, es conveniente tener en cuenta:
El saludo: es importante dedicar un breve tiempo al recibimiento de los participantes.

Este recibimiento puede ser mediante un saludo amable, de manera que todos se sientan
bienvenidos y se cree un ambiente de confianza para el desarrollo del trabajo. Una vez las
personas participantes se encuentren en el espacio del taller, es importante hacer una
presentacin corta de cada una de ellas, en donde se diga el nombre, cargo, dependencia
y qu hace en la entidad.
La presentacin del taller: el facilitador presenta claramente el tema que se trabajar

en el taller, enuncia las reglas del juego, los momentos constitutivos del taller, los tiempos
que se piensan dedicar a cada aspecto, y dar un tiempo para preguntas que surjan en el
grupo respecto de esta presentacin.
Si este espacio es de continuidad, es decir, que ya se ha iniciado un ciclo con un

grupo de participantes, es necesario dedicar un momento para retomar el proceso adelantado
y conversar con el grupo acerca de las vivencias del taller anterior y si se han reflejado en su
diario vivir; por ejemplo se podra preguntar si han reflexionado al respecto de lo que se
trabaj, o si han percibido nuevas conexiones en la vida cotidiana, entre otros.
La vivencia: durante este momento se desarrollan dos actividades: la exposicin de

los conceptos bsicos en los que se inscribe el significado y el sentido que se le quiere
imprimir al tema trabajado, y la ejecucin del dispositivo diseado para el taller, es decir la
actividad o actividades vivenciales propuestas para el encuentro. Tiene, por lo tanto, un
componente terico y otro prctico. Este momento es el centro de la sesin, en el cual se
invierte mayor cantidad de tiempo. Dependiendo de la propuesta seleccionada, se puede
trabajar de manera individual, por subgrupos o con el grupo en general.
Reflexin: Aprendiendo de la vivencia
La reflexin sobre la vivencia es, al igual que el vivenciar, de suma importancia, dado que
el propiciar experiencias y hacer distinciones acerca de cmo fue esa experiencia y hacerse
cargo de lo sucedido all, puede gestar cambios en el hacer y el ser, proyectados al futuro.
Ya se coment que cuando uno reflexiona, lo que hace es preguntarse sobre la

experiencia, sobre el conocimiento y sobre la vivencia; esta indagacin se puede hacer
sobre las secuencias temporales del pasado, el presente y el futuro, buscando generar
conexiones y relaciones entre los tres momentos en funcin de la construccin de una
Gestin tica.
Llegado este momento, es necesario revisar los alcances y logros del taller, para lo cual
sugerimos abordar las siguientes cuatro preguntas: Qu sinti? De qu se dio cuenta?
Qu aprendi? y Cmo lo puede aplicar en el ejercicio de la funcin pblica?
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Esta fase cumple una funcin muy importante, dado que permite la profundizacin y
comunicacin de la experiencia vivida en cada sesin. De esta manera el participante, el
facilitador, y en general el grupo, pueden evidenciar los avances y proyectar los cambios
deseados, estableciendo unos compromisos individuales o colectivos que contribuyan a
implantar la visin tica en la entidad.
Cierre del Taller: sistematizacin de aprendizajes

Taller:
Este espacio tiene tres intenciones claras, las cuales debern ser inducidas por el facilitador
del taller: 1) lograr una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en los participantes,
2) sugerir las aplicaciones que podran tener en la vida cotidiana, y 3) enfatizar en las ideas
fuerza del taller que se relacionan con los conceptos bsicos que se han definido para cada
tema.
Estructura de los talleres reflexivos
Diseo:
Conceptos bsicos
Poblacin Participante
Objetivo
Actividades
Tiempos
Espacio
Recursos
La puesta en escena:
La ambientacin
- Saludo
- Presentacin del taller
- Espacio de relajacin (opcional)
La vivencia
- Exposicin de conceptos bsicos
- Ejecucin a partir del dispositivo
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Aprendiendo de la vivencia
La Reflexin sobre la vivencia
- Qu sinti? Y De qu se dio cuenta?
- Qu aprendi?
- Cmo lo puede aplicar en su vida?
- A qu se compromete?
Cierre del taller
Sntesis de lo aprendido
Posibles aplicaciones
Reforzamiento de ideas fuerza
3. INSTRUMENTO
GUA NO
NO.. 8: TALLER APRENDIENDO A FFA
TALLER ACILITAR T
CILITAR ALLERES REFLEXIV
TALLERES OS
REFLEXIVOS
Objetivo: Desarrollar con el equipo de alto desempeo de la entidad un taller formativo

que permita comprender por parte de los participantes la estructura bsica, la intencionalidad
y el desarrollo de los talleres reflexivos.
Participantes: Equipo de alto desempeo.
Tiempo: Cinco horas.
Recursos: Presentacin en power point con los conceptos bsicos de la estrategia

pedaggica, pauelos, saln para 30 personas.
Desarrollo del Taller

Taller
Conceptualizacin
Tiempo parcial: Una hora.
El facilitador expone los lineamientos conceptuales de la estrategia pedaggica

consignados en el presente Captulo, de manera que se ofrezcan los elementos necesarios
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para que los miembros del equipo comprendan la importancia de desarrollar acciones
vivenciales y reflexivas dentro de un proceso de generacin de cambios culturales en las
entidades pblicas, haciendo nfasis en la necesidad de afectar tanto afectiva como
emocionalmente a los participantes si se desea llegar a un autntico proceso reflexivo de
parte de cada uno de ellos.
Al final de la presentacin es importante describir la estructura bsica de un taller

formativo.
Desarrollo de la vivencia
Tiempo mnimo: 2 Horas hasta el cierre del taller.
Para el presente caso se asume que se va a trabajar el valor confianza. La actividad se

denomina Ciegos y lazarillos. El facilitador explicar que el objetivo del taller es generar
una reflexin sobre el lugar que ocupa la confianza para el trabajo colaborativo, e identificar
qu nos ocurre cuando sentimos confianza y qu cuando vivimos en la desconfianza, as
como las posibilidades que se nos abren o cierran segn estemos en esas dos alternativas
de relacin con los otros. Tambin har una breve presentacin sobre qu es la confianza,
en cuales tipos de juicio se origina, y cul es el lugar que ocupa en la construccin de
relaciones democrticas dentro de una organizacin. Para ello se podr apoyar en los
conceptos desarrollados en el Captulo II.
El grupo se organizar por parejas, pero cuatro o cinco personas se mantendrn como
observadores de la actividad, bajo la indicacin de que permanezcan alertas y tomen apuntes
sobre los cambios de actitudes de los participantes a lo largo del ejercicio. En un primer
momento uno de los miembros de la pareja har de ciego y el otro de lazarillo, y luego se
invertirn los roles. Quienes harn de ciegos se taparn los ojos con un pauelo. El facilitador
dar la instruccin de que todo el ejercicio se debe realizar en completo silencio, lo cual
implica que los miembros de la pareja no se podrn comunicar verbalmente.
El facilitador invitar a que las parejas se desplacen libremente por el lugar, bajando y
subiendo escaleras, andando por superficies irregulares, trotando, etc. Los lazarillos llevarn
a quienes hacen de ciegos tomados del brazo. Si el lugar lo facilita, se pedir a los lazarillos
que den a oler a los ciegos hojas y flores. Luego de cinco a diez minutos de experiencia se
intercambian los papeles y se repite la vivencia.
Reflexin sobre la vivencia
Una vez terminada la vivencia, el facilitador puede motivar el dilogo a travs de las
preguntas reflexivas indicadas en la metodologa del taller:
Qu sinti en cada uno de los dos roles desempeados?
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De qu se dio cuenta con relacin al lugar que ocupa la confianza en la

interaccin con el otro?
Cmo se genera y cmo se destruye la confianza?
Qu aprendi de la experiencia?
Cmo lo puede aplicar en el ejercicio de la funcin pblica?
Es enriquecedor vincular las percepciones de quienes hicieron el papel de observadores

en el desarrollo del dilogo sobre la actividad.
Cierre del taller
A partir de las notas que ha ido tomando en un cuaderno o consignando en el papelgrafo,

el facilitador har una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en los participantes,
de las aplicaciones que podran tener en el da a da del desempeo de la funcin pblica, y
terminar conectando los resultados de la experiencia con los conceptos trabajados al inicio
del taller sobre la importancia de la confianza como base de toda relacin social democrtica.
Para cerrar, invitar a los participantes a complementar las conclusiones con aportes
adicionales. Ser muy importante conectar en este momento las conclusiones del taller con
los compromisos ticos que se acordaron en el rea respectiva.
Diseo de un taller reflexivo por grupos
Tiempo parcial: 2 horas (destinando 1 hora para cada taller y hora para la realizacin
de propuestas de mejoramiento de los talleres).
Como continuacin del taller, ser necesario que se realicen algunos ejercicios de diseo
de talleres reflexivos por parte de los participantes, y que stos se ejecuten dentro del
mismo espacio de aprendizaje para que se puedan identificar y corregir las eventuales fallas
que se presenten.
Para ello, el facilitador solicitar al grupo de participantes que conformen tres subgrupos,
con el fin de que cada uno de ellos disee un taller formativo siguiendo al detalle la
metodologa entregada, y que lo aplique a los dems subgrupos. Se podrn distribuir a cada
subgrupo uno de los valores contenidos en el cdigo de tica para que sobre ellos se efecte
el diseo de los talleres.
El facilitador dar 30 minutos a cada grupo para que realicen sus talleres con los restantes
dos grupos. Al finalizar cada ejecucin se har una retroalimentacin a los talleristas, indicando
sus fallas, aciertos y vacos.
Una vez finalizada la actividad, el facilitador agradecer la asistencia y participacin activa

de todos los funcionarios pblicos que dispusieron su tiempo para sta.
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II. LA ESTRATEGIA COMUNICA

ESTRATEGIA TIV
COMUNICATIVA
TIVA
Tal como se indic en el Captulo IV, la estrategia comunicativa comprende el conjunto

de acciones metdicas, concebidas desde el enfoque de la comunicacin pblica e
implementadas a travs de la comunicacin organizacional, conducentes a construir
significado y sentido compartidos en torno a la visin tica de los funcionarios pblicos y a
informar de manera amplia dentro de la misma entidad, acerca del avance del proceso de
gestin tica.
El aporte de la estrategia comunicativa al entendimiento de la funcin pblica debe

contribuir a la construccin de confianza; aportar instrumentos de difusin que garanticen
transparencia en las actuaciones institucionales; propiciar una interaccin respetuosa y
dialogante entre los funcionarios pblicos; enriquecer los procesos de rendicin de cuentas
interna y externa; fortalecer la construccin de lo pblico y la primaca del inters general
sobre el particular; y promover el desempeo del cargo como un servicio a la ciudadana y
la comprensin del carcter del funcionario pblico como representante de la sociedad y
delegado por ella para administrar unos determinados recursos pblicos.
El conjunto de mensajes y de acciones comunicativas diseadas mediante la aplicacin

de esta metodologa, constituyen el cuerpo de la estrategia comunicativa para la gestin
tica, cuyo diseo y ejecucin deben realizarse a partir de los lineamientos conceptuales y
orientaciones metodolgicas que se presentan en el manual.
Hemos desarrollado la estrategia comunicativa en dos grandes temas conexos: Una mirada
a la comunicacin humana y a la comunicacin organizacional, que busca aportar elementos
conceptuales para comprender el poder del lenguaje, la importancia de la escucha, la
construccin de una comunicacin efectiva, y el diseo de conversaciones en la organizacin.
El segundo tema es la estrategia comunicativa propiamente dicha, en donde se desarrolla la
metodologa para su planeacin.
1. LA COMUNICA CIN EFECTIV

COMUNICACIN A : CONSTRUIR SIGNIFICADO Y
EFECTIVA
SENTIDO COMP AR TIDOS
ARTIDOS
COMPAR
NUEVAS MIRAD
NUEVAS AS SOBRE EL LENGU
MIRADAS AJE
LENGUAJE
Al observar cmo es el proceso interactivo de los seres vivos constatamos que la gente
puede hablar y que los animales no. Unos y otros tenemos la capacidad de comunicarnos
en diferentes grados de complejidad, pero con la potencialidad recursiva que posibilita
preguntar, narrar historias, negociar o hacer planes de accin, slo los seres humanos, merced
a nuestro leguaje articulado. Este potentsimo salto evolutivo dio a la especie Homo Sapiens
el poder suficiente para aprender de las experiencias, prever el futuro, organizarse con
otros para acometer diferentes tareas que un individuo solitario estaba en incapacidad de
ejecutar, y permiti transmitir a otros, particularmente a las nuevas generaciones, los
conocimientos adquiridos.
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Tradicionalmente asumimos que el lenguaje es una capacidad individual que sirve como
instrumento para que las personas se comuniquen entre s, para que se expresen y se
refieran al mundo. Es una visin que concede precedencia al sujeto, el cual habla y escucha,
es decir, concibe a la persona como precondicin del lenguaje.
No obstante, si observamos detenidamente cmo transcurre la vida humana, se nos

hace evidente que acontecemos en el lenguaje. Toda actividad humana tiene como ambiente
condicionante al lenguaje. Los seres humanos se constituyen como seres humanos en el
lenguaje, el cual los precede como mundo lingstico con el que se encuentran al nacer, y
que los configura en su humanidad al aprehenderlo. Cada individuo lo es en la medida en
que hace parte de un conglomerado social; esto es, existimos como seres humanos slo en
un mundo social que es el medio en que nos realizamos como seres vivos y en el cual
realizamos nuestra organizacin y adaptacin. Toda nuestra realidad humana es social, y
somos individuos, personas, slo en cuanto somos seres sociales en el lenguaje.
El lenguaje es mucho ms que un sistema instrumental de comunicacin simblica; es

una coordinacin recurrente y consensual de emociones y acciones que nos permite actuar
cooperativamente con los otros, potenciando la capacidad de intervenir en el mundo. El
lenguaje como fenmeno biolgico consiste en un fluir en interacciones recurrentes que
constituyen un sistema de coordinaciones conductuales consensuales, dice Maturana74.
Los seres humanos nacen, crecen y se socializan en una familia y en una sociedad
determinada en donde existen relatos, creencias, prejuicios e ideas dominantes que explican
el mundo de cierta forma. Durante su desarrollo las personas se encuentran en permanente
relacin con otros y con el ambiente, y en esa continua interaccin se construye una historia
acerca de la propia vida. Y precisamente, esta historia se convierte en la base de la identidad
a travs de la cual el individuo entiende el mundo, segn lo plantea Gergen75.
74
MATURANA, Humberto. La realidad: Objetiva o construida?. Barcelona: Anthropos. Dos Tomos. 1995.
75
GERGEN, K. Realidades y relaciones: Aproximaciones a la construccin social. Barcelona: Paids. 1996.
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Ese permanente intercambio de ideas y formas de comportamiento que le da la identidad

a las personas como individuos se presenta en el lenguaje. Al hacer distinciones lingsticas
y comunicativas en la interaccin con los dems, los seres humanos adquieren identidad y,
a su vez, se vuelven generadores de lenguaje y significado, porque cuando un individuo
habla, no slo describe una realidad sino que tambin la acta. Por eso, las diferentes formas
de hablar de una realidad llevan a ciertas acciones, lo cual genera una realidad diferente.
Es decir, al hablar de una forma y no de otra, o decir una palabra y no otra, se abren y se
cierran puertas para la persona misma y para los otros. La forma como se opera en el
lenguaje es importante para definir la forma como se ve el individuo y cmo es visto por los
dems. Por ejemplo, si se dice que una persona es o no inteligente, ello va a hacer que la
persona misma y los dems se relacionen con ella de una forma u otra, con claras implicaciones
para la propia identidad de la persona y sus posibilidades. En este sentido, la identidad de las
personas es una construccin lingstica.
Cuando hacemos descripciones del mundo, de los dems o de nosotros mismos, lo que
hacemos es operar formulando distinciones. La distincin es una separacin que hacemos
en el lenguaje de un determinado fenmeno del conjunto de nuestras experiencias. Las
distinciones son obra nuestra. Al hacerlas, especificamos las unidades, entidades y relaciones
que pueblan nuestro mundo. No podemos observar algo para lo cual no tengamos una
distincin. Vemos con nuestros ojos pero observamos con nuestras distinciones. Las cosas
no tienen nombres, nosotros se los damos, y en ese proceso las constituimos en la distincin
en lo que para nosotros son. En este sentido tenemos que el lenguaje genera
ontolgicamente, es decir, genera ser, da ser a las cosas. No se trata desde luego de una
explicacin absolutista de lo existente a partir del lenguaje; se reconoce la existencia de
realidades distintas del lenguaje, pero ellas slo son conocidas en el lenguaje mismo. Un
objeto es siempre una relacin lingstica que establecemos con nuestro mundo. El mundo
es constituido por el lenguaje del observador que hace la distincin de los objetos que lo
componen, y los significa desde l como entidad biolgica determinada estructuralmente76.
De esta manera la identidad individual, la identidad de los dems, las relaciones
interpersonales, los eventos y el mundo en que se vive, emergen segn el tipo de distinciones
lingsticas que los individuos sean capaces de realizar, la manera como se relacionan entre
s y el tipo de actos lingsticos con los que se opera en el lenguaje.
76
Segn Maturana, los seres humanos, en tanto que seres biolgicos, operamos en un determinismo estructural: Nuestra
estructura determina qu es un estmulo externo para nosotros, y tambin cmo respondemos a dicho estmulo.
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Con Echeverra (1996) podemos afirmar que por el lenguaje modelamos el futuro, nuestra
identidad y el mundo en que vivimos. El lenguaje produce lo social en la medida en que
genera consensos que tienen su mejor expresin en el amor como la emocin que especifica
el dominio de acciones en las cuales los sistemas vivientes coordinan sus acciones en
perspectiva de mutuo reconocimiento y aceptacin, pero tambin en el hecho de que
todas las instituciones sociales son eminentemente construcciones lingsticas.
Tenemos entonces que el carcter generativo del lenguaje posibilita al ser humano para
ser artfice de su vida y sus relaciones. Crear o construir la vida y las relaciones de los
humanos exige reconocer que desde el lenguaje interpretamos las cosas dndoles ser y
sentido. No existe por tanto una realidad que se nos ofrezca como tal que no sea susceptible
de ser interpretada y asumida por el lenguaje.
Como consecuencia de este reconocimiento, asumimos que la accin en el lenguaje

configura ontolgicamente a los humanos. Sin embargo el lenguaje no debe entenderse
como un sino trgico que se nos impone. Que los actos lingsticos generen, por ejemplo,
una sociedad violenta, no significa que el ser humano no pueda sobreponerse a esa situacin,
por cuanto si bien los sistemas sociales condicionan las acciones de sus individuos
componentes, la accin de los individuos puede transformar el entramado de ese sistema
social.
Metforas de la comunicacin humana
Dice Klaus Krippendorf77, que la comunicacin humana puede ser vista, tanto terica
como prcticamente, desde alguna de las siguientes metforas:
1. Como depsito de contenidos, cuando se asume que el habla porta en s

misma, independientemente de los significados que el oyente les asigne,
bloques o paquetes de informacin. Operamos dentro de esta metfora
cuando hacemos enunciados como Usa frases hueras, vacas, Recibimos
extractos de informacin. El contenido de la informacin.
2. Como un tubo o canal a travs del cual se transmiten mensajes, cuando vemos
la comunicacin como un ducto de transmisin que nos permite enviar
contenidos de un lugar a otro, que debe mantenerse libre de obstculos para
que la transferencia sea fiel; cuando usamos frases como Evitemos las
interferencias, El mensaje no debe distorsionarse en el camino, Utilicemos
los canales apropiados o El fluir de la informacin, estamos actuando dentro
de esta metfora.
77
Ver PAKMAN, Marcelo, (Comp.). Construcciones de la experiencia humana. Barcelona: Gedisa. Volumen I y II. 1997.
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3. Como un dispositivo de control y de causalidad de fenmenos. Es muy usual

que responsabilicemos a la comunicacin, y en particular a la informacin
recibida, de las acciones que realizamos. Es una posicin que le confiere a la
informacin poder sobre nosotros, y que intenta exonerarnos de
responsabilidad por nuestras actuaciones, al pretender que las personas somos
pasivas y vctimas de lo que se nos comunica, olvidndonos de que siempre
las decisiones son tomadas por alguien que interpreta y da significado a la
informacin. Est metfora se evidencia cuando decimos frases como Los
datos forzaron a replantear la estrategia, La orden del superior oblig al
soldado a disparar, El informe meteorolgico hizo que no hubiera clases,
La televisin lo volvi violento o Las acusaciones lo enloquecieron.
4. Como una transferencia. A veces entendemos la comunicacin como el

traslado y entrega de una informacin que se cifr en un punto, hasta otro
punto donde se descifra. La comunicacin queda realizada, entonces, cuando
el receptor reproduce el mensaje en forma totalmente fiel a como fue
remitido. Las frases Interpret correctamente el mensaje, Me entiende?
o Hable claramente son ejemplos de actuacin dentro de esta metfora.
5. Como un combate. Tambin la comunicacin es vista como un campo de

batalla en donde los contendores se trenzan en pugilatos que deben ser
ganados mediante la derrota del supuesto adversario. Con frecuencia omos
a la gente decir: Demol sus argumentos, Le gan la discusin, Sus
afirmaciones son indefendibles, ataqu sus puntos dbiles o Con mi
intervencin lo desarm, expresiones que son tpicas de la actuacin en
esta metfora.
Actuamos en la combinacin de estas cinco metforas cuando nos movemos

en la concepcin transmisionista e instrumental de la comunicacin. Esta es
la posicin que corrientemente tenemos sobre el proceso comunicativo, en
la que consideramos que este consiste en la interaccin lineal por turnos
entre un emisor que desempea una funcin activa al transmitir un mensaje
a travs de un medio o canal, a un receptor pasivo que debe captar el
contenido en los mismos trminos en que fue enviado, quien luego se
convierte en emisor, y as sucesivamente. En esta visin, escuchar consiste
en la accin pasiva de apropiarse de los contenidos que el hablante emite.
6. Como una danza. La comunicacin tambin puede ser asumida como un

baile entre dos, en el que los danzantes son igualmente activos, pero deben
actuar coordinadamente segn el ritmo, el comps, la cadencia. La
comunicacin, entonces, no es una danza de rock, ni de trance ni de house,
ritmos estos en que los bailarines danzan cada quien individual e
independientemente, sin correlacin ni coordinacin. Comunicarse es como
bailar un bolero, un tango, un vallenato, una salsa. Conversamos
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animadamente, As, entendindonos, es muy rico conversar , son

expresiones que nos indican la cooperacin, la configuracin de comunidad,
la coconstruccin de significados y de sentidos que opera cuando asumimos
la comunicacin como una danza.
La metfora de la danza implica entender la comunicacin como un proceso

interactivo circular en el que tanto el hablante como el oyente se implican
mutuamente de manera activa, sin que ninguno ocupe lugares pasivos: De
hecho, la mejor escucha es aquella muy activa, en la que el oyente toma
posicin crtica frente a las interpretaciones que hace de lo que est
escuchando.
LA ESCUCHA, PIEDRA ANGULAR DE LA COMUNICACIN HUMANA
La comunicacin humana tiene dos dimensiones: hablar y escuchar. Usualmente se

considera que el hablar es la faceta ms importante, por cuanto se asume como el aspecto
activo de la comunicacin, en tanto que al escuchar se le otorga un papel pasivo, que es
dependiente del hablante. Se supone que si quien habla lo hace con claridad y sin
interferencias externas, ser perfectamente comprendido. Pero el asunto es mucho ms
complejo, pues como dice Maturana78, El fenmeno de la comunicacin no depende de lo
que se entrega, sino de lo que pasa con el que recibe, y esto es un asunto muy distinto a
transmitir informacin. La afirmacin, ya axiomtica, de que todo lo dicho es dicho por
alguien, y todo lo escuchado es escuchado por alguien, es decir, que se habla desde donde
se habla y se escucha desde donde se escucha, ilustra a cabalidad la dialgica concurrente
y complementaria de estos componentes del lenguaje humano.
Dice Echeverra79 que cuando se examina detenidamente la comunicacin nos percatamos

de que ella descansa, principalmente, no en el hablar sino en el escuchar. El escuchar es el
factor fundamental del lenguaje porque slo se logra un hablar efectivo cuando es seguido
de un escuchar efectivo, porque es el escuchar, no el hablar, lo que confiere sentido a lo
que uno dice. Por esta razn, la metfora tradicional de la comunicacin humana como la
transmisin de informacin es inadecuada, porque no toma en cuenta la construccin de
significado y la asignacin de sentido por parte del oyente, y distorsiona el fenmeno que
pretende revelar. Adems, la forma tradicional de abordar la comunicacin humana supone
que los seres humanos se comunican entre s de una manera instructiva; es decir, que un
receptor es capaz de reproducir la informacin que se le est transmitiendo.
78
Ibid.
79
ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996.
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Pero as como es diferente hablar que escuchar, tambin es distinto or que escuchar,
sostiene el referido autor. Or se refiere a la capacidad biolgica que poseen algunas especies
vivas de ser afectadas por perturbaciones ambientales en forma tal que generen el dominio
sensorial llamado sonido, y a que los organismos que pertenecen a una misma especie y
que comparten la misma estructura biolgica sean, normalmente, afectados de una manera
similar por una misma perturbacin, en tanto que el escuchar es un fenmeno diferente
porque pertenece al dominio del lenguaje y se constituye en las interacciones sociales con
los dems. La diferencia principal entre or y escuchar es el hecho de que, cuando un
individuo escucha, l o ella genera un mundo interpretativo, porque el acto de escuchar
siempre implica comprensin y, por lo tanto, interpretacin, imaginacin, deducciones,
cbalas y juicios. Adems, el factor interpretativo es tan importante en el fenmeno del
escuchar que es posible escuchar, aun cuando no haya sonidos y, en consecuencia, cuando
no haya nada que or. Se pueden escuchar gestos, las posturas del cuerpo y los movimientos
en la medida en que sea capaz de atribuirles un sentido. Por ejemplo, cuando se pide algo,
el silencio del otro puede ser escuchado como una negativa.
Los trasfondos, lugares desde donde escuchamos
Cuando conversamos lo que hacemos es bailar una danza en la que el hablar y el escuchar
se entrelazan en un contexto coherente de ritmos, cadencias, interpretaciones, significados,
sentidos y emociones, en los que el dominio consensual que se genera configura un espacio
de relacin que posibilita grandes intersecciones entre lo que se dice y lo que se escucha.
Pero aunque aparentemente quienes conversan se encuentren en un cierto contexto
relacional, dicho contexto y lo que ocurre en cada uno de los interlocutores tiene un fondo
invisible de intenciones, inquietudes, intereses, emociones, significados y sentidos, de tal
manera que la danza es una danza de icebergs: Lo que ocurre dentro de la estructura de
cada danzarn est oculto a su pareja de baile; es ms, cada uno slo puede percibir del otro
lo que su escucha le permite, dentro del contexto que la interaccin ha generado.
Las conversaciones transcurren y se configuran, por tanto, a partir de trasfondos que

fungen de filtros, de criterios, de disposiciones y de detonadores de lo que se dice y de lo
que se escucha. Estos trasfondos son:
1. El contexto de la conversacin. En la danza que constituye la interaccin

comunicativa, ocurre igual que cuando ejecutamos un paso de baile: cuando
una persona dice algo a alguien, ese alguien generalmente le responder
dentro del espacio de posibilidades que se ha creado por lo que el individuo
dijo. Por ejemplo, cuando se pide algo, el interlocutor normalmente responder
aceptando, rehusando o postergando su promesa, haciendo una contraoferta,
etc. Las acciones en esta danza conversacional estn muy bien definidas
por los movimientos y ritmos ya ejecutados en esa conversacin. A esto se
llama el contexto de la conversacin, el cual es uno de los factores que
condiciona nuestro escuchar. Cualquier cosa que se diga es escuchada dentro
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del contexto de la conversacin que estamos sosteniendo, y esto define lo

que esperamos escuchar. Si hacemos una peticin, escucharemos cualquier
respuesta que se d como una aceptacin, rechazo, postergacin del
compromiso, etc.
2. Las emociones y estados de nimo nimo. Otro factor que afecta la escucha de
los individuos es el fluir emocional de la conversacin. Por ejemplo, si sucede
que un individuo est de mal humor, probablemente no estar disponible
para ciertas conversaciones o para realizar ciertas acciones que esas
conversaciones comprendan. As mismo, si se encuentra en un estado de
nimo deprimido, probablemente no escuchar ni ver las posibilidades que
s son evidentes para otra persona cuyo estado de nimo sea el optimismo,
por ejemplo. Ello sucede porque segn el estado de nimo en que nos
encontremos, el mundo, el pasado y el futuro nos parecern diferentes.
Nuestro estado emocional da forma y textura a la manera en que vemos el
mundo, el pasado y el futuro, y tambin colorea lo que escuchamos. Esto
significa que para poder escuchar ms efectivamente, los seres humanos
debemos habituarnos a observar, en primer lugar, nuestro estado emocional
cuando conversamos, y, en segundo lugar, el estado emocional de la persona
con quien conversamos.
3. LLa
a historia personal. Tambin las historias personales de los individuos
afectan su escucha. La gente escucha aquello que se les dice segn sus
experiencias personales, las cuales focalizan ejes de inters, configuran
significados y permitan evocaciones y analogas de todo tipo. Las vivencias y
los aprendizajes que la persona ha tenido le configuran prejuicios, supuestos
y convicciones que se convierten en filtros de la escucha, a partir de las
cuales significan y evalan cualquier nueva vivencia y aprendizaje.
4. Discursos histrico -sociales. Pero los seres humanos escuchan no slo

histrico-sociales.
desde sus experiencias individuales, tambin escuchan desde su trasfondo
histrico. Somos seres histricos e incluso nuestra propia individualidad es el
producto de condiciones histricas particulares. Por lo tanto, como individuos
somos la encarnacin del trasfondo histrico propio de la cultura en la que
nos hemos socializado. Estos trasfondos son, segn Echeverra, los discursos
histricos que en calidad de metanarrativas, metarrelatos o metaexplicaciones
generan identidades colectivas. Los discursos histricos -que distinguimos
como sistemas de creencias arraigadas en la cultura, o proposiciones
explicativas que generan cosmovisiones, tales como la religin- preceden a
los individuos como constitutivos de la cultura en la que stos nacen. Por
ejemplo, se puede hablar de discursos histricos cristianos, budistas, islmicos,
de la misma forma en que se puede hablar de los discursos franceses,
norteamericanos o colombianos. Tambin se puede hablar de discursos
histricos regionales, tnicos, cientficos, romnticos, etc.
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Estos discursos histricos son importantes para entender el fenmeno del

escuchar porque son campos de generacin de sentido. Segn Echeverra80
Algo dicho es escuchado en forma muy diferente segn los discursos
histricos que uno es. Las inquietudes y los problemas que tienen los seres
humanos, por ejemplo, normalmente, se constituyen en los discursos
histricos que las personas encarnan. Un mismo hecho puede constituir un
problema para un musulmn, y puede pasar inadvertido a un norteamericano.
Por lo tanto, cuando los individuos provienen de discursos histricos similares
o complementarios, estos pueden llegar a ser plenamente transparentes para
ellos y pasan a formar parte de su sentido comn81, de aquel espacio de lo
que les parece obvio y donde dejan de hacerse preguntas. Y como tienden a
escuchar en forma muy similar, normalmente no observan sus discursos
histricos. Sin embargo, cuando se desarrolla una relacin entre personas
con discursos histricos muy diferentes, lo que antes era transparente se
quiebra y muchas veces surgen severos problemas de comunicacin.
Las implicaciones que traen los discursos histricos a la interaccin

comunicativa humana son grandes. A menos que los seres humanos
reconozcan que sus diferentes maneras de escuchar provienen de sus
distintos discursos histricos y logren establecer mecanismos de
entendimiento en la pluralidad, terminan culpndose mutuamente de algo
que, en rigor, les antecede en cuanto individuos y frente a lo cual tienen
escasa responsabilidad.
80
ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996. P. 173.
81
Usualmente se considera que el sentido comn es una facultad natural del ser humano para juzgar razonablemente sus
vivencias. No obstante, esta razonabilidad no es universal, sino que est estrechamente conectada con los juicios
aceptados culturalmente. Por tanto, existen mltiples sentidos comunes.
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5. Saberes tericos y prcticos. Las personas slo vemos lo que de alguna

manera ya sabemos. Este enunciado, que aparentemente pone en duda la
capacidad humana de incrementar el conocimiento, nos habla
fundamentalmente del saber como un trasfondo de la escucha. La interaccin
social se efecta entre personas que portan cada una saberes previos producto
de sus experiencias formativas, lecturas, prcticas, observaciones y
reflexiones. Y esos saberes se constituyen en filtros, en herramientas para
hacer nueva distinciones que amplan las posibilidades de escucha. As, segn
sean los saberes pedaggicos y psicolgicos que posea el maestro o la maestra,
el comportamiento de un nio que est en constante movimiento, que no
logre concentrarse y que interrumpa constantemente la clase con sus
desplazamientos, podr ser escuchado como una clara muestra de indisciplina
y de mala educacin que debe ser controlado con medidas sancionatorias y
coercitivas, o como el sntoma de procesos internos que vive el nio o nia
que lo llevan a ese comportamiento hiperactivo, cuyo tratamiento requiere
de atencin teraputica.
6. Intereses coyunturales. En nuestras interacciones, las personas usualmente

tenemos algn tipo de inters que contribuye a modelar las acciones que
ejecutamos. Cuando el inters cambia, cambian tambin las condiciones de
escucha que ponamos en la interaccin, modificndose as mismo la disposicin
al cierre o a la apertura frente al otro. En consecuencia, nuestra atencin y
escucha sufren un desplazamiento: dejamos de escuchar algunos aspectos
que antes llamaban poderosamente nuestra atencin, y nos abrimos a otras
miradas que en el pasado ni siquiera considerbamos. Esto lo sabe cualquiera
que haya tenido un empleo en una organizacin: cuando se acerca la poca
de la definicin de los incrementos salariales, muchas personas, cuyo inters
y pertenencia a la empresa est condicionada por la remuneracin que
perciben, experimentan una gran apertura en su escucha y observan lo que
antes les permaneca oculto: ahora captan con mayor claridad las peticiones
de los jefes, ven que con sus compaeros pueden trabajar en equipo, y la
misin de la organizacin se vuelve la suya propia. Algo parecido sucede
cuando algn adolescente busca obtener el permiso de sus padres para irse
de paseo el fin de semana: en el curso de los das previos su escucha se
transforma y la comunicacin familiar mejora ostensiblemente.
7. Posicin o relacin con el oyente. En un sistema los componentes se

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relacionan segn la posicin que ocupen dentro del conjunto. Los sistemas
humanos no escapan a esta dinmica sistmica. La escucha se ve muy afectada
segn la posicin o relacin que exista entre los interlocutores como miembros
del sistema que los comprende. Ello explica por qu, por ejemplo, escuchamos
distinto lo que dice un compaero de trabajo que est en nuestro mismo
nivel jerrquico o por debajo de l, que cuando nuestro jefe dice exactamente
las mismas palabras: al decir del uno y del otro le conferimos sentido diferente,
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y nos posicionamos consecuentemente frente a ello. Ocurre tambin con la

escucha de los profesores y de los padres: la misma queja de un nio podr
ser escuchada por unos como un acto de rebelda y por otros como la reaccin
ante una injusticia.
8. Juicios ya hechos sobre el interlocutor

interlocutor. Cuando nos relacionamos
reiteradamente con una misma persona, es natural que elaboremos juicios
acerca de ella, segn evaluemos cmo son sus comportamientos desde las
expectativas que tengamos. Podremos considerar que es puntual o impuntual,
responsable o irresponsable, mentirosa o veraz, competente o incompetente,
etc. Y de acuerdo con el juicio hecho, as escucharemos lo que nos dice: La
peticin de ayuda que nos hace Pedro, a quien consideramos inepto,
probablemente la escucharemos como una declaracin de incompetencia, y
por tanto reaccionaremos con molestia y descalificativamente. En cambio,
una peticin similar que nos haga Martha, quien nos parece una persona
altamente idnea y capaz, ser escuchada como un llamado de auxilio ante
una situacin delicada y compleja que requiere un justo apoyo.
9. Epistemologa tcita o explcita que los interlocutores comportan comportan.

La escucha est altamente afectada por la respuesta tcita o explcita que
tengamos a la pregunta acerca de si los enunciados que hacemos sobre lo
que observamos son objetivos y por tanto revelan una verdad absoluta validada
por la correspondencia de lo dicho con la realidad externa, o si tales enunciados
son una particular manera de observar el mundo dentro de las mltiples miradas
que tienen los distintos observadores. Si nos movemos en la epistemologa
objetivista, escucharemos lo que nos dice el interlocutor desde el
establecimiento de verdades y certidumbres, y si no estamos de acuerdo,
probablemente juzgaremos que l o ella estn equivocados y que su terquedad
les impide asumir nuestra posicin. Seguramente les diremos Sea objetivo!
sea realista! Para exigirles que vean el mundo como nosotros lo vemos. Y si
mantienen su posicin disidente, diremos que lo hacen por terquedad, por
perversidad, o porque sufren alguna patologa que les impide ver el mundo
tal cual es, es decir, como lo vemos nosotros.
Si por el contrario nos movemos en la epistemologa que acepta mltiples

versiones del mundo dentro de la consideracin de que cada observador ve
un mundo distinto que es tan vlido como el que yo veo, entonces las
posiciones diferentes a la nuestra las asumiremos como otras posibilidades
de observacin, como otros puntos de vista, y buscaremos llegar a acuerdos
desde la diferencia, acuerdos que buscarn puntos de interseccin entre la
pluralidad de miradas y/o pactos de cooperacin y respeto para co-construir
espacios relacionales y acciones conjuntas, pero que en ningn caso
pretendern la sumisin ni la identificacin homognea.
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La tica del escuchar
El simple hecho de que un individuo est oyendo no quiere decir que l o ella estn
escuchando. Hay ciertas condiciones requeridas para que el escuchar pueda ocurrir, por
cuanto el acto de escuchar est basado en la misma tica que constituye a los seres humanos
como seres lingsticos, es decir, en la aceptacin de la pluralidad, lo que implica una apertura
a la diferencia del otro. El cierre hacia el otro, que no es otra cosa que su negacin, impide
la escucha efectiva, tal como lo plantea Maturana82, al sostener que la aceptacin del otro
como un legtimo otro es un requisito esencial del lenguaje, porque si no se acepta al otro
como un legtimo otro, el escuchar estar siempre limitado y se obstruir la comunicacin
entre lo seres humanos. As, cada vez que rechazamos a otro, sea un socio, un cliente, un
empleado, un competidor, un pas, etc., restringimos nuestra capacidad de escuchar.
Producimos la fantasa de escuchar al otro mientras nos estamos, bsicamente, escuchando
a nosotros mismos.
De acuerdo con Echeverra en el texto citado, la apertura hacia el otro se ve afectada

cada vez que un individuo: 1) Pone en duda la legitimidad del otro; 2) Se plantea como
superior al otro sobre la base de la religin, sexo, raza, jerarqua, estatus, etc.; 3) Sostiene
tener un acceso privilegiado a la verdad y a la justicia; 4) Presume que su particular manera
de ser es la mejor manera de ser; y 5) Se olvida de que es slo un observador particular
dentro de un haz de infinitas posibilidades de observacin.
Tambin pueden encontrarse otros tipos de actuacin que niegan la escucha. Algunos
de estos son:
El monarca
monarca: Pretende imponer su visin de las cosas porque s, sin admitir otra
mirada ni otra lgica diferente de la suya.
El vanidoso
vanidoso: Solo habla para escucharse a s mismo.
El borracho
borracho: Habla ms de la cuenta y sin sentido.
El calculador
calculador: Pretende obtener utilidad de todo, que quiere cobrar en oro
todo lo que dice. Tambin aquel que solamente se comunica cuando le conviene.
El sabelotodo
sabelotodo: Solo se entiende a s mismo y habla siempre en forma crptica
y a partir de sus propias especulaciones.
82
MATURANA, Humberto. La realidad: Objetiva o construida?. Barcelona: Anthropos. Dos Tomos. 1995.
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El laborioso
laborioso: Pretende no tener tiempo y atencin para algo diferente que no
sea el cumplimiento de su misin y por consiguiente establece una especie de
relacin autista con la sociedad.
El cantinflesco
cantinflesco: Habla y habla pero no dice nada, ocultando as su ignorancia
y aparentando conocimiento.
Las conversaciones son los componentes efectivos de las interacciones entre el hablar y
el escuchar (las unidades bsicas del lenguaje). Y contrario al pensamiento tradicional, los
planteamientos que hemos hecho evidencian que este fenmeno es complejo y,
especialmente, que muchos factores intervienen en la forma en que los seres humanos
escuchan y en la forma en que son escuchados. Uno de los grandes mritos de las prcticas
democrticas reside en el hecho de que se fundan en las conversaciones que promueven la
diferencia, la legitimidad y la autonoma del otro; por lo tanto, se puede afirmar que una de
las claves del xito poltico es la capacidad de escuchar de manera efectiva. En un mundo
tan diversificado como el que vivimos, el escuchar efectivo ha llegado a ser un asunto de
vital importancia para asegurar no slo la buena comunicacin y el xito personal, sino la
convivencia misma. Esto ha llegado incluso a ser una cuestin en la que est en juego la
propia sobrevivencia de la humanidad, como lo evidencian las guerras entre sordos caso
tpico del medio oriente- o las negativas a escuchar el carcter sistmico de interrelacin e
interdependencia del medio ambiente con la suerte del gnero humano, en el proceso de
destruccin acelerada que el desmedido afn consumista est trayendo al planeta.
LA COMUNICA CIN EFECTIV

COMUNICACIN EFECTIVAA
En la cultura patriarcal que nos ha tocado vivir, la comunicacin es asumida como una
estrategia o mediacin para adquirir control sobre los otros y conducirlos a que hagan nuestra
voluntad. Es este el objetivo de la publicidad y de los discursos proselitistas polticos,
ideolgicos y religiosos, en los que la argumentacin, el debate y la discusin no buscan la
construccin compartida de significado, sino la manipulacin soterrada, la adhesin acrtica
del otro o su derrota ante la contundencia de los propios argumentos. Se trata de ganar, de
imponerse. Incluso los llamados dilogos de paz, a juzgar por lo que de ellos contaba la
prensa y segn los resultados de ruptura que bien conocemos, eran conversaciones entre
sordos que en nada se asemejaban a lo que es la comunicacin efectiva.
La palabra dilogo viene del griego dialogos, que significa a travs de la palabra, y no,
como usualmente creemos, conversacin entre dos. Dialogar, entonces es compartir
significado, co-construir mundos y miradas, crear compartidamente. En el dilogo, en
consecuencia, nadie est tratando de ganar, o mejor, todos los participantes ganan en la
medida en que descubren errores o que generan nuevas miradas que les abren perspectivas
y posibilidades de convivencia.
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Dialogar es difcil, pues no estamos acostumbrados a ello. Con frecuencia asumimos la

diferencia como amenaza y reaccionamos defensivamente con gran carga emocional. No
soportamos que en el mundo de certidumbres en el que vivimos se nos cuestiones los
supuestos desde donde operamos, por lo cual merman o desaparecen las posibilidades de
establecer relaciones de dilogo, las que solamente son posibles si aceptamos la
incertidumbre, si soltamos las verdades absolutas que creemos poseer y que nos impiden
considerar la validez de los puntos de vista ajenos.
Dialogar no es quedarse callado, no es ser bien educado y no decir nada a los otros
para no molestarlos o mortificarlos, para no causar problemas. El dilogo implica hablar,
conversar dar vueltas juntos alrededor de algo- para compartir significados. Esta es una
herramienta muy poderosa: cuando dos o ms personas comparten significado, su potencial
de accin se multiplica, parecidamente a lo que ocurre con un lser: el rayo es muy potente
porque toda la energa esta focalizada coherentemente entre s, al ir toda en la misma
direccin. La otra luz, que se irradia, es incoherente, pues las ondas no estn en fase unas
con otras y por eso no tiene los efectos impactantes que posee el lser. As somos en los
grupos y en la sociedad: incoherentes, anulndonos unos a otros, porque no compartimos
significados. Cuando dialogamos, el resultado es un pensamiento compartido que puede
catapultarnos hacia la construccin del mundo que queremos, ya que nos permite unificar
acciones y actuar cooperativa solidariamente.
Entrar en comunicacin efectiva exige ponernos en situacin de escucha, hacindonos

cargo de que lo que escuchamos tiene que ver con lo que dice el hablante, pero
principalmente con lo que somos nosotros, con lo que estamos en capacidad de escuchar.
Soltar las certidumbres, estar dispuestos a cuestionar nuestras verdades es como vaciar
la taza para que se pueda llenar o para mezclar su contenido con lo que recibimos. Si
mantenemos actitud de taza llena, todo lo que escuchemos no nos toca, no nos hace mella,
porque se derrama.
La comunicacin efectiva tambin exige afinar la capacidad de preguntar y de

preguntarnos. De preguntar al interlocutor si el sentido y significado que estamos dando a
lo que nos dice se aproxima al sentido y significado que a su vez l est poniendo en su
habla, y de preguntarnos acerca de cmo estamos escuchando para darnos cuenta y hacernos
cargo de las condiciones de escucha en las que estamos operando, esto es, hacer conciencia
de los trasfondos de nuestra escucha.
La autoridad es uno de los principales obstculos para el dilogo. Relacionarse desde una
posicin de superioridad de algn tipo jerrquica, de conocimientos, de fuerza, afectiva,
etc.- fractura la posibilidad de asumirse en incertidumbre y de reconocer mayor validez y
potencialidad en otras miradas, pues ello se asume como prdida de autoridad, a la que
hemos elevado al nivel de principio. La ciencia y las religiones, que se basan en la autoridad
de verdades universales, corren el gran riesgo de impedir la comunicacin efectiva.
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El dilogo es esencial para la convivencia pacfica, para la construccin de relaciones

armnicas que aceptando la diferencia, reconozcan en las prcticas cotidianas la pluralidad
y la posibilidad de compartir nuestro mundo con quienes lo ven distinto a como lo vemos
nosotros. Conversar desde el respeto es la clave. Si los seres humanos somos seres
lenguajeantes, y el lenguaje tiene capacidad generativa, el dilogo nos abre un gran horizonte
de posibilidades para co-construir con los otros el mundo que queremos.
Virus de la comunicacin efectiva
Algunos de los principales obstculos o virus para podernos comunicar efectivamente

que podemos observar con mucha frecuencia en los diversos espacios de interaccin, son:
No hacer peticiones (por temor al rechazo, a recibir un no, a que nos

crean incompetentes).
Hacer peticiones poco claras (los pedidos deben quedar claramente

entendidos por el solicitante y el solicitado).
Vivir con expectativas no comunicadas (debemos comunicar a los otros

nuestras expectativas en forma clara).
No observar el tono del pedido (el pedido puede ser escuchado como
exigencia, como splica o como solicitud fraterna).
Prometer cuando no se tiene claro lo que han pedido (aclarar las dudas
cuando no se tiene claro el pedido).
No saber decir no a las peticiones (creer que se es mala persona si

se dice no, aun en contra de la propia dignidad).
Faltar a las promesas (incumplir las expectativas destruye la confianza que

nos tienen los dems).
Tratar las opiniones como si fueran afirmaciones (las opiniones son juicios,
no descripciones de hechos. Son posiciones personales).
Realizar juicios sin fundamentos (los juicios deben fundamentarse en la

experiencia, en afirmaciones de terceros o en hechos).
Hacer afirmaciones y declaraciones fantasiosas (la fantasa no se ancla

en la realidad ni en posibilidades realizables. Generan desconfianza y nos
frustran).
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LAS ORGANIZACIONES COMO FENMENOS LINGSTICOS
El Estado y sus entidades, adems de ser considerados como una institucin social, puede
ser concebida tambin como organizaciones. En la mirada tradicional, una organizacin es
entendida como un grupo de personas que comprometidas en la bsqueda de un objetivo
comn, coordinan y articulan acciones metdicas alrededor de algunas funciones y roles,
siguiendo lo prescrito en un reglamento que acuerdan o al que se adhieren, dentro de una
determinada jerarquizacin que adoptan de acuerdo con las finalidades, la complejidad de
las tareas y el nmero de integrantes. En una organizacin as concebida, la persona
desaparece como individuo y queda sometida a la dictadura de la organizacin, la cual
termina imponindosele a tal punto que se generan resentimientos, malestar y una
permanente desazn e incertidumbre. Sentimos que la organizacin nos domina, que es
imposible cambiarla. Nos sentimos mal con los jefes, con el cmulo de trabajo, con la falta
de innovaciones, con el estancamiento, con los compaeros de trabajo, y acabamos
resignados al fracaso y sometidos ante la impotencia.
Pero las organizaciones pueden ser vistas de manera diferente, ms all de la perspectiva
que nos ofrecieron Durkheim, Parsons y Weber. Podemos asumirlas, hacindole quiebre a
la invisibilidad propia de lo evidente, como fenmenos polticos y lingsticos, en tanto que
espacios de reflexin y de configuracin de modos de vivir juntos socialmente (que es lo
denotativo de la poltica), y porque son resultado del operar en el lenguaje, en declaraciones
(la constitucin de una organizacin y el anuncio pblico de su existencia son declaraciones
como actos lingsticos), peticiones, ofertas, promesas y afirmaciones.
En una organizacin nada ocurre sin lenguaje, sin interacciones, sin hablar y escuchar. La
organizacin misma no existira sin que alguien la haya propuesto a otros, sin que stos
hayan aceptado, sin que se haya contratado a algunas personas mediante declaraciones de
contratacin previas algunas ofertas, sin que se hagan pedidos y se adquieran compromisos
en tanto que promesas, etc. Al examinar cmo transcurre la cotidianidad, que es el espacio
en donde se configura y adquiere realidad una organizacin, nos damos cuenta que todo lo
que all ocurre sucede a travs de interacciones lingsticas, a travs de conversaciones.
Esta mirada que sobre las organizaciones ofrece la ontologa del lenguaje puede constituirse
en una poderosa herramienta conceptual para lograr su rediseo, para construir y hacer de
ellas lo que queremos que sean, fracturando la visin tradicional que nos deja inermes e
impotentes para su transformacin, al presentrnoslas como entes autnomos e
independientes de lo que hagamos quienes las conforman.
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El poder de las conversaciones
Cuando los seres humanos hablan, ejecutan un nmero restringido y especfico de

acciones, a las que se denomina actos de habla o actos lingsticos. Todos los seres
humanos, sin importar el idioma, hacen actos lingsticos tales como afirmaciones,
declaraciones, juicios, peticiones, ofertas, promesas y silencios. Con dichos actos lingsticos
generamos realidades, construimos mundos, al abrir o cerrar posibilidades, al configurar un
cierto horizonte de acciones posibles para el diseo del futuro, como cuando el cura o el
juez declara casada a una pareja, o cuando decimos no o s a una peticin.
Si el lenguaje es generativo, entonces el lenguaje es fuente de poder83. La forma como

actuemos en el lenguaje constituye un aspecto crucial para evaluar qu tan poderosos
somos en la vida. Echeverra84 dice que podemos distinguir cuatro dominios bsicos de
poder en el lenguaje:
1. El dominio de las distinciones

distinciones. Nuestras distinciones nos convierten en
observadores diferentes con capacidades distintas. Entre ms capacidad de
distinciones tengamos, mayor posibilidad tenemos de ver fenmenos y de
intervenir en ellos. Igualmente, entre mayor capacidad narrativa tengamos
mejores sern nuestras posibilidades de argumentar, de persuadir e incluso
de seducir a otros para que apoyen y se apropien de nuestros puntos de
vista, es decir, de nuestras distinciones.
2. El dominio de los actos lingsticos

lingsticos, referido en particular a la autoridad
para hacer declaraciones y peticiones.
3. El dominio de las narrativas

narrativas, las cuales nos permiten dar sentido al mundo
y actuar en l segn las posibilidades de accin que nos permita el repertorio
de narrativas que tengamos. Y
4. El dominio de las conversaciones

conversaciones, mediante las cuales podemos no
solamente actuar en el presente, sino modelar el futuro al preparar los
escenarios de lo posible.
83
Siguiendo a Flores (FLORES, Fernando. Creando organizaciones para el futuro. Santiago: Dolmen. 1996), entendemos
aqu el poder como un trmino mediante el cual hacemos un juicio para referirnos a que alguien (que podemos ser
nosotros mismos) tiene la capacidad de emprender una accin y llevarla a cabo, y/o abrir posibilidades de compromisos
para otros.
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Las conversaciones son el componente fundamental de las interacciones

lingsticas. Y como se anot lneas atrs, metafricamente podemos
considerar que una conversacin es la danza que tiene lugar en la recurrencia
del hablar y del escuchar. Cuando conversamos, bailamos una danza en la
que el hablar y el escuchar se entrelazan constituyendo, al decir de Maturana
y Verden-Zoller85, un espacio psquico relacional, altamente dinmico. Este
espacio relacional no es fijo, cambia con el vivir, y nosotros cambiamos con
l, ya que todas sus dimensiones son, en un sentido estricto, dimensiones de
encuentros que gatillan en nosotros cambios estructurales, y al cambiar nuestra
estructura, cambia nuestro ser relacional e interrelacional.
Las relaciones personales se configuran a partir de las conversaciones que

tenemos con los otros, y no al contrario, como se ha visto tradicionalmente:
Que tenemos una relacin y que dentro de ella se dan las conversaciones.
Son las conversaciones las que producen y reproducen una relacin personal,
y cuando cesan, la relacin se termina o por lo menos entra en un receso, y
su mantenimiento slo es posible por los recuerdos y por los afectos
suprstites. Por ello, si queremos saber cmo es una relacin interpersonal,
debemos mirar sus conversaciones. En las organizaciones ocurre de idntica
forma: la organizacin es lo que en ella se conversa. Un reglamento o la
descripcin de funciones de un cargo sern en la prctica de un tipo o de
otro segn sean las conversaciones que tienen entre ellas las personas
involucradas en las acciones que realizan el reglamento o que desempean y
coordinan tales funciones.
En una organizacin, la pertenencia o no a ella est dada por una declaracin

de alguien con autoridad para hacerlo (por ejemplo, alguien encargado de
contratar o de aceptar la vinculacin de un nuevo miembro). Pero adems su
estructura est constituida como una red de promesas mutuas. Cada quien
est ligado a la organizacin por compromisos contractuales que se han
contrado a travs de conversaciones. Los miembros de la organizacin realizan
sus labores con un trasfondo compartido (la visin, la misin, los valores y los
objetivos definidos en la planeacin son algunos de los componentes de ese
trasfondo), producto de una trama de conversaciones que producen relaciones
sinrgicas a manera de cultura institucional, que como prcticas sociales
recurrentes se van haciendo inveteradas y por tanto convirtindose en sentido
comn de la organizacin.
85
MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago:
Instituto de terapia cognitiva. 1994.
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En la organizacin las conversaciones pueden ser de dos tipos86:
1. Conversaciones para la accin,

accin que son aquellas que se tienen cuando existe
claridad acerca de qu se debe o se necesita hacer, mediante las cuales
logramos que se hagan las cosas, y que principalmente se asientan en
peticiones, promesas y ofertas. Estn comprendidas por las rdenes, los
compromisos, las indicaciones y orientaciones, y los acuerdos acerca de cmo
realizar las tareas, entre otras. Las conversaciones para la accin son
escuchadas por cada uno de los interlocutores desde ciertas condiciones
de satisfaccin, o sea las condiciones bajo las que se valorar si la peticin,
promesa u oferta se cumpli a cabalidad. Estas condiciones pueden ser
explcitas o implcitas, segn sea que se hayan estipulado clara y abiertamente,
caso en el cual cada quien tendr dicha formulacin como referencia, o que
se hayan dado por supuestas tales condiciones, lo cual puede presentar serias
dificultades de interpretacin acerca de qu se considerar como labor
cumplida.
2. Conversaciones para posibles acciones acciones, que tienen lugar cuando se

requiere encontrar salidas a ciertas situaciones que obstaculizan el fluir dinmico
de la organizacin, o cuando se quiere cambiar el rumbo y redisear el futuro.
Comprende reflexiones, anlisis, debates, argumentaciones, distinciones de
futuros escenarios y clculos de prospectivas, entre otras.
El diseo de conversaciones para acordar acciones y configurar el futuro

deseado requiere de algunas condiciones de interaccin, referidas no a la
evaluacin de los resultados, sino a generacin de ciertos estados de nimo
colectivos indispensables para llevar a cabo estas conversaciones. Estos
estados de nimo, sin los cuales es sumamente difcil, si no imposible, construir
un clima conversacional que posibilite la emergencia de visiones creativas y
la asuncin de compromisos, son bsicamente tres: Disposicin para la
colaboracin, entendida como la apertura a escuchar las necesidades, intereses
y preocupaciones de los otros; disposicin para la interlocucin, en cuanto a
abrirse a escuchar las competencias, capacidades, cumplimiento y
responsabilidad de los otros; y disposicin para el respeto, como actitud de
escucha de la diferencia con los otros y para aceptarlos en esa pluralidad. La
visin compartida no resulta, por tanto, de la imposicin o adscripcin de los
otros a la visin que propone el miembro de la organizacin que tenga la
autoridad para declararla, sino de las conversaciones de posibilidad de futuras
acciones que tengan lugar.
86
FLORES, Fernando. Creando organizaciones para el futuro. Santiago: Dolmen. 1996.
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2. LINEAMIENTOS PARA LA ESTRA

PARA TEGIA COMUNICA
ESTRATEGIA TIV
COMUNICATIVA
TIVA
Cuando se habla de crear condiciones, desde la comunicacin, para la gestin tica en

las entidades del Estado, es importante partir del principio segn el cual, antes que pretender
condicionar al funcionario pblico con la intencin de manipular su conducta moral, lo
que se busca es ofrecerle elementos para que construya un criterio tico que le ayude a
discernir, en la cotidianidad de sus actuaciones como funcionario y como ciudadano, el
sentido de sus acciones y la valoracin de sus comportamientos tanto oficiales como
particulares.
Esto supone una mirada que entienda la tica como la disposicin actitudinal del funcionario
pblico para actuar en todas las circunstancias del quehacer cotidiano de la entidad,
orientando su actuacin a darle prevalencia al inters colectivo sobre el particular, a dirigir
los recursos que se le han encomendado para propiciar el mejoramiento de las condiciones
de vida de toda la poblacin, a dar un trato amable y servicial a la ciudadana, y a promover
la participacin ciudadana en las decisiones pblicas que le afecten, as como en el control
social del gasto pblico. Y aqu la comunicacin, en estrecha relacin con la pedagoga, se
convierte en instrumento poderoso por su carcter transversal al quehacer institucional,
pero, sobre todo, por su capacidad de intervenir y enriquecer la cultura de las organizaciones.
En este sentido, promover y consolidar la gestin tica en la cultura institucional de la

entidades desde instancias comunicacionales, supone que los equipos de agentes de cambio
trabajen en dos direcciones convergentes y complementarias: acompaando y dotando de
contenidos concernientes al mbito de la gestin tica los procesos comunicativos construidos
desde el Plan estratgico de comunicacin de la entidad, e implementando un plan de
medios y de acciones comunicativas especfico de la gestin tica.
Lineamientos conceptuales
La implementacin de la estrategia comunicativa de la gestin tica se inscribe en cuatro

principios comunicacionales y unas lneas de accin que han de operar el plan de
acciones comunicativas.
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Principios comunicacionales
Principios
Los contenidos y mensajes emitidos desde la estrategia comunicativa deben responder

a un alto nivel tico en trminos de la misma comunicacin. No se trata solamente de
acuar frases publicitarias ingeniosas o de realizar campaas vistosas, sino de poner en
prctica un tipo de comunicacin democrtica y responsable, orientada por los siguientes
principios:
1. Hay que trascender la publicidad para llegar al posicionamiento. Ms que

hacer de la gestin tica una marca para que sea vendida a los funcionarios
pblicos como consumidores, de lo que se trata es de propiciar espacios de
reconocimiento que permitan posicionarla por la coherencia y eficacia de
los resultados de su gestin. La premisa es: No alimentar expectativas sino
cosechar resultados, lo cual se logra cuando el funcionario pblico, a la vez
que funcionario comprometido con la construccin de confianza en el Estado,
es un excelente ciudadano.
2. Se trata de informar, ms que de dar noticias. La informacin es un instrumento

de trabajo que resuelve vacos de conocimiento y permite hacerse
representaciones mentales que llenan de sentido los procesos. Por eso no
puede haber informacin sin contexto, de la misma manera como no puede
existir conocimiento sin contenidos; la noticia es apenas un dato que alimenta
la informacin. Y la responsabilidad del funcionario pblico tiene que ver con
la generacin de informacin, no solamente con la produccin de noticias,
que, aisladas de su contexto, pueden incluso resultar adversas o contrarias a
la comprensin social de los procesos institucionales.
3. La participacin supera el comportamiento burocrtico. Si la burocratizacin

es la reduccin de la tica pblica a un conjunto de normas vacas de sentido,
la participacin es el instrumento para resignificar la actuacin del funcionario
pblico en trminos ticos. En la medida en que se construyan canales
efectivos de participacin al interior de las instituciones, el comportamiento
burocrtico dar paso a la cultura ciudadana y a una actitud responsable. Pero
la participacin es un proceso complejo que va desde la simple circulacin de
informacin sobre lo que se est haciendo en el quehacer institucional, hasta
el debate efectivo sobre los problemas para construir consensos y acuerdos
comunes en la toma de decisiones. Cada institucin y cada grupo deben
inventar sus propios espacios y niveles de participacin.
4. La interlocucin hace posible la participacin. Comunicar es poner en

comn varios sentidos, miradas y realidades, para construir nuevos sentidos,
miradas y realidades compartidos. Interlocucin es ruptura del silencio,
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reconocimiento de la palabra, aceptacin del otro. Podemos construir espacios

de interlocucin de manera creativa si aceptamos que el discurso institucional
debe resultar de una polifona de voces y de un encuentro de sentidos que
interpreten una voluntad comn.
Lneas de accin
Mediante las lneas de accin, los equipos de agentes de cambio pueden poner en
circulacin contenidos y mensajes que movilicen a los funcionarios pblicos en torno al
propsito comn de construir una tendencia cada vez ms definida hacia el fortalecimiento
de la gestin tica. Estas lneas son:
1. Construccin de imaginarios que promuevan la tica como horizonte de

comportamiento deseable para el funcionario pblico. En la medida en que
estos imaginarios sean ms concretos y cercanos a la cotidianidad institucional
sern mucho ms tangibles, y en consecuencia posibles como valores de
cultura institucional. La construccin de imaginarios es una accin comunicativa
que supone la formulacin colectiva de principios y valores concertados por
las personas que conforman las instituciones y la produccin permanente de
textos de circulacin interna que los conviertan en saber institucional.
2. Produccin permanente y sistemtica de informacin pblica, como una

prctica interiorizada en la cultura institucional que se traduzca en comprensin
de los procesos y en capacidad de comunicar ante propios y extraos en
forma adecuada y oportuna la complejidad del acontecer cotidiano de las
entidades. Esta es una lnea de accin comunicativa que debe traducirse en
la constitucin de prcticas rituales de informacin pblica que doten de
sentido al quehacer institucional como fuente de produccin de ese bien
pblico y colectivo que es la informacin.
3. Construccin permanente de espacios de participacin, en los cuales sea

posible compartir interpretaciones y lecturas acerca de las circunstancias del
da a da donde se ponen a prueba esos imaginarios ticos y se escenifica la
responsabilidad tica de los funcionarios pblicos. Estos espacios de
participacin se constituyen, a la vez, en instancias de empoderamiento
personal y de aproximacin a un manejo proactivo de las complejidades que
se derivan de las tensiones propias del estilo de organizacin que caracteriza
a las entidades del Estado. Los espacios de participacin se materializan en la
conversacin sistemtica, amplia y permanente.
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3. METODOLOGA P
METODOLOGA ARA EL DESARROLL
PARA O DE UN PLAN DE A
DESARROLLO CCIONES
ACCIONES
COMUNICA TIV
COMUNICATIV AS P
TIVAS ARA LA GESTIN TICA
PARA
Para desarrollar un plan de acciones comunicativas que fortalezcan la gestin tica en las
entidades pblicas se deben seguir seis pasos:
1. Identificacin de problemticas
2. Anlisis comunicacional de la problemtica
3. Formulacin de objetivos especficos.
4. Diseo de acciones comunicativas.
5. Construccin de mensajes.
6. Determinacin de recursos y elaboracin de cronogramas.
La herramienta de planeacin que se utilizar es la matriz de planeacin de acciones

comunicativas que se presenta a continuacin. Una vez diligenciada totalmente, esta matriz
es complementaria a la matriz del plan de mejoramiento que se expone en el Captulo XI.
Gua No. 9. Matriz de planeacin de acciones comunicativas
P rocedimiento
Primer paso: Identificacin de problemticas
Aqu se retomarn las problemticas o debilidades que el equipo de alto desempeo

prioriz en la primera columna de la matriz plan de mejoramiento. Esta actividad de priorizacin
el equipo debi haberla realizado siguiendo el procedimiento que para tal fin se establece
en el Captulo XI. Retomando el ejemplo que all se da, supongamos que una de las
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problemticas detectadas es: se percibe que algunos funcionarios pblicos de la entidad

aceptan contraprestaciones de particulares en el desempeo de sus cargos. Esta
problemtica se traslada a la primera columna de la matriz de planeacin de acciones
comunicativas.
Segundo paso: Anlisis comunicacional de las problemticas
Efectuamos el anlisis comunicacional de la problemtica en cuestin. Para ello debe

tenerse presente que el anlisis procurar identificar en cul o cules aspectos se sita el
origen de la problemtica: si en el campo de algn o algunos imaginarios que los funcionarios
tengan muy consolidados sobre la funcin pblica; o en el campo de dficits en la circulacin
de informacin en la entidad; o en la baja interlocucin entre los funcionarios por la
inexistencia de espacios de interlocucin o porque stos no se utilizan.
Tngase presente que los imaginarios se refieren a ideas instaladas en la cultura

que se han convertido en modelos mentales o paradigmas, y que expresan la concepcin
que tiene un grupo social sobre determinados hechos, fenmenos y/o sujetos, las cuales
son asumidas por los individuos como verdades, influenciando sus actitudes y actuaciones.
Los imaginarios no se refieren a algo que nos imaginamos, sino a formas de ver el mundo
que consideramos verdaderas porque as se le ve en nuestro grupo social (familia, empresa,
regin, etc.).
Para el ejemplo que llevamos, el anlisis comunicacional nos indica que la problemtica
se sita en el campo de los imaginarios, en el sentido de que Se encuentra muy arraigado
el imaginario de que el cargo pblico es una oportunidad de generar ingresos adicionales
que no se debe desaprovechar.
Tercer paso: FFormulacin

ormulacin de objetivos especficos
Los objetivos especficos deben formularse para cada una de las problemticas o
debilidades establecida por el equipo de alto desempeo al analizar el diagnstico tico de
la entidad.
Los objetivos especficos buscan transformar las causas de la problemtica que se

identificaron en el anlisis comunicacional, y se sitan en los campos de fortalecer nuevos
imaginarios, mejorar la circulacin de informacin, y disear e implementar espacios de
interlocucin para construir significados y sentidos compartidos entre el funcionariado.
Continuando con el ejemplo, un objetivo podra ser: Posicionar los imaginarios de que la
funcin pblica es un servicio, y que en tanto el funcionario es un modelo de imitacin
social, su comportamiento debe ser intachable.
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Cuarto paso: Diseo de acciones comunicativas
Una vez definidos los objetivos especficos, se procede a disear las acciones
comunicativas que se requieren para su implementacin.
Las acciones comunicativas se realizan a travs de medios de comunicacin, eventos

pedaggicos o eventos de movilizacin organizacional. Para una seleccin ms eficiente de
las acciones comunicativas, se recomienda tener en cuenta los siguientes parmetros:
1. Como primer paso es importante determinar los medios de los cuales se

dispone. Estos medios pueden ser de cinco tipos:
Medios de comunicacin internos: son medios masivos dentro de la

entidad que, por lo general, equivalen a los medios masivos que existen
en la sociedad: emisoras internas, circuitos internos de video, peridicos,
revistas o publicaciones regulares.
Medios institucionales: son medios de carcter organizacional, que

permiten formatos institucionales: lobbying, intranet, carteleras, afiches,
circulares, boletines internos.
Medios no convencionales: material POP (de escritorio), ubicacin de

mensajes en espacios no convencionales como baos, techos, pisos,
escaleras, etc.; exposiciones y eventos artsticos, videoforos, etc.
Medios para la interlocucin: inducciones y reinducciones, reuniones,

crculos de conversacin, eventos acadmicos como seminarios, talleres
o conversatorios, etc.
Eventos y campaas: Programas de desarrollo de personal, fiestas,

carnavales, celebraciones especiales, campaas promocionales que
combinan algunos de los medios anteriores.
2. Cada uno de estos medios permite la definicin de diferentes formatos. Un

formato es un esquema o modelo narrativo que determina un lenguaje y que
por lo general corresponde a un gnero determinado.
Por ejemplo:
Los medios de comunicacin internos permiten diferentes formatos como

el noticiero, el magazn, las publicaciones por fascculos, la entrevista, el
reportaje o la crnica y los desarrollos temticos por entregas.
Los medios institucionales permiten formatos como el chat, la biblioteca

virtual, el peridico mural, las series temticas en afiches y los desarrollos
temticos por entregas.
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Los medios no convencionales permiten formatos como las series

temticas, los relatos secuenciales (desarrollos complementarios del mismo
tema en diferentes espacios), las exposiciones de arte acompaadas y los
foros teatrales o cinematogrficos.
Los medios para la interlocucin se definen por sus diferentes formatos.
Los eventos y campaas permiten formatos que van desde las

celebraciones tradicionales (da de la madre o el padre, da del amor y la
amistad, navidad), hasta campaas promocionales o publicitarias internas.
3. La seleccin de un medio y de los formatos que pueden desarrollarse en l

tiene que ver en primer lugar con el tamao de la entidad, la cultura local y
los recursos disponibles. En municipios pequeos, por ejemplo, es posible
que los medios de comunicacin internos resulten demasiado costosos y a
cambio sean ms eficaces y accesibles otros medios; por el contrario en
entidades con plantas de personal muy grandes los medios de comunicacin
internos pueden ser ms eficaces para garantizar cobertura suficiente. De la
misma manera cada regin posee sus propias tradiciones y estas deben
orientar el diseo de eventos y campaas.
4. Los temas tambin determinan la seleccin de medios y formatos. Para

posicionar imaginarios, por ejemplo, las campaas son altamente eficaces si
se las combina con medios para la interlocucin y con eventos culturales. Si
lo que se busca es colocar informacin, sta fluye con mayor facilidad en
medios de comunicacin interna y medios institucionales. Si lo que se quiere
es generar comprensiones y conocimiento, los medios para la interlocucin
constituyen el canal ms eficiente.
Siguiendo con el ejemplo que hemos venido desarrollando, las acciones comunicativas
que podran plantearse son:
Campaa sobre la integridad en el desempeo de la funcin pblica a

travs de crculos de conversacin (presenciales e internet), y por medios
no convencionales (pegatina masiva en lugares estratgicos: cocina, sala
de reuniones, ascensores, baos, etc.).
Reconocimiento al finalizar el ao de aquellos funcionarios pblicos que

se destaquen por su cumplimiento del cdigo de tica, seleccionados por
un comit y escogidos por votacin de todos sus compaeros. Este
reconocimiento lo efectuar la mxima autoridad de la institucin, en
evento especial.
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Quinto paso: Construccin de mensajes y definicin de medios y formatos
En tanto los mensajes que se utilicen en las acciones comunicativas son de orden
estratgico, estos los obtenemos del conjunto de afirmaciones que la entidad haya logrado
en su cdigo de tica (esencialmente los principios y las definiciones ms importantes de
los valores), en el cdigo de buen gobierno y en los compromisos ticos. Ejemplos de
mensajes:
El nico pago que aceptamos por nuestro trabajo es el salario y la

satisfaccin del deber cumplido
En nuestro trabajo no hagamos en privado lo que no haramos en pblico.
Sexto paso: Determinacin de recursos y elaboracin de cronogramas
Una vez definido el conjunto de acciones comunicativas que se realizarn para el logro
de los objetivos especficos, el equipo de alto desempeo podr aplicar cualquier metodologa
de elaboracin de proyectos para establecer los recursos que se requieren para su ejecucin
y elaborar los cronogramas correspondientes.
El conjunto de mensajes y de acciones comunicativas diseadas mediante la aplicacin

de esta metodologa, constituyen el cuerpo de la estrategia comunicativa para la gestin
tica.
A continuacin se observa la matriz de planeacin de acciones de comunicativas

debidamente diligenciada, sin las columnas de recursos y cronograma, las cuales se pueden
visualizar en el ejemplo de matriz de plan de mejoramiento del Captulo XI.
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Gu a No. 10. Matriz de planeacin de acciones comunicativas diligenciada

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CAPTULO XI
CAPTULO
PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN TICA
En el presente captulo se aborda el diseo de las diversas acciones que permitirn ejecutar
las estrategias pedaggicas y comunicativas para la gestin tica, a partir de las cuales se
propiciar la insercin en la cultura institucional de la entidad los principios, valores y
compromisos ticos construidos como referentes ticos para los funcionarios pblicos de la
entidad.
1. QU ES EL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN TICA

PARA
El plan de mejoramiento es un instrumento especfico para planear tcnicamente las

diferentes acciones de orden pedaggico y comunicativo que se requieren, con el fin de
avanzar en el objetivo de incorporar a la cultura institucional de la entidad pblica unas
maneras de relacionarse de sus funcionarios, de modo que hagan efectiva la integridad, la
transparencia y la eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica.
El plan de mejoramiento parte del diagnstico tico y de las prcticas de los funcionarios
de la entidad, con el propsito de definir las acciones de orden pedaggico y comunicativo
que se requieren para lograr un cambio cultural que fortalezca la gestin tica, mediante la
especificacin adicional de objetivos, responsables, recursos e indicadores de seguimiento.
El plan se convierte as en un mecanismo de orientacin para los diferentes actores de la
entidad comprometidos con el ejercicio de una funcin pblica que cumpla cabalmente
con los mandatos constitucionales del Estado Social de Derecho.
Caractersticas del plan de mejoramiento
El plan consiste en una tabla de tareas a realizar en reas especficas, con el objetivo de
mejorar la calidad tica de la entidad. ste es elaborado por el equipo de alto desempeo,
quienes deben recoger las expectativas de mejoramiento de los funcionarios y los intereses
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pblicos representados por la institucin. Una vez elaborada por el equipo de alto desempeo
la versin inicial del plan, debe ser presentado por el gerente de tica al comit de tica
para su revisin, ajuste y aprobacin, para luego ser entregado a la autoridad principal de la
entidad, quien dar el visto bueno final.
El contenido del documento se formula desde de los aprendizajes organizacionales

adquiridos a lo largo del proceso de implementacin de la gestin tica y a partir del anlisis
del diagnstico tico. Las principales caractersticas del plan son:
Traza las coordenadas de accin que orientan a la entidad en el proceso de

mejoramiento del clima y la cultura institucionales y de las relaciones con los
grupos de interaccin internos y externos.
Especifica los compromisos institucionales de apoyo a los lderes y los equipos

ticos, as como la asignacin de recursos para la realizacin de las actividades
planeadas.
Determina los indicadores, responsables y tiempos de desarrollo de las acciones

planeadas.
Establece responsabilidades colectivas e individuales tanto del equipo de alto

desempeo como de la entidad en general, as como los tiempos globales y
particulares que la entidad en su autonoma y dinmica propia determine para
el logro del proceso de gestin tica.
Tiene una proyeccin de mediano plazo.
Requisitos para la elaboracin del plan de mejoramiento
Para proceder a la elaboracin del plan de mejoramiento se requiere que la entidad haya
desarrollado previamente algunas actividades y procesos, as como cierta disposicin de
voluntades, las cuales se constituyen en insumos y materias primas bsicas para adelantar la
construccin. Entre estos requisitos tenemos:
Haber realizado el diagnstico tico y disponer de los resultados impresos de

los mismos.
Disponer del cdigo de tica y de los compromisos ticos.
Contar con el grupo de funcionarios pblicos que la entidad defina, siendo

prioritaria la asistencia del equipo de alto desempeo, cuyos miembros deben
poseer unas comprensiones bsicas de los conceptos y metodologas propuestas
en el presente manual de tica pblica.
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El equipo debe tener una capacitacin bsica en las estrategias pedaggica y

comunicativa que establece el presente libro.
Disponer del tiempo suficiente para desarrollar las jornadas de trabajo.
Contar con un espacio cerrado que provea sillas y mesas cmodas para el
desarrollo del trabajo por grupos.
Contar con copias suficientes de las distintas matrices que se utilizarn en cada
paso y que se relacionan en el presente captulo.
2. METODOLOGA
METODOLOGA
La metodologa para la formulacin del plan de mejoramiento para la gestin tica se

estructura en torno de 2 fases, que estn orientadas a diligenciar la matriz general del plan
de mejoramiento la cual se presenta a continuacin:
Gu
Guaa No. 11. Matriz general plan de mejoramiento de la gestin tica
Fase 1: Sensibilizacin y conceptualizacin
Comprende el logro de la disposicin emocional y cognitiva para la definicin de las rutas

del cambio que la cultura institucional de la entidad requiere respeto a la gestin tica. Se
puede lograr con un ejercicio conversacional entre los funcionarios que permita disponer el
nimo hacia el fortalecimiento tico de la entidad.
En este momento el facilitador del taller har una contextualizacin del plan de
mejoramiento dentro del proceso metodolgico seguido en la implantacin del modelo de
gestin tica, y explicar los diferentes componentes del plan contenidos en la matriz general
del plan de Mejoramiento, la cual presentar al auditorio. Adicionalmente podr motivar la
conversacin sobre el tema entre los asistentes con preguntas como las siguientes: para
qu sirve un plan de mejoramiento en tica? cules son las condiciones bsicas para el
logro de un mejoramiento en tica en la entidad? qu clase de actividades son las ms
pertinentes en un plan que busca el cambio de la cultura institucional? cmo hacer
seguimiento a la ejecucin de un plan de este tipo?
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Fase 2: Diligenciamiento de la matriz general plan de mejoramiento
Se trata de realizar las diferentes operaciones necesarias para diligenciar la matriz general
del plan de mejoramiento, para lo cual se debe seguir el procedimiento que se indica en el
siguiente numeral.
3. PROCEDIMIENTO
El procedimiento a seguir para la formulacin del plan de mejoramiento se circunscribe a

la realizacin del Taller de diligenciamiento de la Matriz General del Plan de Mejoramiento
(Ver gua No. 12). El taller comprende, adems del primer punto de sensibilizacin y
conceptualizacin, cinco pasos a saber:
Identificacin de focos de intervencin
En esta fase el equipo de alto desempeo realizar un anlisis de los resultados del
diagnstico tico con el objetivo de priorizar las acciones pedaggicas y comunicativas a
desarrollar en el Plan.
La actividad en esta fase consiste bsicamente en el diligenciamiento de la primera y

segunda columnas de la matriz general, denominadas problemticas o debilidades y causas
o factores relacionados.
En la primera columna se consignarn aquellas problemticas o debilidades que arroj el

diagnstico tico. stas son el conjunto de debilidades o deficiencias de la entidad, que se
expresan en el diagnstico tico y que obedecen a situaciones de bajo desarrollo, o
debilidades de los valores, principios o prcticas ticas de la organizacin.
En la segunda columna se anotarn al frente de cada debilidad o problemtica identificada,

las causas o factores que la estn originando o incidiendo en su presentacin. Las causas o
factores relacionados son aquellas formas de pensar, hbitos y relaciones organizacionales
que se sitan en el origen de las problemticas ticas.
Formulacin de objetivos y acciones
Comprende el diligenciamiento de la tercera y cuarta columna de la matriz. Los objetivos

son los cambios o escenarios futuros que se espera lograr en la entidad, derivados de la
ejecucin de acciones de cambio organizacional y que enfrentan las deficiencias encontradas
en el diagnstico tico.
Las acciones de cambio,

cambio por su parte, indican el tipo de actuaciones organizacionales
que se requieren ejecutar para lograr la transformacin esperada en el objetivo. Estas
acciones pueden darse en los planos pedaggico y comunicativo.
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Por acciones pedaggicas se entiende toda aquella accin que procura generar nuevos
aprendizajes cognitivos, afectivos y prcticos a travs de estrategias tericas, vivenciales y
reflexivas, con el propsito de generar o reforzar los valores y principios necesarios para
garantizar la moralidad en el ejercicio de la funcin pblica. Comprende la realizacin de los
talleres de los que trata la estrategia formativa que menciona el proceso de gestin tica y
otras actividades que se consideren pertinentes.
Por acciones comunicativas entendemos todas aquellas actividades de intercambio

de mensajes que pretenden construir significado y sentido compartido sobre los principios,
valores y actuaciones ticas en el servicio pblico. Comprende la realizacin de eventos, la
utilizacin de medios y las interacciones conversacionales.
Sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluacin
Los indicadores son claves en el proceso de evaluacin y seguimiento de todo tipo de

acciones de cambio que cualquier organizacin se proponga. Son instrumentos que permiten
saber cmo y cunto se est avanzando en la consecucin de los objetivos propuestos, qu
tanto falta para alcanzarlos y la pertinencia de las metas trazadas. Son los insumos clave
para evaluar a la entidad, los procesos que se ha propuesto, las tareas especficas derivadas
de los planes y el nivel de cumplimiento del conjunto organizacional ante las demandas del
proceso de gestin tica.
Los indicadores que se sugiere disear en la quinta columna de la matriz son de

cumplimiento, los cuales pretender verificar la ejecucin de las acciones planeadas. Los
indicadores de resultados y de impacto se elaboran cuando se efecte el levantamiento del
Proceso de gestin tica, en donde se tendr en cuenta del diagnstico tico de la entidad.
Logstica del plan
La logstica del plan de mejoramiento se construye dando trmite a las ltimas tres
columnas de la matriz. En ella, los responsables institucionales son los funcionarios
pblicos a quienes se les atribuyen tareas especficas en la ejecucin de las acciones
planeadas. Es posible atribuir tareas a todo aquel funcionario de la entidad cuya colaboracin
se requiera para el cumplimiento del plan de mejoramiento.
Aspecto importante de esta variable es el que los responsables institucionales son personas
y no unidades de trabajo, en tanto lo que se quiere es ubicar tareas con responsables
perfectamente identificables. Cuando se recurre a asumir responsabilidades por unidades
de trabajo (por ejemplo el departamento de recursos humanos) hay enormes posibilidades
de que la tarea se diluya y no pueda ser cumplida por nadie, en tanto no se determin un
responsable directo.
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Los recursos son el conjunto de insumos necesarios para dar cabal cumplimiento a la
accin planeada. Los recursos son mltiples y en tanto se tengan definidos podr efectuarse
mejor la accin prevista. Los recursos pueden ser infraestructurales, econmicos, humanos,
normativos (disposiciones legales para ejecutar tal o cual accin), materiales, equipos, etc.
Por su parte el cronograma se refiera a la relacin detallada de las acciones generales

mes a mes y de las actividades particulares que estn en el marco de las acciones generales
que pueden ser planeadas semana a semana.
4. INSTRUMENTOS
GUA No. 12: Taller de diligenciamiento de la matriz general plan de

mejoramiento
Objetivo: Elaborar participativamente el plan de mejoramiento de la gestin tica de la

entidad.
Participantes: Mximo 30 personas, incluyendo a los integrantes del equipo de alto

desempeo y aquellos funcionarios pblicos que la entidad defina.
Tiempo: Mnimo 5 horas. Es probable que se requieran dos sesiones de cuatro horas
para darle trmite completo al taller.
Recursos: Fotocopias de los resultados del diagnstico tico, saln para 30 personas,
marcadores, papel peridico, fotocopias de cada una de las matrices definidas en el presente
captulo, Infocus.
Desarrollo del taller:
Paso uno: Conceptualizacin y sensibilizacin
Tiempo parcial: Mnimo 1 hora.
El facilitador del taller introduce las siguientes preguntas con el fin de generar un debate
abierto y espontneo.
Para qu sirve un plan de mejoramiento en tica?
Cules son las condiciones bsicas para el logro de un mejoramiento en tica

en la entidad?
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Qu clase de actividades son las ms pertinentes en un plan que busca el

cambio de la cultura institucional?
Cmo hacer seguimiento a la ejecucin de un plan de este tipo?
Una vez se hayan dado respuestas y comentarios por parte de los participantes a los
anteriores interrogantes, el facilitador presentar los conceptos bsicos para emprender la
construccin del plan de mejoramiento de la gestin tica de la entidad, expuestos en el
apartado uno del presente captulo.
Es importante desarrollar una explicacin amplia y suficiente sobre:
La importancia del plan de mejoramiento y lugar que ocupa en el proceso de

gestin tica.
Los elementos constitutivos del plan de mejoramiento.
Los distintos instrumentos (matrices) que se usarn a lo largo del taller y que
estn relacionados en el apartado tres del presente captulo.
Paso dos: Identificacin de focos de intervencin
Tiempo parcial: Mnimo 1 hora.
El tallerista dividir al grupo en nueve subgrupos con igual nmero de integrantes, y

asignar a cada uno la responsabilidad de analizar una categora de anlisis del diagnstico
tico. Entregar a cada participante una copia de la matriz general del plan de mejoramiento
para la gestin tica, as como una fotocopia de la respectiva categora de anlisis del
diagnstico tico
A continuacin solicitar que cada grupo anote en hoja aparte las principales debilidades
o problemticas que identifique en las categoras del diagnstico que les han correspondido,
as:
Las debilidades en la gestin tica se identifican en los resultados del diagnstico

que se sitan por debajo de un porcentaje menor del 70%. Ello significa que se
pueden identificar en las zonas amarilla, naranja o roja, razn por la cual las
distintas debilidades evidenciadas se deben priorizar, desde la ms deficitaria a
la menos deficitaria (es decir, el resultado con el porcentaje ms bajo y los
resultados que se acercan a 70 puntos).
Cada grupo seleccionar como foco de intervencin las cuatro debilidades ms

deficitarias.
Los grupos deben trasladar los reactivos deficitarios a la primera columna de la matriz de
plan de mejoramiento denominada problemtica o debilidades, convirtiendo el reactivo
en un enunciado que exprese la debilidad o problemtica.
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Ejemplo de aplicacin:
Si uno de los reactivos que aparecen como dbiles es el 2.6, se procede a redactar en la
primera casilla de la matriz de la siguiente manera: Se percibe que algunos funcionarios
pblicos de la entidad aceptan contraprestaciones de particulares en el desempeo de sus
cargos.
Posteriormente, una vez redactadas las debilidades o problemticas en la primera columna

de la matriz, se solicita al grupo que dedique tiempo al establecimiento de las causas de
cada uno de los problemas encontrados y de las fortalezas definidas, teniendo en cuenta
que:
Las causas que se anoten no deben referirse a estructuras o procesos

organizacionales, ni a recursos econmicos o a asuntos que estn situados en
el campo de la organizacin. Si aceptamos que la tica pblica se refiere a la
disposicin personal interna de los funcionarios pblicos para cumplir con los
preceptos y mandatos de la Constitucin y la ley, entonces los factores que
identifiquemos debern estar situados en los funcionarios pblicos, no fuera de
ellos.
En este sentido, las causas hacen referencia a prcticas concretas que pueden
observarse en los funcionarios pblicos de la entidad y a imaginarios, prejuicios y hbitos
presentes en las actuaciones de los funcionarios pblicos. Los imaginarios son ideas
instaladas en la cultura que se han convertido en modelos mentales o paradigmas, que
expresan la concepcin que tiene un grupo social sobre determinados hechos, fenmenos
y/o sujetos, las cuales son asumidas por los individuos como verdades, influenciando sus
actitudes y actuaciones. Los imaginarios no se refieren a algo que nos imaginamos, sino a
formas de ver el mundo que consideramos verdaderas porque as se le ve en nuestro grupo
social (familia, empresa, regin, etc.)
Por su parte, los prejuicios son juicios previos originados en experiencias

personales vividas que condicionan nuestras actitudes ante nuevas experiencias, al
llevarnos a realizar juicios automticos.
En cuanto a los hbitos

hbitos, son modos de hacer las cosas que se han aprendido
por repeticin y que se consideran la forma normal de ejecutarlas.
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Todos los integrantes del grupo deben ser escuchados en la opinin que expresan
frente a la posible causa para el problema o la fortaleza planteados.
Se debe condensar una sola idea a partir del principio de consenso y no de

mayora.
Recordar que un problema puede estar originado por varias causas, y que por lo
tanto se deben identificar las que son ms incidentes.
Se debe redactar de manera clara y concreta la causa encontrada.
Se debe tener presente que las causas de los problemas son las que nos permiten
identificar caminos de solucin posibles.
Ejemplo de aplicacin:
Siguiendo el camino del ejemplo anterior para el reactivo 2.6, se pueden identificar como
causas los siguientes factores:
Existe la idea muy arraigada en algunos funcionarios pblicos de que el cargo

se debe aprovechar en beneficio personal.
Se observa una tradicin ya hecha costumbre, consistente en que particulares

que realizan ciertos trmites ante la administracin, compran preferencias en el
trato de los funcionarios pblicos que deben atenderlos, mediante la entrega
de regalos o gratificaciones.
Algunas dependencias de la entidad que manejan dineros o que toman

decisiones con implicaciones econmicas en la ciudadana, son asumidas como
botn poltico.
El recibo de contraprestaciones personales por la prestacin del servicio en algunas

reas de la entidad es visto como algo completamente normal.
De los diferentes factores o causas que se identifiquen, a travs del debate y la

argumentacin se priorizarn aquellos que se determinen como los ms incidentes. A la
matriz se trasladarn las dos primeras causas priorizadas.
Paso tres: FFormulacin

ormulacin de objetivos y acciones
Tiempo mnimo: 1 hora.
Ya determinadas los focos de intervencin y trasladados al formato definitivo de la matriz,

el facilitador instar al grupo a diligenciar las columnas tercera y cuarta de la matriz general
del plan de mejoramiento. Para ello, el grupo se subdividir en una cantidad de subgrupos
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igual al nmero de problemticas o debilidades que quedaron consignadas en la primera

columna de la matriz. A cada subgrupo se le asignar una problemtica o debilidad, con el
fin de que le formulen los objetivos y sus acciones correspondientes.
Los objetivos debern referirse a los cambios que se espera lograr en los focos de
intervencin que han sido determinados. Y las acciones enunciarn el tipo de actividades
pedaggicas y/o comunicativas que se requerir ejecutar para alcanzar dichos objetivos. En
esta tarea se tendrn en cuenta los siguientes criterios:
Los objetivos se plantean con un verbo inicial presentado en infinitivo y

refirindose al cambio que se quiere obtener en el aspecto deficitario abordado.
Las acciones indican cmo lograr el cambio propuesto en el objetivo.
Es fundamental que las acciones propuestas sean viables en la entidad; no es

recomendable proponer acciones que no sean realizables, con lo cual se evita
la generacin de escepticismo frente a los alcances del proceso de gestin
tica.
Para planeacin de las acciones comunicativas se seguir el procedimiento

establecido en el Captulo X, en el acpite correspondiente a la estrategia
comunicativa.
Paso cuatro: Indicadores para el seguimiento y la evaluacin
Tiempo: Mnimo 1 hora.
A continuacin, el facilitador entregar a cada grupo el formato No. 2. Matriz de

indicadores de cumplimiento del plan de mejoramiento, como instrumento de apoyo para
la formulacin de los indicadores del Plan.
Teniendo en cuenta la conceptualizacin que se entrega en la Gua No. 13 Metodologa

para la formulacin de indicadores de cumplimiento que se encuentra en el presente
Captulo, el facilitador expondr las siguientes orientaciones:
Los indicadores que se utilizarn para evaluar el desarrollo de las acciones

propuestas para el plan de mejoramiento son indicadores de cumplimiento.
Para el desarrollo pleno de la evaluacin de las acciones del plan de mejoramiento

es bsico definir:
a. La frmula que rene las variables de medicin que constituirn el indicador.
b. La definicin de la fuente de informacin que proporcionar los datos para la

medicin.
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c. El responsable de recolectar la informacin.
d. Los periodos de medicin para el indicador.
A modo de ejemplo, un indicador de cumplimiento puede comprenderse as:
En la estrategia formativa se desarrollarn talleres para fortalecer la transparencia en

toda la entidad, la cual cuenta con una poblacin de 200 funcionarios, los cuales se desea
cubrir en su totalidad; cada taller debe realizarse con grupos de 25 personas, por lo cual se
deben realizar un total de 8 talleres en dos meses.
Para efectuar la evaluacin de cumplimiento en la ejecucin de las actividades planeadas,

se utiliza la siguiente frmula, cuyo resultado se expresa en un nmero dentro del rango de
0 a 1, o en porcentaje:
Una vez diligenciado el formato No. 3, la informacin que all est contenida se trasladar
a la quinta columna de la matriz general plan de mejoramiento.
Paso quinto: LLogstica

ogstica del plan
Tiempo Mnimo: 1 hora.
En ste paso se busca identificar y explicitar las responsabilidades que la entidad en

general y los funcionarios pblicos en particular tendrn frente a las acciones que han sido
consagradas en el plan de mejoramiento de la gestin tica de la entidad.
Este paso implica el diligenciamiento de las tres ltimas columnas de la matriz general
plan de mejoramiento. Para ello, el facilitador har las siguientes precisiones:
Los responsables de las actividades deben ser personas y/o cargos, pero no
unidades de trabajo. Ello permitir poner en cabezas concretas y especficas las
responsabilidades, y no en un colectivo etreo que posteriormente diluya la
responsabilidad.
Los recursos deben detallarse, con el fin de que puedan ser objetivo de
cuantificacin monetaria para efectos presupuestales.
El cronograma debe abarcar como tiempo mnimo para la implementacin del

proceso de gestin tica de la entidad un periodo no inferior a un ao.
Una vez finalizada la actividad, el facilitador agradecer la asistencia y participacin activa

de todos los funcionarios pblicos que dispusieron su tiempo para sta labor y pedir la
eleccin de un equipo de tres personas para la revisin y ajuste final del producto, y su
posterior socializacin a los miembros del comit de tica.
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GUA No. 13: Metodologa para la formulacin de indicadores de cumplimiento
Los indicadores son unidades o elementos que permiten medir (en caso de aspectos
cuantitativos) o verificar (en caso de aspectos cualitativos) el comportamiento de una variable.
Para la construccin de indicadores es necesario identificar la variable que se quiere

medir, determinar las fuentes de informacin y precisar el tipo de medida que se quiere
lograr. Si el indicador es de orden cualitativo indicar el grado o nivel de desarrollo, y si es de
tipo cuantitativo indicar un porcentaje de logro o unidad numrica alcanzada.
Los indicadores deben caracterizarse por ser objetivamente verificables, es decir, que
con la misma informacin cualquier persona que lo aplique debe obtener el mismo dato.
La importancia de los indicadores radica en que ellos permiten medir cambios en una
condicin o situacin a travs del tiempo, facilitan mirar de cerca los resultados de iniciativas
o acciones, evalan y propician el proceso de desarrollo deseado y nos orientan acerca de
cmo se pueden alcanzar mejores resultados en los proyectos y actividades que emprenda
una Entidad.
Puede identificarse una amplia gama de tipos de indicadores, segn sea el momento del
proceso que vayan a medir. Entendiendo que el plan de mejoramiento y en general el
proceso de gestin tica supone la construccin de indicadores para las acciones
comunicativas y formativas que se diseen para su implantacin, tendremos en cuenta
nicamente los siguientes tipos de indicadores:
1) Indicadores de cumplimiento
Si el cumplimiento se refiere a la terminacin de las tareas o acciones planeadas, los

indicadores de cumplimiento miden el grado de consecucin de las tareas o trabajos definidos
en un plan organizacional. Estos indicadores pueden expresarse en porcentaje (%) de
cumplimiento, o mediante la utilizacin de una cifra numrica que se ubica en el rango de 0
a 1, en donde entre ms cerca est el resultado de la unidad, mayor ser el cumplimiento
del aspecto o componente del plan sobre el cual trata el indicador.
Para la medicin de los indicadores de cumplimiento se acude a una sencilla frmula:
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2) Indicadores de resultado
Son los indicadores que al final de un proceso permiten establecer los cambios que se
lograron en la situacin o problemtica que se estaba interviniendo. El mejor ejemplo lo
constituye el diagnstico tico, el cual muestra los resultados que arroja el mejoramiento
de las prcticas ticas en torno de nueve categoras de anlisis (una mayor ilustracin sobre
el diagnstico tico se puede obtener consultando el Captulo VI del presente modelo de
gestin tica).
3) Indicadores de impacto
Son aquellos que miden los cambios sostenidos que se han dado en un determinado
proceso o campo de accin, luego de haberse ejecutado un proyecto o programa. Por
ejemplo, la medicin que realiza anualmente la organizacin Transparencia Internacional a
travs de su filial Transparencia por Paraguay, estableciendo un ndice de Integridad, es un
indicador de impacto. Tambin podra considerarse un indicador de impacto la diferencia
entre los resultados de dos diagnsticos ticos consecutivos que se realicen en una entidad,
en donde el primero constituira la lnea de base, y el segundo hablara de los cambios que
se han producido al cabo de un determinado tiempo, durante el cual se ha ejecutado un
plan de mejoramiento de la gestin tica.
Finalmente y habiendo determinado los tres tipos de indicadores clave para el proceso
de gestin tica de la entidad, es importante tener en cuenta que los indicadores de
cumplimiento se utilizan para evaluar el nivel de ejecucin de las acciones planeadas en el
marco del plan de mejoramiento de la gestin tica, y que los indicadores de resultado y de
impacto sirven para evaluar el desarrollo general de la gestin tica de la entidad.
Cuadro No. 13. Ejemplo de diligenciamiento de la matriz plan de mejoramiento
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Formatos
FORMATO No. 1: MATRIZ GENERAL DEL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN

TICA
FORMATO No. 2: MATRIZ DE INDICADORES DE CUMPLIMIENTO DEL PLAN DE

MEJORAMIENTO
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El mundo del siglo XXI es un mundo en permanente cambio. La obsolescencia de los

productos, de las tendencias, de la tecnologa, de las metodologas y de las estructuras
organizacionales ha incrementado su velocidad de ocurrencia, al punto que es ya axiomtica
la afirmacin de que lo nico permanente es el cambio.
Las organizaciones, por su parte, tambin se enfrentan en forma continua a la necesidad

de cambiar para adaptarse a los entornos altamente mutantes, pues de lo contrario, el
anquilosamiento las conduce a una rpida extincin.
Hoy los derechos humanos y los valores democrticos se han constituido en referente
inmediato del horizonte de accin de las entidades pblicas. Pero lograr el gran propsito
de consolidar una gestin ntegra, transparente, eficiente y eficaz exige la generacin de
cambios de diverso orden en su interior, que apunten a transformar la cultura institucional y
por lo tanto de lograr fortalecimientos institucionales que trasciendan el actuar aislado de
los individuos que las integran.
1. EL PROCESO DE CAMBIO
Cualquier proceso de cambio cultural es un fenmeno complejo que involucra una serie
de variables y de lgicas que los agentes de cambio (quienes para el caso que nos ocupa
son la autoridad principal, el comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo
de alto desempeo) deben conocer, comprender y manejar para poder conducir el proceso
en forma exitosa.
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Figura No. 19. Esquema de fuerzas en el proceso de cambio de la cultura institucional
La literatura que se ha ocupado de estudiar el cambio est de acuerdo en que ste es un

proceso que, como podemos observar en la figura No. 19, implica cambios de estados y
operacin de fuerzas. El Estado actual, que usualmente queda radiografiado por medio de
un diagnstico, produce en los actores implicados un sentimiento de insatisfaccin, que los
lleva a desear su transformacin para acceder a un nuevo estado ms satisfactorio, pasando
por una etapa de transicin en la cual se efectan una serie de acciones que buscan producir
los cambios deseados.
Es un proceso que implica partir de cierto orden, desordenarlo y volver a ordenar el

resultado, o en otras palabras, de descongelar la situacin presente, modificarla y congelar
posteriormente el resultado para imprimirle sostenibilidad a los cambios generados.
Ahora bien, los cambios afectan las zonas de confort de algunas personas, pero tambin
responden a expectativas de otras, lo cual hace que de manera natural aparezcan fuerzas
antagnicas: unas que intentan oponerse a los vientos transformadores para mantener el
statu quo, y otras que apoyan y refuerzan la metamorfosis. Aprender a administrar estas
fuerzas, y especialmente las que presentan resistencias, es de gran importancia para lograr
que los cambios esperados se produzcan y consoliden.
2. RESISTENCIAS AL CAMBIO ORGANIZACIONAL HACIA LA GESTIN

TICA
Es de reconocimiento general, todo cambio en las organizaciones desata resistencias de

muy diversa ndole, a veces por las razones menos pensadas. Y cuando se trata de alteraciones
en la cultura institucional, las oposiciones se incrementan, mucho ms cuando las
transformaciones se sitan en la esfera de la tica.
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Las prevenciones, recelos y reticencias que se generan ante los procesos de cambio en
la cultura institucional orientados a la gestin tica en las entidades pblicas, tienen una
dimensin directamente proporcional al cambio que se necesita en el sistema receptor,
pues el cambio se ve como una amenaza.
Las resistencias al cambio en la entidad pblica pueden tener tres tipos de fuentes,
como puede observarse en la figura No. 20:
Figura No. 20. Fuentes de resistencia al cambio de la cultura institucional 87
Las reticencias hacia la construccin de la gestin tica pueden manifestarse de mltiples

formas: a veces el rechazo es netamente pasivo, cuando el proyecto tico es visto con
indiferencia y/o escepticismo por parte de los funcionarios pblicos; en otros casos es
simulado y subterrneo, cuando no se est dispuesto a involucrar la tica en el ejercicio de
la funcin pblica, pero oponerse abiertamente al proyecto de cambio equivaldra a ponerse
en evidencia; tambin puede suceder que se presenten oposiciones frontales, en casos
donde la entidad ha sido tomada por la corrupcin en forma abierta; y una cuarta modalidad
de resistencia es aquella en la que el proceso de cambio de la cultura institucional es
capturado por quienes estn interesados en mantener el statu quo, a travs de mimetizarse
en sus discursos y proclamas como los abanderados del cambio, y por lo tanto evidenciando
una profunda inconsistencia e incoherencia entre prcticas y discursos.
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La figura se base en la idea original de RONCO, Emilio y LLAD, Eduard, Aprender a gestionar el cambio. Barcelona:
Paids. 2000.
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R esistencias en las personas afectadas
Los funcionarios pblicos de la entidad en donde se pretende implantar un proceso de

gestin tica pueden oponer resistencias al cambio por alguna o varias de los siguientes
motivos:
Creencias y valores. Una de las fuentes que genera resistencias ms tenaces

al cambio organizacional hacia una gestin tica, se encuentra en la cultura que
cada uno de los miembros de la entidad pblica portan, es decir su propio sistema
de creencias y valores, el cual es producto del proceso de socializacin que
cada quien ha vivido en la cultura predominante, caracterizada por valorar el
individualismo, la bsqueda del dinero fcil y la admiracin por el astuto que
en su afn por saltarse las reglas y tomar atajos, va trasgrediendo los derechos
de los dems.
Hbitos. Las maneras de desempear su cargo que el funcionarios pblico ha

practicado por meses y aos, va marcando un estilo de trabajo que llega a ser
considerado el ms apropiado, el nico posible, con el que mejor me
siento, el que s hacer, o el que aqu siempre se ha practicado y siempre
nos ha funcionado, convirtindose por su rigidez en unos fuertes obstculos
para cualquier nueva iniciativa acerca de cmo hacer las cosas de manera
diferente.
Intereses econmicos. Quienes se estn lucrando en forma indebida en el

ejercicio de sus cargos, ya que el sistema organizativo actual le permite sustraer
recursos de la entidad y/o exigir recompensas a los ciudadanos para dar trmite
a sus obligaciones como funcionarios pblicos, vern en el proceso de gestin
tica una amenaza para sus intereses econmicos, y seguramente se opondrn
a su implantacin.
Amenaza al poder que detentan. La gestin tica implica democratizar las

relaciones, establecer una comunicacin respetuosa, darle fluidez a la circulacin
de la informacin, asumir una real actitud de servicio, dar transparencia a las
actuaciones en contra del sigilo y la opacidad, amn de otras formas de actuacin
complementarias, todo lo cual puede ser visto como una gran amenaza a su
imperio de poder, por personas autoritarias, arrogantes y excluyentes.
Escepticismo. Se producen resistencias pasivas al cambio cuando entre los

funcionarios pblicos de la entidad existe incredulidad acerca de que sea posible
cambiar la cultura institucional hacia la inclusin y/o consolidacin de la gestin
tica, ya sea porque se considere que es imposible cambiar la situacin, o porque
se juzgue que la direccin de la entidad es la menos indicada para liderar un
proceso tica, por la profunda desconfianza que genera. Cuando esto sucede,
los escpticos se blindan para que las propuestas no los convoquen ni los
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conmuevan, entran en apata y pueden generar un movimiento de oposicin

tcita, en donde formalmente se aceptan las propuestas y se participa en las
actividades, pero en la cotidianidad no se lleva a cabo ninguna iniciativa de
cambio.
Resistencias en la estructura organizativa de la entidad
Una segunda categora de posibles fuentes de oposiciones al cambio cultural en la entidad,

son los factores que se sitan en la estructura de la organizacin, como maneras inveteradas
de ser y de actuar del colectivo.
Cultura de la organizacin. Toda organizacin va forjando con el tiempo su

propia cultura, alimentada por los propsitos y declaraciones fundantes de la
misma, los estilos de trabajo y de relacin configurados por las administraciones
y por los agentes organizacionales, as como por las naturales influencias de la
cultura del entorno social. Las culturas ya constituidas tienden a conservarse
merced a la inercia de sus propias interacciones, es decir a la homeostasis o
equilibrio dinmico, oponiendo fuertes resistencias a vientos nuevos que intenten
introducirles variaciones. Los obstculos se incrementan en los casos en que la
cultura actual tenga notables discrepancias con la nueva cultura.
Comunicacin en la estructura jerrquica. Las entidades del Estado son

organizaciones altamente jerarquizadas, en donde la comunicacin
predominante entre la alta direccin y los niveles medios e inferiores de la escala,
tiene un marcado carcter unidireccional e instructivo, centrado en el poder. La
gestin tica plantea una comunicacin organizacional participativa, ms
dialogante e incluyente, que seguramente encontrar barreras en el estilo de
comunicacin ya afianzado en la estructura organizacional.
Grupos de poder entronizados. Algunas entidades pblicas han sido

capturadas por grupos de poder, que ven en la entidad un botn econmico
y un fortn poltico, instaurndose frreamente en la organizacin. Dichos grupos
ven, consecuentemente, como una seria amenaza para la continuidad de su
posicin dominante, las iniciativas que favorecen una gestin tica.
Resistencias por el proceso de implantacin
La ltima tipologa de fuente de resistencias al cambio cultural se sita en las reacciones

negativas que eventualmente pueda suscitar entre los funcionarios pblicos la manera como
se est ejecutando el proceso por parte de los agentes de cambio.
Credibilidad de los agentes de cambio. Los agentes de cambio son un

factor decisivo en la implantacin de la gestin tica. De la creatividad que
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apliquen, la coherencia que tengan entre lo que postulan y lo que hacen, y el

reconocimiento y legitimidad que vayan logrando en el conjunto de funcionarios
pblicos de la entidad, depender en buena medida el xito de su labor. Cuando
esta credibilidad en los agentes de cambio no se logra construir o se pierde ya
sea por juicios sobre su incompetencia tcnica, por sus inapropiados
antecedentes ticos, o por la falta de respaldo y no delegacin de autoridad
por parte del alto directivo de la entidad- cunde el escepticismo y la apata, y se
va al traste la necesaria capacidad de convocatoria que el equipo de alto
desempeo debe tener para imprimirle eficacia a su trabajo.
Implicacin de las personas. El proceso de gestin tica debe ser

eminentemente participativo, implicando en l al mayor nmero de funcionarios
pblicos que sea posible, con el fin de que compartan y apropien la visin tica,
y que se movilicen para llevarla al terreno de la cotidianidad organizacional.
Cuando los Agentes de Cambio no logran implicar a las personas en el proceso,
se disminuyen drsticamente las posibilidades de xito, ya que emergen mltiples
resistencias pasivas y activas originadas en la falta de convocatoria a la
colectividad y la escasa disposicin de nimo para asumir un proceso que es
visto como lejano y ajeno.
Comunicacin. El proceso de implantacin de la gestin tica puede verse

obstaculizado por la falta de comunicacin para informar sobre la marcha del
proceso y para producir consensos entre los agentes de cambio y el grueso de
los funcionarios pblicos de la entidad, acerca de cmo participar y qu hacer,
as como por la aplicacin de un estilo de comunicacin de una sola va que solo
lleve rdenes e instrucciones al personal. Una fuente adicional de resistencias
es la comunicacin ofensiva o denigrante de las personas, lo que en s mismo es
incongruente con la propuesta tica.
Tiempo y medios. El proceso de implantacin de la gestin tica requiere de

un tiempo relativamente prolongado, de la disposicin de espacios en la jornada
de trabajo para la realizacin de las actividades planeadas, y de una serie de
recursos que hagan posibles la efectiva ejecucin de las estrategias que lo
componen. En procesos prolongados la gente tiende a caer en el desnimo
porque no ve resultados inmediatos, e igual ocurre cuando institucionalmente
no se otorgan los tiempos necesarios para participar en las actividades formativas
o de cualquier otro tipo que se ejecuten en el marco del proceso.
Adicionalmente, la escasez de recursos conduce a que las acciones no se pueden
ejecutar o se realizan a medias, trayendo nuevas reticencias sobre la credibilidad
y posibilidades del cambio.
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3. LINEAMIENTOS PARA GESTIONAR LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO

PARA
Es indispensable que el equipo de alto desempeo realice un anlisis de los principales

factores que pueden obstruir el proceso de cambio, y que la formulacin de la poltica sobre
tica y el anlisis de riesgos, as como el diseo de las estrategias pedaggica y comunicativa,
consideren estas fuentes de resistencia con el fin de que su gestin quede incluida dentro
del universo de acciones y controles que se diseen. Algunos criterios que se pueden tener
presentes al formular las estrategias son:
Ver a la entidad como un sistema.
Sensibilizar a los miembros de la entidad frente a la necesidad urgente de la

implantacin de la gestin tica.
Construir la visin tica de la forma ms participativa posible.
Crear un compromiso comn.
No imponer el cambio.
Plantear el costo-beneficio del cambio.
Hacer un proceso de cambio participativo.
Establecer un estilo de comunicacin respetuosa e incluyente.
Promover la identificacin de las fuentes de resistencias al cambio por las mismas

personas implicadas. Una buena manera de empezar un cambio es pedirle a la
gente no que cambie, sino que analice e identifique qu es lo que le impide
cambiar.
Trabajar el rea de las creencias y valores.
Impulsar el cambio de hbitos y tradiciones.
Escuchar las expresiones de resistencia y establecer el dilogo para intercambiar

y confrontar percepciones y opiniones.
Generar informacin sobre hechos, necesidades, objetivos y efectos del cambio
Mantener canales de comunicacin con todos los funcionarios pblicos de la

entidad e informar continua y sistemticamente sobre los avances y dificultades
Ajustar el modo de implantacin del cambio a las caractersticas de la

organizacin.
Buscar soluciones a las dificultades en forma participativa.
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Ser coherentes entre lo que los miembros del Equipo de Alto Desempeo dicen
y lo que hacen.
No ejecutar acciones a medias. Es mejor esperar a que se disponga de los

recursos necesarios.
Trabajar en equipo.
Hacer seguimiento permanente para retroalimentar el proceso.
Evaluar el proceso, los resultados y los impactos.
Como un aspecto final a considerar, resulta de capital importancia para mantener el

nimo, erosionar escepticismos y afianzar expectativas, que las victorias tempranas que se
vayan obteniendo en el desarrollo del proceso de implantacin de la tica pblica sean
dadas a conocer a todos los implicados de manera amplia y profusa (lo que coloquialmente
se conoce como cacarear el huevo, al estilo de las gallinas), haciendo as evidente que el
cambio es posible y que se est produciendo.
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ANEXO 1
AUDITORA GENERAL DEL PODER EJECUTIVO DOMINGUEZ AZUAGA, CARLOS FABIAN

Res. 29 01/03/08 ESPINOLA, BEATRIZ
CASTILLO BRITEZ, DIGNA GLORIA ESQUIVEL UGARTE, ANA LAURA
GODOY COLARTE, HECTOR DANIEL GMEZ NEZ, ALFREDO LUIS
IRALA SANABRIA, OSCAR INSAURRALDE, ANGEL
ORTIZ ESCURRA, CINTHIA NOEM LOCIO, PATRICIA
VIVEROS BARBOZA, ALBERTO CONCEPCIN MOLINAS, MARGARITA
ORTELLADO DE ZUNINI, MARGARITA
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA ORUE, FRANCISCA
Res. 1764 17/11/06; 1509 28/09/06 Y 177 02/21/07 PERALTA DE CAMPS, MIRTHA
AYALA FERREIRA, ANA MARA RAMOS, PATRICIA
BENTEZ GONZLEZ, HUGO RIQUELME, CAROLINA
BOGARN BENTEZ, ALEXANDRA NOELI RODRIGUEZ, VICTOR
CALDAS DEL PUERTO, PAMELA SALES LUGO, MIRIAM BEATRIZ
CANDIA VEGA, LIGIA GERALDINE TORRES PEREIRA, EMILIA AGUSTINA
CORRALES PINEDA, DARO A. VARELA, LIZ
FERNNDEZ, FLORENTINA VIALES DE FIORI, PERLA
FLORENTIN, CRISTINA
HEREBIA VALIENTE, HCTOR HERNANDO MINISTERIO DE OBRAS PBLICAS Y COMUNICACIONES
MEDINA CAMPOS, JESS DOMINGO ULISES Pendiente Resolucin de conformacin de equipo
SALVIONI DURAOA, MARLENE CONCEPCIN BENTEZ, JUAN DE LA CRUZ
SAMANIEGO ACOSTA, LUCI EVANGELINA BUTLEROV ARBO, JORGE FELIX MARA
SNCHEZ DUARTE, MARA GRACIELA CCERES CANO, RUTH NATALIA
VERA AVEIRO, LILIANA MABEL CESPEDES RIVEROS, DIONISIO HERMES
VILLALBA DE JIMNEZ, CAROLINA COUCHONNAL, CARLOS
CUEVAS ARZAMENDIA, INES FRANCISCA
MINISTERIO DE A GRICUL
AGRICUL TURA Y GANADERA
GRICULTURA ENCISO FLEITAS, ALBA YOLANDA
Res. 1593 7/11/07; 1122 17/08/07 FLECHA GONZLEZ, ANTONIO
ACOSTA, FELIX NORBERTO GALEANO INCHAUSTI, JULIO CESAR
AMARILLA, GUSTAVO GARCA CABALLERO, SALVADOR
AMARILLA, ALICIA GMEZ, JOS
ARVALOS, CRISPN GMEZ MARTNEZ, ANGEL ALBERTO
BOBADILLA DE MARTNEZ, RAFAELA GONZLEZ AQUINO, LORENA
CCERES SNCHEZ, CRESCENCIO GONZLEZ, CAROLINA
CABALLERO, BERNARDO RUBN LESME MARTNEZ, MIGUEL
CABALLERO, JULIO LPEZ MORALES, RUBN DARO
COLINA ZENTENO, MARA CRISTINA MEDINA ROJAS, LISA
DVALOS, RAMN NEZ ESPERANZA, JORGE OSVALDO
FERREIRA, NIDIA PALACIOS ORTIZ, CYNTHIA NOELIA
FLORENTIN DE LPEZ, MARA ELVIRA PUENTES ALBA, DANIEL ELISEO
GONZLEZ, FERILDE RUIZ DAZ DUARTE, FELICIA BEATRIZ
JARA I., SANDRA SOSA MELGAREJO, OCTAVIO RAFAEL
MAIDANA, RAL VILLALBA, ROSA
MORNIGO, PETRONA ZACARIAS DE CAMPOS, MIRIAN GRACIELA
QUINTANA SCARPELLINI, EMILCE ZAYAS MORENO, ANA ROSA
SANTANDER FLORENTN, SILVIA J.
TALAVERA, NIDIA MINISTERIO DE SAL UD PBLICA Y BIENEST
SALUD AR SOCIAL
BIENESTAR
VALDEZ, NUVIA Res. 925 21/12/07
VILLALBA, MARCOS ACUA, JORGE
VOLKART, SOFIA ARMOA COLMAN, MARIA ESTER
ASCURRA, MARTA
MINISTERIO DE EDUCACIN AVALOS VULETICH, ARISTIDES RAMON
Res. 23106 31/10/07 AYALA, ANA MARIA
ALCARZ, LEOCADIO DIONICIO BENITEZ BENITEZ, SILVIA LORENA
ALVAREZ, JUDITH LUCIA BRIZUELA, FELIX
ARRUA RIVAS, VERONICA ALICIA RAQUEL BUENO BRUGADA, MIGUEL ALFREDO
BEZ DE VZQUEZ, MARA CRISTINA CAETE DE VELAZQUEZ, NANCY
BRIZUELA VERA, EDGAR OSVALDO CABRERA, CARLOS HUMBERTO
CARDOZO CORONEL, NATHALIA CABRERA DE GUZMN, MAGDALENA
COLMAN, FLIX CALDEROLI, FLORIANO
CRISTALDO YEGROS, JOS ANTONIO CARDOZO, NANCY
FERREIRA, LIDIA CATALDI BENITEZ, JOSE ROBERTO
FLORES CASCO, ALBERTO CORONEL, ALBA
GALEANO OLMEDO, GLADYS CLEMENTINA DELGADO FERREIRA, JULIAN ANDRES
GONZLEZ DE ROS, CARMEN ROSA FORMIGLI, NORMA
LEIVA, ANICIA GALEANO CARDOZO, EDGAR FEDERICO
LLAMAS, MARA STAEL GAYOSO DE AGUAYO, TERESA
LPEZ DE LEZCANO, NLIDA GINI ALVAREZ, SONIA
MAYEREGGER VERA, DAISY ESTELA GONZLEZ GONZLEZ, EVELIO SIMN
MEZA, ANA CLAUDIA GONZALEZ M., RUTH
MONTAEZ BARRETO, CELSO HERNADEZ, ELIZABETH
ORTIZ BAEZ, ALBA LILIANA LEVY DE RUIZ DIAZ, ENRIQUETA
ORUE, RUBN LUGO OVIEDO, LUZ MARIA
ORZUZAR VEGA, OLGA CRISTINA MARTNEZ DE CUELLAR, CELIA
PAREDES DE SPERATTI, VELINDA JUDICHI MEDINA, FREDDY
PERRONE, ROSA MARA MENDIETA DE ARANDA, WILMA
ROJAS DE FRANCO, NORMA GRACIELA MENDOZA BASSAIN, MIRTA
ROJAS DE MAZO, VICTORIA NUEZ ALMADA, MARA LETICIA
ROTELA, RODRIGO OCAMPOS, JOS
ROTELA GARCETE, MARCOS FEDERICO PAVETTI, LUIS
VILLALBA DE ORTIZ, INS RAMIREZ, GLADYS
RAMIREZ DE ROJAS, MARA ELENA
MINISTERIO DE HACIENDA RHEINECK REYES, JUAN RAFAEL
Res. 147 30/04/08 Y 155 12/05/08 RIVAS CASCO, ZUNILDA
ALFARO, GRISELDA ROJAS, MABEL
ALTAMIRANO, GRACIELA ROMERO, CARLOS
ALVARENGA, MIRTHA SANABRIA, MARA CRISTINA
ARANDA A., LUIS ANGEL SNCHEZ, CARLOS
ARIAS AVALOS, HUGO SALVADOR SANTNER, DIOSNEL
ARIAS, GILDA SOTO TORRES, PALMIRA
BALBUENA, YONNY TORALES RUOTTI, MARTHA ROSSANA
BARRIENTOS, GERARDO TORRES MARECOS, CARMELO RAMON
BARDELLA MENDOZA, VERENA VELAZQUEZ, DALIA L.
BARRETO YAMPEY, LIZ LORENA VERA MORNIGO, ARNALDO JAVIER
CESPEDES BOGADO, VIRGILIO RUBEN VILLALBA CABRERA, GRACIELA
CHAPARRO GOMEZ DE LA FUENTE, DORIS JANE VILLALBA FLORES, BLANCA ESTHER
DOMINGUEZ, NELSON YEGROS, LILIAN
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MANUAL DE TICA PBLICA

CMO INCORPORAR LA TICA PBLICA EN

John Beed: Director General.

P rograma Umbral P araguay

Patricio Maldonado Lince: Director.

A utora y Compilacin de la obra para el Paraguay

Luz Marleny Ospina: Coordinadora Tcnica.

Equipos Tcnicos Instituciones Pblicas del P araguay

Equipos de Alto Desempeo y FFormador

Asuncin, mayo de 2008.

El contenido de la presente publicacin es responsabilidad de sus autores y no representa la posicin u

PRIMERA PARTE: FUNDAMENTOS CONCEPTUALES TICA PBLICA Y CONFIANZA,

1. ESTAMOS INMERSOS EN UNA TRADICIN TICA PREMODERNA ------- 23

2. LEY Y TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DISTINCIONES

3. FUNCIN PBLICA E INTERS PBLICO ------------------------------------- 42

1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIN SOCIAL

2. FUNCIN SOCIAL DE LA ENTIDAD PBLICA Y CONSTRUCCIN

3. LA CONDUCTA TICA, BASE DE LA ADMINISTRACIN

1. TICA Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA---------- 65

2. NECESIDAD DE LA GESTIN TICA ------------------------------------------ 66

3. LA GESTIN TICA COMO CAMBIO CULTURAL --------------------------- 69

Niveles de la cultura y cambios culturales ---------------------------------------- 71

3. LA TICA APLICADA A LA GESTIN EN LAS ENTIDADES PBLICAS ------ 82

4. RELACIN CON LOS GRUPOS DE INTERS Y EL MEDIO AMBIENTE

ENFOQUE METODOLGICO --------------------------------------------------------- 103

1. CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES ----------------- 108

2. ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLANTACIN -------------------------------- 112

1. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN TICA ----------------- 125

2. FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS AGENTES DE CAMBIO ---- 127

3. ORIENTACIONES GENERALES PARA EL TRABAJO DE LOS EQUIPOS

1. METODOLOGA GENERAL --------------------------------------------------- 138

2. ORGANIZACIN DEL EQUIPO RESPONSABLE DEL DIAGNSTICO ------ 139

3. ALISTAMIENTO PARA LA RECOLECCIN DE INFORMACIN ------------ 139

4. CONSOLIDACIN Y ANLISIS DE LA INFORMACIN -------------------- 144

5. ANLISIS DE LA INFORMACIN -------------------------------------------- 147

6. INSTRUMENTOS DE PERCEPCIN DE LA GESTIN TICA ---------------- 153

1. QU ES EL GOBIERNO CORPORATIVO ------------------------------------- 164

2. EL BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PBLICO------------------------------ 166

3. QU DEBE CONTENER UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO EN UNA

4. METODOLOGA Y PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIN

5. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 190

MODELO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA INSTITUCIONES

Captulo dcimo: Poltica frente al control interno ------------------------------ 209

1. QU ES UN CDIGO DE TICA? ------------------------------------------- 213

2. METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DEL CDIGO DE TICA ------ 217

3. PROCEDIMIENTO ------------------------------------------------------------- 219

4. INSTRUMENTOS -------------------------------------------------------------- 223

GUA No. 3: TALLER VALORES TICOS -------------------------------------- 225

GUA No. 4: TALLER DIRECTRICES PARA LA GESTIN TICA ------------- 229

GUA No. 5: EJEMPLO DE UN CDIGO DE TICA ---------------------------- 230

1. QU SON LOS COMPROMISOS TICOS ------------------------------------ 240

GUA No. 6: TALLER FORMULACIN DE COMPROMISOS TICOS------ 241

GUA No. 7: EJEMPLOS DE COMPROMISOS TICOS ------------------------- 244

I. LA ESTRATEGIA PEDAGGICA ----------------------------------------------- 249

Somos seres emocionales -------------------------------------------------------- 250

2. COMPONENTES PARA LA EJECUCIN DE LA ESTRATEGIA FORMATIVA --- 254

3. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 261

II. LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA ------------------------------------------- 264

LAS ORGANIZACIONES COMO FENMENOS LINGSTICOS -------------- 279

2. LINEAMIENTOS PARA LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA ----------------- 283

3. METODOLOGA PARA EL DESARROLLO DE UN PLAN

1. QU ES EL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN TICA --------- 293

2. METODOLOGA --------------------------------------------------------------- 295