Sie sind auf Seite 1von 14

MINISTRIO DA EDUCAO E DO DESPORTO

CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO

INTERESSADO/MANTENEDORA: UF
Conselho Nacional de Educao
ASSUNTO:
Financiamento da Educao na Lei 9.394, de 1996
RELATOR(a) CONSELHEIRO(a):
Almir Maia, Jacques Velloso, Joo Monlevade e Silke Weber
PROCESSO N:
PARECER N: CMARA OU COMISSO: APROVADO EM:
CP 26/97 Conselho Pleno 02.12.97

I. Histrico

Em reunio do Conselho Pleno, realizada em julho do corrente ano, foi constituda


Comisso Especial para emitir parecer sobre o financiamento da educao na Lei 9.394, de 1996,
integrada pelos conselheiros Almir Maia e Joo Monlevade, da Cmara de Educao Bsica, e Jacques
Velloso e Silke Weber, da Cmara de Educao Superior. Alm das discusses informais havidas entre
os referidos conselheiros, em diversas oportunidades, sobretudo por ocasio das reunies do CNE, a
Comisso reuniu-se formalmente trs vezes desde sua instalao, duas em Braslia e uma em Recife.

Verso preliminar do parecer da Comisso foi apresentada ao Conselho Pleno na reunio


de 2 de setembro do corrente ano, quando a matria foi inicialmente discutida. Alm das crticas e
sugestes recebidas naquela ocasio, a Comisso solicitou que outras lhes fossem enviadas nas semanas
subsequentes. Na reunio do Conselho Pleno de 4 de novembro, reiterou sua solicitao e mediante
acordo com a Presidncia do Conselho e das Cmaras foi estabelecido como prazo final para
recebimento das contribuies o dia 17 do mesmo ms, cerca de duas semanas antes da reunio do
Conselho Pleno a realizar-se em dezembro, na qual deveria submetida a discusso a verso final do
Parecer. Na mesma semana daquela reunio de novembro foi expedida, pela Comisso, carta circular
aos conselheiros novamente informando acerca do prazo final para as contribuies, qual foi anexada
cpia da verso preliminar do parecer.

II. Relatrio

Nos termos das atribuies do CNE, conforme o art. 7, 1, letra d da Lei 9.131
de 1995, e as de suas Cmaras, consoante o art. 9, 1, letra g e 2, letra h, da mesma Lei,
e cumprindo o previsto no art. 90, caput, da Lei 9.394/96, a Comisso Especial do Conselho
criada para emitir parecer sobre o financiamento da educao na LDB, aps anlise do contido no
Ttulo VIII Recursos Financeiros deste diploma legal, e das questes suscitadas pela matria,
2

apresenta seu voto. No voto esto transcritos os artigos do mencionado Ttulo VIII, seguidos das
respectivas interpretaes, sempre que julgadas necessrias.

III. Voto dos Relatores

TTULO VII
DOS RECURSOS FINANCEIROS

Art. 68 - Sero recursos pblicos destinados educao os originrios de:


I - receita de impostos prprios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
II - receita de transferncias constitucionais e outras transferncias;
III - receita do salrio-educao e de outras contribuies sociais;
IV - receita de incentivos fiscais;
V - outros recursos previstos em lei.

O art. 68 da nova LDB estatui as bases do financiamento pblico da educao,


definindo como fontes de receita os impostos prprios das trs esferas federativas, as
transferncias constitucionais e as outras transferncias entre esferas de governo, as chamadas
transferncias voluntrias. As transferncias constitucionais so aquelas previstas no texto da
Constituio Federal, incidindo sobre o FPE e o FPM, o IPI-Exportao, o ITR e o IOF-Ouro
entre os impostos arrecadados pela Unio; o ICMS e o IPVA, entre os impostos arrecadados
pelos Estados.

O salrio-educao, importante fonte de financiamento do ensino fundamental desde


1964, e do ensino fundamental pblico desde a Constituio Federal de 1988, vinculado a este
nvel de ensino e cobrado sobre a folha de salrios das empresas. A referncia a outras
contribuies sociais, receita de incentivos fiscais e outros recursos previstos em lei
revelam a inteno do legislador de valorizar a educao fixando bases de recursos para uma
eventual e desejvel ampliao das verbas para o seu financiamento.

Art. 69 - A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados , o Distrito


Federal e os Municpios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas
Constituies ou Leis Orgnicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as
transferncias constitucionais, na manuteno e desenvolvimento do ensino pblico.

Destaque-se inicialmente, no art. 69, a interpretao dada pela LDB ao disciplinar o


art. 212 da Constituio Federal, para tanto conjugando este com o esprito do art. 213, tambm
da Carta Magna. Nos termos do art. 69 da LDB, os mnimos de recursos de impostos vinculados
manuteno e desenvolvimento do ensino somente podem ser aplicados no ensino pblico.1 Essa

1
Veja-se, por exemplo, idntica definio quanto ao destino dos mnimos vinculados em B. Negri, O
Financiamento da Educao no Brasil, INEP/MEC, Braslia, pp. 8 e 9.
3

restrio aplica-se tanto aos mnimos de 18% dos impostos da Unio e de 25% dos impostos dos
Estados e Municpios quanto aos mnimos superiores a 25% estabelecidos em vrias Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas de Municpios.

Observe-se ainda que o caput do art. 69, ao tratar das transferncias, j referidas no
art. 212 da Constituio Federal, explicita que estas so apenas as constitucionais,
compreendendo: FPE, FPM, ICMS, IPI-exportao, ITR, IOF-ouro, IPVA e a desonerao das
exportaes (Lei Complementar n 87, de 1996). Assim, determina ainda que para efeito do
cumprimento dos percentuais mnimos antes referidos devem ser contabilizadas as transferncias
constitucionais, mas no as voluntrias. Estas, mesmo se utilizadas para a manuteno e
desenvolvimento do ensino pblico, no podem ser contabilizadas para tal fim. No podem,
portanto, ser computadas para comprovar que os mnimos constitucionalmente estabelecidos foram
cumpridos, ao contrrio do que at hoje se fez no Distrito Federal, onde os recursos da folha de
pagamento so custeados pela Unio, mediante transferncias voluntrias, e posteriormente
contabilizados para efeito do que dispe o presente artigo da LDB.

As aplicaes tratadas no art. 69 sofreram subvinculao mediante a Emenda


Constitucional n 14, de 1996, que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio. A partir de 1 de janeiro de 1997, durante dez anos,
de acordo esta Emenda e com a Lei 9.424, de 1996, que a regulamentou, dos 25% dos recursos
de impostos dos Estados e Municpios, vinculados s aplicaes na manuteno e desenvolvimento
do ensino pblico, referidos no art. 69, pelo menos 60% devem ser despendidos no ensino
fundamental e, o restante, nos demais nveis de ensino, atendido o disposto nos arts. 10 e 11 da
LDB.

Outra conseqncia advinda da EC 14 e sua regulamentao, em conexo com a


LDB, a de que todos os Estados e Municpios devem aplicar na manuteno e desenvolvimento
do ensino pblico pelo menos 25% de seus impostos e transferncias constitucionais,
independentemente da retribuio propiciada pelo Fundo. Assim, nos casos em que um Estado ou
Municpio receba recursos adicionais sua contribuio para o Fundo, no esto nem um nem
outro desobrigados de aplicar integralmente pelo menos 25% na manuteno e desenvolvimento
do ensino pblico, nos termos da Constituio Federal, ou mais, caso assim disponha a respectiva
Constituio do Estado ou Lei Orgnica do Municpio. Com efeito, a obrigao de aplicar estes
mnimos est claramente estabelecida no art. 8, incisos I e II da Lei 9.424/96.

Estados e Municpios devero, portanto, aplicar na manuteno e desenvolvimento do


ensino:
I Os recursos provenientes do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio, os quais devero ser aplicados integralmente no ensino
fundamental pblico;
II 10% dos demais recursos provenientes das transferncias do IPI, do ICMS, do
FPE ou FPM (conforme se trate de Estado ou Municpio), os quais podem ser aplicados em
quaisquer dos nveis do ensino pblico da responsabilidade do Estado ou Municpio;
III 25% dos recursos provenientes das demais impostos, dos quais pelo menos 15%
sero aplicados necessariamente no ensino fundamental pblico.
4

IV - No caso de Estados e Municpios nos quais as vinculaes para a manuteno e


desenvolvimento do ensino pblico forem superiores a 25%, os recursos discriminados nos itens II
e III sero acrescidos do percentual adicional estabelecido pela respectiva legislao.

Para alm dos recursos subvinculados ao ensino fundamental, no mbito da LDB h


que considerar-se o financiamento de outros nveis de ensino, abrangendo desde a educao
infantil at a educao superior, cujo financiamento no se esgota nos recursos para a manuteno
e desenvolvimento do ensino. Quanto educao infantil, nos termos do art. 89 da nova LDB, at
dezembro de 1999 deve ela estar integrada aos respectivos sistemas de ensino. Devido sua
especificidade, seu financiamento exige o concurso de outros setores que no apenas o
educacional, cabendo o desenvolvimento de programas inter-setoriais cuja coordenao deve estar
a cargo dos rgos responsveis pela educao nos Estados e Municpios.

1o - A parcela da arrecadao de impostos transferida pela Unio aos Estados, ao Distrito


Federal e aos Municpios, ou pelos Estados aos respectivos Municpios, no ser
considerada, para efeito do clculo previsto neste artigo, receita do governo que a
transferir.
2o - Sero consideradas excludas das receitas de impostos mencionadas neste artigo as
operaes de crdito por antecipao de receita oramentria de impostos.

Aparentemente no h novidade no disposto nos pargrafos 1 e 2 do art. 69 da


LDB, que em essncia preservam o que preceituava a Lei 7.348/85 e reiteram o que manda o
prprio texto constitucional no art. 212. No entanto, pelo fixado no caput do art. 69, as
transferncias referidas em seu 1, como se viu, compreendem apenas as constitucionais.

3o - Para fixao inicial dos valores correspondentes aos mnimos estatudos neste artigo,
ser considerada a receita estimada na lei do oramento anual, ajustada, quando for o caso,
por lei que autorizar a abertura de crditos adicionais, com base no eventual excesso de
arrecadao.
4o - As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que
resultem no no atendimento dos percentuais mnimos obrigatrios, sero apuradas e
corrigidas a cada trimestre do exerccio financeiro.

O pargrafo 3 do art. 69 incorpora dispositivos da legislao que regulamentava os


recursos vinculados, porm o pargrafo 4 traz uma importante inovao da LDB quanto
matria.

A Lei 7.348/85, disciplinando a matria determinava no pargrafo 4o de seu art. 4:


As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente
realizadas, que resultem no no-atendimento dos percentuais mnimos obrigatrios,
sero apuradas e corrigidas no ltimo trimestre do exerccio e, ainda havendo ao
seu trmino diferena, esta ser compensada no exerccio seguinte.

A LDB estabeleceu prazos bem mais curtos para que seja apurado se os gastos com
manuteno e desenvolvimento do ensino, efetuados com recursos de impostos, alcanaram ou
5

no os mnimos legais e, em caso negativo, para que sejam efetuados os ajustes necessrios. Pela
nova LDB, a apurao e os ajustes devem ser efetuados a cada trimestre do ano fiscal.

Resta ainda estabelecer quando sero feitos os ajustes que se revelem necessrios ao
final do ltimo trimestre de um exerccio financeiro. Ora, se os ajustes durante um ano fiscal devem
ser feitos a cada trimestre deste ano, no presente caso aplica-se o mesmo princpio da
trimestralidade. Caso ao final de um exerccio seja revelada a necessidade de ajuste este dever
ser feito no primeiro trimestre do exerccio subsequente.

5o - O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios ocorrer imediatamente ao rgo responsvel pela
educao, observados os seguintes prazos:
I - recursos arrecadados do primeiro ao dcimo dia de cada ms, at o vigsimo dia;
II - recursos arrecadados do dcimo primeiro ao vigsimo dia de cada ms, at o trigsimo
dia;
III - recursos arrecadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms, at o dcimo dia
do ms subsequente.
6o - O atraso da liberao sujeitar os recursos a correo monetria e
responsabilizao civil e criminal das autoridades competentes.

Uma mudana da maior importncia para o financiamento da educao foi


determinada pelo pargrafo 5 do art. 69, que juntamente com o pargrafo 6 tratam da sistemtica
do fluxo do repasse dos recursos vinculados. No pargrafo 5, o legislador sabiamente quis
colocar as verbas vinculadas fora dos caixas nicos e confi-las ao sujeito e ator administrativo
prprio dos sistemas educacionais - o rgo responsvel pela educao; o MEC, na esfera
federal; as Secretarias de Educao, na esfera dos Estados e do Distrito Federal; as Secretarias ou
Departamentos de Educao, na esfera dos Municpios.

O disposto no pargrafo 6 do art. 69 tambm novidade relevante, pois estabelece


sanes para o no cumprimento dos prazos de repasse estatudos no pargrafo anterior. As
autoridades competentes referidas neste dispositivo, os responsveis ltimos pela arrecadao dos
impostos e pela liberao das verbas, agora so obrigadas a repassar, a cada dez dias, os
recursos devidos aos titulares dos rgos da educao nas respectivas esferas, federal, estadual e
municipal, sob pena de sua responsabilizao civil e criminal. O mesmo dispositivo, alm disso,
determina a incidncia de correo monetria sobre os valores que forem liberados com atraso.
Se incide correo monetria sobre os valores repassados aps os prazos estabelecidos, dever
ela tambm incidir sobre as diferenas referidas no 4 do art. 69, sob pena de que os
percentuais mnimos no venham a ser atendidos. Com efeito, lido luz do esprito da Lei, no caso
considerado o 6, o termo corrigidas naquele 4 significa tanto compensao mediante
repasses de valores nominais quanto a incidncia de correo monetria sobre estes valores,
permitindo assim assegurar o efetivo cumprimento da Lei.
6

Cabe anotar que entre os dispositivos da Lei 7.348/85 que no conflitam com a nova
LDB, permanecendo portanto em vigor, dois merecem ser referidos:

Art. 7o - Os rgos e entidades integrantes dos sistemas de planejamento e


oramento detalharo seus programas de trabalho, de modo que as aes, definidas
nesta Lei como de manuteno e desenvolvimento do ensino, sejam identificadas
em seus aspectos operacionais, a nvel de subprojeto e subatividade oramentrios,
para efeito de considerao nas fases de elaborao e execuo do oramento.

Art. 8o - Os rgos centrais dos sistemas de planejamento e oramento e de


administrao financeira, contabilidade e auditoria, em suas reas de atuao,
estabelecero mecanismos e meios de gerenciar, controlar e apurar os resultados
que visem a dar cumprimento s determinaes expressas nesta Lei.

Os artigos 70 e 71 da LDB tratam, respectivamente, das despesas que podem e que no


podem ser consideradas como de manuteno e desenvolvimento do ensino. Transcreve-se o art.
70 e mais adiante o art. 71:

Art. 70 - Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com


vistas consecuo dos objetivos bsicos das instituies educacionais de todos os nveis, compreendendo as
que se destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da educao;
II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino;
III - uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade
e expanso do ensino;
V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;
VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar.

O disposto nestes artigos, os de n 70 e 71, substitui a conceituao de despesas com


a manuteno e desenvolvimento do ensino estabelecida pela Lei 7.348/85. Permanecem em
vigor, desta Lei, apenas os dispositivos que complementam no conflitando com - a letra e o
esprito do novo diploma legal.

De incio, importante referir ao conceito-chave destes artigos, o de despesas


realizadas, no caso com a manuteno e o desenvolvimento do ensino. Embora possas parecer
dispensvel, cabe acentuar que estas so aquelas efetivamente liquidadas, apuradas ao final de
cada perodo referido no 4 do art. 69.

Em seguida, deve-se esclarecer que a interpretao dos relatores quanto aos arts. 70
e 71 do novo diploma legal freqentemente ter carter indicativo, pois no cabe no presente
parecer definir com minudncia todos os tipos de despesas que se classificam ou no na categoria
7

de manuteno e desenvolvimento do ensino, doravante denominada MDE. Nestes casos, os


de interpretao meramente indicativa, compete aos sistemas de ensino regulamentar a matria
segundo as orientaes ora fixadas. Nos demais e eles sero explicitamente mencionados
adiante - a interpretao, acabada, no demandar ulterior regulamentao pelos sistemas de
ensino.

Uma situao que no se enquadra num ou noutro caso a das despesas com
hospitais universitrios. Sabe-se que estes formam hoje a maior rede pblica de atendimento
hospitalar do pas. Suas atividades so eminentemente de assistncia social. verdade que so
indispensveis para a formao de profissionais da sade, pois no se concebe um mdico,
enfermeira ou nutricionista adequadamente formados sem a pertinente prtica no hospital da
universidade na qual estudaram ou, caso inexistente, noutra instituio hospitalar, geralmente
mediante convnio. De todo modo, as atividades e despesas com hospitais universitrios so, em
larga medida, de assistncia social. 2 No esprito da LDB de 1961, que essencialmente o mesmo
da atual LDB, despesas com assistncia social no podem ser contabilizadas conta de MDE,
mesmo quando vinculadas ao ensino. Assim, s podem ser computadas em tal categoria as
despesas com hospitais universitrios que sejam estritamente indispensveis ao ensino e pesquisa,
sendo necessrio que a Lei de Diretrizes Oramentrias estabelea a proporo correspondente.

Na definio das despesas com MDE preciso notar que a nova Lei segue a lgica
de sua antecessora na matria, a de n 7.348/85. Assim, inicialmente estabelece, de modo algo
lato em vrios casos, quais so as atividades que podem ser financiadas com recursos de MDE
os gastos que podem ser contabilizados para satisfazer aos mnimos constitucionalmente
determinados. Em seguida fixa as excluses, isto , aquelas atividades que no podem ser
custeadas com tais verbas. Uma definio do que uma atividade de MDE, portanto, nem sempre
ser dada exclusivamente pela leitura e interpretao do art. 70; preciso verificar se a definio
algo lata estabelecida pelo art. 70 no sofre limites, excluses no artigo seguinte ou,
eventualmente, noutro dispositivo da nova Lei. A lgica adotada pela nova LDB ser a da
presente interpretao. Primeiro normatiza-se o art. 70, com definies ainda algo latas, em vrios
casos. Terminada a interpretao deste artigo passa-se ao seguinte, interpretando-se as excluses
ditadas pelo novo diploma legal.

No art. 70, inciso I, so despesas com MDE as que se destinem remunerao do


pessoal docente e demais profissionais da educao. Na educao bsica esse conjunto de
profissionais definido por aqueles que exercem a regncia de classe e desempenham atividades
que do suporte direto docncia requerendo, para tanto, habilitao especfica. Na educao
superior o referido conjunto constitudo por profissionais com formao especfica para a
docncia e para a pesquisa, atuando nestas atividades em instituies de educao superior. A
separao entre educao bsica e superior tem por intuito simplificar a caracterizao, pois a
definio aplicvel quele nvel pode ser perfeitamente aplicada a este, como, por exemplo, no
caso dos tcnicos de laboratrio de universidades; estes tm formao especfica para sua
atividade e prestam apoio direto docncia (geralmente tambm pesquisa) no ensino superior.

2
A questo tratada, por exemplo, em J. Velloso, Custos contbeis e custos reais da universidade
pblica, In J. Velloso (org.), Universidade Pblica Poltica, Desempenho e Perspectivas, Campinas,
S. Paulo, Papirus, 1991.
8

O inciso IV do art. 70 no deve evidentemente ser entendido em seu sentido lato;


cabe entend-lo em seu significado estrito. Sabe-se que as pesquisas conduzidas em instituies de
ensino, nas suas mais variadas concepes e finalidades, servem para aperfeioar o docente que as
conduzem, com reflexos diretos na qualidade do ensino por ele ministrado, estando portanto
includas na categoria de MDE. Incluem-se ainda na categoria de MDE, segundo a letra e no
esprito deste inciso, levantamentos estatsticos regular ou esporadicamente feitos com vistas a
subsidiar as mais diversas tomadas de deciso que so tpicas de instituies do Estado, caso
conduzidas por rgo dos sistemas de ensino, pois que efetuadas com vistas a aperfeio-los.
Mas no se incluem na categoria de MDE os que so levados a cabo por rgos pblicos que no
integrem tais sistemas.

Quanto ao inciso V do art. 70, as atividades-meio nele mencionadas so aquelas


necessrias, indispensveis manuteno e desenvolvimento dos sistemas de ensino. No se trata
assim de quaisquer atividades-meio, mas apenas daquelas que mantenham sustentem o
funcionamento regular e desenvolvam democratizem ou expandam a oferta e aprimorem a
qualidade dos sistemas de ensino. Incluem-se o pagamento a dirigentes, assessores e
funcionrios tcnico-administrativos necessrios a tais fins, atuando em estabelecimentos de
educao bsica, instituies de educao superior, rgos gestores e normativos dos sistemas de
ensino; incluem-se tambm os itens e atividades referidos nos incisos II e III do mesmo artigo
desde que, em qualquer caso, seja nestes incisos, seja nos demais, as respectivas despesas para o
custeio das atividades efetuem-se no mbito do setor pblico, conforme dispe o caput do art.
69.

O caput do art. 69 determina que os mnimos constitucionais devem ser aplicados na


manuteno e desenvolvimento do ensino pblico. Ora, os rgos pblicos gestores e
normativos dos sistemas de ensino ocupam-se tanto do ensino pblico como do particular, pois
que por Lei competem ao Estado atividades de superviso e normatizao de ambos. No que
concerne s atividades-meio do Estado para tais fins so elas inseparveis quanto ao seu custeio
porque ditadas pela Carta Magna e demais dispositivos legais.

Diferenciam-se, assim, as destinaes da verba pblica constitucionalmente vinculada


para a manuteno e desenvolvimento do ensino: (i) para as instituies do setor pblico,
compreendendo atividades-fim que incluem, por exemplo, o pagamento a professores, diretores,
demais especialistas, nos termos acima fixados; (ii) tanto para o setor pblico quanto para o
particular, no que respeita s atividades-meio de superviso e normatizao do ensino no pas,
tambm nos termos aqui estabelecidos.

O inciso VI do art. 70 dispe sobre bolsas de estudo. Neste caso, e apenas neste
caso, o legislador ressalvou parcialmente - a destinao das verbas pblicas determinada pelo
caput do art. 69. Considerando que as bolsas destinam-se a alunos e no a instituies,
estabeleceu que as despesas em MDE, isto , aquelas que podem ser contabilizadas para satisfazer
aos percentuais mnimos dos recursos vinculados, incluem a concesso de bolsas de estudo a
alunos das escolas pblicas e privadas.
9

Quanto ao inciso VIII do art. 70, que dispe sobre o custeio do transporte escolar, a
presente interpretao limitativa. Nele a atual LDB no se ateve estritamente ao esprito da
antiga LDB de 1961. Naquela poca, se regulamentada quanto matria - no o foi a antiga
LDB seguramente excluiria a atividade de transporte escolar das despesas com MDE, por ser de
natureza assistencial, embora vinculada ao ensino. De l para c alterou-se em muito o cenrio da
educao nacional.

Entende-se que pela nova LDB podem ser classificadas em MDE as despesas com
transporte escolar dos Municpios, quando efetuadas com a educao infantil e o ensino
fundamental. O esprito do dispositivo o de no impedir que bons e necessrios programas de
transporte escolar existentes tenham continuidade e (o de) assegurar ... que novos
programas venham a ser criados, se indispensveis, e sem prejuzo da expanso e
aperfeioamento do ensino fundamental.3 Tais programas vm sendo desenvolvidos sobretudo
mas no exclusivamente em Municpios do Sul do pas, tendo em vista o cumprimento da
obrigatoriedade escolar mediante articulao entre escolas que oferecem as sries iniciais e a etapa
final do ensino fundamental; precisam ser preservados, incentivados. Desconhecem-se anlogos
programas no mbito dos Estados, da a restrio queles na esfera dos Municpios. De outra
parte, h indicaes de que verbas gastas com transportes outros, das mais vrias finalidades que
no a escolar, no mbito dos Municpios, por vezes tm sido contabilizadas como se fossem de
manuteno e desenvolvimento do ensino.

Passemos s despesas que no so de manuteno e desenvolvimento do ensino.

Art. 71 - No constituiro despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino aquelas


realizadas com:
I - pesquisa, quando no vinculada s instituies de ensino, ou, quando efetivada fora dos
sistemas de ensino, que no vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou
sua expanso;
II - subveno a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial, desportivo ou
cultural;
III - formao de quadros especiais para a administrao pblica, sejam militares ou civis,
inclusive diplomticos;
IV - programas suplementares de alimentao, assistncia mdico-odontolgica,
farmacutica e psicolgica, e outras formas de assistncia social;
V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a
rede escolar;
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio de funo ou
em atividade alheia a manuteno e desenvolvimento do ensino.

O inciso III do art. 71 diferencia claramente entre a formao que se destina vida
social, nos seus mais diversos mbitos, e a que se destina a atividades a serem especificamente

3
J. Velloso, Recursos Vinculados para a Manuteno e o Desenvolvimento do Ensino: uma Anlise e
uma Proposta, CONSED, srie Estudos n 1, Braslia, DF, 1996.
10

desempenhadas no mbito do Estado. Alm do disposto na letra do inciso, seu esprito determina
que no devem ser consideradas na categoria de MDE as despesas com as atividades de
formao de quadros que se destinem a atividades tpicas do Estado como, por exemplo, as dos
bombeiros, gestores pblicos, fiscais da receita e auditores das contas pblicas, entre outras.

Os incisos II e IV do art. 71 baseiam-se num princpio estabelecido desde a antiga


LDB (Lei 4.024, de 1961), segundo o qual no constitui despesa de MDE o custeio de atividades
de assistncia social, mesmo quando vinculadas ao ensino. O inciso II assim exclui as subvenes
a entidades com fins de assistncia social, desportivos ou culturais. Seguindo aquela diretriz da
antiga LDB, o inciso VI do art. 71 exclui da categoria de MDE no apenas os bens e materiais
providos para a assistncia social nos sistemas de ensino, inclusive nas escolas, mas tambm
aquelas destinadas a favorecer a permanncia de crianas na escola atravs de assistncia
financeira s suas famlias como, ainda, todo o pagamento efetuado, a qualquer ttulo, a
profissionais ou outros servidores que atuem em funes de assistncia social, mesmo quando
vinculada ao ensino. Nesta categoria esto, por exemplo, mdicos, dentistas, psiclogos,
assistentes sociais, merendeiras e outros, anlogos ou similares.

No inciso VI do art. 71 a nova LDB excluiu da categoria de MDE o pessoal


docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio de funo ou em atividade
alheia manuteno de desenvolvimento do ensino. Tal excluso tem notvel ambigidade,
considerado o contexto histrico no qual foi discutida e promulgada a nova LDB.

Pelo menos desde quando foi promulgada a Constituio Federal, em 1988, debatia-
se na sociedade civil e no Estado, inclusive no Congresso Nacional, se os inativos deveriam ou no
ser includos na categoria MDE. Sua excluso representaria enorme impacto nas contas dos
Estados e de muitos Municpios. Hoje, em vrios dos entes federados, os inativos representam de
20 a 30% - ou mais - dos gastos com pessoal em educao. Exclu-los da categoria de MDE
significaria aumentar em igual proporo aquilo que precisa ser gasto para atender aos dispositivos
constitucionais invivel para diversos, seno muitos destes entes federados.

A nova LDB preferiu, em sua letra, silenciar sobre a questo. Mas no em seu
esprito. Determinou que todas as despesas efetuadas com os que se encontrassem em desvio de
funo ou em atividade alheia manuteno de desenvolvimento do ensino no pudessem ser
contabilizadas para a satisfao dos mnimos constitucionais. Para fins de ilustrao, considere-se
o hipottico caso de um professor de ensino mdio, devidamente titulado nos termos do novo
diploma legal, que preste relevante e indispensvel assessoria por sua qualificao profissional - a
rgo voltado para o controle ambiental, desafio do novo milnio. Est tal docente, entretanto, em
desvio de funo para fins de contabilizao de seus vencimentos em MDE. No podem estes
vencimentos (incluindo-se os demais encargos deles decorrentes) serem contabilizados para
satisfazer aos mnimos constitucionais. Trata-se de atividade alheia manuteno de
desenvolvimento do ensino.

A nova LDB no silenciou quanto aos desvios de funo. Mas estes esto
indissoluvelmente associados ao conceito de MDE. evidente que os inativos no contribuem
nem para a manuteno nem para o desenvolvimento do ensino. Afastados que esto da
11

atividade, no poderiam contribuir para a manuteno das aes que dizem respeito ao ensino. Se
no podem sequer contribuir para tanto, menos ainda para o desenvolvimento democratizao,
expanso e melhoria da qualidade do ensino. O esprito da LDB o de que os gastos com os
inativos no esto includos nas despesas com MDE. Sua letra, no entanto, omissa a respeito da
questo. Cabe assim a cada sistema de ensino regulamentar a matria, talvez a exemplo do
sistema do Estado de So Paulo, que antecipou o esprito dos dispositivos legais vigentes, mas
sempre dentro da autonomia que a nova LDB lhes concede.

Art. 72 - As receitas e despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino sero


apuradas e publicadas nos balanos do Poder Pblico, assim como nos relatrios a que se
refere o 6 do art. 165 da Constituio Federal.

Art. 73 - Os rgos fiscalizadores examinaro, prioritariamente, na prestao de contas de


recursos pblicos, o cumprimento do disposto no Art. 212 da Constituio Federal, no Art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e na legislao concernente.

Art. 74 - A Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,


estabelecer padro mnimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental,
baseado no clculo do custo mnimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.
Pargrafo nico. O custo mnimo de que trata este artigo ser calculado pela Unio ao final
de cada ano, com validade para o ano subsequente, considerando variaes regionais no
custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino.

O art. 74 chama ateno para a ao coordenadora da Unio no estabelecimento de


padres de qualidade do ensino, referenciados ao padro mnimo de oportunidades
educacionais qualificado no custo mnimo por aluno. Este dispositivo deve ser lido em
conjunto com o que dispe a LDB em seu art. 4, inciso IX, quando define os padres mnimos de
qualidade do ensino como a variedade e a quantidade mnimas, por aluno, de insumos
indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. O mesmo conceito
de padro mnimo de qualidade tratado no art. 75, 2, a seguir transcrito. Note-se que o
referido custo mnimo associado a padres mnimos de qualidade no deve ser assimilado ao valor
mnimo por aluno mencionado na Lei 9.424/96.

Art. 75 - A ao supletiva e redistributiva da Unio e dos Estados ser exercida de modo a


corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padro mnimo de
qualidade de ensino.
1o - A ao a que se refere este artigo obedecer a frmula de domnio pblico que inclua
a capacidade de atendimento e a medida do esforo fiscal do respectivo Estado, do Distrito
Federal ou do Municpio em favor da manuteno e do desenvolvimento do ensino.
12

2o - A capacidade de atendimento de cada governo ser definida pela razo entre os


recursos de uso constitucionalmente obrigatrio na manuteno e desenvolvimento do
ensino e o custo anual do aluno, relativo ao padro mnimo de qualidade.
3o - Com base nos critrios estabelecidos nos 1 e 2, a Unio poder fazer a
transferncia direta de recursos a cada estabelecimento de ensino, considerado o nmero de
alunos que efetivamente freqentam a escola.
4o - A ao supletiva e redistributiva no poder ser exercida em favor do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municpios se estes oferecerem vagas, na rea de ensino de sua
responsabilidade, conforme o inciso VI do Art. 10 e o inciso V do Art. 11 desta Lei, em
nmero inferior sua capacidade de atendimento.
de alunos que efetivamente freqentam a escola.

Pelo art. 75, associado aos arts. 10 e 11 desta Lei, a Unio tem ao supletiva e
redistributiva em relao aos Estados e Municpios no mbito de toda a Educao Bsica; j a
ao supletiva e redistributiva dos Estados em relao a seus Municpios circunscreve-se ao Ensino
Fundamental.

O art. 75 trata, tambm, da relao entre a demanda por Educao Bsica e a


disponibilidade financeira advinda de receitas fiscais dos Estados e Municpios, a ser suprida pela
Unio quando ocorrer insuficincia na capacidade de atendimento em relao arrecadao
(esforo fiscal) de impostos dos entes federados. A capacidade de atendimento por parte de cada
Estado e de cada Municpio definida pelo valor de seus recursos provindos de impostos e
transferncias de uso obrigatrio na manuteno e desenvolvimento do ensino, divididos pelo custo
anual do aluno relativo ao padro mnimo de qualidade de ensino. Respeitada essa capacidade de
atendimento, no mbito da Educao Bsica, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios faro
jus a recursos suplementares.

Art. 76 - A ao supletiva e redistributiva prevista no artigo anterior ficar condicionada ao


efetivo cumprimento pelos Estados, Distrito Federal e Municpios do disposto nesta Lei, sem
prejuzo de outras prescries legais.
Art. 77 - Os recursos pblicos sero destinados as escolas pblicas, podendo ser dirigidos a
escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas que:
I - comprovem finalidade no-lucrativa e no distribuam resultados, dividendos,
bonificaes, participaes ou parcela de seu patrimnio sob nenhuma forma ou pretexto;
II - apliquem seu excedentes financeiros em educao;
III - assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou
confessional, ou ao Poder Pblico, no caso de encerramento de suas atividades;
IV - prestem contas ao Pode Pblico dos recursos recebidos.
1o - Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados a bolsas de estudo para a
educao bsica, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos,
quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica de domiclio do educando,
ficando o Poder Pblico obrigado a investir prioritariamente na expanso da sua rede local.
2o - As atividades universitrias de pesquisa e extenso podero receber apoio financeiro
do Poder Pblico, inclusive mediante bolsas de estudo.
13

Os recursos pblicos de que trata o art. 77 compreendem duas categorias. A


primeira, pela ordem em que so tratadas, abrange verbas adicionais aos mnimos vinculados. A
segunda aquela qual dedicou-se boa parte do presente parecer. Examine-se logo a primeira
categoria, seja pela ordem, seja por ser residual.

A primeira categoria abrange os recursos referidos no caput do art. 77, em seus


incisos e em seu pargrafo 2. Trata-se das verbas pblicas oradas para a educao que
excedam aos mnimos vinculados. Excedendo estes mnimos, podem enquadrar-se na categoria
de MDE ou, simplesmente, serem aplicadas na educao em geral. A primeira categoria abrange
assim os recursos cujos montantes sejam superiores aos mnimos estipulados pela Constituio
Federal ou pelas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos Municpios, nos termos do art. 69,
caput, da nova LDB, para a aplicao em MDE. Compreendem quaisquer aplicaes em
educao, seja em MDE ou no, desde que superiores aos mnimos mencionados. Tais
aplicaes podem ser oriundas das diversas fontes de financiamento referidas no art. 68 da LDB.
Excetuam-se naturalmente as verbas do salrio-educao, cuja destinao especfica a de
financiar o ensino fundamental pblico. Claro est que tais aplicaes no correspondem aos
recursos vinculados referidos no art. 69 da nova LDB, destinados estritamente s despesas em
MDE no ensino pblico.

A segunda categoria, central, envolve os recursos referidos no 1 do art. 77,


relativos a bolsas de estudo na educao bsica. A matria deve ser examinada considerando-se
o art. 70 da nova LDB, tambm tratando de bolsas. Este artigo j estabeleceu que as bolsas de
estudo em geral, tanto para alunos dos estabelecimento pblicos ou particulares, de nvel bsico ou
superior, so despesas de MDE, podendo ser contabilizadas para a satisfao dos mnimos
constitucionais. Note-se entretanto uma relevante distino entre os possveis tipos de bolsas a
serem concedidas. Na educao bsica, tratada nesse pargrafo 1 do art. 77, a concesso de
bolsas explicitamente vista como transitria, pois somente podem ser concedidas caso haja falta
de vagas e cursos regulares da rede pblica de domiclio do educando, ficando o Poder
Pblico, nessa hiptese, obrigado a investir prioritariamente na expanso da sua rede local.

Braslia, 02 de dezembro de 1997

Relatores Conselheiros Almir Maia

Jacques Velloso

Joo Antnio Cabral de Monlevade

Silke Weber

IV - DECISO DO CONSELHO PLENO

Conselho Pleno acompanha o voto dos Relatores.


14

Sala das Sesses em 02 de dezembro de 1997

Conselheiro Hsio de Albuquerque Cordeiro - Presidente

(PARECER HOMOLOGADO EM 17/2/97, PUBLICADO NO DOU DE 18/12/97, P. 40)