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MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS: a perspectiva do ciclo de poltica

Isabela Cardoso de Matos Pinto


Universidade Catlica de Salvador (UCSal)
Universidade Federal da Bahia (UFBa)

MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS: a perspectiva do ciclo da poltica


Resumo: Apresentao dos enfoques utilizados na explicao e compreenso do processo decisrio no mbito das
polticas pblicas. Tambm objetiva demonstrar como essas polticas so formuladas pelo Estado e como so definidas
as responsabilidades pela implementao dessas polticas, nos diversos nveis de governo. Nesse sentido, so
revisadas e analisadas as diversas correntes, mapeando como o tema vem sendo tratado na literatura, particularmente,
os aspectos terico-metodolgicos. Para compreender o momento de construo da agenda da poltica pblica,
especificamente o processo de tomada de deciso governamental, concentra-se no modelo elaborado por Kingdon
(1984) para a compreenso dos elementos que compem o processo, qual seja, a identificao dos atores envolvidos
e o processo de negociao, em torno dos problemas e das alternativas de soluo a esses problemas. Finalmente,
tecem-se algumas consideraes sobre a pertinncia do modelo terico apresentado, ressaltando a utilidade, os
limites dos referenciais tericos que so adotados nas anlises empricas e a necessidade do dilogo entre o referencial
da teoria do ciclo da poltica pblica com outras perspectivas tericas que contribuam para a ampliao e
enriquecimento do modelo analisado.
Palavras-chave: polticas pblicas, ciclo da poltica pblica, correntes mltiplas.

THE CHANGES IN PUBLIC POLICIES: the policies creation cicle perspective


Abstract: The objective of this article is to present the approaches applied to understand the decision making process
within the public policies context, specifically how they are formulated by the State and how the responsibilities to
implement policies are defined at different governmental levels. With this in mind, different approaches were revised
and analyzed, mapping the ways this subject has been treated in the qualified literature, mainly, considering their
theory and methodology. To understand the moment of the public policy agenda construction, and more specifically,
the governmental decision making process, the model elaborated by Kingdon (1984) was adopted in order to
comprehend the elements that comprise this process, that is, the proper identification of the real social actors and the
negotiation processes around the problem and alternatives of solutions. Finally, some considerations are presented
about the adequacy of this theoretical model, emphasizing its utility, the limits of theoretical references adopted in
the empirical analysis in this area and the need of a dialogue between the theory of the public policy cycle and other
theoretical perspectives that contribute to enhance and enrich the analyzed model.
Key words: public policies, public policy cycle, multiple approaches.

Recebido em 07.07.07. Aprovado em 20.08.2008

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1 INTRODUO como ele chega ao debate pblico (COSTA; MELO,


1998) e como captura a ateno dos elaboradores
Nos ltimos anos, o processo de reorientao da poltica (definio da agenda), da gerando
das polticas pblicas do Estado brasileiro tem se opes de poltica pblica. Em seguida, torna-se
pautado no direcionamento conferido reforma do necessria a legitimao da deciso, momento no
Estado pela esfera federal. No caso das polticas qual se busca apoio poltico dos atores envolvidos
sociais, trata-se da redefinio da sua misso e com a poltica pblica, para a obteno da sua
das formas de gesto das organizaes pblicas aprovao. Finalmente, implementa-se a poltica
responsveis pela produo direta de servios. formulada, atravs da operacionalizao em
A rea da seguridade social apresenta-se como programas e projetos pelas reas competentes.
uma das reas onde se configuraram embates Nas ltimas dcadas, vrios modelos foram
tcnicos e polticos, em torno dos projetos e das desenvolvidos para ajudar a compreender o
estratgias de reforma, em um processo complexo processo decisrio das polticas pblicas.
que se desdobra em vrios nveis de governo. Algumas teorias foram formuladas para tentar
As dificuldades na implementao de novas explicar questes como a tomada de deciso, a
prticas, na rea da gesto governamental, tm formulao e a implementao de polticas,
estimulado questionamentos acerca dos fatores que podendo-se destacar a teoria da escolha racional,
influenciam o processo de deciso, formulao e o incrementalismo, a anlise de sistemas, o ciclo
implementao das polticas pblicas. Em funo da poltica pblica, a poltica da burocracia, a
disso, alguns estudos tm gerado uma srie de coalizao de defesa e a teoria da escolha
modelos explicativos do processo de deciso, pblica (KELLY; PALUMBO, 1992; SOUZA;
elaborao, implementao e avaliao das aes CARVALHO, 1999).
governamentais. Uma reviso preliminar da literatura sobre policy
O objetivo deste artigo apresentar o estado da analysis permite a identificao de trs dimenses
arte, mapeando como o tema vem sendo tratado da poltica pblica: a dimenso institucional [polity]
na literatura; particularmente, os aspectos terico- que se refere organizao do sistema poltico,
metodolgicos, com uma reviso dos enfoques delineada pelos sistemas legal e jurdico e pela
utilizados para explicar e compreender o processo estrutura institucional do sistema poltico-
decisrio, no mbito das polticas pblicas, como administrativo; a dimenso processual [politics] que
essas polticas so formuladas pelo Estado e como se refere ao processo poltico, freqentemente
so definidas as responsabilidades pela conflituoso, no que diz respeito imposio de
implementao dessas polticas, nos diversos nveis objetivos, aos contedos e s decises de
de governo. Ou seja, entender como e por que os distribuio dos custos e benefcios de uma dada
governos optam por determinadas aes cujo poltica pblica; a dimenso material [policy], que
impacto se d na vida dos cidados. se refere aos contedos concretos que envolvem a
Nesse sentido, a deciso sobre o que entra e o configurao dos programas polticos, aos
que sai da agenda governamental constitui o ponto problemas tcnicos e ao contedo material das
de partida para a formulao das polticas pblicas. decises polticas (FREY, 2000).
Para compreender o momento de construo da Basicamente de origem norte-americana, os
agenda da poltica pblica, especificamente o estudos sobre policy analysis e policy making
processo de tomada de deciso governamental, buscam entender e analisar o funcionamento da
discuto o modelo elaborado por John W. Kingdon mquina estatal, tendo como ponto de partida a
(1994) para a compreenso dos elementos que identificao das caractersticas das agncias
compem o processo. Esse modelo terico- pblicas fazedoras de polticas, dos atores
metodolgico foi testado para analisar a ascenso participantes desse processo, dos mecanismos,
de uma questo na agenda governamental e critrios e estilos decisrios utilizados e das inter-
considerado adequado para a anlise dos relaces entre essas variveis (agncias e atores)
momentos de prdeciso e de deciso, isto , com as variveis externas que influenciam o
a seleo dos problemas e a escolha das processo.
alternativas de polticas que se constituem em Entre as contribuies, encontra-se a teoria do
objeto do processo decisrio1. ciclo das polticas pblicas [policy cycle], que tenta
explicar a interao entre intenes e aes, ao
2 O PROCESSO DE FORMULAO DAS mesmo tempo em que busca desvendar a relao
POLTICAS PBLICAS entre o ambiente social, poltico e econmico, de
um lado, e o governo, de outro. As aes no campo
A incorporao de problemas na agenda dos da poltica pblica e os saberes tcnicos a ela
governos, ponto de partida para a elaborao de associados definem-se a partir de inmeras
propostas de polticas pblicas e de ao decises que so tomadas e que esto permeadas
governamental, envolve uma srie de etapas que por paradoxos (STONES, 1988). Essas aes
tm incio com o acatamento de um assunto pelo partem de um conjunto de pressupostos que
governo, podendo-se identificar, assim, a forma determinam a atribuio de responsabilidades, a

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seleo dos assuntos relevantes, as alternativas a grande quantidade de mudana no incremental.


serem adotadas, a avaliao de necessidades e a Kingdon, principal formulador da teoria do ciclo
determinao do pblico-alvo (FISHER; da poltica pblica, a qual, por sua vez, uma
FORESTER, 1993). variante do modelo analtico de March & Olsen
A literatura do ciclo de poltica tem adquirido denominado de garbage can [lata de lixo], rebate
progressiva importncia nos estudos sobre a as crticas, afirmando que os modelos alternativos
elaborao da poltica pblica. Vrios trabalhos no tm as mesmas propriedades do modelo
mencionados por Vianna (1996) indicam a evoluo garbage can2 e no funcionam bem em vrios
dos estgios de desenvolvimento dessas polticas. aspectos: o ciclo de uma poltica pblica no
Autores como Kingdon (1994), Kelly e Palumbo parece incremental ou hierrquico, ou racional ou
(1992) apontam fases ou etapas que compem o dirigido simplesmente por fora e presso poltica
processo: a) determinao da agenda, onde a ou localizados em simples estgios cronolgicos
dinmica da definio do problema questo e, sim, por fora das propriedades das preferncias
essencial para a compreenso da poltica pblica; problemticas, tecnologias pouco claras e
b) formulao e legitimao da poltica (seleo de participao fluida. Kingdon (1994) defende um
proposta, construo de apoio poltico, formalizao modelo probabilstico, discutido em seguida,
em lei); c) implementao de polticas apontando como razo, que o torna mais
(operacionalizao da poltica em planos, satisfatrio do que o modelo determinstico, o
programas e projetos no mbito da burocracia reconhecimento do resduo randmico, ou seja,
pblica e sua execuo); d) avaliao de polticas a possibilidade de contar com o acaso na
(relato dos resultados alcanados com a elaborao de propostas de polticas.
implementao das propostas e programas de Apesar de suas limitaes, pesquisas produzidas
governo, avaliao dos impactos dos programas e a partir do referencial do ciclo da poltica pblica
sugesto de mudanas). (SCHNEIDER, 1971; KINGDON, 1994) tm
De acordo com a teoria do ciclo da poltica fornecido importante ferramenta analtica,
pblica, o caminho seguido comea com a permitindo esclarecer vrios pontos, relativamente
elaborao de uma agenda, onde interesses e obscuros, sobre como as decises so tomadas,
propostas so colocados na mesa de indicando, tambm, aspectos cruciais da elaborao
negociaes, definindo-se preferncias que so e implementao da poltica pblica. Ademais,
adaptadas ao projeto poltico governamental, esses trabalhos tambm iluminam a identificao
seguido das etapas de formulao de propostas, dos determinantes de cada etapa do processo
escolha de alternativas e implementao das decisrio, de formulao e de implementao.
polticas pblicas. Na perspectiva da teoria do ciclo da poltica
As explicaes acerca da incorporao de pblica, alguns autores (BAUMGARTNER; JONES,
determinado item, na agenda do governo, esto 1993; KINGDON, 1994) focalizam sua anlise,
baseadas nas perspectivas pluralista ou elitista. Na tomando como ponto de partida a compreenso de
primeira perspectiva, pluralista, os itens da agenda que o processo decisrio envolve sempre duas
provm de fora do governo e de uma srie de grupos questes: onde surge a demanda e quem participa
de interesse, sendo que as questes podem do processo de definio da agenda. Alguns
alcanar a agenda, atravs da mobilizao de aspectos devem ser analisados: um assunto ou
grupos relevantes. Na segunda, elitista, a explicao tema para atingir o status de agenda precisa ser
privilegia o entendimento de que h um tipo de alvo de atenes e envolve a interao de uma srie
estabelecimento fechado dentro da determinao de elementos complexos que influenciam a deciso,
da agenda pelo governo, que opera atravs da formulao e implementao das polticas pblicas.
difuso de idias nos crculos profissionais e entre Uma das estratgias importantes a poltica de
as elites que decidem ou influenciam a poltica definio de problemas (ROCHEFORT; COBB,
pblica (LUKES, 1976). 1994), envolvendo a participao do Estado, dos
As crticas em relao abordagem da poltica grupos organizados e da mdia, no processo de
pblica como um ciclo baseiam-se no fato de que a emergncia e caracterizao dos assuntos pblicos.
descrio do processo seqencial e ordenada, Outros pesquisadores (ROCHEFORT; COBB,
pressupondo-se que todas as alternativas so 1994; BOSSO, 1994) da rea de poltica pblica
cuidadosamente discutidas para o alcance dos deram o nome de definio do problema ao
objetivos (modelo racional-abrangente), quando, na processo de caracterizao de questes, na arena
prtica, a elaborao da poltica complexa e governamental, envolvendo duas perspectivas:
interativa. Kingdon (1994) acrescenta s limitaes poltica (organizar a retrica mais freqentemente
da perspectiva incrementalista que pressupe que empregada pelos definidores do problema) e
as mudanas se do de forma gradual, a partir da elaborao de poltica (analisar os cenrios pelos
incorporao de pequenas alteraes, nas polticas quais as definies so construdas ou destrudas).
e nos programas, uma crtica do carter incremental A definio de problemas ocorre, portanto, dentro
do processo. Nesse sentido, ressalta que a de um determinado contexto de organizao das
determinao das agendas tem mostrado uma instituies pblicas, com regras que condicionam

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o papel das elites e dos grupos de interesse desenvolvida por Kingdon pode ser adotada como
(FUKS, 1997) e abarca uma srie de componentes ponto de partida, para a anlise da etapa em que
importantes, para a compreenso da dinmica que uma poltica pblica definida como item prioritrio,
envolve, de um lado, a definio de um assunto na agenda governamental, ou seja, as nuances que
pblico e, de outro lado, a formao de polticas envolvem os estgios de prdeciso. Quando
pblicas (BUMGARTNER; JONES, 1994). ocorre a progresso de uma questo da agenda
Tais autores (ROCHEFORT; COBB, 1995; sistmica difusa para a agenda governamental e,
BAUMGARTNER; JONES, 1995) ressaltam a por fim, para o estgio de deciso.
vertente da discusso que enfatiza a dimenso, Kingdon (1994) toma emprestado da cincia
propriamente poltica, do processo de definio do poltica um modelo processual de tomada de
problema. Consideram, portanto, que os polticos deciso e desenvolve o modelo de correntes
tm interesses que levam a definies mltiplas [multiple streams] de determinao de
particularmente favorecidas, sendo que as escolhas agenda e especificao de alternativa, onde a
de poltica pblica so sempre afirmaes de mudana ocorre atravs de aes de
valores que resultam na competio de diferentes empreendedores, unindo as correntes do problema,
perspectivas ou preferncias. das solues propostas e da poltica quando
Nesse referencial, a definio do problema, ocorrem as janelas de oportunidade.
objeto de interveno do governo, produto de O modelo correntes mltiplas desenvolvido
intensa negociao entre grupos interessados, pelo autor uma variao do modelo lata de lixo
permeada pela razo (anlise informada para a [garbage can] de March e Olsen (1989) aplicado
deciso) e pelo conflito (conduo do processo aos processos de polticas pblicas, que
decisrio). Nesse processo, algumas questes que considera as organizaes como anarquias
orientam o estudo do processo de incorporao dos organizadas, caracterizadas por preferncias
itens, na agenda governamental, so apontadas por problemticas, tecnologia obscura e participao
Fuks (2000), que adota uma perspectiva pluralista, fluida e instvel. Ou seja, as preferncias no so
ao conceder papel privilegiado aos grupos definidas com clareza pelos atores, tampouco os
organizados: objetivos a serem perseguidos. A ao geralmente
a) c o m o c e r t o s p r o b l e m a s c o n s e g u e m facilitada pela indefinio, a organizao uma
transcender o mbito da preocupao de livre coleo de idias ao invs de uma estrutura
pequenos grupos para alcanar a ateno coerente; ela identifica preferncias atravs da
pblica? ao mais do que age com base nas preferncias
b) de que forma as estratgias e os recursos (KINGDON, 1994.).
dos grupos organizados, visando assegurar Tecnicamente, a organizao opera por tentativa
a aceitao pblica de seus interesses, e erro, atravs de experincia e enfrentamento das
demandas e valores, interferem nesse crises. Os participantes entram e saem, ou seja,
processo? atores oscilam no decorrer do processo decisrio.
c) qual o impacto das aes governamentais,
A participao fluida, mudando de acordo com a
especialmente quando elege prioridades e
deciso tomada. Tanto o Legislativo como o
cria instituies que colocam o foco da
Executivo so pouco transparentes, na realizao
ateno pblica em determinados assuntos?
de suas aes e vrios atores no-governamentais
d) em que medida o contexto sociocultural
contribui para o sucesso ou fracasso da interferem na tomada de deciso.
entrada de certos assuntos na agenda A falta de transparncia constitui-se mecanismo
pblica? estratgico para garantir o encaminhamento das
O modelo de Kingdon (1994), por sua vez, alternativas definidas como prioritrias por aqueles
combina o modelo do ciclo de poltica pblica com que tomam a deciso final. O aspecto a ser
o garbage can, centrando a estrutura terica nos ressaltado aqui o efeito da ligao de vrios fatores
momentos de pr-deciso e nos processos de ocorrendo, simultaneamente, como parte de um
tomada de deciso da poltica pblica, enfocando a processo de natureza poltica ou politicamente
progresso de uma questo da agenda sistmica mediada, ou seja, atores, ideologicamente,
difusa para a agenda governamental e, finalmente, constitudos e, institucionalmente, marcados por
para o estgio de deciso. relaes que se configuram em atos polticos, com
Nesse processo, as influncias que levam formas de poder organizadas, cristalizadas,
escolha da poltica so determinadas por duas mantenedoras das relaes institudas ou tendentes
categorias de fatores: os participantes ativos mudana nessas relaes.
(governamentais e no-governamentais) e os Como afirmam March e Olsen (1989), as
processos pelos quais os itens da agenda e as organizaes possuem um leque de alternativas
alternativas ganham proeminncia. procura de problemas. Os grupos interessados
podem pressionar pelo reconhecimento de
3 ESTRUTURA TERICA DO MODELO DO CICLO problemas e pela adoo de suas solues ou
DA POLTICA PBLICA propostas. E, nesses processos, vrios fatores
podem operar como fora que impulsiona ou
A estrutura terica do Ciclo da Poltica Pblica restringe (bloqueia) determinado item na agenda.

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Como impulso, um grupo de interesse ou algum de crescimento dessa idia.


que detm o poder de decidir, como o governador, Assim, torna-se necessrio estudar o efeito da
pode pressionar pela incluso, pelo reconhecimento conexo de vrios fatores que, juntos, favorecem a
de um problema ou pelo desenvolvimento de uma aprovao de polticas, identificando as
soluo e elevar ao status de agenda um contribuies dos diferentes atores para o processo
determinado item. Como restrio, atores ao redor de determinao da agenda. Para a compreenso
do governo podem divergir, opor-se, apontar uma do processo, torna-se necessrio distinguir os
srie de restries, tentando impedir a proeminncia participantes ativos, ressaltando as contribuies da
do item na agenda. cada ator e a dinmica que compe cada uma das
A concepo de agenda trazida por Kingdon trs correntes reconhecimento do problema,
(1994) parte da existncia de uma lista de assuntos formao e refinamento de propostas de poltica e
ou problemas aos quais representantes a configurao do processo de negociao poltica
governamentais e pessoas externas ao governo, bem como analisar o momento em que ocorre o
associadas a esses representantes, esto dando entrelaamento dos diversos elementos.
sria ateno em um tempo determinado. Os itens
que so destacados para uma ao imediata entram 3.1 Participantes do jogo
na agenda de deciso e determinam procedimentos
e especificao de alternativas. Um dos aspectos fundamentais destacados por
Afetam este processo duas categorias de Kingdon, para entender o processo de determinao
fatores: os participantes ativos (governamentais e da agenda, a atuao dos jogadores,
no-governamentais) e os processos pelos quais identificando-se a importncia de cada participante
os itens da agenda ganham proeminncia. Tais (se afetou a agenda, as alternativas, ou ambas) e
processos incluem o entendimento de trs os recursos disponveis com que conta cada
correntes [streams] o problema, as alternativas participante.
de polticas e o processo poltico que fluem atravs Os participantes ativos do processo de
do sistema e podem provocar uma mudana na determinao da agenda so classificados em dois
poltica, de acordo com a combinao entre elas. grupos: a) atores governamentais (representantes
Essas correntes se desenvolvem segundo suas do Executivo, do Legislativo e os servidores
prprias dinmicas e regras e de forma pblicos) e b) os atores no-governamentais (os
relativamente independentes umas das outras. Mas especialistas, os grupos de interesse, a mdia e a
em situaes crticas, as trs correntes podem se opinio pblica).
unir atravs de uma convergncia catalisada por No mbito dos atores governamentais, pode-se
uma ao empreendedora. distinguir o grupo da chamada Administrao
No modelo terico do ciclo da poltica pblica, Central, que envolve uma combinao de trs
as correntes so independentes, cada uma tem vida atores: o prprio chefe do Executivo, isto , a
prpria e se move sem a dependncia da outra, autoridade mxima do nvel de governo que se
envolvendo atores diferentes em cada uma delas. esteja considerando; o staff do gabinete executivo
O resultado da unio dessas trs correntes constitui do governo e, por ltimo, os dirigentes e assessores
a janela de oportunidade para uma idia ser nomeados, em funo de sua vinculao poltica
introduzida na agenda governamental. ao governante. Esse grupo estabelece as
A complexidade que envolve a agenda de prioridades do processo de construo da agenda,
deciso requer, portanto, o entendimento das determinam os itens da agenda, decidindo acerca
estratgias utilizadas para a identificao do das questes fundamentais no desenvolvimento do
problema, o debate em torno da construo de processo de formulao das polticas pblicas. Os
alternativas e os atores envolvidos no processo. Isso burocratas, isto , os servidores pblicos de carreira,
exige entender o caminho percorrido por uma idia, por sua vez, no so considerados por Kingdon to
o que pressupe a anlise dos processos de influentes na determinao da agenda, tendo, no
discusso sobre o assunto, os discursos, as entanto, um impacto maior na especificao de
audincias e as proposies de projetos de lei, alternativas de soluo aos problemas includos no
assim como a interferncia dos resultados das debate poltico. Seu poder, geralmente, manifesta-
eleies, das mudanas no governo, da presso se no momento da implementao das polticas.
de grupos de interesse, das oscilaes do Ainda no mbito governamental, Kingdon
sentimento nacional, da opinio pblica e da mdia. destaca o papel do Legislativo o Congresso
O momento crtico que explica a proeminncia Nacional (Cmara dos Deputados e Senado), a
de um item na agenda no a sua fonte, mas o Assemblia Legislativa e outros rgos
ambiente3 do governo e a receptividade da idia, representativos desse poder, nas diversas
aliados combinao de atores envolvidos na instncias de governo: essas organizaes so o
deciso, elaborao e implementao de uma repositrio das responsabilidades
poltica pblica. A chave, portanto, para se entender constitucionalmente estabelecidas. Os senadores
as mudanas nas polticas pblicas, no est na e deputados esto entre os poucos atores do
origem da idia, mas no entendimento do processo sistema poltico que produzem impactos notveis

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na agenda e nas alternativas de polticas das promessas de campanha, a plataforma de um


pblicas. Especificamente, no que diz respeito partido, ao ser elaborada em termos muito gerais,
determinao de agendas arbitrrias, aquelas que forma a essncia da agenda de uma administrao
no contam com amplo consenso entre os diversos subseqente, mas no so cruciais a ponto de
atores, os polticos eleitos podem ter um papel alimentar o debate das alternativas.
preponderante. Nesse caso, segundo Kingdon A opinio pblica pode ser outro fator a ser
(1994), nenhum conjunto de atores domina o considerado pelos polticos na determinao da
processo, mas os polticos eleitos e os ocupantes agenda, agindo mais como uma restrio do que
de cargos de nomeao ou de confiana tm um desejvel, do que como promotor de um item em
peso maior, na determinao da agenda. particular. Polticos eleitos para o Executivo ou em
O segundo grupo de participantes que no ocupa cargos de confiana tm seus prprios objetivos,
posies formais, no governo, envolve os grupos propostas e agendas e tentam mobilizar o pblico
de interesse, os especialistas, os acadmicos, os para apoiar as decises propostas.
partidos, a mdia e a opinio pblica. Os grupos de No rol dos participantes referidos at aqui, alguns
interesse (sindicatos, associaes, consumidores, esto inseridos no grupo de atores visveis,
ambientalistas, lobistas etc.) so muito importantes, enquanto outros desempenham seus papis nos
agindo, principalmente, como atores que bastidores, compondo o grupo dos atores invisveis.
bloqueiam ao invs de atores que promovem os Dentre os atores visveis, esto o governador e seus
itens da agenda ou como pessoas que querem ter nomeados, os membros do Legislativo, a mdia e
suas alternativas consideradas, uma vez que a os atores ligados aos partidos e s campanhas
agenda tenha sido determinada. Um grupo que polticas. O grupo relativamente invisvel inclui
mobiliza apoios, elabora documentos, envia especialistas, acadmicos, pesquisadores,
delegaes e estimula seus aliados a fazerem o burocratas e tcnicos dos escales mais baixos.
mesmo, atrai a ateno da equipe do governo para Os grupos de interesse circulam entre esses dois
suas questes, tendo um impacto positivo na agrupamentos com algumas atividades pblicas e
agenda. No entanto, a criao real dos itens da outras mais difceis de serem vistas.
agenda de polticas pblicas pelos grupos de
interesse uma atividade menos freqente do que 3.2 Reconhecimento do Problema
o bloqueio aos itens ou do que propor emendas ou
substituies das propostas j contidas na agenda. A primeira corrente da estrutura terica
Do conjunto de atores no-governamentais, o desenvolvida por Kingdon (1994) constituda pelos
segundo grupo, em ordem de importncia, envolve problemas, ou seja, como os problemas tornam-se
os acadmicos, pesquisadores e consultores reconhecidos e quais dificuldades so definidas
(KINGDON, 1994). Esta comunidade contribui, como problemas.
geralmente, apontando propostas que satisfaam So vrios os mecanismos que alertam para a
aos interesses polticos e constituam solues para existncia dos problemas. Em primeiro lugar,
os problemas enfrentados. Afetam, portanto, a problemas chamam ateno no apenas por
elaborao e seleo de alternativas mais do que presso poltica, mas por seus indicadores que
afetam o contedo das agendas governamentais. permitem acessar a magnitude e identificar
A mdia aparece como ator coadjuvante, atuando necessidades de mudana. O autor classifica os
como intrprete das aes desencadeadas pelo indicadores em vrios tipos:
governo, ao invs de ter um efeito independente a) indicadores sistemticos, como custos da
sobre as agendas do governo. A mdia, segundo assistncia mdica, mortalidade infantil,
Kingdon (1994), age como um comunicador dentro desemprego etc;
da comunidade da poltica pblica, porque a agenda b) eventos como crises e desastres (epidemias,
j foi determinada muito antes e por processos no questes oramentrias, de segurana etc);
influenciados por ela. No entanto, a mdia pode ser c) por feedback sobre o funcionamento dos
um canal para ampliar conflitos e ajudar a mudar o programas j existentes;
curso de uma questo, caso vaze para a imprensa d) por acumulao gradual de conhecimento entre
informaes que traduzam o bloqueio a um os especialistas numa dada rea da poltica
determinado projeto. Portanto, a cobertura pblica.
jornalstica dada pela mdia pode afetar positiva ou Ainda segundo Kindgon (1994), outro
negativamente a opinio pblica, com relao aos mecanismo importante para evidenciar um
itens da agenda e ao debate em torno das problema pode ser uma crise real que o governo
alternativas propostas. no pode ignorar, um desastre ou qualquer evento
Os partidos polticos, por sua vez, podem afetar capaz de chamar a ateno das pessoas. Vrios
as agendas de polticas pblicas pelo contexto de exemplos podem ilustrar a questo: homicdios
suas plataformas, pelo impacto de sua liderana no chamam a ateno para questes de segurana
mbito do Legislativo e pela presso que podem pblica; desastres rodovirios podem apontar para
exercer sobre seus partidrios, bem como pela a deteriorao das rodovias. A ocorrncia de alguma
defesa das ideologias que representam. No caso crise, no mbito do sistema de servios de sade,

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por exemplo, na rea hospitalar, contribui para dar propostas so traadas; depois de todo esse
visibilidade a um problema que pode ser o ponto de processo, so aperfeioados e voltam a flutuar.
partida da formulao da poltica. Idias pairam ao redor de vrias comunidades: entre
Kingdon (1994), tambm, aponta que especialistas e pesquisadores, membros do
experincias pessoais de formuladores de poltica Legislativo, burocratas do planejamento e
(testemunhar a deficincia do atendimento mdico, oramento, acadmicos, analistas de grupos de
por exemplo) e o impacto dos smbolos (a interesse e mdia.
aprovao de um projeto de lei no Congresso Assim, as idias podem vir de qualquer lugar,
evidenciando, por exemplo, o peso poltico de porque o fator crtico que explica a proeminncia
determinado grupo) so variaes de eventos que de um item na agenda o humor de um governo,
podem funcionar como um reforo para algo que j somado receptividade da proposta,
est acontecendo ter proeminncia na agenda. independentemente de sua fonte. Essas idias se
No curso normal dos eventos, os servidores confrontam, da mesma forma que molculas se
pblicos recebem o feedback sobre a operao dos batem umas contra as outras, e se combinam de
programas existentes, terceiro mecanismo de vrias maneiras como ingredientes de uma sopa.
identificao dos problemas. Eles monitoram O caldo muda, no apenas atravs do
gastos, tm experincias com administrao de aparecimento de elementos completamente novos,
programas, avaliam e supervisionam a mas pela recombinao de elementos pr-
implementao e recebem reclamaes que podem existentes. Nesse processo de seleo, alguns
servir de base para a identificao de problemas atores devem ser conquistados e estratgias devem
na gesto ou na operacionalizao dos servios. ser buscadas, para garantir a sobrevivncia de uma
Uma questo terica importante entender que idia, fundamentalmente pelo esforo de
existe diferena entre dificuldade e problema. demonstrar que so tecnicamente possveis,
Dificuldades so definidas como problema, quando funcionam e podem ser implementadas.
as pessoas acreditam que alguma coisa deve ser No processo de formulao de alternativas, tm
feita para mud-la. Especialistas dentro e fora do lugar vrios atores e uma combinao complexa
governo fazem sua traduo/interpretao, ao de fatores que conduzem um item para a agenda
avaliar as dificuldades da gesto pblica luz dos de deciso. Para alcanar o resultado da poltica,
seus valores, ou atravs de comparaes com alguns atores contribuem no processo com a sua
outras situaes, quer no mesmo pas, quer entre popularidade poltica; outros com seus
pases e classificam essas dificuldades como conhecimentos ou saberes especficos; alguns
problema ou no, de acordo com os resultados trazem seu senso pragmtico de possibilidades;
dessa comparao, definindo a rea poltica na qual outros, suas habilidades de atrair ateno; e ainda
devem ser tratadas. outros, sua autoridade.

3.3 Alternativas de Poltica 3.4 Configurao do Processo de Negociao


Poltica
A segunda corrente consiste em solues,
criao de idias que esto disponveis para ajudar A terceira corrente poltica diz respeito ao
na formao de propostas de poltica. Kingdon processo poltico, no qual as propostas foram
(1994) compara o surgimento das idias com o geradas, debatidas, redesenhadas e aceitas, ou
processo de seleo biolgica natural, uma vez que seja, a dinmica e as regras dos eventos polticos,
muitas idias possveis flutuam ao redor de uma incluindo desde o debate da questo at as
poltica pblica primitiva. Sendo testadas de vrias negociaes e presses envolvidas.
formas (introduo de projetos de lei, discursos, Na anlise da corrente poltica, importante
depoimentos, documentos e troca de informaes), compreender a forma como se conseguiu a
entram em contato umas com as outras, so receptividade de uma comunidade poltica a uma
revisadas e combinadas entre si e voltam a flutuar. nova idia, o que, segundo Kingdon (1994), exige
Aquelas que sobrevivem satisfazem a vrios um longo perodo de convencimento, no qual um
critrios, incluindo praticabilidade tcnica, grande nmero de propostas polticas possvel,
adaptao a valores dominantes e opinio pblica, embora algumas sejam costuradas e alteradas para
viabilidade oramentria e oposio ou apoio obter a aprovao dos polticos eleitos.
poltico que possam ter. Uma srie de propostas Fatores como oscilaes da opinio pblica,
deve ser produzida e submetida a um sistema de mudana na administrao e no Legislativo,
seleo, o que transforma as vrias idias numa campanhas de presso dos grupos de interesse,
pequena lista de propostas, submetidas e colocadas eleies ou o surgimento de um novo problema que
em disponibilidade. atrai a ateno do governo e daqueles que o
Kingdon (1994) compara as idias com as rodeiam, interferem na visibilidade dos problemas.
molculas, no processo de seleo natural e Os eventos ocorridos dentro do prprio governo,
biolgica. Segundo ele, as idias flutuam, projetos tais como mudana nos partidos que governam,
de lei so introduzidos, discursos so feitos, mudanas no Legislativo, nas agncias

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burocrticas, produzem efeitos poderosos nas quando a convergncia das trs correntes, num
agendas de polticas. dado momento crtico [critical juncture], d
Na corrente da poltica pblica, o consenso oportunidade para uma questo ser includa na
construdo atravs do processo de persuaso e de agenda nacional. Nesse caso, a mudana ocorre
difuso. No entanto, na poltica, o movimento se atravs de aes empreendedoras5, unindo as trs
apresenta de modo diferente; ele governado pela correntes, quando ocorrem janelas de
negociao. As coalizes so construdas atravs oportunidade. Portanto, os elementos ambientais,
da garantia de concesses em troca do apoio as oportunidades e descobertas inesperadas e a
poltico, ou seja, a adeso ocorre no apenas ao de empreendedores polticos definem o curso
porque algum simplesmente foi persuadido, mas de uma deciso6.
porque algum receia que a no adeso resulte em Em sntese, as correntes isoladas de problemas,
excluso de benefcios. de poltica pblica e da poltica correm
A corrente poltica produz ento uma alternativa simultaneamente, em determinados momentos
vivel disponvel para a adoo da proposta crticos. As solues so ligadas aos problemas e
selecionada, que no necessariamente ambos problemas e solues so ligados s
consenso, mas um acordo que facilita a colocao foras polticas favorveis. A unio mais provvel,
prioritria de um assunto na agenda governamental quando uma janela de poltica pblica
e aumenta a chance de ser colocado numa agenda oportunidade de promoo de propostas preferidas
de deciso. A atuao de empreendedores ou concepo do problema se abre.
polticos fundamental para o processo de Assim sendo, h janelas de problemas e
deciso, uma vez que eles investem recursos, janelas polticas. A agenda governamental
como tempo, energia, reputao e, algumas vezes, determinada nas correntes polticas ou de
dinheiro, num projeto em que acreditam obter um problemas e as alternativas so geradas na corrente
retorno futuro. Os incentivos capazes de mobilizar de poltica pblica. Os empreendedores mantm a
esses empreendedores, segundo Kingdon (1994), proposta pronta, esperando por um problema ao
so: a) promoo de interesses pessoais; b) qual possam anexar sua soluo ou por um evento
promoo de valores e interferncia na formulao na corrente poltica, tal como uma mudana de
da poltica pblica; c) prazer de estar no poder, governo que gere um clima receptivo para sua
participando do jogo. proposta. Certas janelas se abrem com alguma
As idias flutuam, mas seus defensores no programao, outras so imprevisveis.
permitem que o processo fique sem controle. Eles Problemas e polticas, por si s, podem
introduzem suas idias em variados fruns, estruturar a agenda governamental, mas a
tentando amaciar as comunidades polticas que probabilidade de um item subir na agenda de
geralmente resistem a grandes mudanas. A deciso consideravelmente elevada, se todas as
sobrevivncia das idias depende, portanto, de trs correntes (de problemas, de polticas e da
alguns aspectos ressaltados pelo autor: a) direo poltica) estiverem unidas. Se um dos trs
poltica; b) possibilidade tcnica, garantindo a elementos estiver faltando se uma soluo no
riqueza de detalhes, eliminando inconsistncias e est disponvel, um problema pode no ser
apontando possibilidade de implementao; c) encontrado, ou no tem fora suficiente ou o apoio
compatibilidade com os valores dos formuladores da corrente poltica no est disponvel ento a
de poltica; d) antecipao de futuras restries, por colocao do assunto na agenda de deciso
exemplo, restrio oramentria; e) consentimento transitria. A janela pode estar aberta por um
pblico; f) consenso (conscincia do problema e pequeno perodo, mas se a unio no for feita
concordncia nas solues e propostas). Quanto rapidamente, ela se fecha. Finalmente, cabe
mais uma idia discutida, mais seriamente ela registrar que, uma vez determinada a agenda, o
considerada. controle sobre o processo perdido.

3.5 Construo da Agenda: articulao entre as 4 CONCLUSO


Correntes do Problema, das Alternativas e da
Poltica Pelo exposto, constata-se a pertinncia de usar
o modelo terico proposto por Kingdon para o
A probabilidade de um assunto ou tema entrar estudo do processo de definio das polticas
para a agenda muito mais elevada se as trs pblicas, uma vez que o citado modelo permite a
correntes problemas, propostas de poltica e identificao dos atores envolvidos, possibilitando
processo poltico estiverem conectadas. Por outro a anlise de suas iniciativas e do processo de
lado, ligaes parciais dessas correntes podem interao entre elas, nas diversas arenas polticas,
dificultar a deciso de uma poltica. onde se d a negociao em torno dos problemas
Em determinadas pocas, as solues e das alternativas de soluo aos mesmos.
combinam-se com os problemas e os dois se unem Nesse sentido, esse modelo permite a anlise
para favorecer solues polticas. Essa unio das caractersticas do processo poltico, em cada
mais provvel, quando as janelas da poltica4 um dos momentos nos quais se desenvolve, quais
esto abertas. Abre-se uma janela da poltica, sejam, o momento da pr-deciso e de deciso

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Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica 35

propriamente dita. Por outro lado, contemplar a KELLY, Rita M.; PALUMBO, Dennis. Theories for
decomposio desse processo, nas trs correntes Policy Making. In: HAWKESWORTH, Mary; KOCH,
assinaladas anteriormente Problema, Alternativas Maurice (Orgs). Encyclopedia of Government and
e Corrente poltica , facilita a anlise da dinmica Politics. London and New York, v. II, p. 643-655,
dos vrios atores, revelando a abertura ou no de 1992.
janelas de oportunidade para a incorporao de
um item na agenda governamental (PINTO, 2004). KINGDON, John W. Agendas, Alternatives and
Cabe, no entanto, ressaltar a utilidade e os limites Public Policies. United States of America: Addison-
dos referenciais tericos que so adotados nas Wesley Longman, 1994.
anlises empricas. Nesse sentido, fica o desafio
de estabelecer o dilogo entre o referencial da teoria MARCH, James G.; OLSEN, Johan P. Democratic
do ciclo da poltica pblica com outras perspectivas Governance. New York: The Free Press, 1995.
tericas que contribuam para a ampliao e
enriquecimento do modelo analisado. PINTO, Isabela C.M. Ascenso e Queda de uma
Questo na Agenda Governamental: o caso das
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Reason. Glenview: Scott Foresman, 1988.
FREY, Klaus. Polticas Pblicas: um debate
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1. Ver Tese de Doutorado (PINTO, 2004).
Tese (Doutorado em Sociologia),
2. Considera, no processo de formulao das polticas
FUKS, Mrio. Definio de agenda, debate pblico pblicas, o efeito da combinao complexa de fatores
e problemas sociais: uma perspectiva e atores em situaes imprecisas que precisam ser
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79-94, 2000. resultados surgem da mistura do lixo. Ver March e
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3. No original em ingls, the climate in government foi
political economy of administrative reform:
traduzido literalmente por clima e livremente por
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Miami , 1998. (mimeo).

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4 Janela da poltica a oportunidade para os


defensores de propostas encaminharem suas
solues preferidas ou chamar a ateno para
problemas especiais. Essa janela, ou seja, a
oportunidade aberta a determinadas iniciativas
apresenta-se e fica aberta por determinado perodo
de tempo. Se no aproveitam as oportunidades, os
participantes devem esperar um novo momento
propcio em que a prxima oportunidade surja
(Kingdon, 1994, p.165).

5 As aes empreendedoras podem ser executadas


tambm por organizaes.

6 Kingdon define empreendedores de poltica os


indivduos comprometidos a investir tempo, energia,
reputao, dinheiro, para promover uma posio de
ganho futuro esperado na forma de benefcios
materiais de solidariedade proposital (KINGDON,
1994 p. 204).

Isabela Cardoso de Matos Pinto


Assistente Social, Mestre em Sade Coletiva, Doutora
em Administrao, Professora e Pesquisadora do
Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania da
Universidade Catlica de Salvador e Professora
Associada do Instituto de Sade Coletiva/Universidade
Federal da Bahia.
E-mail: isabela@ufba.br

Universidade Catlica de Salvador - UCSal


Largo do Campo Grande, n. 07 - Campo Grande Salvador
Universidade Federal da Bahia - UFBa
Rua Augusto Viana, s/n - Canela Palcio da Reitoria
Salvador - MA - Cep: 40110-909

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