Pareceres e decises

revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais

abril | maio | junho 2010 | v. 75 n. 2 ano XXVIII

Atividades-meio, atividades-fim
e a terceirizao de servios
pelo Poder Pblico
CONSULTA N. 783.098

EMENTA: Consulta Municpio I. Definio de atividades-meio e ativi-

dades-fim Atividades-fim consubstanciam atividades tpicas de Estado
Impossibilidade de terceirizao Atividades-meio referem-se a ati-
vidades instrumentais, acessrias, auxiliares persecuo da finalidade
estatal Possibilidade de terceirizao II. Contabilizao de despesas
e servios com mo de obra terceirizada Lanamento na rubrica Ou-
tras Despesas com Pessoal se caracterizada terceirizao como substi-
tuio de servidor ou empregado pblico.
ASSCOM TCEMG

(...) no mbito do servio pblico, a terceirizao, alm

de no poder ensejar a delegao de atividades tpicas,
e, por isso, exclusivas do Estado, no pode servir de
instrumento violao do princpio do concurso pblico
(CR/88, art. 37, II).

RELATOR: CONSELHEIRO SEBASTIO HELVECIO

RELATRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Clio de Faria Santos, Prefeito de
Camanducaia, instando esta Corte a manifestar-se a respeito de determinados
aspectos jurdicos e oramentrios no que se refere terceirizao de servios pelo
Poder Pblico.

O consulente inicia a formulao citando a resposta Consulta de n. 442.370, de

relatoria do eminente Conselheiro Moura e Castro, sobre a qual foi proferido o
seguinte entendimento:

Ante o exposto, concluo no ser possvel ao Municpio a terceirizao de to-

dos os seus servios, mas apenas a daqueles de natureza auxiliar, ligados

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atividade-meio. No pode o Municpio terceirizar servios que abrangem sua

atividade-fim, traduzindo atribuies tpicas de cargos permanentes, que s
podem ser preenchidos por concurso pblico.

Em seguida transcrio acima, o consulente formula as seguintes indagaes:

1. (...) o que esta Corte de Contas entende acerca da definio de atividades-

meio e atividades-fim exercidas pela municipalidade?

2. No que se refere a servios realizados pela municipalidade, tais como

manuteno da frota municipal (servios mecnicos, borracharia, lavagem e
lubrificao) e manuteno de limpeza pblica (varrio e coleta de lixo),
possvel a contratao de terceiros para a realizao destes servios?

3. Diante do que dispe o art. 18, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, estes mesmos
servios devem ser contabilizados e computados nos limites de gasto com pessoal?

Em atendimento ao art. 214 do Regimento Interno, registro que os temas abordados

na presente consulta j foram objeto de deliberao por esta Corte de Contas.

Sobre o tema contido nas duas primeiras indagaes, quais sejam, atividades
pblicas e sua possvel terceirizao, este Tribunal j se manifestou nos autos da
consulta mencionada pelo prprio consulente, e tambm na Consulta de n. 657.277,
de relatoria do nobre Conselheiro Murta Lages, na Sesso Plenria de 20/03/02.

No que se refere terceira indagao, observo j ter sido objeto de exame do

Pleno nas Consultas n. 624.786, 638.893, 638.235 e 638.034, todas relatadas pelo
Exmo. Conselheiro Moura e Castro, nas Sesses Plenrias de 07/03/01, 16/05/01 e
27/06/01, respectivamente.

PRELIMINAR
A consulta proposta por autoridade legtima, versando, em tese, sobre caso
abstrato, e a matria, por seus reflexos, insere-se na competncia deste Tribunal
de Contas, razo por que dela conheo.

No que se refere, contudo, segunda indagao aduzida, em que pese a enumerao

de atividades arroladas pelo consulente, o que poderia induzir ao entendimento
de tratar-se de caso concreto, dela conheo, especialmente, no que se refere ao
questionamento de possibilidade de terceirizao, por compreend-la (a segunda
indagao) como consectria da primeira, razo pela qual entendo, inclusive, que
ambas devem ser respondidas conjugadamente.

MRITO
As expresses atividade-fim e atividade-meio foram concebidas no mbito do
Direito do Trabalho para distinguir as atividades diretamente relacionadas s

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finalidades institucionais da empresa, seu objeto social, daquelas que lhes fossem
instrumentais, acessrias, auxiliares sua persecuo.1

Entretanto, tendo em vista a modernizao do aparato administrativo, sobretudo

aps o advento da Reforma Administrativa do Estado, tais conceitos passaram a ser
afetos Administrao Pblica, que agora atribui a particulares suas atividades-
meio, com vistas a reduzir a mquina estatal e imprimir-lhe maior eficincia a
chamada poltica de downsizing,2 especialmente atravs da terceirizao.

A terceirizao conceito tambm oriundo da seara privada, embora, por vezes,

utilizado na sua acepo ampliada a designar todo e qualquer servio pblico
delegado pela Administrao ao particular trata-se, na verdade, da locao de
mo de obra ou a contratao de pessoal por interposta pessoa.

Os entes federativos tm suas competncias materiais estabelecidas na Constituio

da Repblica, as quais, infraconstitucionalmente, so cometidas a rgos, entes
e cargos que compem a Administrao Pblica, podendo, assim, ser entendidas
como finalidades institucionais dos entes que as detm, denominadas, portanto,
atividades-fim, atos jurdicos ou de imprio, que consubstanciam manifestao do
poder estatal, sob inafastvel regime jurdico administrativo.

Tais competncias (atividades-fim) podem ser classificadas, segundo lio de Hely

Lopes Meirelles,3 como servios pblicos prprios ou imprprios. Enquanto aqueles
consubstanciam atividades tpicas de Estado, e, por isso, absolutamente indelegveis
(ex.: poder de polcia, definio de polticas pblicas, etc); estes caracterizam
servios de interesse comum, que, embora relevantes, podem ser prestados
diretamente pelo Estado, ou, indiretamente, mediante concesso, permisso ou
autorizao4 (ex.: servios de telecomunicaes, energia eltrica, transporte, etc),
mas no por meio de terceirizao.

Tal registro relevante, visto que o regime jurdico que prepondera na atuao de
concessionrios e permissionrios substancialmente diverso daquele que impera
na atuao daqueles terceirizados.

Os delegatrios de servios pblicos, justamente por exercerem uma atividade-

fim (servio pblico imprprio) do ente delegante, atuam como uma longa manus
do poder estatal, sujeitando-se, portanto, ao regime jurdico administrativo,
fundamentalmente regulamentado pelas Leis n. 8.666/93 e 8.987/95.

1
MARTINS, Srgio Pinto. A terceirizao e o Direito do Trabalho. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 13.
2
Tcnica aplicada das abordagens contemporneas da Administrao voltada a eliminar a burocracia corporativa desnecessria
e focada no centro da pirmide hierrquica, a rea de recursos humanos. PEREIRA, Maria Isabel; FERREIRA, Ademir Antonio; REIS,
Ana Carla Fonseca. Gesto empresarial: de Taylor aos nossos dias. So Paulo: Pioneira, 2001.
3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 321.
4
Conceitos trabalhados na resposta Consulta n. 659.881, de relatoria do Conselheiro Sylo Costa, sesso de 06/11/02.

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Ao contrrio, nas atividades-meio, quando objeto de terceirizao, o regime jurdico

administrativo limita-se relao entre o Poder Pblico e a empresa fornecedora/
locadora de mo de obra, conforme ensina Luciano Ferraz:5

Por esta correlao neste tipo de contrato entre o setor privado e a

Administrao Pblica (...) a regncia desses contratos dar-se- por intermdio
do Direito Administrativo, mas a relao mantida com as pessoas fsicas que
desempenham o objeto do contrato ser regida pelas normas de Direito do
Trabalho.

Por isso, a terceirizao mostra-se adequada s denominadas atividades-meio do

ente pblico, ou seja, no coincidentes com as suas finalidades institucionais, mas
to somente instrumentais, tambm denominadas atos materiais ou de gesto,
e que, por isso, so geralmente praticados em igualdade com o particular, sob a
regncia do Direito comum.

Mesmo no mbito do Direito do Trabalho, a jurisprudncia, h muito, consolidou-

se no sentido de que as tarefas principais de uma entidade, de uma empresa,
no podem ser objeto de terceirizao, apenas as atividades auxiliares, acessrias
podem ser objeto de terceirizao.6 Isso, pois, notoriamente, a terceirizao tem
um histrico de ser indiscriminadamente utilizada por alguns empregadores como
subterfgio para driblar a legislao trabalhista.

Este raciocnio se transporta para o Direito Administrativo, pois, no mbito do servio

pblico, a terceirizao, alm de no poder ensejar a delegao de atividades
tpicas, e, por isso, exclusivas do Estado, no pode servir de instrumento violao
do princpio do concurso pblico (CR/88, art. 37, II).

Conforme nos ensina Luciano Ferraz:

As atividades materiais podem ser realizadas por intermdio da contratao

de pessoal por interposta pessoa; j as atividades jurdicas e os atos que
possuem carga de autoridade no podem ser objeto dessa execuo indireta,
porque aqueles atos devem ser praticados por servidores pblicos (...)
Quando a atividade a ser desempenhada por terceirizado for atividade-fim, a
terceirizao est vedada; quando houver correspondncia entre a atividade
desempenhada pelo terceirizado e os cargos existentes na estrutura do rgo
ou entidade, a terceirizao tambm est vedada.7

Em lcidas palavras, o que, tambm, nos ensina a Procuradora do Estado de Minas

Gerais Raquel Melo Urbano de Carvalho:

Se em norma constitucional ou infraconstitucional quaisquer das competncias

integrantes da funo administrativa foi imputada a um servidor pblico como
5
FERRAZ, Luciano. Terceirizao, contratao de servios de terceiros pela Administrao Pblica. Boletim de Direito Municipal,
v. 1, 2007, p. 1-8.
6
Idem, 2007, p. 1-8.
7
Idem, 2007, p. 1-8.

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parcela da sua competncia, tem-se clara a opo do ordenamento por considerar

tal tarefa como atividade estatal, sendo em princpio inadmissvel sua delegao
a particulares (...) No h dvida quanto ao fato de que a Administrao
Pblica deve, como regra, abster-se de colocar o particular contratado para
exercer atividade-fim dos seus rgos e entidades autrquicas. (...) Resulta
claro do ordenamento brasileiro a irrenunciabilidade da competncia pblica e
a possibilidade de sua delegao somente em favor de servidores providos em
cargos inferiores no escalonamento de competncias da Administrao.8

Neste mesmo sentido consta deciso9 do egrgio Tribunal de Contas da Unio, cujo
emblemtico excerto dispe:

Efetivamente, a contratao indireta de pessoal, por meio de empresa

particular, para o desempenho de atividades inerentes Categoria Funcional
(...), abrangida pelo Plano de Classificao e Retribuio de Cargos do Servio
Civil da Unio, configura procedimento atentatrio a preceito constitucional
que impe a aprovao prvia em concurso pblico para a investidura em cargo
ou emprego pblico.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro10 cita dispositivo contido na Lei de Diretrizes

Oramentrias da Unio (Lei n. 11.768/08, art. 89), que, em interpretao autntica
do 1 do art. 18 da LRF, evidencia, em seu pargrafo nico, o que o legislador
federal entende por atividade-meio e os requisitos que devem ser observados para
que a terceirizao seja considerada lcita (e no se caracterize como substituio
de servidores pblicos, ou seja, burla ao princpio do concurso pblico):

Art. 89. O disposto no 1 do art. 18 da Lei Complementar n. 101, de 2000,

aplica-se exclusivamente para fins de clculo do limite da despesa total com
pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos.

Pargrafo nico. No se considera como substituio de servidores e empregados

pblicos, para efeito do caput deste artigo, os contratos de servios de
terceiros relativos a atividades que, simultaneamente:

I sejam acessrias, instrumentais ou complementares s atribuies

legais do rgo ou entidade, na forma prevista em regulamento;

II no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas pelo quadro de

pessoal do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio,
ou sejam relativas a cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente;

III no caracterizem relao direta de emprego.

8
CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Terceirizao da atividade-fim do Estado: uma renncia impossvel. Centro de Estudos Jur
dicos. Disponvel em: <http://www.comcentrodeestudos.com.br/interna.asp?cat=55&id=426>. Acesso em: 07/out/2009.
9
Processo TC-475.054/95-4, Ministro Relator Jos Antnio B. de Macedo, publicado no Dirio Oficial da Unio. Seo I, p. 11.053-
11.054, dia 24/07/95.
10
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 323. A autora cita dispositivo contido
no art. 64 da Lei de Diretrizes Oramentrias n. 9.995/00, atualmente em vigor no art. 89 da Lei n. 11.768/08.

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Embora o dispositivo supratranscrito seja constante de lei de carter federal (e

no nacional) e, portanto, no seja de observncia obrigatria para os demais
entes da federao, no deixa de ser uma relevante orientao, na medida em
que consubstancia uma interpretao autntica do tema, especialmente no que se
refere ao teor do art. 18, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por fim, respondo terceira indagao contida na consulta formulada (gasto com pessoal),
nos termos dos pareceres emitidos por este Tribunal nas consultas supracitadas, dentre
as quais, destaco a de n. 624.786, que, sob a relatoria do Exmo. Conselheiro Moura e
Castro, serviu de precedente (leading case) e orientao para as demais.

Para fins de maior esclarecimento, transcrevo excerto conclusivo para o deslinde

da questo:

(...) preciso examinar se est ocorrendo apenas atribuio a terceiros de

atividade acessria ou real substituio de servidores ligados atividade-fim
do servio pblico. (...)

As despesas para a realizao de servios, na forma do 1 do art. 18 da

sobredita lei, sero classificadas na rubrica Outras Despesas de Pessoal,
to somente quando a execuo indireta de mo de obra for realizada em
substituio a servidores ou empregados pblicos.

Eis que devidamente fundamentado, passo, portanto, ao voto.

VOTO
No que se refere s duas primeiras questes formuladas, entendo que:

atividades-fim so aquelas constitucionalmente atribudas aos poderes

constitudos e legalmente distribudas e cometidas a cargos existentes na
estrutura de seus entes, impassveis, portanto, de atribuio a particulares
(salvo aquelas delegveis, nos termos das Leis n. 8.666/93 e 8.987/95);

atividades-meio so aquelas instrumentais, acessrias, concebidas e

perpetradas nica e exclusivamente para concretizar as finalidades institucionais
do ente atividades-fim.

Quanto terceira indagao, concluo, concisa e incisivamente, que a contabilizao

das despesas com terceirizao de mo de obra como despesas com pessoal
depender da liceidade das contrataes, ou seja, que no consubstanciem
substituio de servidores e empregados pblicos.

Em tempo, no que se refere s atividades exemplificativamente enumeradas na

segunda indagao, entendo relevante apontar que caber ao consulente, diante da
casustica que o cerca, conferir tese ora apresentada a interpretao e aplicao
prtica que entender adequada.

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Nada obstante, tendo em vista a relevncia da matria, entendo oportuno transcrever

exemplificao contida na resposta dada Consulta de n. 657.277, de relatoria do
nobre Conselheiro Murta Lages, j mencionada alhures:

(...) a terceirizao s lcita quando envolve, apenas, servios ligados

atividade-meio, tais como: vigilncia, limpeza, conservao, transporte,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicao, instalao
e manuteno de prdios pblicos.

Tendo em vista os precedentes j mencionados expressamente no voto, entendo

respondida a consulta e que se encaminhe cpia desses precedentes ao consulente,
junto com a resposta ora proferida.

Na sesso do dia 16/12/09, acompanharam o entendimento do relator o Conselheiro

Eduardo Carone Costa, o Conselheiro Elmo Braz e o Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz,
oportunidade em que o Conselheiro Antnio Carlos Andrada pediu vista dos autos.

Retorno de vista
CONSELHEIRO ANTNIO CARLOS ANDRADA

Versam os autos sobre consulta formulada pelo Sr. Clio de Faria Santos, Prefeito
Municipal de Camanducaia, nos seguintes termos:

1. O que esta Corte de Contas entende acerca da definio de atividades-meio

e atividades-fim, dentre as atividades exercidas pela municipalidade?

2. No que se refere a servios realizados pela municipalidade, tais como

manuteno da frota municipal (servios mecnicos, borracharia, lavagem e
lubrificao) e manuteno de limpeza pblica (varrio e coleta de lixo),
possvel a contratao de terceiros para a realizao destes servios?

3. Diante do que dispe o art. 18, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal estes

mesmos servios devem ser contabilizados e computados nos limites de gasto
com pessoal?

Em sesso do Tribunal Pleno realizada no dia 16 de dezembro de 2009, decidiu-se

pelo conhecimento da presente da consulta, tendo o Conselheiro Sebastio Helvecio
proferido seu parecer, nos termos a seguir:

atividades-fim so aquelas constitucionalmente atribudas aos poderes

constitudos e legalmente distribudas e cometidas a cargos existentes na
estrutura de seus entes, impassveis, portanto, de atribuio a particulares
(salvo aquelas delegveis, nos termos das Leis n. 8.666/93 e 8.987/95);

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atividades-meio so aquelas instrumentais, acessrias, concebidas e

perpetradas nica e exclusivamente para concretizar as finalidades institucionais
do ente atividades-fim.

Quanto terceira indagao, concluo, concisa e incisivamente, que a

contabilizao das despesas com terceirizao de mo de obra como despesas
com pessoal depender da liceidade das contrataes, ou seja, que no
consubstanciem substituio de servidores e empregados pblicos.

Acompanharam o posicionamento do relator os Conselheiros Gilberto Diniz, Eduardo

Carone Costa e Elmo Braz.

Dada a relevncia do tema, solicitei vistas dos autos a fim de refletir mais
pormenorizadamente acerca da matria.

, em suma, o relatrio.

MRITO
O tema terceirizao na Administrao Pblica tem sido objeto de estudo perene por
parte da doutrina e da jurisprudncia, em decorrncia das inmeras peculiaridades
e cautelas que devem ser observadas, impondo-se ao Tribunal de Contas, alicerado
em seu dever didtico-pedaggico de bem orientar os jurisdicionados, delimitar
mediante critrios claros e especficos o alcance e a legalidade de sua utilizao no
mbito da Administrao Pblica.

No que tange conceituao de atividade-meio e de atividade-fim, tenho que tal

ponto foi tratado de forma escorreita pelo relator, no obstante o apontamento que
pretendo fazer no curso do meu voto e que se relaciona a esse tpico.

Com essa ressalva, atenho-me, ento, indagao acerca das despesas com servios
terceirizados, sua contabilizao e cmputo nos limites de gastos com pessoal,
consoante preceituado no artigo 18, 1 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Nesse ponto, conforme dito, o Conselheiro Sebastio Helvecio assim se posicionou:

Quanto terceira indagao, concluo, concisa e incisivamente, que a contabilizao

das despesas com terceirizao de mo de obra como despesas com pessoal
depender da liceidade das contrataes, ou seja, que no consubstanciem
substituio de servidores e empregados pblicos (grifos nossos).

Srs. Conselheiros, pelo que depreendi da concluso supracitada, e se as palavras no

me traem, o nobre relator parece ter adotado o entendimento de que as despesas
com terceirizao somente deveriam ser contabilizadas como despesas com pessoal,
para fins da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando se tratar de contratao lcita,
ou seja, quando no se tratar de substituio de servidores e empregados pblicos.
Entretanto, a meu juzo, a correta abordagem da questo exatamente em sentido

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oposto. Em outras palavras, somente quando a terceirizao for ilcita que as

despesas devem ser apropriadas em gastos com pessoal.

Explico-me melhor.

De incio, importante ressaltar que o ordenamento jurdico ptrio adota o

entendimento de que as atividades finalsticas da Administrao Pblica devem ser
desempenhadas por servidores do quadro de pessoal do ente. Assim, a contratao
de pessoal sem a observncia da exigncia constitucional do concurso pblico nesses
casos, fere no somente o princpio da isonomia, como afronta tambm o princpio
constitucional da moralidade administrativa.

Nesse sentido, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n.

2.238/2000 (medida cautelar) que afastou a inconstitucionalidade do 1 do art. 18
e de outros dispositivos da LRF, o excelso pretrio ressaltou que a referida norma:

(...) visa a evitar que a terceirizao de mo de obra venha a ser utilizada com
o fim de ladear o limite de gasto com pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer
um dique contratao indiscriminada de prestadores de servio, valorizando
o servidor pblico e o concurso. (ADI n. 2238/00, etc.)

O jurista Kiyoshi Harada11 corrobora com tal entendimento, asseverando que o

dispositivo em comento, a despeito de sua impropriedade redacional,

cumpre a sua importante misso de promover o enxugamento das despesas de

pessoal, neutralizando os efeitos danosos de uma velha prtica arraigada no
seio da Administrao Pblica em geral, consistente na burla ao princpio do
concurso pblico.

Desse modo, a correta interpretao desse dispositivo visa a coibir a prtica

corrente nas administraes pblicas brasileiras de terceirizar indiscriminadamente
suas atividades, imaginando que com isso poderiam se desonerar dos limites
estabelecidos para os gastos com pessoal, bem como furtar-se ao cumprimento do
rito da exigncia do concurso pblico, exigido pela Constituio da Repblica.

Nesses termos, em linhas gerais, terceirizar para desempenhar atividades afetas

aos servidores pblicos torna essa terceirizao indevida de sorte a obrigar as
despesas geradas a serem computadas no gasto de pessoal do ente, elevando o
percentual.

Entretanto, a efetiva abrangncia desse comando requer consideraes adicionais

com o objetivo de se delimitar efetivamente, a partir da ideia macrossintetizada no
pargrafo anterior, quais so os efetivos contornos dessa terceirizao indevida a
ensejar, como consequncia punitiva, para efeitos da LRF, sua contabilizao como
despesa com pessoal, bem como possveis responsabilizaes de outras ordens.
11
HARADA, Kiyoshi. Despesas de pessoal Terceirizao de mo de obra. Disponvel no endereo eletrnico: <http://www.fiscosoft.
com/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=&viewid=98296>. Acesso em: 20/01/2010.

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Em suma, para o administrador, o recado claro: para alm da possibilidade de ser

responsabilizado em diferentes esferas jurdicas,12 v.g (por exemplo) administrativas,
trabalhistas e civis, cada qual com sua disciplina prpria, a terceirizao ilcita
tem como reflexo direto o aumento nos percentuais de gasto com pessoal do ente
federativo. Em sntese, a ilicitude da contratao no elide sua contabilizao na
rubrica de pessoal, para efeito do disposto na LRF, como poderia parecer.

Isso posto, para o deslinde do correto alcance do comando insculpido no 1 do art.

18 da LRF, importante trazer colao, entendimento da STN, do qual me valho
na sua ntegra, assim explicitado, verbis:

A LRF no faz referncia a toda terceirizao, mas apenas quela que se relaciona
substituio de servidor ou empregado pblico. Assim, no so consideradas
no bojo das despesas com pessoal as terceirizaes que se destinem execuo
indireta de atividades que, simultaneamente:

a) sejam acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que

constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade (atividades-
meio), na forma de regulamento, tais como: conservao, limpeza, segurana,
vigilncia, transportes, informtica quando esta no for atividade-fim do
rgo ou entidade copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e
manuteno de prdios, equipamentos e instalaes;

b) no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de

cargos do quadro de pessoal do rgo ou entidade, salvo expressa disposio
legal em contrrio, ou seja relativas a cargo ou categoria extintos, total ou
parcialmente; e

c) no caracterizem relao direta de emprego, como, por exemplo, estagirios.

(...)

Se o ente, indevidamente, realizar contrato de prestao de servios para

substituir a execuo direta, fica caracterizada a terceirizao que substitui
servidor ou empregado pblico e a despesa com pessoal deve ser registrada na
linha Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (
1 do art. 18 da LRF). Se o regime de prestao de servio for de concesso
ou permisso, a concessionria ou permissionria arcar com as despesas com
pessoal, que no integraro a despesa com pessoal do ente.

Em resumo, e j caminhando para o final do meu voto, valiosa a doutrina de Luciano

Ferraz, em que traa um revelador panorama da correta dico do dispositivo ao
aduzir que, verbis:
12
Cumpre alertar, por pertinente ao tema em anlise, que a prtica voltada a burlar a exigncia constitucional do concurso pblico
para o provimento dos cargos inerentes Administrao Pblica, constitui hiptese de ato de improbidade administrativa,
sujeitando o gestor ou ordenador de despesas responsvel s iras da Lei n. 8.429/92 Nesse diapaso, Fbio Medina Osrio leciona
que: a exigncia constitucional do concurso pblico no pode ser afastada, eis que o prprio constituinte previu sanes de
nulidade do ato e punio da autoridade responsvel (art. 37, 2, CF/88), incidindo o art. 11, V, da Lei n. 8.429/92, mais,
eventualmente, o art. 10, caput, do mesmo diploma, se ocorrente leso material, gastos indevidos aos cofres pblicos, sem
prejuzo do art. 10, XII, da lei, na medida em que se proporciona o enriquecimento aos agentes que ingressaram no setor pblico
pela porta dos fundos, em detrimento de outros que teriam, em tese, o direito de concorrer.

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os contratos de terceirizao de atividades-meio, quando concernentes a

atividades sem correspondncia no plano de cargos do rgo ou entidade, esto,
em regra, excludos do percentual de gastos; se houver correspondncia, a lei
determina o cmputo;

os valores relativos aos contratos de terceirizao de atividades-fim,

conquanto inconstitucionais, (...) incluem-se no percentual limite dos gastos
de pessoal esta a nica explicao para que o legislador determine o
somatrio dos respectivos contratos, independemente de sua validade.

os valores dos contratos de terceirizao de atividades-meio, desde

que concernentes a atividade inerentes categoria do rgo ou entidade
contratante, devem ser includos no percentual, salvo se os cargos ou empregos
tiverem sido extintos total ou parcialmente (grifos no original). 13

Por fim, a partir do entendimento por mim adotado nesta consulta, com respaldo
nos ensinamentos do administrativista mineiro e de Jacoby Fernandes,14 importante
enfatizar que a correta conduo do processo de terceirizao de atividades deve
levar em conta as atividades definidas como especficas no quadro de pessoal de
cada ente ou rgo, em obedincia ao princpio da legalidade.

Isso por que, de fato, no mbito da Administrao Pblica, uma atividade, ainda que
de natureza nitidamente acessria, que tenha suas atribuies elencadas na lei
que instituiu o quadro de pessoal da entidade ou rgo, no pode ser preenchida,
licitamente, mediante terceirizao.

Concluso: por todo o exposto, divirjo do Conselheiro Relator acerca do entendimento

a ser dado ao 1 do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, por entender que:

integram os gastos com pessoal, para os fins da CR/88 e da LRF, as despesas com
terceirizao de mo de obra para o exerccio de atividades que se destinam
substituio de servidores, nos contornos definidos nesta consulta, a despeito de
tais contrataes serem ilcitas, sem prejuzo das demais searas de responsabilidade
(civil, trabalhista, penal etc.).

o parecer.

A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 17/03/10
presidida pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa,
Conselheiro Elmo Braz, Conselheiro Antnio Carlos Andrada, Conselheira Adriene Andrade e
Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado
pelo relator, Conselheiro Sebastio Helvecio, com as consideraes feitas pelo Conselheiro
Antnio Carlos Andrada.

13
FERRAZ, Luciano. Funo Administrativa. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador: Instituto Brasileiro de Direito
Pblico, n. 8, nov/dez 2006/jan 2007. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 25 de janeiro de 2009.
14
Fernandes, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade Fiscal na Funo do Ordenador de Despesa; na terceirizao de mo-de-obra;
na funo do controle administrativo. Braslia: Braslia Jurdica, 2001, p. 57.

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