AbusoMinistérioPúblicoMonografia - Marcio de Oliveira Sousa PDF

INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PBLICO IDP
ESCOLA DE DIREITO DE BRASLIA EDB
CURSO DE PS-GRADUO EM DIREITO ADMINISTRATIVO
MRCIO DE OLIVEIRA SOUSA
O ABUSO COMETIDO PELO MINISTRIO PBLICO NO AJUIZAMENTO DAS

AES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
BRASLIA,
FEVEREIRO 2017

Trabalho de dissertao apresentado ao

Curso de Ps-Graduao em Direito como
requisito para obteno de ttulo de
especializao na rea de Direito
Administrativo.
BRASLIA,
FEVEREIRO 2017

Trabalho de dissertao apresentado ao

Curso de Ps-Graduao Lato Sensu em
Direito Administrativo.
Braslia-DF, 24 de fevereiro de 2017.
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AGRADECIMENTOS
Agradeo a Deus que, pela intercesso de Maria Santssima, deu-me a oportunidade

de realizar o curso de Ps-Graduao, bem como, fora e determinao para conclu-lo.
Ao meu scio Mrio Amaral da Silva Neto, por ter me apoiado e suprimido minha
ausncia durante as aulas e dias de confeco do presente trabalho, minha famlia, namorada
e amigos.
RESUMO
O presente trabalho analisa os abusos cometidos pelo Ministrio Pblico no ajuizamento das
aes de Improbidade Administrativa de modo a verificar a veracidade da afirmao
formulada pelo Excelentssimo Ministro Ari Paglender dizendo que algumas aes de
improbidade so o prprio ato de improbidade. Desse modo, busca-se o aprofundamento nos
conceitos da ao de improbidade administrativo, desvendando quem so os agentes
responsveis pelos atos mprobos e quais as sanes que devem ser aplicadas para, ao final,
conferir como se d o abuso do Ministrio Pblico no ajuizamento das referidas aes e bem
como a possibilidade de sua responsabilizao, nesses casos.
Palavras chave: Improbidade Administrativa. Ministrio Pblico. Lei 8.429/92.

SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................... 7
1 A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ................................................................ 9
1.1 Conceito ....................................................................................................... 9
1.1.1 Atos de improbidade administrativa que resultam em enriquecimento

ilcito do agente (artigo 9, da Lei n. 8.429/92) ................................................. 13
1.1.2 Atos de improbidade administrativa que ocasionaram leso ao errio

(art. 10, da Lei 8.429/92) ................................................................................... 17
1.1.3 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da

Administrao Pblica (art. 11, da Lei 8.429/92) ............................................... 21
1.2 Agentes passveis de responsabilizao nos termos da Lei n. 8.429/92

......................................................................................................................29
1.3 Sanes previstas na Lei 8.429/92 ........................................................... 28
2 A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NAS AES DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA ................................................................................................... 37
CONCLUSO .......................................................................................................... 48
REFERNCIAS ........................................................................................................ 54
INTRODUO
O presente trabalho monogrfico traduzido pelo tema O abuso cometido pelo

Ministrio Pblico no ajuizamento das aes de improbidade administrativa tem o
intuito principal de estudar e abordar se existem e quais so os limites que
devem ser observados pelo Ministrio Pblico para o ajuizamento das aes de
improbidade administrativa.
H de se ressaltar que um tema bastante atual em virtude do conturbado

momento poltico em que se encontra o pas, constatando-se, infelizmente, altos
nveis de corrupo praticada pelos agentes pblicos (considerando-se o sentido
lato da expresso), que se utilizam da mquina pblica para a aquisio de
benefcios e regalias em funo de seu cargo ou influncia, pautados pela
desonestidade e m-f, causando, assim, profundo dano ao errio.
Partindo-se dessa premissa, como forma de coibir e repudiar esse tipo de

ao, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil prev diversas e severas
sanes ao referido agente considerado mprobo, a saber suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao errio1, devendo o Ministrio Pblico, por regulamentao da Lei n. 8.429/92
Lei de Improbidade Administrativa , buscar a condenao dos administradores e
gestores inidneos, assim como a reparao dos danos causados ao errio por meio
de ressarcimento.
necessrio registrar, entretanto, que o ilustre Ministrio Pblico deve agir

com cautela e evitar se levar pelo af do momento vivido em nosso pas, a ponto de
no deixar inverter a presuno de boa-f dos agentes pblicos at a sua
comprovao e condenao, posto que a improbidade administrativa deve ser
caracterizada ou, nas palavras de Jos Afonso da Silva, qualificada, pelo dano ao
errio e pela vantagem ao agente ou terceiro2.
A inspirao do tema escolhido adveio da manifestao do Excelentssimo
1
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil. Braslia, DF, 05 out. 1988. Disponvel em:
<http://www2.planalto.gov.br/acervo/constituicao-federal>. Acesso em: 30 jul. 2016.
2
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo, 2001. p. 653.
Ministro do Superior Tribunal de Justia Ari Pargendler, em sesso de julgamento da
Colenda Primeira Seo da Corte da Cidadania, afirmando que algumas aes de
improbidade, so a prpria ao de improbidade3. Naquela seo, o referido
ministro trouxe ao debate um caso em que o Ministrio Pblico havia acusado o
prefeito de Quixeramobim por suposto ato de improbidade por direcionamento de
licitao.
Pelo relato feito naquela sesso, poder-se-ia inferir que, naquela situao, o
Ministrio Pblico ao invs de partir da boa-f do prefeito, agiu como se aquele
chefe do executivo municipal realmente tivesse por objetivo a fraude da licitao,
porm, todas as provas demonstravam que se tratava to somente de inabilidade
daquele gestor. Nesse contexto (presuno de m-f pelo Ministrio Pblico), ainda
houve complementao por parte do Exmo. Ministro Napoleo Maia, afirmando que
quem sustenta garantias, passa a ideia de que abona o ilcito, mas no abona4. Em
outras palavras, o Exmo. Ministro quis dizer que o Ministrio Pblico ostentando uma
imagem de guardio dos princpios administrativos, busca a condenao de
qualquer agente que cometa alguma irregularidade, pressupondo que houve m-f
do agente e o efetivo dano ao errio, ao invs de investigar a realidade dos fatos,
dando sentido afirmao de que algumas aes de improbidade, so a prpria
ao de improbidade.
Levando tais dados em considerao e por meio de um estudo pautado

essencialmente em anlise da doutrina e jurisprudncia ptria, investigar-se-,
portanto, a obrigatoriedade de apurao de atos que atentem contra a moralidade
pblica e a possibilidade em se optar pelo no ajuizamento da ao de improbidade
administrativa, visando a reduo de gastos pblicos, e se possvel alcanar a
responsabilizao do agente pblico acusado por outras vias. Nesta ltima hiptese,
obter-se-ia a eficincia administrativa, traduzida pelo binmio eficcia x economia.
Para tanto, iniciar-se com a conceituao da improbidade administrativa em

todos os seus aspectos e elementos, quais sejam, cabimento, sujeitos ativos e
passivos, as sanes previstas na legislao e suas consequncias; pois, somente
3
TOURINHO, Saul. STJ debate, com humor, abusos no ajuizamento de aes de improbidade.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/fio-da-meada/3446842/stj-debate-com-humor-
abusos-no-ajuizamento-de-acoes-de-improbidade>. Acesso em 27 jul 2016.
4
TOURINHO, op. cit., loc. cit.
com uma anlise detida dos referidos pontos ser possvel concluir se h ou no
limites para o ajuizamento das aes de improbidade administrativa, indicando, na
primeira hiptese (limitao) quais so as alternativas que podem ser adotadas por
aquele rgo ministerial. Em seguida, abordar-se- a atuao do Ministrio Pblico
nas aes de improbidade administrativa para, ao final do estudo, rememorar-se-o
as afirmaes dos Excelentssimos Ministro Ari Pargendler e Napoleo Maia, com o
fito de verificar se realmente existem os conjecturados abusos realizados pelo
Ministrio Pblico; e, em caso positivo, quais as suas implicaes no universo
jurdico, a possibilidade responsabilizao dos promotores e, propostas para coibir
eventuais abusos, caso verificados.
1 A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Antes de estudar sobre os limites do ajuizamento da ao de improbidade

administrativa e a possibilidade de se responsabilizar o Ministrio Pblico por
eventuais abusos na perseguio indiscriminada dos agentes pblicos, tem-se por
necessrio definir os aspectos gerais da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.
8.429/92), englobando o conceito de improbidade administrativa e suas hipteses,
os sujeitos ativos do ato, as sanes que podem ser aplicadas, para posteriormente,
abordar a legitimidade do Ministrio Pblico no ajuizamento da referida ao de
improbidade e as suas limitaes.
1.1 Conceito
A forma mais didtica para se conceituar a improbidade administrativa a

partir da etimologia da palavra probidade, vocbulo derivado do latim probus que
significa aquilo que brota do bem e utilizado para qualificar o sujeito ntegro,
honesto, que age sempre com retido e pautado pela moralidade e boa-f, justo. 5
5
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco apud COSTA, Mrcia Bittencourt da. Corrupo,
improbidade administrativa e o tribunal de contas da unio. Disponvel em:
<http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0ADC685D4
369>. Acesso em 15 ago. 16.
De outro lado, ento, est o mprobo, caracterizando-se por ser desonesto,
trapaceiro, vigarista, desleal. Nas acepes de Plcido e Silva, tem-se mprobo todo
aquele indivduo:
Mau, perverso, corrupto, devasso, falso, enganador. atributivo da

qualidade de todo homem ou de toda pessoa que procede atentando
contra os princpios ou as regras da lei, da moral e dos bons
costumes, com propsitos maldosos e desonestos. O mprobo
privado de idoneidade e de boa-fama.6
Portanto, pode-se dizer que a improbidade o agir de maneira contrria

moralidade, boa-f. Contudo, a improbidade administrativa vai alm disso, posto
que deve ser qualificada tanto pela desonestidade quanto pelo prejuzo ao errio ou
pelo benefcio do agente pblico ou de terceiros, no bastando to somente a
violao ao princpio da moralidade insculpido no artigo 37, caput, da Constituio
Federal.
A importante ressalva realizada no pargrafo anterior defendida por um dos

mais conceituados constitucionalistas doutrinadores, Jos Afonso da Silva, dizendo
que, pelo fato da Constituio da Repblica Federativa do Brasil punir
ferrenhamente os atos de improbidade administrativa, possibilitando at mesmo a
suspenso dos direitos polticos do agente mprobo, foi-se dada ateno especial a
tal forma de moralidade administrativa, devendo ela ser qualificada pelo dano ao
errio e pela correspondente vantagem ao mprobo ou a outrem.7
Conforme Aristides Junqueira Alvarenga, a conduta do agente pode ir at

mesmo contra o princpio da moralidade, mas, por si s, no caracteriza o ato de
improbidade, devendo haver dolo em sua conduta ou, em outras palavras, a
existncia da desonestidade, manifestadamente comprovada em sua vontade em
obter vantagem para si ou para outra pessoa, e a leso ao errio. Por se mostrar
interessante ao tema, transcrevem-se excertos de seus ensinamentos:
essa qualificadora da imoralidade administrativa que aproxima a

improbidade administrativa do conceito de crime, no tanto pelo
6
DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio jurdico. Atualizado por Nagib Slaibi Filho e Glucia Carvalho.
26. ed. So Paulo: Forense, 2005. p. 715.
7
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo, 2001. p. 653.
resultado, mas principalmente da conduta, cuja ndole de
desonestidade manifesta a devassido do agente.
tambm de Jos Afonso da Silva a afirmao de que todo ato

lesivo ao patrimnio agrade a moralidade administrativa, mas nem
sempre a leso ao patrimnio pblico pode ser caracterizada como
ato de improbidade administrativa, por no estar a conduta do
agente, causador da leso, marcada pela desonestidade.
Assim, a conduta de um agente pblico pode ir contra o princpio da

moralidade, no seu estrito sentido jurdico-administrativo, sem,
contudo, ter a pecha de improbidade, dada a ausncia de
comportamento desonesto atributo, esse, que distingue a espcie
(improbidade) do gnero (imoralidade).
Se assim , torna-se difcil, se no impossvel, excluir o dolo do

conceito de desonestidade e, consequentemente, do conceito de
improbidade, tornando-se inimaginvel que algum possa ser
desonesto por mera culpa, em sentido estrito, j que ao senso de
desonestidade esto jungidas as idias de m-f, de deslealdade, a
denotar presente o dolo.8
Esse tambm o entendimento de Marino Pazzanglino Filho ao comentar a

Lei n. 8.429/92, que trata da Improbidade Administrativa, deixando claro que no
basta somente a atuao do agente pblico de maneira contrria legislao, pois a
improbidade administrativa no se confunde com a ilegalidade administrativa, uma
vez que aquele ato praticado deve ser necessariamente qualificado pela imoralidade
e pela m-f do agente pblico.9
Igualmente merece destaque a lio de Benedicto Pereira Porto Neto e Pedro

Paulo de Rezende Porto Filho, aduzindo que deve ser verificado o elemento
subjetivo contrrio moralidade e tica administrativa:
A verificao de existncia do ato mprobo reclama no apenas a

verificao dos resultados indicados na lei (arts. 9 e 10 da Lei 8.429,
de 1992), mas tambm do mvel do agente; se ele deliberadamente
pretendeu violar o Direito e alcanar resultados proibidos (arts. 37,
4, da CF e 11 da Lei 8.429, de 1992), comprometendo, dessa forma,
a moralidade administrativa.
8
ALVARENGA, Aristides Junqueira. Reflexes sobre improbidade administrativa no direito
brasileiro. in BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade
administrativa: questes polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 88/89.
9
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos
constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislao e
jurisprudncia atualizadas. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 19.
A Constituio Federal (bem como a legislao infraconstitucional)
exige como elemento do tipo improbidade administrativa a inteno
de praticar a ilegalidade. Elemento subjetivo, , portanto, requisito
inafastvel para tipificao da conduta punvel na forma da Lei 8.429,
de 1992.
[...]
O que quer evitar (punir) a prtica de atos que atentem contra a

moralidade administrativa.
Em resumo, a vontade do agente, o fim por ele almejado,

fundamental para a caracterizao de ato de improbidade.10
Nesse momento, j se pode verificar que no deve ser punido o agente

pblico com sanes to aviltantes quanto aquelas delineadas nos artigos 15, inciso
V e 37, 4 da Constituio Federal suspenso de direitos polticos, perda da
funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio pelo simples
fato de ter ido contra a moralidade ou at mesmo praticado ato ilegal sem que ao
cometida esteja maculada pela vontade do agente, seja por ao ou por omisso,
em lesionar os cofres pblicos ou em obter vantagem para si ou para outra pessoa,
em funo do cargo ou posio que ocupa.
Isso porque o objetivo da legislao ptria de proteger o patrimnio pblico

e punir aquele administrador desonesto e no a de punir o administrador desprovido
de habilidade11, concluindo-se assim que a improbidade administrativa vai alm da
violao moralidade administrativa, qualificada pela m-f do agente e sua
pretenso subjetiva em auferir vantagem, para si ou para terceiros, causando,
assim, dano ao patrimnio pblico.
A Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992, em seus artigos 9, 10 e 11, elenca

os vrios atos que incorrem na improbidade administrativa, sendo, respectivamente:
i) atos que importem o enriquecimento ilcito, em que o agente pblico aufere
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades para cuja criao ou custeio o
10
PORTO NETO, Benedicto Pereira; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Violao ao dever
de licitar e a improbidade administrativa. in BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro
Paulo de Rezende. Improbidade administrativa: questes polmicas e atuais. So Paulo:
Malheiros, 2001. p. 96/97.
11
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 42/43.
errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio
ou da receita anual; ii) atos que importem na leso ao errio, sendo qualquer ao
ou omisso, dolosa ou culposa, que acarrete na perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual; e iii) atos que atentem contra
os princpios da administrao pblica sendo eles qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s
instituies.12
Como o presente trabalho almeja investigar o abuso do Ministrio Pblico no

ajuizamento das aes de improbidade administrativa, tratar-se- em tpicos
prprios, cada uma das hipteses elencadas pelo legislador, destacando as suas
peculiaridades.
1.1.1 Atos de improbidade administrativa que resultam em enriquecimento ilcito do

agente (artigo 9, da Lei n. 8.429/92)
A primeira modalidade de improbidade administrativa elencada na Lei

8.429/92 aquela em que o agente pblico se utiliza dolosamente de seu cargo ou
posio para conseguir vantagem patrimonial. Tal conduta considerada pelos
doutrinadores e pela jurisprudncia ptria como sendo a mais grave de todas, uma
vez que ela revela a falta de carter do agente, agindo de maneira desonesta e
imoral para proveito prprio ou alheio.
Dispe o artigo:
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando

enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego
ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e
notadamente:
12
BRASIL. Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Dirio Oficial.
Braslia/DF, 03 jun. 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>.
Acesso em 15 ago. 2016.
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel,
ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de
comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por
ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a

aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a
contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo
superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a

alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de
servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,

equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou
disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou

indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de
lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer
outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou

indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em
obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso,
medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,

emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor
seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente
pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria

ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha
interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a
atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou

aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou

indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a
que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,

verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.
1 desta lei.
Constata-se que o artigo 9 da Lei de Improbidade Administrativa, como dito e

ilustrado por meio de seus incisos, tem por escopo a punio do agente que, em
funo do seu cargo ou posio que ocupa no mbito da Administrao Pblica,
obtm vantagem que engrandea seu patrimnio ou de terceiros.
importante destacar que o rol acima transcrito no escoa as hipteses de

enriquecimento ilcito em razo do mnus pblico, em outras palavras, trata-se de rol
exemplificativo e no taxativo, podendo-se, ento, configurar a improbidade
administrativa por outro ato que no esteja ali contido desde que reconhecidos os
seguintes elementos: i) a vontade dolosa do agente pblico; ii) aumento patrimonial
ilegalmente obtido em decorrncia de privilgio ou vantagem concedida em funo
do mnus pblico; e iii) a correlao entre os dois primeiros elementos, isto , o
nexo de causalidade entre o ilcito praticado pelo agente pblico e o ganho
patrimonial.
Nesse sentido, registra Carlos Frederico Brito dos Santos:
Como podemos perceber pela redao do caput, os incisos so

meramente exemplificativos e dispensam maiores comentrios,
bastando para a caracterizao do ato de improbidade administrava
que importa enriquecimento ilcito, a subsuno de qualquer fato
norma descrita no caput do art. 9, pouco importando que no
encontre encaixe em qualquer dos doze incisos elencados13.
A ampliao do rol decorre do fato de a ao de improbidade administrativa

possuir natureza civil, podendo a lei descrever os fatos de forma genrica o que no
aconteceria se sua natureza fosse estritamente penal, pois se esbarraria no princpio
da reserva legal descrito no art. 5, inciso XXXIX da Constituio da Repblica
13
SANTOS, Carlos Frederico Brito dos. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
p. 21.
Federativa do Brasil (no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem
prvia cominao legal14). Assim ensina Mauro Roberto Gomes de Mattos:
A tipificao dos atos de improbidade administrativa, por serem de

natureza civil, pode ser mais genrica e conceitual do que a exigida
pelo direito penal, bastando, portanto, a fixao da conduta do
agente pblico se constituir em enriquecimento ilcito pela auferio
de vantagem patrimonial indevida em razo da funo pblica
exercida, pois a base o que vem contido no art. 37, 4, da CF. Esse
o tipo que se configura com o dolo do agente, ou seja, a vontade
livre e consciente de realizar as condutas vedadas pela norma legal.
Basta estar presente o enriquecimento ilcito em razo do cargo ou
funo pblica exercido pelo agente pblico, independentemente das
hipteses exemplificativas dos incisos do art. 9, para existir o delito,
sem que haja ofensa ao princpio da reserva legal, em razo da
determinao da Magna Carta.15
Ainda sobre os elementos tipificadores da improbidade administrativa,

dispostos no artigo 9, da Lei n. 8.429/92, importante destacar que, no caso do
presente mandamento legal, prescindvel a ocorrncia de dano ao errio, bastando
que a vantagem patrimonial decorra de um ilcito cometido dolosamente pelo agente
pblico, sendo condenvel o seu ato ilegal, desleal e amoral.
Corroborando com essa ideia, Francisco Octvio de Almeida Prado afirma

que:
Para a configurao do enriquecimento ilcito no necessria a

verificao de dano ou prejuzo ao errio. Na verdade, o bem jurdico
protegido a probidade na administrao, e esse bem agredido
sempre que o agente pblico se desvia dos fins legais a que est
atrelado, em contrapartida percepo de vantagem patrimonial.
Poder, certo, resultar em prejuzo ao errio de uma conduta
tipificada pelo art. 9. Esse prejuzo, no entanto, no compe as
figuras tpicas de enriquecimento ilcito e ser irrelevante para a
caracterizao das infraes, conquanto possa ter relevncia para a
dosagem das sanes cabveis.16
14
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia/DF, 05 out. 1998. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiocompilado.htm>. Acesso em 15 ago.
2016.
15
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa: o direito dos
administrados dentro da lei n 8.429/92. 3. ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2006. p. 165/166.
16
PRADO. Francisco Octvio de Almeida. Improbidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2001.
p. 72.
Infere-se, ento, que a ocorrncia do ato de improbidade administrativa por
enriquecimento ilcito se d quando o agente pblico utiliza seu cargo para auferir
vantagem patrimonial ilcita para si ou para outrem, sendo necessria to somente a
demonstrao do nexo de causalidade, sendo dispensvel, nesse caso, a ocorrncia
de dano ao errio.
1.1.2 Atos de improbidade administrativa que ocasionaram leso ao errio (art. 10,
da Lei 8.429/92)
O segundo tipo de improbidade administrativo descrito na Lei de Improbidade

Administrativa aquele ato praticado pelo agente pblico, causando prejuzo aos
cofres pblicos. Diz o artigo:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso

ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1
desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao

patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada

utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a
observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente

despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das
formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem

integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art.
1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por
preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou

servio por preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais
e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia

das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou de processo seletivo

para celebrao de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou
dispens-los indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas

em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem

como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas

pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea

ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos,

mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a

prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem
observar as formalidades previstas na lei;
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente

e prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades
previstas na lei.
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporao,

ao patrimnio particular de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas,
verbas ou valores pblicos transferidos pela administrao pblica a
entidades privadas mediante celebrao de parcerias, sem a
observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada

utilize bens, rendas, verbas ou valores pblicos transferidos pela
administrao pblica a entidade privada mediante celebrao de
parcerias, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
XVIII - celebrar parcerias da administrao pblica com entidades

privadas sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
XIX - agir negligentemente na celebrao, fiscalizao e anlise das
prestaes de contas de parcerias firmadas pela administrao
pblica com entidades privadas;
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administrao

pblica com entidades privadas sem a estrita observncia das
normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular.
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administrao

pblica com entidades privadas sem a estrita observncia das
normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular.
A leitura do dispositivo legal deixa transparecer que a subsuno do ato

norma somente acontecer se houver dano/leso ao errio, em decorrncia de ato
estritamente ilegal seja por i) perda patrimonial, que significa a diminuio dos bens
pblicos decrscimo ; ii) desvio, que representa a mudana de destinao da
verba pblica; iii) apropriao, quando o agente pblico se apodera dos bens
pertencentes Administrao Pblica; iv) malbaratamento, caracterizado pela
fixao de valores irrisrios para aquisio dos bens pblicos; e v) dilapidao, que
nada mais do que o uso desregrado e irresponsvel dos recursos pblicos.17
Nessas hipteses, mostra-se inaplicvel a disposio contida no artigo 21,

inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa, dispondo que a aplicao das
sanes previstas nesta lei independe a efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio
pblico18, pois, conforme ensina Mauro Roberto Gomes de Mattos, nesta
modalidade de improbidade administrativa deve ser reconhecido o prejuzo ao
errio, seja por leso, desvio, dilapidao, malbaratamento ou apropriao, sendo,
portanto, requisito bsico ao enquadramento do dispositivo [...] independentemente
17
18
se houve ou no recebimento ou obteno de vantagem patrimonial do agente.19
Da mesma maneira, assinala Wallace Martins Jnior, sustentando que no

configura improbidade administrativa a leso sem repercusso patrimonial [...],
podendo consistir, conforme o caso, em enriquecimento ilcito ou atentado aos
princpios da Administrao Pblica.20 Ainda sobre essa questo, importante
destacar o ensinamento de Pedro da Silva Dinamarco:
Assim como para o enquadramento no artigo anterior necessria a

prova da vantagem ilcita, aqui a demanda jamais poder ser julgada
procedente para declarar a ocorrncia de improbidade administrativa
sem a prova cabal do dano ao errio, decorrente de ao ou omisso
ilegais.
No se trata de provar o quantum, que poderia eventualmente ser

remetido liquidao de sentena, mas a prpria existncia do dano
(an debeatur). Afinal, o dispositivo legal em comento expresso em
exigir a leso ao errio como requisito do tipo. Por isso, sequer o
pedido de declarao de existncia de improbidade administrativa
pode ser acolhido sem essa prova. Essa prova, saliente-se,
ordinariamente no de difcil produo.21
Sobre a conduta dolosa e culposa do agente pblico, nos rendemos aos

ensinamentos de Marino Pazzaglini Filho, explicando que:
A improbidade lesiva ao errio dolosa acontece quando o autor do

ato ilcito catalogado como ato mprobo est consciente da
antijuridicidade de sua ao ou omisso funcional e do resultado
danosos ao errio que dela sobrevir.
A improbidade lesiva ao patrimnio pblico financeiro culposa se d

quando o resultado danoso involuntrio, porm previsvel,
consequncia de comportamento voluntrio do agente pblico,
denotativo de m-f, pela deslealdade funcional, pelo desvio tico
(falta de probidade).
Assim, a culpa civil, no mbito da improbidade administrativa,

configura-se com a ao ou a omisso do agente pblico, resultante
de descumprimento consciente de obrigao jurdica, por m-f,
19
administrados dentro da lei n 8.429/92. 3. ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2006. p. 283.
20
MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p.
250.
21
DINAMARCO, Pedro da Silva. Requisitos para a procedncia das aes de improbidade
administrativa. in BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende.
Improbidade administrativa: questes polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 334/335.
causando involuntariamente resultado antijurdico que poderia ele ter
evitado (leso ao errio), caso tivesse empregado a diligncia devida
pelo seu dever de ofcio.
A culpa, em sntese, fundamenta-se no descumprimento inescusvel

pelo agente pblico da obligatio ad diligentiam.22
Conclui-se, com isso, que para haver o ajuizamento da ao de improbidade

administrativa em funo do artigo 10, da Lei n. 8.429/92, devem estar presentes
tanto a ilegalidade do agente que, conscientemente, causa leso aos cofres pblicos
e a comprovao do prejuzo, sob pena de atipicidade da conduta.
1.1.3 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da

Administrao Pblica (art. 11, da Lei 8.429/92)
A ltima hiptese de improbidade administrativa quando o agente pblico

atenta contra os princpios que regem a Administrao Pblica, praticando atos que
impliquem em ilegalidade, desonestidade, incompetncia.
Os princpios que regem a Administrao Pblica esto devidamente listados

no artigo 37, caput, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, repetidos
pela Lei de Improbidade Administrativa, trazendo ainda em seu bojo alguns
exemplos de violao dos princpios que se mostram mais importantes, contudo,
sem esgotar outras hipteses, tratando-se de rol exemplificativo, vejamos:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra

os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso

daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
22
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das
atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro,

antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou
econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
VIII - descumprir as normas relativas celebrao, fiscalizao e

aprovao de contas de parcerias firmadas pela administrao
pblica com entidades privadas.
IX - deixar de cumprir a exigncia de requisitos de acessibilidade

previstos na legislao.23
importante comear a tratativa acerca do tema com o alerta realizado

pela doutrina no sentido de que deve ser olhado com cautela o carter aberto da
norma ao dizer ato que afronta aos princpios da Administrao Pblica, uma vez a
regra no a de que todo ato que infringe a legalidade ou a imparcialidade deve ser
punido nos rigores da Lei de Improbidade Administrativa, pois cabe, em vrios
casos, a punio/correo administrativa.
Portanto, aplica-se o referido artigo somente queles atos que violem a

moralidade administrativa, ou seja, em que haja a m-f do agente, caminhando em
sentido contrrio aos princpios ticos, bem como todos aqueles que devem ser
observados pelo agente pblico para manuteno da moralidade administrativa,
como, legalidade, publicidade, impessoalidade, imparcialidade24. o que ensina
Waldo Fazzio Jnior, tratando cuidadosamente da matria, em seu estudo acerca da
improbidade administrativa nos atos realizados pelos prefeitos:
necessrio que se adote muita cautela na compreenso das regras
23
24
283.
do art. 11, da LIA. Sua evidente amplitude constitui srio risco para o
intrprete porque enseja radicalismos exegticos capazes de
acoimar de mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis
de correo administrativa, cometidas sem a m-f, que arranha os
princpios ticos ou critrios morais. Prticas sem maiores
repercusses no universo administrativo, ditadas, eventualmente,
pelo despacho intelectual e pela ausncia da habilidade do Prefeito,
se examinadas luz de legalismo preciosista, podem assumir a
configurao de atos de improbidade, quando, de fato, no contm
tanta gravidade. As deficincias pessoais, culturais e profissionais do
Chefe do Executivo municipal podem promover irregularidades e, at
mesmo, ilegalidades formais, mas s o desvio de carter que faz
ilegal o sinnimo de mprobo.25
No obstante o exemplo acima destacar atos do Chefe do Executivo

municipal, deve-se estender as consideraes formuladas pelo autor a todos os
agentes pblicos, mantendo-se a anlise de sua boa-f e de seu animus dolandi
quando da realizao do ato. Nessa esteira dita a jurisprudncia ptria, podendo
citar Acrdo proferido pelo Tribunal da Cidadania:
AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

VIOLAO DE PRINCPIOS. TRANSFERNCIA, DE OFCIO,
PARA UNIVERSIDADE PBLICA FEDERAL. IRREGULARIDADES.
OFENSA DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. AUSNCIA DE DOLO
GENRICO. REVISO DOS PRESSUPOSTOS FTICOS.
INVIABILIDADE. SMULA 7/STJ.
1. A orientao jurisprudencial sedimentada no Superior Tribunal de

Justia estabelece que a configurao do ato de improbidade por
ofensa a princpio da administrao depende da demonstrao do
chamado dolo genrico.
2. No particular caso dos autos, impossvel extrair do acrdo

recorrido qualquer referncia - ainda que indireta - presena desse
elemento subjetivo. Sobre o tema, ponderou o Tribunal local: "nada
obstante os argumentos expendidos pelo apelante, tenho,
contudo, a partir da anlise do conjunto probatrio que, apesar das
irregularidades apontadas pelo MPF, no foi possvel constatar, a
partir dos documentos, que houve ato de improbidade por parte
dos rus, na medida em que o elemento subjetivo necessrio para
sua caracterizao no est presente, consubstanciado no dolo,
na desonestidade e na m-f do agente pblico em cometer um
ato mprobo. Ademais, inexistiu obteno de proveito patrimonial"
(fl.1.294, e-STJ).
25
FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos. 2. ed. So Paulo:
Atlas, 2003. p. 179/180.
3. Nesse contexto de limitao cognitiva, a alterao das concluses
firmadas pelas instncias inferiores somente poderia ser alcanada
com o revolvimento do conjunto ftico-probatrio, o que vedado
pela Smula 7/STJ.
4. Ademais, a deciso recorrida est em conformidade com

precedentes do STJ no sentido de no sujeitar meras irregularidades
s sanes da Lei 8.429/92.
5. Recurso Especial no conhecido.26
Verifica-se por meio do julgado acima que o Egrgio Superior Tribunal de

Justia, conhecendo a gravidade de se considerar um agente mprobo, imps
ressalvas quanto aplicao do artigo 11 a toda e qualquer situao que atente
contra a legalidade, registrando, ao final, que os precedentes daquela r. Corte
prelecionam a no sujeio de meras irregularidades dos agentes pblicos aos
ditames da Lei de Improbidade Administrativa.
Nessa mesma linha de pensamento caminha Mauro Roberto Gomes de

Mattos:
Portanto, equvocos leves que no comprometam a moralidade

(honestidade) ou que no invadam indevidamente o errio pblico,
no se enquadram no raio de atuao do art. 11, pois seno
teramos a sria insegurana de que qualquer ato que ferisse o
princpio da legalidade, por exemplo, seria mprobo.
Esta no a finalidade da Lei de Improbidade Administrativa, que por

possuir no art. 11 carter bem amplo dever ser interpretado com as
devidas moderaes [...]
Irregularidades formais sem ardil ou m-f descartam a configurao

da improbidade administrativa [...]
Nesse contexto, as ilegalidades (irregularidades) sanveis, no

dolosas e que no gerem prejuzo aos cofres pblicos, so sanadas,
em homenagem estabilizao das relaes jurdicas, afastando-se,
via de consequncia, da improbidade administrativa.
A boa-f e a falta de prejuzo para a Administrao Pblica, mesmo
26
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Ao civil pblica. Improbidade administrativa. Violao
de princpios. Transferncia, de ofcio, para universidade pblica federal. Irregularidades. Ofensa do
art. 11 da lei 8.429/92. Ausncia de dolo genrico. Reviso dos pressupostos fticos. Inviabilidade.
Smula 7/STJ..REsp 1512831/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, 2a Turma, julgado em 13 dez.
2016, publicado em 19 dez. 2016.
que haja vcio de legalidade, autorizam a sanatria do ato tido
irregular.27
Nessa seara, infere-se que a mera inobservncia dos princpios

administrativos no caracteriza o ato de improbidade a menos que esteja presente a
m-f, desonestidade ou deslealdade do agente pblico, de modo a evitar a
banalizao da Lei de Improbidade Administrativa, acarretando em diversas aes
desnecessrias para questes que poderiam ser resolvidas/tolhidas pelas vias
administrativas, evitando-se gastos excessivos com a movimentao do Poder
Judicirio.
1.2 Agentes passveis de responsabilizao nos termos da Lei n. 8.429/92
Conforme ser aprofundado a seguir, o conceito de agente pblico trazido

pela Lei de Improbidade Administrativa o mais amplo e abrangente possvel, nos
termos do artigo 2. Alm disso, a lei tambm estende a sua aplicao para aqueles
que no so considerados agentes pblicos, mas participaram e concorreram (art.
3) para ato que importe enriquecimento ilcito; leso ao errio e/ou violao aos
princpios da Administrao Pblica.
Para uma anlise detida, transcreve-se teor dos referidos artigos:
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo

aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao,
por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra
forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele

que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a
prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta.28
27
28
Percebe-se que agente pblico no contexto legal todo aquele indivduo que
exerce atividade que esteja representando a Administrao Pblica, ainda que sem
receber qualquer contraprestao pecuniria, e esteja exercendo o cargo
momentaneamente, podendo-se destacar excelente colocao formulada por
Wallace Paiva Martins Jnior:
Com o conceito amplo do art. 2, a lei atinge todo aquele que se

vincula com Administrao Pblica, com ou sem remunerao,
definitiva ou transitoriamente, abrangendo servidores e funcionrios
pblicos, civis e militares, agente polticos, administrativos,
honorficos, delegados e credenciados, quer sejam pessoas fsicas,
quer jurdicas, ou seja, todo aquele que exerce funo pblica
(mandato, cargo, emprego ou funo pblica), independentemente
do modo de investidura (nomeao, designao, eleio,
contratao, credenciamento, delegao de servio pblico,
convocao, requisio, parcerias e contrato de gesto.29
Merece destaque tambm a viso de Celso Antnio Bandeira de Mello,

tratando brilhantemente sobre o tema, explicitando a extenso do termo agentes
pblicos para a lei de improbidade administrativa, de modo a garantir a
responsabilizao desses agentes:
Esta expresso agentes pblicos a mais ampla que se pode

conceber para designar genrica e indistintamente os sujeitos que
servem ao Poder Pblico como instrumentos expressivos de sua
vontade ou ao, ainda quando o faam apenas ocasional ou
episodicamente. Quem quer que desempenhe funes estatais,
enquanto as exercita, um agente pblico. Por isso, a noo abarca
tanto o chefe do Poder Executivo (em quaisquer das esferas) como
os senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou
empregos pblicos da Administrao Direta dos Trs Poderes, os
servidores das autarquias, das fundaes governamentais, das
empresas pblicas e sociedades de economia mista nas distintas
rbitas de governo, os concessionrios e permissionrios de servio
pblico, os delegados de funo ou ofcio pblico, os requisitados, os
contratados sob locao civil de servios e os gestores de negcios
pblicos.30
Os textos citados demonstram claramente que a lei quer punir aquele
29
299.
30
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11a. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999. p. 175/176.
indivduo que, ao invs de representar o Estado, mantendo a impessoalidade, utiliza-
se de seu cargo ou funo agir desonestamente, deixando de observar os princpios
que regem a Administrao Pblica, entre eles aqueles listados no artigo 4 da Lei
8.429/92 (princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade) para
obter vantagem para si ou para outrem, causando ou no leso ao errio.
Assim, conclui-se que agentes pblicos, no mbito da Lei de Improbidade

Administrativa, compreendem os agentes polticos, servidores estatutrios,
empregados pblicos, funcionrios pblicos, particulares colaboradores e agentes
pblicos de fato.31
Para fins do estudo proposto, percebe-se que, a princpio, os membros do

Ministrio Pblico tambm poderiam ser responsabilizados pelos atos de
improbidade administrativa por eles cometidos, desde que presentes os requisitos
citados nos tpicos anteriores, isto , agir dolosamente contra os princpios que
regem a Administrao Pblica, podendo causar leso ao errio ou auferir vantagem
indevida.
A observncia e cuidado dos membros do Ministrio Pblico para no

recarem em atos de improbidade administrativa deveria ser ainda maior pelo fato
daquele rgo possuir a legitimidade para autuar nos processos de Improbidade
Administrativa, seja como parte, seja como fiscal da lei, conforme ser devidamente
abordado nos tpicos seguintes.
Voltando aos ditames legais, tem-se ainda a responsabilizao de terceiros

aqui entendidos como aqueles que no so enquadrados como agentes pblicos,
nos termos do artigo 1 da lei quando concorrem para a ocorrncia do ato de
improbidade administrativa ou, at mesmo, induzem o agente pblico a faz-lo,
obtendo proveito (auferindo benefcio) da ao desonesta.32
Nesse vis, tem-se a imputao de ato de improbidade administrativa

terceiro quando este i) induzir o agente pblico descrito no artigo 1 da Lei para a
prtica do ato ilcito ou que concorra para sua ocorrncia; ii) obtenha
31
32
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 53.
vantagem/benefcio direta ou indiretamente; e iii) tenha realizado os atos acima
(induo ou concorrncia) com o animus de lesar o patrimnio pblico em sentido
lato, ou de se beneficiar de ato vedado/proibido pela legislao e direito ptrio33.
1.3 Sanes previstas na Lei 8.429/92
O artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa veio para regulamentar as

disposies contidas no artigo 37, 4, da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, que determina a imposio das sanes de suspenso de direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento dos bens, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Assim, a fim de determinar a forma e gradao das penalidades para o ato de

improbidade administrativa, a Lei n. 8.429/92, dispe:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e

administrativas previstas na legislao especfica, est o responsvel
pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes, que
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos

ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando
houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de
oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor
do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder
Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos

bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer
esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas
vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico
ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual
seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,

perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a
33
cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da
remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o
Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs
anos.
IV - na hiptese prevista no art. 10-A, perda da funo pblica,

suspenso dos direitos polticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa
civil de at 3 (trs) vezes o valor do benefcio financeiro ou tributrio
concedido.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz

levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente.34
Uma anlise perfunctria do referido artigo nos revela que o tipo das sanes
previstas para cada ato de improbidade administrativa (enriquecimento ilcito, leso
ao errio e violao dos princpios da Administrao Pblica) so objetivamente os
mesmos. Dessa forma, o que ir mudar de um para o outro a sua gradao em
virtude da gravidade de cada ato.
Portanto, como dito, verifica-se mais grave o ato de improbidade previsto no

artigo 9 da Lei, qual seja, atos que importem da obteno de vantagem indevida;
seguido do artigo 10, que trata da leso ao patrimnio pblico e do artigo 11,
princpios da Administrao.
possvel visualizar, ainda, que para imposio das sanes previstas no

artigo 9 e 11, deve estar, obrigatoriamente, caracterizado o dolo do agente pblico
ou de terceiros. Em outras palavras, deve estar provado que o ato se deu com a
existncia da vontade de obter a vantagem ilcita ou a de violar os princpios da
Administrao Pblica. J o artigo 10, permite a condenao em razo de grave
culpa (negligncia, imprudncia e impercia) na realizao do ato35.
34
35
DINAMARCO, Pedro da Silva. Requisitos para procedncia das aes por improbidades in
BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade
administrativa: questes polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 337.
Corroborando com esse entendimento, manifestou-se o Egrgio Superior
Tribunal de Justia, nos autos da Ao de Improbidade Administrativa n. 30/AM:
No se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A

improbidade ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento
subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudncia do
STJ considera indispensvel, para a caracterizao de improbidade,
que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificao das condutas
descritas nos artigos 9 e 11 da Lei 8.429Q92, ou pelo menos eivada
de culpa grave, nas do artigo 10.36
A primeira sano que aparece no dispositivo legal a perda dos bens e/ou
valores adquiridos indevidamente acrescidos ao patrimnio do agente pblico e de
terceiros como forma de punir o enriquecimento ilcito do agente ou terceiro ocorrido
por meio da desonestidade e m-f, devidamente caracterizada.
Ensina Wallace Paiva Martins que nesta hiptese h o pressuposto do

enriquecimento ilcito de algum (agente pblico ou terceiro) em detrimento do outro
(Poder Pblico), impondo-se, consequentemente o perdimento desses bens obtidos
de maneira ilcita, podendo ser determinado, inclusive, naqueles casos em que
obteve a vantagem negativa, ou seja, pelo proveito econmico obtido pelo agente
pblico ou terceiro por ter deixado de arcar ou pagar algo, isto , em cima da
economia realizada.37
H de se registrar, ainda, que vrios doutrinadores no enxergam a perda dos

bens ou vantagem obtida ilicitamente como verdadeira sano, posto que est
somente levando o agente ou terceiro ao status quo ante. Por todos, destaca-se a
lio de Emerson Garcia:
Em rigor tcnico, a perda de bens ou valores no representar

verdadeira sano, pois buscar unicamente reconduzir o agente
situao anterior prtica do ilcito, mantendo imutvel o seu
patrimnio legtimo. Sobre a importncia da restituio, observou
Padre Antnio Vieira que a salvao no pde entrar sem se
36
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Ao de improbidade originria contra membros do Tribunal
Regional do Trabalho. Lei 8.429s92. Legitimidade do regime sancionatrio. Edio de portaria com
contedo correcional no previsto na legislao. Ausncia do elemento subjetivo da conduta.
Inexistncia de improbidade. AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki. Julgado em: 21 set. 2009.
Publicado em 28 set. 2009.
37
347.
perdoar o pecado, e o pecado no se pde perdoar sem se restituir o
roubado: Non dimittitur peccatum, nisi restituatur ablatum. Em outras
palavras a Lei da restituio Lei natural e Lei divina.38
A perda dos bens no se confunde com o ressarcimento do dano causado,

sob pena de se vislumbrar eventual bis in idem quando tais sanes forem
cumuladas. Em verdade, o ressarcimento integral do dano se traduz na devoluo
aos cofres pblicos do valor que lhe foi tirado indevidamente, ou seja, nessa
hiptese deve existir necessariamente a leso ao errio ou patrimnio pblico,
diferentemente da perda dos bens ou vantagem.
Sobre o ressarcimento integral do dano, registra Maria Sylvia Zanella Di

Pietro:
Quanto ao ressarcimento do dano, constitui uma forma de recompor

o patrimnio lesado. Seria cabvel, ainda que no previsto na
Constituio, j que decorre do artigo 159 do Cdigo Civil, que
consagra, no direito positivo, o princpio geral de direito segundo o
qual quem quer que cause dano a outrem obrigado a repar-lo.
Por isso mesmo, s cabvel o ressarcimento se do ato de

improbidade resultou prejuzo para o errio ou para o patrimnio
pblico (entendido em sentido amplo). Onde no existe prejuzo, no
se pode falar em ressarcimento, sob pena de enriquecimento ilcito
por parte do Poder Pblico. Essa concluso decorre de norma
expressa da lei, contida no artigo 5, segundo o qual ocorrendo
leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa,
do agente ou terceiro, dar-se- o integral ressarcimento ao dano.39
Dessa forma, no h em que se falar de ressarcimento de dano presumido,

devendo o agente ou terceiro reparar exatamente o que foi tirado indevidamente da
Administrao Pblica sem acrscimos ou excessos, cabendo a comprovao da
leso causada, evitando a injustia tanto para o lesado, como para quem lesou40.
Outra sano imposta pela Lei de Improbidade a perda da funo pblica,
38
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 4. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2008. p. 427.
39
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001. p. 677.
40
resultando, como j se pode perceber, na ruptura ou cessao compulsria do
vnculo jurdico do agente pblico englobado pelo art. 2 da Lei com o rgo ou
entidade pblica (ou assemelhada) decorrente de sentena condenatria em ao
civil por improbidade administrativa que a decretou.41
Fato importante e interessante a destacar que com a perda da funo

pblica se d ainda que o vnculo seja diferente daquele da data de ocorrncia do
fato, tendo em vista que o direito que se pretende resguardar o da Administrao
Pblica, ceifando de seus quadros aquele agente pblico imoral, desonesto, com
tendncias corruptveis. Registra Mauro Roberto Gomes de Mattos que a perda da
funo pblica:
Decorre do desdobramento do princpio da moralidade (caput,

art. 37, da CF) e tambm da razoabilidade (art. 1 da CF), pois
no admissvel que o agente pblico condenado pelo grave
delito de improbidade administrativa por enriquecimento ilcito
possa continuar a desempenhar suas atividades no ente
pblico lesado.42
Isso porque era dever do agente pblico agir com honradez, zelo e lealdade
Administrao Pblica, exercendo de maneira esplndida o seu mister. Tambm o
entendimento de Wallace Paiva Martins Jnior afirmando que com a perda da
funo pblica:
Extirpa-se da Administrao Pblica aquele que exibiu inidoneidade

(ou inabilitao) moral e desvio tico para o exerccio de funo
pblica, expandindo-se para qualquer uma, mesmo se em nvel de
governo diferente da executada quando praticado o ato mprobo. De
fato, no h limitao: se o agente pblico era mprobo quando
exercia seu cargo efetivo na Administrao Pblica estadual, no foi
a sentena que o constituiu na improbidade, mas a sua atuao, de
forma que, se ao tempo do trnsito em julgado ele exerce cargo em
comisso na Administrao Pblica federal ou outro cargo efetivo, a
perda da funo pblica incidir.43
41
42
43
363/364.
A perda da funo pblica atinge, ainda, o agente pblico que j teve
concedida sua aposentadoria, podendo ser anulada para, posteriormente, ser
decretada a perda da funo exercida poca do fato motivador da condenao por
improbidade administrativa, hiptese em que o agente pblico perder seus
benefcios.44
imperioso destacar que se trata de sano gravssima, assim como a

suspenso dos direitos polticos, devendo ser aplicada somente casos extremos e
que caracterizem a impossibilidade na manuteno do vnculo com a Administrao
Pblica, inexistindo qualquer confiana nos atos do agente pblico. Por esse motivo,
essas sanes somente podem ser efetivas com o trnsito em julgado da ao de
improbidade administrativa, nos termos do artigo 20, da Lei 8.429/92: a perda da
funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em
julgado da sentena condenatria45.
Ainda tratando sobre as sanes, outra penalidade imposta pela legislao

a suspenso dos direitos polticos, tolhendo o direito do agente pblico ou terceiro
de participar da vida poltica do pas, direito de votar e ser votado, ajuizar ao
popular, filiar-se a um partido, ser investido em cargo pblico etc.
Segundo Jos Afonso da Silva, os direitos polticos:
Garantem a participao do povo no poder de dominao poltica por

meio das diversas modalidades de direito de sufrgio: direito de voto
nas eleies, direito de elegibilidade (direito de ser votado), direito de
voto nos plebiscitos e referendos, assim como por outros direitos de
participao popular, como o direito de iniciativa popular, o direito de
propor ao popular e o direito de organizar e participar de partidos
polticos.46
44
45
46
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros,
2001. p. 351.
Repita-se que, em virtude da gravidade desta sano, ela somente poder ser
efetiva com o trnsito em julgado da sentena. Aps seu cumprimento, o agente
pblico ou terceiro readquire seus direitos polticos, podendo exerc-los plenamente.
Outra consequncia trazida pela Lei de Improbidade Administrativa a

imposio de multa civil, que constitui sano pecuniria pelo dano moral acarretado
Administrao Pblica. Quanto a esta penalidade havia bastante discusso na
doutrina acerca da sua constitucionalidade, visto que as punies pelos atos de
improbidade administrativa esto elencadas na Constituio Federal, devendo a Lei,
a princpio, apenas regular a sua aplicabilidade e no trazer novas modalidades.
Nesse interim, transcreve-se entendimento externado por Mauro Roberto

Gomes de Mattos:
Ocorre que ela no possui reserva de constituio, uma vez que

taxativamente o Texto Mater unssono em estabelecer (art. 37,
4): a suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica,
indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio. [...] Ocorre que
o legislador infraconstitucional avanou mais do que o permitido, pois
a multa, mesmo que decorrente de um ilcito, tendo o carter
intimidativo, no se abriga em princpio constitucional. Como a matriz
das sanes vem grafada na CF, que contempla o ressarcimento
integral do dano, o acessrio, que revestido pela multa se abriga
em um excesso no previsto. O ressarcimento ao errio, pela
disposio constitucional, deve se dar em toda a sua plenitude, sem
que isto implique enriquecimento para o ente lesado, destinatrio do
recebimento do pagamento da leso. Mas a multa um excesso no
previsto na CF, includo pelo legislador infraconstitucional.47
Entretanto, a Corte Suprema j se manifestou acerca do assunto, dizendo que

as sanes civis previstas na Lei de Improbidade Administrativa esto de acordo
com a Constituio Federal, nos autos do Recurso Extraordinrio n. 598.588,
sustentando: as sanes civis impostas pelo artigo 12 da Lei n. 8.429/92 aos atos
47
administrados dentro da lei n 8.429/92. 3. ed. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2006. p.554 .
de improbidade administrativa esto em sintonia com os princpios constitucionais
que regem a Administrao Pblica.48
Desta forma, devidamente cabvel a multa possuindo, para tanto, carter

sancionatrio, buscando evitar a ocorrncia de atos mprobos e comportamentos
desonestos por parte do agente pblico e/ou terceiro, sendo ela revertida
inteiramente em proveito da Administrao Pblica, ora lesada.
Finalizando as sanes previstas, tem-se a proibio do agente pblico e/ou

terceiro em contratar com a Administrao Pblica ou, ainda, de receber incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, por intermdio de pessoa jurdica de
que seja scio majoritrio.
A sano acima se revela vlida ao ponto em que deve ser garantida a

idoneidade da pessoa (fsica ou jurdica) que ir se vincular Administrao Pblica.
Nas palavras de Emerson Garcia:
No que concerne ao plo oposto da relao obrigacional, dever ser

ocupado por quem demonstre possuir retido de conduta compatvel
com a natureza do contrato e do seu destinatrio final. Essa
caracterstica, prima facie, no ser encontrada naquele que infringiu
os princpios da legalidade e da moralidade, vindo a praticar atos de
improbidade em detrimento do interesse pblico. Assim,
plenamente justificvel que lhe seja defeso contratar com o Poder
Pblico.49
Portanto, ante os argumentos do doutrinador, mostra-se plausvel a restrio

a ponto de evitar que o agente pblico ou terceiro declarado mprobo contrate com a
Administrao Pblica, uma vez que j se mostrou indigno em manter relaes com
o Poder Pblico.
Para finalizar o estudo acerca das sanes imperioso registrar que todas as
penalidades podem ser cumuladas (note-se que h discricionariedade na sua
cumulao) de acordo com os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
48
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravos Regimentais no Recurso Extraordinrio. Improbidade
administrativa. Multa civil. Artigo 12, III, da lei 8.429/92. Rel. Ministro Eros Grau. 2a Turma. Julgado
em: 15 dez. 2009. Publicado em: 26 fev. 2010.
49
levando-se em considerao o ato praticado pelo agente e/ou terceiro e do dano
causado ou vantagem obtida, cabendo ao magistrado tal anlise, conforme dita
Marino Pazzaglini Filho:
Deduz-se desses princpios que a imposio das sanes elencadas

para os atos de improbidade administrativa deve ser razovel, isto ,
adequada, sensata, coerente em relao ao ato mprobo cometido
pelo agente pblico e suas circunstncias, e proporcional, ou seja,
compatvel, apropriada, pertinente com a gravidade e a extenso do
dano causado por ele.
Portanto, a aplicao cumulativa, parcial ou isolada das sanes

arroladas no art. 12 da LIA subordina-se aos princpios
constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade. Assim sendo,
exigem que o Magistrado, no momento da aplicao das sanes
previstas na LIA, luz do caso concreto, limite-se quelas
estritamente necessrias (razoveis e proporcionais) para alcanar,
com justia, os fins almejados pela LIA, sendo defeso a ele, pois, a
mera aplicao objetiva e automtica de sanes em bloco.50
Em complementariedade, importante dizer que o princpio da razoabilidade

se traduz na limitao da discricionariedade da Administrao Pblica. Significa
dizer que o ato praticado deve estar em conformidade com o interesse pblico,
adequando-se os meios adotados com os fins buscados pela administrao.51
De outro lado, tem-se o princpio da proporcionalidade, buscando evitar o

excesso de poder que se d, nesse caso, pela aplicao de penalidade que
ultrapasse os limites adequados para se atingir a finalidade administrativa. Assim,
deve a penalidade imposta ser necessria e exigvel no havendo outro meio menos
gravoso ou oneroso para se alcanar o fim pblico.
Tratando do tema da cumulatividade, razoabilidade e proporcionalidade

quando se abordam as questes atinentes ao art. 12, da Lei 8.429/92, decidiu o
Egrgio Superior Tribunal de Justia:
AGRAVO INTERNO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

INOVAO RECURSAL. NO CONHECIMENTO. ART. 23, I, DA
50
51
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p.
101.
LEI 8.429/1992. SMULA 284/STF. ART. 12 DA LIA.
CUMULATIVIDADE DAS SANES AUSNCIA DE
DESPROPORCIONALIDADE. SMULA 7/STJ.
1. No se pode conhecer da irresignao quanto suposta ausncia

de apreciao da tese de que o dolo e culpa no teriam sido
demonstrados, pois tal alegao consiste em inovao recursal. O
Recurso Especial interposto questionou apenas a
proporcionalidade das penas e o art. 12, III, da Lei 8.429/1992,
tendo sido fundamentado na alnea "c" do inciso III do art. 105 da
CF.
2. O art. 23 da LIA regula o prazo prescricional para a propositura da

ao de improbidade administrativa. O agravante defende que teria
ocorrido a prescrio intercorrente pelo transcurso do prazo de
cinco anos entre a publicao do acrdo proferido pelo Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo e a deciso de no conhecimento
do Recurso Especial e tambm entre a deciso de provimento do
Agravo de Instrumento e a de no conhecimento do Recurso
Especial. Incidncia, por analogia, do bice da Smula 284/STF,
segundo a qual " inadmissvel o Recurso Extraordinrio, quando
a deficincia na sua fundamentao no permitir a exata
compreenso da controvrsia".
3. O Superior Tribunal de Justia firmou a compreenso de que no

h impedimento aplicao cumulativa das sanes previstas no
art. 12 da LIA, bastando que a dosimetria respeite os
princpios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade.
A pena fixada em juzo no pode ser revista por esta Corte em
Recurso Especial, ante o bice da Smula 7/STJ, pois no
manifesta a sua desproporcionalidade.
4. Agravo Interno parcialmente conhecido e, nessa parte,

desprovido.52
Conclui-se, dessa forma, que o artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa

elenca todas as sanes cabveis ao agente pblico e ao terceiro declarados
mprobos, podendo ser cumulativamente impostas as sanes equivalentes perda
da funo pblica; ressarcimento do dano ao errio; suspenso dos direitos
polticos; multa civil; proibio de contratar com o Poder Pblico; e o perdimento dos
bens.
52
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Agravo Interno. Improbidade administrativa. Inovao
recursal. No conhecimento. Art. 23, I, da lei 8.429/1992. Smula 284/STF. Art. 12 da LIA.
Cumulatividade das sanes ausncia de desproporcionalidade. Smula 7/STJ. Relator Min. Herman
Benjamin. 2a Turma. Julgado em: 13 dez. 2016. Publicado em: 02 fev. 2017.
2 A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NAS AES DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Constatado o ato de improbidade cometido pelo agente pblico ou por

terceiro, a Lei de Improbidade Administrativa prev a instaurao de procedimento
administrativo e/ou ajuizamento de ao civil pblica por meio do Ministrio Pblico
ou pessoa jurdica interessada, conforme delineado em seu artigo 17: a ao
principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida
cautelar.53
Por pessoas jurdicas interessadas se entende por todas aquelas listadas no

artigo 1 da Lei 8.429/92, qual sejam: Unio, Estados, Distrito Federa, Municpios,
etc. Como o presente estudo est voltado atuao do Ministrio Pblico, manter-
se- o foco somente nele.
O Captulo IV da Constituio da Repblica Federativa do Brasil trata das

funes essenciais justia e se inicia dispondo das atribuies do Ministrio
Pblico (artigo 127), destacando que seu mister a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Logo em
seguida, em seu artigo 129, a Carga Magna determina quais so as funes
institucionais do Ministrio Pblico, dizendo, taxativamente, que ele deve promover o
inqurito civil e a ao civil pblica com o fito de proteger o patrimnio pblico e
social, o meio ambiente e qualquer outro interesse difuso ou coletivo.54
Na mesma esfera, tem-se a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, Lei

n. 8.625/93, elencando no rol de competncias do Ministrio Pblico a promoo de
inqurito civil e pblico:
a) para a proteo, preveno e reparao dos danos causados ao
53
54
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia/DF, 05 out. 1998. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiocompilado.htm>. Acesso em 15 ago.
2016.
meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico, e a outros interesses
difusos, coletivos e individuais indisponveis e homogneos;
b) para a anulao ou declarao de nulidade de atos lesivos ao

patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado ou de
Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais ou de
entidades privadas de que participem;55
Pela anlise da letra da legislao, vrios autores possuam o entendimento

que ao Ministrio Pblico caberia o ajuizamento da ao de improbidade, posto que,
ela seria um meio para se alcanar/atingir o interesse difuso ao proteger o
patrimnio pblico.
Contudo, existe doutrina contraria a esse pensamento, sustentando a

ilegitimidade do Ministrio Pblico no ajuizamento das aes de Improbidade
Administrativa por no poder defender direitos patrimoniais da Unio, da Fazenda
Nacional, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, uma vez que no se
trataria aqui de interesses difusos. Nessa linha de raciocnio no poderia a
legislao ordinria (Lei de Improbidade Administrativa) ampliar o leque de
atribuies do referido rgo ditadas pela Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Nesse vis, afirma Adilson Abreu Dallari:
Os dispositivos constitucionais acima transcritos circunscrevem as

atribuies do Ministrio Pblico. Nenhuma ampliao a esse
extenso universo pode ser feita por lei ordinria, pois isso acarretaria
invaso do espao constitucionalmente reservado a outros rgos ou
entidades, quebrando a harmonia institucional. Cabe ao Ministrio
Pblico, exclusivamente, a defesa de interesse difusos ou coletivos.
Nem cabe examinar, quanto a isso, o texto da legislao ordinria,

uma vez que, sabidamente, a lei deve amoldar-se Constituio, e
no o contrrio. O legislador ordinrio no pode alterar o equilbrio
estabelecido pelo constituinte. Lei no muda a Constituio.
O interesse pblico que cabe ao Ministrio Pblico defender o da

coletividade, do conjunto de cidados, na medida em que se
configure como um interesse pblico coletivo ou difuso o que no
acontece com os interesses patrimoniais de determinada pessoa
55
BRASIL. Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgnica Nacional do Ministrio
Pblico, dispe sobre normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados e d
outras providncias. Dirio Oficial. Braslia/DF, 15 fev. 1993. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8625.htm>. Acesso em: 18 out. 2016.
jurdica.56
Esse ponto de vista cabalmente rebatido pela outra parte da doutrina que
vislumbra a possibilidade no ajuizamento das aes de Improbidade Administrativa
pelo Ministrio Pblico, rebatendo os argumentos acima transcritos:
O equvoco reside em considerar que ao agir em vista de ato lesivo

ao errio municipal, por exemplo, estaria o Ministrio Pblico a
veicular interesse pblico secundrio da administrao em conservar
os seus bens, direitos e valores atribuio que recai sobre os
respectivos Procuradores da pessoa jurdica lesada , quando, na
verdade, o que se busca a tutela do interesse pblico primrio
consistente na conservao daquilo que toda coletividade, por
intermdio das geraes atuais e futuras, pertence (res publica). [...]
legitima-se tambm o Ministrio Pblico guarda dos princpios da
legalidade, moralidade, impessoalidade e eficincia da administrao
pblica, estampados no art. 37, da CF, cuja violao encontra-se na
base de todas as condutas de improbidade previstas na Lei n
8.429/92. Realmente, no haver enriquecimento ilcito do agente
pblico ou mesmo de terceiro (art. 9) sem a violao dos cnones
da legalidade e moralidade administrativas. De igual forma, a
causao de dano ao patrimnio pblico (art. 10) tambm decorrer
da violao da principiologia constitucional, hoje enriquecida com a
previso do princpio da eficincia. Assim, vem compreendida a
lgica inaugurada pela Lei n 8.429/92, que, inclusive, erige a
violao a princpios como hiptese autnoma de improbidade (art.
11), tudo est a indicar que a atuao do Ministrio Pblico, volta-se,
precipuamente, reafirmao de eficcia do estabelecido pelo art. 37
da Carta Poltica, o que o legitima em definitivo ao manejo de toda e
qualquer ao com vistas a tal desiderato, haja, ou no, violao ao
errio.57
Dado o contexto acima, no podemos nos olvidar que a discusso foi objeto
de Enunciado Sumular do Superior Tribunal de Justia n. 329, fixando o
entendimento que o Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil
pblica em defesa do patrimnio pblico.58
56
DALLARI, Adilson Abreu. Limitaes atuao do ministrio pblico. in BUENO, Cassio
Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade administrativa: questes
polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 28/30.
57
58
BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Smula n. 329. O Ministrio Pblico tem legitimidade para
propor ao civil pblica em defesa do patrimnio pblico. Disponvel em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/sumulas/doc.jsp?livre=@num=%27329%27>. Acesso em: 18 out. 2016.
A legitimidade ativa do Ministrio Pblico tambm tratada com muita
propriedade por Wallace Paiva Martins Jnior, em obra que comenta a aplicao da
Lei de Improbidade Administrativa:
inegvel que a legitimidade ativa do Ministrio Pblico tem

substrato constitucional, no padecendo do vcio de representao
judicial das pessoas jurdicas da Administrao Pblica, na medida
em que exerce o direito de ao em nome da coletividade para
alcance e prevalncia do interesse pblico primrio. De outra parte,
essa legitimao concorrente pessoa jurdica de direito pblico
interessada assume o contorno de evitar que a legitimao de um
nico rgo ou pessoa levasse a indesejveis efeitos, principalmente
a impunidade. mais do que bvio que ser muito difcil a pessoa
jurdica interessada promover ao civil de improbidade
administrativa contra seus prprios dirigentes ou outras pessoas
ligadas ou por eles protegidas. Justamente para evitar essas
inidneas barganhas, concebeu-se a legitimao concorrente,
expressando a jurisprudncia a legitimidade ativa do Ministrio
Pblico e a adequao da ao civil pblica, tanto que editada no
Superior Tribunal de Justia a Smula 329, com possibilidade de
deduo de quaisquer provimentos tendo em vista a natureza difusa
do interesse em jogo.59
A atuao do Ministrio Pblico tambm est estampada no artigo 17, 4, da

Lei de Improbidade Administrativa, determinando a participao daquele rgo
como fiscal da lei (custos legis), naqueles processos em que no estiver atuando na
condio de parte, para que garanta a defesa da ordem jurdica e dos interesses
sociais e individuais indisponveis.
Percebe-se, portanto, que a doutrina e a jurisprudncia colocam o Ministrio

Pblico em elevado patamar de importncia com vistas a assegurar os princpios
que regem a Administrao Pblica, principalmente a tutela da moralidade
administrativa, bem como proteger o patrimnio pblico de eventuais transgresses
cometidas pelos agentes pblicos e/ou terceiros.
Pela sua importncia e seu mnus pblico, no pode o Ministrio Pblico,

guardado pelo manto de suas prerrogativas, ajuizar indistintamente aes de
improbidade administrativa, buscando a condenao todo e qualquer ato que saia da
59
410.
linha da normalidade da rotina administrativa e perseguindo, dessa forma, os
agentes pblicos. o que diz Hely Lopes Meirelles:
Mas esses poderes atribudos ao Ministrio Pblico para a

propositura da ao civil pblica no justificam o ajuizamento de lide
temerria ou sem base legal, nem autorizam a concesso de liminar
suspensiva de obras e servios pblicos ou particulares,
regularmente aprovados pelos rgos tcnicos e administrativos
competentes.60
Sobre os limites do Ministrio Pblico, preleciona Adilson Abreu Dallari:
O Ministrio Pblico no e no pode ser um Superpoder, acima da

lei e da ordem, dotado de prerrogativas especiais para ser o rbitro
absoluto de todas as questes a respeito do interesse pblico e da
moralidade pblica. Quem j viveu perodos de exceo sabe que
extremamente perigoso conferir a um segmento qualquer da
coletividade prerrogativas excepcionais, at para corrigir eventuais
ou supostos desvios dos agentes e das instituies democrticas,
por meios que extrapolam os limites das competncias legalmente
estabelecidas, chegando a comprometer o equilbrio institucional e
invadir a esfera dos direitos e garantias dos cidados.
A vida real cotidiana, da Administrao Pblica um constante surgir

de situaes nas quais o agente pblico precisa resolver, de
imediato, um determinado problema da melhor maneira possvel.
Muitas vezes o agente pblico, o agente do Executivo, o funcionrio,
o prefeito (que o agente poltico mais vulnervel), recebe uma
presso direta da coletividade, e tem que tomar uma atitude que no
muito ortodoxa, da qual acaba tendo como resultado a propositura
de uma ao civil pblica, que seria perfeitamente evitvel se ele
fosse pelo menos ouvido, se ele fosse consultado, se houvesse um
mnimo de verificao preliminar.
um constrangimento, de qualquer maneira, para qualquer pessoa,

ser processado. Uma autoridade pblica, quando processada, tem
um desgaste muito maior que qualquer cidado, porque o simples
fato de ser processado tem grande repercusso poltica, afeta
seriamente a vida publicada pessoa. Esse risco, bastante concreto,
desestimula gente decente, honesta, correta, a ousar trabalhar na
Administrao Pblica.61
60
WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurana, ao popular, ao civil
pblica, mandado de injuno, habeas data, ao direta de inconstitucionalidade e ao
declaratria de constitucionalidade. 22a. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 162/163.
61
polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 21.
Ora, como demonstrado ao longo do presente estudo, somente pode haver a
caracterizao e condenao pelo ato de improbidade administrativa quando o
agente pblico e/ou terceiro age em desacordo com a moralidade administrativa,
qualificando-se, para tanto, pela m-f, pela inteno desonesta e amoral do agente
pblico em obter a vantagem ilcita, lesar o errio (patrimnio pblico) ou ir contra os
princpios da Administrao Pblica.
Portanto, caso o Ministrio Pblico no vislumbre a qualificao necessria

para obter a condenao do agente pblico ou terceiro como incurso nas penas de
improbidade administrativa, deve buscar sua responsabilizao por outros meios, ao
invs de ajuizar aes infundadas e vrias vezes sem qualquer sustentculo,
conforme lio de Mauro Roberto Gomes de Mattos:
H que estar configurada a devida tipicidade para que se prospere a

ao de improbidade administrativa, sem a qual fica comprometida a
via eleita pelo autor da ao, que no poder enfraquecer a
respectiva ao, alargando o seu leque para a contemplao de algo
que a lei no atinge. Dado o seu carter aberto, a Lei de Improbidade
Administrativa deve ter a sua aplicao sobrepesada, para que em
nome da moralidade administrativa no sejam perpetrados abusos
do direito de ao, trazendo constrangimento ilegal para agentes
pblicos srios e honestos, que, quando deixam de exercer cargos
de chefias com destaque, quase sempre sofrem perseguies
polticas pelos novos agentes empossados nos respectivos cargos. A
lei em comento no se presta para atender fins pessoais ou polticos,
pois o indistinto ajuizamento de aes de improbidade, sem um
mnimo indcio ou tipicidade, poder ensejar a devida reparao
moral por parte do acusado.62
Isso porque que em todas as hipteses elencadas existe a necessidade de se

ter a comprovao da vontade do agente em causar dano ao errio, auferir
vantagem ou violar os princpios da administrao, rememorando, portanto, que a
demonstrao de m-f crucial para a ocorrncia da improbidade administrativa,
conforme trecho do voto do Exmo. Ministro Luiz Fux, nos autos do Recurso Especial
n. 909.446/MG, afirmando que:
A m-f, consoante cedio, premissa do ato ilegal e mprobo e a

ilegalidade s adquire o status de improbidade quando a conduta
62
antijurdica fere os princpios constitucionais da Administrao
Pblica coadjuvados pela m-inteno do administrador.63
Com isso, tem-se que a ilegalidade do ato se traduz automaticamente em ato

de improbidade, no se podendo inferir que o ato ilegal por si s deve ser
classificado como um ato de improbidade administrativa, uma vez que deve estar
maculado pela m-f do agente pblico, por sua desonestidade e falta de probidade,
para ento pressupor a violao dos princpios administrativos tutelados pela Lei n.
8.429/92.
A mesma linha de raciocnio seguida por Marino Pazzaglini Filho,

sustentando que:
Os atos administrativos ilegais que no se revestem de inequvoca

gravidade, que no ostentam indcios de desonestidade ou m-f,
que constituem simples irregularidades anulveis (e no atos nulos
de pleno direito), que decorrem da inabilitao ou despreparo
escusvel do agente pblico, no configuram improbidade
administrativa.64
Igualmente, Alexandre de Moraes consigna que o objetivo da lei no somente

o de punir o agente pblico que tenha praticado ato ilegal, mas sim, aquele que
praticou ato ilegal caracterizado pela imoralidade e desonestidade:
Afastou-se, portanto, a responsabilizao objetiva do servidor

pblico, pois a finalidade da lei responsabilizar e punir o
administrador desonesto.
A Lei de Improbidade, portanto, no pune a mera ilegalidade, mas a

conduta ilegal ou imoral do agente pblico e de todo aquele que o
auxilie voltada para a corrupo.
O ato de improbidade administrativa exige para a sua consumao

um desvio de conduta do agente pblico que no exerccio indevido
de suas funes afaste-se dos padres ticos morais da sociedade,
pretendendo obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuzos
ao patrimnio pblico mesmo que no obtenha sucesso em suas
63
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Processual civil. Administrativo. Ao civil pblica.
Improbidade Administrativa. Lei 8.429/92. Ressarcimento de dano errio. Imprescritibilidade.
Contratao de servidores sem concurso pblico. Ausncia de dano ao errio e de m-f (dolo).
Aplicao das Penalidades. Princpio da proporcionalidade. Divergncia indemonstrada. REsp
909.446/RN, Rel. Ministro Luiz Fux, 1a Turma, julgado em 06 abr. 2010, publicado em 22 abr. 2010.
64
intenes, como ocorre nas condutas tipificadas no art. 11 da
presente lei.65
Nessas hipteses, portanto, deve o Ministrio Pblico se abster em buscar a

condenao do agente como incurso nas penalidades da improbidade, sugerindo-se
a punio do agente por meio das vias administrativas ou pela medida judicial
cabvel, pois, alm de se mostrarem mais eficazes nessas hipteses iro gerar
economia processual e celeridade, traduzidas em menos custo para o Estado, uma
vez que o ajuizamento de uma ao incua, ao final de todas as instncias somente
resultar em gastos desnecessrios ao errio, da o surgimento da afirmao
ensejadora do tema do presente estudos: algumas aes de improbidade so o
prprio ato de improbidade.
Entretanto, se ainda assim o Ministrio Pblico insista em manter a utilizao

excessiva das aes de improbidade administrativa, ajuizando-as indistintamente
para todos os casos, deve-se destacar que ele, apesar de suas prerrogativas
funcionais, pode ser responsabilizado por tais atos.
Acerca da possibilidade dos membros do Ministrio Pblico incorrerem nas

penalidades da Lei n. 8.429/92, expe Wallace Paiva Martins Jnior:
A Lei Federal n. 8.429/92 aplica-se contra atos de improbidade

administrativa de qualquer dos Poderes, abrangendo, pois, a
improbidade no somente no Executivo, mas tambm no Legislativo
e no Judicirio, sejam atos administrativos, legislativos ou
jurisdicionais.66
Mantendo o entendimento sobre a responsabilizao do Ministrio Pblico

naqueles casos em que agir com excesso, manifestou-se tambm Emerson Garcia:
A independncia funcional possui natureza essencialmente

instrumental, permitindo seja alcanado um fim. In casu, uma
atuao livre de presses exgenas, que reflita o juzo valorativo
realizado pelo membro do Ministrio Pblico a respeito de
65
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. So
Paulo: Atlas, 2002. p. 2611.
66
307.
determinada situao ftica ou jurdica. Essa instrumentalidade,
evidncia, somente estar presente enquanto norteada por
referenciais de juridicidade, vale dizer, enquanto o objetivo visado for
funcionalmente lcito. Da ser possvel afirmar que a influncia de
fatores exgenos, como o animus de favorecer ou de prejudicar,
permitir seja rompida a instrumentalidade da independncia
funcional, autorizando a punio do agente sempre que aja ao
arrepio da ordem jurdica. [...] Enquanto a atuao dos magistrados
analisada, primordialmente, sob a tica dos atos decisrios, a
atuao dos membros do Ministrio Pblico pode ser objeto de
crticas em momento antecedente, mais especificamente quanto
deflagrao da prpria demanda. Constatando-se, por exemplo, que
o membro do Ministrio Pblico ajuizou uma ao penal ou civil por
mero esprito de emulao, sem qualquer suporte probatrio, ser
plenamente factvel a sua responsabilizao pessoal, j que, como
dissemos, a independncia funcional uma garantia adstrita
consecuo de objetivos lcitos, no um estmulo proliferao de
atos dolosos e lesivos esfera alheia. Em situaes desse tipo, ser
plenamente possvel a incidncia da tipologia do art. 11 da Lei n
8.429/1992, em especial por violao ao dever de imparcialidade.67
Mauro Mattos Gomes igualmente possui o entendimento que abusivo o

ajuizamento da ao pelo Ministrio Pblico ou por outra pessoa legitimada quando
aciona sem qualquer elemento que demonstre a vontade do agente pblico em agir
com m-f. Por oportuno ao estudo, transcreve-se excerto:
Portanto, no havendo desonestidade por parte do administrador,

mas por mero equvoco, sem que ocorram o dolo e o prejuzo para o
Poder Pblico, no h em que falar em improbidade administrativa.
Essa viso tem que estar bem focada, pois ingressar com ao de
improbidade administrativa, sem estar presente um mnimo de
lesividade ao errio, retira o requisito bsico que a lei exige como
fator sine qua non para a propositura de lides como a ventilada.
O inbil ou desastrado nunca poder ser rotulado de desonesto, se

no lesar os cofres pblicos. Acionar por acionar configura abuso de
direito. Havero sempre de estar presentes requisitos mnimos para
tal desiderato, sob pena de excesso de poder do autor da ao.68
Portanto, quando no h indcios necessrios para o ajuizamento de ao de

improbidade administrativa, deve o Ministrio Pblico optar pela
67
68
punio/responsabilizao do agente por outros meios ou pode, ainda, instaurar
inqurito administrativo para tentar obter novas provas ou indcios mais robustos que
ensejem, ou pelo menos legitimem, o ajuizamento da ao de improbidade
administrativa.
Com isso, evita-se que o agente pblico ou terceiro sejam acusados

indevidamente de ato mprobo, manchando sua imagem e honra pblica, passando
por constrangimento desnecessrio e colocando a sua credibilidade e boa-f em
xeque.
J dizia Adilson Abreu Dallari que:
No dado Administrao Pblica, nem ao Ministrio Pblico,

simplesmente molestar gratuitamente e imotivadamente qualquer
cidado por alguma suposta eventual infrao da qual ele, talvez,
tenha participado.
Vale tambm aqui o princpio da proporcionalidade inerente ao poder

de polcia, segundo o qual s legtimo o constrangimento
absolutamente necessrio e, na medida do necessrio.
Repugna a conscincia jurdica aceitar que algum possa ser

constrangido a figurar como ru numa ao civil pblica
perfeitamente evitvel. Configura abuso de poder a propositura de
ao civil temerria, despropositada, no precedida de cuidados
mnimos quanto sua viabilidade.
A realizao ou no do inqurito civil, como providncia preliminar

promoo da ao civil pblica, pode ser um importantssimo
indicador do nvel de correo da conduta do agente do Ministrio
Pblico, da sua maior ou menor diligncia no exerccio de suas
funes.
A experincia prtica tem revelado a ocorrncia desagradavelmente

frequente de aes civis pblicas totalmente despropositadas, que
poderiam ter sido perfeitamente evitadas se o promotor pblico
tivesse tido a mais mnima e elementar das cautelas, que
simplesmente ouvir o suposto infrator.69
Percebe-se, assim, que o Ministrio Pblico deve agir com cautela quando se
trata de aes civis de improbidade administrativa, devendo obter o mnimo de
69
polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 38.
elementos que possam embasar e demonstrar a ocorrncia do ato mprobo,
lembrando que, para tanto, no basta somente a ocorrncia de leso ao errio,
recebimento de vantagem ou violao simples e pura a algum princpio da
Administrao Pblica. Pelo contrrio, tem que se demonstrar o dolo do agente ou a
culpa (nos casos do artigo 10), sempre comprovando a inclinao do agente pblico
para a realizao de ato desonesto e imoral que atentam contra o Poder Pblico.
CONCLUSO
Ao longo do presente trabalho foi possvel abordar os pontos principais da Lei

de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), desde seu conceito at o dever e
legitimao do Ministrio Pblico para o ajuizamento da Ao Civil de Improbidade
Administrativa. Iniciou-se, ento pelo conceito de improbidade administrativa que se
traduz no ato praticado pelo agente pblico (em sentido lato) caracterizado pela sua
falta de moralidade e tica administrativa, desonestidade e m-f, com intuito de
praticar ilcito que: i) assegure aquele agente ou a terceiro vantagem indevida seja
ela positiva, por aumento de patrimnio, seja negativa, pela economia realizada ; ii)
leso ao patrimnio pblico, no se limitando s verbas, mas englobando tudo o
possa ser considerado bem do Poder Pblico; e iii) viole os princpios da
Administrao Pblica que deveriam ser observados religiosamente por aquele
agente, destacando, principalmente, os princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade.
Em seguida, pode-se vislumbrar a abrangncia da legislao em relao dos

agentes que devem observ-la para no incorrer nas penalidades/sanes de
improbidade administrativa, podendo ser elas: ressarcimento ao errio, multa civil,
proibio de contratar com o Poder Pblico, perda da funo pblica e suspenso
dos direitos polticos; ressaltando que essas duas ltimas caracterizam punies
mais gravosas.
Por fim, tratou-se da legitimidade do Ministrio Pblico para o ajuizamento da

Ao Civil Pblica de Improbidade Administrativa, atualmente reconhecida pela
doutrina majoritria e pelos tribunais ptrios, sendo advento inclusive de enunciado
sumular do Egrgio Superior Tribunal de Justia. Dessa maneira, constatou-se que
aquele rgo ministerial, verificando a existncia de ato de improbidade
administrativa deve agir para coibir tal ao, bem como salvaguardar o patrimnio
pblico.
Todavia, no pode extrapolar os lindes do seu dever de ao, a ponto de

inverter a presuno de boa-f do agente pblico e ajuizar indistintamente e
imprudentemente vrias aes de improbidade sem que esteja constatado o dolo do
agente ou sua ndole voltada para a desonestidade. Isso porque, como visto, o ato
ilegal por si s no capaz de configurar a improbidade administrativa, devendo
estar necessariamente presente a desonestidade do agente, a sua falta de carter e
moralidade, de modo a no servir para atuar junto ao Poder Pblico.
Caso contrrio, sendo verificado o excesso nos atos do Ministrio Pblico,

independentemente das suas prerrogativas, poder se vislumbrar a improbidade
administrativa no abuso do prprio ajuizamento da ao civil de improbidade
administrativa, uma vez que o Promotor, mesmo tendo cincia de que o ato no est
incurso nas penalidades daquela legislao, constrange o agente pblico a
responde-la, utilizando, assim, indevidamente os recursos pblicos, causando dano
ao errio e indo contra os princpios que regem a Administrao Pblica.
Conclui-se, ento, que a assertiva realizada pelo Excelentssimo Ministro do

Superior Tribunal de Justia Ari Pargendler no sentido de que algumas aes de
improbidade, so a prpria ao de improbidade, constatando-se que o Ministrio
Pblico, ao ajuizar as aes de improbidade administrativa sem qualquer
fundamento e embasamento capaz de demonstrar a ocorrncia do ato mprobo,
extrapola sua competncia e utiliza-se indevidamente das verbas pblicas, movendo
todo o aparato do Poder Judicirio para tentar condenar ato que, quando muito,
seria considerado ilegal por inabilidade do agente pblico.
Portanto, nessas hipteses, deve o Ministrio Pblico optar por outra forma de
responsabilizao do agente pblico, mostrando-se mais eficiente, menos oneroso e
mais clere a tentativa de punio pelas vias administrativas.
REFERNCIAS
ALVARENGA, Aristides Junqueira. Reflexes sobre improbidade administrativa

no direito brasileiro. in BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiocompilado.htm>. Acesso
em 15 ago. 2016.
______. Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis

aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e
d outras providncias. Dirio Oficial. Braslia/DF, 03 jun. 1992. Disponvel em:
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______. Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgnica Nacional do

Ministrio Pblico, dispe sobre normas gerais para a organizao do Ministrio
Pblico dos Estados e d outras providncias. Dirio Oficial. Braslia/DF, 15 fev.
1993. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8625.htm>. Acesso
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______. Superior Tribunal de Justia. Smula n. 329. O Ministrio Pblico tem

legitimidade para propor ao civil pblica em defesa do patrimnio pblico.
Disponvel em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/sumulas/doc.jsp?livre=@num=%27329%27>. Acesso
em: 18 out. 2016.
______. Superior Tribunal de Justia. Ao de improbidade originria contra

membros do Tribunal Regional do Trabalho. Lei 8.429 92. Legitimidade do regime
sancionatrio. Edio de portaria com contedo correcional no previsto na
legislao. Ausncia do elemento subjetivo da conduta. Inexistncia de improbidade.
AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki. Julgado em: 21 set. 2009. Publicado em
28 set. 2009.
______. Superior Tribunal de Justia. Processual civil. Administrativo. Ao civil

pblica. Improbidade Administrativa. Lei 8.429/92. Ressarcimento de dano errio.
Imprescritibilidade. Contratao de servidores sem concurso pblico. Ausncia de
dano ao errio e de m-f (dolo). Aplicao das Penalidades. Princpio da
proporcionalidade. Divergncia indemonstrada. REsp 909.446/RN, Rel. Ministro Luiz
Fux, 1a Turma, julgado em 06 abr. 2010, publicado em 22 abr. 2010.
______. Supremo Tribunal Federal. Agravos Regimentais no Recurso Extraordinrio.

Improbidade administrativa. Multa civil. Artigo 12, III, da lei 8.429/92. Rel. Ministro
Eros Grau. 2a Turma. Julgado em: 15 dez. 2009. Publicado em: 26 fev. 2010.
______. Superior Tribunal de Justia. Ao civil pblica. Improbidade

administrativa. Violao de princpios. Transferncia, de ofcio, para universidade
pblica federal. Irregularidades. Ofensa do art. 11 da lei 8.429/92. Ausncia de
dolo genrico. Reviso dos pressupostos fticos. Inviabilidade. Smula 7/STJ..REsp
1512831/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, 2a Turma, julgado em 13 dez. 2016,
publicado em 19 dez. 2016.
______. Superior Tribunal de Justia. Agravo Interno. Improbidade administrativa.

Inovao recursal. No conhecimento. Art. 23, I, da lei 8.429/1992. Smula 284/STF.
Art. 12 da LIA. Cumulatividade das sanes ausncia de desproporcionalidade.
Smula 7/STJ. Relator Min. Herman Benjamin. 2a Turma. Julgado em: 13 dez. 2016.
Publicado em: 02 fev. 2017.
DALLARI, Adilson Abreu. Limitaes atuao do ministrio pblico. in BUENO,

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WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurana, ao popular,

ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data, ao direta de
inconstitucionalidade e ao declaratria de constitucionalidade. 22a. ed. So

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INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PBLICO IDP

ESCOLA DE DIREITO DE BRASLIA EDB

CURSO DE PS-GRADUO EM DIREITO ADMINISTRATIVO

MRCIO DE OLIVEIRA SOUSA

O ABUSO COMETIDO PELO MINISTRIO PBLICO NO AJUIZAMENTO DAS

O ABUSO COMETIDO PELO MINISTRIO PBLICO NO AJUIZAMENTO DAS

Trabalho de dissertao apresentado ao

O ABUSO COMETIDO PELO MINISTRIO PBLICO NO AJUIZAMENTO DAS

Trabalho de dissertao apresentado ao

Braslia-DF, 24 de fevereiro de 2017.

Agradeo a Deus que, pela intercesso de Maria Santssima, deu-me a oportunidade

Palavras chave: Improbidade Administrativa. Ministrio Pblico. Lei 8.429/92.

1 A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ................................................................ 9

1.1 Conceito ....................................................................................................... 9

1.1.1 Atos de improbidade administrativa que resultam em enriquecimento

1.1.2 Atos de improbidade administrativa que ocasionaram leso ao errio

1.1.3 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da

1.2 Agentes passveis de responsabilizao nos termos da Lei n. 8.429/92

1.3 Sanes previstas na Lei 8.429/92 ........................................................... 28

2 A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NAS AES DE IMPROBIDADE

O presente trabalho monogrfico traduzido pelo tema O abuso cometido pelo

H de se ressaltar que um tema bastante atual em virtude do conturbado

Partindo-se dessa premissa, como forma de coibir e repudiar esse tipo de

necessrio registrar, entretanto, que o ilustre Ministrio Pblico deve agir

A inspirao do tema escolhido adveio da manifestao do Excelentssimo

Levando tais dados em considerao e por meio de um estudo pautado

Para tanto, iniciar-se com a conceituao da improbidade administrativa em

Antes de estudar sobre os limites do ajuizamento da ao de improbidade

A forma mais didtica para se conceituar a improbidade administrativa a

Mau, perverso, corrupto, devasso, falso, enganador. atributivo da

Portanto, pode-se dizer que a improbidade o agir de maneira contrria

A importante ressalva realizada no pargrafo anterior defendida por um dos

Conforme Aristides Junqueira Alvarenga, a conduta do agente pode ir at

essa qualificadora da imoralidade administrativa que aproxima a

tambm de Jos Afonso da Silva a afirmao de que todo ato

Assim, a conduta de um agente pblico pode ir contra o princpio da

Se assim , torna-se difcil, se no impossvel, excluir o dolo do

Esse tambm o entendimento de Marino Pazzanglino Filho ao comentar a

Igualmente merece destaque a lio de Benedicto Pereira Porto Neto e Pedro

A verificao de existncia do ato mprobo reclama no apenas a

O que quer evitar (punir) a prtica de atos que atentem contra a

Em resumo, a vontade do agente, o fim por ele almejado,

Nesse momento, j se pode verificar que no deve ser punido o agente

Isso porque o objetivo da legislao ptria de proteger o patrimnio pblico

A Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992, em seus artigos 9, 10 e 11, elenca

Como o presente trabalho almeja investigar o abuso do Ministrio Pblico no

1.1.1 Atos de improbidade administrativa que resultam em enriquecimento ilcito do

A primeira modalidade de improbidade administrativa elencada na Lei

Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando

II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a

III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a

IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,

V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou

VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,

VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria

IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou

X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,

Constata-se que o artigo 9 da Lei de Improbidade Administrativa, como dito e

importante destacar que o rol acima transcrito no escoa as hipteses de

Nesse sentido, registra Carlos Frederico Brito dos Santos:

Como podemos perceber pela redao do caput, os incisos so