PAED (Ramalho)

JOS RICARDO FERREIRA RAMALHO
PLANO DE ARTICULAO E EQUIPAMENTO DE DEFESA:

o desafio oramentrio
Trabalho de Concluso de Curso - Monografia

apresentada ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito
obteno do diploma do Curso de Altos Estudos de
Poltica e Estratgia.
Orientador: CMG (RM1) Caetano Tepedino Martins.
Rio de Janeiro
2013
C2013 ESG
Este trabalho, nos termos de legislao
que resguarda os direitos autorais,
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG).
permitido a transcrio parcial de textos
do trabalho, ou mencion-los, para
comentrios e citaes, desde que sem
propsitos comerciais e que seja feita a
referncia bibliogrfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
so de responsabilidade do autor e no
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institucional da ESG
_________________________________
Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Ramalho, Jos Ricardo Ferreira.

Plano de articulao e equipamento de defesa: o desafio
oramentrio / CMG (IM) Jos Ricardo Ferreira Ramalho. - Rio de
Janeiro: RJ, 2013.
66 f.: il.
Orientador: CMG (RM1) Caetano Tepedino Martins.

Trabalho de Concluso de Curso Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito obteno do diploma do Curso de Altos Estudos de
Poltica e Estratgia (CAEPE), 2013.
1. Oramento pblico. 2. Planejamento governamental. 3.

Estratgia Nacional de Defesa. 4. Poltica Nacional de Defesa. 5.
Plano de articulao e equipamento de defesa. I.Ttulo.
A minha esposa Mrcia e ao meu filho
Lucas, a minha gratido pelo apoio
incondicional, constante incentivo e
compreenso pelos perodos de
ausncia ao longo da minha carreira, em
particular neste ano que se finda. Sem
vocs eu no teria cumprido a minha
misso na Marinha.
AGRADECIMENTOS
Inicialmente a Deus, por tudo.

Ao meu orientador, Capito-de-Mar-e-Guerra Tepedino, amigo de outras
jornadas na nossa Marinha, o apoio, o incentivo e os valiosos ensinamentos.
Ao dileto amigo, Desembargador Jos Geraldo, pela inestimvel ajuda na
reviso textual deste trabalho.
Ao Comando da ESG, Corpo Docente e Permanente pela oportunidade de
refletir sobre o Brasil, capacitando-me a melhor serv-lo, e tambm por renovar a
minha esperana no destino grandioso desta nao.
Aos colegas do CAEPE 2013, Turma Fora, Brasil!, pela qualidade de
contedo e pela agradvel convivncia durante o curso. Agradeo a honra em poder
estar ao lado de todos os senhores e senhoras, meus colegas de turma.
Muito Obrigado!
A verdadeira medida de um homem
no se reconhece na forma como se
comporta em momentos de conforto,
mas como ele age e se mantm em
tempos de desafio.
Martin Luther King
RESUMO
Esta monografia aborda o Plano de Articulao e Equipamento de Defesa (PAED) e

os recursos oramentrios necessrios a sua implementao. O PAED,
recentemente elaborado pelo Ministrio da Defesa, em sintonia com a Estratgia
Nacional de Defesa (END), constitui-se no principal plano norteador das aes do
setor de defesa para transformar as Foras Armadas. Essa transformao
indispensvel para que possam ser atingidos os objetivos previstos na Poltica
Nacional de Defesa (PND), contribuindo para o pas tornar-se, efetivamente, ator
relevante no cenrio internacional. O objetivo deste estudo incentivar a discusso
acerca do assunto, abordando o desafio oramentrio a ser suplantado. A
metodologia adotada comportou pesquisa bibliogrfica e documental. O campo de
estudo delimitou-se ao perodo aps o ano 2000, primeiro exerccio financeiro com a
existncia do Ministrio da Defesa e que tambm abrange as primeiras formulaes
da PND e da END. O trabalho discorre sobre a defesa nacional como um bem
pblico, tendo o Estado a funo de alocar recursos para prover esse servio
sociedade por intermdio do oramento federal, cuja elaborao depende da
atuao dos poderes Executivo e Legislativo. Assim, analisa a evoluo dos
oramentos anuais destinados ao setor de defesa como forma de identificar, de
maneira indireta, como o Governo e a sociedade, por meio de seus representantes,
consideram o tema no universo das demais polticas pblicas, confrontando esse
cenrio com o custo estimado do PAED. Por fim, conclui relacionando possveis
aes para que os recursos oramentrios necessrios implantao do Plano seja
alocado regular e continuadamente.
Palavras chave: Oramento pblico. Planejamento governamental. Poltica Nacional

de Defesa. Estratgia Nacional de Defesa. Plano de articulao e equipamento de
defesa.
ABSTRACT
This monograph discusses the Defense Articulation and Equipment Plan (DAEP) and
the budgetary resources required for its implementation. This Plan, recently drawn up
by the Ministry of Defense, in accordance with the National Defense Strategy (NDS),
is the main guiding plan of actions of the defense sector to transform the Armed
Forces. This transformation is essential so that they can be achieved the objectives
set out in the National Defense Policy (NDP), contributing to the country to become,
effectively, a relevant player in the international arena. The objective of this study is
to encourage discussion about the subject, addressing the challenge budgeting to be
supplanted. The methodology adopted has behaved bibliographic and documentary
research. The field study was delimited to the period after the year 2000, the first
fiscal year with the existence of the Defense Ministry and also covers the first
formulations of NDS and NDP. The work discourses on national defense as a public
good, with the State having the function to allocate resources to provide this service
to society through the federal budget, whose development depends on the work of
the Executive and Legislative branches. Thus, analyzes the evolution of annual
budgets for the defense sector in order to identify, in an indirect way, such as the
Government and society, through their representatives, consider the theme in other
public policies, confronting this scenario with the estimated cost of the ADEP. Finally,
it concludes by relating possible actions to ensure that the budgetary resources
necessary to the implementation of the Plan be allocated regularly and continuously.
Keywords: Public budget. Governmental planning. National Defense Policy. National

Defense Strategy. Defense Articulation and Equipment Plan.
LISTA DE ILUSTRAES
FIGURA 1 Ciclo oramentrio resumido.............................................................. 25
GRFICO 1 Participao da despesa primria do MD na despesa primria da........

Unio entre 2000 e 2012 .................................................................... 46
GRFICO 2 Participao da despesa de pessoal do MD na despesa..................

primria da Unio entre 2000 e 2012 ................................................. 46
GRFICO 3 Participao das despesas de custeio e de Investimentos do MD.........

na despesa primria da Unio entre 2000 e 2012 ............................. 47
GRFICO 4 Participao da Despesa Primria da Unio no PIB entre 2000...........

e 2012 ................................................................................................ 48
GRFICO 5 Participao da Despesa Primria do MD no PIB entre 2000...........

e 2012 ................................................................................................ 48
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Participao dos pases do BRICS nos gastos com defesa em 2012 ...... 40
Tabela 2 Gastos militares dos pases da Amrica do Sul em 2012 ........................ 41
Tabela 3 Participao do setor de defesa na despesa total da Unio,.......................

por dcadas, no perodo de 1950 a 1990, em % ...................................... 42
Tabela 4 Participao do setor de defesa na despesa total da Unio.......................

2000 a 2012, em % .................................................................................. 42
Tabela 5 Participao das despesas com pessoal no oramento de defesa,...........

perodo 2000 a 2012, em % ..................................................................... 43
Tabela 6 Despesas empenhadas no total da Unio, por funes................

selecionadas, no perodo de 2000 a 2012, em %..................................... 44
Tabela 7 Srie comparativa do desempenho oramentrio do Ministrio.................

da Defesa, perodo 2000 a 2012, em R$ bilhes ..................................... 45
Tabela 8 Projetos prioritrios da Marinha do Brasil no PAED, em R$ milhes ....... 50
Tabela 9 Projetos prioritrios do Exrcito Brasileiro no PAED, em R$ milhes ...... 51
Tabela 10 Projetos prioritrios da Fora Area Brasileira no PAED,..........................

em R$ milhes.......................................................................................... 51
Tabela 11 Contingenciamento do Ministrio da Defesa no perodo..........................

2010 a 2013, em R$ ................................................................................. 56
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul

CSD Curso Superior de Defesa
CT&I Cincia, Tecnologia e Inovao
DAEP Defense Articulation and Equipment Plan
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico
END Estratgia Nacional de Defesa
EUA Estados Unidos da Amrica
FFE Fora de Fuzileiros da Esquadra
GND Grupo de Natureza de Despesa
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LBDN Livro Branco de Defesa Nacional
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LME Limite de Movimentao e Empenho
LOA Lei Oramentria Anual
MD Ministrio da Defesa
NDP National Defense Policy
NDS National Defense Strategy
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
OPI Oramento Plurianual de Investimentos
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAED Plano de Articulao e Equipamento de Defesa
PAEG Programa de Ao Econmica do Governo
PDE Plano de Desenvolvimento da Educao
PDN Poltica de Defesa Nacional
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PED Programa Estratgico de Desenvolvimento
PIB Produto Interno Bruto
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND Poltica Nacional de Defesa
PNM Programa Nuclear da Marinha
PPA Plano Plurianual
PROTEGER Sistema Integrado de Proteo de Estruturas Estratgicas
Terrestres
SIPRI Stockholm International Peace Research Institute
SISFRON Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
SisGAAz Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul
TCU Tribunal de Contas da Unio
USD United States Dollar
SUMRIO
1 INTRODUO ............................................................................................... 12
2 ORAMENTO PBLICO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ........... 15
2.1 SNTESE HISTRICA .................................................................................... 15
2.1.1 Evoluo do oramento pblico no Brasil ................................................. 17
2.1.2 Planejamento governamental no Brasil ...................................................... 20
2.1.3 A integrao entre o oramento e o planejamento no Brasil ................... 23
3 A DEFESA COMO POLTICA PBLICA ....................................................... 27
3.1 A POLTICA NACIONAL DE DEFESA............................................................ 30
3.2 A ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA ..................................................... 32
4 A DEFESA NO ORAMENTO DA UNIO .................................................... 33
4.1 O PPA E O ORAMENTO DE DEFESA ........................................................ 33
4.1.1 Plano Plurianual 2000-2003.......................................................................... 35
4.2 O ORAMENTO DE DEFESA ....................................................................... 39
5 O PAED E O DESAFIO ORAMENTRIO ................................................... 50
6 CONCLUSO ................................................................................................. 58
REFERNCIAS .............................................................................................. 62
12
1 INTRODUO
Ao longo das duas ltimas dcadas, o Brasil tem vivenciado um perodo de

relativa estabilidade, tanto poltica quanto econmica, o que o tem levado,
gradativamente, a uma posio de destaque no cenrio mundial.
Dessa forma, o pas tem se deparado com novas responsabilidades,
desafios e ameaas frente a uma conjuntura internacional em constante mudana.
Essa situao tem exigido outra postura do pas e, consequentemente, da
sociedade, fazendo com que o debate sobre a defesa e a necessidade de se investir
nas Foras Armadas voltem a fazer parte da Agenda Nacional.
Possuir Foras Armadas condizentes com a estatura poltico-estratgica que
o Brasil almeja exige adequados recursos humanos, materiais e financeiros,
devidamente suportados pelo errio, materializados no oramento da Unio.
Para melhor adequar-se a essa nova conjuntura, o Brasil elaborou a sua
primeira Poltica de Defesa Nacional em 1996, que foi renovada em 2005. Como
decorrncia dessa Poltica, foi publicada, em 2008, a primeira Estratgia Nacional de
Defesa. Esses dois documentos, condicionantes da Poltica de Defesa, foram
recentemente revistos e submetidos, juntamente com o Livro Branco de Defesa
Nacional, apreciao do Congresso Nacional, em julho de 2012.
A Estratgia Nacional de Defesa trata da reorganizao e reorientao das
Foras Armadas, da organizao da Base Industrial de Defesa e da poltica de
composio dos efetivos da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica.
No tocante restruturao, aquela Estratgia determina que cada Fora
Armada deve submeter ao Ministrio da Defesa os seus Planos de Articulao e
Equipamento, os quais contemplam uma proposta de distribuio espacial das
instalaes militares e de quantificao dos meios necessrios ao atendimento
eficaz das hipteses de emprego.
Os planos das Foras singulares so, ento, consolidados no Ministrio da
Defesa (MD) e transformam-se no Plano de Articulao e Equipamento de Defesa, o
qual possui metas de curto prazo (at 2014), de mdio prazo (entre 2015 e 2022) e
de longo prazo (entre 2023 e 2031). No Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN),
consta que o PAED poder custar aos cofres pblicos R$ 404,2 bilhes at 2031.
Para a implementao do referido Plano, e, por conseguinte, contribuir para
a consecuo dos objetivos estratgicos estabelecidos para a Defesa, ser
13
imperioso o incremento, significativo, dos patamares oramentrios destinados ao

Ministrio da Defesa, tendo em vista o elevado custo desse processo de
reestruturao das Foras Armadas.
No entanto, a alocao de recursos no oramento da Unio para a Defesa
no tem sido suficiente nem mesmo para atender aos objetivos mnimos de
manuteno e operao das Foras Armadas. Como acreditar, ento, que haver
um incremento nesse patamar?
Nos ltimos anos, o Governo tem canalizado o seu oramento para as
polticas pblicas em curso no pas, que buscam resgatar as nossas carncias
sociais, comprometendo a capacidade de investimentos em outras reas. Dessa
forma, a busca pelo desenvolvimento econmico e social, somada continuidade da
convivncia pacfica do Brasil entre as naes, estabelecem, com clareza, as
prioridades do Governo.
No caso dos gastos com a Defesa, a situao ainda mais delicada em face
do contraste entre o elevado custo de manuteno e de investimentos demandados
pelas Foras Armadas e a baixa probabilidade, na atual conjuntura, de que os meios
combatentes sejam empregados a curto e mdio prazos.
Nesse contexto, podemos fazer o seguinte questionamento: os recursos
oramentrios destinados ao Ministrio da Defesa nos prximos anos sero
suficientes para atender aos projetos previstos no Plano de Articulao e
Equipamento de Defesa estabelecido pela Estratgia Nacional de Defesa?
Dessa forma, esta pesquisa tem como objetivo verificar a viabilidade da
implantao do Plano de Articulao e Equipamento de Defesa previsto na
Estratgia Nacional de Defesa, bem como abordar possveis aes para que o
oramento federal, como instrumento de planejamento, seja alocado regular e
continuadamente, expressando as reais necessidades da Defesa e permitindo,
assim, a execuo daquele Plano, de modo a contribuir para o cumprimento da
Poltica Nacional de Defesa.
A metodologia a ser utilizada para atingir esses objetivos ser o da
investigao bibliogrfica e documental, sendo o trabalho estruturado em quatro
captulos, alm da introduo e da concluso.
Inicialmente, com o intuito de contextualizar o assunto, ser descrita uma
sntese histrica do oramento pblico e do planejamento governamental. Da
mesma forma, ser demonstrada a relao entre o oramento e o planejamento.
14
Em seguida, ser examinada a importncia da Poltica de Defesa como

Poltica Pblica e a sua insero da Agenda Nacional.
Posteriormente, ser analisada a influncia do planejamento governamental
nos recursos destinados ao setor de defesa e demonstrado como foram alocados os
recursos oramentrios disponibilizados ao MD desde a sua criao.
Prosseguindo, sero estudados os futuros custos para a implantao dos
projetos e subprojetos do Plano de Articulao e Equipamento de Defesa,
destacando-se a necessidade desse Plano ser considerado poltica de Estado em
face da sua relevncia para a efetividade da Estratgia Nacional de Defesa e o
considervel perodo necessrio para a sua execuo.
Por fim, sero abordados os desafios oramentrios para a implantao do
PAED e relacionadas possveis aes a empreender para suplant-los.
A coleta de dados sobre a execuo oramentria da Defesa ser limitada
ao perodo aps o ano 2000, primeiro exerccio financeiro com a existncia do
Ministrio da Defesa. Outra limitao ser sobre a abordagem das demais
consequncias da implementao da Estratgia Nacional de Defesa no Oramento
da Unio, pois este trabalho ter como foco apenas os dispndios necessrios para
a reestruturao das Foras Armadas, no sendo considerados os outros dois eixos
estruturantes daquela Estratgia, quais sejam: a reorganizao da Base Industrial de
Defesa e a composio dos efetivos das Foras Armadas.
Comecemos, ento, por abordar o oramento pblico e o planejamento
governamental.
15
2 ORAMENTO PBLICO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Uma das formas mais comuns de se estudar o oramento pblico e o

planejamento no Brasil aquela que nos remete anlise do nosso arcabouo
jurdico, tendo como destaque a norma constitucional em vigor. A Constituio
Federal de 1988 vinculou o oramento ao planejamento, estabelecendo as seguintes
leis, de iniciativa do Executivo, que constituem os instrumentos do processo de
planejamento oramentrio, para os trs nveis de governo: o Plano Plurianual
(PPA); a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e a Lei Oramentria Anual (LOA).
O planejamento e o oramento moderno esto, de fato, estritamente
relacionados. A elaborao da pea oramentria parte da discusso, dentro da
prpria Administrao Pblica, acerca das necessidades da sociedade e a relao
custo-benefcio das possveis aes governamentais para atend-las vis--vis os
recursos financeiros disponveis. O planejamento tambm busca orientar as aes
dos rgos pblicos para a consecuo dos objetivos inicialmente formulados pelo
Executivo.
Em seu processo de elaborao, o governo submete o oramento proposto
sociedade, representada pelo Legislativo, que detm a prerrogativa de apresentar
emendas, podendo modificar as prioridades estabelecidas pela Administrao
Pblica. Aprovado, o oramento passa fase de execuo pelo Executivo, com
fiscalizao do Legislativo, por intermdio do Tribunal de Contas da Unio (TCU),
rgo a este subordinado.
Esta uma sntese do processo de planejamento e elaborao do
oramento realizado no Brasil nos dias atuais. Entretanto, para chegar-se a esse
estgio, um longo caminho foi percorrido. Assim, o propsito deste captulo
mostrar, resumidamente, como ocorreu essa evoluo.
2.1 SNTESE HISTRICA
O oramento representa um dos mais antigos instrumentos de planejamento

e execuo das finanas pblicas. Apesar das ressalvas que uma abordagem mais
aprofundada pode apontar, mediante o estudo de fatos histricos, que a noo de
controle de recursos pblicos estaria prevista na legislao sancionada por Moiss,
mil e trezentos anos antes de Cristo, os estudiosos sobre o assunto convergem para
16
a assertiva de que o oramento pblico teve origem na Inglaterra, no sculo XIII

(MARTINS, 1996, p. 24 apud JUND, 2008, p. 66).
Dessa forma, o embrio da concepo de oramento pblico teve origem na
Magna Carta outorgada em 1217 pelo rei Joo Sem Terra (PALUDO, 2012, p. 22).
No mesmo pensamento, Viana (1950, p. 43 apud GIACOMONI, 2005, p. 46) afirma
que mesmo no envolvendo o lado da despesa pblica, o artigo 12 da Magna
Carta geralmente considerado pelos tratadistas uma espcie de embrio do
oramento pblico.
O citado artigo da Magna Carta, elaborado em consequncia das presses
exercidas pelos bares feudais que integravam o Conselho dos Comuns rgo de
representao da poca , assim estava escrito:
Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu conselho
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu
primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios
para esse fim sero razoveis em seu montante (BURKHEAD, 1971, p. 4
apud GIACOMONI, 2005, p. 45).
Aos nobres interessava escapar do at ento ilimitado poder do rei na

criao de impostos. Com o passar do tempo, no bastava ao Parlamento autorizar
a cobrana das rendas pblicas. Comeou a querer saber tambm se a aplicao
dos recursos autorizados correspondia s finalidades para as quais haviam sido
autorizadas.
A Revoluo Gloriosa de 1688, conflito ocorrido entre o rei Carlos II e o
Parlamento ingls, provocou a aprovao do Bill of Rights1, em 1689. O Artigo 12 da
Magna Carta foi, ento, aperfeioado, estabelecendo-se a efetiva separao entre
as finanas do reino (Estado) e as finanas da coroa. Da mesma forma, consolidou-
se a participao do Parlamento na aprovao e no controle do oramento.
Nas treze Colnias inglesas da Amrica do Norte, o aumento de impostos e
taxas determinado pelo governo ingls com o objetivo de custear despesas da
metrpole gerou grande contrariedade por parte dos colonos, o que contribuiu para a
ecloso da revoluo pela independncia americana de 1776. Assim, destaca-se
que a busca pela legitimao popular na definio da obrigatoriedade e dos valores
1 A Declarao de Direitos (Bill of Rights) um documento elaborado em 1689 na Inglaterra e que

regulou o direito do cidado comum, entre outras coisas, liberdade, vida e propriedade privada,
assegurando o poder do Parlamento sobre o monarca na elaborao de matrias legislativas dessa
natureza.
17
dos tributos faz parte da histria do nascimento da nao norte-americana.

Nos primeiros anos de existncia dos Estados Unidos da Amrica (EUA),
no havia a ntida definio das funes dos poderes Executivo e Legislativo na
elaborao do oramento anual. Em 1789, o Congresso passou a ter a
responsabilidade oficial de preparar e relatar as estimativas das receitas e das
despesas pblicas, mas essa funo, na prtica, ficou a cargo do Executivo.
Na Frana, a elaborao formal do oramento decorreu da adoo do
princpio do consentimento popular da cobrana de impostos, outorgado durante a
Revoluo de 1789, ao estabelecer que nenhum tributo deveria ser cobrado sem a
anuncia da nao. No perodo napolenico, considerado autoritrio, isso no foi
respeitado. Com o advento da Restaurao2, a Assembleia Nacional francesa
passou a participar do processo oramentrio, inicialmente, em 1815, decretando a
lei financeira anual, mas ainda sem controlar o detalhamento das dotaes
oramentrias. Somente a partir de 1831 o controle parlamentar sobre o oramento
francs passou a ser completo (GIACOMONI, 2005, p. 45-52).
Podemos verificar, portanto, que a evoluo inicial do processo oramentrio
nas naes mais desenvolvidas ocorreu no sentido de separar as finanas do reino
e da coroa, assim como de estabelecer maior controle por parte da sociedade,
atravs dos seus representantes, sobre as receitas e as despesas governamentais.
E no Brasil, como evoluiu o oramento pblico?
2.1.1 Evoluo do oramento pblico no Brasil
A tentativa de se controlar as receitas e despesas oramentrias pela

sociedade brasileira teve seu primeiro impulso na Inconfidncia Mineira, no sculo
XVIII, quando os colonos se revoltaram contra os abusos na cobrana de tributos
por parte de Portugal. Com a vinda da famlia real, em 1808, o Brasil iniciou um
processo de organizao de suas finanas, quando foram criados o Errio Pblico
(Tesouro), o Conselho de Fazenda e o regime de contabilidade (JUND, 2008, p. 67).
A evoluo da questo oramentria no Brasil costuma ser demonstrada
tendo como pano de fundo as incluses e mudanas realizadas nos textos
2A Restaurao a designao dada ao perodo da histria da Frana compreendido entre a queda

do primeiro Imprio francs, em 1814, e a Revoluo de 1830, consistindo no regresso da Frana
soberania monrquica.
18
constitucionais sobre o assunto, conforme mencionado anteriormente. De maneira

crescente, foram sendo incorporados novos princpios e procedimentos
oramentrios s vrias cartas constitucionais do Estado brasileiro, os quais,
resumidamente, passam a ser citados a seguir.
A primeira Constituio brasileira, outorgada por D. Pedro I em 1824,
estabeleceu as exigncias iniciais para a elaborao de oramentos formais por
parte das instituies imperiais, com a obrigatoriedade da existncia de um
oramento contendo o total da receita e da despesa do Tesouro Nacional. Tambm
determinou que caberia ao Poder Executivo a elaborao da proposta oramentria;
que seria de responsabilidade da Assembleia Geral que ento compreendia a
Cmara dos Deputados e o Senado a sua aprovao; e, finalmente, que seria de
responsabilidade da Cmara dos Deputados a iniciativa da elaborao de leis sobre
a cobrana de impostos.
Nos primeiros anos de vigncia dessa pioneira Constituio, houve
dificuldade para a implantao desses dispositivos constitucionais, considerados
modernos para a poca. Dessa forma, somente em dezembro de 1830 ocorreu, de
fato, a aprovao da primeira lei oramentria no Brasil, que fixava a despesa e
orava a receita para o perodo de julho de 1831 a junho de 1832 (GIACOMONI,
2005, p. 52-53).
A constituio de 1891, a primeira elaborada aps a proclamao da
Repblica, alterou a distribuio de responsabilidades em relao ao oramento. O
Congresso Nacional passou a ter competncia privativa para estimar a receita e fixar
a despesa, tendo sido atribuda Cmara dos Deputados essa funo, assim como
a tomada de contas do Executivo. Entretanto, o Legislativo sempre se valeu da
proposta oramentria encaminhada reservada e extraoficialmente pelo Ministrio
da Fazenda, a qual orientava a comisso parlamentar de finanas na elaborao da
lei de oramento (VIANA, 1950, p. 76 apud GIACOMONI, 2005, p. 53).
Trs dcadas mais tarde, em 1922, foi institudo, pelo Decreto 4.536, de 28
de janeiro de 1922, o Cdigo de Contabilidade da Unio, que representou, junto com
o seu regulamento, importante marco para as finanas pblicas no Brasil, pois, nos
dizeres de Giacomoni (2005, p. 54), possibilitou ordenar toda a gama imensa de
procedimentos oramentrios, financeiros, contbeis, patrimoniais etc, que j
caracterizavam a gesto em mbito federal. O Cdigo de 1922 acabou por
formalizar a prtica oramentria vigente, determinando ao Poder Executivo enviar
19
anualmente Cmara dos Deputados projeto de lei contendo a proposta que serviria
de base para a elaborao da lei de oramento (GIACOMONI, 2005, p. 54).
Uma nova Constituio Federal outorgada em 1934, onde o oramento
ganha destaque ao ser tratado em seo prpria. Essa Lei Magna determinava que
a iniciativa da elaborao da proposta oramentria seria do presidente da
Repblica, cabendo ao Poder Legislativo a sua votao e, tambm, o julgamento
das contas do presidente, com o auxlio do TCU. Desse modo, estabeleceu-se, pela
primeira vez, a competncia cumulativa dos poderes Executivo e Legislativo quanto
iniciativa oramentria.
A conturbada conjuntura poltica levou o pas a um regime marcadamente
autoritrio o Estado Novo , em 1937. Nesse ano, foi promulgada a quarta
Constituio brasileira, na qual se previa a existncia do Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), incumbido de organizar os rgos do
Estado visando ao aperfeioamento da mquina pblica, alm de ser responsvel
pela elaborao da proposta oramentria do governo, de acordo com as instrues
do chefe do Executivo. Segundo Giacomoni (2005, p. 55), como as duas casas
legislativas nunca foram instaladas no Estado Novo, o oramento federal sempre foi
elaborado pelo Poder Executivo e decretado pelo presidente da Repblica.
Com a redemocratizao do pas, nova Constituio promulgada em 1946,
restaurando as atribuies do Legislativo no tocante ao oramento pblico, que
voltou a ser do tipo misto, isto , elaborado pelos poderes Executivo e Legislativo,
como era previsto na Constituio de 1934. Foi, tambm, ampliada a competncia
do Legislativo quanto matria oramentria, ao se atribuir ao Congresso Nacional,
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a funo de fiscalizao da
administrao financeira em geral, e da execuo oramentria em particular. Ao
Legislativo tambm foi restabelecida a prerrogativa de apresentar emendas ao
oramento, o que permitiu a esse Poder voltar a participar da elaborao da lei
oramentria da Unio.
A Revoluo de 1964 teve como uma de suas consequncias a implantao
no pas de um regime notadamente autoritrio. Nessa conjuntura, foi outorgada a
Constituio de 1967, onde a questo oramentria foi tratada de forma relevante,
tendo sido incorporadas novas regras e princpios aos processos de sua elaborao
e fiscalizao. A grande novidade, porm, ficou por conta da supresso das
prerrogativas do Poder Legislativo quanto iniciativa de proposio de leis ou
20
emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive no que se referia ao

projeto de lei do oramento anual. O papel deste Poder passou, ento, a ser o de
apenas homologar o projeto de lei oramentria conforme esse tenha sido elaborado
pelo Poder Executivo, visto que no havia qualquer possibilidade ftico-poltica de
rejeit-lo (GIACOMONI, 2005, p. 55-56).
Em 1967, o Governo, com o intuito de efetuar uma reforma administrativa no
Estado, publica o Decreto-Lei n 200. Esse Decreto definiu o planejamento como um
dos princpios fundamentais da administrao federal, introduziu a expresso
oramento-programa, enfatizou a classificao oramentria da despesa pblica
com base em programas e projetos e, ainda, instituiu o sistema de elaborao de
planos plurianuais de investimentos, que compreendiam um perodo de trs anos
(BRASIL, 1967).
A atual Constituio, promulgada em 1988, trouxe notveis avanos acerca
da matria oramentria, pois os constituintes deram grande importncia ao tema,
sobretudo por ter essa sido vista com uma das principais prerrogativas
parlamentares perdidas ao longo do anterior regime militar. Nesse sentido, o
Legislativo voltou a participar da elaborao de lei oramentria, apreciando a
proposta do Executivo e podendo alter-la pela apresentao de emendas a seu
texto original (BRASIL, 1988).
2.1.2 Planejamento governamental no Brasil
A histria do planejamento governamental no Brasil ganha destaque a partir

do segundo quarto do sculo passado. Sob a influncia da Revoluo de 1930, o
Brasil assistiu ao incio da construo de um modelo de Estado interventor no plano
econmico e social, centralizado em nvel federal. Para alcanar os seus objetivos e
fomentar o desenvolvimento do Pas, o governo escolheu o planejamento como
ferramenta (REZENDE, 2011, p. 177).
A partir dessa poca, foram adotadas as primeiras experincias relevantes
de planejamento governamental no Brasil. No havia, contudo, uma vinculao
obrigatria entre o planejamento e o oramento. Os planos concebidos visavam ao
atendimento de mltiplos propsitos, em especial o desenvolvimento econmico,
mas sem que necessariamente fossem indicadas as fontes de recursos para a sua
consecuo.
21
No contexto do conflito militar da II Guerra Mundial, foi elaborado, em 1939,

o Plano Quinquenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional (BRASIL,
1939), tendo esta sido uma das primeiras experincias de planejamento
governamental no Brasil. O Plano consistia numa lista de investimentos com vistas a
preparar o Pas para uma possvel participao na guerra (ALMEIDA, 2004, p. 6).
Entre 1942 e 1943, foi realizada a misso Cooke3, fruto de uma cooperao
internacional com os EUA. Pela primeira vez, a economia brasileira sofreu uma
pesquisa detalhada visando formulao de um programa de ao. Como forma
estruturante, o pas foi dividido em trs regies distintas (Nordeste/Leste,
Norte/Centro e Sul), cujas caractersticas econmicas eram diferentes o bastante
para justificar programas de desenvolvimento significativamente diversos. (BAER,
1996, p. 61).
Em 1943, tambm foi elaborado o Plano de Obras e Equipamentos, este de
periodicidade quinquenal, que priorizava os investimentos na indstria bsica e em
obras de infraestrutura. Esse Plano durou at a queda de Getlio Vargas, em 1946.
Em 1948, o governo cria, ento, o primeiro ensaio de planejamento
econmico no Brasil o Plano SALTE4 , cujo objetivo era alavancar o
desenvolvimento dos setores da sade, alimentao, transporte e energia. Esse
plano adotou um rumo diferente na conduo do planejamento, dando menor nfase
interveno direta do Estado na economia e buscando estimular maior
envolvimento do setor privado na promoo do desenvolvimento. Coordenado pelo
DASP e composto por sugestes encaminhadas pelos diversos ministrios sob a
forma de programa de investimentos pblicos para o perodo 1949-1953, o plano
no chegou a ser executado na prtica por ter sido institudo apenas em 1950,
ltimo ano do governo do presidente Dutra (REZENDE, 2011, p. 218).
Em 1956, o Presidente Juscelino Kubitschek props, como programa de
governo, cinquenta anos de progresso em cinco anos de realizaes, com nfase na
industrializao do Pas. Nascia, ento, o Plano de Metas, idealizado para ser
executado entre 1956 e 1960, e que considerado como o primeiro plano no pas a
prever metas para o setor privado e a motivar os estudos aprofundados sobre a
3 A Misso Cooke era misto de auxlio tcnico e industrial entre o Brasil e os Estados Unidos que
procurava diagnosticar as causas do baixo nvel de progresso da economia brasileira.
4 O plano econmico SALTE foi apresentado pelo presidente Dutra ao Congresso, em 1947,
que pretendia estimular as reas de Sade, Alimentao, Transporte e Energia, que vem a ser o
significado da sigla que d nome ao plano.
22
economia brasileira.
O Plano relacionava trinta metas para as reas de alimentao, transporte,
energia, educao e indstrias bsicas. Alguns dos resultados mais importantes do
Plano de Metas referem-se ao setor de energia, com a previso de aumento da
potncia eltrica instalada e da produo de petrleo. A indstria de base e a
automobilstica tambm apresentariam um significativo crescimento. H, tambm,
nesse perodo, ampliao dos servios de infraestrutura e avano no processo de
substituio de importaes, com destaque para a elevao dos ndices
inflacionrios (MATOS, 2002, p. 32).
De acordo com Rezende (2011, p. 222), a histria do planejamento
econmico no Brasil ganha novos contornos com a chegada ao poder dos militares,
em 1964. Os primeiros anos do regime buscaram conciliar a estabilizao
macroeconmica com a preservao do crescimento. O Programa de Ao
Econmica do Governo (PAEG), institudo naquele primeiro ano do governo militar,
propunha-se a corrigir as distores acumuladas no perodo anterior. Sua plataforma
baseava-se na conteno da inflao sem comprometer o crescimento da economia,
bem como na reduo das disparidades regionais e sociais.
Em 1965, foi proposto o Plano Decenal para o desenvolvimento econmico e
social, que abrangeria o perodo de 1967 a 1976, resultado de discusses entre
rgos federais, estaduais e o setor privado. Esse Plano pode ser visto como a
primeira experincia concreta de desenvolver uma viso estratgica dos interesses e
das prioridades nacionais. Por abranger um perodo considerado muito longo para
os padres brasileiros, no foi implementado pelo governo que tomou posse em
maro de 1967.
Importante passo para a criao de uma estrutura de planejamento do setor
pblico foi a elaborao do Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), previsto
na Constituio de 1967. Entre os anos de 1968 e 1970, foi concebido o Programa
Estratgico de Desenvolvimento (PED), que pretendia acelerar o desenvolvimento
econmico, atingir progresso social e aumentar a taxa de emprego at o ano de
1973.
Em setembro de 1970, foi apresentado o Plano de Metas e Bases para a
Ao do Governo, que constitua continuidade das aes dos governos anteriores e
mencionava que seria complementado pelo primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento (I PND). Este foi apresentado em 1971, caracterizando-se como o
23
primeiro plano que levou em conta o modelo de planejamento idealizado de acordo

com os moldes do oramento-programa.
Entre 1975 e 1979, foi institudo o segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND). Abrangendo um perodo de quatro anos, estimou metas
quantitativas para o investimento, Produto Interno Bruto (PIB), produo industrial e
agrcola, criao de empregos e de exportaes. A crise econmica mundial que
atingiu o Brasil e o mundo nesse perodo contribuiu para a obteno de resultados
aqum dos que foram planejados pelo Plano.
Entre 1980 e 1985, foi lanado o terceiro Plano Nacional de
Desenvolvimento (III PND). A continuidade da crise econmica afastou a elaborao
de uma programao de planejamento de longo prazo, tendo esse plano cumprido
mais uma exigncia legal do que servir de instrumento para as aes do governo.
O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica foi
concebido entre 1986 e 1989. Nova crise econmica e reduo da capacidade de
investimento do Estado transformaram-no apenas num programa de ajuste e
reorientao das aes do setor pblico, com nfase na rea social (MATOS, 2002,
p. 37-73).
Em geral, desde seu incio, at 1988, o planejamento governamental no
alcanou os resultados esperados. Apesar de terem servido para a formao da
cultura do assunto no pas, os planos no lograram o xito devido, principalmente
em razo das instabilidades poltica e econmica vivenciadas em seus respectivos
perodos de vigncia. Fez falta, tambm, a vinculao obrigatria entre o oramento
e o planejamento. Esses fatores levaram desvalorizao da funo do
planejamento como instrumento de ao governamental, e que perdurou at a
promulgao da Constituio de 1988.
2.1.3 A integrao entre o oramento e o planejamento no Brasil
Aps a verificao de como evoluram o planejamento e o oramento,

podemos indagar se h, de fato, relao entre esses dois processos. Silva (Apud
CORE, 2006, p. 219), sintetiza: H quem considere coisas distintas e separadas o
oramento e o planejamento. Erro de observao. O planejamento e o oramento,
como processos, so incoercivelmente complementares.
Os oramentos representam mais que documentos que autorizam a
24
realizao de despesas pblicas. Expressam o planejamento dessas despesas, em

obedincia a um plano governamental concebido pelo Estado, para o Estado de
acordo com objetivos e prioridades previamente deliberados e que deve ser
seguido, qualquer que seja a plataforma de governo (PEDERIVA, 1998, p. 34).
As necessidades da sociedade so praticamente infinitas, o que demanda
cada vez mais por parte dos governos planejamento dos servios necessrios nas
reas de educao, sade, transporte, segurana etc. Entretanto, os governos
dispem somente de recursos limitados para atend-los. O oramento pblico
evidencia a escassez de recursos necessrios para a realizao integral dos planos
e programas idealizados pelos governantes, pois estima as receitas e fixa as
despesas. Da mesma forma, possibilita o cumprimento das funes econmicas que
tem o Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora), que representam,
respectivamente, o fornecimento de bens e servios, denominados bens pblicos
(a defesa nacional, por exemplo), os ajustes na distribuio da renda e riqueza e a
estabilizao da atividade econmica (GIACOMONI, 2005, p. 28).
Voltando, ento, ao ponto inicial deste captulo, e considerando a opinio de
Almeida (2004, p. 25), a nossa atual Constituio, buscando retomar a valorizao
do planejamento, instituiu o Plano Plurianual como o principal instrumento de
planejamento de mdio prazo do sistema de governo brasileiro. Conforme previsto
no art. 165, 1, da Carta Magna, o PPA dever estabelecer de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas
de durao continuada (BRASIL, 1988).
A denominada Constituio Cidad5 reforou a concepo que associa
planejamento e oramento como elos de um mesmo sistema (GIACOMONI, 2005,
p. 53). Os OPI previstos na Constituio anterior (por perodo de trs anos) foram
substitudos pelos Planos Plurianuais, com vigncia de quatro anos, os quais
norteiam a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria
Anual.
O PPA orienta a execuo dos oramentos anuais, com sua vigncia
iniciando-se no segundo ano do mandato presidencial e encerrando-se no primeiro
5A Constituio Federal promulgada em 1988 recebeu essa denominao pelo Deputado Ulisses
Guimares, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, em 27 de julho de 1988.
25
ano do mandato subsequente, o que permite a continuidade do planejamento

governamental e das polticas pblicas.
Dessa forma, o PPA organiza a atuao governamental em programas6 e
aes7, viabilizando a orientao estratgica dos gastos para a obteno de
resultados destinados sociedade, em um perodo de quatro anos. Nesse sentido, o
PPA estabelece os programas que constaro dos oramentos da Unio para cada
um dos exerccios compreendidos no perodo do plano.
Cabe LDO, anualmente: estabelecer as metas e prioridades para o
exerccio financeiro; orientar a elaborao do oramento; e fazer alteraes na
legislao tributria. Ela faz a articulao e o ajuste conjuntural do plano plurianual
com o oramento, servindo de elo entre o PPA e a LOA. Esta, por sua vez, estima
receitas e fixa despesas para um ano, de acordo com as prioridades contidas no
PPA e LDO, detalhando quanto ser gasto em cada programa e ao. o
instrumento que viabiliza a execuo do plano de trabalho do exerccio a que se
refere.
O Ciclo Oramentrio, tambm chamado por Giacomoni (2005, p. 195) de
Processo de Planejamento e Oramento, pode ser definido como um processo
contnuo, dinmico e flexvel, no qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia
os programas do setor pblico nos aspectos fsicos e financeiros. Corresponde ao
perodo de tempo em que se processam as atividades tpicas do oramento pblico,
desde a sua concepo at a apresentao final, conforme a figura a seguir:
Elaborao e Elaborao e reviso Elaborao da

reviso do Plano de planos nacionais Lei de Diretrizes
Plurianual - PPA regionais e setoriais Oramentrias - LDO
Execuo oramentria Discusso, votao e Elaborao da proposta

e financeira / controle e aprovao da Lei Oramentria Anual -
avaliao da execuo Oramentria Anual LOA
Figura 1 Ciclo Oramentrio resumido.

Fonte: Giacomoni, 2005, p. 196.
6 Programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de

aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
institudos no PPA, visando soluo de um problema ou ao atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.
7 Ao a operao da qual resulta um produto (bem ou servio) ofertado sociedade ou que
contribui para atender ao objetivo do programa.

26
Um aspecto que merece ser mencionado que o modelo oramentrio

brasileiro no estabelece a obrigatoriedade de se executar tudo o que foi definido na
LOA, o que o caracteriza como autorizativo e no impositivo. O Governo Federal, em
funo da expectativa de arrecadao de receitas e das despesas previstas, ajusta a
execuo oramentria ao longo do ano, podendo promover contingenciamentos
das dotaes oramentrias.
O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na no execuo
de parte da programao de despesa prevista na Lei Oramentria Anual relativa
despesas discricionrias (investimentos e custeio em geral). A Lei de
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), em seu artigo 8, determina que em at
trinta dias aps a promulgao da LOA o Poder Executivo estabelecer, por decreto,
a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Caso seja necessrio ajustar a poltica fiscal, esse decreto que reduz o valor
autorizado na LOA e define o Limite de Movimentao e Empenho (LME) de cada
rgo do Poder Executivo. Ou seja, em benefcio do equilbrio fiscal, o oramento
apreciado e aprovado pelo Legislativo pode ser alterado pelo Executivo sem que
seja necessria qualquer autorizao ao Congresso Nacional.
A cada bimestre, o Executivo reavalia a situao fiscal e mantm ou
flexibiliza o contingenciamento inicial. Por outro lado, caso a arrecadao permita,
possvel a abertura de crditos adicionais, que, dependendo do enquadramento nas
regras estabelecidas pela Lei de Diretrizes Oramentrias, pode at no ser
apreciada pelo Legislativo. O mesmo vale para os eventuais casos de
remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria de programao para
outra ou de um rgo para outro, tambm observadas as limitaes estabelecidas
pela LDO.
27
3 A DEFESA COMO POLTICA PBLICA
Como foi visto no captulo anterior, o oramento deixou de ser uma simples
previso de receita ou estimativa de despesa para transformar-se em um
mecanismo de administrao que visa a auxiliar o Poder Executivo nos processos
de planejamento, execuo e controle das aes do Estado.
A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)
denota, assim, a importncia do oramento em um regime democrtico: O
oramento destacadamente o mais importante documento de poltica dos
governos, onde os objetivos das polticas pblicas so harmonizados e sua
implementao colocada de forma concreta (CAVALCANTE, 2008, p. 30).
Cavalcante (2008, p. 30) aponta, ainda, que o oramento se constitui, de
forma organizada, na autorizao para o gasto pblico num certo perodo. Em
regimes democrticos, essa autorizao delegada pelo povo, de quem emana o
poder, aos seus representantes democrticos.
Almeida (2001, p. 27) afirma que o oramento , por excelncia, a
concretizao da vontade poltica de um pas. Na prtica, acrescenta o autor, as
aspiraes polticas no passam de meros discursos at o momento em que
estejam includas na pea oramentria.
Quando o fornecimento de bens pblicos pela iniciativa privada
insuficiente, ineficiente ou invivel, como o caso das necessidades para a defesa
nacional, cabe ao Estado, utilizando-se da funo econmica alocativa, prover os
recursos oramentrios que permitam a adequada oferta desses bens sociedade.
Um bem pblico caracteriza-se por no ser individualizado (no limitado a
um consumidor), no existe rivalidade no consumo (o consumo de um bem no
impede o de outro) e no caso de no-pagamento, o consumidor no excludo
(GIACOMONI, 2005, p. 37). Assim, a defesa nacional constitui-se em um bem
pblico, no sendo possvel limitar seus benefcios a uma pessoa determinada, nem
esgotar a sua utilidade pelo uso simultneo de todos os envolvidos (FRANKO apud
PEDERIVA, 1998, p. 117).
Dessa forma, a defesa nacional deve ser entendida como um bem pblico a
ser provido sociedade por meio de polticas pblicas (ALMEIDA, 2010). Cabe ao
Estado, portanto, utilizando o oramento como instrumento, prover os recursos para
a obteno desse bem.
28
Mas o que viria a ser uma poltica pblica?

Existem vrias interpretaes, de diferentes vieses. Sem ter a pretenso de
esgotar o assunto, pois no o propsito deste trabalho, citaremos alguns
conceitos. Para Parsons, citado por Salomo (2012, p. 3), poltica pblica um
plano ou curso de ao, um conjunto de propsitos polticos, um rationale, uma
manifestao de juzo bem considerado, adotada pelo governo diante de um
problema. De acordo com Souza (2009, p. 13), o processo de formulao de
poltica pblica aquele atravs do qual os governos traduzem seus propsitos em
programas e aes, que produziro resultados ou as mudanas desejadas no
mundo real.
No mesmo sentido, Salomo (2012, p. 3) assim define poltica pblica:
Um conjunto de aes definidas pelo Estado para equacionar e resolver um

problema pblico, a serem executadas por entes estatais ou no [...]
visando determinados objetivos e metas [...], segundo uma estratgia [...]
clara, observando cronogramas de execuo [...] e financiada [...] por
recursos orados previamente, com a especificao de suas fontes
respectivas.
Portanto, uma poltica pblica envolve a poltica (objetivos e metas), a

estratgia (aes a implementar) decorrente e o oramento (recursos materiais e
humanos para sua consecuo) que a suporta.
Assim, os seguintes elementos so fundamentais para a construo de uma
efetiva defesa nacional: uma poltica e uma estratgia nacional de defesa e um
adequado oramento de defesa. A poltica estabelece os objetivos e especifica o
que fazer; a estratgia define como fazer; e o oramento contribui para transformar
em realidade os conceitos firmados na poltica e na estratgia. A ausncia ou
deficincia de pelo menos um desses elementos pode comprometer o bom resultado
da defesa como um todo (POMPEU, 2009, p. 2-3).
Segundo Almeida (2010), a exemplo das demais polticas pblicas, a de
defesa tambm pode ser analisada sob os aspectos dos conceitos poltico, jurdico e
econmico.
O autor prossegue o seu raciocnio explicando que o conceito poltico de
polticas pblicas decorre da ideia de que determinados resultados almejados pela
poltica somente tm chance de ocorrer quando contam com a fora coercitiva do
Estado, por envolver uma atividade indelegvel ao setor privado, como visto
anteriormente.
29
Assim, a defesa nacional deve constituir uma poltica de Estado e no uma

poltica de governo. Deve haver um arranjo poltico que permita reunir militares e
civis, partidos polticos e sociedade, visando atuao sinrgica desses grupos na
definio de prioridades, alocao de recursos e elaborao do oramento.
Pelo conceito jurdico, Almeida (2010) defende que uma poltica pblica
quando est presente na estrutura constitucional-legal. A defesa nacional est
presente na Lei Magna do Brasil como responsabilidade do Estado. As normas
legais decorrentes regulamentam o alcance que devem ou podem ter as aes de
defesa nacional para que o uso da fora estatal no viole direitos e garantias.
O conceito econmico de polticas pblicas, finaliza o autor, deriva da noo
de bem pblico prevista na moderna teoria econmica, que inclui as noes de no-
rivalidade e no-exclusividade, tambm j abordadas neste trabalho. Portanto,
ratifica-se o pensamento que caber ao Estado, diante da natureza imprescindvel
da defesa e da sua baixa aderncia ao modelo de mercado, encarregar-se de sua
entrega coletividade.
Por fim, em relao ao conceito de poltica pblica, no se pode deixar de
citar a noo de trade-off, que permeia o seu processo de formulao. A escolha
pela realizao de determinada poltica pblica implica, necessariamente, o sacrifcio
de outras opes, como decorrncia da clssica oposio econmica entre
necessidades infinitas e recursos limitados.
Nesse sentido, o conceito de trade-off, associado defesa nacional,
tradicionalmente conhecido como o dilema manteiga versus canhes, ou arados
versus espadas (ALMEIDA, 2001, p. 23).
As polticas pblicas so, em geral, reivindicadas pela sociedade. Como
exemplo, sade, educao e transporte no podem deixar de ser oferecidas pelo
Estado. No Brasil, em relao poltica de defesa, essa demanda no significativa
e isso muito se deve baixa percepo da importncia do "bem defesa. Essa
situao possui diversas justificativas.
Oliveira (2006) relaciona quatro fatores que explicam o desinteresse pela
poltica de defesa no Brasil: (i) ao superar o passado autoritrio, uma parte
articulada da sociedade rejeitou as foras armadas; (ii) governantes e legisladores
parecem acreditar que no temos problemas de defesa e segurana; (iii) as enormes
carncias sociais monopolizam as atenes dos polticos e da sociedade, no
sobrando espao para a defesa nacional; e (iv) a defesa nacional, ao contrrio dos
30
temas prioritrios, no d votos aos polticos.

Todo esse quadro tem se traduzido em oramentos de defesa que esto
longe de atender s necessidades do setor. A proposta oramentria que o Governo
Federal encaminha ao Congresso reserva recursos para a defesa nacional
insuficientes para o cumprimento das obrigaes constitucionais das Foras
Armadas. verdade que houve progressos nos ltimos anos, mas ainda longe do
ideal, como ser visto no prximo captulo.
Com o objetivo de tentar reverter essa situao, as Foras Armadas tm
feito um considervel esforo para criar uma mentalidade de defesa que possa ser
captada pela sociedade. A criao do Ministrio da Defesa contribuiu para que fosse
dado mais um passo nesse sentido. Nesse processo, ainda em curso, destacam-se
dois documentos que se revestem de importncia capital: a Poltica Nacional de
Defesa e a Estratgia Nacional de Defesa.
3.1 A POLTICA NACIONAL DE DEFESA
A Poltica Nacional de Defesa uma poltica de Estado que estabelece a

postura nacional frente s ameaas preponderantemente externas, com nfase nas
aes de carter militar. Trata-se do documento condicionante de mais alto nvel de
planejamento de aes destinadas defesa nacional coordenadas pelo Ministrio da
Defesa. A PND pressupe que a defesa do Pas inseparvel do desenvolvimento,
fornecendo-lhe o indispensvel escudo. Ao reconhecer que o longo perodo livre de
conflitos afeta a percepo dos brasileiros sobre a defesa nacional, um dos
propsitos da PND conscientizar todos os segmentos da sociedade brasileira
sobre a importncia da defesa do Pas e de que esta um dever de todos os
brasileiros e no apenas dos militares (BRASIL, 2012c).
A PND, dentre diversos objetivos e orientaes, ressalta que essencial
estruturar a defesa nacional de modo compatvel com a estatura poltico-estratgica
do Pas, bem como para preservar a soberania e os interesses nacionais. Da
mesma forma, destaca a importncia de se assegurar a previsibilidade na alocao
de recursos, suficientes e contnuos, para permitir o preparo e o emprego das
Foras Armadas (BRASIL, 2012c).
Segundo Proena Jr. e Diniz (1998, p. 37), uma poltica de defesa
caracteriza-se por sua natureza poltica. Trata-se de um jogo de interesses de foras
31
polticas, possuindo, dessa forma, carter provisrio e objetivos mutveis, que

seguem a tendncia predominante.
A atual Poltica Nacional de Defesa, elaborada em 2012 e aprovada pelo
Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo n 373/2013 (BRASIL, 2012c),
foi precedida por dois outros documentos que se denominavam de Poltica de
Defesa Nacional, com o mesmo propsito, emitidas em 1996 e 2005. Mesmo
podendo ser considerada uma poltica de Estado, a poltica de defesa pode sofrer
mudanas, pois est condicionada, entre outros fatores, pelas estruturas sociais e
polticas que se apresentam em determinado contexto histrico (SANTANA, 2007, p.
97).
Assim, o teor da poltica de defesa brasileira vem evoluindo em funo da
conjuntura nacional e internacional e, principalmente, pela crescente participao da
sociedade, em suas diferentes formas de representao. A PND de 2012 (bem como
a atual Estratgia Nacional de Defesa e o Livro Branco de Defesa Nacional) foi
elaborada mediante amplo debate em seminrios pblicos e submetida ao
Congresso Nacional, conforme determina o 3 do artigo 9 da Lei Complementar
(LC) n 97, alterada pela LC n 136, de 25 de agosto de 20108.
No que se refere aos recursos financeiros, escopo deste trabalho, as trs
polticas de defesa assim trataram do assunto:
Na Poltica de Defesa Nacional (PDN) de 1996, na parte das diretrizes,
alnea p, explicita: garantir recursos suficientes e contnuos que proporcionem
condies eficazes de preparo das Foras Armadas e demais rgos envolvidos na
defesa nacional.
Na PDN de 2005, na parte das orientaes estratgicas, item VII, est
escrito: garantir recursos suficientes e contnuos que proporcionem condies
efetivas de preparo e emprego das Foras Armadas e demais rgos envolvidos na
Defesa Nacional, em consonncia com a estatura poltico-estratgica do Pas
E, finalmente, na PND de 2012, na parte das orientaes, item 7.18, pode
ser visto que: prioritrio assegurar continuidade e previsibilidade na alocao de
recursos para permitir o preparo e o equipamento adequado das Foras Armadas.
Percebe-se, portanto, que sempre houve preocupao com a disponibilidade
8 O Poder Executivo encaminhar apreciao do Congresso Nacional, na primeira metade da

sesso legislativa ordinria, de quatro em quatro anos, a partir do ano de 2012, com as devidas
atualizaes: a PND; a END; e o LBDN.
32
de recursos financeiros, suficientes e contnuos, de modo a possibilitar a

consecuo dos objetivos estabelecidos pela poltica de defesa.
3.2 A ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA
A Estratgia Nacional de Defesa, cuja verso atual tambm foi aprovada

pelo Decreto Legislativo n 373/2013, estabelece as diretrizes estratgicas para que
sejam alcanados os objetivos de defesa, definidos pela Poltica Nacional de
Defesa, por meio de aes de mdio e longo prazo. Ao lado dessas diretrizes,
aborda o papel de trs setores decisivos para a defesa nacional: o ciberntico, o
espacial e o nuclear (BRASIL, 2012a).
A END est organizada em torno de trs eixos estruturantes. O primeiro eixo
trata da reorganizao e reorientao das Foras Armadas, de forma a prepar-las
para o desempenho da misso constitucional de defesa da ptria no contexto das
incertas ameaas contemporneas. Um ponto fundamental para a efetividade das
aes de rearticulao e reorientao das Foras Armadas a execuo do Plano
de Articulao e Equipamento de Defesa, que ser analisado no quinto captulo, o
qual dever contemplar a quantificao dos meios necessrios ao atendimento
eficaz das Hipteses de Emprego9 das Foras at 2031 e uma proposta de
distribuio espacial das instalaes militares.
O segundo eixo diz respeito organizao da indstria nacional de defesa,
que se baseia no preceito de que a poltica de defesa inseparvel da poltica de
desenvolvimento e tem como propsito assegurar que o atendimento das
necessidades de equipamento das Foras Armadas se apoie em tecnologias sob
domnio nacional.
Por fim, o terceiro eixo discute a composio dos efetivos militares, com sua
consequncia sobre o futuro do servio militar obrigatrio e orienta a relao da
sociedade com suas Foras Armadas (BRASIL, 2012a).
Como dito na introduo deste trabalho, esses dois ltimos eixos da END,
em que pese tambm serem dependentes de vultosos recursos oramentrios, no
sero objetos de anlise.
Vistos, ento, a poltica e a estratgia, passaremos a abordar o outro pilar de
uma poltica pblica: o oramento.
9 Hiptese de Emprego a anteviso de possvel emprego das Foras Armadas em determinada
situao ou rea de interesse estratgico para a defesa nacional, conforme preceitua o MD.
33
4 A DEFESA NO ORAMENTO DA UNIO
Os captulos anteriores nos ajudaram a compreender que o planejamento e

o oramento governamentais evoluram ao longo da histria para a normatizao
constitucional de integrao de seus processos, motivados pela necessidade do
Estado em satisfazer as demandas da sociedade, identificadas por intermdio de
polticas pblicas.
Da mesma forma, foi visto que a defesa nacional um bem pblico e o
Estado responsvel por alocar recursos para prover esse servio sociedade,
devendo faz-lo por intermdio do oramento federal, cuja elaborao depende da
atuao dos poderes Executivo e Legislativo.
Assim, analisar a evoluo dos oramentos anuais destinados ao setor da
defesa nos permite identificar, de forma indireta, como o Governo e a sociedade, por
meio de seus representantes, priorizaram o tema no universo das demais polticas
pblicas, durante o perodo considerado.
Para Almeida (2001, p.31), o relacionamento entre a defesa nacional e o
oramento pode ser resumido da seguinte forma:
O oramento como a economia, tambm empresta seus conceitos e

princpios anlise do tema da defesa. Uma vez ser o oramento, por
excelncia, o instrumento de concretizao da atividade governamental,
muito da adequada definio do perfil da defesa depende de sua apropriada
insero no contexto do oramento nacional. Assim, a anlise das questes
de defesa segundo a tica oramentria tende a aproximar o assunto dos
demais interesses nacionais.
Portanto, importante verificar como se comportou o oramento destinado

ao Ministrio da Defesa desde a sua criao. Alm disso, conforme tambm j visto,
nesse perodo que ocorre, de fato, o despertar do tema para o Estado e um maior
envolvimento da sociedade, com a elaborao das primeiras polticas e estratgias
de defesa, as quais, sem dvida, contriburam para tornar o assunto mais prximo
da Agenda Nacional. Mas, apesar disso, o oramento do MD tem acompanhado
essa maior relevncia? o que passaremos a tratar a seguir.
4.1 O PPA E O ORAMENTO DE DEFESA
Para se ter Foras Armadas compatveis com a insero do Brasil no

34
cenrio mundial, como se almeja, faz-se necessria uma adequada e contnua

alocao de recursos oramentrios. Dessa forma, a atuao dos atores polticos,
tanto no Governo Federal quanto no Congresso Nacional, reveste-se de grande
importncia.
O Poder Executivo inicia o processo oramentrio, estabelecendo as suas
prioridades de polticas pblicas. J o Poder Legislativo pode prestar ajuda relevante
por ocasio da aprovao da Lei Oramentria Anual, ao apresentar emendas que
garantam os recursos necessrios ao cumprimento da poltica e da estratgia de
defesa. Nas palavras de Oliveira (2005, p. 109):
Ainda que ao Executivo esteja reservada a direo exclusiva das Foras

Armadas, o Congresso poder transformar-se em co-autor da orientao
poltica. De fato, a direo poltica transcende a direo administrativa na
medida em que aponta os objetivos futuros, o perfil estratgico desejvel ao
pas e os meios eficazes a serem alocados.
Contudo, no podemos nos esquecer que o oramento no Brasil no

impositivo, ou seja, a sua execuo no obrigatria. Conforme afirma Oliveira
(2005, p. 263), ele no passa de uma declarao de intenes do governo federal
sobre a aplicao de recursos em programas, com a atuao coadjuvante do
Legislativo.
Por outro lado, o Poder Executivo dispe de instrumentos de gesto, como o
Plano Plurianual, para dar conformidade ao seu planejamento estratgico, ao
estabelecer diretrizes, objetivos e metas a serem cumpridas em um perodo de
quatro anos, bem como para orientar a execuo dos oramentos anuais.
O PPA o documento que traduz o planejamento para atendimento das
polticas pblicas. Praticamente todos os recursos do oramento so alocados, na
forma de aes oramentrias, para a realizao dos programas previstos no Plano
Plurianual, exceo das transferncias constitucionais devidas aos Estados e
municpios e do pagamento de dvidas do Governo Federal (GARCES; SILVEIRA,
2002, p. 58).
A maior parte dos investimentos das Foras Armadas envolve projetos que
demandam longo prazo para a sua efetivao, ultrapassando, com frequncia, o
exerccio financeiro em que foram iniciados. Portanto, para a defesa nacional, a
incluso de seus projetos estratgicos no PPA fundamental, tendo em vista a
caracterstica plurianual desses investimentos.
35
Vamos passar a verificar, ento, como os Planos Plurianuais elaborados

aps a criao do MD consideraram a defesa nacional.
4.1.1 Plano Plurianual 2000-2003
O Ministrio da Defesa foi criado em 1999, mas, antes disso, em 1996, como
j citado, foi elaborada a primeira verso da Poltica de Defesa Nacional. O primeiro
Plano Plurianual criado aps esses dois relevantes acontecimentos foi o PPA 2000-
2003. Por conseguinte, esperava-se encontrar maior participao do setor de defesa
nesse Plano, o que acabou no acontecendo.
Esse PPA, intitulado Avana Brasil, trouxe mudanas de impacto no
sistema de planejamento e oramento federais, assim como na gesto pblica. A
recuperao da estabilidade monetria e o processo de ajuste fiscal, iniciado em
1994 com o Plano Real, realou a necessidade de um choque gerencial na
administrao pblica brasileira. A deciso foi transformar o plano em instrumento
de gesto, orientando a administrao pblica para resultados. (GARCES;
SILVEIRA, 2002, p.53)
O Plano possua seis diretrizes estratgicas, a partir das quais foram listados
vinte e oito macro-objetivos, os quais tinham como finalidade nortear a formulao
das polticas pblicas no mbito de cada Ministrio e elaborar os programas que
integraram o Plano Plurianual. Em relao aos macro-objetivos, apenas um,
intitulado garantir a defesa nacional como fator de consolidao da democracia e do
desenvolvimento, dizia respeito rea de defesa.
O PPA 2000-2003 aglutinou todas as atividades do Governo Federal em
trezentos e sessenta e cinco programas. Destes, cinquenta e quatro foram
considerados estratgicos, que passaram a ter prioridade de recursos e de
acompanhamento. Entretanto, nenhum programa de defesa fazia parte dessa
relao.
O PPA 2004-2007, denominado Plano Brasil de Todos, com forte vis

social, props-se a apresentar um novo modelo, privilegiando a viso estratgica de
desenvolvimento de longo prazo, com base no planejamento participativo, no
36
fortalecimento do conceito de reviso peridica do Plano e na valorizao da gesto.

Para tal, foi estruturado em cinco dimenses, as quais se articularam em torno de
trs megaobjetivos, distribudos em trinta desafios, enfrentados por meio de
trezentos e setenta e quatro programas (BRASIL, 2003, p.28).
Assim como no PPA anterior, a defesa nacional no fez parte das metas
prioritrias, tendo sido definida apenas como um dos desafios10 do terceiro
megaobjetivo, denominado Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da
democracia.
O PPA 2004-2007 tinha como caracterstica o processo de monitoramento,
avaliao e reviso. A Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, que instituiu o Plano,
em seu artigo 5, cuja redao foi alterada pela Lei n 11.318, de 2006, previu a
possibilidade de o Poder Executivo propor alterao ou excluso de programas
constantes do PPA, bem como incluso de novos programas por meio de projeto de
lei de reviso anual ou especfico.
Conforme j visto, a ento Poltica de Defesa Nacional foi revista em 2005, o
que, mesmo ainda sem existncia de uma decorrente estratgia de defesa, deveria
influenciar a reviso anual do PPA, a partir do exerccio de 2006, fazendo-a refletir,
seja em termos de novos programas, seja em incremento de recursos financeiros, as
novas orientaes estratgicas e as diretrizes includas naquela Poltica.
Portanto, qualquer eventual necessidade de alterao significativa na
programao constante do PPA, bem como a incluso de novos programas,
resultantes da nova PDN, poderia ter sido proposta pelo Poder Executivo.
No entanto, o Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2004-2007, no caderno
especfico sobre os programas do MD (BRASIL, 2007b, p. 26), afirma que
ocorreram apenas pequenas alteraes e ajustes em nomes de programas e aes.
Para o PPA 2008-2011, a situao ainda a mesma. Dessa forma, pode-se inferir
que a aprovao da PDN, em 2005, no influenciou os programas afetos defesa
nacional no Plano Plurianual Brasil de Todos.
O PPA 2008-2011 foi denominado Desenvolvimento com incluso social e
10 O desafio em que a Defesa Nacional estava inserido foi denominado Preservar a integridade e a
soberania nacionais.
37
educao de qualidade. Possuia como base trs eixos: o crescimento econmico, a

educao de qualidade e a agenda social. O contedo desses eixos correspondia,
respectivamente: (i) ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que
orientou a poltica de infraestrutura do segundo mandato do governo Lula, com
destaque para as obras relacionadas aos setores energtico e de transportes; (ii) ao
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que tinha o objetivo de melhorar a
qualidade da educao brasileira; e (iii) Agenda Social, cuja principal poltica foi a
continuidade de programas focalizados de transferncia de renda, como o Bolsa-
famlia, e os investimentos na rea de segurana pblica (BRASIL, 2007a, p. 11-31).
A Estratgia Nacional de Defesa foi publicada em dezembro de 2008
(BRASIL, 2008), o que, visto o seu carter orientador do planejamento nos assuntos
da defesa nacional, poderia ter influenciado, pelo menos nos dois ltimos anos do
Plano, uma reviso dos programas relacionados ao tema. Entretanto, isso no
aconteceu. No lugar dos trinta desafios do PPA anterior, o novo plano apresentou,
com outra denominao, dez objetivos de governo. Nenhum deles se referiu, nem
indiretamente, ao setor de defesa. Esses objetivos foram compostos por trezentos e
seis programas no total, sendo vinte e seis sob a responsabilidade do Ministrio da
Defesa e dos Comandos Militares.
A concepo desse Plano Plurianual foi inspirada nas experincias obtidas
com o lanamento do PAC, com uma extensa agenda de investimentos em
infraestrutura. Assim, ao se construir o plano, boa parte dos recursos discricionrios
do governo j possua uma destinao previamente programada (LESSA; COUTO;
FARIAS, 2009, p. 102-103).
H que se destacar que o Programa de Acelerao do Crescimento reflete
uma mudana de procedimento do governo federal, que passou a estabelecer as
suas prioridades e metas, parte do PPA. verdade que o PAC e outras iniciativas
semelhantes (PDE e Agenda Social) tiveram de ser includos no Plano Plurianual
para serem validados, de acordo com a previso constitucional, mas essa etapa foi
cumprida como um procedimento burocrtico, contribuindo, dessa forma, para
reforar o descrdito do PPA como instrumento de planejamento e gesto
estratgica (PAULO, 2010, p. 180).
38
O governo entendeu que os Planos Plurianuais anteriores no estavam

conseguindo traduzir suas prioridades estratgicas e, tambm, que havia
sobreposio do Plano ao Oramento, que se complementam, mas que possuem
diferenas essenciais. Assim, promoveu diversas alteraes na estrutura do plano,
continuando a utilizar o aprendizado da implementao de polticas consideradas
exitosas como, sobretudo, o PAC.
O PPA 2012-2015, chamado de Mais Brasil, foi construdo a partir da
dimenso estratgica definida pelo governo e organizado luz dos cenrios
econmico, social, ambiental e regional. Dessa dimenso decorrem os
Macrodesafios e, destes, os Programas, que respondem pela dimenso ttica do
Plano (BRASIL, 2011a, p. 114).
O atual PPA relaciona 11 macrodesafios e 109 programas, que so de dois
tipos, conforme a finalidade: sessenta e cinco Programas Temticos, que retratam a
agenda de governo organizada pelos temas das polticas pblicas e orientam a ao
governamental; e quarenta e quatro Programas de Gesto, Manuteno e Servios
ao Estado, que renem um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e
manuteno da atuao governamental (BRASIL, 2011b).
Como pode ser visto, houve drstica reduo no nmero de programas. No
setor de defesa, os vinte e seis Programas Finalsticos do PPA anterior deram lugar
a apenas um Programa Temtico (nova denominao) intitulado Poltica de Defesa
Nacional. O nome do Programa sugere, em tese, que os objetivos propostos nos
dois principais documentos de defesa, a PND e a END, podero integrar, finalmente,
o universo de polticas pblicas que fazem parte do planejamento de mdio prazo do
Governo Federal.
Corroborando esse sentimento, a mensagem presidencial que encaminhou o
Plano ao Congresso Nacional fez constar o seguinte trecho ao apresentar o
macrodesafio Integridade e Soberania Nacional, do qual esse Programa Temtico
relacionado ao setor de defesa faz parte (BRASIL, 2011b, p. 272):
A Estratgia Nacional de Defesa (END), publicada em dezembro de 2008,

por sua vez, constituiu-se em marco histrico na evoluo do pensamento
de defesa em nosso pas. Pela primeira vez, o poder poltico tomou a si a
39
responsabilidade de definir os parmetros que balizaro a evoluo do

segmento militar no contexto da estrutura de defesa nacional [...].
No Plano, cada Programa Temtico passou a ser constitudo por Objetivos,

Metas e Iniciativas. Os Objetivos constituem-se na principal inovao desse PPA, na
medida em que orientam a ao governamental para a implementao de
determinada poltica pblica. A cada Objetivo esto associadas Metas, que so
indicaes que fornecem parmetros simples e transparentes para a realizao
esperada durante o perodo do Plano, resgatando uma dimenso que,
anteriormente, se confundia com o produto das aes oramentrias (BRASIL,
2011b, p. 115).
Outra inovao no PPA a inexistncia do detalhamento das Aes, que
agora constam apenas dos oramentos. Essa alterao pretende distinguir o Plano
do Oramento a fim de respeitar as diferenas estruturais entre eles. A sobreposio
anterior confundia o PPA com o Oramento, medida em que mantinha nveis
idnticos de agregao entre os instrumentos (BRASIL, 2011b, p. 115).
Assim, a anlise dos planos plurianuais elaborados a partir do ano de 2000
nos leva a inferir que o setor de defesa no tem conseguido influenciar,
efetivamente, o planejamento estratgico do pas. O atual PPA, 2012-2015, j
esboa uma aproximao do Programa Temtico do setor aos objetivos traados
pela END. No entanto, como forma de possibilitar a alocao dos correspondentes
recursos oramentrios, ainda ser preciso avanar mais no sentido de inserir, de
forma concreta, os projetos estratgicos das Foras Armadas naquele que , por
imposio constitucional, o planejamento governamental de mdio prazo,
condicionante das demais leis oramentrias.
4.2 O ORAMENTO DE DEFESA
Conforme comentado no incio deste captulo, a anlise do oramento

proporciona a base para estudar-se como se planeja e executa as polticas pblicas,
traduzindo, em termos financeiros, quais so as prioridades do pas. Nas palavras
de Almeida (2005, p. 44), o oramento a materializao da ao governamental.
O ministro da Defesa, Celso Amorim, na Aula Magna proferida aos
40
estagirios de 2013 do Curso Superior de Defesa11 (CSD), da Escola Superior de

Guerra, bem como na abertura do VI Simpsio Internacional de Logstica Militar,
reconheceu que, apesar de estar crescendo nos ltimos anos, o oramento do setor
ainda modesto, e apontou como meta para os prximos dez anos alcanar 2% do
PIB com gastos em defesa, que hoje de 1,5% (AMORIM, 2013, p. 5).
Essa aspirao do ministro Celso Amorim, tambm exposta em entrevista ao
jornal Folha de So Paulo, em 9 de maio de 2013 (MINISTRO..., 2013), baseia-se na
comparao dos gastos militares entre os pases, em especial aqueles que se
equiparam ao Brasil em termos geopolticos.
Dentre os pases do BRICS, grupo poltico de cooperao formado por
Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul, o nosso pas foi o segundo que menos
gastou com defesa, em relao ao PIB, em 2012, superando apenas o pas africano.
A tabela abaixo mostra-nos que o dispndio brasileiro corresponde a um quinto do
chins e a um tero do russo. Entre os anos 2000 e 2012, ou seja, no perodo
posterior criao do Ministrio da Defesa, o Brasil foi o que menos aumentou as
despesas militares.
%
Posio Despesa Despesa Variao
Pas (no total
(no mundo) (USD bilhes) (% PIB) 2000-2012* (%)
mundial)
China 2 166,11 9,7 2,0 348,5
Rssia 3 90,75 5,3 4,4 179,1
ndia 8 46,13 2,7 2,5 66,8
Brasil 11 33,14 1,9 1,5 31,6
frica do Sul 39 4,47 0,3 1,1 31,7
* A valores constantes de USD de 2011
Tabela 1: Participao dos pases do BRICS nos gastos com defesa em 2012.
Fonte: SIPRI, 2013.
Quando o gasto brasileiro com defesa comparado ao dos pases vizinhos,

ainda em relao ao PIB, o resultado tambm parece apresentar espao para o
crescimento, conforme demonstrado na tabela 2. Da mesma forma que na
comparao com o BRICS, o Brasil investiu pouco em defesa no perodo de
existncia do MD, tendo sido o segundo que menos aumentou suas despesas
11 Criado em 2012, o CSD destina-se a preparar civis e militares para o exerccio de funes de
assessoramento de alto nvel que envolvam assuntos de defesa, tanto no mbito do Ministrio da
Defesa como nos demais rgos governamentais de interesse da Defesa Nacional.
41
militares no continente sul-americano, em que pese responder, em termos

absolutos, por praticamente a metade de todo o gasto da regio.
Posio Despesa No total Despesa Variao

Pas
(no mundo) (USD bilhes) mundial (%) (% PIB) 2000-2012* (%)
Equador 57 2,38 0,1 3,4 291,3
Colmbia 18 12,15 0,7 3,3 99,9
Chile 33 5,48 0,3 2,1 64,7
Uruguai 69 0,97 0,1 1,9 10,8
Paraguai 84 0,42 0,02 1,8 94,0
Guiana 127 0,03 0,002 1,8 77,7
Brasil 11 33,14 1,9 1,5 31,7
Bolvia 88 0,40 0,02 1,5 46,1
Peru 55 2,56 0,1 1,3 62,0
Venezuela 49 4,01 0,2 1,0 48,2
Argentina 41 4,34 0,3 0,9 100,0
* A valores constantes de USD de 2011 para o perodo 2000 a 2011
Tabela 2: Gastos militares dos pases da Amrica do Sul em 2012.
Fonte: SIPRI, 2013.
Apesar das limitaes e dificuldades, reconhecidas pelo prprio SIPRI12, na

interpretao dos dados fornecidos pelos pases pesquisados, em face de eventuais
diferenas conceituais na prestao de informaes sobre a defesa, os gastos
militares representaram, em 2012, em mdia, 2,5% do PIB mundial (SWEDEN,
2013). O Brasil est abaixo dessa mdia, embora em termos absolutos seja,
atualmente, o 11 pas que mais despende recursos com defesa no mundo, sendo o
maior na Amrica do Sul, como j abordado.
A comparao dos oramentos de defesa entre os pases demonstra que,
em termos absolutos, os Estados Unidos da Amrica respondem por 40% de todos
os gastos militares do mundo, representando quatro vezes o dispndio da China, a
segunda colocada. Isso se deve realidade do pas que possui o maior economia
do mundo e que estimula a sua estratgia de manuteno de supremacia entre as
naes (SWEDEN, 2013).
Ainda de acordo com os dados divulgados no relatrio de 2013 do SIPRI, o
12 O Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) um instituto internacional

independente, com sede em Estocolmo, dedicado pesquisa sobre conflitos, armamentos, controle
de armas e desarmamento. Fundado em 1966, fornece dados, anlises e recomendaes, com base
em fontes abertas, para os governantes, polticos, investigadores, meios de comunicao e ao
pblico interessado.
42
Brasil manteve o percentual de gastos militares em relao ao PIB praticamente

constante desde a criao do Ministrio da Defesa. O mesmo no pode ser dito
quando se compara a participao das despesas do setor de defesa no Oramento
da Unio.
Almeida (2005, p. 53), com base em informaes obtidas nos relatrios e
pareceres prvios sobre as contas anuais do Governo da Repblica, emitidos pelo
TCU, verificou o percentual das despesas militares nos gastos totais da Unio, ano a
ano, desde 1950, e concluiu que ele vem decrescendo, o que evidencia a queda de
importncia, em termos oramentrios, do setor de defesa. A tabela a seguir
apresenta como essa queda foi acentuada.
Despesa Anos 50 Anos 60 Anos 70 Anos 80 Anos 90
Defesa / Unio 24,1 17,0 12,8 7,6 2,2
Tabela 3: Participao do setor de defesa na despesa total da Unio, por dcadas, no perodo de
1950 a 1990, em %.
Fonte: Almeida, 2005, p. 53-55.
Dados do Ministrio da Defesa indicam que, a partir do ano 2000 perodo

pesquisado neste trabalho , a participao da defesa nacional no Oramento da
Unio continuou a sua trajetria de queda. A tabela abaixo nos mostra que apesar
de vir ocorrendo uma leve recuperao desde 2008, ainda se observa um percentual
inferior ao do incio do perodo considerado.
Variao
Despesa 2000 2000-2003* 2004-2007* 2008-2011* 2012 2000/2012
Defesa / Unio 2,31 1,97 1,64 1,93 2,13 -0,08

* mdia do perodo
Tabela 4: Participao do setor de defesa na despesa total da Unio 2000 a 2012, em %.
Fonte: Ministrio da Defesa.
Quando se compara o oramento por ministrios, o da Defesa ocupa a

quarta colocao em nmeros absolutos, ficando atrs apenas da Previdncia
Social, da Sade e da Educao13. Dizendo dessa forma, parece que, em termos
nacionais, o oramento de defesa privilegiado. Entretanto, h que se considerar
que os recursos oramentrios destinados ao pagamento do pessoal militar (ativo e
13 Anexo II da Lei n 12.798 (LOA), de 4/4/2013 (BRASIL, 2013).

43
inativo) e os encargos sociais so computados no oramento do MD, o que no

acontece com os demais ministrios. A tabela a seguir mostra o percentual de
despesas com pagamento de pessoal no oramento de defesa ainda elevado, mas
vem regredindo.
Variao
Despesa 2000 2000-2003* 2004-2007* 2008-2011* 2012
2000-2012
Pagamento de
72,9 75,9 77,8 74,2 71,2 -2,2
pessoal (%)
* mdia do perodo
Tabela 5: Participao das despesas com pessoal no oramento de defesa, perodo 2000 a 2012,
em %.
Nas anlises realizadas sobre o oramento militar no Brasil encontram-se,

com frequncia, crticas a esse elevado custo com pagamento de pessoal, o que
resultaria no baixo montante de recursos para o custeio e o investimento nas Foras
Armadas. Alsina Jr. (2006, p. 169-170) assim sintetiza:
A precariedade material hoje existente na Marinha, no Exrcito e na

Aeronutica (em nveis diferenciados) um reflexo direto de distores
acumuladas ao longo de dcadas. Essas, por sua vez, decorrem de forma
importante do aumento paulatino das restries oramentrias acopladas ao
peso ascendente das despesas com o pessoal inativo (fundamentalmente)
e ativo (subsidiariamente).
Esse tipo de comparao, que inclui os gastos com pagamento de pessoal,

pode levar concluso equivocada de que se gasta muito com defesa nacional. E
essa comparao produz argumentos frequentemente adotados por aqueles que
so contrrios ao incremento de recursos para as Foras Armadas.
fato que o dispndio com o pagamento de pessoal sobrecarrega o
oramento pblico, mas isso inexorvel, principalmente em um pas com as
dimenses e a populao do Brasil, onde ter um grande efetivo militar
compreensvel e, at certo ponto, necessrio.
No entanto, as pesquisas mostram que o Brasil, em termos proporcionais da
sua populao, quando comparado com outros pases, inclusive os da Amrica do
Sul, no possui um contingente to grande assim. Alm disso, os militares
brasileiros so os que possuem a menor mdia salarial do setor pblico federal
(CABRAL, 2007, p. 132-133).
44
Uma outra forma de comparar gastos, inclusive expurgando o peso do

pagamento de pessoal, mediante a anlise de gastos por funes de governo14.
Rosire (2005, p.129) afirma que os oramentos pblicos no Brasil so elaborados
por funes, que representam o maior nvel de agregao das aes de governo.
Portanto, o oramento do Ministrio da Defesa no deve ser adotado como
referencial para efeito de comparao, mas, sim, os recursos alocados funo
defesa. Resumindo, o autor afirma: uma comparao tecnicamente correta deve
levar em considerao os oramentos pblicos consolidados por funo de
governo.
A tabela a seguir mostra os maiores gastos, em termos de volume
financeiro, por funes de governo no perodo de 2000 a 2012.
Variao
Funo 2000 2000-2003* 2004-2007* 2008-2011* 2012 2000-2012
Prev. Social 15,2 17,2 18,1 21,1 21,7 26,0
Sade 3,3 3,5 3,5 4,1 4,3 22,0
Educao 1,7 1,8 1,7 2,9 3,9 116,7
Assistncia Social 0,8 0,9 1,7 2,5 3,1 235,1
Defesa Nacional 1,7 1,7 1,7 2,1 2,3 35,3

* mdia do perodo
Tabela 6: Despesas empenhadas no total da Unio, por funes selecionadas, no perodo de 2000
a 2012, em %.
Fonte: Tribunal de Contas da Unio - Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo
da Repblica (2000 a 2012).
A anlise dos dados da tabela acima nos leva a concluir, portanto, que nos
ltimos anos o governo vem, de fato, priorizando a assistncia social e a educao,
cujas participaes nas despesas da Unio aumentaram em 235,1% e 116,7%,
respectivamente, enquanto a participao do setor de defesa, no mesmo perodo,
evoluiu muito pouco, 35,3%.
Visto, de forma sinttica, como se situa o oramento de defesa brasileiro,
quando comparado a outros pases e, tambm, a outros setores do governo, vamos
passar a verificar mais detalhadamente como ele se compe.
Nas tabelas a seguir, faremos uma breve anlise sobre a composio do
14 Portaria n 42/1999 do ento Ministrio de Oramento e Gesto, que define a despesa por 28
funes de governo (BRASIL, 1999).
45
oramento do Ministrio da Defesa por Grupo de Natureza de Despesa (GND), que

representam uma forma de classificao da despesa, assim descrita: (1) Despesas
com Pessoal e Encargos Sociais; (2) Juros Encargos da Dvida; (3) Outras
Despesas Correntes; (4) Investimentos; (5) Inverses Financeiras; e (6) Amortizao
da Dvida.
Para efeito de simplificao das comparaes, consideraremos as inverses
financeiras15 includas nos investimentos e apenas as despesas primrias, que so
aquelas que no incluem o servio da dvida.
Os investimentos, por sua vez, so despesas de capital, execuo de obras,
aquisio de imveis, bem como a aquisio de instalaes, equipamentos e
material permanente.
O item custeio envolve todos os gastos para a manuteno da mquina
pblica que no estejam sendo tratados nos outros itens; e as despesas de pessoal
so as relacionadas aos gastos da folha de pagamento dos servidores civis e
militares, ativos, inativos e pensionistas.
Podemos verificar na tabela a seguir como foi composto o oramento do
Ministrio da Defesa e a sua comparao como o PIB e a despesa primria da
Unio, no perodo de anlise deste trabalho.
Despesa \ GND 2000 2000-2003* 2004-2007* 2008-2011* 2012
PIB 1.179,48 1.414,85 2.279,89 3.491,47 4.402,54
Desp. Primria Unio 102,95 206,27 389,73 644,36 854,53
Desp. Primria MD 12,66 21,75 33,08 53,58 65,5
Pessoal 15,12 19,07 26,69 41,04 47,27
Custeio 2,54 2,78 4,24 6,91 8,2
Investimentos 1,73 1,58 2,16 5,63 10,03

* mdia do perodo
Tabela 7: Srie comparativa do desempenho oramentrio do Ministrio da Defesa, perodo 2000 a
2012, em R$ bilhes.
15Inverses financeiras so os gastos relacionados aquisio de imveis ou de bens de capital j

em utilizao; aquisio de ttulos do capital de empresas ou entidades, j constitudas, quando no
importe aumento do capital; constituio ou aumento do capital de empresas ou entidades que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros, conforme
previsto no Art. 12, 5, da Lei n 4.320/64 (BRASIL, 1964).
46
Pode-se notar com mais detalhes no grfico a seguir que o oramento do

MD vem perdendo importncia quando comparado s despesas do governo, tendo
reduzido em quase 37% a sua participao entre os anos 2000 (10,50%) e 2012
(7,67%).
11,5 11,12
11 10,65
DP-MD/DP-UNIO (%)
10,5
10,5
10
9,5
9 9,31
8,4
8,5 8,88
8,08
8,55 8,43 8,55
8 8,23 8,31
7,5
7,67
7
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Grfico 1: Participao da despesa primria do MD na despesa primria da Unio entre 2000 e 2012.
A despesa com pagamento de pessoal, apesar de ainda representar mais de

setenta por cento do oramento do MD, como j foi visto, confirma a sua trajetria de
queda, de acordo com os dados apresentados no grfico a seguir.
9,5
8,77 8,83
9
Pessoal MD/DP-Unio (%)
8,5
8
8,19
7,5 7,91
7 7,23
6,5 6,85 6,95
6,79
6,52 6,48
6
6,20 6,14
5,5
5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Grfico 2: Participao da despesa de pessoal do MD na despesa primria da Unio entre 2000 e

2012.
47
Por outro lado, as despesas com custeio e investimento sofreram pouca

variao, como pode ser visto no grfico 3. Os investimentos, ainda que lentamente,
apresentam trajetria ascendente, principalmente a partir de 2008, o que reflete o
incio dos grandes projetos previstos na END, em especial o da construo de
submarinos. O custeio, no entanto, apresenta uma tendncia de queda, o que
preocupante pois pode comprometer ainda mais a manuteno dos meios militares
existentes e dos que esto sendo incorporados.
3,00
2,50 2,31 2,35

2,20 2,13
1,94
2,00 1,82 1,84
1,65 1,71 1,71 1,75
% na Desp. da Unio
1,49
1,37 1,42 1,40
1,50
1,12 0,96
1,02 1,08 1,05 1,08 1,08
1,00
1,06 1,15 1,17 1,04 1,12
0,94 0,93 1,17
0,79 0,86
0,50 0,70 0,70 0,67
0,50 0,53 0,44
0,34
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Custeio e Investimentos 2,31 2,35 1,82 1,40 1,65 1,71 1,49 1,71 1,75 1,84 2,20 1,94 2,13
Custeio 1,37 1,42 1,12 1,06 1,15 1,17 1,04 1,02 1,08 1,05 1,08 1,08 0,96
Investimentos 0,94 0,93 0,70 0,34 0,50 0,53 0,44 0,70 0,67 0,79 1,12 0,86 1,17
Custeio e Investimentos Custeio Investimentos
Grfico 3: Participao das despesas de custeio e de Investimentos do MD na despesa primria da

Unio entre 2000 e 2012.
Quando comparamos as despesas do governo em relao ao PIB, vemos

que elas esto crescendo. Entretanto, essa maior disposio para gastar no est
sendo direcionada para o setor de defesa, conforme podemos ver nos dois quadros
a seguir:
48
20,8
19,8 19,43 19,41
18,72
DP-Unio / % PIB
18,8
17,74
18,27
17,8 17,34
16,91
17,35
16,8 16,39 16,35
15,65
15,8 16,12
15,71
14,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Grfico 4: Participao da Despesa Primria da Unio no PIB entre 2000 e 2012.

1,9
1,82
1,8
1,74
DP-MD / PIB %
1,7
1,62
1,6 1,64 1,57
1,48 1,48 1,49

1,5 1,45 1,46 1,46
1,43
1,46
1,4
1,3
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Grfico 5: Participao da Despesa Primria do MD no PIB entre 2000 e 2012.

Vimos, ento, que o oramento de defesa, desde a criao do MD, vem

crescendo em termos absolutos mas no em termos relativos.
Outro problema que vem contribuir para a penria oramentria do setor diz
respeito ao recorrente contingenciamento a que o MD submetido anualmente.
Como j mencionado no captulo 2 deste trabalho, o contingenciamento consiste no
retardamento ou na no execuo de parte da programao de despesa prevista na
LOA. Nos ltimos anos, parte da dotao contingenciada tem sido liberada apenas
49
na proximidade do encerramento do exerccio financeiro, o que acarreta, em geral,

dificuldade em se planejar a despesa, reduzindo significativamente a qualidade do
gasto.
A prpria Estratgia Nacional de Defesa reconhece que a histrica
descontinuidade na alocao de recursos oramentrios ainda uma
vulnerabilidade da atual estrutura de defesa do Pas (BRASIL, 2012a, p. 26). Alm
de inconstante, o oramento destinado s Foras Armadas nas ltimas dcadas no
tem sido suficiente nem mesmo para a adequada manuteno de navios, carros de
combate e avies, quanto mais para a to almejada modernizao do inventrio de
equipamentos militares. Da a insistncia com que o Ministro da Defesa, em seus
pronunciamentos, tem defendido aumento real para o oramento de defesa e que
ele seja acompanhado de uma maior previsibilidade, caracterstica indispensvel
para um setor que demanda investimentos de carter plurianual.
50
5 O PAED E O DESAFIO ORAMENTRIO
Os recursos demandados pela defesa exigem

uma transformao de conscincias, para que se
constitua uma estratgia de defesa para o Brasil.
Estratgia Nacional de Defesa
Como j foi dito na introduo deste trabalho, o PAED o plano que

consolida as propostas das trs Foras Armadas para a distribuio espacial das
instalaes militares e de quantificao dos meios necessrios ao atendimento
eficaz das hipteses de emprego, conforme previsto na Estratgia Nacional de
Defesa.
O Livro Branco de Defesa Nacional (BRASIL, 2012b, p. 192) assim o
descreve:
O PAED consubstancia, de forma coerente, os projetos estratgicos das
Foras Armadas que visam a atender s demandas por novas capacidades
da Defesa. Os projetos do PAED, tanto os de articulao no territrio
nacional quanto os de aquisio de equipamentos, necessitam de recursos
oramentrios especficos para serem viabilizados. Para tanto, os projetos
devero integrar a estrutura programtica oramentria dos sucessivos
Planos Plurianuais da Unio no horizonte temporal de 20 anos (2012 a
2031).
O prprio LBDN apresenta, de forma consolidada, os principais projetos que

integram o PAED e respectivos custos estimados, conforme tabelas a seguir.
Valor Global
Projetos Perodo Previsto
Estimado at 2031
1. Recuperao da Capacidade Operacional 2009 2025 5.372,30
2. Programa Nuclear da Marinha (PNM) 1979 2031 4.199,00
3. Construo do Ncleo do Poder Naval 2009 2047 175.225,50
4. Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul (SisGAAz) 2013 2024 12.095,60

5. Complexo Naval da 2 Esquadra e 2 Fora de Fuzileiros
2013 2031 9.141,50
da Esquadra (FFE)
6. Segurana da Navegao 2012 2031 632,80
7. Pessoal 2010 2031 5.015,60
Total MB 211.682,30
Tabela 8: Projetos prioritrios da Marinha do Brasil no PAED, em R$ milhes.

Fonte: BRASIL, 2012b, p. 196.
51
Valor Global
Estimado at 2031
2. Defesa ciberntica 2011 2035 839,90
3. Guarani 2011 2034 20.855,70
4. Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras

2011 2035 11.991,00
(SISFRON)
5. Sistema Integrado de Proteo de Estruturas

2011 2035 13.230,60
Estratgicas Terrestres (PROTEGER)
6. Sistema de Defesa Antiarea 2010 2023 859,40
7. Sistema de Msseis e Foguetes ASTROS 2020 2012 2023 1.146,00
Total EB 60.349,40
Tabela 9: Projetos prioritrios do Exrcito Brasileiro no PAED, em R$ milhes.

Valor Global
Estimado at 2031
1. Gesto Organizacional e Operacional do Comando da

2010 2030 5.689,00
Aeronutica
3. Controle do Espao Areo 2008 2030 938,30
4. Capacitao Operacional da FAB 2009 2033 55.121,00
5. Capacitao Cientfico-Tecnolgica da Aeronutica 2008 2033 49.923,90
6. Fortalecimento da Indstria Aeroespacial e de Defesa

2009 2030 11.370,20
Brasileira
7. Desenvolvimento e Construo de Engenhos A ser determinado

2015 2030
Aeroespaciais pelo PNAE
8. Apoio aos Militares e Civis do Comando da Aeronutica 2010 2030 3.229,60
9. Modernizao dos Sistemas de Formao e Ps-

2010 2028 352,00
Formao de Recursos Humanos
Total FAB 132.170,70
Tabela 10: Projetos prioritrios da Fora Area Brasileira no PAED, em R$ milhes.

52
O total do PAED, considerando as trs Foras Armadas, alcana a quantia

de R$ 404,2 bilhes.
Voltando proposta do Ministro da Defesa, citado no captulo anterior, Celso
Amorim justifica assim o seu pleito pelo incremento de 1,5 para 2% do PIB com os
gastos em defesa (AMORIM, 2013, p. 5):
Isso permitir a implementao do PAED, hoje ainda um plano indicativo

que, a despeito de no ter a fora de um plano plurianual ou de uma lei
oramentria, j uma referncia fundamental para a recomposio da
capacidade operacional das Foras Armadas.
Nesse sentido, fundamental transformar o PAED em poltica de Estado,

que perpasse vrios governos, de modo a garantir a sustentabilidade financeira no
longo perodo de sua execuo. Caso contrrio, o plano sempre correr o risco de
ser interrompido ou adiado, o que poder inviabiliz-lo, com o consequente
desperdcio dos recursos financeiros at ento investidos, como frequentemente
acontece com algumas polticas de governo.
Os trs eixos estruturantes da Estratgia Nacional de Defesa esto
diretamente relacionados com a implantao do PAED. A END um documento
afirmativo e ambicioso, que traduz o projeto de construo de um pas que pretende
assumir um papel cada vez mais importante no mundo (BRASIL, 2012a, p. 1).
Portanto, o xito da estratgia de defesa depende, fundamentalmente, do
sucesso do PAED, tendo em vista o papel primordial que exercer na revitalizao
das Foras Armadas, bem como no futuro da indstria de defesa, das polticas
industrial e de cincia, tecnologia e inovao (CT&I) do Brasil.
O PAED pode funcionar como espiral de investimentos e contribuir para o
desenvolvimento nacional e o crescimento econmico. Ao conhecer as demandas
das Foras Armadas, os fornecedores sero capazes de investir em produtos e
servios, inclusive os de emprego dual16, que gerem emprego e renda para os
brasileiros.
Como visto, o PAED necessitar de elevados recursos oramentrios, muito
maiores que os destinados s Foras Armadas nos ltimos anos e, alm disso,
envolver projetos que demandaro contratos com durao prolongada, onde no
poder haver descontinuidade do fluxo oramentrio. O plano est estimado em
16Produtos de emprego dual, so aqueles que podem ser utilizados tanto no meio militar quanto no
mbito civil.
53
aproximadamente R$ 400 bilhes em vinte anos. Isso representaria algo em torno

de R$ 20 bilhes por ano.
Portanto, para que o PAED seja efetivamente implantado e traga os
benefcios que dele se espera, ser necessrio aumentar substancialmente o
oramento de defesa e garantir que os recursos financeiros sejam regulares.
A seguir sero relacionadas algumas aes a empreender que podero
contribuir para tornar o oramento de defesa capaz no apenas de absorver o custo
da implantao do PAED, mas permitir a adequada manuteno dos novos meios e
organizaes previstos no plano.
Continuar a conscientizar a sociedade e os polticos
Apesar dos esforos desenvolvidos nos ltimos anos, ainda se configura

vulnerabilidade da atual estrutura de defesa do Pas o envolvimento pouco
significativo da sociedade brasileira nos assuntos de defesa (BRASIL, 2012b, p. 26).
De fato, as atividades das Foras Armadas ainda precisam ser mais bem
compreendidas. Os resultados de uma relevante pesquisa realizada em 2011 pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) mostram que a sociedade no se
preocupa com a defesa nacional. A maioria das pessoas at concorda com o
aumento do montante de gastos governamentais para aquisio de equipamentos
militares no Brasil, mas, por outro lado, a maior parte dos entrevistados opinou que
as Foras Armadas devem ser utilizadas no combate ao crime organizado e no nas
funes bsicas e essenciais que dizem respeito defesa do pas (BRASIL, 2011c,
p. 38).
indispensvel que as Foras Armadas tenham a capacidade de
sensibilizar a populao para o tema da defesa nacional. O esforo que j vem
sendo feito precisa ser intensificado para que essa questo esteja incorporada na
pauta da sociedade brasileira. isso que vai garantir o interesse do tema entre os
polticos do Executivo, a quem cabe formular as polticas pblicas demandadas pela
sociedade, e os do Legislativo, que tm a capacidade de influenciar na elaborao
do oramento de defesa.
Revisar o PAED de forma realista
H que se admitir que, na atual conjuntura, muito difcil imaginar que o

54
setor de defesa venha a ser contemplado com recursos to vultosos, como o que foi
estimado para o PAED. Dessa forma, o Ministrio da Defesa precisa rever esse
Plano, trazendo-o a valores mais palatveis e condizentes com a situao
econmica do pas. necessrio ser criterioso na aceitao dos projetos propostos
pelas Foras, priorizando os projetos que estejam de fato alinhados com a Poltica e
a Estratgia Nacional de Defesa. No adianta simplesmente consolidar os plano das
Foras Singulares, conforme descrito na END (BRASIL, 2012a, p. 32), pois
dificilmente haver recursos financeiros para fazer tudo.
Diante de tantas demandas, agravadas pelo longo perodo sem investimento
no setor, o Ministrio da Defesa deve ser capaz de responder quais, dentre os
pertinentes projetos estratgicos vislumbrados pelo setor, sero atendidos
prioritariamente. Nesse pensamento, Moura Neto afirmou: os projetos de
articulao e equipamento devero ser relacionados separadamente, sendo
destacados os projetos prioritrios (informao verbal).17
Ensina o dito popular que quando tudo prioridade, nada prioridade.
Como todos os projetos includos no PAED so estratgicos e importantes, h que
se definir o que realmente prioritrio. Essa definio depende de um rduo
trabalho tcnico para selecionar e ordenar os projetos em termos de prioridades
absolutas, sem esquecer - e isso fundamental - os correspondentes gastos
incrementais de custeio.
Transformar o PAED numa Lei
Apesar de constar no LBDN, h a inteno de que o PAED seja formalizado

em um documento parte, que ser apresentado ao Congresso Nacional, em forma
de projeto de lei, aps aprovado pela presidncia da Repblica (BRASIL, 2009).
Moura Neto ressaltou a importncia desse trmite: com isso, buscar-se-
que fiquem assegurados os recursos necessrios s metas fsicas adotadas e o
compromisso dos Poderes Executivo e Legislativo com esse planejamento de longo
prazo e sua caracterstica de Projeto de Estado (informao verbal).18
No entanto, h que se reconhecer que no ser uma tarefa fcil a
17 Palestra proferida pelo Almirante-de-Esquadra Jlio Soares de Moura Neto, Comandante da
Marinha, aos estagirios do Curso Superior de Defesa, na Universidade da Fora Area, Rio de
Janeiro, 2013.
18 Palestra idem.
55
elaborao de uma lei para o PAED. O primeiro obstculo ser convencer o

Executivo a apreciar um projeto de lei dessa natureza e envi-lo ao Congresso, ou,
at mesmo, editar uma Medida Provisria, para discusso nas comisses de defesa
nacional e posterior votao em plenrio.
Entretanto, uma lei contendo o PAED, condizente com as possibilidades
atuais do pas e coerente com as prioridades da defesa nacional, poder estabelecer
as metas, situadas no tempo, ano a ano, que devero serviro de subsdios para o
Programa sobre a defesa nacional no PPA, orientar o captulo correspondente da
LDO e, finalmente, servir de base para a elaborao da LOA no que diz respeito
citada funo (SALOMO, 2012).
Fazer constar o PAED no Plano Plurianual
O Captulo 2 deste trabalho procurou demonstrar a interao entre o

planejamento e o oramento, destacando que a nossa atual Constituio instituiu o
Plano Plurianual como o principal instrumento de planejamento oramentrio do
governo brasileiro. Assim, foi atribudo ao PPA um papel fundamental de
organizao da ao do Estado, tendo em vista que a elaborao dos demais
documentos de planejamento e oramento deve ser submetida s suas disposies.
A Carta Magna clara em estabelecer que os planos e programas nacionais
devem ser compatveis com o PPA (art. 165, 4) e, da mesma forma, que a LDO e
a LOA no contenham dispositivos incompatveis com o Plano Plurianual (art. 166).
Vimos, tambm, que a Estratgia Nacional de Defesa ainda no tem
conseguido influenciar, como deveria, a elaborao do PPA. J houve um avano,
apesar de tmido, no PPA 2012-2015, mas, de modo geral, ainda h uma reduzida
aderncia entre os objetivos, metas e iniciativas do Plano Plurianual aos objetivos
estratgicos previstos na END.
Dessa forma, para que o oramento de defesa venha a ser contemplado
com o volume de recursos necessrios para a implantao do PAED,
indispensvel que ele passe, de fato, a constar do PPA.
Por mais que existam diversas crticas entre os estudiosos acerca da
eficcia do PPA como um plano estratgico de governo, certo que a nossa atual
Constituio determina que a realizao da despesa pblica ser precedida pela
apreciao de trs leis oramentrias, da qual o PPA a mais estratgica.
56
Ao incluir o PAED no PPA, refora-se a apreciao do Plano pelo Congresso

Nacional, construindo, ao menos em tese, um compromisso poltico entre os
Poderes Executivo e Legislativo, orientando a formulao das leis oramentrias
durante a vigncia do PPA.
Buscar medidas que impeam o contingenciamento dos recursos de

defesa
Como tambm visto no segundo captulo deste trabalho, mesmo que uma
poltica pblica esteja prevista no oramento, no h garantia de que ela ser
realizada, pois pode ser contingenciada. Um dos ministrios que mais tem sido
atingido com o contingenciamento justamente o MD, o que dificulta
significativamente o planejamento e a execuo oramentria das Foras Armadas,
tendo em vista que a maior parte dos recursos contingenciados permanece nessa
situao at o encerramento do exerccio financeiro. Na tabela a seguir podemos
verificar o contingenciamento aplicado aos recursos do Ministrio da Defesa nos
ltimos quatro anos.
Montantes 2010 2011 2012 2013
LOA + Crditos (a) 15.924.954.000 15.275.079.000 16.525.046.742 18.967.458.409
LME19 inicial 10.020.545.000 10.891.927.000 13.206.000.000 15.134.636.306
Contingenciamento (b) 5.904.409.000 4.383.152.000 3.319.046.742 3.832.822.103
b / a (%) 37,08 28,69 20,08 20,21

Tabela 11: Contingenciamento do Ministrio da Defesa no perodo 2010 a 2013, em R$.
Fonte: Ministrio do Planejamento.
Recentemente, o Governo Federal, a pretexto de equilibrar as contas

pblicas, anunciou novo contingenciamento em 2013, o que foi formalizado pelo
Decreto n. 8.062, de 29 de julho de 2013. Foram subtrados mais R$ 919 milhes
do LME do Ministrio da Defesa, o que agrava ainda mais a restrio oramentria
vivida pelo setor. No total, foram contingenciados R$ 4.7 bilhes, ou 25% da dotao
inicial.
19 Limite de Movimentao e Empenho, ou seja, aquilo que pode ser utilizado do oramento
aprovado.
57
Com base nesse contexto, importante que se busquem medidas para

reduzir o montante contingenciado no oramento do Ministrio da Defesa. Existe
uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) do Senador Marcelo Crivella, j
aprovada na Comisso de Constituio e Justia do Senado, mas com tramitao
paralisada, que veda limitaes ao oramento das Foras Armadas. importante
que medidas como essa, ou, talvez, outras ainda mais expeditas, sejam prestigiadas
pelo MD, trazendo o assunto ao debate.
Em 2013, o MD conseguiu incluir quatro projetos estratgicos de defesa no
PAC20. O principal benefcio vislumbrado pelos defensores dessa incluso o fato
de que esses projetos estaro livres de contingenciamento, tendo em vista que as
despesas daquele Programa vm sendo isentas desse risco anualmente na LDO.
claro que essa medida traz consequncias positivas para a administrao
desses importantes projetos, que podero se beneficiar com a to almejada
regularidade de recursos.
Entretanto, o que no se pode esquecer que ter apenas uma parte da
programao oramentria no passvel de contingenciamentos ou cortes, tal como
acontece com as despesas obrigatrias, reduz o poder discricionrio do MD de
decidir aonde aplicar os eventuais contingenciamentos, que, infelizmente, so
determinados Governo Federal todos os anos. O resultado que os recursos para o
custeio e manuteno dos meios militares acabam sendo os mais atingidos por
esses contingenciamentos, contribuindo para o sucateamento das Foras.
Incluir alguns projetos estratgicos no PAC foi uma medida positiva para o
setor de defesa, mas temos de avanar mais na blindagem do oramento da setor,
sendo o ideal, portanto, que nenhum recurso aprovado na Lei Oramentria seja
contingenciado.
20Os seguintes projetos da defesa foram includos no PAC pela Portaria n 29, de 15/04/2013, da
Secretaria do Oramento Federal: Programa de Construo de Submarinos (PROSUB), Programa
Nuclear da Marinha (PNM), Aquisio de Helicpteros (Projeto H-X BR) e Aeronave KC-390.
58
6 CONCLUSO
A elaborao de um Plano de Articulao e Equipamento de Defesa,

inserida no contexto da estruturao das Foras Armadas, conforme preconizado
pela Estratgia Nacional de Defesa, configura, sem dvida, um avano no sentido de
harmonizar as principais aes do Ministrio da Defesa para transformar a defesa
nacional, de modo a torn-la condizente com a importncia cada vez maior do Brasil
no cenrio internacional.
No entanto, a implementao desse Plano implicar elevado dispndio de
recursos financeiros, o que contrasta com o insuficiente patamar oramentrio
atualmente destinado s Foras Armadas.
Nosso objetivo com este trabalho foi o de ampliar essa discusso ao tratar
de questes do oramento pblico, procurando mostrar o imenso desafio
oramentrio que o PAED ter de superar para se materializar.
Assim, verificamos como surgiu o oramento pblico, destacando o seu
carter inicial de controle sobre as finanas pblicas com a previso da receita e
estimativa da despesa, e sua evoluo no sentido de se tornar, tambm, um
instrumento de administrao que auxilia o Poder Executivo nos processos de
planejamento e realizao das aes do Estado.
No Brasil, a integrao entre o oramento pblico e o planejamento
governamental foi sendo consolidada ao longo da histria do pas, desde os tempos
do Imprio at a sua normatizao pela Constituio de 1988, quando surgiram os
trs elementos fundamentais do processo oramentrio atual: PPA, LDO e LOA.
por intermdio desse processo que o Estado busca satisfazer s
necessidades da sociedade, identificadas e formalizadas por intermdio de polticas
pblicas, sendo uma delas a defesa nacional. No Brasil, em relao poltica de
defesa, essa necessidade no significativa e isso muito se deve a ainda baixa
percepo da importncia do bem defesa para a sociedade.
Nos ltimos anos tem havido grande esforo do estamento militar para tornar
o tema defesa presente na Agenda Nacional. So exemplos: a elaborao da
Poltica e da Estratgia Nacional de Defesa; e a criao do Ministrio da Defesa.
Verificamos que, alm da poltica e da estratgia, um adequado oramento
tambm constitui elemento indispensvel construo de uma efetiva defesa
nacional. A poltica estabelece os objetivos e especifica o que fazer, a estratgia
59
define como fazer e o oramento contribui para transformar em realidade os

conceitos firmados na poltica e consubstanciados na estratgia.
No entanto, a anlise dos planos plurianuais elaborados desde o ano 2000
e, em consequncia, os respectivos oramentos destinados s Foras Armadas
nesse perodo, nos revelou que o setor de defesa no tem conseguido influenciar,
efetivamente, o planejamento estratgico do pas. Quando comparado a outros
pases, seja entre aqueles que possuem caractersticas geopolticas semelhantes,
seja entre os nossos vizinhos sul-americanos, o Brasil o que tem vivenciado o
menor crescimento nas despesas militares.
Internamente, o oramento de defesa, apesar de esboar um crescimento
em termos absolutos, vem tendo sua participao reduzida no oramento da Unio,
o que demonstra a baixa prioridade atribuda ao setor pelos ltimos governos. Por
outro lado, podemos verificar um crescimento, ainda que discreto, na rubrica de
investimentos, principalmente a partir de 2008, o que reflete o incio dos grandes
projetos previstos na END, em especial o da construo de submarinos. O gasto
com o custeio, no entanto, apresenta uma tendncia de queda, o que preocupante,
pois pode comprometer, ainda mais, a manuteno dos meios militares existentes,
bem como daqueles que esto sendo incorporados.
Outro problema a agravar a situao oramentria do setor de defesa diz
respeito aos contingenciamentos impostos pelo Poder Executivo. Nos ltimos anos,
o MD tem sido um dos ministrios mais afetados por essa prtica, implicando maior
dificuldade para o planejamento das despesas e reduzindo significativamente a
qualidade do gasto. Alm de inconstante, o oramento destinado s Foras Armadas
nas ltimas dcadas no tem sido suficiente nem mesmo para a adequada
manuteno de navios, carros de combate e avies, quanto mais para a to
almejada modernizao do inventrio de equipamentos militares.
Nesse cenrio, no se imagina ser possvel implementar os projetos
estratgicos da forma como esto previstos no PAED, cujo montante financeiro
alcana mais de quatrocentos bilhes de reais, o que, numa diviso aritmtica
simples, representaria um incremento em torno de vinte bilhes de reais por ano no
oramento das Foras Armadas durante o perodo do Plano, at 2031.
O xito da estratgia de defesa formulada para o Brasil depende,
fundamentalmente, do sucesso do PAED, tendo em vista o papel primordial que
exercer na revitalizao das Foras Armadas, bem como no futuro de nossa
60
indstria de defesa. Esse Plano poder funcionar como indutor de investimentos e

contribuir para o desenvolvimento nacional e o crescimento econmico. Ao conhecer
as demandas das Foras Armadas, os fornecedores sero capazes de investir em
produtos e servios, inclusive os de emprego dual, que geraro emprego e renda
para os brasileiros. Esse cenrio somente se materializar com planejamento
eficiente e fluxos contnuos de recursos oramentrios.
Urge, pois, a adoo, por parte do Poder Executivo, de aes que tornem o
oramento de defesa capaz de no apenas absorver o custo da implantao do
PAED, mas tambm permitir a adequada manuteno dos novos meios e
organizaes militares previstos no Plano.
Nesse sentido, fundamental convencer as elites polticas de que
indispensvel transformar o PAED em uma poltica de Estado, que perpasse vrios
governos, de modo a garantir a sustentabilidade financeira no longo perodo de sua
execuo. Caso contrrio, o plano sempre correr o risco de ser interrompido ou
adiado, o que poder inviabiliz-lo, com o consequente desperdcio dos recursos
financeiros at ento investidos.
indispensvel, tambm, que as Foras Armadas sejam capazes de
sensibilizar a populao para o tema da defesa nacional. O esforo que j vem
sendo feito precisa ser intensificado para que essa questo seja definitivamente
incorporada pauta da sociedade brasileira. isso que ir despertar o interesse dos
polticos do Executivo, a quem cabe formular as polticas pblicas demandadas pela
sociedade, e os do Legislativo, que tm a capacidade de influenciar na elaborao
do oramento de defesa.
Deve ser construdo um arranjo poltico que permita reunir militares e civis,
partidos polticos e sociedade, com a finalidade de proporcionar a atuao sinrgica
desses grupos na definio de prioridades estratgicas, na alocao de recursos e
na elaborao do oramento.
Todos os projetos includos no PAED so estratgicos e importantes, mas
devemos revis-los, redefinindo prioridades que devem ser escalonadas ao longo do
tempo, de modo a tornar o Plano adequado conjuntura oramentria do pas. Essa
reviso demandar rduo trabalho tcnico para selecionar e ordenar os projetos em
termos de prioridades absolutas, sem esquecer e isso fundamental os
correspondentes gastos incrementais de custeio.
Por mais que existam crticas entre os estudiosos acerca da eficcia do PPA
61
como um plano estratgico de governo, o certo que a nossa atual Constituio

determina que a realizao da despesa pblica ser precedida da avaliao das trs
leis oramentrias, da qual o PPA a mais estratgica.
Ao incluir o PAED no PPA, refora-se a apreciao desse Plano pelo
Congresso Nacional, construindo, ao menos em tese, o compromisso poltico entre
os Poderes Executivo e Legislativo, orientando a formulao das leis oramentrias
durante a vigncia do PPA. Nesse mesmo contexto, para fortalecer a sua execuo,
seria interessante o PAED ser sustentado por uma lei, coerente com as prioridades
da defesa nacional, que possa estabelecer o cronograma das metas que serviro de
subsdios para a elaborao das leis oramentrias.
A maior parte dos investimentos realizados pelas Foras Armadas envolve
projetos que demandam longo prazo para a sua efetivao, ultrapassando, com
frequncia, o exerccio financeiro em que foram iniciados. Portanto, para a defesa
nacional, a incluso de seus projetos estratgicos no planejamento governamental
fundamental, tendo em vista a sua caracterstica plurianual.
Apesar do avano obtido recentemente com a incluso de alguns projetos
estratgicos no PAC, temos de continuar a busca de apoio poltico para progredir
ainda mais na blindagem do oramento de defesa, sendo ideal que todos os
recursos aprovados na Lei Oramentria do setor sejam imunes ao
contingenciamento.
O PAED, dada a sua importncia estratgica, no pode correr o risco de se
transformar apenas em uma lista de desejos elaborada pelas Foras Armadas ou
em um plano que exista apenas no papel. Precisamos torn-lo vivel.
Portanto, para que o PAED seja efetivamente implantado e traga os
benefcios que dele se esperam, ser necessrio aumentar substancialmente o
oramento de defesa e garantir que os recursos financeiros sejam regulares e
contnuos. Conseguir isso no ser tarefa fcil. Ser um enorme desafio.
Vale ressaltar, no entanto, que as primeiras aes j esto sendo adotadas
no sentido de conquistar coraes e mentes para a luta pela transformao das
Foras Armadas. So exemplos os recentes debates sobre o tema com polticos,
com a sociedade e com o meio acadmico. Cabe, agora, ao setor de defesa, manter
o impulso e estar preparado para aproveitar o xito dessas iniciativas, planejando de
forma adequada o seu futuro, condizente com as riquezas e a grandiosidade do
nosso pas.
62
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estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade,
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JOS RICARDO FERREIRA RAMALHO

PLANO DE ARTICULAO E EQUIPAMENTO DE DEFESA:

Trabalho de Concluso de Curso - Monografia

Orientador: CMG (RM1) Caetano Tepedino Martins.

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Ramalho, Jos Ricardo Ferreira.

Orientador: CMG (RM1) Caetano Tepedino Martins.

1. Oramento pblico. 2. Planejamento governamental. 3.

Inicialmente a Deus, por tudo.

Esta monografia aborda o Plano de Articulao e Equipamento de Defesa (PAED) e

Palavras chave: Oramento pblico. Planejamento governamental. Poltica Nacional

Keywords: Public budget. Governmental planning. National Defense Policy. National

FIGURA 1 Ciclo oramentrio resumido.............................................................. 25

GRFICO 1 Participao da despesa primria do MD na despesa primria da........

GRFICO 2 Participao da despesa de pessoal do MD na despesa..................

GRFICO 3 Participao das despesas de custeio e de Investimentos do MD.........

GRFICO 4 Participao da Despesa Primria da Unio no PIB entre 2000...........

GRFICO 5 Participao da Despesa Primria do MD no PIB entre 2000...........

Tabela 2 Gastos militares dos pases da Amrica do Sul em 2012 ........................ 41

Tabela 3 Participao do setor de defesa na despesa total da Unio,.......................

Tabela 4 Participao do setor de defesa na despesa total da Unio.......................

Tabela 5 Participao das despesas com pessoal no oramento de defesa,...........

Tabela 6 Despesas empenhadas no total da Unio, por funes................

Tabela 7 Srie comparativa do desempenho oramentrio do Ministrio.................

Tabela 8 Projetos prioritrios da Marinha do Brasil no PAED, em R$ milhes ....... 50

Tabela 9 Projetos prioritrios do Exrcito Brasileiro no PAED, em R$ milhes ...... 51

Tabela 10 Projetos prioritrios da Fora Area Brasileira no PAED,..........................

Tabela 11 Contingenciamento do Ministrio da Defesa no perodo..........................

BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul

Ao longo das duas ltimas dcadas, o Brasil tem vivenciado um perodo de

imperioso o incremento, significativo, dos patamares oramentrios destinados ao

Em seguida, ser examinada a importncia da Poltica de Defesa como

2 ORAMENTO PBLICO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

Uma das formas mais comuns de se estudar o oramento pblico e o

2.1 SNTESE HISTRICA

O oramento representa um dos mais antigos instrumentos de planejamento

a assertiva de que o oramento pblico teve origem na Inglaterra, no sculo XIII

Aos nobres interessava escapar do at ento ilimitado poder do rei na

1 A Declarao de Direitos (Bill of Rights) um documento elaborado em 1689 na Inglaterra e que

dos tributos faz parte da histria do nascimento da nao norte-americana.

2.1.1 Evoluo do oramento pblico no Brasil

A tentativa de se controlar as receitas e despesas oramentrias pela

2A Restaurao a designao dada ao perodo da histria da Frana compreendido entre a queda

constitucionais sobre o assunto, conforme mencionado anteriormente. De maneira

emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive no que se referia ao

2.1.2 Planejamento governamental no Brasil

A histria do planejamento governamental no Brasil ganha destaque a partir

No contexto do conflito militar da II Guerra Mundial, foi elaborado, em 1939,

primeiro plano que levou em conta o modelo de planejamento idealizado de acordo

2.1.3 A integrao entre o oramento e o planejamento no Brasil

Aps a verificao de como evoluram o planejamento e o oramento,

realizao de despesas pblicas. Expressam o planejamento dessas despesas, em

ano do mandato subsequente, o que permite a continuidade do planejamento

Elaborao e Elaborao e reviso Elaborao da

Execuo oramentria Discusso, votao e Elaborao da proposta

Figura 1 Ciclo Oramentrio resumido.

6 Programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de

contribui para atender ao objetivo do programa.

Um aspecto que merece ser mencionado que o modelo oramentrio

3 A DEFESA COMO POLTICA PBLICA

Mas o que viria a ser uma poltica pblica?

Um conjunto de aes definidas pelo Estado para equacionar e resolver um

Portanto, uma poltica pblica envolve a poltica (objetivos e metas), a

Assim, a defesa nacional deve constituir uma poltica de Estado e no uma