Rogue-One: Las Farc, el 902 y La Reforma Rural Integral

La Lnea de Investigacin en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del IEI-Javeriana Cali,

revis la estructura de los diferentes proyectos que se presentaron en torno a la RRI. Para tal efecto,
se analizaron 4 iniciativas del decreto ley, por medio de diagramas y se hace un trabajo cuidadoso de
revisin a la versin final del 902.
21 de Junio de 2017
Carlos Duarte

"El cambio de color poltico en los funcionarios pblicos no es una revolucin, si al

cumplirse no lleva a cada nueva posicin adquirida una orientacin nueva, un nuevo
concepto administrativo, dando por resultado una trascendental modificacin en la
vida pblica, en determinado sentido poltico"

Alfonso Lpez Pumarejo - Mayo 1 de 1936.

La importancia del Punto 1 Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural

Integral- RRI, en la arquitectura del acuerdo de Paz de la Habana no admite ninguna
discusin.

A partir de la anterior premisa es posible dimensionar el teatro del absurdo por el que
ha tenido que cursar el Decreto Ley 902 que crea en la prctica el Fondo de tierras y la
Reforma Rural Integral (RRI). La copiosa produccin de reflexiones, aportes y criticas
tienden a confundirse con las mltiples versiones legislativas en torno a este tema.
Por eso, desde la Lnea de Investigacin en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial
del IEI-Javeriana Cali, nos pareci necesario revisar la estructura de los diferentes
proyectos de ruralidad que se desarrollan y co-evolucionan en torno al Fondo de
Tierras y la Reforma Rural Integral, guardando como marco comparativo la Ley 160 de
1994. Para tal efecto, se presentan diagramas que apuntan a develar el diseo temtico
y funcional de cada una de las propuestas legislativas objeto de observacin. En total
se analizaron 4 iniciativas de decreto ley: i) las primeras versiones que trabaj el
gobierno a lo largo del mes de abril del presente ao; ii) la propuesta que elabor
CESPAZ; iii) la versin aprobada por la CSVI el 12 de mayo. Para finalizar, iv) se hace
un trabajo cuidadoso de revisin a las principales innovaciones en materia de poltica
de tierras rurales que contiene la versin final del 902, fijando una particular atencin
en las modificaciones realizadas por la Comisin de tnica para la Paz.

EL TRPTICO DE NUESTRAS REFORMAS AGRARIAS Y LA LEY 160 COMO LNEA BASE

DEL ANLISIS

El universo de las polticas que permiten el acceso a la tierra, generalmente se dividen

en dos grandes vas. De un lado, reformas agrarias distribucionistas, erigidas en torno
a polticas de adjudicacin y formalizacin de la propiedad sobre tierras baldas de la
nacin; y, de otro lado, reformas agrarias redistributivas, las cuales, a su vez, pueden
responder a modelos de orden coercitivo o a injerencias estatales sobre el mercado
asistido de tierras.

Como bien lo han mostrado los trabajos de Catherine Legrand, las polticas
republicanas del siglo XIX hasta la segunda dcada del siglo XX, significaron un primer
ciclo de acceso y formalizacin de nuestras tierras rurales que se soportaron sobre un
modelo distribucionista, adjudicando y legalizando grandes extensiones de tierras
baldas a prestamistas internacionales o a elites regionales de la naciente repblica.

Es de anotar, como fcilmente se puede colegir del modelo republicano, que no por
implementar polticas de acceso o formalizacin de la tierra, se modernizan las
prcticas productivas o se democratiza la tenencia de la tierra. Fue as como a
contrapelo del modelo anterior, a lo largo del siglo XX se intercalaron varios intentos
por liberalizar la propiedad y racionalizar la produccin rural. En dicha direccin, la
reforma constitucional de 1936, antepuso a la nocin del "derecho natural", la del
"deber social"; posibilitando que la Ley 200 estableciera que la propiedad sobre la
tierra es una funcin social que implica obligaciones. Es decir, aquella tierra que no
demuestre su uso productivo, debera retornar a la nacin para ser nuevamente
adjudicada. Posteriormente, la Ley 135 de 1961, busc evitar la concentracin de la
tierra y reducir su fraccionamiento antieconmico, introduciendo el concepto de
Unidades Agrcolas Familiares UAF. El acumulado de medio siglo de esfuerzos
discontinuos, busc soportarse en una nueva tecnologa estatal: la organizacin social
de los sujetos de reforma agraria. En dicho contexto, vera la luz la Asociacin
Nacional de Usuarios Campesinos ANUC, quizs la ms poderosa e incluyente
organizacin rural que ha tenido lugar en la historia moderna de nuestro pas.

Como era de esperarse, ante las anteriores dinmicas, sobrevendra una fuerte
reaccin conservadora que se materializ en el Pacto de Chicoral (Ley 4 de 1973); este
ltimo significara un freno de mano estatal a las dinmicas de acceso a tierras para
comunidades campesinas. Finalmente, cierran este ciclo medio de reformas agrarias,
la ley 35 de 1982 y la Ley 30 de 1988. Este largo corpus de polticas agrarias, si bien se
especializaron en dinmicas distributivas, fueron adquiriendo incisivos dientes de
corte redistributivo, que a falta de uso terminaron por atrofiarse.

Posteriormente, hacia 1994 nos topamos con la Ley 160, la cual ha orientado durante
las ltimas dos dcadas el acceso a la tierra y, por eso mismo, es la lnea base de
cualquier anlisis al respecto.

La implementacin de la Ley 160 estuvo en un primer momento bajo la responsabilidad

del INCORA, luego del INCODER y actualmente se encuentra bajo el liderazgo de la
Agencia Nacional de Tierras - ANT. Como puede apreciarse en el Diagrama No 1 (VER
ANEXOS al final de este texto), la estructura de esta Ley se encuentra afirmada en seis
pilares de promocin al acceso de la propiedad para los trabajadores rurales:

Caps. IV, V, VI y VII: subsidio y crditos para acceder individualmente a la

propiedad rural por medio del mercado asistido de tierras, as como la
caracterizacin de las posibles tipologas de negociacin (campesino
propietario, Estado propietario y la expropiacin como ltimo recurso);

Caps. IX UAF: es la unidad de medida para asignar tierra que sea comprada
de fondos estatales o de los baldos de la nacin, con destinacin especfica
para campesinos bajo la metodologa de zonas relativamente homogneas

Cap. XIII: Colonizaciones, Zonas de Desarrollo Empresarial y Las Zonas de

Reserva Campesina ZRC. Mientras que las Zonas de Desarrollo
Empresarial son el antecedente directo de las ZIDRES, las cuales nunca
llegaron a implementarse porque los estndares eran poco atrayentes para
el sector privado; las ZRC se pensaron como un procedimiento para
 rescatar la importancia del sujeto campesino garantizando la proteccin
colectiva de sus derechos territoriales;

Cap. XII Baldos: no podrn ser beneficiarios de adjudicacin la persona

natural o jurdica cuyo patrimonio neto exceda los 1000 salarios mnimos
legales mensuales

Cap. XIV: Resguardos indgenas

Caps. X y XI: procedimientos agrarios de extincin del dominio privado para

clarificar la propiedad y recuperar baldos indebidamente adjudicados.

Un balance a mano alzada de la Ley 160, nos llevara advertir en primer lugar, que, a
pesar de ser una Ley de Reforma Agraria, esta inaugura un tercer y ltimo ciclo de
polticas rurales que guarda en su interior una fuerte ptica neoliberal, bajo la cual se
pretendi otorgar un rol protagnico a la intervencin sobre el mercado asistido de
tierras, por encima de cualquier otra regulacin. En segundo lugar, luego de dos
dcadas de su promulgacin, ha sido evidente que frente a la magnitud de la inequidad
en la distribucin de las tierras rurales, otorgarle un peso tan preponderante a los
crditos y subsidios para que el mercado regule la forma como los campesinos
accedan a la tierra, no fue ms que una quimera neoliberal. En tercer lugar, los
procedimientos agrarios para asignar los baldos o para recuperarlos en caso de ser
indebidamente adjudicados, se convirtieron en enclaves de la corrupcin generalizada,
que no solo llevaron a la eliminacin del INCORA e INCODER, sino que plantaron la
semilla de la duda sobre los derechos de propiedad rural. En quinto lugar, ha sido
imposible para las entidades responsables de administrar las tierras de la nacin
contar con sistemas de medicin e informacin confiables para la toma de decisiones.
Varios ejemplos saltan a la vista en el mbito sealado anteriormente: el pas no ha
podido determinar la cantidad de tierra balda que an posee, tampoco se tiene certeza
de la cantidad de tierra que el sector indgena posee o puede aspirar de acuerdo a la
normatividad vigente; an no se conoce la compatibilidad de los resultados del ltimo
Censo Nacional Agropecuario frente a la Evaluaciones Agropecuarias Municipales
EVAs; y, pese a la necesidad de actualizar las mediciones de UAF, el pas an adolece
de mediciones adecuadas y metodolgicamente comparables en este sentido, por lo
que an se continua trabajando bajo la resolucin 041 de 1996 y 020 de 1998, ejercicios
que a la luz de la informacin contempornea a parecen como poco tcnicos y
rigurosos. En sexto y ltimo lugar, ha sido prcticamente imposible que las figuras de
ordenamiento o de gobierno territorial tnica o de ordenamiento campesino se
implementen bajo mecanismos tcnicos y participativos; por el contrario, cualquier
debate al respecto inevitablemente es politizado, produciendo la emergencia de
conflictividades territoriales a lo largo y ancho de la ruralidad; brindando la apariencia
de un des-ordenamiento territorial rural generalizado.

A partir del anterior escenario revisemos a continuacin cuales fueron los diferentes
proyectos de Ley que gobierno y entidades acadmicas radicaron ante la CSVI; as
como el Decreto final que fue aprobado luego del proceso de Consulta Previa por parte
de las comunidades tnicas.

LA PROPUESTA DE GOBIERNO: LEY DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD

RURAL.

En el Diagrama No 2 (VER ANEXOS al final de este texto) se puede advertir la

estructura del proyecto de Ley que el gobierno tena a lo largo del mes de Abril de este
ao, cuando comenz los ejercicios de socializacin de la iniciativa, en distintas
ciudades del pas. Esta primera iniciativa est constituida por un robusto corpus de
170 Artculos, mientras que la versin aprobada se redujo a 82. Salta a la vista que la
intencin fue aprovechar el escenario del Fast track para crear una nueva Ley de
Tierras, cuya principal caracterstica era desligarse del antiguo apellido de Reforma
Agraria, adoptando el nuevo paradigma de Ordenamiento Social de la Propiedad
Rural. Como todos sabemos, y como la comisin de acadmicos recomend, la
anterior intencin no prosper en la medida que transgreda profundamente el alcance
de los Acuerdos de Paz.

Sin embargo, conviene revisar el articulado propuesto en la medida que deja entrever
los principales elementos que desde el establishment burocrtico se piensan como
necesarios, y que seguramente constituirn la agenda legislativa gubernamental a
mediano plazo. En el Diagrama No 2, aparecen resaltados en letras color rojo los tems
de la Ley que no prosperaron, y sobre los cuales nos enfocaremos en este apartado,
para progresivamente ir fijando la mirada en aquello que s se aprob en la ltima
versin del Decreto Ley 902 de mayo 29 de 2017.
 Amnista sobre las acumulaciones indebidas de UAF: este ha sido uno de
los temas que mayor escndalo viene provocando en los ltimos aos, en
particular frente a las denuncias de acumulacin de UAF que varios
conglomerados agroindustriales protagonizaron en la Altillanura colombiana
(Ir al informe de Oxfam al respecto). Frente a esta problemtica, en el Titulo
III de Seguridad Jurdica, el Art 49 anunciaba: Particulares que con
posterioridad al 5 agosto de 1994 hubieren violado el inciso 9 del art 72 de la
Ley 160 podrn celebrar con la ANT contratos de uso sobre estos predios
entregando la propiedad al estado o preservar la propiedad compensando al
Estado con un predio alternativo de acuerdo con el Art 90 de la prevista Ley.
En caso que el particular no acceda la ANT recuperara el predio.

Convivencia entre el rgimen de UAF y las UPR: la Ley de ZIDRES, en la

medida que busca incentivar los modelos de agricultura agroindustrial
anuncia una medida de adjudicacin diferente a las UAF, ya que esta ltima
est pensada en trminos de economa familiar campesina. Pues bien, en
los Ttulos I y IV se le da a esta nueva unidad medida el nombre de Unidades
de Produccin Rural (UPR) y en teora la armoniza con el rgimen de las
UAFs. El articulo 72 caracteriz las UPR como sigue: [] empresa bsica
de produccin agrcola, pecuaria, acucola, pesquera o forestal cuya
extensin puede exceder la UAF por requerir mano de obra en cantidad
superior a la familia beneficiaria, para el desarrollo de un proyecto
productivo rentable cuyos ingresos mensuales deben superar los 2 salarios
mnimos legales mensuales La UPR consta de una rea de terreno que
puede coexistir con el derecho de dominio de hasta una UAF, mientras que
el uso puede exceder las UAFs a partir de su arrendamiento. De igual modo,
el Art 73 aclaraba que: [] solo se podrn autorizar acceso en UPR en las
zonas focalizadas objeto de barrido predial y cuando no exista en la zona
demanda de aspirantes a programas de tierras que sean potenciales
beneficiarios de UAFs.

Diseo de un rgano de medicin e informacin confiable para la toma de

decisiones: en este tem, el proyecto de Ley desarrollaba la creacin de un
Observatorio de Tierras de la Nacin - OTR. Vale la pena subrayar que la
obligacin de crear un OTR ya existe desde el Decreto 2363 que crea la ANT,
 sin embargo, en el Art. 52 le aseguraba el acceso en tiempo real a la
informacin necesaria para su operacin de parte de las otras entidades
estatales y adverta que aquellos: [] servidores pblicos que obstruyan el
acceso a la informacin incurrirn en falta gravsima, sin perjuicio de las
sanciones penales a que haya lugar.

Innovaciones sobre las figuras de ordenamiento social de la propiedad rural:

adems de las ya mencionadas Zonas de Reserva Campesina ZRC, se
plante la creacin de Zonas Estratgicas de Inters Agropecuario - ZEIA. El
Art 83 desarrollaba el Art 65 de la Constitucin Poltica argumentando que:
Sin perjuicio de los derechos adquiridos, las actividades agropecuarias
cuyo fin sea la produccin de alimentos para consumo humano sern
oponibles y de carcter preferente respecto de cualquier otra actividad
econmica y gozara de especial proteccin. De este modo las ZEIA
buscaban asegurar que las reas rurales contiguas a las zonas urbanas se
destinaran principalmente a la produccin agrcola, pecuaria, acucola y
pesquera o forestal como actividad de utilidad pblica e inters social, cuyo
fin sea la produccin de alimentos para el consumo humano. De otra parte,
el Art. 82 tambin planteaba una modificacin de gran calado para la
formalizacin de 7 millones que plantea el Fondo de Tierras del acuerdo de
la Habana. En dicha direccin se facultaba a la ANT a constituir reserva
sobre los bienes inmuebles rurales ubicados en reas de Zonas de Reserva
Forestal ZRF cuya funcin sea de amortiguacin previo concepto de Min
ambiente.

Cumplimiento de la Funcin Social de la Propiedad: el Captulo IV del Ttulo

IV mantena el espritu de la Ley 200, pero lo aterrizaba en dos niveles
importantes. De una parte, sealaba que no era posible la expropiacin de
los predios rurales arguyendo circunstancias atenuantes de fuerza mayor
como una situacin de desplazamiento forzado, en las que persista la
imposibilidad de retorno al predio. Aunque lo anterior parece obvio, el
juicioso trabajo de Garca & Gutirrez en la costa Atlntica (Chivolo y
Montes de Mara), muestra como un mecanismo que se dise para proteger
al campesino devino en espada de Damocles, cuando las oficinas regionales
del INCODER fueron cooptadas por el paramilitarismo. De otra parte, el Art.
 96 propona instituir sanciones econmicas a ttulo de multa por
inexplotacin econmica, previas al proceso de extincin de dominio. Los
recursos que se desprendieran de las sanciones econmicas integraran el
Fondo de tierras de la ANT.

Afectacin sobre el rgimen de dotacin y titulacin de tierras para

comunidades indgenas: el Art. 162 sobre Necesidades de tierras de
comunidades tnicas, se refera a la posibilidad de restructuracin y
ampliacin de los resguardos de origen colonial, quizs uno de los temas
ms espinosos de la jurisdiccin territorial indgena contempornea.
Igualmente, relevantes eran los pargrafos 2 y 4 del mismo artculo. As
mientras el Pargrafo 2 orientaba al cabildo a elaborar un cuadro de
asignaciones de las familias sobre los territorios indgenas, el cual podra
ser objeto de revisin por parte de la ANT; el pargrafo 4 planteaba la
necesidad, durante los 3 aos siguientes a la expedicin de esta Ley, de que
la ANT procediera a sanear los resguardos indgenas que se hubieren
constituido en Zonas de Reserva Forestal de la amazonia y el pacfico.

LA PROPUESTA DE LAS FARC: PARA LA DEMOCRATIZACIN DEL ACCESO Y USO

ADECUADO DE LA TIERRA

Mientras que el gobierno presentaba -en primera instancia- el anterior articulado, las
FARC hacia lo mismo con el proyecto que se sintetiza en el Diagrama No 3 (VER
ANEXOS al final de este texto). Dicha propuesta estara liderada por Daro Fajardo
Montaa, uno de los acadmicos ms constantes y renombrados de las problemticas
campesinas. En el Diagrama No 3 aparece resaltado en letras color rojo aquellas
propuestas que no fueron tenidas en cuenta en la versin final aprobada.

La estructura de la propuesta presentada por las FARC a la CSVI se sustenta en los

siguientes tems:

Si bien el proyecto presentado por las FARC fue diseado para reformar la
Ley 160 solamente en funcin del Punto 1 de la RRI, una de las diferencias
ms notables tiene que ver con el diseo administrativo que propona.
 Mientras que en el proyecto de gobierno la ANT juega un papel central, en la
de las FARC su lugar es menos que marginal. El papel de liderazgo lo
ocupara una nueva Unidad Administrativa Especial de Reforma Rural
Integral UAERRI.

A nivel conceptual tambin son evidentes las diferencias. En el proyecto de

gobierno los sujetos de la poltica son los trabajadores y empresas rurales,
bajo un claro nfasis de productividad; mientras que en el presentado por
las FARC se reivindican las nociones de campesinado y buen vivir.

En el proyecto de Ley de las FARC la participacin comunitaria ocupa un rol

central en cualquier ejercicio de planificacin o intervencin rural. Se
menciona la creacin de Comits de Tierras que apoyen las estrategias de
focalizacin para el acceso al Fondo de Tierras. Por la misma va, se orienta
la creacin de un Subsistema Nacional de Zonas de Reserva Campesina.
Mientras que a nivel de planificacin se propone una instancia para la
gobernanza del territorio compuesta por Comits de Planeacin Territorial

En este proyecto tambin se resalta una apuesta decidida por combatir la

inequidad en la distribucin de la tierra. Se plantean diversos mecanismos
en este sentido, como las medidas especiales contra el latifundio y el
microfundio, la posibilidad de otorgar derechos de uso solo cuando existan
limitaciones o afectaciones que impidan adjudicacin a sujetos de reforma
agraria; y la posibilidad de crear asentamientos y reasentamientos
campesinos en tierras frtiles.

Por ltimo, este proyecto tiene un marcado inters por la sostenibilidad

ambiental y ecolgica de la ruralidad. Adems de la funcin social de la
propiedad se refuerza su funcin ecolgica. En dicha direccin se incorpora
en el ordenamiento territorial los Planes de Sostenibilidad Social y
Ambiental, se refuerza la posibilidad de pagos por servicios ambientales,
as como alternativas para el cierre de la frontera productiva asociada a un
nivel de alta transformacin de los paisajes.
LA PROPUESTA ACORDADA ANTE LA CSVI: POR EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS
PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACIN DE LA RRI.

El 12 de Mayo Gobierno y FARC llegaran a un punto de acuerdo con respecto a sus

propuestas de decretos de Ley. Este ejercicio encontrara un punto medio entre la
necesidad de realizar un ordenamiento social a la propiedad, el Fondo de Tierras para
la RRI y la articulacin con las diversas instancias encargadas de intervenir en las
zonas PDET. En el Diagrama No 4 (VER ANEXOS al final de este texto), se puede
advertir la estructura de este nuevo intento de acuerdo, en letras rojas aparecen las
propuestas que la CSVI acogi del proyecto presentado por las FARC o innovaciones
que no aparecan en ninguna de las versiones anteriores. En resumen, podemos
describir las principales variaciones de este proyecto de Ley en los siguientes tems:

Se ajustaron las categoras de los sujetos de ordenamiento social de la

propiedad hasta 150 SMMLV a ttulo gratuito, ya que en la primera propuesta
de gobierno dicho monto llegaba hasta 100 SMMLV.

En la subcuenta diferenciada para grupos tnicos del Fondo de Tierras, se

agregaron: las tierras que sean reconocidas por la autoridad competente
en el marco de la regulacin especial para ello establecido. A pesar de la
ambigedad del texto, lo anterior podra significar las tierras que los
Cabildos vienen adquiriendo por medio de transacciones privadas o los
territorios ancestrales de comunidades indgenas, previo concepto
especializado de la ANT o la autoridad designada en dicho sentido.

En los procedimientos de acceso a tierra para los sujetos del RESO se

mantuvo la posibilidad de adjudicacin colectiva para las organizaciones
campesinas. Sin embargo, se elimin todo el Cap. 5 del proyecto de
gobierno, sobre Adjudicacin y uso en Zonas de Reserva Forestal de
amortiguacin, sin necesidad del procedimiento de sustraccin.

Aunque, quizs ms importante con referencia a las discusiones en torno a

las autorizaciones para aprovechamiento del suelo va ZIDRES, en esta
versin se aclara que existe una Prelacin para la asignacin de derechos
sobre baldos y que la inexistencia de la ocupacin previa en ningn caso
implicar la obligacin para la ANT de tener que desalojar al ocupante.
 Siguiendo con el esquema ZIDRES, es decir al aprovechamiento de bienes
sin transferencia de dominio por medio de esquemas asociativos, se aclar
que dicha dinmica depender de las caractersticas y la productividad del
territorio. Por lo tanto, dichos esquemas solo tendrn lugar cuando existan
limitaciones o afectaciones sobre los predios que impidan la adjudicacin a
sujetos de reforma agraria. Del mismo modo, se plante que el derecho de
uso se asignar mediante acto administrativo por un trmino no mayor a
cinco (5) aos.

En cuanto al Procedimiento nico y a los Planes de Ordenamiento Social de

la Propiedad Rural POSR, el proyecto de acuerdo en la CSVI mantuvo un
fuerte espritu de participacin comunitaria. Igualmente, mantuvo como
opcional la participacin de los Procuradores Ambientales y Agrarios en las
anteriores dinmicas.

Por ltimo, en lo referente a los mecanismos alternativos para solucionar

conflictos, en el marco del procedimiento nico, se les otorga un papel
preponderante a los comits de conciliacin y convivencia de las juntas de
accin comunal.

EL DECRETO-LEY 902, VERSIN FINAL: LUEGO DE PASAR POR LA COMISIN

TNICA.

Bsicamente la estructura del 902 no tuvo modificaciones de fondo entre la versin de

la CSVI y la que finalmente se aprob por la Comisin tnica, por tal razn no es
necesario plantear un diagrama diferente al No 4. Este Decreto bsicamente atendi
los llamados expertos a sustentar su validez constitucional en un [] vnculo cierto y
verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final (C-174/2017)
(Decreto-Ley 902:5). Por lo tanto, el 902 busc [] no regular aspectos diferentes, ni
rebasar el mbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de
implementacin del Acuerdo Final. No obstante, el Decreto si sufri sutiles pero
significativas modificaciones, luego de pasar por la Comisin tnica para la Paz; las
cuales como se ver ms adelante guardan relacin con un marcado enfoque tnico y
de salvaguarda a los derechos de las poblaciones indgenas y Pueblos Rom. Antes de
revisar estos cambios repasemos primero la estructura fundamental, as como las
principales innovaciones del 902.

Estructura del 902

De acuerdo a lo anterior, el fin ltimo del 902 es desarrollar las medidas instrumentales
y urgentes para implementar el primer punto del Acuerdo Final denominado Hacia un
nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral. En ese sentido, el Titulo 1
caracteriza a los trabajadores con vocacin agraria, bajo el entendido que son ellos
los sujetos beneficiarios de esta poltica; all se aclara que el acceso a la tierra solo se
otorgar a las personas que por su condicin lo requieran de manera gratuita o
parcialmente gratuita. Posteriormente, el Titulo 2 argumenta que es necesario un
sistema que permita la inmediata inscripcin de los beneficiarios. Para tal efecto se
crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO como una herramienta de registro
e identificacin. El Titulo 3 establece la creacin del Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral, as como las prioridades y especificidades de su asignacin. Por su
parte el Titulo 4 regula las formas de acceso bajo la modalidad de adjudicacin directa
y de subsidio integral de tierras por medio de la instauracin de un Procedimiento
nico que debe llevar a la instalacin de planes de ordenamiento social de la
propiedad. Adicionalmente, introduce la figura del crdito especial de tierras. Por
ltimo, la formalizacin de la propiedad privada, su seguridad jurdica y la gestin de
controversias que dichos procedimientos susciten se regulan en el Titulo 5.

Principales Innovaciones

Los siguientes apartados del 902 pueden considerarse como modificaciones

operativas de gran calado considerando la legislacin anterior vigente

Los predios provenientes del Fondo de Tierras, bien sea por adjudicacin
gratuita, formalizacin de baldos o por subsidio integral para la compra de
tierra, sern inalienables, imprescriptibles e inembargables por un perodo
de 7 aos. As mismo la organizacin del Fondo de Tierras, en subcuentas
permite establecer que se les asignar de manera prioritaria derechos a las
 personas con mayor vulnerabilidad; y una vez agotado dicho grupo se
continuar con los dems.

Que la caracterizacin de los sujetos del Ordenamiento Social de la

propiedad RESO debe permitir contar con un mapa general de la situacin
de acceso y uso de la tierra, as como la priorizacin de los beneficiarios.
Adems, el RESO reconoce en su arquitectura, no solo la relevancia de
factores socio-econmicos, sino que tambin valora de manera especfica a
las mujeres rurales, la pertenencia a zonas donde se implemente sustitucin
de cultivos de uso ilcito, y la agremiacin a procesos asociativos
campesinos.

Se reconoce la importancia del acompaamiento estatal en los procesos de

acceso a la tierra por medio de subsidios, planes de acompaamiento y
proyectos productivos. As mismo se busca reconocer el papel de la
economa del cuidado como actividades de aprovechamiento de los predios
rurales, dentro del diseo de proyectos productivos. La economa del
cuidado, conforme a lo previsto por la Ley 1413 de 2010, persigue favorecer
a la mujer rural como sujeto de especial proteccin.

La instauracin de un Procedimiento nico para implementar la Reforma

Agraria Integral aspira a reducir dilaciones injustificadas, y faculta a la ANT
para titular la posesin y sanear la falsa tradicin, siempre y cuando no
existan oposiciones, caso en el cual la palabra final la tendr un juez. En esa
misma direccin toma un papel central la herramienta de barrido predial
como un modo de ordenar socialmente la propiedad en reas focalizadas.

Luego de ms una dcada de estigmatizacin manifiesta y encubierta, se

vuelve a reconocer el papel de las Zonas de Reserva Campesina como
instrumento del ordenamiento social de la propiedad rural que permite ir
cerrando de manera planificada la frontera agrcola. Adems, el 902 reitera la
importancia de la figura de ZRC para fomentar y estabilizar la economa
campesina, propendiendo por la superacin de las causas originarias de los
graves conflictos sociales.
Con respecto al proyecto inicial de Ley presentado por el gobierno de Ordenamiento
Social de la Propiedad - OSP, en la versin final del 902 se eliminaron las siguientes
innovaciones que fortalecan la figura de Zonas de Reserva Campesina - ZRC:

La inscripcin en la oficina de registro de instrumentos pblicos, en los

folios de matricula inmobiliaria, de los inmuebles comprendidos dentro de
las Zonas de Reserva Campesina ZRC.

El ejercicio del derecho de preferencia a favor de la ANT y de la organizacin

campesina de la Zona de Reserva Campesina - ZRC para la transferencia del
derecho de dominio de bienes inmuebles rurales al interior de la ZRC.

Las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad, fijadas en el acto de

constitucin y delimitacin de las ZRC se mantendrn para todos los
propietarios, durante su vigencia.

Asuntos Problemticos

Algunos de los tems problemticos del 902 seran los siguientes:

Aunque se mantiene vigente el inciso 2 del artculo 1 de la Ley 160 de 1994

en cuanto al objeto de reformar la estructura social agraria por medio de
procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa
concentracin de la propiedad rstica(rural) o su fraccionamiento
antieconmico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinas de
escasos recursos mayores de 16 aos que no la posean, a los minifundistas,
mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indgenas y a los
beneficiarios de los programas especiales que establezca el gobierno
nacional , No se definen instrumentos y mecanismos para efectivamente
conformar y alimentar el Fondo de tierras con grandes latifundios
inadecuadamente explotados, con conflictos de suelos como la ganadera
extensiva dentro de la frontera agrcola.

El procedimiento administrativo de extincin de dominio pas a ser judicial.

 El Fondo de tierras que se establece no prioriza para su efectiva
materializacin, la recuperacin para el Estado, de los baldos
indebidamente apropiados y ocupados que puede lograr mediante una
accin institucional eficaz y de la culminacin efectiva de los procesos
agrarios de clarificacin de la propiedad, deslinde, extincin de dominio,
recuperacin de baldos indebidamente ocupados y reversin de baldos.

La mayor parte de las fuentes que alimentarn el fondo de tierras, ser de

los bienes baldos adjudicables, de los ubicados en las Zonas de Reserva
Forestal - ZRF de Ley 2 de 1959 y del producto del pago del precio de
bienes inmuebles que enajene la ANT, del arrendamiento y asignacin a
ttulo no traslaticio de dominio de las tierras baldas y fiscales de la Nacin a
particulares (grandes propietarios, posiblemente bajo la modalidad de
ZIDRES). Es decir, el modelo significaria en la prctica: vender y arrendar
tierras para reunir fondos, y con estos recursos comprar otras tierras
(posiblemente de mala calidad y a precios comerciales), en un mercado de
tierras con tendencia a la especulacin.

Se crea un nuevo recurso (Accin de nulidad agraria art. 39), que junto con
todos los de va estatal (acciones contenciosas administrativas y recurso de
revisin), seguramente sern utilizados de forma masiva por los opositores
a los procesos agrarios para obstaculizar la efectividad del Estado en la
recuperacin de los baldos, en la clarificacin de la propiedad de la
propiedad.

Enfoque tnico

La contribucin de la Comisin de tnica para la Paz, se encuentra a partir de la misma

Exposicin de motivos del 902. All es posible advertir un dialogo pactado entre la RRI
y el Auto 004, en el cual se recuerda que [] en el caso de los pueblos indgenas, la
precariedad en la titulacin de tierras es un factor que facilita ampliamente el despojo
y la invasin territorial; de esta manera, existe un entrelazamiento de los procesos de
ampliacin y saneamiento de resguardos con ciertos factores conexos al conflicto
armado (presencia de actores armados, de cultivos ilcitos, o de actividades militares
en zonas de ampliacin) (Decreto-Ley 902:4).

As mismo, el 902 (ibid:8), advierte que en cada uno de los Ttulos fue incorporada la
perspectiva tnica. Un anlisis preliminar sugiere que al menos 20 Artculos de 82 que
integran el 902, tocan directamente asuntos con enfoque tnico. Este conjunto de
tems pueden resumirse en cuatro alcances fundamentales:

Visin diferenciada del desarrollo: presente en los Artculos 11, 12 y 13 que tienen que
ver con la manera como se aplicara el RESO para comunidades con enfoque
diferencial. En dicha va el 902 ratifica la importancia y veracidad de la informacin
estadstica y de las priorizaciones en cuanto a la necesidad de tierras, que se
argumentan desde las mismas autoridades tnicas. De manera complementaria al
acceso de la tierra, los Artculos 23 y 24 aclaran que los proyectos productivos y la
articulacin institucional para el acceso Integral, debern contar no solo con un
enfoque tnico, sino que adems deben ser diseados en armona con los Planes de
Vida y Planes de Salvaguarda o sus equivalentes. Finalmente, el Artculo 42 plantea
que el Ordenamiento Social asociado al Procedimiento nico deber respetar los
Planes de Vida o instrumentos equivalentes de las comunidades tnicas, tales como
planes de ordenamiento ambiental propio o planes de etnodesarrollo. Asimismo, se les
garantizar a las comunidades su participacin dialogada con los dems actores
territoriales en el marco de los planes de ordenamiento (Ibid:36). Lo anterior abre el
interrogante en torno a la construccin de dilogos en una sola va: mientras que las
comunidades tnicas pueden participar del dialogo integral del territorio, los sectores
no tnicos se encuentran inhabilitados para hacer lo mismo en relacin al
ordenamiento tnico.

Acceso a tierras rurales para comunidades Rom o Gitano: el Articulo 17 del 902
reconoce la necesidad de establecer un programa especial de dotacin de tierras para
comunidades Rom, que adems tenga en consideracin su particularidad tnica y
cultural, as como sus usos y costumbres. Lo anterior es un avance respecto al
Artculo 20 de la Ley 160 donde apenas se esbozaba que estas comunidades podran
participar del Subsidio Integral de Reforma Agraria. Sin embargo, si se tiene en cuenta
que una de las principales caractersticas culturales de las Kumpanias Rom es su
nomadismo (ver decreto 2957/2010), y que la bsqueda de su pervivencia tnica se
encuentra en un estrecho vnculo con la posibilidad de su libre circulacin y
asentamiento urbano, se comprende hasta qu punto la implementacin de este
Articulo plantea grandes retos a una institucionalidad acostumbrada a interactuar con
las problemticas tnico territoriales utilizando herramientas sedentarias y rurales,
como lo son el Resguardo y el Territorio Colectivo.

Los territorios ancestrales y la puesta en cuestin del principio de contradiccin

jurdica: A partir del Articulo 2 se aclara que las comunidades tnicas en su conjunto
[] son sujetos de acceso a tierra y formalizacin con destino a la constitucin,
creacin, saneamiento, ampliacin, titulacin y restructuracin de territorios ocupados
o posedos ancestral y/o tradicionalmente. Posteriormente, en el Articulo 22 vuelven
aparecer los territorios ancestrales dentro de la tipologa de tierras que solo pueden
ser administradas y no adjudicadas. Por ende, en el pargrafo del Articulo 38 se aclara
que los territorios ancestrales no pueden ser objetos de formalizacin de la
propiedad. Como es natural, en el 902 los territorios ancestrales aparecen referidos
al Decreto 2333 de 2014, "Por el cual se establecen los mecanismos para la efectiva
proteccin y seguridad jurdica de las tierras y territorios ocupados o posedos
ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indgenas. Sin embargo, como lo
han manifestado en varias ocasiones la ANUC, el PUPSOC y el CIMA, organizaciones
campesinas del Departamento del Cauca, el 2333 es contradictorio cuando en su
Artculo 2 asegura [] respetar los derechos de propiedad adquiridos por terceros,
pero en el Artculo 10 establece el recurso a la revocatoria directa -en cualquier
tiempo- de las resoluciones adjudicacin de baldos a particulares, donde estn
establecidas comunidades indgenas. Dicha contradiccin, en casos como el de la
revocatoria a la adjudicacin de baldos instaurada por el CRIC contra campesinos del
municipio de Inza en el Cauca, es decididamente leonina contra las comunidades
campesinas, si tenemos en cuenta que adems de la indeterminacin temporal para
reversar los baldos adjudicados, ahora por cuenta del 902, el proceso tcnico para
determinar qu territorios son ancestrales o cuales no, podra ser adelantado por
miembros de las mismas comunidades indgenas. Lo anterior, ya sucedi en el caso
del fallido Convenio entre el INCODER y la OIM para clarificar los Resguardos
Coloniales y Republicanos en el Cauca, ahora podra repetirse la historia como
resultado del Articulo 10 del 902, bajo el cual se manifiesta que: La Agencia Nacional
de Tierras propender por contar con equipos tcnicos y profesionales para adelantar
procedimientos que involucren comunidades y pueblos tnicos, que cuenten con
experiencia de trabajo y/o hagan parte de estas comunidades.

Jerarquizacin y asimetra de derechos entre comunidades igualmente vulnerables y

constitucionalmente protegidas: el 902 profundiza una de las fallas ms pronunciadas
del multiculturalismo colombiano, que es la jerarquizacin y la asimetra de derechos
dentro de las mismas comunidades tnicas; y entre ellas, con el resto de comunidades
igualmente vulnerables como los campesinos mestizos sin tierra. En correspondencia
con lo anterior, a partir del Articulo 1 se establece que [] se respetaran los derechos
adquiridos y garantas constitucionales de los pueblos indgenas (Ibid:15). Llama la
atencin, que para este efecto, nada se mencione de las comunidades
afrocolombianas. De igual manera, no se entiende porque en el Articulo 18 se crean
dos Subcuentas separadas, una para para campesinos y otra para comunidades
indgenas, las cuales compondrn el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral,
pero una vez ms no se mencionan a las otras comunidades tnicas, sino que la
atencin se focaliza solo en poblaciones indgenas. De otra parte, quizs, una de las
inequidades ms relevantes, si se tiene en cuenta la discusin planteada en torno a los
territorios ancestrales y el Decreto 2333, aparece en el Artculo 55 del 902, donde se
establecen Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos. En dicho articulado se
afirma que: La resolucin de conflictos territoriales entre comunidades indgenas y
beneficiarios no indgenas, en ningn caso afectar los derechos adquiridos de
comunidades indgenas (Ibid:40). En este sentido, se reafirma que cualquier discusin
no solo entre campesinos mestizos e indgenas es claramente inequitativa, sino que el
mismo destino parece envolver las discusiones territoriales entre indgenas y
afrocolombianos. En este mbito, el 902 parece heredar una de las crticas recurrentes
al ordenamiento social de la ruralidad colombiana, donde con el tiempo parece
haberse ido afirmando, que aspectos como la gobernanza o el patrimonio cultural en
trminos territoriales, fueran caractersticas exclusivas de las comunidades indgenas;
dejando por fuera no solo a los campesinos mestizos, sino tambin a comunidades
con un alto bagaje ancestral, cultural y demogrfico como lo son las poblaciones
rurales afrocolombianas.

ROUGE-ONE: LAS FARC Y EL 902

Rouge-One es una expresin de corte militar recurrente en el universo expandido que
integra las pelculas de Star Wars. Dicho termino, hace referencia a la ltima chance, la
ltima nave del escuadrn (Rogue Squadron), que podra completar una misin. Si el
acuerdo de paz con el M-19 fue un motor preponderante para dar vida a la Constitucin
de 1991, es perfectamente imaginable que una guerrilla de extraccin campesina como
las FARC, colocara gran parte de sus apuestas en la transformacin estructural del
campo colombiano. Quizs, el 902 es el Rouge-one, la ltima nave que las FARC
quema, antes de reincorporarse a la democracia y la vida civil.

Sin embargo, este proceso de paz nos est demostrando de una manera inequvoca,
que una cosa es firmar un conjunto de premisas entre dos partes y otra es su
implementacin amplia por medio de Leyes que afectan pragmticamente a la nacin
en su conjunto. La firma a pesar de su complejidad es hasta cierto punto un escenario
controlado, una especie de Laboratorio donde el hermetismo de la negociacin permite
avanzar por medio del ensayo y el error; mientras que la implementacin, se parece
ms a una obra de arte, la cual se encuentra expuesta permanentemente al pblico. La
implementacin legislativa del fast track nos viene mostrando que en dicho escenario
no hay repeticiones, y que cada puesta en escena, conlleva efectos performativos que
son difcilmente previsibles.

No conviene olvidar que este proyecto legislativo apunta a intervenir una de las causas
estructurales de nuestro conflicto armado: el acceso y formalizacin de la tierra. En
esa medida, las intrigas que se erigen a su alrededor nos recuerdan, tal y como lo
vaticino John Lederach que: [] el Acuerdo es ms que un documento. Entonces, es
cuando nos percatamos que el Acuerdo contiene en su vientre un proyecto de
sociedad, cuyo alumbramiento esta signado por las capacidades institucionales para
llevarlo a cabo y por la responsabilidad de los servidores pblicos que dan la cara a la
sociedad[1].

ANEXOS

Diagrama No 1
Diagrama No 2

Diagrama No 3

Diagrama No 4

[1] Notas personales del conversatorio Estudio comparado del Acuerdo Final: retos y desafos
para su implementacin. Febrero 2017.

http://lasillavacia.com/silla-llena/red-rural/historia/rogue-one-las-farc-el-902-y-la-reforma-rural-integral-
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