Federalismo Regulatorio PDF

LA REGULACIN DE LA COMPETENCIA
Y DE LOS SERVICIOS PBLICOS

Teora y experiencia argentina reciente
LA REGULACIN DE
LA COMPETENCIA Y DE
LOS SERVICIOS PBLICOS
Teora y experiencia
argentina reciente
F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
L ATINOAMERICANAS
ndice
PREFACIO ................................................................................ 9
SNTESIS Y PRINCIPALES CONCLUSIONES.............................. 11
PARTE I: LA TEORA ECONMICA.
Captulo 1: Mercados competitivos, desempeo e intervencin

pblica ..................................................................................... 47
Captulo 2: La teora moderna de la regulacin

de servicios pblicos................................................................. 71
PARTE II: REGULACIN EN MERCADOS COMPETITIVOS
Captulo 3: La ley de Defensa de la Competencia: su aplicacin

en casos recientes .................................................................... 91
Impreso en la Argentina
Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Captulo 4: Privatizacin y desregulacin de la industria
petrolera................................................................................... 113
Fundacin de Investigaciones
Econmicas Latinoamericanas, 1998 Captulo 5: Privatizacin y desregulacin del transporte areo ... 147
Crdoba 637, 4 piso
Buenos Aires, Argentina Captulo 6: La privatizacin del ferrocarril de cargas
Tel.: 314-1990/7178 en la Argentina ......................................................................... 177
I.S.B.N.: 987-9329-02-3 Captulo 7: Concesiones del ferrocarril de pasajeros

y subterrneo ........................................................................... 213
Derechos reservados
Prohibida su reproduccin total o parcial Captulo 8: Las concesiones viales en la Argentina .................... 255
8 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS
Captulo 9: Regulaciones y competencia en el rgimen de

capitalizacin del nuevo sistema previsional argentino .............. 303
Prefacio
Captulo 10: Puertos Martimos: desregulacin, privatizacin
y descentralizacin ................................................................... 339
PARTE III: REGULACIN DE SERVICIOS PBLICOS
Captulo 11: Privatizacin, regulacin y competencia en

telecomunicaciones .................................................................. 367
Captulo 12: Privatizacin, regulacin y competencia en

gas natural ............................................................................... 413
Captulo 13: La regulacin del sector elctrico........................... 467 Durante la corriente dcada la Argentina ha experimentado un
cambio profundo en su poltica regulatoria hacia los servicios pblicos
Captulo 14: El servicio de agua potable y desages cloacales que han significado mejoras notables en la eficiencia en la asignacin
en Buenos Aires ....................................................................... 536 de recursos productivos y en la minimizacin de costos, avance tecno-
lgico, mejora de calidad y disponibilidad de servicios, etc. Sin embar-
Captulo 15: El diseo y la autonoma de los entes go, adems de estos avances importantsimos, tambin se han verifica-
reguladores .............................................................................. 577 do distintas fallas en la regulacin, producto en muchos casos de
diseos inadecuados de los mecanismos de seleccin de oferentes y de
Captulo 16: El federalismo regulatorio ..................................... 605 las pautas contractuales establecidas. Estas dificultades no slo dismi-
nuyen las ganancias de productividad y bienestar alcanzables sino que
tambin generan cierto malestar que intenta ser polticamente aprove-
chado, con propuestas no siempre tendientes a su solucin.
Por tales motivos, FIEL ha realizado durante 1998 una extensa in-
vestigacin respecto de la experiencia regulatoria argentina en los 90
contenida en este libro. Para poder llevar a cabo esta tarea se conform
un equipo de trabajo integrado por los siguientes profesionales: Daniel
Artana, Enrique Bour, Gustavo Kippes, Fernando Navajas, Diego Petre-
colla, Luis Soto y Santiago Urbiztondo. Sebastin Auguste colabor en
forma intensa en distintos captulos del libro y en la conformacin de
la base de datos. La direccin del trabajo fue responsabilidad de Daniel
Artana, Fernando Navajas y Santiago Urbiztondo.
Especficamente, la participacin de cada profesional en los distin-
tos captulos es la siguiente: Daniel Artana (captulos 4, 11 y 14); Enri-
que Bour (captulo 13); Gustavo Kippes (captulos 6, 7 y 8); Fernando
Navajas (captulos 11, 12 y 14); Diego Petrecolla (captulos 3 y 5); Luis
Soto (Captulos 3 y 5) y Santiago Urbiztondo (captulos 1, 2, 3, 9, 10,
11, 14, 15 y 16).
La realizacin de este trabajo fue posible gracias al aporte de la Tin-
ker Foundation y de las siguientes empresas: Aerolneas Argentinas,
AES ENERGY Ltda., Aguas Argentinas S.A., Asociacin de Distribuido-
res de Energa Elctrica de la Repblica Argentina (Adeera), Asociacin
de Prestadores Elctricos de la Provincia de Buenos Aires (Apeba), Aus-

tral Lneas Areas, Camuzzi Gas del Sur, CEI Citicorp Holdings S.A.,
Central Trmica Gemes S.A., Central Trmica San Nicols S.A., Ede-
nor S.A., Exolgan S.A., Ferrovas S.A., Gas Natural BAN S.A., Loma Ne-
gra CIASA, Metrogas S.A., Metrovas S.A., Organizacin Techint S.A.,
Prez Companc S.A., Roggio S.A., Shell CAPSA, Socma Americana S.A.,
Sol Petrleo S.A., Telecom Argentina, Telefnica de Argentina, Trans-
porte Metropolitano S.A., Trenes de Buenos Aires S.A. e YPF S.A.
Finalmente, cabe mencionar que el estudio forma parte del Progra-
ma de Investigaciones de FIEL, aprobado por su Consejo Directivo,
aunque los resultados no comprometen la opinin individual de sus
miembros ni de las empresas fundadoras de FIEL o de las empresas
patrocinantes.
Buenos Aires, febrero de 1999
JUAN P. MUNRO VICTOR SAVANTI

Vicepresidente Presidente
Sntesis y principales conclusiones
La regulacin de la competencia
y de los servicios pblicos: teora
y experiencia argentina reciente
El estudio terico de la regulacin de servicios pblicos plantea un

escenario inicial, en el que un regulador benevolente, completamen-
te informado, todopoderoso, se enfrenta a una empresa con poder de
mercado, tpicamente debido a ventajas tecnolgicas que le confieren
el carcter de un monopolio natural. La referencia a un regulador be-
nevolente supone que ste posee como funcin objetivo maximizar el
bienestar conjunto obtenido por los consumidores y por la empresa re-
gulada, con ponderaciones que son variadas de acuerdo con las prefe-
rencias sociales, considerando precios, distintas dimensiones de la ca-
lidad, disponibilidad del servicio, etctera.
En esas circunstancias, las prescripciones sobre la forma ptima de
regular el mercado resultan en la fijacin de precios lo ms cercanos
posible al costo marginal. Como los servicios pblicos tienen, en gene-
ral, costos decrecientes, la tarificacin a costos marginales genera pr-
didas que, en teora, podran ser financiadas con transferencias del go-
bierno no distorsivas o bien utilizando precios no lineales (vgr., tarifas
en dos partes). Si esto no es posible, el regulador benevolente tratar
de minimizar las prdidas de bienestar en base a frmulas de precios
Ramsey (mark-ups inversos a las elasticidades de demanda hasta
lograr el autofinanciamiento cuando las demandas son independien-
tes), eventualmente corregidas por las caractersticas distributivas o
por las externalidades de los distintos servicios cuyos precios son regu-
lados (que podran incluso dar lugar a subsidios cruzados). En este
contexto la competencia no juega ningn rol, ya sea porque no est
disponible (vgr., se trata de un monopolio natural) como porque tam-
poco es necesaria (vgr., el regulador por s solo resuelve el problema de
la mejor manera posible).
Los avances en la interpretacin de la prctica regulatoria concreta
sealan que los supuestos anteriores sobre las caractersticas del regu-
lador son irreales: stos a menudo responden a intereses distintos al
objetivo social, tienen una desventaja informativa vis--vis la empre-
12 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS SNTESIS Y CONCLUSIONES 13
sa que regulan (tanto sobre sus costos y decisiones como posiblemen- En este trabajo se estudian reformas institucionales en distintas ac-
te sobre las condiciones del mercado), y operan con limitaciones polti- tividades, en las que tpicamente la participacin del Estado ha sido
cas (inter e intratemporales) y carencia de instrumentos para que sus muy importante. Ello incluye el anlisis de privatizaciones (petrleo, te-
compromisos presentes sean crebles (lo que introduce el riesgo regula- lecomunicaciones, energa elctrica, gas natural) y concesiones (agua
torio por su potencial conducta oportunista). Por otro lado, la empresa potable, transporte ferroviario de pasajeros y de carga, puertos marti-
regulada no siempre constituye un monopolio natural en todas las ra- mos y autopistas), en las cuales adems del cambio en la identidad del
mas en las que acta, as como tampoco necesariamente est sola en proveedor de bienes y servicios se generaron diversas modificaciones
el mercado regulado. Frente a todas estas limitaciones, la regulacin estructurales tpicamente generando competencia en algunas de las
econmica, naturalmente, es imperfecta, y el objetivo social pretendido etapas productivas, pero tambin contempla servicios en los que las
es alcanzado en menor medida. reformas no involucraron transferencia de activos o concesiones onero-
En este contexto, ms realista, la disponibilidad de competencia en sas o exclusivas (rgimen previsional).
uno o varios de los segmentos en los que opera la empresa regulada es La evaluacin de este amplio proceso de reformas institucionales es
un instrumento que permite al regulador reducir la desventaja infor- muy compleja. Por un lado, se han verificado importantes ganancias de
mativa y transmitir incentivos eficientes a las empresas reguladas (pa- productividad y se vislumbran mayores progresos en el futuro como re-
ra la reduccin de costos por ejemplo), a la vez que sustrae poder en sultado de la adopcin de criterios que, evaluados globalmente, han si-
cuanto a la toma de decisiones discrecionales (reduciendo el riesgo re- do positivos. Por otra parte, se infiere que los resultados alcanzados
gulatorio) e imposibilita realizar subsidios cruzados entre distintos ser- son inferiores a los potenciales ya que tambin se observan varios ele-
vicios (vgr., la competencia en el correo urbano o en la telefona inter- mentos insatisfactorios en los diseos y aplicaciones ms especficas
nacional dificultan enormemente subsidiar con tarifas uniformes el de las reformas.
servicio en el interior del pas en el primer caso y el servicio urbano en Una crtica muy comn ha sido respecto de no haber introducido
el segundo). un mayor grado de competencia en sectores donde se realizaron priva-
Las consideraciones que trae la introduccin de competencia sobre tizaciones (vgr., aerotransporte y telecomunicaciones) en forma concu-
la regulacin econmica ptima de los servicios pblicos, con el fin de rrente con las transferencias de propiedad, puesto que ello signific ni-
maximizar la obtencin de los objetivos sociales de menores precios, veles tarifarios y de calidad subptimos. Al respecto, sin embargo, debe
mayor calidad (seguridad, confiabilidad, servicio, etc.), mayor cobertu- notarse que vender o concesionar monopolios legales (con reservas de
ra, y mayor defensa del medio ambiente, son varias. Al elegir la combi- mercado) o con tarifas elevadas permiti mantener o aumentar los re-
nacin entre ambas formas de regulacin (vgr., la regulacin por parte cursos fiscales requeridos para otros fines tambin importantes, parti-
del regulador y la regulacin por parte del mercado) debe considerarse cularmente en momentos de alta incertidumbre y caos en las expecta-
que en general ambos mtodos son imperfectos, y en cada caso parti- tivas. Considerando el contexto de los aos 1989 y 1990, entonces, es
cular deben evaluarse las magnitudes de dichas imperfecciones. Aun comprensible que las privatizaciones no necesariamente hayan busca-
cuando los objetivos sociales son los mismos, los instrumentos dispo- do la mejor organizacin de las industrias de servicios pblicos. En ese
nibles pueden variar. sentido, ms all de que esta decisin no resulte aconsejable, por los
Por otra parte, existe una fuerte interdependencia entre tres aspectos problemas posteriores que ello implica, existe un justificativo mediana-
clave para la evaluacin de la poltica hacia los servicios pblicos: el dise- mente admisible.
o en la privatizacin, la prctica regulatoria y el ajuste contractual (re- Otras crticas tienen que ver con aspectos que no encierran benefi-
negociacin). Los mecanismos utilizados para transferir la propiedad (o la cio alguno para el Estado (y por su intermedio para los consumidores),
explotacin) de activos hacen a la competencia y transparencia en la ad- y se vinculan con la adopcin de marcos regulatorios imprecisos, meto-
judicacin, dotando tanto de distintos grados de legitimidad como de fa- dologas de ajuste contractual ineficientes, mecanismos de seleccin de
cilidad para la posterior implementacin de los contratos (regulacin) y las ofertas distorsivos, decisiones regulatorias sesgadas, reformulacio-
sus ajustes (renegociacin o ajustes contractuales). Si bien la modifica- nes contractuales inoportunas, etc. Naturalmente, muchos de estos
cin de los contratos que guan esa regulacin puede a veces justificarse errores son ms fcilmente identificables luego de la experiencia reco-
por la imposibilidad de especificar todos y cada uno de los eventos incier- gida durante esta dcada, y en muchos casos el contexto macroecon-
tos que los afectarn, es posible que dichas renegociaciones acomoden mico de premura y la inexperiencia tambin los podran explicar, al
incumplimientos de los trminos acordados, lo que resta transparencia al menos parcialmente, razn por la cual en este trabajo el acento est en
propio proceso de privatizacin (vgr., las ofertas seleccionadas no necesa- las enseanzas de cara al futuro ms que en los reclamos hacia el pa-
riamente fueron las mejores si luego no son cumplidas). sado. No obstante ello, algunas concesiones recientes (correo, aero-
puertos), que este libro no considera, han reiterado algunos de los Las implicancias de esta visin son muy claras y en gran medida
errores del pasado. En cualquier caso, exponer una visin profesional pueden evaluarse empricamente. Segn esta hiptesis, luego de las re-
sobre los aciertos y errores de la experiencia argentina permitir identi- formas encaradas en las privatizaciones se deberan notar ganancias
ficar los factores de diseo y prctica regulatoria conflictivos y profun- muy rpidas y visibles en la eficiencia productiva y la innovacin den-
dizar su anlisis para su aplicacin futura. tro del sector, mientras que los resultados en materia de precios debe-
A continuacin se describe la experiencia argentina considerando ran ser ms ambiguos y depender de la calidad de la regulacin y de
los siguientes aspectos: 1) caractersticas salientes de las reformas y la competencia. Desde el punto de vista metodolgico esta hiptesis re-
descripcin y anlisis de los resultados de gestin alcanzados; 2) eva- quiere una evaluacin caso por caso, dependiendo de caractersticas
luacin del diseo regulatorio escogido al momento de las reformas; y particulares de la estructura del sector y conduciendo a una evalua-
3) identificacin y discusin de los problemas regulatorios presentes y cin de equilibrio parcial a nivel de cada industria.
futuros. En forma paralela, y en alguna medida complementaria a la visin
anterior, existen perspectivas ms macroeconmicas de las privatiza-
ciones que se inscriben en un anlisis agregado y de economa polti-
1. PRIVATIZACIN, REGULACIN Y DESEMPEO ECONMICO: ca de las reformas estructurales contenidas en las privatizaciones ma-
LA EVIDENCIA DEL CASO ARGENTINO sivas. Segn las visiones de este tipo (vase, por ejemplo, Boycko,
Shleifer y Vishny, 1996), la privatizacin en economas que requieren
Las privatizaciones en la Argentina constituyeron cambios de pri- una reforma estructural es una reforma poltica de gran envergadura
mer orden de magnitud en la organizacin sectorial y en el paradigma para terminar con la empresa pblica, en tanto sta representa una
regulatorio de los monopolios naturales y los sectores competitivos. Pa- organizacin ineficiente para la sociedad que satisface los objetivos de
ra evaluar los mismos, esta seccin hace referencia a las hiptesis so- los polticos y de grupos de inters (sindicatos, proveedores, etc.) que
bre los efectos de las privatizaciones segn la literatura recibida, reali- la controlan. La privatizacin es entonces una forma de elevar los
za un repaso rpido de las caractersticas salientes de las reformas en costos polticos del intervencionismo econmico para satisfacer objeti-
cada sector, discute las distintas dimensiones del desempeo econmi- vos ineficientes, porque se deben transparentar subsidios que son
co en sentido convencional y las lecturas que pueden realizarse de los polticamente ms difciles de justificar que los dficit escondidos en
indicadores y, finalmente, realiza una sntesis sobre los resultados ob- las empresas pblicas. Las implicancias de esta perspectiva son, en
servados en el caso argentino. primer lugar, que la privatizacin es y debe ser evaluada como una
reestructuracin eficiente de empresas en una economa en transi-
Privatizacin y desempeo econmico cin y como una reforma que limita la intervencin poltica directa.
Desde el punto de vista metodolgico esta visin puede ser comple-
Desde el anlisis econmico la privatizacin ha sido evaluada como mentaria de la anterior; de hecho coincide en la prediccin sobre in-
una gran reforma regulatoria y organizativa tanto a nivel sectorial co- centivos a la minimizacin de costos en tanto y en cuanto las ganan-
mo macroeconmico, dependiendo de la visin y enfoque del tema. cias ms claras sern en eficiencia productiva por el restablecimiento
Desde la perspectiva tradicional del anlisis microeconmico al que del objetivo de maximizacin de beneficios. A diferencia de la visin
pertenece la teora de la regulacin, las reformas contenidas en las priva- micro y de organizacin industrial, esta visin seala que por la mag-
tizaciones deben ser evaluadas en trminos de los cambios en el bienes- nitud de las transformaciones y las consecuencias para el equilibrio
tar de los consumidores en los mercados especficos en los que operan poltico-econmico se requiere una evaluacin ms agregada y de con-
dichos cambios. Desde esta visin (ver, por ejemplo, Vickers y Yarrow, junto de la reforma. Sin embargo, al margen de la relevancia de esta
1988)) la privatizacin es un cambio en el mecanismo regulatorio que cuestin para casos como el argentino, la visin macro ayuda poco pa-
cambia los incentivos de la empresa regulada, dando lugar a decisiones ra entender aspectos regulatorios puntuales que, por definicin, son
con algunos efectos claros y otros ambiguos. Entre los primeros se des- microeconmicos.
taca la minimizacin de costos que da lugar a avances en eficiencia pro-
ductiva esttica y dinmica por cambios drsticos en los incentivos. En- Caractersticas de las reformas y reorganizaciones sectoriales
tre los segundos, es decir entre los resultados ambiguos, se destaca la
determinacin de los precios en los mercados cautivos que, haciendo uso En el Anexo 1 se sintetiza la informacin correspondiente a las ca-
del poder de mercado que detentan las empresas en estos sectores, pue- ractersticas salientes de las reformas para distintos servicios pblicos
de dar lugar a un impacto negativo sobre la eficiencia asignativa. y sectores competitivos. La clasificacin adoptada es sinttica y apun-
ta a distinguir elementos bsicos referidos a cuestiones de estructura, cursos. En forma esquemtica existen cinco clases o familias de indi-
de la regulacin y de la competencia en el sector respectivo. cadores que pueden resumir la evolucin del desempeo de una indus-
Entre las cuestiones de estructura se destaca en todos los casos la tria: a) precios; b) cobertura; c) calidad de provisin; d) inversiones; y e)
privatizacin y la organizacin horizontal, vertical y regional de la in- productividad. Estos indicadores no tienen todos el mismo rango en la
dustria o sector. Los casos van desde la integracin vertical en tele- evaluacin del desempeo y bienestar econmico de los consumidores.
comunicaciones y agua potable (en este ltimo caso por razones de Por un lado, los indicadores de precios, calidad y cobertura tienen un
infraestructura fsica), pasando por los paradigmas de separacin ver- impacto directo sobre la evaluacin de bienestar de los consumidores.
tical entre produccin, transporte y distribucin en el sector energtico Por otro lado, las mejoras en la productividad y las inversiones consti-
(electricidad y gas natural), hasta la desregulacin con entrada de nue- tuyen indicadores indirectos de potenciales mejoras futuras que ope-
vos competidores (en puertos, transporte aerocomercial, AFJP, com- ran por la va de ganancias de eficiencia productiva.
bustibles). En otros sectores de infraestructura de transporte se dan Existe otra razn para diferenciar estas medidas de desempeo y es
casos de concesiones a distintos operadores en distintos plazos y con- la que se refiere a la hiptesis ya indicada sobre las ganancias espera-
diciones. das de las privatizaciones. Mientras que por un lado los indicadores de
En las caractersticas del esquema regulatorio sobresale la utiliza- eficiencia productiva deberan dar lugar a mejoras claras en funcin
cin de mecanismos de regulacin de tipo precio-tope en los principa- del restablecimiento de incentivos para la maximizacin de beneficios
les servicios en algunos de los cuales (gas natural y energa elctrica) no ocurre lo mismo con los precios, en tanto ello depende de la forma
el traslado de costos es explcito y central en la regulacin, otros caen que se desarrolla la regulacin o la competencia segn el caso. Por
sos donde se contemplan esquemas mixtos de traslado de costos en esta razn en la presentacin que sigue se distinguen los resultados en
funcin de ajustes por ndices ms o menos explcitos (agua potable y materia de precios de aquellos referidos a decisiones o variables distin-
ferrocarriles de pasajeros, adems de otros en los que se utilizan re- tas de los precios.
glas poco fundamentadas como es el de los corredores viales), y final-
mente otros en donde existe cierta o plena libertad de fijacin de pre- Precios
cios (puertos y transporte aerocomercial, AFJP, combustibles). Otro de
los elementos salientes de las caractersticas de las reformas en lo re- El tema de precios es central en cualquier evaluacin de desempe-
gulatorio ha sido el grado de mantenimiento o desmantelamiento de o econmico porque, dados ciertos parmetros de condiciones de pro-
subsidios cruzados entre segmentos de consumidores. Los casos revi- visin, refleja una parte de los datos bsicos para evaluar el bienestar
sados van desde un mantenimiento casi pleno (telecomunicaciones y o los beneficios obtenidos por los consumidores. Antes de resumir los
agua potable) hasta cambios drsticos inducidos por la reforma prepri- resultados de los captulos de la presente investigacin es conveniente
vatizacin (energa elctrica y gas natural). sealar algunas notas de cautela sobre las mediciones de precios que
Finalmente, y a pesar de formar parte de las caractersticas deriva- se han venido realizando en la Argentina en los ltimos aos y que en
das de la estructura, se hace mencin separada del grado de compe- algunos casos encierran problemas que, de no ser adecuadamente con-
tencia potencial o efectiva que tiene cada sector luego de la reforma. templados o enunciados, pueden dar lugar a interpretaciones sesgadas
Aqu los casos van desde competencia nula por cuestiones de infraes- del desempeo en materia de precios y tarifas luego de la privatizacin.
tructura (agua) y por cuestiones de concesin de monopolios legales En primer lugar, en el caso argentino se debe tener suma cautela
(telecomunicaciones en corta y larga distancia nacional hasta la libera- de realizar interpretaciones sobre las tarifas con ndices demasiado ge-
lizacin prxima), pasando a casos de competencia en desarrollo por nerales e incompletos que tienen fines estadsticos distintos de la eva-
by-pass fsico o comercial (distribucin de energa elctrica y gas na- luacin tarifaria-regulatoria. Ejemplos en tal sentido lo constituyen los
tural) hasta competencia intensa con entrada ms libre (generacin casos de ndices tradicionales de tarifas de servicios pblicos como el
elctrica, puertos, transporte aerocomercial y combustibles). (discontinuado a partir de 1990) ndice que publicaba la SIGEP o el
que se deriva de la muestra de servicios estimados en el ndice de pre-
Dimensiones del desempeo cios al consumidor del INDEC. En el primer caso se trataba de un ndi-
ce de precios ponderado por los ingresos por ventas con un fuerte ses-
El desempeo de una industria se refleja, en ltima instancia, en go hacia el sector hidrocarburos (YPF ponderaba ms de 75% del
las condiciones de provisin, determinadas por cantidades, precios y ndice) que era ms conveniente para predecir la evolucin de la caja (o
calidad, que reciben los usuarios o consumidores, en el presente y en el ahorro corriente) de las empresas pblicas que para indicar el im-
el futuro, es decir con una visin intertemporal de la asignacin de re- pacto sobre los consumidores (aun cuando se utilizara la variante de
precios finales a los consumidores que presentaba el ndice).1 El caso Telecomunicaciones: cada de la tarifa media en trminos reales des-
de la muestra de servicios pblicos de la canasta del INDEC tambin de 1990 pero con rebalanceo (aumento de abono y costo de llamada
presenta problemas de adecuada cobertura que dan lugar a cambios urbana contra reduccin de costo de llamada interurbana e interna-
en niveles tarifarios que en algunos casos han llevado a confusiones en cional) que hace cambiar el costo segn el tipo de usuario; valor real
materia regulatoria.2 del pulso muy superior al de 1989 pero similar al de 1985.
En segundo lugar, aun cuando se realice un esfuerzo de medicin Gas natural: precios y mrgenes razonables en perspectiva histri-
con cierta desagregacin, la experiencia de esta investigacin muestra ca e internacional para usuarios residenciales e industriales (con
que se debe ser muy cauteloso y atento a los problemas relacionados aumentos para el segmento comercial). Las subas de comienzos de
con: a) la seleccin y base del perodo de comparacin; b) el uso de de- los 90 se deben a la correccin de distorsiones insostenibles.
flactores con los que se expresan las tarifas en valores constantes; c) la Energa elctrica: precios y mrgenes razonables en trminos hist-
forma en que computan los ndices de gasto unitario que representan ricos e internacionales para todos los segmentos. Proceso de cada
precios; y d) la consideracin de criterios microeconmicos o regulato- de precios alentado por la competencia en generacin y aprovecha-
rios (por ejemplo subsidios cruzados o precios eficientes) que califican miento del progreso tecnolgico.
lo observado. Agua y cloacas: las tarifas en 1997 estn por debajo de comienzos
Un ejemplo de errores que pueden aparecer en estas dimensiones lo de la dcada, a pesar del malestar en la discusin de los ajustes so-
constituye un trabajo reciente de FLACSO (1998). Por ejemplo, se rea- licitados. Hay aumentos pendientes suspendidos.
liza una evaluacin negativa del desempeo de los precios del gas na- Combustibles: el precio promedio de las naftas y el gas oil neto de
tural en general y del segmento residencial en particular, tomando co- impuestos aument 5% en trminos reales entre 1988 y mediados
mo base el comienzo de la convertibilidad, cuando haba una situacin de 1998; los valores al pblico aumentaron en el mismo perodo
de fuertes subsidios cruzados que presentaban anomalas tarifarias de 14%, y el valor del crudo se redujo 35%.
extrema seriedad (por ejemplo, el precio a los usuarios residenciales Corredores viales: tarifas de peaje cada 100 km ms elevadas (45%)
era ms bajo que a los grandes usuarios industriales) y que no recono- que a comienzos de las privatizaciones por acuerdos de financia-
ce paralelismos en otros ambientes regulatorios sean stos de empresa miento de inversiones y ajustes tarifarios que alimentaron subas
privada regulada (Gran Bretaa), pblica (Francia) o mixta (Alemania). importantes, aun cuando el mecanismo de ajuste original (IPC) hu-
En el caso de telecomunicaciones, el estudio de FLACSO toma como biera llevado a aumentos mayores.
indicador de precios un ndice del gasto unitario por usuario que mez- Puertos martimos: fuerte cada de precios por proceso competitivo
cla la evolucin de precios con el fuerte crecimiento de la cantidad con- (el costo del manipuleo de un contenedor pas de US$ 440 en 1991
sumida por cada abonado, dando como resultado un aumento de pre- a US$ 110 en 1997, representando una reduccin en dlares co-
cios exorbitante e irreal. Estos ejemplos de mediciones errneas no rrientes del 75% que supera el 80%, medida en trminos reales
pueden generalizarse para todo el trabajo de FLACSO, pero constituyen precios mayoristas).
casos desde donde se generaliza sobre los resultados negativos de las Transporte areo: importante cada en precios (en las cuatro rutas
privatizaciones.3 de cabotaje principales caen en promedio un 36%) por proceso com-
petitivo.
Resultados de desempeo en precios Transporte ferroviario (cargas y pasajeros): leve aumento de tarifas
medias (3% cargas, 9% pasajeros). En este ltimo caso, importante
La discusin previa, tanto a nivel de hiptesis como a partir de pro- reduccin del subsidio del Estado ($ 256 millones en 1986 a $ 87
blemas en la medicin agregada, indicara que no existe un patrn ni- millones en 1997).
co sobre el desempeo tarifario porque el punto de partida es distinto
para cada sector tanto en lo que respecta al grado de las distorsiones Resultados de desempeo en dimensiones distintas
iniciales, al diseo y control regulatorio y a la influencia de la compe- a los precios
tencia. Efectivamente, la experiencia argentina tal como la misma se
desprende de los diferentes captulos de este libro presenta resultados En el Anexo 2 se presenta en forma resumida un conjunto de indi-
mixtos, con subas y bajas de tarifas y diferencias segn servicios y cadores de desempeo en dimensiones distintas a los precios para la
usuarios. En particular:4 gran mayora de los sectores estudiados a lo largo del libro. Estas di-
mensiones se corresponden con las identificadas previamente, es decir,
involucran aspectos de cobertura, inversiones, calidad y productividad.
Los indicadores no son uniformes para todos los sectores, reflejando Los resultados en materia de eficiencia productiva (inversiones y
cuestiones de disponibilidad de informacin y de particularidades de productividad) y calidad (cobertura, calidad de bienes y servicios)
cada sector. son en general muy favorables y ms parejos a lo largo de los dis-
La imagen que se obtiene de la informacin recogida es mucho ms tintos sectores.
uniforme que en el caso de los precios y apunta a una mejora sustan-
cial en la mayora de los indicadores. En el tema de cobertura se detec-
tan avances importantes en todos los sectores, siendo visible en teleco- 2. EL DISEO REGULATORIO EN LA EXPERIENCIA ARGENTINA
municaciones (se duplican las lneas en servicio) en donde exista una
deficiencia de provisin y algo menor en aquellos sectores (electricidad La poltica regulatoria debe diferenciar entre mercados potencial-
y gas natural) con redes ms maduras al momento de la privatizacin. mente competitivos y naturalmente monoplicos, aprovechando la
En materia de inversiones, las cifras, tanto agregadas como anuales, competencia siempre que sea posible. En ambos casos la intervencin
muestran un importante influjo de recursos atrados a los diferentes deber perseguir la defensa de los consumidores/usuarios intertempo-
sectores, en algunos casos por planes propios de expansin comprome- ralmente, vgr., presentes y futuros. Es entonces en la defensa de los
tidos en las privatizaciones (que presentan distinto grado de cumpli- usuarios y consumidores futuros, cualquiera sea su naturaleza (vgr.,
miento) como aquellas inversiones atradas por la competencia y la en- consumidores residenciales, comerciales e industriales), donde toma
trada de nuevas empresas (transporte areo, combustibles, puertos). mayor importancia el cumplimiento de los contratos de forma tal que
En la dimensin de calidad del servicio se observan avances importan- sea posible financiar las inversiones realizadas a travs del tiempo.
tes que ilustran por ejemplo la plena digitalizacin de la red de teleco- Desde esta perspectiva, entonces, y a diferencia de interpretaciones
municaciones (era slo el 13% al momento de la privatizacin), la re- frecuentes en distintos mbitos, la funcin del regulador no es mediar
duccin de cortes de energa elctrica y la mejora en la presin de agua entre empresas y consumidores, sino representar solamente a estos l-
y gas natural, avances en el ndice de estado de las rutas, drstica re- timos de manera eficiente y con una perspectiva temporal amplia.
duccin en la estada de buques en puerto y mejoras de puntualidad Esta eleccin unidimensional del objetivo de la regulacin (tanto al
(con mayor densidad de trfico) en los transportes. Finalmente, las me- momento de su diseo como en ocasin de su posterior implementa-
joras de productividad son contundentes cuando se realizan respecto a cin por parte del regulador) contrasta con otros objetivos polticos a
la mano de obra directa empleada o, cuando se halla disponible, a la menudo incluidos. Efectivamente, los desarrollos en todos los merca-
capacidad fsica del capital. dos suelen tener efectos por el lado de la produccin en cuanto al em-
pleo, el rol de las PyME, el nivel de beneficios de las empresas partici-
Conclusiones sobre el desempeo pantes, etc., que a menudo se pretende considerar desde la poltica
regulatoria. Considerar estos efectos secundarios en el diseo e imple-
Partiendo de hiptesis sobre los efectos esperados de las privatiza- mentacin de la regulacin econmica implicara habilitar la intromi-
ciones, resumiendo la naturaleza de las reformas realizadas y revisan- sin del Estado en todos los mercados de bienes y servicios, indepen-
do los indicadores de desempeo obtenidos segn se desprenden de las dientemente de la existencia o no de fallas de mercado como en el caso
investigaciones de este libro puede concluirse que el caso argentino se de los monopolios naturales.5 En consecuencia, la prctica regulatoria
ajusta bastante bien a la hiptesis esbozada en la literatura de organi- correcta (en funcin de defender intertemporalmente a los usuarios del
zacin industrial y regulacin de los servicios pblicos, segn la cual poder de mercado que a menudo gozan las empresas de servicios p-
debieran esperarse resultados contundentes en cuanto a la eficiencia blicos) es mirar slo un lado del mostrador (los consumidores), tal co-
productiva y resultados algo ms ambiguos respecto de precios y tari- mo de hecho ocurre en los contextos competitivos que se quiere repli-
fas. En particular puede resumirse que: car o reemplazar.
Por otra parte, y en lo que se refiere a la instrumentacin de este
Los resultados en materia de precios en el caso argentino son mix- objetivo, el diseo regulatorio debe reconocer que hay asimetras infor-
tos, con ganancias importantes para los consumidores all donde ha mativas, accin de grupos de inters, tensiones polticas, debilidades
funcionado la competencia (generacin elctrica, puertos, transpor- institucionales, etc., que llevan a sacrificios de eficiencia y resultados
te areo) y en donde la regulacin ha sido ms efectiva (gas natural, segundo mejor. En consecuencia, surge un trade-off entre reglas y
energa elctrica). Pero, en general los resultados han sido muy su- discrecin: las reglas (contratos detallados) tienen mayor atractivo
periores a los que aparecen en distintas publicaciones con fuerte cuando la discrecin tiende a ser mal usada, algo menos probable con
impacto en la opinin pblica. entes profesionales dotados de incentivos correctos para el cumpli-
miento de la letra y espritu de los marcos regulatorios y contratos vi- una nica dimensin (vgr., mayor pago por los activos, o mayor canon
gentes y cuando existe un Poder Judicial con experiencia y buena re- en el caso de una concesin, etc.), que por medio de un mecanismo
putacin en la resolucin de conflictos regulatorios. Puesto que siem- donde se incluyan distintas dimensiones difciles de medir y comparar
pre subsiste algn grado de discrecionalidad para interpretar contratos (canon, precios, inversiones, etc., ponderados), sin solicitar proyeccio-
y marcos regulatorios, la autonoma del rgano regulador siempre ser nes de demanda que al verse incumplidas dan lugar a renegociaciones
importante para obtener mejores resultados de la provisin privada de que introducen asimetras ex-post entre los participantes (vgr., quien
servicios pblicos y en el funcionamiento de la competencia en el resto perdi en la licitacin pudo haber anticipado correctamente una menor
de los mercados. demanda que quien result ganador, razn por la cual su oferta fue
En ese sentido, los objetos de la regulacin deben ser cuidadosa- menos atractiva), ya que ello inducira conductas estratgicas de los
mente escogidos, reconociendo que las variables de inters para los oferentes (vgr., realizar ofertas vlidas para proyecciones de demanda
usuarios no son las inversiones, sino sus efectos (tarifas, calidad y co- muy optimistas que luego entran en una renegociacin bilateral al ve-
bertura), siendo stos los que deben regularse (o inducirse) identi- rificarse una situacin menos dinmica que la declarada), etctera.
ficando su interdependencia. De la misma manera, las prcticas co- La solucin fue adecuada en todos los casos de ventas de activos
merciales comnmente denominadas anticompetitivas suelen tener (ENTel, YPF, Gas del Estado, Segba, Aerolneas Argentinas), si bien es
efectos positivos (vgr., la venta por debajo del costo como prctica de- cierto que en la venta de ENTel e YPF en el mercado de valores el Esta-
predatoria significa un precio menor para los usuarios actuales, y el do procur favorecer la diversificacin del paquete accionario, subsi-
eventual mayor precio resultante luego de haber sido eliminada la diando la compra por parte de pequeos ahorristas, lo que signific al-
competencia es slo una hiptesis que puede no verificarse, en especial guna prdida de recaudacin para los votantes/contribuyentes que no
si se realiza la comparacin correcta el precio luego de la guerra de estaban en condiciones de recibir ese subsidio (vgr., los sectores de
precios vs. el precio previo al comienzo de dicha guerra, y no vs. el pre- menores recursos). Un ejemplo reciente de una concesin en la que el
cio durante la misma), por lo cual la intervencin pblica debe ser es- mecanismo de seleccin fue adecuado es el correo, donde luego de pre-
cptica y profesional. verse una seleccin sobre la base de una combinacin arbitraria de ca-
A continuacin se sintetiza el anlisis de algunas de las variables non, tarifas e inversiones se decidi escoger al concesionario sobre la
ms relevantes en el diseo de la regulacin de servicios pblicos y su base de una nica variable canon sin requerimientos de inversin
aplicacin en la experiencia argentina de los aos 1990. especficos a cargo del concesionario.
En el caso de las concesiones del servicio de agua potable y de los
Mecanismo de licitacin y perodo de la concesin ferrocarriles de pasajeros las soluciones fueron menos eficientes: en el
primer caso, si bien se seleccion al concesionario por medio de una
Para proceder a la venta de activos pblicos o su concesin al sec- nica variable (menor nivel tarifario), se introdujeron requerimientos de
tor privado hay distintos aspectos de inters. En primer lugar, lograr inversin que posteriormente tendieron a ser renegociados y desvirtua-
los mejores trminos para el Estado, y por su intermedio para los ron en parte el contenido de la oferta; en el segundo caso, el horizonte
usuarios de los servicios en cuestin. En segundo lugar, asegurar que de la concesin fue muy reducido (diez aos) y por ende los concesiona-
el procedimiento sea el adecuado para evitar favoritismos y un uso vi- rios no han tenido incentivos para encarar inversiones adicionales a las
ciado de la autoridad concedente. En tercer lugar, cuidar que el ho- mnimas comprometidas y financiadas por el Estado.
rizonte temporal donde se otorga una concesin en exclusividad sea Por ltimo, los mayores problemas de diseo para la seleccin de
suficientemente extenso como para permitir amortizar las fuertes in- ofertas se encuentran en los casos de ferrocarriles de carga, los corre-
versiones iniciales. Por ltimo, contemplar la carga regulatoria que los dores viales y los puertos martimos: en los primeros dos casos por ha-
mecanismos de licitacin imponen sobre la posterior ejecucin de los ber introducido varias dimensiones en las ofertas (canon/subsidio, in-
contratos, evitando introducir incentivos para incumplir los trminos versiones, etc.) y en el ltimo por seleccionar en base a la mayor
acordados o descansar excesivamente en la posterior auditora del garanta de tasas a las cargas (que depende en parte de las proyeccio-
cumplimiento de tareas y metas. En sntesis, deben adoptarse meca- nes de demanda) pero prever que los montos resultantes podran ser
nismos que privilegien la simplicidad y transparencia en la seleccin de ajustados en base a las necesidades de financiamiento del administra-
los oferentes, con clusulas fciles de verificar y mecanismos de ajuste dor del puerto (algo as como vender una obra de arte en una subasta
contractual explcitos y compatibles con el mtodo de seleccin. al mejor postor y luego indicarle que su oferta no debe hacerse efectiva
As, por ejemplo, es ms conveniente licitar por un mecanismo de porque el vendedor no necesita el dinero).
dos sobres, en el que el primero es pasa o no pasa y el segundo es
Organizacin del sector (segmentacin, competencia cules tendrn valores endgenos y libremente determinados por las
y exclusividad) empresas reguladas, reconociendo que lo importante para los consumi-
dores/usuarios es la combinacin precio-calidad de los servicios ofre-
Puesto que la regulacin debe centrarse en los mercados natural- cidos pero no los instrumentos (inversiones) que las determinan.
mente monoplicos, el diseo de la estructura del mercado a regular es En este sentido, las opciones regulatorias adoptadas en el sector
una variable fundamental. En ese sentido, aun cuando desde el punto previsional (AFJPs), puertos martimos, telecomunicaciones, gas natu-
de vista tecnolgico pueden existir distintas economas de escala y de ral, energa elctrica y combustibles fueron correctas por cuanto se
alcance que favorezcan la integracin horizontal y vertical de los distin- prev la libre competencia de precios, fijando en los primeros dos casos
tos segmentos de un mercado, desde el punto de vista regulatorio re- las normas de seguridad como tambin ocurre en mercados competiti-
sulta conveniente separar los segmentos naturalmente monoplicos de vos, y fijando tarifas y calidad mnima pero sin entrometerse en las in-
los potencialmente competitivos y dividir los activos regionalmente (al versiones especficas que deben ser realizadas para cumplir con ellas.
menos mientras las economas de escala sacrificadas no sean muy im- Por otra parte, la regulacin de inversiones especficas en agua pota-
portantes), liberalizando la entrada en los segmentos potencialmente ble, ferrocarriles de cargas y de pasajeros es muy problemtica por
competitivos y cuidando de prevenir el abuso de la posicin dominante cuanto estas inversiones especficas son ineficientes e incluso a menu-
del dueo/operador de las redes (para lo cual debe regularse o al me- do innecesarias, lo que dificulta la ejecucin contractual e induce a re-
nos contemplarse la determinacin de los trminos de acceso a dichas negociaciones bilaterales donde se sacrifican la transparencia del pro-
redes). ceso de seleccin y el resto de las propiedades positivas de la
En ese sentido, la estructura escogida en distintos sectores fue ade- competencia por el mercado.
cuada, pero no sin algunas excepciones. Entre los casos exitosos estn
los puertos martimos (donde hubo una fuerte descentralizacin con la Estructura tarifaria
provincializacin de puertos, al tiempo que el Puerto de Buenos Aires
fue concesionado a distintos operadores, separando las distintas termi- Los subsidios cruzados, adems de distorsionar decisiones de con-
nales para que stas compitan entre s), los combustibles, el sector elc- sumo (cuando no obedecen a externalidades fuertes como en agua po-
trico y las AFJPs, explotando la competencia donde es posible, y tam- table), tienen el costo de dificultar la competencia cuando sta es posi-
bin el servicio de agua potable y desages cloacales (manteniendo la ble y permitir filtraciones importantes hacia consumidores de altos
integracin vertical y horizontal por cuanto las economas de escala y ingresos. Por ello, una estructura tarifaria adecuada debe procurar ser
alcance son muy fuertes sin verificarse competencia potencial relevan- libre de subsidios, adems de minimizar las distorsiones que el apar-
te), mientras que ello ocurri en menor medida en el caso del gas natu- tamiento entre precios y costos marginales suele requerir en los servi-
ral (ya que se previ que el mercado upstream en la produccin de gas cios donde existen fuertes economas de escala.
sera ms competitivo de lo que aparenta ser, lo que genera una serie de As, la estructura tarifaria vigente al momento de inicio de la refor-
problemas importantes respecto del passthrough del precio del gas a ma sectorial fue correcta en gas natural y energa elctrica (luego de un
la tarifa final). Las mayores falencias aqu se encuentran en la exclusi- rebalanceo profundo previo a la privatizacin de 1992 en el primer ca-
vidad excesiva en el servicio de larga distancia para las licenciatarias so). Un comentario similar se aplica a las concesiones de ferrocarriles
sucesoras de ENTel y el descuido en la determinacin del peaje para el de carga y puertos martimos ya que los operadores tienen libertad pa-
uso de las redes ferroviarias que terceros operadores deben pagar, con ra establecer precios por debajo de un valor tope fijado al inicio (y as
lo cual el servicio de pasajeros de larga distancia no se ha desarrollado competir con medios de transporte alternativo como el camin). En el
prcticamente. Debe mencionarse, no obstante, que estas falencias en caso de los combustibles y las AFJPs la estructura tarifaria tiene algu-
general tambin significan un mayor valor de las empresas vendidas y nos problemas: en el primer caso, la marcada diferencia entre el im-
de las concesiones otorgadas y consecuentemente tambin mayores in- puesto a las naftas y el impuesto al gasoil ha provocado un subsidio
gresos (o menores egresos en forma de subsidios) para el Estado. relativo a este ltimo, lo que combinado con niveles impositivos eleva-
dos disminuye el incentivo a competir por medio de menores precios
Variables regulatorias (tarifas, inversin, calidad, expansin, adems de distorsionar el consumo e imponer mayores costos en la
etctera) produccin; en el segundo caso, al competir por cargo fijo y cargo por-
centual (sobre los ingresos sujetos a aportes), las comisiones de las
Como se seal anteriormente, debe haber claridad sobre qu varia- AFJPs son difciles de comparar, lo que aumenta la rentabilidad relati-
bles estarn sujetas a la determinacin o supervisin del regulador, y va de competir por otros mecanismos y reduce la competencia por me-
nores precios. Por ltimo, los problemas ms importantes en la estruc- sumos del 7% que gatilla la revisin de tarifas sobre la base del anli-
tura tarifaria han estado centrados en las telecomunicaciones (con sis de los costos efectivamente incurridos y en los peajes, con contra-
subsidios fundamentalmente desde usuarios comerciales urbanos y de dicciones sobre el criterio aplicable en distintos textos legales, y en el
larga distancia hacia los residenciales, rurales y de corta distancia que ajuste excesivo por el 80% de la tasa de inters Libo desde 1992 en las
distorsionaban el consumo y afectaban el desarrollo de la competencia concesiones viales (lo que ha significado un aumento real significativo
en la telefona bsica hasta que se llev adelante el rebalanceo de en los peajes desde entonces).
1997, donde tales distorsiones se atenuaron pero al precio de distintos
problemas en el proceso) y en agua potable y desages cloacales (don- Diseo institucional (ente regulador, audiencias pblicas,
de se verifican subsidios cruzados anrquicos entre distintos tipos de etctera)
usuarios servidos y subsidios automticos hacia los nuevos usuarios
que recargan la tarea regulatoria para verificar que se realizan inver- Como se mencion anteriormente, el ejercicio de alguna discrecio-
siones y que se cumple con una expansin que no es inducida por la nalidad en la tarea regulatoria es inevitable, y es conveniente que sea
estructura tarifaria). realizado de la forma ms profesional posible, atenindose a la letra y
al espritu del marco legal vigente. De esa forma, se obtienen las venta-
Mecanismo de ajuste tarifario jas de la flexibilidad que ello otorga sin incurrir en sus costos (arbi-
trariedad y oportunismo). Por ello es fundamental contar con entes
El ajuste tarifario debe procurar evitar desincentivar la reduccin de reguladores autnomos (en cuanto a los procedimientos para las desig-
costos por parte de las empresas y para ello debe renunciar a ajustar naciones, estabilidad en los cargos jerrquicos, fuente de financiamien-
las tarifas a los costos en forma permanente, ya que en ese caso el ma- to no manipulable, etc.) que puedan y tengan los incentivos para for-
yor esfuerzo para reducir costos no sera rentable para las empresas y mar recursos humanos y desarrollar capacidad tcnica, al tiempo que
por ende no se verificara (lo que a su vez llevara a mayores tarifas para resulta conveniente que stos acten sobre ms de una empresa (para
lograr el autofinanciamiento, perjudicando a los consumidores). Por reducir la desventaja estratgica y el riesgo de captura por parte de la
ello, el mecanismo de ajuste debe ser prospectivo en lo posible (buscan- empresa regulada), con una supervisin descentralizada de todas las
do que las tarifas varen en funcin del aumento esperado de producti- partes involucradas en sus decisiones (empresas reguladas, distintos
vidad, aun cuando inevitablemente depende de los beneficios pasados y grupos de usuarios, votantes, etc.) por medio de audiencias pblicas y
en consecuencia combinar propiedades mixtas para la bsqueda de procedimientos administrativos que permitan acercar informacin y
eficiencia productiva (menores costos) y eficiencia asignativa (precios controlar el proceso decisorio antes de que las decisiones sean adopta-
cercanos a los costos y rentabilidad razonable). El price-cap con re- das y ms difciles de revertir.
visiones quinquenales es un esquema adecuado (se logra un compromi- En este aspecto tambin se observan diferencias cualitativas impor-
so donde hay incentivos a minimizar costos mientras est vigente el tantes en la experiencia argentina. Por un lado, los diseos en el caso
precio tope y las tarifas se ajustan a los costos parcialmente cuando el de gas natural y energa elctrica han sido apropiados, ya que se trata
tope se revisa), inclusive pasando a tarifas la variacin de costos exge- de organismos creados por ley del Congreso (de forma tal que la estabi-
nos e incontrolables (passthrough) para aislar a las empresas de riesgos lidad poltica de sus miembros es superior), en los que se previ la rea-
que estn fuera de su control (aspecto que introduce dificultades y con- lizacin de audiencias pblicas abiertas y se establecieron mecanismos
flictos difciles de evitar al tener que distinguir entre variaciones de cos- de seleccin del directorio y estabilidad funcional que evidencian un
tos no controlables [exgenas] y controlables [endgenas]). esfuerzo por dotar a los mismos de autonoma. Por otro lado, en agua
En ese sentido, el ajuste tarifario en aquellos mercados donde las potable, telecomunicaciones y transportes los diseos fueron deficien-
tarifas son libres es obviamente correcto (vgr., combustibles, transportes: no se previ la realizacin de audiencias pblicas, mientras que
te aerocomercial y AFJPs), mientras que los mecanismos adoptados en los entes fueron diseados y/o creados por decretos del PEN (incluso
telecomunicaciones, gas natural y energa elctrica tambin son apro- comenzando a funcionar despus de la reforma sectorial que deban
piados (vgr., un price-cap predeterminado por diez aos en el primer administrar) sin independencia suficiente del poder poltico.
caso, y price-cap con revisiones peridicas cada cinco aos en los l-
timos ejemplos). Los problemas de diseo ms importantes estn en el Conclusiones sobre el diseo
agua potable y en los ferrocarriles de pasajeros, donde hay mecanis-
mos de ajuste tarifario hbridos que contienen aspectos de regulacin Como conclusin sobre el diseo regulatorio en las reformas de es-
por costos en los que hay un umbral de aumento de precios de los in- ta dcada, en la mayora de los casos analizados en este libro las op-
ciones adoptadas fueron apropiadas, pero en varios de ellos stas apa- teral entre la empresa entrante y el dueo de la red por los cargos y
recen combinadas con distintos tipos de errores. Estos errores son condiciones de acceso ayuden a obtener mejores resultados que los al-
escasos en el sector energtico (gas natural, energa elctrica y com- canzables en la regulacin de tarifas finales). De todas maneras, la ma-
bustibles), admiten alguna explicacin o justificacin en telecomuni- yor competencia es deseable desde la ptica de los consumidores y el
caciones y agua potable (por el contexto hiperinflacionario en el primer bienestar social.
caso, y por las caractersticas tecnolgicas y jurisdiccionales en el se- Por ello, en primer lugar, deben evitarse aquellas decisiones que
gundo), y son simplemente errores en otros casos, en los cuales se apuntan en el sentido contrario al mencionado. Algunos ejemplos del
adoptaron mecanismos de seleccin multidimensionales en ferrocarri- caso argentino son: a) la limitacin dispuesta a los traslados de los
les, un ajuste de las tasas aseguradas a las cargas inconsistente con la aportantes a las AFJP porque vuelven ms cautivos a los trabajadores
variable para la seleccin del ganador de la licitacin en la concesin sin que haya motivos suficientes para esperar una reduccin de comi-
de las terminales del Puerto de Buenos Aires, mecanismos de ajustes siones;7 b) la administracin de la desregulacin en telecomunicacio-
tarifarios hbridos en las concesiones de ferrocarriles de pasajeros y de nes, por la cual, luego de vencido el perodo de exclusividad, se conti-
agua potable, etc. na fijando el nmero de oferentes del servicio de trfico local (cuatro
Visto el proceso en perspectiva, algunos de los errores sintetizados empresas) y de larga distancia (siete empresas) sin que quede claro
hasta aqu y discutidos en mayor detalle en los captulos respectivos cules sern las condiciones de acceso para futuros interesados en un
eran previsibles y otros se han hecho evidentes a partir de la experien- mercado que se asemeja bastante a un mercado competitivo;8 c) la pre-
cia obtenida. La mayora se refleja en los problemas de la prctica re- sencia de subsidios cruzados para financiar la expansin del servicio
gulatoria posterior de manera tal que sera muy til evitar que los mis- de agua y cloacas y gas natural que para ser viable requiere que los
mos vuelvan a ocurrir en experiencias futuras tanto a nivel nacional clientes que pagan un precio mayor a los costos no puedan ser atendi-
como de los gobiernos provinciales y municipales que estn encarando dos por competidores futuros de las distribuidoras actuales porque ello
reformas comparables con las aqu analizadas. eliminara la fuente de ingresos necesaria para hacer viable el subsidio
a los consumidores promovidos; d) la reduccin en el canon anual dis-
puesta en el puerto de Buenos Aires, interpretando en forma ad-hoc lo
3. PROBLEMAS PRESENTES Y FUTUROS EN LA PRCTICA dispuesto en los pliegos de la licitacin y como respuesta a la entrada
REGULATORIA de un nuevo competidor (el puerto de Dock Sud).
Un segundo aspecto en la promocin de ms competencia es la in-
En la experiencia internacional de regulacin de servicios pblicos teraccin entre los entes reguladores de los servicios pblicos y la Co-
y de defensa de la competencia aparecen varios desafos comunes cuya misin Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC). Aunque en la
resolucin influye en forma importante en la consecucin del objetivo forma parecera existir una separacin natural de responsabilidades (el
que justifica la intervencin del Estado: proteger a los consumidores ente regulador se encarga de los problemas de su sector en el segmen-
presentes y futuros. En los puntos que siguen se ilustran los ms rele- to regulado y la CNDC del segmento competitivo) ello no ha funcionado
vantes para el caso argentino. as en todos los casos. La limitacin sin buenos fundamentos del
passthrough automtico del mayor costo del gas natural a las tarifas
Promover ms competencia finales que se observ en 1994 y 1996 pareci una respuesta del
ENARGAS ante la preocupacin por el funcionamiento del mercado de
Aun cuando a priori un mayor grado de competencia parecera faci- gas natural en boca de pozo, cuando si existan elementos para soste-
litar la tarea del regulador la experiencia de otros pases sugiere que ner la hiptesis de falta de competencia en esa parte del mercado hu-
esto no es as.6 Por ejemplo, un clculo eficaz de los derechos de acce- biera sido mejor que fuese resuelto por la CNDC.
so a las redes (usualmente las de trfico local en telecomunicaciones, y El tercer elemento que aparece en varias experiencias internaciona-
de distribucin en energa elctrica o gas natural) es necesario para les es el acceso de consumidores residenciales al mercado mayorista.
asegurar una oferta competitiva a los consumidores. Cuando el regula- Para generar competencia, incluso a las empresas a cargo de los seg-
dor debe intervenir para fijar estos derechos de acceso, reemplaza en mentos monoplicos del mercado, se autoriza que terceros (los comer-
alguna medida el cmputo de una tarifa (la de los consumidores fina- cializadores) atiendan a los consumidores de cualquier tamao.9 Esto
les) por otro (la de acceso a la red), sin que a priori pueda determinarse plantea varios problemas a resolver. Por un lado, es frecuente que exis-
con precisin cul es ms fcil de llevar a cabo (si bien es posible que, tan inversiones realizadas en el pasado que no han sido totalmente
correctamente diseado el mecanismo de arbitraje, la negociacin bila- amortizadas (stranded costs) y que las distribuidoras tienen derecho
a recuperar de acuerdo a sus contratos de concesin. Si estos costos tor K). En los casos de electricidad y gas natural se agrega otro factor
no se incluyen en el cargo de acceso a la red se incentiva artificialmen- (el factor Y) que refleja el traslado del costo del gas en boca de pozo y
te a que los consumidores le compren a los comercializadores.10 En el del precio mayorista de la electricidad al precio final de los segmentos
caso argentino se ha planteado este problema para las compras de regulados.
grandes y medianos usuarios (y se prev uno similar en el intento por Es conocido en la teora que al momento de ajustar los precios tope
extender el acceso al mercado mayorista a consumidores de menor ta- el clculo necesariamente involucra referencias al retorno de la empre-
mao), como consecuencia de los mayores costos de la energa elctri- sa en el perodo que expira,14 por ello, se habla de una convergencia en
ca de algunos contratos a precio fijo negociados en el momento de la la prctica entre los esquemas de precios tope y regulacin por tasa de
privatizacin de Segba y porque la compra a terceros permite en algu- retorno, aunque durante la vigencia del nuevo tope se recrean los in-
nos casos ahorrar en el pago de impuestos municipales o provinciales. centivos para reducir costos (lo cual, excepto por el rezago regulatorio,
En el caso de los consumidores de menor consumo existen, ade- est totalmente ausente en la regulacin por tasa de retorno con recl-
ms, problemas tcnicos a resolver. Ante los costos actuales de los me- culo anual de las tarifas). De todas maneras existen algunos problemas
didores que permiten distinguir el consumo horario no es lgico reali- de incentivos que son complejos de resolver.
zar el cambio de medidores. Por lo tanto, en el caso ingls se ha Por ejemplo, con relacin al factor Y (traslado automtico del costo
sugerido agrupar a los consumidores residenciales en tramos de con- de los insumos) se ha postulado que ello resta incentivos a las distri-
sumo para poder imputar el monto que corresponde facturar a cada buidoras para comprar ms barato en el mercado mayorista. Por ello,
comercializador.11 se han sugerido algunas alternativas como un traslado parcial o permi-
Un aspecto relacionado al problema de los stranded costs es cmo tir que slo se traslade un precio medio de compra de todas las distri-
financiar los costos que genera la decisin poltica de asegurar el servi- buidoras en el mercado mayorista o en el de contratos. En la electrici-
cio universal. Si se recurre a los subsidios cruzados automticamente dad en la Argentina las distribuidoras slo pueden trasladar el precio
se vuelve necesario restringir la entrada de eventuales competidores spot,15 mientras que en el gas natural se observa el caso opuesto ya
del monopolista prestador del servicio porque stos tendran un incen- que la ley asegura el traslado automtico del precio del gas16 (aunque
tivo artificial para ofrecer el servicio a los consumidores que pagan una han ocurrido demoras del ENARGAS en autorizar ese traslado autom-
tarifa superior a los costos cuyo producido compensa los subsidios a tico en algunas ocasiones).
otros usuarios (eventualmente fijando contribuciones para financiar el Resolver este problema no es fcil. El traslado automtico tiene la
dficit de acceso en los cargos de interconexin). Por ello, es impor- lgica de reducir riesgos a la distribuidora pero desalienta en alguna
tante que la financiacin del servicio universal se realice por medio de medida las compras a menor costo (problema que est presente por la
instrumentos que faciliten la competencia. La alternativa ms clara, si asimetra de informacin entre el regulador y la empresa). Recurrir a
se quiere promover el acceso de todos los usuarios a la red, es licitar la un indicador objetivo en lugar del precio de cada compra parece mejor,
prestacin del servicio universal adjudicando cada rea a la empresa pero requiere que para todas las regiones la oferta del gas natural o de
que solicite el menor subsidio del Estado a la tarifa regulada. En el res- la electricidad mayoristas sean lo suficientemente competitivas.
to de las regiones se permitira la competencia sin restricciones, con Otro problema de incentivos presente en las discusiones tarifarias
un derecho de acceso a la red que no tendra ningn componente rela- aparece en el caso de la transmisin elctrica. Por su caracterstica de
cionado al costo del servicio universal. Una segunda alternativa, tam- bien pblico es virtualmente imposible disear un sistema de precios
bin consistente con la competencia, es gravar a todos los consumido- que permita remunerar adecuadamente la expansin de la capacidad.
res con un impuesto cuyo producido se destina a financiar el subsidio Adems, en el caso argentino se potencia el problema porque el princi-
universal. Como este gravamen es cobrado por todos los oferentes no pal ingreso de la transportista aumenta si aumentan las prdidas de la
distorsiona la competencia entre ellos.12 red. As, si deteriora la calidad del servicio la empresa mejora su factu-
racin. Este problema est limitado porque existen penalidades por el
Ajustes en los precios tope deterioro en la calidad, pero no puede resolverse plenamente porque es
difcil disear una funcin de multas que en el margen desaliente en
En los casos en que el gobierno nacional regula tarifas, las mismas forma efectiva a la empresa si sta deteriora el servicio prestado. Nue-
se limitan por el sistema de precios tope.13 Durante la vigencia del to- vamente las asimetras de informacin (que no pueden resolverse total-
pe las tarifas se ajustan por la evolucin de un ndice de precios (en mente en la prctica) son la causa principal del problema.
general el PPI de Estados Unidos) menos un descuento por eficiencia Un segundo conflicto que se ha presentado en la Argentina es el re-
(el factor X), y ms un ajuste que contempla nuevas inversiones (el fac- balanceo de tarifas. Como fuera mencionado anteriormente, las tarifas
que contienen subsidios cruzados desalientan la entrada de competi- tarifas de gas natural que deban regir en el futuro, la mejor alternativa
dores. En el caso de la Argentina el rebalanceo realizado en telecomu- era calcular las diferencias en las ganancias de productividad obteni-
nicaciones fue altamente politizado y si bien apunt en la direccin co- das en el sector en la Argentina en comparacin con las que obtuvo el
rrecta, no parece haber ajustado las tarifas plenamente a los costos, ni promedio de la economa. Este trabajo de Nera fue criticado por FIEL
haber adoptado otras medidas complementarias (ajustar el factor X y (1997) por sus errores conceptuales y prcticos. Por ejemplo, extrapo-
crear un esquema eficiente para usuarios de bajo consumo). En el ca- lar el futuro de la economa argentina y del sector gasfero a partir de
so del agua y cloacas, tambin se observaron problemas, especialmen- lo ocurrido en el perodo 1970-1994 ignora que la Argentina sufri un
te por las dificultades para cobrar los cargos de conexin previstos en cambio estructural importante a partir del Plan de Convertibilidad.
el contrato original para los nuevos usuarios, que llev a la introduc- Adems, el criterio de TFP necesita que se cumplan determinados su-
cin de un subsidio cruzado en 1998.17 La enseanza que puede expuestos que no son adecuados para el caso argentino (economa cerra-
traerse del caso argentino es que los rebalanceos de tarifas deben reali- da al comercio internacional, precios de los insumos que enfrenta el
zarse, preferentemente, previo a la privatizacin tal como ocurri con sector que varan al mismo ritmo que los del resto de la economa, et-
xito en el caso del gas natural. ctera).
En la revisin de tarifas a futuro tambin debe analizarse la conve- Estos dos ltimos ejemplos sugieren que no puede confiarse en la
niencia de fijar los topes en forma individual o para el promedio de in- metodologa utilizada en otros pases sino que debe desarrollarse una
gresos del segmento regulado. La segunda alternativa tiene la ventaja propia, adecuada a los problemas prcticos que plantea el caso argen-
de permitir a la empresa que sea la que ajuste las tarifas relativas en tino.
forma automtica, y debe esperarse que concluya fijando precios de
Ramsey (manteniendo algunas restricciones cuando existe competen- Renegociaciones de contratos
cia potencial en algunos segmentos). En este sentido, los ajustes dife-
renciales de las tarifas telefnicas al momento del ajuste anual por el La posibilidad de tener que renegociar contratos aparece bsica-
factor X han permitido aliviar parte de la carga que significan los sub- mente por dos razones (dejando de lado errores de prctica regulatoria
sidios cruzados existentes. no inducidos): los contratos fueron mal diseados o hubo circunstan-
Otro problema que debe resolverse en las revisiones quinquenales cias imprevistas que alteraron las condiciones iniciales.
de tarifas es la determinacin de una tasa de retorno sobre el capital En el caso argentino, varias de las renegociaciones que se plantea-
invertido por la empresa. Este clculo, que en las regulaciones por taron durante 1997 y 1998 fueron consecuencia de un regular o mal di-
sa de retorno se realiza cada ao, se puede llevar a cabo ms espacia- seo original. En todos los casos en que las ofertas en la licitacin con-
damente en los casos de regulacin por precio tope, pero existen varias tenan varias variables (ferrocarriles de cargas y corredores viales) o se
complicaciones tcnicas. incluyeron planes de inversiones atados a proyecciones de demanda
En la primera revisin de las tarifas del gas natural el ENARGAS (ferrocarriles de cargas) o pagos de canon atados a proyecciones de de-
procedi a calcular estas tasas de retorno para la distribucin y el manda (puerto de Buenos Aires) se plante la renegociacin de los con-
transporte.18 Lo usual en otros pases es tratar de aproximar el retorno tratos o se redujo el canon (en una suerte de renegociacin del contra-
que obtendra la empresa regulada y para ello generalmente se busca to original en el caso de puertos por la cual el gobierno cedi parte de
una tasa libre de riesgo (la de los bonos del Tesoro de Estados Unidos) sus ingresos). Otro ejemplo de un diseo subptimo, tambin en rene-
a la cual se adiciona un componente que reconoce el riesgo diferencial gociacin, es el caso de los ferrocarriles de pasajeros porque el perodo
de las acciones por sobre el activo seguro y el riesgo particular de las de la concesin era muy corto (diez aos).
empresas del sector regulado. Tambin se han planteado renegociaciones porque el poder conce-
En el caso argentino no se cuenta con una historia de empresas re- dente solicit ampliaciones de inversiones o se decidi mejorar la cali-
guladas que coticen en Bolsa y no es fcil determinar el rendimiento de dad del servicio en concesiones que tienen varios aos por delante y
un activo seguro. Adems, deben resolverse problemas conceptuales para las que seguramente se consider que no era razonable esperar
tales como el efecto de los cambios en la poltica tributaria que afectan hasta el vencimiento de las mismas. Obviamente que cualquier renego-
el costo del endeudamiento.19 ciacin tiene el problema de que no puede abrirse a un proceso compe-
Otro caso importante fue la utilizacin del criterio de Total Factor titivo va licitacin, a menos que se pueda separar el servicio que se
Productivity (TFP) propuesto por una consultora del ENARGAS para es- agrega del prestado por el concesionario actual, lo cual normalmente
timar el factor X que debera regir en el perodo 1998-2002. Nera es difcil que sea factible.20
(1997) sugiri que para hacer el cmputo del descuento anual en las Cuando ocurren imprevistos es preferible que el proceso de renego-
ciacin se someta a audiencias pblicas, que tienen el costo de la de- riesgo de depresin de precios importante si se revierte el flujo de co-
mora adicional, pero el beneficio de dar mayor certeza sobre el resulta- mercio. Este riesgo, comn a todos los sectores que comercian con
do del mismo a todos los participantes, reduciendo el riesgo de oportu- arancel cero dentro del Mercosur, es mejor que sea diversificado por el
nismo posterior. En la medida en que los contratos originales contaron sector privado en lugar de que el Estado intente administrarlo.22
con aprobacin parlamentaria (aspecto deseable al menos en las con-
cesiones de servicios pblicos), las modificaciones contractuales tam- Contexto institucional
bin deberan contar con aprobacin del Congreso (ambas cmaras, y
no slo una comisin bicameral), aspecto que dificultara tales renego- En la separacin de responsabilidades entre los diferentes poderes
ciaciones y permitira en principio filtrar aquellas menos justificables al del Estado existen algunas restricciones que deben tenerse presentes.
tiempo que se provee mayor seguridad jurdica para los nuevos contra- La presencia de inversiones hundidas aumenta los riesgos de compor-
tos frente a cambios polticos eventuales. tamientos oportunistas. Para el contexto institucional argentino la so-
Finalmente, si no se observan mejoras tecnolgicas que reduzcan lucin adecuada para este problema pasa por la creacin de entes re-
los costos o menores precios de los insumos es imposible que un servi- guladores independientes del Poder Ejecutivo y del Congreso, y por
cio de mayor calidad pueda ser prestado a las tarifas vigentes, calcula- marcos normativos bastante detallados. Ello se fundamenta en la ines-
das para un servicio de menor calidad para el usuario. Esto es lo que tabilidad institucional que caracteriz al pas durante varios aos y en
ocurrira en cualquier mercado competitivo. Aun cuando mejore la tec- alguna debilidad en el poder judicial. Si se utiliza un esquema inade-
nologa nada asegura que la reduccin de costos pueda compensar cuado aumenta el riesgo y ello desalienta las inversiones futuras.23
exactamente la incidencia en el precio de las nuevas inversiones. Surge de lo expuesto que de acuerdo a la teora econmica de la re-
gulacin, el papel del Congreso debera definir los marcos regulatorios
Integracin con el Mercosur u otros pases y controlar ex-post la tarea del Ejecutivo y de los entes reguladores,
pero no intervenir directamente en la regulacin, en particular en cual-
La regla base para analizar cmo debe ser el proceso de integracin quier discusin tarifaria. La aplicacin de los marcos regulatorios de-
de los servicios pblicos con otros pases pasa por respetar los mismos bera ser responsabilidad exclusiva de los entes reguladores indepen-
principios que rigen para otros bienes de la economa. As, es conve- dientes, y el Poder Ejecutivo debera estar a cargo de la definicin de
niente que se estandaricen las normas tcnicas para evitar costos de las polticas sectoriales. Por su parte, el papel del Poder Judicial debe-
transformacin que originen en barreras no arancelarias y penalizar el ra ser la interpretacin de los contratos en los diferendos que puedan
uso de subsidios. surgir, prescindiendo de aspectos que corresponden al Legislativo (ar-
Ms all de estos recaudos generales, se ha planteado la convenien- gumentos de equidad, por ejemplo).
cia de priorizar el abastecimiento del mercado interno en el caso del Algunos fallos judiciales referidos al problema del rebalanceo tarifa-
gas natural (por tratarse de un recurso no renovable) y dudas sobre la rio en telecomunicaciones o las propuestas de creacin de un super-
integracin del mercado elctrico mayorista con Brasil por las diferen- ente regulador contraran estos principios generales. Lo mismo ocurre
cias de tamao en la capacidad de generacin. Ambas dudas no tienen con la creacin por decreto de los entes reguladores del agua y cloacas,
buenos fundamentos econmicos. telecomunicaciones y transporte.
La no renovabilidad de los recursos, adems de estar cuestionada Respecto de la participacin de los usuarios en los entes regulado-
en la prctica,21 no puede ser un argumento que trabe las exportacio- res, las dificultades de stos para representar sus intereses se resuelve
nes ms all de lo que decida hacerse respecto del mercado interno. El mejor por medio de la introduccin de subsidios en especie (vgr., ase-
ritmo de explotacin ptimo no depende de las caractersticas de quin soramiento tcnico gratuito) y no por medio de asegurarles que partici-
demanda, sino de consideraciones de oferta que se realizan observan- pen en el directorio de los entes reguladores. Ello es as porque el pa-
do las oportunidades de mercado. Las trabas a la exportacin, frecuen- pel del ente no es mediar entre empresa (que no estara representada)
tes en otros pases, tienen el costo de reducir el potencial de inversio- y los consumidores, sino que es interpretar tcnicamente los marcos
nes en exploracin y desarrollo de nuevas reservas y suponen que el regulatorios y los contratos que ya debieron haber sido diseados para
Estado tiene una mayor capacidad que el sector privado para proyectar proteger a los consumidores actuales y futuros. Los consumidores s
los precios futuros. pueden aportar informacin para mejorar las decisiones de los entes y
En el caso de la integracin a un mercado de tamao mucho mayor ello se logra por medio de su participacin en las audiencias pblicas y
que el argentino se enfrentan los mismos riesgos que en el resto de las mejorando la calidad de sus presentaciones.
actividades productivas: se abre una gran oportunidad al exportar y un En los pases federales aparece una ltima dimensin institucional
que se refiere a la responsabilidad de cada nivel de gobierno. Por ejem- Anexo 1

plo, los servicios en red deben ser administrados centralmente porque
Caractersticas salientes de
existen externalidades y as se ha hecho en el caso argentino.
Respecto de la regulacin a nivel provincial existen algunos elemen- las reformas sectoriales
tos que justifican una fusin de entes reguladores que no estn pre-
sentes en el nivel nacional. La menor disponibilidad de capital humano ESTRUCTURA REGULACIN COMPETENCIA
adecuado para la tarea de regulacin que puede existir en algunas ju-
GAS NATURAL
risdicciones y la supervisin de una sola empresa regulada (lo que au-
menta el riesgo de captura) hace aconsejable tal fusin. Esto de todas Privatizacin: a fines de 1992 Price-cap y traslado (passth- Por ahora restringido a by-
formas permite la competencia indirecta (por comparacin) entre los Gas del Estado es separado rough) del precio del gas en el pass fsico a nivel de grandes
entes provinciales, caracterstica que a nivel del gobierno federal re- verticalmente entre: Produc- caso de la distribucin. usuarios.
quiere evitar la creacin de un super-ente que centralice las decisio- cin, Transporte (se crean dos
nes regulatorias. monopolios regionales regula- Estructura rebalanceada antes
dos) y Distribucin (primero de la privatizacin (elimina dis-
ocho, ahora nueve monopolios torsiones y subsidios cruza-
regionales regulados), con ac- dos).
ceso abierto (by pass comer- La regulacin es nica a nivel
cial y fsico). nacional.
TELECOMUNICACIONES
Privatizacin: 1990. ENTel es Tipo price-cap con ajustes En 1998 se decide extender la
separada en: dos monopolios anuales reales del 2% hasta exclusividad por slo 2 aos
regionales en la telefona bsi- 1997 y del 4% ante la eventual (en lugar de 3) y permitir una
ca y un monopolio en telefona extensin de la exclusividad. desregulacin administrada, li-
de larga distancia. mitando el nmero y caracte-
Estructura de precios con fuer- rsticas de las empresas admi-
Se mantiene una elevada inte- tes subsidios cruzados que tidas sin determinar el alcance
gracin vertical. Transmisin responda al monopolio cerra- temporal de la preferencia.
de datos y otros servicios pro- do y verticalmente integrado.
vistos en competencia.
La regulacin es nica a nivel
nacional.
ENERGA ELCTRICA
Privatizacin a fines de 1992. Mecanismo de price-cap con Mecanismo de acceso al MEM

Separacin vertical entre gene- passthrough del precio de la con una definicin cada vez
racin (de 10 a 44 generadores energa en el mercado mayo- ms amplia.
en competencia), transmisin rista.
(1 empresa de cobertura na-
cional y 7 distribuidoras tron- Existe federalismo regulatorio
cales) y distribucin (casi 310 con fuerte presencia nacional.
monopolios regionales, la mi- Muy fuerte en generacin.
tad concesionados al sector
privado). Acceso abierto con
by pass a las distribuidoras.
ESTRUCTURA REGULACIN COMPETENCIA ESTRUCTURA REGULACIN COMPETENCIA
AGUA POTABLE Y DESAGES CLOACALES TRANSPORTE FERROVIARIO (CARGA Y PASAJEROS)
Privatizacin en 1992 con con- Mixta con precio tope y ajuste Nula, en lo efectivo y por com- Concesin a operadores priva- Ajustes peridicos y en funcin Intermodal, pero con merca-
cesin por 30 aos (Obras Sa- en funcin del ndice de costos paracin. dos en unidades separadas de plan inversiones con rene- dos segmentados.
nitarias de la Nacin) en el rea y cumplimiento de inversiones por servicio y regin, mante- gociacin.
metropolitana del Gran Buenos por expansin. Problemas de niendo la integracin vertical
Aires. Integracin vertical (en- subsidios cruzados (cargo de entre la operacin del servicio
tre produccin, transporte, dis- infraestructura) y de financia- y la red de transporte entre
tribucin y disposicin) y hori- miento de expansiones. 1993 y 1995. En transporte de
zontal (agua y desages). cargas, 5 concesiones distin-
tas (por 30 aos); en transpor-
CORREDORES VIALES te suburbano, 7 concesiones
(6 por 10 aos renovables y
Privatizacin en 1990 por con- Por ajustes. En 1992 hubo una Nula, efectiva; escasa por com- una por 20 aos); el transpor-
cesin de 19 corredores inte- renegociacin de las concesio- paracin. te de pasajeros de larga dis-
rurbanos de rutas existentes nes donde se estableci un tancia (interurbano) fue trans-
(con duracin limitada, 12 mecanismo de ajuste tarifario ferido a las provincias (en
aos), peaje regulado y com- anual del 80% de la Libor. general discontinuaron el ser-
promiso de inversiones en vicio).
mantenimiento, mejoras y am-
pliacin. ADMINISTRACIN DE FONDOS DE PENSIN (AFJP)
PUERTOS MARTIMOS Reforma de sistema de reparto Comisiones en dos partes so- Fuerte (baja y diferente rentabi-
pblico a sistema mixto con bre aportes (valores libremen- lidad en varias AFJPs, impor-
Proceso de desregulacin y Libertad de precios y flexibili- Importante, efectiva. administradoras privadas que te fijados), libertad de traspa- tantes traspasos), pero orien-
concesin en el Puerto de Bue- dad de requerimientos tcni- compiten en segmento de casos (2 por ao) sin costos, tada a la publicidad y gasto
nos Aires y luego Dock Sud. cos. pitalizacin en 1994 (17 AFJPs regulacin prudencial (enca- promocional en vez de meno-
Varios (6) operadores, 4 de los en 1998). AFJP Nacin garanti- jes, lmites de inversin y di- res comisiones.
cuales compiten fuertemente za rentabilidad mnima y el res- versificacin mnima), libertad
en el transporte de contenedo- to garantiza rentabilidad res- de entrada y salida.
res. Nuevos desarrollos com- pecto del promedio del
petitivos en puertos provincia- sistema.
les.
COMBUSTIBLES LQUIDOS
TRANSPORTE AEROCOMERCIAL
Desregulacin aprobada a fi-
Privatizacin en 1990 (Austral Las tarifas quedaron desregu- Creciente en principales rutas. nes de 1989.
y Aerolneas Argentinas) con ladas. Verificndose un aumento pau-
reserva del mercado domsti- latino en el nmero de licen- Privatizacin en etapas com- Libertad de precios plena des- Importante, pero en otras
co. A partir de 1994 progresiva cias para nuevos operadores. pletada en 1992. de 1991. dimensiones diferentes del
desregulacin, evidencindose El trfico internacional en pro- precio, explicada entre otros
una participacin creciente de ceso de desregulacin bajo ne- factores por la alta presin
empresas competitivas y de gociacin. impositiva sobre las naftas.
frecuencias.
Anexo 2. Evolucin 1991-1997 40
TELECOMUNICACIONES ENERGA ELCTRICA GAS NATURAL AGUA Y CLOACAS

(AASA)
COBERTURA Lneas en servicio: de 3 millones Potencia instalada crece 7,2% Incremento de: Millones de usuarios
a 6,12 millones (+104%) annual * Usuarios resid.: 15% Agua Cloacas
* Capac. de transporte: 30% 1991: 6 4,9
Conexiones residenciales * Caeras: 35% 1997: 7,6 5,7
crecen 2,3% anual +26% +16%
Cobertura: 93% poblacin
INVERSIONES De $ 250 mill. a $ 2.500 mill/ao $ 6.400 millones acumulados $ 1.700 mill. (acumulados) $ 625 millones (3 aos)
Acumulado: ms de $ 16.000
millones (total sector)
CALIDAD Demora de reparacin: Reduccin del 65% en los cortes Volumen diario mximo Presin > 8
1991 23 das (Edenor). inyectado (en millones de Bs. As. GBA
1997 2 das m3/da) de 71 a 91 (+28%) 1991 15% 13%
Reduccin de indisponibilidad 1997 97% 54%
Digitalizacin: de 13,2% a trmica de 52% (1992) a 23%
99% (100% en 1998) (1997) Solucin de reclamos:
de 70 hs. a 37 hs.
PRODUC- Empleo de 40.800 a 27.000 Cada del costo unitario de la Empleo de 10.000 a 5.600 Empleo de 9.000 a 4.200
TIVIDAD (-33%) inversin. De US$ 7.200 por Kw (-44%) (-53%)
FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS
(1972/1989) a US$ 1.930 Agua no contabilizada de

Lneas en servicio por empleado: (1992/1997) 43% a 30%
de 75 a 225 (+196%)
CAMINOS PUERTOS COMBUSTIBLES AREO FERROCARRIL FERROCARRIL

(CARGA) (PASAJEROS)
COBER- Red Nac. TMDA Carga transportada Produccin de Miles pasajeros/ao Carga Transportada Pasajeros
TURA Pavim. 1991 7,8 mil ton petrleo: 1989 = Cabotaje Internac. Mill ton. Ton/km transportados:
1991 28.300 km 4.611 1997 11,4 mil ton 26.7 Mill. m3 1997 = 1991 2.946 6.483 1991 10 5.460 +115% (+52%
1997 29.300 km 6.372 Variacin: 45% 48.4 Mill. m3 1997 6.478 8.600 1997 19 9.835 en subtes)
Var. % +3,5% +38% Produccin de gas 120% 33% 95% 80%
natural
1989 = 24.2 Mill. m3
1997 = 37.1 Mill. m3
INVER- Total (millones): 1991: $ 37 mill./ao a 1997: Flota (aviones) De $ 0 con F.A. a $ 325 mill. entre
SIONES de $ 290 a $ 555 Upstream: 1991 47 $ 526 millones segn 1995 y 1997
(+91%) 1997: $ 143 mill./ao $ 10.300 mill. 1997 81 contrato (5 aos),
Concesiones: $ 1.300 total (pb.+priv.) Downstream: +72% 38% cumplidas
(total) $ 3.100 mill. ($ 200 millones)
CALIDAD Indice de Estado (IE) Estada buques Se elimin el plomo % vuelos en hora / S/D Puntualidad:
Red Nac. 1991 16,2 das en las naftas. Mejor vuelos autorizados +26%;Oferta
(10 = mximo): 1997 2,8 das la calidad de los (94 vs. 97) de coches:
SNTESIS Y CONCLUSIONES
Total Conces. (-55%) subproductos. Mejoras 81% 4.540 +56% ferrocarril

1991 3,9 4 en la red de estaciones 85% 5.667 + 49% subtes
1997 6 7,3 de servicio +5% +25%
54% 82%
PRODUC- Costo de 1 punto de Ton/trabajador/ao S/D S/D Duplicacin de cargas Empleo cay de
TIVIDAD IE: $20/km/da/TMDA 1991 667 con fuerte cada en 17.000 a 8.450
con gestin pblica, 1997 4.850 el empleo (50%)
$ 7,6 en concesiones +627% Pas-km/empleado:
(-62%) de 306 a 1.194
(+290%)
41
NOTAS misma sino un medio para aumentar el bienestar social. La presencia de costos
hundidos en varios segmentos de las industrias de servicios pblicos plantea
1. Vase, por ejemplo, SIGEP (1990). Una comparacin de ndices de precios varias dificultades al regulador o para el diseo del marco regulatorio. El pro-
de empresas pblicas que ponderan segn ingresos por ventas (SIGEP) o segn blema de cmo financiar los stranded costs cuando ellos no fueron diluidos en
la estructura de gasto de los hogares (INDEC) se realiza en Navajas (1991), un menor precio de venta por parte del Estado es un ejemplo (que se discute
donde se sealan las distintas consecuencias en materia de regulacin por n- ms adelante), los problemas para asignar el riesgo de las nuevas inversiones
meros ndices que resultan de tomar una u otra medida. hundidas es otro, en parte porque la regulacin inhibe en algunos casos una
2. Un ejemplo al respecto se ilustra en Artana et. al. (1998) en referencia al forma de diversificar el riesgo que es la integracin vertical y pueden existir di-
rebalanceo de tarifas telefnicas. Al no captar el gasto en llamadas interurba- ficultades para lograr ese objetivo mediante contratos entre empresas diferen-
nas, que son las que se reducan fuertemente en el rebalanceo, el ndice del IN- tes. Por ltimo, mencionan las restricciones en el proceso de deshacer los sub-
DEC captur slo el incremento del abono y del costo del minuto urbano dando sidios cruzados que tambin se analizan luego.
lugar a una suba de tarifas cercana al 60%. Ello motiv que el rebalanceo fuera 7. La competencia en otras dimensiones diferentes del precio (seguridad de
interpretado judicialmente como un aumento unilateral de tarifas y violatorio las inversiones, reputacin de permanencia a largo plazo) lleva a que se realicen
de la ley de convertibilidad cuando en realidad se trataba de un cambio hacia gastos en promociones que pueden generar duplicaciones, pero con bajo o nulo
una estructura de precios ms eficiente y alineada con los costos del servicio impacto en los precios que pagan los consumidores porque el alto grado de
para deshacer de modo neutral los fuertes subsidios cruzados con que fue competencia que parece mostrar el sector debera haber impedido que esos
privatizada la empresa de telecomunicaciones. eventuales sobrecostos se tradujeran en comisiones oligoplicas. La baja renta-
3. En el caso del precio residencial del gas natural, el propio estudio de bilidad que sugieren los balances de las administradoras avala esta hiptesis.
FLACSO reconoce la existencia de fuertes distorsiones de precios en la base de 8. La decisin de limitar la competencia es criticable. Se ha argumentado
la comparacin tarifaria pero prefiere darle una interpretacin libre y reida con que la entrada libre llevara a un proceso depredatorio como parece inferirse de
los criterios de eficiencia econmica al afirmar Ahora bien, dada la intensi- la experiencia chilena. Sin embargo, se obvia en este tipo de anlisis que en in-
dad de los cambios mencionados, resulta pertinente preguntarse si el trnsito dustrias en las cuales las inversiones hundidas son importantes, la competen-
de una estructura tarifaria, como la vigente hasta marzo de 1991, que, en prin- cia puede originar, a la larga, mercados concentrados con precios estabilizados
cipio, subsidiaba al consumo residencial, a otra, en la que se veran ms efi- (ver Sutton 1992), mientras que si este tipo de inversiones no tiene tanta rele-
cientemente reflejados los costos de la provisin del gas, no deriva en un subsi- vancia se observar un proceso competitivo similar al de otros mercados. En
dio implcito desde los usuarios residenciales hacia los grandes consumidores forma algo contradictoria con el comentario anterior tambin se ha sugerido que
industriales. Esta afirmacin resulta infundada desde un punto de vista tc- este proceso protege a los entrantes de las reacciones de las firmas ya estable-
nico de tarificacin eficiente. Pero interpretada por lectores no especializados cidas, ignorando que de esta forma se puede haber desalentado la presencia de
lleva a una posicin sumamente crtica sobre la evolucin de las tarifas presen- empresas especializadas en atender a determinados nichos de consumidores,
tndoselo adems como un caso que pone en duda las recomendaciones de no que para poder competir en el mercado argentino deberan asociarse con algu-
usar las tarifas pblicas como instrumento redistributivo, ya que se hizo redis- na de las cuatro elegidas por el regulador.
tribucin en sentido contrario. Vase por ejemplo la presentacin del Diputa- 9. En definitiva se permite que los consumidores residenciales y las Pymes
do Nacional Daro Alessandro en el Coloquio de IDEA en Mar del Plata (IDEA, de bajo consumo accedan al mercado mayorista agrupadas, de la misma forma
1998, pg. 160). en que acceden los grandes usuarios.
4. Debe destacarse que el ajuste de precios nominales fue realizado por el 10. Waddams Price (1997) menciona que en el caso del gas natural en el
ndice de precios mayoristas (IPM) nivel general, de forma tal que las variaciones Reino Unido los comercializadores tenan una ventaja de costos que era explica-
tarifarias en moneda constante que se muestran en el texto son superiores a las da fundamentalmente por los stranded costs de British Gas como consecuen-
que resultaran utilizando el ndice de precios al consumidor (IPC) que durante cia de contratos take or pay firmados con anterioridad.
la convertibilidad sufri un aumento significativamente mayor al IPM. De esta 11. En la Argentina ya existen estos tramos de consumo con lo cual se sim-
forma, las cifras consignadas a continuacin constituyen el lmite superior de plificara la tarea.
las variaciones tarifarias reales. Aunque es incorrecto comparar tarifas con el 12. En el caso de las telecomunicaciones en la Argentina la vigencia de un
poder adquisitivo del salario, de todas formas debe notarse que este ndice tuvo perodo de exclusividad en el perodo 1990-1999 habilitara para desregular el
una evolucin intermedia entre el IPM y el IPC durante la corriente dcada. mercado sin compensacin alguna por los stranded costs incurridos para
5. Esto no significa que deban ignorarse los objetivos extraeconmicos. Lo prestar el servicio universal en el pasado, y liberando a la empresa de esta obli-
importante es que las polticas sean adecuadas, es decir que creen la menor gacin hacia el futuro. Cuando el gobierno nacional decidi la extensin de la
cantidad de distorsiones posibles. Para ello, conviene actuar directamente a ni- exclusividad no existan compromisos del Estado respecto del servicio univer-
vel del objetivo deseado (vgr., para atender problemas de empleo, utilizar reduc- sal para el perodo postexclusividad.
ciones de impuestos al trabajo o mejores regulaciones laborales). ste es un re- 13. Dos excepciones son el caso del agua y cloacas y de los ferrocarriles de
sultado del conocido trabajo de Diamond y Mirrlees (1971). pasajeros comentados en la seccin anterior.
6. Helm y Jenkinson (1997) destacan que la competencia no es un fin en s 14. Ver, por ejemplo, Laffont y Tirole (1993).
15. Lo cual les ha restado incentivos a firmar contratos de aprovisionamien- FLACSO: Privatizaciones en la Argentina: Marcos regulatorios tarifarios y
to si se espera que los precios de stos superen el precio spot. evolucin de los precios relativos durante la convertibilidad, Facultad Latinoa-
16. Excepto en circunstancias de rara ocurrencia o difciles de probar, expl- mericana de Ciencias Sociales, Sede Argentina, Buenos Aires, 1998.
citamente mencionadas en las normas. Helm, D. y Jenkinson, T.: The Assessment: Introducing Competition into
17. En el caso del agua y cloacas la presencia de subsidios cruzados es me- Regulated Industries, Oxford Review of Economic Policy, vol. 13, N 1, 1997.
nos problemtica porque la competencia potencial es menor que en el resto de IDEA: 34 Coloquio Anual. Los Consensos Bsicos. Desarrollo y Sociedad,
los servicios pblicos. Instituto para el Desarrollo Empresarial de la Argentina, Buenos Aires, noviem-
18. Ver Visintini (1998) para una explicacin del proceso seguido por el bre de 1998.
ENARGAS y Chisari, Rodriguez Pardina y Rossi (1998) para un anlisis concep- Laffont, J. J. y Tirole, J.: A Theory of Incentives in Procurement and Regula-
tual del problema de cmo determinar el costo del capital. tion, MIT Press, 1993.
19. Para obtener el resultado final el ENARGAS adopt una serie de pasos Levy, B. y Spiller, P.: The Institutional Foundations of Regulatory Commit-
que muestran con elocuencia la dificultad del problema a resolver. Por ejemplo, ment: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation, Journal of
dado que se careca de una larga serie de empresas gasferas cotizando en la Law, Economics & Organizations, vol. 10, N 2, 1994.
Bolsa de Buenos Aires se recurri a los Factores Beta de las empresas distribui- Navajas, F.: Direct Controls and Efficiency in Public Enterprises, Anales de
doras de otros pases, y en el caso de las transportistas como la regulacin ar- la XXVI Reunin Anual de la Asociacin Argentina de Economa Poltica, Santiago
gentina es diferente (precio tope en lugar de tasa de retorno) se utilizaron da- del Estero, 1991.
tos de empresas de telecomunicaciones de otros pases. NERA: Contrato de Consultora N 006, Estimacin del Factor de Eficiencia
20. Por ejemplo, si pudiera separarse a los trenes con aire acondicionado de (X), Informes 1, 2 y Final (24/1/97), 1997.
los que no lo tienen y adjudicarlos potencialmente a dos empresas diferentes, se SIGEP: Precios y Tarifas de Empresas Pblicas (SIGEP) 1989, Sindicatura
podra llamar a una licitacin por la prestacin del servicio de mejor calidad, General de Empresas Pblicas, febrero de 1990.
que podra adjudicarse al mejor postor, sea ste la concesionaria del servicio sin Sutton, J.: Sunk Costs and Market Structure, The MIT Press, 1992.
aire acondicionado o una nueva. Vickers, J. y Yarrow, G.: Privatisation: An Economic Analysis, Cambridge
21. El avance tecnolgico reduce los costos y ello aumenta el horizonte de Mass.: MIT Press, 1988.
reservas comercialmente explotables. Visintini, A.: El costo del capital en la revisin quinquenal de tarifas de la
22. Aun si se supone que el Estado es neutral al riesgo y las empresas pri- industria del gas natural en Argentina, Anales de la XXXIII Reunin Anual de la
vadas son aversas al riesgo, no surge de all que la mejor poltica sea la no inte- Asociacin Argentina de Economa Poltica, Mendoza, 1998.
gracin. Alternativas tales como gravar las exportaciones de energa y utilizar Waddams Price, C.: Competition and Regulation in the UK Gas Industry,
los recursos para compensar los perodos de importacin son mejores. El su- Oxford Review of Economic Policy, vol. 13, N 1, 1997.
puesto de que el Estado es neutral al riesgo y los privados son aversos es cues-
tionable dada la capacidad que tienen los ltimos de diversificar sus carteras de
activos, incluso por medio de la compra de activos en el resto de los pases con
los cuales se comercia.
23. Ver Levy y Spiller (1994) para una justificacin conceptual de este pun-
to.
REFERENCIAS
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CAPTULO 1
Mercados competitivos, desempeo
e intervencin pblica
En este captulo se presentan las consideraciones bsicas comunes

sobre distintas estructuras de los mercados y el rol de la poltica pbli-
ca en cuanto a la atencin de las fallas que en ellos puedan existir. En
primer lugar, se examinan las propiedades de los mercados perfecta-
mente competitivos y se discute sobre la posibilidad de reemplazarlos
por un mecanismo centralizado de planificacin pblica. Luego, al de-
tallar problemas frecuentes en el funcionamiento de los mercados, se
discuten los lineamientos y objetivos que deben guiar la intervencin
pblica (vgr., afectando los incentivos percibidos por las empresas pri-
vadas para mejorar los resultados del mercado desde el punto de vista
social). La seccin 3 tiene un fin instrumental para el resto del libro, ya
que se sintetizan las distintas estructuras de mercado posibles segn
distintos modelos clsicos de organizacin industrial y se introduce la
terminologa de la teora de los juegos, que a menudo sern referidas al
evaluar la experiencia argentina. Las implicancias centrales para la po-
ltica pblica son presentadas en la seccin final como una introduc-
cin para la discusin a realizar en el captulo 3 sobre defensa de la
competencia. El lector puede encontrar ms detalles sobre estos temas
en Carlton y Perloff (1990) y Tirole (1988).
1. MERCADOS PERFECTAMENTE COMPETITIVOS

Y PLANIFICACIN CENTRAL
Las decisiones productivas de una empresa, tanto en lo referido a la

inversin como al esfuerzo para la reduccin de costos, la transmisin
de informacin, la fijacin de precios, etc., obedecen (aproximadamen-
te) a la intencin de maximizar beneficios esperados (ajustando por
riesgo, computando un valor presente en funcin de la tasa de des-
cuento temporal, etc.), respetando las restricciones enfrentadas. Estas
restricciones, sin embargo, son muy distintas en distintos contextos
48 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS MERCADOS COMPETITIVOS, DESEMPEO E INTERVENCIN PBLICA 49
tecnolgicos y polticos. En lo que se refiere a la tecnologa, una indus- ser los precios de los distintos bienes y servicios de forma tal que se
tria en la que el nmero ptimo de empresas es elevado, el producto es cubran los costos de produccin, sin necesidad de brindar incentivos
homogneo, y existe libertad de entrada y salida, la restriccin consiste para la minimizacin de los mismos, como ocurre en un sistema capi-
en tomar como exgeno (vgr., independiente de las decisiones de las talista con propiedad privada de los medios de produccin. Implcita-
empresas) el precio de los insumos y del producto final. En ese contex- mente, entonces, se estaran definiendo las cantidades a producir en
to, dejando de lado eventuales externalidades, las decisiones que maxi- cada caso (compatibles con la demanda a los precios respectivos).
mizan (el valor presente de los) beneficios (esperados) son eficientes, Cuando se modificaran estas condiciones de oferta y demanda, se pro-
en el sentido de que se coloca el esfuerzo ptimo para la minimizacin duciran sobrantes y faltantes que llevaran a la autoridad central a fi-
de costos (eficiencia productiva), y se asignan los recursos (incluyendo jar nuevos precios hasta alcanzar un nuevo equilibrio, tal como lo hu-
los fondos para la formacin de capital, vgr., la inversin) tambin de biera hecho el mercado en forma descentralizada. En otras palabras,
manera eficiente (vgr., proyectando los beneficios y costos esperados al este organismo central reemplazara al mercado, traduciendo toda la
momento de la toma de decisiones, ambos factores sujetos slo al ries- informacin generada por los excedentes y sobrantes en los mercados
go de modificaciones exgenas a la empresa en los mercados de facto- a un sistema de precios de referencia que indicara las correcciones en
res, del producto, en la tecnologa, etc.). Tambin, al menos en el largo cantidades a producir en cada caso, las que se implementaran luego
plazo, los beneficios de las empresas competitivas son normales, im- de emanada la orden central.
plicando que los consumidores reciben todo el excedente social de la La enorme cantidad de informacin que debera concentrarse (no
produccin y el intercambio (la diferencia entre la valoracin o volun- slo sobre los bienes y servicios existentes sino tambin sobre la intro-
tad de pago de los consumidores por cada una de las unidades consu- duccin de nuevos bienes y servicios an desconocidos), la velocidad
midas y el costo de su produccin), logrando as eficiencias en los pla- con la que sta debera procesarse, y la automaticidad con la que tanto
nos productivos y asignativos.1 los miembros del organismo central como el resto de los agentes p-
Desde el punto de vista dinmico, la contraposicin de intereses y blicos descentralizados deberan comportarse (vgr., benevolentes y dis-
el deseo de maximizacin de beneficios llevarn a las empresas a inten- ciplinados, respectivamente), son requerimientos tan irreales que
tar desarrollar nuevos productos que les otorguen ventajas sobre sus naturalmente se han visto incumplidos en la prctica. Por eso, la pla-
competidores, lo que tiene un efecto dinmico positivo aun cuando hu- nificacin central, aun en la forma tericamente ms asimilable y res-
biera duplicacin de inversiones (vgr., inversiones que pasan a ser petuosa de las propiedades del sistema de precios como la expuesta
obsoletas por el desplazamiento de las nuevas inversiones ms renta- hasta aqu, es incapaz de reproducir los resultados de eficiencia pro-
bles). ductiva, asignativa y distributiva del modelo competitivo puro, a menos
Esta situacin paradigmtica corresponde a la definicin de un que se introduzcan incentivos similares a los que existen en un siste-
mercado perfectamente competitivo. La profesin econmica ha tendi- ma descentralizado como el capitalista (con propiedad privada de los
do a coincidir, fundamentalmente durante las ltimas dcadas, en que medios de produccin).3 En ausencia de estos incentivos, las decisio-
su funcionamiento libre debe ser respetado ya que no es posible me- nes centrales sern por lo tanto ineficientes y arbitrarias, retrasando el
jorar las propiedades de sus resultados por medio de la intervencin desarrollo de nuevos productos e impidiendo la destruccin creativa
pblica. El rol del Estado aqu es proteger los derechos de propiedad de los mercados competitivos. En consecuencia, si los mercados son
(adems, naturalmente, de proveer bienes pblicos, corregir externa- perfectamente competitivos, entonces deben funcionar como tales, sin
lidades, y atender la igualdad de oportunidades y distribucin del in- intervencin del Estado (excepto, nuevamente, permitiendo la existen-
greso). cia de ste por medio de la defensa de los derechos de propiedad).
Esta concepcin ha resultado del fracaso demostrado del paradigma
de la planificacin central ptima, por la cual se postulaba en sus ver-
siones ms elaboradas y menos abstractas2 que todas las caractersti- 2. DISTINTOS PROBLEMAS DE LOS MERCADOS: LA INTERVENCIN
cas de eficiencia (productiva, asignativa y distributiva) de los mercados DEL ESTADO EN UNA ECONOMA CAPITALISTA
pueden replicarse desde un rgano de planificacin central benevolen-
te entendido como aquel que hace propio el objetivo de maximizar el Sin embargo, esta situacin es paradigmtica, indicando ello que el
bienestar general, que compute los precios de referencia en funcin de conjunto de condiciones que la definen rara vez se presentan en la rea-
las preferencias de los consumidores (expresadas por sus comporta- lidad en forma conjunta. Un caso es el de las externalidades que el sis-
mientos en el mercado) y tecnologas disponibles para entonces decidir tema de precios no logra captar en forma descentralizada (puesto que
(centralmente, y por medio de la prueba y el error) cules deberan la valoracin social de las unidades producidas difiere de la valoracin
privada; por ejemplo, emisin de fluidos txicos, ahorro de asistencia glo. Una dificultad para el debate es que a menudo se han confundido
pblica por nuevo empleo, etc.). las fallas con las restricciones. De las circunstancias en las que se
El caso extremo de las externalidades es el de los bienes pblicos produce un apartamiento entre los mercados reales y el ideal competi-
vgr., un bien o servicio que beneficia a un conjunto de individuos tivo descriptas arriba, slo constituyen fallas del mercado las externa-
cuando al menos uno de ellos lo adquiere. En estos casos el libre fun- lidades, los bienes pblicos (free-riding) y algunas categoras de las
cionamiento del mercado puede conducir a un nivel de provisin infe- denominadas barreras a la entrada. La heterogeneidad en los bienes,
rior al socialmente ptimo, ya que cada uno de los individuos pretende lejos de ser un falla, simplemente define atributos que pueden contri-
que sean los otros en quienes recaiga el costo de adquisicin (free-ri- buir a satisfacer distintas preferencias y brindar nuevas opciones po-
ding) o de coordinacin de las decisiones, mientras que al mismo sitivamente valoradas por los consumidores. Por ltimo, la asimetra
tiempo ninguno de ellos considera el beneficio que la disponibilidad del informativa, los contratos incompletos y las economas de escala cons-
servicio genera al resto. tituyen restricciones tecnolgicas que deben incorporarse como cual-
En otras circunstancias las imperfecciones del mercado se caracte- quier otra: los resultados viables por estas caractersticas son inferio-
rizan por la existencia de distintos costos de transaccin. Por un la- res a los que se obtendran si las mismas no existieran (supuesto de
do, pueden existir asimetras informativas en los cuales los consumi- competencia perfecta), pero no necesariamente son fallas.6
dores tienen dificultades (costos) para identificar la calidad de los Otra dificultad ha sido la omisin de las fallas propias del Estado
productos y evaluar sus caractersticas, lo que podra llevar a la desa- que deben sopesarse con las fallas que su accionar intenta aliviar.
paricin del mercado (Akerlof, 1970). Por otro lado, pueden existir con- As, por ejemplo, problemas de objetivos (por efecto del accionar de dis-
flictos o inconsistencias temporales por los cuales es difcil hacer cum- tintos lobbies y por la propia naturaleza humana de quienes toman
plir los trminos de intercambio acordados cuando alguna (o ambas) las decisiones, haciendo que la conducta del agente pblico no necesa-
parte(s) de la transaccin debe(n) realizar inversiones especficas y los riamente sea benevolente), informacin asimtrica e ineficiencia pro-
contratos son incompletos, vgr., no se detallan todas la clusulas con- ductiva (por rigideces para brindar incentivos dentro de las estructuras
tractuales frente a todas las contingencias posibles o difciles de hacer burocrticas a raz de la difusin de los derechos de propiedad que ge-
cumplir (oportunismo o holdup; Klein, Crawford y Alchian, 1978 y neran una relacin principal-agente distinta a la observada en el sec-
Williamson, 1985). tor privado), reducen la confiabilidad de la intervencin pblica.7 Pues-
Tambin es posible que existan barreras a la entrada que impidan to que estas restricciones han sido reconocidas en distinto grado por
la competencia efectiva o potencial. Ello es el resultado de asimetras distintos autores, el debate contina abierto en este sentido (si bien
entre las empresas que (potencialmente) participan del mercado. Por tambin aqu se ha evidenciado una evolucin hacia el reconocimiento
ejemplo, por haber hundido inversiones con anterioridad, la empresa de estas fallas pblicas).
establecida tiene una ventaja respecto de las potenciales entrantes As, la cuestin relevante es determinar si es posible aliviar estas
(dentro de las inversiones est haber entrado al mercado si existen restricciones y resolver las fallas del mercado desde el accionar del Es-
costos de salida). Alternativamente, la empresa establecida podra contado, y a qu costo. Con respecto a la clasificacin de fallas brindada
trolar el acceso a un insumo indispensable para competir. arriba, la literatura tiende a otorgar al Estado un rol activo por medio
Finalmente, en ciertos casos se trata de tecnologas que no dan ca- de la poltica fiscal: utilizar las restricciones cuantitativas, los impues-
bida a la participacin de ms de un puado de empresas. En la provi- tos y los subsidios para internalizar las externalidades y abastecer en
sin de servicios pblicos,4 en particular, suele ocurrir que la compe- forma centralizada los bienes pblicos (en distintos niveles de gobierno
tencia (efectiva o potencial) no es factible por tratarse de monopolios segn sea el alcance de los mismos), haciendo uso de su distintiva ca-
naturales (vgr., tecnologas por las cuales se abastece toda la demanda pacidad de coercin. El problema en muchos casos es la dificultad de
relevante al menor costo total por medio de un sola empresa).5 medir adecuadamente las externalidades y percibir la demanda de bie-
Frente a estas condiciones distintas, el desempeo del sistema de nes pblicos para decidir su provisin, lo que da lugar a la prolife-
precios como asignador de recursos escasos deja de ser eficiente en racin de distintos lobbies que hacen viable la utilizacin de la po-
trminos absolutos: las nuevas restricciones implican costos de eficien- ltica econmica con fines privados a menudo incompatibles con los
cia. Particularmente relevante es entonces analizar la capacidad del objetivos sociales, pero que de todas formas es un problema inevitable
Estado para aliviar el peso de stas y lograr por medio de su interven- de la actividad pblica que el mercado poltico debe juzgar.
cin reconstruir o simular el funcionamiento del mercado perfectamen- Con respecto a lo que arriba se define como restricciones, tambin
te competitivo. es factible esperar una contribucin por medio de la participacin del
Esta cuestin ha sido crucial en la discusin acadmica de este si- Estado, si bien aqu las expectativas son algo menores y se requiere un
mayor grado de complementariedad con el sector privado. En relacin d. no tuviese problemas para comprometerse a tomar decisiones anun-
al oportunismo o holdup que puede producirse por los contratos in- ciadas con anterioridad, entonces la regulacin sera capaz de repli-
completos que resultan de distintos costos de transaccin y a la asime- car las propiedades de los mercados competitivos en las tres dimen-
tra informativa sobre la calidad de los productos (tanto sean homog- siones antes citadas, y las fallas del mercado en ambos casos seran
neos como heterogneos), una intervencin positiva del Estado consiste solamente las anteriormente identificadas (vgr., externalidades, dis-
en afianzar el funcionamiento de la justicia, reduciendo los costos de tribucin del ingreso, etc.).
transaccin.
Con relacin a los monopolios naturales, en los cuales el funciona- Sin embargo, stas no son condiciones naturalmente existentes, ya
miento libre del mercado generara un nivel de provisin inferior al p- que:
timo (vgr., habra ineficiencia asignativa), la poltica pblica ha sido
tanto la provisin pblica como la regulacin de los servicios provistos a. los reguladores tienen distintos grados de desventajas informati-
por el sector privado. Considerando la segunda alternativa, y en fun- vas, sobre costos, tecnologa, esfuerzo productivo, demanda, etc.,
cin de las propiedades deseables de los mercados competitivos, la recon respecto a las empresas que regulan;
gulacin ptima debe perseguir (en un planteo normativo moderno) re- b. sus objetivos son el resultado de distintos mandatos recibidos,
plicar en la medida de lo posible los resultados que se obtendran si desde el poder poltico, los consumidores, las empresas reguladas,
dichos mercados fuesen competitivos, en particular en las siguientes etc., adems de sus propias aspiraciones personales (aqu son rele-
dimensiones:8 vantes distintas fallas: la captura del regulador, el oportunismo
poltico dados los objetivos explicitados, la persecucin de objetivos
a. que los beneficios (de largo plazo, pero no en todo momento) sean no monetarios correccin de externalidades, distribucin de ingre-
normales, lo que tiende a determinar un nivel de precios (prome- sos, etc.);
dio, o de la canasta de servicios); c. no es posible (econmicamente al menos) prever (y contratar) cada
b. que la estructura de precios relativos sea aquella que genera la una de las contingencias sobre las cuales debe fijarse la reaccin
composicin ptima de bienes o servicios (vgr., precios iguales a los regulatoria (o contractual), lo que aumenta la frecuencia de las in-
costos marginales con una operacin eficiente cuando no existen terpretaciones y renegociaciones, y
problemas de financiamiento, o minimizacin de ineficiencias asig- d. su capacidad de realizar promesas intertemporales est limitada
nativas con precios Ramsey vgr., mark-ups en relacin inversa a por razones polticas (para lograr una mayor accountability al
las elasticidades precio de las demandas de cada servicio cuando existir una posible rotacin en el poder poltico de turno, evitando
las demandas son independientes entre s o con precios no lineales atar excesivamente las manos de las administraciones futuras) y
cuando ello sea factible), y por las propias tentaciones expropiatorias de las inversiones espe-
c. que (dinmicamente) el nivel de precios y su estructura no se vean cficas del regulador, quien puede querer colocar en cada momento
afectados (directa o indirectamente a travs de la conducta del re- los precios ms bajos compatibles con el autofinanciamiento futuro
gulador) por las decisiones de la propia empresa. de los costos evitables (vgr., obviando los costos hundidos de las in-
versiones especficas ya realizadas, puesto que al haber sido incu-
El problema, o la falla regulatoria, est en la dificultad o imposibi- rridas pasan a ser irrelevantes para la decisin de salida por parte
lidad de satisfacer estos tres requerimientos. En efecto, si de la empresa).
a. el regulador tuviese informacin perfecta sobre la funcin de costos En distintos contextos econmicos (de la economa en general y del
de la empresa regulada y sobre las funciones de demanda para ca- sector en particular), polticos e institucionales, la gravedad de cada
da uno de los servicios; una de estas restricciones para la mejor prctica regulatoria tiene dis-
b. fuese benevolente (en el sentido de que su objetivo es efectivamen- tinta importancia, y (ceteris paribus) es esperable observar distintos
te maximizar la funcin de bienestar definida como el supervit efectos sobre las decisiones de una empresa regulada que debe optimi-
conjunto de los consumidores ms los beneficios de la empresa re- zar sus decisiones. De la misma forma, restricciones distintas pero
gulada, de alguna forma ponderados); igualmente importantes existen cuando es el Estado quien provee en
c. pudiera prever cada una de las posibles contingencias que pueden forma directa los servicios: desaparece la asimetra informativa frente
ocurrir en el futuro y anticipar cul ser su reaccin frente a cada a la empresa pero surgen problemas de incentivos para la minimiza-
una de ellas, y cin de costos puesto que los responsables de la empresa no son los
reclamantes residuales de dichos ahorros, persiguen sus propios ob- por afectar la estructura del mercado a su favor, las empresas tomarn
jetivos, etc. decisiones que pueden tener distinto tipo de impacto sobre el desempe-
En general, aunque no sin excepciones cada vez mayores, los eco- o de los mercados en los que actan. En consecuencia, el nmero de
nomistas han tendido a coincidir en que a pesar de las dificultades que empresas no constituye un indicador confiable como para inferir el
se presentan en la regulacin de servicios pblicos, el Estado debe in- grado de dificultades o fallas existentes.
tervenir controlando la actividad privada que realiza la provisin para A continuacin se explora esta dicotoma entre estructura y desem-
proteger los intereses de los usuarios en el corto y largo plazo. Las par- peo analizando, sucesivamente, los distintos tipos de resultados fac-
ticularidades sobre las formas ptimas de hacerlo se discuten con ma- tibles con distinto nmero de empresas que participan activamente en
yor precisin en el captulo siguiente, as como tambin en la descrip- cada caso. En ese sentido, el anlisis econmico aplicado a cada mer-
cin de la experiencia argentina reciente. cado medianamente competitivo debe identificar cul de las posibilida-
Sin embargo, como resultado de distintas tecnologas, la gran ma- des descriptas a continuacin es la ms cercana y cules son las par-
yora de los mercados funcionan con caractersticas intermedias entre ticularidades ms relevantes a considerar, para entonces estar en
las de competencia perfecta y monopolio natural. As, al tiempo que va- condiciones de interpretar mejor el significado de las variables observa-
rias empresas participan en un mismo mercado, stas suelen tener im- das.
pacto individual sobre el resto de los participantes (vgr., tienen cierto
poder de mercado). Tpicamente, los resultados percibidos en estos Competencia monopolstica
mercados son distintos de los que se supone corresponderan a un
mercado perfectamente competitivo, dando lugar a diferentes deman- Existen dos tipos de modelos bajo esta denominacin: los modelos
das de intervencin pblica para resolver las fallas proclamadas. La del consumidor representativo y los modelos de localizacin. En los
dificultad de proveer una respuesta unvoca sobre este punto radica en primeros se consideran mercados donde existe libertad de entrada, to-
la diversidad de situaciones posibles: barreras a la entrada, productos mando como un dato el grado de diferenciacin de los productos ofre-
diferenciados (en la calidad, duracin, etc.), diferentes tecnologas, etc. cidos por cada uno de los participantes, y en los segundos se considera
Con el fin de ser ms explcitos sobre los verdaderos trade-offs exis- la propia eleccin de dicha diferenciacin por parte de las empresas
tentes entre las imperfecciones de los mercados y la intervencin pbli- (tanto cuando el nmero est determinado como cuando existe libre
ca, a continuacin se realiza una discusin sobre las propiedades de la entrada al mercado). Ambos esquemas permiten obtener respuestas a
competencia en distintas estructuras de mercado. distintos interrogantes en relacin a cmo funcionan distintos merca-
dos y cmo deben evaluarse los resultados que en ellos se verifican.
En los modelos del consumidor representativo se supone que cada
3. DISTINTAS ESTRUCTURAS DE MERCADO Y DESEMPEO empresa provee un producto diferenciado de forma tal que puede va-
ECONMICO riar el precio que cobra por cada unidad sin que ello implique una va-
riacin infinita en las cantidades que logra vender efectivamente; vale
El paradigma conceptual en la teora de la organizacin industrial decir, cada empresa tiene poder de mercado, y en consecuencia, los
hasta el inicio de los 70 consista en establecer una relacin causal en- precios escogidos sern mayores que el costo marginal.9 Sin embargo,
tre la estructura del mercado, la conducta de los participantes en l, y puesto que existe libertad de entrada, mientras existan beneficios ex-
el desempeo dentro del mismo (en cuanto a precio, cantidad, calidad, traordinarios (vgr., mayores a los de una actividad alternativa), nuevas
etc.): dependiendo del nmero de empresas en un mercado, sus con- empresas ingresarn con sus propios productos (diferenciados), atra-
ductas sern distintas, y como resultado de ellas tambin sern dife- yendo a algunos de los consumidores de las empresas ya establecidas
rentes las propiedades de eficiencia observadas. En particular, al au- y por ende eliminando (eventualmente) dichos beneficios (lo que ocurre
mentar el nmero de empresas (relevantes) en un mercado (o, cuando el precio se iguala con el costo medio unitario de produc-
alternativamente, disminuir el ndice de concentracin en la produccin). Desde el punto de vista social, a pesar de que los precios son
cin), el comportamiento se asemejar ms al de los mercados perfec- mayores al costo marginal y que las empresas producen en el tramo
tamente competitivos y por ende su desempeo tambin. decreciente de su funcin de costos medios, sin llegar a agotar las eco-
Ms recientemente, y como resultado de una importante revaloriza- nomas de escala que su tecnologa les permite, la inexistencia de be-
cin de estudios de los aos 50 y 60, la percepcin ha cambiado a raz neficios por un lado, y la dificultad de valorar socialmente la diversidad
de comprender que la estructura del mercado no es exgena, y que de- de productos por el otro, evitan concluir sobre la existencia de una fa-
pende del propio comportamiento de las empresas. As, en su intencin lla del mercado: si un regulador central decidiese colocar el precio
igual al costo marginal en cada una de las empresas, las cantidades a las caractersticas que las empresas quieren crear en la percepcin
producidas por ellas aumentaran pero (dada la restriccin de la de- de los consumidores pero que son intangibles). En particular, y ms
manda) algunas de las empresas no tendran cabida en el mercado, all de cierto escepticismo en la profesin (en cuanto a que la publici-
disminuyendo el nmero de productos distintos (vgr., opciones) exis- dad podra generar barreras a la entrada de nuevas empresas), la pu-
tentes. blicidad cumple un rol positivo en facilitar la diversificacin de produc-
En cuanto a los modelos de localizacin, en particular a partir del tos, as como tambin representa una inversin hundida que otorga
modelo (de la ciudad lineal) de Hotelling, su desarrollo contiene situa- credibilidad sobre la calidad anunciada (vgr., una vez realizado el gasto
ciones donde no existe la posibilidad de entrada de nuevas empresas al en publicidad, si la empresa logra que su producto sea demandado pe-
mercado y situaciones donde la entrada est abierta. En el primer caro ste tiene una calidad inferior a la anunciada, el valor de dicha in-
so, si hay slo dos empresas en el mercado, la competencia en precios versin desaparece; esta reputacin es particularmente valorada por
y calidad se realiza de la siguiente manera: cada empresa debe escoger los consumidores cuando se trata de compras no repetidas y la calidad
en primer lugar las caractersticas de sus productos para luego compe- del producto slo se verifica con un rezago importante en el tiempo).12
tir (por precios) en el mercado (de tamao fijo), teniendo cada una de
ellas la capacidad de abastecer por s sola a la totalidad de la demanda Oligopolio
existente. La cuestin que resulta de inters aqu es determinar si la
diferenciacin escogida es excesiva desde el punto de vista social, as Las estructuras de mercado oligoplicas son aquellas en las que ac-
como tambin si el precio resulta o no elevado. Ntese que si las carac- ta un nmero reducido de empresas, que ofertan un mismo producto
tersticas escogidas por ambas empresas fuesen iguales, entonces el (homogneo), sin que existan otras empresas en condiciones de incor-
poder de mercado de cada una de ellas sera nulo: si se intentara fijar porarse al mercado para competir (ya sea porque no tienen acceso a un
un precio superior al costo marginal, la empresa competidora podra fi- insumo bsico, a la tecnologa, o a una licencia que las habilite). Un
jar el propio infinitesimalmente por debajo de aqul, pero aun por en- caso particular, que simplifica la exposicin (manteniendo las conclu-
cima de dicho costo, arrebatando toda la demanda para s misma.10 siones bsicas) es cuando existen slo dos empresas (duopolio).
Bajo ciertas condiciones razonables (referidas a los costos de trans- Existen bsicamente cuatro modelos distintos de oligopolio: Cour-
porte, vgr., a la desutilidad que experimentan los consumidores cuan- not, Stackelberg, Bertrand y Colusin. En el modelo de Cournot ambas
do las caractersticas de los productos se alejan de las que ellos prefie- empresas deciden el nivel de produccin en forma simultnea, reali-
ren), las empresas escogern la mxima diferenciacin, de forma tal zando una prediccin puntual sobre el nivel que escoger su rival. Una
que sus productos sern poco sustituibles entre s, logrando as cierto vez que ambas escogen sus cantidades, stas son llevadas a un merca-
poder de mercado que les permita fijar precios superiores al costo mar- do donde el precio es aquel que permite abastecer a toda la demanda
ginal y obtener mayores beneficios. Puesto que la diferenciacin social- (racionando va precio y no va cantidad). Si las empresas son idnticas
mente ptima es intermedia,11 y que los precios son mayores que el (vgr., tienen iguales costos marginales), ambas producen la misma
costo marginal, un rgano central podra intentar corregir la situacin. cantidad, y en particular el equilibrio (vgr., la nica combinacin de ni-
Naturalmente, para ello debera contar con la informacin sobre las veles de produccin tal que ninguna de las empresas querra modificar
preferencias de los usuarios que le indiquen cul es la combinacin de su decisin una vez observada la decisin de su competidor) se carac-
caractersticas ptimas, adems de tener el incentivo y la capacidad de teriza por un precio superior al costo marginal, pero inferior al que re-
implementar dichas asignaciones y precios. De todas formas, al existir sultara si ambas empresas coordinasen sus decisiones para alcanzar
libertad de entrada, la diferenciacin mxima invita a otras empresas a el mximo nivel de beneficios conjuntos (Colusin).
entrar y proveer productos con caractersticas intermedias, de forma En el modelo de Stackelberg, aun cuando las decisiones son respec-
tal que el problema tiende a superarse. to del nivel de produccin, una de las empresas tiene una ventaja es-
Los mercados donde hay competencia monopolstica son particular- tratgica sobre la otra de forma tal que puede imponer (secuencialmen-
mente interesantes para estudiar conductas tales como la publicidad. te) su decisin, influyendo sobre el nivel elegido por su rival: como
Puesto que las caractersticas de los productos son diferentes, y que resultado, la empresa lder produce ms que si fuese una competido-
mayores diferencias permiten a las empresas cautivar a sus compra- ra al estilo Cournot, y la empresa seguidora produce menos que en
dores, la propaganda constituye un mecanismo por el cual las empre- aquel caso, pero ambas producen ms en forma conjunta que en el
sas informan y convencen a los consumidores sobre sus bondades. equilibrio de Cournot. Tanto en el modelo de Cournot como en el de
Ello ocurre tanto en relacin con la propia existencia del producto, co- Stackelberg, al aumentar el nmero de empresas, las cantidades pro-
mo en cuanto a las caractersticas ciertas de ste (e incluso en cuanto ducidas aumentan y el desempeo del mercado mejora (ya que dismi-
nuye el precio y la calidad est exgenamente determinada, al menos decisiones relevante).14 En cambio, si bajo estas condiciones la tecno-
mientras no existan costos fijos muy elevados que se dupliquen). loga no presenta este tipo de limitacin (vgr., no hay restricciones de
La conducta colusiva, por otra parte, aun cuando fuese deseada por capacidad, o bien en un determinado momento hay mucha capacidad
las empresas que participan en un mercado oligoplico, requiere el excedente), el modelo de Bertrand es ms relevante. Finalmente, si el
cumplimiento de condiciones muchas veces inexistentes: las empresas nmero de empresas es muy pequeo y stas pueden monitorearse f-
deben poder monitorear el cumplimiento de los acuerdos (difcil por cilmente e interactuar en forma repetida, el riesgo de que se formen
problemas de informacin asimtrica, demandas estocsticas, etc.) y carteles es mayor.
castigar los desvos (algo que requiere largos horizontes temporales su-
ficientemente valorados en los que no se obtendran los beneficios de la Monopolio
colusin), adems de poder evitar naturalmente la entrada de nuevas
empresas competidoras. Al aumentar el nmero de empresas en un La definicin ms utilizada en los libros de texto y en las discusio-
cartel, si ste logra maximizar los beneficios conjuntos, el precio del nes pblicas identifica a un mercado monoplico como aquel en el que
producto no se alterar y la magnitud de la falla del mercado permane- acta una nica empresa. La interpretacin que se le da a esta situa-
cer constante. En este caso, el nmero de empresas es en principio cin en forma implcita es que tiene asegurada su condicin de tal y
independiente del desempeo del mercado, aun cuando afecta la posi- que por consiguiente no debe cuidarse de perder el mercado a manos
bilidad de que la colusin pueda sostenerse de manera eficiente. Lgi- de un potencial entrante o de compartirlo con l. En estas condiciones,
camente, de ser exitosa la colusin la falla asignativa en el mercado se- la empresa tiene poder de mercado: tiene capacidad para escoger el
ra mxima (vgr., igual a la del monopolio no disputado), razn por la precio que maximiza sus beneficios enfrentando toda la funcin de de-
cual dicha conducta es considerada ilegal (dificultando an ms su manda, y su comportamiento individual tiene por ende implicancias de
ocurrencia, ya que los contratos que pueden celebrarse, y la forma de primer orden sobre el mercado, logrando precios ms elevados que los
realizar las negociaciones, quedan sumamente limitados).13 que resultaran en caso de competir con otras empresas. En cierto sen-
Finalmente, en el modelo de Bertrand, las empresas escogen simul- tido se trata de un competidor monopolstico (en el modelo del consu-
tneamente el precio de sus productos, estando en condiciones cada midor representativo) que no enfrenta sustitutos cercanos y que puede
una de ellas de abastecer por s solas toda la demanda que se les pre- mantener precios altos y beneficios extraordinarios sin inducir la en-
sente si fuese necesario. A diferencia de los otros casos, aqu el precio trada de nuevas empresas que lo erosionen. Las caractersticas de efi-
de equilibrio es igual al costo marginal (tal como ocurre en el modelo ciencia productiva, asignativa y distributiva del monopolio as entendi-
de localizacin cuando la diferenciacin es nula y las empresas compi- do dependen en forma crucial de la capacidad que ste tenga para
ten ofreciendo precios), y por ende un eventual aumento en el nmero discriminar precios entre los distintos consumidores en funcin de la
de empresas no genera ningn tipo de beneficio social (a lo sumo re- voluntad de pago de stos. Si logra discriminar precios perfectamente
presentar una duplicacin de costos fijos indeseable). Naturalmente, (para lo que requiere conocer las preferencias de los consumidores y
al no existir una falla del mercado, la intervencin ptima es similar a evitar las reventas), lograr extraer todas las ganancias del intercambio
la de un mercado perfectamente competitivo. (el excedente social), siendo el nivel de produccin similar al que se ve-
Vale decir, los distintos modelos de oligopolio generan predicciones rificara en competencia perfecta, al mismo tiempo que minimiza el
absolutamente distintas sobre la magnitud de las fallas del mercado, y costo de produccin (aun cuando los incentivos dinmicos para la in-
sobre el vnculo entre ellas y el nmero de empresas (vgr., sobre la va- troduccin de nueva tecnologa podran ser menores que en los merca-
lidez del paradigma estructura-conducta-desempeo). Cmo compati- dos competitivos en los que la sobrevivencia est en juego). Por el
bilizarlos? Simplemente, revisando la aplicabilidad de los supuestos a contrario, si no puede discriminar precios, maximizar beneficios redu-
cada caso en particular. Por ejemplo, si la tecnologa de las empresas ciendo el nivel de produccin por debajo del de competencia perfecta,
demuestra una fuerte restriccin de capacidad (en el extremo, las em- colocando un precio mayor al costo marginal tanto ms cuanto menos
presas deben elegir su capacidad de produccin para luego utilizarla reaccionen los consumidores reduciendo sus cantidades consumidas
con un costo por unidad nulo) y compiten por nica vez (o un nmero (vgr., cuanto menor sea la elasticidad de la demanda, definida como
reducido de veces, o bien en condiciones de mercado cambiantes y su- la variacin porcentual en las cantidades demandadas ante una varia-
jetas a fuertes asimetras informativas), la eleccin de la capacidad im- cin porcentual pequea en el precio). Aqu existirn fuertes inefi-
plica decidir sobre la cantidad mxima a producir (lo que luego impli- ciencias asignativas, con ineficiencias intermedias a nivel distributivo
car escoger un precio que permita utilizarla a pleno), los modelos de (considerando la distribucin intermedia del excedente social entre
Cournot y Stackelberg son apropiados (dependiendo de la secuencia de consumidores y empresa respecto de la competencia perfecta y la dis-
criminacin perfecta de precios), pero con eficiencia productiva (en (aspecto positivo), al tiempo que permite la perpetuacin del monopolio
cuanto a la minimizacin de costos, al menos si se obvia el menor in- en el tiempo. Mientras que los beneficios por precios menores son in-
centivo que resulta de la ausencia de competencia). Desde el punto de mediatos y visibles, los costos del monopolio futuro son slo hipotti-
vista dinmico, por otra parte, la adquisicin de una posicin de mono- cos, y requieren el cumplimiento de condiciones de mercado de difcil
polio puede ser el incentivo que gue a la realizacin de inversiones que existencia (vgr., que cese la disputabilidad del mercado para que exis-
produzcan innovacin tecnolgica y progreso en la economa, hecho tan precios lmites, o que el monopolista tenga un horizonte temporal
que explica por qu los derechos de propiedad intelectual (patentes) infinito para que existan precios predatorios),15 lo que ha generado una
son defendidos en los pases que ms descansan en la libertad de em- actitud ms permisiva en relacin a las recomendaciones de poltica
presa y que confan en las bondades de los mercados. En ese sentido, econmica sobre los comportamientos competitivos aceptables.
existe un trade-off del monopolio entre los consumidores de hoy y los
consumidores futuros (perjudicando a los primeros por una ineficien- Aspectos verticales
cia esttica pero beneficiando a los segundos por una mayor eficiencia
dinmica) que intenta ser resuelto sobre la base de determinar la dura- Hasta aqu se han considerado las propiedades de distintas estruc-
cin ptima de los derechos de exclusividad en el uso de la propiedad turas horizontales en cuanto a sus propiedades vinculadas con los pre-
intelectual. cios, cantidades y calidades de los bienes provistos. Sin embargo, los
No obstante el entendimiento generalizado de estas propiedades del aspectos de organizacin interna de las empresas, referidos a la forma
monopolio, stas son estrictamente ciertas nicamente cuando el mo- en que llevan a cabo su produccin, adquiriendo en los mercados de
nopolista no enfrenta la posibilidad de que otras empresas entren a factores sus insumos o producindolos ellas mismas de forma vertical-
disputarle su mercado, lo desafen. En caso de que otras empresas mente integrada tambin son motivo de estudio en economa. En parti-
tengan acceso a los recursos y tecnologa necesarios, entonces los be- cular, se comprende que existen motivos tecnolgicos que conducen
neficios extraordinarios del monopolista atraeran a otras empresas y a un determinado grado de integracin vertical, tales como el aprove-
los mismos deberan ser compartidos, posibilidad que induce a aqul a chamiento de economas de alcance o panorama donde los costos de
atemperar su conducta como forma de desalentar la competencia. En produccin conjunta, considerando etapas vertical u horizontalmente
el extremo, si no existen costos de entrada y de salida (vgr., si no hay relacionadas, son inferiores a los costos de produccin separada y la
costos hundidos), o si la velocidad de entrada es suficientemente ma- minimizacin de negociaciones y costos de transaccin en el mercado
yor que la velocidad de reaccin del monopolista establecido (para per- de factores, as como tambin pueden existir motivos estratgicos, ta-
mitir obtener los ingresos que financien el costo hundido del entrante), les como la extensin del poder de monopolio desde un mercado hacia
el precio de equilibrio solamente permite obtener beneficios normales otro verticalmente relacionado.
tal como ocurre en los mercados perfectamente competitivos. En el primer caso la integracin vertical permite producir con cos-
Por otra parte, cuando existen asimetras entre la empresa estable- tos menores, evitar riesgos de comportamientos oportunistas hold-
cida y las potenciales entrantes (vgr., costos para las empresas poten- up difciles de resolver contractualmente por determinados costos de
cialmente entrantes que ya fueron hundidos por el monopolista, o in- transaccin (vgr., modificacin de condiciones frente a inversiones
formacin asimtrica sobre los costos de cada una de las empresas), el hundidas, falta de respeto de estndares de calidad, etc.), evitar el do-
monopolista puede adoptar conductas estratgicas que igualmente le ble mark-up la superposicin de precios de monopolio (mayores al
permitan limitar (y hasta eliminar) la entrada: los precios lmites costo marginal) tanto en el mercado del producto final como en el de
(vgr., precios suficientemente bajos como para convencer a los entran- sus insumos principales cuando no es posible realizar contratos no li-
tes de que la empresa establecida tiene una tecnologa que no les per- neales (vgr., tarifas en dos partes, en las que el dueo del insumo colo-
mitir obtener beneficios al competir) y los precios predatorios (vgr., ca un precio igual al costo marginal de produccin pero adiciona un
amenazas de precios por debajo del costo como forma de construir re- cargo fijo o abono igual a las cuasirrentas que obtendr el monopolista
putacin que tambin convenza a los entrantes de que la empresa es- en la venta final), etc., al costo de incrementar los problemas de super-
tablecida tiene incentivos dinmicos reputacionales para declarar visin de una organizacin ms extendida. Como forma de obtener los
guerras de precios ruinosas a los entrantes) son las caracterizaciones beneficios minimizando los costos, las empresas suelen realizar contra-
de esta conducta estudiadas en la literatura. Lo interesante y proble- tos con determinadas clusulas restrictivas (restricciones verticales),
mtico desde el punto de vista de la poltica pblica es que es precisa- tales como comprometerse a pagar una indemnizacin ante el incum-
mente esta conducta estratgica para el mantenimiento del monopolio plimiento de una determinada calidad en la provisin, relaciones exclu-
la que lleva a precios ms bajos que los que regiran en su ausencia sivas, compromisos de venta mnima, etc., particularmente comunes
en las franquicias, y centro de una actividad importante en los conflic- Ms all de los tecnicismos que tiene esta disciplina, con represen-
tos y presentaciones frente a organismos de defensa de la competencia taciones de distinta naturaleza (vgr., representacin normal o estrat-
a pesar de perseguir minimizar costos y mejorar el control de la pro- gica y representacin extensiva), su utilidad reside en poder repre-
duccin y comercializacin, lo que tambin beneficia a los consumido- sentar situaciones de distinta complejidad y proponer las soluciones
res. ms probables o esperables cuando stas existan, as como tambin
En el segundo caso, una empresa puede reducir la competencia que informar sobre la indeterminacin de los resultados y el lmite de la ca-
enfrenta en un mercado si se integra verticalmente con el abastecedor pacidad predictiva cuando ello es as. Los ejemplos siguientes, que re-
monopolista de un insumo crtico necesario. Bajo ciertas condiciones presentan las estructuras de mercado anteriores, son ilustrativos.16
tecnolgicas (vgr., costos de transaccin y entrada potencial en el mer- Considrense primero los dos modelos ms simples: la competencia
cado monoplico, asimetra informativa, etc.) esta segunda posibilidad perfecta y el monopolio no disputado. En el primer caso, cada empresa
es cierta y las integraciones verticales constituyen un motivo de preo- sabe que su propia decisin de produccin no afecta en forma aprecia-
cupacin para los organismos de defensa de la competencia. (Ver Arms- ble el nivel de produccin conjunto en la industria y por ende que el
trong, Cowan y Vickers, 1994, captulo 5.) Varias empresas de servicios precio al que podr vender su producto tambin es independiente de
pblicos que proveen acceso a su red a otras empresas intermediarias sus propias decisiones. En ese sentido, slo considera la conducta de
(en distintas ocasiones denominadas minoristas, distribuidoras, bro- las otras empresas tal como stas se resumen en el precio del mercado,
kers, etc.) son objeto de observacin en este sentido, y en un nmero y decide si produce o no lo hace, y eventualmente a qu nivel, compa-
creciente de casos (a partir de la separacin de AT&T en 1982 en los rando su funcin de costos con el precio del mercado. En el segundo
Estados Unidos) se prohbe la integracin vertical y la discriminacin caso, el monopolista slo considera la reaccin de la demanda (que en
en las condiciones de venta de dicho acceso a distintas empresas. este caso es su oponente) frente a los distintos precios que podra ele-
La evaluacin social sobre la conveniencia de la integracin vertical, gir, de forma tal de poder comparar el beneficio que le genera cada uno
entonces, requiere evaluar la importancia en cada caso de ambos tipos de los precios (estrategias) posibles. Los consumidores a su vez ac-
de motivaciones. Como se discute en el captulo 3, esto incide de ma- tan en forma individual, cada uno tomando sus decisiones de deman-
nera importante para incrementar la complejidad de la prctica de de- da con el fin de maximizar su funcin de utilidad, reaccionando frente
fensa de la competencia. al precio que enfrentan.
Las otras estructuras de mercado tienen complejidad creciente. Con-
El lenguaje de la teora de los juegos siderando los modelos de oligopolio, los jugadores considerados son las
empresas que participan activamente en el mercado, mientras que los
En definitiva, el comportamiento de las empresas, tal como el com- consumidores (vgr., la funcin de demanda) se incluyen implcitamen-
portamiento de los individuos en general (y en su rol de trabajadores y te como una restriccin que traduce las combinaciones de decisiones
consumidores en particular), es el resultado de su intento por optimi- en resultados (pagos) para cada empresa. En el modelo de Cournot
zar sus objetivos, dadas las restricciones que enfrentan y tomando en (Bertrand) las empresas eligen cantidad (alternativamente precio) ha-
cuenta cmo reaccionarn otros agentes econmicos al perseguir sus ciendo una prediccin puntual de las decisiones que suponen adopta-
propios objetivos. En ese sentido, las preferencias (objetivos), informa- rn sus oponentes. Los resultados (equilibrios) obtenidos en ambos ca-
cin y secuencia de las decisiones, as como tambin la tecnologa que sos son nicos: las expectativas se ven confirmadas y las empresas
transforma decisiones en resultados, conforman la base del anlisis toman la mejor decisin dadas esas expectativas (de forma tal que una
anterior. vez terminado el juego ninguna de las empresas tiene incentivos para
La disciplina que utiliza este esquema de razonamiento dentro de la revisar su decisin dada la decisin de las otras): producir la cantidad
economa, pero tambin sumamente extendida en otras reas, tales co- que resulta en el modelo de Cournot (que implica precios mayores que
mo las ciencias polticas, estrategia militar, etc., es la teora de los jue- el costo marginal, aunque con diferencias menores cuando el nmero
gos, en particular en la rama referida a los juegos no cooperativos. de empresas que participa en el mercado es mayor) y elegir precios
En ella, los agentes econmicos son jugadores, y la disponibilidad de iguales al costo marginal en el modelo de Bertrand.
informacin y secuencia de decisiones son las reglas del juego, donde Considerando el modelo de Stackelberg, la empresa lder elige pri-
cada participante intenta maximizar su pago eligiendo sus decisiones mero el nivel de produccin, anticipando cul ser el nivel de produc-
(estrategias) en forma independiente del resto pero considerando las cin de la(s) empresa(s) seguidora(s); esa anticipacin es el resultado
reacciones y decisiones posibles que enfrentar, ya que de ellas tam- de considerar la reaccin ptima de las empresas ante las distintas
bin depende su resultado. cantidades producidas por la empresa lder, que implican distintas de-
mandas residuales para la(s) seguidora(s), y en ese sentido se trata de para competir (o coordinar sus decisiones), y establecer qu posibilidad
una solucin desde atrs [vgr., la empresa lder resuelve mentalmen- existe para que determinadas conductas sean adoptadas en forma con-
te el problema que enfrentar(n) la(s) seguidora(s), para luego tomar su sistente por cada uno de ellos en su afn por maximizar el logro de sus
propia decisin considerando esta reaccin esperada]. El equilibrio se objetivos individuales.
caracteriza por un mayor nivel de produccin de la empresa lder y un Un comentario aparte merece la aplicacin de la teora de los juegos
menor nivel por parte de la(s) seguidora(s) en relacin al equilibrio del al aspecto vertical de la organizacin industrial, vgr., al problema de
modelo de Cournot. Es posible que la(s) seguidora(s) quiera/n conven- delegacin y control en presencia de asimetras informativas y de obje-
cer a la empresa lder que producir/n una cantidad alta para as in- tivos. La rama que estudia estos problemas se denomina teora de la
ducir a sta a reducir la cantidad llevada al mercado (lo que lograra agencia (o el paradigma principal-agente), y analiza cmo debe realizar-
aumentar los beneficios de la(s) seguidora(s) y disminuir el de la lder), se la delegacin de tareas desde un principal hacia un agente cuando
pero ello no es creble y por lo tanto no constituye el resultado espera- ste tiene informacin superior sobre las condiciones en las que lleva a
do del juego.17 cabo dicha tarea y sobre el esfuerzo dispuesto en la misma, as como
En lo que se refiere a la colusin, la teora de los juegos (no coope- tambin tiene objetivos propios y distintos a los que mantiene la parte
rativos) indica que ella slo puede ser el resultado de juegos repetidos, delegante. La respuesta a esta pregunta es que a) dicha delegacin se-
y que la repeticin debe ser infinita (salvo cuando existan asimetras r problemtica, y b) se requieren incentivos desde el principal hacia el
informativas entre los jugadores, o bien el juego sea finito pero con so- agente para alinear los objetivos de ambos (por ejemplo, pagar en
porte infinito vgr., final desconocido y siempre abierto, o bien exista funcin del resultado y no una suma fija o con relacin al esfuerzo que
ms de un equilibrio en el juego escenario, y ambos estn ordenados no se puede auditar). Con mayor realismo tambin se consideran casos
jerrquicamente en trminos de Pareto). As, la conducta colusiva es el donde es el propio principal quien dispone de informacin til para
resultado de estrategias intertemporales de los jugadores donde se rea- que el agente evale su mejor decisin, donde existen varias partes de-
lizan amenazas (crebles) en cuanto a que la deteccin de trampas ser legantes (tanto explcitas como de hecho) que pretenden (y premian de
penalizada con el cese de la colusin, de forma tal que cada uno de los distinta forma) distintos resultados (contradictorios), en los cuales
participantes encuentra ptimo resistir frente a la tentacin de obtener tambin existen otros agentes disponibles (tanto para un nico princi-
beneficios de corto plazo produciendo ms que lo acordado (y transfi- pal como actuando con otro principal), con repeticin de la relacin en
riendo al resto parte del costo que significa la reduccin del precio de el tiempo, etc. Como se ver en los captulos siguientes, la importancia
equilibrio que ello implica) ya que as evita sufrir penalidades ms im- de este tipo de anlisis dentro de la regulacin de servicios pblicos, y
portantes. en general en todo tipo de intervencin pblica, ser central.
En los modelos de competencia monopolstica las estrategias son
multidimensionales, aun cuando pueden identificarse secuencias en
las decisiones: las empresas deciden sobre la calidad y caractersticas 4. IMPLICANCIAS PARA LA POLTICA PBLICA: DEFENSA DE LA
de los productos, y luego deciden sobre los precios (y gastos promocio- COMPETENCIA
nales) de stos. Los equilibrios alcanzables dependen de las preferen-
cias de los consumidores tal como fue referido en el caso del modelo de Este captulo sintetiza las imperfecciones ms comunes que existen
localizacin en relacin con los costos de transporte. en los mercados y distingue entre aquellas que dan cabida a la inter-
Finalmente, en las situaciones de monopolio disputable, los juegos vencin pblica y aquellas que no. Dejando de lado el caso de los mo-
se realizan entre la empresa establecida (el monopolista) y las empre- nopolios naturales, considerado en el prximo captulo, la intervencin
sas potenciales entrantes: las estrategias consisten en precios por par- pblica debe en general dirigirse a defender la competencia, reducien-
te de la empresa establecida y amenazas de reaccin frente a los poten- do barreras artificiales a la entrada y salida (vgr., aquellas creadas por
ciales entrantes que stos debern juzgar (vgr., interpretar en cuanto a el Estado o por la propia empresa establecida y que son reversibles),
la informacin que transmiten y su credibilidad) con el fin de tomar facilitando la ejecucin de contratos seguridad jurdica, reduciendo
sus propias decisiones de entrada. los costos de las seales de calidad que alivien la asimetra informati-
Vale decir, ms all de las estructuras de mercado que en cierta va, combatiendo acuerdos colusivos que perjudiquen a los consumido-
medida han sido definidas ad hoc a lo largo de la evolucin del estudio res, y analizando con profundidad las justificaciones antes de interve-
de la organizacin industrial, lo relevante es caracterizar quines son nir.
los participantes en un mercado, tanto los observados como los poten- Por ejemplo, las relaciones verticales entre empresas tendientes a
ciales, determinar cules son los instrumentos (estrategias) que tienen un trato exclusivo o la eventual fusin pueden en distintos contextos
ser tanto beneficiosas como perjudiciales para la competencia y para mercado desregulado. En particular, tal como se discute en el captulo siguien-
los consumidores de forma tal que la precaucin y el anlisis detenido te, cuando la tecnologa conduce a un monopolio natural o cuando existen fuer-
deben primar antes de emitir un juicio de valor y decidir una eventual tes externalidades y problemas de coordinacin, la participacin del Estado
intervencin. Generalmente, los acuerdos verticales tienden a conside- puede ser altamente positiva (si se disea en forma adecuada, en particular,
complementndose con los incentivos e informacin del conjunto de agentes
rarse ms favorablemente que los acuerdos horizontales, aconsejando
participantes en el sector).
particularmente en los primeros la utilizacin de la regla de la razn
4. Que no deben confundirse con los bienes pblicos, vgr., los servicios
(en vez de prohibiciones per se), tal como se discute en el captulo 3. pblicos son apropiables en el consumo y permiten la exclusin, por lo que no
La alternativa de intervencin pblica que debe descartarse, en vez aparece el problema del free-riding. Se entiende por tales servicios aquellos
de perseguir el bienestar observando a los consumidores (tanto con que por su importancia, la imposibilidad de ser sustituidos y las caractersticas
menores precios como con mayor calidad y diversidad de la oferta), es de oferta restringida han sido (y an son) considerados responsabilidad del Es-
la de proteger a los insumos (evitando despidos, competencia, duplica- tado (aun cuando no necesariamente deban ser provistos en forma directa por
cin de inversiones, etc., tendientes a proteger a los competidores). Es- ste). Entre sus caractersticas comunes estn la imposibilidad de reventa, la
to equivaldra a la planificacin central (porque se reemplaza al merca- produccin simultnea con la demanda, el carcter multiproducto de la funcin
do en la asignacin de recursos) y conlleva todos los problemas (de de produccin (con provisin en redes que originan network effects) y la im-
informacin e incentivos) antes mencionados. En definitiva, los indivi- portante incidencia del costo de capital. Ejemplos son las telecomunicaciones,
duos actan tanto como oferentes de insumos (trabajo y capital) como la energa elctrica, el gas natural y el servicio de agua potable y cloacas.
5. La definicin tecnolgica de monopolio natural es la subaditividad de la
demandantes de bienes y servicios, de manera tal que basta con selec-
funcin de costos (vgr., la provisin de la demanda se realiza con menores cos-
cionar la dimensin ms eficaz desde la cual defender sus intereses. tos totales por una empresa que por medio de dos o ms). Los monopolios natu-
Naturalmente, en toda sociedad existen presiones e intereses en rales no necesariamente son sostenibles frente a la competencia potencial, en
contrario: puesto que las reformas que permiten o implican cambios en el sentido de que la empresa establecida sea capaz de abastecer rentablemente
las estructuras de los mercados tambin suelen generar cambios en la todo el mercado con precios menores a los de sus eventuales competidores aun
identidad de los competidores, existe un sesgo natural a la defensa de si no existen barreras formales, legales o de otro tipo. Esta cuestin se analiza
los competidores en vez de la defensa de la competencia: los perdedo- en el captulo 2. Hasta entonces se simplificar la exposicin suponiendo que
res estn instalados y tienen voz, mientras que los ganadores directos un monopolio natural es sostenible.
estn por entrar, y los indirectos consumidores estn dispersos y al- 6. El control del acceso a un insumo vital tambin constituye una falla del
go distrados.18 Abundan ejemplos, tanto en la experiencia nacional co- mercado, pero la conducta estratgica de las empresas establecidas o la protec-
mo en la internacional, de regulaciones ineficientes que responden o cin que brinda haber realizado inversiones hundidas con anterioridad son bas-
tante ms controvertidas desde el punto de vista de su evaluacin. Por ejemplo,
han respondido a este tipo de demandas (vgr., subsidios agrcolas e in-
las patentes por innovaciones constituyen barreras a la entrada que remuneran
dustriales, barreras arancelarias, restricciones de localizacin en el co-
el desarrollo de nuevos productos y que por ende generan beneficios sociales di-
mercio [farmacias y supermercados]), manipulacin de medidas sanita- nmicos.
rias para evitar importaciones, etc. 7. Ver Urbiztondo (1997).
8. El captulo 2 desarrolla el estudio de la regulacin de servicios pblicos
con mayor detalle. En este caso se pretende ilustrar las dificultades que enfren-
NOTAS ta la intervencin pblica en su intencin de aliviar fallas o imperfecciones en el
funcionamiento de los mercados.
1. La eficiencia productiva se define como la minimizacin de costos en la 9. La demostracin de esta afirmacin es la siguiente: supngase que ini-
produccin y la eficiencia asignativa consiste en que los precios de los bienes y cialmente una empresa lleva al mercado sus productos cobrando un precio por
factores reflejen su verdadera escasez (en el sentido de que el precio sea igual al unidad igual al costo marginal; entonces, si decide aumentar el precio marginal-
costo marginal). A menudo se hace referencia a la eficiencia distributiva de es- mente de forma tal que logra vender una unidad menos, sus costos disminuirn
ta solucin en cuanto a que el excedente social es retenido por los consumido- en igual medida que su costo marginal, mientras que sus ingresos disminuirn
res, quienes supuestamente tienen un mayor peso que los dueos de la empre- menos que el precio de la unidad que deja de vender ya que el resto de las uni-
sa dentro de la funcin de bienestar social. dades que contina vendiendo le reportan un ingreso mayor. En consecuencia,
2. Ver por ejemplo Halm (1968), en particular Parte 4 La economa socialis- el beneficio aumenta al aumentar el precio, completando la demostracin. (Na-
ta liberal. turalmente, de la misma forma que ocurre con un monopolista natural, el pre-
3. Cuando las circunstancias tecnolgicas lleven a una situacin del merca- cio no ser infinito puesto que no lograra vender ninguna unidad sino que
do distinta de la competencia perfecta, la ventaja relativa de la planificacin au- ser aquel donde el costo marginal es igual al ingreso marginal.)
menta, y eventualmente sus debilidades podran ser inferiores a las del propio 10. Efectivamente, si las empresas no pudiesen competir por precios, la
competencia por localizacin (vgr., por las caractersticas del producto) llevara Kreps, D. y Scheinkman, J., Quantity Precommitment and Bertrand Competi-
a una mnima diversidad, compartiendo el mercado en partes iguales. tion Yield Cournot Outcomes, Bell Journal of Economics, vol. 14, 1983.
11. En el caso de la ciudad lineal con dos empresas, el ptimo social con- Kreps, D., Curso de Teora Microeconmica, McGraw-Hill, 1995.
siste en que cada una debe situarse equidistante entre un extremo y el centro Tirole, J., The Theory of Industrial Organization, The MIT Press, 1988.
de la ciudad, lo que minimiza los costos de transporte o las diferencias agre- Urbiztondo, S.: Understanding and Reforming Bureaucracy in Argentina: Preli-
gadas entre las caractersticas deseadas y las disponibles. minary Reflections, mmeo., presentado en la conferencia Consolidacin
12. El captulo 9 analiza en mayor profundidad el estudio de la publicidad al democrtica, reforma econmica y diseo institucional, Buenos Aires, 20-
analizar el mercado de las administradoras de fondos previsionales. 21 de junio de 1997.
13. En ciertas condiciones la colusin puede tener efectos positivos (por ejem- Williamson, O., The Economic Institutions of Capitalism, Nueva York, The Free
plo, cuando implica discriminacin de precios de primer grado o cuando se consi- Press, 1985.
deran las externalidades negativas en la explotacin de recursos no renovables).
14. Para una demostracin de la equivalencia entre competencia Cournot y
competencia Bertrand con eleccin de capacidad ver Kreps y Scheinkman
(1983).
15. Estos comportamientos son ms factibles cuando existen asimetras in-
formativas entre las empresas, lo que inclusive permite que existan precios pre-
datorios (destinados a construir reputacin de empresa combativa para la em-
presa establecida) aun con un horizonte temporal finito.
16. El lector interesado en el estudio de la teora de los juegos puede consul-
tar Kreps (1995, Parte II) y Fudenberg y Tirole (1991).
17. En la terminologa de la teora de los juegos este tipo de equilibrio se de-
nomina equilibrio subjuego Perfecto, que cuando existe informacin perfecta
es equivalente a la induccin regresiva, y que constituye un refinamiento del
equilibrio de Nash, en el cual no se eliminan las amenazas no crebles como
estrategias que conforman una solucin posible de un determinado juego.
18. El sesgo contra el cambio y a favor de la defensa de los competidores
puede resultar aun sin que exista distinta representacin de los ganadores y
perdedores por una reforma procompetitiva. Fernndez y Rodrik (1991), por
ejemplo, desarrollan un argumento informativo (incertidumbre individual sobre
el efecto sobre s mismo de la reforma) que genera una tendencia al status quo
a pesar de que no hay dudas de que la reforma beneficia a la mayora.
BIBLIOGRAFA
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CAPTULO 2
La teora moderna de la regulacin
de servicios pblicos
En este captulo se presenta una descripcin general de la teora de

la regulacin econmica de servicios pblicos. La metodologa comn
es la bsqueda de los principios de la regulacin ptima de tarifas y re-
querimientos de calidad para empresas que operan en mercados natu-
ralmente monoplicos, donde la competencia no puede realizar la ta-
rea. En dicho proceso se incorporan, sucesivamente, las restricciones
inevitables (exgenas, vgr., informacin asimtrica y costos de transac-
cin) y se explican las restricciones que se incorporan en el propio di-
seo de la regulacin (endgenas, vgr., prohibicin de subsidios, alcan-
ce limitado de la regulacin, requerimientos de procedimientos, etc.).1
1. EL MONOPOLIO NATURAL
El punto de partida inicial, sin embargo, no puede ser otro que brin-
dar una definicin adecuada de lo que constituye un monopolio natu-
ral. Un monopolio se define como natural cuando el costo de abastecer
al mercado es mnimo al ser realizado por una nica empresa. Ello es
equivalente a una caracterstica tecnolgica denominada subaditividad
de costos: el costo de producir el vector de servicios Y = (Y1, Y2,., Yn),
demandado por el mercado, es menor o igual al costo de producir este
mismo vector por medio de dos o ms empresas.
Considerando una empresa que provee un nico servicio, la exis-
tencia de economas de escala (costos medios decrecientes) asegura la
existencia de un monopolio natural. Sin embargo, un monopolio natu-
ral no necesariamente contiene costos medios decrecientes (basta que
el costo fijo de incorporar una segunda empresa sea relativamente im-
portante frente al incremento en los costos medios al agotarse las eco-
nomas de escala).
Si se considera un monopolista multiproductos, entonces la exis-
tencia de economas de escala en cada una de las lneas de produccin
72 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS LA TEORA MODERNA DE LA REGULACIN DE SERVICIOS PBLICOS 73
no asegura que se trate de un monopolio natural, ya es posible que creciente pero el monopolista debe abastecer la cantidad demandada
existan efectos cruzados negativos sobre los otros productos (vgr., al q1 al precio (regulado) p1, obteniendo beneficios nulos, un entrante
aumentar la produccin de Y1 disminuye su costo medio pero aumen- puede colocar un precio levemente inferior a p1 y solamente abastecer
ta el costo de producir Y2 de forma tal que el costo total sera menor si la cantidad demandada q0, por ejemplo, por lo cual obtiene beneficios
dos o ms empresas abastecieran al mercado). Tales efectos cruzados positivos, dejando a la empresa establecida con una demanda residual
se denominan deseconomas de alcance (o panorama, o estructura). q1-q0 cuyo abastecimiento le har incurrir en prdidas.2 Puesto que se
Con ms razn que en el caso de un nico servicio, el monopolio natu- trata de un monopolio natural, el costo de produccin de q1 es mnimo
ral tampoco requiere de economas de escala: si existen suficientes con una nica empresa y por ello debera prohibirse la entrada del
economas de alcance entonces la produccin conjunta del vector Y se competidor, ya que una vez desplazado el monopolista original se re-
realiza a menor costo que la produccin segmentada (por ejemplo, al querir al nuevo que cumpla con las obligaciones que tena el anterior
compartirse costos variables entre las distintas lneas de produccin). (abastecer la cantidad demandada q1 al precio p1), quedando as a mer-
Una cuestin adicional vinculada al monopolio natural tiene que ced de un nuevo entrante, con costos de reestructuracin de la indus-
ver con su sostenibilidad frente a la eventual entrada de empresas tria en vano (ntese que en este caso de un nico servicio, el monopolio
competidoras, es decir, con la capacidad del monopolista para mante- natural es sostenible frente a la competencia potencial si la demanda
ner su condicin en ausencia de una prohibicin o barrera artificial es inferior a D2 de forma tal que se verifican economas de escala en la
para la entrada de otras empresas. En ese sentido, suponiendo que no produccin).
existen costos hundidos para los potenciales entrantes y que la tecno- Como se discutir ms adelante al analizar la provisin de varios
loga del monopolista est disponible para sus competidores, el mono- servicios, un monopolio natural puede ser tecnolgicamente sostenible
polio natural podra ser incapaz de evitar que un competidor le quite pero verse obligado a enfrentar competidores debido a que la regula-
rentablemente una parte del mercado (que lo descreme, dejndolo cin de precios sobre l intenta implementar subsidios cruzados entre
con la obligacin de abastecer la demanda menos rentable pero quitn- los usuarios de los distintos servicios, de forma tal que el precio en al-
dole la porcin de la demanda ms rentable). gunos de ellos no suficientemente alto como para tentar a otras empre-
Esta posibilidad se observa en el grfico 1 para el caso de un mono- sas a desafiar el mercado y entrar a competir. Aplicando esto a las em-
polista que abastece un solo mercado: cuando las economas de escala presas de servicios pblicos, entonces, las restricciones a la entrada se
desaparecen a partir de (q0) ya que el costo medio (Cme) comienza a ser esgrimen con el argumento de tratarse de un monopolio natural no
sostenible, cuando a menudo este no es el caso (vgr., no se trata de un
monopolio natural) o bien no es sostenible como resultado de la propia
GRFICO 1 prctica regulatoria que requiere eliminar la competencia para poder
implementar subsidios cruzados e intentar redistribuir ingresos entre
distintos tipos de usuarios por medio de las tarifas de los servicios p-
Precio
blicos (los casos tpicos son la tarificacin uniforme independiente-
D1
mente de la distancia y densidad en el correo, y el subsidio de los
usuarios del servicio de larga distancia hacia los usuarios de corta dis-
tancia en las tarifas de telecomunicaciones, etc.).
D2 Cme A continuacin se comenzar el anlisis sobre la regulacin ptima
suponiendo la existencia de un monopolio natural, tanto cuando abas-
tece un nico mercado como cuando provee varios servicios distintos,
para luego considerar situaciones donde dicho monopolio slo existe
en algunos de los segmentos donde acta la empresa.
p1
2. UN MONOPOLISTA, PROVEYENDO UN NICO SERVICIO,

EN UN NICO PERODO, CON INFORMACIN COMPLETA
q q La asignacin ptima de recursos del modelo de competencia per-

0 1
Cantidad
fecta implica que el precio de un bien o servicio, indicativo de la volun-
tad de pago y valoracin de los consumidores respecto de la ltima Una alternativa que evita los subsidios al tiempo que mantiene la
unidad provista y demandada, se iguala con el costo incremental de tarificacin al costo marginal consiste en aplicar precios no lineales,
producir y abastecer al mercado esa ltima unidad (esto es, el costo en particular, tarifas en dos partes. Una tarifa en dos partes contiene
marginal), ya que el mismo seala el sacrificio de recursos implicado (y un cargo fijo, independientemente del nivel de consumo pero requerido
por ende bienes alternativos). En ausencia de externalidades (que para acceder a la posibilidad de realizar el mismo, y un cargo variable
eventualmente deben ser consideradas por el esquema impositivo) esto vinculado linealmente al uso (tambin llamado precio marginal). Su-
lleva a maximizar el supervit conjunto de consumidores y empresas poniendo que los consumidores son idnticos en sus demandas, sera
(esto es, la ganancia del intercambio). posible disear el cargo fijo de forma tal que la suma de los usuarios
En consecuencia, la primera reaccin en cuanto a la regulacin es pague por este medio el dficit resultante de colocar el precio margi-
replicar este resultado, regulando el precio donde se igualan la deman- nal igual al costo marginal. Si as fuese, nuevamente se obtendra la
da con el costo marginal. Esto es lo que se denomina tarificacin al eficiencia plena y paradigmtica de la competencia perfecta. Sin em-
costo marginal. Es un principio por dems importante, por ejemplo, en bargo las demandas de los los consumidores no son iguales, y un car-
la tarificacin frente a demandas estacionales con capacidad de pro- go fijo comn puede inducir a que quienes valoran menos el servicio
duccin limitada, donde existe una diferencia entre el costo marginal decidan evitar su uso completamente, sin pagar el acceso, lo que
de corto plazo (que incluye los costos de amortizacin del capital y ex- constituye una distorsin por cuanto s estaran dispuestos a contri-
pansin, relevante para abastecer la demanda de valle) y el costo mar- buir con una suma menor mientras valoren las unidades que en au-
ginal de largo plazo (relevante para abastecer las demandas de pico, ya sencia de dicho cargo fijo consumiran del servicio pero por encima del
que se atribuye a stas el costo de la expansin de la capacidad hasta costo marginal.3 Adems, dado que los cargos fijos implican precios
el punto existente). medios decrecientes, si las voluntades de pago de los individuos estn
Sin embargo, aun suponiendo informacin completa y un nico ser- vinculadas en forma directa con sus ingresos (y no con sus gustos in-
vicio, los monopolios naturales tpicamente no alcanzan el autofinan- trnsecos), entonces los usuarios ms pobres enfrentan un precio uni-
ciamiento con esta tarificacin: si existen economas de escala, condi- tario mayor, caracterstica en ese sentido indeseable (aunque tambin
cin suficiente para la existencia de un monopolio natural, en este relativa si se acuerda que los problemas con la distribucin del ingreso
caso el costo marginal es inferior al costo medio, y por ende el ingreso deben atacarse desde la poltica impositiva y de gasto pblico; en todo
total con este tipo de tarificacin es inferior al costo total. En conse- caso, la aceptacin poltica de este esquema tiende a ser problemtica).
cuencia, resulta necesario transferir fondos a la empresa regulada co-
mo forma de cubrir dicho dficit (en un esquema lineal, con costo mar-
ginal constante, el subsidio es igual al costo fijo de produccin). Esta 3. UN MONOPOLISTA, PROVEYENDO VARIOS SERVICIOS,
transferencia, o subsidio, a su vez, induce costos que deben conside- EN VARIOS PERODOS, BAJO INFORMACIN ASIMTRICA
rarse y que aconsejan atenuar la cifra requerida, para lo cual es nece-
sario incrementar el precio regulado por encima del costo marginal (en Al existir varios servicios, la regulacin de tarifas al costo marginal
el extremo, el precio debe ser igual al costo medio, logrando el autofi- debe en primer lugar contabilizar los efectos cruzados, tanto por el la-
nanciamiento). Uno de los problemas generados es el de las distorsio- do de los costos como por el de la demanda. Vale decir, el costo margi-
nes introducidas en otros mercados al recaudar los fondos pblicos nal de un servicio debe computar no slo los recursos utilizados direc-
necesarios para financiar el subsidio (ya que los impuestos disponibles tamente sino tambin el efecto que su provisin genera sobre el costo
son distorsivos). Otros problemas tienen que ver con situaciones donde del resto de los servicios provistos; similarmente, deben considerarse
la informacin de que dispone el regulador es incompleta: a) el costo fi- las relaciones de complementariedad y sustituibilidad entre servicios
jo puede aumentar sin que ello perjudique a la empresa regulada, por- por el lado de la demanda. Por otra parte, igual que en el caso anterior,
que continuar vendiendo la misma cantidad con el mismo beneficio, existen dificultades para financiar dficit por medio de subsidios, tal
lo que podra generar ineficiencias X (ausencia de incentivo para mi- como requiere la tarificacin al costo marginal, al existir monopolios
nimizar costos); b) el regulador puede no conocer la valoracin infra- naturales fuertes (tambin denominados sostenibles). En conse-
marginal del servicio y el subsidio podra ser mayor que el supervit cuencia, a continuacin se incorpora al anlisis como una restriccin
(neto del precio pagado directamente) del consumidor; c) la menor visi- la necesidad de que las tarifas logren financiar totalmente los costos de
bilidad de las transferencias por parte de los contribuyentes dispersos la empresa, con lo cual los beneficios son nulos y la suma del super-
permite al regulador colusionar con la empresa regulada en contra de vit de los consumidores y empresas le se reduce al supervit de los pri-
los consumidores; etctera. meros.
Suponiendo inicialmente un nico perodo, y notando que el autofi- misma estructura de precios relativos que la resultante de un esquema
nanciamiento requiere tarifas por encima de los costos marginales (ig- de Ramsey, pero (al hacerlo para maximizar sus beneficios) el nivel me-
norando efectos cruzados que podran indicar lo contrario en algn dio sera mayor. En consecuencia, si el regulador no conociera la fun-
servicio particular), la estructura tarifaria ptima debe minimizar las cin de costos de la empresa pero s supiera cul es la estructura de
distorsiones entre precios y costos marginales en el conjunto de servi- preferencias (vgr., las funciones de demanda), podra dar libertad a la
cios que satisfagan la restriccin presupuestaria. La solucin a este empresa para que fuera sta, en conocimiento de sus propios costos,
problema se debe a Frank Ramsey, quien hace ya casi setenta aos quien escoja las tarifas dentro de un men de opciones permitido (di-
trabaj en el contexto de la imposicin ptima a los bienes, y consiste cho men siendo tal que el supervit del consumidor resultante de di-
en fijar las tarifas de forma tal que las diferencias entre stas y los cos- chas tarifas fuese el valor que el regulador estima es alcanzable dentro
tos marginales respectivos, expresadas como porcentajes de las tarifas, del rango de posibilidades tecnolgicas de la empresa). Vale decir, el
estn inversamente relacionadas con las elasticidades-precio de las de- regulador otorga libertad de precios, fijando una restriccin global so-
mandas por los servicios correspondientes (suponiendo que las deman- bre ellos por la cual el supervit del consumidor resultante no puede
das son independientes entre s). Es decir, por ejemplo, que si un ser- ser inferior al que se obtendra si fuese el regulador quien fijase las ta-
vicio es demandado en forma relativamente independiente del precio rifas, resultando de ello precios de Ramsey. En la medida en que la in-
(vgr., la elasticidad-precio es muy baja), entonces la distorsin genera- formacin del regulador sobre las preferencias es menor, el men de
da al diferir la tarifa del costo marginal es menor, y por ende debe ten- alternativas tender a ser ms reducido y las ganancias de eficiencia
derse a gravarlo intensivamente, esto es, fijar tarifas significativa- por esta prctica tambin.
mente mayores al costo marginal; ello permitir colocar tarifas ms Peor an, si en un contexto de informacin asimtrica, la observa-
cercanas al costo marginal en servicios cuyas demandas son altamen- cin de los costos de la empresa en un perodo informa al regulador
te sensibles al precio (con alta elasticidad) respetando la restriccin sobre los precios que l debe fijar en el perodo siguiente, entonces la
presupuestaria, y equilibrando en todos los casos la prdida marginal empresa tendr incentivos para ocultar los mismos, o evitar esfuerzos
en el supervit del consumidor que esta ltima implica.4 para su reduccin que luego le sern expropiados (efecto Ratchet).
Manteniendo el supuesto de informacin completa, vgr., que el re- En consecuencia, los aspectos dinmicos de conducta regulatoria fren-
gulador conoce perfectamente tanto las funciones de demanda de los te a asimetras informativas, tanto respecto de la tecnologa (generan-
distintos servicios como la funcin de costos de la empresa regulada, do un problema de seleccin adversa) o de las acciones llevadas ade-
esta estructura de precios es perfectamente computable por parte del lante por la empresa para reducir costos (produciendo riesgo moral),
regulador. Asimismo, y haciendo abstraccin por un momento de in- son cruciales en el diseo de la regulacin.
versiones que constituyan costos hundidos (vgr., que una vez realiza- En ese sentido, se distinguen dos principios alternativos extremos
das no tienen un valor de mercado similar en un uso alternativo), la re- en la filosofa de la regulacin dinmica. El primero de ellos es la regu-
peticin de la relacin regulatoria perodo tras perodo simplemente lacin por costos, por la cual las tarifas se ajustan para cubrir las ne-
constituira una sucesin de estructuras determinadas de la misma cesidades de financiamiento que el costo de operacin de los distintos
forma: las tarifas se ajustaran frente a cambios en la tecnologa y/o en servicios requiera. Esta regulacin puede tomar distintas formas, ya
las preferencias de los consumidores, mientras que la empresa regula- sea como regulacin de la tasa de retorno (tradicional en la experiencia
da obtendra beneficios normales (incluidos en los cmputos de costos norteamericana, en la que el principio rector para el ajuste tarifario es
econmicos los costos de oportunidad). permitir a la empresa regulada obtener una rentabilidad adecuada so-
Las prescripciones del modelo de Ramsey se complican al analizar bre su capital) o regulacin costo-plus (en la que no se distingue en-
con mayor realismo los requerimientos informativos involucrados. tre costos de capital y costos de otra naturaleza para calcular la base
Efectivamente, los reguladores tpicamente tienen informacin parcial de remuneracin tarifaria). Solamente la regulacin por tasa de retorno
sobre los costos de las empresas (aun cuando observen los estados tiene efectos sobre la intensidad en el uso de distintos factores de pro-
contables verdaderos, las definiciones de distintos tem impiden asig- duccin (tpicamente, la rentabilidad permitida ha sido mayor que el
nar los costos econmicos a los distintos servicios, as como tampoco costo de oportunidad del capital y por ello la maximizacin de benefi-
es factible inferir a partir de la misma cul ha sido el esfuerzo de la cios provoc una intensidad en el uso del capital mayor que la ptima,
empresa para minimizar dichos costos y mejorar su capacidad tecnol- en la que se igualaran la relacin de productividades marginales con
gica, por ejemplo). En ese sentido, la asimetra informativa es una nue- la relacin de precios de los insumos), siendo la caracterstica comn
va restriccin a incorporar en la bsqueda de la regulacin ptima.5 de ambas la de no incentivar la reduccin de costos va el esfuerzo en
Llamativamente, un monopolista libre elegira por su propia cuenta la la gerencia y progreso tecnolgico, ya que las mejoras obtenidas por es-
ta va deben ser transferidas a los usuarios inmediatamente como re- medio se aproxima a los 18 meses, aunque con variaciones vinculadas
ducciones tarifarias, de modo tal que los beneficios de las empresas es- al ciclo econmico; ver Joskow, 1974). Tambin existe un escrutinio
tn acotados (en ambas direcciones) en todo momento. sobre los motivos que llevaron a un eventual aumento de costos, limi-
Como alternativa diametralmente opuesta est la regulacin de pre- tando la aceptacin a aquellos que se considera fuera del control de la
cios fijos o topes, denominada price-cap, por la cual se pretende vin- empresa (por ejemplo, en vez de observar costos totales se miden los
cular la evolucin de las tarifas respecto de la evolucin de los costos costos de los insumos utilizados, y se indaga sobre la necesidad de in-
propios de la empresa, tal como ocurrira en un mercado competitivo corporacin de nuevo capital, etc.). Por otra parte, en la regulacin por
en el que los precios evolucionan de una manera independiente de los precios es comn fijar el valor de X por un determinado perodo (tpi-
costos de cada empresa individual, lo que incentiva a minimizar costos camente de 5 aos), al final del cual se vuelve a fijar un nuevo valor
para as poder maximizar beneficios. En contraposicin con la regula- que en parte se construye observando la evolucin tecnolgica pasada
cin por costos, aqu tanto los beneficios como los costos resultantes (expresada en la reduccin de costos y rentabilidad observada en el
de las decisiones de la empresa o de shocks aleatorios en el mercado perodo anterior). En definitiva, se trata ms de una diferencia de gra-
son absorbidos por sta, lo que implica que en determinado momento do que de una diferencia de fondo.
es posible que la empresa obtenga ganancias extraordinarias (y que en No obstante ello, la experiencia internacional ha comenzado a vol-
otro momento tambin soporte prdidas). Vale decir, se incentiva la efi- carse hacia esta segunda opcin, fundamentalmente a partir de las
ciencia productiva al internalizarse dentro de la empresa los costos y privatizaciones en Gran Bretaa durante los 80, y aun cuando se trate
beneficios del esfuerzo y la calidad en las decisiones, pero es posible de diferencias de grado y no de fondo, existe cierto consenso en prede-
que los ingresos resulten excesivos o insuficientes en cada perodo, con terminar los perodos de discusin tarifaria y de mantener un mix ade-
la ineficiencia asignativa que ello genera.6 cuado entre una visin retrospectiva y una visin prospectiva al mo-
En otras palabras, la regulacin por costos es bsicamente retros- mento de los ajustes tarifarios.8 En ese sentido, el diseo de la
pectiva, esto es, las tarifas se fijan en funcin de los costos pasados, regulacin de servicios pblicos privatizados en la Argentina durante
independientemente del potencial de reduccin de costos en el futuro. la corriente dcada ha tendido a utilizar la regulacin por precios (vgr.,
Contrariamente, la regulacin price-cap es prospectiva, es decir, la energa elctrica, gas, telecomunicaciones), si bien se observan algu-
evolucin tarifaria se determina sobre la base de la ganancia de pro- nas excepciones o hbridos (vgr., agua y cloacas), y adaptaciones con-
ductividad potencial (futura) por parte de la empresa, independiente- tractuales (vgr., concesiones del servicio de cargas en ferrocarriles,
mente de la obtencin efectiva de dichas mejoras. Ambos esquemas puertos, agua y cloacas, determinacin del factor X en gas para el se-
son compatibles con la libertad de precios relativos propuesta anterior- gundo quinquenio, etc.).
mente. Un ejemplo del primer caso es la regulacin propuesta por Vo- La discusin hasta aqu se bas en la mejor forma de lidiar con la
gelsang y Finsinger (1979), en la que las tarifas deben evolucionar pa- informacin asimtrica, sacrificando eficiencia asignativa en el corto
ra permitir cubrir el costo de produccin del perodo anterior, pero se plazo (vgr., ingresos distintos de los costos) como forma de obtener
permiten cambios en las tarifas relativas; un ejemplo del segundo caso mayor eficiencia productiva (vgr., esfuerzo en minimizacin de costos).
es la regulacin del precio de la canasta (Tariff Basket Regulation), en Sin embargo, aun en ausencia de asimetras informativas, la regula-
la que se requiere que las tarifas evolucionen, permitiendo que el ndi- cin resulta problemtica sin mecanismos que permitan al regulador
ce de precios de la canasta con los servicios provistos en el perodo an- comprometerse a no tomar decisiones oportunistas. Estas decisiones
terior no se incremente en trminos reales, e inclusive que disminuya oportunistas ocurren cuando, una vez realizada una inversin hundi-
de acuerdo con la reduccin esperada de costos en funcin del progre- da, el regulador se olvida de la misma y regula tarifas hacia adelan-
so tecnolgico esperado (la evolucin de precios promedio permitida es te para poder cubrir los costos de operacin (variables) de la empresa.
igual a la variacin del ndice de precios al consumidor, IPC, menos el Esto es, la inversin hundida es expropiada, ya que las tarifas no
progreso tecnolgico reductor de costos esperado, X).7 permiten recuperar la inversin realizada que no tiene un uso alterna-
En general, sin embargo, la prctica regulatoria tiende a ser inter- tivo. El problema es por dems factible ya que los reguladores estn
media entre ambos extremos. Por un lado, dentro de la regulacin por expuestos a presiones continuas para fijar en cada momento tarifas
costos existen rezagos regulatorios, vgr., un lapso entre el momento mnimas, y dado que si son miopes no logran percibir el costo de largo
en que se produce la modificacin de costos, la verificacin de la mis- plazo que dicha conducta provoca, ya que la anticipacin de la misma
ma y su incorporacin en las tarifas, que implica que en el corto plazo por parte de la empresa regulada induce a minimizar dicha inversin,
las tarifas son exgenas (y por ende las variaciones de costos son ab- retrasando los programas para financiarlos con los ingresos corrien-
sorbidas por la empresa; en la experiencia norteamericana el rezago tes, al tiempo que tambin incentiva la eleccin de tecnologas que
contengan menores costos hundidos (posiblemente menos eficientes y ga a grandes usuarios se considera competitiva, igual que el correo y
ms costosas). algunos medios de transporte, aun cuando las regulaciones no siempre
En otras palabras, la promesa que realiza el regulador respecto de la permitan el desarrollo de un mercado competitivo.
evolucin de las tarifas, para permitir financiar en el futuro las inversio- As, surgen dos tipos de problemas a considerar. En primer lugar,
nes presentes, debe ser creble aun cuando en principio dicho anuncio respecto de la admisin de competencia en estos segmentos potencial-
sea temporalmente inconsistente: existe el incentivo para hacerlo, pe- mente competitivos. Al respecto puede argumentarse que existen ven-
ro una vez producida la inversin, es ptimo (en el corto plazo) no res- tajas y desventajas, tales como el incentivo al progreso tecnolgico y la
petarlo. Ello se logra con contratos tanto ms especficos y detallados adquisicin de informacin por parte del regulador entre las primeras,
cuanto ms difcil sea hacer valer un derecho implcito, y cuanto menos y la duplicacin de las inversiones y reduccin de posibilidad de pro-
incentivos a la construccin de reputacin tenga el regulador (lo que veer subsidios cruzados entre las segundas. Una evaluacin ms pro-
ocurre cuando aumenta la miopa del regulador). El costo de la falta de funda sin embargo lleva a reconocer que las empresas establecidas,
compromisos crebles es un retraso en las inversiones y una disminu- monopolistas histricos, tienen instrumentos para reducir la facilidad
cin del valor de la empresa que opera en dicho mercado. de entrada a sus mercados (imponiendo costos de traspasos, etc.), con
Surge claramente aqu que el regulador benevolente, tpicamente lo cual la entrada espontnea que logre superar estas barreras de-
descripto como aquel que intenta en todo momento tener las menores muestra por s misma una ventaja tecnolgica de magnitud significati-
tarifas posibles consistentes con el autofinanciamiento, logra maximi- va. Por otra parte, la habilidad de otorgar los subsidios cruzados es
zar el supervit del consumidor en el corto plazo pero no en el largo una ventaja muy discutible, habindose comentado anteriormente la
plazo. Por ello, el regulador es de hecho ms benevolente si logra com- inconveniencia de hacerlo con el fin de distribuir ingresos, y en todo
prometerse a no expropiar las inversiones hundidas, ya que de esa caso (si fuese para corregir externalidades) siendo posible otorgar sub-
manera el servicio ser provisto en forma ms rpida a todos los usua- sidios con otras fuentes de financiamiento distintas.9
rios potenciales, con mejor calidad y con menores costos. La verdadera Finalmente, la duplicacin de inversiones (o costos fijos) es algo que
benevolencia, entonces, requiere objetivos de largo plazo, protegiendo a continuamente se observa en los mercados competitivos, en las que
los usuarios presentes y tambin a los usuarios futuros, aun cuando nuevas inversiones y tecnologas desplazan a las anteriores, en cierta
los ltimos no voten. medida imponiendo costos respecto de lo que sera la planificacin
central en un mundo ideal (con informacin completa y un planificador
benevolente), pero en el balance constituyendo un mecanismo discipli-
4. VARIAS EMPRESAS, POSIBILIDAD DE ENTRADA, RELACIONES nante sumamente efectivo (en particular debido a la inexistencia de un
VERTICALES E INFORMACIN ASIMTRICA planificador central con estas caractersticas).
Vale decir, la competencia disponible en segmentos del mercado de-
Hasta aqu consideramos la regulacin de un monopolio natural. be ser bienvenida, pudiendo incluso ser incentivada o asistida cuando
Sin embargo, los servicios pblicos combinan segmentos donde se pre- hubiese barreras artificiales a la entrada, ya que sus efectos positivos
sentan las caractersticas tecnolgicas de monopolio natural con seg- respecto del avance tecnolgico y consecuente reduccin de precios y
mentos donde ello no ocurre, al tiempo que la clasificacin resulta ser alivio de la tarea regulatoria deben ser altamente valorados.10 Los subsi-
temporalmente evolutiva. Por ejemplo, hasta hace treinta o cuarenta dios a determinados tipos de servicios o grupos de usuarios deben anali-
aos la tecnologa en telecomunicaciones indicaba que todo el servicio zarse con cuidado, y si se persiste en la intencin de mantenerlos, de-
(salvo la produccin de equipos) tena condiciones de monopolio natu- ben financiarse con recursos provenientes de otras fuentes, que generen
ral, tal como al presente se admite es el caso de la provisin de agua y distorsiones menores a la monopolizacin artificial de un servicio.
cloacas o el transporte y la distribucin de gas natural y energa elc- En segundo lugar, la competencia en un segmento del mercado t-
trica para usuarios residenciales. Sin embargo, en las dcadas pasadas picamente requiere el acceso a una red que s es operada por un mo-
el cambio tecnolgico del satlite hizo que la telefona de larga distan- nopolista, obligando al anlisis de las relaciones verticales permitidas
cia dejara de ser provista en condiciones de subaditividad de costos, y por la regulacin. Esto es lo que ocurre con la telefona de larga dis-
por ende paulatinamente (sujeto a las regulaciones existentes) dicho tancia y celular al presente, ya que sus servicios requieren utilizar la
segmento fue ganando en competitividad. Al presente, con desarrollos red telefnica monopolizada por las empresas que prestan el servicio
tecnolgicos como la fibra ptica, la telefona celular, etc., comienza a de telefona bsico. Igualmente, la comercializacin de energa elctri-
discutirse el carcter de monopolio natural del servicio de telefona b- ca a grandes usuarios requiere que intermediarios competitivos pue-
sico. De la misma manera, la comercializacin y distribucin de ener- dan facilitar la negociacin directa entre productores y usuarios sin
que de la misma participe la distribuidora local, pero permitiendo que En Nueva Zelanda al presente existe un importante grado de compe-
se utilice la red de esta ltima (adems de poder acceder a la red del tencia dentro del sector de telecomunicaciones, y se ha aceptado que el
transportista). Aqu se cuestiona tanto la conveniencia de permitir precio de acceso que los nuevos competidores deben pagar a las empre-
que el propio monopolista dueo de la red compita en el segmento sas dueas de las redes se gue por el criterio de la ECPR. Una forma
competitivo, lo que podra generar favoritismos y discriminaciones pa- alternativa de regulacin del acceso, actualmente en adopcin en el sec-
ra evitar la prdida de clientes y consecuentes beneficios, como la for- tor de telecomunicaciones de los Estados Unidos, es fijar una banda de
ma en que deben regularse las condiciones de acceso (en particular el negociacin y permitir que las empresas negocien dentro de ella, reser-
precio, pero tambin la calidad) de los competidores a dicha red. La vndose la intervencin del regulador cuando no sea posible obtener un
prohibicin al monopolista de participar en el segmento competitivo acuerdo, adems de incentivar los mismos por otros mecanismos (vgr.,
puede inducir la prdida de economas de alcance (o panorama o de dando autorizacin a los monopolistas de las redes locales para ingre-
estructura), existentes por ejemplo cuando los costos del servicio b- sar al segmento de larga distancia si reciben suficiente competencia en
sico disminuyen al combinarse con la provisin del servicio competi- sus mercados locales). A pesar de que la experiencia inicial no ha sido
tivo, pero evita el posible sesgo entre competidores y puede facilitar la muy positiva, en parte por la gran incertidumbre sobre el alcance real
tarea del regulador. de los incentivos anunciados, nuevas experiencias indican que en la
En cualquier caso, Baumol y Sidak (1994) proponen la regla del medida en que los mecanismos tienden a hacerse ms automticos los
componente eficiente en la fijacin de precios (Efficient Component acuerdos se alcanzan ms rpidamente. (Ver Spiller y Cardilli 1997.)
Pricing Rule, ECPR), por la cual quien provee el acceso a la red debe
ser compensado de acuerdo a los beneficios que sacrifica brindando el
mismo (vgr., incluyendo el costo de oportunidad, adems del costo 5. PROBLEMAS DE LA AGENCIA CON EL REGULADOR: GRUPOS DE
marginal directo de uso de la red), ya que suponiendo que el precio del INTERS, CAPTURA, RESTRICCIONES, ETCTERA
servicio final no se altera (porque est regulado en un valor fijo que no
se permite reducir, o bien porque el valor mximo regulado coincide Hasta aqu se supuso que el regulador es benevolente, aunque po-
exactamente con el que resultara de la competencia entre la empresa siblemente con distintos grados de preferencia temporal o miopa. Sin
establecida y las entrantes), la entrada de nuevas empresas solamente embargo, los organismos reguladores estn compuestos por personas,
es eficiente si sus costos son suficientemente bajos como para poder (vgr., seres humanos con intereses propios). Estos intereses pueden
pagar los beneficios perdidos al monopolista y aun as obtener una coincidir con los objetivos que se le imponen a la institucin en la que
rentabilidad positiva (lo que se cumple si y slo si, considerando el seg- se desempean, pero tambin pueden diferir. El diseo de la regula-
mento competitivo, los costos de los entrantes son inferiores a los cos- cin ptima debe sopesar la probabilidad de que no exista una coinci-
tos directos del monopolista dueo de la red). Sin embargo, si la regu- dencia total entre objetivos individuales y mandatos institucionales, y
lacin es de un precio mximo (pero no fijo) mayor que el costo construir organismos y esquemas de incentivos y de control que sean
marginal del servicio competitivo, la entrada de nuevas empresas con resistentes frente a seres humanos. En ese sentido, la teora positiva
costos iguales o mayores que los correspondientes costos del monopo- de la regulacin debe servir para construir una nueva teora normativa
lista tambin permite lograr una reduccin del precio final y por ende que incorpore la conducta humana como una nueva restriccin.12
es socialmente deseable, razn por la cual el cargo de acceso no debe Efectivamente, los reguladores, como agentes econmicos, quieren
incluir la totalidad de los beneficios perdidos. Por otra parte, si existe maximizar su utilidad, la que contiene como argumentos (con distinto
la posibilidad de sustitucin de insumos, o las caractersticas de los peso en cada caso) tanto la satisfaccin por el deber cumplido y la de-
productos finales son percibidas como diferentes por los usuarios, o fensa intertemporal del consumidor como el ingreso, el prestigio, el
existe la posibilidad de hacer by pass al monopolista dueo de la red, ocio, la tranquilidad, el empleo posterior, etc. Tambin, para lograr re-
el precio de acceso debe ser inferior a la regla de ECPR. En sentido in- solver su problema de optimizacin, cuentan con herramientas tales
verso, tambin debe considerase que al existir costos fijos de la red, un como la resolucin de conflictos o pedidos de usuarios y empresas, pu-
mayor cargo de acceso permite contribuir a su financiamiento (redu- diendo interpretar el contrato dentro de los lmites que ste determine.
ciendo la carga sobre los otros servicios provistos directamente por el En consecuencia, las decisiones que tome el regulador sern aquellas
monopolista en condiciones de monopolio), debiendo entonces compa- que combinen de la mejor manera los distintos argumentos de sus pre-
rarse las distorsiones alternativas en un modelo de tarificacin ptima ferencias dentro de lo posible. As, por ejemplo, si slo obtiene satisfac-
restringida de Ramsey, en cuyo caso el precio de acceso puede ser su- cin por el deber cumplido y la proteccin intertemporal de los usua-
perior al que supone la aplicacin de la ECPR.11 rios, las decisiones sern las del regulador benevolente que se supuso
hasta aqu. Sin embargo, si el regulador tambin considera el ocio en comparacin (entre distintos reguladores), al tiempo que tendra como
su funcin de utilidad, tender a elegir un nivel de esfuerzo en su tarea efecto positivo aprovechar eventuales economas de alcance y de utili-
que puede ser inferior al deseable, de la misma manera que si el ingre- zacin de recursos humanos.13 En ese sentido, la organizacin ptima
so o el empleo posterior es importante estar sujeto a los incentivos es la siguiente: separacin sectorial de la regulacin a nivel federal y
que pudieran transmitirle las distintas partes interesadas en sus deci- conformacin de entes multisectoriales en las provincias. Esto permite
siones en este sentido (vgr., las empresas reguladas, los grupos de competencia yardstick en ambos niveles (vgr., el regulador federal de
usuarios, los potenciales entrantes, el gobierno, etc.). Tambin evalua- energa elctrica es evaluado en forma relativa al regulador de teleco-
r de qu forma sus decisiones sern menos controvertidas dependien- municaciones, mientras que el regulador multiservicios de una provin-
do de la visibilidad de las mismas para las distintas partes interesadas cia es comparado con el otra provincia), al tiempo que se ahorran los
y de la capacidad que stas tengan para provocar una discusin pbli- recursos humanos ms escasos en el interior del pas. Por ltimo, la
ca que lo incomode. asignacin ptima de potestades entre la Nacin y las provincias (vgr.,
Frente a esta situacin, el diseo de las potestades y restricciones el federalismo regulatorio), tambin est relacionada con las facilidades
transferidas por el poder poltico al organismo regulador debe contem- relativas de captura por parte de las empresas reguladas, pero funda-
plar las presiones que los responsables del mismo soportarn en su ta- mentalmente depende de la existencia de externalidades en la provi-
rea. Estas presiones dependen del contexto regulatorio, definido como sin en redes, aconsejando en general la regulacin central del trans-
la composicin de empresas y consumidores que estn involucrados, porte interprovincial pero la regulacin provincial de la distribucin
sus capacidades de lobby respectivas, la visibilidad de las decisiones a cuando tales externalidades sean reducidas (lo que ocurre en buena
su alcance, etc. Como regla general, cuanto ms difcil sea corregir las medida, una vez fijadas ciertas normas bsicas generales, en energa
conductas del regulador ex post, mayor es la ventaja de ahorrar en el elctrica, agua y cloacas, transportes y gas natural, pero no en teleco-
uso de dicho tipo de mecanismos y acentuar los controles ex ante. Ello municaciones). La tendencia internacional es hacia la federalizacin de
se logra, por ejemplo, prohibiendo las transferencias desde el regulador la regulacin precisamente por el crecimiento de los servicios provistos
hacia la empresa regulada, especificando en detalle los contratos y su en redes y sus externalidades, aun cuando en la Argentina hay un gra-
interpretacin, estableciendo audiencias pblicas abiertas a todos los do de centralizacin extremo en ciertos casos (vgr., distribucin de gas,
interesados (incluso, previendo asistir a los grupos dispersos y sin or- transporte metropolitano y agua y desages cloacales en Buenos Ai-
ganizacin, vgr., los usuarios, con recursos humanos y tcnicos) en res), explicado en gran medida por la propiedad federal de las empre-
que deban ser realizadas y cuya informacin sea contemplada en las sas pblicas privatizadas durante la Administracin Menem. (Ver cap-
decisiones finales, no acentuando la captura por parte de las empre- tulo 16.)
sas reguladas (lo que ocurre cuando el financiamiento del Ente es un
porcentaje fijo de los ingresos de las empresas reguladas sin que se in-
cluya el presupuesto del organismo dentro del presupuesto nacional), 6. CONCLUSIONES Y EXTENSIONES DEL ANLISIS
con nombramientos transparentes y competidos en el Directorio de los
Entes, etc. (Ver captulo 15.) Los servicios pblicos han tenido histricamente caractersticas de
Tambin debe considerarse la organizacin del conjunto de institu- monopolio natural y ello ha generado que la participacin del Estado
ciones que tienen que ver con la regulacin. Aqu es relevante la asig- sea por medio de la propiedad pblica de las empresas involucradas o
nacin de poderes de delegacin entre el Ejecutivo y el Legislativo, la bien por medio de la regulacin de la actividad de empresas privadas.
descentralizacin geogrfica e institucional de la regulacin, y el grado Los problemas con la propiedad pblica en la Argentina fueron elo-
de centralizacin sectorial de las decisiones de los Entes. En ese senti- cuentes pero tambin han sido caractersticos aun con un grado me-
do, la divisin general de facultades ejecutivas y legislativas asigna al nor de otras experiencias internacionales. Un motivo importante para
Parlamento un rol de control ex post sobre la ejecucin de potestades esta falencia ha sido la incapacidad del Estado en comprometerse a
delegadas ex ante al Ejecutivo. As, la tarea de regulacin es eminente- mantener tarifas que permitan el financiamiento de las inversiones ne-
mente ejecutiva, aun cuando la misma est controlada por medio de la cesarias para la provisin y expansin eficiente de los servicios, as co-
legislacin, las designaciones, y la revisin formal y sustantiva de las mo tambin la bsqueda de distintos objetivos contrapuestos que difi-
decisiones. La autonoma que se intenta otorgar a los Entes Regulado- cultaban la evaluacin de la gestin y significaban la imposibilidad de
res debe procurar ser compatible con estos roles. brindar premios y castigos a los responsables.
Por otra parte, la centralizacin de la regulacin obliga a una uni- La separacin entre propiedad y regulacin da lugar a un mecanis-
formidad de criterios que impide el aprendizaje y la competencia por mo de contraposicin de intereses que requiere de contratos y leyes pa-
ra guiar la interaccin entre la empresa regulada y el regulador, de for- cia dentro de estas industrias. No debe olvidarse que la regulacin de
ma tal que se obtiene un instrumento para comprometerse a mantener servicios pblicos procura atenuar la falla tpica de los monopolios na-
cursos de accin delineados y no tergiversar los objetivos que estricta- turales, el ejercicio del poder de mercado, pero no constituye la herra-
mente deben cumplirse en estos sectores. mienta idnea para corregir la distribucin del ingreso; esto es obvio a
En ese sentido, la regulacin de servicios pblicos provistos por em- partir del consenso que existe sobre el hecho de que el objetivo de la
presas privadas debe interpretarse como un instrumento por el cual el regulacin es replicar el resultado de un modelo competitivo para cada
Estado procura resolver (o atenuar) las fallas que caracterizan a los sector, notando que los mercados competitivos no resuelven ni se pre-
monopolios naturales (vgr., el abuso del poder de mercado). Conse- tende que lo hagan los eventuales problemas que existan en la distri-
cuentemente, el objetivo perseguido por la regulacin debe ser replicar bucin del ingreso.
un resultado fundamental que se obtiene en ausencia de estas fallas Una reflexin final tiene que ver con la necesidad de evaluar los pro-
(vgr., bajo competencia perfecta): maximizar el supervit de los consu- cesos de privatizacin y mecanismos de regulacin diseados conside-
midores intertemporalmente. rando el contexto vigente en cada momento. En ese sentido, en distintas
Sin embargo, debe notarse que otros resultados de los mercados circunstancias macroeconmicas y polticas existen objetivos y logros
competitivos no necesariamente deban replicarse. Por ejemplo, dadas distintos de la eficiencia en privatizaciones (vgr., obtener financiamien-
las restricciones tecnolgicas de los servicios pblicos (vgr., economas to, sealar el compromiso con una nueva poltica pblica, etc.), dificul-
de escala y alcance), la maximizacin intertemporal del supervit del tando los juicios lineales y las posibilidades de optimizar la regulacin.
consumidor no se obtiene por medio de la tarificacin al costo margi- Por ejemplo, cuando est cerrado el mercado de crdito, la demanda de
nal, sino que implica un mecanismo con imperfecciones en el cual se dinero imposibilita continuar percibiendo el impuesto inflacionario y
obtenga un segundo mejor (vgr., autofinanciamiento intertemporal existe un fuerte lobby que dificulta reducir significativamente el dficit
que minimice distorsiones). del sector pblico, la privatizacin se revaloriza como un instrumento
De la misma manera, aun esto es imposible en sentido estricto de- que permite recaudar fondos con un costo menor que las otras fuentes
bido a problemas informativos y de diversidad y asimetra de intereses. y por ello los diseos regulatorios tienden a otorgar monopolios legales,
Por ello, el diseo de la regulacin debe reconocer estos lmites e incor- con niveles tarifarios superiores (cuyo spread es equivalente al costo de
porarlos como restricciones del problema de optimizacin, al tiempo repago de la deuda que dicha venta evit contraer) con el fin de maximi-
que los parmetros para la evaluacin de la regulacin y sus ventajas zar los fondos percibidos (Urbiztondo, 1992).
deben por ende ser menos optimistas. Al respecto, ms all de considerar que justificaciones de esta natu-
Una consecuencia importante a partir de los problemas de informa- raleza son comprensibles, esto no debera aceptar estas decisiones co-
cin e incentivos que caracterizan el contexto regulatorio es que se mo eficientes. En particular, la experiencia ha enseado (vgr., en teleco-
acentan las ventajas de la especificidad, exogeneidad, transparencia y municaciones) que las tarifas elevadas, pagadas directamente por los
respeto contractual, por cuanto esto provee un marco en el cual el re- usuarios de los servicios pblicos, son ms visibles y costosas en tr-
gulador tendr ms y mejores incentivos para ejercitar su tarea de for- minos polticos que el costo de servir los intereses de la deuda pblica
ma autnoma y equilibrada. (que devienen de rentas generales), adems de maximizar la distorsin
Al mismo tiempo, no todas (ni necesariamente la mayora) las di- por concentrar el pago del impuesto en un nico sector (en vez de dis-
mensiones en las que interactan la empresa y el regulador deben ser tribuirlo en el conjunto de la economa por medio del sistema impositi-
conflictivas u observarse conflicto de intereses. En particular, la es- vo), razn por la cual resulta inapropiado disear la venta de empresas
tructura de precios ms all de su nivel que prefiere una empresa de servicios pblicos con el fin de maximizar ingresos fiscales.
privada tiene propiedades de eficiencia que deben ser valoradas positi-
vamente por el regulador que carece de informacin precisa sobre la
tecnologa de produccin. Por ello, los diseos regulatorios deben in-
NOTAS
tentar aprovechar la coincidencia de objetivos entre empresa y usua-
rios en las dimensiones existentes, complementando las fuerzas del 1. Las referencias bsicas son Armstrong, Cowan y Vickers (1994); Laffont y
mercado en vez de intentar sustituirlas. Tirole (1993), y Porto y Urbiztondo (1994). El lector interesado debe profundizar
En ese sentido, deben agotarse los esfuerzos para que los subsidios a travs de la lectura de estas referencias y otras al final del captulo.
cruzados existentes en las tarifas sean eliminados o reemplazados por 2. El supuesto utilizado en cuanto a que la regulacin consiste en fijar un
nuevos subsidios directos, explcitos y competidos, de forma tal de re- precio igual al costo medio es puramente instrumental en el grfico, pero s es
ducir sus filtraciones y despejar su efecto negativo sobre la competen- relevante que el nivel de produccin del monopolista natural sea tal que ya se
hayan agotado las economas de escala iniciales. En las secciones siguientes es- una empresa regulada no dependen de sus propios costos sino de los costos ob-
te criterio ser analizado en mayor profundidad. servados de otra(s) empresa(s) que acta(n) en un mercado distinto pero que en-
3. De aqu surge la conveniencia de fijar cargos fijos diferenciales, tambin frenta(n) condiciones similares de costos y demanda. De esta forma, la evolu-
denominados precios en varias partes que, en ausencia de informacin perfeccin de las tarifas es exgena para cada empresa (depende de los costos ajenos),
ta por parte del regulador sobre las preferencias de cada uno de los individuos, induciendo la minimizacin de costos; por otra parte, dada dicha minimizacin
deben disearse cuidando la compatibilidad de incentivos de los demandantes y de costos, las tarifas terminan siendo mnimas, logrando eficiencia tanto pro-
la imposibilidad de reventa, naturalmente. ductiva como asignativa. La puesta en prctica de este mecanismo ha sido re-
4. Ntese la relacin de los precios Ramsey con las tarifas en dos partes ducida, con intentos en la regulacin de agua y cloacas en Gran Bretaa y con
cuando los consumidores son heterogneos: las tarifas en dos partes pueden in- aplicaciones en la remuneracin a los hospitales en los Estados Unidos, en par-
terpretarse como dos tarifas distintas para dos servicios distintos (vgr., el abono ticular por la dificultad de asegurar la total correlacin de las condiciones de
como pago por el acceso, y el cargo variable como pago por la utilizacin del ser- costos y demandas que enfrentan las empresas. (La posibilidad de colusin en-
vicio). As, colocar un precio marginal igual al costo marginal, haciendo recaer tre las empresas, evitando minimizar costos, es factible pero poco probable por
todo el peso de la restriccin presupuestaria sobre el cargo fijo es ptimo sola- la dificultad de verificar el cumplimiento de un eventual acuerdo.)
mente mientras la elasticidad-abono del acceso sea cero (lo que slo se verifica 8 Tambin comienza a observarse el diseo de mens de opciones que el re-
con consumidores homogneos). Efectivamente, cuando los consumidores son gulador presenta a la empresa regulada con el fin de lograr que sta se autose-
heterogneos las tarifas en dos partes deben atemperar el cargo fijo y colocar leccione, indicando la combinacin ptima entre el esquema de costo-plus y el
cargos variables por encima de los costos marginales en funcin (inversa) de las esquema de price-cap deseado. Ver Sappington (1994) y Sappington y Weis-
elasticidades de demanda de ambos servicios, vgr., del acceso y del uso. No obs- man (1996).
tante ello, tpicamente la elasticidad-abono del acceso es inferior a la elastici- 9. Como se coment al inicio del captulo al considerar la sostenibilidad de
dad-precio del uso, indicando una preferencia relativa a recargar sobre el abono un monopolio natural, la poltica regulatoria ha tenido histricamente, y an
los requerimientos presupuestarios del financiamiento de los costos fijos. preserva en cierta medida, un sesgo hacia la creacin de monopolios formales
5. Considerando la asimetra informativa en la provisin de un nico bien, con el fin de poder instrumentar subsidios cruzados entre distintos grupos de
las rentas informativas pueden extraerse licitando el derecho a la provisin del usuarios que tenderan a desaparecer en mercados ms competitivos. En ese
servicio a quien ofrezca la provisin al menor precio para los usuarios, de forma sentido, debe asignarse una importancia central a la consideracin de los cos-
tal que resulte favorecida la empresa que tenga una mejor tecnologa y por ende tos que dichos subsidios cruzados generan en trminos de menor desarrollo
menores costos (Demsetz, 1968). En la medida en que exista mayor competen- competitivo y tecnolgico, amn del anlisis de su efectividad en trminos de las
cia por el mercado, mejor ser el resultado para los usuarios. La regulacin en filtraciones (leaking) que en ellos se verifican (vgr., los subsidios en telefona
este caso slo consistira en verificar el cumplimiento de la calidad y precios benefician a personas de distintos ingresos, algunas grandes empresas de ope-
comprometidos. Este mecanismo, sin embargo, tiene sus limitaciones cuando racin concentrada, etc.).
hay varios perodos, inversiones no mensurables y/o transferibles, etc. (ver Wi- 10. Debe prestarse sumo cuidado a no incentivar o financiar subsidios cru-
lliamson, 1976). zados con fines depredatorios por parte de la empresa regulada. Esto ocurrira
6. La regulacin por precios implica un incentivo de la empresa a proveer si, al contar con libertad de precios relativos dentro de un men dispuesto por
una calidad inferior del servicio (en la medida en que de esta forma logre obte- el regulador (ver punto anterior), la empresa pudiese financiar la reduccin ta-
ner un ahorro en los costos) no observado en la regulacin por costos (ya que el rifaria en el segmento expuesto a la competencia por medio de un incremento
mayor costo de la calidad superior se remunera automticamente). Esto implica en el precio de servicios no disputados. De ser ello relevante, la regulacin de-
que la necesidad de supervisin de la calidad por parte de la autoridad regula- bera fijar precios mximos para cada servicio, con libertad de precios indivi-
toria es mayor en la regulacin price-cap. No obstante ello, el efecto tiende a duales por debajo de estos topes, evitando regular el precio de la canasta como
atenuarse cuando la cantidad demandada del servicio depende positivamente sera ptimo en una industria donde no existieran segmentos potencialmente
de la calidad del mismo, en cuyo caso la regulacin por precios permite a la em- competitivos.
presa retener las ganancias de un incremento en la demanda mientras que la 11. Ms all de esta breve enumeracin de variables a considerar y sugeren-
regulacin por costos no. Por otra parte, si se entiende por calidad la provisin cias de regulaciones ptimas alternativas, la regulacin de los trminos de acce-
de servicios no rentables (con tarifas por debajo del costo para un grupo de con- so no ha sido suficientemente tratada en la literatura y constituye un punto de
sumidores), el incentivo a evitar dicha provisin es similar en ambos casos: el permanente debate al presente. Ver Armstrong, Doyle y Vickers (1996) y Laffont
incumplimiento de dicha provisin permite a la empresa retener ingresos origi- y Tirole (1996).
nados en el segmento que financia el subsidio cruzado hasta que se detecte y 12. Ver la revisin de la literatura por Noll (1989); tambin consultar Porto y
penalice la falta. En este ltimo caso, la provisin de calidad depende ms de Urbiztondo (1993) y Spiller y Urbiztondo (1993).
la estructura tarifaria y de la capacidad de auditar y penalizar incumplimientos 13. En la discusin presente en la Argentina, observando el proyecto que re-
que del mecanismo de ajuste dinmico de tarifas. cientemente ha sido aprobado en el Senado, tambin es relevante considerar las
7. Un mecanismo relacionado con la regulacin por precios es la regulacin implicancias sobre la seguridad jurdica, ya que la centralizacin de la regula-
por comparacin (yardstick competition), por medio de la cual los precios de cin en un super ente podra significar nuevas interpretaciones de los contra-
tos al otorgar a ste facultades para decidir sobre tarifas y extensiones de exclu-
sividad que en los contratos y pliegos de privatizacin se asignaban con un cri-
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CAPTULO 3
La ley de Defensa de la Competencia:
su aplicacin en casos recientes
Durante la ltima dcada, muchas economas latinoamericanas, y

en especial la Argentina, han implementado significativas reformas de
mercado. En la Argentina el proceso de privatizacin fue tan extenso y
se realiz de una forma tan rpida que en algunos casos el Estado ol-
vid que exista una Ley de Defensa de la Competencia. De la misma
manera, la apertura de la economa implic priorizar al mercado como
asignador de recursos, reduciendo las barreras legales a la competen-
cia que hacan contradictorio el uso de mecanismos de defensa de la
competencia. La evaluacin ex post del resultado de algunas de las pri-
vatizaciones y el funcionamiento de distintos mercados desregulados
revelan la necesidad de implementar una efectiva poltica de competen-
cia en varios sectores de la economa nacional.
La legislacin antimonoplica argentina se inicia en 1919 con la Ley
11.210, modificada por el Decreto-Ley 15.810 de 1946, que a su vez
fue utilizado como base para sancionar la Ley 12.906 de 1946. Esta l-
tima fue derogada en 1980 por la Ley 22.262 de Defensa de la Compe-
tencia actualmente en vigencia.
La Ley 22.262 consta de 48 artculos, divididos en cuatro captulos.
El primero (arts. 1 al 5) se refiere al mbito de aplicacin de la Ley. El
segundo (arts. 6 al 31) se refiere a las facultades de la Comisin Nacio-
nal de Defensa de la Competencia (CNDC) y al procedimiento adminis-
trativo que debe seguirse en los casos que encuadran dentro de la Ley.
El tercer captulo (arts. 32 al 42) trata de la instancia judicial a la que
pueden quedar sometidos los casos de conductas y actos anticompeti-
tivos e incluye una tipificacin de posibles delitos. El captulo IV (arts.
43 al 48) contiene disposiciones transitorias y complementarias.
Es importante sealar que la aplicacin efectiva de la Ley 22.262
recin ha comenzado en los ltimos aos. Varias dcadas caracteriza-
ron a la economa argentina por una amplia intervencin estatal y re-
gulatoria en varios sectores clave, la inestabilidad de precios producto
de una elevada tasa de inflacin, constantes cambios arancelarios, im-
92 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS LA LEY DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA 93
positivos y del tipo de cambio, etc., creando incertidumbres que a su los enunciados previstos en la norma. El trabajo se divide en cinco sec-
vez provocaron cambios de todo tipo en los precios relativos y una ciones. En la primera se resean los aspectos econmicos de la ley. En
inestabilidad significativa en el valor de los activos. En este contexto la segunda se analiza el concepto de regla de la razn. En la tercera
fue muy difcil para la CNDC identificar problemas de precios relativos seccin se explican las razones por las que el concepto de inters eco-
como producto de maniobras anticompetitivas, independizndolas de nmico general se puede asociar con el concepto econmico de bie-
los cambios estructurales que impactaban sobre los distintos merca- nestar general que surge de sumar el excedente de los consumidores
dos. con el de los productores. La cuarta seccin resume algunos de los ca-
A partir de la Ley de Convertibilidad y los procesos de privatizacio- sos ms relevantes sobre los cuales dictamin la CNDC en los ltimos
nes, desregulacin y de apertura del comercio exterior, la economa ar- aos. La quinta y ltima seccin presenta las conclusiones.
gentina inicia una rpida transicin a una estructura capitalista des-
centralizada que permite que la Ley de Defensa de la Competencia
tenga posibilidades de ser operativa. Los datos que se presentan a con- 1. BREVE RESEA DE LOS ASPECTOS ECONMICOS
tinuacin son una muestra de lo poco efectiva que fue la CNDC desde CENTRALES DE LA NORMA
su creacin hasta fines de 1996 y de cmo esta situacin est cam-
biando en los ltimos dos aos. La Ley 22.262 tiene como objetivo evitar que la sociedad se perjudi-
Desde su creacin en 1980 la CNDC emiti 290 dictmenes, lo que que a travs de actos o maniobras anticompetitivas efectuadas por em-
da como resultado un promedio de un poco ms de 1 dictamen por presas o particulares. El artculo primero, basado en los artculos 85 y
mes. La actuacin de la misma puede sin embargo, dividirse en distin- 86 del Tratado de Roma de 1957, es el que mejor enuncia la intencin
tos perodos. Desde su creacin hasta 1983 emiti 40 dictmenes. Des- del legislador, definiendo como objetivo la prohibicin de los actos o
de diciembre de 1983 hasta junio de 1989 emiti 61 dictmenes. Du- conductas que limiten, restrinjan o distorsionen la competencia o que
rante el lapso 1989-1995 emiti 103 dictmenes, mientras que desde constituyan un abuso de una posicin de dominio en el mercado, de
entonces lleva emitidos 74. La actual CNDC, que tiene una nueva com- modo que puedan resultar en un perjuicio para el inters econmico
posicin desde febrero de 1997, ha conseguido elevar el nmero de ca- general.
sos resueltos a uno por semana.1 En el artculo segundo, se establece la definicin de posicin de do-
La CNDC tiene competencia sobre todo el pas y las apelaciones de minio como aquella en la que una persona es la nica prestadora o de-
las resoluciones que toma el Secretario de Industria, Comercio y Mine- mandante de un producto o servicio o sin serlo no est expuesta a una
ra sobre la base de los dictmenes que elabora la Comisin son apela- competencia sustancial. Alternativamente se entiende que la posicin
bles en los Tribunales Federales de la jurisdiccin donde constituye de dominio, penada en las condiciones expresadas en el artculo prime-
domicilio la empresa denunciada. En el caso de la Capital Federal el ro, puede estar configurada cuando varias personas se encuentran en
Tribunal de Apelacin es la Cmara Federal en lo Penal Econmico. el mercado oferente de un producto o servicio pero no existe competen-
De los 290 dictmenes emitidos desde 1980, la CNDC recomend cia efectiva entre ellas, o sustancial por parte de terceros, en todo el
sanciones en 83 casos. En 68 de los mismos se impusieron multas mercado nacional o en una parte de l.
acompaadas de una orden de cese de conducta. En 6 casos se acep- El abuso de posicin de dominio es un concepto difcil de precisar
taron compromisos de cese de conducta por parte de la denunciada y en trminos econmicos y requiere un anlisis casustico que exige la
en 9 casos se sancion con cese de conducta exclusivamente. De los determinacin de conceptos tales como competencia sustancial o dis-
casos donde se aplicaron sanciones, 55 fueron apelados. De stos, en torsin de la competencia para citar slo algunos. Este hecho no carac-
27 casos la Cmara correspondiente confirm el fallo de la CNDC. En teriza solamente la legislacin argentina. Como se observa a continua-
21 ocasiones los fallos fueron revocados totalmente, en 4 fueron revo- cin, tambin la Comisin Europea enfrenta los mismos problemas de
cados parcialmente y todava restan definirse 3 fallos en Cmara. De definicin y la necesidad de establecer convenciones para hacer el con-
las 25 revocaciones, 11 fueron dictadas por la Cmara en lo Penal cepto operativo. La Comisin Europea, por ejemplo, defini el concepto
Econmico de la Capital Federal y 14 por las Cmaras Federales pro- de posicin de dominio en el caso Continental Can (Korah, 1996) de
vinciales. la siguiente manera: Las empresas estn en una posicin dominante
El propsito de este captulo es revisar desde un punto de vista eco- cuando tienen el poder de comportarse en forma independiente, lo que
nmico los objetivos de la Ley de Defensa de la Competencia argentina las pone en una posicin que les permite actuar sin tener en cuenta a
y comentar algunos dictmenes seleccionados de los ltimos aos, a sus competidores, clientes o proveedores. sta es la posicin que, debi-
travs de los cuales se puede determinar la interpretacin prctica de do a su grado de participacin en el mercado, o a la combinacin del
mismo con la disponibilidad de conocimientos tecnolgicos, materias djicamente, en la Argentina, pas que ya realiz sus privatizaciones
primas o capital, permite que las empresas que la detentan tengan el ms importantes, este debate an est pendiente y slo fue razonable-
poder de determinar precios, o de controlar la produccin o distribu- mente bien resuelto en el caso de la privatizacin del sector gasfero.3
cin de una parte significativa de los productos en cuestin. Este poder La Ley argentina, a diferencia de otras legislaciones, no prev el
no debe necesariamente derivar en una dominacin absoluta que le control previo de fusiones y adquisiciones. Se encuentra actualmente
permita a las empresas que lo detentan eliminar toda voluntad de par- en tratamiento en la Cmara de Diputados un proyecto de Ley que
te de sus socios econmicos, pero basta con que sea suficientemente reemplazara a la actual Ley 22.262, en el que tal control tendra lugar
fuerte como para asegurar a estas empresas una independencia de para operaciones de gran magnitud. En general, las principales modifi-
comportamiento.... caciones que se le haran a la Ley vigente siguen las tendencias que ri-
El concepto de abuso de posicin dominante se construye, enton- gen la materia en otros pases. Las mismas son las siguientes:
ces, a partir de las diferentes interpretaciones econmicas contempla-
das en la jurisprudencia y para analizarlo con precisin habra que a) Crear el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia como r-
efectuar un anlisis exhaustivo que est afuera del alcance de este ca- gano autnomo e independiente, con la facultad de imponer sancio-
ptulo. Sin embargo el art. 86 del Tratado de Roma ofrece algunos nes apelables en la justicia.
ejemplos de hechos que configuraran un abuso de posicin dominan- b) Incorporar, a similitud de los pases ms adelantados del mundo, el
te: fijar precios elevados, discriminacin de precios, restricciones en la control ex-ante de las operaciones de concentracin econmica que
produccin, ventas atadas, etc. Como criterio ms general, la Comi- por su envergadura puedan afectar el desenvolvimiento del merca-
sin Europea se refiere al abuso de posicin dominante como al recur- do, previendo la notificacin previa obligatoria de las operaciones
so a mtodos diferentes de los mtodos normales en situacin de com- que superen ciertos parmetros a definir reglamentariamente, que-
petencia.2 dando habilitada la Comisin para oponerse o condicionar esas
Los actos que restringen la competencia pueden ser acuerdos hori- operaciones cuando estime que sus costos excedan los beneficios
zontales, como el reparto de mercados entre competidores, o prcticas sociales.
verticales, que son aquellas que involucran a empresas que operan en c) Incorporar explcitamente las facultades del organismo para expedir-
distintas etapas del proceso productivo. Los mismos pueden intentar se acerca de normas o reglamentaciones pblicas que afecten la
impedir la entrada de nuevos competidores, expulsar del mercado a al- competencia, con carcter no vinculante, as como emitir recomen-
guno de los ya existentes o evitar la competencia entre los participan- daciones generales sectoriales sobre modalidades de competencia en
tes del mismo. A diferencia de la figura de abuso de posicin dominan- los mercados, incorporando el rol de abogaca de la competencia.
te estas conductas tienen mayor objetividad. d) Ampliar las posibilidades sancionatorias tanto respecto del monto
Una de las debilidades ms importantes que tiene la actual Ley de las multas como en la imposicin de condiciones que apunten a
22.262 es la ausencia de la reglamentacin de las relaciones entre una restablecer la competencia.
Ley de Defensa de la Competencia y las normas que establecen los e) Derogar toda atribucin de competencia relacionada con la Ley
marcos regulatorios de los mercados de servicios pblicos, as como las 22.262 otorgada a otros organismos o entes estatales.
correspondientes a sus autoridades de aplicacin. Las mismas no son
fciles de identificar ni de categorizar, ya que no responden a un dise- Las legislaciones sobre defensa de la competencia, y la nuestra no
o racional previo sino que son el resultado de un proceso que estuvo es la excepcin, estn influidas fundamentalmente por dos sistemas: el
condicionado por conflictos de objetivos durante el proceso de privati- sistema americano, basado en el concepto de poder de mercado esta-
zaciones y por el propio aprendizaje del arte de regular. Como conse- blecido por la Ley Sherman, y el sistema europeo, basado en el concep-
cuencia, la especificacin de las relaciones entre la CNDC y los entes to de dominio establecido por los artculos 85 y 86 del Tratado de Ro-
reguladores sectoriales no est bien definida. ma. El sistema de los Estados Unidos est sentado alrededor de la
Este problema se present tambin en pases de Europa, en los Es- habilidad de una empresa para reducir la produccin y elevar los pre-
tados Unidos y ms recientemente en Brasil. En Europa y en los Esta- cios por encima del nivel que tendran en un mercado competitivo; en
dos Unidos se crearon mecanismos de colaboracin entre agencias de contraste, el sistema europeo est centrado alrededor de la habilidad
regulacin especficas y los rganos de defensa de la competencia. En de una empresa dominante para limitar el acceso al mercado de otras
Brasil, el debate sobre la superposicin de atribuciones entre los orga- empresas competidoras o daar el desempeo de los competidores ms
nismos de defensa de la competencia y los entes reguladores se plantea pequeos.
simultneamente con el desarrollo del proceso de privatizaciones. Para- Desde el punto de vista puramente tcnico, existen distintos proble-
mas conceptuales referidos a la forma en que especficamente debe gislacin es conveniente que sta sea especfica y de alcance limitado,
aplicarse el anlisis econmico a distintas conductas de mercado. En con procedimientos restrictivos, y con caracterizaciones limitadas que
particular, existen distintos tipos de conductas a analizar, como la fija- per se son juzgadas ilegales (vgr., acuerdos de precios y divisin terri-
cin de precios y divisin territorial (cartelizacin), la difusin de infor- torial), aplicando en la mayora de los casos la regla de la razn sobre
macin (cooperacin que reduce costos), las prcticas excluyentes la base de pautas bien detalladas que permitan anticipar la interpreta-
precios predatorios (dumping), las fusiones (horizontales y verticales) cin a adoptar por parte de una agencia tan independiente poltica-
y la competencia potencial, las restricciones verticales, etc., y stas mente como sea posible.
ocurren en distintos contextos, vgr., con distintos grados de barreras a
la entrada al (y salida del) mercado, distintas posibilidades de carteli-
zacin (aleatoriedad, horizonte temporal, etc.), distinta apertura de la 2. REGLA DE LA RAZN
economa (que afecta de definicin del mercado relevante), etc., donde
los efectos son variados y a menudo inciertos. En trminos de la aplicacin de la Ley, el sistema de los Estados
Similarmente, hay serios problemas de medicin que caracterizan el Unidos cuenta con el beneficio de la flexibilidad del Derecho anglosajn
anlisis previo para la accin pblica correctiva: la definicin de poder (Common Law) para examinar los efectos de las prcticas anticompeti-
de mercado (vgr., precio sustancialmente mayor al costo marginal), es tivas; esta caracterstica permite que la Ley se adapte a los cambios en
difcil de precisar ya que sustancialmente es un concepto subjetivo y las condiciones del mercado sin que tenga que sufrir modificaciones
el costo marginal es de difcil estimacin (lo que lleva a observar la par- significativas. El sistema europeo, en cambio, sigue la tradicin del De-
ticipacin de las empresas en el mercado o distintos ndices de concen- recho Civil; se aplica a entes administrativos y tiende a ser ms inter-
tracin, indicadores que la teora econmica ha concluido son poco re- vencionista al mismo tiempo que reduce la discrecionalidad de las au-
levantes para determinar los efectos de determinadas conductas. toridades. Aunque es menos adaptable, le brinda a las empresas mayor
Adems, tambin hay problemas para acordar sobre la definicin del certeza acerca de la legalidad de sus acciones. La Ley argentina se ba-
mercado relevante (tambin difcil por los sustitutos cercanos), la sa fundamentalmente en el modelo europeo, pero algunas de sus dis-
cuantificacin de los efectos nocivos y positivos de las prcticas empre- posiciones y mtodos reflejan la influencia del sistema americano.
sariales (por ejemplo, una fusin horizontal puede reducir costos pero La Ley 22.262, atinadamente, destaca que el inters econmico ge-
tambin generar un aumento de precios, siendo el resultado neto sobre neral es la figura central que se protege y que la competitividad del
la eficiencia econmica ambiguo, o bien la competencia de precios po- mercado es uno de los vehculos esenciales por el cual una economa
dra generar exclusividad futura y mayores precios [si los precios fue- descentralizada o capitalista optimiza dicho objetivo.
sen depredatorios], etc.). Por otra parte, a menudo hay competencia en Como en la mayora de las leyes antimonoplicas del mundo, la Ley
dimensiones distintas al precio, todo lo cual lleva a que el anlisis eco- argentina utiliz la regla de la razn para tratar conceptos muy impor-
nmico sea generalmente ambiguo sobre los efectos de eficiencia de tantes, tales como competencia sustancial, mercado relevante o
distintas conductas de mercado, al tiempo que debe diferenciarse entre procedimientos anticompetitivos.
intenciones de las acciones estratgicas de las empresas y sus conse- Esta decisin es acertada por dos motivos. En primer lugar porque
cuencias efectivas. no existe una visin esttica de ninguno de estos conceptos. Los eco-
Adems, tampoco debe ignorarse que la accin pblica es imperfec- nomistas saben que existen varias definiciones de competencia, que el
ta en s misma: debido a las dificultades conceptuales y de medicin, la mercado relevante se transforma con el cambio tecnolgico y con he-
intervencin pblica requiere amplia sofisticacin regulatoria y jurdi- chos tales como la apertura o cierre de una economa, mientras que el
ca, y es susceptible a la manipulacin por parte de intereses privados, precio relevante de un producto, sobre todo en los bienes que no son
lo que potencia la importancia de procedimientos y pautas de accin commodities, no es una materia fcil de definir en una Ley. En segun-
claras, e independencia y competencia del rgano de aplicacin. do lugar, porque una tipificacin per se de actos o conductas hubie-
En sntesis, existen dos tipos de errores que una poltica de defensa se tornado a la norma en un instrumento extenso en sus dimensiones
de la competencia puede cometer: 1) conductas deseables pueden ser y no abarcativo, por la variedad de circunstancias que se hubiesen te-
condenadas o desincentivadas, o 2) pueden permitirse conductas inde- nido que considerar con sus debidas excepciones o disposiciones tran-
seables. Las probabilidades de ambas circunstancias, sumando en ca- sitorias y por la cantidad de cambios que habra que haber realizado
da caso el costo administrativo involucrado, deben ser consideradas al con periodicidad para abarcar nuevas circunstancias omitidas en la re-
momento de disear el alcance de la intervencin pblica. En ese sen- daccin original.
tido, para promover la competencia y evitar la manipulacin de la le- Naturalmente, para que sea posible aprovechar las ventajas del
anlisis econmico aplicado a cada caso particular con el fin de deter- 4. ALGUNOS CASOS SALIENTES (AOS 1997 Y 1998)
minar su admisibilidad en relacin a sus efectos sobre el comporta-
miento en los mercados, la autoridad a cargo de dicha tarea debe gozar 4.1. Cmara Argentina de Papeleras y Libreras
de una alta capacidad tcnica y autonoma poltica, puesto que de lo contra Supermercados Makro
contrario tal facultad terminara siendo objeto de manipulacin y los
errores podran ser importantes. La Cmara Argentina de Papeleras y Libreras denunci a Super-
Sin embargo, el legislador opt por dejar en forma muy explcita su mercados Makro por venta debajo del costo de un producto, bloc de re-
objetivo: defender el inters econmico general y uno de sus principa- puestos de carpeta, argumentando que por medio de dicha prctica,
les instrumentos o vehculos, el de la competencia, entendida como ri- conocida en la literatura econmica como precios predatorios, preten-
validad. En otras palabras, dej claramente expresado que la compe- da excluir a sus competidores del mercado y ganar una posicin domi-
tencia es una condicin necesaria para que una economa de mercado nante para luego fijar precios.
asigne recursos de manera tal que se coadyuva a maximizar el inters La literatura especializada, en general, coincide en que, los precios
econmico general. A partir de all, y salvo excepciones comprendiendo predatorios constituyen una amenaza a la competencia si tienen lugar
el dinamismo de la economa dej en manos de la razn y el mejor en- simultneamente tres condiciones: 1) poder de mercado o posicin do-
tender de los organismos encargados de administrar la ley, la defini- minante por parte de la empresa predadora, 2) intencin de desplazar
cin especfica de los ingredientes que configuran cada caso en parti- del mercado a los competidores, y 3) existencia de barreras a la entra-
cular. da para futuros competidores en la etapa posterior a la predacin de
manera tal que al predador le sea posible recuperar las prdidas incu-
rridas por su conducta.6
3. EL INTERS ECONMICO GENERAL Y EL BIENESTAR Adicionalmente el factor temporal es relevante. Cunto tiempo de-
ECONMICO GENERAL be una conducta predatoria estar funcionando para causar efectos in-
deseables en la competitividad del mercado? Lgicamente una conduc-
Como fue mencionado anteriormente, los actos o conductas que ta predatoria para causar la bancarrota de los competidores debe ser lo
restringen la competencia o que constituyen un abuso de posicin de suficientemente prolongada en el tiempo como para ser efectiva.
dominio slo estn prohibidos por la Ley 22.262 si son contrarios al in- La OCDE utiliza un mecanismo en dos etapas para examinar la ca-
ters econmico general. pacidad de xito de una posible poltica de predacin, que resulta con-
Con este requisito, el legislador dej implcita la interpretacin eco- cordante con las posturas tericas aceptadas (ver Joskow y Klevorick,
nmica del inters econmico general, e indic que segn esta Ley no 1979). En la primera etapa se examinan las barreras a la entrada del
existen conductas ilegales en s mismas. Cada caso deber ser analiza- mercado en el que la accin se estara produciendo. Si a juicio de los
do y la CNDC deber establecer si la conducta denunciada perjudica o investigadores las mismas son de poca relevancia el caso se da por
no el bienestar de la comunidad. En este punto debe sealarse que en concluido. En caso de encontrarse barreras a la entrada significativas
ningn lugar de la norma hay referencias directas o indirectas a obje- se realiza un anlisis ms exhaustivo de costos y precios en el que se
tivos sociales similares a los que caracterizan a otras legislaciones an- observa el comportamiento de la empresa. Si la firma ha estado ven-
timonoplicas. diendo durante un lapso relevante a precios inferiores a los del merca-
Desde el punto de vista econmico, el inters econmico general se do y luego en los siguientes dos aos se observa un aumento signifi-
interpreta como sinnimo de excedente del comercio, es decir la suma- cativo en los mismos, no relacionado con un aumento de los costos o
toria del excedente del consumidor y el productor, dado que precisa- de la demanda, la empresa podra considerarse incursa en la conducta
mente es dicho excedente el que se maximiza, ceteris paribus otras de precios predatorios.7
condiciones, cuando existe competencia, y por lo tanto es el nico indi- Los elementos en que se bas la investigacin fueron: a) verificar la
cador objetivo til como gua de decisiones.4 Este concepto es particu- participacin en el mercado de la denunciada, b) investigar la existen-
larmente relevante y ha sido tomado en la prctica por la CNDC como cia de barreras a la entrada, y c) determinar si la temporalidad de la
una gua en las decisiones que se comentarn en la siguiente seccin.5 conducta haca presumir riesgos de futura monopolizacin del merca-
do.
Los resultados de la investigacin as como tambin las considera-
ciones tomadas por la CNDC en su decisin final fueron:
La venta de productos por debajo del costo slo puede constituir petidores y podra afectar el inters econmico general. De verificarse
una conducta con potencialidad de perjudicar al inters pblico ge- la conducta la CNDC se vera obligada a actuar de oficio.
neral cuando se cumplen simultneamente las siguientes condicio-
nes: i) que la empresa que desarrolle esa prctica tenga una alta 4.3. Sadit y otros contra Massaln Particulares
participacin o posicin de dominio en el mercado, ii) que existan
barreras a la entrada para que futuros competidores no puedan in- Este caso es interesante para observar el criterio de la CNDC en
gresar al mercado en cuestin, y iii) que la conducta tenga la inten- uno de los tpicos casos de la literatura de organizacin industrial so-
cin de quebrar a sus competidores, es decir, dure el tiempo sufi- bre las prcticas de empresas comerciales de otorgar a sus distribuido-
ciente como para desplazar a los competidores existentes o ras la exclusividad en la venta en diferentes zonas geogrficas.
debilitarlos significativamente. Massaln Particulares, empresa fabricante de cigarrillos, fue denun-
El poder de mercado que el Supermercado Makro evidenciaba, en ciada por los distribuidores por zonificar las reas de venta mayorista
la acepcin ms restringida del mercado relevante, es decir en el en la Capital Federal y restringir el nmero de distribuidores habilita-
producto denunciado, era bajo, ya que su participacin en las dos.
ventas era del 1%. No se encontraron barreras a la entrada del Concretamente el caso podra describirse de la siguiente manera.
mercado del producto y las ventas por debajo del costo duraron Hasta 1996-1997 Massaln Particulares y Nobleza Piccardo, empresas
15 das. lderes en la produccin de cigarrillos en el pas, distribuan en forma
En tales circunstancias la CNDC determin que la conducta del de- mayorista sus productos en la Capital Federal y en el Gran Buenos Ai-
nunciado no registraba las caractersticas necesarias como para res a travs de una red de mltiples distribuidores, alrededor de 220,
constituirse en un acto que pusiera en peligro la competencia, sino quienes podan comercializar los cigarrillos de ambas empresas.
que ms bien revelaba los rasgos clsicos de una campaa publici- En 1997 Massaln cambia de prctica y zonifica el rea Metropolita-
taria para atraer clientes. En consecuencia dio por concluido el cana en 29 zonas otorgando territorios exclusivos a un nico distribuidor
so aceptando las explicaciones de la denunciada. con la condicin de que comercializara solamente los cigarrillos de su
produccin.
4.2. American Express contra Visa Internacional, Este hecho dej afuera del negocio a un nmero importante de co-
Visa Argentina SA, Mastercard y Argencard mercializadores mayoristas y provoc la denuncia de conducta anti-
competitiva de la firma bajo el argumento que Massaln estaba hacien-
La empresa American Express y algunas de sus afiliadas presentado abuso de su posicin de dominio de mercado.
ron una denuncia basada en la posibilidad inminente de que las tarje- Poco tiempo despus Nobleza Piccardo, la otra empresa que com-
tas Visa Internacional, Visa Argentina SA, Mastercard y Argencard parte la industria de produccin de cigarrillos con Massaln, adopt
adoptaran en la Repblica Argentina una medida que ya haban toma- una poltica de comercializacin idntica. Cabe sealar que ambas em-
do o intentado tomar en otros pases, consistente en retirar la comer- presas ya actuaban de esta forma en el resto del pas.
cializacin de sus tarjetas en los bancos emisores que decidieran emi- Son los territorios exclusivos per se una infraccin a la competi-
tir tarjetas American Express. La eventualidad y/o la inminencia de la tividad de los mercados?
conducta fue demostrada por la empresa denunciante por anteceden- sta fue una de las preguntas sobre la cual la Comisin tuvo que
tes similares de la Unin Europea y los Estados Unidos y por declara- expedirse. La respuesta extrada de la teora econmica es que depen-
ciones de ejecutivos de la empresa denunciada. de del mercado y del tipo de producto del cual se trate. Los territorios
La CNDC, luego de evaluar la potencialidad de la conducta, tuvo exclusivos pueden responder a mltiples estrategias de las empresas.
que opinar acerca del impacto que tendra una medida de esas carac- Por ejemplo, pueden responder a la necesidad de bajar costos de admi-
tersticas en caso de llevarse a cabo. La CNDC entendi que ni Visa Ar- nistracin y de monitoreo. Tratar con menos distribuidores implica ge-
gentina ni Argencard tenan capacidad jurdica para implementar la neralmente una menor carga administrativa y una mayor capacidad de
conducta denunciada pero que sta s podra involucrar a Visa Interna- monitoreo de las acciones de las firmas. No debe olvidarse que, por
cional y a Mastercard. La investigacin efectuada determin que la ejemplo, si se prohibiese este tipo de accin cuando los costos involu-
conducta no se haba verificado en territorio argentino por lo que no crados lo justifican, la empresa puede integrarse verticalmente y efec-
constitua una violacin a la Ley 22.262, pero la CNDC advirti que de tuar ella misma las tareas de distribucin mayorista (y minorista, si los
adoptarse una medida de esta naturaleza sera considerada anticompe- costos de transaccin lo indicasen como la estrategia ms apropiada).
titiva, ya que obstaculizara el ingreso al mercado de potenciales com- Los territorios exclusivos podran convertirse en una conducta res-
trictiva de la competencia slo en circunstancias muy especiales. El pedir una mayor oferta de profesionales que ponga en peligro cuasi-
caso ms tpico es cuando una empresa que detenta posicin domi- rrentas de las empresas establecidas. A continuacin se exponen algu-
nante en un mercado (un monopolista) o un cartel, debidamente orga- nas de las causas que durante los ltimos aos han sido objeto de
nizado, constituye zonas de exclusividad para administrar el cumpli- anlisis de la CNDC.
miento de sus objetivos de sostener precios monoplicos. Obsrvese
que se debe estar en presencia de un monopolio que explote su poder 4.4.1. Mdicos de Misiones contra el Crculo Mdico de
de dominio del mercado, o de un oligopolio que se reparta las zonas te- Misiones Zona Sur
rritoriales.
En el caso bajo anlisis las investigaciones de la CNC comprobaron En el ao 1995 un grupo de mdicos denunci a la CNDC que el
que, si bien las dos empresas de la industria tienen el 100% del merca- Crculo Mdico de Misiones Sur les negaba la posibilidad de ingresar a
do de cigarrillos, la conducta obedeci a motivos comerciales intraem- su padrn de prestadores por no ser hijos de mdicos integrantes del
presa para mejorar su eficiencia y de este modo enfatizar su capacidad Crculo. Abierta la investigacin se corrobor que adems de ser cierta
competitiva y no a un acuerdo interempresario destinado a poner en la denuncia el Crculo obligaba a las obras sociales a travs de un
prctica un cartel. Por otra parte, la produccin de cigarrillos tiene una contrato de exclusividad a contratar solamente con miembros asocia-
tecnologa simple por lo cual precios monoplicos podran ser contra- dos al Crculo Mdico.
rrestados con la entrada de nuevos participantes, adems de tratarse Esta conducta result claramente violatoria de los principios de la
de un bien comerciable internacionalmente. Este ltimo factor asegura Ley de Defensa de la Competencia. Por un lado el Crculo restringa
que cualquier intento domstico de aumentar los precios sobre los con argumentos econmicamente irracionales la entrada de nuevos
competitivos podra ser contrarrestado con oferta externa. mdicos. Los motivos no son de resguardo a la calidad de los mismos u
Es importante destacar que la conducta comercial de las empresas otros principios que merecieran una investigacin ms profunda. Sim-
no tuvo impacto alguno sobre el precio final de los cigarrillos, aspecto plemente se trataba de un caso de nepotismo, por el cual se limitaba la
determinante para la decisin posterior de la CNDC. concurrencia con el objeto de tener un mercado asegurado de oferentes
Efectivamente, en funcin de las circunstancias analizadas la CNDC limitados con el consiguiente perjuicio al inters econmico general.
concluy que la conducta de ambas empresas al cambiar la estrategia Adicionalmente, esta barrera a la entrada impeda a los potenciales
de distribucin mayorista no afectaba ni la competencia ni el bienestar concurrentes trabajar con las obras sociales, organizaciones a travs
general de la comunidad (siendo inconsecuente la eventual transferen- de las cuales se trata ms del 80% de los pacientes a nivel nacional.
cia de ingresos entre productores), por lo cual se aceptaron las explica- Esta conducta fue sancionada con una orden de cese y con una multa
ciones brindadas por las firmas. Las empresas denunciantes apelaron de $ 30.000. Estas determinaciones, sin embargo, fueron revocadas
este fallo ante la Cmara Federal en lo Penal Econmico de la Capital por la Cmara Federal de Misiones, que adujo que la CNDC no tena
Federal y la misma an no se ha pronunciado. competencia en cuestiones gremiales. El fallo de la Cmara fue apela-
do por el grupo de mdicos denunciantes ante la Corte Suprema de
4.4. Varias denuncias contra colegios profesionales Justicia de la Nacin, la que an no se ha expedido.
Los colegios profesionales, en particular los colegios que agrupan a 4.4.2. Staff Mdico contra FeMeBa
profesionales de la salud, han sido objeto de un nmero importante de
denuncias por parte de profesionales en medicina por imponer clusu- La empresa de medicina prepaga Staff Mdico, en el ao 1982, de-
las restrictivas al libre desarrollo de la profesin en varias localidades nunci la presencia de barreras a la entrada practicada por FeMeBa
del pas. (Federacin Mdica de la Provincia de Buenos Aires) puesto que era
Es importante destacar estos casos pues representan una discusin imposible contratar mdicos o sanatorios sin hacerlo por intermedio de
abierta en varios pases del mundo acerca de las atribuciones de las dicha Federacin.
colegiaturas para imponer restricciones al ingreso de profesionales. De las investigaciones efectuadas por la CNDC se constat que la
Normalmente los colegios alegan que ellos tienen facultades como para Federacin:
determinar las condiciones de los profesionales que ingresan en sus lo-
calidades. Desde otro ngulo irrumpe la discusin del lmite de dichas Estableca en sus estatutos que los mdicos afiliados slo podan
facultades y, en qu medida las mismas se deben a temas estrictamen- atender a pacientes de las obras sociales a travs de los contratos
te profesionales o son lisa y llanamente barreras a la entrada para im- que esta Federacin tena con las mismas.
Haba creado su propia firma de medicina prepaga (FeMeBa Salud). gicas para los afiliados a distintas obras sociales y nucleaban a la ma-
yora de los odontlogos matriculados en su rea de influencia.
De esta forma la Federacin y sus afiliados garantizaban para s el La conducta analizada en este caso fue la prohibicin impuesta por
mercado ms importante de la industria de la salud de la provincia de la Agremiacin y la Sociedad Odontolgicas de que sus asociados con-
Buenos Aires impidiendo la entrada de competidores. Estas restriccio- trataran directamente con obras sociales con las que no tuvieron con-
nes no se fundamentaban en criterio econmico alguno diferente al de venios. El incumplimiento de esta prohibicin traa aparejado para los
apropiarse del mercado ejerciendo un poder dominante y eventualmen- odontlogos la baja automtica del registro de prestadores, lo cual im-
te manipular los precios de los servicios mdicos. La entrada de nuevos plicaba la imposibilidad de que dichos odontlogos pudieran atender
competidores, por ejemplo firmas de medicina prepaga, beneficiara a afiliados de las obras sociales que tenan convenios con las entidades
los consumidores aumentado sus posibilidades de eleccin y generan- denunciadas.
do incentivos, precisamente a travs del mecanismo competitivo, a ba- Varios odontlogos de DIBA presentaron sus renuncias ya que no
jar costos de atencin mdica. quisieron ser excluidos de los registros de prestadores de las entidades
Como resultado del anlisis la CNDC dictamin la ilegalidad de la profesionales. Sobre un total de 1427 odontlogos matriculados en el
prohibicin de la contratacin de los mdicos federados con firmas aje- rea de Berisso, La Plata y Ensenada, 853 se encontraban asociados a
nas a las permitidas por la Federacin. la Sociedad Odontolgica de La Plata y 548 a la Agremiacin Odontol-
gica de Berisso, La Plata y Ensenada. La CNDC comprob que el mayor
4.4.3. Mdicos contra el Crculo de Mdicos de porcentaje de los ingresos de los profesionales proviene de la atencin
Misiones Alto Paran a afiliados a obras sociales. De estos dos hechos surgi que la restric-
cin impuesta por las entidades denunciadas resultaba perjudicial pa-
En este caso un grupo de mdicos denunci que el Crculo Mdico ra los profesionales involucrados y para las obras sociales que no man-
de Misiones Alto Paran inclua en su reglamento un par de artculos tenan convenios con dichas entidades y vean reducidas sus
que restringa la competencia. Por un lado obligaba a los profesionales posibilidades de contratar odontlogos.
que desearan prestar servicios con las administradoras de fondos de Como la mayora de los odontlogos se hallaban inscriptos en el re-
salud ms importantes de la zona a inscribirse en el Crculo, cuyo in- gistro de prestadores de las denunciadas, siendo ellas las que concen-
greso implicaba un pago en concepto de inscripcin importante y no traban los contratos con la obras sociales ms importantes, la CNDC
relacionado con los costos operativos del Crculo. Por otra parte, esta- consider probada la posicin de dominio de las denunciadas. La
bleca que las prestaciones a las administradoras de salud deban ser CNDC consider adems que los hechos denunciados y probados afec-
aprobadas por el Crculo so pena de la remocin de aquellos que no lo taban el inters econmico general, al restringir la libre competencia
hicieren. por lo que recomend al Secretario de Industria, Comercio y Minera el
Como se advierte claramente, estas trabas al ingreso al Crculo y la cese de la conducta restrictiva consistente en impedir a sus asociados
prohibicin de ejercer la profesin en firmas sin la autorizacin del or- realizar contrataciones directas y una multa de $ 35.000 a cada una
ganismo revelan una conducta manipuladora del mercado relevante de de las denunciadas. La resolucin del Secretario de Industria Comercio
salud, eliminando la competencia y por esta va impidiendo una efi- y Minera en este sentido fue apelada y est siendo analizada por la
ciente estructura de la industria de la salud en la regin. Cmara Federal de La Plata.
La CNDC dictamin que el comportamiento del Crculo Mdico Alto
Paran violaba la Ley 22.262 y dictamin la nulidad de las clusulas 4.4.5. Sanatorio Pasteur SA (SPSA) contra el
mencionadas. Colegio Mdico de Catamarca
4.4.4. La Direccin de Bienestar de la Armada (DIBA) SPSA denunci como conducta anticompetitiva a la prohibicin es-
contra la Agremiacin Odontolgica de Berisso, La Plata tatutaria establecida por el Colegio Mdico de Catamarca (CMC) para
y Ensenada, y la Sociedad Odontolgica de La Plata que los profesionales que integran su Registro de Prestadores contra-
ten directamente con los afiliados de obras sociales. Dicha condicin
La denunciante, que es la obra social del personal de la Armada Ar- estaba contenida en los Estatutos del CMC y estableca para sus socios
gentina, realizaba contrataciones en forma directa con odontlogos de la prohibicin de realizar convenios con obras sociales, mutualidades,
la Zona de La Plata, Berisso y Ensenada. Las denunciadas, entre sus compaas de seguro o empresas que tengan fines similares, as como
actividades, centralizaban las contrataciones de prestaciones odontol- la de cobrar honorarios en forma directa, por entender que tal actitud
resulta absolutamente incompatible con la inclusin o permanencia de mercial consistente en otorgar descuentos del 15% en el precio por los
los profesionales en la nmina de prestadores mdicos de la entidad. El espacios de publicidad en el diario Clarn (vinculado a AGEA) para
incumplimiento de tales disposiciones traa aparejado la exclusin au- quienes se abstuviesen de repetir los anuncios en otros medios grficos
tomtica del profesional del Registro de Prestadores del CMC. El de- de Capital Federal con cobertura nacional durante un plazo de treinta
nunciante sostuvo que por la existencia de estas disposiciones se vean das, argumentando que tal prctica constituye una restriccin a la
impedidos de ingresar nuevos profesionales a su empresa. competencia. Durante 1998 la CNDC fall contra dicha prctica (por
Las clusulas de exclusividad para los prestadores asociados a una mayora de cuatro votos favorables contra uno en disidencia) ordenan-
entidad no constituyen un ilcito per se, sino que devienen en una do el cese pero sin imponer penalidades econmicas por los eventuales
restriccin censurable y punible desde la ptica de la defensa de la daos causados. Posteriormente la denunciada apel el fallo ante la
competencia cuando quien la ejerce ostenta una posicin de domino Cmara Federal en lo Penal Econmico de la Capital Federal y obtuvo
en el mercado, es decir cuando concentra el grueso de la oferta en el un fallo favorable a su posicin por el que se revierte la decisin de la
mercado sin que los demandantes tengan otras alternativas de magni- CNDC.
tud equivalente. En este caso, sin embargo, el CMC concentra la casi La CNDC fundament su fallo en que la empresa denunciada goza
totalidad de la oferta de prestadores disponibles y no existen redes al- de una participacin tan significativa en el mercado relevante (diarios
ternativas de magnitud similar que desafen ese poder de mercado. So- editados en la Capital Federal con proyeccin nacional) que la prctica
bre un total de 600 mdicos activos en el mbito provincial, 465 inte- denunciada es restrictiva de la competencia y potencialmente excluso-
gran el Registro de Prestadores del CMC. El mismo detenta la ria (significando una barrera a la entrada para otros diarios con cober-
contratacin para la atencin de los afiliados de las principales obras tura geogrfica semejante), con entidad suficiente para significar un
sociales que operan en la provincia. Ostenta en este sentido una clara riesgo cierto de afectar el inters econmico general (por reducir la in-
posicin de dominio ya que no existen en el mercado geogrfico rele- formacin disponible para los consumidores finales y afectar la posibi-
vante otras alternativas de similar magnitud que contrarresten su po- lidad de desarrollo de competencia en el mercado de diarios en s mis-
der de mercado. mo).
Adems, la CNDC constat que el mayor porcentaje de los ingresos El anlisis de esta decisin es complejo. Por un lado, la medicin de
de los mdicos de la zona proviene de la atencin a los afiliados de la la incidencia de la prctica fue computada midiendo el porcentaje de
obras sociales y que el Registro de Prestadores de CMC es de naturale- anunciantes que publican solamente en Clarn (25% de la facturacin
za exclusivo ya que los profesionales que lo integran pierden el carc- por publicidad), aun cuando es perfectamente factible que tal exclusi-
ter de prestadores cuando contratan con Obras Sociales por vas aje- vidad no sea producto de los descuentos ofrecidos sino que simple-
nas a la entidad. mente permita aprovechar los mismos sin incurrir en una reduccin de
Finalmente, la CNDC aconsej al Secretario de Industria, Comercio la publicidad deseada. Ms profundamente, el resto de los diarios de-
y Minera que ordenara al CMC: 1) el cese de la conducta anticompeti- bi reducir el precio solicitado por sus propios espacios de publicidad
tiva evidenciada al impedir a los profesionales mdicos integrantes de para contrarrestar las ofertas de AGEA, con lo cual los anunciantes se
su Registro de Prestadores la celebracin de contratos prestacionales vieron eventualmente beneficiados por la prctica comercial denuncia-
en forma directa para la atencin de afiliados a obras sociales que no da, aspecto no considerado en el dictamen. De la misma manera, las
tengan contrato suscrito con la entidad, y 2) imponer al CMC una san- diversas dimensiones en las cuales compiten los diarios, entre las que
cin de $ 75.000 de multa por haber restringido la competencia en el se encuentra la caracterstica informativa de su producto, tambin de-
mercado de prestadores mdicos de la provincia de Catamarca.8 beran ajustarse como parte de una respuesta competitiva frente a es-
La resolucin del Secretario de Industria, Comercio y Minera fue tas prcticas comerciales, provocando efectos positivos para los lecto-
apelada ante el Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Catamarca. Es- res. Por otra parte, no est claro qu justificativo de eficiencia lleva a
te tribunal confirm la resolucin del Secretario de Industria, Comercio otorgar este tipo de descuentos en vez de implementar simplemente un
y Minera en cuanto al cese de la conducta restrictiva pero disminuy precio uniformemente inferior.
el importe de la multa a $ 25.000. Es factible que en lo que respecta a los medios de informacin exis-
ta una preferencia desde el punto de vista social por asegurar la diver-
4.2. mbito Financiero contra Clarn sidad de fuentes informativas, de forma tal que la prctica comercial
denunciada por la cual el tamao del diario constituye una herra-
Editorial Amfin S.A. (mbito Financiero) denunci a Arte Grfico mienta adicional para obtener ventajas respecto de la competencia que
Editorial Argentino S.A. (AGEA) frente a la CNDC por una prctica co- ayuda a acentuar la concentracin, menos deseable que en otros mer-
cados, pero ello es difcil de contemplar en la defensa de la competen- conductas predeterminadas, aplicando el criterio de la razn en gene-
cia siguiendo criterios generales como los expuestos al principio de es- ral. As, los acuerdos horizontales o las ventas atadas son prohibidos
te captulo. en situaciones previamente definidas, mientras que la fijacin de pre-
cios menores a los costos no motiva una accin pblica correctiva (en
particular por la dificultad de medir el costo relevante al considerar es-
5. CONCLUSIONES trategias comerciales de largo plazo). Naturalmente, un mecanismo
fundamental para defender la competencia es no garantizar exclusivi-
Los mercados suelen funcionar de forma imperfecta, motivando la dades.
intervencin del Estado para su correccin. Sin embargo, quienes to- En consecuencia, la institucin a cargo de decidir sobre las conduc-
man las decisiones dentro de ese Estado, tambin estn expuestos a tas permitidas y las prohibidas debera gozar del mayor nivel de autono-
cometer errores, tanto por falta de toda la informacin relevante como ma posible, vehculo con el cual lograr un grado de calidad apropiado
por otro tipo de errores humanos. Por ello, la intervencin pblica de- en sus decisiones que evite defender a los competidores y represente
be resultar de un estudio minucioso tanto de sus beneficios (resolver efectivamente a los usuarios por medio de la defensa de la competencia.
fallas) como de sus costos (introducir nuevas fallas, distintas, inclusi- Igualmente, esta comisin debera tener atribuciones limitadas en
ve pudiendo no resolver las primeras). Naturalmente, existen conside- cuanto al conjunto de conductas que debe observar (por ejemplo, la
raciones econmicas y polticas en la toma de decisiones, generando venta por debajo del costo no debera habilitar demandas ni prohibicio-
diferentes soluciones en distintos contextos. nes), y en cuanto a la determinacin de penalidades, pero sin restriccio-
Desde el punto de vista econmico, la regulacin pblica debe ayu- nes sectoriales (por ejemplo, podra entender sobre fusiones o compras
dar a que la actividad privada, en su natural afn de lucro, contribuya en el sector de telecomunicaciones, donde se observa una gran activi-
a satisfacer las demandas de la poblacin en forma de menores precios dad que podra afectar la competencia futura en distintos segmentos).
e incorporacin de ms y mejores productos. Ms all de la provisin Vale decir, debera actuar como un cuerpo colegiado, jerarquizado por
de bienes pblicos centrales para ello (por ejemplo, la provisin de jus- la forma de designacin, estabilidad en el cargo y autonoma, sin potes-
ticia, defensa, etc.), y la participacin en el financiamiento y/o provi- tades de penalizacin (que deberan recaer sobre el poder poltico pro-
sin de otros bienes preferenciales (salud, educacin, etc.), la tarea re- piamente, sobre la base del dictamen tcnico de la comisin).
gulatoria propiamente dicha reside en favorecer la transparencia en la Como fue mencionado en la introduccin, el funcionamiento efecti-
informacin, defender la competencia, y reemplazar dicha competencia vo de la Ley 22.262 recin est comenzando. El objetivo de este captu-
cuando ella no estuviese disponible (tpicamente en las industrias que lo ha sido analizar los principales fallos de la CNDC en los ltimos
por su tecnologa son monoplicas y solamente admiten cabida para aos para detectar la interpretacin de la Ley detrs de las decisiones
una empresa; por ejemplo, la mayora de los servicios pblicos). de la CNDC.
En lo que hace especficamente a la defensa de la competencia, se De la explicacin de motivos de la Ley y de las decisiones comenta-
trata de la regulacin de la forma en que se adquiere y mantiene el po- das surge claramente que la nocin de inters econmico general que
der de mercado (el poder de afectar significativamente los precios del gua la Ley 22.262 se interpreta como la nocin de excedente total de
mercado), pero no significa defender a las empresas que compiten. Hay los agentes econmicos, sin hacer lugar a otros objetivos velados que
una gran variedad de actividades que podran considerarse a priori le- en general suelen estar detrs de este tipo de legislacin (vgr., protec-
sivas para la sociedad. Por ejemplo, si dos empresas se fusionan y lo- cin a las pequeas empresas, proteccin a las empresas nacionales
gran evitar (por acceder con exclusividad a un insumo bsico) compe- preexistentes, etc.).
tir entre s y que otras empresas les disputen el mercado. Sin embargo, Hubo revocaciones por parte de los Tribunales de apelacin en el
la apariencia a veces engaa. Por ejemplo, si la fusin entre estas em- pasado y muchos de los fallos recientes estn siendo analizados por
presas genera ahorros de costos que finalmente significan menores distintas Cmaras. El resultado de estas apelaciones es crucial para
precios y mejores productos, mayor exportacin (o menor importacin), determinar si el camino que ha seguido la CNDC en estos ltimos aos
etc. Los especialistas (y la propia legislacin en los pases ms desarro- es sustentable.
llados) han ponderado cada vez ms este segundo tipo de circunstan- Puede decirse que la CNDC ha jugado un papel muy importante en
cias y por ende se ha incrementado la permisividad y se han minimiza- la evolucin del mercado de la salud. En este momento el 25% de los
do las restricciones. Al presente, y puesto que determinar si casos que analiza se refieren a conductas que supuestamente perjudi-
efectivamente una conducta atenta o no contra la competencia es tc- can la competencia en este mercado. La conducta que ms se repite es
nicamente difcil, el criterio tiende a prohibir un conjunto limitado de el levantamiento de barreras a la entrada de nuevos profesionales.
Pese a que la Ley 22.262 tiene algunas limitaciones importantes puede generar una guerra de precios para ganar una reputacin que le permi-
que habra que subsanar (por ejemplo, el control de fusiones y adquisi- ta evitar la entrada de futuros competidores. (Kreps y Wilson, 1982 y Milgrom y
ciones), es un instrumento legal til para resolver problemas relaciona- Roberts, 1982b.)
dos con el funcionamiento de los mercados. As, aun notando que el 7. Este test tiene problemas discutidos en la literatura (Carlton y Perloff,
1994 o Tirole, 1988), ya que es natural que una empresa sobreviviente a una
cambio producido en la CNDC durante los ltimos aos tuvo lugar sin
guerra de precios aumente el precio luego de que sus competidores abandonan
cambiar la Ley actual, reflejando simplemente la decisin de adoptarla,
el mercado, en todo tipo de competencia excepto la perfecta (que, por lo expues-
una reforma de la actual legislacin que permita intervenir en el con- to anteriormente, resulta irreal como punto de referencia para decidir si una
trol de fusiones y adquisiciones de empresas y asegure la independen- conducta es aceptable o no).
cia del tribunal significara un progreso importante. 8. El monto de las multas se especifica en el art. 26 inciso c) de la ley
22.262. stas varan entre $ 176 y $ 529.289, y pueden elevarse hasta un 20%
por encima del beneficio ilcitamente obtenido.
NOTAS
1. Pueden agregarse otros indicadores relevantes, mencionados en la Memo- BIBLIOGRAFA

ria Anual de la CNDC de 1997. El primero es la relevancia de los casos abiertos,
evidencindose al respecto un progreso por dems significativo en los ltimos Boletn Latinoamericano de Competencia, N 1, 2 y 3.
dos aos. El segundo es la calidad de los dictmenes, donde se aprecia una in- Bork, R., The Antitrust Paradox, Basic Books, Inc. Publishers, Nueva York, 1978.
flexin respecto del pasado, coincidiendo con el ingreso de economistas en el or- Cabanellas, G, Derecho antimonoplico y de defensa de la competencia, Editorial
ganismo. El tercero es haber iniciado o profundizado algunas lneas de trabajo Heliasta, 1983.
nuevas, como fueron la emisin de pautas y la realizacin por iniciativa propia Carlton, D. y Perloff, J., Modern Industrial Organization, segunda edicin, Har-
de estudios de mercado. per Collins College Publishers, 1994.
2. Comisin Europea (1979), pg. 29. Cabral, L., Economa Industrial, Mc Graw Hill, 1997.
3. El Decreto 1738/92, que reglamenta la Ley 24.076 de Gas Natural, esta- CNDC, Memoria Anual, 1997.
blece un mecanismo de cooperacin entre el ENERGAS y la CNDC por medio del CNDC, La Ley de defensa de la competencia y los mercados de servicios para la
cual el primero tramita el sumario respectivo, que es elevado a la CNDC para salud, Serie Pautas, N 1, 1997.
que sta resuelva. La CNDC ha tenido contactos con el ENRE y con la CNC, con CNCD, Breve anlisis econmico de la Ley argentina de defensa de la compe-
consultas cruzadas en ambas direcciones, pero no hay ningn caso en el que tencia, Serie documentos, N 1, 1997.
exista una resolucin con la participacin de ambos. Comisin Europea: Noveno informe sobre poltica de competencia, Bruselas,
4. Aqu es importante escoger el punto de referencia adecuado: la competen- 1979.
cia perfecta de libro de texto es un parmetro irreal que llevara a intervenir en EC Competition Policy Newsletter, N 2, vol. 2, verano de 1996.
los mercados en prcticamente todos los casos. Una alternativa mucho ms efi- Joskow, P. L. y Klevorick, A. K., A Framework for Analizing Predatory Pricing
ciente es considerar que los mercados competitivos son de todas formas imper- Policy, Yale Law Journal, diciembre de 1979.
fectos, ya que en ellos existen restricciones informativas, tecnolgicas, etc., ra- Korah, V., An Introductory Guide to EC Competition Law and Practice, Sweet and
zn por la cual el estndar debe ser menos ambicioso que la perfeccin. Maxwell, Londres, quinta edicin, 1996.
5. Alternativamente, la funcin de bienestar podra contener alguna prefe- Kreps, D y Wilson R., Reputation and Imperfect Information, Journal of Econo-
rencia por el excedente de los consumidores por sobre los beneficios de las em- mic Theory, vol. 27, 1982.
presas. De lo contrario, una prctica que imponga barreras a la entrada no se- Milgrom, P y Roberts, J., Limiting Pricing and Entry under Incomplete Informa-
ra penada si al mismo tiempo la empresa que abastece el mercado logra extraer tion: An Equilibrium Analysis, Econometrica, vol. 50, 1982a.
todo el excedente del consumidor por medio de una discriminacin de precios Milgrom, P. y Roberts, J., Predation, Reputation and Entry Deterrence, Jour-
perfecta (de primer grado). Considerando esta alternativa como poco relevante nal of Economic Theory, vol. 27, 1982b.
en la prctica, la definicin de bienestar general como la suma del excedente del OCDE, Predatory Pricing, Pars, 1989.
consumidor y de los beneficios de las empresas implica la penalizacin, entre OCDE, Glosary of Industrial Organization Economics and Competition Law, 1996.
otras conductas, de las barreras a la entrada, la discriminacin de precios de OCDE, La poltica de competencia en la economa global: una perspectiva latinoa-
tercer grado que no logre aumentar la cobertura, etctera. mericana, 1996.
6. Tambin podran haber precios predatorios ante informacin incomple- Otamendi, J., Presupuestos bsicos para la aplicacin de la Ley de defensa de
ta sobre las caractersticas de la empresa establecida. Por ejemplo, una empresa la competencia, La Ley, 10-4-1981.
podra fijar precios bajos con el objeto de sealizar que su costo de produccin Paredes Molina, R., Fundamentos para una poltica antimonopolios, Universi-
es bajo y de esa forma desalentar la entrada (Milgrom y Roberts, 1982a). Por dad de Chile, 1991.
otro lado, cuando las amenazas de entrada son repetidas, la empresa instalada Tirole, J., The Theory of Industrial Organization, The MIT Press, 1988.
CAPTULO 4
Privatizacin y desregulacin
de la industria petrolera
La desregulacin petrolera y la privatizacin de YPF fueron dos

cambios que afectaron profundamente el desempeo del mercado
argentino de combustibles. Hasta 1990 el Estado participaba directa-
mente en la produccin, refinacin y comercializacin de hidrocarbu-
ros, y las empresas privadas actuaban como contratistas de la empre-
sa pblica o estaban fuertemente reguladas.
Los pobres resultados de esta poltica pblica y la crisis generaliza-
da de la economa argentina impulsaron al gobierno a modificar drs-
ticamente las regulaciones al sector. La Argentina pas de tener un
mercado petrolero fuertemente regulado a uno muy desregulado, en el
cual el Estado se limita a licitar reas, regular los problemas de medio
ambiente y contaminacin y recaudar impuestos, tanto en la etapa de
produccin (upstream) como en la de comercializacin (downs-
tream).
En este captulo se analiza el proceso de desregulacin y privatiza-
cin en las etapas principales en las cuales se divide el negocio petro-
lero. Adems de revisar las principales reformas realizadas en la ltima
dcada, se revisan las crticas ms importantes que se han formulado
sobre el desempeo de la industria.
En resumen, puede concluirse que la reforma del sector petrolero
fue positiva, a pesar de que se han cometido algunos errores en su eje-
cucin. Asimismo, buena parte de las crticas que se realizan sobre el
funcionamiento del sector estn exageradas o parten de datos inexac-
tos.
1. EXPLORACIN, PRODUCCIN Y TRANSPORTE POR CONDUCTOS
Los cambios que ha sufrido la industria petrolera en la ltima dca-

da han sido importantes. En el pasado se caracterizaba por ser un sec-
tor fuertemente regulado y se asignaba a YPF un papel preponderante
114 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS PRIVATIZACIN Y DESREGULACIN DE LA INDUSTRIA PETROLERA 115
como motor de la exploracin y del desarrollo de los recursos. En la ac- ble sobre la inversin en el sector que se resume en el cuadro 1 y en el
tualidad, el mercado se ha desregulado y se confa en empresas priva- grfico 1.
das que compiten entre s para impulsar el crecimiento del sector.
La desregulacin se puso en vigencia con la sancin de los Decretos
1055/89, 1212/89 y 1589/89 los cuales establecieron un programa de CUADRO 1
venta de reas marginales, la cesin de reas abandonadas o de esca- INDICADORES DEL SECTOR PETROLERO. EXPLORACIN Y PRODUCCIN
sa produccin a las provincias, la negociacin con el sector privado pa-
ra explotar bajo forma de asociaciones reas centrales de YPF, la li-
1986 1989 1997
bre disponibilidad de petrleo y de las divisas provenientes de su
exportacin, y un cronograma para la desregulacin integral de la in- Total pozosperforados1
dustria. Se ofrecieron reas, incluyendo yacimientos, para alentar la - Petrolferos 591 633 1,112
exploracin y la explotacin integral de las mismas y se facult a los ti- - Gasferos 20 40 37
tulares de los contratos de exploracin a optar por la libre disponibili- - Improductivos 131 136 115
dad del crudo cuando se declare la comercialidad del rea.
En los primeros meses de la desregulacin petrolera (1990) exista Reservas comprobadas
un desbalance importante entre la demanda de petrleo de las refine- - Gas natural (millones m3) 670.806 743.927 683.796
ras privadas y la oferta de libre disponibilidad, ya que la empresa YPF, - Petrleo (millones m3) 355,1 344,6 416,7
todava estatal, era duea de ms del 95% del crudo extrado, sea por- Produccin
que lo produca por administracin o porque lo compraba a sus con-
- Gas natural (millones m3) 19.246 24.207 37.074,1
tratistas privados. Estos contratos tenan problemas de diseo, entre
- Petrleo (millones m3) 25,18 26,71 48,40
otras razones, porque la remuneracin de la empresa privada difera
del precio internacional del crudo (incluso poda superarlo). 1. Incluye pozos de explotacin, avanzada y exploracin.
Para generar una oferta de libre disponibilidad el gobierno decidi Fuente: Secretara de Energa.
renegociar los contratos y transferir reas de explotacin en poder de
YPF (reas marginales y una participacin en cuatro reas centrales).
Tambin influy en esta decisin la necesidad de fondos para el Estado.
Finalmente, para incrementar las reservas de hidrocarburos se En la evaluacin de este crecimiento en la produccin y las reservas
aprob por decreto 2178/91 el llamado Plan Argentina para adjudicar debe notarse que los productores enfrentaron precios internacionales
permisos de exploracin en determinadas reas. del crudo reducidos por la incidencia de regalas del 12% y por la inci-
Este plan present cuatro atractivos bsicos: dencia del gravamen a los ingresos brutos (del 2% en la mayora de las
provincias, y que acta como una regala adicional),1 y que no recibie-
1) Ofrece en forma continua reas que quedan por investigar en todo ron subsidios a la inversin.
el pas.
2) El xito exploratorio se convierte, por derecho, en una concesin sin La adjudicacin de permisos de exploracin y concesiones
participacin del Estado ni organismo alguno que lo reemplace. de explotacin
3) El concesionario es titular de los derechos de produccin.
4) Toda rea que reviertan las empresas puede ser nuevamente licita- La licitacin de permisos de exploracin en la Argentina se ha reali-
da en dicho plan. zado adjudicando el rea a la empresa que ofrece el plan de inversiones
ms alto. Tanto los permisos como las concesiones de explotacin a
De esta forma se confi en el sector petrolero privado para desarro- que stos dan lugar se otorgan por un perodo finito, para un rea pre-
llar las reservas y la produccin. viamente especificada (con reversiones pautadas segn la ley) y con el
derecho exclusivo de operar el rea.2
Los resultados de la reforma en el upstream Por su parte, en el caso de las reas de explotacin la venta de
reas marginales y la asociacin en reas centrales de YPF se realiz al
Las reformas realizadas en el sector petrolero y la mejora en las mejor postor. En otras palabras, se vendieron las reservas en efectivo
condiciones macroeconmicas de la Argentina tuvieron un efecto nota- por el mtodo de bonus bidding.
Para analizar la eficacia de estas licitaciones deben mencionarse los GRFICO 1

objetivos que usualmente se persiguen al licitar reas. Por un lado, el INVERSIN ACUMULADA EN EL SECTOR PETROLERO
dueo del recurso (el Estado en el caso argentino) intenta maximizar 1992-1997
sus ingresos, y para lograr ese fin debe organizar licitaciones competi-
12.000
tivas, asignar eficientemente el riesgo (de precios y cantidades) entre
las partes intervinientes y brindar un marco adecuado que modere po- 10.329
sibles comportamientos oportunistas por parte de futuros gobiernos. 10.000
Por su naturaleza, las inversiones petroleras estn en su mayora hun-
didas (tienen valor nulo en otras actividades) y ello lleva a que mien- 8.000
tras el precio neto cubra los costos variables (muy bajos con relacin al
costo total que incluye la amortizacin y rentabilidad del capital inver- 6.000
tido) la empresa continuar produciendo. Entonces, el gobierno puede
verse tentado a modificar las relaciones contractuales para captar esa 4.000
cuasirrenta de la inversin hundida, lo cual no tiene muchos costos in- 3.100
mediatos, ya que su efecto es frenar las inversiones reduciendo la pro-
2.000
duccin futura.
Las importantes inversiones en el sector en las etapas de explora-
cin y produccin, ms de 10 mil millones en seis aos (ver grfico 1) 0
UPSTREAM* DOWNSTREAM**
sugieren que el marco regulatorio argentino fue eficaz para proteger las
inversiones. Resta evaluar si el Estado capt la renta petrolera. Notas: * Incluye gastos de inversin en exploracin y produccin;
En la licitacin de reas marginales y porcentajes de asociacin en ** Incluye inversin en refineras y estaciones de servicio.
reas centrales se ha estimado que las tasas de retorno para el prome- Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por empresas
del sector.
dio de las reas, obtenidas a partir de la informacin de produccin
desde 1991 a 1997, fueron compatibles con el retorno de los bonos p-
blicos de la Argentina al momento en que se efectuaron los llamados a trleo, que es transable en los mercados internacionales a precios fue-
licitacin.3 Este resultado est de acuerdo con la teora. El Estado con- ra de la influencia de la Argentina, los productores no pueden transfe-
sigue mediante la licitacin captar la renta petrolera esperada prome- rir los mayores costos de este impuesto a los compradores. Ello lo con-
dio. Algunas empresas obtienen retornos superiores y otras peores, pe- vierte en una regala adicional al 12% fijado en la ley nacional.8 La
ro el mtodo de bonus bidding asegura un ingreso promedio.4 decisin de duplicar este impuesto redujo en forma proporcional el in-
Distinto fue el caso de la reconversin de los contratos de YPF con greso neto de los productores, luego de las privatizaciones comentadas.
empresas privadas que producan por cuenta y orden de la empresa Para el futuro este problema se corrigi al coordinar un lmite al im-
estatal. Los decretos de desregulacin exigan la reconversin de estos puesto total que puede cobrarse a la actividad petrolera. Pero surgie-
contratos que representaban alrededor del 35% de la produccin na- ron otros, tanto en el mbito provincial como en el municipal (redefini-
cional a concesiones, con el objeto de aumentar la oferta de crudo de cin de ejidos municipales para poder cobrar la tasa de seguridad e
libre disponibilidad. higiene a los productores petroleros, interpretaciones ad hoc del im-
Se ha estimado que esta negociacin bilateral tuvo como conse- puesto de sellos, etc.), que aumentan innecesariamente el riesgo de la
cuencia un perjuicio para el Estado.5 El procedimiento fue discrecional actividad.9 Para el futuro debera acordarse la poltica tributaria para
y lleno de errores.6 Una alternativa propuesta antes de la negociacin el sector, y asegurarse su cumplimiento por parte de todas las partes
era la licitacin de los derechos de YPF en el contrato al mejor postor, intervinientes.
dando la opcin al contratista a participar en la licitacin. Esta alter- En la licitacin de permisos de exploracin la Argentina continu
nativa hubiera permitido que en cada licitacin se definiera el valor de adjudicndolos en funcin de planes de inversiones. Este esquema es
cada contrato.7 criticable porque lleva a que la renta petrolera esperada se disipe en
Luego de las privatizaciones se observaron algunos ejemplos de ac- inversiones; sin embargo, es utilizado en otros pases como Canad pa-
titudes oportunistas por parte de los gobiernos subnacionales. El ms ra reas de alto riesgo.
importante se refiere al aumento en la alcuota del gravamen provincial De todas maneras, puede mejorarse a futuro incorporando mayor
a los ingresos brutos que pas del 1% al 2%. Por la naturaleza del pe- criterio econmico al proceso de licitacin.10 Al haberse reservado para
YPF superficies de importancia no existen en la actualidad ms reas yacimientos, y la reduccin en los costos de exploracin y explotacin
que las ofrecidas en el Plan Argentina, que en general son de alto ries- permiten obtener volmenes de produccin de un yacimiento varias ve-
go. Sin embargo, en los prximos aos, tanto YPF como las empresas ces superiores a los estimados en las cuentas iniciales de reservas de
permisionarias privadas debern revertir una parte de la superficie de ese mismo reservorio. Adems, el desarrollo de la actividad permite ex-
sus permisos. Algunas de estas reas son ms atractivas que las del pandir el horizonte de reservas al ganarse en el conocimiento de las
Plan Argentina y pueden permitir un esquema de licitacin ms sofis- reas.11
ticado. El problema de las concesiones finitas es consecuencia de una res-
Es razonable que las caractersticas de los contratos dependan del triccin impuesta por el propio Estado y puede resolverse fcilmente li-
nivel de informacin geolgica, minera y ssmica que se posee de cada citando su continuidad antes del vencimiento del contrato original. Si
zona y de la posibilidad de acceso al rea. En las reas de exploracin gana la licitacin el titular actual se resuelve el problema del ltimo
de mejor potencial se debera utilizar el mtodo de bonus bidding pa- perodo (las empresas tienen un incentivo a depredar el rea porque
ra acceder a la actividad exploratoria y consecuente explotacin. En las deben revertirla al Estado), y si el ganador es otra firma se le puede
reas de menor potencial el mtodo de licitacin al mejor postor es permitir a sta que revise la explotacin del yacimiento por parte de la
tambin recomendable en la medida en que el gobierno est dispuesto empresa original en los ltimos aos de la concesin, resolviendo, me-
a dar los permisos a empresas que pueden ofrecer cifras muy bajas. La diante arbitrajes, cualquier diferendo respecto de la explotacin racio-
reversin de reas prevista en la ley de hidrocarburos permite volver a nal del reservorio que exige la legislacin argentina.12
licitar en el futuro con mejor conocimiento geolgico, ya que la permi- Respecto de la tasa de descuento social, es cierto que sta es nor-
sionaria original est obligada a entregar toda la informacin obtenida malmente inferior a la privada y ello puede dar un incentivo a acelerar
en sus tareas de exploracin. la explotacin,13 pero el problema surge precisamente porque se intro-
La reversin de los yacimientos profundos brinda otra alternativa ducen impuestos al capital que crean una brecha entre la productivi-
para el titular del subsuelo. Ello implica que el operador del rea ten- dad marginal del capital y la tasa de descuento de los ahorristas.14
dr derechos sobre el petrleo y gas de todos los mantos productivos Nuevamente se trata de un problema inducido por la poltica pblica.
hasta el nivel estratigrfico alcanzado por la perforacin ms profunda. Adems, la tasa de descuento privada es mayor que la social para to-
Los posibles niveles que se encuentren por debajo de ese lmite revier- das las inversiones de la economa, y no es evidente por qu debe ser
ten al Estado al expirar el primer perodo del permiso y estarn dispo- ms preocupante para los hidrocarburos que para otro tipo de bienes.
nibles para futuras licitaciones.
Este elemento le da al esquema propuesto dos caractersticas de in- La conservacin de los yacimientos
ters: incentiva las perforaciones profundas y da la posibilidad de tener
una mayor cantidad de participantes en la actividad. Del mismo modo, En la Argentina se ha adoptado el criterio de imponer restricciones
si se desea premiar el esfuerzo de perforacin (lo cual tiene una lgica cuantitativas para el venteo de gas. El problema bsico de las restric-
para el Estado ya que obtiene informacin que valora la parte rema- ciones cuantitativas es que no sirven para discriminar entre distintas
nente del rea), se puede premiar a las empresas que perforaron ms valoraciones de la misma y, por lo tanto, asignan mal los recursos.
metros permitindoles mantener un porcentaje mayor del rea. Una alternativa podra ser que el Estado emitiera licencias para
ventear limitando el volumen total del gas pero dejando a los particula-
La relacin reservas-produccin res a travs de un proceso de compra (remate) asignar los volmenes
de venteo.
Algunos analistas han cuestionado la relacin reservas-produccin El gobierno debera evaluar, por ejemplo en forma quinquenal, el
y han sugerido, incluso, la conveniencia de introducir regulaciones a la volumen de venteo de gas que estima prudente permitir en cada cuen-
exportacin de gas natural. ca o provincia y rematar licencias para ventear que autoricen como
Este tipo de argumentos se fundamenta en la agotabilidad de los hi- mximo esa cantidad de venteo, a travs de un bonus bidding (rema-
drocarburos o en la posible aceleracin en el ritmo de extraccin de te o licitacin). Estas licencias deberan ser transferibles para permitir
empresas privadas que tienen concesiones finitas y una tasa de des- reasignaciones ante cambios de expectativas de presin, comercializa-
cuento superior a la tasa de descuento social. cin del gas, etctera.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que la agotabilidad de los hi- Por lo tanto, la empresa que desee ventear deber comprar ese de-
drocarburos como un problema relevante ha sido cuestionada. El recho adquiriendo al gobierno (o en el mercado secundario) un permi-
avance tecnolgico que produce una mejor tasa de recuperacin de los so para ventear esa cantidad. Quien no tenga permiso no puede ven-
tear y quien ventee ms de lo permitido por su permiso deber pagar de un precio, pueda eliminar por completo el riesgo de no contar con
multas. El mercado de permisos de venteo permite que sea la propia capacidad de transporte. En el caso del sistema restringido, se pone al-
industria la que seleccione cul es la forma ptima de alcanzar la me- guna restriccin para que pueda utilizar el ducto un productor que lo
ta de venteo fijada por el gobierno. valora ms que los que han contratado la capacidad. Para reducir este
La alternativa de fijar un impuesto al venteo es preferible a las res- costo es conveniente que los productores puedan vender su derecho a
tricciones cuantitativas que existen en la Argentina, pero no permite transportar a terceros.
que sea la propia industria la que determine cul es la forma ms efi- A pesar de los problemas mencionados, el sistema de acceso irres-
caz de ventear, precisamente porque el derecho a ventear no es tricto es muy utilizado porque evita la discriminacin entre los produc-
transferible cuando la limitacin aparece, indirectamente, por la pre- tores.16
sencia de un gravamen que encarece esa decisin. En el caso argentino, se garantiza el acceso a los ductos para una
parte de la capacidad, ya que al momento de la privatizacin de YPF se
El transporte por conductos15 reserv un volumen de transporte mnimo para esa empresa en el prin-
cipal oleoducto. Hasta el momento no se han presentado problemas de
El transporte por conductos se caracteriza por su intensidad de ca- racionamiento por insuficiencia en la capacidad de transporte como
pital. Adems, la inversin realizada tiene un valor casi nulo de reventa consecuencia del aumento importante en la productividad de los oleo-
(est atada o hundida) lo cual expone a los dueos del ducto a com- ductos existentes y la construccin de otros nuevos. Por encima de la
portamientos oportunistas por parte de los compradores. Sin embargo, capacidad asegurada, el resto de los productores puede apelar al prin-
como los productores y refineras o compaas distribuidoras de gas cipio de acceso abierto.
natural dependen tambin del ducto se genera una suerte de depen- La regulacin de tarifas por conductos. La eventual expansin de ca-
dencia entre las partes intervinientes en la operacin que, en algunos pacidad trae problemas de difcil resolucin. Si una nueva corriente de
casos, alienta la integracin vertical para asegurar que se cubran ade- hidrocarburos aparece en escena, y su movilizacin exige una expan-
cuadamente todos los riesgos que genera un contrato de largo plazo. sin de la capacidad de transporte existente, se plantea el problema de
Cuando no existe integracin vertical existen tres formas de organi- quin absorbe ese gasto incremental: los nuevos viajeros que se agre-
zacin de una compaa transportista: acceso abierto irrestricto (com- gan a la demanda, o todos los usuarios del sistema, de manera unifor-
mon carrier), acceso abierto restringido (mandatory common carrier) me.
y transporte privado (private carrier). Existen tres alternativas: 1) una aproximacin desde el punto de
Los servicios que presta el ducto en cada uno de estos casos son di- vista puramente incremental, que procurara asignar ntegramente el
ferentes. En los sistemas de acceso abierto se restringe la cantidad de mayor costo de la ampliacin de capacidad a la carga incremental; 2)
servicios nicamente al transporte de los productos por cuenta de ter- una segunda proposicin de carcter intermedio, que distingue entre
ceros. En el sistema privado el dueo del ducto tambin intermedia en servicios bsicos e instalaciones especiales. El costo de los servicios
el mercado del bien, ya que compra a los productores y vende a su pro- bsicos se prorrateara entre todos los usuarios del sistema, en la me-
pio riesgo en el mercado final dida que el servicio provisto sea similar; los servicios e instalaciones
La diferencia entre los sistemas abiertos es la siguiente: en el esque estn ms all del servicio bsico seran tratados como instalacio-
quema irrestricto cualquier productor tiene derecho a transportar su nes especiales y los usuarios de estos servicios sufriran una carga adi-
produccin (el primero que llega transporta o se prorratea la capaci- cional; 3) la tercera aproximacin al problema es cuando se aplican ta-
dad), mientras que en el segundo, el dueo del ducto le transporta pro- rifas uniformes a todos los usuarios, de manera que todos por igual
ductos a las compaas que acordaron previamente comprar un por- soportan los costos del incremento de capacidad.
centaje de la capacidad. En el primer caso, se minimiza el exceso de Esta ltima es la opcin que ms se parece a la que surgira en un
capacidad; en el segundo, se protege a los productores existentes al mercado competitivo. Sin embargo, la decisin de convertir al transpor-
asegurarles que podrn transportar con certeza determinados volme- te en un bien de acceso abierto genera algunas caractersticas de bien
nes, pero se desprotege a los productores potenciales. pblico que dificultan la financiacin de la expansin de la capacidad.
En el caso de los sistemas abiertos los productores son racionados Desde un punto de vista econmico, deberan aportar a este financia-
en funcin de la demanda o del uso histrico que hicieron del ducto, o miento todos los que se benefician del aumento en la inversin, y ello
se demora a quienes entraron ltimo. El sistema de acceso abierto incluye a todos los productores, nuevos y futuros. Pero no siempre es
irrestricto genera algunas ineficiencias porque restringe el nmero de fcil determinar estos beneficios econmicos. De todas maneras, el
transacciones posibles al impedir que un productor, mediante el pago problema parece ms fcil de resolver que en el caso de la transmisin
elctrica, en el cual se agrega el problema de los flujos no intencionales chos productos. Aunque no siempre resulta sencilla la apropiacin de
de energa (la energa que se inyecta en un punto puede ir a cualquier estos mayores costos, parece necesario realizar un esfuerzo en tal sen-
lado en funcin de la resistencia que enfrenta), agravando el problema tido. Los oleoductos en la Argentina operan dentro de un rango de den-
de free riding que usualmente acompaa a la revelacin de preferen- sidades y viscosidades que sugeriran la conveniencia de establecer un
cias por el bien pblico, cuando esta revelacin se utiliza para cobrar esquema tarifario con similar criterio que el canadiense mencionado
los costos. anteriormente.
No debe olvidarse en este anlisis que el principio rector debe ser el
de establecer tarifas razonables, no discriminatorias y un procedimien- La privatizacin de YPF
to transparente.
Otra de las metas al establecer tarifas es que cada corriente de hi- El otro hito importante en el proceso de transformacin de la indus-
drocarburos pague los costos asociados con su transporte. Cuanto tria petrolera argentina fue la privatizacin de YPF concretada en 1993
ms pesado es el producto a transportar, ms se reduce la velocidad mediante la venta del 59% de las acciones de la compaa. Previo a ello,
de la corriente de fluido y eso afecta a toda la operacin del crudo au- la empresa estatal se desprendi de varios activos (tres refineras peque-
mentando los costos por unidad transportada para un mismo perodo as, algunas terminales martimas, equipamiento de transporte, nuevos
de tiempo. Por ejemplo, en Canad es frecuente encontrar que los cru- porcentajes de asociacin en reas centrales, etc.). En el perodo 1991-
dos pesados tengan una tarifa superior en un 20% a los crudos livia- 1993 se haban obtenido por la venta de todos los activos (incluyendo
nos, y los medianos una sobrecarga del 5%. Tarifas inferiores a los las reas marginales y la primera licitacin para reas centrales) US$
crudos livianos pagan las corrientes de condensados y de gases licua- 2143 millones. Por la primera venta del 45% de las acciones de YPF se
dos. obtuvieron US$ 3040 millones adicionales.17 Durante este proceso se
Usualmente, las tarifas de los oleoductos se regulan por el criterio observ una profunda reestructuracin de personal y de costos.
de tasa de retorno. Este tipo de regulacin se critica en otros captulos Para poder concretar la privatizacin de YPF se necesit la aproba-
del trabajo. cin de una ley. Probablemente para lograr las adhesiones necesarias
El caso argentino. La reglamentacin existente en la Argentina esta- se transfiri la titularidad del subsuelo a las provincias pero a partir de
blece que las tarifas mximas que podr aplicar cada transportador, la caducidad de las concesiones existentes, y se comprometieron los
sern iguales para cualquier cargador, bajo similares circunstancias. fondos para normalizar los pasivos que existan con los jubilados. En
Se establecen las pautas que debe seguir el esquema de clculo el caso de la transferencia del subsuelo a las provincias el Estado Na-
para fijar las tarifas (inversiones en activos fijos, valuados a costo de cional perdi activos a futuro, sin que se haya criticado tamaa reduc-
reposicin; cuota de amortizacin; tasa de retorno, establecida en el cin en el patrimonio del gobierno nacional.18
14%; costos de operacin; perodo de vida til de la inversin; y capa- La privatizacin de YPF se diferenci de otras del gobierno nacional
cidad mxima del transporte por ducto). Las tarifas calculadas con porque se vendieron acciones de la empresa sin entregar el control a
esa metodologa (tasa de retorno) son aprobadas por la Secretara de un operador internacional. A juicio de algunos analistas esto puede
Energa. presentar algunos inconvenientes en el control de los accionistas sobre
Consecuentemente, dichas tarifas slo tratan de asegurar la recu- el manejo de la compaa porque el Estado Nacional mantiene una ac-
peracin de costos y una utilidad razonable, sin incorporar elementos cin de oro que le permite vetar eventuales takeovers. De esta forma,
de mayor complejidad tales como la diferente densidad de los produc- se diluye una de las vas de control que tiene el mercado sobre la efica-
tos transportados. Como alternativa a esta regulacin tradicional cia de la gestin de la empresa.19
podran incentivarse los acuerdos privados, alentar la autorreglamen-
tacin y evitar actitudes que puedan generar tratamientos discrimina-
torios entre clientes. El gobierno debera intervenir en el arbitraje ante 2. COMERCIALIZACIN DE DERIVADOS DEL PETRLEO
la eventualidad de falta de acuerdo, como recurso de ltima instancia
con todos los poderes para declarar al ducto sujeto al rgimen, notoria- La desregulacin del mercado de combustibles
mente ms estricto, de transportista comn.
Tambin existen buenas razones para que en el diseo de las tari- Situacin previa a la desregulacin del mercado petrolero. Hasta fi-
fas se tengan en cuenta diferencias por la densidad del petrleo trans- nes de 1990 el Poder Ejecutivo estableca por ley nacional: a) los pre-
portado. Se trata en estos casos de reflejar en la tarifa el mayor costo cios de venta al pblico fijos y uniformes de los derivados del petrleo;
de operacin, y eventualmente de capital, para la movilizacin de di- b) el valor de retencin (ingreso de la compaa petrolera); c) los pre-
cios del gas natural distribuido por redes para distintos consumos (do- La Ley 23.966 estableci en todo el territorio de la Nacin, un im-
mstico, industrial, centrales elctricas); d) el precio de transferencia puesto sobre la transferencia de los combustibles, sean de origen na-
del gas natural y gas licuado de YPF a Gas del Estado; y e) el precio de cional o importado, y un impuesto sobre el gas natural distribuido por
venta de gas licuado de productores a fraccionadores.20 redes. Los impuestos a los derivados del petrleo fueron fijados como
Por otro lado, tambin se establecan los valores oficiales de bonifi- una suma especfica por litro, a diferencia de otros impuestos internos
cacin de los combustibles que se despachaban por estacin de servi- que son ad valorem. Adems, todos los derivados estn gravados con
cio, los que eran fijos y uniformes en todo el pas. El valor de bonifica- el IVA y el impuesto a los Ingresos Brutos.
cin sealado, junto con el que le era fijado a la empresa petrolera, Debe notarse que segn la normativa vigente las empresas comer-
conformaban el valor de retencin comercial. Este ltimo estaba cializadoras deben tener una capacidad de almacenaje y tener marcas
orientado a solventar todos los gastos de la actividad comercial hasta y colores propios para identificar estaciones de servicio, plantas y
llegar al consumidor final. transportes.
El valor oficial de retencin (fijo y uniforme) quedaba establecido El Decreto 1212/89 dispuso que la instalacin de las bocas de ex-
por la retencin comercial y el valor tanque en refinera (valor esta- pendio es libre, pero est sujeta a las normas de seguridad que esta-
blecido para absorber el valor del petrleo crudo y dems insumos, y blezca la Secretara de Energa. Adems otorg la libre titularidad de la
los gastos de la actividad industrial, considerando un retorno adecua- boca, pero la empresa comercializadora es la responsable de la verifica-
do para el refinador). cin y comprobacin del estado de las instalaciones y de la forma de
Dispona adems, precios diferenciales para ciertos combustibles de operacin y debe suspender a la estacin de servicio, cuando no se
modo de promocionar asientos poblacionales en zonas geogrficamen- cumplan las normas de seguridad debiendo informar a la Secretara de
te alejadas, para el desarrollo de economas regionales, servicios de ge- Energa con los antecedentes del caso.
neracin de energa elctrica, etc. En resumen, luego de la implementacin de la desregulacin, la ha-
El impuesto que gravaba la transferencia de combustibles de la em- bilitacin de las estaciones de servicio slo requiere de autorizaciones a
presa petrolera al pblico consumidor quedaba determinado por la di- nivel municipal.
ferencia entre el precio oficial de venta y el valor de retencin.
La ineficiencia de esta regulacin de precios era muy importante. Anlisis de la desregulacin en el downstream
Haba productos subsidiados medidos con relacin a su costo de opor-
tunidad (el petrleo, el fuel oil y el gas oil) y otros sobregravados (las La desregulacin del mercado petrolero argentino ha sido amplia al
naftas). La prdida anual de bienestar fue estimada en aproximada- liberalizarse los precios de venta de toda la cadena productiva, la en-
mente 0,4% del PBI.21 trada al mercado de nuevas firmas y las operaciones de comercio exte-
rior. Las inversiones en la refinacin y comercializacin en el perodo
Situacin a partir de la desregulacin del mercado petrolero. La pol- 1992-1997 fueron del orden de 3.100 millones (ver grfico 1).
tica de desregulacin petrolera implementada en la Argentina a partir En la prctica existen algunos problemas potenciales que pueden
de 1991 se bas en el sustento de tres componentes bsicos: dar lugar a quejas de los consumidores finales o de empresas competi-
doras. En otros pases estos conflictos han llevado a modificar la legis-
Un incremento cualitativo de la participacin del capital privado en lacin para evitar determinadas prcticas comerciales, a mantener re-
la actividad. gulaciones de precios en determinadas zonas del pas o a soluciones
La libre disponibilidad del petrleo. judiciales fundadas en la legislacin de defensa de la competencia.
La liberacin de los precios a partir del 1 de enero de 1991. Estas soluciones pueden aparecer como razonables para el pblico
en general, pero en muchas ocasiones existen trabajos que demuestran
El nuevo rgimen de precios dispuesto establece que cada uno de los que han sido innecesarias, ya que no exista un comportamiento anti-
actores que intervienen en la cadena de comercializacin del petrleo competitivo; o ineficientes al crear ms costos que los que se intenta-
crudo y subproductos fije libremente el precio de venta, con las nicas ron corregir. La complejidad de la industria petrolera dificulta una vi-
restricciones que las impuestas por las leyes del mercado. La interven- sin clara por parte del pblico de las razones por las cuales existen
cin del Estado quedaba slo limitada a la fijacin del impuesto a los determinadas prcticas comerciales y en qu medida su presencia pue-
combustibles. En algunos casos, el gravamen poda ser diferencial, de de resultar en un beneficio para los consumidores en lugar de un so-
acuerdo al destino final del producto o para generar una compensacin breprecio. En algunos casos, la presin poltica (son ms numerosos
por el abastecimiento en zonas del pas geogrficamente alejadas.22 los votos de los consumidores de derivados del petrleo que los votos
de los accionistas) o la utilizacin de criterios econmicos que no son combustibles, de los cuales slo 11 poseen refinera en el Reino Unido.
estrictamente vlidos pueden dar lugar a soluciones claramente perju- Debe sealarse que los 14 mayoristas principales, definidos como
diciales para el conjunto y que eventualmente benefician a slo unos aquellos que tienen al menos el 1% del mercado, abastecen en conjun-
pocos. to el 95% del mercado britnico de combustibles lquidos. Teniendo en
cuenta adems que los cinco mayoristas ms grandes proveen dos ter-
reas de conflicto cios de la oferta total se puede concluir que de acuerdo a las definicio-
nes tradicionalmente utilizadas para analizar las estructura de las in-
En esta seccin se detallarn las reas donde pueden presentarse dustrias, el mercado britnico est concentrado en unas pocas firmas
conflictos. Este anlisis est basado en la experiencia de otros pases lderes.24
en la materia y en algunos aspectos puntuales relevantes para la Ar- A pesar de ello, los resultados del estudio son concluyentes respec-
gentina. to de la ausencia de precios cartelizados o beneficios monoplicos. Pa-
Las reas de conflicto potenciales pueden resumirse en las siguien- ra ello, la comisin antitrust compar la evolucin en el tiempo de los
tes:23 siguientes indicadores (en algunas comparaciones de precios con la co-
1. El nivel de precios de los combustibles, que puede ser superior al laboracin del Departamento de Energa):
que surge de los mercados internacionales.
2. Los beneficios de la industria petrolera que pueden ser anormal- a) Evolucin de los precios al pblico netos de impuestos respecto de
mente altos. los que rigen en otros pases europeos y su relacin con los valores
3. Acuerdos entre las empresas mayoristas de combustibles que pue- spot de Rotterdam. En este caso se concluy que los precios siguen
dan fomentar cartelizaciones de la oferta. En general, existen algu- con un rezago relativamente breve la evolucin de los valores de
nas crticas a los contratos de intercambio de productos entre las Rotterdam y de los pases europeos analizados.
refineras y otros mayoristas del mercado. b) La diferencia absoluta entre el precio del crudo y el de los deriva-
4. La cantidad de bocas de expendio de propiedad de las refineras o dos. Este margen se redujo en la dcada del 80, aunque fluctu re-
los mayoristas. lativamente poco.
5. El control de precios minoristas por parte de los mayoristas. La cr- c) El margen calculado como la diferencia entre los precios netos de
tica que se hace a este tipo de controles es que generan menor com- tributos y el precio internacional de los combustibles. Este margen
petencia entre las bocas de expendio. no aument en moneda constante en el perodo analizado, y ade-
6. La existencia de barreras a la entrada de nuevos competidores. Por ms se reconoce que su valor depende de los costos locales de dis-
ejemplo, se argumenta que las refineras no le venden productos a tribucin y transporte (que por su carcter de tal estn ms relacio-
otros mayoristas, elevan artificialmente los valores de los inmuebles nados a la evolucin del costo de vida y no a la de los precios
aptos para construir bocas de expendio o que se discrimina en con- petroleros).
tra de las regiones alejadas de los centros de consumo. d) Los beneficios obtenidos por la industria petrolera en un perodo de
7. La proteccin diferencial para la actividad industrializadora que, cinco aos, que con diversas aproximaciones y supuestos se intent
eventualmente, puede acceder a la materia prima a precios de ex- abrir por etapa (mayorista, transporte y distribucin y venta al p-
portacin y vender los productos a valores competitivos con la im- blico). Los resultados del estudio muestran que la industria petrole-
portacin. ra en el Reino Unido tuvo una rentabilidad menor a la que obtuvie-
A continuacin se analizan estos aspectos. ron en los mismos aos otros sectores industriales. Adems, las
Precios domsticos y rentabilidad. La actividad petrolera en su eta- tasas de rentabilidad varan de una compaa a otra y de un ejerci-
pa de industrializacin y comercializacin es frecuentemente criticada cio a otro. Esto demostrara que la industria es competitiva.
por el pblico y organizaciones diversas (tales como las asociaciones de
propietarios de bocas de expendio) por el nivel de los precios de venta y En este aspecto es conveniente destacar que existen opiniones aca-
sus supuestos beneficios oligoplicos. dmicas que sostienen que los estudios de rentabilidad no son, en ge-
En el Reino Unido por ejemplo, en los ltimos treinta aos se han neral, un buen indicador del grado de cartelizacin de una industria.25
realizado tres estudios detallados con el objeto de detectar eventuales Se sealan: i) las dificultades que existen para medir beneficios econ-
comportamientos anticompetitivos. El ltimo de estos estudios fue rea- micos a partir de los datos contables, en particular para corregirlos por
lizado en 1989 y no encontr evidencia de precios anormales o de be- los riesgos diferenciales que enfrenta cada actividad; ii) la presencia de
neficios monoplicos en un mercado donde existen 70 mayoristas de beneficios extraordinarios puede ser producto de aciertos en la toma de
decisiones (visin para desarrollar nuevas tecnologas, ahorrar costos o CUADRO 2

generar nuevos ingresos); si se regularan se eliminaran algunos incen- EVOLUCIN DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES
tivos fundamentales que tienen las empresas para motorizar los cam- EN EL MERCADO ARGENTINO
bios y mejorar su eficiencia; iii) la rentabilidad diferencial puede ser el (Centavos de dlar por litro)
resultado de inversiones realizadas en el pasado que permitieron mejo-
rar la calidad de los productos y que en su momento fueron tratadas 1988 1989 1990 1991 1992 5/93 5/94 5/95 5/96 5/97 5/98
como gastos y no correctamente activadas.
En el caso argentino se ha cometido el mismo error al suponer que Crudo, boca de pozo 8,9 7,2 12,8 11,8 11,5 10,7 9,4 10,5 11,4 11,2 7,5
una estructura con pocos oferentes lleva, por s sola, a precios oligop- Precio neto sin
licos. sta es una conclusin apresurada. A partir de datos de los ba-
bonificaciones 15,7 11,4 17,2 19,7 18,4 18,5 19,9 19,8 21,2 21,2 19,9
lances de las compaas puede observarse que de las cuatro compa-
as que concentran la mayora de la actividad refinadora, una de ellas Bonificaciones 2,5 1,8 2,3 2,7 3,5 4,5 4,7 4,7 3,9 5,1 4,9
tuvo prdidas en 1996 y rentabilidad nula en 1997, y que la tasa de re- Precio neto de
torno de la ms pequea de las cuatro es inferior a las dos ms gran-
impuestos 18,2 13,2 19,5 22,4 21,9 23,0 24,6 24,5 25,1 26,3 24,8
des. En un mercado cartelizado se espera que todos los actores tengan
rentabilidades positivas (y elevadas, cosa que no se observa en ningu- Impuestos 19,4 14,5 20,3 20,1 20,0 16,7 16,6 17,3 18,9 30,9 30,5
no de los balances de las cuatro petroleras principales de la Argentina) Precio venta
y que las empresas pequeas obtengan una utilidad por lo menos equi-
al pblico 37,6 27,7 39,8 42,5 41,9 39,7 41,1 41,8 43,9 57,2 55,3
valente a las mayores, 26 ya que son stas las que deben restringir las
cantidades vendidas que permiten elevar los precios por encima de los
valores de competencia, mientras que las pequeas pueden actuar Centavos de peso por litro a precios
oportunsticamente aprovechando el incentivo a producir ms que dan constantes de mayo de 1998
los supuestos precios oligoplicos.
El cuadro 2 muestra la evolucin de los precios relevantes en el 1988 1989 1990 1991 1992 5/93 5/94 5/95 5/96 5/97 5/98
mercado petrolero argentino. Los precios son el promedio ponderado
con las cantidades vendidas en 1997 de naftas y gas oil,27 y el valor del Crudo, boca de Pozo 11,5 11,9 15,2 13,0 12,5 11,5 10,2 10,6 11,1 11,0 7,5
crudo en boca de pozo corresponde al petrleo West Texas Intermme- Precio neto sin
diate (WTI) menos los descuentos estimados para cada ao, que exis- bonificaciones 20,3 18,8 20,4 21,8 19,9 19,9 21,5 20,0 20,6 20,7 19,9
ten en el mercado argentino para reflejar, entre otros, la menor calidad
del crudo con relacin al WTI. En el caso de los impuestos se incluye el Bonificaciones 3,2 3,0 2,7 3,0 3,8 4,8 5,1 4,7 3,8 5,0 4,9
gravamen a la transferencia de combustibles, el IVA e Ingresos Brutos. Precio neto de
Se observa que entre 1988 y 1998 el precio al pblico de los tres impuestos 23,5 21,8 23,1 24,8 23,7 24,7 26,6 24,7 24,4 25,7 24,8
derivados aumenta 47% en dlares corrientes y 14% en pesos constan-
tes, explicado por aumentos en los impuestos de 57% en dlares (22% Impuestos 25,0 23,9 24,0 22,2 21,7 17,9 18,0 17,5 18,4 30,2 30,5
en pesos) y del precio neto de impuestos de 36% en dlares (26% en Precio venta
pesos). Excepto por el crudo en boca de pozo (valor recibido por los al pblico 48,5 45,7 47,1 47,0 45,4 42,6 44,4 42,1 42,7 56,0 55,3
productores) que se reduce en 16% en dlares (35% en pesos), el resto
de la cadena recibe ingresos superiores a los de 1988. Debe sealarse Nota: Para el clculo se utiliz el tipo de cambio comercial vendedor y el Indice
que en el perodo se ha observado una notable mejora en la calidad de de Precios Mayoristas Nivel General (IPMNG), empalmado con el ndice de Pre-
los productos por la mejora en las bocas de expendio, aumento de oc- cios Internos al por Mayor (IPIM) Nivel General para los ltimos aos.
tanaje y de cetanos, eliminacin del plomo en las naftas, etc., lo que Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Energa y
relativiza la utilidad de una comparacin que slo se centra en el nivel relevamientos realizados a empresas privadas.
de precios.
El traslado de cambios en el precio del petrleo al precio de los com- se reflejen rpidamente en el precio final de los combustibles lquidos.
bustibles. Otro error muy frecuente en la discusin en la Argentina es La teora econmica y la experiencia internacional sugieren que esto no
pretender que los cambios en el precio internacional del petrleo crudo es as.
a) Qu precio internacional debe mirarse? GRFICO 2

En la discusin en la Argentina se ha seguido la evolucin del pre- EVOLUCIN DEL PRECIO DE LA NAFTA COMN (87 OCTANOS)
cio internacional del petrleo y del precio spot de los combustibles en MERCADO AMERICANO
el mercado de Nueva York, con relacin a los precios de la Argentina 0,35
sin impuestos y sin bonificacin al estacionero.
En esta comparacin se cometen usualmente varios errores. Por un 0,3
lado, se ignora que el precio del mercado spot de Nueva York corres-
ponde a un producto sin marca comercial y ubicado en un lugar ficti- 0,25
US$ por litro

cio, mientras que los precios utilizados en la Argentina para la compa-
0,2
racin son en terminal de despacho de una petrolera.
El cuadro 3 muestra los precios relevantes para el mercado ameri- 0,15
cano de combustibles. Se puede observar que el precio mayorista cal-
culado por Lundberg es sustancialmente superior al precio spot del 0,1
mercado de Nueva York.28 Lo mismo ocurre con los precios netos de
impuestos que incluyen la bonificacin del expendedor. Los datos de 0,05
los Estados Unidos muestran una diferencia muy importante en esta
0
bonificacin si se trata de una estacin full service o self service.
feb. 93
ago. 93
feb. 94
ago. 94
feb. 95
ago. 95
feb. 96
ago. 96
ene. 97
mar. 97
may. 97
jul. 97
sep. 97
nov. 97
ene. 98
mar. 98
may. 98
jul. 98
sep. 98
Los precios full service reflejan transacciones de escasa participacin
en el mercado americano.
SPOT US GULF WTI WHOLESALE
P. NETO DE IMPUESTO SELF RETAIL PRICE SELF
CUADRO 3
Fuente: Lundberg, Lundberg Bluesheet, Reuter.
PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES EN EL MERCADO
DE LOS ESTADOS UNIDOS
(Mayo de 1998; valores en centavos de dlar por litro, GRFICO 3
sin impuestos) EVOLUCIN DEL PRECIO DE LA NAFTA SPER (97 OCTANOS)
MERCADO AMERICANO
Nafta comn 87 octanos Nafta sper 97 octanos 0,35
Crudo (WTI) 9,4 9,4 0,3
Spot (US Gulf) 12,8 14,1 0,25
US$ por litro

Mayorista 16,3 19,3
0,2
Pblico full service 28,2 32,4
0,15
Pblico self service 17,6 22,4
0,1
Fuente: Lundberg PS and Blue Sheets.
Nota: Nafta sper corresponde a la Premium. 0,05
0
feb. 93
ago. 93
feb. 94
ago. 94
feb. 95
ago. 95
feb. 96
ago. 96
ene. 97
mar. 97
may. 97
jul. 97
sep. 97
nov. 97
ene. 98
mar. 98
may. 98
jul. 98
sep. 98
Los grficos 2 y 3 muestran la evolucin de los precios del WTI, el
precio spot de las naftas comn y especial en el mercado Americano
SPOT US GULF WTI WHOLESALE
(US Gulf) y los precios mayoristas, netos de impuesto self service y
P. NETO DE IMPUESTO SELF RETAIL PRICE SELF
retail self service. Se puede observar que los precios netos de impues-
to fluctan menos que el WTI o los precios spot. Fuente: Lundberg, Lundberg Bluesheet, Reuter.
Esto refleja que el precio sin impuestos del combustible incluye un CUADRO 5
componente de costo que se comercializa en los mercados internacio- PRECIOS DE VENTA A LAS ESTACIONES DE SERVICIOS
nales (crudo o precio spot del combustible) y un componente importan- (DEALER TANK WAGON) DE LOS ESTADOS UNIDOS
te de costos no transables (transporte, inversin en terminales, control (Mayo de 1998; centavos de dlar por litro)
de calidad del producto, bonificacin del expendedor, etc.). Este com-
ponente no transable depende de las caractersticas de cada pas, y Nafta comn Nafta sper 97 Nafta sper 92/95
ello relativiza cualquier comparacin internacional. De todas maneras,
octanos octanos
y a simple ttulo ilustrativo, en el cuadro 4 se comparan los precios de
la Argentina y de los Estados Unidos para las naftas. En ambos pases Regin 1 17,5 20,9 19,0
los productos no contienen plomo pero el octanaje es diferente, la co-
Regin 2 17,6 20,6 18,9
mn argentina tiene 85 octanos y la americana 87, mientras que la
nafta sper de la Argentina tiene 95 octanos y en los Estados Unidos Regin 3 15,1 18,2 16,5
flucta entre 92 y 95 octanos y la premiun tiene 97 octanos. Se puede Regin 4 16,2 19,3 17,7
observar que los precios netos de impuestos de la Argentina (que en su
mayora reflejan transacciones full service) no son muy diferentes a Regin 5 18,8 22,3 20,2
los precios full service del promedio del mercado americano, aunque Promedio Estados Unidos 17,5 20,8 19,0
estos precios son representativos de una parte pequea del mercado
americano. Notas:
Debe mencionarse, adems, que como muestra el cuadro 5 las dife- Regin 1: Connecticut, Maine, Massachusetts, New Hampshire, Rhode Island,
rencias de precio entre ciudades de los Estados Unidos son muy im- Vermont, Delaware, Distrito de Columbia, Maryland, New Jersey, Nueva York,
portantes (a pesar de que todas toman como referencia un nico valor Pennsylvania, Florida, Georgia, North Carolina, South Carolina, Virginia y West
del WTI y del precio de la nafta en el mercado spot). Los promedios de Virginia.
Regin 2: Illinois, Indiana, Iowa, Kansas, Kentucky, Michigan, Minnesota, Mis-
las cinco regiones que releva Lundberg semanalmente muestran para
souri, Nebraska, Dakota del Norte, Ohio, Oklahoma, Dakota del Sur, Tennessee,
el mes de mayo de 1998 diferencias entre valores mnimos y mximos
Wisconsin.
de precios al dealer del orden de 15%.29 Regin 3: Alabama, Arkansas, Louisiana, Mississippi, Nuevo Mxico y Texas.
Regin 4: Colorado, Idaho, Montana, Utah y Wyoming.
Regin 5: Alaska, Arizona, California, Hawaii, Nevada, Oregon y Washington.
Fuente: Lundberg Bluee Sheets y PS. Como fuera mencionado en el texto los
CUADRO 4 precios DTW son objeto de descuentos. De todas maneras las cifras permiten
PRECIO DE LAS MOTONAFTAS ver las diferencias regionales.
(Mayo de 1998; centavos de dlar por litro, sin impuestos)
b) El traslado de cambios en el precio del petrleo a los precios de los

Nafta comn Nafta sper
combustibles.
Argentina Estados Argentina Argentina Estados Estados Existe una profusa literatura para los Estados Unidos y Europa que
Unidos Unidos Unidos muestra que un cambio en el precio del petrleo crudo demora en re-
85 octanos 87 octanos 95 octanos 97 octanos 97 octanos 92/95 octanos flejarse en los precios de los combustibles: la respuesta es asimtrica
(es ms rpido ante subas en los precios del crudo y ms lento en las
Mayorista 19,5 16,3 20,9 s.d. 19,3 17,6
bajas), y el traslado no es total para algunos precios de la cadena pe-
Pblico full service 26,5 28,2 31,8 36,6 32,4 30,5 trolera.30
As, un reciente estudio encuentra que cuando el precio del petrleo
Pblico self service s.d. 17,6 s.d. s.d. 22,4 20,3
se reduce en un centavo, el precio al pblico sin impuestos luego de 10
Fuente: Cuadro 3 para los Estados Unidos y elaboracin propia para la Argenti- semanas slo se reduce en 0,6 centavos.31 El traslado eventualmente
na. El precio mayorista de la Argentina se estim como el precio FOT de YPF en es completo luego de varios meses (y siempre medido en valores abso-
la Planta de La Matanza, que sobrestima el verdadero precio porque existen lutos y no en porcentajes),32 pero sigue existiendo una asimetra de
descuentos importantes. respuesta, con mayor lentitud en las bajas y ms pronunciada en los
estados americanos en los cuales el margen de las estaciones de servi- Cartelizacin de la oferta y barreras a la entrada
cio es mayor.
Existen varias razones para que el traslado sea imperfecto: En algunos casos se ha cuestionado la existencia de intercambios
de productos entre empresas mayoristas o refineras como ejemplo de
Las variaciones de la oferta de combustibles son realizadas por refi- acuerdos para repartirse determinados segmentos del mercado. Tam-
neras ms pequeas y de menor eficiencia que miran no slo el bin se han esgrimido otras crticas tales como la existencia de barre-
margen que obtienen por las naftas sino el que reciben por otros ras a la entrada impuestas por las grandes firmas que, por ejemplo,
productos (gas oil y fuel oil). En particular, aun cuando el margen encarecen a travs de su demanda los precios de los inmuebles aptos
sea atractivo para las naftas no corren ms crudo si el margen del para construir bocas de expendio para evitar que estacioneros inde-
gas oil no es tambin atractivo, porque la produccin conjunta de pendientes puedan aumentar su participacin en las ventas finales.
naftas y gas oil les genera un exceso no deseado de este ltimo. Ambos argumentos carecen de fundamentos econmicos. Los inter-
La refinacin no tiene coeficientes fijos de produccin. Al variar el pre- cambios de productos, que por ejemplo equivalen a ms de un tercio
cio del petrleo las refineras tienen la opcin de cambiar la relacin del mercado britnico, permiten ahorrar costos de transporte a los dis-
ptima de insumos. Esto es todava ms claro a nivel de la industria tintos mayoristas y aumentan la oferta de marcas en cada regin. De
porque el aumento en la corrida de crudo de una refinera permite obser prohibidos, existiran zonas cercanas a las refineras o depsitos
tener una mezcla de productos finales diferente de la de otra. donde se asegurara una presencia casi monoplica de ese mayorista.36
La respuesta de los precios mayoristas a un cambio en el precio del En el caso de las barreras a la entrada impuestas por las firmas
petrleo es diferente entre regiones porque existen costos de trans- que ya estn en el mercado la literatura acadmica ha concluido que
porte diferenciales y diferente acceso a las terminales portuarias y puede existir un problema si se observan importantes inversiones hun-
en cada regin existen diferentes posibilidades de sustituir combus- didas o se trata de monopolistas que actan en mercados de diferentes
tibles por otros productos. productos.37 El expendio de combustibles no tiene ninguna de estas
caractersticas. Por otra parte, en el estudio realizado para el mercado
Del mismo modo, existen varias posibilidades para que la respuesta britnico no se encontr evidencia de que las grandes empresas paga-
sea asimtrica: ran sobreprecios por los inmuebles o que las refineras se negaran a
venderle productos a empresas mayoristas no refinadoras. Por otra
Los llamados switching costs. El consumidor tiene costos para co- parte, el problema de los predios no parece relevante para la Argentina
nocer los precios de todos los oferentes y ello reduce la elasticidad debido a la ausencia de reas reservadas para el expendio de combus-
de demanda de cada boca de expendio, permitiendo algn poder de tibles, prctica usual en otros pases y que ayuda a explicar los au-
fijacin de precio en el nivel minorista.33 mentos en los valores de los inmuebles.
El estacionero tiene algn poder de mercado, por ejemplo por la En la Argentina existen algunas regulaciones que pueden restringir
ubicacin de la boca. la entrada de nuevos actores al mercado y que actualmente estn sien-
Un comportamiento de colusin tcito de precios entre los estacio- do revisadas por la Secretara de Energa. Existe una barrera natural
neros que prevn que si reducen sus precios los competidores reac- dada por el hecho de que los importadores deben pagar los impuestos
cionarn con una guerra de precios.34 La posibilidad de que se d por adelantado en la Aduana, que encarece los costos de importacin
esta colusin tcita depende de que la ganancia esperada por no rems que en otras actividades precisamente por la decisin de gravar
ducir el precio ante una baja en el precio mayorista, sea menor que fuertemente los derivados del petrleo.38
la prdida esperada (por la guerra de precios). Se ha argumentado Debe notarse adems que se ha observado una entrada importante
que esto ocurre cuando la demanda actual del producto es menor de nuevos actores al mercado, lo que ha reducido en varios puntos la
que la esperada y el precio mayorista es mayor que el que se espera participacin de mercado de la empresa lder. Por ejemplo, al comien-
para el futuro.35 Es interesante notar que en el caso argentino de zo de la desregulacin petrolera todas las bocas de expendio llevaban
mediados de 1998 las perspectivas de la demanda de motonaftas los colores de la marca comercial de una alguna refinera; en 1997 al-
(para la cual se hacen las crticas mayores) son pobres, lo cual de- rededor del 10% eran blancas. Adems, aument la participacin en el
bera reducir el riesgo de colusin tcita. mercado y el nmero de mayoristas pequeos.
Costos de ajustar inventarios, ms relevantes a nivel de las refine-
ras y otros mayoristas, porque las bocas tienen bajos inventarios
en el caso americano.
Bocas propias y supervisin de precios finales longado dificultan la entrada de nuevos mayoristas al mercado y le de-
jan menos oportunidades a los expendedores para encontrar mejores
La propiedad de bocas por parte de las compaas y las sugerencias alternativas en otros mayoristas. Por ello, recomend vigilar la evolu-
de precios que puedan hacerle a sus expendedores es uno de los temas cin del nmero de bocas propias y no modificar el plazo mximo de
que ms debates ha generado en las investigaciones antimonopolio los contratos de exclusividad fijado en cinco aos.
realizadas sobre la industria petrolera. Menos debatido, pero tambin Tambin concluy que las disputas entre mayoristas y minoristas
importante, es la duracin de los contratos que ligan a las empresas deben resolverse privadamente ya que ambas partes tienen incentivos
mayoristas con los estacioneros. para desarrollar una fluida relacin comercial. Al existir varios mayo-
En el Reino Unido se permiten los contratos de exclusividad de ristas no es razonable que una compaa maltrate a sus expendedores
abastecimiento y los mayoristas pueden tener bocas propias. En 1988, ya que los perdera en manos de sus competidores.
el 9% de las bocas era propiedad de las compaas mayoristas (33% si Por su parte, la legislacin federal de los Estados Unidos no le per-
se incluyen las entregadas bajo licencia o alquiladas) representando al- mite a un mayorista cancelar o no renovar a su vencimiento un contra-
go ms del 15% del volumen de combustibles vendido (53% si se inclu- to de abastecimiento para convertir en propia una boca en poder de un
yen las licencias y alquileres). Los contratos de exclusividad pueden inquilino, pero da gran flexibilidad para que el mayorista interfiera en
ser slo por cinco aos, aun cuando las regulaciones de la CEE permi- las horas en que la boca debe estar abierta al pblico o para introducir
ten diez aos. volmenes de compras mnimos. Sin embargo, a nivel estadual existen
Los mayoristas tienden a sugerir los precios de venta al pblico que algunos casos en los que se aplican restricciones severas. Por ejemplo,
pueden cobrar sus expendedores, o a proporcionarles descuentos espe- en cinco estados y en la ciudad capital se ha prohibido (o restringido
ciales si enfrentan guerras de precios por parte de bocas de otras mar- su expansin) que los mayoristas puedan operar ellos mismos las bo-
cas. cas de expendio (aunque se permite que lo hagan por medio de dea-
La utilizacin de estas prcticas por parte de la industria tiene va- lers y no se restringieron los contratos de abastecimiento exclusivo).
rios justificativos: por un lado, las bocas propias permiten probar nue- Estas restricciones (divorcement legislation) han sido cuestionadas
vas estrategias de comercializacin y asegurar un comportamiento uni- por el Departamento de Energa y la Comisin de Comercio, pero a pe-
forme que permite generar determinados atributos para la marca. En sar de ello otros estados han evaluado la posibilidad de introducir
Chile, donde luego de la desregulacin se observ un aumento especta- prcticas similares.
cular en el nmero de bocas propias, se ha sealado que dicho incre- Quienes apoyan este tipo de restricciones argumentan que es anti-
mento fue mayor en la ciudad de Santiago donde existe ms competen- competitivo que los mayoristas acten como proveedores y competido-
cia (un fenmeno similar se observa en el Reino Unido donde las bocas res de sus propios dealers, porque fijan los precios al pblico en sus
directa o indirectamente controladas por las compaas mayoristas bocas propias (afectando el que pueden cobrar sus dealers en esta-
abastecen casi el 80% del mercado de los principales centros urbanos). ciones ubicadas en las cercanas) y a la vez determinan el precio de
A juicio de algunos analistas39 este comportamiento es perfectamente compra de los dealers (con lo cual pueden arruinar a los dealers).
justificable y no gener perjuicios al consumidor final porque los mayo- Los crticos sostienen que no existe evidencia que muestre que hay
ristas buscaron resguardar el volumen vendido por sus bocas (que en discriminacin de precios y que la expansin en las bocas propias es el
definitiva es la nica forma de poder recuperar las inversiones hundi- resultado de factores de mercado. La prohibicin de las bocas propias
das realizadas) ante una eventual guerra de precios o en el supuesto reducira los incentivos de los mayoristas para invertir en nuevas for-
de que los minoristas quisieran responder a la mayor demanda con au- mas de comercializacin.
mentos de precios.40 Debe sealarse que si unos pocos expendedores El Estado de Maryland, uno de los que ha aplicado esta legislacin
aumentan el precio de venta de la marca X, indirectamente afectan al restrictiva, ha sostenido que sta ha sido beneficiosa porque no se reti-
resto de los que venden bajo ese sello. En Chile, existen algunas res- r ningn mayorista del mercado, los precios al pblico en los estados
tricciones al uso de contratos que penalicen este tipo de externalidades que prohibieron las bocas propias se ubican entre los ms bajos del
y ello habra alentado el proceso de integracin vertical observado. pas y los mrgenes minoristas de los dealers eran bajos en su esta-
La comisin britnica que condujo el estudio en 1989 acept la im- do. Sin embargo, un trabajo realizado con datos de este mismo estado
portancia que reviste el desarrollo de una marca y, por lo tanto, conva- llega a la conclusin que en las bocas propias que debieron ser trans-
lid el uso de contratos de exclusividad y, algn control sobre el precio feridas a dealers se observ un aumento en los precios al pblico y
al pblico. Tampoco encontr evidencia de subsidios a las bocas pro- una disminucin de las horas de atencin al pblico luego de que se
pias. Sin embargo, tambin reconoci que los contratos por lapso pro- obligara al cambio, concluyendo que la legislacin ha terminado perju-
dicando a los consumidores finales.41 Asimismo, tambin existe evi- motonaftas puede estimarse en un rango que va de 200 a 330 mil me-
dencia de que en Maryland las refineras no realizaban ninguna prcti- tros cbicos.
ca predatoria sobre los estacioneros.42 En la adulteracin se mezclan productos exentos del pago del tribu-
En Canad, las cuatro compaas ms grandes abastecen el 70% to con algn sustituto cercano que est gravado. As se obtiene un pro-
del mercado. A comienzos de los 80 la comisin antimonopolios de Ca- ducto adulterado con relacin a las caractersticas normales del pro-
nad realiz un estudio donde se concluy que la estructura del mer- ducto gravado, difcil de detectar para el consumidor y que genera un
cado petrolero canadiense, tanto en upstream como en downstream alto rdito para los que realizan la operacin, tanto ms elevado cuanto
no haba generado perjuicios a los consumidores. A pesar de ello, y sin mayor sea el diferencial de impuestos de los dos combustibles mezcla-
que mediara ninguna recomendacin especial en dicho estudio, la co- dos. Algunas de las combinaciones posibles en el mercado argentino
misin orden a Exxon que luego de comprar las instalaciones de Te- son la adulteracin de nafta sper con solventes o con gasolina de gas
xaco en el pas deba vender 614 bocas propias para evitar que el volu- natural, o la mezcla de nafta sper con nafta comn. En el primer ca-
men de combustibles vendido desde bocas propias superara el 30% del so, el fabricante del producto adulterado debe tener acceso a una ofer-
mercado (medido regionalmente). Tambin se restringi el uso de pre- ta exenta de solventes o gasolina de gas natural, ya que desde octubre
cios diferenciales por expendedor (que se instrumentaban generalmen- de 1996 se encuentra alcanzada la venta al mercado de estos produc-
te a travs de descuentos especiales) y se impidi que las refineras se tos con un tributo de $ 486,5 por m3, igual al que rige para la venta de
negaran a vender productos a terceros si tienen capacidad disponible. nafta sper. En el segundo caso, directamente se agrega nafta comn
En la Argentina, el porcentaje de bocas propias en el total de esta- a la sper para comercializarla como si fuera slo sper y aprovechar
ciones de servicio es inferior al 10%, aunque es muy importante (alre- la diferencia tributaria de $ 98,7 por m3.
dedor del 60%) la venta en consignacin, si bien esto tiene una explica- Existe otra fuente alternativa de un mercado ilegal de combustibles
cin impositiva (se paga un menor impuesto a los ingresos brutos) y de que es la evasin lisa y llana. Dada la concentracin del impuesto en
control de calidad del producto, dada la magnitud de la adulteracin. un nmero escaso de contribuyentes, la evasin adopta un patrn di-
ferente del que puede ser usual en otras actividades productivas. El
La forma de imposicin al sector origen es el mismo que en la adulteracin: la existencia de un elevado
tributo sobre los combustibles. El instrumento es similar: se utilizan
La mayor parte del impuesto a los combustibles es un gravamen de combustibles exentos. Pero a diferencia del caso anterior, en la evasin
suma fija por litro (un impuesto especfico). Es bien conocido en la lite- directamente se venden al pblico los mismos productos que fueron
ratura que este tipo de impuestos reduce los incentivos a la competen- comercializados con menor impuesto a salida de refinera. Por ejemplo,
cia va precios.43 En el caso de impuestos ad valorem como el IVA, la la existencia de zonas del pas con reducciones tributarias (Clorinda,
reduccin en el precio al pblico es compartida por el Estado (se redu- Posadas y La Quiaca) o directamente exentas del pago del impuesto a
ce el impuesto por unidad), lo que no ocurre con un gravamen espec- los combustibles (ventas en Santa Cruz, Chubut y parte de Ro Negro)
fico. genera una oferta potencial de motonaftas o gas oil, que los comprado-
En la mayora de los pases desarrollados el impuesto especial a los res de esas zonas pueden revender (en forma ilegal) en otras zonas no
combustibles es especfico. El problema en el caso argentino es el mon- promovidas. El mismo problema puede aparecer en el caso de ventas al
to elevado que recae sobre las motonaftas, lo que vuelve muy ineficaz exterior o a bunker.45
la intencin de ganar participacin de mercado por medio de reduccio- El consumo de gas oil en la zona sur es alrededor de 20% superior
nes de precios, y alienta otras formas de competencia (sorteos, diferen- al del resto del pas, el de nafta comn aproximadamente 50% superior
ciacin por publicidad). y el de nafta sper tres veces mayor. Un menor precio del combustible
Por otra parte, la elevada imposicin que caracteriza a las motonaf- en la zona sur justificara un consumo algo superior al del resto del
tas ofrece un marco propicio para comportamientos ilegales, tanto de pas, pero claramente el diferencial observado para la nafta sper su-
adulteracin como de evasin fiscal. giere la existencia de un fraude fiscal importante, ya que cualquier au-
En un trabajo anterior de FIEL44 se verific la existencia de una asi- mento en el consumo con relacin al del resto del pas no debera ser
metra en los efectos de cambios en el precio al consumidor segn pro- muy diferente del observado para la nafta comn o el gas oil. Debe se-
vengan de cambios en el precio neto de impuestos o cambios en la im- alarse que en las reas no exentas de Ro Negro y en Neuqun el con-
posicin a los combustibles, siendo este ltimo efecto superior y dando sumo por habitante es similar al promedio del pas.46
cuenta de la presencia de posibles efectos de evasin de ventas. Si- Puede inferirse que en la zona sur exenta existe un sobreconsumo
guiendo una estimacin algo conservadora, este faltante en el total de de nafta sper que esconde un comportamiento de evasin fiscal. Si se
considera que la desgravacin debera haber inducido un incremento un aumento importante en las inversiones, la produccin, las reservas,
en el consumo similar al observado para la nafta comn, se puede con- y en la calidad de los productos y de las bocas de expendio.
cluir que la exencin habra dado lugar a una evasin del orden de los En este proceso ha habido algunos problemas. Por ejemplo, la rene-
100.000 m3 al ao, con un costo fiscal de $ 50 millones aproximada- gociacin de los contratos petroleros fue realizada con un marco de re-
mente. El fraude que alienta la exencin impositiva es casi el 50% del ferencia ineficaz, que no parece haber permitido que el Estado obtuvie-
monto del subsidio que el legislador intent conceder a la zona sur, lo ra la renta petrolera esperada, tal cual como s ocurri en la licitacin
que demuestra la ineficacia del instrumento elegido. de reas secundarias y centrales de la antigua YPF.
La decisin de gravar a los solventes y gasolina de gas natural con En la comercializacin de derivados del petrleo se ha instalado un
el mismo impuesto que la nafta sper es correcta pero esta medida de- debate acerca del nivel de los precios domsticos. Buena parte de la
be ser reforzada con otras pautas complementarias. Por ejemplo, los discusin se origina en comparaciones de precios equivocadas. Cuan-
productores de gasolina de gas natural (sean empresas petroleras o ga- do se utilizan los valores correctos los precios domsticos de la Argenti-
sferas) deberan ser responsables de retener el impuesto en todas las na, netos de impuestos, no son muy diferentes de los que existen en el
ventas en el mercado interno, ya que no existen usos exentos ms all mercado interno de los Estados Unidos.
de los petroqumicos que se concentran en unas pocas empresas (y pa- De todas maneras, las comparaciones de precios entre pases son
ra los cuales se mantendra la exencin actual). Las exenciones para slo indicativas porque una parte importante del precio de los combus-
solventes y aguarrs deberan eliminarse para evitar cualquier desvo tibles se explica por componentes no transables en el mercado interna-
de los productos. En aquellas actividades en que esta modificacin ten- cional, cuyo valor depende de las condiciones de cada pas.
ga fuerte incidencia en los costos, las autoridades deberan evaluar la En este trabajo no se ha testeado la hiptesis de competencia. Un
mejor forma de considerar el caso, descartando la figura de excepcio- estudio reciente concluye que el mercado de combustibles de la Argen-
nes en el impuesto a la transferencia de combustibles. Por ejemplo, si tina en el perodo 1994-1997 ha sido competitivo, al analizar diferentes
se optara por evitar el incremento en los precios al pblico de estas ac- alternativas de comportamiento de las empresas participantes en el
tividades como consecuencia del encarecimiento en el costo de uno de mismo.47 La experiencia de otros pases sugiere que peridicamente las
sus insumos, resulta menos oneroso para el Estado otorgar una com- agencias del gobierno encargadas de vigilar la defensa de la competen-
pensacin directa en el presupuesto, porque a priori, la financiara con cia revisan el funcionamiento del mercado petrolero, con resultados
la mayor recaudacin del gravamen a los combustibles, ahorrando la que generalmente confirman la hiptesis de que cuando se desregula,
prdida adicional que actualmente ocasiona un uso fraudulento de los este mercado funciona en forma competitiva, con alguna capacidad de
solventes y aguarrs exentos. Dado que el monto presupuestario es li- fijar precio en el nivel de la boca de expendio dados los costos de bs-
mitado, los propios beneficiarios tendran un inters particular en con- queda de los consumidores y otros factores que generan algunas com-
trolar que los fondos no se desven a empresas que no son genuinos pras casi cautivas.
productores de los bienes que utilizan a estos combustibles como insu-
mos.
Las exenciones que rigen en la zona sur y la reduccin de impues- NOTAS
tos en tres ciudades deberan ser eliminadas. Si se desea se puede
compensar a los municipios de esas zonas con el equivalente al subsi- 1. En el caso del gas natural, que no puede transarse libremente en el mer-
dio deseado por los legisladores (algo superior a los 100 millones de pe- cado internacional, los precios en boca de pozo han aumentado, pero se mantie-
sos por ao), lo que adems de evitar un posible fraude fiscal del orden nen muy competitivos con los de otros pases productores. Ver captulo 12.
de 50 millones de pesos al ao, permitira concentrar el subsidio en las 2. Los permisos de exploracin se otorgan por un mximo de 9 aos (10
familias de menores recursos o en determinadas actividades producti- aos cuando son para explorar en el mar) prorrogables por 5, y las concesiones
de explotacin se conceden por 25 aos, prorrogables por 10.
vas.
3. Ver Gadano y Sturzenegger (1998). Para las reas marginales estos auto-
res estiman una tasa de retorno del 35% anual, cuando los bonos pblicos ren-
dan el 24% por ao, mientras que para la asociacin en las reas centrales el
3. CONCLUSIONES retorno es en general inferior al de los bonos del Estado. Debe mencionarse que
como el retorno de los ttulos pblicos est exento del pago del impuesto a las
La desregulacin petrolera realizada en la Argentina fue un proceso ganancias, debe hacerse el grossing up para comparar con una inversin pri-
exitoso. Se introdujeron reglas de mercado, se reserv al Estado el pa- vada que s tributa; por lo tanto, el 24% se convierte en 34% lo cual es equiva-
pel de controlar los aspectos de seguridad y medio ambiente, y se logr lente al retorno estimado en base al cash-flow de las empresas.
4. Estimaciones de Mead (1984) para los Estados Unidos muestran este a la productividad marginal del capital, y el de Feldstein que utiliza la tasa de
mismo resultado para la licitacin de reas de exploracin. La influencia de la descuento de los ahorristas. Para una discusin sobre ambos criterios ver
maldicin del ganador por la cual las empresas que participan en la licitacin Boadway y Bruce (1984).
de un activo con alguna incertidumbre en su valor terminan pagando un precio 15. Un antecedente de esta seccin es FIEL (1993). Para un anlisis de los
algo superior al razonable llev en el caso americano a una rentabilidad leve- problemas econmicos que plantea el transporte por conductos ver, por ejem-
mente inferior al promedio obtenido por las empresas que cotizan en el merca- plo, Klein, Crawford y Alchian (1978), Braeutigam (1990), DeCanio (1990),
do accionario. En la Argentina Gadano y Sturzenegger comparan con el rendi- Broadman (1987), y Broadman, Montgomery y Russel (1985).
miento de los ttulos pblicos que debera ser algo inferior al de las acciones si 16. Las complicaciones son mayores en el caso del gas natural en virtud de
se aceptan los resultados de los modelos tradicionales de finanzas. Esto sugiere los diferentes productos que se transportan. No son bienes iguales el servicio
que en el caso argentino tambin estuvo presente el mismo fenmeno de mal- a una compaa que distribuye el fluido en una ciudad o a un gran consumidor
dicin del ganador. industrial, o un servicio interrumpible o uno no interrumpible (de all la existen-
5. Ver Gadano y Sturzenegger (1998). cia de contratos take or pay en ambas puntas del gasoducto). En el caso del
6. En el trabajo de Gadano y Sturzenegger se menciona que, entre otros pro- crudo existen menos complicaciones ya que los problemas que puede generar
blemas, para determinar el porcentaje de asociacin de YPF en la nueva conce- una interrupcin en el suministro son menores dada la posibilidad de importa-
sin se utilizaron los ingresos por venta para definir dicho porcentaje en lugar cin. No obstante ello debe precisarse el problema de la tarifa a aplicar a crudos
de una proyeccin del cash-flow, y que no se computaron ingresos de los aos de distinta viscosidad.
posteriores a 1999, vencimiento original de los contratos, que se extendan va- 17. Ver Gadano y Sturzenegger (1998).
rios aos ms al convertirse en concesiones. 18. Para estimar el monto transferido a las provincias debe calcularse el va-
7. Ver Artana y Szewach (1990). Gadano y Sturzenegger (1998) mencionan lor actual de las reservas residuales dentro de aproximadamente veinticinco
que en uno de los casos conflictivos del proceso de renegociacin se introdujo aos cuando caducan las concesiones actuales y las perspectivas de encontrar
esta posibilidad pero que luego no fue utilizada. Estos autores mencionan que nuevos yacimientos en un pas todava poco explorado. Una aproximacin es el
esta alternativa hubiera tenido dificultades de implementacin que podan desa- valor de mercado de la parte de upstream de YPF, dividido por la participacin
lentar la participacin de empresas extranjeras, porque los contratistas podan de mercado de esta empresa en las reservas de petrleo y gas. Se llega as a una
haber recurrido a la justicia. ste no parece un impedimento importante. En el transferencia del orden de varios miles de millones de dlares.
peor de los casos hubieran habido menos interesados pero ello era preferible a 19. Ver Gadano y Sturzenegger (1998).
la negociacin bilateral. Tampoco es claro que se presentaran los juicios en la 20. El Poder Ejecutivo fijaba tambin el precio de venta del petrleo crudo
medida en que el Estado transfiriera al mejor postor todos los derechos de YPF nacional por tipo y calidad, previendo un mecanismo de compensacin cuando
al comprador y permitiera participar a los contratistas en la licitacin. ste se exportaba, instrumento que se extenda para la venta de combustible
8. En un mercado en el cual los productores no pueden influir en el precio, con destino para consumo rancho (buques de navegacin ultramar y aerona-
cualquier impuesto a la produccin resulta en una reduccin en el precio neto ves de vuelos internacionales).
recibido por las empresas. En el caso de las regalas, el productor argentino ter- 21. Ver Artana (1989).
mina descontando el 12% de su facturacin porque el comprador tiene la alter- 22. Con referencia al precio de venta del gas natural (GN), el decreto de des-
nativa de adquirir el crudo en el mercado internacional. Lo mismo ocurre con el regulacin petrolera prev un rgimen transitorio de fijacin de precios hasta
gravamen a los ingresos brutos que recae sobre la actividad del upstream. La que se generen condiciones de mercado de mltiples oferentes. En este sentido,
tasa del 2% no es trasladable al comprador. En otras palabras, los productores el referido decreto estableca que el precio de venta del GN a industrias, usinas
enfrentan una demanda perfectamente elstica al nivel del precio internacional. y comercio sera el 90% del precio del fuel oil; el precio a usuarios residenciales
9. Algunos de estos casos se analizan con mayor detalle en FIEL (1998b). quedaba determinado sobre la base del precio al productor ms el costo de
10. Para ms detalles ver FIEL (1993). acondicionamiento, transporte y distribucin; el precio al productor quedaba fi-
11. Ver Adelman (1990) quien menciona que en los yacimientos americanos jado sobre la base del net back a partir de valores internacionales menos el
principales que estaban operando hace cuarenta aos, en esas cuatro dcadas costo de transporte y acondicionamiento, mientras que el precio del GNC deba
se extrajeron cinco veces las reservas estimadas originalmente, y la produccin quedar orientado entre el 70 y 75% del precio del gas oil.
actual continuaba siendo equivalente a la original. 23. Este listado sigue el anlisis del informe de 1990 de la Monopolies and
12. Aun cuando la empresa que explote el yacimiento puede tener alguna Mergers Commission del Reino Unido.
ventaja informativa respecto de la nueva, la posibilidad de recurrir a un arbitra- 24. De hecho, segn la definicin utilizada en la legislacin britnica, el
je tcnico, y la supervisin de otra empresa privada solucionan mejor este pro- mercado de combustibles fue catalogado como uno donde existen problemas de
blema de incentivos que en el caso en el cual caduca la concesin y el Estado cartelizacin.
debe controlar que no se deprede el rea. 25. Ver por ejemplo, Demsetz (1973) y (1979); y Hirshey (1981).
13. Solow (1974) menciona el problema de la tasa de descuento privada. 26. Ver Demsetz (1982)
14. Para estimar la tasa de descuento social existen dos criterios: el de pro- 27. Sera ms correcto trabajar con un ndice que reflejara el ingreso de una
medios ponderados de Harberger que normalmente resulta en un valor inferior canasta ms completa de productos petroleros pero la informacin disponible
no permite realizar esta cuenta. Considerar un solo producto tiene varios pro- 43. Ver, por ejemplo, Keen (1998)
blemas, entre otros, la diferente salida de produccin de las refineras de la Ar- 44. Ver FIEL (1998a).
gentina. 45. Las ventas a bunker son las que se realizan a los buques en puerto.
28. Lundberg calcula el precio mayorista como el promedio del valor Dealer 46. Para poder realizar una comparacin precisa se debera contar con una
Tanker Wagon, que es un precio puesto en la boca de expendio pero que supe- estimacin de las elasticidades de demanda en la zona sur exenta, ya que la re-
ra los valores de mercado porque existen descuentos frecuentes, y el precio baja de precios puede tener un impacto mayor en las cantidades a menores pre-
Rack, que es el precio de las refineras a los comercializadores mayoristas (job- cios del producto final. De todas maneras, la diferencia de consumo per cpita
bers), que no incluye la comisin que el jobber le cobra al estacionero. Ade- es muy contundente.
ms, suma 1 centavo de dlar por galn por transporte. En definitiva este pre- 47. Ver Coloma (1998).
cio mayorista es una buena aproximacin del valor que enfrentan como costo
los estacioneros.
29. Como se mencion anteriormente este valor sobrestima el verdadero pre- BIBLIOGRAFA
cio mayorista por la existencia de descuentos.
30. Para un anlisis completo de los argumentos conceptuales sobre este te- Adelman, M., Riesgo y competencia en la adjudicacin de derechos de petrleo
ma ver Chisari y Navajas (1993). y gas. En A. Guadagni (comp.). La nueva frontera petrolera. Riesgo poltico
31.Ver Borenstein et al. (1997). o riesgo empresario?, Ediciones Energeia, Buenos Aires, 1990.
32. Ver Deltas (1994) y Borenstein y Shepard (1996). Artana, D., Las regulaciones a los hidrocarburos en la Argentina. El costo de
33. Ver Borenstein (1991) y Borenstein et al. (1997). los controles de precios, Cuadernos de Economa, Santiago, agosto de 1989.
34. Slade (1992) proporciona alguna evidencia para la ciudad de Vancouver Artana, D. y Soto, L., Desregulacin de los hidrocarburos en la Argentina, en
de efectos asimtricos y colusin tcita entre bocas de expendio. A. Guadagni (comp.) La nueva frontera petrolera. Riesgo poltico o riesgo em-
35. Ver Borenstein y Shepard (1996) quienes sostienen que el beneficio para presario?, Ediciones Energeia, Buenos Aires, 1990.
la colusin tcita depende de los precios finales y de los insumos actuales y Artana, D. y Szewach, E., La transicin hacia un mercado desregulado de com-
tambin de las expectativas que los estacioneros tienen sobre su evolucin en el bustibles. Trabajo preparado para el Banco Mundial, 1990.
futuro. Barron, J. y Umbeck, J., The effects of different contractual arrangements: the
36. Ver Monopolies and Merger Commission (1990). case of retail gasoline markets, Journal of Law and Economics, octubre de
37. Ver Dixit (1979) y Milgrom y Roberts (1982). 1984.
38. Para inscribirse como empresa comercializadora de combustibles se exi- Barron J.; Loewenstein, M. y Umbeck, J., Predatory pricing: the case of the re-
ge un patrimonio neto importante (del orden de 25 millones de dlares), requisi- tail gasoline market, Contemporary Policy Issues, primavera de 1985.
to que no tiene una justificacin clara. En el mismo sentido, existe una norma Boadway, R. y Bruce, N., Welfare Economics, Blackwell, 1984.
que impone la necesidad de vender a estaciones de su propia marca. Esto intro- Borenstein, S., Selling costs and switching costs: explaining retail gasoline
duce un tamao mnimo a un comercializador inscripto como tal. De todas ma- margins, Rand Journal of Economics, otoo de 1991.
neras, esto no debera afectar las posibilidades de competir en el mercado ar- Borenstein, S. y Shepard, A., Dynamic pricing in retail gasoline markets, Rand
gentino utilizando combustibles importados porque estas restricciones slo Journal of Economics, otoo de 1996.
limitan la posibilidad de liquidar los impuestos con algn rezago (lo que adems Borenstein, S.; Colin Cameron, A. y Gilbert, R., Do gasoline prices respond
es as para cualquier empresa que realiza importaciones, ya que debe pagar los asymmetrically to crude oil price changes?, The Quarterly Journal of Econo-
impuestos en la Aduana), pero no impiden que una empresa importe combusti- mics, febrero de 1997.
bles, pague los impuestos en Aduana y abastezca una red de estaciones de ser- Braeutigam, R., Regulatory reform: lessons from natural gas pipelines, Con-
vicio propia o de bocas blancas. temporary Policy Issues, abril de 1990.
39. Ver Paredes (1992) y Williamson y Wagner (1987). Broadman, H.; Montgomery, D. y Russel, M., Field price deregulation and the
40. Shepard (1993) analiza los diferentes contratos que existen en los Esta- carrier status of natural gas pipelines, The Energy Journal, 1985.
dos Unidos entre los mayoristas y sus estacioneros y concluye que el diseo ele- Broadman, H., Competition in natural gas pipeline wellhead supply purcha-
gido por el mayorista depende de la posibilidad de observar el esfuerzo del esta- ses, The Energy Journal, 1987.
cionero en actuar de acuerdo al inters del mayorista y de la importancia de Coloma, G., Anlisis del comportamiento del mercado argentino de combusti-
este esfuerzo. As concluye que la ubicacin de la boca da cierto poder de mer- bles lquidos, trabajo presentado en la 32 reunin anual de la Asociacin
cado, y que cuando se ofrecen muchos servicios accesorios lo ms frecuente es Argentina de Economa Poltica, 1998.
que se utilicen contratos de franquicia y no bocas propias. Chisari, O. y Navajas, F., El impacto de cambios en los costos en el precio final
41. Ver Barron y Umbeck (1984). Esta diferencia de opinin es difcil de zan- de un bien. Marco analtico, trabajo preparado para FIEL, 1993.
jar en la prctica porque la entrada en vigencia de la ley de divorcement de DeCanio, S., Cross-contract crediting under FERC order 500, Contemporary
Maryland coincidi con la eliminacin de los controles de mrgenes y precios. Policy Issues, abril de 1990.
42. Ver Barron et al. (1985). Deltas, G., Is there price gouging at the pump? Asymmetries in the response of
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CAPTULO 5
Privatizacin y desregulacin
del transporte areo
La mayora de las predicciones acerca de los resultados que traera

la competencia en la industria aeronutica norteamericana estaban
basadas en los modelos de libro de texto. Las mismas sostenan que la
competencia efectiva y potencial llevara los precios hacia los costos
marginales. Sin embargo, la evidencia emprica muestra que las mis-
mas fallaron al no evaluar la importancia de la ventaja estratgica que
tiene para una lnea area dominar los servicios aeroportuarios. Segn
Borenstein (1992) el control del aeropuerto por parte de una empresa
asegura un grado de proteccin para la misma y un control sobre los
precios que no fue debidamente identificado por los especialistas del
rea antes de la desregulacin.
Los resultados de la experiencia de los Estados Unidos revelan que
la competencia potencial no parece ser un buen sustituto de la compe-
tencia efectiva. Mientras la teora de los mercados desafiables sostiene
que el nmero de empresas que compiten en un mercado no debera
tener ningn efecto sobre los precios, muchos estudios empricos han
hallado que el nmero de empresas que compiten en una ruta area
tiene un efecto significativo en el nivel de precios de sta.1
La mayora de los economistas acadmicos de los Estados Unidos
predijo correctamente que la desregulacin del mercado areo benefi-
ciara a los consumidores. Sin embargo, entre los mismos economistas
no hubo consenso acerca de la estructura de mercado que devendra.
Hoy en da muchos analistas sealan que la falta de espacio en los ae-
ropuertos es el factor ms importante que afecta a la competencia en el
mercado de cabotaje de los Estados Unidos.
Este trabajo se divide en seis partes. En la primera se resea el pro-
ceso desregulatorio del mercado areo de cabotaje en los Estados Uni-
dos con el objetivo de identificar los principales problemas que se pre-
sentaron en el mismo para que sirvan de leccin para analizar el
proceso desregulatorio argentino. Se ha tomado como marco de refe-
rencia a los Estados Unidos puesto que fue el primer pas en desregu-
148 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS PRIVATIZACIN Y DESREGULACIN DEL TRANSPORTE AREO 149
lar la industria area domstica y contar con estudios serios y docu- miento de la industria fue potenciado por el impresionante avance tec-
mentacin elaborada de la historia de la regulacin area. nolgico observado en la posguerra. La misma creci a ritmos realmen-
La segunda seccin presenta las principales medidas que forman te asombrosos. Entre 1949 y 1969 el trfico de pasajeros creci a una
parte del proceso desregulatorio del mercado aerocomercial argentino. tasa del 14% anual acumulativo. Y las tarifas promedios por milla en
La tercera seccin analiza los efectos que las mismas tuvieron sobre la 1969 eran un 52% inferiores en trminos reales a los niveles de 1949
morfologa del mercado, el trfico y las tarifas. La cuarta seccin anali- (las tarifas nominales subieron solamente un 2%).
za el funcionamiento del mercado internacional durante la dcada del Existe la conviccin entre los expertos aeronuticos de que el cam-
90. La quinta seccin evala la infraestructura aeroportuaria y la pri- bio tecnolgico y el aumento del ingreso real de los estadounidenses
vatizacin de los aeropuertos desde el punto de vista de la asignacin fueron los grandes responsables del despegue del sector. Los aviones
de los espacios aeroportuarios. La sexta y ltima seccin presenta las fueron cada vez ms baratos en trminos relativos, ms grande fue su
conclusiones teniendo como marco de referencia los problemas identi- capacidad de transporte, se introdujo el jet y la velocidad de las mqui-
ficados en la primera seccin. nas aument. Entre 1949 y 1969 el costo por milla de viaje se redujo
an ms que las tarifas; en trminos reales el descenso fue del 75%.
Siguiendo la tendencia experimentada en los costos, el pblico y los
1. BREVE RESEA HISTRICA DE LA DESREGULACIN polticos norteamericanos pudieron observar que, a finales de la dca-
DEL MERCADO DE CABOTAJE EN LOS ESTADOS UNIDOS da del 1960, las tarifas de pasajeros en las rutas intraestaduales, que
no estaban sujetas a regulaciones de precios, eran un 45% inferiores a
La regulacin de la industria de cabotaje norteamericana comienza las permitidas por la CAB. Este fenmeno atiz el debate desregulato-
en los aos 20 con la intervencin gubernamental en el otorgamiento rio y se puso en la mesa de discusiones la funcionalidad de la CAB pa-
de contratos para el transporte de correspondencia, principal fuente ra defender a los consumidores.
de trabajo de la industria naciente. Por este motivo los organismos que
inicialmente se hicieron cargo de regular la industria area fueron la 1.1. Poltica regulatoria de la CAB
Comisin Interestadual de Comercio (ICC) y la Oficina de Correos. El
primer rol importante que cumplieron las regulaciones hasta 1938 fue La poltica regulatoria de la CAB consisti bsicamente en congelar
el de subsidiar a travs de las tarifas y la concesin de rutas al trans- la cantidad de aerolneas existentes en las diecisis rutas principales.
porte postal, en desmedro del de pasajeros. De esta forma a finales de Al momento de la desregulacin (fines de los 70), a pesar del gran cam-
la dcada de 1930 la industria prcticamente se encontr en banca- bio registrado en el nmero de pasajeros y en la tecnologa de la indus-
rrota. tria, y debido a las fusiones empresarias, se haba reducido la cantidad
El crecimiento del transporte de pasajeros y los problemas que es- de aerolneas en las rutas troncales a once.
taba experimentado la industria llevaron al Gobierno a crear en 1938 Se ha calculado que para que un nuevo participante pudiese entrar
un ente cuya misin especfica era la de dedicarse exclusivamente a re- en alguna ruta se necesitaba un mnimo de cinco aos de trmites re-
gular el transporte areo interestadual de cabotaje, la Oficina de Aero- gulatorios. Las rutas eran otorgadas caso por caso. Muchas veces la
nutica Civil (CAB). Los estados mantuvieron en su poder la regulacin CAB adopt polticas promocionales. Si una aerolnea estaba experi-
intraestadual, hecho, que como se ver ms adelante, sirvi para com- mentado un problema financiero se le otorgaba rpidamente una ruta
parar las ventajas de distintos regmenes regulatorios. lucrativa para compensar con total arbitrio. Por otra parte la CAB tena
La CAB fue provista de un importante nmero de poderes regulato- y utilizaba poderes de subsidio para promover la llegada de aerolneas
rios: la aprobacin de rutas y tarifas, la seguridad del servicio y el a comunidades pequeas.
mandato de promover el desarrollo de la industria. En 1958 los aspec- La poltica de regulacin tarifaria de la CAB se basaba en mantener
tos regulatorios relacionados con la seguridad del transporte fueron la rentabilidad de las aerolneas participantes. Las tarifas generalmen-
transferidos a otro ente, la Administracin Federal de Aviacin (FAA). te se ajustaban masivamente, ante algn aumento del petrleo o de
La esencia de la poltica regulatoria fue defender a la industria exis- otros costos. Nunca se tom un criterio de ajustes tarifarios caso por
tente de la competencia. Bsicamente de la competencia de precios, caso. Tambin puso en prctica una poltica de subsidios cruzados por
pues prevaleca el concepto de que si se dejaba la industria librada al la cual los tramos largos, de menor costo por milla recorrida, subsidia-
juego competitivo los precios predatorios seran moneda corriente y la ban a los tramos cortos, de mayores costos y con mayor competencia
industria entrara rpidamente en quiebra. potencial de otros medios de transporte.
Gracias a las regulaciones de la CAB (o a pesar de ellas) el creci-
1.2. Aspectos normativos de la desregulacin norteamericana pra de paquetes tursticos) y perjudicando relativamente a los llamados
pasajeros de ventanilla, es decir, a aquellos que tienen que comprar
En la dcada del 70 los desarrollos econmicos pusieron en tela de pasajes de urgencia. Esta fuerte discriminacin muchas veces compli-
juicio la capacidad y voluntad de los entes reguladores para defender a ca el anlisis de precios de la industria.
los consumidores. Fue creciendo, y trasladndose a la opinin pblica, Los efectos de la reforma fueron importantes. En primer lugar des-
la sensacin de que las regulaciones privilegiaban ms la seguridad y de 1976 a 1986 las tarifas promedio bajaron un 11,5% en trminos
las ganancias de las firmas que estaban en el mercado, que el bienes- reales. Al mismo tiempo, el trfico areo de pasajeros subi en el mis-
tar de los usuarios de los servicios. mo perodo a una tasa acumulativa anual del 5,8% mientras que se
Importantes estudios demostraron a su vez que las reducciones de duplicaba la cantidad de pares de ciudades servidas por vuelos.
costos que gener el avance tecnolgico no se transformaban en reduc- Ms all de la tendencia declinante en las tarifas, las oscilaciones
ciones de tarifas sustanciales. Por estos motivos en octubre de 1978 el tambin fueron caractersticas de este perodo. Si se consideran lapsos
Congreso aprob la Ley de Desregulacin Area. cortos, un ao por ejemplo, en algunos aos las tarifas subieron y en
Esta medida tuvo las siguientes implicancias normativas: otros bajaron, siendo la rebaja mencionada en el prrafo anterior el re-
sultado promedio punta a punta del perodo.
A partir de 1981 la CAB liberaba el otorgamiento de rutas. La tra- Este fenmeno obedeci fundamentalmente a los fuertes cambios
mitacin se torn prcticamente automtica, exigindose obviamen- registrados en la morfologa de la industria y a las circunstancias ma-
te que los operadores cumplieran los estndares de seguridad re- croeconmicas del perodo: dos recesiones y la crisis del petrleo de
queridos por el Estado. 1979. Por primera vez en la historia area norteamericana dos firmas
A partir de 1983 se liberaba la fijacin tarifaria. importantes (Braniff y Continental) quebraron, hubo fusiones entre
A fines de 1984 la CAB fue abolida y se transfiri al Departamento de empresas y rebajas de costos salariales de importancia que en algunos
Transporte las responsabilidades que aquel organismo tena sobre casos implicaron semanas de huelgas.
asuntos antimonoplicos y aspectos de regulaciones internacionales.
1.3.2. Tendencias recientes en la industria
1.3. Efectos econmicos de la reforma
Como consecuencia de la desregulacin la industria area america-
Los efectos econmicos del cambio normativo fueron importantes na se torn ms eficiente y competitiva. Un nmero importante de fir-
tanto en la morfologa de la industria como en las consecuencias sobre mas sali de la industria y otras entraron. La tendencia en las tarifas
los precios de los pasajes areos. Por otra parte, se instalaron nuevos desde 1984 hasta mediados de los 90, ha seguido con ciclos similares
problemas que suscitan el debate actual en la materia. a los expuestos en prrafos anteriores.
De la evaluacin de las estimaciones efectuadas se observa que la
1.3.1. Precios y cantidades tarifa promedio en 1991 era de 11,3 centavos de dlar por kilmetro,
un 10% menor en trminos reales que en 1988, con importantes dis-
Los precios desde la desregulacin han tenido vaivenes producto, persiones segn las rutas y la competitividad de las mismas. Por ejem-
bsicamente, de la cantidad de competencia que las empresas enfren- plo entre Nueva York y Denver, donde hay una distancia de 2833 km,
taban en cada ruta. Durante los primeros diez aos de la desregula- la tarifa kilomtrica ascenda a 8,2 centavos de dlar y entre Nueva
cin la tendencia a la baja fue manifiesta. En algunos momentos la York y Filadelfia, con una distancia de 160 km, a 22 centavos de dlar
guerra de precios llev firmas a la quiebra (Braniff, Pan Am, etc.) y se (si bien es cierto que hay que considerar que los costos fijos toman un
advirti el surgimiento de aerolneas con menores costos que tuvieron peso mayor en los viajes cortos que en los largos, las diferencias de
suerte diversa. Tal como era esperado a partir del anlisis econmico, costos por s solas no avalan una dispersin tarifaria de esta magni-
tambin se ha verificado que al entrar un nuevo competidor en una ru- tud; Serebrinsky, 1993 y Kaplan, 1986).
ta importante las rebajas de precios eran sustanciales, mientras que Desde 1991 hasta 1997 los precios han continuado con una amplia
cuando una aerolnea se retiraba de una ruta los precios ascendan r- dispersin y muy sensibles a las entradas y salidas de aerolneas en
pidamente (Bailey, 1985; Kaplan, 1986 y Tomkins, 1998). las rutas. Aparentemente la tendencia del promedio de las tarifas do-
Por otra parte las firmas desarrollaron una poltica agresiva de dis- msticas desde 1993-4 es alcista, a tal punto que algunos estudios in-
criminacin de precios beneficiando a los viajeros que utilizan el trans- dican que en muchas rutas se ha vuelto a las tarifas preexistentes an-
porte en forma intensa a travs de los programas de millaje (o la com- tes de la desregulacin. Un ejemplo de ello lo cita Tomkins (1998),
diciendo que la tradicional ruta Nueva York-Los Angeles situaba la ta- 1.5. Conclusiones y lecciones de la desregulacin
rifa en 1997 en US$ 1800, cuando en 1996 antes de la segunda quie- norteamericana
bra de Pan Am era de US$ 400 ida y vuelta.
Sin intentar una aseveracin contundente puede observarse que
1.4. Los grandes temas en debate una explicacin de largo plazo se relaciona ms con la regulacin, ope-
ratoria y planes de ampliacin de los aeropuertos que con maniobras
Las razones que explican con mayor asidero la tendencia alcista de anticompetitivas. No significa esto la inexistencia de intentos de lograr
los precios areos promedio en el ltimo quinquenio son bsicamente acuerdos entre firmas y/o que predominios temporales se alcancen so-
tres: bre todo despus de fusiones de empresas importantes o de quiebras.
Pero si se observan la entrada y salida de firmas, los vaivenes en los
Los lmites de la infraestructura aeroportuaria y la posicin domi- precios, las rebajas de comisiones a las agencias de viajes, los esfuer-
nante que han tomado las principales firmas en los principales ae- zos por rebajar costos y la amplia difusin de planes de millaje para
ropuertos del pas evitando as la entrada de competidores. asegurar fidelidad de pasajeros, se concluye que en una visin de me-
La sospecha de conductas anticompetitivas desarrolladas por las diano y largo plazo la industria es naturalmente competitiva y slo ra-
firmas establecidas a travs de acuerdos de precios. zones de manejo de logstica la pueden hacer temporalmente colusiva.
La consecuencia de la recuperacin econmica norteamericana que
ha hecho menos sensible al pblico a los mayores precios y en de- 1.5.1. Aeropuertos
terminados perodos el aumento de la cantidad de pasajeros ha im-
plicado una utilizacin ms completa de la flota de aeronaves impo- Los aeropuertos constituyen el elemento de logstica indispensable
niendo en alguna medida una restriccin a la oferta de espacio. para la actividad y muchos estudios sealan que la forma de adminis-
tracin de los espacios de hangares y de comodidades internas, la asig-
Estas explicaciones a la tendencia alcista de los pasajes promedio nacin de los horarios y las tarifas de aterrizaje y despegue son el nuevo
pueden resumirse en dos. La primera ubicara las razones primordial- gran tema que definir el rumbo de la desregulacin norteamericana,
mente en conductas monoplicas por parte de las compaas estableci- que ha sido exitosa para los consumidores en diversos aspectos: canti-
das, ya sea por el acaparamiento de los espacios y los tiempos de ate- dad de pares de ciudades servidas, tarifas, variedad de horario y opcio-
rrizaje y despegue en los aeropuertos, y/o por un entendimiento tcito nes de conexiones, etc. desde una ptica de mediano plazo. En palabras
a travs de polticas concertadas de tarifas a travs de los sistemas de de Alfred Kahn, diseador de la poltica desregulatoria del mercado de
reservas. La segunda acenta la explicacin en un fenmeno ms co- transporte areo en Estados Unidos, el xito es indiscutible: ...el prop-
yuntural como un aumento no esperado de la demanda y restricciones sito de la desregulacin area fue que la gente de menores recursos pu-
en la oferta como consecuencia de una falta de adaptacin de la canti- diera viajar en avin, indudablemente lo hemos logrado (Tomkins,
dad de aeropuertos, de naves y el fracaso de firmas que han quebrado 1998).
y debido salir del mercado. Esta ltima razn, por tratarse de una Desde un punto de vista conceptual, el tema de administracin y
apreciacin de corto plazo, no parece tener otra repuesta econmica operacin de aeropuertos es de una relevancia indiscutible. Si unas
que: i) el mercado de aeronaves est lo suficientemente desarrollado pocas firmas acaparan las instalaciones y se aseguran el uso exclusivo
como para resolver el problema coyuntural de falta de aviones en un (o predominante) de las pistas, la competencia se ver comprometida y
momento determinado y, ii) es probable que, como en toda industria, las ventajas que la desregulacin ha implicado hasta el momento pue-
existan perodos de sobreinversin que provoquen quiebras a los ope- den peligrar. La construccin y operacin de aeropuertos no es una
radores ms optimistas y esto a su vez genere efectos cclicos sobre los commodity que el mercado pueda crear con facilidad. Existen altos
precios de los pasajes. costos hundidos, su edificacin est sometida a un sinnmero de regu-
Es muy importante separar ambas cuestiones para poder determi- laciones (costos de transaccin) que van desde las ecolgicas hasta las
nar cul es la responsabilidad del contexto normativo. Si el aumento de defensa nacional, que hacen ms difcil la solucin descentralizada
de precio en algunas rutas se debe a razones cclicas su efecto ser de de mercado puro al problema de corto y mediano plazo.
corto plazo y se resolver dentro del marco legal existente. Sin embar- Por lo tanto una eficiente administracin del uso de la logstica ya
go, si se debe a motivos ms profundos, tales como malas regulaciones instalada y regulaciones eficientes que permitan un planeamiento razo-
aeroportuarias, las consecuencias de dilatar una enmienda sern ms nable de su crecimiento y resguarden con nfasis la posibilidades de
graves para los consumidores durante un plazo ms prolongado. acceso de nuevos participantes, parece ser la mejor solucin para este
cuello de botella en el que parecera haber desembocado un exitoso pe- mo podra ser la restriccin de espacio en los aeropuertos. Superado
rodo de desregulacin que ha cumplido veinte aos de vida. este segundo aspecto el mercado aeronutico norteamericano ha dado
La evidencia demuestra que la hiptesis del acaparamiento de aero- sobradas muestras de que las seales de precios son suficientes para
puertos como resultado de malas regulaciones (sostenida por los ex- inducir la entrada de nuevas firmas que eliminan estas cuasirrentas
pertos aeronuticos) tiene argumentos fuertes. Por otra parte, tambin en lapsos relativamente cortos.
ha comenzado a ser aceptada desde la poltica pblica. Como ejemplo
cabe citar que una de las regulaciones puestas por el Tribunal de la
Competencia Europeo para la fusin parcial de British Airways y Ame- 2. LA DESREGULACIN EN EL MERCADO AEROCOMERCIAL
rican Airways fue precisamente que deberan ceder parte de los espa- ARGENTINO
cios conjuntos en el aeropuerto de Heathtrow.
Tomkins (1998) nota que durante 1996-1997 las grandes firmas El marco regulatorio del transporte aerocomercial tiene un punto de
transportistas han acaparado la mayora de los espacios disponibles en inflexin con la privatizacin de Aerolneas Argentinas en 1989. Hasta
el aeropuerto Kennedy de Nueva York y OHare de Chicago y bajo nin- ese momento el mismo estaba contenido en el Cdigo Aeronutico (Ley
gn concepto aceptan venderlo o alquilarlos a nuevos entrantes. En 17.285 de 1967) y en la Ley de Poltica Area (Ley 19.030 de 1971).
otros aeropuertos claves parece estar ocurriendo el mismo fenmeno. stas determinaban que para el mercado de cabotaje: 1) no menos
El tema est en el centro del debate actual y el Departamento de del 50% de la capacidad total autorizada fuera prestada por Aerolneas
Transporte est conduciendo un estudio a fondo sobre los problemas Argentinas, dando preferencia a otras transportistas nacionales para
regulatorios aeroportuarios con la idea de mejorar la administracin de cubrir el 50% restante; 2) se limitara la concurrencia de transportistas
los aeropuertos. Desde luego, cualquier intervencin gubernamental es areos en una misma ruta a los casos en que el potencial de trfico lo
resistida por las firmas ya establecidas, quienes alegan que su posicin justificara; 3) el Estado determinaba las tarifas de acuerdo con objeti-
de dominio ha sido adquirida a travs de grandes esfuerzos en trmi- vos econmicos y extraeconmicos.
nos de eficiencia y que sera una injusticia regalar dicho esfuerzo a En lo correspondiente al mercado internacional se establecieron,
nuevos entrantes. entre otros, los siguientes principios normativos: a) Aerolneas Argenti-
Para concluir, se puede afirmar que sin duda la eficiente adminis- nas era la empresa ejecutora de la poltica aerocomercial del Estado,
tracin de los aeropuertos es y ser en los prximos aos el tema ms por lo que era el instrumento elegido para la realizacin de los servicios
relevante en la determinacin de la competitividad de la industria aero- internacionales regulares; b) la demanda del transporte areo entre el
nutica. Si se acierta en las regulaciones el crecimiento de la industria territorio argentino y un determinado pas era atendida con empresas
seguir al mismo ritmo de los ltimos veinte aos. Si se fracasa, es de ambas banderas, fijndose lmites a la oferta de vuelos de transpor-
probable que la disminucin de la competencia se traduzca en mayores tistas extranjeros; c) el trfico regional era atendido por transportistas
precios relativos y menores oportunidades de eleccin para los usua- argentinos y de la bandera del pas vecino.
rios. La privatizacin de Aerolneas Argentinas fue dispuesta por la Ley
de Reforma del Estado (Ley 23.696). sta se materializ en diciembre
1.5.2. Sistemas de reservas de 1989 por el Decreto 1591/89. El Decreto 461/90 aprob la primera
versin de los pliegos para la licitacin de la lnea area estatal, la cual
Un argumento adicional es el que adjudica importancia a la colu- fue entregada al consorcio ganador de la misma a finales de 1990. El
sin a travs del sistema de reservas como vehculo para el aumento mismo mantuvo la exclusividad en la operacin de bandera argentina
promedio de tarifas verificado en algunas rutas americanas durante los en los mercados internacionales por cinco aos para los pases limtro-
ltimos dos aos. Segn el mismo las firmas se comunican a travs de fes y diez para los restantes. Muchas de las condiciones establecidas
las computadoras y de alguna manera (avisndose inmediatamente los en los pliegos y en los contratos de transferencia no fueron cumplidas
descuentos ofrecidos) se ponen de acuerdo para subir tarifas (o para por parte del consorcio. Estos hechos dieron origen a planteos de par-
no ofrecer dichos descuentos que seran inmediatamente replicados te del Gobierno Nacional para introducir mayor apertura en el mercado
por sus competidores). de cabotaje.
Debe notarse que aun cuando este mecanismo sea utilizado con el El proceso de desregulacin del sector comenz en el ao 1992 con
fin de coordinar las polticas tarifarias entre las distintas aerolneas, el Decreto 1492, que dispone medidas desregulatorias para el mercado
todo indica que el mismo slo puede funcionar (en un lapso relevante) areo de cargas. Entre los principios generales establece el estmulo a
si hay una razn mayor que impida el acceso de aerolneas nuevas, cola competencia y libertad para que el explotador fije precios y tarifas.
Asimismo, dispone que la Secretara de Transporte del Ministerio de to1293/93 y la Resolucin 934/93. En el mismo se elimina el requisi-
Economa ser la que autorice las nuevas concesiones para la presta- to a los transportadores areos que quisieran explotar servicios regula-
cin del servicio. El decreto 2186/92 establece disposiciones anlogas res internos de pasajeros de tener una capacidad mnima de transpor-
a las del transporte de cargas para el transporte combinado de cargas, te de ochenta pasajeros. Asimismo, dadas las condiciones de
pasajeros y correos. Entre los fundamentos que guan este Decreto es- competencia vigentes en el mercado, asegurada la vinculacin aeroco-
tn: a) favorecer el ingreso al mercado de nuevos explotadores, b) esti- mercial entre los distintos puntos del pas, y el incremento en el trans-
mular la competencia y c) tener libertad para fijar precios y tarifas. porte regional, considera que han desaparecido las necesidades coyun-
El Decreto 1293/93 norm, hasta mayo de 1998, las condiciones de turales que hicieron necesario distinguir entre rutas de inters
acceso a nuevas concesiones para realizar servicios de transporte areo econmico y cargos.
conforme a los trminos de la Ley 17.285. Entre los recaudos a cum- Respecto al mercado internacional debe sealarse que las condicio-
plir por los peticionantes de concesiones de servicios de transporte a- nes de venta de Aerolneas Argentinas dan atribucin al Estado para
reo de cabotaje determinaba la obligatoriedad de que las solicitudes conceder autorizacin a otros operadores argentinos para la explota-
que involucren rutas de inters econmico incluyan prestaciones que cin de rutas internacionales en forma regular a partir del quinto ao
revistan el carcter de cargos. despus del traspaso, en el caso de los pases limtrofes, y a partir del
Respecto a este tema la Resolucin 934/93 sostena que la distin- dcimo en el de los restantes.
cin entre rutas de inters econmico y cargos (Decreto 1293/93)
responda a la necesidad de que el transporte areo satisfaciera no slo 2.1. Mercado de cabotaje
los requerimientos de servicios de alto inters econmico, sino que
adems asegurara la vinculacin aerocomercial entre puntos del pas El mercado de transporte areo de pasajeros de cabotaje es el que
donde las corrientes de trfico eran reducidas. Consideraba de inte- se refiere a los vuelos que tienen lugar dentro de los lmites de la Rep-
rs econmico a aquellas rutas areas que vinculaban a la localidad blica Argentina. El volumen del mismo ha registrado un aumento del
de Buenos Aires con ciudades del pas de gran cantidad de poblacin o 120% entre 1990 y 1997 (ver cuadro 1). Este incremento equivale a un
de gran atractivo turstico. Consideraba como cargos a aquellas rutas crecimiento del 12% anual acumulativo.
que no incluan a la ciudad de Buenos Aires o que incluyndola, ade- El cuadro 2 muestra la evolucin de la cantidad de asientos y pasa-
ms incluyeran, ya sea como origen, escala intermedia o destino final jeros por kilmetros en el mbito de cabotaje. Con estos datos puede
de la ruta, al menos una localidad de hasta 200.000 habitantes. calcularse el coeficiente de ocupacin que tambin se presenta en el
En trminos econmicos, el espritu de la nueva legislacin fue el de mismo cuadro. Entre 1988 y 1991 la cantidad de asientos por kilme-
liberar el acceso al mercado, y liberar la fijacin de tarifas y rutas, pero tro creci a una tasa promedio del 7,6% anual mientras que la deman-
al mismo tiempo favorecer la interconexin del pas a travs de un sis- da creci a un 22,5% anual. Entre 1991 y 1997 la capacidad instalada
tema de subsidios cruzados impuesto sobre todos los operadores (de creci a un 16,1% anual mientras que los pasajeros por kilmetro cre-
otra forma dichos subsidios cruzados no seran sostenibles, natural- cieron a un 12,6% anual. El coeficiente de ocupacin sube entre 1988
mente). y 1994 para luego caer.
En trminos prcticos la desregulacin toma fuerza en el ao 1994. La mayor parte del transporte areo de cabotaje tiene lugar a travs
Durante el mismo, la Secretara de Transporte otorg concesiones para
explotar servicios regulares internos de pasajeros a LAPA y Dinar (Re-
soluciones 82/94, 257/94 y 461/94). Adicionalmente la Resolucin
459/94 le otorg a Aerolneas Argentinas la concesin para explotar CUADRO 1
servicios regulares internacionales de carga y correo por un plazo de EVOLUCIN DEL TRFICO DE PASAJEROS DE CABOTAJE, 1990-1997
quince aos entre los territorios de la Argentina y los Estados Unidos y (Miles de pasajeros/ao)
la Resolucin 484/94 prorrog por quince aos la concesin a Aerol-
neas Argentinas para explotar las rutas de inters econmico que vena 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
operando.
Por el Decreto 480/94 se autoriza a las empresas a las que se les Trfico 2.946,5 3.007,4 3.595,4 3.657,2 4.525,3 4.982,1 5.898,4 6.477,7
otorgan concesiones a realizar los servicios de atencin en tierra, los Var. % 2,1 19,55 1,72 23,74 10,09 18,39 9,82
que anteriormente eran realizados por la fuerza area.
Finalmente el Decreto 516 de mayo de 1998 derog el Decre- Fuente: Direccin Nacional de Transporte Aerocomercial (DNTAC).
CUADRO 2 CUADRO 3
EVOLUCIN DE LA CANTIDAD DE ASIENTOS, PASAJEROS POR KM Y EVOLUCIN DEL TRFICO DE LAS DOCE PRINCIPALES RUTAS, 1990-1996
COEFICIENTE DE OCUPACIN EN EL MERCADO DE CABOTAJE, 1988-1997 (En miles)
Ao 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Destinos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Pasaje- Crdoba 274,9 336,6 437,5 533,6 767,5 769,8 905,0

ros/km 1.503.193 1.430.759 2.993.501 2.764.418 3.199.160 3.215.759 3.893.954 4.335.085 5.092.599 5.625.142
Iguaz 191,4 157,7 167,6 174,2 208,1 192,4 223,8
Asien-
Mendoza 205,5 202,4 234,2 275,3 390,0 433,3 493,9
tos/km 3.597.520 4.914.473 5.269.137 4.484.298 4.856.789 5.051.282 5.969.028 7.329.869 8.990.212 11.008.655
Mar del Plata 231,8 257,8 330,2 320,0 380,3 497,4 592,9
Coefi-
Neuqun 120,4 125,5 144,5 138,4 187,0 224,9 287,8
ciente 0,42 0,29 0,57 0,62 0,66 0,64 0,65 0,59 0,57 0,51
Ro Gallegos 94,5 99,7 105,9 112,6 100,8 119,6 126,6
Fuente: DNTAC.
Tucumn 114,9 125,0 153,0 158,7 191,5 245,2 303,5
C. Rivadavia 111,3 120,9 127,6 116,6 133,3 160,0 203,0

de vuelos regulares entre la ciudad de Buenos Aires y diversos puntos
Salta 97,8 101,9 110,0 112,7 138,6 171,3 209,6
del pas. Las doce rutas que concentran mayor cantidad de trfico des-
de y hacia Buenos Aires son las de Baha Blanca, Bariloche, Crdoba, Baha Blanca 80,3 90,7 108,0 106,6 123,4 148,9 235,1
Comodoro Rivadavia, Iguaz, Mar del Plata, Mendoza, Neuqun, Ro Bariloche 252,4 184,9 207,2 213,2 262,7 261,4 275,6
Gallegos, Rosario, Salta y Tucumn. En el cuadro 3 se presenta la evo-
lucin del trfico de pasajeros por tramo desde y hacia Buenos Aires Rosario 120,2 130,1 168,1 152,8 180,6 154,1 171,7
para las doce rutas mencionadas.
Las compaas concesionarias de rutas troncales son cuatro: Aero- Fuente: DNTAC.
lneas Argentinas, Austral, Dinar y LAPA. Cada una de ellas puede
operar una red que se extienda a todas las regiones del pas. Las dos
primeras son empresas asociadas y ofrecen servicios que se comple- CUADRO 4
mentan entre s. Aerolneas tiende a concentrarse en los mercados ma- ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LA OFERTA DEL MERCADO DE CABOTAJE
yores mientras que Austral se especializa en las rutas denominadas
dbiles. LAPA y Dinar han expandido sus servicios a una tasa muy Empresa 1991 1992 1993 1994 1995 1996
alta en los ltimos aos.
Aerolneas Argentinas 62,0 64,0 65,8 52,7 48,3 41,2
La evolucin de la estructura de la oferta en el mercado argentino
de transporte areo de cabotaje puede apreciarse a travs del cuadro 4, Austral 30,7 27,0 22,1 24,5 19,3 20,1
que muestra las participaciones de las distintas lneas areas en la ca-
AR+AU 92,7 91,1 87,9 77,2 67,6 61,3
pacidad instalada en el perodo 1991-1996. Este cuadro muestra que
aunque la concentracin, medida con el ndice Hirschman-Herfindall LAPA 00,7 00,6 04,7 07,9 13,8 17,1
(HHI) sigue siendo elevada, ha disminuido significativamente debido a Dinar 00,0 00,0 00,0 03,4 08,0 08,9
la incorporacin de Dinar y al fuerte aumento en la participacin de
LAPA y de otros competidores menores como TANSE, LAER, CATA, LADE 03,9 03,4 02,8 02,5 02,4 02,7
SAPSE y Valls. La participacin del grupo Aerolneas Argentinas y Aus- Otras 02,7 04,9 04,6 09,0 08,2 10,0
tral, que en 1991 ascenda al 92,7% de los asientos disponibles, se re-
dujo en 1996 al 61,25%. Esta prdida en la participacin no implica Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
una cada en el volumen de pasajeros transportados, sino que repre- HHI (concentracin) 8.613 8.320 7.759 6.058 4.844 4.154
senta una muestra del crecimiento de las empresas competidoras.
El cuadro 5 muestra los servicios operados por empresas desde Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la DNTAC.
CUADRO 5 CUADRO 6
SERVICIOS OPERADOS POR DESTINO DESDE BUENOS AIRES, 1990-1996 PARTICIPACIN DE AEROLNEAS ARGENTINAS Y AUSTRAL
Por destino, 1991-1996
Destinos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Destino 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Crdoba 1,2,4 1,2,4 1,2 1,2,4 1,2,4 1,2,4 1,2,4
Baha Blanca 100 100 100 100 77,8 67,2
Iguaz 1,2 1,2,6 1,2,6 1,2,4 1,2,4 1,2,4 1,2,3,4
Bariloche 100 100 64 62,7 31,6 44,0
Mendoza 1,2 1,2 1,2 1,2,4 1,2,4 1,2,4 1,2,3,4
C. Rivadavia 100 100 100 81,9 84,5 87,1
Mar del Plata 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,4 1,2,4 1,2,4
Crdoba 100 100 68,6 48,5 35,2 42,1
Neuqun 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,4 1,2,4 1,2,4
Iguaz 100 100 75,4 70,3 82,8 43,4
Ro Gallegos 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,3,4 1,2,3,4 1,2,3,4
M. del Plata 100 100 97,4 89,8 54,4 41,4
Tucumn 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,3,4 1,2,3,4 1,2,3,4
Mendoza 100 100 84,6 73,6 55,1 57,8
C. Rivadavia 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,4 1,2,4 1,2,3,4
Neuqun 100 100 100 87,5 52,8 73,1
Salta 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,3,4 1,2,4 1,2,3,4
R. Gallegos 100 100 100 82,4 82,7 60,0
Baha Blanca 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2,4 1,2,4
Rosario 100 100 100 100 100 100
Bariloche 1,2 1,2,6 1,2,6 1,2,4 1,2,4 1,2,3,4 1,2,4
Salta 100 100 100 90,4 60,7 64,8
Rosario 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2
Tucumn 100 100 100 91,4 81,6 50,8
Nota: 1=AEROLNEAS ARGENTINAS,
2=AUSTRAL CIELOS DEL SUR,
3=Dinar, Tartagal, Posadas, Santa Fe, Rosario, Crdoba, Mendoza, San Juan,
4=LAPA,
Catamarca, Asuncin del Paraguay, Tarija en Bolivia y la Serena en
5=LADE,
6=CATA.
Chile. Andesmar opera desde abril de 1996 con una flota de dos Saab
Fuente: DNTAC. 340 FF. Vuela desde Mendoza a Crdoba, Rosario, Tucumn, Salta, La
Rioja, Buenos Aires, Mar del Plata, Miramar y Villa Gesell. Southern
Winds comenz a funcionar en julio de 1996. Tiene seis aviones Cana-
Buenos Aires hacia cada una de las doce rutas principales. En l pue- dair y seis Dash. Vuela regularmente desde Crdoba a Mendoza, Rosa-
de observarse la incorporacin de nuevos servicios a partir de 1993- rio, Tucumn, Salta, Neuqun, Bariloche, Ro Cuarto y Mar del Plata.
1994.
El cuadro 6 muestra la cada en la participacin en el mercado de 2.1.1. Equipamiento y calidad
cabotaje del grupo constituido por Aerolneas Argentinas y Austral en
once de las doce rutas principales entre 1990 y 1996. El nico destino En el cuadro 7 se presenta la evolucin de la flota de aeronaves de
en el que estas compaas siguen teniendo el 100% del mercado es la las empresas de cabotaje entre 1991 y 1996. Se destaca lo que ya fue-
ruta Buenos Aires-Rosario. ra mencionado anteriormente respecto a la incorporacin de nuevos
Un fenmeno para destacar en los ltimos aos es la incorporacin operadores al servicio y se observa el efecto que esto provoca sobre la
de nuevos transportistas areos regionales como ALTA, Andesmar y inversin en equipamiento de las empresas que ya ofrecan el mismo.
Southern Winds. Estas empresas tienen como propsito abrir rutas Es importante destacar que la cantidad de asientos ofertados entre
transversales que no compitan con las rutas de las grandes empresas. 1991 y 1996 aument en ms de un 45%.
La primera es el resultado de la privatizacin de Aerochaco en 1995 y En el cuadro 8 se observan algunos indicadores de calidad del ser-
comenz su actividad en septiembre de 1996. Cuenta con seis aviones vicio entre 1994 y 1997. Los mismos muestran un aumento significati-
Beechcraft 900 C y vuela de Resistencia a Formosa, Tucumn, Salta, vo en el nmero de vuelos autorizados, en el nmero de vuelos cumpli-
CUADRO 7 CUADRO 8
FLOTA DE AERONAVES DE LAS EMPRESAS DE CABOTAJE INDICADORES DE CALIDAD
Empresa Tipo de avin Asientos 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Mes/ V-Aut V-Cum V-Sus V.E/H. V.C/D. %V-Cum %V-Sus %V.E/H %V.C/D
Ao
AEROLNEAS BOEING 727 172 8 8 8 8 7 1
ARGENTINAS BOEING 737 121 11 10 13 11 11 12 1/94 4.540 4.245 295 3.470 775 93,50 6,50 81,74 18,26
FOKKER F-28 65 3 3 3
MD-83 165 1 1 1 1 1 1/95 5.679 5.327 352 4.363 964 93,80 6,20 81,90 18,10
MD-88 165 3 6 6 6 6 1/96 5.026 4.698 328 4.567 131 93,47 6,53 97,21 2,79
CANADAIR 155 1
1/97 5.667 4.883 784 4.177 706 86,17 13,83 85,54 14,46
CIELOS DEL SUR BAC 111-500 100 8 8 2 3 1
CASA 235 44 2 2 2
Nota: Las lneas que se incluyen en la estimacin son: para el ao 1994 Aerol-
DC9 104 4 13 6
neas Argentinas y Austral; para el ao 1995 se incorpora LAPA y para los aos
MD-81 155 2 2 2 2
1996 y 1997 se incorpora Dinar. La serie est homogeneizada con una demora
MD-83 165 2 2 3 2 2
de cuarenta minutos.
TWIN OTTER 15 2
Fuente: DNTAC.
LADE FOKKER F-27 44 2 2 2 2 2 2
FOKKER M-28 65 1 1 1 1 1 1
TWIN OTTER 15 2 2 2 2 2 2
dos, en el nmero de vuelos suspendidos y en el nmero de vuelos en
TANSE (1) METRO III 19 2 2 2 3 3 2 hora. Simultneamente, el nmero de vuelos con demora disminuy.
ROCKWELL 690 8 2 2 2 2 2 2
El anlisis en trminos porcentuales revela que el porcentaje de vuelos
SAAB 34 1 2 2 2 2 2
cumplidos disminuy porque el nmero de vuelos autorizados aumen-
LAER BA-31 19 3 3 3 3 t menos que proporcionalmente que el nmero de vuelos suspendi-
FMA-1A 19 2 4 2 dos. Sin embargo el porcentaje de vuelos en horario marcado aument.
METRO III 19 1 1 2
CATA FAIRCHILD 44 1 1 2 2.1.2. Precios
IA ARAVA 102 19 3 3 3
ROCKWELL 690 6 1 1 1 El comportamiento de los precios en el mercado areo de cabotaje
LAPA BOEING 737 118 2 4 6 7 es difcil de analizar con precisin en un estudio general como el de es-
CESSNA 500 33 1 1 1 te trabajo. Es conocido que los precios y costos de un mismo vuelo son
SAAB SF 340 33 1 1 2 2 2 2 diferentes segn sea nocturno o diurno, la tarifa de ventanilla es siem-
B-757 227 1 1 pre distinta a la de paquetes promocionales, etc. Sin embargo, en un
SAPSE CESSNA 402-A 33 1 1 1 relevamiento global que toma en cuenta la evolucin de los precios pro-
FAIRCHILD 19 1 2 4 4 4 medios (facturacin total por ruta dividido por el nmero de pasajeros
ROCKWELL 8 1 1 1 1 1 transportados) entre 1991 y 1996 se observan dos perodos diferencia-
DINAR FOKKER F 27 44 2 dos. Una tendencia creciente entre 1991 y 1993 y una cada desde
MD-82 155 1 1993 o 1994 (fecha en que entran al mercado LAPA y Dinar) en adelan-
B-727 125 2 1 te, con la excepcin del trayecto Buenos Aires-Rosario para el cual las
B-737 121 1 2 tarifas subieron entre 1991 y 1996.
B-757 234 1 1 En el grfico 1 se presenta la evolucin de las tarifas que correspon-
VALLS METRO II 19 3 3 3 den a las cuatro rutas con mayor volumen de trfico (las que unen
DASH 7 50 2 2 2 Buenos Aires con Crdoba, Mar del Plata, Mendoza y Tucumn). Con-
CANADAIR 50 1 siderando el promedio lineal de las cuatro rutas, la tarifa media pas
de $ 125 en 1991 a $ 95 en 1996, de forma tal que considerando una
Fuente: DNTAC. inflacin mayorista del 18% durante dicho perodo indica una reduc-
GRFICO 1 GRFICO 3
EVOLUCIN DE LAS TARIFAS DE CABOTAJE EVOLUCIN DE LAS TARIFAS DE CABOTAJE
EN LAS CUATRO PRINCIPALES RUTAS EN LAS TERCERAS CUATRO RUTAS PRINCIPALES
(En $ corrientes) (En $ corrientes)
180 200
160 180
160
140
140
120
120
100
100
80
80
60
60
40
40
20 20
0 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Crdoba M. del Plata Mendoza Tucumn Salta C. Rivadavia Iguaz Rosario
cin real en la tarifa promedio del 36%. En el grfico 2 se presenta la

GRFICO 2
evolucin de las tarifas que corresponden a las segundas cuatro rutas
EVOLUCIN DE LAS TARIFAS DE CABOTAJE
con mayor volumen (Neuqun, Ro Gallegos, Baha Blanca y Bariloche)
EN LAS SEGUNDAS CUATRO RUTAS PRINCIPALES
y en el grfico 3 se presenta la evolucin de las tarifas de las terceras
(En $ corrientes)
rutas con mayor volumen (Salta, Comodoro Rivadavia, Iguaz y Rosa-
200 rio), evidencindose reducciones tarifarias reales de menor magnitud.
El anlisis conjunto de los grficos 1, 2 y 3 y los Cuadros 5 y 6 per-
180
mite concluir que existe una relacin inversa entre el precio de los pa-
160 sajes y la participacin del grupo Aerolneas-Austral en el volumen to-
140 tal de pasajeros transportados en cada ruta. Puede notarse que a
120 partir de 1993 o 1994, segn los casos, los precios de los pasajes han
cado a medida que se incorporaban nuevas lneas a las rutas. En la
100
nica ruta donde no se incorporaron nuevos competidores (Rosario) el
80 precio de los pasajes ha subido. Estos resultados son consistentes con
60 los encontrados para el mercado areo de Estados Unidos.
40
20 3. MERCADO INTERNACIONAL
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 El mercado internacional de transporte areo de pasajeros es el que
se refiere a los vuelos que tienen lugar entre un punto ubicado en la
Bariloche B. Blanca Neuqun R. Gallegos
Repblica Argentina y otro localizado en el exterior. El volumen de di-
cho mercado se ha incrementado en un 87% entre 1990 y 1997 (ver
cuadro 9), lo que representa un incremento acumulativo anual del or- Buenos Aires y diversas ciudades del exterior. Las rutas que concen-
den del 9%. tran la mayor cantidad de trfico son las que unen Buenos Aires con
El cuadro 10 presenta la evolucin de los pasajeros por kilmetro, Lima, Londres, Madrid, Miami, Montevideo, Nueva York, Pars, Ro de
de los asientos por kilmetro y del coeficiente de ocupacin de las em- Janeiro, Roma, San Pablo y Santiago de Chile. El cuadro 11 muestra la
presas argentinas que ofrecen servicios internacionales entre 1990 y evolucin del trfico de pasajeros por tramo internacional desde y ha-
1997. Durante este perodo los pasajeros por kilmetro crecieron a una cia Buenos Aires para estas rutas.
tasa del 4,1% anual mientras que la capacidad instalada creci a una El cuadro 12 muestra el nmero de lneas que opera cada una de
tasa del 3,78% anual. El coeficiente de utilizacin cay entre 1990 y las once rutas principales y la participacin en el mercado de Aerol-
1993 y luego volvi a los niveles de 1990. neas Argentinas (AR) en las mismas entre 1994 y 1996.
La mayor parte del transporte areo internacional desde y hacia la Del anlisis del cuadro 12 se desprende que la estructura de la
Argentina tiene lugar a travs de vuelos regulares entre la ciudad de oferta del mercado internacional de transporte areo presenta un gra-
do de concentracin considerablemente menor que el registrado en el
mercado de cabotaje. Aerolneas Argentinas es la empresa que tiene la
CUADRO 9 mayor participacin en dicho mercado. El porcentaje total de pasajeros
TRFICO INTERNACIONAL DE PASAJEROS transportados por Aerolneas Argentinas en vuelos internacionales fue
del 44,1% en 1994, del 43,6% en 1995 y del 47,8% en 1996.
Un hecho que debe destacarse, y que no es posible observar en las
Trfico Pasajeros (miles) Var. % estimaciones presentadas, es la generalizacin de los vuelos operados
Ao 1990 3.114,4 por empresas autorizadas por el Decreto 2538/91 a ofrecer servicios
no regulares con aeronaves de gran porte (charters). En todos los casos
Ao 1991 3.281,1 5,35 los destinos son centros tursticos del Caribe y Brasil.
Ao 1992 3.968,8 20,96
Ao 1993 4.297,7 8,29

CUADRO 11
Ao 1994 4.958,1 15,37
EVOLUCIN DEL TRFICO DE PASAJEROS POR TRAMO INTERNACIONAL
Ao 1995 5.072,6 2,31 DESDE Y HACIA BUENOS AIRES, 1990-1996
(En miles)
Ao 1996 5.501,4 8,45
Ao 1997 5.816,8 5,73

Destinos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Var. % 90-96
Fuente: DNTAC. San Pablo 280,3 254,2 332,6 353,8 419,1 472,5 611,4 118
Ro de Janeiro 277,8 261,4 329,9 301,8 263,8 240,2 280,4 1
CUADRO 10
EVOLUCIN DE LA CANTIDAD DE ASIENTOS Santiago 268,4 327,2 381,8 430,1 519,9 572,4 641,7 139
Y PASAJEROS POR KILMETRO. Montevideo 409,6 470,6 426,1 489,4 580,4 547,1 617,1 51
EMPRESAS ARGENTINAS EN EL MERCADO INTERNACIONAL, 1990-1997
Miami 229,2 244,9 473,3 513,4 624,3 652,0 683,8 198
(En miles)
Nueva York 108,9 65,8 102,4 124,9 185,1 185,5 207,3 90
Lima 45,0 38,5 31,2 41,0 64,2 87,8 98,8 119
Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Madrid 176,3 214,6 275,9 287,6 323,4 320,7 329,3 87
Pasajeros/km 6.483 6.474 7.178 6.069 7.411 7.887 8.263 8.600
Roma 83,4 81,5 107,3 105,8 115,4 119,3 148,3 78
Asientos/km 9.729 10.358 11.297 10.627 11.413 11.900 12.320 12.598 Pars 30,2 38,3 71,1 68,6 73,5 81,6 88,4 193
Coef. 0,67 0,63 0,64 0,57 0,65 0,66 0,67 0,68 Londres 33,8 48,5 70,8 77,4 90,7 94,5 104,4 209
Fuente: DNTAC. Fuente: DNTAC.

CUADRO 12 unen Santiago de Chile con ciudades del interior argentino: Mendoza,
LNEAS QUE OPERAN Y PARTICIPACIN DE AR EN CADA RUTA, 1994-1996 Bariloche, Comodoro Rivadavia, Neuqun, Salta y San Juan.
Destino Nro. de % de AR Nro. de % de AR Nro. de % de AR

3.1. Precios
lneas en 1994 lneas en 1995 lneas en 1996
En el cuadro 13 se presentan las tarifas de pasajeros internaciona-
1994 1995 1996
les por destino ida y vuelta desde Buenos Aires. El mismo muestra pa-
San Pablo 9 25,5 7 23,9 11 26,4 ra el perodo 1990-1997: a) que las tarifas a Uruguay, Paraguay y Bra-
sil han aumentado, b) que las tarifas a Chile han disminuido, c) que
Ro de Janeiro 6 30,3 7 39,8 7 39,8
las tarifas a los Estados Unidos y Europa han permanecido relativa-
Santiago 11 14,0 9 21,4 10 28,8 mente estables y d) que las tarifas al Caribe subieron hasta 1995 para
Montevideo 9 51,6 6 47,4 5 52,6 luego descender.
Miami 7 22,5 7 26,4 5 25,2
Nueva York 5 35,4 6 39,6 6 38,0
CUADRO 13
Lima 4 30,3 4 24,9 3 26,4
TARIFAS DE PASAJEROS INTERNACIONALES EN LA ARGENTINA
Madrid 4 41,5 4 46,0 4 47,1 POR DESTINO, IDA Y VUELTA DESDE BUENOS AIRES
Roma 3 42,8 3 41,5 3 37,9 (En US$ corrientes)
Pars 3 28,0 3 22,3 3 33,9
Uruguay Paraguay Chile Brasil Caribe Resto de Estados Europa Resto
Londres 4 6,0 4 9,3 4 12,0
Amrica Unidos del
Fuente: DNTAC. latina y Canad mundo
1990
Trim I 80 199 267 341 1.120 684 1.176 1.350 2.001
El incremento de la oferta debe sin embargo asociarse al aumento Trim II 80 199 230 320 970 556 980 1.292 1.911
en los servicios regulares. Se han incorporado al mercado, entre otras, Trim III 80 199 230 320 1.045 520 1.085 1.420 2.064
British Airways, Ladeco, Malaysia, Saeta y Trans Brasil. Recientemente
Trim IV 84 208 256 341 1.051 535 1.062 1.334 2.046
LAPA obtuvo la autorizacin para volar a la ciudad de Atlanta en Esta-
dos Unidos. LAPA es la primera lnea area privada argentina en obte- 1991
ner la autorizacin para operar en ruta regular con Estados Unidos, Trim I 91 226 327 403 1.213 589 1.270 1.578 2.513
destino que hasta ahora era exclusivo de Aerolneas Argentinas. Ade- Trim II 91 226 299 385 1.100 589 1.112 1.465 2.513
ms, la autoridad aeronutica comercial ha acordado importantes con- Trim III 91 226 270 369 1.185 589 1.244 1.611 2.513
cesiones unilaterales: a) con Chile se acord poltica de cielos abier- Trim IV 91 226 258 358 1.142 588 1.165 1.466 2.492
tos para rutas previamente definidas y para servicios regulares de
pasajeros, carga y correo; b) se autoriz un incremento de tres frecuen- 1992
cias semanales adicionales, en forma extraordinaria, a American Airli- Trim I 92 224 246 342 1.223 584 1.268 1.518 2.513
nes; c) a Reino Unido y los Pases Bajos se les otorgaron incrementos Trim II 92 224 246 342 1.090 584 1.101 1.410 2.513
de dos a tres frecuencias semanales (a Reino Unido AR opera solamen- Trim III 92 224 246 342 1.190 584 1.226 1.551 2.513
te una y a los Pases Bajos no opera); d) a Malaysia se le otorgaron dos Trim IV 92 224 246 342 1.134 584 1.157 1.421 2.513
frecuencias semanales, y e) se les aumentaron las frecuencias semana-
1993
les a Brasil, Bolivia y Ecuador.
Como consecuencia de la llegada de Malaysia se iniciaron las opera- Trim I 92 224 246 342 1.223 584 1.268 1.537 2.513
ciones de la ruta: Buenos Aires-Capetown-Johannesburgo-Kuala Lum- Trim II 102 254 246 376 1.144 612 1.240 1.501 2.530
pur. Esta ruta representa la reapertura de la ruta a Sudfrica y el pri- Trim III 104 260 246 421 1.255 618 1.210 1.648 2.541
mer servicio al Lejano Oriente. Ladeco inici la operacin de vuelos que Trim IV 104 260 246 396 1.199 618 1.224 1.530 2.541
CUADRO 13 (Cont.) CUADRO 14

TARIFAS INTERNACIONALES EN CLASE ECONMICA EN DLARES ENTRE
Uruguay Paraguay Chile Brasil Caribe Resto de Estados Europa Resto 1990 Y 1996 PARA LAS ONCE PRINCIPALES RUTAS DESDE BUENOS AIRES
Amrica Unidos del (En US$ corrientes)
latina y Canad mundo
Destinos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
1994
Trim I 104 260 246 431 1.288 618 1.335 1.619 2.541 S. Pablo 303 300 300 318 318 293 293
Trim II 104 260 246 383 1.155 618 1.168 1.442 2.579 Ro de Janeiro 343 340 340 360 360 331 331
Trim III 104 260 246 421 1.255 618 1.293 1.401 2.617
Santiago 224 222 222 235 235 235 200
Trim IV 104 260 246 396 1.199 618 1.224 1.300 2.617
Montevideo 46 45 102 108 108 108 108
1995
Trim I 104 286 246 379 1.288 618 1.335 1.376 2.617 Miami 1.120 1.110 1.110 1.176 1.176 1.141 1.141
Trim II 104 286 179 345 1.054 618 1.086 1.337 2.471 Nueva York 1.233 1.221 1.221 1.295 1.295 1.256 1.256
Trim III 104 286 179 371 1.097 618 1.176 1.458 2.355
Lima 459 455 455 482 482 482 482
Trim IV 104 286 179 356 1.018 618 1.126 1.387 2.355
Madrid 1.515 1.459 1.459 1.547 1.238 1.238 1.238
1996
Trim I 104 286 179 379 1.044 618 1.206 1.418 2.355 Roma 1.768 1.701 1.701 1.803 1.442 1.442 1.442
Trim II 104 286 179 345 972 618 1.086 1.365 2.396 Pars 1.768 1.701 1.701 1.803 1.442 1.442 1.442
Trim III 104 286 179 371 1.026 618 1.176 1.458 2.448
Londres 1.768 1.701 1.701 1.803 1.442 1.442 1.442
Trim IV 104 290 179 358 1.000 620 1.130 1.392 2.401
1997 Fuente: DNTAC.

Trim I 120 319 175 388 1.050 637 1.189 1.461 2.417
Trim II 120 319 175 348 1.001 637 1.055 1.375 2.468
Trim III 120 319 175 378 1.050 637 1.148 1.372 2.522
correspondientes a las once rutas mencionadas. Los mismos han sido
Fuente: Direccin Nacional de Cuentas Internacionales. calculados como un cociente entre la facturacin de Aerolneas Argen-
tinas en tales rutas y el nmero de pasajeros transportados, por lo que
representan precios medios pagados por cada viaje de ida. El mismo
muestra que en general los precios han descendido en dichas rutas en-
El cuadro 14 muestra la evolucin de las tarifas internacionales en tre 1994 y 1996, promediando dicho descenso en un 4,03% en trmi-
clase econmica en dlares corrientes entre 1990 y 1996 para las once nos nominales, y alrededor de un 9% en valores constantes.
principales rutas desde Buenos Aires. El comportamiento de los pre- De las once rutas relevadas, el precio medio subi solamente en
cios es dispar. Mientras las tarifas a San Pablo, Ro, Santiago, Madrid, tres casos (Montevideo, Nueva York y San Pablo) y baj en los restan-
Roma, Pars y Londres bajaron, las tarifas a Montevideo y Lima subie- tes ocho. El mayor incremento corresponde a la ruta Buenos Aires-
ron y las tarifas a Miami y Nueva York permanecieron estables. Nueva York (4,33%), en tanto que el mayor descenso se produjo en la
Es difcil obtener conclusiones de los datos observados en los cua- ruta Buenos Aires-Pars (-18,71%).
dros 13 y 14, porque no reflejan el verdadero cuadro tarifario ya que
las empresas suelen discriminar tarifas significativamente, y como se
ha observado los mismos viajes muchas veces no son homogneos en- 4. INFRAESTRUCTURA
tre s.
Para analizar el comportamiento de los precios en el mercado areo En 1993 el pas tena 117 aeropuertos pblicos con 130 pistas pa-
internacional, y superar el problema antes descripto, en el cuadro 15 vimentadas y 19 de tierra, y 75 aeropuertos privados de los cuales 68
se puede observar la evolucin de los precios promedio internacionales tenan pistas de tierra y 7 tenan pistas asfaltadas. Los aeropuertos ap-
CUADRO 15 aeropuerto Jorge Newbery registra una alta utilizacin de la capacidad

EVOLUCIN DE LOS PRECIOS MEDIOS POR DESTINO instalada y en algunos momentos registra niveles de saturacin.
(En dlares corrientes) El Poder Ejecutivo por Decreto 163 de 1998 ha otorgado en rgimen
de concesin la administracin, explotacin y funcionamiento del con-
junto de aeropuertos que forman parte del Sistema Nacional de Aero-
Destino Ao Ao Ao Variacin
puertos. La adjudicataria de la licitacin pblica nacional e internacio-
1994 1995 1996 1994-1996
nal fue la empresa Aeropuertos Argentina 2000. Debe sealarse que
(en %)
tanto en el Pliego de Bases y Condiciones, como en el contrato de con-
Miami 511,68 465,34 487,20 -4,78 cesin, entre las obligaciones del futuro concesionario se establece que
deber asegurar la igualdad, el libre acceso y la no discriminacin en el
Madrid 624,23 617,37 597,33 -4,31
uso de los servicios e instalaciones aeroportuarias.
Ro de Janeiro 201,12 193,33 194,63 -3,23 Paralelamente a la privatizacin de los aeropuertos, el Decreto
375/97 cre el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aero-
Santiago de Chile 124,48 120,99 118,21 -5,04
puertos (ORSNA). En este decreto se establecieron los principios y ob-
Montevideo 50,75 51,98 52,44 3,33 jetivos del ORSNA. Entre ellos se destaca que este organismo debe en-
Nueva York 542,74 514,06 565,69 4,23 tender en las medidas tendientes a asegurar la igualdad, el libre acceso
y la no discriminacin en el uso de los servicios e instalaciones aero-
Lima 328,94 302,81 306,32 -6,88 portuarias y verificar que las tarifas que se apliquen por los servicios
Roma 686,26 676,14 628,31 -8,44 aeroportuarios prestados sean justas, razonables y competitivas.
Esto es particularmente importante ya que como fue sealado cuan-
Pars 787,82 561,57 640,42 -18,71 do se analiz la experiencia norteamericana y cuando se mencion la
Londres 743,15 743,65 736,17 -0,94 reciente decisin de la Comisin Europea respecto de la fusin de Bri-
tish Airways y American Airlines la asignacin de espacios en los aero-
San Pablo 184,74 185,47 185,61 0,47
puertos es uno de los temas centrales para el desarrollo de la compe-
Promedio 435,08 402,97 410,21 -4,03 tencia en el sector. En el caso argentino, es sabido que Aeroparque, que
concentra la mayora de los vuelos de cabotaje, tiene problemas graves
Fuente: Aerolneas Argentinas. de capacidad. A modo de ejemplo puede mencionarse que LAPA, que
tiene alrededor del 30% del trfico slo tiene un 7% del espacio en l.
tos para uso internacional eran 21. En 1996 el pas tena 123 aero- 5. CONCLUSIONES
puertos pblicos con 132 pistas pavimentadas y 30 de tierra y 83 ae-
ropuertos privados de los cuales 74 tenan pistas de tierra y 9 tenan El proceso de desregulacin del mercado aerocomercial argentino
pistas asfaltadas. Los aeropuertos aptos para uso internacional au- est en pleno desarrollo si se tiene en cuenta que 1994 es el ao en el
mentaron a 24. La provincia de Buenos Aires concentra casi el 50% del que se producen los primeros cambios importantes en la morfologa de
total de los aeropuertos privados, siguindole en importancia Santa Fe la industria. Este hecho obliga a ser cuidadosos al momento de extraer
y Crdoba. conclusiones contundentes en una industria que est, despus de va-
En general se acepta que la estructura aeroportuaria de nuestro rias dcadas de estatizacin y regulaciones, haciendo sus primeros ex-
pas muestra un sensible atraso respecto de las exigencias y recomen- perimentos en un entorno de mercado.
daciones establecidas en los tratados internacionales. Parecera que De todas formas, algunos mitos se han desmoronado y los primeros
tampoco est preparada para hacer frente a la evolucin esperada en el pasos son alentadores. En primer trmino se ha demostrado que la in-
desarrollo del trfico areo. Adems, en muchos casos los aeropuertos dustria es desafiable y esta caracterstica le permite desarrollarse sin
se encuentran muy prximos entre s y la actividad aerocomercial po- subsidios ni otro tipo de intervenciones a favor de los consumidores.
dra concentrarse en uno de ellos (Corrientes-Resistencia, Santa Fe-Pa- La entrada de nuevos operadores en el mercado de cabotaje ha dismi-
ran, Jujuy-Salta). En casi todos los aeropuertos del interior la utiliza- nuido notablemente la concentracin de la industria impuesta ante-
cin de la capacidad instalada es muy baja. Simultneamente, el riormente por el Estado.
En segundo lugar, el comportamiento de las tarifas y por ende del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, Secretara de Obras Pbli-
volumen de pasajeros revelan que la mayor competitividad ha tendido cas y Transporte, Compendio estadstico del sector transporte en la Argenti-
a aumentar la oferta de asientos y viajes, provocando una reduccin en na, 1996.
trminos medios de las tarifas con el consecuente aumento de la de- Petrecolla, A.; Porto, A. y Gerchunoff, P., Privatization in Argentina, The Quar-
terly Review of Economics and Finance, vol. 33., 1993.
manda. La evidencia tendera a demostrar que hay capitales interesa-
Pryke, R., Competition Among International Airlines, Trade Policy Research Cen-
dos en el mercado argentino y que esta entrada reduce los precios y
tre, Londres, 1990.
mejora el servicio. Serebrinsky, T., Temas regulatorios de la industria aerocomercial, Tesis de li-
La experiencia estadounidense y la lgica econmica revelan que si cenciatura, Universidad de San Andrs, 1993.
el objetivo es que la competencia se intensifique an ms, provocando Tomkins, R., When fares arent fair, Financial Times, febrero de 1998.
mejoras en la eficiencia asignativa y el bienestar general de los consu-
midores, el tema al cual deben dedicarse los mayores esfuerzos de in-
vestigacin en el futuro es el del estudio, implementacin y gestin de
una normativa econmicamente eficiente de la asignacin de espacios
en los aeropuertos que incluya una correcta planificacin de las am-
pliaciones y tarificacin de los arribos y despegues de aviones.
La eficiencia en la asignacin de la logstica ha ocupado el podio del
debate que 20 aos atrs tena la capacidad de competencia de la in-
dustria segn las reglas del mercado.
NOTA
1. Ver entre otros Borenstein (1992) y Brueckner, Dyer y Spiller (1990).
BIBLIOGRAFA
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Artana, D. y Soto, L., Desregulacin y crecimiento, Buenos Aires, Editorial Tesis,
1985.
Artana, D. y Soto, L., Desregulacin Area, en El fracaso del estatismo,
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Bailey, E.; Graham, D. y Kaplan, D., Deregulating the Airlines, MIT Press,1985.
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Brown, A., The Politics of Airline Deregulation, The University of Tennessee
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Boston, 1986.
Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, Secretara de Obras Pbli-
cas y Transporte, Compendio estadstico del sector transporte en la Argenti-
na, 1993.
CAPTULO 6
La privatizacin del ferrocarril
de cargas en la Argentina
En sus comienzos el ferrocarril fue pensado como un modo de

transporte predominantemente de cargas. La construccin de la prime-
ra lnea ferroviaria de la Argentina fue en 1854, cuando la provincia de
Buenos Aires otorg una concesin para construir y operar los servi-
cios a la Sociedad del Camino de Hierro de Buenos Aires al Oeste. La
empresa, constituida por comerciantes y hombres de negocios, no al-
canz los resultados econmicos esperados y los ramales construidos
fueron adquiridos ms tarde por la propia provincia. En la actualidad
una parte de esos ramales conforman la concesin de Trenes de Bue-
nos Aires (TBA), perteneciendo anteriormente a la lnea Sarmiento.
En ese mismo ao, el gobierno nacional concedi al Ing. A. Camp-
bell la construccin y explotacin de un ferrocarril entre la ciudad de
Crdoba y el puerto de Rosario. Sin embargo, recin en 1863 se inicia-
ron las obras de construccin, por intermedio de la sociedad Ferroca-
rril Central Argentino, que haba quedado finalmente como concesiona-
ria. En la actualidad, los ramales pertenecen a la concesin del Nuevo
Central Argentino (NCA), luego de formar parte de la lnea Mitre.
El proceso de construccin y proyeccin de la red ferroviaria tuvo
como agente principal al sector pblico (nacional o provincial), ya sea a
travs de su promocin por medio de concesiones o de su construccin
directa. De esta manera, el sistema ferroviario se configur con empre-
sas privadas y pblicas, y tal fue su desarrollo, que a principios de los
aos cuarenta la red tena una extensin de 45.645 km, de los cuales
el 27,5 % (12.532 km) eran de propiedad pblica (nacional o provin-
cial), siendo Buenos Aires y Rosario los principales nodos.
Entre mediados del siglo pasado y la dcada de 1940 se fue consti-
tuyendo una red ferroviaria que abarc casi todo el pas, y que posibi-
lit una verdadera y eficaz interconexin entre la mayor parte de las
provincias argentinas. En las primeras dcadas de este siglo el sistema
ferroviario argentino se asemejaba a los existentes en los pases ms
avanzados del mundo.
178 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS LA PRIVATIZACIN DEL FERROCARRIL DE CARGAS EN LA ARGENTINA 179
En 1948 se produjo el primer quiebre en el modo de organizacin entre la dcada actual y la anterior. En la seccin 2 se comparan las
de la actividad ferroviaria argentina. El gobierno procedi a nacionali- tarifas del servicio antes y despus de la privatizacin en moneda cons-
zar las lneas ferroviarias de las once empresas privadas existentes, en tante. A partir de la seccin 3 se describe el proceso de reforma, ha-
su mayora de capital britnico, crendose la empresa pblica Ferroca- ciendo particular nfasis en los procesos de licitacin y adjudicacin
rriles Argentinos (F.A.), que a lo largo de ms de cuatro dcadas esta- utilizados, las normas y autoridades de aplicacin intervinientes y el
bleci las polticas a seguir en el sector. diseo institucional escogido. Se presenta un anlisis particular para
La nacionalizacin de los ferrocarriles argentinos fue el resultado, la evolucin del negocio del sistema concesionado en los aos 90. Los
entre otras causas, de la presin social existente contra los servicios, el principales aspectos regulatorios del sector se presentan en la seccin
oportunismo poltico del Gobierno y la voluntad de Inglaterra de des- 4. Asimismo, se incluyen tres anexos, relativos a las principales nor-
prenderse de los ferrocarriles a cambio de la deuda que mantena con mas que hacen a la actividad, la composicin societaria de las empre-
la Argentina. Estos factores estuvieron asociados a un conjunto de he- sas operadoras del sistema concesionado vigente, y una evaluacin de
chos y cambios estructurales, a nivel macroeconmico y sectorial, tales los casos de los Estados Unidos y Gran Bretaa.
como:
1. COMPARACIN ESTRUCTURAL DEL SECTOR FERROVIARIO
a. Un aumento importante en la competencia entre los distintos mo- DE CARGAS: 1980-1997
dos de transporte, en especial con el automotor. Es de notar que las
dcadas de 1940 y 1950 constituyen los aos dorados de la activi- El cuadro de situacin del servicio ferroviario de cargas previo a su
dad vial, donde se duplic el kilometraje de caminos pavimentados. concesin presentaba severos problemas de funcionamiento, a punto
Asimismo, los caminos pavimentados son paralelos, en la mayora tal que se consideraba como el ms castigado de todos los negocios fe-
de los casos, a las vas ferroviarias. rroviarios (FIEL, 1992). Los volmenes de carga transportados por el
b. Un cambio en el escenario econmico internacional que desfavore- sistema (medidos en toneladas y en toneladas/kilmetro) disminuyeron
ci a la Argentina. de manera constante a partir de la dcada del 60.
c. El comienzo de un proceso que penaliz la inversin en general, in- Esta tendencia se acentu en los aos 80, cuando se transport el
cluida la ferroviaria. 63% del volumen de 1960. En 1992 la carga transportada declin has-
d. Una lenta y paulatina desorganizacin del Estado que produjo una ta el mnimo histrico, con 8,6 millones de toneladas, apenas la cuarta
ausencia de coordinacin en la planificacin del transporte. parte de los niveles de los 60. Las cifras del cuadro 1 muestran este
proceso.
Todos estos elementos provocaron la gradual declinacin de los fe- La declinacin del sector ferroviario de cargas encuentra explicacin
rrocarriles como modo eficiente de transporte, que a partir de la dca- en varios factores convergentes, incluyendo la mala gestin comercial
da del 60 comenzaron a perder volumen de carga en manos del trans- de la empresa Ferrocarriles Argentinos, alentada por la falta de incen-
porte automotor (camiones). tivos a maximizar ingresos y tarifas.
La extensa red ferroviaria construida hasta la nacionalizacin de Si bien no era una regla explcita, durante dcadas Ferrocarriles Ar-
1948 empez, entonces, a soportar un lento y progresivo deterioro, gentinos (F.A.) mantuvo tarifas un 30% inferiores, en promedio, a las
acentuado durante la dcada del 80 como consecuencia de planes de establecidas en el mercado del camin. Esta poltica de precios gener
inversin y mantenimiento insuficientes en infraestructura y material prdidas operativas que fueron parcialmente financiadas con aportes
rodante. Estos factores provocaron una cada vertiginosa de la carga del Tesoro, pero que implicaron no slo falta de mantenimiento sino de
transportada y una prdida sustancial de la calidad de los servicios nuevas inversiones en material rodante. Esto deriv en notorias defi-
prestados con la consiguiente desconfianza por parte de los usuarios ciencias de calidad y reputacin del servicio. Frente a este panorama,
en este modo de transporte. En esa dcada, adems, continu el proce- los cargadores y receptores de los productos transportados dejaron de
so de clausura de ramales iniciado incipientemente en los aos 40, de realizar inversiones complementarias en las plantas situadas sobre la
tal modo que la red ferroviaria nacional disminuy su extensin a red de cargas y, en consecuencia, el sistema fue perdiendo competitivi-
34.200 km, momento en el cual el Estado decidi dar en concesin al dad frente al transporte automotor.
sector privado tanto las vas existentes como todas sus instalaciones y A modo de sntesis, el panorama de Ferrocarriles Argentinos en la
material rodante. dcada del 80 se presenta en el cuadro 2. Cabe notar que la diferencia
El captulo est organizado de la siguiente manera. En la seccin 1 entre las prdidas operativas de F.A. y los aportes anuales del Tesoro
se realiza una comparacin estructural del sector ferroviario de cargas Nacional implicaron en los hechos una permanente disminucin del
CUADRO 1 CUADRO 2
TONELADAS Y TONELADAS/KILMETRO TRANSPORTADAS, FERROCARRILES ARGENTINOS: PERSONAL,
FERROCARRIL DE CARGAS APORTES DEL TESORO Y PRDIDAS OPERATIVAS
(En millones de pesos de diciembre de 1997)
Ao Toneladas (millones) Ton/km (miles de mill.)

Aos Personal Prdida Operativa Aporte del Tesoro
1930 42,5 11.249
1940 30,8 12.880 1983 99.598 986,3 402,6
1950 32,5 17.309 1984 105.850 639,3 355,7

1960 25,9 15.180 1985 104.980 614,7 468,2
1970 22,1 13.640 1986 100.160 695,1 528,8
1980 16,3 9.788
1987 98.200 465,3 465,8
1981 16,4 9.178
1988 96.967 197,3 206,2
1982 18,9 11.430
1989 95.302 178,4 185,3
1983 22,4 13.341
1984 19,5 11.208 1990 89.808 635,5 437,2
1985 17,2 9.501 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de SIGEP.

1986 15,0 8.761
1987 13,6 7.952
1988 14,9 8.983
cio ferroviario de cargas crecieron fuertemente, pese a lo cual an no
1989 14,2 8.277 se recuperaron los niveles de la dcada del 70. Ello se refleja en el cua-
1990 14,2 7.574 dro 3, donde se presenta la evolucin de la carga transportada entre
1991 9,7 5.458 1985 y 1997 por el servicio ferroviario de cargas, por tipo de producto.
1992 8,6 4.343
1993 9,5 5.023 2. TARIFAS
1994 13,2 6.613
1995 15,2 7.620 En el grfico 1 se muestra la evolucin del cuadro tarifario del ser-
vicio ferroviario de cargas entre 1970 y 1997, en pesos por tonelada-
1996 17,0 8.309
/kilmetro de diciembre de 1997. Se trata de tarifas medias que sur-
1997 18,9 9.835 gen de considerar los ingresos de F.A. y de los concesionarios privados,
Var. % 70-80 -26 -28 as como las toneladas/kilmetro transportadas en cada ao. Debe no-
tarse que esta definicin de tarifa media implica que al aumentar la co-
Var. % 80-90 -13 -23
brabilidad ello se confunda con un incremento tarifario; vale decir, en
Var. % 90-97 33 30 la medida en que haya existido un aumento en la cobrabilidad de la
carga transportada desde el comienzo de las concesiones a principios
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de F.A. y CNRT. de los 1990s la reduccin tarifaria que se observa en el grfico subes-
tima la reduccin real.
A partir de los aos 80 se observan dos etapas bien diferenciadas
capital de la empresa, que se traduca en la degradacin continua de la en la evolucin tarifaria; la primera, entre mediados de esa dcada y
infraestructura y el material rodante. 1992, y la segunda desde 1993 hasta 1997.
Desde 1993, sin embargo, los volmenes transportados por el servi- Durante los 80 las tarifas se incrementaron sensiblemente, pasan-
CUADRO 3 GRFICO 1
PRODUCTOS TRANSPORTADOS POR EL FERROCARRIL DE CARGAS TARIFA MEDIA DEL SERVICIO FERROVIARIO DE CARGAS
(En toneladas) (En $ de diciembre de 1997)
0,035
Ao Granos, Frutas y Alimentos Combust. Prod. Material Otros no Contenedores Total
cereales, verduras y prod. indust. de construc. clasif. 0,03
oleaginosos forestales
0,025
y hacienda
1985 6.270.263 67.739 1.104.648 2.726.167 325.033 3.739.733 3.000.417 17.234.000 0,02
1986 3.673.046 64.549 912.309 2.233.985 320.232 4.467.573 3.346.305 15.018.000 0,015
1987 3.104.677 67.856 814.957 2.017.327 224.089 3.757.815 3.590.277 13.577.000
0,01
1988 3.564.794 78.887 2.538.599 3.571.023 523.499 3.919.959 682.240 14.879.000
0,005
1989 3.345.905 62.278 2.331.154 3.210.137 413.698 4.456.178 393.650 14.213.000
1990 4.715.385 53.498 2.639.948 2.236.234 359.500 3.836.674 388.761 14.230.000 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1991 2.678.995 39.289 2.094.949 1.519.589 226.254 2.727.756 442.168 9.729.000
1992 1.436.701 36.715 1.382.420 1.228.241 154.626 3.914.757 416.539 8.570.000 Nota: Tarifa media computada como ingresos por toneladas/kilmetro transpor-
1993 6.552.720 0 91.003 730.336 144.835 1.870.819 55.849 89.438 9.535.000 tadas.
1994 6.270.592 16.249 390.715 1.073.938 610.165 3.763.585 924.875 123.881 13.174.000
1995 7.152.436 33.947 632.871 854.654 920.982 4.426.553 944.543 232.009 15.197.995 ofertas como resultado de la fuerte competencia del transporte auto-
motor (camin),2 aspecto imprevisto de acuerdo con las proyecciones
1996 7.736.127 33.452 663.410 855.927 1.363.973 5.439.461 661.515 261.131 17.014.996
tarifarias efectuadas por los concesionarios al momento de otorgarse
1997 9.077.357 32.142 661.745 724.139 1.418.025 6.050.240 567.210 378.140 18.908.997 las concesiones. Sin embargo, una comparacin de precios de los mo-
Var. % dos de transporte automotor y ferroviario de cargas muestra que la ta-
rifa del camin se ubica sistemticamente por encima de la del ferroca-
90-97 93 -40 -75 -68 294 58 46 s.d. 33
rril en el caso relevante del transporte de cereales (cuadro 4).3
Fuente: CNRT y estimaciones propias.
CUADRO 4
do de un centavo por tonelada/kilmetro a algo ms de 2 centavos a fi- TARIFAS DE CARGA: CAMIONES Y FERROCARRIL
nes de la dcada. Este proceso de incremento tarifario se consolid en (En $ de diciembre de 1997)
1991 y 1992, cuando las tarifas medias alcanzaron los 3 centavos por
tonelada/kilmetro.
Entre 1992 y 1997 los concesionarios privados apuntaron a mante- Tarifa ($/tn/km) 1992 1993 1994 1995 1996 1997
ner, dentro de rangos acotados, la variacin tarifaria, ubicndose en (1) Camin 400 kms 0,048 0,054 0,054 0,051 0,054 0,059
torno de los 2,5 centavos por tonelada/kilmetro. Es de notar la cada
entre 1992 y 1993, que puede atribuirse a la competencia con otros (2) Tren 400 kms 0,044 0,031 0,028 0,028 0,025 0,029
modos de transporte derivada de las medidas desregulatorias del De- (1)/(2) 9% 74% 93% 82% 116% 107%
creto 2284/91, en particular las relativas al transporte carretero.1
La poltica establecida por los concesionarios privados en la dcada Fuente: Revista Mrgenes Agropecuarios (tarifa de mercado pactada con acopia-
actual ubica a las tarifas por debajo de las tarifas presentadas en las dores de cereales), CNRT.
Puede apreciarse entonces que la competencia del transporte auto- consideracin aspectos sociales para su instrumentacin. Se cerra-
motor con el ferrocarril no se limita al precio sino que incluye cuestio- ron ramales y se procedi a la disminucin de personal.4
nes de calidad del servicio. Es de notar el incremento de la tarifa del e. Determinacin del plazo de concesin. Al considerarse que la explo-
camin en el perodo considerado, lo cual puede deberse a un incre- tacin de los servicios ferroviarios de pasajeros no era lo suficiente-
mento de los costos operativos (peajes, gas oil y mano de obra, entre mente rentable, al menos en los primeros aos posteriores a su tras-
los principales), a pesar de la importante disminucin en los costos de paso, se estableci la necesidad de que el Estado otorgara subsidios
adquisicin de nuevas unidades. operativos a los futuros concesionarios y destinara importantes fon-
dos para la realizacin de las inversiones bsicas, y se estableci
una duracin de diez aos en las concesiones. Por el contrario, se
3. EL PROCESO DE REFORMA SECTORIAL estim que el ferrocarril de carga contena un alto potencial de ren-
tabilidad, lo que permitira a las diferentes unidades de negocios en
Hacia fines de dcada pasada, la situacin de los ferrocarriles era que se dividira la red generar los recursos necesarios para llevar
poco menos que catica. Con respecto al ferrocarril de cargas, la refor- adelante las inversiones requeridas para la recuperacin del sistema,
ma para el sector deba resolver dos problemas fundamentales: a) res- establecindose un plazo de concesin suficientemente extenso para
catar al sistema ferroviario de carga del deterioro en que se encon- permitir el recupero de las mismas (treinta aos).
traba, y b) eliminar los crnicos y permanentes subsidios del Estado f. Establecimiento de la modalidad del concurso pblico. Las concesio-
Nacional, destinados a cubrir las prdidas operativas de la empresa nes se realizaran a travs de licitaciones pblicas nacionales e in-
Ferrocarriles Argentinos. ternacionales. A partir de 1991, las cinco redes de carga fueron ad-
En ese sentido, la Ley 23.696 (de Reforma del Estado) incluy a judicadas a los siguientes consorcios:5
F.A. como empresa sujeta a ser concesionada, y por medio del Decreto Ferroexpreso Pampeano S.A.: se le concedieron 5.230 km de lneas,
666/89 se reglament el artculo 11 de la misma, estableciendo los de los cuales 1.701 km eran de la lnea Roca, 2.922 km de la Sar-
procedimientos y modalidades particulares del proceso a encarar. Es- miento, y 607 km de la lnea Mitre (Decreto 1144/91). Participaron
te Decreto, conjuntamente con el Decreto 2740 de 1990 (donde se ra- de la licitacin de esta lnea dos oferentes.
tifica el Memorndum de Entendimiento y Reestructuracin de Ferro- Nuevo Central Argentino S.A.: obtuvo 4.512 km en total, de los cua-
carriles Argentinos, entre el Banco Mundial y el Gobierno Nacional), y les 4.426 km correspondan a la lnea Mitre y 86 km al San Martn
considerando distintos estudios de factibilidad, condujeron al MEyOSP (Junn-Pergamino) (Res. 474/92). Compitieron en el llamado dos par-
(autoridad de aplicacin) al siguiente diseo para el traspaso a manos ticipantes.
privadas de la gestin de los servicios de carga: Buenos Aires al Pacfico San Martn S.A.: su red est constituida
por 5.254 km, de los cuales 4.422 km pertenecen a la lnea del San
a. Separacin de los servicios de trenes metropolitanos de las dems Martn, 429 km a la del Sarmiento y 403 km a la lnea Mitre (Res.
actividades de la empresa. En una primera instancia se cre dentro 1457/92). Fue elegido entre dos participantes.
de F.A. un rea dedicada exclusivamente a los ferrocarriles metro- Ferrosur Roca S.A.: se le transfirieron 3.372 km de la lnea Roca.
politanos. Con posterioridad, hacia 1991, esta rea fue escindida de (Res. 1359/92). Fue el nico oferente.
F.A., formndose una nueva empresa llamada Ferrocarriles Metro- Mesopotmico General Urquiza S.A.: la red est integrada por 2.739
politanos S.A. (FEMESA, Decreto 502/91). km pertenecientes al G. Urquiza (Res. 78/93). Fue adjudicado en la
b. Identificacin de las lneas con potencial privatizable. Se consider segunda licitacin y particip un nico oferente.
que todas las lneas de pasajeros y cargas podan ser concesionadas g. Promover el desarrollo de la experiencia internacional con respecto a
(posteriormente la lnea de carga del ferrocarril Belgrano fue exclui- la operatoria ferroviaria, exigiendo la presencia de un operador con
da del proceso). experiencia internacional.
c. Definicin de los componentes o reas de negocios en que se dividi-
ra la red para su concesin. El sistema metropolitano fue dividido La situacin posconcesin del sistema ferroviario de cargas indica
en siete reas de negocios, mientras que para el sistema de carga se que de los 34.200 km en explotacin en 1991, se concesionaron hasta
determinaron seis componentes. Se propiciaba que las provincias el presente 21.107 km, mientras que 10.451 km quedaron en poder del
tomaran a su cargo los ramales no incluidos en las reas de nego- Ferrocarril Belgrano y alrededor de 2.000 km fueron transferidos a va-
cios a concesionar. rias provincias (Buenos Aires, Chubut, Crdoba y Ro Negro), mientras
d. Racionalizacin de los servicios y del personal de F.A., tomando en que el remanente se encuentra en poder del Estado Nacional a la espe-
ra de su traspaso total o parcial, tratndose de lneas que actualmente una frmula polinmica que tuvo en cuenta (con diferente grado de
estn fuera de operaciones. ponderacin) a) los antecedentes en explotaciones, planes operati-
vos y de negocios ferroviarios de los consorcios, b) el programa de
3.1. Evaluacin de las ofertas inversiones proyectado (en material rodante, infraestructura y adi-
cionales), c) los gastos de capital de los primeros cinco aos de con-
Definidos los subsistemas a concesionar, se confeccionaron los plie- cesin, d) los valores ofertados de canon, peaje y alquiler; la incor-
gos para el llamado a licitacin. Esta tarea fue realizada por el Grupo poracin de personal de F.A. al plantel de concesionario, y e) la
de Apoyo Ferroviario (GAF), constituido por agentes de F.A. designados asociacin del concesionario con productores, acopiadores y coope-
por el ex Ministerio de Obras Pblicas. La idea fundamental para la rativas, se consideraron los siguientes elementos:
confeccin de los pliegos consisti en que los mismos deban ser un 1. El valor corriente y presente de las inversiones referidas a los pla-
marco de referencia para que los interesados desarrollaran las ofertas, nes y programas de la oferta tcnica (con una tasa de descuento
sin otra restriccin que la preservacin del patrimonio concedido, de temporal del 12%).
tal manera que en caso de rescate o finalizacin de la concesin la in- 2. El valor corriente y presente de las inversiones adicionales que
fraestructura de la red se encontrara, como mnimo, en iguales o mejo- realizara el oferente durante los primeros quince aos de conce-
res condiciones que al momento de su traspaso. sin en bienes ferroviarios, tales como instalaciones para el ser-
Los pliegos fueron estructurados sobre la base de dos grandes cap- vicio intermodal, silos de almacenamiento, mejoras portuarias,
tulos. En el primero se especificaron las condiciones generales de los etc.
procedimientos licitatorios. En el segundo se establecieron las condi- 3. El valor corriente y presente del canon que le pagara al Estado
ciones particulares correspondientes a cada corredor. por el uso exclusivo del derecho de paso para fines de transporte
El modelo licitatorio aplicado a la concesin del sistema de cargas de carga, y de las instalaciones y equipos.
fue de doble sobre con aperturas en diferentes fechas. El Sobre N 1 4. El plan de negocios del oferente y una descripcin de su expe-
contena los antecedentes de los grupos empresarios integrantes de los riencia previa en materia de operaciones ferroviarias.
consorcios y del operador ferroviario. Este ltimo tena importancia en 5. La cantidad de empleados de F.A. a incorporar.
la evaluacin. Si se reunan los requisitos establecidos, de carcter for-
mal, de solvencia empresarial y experiencia en el sector, el oferente ad- 3.2. Resultados de la concesin del servicio
quira el derecho a la apertura del Sobre N 2. En este ltimo se encon-
traba la oferta tcnica y econmica presentada por el consorcio. A pesar del escaso inters en las concesiones que sugiere la reduci-
Para la evaluacin de las ofertas se consideraron las propuestas da participacin de oferentes y escasa competencia que se verific en
tcnica y econmica. De la primera se tomaron en cuenta los siguien- los procesos licitatorios, las expectativas sobre el funcionamiento del
tes factores: rgimen concesionado fueron muy optimistas segn las ofertas. Por
ejemplo, se supuso que a partir del traspaso de la gestin a manos
Los planes y programas presentados por el concesionario para man- privadas los cargadores histricos del ferrocarril aumentaran rpida-
tener y mejorar la infraestructura recibida y para poner en prctica mente la carga volcada al sistema como consecuencia de la demanda
los sistemas de seguridad de acuerdo al volumen de transporte pro- insatisfecha por el ferrocarril o que la competencia con el transporte
yectado. En ningn caso se deban disminuir los estndares exis- automotor sera de menor importancia ya que se presuma slo es-
tentes en la red a la toma de posesin, conforme a las normas de taba basada en la estructura de precios relativos sin considerar cues-
F.A. en la materia. Estas obligaciones eran extensivas al material tiones de calidad y tipo de servicio.6
rodante. En consecuencia, se estimaron niveles potenciales de carga, de ac-
Estos planes y programas fueron presentados en unidades fsicas y tividad y de ingresos muy elevados, llevando a proponer en las ofertas
se relacionaban con: de la primera unidad de negocio licitada, importantes inversiones y un
a) la reconstruccin y renovacin de la infraestructura en va, ma- elevado canon a abonar al Estado.
terial rodante y sealamiento (incluyendo la incorporacin de La primera unidad de negocio concesionada (ao 1991) fue la del
nueva tecnologa), y Corredor Rosario-Baha Blanca, adjudicada a Ferroexpreso Pampeano
b) el mantenimiento preventivo de la infraestructura y del material S.A. Las inversiones propuestas alcanzaban los $ 550 millones en
rodante. treinta aos, mientras el canon anual ofrecido ascenda a $ 3,5 millo-
En la evaluacin econmica de las ofertas, realizada a travs de nes. Una vez concesionadas las cinco unidades de negocio, las inver-
siones totales comprometidas por los concesionarios de carga supera- CUADRO 6

ban los $ 1.650 millones y el canon a pagar los $ 400 millones (en mo- INGRESOS POR VENTA Y TARIFAS PROMEDIO
neda corriente, para los treinta aos de las concesiones). (Miles de pesos de diciembre de 1997)
Los cuadros 5, 6, 7 y 8 muestran la evolucin prevista y real de las
principales variables del sistema ferroviario de carga desde su conce- Concepto Ingresos Tarifa media Resultado
sin hasta 1997.
Operativo
Asimismo, las previsiones sobre las toneladas a transportar en los
primeros aos eran sumamente optimistas. Por caso, en 1994, primer Ao Oferta Real Dif. (%) Oferta Real Dif. (%)
perodo completo en que todas las concesiones se encontraban en ope-
1993 241.728 88.636 -63 0,0359 0,0290 -19 -9.216,6
raciones, el volumen proyectado alcanzaba las 16,4 millones de tonela-
das, cantidad cercana al promedio anual de la carga transportada por 1994 263.330 166.647 -37 0,0350 0,0272 -22 376,4
F.A. durante la dcada del ochenta (ver cuadros 1 y 5). 1995 275.788 176.776 -36 0,0336 0,0251 -25 47,2
Con respecto a las toneladas/kilmetro proyectadas en la ofertas,
alcanzaban los 7,7 millones en 1994, con un aumento del 10% respec- 1996 292.225 164.640 -44 0,0328 0,0242 -26 -9.344,2
to del promedio anual de los aos 80. 1997 302.481 192.822 -36 0,0316 0,0249 -21 -1.836,9
Con relacin a los ingresos totales, a partir de una estimacin para
1994 de una tarifa mxima (lmite) promedio del sistema de $ 0,035 la Promedio
tonelada/kilmetro, se proyectaron $ 263,3 millones, en pesos cons- 93-97 275.110 157.904 -43 0,0338 0,0261 -23
tantes (cuadro 6). Las inversiones comprometidas por el conjunto de
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de balances de los concesionarios,
los concesionarios ascendan a $ 127,6 millones en ese mismo ao.
CNRT y contratos.
Estos niveles de inversin, de canon, de carga a transportar, y de
toneladas/kilmetro presentadas en las ofertas por los concesionarios
CUADRO 7
CANON DEVENGADO Y PAGADO A DICIEMBRE DE 1997
CUADRO 5 (En miles de $ corrientes)
EVOLUCIN DE LA CARGA SEGN PROYECCIONES
DE LAS OFERTAS Y REAL
Concesionario Canon devengado Canon abonado Canon adeudado (en %)
(a) (b) (c)=((a)-(b))/(a)
Concepto Toneladas Tonelada/kilmetro
En miles En millones FEPSA 11.132,5 6.459,5 42
Ao Oferta Real Dif. (%) Oferta Real Dif. (%) NCA 10.626,6 4.775,1 55
1993 14.474 7.004 -52 6.762 2.960 -56 BAP 13.503,2 392,0 97
1994 16.370 12.036 -26 7.667 5.866 -23 Ferrosur 2.652,7 1.102,5 58
1995 17.950 13.835 -23 8.425 6.592 -22 Mesopotmico 373,3 124,5 67
1996 19.357 15.448 -20 9.157 7.212 -21 Total 38.288,3 12.853,6 66
1997 20.475 17.307 -15 9.674 8.293 -14 Nota: El canon se calcul segn los criterios de la CNRT. Los importes equiva-
len al 70% del canon (30% para ANSeS) y al 100% del alquiler. Los valores
Promedio 93-97 17.725 13.126 -26 8.337 6.185 -26
adeudados estn siendo renegociados segn lo establecido en cada contrato por
el Decreto 686/95.
Nota: Las cifras reales (ton y ton/km) no coinciden con las del cuadro 1 porque
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CNRT.
all se incluye la carga del Ferrocarril Belgrano mientras que en este cuadro slo
se incluyen los datos de las lneas concesionadas.
Fuente: Elaboracin propia.
sugeran, a priori, que las propuestas alcanzaran los objetivos y metas dado basndose en la aplicacin de determinadas clusulas contrac-
fijados por las autoridades estatales para la concesin del servicio. tuales (comentadas ms adelante) y del Decreto 605/95.9
El cuadro 7 describe la evolucin del canon agregado resultante de Sin embargo, dado que estas variables en buena medida son resorte
las ofertas y del canon efectivamente recibido por el Estado, donde se de las propias empresas concesionarias (por accin u omisin en la
evidencia un cumplimiento muy pobre pero con importantes diferen- participacin de estas inversiones complementarias), y que no hay ra-
cias entre las distintas concesiones (vgr., Buenos Aires al Pacfico prc- zn para aceptar sin ms evidencia que la evolucin de estos factores
ticamente no ha realizado pagos, adeudando el 97%, mientras que el no haya sido prevista correctamente (mxime cuando la carga ha cre-
resto adeuda entre el 42% y 67%). cido ms de un 100% durante los ltimos cinco aos), la alternativa
Por ltimo, el cuadro 8 indica el grado de cumplimiento de las in- ms probable es otra: puesto que las inversiones fueron consideradas
versiones en cada concesin. Como se observa, el cumplimiento pro- para la seleccin de las ofertas, los participantes en las licitaciones se
medio ha sido muy bajo, pero se destacan importantes diferencias en- vieron inducidos a proyectar un optimismo excesivo a fin de lograr los
tre Ferrosur Roca y el resto. contratos para luego renegociarlos (lo que sera ex post eficiente ya que
Vale decir, a pesar de que hubo un crecimiento constante y signifi- no se justificaran determinadas inversiones para las que no habra de-
cativo en las toneladas y las toneladas/kilmetro transportadas anual- manda). Como se observa en el cuadro 8, el cumplimiento de las inver-
mente desde la concesin del servicio, lo que llev a que la diferencia siones fue dispar: en aquellas en las que participaron dos oferentes
anual con los niveles proyectados se haya reducido paulatinamente, (Nuevo Central Argentino, Gral. San Martn y Ferroexpreso Pampeano)
los valores reales an son inferiores a los proyectados en un 15%. el cumplimiento agregado es del 33,8%, mientras que en aquellas en
Segn argumentan algunos participantes del sector, esta diferencia las que particip un nico oferente (Gral. Urquiza y Ferrosur Roca), ra-
entre la demanda efectiva y la demanda proyectada se debe a la limita- zn por la cual no hay incentivos para exagerar el optimismo, el cum-
cin en la capacidad de transporte, la insuficiente inversin en mate- plimiento es del 62,5%.10
rial rodante, y las escasas inversiones en infraestructura de carga y Frente a esta situacin, el Estado ha reaccionado instrumentando
descarga, restricciones stas que requieren de grandes inversiones por dos medidas bsicas que atienden los pedidos de las empresas del sec-
parte de los diferentes agentes econmicos integrantes del sistema,7 y tor. La primera tiene por marco al Decreto 686/95, que posibilita redu-
justifica el incumplimiento en las inversiones y el pago del canon se- cir el monto anual del canon, mediante una compensacin con los
gn sus ofertas.8 Siguiendo esta argumentacin, los concesionarios montos derivados de las reducciones de tarifas que beneficien a las
han presentado solicitudes para lograr una reduccin del monto adeu- economas regionales (propiciando una intromisin en la poltica de
precios con eventuales subsidios cruzados, lamentablemente). Conce-
sionarios como FEPSA y NCA (que son dos de la concesionarios que
CUADRO 8 mayores canon pagan), han solicitado acogerse a este decreto (razn
INVERSIONES COMPROMETIDAS E INVERSIONES REALIZADAS: 1992-1997 por la cual, de acuerdo con el principio de preferencia revelada vgr., la
(En millones de $ de diciembre de 1997) eleccin seala la conveniencia de la alternativa escogida el mismo
contiene un perdn por los incumplimientos acumulados).
Por otra parte, el Decreto 605/97 abre una instancia de negociacin
Concesionaria Comprometidas Realizadas Cumplimiento
entre el concesionario y el concedente por la imposibilidad material de
(%)
cumplir con las condiciones contractuales pactadas por parte del pri-
Nuevo Central Argentino 150,5 56,7 38 mero. En los considerandos del Decreto se presentan las principales
causas por las que se esgrime como necesaria la renegociacin de los
Buenos Aires al Pacfico-San Martn 169,3 50,4 30
contratos, entre las que resaltan:
Ferroexpreso Pampeano 126,1 43,9 35
Ferrocarril Mesopotmico-Gral. Urquiza 21,9 7,9 36 Los programas de inversiones diseados al momento de los llama-
dos a licitacin aparecen en la actualidad, con respecto a varias
Ferrosur Roca 58,3 40,0 69 obras que lo integran, significativamente desactualizados, razn por
Total 526,1 199,0 38 la cual no responden a la demanda presente (vgr., eficiencia ex post
de un nuevo contrato con vistas al futuro).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CNRT y memorias y balances de los Estn distorsionadas las proyecciones originarias de la adjudicacin,
concesionarios. percibindose una reduccin significativa de la demanda efectiva-
mente captada en comparacin con la prevista, obligando a la con- 4. ASPECTOS REGULATORIOS

tencin de los gastos en mantenimiento e inversin de los concesio-
narios, lo que lleva al colapso del sistema ferroviario, en virtud de 4.1. El contrato como marco regulatorio
falta de mantenimiento, y al estancamiento del proyecto, debido a la
falta de una poltica de mejoramiento y modernizacin del sector. Una de las particularidades de las concesiones ferroviarias argenti-
En lo concerniente a cnones y alquileres se han detectado distor- nas radica en la ausencia de un marco regulatorio especfico o inde-
siones en los pagos de los primeros, advirtindose la existencia de pendiente del contrato de concesin, en el cual se estipulen las carac-
conflictos vinculados a supuestas compensaciones requeridas por tersticas del servicio a brindar, las obligaciones que el concesionario
los concesionarios y que actualmente se encuentran a definicin de debe cumplir al prestarlo, el mecanismo de ajuste de las tarifas, etc. El
la Procuracin del Tesoro de la Nacin. esquema regulatorio est constituido por los requisitos establecidos en
el Pliego de Bases y Condiciones del llamado a licitacin y por las pro-
A ttulo de ejemplo, en los acuerdos logrados hasta la fecha en el puestas presentadas en la oferta del grupo ganador de cada red. En
marco del proceso de renegociacin las inversiones anuales surgen de consecuencia, la mayora de las reglamentaciones o normas que regu-
la aplicacin de un porcentaje sobre los ingresos del concesionario. Sin lan el sector se encuentran comprendidas en los contratos.
embargo, para preservar el sistema en funcin de la actividad (medida Entre los aspectos regulatorios ms importantes que surgen de los
por toneladas/kilmetro) se estableci un mnimo a invertir cada ao. pliegos pueden mencionarse los siguientes:
Por lo tanto, si las inversiones que surgen de la aplicacin del porcen-
taje sobre los ingresos son inferiores al monto mnimo establecido, el 1. Las firmas integrantes del Consorcio sern mancomunadamente
concesionario deber invertir los recursos indicados por este ltimo. responsables en todo el plazo de concesin. Esto implica una ba-
Con relacin al canon, los nuevos acuerdos establecen que el con- rrera importante de salida de las firmas del consorcio.
cesionario deber ingresar al ANSeS el 30% de los cnones originales, 2. La participacin de un operador que acredite una probada expe-
mientras que el 70% restante lo destinar a inversiones, dentro del riencia en la gestin y explotacin ferroviaria por un plazo mnimo
monto de las inversiones totales a realizar. Dicho de otra manera, el de cinco aos.
Estado participa, a travs de ese porcentaje del canon, en las nuevas 3. La duracin de la concesin se fij en treinta aos con opcin a
inversiones del sistema de cargas, reduciendo las inversiones que efec- una prrroga de diez aos condicionada a la aprobacin del conce-
tivamente deben realizar los concesionarios por los activos recibidos. dente.
En consecuencia, la renegociacin de los contratos deber centrarse 4. Clculo de la tasa interna de retorno del proyecto. El detalle de las
en establecer una relacin adecuada entre los egresos (por inversiones y mismas para los contratos originales fueron las siguientes: FEPSA,
canon) con los ingresos anuales de cada concesionario, aparentemente 20,7%; Mesopotmico, 15%; BAP, 25%; Ferrosur, 15%; y NCA, 8%.
aceptando en su totalidad los argumentos esgrimidos por las empresas 5. La cesin parcial o total de la concesin deba contar con la apro-
sin que quede claro por qu no se decidi llamar a una nueva licitacin bacin del Estado, atenuando en parte la restriccin a la salida en
haciendo valer los derechos del concedente tal como figuran en los con- el punto 1.
tratos (seguramente la aceptacin de un argumento simtrico desde el 6. Al momento de la toma de posesin de los bienes concedidos se pre-
Estado no hubiese recibido una aceptacin simtrica desde el sector vea la realizacin de un inventario, que se actualizara anualmente.
privado). Dado que los contratos no contienen mencin alguna a la exis- 7. El concesionario deber mantener la infraestructura y los sistemas
tencia de una garanta de trfico o bien se haya utilizado una proyec- de seguridad adecuados al transporte que piensa desarrollar. En
cin pblica que comprometa al Estado en las altsimas expectativas ningn caso disminuira los estndares existentes en la red a la to-
detrs de las proyecciones en las ofertas privadas, justificar una renego- ma de posesin, conforme a las normas de F.A. en la materia. Es-
ciacin con reducciones de las obligaciones contractuales en que los tas obligaciones eran extensivas al material rodante.
concesionarios amenazan con retirarse por no haber alcanzado sus ex- 8. Despus del quinto ao de concesin, el concesionario podr solici-
pectativas de crecimiento es un precedente muy riesgoso. tar la modificacin del programa de inversiones de la oferta, cuan-
do se hubieren producidos variaciones significativas en los supues-
tos y proyecciones iniciales. Por caso, en el contrato de FERROSUR
se indica en el segundo prrafo del artculo 8.2 que Luego de
transcurridos los primeros cinco aos de la Concesin y previa
aprobacin del Concedente y de conformidad con lo establecido en
el apartado 33.8 del Pliego, las inversiones previstas podrn ser 5. ASPECTOS INSTITUCIONALES
modificadas.11
9. La red inicial dada en concesin podr ser ajustada cuando su ex- La actividad regulatoria y de control estatal se encuentra ntima-
plotacin comercial lo justifique. mente ligada a la creacin, desarrollo y cambios de las instituciones
10. El concesionario se encontrar en la obligacin de atender las de- pblicas encargadas de realizar dicha tarea. Una breve sntesis de lo
mandas solicitadas por el concedente con carcter excepcional o que ha sido la historia de la formacin del ente encargado del control y
derivadas de hechos imprevistos. Dichas solicitudes no podrn regulacin de las concesiones ferroviarias de cargas permitir inferir
atentar contra la rentabilidad del negocio. cul ha sido la actividad regulatoria desarrollada por el Estado en el te-
11. El concesionario podr realizar todas aquellas actividades comple- ma.
mentarias del negocio principal dentro del rea de concesin. A medida que las distintas redes eran concesionadas, los respecti-
12. El uso de instalaciones y tierras quedar limitado a aquellas nece- vos contratos se fueron girando a la Direccin General de Transporte
sarias para la explotacin ferroviaria. Se establecieron mecanismos Ferroviario. Este organismo, dependiente de la Secretara de Transpor-
y plazos para la devolucin de posibles espacios sobrantes. te de la Nacin (MEyOSP), no contaba con la estructura y el personal
13. El Estado Nacional poseer el 16% de las acciones de la concesio- tcnico necesario para controlar el cumplimiento de los contratos de
naria, que le seran entregadas sin cargo y sin la obligacin de concesin. Mientras tuvo competencia sobre el tema, es decir desde
cubrir las ampliaciones de capital, a cargo del sector privado. En 1991 hasta comienzos de 1995, la actividad desarrollada por la Direc-
consecuencia, esta clusula penaliza la expansin del capital accin fue, en la prctica, de naturaleza protocolar.
cionario de los concesionarios. Sin embargo, durante ese lapso existi entre los funcionarios pbli-
14. El personal recibir sin cargo el 4% del capital social. cos una preocupacin por crear un esquema institucional acorde con
15. El concedente entreg al concesionario una red ferroviaria, una de- las funciones a desempear. Con el fin de instituir un organismo des-
terminada cantidad de material rodante, parte del personal opera- centralizado que tuviese por objetivo controlar el cumplimiento de los
tivo y cediendo determinados contratos en favor de F.A. Los pliegos contratos y desarrollar el sistema de carga concesionado, en 1992 se
otorgaban ciertas facultades al concesionario para aceptar o no decre la Comisin Nacional de Regulacin Ferroviaria (CNRF), mediante
terminados contratos. el Decreto 2339/92. Este organismo no lleg a conformarse y en conse-
16. Al finalizar la concesin todas las inversiones realizadas sobre la cuencia no desarroll actividad alguna.
red ferroviaria y sobre el material rodante dado en concesin pasa- En 1993 se dict el Decreto 1836/93 creando la Comisin Nacional
rn a formar parte del patrimonio estatal (lo que reduce los incen- de Transporte Ferroviario (CNTF), con competencia en el control y se-
tivos a la inversin en infraestructura). No ocurrir lo mismo con el guimiento del cumplimiento de los contratos y en la aprobacin de nor-
nuevo material rodante que quedar en poder del concesionario. mas tcnicas de seguridad y mantenimiento; es decir, este organismo
17. Las inversiones anuales comprometidas por el concesionario, si no tena, en principio, facultades para dictar normas regulatorias.
bien estaban divididas por rubros, no incluyen requerimientos es- Durante 1994 se promulg el Decreto 454/94, creando el Tribunal
pecficos, a excepcin de ciertas obras de arte o trechos de vas si- Arbitral de Transporte Ferroviario, en reemplazo de la CNRF. Se trata-
tuados en sectores de alto trnsito que requeran una intervencin ba de crear un sistema institucional en el que el Tribunal se encarga-
precisa en cuanto a su naturaleza y tiempo. ra de dirimir las controversias que se plantearan en la interpretacin
18. El concesionario podr prestar servicios de pasajeros similares a de los contratos entre el concedente y el concesionario y la CNTF efec-
los existentes, conviniendo con el concedente el canon a pagar y tuara los controles que requiere el cumplimiento de los contratos y
percibiendo las tarifas aprobadas por el MEyOSP. aprobara las normas tcnica de seguridad, comunicaciones, manteni-
19. El concesionario tendr la exclusividad de carga en su red. miento, etc.
El Tribunal nunca lleg a funcionar a pesar de haber sido nombra-
Adems, las ofertas deban incluir los elementos necesarios para su do su presidente. Sin embargo, a fines de ese ao se sancion el Decre-
evaluacin, entre los cuales se destacan, adems de aquellos que son to 2218/94 definiendo la estructura de la CNTF, permitiendo que sus
ponderados para la seleccin de la mejor oferta segn se detall ante- actividades comenzaran en los primeros meses de 1995. Es de suponer
riormente. que con el fin de lograr cierta continuidad institucional se nombr co-
mo presidente del organismo al Director General de Transporte Ferro-
viario y muchos de los tcnicos que integraban el GAF pasaron al plan-
tel de la Comisin.
Luego de un ao y medio de funcionamiento, se promulgaron dos tivos) y del mecanismo de licitacin adoptado (premiando el optimismo
Decretos; el 660/96 que orden la fusin entre la CNTF, la Comisin excesivo en las ofertas).
Nacional de Transporte Automotor (CONTA) y la Unidad de Coordina-
cin del Programa de Reestructuracin Ferroviaria (UNCPRF), creando
la Comisin Nacional de Regulacin de Transporte (CNRT). El Decreto 6. EVALUACIN DEL DISEO ESTRUCTURAL
1388/96 define la estructura del nuevo organismo. Y DE LAS DECISIONES REGULATORIAS
Las principales facultades de la CNRT relacionadas con el sistema
ferroviario de cargas son: a) aplicar y hacer cumplir las leyes, decretos En los ferrocarriles de carga el marco regulatorio no fue definido de
y dems normas reglamentarias, b) solicitar la informacin y documen- manera explcita y previa a la privatizacin. Se fue constituyendo du-
tacin necesaria para evaluar el desempeo del sistema, c) realizar los rante el proceso de concesin, con la confeccin de los pliegos, conti-
controles para verificar el cumplimiento del contrato, y d) aplicar las nuando con la oferta y culminando en el contrato de concesin.
sanciones previstas en los contratos de concesin. La Comisin no Se ha argumentado que, entre las razones que explican esta falta de
cuenta con facultades para emitir normas regulatorias (que son com- definicin regulatoria se pueden citar las siguientes:
petencia de la Secretara de Transporte de la Nacin).
La CNRT ha sido varias veces criticada con relacin a la insuficien- a) La urgencia en la privatizacin y el clima de desregulacin econmi-
cia o ineficacia de los controles desarrollados. Sin embargo, ms all de ca reinante;
la validez de esas crticas, es necesario aclarar que los controles a reali- b) El carcter integral de la concesin, que implica un nico concesio-
zar estn relacionados con la obligatoriedad por parte del concesionario nario en cada red, encargado de la infraestructura, del material ro-
de efectuar, por un lado, las inversiones fsicas presentadas en el cuer- dante y de la prestacin del servicio, excluyendo as la aparicin de
po tcnico, y por el otro, en concomitancia con las primeras, de efec- otros agentes y la necesidad de regular las actividades entre ellos
tuar las inversiones monetarias presentadas en el flujo de fondos. Esta (contrastando con el caso de Inglaterra por ejemplo, donde la natu-
regulacin de distinta naturaleza genera problemas de difcil solucin raleza de la concesin implica la existencia para cada red de un
para el organismo de control, entre los que pueden destacarse: concesionario encargado de la infraestructura, varios del material
rodante y diversos operadores del servicio, todos independientes en-
Para realizar un eficaz control de las inversiones fsicas se requiere tre s);
que el organismo cuente con los equipos y el personal tcnico en c) La desaparicin fctica del carcter de servicio pblico, ya que slo
cantidad y calidad suficientes, ms an teniendo en cuenta la ex- habr servicio all donde exista carga a transportar por el ferroca-
tensin de la infraestructura a inspeccionar y la cantidad del mate- rril, de manera tal que el concesionario no tiene la obligacin de
rial rodante otorgado en concesin. (En 1998 la CNRT cuenta con prestar un servicio independiente de la demanda, fijando el merca-
un crdito presupuestario de $ 5,2 millones.) do las pautas para la prestacin del servicio.
Un adecuado control sobre las inversiones expresadas en unidades
monetarias requiere que el rgano competente posea y genere toda Dado que se pens al mercado como regulador entre el prestador
la informacin relevante, en particular de costos, necesaria para po- del servicio y los cargadores, las consideraciones tcnicas quedaron co-
der corroborar la informacin brindada por el concesionario. mo el nico objeto de regulacin. Para el desarrollo de la misma los
El hecho de que las inversiones se presenten en unidades fsicas y pliegos tomaron las normas establecidas oportunamente por FA. Dicho
en unidades monetarias genera problemas insolubles cuando se de otra manera, la ejecucin del plan de inversiones y mantenimiento
producen cambios tecnolgicos, en la eficiencia de la gestin u otras deba respetar las normas de FA en cada caso concreto, quedando in-
variables que modifican los costos. Esto lleva a la no coincidencia, definida para la oferta la velocidad en que el mismo sera implementa-
casi permanente, entre las inversiones fsicas y las monetarias, ge- do.
nerando conflictos entre el rgano de control y el concesionario. De esta manera, elementos como la tarifa nunca fueron pensados
como parte integrante del objeto de regulacin, por ello en las conce-
En consecuencia, parte de las controversias existentes entre el r- siones de carga se estableci un lmite tarifario mximo elevado. La ta-
gano de control y los concesionarios relacionadas al nivel de cumpli- rifa fue usada para cubrir una necesidad legal (al no haberse derogado
miento del plan de inversiones o algunas de las crticas acerca del de- el carcter de servicio pblico) y no como un elemento de regulacin, a
sempeo de la CNRT tienen su origen en la naturaleza misma del diferencia del modelo ingls.
esquema regulatorio escogido (concesin en vez de transferencia de ac- Por lo tanto, la actividad regulatoria se encuentra en principio limi-
tada por la naturaleza del objeto a regular. En el caso argentino, ade- cantidad de trenes corridos existentes en esa poca; y c) que las condiciones de
ms, la actividad regulatoria tambin est restringida por el hecho de las vas deban cumplir las normas establecidas por F.A. Con esos elementos, el
que el marco regulatorio est constituido por el contrato. En efecto, to- peaje ofertado por cada tren-kilmetro, en promedio, superaba los $ 3,5, y en
do contrato es un acuerdo de voluntades, y en consecuencia toda nor- teora era el mnimo necesario para cubrir los costos de mantenimiento y brin-
dar al concesionario una ganancia razonable. Cuando F.A. decide dejar de ope-
ma regulatoria debe contar con la aprobacin del concesionario. Por lo
rar los trenes de pasajeros y los traspasa a las provincias que desean hacerse
tanto, el marco regulatorio slo puede existir o ser modificado si el re-
cargo, se produce una situacin que no estaba prevista en los pliegos y que ge-
gulado presta su conformidad (salvo rescisin por causa fundada en nera una serie de conflictos que se ha tratado de solucionar de manera indivi-
incumplimiento contractual, naturalmente), con lo cual el organismo dual con cada operador. Por ejemplo, NCA establece un acuerdo, vlido por no-
pblico encargado de regular el sistema ferroviario de carga no podra venta das, con la Provincia de Tucumn. Ferrosur no ha llegado a un acuerdo
emitir normas o reglamentos que modifiquen unilateralmente las rela- con UEPFP y factura (sin cobrar) el peaje establecido en el contrato para F.A.
ciones establecidas. FEPSA lleg a un arreglo sobre el peaje con la UEPFP. En conclusin, no existe
Las renegociaciones de las concesiones en marcha no tienen mayor una regulacin sobre cul debe ser el peaje a cobrar a las provincias y menos
justificativo que el hecho de que las proyecciones sobre la evolucin de an cules deben ser las variables a tomar en consideracin para el clculo del
la demanda no han sido satisfechas, y debe notarse que ello es insufi- mismo.
ciente, en particular considerando que el mecanismo de seleccin de 4. Si bien no existen estadsticas oficiales al respecto, se estima que de los
ofertas utilizado (contabilizando las inversiones propuestas) pudo ha- 95.000/100.000 agentes que empleaba la empresa F.A. al momento previo a su
concesin, alrededor de 70.000 fueron dados de baja a travs de las modalida-
ber inducido a los participantes en la licitacin a manifestar en sus
des de retiro voluntario o despido y otros 1.000 an permanecen en FEMESA
ofertas un exagerado optimismo sobre la evolucin de la demanda que residual.
justificase mayores inversiones. Eventualmente, el contrato habilita 5. Cabe destacar, una vez ms, que se adjudicaron cinco unidades de nego-
cambios en los trminos contractuales a partir del quinto ao, pero no cio, quedando la restante el Ferrocarril Belgrano de cargas en manos del Es-
necesariamente con un carcter retroactivo. As, ain cuando la renego- tado (recientemente otorgado en concesin en forma directa al Sindicato Ferro-
ciacin sea ex post eficiente por cuanto es conveniente adecuar las in- viario).
versiones a la demanda real, desde el punto de vista de la reputacin 6. La realidad confirm que esta presuncin no fue consistente, ya que aun
regulatoria es muy negativa por cuanto convalida los comportamientos con tarifas un 30% inferiores a las del camin el servicio ferroviario de cargas
estratgicos en las ofertas y agrava este problema hacia el futuro, res- perda demanda desde antes de la licitacin.
tando transparencia al proceso de privatizaciones en s mismo. 7. Tambin se esgrime que la estructura de productos transportados por el
ferrocarril es muy rgida (gran concentracin de productos primarios), por lo
que la capacidad de crecimiento del ferrocarril de cargas se encuentra supedita-
da a la evolucin de la produccin de estos productos.
NOTAS 8. Es interesante notar que tres concesionarios manifiestan informalmente
su deseo de retirarse del negocio, lo que algunos interpretan como demostracin
1. Hacia 1992 el mercado del transporte automotor de cargas presentaba cabal de la inviabilidad financiera de estas concesiones, olvidando que dicho ti-
restricciones a la oferta, constituidas principalmente por barreras provinciales e po de amenazas son comunes en las negociaciones (vgr., textbook bluffing), y
interprovinciales, por el rgimen de concesiones y permisos otorgados por el Es- que slo una vez consumada alguna de ellas el resto debe tomarse ms seria-
tado Nacional, y por un obsoleto reglamento de cargas por carretera. El Decreto mente (en definitiva, si alguno abandonara la concesin, no habra mayores
1494/92 dispuso la desregulacin de la carga y descarga de las mercaderas y problemas en convocar a un nuevo llamado a licitacin).
la liberacin de la contratacin de transportistas de carga, flexibilizando asimis- 9. Con respecto a las inversiones, si bien no se ha cumplido con lo estipula-
mo la prestacin de servicios internacionales por empresas extranjeras. A su do en los contratos, en algunos casos esto puede no reflejar totalmente el esta-
vez, simplific y unific el registro nacional de transportistas y elimin su con- do real en que se encuentra el desarrollo del plan de inversiones, expresado en
sideracin como servicio pblico (ver Sguiglia y Delgado, 1993). unidades fsicas, puesto que las variaciones de costos y la incorporacin de
2. En la seccin 6 se explica el concepto y el papel del lmite superior tari- nueva tecnologa pueden haber permitido avanzar en las obras comprometidas
fario. reflejando un valor inferior en las mismas.
3. En lo que se refiere a la tarificacin del acceso a la red que operan los 10. Por otra parte, en el caso del Ferrocarril Gral. Urquiza, donde el cumpli-
concesionarios por parte de las provincias para brindar el servicio de pasajeros miento es menor y similar al de las concesiones en las que hubo slo dos parti-
la situacin es problemtica y variada. Al momento de la oferta, de acuerdo a cipantes, distintos aspectos contribuyeron a que la oferta tambin haya sido
las condiciones establecidas en los pliegos, los concesionarios realizaron una realizada con un optimismo excesivo: a) la oferta fue seleccionada en una se-
propuesta teniendo en cuenta los siguientes elementos: a) que el operador de gunda licitacin luego de haberse anulado el primer llamado por el retiro del
los trenes de pasajeros seguira siendo F.A.; b) que se mantendra el esquema y nico participante, quien realiz una oferta de inversin condicional que fue
considerada insuficiente; b) que en el segundo llamado inicialmente haba dos Anexo 1: Marco normativo del sector
competidores pero uno de ellos desisti a ltimo momento, lo que posiblemente
no fue anticipado por el ganador antes de realizar su oferta; y c) quien result
adjudicatario asignaba un valor fundamental a la explotacin conjunta del fe- En la actualidad el servicio de transporte ferroviario de cargas con-
rrocarril Urquiza y el San Martn, que finalmente obtuvo, debiendo asegurarse
cesionado se encuentra regulado por los contratos y pliegos de bases
en ese caso que su oferta fuese seleccionada. Por estos motivos, la licitacin del
y condiciones establecidos al momento de las licitaciones y concesio-
ferrocarril Roca puede considerarse que es la nica en la que particip un ofe-
rente solo que no debi comportarse con excesivo optimismo para ganar, mien-
nes respectivas, por la Ley 2.873 y por las distintas normas dictadas
tras que en el resto la conducta efectiva en la oferta estuvo inducida por el me- con posterioridad a la ley que ordena la privatizacin de los ferrocarri-
canismo de licitacin escogido, con niveles de incumplimiento que en promedio les.
duplican los del Roca. Las principales normativas que rigen al sector son las siguientes:
11. Este artculo es crucial para habilitar la renegociacin; por su causa, la Cdigo de Comercio: Regula en materia de contratos de transpor-
renegociacin es legtima y el problema con estas concesiones est centrado en tes.
el mecanismo de seleccin de las ofertas que indujo a la exageracin de opti- Ley 2.873: Con sus modificaciones y reglamentaciones. Establece el
mismo esperando la renegociacin y desalent la participacin de un mayor rgimen de los ferrocarriles.
nmero de oferentes (eventualmente). No obstante ello, en el mismo no parece Ley 19.549: Procedimientos Administrativos; sus modificaciones y
habilitarse una renegociacin retroactiva (sobre las inversiones del primer quin- reglamentaciones.
quenio).
Ley 23.696 (1989): Emergencia Administrativa. Privatizaciones. Pro-
grama de propiedad participada, proteccin del trabajador, contrata-
ciones de emergencia, contrataciones vigentes, situacin de emergencia
BIBLIOGRAFA
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Parsons Brinckeroff-Organtec, Estudios para la reformulacin de la red troncal ra de 180 das en cumplimiento de lo establecido en la ley 23.696 de
principal. Sistema Ferroviario Argentino, Direccin Nacional de Vialidad, Reforma del Estado en lo relacionado con los ferrocarriles.
1997. Decreto N 1144/91: Reforma del Estado corredor Rosario-Baha
Sguiglia, E. y Delgado, R., Efectos de la desregulacin sobre la competitividad Blanca y tramos de vas de la lnea Roca, San Martn, Sarmiento y Mi-
de la produccin argentina, Fundacin ARCOR, Grupo Editor Latinoameri- tre. Aprueba las actuaciones sobre licitacin de la red ferroviaria Rosa-
cano, 1993. rio-Baha Blanca. Aprueba el contrato de concesin a la empresa Fe-
Viscusi, W. K.; Vernon, J. y Harrington, J., Economics of Antitrust and Regula- rroexpreso Pampeano S.A. Cuadro tarifario.
tion, segunda edicin, MIT Press, 1995.
Decreto N 437/92: Reglamenta el art. 31 de la Ley 23.696 y esta-
blece que el 30% del canon a pagar por los concesionarios debe ser
destinado a la ANSES.
Decreto N 532/92: Privatizacin de ramales ferroviarios. Convoca a
los gobiernos provinciales interesados en la explotacin de los ramales
ferroviarios, en actividad o clausurados, que se asienten en su territo-
rio.
Decreto N 994/92: Aprueba la concesin integral de la red ferrovia-
ria del ramal Gral. Mitre y el contrato de concesin a la empresa Nue-
vo Central Argentino S.A.
Decreto N 2681/92: Aprueba la licitacin pblica para la concesin
de la explotacin integral de la lnea Roca y parte de la lnea Sarmien-
to. Aprueba el contrato de concesin a la empresa Ferrosur Roca S.A.
Decreto N 41/93: Ferrocarriles privatizacin San Martn/Sarmien-
to Aprueba la privatizacin de la lnea San Martn y remanente de la
lnea Sarmiento. Aprueba el contrato de concesin a la empresa Ferro-
carril Mesopotmico Gral. Urquiza S.A.
Decreto N 504/93: Aprueba la privatizacin de la lnea Gral. Urqui- Anexo 2. Composicin societaria
za de la red ferroviaria.
de los concesionarios
Decreto N 1774/93: Creacin de Ferrocarril General Belgrano S.A.
Decreto N 686/95: Encomienda la iniciacin de negociaciones con
los concesionarios de los servicios de transporte ferroviario de cargas, Entre las limitaciones para la conformacin de los consorcios gana-
orientadas a la supresin o reduccin de la obligacin del pago del cadores de las licitaciones, la Ley 23.696 dispuso que el 4% del capital
non establecida en los contratos de concesin para la explotacin de accionario deba pertenecer a los empleados de las empresas ferrovia-
los diversos sectores de la red ferroviaria nacional. En todos los casos rias (Programa de Propiedad Participada), en tanto un 16% qued en
deber mantenerse el equilibrio de la ecuacin econmico-financiera manos del Estado Nacional.
del contrato en beneficio del usuario y del inters pblico, mediante re- A continuacin se presenta la composicin societaria de los grupos
ducciones equivalentes en los fletes o aumentos en las inversiones a ganadores de las concesiones, al momento de la adjudicacin y a fines
realizar. de 1997.
Decreto N 1039/95: Se declara en estado de liquidacin a Ferroca-
rriles Argentinos, dependiente de la Secretara de Transporte del ME- Ferroexpreso Pampeano S.A. (FEPSA)
yOSP. En el pliego de bases y condiciones generales y particulares de la
Decreto N 1383/96: Ferrocarriles Argentinos. Transfiere los bienes concesin se estableci la posibilidad para que una sociedad inversora
ferroviarios. Dominio y transferencia interadministrativa de bienes fe- posea el total de las acciones del sector privado. Los integrantes de es-
rroviarios al ENABIEF. Creacin del Ente Nacional de Administracin ta sociedad seran mancomunadamente responsables del cumplimien-
de Bienes Ferroviarios (ENABIEF). to del contrato. En consecuencia, el 80% del capital correspondiente a
Decreto N 1388/96: Creacin de la Comisin Nacional de Regula- la parte privada se encuentra en poder de la Compaa Inversora Fe-
cin del Transporte. rroviaria Sociedad Annima, Inversora y Financiera (COINFER SAIyF).
Decreto N 605/97: Instruye a la Secretara de Obras Pblicas y Al momento de la adjudicacin la sociedad estaba integrada por las
Transporte a renegociar e introducir modificaciones, en los contratos siguientes empresas:
de concesin de los sistemas de transporte ferroviario de cargas, que se
encuentran en ejecucin. Techint Ca. Tcnica Internacional SACeI, como socio mayoritario
Resolucin N 474/92: Adjudica a Nuevo Central Argentino S.A. el con el 58,95%,
sector de la red ferroviaria nacional que integra la lnea General Mitre. EACA, Empresa Argentina de Cemento Armado S.A. de Construc-
Resolucin N 1359/92: Adjudica al consorcio Ferrosur-Roca S.A. el ciones; Gesiemes SACI y AG; Chase Manhattan Investments Arg.
sector de la red ferroviaria nacional que integra la lnea General Roca. S.A.; y Riobank International: 8,39% cada uno,
Resolucin N 1457/92: Adjudica al consorcio Buenos Aires al Pac- Sociedad Comercial del Plata S.A.: 5,49%, y
fico el sector de la red ferroviaria nacional que integra la lnea General Iowa Interstate Railroad: 2%.
San Martn.
Resolucin N 78/93: Adjudica al consorcio ferrocarril Mesopotmi- A fines de 1997, COINFER est constituida por:
co General Urquiza S.A. el sector de la red ferroviaria nacional que in-
tegra la lnea General Urquiza. Techint Ca. Tcnica Internacional SACeI: 59,60%,
Resolucin N 382/96: Transferencia de acciones a favor del Estado. Comercial del Plata Construcciones S.A. (CPC S.A.): 20,55%,
Se transfiere al MEyOSP la titularidad de las acciones clase A corres- Riobank International: 12,50%,
pondientes a las sociedades concesionarias de la red ferroviaria nacio- EACA Servicios e Inversiones: 5,35% y
nal Ferroexpreso Pampeano S.A., Nuevo Central Argentino S.A., Ferro- Iowa Interstate Railroad: 2%.
sur Roca S.A., Buenos Aires al Pacfico S.A. y Ferrocarril Mesopotmico
S.A., que se encontraban registradas a nombre de la empresa Ferroca- CPC S.A. absorbi las participaciones de dos sociedades del mismo
rriles Argentinos. grupo Comercial del Plata S.A. y Gesiemes S.A. y parte del Chase Man-
hattan Investments Argentina, que se retir de la sociedad. Los opera-
dores internacionales escogidos son IOWA Interstate Railroad y Union
Pacific Railroad.
Nuevo Central Argentino S.A. (NCA) El operador internacional es CANAC International Inc. Reciente-
Al inicio de la concesin el capital perteneciente al sector privado mente, INVENTRAD S.A., la sociedad inversora del grupo Acindar, ha
estaba conformado de la siguiente manera: tomado la participacin de sta. En tanto, DECAVIAL (una sociedad
del grupo Fortabat) ha cedido su participacin en favor de Loma Negra
Aceitera Gral. Deheza: 61,5%, CIASA.
Banco Francs del Ro de la Plata: 17,5%,
La compaa de transporte y logstica Romn Martima S.A.: 12,5 % Buenos Aires al Pacfico S.A. (BAP)
y La composicin accionaria del sector privado de BAP al inicio de la
ACA, Asociacin de Cooperativas Argentinas: 8,5 %. concesin era la siguiente:
A fines de 1997 la composicin accionaria de la concesionaria era: Industria Metalrgica Pescarmona SAICyF: 67,5%,
Romn Martima: 25%,
Aceitera Gral. Deheza: 46,3%, Transpelt: 1,25%, y
Banco Francs del Ro de la Plata: 18,3%, Gervasio Bunge: 6,25%.
ACA, Asociacin de Cooperativas Argentinas: 9,32%,
Corporacin Financiera Internacional (CFI): 17,75% y La composicin societaria de BAP a fines de 1997 era como sigue:
La compaa de transporte y logstica Romn Martima S.A.: 8,33%
Industria Metalrgica Pescarmona SAICyF: 92% y
Los operadores internacionales de esta concesin son Montana Rail Railroad D.C.: 8%.
Link, Anacostia Pacific y RBC. Es preciso aclarar que la participacin
de Romn Martima S.A. es estrictamente formal, dado que ha vendido La empresa de transportes Romn Martima se ha retirado del ne-
su participacin a la firma Aceitera Gral. Deheza. La empresa ha soli- gocio ferroviario, al igual que Gervasio Bunge. Los operadores interna-
citado a la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte la aproba- cionales de BAP son Railroad Development Corporation y Consolidated
cin de dicha transferencia. Tambin se destaca el ingreso de la CFI, Rail Corp.
como parte de la estrategia de inversin de este apndice del Banco
Mundial dirigida al sector agroindustrial exportador. Ferrocarril Mesopotmico Gral. Urquiza S.A.
La composicin accionaria del sector privado del Ferrocarril Meso-
Ferrosur Roca S.A. (FERROSUR) potmico al inicio de la concesin era la siguiente:
Al igual que FEPSA, el control accionario del capital privado se en-
cuentra en poder de una inversora, COFESUR S.A., cuya composicin Industria Metalrgica Pescarmona SAICyF: 78,5%,
accionaria al inicio de la concesin era la siguiente: Alesia S.A.: 11,7%, y
Petersen, Thiele y Cruz S.A.: 9,8%.
Loma Negra CIASA: 65 %,
Decavial SAICAC: 5%, La composicin societaria de BAP a fines de 1997 era como sigue:
Petroqumica Comodoro Rivadavia S.A.: 10%,
Asociacin de Cooperativas Argentinas: 5%, Industria Metalrgica Pescarmona SAICyF: 91,6%,
Banco Francs del Ro de la Plata S.A.: 5%, y Alesia S.A: 4,6%, y
Acindar S.A.: 10%. Petersen, Thiele y Cruz S.A.: 3,8%.
Hacia finales de 1997, COFESUR S.A. estaba compuesta por: Los operadores internacionales son Railroad Development Corpora-
tion y Consolidated Rail Corp.
Loma Negra CIASA: 80,6%,
Asociacin de Cooperativas Argentinas: 3,5%,
Banco Francs del Ro de la Plata S.A.: 3,9%,
INVERTRAD S.A.: 12%.
Anexo 3: La experiencia internacional que los ferrocarriles ganaran al menos una tasa de retorno justa. Sin
embargo, surgi entonces una fuerte competencia del transporte auto-
motor carretero, lo que llev a un importante lobby ferroviario para
El caso de los Estados Unidos sancionar la Motor Carrier Act en 1935, con lo cual el sector automo-
tor qued regulado tambin por la ICC (Cuadro A3.1).
La evolucin del sistema ferroviario de cargas de los Estados Unidos
presenta dos elementos bsicos que determinan la estructura sectorial.
Por un lado, los efectos de la desregulacin acontecida desde mediados CUADRO A3.1
de los aos 70 hasta comienzos de los 80, y por otro la permanente in- PARTICIPACIN DEL FERROCARRIL DE CARGAS
terrelacin de las polticas pblicas aplicadas para este modo de trans- EN EL TOTAL DE CARGA TRANSPORTADA EN ESTADOS UNIDOS
porte y para el modo de transporte automotor de cargas. (En porcentajes)
En trminos histricos, hasta la segunda mitad del siglo los ferroca-
rriles constituan la forma predominante del transporte de larga dis- FF.CC. Camin Otros
tancia. El sistema comenz su desarrollo hacia 1870, y en su inicio se
caracteriz por una elevada volatilidad en las tarifas, lo que signific 1930 75 3 22
frecuentes guerras de precios e intentos, no siempre fructferos, por 1950 56 16 23
coordinar acciones y precios entre los concesionarios privados. Hacia
fines de esa dcada se conform el Joint Executive Committee (JEC) 1970 40 21 39
para lograr esos objetivos, que fue relativamente efectivo para mante- 1988 37 25 38
ner los precios por encima de los costos en un perodo relativamente
breve. Fuente: Economics of Antitrust and Regulation, 1995.
En 1887 este comit fue reemplazado por la Interstate Commerce
Act, que estableci la Interstate Commerce Commission (ICC) con el Hacia la dcada del 50, con el desarrollo del sistema estadual de
propsito de regular los ferrocarriles y evitar nuevas guerras de precios autopistas y junto con el crecimiento de un segmento de transporte ca-
y la presencia de competencia destructiva. La ICC, en algn sentido, rretero no regulado, las empresas reguladas de ferrocarriles comenza-
se comport como el fijador de precios en un cartel de productores, lo ron a demandar menos regulacin.
que obviamente produjo prdidas sociales netas importantes. A fines de esa dcada, la Transportation Act permiti a la ICC la
El argumento de la regulacin por monopolio natural puede ser he- aprobacin de tarifas inferiores a las solicitadas por las empresas,
cho en el caso del ferrocarril, ya que presenta como una caracterstica aprobando la discontinuidad del servicio de pasajeros en algunos mer-
principal la existencia de economas de escala importantes. Muchos cados no rentables. En los aos 70, a su vez, los ferrocarriles solicita-
componentes del costo no crecen proporcionalmente con la carga ron aumentos tarifarios por los efectos sobre los costos del shock pe-
transportada, como el derecho de vas, el costo de la va y las estacio- trolero y a mediados de esa misma dcada la Railroad Revitalization
nes. Si es as, el costo marginal ser significativamente inferior al costo and Regulatory Reform Act fij una zona de razonabilidad dentro de
medio, la competencia se gua a travs de la fijacin de precios va cos- la cual el ferrocarril poda ajustar tarifas con la nica excepcin si te-
tos marginales y las firmas tendrn beneficios inferiores a los normales na dominio de mercado.
si no son capaces de coordinar sus decisiones de precios. Asimismo esta ley les otorg mayor libertad para abandonar rutas
En el caso de los Estados Unidos, la funcin regulatoria del ICC no rentables y fue el primer paso hacia la desregulacin.
consisti en establecer tarifas razonables y justas, esto es, que no En tanto, la ICC avanz en profundidad con la desregulacin en el
discriminaran por volumen de carga, personas o cargadores (discrimi- mercado carretero. Hacia 1975, facilit el acceso de nuevas empresas
nacin de segundo grado). de transporte y relaj los controles tarifarios.
En un comienzo, la ICC estableci tarifas mximas, y en 1920 la La desregulacin ferroviaria comenz en 1980 con la sancin de la
Transportation Act estableci tarifas mnimas y el control de entrada y Staggers Rail Act y la Motor Carrier Act. La primera les dio a los ferro-
salida de las empresas de las rutas concesionadas. El poder de fijar carriles una libertad considerable para fijar tarifas y para entrar y salir
rangos tarifarios y este control de acceso fueron extensivamente utili- de los mercados.
zados por la ICC en el perodo regulatorio. La regulacin de los ferrocarriles resulta consistente con los dicta-
Hasta la dcada de 1920, la ICC no tena dificultades para asegurar dos de la teora econmica. Se trata de un grupo pequeo y bien orga-
nizado que reconoce las ventajas potenciales de la estabilidad de las carga y los servicios de pasajeros, como el alquiler del material rodan-
tarifas y cmo el precio y la regulacin del acceso ayudan a esa estabi- te, las estaciones, las vas y los servicios de apoyo.
lidad. Pese a que los beneficios de la regulacin estaban concentrados Los esfuerzos racionalizadores comenzaron en la dcada del 60, con
en pocas firmas, su costo se extendi en una gran cantidad de usua- la clausura de una cantidad importante de estaciones y lneas de car-
rios. ga y pasajeros, y de una disminucin del personal ocupado.
No es sorprendente que la regulacin favoreciera a los ferrocarriles, Estas mejoras en la productividad y reducciones en los costos ope-
y que la ICC fuera rpidamente capturada por estas firmas. racionales, sin embargo, no detuvieron, y ni siquiera alcanzaron a re-
La regulacin sobre precios mximos y mnimos se estableci sobre vertir, la prdida en la participacin de mercado del ferrocarril de car-
la base de dos principios: gas. Esta prdida de mercado refleja, en alguna medida, la disminucin
de las producciones de carbn y acero, junto con un rpido crecimiento
1. Valor del servicio: mayores tarifas a productos con mayor valor en la distribucin de manufacturas livianas, las cuales son bsicamen-
agregado, sin considerar si existen costos diferenciales en transporte transportadas por camin. Hacia 1993, los ferrocarriles transporta-
tar bienes de distinto valor. Este principio signific que los ferroca- ban el 6% de la carga total, mientras que el transporte automotor cons-
rriles cargaran tarifas ms altas a las manufacturas que a las ma- titua el modo dominante, con ms del 80%.
terias primas y los productos agrcolas. En el caso ingls, la creciente productividad y la modernizacin pro-
2. Discriminacin igualitaria: las tarifas no deben discriminar entre baron ser insuficientes por s mismas para hacer al sistema ferroviario
cargadores o entre tamao de embarque, pese a que el costo vare viable desde una perspectiva financiera. Sin embargo, aun operando
entre cargadores o por tamao. con bajos niveles de transporte, el ferrocarril de cargas fue siempre
rentable, aunque existieron importantes subsidios cruzados entre l-
En cuanto a la restriccin efectiva a la entrada y salida del merca- neas.
do, slo fue efectiva en la salida, ya que la poltica de discriminacin El sistema era operado por la British Railways Board (conocida co-
igualitaria implic subsidios cruzados entre las rutas ms demandadas mo British Rail) como una empresa integrada verticalmente, que in-
y las de menor trfico, de manera que los ferrocarriles operaron a pr- clua el mantenimiento de vas as como las operaciones de los trenes
dida en algunas rutas. de pasajeros y de cargas, y virtualmente todo el rango posible de servi-
Como la regulacin del ferrocarril gener ineficiencias asignativas, cios auxiliares, como hoteles y servicios de ferry, entre otros.
entonces el modo sustituto de transporte (camin) tambin tuvo que Los servicios de carga eran operados por dos divisiones nacionales:
cargar precios superiores. Trainload Freight y Rail Freight Distribution. La primera provea los
No hay resultados concluyentes acerca de la desregulacin tarifaria servicios de carga a granel, y se focalizaba en el transporte de carbn,
sobre los precios. Estn en juego muchas variables, como los impactos acero, y petrleo. La segunda divisin operaba servicios ms pequeos
macroeconmicos (recesiones y aumentos en la demanda) y la compo- y focalizados primariamente sobre el mercado intermodal (por contai-
sicin del trfico (el 90% del cambio tarifario se debi a un cambio en ners), bajo el nombre Freightliner.
el promedio ponderado de los productos transportados). Como un negocio verticalmente integrado, estas divisiones eran res-
Esta ambigedad en el efecto sobre los precios, sin embargo, no se ponsables por la infraestructura que utilizaban (vas, depsitos, esta-
observa en otros aspectos, como la composicin del transporte ferrovia- ciones, y terminales) as como de las operaciones.
rio de cargas; en este sentido, la desregulacin demostr ser apta para El proceso de reestructuracin ferroviaria comenz en 1992, con es-
lograr un fuerte impacto en el mix de productos transportados. tudios relacionados a la asignacin de los denominados costos comu-
nes. Esta problemtica es compleja en el caso ferroviario, ya que in-
La experiencia de Gran Bretaa cluye no slo costos compartidos sino costos fijos que son insensibles
al nivel de cargas transportado. El costo asociado al uso de vas es un
La privatizacin del ferrocarril de cargas en Gran Bretaa implic, ejemplo claro. La infraestructura de la lnea principal es provista en co-
por un lado, una reorganizacin drstica de los activos, en unidades de mn para una amplia gama de operaciones, incluyendo tanto pasaje-
negocios funcionales y geogrficas. La complejidad de la experiencia se ros como carga. Los costos particulares podran ser atribuibles a flujos
compone de esfuerzos simultneos para liberalizar el sistema, permitir individuales, pero en su mayora son compartidos, y muchos de ellos
el ingreso de nuevos actores privados y fundamentalmente redefinir el son bsicamente fijos.
rol regulatorio del gobierno. La estrategia seguida en la privatizacin del ferrocarril de cargas in-
El rediseo estructural cubri todas las partes del sistema, desde la corpor la inclusin de competencia y se bas en estudios que indica-
ron que se trataba de un negocio rentable pero con importantes nece- Es importante resaltar que Gran Bretaa enfatiz que los poderes
sidades en trminos de productividad para mantenerse competitivo con otorgados al regulador ferroviario deban estar focalizados en promover
relacin al transporte automotor. la operacin efectiva de las fuerzas del mercado, permitiendo a los ope-
La poltica adoptaba combin la liberalizacin, privatizacin y rees- radores obtener adecuadas tasas de retorno.
tructuracin de la existente Trainload Freight en tres entidades inde- La regulacin de los cargos de acceso en Gran Bretaa se basa en
pendientes y competidoras, con localizacin geogrfica segn la produc- un esquema del tipo price cap. El regulador estableci que las tarifas
cin potencial a ser transportada. Se privilegi, adems, el acceso de pueden crecer anualmente la variacin del ndice de precios al consu-
nuevos operadores al sistema. La caracterstica bsica de la nueva es- midor menos un 2% entre 1996 y el ao 2001.
tructura es que existe una separacin total entre la red y su operacin. Los cargos de acceso estn pensados para cubrir los costos operati-
Asimismo, se reconoci que la concesin al sector privado de los de- vos, las amortizaciones y el retorno del capital. Una vez que los activos
rechos sobre locomotoras y material rodante, junto con la responsabi- de Railtrack son valorizados, se permite un retorno del 5,1% a los ope-
lidad de planeamiento y provisin de nuevo equipamiento podra impo- radores privados, que aumentar al 8% en los prximos tres aos.
ner sustanciales barreras a la entrada al mercado, especialmente para Estos cargos de acceso son compatibles con tasas de retorno nor-
las pequeas empresas. Adems, complicara el proceso de adjudica- males, y cualquier beneficio extraordinario debe ser compartido entre
cin peridica de las concesiones, dada la variabilidad de las condicio- el operador privado y Railtrack.
nes del equipamiento, ciclos de mantenimiento y ciclos de costos. En el caso en que la separacin de la red y las operaciones es total,
En consecuencia, se crearon tres compaas de alquiler de material la regulacin se vuelve necesaria para perseguir tres objetivos:
rodante, tanto para cargas como para pasajeros. Cada una de estas
compaas tena en sus activos entre 3.000 y 4.000 vagones y locomo- 1. Permitir una tasa de retorno eficiente al operador de la red.
toras. 2. Promover la eficiencia en la produccin del servicio.
En trminos regulatorios, el paso principal en el desmantelamiento 3. Otorgar a los nuevos operadores condiciones justas de acceso
del sistema anterior fue la creacin de una autoridad nacional inde-
pendiente (Railtrack). La idea de separar la propiedad y el management Para el ferrocarril de cargas, el regulador britnico estableci los si-
de la infraestructura de las operaciones gener opiniones dispares. Los guientes principios en cuanto a los cargos de acceso:
oponentes puntualizaron la complejidad y especificidad de las interac-
ciones tcnicas entre vas y estructuras, por un lado, y asuntos opera- Deben ser mayores o iguales que los costos evitables incurridos por
tivos como diseo de vagones y procedimientos por el otro. Tambin se Railtrack.
indic que el uso de la infraestructura era menos de la mitad de los Deben ser inferiores o iguales al costo al que incurrira el competi-
costos totales del ferrocarril y que la integracin vertical representaba dor ms eficiente.
el estado natural de las empresas ferroviarias. Deben reflejar el valor para los usuarios del acceso a la red, permi-
Los propulsores de la particin del sistema en unidades indepen- tiendo a Railtrack recuperar sus costos especficos ms una contri-
dientes, por su lado, plantearon que si bien la integracin vertical po- bucin esperada a los costos comunes compartidos.
da ser en principio compatible con la liberalizacin, mantenan sus
dudas acerca de la ausencia de neutralidad comercial bajo un arreglo
vertical.
La autoridad regulatoria jug tres roles principales:
Asegurar un acceso igualitario a los diferentes operadores en la

asignacin y tarificacin del acceso a las vas.
Promover la competencia y prevenir el abuso de posiciones domi-
nantes.
Proteger los intereses de los consumidores y usuarios.
En estos objetivos, tiene poderes para otorgar licencias de carga y

para aprobar acuerdos de acceso, en particular trminos y condiciones
de acceso a vas, estaciones, y depsitos.
CAPTULO 7
Concesiones del ferrocarril
de pasajeros y subterrneo
La evolucin del sistema de transporte en la Regin Metropolitana

de Buenos Aires en el ltimo siglo se ha caracterizado por la ausencia
de planificacin y de conocimiento de las caractersticas de la movili-
dad, la falta de coordinacin entre modos y de atencin a los requeri-
mientos y necesidades de los usuarios.
En los ltimos aos se verifica una tendencia creciente de la con-
gestin vial, provocando mayores tiempos de viaje y una disminucin
de la eficiencia de la ciudad. Gran parte de este aumento de la conges-
tin vial se produce por el actual aumento explosivo del parque vehicu-
lar de la regin, motivado en parte por el crecimiento de la actividad
econmica de la Argentina.
El sistema de transporte pblico est atravesando serias dificulta-
des, la demanda de pasajeros experimenta un retroceso y, en el caso
de los colectivos, sus costos de operacin son cada vez mayores debido
a los problemas de trnsito. De esta forma, los usuarios demandan
mejor calidad de servicios sin poder obtenerlos, optando segn sus po-
sibilidades por trasladarse en automvil particular, rems o taxi.
Los vehculos particulares consumen por persona transportada al
menos quince veces ms espacio vial que los colectivos y hasta cin-
cuenta veces ms que en los modos guiados. En las principales vas de
acceso a las reas centrales, especialmente en las horas pico, la mayor
proporcin de espacio vial es ocupada por los automviles privados que
slo atienden una proporcin pequea de viajes de la poblacin. La
gran mayora de quienes acuden al trabajo por medio del transporte
pblico utilizan un nmero relativamente pequeo de vehculos y es-
tn sometidos mayor tiempo a los efectos nocivos de la contaminacin.
En promedio, un colectivo lleva sesenta pasajeros y no ocupa ms es-
pacio que dos automviles.
A esta realidad se debe agregar un mal uso y gerenciamiento de la
infraestructura vial (coordinacin de semforos, incumplimiento de las
normas de trnsito, etc.) que agravan los elevados ndices de conges-
214 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS CONCESIONES DEL FERROCARRIL DE PASAJEROS Y SUBTERRNEO 215
tin y, consecuentemente, aumentan los tiempos de los viajes. Si bien Asimismo se observa un comportamiento diferente entre los diver-
no existen relevamientos sistemticos, en el sector se aceptan incre- sos modos de transporte. En efecto, mientras el tren registra entre
mentos del 30% al 50% en los tiempos de circulacin de lneas de co- 1970 y 1991 una cada del 27% y entre 1970 y 1997 un aumento del
lectivos entre 1973 y 1993. 10%, el colectivo disminuye entre 1970 y 1991 un 8% y entre 1970 y
Con respecto a la movilidad en el transporte en la Regin Metropo- 1997 alrededor del 37%, y el modo subterrneo lo hace en un 58% en-
litana de Buenos Aires, slo se ha realizado un estudio oficial aplican- tre 1970 y 1991 y sube alrededor del 19% entre 1970 y 1997.
do encuestas domiciliarias (Estudio Preliminar de Transporte de la Re- Tambin es importante el aumento del uso del automvil particular,
gin Metropolitana de Buenos Aires (EPTRM)) en 1970,1 mientras que acompaando el fenmeno de su difusin que experimentaron otras
en 1991-1992 se realiz un estudio desde la rbita privada con similar metrpolis latinoamericanas, registrndose entre los aos 1970 y 1991
metodologa. Los resultados que se presentan a continuacin son el un incremento del 67% y entre 1970 y 1997, del 138%.
producto de la comparacin de ambos relevamientos. Los cambios observados en los patrones de desplazamientos de los
El estudio de 1970 arroj para una poblacin de 8,9 millones de ha- viajes realizados por los habitantes de la regin pueden deberse a los
bitantes una cantidad de viajes diarios de 17,4 millones, mientras que siguientes motivos:
el estudio realizado en 1991-1992, para una poblacin de 12,2 millo-
nes registr un total de 18,05 millones. Es decir que ante un aumento a) La generalizacin de la jornada laboral continua redujo los viajes
del 37% de la poblacin, se registr un incremento de tan slo el 3,7% producidos al medioda.
en los viajes diarios.2 Los datos para los aos 1994 y 1997 correspon- b) La fijacin al comienzo de los 80 del horario de la Administracin
den a estimaciones propias ya que no se cuenta con estudios oficiales Pblica Nacional y Municipal de 9 a 17 horas elimin el escalona-
que los sustenten. miento horario existente en la ciudad, acentuando los picos matuti-
La primera conclusin a que puede arribarse es la continua decli- nos y vespertinos y una reduccin del intervalo horario en el que se
nacin de la participacin de los modos pblicos en la divisin modal: verifica el pico. Esta concentracin pronunciada de viajes produjo
en 1970 representaba el 70% del total de los desplazamientos, en 1991 una disminucin de los viajes por transporte pblico debido a la
representan el 66,90%, en 1994 el 60,30% y en 1997 el 56,60%, regis- prdida de los niveles de confort.
trndose una cada total en la participacin de los medios pblicos del
30%. En este captulo se analiza la evolucin de las concesiones de ferro-
carriles urbanos de pasajeros. En la seccin 1 se presentan indicado-
res de gestin durante los aos 80 de Ferrocarriles Argentinos, como
introduccin a la descripcin del proceso de reforma de los aos 90 en
CUADRO 1
la seccin 2. La seccin 3 describe el diseo y caractersticas salientes
DIVISIN MODAL DE LOS VIAJES
de la regulacin de las concesiones del ferrocarril de pasajeros y subte-
(En millones de pasajeros diarios)
rrneos, cuyos resultados se presentan en la seccin 4. La seccin 5
presenta las conclusiones.
MODO 1970 % 1991 % 1994 % 1997 %
Ferrocarriles 1.226 7,05 1.039 5,76 1.219 6,30 1.755 9,06

1. LA CRISIS DE FERROCARRILES ARGENTINOS
Subterrneo 1.016 5,84 0.496 2,75 0.877 4,53 1.067 5,51
En julio de 1989 Ferrocarriles Argentinos (F.A.), la empresa estatal
Colectivos 9.935 57,10 10.535 58,37 9.588 49,51 8.138 42,02
de ferrocarriles, operaba cerca de 35.000 km de va, tena aproximada-
Automvil 2.086 11,99 4.029 22,32 5.700 29,43 6.425 33,17 mente 92.000 empleados y se encontraba en situacin crtica, consis-
Taxi 1.279 7,35 0.590 3,27 0.777 4,01 0.777 4,01 tente con la disminucin del trfico de los tres tipos de servicios ofreci-
dos por F.A. (carga, pasajeros interurbanos y pasajeros suburbanos en
Otros 1.853 10,65 1.357 7,52 1.207 6,23 1.207 6,23 el rea metropolitana de Buenos Aires) entre un 35% y un 50% respec-
TOTAL 17.400 100,00 18.050 100,00 19.368 100,00 19.369 100,00 to de los niveles del ao 1965.
El resultado de todo ello se manifestaba en una situacin financie-
Fuente: EPTRM, Estudio movilidad 1991, Secretara de Transporte y estimacio- ra desastrosa crnica (se requera un subsidio total para la empresa de
nes propias. ms de US$ 2 millones diarios), alto grado de ineficiencia, un sistema
cuya confiabilidad disminua a pasos agigantados, malas condiciones mltiples operadores privados y/o provinciales, reservndose el Estado
de seguridad, etc. Haba muy pocas esperanzas de supervivencia para Nacional las responsabilidades inherentes a la regulacin, la fiscaliza-
una empresa que principalmente era una fuente de empleo y de servi- cin y control de la actividad ferroviaria en su conjunto.
cios sociales, estaba sujeta a presiones polticas, y a una fuerte in-
fluencia externa: proveedores, contratistas, etc. No era difcil prever 2.1. La estrategia de privatizacin de los servicios ferroviarios
que, si el status quo continuaba, los servicios iban a terminar por inte- metropolitanos
rrumpirse, en especial dentro del marco de la inercia de la empresa pa-
ra enfrentar cambios, as como de las restricciones y regulaciones im- Desde el punto de vista del ferrocarril metropolitano de pasajeros, el
puestas por su naturaleza estatal. proceso comenz con la creacin de la empresa Ferrocarriles Metropoli-
Distintas razones motivaron la cada de actividad descripta. Entre tanos SA. (FEMESA), el 25 de marzo de 1991, operadora de los servi-
ellas se pueden mencionar la falta de adaptacin del ferrocarril a los cios ferroviarios metropolitanos y propietaria de todos los inmuebles de
cambios econmicos producidos en el pas, cambios a los que s pudie- F.A. en la regin y del material rodante que operaba.
ron adaptarse el camin y el colectivo; en la programacin de la oferta La dimensin exacta de la necesidad financiera adjudicable a los
no se tena en cuenta la demanda; no exista una poltica para la em- servicios de pasajeros suburbanos nunca fue calculada con exactitud
presa o existieron varios modelos de empresa simultneamente; las in- debido a que los costos comunes y conjuntos eran compartidos con
versiones fueron insuficientes. otros servicios ferroviarios prestados por F.A., no obstante lo cual las
La cada de actividad registrada estuvo acompaada por una cre- mejores estimaciones con las que se cuenta permiten afirmar que tales
ciente necesidad de subsidio por parte del Gobierno Nacional. Durante servicios requeran ms de US$ 250 millones por ao (ver ms adelan-
la dcada de los 80 la necesidad de financiamiento promedio anual de te). A pesar de ello, el dficit generado por las operaciones diarias con-
la empresa excedi los $ 1.400 millones ($ de diciembre de 1997). Lo suma la mayor parte de ese dinero y dejaba pocos fondos disponibles
ms grave de este dficit era que el mismo no se derivara de una fuerte para la rehabilitacin del equipamiento, la planta fsica y las instala-
poltica de inversiones, sino todo lo contrario: los ingresos operativos ciones, lo cual, a su vez, provocaba un deterioro an mayor.
no llegaban a cubrir ni siquiera el 50 de los costos operativos, lo que FEMESA operaba un servicio ferroviario suburbano de gran enver-
requera aportes del Tesoro (destinados a financiar el dficit operativo) gadura en el Gran Buenos Aires, a lo largo de una red de 900 km de l-
y tambin, en algunos aos, los recursos del FONIT.3 neas que conectaban 267 estaciones, y con cerca de 1.800 trenes dia-
Si bien no existen estadsticas siquiera medianamente confiables, rios que transportaban ms de un milln de pasajeros pagos por da.
es altamente probable que al momento de producirse el concesiona- El Gobierno Nacional dividi las lneas operadas por FEMESA en siete
miento de los ferrocarriles el dficit de explotacin excediera largamen- grupos de servicios que se ofrecieron como concesiones de manera
te el uno por ciento del Producto Bruto Interno, sin que por otro lado conjunta con el sistema de Subterrneos de Buenos Aires, cuyos 44
se registraran inversiones y el mantenimiento de vas y materiales fue- km de lneas, que prestaban servicio en 76 estaciones y movan 140
ra poco ms que nulo. millones de pasajeros por ao, eran operados por Subterrneos de
Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE), empresa de la Municipali-
dad de la Ciudad de Buenos Aires.
2. LA REFORMA FERROVIARIA En los considerandos del Decreto 1.143, marco normativo de las
privatizaciones ferroviarias metropolitanas de pasajeros, se plasma la
Con el objeto de minimizar la carga financiera que representaba el filosofa subyacente en el Gobierno en el momento que decide encarar
financiamiento del dficit de los ferrocarriles para el presupuesto na- la privatizacin de los servicios.
cional y lograr la revalorizacin del ferrocarril como modo de transpor- Respecto al subsidio de la operacin, sta se relacionaba con la ca-
te, impulsando un incremento sustancial de la calidad de los servicios lidad de los servicios y del nivel tarifario que la autoridad requiriera a
prestados, se encar un proceso de transferencia, donde la explotacin los concesionarios: [...] la tarifa que apruebe la autoridad competente
ferroviaria quedara en manos de organizaciones privadas con suficien- [...] habr de ser el resultado de adaptar los costos globales de los ser-
te experiencia y capital que permitieran la incorporacin de mejoras en vicios, inversin, explotacin y rentabilidad, a la capacidad media eco-
la infraestructura y equipamiento. nmica de los usuarios [...]; [] que en consecuencia procede admitir
El eje del proceso de transformacin se bas en la transferencia de la necesidad de otorgar un adicional de ingresos o subsidio a los entes
las actividades de transporte que anteriormente se encontraban a car- explotadores de los servicios, el necesario y suficiente para asegurar el
go de Ferrocarriles Argentinos y de Subterrneos de Buenos Aires a nivel de eficiencia requerido para los mismos. En este punto cabe se-
alar que, en consecuencia, el subsidio a otorgar, correctamente cuan- tarifas mximas. Las empresas participantes en las licitaciones debie-
tificado, no ser sino el pago de la calidad del servicio que la comuni- ron ofrecer un canon/subsidio y cotizar el plan de inversiones. La elec-
dad en general determine y pueda contratar a travs de los rganos cin del personal sera libre, sin obligacin de elegirlo entre el personal
con competencia para ello. De esta manera se entiende que los fondos de FEMESA. No podra haber un solo operador para todo el sistema
pblicos no subsidian a las empresas operadoras sino a los usuarios, concesionado. La explotacin inmobiliaria era secundaria respecto a la
brindndoles un servicio cuya cantidad y calidad fueros definidos por actividad de transporte. El desarrollo de las estaciones terminales se
las autoridades, a un precio tambin establecido por ellas.4 realizara con participacin privada separadamente.
Respecto a la propiedad de los activos, el Gobierno retuvo la propie-
dad de los inmuebles no afectados a la explotacin, y las reas no ope- 2.2. El proceso de concesionamiento
rativas de las terminales de la Ciudad de Buenos Aires y otras estacio-
nes principales no formaron parte de las concesiones ferroviarias y se 2.2.1. El marco normativo
explotaran en forma separada, esperando que los ingresos que el Go-
bierno obtuviera de tal explotacin se podran destinar a los subsidios La concesin de los servicios metropolitanos de pasajeros ferrovia-
de los servicios ferroviarios metropolitanos. En el mismo sentido, [...] rios de superficie y subterrneos del Area Metropolitana de Buenos Ai-
resulta necesario proveer lo conducente a la creacin de un fondo para res fue realizada en el marco de la Ley 23.696 de Reforma del Estado,
la atencin de los requerimientos del transporte del rea Metropolitana del Memorndum de Entendimiento para la Reestructuracin Ferro-
y, entre ellos, los subsidios al transporte ferroviario de pasajeros. viaria y su Programa Anexo, aprobado por el Decreto 2.074 del 3 de
Un aspecto importante es que el Decreto 1.1435 propici la incorpo- octubre de 1990, del Decreto 1.143 de junio de 1991 y de la Resolu-
racin del subterrneo al proceso de concesionamiento que se produjo cin MEyOSP 1.456 de noviembre de 1991, convocndose a Licitacin
posteriormente. Pblica Nacional e Internacional para la Concesin de la Explotacin
Las concesiones se adjudicaron a travs de un proceso de licitacin de los Servicios de Transporte Ferroviario de Pasajeros de superficie y
pblica internacional por un perodo de diez aos prorrogables por pe- subterrneos del rea Metropolitana de Buenos Aires.
rodos de diez aos adicionales. La concesin del Subterrneo y del Fe- La Ley 23.696 declar sujetas a privatizacin a numerosas empre-
rrocarril Urquiza se otorg de manera conjunta y se extendi a veinte sas estatales, incluyendo entre ellas a Subterrneos de Buenos Aires
aos en funcin de la identificacin de inversiones consideradas priori- Sociedad del Estado, y facult al Poder Ejecutivo Nacional para proce-
tarias. der al cumplimiento de los propsitos de la ley, estableciendo en cada
El Pliego de Licitacin estableci servicios mnimos coches por ho- caso las alternativas, los procedimientos y modalidades a seguir.
ra (medida de la oferta), frecuencia (inversa del intervalo de tiempo en- El Decreto 2.074 de octubre de 1990 determin que el entonces Mi-
tre trenes), tiempo de viaje, puntualidad y el programa de inversiones nisterio de Obras y Servicios Pblicos tomara a su cargo la privatiza-
requerido. Asimismo, se fijaron tarifas bsicas mximas para el servi- cin de SBASE.
cio comn y aumentos tarifarios como premio a mejoras en la calidad El Decreto 1.143 dispuso una profunda reestructuracin del sistema
del servicio ofrecido por los concesionarios respecto a la estipulada por de transporte de pasajeros del rea Metropolitana de Buenos Aires, me-
el pliego. Los concesionarios seran absolutamente responsables del diante la privatizacin, por concesin, de los servicios ferroviarios, de
desarrollo comercial y tcnico de las lneas, incluido el cobro de tarifas, superficie y subterrneos, que eran prestados por Ferrocarriles Metro-
y deban ejecutar como mnimo el programa de inversiones identificado politanos S.A. (FEMESA) y por Subterrneos de Buenos Aires Sociedad
por el Estado. Entre los oferentes que presentaban antecedentes y pla- del Estado. Adems propuso crear un fondo para la atencin de los re-
nes aceptables, calificados a travs de una rigurosa evaluacin, se ad- querimientos del transporte de la Regin Metropolitana, que permitira
judic la concesin a aquel que solicit la menor suma en concepto de hacer frente al pago de los subsidios que se convinieran con los conce-
subsidio y aportes para la realizacin del programa de inversiones en sionarios del transporte ferroviario de pasajeros, y aprob el compromi-
trminos de valor presente para los primeros diez aos de la concesin, so asumido por el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos
a una tasa de descuento del 12 %. y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de impulsar
En sntesis, se dividi la red metropolitana en siete concesiones, in- la creacin de una autoridad del transporte, ejercida en forma compar-
tegradas verticalmente; la duracin sera de diez aos, prorrogable por tida por la nombrada Municipalidad, la provincia de Buenos Aires y el
nuevos perodos similares por acuerdo de las partes, con la excepcin Estado Nacional, para regular en lo necesario y administrar el transpor-
del grupo Urquiza-Subterrneo, cuya duracin sera de veinte aos. El te del rea Metropolitana con sentido de jurisdiccin nica, para efi-
Gobierno cedi el uso del material rodante y la infraestructura, y fij ciencia del sistema en su conjunto y beneficio de sus habitantes.
Este decreto fij tambin los lineamientos fundamentales de la pri- b) El Estado Nacional y el Municipal conservaran la propiedad de la
vatizacin. Sobre la base de ellos, el Estado defini las tarifas bsicas y planta fsica, del equipamiento, de las instalaciones y del material
los programas de servicios mnimos a cumplir; y el oferente, sobre la rodante afectados a las lneas de FEMESA y de SBASE, ponindolos
base de su propia proyeccin de la demanda y a su plan operativo y de a disposicin del concesionario por el trmino de la concesin.
mantenimiento, defini el plan de explotacin en el cual el resultado de c) En las Condiciones Particulares de la Licitacin se definieron un
la cuenta explotacin result determinante para que ofreciera pagar ca- conjunto de estndares para la calificacin del desempeo del servi-
non o requiriera subsidio del Estado contra la prestacin de los servicio, que hacen a la calidad de los servicios que debern ser alcanza-
cios. Adems se defini, para cada concesin, el ya mencionado Progra- dos por los concesionarios mediante un proceso de mejoramiento
ma de Inversiones cuya ejecucin, por cuenta del Estado, el oferente gradual, establecindose un sistema de incentivos y penalidades re-
debi cotizar. De acuerdo con el criterio de adjudicacin tambin defini- lativos entre otros aspectos a: oferta global comprometida, tiempo
do en este decreto resultara adjudicatario de cada licitacin el oferente de viaje y frecuencia, cumplimiento de trenes programados y su
que requiri del Estado el menor valor presente neto para los primeros puntualidad, cantidad de fallas y disponibilidad de equipos y mate-
diez aos de la concesin, a una tasa de descuento del 12%, de la suma rial rodante, limpieza de las estaciones, mantenimiento de las insta-
de los subsidios operativos (o en sentido contrario, restando el canon laciones y estaciones y comportamiento del personal en la atencin
ofrecido) y del monto requerido para ejecutar el plan de inversiones. al pblico. El sistema de incentivos se estructura sobre la base de
La Resolucin 1.456 del MEyOSP aprueba el Pliego de Bases y Con- permitir a los concesionarios, en proporcin a la mejor calidad glo-
diciones Generales a regir en las licitaciones para la privatizacin de la bal del servicio que se compruebe, aplicar incrementos tarifarios es-
explotacin de los servicios ferroviarios de pasajeros de superficie y pecficamente pautados en los respectivos contratos; en cuanto a
subterrneos del rea Metropolitana de Buenos Aires, autorizando a las penalidades, stas sern de ndole pecuniaria.
la Secretara de Transporte a publicar avisos de llamado a licitacin, fi- d) Ex ante (en la oferta) el concesionario percibira por la prestacin de
jar el precio de los pliegos y proceder a la venta de los mismos. los servicios las tarifas que apruebe la AA, y el Estado compensara
Como Anexo a la Resolucin 1.456 figura el Pliego de Bases y Con- explcitamente la concesin en el caso que los ingresos calculados
diciones Generales que, en carcter informativo, contiene los objetivos en sus ofertas no alcanzaran para cubrir los costos de explotacin,
de las licitaciones, los principios generales que regiran a las concesio- manteniendo como objetivo que dichos subsidios de explotacin
nes a otorgar, las etapas del proceso licitatorio y establece la utiliza- sean nulos o mnimos. Ex post si la demanda no alcanzara los nive-
cin del sistema de doble sobre: Sobre 1 (antecedentes empresariales), les proyectados por cada concesionario, este debera absorber el
Sobre 2 A (propuesta del plan empresario) y Sobre 2 B (propuesta fi- quebranto resultante.
nanciera). e) El plazo para los contratos se defini como de diez aos con opcin
Asimismo se hace mencin al organismo que tendra a su cargo la a renovacin por sucesivos perodos similares y sin limitacin al
conduccin del proceso de privatizacin en calidad de Autoridad de nmero de renovaciones, pudiendo ampliarse en aquel que incluya
Aplicacin del Decreto 1.143/91, el Ministerio de Economa y Obras y SBASE, de identificarse inversiones prioritarias y de mayor dura-
Servicios Pblicos, el que sera asistido por la Secretara de Transporte cin de desarrollo.6
de dicho Ministerio y la Secretara de Obras y Servicios Pblicos de la f) Podran adjudicarse a un concesionario ms de una concesin, pe-
Municipalidad de la Buenos Aires. ro no la totalidad de los servicios de FEMESA y SBASE.
Dicha resolucin plasma el modo como se concibi esta privatiza- g) No integraran la concesin las reas no operativas de las termina-
cin: mediante el otorgamiento de concesiones a contratistas privados les cntricas de la ciudad de Buenos Aires y de otras estaciones
calificados, quienes asumirn toda responsabilidad por la explotacin principales.
econmica y tcnica de los servicios dados en concesin, y por la reali- h) Podan ser oferentes empresas o consorcios extranjeros o asociados
zacin de las obras, instalaciones y provisiones de equipamiento que con empresas radicadas en el pas.
los mismos demanden. i) Libre determinacin del nmero de empleados, sin exigencia de ele-
Los principios generales que rigieron el otorgamiento de las conce- girlos entre el personal de FEMESA.
siones son definidos en el Anexo mencionado: j) Los concesionarios de servicios ferroviarios seran responsables de
las correspondientes infraestructuras y del control de la circulacin
a) Cada concesin se otorgara a un contratista principal, el Conce- de los trenes, debiendo desarrollar normas operativas y de seguri-
sionario, quien ser el responsable de todas las obligaciones que dad para la circulacin.
surjan del contrato de concesin.
2.2.2. El proceso licitatorio ao de la concesin para prestar como mnimo el nivel requerido y b) el
nivel de aportes requerido, ao por ao, para ejecutar el plan de inver-
Los servicios ferroviarios fueron clasificados en siete grupos: siones. Los oferentes debieron incluir en la propuesta sus propias pro-
yecciones de demanda,9 tomando como base para la comparacin la
Grupo de Servicios 1. Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea demanda de trfico de 1990, y todos los adjudicatarios proyectaron un
Mitre (188,9 km de longitud). significativo crecimiento.
Grupo de Servicios 2. Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea El ingreso por venta de pasajes surgi de las proyecciones de trfi-
Sarmiento (176,1 km de longitud). co y de la aplicacin de las tarifas definidas por el Gobierno en el pliego
Grupo de Servicios 3. Los servicios de Subterrneos de Buenos Aires de licitacin, permitiendo un aumento del 3,2% anual a partir del ter-
Sociedad del Estado (43,9 km de longitud) juntamente con los urba- cer ao10 como recompensa por mejoras en la calidad de servicio, se-
nos y suburbanos de la lnea Urquiza (28,2 km de longitud). gn lo acordado en los contratos. Adems de ste, los ingresos totales
Grupo de Servicios 4. Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea por operaciones incluyen las ganancias obtenidas por el alquiler de lo-
Roca (304,5 km de longitud. cales comerciales, espacios para publicidad y por el cobro del derecho
Grupo de Servicios 5. Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea de uso de va a los trenes de carga o de pasajeros interurbanos que
San Martn (57,8 km de longitud). utilicen las vas correspondientes al concesionario metropolitano.11
Grupo de Servicios 6. Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea Los costos de explotacin tambin deban incluirse en la propuesta.
Belgrano Norte (54,3 km de longitud). El Gobierno adopt el criterio de que las estimaciones de costo fueran
Grupo de Servicios 7. Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea responsabilidad de los oferentes, quienes deban ajustarlas de modo tal
Belgrano Sur (67,6 km de longitud). de poder responder a los niveles de calidad de servicio establecidos y al
mismo tiempo presentar una oferta que estuviera en condiciones de
Cada grupo de servicio se licit por separado, pero en cuatro eta- competir con las otras en trminos del menor subsidio requerido.12
pas: etapa I) Grupos 1 y 2; etapa II) Grupo 3; etapa III) Grupos 4 y 5; Las inversiones requeridas para cada lnea deban ser presupuesta-
etapa IV) Grupos 6 y 7. das. Los oferentes deban presentar el monto total de las inversiones a
Cada licitacin se efectu por el sistema de doble sobre: el sobre N realizar segn un cronograma que ellos mismos propondran para po-
1 con los datos del oferente y su capacidad tcnico-operativa, empresa- der alcanzar los niveles de servicio establecidos.
rial y econmico-financiera y el sobre N 2 con la propuesta empresa- Resultaron ganadores aquellos oferentes que para cada lnea solici-
ria (sobre N 2 A) y la propuesta financiera (sobre N 2 B), consistente taron el menor Valor Presente Neto de la suma de los subsidios y del
en el valor del subsidio solicitado (o canon ofrecido) por la explotacin, monto requerido para ejecutar el plan de inversiones, o de la diferencia
y los pagos correspondientes al programa de inversiones establecido en entre el monto por inversiones y el canon ofrecido.
las Condiciones Particulares para cada ao de la concesin. El oferen- En respuesta a los llamados a licitacin formulados por la Secreta-
te, si lo deseaba poda ofrecer un sobre N 2 - Oferta Opcional.7 ra de Transporte durante el primer semestre de 1992 para los distin-
En el caso de licitacin de dos grupos en una misma etapa, se pertos Grupos de Servicios a concesionar, se presentaron ocho consorcios,
miti que un mismo oferente resulte adjudicatario de ambos grupos, de los cuales siete presentaron ofertas por ms de un Grupo de Servi-
para lo cual el oferente poda presentar un plan empresario y una pro- cios.
puesta financiera nicos para ambos grupos, en un Sobre Adicional N En enero de 1993, una vez concluido el proceso de evaluacin y
2 (2 A y 2 B). comparacin de las ofertas tcnicas y econmicas, el MEyOSP procedi
El concedente tambin defini un plan de inversiones para cada l- a la preadjudicacin de los distintos Grupos de Servicios a aquellos
nea a ser concesionada, con proyectos del siguiente tipo: rehabilitacin consorcios calificados que presentaron la oferta econmica ms conve-
de vas, coches, incorporacin de nuevos sistemas de comunicacin, niente en cada Grupo de Servicios.13
mejoras en los talleres, rehabilitacin de subestaciones elctricas y pa- Con estos antecedentes durante el transcurso del ao 1993 se llev
sos ferroviarios a desnivel. Cada oferente defina los momentos de eje- a cabo una minuciosa tarea que comprendi la elaboracin y discusin
cucin de cada obra8 con la salvedad que el monto a desembolsar por del contrato y de los anexos tcnicos de los contratos de concesin con
el Gobierno por ao no deba superar el 12,5% del total de la inversin cada uno de los preadjudicatarios de los distintos Grupos de Servicios.
cotizada. Esta temtica abarc aspectos variados como el detalle de la infraes-
Finalmente cada oferente deba indicar en su propuesta econmica: tructura y el material rodante afectados a la concesin, los servicios a
a) el nivel de subsidio operativo requerido (o el canon ofrecido) en cada prestar, las penalidades por incumplimiento del concesionario, los con-
tratos existentes que se transfieren al concesionario, los programas de a su cargo la funcin de control y fiscalizacin de las concesiones ferro-
inversin, los seguros y otros contenidos, aspectos sumamente impor- viarias metropolitanas.
tantes que no deberan haber sido objeto de una negociacin posterior En tal sentido, a travs de la Resolucin MEyOSP 792 de julio de
a la competencia en la licitacin por cuanto restan transparencia al 1993 y el Acta-Acuerdo suscrita en noviembre de 1993 entre el ME-
proceso de seleccin. yOSP y la MCBA, se le encomend a la Unidad de Coordinacin efec-
Una vez concluido el proceso de negociacin se procedi a la firma tuar el seguimiento, fiscalizacin y control de las concesiones de los
de los contratos correspondientes. En el cuadro 2 se presenta la fecha servicios de transporte ferroviarios de pasajeros metropolitanos de su-
de la toma de posesin de cada empresa concesionaria y las resolucio- perficie y subterrneo, hasta tanto se fije el marco normativo y regula-
nes de adjudicacin y los decretos aprobatorios de los contratos. torio que le d forma al Ente Regulador del Transporte Ferroviario Me-
tropolitano.
Las tareas especficas de fiscalizacin encomendadas fueron: a)
CUADRO 2 aplicar y hacer cumplir los contratos de concesin para la explotacin
LAS CONCESIONES FERROVIARIAS de los servicios; b) fiscalizar y controlar las actividades de las empresas
concesionarias en cuanto al cumplimiento de las obligaciones que les
Empresa concesionaria Lnea a Resolucin de Contrato Toma de Duracin imponen los contratos de concesin; c) proponer a la Autoridad de
Aplicacin la fijacin de tarifas bsicas, su modificacin y el reconoci-
cargo adjudicacin posesin concesin
miento del derecho del concesionario a superar dichas tarifas bsicas
Trenes de Buenos Aires Mitre-Sarmiento 704/95 730/95 27/05/95 10 aos cuando haya mejorado la calidad, de acuerdo a las previsiones del res-
pectivo contrato de concesin; d) aprobar los servicios a prestar por el
Metrovas S.A. Urquiza-
concesionario; e) controlar el cumplimiento de las condiciones impues-
Subterrneos 1.386/93 2.608/93 01/01/94 20 aos
tas al concesionario para la prestacin de los servicios, su comerciali-
Transporte Metropolitano zacin y el cumplimiento del programa de inversiones y de manteni-
Gral. Roca S.A. Roca 1.559/94 2.333/94 01/01/95 10 aos miento de la infraestructura y del equipamiento; f) certificar el avance
de las obras y provisiones del Programa de Inversiones, y de la recep-
Transporte Metropolitano
cin provisoria y definitiva de las mismas, interviniendo en el trmite
Gral. San Martn S.A. San Martn 354/94 479/94 01/05/94 10 aos
de recepcin de los bienes que sean dados de baja por el concesionario
Ferrovas S.A. Belgrano Norte 173/94 430/94 01/04/94 10 aos en el curso de la concesin; g) fiscalizar el cumplimiento de las obliga-
ciones impuestas al concesionario en lo relativo a vigilancia y conser-
Transporte Metropolitano
vacin de los bienes integrantes de la concesin; h) requerir informa-
Belgrano Sur S.A. Belgrano Sur 478/94 594/94 01/05/94 10 aos cin y realizar inspecciones y auditoras; i) aplicar las penalidades
establecidas en los contratos de concesin; j) canalizar a travs de la
Fuente: CNRT. Informe Estadstico Anual. Concesiones Ferroviarias Metropolita-
nas.
Comisin Nacional de Regulacin Ferroviaria la resolucin de las con-
troversias que se susciten entre el Estado Nacional y los concesiona-
rios o de los concesionarios entre s; k) tramitar y resolver las quejas
del pblico relativas al servicio ferroviario concedido; l) prestar confor-
3. LA FISCALIZACIN DE LAS CONCESIONES FERROVIARIAS DE midad a los pagos que correspondiere efectuar al concesionario por la
SUPERFICIE Y SUBTERRNEO ejecucin del Programa de Inversiones y por el subsidio a la operacin;
ll) verificar la efectividad de las garantas de cumplimiento de los
3.1. El ente regulador: la unidad de coordinacin del contratos y la vigencia de las plizas de seguros establecidas en los
Programa de Reestructuracin Ferroviaria Contratos de Concesin; m) controlar el cumplimiento de las normas
relativas a la seguridad del servicio ferroviario prestado por los conce-
Con relacin a las actividades de control y fiscalizacin de las con- sionarios bajo su jurisdiccin, respecto de la va e instalaciones fijas,
cesiones ferroviarias metropolitanas, desde comienzos de 1994, en co- del material rodante y de los materiales y repuestos correspondientes,
rrespondencia con la toma de posesin del primer Grupo de Servicios as como de las obras y provisiones que integran el plan de inversiones
por parte de la empresa Metrovias S.A. y en la etapa previa a la institu- del concesionario. A este respecto, podr disponer de las inspecciones
cionalizacin definitiva de la actividad, la Unidad de Coordinacin tuvo y verificaciones que sirvan para acreditar el cumplimiento de aquellas
normas y podr requerir los informes pertinentes al concesionario metidas se ajustan con la evolucin del ndice de Precios al Consumi-
cuando lo estime necesario. dor todos los rubros de los Estados Unidos.
En el Acta-Acuerdo de 1993 qued establecido: i) que dado que la Adicionalmente, el concesionario puede realizar Inversiones Com-
explotacin de los servicios subterrneos se conceda juntamente con plementarias (de escasa magnitud hasta 15% del programa de inver-
los de la lnea Urquiza, integrando una nica concesin, y asumiendo siones que pueden anexarse al programa de inversiones cotizado y
el MEyOSP las obligaciones inherentes al pago de los subsidios en su estn a cuenta del concedente previa autorizacin) e Inversiones Adi-
totalidad, se encomendaba el cumplimiento de las funciones de fiscali- cionales (a cargo del concesionario y de su exclusiva responsabilidad,
zacin en los Servicios Subterrneos a la Unidad de Coordinacin del aun cuando deben ser autorizadas por la AA en caso de que modifi-
Programa de Reestructuracin Ferroviaria (UCPRF, a la cual el Minis- quen las instalaciones del Grupo de Servicios concedidos o cuando in-
terio ya haba asignado esas funciones con respecto a las concesiones volucren a la seguridad de las operaciones y de los pasajeros y del p-
ferroviarias de superficie), y a la Comisin Coordinadora de Control de blico en general). En todos los casos, los bienes generados quedarn
la Concesin SBASE que se creaba en el mbito de la Municipalidad; ii) en el poder concedente al trmino de la concesin, lo que naturalmen-
que ambos reguladores deberan dictar un reglamento para la coordi- te desalienta la realizacin de inversiones adicionales hacia el final de
nacin de tareas y responsabilidades, el que debera ser aprobado por la concesin (en el caso presente, por la inseguridad del plazo mayor a
las respectivas autoridades nacional y municipal; iii) que la UCPRF y la diez aos, es un problema desde el inicio).
Comisin Coordinadora tendran, respecto de los servicios de transpor- La verificacin del cumplimiento del plan de inversiones ha sido
te subterrneo, las funciones de fiscalizacin y control de todos los as- muy laboriosa y significado un gran esfuerzo por parte del regulador,
pectos contemplados en el contrato de concesin y en la normativa le- en un procedimiento necesariamente burocrtico tal como es caracte-
gal y reglamentaria de aplicacin. rstico de las concesiones por medios.14
En enero de 1994 cobr vigencia efectiva el contrato de concesin Con respecto a la calidad de la prestacin del servicio, la Autoridad
del subterrneo y el ferrocarril Urquiza, y como la Nacin y la ciudad de Aplicacin debe verificar muestralmente la informacin recibida
no lograron un acuerdo sobre el reglamento que debera coordinar sus mensualmente del concesionario, complementada con los resultados
actividades, la regulacin de la concesin de subterrneos recay sobre de la sistematizacin de quejas y/o sugerencias de los usuarios, a
la UCPRF nacional desde entonces, situacin que permanece sin cam- partir de la cual se computa un ndice global de calidad del servicio.
bios aun despus de absorbida la UCPRF por la Comisin Nacional de No se dispone de informacin que permita verificar la realizacin de
Regulacin del Transporte (CNRT), entre cuyas funciones se encuentra esta tarea por parte de la AA.15
la de Aplicar y hacer cumplir los contratos de concesin del transporte
ferroviario metropolitano [...]. 3.3. El ajuste en las tarifas y en los subsidios
3.2. Fiscalizacin de las inversiones, calidad del servicio Resulta interesante destacar que en este sector, a diferencia del res-
y seguridad to de las privatizaciones consideradas en este trabajo, los contratos de
concesin de los ferrocarriles metropolitanos previeron la aplicacin de
Con el objeto de cumplimentar con las obligaciones impuestas por incentivos explcitos en las tarifas en funcin de la mejora en la calidad
la Resolucin 792/93 en lo relacionado con aplicar y hacer cumplir de los servicios brindados al pblico: los concesionarios tienen derecho
los contratos de concesin para la explotacin de los servicios y fisca- a aplicar precios superiores a los establecidos en la tarifa bsica cuan-
lizar y controlar las actividades de las empresas concesionarias en do el promedio del ndice Global (de calidad) de los servicios durante
cuanto al cumplimiento de las obligaciones que les imponen los con- los seis meses anteriores alcance o supere el valor del ndice de refe-
tratos de concesin, la Unidad de Coordinacin implement la realiza- rencia determinado tambin por contrato. Los ajustes a realizar en la
cin de inspecciones sistemticas de obra, de calidad del servicio de tarifa bsica, el subsidio o canon, fueron definidos de manera muy im-
trenes, de seguridad y del mantenimiento de los bienes afectados a la precisa, previndose que la AA, dentro de los noventa das a partir de
concesin. la vigencia del contrato, fijara tal mecanismo de ajuste frente al reque-
Con respecto a las inversiones, cada concesionario ejecuta el Pro- rimiento de alguna de las partes.
grama de Inversiones establecido en el correspondiente contrato de Segn se desprende del Contrato de Concesin (artculo 7, acpite
concesin, sobre el cual pueden proponerse modificaciones que reduz- 7.4.1.), la AA debe adoptar despus de or al concesionario, el procedi-
can las inversiones anuales que deben ser aceptadas por la Autoridad miento y la metodologa a aplicar cuando a juicio de una de las partes
de Aplicacin (MEyOSP). Los desembolsos por las inversiones compro- se requiera analizar la necesidad de redeterminar los importes corres-
pondientes a los conceptos del ttulo. En dicho acpite se contempla la servicio y la necesidad de financiamiento por parte del Tesoro Nacio-
realizacin de un anlisis conjunto frente a cambios en los costos tota- nal.
les de explotacin de los servicios a priori superiores o inferiores al 6%
sin que fuese responsable la parte que lo invoque. Dicha variacin se- 4.1. Evolucin de la demanda
ra medida a travs de los precios, precios testigos u otros indicadores
que ms adecuadamente representen su evolucin, y el lmite del 6% En el cuadro 3 se observa que desde 1960 hay una reduccin en el
podra ser revisado de comn acuerdo por las partes.16 nmero de pasajeros transportados por ferrocarril, comenzando desde
Establecida la diferencia resultante en el total de egresos de explo- un nivel aproximado de 600 millones de viajes al ao.17 Los mnimos
tacin, la AA, a su exclusivo criterio, resolvera si la diferencia sera cu- de la serie se verificaron en los aos 1991, 1992 y 1993 con aproxima-
bierta a travs de la tarifa, o slo a travs del subsidio (canon), o de
ambos conceptos al mismo tiempo.
Los aumentos de las alcuotas impositivas (incluyendo impuestos
CUADRO 3
generales como ganancias e IVA), aduaneras o de cargas sociales tras-
EVOLUCIN DE LOS PASAJEROS TRANSPORTADOS, JURISDICCIN
ladadas al consumidor final sern reconocidas al concesionario a par-
NACIONAL, REA METROPOLITANA
tir del momento en que entraran en vigencia.
(en millones)
En definitiva el mecanismo de ajuste en las tarifas es completamen-
te ad hoc, poco transparente y carente de automaticidad, razn por la
cual puede dar lugar a ms de un conflicto de interpretacin entre la Colectivos Subterrneo Ferrocarril Total JN
AA y los concesionarios, aun cuando al presente stos no hayan sido
1960 2.000,6 280,9 604,1 2.885,6
significativos.
1961 2.046,8 263,3 579,9 2.890,0
1962 2.045,6 233,3 444,9 2.723,8
3.4. La Comisin Nacional de Regulacin del Transporte
(CNRT) 1963 2.096,8 215,8 449,8 2.762,4
1964 2.292,5 220,5 480,9 2.993,9
La CNRT, creada por el Decreto 1.388 de noviembre de 1996, est 1965 2.213,3 210,8 497,9 2.922,0
conformada por la ex Comisin Nacional de Transporte (CONTA), la ex 1966 2.301,1 231,4 473,9 3.006,4
Comisin Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF) y la absorcin de 1967 2.257,1 232,2 449,2 2.938,5
la Unidad de Coordinacin del Programa de Reestructuracin Ferrovia- 1968 2.370,4 263,5 491,6 3.125,5
ria (UCPRF). 1969 2.521,2 269,1 449,3 3.239,5
Las misiones y funciones del Ente consisten sintticamente en ejer- 1970 2.393,4 275,5 413,1 3.082,0
cer el control pblico de la operacin del sistema de transporte auto-
1971 2.262,7 259,3 409,1 2.931,1
motor y ferroviario, de cargas y pasajeros, de jurisdiccin nacional, sin
1972 2.008,9 240,9 378,9 2.628,7
dictar las polticas en la materia, limitndose a la ejecucin de los li-
1973 2.113,5 229,2 362,9 2.705,6
neamientos normativos dados por la Autoridad de Aplicacin, y a la es-
tricta fiscalizacin de su cumplimiento. En el tema ferroviario metropo- 1974 2.018,3 231,1 393,0 2.642,4
litano en particular, tiene entre sus funciones la fiscalizacin y control 1975 1.954,0 207,1 411,6 2.572,7
del cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales del concesio- 1976 1.717,1 198,2 411,1 2.326,4
nario y del concedente antes delegados a la UCPRF. 1977 2.134,2 192,1 390,3 2.716,6
1978 2.105,0 198,0 367,2 2.670,3
1979 2.133,9 207,6 366,4 2.707,8
4. RESULTADOS DE LA CONCESIN DE LOS 1980 2.135,3 201,1 383,1 2.719,4
FERROCARRILES METROPOLITANOS 1981 1.946,2 191,7 334,7 2.472,7
1982 1.947,1 181,6 294,6 2.423,3
A los efectos de analizar el impacto provocado por el concesiona-
1983 1.894,9 190,0 280,4 2.365,3
miento ferroviario se han analizado una serie de indicadores que per-
1984 2.101,2 190,8 279,1 2.571,2
miten cuantificar la evolucin de la demanda, la oferta, la calidad del
CUADRO 3 (Cont.) durante la gestin estatal se estimaba en torno al 40%. Existe la posi-
bilidad de que inmediatamente despus de la toma de posesin por
Colectivos Subterrneo Ferrocarril Total JN parte del sector privado, algunos pasajeros no pagos hayan decidido
pagar, pero probablemente muchos hayan optado por el colectivo. Pero
1985 2.199,4 182,1 288,1 2.669,6 una vez controlada la evasin, durante los meses siguientes, prim la
1986 2.232,5 194,4 345,7 2.772,6 nueva imagen de limpieza y la seguridad que ofrecan los servicios fe-
1987 2.169,9 194,5 339,9 2.704,3 rroviarios ahora concesionados. En un tercer momento, los pasajeros
1988 2.101,0 179,9 286,3 2.567,3 empezaron a notar mejoras importantes en la puntualidad y la regula-
1989 1.972,3 149,0 270,3 2.391,6 ridad. Cumplidos estos pasos, el aumento de la demanda es conse-
1990 2.085,5 141,1 273,7 2.500,3 cuencia del aumento de la oferta, mayor cantidad de trenes y de co-
ches por tren, aumentando la calidad de los viajes. (Ver cuadro 4.)
1991 2.071,4 143,5 209,0 2.423,9
Con relacin a la demanda real frente a la estimada por los oferen-
1992 2.107,4 146,2 209,4 2.463,0
tes ganadores, en el cuadro 5 se observan las estimaciones de deman-
1993 2.036,5 145,3 212,1 2.393,9
da que haban sido presentadas por los oferentes en sus ofertas salvo
1994 1.865,0 171,2 246,0 2.282,2 en el caso de las lneas concesionadas correspondientes a los ex ferro-
1995 1.727,0 187,2 346,7 2.260,9 carriles San Martn y Belgrano Sur, con aproximadamente un 25% por
1996 1.686,4 198,9 413,7 2.299,0 debajo de sus estimaciones iniciales fueron superadas por la deman-
1997 1.589,8 221,9 456,1 2.267,8 da efectiva en un 4% promedio en ferrocarriles y en 33% en el subte-
rrneo.
Fuente: Estadsticas Ferrocarriles Argentinos, Subterrneo, CNRT, estimaciones Es interesante notar que, a diferencia de las concesiones del ferro-
propias. carril de cargas, en estas concesiones las inversiones son pagadas por
el Estado y su valor no form parte de la oferta econmica por la cual
se seleccionara al ganador de la licitacin, por lo que los oferentes no
damente 209 millones de pasajeros por ao, coincidentes con la crisis tuvieron incentivos para abultar la inversiones sobre la base de proyec-
terminal en que se encontraba la empresa, iniciada en la dcada ante-
rior.
Tambin puede verificarse all que algo similar ocurri en el caso
del subterrneo. Luego de haber llegado a un promedio anual de 324 CUADRO 4
millones de pasajeros entre 1945 y 1960, en el ao 1961 comienza la EVOLUCIN DE LA DEMANDA DE PASAJES DEL SERVICIO FERROVIARIO
disminucin del trfico llegando a su punto mnimo en el perodo
1989-1993, transportando un promedio anual de 145 millones de pa- Lnea Perodo 1* % aumento Total concesin % aumento
sajeros. Antes de la concesin la cantidad de pasajeros transportados
era aproximadamente la mitad que el nivel de pasajeros transportados Mitre Mayo 95/julio 95 38 Mayo 94/dic. 97 93
en 1960. Finalmente, desde 1960 y hasta comienzos de los 90 el Sarmiento Mayo 95/julio 95 31 Mayo 94/dic. 97 69
transporte pblico colectivo automotor mantuvo un nivel de demanda
relativamente constante alrededor de los 2.000 millones de pasajeros Urquiza Dic. 93/mar. 94 27 Dic. 93/dic. 97 39
transportados al ao, lo que evidencia que los pasajeros fueron capta- Roca Nov. 94/mar.95 36 Nov. 94/dic. 97 79
dos por el modo automotor particular, remises y taxis.
San Martn Abril 94/mayo 94 12 Abril 94/dic. 97 80
En distintos meses del ao 1994, el sector privado toma posesin
de los ferrocarriles Urquiza, San Martn, Belgrano Norte y Belgrano Belgrano Norte Marzo 94/mayo 94 51 Marzo 94/dic. 97 247
Sur, as como el subterrneo, a partir de lo cual cambia la tendencia:
Belgrano Sur Abril 94/mayo 94 102 Abril 94/dic. 97 658
en el ao 1997 el ferrocarril transport 457 millones de pasajeros y el
subterrneo 220 millones. * Corresponde a los primeros meses desde la toma de posesin, en los que el in-
Analizando exclusivamente el transporte ferroviario se observa que cremento en la demanda se debi fundamentalmente a una fuerte accin con-
ya en ese ao, 1994, el trfico sufre un aumento del 16%. Este primer troladora por parte de los concesionarios.
impacto seguramente tuvo su origen en el control de la evasin, la que Fuente: Elaboracin propia.
CUADRO 5 CUADRO 6
DEMANDA PROYECTADA FRENTE A DEMANDA REAL OBSERVADA EVOLUCIN DE LOS PASAJEROS-KILMETRO
(En millones)
Diferencia porcentual entre demanda real Ao

y demanda estimada Lnea 1993 1994 1995 1996 1997
Mitre 29,13 Mitre 559,56 622,69 926,89 1233,15 1.434,03
Sarmiento 8,26 Sarmiento 1.209,36 1.225,43 1.724,34 2.913,88 3.270,98
Urquiza -2,14 Urquiza 282,04 399,85 450,52 428,44 432,6
Roca 3,40 Roca 1.298,16 1.515,45 2419,7 2770,3 2.918,83
San Martn -22,42 San Martn 537,64 758,39 831,14 1.104,94 1.152,56
Belgrano Norte 25,14 Belgrano Norte 242,38 303,5 490,31 540,31 604,12
Belgrano Sur -27,57 Belgrano Sur 41,51 79,71 174,55 227,02 283,15
TOTAL 4,35 TOTAL 4.170,65 4.905,02 7.017,45 9.218,04 10.096,27
Subte 32,91
Fuente: Boletn Estadstico CNRT.
Fuente: Informe Financiamiento del sector transporte. FIEL, elaboracin propia.
CUADRO 7
EVOLUCIN DE LOS TRENES-KM (EN MILES)
ciones excesivamente optimistas sobre la evolucin de la demanda co-
mo estrategia para ganar la licitacin.
Ao
Otro indicador frecuentemente utilizado para estimar la demanda
es el ndice pasajeros-kilmetros, que se define como la suma de las Lnea 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
distancias recorridas por todos los pasajeros.18 Como se observa en el Mitre 5.583 4.694 4.046 4.119 3.690 4.673 4.754
cuadro 6, los pasajeros-kilmetros ferroviarios recorridos pasaron de
4.171 millones en el ao 1993 a 10.096 millones en el ao 1997, ob- Sarmiento 4.364 3.317 3.104 3.010 3.519 3.655 4.397
servndose tambin un incremento promedio del 15% en la distancia Urquiza 1.516 1.415 1.422 1.543 1.615 1.689 1.719
media ferroviaria.
Roca 5.296 4.910 5.766 6.481 6.177 7.357 7.948
4.2. Evolucin de la oferta San Martn 1.773 1.773 1.871 1.950 2.365 2.503 2.744
La evolucin de la oferta se analiza mediante el indicador coches-ki- Belgrano Norte 1.694 1.694 1.524 1.497 1.737 1.785 2.185
lmetro.19 En el caso del ferrocarril, los trenes-km recorridos pasaron Belgrano Sur 1.187 1.187 850 821 1.095 1.392 1.474
de 18,6 millones en el ltimo ao de gestin absolutamente pblica a
TOTAL 21.413 18.900 18.583 19.421 20.198 23.056 25.221
25,2 millones en el ao 1997, representando un 39% de incremento
(cuadro 7). Los coches-km recorridos pasaron de 95 millones en el ao Fuente: Boletn Estadstico de la CNRT.
1993 a 148 millones en 1997, representando un incremento del 56%.
La cantidad de coches por tren pas de 5,1 a 5,9. En el caso del subte-
rrneo, los coches-km corridos pasaron de 20 millones en 1993 a 30
millones en 1997, representando un incremento del 50% en 4 aos la ocupacin media de un coche, el cuadro 9 permite observar que en
(cuadro 8). el ao 1993, cada coche llevaba en promedio 44 pasajeros mientras en
Finalmente, puesto que la relacin pasajeros-km/coches-km indica el ao 1997 pas a llevar 69, con un aumento del 57%, lo que indica
CUADRO 8 4.3. Evolucin de los indicadores de calidad

EVOLUCIN DE LOS COCHES-KILMETRO
(En miles) La calidad de los servicios puede evaluarse parcialmente comparan-
do la regularidad de los servicios antes y despus de su concesin.
Lnea 1993 1994 1995 1996 1997 Se define como ndice de regularidad absoluta de los servicios ferro-
viarios, la relacin entre los trenes puntuales y los trenes programa-
Mitre 16.280 16.924 14.475 21.729 24.161 dos; el ndice de regularidad relativa es la relacin entre los trenes co-
Sarmiento 20.285 20.676 18.124 23.745 29.074 rridos y los programados. Se compara el valor de estos indicadores
Urquiza 8.534 9.245 9.676 9.777 10.266
para tres momentos: 1986, un ao de la dcada pasada de normal fun-
cionamiento de los ferrocarriles, 1993 ltimo ao de gestin totalmente
San Martn 13.473 13.021 14.963 15.619 16.772 estatal y 1997. A partir del cuadro 10 se observa que en el ao 1986 la
Belgrano Norte 8.522 8.335 9.869 10.532 12.959 regularidad absoluta fue de 83,3% y la relativa, 89,6%, mientras que
Belgrano Sur 2.079 2.510 4.650 6.350 6.878 en el ao 1993 estos porcentajes fueron 77,2% y 88,66%, y finalmente
en el ao 1997 ascendieron a 95,8% y 96,9%, respectivamente. Se des-
TOTAL 95.147 104.509 110.663 130.833 148.214
prende de las cifras que la calidad de los servicios desmejoraba rpida-
Subterrneo 20.085 22.658 25.653 26.763 30.020 mente, siendo su peor momento el ao previo a la entrega de los servi-
cios. Esta baja de calidad provocaba una disminucin de la demanda,
Fuente: Boletn Estadstico de la CNRT.
entrando en un crculo vicioso que slo un cambio estructural pudo re-
vertir.
CUADRO 9 En el caso del subterrneo no hay datos que permitan comparar su
EVOLUCIN DE LOS PASAJEROS-COCHE desempeo con el mismo nivel de detalle que en el ferrocarril. Sin em-
(En cantidad de pasajeros) bargo, se puede decir que mientras en el ao 1993 los minutos de inte-
rrupcin de servicio fueron 23.165 y en 1994 fueron 20.732, se reduje-
ron a 10.390 en el primer ao de gestin privada y a 9.013 en el ao
1993 1994 1995 1996 1997 1996 (cuadro 11). En el ao 1997 este indicador ha vuelto a subir, pro-
Mitre 34,37 36,79 64,03 56,75 59,35 bablemente relacionado con los cambios de vas que estn teniendo lu-
gar en las distintas lneas del subterrneo. Debe notarse que el inter-
Sarmiento 59,62 59,27 95,14 122,72 112,51
valo promedio entre trenes para las cinco lneas del subte era de 418
Urquiza 33,05 43,25 46,56 43,82 42,14 en el ao 1993, reducindose a 320 en 1996.
Roca 49,98 44,84 62,19 64,30 60,68
San Martn 39,90 58,24 55,55 70,74 68,72
CUADRO 10
Belgrano Norte 28,44 36,41 49,68 51,30 46,62 INDICADORES OPERATIVOS FERROVIARIOS DE CALIDAD
Belgrano Sur 19,97 31,76 37,54 35,75 41,17
TOTAL 43,83 46,93 63,41 70,46 68,12 Programados Corridos Puntuales
Fuente: CNRT. 1986 883 820 735
1987 891 813 715
que si bien aument la cantidad de coches por tren, ms lo hizo la 1993 652 568 504
cantidad de pasajeros. Si se resta del crecimiento de pasajeros el 40% 1995 671 650 609
que se estima corresponde a una reduccin de la evasin se puede
concluir que, midiendo el nmero de pasajeros por m2, actualmente 1996 738 720 696
stos viajaran algo ms incmodos (claro que ello supone igual calidad 1997 791 782 757
del material rodante, cuando en realidad dicha calidad ha aumentado
como se observa a continuacin).20 Fuente: Estadsticas Ferroviarias CNRT.
CUADRO 11 CUADRO 12
INDICADORES OPERATIVOS SUBTERRNEO EVOLUCIN DE LA SITUACIN FINANCIERA DE LA EMPRESA
FERROCARRILES ARGENTINOS, 1980-1988
Viajes realizados Minutos interrupcin Coches-km (En millones de $ de diciembre de 1997)
1994 822.208 20.732 22.658

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Promedio
1995 869.506 10.231 25.653
1. Ingresos 783,2 687,2 433,4 650,9 600,4 525,1 585,6 517,2 544,4 591,9
1996 891.689 9.013 26.763
2. Gastos
1997 956.136 15.806 30.020 de explotac. 1.716,4 1.402,9 918,3 1.165,5 1.315,8 1.285,9 1.386,5 1.472,3 1.198,3 1.318,2
Fuente: Boletn Estadstico CNRT. 3. Dficit de

explotac. 933,2 715,7 485,0 514,6 715,4 760,9 800,9 955,0 653,9 726,1
4. Erogac. de
Finalmente, se produjeron mejoras importantes en aspectos tales capital 445,3 334,6 356,2 485,0 795,0 319,9 334,9 331,8 288,2 410,1
como la limpieza, la seguridad, la atencin al cliente, parmetros stos 5. Otras
que fueron evaluados por los usuarios en encuestas de opinin que erogaciones 403,8 552,3 487,9 193,6 452,2 191,7 202,7 166,9 149,5 311,20
realizaron todos los concesionarios para conocer la percepcin de la
mejora en la calidad as como las expectativas de quienes son en defi- 6. Nec.
nitiva los destinatarios de los servicios. financiamiento 1.782,3 1.602,6 1.329,2 1.193,3 1.962,7 1.272,5 1.338,6 1.453,8 1.091,7 1.447,4
Fuente: rea Econmico-Financiera Gerencia de Planeamiento Ferrocarriles

4.4. Evolucin de los subsidios
Argentinos.
Ms all de los vaivenes en la calidad/cantidad de los servicios

prestados, tradicionalmente la empresa Ferrocarriles Argentinos se CUADRO 13
desenvolvi en un contexto econmico y financiero deficitario, lo cual FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL DFICIT DE F. A.
requera que el resto del Estado contribuyera de distintas maneras a
financiar dicho dficit. Esta situacin deficitaria fue agravndose en
los ltimos aos de la dcada del 80, como puede comprobarse en el Fuente de financiamiento 1983 1985 1986 1987
cuadro 12. Tesoro Nacional (%) 72,2 73,8 70,9 76,2
El promedio de los requerimientos de financiamiento de Ferrocarri-
les Argentinos en la dcada pasada ascendi a 1.447 millones de pesos FONIT (%) 20,1 23,4 22,8 17,9
de diciembre de 1997. Otros (%) 27,7 2,8 6,3 5,9
Las necesidades de financiamiento eran atendidas por distintas
TOTAL (%) 100,0 100,0 100,0 100,0
fuentes de recursos pblicos (cuadro 13): la proporcin mayor provena
del Tesoro Nacional y, el resto, fundamentalmente de la afectacin Fuente: Sindicatura General de Empresas Pblicas.
completa del Fondo Nacional de Infraestructura del Transporte (FO-
NIT).21
4.4.1. Evolucin del dficit de explotacin de nos presenta fuertes diferencias anuales durante la dcada del 80 y no
los ferrocarriles metropolitanos refleja, de manera directa, el nivel de eficiencia de la gestin empresa-
ria.
El anlisis que a continuacin se realiza se concentrar en el dficit Se ha elegido el ao 1986 como representativo de gestin estatal de-
de explotacin, ya que la informacin disponible sobre los niveles de bido a que: i) fue el mejor de gestin estatal en trminos de la deman-
inversin realizados durante la gestin estatal de Ferrocarriles Argenti- da, probablemente por la entrada en operacin de los servicios elctri-
cos de la lnea Roca, ii) se encontraba vigente el Plan Austral de estabi- CUADRO 14
lizacin de la economa y los montos anuales de ejecucin presupues- EVOLUCIN DE LOS SUBSIDIOS/CANON OFERTADOS
taria presentan poca distorsin por la inflacin y iii) F.A. era an una (Consolidado, en miles de $ de diciembre de 1997)
empresa en equilibrio y no presentaba el fuerte nivel de deterioro que
presentara unos aos ms tarde. Total lneas Subterrneo
Como se dijera anteriormente, F.A. produca tres tipos de servicios:
ferroviarias
pasajeros urbanos y suburbanos de la Regin Metropolitana de Buenos
Aires, pasajeros interurbanos y cargas. Si bien los ingresos de cada ti- Ao Ao Ao Ao
po de servicio estn perfectamente identificados, no sucede lo mismo 1 134.377 11 10.605 1 11.469 11 -30.115
con los costos de producirlos; hay muchos costos fijos que resulta dif-
cil asignar. 2 122.278 12 10.309 2 8.095 12 -31.642
Estudios realizados por el Ministerio de Obras y Servicios Pblicos 3 103.274 13 10.245 3 4.370 13 -33.292
en el ao 1989 permiten aliviar este problema y asignar los costos por
tipo de servicio; el estudio calculaba que los gastos atribuibles a los 4 84.300 14 9.948 4 2.483 14 -34.813
servicios de pasajeros de la RMBA alcanzaban el 27,7% del total de 5 73.592 15 9.838 5 -5.635 15 -35.794
gastos de explotacin (naturalmente, algunos costos son imposibles de
6 64.638 16 9.112 6 -11.689 16 -38.352
asignar en forma no arbitraria si son comunes a los distintos servi-
cios). 7 57.340 17 9.141 7 -16.151 17 -38.413
Adoptando los ingresos correspondientes a pasajeros urbanos y su-
8 51.791 18 9.145 8 -19.126 18 -38.553
burbanos del servicio metropolitano del ao 1986, informacin extra-
da de la Memoria y Balance de F.A. correspondiente al ao 1986, y 9 44.768 19 9.032 9 -23.990 19 -39.006
aplicando el porcentaje de los gastos de explotacin arriba mencionado
10 39.506 20 10.436 10 -27.588 20 -35.278
del mismo ao al total de los gastos de explotacin obtenidos de la eje-
cucin presupuestaria de F.A. de 1986, se obtendra un dficit estima- TOTAL 873.676 TOTAL -433.020
do de la explotacin de los servicios ferroviarios metropolitanos. Este
dficit alcanzara los 147,4 millones de Australes corrientes de ese ao, Fuente: FIEL: El Financiamiento del Sector Transporte Metropolitano, y estima-
ciones propias. Los datos correspondientes a los aos 11 a 22 slo se refieren a
que expresados a precios de diciembre de 1997, significaran 256,3 mi-
la lnea Urquiza y Subterrneos.22
llones de pesos.
Sin embargo, si se considera el promedio anual del total de los ca-
non/subsidio ofertado por los ganadores del proceso licitatorio del sis- CUADRO 15
tema ferroviario metropolitano de superficie, expresado tambin en mi- SUBSIDIO DE EXPLOTACIN EFECTIVAMENTE DESEMBOLSADO
llones de pesos de 1997, se observa que el Estado, como consecuencia (Miles de $ de diciembre de 1997)
del proceso de concesionamiento, deber pagar a las empresas opera-
doras, en concepto de subsidio operativo, un promedio anual de 43,7
Concesionario 1994 1995 1996 1997
millones de pesos (en el cuarto ao, situacin en 1998 aproximada-
mente, el subsidio previsto es de 84,3 millones; ver cuadro 14). Metrovas 11.755 9.733 7.502 6.583
Segn se desprende del cuadro 15, los montos efectivamente paga- TMS 3.318 3.936 682 -1.249
dos ascendieron a $ 48,2 millones en 1994, $ 102,6 millones en 1995,
$ 103,9 millones en 1996 y $ 88,8 millones en 1997 ($ de diciembre de Ferrovas 17.992 23.436 23.823 24.358
1997). TMB 16.159 23.775 22.029 20.673
As, al presente el subsidio operativo anual se redujo a la tercera
parte del que se pagaba en la dcada anterior. Si se compara el subsi- TMR 21.004 18.512 16.192
dio pagado por pasajero suburbano en el ao 1986 con el que se paga- TBA 20.632 31.018 22.259
r en promedio anualmente a lo largo de la concesin para el promedio
TOTAL 48.224 102.576 103.966 88.816
de la demanda estimada a lo largo de la misma, se observa una reduc-
cin de 54 centavos; si se corrige la demanda del ao 1986 por los
CUADRO 16 CUADRO 17
SUBSIDIOS OPERATIVOS EN FERROCARRILES METROPOLITANOS: COTIZACIN ANUAL DE LOS DESEMBOLSOS
COMPARACIN PRE Y POS PRIVATIZACIN DEL CONCEDENTE EN INFRAESTRUCTURA
(Consolidado, en miles de $ de diciembre de 1997)
1986 1997
Ao de la concesin Todas lneas ferroviarias Subterrneos Total
Subsidio operativo (millones de pesos de 1997) 256,3 88,8
1 107.191 26.350 133.541
Pasajeros transportados (millones) 466,6 453,2
2 160.289 61.503 221.792
Pasajeros pagos (millones) 345,7 453,2
3 175.890 114.414 290.304
Subsidio por pasajero (centavos) 55 / 74 20
4 195.827 159.708 355.535
Fuente: Estimaciones propias. 5 169.817 167.399 337.217
6 139.284 85.375 224.659
7 99.669 75.517 175.186
efectos de la evasin y asumiendo que la misma era de 35% promedio
para todas las lneas ferroviarias, la diferencia sigue siendo interesan- 8 63.779 18.819 82.598
te (alcanza una reduccin de 34 centavos por pasajero). 9 86.161 17.037 103.198
El concesionamiento de los ferrocarriles metropolitanos de superfi- 10 84.842 22.970 107.812
cie produjo una disminucin muy significativa en la transferencia de
11 8.836 24.055 32.891
los fondos pblicos. Con una tarifa similar a la vigente en julio de 1986
(Resolucin Secretara de Transporte), alrededor de 35 centavos para 12 0 35.539 35.539
una distancia de hasta 20 km, y servicios similares o mejores en canti- 13 0 34.934 34.934
dad y calidad, los fondos pblicos destinados a subsanar el dficit ope- 14 0 66.163 66.163
rativo se redujeron anualmente en aproximadamente 170 millones de
pesos de diciembre de 1997. 15 0 66.163 66.163
Aunque no hay informacin suficiente como para hacer un anlisis 16 0 121 121
similar al efectuado para los ferrocarriles de superficie, es posible esti- 17 0 121 121
mar la evolucin seguida por los subsidios correspondientes a los sub-
18 0 0 0
terrneos. La cifra adoptada por Subterrneos de Buenos Aires asigna
a los subsidios operativos un valor entre los 20 y 25 millones de dla- 19 0 0 0
res anuales para el ao 1990, que expresados en millones de pesos de 20 0 0 0
diciembre 1997 representan alrededor de 40 millones, mientras que el TOTAL 1.291.585 976.188 2.267.774
subsidio operativo de acuerdo a la distribucin de la propuesta de Me-
trovas vari de un subsidio de 11,4 millones de pesos en el ao 1 de la Fuente: FIEL (El Financiamiento del Sector Transporte Metropolitano), y estima-
concesin, a un canon de 2,5 millones de pesos, en el ao, a valores de ciones propias.
diciembre de 1997, quedando para el resto de la concesin un canon
promedio anual de aproximadamente 21 millones de pesos.
4.4.2. El plan de inversiones del proyecto, esto es, mediados del ao 1998 y 1999. Hasta fines del
ao 1997 se haban desembolsado $ 322,8 millones en concepto de in-
A travs del proceso de privatizacin por concesin de los servicios versiones para todo el sistema, incluyendo el subterrneo.
ferroviarios de superficie y subterrneos se proyect la ejecucin, por A continuacin, en el cuadro 18, se detallan los montos efectiva-
intermedio de los concesionarios de un programa de inversiones cuyo mente pagados por el Gobierno Nacional en concepto de Plan de Inver-
financiamiento se encuentra a cargo del Tesoro Nacional. siones.23
El monto mximo de inversiones est previsto para los aos 4 y 5
CUADRO 18 CUADRO 19
EJECUCIN DEL PLAN DE INVERSIONES EVOLUCIN TARIFARIA, FERROCARRILES METROPOLITANOS
(Miles de $ de diciembre de 1997)
Aos Tarifa promedio Tarifa a precios
Lnea 1995 1996 1997 Total nominal* diciembre de 1997
Urquiza 2.851 3.592 2.246 8.689 (a) (b)
SBASE 9.998 36.038 60.416 106.452 1993 0,44 0,513
Roca 794 6.780 20.731 28.305
1994 0,44 0,486
San Martn 693 12.304 14.930 27.927
Belgrano Sur 691 2.312 1.157 4.160 1995 0,44 0,458
Belgrano Norte 1.899 23.674 11.085 36.658 1996 0,44 0,449
Sarmiento 2.809 25.899 36.547 65.255
1997 0,48 0,486
Mitre 2.911 20.610 21.920 45.440
1998 0,57 0,559
TOTAL 22.646 131.207 169.032 322.886
* Obtenida como el promedio simple de las tarifas vigentes.
Fuente: Gerencia Ferroviaria de la CNRT. Fuente: Estimaciones propias sobre la base de los cuadros tarifarios.
4.5. La evolucin tarifaria 4.6. Productividad laboral
Las tarifas ferroviarias sufrieron un incremento variable por lnea y En el ao 1986 F. A. tena una dotacin de personal de casi 100.000
por sector con respecto a las bsicas del Contrato de Concesin. Este personas, de las cuales cerca de 30.000 se puede asumir estaban asig-
incremento vari entre un mximo de 34,6% para las primeras seccio- nadas al servicio de los trenes de pasajeros suburbanos. Si se define
nes de los servicios de los ferrocarriles Sarmiento, Mitre (diesel), Bel- como ndice de productividad de la mano de obra el cociente entre los
grano Sur y Roca (diesel) y un mnimo de 25% para el San Martn, Ur- pasajeros-km producidos y la cantidad de mano de obra involucrada
quiza y Roca elctrico. para producirlos, se puede observar su evolucin en tres puntos del
Los incrementos tuvieron lugar en dos momentos. El primero de tiempo: 1985, ao representativo de la dcada del 80, 1993, ao previo
ellos ocurri en el ao 1996 y fue consecuencia del aumento del ndice al concesionamiento, y 1997, ao en el que el sistema se encuentra en
Global de Calidad, de acuerdo con el artculo 7.1.3 del Contrato de su nuevo punto de equilibrio.
Concesin: mayor precio por mejor servicio. En el ao 1985 el ndice era de 177.270 pasajeros-km/empleado,
En enero de 1998 tuvo lugar el segundo aumento tarifario. Este au- en 1993 ascenda a 245.330 y en 1997 alcanz el valor de 1.194.120.
mento contempl i) los aumentos de calidad; ii) la compensacin de in- Si se considera que la productividad tena valor 100 en el ao 1993, la
crementos de costos que se reconocen contractualmente, y iii) el pago misma haba mejorado un 11% respecto del ao 1986, pero era casi
de deudas tanto por mejoras de calidad como por mayores costos, es- cuatro veces menor que los valores alcanzados en 1997. (Ver cuadro
tablecindose que si una vez saldada la deuda quedara un excedente, 20.)
deber ser depositado en la Tesorera. A continuacin se presenta un Considerando la totalidad de la empresa Ferrocarriles Argentinos, el
cuadro con los valores tarifarios nominales y reales promedio desde la gasto en personal en promedio para la dcada anterior ascenda a 256
tarifa estipulada en los pliegos licitatorios y los aumentos tarifarios millones de pesos de diciembre de 1997, es decir, $ 8.500 anuales por
otorgados en 1996 y 1998. persona.
Con respecto al subterrneo, sus tarifas sufrieron un incremento En 1993, ao previo al concesionamiento de los subtes y de ferroca-
del 11,11% con respecto a la tarifa bsica (la tarifa que rige actualmen- rriles metropolitanos, la dotacin conjunta de FEMESA y SBASE era de
te se encuentra vigente desde octubre de 1996). 21 mil agentes.
El personal que no fue contratado por las empresas concesionarias
fue indemnizado. Se estima que el Gobierno gast US$ 300 millones
CUADRO 20 dficit de los 1980s, puede computarse el ahorro de costo laboral por
EFICIENCIA DE LA MANO DE OBRA reduccin de empleo (11.500 = 21.000 9.500), evaluado al salario
(Ferrocarriles metropolitanos) promedio anual de los 80 ($ 8.500/ao). La cifra resultante es de $ 98
millones/ao e implica (tericamente) que si en el ao 1986 se hubie-
ra eliminado el subsidio implcito al desempleo que se pagaba a travs
Pasajeros Pasajeros-km Nmero de Pasajeros
de ferrocarriles, el dficit operativo en realidad hubiese sido $ 158 mi-
empleados -km/empl.
llones. Esto significa, sin tener en cuenta el incremento de calidad en
Miles Miles Miles
el servicio, que como consecuencia del concesionamiento de los ferro-
1980 383.050 7.277.950 28.781 252,88 carriles el subsidio operativo se ha reducido de $ 158 millones a $ 94
millones tomando a 1997 como ao de comparacin.25
1985 288.127 5.474.413 30.882 177,27
Desde otro punto de vista, si se comparan los $ 256 millones de
1989 270.261 5.134.959 29.440 174,42 subsidios que potencialmente requerira en 1997 la empresa que pres-
tara el servicio de transporte de pasajeros urbanos (suponiendo la per-
1991 273.652 5.199.388 20.000 305,85
manencia del dficit operativo promedio durante los 80 a valores de
1993 212.083 4.170.650 17.000 245,33 1997 segn lo estimado en el punto anterior) con los $ 94 millones que
en el mismo ao requirieron los concesionarios, se observa que en dos
1994 246.009 4.905.020 8.455 580,13
aos se ahorran los recursos necesarios para financiar las indemniza-
1997 456.102 10.096.270 8.455 1.194,12 ciones de las que tuvo que hacerse cargo el estado. Por ltimo, esta re-
duccin en el subsidio operativo, que refleja mayor eficiencia en los
Nota: Entre los aos 1989 y 1991, FA redujo su planta de personal en ms de gastos operativos luego de la concesin de los servicios, tambin sugie-
20.000 puestos (algunos fueron traslados a la DGI, otros fueron retiros volun-
re que las nuevas inversiones son ejecutadas con mayor eficiencia y
tarios y otros fueron jubilaciones, pero no existe un registro que permita preci-
menores costos que antes.
sar cada uno de los destinos).
Fuente: Ferrocarriles Argentinos, FEMESA, Concesionarios Ferroviarios y esti-
maciones propias.
5. CONCLUSIONES
para financiar el retiro voluntario de los agentes de F.A. An hoy, FE- Los indicadores operativos analizados, muestran los profundos
MESA residual sigue pagando retiros voluntarios. En FEMESA residual cambios que se operaron con el sistema concesionado. Entre 1993, l-
trabajaban a fines del ao 1996, 887 personas, con un presupuesto de timo ao de gestin pblica total de los servicios ferroviarios y de sub-
16,2 millones de pesos corrientes de ese ao, superior al presupuesto terrneos, y 1997, segundo ao completo de operacin privada, supo-
del ETOSS y comparable al de otros entes reguladores de servicios p-
blicos (ENRE y ENARGAS), sin responsabilidades que parezcan justifi-
car un tamao semejante.24 CUADRO 21
En 1996, primer ao completo de gestin privada, la totalidad del RESUMEN
sistema ferroviario privado, de superficie y subterrneo contaba con
9.470 agentes que percibieron 179 millones pesos de ese ao, monto
que comprende remuneraciones y cargas sociales, es decir $ 18.900 1993 1997 Diferencia (%)
por ao y por persona. Pasajeros pagos ferrocarril (miles) 212.083 456.102 115,06
Con todas las limitaciones que tienen las estadsticas anteriormente
comentadas, las mismas denotan que buena parte del dficit de explo- Pasajeros pagos subterrneo (miles) 145.320 221.701 52,56
tacin que caracterizaba a F.A. se derivaba de una sobredotacin de Puntualidad ferrocarril 76,2% 95,8% 25,72
personal. Era entonces previsible que la mera correccin de esta dis-
torsin reducira el subsidio necesario para equilibrar financieramente Oferta de coches-km (miles) ferrocarril 95.130 148.214 55,80
a la empresa (algo que se cumpli de hecho como se observ anterior- Oferta de coches-km (miles) subterrneo 20.085 30.020 49,46
mente).
Para evaluar la contribucin del ahorro laboral en la reduccin del Fuente: CNRT.
niendo el sistema ya estabilizado, la cantidad de pasajeros pagos au- cin. Segn se desprende del artculo 26 de los Pliegos de Condiciones
ment un 115% (ferrocarril) y 53% (subterrneo); la puntualidad del Particulares, en cierto sentido el ajuste de los trminos contractuales
sistema ferroviario mejor un 26%. La oferta de servicios ferroviarios estaba implcito al momento de producirse el concesionamiento de los
creci un 56% y la del subte un 50%. El cuadro 21 ilustra con valores servicios ferroviarios,26 si bien de ello no se desprende que los parme-
las mejoras descriptas. tros bsicos de los contratos (vgr., extensin y cumplimiento de las in-
El subsidio operativo se redujo de $ 256,3 a $ 87,4 millones en mo- versiones pautadas hasta el momento de la adaptacin contractual)
neda constante en el caso del ferrocarril metropolitano. En el caso del tambin pudiesen ser objeto de modificaciones.
subterrneo, a mediados del corriente ao comenzar a pagar un ca- Las negociaciones deberan propender al logro de los objetivos si-
non. guientes: a) mejorar la oferta de servicios en cuanto a capacidad de
El sistema ferroviario est siendo operado satisfactoriamente por transporte, seguridad y calidad; b) aumentar el grado y nivel de ejecu-
empresas privadas y ya se est ejecutando el plan de obras que es cos- cin de las obras de inversin, a travs del adelantamiento de las obras
teado por el Gobierno, en virtud del cual los concesionarios comprome- ya programadas, o la incorporacin de obras nuevas en sustitucin o
tieron la ejecucin de obras por un total de US$ 1.500 millones duran- en adicin de las existentes; c) mejorar la insercin del ferrocarril en el
te diez aos. Al mismo tiempo estn invirtiendo sus propios recursos entorno urbano, promoviendo su competitividad con los distintos mo-
bsicamente en equipamiento para las instalaciones y equipos ferrovia- dos de transporte que operan en la regin; d) proteger adecuadamente
rios que tienen una vida til corta dado que el perodo de concesin no los derechos de los usuarios y los intereses pblicos comprometidos y
es lo suficientemente prolongado a los efectos de la amortizacin. Sin e) propender hacia un sistema integrado con los distintos modos de
embargo, tambin adquirieron locomotoras nuevas y usadas. transporte que permita la instrumentacin del transporte multimodal.
El programa de obras que estn llevando adelante los concesiona- Instruye a la Secretara de Transporte a fijar las condiciones con ajuste
rios, y que fuera definido por el Estado al tiempo de la licitacin, tuvo a las cuales se llevar a cabo la renegociacin, las que podrn abarcar
como filosofa la estabilizacin del sistema, y estuvo orientado a dete- los siguientes aspectos: a) servicios programados, a efectos de adecuar
ner el acentuado deterioro que el sistema ferroviario haba sufrido du- la oferta a las reales necesidades de la demanda detectada y previsible;
rante las ltimas dcadas. El nfasis se puso entonces en la rehabilita- b) programas de inversin, con miras a obtener un razonable y adecua-
cin de la infraestructura mediante la renovacin total o parcial de la do nivel de inversin en obras que redunden en un aumento de la cali-
va, el reemplazo de instalaciones elctricas y de seguridad obsoletas, y dad y cantidad de los servicios. Se considerar, en especial aquellas
la rehabilitacin de una parte del material rodante. Los proyectos se adecuaciones de los contratos de concesin que faciliten o contribuyan
definieron a partir de los que tena preparados la empresa estatal, pa- a la financiacin de los programas propuestos; c) plazo de concesin, si
ra los que no poda obtener recursos para encararlos, razn por la cual ello resulta necesario o conveniente para permitir la inversin privada,
el importe a invertir en los ferrocarriles es moderado teniendo en con- el adelantamiento de las obras necesarias o convenientes a travs de la
sideracin la magnitud del sistema ($ 750 millones), mientras que la obtencin de financiamiento o a fin de permitir la amortizacin de
mayora de los proyectos de modernizacin han sido previstos en el obras realizadas con cargo al concesionario; d) delimitacin del rea
subterrneo ($ 450 millones), sin incluir el material rodante. operativa de la concesin, a fin de mejorar la funcionalidad de las esta-
En funcin de que las preferencias pblicas han evolucionado y al ciones, sus accesos y entorno y facilitar la incorporacin de nuevos
presente se considera oportuno incorporar una expansin ms acelera- centros de transbordo; e) rgimen tarifario, propendiendo a la presta-
da del servicio en el rea metropolitana, el Poder Ejecutivo ha encara- cin de ms y mejores servicios a precios justos y razonables; f) desem-
do un proceso de renegociacin de los contratos que adecue el desarro- bolsos o garantas a cargo del concedente, para procurar la realizacin
llo ferroviario a esta realidad. de inversiones estimadas prioritarias, adicionales a las previstas en los
contratos de concesin y como objetivo de largo plazo, a fin de obtener
La renegociacin de los contratos una progresiva y gradual reduccin del subsidio a la operacin, de ser
ello posible; g) incorporacin al contrato de una clusula que permita
El Decreto 543 del 12 de Junio de 1997 instruye a la Secretara de garantizar la continuidad de las obras contratadas, hasta la finaliza-
Transporte a renegociar e introducir modificaciones en los contratos de cin, en caso de rescate o resolucin del contrato de concesin; h) ade-
concesin de los servicios ferroviarios metropolitanos de pasajeros de cuacin del contrato para permitir al concesionario obtener financia-
superficie y subterrneos en el rea Metropolitana de Buenos Aires, miento nacional o internacional, a corto o largo plazo; i) modificaciones
con el objeto de satisfacer necesidades de inters pblico no previstas societarias a efectos de posibilitar la incorporacin de nuevos socios y
en los contratos originarios y que hubieren surgido durante su ejecu- capitales de inversin.
En este contexto, la Secretara de Transporte se encuentra actual- Anexo

mente abocada a la renegociacin de los contratos de los servicios fe-
Consorcios adjudicatarios de las concesiones de
rroviarios metropolitanos de pasajeros. El objetivo de la renegociacin
es satisfacer la demanda insatisfecha para lo cual debern realizarse los ferrocarriles metropolitanos
inversiones importantes en infraestructura y material rodante, previn-
dose la financiacin de estas nuevas inversiones por medio de incre-
mentos de tarifas, reinversin del canon a abonar al concedente y au- Grupo de Servicios 1: Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea
mentos de los plazos de concesin. Mitre (188,9 km de longitud). Concesionario Trenes de Buenos Aires
Efectivamente, en la mayora de los casos la renegociacin descan- S.A., conformado inicialmente por: Benito Roggio e Hijos S.A., Come-
sa en un aumento del plazo de la concesin de diez a treinta aos, lo trans S.A., Burlington Northem Railroad Company (Estados Unidos) y
que permitir a los concesionarios encarar un Plan de Inversiones ms Morrison Knudsen Corporation Inc. (Estados Unidos). Operador: Bur-
ambicioso y a su cargo, permitindoles la amortizacin del capital in- lington Northem Railroad Company (Estados Unidos).
vertido. Como se seal anteriormente, sin embargo, aun cuando estos Grupo de Servicios 2: Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea
ajustes contractuales obedezcan a adecuar la oferta a las nuevas con- Sarmiento (176,1 km de longitud). Concesionario Trenes de Buenos Ai-
diciones de la (mayor) demanda, las mismas parecen exceder las pre- res S.A. Operador: Burlington Northem Railroad Company (Estados
vistas en los pliegos licitatorios y por ende significan antecedentes ne- Unidos).
gativos para la prctica regulatoria en el conjunto de los servicios Grupo de Servicios 3: Los servicios de Subterrneos de Buenos Aires
pblicos, ya que se sacrifica la mayor transparencia alcanzable por Sociedad del Estado (43,9 km de longitud) juntamente con los urbanos y
medio de una nueva licitacin al trmino de las concesiones actuales suburbanos de la lnea Urquiza (28,2 km de longitud). Concesionario
(dentro de slo cinco aos).27 Trenes de Buenos Aires S.A., es el mismo que el del grupo de servicios
1 e incluye la empresa S.K.S. S.A.C.C.I.F.A.yM. Operador: Burlington
Northem Railroad Company (Estados Unidos) y Transurb Consult S.C.
(Blgica).
Grupo de Servicios 4: Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea
Roca (304,5 km de longitud). Concesionario Transporte Metropolitano
Roca S.A., conformado por: Ormas S.A., Romn S.A., Empresa Argen-
tina de Construcciones S.A., Comintersa S.A., D.G.T. Electrnica S.A.,
Transportes Integrados Metropolitanos Trainmet S.A. y un grupo de
empresas de autotransporte (T.A.T.A. S.A., Empresa Central el Rpido
S.A., Empresa Antn de Transportes S.A.C., Transportes La Perlita
S.A., Empresa del Oeste S.A., Compaa mnibus 25 de Mayo lnea
278 S.A., Andrade Empresa de Transporte de Pasajeros S.A., Mi-
cromnibus La Colorada S.A., Devoto Sociedad Annima de Transpor-
te Industrial y Comercial, El Puente S.A., Empresa Nueve de Julio
S.R.L., Empresa Bartolom Mitre S.A., Empresa General Manuel Bel-
grano S.A., Empresa General San Martn S.A., Empresa Mariano More-
no S.A., Expreso Cauelas S.A., Expreso Merlo Norte S.A., Expreso
Quilmes S.A., Expreso Villa Nueva S.A., La Cabaa S.A., Micromnibus
Ciudad de Berazategui S.A., Micromnibus OHiggings S.A., Microm-
nibus Quilmes S.A., Sociedad Annima Expreso Sudoeste S.A., Trans-
porte Ideal San Justo S.A., Transporte Jos Hernndez S.A., Transpor-
te Automotores Pueyrredn S.A., General Toms Guido S.A., Azul S.A.
de Transporte, Bernardino Rivadavia S.A., Transportes Automotores
Riachuelo S.A., Transportes Atlntida S.A., Micro mnibus General
San Martn S.A., Casimiro Zbiloski Sociedad en Comandita por Accio-
nes, Transportes Automotores San Lorenzo S.A., La Primera de San Isi-
dro S.A., Transportes y Servicios A.I.T.A.P. S.A., La Independencia ra de naturaleza regional y en funcin de los costos sociales que cada modo de
S.A., Empresa San Bosco de Responsabilidad Limitada, A.B.L.O. S.A., la regin ocasionaba.
Compaa Colectiva Costera Criolla S.A., Compaa de Transporte Ro 5. Ya estaba prevista en la Ley 23.696.
de la Plata S.A.). Operador: Japan Railways Technical Services JARTS 6. En los Contratos de Concesin se establece que la concesin podr ser
prorrogada a pedido del concesionario cuando a juicio de la Autoridad de Apli-
(Japn) y San Francisco Bay Area Rapid Transit District BART (Esta-
cacin ste haya dado cumplimiento satisfactorio a sus obligaciones contractua-
dos Unidos).
les y se haya verificado un mensurable mejoramiento de los ndices de desem-
Grupo de Servicios 5: Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea peo del sistema. Las condiciones en que esa prrroga ser acordada podrn
San Martn (57,8 km de longitud). Concesionario Transporte Metropoli- variar respecto de las que hubieran regido durante el perodo precedente, en
tano Roca S.A. Operador: Japan Railways Technical Services JARTS funcin, entre otras circunstancias, del estado de los bienes dados en concesin
(Japn) y San Francisco Bay Area Rapid Transit District BART (Esta- y de la evolucin de la demanda dirigida al sistema de transporte. Si no se con-
dos Unidos). cediera tal extensin, el concedente llamar a licitacin para conceder nueva-
Grupo de Servicios 6: Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea mente la explotacin de los servicios, y podr, a su slo juicio, excluir o no al
Belgrano Norte (54,3 km de longitud). Concesionario Ferrovas S.A., concesionario de la misma segn sea la calificacin que le mereciera como con-
conformado por las siguientes empresas: Cooperativa de Trabajo secuencia del cumplimiento de sus obligaciones contractuales y la verificacin
Transportes Automotores Cuyo. T.A.C. Limitada, Emepa S.A., Procesa- de un mensurable mejoramiento de los ndices de desempeo del Grupo de Ser-
miento Industrial de Laminados Argentinos Residuales S.A., C.O.D.I. vicio concedido. Como puede observarse, esta facultad que se reserva el conce-
dente para extender la concesin es sumamente discrecional y por ende no
Construccin Obras de Ingeniera S.A., Conipa S.A., Conevial S.A., Bel-
cumple el objetivo mnimo que supuestamente pretende (vgr., premiar el cum-
gian Transport and Urban Infraestructure Consult Transurb Consult plimiento contractual e incentivar la realizacin de inversiones adicionales a las
S.C., Eduardo Graglia y Luis Javier Picco. Operador: Transurb Consult financiadas por el Estado de lenta depreciacin) al tiempo que al no asegurar la
S.C. (Blgica). competencia por la renovacin dificulta la extraccin de eventuales rentas infor-
Grupo de Servicios 7: Los servicios urbanos y suburbanos de la lnea mativas del concedente.
Belgrano Sur (67,6 km de longitud). Concesionario Transporte Metropo- 7. En el sobre N 2 Opcional, el postor poda ofertar un Plan de Inversiones
litano Roca S.A. Operador: Japan Railways Technical Services JARTS Alternativo al requerido por el Gobierno y, en funcin de ste, solicitar un ma-
(Japn) y San Francisco Bay Area Rapid Transit District BART (Esta- yor plazo de concesin, respetando la restriccin de que el valor presente de los
dos Unidos). aportes del Estado solicitados en el sobre opcional no fuese superior al solicita-
do en el Sobre N 2. Slo el Sobre Opcional del grupo empresario ganador en
base al sobre N 2 sera abierto, quedando la decisin de aceptarlo o rechazarlo
NOTAS a total discrecin del concedente. Es interesante destacar que de todas formas
no se recibi ningn Sobre Opcional.
1. En rigor la informacin del EPTRM corresponde a los aos 1971-1972. 8. Excepto en el caso de subterrneos, donde los momentos de ejecucin de
2. Es importante destacar que las estadsticas sobre cantidad de viajes que los contratos estaban establecidos en los pliegos.
se presentan son las que extraoficialmente se manejan en la Secretara de 9. Seguramente con el fin de cotejar la razonabilidad de las ofertas, pero de
Transporte de la Nacin y que aparentemente no reflejan adecuadamente el cre- todas formas ste es en principio un requerimiento innecesario que eventual-
cimiento de nuevos servicios como los charters, remises y combis (habilitados o mente podra dar lugar a reclamos por expectativas insatisfechas a pesar de
no) que actualmente estaran transportando una cantidad importante de pasa- clusulas contractuales en contrario.
jeros. 10. Aqu tambin la excepcin fueron los subterrneos, donde la restriccin
3. El objetivo de la creacin del Fondo Nacional de Infraestructura del de los tres aos no existi. Los incrementos tarifarios podan aplicarse al alcan-
Transporte (FONIT) era precisamente financiar la realizacin de obras de in- zarse las mejoras de calidad del servicio preestablecidas.
fraestructura. 11. Los derechos de uso, o peajes, a ser pagados a los concesionarios del
4. Debe observarse que la fuente del subsidio proviene de los contribuyentes grupo de servicios concedidos por F.A., FEMESA, y otros operadores, fueron de-
nacionales, pero genera beneficios a usuarios geogrficamente concentrados en finidos en los contratos de concesin como una tasa por kilmetro recorrido so-
la Regin Metropolitana, contrastando con otros subsidios cruzados en direc- bre las lneas del concesionario cuyo valor inicial, definido en los Contratos de
cin opuesta (vgr., en el rgimen de coparticipacin federal de impuestos). Con- Concesin, 1,20 $/tren-km, para todos los trenes y para los trenes de carga, 4,5
siderando esta falencia, el Decreto 1.143 prevea la creacin de un Fondo de $/tren-km en horario diurno y 1,1 $/tren-km en horario nocturno. El valor de
Transporte. Con ese objeto en el ao 1994 la Secretara de Transporte contrat las prestaciones no canceladas en trmino, as como los crditos por diferencias
a FIEL la realizacin de un Estudio del financiamiento del Sector Transporte Ur- en las liquidaciones de las prestaciones, debe ser incrementado por la aplicacin
bano del Area Metropolitana de Buenos Aires que tena como objetivo la identifi- de intereses a las sumas adeudadas, a la tasa fijada por el Banco Nacin Argen-
cacin de la composicin de ese fondo bajo los supuestos de que el mismo fue- tina para descuentos de documentos a treinta das. Si el MEyOSP, en su carc-
ter de concedente, acordara valores de peaje inferiores a los estipulados, el con- a la ferroviaria obtenidos de fuentes oficiales; c) el costo de la energa elctrica y
cesionario deber facturar por dichos valores. El ajuste de estos valores se reali- los combustibles.
zara en oportunidad de corregir el resto de las tarifas en funcin de la variacin 17. Un factor histrico importante que dispar esta evolucin se produjo du-
de los costos particulares del servicio, vale decir, se trata de un mecanismo de rante la presidencia de Frondizi: en el ao 1961, el Plan Larkin recomendaba
ajuste poco explcito y sujeto a los problemas de la regulacin por costos. entre otras medidas el levantamiento de 14.000 km de vas por tener los mis-
12. La conveniencia de contar con estimaciones del costo de explotacin en mos una demanda insuficiente y existir mejores alternativas modales. Cuando
las ofertas, como se seal anteriormente para las proyecciones de demanda, es el Gobierno intenta implementar dicho plan se desata una feroz huelga ferrovia-
muy dudosa cuando la seleccin del concesionario se realiza por el mayor ca- ria que slo se levanta cuarenta y dos das despus con la intermediacin de la
non y la regulacin no est explcitamente basada en costos, puesto que brinda Iglesia. Simultneamente con la huelga, y con el sentido de paliar sus efectos, el
una alternativa para que luego, si las condiciones verificadas son distintas a las Ministerio de Obras y Servicios Pblicos resuelve reforzar los servicios de la Em-
expuestas en las ofertas, reclamar resarcimientos de cualquiera de las partes presa Transporte de Buenos Aires cuyos recorridos iban paralelos a los ramales
del contrato. ferroviarios motivando una traslacin irreversible de pasajeros ferroviarios al
13. La composicin de los concesionarios en la adjudicacin se detalla en el transporte automotor. En la misma poca se estaban transfiriendo las lneas de
anexo al final del captulo. mnibus agrupadas en Transportes de Buenos Aires a manos privadas.
14. Considrese al respecto la metodologa de control del Programa de Inver- 18. Es como si se pusiera un viaje a continuacin del otro, para despus su-
siones utilizada por la Unidad de Coordinacin: 1) control del cumplimiento de marlos todos. El pasajeros-kilmetro se calcula estadsticamente multiplicando
la presentacin en tiempo y forma del Programa de Inversiones para cada ao; la cantidad de boletos por la distancia correspondiente. Por ejemplo: un boleto
2) verificacin de concordancia entre el programa presentado y el contratado, de ida entre Retiro y Jos C. Paz, 40 km de distancia, son 40 pasajeros-kilme-
con la inclusin de las obras a continuacin del ejercicio anterior, si las hubie- tro. Ya que los boletos son por seccin y la distancia que se toma es la mxima
re; 3) evaluacin de las modificaciones al Programa de Inversiones solicitadas de la seccin, la cifra total de pasajeros-kilmetro est siempre un poco sobres-
por el concesionario; 4) si hubiere observaciones al Programa de Inversiones o a timada.
sus modificaciones, volver lo actuado al concesionario para su adecuacin; 5) 19. Un ejemplo ilustra su definicin: un tren que corre entre Retiro y Jos
aprobado el Programa de Inversin, comunicarlo al concesionario dentro de los C. Paz, una distancia de 40 km, equivale a 40 km tren. Si el tren lleva 6 coches,
plazos previstos, para poner en etapa de ejecucin el programa; 6) presentacin son 240 coches-km.
por parte del Concesionario de la documentacin tcnica de las obras constitu- 20. Por otra parte, es importante destacar que este indicador (al ser un va-
tivas del Programa de Inversiones; 7) anlisis tcnico-econmico de la documen- lor promedio) no admite la posibilidad de tener en cuenta que los concesionarios
tacin tcnica; 8) aprobada la documentacin tcnica, se dar comienzo a la hayan ajustado mejor su oferta a picos y valles, siendo probable, si tal cosa
obra, suscribiendo la correspondiente Acta de Iniciacin; 9) ejecucin de la ocurri, que los pasajeros viajen tanto o ms cmodos que antes.
obra; 10) actas de medicin; 11) certificacin de obra; 12) acta de recepcin pro- 21. En muchas ocasiones tambin YPF financiaba a la empresa a travs de
visoria; 13) presentacin de la documentacin tcnica conforme a obra; 14) prstamos directos o financindole el combustible (que por supuesto nunca pa-
aprobacin de documentacin conforme a obra; y 15) recepcin definitiva una gaba).
vez transcurrido el plazo de garanta. 22. Es importante aclarar que el monto del subsidio y canon en el caso del
15. La medicin de la calidad del servicio prestado al pasajero incluye ade- Grupo de Servicios 3 fue ofertado en forma conjunta por el concesionario. La
ms los siguientes tem: conservacin y limpieza de las estaciones y zona de va discriminacin que aqu se realiza entre el Ferrocarril Urquiza y Subterrneos
e inmuebles; alistamiento, prestacin y limpieza del material rodante; atencin es solamente a los efectos de la comparacin de los subsidios de explotacin de
de los pasajeros en boleteras; informacin al pblico. La medicin de estos fac- los ferrocarriles antes y despus de su concesionamiento. El criterio para la dis-
tores es efectuada en cualquier momento que lo decida la AA. El no cumplimien- tribucin se tom de FIEL (1995), tomo 3, captulo 3, acpite 3.3.
to de las especificaciones del pliego en cada uno de estos temas da lugar a la 23. La diferencia entre los montos presupuestados y los efectivamente paga-
emisin de llamados de atencin y de rdenes de servicio, y, en los siguientes dos por el Gobierno referidos al Plan de Inversiones es debida a estimaciones
casos, a la aplicacin de multas: 1) cuando el concesionario no haya programa- errneas del tiempo necesario para el inicio de las obras (sobre todo en el pri-
do y dispuesto de los recursos necesarios; 2) cuando a pesar de haberlo hecho mer ao de la concesin), diferencias entre el ao calendario y la operacin par-
haya habido de su parte deficiencia de supervisin del personal a su cargo o de cial durante el primer ao de la concesin, diferimiento de algunas inversiones
los subcontratistas, si fuera el caso; 3) cuando las deficiencias de que se trate se en el tiempo y tambin problemas presupuestarios del Gobierno. De todas for-
presenten en forma continua o reiterada; y 4) cuando el concesionario no satis- mas, los atrasos no son muy significativos.
faga los llamados de atencin y rdenes de servicio que se formulen. 24. FEMESA Residual, como todo ente residual, tiene por tareas fundamen-
16. Asimismo, la metodologa fijaba que los nuevos importes seran determi- talmente liquidar sus pasivos y cobrar los crditos. Entre sus tareas ms impor-
nados ponderando: a) el costo de los materiales e insumos, medido a travs de tantes se encuentra la de organizar el traspaso de funciones e inventarios a los
precios de tem relevantes, precios testigo u otros indicadores a satisfaccin de organismos que detentan las nuevas funciones (la transferencia de bienes con-
las partes, o por precios proporcionados por el INDEC; b) el costo de la mano de cesionados se realiza a la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte y de
obra medido a travs de una canasta de precios de actividades laborales afines los no concesionados al ENABIEF).
25. Este ahorro de alguna manera est sobrestimado en la medida en que el

costo laboral de 1986 est actualizado por precios mayoristas: el ndice de costo
laboral de la industria subi un 30% ms que el IPM entre 1986 y 1997 (al
ajustar por la reduccin de contribuciones patronales), de forma tal que el costo
laboral suponiendo una evolucin salarial igual a la del promedio de la indus-
tria hubiese aumentado en un 30%, y bajo estos supuestos, el subsidio por de-
sempleo de los 80 hoy representara $ 127 millones en vez de $ 98 y el subsidio
remanente sera de $ 129 millones en vez de $ 155, por lo cual el ahorro en efi-
ciencia por la operacin privada sera menor (naturalmente, la diferencia no se
agota en el menor subsidio por cuanto la mejora en la calidad que impacta en
los costos es apreciable).
26. El artculo 26 de los Pliegos de Condiciones Particulares seala que la
planificacin de largo plazo del sistema ferroviario de FEMESA es competencia
de la Autoridad de Aplicacin, y que el concesionario deber asistir a tal fin fa-
cilitando los estudios que dicha autoridad decida llevar a cabo en el rea del
Grupo de Servicios concedido, y realizando estudios tcnicos y operativos en su
jurisdiccin. En el mismo se prev que el concesionario deber presentar a ms
tardar durante el quinto ao de la concesin un esquema preliminar para el de-
sarrollo del Grupo de Servicios concedido en el largo plazo, contemplando la ne-
cesidad de material rodante, el tendido de vas adicionales, la ampliacin de es-
taciones y la creacin de otras nuevas, la necesidad de terrenos a adquirir, la
necesidad de nuevos establecimientos de mantenimiento y la ampliacin de los
existentes, y la identificacin de las reas que definitivamente no resultarn ne-
cesarias. El objetivo de dicho esquema preliminar es darle a la AA elementos de
juicio para la preparacin del Programa de Inversiones a encarar a partir del
primer ao de ampliacin de la concesin o del trmino de la misma.
27. En el caso de la renegociacin del contrato de Metrovas, la ampliacin
del plazo sera de veinte a veinticuatro aos y por lo tanto se trata de un caso
cualitativamente distinto al resto ya que an restan quince aos para que fina-
lice la concesin.
BIBLIOGRAFA
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Kopicki, R. y Thompson, L., Best methods of railway restructuring and privatiza-
tion, segunda edicin, The World Bank, diciembre de 1997.
CAPTULO 8
Las concesiones viales
en la Argentina
Desde principios de la dcada del 90 la infraestructura vial argenti-

na ha cambiado sensiblemente de perfil, perdiendo algunas de las ca-
ractersticas predominantes en los ltimos cuarenta aos. El Estado
ha adquirido un nuevo rol de promotor de negocios a fin de posibilitar
la incorporacin del capital privado de riesgo a la actividad vial, por
medio de sistemas de concesin de la operacin y mantenimiento de
rutas nacionales existentes y la construccin, operacin y manteni-
miento de nuevas facilidades viales. Entre estos ltimos se destacan
los accesos a la ciudad de Buenos Aires, proyectos BOT1 como la cone-
xin fsica entre las ciudades de Rosario (provincia de Santa Fe) y Vic-
toria (provincia de Entre Ros) y proyectos greenfield como la Autopis-
ta Parque Presidente Pern (Arco del Sudoeste).
El anlisis conjunto del rol del Estado en la provisin de infraes-
tructura vial y del mecanismo apropiado para financiar la misma debe
contemplar las caractersticas diferenciales de distintos caminos en
cuanto a su demanda. En este sentido, el trnsito es la variable deter-
minante que define si un camino es un bien/servicio pblico, un bien
de club, o un servicio cuya provisin es de potencialidad privada.
Tpicamente, los caminos rurales y las carreteras interurbanas no
congestionadas se definen como bienes pblicos, debido a que los usua-
rios adicionales no reducen su valor de uso (consumo no rival) y a que
ningn usuario puede ser excluido de su utilizacin. Sin embargo, en
las carreteras interurbanas no congestionadas suelen con cierta fre-
cuencia aplicarse mecanismos de precios que posibilitan si bien imper-
fectamente la exclusin de ciertos usuarios (vgr., tarifas de peaje). De
este modo, estas vas se convierten en bienes de club, es decir bienes
cuyo uso es excluible an cuando no exista consumo rival.
Las vas de gran demanda, en especial en los accesos a grandes ciu-
dades y el trnsito intraurbano, ubican a la infraestructura vial en un
mbito ms prximo al de los bienes privados, razn por la cual el fi-
nanciamiento por medio del peaje es factible y apropiado. La propues-
256 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS LAS CONCESIONES VIALES EN LA ARGENTINA 257
ta econmica racional en estos servicios viales apunta a aplicar tarifas CUADRO 1

de peaje diferenciales (ms elevadas) en las horas de utilizacin mxi- PRINCIPALES NORMATIVAS SOBRE EL FINANCIAMIENTO VIAL ARGENTINO:
ma de la va, configurando un tpico esquema peak-loading pricing 1900-1990
que atene la congestin.2
En este captulo se analiza la evolucin de la inversin en infraes- Ao Norma Descripcin de la norma Modo de
tructura vial, con particular referencia al proceso de concesionamiento financiamiento
al sector privado del mantenimiento y mejoras de distintos caminos
nacionales y accesos a Buenos Aires. En la seccin 1 se revisa la evo- 1907 Ley 5.315 Fondo vial financiado con el 3% del producto Afectacin
lucin de algunos indicadores de oferta y demanda del sector vial, lquido de los FF.CC. especfica
cuantificando las fuentes del financiamiento recibido. En la seccin 2 1931 Aumento de 10% en el precio minorista de las Afectacin
se describe el proceso de reforma de los aos 90, tanto en relacin con
naftas para conformar un fondo caminero nacional especfica
las concesiones de las rutas nacionales interurbanas como de la red de
accesos a la ciudad de Buenos Aires. En la seccin 3 se analizan los 1932 Ley 11.658 Creacin de la Direccin Nacional de Vialidad
aspectos legislativos y regulatorios salientes en dichas concesiones. En 1939 Ley 12.625 Aumento del impuesto a los combustibles para Afectacin
la seccin 4 se presentan las conclusiones del captulo y se discuten
financiar la actividad vial especfica
alternativas de desarrollo del sector hacia el futuro. Un anexo incluye
referencias sobre la experiencia internacional. 1943 Ley 18.410 Nuevo aumento en el gravamen sobre los Afectacin
combustibles especfica
1946 Ley 12.910 Reconocimiento de mayores costos a los

1. INDICADORES DE OFERTA Y DEMANDA VIAL
contratistas privados
1.1. El financiamiento sectorial 1948 Decreto 32.518 Creacin del Fondo Nacional de Energa. La DNV se
queda con el 42,5% de la recaudacin del impuesto a Afectacin
Histricamente, el financiamiento de la inversin en infraestructura los combustibles especfica
vial provino desde el Estado por medio de distintos fondos con afecta-
1951 Decreto 11.686 Se sustituye ese porcentaje de participacin por un Afectacin
cin especfica. Comenzando por impuestos a los ferrocarriles para fi-
nanciar la construccin y mantenimiento de puentes y caminos muni- impuesto fijo sobre los combustibles para DNV especfica
cipales atravesados por las lneas ferroviarias durante la presidencia de 1954 Ley 14.385 Plan de construccin de autopistas y caminos.
Mitre, y pasando por la creacin del Fondo Nacional de Vialidad en Se faculta la aplicacin del sistema de peaje Peaje
1932 (mediante la Ley de Vialidad Nacional 11.658), cuando se incluy
la figura del financiamiento carretero por medio de impuestos de suma 1958 Decreto-Ley 505 Rgimen de Vialidad Nacional. Modifica la estructura
fija sobre los combustibles y los lubricantes y se dispuso que la DNV orgnica de DNV. Mayor participacin al sector privado
fuese el organismo de la administracin central encargado de proyec- 1959 Ley 15.274 Creacin de Fondo Nacional Complementario de Afectacin
tar, construir y conservar la red vial nacional, la composicin del fondo Vialidad: impuesto a las cubiertas y vehculos pesados especfica
ha sufrido un importante nmero de modificaciones (incorporndose
impuestos sobre los automviles, sobre las cubiertas, etc.). Sin embar- 1959 Ley 15.275 Facilidades a contratistas privados. Ratificacin del
go, la crisis fiscal de finales de esa dcada signific el fin del Fondo Vial sistema de peaje Peaje
en 1989 y su incorporacin a Rentas Generales, eliminndose los fon-
dos especficos orientados a la actividad vial en 1991, y obteniendo el 1962 Decretos-Ley Impuesto a los combustibles destinado a
financiamiento para la DNV por un impuesto de suma fija sobre los 1.223 y 1.514 financiamiento vial, se calcula sobre el valor de Afectacin
combustibles. En ese mismo ao fue eliminado el impuesto sobre la retencin de refineras petroleras especfica
primera venta de automviles (Fondo Nacional de Autopistas) y se re- 1967 Ley 17.520 Ley de Concesin de Obras Pblicas mediante el cobro
dujo el adicional sobre las cubiertas, que desapareci totalmente en
de tarifas o peaje Peaje
1996 (ver cuadro 1).
El Cuadro 2 muestra la evolucin y composicin porcentual de las 1969 Ley 18.201 Impuesto fijo a las naftas para DNV Afectacin
fuentes financieras de la Direccin Nacional de Vialidad entre 1976 y especfica
CUADRO 1 (Cont.) profunda y positiva en el rgimen de financiamiento vial. Por un lado,

se eliminaron los fondos especficos que tradicionalmente se dirigieron
Ao Norma Descripcin de la norma Modo de al sector y, por otro, se impuls el modo de financiamiento privado por
financiamiento intermedio del sistema de peaje (que contaba con antecedentes de es-
caso alcance en la legislacin anterior). La reconversin obedeci a di-
1971 Ley 19.408 Fondo Nacional de Autopistas: impuesto del 5%
versas causas, entre las que se encuentran un agudo y progresivo des-
sobre primera venta de automotores. Luego, Afectacin financiamiento fiscal, el deterioro observable en el mantenimiento de
prorrogada al 7% especfica las carreteras y la decisin poltica de aplicar un sistema de user fees
1972 Leyes 20.073 Fondo Nacional de Infraestructura y Transporte: en las rutas nacionales de mayor densidad de trnsito y en los accesos
y 20.336 incrementa participacin impuesto a los combustibles Afectacin a la ciudad de Buenos Aires.
A mediados de los aos 90, la infraestructura vial nacional en la Ar-
en precio total especfica
gentina se financia por medio de tres fuentes principales: fondos del
1987 Decreto 1.842 Desmonopolizacin: se abre la concurrencia del Tesoro Nacional (provenientes de la recaudacin de impuestos genera-
capital privado de riesgo en la actividad vial Peaje les), prstamos de organismos internacionales (Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo y, en menor medida, el Banco Europeo
1989 Ley 23.696 Ley de Reforma del Estado: concesin del
de Inversiones) y las tarifas de peaje de las concesiones otorgadas en
mantenimiento de las rutas nacionales por peaje Peaje
las redes nacional y provinciales y en los accesos urbanos.
1989 Ley 23.697 Finalizacin del Fondo Vial Rentas Como se seal en la introduccin, las caractersticas del servicio
Generales vial bien pblico, de club o con potencialidad privada definen la fuen-
te principal de financiamiento. Dentro de la modalidad privada pura, el
concesionario privado es el responsable tanto de la construccin, opera-
CUADRO 2 cin y mantenimiento como del financiamiento total de las obras; como
COMPOSICIN PORCENTUAL DE LOS RECURSOS DE LA DNV ejemplo de este modo de financiamiento vial puede mencionarse la Red
de Accesos a la ciudad de Buenos Aires.
En la modalidad de financiamiento privado con aporte pblico de ti-
Impuestos Especficos
po parcial, el adjudicatario privado es el responsable de la construc-
Ao Combustibles Lubricantes Fondo Nacional Total impuestos Rentas cin, operacin y mantenimiento de las obras, y de una porcin varia-
y cubiertas de Autopistas especficos generales ble del financiamiento, que es complementada por aportes directos del
Tesoro Nacional. El ejemplo tpico es la red vial nacional concesionada
1976-1979 45 6 16 67 33
y la conexin fsica entre las ciudades de Rosario (provincia de Santa
1980-1983 48 15 22 85 15 Fe) y Victoria (provincia de Entre Ros).
Finalmente, se encuentra la clsica modalidad de financiamiento
1984-1987 71 10 12 93 7
pblico con gestin privada, ya sea de la construccin como de la ope-
1988-1991 42 12 25 79 21 racin y mantenimiento de las obras viales. En los ltimos aos, sin
embargo, a este modo de financiamiento se incorporaron recursos de
1992-1996 0 0 0 0 100
organismos internacionales como el Banco Mundial (BM), el Banco In-
Fuente: FIEL (1992) y estimaciones propias. teramericano de Desarrollo (BID) y el Banco Europeo de Inversiones
(BEI). El sistema de Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento
(C.Re.Ma.), operado por la Direccin Nacional de Vialidad, se financia
un 75% por medio de crditos del BM y un 25% con aportes del Tesoro
1996. Como puede apreciarse, dentro de los recursos provenientes de Nacional. En esta modalidad se inscriben el actual sistema COT y el
la tributacin especfica, el que cobra mayor importancia es el impues- rgimen de km/mes, entre los ms relevantes, con financiamiento total
to sobre los combustibles, que logra un mximo en el perodo 1984- proveniente de Rentas Generales.
1987. Los recursos de Rentas Generales tuvieron un peso considera-
ble, principalmente, en el perodo 1976-1979.
Desde comienzos de los aos 90 ha comenzado una reconversin
1.2. Indicadores de cobertura 3% entre 1990 y 1996. Por otra parte, se estanc el proceso de pavi-
mentacin de caminos que caracteriz las cuatro dcadas pasadas.
La evolucin de la oferta vial en la Argentina durante las ltimas Considerando la red vial conjunta (nacional, provincial y munici-
dcadas ha sido dispar, siguiendo en forma unvoca la disponibilidad pal), a mediados de la dcada actual la oferta global de caminos se es-
de financiamiento. La construccin de la red nacional comenz en la tima en el orden de los 500.000 km (38.800 km nacionales, 180.925
dcada de 1930, tomando gran impulso a partir de la creacin de la km provinciales y aproximadamente 280.000 km municipales (y veci-
Direccin Nacional de Vialidad (DNV). Ms tarde, en la dcada del cin- nales).3 En este marco, es posible calcular sin tener en cuenta la red
cuenta, la longitud de los caminos nacionales se increment en un terciaria municipal que a mediados de los aos 90 el activo fijo en in-
50%, duplicndose al mismo tiempo los kilmetros pavimentados (ver fraestructura vial de la Argentina estaba prximo a los US$ 60.000 mi-
cuadro 3). llones.4
A mediados de esa dcada la Direccin Nacional de Vialidad admi- En el cuadro 4 figura la conformacin de la red nacional y provin-
nistraba alrededor de 60.000 km. Durante los aos 60 y 70, por el cial en 1996, por tipo de camino. Dejando de lado la red municipal,
contrario, los sucesivos gobiernos fueron transfiriendo caminos parti- aproximadamente el 29% de los caminos estn pavimentados: la red
cularmente de ripio y tierra a las provincias, y hacia fines de los 70 la nacional tiene un alto porcentaje de pavimentacin (76%), mientras
DNV pas a administrar 37.800 km. que las provincias cuentan con apenas el 18% de su red pavimentada,
Sin embargo, en ese perodo se realizaron importantes inversiones siendo sus caminos en su mayora de tierra y ripio (mejorados). Cabe
en pavimentacin de caminos: mientras que en 1950 la red nacional destacar que por las carreteras pavimentadas circula alrededor del
tena 7.300 km pavimentados; en 1960 alcanz los 9.700 km; en 1970, 75% del trnsito vehicular de la Argentina.
los 20.800 km; en 1980, los 26.500 km, y en 1990, los 28.300 km. Como se seal anteriormente, en la actualidad la atencin y man-
El fuerte crecimiento de la red, en particular de los caminos pavi- tenimiento de la red vial nacional se encara por medio de diferentes
mentados, en este perodo de cuarenta aos, est relacionado con el im- formas de gestin. Por el sistema de concesin por peaje estn atendi-
portante incremento del transporte carretero de cargas y de pasajeros. dos 8.925 km; 2.210 km. son mantenidos por el sistema de concesin
En los aos 90 el crecimiento de la red se alter sustancialmente sin peaje (sistema COT); 12.827 km se encuentran bajo los contratos
por la crisis de financiamiento de la actividad vial (este punto ser re- C.Re.Ma. (Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento); y el resto
tomado ms adelante). Por un lado, en esta dcada la red nacional de (14.463 km) son atendidos por la Direccin Nacional de Vialidad a tra-
caminos ha crecido muy por debajo de la media histrica: apenas un vs de distintos esquemas (km/mes, transferencia a provincias, obras
por administracin, etc.).
CUADRO 3
EVOLUCIN DE LA RED VIAL NACIONAL
CUADRO 4
INFRAESTRUCTURA VIAL POR JURISDICCIN Y TIPO DE CALZADA
Ao Pavimento Ripio Tierra Total AO 1996
km % km % km %
Administracin
1940 4.566 11 8.321 21 27.627 68 40.514
Tipo de Calzada Nacional Provincial Total
1950 7.322 12 7.401 12 45.921 76 60.643
Km % Km % Km %
1960 9.699 17 14.264 25 33.093 58 57.056
1970 20.778 45 8.773 19 16.622 36 46.173 Pavimento 29.327 75,6 33.557 18,5 62.884 28,6
1980 26.475 70 6.808 18 4.538 12 37.821 Ripio 6.277 16,2 28.952 16,0 35.229 16,0
1990 28.309 75 6.196 16 3.238 9 37.743 Tierra 3.197 8,2 118.416 65,5 121.613 55,3
1996 29.327 76 6.277 17 3.197 7 38.801 TOTAL 38.801 100,0 180.925 100,0 219.726 100,0
Fuente: FIEL (1992) y DNV.

1.3. La demanda vial y la inversin ptima existen estadsticas concluyentes al respecto, algunos estudios (Ledes-
ma, 1997, Banco Mundial, 1992) establecen una correlacin entre el
A su vez, la demanda por servicios viales en la red nacional pavi- stock de caminos pavimentados y el crecimiento econmico, por un la-
mentada medida a travs de la evolucin del Trnsito Medio Diario do, y entre la inversin en caminos y la evolucin del comercio exterior,
Anual (TMDA) se ha incrementado fuertemente en la primera mitad de por el otro.5
la dcada del 90. En el cuadro 5 se refleja la evolucin anual, entre En tal sentido, el estudio del Banco Mundial da cuenta de que un
1990 y 1996, del TMDA segmentado por niveles de trnsito, mientras milmetro de rutas pavimentadas se correlaciona con $ 1,39 de PBI per
que en el cuadro 6 se muestra la variacin porcentual de la demanda cpita; en tal sentido, los pases con un coeficiente superior a 1,39 dis-
(entre puntas) para tres perodos seleccionados, observndose que el pondran de un stock subdimensionado de rutas pavimentadas. Ledes-
trnsito en las rutas nacionales concesionadas aument un 5,6% pro- ma (1997) reformula este clculo para correlacionar la inversin per
medio anual entre 1991 y 1996, en tanto que en los caminos no conce- cpita en rutas pavimentadas (incorporando el costo de construccin
sionados este crecimiento oscil entre el 4% y el 12% anual promedio por kilmetro) con el PBI per cpita, y encuentra que un dlar de gas-
en el perodo. to per cpita en carreteras pavimentadas est asociado, en promedio, a
El crecimiento de la demanda por servicios viales en la Argentina se un incremento de $ 4.6 en el PBI per cpita.
explica fundamentalmente por el incremento del PBI, del consumo in- Por otra parte, la evolucin de los ltimos aos refleja que la de-
terno y del intercambio comercial con Brasil en esos aos. Si bien no manda vial crece a tasas superiores a las del crecimiento de la oferta
de nuevos caminos, razn por la cual es posible que el nivel de inver-
sin actual sea insuficiente. Para indagar al respecto, en el cuadro 7 se
CUADRO 5
TMDA PROMEDIO POR NIVELES DE TRNSITO
(Rutas nacionales pavimentadas) CUADRO 7
INVERSIN PTIMA ANUAL EN LA RED POR JURISDICCIN
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 (En millones de $)
Concesiones N/D 2.332 2.623 2.908 3.096 3.047 3.056

Jurisdiccin
> 1000 1.018 1.149 1.250 1.375 1.593 1.544 1.741
Tipo de superficie Nacional Provincial Total
700-1000 588 692 761 818 856 776 839
Llano alto 237,90 264,31 502,21
300-700 278 312 348 404 436 428 545
Llano medio 311,65 346,24 657,89
<300 121 126 113 153 160 150 191
Llano bajo 55,91 62,11 118,02
Fuente: Estimaciones propias sobre la base de TMDA-DNV 1996.
Hormign 1 7,50 8,33 15,83
Hormign 2 1,72 1,91 3,62

CUADRO 6
CRECIMIENTO DEL TMDA POR NIVEL DE TRNSITO Tratamiento bituminoso 107,21 119,11 226,33
Ripio 29,37 123,80 153,17

TMDA Concesiones >1000 700-1000 300-700 <300 Tierra 43,30 602,54 645,84
1986-1996 N/D 5,4% 2,3% 5,3% 3,4% TOTAL 794,56 1.528,35 2.322,91
1986-1990 N/D -0,7% -3,1% -3,8% -3,1%
Nota: Es la inversin necesaria para conservar la red durante los prximos vein-
1991-1996 5,6% 8,7% 3,9% 11,8% 8,7% te aos considerando los costos y los trnsitos de 1996, y suponiendo un incre-
mento del 4% anual de este ltimo.
Nota: En corredores concesionados la tasa corresponde al perodo 1991-1996. Fuente: Estimaciones propias sobre la base de Estudio de Cargas al Usuario
Fuente: Estimaciones propias sobre la base de TMDA-DNV 1996. Vial 1989.
calcula la inversin ptima anual en la red vial por tipo de jurisdiccin y 1996 (en $ de diciembre de 1997).6 Se aprecia que la inversin vial
(nacional y provincial) computando el gasto necesario para conservar la decreci entre las puntas del perodo, cambiando sensiblemente ade-
red actual en condiciones medias de transitabilidad durante los prxi- ms su composicin: mientras que a mediados de los 80 toda la inver-
mos veinte aos, asumiendo un crecimiento anual del TMDA del 4%. sin nacional era realizada por la Direccin Nacional de Vialidad, en la
De acuerdo a esta metodologa, la Argentina debera invertir anual- actualidad sta realiza el 60% de la inversin total, quedando el resto
mente alrededor de $ 2.300 millones para mantener en forma ptima (40%) en manos de concesionarios privados. En 1996 se invirtieron $
su stock de infraestructura vial nacional y provincial, de los cuales cer- 555 millones en caminos nacionales. Puede verse all, entonces, que el
ca de $ 800 millones corresponden a la red nacional. nivel de inversin anual en infraestructura vial nacional es inferior al
En el cuadro 8, por su parte, se refleja la inversin anual efectiva ptimo terico de $ 800 millones desde 1981, alcanzando valores par-
en infraestructura vial realizada en la jurisdiccin nacional entre 1980 ticularmente crticos en 1990.
1.4. La calidad de la red vial

CUADRO 8
INVERSIONES EN LA RED VIAL NACIONAL, 1980-1996
En lo que respecta a la calidad de la infraestructura disponible, s-
(En millones de $ de diciembre de 1997)
ta se fue deteriorando progresivamente a partir de la dcada del 80. La
cada del financiamiento vial provoc no slo la disminucin en el rit-
mo de pavimentacin de caminos sino que adems no permiti mante-
Ao DNV Subtotal Concesionarios Total ner en condiciones de transitabilidad mnima una gran parte de la red
Obras Conservacin nacional.
El denominado ndice de Estado (IE) es el indicador usual para
1980 654,54 240,25 894,78 894,78 determinar la calidad en trminos de servicio de los caminos pavi-
1981 533,87 183,00 716,87 716,87 mentados. El ndice se construye a partir de informacin relativa al
grado de ahuellamiento, rugosidad y abovedamiento de los denomina-
1982 421,67 118,01 539,68 539,68 dos paquetes estructurales de los caminos. En ingeniera vial se cali-
1983 402,67 153,35 556,02 556,02 fica con 10 el nivel ptimo y con 1 el nivel de intransitabilidad del ca-
mino.
1984 513,90 170,65 684,55 684,55 La informacin disponible indica que en la dcada del 80 slo el
1985 462,82 174,16 636,99 636,99
1986 449,87 208,78 658,65 658,65

CUADRO 9
1987 532,54 183,85 716,38 716,38 EVOLUCIN DEL NDICE DE ESTADO DE LA RED NACIONAL PAVIMENTADA
1988 565,09 129,26 694,36 694,36
1989 405,45 80,00 485,46 485,46 Ao Red no concesionada Red concesionada Total
1990 190,62 98,64 289,26 289,26 1990 3,8 4,0 3,9
1991 97,55 52,53 150,08 229,96 380,04 1991 4,0 4,6 4,2
1992 101,67 94,40 196,07 145,24 341,31 1992 4,2 5,5 4,6
1993 214,23 113,77 327,99 209,38 537,38 1993 4,5 6,0 5,0
1994 349,78 131,92 481,70 265,06 746,76 1994 4,8 6,8 5,5
1995 377,94 25,28 403,23 288,05 691,28 1995 5,1 7,2 5,8
1996 365,79 27,79 393,58 161,70 555,28 1996 5,4 7,3 6,0
Fuente: Compendio Estadstico del Sector Transporte en la Argentina, 1996. Fuente: Lpez (1997).
32% de los caminos pavimentados nacionales estaban en buen estado ltimo, entre 1997 y 1998 se licitaron y adjudicaron dos proyectos
(superior a 7), mientras que un 27% tenan un IE de 5 a 7 y el 41% BOT: la Conexin Fsica entre las ciudades de Rosario (Santa Fe) y Vic-
restante se encontraba con niveles crticos de transitabilidad (IE de 1 a toria (Entre Ros) y la Autopista Parque Presidente Pern (Arco del Su-
4). Este panorama se agudiz en 1990, cuando el financiamiento vial doeste).7 (Ver cuadro 10.)
alcanz el mnimo histrico (cerca de la mitad de los caminos se encon- Este proceso se analiza en sus distintas etapas a continuacin.
traba en mal estado, y apenas el 25% presentaba niveles relativamente
buenos de transitabilidad). 2.1. Rutas nacionales interurbanas
El cuadro 9 presenta la evolucin del IE de la red nacional conce-
sionada, no concesionada y total entre 1990 y 1996. All se observa El proceso de concesin vial se inici en las carreteras interurbanas
que la mejora en el indicador para la red concesionada fue superior a hacia fines de 1990, y estuvo caracterizado por la transferencia al sec-
la observada en la no concesionada (+83% frente a +42%) en todo el tor privado de vas existentes para su reparacin, mejoramiento y con-
perodo. servacin de rutina en un plazo de concesin fijo. El repago de las in-
versiones comprometidas proviene del cobro de tarifas de peaje y
originalmente los contratos de concesin implicaron el pago de un ca-
2. LAS CONCESIONES VIALES: DESCRIPCIN DEL PROCESO DE non anual por el uso de la infraestructura preexistente por parte de los
REFORMA concesionarios privados.
Si bien el esquema no era original, ya que el peaje estaba siendo
El concesionamiento de la red vial al sector privado durante los aplicado en los aos 80 en las principales vas de comunicacin de la
aos 90 se realiz en etapas. La primera fase, entre 1990 y 1992, tuvo Mesopotamia (el Tnel Subfluvial Hernandarias y el Puente Zrate-
como eje la concesin por peaje de las rutas nacionales interurbanas Brazo Largo), su extensin territorial alrededor de 9.000 km y la for-
para la reparacin y el mantenimiento rutinario. Luego, entre 1993 y ma de instrumentacin y administracin del programa de concesiones
1995, se adjudicaron las obras de construccin, la administracin y el constituyeron un giro considerable en la dinmica del sector vial ar-
mantenimiento de la red de accesos a la ciudad de Buenos Aires. Por gentino desde entonces.
La justificacin de la transferencia al sector privado de la operacin
y mantenimiento de las principales rutas nacionales pavimentadas se
CUADRO 10 bas en uno o ms de los siguientes factores:
MARCO LEGISLATIVO PARA EL PEAJE DESDE 1990
1. Debido a la crisis fiscal y financiera de comienzos de la dcada del
90, el Estado no poda financiar las inversiones adicionales necesa-
1990 Decreto 2.039 Otorgamiento de corredores viales por concesin
rias para reparar y conservar los caminos: segn el rgano de Con-
por peaje Peaje trol de Concesiones Viales, al inicio de las concesiones slo el 17%
1991 Decreto 827 Subsidio a las concesiones viales nacionales Peaje de las calzadas de los tramos concesionados se encontraba en buen
estado.8
1992 Decreto 1.817 Primera renegociacin de los contratos viales Peaje
2. La eficiencia del sector privado en la gestin vial de conservacin
1992 Decreto 2.637 Definicin de la Red de Accesos a Bs. As. y decisin mejorativa y de rutina supera la del sector pblico. Una evaluacin
de otorgarla por concesin Peaje de la eficiencia comparativa de la inversin pblica y privada en el
sector vial argentino en la primera mitad de la dcada ratifica esta
1992 Resolucin Llamado a concurso Red de Accesos a Bs. As.
hiptesis. Bajo la modalidad de gestin pblica, se requirieron entre
1.485 y aprobacin pliegos Peaje 1990 y 1996, en promedio y en moneda constante de 1997, $ 20
1993 Decreto 1.994 Marco regulatorio Accesos a Bs. As. (RABA) Peaje por da por km/ao para aumentar en un punto el ndice de estado
de los caminos, mientras que bajo el sistema concesionado esta in-
1994 Resolucin 538 Incorporacin de varias autopistas a RABA Peaje
versin se redujo a $ 7,6.9
1995 Decreto 489 Marco de futuras renegociaciones de las 3. La asignacin de derechos de propiedad temporarios sobre los ca-
concesiones de la red vial nacional Peaje minos evita la sobrecarga en el transporte automotor: al ser respon-
sables del estado de las rutas, los concesionarios realizan pesajes
1996 Decreto 1.019 Renegociacin Caminos del Ro Uruguay Peaje
permanentes a los camiones pasantes (cabe recordar que el princi-
pal factor de desgaste prematuro de los paquetes estructurales de variable de adjudicacin de las concesiones interurbanas fue el mayor
las rutas es precisamente el exceso de peso de los camiones). canon ofertado y las principales condiciones bsicas de oferta eran las
siguientes:
El programa de concesiones de la red interurbana se estructur a
partir de la modificacin, en 1989, del marco jurdico-normativo de la a) El Estado determin las distintas obras a ejecutar durante el plazo
concesin vial en la Argentina. La Ley de Emergencia Econmica de concesin. Se definieron Obras Iniciales (para corregir las defi-
(23.697) declar en estado de emergencia la prestacin de los servi- ciencias de la calzada con anterioridad al cobro del peaje), Obras
cios pblicos (como las rutas nacionales), en tanto que la Ley de Refor- Prioritarias (necesarias para asegurar la transitabilidad del corre-
ma del Estado (23.696) modific la Ley 17.520, del ao 1967, de con- dor); Obras de Conservacin Mejorativa o repavimentaciones totales
cesiones de obras pblicas con cobro de tarifas o peaje, para posibilitar del corredor, y Obras Complementarias o Adicionales (fuera de plie-
la concesin de rutas existentes.10 go). En 1990, estas inversiones durante el plazo de concesin as-
De acuerdo a las normas legales, las tarifas deben representar el cendan a US$ 1.200 millones.
valor econmico medio del servicio ofrecido, compensando la ejecucin, b) La tarifa media de peaje, en moneda nacional, se fij en un comien-
modificacin y ampliacin de las obras pblicas existentes. La legisla- zo en US$ 1,5 cada 100 km para un automvil liviano (tarifa bsi-
cin se refiere adems a que la eventual rentabilidad no exceda una ca). El ajuste anual surgira de la variacin conjunta del IPM (40%),
relacin razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el el IPC (30%) y el tipo de cambio oficial (30%). El esquema tarifario
concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesin (art. 57, Ley contemplaba la desagregacin por categoras de vehculos, en fun-
23.696). cin a los presuntos consumos del camino: los camiones, de
Por medio del Decreto 823/89 se estableci el Programa de Recon- acuerdo con el nmero de ejes, pagan entre 4 y 5 veces la tarifa b-
versin Vial para determinar los tramos de rutas nacionales a mejo- sica.
rar, reparar, construir, ampliar, remodelar, conservar y mantener, de c) Se estableci un plazo de concesin de doce aos.
acuerdo a un orden establecido segn cuatro fuentes de financiamien- d) El peaje era de sistema abierto, donde el usuario abona la tarifa con
to seleccionadas: capital de riesgo a aportar por los concesionarios; li- independencia del kilometraje recorrido, a diferencia del modelo ce-
citaciones por pago diferido; fondos pblicos especficos y prstamos rrado, con controles de acceso al camino y tarifas proporcionales a
de organismos multilaterales de crdito; y fondos obtenidos por el cola distancia recorrida.
bro de cnones de los contratos de concesin. Este decreto especifica- e) Asimismo, de acuerdo al artculo 3 de la Ley 17.520, se estipularon
ba adems que las obras por concesin, siguiendo la Ley 17.520, po- las obligaciones de reinversin del concesionario en el caso de que
dran ser onerosas (con pago de un canon por parte del concesionario), los ingresos resulten superiores a los previstos, incorporando este
gratuitas o subvencionadas por el Estado, siempre que en su conjunto requisito a los pliegos de bases y condiciones generales y particula-
no signifiquen erogaciones o compromiso financiero alguno del sector res.
pblico. A su vez, las concesiones no contaran con garantas de trn-
sito mnimo ni avales o garantas por parte del Estado. Presentaron ofertas 77 empresas constructoras argentinas, asocia-
El anlisis del trnsito medio diario anual (TMDA) por tramos en la das en consorcios. Es interesante destacar que la licitacin de los vein-
red concesionable, as como de los ndices de serviciabilidad presente te corredores se realiz en forma simultnea, lo cual junto con la au-
(ISP) y de estado (IE),11 determin la factibilidad de concesionar alrede- sencia de firmas extranjeras pudo haber disminuido el nivel de
dor de 10.000 km de rutas nacionales, subdivididos en 20 corredores competencia potencial por el mercado.14
de longitudes variables (entre 300 y 1.000 km),12 con 59 cabinas de Finalmente, se adjudicaron 19 corredores a 14 grupos concesiona-
peaje. rios,15 integrados por ms de 30 firmas. En el cuadro 11 se presenta el
Cabe notar que al momento de los llamados a licitacin, el trnsito listado de los consorcios ganadores, por corredor, y su composicin so-
medio de los corredores a concesionar estaba en el lmite de la factibili- cietaria.
dad econmico-financiera para el cobro del peaje, aproximndose a los La longitud actual de la red concesionada interurbana es de 8.925
2.000 vehculos/da (con algunas excepciones como la autopista Bue- km, contando con 53 cabinas de peaje. Los contratos de concesin co-
nos Aires-Rosario con un TMDA cercano a los 6.000 vehculos/da). menzaron a regir en noviembre de 1990 (Decreto 2.039/90) y, con la
El proceso licitatorio de los veinte corredores cont con la participa- excepcin del subsidio otorgado al Corredor 6 (Ruta Nacional 188, San
cin exclusiva de firmas viales argentinas, pese a no existir en los plie- Nicols-Realic), en su totalidad implicaron compromisos de pagos de
gos generales y particulares ningn requisito de capital nacional.13 La canon para los concesionarios privados. Estos se presentan en el cua-
dro 12 en pesos constantes de 1997 por corredor para los doce aos de croeconmico argentino de comienzos de la dcada era sustancialmen-
concesin.16 te distinto del actual, con lo cual, junto con los probables efectos anti-
Asimismo, las ofertas ganadoras de 1990 seleccionadas conside- competitivos de la realizacin de licitaciones simultneas, implic que
rando el mayor monto ofrecido en concepto de canon, obras y servi- los oferentes exigiesen tasas de retorno elevadas.
cios tuvieron, en la mayora de los casos, tasas internas de retorno El contexto original de los contratos de concesin interurbana se
(TIR) superiores al 20% anual. Cabe tener presente que el contexto ma- modific con rapidez como resultado de los desajustes macroeconmi-
cos e inflacionarios acaecidos entre fines de 1990 y comienzos de 1991.
La primera alteracin de importancia se produjo tres meses despus de
CUADRO 11 la puesta en funcionamiento del sistema de peajes debido a que el pro-
COMPOSICIN SOCIETARIA DE LOS CONCESIONARIOS cedimiento de reajuste tarifario contractual ligado a la evolucin de
VIALES INTERURBANOS las tasas de inflacin interna y del tipo de cambio hubiese significado
un alza sensible en las tarifas de peaje sin la contrapartida de obras
iniciales y prioritarias ya ejecutadas (entre ellas las cabinas de peaje).
Corredor Rutas Principales ciudades Concesionario Principales Empresas
Como era previsible, en este escenario la oposicin social y sectorial
Integrantes no se hizo esperar y los usuarios viales en especial, las empresas del
1-2 3 -252 -205 Ezeiza-Baha Blanca Semacar DyCASA-Perales Aguiar
3-4 7 - 8 - 193 Pilar-Laboulaye-Mendoza Caminos del Oeste Techint

CUADRO 12
5 - 17 7-5 Lujn-Santa Rosa-Laboulaye Nuevas Rutas Necon-Chediak CANON DURANTE TODA LA CONCESIN SEGN OFERTAS
6 188 San Nicols-Realic Covico Asfalsud, Bacigalupo y (En $ de diciembre de 1997)
De Stefano, Bnfanti,
Glikstein, y otros Concesionario Total
7-8 9 - A-012 - Semacar 49.301.457
9 11 - A-009 Buenos Aires-Rosario Servicios Viales Sideco Americana
Caminos del Oeste 50.627.611
33 Rosario-Empalme RN 7
Nuevas Rutas 43.765.855
10 9 Rosario-Crdoba Covicentro Benito Roggio
Covico 6.054.565 *
11 34 Rosario-La Banda Covinorte Benito Roggio
Servicios Viales 207.440.928
12 9 - 34 Sgo. del Estero-Jujuy Concanor Benito Roggio
Covicentro 6.919.503
13 12 - 16 Reconquista-Chaco Virgen de Itatia Supercemento, DyOPSA,
Covinorte 34.186.669
Chacofi y otros
Concanor 12.109.130
14 19 Santa Fe-Crdoba Rutas del Valle Sycic, Geope, Luciano
Virgen de Itati 53.799.134
16 226 Mar del Plata-Bolvar Camino del Abra Balpala, COARCO y
Equimac Rutas del Valle 14.184.981
18 12 - 14 - 117 Zrate-Paso de los Libres Caminos del Ro Covi, EACA, Parenti, Caminos del Abra 36.327.390
135 Welberg Insa Caminos del Ro Uruguay 69.368.016
193 - A-015 Uruguay Red Vial Centro 2.594.814
20 36 - 38 - A-005 Villa Carlos Paz-Cruz del Eje Red Vial Centro Benito Roggio y otros TOTAL DEL SISTEMA 574.570.921
Ro Cuarto-Alta Gracia
* Corresponde al subsidio estatal.
Fuente: Elaboracin propia. Fuente: Elaboracin propia.
transporte automotor de cargas y de pasajeros de larga distancia for- gentina (y hasta nuestro conocimiento internacional), ya que la misma
zaron la suspensin del cobro del peaje por treinta y seis das. implica que aun cuando no hubiese variaciones de precios ni costos
El modelo de concesiones interurbanas fue reformulado en abril de (incluso los financieros, con una tasa de inters constante), las tarifas
1991 por medio del Decreto 527/91, y no slo por la presin social si- reguladas se incrementaran igualmente (al menos mientras la tasa
no tambin por el lanzamiento del Plan de Convertibilidad que prohiba real de inters supere al 20% de la tasa nominal, caracterstica natural
la indexacin de los precios y las tarifas. Los principales lineamientos de las economas desarrolladas). Este mecanismo de ajuste significaba
de esta reformulacin de los contratos fueron los siguientes:17 un crecimiento tarifario inferior al que estableca la frmula contrac-
tual en 1992 (donde se inclua al IPC que mostr un crecimiento del
1. Fijacin de una tarifa bsica de $ 1 cada 100 km en todos los corre- 17% en 1992, por ejemplo), pero desde 1994 ha ocurrido lo opuesto tal
dores concesionados (al inicio de la concesin haba sido fijada US$ como se observa en el grfico 1 en el que se representa la evolucin de
1,5 cada 100 km, tras lo cual haba llegado a un valor de US$ 2,5 la tarifa de peaje promedio del sistema de concesiones interurbanas en
en promedio como consecuencia del mecanismo de ajuste tarifario pesos constantes (nivel mayoristas) cada 100 km en los primeros aos
en los contratos), sin fijarse mecanismos de ajuste anual de las ta- de vigencia del rgimen (con un incremento entre puntas del 50%).
rifas. En lo que hace a la estructura tarifaria (tarifas para los distintos ti-
2. Eliminacin del canon contractual. pos de usuarios) debe notarse la existencia de un subsidio hacia el
3. Otorgamiento de un subsidio anual por un monto global de US$ 57 transporte de carga automotor por cuanto el costo de brindar infraes-
millones, cuya distribucin dependi de la proporcin del dbito fis- tructura al camin es siete veces el del automvil (segn algunos cl-
cal del impuesto al valor agregado por el cobro de peajes (vgr., no culos, pero esta cifra podra ser incluso mayor), pero la tarifa es slo
necesariamente relacionado con los ingresos sacrificados en cada cuatro veces mayor. Un aspecto interesante de este fenmeno es que
corredor, generando redistribuciones entre los distintos concesiona- como el trfico de automviles crece ms que el de camiones la tarifa
rios). media ponderada cae (ceteris paribus), pero esto es ms rentable para
las concesionarias (porque la contribucin al beneficio de cuatro autos
La decisin unilateral del Estado de alterar los contratos de 1990
origin numerosos reclamos por parte de los concesionarios y llev a la
necesidad de renegociar las concesiones en agosto de 1992 (Decreto
1.817/92),18 implcitamente reconociendo el Estado la insuficiencia de GRFICO 1
las compensaciones determinadas.19 EVOLUCIN DE LA TARIFA DE PEAJE
Esta renegociacin deriv en la extensin de los plazos de concesin PROMEDIO POR CADA 100 KM
en un ao (totalizando trece aos, hasta octubre de 2003), la adecua- (En $ de diciembre de 1997)
cin del plan de inversiones comprometido en 1990 (en general, las
1,70
obras fueron pospuestas), la convalidacin del nuevo esquema tarifario
y de subsidios (denominado, a los fines impositivos, compensacin in-
demnizatoria), y la determinacin del ajuste de ambos ingresos por la
tasa LIBOR, disminuida en un 20%, dejando sin efecto las multas, 1,50
sanciones y reclamos relativos a los cambios contractuales anteriores.
Tambin se fij un aumento progresivo de la tarifa media a US$ 1,30
(promedio, en tres aos), y un aumento del subsidio agregado desde 1,30
US$ 57 millones a US$ 63 millones, corrigiendo la asignacin anterior
entre las distintas concesiones, que segn los miembros de la Cmara $/100 km
de Concesionarios Viales en conjunto result igualmente en ingresos 1,10
inferiores a los del contrato original, perjudicando a los concesionarios.
Debe notarse que de todas formas los nuevos contratos mantuvieron el
principio de riesgo empresario de las concesiones, no garantizndose 0,90
trnsitos mnimos ni avales del Estado.
1 2 3 4 5 6 7 8
Debe notarse que la clusula de ajuste de precios del 80% de la LI-
BOR es una caracterstica distintiva en la experiencia regulatoria ar- Ao de concesin
es mayor que la de un camin debido al subsidio cruzado implcito ha- Las ganancias operativas (netas de impuestos) de los corredores
cia estos ltimos). concesionados ascienden a $ 2.000/km/ao, unos US$ 233 millones
Por otra parte, esta renegociacin de los contratos viales interurba- en trece aos de concesin,20 y representan aproximadamente el 7% de
nos en 1992 gener obligaciones de inversin en obras por $ 2.000 mi- los ingresos percibidos. En el grfico 2 se observa la evolucin de la
llones en los trece aos de concesin. Asimismo, al modificar la frmu- rentabilidad promedio del sistema medida sobre el capital propio, en
la de reajuste de tarifas, se otorgaron subsidios operativos por $ 925 los primeros seis aos de concesin, con valores que superan el 20%
millones en el mismo perodo, mientras el Estado resign ingresos por desde 1992 y que tambin han llegado a superar el 40% en 1994 y
canon por $ 475 millones. Los ingresos previstos por peaje ascienden a 1995.21
$ 3.600 millones durante el plazo de concesin (cuadro 13). En abril de 1995, el Gobierno dicta el Decreto 489/95 a fin de mo-
Si bien realizar un anlisis global de estos contratos presenta limi- dificar los contratos de concesin interurbanos. El importante creci-
taciones, en especial por el sesgo que podra introducir la presencia miento del trnsito verificado en los primeros aos del rgimen, en par-
de una segmentacin entre corredores con trnsitos elevados (superio- ticular con Brasil, requera incluir nuevas obras en los corredores. Es
res a los 4.000 vehculos/da) y con trnsitos medios (entre 1.500 y preciso recordar que estos contratos, con algunas excepciones,22 no in-
4.000 vehculos/da), es interesante destacar que en su conjunto el cluyeron obras de mejora de la capacidad de las vas, sino fundamen-
negocio de las concesiones interurbanas, en este contexto, implica in- talmente tareas de rehabilitacin y mantenimiento.23
gresos totales (peaje ms subsidios) de $ 35.000/km/ao, con inver- El Decreto 489/95 distingue tres formas bsicas de operar este
siones por $ 22.000/km/ao y gastos de explotacin del orden de los reacomodamiento contractual: a) modificando el contrato de conce-
$ 7.000/km/ao. sin, b) adecuando el contrato de concesin, y c) extendiendo el plazo
contractual.
La modificacin del contrato opera cuando el valor del nuevo pro-
CUADRO 13 yecto constructivo supera el 20% del valor presente de las inversiones
INGRESOS Y EGRESOS DEL SISTEMA DE CONCESIONES previstas en el contrato. En este caso, el concesionario debe llevar a
VIALES INTERURBANO cabo un proceso licitatorio de mltiples etapas, de acuerdo con las
(Millones de $ de diciembre de 1997) pautas de la Ley 13.064 de Obras Pblicas, bajo la supervisin de la
Secretara de Obras Pblicas del MEyOSP.
Concepto Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao 6 Ao 7 Aos Aos
1a7 1 a 13
GRFICO 2
Peaje 81,5 220,7 269,5 273,3 308,9 318,1 322,3 1.794,5 3.557,1 RENTABILIDAD DEL SISTEMA
Subvencin 25,5 67,1 81,4 68,9 73,8 34,7 79,3 430,7 925,7
50%
Inversin en
obras* 169,5 96,8 131,3 195,5 183,9 153,3 187,5 1.117,8 2.065,5 40%
Conservacin 30%
de rutina 37,6 64,0 75,9 70,3 63,0 67,5 67,0 445,1 841,1 20%
Gastos de
10%
explotacin 29,0 59,8 85,5 80,0 76,8 76,5 75,8 483,4 901,9
0%
Impuestos 4,6 14,6 20,5 26,7 32,4 31,7 35,4 165,9 430,9
-10%
Flujo del perodo -133,6 52,6 37,8 -30,4 26,7 23,8 35,9
-20%
Acumulado -133,6 -81,0 -43,2 -73,5 -46,8 -23,0 13,0
-30%
* Se incluyen obras iniciales, prioritarias, de rehabilitacin y complementa-
1991 1992 1993 1994 1995 1996
rias.
Fuente: Elaboracin propia. Utilidad neta / Patrimonio neto
La adecuacin del contrato, en tanto, tiene lugar cuando las inver- En los restantes accesos, cuyas obras tambin haban sido disea-
siones previstas en el nuevo proyecto constructivo no superan el 20% das en dcadas anteriores, se llam a concurso pblico nacional e in-
de las inversiones totales del contrato. En este caso, el concesionario ternacional entre 1993 y 1995. Al igual que en la ABALP, el mtodo
est obligado a ejecutar la obra, sin la obligacin de realizar un llama- elegido fue la concesin de obra pblica financiada mediante tarifas de
do a licitacin. peaje. Los adjudicatarios podran agregar a sus ingresos aquellos deri-
La tercera figura (extensin del plazo contractual) est prevista co- vados de la explotacin de las reas de servicio o de su concesin a ter-
mo una de las alternativas de repago de las inversiones, o como con- ceros.
traprestacin por la renuncia total o parcial al subsidio mensual.24 Como parte del mecanismo de seleccin de las ofertas, las empresas
Otras alternativas de repago contenidas en el decreto son el ajuste ta- participantes deban someterse a un proceso de precalificacin y califi-
rifario, la compensacin econmica por parte del concedente, y la ficacin sobre la base de requerimientos tcnicos (experiencia en obras
nanciacin por contribucin de mejoras. similares) y econmico-financieros (con ndices estrictos de endeuda-
Este decreto se aplic, hasta el momento, solamente en la renego- miento, elevados capitales mnimos, etc.). El Estado fij en cada caso,
ciacin del contrato de la concesionaria Caminos del Ro Uruguay, pa- a su vez, una tarifa tope (mxima) calculada como el menor importe
ra incluir la construccin de la autova Zrate-Ceibas en la provincia entre el beneficio que recibira el usuario con la construccin de la
de Entre Ros (Corredor 18, rutas 12, 14 y 193). La obra, por $ 53 mi- obra y aquella que ofreciera al concesionario una rentabilidad razona-
llones, fue licitada por el concesionario y se encuentra actualmente en ble, siendo la variable de competencia (y de adjudicacin) la menor ta-
la etapa de ejecucin, habindose ampliado la concesin en quince rifa ofrecida bajo sistema abierto (pago independiente del recorrido
aos y renunciado el concesionario al cobro de la subvencin.25,26 efectuado), previndose un mecanismo de ajuste anual sobre la base
En la actualidad, los contratos de concesin interurbana se ende la variacin del Consumer Price Index-all Items (CPI) de los Estados
cuentran en proceso de revisin, a fin de ajustar los ingresos y egresos Unidos.
de los primeros siete aos de concesin y realizar nuevas proyecciones El plazo de concesin fue establecido en veintids aos y ocho me-
de crecimientos de trnsito y de pago de compensaciones, tarifas y ses, con la posibilidad de otorgar una prrroga de un ao, a juicio ex-
deuda como se discute ms adelante. clusivo del concedente. Al cabo de ese perodo, el Estado vuelve a reci-
bir la custodia de los bienes entregados, fijndose condiciones respecto
2.2. Red de accesos a la ciudad de Buenos Aires del estado en que stos debern encontrarse (garantizando el cumpli-
miento de esta disposicin por medio de la constitucin de seguros y
La red de accesos a la ciudad de Buenos Aires est conformada por garantas lquidas en favor del Cconcedente).
cuatro autopistas, en una extensin aproximada de 200 km: Autopista No obstante este diseo, en todos los casos fue necesario renegociar
Buenos Aires-La Plata (ABALP), Acceso Norte (AN), Acceso Oeste (AO) y los contratos originales, tanto para agregar nuevas obras como para
Autopista Ricchieri-Ezeiza-Cauelas (AREC), todas concesionadas a modificar los cronogramas originales.29 Los cambios en las inversiones
operadores privados para su construccin, mejoras, reparacin, con- previstas, o en la oportunidad de ejecucin de las obras, deriv en au-
servacin, ampliacin, remodelacin, mantenimiento, administracin y mentos tarifarios con el fin de mantener la rentabilidad que surga de
explotacin.27 cada oferta ganadora.
Si bien gran parte de las caractersticas bsicas de la red se aplican En el cuadro 14 se presenta una comparacin entre el beneficio del
a las cuatro concesiones, la ABALP no puede asimilarse por completo a usuario (calculado para el recorrido total del acceso), las tarifas mxi-
las restantes ya que fue adjudicada en la dcada del 80, mientras que mas de licitacin, las ofertas y la tarifa actual en cada acceso. Como se
en esta nueva etapa se renegociaron los trminos contractuales a fin observa all, la tarifa tope se fij en valores inferiores al beneficio esti-
de reactivar las obras. mado para el usuario en todos los casos (disponibles), siendo las tari-
En 1979 el Gobierno Nacional llam a licitacin para la construc- fas presentadas en las ofertas en general inferiores; en moneda co-
cin, operacin y mantenimiento de la ABALP bajo el rgimen de con- rriente, los incrementos tarifarios alcanzan el 25% y el 30% en algunos
cesin de obra pblica con subsidio estatal, adjudicndose la obra en casos (en un lapso aproximado de cuatro aos desde cada licitacin).
1983 al consorcio COVIARES. Sin embargo, sucesivos problemas pre- A diferencia de las concesiones interurbanas, la participacin de fir-
supuestarios generaron varias renegociaciones que derivaron en la pa- mas extranjeras en la construccin, operacin y mantenimiento de los
ralizacin de los trabajos hasta 1994, cuando se decidi financiar las accesos a Buenos Aires fue muy importante.
obras mediante el cobro de peaje una vez finalizadas las mismas, sin Una innovacin de estas licitaciones fue la introduccin del denomi-
subsidio y a riesgo pleno del concesionario.28 nado Data Room, sistema mediante el cual las firmas interesadas
CUADRO 14 CUADRO 15
ACCESOS A BUENOS AIRES: TARIFAS Y BENEFICIOS DE LOS USUARIOS ACCESOS A BUENOS AIRES: INGRESOS POR PEAJE
PERODOS SELECCIONADOS
Beneficio del Tarifa Tarifa Tarifa con Actual

usuario tope oferta redondeo Perodo Variacin
Acceso Norte 2,40 1,01 1,00 1,00 1,30 Desde Hasta AUSOL COVIARES
% %
Acceso Oeste 3,19 1,42 1,00 1,00 0,60*
Enero-febrero 96 Enero-febrero 96 s.d. 18
Bs. As.-La Plata s.d. s.d. s.d. 3,80
Enero-febrero 97 Enero-febrero 97 13 21
Acceso Ricchieri 1,92 0,86 0,56 0,60 0,70
Octubre 96-febrero 97 Octubre 96-febrero 97 17 18
Ezeiza-Cauelas
TOTAL 1996 TOTAL 1997 s.d. 17
* Es la parte proporcional a las obras realizadas.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de OCRABA. Fuente: OCRABA.
En ambos casos se observan crecimientos superiores al 10% en to-

pueden proponer mejoras al anteproyecto original o solicitar aclaracio- dos los perodos considerados, lo cual supera ampliamente las expec-
nes. Otro elemento distintivo de estas concesiones fue que se fij un tativas del rgano de control al momento de la licitacin, ya que se es-
plazo mximo de cinco aos para que las concesionarias realicen oferta timaba un crecimiento del orden del 5% anual.
pblica de, mnimamente, el 30% de las acciones en circulacin. Esto Las inversiones efectivamente realizadas se consignan en el cuadro
puede interpretarse como una preocupacin del Estado por difundir la 16. Es de destacar que los proyectos viales encuentran ms dificulta-
propiedad, algo ausente en las concesiones interurbanas.30 des para obtener financiamiento en comparacin con sectores privati-
La regulacin de los contratos de concesin est en manos del Or- zados que cuentan con flujos de fondos ms atractivos, como la telefo-
gano de Control de la Red de Accesos a Buenos Aires (OCRABA),31 un na, el gas y el petrleo, debido a que estos ltimos pueden recurrir a
organismo descentralizado con autarqua econmica y financiera y ple-
na capacidad jurdica. Los fondos necesarios para su sustento provie-
nen de el medio por ciento (0,5%) de la recaudacin que por peaje o CUADRO 16
tarifas se perciba en las obras ejecutadas por este sistema ms el ACCESOS A BUENOS AIRES: INGRESOS E INVERSIONES AL 30-9-97
uno por ciento (1%) de las ventas de terrenos e inmuebles o locaciones (Millones de $)
que realicen los entes concesionarios,32 y el redondeo de las tarifas,
entre otras fuentes.
AUSOL1 GCO AEC COVIARES
El cobro de peajes en los accesos a Buenos Aires es de corta data:
en la Autopista La Plata-Buenos Aires comenz en Julio de 1995, en Ingresos por peaje 131.257 14.170 7.412 69.984
forma parcial (en diciembre de ese ao se habilit la tercera estacin
Inicio del cobro Junio 96 Marzo 97 Junio 97 Julio 95
de peaje); en el Acceso Norte comenz en junio de 1996, en forma par-
cial (desde octubre de ese ao en forma total); en el Acceso Ricchieri- Inversin en obras 307.683 86.096 48.253 327.642
Ezeiza-Cauelas el cobro se inicia en marzo de 1997; y en el Acceso Gastos 252.892 107.334 25.565 s.d.
Oeste comienza en junio de 1997 (en forma parcial). Por este motivo
an no se dispone de una serie de observaciones relevantes para poder Impuestos 62.091 22.577 0 s.d.
establecer una tendencia en los ingresos de la red de accesos. No obs- Total 622.666 216.007 73.818 327.642
tante, el cuadro 15 presenta las tasas de crecimiento de los ingresos
por peaje para ciertos perodos en el Acceso Norte (AUSOL) y la Auto- 1 Existen conceptos en discusin por $ 52 millones.
pista La Plata-Buenos Aires. Fuente: OCRABA.
la retencin de utilidades a fin de mitigar sus necesidades de fondos al Por otra parte, en lo que se refiere a la normativa vigente, las for-
percibir ingresos desde el momento en que se hacen cargo de la activi- mas y mecanismos de regulacin de las concesiones viales argentinas
dad, mientras que ello no ocurre en los proyectos viales donde hay plantean, por un lado, un monitoreo del cumplimiento de los parme-
fuertes inversiones iniciales y tambin hay mayor incertidumbre res- tros tcnicos establecidos en los pliegos y los contratos (ndices de es-
pecto de la demanda o trnsito futuro. tado, rugosidad, etc.), y por otro lado, un seguimiento econmico-fi-
Los fondos necesarios para financiar las inversiones iniciales en los nanciero de los flujos de fondos presentados al momento de las ofertas.
accesos a Buenos Aires provinieron de diversas fuentes, a saber: a) Al respecto, considrense las siguientes particularidades que hacen al
aportes de capital de los concesionarios (alrededor del 40% de la inver- mecanismo de ajuste tarifario.
sin total), b) prstamos de organismos internacionales, y c) prstamos Existe cierto vaco legal en cuanto a la forma de regulacin de las
bancarios. Estos ltimos se otorgaron mediante sindicatos de bancos concesiones viales. Por un lado se afirma que el nivel medio de las ta-
ya que los montos requeridos superaban los lmites de exposicin au- rifas no podr exceder al valor econmico medio del servicio ofreci-
torizados para cada entidad en particular. En general, con el fin de re- do.33 Sin embargo, el ajuste de tarifas por tasa LIBOR adoptado en la
ducir riesgos se utiliz la recaudacin del peaje como garanta median- renegociacin de 1992 no posee una relacin directa con este concep-
te la constitucin de fideicomisos en favor de los bancos. to, al tiempo que tampoco existe una definicin concreta de lo que de-
En la construccin de las obras del Acceso Oeste, por ejemplo, se be interpretarse como valor econmico medio del servicio.34
utiliz un prstamo del IFC del Banco Mundial a diez aos, dividido en Adems, la legislacin establece que los flujos de ingresos exceden-
un prstamo directo ($ 30 millones), un prstamo sindicado ($ 130 mi- tes que surgieran de un trnsito real mayor al ofertado debern ser
llones) e integracin de capital accionario ($ 5 millones); es decir, por reinvertidos,35 lo cual plantea una regulacin por ingreso mximo.36
un total de $ 165 millones, lo cual equivala a un 60% de la inversin Sin embargo, este impedimento a captar ingresos mayores que los ofer-
total. El 40% restante fue aportado por la adjudicataria como capital tados no implica necesariamente una regulacin por TIR, puesto que
accionario. nada se dice acerca de los costos. Los concesionarios podran obtener
En el Acceso Norte, en cambio, el IFC financi US$ 90 millones en mayores retornos va una reduccin de los costos y esto no genera un
la primera etapa, y un sindicato de bancos encabezado por el Citibank derecho de intervencin para el Estado. Por lo tanto, el imponer una
aport 250 millones ms. En total los prstamos alcanzaron el 75% de restriccin al flujo de ingresos incentiva al concesionario hacia la re-
la inversin requerida, por lo que el consorcio ganador aport el 25% duccin de costos, de igual manera que una regulacin de precio fijo
restante como capital. Una vez inaugurada la obra, las condiciones se (price-cap).
modificaron y se cedi el peaje mediante fideicomiso. Adems, se emi- Una idea de la falta de claridad en el mecanismo de ajuste de pre-
tieron obligaciones negociables en el mercado internacional una vez cios surge de las siguientes normas que forman parte del marco legal
completada la primera etapa. que rige las concesiones viales.
Para la Autopista Ricchieri, por ltimo, se cont con un prstamo En el artculo 57 de la Ley 23.696 (de reforma del Estado) se indica
del IFC por US$ 20 millones ms uno sindicado por bancos del exterior que Las concesiones que se otorguen de acuerdo con la Ley 17.520
por US$ 60 millones. La inversin restante (40% del total) correspondi [...] debern asegurar necesariamente que la eventual rentabilidad no
al concesionario. exceda una relacin razonable entre las inversiones efectivamente rea-
lizadas por el concesionario y la utilidad neta obtenida por la conce-
sin. Esta relacin razonable parecera ponerle cotas a las TIR de los
3. ASPECTOS REGULATORIOS Y LEGISLATIVOS proyectos y adems su aplicacin parece ser no slo al momento de la
concesin, pues habla de inversiones efectivamente realizadas; sin
En esta seccin se analizan las principales consideraciones regula- embargo, en ninguna de las concesiones se hizo explcito ningn tipo
torias de las concesiones viales argentinas. El concepto bsico que prede techo a las tasas de retorno durante el perodo contractual.
valece de acuerdo a la legislacin vigente es el de negocio de riesgo, es- Asimismo, en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares para la
to es, el Estado no asegura trnsitos mnimos o tasas de retorno ni concesin de obras viales (Base Quinta, punto 7) se dice que El Con-
avala o garantiza el recupero de las inversiones privadas. Sin embargo, cedente analizar en funcin del flujo de fondos presentado por el ofe-
en los accesos a Buenos Aires, si bien no existen aportes estatales di- rente la razonabilidad de la ecuacin econmico-financiera en funcin
rectos, con frecuencia se plantean renegociaciones de diversas clusu- de la tasa interna de retorno producto de dicha ecuacin. La tasa inter-
las contractuales que reducen en los hechos el riesgo privado asociado na de retorno deber ser calculada por el oferente explicitando los me-
al proyecto (por ejemplo, en el Acceso Norte). canismos de clculo utilizados. Nuevamente, esto tampoco indica que
la regulacin deba ser por TIR mxima, ya que la tasa interna de retor- Adems, los esquemas de penalizacin por atraso y/o incumpli-
no conforma un parmetro en el momento de concesin, no implicando miento de obras y/o de ndices de estado tienen, a su vez, escaso poder
posteriores ajustes en las regulaciones con el fin de mantener la renta- de ejecucin. En los hechos, en las concesiones interurbanas el OCC
bilidad en ese nivel. reclama multas por $ 22 millones que, por diversos mecanismos del
Tambin, el Decreto 489 (sancionado en abril de 1995) reglamenta contrato, pueden ser recurridas de manera permanente.38
las modificaciones en los contratos de concesin, planteando que en
ningn caso podrn mejorar la ecuacin econmico financiera del con-
trato de concesin, ni alterar lo preceptuado por el art. 3 de la Ley 4. CONCLUSIONES Y DESAFOS FUTUROS
17.520 o el art. 57 de la Ley 23.696 y concordantes, y haciendo tam-
bin referencia explcita al control de los ingresos, y a la obligacin El sistema de concesiones viales argentino presenta, al momento de
por el concesionario, cuando los ingresos resulten superiores a los presu evaluacin, una amplia gama de impactos. En lneas generales, el
vistos, de reinvertir dicho excedente en mayores obras, las que sern sistema mejor sus prestaciones y la calidad de los servicios. Se obser-
definidas por la Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones del va, en el caso de las concesiones interurbanas, un incremento impor-
Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. Vale notar que el tante en los ndices de estado de las rutas nacionales, aunque todava
mecanismo de ajuste tarifario no puede ser caracterizado a partir de existen situaciones puntuales de servicio deficiente en ciertos tramos
este decreto como un price-cap, una regulacin por tasa de retorno (o de caminos.
por costos), ni tampoco por ingresos, ya que en caso de exceso de in- En los accesos a Buenos Aires, las mejoras del servicio resultan
gresos ello debe dar lugar a un incremento en la inversin comprome- ms notorias, ya que, adems del incremento en el IE, los contratos in-
tida pero no lleva a una reduccin tarifaria. cluyen sucesivos aumentos en la capacidad (nmero de carriles), lo
Por ltimo, debe mencionarse que en la actualidad existe un pro- que reduce la congestin y, por ende, aumenta el beneficio para los
yecto de ley, con media sancin en la Cmara de Senadores, que tam- usuarios.39
poco elimina la indefinicin anterior en cuanto al mecanismo de ajuste Los aspectos regulatorios de las concesiones, en cambio, exhiben
de precios. En el mismo se prev la creacin de un Ente Regulador de varios puntos conflictivos. En el sistema interurbano, el punto central
Concesiones de Obra Pblica por Peaje (para la Red Vial Nacional, con es la falta de autonoma administrativo-funcional del OCC. Esta agen-
exclusin de la Red de Acceso a la Ciudad de Buenos Aires, Crdoba y cia depende de la Direccin Nacional de Vialidad, de la Secretara de
Rosario que ya cuentan con entes propios), y se dispone que las obras Obras Pblicas del MEyOSP, que mantiene la gestin y administracin
pblicas concesionadas o a concederse debern prever una rentabili- del resto de la red vial nacional, en la cual realizan obras los principa-
dad razonable comparable con emprendimientos similares, previendo les socios integrantes de los consorcios viales interurbanos. Esta su-
que el uso de los excedentes en los ingresos sern destinados a redu- perposicin de roles entre ente administrador y agencia regulatoria no
cir o eliminar subvenciones o compensaciones indemnizatorias de la resulta ptima desde el punto de vista del monitoreo del sistema con-
concedente si existieren, a abaratar la tarifa a cargo de los usuarios, cesionado.
y/o a la construccin de nuevas obras.37 Asimismo, la actual estructura y funciones operativas del OCC fue-
El nfasis sobre una rentabilidad razonable, sobre el control de ron establecidas en Mayo de 1993, dos aos y medio despus de que el
los ingresos, sobre una tarifa justa que no supere el valor econmi- sistema comenzara a operar (noviembre de 1990), sobre la base de una
co medio y el de no mejorar la situacin econmica financiera de los resolucin del Administrador General de la DNV (Resolucin 722/93).
concesionarios en las reformas contractuales, junto con el ajuste tari- Antes de ello, el control del cumplimiento contractual estaba a cargo
fario por LIBOR menos 20% y por el ndice de Precios al Consumidor de funcionarios de Vialidad, quienes deban informar a la Direccin
de Estados Unidos son, pues, las caractersticas salientes de la regula- Nacional de Concesiones dentro del ex Ministerio de Obras y Servicios
cin de este sector que no se suscribe por completo a una regulacin Pblicos, pero que han tenido una actuacin poco relevante en los as-
por TIR, pero tampoco a otro mecanismo claramente identificable. pectos econmicos y regulatorios de la concesin, centrndose en el
Finalmente, ms all del mecanismo para el ajuste tarifario, debe control tcnico de las obras ejecutadas.
tenerse en cuenta que en este sector se presentan severos problemas a La responsabilidad primaria del OCC es supervisar, inspeccionar y
la hora de monitorear los costos de conservacin de rutina y de explo- auditar a los Entes Concesionarios, producir informes mensuales re-
tacin de las concesiones: en el caso argentino los gastos de explota- lativos al cumplimiento de las concesiones, con vistas a la determina-
cin representan alrededor del 20% de los costos totales, incluidas las cin de razones de oportunidad, mrito y conveniencia que den lugar a
inversiones contractuales. eventuales ajustes peridicos previstos contractualmente y vigilar el
cumplimiento del plan contable de los concesionarios, y ejercer las ac- infraestructura ms all de lo previsto contractualmente al comienzo de
ciones tendientes a efectivizar la auditora externa de los mismos (n- la dcada (en el caso de la ruta de la muerte de la concesin de Cami-
fasis propio). nos del Uruguay), han provocado distintos incumplimientos desde am-
A su vez, el OCC no cuenta con funciones especficas en caso de bas partes y parecen conducir a renegociaciones de las concesiones
que el concedente decida encarar una renegociacin de los contratos.40 donde los plazos podran extenderse considerablemente. Al respecto de-
Aun as, en el nico contrato vial interurbano renegociado bajo el De- be notarse la inconveniencia de modificar los trminos contractuales en
creto 489/95 (RN 12-14, Caminos del Ro Uruguay) en 1995, un dicta- una negociacin bilateral y por ende poco transparente, en la cual es
men del OCC indic, entre otras cuestiones, que la nueva TIR no era sumamente difcil juzgar la validez de los trminos del acuerdo. En ese
del 15%, como indicaban los equipos tcnicos de la SOP, sino del 25%. evento, es preferible ahorrar en discrecionalidad y cumplir con los con-
En tanto, la regulacin de los contratos de los accesos a Buenos Ai- tratos hasta su vencimiento (2003), para luego s emprender nuevos
res es realizada por el OCRABA, que tambin depende en forma directa proyectos en los corredores concesionados. En ese evento, deber con-
de la Secretara de Obras Pblicas. En este caso, el marco regulatorio siderarse cuidadosamente el mecanismo a utilizar para asignar las con-
fue aprobado junto con los contratos de concesin, lo cual representa cesiones, particularmente en funcin de la fortaleza respecto de evitar
una mejora en el diseo estructural del sistema, al igual que en la re- comportamientos oportunistas en las ofertas, renegociacin y riesgo ex-
ciente adjudicacin de la Conexin Fsica Rosario-Victoria. cesivo de demanda para los operadores.42
Resulta difcil de justificar, sin embargo, la necesidad de contar con Por ltimo, un comentario sobre las propuestas existentes en cuan-
diferentes rganos reguladores de la actividad vial, en particular si to- to a sustituir el mecanismo de pago por uso (peaje) por un financia-
dos se encuentran bajo la misma esfera administrativa y cuentan con miento de la infraestructura sobre la base de impuestos a los combus-
funciones relativamente semejantes. La creacin de un rgano nico tibles. Durante 1998 estuvo expuesto a la discusin pblica, incluso
de control de las concesiones viales reducira los costos presupuesta- habiendo logrado estado parlamentario, el Proyecto 10 presentado
rios y permitira optimizar recursos y metodologas de monitoreo vial. por el Ing. Laura, por el cual se incrementara en 10 centavos el im-
Tambin debe notarse la ausencia de una poltica global de conce- puesto sobre la transferencia de combustibles lquidos (ITC) para fi-
siones, que contemple tanto los planes nacionales como provinciales. nanciar un programa global de construccin de ms de 10.000 km de
Un ejemplo contundente de esta falta de coordinacin se observ re- semiautopistas en la red nacional, bajo el esquema de pago diferido.
cientemente en la licitacin de la Autopista Parque Presidente Pern Esta idea tiene varios defectos. En primer lugar, si bien la utilizacin
(Arco del Sudoeste) por parte del Estado Nacional. Esta va, por traza de impuestos a los combustibles como sustitutos del peaje tiene un so-
nueva, resulta competidora en varios tramos de la Ruta Provincial 6, porte conceptual, el proyecto ignora que en la Argentina ya se grava a
de la provincia de Buenos Aires, sobre la cual el gobierno provincial las motonaftas con impuestos muy elevados en la comparacin interna-
viene anunciando la ejecucin de obras para ampliar el nmero de ca- cional (que adems parecen haber inducido problemas de adulteracin
rriles sin el cobro de peaje. La existencia de este proyecto provincial en los combustibles). Adems, en el mejor de los casos el combustible
aument la incertidumbre de la adjudicacin de la obra nacional. consumido por los vehculos que transiten por los 10.000 kilmetros de
Un aspecto que merece especial atencin y que debe atenderse en el autopistas puede representar el 30% del total comercializado en el pas,
futuro es el de la incertidumbre contractual. En las concesiones inte- de forma tal que la propuesta implica un fuerte subsidio cruzado entre
rurbanas, esta incertidumbre radica en las errticas polticas oficiales usuarios. En segundo lugar, el Proyecto 10 genera otros subsidios cru-
en cuanto a la aprobacin de aumentos tarifarios y el cumplimiento en zados pocos justificables (por ejemplo, favorece a las empresas de trans-
los pagos de los subsidios y las cuotas de deuda, as como en la inde- porte que pueden cargar combustibles en otros pases con el peaje pa-
terminacin del valor de esta ltima.41 En los accesos a Buenos Aires y gan la ruta al igual que las que transitan solamente por el territorio
en la Conexin Fsica Rosario-Victoria, las demoras en las expropiacio- nacional, favorece al interior del pas pero discrimina entre regiones,
nes aumentan sensiblemente los costos financieros. Estos trmites es- etc.). Finalmente, los proyectos de inversin en los cuales tiene una par-
tn a cargo del Estado Nacional, en el primer caso, y de los estados ticipacin el Estado deben ser evaluados mediante las modernas tcni-
provinciales en el segundo. En la red de accesos, tales inconvenientes cas de evaluacin de proyectos. Slo se justifica la construccin de ru-
han provocado algunas renegociaciones de los contratos. tas si existe una expectativa de trfico que la avale. ste no es el caso
En ese sentido, las conductas errticas del Estado en la implemen- de buena parte de los tramos del Proyecto 10.
tacin de los contratos y en sus propias preferencias, modificando la
composicin de tarifas y canon/subsidio como mecanismo para finan-
ciar las obras previstas, y eventualmente pretendiendo incrementar la
Anexo operacin y mantenimiento de los caminos, mientras que el sector pri-

La experiencia internacional vado ha llevado a cabo su construccin.
Hacia el final de la dcada del 80, Mxico contaba con aproximada-
mente 13.000 km de caminos con un TMDA aproximado de 5.000 veh-
1. FRANCIA culos, entre los que se contaban 1.000 km de autopistas.
En 1989, bajo la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, sin em-
La organizacin administrativa de la infraestructura vial en Francia bargo, se lanz un nuevo programa de concesiones a compaas priva-
es relativamente compleja, participando tanto el gobierno central como das para el financiamiento, construccin, operacin y mantenimiento
los 100 departamentos y 36.000 distritos o comunas en la red secun- de caminos con peaje, con el objetivo de expandir y mejorar la red en
daria y terciaria. En tanto, las 21 regiones o provincias, pese a no te- sus tramos principales. En ese momento, un programa de estas carac-
ner la responsabilidad primaria, contribuyen de todos modos al finan- tersticas apareca como solucin ante la imposibilidad estatal de fi-
ciamiento de la infraestructura vial de diversas formas. nanciar el sostenimiento y ampliacin de la infraestructura pblica.
A nivel del Gobierno central, la jurisdiccin recae en el Ministerio de Como resultado de este programa, en julio de 1994 estaban cons-
Obras Pblicas, Vivienda, Transporte y Turismo, por intermedio de la truidos aproximadamente 5.300 km de nuevas autopistas por peaje
Direccin de Caminos. otorgadas en concesin (75% del total de autopistas), de los cuales
En 1992 el gobierno francs defini un Plan Maestro para una Red 3.500 km estaban ya en operacin. Por otra parte, los 1.000 km pree-
Nacional Caminera que incluy 12.120 km de autopistas interurbanas xistentes de autopistas con peaje se encuentran administrados por
(9.540 km nuevas y 2.580 km de conexiones que aseguren la continui- una agencia federal perteneciente a la Secretara de Comunicaciones y
dad de la red), 4.410 km de carreteras y 21.220 km de otros caminos Transporte (SCT).
nacionales. Hacia 1995, se haban completado 7.215 km de autopistas El mecanismo de concesin mexicano consisti, esencialmente, en
interurbanas y 1.308 km de autovas de dos carriles por sentido, apro- la licitacin y otorgamiento de la construccin y operacin de rutas por
ximadamente el 70% del total previsto.43 peaje, durante un lapso de tiempo no superior a 20 aos, por el cual i)
En la actualidad, la red caminera de Francia cuenta con 28.560 km el nivel tarifario mximo se encontraba prefijado; y ii) exista un nivel m-
de rutas nacionales (con un TMDA de 9.330), 365.607 km de rutas re- nimo de trnsito garantizado. La concesin se otorgaba a la firma que
gionales (con un TMDA de 1.330), y 562.788 km de carreteras comu- licitara la menor extensin en aos de la concesin, incluyendo el pe-
nales (con un TMDA de 150). En tanto, la extensin de la red nacional rodo de construccin. La competencia se garantizaba, en alguna medi-
de autopistas es de 9.129 km, desagregadas en Interurbanas (7.396 da, al exigir que por lo menos una va libre estuviera disponible como
km) y urbanas (1.733 km). alternativa a lo largo de la autopista con peaje, aun cuando, en la ma-
Un 31% del trnsito pasante por el sistema vial francs es captura- yora de los casos, este camino alternativo consisti en la ruta ya exis-
do por las autopistas con peaje, en tanto que el 69% restante fluye a tente.
travs del de autopistas (19%) y carreteras nacionales (50%) libres. La SCT tena a su cargo la definicin de las especificaciones tcni-
Los concesionarios privados financian aproximadamente el 60% de cas de la obra, la fijacin de tarifas mximas y el nivel de trfico garan-
la inversin vial, en tanto que el 25% deriva del presupuesto estatal y tizado. En los contratos de licitacin existan providencias para prote-
el resto de los gobiernos locales y regionales. ger a las firmas de los efectos de la inflacin, as como tambin el
Francia se caracteriza en especial por haber desarrollado una mo- derecho a la renegociacin de la extensin del perodo de concesin an-
dalidad de asociacin pblico-privado a travs de concesionarios mix- te el cambio en especificaciones tcnicas que pudieran implicar mayo-
tos. Dicha modalidad implic el otorgamiento de diversos tipos de gares costos.
rantas (sobre deuda, sobre ingresos, subsidios y aportes para la La estructura financiera de la concesin aparece como relativamen-
construccin, y lneas de prstamo a tasas subsidiadas, entre las ms te novedosa. Los concesionarios deban integrar como mnimo un 25%
comunes). del capital necesario, mientras que el financiamiento restante debera
ser provisto por instituciones financieras. Al comienzo de la construc-
cin, el banco o sindicato de bancos creaba un fideicomiso (o fondo fi-
2. MXICO duciario), a travs del cual se canalizaban los fondos de los bancos y,
una vez finalizada la construccin, la recaudacin de los peajes. En
Tradicionalmente, el desarrollo de infraestructura vial en Mxico ha tanto, el concesionario incurra en gastos por el pago a su afiliada
estado bajo la rbita estatal, que tuvo a su cargo el financiamiento, constructora (o a un subcontratista), y el fideicomiso reembolsaba los
fondos (sobre la base de costos unitarios) descontados de la participa- cho a los beneficios del emprendimiento, llevndolos a algn nivel
cin en el capital de la concesionaria. considerado normal, es crucial para ello cierta intensidad en la
Los concesionarios ganadores tpicamente incluan firmas o consor- competencia durante el proceso licitatorio (esto es, cierto nmero
cios de firmas constructoras. Desde la perspectiva de la firma cons- mnimo de oferentes) que garantice la no apropiacin de rentas mo-
tructora actuando simultneamente como concesionaria, la divisin noplicas.
construccin de la firma reciba el pago total por la construccin de la
obra, mientras que la divisin concesionaria aportaba slo un por- Ms grave an, sin embargo, son las fallas en el diseo conceptual
centaje del capital necesario. Si los fondos presupuestados en primera de este tipo de esquema licitatorio, ms en lnea con el punto 2 ante-
instancia se mostraban insuficientes para completar la construccin rior. La evaluacin de las ofertas y otorgamiento de la licitacin de
del camino, las soluciones generalmente ensayadas fueron el incre- acuerdo con el perodo de concesin puede no coincidir con la maximi-
mento del financiamiento bancario (y por tanto, la disminucin de la zacin del bienestar social, en por los menos los siguientes factores:
participacin societaria de la firma concesionaria) y, en algunos casos,
la participacin estatal en el emprendimiento. 1. El sistema no protegi a los usuarios del poder de mercado de las
Los resultados positivos esperados del sistema de concesin de ru- firmas, sino que transfiri, parcialmente, dichas rentas monoplicas
tas por peaje en Mxico eran bsicamente tres: de los concesionarios al Estado, en la forma de una prematura de-
volucin de las vas concesionadas a la rbita estatal. En los prime-
1. El incremento de la inversin en infraestructura, gracias a la apari- ros aos de la concesin (1990-1993), por ejemplo, los mrgenes
cin de nuevas fuentes de financiamiento (privado) y una disminu- brutos de una de las licitatarias superaron el 33%.
cin de las ineficiencias-X, generalmente asociadas a la gestin 2. Los elevados niveles tarifarios, dada la incapacidad de la agencia
estatal. Como forma de atraer a la inversin privada, se pretendi estatal para establecer correctamente los niveles mximos, produje-
explcitamente disminuir el riesgo de los emprendimientos (en com- ron congestiones en las vas alternativas y la subutilizacin de las
paracin con los esquemas de contratacin directa, de pago incier- vas con peaje. De hecho, la combinacin de este punto con el ante-
to) a travs de la especificacin de diversas garantas que implica- rior produjo niveles de trfico, dada la elasticidad-precio de la de-
ban fundamentalmente la renegociacin (aumento) de las tarifas y manda, un 20% por debajo del trfico garantizado en la mayora de
la extensin del plazo de concesin; las vas cuya construccin finaliz en 1992.
2. Una fuerte reduccin del tiempo de construccin de los caminos, ya 3. La minimizacin del perodo de recaudacin del peaje puede haber
que las firmas tenan estmulos para minimizar el mismo respecto producido un desestmulo a la construccin de vas durables, aun-
del tiempo total de la concesin debido al hecho de que slo des- que las especificaciones tcnicas pueden haber acotado el margen
pus de finalizada la obra comenzaba la recaudacin de peajes; de ajuste que sobre esta variable habran tenido las concesionarias.
3. Una minimizacin de los costos de construccin, a travs del proce- 4. La estructura de la propiedad propuesta y la posibilidad cierta de re-
so licitatorio, ya que se supone que el mismo implica una subasta negociaciones probablemente llev a los concesionarios a ser relati-
al estilo Demsetz, en el sentido que la oferta ganadora ser aquella vamente laxos al controlar sus costos y a realizar ganancias en el pe-
que minimice el perodo de concesin ofertado, que sera a su vez rodo de construccin del camino y no a lo largo de toda la concesin.
aquel exactamente necesario para cubrir los costos de la ms efi- As, los sobrecostos provocaron demoras en la finalizacin de las ta-
ciente combinacin de recursos, incluido el capital (aun cuando es- reas, las renegociaciones implicaron en muchos de los casos la parti-
te capital fuera en primera instancia ms caro en relacin al costo cipacin del Estado en la propiedad de la concesin (el Estado parti-
de capital que enfrenta el Estado mexicano). cipaba en un 23% de las mismas en 1992) y hubo transferencias de
propiedad (cesiones de la operacin y finalizacin de la concesin)
Sin embargo, algunos factores aparecieron inmediatamente morige- una vez que la licitataria-constructora hubiera llevado adelante la
rando estos efectos esperados: construccin del camino (y recibido el pago por el mismo). Al momen-
to de redactar este informe, el Gobierno mexicano estaba abocado al
1. No est claro a priori que la calidad de los caminos sea necesaria- rescate de gran parte de los contratos con las concesionarias priva-
mente elevada a travs de las concesiones, ya que es la misma das, debido a que las previsiones de trnsito y, consecuentemente,
agencia estatal (SCT) la encargada de monitorear todos los empren- de ingresos de los flujos econmico-financieros, no se cumplieron y
dimientos; muchas compaas se encuentran al borde de la quiebra.
2. Aun cuando fuera esperable que el proceso licitatorio pusiera un te-
Por otra parte, la regulacin basada en la competencia de vas gra- (2) Impuesto sobre las cubiertas: la alcuota de este impuesto vara
tuitas alternativas y el diseo de un contrato de concesin se mostra- de acuerdo con la capacidad en libras de cada cubierta, con una fuer-
ron insuficientes como instancias reguladoras, ya que las sucesivas re- te carga incremental sobre aquellas destinadas a vehculos comercia-
negociaciones transformaron a la SCT en algo ms parecido a una les. La escala es la siguiente:
agencia reguladora que a un ente de control, sin los beneficios de los
instrumentos sobre los que regular (la tasa de retorno del proceso o un Entre 40 y 70 libras: 15 centavos por cada libra por encima de las
techo de precios, por ejemplo). 40.
Entre 70 y 90 libras: US$ 4,50 ms 30 centavos por libra sobre el
exceso de 70.
3. ESTADOS UNIDOS Ms de 90 libras: US$ 10,50 ms 50 centavos por libra sobre el ex-
ceso de 90.
El sistema vial de los Estados Unidos est conformado por la red in-
terestadual, una red primaria y una red secundaria. La interestadual La recaudacin total por este concepto en 1996 alcanz los US$
es financiada en un 90% por el Estado Federal. Si bien se considera 500 millones, que se destinaron ntegramente al fondo de autopistas.
que el sistema est completo en un 95%, se expande en forma perma- (3) Impuesto a la venta de camiones y acoplados: se aplica una al-
nente debido a la presin de las jurisdicciones estaduales para que sus cuota del 12%, con algunas excepciones. La recaudacin en 1996 fue
carreteras sean incorporadas a esta red y, de esta forma, obtener acce- de US$ 1.900 millones y se dirigi totalmente al fondo de autopistas.
so al financiamiento federal. En cuanto a la red primaria, slo un 70% (4) Tasa por uso de vehculos pesados: es para aquellos vehculos
de su financiamiento est a cargo del Estado Federal. Esta participa- con un peso mximo superior a 55.000 libras. Se cobra $ 100 anuales
cin disminuye al 20% en el caso de la red secundaria. ms US$ 22 por cada 1.000 libras excedentes de 55.000. Los vehculos
El sistema vial interestadual de los Estados Unidos se encuentra de ms de 75.000 libras pagan US$ 550 anuales La recaudacin de
bajo la jurisdiccin de la Administracin Federal de Carreteras. El fi- 1996 fue de US$ 700 millones, dirigidos a la cuenta de autopistas.
nanciamiento proviene del Highway Trust Fund (HTF), cuyos fondos Los ingresos totales del HTF en 1996 fueron US$ 24.700 millones,
provienen principalmente del impuesto sobre los combustibles. Las ca- de los cuales US$ 22.700 fueron asignados al fondo de autopistas y los
rreteras estaduales y locales son financiadas por cada jurisdiccin por US$ 2.000 millones restantes al fondo de trnsito. En el siguiente gr-
medio de alcuotas adicionales al mencionado impuesto. fico se presenta el origen de las fuentes de financiamiento del HTF en
El Highway Trust Fund fue establecido en 1956 como un mecanis- 1996.
mo para financiar un programa de desarrollo acelerado de carreteras
interestaduales. Est conformado por una cuenta especial para auto-
pistas (highway account) y una cuenta para trnsito masivo (massi- ORIGEN DE LOS FONDOS DEL HTF - 1996
ve transit account).
Hasta 1956, la asistencia federal a los programas de autopistas pro- Venta de
Uso de vehculos
vena del Fondo General del Tesoro. Si bien existan los impuestos a los camiones y
pesados
combustibles, su recaudacin integraba este Fondo General; no haba acoplados
3%
vinculacin entre el impuesto total y el gasto en carreteras. Con la 8%
Highway Revenue Act de 1956 se determin que una parte de esas car-
gas al usuario debern ser acreditadas al HTF para financiar el progra- Cubiertas
ma de expansin de la infraestructura vial. 2%
Los ingresos del HTF provienen de diversas cargas a los usuarios
viales, de acuerdo con el siguiente esquema:
(1) Impuestos sobre los combustibles. La recaudacin de 1996 dirigi-
da al HTF fue de US$ 21.600 millones de dlares, de los cuales 12.100
millones fueron asignados a la Highway Account y los restantes 9.500 Combustibles
millones a la Massive Transit Account. En tanto, la porcin del im- 87%
puesto a los combustibles dirigida a Rentas Generales para la reduc-
cin del dficit alcanz en 1996 US$ 6.700 millones. Fuente: Federal Highway Administration.
Debido a que no todo el consumo de combustible tiene su correla- namiento del Fondo y para la aplicacin de impuestos especficos para
cin en el uso de la infraestructura vial, de los impuestos que ingresan financiarlo cubren perodos de seis aos.
al HTF una parte es transferida a otros fondos fiduciarios (combusti- En cuanto a la carga impositiva adicional al impuesto sobre los
bles vendidos a embarcaciones, por ejemplo), mientras que otra por- combustibles en los estados, en promedio (ponderado) alcanza los 4,93
cin es devuelta a quienes otorgan un uso distinto a los combustibles centavos por litro para la nafta, y los 5,02 centavos para el gas oil.
adquiridos (usuarios rurales, por ejemplo).
Entre las exenciones del impuesto sobre los combustibles, la ms
simple es la que alcanza a los consumos no destinados al uso de los 4. ESPAA
caminos. Dentro de stos se encuentran los usos rurales e industria-
les, y los destinados a vehculos de defensa. Estos usuarios pueden so- En Espaa existen 2.450 km de autopistas concesionadas, cuyo
licitar la devolucin de los impuestos abonados. En general, un usua- proceso de concesin, bajo sus formas modernas, se inici en 1972, en
rio es exceptuado del pago por el tipo de uso que hace del camino, y no tanto en la actualidad se est llegando al lmite del perodo concesiona-
por el tipo de vehculo. do en algunas de ellas. Est en marcha, tambin, un proceso de reduc-
La categora ms importante dentro de las exenciones es la de uso cin de tarifas de peaje, mientras que el esquema mismo de financia-
mnimo. Aquellos vehculos que no alcanzan a recorrer determinada miento de la infraestructura se encuentra en vas de modificacin.
distancia mnima por ao sobre carreteras federales quedan exceptua- A tal fin, el gobierno central cre una Comisin para la Financia-
dos del pago. Adems, se exime del impuesto a ciertas clases de veh- cin de Infraestructuras, que concluy, entre otros aspectos, que no
culos por fines sociales, como por ejemplo, los mnibus. La justifica- debera aplicarse el denominado modelo ingls de precios sombra de-
cin es que hacen un uso ms eficiente de los recursos energticos. bido a sus problemas legales y operativos.44 Se considera adems que
Hay otras categoras de usuarios exentos, entre las que se destacan el riesgo poltico es elevado al requerir un compromiso firme en cuanto
los gobiernos estatales y locales. En 1994 el valor total de la exencin al mantenimiento de las partidas presupuestarias especficas en el fu-
fue de US$ 750 millones. Una gran cantidad de mnibus son operados turo a fin de pagar el canon a los concesionarios.45
por los gobiernos estaduales y locales, incluyendo un elevado porcen- Esta comisin aconsej el modelo alemn para ciertos casos. Esta
taje de vehculos escolares. Tampoco abonan el impuesto los colectivos forma de financiamiento es un contrato de compra de obra terminada,
locales, interurbanos y escolares explotados en forma privada, debido a en el cual el Estado contrata la construccin y financiamiento del pro-
que el uso que hacen del combustible es ms eficiente que el de los au- yecto con el concesionario privado, quien al finalizar la obra recibe pa-
tomviles. De esta forma, los mnibus interurbanos abonan slo 0,8 gos anuales constantes en concepto de capital e intereses. El concesio-
centavos por litro de combustible consumido. El valor total anual de nario se financia en instituciones financieras privadas y puede transferir
esta exencin ronda los US$ 100 millones. La evasin existe, y a fin de su derecho a los cobros posteriores a la entidad prestadora. Si bien pue-
reducirla existe un proyecto que contempla el agregado de colorante a de tener utilidad debido a restricciones presupuestarias de tipo formal
los combustibles exceptuados de impuestos y la imposicin de multas (imposibilidad de presupuestacin plurianual, por caso), no surge clara-
a quienes, no estando exceptuados del impuesto, utilicen tales com- mente la ventaja que presenta frente al modelo ingls.
bustibles. Esta Comisin tambin consider positiva la adopcin de las socie-
Desde que el Fondo de Autopistas fue establecido, los ingresos han dades de capital pblico con capacidad de endeudamiento (sistema es-
superado siempre a los egresos. En el perodo 1957-1996 los ingresos paol), por la cual el financiamiento de la infraestructura vial recae en
fueron de US$ 369 mil millones y los egresos US$ 342 mil millones, los contribuyentes y no slo en los usuarios. El sistema tradicional de
dejando un supervit de US$ 26.600 millones, en moneda corriente. inversin privada a recuperar por medio de peajes tambin fue acepta-
Este excedente fue repartido entre los dos Fondos. La cuenta de auto- do como alternativa.
pistas debe mantener un balance positivo para asegurar que las obli- Estas recomendaciones derivaron en modificaciones legales entre
gaciones ms urgentes puedan ser liquidadas. Debido a la dificultad de las que se destacan la posibilidad de extender las concesiones hasta
presupuestar con exactitud los requerimientos totales para cada ao, un plazo mximo de setenta y cinco aos, la existencia de contratos de
se deja ese margen como resguardo. Se estima que el resguardo debe- obra con precio nico (alemn), la posibilidad de constituir fideicomiso
ra rondar los US$ 3.000 millones anuales. sobre los peajes, y la posibilidad de creacin de Sociedades Estatales
El supervit anual no se considera como tal, sino que se deben te- con capacidad de endeudamiento, entre las principales.
ner en cuenta los futuros compromisos e ingresos hasta el final de la En el trabajo citado, se recomienda la aplicacin de sistemas de fi-
existencia del Fondo. Las autorizaciones del Congreso para el funcio- nanciacin mixta (asociacin pblico-privada al estilo francs), para
proyectos con rentabilidad social superior a la privada. En estos pro- mas de privatizacin de las carreteras, ya sea del propio estado como
yectos, el Estado contribuye con subsidios, garantas de trnsito mni- federales. Slo en el Estado de Ro Grande do Sul existe cobro de peaje
mo, cesin de terrenos, o cualquier otro incentivo, elevando la rentabi- por el propio Estado (a travs del DAER-Departamento de Estradas de
lidad privada sin incrementar el peaje a un nivel tal que desaliente el Rodagem).
uso de la facilidad vial.
6. CHILE
5. BRASIL
El sistema vial chileno, administrado con recursos pblicos, a par-
El financiamiento de la infraestructura vial en Brasil contaba hasta tir de 1993 comenz a operar, en la mayora de las vas de mayor trn-
mediados de la dcada del 70 con un Fondo Nacional de Carreteras sito, por medio de concesiones. El primer proyecto concesionado fue el
(Fundo Rodoviario Nacional) financiado por los ingresos del Impuesto Tnel El Meln, y en la actualidad hay alrededor de veinte proyectos
nico sobre los Combustibles y Lubricantes Lquidos y Gaseosos bajo la administracin y operacin del sector privado.
(IUCLLG), del Impuesto sobre el Transporte de Carreteras (ITR) y de la Para las concesiones de la infraestructura existente, se exige el pa-
Tasa nica de Carreteras (TRU), adems de los ingresos por peaje de go de canon, y en algunos casos ste resulta la variable de adjudica-
ciertas vas y de recursos del Tesoro Nacional. cin de los contratos (aunque tambin suelen evaluarse un conjunto
Este fondo estaba destinado a financiar las inversiones en carrete- de dimensiones que dificultan la comparacin, vgr., canon, tarifas, ga-
ras, en el transporte urbano y en los aeropuertos, y se distribua entre rantas, etc.). En los proyectos concesionados, el Estado asume los
la Unin (administrados por el Departamento Nacional de Estradas de costos y trmites expropiatorios, as como asegura ingresos mnimos
Rodgem, DNER), los Estados y los Municipios, mediante aprobacin por un 70% de la inversin en obras ms el valor presente de los gas-
de programas de inversin. tos de conservacin de rutina durante el plazo de concesin. El Minis-
Entre 1975 y 1988, los recursos del Fondo fueron transferidos, por terio de Obras Pblicas de Chile argumenta que esta garanta reduce
decisin gubernamental, al Fondo Nacional de Desarrollo. De esta for- los riesgos de quienes financian los proyectos, ya que, de acuerdo a las
ma, en estos aos adquirieron mayor relevancia relativa los recursos exigencias recientes en cuanto al capital propio requerido para los con-
presupuestarios. A inicios de la dcada de los setenta, las inversiones cesionarios, en los hechos esta garanta de ingresos mnimos avala la
viales representaban alrededor del 2% del PBI, mientras que en 1988 totalidad de la deuda bancaria y financiera.
no superaban el 1,2% y en la actualidad no alcanzan al 0,15% del La tarifa de peaje promedio se ubica entre los 2,5 y 3 centavos de
PBI. dlar por km.
A partir de 1989, la Constitucin de Brasil prohibi la vinculacin En los ltimos aos se han realizado importantes modificaciones
de recursos derivados de impuestos a sectores como el transporte. normativas para incorporar capital privado a las obras viales. Una de
Desde entonces, las fuentes de financiamiento del DNER son los ingre- las ms relevantes es la posibilidad de que los concesionarios realicen
sos del Impuesto a la Importacin de Petrleo (vinculadas al DNER, ex- una Prenda Especial de Obra Pblica tanto sobre la concesin como
cepto las operaciones de drawback y las adquisiciones en los pases sobre los ingresos por peaje o los pagos comprometidos por el Estado
de Amrica latina), del Presupuesto Nacional, de agencias y organis- (de existir).
mos internacionales de crdito y de las multas. Los ingresos por peaje Estos cambios alcanzaron, adems, a la ley de bancos y de merca-
son propiedad de los concesionarios, que le pagan al DNER un peque- dos de capitales, a fin de flexibilizar las normas para que los inversores
o monto mensual para cubrir los costos de fiscalizacin de sus con- institucionales y las entidades financieras y bancarias financien pro-
tratos de concesin. yectos de infraestructura. En particular, los bancos comerciales estn
En la actualidad, el Gobierno de Brasil tiene en ejecucin el Progra- habilitados para otorgar hasta un 15% de su capital y reservas en pro-
ma de Concesin de Carreteras Federales (PROCROFE), por el que se yectos de concesin vial. La restriccin es que el plazo de este fondeo
pretende transferir a la explotacin privada cerca de 17.000 km, de los no exceda los siete aos.
cuales 11.000 km estn bajo jurisdiccin de la DNER y el resto est a La experiencia chilena en cuanto al financiamiento vial por medio
cargo de los estados por medio de convenios de delegacin. Se encuen- de los fondos de las Administradoras de Fondos de Pensin es muy re-
tran concesionados hasta el momento 856 km, de una red pavimenta- ciente, y relativamente poco exitosa. Estos fondos son reacios a inver-
da federal que alcanza los 52.000 km. tir en forma directa, aunque ya lo estn haciendo a travs de fondos de
A su vez, varios estados estn implementando sus propios progra- pensin en cinco proyectos concesionados.
NOTAS tengan vinculacin fsica, tcnica o de otra naturaleza con las primeras (...) Para
ello se tendr en cuenta la ecuacin econmico-financiera de cada emprendi-
1. BOT es la sigla inglesa que denomina los proyectos de construccin miento, la que deber ser estructurada en orden de obtener un abaratamiento
(Build) y operacin (Operation) privada con transferencia posterior al sector p- efectivo de la tarifa o peaje a cargo del usuario.
blico (Transfer). 11. Estos ndices miden la percepcin de la calidad de operacin del camino
2. Si bien la prctica de aplicar tarifas diferenciales para el tratamiento de la por parte del usuario vial. El ISP sigue los estndares norteamericanos, en tan-
congestin no est ampliamente difundida, el fuerte cambio tecnolgico en es- to que el IE fue creado por la DNV y contempla los niveles de ahuellamiento, fi-
pecial, la aparicin de nuevos medios electrnicos de vigilancia del uso de las suracin, rugosidad y desprendimiento-bacheo del camino. La nica diferencia
carreteras (como el peaje electrnico) puede derivar en un uso ms intensivo entre ambos es que la fisuracin del IE se reemplaza por un indicador ms
de estos esquemas en los prximos aos. completo que releva la fatiga del paquete estructural en el ISP.
3. La dimensin de los caminos vecinales y la red terciaria resulta suma- 12. Una extensin inferior de los corredores no resulta rentable, debido a los
mente compleja de precisar, debido a las falencias de informacin de los orga- elevados costos relativos de explotacin del sistema de peaje y a los trnsitos
nismos viales provinciales. presentes y proyectados en el plazo de concesin.
4. De acuerdo a la DNV, el costo/km de construccin de una ruta pavimen- 13. Ms all de que el contexto macroeconmico en ese entonces era poco
tada es de $ 550.000 en llanura, $ 650.000 en terreno ondulado y $900.000 en atractivo para la inversin extranjera, aparentemente no hay constancias de
montaa. Ponderando por la topografa, arroja un promedio de $ 637.500. Asi- que el llamado a licitacin haya sido publicado fuera de la Argentina, al tiempo
mismo, el costo/km de una ruta de ripio es de $ 120.000, y el de los caminos que en todas las licitaciones de obra pblica se exige que las firmas estn ins-
del tierra, de $100.000. criptas en el Registro Nacional de Constructores, factores potencialmente rele-
5. Naturalmente, esta correlacin no permite discernir sobre la causalidad: vantes y complementarios.
el mayor nivel de PBI puede implicar una mayor demanda de infraestructura 14. Cabe notar que el mercado vial ha sido tradicionalmente cerrado a la
vial o bien una mayor infraestructura vial puede permitir un mayor nivel de PBI competencia de firmas extranjeras, no slo como consecuencia de los desequili-
(o ambas). brios macroeconmicos recurrentes que desalentaban la inversin sino adems
6. Estas cifras no incluyen la inversin privada en los accesos a la ciudad de como resultado de la ausencia de planes viales ejecutados con racionalidad y de
Buenos Aires por no existir informacin oficial al respecto, aun cuando puede regulaciones an existentes en el sector (como el Registro Nacional de Cons-
estimarse que las mismas superan los US $ 800 millones al cabo de los ltimos tructores). Sin embargo, a partir de la adjudicacin de los accesos a Buenos Ai-
cinco aos. res el inters de las empresas extranjeras, particularmente espaolas, italianas
7. A partir de 1996, adems, se instrumentaron dos sistemas novedosos de y mexicanas, ha crecido. Como dato, en la reciente adjudicacin de la Autopis-
gestin vial, como ser los C.Re.Ma. y los COT, en la esfera administrativa de la ta Parque Presidente Pern (Arco del Sudoeste), el consorcio ganador tiene como
DNV. principal empresa a Tribasa (Triturados Baslticos) de Mxico.
8. rgano de Control de Concesiones Viales, Direccin Nacional de Vialidad, 15. El Corredor N 15 Ruta Nacional 2 fue transferido poco despus a la
1996. provincia de Buenos Aires.
9. La frmula utilizada es la siguiente: Indicador de Eficiencia Vial = IA / (l * 16. Segn manifestaron miembros de la Cmara de Concesionarios Viales a
DIE * TMDA * n), donde: los autores, la idea original al disear la concesin de los corredores viales fue
IA: inversin acumulada por tipo de gestin (pblico-privada) entre 1991 y que en trminos netos se cancelaran los subsidios con los canon ofrecidos, de
1996, en moneda constante, forma tal que se implementaran subsidios cruzados entre usuarios de distintos
l: longitud administrada de la red, corredores sin costo para el Estado. Como al momento de la licitacin (mayo de
DIE: variacin del ndice de estado entre 1991 y 1996, 1990) la industria de la construccin estaba en crisis, con bajos costos, el ca-
TMDA: trnsito medio diario anual promedio 1991-1996, y non agregado super al subsidio agregado, llegando incluso a considerarse con-
n: nmero de aos cesionar 5.000 kms con subsidios operativos, medida que finalmente no fue
El indicador de eficiencia vial mide la inversin necesaria para aumentar en adoptada.
un punto el ndice de estado de los caminos. Es obvio que, a mayor demanda 17. Es interesante notar que en los considerandos de este decreto se seala
habr mayor necesidad de inversiones para incrementar el IE. A ese fin se corri- que el sistema tal como ha sido estructurado ha demostrado ser contrario al
ge la inversin por km/ao por el TMDA en las rutas concesionadas (inversin inters general al cual el Estado debe irrenunciablemente orientar su actividad.
privada) y de gestin pblica (DNV), respectivamente, para obtener nmeros Recurdese que este sinceramiento oficial se produce apenas cinco meses des-
comparables. Lpez (1997), con la misma metodologa, arriba a conclusiones si- pus del inicio del rgimen.
milares. 18. El sistema de peajes funcion bajo los lineamientos del Decreto 527/91
10. En el artculo 58 de esta norma se establece que ...podrn otorgarse entre abril de 1991 y septiembre de 1992.
concesiones de obra para la explotacin, administracin, reparacin, amplia- 19. Esta insuficiencia es compatible con el siguiente clculo tentativo, don-
cin, conservacin o mantenimiento de obras ya existentes, con la finalidad de de se comparan los aumentos de ingresos y las reducciones de ingresos involu-
obtencin de fondos para la construccin o conservacin de otras obras que cradas para el conjunto de las concesiones. Para estimar la prdida debe medir-
se la diferencia de tarifas multiplicada por el trfico medio anual, y para deter- 28. Resolucin MEyOSP 538-94 (Incorporacin de las Autopistas Buenos Ai-
minar la ganancia debe medirse la diferencia entre canon y subsidio agregado. res La Plata, Riberea de la Capital Federal y nuevo puente sobre el Riachuelo,
Al respecto, en 1991 el TMDA fue de 2.332 vehculos (vgr., 850 mil vehculos al a la Red de Accesos a la ciudad de Buenos Aires).
ao), y la diferencia de tarifas fue (en moneda de 1991, y tomando en cuenta 29. En el Acceso Oeste, por ejemplo, la demora en las expropiaciones elev
que al momento de la renegociacin la tarifa promedio haba alcanzado US$ 2,5 los costos previstos llevando a un aumento de $ 0,10 en la tarifa bsica ms la
cada 100 km) de US$ 1,5 cada 100 km con 9.000 km de extensin, lo que sig- transferencia del redondeo al concesionario. En la Autopista Ricchieri-Ezeiza-
nifica una prdida anual aproximada de US$ 115 millones; el canon agregado Cauelas debi modificarse el cronograma de obras por el mismo motivo. Si
ofrecido en 1990 para toda la concesin fue aproximadamente US$ 525 millo- bien el financiamiento de las expropiaciones corre por cuenta de los concesiona-
nes (en US$ de 1991), y el subsidio para todo el perodo finalmente ser de US$ rios, la gestin expropiatoria est a cargo del Estado Nacional.
850 millones (en US$ de 1991), con una ganancia anual conjunta implicada de 30. Hasta el momento ninguno de los consorcios ha optado por la oferta p-
US$ 125 millones al ao (considerando once aos desde la renegociacin segn blica de sus ttulos; AUSOL est preparando su oferta pblica de acciones (con-
el cronograma inicial); en consecuencia, considerando el conjunto de los tramos tractualmente el concesionario tiene plazo hasta agosto de 1999).
concesionados, el resultado neto de la renegociacin fue levemente beneficioso 31. Decreto 1.994/93 aprobatorio del Marco Regulatorio de estas concesio-
para los concesionarios (vgr., una ganancia de US$ 10 millones al ao, equiva- nes.
lente al 3% de la facturacin en ese momento). No obstante ello, debe notarse 32. Ley 17.520, Art. 8 inc. 2 y 3.
que al crecer el nivel de trnsito tambin crece el costo de oportunidad de haber 33. Ley de Concesiones de Obras Pblicas 17.520, Artculo 3, inciso 1.
reducido la tarifa inicial, por lo cual la prdida fue mayor (vgr., tomando el nivel 34. No hay referencias legales donde se defina al valor econmico como el
de trnsito de 1996, la prdida es un 30% superior, vgr., US$ 150 millones costo operativo, mientras que si se lo interpreta como el beneficio que obtiene el
anuales, arrojando una prdida neta de US$ 25 millones anuales, vgr., el 8% de usuario surgen problemas por la dificultad de contabilizar la contribucin para
la facturacin). el financiamiento de obras que no se utilizan al presente pero que el concesio-
20. Esta estimacin omite la consideracin de flujos financieros. nario debe proveer en el futuro (vgr., rutas nuevas, mantenimiento por dos aos
21. Cabe notar, por un lado, que el seguimiento econmico-financiero de las adicionales del ndice de estado) que hoy no usa. Por otra parte, la determina-
concesiones interurbanas se realiza con criterio de devengado, lo que distorsio- cin del beneficio del usuario es de validez discutible (por ejemplo, la metodolo-
na los resultados de la evaluacin cuando, por ejemplo, el Estado incumple en ga del Banco Mundial considera diferencias de ndices de estado, pero no con-
el pago de los subsidios. sidera sealizacin, pozos, etc.).
22. Como la construccin de la autopista Rosario-Armstrong (sobre la ruta 35. La Ley 17.520 prev un tratamiento especfico para los llamados ingre-
nacional 9), la autova Azul-Olavarra (RN 226) y la autova Lujn-Mercedes sos excedentes, por el cual debern precisarse las obligaciones de reinver-
(RN 5). sin del concesionario o de participacin del Estado en el caso que los ingresos
23. A modo de ejemplo, la informacin del OCC-DNV al ao 6 de concesin resulten superiores a los previstos. Este concepto debe destinarse a financiar
muestra que se haban ejecutado slo 84 km de obras nuevas, frente a 1.124 nuevas obras que mejoren el nivel de servicio del corredor a solicitud del conce-
km de obras de reconstruccin, 3.534 km de repavimentacin y 1.661 km de dente, pero hasta el momento fue aplicado en contadas ocasiones, a pesar de
obras de intervencin preventiva, totalizando 6.404 km, con lo cual el 72% de la que en varios corredores se presentan tasas de retorno considerables.
red concesionada interurbana tuvo algn tipo de intervencin. 36. Durante el primer ao de la concesin el volumen de trfico fue un 30%
24. Tambin se prevea para reducir el monto de las deudas con los conce- inferior al proyectado y desde entonces todava no alcanz los valores consigna-
sionarios. Esta deuda se origin tanto por los aumentos tarifarios no otorgados dos en las ofertas. Si bien es posible argumentar que las proyecciones en las
como por el pago fuera de trmino o el no pago de los subsidios contractuales. ofertas no fueron estratgicamente optimistas (para no transferir ingresos exce-
25. El nuevo contrato renegociado en 1995 contempl adems la modifica- dentes) sino que se hicieron en base a los datos viejos de DNV que tenan cifras
cin del rgimen de garantas, reemplazando en forma paulatina la constitucin de 1986 con trficos mayores a los de 1989, tambin es cierto que realizar dicho
de las fianzas mediante plizas de seguros de caucin de los contratos de 1990 comportamiento estratgico resultaba una conducta lgica y fcilmente imple-
por nuevos tipos de garantas de ejecucin fcil y sumaria con la intencin de mentable a partir del mecanismo de evaluacin de las ofertas.
aumentar la liquidez de estas garantas, con alternativas desde dinero en efecti- 37. El proyecto tambin prev que en ningn caso el Estado Nacional otor-
vo, depsitos a plazo y ttulos y bonos pblicos. Asimismo, se modificaron las gar avales o cualquier tipo de garantas [] para financiamiento [] ni garanti-
clusulas de rescate de la concesin, no reconocindosele en este caso a la con- zar trnsitos mnimos, quedando bajo [] exclusivo riesgo empresario.
cesionaria ningn concepto de lucro cesante, a diferencia de los contratos de 38. Los contratos interurbanos de 1990 presentan, a diferencia de los que
1990. vinieron despus, un rgimen de franquicias sumamente permisivo que les otor-
26. Existen dudas en cuanto a que la renegociacin haya mantenido inva- ga a los concesionarios la posibilidad de postergar el inicio de las obras por un
riante la TIR segn el contrato de 1992. La SOP sostiene que esta TIR se ha lapso igual al 20% del plazo de concesin ya transcurrido. Cabe notar, asimis-
mantenido, en tanto el rgano de Control de Concesiones (OCC), dependiente mo, que la no ejecucin de obras, que dara lugar a multas, no implica que no
de la DNV, calcula que se ha incrementado. Ver ms adelante. se cumpla con el otro requisito regulado, el ndice de estado.
27. Segn Decreto 2637/92. 39. El clculo del beneficio del usuario (entendido como el conjunto de aho-
rros, en combustible, neumticos, desgaste del automvil, tiempo, y menores BIBLIOGRAFA

accidentes, neto del precio del peaje) excede los lmites de este trabajo. Puede
decirse, sin embargo, que ciertas estimaciones preliminares indican que en el Banco Mundial, Informe sobre el eesarrollo mundial 1994: infraestructura y de-
sistema de concesiones interurbanas este beneficio es levemente negativo para sarrollo, 1994.
el conjunto de los corredores si slo se computan aspectos tcnicos (como la ru- Button, K., Transport Economics, Edward Elgar Publishing Limited, segunda
gosidad). Sin embargo, este resultado no condice con encuestas recientes reali- edicin, Londres, 1993.
zadas por los concesionarios, donde se muestra la aceptacin del sistema por Cmara de Concesionarios Viales de la Repblica Argentina, Seis aos por el
parte de los usuarios. buen camino, Buenos Aires, 1996.
40. La Coordinacin del Control Tcnico del OCC autoriza modificaciones en Delgado, R.; Kippes, G. y otros, El financiamiento de la infraestructura vial.
los planes de trabajo de los concesionarios. Estos cambios en los planes tienen Experiencias comparadas, mmeo de la Secretara de Obras Pblicas, Mi-
cierta frecuencia. Por un lado, por la aparicin del microconcreto asfltico, que nisterio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, 1997.
constituy un cambio tecnolgico importante en la construccin vial no contem- Engel, E.; Fischer, R. y Galetovic, A., Infrastructure Franchising and Govern-
plado en los planes de trabajo originales de 1990. Por otro lado, el OCC tambin ment Liabilities, presentado en la conferencia del Banco Mundial Gestin
autoriza regularmente la sustitucin de las llamadas obras de conservacin me- del riesgo del gobierno en los proyectos de infraestructura privada, Cartage-
jorativa (lechadas, etc.). na, mayo de 1997.
41. Desde enero de 1993 el Estado comienza a retrasarse con el pago de FIEL, Capital de infraestructura en la Argentina. Gestin Pblica, Privatizacin y
subsidios (aproximadamente cuatro meses) sin reconocer intereses ni retroacti- Productividad 1970-2000, Fiel, Buenos Aires, 1992.
vidad. Los ajustes tarifarios tambin sufrieron retrasos, pero igualmente se im- Ledesma, J. y otros, Los caminos de la integracin, Congreso de la Direccin
plementaron (salvo el correspondiente al mes de agosto de 1998 que an est Nacional de Vialidad, 1997.
siendo considerado). Tampoco se reconoci en la tarifa el incremento del IVA Lpez, C., Una estimacin de la relacin beneficio/costo de los usuarios de las
desde el 16% hasta el 18% en los primeros aos de la concesin, y el incremen- rutas concesionadas por peaje en Argentina, Congreso de la Direccin Na-
to del IVA desde el 18% hasta el 21% de 1995 fue reconocido recin en enero de cional de Vialidad, 1997.
1998. Esta acumulacin de atrasos gener una deuda que los concesionarios Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, Compendio Estadstico del
calculan en $ 200 millones y el Estado en $ 130 millones, pero que de todas for- Sector Transporte en la Argentina, 1996.
mas contina creciendo debido a que se est pagando slo el 65% del subsidio Queiroz, C y Curhid, G., Road Infrastructure and Economic Development. So-
global acordado en la renegociacin de 1992. Simtricamente, las obras progra- me Diagnostic Indicators, Documento de trabajo 921, Banco Mundial, junio
madas en los contratos de concesin renegociados en 1992 estn demoradas. de 1992.
42. Engel, Fischer y Galetovic (1997) proponen un mecanismo de licitacin Rima, J. C.; Snchez, J. y Yanez, L., La vialidad argentina y la concesin por
en base al menor valor presente de los ingresos obtenidos durante la concesin, peaje de rutas nacionales. Antecedentes y evaluacin de los primeros siete
con importantes ventajas en estas dimensiones, y particularmente atractivo en aos de concesiones, Centro de Estudios para el Cambio Estructural (CE-
situaciones cuando el esfuerzo de calidad del operador es poco relevante para CE), Serie Estudios, N 25, noviembre de 1997.
inducir la demanda o bien dicha calidad es fcilmente verificable por terceros (y Sargiotto, E.; Zeballos, M. y Marhuenda, F., Estudio tcnico-econmico en ru-
por ende puede inducirse por otros mecanismos de incentivos), y el uso de la in- tas concesionadas, Congreso de la Direccin Nacional de Vialidad, 1997.
fraestructura es tambin verificable sin ambigedades. Sargiotto, G.; Panero, J.; Arranz, P. y Masciarelli, E., La gestin en rutas con-
43. Desde el ao 1970, Francia puso en funcionamiento 250 km de autopis- cesionadas, Congreso de la Direccin Nacional de Vialidad, 1997.
tas por ao en promedio. Schliessler, A. y Bull, A., Caminos. Un nuevo enfoque para la gestin y conser-
44. La Financiacin Privada de las Infraestructuras de transporte, R. Iz- vacin de redes viales, CEPAL, Santiago de Chile, 1992.
quierdo de Bartolom, Via del Mar, marzo de 1997. Secretara de Obras Pblicas, Necesidades y fuentes alternativas de financia-
45. El modelo ingls (shadow tolls) supone que un concesionario privado miento de inversiones viales interurbanas, informe interno de trabajo,
construye recibiendo a cambio un peaje abonado por el Estado en funcin del 1997.
trnsito pasante, hasta completar el recupero de la inversin. En el caso ingls,
el programa contemplaba la mejora de las vas existentes antes que la construc-
cin de nuevas carreteras, estando legalmente vedado el cobro de peaje en
obras preexistentes. Adems, la configuracin de la red vial (de tramado inten-
so) imposibilita el cobro mediante mtodos tradicionales (no electrnicos). La
falta de cultura de peaje sum en igual direccin. Entre los problemas del peaje
sombra pueden mencionarse la elevada carga de deuda pblica en los primeros
aos de la inversin, el desplazamiento del gasto pblico desde otras reas, y la
imposibilidad de hacer compromisos de pago plurianuales. Estos factores ele-
van el riesgo enfrentado por la concesionaria.
CAPTULO 9
Regulaciones y competencia en el
rgimen de capitalizacin del nuevo
sistema previsional argentino*
La evaluacin de la reforma previsional de 1994, que dio origen al

nacimiento de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pen-
siones (AFJP), admite distintos enfoques. Por un lado, desde un punto
de vista macroeconmico, en cuanto al efecto de la misma sobre el
ahorro privado y pblico. Por otro lado, en cuanto a los incentivos a la
evasin, subdeclaracin, etc. Finalmente, en lo que hace al efecto sobre
nivel de beneficios a los aportantes, determinado tanto por la rentabili-
dad de las colocaciones financieras de las AFJP como por el costo del
manejo de los fondos administrados para cada aportante al sistema.
Este ltimo aspecto ha ocupado el lugar ms importante en la discu-
sin pblica reciente referida al sector, y es por ende el que se analiza
en este captulo.
La administracin de los ahorros previsionales en el rgimen de ca-
pitalizacin est inmersa, por diseo y realidad, dentro de un funcio-
namiento competitivo. Efectivamente, cada una de las diecisiete AFJP
existentes al presente intenta maximizar sus beneficios y en ese senti-
do existen intereses contrapuestos que generan competencia. Esta
competencia, sin embargo, puede ser de variada intensidad, y en dis-
tintas dimensiones (vgr., comisiones, rentabilidad, confiabilidad, aten-
cin, etc.) dependiendo de distintos factores. Estos factores estn vin-
culados con la capacidad que tengan dichas empresas de evitar
competir entre s, ya sea conscientemente (vgr., cartelizndose) o in-
consciente (vgr., por efecto no perseguido de la regulacin).
En el primer aspecto (cartelizacin), la teora de la organizacin in-
dustrial identifica como relevante el nmero de empresas participan-
tes, la visibilidad de las decisiones de las empresas, la constancia en la
interaccin en el mercado, la posibilidad de entrada de nuevos compe-
* Este captulo es una versin reducida y actualizada de la Parte II de FIEL

(1998).
304 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS REGULACIONES Y COMPETENCIA EN EL RGIMEN DE CAPITALIZACIN 305
tidores, etc. En el segundo aspecto (imitacin), la misma teora de la la misma al caso del mercado de las AFJP en particular. Posteriormen-
organizacin industrial (en su rama especfica de regulacin) es til pa- te, como una forma de indagar sobre los comportamientos que se ob-
ra identificar aspectos que pueden afectar la contraposicin efectiva de servan por parte de los aportantes, en la seccin 4 se lleva a cabo un
intereses en la industria. As, por ejemplo, una regulacin que penali- anlisis emprico de los determinantes de los traspasos de afiliados en-
ce la diversidad de rendimientos (estableciendo una rentabilidad mni- tre AFJP, considerando como posibles determinantes tanto la rentabi-
ma garantizada y una rentabilidad mxima permitida, en relacin a la lidad, las comisiones, la magnitud de la publicidad, etc. En forma con-
rentabilidad media del sistema), tendra como consecuencia que la sistente con las hiptesis desarrolladas en las secciones anteriores, se
competencia se realice en menor medida sobre las colocaciones finan- encuentra que los gastos en comercializacin constituyen una variable
cieras de las AFJP. Igualmente, una regulacin que permita los traspa- fundamental para explicar los mismos (en particular, la productivi-
sos, incentiva la competencia puesto que reduce el grado de monopolio dad de dicho instrumento para atraer afiliados desde otras AFJP es
que las AFJP detentan sobre los individuos ya afiliados. Finalmente, mayor que la productividad de las menores comisiones). A continua-
una regulacin que impida discriminar entre consumidores tambin cin, se discuten las modificaciones regulatorias que conduciran a pri-
tendra distintos efectos sobre la visibilidad de las comisiones y sobre vilegiar la competencia por comisiones entre las AFJP. Las conclusio-
la posibilidad efectiva de las empresas de coordinar sus conductas. nes se resumen en la seccin 6.
En el caso especfico de las AFJP argentinas, el marco regulatorio
vigente les requiere: i) respetar la libertad de traspaso de los afiliados y
beneficiarios; ii) ofrecer un nico producto (vgr., un nico fondo de ju- 1. EVOLUCIN DEL SECTOR
bilaciones y pensiones); iii) informar a los afiliados que realicen aportes
irregularmente y en forma incompleta de la misma forma que a aque- La informacin bsica (trimestral) que permite caracterizar la evolu-
llos que lo hacen regularmente, y al menos con un tercio de la frecuen- cin del sector se presenta en el cuadro 1 al final del captulo, del cual
cia usual a quienes no realizaran nuevos aportes; iv) cobrar comisiones se extraen las siguientes conclusiones:
sobre los ingresos sujetos a aporte (incluyendo un cargo fijo, eventual-
mente) y de manera no discriminatoria (salvo bonificaciones por per- Hasta fines de 1997, la rentabilidad operativa trimestral del sistema
manencia); y v) garantizar una rentabilidad mnima con fondos pro- con relacin al patrimonio neto muestra una tendencia creciente,
pios, debiendo reservar adems las rentabilidades extraordinarias de pasando de valores negativos en 1995 (-4,5% acumulado entre fe-
las inversiones para cubrir eventuales diferencias con la rentabilidad brero de 1995 y abril de 1995) a valores positivos pero moderados
promedio del sistema. en 1996 (8,3%) y 1997 (11%). Puesto que se obviaron los ingresos y
En este captulo se analiza el funcionamiento del mercado de AFJP egresos no operativos, siendo los segundos consistentemente mayo-
en lo que hace al grado y forma de competencia existente, factor deter- res que los primeros, estos guarismos denotan las rentabilidades
minante de las comisiones que dichas empresas cobran a los afiliados mximas computables a partir de la operatoria normal de las
para manejar sus fondos. El inters se centra en el mercado como una AFJP.1 (Ver figura 1.)
unidad, razn por la cual se analiza el conjunto de las AFJP (el siste- Asimismo, la evolucin del ndice Herfindahl-Hirschman (resultante
ma) y se obvia un anlisis individual por AFJP. En la seccin 1 se de sumar los cuadrados de las participaciones relativas de cada
consideran los datos que han caracterizado la evolucin del sector, AFJP en el total de aportantes al sistema, de forma tal que se alcan-
evalundose la posibilidad de inferir la existencia de cierto grado de za un valor igual a la unidad cuando una nica empresa capta la
cartelizacin entre las empresas. Luego, en la seccin 2 se realiza una totalidad de los aportantes y un valor igual a 0,10 cuando existen
comparacin del nivel de las comisiones de las AFJP argentinas con las diez empresas idnticas con el 10% del mercado cada una) indica
comisiones existentes en otros pases, tomando en cuenta las implique el mercado est bastante atomizado, con ndices levemente cre-
cancias de las distintas formas de percepcin de los fondos (vgr., comi- cientes (desde 0,10 en 1995 y 1996 hasta 0,12 en 1997).
siones sobre aportes versus comisiones sobre los fondos manejados). En la figura 1 tambin se puede observar que durante los tres lti-
All tambin se notan algunas regularidades en la relacin existente mos aos (de febrero de 1995 a abril de 1997), los gastos en promo-
entre el nivel de las comisiones y las caractersticas de la regulacin cin (incluyendo salarios al personal de ventas junto a los gastos
del sector a nivel internacional, recogiendo los aspectos salientes de las comerciales) aumentaron su participacin desde el 35% hasta el
reformas regulatorias que se estn considerando en Gran Bretaa y 50% del total de los egresos operativos, vgr., en un 43% aproxima-
Chile. En la seccin 3 se repasa la literatura econmica referida al damente. Si se considera como base de clculo los egresos operati-
efecto de la publicidad sobre la competencia y el bienestar, aplicando vos netos del pago de primas de seguro de vida, naturalmente la
FIGURA 1 FIGURA 2
RENTABILIDAD Y GASTOS PROMOCIONALES COMISIONES COMO PORCENTAJE DEL SALARIO DEL APORTANTE,
BRUTAS Y NETAS
80%
70% 4.00%
60%
50%
3.00%
40%
30%
20% 2.00%
10%
0%
1.00%
-10%
-20%
III.95
III.96
III.97
II.95
II.96
II.97
I.96
I.97
IV.95
IV.96
IV.97
0.00%
III.94
III.95
III.96
III.97
II.95
II.96
II.97
I.95
I.96
I.97
IV.94
IV.95
IV.96
IV.97
G. promocional/ G. promoc./ Result. p.
G.promocionales/co G.promoc./costos Result.op./patrim.
costo neto de costos netos patrimonio Comisin bruta
bruta Comisin neta
neta (1) Comisin neta
stos netos Comisin Comisin Comisin neta (2)
prima riesgo primaprima efectiva (1) Promedio lineal Promedio
efectiva
Ponderado
participacin de los gastos promocionales aumenta, mostrando trimestre que retienen las AFJP, los datos del cuadro 1 permiten
tambin una evolucin creciente desde aproximadamente el 48% observar que en el primer caso los valores han permanecido relati-
hasta el 67% (vgr., tambin un 40%). vamente constantes durante los ltimos dos aos en torno a los $
El gasto promocional, tanto por afiliado como por aportante, ha per- 35, mientras que en el segundo caso se han incrementado levemen-
manecido relativamente estable al comparar los extremos de dicho te hasta alcanzar $ 72 trimestrales, aproximadamente.
perodo, aunque la tendencia levemente decreciente en 1995 se re- Si dichas comisiones netas se corrigen (vgr., se multiplican) por la
virti fuertemente durante 1996 para mostrar finalmente durante evolucin de la relacin aportantes/afiliados, de forma tal que se
1997 un nivel estable y elevado luego de una fuerte reduccin en el compute el hecho de que los ingresos por la comisin provienen de
primer trimestre de 1997 (ver cuadro 1). los aportantes pero cubren costos vinculados a los afiliados (vgr.,
En lo que se refiere a la evolucin de las comisiones netas del costo los afiliados que no realizan aportes tambin reciben informacin
del seguro por muerte e invalidez, la figura 2 muestra el fuerte in- sobre sus cuentas aunque con menor frecuencia y tienen sus fon-
cremento producido durante el primer ao de operacin del nuevo dos administrados de la misma forma que los afiliados aportantes),
sistema previsional (marzo de 1994 a febrero de 1995), pasando de el fuerte incremento inicial observado hasta febrero de 1995 en la
1,23% promedio (lineal) a 2,8%, momento a partir del cual dicho va- figura 2 se suaviza levemente, ya que la relacin aportantes/afilia-
lor se estabiliza (siendo aproximadamente 2,7% durante 1997). Co- dos tuvo una tendencia fuertemente decreciente durante el primer
mo se observa en la misma Figura 2, dicha evolucin en la comisin ao (de 62% en marzo de 1994 a 53% en febrero de 95 (vgr., una
neta promedio (lineal) es el resultado casi exclusivo de la evolucin reduccin del 15%), estabilizndose en un nivel levemente superior
del costo del seguro, ya que la comisin bruta efectiva promedio al 50% durante los dos aos siguientes. La cada de esta relacin
permaneci casi invariante durante todo el perodo, con un leve in- por debajo del 50% durante 1997 genera una leve reduccin en la
cremento (0,16% del salario medio aportado) hasta fines de 1995 y comisin neta corregida. Ver figura 3.
una leve reduccin a partir de all (-0,1% del salario) (ver cuadro Por ltimo, la figura 4 permite observar que a medida que madura
1).2 Por otra parte, si se computa la recaudacin neta de los costos el funcionamiento del sistema los gastos en comercializacin han
del seguro de invalidez y muerte por afiliado y aportante en cada tendido a incrementar su productividad en atraer nuevos afiliados
CUADRO 1 308
LAS CIFRAS DEL SISTEMA PREVISIONAL: EL RGIMEN DE CAPITALIZACIN
Marzo Abril Enero Febrero Marzo Abril Enero Febrero Marzo Abril Enero Febrero Marzo Abril
1994 1994 1995 1995 1995 1995 1996 1996 1996 1996 1997 1997 1997 1997
Ingresos operativos 193.086 216.964 193.836 242.774 207.633 261.485 255.667 263.389 275.006 315.007 277.484
Costos operativos 228.599 205.460 203.496 198.980 200.802 248.601 255.373 213.840 265.729 281.352 282.998
G. comerc.+pers. ventas 80.197 76.703 86.539 90.832 82.623 111.301 140.621 102.976 138.256 138.019 141.299
Resultado operativo (35.513) 11.504 (9.660) 43.794 6.831 12.884 294 49.549 9.277 33.655 (5.514)
Patrimonio neto 764.455 759.237 746.882 768.112 767.379 777.582 770.289 809.008 808.370 828.561 788.119
Promotores (nmero) 39.209 17.416 12.449 11.764 11.833 12.326 14.100 14.809 18.427 18.353 19.460 20.012 20.979 19.657
Comisin bruta efectiva1 3,40% 3,50% 3,51% 3,52% 3,53% 3,56% 3,50% 3,48% 3,48% 3,47% 3,46% 3,45% 3,45% 3,45%
Aportes voluntarios/total* 58.547 0,68% 0,79% 0,87% 0,59% 1,09% 0,63% 0,76%
Primas de riesgo sistema 58.547 67.874 51.602 61.651 36.996 55.739 55.431 56.097 58.541 74.161 71.226
Costo seguro1 2,17% 1,97% 1,37% 0,77% 1,23% 0,90% 0,86% 0,75% 1,21% 0,77% 0,76% 0,81% 0,95% 0,97%
Afiliados (miles) 2.242 3.431 3.648 3.843 4.329 4.779 4.989 5.245 5.548 5.833 6.050 6.322 6.581 6.757
Aportantes (miles) 1.401 2.029 2.034 2.033 2.168 2.644 2.711 2.586 2.834 2.762 2.856 2.987 3.162 3.074
Traspasos** 80 31 41 52 62 101 140 194 244 171 227 272 308

CUADRO 1 (Cont.)
Marzo Abril Enero Febrero Marzo Abril Enero Febrero Marzo Abril Enero Febrero Marzo Abril
1994 1994 1995 1995 1995 1995 1996 1996 1996 1996 1997 1997 1997 1997
G. promocional/costos 35% 37% 43% 46% 41% 45% 55% 48% 52% 49% 50%
G. promoc./costos netos prima 47% 56% 57% 66% 50% 58% 70% 65% 67% 67% 67%
Result. operativo/patrimonio -4,6% 1,0% -1,5% 5,7% 0,9% 1,7% 0,0% 6,1% 1,1% 4,1% -0,7%
G. promoc./(mil) afiliado 20,9 17,7 18,1 18,2 15,8 20,1 24,1 17,0 21,9 22,7 22,6
G. promoc./(mil) aportante 39,4 35,4 32,7 33,5 32,0 39,3 50,9 36,1 46,3 43,7 46,0
G., promoc./promotor 6,8 6,5 7,0 6,4 5,6 6,0 7,7 5,3 6,9 6,6 7,2
Promotor/(mil) afiliado 17,5 5,1 3,4 3,1 2,7 2,6 2,8 2,8 3,3 3,1 3,2 3,2 3,5 3,1
Promotor/(mil) aportante 28,0 8,6 6,1 5,8 5,5 4,7 5,2 5,7 6,5 6,6 6,8 6,7 6,6 6,4
Comisin neta1 1,23% 1,53% 2,14% 2,76% 2,30% 2,66% 2,64% 2,73% 2,27% 2,69% 2,70% 2,64% 2,50% 2,48%
Comisin neta2 2,16% 2,73% 2,56% 2,68% 2,87% 2,86% 2,64% 2,74% 2,72% 2,71% 2,65% 2,65%
Relacin aportantes/afiliados 0,62 0,59 0,56 0,53 0,50 0,55 0,54 0,49 0,51 0,47 0,47 0,47 0,52 0,49
Comisin neta 1x(ap.,/af.) 0,77 0,91 1,20 1,46 1,15 1,47 1,43 1,34 1,16 1,36 1,39 1,35 1,30 1,22
Comisin neta 2xx(ap./af.) 0,77 0,94 1,37 1,55 1,27 1,49 1,60 1,41 1,39 1,38 1,41 1,40 1,30 1,22
Traspasos/afiliados - 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,03 0,03 0,04 0,03 0,04 0,04 0,05
REGULACIONES Y COMPETENCIA EN EL RGIMEN DE CAPITALIZACIN
1. Promedio lineal del sistema. 2. Promedio ponderado por el nmero de afiliados de cada AFJP.
x Incluye depsitos convenidos. xx 1995 es estimado sobre la base de un total efectivo de 186.000 traspasos.
Fuente: SAFJP, Memorias Trimestrales.
309
FIGURA 3 promedio por trimestre durante el primer ao a partir de la reforma

COMISIONES NETAS CORREGIDAS POR RELACIN APORTANTE/AFILIADO previsional hasta aproximadamente un 4% por trimestre durante
1997), mientras que el nmero total de afiliados ha crecido a una
2 tasa decreciente (aun cuando hasta la mitad de 1997 continu sien-
do superior).3
1.5 En sntesis, la evolucin de las AFJP no induce a concluir que exis-

ta cartelizacin o falta de competencia entre ellas dada la baja rentabi-
lidad promedio (anual) de las empresas participantes (e inclusive el ba-
1
jo grado de concentracin industrial, indicador que de todas formas
siempre es relativo), as como tampoco resulta alarmante el incremen-
to en el nivel de las comisiones netas, puesto que el mismo se concen-
0.5
tr en el primer ao de operacin del rgimen de capitalizacin, pero-
do en el cual fue acompaado por una fuerte reduccin en la relacin
0 aportante/afiliado y con rentabilidades operativas negativas. Puesto
III.94
III.95
III.96
III.97
que el primer ao no puede considerarse de equilibrio en funcin de
II.95
II.96
II.97
I.95
I.96
I.97
IV.94
IV.95
IV.96
IV.97
las necesarias inversiones que deben realizar las AFJP para establecer-
se en el mercado y/o de los posibles errores de prediccin inicial sobre
comisin
comisinneta
neta(1)x(ap/afil)
(1)*(ap/afil) la magnitud y forma en que funcionara el mismo, no puede suponerse
tampoco que las comisiones brutas iniciales lo fuesen, y por ende que
las mismas debieran seguir linealmente a la evolucin del costo del se-
guro. Adems, al ser un sector donde existen inversiones que maduran
FIGURA 4
durante un largo perodo, es perfectamente posible que las comisiones
TRASPASOS Y NUEVOS AFILIADOS EN EL RGIMEN DE CAPITALIZACIN
iniciales fuesen introductorias (vgr., inferiores al costo con el fin de
0,14
14% atraer clientes) (tal como ocurre con cualquier inversin, incluso el
gasto en publicidad o comercializacin). Por ltimo, aun sin considerar
0,12
12% estos argumentos, el incremento en las comisiones netas es perfecta-
mente compatible con un mercado fuertemente competitivo, ya que la
0,1
10% competencia ha tendido a privilegiar la incorporacin de aportantes an-
0,08
8%
tes pertenecientes a otras AFJP (traspasos) en vez de la reduccin de
comisiones (sin que ello demuestre necesariamente, como se discute en
0,06
6% la seccin 3, que el gasto en promocin sea excesivo desde el punto de
vista social).
0,04
4%
0,02
2%
2. EVALUACIN DE CORTE TRANSVERSAL DE LAS
0 COMISIONES DE LAS AFJP
0%
III.95
III.96
III.97
II.95
II.96
II.97
I.95
I.96
I.97
IV.95
IV.96
IV.97
Otra forma de evaluar el nivel de las comisiones netas de las AFJP

Traspasos/afiliados Crecimiento % de afiliados consiste en realizar comparaciones de corte transversal, es decir,
considerar si el servicio prestado por las AFJP resulta al presente rela-
tivamente caro o barato en relacin al costo del mismo servicio en otros
pases.
que antes aportaban a otras AFJP ms que a atraer afiliados al sis-
tema. Esto es as por cuanto se observa un nivel creciente de tras-
pasos como porcentaje de afiliados (desde aproximadamente un 1%
Estados Unidos Gran Bretaa
Un primer punto de referencia es el de los pension funds nortea- Las comisiones efectivas que cobran los fondos de pensin britni-
mericanos (PFN), en los cuales la base para el cobro del servicio es el cos son difciles de calcular por cuanto contienen distintos conceptos
nivel de los fondos manejados (y tambin, en el 56% de los casos, so- muchas veces ocultos. No obstante ello, existe un estudio de money
bre aportes; ver Towers Perrin/Marc y Asociados, 1997). Segn un management (1996) en el que se ha estimado que el porcentaje del va-
estudio de Towers Perrin/Marc y Asociados, basado en una muestra lor del fondo que es absorbido por las comisiones de los fondos de pen-
con ms de 800 PFN, la comisin promedio anual sobre los fondos sin (incluyendo el costo del seguro de vida) se aproxima a 20% a los
acumulados en los Estados Unidos es de 1,28%, mientras que la comi- veinticinco aos, y al 22% a los treinta aos (la tasa de inters anual a
sin sobre los aportes es en promedio igual al 2,6%; estas comisiones la que se supone se acumulan dichos fondos es del 9%).
deben considerarse netas del costo del seguro ya que los fondos de Estas cifras pueden ser comparadas con las comisiones de las AFJP
pensin no tienen incorporados seguros de vida. computando la fraccin del fondo que se destina a comisiones bajo los
Con el fin de comparar una comisin neta promedio sobre aportes mismos supuestos de permanencia y rentabilidad. As se concluye que
del 26,6% en el rgimen de capitalizacin del sistema previsional ar- las comisiones en los fondos de pensin de Gran Bretaa son elevadas
gentino (resultado de aplicar el 2,7% de comisin neta sobre ingresos al compararse con las vigentes en la Argentina, donde suponiendo la
en 1997 al 10,15% de los mismos, que representa el porcentaje de misma tasa de inters del 9%, y considerando una comisin bruta
aportes netos del costo del seguro respecto del ingreso) con las comi- efectiva del 31,36% del monto aportado (obtenida a partir de dividir la
siones de los fondos administrados en los PFN, es necesario tener en comisin sobre el ingreso promedio lineal del sistema, 3,45%, por la
cuenta la magnitud relativa de dichos fondos en relacin con los apor- fraccin del ingreso sujeto a aportes, 0,11), dichos porcentajes resultan
tes (funcin de la tasa de rendimiento a la que los mismos se acumu- ser 13,5% y 10%, respectivamente. Vale decir, considerando treinta
lan y del perodo durante el cual ello ocurre).4 aos con aportes y una tasa de inters anual del 9%, las comisiones en
Un clculo actuarial permite comparar los costos en ambos siste- los fondos de pensin de Gran Bretaa son ms del doble que las de
mas para distintas combinaciones entre el nmero de aos con apor- las AFJP argentinas. Nuevamente aqu, como una fraccin importante
tes, la tasa de rendimiento de los mismos y el perfil de ingresos a lo de las comisiones en Gran Bretaa se aplican sobre los fondos acumu-
largo del tiempo. Puede demostrarse fcilmente (ver FIEL, 1998) que: a) lados, al disminuir la tasa de inters considerada el costo efectivo del
al aumentar la tasa de inters a la que se capitalizan los fondos, b) in- sistema argentino pasa a ser relativamente mayor. De todas formas,
crementarse el nmero de aos con aportes, y c) disminuir los ingresos las diferencias segn este cmputo son suficientemente grandes como
sujetos a aportes en el tiempo, el sistema de comisiones sobre aportes para poder concluir con razonable certeza que el nivel de las comisio-
de las AFJP pasa a ser ms barato en relacin al sistema de comisiones de los fondos de pensin de Gran Bretaa es significativamente su-
nes sobre fondos acumulados de los PFN. Por ejemplo, si se realizan perior al de las comisiones de las AFJP argentinas.
aportes por treinta aos y los mismos (netos de las comisiones) se ca- Por otra parte, aun sin contar con la informacin para el conjunto
pitalizan a una tasa anual del 11% con ingresos constantes durante de las administradoras de fondos previsionales britnicas, existe infor-
todo el perodo, entonces el fondo acumulado con los PFN es un 1% macin cualitativa sobre la movilidad de los afiliados y sobre la impor-
menor al correspondiente fondo acumulado con una AFJP. En el extre- tancia de los gastos promocionales. Con respecto al primer punto,
mo opuesto, con una tasa de inters del 5% y slo diez aos de aportes aproximadamente entre el 30% y el 40% de los individuos rescinden
constantes, los PFN generan un fondo acumulado un 23% superior al sus contratos con compaas previsionales durante los primeros dos
de las AFJP. aos (vgr., estos porcentajes indicaran un tope superior para los tras-
En definitiva, entendiendo el sistema en su conjunto y sin juzgar pasos aproximadamente en el orden del 20% anual), recibiendo slo
los subsidios cruzados entre distintos afiliados con distinto nmero de una fraccin menor de sus aportes. Con respecto al segundo punto, los
aos de aporte y distinta evolucin del ingreso, las comisiones cobra- costos de adquisicin de la mutual Equitable Life (correspondientes
das por las AFJP en la Argentina pueden resultar similares y eventual- a los gastos promocionales y en ventas), que se autodefine como auste-
mente levemente superiores a las vigentes en los Estados Unidos (con- ra en su poltica de incentivos hacia los promotores, superan el 70% de
siderando treinta aos de aportes, con tasas de rendimiento entre el los costos totales, lo que sugiere que el resto de las empresas debera
5% y el 8% en el largo plazo, y con ingresos que llegan a duplicarse a tener asignaciones en general superiores a esta cifra.
lo largo de la vida laboral activa).5 De manera consistente con esta falla en el mercado previsional
britnico, se han expresado diversos reparos sobre el nivel de las comi-
siones y propiciado reformas en la regulacin del funcionamiento del nes facilita su comparacin y permite que los ahorristas asignen a este
sector con el objetivo de reducirlas. En este sentido existen iniciativas aspecto una mayor importancia en sus decisiones. La experiencia chi-
cuya evaluacin es positiva y otras que aparecen como riesgosas y po- lena comentada a continuacin, en la que es posible realizar hasta tres
tencialmente negativas. Dentro de las primeras est la especial preocu- traspasos anuales sin costos (en vez de dos como en la Argentina) y las
pacin por facilitar la transparencia en la visualizacin de las comisio- comisiones son fcilmente comparables se caracteriza por comisiones
nes para lograr incentivar la competencia por precio. En ese sentido, el inferiores a las nuestras, constituyendo una observacin adicional en
Director General de la Oficina de Fair Trading (OFT, en julio de 1997) el mismo sentido.
ha propuesto como mecanismo para fortalecer la competencia va co-
misiones, facilitar la comparabilidad de stas (simplificar y estandari- Chile
zar el producto), requiriendo entre otras cosas comisiones fijas en pro-
porcin al valor del fondo acumulado sin elementos ocultos.6 Dentro En el caso chileno las comisiones se aplican sobre los aportes como
de las segundas est la propuesta, tambin del Director de la OFT, de en el caso argentino, facilitando la comparacin. Similarmente, las re-
introducir una cartera donde exista un manejo pasivo de los fondos, gulaciones vigentes guardan un alto grado de similitud con las argenti-
vgr., una cartera estndar cuya composicin estara guiada por las au- nas, razn por la cual en este caso se discutir en mayor profundidad
toridades regulatorias, adicional a las otras opciones que el mercado no slo las cifras relativas sino que tambin se recogern los rasgos sa-
podra continuar ofreciendo. Naturalmente, la estandarizacin obliga- lientes de la discusin pblica que existe al presente en dicho pas.
toria de las carteras de inversin, cuya composicin guiada por la au- Como se seal anteriormente, las regulaciones sobre las comisio-
toridad regulatoria fuese casi con certeza materia opinable, politizable nes de las AFP en Chile son muy similares a las existentes en la Argen-
e ineficiente, sera por dems negativa; sin embargo, en la experiencia tina. En particular, las AFP pueden fijar libremente el nivel de cada
britnica se plantea la introduccin de una cartera de este tipo, adicio- una de las comisiones que la ley autoriza a cobrar (esto significa que
nal al resto de carteras ofrecidas por las administradoras de fondos de tienen libertad para no cobrar una determinada comisin, y que no
pensin.7 existen precios mximos o mnimos), no se les permite discriminar en-
Debe notarse por ltimo que la experiencia britnica est caracteri- tre afiliados (excepto en el caso de los trabajadores independientes, sin
zada por una gran variabilidad en las comisiones cobradas (el desvo contrato de trabajo, quienes no tienen cobertura del seguro de vida e
estndar de las comisiones es aproximadamente un 30% del valor me- invalidez mientras no cotizan, y en el caso de los afiliados que no tie-
dio de las mismas tomando como muestra el costo para fondos con nen derecho a este seguro, por estar ya pensionados o haber cumplido
cinco aos de antigedad, que resulta por dems elevado si se lo com- sesenta y cinco aos los hombres y sesenta aos las mujeres), ni si-
para con el caso argentino, donde el desvo estndar de las comisiones quiera por medio de bonificaciones por permanencia que s se permiten
efectivas como porcentaje de la media de las AFJP es al presente igual en la Argentina, y no pueden modificar libremente el nivel de las comi-
al 8,5%, habindose ubicado hasta 1996 en el 7%), y que ello es con- siones que cobran sin informar esos cambios al pblico y a la Superin-
sistente con comisiones que combinan cargos sobre los fondos acumu- tendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones con noventa
lados, sobre los aportes, etc. En ese sentido, es lcito especular con que das de anticipacin. Sin embargo, es posible aplicar comisiones no s-
la situacin argentina podra estar caracterizada por mayores costos y lo sobre los aportes sino tambin sobre los traspasos de fondos (prcti-
variabilidad en las comisiones si tambin, como en Gran Bretaa, los ca que las AFP no han utilizado, excepto dos de ellas que igualmente
contratos previsionales fuesen poco flexibles (vgr., la posibilidad de han desistido de su uso desde hace ya ms de cuatro aos). Adems,
transferir fondos a otra administradora es sustancialmente menor, con como en la Argentina, los afiliados deben ser informados por las AFP
altos costos de salida de un contrato individual) y por ende no pudie- aun cuando no realicen aportes regularmente. Por ltimo, y particular-
sen interpretarse como compras repetidas, lo que llevara a valorar mente importante para el anlisis posterior, en Chile existen mnimas
ms aspectos tales como la seguridad y calidad que podran, existien- restricciones al traspaso de afiliados entre AFP. Quien desee cambiar
do asimetra informativa, estar positivamente vinculados con el nivel de administradora slo debe firmar (sin costo alguno) una solicitud que
de la comisin desde el punto de vista de los aportantes. lleva el propio vendedor (no necesita acudir al local de la AFP que se
En otras palabras, la mayor facilidad para traspasar los fondos en- abandona ni al de la que se ingresa), y se permite hasta tres traspasos
tre administradoras genera una reduccin en las comisiones de equili- anuales.
brio al hacer que las decisiones de los individuos ponderen ms el pre- En lo que respecta a las comisiones y dems indicadores del sector,
cio (vgr., al aumentar la elasticidad-precio de la demanda), al mismo por otra parte, se observa que el nivel de las comisiones brutas en Chi-
tiempo que una mayor homogeneidad en la estructura de las comisio- le ronda el 3% del ingreso sujeto a aportes (inferior al 3,45% de la Ar-
gentina), mientras que si se sustrae el costo del seguro para computar proporcional en el nmero de traspasos de afiliados entre AFP, los que
las comisiones netas la comisin neta promedio chilena se aproxima a en 1996 representaron un 50,3% del total de aportantes.
2,35% del ingreso (inferior al 2,7% de las AFJP).8 Aun cuando existen Considerando la discusin acadmica y pblica referida a la forma
diferencias entre las prestaciones de ambos sistemas (incluyendo la ga- en que debe ajustarse la regulacin para permitir que las comisiones
ranta de rentabilidad en el caso argentino, que en parte se refleja en se reduzcan a una mayor velocidad (como resultado de una reduccin
los mayores costos por el encaje del 2% de los fondos en la Argentina en los gastos promocionales), se ha argumentado que el factor princi-
comparado con encajes del 1% en Chile), es obvio que las comisiones pal que aumenta artificialmente la efectividad de los vendedores como
en dicho pas son al presente inferiores a las vigentes en la Argentina mecanismo de venta es la obligacin a que son sometidas las AFP de
(aunque si se comparan las comisiones netas del costo del seguro en aplicar estructuras de comisiones uniformes y no negociables, pues
ambos pases al mismo momento de maduracin de cada sistema, la con esto se crean incentivos para que ofrezcan a sus afiliados otros ti-
situacin presente en la Argentina es levemente mejor a la que se veri- pos de beneficios (premios, etc.) que se distribuyen a travs de vende-
ficaba en Chile hasta mediados de los aos 80). Por otra parte, si se dores (ste es el medio ms eficaz para identificar los grupos de afilia-
computan las comisiones brutas como porcentaje de los aportes totales dos a quienes se desea llegar con estas ofertas).
recibidos por las administradoras, las comisiones en Chile representan Desde esta perspectiva, la baja elasticidad de la demanda frente a
el 23,4% mientras que en la Argentina alcanzan el 31,4% (vgr., las co- disminuciones en el nivel precios se explicara, entonces, por las carac-
misiones de las AFJP son un 34% superiores a las de las AFP chile- tersticas propias del producto pero tambin por algunas regulaciones
nas). que, adems, tienen el efecto de limitar la libertad de las AFP para
Tambin en Chile, como en la Argentina, el nivel de dichas comisio- usar las comisiones como herramienta competitiva. En ese sentido, un
nes se ha transformado paulatinamente en uno de los aspectos ms proyecto enviado en el mes de julio de 1997 al Parlamento por el Poder
controvertidos del nuevo sistema previsional. La insatisfaccin se debe Ejecutivo, con el objeto de crear las condiciones para una mayor com-
a que el valor monetario real de dichas comisiones ha tendido a au- petencia por precios, propuso las siguientes modificaciones a la regula-
mentar durante los ltimos quince aos. Sin embargo, considerando la cin vigente:
fraccin del ingreso sujeto a aportes que captan las AFP medida rele-
vante en funcin de la importancia de los insumos no transables den- Autorizar a las AFP a ofrecer descuentos sobre las comisiones base
tro del sector, dicha insatisfaccin parece injustificada, ya que las co- (fijando un mximo a ese descuento).
misiones brutas han descendido en forma continua hasta 1991 (entre Autorizar a las AFP a negociar con sus afiliados compromisos de
1983 y 1988 oscilaron entre el 4,6% y el 3,9% del ingreso), habiendo permanencia mnima (con un mximo de treinta y seis meses).
alcanzado desde entonces un nivel estable de aproximadamente el 3%. Autorizar a los afiliados a formar grupos para negociar precios con
En FIEL (1998) se concluye que los factores determinantes en la la AFP.
evolucin de las comisiones han sido los mayores costos de operacin
y la incorporacin de servicios gratuitos (descartando una mayor carte- Este proyecto ha recibido distintos reparos. Los ms relevantes
lizacin o incremento de beneficios como alternativas relevantes). En la apuntan a los riesgos de colectivizacin de las decisiones de los afilia-
evolucin de la composicin de dichos costos, por otra parte, se obser- dos como consecuencia de la negociacin en grupo (que podra condu-
va que los gastos operacionales por aportante netos del gasto comer- cir a arreglos corruptos), y a los problemas de la transicin desde un
cial y prima del seguro suben un 58% entre 1987 y 1993, para estabi- sistema a otro, alterando las reglas del juego.9
lizarse a partir de all, aunque sin embargo la evolucin del gasto Ms all de lo acertado o no de estas crticas, la discusin que se
promocional (incluyendo el gasto comercial y la remuneracin al perso- abri en Chile luego de la propuesta del gobierno ha dejado en eviden-
nal de ventas) fue mucho ms veloz: el crecimiento ha sido continuo cia lo difcil que resulta resolver el problema de conflicto de objetivos
desde 1987, quintuplicndose su nivel real durante la ltima dcada, de la regulacin de precios y, tambin, la dificultad de modificar la es-
pasando de representar el 20% del gasto neto de primas de seguro de tructura de precios una vez que la industria se ha desarrollado y las
vida e invalidez en 1987 a representar el 47,6% en 1996. empresas han desplegado inversiones para construir sus respectivas
La evidencia del caso chileno muestra entonces a una industria de fortalezas competitivas. Con relacin al primer punto, la fuerte tradi-
AFP competitiva, cuya eficiencia operativa no se ha deteriorado duran- cin en seguridad social que lleva a expresar los precios como porcen-
te los aos, y cuyos precios (relativos a los aportes) han bajado al mis- tajes del salario y no en unidades monetarias, provoca que los precios
mo tiempo que aumentaron los gastos promocionales. Por su parte, el pagados por individuos con distinta renta sean tambin distintos, pero
incremento en los gastos promocionales ha generado un crecimiento su abandono es difcil porque significa renunciar a usar la estructura
de precios como herramienta para canalizar subsidios escondidos CUADRO 2

hacia afiliados de menor salario. Con respecto al segundo punto, la LAS COMISIONES EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
modificacin a la regulacin de comisiones debilita, en un solo acto, la
posicin relativa de las empresas que se haban orientado a segmentos
Comisiones brutas Comisiones netas Comisiones brutas
de afiliados de mayor renta en favor de aquellas masivas, que podran
(% sobre aportes) (% sobre aportes netos (% sobre fondo
aprovechar las economas a escala de la industria.
de la prima de seguro) acumulado)
Sntesis de las experiencias internacionales consultadas Argentina 31,4 26,6 1,5
Chile 23,4 19 1,1

En sntesis, el nivel de las comisiones de las AFJP argentinas slo
es superior a las que al presente se observan en Chile, resultan simila- Gran Bretaa 45 41,5* 2,4
res a las vigentes en los PFN de los Estados Unidos, y son significativa-
Estados Unidos (FPN) 33* 29,5 1,5*
mente inferiores a las de los fondos de pensin de Gran Bretaa. Por
otra parte, considerando conjuntamente las experiencias de Gran Bre- * Valores estimados; para obtener las menores comisiones posibles en cada ca-
taa, Chile y Argentina, puede concluirse que en todos los casos existe so, se supuso un muy bajo costo del seguro en los Estados Unidos (3% del in-
preocupacin por el nivel de las comisiones cobradas por las compa- greso sujeto a aportes, la mitad del promedio entre la Argentina, 7%, y Chile,
as administradoras de fondos previsionales. En todos los casos, tam- 5%) y un alto costo en Gran Bretaa (7%).
bin, se consideran distintas soluciones o paliativos: en el caso britni-
co, la simplificacin de la estructura de comisiones para mejorar la
visibilidad de las mismas, y en el caso chileno, por el contrario, el n- tes creciente significaran comisiones menores en Gran Bretaa y los
fasis de las propuestas est en permitir una mayor flexibilidad en la Estados Unidos al compararse con las de Chile y Argentina, pero den-
estructura de comisiones que evite los subsidios cruzados. tro de rangos razonables se tratara de reducciones inferiores al 20%,
No obstante estas alternativas legislativas, es notable la relacin manteniendo el ordenamiento cualitativo antes expuesto).10
que se observa entre el nivel de comisiones, su comparabilidad y la fa- Por ltimo, hay dos consideraciones finales que ayudan a poner en
cilidad de traspaso: las mayores comisiones se observan en Gran Bre- perspectiva el tema. La primera es de carcter conceptual, y surge de
taa, donde la facilidad de traspaso y la comparabilidad de las comi- notar que la regulacin prohbe que las AFJP aprovechen las econo-
siones son muy reducidas y los traspasos efectivos consecuentemente mas de alcance que puedan existir (operando en locales de bancos, in-
tambin son escasos, mientras que las menores comisiones corres- troduciendo otros productos, etc.), cuya existencia queda demostrada
ponden al caso chileno, en el que los afiliados aportantes tienen la li- por la propia prohibicin para su aprovechamiento (la que sera inne-
bertad de transferir gratuitamente sus ahorros hasta tres veces al ao cesaria en caso contrario) y al mismo tiempo se critica al sector por
a otra AFP y las comisiones son prcticamente en un 100% un porcen- sus altos costos. Al respecto debe notarse la inconsistencia del planteo,
taje sobre los aportes (la comisin fija ha tendido a desaparecer por ya que si bien las restricciones a la diversificacin son atendibles en
presiones polticas, facilitando la comparabilidad inmediata de las co- funcin de la visibilidad, libertad de entrada y la capacidad de ser com-
misiones); el caso intermedio es el de la Argentina, donde slo es posi- parable de la operatoria del sector, no es apropiado reclamar la obten-
ble traspasar los fondos dos veces por ao y las comisiones tienen cin de las ventajas de costos que las mismas prohben obtener. La se-
componentes fijos y variables que requieren definir rangos de ingreso gunda observacin es de carcter cuantitativo, y se refiere a que si las
para su comparacin. En forma consistente con ello tambin, la impor- comisiones netas del seguro en la Argentina disminuyeran a la mitad,
tancia de los gastos en promocin en la Argentina es mayor que en el fondo acumulado al momento del retiro aumentara un 16%, inde-
Chile (respecto de los costos de las AFP netos del seguro de vida e inva- pendientemente de la tasa de inters y del nmero de aos aportados.
lidez) y existe informacin preliminar en cuanto a que podran ser infe- Vale decir, diferencias significativas en los costos administrativos gene-
riores a los verificados en Gran Bretaa. ran diferencias relativamente menores en las prestaciones netas recibi-
El cuadro 2 presenta cmputos alternativos donde se comparan ho- das por los aportantes, y en consecuencia, las diferencias en la eficien-
mogneamente las comisiones en la Argentina, Chile, Gran Bretaa y cia del manejo de los fondos resulta crucial (vgr., una diferencia del 3%
los Estados Unidos, suponiendo que los fondos capitalizan a una tasa en la tasa de capitalizacin, desde 5% hasta 8% anual, representa un
del 9% anual, con aportes constantes durante 35 aos (tasas de inte- incremento en el fondo acumulado en treinta aos de aporte en torno
rs inferiores, menor nmero de aos con aportes o un patrn de apor- al 70%).
3. INFORMACIN, PUBLICIDAD Y COMPETENCIA ENTRE AFJP nal, por medio de la televisin, brindando poca informacin ms all
de la existencia del producto), reduciendo la competencia va menores
A diferencia del modelo de competencia perfecta que usualmente se precios (Stiglitz, 1989). El problema con este argumento es que no lo-
utiliza en los libros de texto, en el mundo real existen costos de tran- gra explicar por qu no aparece alguna empresa que ofrezca alguna al-
saccin e informacin. En general, los consumidores no pueden deter- ternativa que los consumidores valoren (adems, la competencia entre
minar en forma exacta la calidad de los bienes que ofrecen diferentes marcas limita la posibilidad de engaar a los consumidores ya que las
empresas competidoras, deben afrontar costos de bsqueda para cono- otras firmas tienen un incentivo a denunciar que el producto ofrecido
cer las condiciones de venta de los productos, etc. Por su parte, las fir- por la empresa que gana mercado utilizando publicidad no informativa
mas utilizan diferentes mecanismos para poder transmitir informacin no tiene las caractersticas sealadas).
sobre sus productos a los consumidores. Por otra parte, cuando la publicidad provee informacin sobre las
Debe sealarse que cuanto mayor es la cantidad de firmas que ope- caractersticas del producto (adems de su existencia), los efectos so-
ran en el mercado ofreciendo productos diferenciados, los costos de in- bre la competencia tienden a ser positivos.12 En efecto, Tirole (1988)
formacin que debe enfrentar el consumidor aumentan porque debe presenta los modelos de Butters (1977) y (una versin simplificada de)
decidir no slo qu producto comprar, sino a qu empresa se lo ad- Grossman y Shapiro (1984), el primero referido a un mercado donde
quiere. Una oferta ms competitiva tiene la ventaja de moderar los pro- existe libertad de entrada para competir en la venta de un producto
blemas que generara la presencia de un monopolista, pero al costo de homogneo cuya existencia y precio debe informarse a los consumido-
generar, a veces, duplicacin de gastos para poder sortear los mayores res, y el segundo referido a un mercado oligoplico, con un nmero fijo
costos de informacin. de empresas que ofrecen productos diferenciados, con el fin de deter-
Dentro del anlisis econmico, el rol de la publicidad ha sido abun- minar si en el equilibrio existe demasiada o insuficiente publicidad
dantemente estudiado, aun cuando ello no significa que se haya al- (evaluada desde el punto de vista social, vgr., tal como resultara si un
canzado un grado de consenso estricto sobre sus ventajas y desventa- planificador central, con toda la informacin disponible y los objetivos
jas. En parte ello se debe a la consideracin de distintos contextos de correctos, decidiera al respecto). La conclusin que se obtiene en el pri-
mercado (vgr., nmero de empresas, caractersticas de los productos, mer modelo es que el nivel de publicidad en el equilibrio coincide con
presencia de barreras al ingreso o egreso de empresas, etc.). As, con- el ptimo social. Las conclusiones que se obtienen en el segundo mo-
siderando la competencia entre empresas establecidas que ofrecen delo son que i) el precio de equilibrio es mayor que el que existira si
contratos de largo plazo a sus clientes, por ejemplo, la publicidad pue- hubiese informacin completa por parte de los consumidores (porque
de servir para transmitir informacin sobre la voluntad de las em- al ser menor la informacin disponible por los consumidores se reduce
presas de permanecer en el mercado en el futuro, explotando una rela elasticidad-precio de la demanda que enfrenta cada empresa), ii) el
putacin de sus accionistas en tal sentido. Esta explicacin de la nivel de la publicidad aumenta al disminuir su costo y al aumentar el
publicidad adquiere mayor relevancia cuanto ms difcil es cambiar de grado de diferenciacin de los productos, iii) los beneficios de las em-
producto para el consumidor (vgr., cuando son mayores los switching presas aumentan al aumentar el costo unitario de la publicidad (por-
costs). que ello genera una reduccin en el nivel de publicidad que permite
Si, en cambio, se considera el efecto de la publicidad sobre la faci- una mayor diferenciacin informativa del producto (vgr., los produc-
lidad de entrada de nuevos competidores al mercado, se ha interpreta- tos son menos competitivos entre s simplemente porque los consumi-
do que la misma puede constituir una decisin estratgica de las em- dores no estn alerta sobre la existencia de ambos, reduciendo la elas-
presas establecidas para reducir el atractivo a la entrada de otras ticidad-precio de las demandas de cada empresa),13 y iv) el nivel de
empresas,11 pero tambin se ha destacado que la publicidad puede te- publicidad puede ser insuficiente o excesivo respecto del ptimo social
ner caractersticas procompetitivas porque en su ausencia los con- (que supone informacin completa para su cmputo, porque por un la-
sumidores slo pueden tomar como referencia la reputacin de las do las empresas no se pueden apropiar de todo el supervit social por
empresas instaladas (Demsetz, 1982). Empricamente, adems, existe la reduccin de precios que sigue a la mayor facilidad de sustitucin
alguna evidencia de que puede facilitar la entrada a los mercados en la demanda, mientras que por otro lado tiene incentivos a robar
(Hirshey, 1981). un consumidor de la otra empresa aun cuando la ganancia social es
La postura ms crtica sobre la publicidad consiste en argumentar menor, ya que incluye la prdida de beneficios de su competidora).
que, aun sin que sirva para limitar la entrada de nuevos competidores, En lo que respecta a las AFJP, stas tienen distintos instrumentos
es posible que tenga por objetivo persuadir y confundir a los consumi- para competir entre s, y en la medida en que la productividad (priva-
dores (particularmente cuando la informacin se provee a nivel nacio- da) de uno de ellos es muy alta, dicha competencia tiende a privilegiar
este aspecto en desmedro de otros. En particular, la competencia va de la demanda que enfrenta cada AFJP al facilitar la sustitucin de
promocin de ventas puede superar a la competencia va comisiones una compaa por otra. Asimismo, dado que existen beneficios sociales
cuando la facilidad de conseguir nuevos afiliados con el primer instru- vinculados a los gastos en promocin no captados por las AFJP (vgr.,
mento es suficientemente alta en relacin a la efectividad del segundo. lograr atraer a evasores al sistema previsional, convencer a los apor-
Puesto que en el agregado los nuevos afiliados provienen tanto de nue- tantes al rgimen de reparto sobre las bondades reales del rgimen
vas incorporaciones al sistema previsional, de traspasos desde el rgi- de capitalizacin, y fortalecer la competencia va comisiones), el gasto
men pblico al rgimen de capitalizacin, como de otras AFJP (traspa- en promocin de equilibrio no necesariamente es excesivo desde el
sos), la productividad social de esta prctica es difcil de evaluar, y en punto de vista social aun cuando parte del mismo tenga como efecto
principio es indeterminada. En particular, en funcin de que esa mis- visible traspasar afiliados entre AFJP (sin que ello obedezca a que se
ma facilidad de realizar traspasos genera informacin que introduce informa sobre menores comisiones que as lo aconsejen).
competencia en el sistema y acenta la necesidad de competir va pre- En consecuencia, aun cuando el objetivo sea abaratar el costo de
cios puesto que se incrementa la elasticidad-precio de las demandas intermediacin de las AFJP, ms que atacar los gastos en comercializa-
que enfrentan cada una de las AFJP. cin en forma directa, parece aconsejable evitar que existan trabas in-
Por otra parte, las asimetras informativas y el consecuente rol de la necesarias para la competencia por comisiones.16 En otras palabras,
publicidad como forma de transmitir informacin sobre calidad se po- los altos gastos en promocin son el sntoma de una estructura de in-
tencian por dos razones principales: a) la mayor parte de los aportan- centivos a la competencia donde la dificultad de comparar los aspectos
tes consume el servicio luego de transcurridas varias dcadas desde relevantes de los productos y hacer uso inmediato de esa informacin
el momento en que comenz a aportar al sistema de capitalizacin, y b) induce a confiar en la reputacin y seales de las empresas distintas
existen varias dimensiones sobre las caractersticas del servicio ofreci- del precio. Reducir los gastos en promocin no debe constituir un fin
do que son de inters para el aportante pero difciles de observar (la co- en s mismo.
misin, el rendimiento futuro del fondo y la solvencia de la entidad).14
La calidad del servicio ofrecido por una AFJP es difcil de determi-
nar en el intercambio mensual entre el afiliado y la empresa.15 Por lo 4. LOS DETERMINANTES DE LOS TRASPASOS
tanto, si bien la estructura de comisiones puede ser claramente visible
para el aportante, el precio corregido por calidad es por definicin in- Puesto que la actividad de las AFJP, como en general ocurre con to-
cierto. Debe notarse que la obligatoriedad de diversificar la cartera de da empresa privada, est dirigida a maximizar beneficios, y ello se lo-
inversiones y la garanta de un retorno no inferior al 80% del promedio gra aumentando la cantidad de afiliados, no slo provenientes del rgi-
del sistema, ayudan a moderar la incertidumbre, pero todava subsiste men de reparto o recin ingresados al sistema, sino tambin los
un rango importante de variacin. pertenecientes a otras competidoras, es relevante determinar cules
Existen diversos mecanismos para poder transmitir informacin a son las variables que afectan el traspaso de afiliados entre las distintas
los consumidores sobre la calidad de un producto. Lo importante es re- AFJP.
cordar que la calidad no es gratuita y que quien ofrece un producto La regresin que se presenta a continuacin estima la relacin en-
mejor tiene que recibir una compensacin por ello. Adems, y esto es tre los traspasos netos (TN, como porcentaje del total de afiliados), con
particularmente destacado en la literatura moderna sobre organizacin el tamao de cada AFJP (TAM, medido por el nmero de afiliados), las
industrial, debe tener algo que perder si engaa al consumidor y viola comisiones brutas efectivas (CBE, medidas como porcentaje del ingre-
su compromiso de calidad. so sujeto a aportes), los porcentajes de bonificaciones por permanencia
En base a la literatura antes comentada y tomando en cuenta las sobre las comisiones (BP), los porcentajes de gasto en promocin res-
particularidades del caso bajo estudio, en FIEL (1998) se desarrolla un pecto del gasto total (GP/GT), la diferencia porcentual de rentabilidad
modelo analtico donde se concluye que la competencia entre las AFJP acumulada de cada fondo de pensiones respecto del promedio del sis-
se realiza en distintas dimensiones, y los instrumentos respectivos tie- tema (R, tal como surge del valor de las cuotas partes) al inicio de cada
nen efectos interdependientes. Por ejemplo, un mayor gasto en promo- trimestre, y el tiempo (denotado con t =1,2,3,4,5,6,7,8, indicador del
cin resulta como respuesta a una mayor capacidad de captar afiliados trimestre considerado en la muestra, enero de 1996-abril de 1997):17
por este mecanismo (vis--vis una reduccin en las comisiones), pero
ello a su vez impacta sobre la capacidad de las AFJP para evitar com- TN = 2,75 + 0,001*TAM - 1,32*CBE - 0,096*BP + 0,05*GP/GT + 0,024*R - 0.32*t
petir reduciendo las comisiones, ya que son los mismos gastos en pro- (t) (2,1) (2,12) (-3,74) (-2,66) (2,97) (1,96) (-3,68)
mocin los que generan informacin que aumenta la elasticidad-precio R2 ajustado: 0,30; N = 160.
Es decir, los traspasos netos de afiliados de las AFJP dependen ne- competidora, mientras que los gastos en comercializacin deberan
gativamente de las comisiones y positivamente del gasto promocional y afectar ambos lados de la ecuacin, ya que tanto los afiliados existen-
(de la diferencia porcentual respecto del promedio) de la rentabilidad tes (que pueden emigrar) como los potenciales (que pueden incorporar-
acumulada respectiva, como es de esperar, pero negativamente de la se) estn expuestos a ellos. En ese sentido, las siguientes regresiones
bonificaciones por permanencia ofrecidas sobre las comisiones (aspecto estiman por separado los traspasos positivos (TP) y los negativos
que no responde a la expectativa natural, ya que sera lgico que di- (TNEG). Los TP se explican por la siguiente regresin:21
chas bonificaciones redujeran las prdidas de afiliados y por ende es-
tuviesen positivamente relacionadas con los traspasos netos hacia ca- TP = 0,51 - 0,14 * CBE - 0,04 * BP + 0,052 * GP/GT + 0,019 * R + 0,25 * t
da AFJP).18 La evolucin negativa en el tiempo de los traspasos netos (Estadstico t) (0,4) (-0,4) (-1,3) (3,95) (1,74) (2,97)
indica que los flujos entre AFJP han tendido a equilibrarse y atenuar- R2 ajustado: 0,34; N = 160.
se las diferencias entre traspasos positivos y negativos. El tamao de
las AFJP no parece tener importancia como proxy de confiabilidad, Ntese que, comparando esta regresin con la anterior, salvo en el
al tiempo que el conjunto de las variables explicativas explica el 30% caso del tiempo, el resto de los coeficientes mantiene el mismo signo, in-
de la variacin muestral en los traspasos.19 dicando que la incorporacin de nuevos afiliados provenientes de otras
Adicionalmente, la interpretacin de las magnitudes relativas de los AFJP depende negativamente de las comisiones y positivamente del gas-
coeficientes de las comisiones brutas y del porcentaje del gasto en co- to promocional (como porcentaje del gasto total): al aumentar un 1% la
mercializacin en esta regresin sugiere que la competencia por medio participacin del gasto en ventas respecto del costo total, la AFJP res-
del incremento en el gasto promocional sea ms efectiva que por medio pectiva logra atraer un 0,052% de nuevos afiliados desde otras AFJP. Si
de la reduccin de las comisiones. Para ello deben compararse los cos- embargo, la significatividad de las comisiones alcanza un valor despre-
tos (prdidas de ingresos o aumentos de gastos) de las AFJP para ciable y contina resultando de la muestra que las bonificaciones tie-
atraer afiliados netos, notando que al disminuir en un 1% del ingreso nen un efecto negativo aunque poco significativo en la atraccin de
sujeto a aporte el nivel de la comisin, la AFJP respectiva logra aumen- nuevos afiliados. La rentabilidad acumulada relativa al promedio pierde
tar su nmero de afiliados netos (provenientes desde menos emi- algo de significatividad, mientras que se observa que los traspasos posi-
grantes hacia otras AFJP) en un 1,32%, y al aumentar un 1% la parti- tivos han mostrado una tendencia creciente en el tiempo.
cipacin del gasto en ventas respecto del costo total, la AFJP respectiva En lo que se refiere a los traspasos negativos (TNEG), stos se expli-
logra atraer desde las otras AFJP un 0,05% de nuevos afiliados netos. can en la siguiente regresin:
Puesto que reducir la comisin bruta en un 1% del ingreso sujeto a
aportes equivale a reducir la comisin neta como proporcin de los TNEG = - 1,56 + 1,12 * CBE + 0,04 * BP - 0,016 * GP/GT - 0,001 * R + 0,57 * t
aportes aproximadamente un 37%,20 una reduccin de un 1% en los (Estadstico t) (-1,4) (3,7) (1,4) (-1,32) (-0,97) (7,5)
ingresos de la AFJP va una reduccin tambin del 1% en las comisio- R2 ajustado: 0,31; N = 160.
nes atrae 1,32%/37 = 0,036% nuevos afiliados netos desde otras AFJP.
Por otro lado, dado que el 65% de los costos totales (netos de la prima Naturalmente, comparando el resultado con la regresin anterior,
de seguro de vida e invalidez) corresponden a gastos de promocin, el los signos tienden a revertirse (ya que se trata de traspasos negativos).
incremento en un 1% de dicha relacin implica un aumento en los cos- Por otra parte, si bien la bonificacin por permanencia tiene signo po-
tos totales de 0,65%, con lo cual si se incrementa el gasto total neto del sitivo (lo que indicara que los afiliados emigran a una velocidad mayor
seguro en 1% como resultado de un incremento en los gastos de co- al aumentar los descuentos sobre las comisiones), esta variable es po-
mercializacin se logra retener 0,05%/0,65 = 0,077% de los afiliados. co significativa, pasando a ser ms importante el nivel absoluto de di-
As, la productividad del gasto en comercializacin para atraer afiliados chas comisiones en ese sentido. Tambin, al aumentar el rendimiento
desde otras AFJP respecto de la reduccin de comisiones es un 114% acumulado de las AFJP respecto del promedio tiende a disminuir el
mayor. porcentaje de traspasos negativos, aunque la significatividad de esta
El problema con la regresin anterior es que los traspasos netos re- relacin es escasa. En este caso puede verse que la productividad del
sultan de la diferencia entre los traspasos positivos y los negativos, y gasto promocional para evitar el xodo de afiliados es muy inferior a la
las variables explicativas anteriores posiblemente tengan efectos dife- productividad de este instrumento para atraer afiliados tal como se re-
renciados sobre ambos: las bonificaciones deberan afectar negati- flej en la regresin anterior. Finalmente, la evolucin temporal de los
vamente (segn la teora) los traspasos negativos, actuando como un traspasos negativos ha sido creciente, tal como se verific en la regre-
mecanismo que dificulta la emigracin desde una AFJP hacia otra sin anterior con los traspasos positivos.
En sntesis, las ltimas dos regresiones sugieren que el gasto en 5. CMO FACILITAR LA COMPETENCIA VA COMISIONES?
promocin es un buen instrumento para atraer nuevos afiliados desde
otras AFJP, mientras que las comisiones elevadas generan una mayor La accin regulatoria en un mercado competitivo debe precisamen-
emigracin de afiliados pero no necesariamente evitan el ingreso de te servirse de la competencia para lograr su cometido. Simtricamente,
otros provenientes de otras AFJP. Asimismo, la rentabilidad tiene una la consideracin de las distintas alternativas regulatorias debe indagar
incidencia menor aunque levemente significativa, mientras que tanto sobre el impacto de las mismas en la forma en que competirn las em-
las bonificaciones como el tamao de las AFJP y como las bonificacio- presas. En ese sentido, los dos aspectos regulatorios que afectan de
nes por permanencia no logran contribuir a la explicacin de los flujos manera ms significativa el grado de competencia va comisiones entre
migratorios entre AFJP. las AFJP son a) la visibilidad (y la capacidad de ser comparables) de las
De las regresiones anteriores, sin embargo, no se puede visualizar comisiones, dependiente de la estructuras tarifarias posibles y de la
la evolucin temporal de estas relaciones. Una forma de indagar al res- multiplicidad de fondos permitida, y b) la facilidad para realizar traspa-
pecto consiste en dividir la muestra del perodo enero de 1996-abril de sos (ya que ello aumenta la elasticidad de la demanda enfrentada por
1997 utilizada para la estimacin de las ecuaciones anteriores, en tres cada AFJP, vgr., reduce el poder de mercado que tienen sobre sus afi-
subperodos distintos, por ejemplo enero de 1996-marzo de 1996, abril liados).
de 1996-febrero de 1997, y febrero de 1997-abril de 1997. Los resulta- Considerando el punto a), la multiplicidad de fondos atenta contra
dos obtenidos son los siguientes: la capacidad de ser comparables, as como la simplificacin tarifaria
(con una nica dimensin variable) acta en sentido contrario, redu-
Perodo enero de 1996-marzo de 1996: ciendo los costos de transaccin. En ese sentido, una regulacin que
TN = -1,2 + 0,001 * TAM - 0,17 * CBE - 0,16 * BP + 0,034 * GP/GT + 0,026 * R permita competir en una nica parte de la tarifa (regulando un nico
(t) (-0,6) (1,73) (-0,29) (-3,92) (2,03) (2,04) cargo fijo o bien con un nico cargo variable para todas y dejando a la
R2 ajustado: 0,50; N = 63. competencia la determinacin del cargo no regulado), facilitara la visi-
bilidad y comparabilidad de las ofertas, y con ellas la competencia va
Perodo abril de 1996-febrero de 1997: precios.
TN = - 2,32 + 0,0003 * TAM - 0,58 * CBE - 0,11 * BP + 0,09 * GP/GT + 0,016 * R En lo que se refiere al punto b) la mayor facilidad de traspasos ge-
(t) (-1,56) (0,27) (-1,45) (-1,94) (3,07) (0,79) neralmente se asocia con una mayor importancia de los gastos promo-
R2 ajustado: 0,35; N = 63. cionales, ya que las empresas aparecen robndose clientes. Sin em-
bargo, esta relacin es slo superficial, ya que la facilidad de traspasos
Perodo febrero de 1997-abril de 1997: es un elemento vital de la competencia por precios, como se discuti
TN = 4,78 + 0,002 * TAM - 2,59 * CBE - 0,017 * BP + 0,004 * GP/GT + 0,028 * R anteriormente. Es posible que lograr inducir menores gastos en comer-
(t) (2,3) (2,14) (-2,83) (-0,2) (0,09) (0,86) cializacin sea deseable, pero no al costo de reducir el grado de compe-
R2 ajustado: 0,15; N = 54. tencia va precios. La reduccin de la facilidad de traspasos no es el
mecanismo adecuado para lograr una reduccin en los gastos en pro-
Las conclusiones que se sugieren al comparar estas tres ecuaciones mocin, ya que es muy probable que dicha poltica genere el efecto
son las siguientes: a) las comisiones tienen una importancia (y signifi- contrario: al tener que evaluar la calidad de la AFJP a la que deber
cacin) creciente, en cuyo caso se estara produciendo un incremento aportar durante un perodo extenso, o de la que tendr dificultades pa-
en la productividad de la competencia va precios; b) tambin aumenta ra emigrar, un aportante debe basarse ms en la reputacin de la
inicialmente el coeficiente (productividad) y significacin del porcentaje AFJP que en las comisiones ofrecidas, lo que hace ms rentable los
de gasto en promocin aunque sobre el final tiende a desaparecer; c) el gastos promocionales que resalten dicha confiabilidad.
efecto negativo de las bonificaciones tiende a disminuir (tanto el coefi- La evidencia analizada en la seccin anterior tiende a confirmar la
ciente como la significatividad lo hacen); y d) la rentabilidad acumula- relevancia de este peligro.22 Efectivamente, las caractersticas salientes
da relativa al promedio juega un papel poco significativo salvo en el de las experiencias de Gran Bretaa, Chile y la Argentina que se reite-
primer perodo considerado. ran en el cuadro 3 indican que las mayores comisiones y mayor parti-
cipacin del gasto promocional se observan en Gran Bretaa, donde la
facilidad de traspaso es muy reducida y existen comisiones sobre dis-
tintas bases que dificultan su comparacin (vgr., sobre fondos acumu-
lados, sobre aportes, etc.), mientras que las menores comisiones y me-
CUADRO 3 cios. Esta alternativa, sin embargo, tambin tiene sus costos. En parti-
TRASPASOS, ESTRUCTURA DE COMISIONES cular, significara un cambio en las reglas del juego que beneficiara a
Y GASTO PROMOCIONAL COMPARADOS algunas AFJP (aquellas que orientaron su producto hacia el mercado
ms masivo) y perjudicara a otras (que dirigieron su producto a ni-
Facilidad de Estructura de Traspasos Gasto promocional/ chos de ingresos superiores por ejemplo).
Adicionalmente, cabe analizar la posibilidad de que cada AFJP ofrez-
traspasos las comisiones (% del total gasto total
ca distintos fondos de inversin, cada uno de ellos con una composicin
de aportantes)
de distinto riesgo. Esta posibilidad resulta interesante mientras se com-
Argentina Hasta 2 por ao, Cargo fijo y variable 25 65 bine con la modificacin sugerida en el prrafo anterior, vgr., la imposi-
sin costos sobre aportes bilidad de cobrar cargos fijos diferentes. As, cada AFJP podra ofrecer
un men de fondos entre los cuales los afiliados podran elegir en base
Chile Hasta 3 por ao, Cargo variable 50 48
a su preferencia por el riesgo, y cada uno de los fondos de este men de
sin costos sobre aportes opciones tendra asociada una comisin variable de libre eleccin por
(cargo fijo casi parte de la AFJP respectiva, ya que ello puede vincularse a distintos cos-
nulo en los 90) tos de administracin de la cartera. Podra argumentarse que esta posi-
Gran Bretaa Alto costo Mltiples 15-20* 70* bilidad reducira la capacidad de ser comparables de las comisiones de
las distintas AFJP, reduciendo por ende el incentivo a la competencia
(sin cuantificar) (sobre fondo,
por medio de menores comisiones. Sin embargo, el argumento es dbil
sobre aportes, etc.)
por cuanto de hecho se producira cierta heterogeneidad entre las AFJP,
* Valores estimados. cada una con una cartera de inversiones con distinto riesgo, razn por
la cual el producto, aun sin permitir multiplicidad de fondos por cada
AFJP, tampoco sera homogneo.
Por ltimo, vale la pena considerar las recientes innovaciones en la
nor participacin del gasto promocional corresponden al caso chileno, reglamentacin de la SAFJP en cuanto al mtodo para asignar indeci-
en el que los afiliados aportantes tienen la libertad de transferir gratui- sos (vgr., aquellos afiliados ingresantes al sistema previsional que no
tamente sus ahorros hasta tres veces al ao a otra AFP y las comisio- han especificado si desean realizar sus aportes personales al rgimen
nes han tendido a simplificarse casi desapareciendo los cargos fijos (en pblico de reparto o al sistema de capitalizacin) entre AFJP. La alter-
parte por presiones polticas para dotar a dicho sistema un carcter nativa considerada hacia fines de 1997 fue hacerlo en base a la menor
ms solidario), mientras que el caso intermedio es el de la Argentina, comisin para el rango de ingresos relevante del aportante, fomentan-
donde slo es posible traspasar los fondos dos veces por ao y la com- do as la competencia por comisiones, ya que anteriormente el mtodo
plejidad de las comisiones es intermedia (vgr., distintas combinaciones utilizado fue asignar dichos indecisos en funcin del nmero de afilia-
de cargos fijos y variables implican distintas conveniencias dependien- dos a cada AFJP (lo que constituye una proxy de calidad de cada
do del nivel de ingresos de cada afiliado). AFJP ya que dicho tamao es el resultado de la eleccin de los afiliados
Desde el punto de vista de la regulacin sobre la estructura de las que s se han decidido). La debilidad de esta innovacin, aun cuando
comisiones, un mayor grado de capacidad de comparacin entre los efectivamente lograra asignar una mayor importancia a la competencia
cargos de las distintas AFJP podra generar una mayor competencia por medio de las comisiones, beneficiando a los afiliados que ya han
va precios. Por ejemplo, si se prohibiese a las AFJP competir cobrando elegido su propia AFJP, radica en que posiblemente no constituya la
distintos cargos fijos en las comisiones (vgr., regulando un cargo fijo mejor representacin de los intereses de los indecisos (ya que la misma
nico para todas ellas y centrando la competencia en el cargo varia- implica indirectamente que otras dimensiones de las AFJP, como la
ble),23 sin modificar la base para el cobro de las mismas (vgr., pueden rentabilidad, solvencia, informacin, atencin, etc., son iguales en tr-
vincularse a los aportes y no a los fondos acumulados), se lograra a) minos esperados, supuesto que difcilmente se verifique en la prcti-
cumplir con la intencin de la Ley de Reforma Previsional en cuanto a ca).25
evitar la discriminacin por ingreso entre los aportantes,24 al tiempo
que el cargo fijo uniforme permite financiar los costos fijos de las AFJP,
y b) facilitar la la capacidad de ser comparables entre las distintas co-
misiones, incrementando la (productividad de la) competencia va pre-
6. CONCLUSIONES aos), magnificando la importancia asignada a la confiabilidad de la

AFJP elegida, variable a su vez sealada en parte por medio del esfuer-
Este captulo analiz, conceptual y cuantitativamente, la evolucin zo en promocin.
del funcionamiento del nuevo rgimen de capitalizacin del sistema Tercero, analizando la evolucin temporal de los determinantes de
previsional argentino en lo que se refiere al grado y forma de compe- los traspasos, por otra parte, la evidencia disponible sugiere que las
tencia existente. Las conclusiones obtenidas indican la existencia de comisiones estn comenzando a ser algo ms relevantes en las decisio-
un adecuado grado de competencia, que por las caractersticas del tipo nes de los afiliados, aunque tambin se incrementa la importancia de
de servicio provisto, naturalmente tiende a concentrarse en competen- los gastos en promocin, tendiendo a disminuir la importancia de la
cia promocional ms que en menores comisiones. rentabilidad acumulada de los fondos manejados por las AFJP. La re-
Asimismo, las caractersticas regulatorias del sector tambin afec- duccin paulatina en las comisiones que se verific en el caso chileno
tan dichos incentivos, y en particular la experiencia internacional con- sugiere que la mayor atencin prestada a las comisiones por parte de
sultada indica que la competencia en otras dimensiones diferentes del los afiliados tambin desembocar en una competencia algo ms orien-
precio (comisin de cada administradora) es generalizada, pero que se tada a ofrecer menores precios.
acenta al reducirse la posibilidad o facilidad de los aportantes para Cuarto, la regulacin ptima no es restringir la facilidad de los
cambiar de administradora de fondos. En consecuencia, la mayor li- traspasos puesto que ello reduce la reaccin de los afiliados frente a
bertad de traspasos induce a valorar ms los aspectos visibles del pro- cambios en las comisiones de las distintas AFJP (vgr., la elasticidad-
ducto, vgr., las comisiones, y a otorgar menor relevancia a los aspectos precio de las funciones de demanda enfrentadas por las AFJP), gene-
de calidad y confiabilidad que la promocin intenta transmitir. La pol- rando un incremento en las comisiones netas de equilibrio del siste-
tica regulatoria podra favorecer la reduccin de las comisiones, y con ma. Esto es as por cuanto la eleccin de una determinada AFJP
ella de los gastos en promocin, si la propia visibilidad y capacidad de pasara a representar un compromiso de mayor plazo por parte del afi-
ser comparables de las comisiones fuese mejor, en particular, fijando liado, y por ende ste tendera a valorar ms la confiabilidad de la
un cargo fijo comn para todas las AFJP y organizando la competencia AFJP que sus comisiones, frente a lo cual las administradoras de fon-
respecto de las menores comisiones porcentuales sobre el ingreso suje- dos reaccionaran incrementando los gastos en promocin que conven-
to a aportes. zan sobre su mayor confiabilidad sin cuidar mantener comisiones ba-
No obstante ello, debe notarse que los gastos promocionales son ti- jas o eventualmente reducirlas.
les para transmitir informacin sobre la disponibilidad y caractersticas Quinto, la evidencia comparada de la Argentina, Chile y Gran Bre-
de la competencia, as como tambin constituyen una inversin que de- taa representa un indicio en este sentido. Efectivamente, es notable la
muestra objetivos de largo plazo que son valorados por los aportantes, relacin que se observa entre el nivel de comisiones y la facilidad de
razn por la cual los niveles presentes de dicha forma de competencia traspaso: las mayores comisiones se observan en Gran Bretaa, donde
no necesariamente deben considerarse excesivos. En ese sentido, la la facilidad de traspaso es muy reducida y los traspasos efectivos con-
composicin actual de los instrumentos utilizados en la competencia secuentemente tambin son escasos, mientras que las menores comi-
entre las AFJP podra ser ptimo, aspecto que no puede ser demostra- siones corresponden al caso chileno, en el que los afiliados tienen la li-
do aqu. bertad de transferir gratuitamente sus ahorros hasta tres veces al ao
Especficamente, las conclusiones del captulo son las siguientes. a otra AFP; el caso intermedio es el de la Argentina, donde slo es po-
En primer lugar, no se evidencia colusin (no se verifican beneficios sible traspasar los fondos dos veces por ao. En forma consistente con
supranormales en la industria, ni tampoco puede concluirse que las ello tambin, la importancia de los gastos en promocin en la Argenti-
comisiones sean significativamente mayores que en otros servicios na es mayor que en Chile (respecto de los costos de las AFP netos del
comparables), lo que no debera resultar inesperado ya que tampoco seguro de vida e invalidez) y segn informacin preliminar podran ser
estn dadas las condiciones estructurales para que ello ocurra (vgr., inferiores a los verificados en Gran Bretaa.
diversificacin del mercado, libertad de ingreso, etc.). Sexto, tampoco es muy factible, ni queda claro que sea deseable so-
Segundo, existen incentivos a que la competencia se realice por me- cialmente, coordinar una reduccin de los gastos en promocin entre
dio de mayores gastos en promocin y comercializacin, verificados en las AFJP. Son estos gastos los que permiten atraer afiliados desde el
la prctica. Ello obedece a que la visibilidad de las comisiones puede sistema de reparto y eventualmente tambin contribuyen a convocar a
ser reducida, la rentabilidad futura no puede ser estimada en forma evasores y marginados del sistema de seguridad social, al tiempo que
confiable a partir de la rentabilidad pasada, y a que los beneficios del tambin proveen informacin sobre las distintas alternativas disponi-
servicio slo se observan con un importante rezago (de hasta treinta bles de forma tal que los afiliados puedan hacer uso efectivo de su op-
cin de eleccin, contribuyendo de esta forma a que estn menos cau- el nmero de afiliados en cada trimestre. Como se observa all, la ponderacin
tivos y por ende las empresas no puedan cobrar comisiones elevadas. no altera sustancialmente la medida de la comisin neta del sistema. Si se in-
Sptimo, si se procura acelerar la reduccin en las comisiones, re- cluyen los depsitos voluntarios para calcular la comisin efectiva sobre los de-
sulta ms razonable y productivo prohibir competir en base a los car- psitos totales (y no slo sobre los obligatorios como en la Memoria de la SAFJP
y en el cuadro 1), los resultados tampoco varan significativamente, ya que di-
gos fijos en las comisiones (fijndose un valor comn y positivo para
cho tipo de aportes es inferior al 1% de los aportes totales, sin haberse observa-
todas las AFJP), organizando la competencia en base a la menor comi-
do al presente una tendencia creciente (y en consecuencia, el efecto de su inclu-
sin porcentual, y al mismo tiempo permitir que cada AFJP ofrezca (si sin en el cmputo de las comisiones efectivas promedio es poco significativo,
quiere) varios fondos de pensin con distinto riesgo asociado (y, even- sin afectar tampoco su evolucin). No obstante ello, es de esperar que en el fu-
tualmente, con distintas comisiones sobre los aportes). De esta forma turo cuando los afiliados con edades prximas al retiro representen una frac-
se permitira contar con remuneraciones a los costos fijos en las comi- cin mayor del total la importancia de los aportes voluntarios se incremente
siones, evitando la discriminacin y segmentacin entre AFJP, al mis- habida cuenta de las ventajas impositivas de que gozan (vgr., deduccin como
mo tiempo que se facilitara la visibilidad de las comisiones efectivas de pago a cuenta del impuesto a las ganancias).
las distintas AFJP, favoreciendo la competencia por medio de menores 3. El nmero de afiliados que se considera para construir la figura 4 no
comisiones en un mercado ms integrado y competitivo. Un cambio re- coincide exactamente con los valores consignadas en el cuadro 1. Esto se reali-
gulatorio en este sentido, sin embargo, implicara beneficiar a ciertas za con el fin de homogeneizar los datos previos y posteriores a la depuracin del
AFJP y castigar a otras en funcin de sus estrategias de posiciona- padrn de afiliados realizada durante los trimestres abril de 1996 y enero de
1997. As, las reducciones por esas depuraciones (361 mil y 140 mil afiliados,
miento, aspecto que debe considerarse eventualmente.
respectivamente) son sumadas a las cifras del cuadro 1 para la construccin de
Una mencin especial merece el Decreto 863/98 por el cual el cos- la figura 4.
to de recaudacin de los aportes, hasta 1997 a cargo de la DGI, pasa a 4. Respecto de la comparacin conceptual entre los cargos sobre stocks
ser financiado por las propias AFJP, habindose fijado un gravamen (PFN) y sobre flujos (AFJP), el 26,6% de comisin sobre los aportes en la Argen-
del 1,3% de la recaudacin (lo que significa un pago total aproximado tina en principio constituye el valor descontado del spread de intermediacin
de $ 15 millones anuales, frente a un resultado operativo de $ 90 mi- por stocks depositados a treinta aos. Sin embargo, debe considerarse el efecto
llones durante 1997). Esta determinacin constituye un cambio en las de la potencial fuga hacia otras AFJP (que slo se neutraliza con los traspasos
reglas del juego, ya que la Ley de Reforma Previsional estableci que si por casualidad los stocks recibidos se equiparan con los stocks emigrantes
dicha tarea estara a cargo del Estado. Esta modificacin, en momen- hacia otras AFJP), lo que introduce un riesgo posiblemente costoso. Asimismo,
tos de una fuerte presin social por el supuestamente elevado nivel de debe notarse que esta caracterstica del sistema argentino, vgr., cobrar la comi-
las comisiones llevar a que las propias AFJP absorban el costo en el sin up-front, tambin caracterstica en los sistemas previsionales de otros
pases latinoamericanos (ver Bertn y Perrotto, 1997), provoca que el incentivo a
corto plazo, y eviten reducir comisiones cuando otros argumentos com-
retener afiliados sea menor que bajo el cobro de comisiones sobre stocks (donde
petitivos as lo aconsejaran, en definitiva perjudicando (en el largo pla-
la rentabilidad asociada a cada afiliado aumenta en el tiempo). De hecho, los
zo) a los aportantes que optaron por el sistema de capitalizacin. Debe PFN deben limitar/penalizar los traspasos o retiros anticipados para poder co-
notarse que frente a una poltica oportunista por parte del Estado, brar comisiones uniformes sobre los stocks.
cambiando las reglas del juego cuando las empresas tienen dificultades 5. Esta comparacin no toma en cuenta otras diferencias entre ambos siste-
para transferir los mayores costos a las comisiones, lleva en definitiva mas cuya inclusin podra generar una reduccin adicional de la estimacin del
a un nivel de equilibrio en las comisiones superior no slo por efecto costo de intermediacin de las AFJP relativo a los PFN, como por ejemplo que
directo del mayor costo operativo sino tambin por la prima de riesgo los ingresos de las AFJP dependen de los aportes efectivos de sus afiliados (vgr.,
que las AFJP incluirn en sus negocios. un afiliado que deja de aportar no genera ingresos), mientras que en los PFN los
ingresos provienen del stock de fondos acumulados y por lo tanto un afiliado
que deja de aportar contina generando ingresos, provocando que la relacin
NOTAS aportante/afiliado afecte a las AFJP pero no a los PFN. Tambin deben conside-
rarse costos tales como el pasivo contingente que significa la garanta de renta-
1. Debe notarse, sin embargo, que los gastos en comercializacin (publici- bilidad y el encaje que deben respetar las AFJP. A su vez, los PFN suelen tener
dad) podran interpretarse como inversiones con una mayor durabilidad, razn comisiones ocultas que no se verifican en el caso de las AFJP. En definitiva, las
por la cual los balances contables estaran indicando rentabilidades menores a cifras consignadas en el texto son las ms desfavorables para las AFJP.
las reales. De todas formas, si los gastos en publicidad se deprecian rpidamen- 6. Al presente (1997) las recomendaciones del Director de la OFT estn sien-
te, esta diferencia tiende a ser menor. do consideradas por el gobierno del Reino Unido. Por otro lado, no queda claro
2. El cuadro 1 tambin presenta, a partir de 1995, la evolucin de la comi- si los elementos ocultos en las comisiones en el Reino Unido (que segn estima-
sin neta ponderada, donde las comisiones netas de cada AFJP se ponderan por ciones recientes alcanzan a representar un 0,15% del valor de las comisiones,
pero podran contener un ruido ms significativo) son ms importantes que la dores para detectar la calidad del producto y estas condiciones tecnolgicas
dificultad de comparar comisiones efectivas cuando existen distintas composi- coincidir con las industrias ms concentradas.
ciones entre cargos fijos y variables como ocurre en las AFJP argentinas. 14. Una cuestin importante entonces tiene que ver con la magnitud de los
7. Cabe sealar que en la Argentina ya existe la regulacin por empresa tes- gastos promocionales en este servicio. As, como se vio en la seccin 2, stos re-
tigo (equivalente a cartera testigo, como se propone en el Reino Unido), tarea presentan aproximadamente el 65% de los costos totales de las AFJP (netos de
cumplida por la AFJP Nacin, que sin embargo no ha contribuido visiblemente las primas de seguro, e incluyendo el gasto en personal de ventas en el cmpu-
a atemperar el nivel de las comisiones (ya que sus propias comisiones se apro- to), cifra que resulta elevada en relacin a lo que surge de la experiencia chile-
ximan a las del promedio del mercado) y que hasta inicios de 1997 estuvo expe- na (con un porcentaje del 48%, tambin incluyendo el gasto en personal de ven-
rimentando un abandono paulatino pero firme de sus afiliados hacia otras AFJP tas), pero que aparentemente podra ser superada en la experiencia britnica.
(supuestamente porque la combinacin precio-calidad ofrecida era inferior). En todos estos casos, sin embargo, parece claro que este sector es intensivo en
8. Al realizar la comparacin con las AFJP argentinas, debe tenerse en cuen- publicidad y promocin, ya que la empresa norteamericana con mayor gasto re-
ta que las AFP chilenas tienen que incurrir en el costo de recaudacin de los lativo en publicidad gastaba en 1987 el 32% de sus ingresos se trataba de una
aportes, tarea que en la Argentina hasta ahora ha recado sobre la DGI. Los es- empresa de medicamentos, por lo cual la alta rentabilidad de la industria sugie-
tados financieros de las AFP no permiten identificar la magnitud de dicho costo re que como porcentaje de los costos totales la participacin de la publicidad
adicional. Ntese sin embargo que los mismos deberan estar incluidos dentro podra acercarse al 40% o 50% como mximo; ver Carlton y Perloff, 1990, tabla
de los gastos de administracin, que rondan el 20%, y en consecuencia, supo- 18.1).
niendo como es natural que la atencin de los afiliados es ms costosa que la 15. Entendiendo por calidad, fundamentalmente, a la pensin que recibir
recaudacin, la consideracin de dicho costo no puede introducir diferencias en el futuro y el grado de confiabilidad de que la percibir, y no al servicio de in-
significativas en la comparacin. En consecuencia, se har omisin al respecto formacin mensual, atencin al consumidor, etc. que es observable todos los
a lo largo del texto. meses.
9. En particular, se argument que establecer compromisos de permanencia 16. Al analizar la experiencia chilena, Diamond (1994) critica la duplicacin
significaba, en la prctica, relanzar el sistema, con todos los costos comerciales de costos administrativos en sistemas previsionales descentralizados, al tiempo
asociados a ese hecho, pues las AFP, en cuanto recibieran autorizacin legal, que pondera los logros del sistema en cuanto a su resistencia a presiones pol-
tendran que negociar contratos con sus afiliados para asegurar sus posiciones ticas, contribucin al ahorro nacional y al funcionamiento del mercado de capi-
de mercado. Los costos de este relanzamiento, se dijo, podran incluso anular tales. Efectivamente, los sistemas pblicos centralizados, aun los ms costosos,
el efecto sobre los precios que se buscaba con los cambios legales. absorben una proporcin muy inferior de los aportes al ser comparados con los
10. Algunos observadores han objetado la comparacin entre fondos de pen- sistemas de capitalizacin descentralizados como los de Chile y la Argentina.
sin voluntarios (Gran Bretaa y los Estados Unidos) con fondos de pensin Sin embargo, Diamond no menciona, entre los beneficios del nuevo sistema des-
obligatorios (Argentina y Chile) porque los primeros tienen finalidades mltiples centralizado, el de la competencia por una cartera de inversiones bien balancea-
y plazos de maduracin sin restricciones. Al respecto, la no obligatoriedad no es da que ha brindado tasas de retorno altsimas a sus afiliados, y en cierta medi-
significativa (en la Argentina de hecho tampoco es inevitable aportar a las AFJP, da realiza sus crticas olvidando que dicha duplicacin es tpica de todas las
ya que puede escogerse el rgimen pblico de reparto o evadir con suma facili- actividades donde existe competencia, constituyendo la moneda de pago para la
dad entre los autnomos) y el eventual efecto de la maduracin indefinida es di- obtencin de mejores desempeos por los incentivos adecuados que la misma
fcil de interpretar. Sin dudas que las diferencias existen, pero no parecen tener genera: suponer que la calidad de un sistema privado descentralizado y compe-
relevancia como para evitar o sesgar en particular la comparacin. titivo permanece constante con un sistema pblico centralizado va en contra del
11. Un resumen de varios artculos con este tipo de argumentos puede con- reconocimiento de las bondades de los mercados competitivos.
sultarse en Utton (1995), captulo 6. 17. Ntese que los traspasos son expresados como proporcin del total de
12. Carlton y Perloff (1990), captulo 18, realizan una revisin muy favorable afiliados y por lo tanto, a pesar de que el nmero total de traspasos netos es ce-
de la literatura sobre publicidad, citando incluso resultados empricos en rela- ro, la suma de traspasos como porcentaje de los afiliados no tiene por qu serlo
cin a la venta de anteojos que indican que los precios eran casi 30% mayores (ya que los tamaos de las AFJP de destino y origen son en general distintos) y
como producto de la prohibicin de publicidad que exista en distintos Estados. por ende no deben respetar una restriccin en la estimacin.
13. En ese sentido, existe una relacin negativa entre publicidad y benefi- 18. Aunque debe reconocerse que dichas bonificaciones no forman parte del
cios, contraria a la regularidad emprica detectada por Schmalensee (1989), se- centro de las campaas publicitarias y que representan un beneficio contingen-
gn la cual las industrias en las que la rentabilidad media es mayor son las que te de la poltica de comisiones de las AFJP que no es posible apropiar frente a
dedican mayores recursos a la publicidad. En forma coincidente con la inter- un cambio en la misma, lo que naturalmente reduce su efectividad. No obstante
pretacin dada por Schmalensee, la regularidad emprica no encierra ninguna ello, es de esperar que en el futuro, cuando estas bonificaciones por permanen-
causalidad: tanto la publicidad como la rentabilidad estn conjuntamente de- cia aumenten su visibilidad y se hagan ms tangibles al aumentar la antige-
terminadas por otras variables, tales como la diferenciacin intrnseca de los dad de los afiliados, esta variable pase a ganar alguna relevancia en relacin a
productos. Asimismo, aunque no se menciona en la discusin de Tirole, la ma- los traspasos.
yor publicidad puede obedecer a la mayor dificultad por parte de los consumi- 19. Por otra parte, si se agrega el total de traspasos netos como porcentaje
de los afiliados en el perodo enero de 1996-enero de 1997, se encuentra que dica Latina: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Per y Uruguay,
cha variable guarda una relacin positiva significativa (t = 2,12) con la partici- SAFJP, Serie Estudios Especiales, N 9, mayo de 1997.
pacin de capitales extranjeros en las AFJP al inicio de dicho perodo, y una re- Carlton, D.W. y Perloff, J. M., Modern Industrial Organization, Scott, Foresman-
lacin tenuemente negativa (y poco significativa) con la participacin de /Little, Brown Higher Education, 1990.
capitales de origen sindical (t= -0,7). Tomando como variable dependiente la va- Demsetz, H., Barriers to Entry, American Economic Review, 1982.
riacin porcentual del total de afiliados, independientemente del origen (en vez Diamond, P.: Privatization of Social Security: Lessons from Chile, Revista de
de considerar como en el texto los traspasos netos), el capital extranjero conti- Anlisis Econmico, Vol. 9, N 1, 1994.
na actuando en el mismo sentido, y la participacin sindical pierde toda signi- FIEL, La Reforma prrevisional en la Argentina: El impacto macroeconmico y la
ficatividad (adems de cambiar de signo su efecto). La primera de estas varia- organizacin del mercado de AFJP, Buenos Aires, Fiel, 1998.
bles, entonces, podra tomarse como una proxy de la confiabilidad de los Iglesias Palau, A., Competencia y Precios en la Industria de AFP, trabajo pre-
aportantes mejor que el tamao, pero al no presentar cambios significativos du- parado para FIEL, 1997.
rante el perodo analizado no contiene poder explicativo en una regresin, razn Hirshey, M., The Effect of Advertising on Industrial Mobility. 1947-72, Journal
por la cual su efecto se analiza por separado. of Business, 1981.
20. Porque la comisin neta del costo del seguro de vida e invalidez es apro- Perrn Towers/Marc, Estudio sobre competitividad internacional de las comi-
ximadamente el 2,7% del ingreso, y dicha reduccin significara una nueva co- siones de las AFJP, 1997.
misin del 1,7% del ingreso, un 37% inferior. Schmalensee, R., Inter-Industry Studies of Structure and Performance, en
21. El tamao de cada AFJP no presenta en ningn caso significatividad po- Schmalensee, R. y Willig, R. (comps.), Handbook of Industrial Organization,
sitiva, y en consecuencia su coeficiente no se reporta en las regresiones siguien- North Holland, 1989.
tes. Stiglitz, J., Imperfect Information in the Product Market, en Schmalensee, R. y
22. Vinculando esto con el contexto actual argentino, donde desde fines del Willig, R. (comps.), Handbook of Industrial Organization, North Holland,
ao pasado la nueva reglamentacin requiere que el afiliado que se traspasa 1989.
realice personalmente el trmite en el local de la AFJP de destino en funcin de Tirole, J., The Theory of Industrial Organization, The MIT Press, 1988.
evitar el alto nmero de fraudes que se estaban verificando, el razonamiento an- Utton, M. A., Market Dominance and Antitrust Policy, Edward Elgar, 1995.
terior implica que sera deseable combinar esta medida con un aumento en el Yarrow, G. y Gibert, J., Pension Issues in the UK, trabajo preparado para
nmero de veces al ao en que dicha opcin puede ser ejercida. Debe notarse FIEL, 1997.
que como resultado de esta medida, el porcentaje de traspasos cay un 60%
(comparando los segundos trimestres de 1997 y 1998).
23. Debe notarse que dicho cargo fijo regulado no debera ser cero, ya que
en ese caso es posible que las AFJP discriminen por vas distintas al precio
(vgr., mala atencin) a los aportantes de menores recursos.
24. De hecho, como el debate en la experiencia chilena lo ilustra, la ausen-
cia de discriminacin entre aportantes (y de subsidios cruzados ocultos) reque-
rira que las comisiones fuesen suficientemente flexibles como para reflejar me-
jor su vnculo con los costos marginales (en particular, en ausencia de
subsidios cruzados las comisiones tenderan a ser independientes de los ingre-
sos). La tradicin del sistema de seguridad social, sin embargo, lleva a concluir
que la interpretacin sobre la discriminacin por parte de los legisladores tena
como punto de referencia una comisin proporcional similar para cada afiliado.
25. Ms recientemente an, en el mes de febrero del corriente ao, una nue-
va reglamentacin de la SAFJP (Resolucin N 4/98) determin que la asigna-
cin de indecisos fuera aleatoria entre AFJP, con igual nmero asignado a cada
una de ellas. Vale decir, el criterio ha sido reemplazado nuevamente, esta vez
queriendo diversificar el mercado, sin intentar lograr la mejor eleccin para los
indecisos ni incentivar la competencia por menores comisiones.
BIBLIOGRAFA
Bertn, H. y Perrotto, A. M., Los nuevos regmenes de capitalizacin en Amri-

CAPTULO 10
Puertos martimos: desregulacin,
privatizacin y descentralizacin
A travs del transporte por agua se moviliza alrededor del 90% del
comercio exterior argentino medido en toneladas. Aproximadamente el
95% del volumen de las ventas al exterior y el 75% de los trficos de
importacin se canalizan por ese modo. El transporte fluvial y marti-
mo es, adems, el segundo modo en importancia en cuanto a volme-
nes de movimiento interno de mercaderas.
Los puertos y las vas navegables constituyen la infraestructura ne-
cesaria para la operacin del transporte por agua y tienen alta inciden-
cia sobre sus costos. De las condiciones de operatividad portuaria y de
navegabilidad de rutas y accesos depende en gran medida el tamao
de las embarcaciones que se utilicen, el grado de aprovechamiento de
sus bodegas, los tiempos de espera, de servicio y de navegacin, y la
seguridad en el transporte.
Las condiciones desfavorables en estos aspectos y los elevados nive-
les tarifarios de los servicios portuarios han significado histricamente
un serio obstculo para el desarrollo del transporte por agua en la Ar-
gentina. Sin embargo, en los tres componentes del subsector (transpor-
te por agua, puertos y vas navegables) se han producido transforma-
ciones relevantes en los ltimos aos, hallndose algunas de ellas en
pleno proceso de implementacin.
Efectivamente, la transformacin del sistema portuario argentino
verificada en la ltima dcada slo puede entenderse en el contexto de
un conjunto de cambios que no slo se refieren a los puertos sino tam-
bin a los servicios de transporte martimo y fluvial y a otros servicios
conexos a la actividad. Es por eso que en lo que sigue se har perma-
nente referencia a ese marco aunque con mayor nfasis en lo que a la
infraestructura y operacin portuaria se refiere. Asimismo, este captu-
lo se referir exclusivamente a puertos para transferencia de cargas
por la importancia en el sistema de transporte argentino y por ser este
sector y no el de puertos para servicios de pasajeros el que ha sufrido
las transformaciones ms significativas.
340 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS PUERTOS MARTIMOS 341
En este captulo se describe la estructura del sector portuario antes en un marco de fuerte regulacin, que derivaba en reservas de merca-
y despus de las reformas introducidas al principio de la corriente d- do y complejas restricciones operativas que generaban la sobrecontra-
cada (secciones 1 y 2), evaluando los resultados salientes de dicha re- tacin de personal y servicios.
forma en la seccin 3. La seccin 4 describe un conflicto destacado, As, los servicios de estibaje prestados por privados que aportaban
producto de estas reformas, en el puerto ms importante del pas (Bue- parte del utilaje portuario estaban asociados a sistemas de contra-
nos Aires), mientras que la seccin 5 sintetiza el anlisis econmico en tacin de personal acordados con los sindicatos. Los servicios a los
relacin a la naturaleza competitiva del sector con referencias a la ex- buques (remolque, practicaje, agua potable, etc.), adems de ser obli-
periencia internacional. En la seccin 6, finalmente, se presentan las gatorios independientemente de las necesidades tcnicas, estaban mo-
conclusiones del estudio, destacando los logros obtenidos y los desa- nopolizados por empresas o asociaciones privadas que, merced a esa
fos pendientes. falta de competencia y amparadas en regulaciones operativas y tarifas
convenidas con las autoridades, podan cobrar sobreprecios. De hecho,
los puertos argentinos constituan barreras paraarancelarias, consis-
1. EL SECTOR PORTUARIO EN LOS 801 tentes con un economa cerrada y no competitiva.
Hasta 1992 los puertos argentinos respondan a la siguiente estruc-

tura: i) puertos pblicos comerciales, ii) puertos privados industriales, 2. DESCENTRALIZACIN, DESREGULACIN Y PRIVATIZACIN
y iii) terminales privadas con rgimen legal precario. Los primeros se-
senta y cuatro puertos- dependan de la Administracin General de La reforma institucional en el transporte martimo comenz a mate-
Puertos Sociedad del Estado Nacional (AGP). Se trataba de cuatro rializarse a travs de un conjunto de decretos sancionados entre 1991
puertos mayores, por infraestructura y trfico movilizado, y un conjun- y 1993 que apuntaron a la desregulacin de servicios y a la elimina-
to de puertos medianos y pequeos, algunos prcticamente sin movi- cin de algunos entes pblicos y de reservas de mercado como paso
miento. Los puertos privados industriales eran aquellos autorizados previo a la sancin de la Ley de Puertos. Es interesante destacar que
para uso exclusivo de la instalacin industrial propietaria, que poda fue ese conjunto de medidas respecto de los puertos y del transporte
tratarse de una empresa pblica o privada (Acindar, YPF, Aluar, etc.). fluvial y martimo el que proporcion la base para los cambios sustan-
Finalmente, las terminales privadas mayoritariamente para embarque tivos que caracterizan hoy al sector.
de granos en la zona San Martn/San Lorenzo, al norte de Rosario se
desarrollaron a partir de fines de la dcada del 60 y su existencia fue Puertos
posibilitada por una va indirecta: la Junta Nacional de Granos admi-
ti, a partir de 1978, la ruptura del monopolio estatal en el embarque Dos instrumentos legales fueron los pilares para la implementacin
de granos, autorizando instalaciones privadas de embarque (elevadores de cambios: el Decreto 817/92 (de desregulacin) y la Ley 24.093 (Ley
portuarios) que, en los hechos, se transform en la habilitacin de de Puertos) en el mismo ao, modificada parcialmente por el veto al
puertos privados (aunque sin status legal). traspaso del Puerto de Buenos Aires a la Municipalidad de esa ciudad.
La administracin de los puertos en la Argentina estaba compartida Las principales medidas implementadas fueron las siguientes:
por cinco reparticiones estatales con una muy confusa interrelacin.
Dos de stas tenan responsabilidades principales en cuanto a inver- Creacin de un marco jurdico adecuado. La Ley de Puertos solucio-
sin y prestacin de servicios (AGP y Direccin Nacional de Construc- n una cantidad de problemas e inseguridades preexistentes ya que:
ciones Portuarias y Vas Navegables DNCPyVN) y las otras tres eran
autoridades portuarias con facultades aduaneras y policiales (Capita- a) Estableci los mecanismos de habilitacin de puertos comerciales e
na General de Puertos CGP, Prefectura Naval Argentina PNA- y Ad- industriales.
ministracin Nacional de Aduanas ANA). Sin perjuicio de ello, AGP y b) Habilit en forma definitiva a los puertos y terminales particulares
DNCPyVN tambin tenan caractersticas secundarias de autoridades que funcionaban con autorizaciones precarias.
portuarias, y las reparticiones PNA y ANA, en forma accesoria provean c) Estableci que todas las habilitaciones de puertos mantendran su
servicios. vigencia mientras continuara la actividad de los mismos y se man-
Adems de estos agentes estatales, en los puertos pblicos opera- tuvieran las condiciones que dieron lugar a su habilitacin.
ban empresas privadas de estibaje y servicios a los buques. El conjun- d) Determin que los puertos de Rosario, Baha Blanca, Quequn y
to de estas actividades, aunque prestadas por privados, se realizaban Santa Fe seran transferidos por el Estado Nacional a las provincias
a condicin de que previamente se constituyeran sociedades de de- portuario a travs de la propiedad y operacin de los elevadores de
recho privado o entes pblicos no estatales que tendran a su cargo granos.
las respectivas administraciones.2
e) Estableci que los particulares podran construir, administrar y ope- Descentralizacin de la administracin portuaria. La descentraliza-
rar puertos de uso pblico o privado, con destino comercial, indus- cin se materializ a travs de procesos de provincializacin y/o priva-
trial o recreativo, en terrenos fiscales o de su propiedad. Los buques tizacin, abarcando las siguientes medidas:
que operen en dichos puertos estn exentos del pago al Estado de
derechos y tasas por servicios que ste no preste efectivamente. a) Se determin que el Estado Nacional, a solicitud de las provincias,
transfiriera a stas a ttulo gratuito el dominio y/o administracin
Adecuacin de regmenes administrativos y regulatorios. Hubo tam- de los puertos situados en sus respectivos territorios y que, si no
bin un avance significativo en estos aspectos: hubiere tal inters, se los transfiriera a la actividad privada o fueran
desafectados.
a) Se estableci que el responsable de la administracin de cada puer- b) Se privatizaron todas las instalaciones de almacenamiento y embar-
to tiene a su cargo el mantenimiento y mejora de obras esenciales, que de granos y subproductos que pertenecan a la JNG.
tales como la profundidad y sealizacin de los accesos, espejos de c) El proceso de descentralizacin abarc tambin a servicios portua-
agua e instalaciones de amarre. rios, como el practicaje, en el que se abandon la funcin de admi-
b) Se elimin para algunos casos la obligatoriedad de uso de servicios nistracin por parte de la PNA, pasando a ser prestado por parte de
de practicaje y remolque y se flexibilizaron las condiciones de pres- asociaciones o empresas locales de prcticos.
tacin de servicios de los prcticos, establecindose principios de li-
bre competencia, libertad de acceso y libre entendimiento de las Racionalizacin de las dotaciones de personal:
partes en las contrataciones.
c) Se suprimi, excepto para casos especiales, la prestacin de servi- a) Se redujo la dotacin de la AGP a menos de la cuarta parte va reti-
cios de traslado, embarque y desembarque de prcticos por parte de ros voluntarios, transferencia a puertos provinciales y absorcin por
la Prefectura Naval Argentina, establecindose la libre prestacin de concesionarios privados.
esos servicios en condiciones de mercado. b) Al suprimirse la CGP y la JNG su personal qued desafectado de la
d) Se dejaron sin efecto restricciones de oferta de servicios que obliga- actividad portuaria. Funciones equivalentes son desarrolladas por
ban a la contratacin de empresas y/o personal de estiba, liberan- el sector privado con dotaciones mucho ms reducidas.
do y dejando sujeta a acuerdo entre las partes la contratacin de c) Al liberarse la contratacin de servicios de estiba, el nmero de es-
estos servicios. tibadores del Puerto de Buenos Aires se redujo drsticamente en al-
e) Para el puerto de Buenos Aires se estableci el funcionamiento du- rededor de un 70%.
rante veinticuatro horas del da de los servicios aduaneros, de con-
trol sanitario animal y vegetal, de migraciones, bancarios, de estiba Mayor participacin del sector privado:
y otros servicios.
a) El Estado Nacional prcticamente ha dejado de participar en cues-
Redefinicin del rol del Estado Nacional. A este respecto se adopta- tiones comerciales u operativas de los puertos. En el Puerto de Bue-
ron las siguientes medidas: nos Aires, al no haberse formalizado an la Sociedad Administrado-
ra Portuaria (SAP), el Estado cumple transitoriamente un rol
a) Se cre la Subsecretara de Puertos y Vas Navegables (despus se equivalente por medio de la AGP.
le adicion de Transporte de Larga Distancia) con funciones de b) En los puertos de Baha Blanca, Quequn, Rosario y Santa Fe ya se
Autoridad Portuaria Nacional, disponindose el abandono por parte han constituido entes autnomos de administracin con participa-
del Estado de todas sus actividades comerciales y empresariales en cin de los sectores privados vinculados a la actividad.
la actividad portuaria y la disolucin de la AGP y de la CGP. c) Todos lo servicios complementarios a la operacin portuaria son
b) Se asign como objetivo fundamental de la gestin del Interventor prestados en todos los puertos del pas por operadores privados, y
Liquidador de la AGP la privatizacin y/o transferencia de los puer- cualquier particular puede construir, administrar y operar puertos
tos, maximizando la competencia y evitando monopolios. de uso pblico o privado en terrenos fiscales o de su propiedad en
c) Se disolvi tambin la JNG, que tena intensa actividad en el mbito tanto cumpla los requisitos para su habilitacin.
d) Se desmonopoliz el servicio de almacenaje de mercaderas de im- b) El rgimen de trabajo a bordo y las condiciones salariales se rigen
portacin. por contratos laborales celebrados entre el operador del buque y los
e) El Puerto de Buenos Aires, antes con un funcionamiento monopli- tripulantes, sobre la base de normas correspondientes al nuevo re-
co en el movimiento de contenedores, pas a experimentar una gistro de matrcula.
fuerte competencia entre las terminales del propio puerto y el Dock c) Liberalizacin de mercados de fletes cautivos, dejando sin efecto las
Sud. leyes de reservas de carga que se aplicaban a trficos de exporta-
cin e importacin. Estas reservas implicaban la obligatoriedad de
Transporte fluvial y martimo contratar con la marina mercante nacional el transporte de produc-
tos originados en el Estado, en todas sus jurisdicciones, o beneficia-
Las acciones encaradas en materia de transporte por agua pueden rios de crditos avalados por el Estado.
ordenarse de la siguiente manera:
Eliminacin de gravmenes sobre los fletes: Se suspendieron los gra-
Desregulacin del transporte martimo y fluvial y sus servicios cone- vmenes del 2% y 12% sobre el valor de los fletes de exportacin e im-
xos: portacin, respectivamente, destinados a financiar la construccin de
a) Se redujeron significativamente los requisitos exigibles para autori- embarcaciones a travs del Fondo de la Marina Mercante, derogando
zar la navegacin de embarcaciones de cabotaje fluvial y martimo adems los decretos relativos a la promocin de la industria naval.
de bandera nacional, eliminando restricciones excesivas de orden
tcnico, laboral y administrativo, autorizando a los armadores na- Vas navegables
cionales y extranjeros la libre determinacin del personal de explo-
tacin de las embarcaciones, en tanto provean dotaciones mnimas En este tema resultaba difcil compatibilizar los objetivos especficos
de seguridad. de profundizacin y mejoramiento de la sealizacin de las vas nave-
b) Se derogaron todas las disposiciones administrativas referentes a la gables con las polticas generales de privatizacin, libre competencia y
homologacin de tarifas de transporte de cabotaje, regionales e in- eliminacin de subsidios, sin que esto afectara negativamente el nivel
ternacionales, fluviales o martimas, con excepcin de las relativas de fletes del transporte por agua. Por tal motivo se plante una etapa
a los fletes conferenciados. de transicin que permitiera el retiro gradual del Estado de estas acti-
c) Se limitaron las funciones de la Prefectura Naval Argentina a las de vidades y posibilitara al sector privado encarar su ejecucin en forma
tutela de la seguridad. rentable, cobrando a los usuarios valores inferiores a los beneficios ge-
d) Se elimin (para los casos en que se consideraba innecesario) la nerados por las nuevas condiciones de las vas navegables.
obligacin de llevar baqueano o patrn a bordo. Tambin se supri- Las medidas implementadas fueron las siguientes:
mi en algunos casos la obligacin de uso de servicios de practica-
je, pilotaje y remolque de maniobra, flexibilizando en general las a) Reestructuracin integral del organismo responsable del dragado y
condiciones de prestacin de todos los servicios de ayuda a la nave- sealizacin de las vas navegables (Direccin Nacional de Cons-
gacin, con libertad de acceso a los mercados y contrataciones so- trucciones Portuarias y Vas Navegables).
bre la base del libre acuerdo entre las partes. b) Contratacin de una empresa privada para la profundizacin del
e) Se autoriz la importacin de buques a casco desnudo, creando el canal de acceso al Puerto Baha Blanca. El mantenimiento es con-
Registro de Buques y Artefactos Navales Extranjeros, que permite el tratado y financiado por la Nacin, la Provincia de Buenos Aires y el
arrendamiento de embarcaciones a casco desnudo bajo el rgimen Ente Autnomo Puerto de Baha Blanca.
de importacin temporaria. c) Concesin, mediante el sistema de peaje con aportes complementa-
rios del Estado, de la ruta navegable troncal entre el puerto de San-
Flexibilizacin de condiciones operativas: ta Fe y el Ocano Atlntico, habindose estipulado como meta la
profundizacin a 32 pies para el tramo San Martn-Ocano y 22 pa-
a) La posibilidad de cese provisorio de bandera signific un cambio ra el resto. A partir del logro de 28 de calado navegable se comenz
trascendental al permitir la equiparacin de condiciones con las co- a cobrar peaje (en 1996).
rrespondientes a las flotas competidoras (slo para el comercio in- d) Descentralizacin de funciones de dragado y balizamiento de puer-
ternacional, ya que hay una reserva de carga para la bandera ar- tos y accesos portuarios, en los que la DNCPyVN interviene median-
gentina en trficos de cabotaje). te distintos acuerdos con las autoridades portuarias o provinciales.
3. EVALUACIN GLOBAL DE LOS RESULTADOS ALCANZADOS sin hacia fines de los 80. La inversin privada, en cambio, ha mostra-
do una tendencia creciente, sustituyendo a la inversin pblica, du-
Las medidas implementadas han significado cambios impensados rante todo el perodo analizado, aun cuando tambin se evidencia la
hace algunos aos. El dinamismo en el sector se ha multiplicado y hay contraccin producto del estancamiento de la economa en la dcada
interesantes posibilidades para el desarrollo de infraestructura y servi- del 80.
cios. En lo que se refiere a los fletes martimos, por ejemplo, las medi-
das de desregulacin implementadas permitieron traducir en rebajas
de costos la reduccin de precios que se ha verificado durante esta d- CUADRO 1
cada en el mercado internacional producto de una constante sobreofer- INDICADORES DEL PUERTO DE BUENOS AIRES
ta (vale decir, la desregulacin salvo casos puntuales como la dismi-
nucin de fletes Argentina-Brasil por la eliminacin de la reserva de 1991 1995 1997 Var.%
carga no motiv las rebajas que se verificaron en el mercado interna- 1991-1997
cional, sino que permiti que stas fueran aprovechadas en el mercado
argentino). Capacidad del puerto (mil TEUs/ao) 400 1.200 1.500 275
En lo que hace a la operacin portuaria los indicadores disponibles Contenedores movidos (mil TEUs) 272 599 1.030 279
tambin son elocuentes. En el grfico 1 se pueden observar los montos Puerto Nuevo 272 505 722 165
de inversin anual promedio desde 1971 hasta 1997 (1992-1994 no
Dock Sud 0 94 308
est disponible) en moneda constante. La inversin total, pblica ms
privada, casi triplica entre 1995-1997 al promedio de las dos dcadas Coeficiente de utilizacin 68% 50% 69%
anteriores. La evolucin de la inversin pblica entre 1970 y 1982 fue Toneladas movidas (carga total, en miles) 7,83 9,40 11,37 45
creciente, alcanzando niveles casi similares a los actuales, pero a par-
Puerto Nuevo 7,83 6,52 7,65 -2,3
tir de entonces comenz a reducirse hasta alcanzar la mnima expre-
Dock Sud 0 2,88 3,72
Tonelaje movido en contenedores (miles) 2,47 4,71 7,32 196

Puerto Nuevo 2,47 4,12 5,13 108
GRFICO 1
Dock Sud 0 0,59 2,19
INVERSIN PBLICA Y PRIVADA EN PUERTOS 1971-1997
% de contenerizacin 31,5 50,1 64,4 104
160 Productividad
140 Ton/trabajador/ao 667 2.040 4.850 627
Millones de $ de 1997
120 TEUs/sitio/ao 40.000 n.d. 100.000 150

100 Tiempo de estada de buques (das)
80 Buques de carga general 6,2 3,1 2,8 -55
60 Buques portacontenedores 2,5 1,5 1,5 -40
40
Demora en rada (das) 1,5 n.d. 0 -100
20
0 Costo de manipuleo (US$/contenedor) 440 114 110 -75
1974-76
1977-79
1980-82
1983-85
1986-88
1992-94
1995-97
1971-73
1989-91
Tarifas a las cargas

De importacin 6,69 3,00 3,00 -55
De exportacin 2,10 1,50 1,50 -29
Aos
Fuente: JICA: Informe OKITA II, Martn Sgut: Conferencia en Puertos Latinos,
Inversin pblica Inversin privada Total general Miami 1997; Roberto Del: Compendio estadstico de navegacin; y Carlos Bru-
no Sisto: Anuario Portuario y Martimo, 1998. Nota: TEUs es la sigla de Twenty
Fuente: FIEL (1992), INTAL/BID (1997). Foot Equivalent Units, indicativa del volumen de los contenedores de 20 pies.
Por otra parte, considerando el Puerto de Buenos Aires en particu- dos, en parte por la Nacin y en parte por la Provincia de Buenos Aires.
lar, la concesin al sector privado de Puerto Nuevo (en Capital Federal, Desde 1995, por otra parte, existe un serio conflicto regulatorio y con-
por parte de la Nacin) y Dock Sud (en la Provincia de Buenos Aires, tractual en el mismo en funcin de las distintas caractersticas de di-
provincial), juntamente con el resto de medidas desregulatorias antes chas concesiones. En esta seccin se presentan los rasgos salientes del
enumeradas, ha significado una competencia sumamente dinmica, cu- problema, lo que a su vez permite evaluar decisiones en cuanto al dise-
yos beneficios se reflejan en los indicadores presentados en el cuadro 1. o de la participacin de agentes privados en la operacin portuaria y
Las cifras consignadas en el cuadro indican un incremento llamati- llamar la atencin sobre las implicancias que el desenlace de este con-
vo en la productividad del sector. Tanto la capacidad del puerto como flicto pueda tener en el futuro desarrollo competitivo del servicio por-
su utilizacin, la productividad del trabajo y del espacio de almacena- tuario.
miento aumentaron significativamente al cabo de slo seis aos, del El puerto de Buenos Aires contiene dos reas: Puerto Nuevo y Dock
mismo modo que tambin se generaron reducciones de costos para los Sud. Puerto Nuevo permaneci bajo propiedad federal, pero sus distin-
transportistas al reducirse significativamente el tiempo de espera para tas terminales fueron concesionadas a (diferentes) operadores privados
entrar al puerto (rada), la estada en el puerto, el costo de manipuleo, y en 1994 por medio de una licitacin pblica internacional. El control
las tarifas (particularmente las de importacin, pero tambin las de ex- sobre el Dock Sud fue transferido a la provincia de Buenos Aires (en
portacin). Al mismo tiempo, el cuadro permite observar el crecimiento funcin de la Ley 24.093, aspecto reconocido en el propio pliego licita-
del Dock Sud dentro del puerto de Buenos Aires y la tendencia hacia el torio de Puerto Nuevo), que lo concesion directamente a un operador
uso de contenedores en el transporte de las cargas. privado en 1995, luego de realizada la licitacin de Puerto Nuevo.
La fuerte competencia que ha motivado en buena medida la evolu- Estas concesiones tienen distintas caractersticas. Los concesiona-
cin tan favorable es interpretada por algunos observadores como el rios de Puerto Nuevo pagan un canon elevado (resultante de sus pro-
resultado de una sobreoferta de capacidad portuaria, lo que indicara pias ofertas econmicas en la licitacin), mientras que el concesionario
que no se trata de una situacin de equilibrio y que est en juego la de Dock Sud slo debe pagar un canon mnimo, negociado directamen-
viabilidad de algunos puertos transferidos a las provincias. En la ac- te con la provincia.4 Por otra parte, el concesionario de Dock Sud es el
tualidad hay un problema de rentabilidad, tanto de las terminales co- dueo del terreno utilizado para la operacin del puerto (lindante con
mo de los armadores, que se est tratando de paliar con tarifas adicio- el muelle), sin el cual dicho puerto carecera de mayor valor.5
nales y sobrecostos que ya estn motivando las reacciones de los Naturalmente, la proximidad geogrfica entre las dos reas del
cargadores.3 De acuerdo con el anlisis econmico, sin embargo, el Puerto de Buenos Aires dio lugar al surgimiento de una fuerte compe-
eventual exceso de capacidad no debe constituir una preocupacin tencia entre los distintos concesionarios, resultando de ella una reduc-
central en la medida en que la misma sea determinada espontnea- cin significativa en las tarifas de embarque (ver cuadro anterior). Res-
mente por el sector privado (como ocurre al presente), ya que este tipo pondiendo a esta situacin, los operadores de Puerto Nuevo han
de errores ocurren a diario en todo tipo de actividad y son en definiti- reclamado enfticamente respecto de las asimetras entre ambas con-
va los que generan condiciones competitivas y nuevos desarrollos y al- cesiones, argumentando que las caractersticas diferenciales de la con-
ternativas de utilizacin, motores del desarrollo capitalista y de su cesin de Dock Sud implican una violacin de sus derechos tal como
ventaja por sobre la planificacin central. ellos fueron definidos al momento de la licitacin de sus propias conce-
Cabe notar por ltimo que ms all de los avances en puertos y siones.
transporte martimo, en materia de transporte fluvial la desregulacin La consideracin de la razonabilidad de estas demandas se centr
no se ha completado, ya que existe un sinnmero de restricciones va en gran medida en la comparacin entre los costos de las terminales de
reglamentaciones operativas, de reserva de mercado, de interpretacin Puerto Nuevo y los del operador de Dock Sud, existiendo cmputos en
de la legislacin que todava restringen y encarecen la utilizacin de ambas direcciones. Sin embargo, el anlisis econmico indica que la
este modo de transporte. competencia pareja (o campo nivelado) debe definirse respecto de
los puntos de partida pero no en relacin a los resultados: la libre com-
petencia no implica que todos tengan los mismos costos ni obtengan
4. COMPETENCIA Y RENEGOCIACIN EN EL PUERTO las mismas ganancias. En ese sentido, la asimetra ex-post de las con-
DE BUENOS AIRES cesiones es un argumento dbil para justificar una modificacin con-
tractual. Por ello, la evaluacin del conflicto debe realizarse consi-
Como se seal anteriormente, a partir de 1994 la operacin del derando el contexto legal e informativo relevante al momento de la
Puerto de Buenos Aires fue concesionada a distintos operadores priva- licitacin.
Sin pretender realizar un anlisis legal concluyente, los documentos Anexo 1 (Puerto de Buenos Aires, Descripcin General), Anexos al
disponibles sealan la siguiente secuencia de eventos: Pliego Tcnico General
El Puerto de Buenos Aires [] se extiende frente a la ciudad a lo
1. 26-6-92: Ley 24.093 de (Provincializacin de) Puertos largo de la costa del ro sobre una longitud de aproximadamente 12
2. 4-5-93: Suscripcin del Convenio de Transferencia de Dock Sud km. Su extremo Sud sobrepasa el Riachuelo, lmite de la ciudad de
desde la Nacin hacia la provincia (firmado por el MEyOSP y la pro- Buenos Aires, sobre la franja costera de la provincia homnima.
vincia), ratificado por Ley Provincial 11.535. Puerto Nuevo: Sector Norte del Puerto de Buenos Aires, a privatizar,
3. 23-6-93: Presentacin de Exolgn S.A. (posteriormente concesiona- que trabaja prioritariamente con graneles slidos y carga general.
ria del Dock Sud) al Consejo Asesor de la Iniciativa Privada, dentro Puerto Dock Sud: Sector a provincializar y concesionar que trabaja
del marco del artculo 37 de la Ley Provincial 11.184. prioritariamente con productos inflamables, derivados qumicos y pe-
4. 9-93: Llamado a licitacin para la concesin de Puerto Nuevo por el trleos.
MEyOSP. En definitiva, el Estado Nacional no se comprometi respecto de no
5. 5-11-93: Aviso de Exolgn publicado en La Nacin, pgina 10, con permitir la apertura de otros puertos o terminales, ni compensar a los
infraestructura y fecha de entrega de prticos. concesionarios de Puerto Nuevo, aun cuando fuesen de su propia juris-
6. 16-11-93: Fecha de apertura del sobre 1 (donde segn el pliego se diccin, mientras que se haba aclarado en el propio pliego que Dock
presentaban tambin las ofertas econmicas del sobre 2 en la licita- Sud sera provincializado (de hecho ya haba sido transferido a la pro-
cin por Puerto Nuevo. vincia de Buenos Aires por Ley 11.535 en abril de 1993) y concesiona-
7. 24-6-94: Firma del contrato de concesin provincial con Exolgn. do, reafirmando el conocimiento y previsin que los participantes de la
licitacin por Puerto Nuevo deban tener.7
As, tal como surge de las fechas arriba indicadas, al momento de En aparente contradiccin con este marco analtico, el ltimo p-
convocarse a la licitacin de Puerto Nuevo el Estado Nacional ya haba rrafo del artculo 34 del pliego de licitacin de Puerto Nuevo establece
transferido a la provincia de Buenos Aires el Dock Sud, razn por la que en las zonas de operacin no sujetas a concesin en esta licita-
cual no pudo haberse comprometido a otorgar exclusividad en la con- cin y en aquellas zonas no incluidas en las a concesionar que even-
cesin; asimismo, los participantes en la licitacin de la concesin de tualmente resultaren sin adjudicar, la Sociedad Administradora del
las terminales de Puerto Nuevo debieron (o pudieron, ya sea quienes Puerto (SAP) establecer condiciones econmicas para su operacin
ganaron o quienes perdieron, o ambos) estar en conocimiento de la que resulten equitativas en relacin con las exigidas en las zonas con-
propuesta de Exolgn, razn por la cual debieron anticipar los efectos cesionadas, texto al cual se atuvo parcialmente el concedente al dar
y probabilidades de que dicha propuesta llegara a implementarse, y las respuesta a una consulta al pliego por parte de una empresa partici-
condiciones en que se hara.6 pante en la licitacin de Puerto Nuevo donde se indagaba sobre cules
Por otra parte, las definiciones que aparecen en el Pliego de Bases y seran las reglas de juego para otras terminales privadas que pudieran
Condiciones para el llamado a licitacin de Puerto Nuevo apuntan en el competir con Puerto Nuevo, como ser Puerto La Plata, la zona Zrate
mismo sentido, destacndose los siguientes pasajes: Campana, Drsena Sud y Dock Sud, en cuanto a las tasas a las cargas
y a los buques, impuestos, etc. La contradiccin es aparente porque la
Artculo 13: Subvenciones, garantas o avales SAP no tiene jurisdiccin sobre el Dock Sud (una vez creada adminis-
El Concedente no otorga ningn tipo de subvencin para el funcio- trar Puerto Nuevo),8 transferido a la provincia de Buenos Aires, y por
namiento de las Terminales ni garantiza su rentabilidad, ni el Monto ende dicho prrafo del artculo 34 no es aplicable a la pregunta formu-
de Referencia Anual de Tasas a la Carga de cada Terminal que se fija lada. Dado que la respuesta a la consulta tambin haca referencia a la
en el respectivo Pliego Tcnico Particular. Tampoco extender avales Ley de Puertos y a otros decretos del PEN referidos (entre otras cosas)
para la tramitacin de crditos internos o externos. a la provincializacin portuaria, la misma no puede considerarse como
Tampoco asumir responsabilidad alguna por eventuales futuras muy clarificadora y es razonable pensar que fue interpretada por las
medidas econmicas, de habilitacin de nuevos puertos o Terminales, empresas concursantes como indicativa de los lmites del futuro admi-
o de cualquier otro tipo, que directa o indirectamente puedan implicar nistrador de las concesiones de Puerto Nuevo.
alteraciones en el volumen de carga pasante por las Terminales que se Pero la descripcin del conflicto requiere un ingrediente adicional:
licitan. en abril de 1995, slo cinco meses luego de que comenzara la opera-
cin privada en Puerto Nuevo, la AGP determin una reduccin del
25% en el canon que deben pagar los concesionarios de las distintas
terminales (Res. N 6/95). El anlisis de esa resolucin requiere preci- de Puerto Nuevo, hace improcedente todo tipo de renegociacin basada
sin en cuanto al modelo legal aplicable. El art. 34 del Pliego de Puerto en desarrollos competitivos posteriores al llamado a licitacin en Puer-
Nuevo dice que una nueva agencia regulatoria, SAP, reemplazar a la to Nuevo. La reduccin del 25% del canon en Puerto Nuevo constituy
AGP y que el canon pagado por los concesionarios puede ser ajustado una innovacin contractual injustificada para los participantes que
de forma tal que permita cubrir los gastos de administracin y servi- perdieron en la licitacin por Puerto Nuevo en la medida en que no ha-
cios comunes del puerto. Sin embargo, el art. 24 del Pliego establece ya obedecido a modificaciones en los costos de los servicios prestados
que la oferta ganadora sera aquella con el mayor canon (monto asegu- por el concedente a las empresas concesionarias de las terminales.
rado por tasa a las cargas) entre los participantes precalificados. Por Tercero, puesto que la variable de competencia por Puerto Nuevo
otra parte, el contrato hizo explcito un mecanismo de ajuste del canon fue el canon, la diferencia eventual entre el trfico esperado y el ase-
en funcin de la evolucin del trfico del puerto, anticipando que el vo- gurado (implcito en el canon) es irrelevante como argumento para la
lumen transportado se incrementara en los primeros tres aos. Vale renegociacin. Por otra parte, si bien existe una inconsistencia entre el
decir, la forma de competencia (mayor canon) y el mecanismo de ajuste diseo global del pliego y el mecanismo de seleccin de ofertas (por
previsto (en funcin del trfico) se contraponen de manera contradicto- cuanto los montos ofrecidos pueden ajustarse para cubrir el presu-
ria con la facultad otorgada a las autoridades del puerto para modificar puesto de autoridad portuaria), la facultad de modificar el canon no
el canon pagado en funcin de los recursos necesarios para su opera- guarda relacin alguna con el desarrollo de nueva competencia o con el
cin. resultado financiero de las empresas que ganaron la licitacin en Puer-
Es posible que esta contradiccin brinde algn espacio legal que to Nuevo.
justifique la reduccin del 25% en el canon. De hecho, uno de los argu- Cuarto, la definicin correcta de lo que constituye un terreno nive-
mentos expuestos en dicha resolucin fue que como resultado de la lado para la competencia es ex ante, con la variable canon actuando
aplicacin de distintas medidas se obtendrn importantes economas como ajuste para acomodar las distintas condiciones de las concesio-
en los gastos de esta sociedad del Estado y significativos incrementos nes y la expectativa de competencia posterior. Esta definicin surge de
en los ingresos de forma tal que se estara en condiciones de dar cum- un modelo analtico simple desarrollado en el anexo de este captulo
plimiento a la reduccin paulatina de las tasas a las cargas que abo- donde puede demostrarse fcilmente que la secuencia de licitaciones
nan los importadores y exportadores. Sin embargo, fuera de la cues- con distintas condiciones ex post es perfectamente compatible con be-
tin legal que no se analiza aqu, desde el punto de vista econmico no neficios normales para quien hubiese anticipado correctamente los
existe tal contradiccin. Efectivamente, la reduccin del 25% en el ca- eventos posteriores, tal cual debe ser la presuncin sobre lo que efecti-
non es injustificada, no slo porque ocurri a cinco meses del comien- vamente ocurri.
zo de la concesin (invalidando el significado de las ofertas econmicas Quinto, alternativamente, basta considerar al concesionario del
utilizadas para seleccionar a los ganadores),9 sino tambin porque con Dock Sud como si estuviese compuesto por dos unidades distintas,
ello los dueos del puerto (vgr., el gobierno federal, los contribuyentes una que tiene la concesin provincial y otra que alquila a la primera
y los usuarios del puerto) no obtuvieron beneficio alguno (como se dis- su terreno para que pueda explotar el negocio; de esta manera, conta-
cute a continuacin). Debe remarcarse que la autoridad portuaria no bilizando el alquiler implcito por el terreno propiedad de la segunda
tena facultades para reducir el canon en funcin del grado de compe- unidad (que constituye de hecho un costo de oportunidad), los costos
tencia que exista en el sector.10 del concesionario del Dock Sud tienden a equilibrarse con los de los
De todas formas, independientemente de la interpretacin que la concesionarios de Puerto Nuevo. Efectivamente, si el dueo del terreno
AGP exponga sobre la Resolucin 6/95, la evaluacin del conflicto y no fuese quien obtuvo la concesin provincial, el costo de oportunidad
eventual renegociacin de los contratos debe ser ms general. Primero, del terreno lindante al muelle se hara explcito en un contrato de al-
la secuencia en la divisin de potestades jurisdiccionales entre la Na- quiler y la asimetra entre ambas concesiones (incluyendo el pago con-
cin y la provincia indica que la concesin del Dock Sud no ha consti- junto de canon por el muelle y alquiler por el terreno) no sera tal in-
tuido una violacin de las condiciones contractuales en Puerto Nuevo. cluso desde una perspectiva ex post.
El conocimiento sobre las condiciones en que operara el concesionario Sexto, una reduccin del canon en Puerto Nuevo es inoperante en
de Dock Sud pudo ser imperfecto, pero ello significa un riesgo que de- el equilibrio (mientras el volumen transportado sea menor o similar al
bi haber sido previsto por las empresas que compitieron por la conce- volumen asegurado, sobre el cual se computa el canon): como se trata
sin de las terminales de Puerto Nuevo. de un costo fijo, su reduccin no altera el nivel tarifario de equilibrio
Segundo, la naturaleza competitiva del sector, tanto hacia el futuro (funcin de los costos variables y del grado de competencia, salvo que
(vgr., Rosario, La Plata, etc.) como en el mismo diseo de la licitacin existan imperfecciones significativas en el mercado de crdito), por lo
que constituye una transferencia directa de los contribuyentes a los costos fijos que implican que al aumentar el nivel provisto del servicio
operadores del puerto, sin que medie beneficio social alguno (si los disminuyen los costos por unidad) que hacen inviable la competencia:
operadores fuesen a quebrar en las condiciones actuales, entonces po- slo hay cabida para una empresa, la que est en condiciones de abas-
dra realizarse una nueva licitacin en la que, eventualmente, el canon tecer la demanda a un menor costo. (stos son los llamados monopo-
ser menor). lios naturales.) As, la regulacin espontnea que brindan los mercados
Finalmente, una renegociacin en Puerto Nuevo puede dar lugar a competitivos evitando que las empresas cobren precios excesivos, en
una guerra tributaria entre la Nacin y la provincia de Buenos Aires, estos casos ausente, es reemplazada por la regulacin directa por parte
activando tambin una renegociacin de la concesin del Dock Sud. del Estado a travs de entes reguladores a los que se asigna dicha ta-
Esta competencia interjurisdiccional podra tener efectos deseables en rea. Ver captulo 1.
otros casos, pero aqu conducira solamente a una transferencia de En el caso de los puertos en particular, dependiendo del tamao del
rentas a los operadores de las terminales (si disminuyen los costos fi- mercado, es posible que existan economas de escala que tornen invia-
jos), o a un subsidio al comercio internacional (si se establecieran sub- ble la competencia. Efectivamente, la infraestructura portuaria consti-
sidios por unidad de transporte), o simplemente a una mala tarifica- tuye un costo fijo significativo que genera costos medios decrecientes,
cin que no considere las externalidades generadas por la operacin de tal como suele ocurrir con los monopolios naturales.11 Sin embargo, a
los puertos. diferencia de los ejemplos antes citados, cada puerto enfrenta sus pro-
En sntesis, este conflicto indica la necesidad de disear cuidadosa- pias restricciones de capacidad que impiden que dichas economas de
mente la forma en que se organiza la competencia por el mercado en escala se extiendan indefinidamente. Entonces, si el tamao del mer-
una licitacin pblica, evitando que existan inconsistencias que luego cado se incrementa ms all de la capacidad de dicho puerto, la com-
habiliten reclamos y renegociaciones que signifiquen asimetras en la petencia de un segundo puerto ser viable, y con ella se obtendrn los
seleccin de oferentes e incentivos deficientes para la mejor operacin beneficios perseguidos.12 La competencia en general requiere de la par-
privada. ticipacin del sector privado, mientras que la explotacin monoplica
es compatible tanto con la provisin pblica como con la privada.
Sobre la base de estas consideraciones, resulta lgico que la organi-
5. LA COMPETENCIA ENTRE PUERTOS: TEORA Y EXPERIENCIA zacin de los puertos en los distintos pases sea distinta. La mayora
INTERNACIONAL de los puertos en el mundo est en una posicin intermedia entre el
monopolio pblico absoluto y la privatizacin absoluta (donde el Esta-
El sector portuario ha sido tradicionalmente manejado por empre- do alquila reas para que sean operadas libremente por el sector priva-
sas pblicas, siendo la competencia limitada. Ello ha llevado a especia- do): las autoridades portuarias proveen la infraestructura, o emplean
listas en temas portuarios a afirmar que, en cierta medida, todos los cierto tipo de trabajo solamente. En Amrica latina y el Caribe, salvo
puertos del mundo tienen algn grado de monopolio local (Gross, excepciones, las administraciones portuarias tienden a ser o bien total-
1995), ya que las caractersticas geogrficas impiden la viabilidad de mente privadas o totalmente pblicas, es decir, las instalaciones priva-
un continuo de instalaciones portuarias sobre las costas. Recientemen- das de carga se limitan generalmente a la manipulacin y almacena-
te, varias experiencias internacionales han comenzado a modificar di- miento de la carga de los propietarios, y las instalaciones del sector
cha situacin, de manera consistente con un reconocimiento acadmi- pblico se dedican a la manipulacin y almacenamiento de todas las
co de las ventajas de distintas formas de competencia en un sector en otras cargas (CEPAL, 1992, pg. 68).
el que el dominio de los sindicatos, la ineficiencia pblica y la carteliza- La tendencia en otras partes del mundo es hacia el modelo de con-
cin han sido caractersticos. cesin al sector privado. En Asia, Hong Kong y Japn han tenido larga
En la profesin econmica ya no existe disputa sobre los efectos be- experiencia con la participacin del sector privado en la provisin de
nficos de la competencia en trminos de transparencia y asignacin servicios portuarios, y en parte debido a la eficiencia que sus puertos
eficiente de recursos. Tampoco sobre el cuidado que debe prestarse a demuestran han comenzado a ser imitados por sus vecinos durante la
que las decisiones incorporen todos los costos y beneficios generados ltima dcada: Malasia a partir de 1986 y Filipinas desde 1988 comen-
(vgr., a internalizar las externalidades). Sin embargo, s existe cierta zaron a concesionar sus puertos, y ms recientemente tambin lo han
discusin sobre las circunstancias en las que dicha competencia es hecho Tailandia, China, Indonesia, Corea, Taiwn y Vietnam. Singa-
factible. Por ejemplo, la provisin de servicios pblicos como el gas y la pur, por otra parte, mantiene el monopolio estatal de sus puertos,
energa elctrica, en sus etapas de distribucin (y en general, los servi- siendo un contraejemplo en relacin a otras experiencias por el alto
cios provistos en redes), est sujeta a fuertes economas de escala (vgr., grado de eficiencia de su operacin.
An en Amrica latina se est produciendo, aunque ms lentamen- participacin del sector privado. De hecho, siempre que sea viable, re-
te, un proceso similar. En Chile, por ejemplo, el grado de competencia sulta deseable que se produzca la competencia. Sobre esto prctica-
entre puertos es prcticamente nulo ya que todos ellos pertenecen al mente no hay discusin en la literatura, tal como surge del pensamien-
mismo ente pblico, la Empresa Portuaria de Chile (Emporchi), aun to expresado por CEPAL (1992): La razn fundamental de la
cuando desde el comienzo de los aos 80 s se ha introducido compe- participacin del sector privado en las empresas del sector pblico es
tencia dentro de los puertos (vgr., se elimin la exclusividad de Empor- crear una base para la competencia de modo que se puedan reducir los
chi para movilizar la carga en tierra, se suprimieron requerimientos costos y mejorar la calidad de los bienes y servicios. La competencia
matriculares que restringan las posibilidades de contratacin laboral, logra esos objetivos obligando a dichas empresas a enfrentar riesgos
etc.). Al presente, existen propuestas para dividir en cinco empresas comerciales, la posibilidad de prdidas financieras y la amenaza de
distintas los distintos puertos existentes con el fin de permitir la com- quiebra [...] La participacin del sector privado en la dotacin de insta-
petencia entre puertos. laciones y entrega de servicios portuarios generalmente tiene como
Pero las diferencias entre pases no slo se refieren a la existencia o consecuencia una mayor innovacin, productividad y eficacia en fun-
no de operadores privados, sino tambin al grado de descentralizacin cin de los costos, y estos factores intensifican la competencia en los
jurisdiccional de la operacin portuaria. Mientras que en Amrica Lati- puertos y entre ellos. En la medida en que todos esos participantes es-
na los puertos tienden a ser propiedad de los gobiernos nacionales, la tn sujetos a una competencia vigorosa, aumentar la posibilidad de
mayora de los puertos del norte de Europa pertenecen a las municipa- que respondan a las necesidades de los embarcadores y consignata-
lidades y a los gobiernos provinciales o estaduales, quienes los admi- rios... Si los gobiernos renuncian a su obligacin de establecer y man-
nistran generalmente concesionando al sector privado los servicios de tener la competencia, los empresarios evolucionarn hacia un monopo-
manipulacin y almacenamiento de la carga (CEPAL, 1992, pg. 69). lio o hacia estructuras oligoplicas que limitan la competencia y
Como seala Gross (1995), la competencia puede darse de distintas constrien a los usuarios a pagar tarifas excesivas (pgs. 38-39).
formas: a) entre puertos en distintas costas: las costas este y oeste de Esta posicin por parte de CEPAL es por dems ilustrativa. En ese
Norteamrica, o las costas norte y sur de Europa, o bien los puertos sentido, la eventual conveniencia tecnolgica de que Puerto Nuevo no
chilenos vs. los argentinos; b) entre puertos en distintos pases: Cana- enfrente competencia alguna desde otro puerto del pas en el manejo
d vs. Estados Unidos, Francia vs. Blgica vs. Holanda, Uruguay vs. de los contenedores que transportan las grandes lneas martimas,
Argentina, etc.; c) entre puertos dentro del mismo pas: puertos en las eventualmente conformando un tringulo de distribucin complemen-
costas este y sur de Gran Bretaa; Oakland y San Francisco, por un tario con Montevideo en Uruguay y Santos en Brasil, solamente puede
lado, y Long Beach y Los Angeles, por el otro, en California; Sydney defenderse si resulta del libre juego de la oferta y la demanda, en par-
con Brisbane y Melbourne con Adelaida en Australia; etc.; d) entre ter- ticular, dependiendo del tamao del mercado en relacin a la capaci-
minales de un mismo puerto: Nueva York, Buenos Aires, etc.; y e) en- dad de dicho puerto, ya que de esta forma se determina fehaciente-
tre distintas formas de transporte: mar vs. aire con el tnel de la Man- mente si es econmicamente viable la competencia o no.
cha.
Naturalmente, estos distintos tipos de competencia no siempre es-
tn disponibles, ya que dependen del tamao del mercado, de las ca- 6. CONCLUSIONES
ractersticas geogrficas de las costas que limitan las posibilidades por-
tuarias, etc. Igualmente, los gobiernos no pueden decretar que sus La experiencia argentina en la desregulacin y descentralizacin de
puertos sern competitivos, pero s pueden adoptar una estructura la actividad portuaria puede considerarse un xito dado que se pas de
institucional que haga hincapi en la libertad de ingreso ms bien que una situacin donde cada participante tena una reserva de mercado
en la proteccin, en la autonoma de gestin para obtener ganancias que haca sumamente rgida, burocrtica y costosa la operatoria a una
compitiendo ms bien que logrando acceso al tesoro nacional, en las organizacin mucho ms gil, que hizo posible atender las mayores de-
leyes del mercado ms bien que en el diario enfrentamiento con la bu- mandas del comercio internacional de manera eficiente.
rocracia, y en regmenes antimonopolios ms bien que en la influencia Similarmente, concentrando la atencin en la concesin de las ter-
poltica de los grupos preponderantes. (CEPAL, pg. 64.) minales del puerto de Buenos Aires por parte del Gobierno Nacional en
No parece ser casual, entonces, luego de comparar Amrica latina 1994, los resultados alcanzados indican el xito de la iniciativa aun
con Europa y Asia, que los pases donde los tamaos del mercado y las cuando en la misma se observen imperfecciones de distinto tipo, tanto
condiciones geogrficas son ms competitivas tienden a ser aquellos en el diseo de la competencia (por mayor canon ofrecido, el que pos-
con mayor grado de descentralizacin jurisdiccional y con una mayor teriormente podra ajustarse de acuerdo a las necesidades de la socie-
dad administradora del puerto), en el proceso de licitacin (en el que Anexo: Un modelo analtico sobre licitaciones
hubo descalificaciones que luego beneficiaron a quien fuera descalifica-
y competencia en el Puerto de Buenos Aires
do mientras que se aceptaron ofertas que no cumplan con las condi-
ciones requeridas) como en la posterior ejecucin (la falta de conforma-
cin de la SAP, la reduccin de las tasas a las cargas a slo 5 meses de En este anexo se construye un modelo simple para analizar la lgi-
otorgada la concesin). ca del comportamiento de los oferentes en licitaciones secuenciales y
La comprensin sobre las caractersticas competitivas del sector, en presencia de incertidumbre sobre las condiciones de las mismas.
dejando a la actividad privada las inversiones en infraestructura para Para ello se comienza con un modelo donde dichas concesiones son
abastecer una demanda creciente, constituye el avance principal en es- idnticas (salvo en su secuencialidad) y su existencia es conocida por
ta materia, y se enmarca dentro de la tendencia que en ese sentido co- todos, comparando el resultado cuando la competencia entre los con-
mienza a demostrar la experiencia internacional. cesionarios en ambas es va cantidades (vgr., a la Stackelberg) o va
Los aspectos ms crticos sobre este sector posiblemente tengan precios (vgr., a la Bertrand). A partir de all se demuestra conceptual-
que ver con una falta de acompaamiento de inversiones pblicas mente que la introduccin de informacin imperfecta y de asimetras
complementarias a las de los operadores privados en trminos de acce- en los costos a absorber en ambas concesiones (cuando stas presen-
sos a los puertos, lo que ha generado importantes costos de congestin tan una competencia al estilo Stackelberg) no alteran las conclusiones
para transportistas y otros usuarios de la red vial. Posiblemente influ- del modelo inicial, que bsicamente son las siguientes: los participan-
ya para ello la inexistencia de un ente regulador en el rea de trans- tes en la primera subasta (Puerto Nuevo) realizan sus ofertas antici-
porte que pueda coordinar las interdependencias modales en el desa- pando el resultado de la licitacin en la subasta subsiguiente (Dock
rrollo de la infraestructura vial, portuaria, ferroviaria, etc., con un Sud), de forma tal que en ambas, en el equilibrio, los beneficios son
grado de autonoma y profesionalidad suficiente. normales (provisto que exista concurrencia perfecta a las licitaciones),
Los verdaderos cuellos de botella estn en los accesos y en la adua- o mayores (si dicha concurrencia es limitada). (Los beneficios no nega-
na, razn por la cual los proyectos de ampliacin del puerto de Buenos tivos se verifican slo en trminos esperados cuando existe incertidum-
Aires (como el de la AGP, denominado Omniport) son innecesarios: bre.)
considerando la capacidad actual del Puerto de Buenos Aires y sus po- Debe notarse que en el caso bajo consideracin la competencia se
sibilidades de expansin y de aprovechamiento de la superficie dispo- produce con capacidad limitada (entre Puerto Nuevo y Dock Sud), ya
nible, y sumando los puertos de La Plata y Zrate, la demanda podr que los muelles tienen una capacidad dada (una vez lograda la eficien-
ser atendida durante varias dcadas aun cuando sta crezca a un rit- cia en la coordinacin de sus operaciones y anexados los terrenos dis-
mo del 10% anual. De hecho, existen proyectos de las propias termina- ponibles para el manipuleo de las cargas) con lo cual (en el equilibrio
les de Puerto Nuevo por los cuales se optimizara la relacin entre estacionario, vgr., cuando los precios alcancen su valor estable) la com-
muelle y terreno de operaciones sin recurrir a proyectos faranicos, pe- petencia no debera ser a la Bertrand (vgr., con precio igual al costo
ro estos proyectos no se ejecutan especulando con el doble beneficio de marginal ms alto, menos e [psilon], si los costos marginales son
no afrontar directamente los costos vinculados y poder modificar las distintos, suponiendo que la restriccin de capacidad opera) sino a la
condiciones contractuales en oportunidad de la construccin del Om- Stackelberg,13 y en consecuencia es posible que aun cuando existan
nipuerto. diferencias de costos ambos puertos subsistan y sean rentables.14 Por
En ese sentido, debe ponderarse debidamente el costo que significa otra parte, la consideracin de varios perodos slo podra facilitar una
en trminos de afectar negativamente los incentivos de los concesiona- eventual colusin entre los concesionarios de los distintos puertos, ya
rios la constante propensin del Gobierno para considerar modificacio- que en el caso bajo anlisis no es posible argumentar que la competen-
nes contractuales de distinto tipo, en particular la ampliacin de un cia de uno de los participantes puede tener caractersticas depre-
puerto donde de otra manera sera el propio sector privado el que se datorias (con precios menores al costo marginal para desplazar del
ocupara de la expansin de la capacidad. Dems est decir que en el mercado a la competencia en un contexto de interaccin repetida y
caso de este proyecto en particular, distintos costos en trminos de construccin de reputacin), ya que la estructura fsica portuaria de la
congestin, ambientales, etc., no parecen haber sido propiamente con- eventual empresa desplazada podra ser utilizada por otra empresa, lue-
siderados. go de realizarse otra licitacin, de forma tal que nunca sera posible dis-
frutar de los beneficios de monopolio (salvo que exista complicidad de
las autoridades de la jurisdiccin vecina en destruir el puerto desplaza-
do, evento poco probable y en todo caso un problema en s mismo).
Concesiones idnticas, informacin perfecta Ntese que si la competencia fuese a la Bertrand (con C1 = C2), el
equilibrio luego de la segunda concesin sera tal que P* = C1 = C2, en
Considrese una funcin de demanda (inversa) por el servicio por- cuyo caso T1* = T2* = 0 (o bien T1* = p1M, donde p1M representa el bene-
tuario (en el Gran Buenos Aires) dada por P(Q) = A - Q, donde P(.) de- ficio de monopolio durante el primer perodo hasta la entrada del se-
nota el precio por unidad que los usuarios estn dispuestos a pagar gundo concesionario). En ese sentido, cualquier eventual oferta de ca-
cuando la cantidad demandada es Q (igual a la suma de las cantidades non positiva fue inapropiada. Igualmente, si C1 < C2, T1* = 0 (y Q1* = 0
demandadas en ambas concesiones, con lo cual se trata de servicios a partir de all, ya que P* = C1 - e, y por ende solamente el concesiona-
perfectamente sustitutos), siendo A una constante positiva. rio con menores costos marginales abastece todo el mercado).
Una vez operando las dos concesiones, cada concesionario (los ga- Por otra parte, si no se juega de esta forma en la primera licitacin,
nadores en las respectivas licitaciones) tiene tecnologas tales que sus admitiendo la posibilidad de que existan diferentes oferentes con dis-
funciones de costo total (CT) son CTi = Ci Qi + Ti, con i = 1,2 represen- tintos costos C1j (donde j representa a los distintos participantes en la
tando el primer y segundo concesionario, respectivamente. Ci es el cos- primera licitacin), es posible que resulte ganadora una oferta inefi-
to marginal del concesionario en el puerto i, mientras que Ti denota el ciente (con C1j > min C1j), y que pierda quien, siendo ms eficiente, an-
cargo fijo o canon a pagar en cada concesin (resultado de las ofertas ticip correctamente la evolucin posterior.
realizadas en las respectivas licitaciones).
As, la secuencia del juego es la siguiente: primero, se licita la Concesiones idnticas, informacin imperfecta
concesin 1 por medio del mayor canon, sabiendo que posteriormente
se licitar la concesin 2 por el mismo mtodo, mientras que una vez Si la informacin es imperfecta, en el sentido de que al realizarse la
operando ambas la competencia ser al estilo Stackelberg (vgr., cada primera licitacin no se saba si se realizara la segunda, los oferentes
empresa selecciona su capacidad de provisin, vgr., la cantidad provis- en la primera licitacin deben comportarse como jugadores bayesia-
ta del servicio, secuencialmente).15 El equilibrio (subjuego perfecto) de nos, vgr., decidiendo sus ofertas de canon T1 sopesando que con pro-
este juego resulta, suponiendo competencia perfecta en ambas licita- babilidad p gozarn de un monopolio y por ende de (cuasi) beneficios
ciones, en beneficios nulos (o normales, incluyendo la mnima renta in- p1M en cada ao de la concesin, mientras que con probabilidad com-
formativa tpica de las subastas de primer o segundo precio) en ambas plementaria (1-p) competirn con otra concesin y sus (cuasi) benefi-
licitaciones aun cuando no se verifica la igualdad de los cnones paga- cios sern menores. As, en trminos esperados, las ofertas se realizan
dos en cada una de ellas. En particular, si los costos marginales Ci son de forma tal que los beneficios son normales. Ex post, lgicamente, si
idnticos (C1 = C2), en el equilibrio T1* = 2 T2*. la segunda concesin no se hace efectiva, entonces los beneficios sern
Demostracin: En la segunda concesin, la libre entrada en la su- positivos, mientras que en caso de llevarse a cabo los mismos sern
basta implica que los beneficios (p2) son iguales a cero, y por lo tanto negativos. De todas formas, no existe motivo alguno para suponer que
{[A- Q1* - Q2*] - C2}Q2* - T2* = 0, mientras que Q2* se obtiene a partir los participantes en la primera licitacin cometieron un error al esti-
de maximizar {[A- Q1* - Q2*] - C2}Q2* - T2* con respecto a Q2, de donde mar la probabilidad p (o inclusive que consideraron p > 0), razn por la
la condicin de primer orden indica que Q2* = (A - C2 - Q1 )/2. cual la realizacin efectiva de la segunda licitacin no necesariamente
As, anticipando que ste ser el resultado de la segunda licitacin, constituye una sorpresa o contiene un error de pronstico (ex ante).
los participantes en la primera licitacin, del primer puerto, competirn
realizando ofertas de canon T1 tales que maximicen sus beneficios p1, Concesiones distintas, informacin imperfecta
que por efecto de la competencia resultan iguales a cero. En consecuen-
cia, Q1* viene dado por max p1 con respecto a Q1 (tomando como dado Las concesiones pueden diferir en distintas dimensiones ms all
que Q2 depende de Q1 a travs de Q2*). Suponiendo que los costos mar- de la secuencia. Por ejemplo, los costos (tanto variables como fijos)
ginales Ci son idnticos en ambas concesiones, entonces Q1* = (A - C)/2, pueden ser potencialmente distintos, lo que en general modificara el
que de esta manera determina que Q2* = (A - C)/4, T1* = (A - C)/8 y que equilibrio y las decisiones de oferta en la primera licitacin. En parti-
T2* = (A - C)/16 (vgr., T1* = 2 T2*), mientras que P* = A/4 + 3C/4.16 cular, si los participantes en la primera licitacin creen que C2 ser
En definitiva, la ventaja estratgica de la primera concesin indica menor que C1, debern ponderar esa eventualidad (tal como ocurre en
que la cantidad del servicio a proveer Q1* es el doble que Q2*, con los un Equilibrio Bayesiano Perfecto; ver Fudenberg y Tirole, 1993). Esto
cual los beneficios seran el doble si las concesiones no fuesen compe- tambin se aplica a la expectativa sobre el grado de competencia en la
titivas (pero al serlo, los beneficios resultan iguales a cero ya que T1* segunda concesin (donde si la competencia es escasa la oferta de ca-
tambin es igual a dos veces T2*). non ganadora T2 ser menor que T2* = (A - C)/16, y por ende los bene-
ficios p2 sern estrictamente positivos), aunque en este caso no se ve- 3. Segn versiones periodsticas de los representantes de los operadores de
ran afectadas las conductas del equilibrio anterior (vgr., T1* no se mo- Puerto Nuevo, la mitad de los operadores tiene resultados positivos y la mitad
dificara y an sera igual a (A - C)/8, ya que Q1* y Q2* mantendran tiene prdidas (claro que es una situacin de corto plazo, con concesiones a
sus valores previos).17 ms de dieciocho aos).
4. Estrictamente, los concesionarios de Puerto Nuevo pagan una tasa a las
Por ltimo, si la segunda concesin requiere inversiones adicionales
cargas (vgr., un cargo por tonelada transportada), pero tienen que asegurar un
a las de la primera concesin, entonces esto es asimilable al hecho de
volumen mnimo de transporte por el cual deben pagar a la autoridad portuaria
que T2 tenga un lmite inferior (igual al monto anual de dichas inver- (previndose un cumplimiento creciente desde el 40% de la oferta en el primer
siones), y por lo tanto las condiciones anteriores continuaran cum- ao, el 60% en el segundo, el 80% en el tercero y el 100% a partir del cuarto).
plindose (aunque ahora T2* ser menor que antes en una suma igual Puesto que el nivel asegurado ha sido similar al volumen efectivamente trans-
a dicho monto de inversiones comprometidas). portado, este cargo podra interpretarse como un costo fijo para los concesiona-
rios, y por ende como un canon a ser pagado independientemente del volumen
Sntesis y conclusiones del modelo analtico transportado.
5. En la concesin del Dock Sud, a treinta aos, se fij un canon mensual
En sntesis, a partir del modelo desarrollado puede verse que la se- con una evolucin creciente hasta el ao 6 de la concesin, comenzando con $
cuencia de concesiones no implica una violacin contractual ni tampo- 66.000 anuales al segundo ao, y llegando a $ 330.000 anuales a partir del sex-
co induce al quebranto de quien result ganador en la primera licita- to ao, previndose adems que el mismo se ajustara si las tarifas a terceros
fuesen modificadas o si el volumen transportado fuese diferente del proyectado
cin, ya que es razonable suponer que al realizar su oferta descont (el
(las proyecciones resultaron ser muy conservadoras, y por ende el canon debi
riesgo de) que luego debera competir. Asimismo, el hecho de tener que ajustarse por ese motivo). En Puerto Nuevo, las tasas a las cargas ofrecidas en
competir efectivamente, cuando ex-ante dicho evento slo ocurra con las terminales 1&2 y 5, que operan con contenedores y constituyen la compe-
cierta probabilidad, slo implica que existen prdidas si la competencia tencia principal junto con el concesionario de Dock Sud, se aproximan a $ 3,5
en la primera licitacin fue perfecta (en caso contrario, las rentas sern millones anuales para el primer ao (llegando hasta los $ 9 millones en el cuar-
menores a las de monopolio, pero aun positivas). Finalmente, resulta to ao), debiendo cada uno de los concesionarios pagar una suma adicional de
evidente que cambios en los costos fijos de las empresas concesiona- $ 2,5 millones anuales en concepto de tasa del puerto al concesionario.
rias no alteran las cantidades producidas en el equilibrio, las que a su 6. Rafael Conejero, Subsecretario de Puertos y Vas Navegables e Interventor
vez determinan el nivel de precios, ya que stas son funcin de los cos- de la Administracin General de Puertos (AGP), en relacin a la aparicin de
tos marginales de ambas empresas (y de la funcin de demanda), y por Exolgn, dijo que era un proyecto perfectamente conocido y posible. Das antes
ende resultan independientes de dichos costos fijos, entre los cuales se de la privatizacin salieron avisos gigantescos en los diarios donde se anuncia-
ba su construccin. En el pliego no podamos poner nada porque est fuera de
encuentra el canon pagado al concedente.
la jurisdiccin del puerto. (El Cronista, 22-02-1995).
Naturalmente, una reduccin en el costo fijo favorece a la empresa
7. El hecho de que al momento de la privatizacin de Puerto Nuevo, Dock
directamente involucrada, significando un incremento idntico en sus Sud trabajase prioritariamente con productos inflamables, etc., no constituye
beneficios; sin embargo, slo afecta las decisiones de cantidades pro- excusa alguna que invalide el principio general (de hecho, considerando la pre-
ducidas (y por ende el precio del mercado) de equilibrio si ello significa sencia de YPF S.A. y Shell S.A. en dicho puerto, an al presente la operacin
la disponibilidad de fondos para realizar inversiones (entre ellas, in- principal en Dock Sud es de productos inflamables; de todas formas, podra no
vertir en desplazar la competencia por medio de precios ms bajos) ser as y aun no habra un problema de inconsistencia en la privatizacin: Dock
que de otra forma no tendran financiamiento lo que ocurre y es rele- Sud pertenece a la provincia de Buenos Aires, quien puede decidir sobre el uso
vante slo si existe una imperfeccin significativa en el mercado de cr- del mismo sin que la Nacin tenga facultades para evitarlo).
dito. 8. El art. 34 del Pliego establece que la SAP actuar como Autoridad Por-
tuaria dentro del mbito de Puerto Nuevo, en cumplimiento de la Ley N 24.093
(de Puertos), siendo adems responsable de las obras y servicios comunes (co-
NOTAS mo el dragado, balizamiento, mantenimiento de escolleras, etc.), del seguimiento
de los contratos con los Concesionarios y de la administracin del puerto, sus-
1. Esta seccin y la siguiente se basan en un documento elaborado para tituyendo el rol que actualmente ejerce la Administracin General de Puertos
FIEL por Carmen Polo. (AGP) en cuanto no fuera transferido taxativamente a los Concesionarios en este
2. La operacin provincial de los puertos requiere aprobacin del gobierno Pliego.
federal en cuanto a la localizacin, seguridad y aspectos del medio ambiente, 9. Debe notarse la inconsistencia entre el art. 34 del pliego y el mecanismo
pero ello no significa que la Nacin pueda intervenir en la determinacin de las de licitacin utilizado. Las ofertas carecen de todo significado si el canon ofreci-
caractersticas de eventuales concesiones que otorguen las provincias. do es inmediatamente ajustado con el fin de financiar los gastos operativos del
puerto. Es algo as como vender una obra de arte al mayor postor y luego no cin del nivel de produccin (capacidad del operador) es simultnea (vgr., si los
exigir el cumplimiento de la oferta argumentando que el vendedor no necesita costos marginales de los operadores fuesen iguales, las cantidades seran igua-
tanto dinero. Hubiese sido ms apropiado i) evitar cualquier referencia al ajus- les, y por ende las ofertas de canon tambin; ver ms adelante).
te del canon en funcin del presupuesto del puerto en el pliego (lo que se en- 16. Si C1 C2,, entonces estas magnitudes cambian, pero sin efectos parti-
frentara con la restriccin del art. 12 de la Ley 24.093 Ley de Puertos que re- cularmente importantes o contradictorios con el anlisis desarrollado aqu.
quiere que los administradores portuarios reinviertan todos sus recursos en el 17. Una gran ventaja del concesionario de Dock Sud ha sido la flexibilidad
Puerto), o ii) licitar las terminales en base a la menor tarifa que los concesiona- laboral, lograda por medio de un convenio con los empleados de comercio. Efec-
rios cobraran a los transportistas ( la Demsetz, fijando una contribucin tivamente, segn Paulina Beato, del BID, aunque las caractersticas del merca-
obligatoria para financiar la operacin del Puerto). do laboral de los sectores de infraestructura varan en los distintos pases, el
10. Entre los argumentos para esta decisin tambin se expresa que la re- control sindical suele ser mayor en los mercados de trabajo de puertos y ferro-
duccin de los importes fijados... producir efectos tendientes a aumentar la carriles que en otros. (mbito Financiero, 14-08-97).
competitividad del Puerto de Buenos Aires y sus concesionarios, un aspecto
que no habilita en lo ms mnimo a hacer uso de la facultad de modificar el ca-
non segn lo previsto en el art. 34 del pliego, y que es suficientemente sugeren- BIBLIOGRAFA
te sobre la motivacin real para la adopcin de esta medida.
11. Por otra parte, a diferencia de los servicios pblicos provistos en redes, Armstrong, M., Cowan, S. y Vickers, J., Regulatory Reform: Economic Analysis
los servicios portuarios requieren tecnologas con bajos costos hundidos, vgr., and British Experience, The MIT Press, 1994.
frente al deseo de retirarse de la actividad por haber resultado poco rentable, la Beato, P., Las reformas portuarias en Latinoamrica: estudio de tres puertos,
maquinaria utilizada puede ser vendida a otro operador, para que ste a su vez Divisin de Infraestructura y Mercados Financieros, BID, septiembre de
la destine al puerto abandonado o a otro puerto, con lo cual al considerar la 1996.
instalacin de un puerto competitivo slo la fraccin no recuperable de dicho Cepal, La reestructuracin de empresas pblicas: El caso de los puertos de Am-
material (vgr., del costo fijo) ser considerada como hundida. Esto facilita la rica latina y el Caribe, Cuadernos de la Cepal, Documento N 11, julio de
competencia potencial, acotando el poder de mercado aun de empresas sin 1992.
competencia visible, y reduce los problemas regulatorios tpicos de los servicios Estache, A. y Carbajo, J., Competing Private Ports -Lessons from Argentina,
pblicos. The World Bank Group, 1997.
12. Al no existir evidencia alguna sobre economas de alcance entre puertos, FIEL, Capital en infraestructura en la Argentina: gestin pblica, privatizaciones
al concesionar un puerto no debera aceptarse una oferta por parte de un ope- y productividad, FIEL, 1992.
rador de otro puerto. As, la competencia se favorece con el mayor grado de de- FIEL, Proyecciones de inversin pblica, 1994-1997.
sintegracin vertical y horizontal. Fudenberg, D. y Tirole, J., Game Theory, MIT Press, 1993.
13. Ambos operadores estaran prximos a agotar la capacidad de sus plan- Gross, R., The New Role of Port Authorities: The Extent of De-Regulation of
tas, con lo cual esta caracterizacin sera razonablemente acertada (nuevamen- Competence, Doc. P4, Seminar on the Reforms and New Port Facilities in
te, una vez alcanzado el precio de equilibrio, posiblemente menor al actual). Por Latin America, Barcelona, marzo de 1995.
otra parte, desde un punto de vista dinmico, el eventual incremento en la ca- INTAL/BID, Integracin de la infraestructura fsica Mercosur, Bolivia y Chile,
pacidad portuaria en Buenos Aires no necesariamente llevar a una reduccin 1997.
adicional en las tarifas de equilibrio, ya que es posible que el crecimiento de la Kreps, D. y Scheinkman, J., Quantity Precommitment and Bertrand Competi-
demanda genere que la restriccin contine operando en forma sustantiva (ade- tion Yield Cournot Outcomes, Bell Journal of Economics, vol. 14, 1983.
ms, los desarrollos competitivos extrapuerto de Buenos Aires tambin pueden Kreps, D., Curso de teora microeconmica, McGraw-Hill, 1995.
causar que el precio se reduzca aun sin cambios en el mercado bajo considera- Levy, B. y Spiller, P. T. (comps.), Regulations, Institutions and Commitment: Com-
cin). parative Studies of Telecommunications, Cambridge University Press, 1996.
14. Debe asimismo notarse que aun cuando se considere un modelo donde
las capacidades de los puertos fuesen absolutamente exgenas y predetermina-
das, con lo cual nicamente restara como variable estratgica en competencia
el precio, las ofertas de canon en las distintas concesiones anticiparn el equili-
brio de dicha competencia Bertrand con restriccin de capacidad, en el cual
ambas concesiones obtendrn (cuasi) beneficios slo si dicha restriccin de ca-
pacidad opera, vgr., si existe un exceso de demanda cuando el precio es igual
al costo marginal menos e de la empresa menos eficiente. Para una demostra-
cin de la equivalencia entre competencia Cournot y competencia Bertrand con
eleccin de capacidad ver Kreps y Scheinkman (1983).
15. Los resultados no se modifican en lo sustancial si se supone que la elec-
CAPTULO 11
Privatizacin, regulacin y
competencia en telecomunicaciones
En 1990 se produce una de las primeras y ms importantes privati-

zaciones en la Argentina: la venta del 60% del paquete accionario de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), completndose en-
tre 1991 y 1992 la venta del 30% restante (luego de transferirse el 10%
al programa de propiedad participada).
Durante la dcada del 80, ENTel prestaba el servicio telefnico p-
blico y domiciliario urbano, interurbano e internacional, los servicios
de tlex, transporte de datos, programas de radio difusin y televisin,
y los servicios de telegrafa. Su rea de cobertura alcanzaba al rea
Mltiple Buenos Aires (AMBA) y diecisiete provincias, representando el
90% de la infraestructura telefnica del pas. El resto era cubierto por
la Compaa Argentina de Telfonos (CAT) y por la Compaa Entre-
rriana de Telfonos (CET), que operaban, la primera, en las provincias
de Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Salta y Tucumn y la otra
en Entre Ros. Existan tambin casi trescientas cooperativas telefni-
cas y operadores independientes, que a partir del ao 1961 fueron in-
corporando diversas localidades distribuidas a lo largo del pas.
Los ingresos de ENTel provenan fundamentalmente de la percep-
cin del cargo de conexin, del abono, de las llamadas nacionales ur-
banas e interurbanas y de las llamadas internacionales. A principios
de la dcada pasada, las llamadas urbanas representaban aproximada-
mente el 96% de las llamadas nacionales y el 80% de los ingresos. Las
tarifas urbanas incluan el abono y un cargo por llamada para el 85%
de las lneas que estaban bajo el servicio medido (con pulsos mensua-
les incluidos en el cargo fijo). El 15% restante tena servicio ilimitado
en las llamadas urbanas y pagaba por ello un cargo fijo mensual. No
exista en el costo de las llamadas discriminacin horaria y un pulso
tena tres minutos de duracin.
Por otra parte, el 4% restante de las llamadas nacionales correspon-
da a las llamadas interurbanas y sus ingresos alcanzaban al 20% del
total de ingresos por llamadas nacionales. Su precio por minuto de co-
368 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA EN TELECOMUNICACIONES 369
municacin contemplaba un nmero creciente de pulsos en funcin de en la telefona bsica alcanzados hasta 1997. La seccin 3 describe y
la distancia, existiendo ocho tarifas o claves diferentes cuyo precio cre- evala el diseo y funcionamiento del ente regulador, mientras que la
ca considerablemente, al punto que la ltima clave resultaba ser doce seccin 4 hace lo propio con la evolucin de servicios provistos en com-
veces ms cara que la primera.1 petencia y servicios de valor agregado. Las conclusiones del captulo se
A principios de la dcada pasada existan 2,1 millones de lneas te- presentan en la seccin 5.
lefnicas funcionando, mientras que en 1989 alcanzaban 3,1 millones,
con una densidad telefnica de diez lneas por cada cien habitantes y
un cargo de conexin que ascenda a ms de US$ 1.500 (cuando la l- 1. EL PROCESO DE REFORMA: LA PRIVATIZACIN DE ENTEL
nea estaba disponible, ya que era frecuente tener que esperar entre
cinco a diez aos para su instalacin). La Ley 23.966 de Reforma del Estado, reglamentada por el Decreto
El dficit de ENTel a lo largo de la dcada fue creciente y lleg a ser 1.158/89, constituy el marco legal y conceptual de las privatizaciones.
muy significativo. Segn se desprende de un informe presentado por el En ellos se autoriz la venta del paquete accionario de ENTel. Por el De-
Gerente de Transformacin Empresaria de ENTel ante la Conferencia creto 731/89, modificado por el Decreto 59/90, se inici el proceso de
Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) en abril de 1990, la privatizacin y liberalizacin de los servicios de telecomunicaciones, y
empresa oper con dficit econmico a partir de 1981 presentando re- se dispuso que todos los servicios seran prestados en rgimen de com-
sultados negativos anuales promedio de US$ 381 millones de diciem- petencia con la excepcin temporal del servicio bsico telefnico.2
bre de 1987 en el perodo 1981/85 (disminuyendo a US$ 135 millones Con relacin al servicio bsico telefnico urbano e interurbano se
en 1986 y US$ 163 millones en 1987). Por otra parte, el dficit econ- estableci que el mismo sera prestado en exclusividad por dos licen-
mico de 1989 (considerando un esquema similar al de Ahorro-Inver- ciatarios privados, a cuyo fin se dividi el pas en senda regiones
sin-Financiamiento del Sector Pblico, como la diferencia entre ingre- crendose la Licenciataria Norte S.A. y la Licenciataria Sur S.A. Se cre
sos totales y gastos corrientes, financieros y de capital) alcanz US$ la Empresa Servicios Internacionales S.A. para prestar telefona inter-
1.462 millones (convirtiendo el resultado mensual en pesos segn la nacional, transmisin de datos y otros servicios internacionales en to-
cotizacin del dlar en cada mes) segn el Sistema de Informacin Eco- do el territorio nacional con carcter de exclusividad y la empresa Ser-
nmico Financiera desarrollado por el Directorio de Empresas Pblicas vicios en Competencia S.A. para brindar los servicios de transmisin
en 1988 y transferido a la Subsecretara de Obras y Servicios Pblicos de datos y otros servicios en competencia en todo el mbito nacional.
en julio de 1989, operado por el Grupo Tcnico Operativo que poste- La divisin del pas en dos regiones tuvo como objetivo crear dos
riormente se incorpor a la Subsecretara de Empresas Pblicas y a la empresas de tamao similar que estuvieran en condiciones de compe-
Secretara de Hacienda. tir entre s al concluir el perodo de exclusividad, y para permitir una
En general, durante los aos anteriores a la privatizacin la situa- comparacin de desempeo entre las dos empresas durante ese lapso,
cin de la red pblica de telecomunicaciones se caracterizaba por una a fin de incentivar la eficiencia operativa (competencia por compara-
alta demanda insatisfecha, retraso tecnolgico en centrales y degradacin). Por otra parte, la exclusividad en telefona bsica e internacional
cin de los planteles telefnicos, mantenimiento ineficiente, alto nivel pudo haberse considerado necesaria como contrapartida de fuertes re-
de reclamos de usuarios, fuerte nivel de prdidas y desorden organiza- querimientos de expansin, particularmente en un contexto macroeco-
tivo en ENTel. nmico muy incierto y poco atractivo para los inversores internaciona-
A pesar de que los ndices de calidad de servicio no se publicaban, les,3 pero sin lugar a dudas fue un elemento muy importante para
existen algunos indicadores elocuentes sobre la situacin en la que conseguir interesados en la licitacin que hicieran ofertas econmicas
operaba la ex ENTel: en junio de 1985 haba 1,3 millones de pedidos atractivas y polticamente razonables.
de instalacin de lneas telefnicas pendientes, la cantidad de reclamos Se convoc a concurso pblico internacional, para la prestacin del
en 1988 alcanzaba a 13,8 millones y el porcentaje de abonados pen- servicio pblico de telecomunicaciones, mediante la adjudicacin del
dientes de reparacin respecto al total era del 37%, con una demora 60% del capital accionario de las Sociedades Licenciatarias Norte y
promedio de reparacin de diez das. Sur, incluyndose en cada caso la participacin igualitaria en las otras
En sntesis, la gestin pblica en el sector fue por dems ineficien- dos empresas. Por otra parte se previ la venta mediante oferta pbli-
te, haciendo de ste un caso muy elocuente de la necesidad de reforma ca de acciones del otro 30% del capital accionario y la transferencia del
procurada por medio de la privatizacin. 10% restante a los trabajadores a travs de un programa de Propiedad
La organizacin del captulo es la siguiente. La seccin 1 describe el Participada.
proceso de privatizacin de ENTel. La seccin 2 presenta los resultados En enero de 1990, por el Decreto 62/90, se aprob el Pliego de Ba-
ses y Condiciones para la privatizacin de los activos de la ENTel, in- variacin mensual del ndice de Precios al Consumidor (IPC) y ade-
cluyendo las respectivas licencias para prestar el servicio telefnico b- ms podan ajustar el nivel real de las mismas a los seis, doce, die-
sico bajo el rgimen de exclusividad por cinco aos contados a partir ciocho, y veinticuatro meses de la toma de posesin a fin de alcan-
de los dos aos de la toma de posesin, reteniendo los adjudicatarios el zar una tasa interna de retorno (TIR) del 16% anual sobre los
derecho a solicitar una prrroga por tres aos ms, provisto el cumpli- activos fijos sujetos a explotacin. Como esta clusula fue renun-
miento de un conjunto de metas y obligaciones oportunamente fijadas. ciada por los adjudicatarios nunca estuvo vigente tal cual se expli-
La regin norte cubra una poblacin aproximada de 12,4 millones ca ms adelante.
de habitantes y la regin sur de 14,1 millones. El resto (aproximada- Perodo de exclusividad (los cinco aos siguientes): a partir de este
mente 6 millones) era cubierto por 290 cooperativas telefnicas y ope- perodo se estableca la metodologa conocida como precio tope o
radores independientes (quienes recibieron licencias de exclusividad price cap mediante la cual las licenciatarias deban reducir las ta-
para prestar dicho servicio durante el mismo lapso que las telefnicas). rifas en trminos reales un 2% anual tomando como base de actua-
Las pautas ms importantes del proceso de privatizacin fueron la lizacin el IPC.
poltica tarifaria y las metas de penetracin y de calidad de servicio que Extensin del perodo de exclusividad (los tres aos posteriores): De
se establecieron en la norma antes mencionada. existir un perodo de prrroga de la exclusividad, se mantena el
Al igual que en todo el mundo, la estructura tarifaria en telecomu- price cap y las licenciatarias deban reducir las tarifas en los tr-
nicaciones utiliz a las comunicaciones de larga distancia para subsi- minos reales un 4% anual tomando como referencia el IPC.
diar el desarrollo de las redes locales de comunicacin, consolidando el Fin del perodo de exclusividad: luego del perodo de exclusividad
Servicio Universal. Estos subsidios cruzados, naturalmente, son prac- podran liberarse las tarifas y la autoridad reguladora slo controla-
ticables en la medida en que no exista competencia suficiente como para el ajuste real de las tarifas y las metas de desempeo de aque-
ra duplicar la infraestructura de redes o bien est vedada la entrada llos servicios y zonas del pas en donde, a su juicio, no existiera
de nuevas empresas que se interconecten con las empresas licenciata- competencia efectiva.
rias, y tienden a acentuarse a medida que la tecnologa redujo particu-
larmente los costos asociados a la distancia de las llamadas. Por otra parte, tal cual lo prevea el Pliego de Bases y Condiciones
As, puesto que al momento de llevar adelante la privatizacin no en su punto 10.1.8, las empresas adjudicatarias se deban comprome-
haba experiencia internacional que reflejara la potencialidad cierta de ter a alcanzar determinadas metas mnimas obligatorias referidas a la
competencia relevante en el mercado local, la apertura del sector hu- ampliacin de la capacidad instalada (incremento del nmero de l-
biese tenido impacto principalmente sobre las tarifas internacionales y neas) as como tambin el logro de determinados ndices de calidad y
de larga distancia nacional donde las inversiones hundidas son mni- eficiencia en la prestacin de los servicios.
mas, erosionando la base para mantener los subsidios cruzados y pro- Las metas obligatorias de penetracin estaban referidas a la canti-
veer los recursos para financiar la fuerte expansin requerida por los dad de telfonos fijos, pblicos y semipblicos de larga distancia que
contratos de exclusividad otorgados (tanto en calidad del servicio como deban instalar las empresas durante el perodo de exclusividad. Con
en penetracin). respecto a las metas obligatorias de calidad de servicio se referan a
En lo referido al ajuste tarifario para los Servicios Bsicos, en el Ca- porcentajes de llamadas (nacionales e internacionales) completadas,
ptulo XII del pliego de Bases y Condiciones, aprobado por el Decreto cantidad de fallas cada cien lneas, das promedio de reparacin de la
62/90, se consideraron cinco momentos diferentes para la vigencia del red local, tiempo de demora en instalacin de nuevos abonados y por-
mismo y se establecieron los principios que se mencionan a continua- centajes de llamadas completadas por el servicio de informaciones, por
cin: el servicio de reparaciones y por las operadoras del servicio de larga
distancia nacional e internacional. Tambin se fijaron algunas metas
Tarifas vigentes a la toma de posesin: deban ser ajustadas en el no obligatorias en telefona pblica referidas a la cantidad de fallas ca-
perodo anterior a la presentacin de ofertas para llegar a un nivel da cien lneas y la demora en reparacin de telfonos pblicos.
tal que asegurara una tasa interna de retorno razonable sobre los El concurso prevea la presentacin de dos sobres, uno con los an-
activos sujetos a explotacin. Entre esta fecha y la toma de pose- tecedentes y requisitos tcnicos que deban cumplir las empresas pos-
sin se actualizaran segn la evolucin del ndice de precios al tulantes y otro con la propuesta econmica, que era la que decida la
consumidor. adjudicacin. En mayo de 1990, se presentaron al concurso firmas
Perodo de transicin (dos aos posteriores a la toma de posesin): operadoras de telecomunicaciones del ms alto nivel internacional. Los
las sociedades licenciatarias podan actualizar sus tarifas segn la postulantes fueron: Nynex Corporation; GTE Corporation; el consorcio
integrado por STET Spa, France Cables et Radio, J. P. Morgan y Perez 480 millones de ttulos de deuda) obtenidos por la transferencia del
Companc; el grupo Telefnica Internacional Holding B.V., Inversora 60% inicial. Esto fue as por el mejor posicionamiento internacional de
Catalinas S.A. y Citicorp; y la Bell Atlantic Intenational, asociada a Ma- la Repblica Argentina debido al inicio del plan de Convertibilidad (el
nufacturers Hanover Corporation, Citel S.A., Syar S.A., Blaston Tra- riesgo pas, medido por la diferencia entre la tasa interna de retorno de
ding S.A., Cofipa S.A., Cadipsa S.A., y Welbers Insa S.A. los ttulos pblicos respecto de la Libor, disminuy del 45% al 15%
De estos grupos, tras el proceso de precalificacin y preadjudica- anual en ese lapso), el mejor desempeo de las empresas privadas lue-
cin, resultaron seleccionadas las firmas COINTEL (el consorcio enca- go del primer ao de gestin, y el compromiso del Gobierno de llevar
bezado por Telefnica), como adjudicatario de la Sociedad Licenciataria adelante una reestructuracin tarifaria.
Sur S.A. (hoy Telefnica de Argentina S.A.); y NORTEL S.A. (el consor- El resultado final de la privatizacin fue que el Estado percibi por
cio encabezado por el grupo Stet y France Telecom), como adjudicata- la venta de ENTel US$ 2.271 millones en efectivo, US$ 5.029 millones
rio de la Regin Norte (hoy Telecom Argentina Stet-France Telecom en ttulos de la deuda externa a valor nominal y pasivos por valor de
S.A.). Cabe recordar que en esta adjudicacin desisti la Bell Atlantic US$ 480 millones, lo cual representa para el Estado argentino un in-
International, primera adjudicataria de la zona norte.4 greso de US$ 7.780 millones. Para los compradores (licenciatarias y ac-
La firma de los contratos y la transferencia de la posesin a las em- cionistas) el precio fue de US$ 3.706 millones, incluyendo pagars a fa-
presas tuvo lugar el 8 de noviembre de 1990, habindose suscrito si- vor de ENTel.5
multneamente los respectivos acuerdos de gerenciamiento (manage- A las dos empresas que sucedieron a ENTel en la prestacin del ser-
ment). vicio bsico telefnico, se sumaron durante los 90 las empresas que
Telecom Argentina (Regin Norte) debi abonar al contado US$ 100 prestan el servicio de telefona mvil celular y casi 1.000 empresas que
millones y US$ 2.308 millones en ttulos de la deuda pblica y seis do- prestan servicios en competencia.
cumentos a favor de ENTel por un total de US$ 177.570.000, a pagar Como puede verse la privatizacin no slo signific un cambio en la
semestralmente con tres aos de gracia. Telefnica (Regin Sur), pag propiedad de la empresa principal del sector sino que constituy un
US$ 114 millones al contado y US$ 2.720 millones en valor nominal en cambio significativo en la estructura de mercado desde un monopolio
ttulos de la Deuda Externa Argentina y seis documentos a favor de pblico nacional verticalmente integrado hacia dos monopolios priva-
ENTel por un total de US$ 202,43 millones, a pagar semestralmente dos regionales en servicios bsicos provistos en red (tanto corta y larga
con tres aos de gracia. distancia) con exclusividad acotada temporalmente y competencia cre-
El precio de venta del 60% de ENTel result entonces US$ 214 mi- ciente en servicios vinculados (equipos, telefona celular, transmisin
llones al contado ms US$ 5.029 millones en ttulos de la deuda exter- de datos, etc.), sujetos a la regulacin desde el mbito del gobierno na-
na. Dado que por los ttulos de deuda a noviembre de 1990 se obtena cional.
alrededor del 19% del valor nominal, el precio equivalente al contado
pagado por los adjudicatarios de ENTel, con sus 3.486.000 de lneas
instaladas y 3.086.000 de abonados funcionando, fue de US$ l.169 mi- 2. LOS RESULTADOS ALCANZADOS
llones por el 60%, ms $ 480 millones en documentos de deuda a favor
de ENTel (con un valor presente mucho menor, naturalmente). A partir del 8 de noviembre de 1990 se produjo una revolucin en la
Con la firma de los contratos de transferencia aprobados por el De- oferta de servicios bsicos tradicionales y no tradicionales. Entre los lo-
creto 2.332/90, segn consta en el punto 16.3, ambas empresas licen- gros ms destacados merece mencionarse que las lneas telefnicas en
ciatarias renunciaron a hacer uso de la clusula de ajuste adicional de servicio han crecido de 3 a 7 millones, se han instalado en el pas 2,5
tarifas, prevista en el punto 12.3.2. del Pliego de Bases y Condiciones, millones de telfonos celulares, se han aumentado en cuatro veces la
para alcanzar en el perodo de transicin, un nivel tarifario compatible cantidad de telfonos pblicos disponibles y se han cubierto con telfo-
con una TIR del 16% anual sobre los activos sujetos a explotacin. nos semipblicos de larga distancia ms de 1.600 localidades que en
En diciembre de 1991 se ofert pblicamente el 30% de las accio- 1990 no tenan servicio.
nes remanentes de Telefnica de Argentina simultneamente en las Por otra parte, las condiciones de calidad y penetracin impuestas
Bolsas de Nueva York y Buenos Aires. Por ellas se obtuvieron US$ 830 por la privatizacin, determinaron la expansin en todo el territorio na-
millones. En marzo de 1992 se vendieron las acciones remanentes de cional de la red telefnica y la instalacin de centrales telefnicas de
Telecom, por las cuales se consigui un ingreso de US$ 1.227 millones. ltima tecnologa, lo que se evidencia con el 100% de digitalizacin que
La venta al contado del 30% del paquete accionario, que alcanz a ha alcanzado la red. Este desarrollo fue acompaado con una mejora
US$ 2.057 millones, fue superior a los US$ 1.169 millones (ms los $ en la calidad de los servicios y una significativa disminucin del cargo
de conexin de una lnea telefnica, el que pas para un cliente resi- medio descendi en trminos reales desde la privatizacin hasta el da
dencial de $ 1.500 en 1990 a $ 200 en 1998. de hoy, aproximadamente el 30% como se discute a continuacin.
Estas cifras llevan a concluir que la privatizacin fue exitosa, aun
contemplando la evolucin tarifaria como se hace ms adelante. Sin La evolucin tarifaria
embargo, el xito de la privatizacin ha sido rotundo cuando la alterna-
tiva considerada es la provisin pblica esperable a partir de la expe- Los valores del pulso que se consignan en el cuadro 1 indican una
riencia anterior de ENTel, pero no necesariamente cuando se contem- reduccin real importante cualquiera sea el ndice de actualizacin, ya
plan formas alternativas de diseo institucional que eran factibles de que en dlares corrientes los valores en 1990 y 1997 son similares. Sin
ser seleccionadas al momento de la privatizacin, como por ejemplo embargo, la medicin de las tarifas no puede realizarse considerando
permitir la competencia en la telefona de larga distancia, acelerar la nicamente el precio del pulso debido a que el nmero de segundos
apertura y licencias de telefona celular y PCS, etc., sin necesariamente que contiene cada pulso ha sufrido variaciones en las distintos tipos de
llegar a desregular el servicio bsico (lo que hubiese sido un extremo llamadas. Por otra parte, al precio de las llamadas debe sumarse el
absolutamente innovador adems de riesgoso y seguramente poco precio del abono y el costo de conexin del servicio si se pretende con-
aconsejable para aquel momento). siderar la evolucin del costo del servicio global para los usuarios.
Un resumen de los resultados de este proceso de privatizacin se La construccin de tal ndice tarifario es sumamente compleja y da
expone en el cuadro 1. lugar a errores de interpretacin. Por ejemplo, FLACSO (1998) constru-
Todo lo antedicho confirma que el resultado de la poltica de teleco- y un ndice sobre el costo del servicio telefnico sobre la base del va-
municaciones desarrollada por el Gobierno Nacional, desde la privati- lor de los pulsos consumidos por cada abonado, sumando el valor en
zacin a la fecha, fue exitoso ya que mejor notablemente la calidad del pulsos del abono, concluyendo que entre noviembre de 1990 y diciem-
servicio, provoc un singular aumento de las lneas telefnicas y dismi- bre de 1997 el costo del servicio telefnico aument un 115% en mone-
nuy sus precios en trminos reales. Efectivamente, el costo telefnico da corriente (cuadro Anexo VI.1).6 El grave problema que tiene este n-
dice es que confunde precios con cantidades ya que en la medida en
que el consumo por abonado aumente (lo que debe esperarse si se du-
plica el nmero de potenciales abonados con quienes puede comuni-
CUADRO 1 carse) tambin se incrementa su gasto telefnico y por ende el valor del
LOS RESULTADOS DE LA PRIVATIZACIN DE ENTEL ndice.
Efectivamente, considerando una canasta fija de consumo de los
Noviembre 1990 Diciembre 1997 distintos tipos de llamadas y servicios (especficamente, la del ao
1996, cercana al promedio de la composicin del consumo observada
Lneas telefnicas en servicio 3.026.732 6.985.300
desde 1990), el cuadro 2 a continuacin presenta un nuevo ndice de
Telfonos pblicos 22.549 106.070 tarifas telefnicas (que tampoco incorpora el precio de la conexin) sin
ese defecto: los consumos en pulsos por los distintos tipos de llamadas
Telfonos mviles celulares 15.200 2.010.687
del ao 1996 son multiplicados tanto por el precio del pulso en cada
Penetracin de red c/ 100 hab. 11% 20,62% ao como por las variaciones del ritmo de pulsacin (vgr., el precio
efectivo de la llamada de larga distancia cae con el rebalanceo porque
Digitalizacin 13% 98%
cae el ritmo de pulsacin, vgr., hay ms segundos de comunicacin por
Lneas pendientes de instalacin 312.336 34.674 pulso).
Demora en reparacin 23 das 2 das Puede verse entonces que, considerando los valores nominales, el
incremento en las tarifas entre 1990 y 1997 fue apenas de 44%, mien-
Tiempo medio de instalacin 23,5 meses 0,5 meses tras que en pesos mayoristas constantes (IPIM) ello signific una
Cargo de instalacin (US$ corrientes) 1.500 200 reduccin del 42%. Debe notarse que esta fuerte reduccin fue particu-
larmente importante entre 1990 y 1991 28% en trminos reales debi-
Valor del pulso (US$ corrientes) 0,0484 0,0455 do a la dolarizacin de las tarifas en sus niveles de abril de 1991 debi-
Valor agregado del sector 1,62% PBI 2,31% PBI do a la entrada en vigencia de la Ley de Convertibilidad aun cuando los
precios internos entre abril y diciembre de 1991 aumentaron significa-
Fuente: Comisin Nacional de Comunicaciones. tivamente. Por otra parte, esta reduccin tarifaria real es perfectamente
CUADRO 2 tante segn la inflacin mayorista, significando un aumento del valor

LA EVOLUCIN TARIFARIA: EL PRECIO DE LA CANASTA DE 1996 real del pulso entre noviembre de 1990 y junio de 1985 de slo el 20%
(=(0,284x4,2-1)%). Vale decir, correctamente medido, el valor del pulso
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 entre 1985 y 1990 no sufri alteraciones de orden superior (mxime
considerando que en 1985 dicha tarifa generaba un dficit econmico
En $ corrientes significativo), y las tarifas telefnicas de los 90 no son significativamen-
Comercial 106,28 161,56 151,27 152,88 154,69 147,62 148,76 118,09 115,81 te distintas (globalmente, aunque s para distintos servicios) a las de
mediados de la dcada anterior.
Residencial 18,33 27,86 31,05 31,59 32,08 31,59 32,12 36,73 36,41
Ponderado 38,12 57,94 58,10 58,88 59,67 57,70 58,36 55,03 54,27 El rebalanceo tarifario de 1997
En $ constantes (IPIM) En abril de 1991, con la sancin de la Ley de Convertibilidad
Comercial 258,94 187,02 165,20 164,28 166,55 149,27 145,81 115,63 115,81 23.938, se suspendi la actualizacin mensual de las tarifas. Durante
el perodo de abril a octubre de ese ao el precio del pulso permaneci
Residencial 44,65 32,25 33,90 33,95 34,54 31,94 31,48 35,96 36,41
invariable, mientras que el ndice de Precios al Consumidor (ndice por
Ponderado 92,86 67,07 63,45 63,28 64,24 58,34 57,20 53,89 54,27 el cual se ajustaba el valor del pulso) aument aproximadamente el
14%.
En US$ corrientes
Las Licenciatarias del Servicio Bsico Telefnico gozaban de una ga-
Comercial 207,42 162,85 152,84 153,64 155,07 147,62 146,41 118,09 115,81 ranta de compensacin de ingresos ante la introduccin de topes a las
tarifas y precios que se apartaran del pliego, tal cual lo seala el art-
Residencial 35,76 28,08 31,37 31,75 32,16 31,59 31,61 36,73 36,41
culo 9 del Decreto 62/90. En razn de ello se realizaron negociaciones
Ponderado 74,39 58,40 58,70 59,18 59,81 57,70 57,44 55,03 54,27 con ambas compaas llegndose a un acuerdo, el que fue aprobado
por el Decreto 2.585/91.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la CNC. Dicho acuerdo consisti en la eliminacin de la actualizacin men-
sual de tarifas por la evolucin del IPC, dolarizando el valor del pulso
vigente en abril de 1991 y permitindoles a las empresas hacer correc-
compatible con un ajuste tarifario de CPI-2%, ya que 1991 y 1996 la ciones semestrales por el CPI de los Estados Unidos. En el artculo 8
reduccin tarifaria real fue del 1,6% en dlares, mientras que la infla- del mencionado decreto se establece la necesidad de realizar una rees-
cin en los Estados Unidos fue levemente inferior al 2% anual. Final- tructuracin tarifaria, basndose en el Decreto 62/90 e indicando los
mente, un elemento a destacar a partir del cuadro 2 es que la canasta mecanismos para llevarla a cabo. Entre ellos se mencionan: a) la re-
comercial, siendo siempre ms cara que la residencial, ha verificado un duccin de las tarifas interurbanas, b) la introduccin de discrimina-
abaratamiento relativo importante, pasando de ser casi cinco veces cin horaria en las tarifas para corregir sobrecarga de trfico, c) la re-
ms cara que la canasta residencial en 1990 y 1991, 3,6 veces ms ca- duccin de la tarifa internacional, y d) la disminucin de la dispersin
ra en 1996 y slo 2,2 veces superior en 1997 y 1998. existente en la tarifa por abono mensual y pulsos libres. Tambin se
La informacin disponible no ha permitido extender el cmputo de establece que la reestructuracin tarifaria no podra alterar la tarifa
esta tarifa promedio hacia la dcada pasada. Sin embargo, una serie de promedio, como as tampoco modificar el ingreso de las compaas.
tarifas elaborada por la Subsecretara de Empresas Pblicas indica que En el Decreto 506/92 se ratifica el acuerdo logrado en el ao 1991
el valor real del pulso en febrero de 1990 era slo el 28,4% del valor co- y se indica que la reestructuracin debe concluirse en junio de 1992.
rrespondiente en junio de 1985, lo cual evidencia un deterioro tarifario Adems, se aceler la reduccin de la tarifa del derecho de conexin,
creciente durante la dcada anterior. Segn FLACSO (1998), el valor establecindose un precio de $ 250 a aplicar en Noviembre de 1995 a
del pulso telefnico aument un 710% en dlares entre diciembre de los clientes residenciales y en noviembre de 1996 a los clientes comer-
1989 y noviembre de 1990, en cuyo caso el valor tarifario de noviembre ciales.
de 1990 sera un 130% superior al de mediados de 1985. Sin embargo, En conclusin, la reestructuracin tarifaria fue prevista en el Pliego
debe notarse que en ese intervalo hubo una fuerte depreciacin del ti- de Bases y Condiciones aprobado por el Decreto 62/90, acordada por
po de cambio, de forma tal que el incremento del valor del pulso entre el Gobierno y las licenciatarias al suscribirse los Acuerdos Generales
diciembre de 1989 y noviembre de 1990 fue del 320% en moneda cons- de Transferencia aprobados por el Decreto 2.332/90 en el apartado
16.4, y ratificada en los acuerdos aprobados por los Decretos 2.585/91 te de la Capital Federal que se oponan al rebalanceo tarifario. En la
y 506/92. misma tambin qued claro que existan importantes distorsiones tari-
Para implementar la medida, el Ministerio de Economa convoc por farias y que era necesario eliminarlas.
Resolucin 1.420/94 a una audiencia pblica para noviembre de 1994 Efectivamente, la estructura tarifaria no responda a criterios estric-
en las ciudad de Buenos Aires, la cual pas a cuarto intermedio y con- tamente econmicos y presentaba tres claras distorsiones:
tinu en la provincia de Mendoza. Como resultado de las mismas, el
MEyOSP dict la Resolucin 185/95, mediante la cual dispuso la nece- las comunicaciones de larga distancia eran extremadamente ms
sidad de realizar un anlisis exhaustivo de las funciones de la ex Comi- caras que las comunicaciones locales,
sin Nacional de Telecomunicaciones (CNT), de la reestructuracin de los habitantes del interior pagaban como larga distancia las llama-
tarifas telefnicas y de las perspectivas del mercado de las comunica- das realizadas fuera de los centros urbanos y hasta los 30 km,
ciones para los prximos aos. En dicho marco procedi a la contrata- mientras que el rea Mltiple Buenos Aires (AMBA) llamadas de
cin de la firma consultora internacional National Economics Research hasta 70 km se consideraban urbanas,
Associates (NERA) para la realizacin de los estudios pertinentes. Si el precio del abono mensual era ms barato en el interior del pas
bien este procedimiento no estaba previsto en el pliego, el artculo 29 que en el AMBA.
del Decreto 1.185/90 facultaba a la CNT a utilizar el procedimiento de
audiencia pblica, con carcter extraordinario y ante eventos de grave Estas tres caractersticas salientes conformaban una estructura ta-
repercusin social. rifaria sumamente ineficiente por cuanto las tarifas por las llamadas
Mientras tanto, por medio del Decreto 702/95 se dispuso la interno reflejaban los costos econmicos ni las elasticidades de demanda
vencin de la CNT con fundamento en el funcionamiento irregular de (mayores en larga distancia que en llamadas urbanas), y porque los
dicho organismo y su falta de control sobre las Licenciatarias del Ser- abonos estaban en relacin directa con la densidad poblacional (tam-
vicio Bsico Telefnico. bin ineficiente por el vnculo negativo entre densidad y costos), con-
Mediante la Resolucin MEyOSP 381/95 se puso a disposicin del trario a los principios de tarificacin de Ramsey discutidos en el cap-
pblico el informe final elaborado por NERA y por la Resolucin SETyC tulo 2.7 Los usuarios ms perjudicados eran los habitantes del interior
3/95 se ratific la necesidad de hacer otra audiencia pblica adelan- alejados de los grandes centros urbanos y los usuarios comerciales e
tando la fecha de la misma y convocando a las empresas a elaborar industriales, mientras que los principales beneficiados eran los resi-
sus propuestas en el marco del punto 16.4 del contrato de transferen- dentes en el AMBA.8 Esta particularidad haca que la estructura tarifa-
cia. Dicha audiencia se llev adelante en enero de 1996 y en la misma ria fuese polticamente redituable, adems de servir como instrumento
las empresas no presentaron ninguna propuesta, adhirindose a algu- en la lucha contra la inflacin (debido a que en la composicin de la
nas alternativas propuestas por NERA. canasta del ndice de precios al consumidor elaborado por el INDEC
Como conclusin de las audiencias pblicas mencionadas, pudo slo se computa una factura de un cliente residencial de bajo consu-
observarse una respuesta poco favorable hacia el rebalanceo tarifario, mo, residente en el AMBA).9
adems de existir en ese momento poca credibilidad hacia el informe Para corregir las distorsiones mencionadas, en febrero de 1997 fue
presentado por NERA. Al mismo tiempo, haba quedado claro de las sancionado el Decreto 92/97 conteniendo una importante reestructu-
mismas que exista una distorsin muy importante dentro de la estruc- racin tarifaria tendiente a la eliminacin de los subsidios cruzados,
tura de tarifas. contribuyendo tambin a que las tarifas fortalecieran la futura compe-
A fines de 1996 se realiz la ltima audiencia pblica en donde las tencia y el pas se posicionara en el mismo proceso de desarrollo de las
empresas realizaron una propuesta que consista bsicamente en: a) telecomunicaciones de los pases lderes del sector. Debe notarse que
aumento en el abono residencial del 82%, a jubilados del 142%, y a en la mayora de los pases europeos y americanos cuyos mercados es-
profesionales y gobierno del 25%; b) eliminacin de los pulsos libres; c) taban desregulados o en proceso de estarlo se haban producido reba-
igualacin de las cuotas de abono en todo el pas; d) creacin de una lanceos tarifarios para mejorar las condiciones competitivas de los mis-
hora pico de cinco horas con tasacin por minuto; e) aumento del costo mos.
del horario nocturno; f) disminucin del 51% en Clave 1 interior (lla- Las modificaciones tarifarias fueron las siguientes: a) se igualaron
madas hasta 30 km); g) baja del 49% promedio en las llamadas inte- las cuotas del abono del interior con las del AMBA; b) aumentaron el
rurbanas; y h) baja del 64% promedio en las llamadas internacionales. 39% los abonos residenciales, 37% los profesionales y 80% los del go-
A diferencia de las anteriores audiencias, en sta participaron mu- bierno; c) se eliminaron los pulsos libres; d) se incorpor la hora pico
chos representantes del interior que neutralizaron a otros bsicamen- con una duracin de tres horas y una tasacin de 90 segundos por
pulso; e) se redujo un 87% el precio de la Clave 1 interior; f) se reduje- beneficios de las empresas; sin embargo, si la reestructuracin implica
ron el 45% promedio las tarifas interurbanas y el 46% promedio las ta- adems de una reduccin de las tarifas internacionales (que ocurrir
rifas internacionales; g) se introdujeron descuentos para abonados de de todas formas) y un reacomodamiento de los abonos y las tarifas ur-
bajo consumo; y h) se redujo el 20% las tarifas de la telefona pblica banas e interurbanas, una reduccin de la tarifa promedio cada ao
urbana.10 que sustituya la actual fuente de reduccin de beneficios (vgr, el call
Los beneficios generados por una estructura tarifaria adecuada son back), las empresas no estaran siendo protegidas y se obtendran las
mltiples. Por un lado, se logra el uso econmicamente eficiente de los ventajas de una estructura balanceada (con respecto al abono, las lla-
distintos servicios por parte de los usuarios (vgr., se evita que un madas urbanas y las interurbanas) que se coment ms arriba. Espe-
usuario no realice una llamada de larga distancia importante y valiosa cficamente, esta reduccin en la tarifa media (1,5% o 2% anual hasta
mientras que al mismo tiempo otro usuario realice llamadas locales de el ao 2000 adicional a las reducciones ya vigentes) resuelve este pro-
escasa utilidad). Por otro lado, desde el punto de vista dinmico, se es- blema.12
tablecen los incentivos adecuados para la expansin de la red (vgr., En tercer lugar, tambin es cierto que la informacin estadstica
que las empresas obtengan beneficios al incorporar nuevos usuarios), disponible en la Argentina es sumamente precaria, fundamentalmente
se facilita la aparicin de competencia en el segmento urbano (por las en cuanto a costos, pero no es menos cierto que no puede seriamente
compaas de TV-Cable con fibras pticas, por ejemplo) al hacerlo ren- suponerse que una vez obtenida no sea evidentemente recomendable
table lo que requiere seales claras para que se encaren con tiempo realizar un rebalanceo significativo. Una alternativa viable es utilizar
las inversiones correspondientes, y que a su vez contribuya una vez estimaciones de costos y demandas internacionales de disponibilidad
terminado el perodo de exclusividad a la reduccin paulatina de las real, razonablemente ajustadas a las caractersticas propias de la si-
tarifas urbanas, se termina con la traba a la integracin regional que tuacin inicial en el mercado argentino.
surge del alto costo de las comunicaciones interurbanas, etctera. Por ltimo, cabe notar que la estructura tarifaria tradicionalmente
No obstante estas ventajas, la oposicin a la reestructuracin ha si- vigente en la Argentina distaba mucho de ser justa: a) los verdadera-
do y an es muy fuerte. Los argumentos ms utilizados, explcita o im- mente pobres, en general, no tienen telfono, y en caso de no producir-
plcitamente, han sido los siguientes: i) el alto nivel de beneficios de las se el rebalanceo tampoco lo tendran en un futuro cercano (bsicamen-
empresas en funcin del marco legal vigente indica que slo deben re- te porque no sera rentable para las telefnicas colocarlos con las
ducirse las tarifas interurbanas y de larga distancia sin que se produz- tarifas urbanas y los abonos en el nivel anterior cuando los nuevos
can aumentos compensatorios en otras tarifas; ii) los precios de las lla- usuarios son de bajo consumo urbano); b) aunque fuese el caso que la
madas internacionales bajan de todas formas por la insercin del call reestructuracin genere un aumento en las facturas de cuatro de cada
back, de manera tal que es conveniente mantener el status quo y cinco personas y una reduccin slo en la quinta, esto no convierte en
aprovechar el abaratamiento inevitable en dicho segmento; iii) no hay justo y equitativo que la quinta persona est subsidiando el consumo
informacin suficientemente confiable sobre costos y demandas en la (incluyendo el pago de los beneficios de las telefnicas) de las otras
Argentina; y iv) la reestructuracin es inequitativa e injusta. Al respec- cuatro (en todo caso esto hace a la factibilidad poltica del rebalanceo,
to, pueden realizarse las siguientes observaciones. pero no es necesariamente en esta dimensin en la cual deben evaluar-
En primer lugar, debe destacarse que el mtodo de regulacin tari- se las bondades de las alternativas disponibles ni definirse la justicia y
faria que establece el contrato es de precio (promedio) fijo, sin rentabi- equidad); c) aun cuando fuese cierto que los usuarios de menores re-
lidad asegurada ni mxima (tope que, pese al error de muchos al inter- cursos usan intensivamente el servicio urbano, esto no implica que se
pretar el pliego licitatorio, nunca existi), por lo que resulta irrelevante perjudiquen con la reestructuracin, ya que con ella pueden comuni-
a los fines de discutir las ventajas de una reestructuracin determinar carse con familiares y amigos en lugares distantes del pas (la desutili-
cunto ganan las empresas, o si el servicio telefnico es en general ca- dad de no hacerlo hoy no est contenida en ninguna estadstica); en
ro o barato.11 As, puesto que el nivel de ganancias de las empresas no otras palabras, es obvio que con la estructura tarifaria previa al reba-
es motivo de regulacin, un rebalanceo tarifario que fuese aceptado por lanceo los usuarios de menores recursos slo utilizan el servicio urba-
stas requiere no ser expropiatorio y en consecuencia admite la coexis- no, pero esto no implica que continen con el mismo patrn de consu-
tencia de subas en ciertos servicios y reducciones en otros. mo luego de una profunda reduccin de las tarifas de larga distancia;
En segundo lugar, efectivamente, el rebalanceo con beneficios cons- d) adems, un esquema de bajo consumo, por el cual se protege a los
tantes implicara una proteccin a las empresas al evitar que conti- usuarios que slo usan el telfono para comunicaciones cortas y nece-
nen producindose prdidas por el call back, y en virtud de lo sea- sarias (urgencias mdicas, por ejemplo) reduciendo sustancialmente el
lado anteriormente, ello conllevara una proteccin indebida de los precio del abono pero encareciendo las llamadas iniciales (ubicndose
los consumidores en un esquema u otro de acuerdo a cul haya sido CUADRO 3

su consumo final de forma tal que su factura sea la menor posible), REBALANCEO: ESTRUCTURAS TARIFARIAS ALTERNATIVAS*
constituye un reaseguro en ese sentido; y e) finalmente, aunque fuese
efectiva por esta va, la redistribucin de ingresos corresponde a la po- Anterior Ejercicio Var. % Propuesta Var. % Decreto Var. %
ltica de impuestos y gastos pblicos, no a la tarificacin de servicios.
de FIEL ejercicio telefnica propuesta 92/97 decreto
Una cuestin distinta a la evaluacin de la conveniencia o no de
realizar el rebalanceo ex ante, como la realizada hasta aqu, consiste Abono residencial 8,9 22 147 16 80 12,5 40
en evaluar las caractersticas concretas del rebalanceo implementado. Abono comercial 35 79 126 35 0 35 0
Esto es lo que se realiza a continuacin.
Como se observa en el cuadro 3, desde el punto de vista puramente Pulsos libres 75
esttico, las diferencias entre la estructura tarifaria del decreto y la es- Llamada urbana 0,022 0,033 49 0,033 50 0,026 18
tructura anterior bsicamente residen en un fuerte incremento en los
abonos (si el valor de los pulsos libres que se eliminan se dedujera del Llamada interurbana
costo inicial del abono, ste se hubiese calculado en aproximadamente corta distancia 0,26 0,06 -75 0,22 -15 0,2 23 **
$ 5 mensuales, y por ende el aumento en el abono residencial se com- media distancia 0,75 0,08 -89 0,54 -28 0,54 -28
putara como superior al 120%), atenuado en cierta medida no muy larga distancia 1,4 0,11 -92 0,58 -59 0,64 -54
significativa para los usuarios de bajo consumo (y jubilados), un au-
Llamada internacional 2 0,98 -51 0,90 -55 1 -45
mento menor en las llamadas urbanas (fundamentalmente en horas pi-
co, durante las cuales el uso principal es el comercial), una reduccin Esquema bajo consumo no s*** s**** s****
moderada en las llamadas interurbanas de corta distancia (de difcil
clculo por la variedad de los cambios, pero aqu estimada en un 23%), * Valores aproximados y agregados. Los abonos y pulsos son mensuales. Llama-
das expresadas en minutos.
y una muy fuerte reduccin en los precios de las llamadas de media y
** No incluye la reduccin tarifaria por la eliminacin de la Clave 1 en el inte-
larga distancia nacional e internacional.13
rior.
Desde el punto de vista dinmico, el decreto establece que si con la *** Hasta 450 pulsos/mes, abono igual al anterior y precio por llamada igual al
nueva estructura tarifaria los ingresos de las empresas telefnicas se doble del nuevo precio.
incrementasen, ello dara lugar a una reduccin tarifaria compensato- **** Hasta 150 pulsos/mes, reducciones de abono que comienzan con el 20%
ria, y que en caso de que sus ingresos disminuyeran, dara la posibili- (hasta 70 pulsos) y luego caen. Este esquema de bajo consumo est mal disea-
dad a que se realice un ajuste en sentido inverso que restablezca el nido, ya que no satisface las condiciones de continuidad, convexidad y autoselec-
vel de ingresos previo. En esta decisin hay tres particularidades. En cin (vgr., la reduccin es tanto en abono como en precio de las llamadas).
primer lugar, al fijar ingresos, y no ganancias, es esperable que los be- Fuente: elaboracin propia.
neficios tiendan a reducirse por el siguiente motivo: el volumen del
servicio telefnico, entendido como la agregacin de distintos servicios
de corta, media y larga distancia, aumenta por efecto del rebalanceo un ente regulador y una empresa regulada (aun despus de realizar es-
lo que constituye precisamente su conveniencia social y es consisten- fuerzos para la asignacin de costos que los planes contables establez-
te con la maximizacin del supervit del consumidor del modelo de can), hace muy poco factible que se pudiera identificar un eventual in-
Ramsey, siendo el resultado de mayores incrementos en el uso de ser- cremento en los ingresos de las empresas y que operase la clusula de
vicios cuyos precios disminuyeron con relacin a la reduccin en el uso reduccin tarifaria compensadora (mientras que, obviamente, el sesgo
de servicios ahora ms caros, en funcin de las distintas elasticidades opuesto es perfectamente posible y esperable). Por ltimo, la proteccin
de demanda y magnitudes involucradas y con ste se incrementar contra el call back que de hecho resulta de la nueva estructura, tanto
seguramente el costo global de provisin del servicio, restando as ma- en llamadas internacionales como en larga distancia nacional, no gene-
yores recursos al flujo neto de ingresos de las empresas. En segundo ra a su vez una reduccin tarifaria ms acelerada que sustituya la
lugar, la limitacin del regulador para conocer y auditar costos (espec- fuente de reduccin de beneficios de las empresas (y la cada de las ta-
ficamente importante en este caso) ingresos de manera confiable, refle- rifas medias en el mercado telefnico en general) como s ocurre en la
jada en el hecho de que se prev la coordinacin de dicha medicin por propuesta presentada por FIEL (ver Artana et al., 1996).
parte del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, y puesto Comparando la estructura tarifaria del decreto con la propuesta de
que la desventaja informativa en general existe en toda relacin entre FIEL, de carcter metodolgico sobre la aplicacin estricta del modelo
de Ramsey a la Argentina, adaptando informacin internacional sobre 3. EL ENTE REGULADOR

costos y demandas, se observa que la magnitud del rebalanceo decidi-
do es mucho menor que la requerida sobre la base de criterios estrictos El marco legal de este servicio est conformado por la Ley 19.798 de
de eficiencia, demostrando que distintos argumentos polticos y de ne- Telecomunicaciones, la Ley 23.696 de Reforma del Estado, el Decreto
gociacin fueron relevantes en la solucin alcanzada. En lo que respec- 731/89 de privatizacin de ENTel, el Decreto 62/90 que aprueba el
ta a los argumentos polticos, est el deseo del gobierno de acotar el in- Pliego de Bases y Condiciones, el Decreto 1.185/90 de creacin de la
cremento en el abono (que de todas formas era ms atenuado en la autoridad reguladora, el Decreto 2.332/90 que aprueba los contratos
propuesta de FIEL para los usuarios de bajos recursos, con un esque- de transferencia, el Decreto 2.585/91 que aprueba la reestructuracin
ma de descuentos mucho ms generoso que el finalmente adoptado) tarifaria, y el Decreto 506/92 que establece pautas para la prestacin
sobre la base del mayor nmero de usuarios que ello perjudicara (in- del Servicio de Radiocomunicaciones Mvil Celular.
clusive contabilizando las ventajas de menores tarifas de larga distan- La Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CNT) fue creada en
cia). En lo que se refiere a los elementos propios de la negociacin con oportunidad de la privatizacin de la ex Entel, en 1990, antes de la
las empresas, el inters de stas se refleja en la estructura tarifaria que transferencia de la empresa pero despus de finalizado el proceso lici-
propusieron en octubre de 1996, con escasas reducciones en las tari- tatorio y definida la adjudicacin. Durante su breve historia esta comi-
fas interurbanas de corta distancia (en las que no enfrentan competen- sin ha sufrido fuertes cambios por los cuales resulta evidente estable-
cia presente ni tampoco potencialmente importante en un mercado cer que esta agencia regulatoria dista muchsimo de ser autnoma,
eventualmente desregulado, a diferencia de la competencia presente siendo de hecho una extensin del Poder Ejecutivo, y confundindose
del call back en larga distancia y la competencia potencial del Cable- en su accionar con la Secretara de Comunicaciones.16
TV y de la telefona personal en corta distancia luego de la desregula- Dicho organismo centraliz las facultades de regulacin, control,
cin), de hecho reflejado en la estructura finalmente adoptada.14 fiscalizacin y verificacin en materia de telecomunicaciones. A fin de
Como conclusin final, entonces, aunque el rebalanceo admite jus- dotarlo de recursos econmicos suficientes y garantizar su funciona-
tificativos lgicos slidos, tanto legales como econmicos, su imple- miento e independencia, el artculo 10 del Decreto 1.185/90 cre el
mentacin ha combinado aciertos y errores. Los aciertos corresponden Fondo Nacional de Telecomunicaciones conformado principalmente por
a haber persistido en cumplir con los compromisos asumidos en una una tasa de control equivalente al 0,5% de los ingresos totales deven-
venta de activos pblicos anterior (lo que reduce el riesgo de inversio- gados por la prestacin de los servicios de todos los operadores de tele-
nes en toda la economa), y en hacer esfuerzos para que las ventajas comunicaciones y por los derechos y tasas por uso del espectro radioe-
que conlleva una estructura de precios eficiente fuesen alcanzadas.15 lctrico. El excedente de recursos respecto al nivel de gastos, previsto
Entre los errores cometidos, los ms notables son i) no haber acentua- en el presupuesto de la Comisin Nacional de Comunicaciones, deba
do la reduccin en las claves tarifarias con menor competencia futura ser aplicado al desarrollo de los servicios oficiales de telecomunicacio-
(vgr., llamadas interurbanas de corta distancia), ii) no haber sustituido nes y radiodifusin.
la proteccin que el rebalanceo otorga contra el call back por medio A partir de la sancin de la Ley de Administracin Financiera en
de una aceleracin en el ritmo de reduccin tarifaria general, y iii) la 1992 se dispuso que los excedentes deban ser transferidos al Tesoro
apertura de nuevas negociaciones tarifarias para realizar ajustes com- Nacional. Por ello, a pesar de la mejora de los recursos recibidos segn
pensatorios donde el regulador cuenta con una importante desventaja el Decreto desde $ 40,5 millones en 1993 hasta $ 93,3 millones en
informativa. No obstante ello, hay un aspecto que debe considerarse 1997, el presupuesto del organismo no sufri mayor aumento ya que
muy positivo resultante de estos aos de debate en torno a las tarifas pas de $ 28 millones en 1993 a $ 29,4 millones en 1997. Los aportes
telefnicas: la discusin debi girar sobre la base de argumentos lgi- al Tesoro Nacional crecieron de $ 27,5 millones en 1993 a $ 71 millo-
cos cada vez ms expuestos a la opinin pblica, y en ese sentido el nes en 1997 (la diferencia entre el presupuesto y los aportes al Tesoro
aporte final que sera deseable es la realizacin de un informe de difu- respecto de los recursos recibidos proviene de sobrantes presupuesta-
sin pblica por parte de la Comisin de Comunicaciones en el cual se rios de perodos anteriores).
expliciten los cmputos que llevaron a las decisiones cuantitativas En 1996, por medio del Decreto 660/96 y del Decreto 1.620/96 se
adoptadas. otorgaron las facultades reguladoras a la Secretara de Comunicacio-
nes y se fusionaron la Comisin Nacional de Telecomunicaciones y la
Comisin Nacional de Correos y Telgrafos, creando la Comisin Nacio-
nal de Comunicaciones (CNC), que concentr las facultades de control
en materia de telecomunicaciones y servicios postales.
Entre las principales tareas de control llevadas a cabo por la CNT se la Compaa Thompson, de origen francs y reconocida trayectoria.
destacan: La Concesin se efectu por en trmino de quince aos, con posibi-
lidad de ser prorrogado en el caso de cumplirse con los requeri-
Fiscalizar la calidad del servicio. Se realizaron controles e inspeccio- mientos del contrato por cinco aos ms. Por sus servicios la em-
nes peridicos y se aplicaron entre multas y apercibimientos ms presa adjudicataria percibe un porcentaje de los ingresos. Cabe
de 200 sanciones al 30 de junio de 1998 (esta cifra no incluye 555 notar que en la Argentina el 85% de las comunicaciones correspon-
multas por deficiencias al sistema de contrataciones, mientras que den a cable y el 15% restante al espectro.
ms del 80% de las sanciones fueron aplicadas en el perodo junio
de 1997junio de 1998) por irregularidades en la atencin al clien-
te, en el funcionamiento de las redes, en la aplicacin de las tarifas 4. EVOLUCIN DE OTROS SERVICIOS
vigentes, en el acceso a los servicios de emergencias, en la distribu-
cin y funcionamiento del equipamiento de telefona pblica, etc. Telefona celular
Tambin se fiscaliza la prestacin de servicios de telecomunicacio-
nes en rgimen de competencia para asegurar el mantenimiento de El servicio de telefona mvil se desarrolla en la Argentina en com-
la misma y evitar conductas anticompetitivas, incluyendo los subsi- petencia, habindose asignado dos bandas en todo el pas para la pres-
dios desleales que reciban los servicios en rgimen de competencia, tacin del mismo a cinco empresas que operan en las distintas regio-
por parte de los servicios en rgimen de exclusividad o prestados nes.
sin competencia efectiva. El pas se encuentra dividido en tres regiones, la norte, la sur y el
Defender los derechos de los clientes y/o usuarios. Sancion el Re- AMBA. Estas reas varan en cuanto a su extensin geogrfica pero
glamento General de Clientes del Servicio Bsico Telefnico, el Re- concentran similar cantidad de poblacin. Actualmente todos los servi-
glamento General de los Servicios Mvil, de Radiocomunicaciones cios se prestan utilizando las bandas A y B asignadas al servicio en el
Mvil Celular y de Comunicaciones Personales, el Reglamento Ge- rango de 800 MHz.
neral del Servicio Bsico Telefnico prestado por Cooperativas y de- Los servicios de telefona mvil comenzaron a operar comercialmen-
ms Operadores Independientes, y otras normas en vigencia que este en la Argentina en 1989 a travs de la Compaa de Radiocomunica-
tablecieron numerosas obligaciones a cargo de los prestadores que ciones Mviles S.A. (CRM S.A.Movicom), licenciataria para la regin
se deben cumplimentar en defensa de los derechos de los usuarios. Buenos Aires, cuyos operadores principales Bell South y Motorola
Tales reglamentos dispusieron adems los plazos y procedimientos ganaron la licitacin para operar en 1988.
para el tratamiento de los reclamos y para la aplicacin de sancio- Luego de la privatizacin de ENTel, y al amparo del nuevo escenario
nes en caso de incumplimiento. a partir del dictado de los Decretos 506/92 y 1.461/93, se aceler el
Garantizar transparencia en el accionar de los prestadores de los desarrollo de importantes redes de telefona mvil en todo el territorio.
servicios. Implement controles tcnicos y legales orientados a ga- En 1992 se otorg licencia a Telefnica de Argentina S.A. y Telecom
rantizar la aplicacin del rgimen tarifario establecido, al control de S.A., quienes formaron Movistar S.A. y operan comercialmente desde
los subsidios cruzados entre servicios en segmentos competitivos y marzo de 1993 en la misma rea de Movicom bajo la marca Miniphone.
con exclusividad, y al anlisis de los convenios de interconexin en- Luego se llam a concurso pblico internacional para la adjudicacin
tre prestadores. de licencias para la prestacin de servicios mviles en el interior del
Garantizar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en las pas, dividido en dos regiones: norte y sur. Como consecuencia del
licencias otorgadas a los prestadores de servicios de telecomunica- mismo result adjudicataria la Compaa de Telfonos del Interior S.A.
ciones. Control del cumplimiento de las metas de penetracin y ca- (CTI), operada por GTE Mobile y el grupo local Clarn, la que inici sus
lidad de servicio, la verificacin de las reas a cubrir en el caso de operaciones comerciales durante l994. En los primeros meses de 1996
los servicios celulares, el empadronamiento y pago de las tasas de iniciaron sus operaciones las competidoras de CTI en la regin sur y
control, y la verificacin y fiscalizacin de las contrataciones mayo- norte. Estas nuevas compaas son subsidiarias de las licenciatarias
res de US$ 500.000 que realizan las empresas licenciatarias. del servicio bsico telefnico CCPI en la zona norte y TPC en la zona
Controlar el espectro radioelctrico. El espectro radioelctrico fue sur.
concesionado con el objetivo de ordenar la operacin de todas las De esta forma se ha desarrollado una extensa red que alcanza a las
radiocomunicaciones. En el primer semestre de 1997 se realiz un localidades de ms de 500 habitantes, brindando la posibilidad de ele-
concurso pblico nacional e internacional. El mismo se adjudic a gir entre dos prestadores diferentes en cada una de las tres reas.
En el mes de abril del ao 1997 el gobierno autoriz la aplicacin tcnica y econmica, en razn que las mismas prestaran servicios m-
del calling party pays (abonado que llama paga). Este hecho permiti viles de telecomunicaciones inmediatamente y podran prestar ser-
la consolidacin del mercado de telefona celular en la Argentina con vicios fijos con el fin de la exclusividad. Se exclua de la misma a los
un crecimiento significativo de la cantidad de usuarios desde 810.000 operadores del servicio bsico telefnico con el fin de favorecer una di-
abonados en marzo de 1997 a 2.443.000 abonados en junio de 1998. versificacin en la oferta de servicios que ayudara a la competencia
Esta consolidacin tambin se observ en la facturacin que creci efectiva en la telefona de corta distancia. Una vez removidos los aspec-
de US$ 750 millones aproximadamente en 1996 a US$ 1.580 millones tos que trababan el proceso anterior, se fij la apertura de la oferta
en 1997, esperndose que la misma sea del orden de los US$ 2.500 econmica para octubre de 1997.
millones en 1998. El parque de telfonos celulares, cercano a los dos Este segundo proceso fue cuestionado judicialmente por Telefnica
millones quinientos mil abonados, alcanza una penetracin del orden de Argentina y Unifn aduciendo que los pliegos eran discriminatorios,
del 7,6% para todo el pas. En el AMBA, la penetracin cada cien habi- toda vez que le negaban la posibilidad de participar en la licitacin. An-
tantes es del orden del 9,5% con una participacin aproximada en el te esta nueva impugnacin, la Comisin Bicameral de Reforma del Es-
mercado del 55% para Movicom y 45% para Miniphone. En la regin tado y Seguimiento de las Privatizaciones del Congreso de la Nacin re-
norte la penetracin es de 6,2% con una participacin aproximada del comend remover las barreras artificiales a fin de permitir el ingreso de
63% para Unifn y 37% para CTI y en la regin sur la penetracin es otros prestadores de servicios mviles que desarrollan sus actividades
de 6,5% con una participacin aproximada del 54% para Unifn y 46% en el interior del pas.
para CTI. Por otra parte, desde la Secretara de Comunicaciones tambin se
Es importante destacar que la telefona celular atiende al 25% del observ que permitir la participacin de las empresas instaladas en el
mercado de la telefona en la Argentina, presentndose al presente co- pas era compatible con el nuevo marco previsto para la liberalizacin
mo un complemento de la telefona fija pero vislumbrndose como fu- de las telecomunicaciones donde se proyecta una estructura de merca-
turo competidor. do con cuatro grandes operadores competitivos (cuadripolio, discutido
En los grandes centros urbanos, la llegada del servicio de comuni- ms adelante). En consecuencia, el gobierno modific los pliegos per-
caciones personales (PCS) permitir alternativas masivas ms econ- mitiendo el acceso a todos los operadores instalados en el pas, y con el
micas y de mayor calidad para acceder a servicios inalmbricos con fin de evitar la concentracin de espectro radioelctrico mantuvo la
prestaciones mltiples: telefona, transmisin de datos, acceso a Inter- restriccin de que ningn prestador pudiese ser titular de un ancho de
net y videoconferencia, entre otros. El PCS se prestar en las mismas banda superior a los 50 MHz. El pliego prevea dentro de los criterios
regiones que opera la telefona celular. La primera licitacin abarca el de seleccin la posibilidad de empate tcnico con posibilidad de mejora
AMBA y su extensin prev la adjudicacin de dos bandas de 40 Mhz de oferta cuando existiese una diferencia menor al 5% entre las ofertas
cada una para los nuevos prestatarios y dos bandas de 20 Mhz cada econmicas, y la posibilidad de mejorar las ofertas para los operadores
una para los actuales prestatarios de telefona celular. La segunda lici- instalados, aunque no existiese empate tcnico (lo que virtualmente ga-
tacin abarcar las dos reas del interior del pas. Debe notarse, sin rantiza a los operadores instalados la obtencin de las licencias).
embargo, que el retraso en la introduccin de este servicio ha significa- Se llam nuevamente a licitacin recibiendo en esta oportunidad
do una proteccin de hecho para las empresas ya establecidas (tanto objeciones por parte de un operador extranjero que objetaba los cam-
las licenciatarias del servicio bsico como las de telefona celular). bios introducidos al pliego logrando que la justicia suspendiera nueva-
Por Resolucin MEyOSP 164/95 se dispuso el primer llamado a li- mente el proceso, el cual contina en esa situacin.17
citacin para la adjudicacin de las licencias de PCS. Movicom y Mi-
niphone solicitaron la suspensin del concurso hasta el ao 2003. Satlite argentino y telefona satelital
Fundaron sus pretensiones en que exista un compromiso contractual
asumido por el Estado Nacional al momento de realizar la licitacin El gobierno impuls la puesta en funcionamiento de un satlite do-
que resultara adjudicataria Movicom en 1988, de mantener su exclusi- mstico multipropsito que concluy con el lanzamiento del satlite ar-
vidad por quince aos. gentino Nahuel a principios de 1997, ubicando a la Argentina entre los
Al entender el Estado que no exista clusula que reconociera tal pocos pases de Amrica con satlite propio. Este sistema satelital per-
exclusividad, comenz un nuevo proceso licitatorio aprobndose en mite cubrir el territorio nacional con una potencia irradiada apropiada
1996 el Reglamento General del Servicio de Comunicaciones Persona- e incrementar la oferta de facilidades satelitales, tan escasas y costo-
les (PCS) y el nuevo Pliego de Bases y Condiciones. Dicho pliego busca- sas durante muchos aos.
ba la incorporacin de operadores y empresas con suficiente capacidad El sistema del satlite nacional argentino fue adjudicado en mayo
de 1993 al consorcio Nahuelsat S.A., integrado por Aerospatiale, Alca- jera rural, de almacenamiento y retransmisin de fax, etc. A partir de
tel Espace S.A., Alenia Spazio S.A., Deutesche Aerospace A.G. y Em- 1994 alcanzaron gran difusin los servicios de audiotexto, que permi-
bratel S.A. Por su intermedio se han promovido una gran cantidad de ten llevar a travs del telfono entretenimientos, efectuar donaciones,
servicios que se prestan mediante vnculos va satlite, en exclusividad hacer multiconferencias y efectuar consultas profesionales, con cargo a
en banda Ku y en competencia en banda C para los sistemas ya auto- la factura telefnica.
rizados. Es importante resaltar que el conjunto de organizaciones comercia-
En junio de 1988 se firm entre los organismos reguladores de la les dedicadas a prestar los servicios en competencia ha efectuado en
Repblica Argentina y los Estados Unidos un acuerdo de reciprocidad los ltimos cuatro aos importantes inversiones que alcanzan, aproxi-
satelital en el cual se establecieron las bases para la utilizacin y pro- madamente, los US$ 2.000 millones.
visin de servicios satelitales hacia y dentro de cada uno de los pases. El procedimiento para la asignacin de licencias para la prestacin
Este acuerdo ha permitido a nuestro pas acceder a una posicin orbi- de servicios de valor agregado, prestados en rgimen de competencia,
tal en el hemisferio norte situada a los 81 de longitud oeste, que ilu- se inicia con un requerimiento individual de los interesados, ya sean
mina el territorio de los Estados Unidos, permitiendo al satlite nacio- stos personas fsicas o jurdicas. Los mismos deben cumplir con cier-
nal brindar servicios en aquel pas, siendo el segundo pas del mundo tos requisitos de idoneidad tcnica, presentar un proyecto de presta-
en lograrlo. cin tcnica del servicio para el cual solicitan licencias, encontrarse de-
An no est disponible para los usuarios del servicio telefnico en bidamente constituidos desde el punto de vista jurdico, y contar con
la Argentina el acceso a los ms modernos sistemas de telecomunica- capacidad econmico-financiera para llevar adelante el proyecto.
ciones satelitales que permiten a los clientes la utilizacin de telfonos Las frecuencias se otorgan por solicitud del interesado siempre y
mviles o fijos inalmbricos prestados por sistemas satelitales de rbi- cuando existan canales suficientes dentro de la banda en la que opera
ta baja, cualquiera sea el lugar en donde se encuentren. Es por ello el servicio correspondiente. Ante la alta demanda de frecuencias del es-
que se han otorgado las licencias correspondientes para el desarrollo pectro radioelctrico para la prestacin del servicio de trunking, a par-
de los servicios satelitales de transmisin de voz y datos, que contri- tir de 1995 se realizaron tres concursos pblicos para la adjudicacin
buirn al objetivo de servicio universal de las telecomunicaciones. Las de frecuencias, los que produjeron un ingreso al Estado de $ 51,6 mi-
empresas licenciatarias han comenzado ya a efectuar las inversiones llones.
necesarias para poder en poco tiempo ms brindar sus servicios en El Servicio Radioelctrico de Concentracin de Enlaces (SRCE), co-
condiciones de calidad adecuada. mnmente denominado Trunking, es un servicio de radiocomunicacin
mvil brindado por un prestador comercial por intermedio de una o
Servicios en competencia ms estaciones radioelctricas centrales, que permite conectar entre s
las estaciones de una red de abonados utilizando tcnicas de acceso
La desregulacin y desmonopolizacin de algunos servicios (funda- mltiple automtico. Peridicamente se realizan concursos pblicos
mentalmente de transmisin de datos nacionales va satlite) se haba abiertos para otorgar los pares de canales radioelctricos disponibles.
producido con anterioridad a la privatizacin de ENTel. Sin embargo, a Los grandes prestadores de este servicio son Mc Caw, Movilink y RMD.
partir de los contratos de adjudicacin a las licenciatarias del servicio El Paging Unidireccional o Servicio de Aviso a Personas es un servi-
bsico telefnico, se otorgaron licencias para prestar diversos servicios cio de radiocomunicacin mvil terrestre que permite cursar mensajes
en competencia que han posibilitado a empresas de menor estructura individuales o simultneos hacia estaciones mviles receptoras. Para
de negocios participar del mercado de las telecomunicaciones. su prestacin se han asignado una serie de bandas para cobertura lo-
En la actualidad existen aproximadamente sesenta organizaciones cal (30-50 MHz, 148.174 MHz, 450-470 MHz, 470-512 MHz, 931-932
que operan el servicio de repetidores comunitarios, ms de treinta y MHz). Se est desarrollando actualmente el Paging Bidireccional, desti-
cinco empresas que brindan los servicios de aviso a personas, aproxi- nado a cursar mensajes individuales o simultneos hacia estaciones
madamente cincuenta que se dedican a operar el servicio radioelctri- mviles y desde stas confirmar o enviar mensajes de respuestas.
co de concentracin de enlaces, alrededor de 2.000 estaciones VSAT Tambin han comenzado a otorgarse autorizaciones experimentales,
para transmisin de datos va satlite dentro del territorio nacional, principalmente en bandas altas del espectro radioelctrico, para los
otras cuarenta organizaciones que brindan tambin servicios de trans- nuevos sistemas que permitirn brindar servicios de banda ancha (vi-
misin de datos por otros medios, y otras organizaciones que poseen li- deo interactivo, video telefona, etc.).
cencias para servicios como el de radio taxi, de alarmas por vnculos
radioelctricos, de transmisin de mensajes bidireccionales, de mensa-
392 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERINODAS PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA EN TELECOMUNICACIONES 393
Internet discriminatoria la demanda de trfico a precios no discriminatorios y

publicados. La obligacin de interconectarse alcanzaba a todas las re-
Internet se considera un servicio de valor agregado, no existiendo des a fin de proveer llamadas locales dentro del AMBA, proveer servi-
para su prestacin a nivel nacional ningn tipo de restricciones. Sin cios entre las regiones norte y sur y brindar servicios internacionales.
embargo, en funcin del rgimen de exclusividad vigente en la telefona Las sociedades licenciatarias estaban en libertad de convenir los
internacional, la conexin internacional slo puede ser suministrada trminos y condiciones de interconexin, sin afectar bajo ningn as-
por Telintar, hecho que ha implicado niveles tarifarios muy elevados.18 pecto las disposiciones del pliego. Deban informarse los acuerdos a la
Efectivamente, luego de obtenidas las conclusiones de una audiencia autoridad regulatoria y de no lograrse un acuerdo, sta tena la potes-
pblica convocada al efecto, relativas a los altos costos en la contra- tad de determinar los trminos y condiciones de la interconexin. Los
tacin de vnculos internacionales y los altos costos telefnicos asocia- cargos de interconexin deban ser calculados para cubrir los costos de
dos a su uso, la Secretara de Comunicaciones dict la Resolucin provisin del servicio, incluyendo un retorno razonable sobre los acti-
2.765/97 que dispuso una baja del entre el 45% y el 55% en los vncu- vos fijos sujetos a explotacin empleados.
los internacionales, luego complementada por la Resolucin 499/98 La interconexin entre las licenciatarias y los operadores indepen-
que disminuy el precio de las llamadas telefnicas dedicadas al uso dientes de redes locales estaban regidos por los mismos principios, es
de Internet entre el 15% y el 45%. decir que deban convenirse los trminos y condiciones de intercone-
Estos hechos facilitaron el crecimiento de los clientes en ms de un xin y si no lograban un acuerdo era la autoridad regulatoria quien de-
100% en el primer ao. Actualmente el mercado cuenta con 220.000 ba determinar tales trminos y condiciones.
usuarios previndose un incremento significativo en los prximos aos. Adems se fijaba la obligacin de proporcionar, en forma no discri-
Las tarifas actuales full Internet son planas, con precios que varan minatoria y en la medida de su disponibilidad, el acceso a la red pbli-
de acuerdo al servicio contratado. Al presente se encuentra en una eta- ca a los prestadores de servicios en rgimen de competencia a precios
pa de prueba la prestacin de servicios de acceso a Internet por cable y normales, no discriminatorios y que reflejaran la utilizacin de instala-
por satlites. ciones y servicios en su red. Una vez vencido el perodo de exclusivi-
dad, los operadores estaban obligados a permitir el acceso de sus
Reglamento de interconexin usuarios a las redes de prestadores competitivos en condiciones que,
en la medida de las restricciones tcnicas lo permitiesen, fuesen equi-
En los pases que han liberalizado el mercado de las telecomunica- valentes a aquellas en las cuales el servicio era prestado en sus redes
ciones, la regulacin se ocupa de otorgar a los nuevos prestadores la a sus propios usuarios.
posibilidad de interconectarse con los operadores ya establecidos en Si bien el rgimen jurdico vigente estableca ciertas pautas y prin-
condiciones trasparentes y no discriminatorias, que garanticen la inte- cipios para la interconexin, para precisar el alcance de tales normas y
roperabilidad e interconectividad de las redes en beneficio de los clien- determinar las cuestiones no previstas la Secretara de Comunicacio-
tes. nes elabor un Anteproyecto de Reglamento General de Interconexin
El marco jurdico que regula la interconexin en nuestro pas est que, por Resolucin 113/96, fue puesto a consideracin del sector si-
desarrollado en los artculos 23 y 24 de la Ley de Telecomunicaciones guiendo el procedimiento de consulta pblica previsto en el artculo 44
19.798, el punto 10.4. del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por del Reglamento General de Audiencias Pblicas y Documentos de
Decreto 62/90 y sus modificatorios, los artculos 27 y 28 del Decreto Consultas para las Comunicaciones.
1.185/90, y las disposiciones que sobre el particular contienen los De- La determinacin de un marco jurdico para la interconexin permi-
cretos 506/92, 663/92, 1.461/93 y 1.587/93. te evitar abusos de posiciones dominantes o distorsiones en el merca-
En la Ley de Telecomunicaciones se autorizaba a celebrar convenios do de modo tal de hacer efectiva la incorporacin de nuevos prestado-
entre los prestadores para compartir servicios, redes, equipos y edifi- res y la diversificacin de la oferta de servicios de buena calidad y a
cios. A su vez, el Pliego de Bases y Condiciones prevea que las Licen- precios accesibles en beneficio de los clientes. Asimismo los principios
ciatarias del Servicio Bsico, la operadora del servicio internacional y existentes en el marco legal para que las partes celebren acuerdos de
la de servicios en competencia, deberan interconectar sus redes a los interconexin en los que se determinan los precios, trminos y condi-
efectos de asegurar la continuidad, expansin y calidad de los servi- ciones, son esenciales para el desarrollo de la competencia en el sector.
cios. Siguiendo estos lineamientos, por Resolucin SC 49 de enero de
En todos los casos deban proveerse centros de conexin y facilida- 1997, ratificada por el Decreto 92/97, se dict el Reglamento de Inter-
des en nmero y con capacidad suficiente para atender en forma no conexin. All se establecieron los principios y pautas mnimas que re-
girn las condiciones de interconexin acordadas por las partes, dispo- costo de capital en indicadores de mercado. Esta medida fue innova-
nindose la obligatoriedad de la interconexin, la fijacin de precios so- dora en la experiencia argentina, ya que se asemeja a la regulacin
bre la base de costos incrementales de largo plazo y la regla de la no benchmark o de empresa modelo ms comn en el caso chileno por
discriminacin. ejemplo.19
Con respecto a la interconexin de redes, se continu con el princi- Por otra parte se estableci que hasta implementar un sistema que
pio de libre negociacin entre las partes debiendo la autoridad de con- permitiese establecer los precios de interconexin sobre la base del
trol aprobar los contratos de interconexin celebrados entre los presta- costo incremental de largo plazo, los precios seran fijados por la Secre-
dores de servicios de telecomunicaciones y resolver las discrepancias tara de Comunicaciones de acuerdo a un cuadro comparativo de con-
que se plantearan. diciones y tarifas para servicios, funciones o elementos similares en los
Concretamente, se establecieron los siguientes principios generales: siguientes pases: Chile, Per, Mxico, Estados Unidos, Australia, Nue-
va Zelanda, Gran Bretaa, Italia, Francia, Espaa y Alemania.
acuerdos entre partes y libertad de convenir los precios, trminos y Como es conocido en las distintas experiencias internacionales, la
condiciones de interconexin; determinacin del precio de acceso es muy problemtica por cuanto las
obligatoriedad de los prestadores dominantes de proveer intercone- empresas dueas de las redes han realizado inversiones difciles de re-
xin; cuperar (costos histricos que no se computan en el largo plazo) y tie-
no discriminacin en las condiciones tcnicas o econmicas que se nen obligaciones para mantener subsidios cruzados (por el servicio
ofrezcan; universal por ejemplo) que dificultan la aplicacin del criterio de costos
compensacin recproca entre los prestadores para el transporte y incrementales de largo plazo. De hecho, en la literatura especializada
terminacin de las comunicaciones; dicho criterio ha sido puesto en duda, al menos durante el perodo de
utilizacin por parte de los prestadores dominantes de redes de ar- transicin hasta que se amorticen o desaparezcan los stranded costs
quitectura abierta; (Laffont y Tirole, 1996). Estas consideraciones aparentemente han sido
precios en base a costos incrementales de largo plazo; incorporadas en una resolucin posterior que modifica al reglamento
reventa de servicios en condiciones no discriminatorias; de interconexin del Decreto 92/97.
intervencin de la autoridad de aplicacin a requerimiento de las Efectivamente, con el inicio del plan de liberacin de las telecomu-
partes, ante la negativa de un prestador a otorgar la interconexin nicaciones por el Decreto 266/98 se aprob un nuevo reglamento de
requerida y de oficio cuando fundadas razones de inters pblico lo interconexin, que incluye algunos criterios y elementos nuevos, com-
requieran; patibles con el plan de liberacin mencionado.
prohibicin de subsidios cruzados y fijacin de precios inferiores a Los mismos estn relacionados con una mejor definicin de los cos-
los costos incrementales; tos incrementales de largo plazo, al definir los costos directos y los in-
obligatoriedad de las prestadoras dominantes de llevar la contabili- directos, incluyendo estos ltimos en el clculo. Asimismo se definen
dad de acuerdo a normas regulatorias establecidas; con mayor precisin algunos aspectos de la interconexin, como ser
provisin de servicios de facturacin, de asistencia a los abonados, coubicacin, trnsito, e interconexin fsica, si bien ello se hace con-
de informacin, de gua telefnica, de emergencias, de cobro rever- juntamente con una definicin ms restrictiva y rgida de cules son
tido o va operadora, de pago de abonado llamante, entre otros, en los elementos esenciales a ser provistos separadamente.
forma no discriminatoria, y Se incluyen algunos servicios obligatorios como la facturacin y co-
provisin, al menos, de un punto de interconexin con acceso con- branza, bloqueo al acceso ante la falta de pago de cualquier cliente del
mutado a todos los usuarios en cada una de las reas de servicio sistema y obligaciones de presuscripcin en todas las localidades de
local en las que tengan ms de dos mil clientes. ms de 5.000 clientes. Tambin se fijaron algunas obligaciones a los
prestadores dominantes como las de proveer enlaces dedicados y de
Al establecer que el criterio de costos a utilizar para la determina- larga distancia en forma no discriminatoria y la de abstenerse de mo-
cin de precios de interconexin deba ser el de costos incrementales dificar sus reas de servicio local sin previa autorizacin de la autori-
de largo plazo, se dispuso que ste deba incluir los costos directos de dad regulatoria.
las funciones, elementos, facilidades y activos estrictamente necesarios Por ltimo, hasta que no se encuentren operativos los sistemas de
para la provisin de la interconexin, incluyendo los costos de planifi- fijacin de precios sobre la base de costos incrementales o canasta de
cacin, operacin y mantenimiento de la infraestructura necesaria, sin pases, previstos en los artculos 23 y 24 del reglamento, se fijaron pre-
utilizar los costos histricos sino los costos de reposicin, basando el cios referenciales de interconexin. En tal sentido, los valores de trn-
sito local se fijaron en US$ 0,015 por minuto hasta el fin de la exclusi- mados servicios de valor agregado, que precisamente consisten en ofre-
vidad y en US$ 0,010 por minuto con posterioridad a esa fecha. Los cer al usuario la capacidad de transmitir, almacenar, tratar y acceder
cargos de acceso o terminacin de llamadas locales se fijaron en US$ a informacin. La utilizacin de la red de redes, como se denomina a
0,035 por minuto hasta el 8-11-98, US$ 0,0315 desde esa fecha hasta Internet, hace prever un mayor uso de las redes de telecomunicaciones
el fin de la exclusividad, US$ 0,0235 hasta el 8-11-2000 y US$ 0,0215 y consecuentemente las necesidades de mayores inversiones en in-
despus del 8-11-2000. Para las llamadas internacionales se estable- fraestructura. Adems se esperan cambios en los hbitos de consumo
ci, durante el perodo de transicin, el cargo de acceso promedio a la y en la oferta de servicios difciles de estimar.
red en US$ 0,15 por minuto, al que se le adicionarn US$ 0,10 por mi- Los cambios tecnolgicos y su impacto en la organizacin de la in-
nuto en concepto de maduracin de red. As, estas tarifas de intercone- dustria, los servicios y los operadores de telecomunicaciones hacen
xin presentan valores crecientes dependiendo de la extensin de la que la figura tradicional del monopolio natural regulado por el Estado
red utilizada. Observando los valores de trnsito local, por ejemplo, la est en vas de extincin. En la Comunidad Europea se han estableci-
tarifa de interconexin es significativamente inferior al precio del minu- do acuerdos que exigen a los pases miembro adaptar sus respectivos
to de llamada urbana (2,5 centavos a partir del segundo minuto). marcos regulatorios. Pero adems de estos cambios institucionales, se
cuenta con la experiencia concreta de cambios regulatorios significati-
Desregulacin de las telecomunicaciones vos en varios pases, tanto desarrollados como no desarrollados.
En los pases que han avanzado en los procesos de apertura, la
Los profundos cambios registrados en la industria de las telecomu- nueva regulacin apunta a fomentar la competencia, aunque hay di-
nicaciones, en trminos de su estructura y organizacin, han permiti- versidad de enfoques y formas de implementacin. Existe un consenso
do el surgimiento de una competencia entre las diferentes alternativas en la conveniencia de regular para la competencia, es decir que el ob-
de prestar servicios telefnicos (telefona fija tradicional, fija inalmbri- jetivo principal de la regulacin sea el de promover la competencia co-
ca, mvil celular, satelital, etc.). Esta competencia es posible tanto en mo vehculo de conseguir la eficiencia. Pero tambin existen distintas
los equipos terminales (aparatos telefnicos, ordenadores o centrales) observaciones sobre las dificultades en la obtencin de competencia
como en la conmutacin y transmisin, donde el tradicional cable de efectiva, a las que se agrega el conflicto que puede surgir entre eficien-
cobre encuentra cada vez ms competencia en la transmisin por on- cia y equidad en la medida que el objetivo de garantizar el acceso del
das radioelctricas, fibra ptica y satlites, con capacidad infinitamen- servicio a toda la poblacin de un determinado pas implica la presta-
te superior. cin de servicios a precios inferiores a los costos y por lo tanto exige al-
Por otro lado, ya sea por los requerimientos de capital necesarios guna forma implcita o explcita de subsidio.
para enfrentar este cambio tecnolgico o por otros motivos, se observa Naturalmente, estas dificultades no implican por s solas la conve-
en la industria de las telecomunicaciones una tendencia a la creciente niencia de restringir la competencia por medio de la propia regulacin
concentracin de la propiedad del capital de las empresas prestadoras ni mucho menos escoger un mecanismo de subsidios cruzados entre
de servicios. As, en muchos pases, como los Estados Unidos, ha co- los usuarios de distintos servicios, sino que exigen sumo cuidado en el
menzado un proceso por el cual empieza a revertirse por vas de las fu- diseo global del sector, de la forma de competencia aceptada, de la
siones y adquisiciones la tendencia a la desintegracin vertical de la in- fuente de recursos para subsidios a ciertos grupos de usuarios o servi-
dustria dispuesta por decisin judicial quince aos atrs, sin que se cios, etc.
vislumbre hasta qu punto este proceso avanzar en el futuro (particu- Este conflicto se agrava en los pases en desarrollo donde el alcance
larmente, hasta dnde se permitir su avance desde la poltica pblica de la red y los servicios est por debajo de los estndares de los pases
de defensa de la competencia). desarrollados, medido en trminos de teledensidad, calidad del servicio
Otra tendencia que era necesario considerar al definir el marco re- y costo del servicio. En ese sentido, el conflicto entre competencia y
gulatorio era la creciente sofisticacin de los servicios de telecomunica- servicio universal es el mayor desafo que se debe resolver para definir
ciones que el avance tecnolgico ha permitido, en particular la posibili- un apropiado marco regulatorio (ver seccin siguiente).
dad de enviar cada vez ms informacin a travs de los distintos En lo que respecta a la experiencia argentina, y a la luz de la posi-
medios de telecomunicacin. Si bien actualmente la informacin repre- bilidad de extender el perodo de exclusividad a las licenciatarias del
senta el 20% del trfico telefnico (80% es la transmisin de voz), se servicio bsico por tres aos adicionales, desde 1997 hasta el ao
estima probable que estos porcentajes se inviertan en menos de diez 2000, un elemento central de la tarea para delinear el funcionamiento
aos. En los pases ms avanzados, el concepto de servicio bsico tele- futuro del sector fue el anlisis del cumplimiento de las obligaciones
fnico se est expandiendo para incluir, al menos parcialmente, los lla- impuestas a la licenciatarias del servicio bsico telefnico en el pliego,
analizando en qu medida Telefnica de Argentina S.A., Telecom Ar- independientes, profundizar la separacin entre redes y segmentos de
gentina Stet France Telecom S.A. y los operadores independientes ha- mercado, atenuar la posicin dominante de las actuales compaas y
ban dado cumplimiento a las mismas. conformar un escenario en el que fuese posible a la autoridad de regu-
Para ello el gobierno procedi a controlar el cumplimiento de las lacin controlar el proceso de apertura en resguardo de la competencia
obligaciones de penetracin y de calidad de servicio, informando al res- efectiva y el inters pblico.
pecto que se haban alcanzado razonable y satisfactoriamente los obje- La alternativa que fue de hecho descartada es la estrategia inversa:
tivos de expansin y mejoramiento de la prestacin del servicio bsico optar por la competencia total luego de vencido el plazo de extensin
telefnico, no as en los estndares de calidad, sobre los que existan de la exclusividad, y slo si entonces se verificase un grado de concu-
algunas diferencias metodolgicas y de grado. Si bien se haba verifica- rrencia insuficiente considerar si corresponde subsidiar la entrada de
do el cumplimiento de la mayora de las metas por encima de los nive- nuevos competidores (ventaja que no necesariamente es ptima por
les previstos, en algunas no se alcanzaron por completo los resultados otra parte). Esta estrategia es particularmente atractiva por cuanto es
esperados. poco razonable que las empresas que se disponen a competir en la Ar-
Para la evaluacin del cumplimiento de las metas el Gobierno cont gentina lo hagan en funcin de que la entrada posterior est restringi-
con la labor desarrollada por la CNC y la cooperacin de diversos con- da: tal entrada posterior no se producira de todas formas salvo que
sultores, entre los que particip la consultora internacional especializa- fuese rentable, en cuyo caso tanto las empresas que podrn competir
da Deutsche Telepost Consulting Gmbh (DETECOM), que consider bajo el esquema escogido (cuadripolio) como las empresas potenciales
que las Licenciatarias del Servicio Bsico Telefnico haban cumplido competidoras que quedan excluidas decidiran entrar.
las metas establecidas en el Decreto 62/90. El Gobierno entendi, sin embargo, que era mejor intentar generar
Segn consta en el expediente elaborado por la Secretara de Comu- un cuadripolio, con cuatro operadores con licencia para operar en todo
nicaciones, se consult a importantes especialistas del derecho admi- el pas, en vez de arriesgar un duopolio slo con Telefnica y Telecom,
nistrativo, quienes en sus dictmenes legales indicaron que una valo- argumentando que de haberse dispuesto una apertura irrestricta a la
racin parcial podra ser irrazonable o arbitraria, debindose realizar competencia, la fortaleza de ambas licenciatarias existentes hubiera
un balance general, mientras que la inferencia del cumplimiento par- demorado el ingreso de nuevos operadores con el consiguiente perjui-
cial pero razonable de las obligaciones no justificara la negativa total a cio a los consumidores.
la prrroga de la exclusividad pero tampoco aconsejara acceder a los El sustento emprico esgrimido para fundamentar la conveniencia de
tres aos solicitados por las LSB. Por su parte, la Sindicatura General asistir la competencia por medio de restricciones para posteriores en-
de la Nacin entendi que no resultaba razonable suponer que el in- trantes al mercado estuvo en los problemas de la competencia local que
cumplimiento de una de las obligaciones deba producir automtica- la experiencia internacional habra demostrado. Sin embargo, como se
mente la prdida del derecho a la prrroga. discute en Spiller y Cardilli (1997), las dificultades en la competencia lo-
Ante tales afirmaciones el Gobierno entendi que resultaba conve- cal en distintas experiencias internacionales se han debido principal-
niente instrumentar un perodo de transicin que posibilitara el trnsi- mente a fallas en los esquemas de negociacin previstos para lograr
to ordenado y efectivo hacia un rgimen de competencia. Dicho perodo acuerdos de interconexin, pero una vez subsanados los mismos se ha
debera lograr el fortalecimiento de los nuevos operadores y los opera- comenzado a observar entradas competitivas cada vez ms frecuentes.
dores independientes existentes, de modo tal de garantizar la existen- En Chile la apertura de la competencia a partir de 1991 fue total.
cia de competencia efectiva. Junto con la extensin parcial del perodo La situacin actual muestra que a pesar de encontrarse en competen-
de exclusividad el Gobierno adecu el marco regulatorio al proceso de cia el prestador dominante CTC concentra el 95% del mercado local.
apertura, y estableci un conjunto de nuevas metas de servicio y cali- En el mercado de larga distancia existen once operadores los que pue-
dad. den ser seleccionados por cualquier cliente local. Los principales ope-
Segn la visin oficial, de haberse dispuesto la inmediata apertura radores son ENTEL con el 39% del mercado, CTC con el 29% y Chile-
a la competencia slo se habra acentuado la posicin dominante de sat con el 15%, quedando para los otros el 17% restante.
los actuales operadores sin lograr competencia efectiva, ya que no exis- En Mxico la apertura del mercado de larga distancia nacional e in-
tan condiciones tcnicas y regulatorias para ello. Segn ese criterio, el ternacional comenz en 1996 y en 1997 se establecieron las reglas pa-
establecimiento de un perodo de transicin con cuatro operadores, ra la apertura del mercado local. Hoy se observa una competencia inci-
surgidos de los actuales operadores de telecomunicaciones estableci- piente de siete operadores entrantes en el mercado de larga distancia,
dos en el pas, tuvo por finalidad flexibilizar los mecanismos de entra- aunque casi el 80% de las lneas contina en poder de Telmex. A pesar
da de los nuevos operadores, fortalecer la posicin de los operadores de que muchos observadores (incluyendo los propios reguladores mexi-
canos) tenan expectativas ms optimistas, este volumen de entrada no cliente marca 0 el operador local selecciona el carrier y el cliente puede
es despreciable considerando que slo ha transcurrido un ao desde la seleccionar un carrier anteponiendo tres o cuatro dgitos. La participa-
liberalizacin y que los entrantes deben aportar para el financiamiento cin de mercado es del 75% para British Telecom, 12% para Mercury y
de servicios bsicos a ser provistos por Telmex. 13% para otros operadores. En el mercado de larga distancia interna-
En los Estados Unidos el proceso de apertura se desarroll en dos cional las participaciones son: 48% para British Telecom, 20% para
etapas. En 1984, con la separacin de AT&T luego de un fallo judicial Mercury y 32% para otros operadores.
en 1982 (Modification of Final Judgment), se crearon reas locales En el caso de Australia, el proceso de apertura comenz con un
sin competencia efectiva y se abri la entrada al mercado de larga dis- duopolio local y de larga distancia en 1991 entre Telstra (dominante) y
tancia (salvo para las licenciatarias locales en sus propias reas), y a Optus (entrante). En julio de 1991 se produjo la liberalizacin total en
partir de 1996 por medio de la nueva ley de telecomunicaciones que todos los mercados. Los clientes acceden a travs de un cdigo de ac-
permite a las empresas locales proveer larga distancia en sus propios ceso. Los revendedores apuntan mayormente a captar el mercado co-
mercados en tanto enfrenten competencia significativa en los mismos mercial. En el mercado local Telstra tiene conectados el 95% de los ho-
(lo que se previ inducira a la celebracin de mejores acuerdos de in- gares del pas y Optus est desarrollando redes de acceso a Sidney,
terconexin y condiciones de acceso). Melbourne, Canberra, Brisbane, Adelaide y Perth. En el mercado de
En el mercado local existen seis empresas con exclusividad de he- larga distancia nacional el acceso se realiza por presuscripcin y disca-
cho dentro de su rea local y 1.300 operadores locales independientes do llamada por llamada. Optus comenz ofreciendo servicio de larga
que prestan servicio en reas especficas. Slo algunos grandes opera- distancia nacional e internacional en Melbourne, Sidney y Canberra
dores de larga distancia ofrecen en forma restringida servicio local en (35% de la poblacin). Telstra cubre el 86% del mercado nacional y Op-
algunas ciudades. Por otro lado, para entrar al mercado local, los prin- tus el 14% restante. El mercado internacional es satisfecho por Telstra
cipales operadores estn adquiriendo a pequeas compaas locales de en un 66% y Optus en un 34%.
servicios de valor agregado y construyendo redes para grandes clientes. En nuestro pas, para la formacin de los nuevos grupos que de-
A dos aos de la apertura, los nuevos operadores entrantes tienen me- ban confluir en los futuros operadores, el gobierno decidi facilitar el
nos del 1% de las lneas y ninguna empresa local ha obtenido habilita- acceso a los mismos a las empresas que desarrollaban su actividad en
cin para prestar el servicio de larga distancia en su rea de explota- el mercado actualmente.
cin (estas demoras, sin embargo, son producto de la vaguedad con Dado que las cooperativas telefnicas y los operadores independien-
que se han definido las condiciones para otorgar permisos de larga dis- tes gozaban de licencias similares a las que se les otorg a las licen-
tancia a las empresas locales que enfrenten competencia en sus mer- ciatarias del servicio bsico telefnico, aunque con un rea territorial
cados y de la interaccin entre reguladores estaduales y federales; ver mucho menor, se consider que su experiencia y su infraestructura
Spiller y Urbiztondo, 1996). En el mercado de larga distancia nacional deban ser aprovechadas e incorporadas en algunos de los nuevos ope-
e internacional se puede operar por el sistema de presuscripcin y el radores. Asimismo, en oportunidad de otorgar al sector privado las li-
de llamada por llamada. Este mercado se encuentra en competencia cencias de telefona mvil en el interior del pas, se exigi la conforma-
con tres compaas con fuerte presencia que son AT&T con un 48% del cin de una red nacional que en el futuro pudiese competir con las
mercado, Sprint con un 10% y World Com/MCI con el 25%; los otros licenciatarias del servicio bsico telefnico.
1.000 pequeos carriers tienen el restante 17%. Por otra parte, desde la privatizacin de la ex ENTel hasta la fecha,
En Gran Bretaa, el proceso de apertura se desarroll en tres eta- se han desarrollado en la Argentina importantes redes de televisin por
pas: a) en 1984 se cre un duopolio entre British Telecom y Mercury cable que aspiraban, con el avance tecnolgico, a competir en el mer-
en el mercado local y de larga distancia nacional; b) en 1991 se produ- cado.
jo la liberalizacin total del mercado local y de larga distancia nacional En consecuencia el gobierno consider oportuno y conveniente res-
y se otorgaron veintids licencias; y c) en 1996 se produjo la liberaliza- guardar los intereses de las cooperativas y operadores independientes
cin del mercado internacional. La situacin del mercado local muestra del servicio bsico telefnico, respetando los derechos de extensin te-
a British Telecom con el 90% de las lneas y a Mercury con el 9% de rritorial reconocidos a stos y las inversiones efectuadas en redes alter-
las lneas (concentrndose en el mercado corporativo, comercial, em- nativas destinadas a prestar servicios de telecomunicaciones, de cali-
presarial y de entretenimientos). Existen otros operadores locales y de dad similar a los de la red de telefona pblica nacional, realizadas
cable en desarrollo con cobertura en ciudades especficas. tanto por ellos como por otros operadores. Debe notarse que esta pre-
En el mercado larga distancia nacional todos los operadores tienen ferencia por quienes hayan realizado inversiones en el sector con ante-
cobertura total del mercado. No se implement la presuscripcin. Si el rioridad es poco razonable desde el punto de vista de la defensa de los
usuarios que debe implementar el regulador: con criterio similar cada 1. La primera alternativa otorga grandes ventajas a las empresas mo-
agente econmico en la Argentina podra peticionar un beneficio simi- nopolistas establecidas fundamentalmente por contar con informa-
lar, y eventualmente los tratamientos especiales deberan ser otorgados cin superior respecto de las otras empresas, el regulador, los in-
en forma explcita y con la aprobacin del Congreso de la Nacin. vestigadores, etc. sobre los costos que significa el servicio universal:
si bien es cierto que esta asimetra informativa puede reducirse,
El servicio universal nunca podr eliminarse, al tiempo que dependiendo de su imple-
mentacin puede no generar los incentivos apropiados para minimi-
Histricamente, y de forma general en las distintas experiencias in- zar dichos costos (por ejemplo, si se instrumenta un mecanismo de
ternacionales, las tarifas de los distintos servicios de telecomunicacio- determinacin sobre la base del costo de operacin contabilizado,
nes han contenido subsidios cruzados implcitos desde la larga distan- vgr., un esquema costo-plus).
cia hacia la corta distancia y el acceso al servicio. Esta caracterstica 2. La segunda alternativa es superior tanto para las empresas entran-
ha sido polticamente apetecible por los gobiernos e implementable en tes como para los consumidores (cuyos intereses de largo plazo son
el contexto de un monopolio regulado (tanto sea una empresa pblica los que deben ser defendidos por el regulador) generando menores
como privada sujeta a regulacin). Uno de los ingredientes principales tarifas en todos los servicios (por menores cargos por dficit de ac-
que han incidido en mantener monopolios cerrados a la competencia ceso), menores costos del servicio universal (por la imposibilidad de
ha sido el concepto de servicio universal. manipular costos y transferir ineficiencias al resto de los partici-
Con el desarrollo tecnolgico y el advenimiento de mayor competen- pantes con cargos por dficit de acceso mayores), y mayor transpa-
cia en distintos segmentos del mercado de telecomunicaciones el finan- rencia y equidad regulatoria (por la determinacin en licitaciones
ciamiento del servicio universal definido cada vez con mayor alcance del precio y por la igualdad de condiciones para competir por la
en cuanto a los servicios que deben ser contenidos en el mismo, vgr., provisin del servicio universal).20
telefona pblica, telefona individual y eventualmente internet, etc., 3. Desde este punto de vista, la eleccin de la primera alternativa por
que ha sido histricamente financiado con los ingresos excedentes en parte de la autoridad regulatoria sera ineficiente.
otros servicios de telefona (vgr., con subsidios cruzados), representa
un nuevo desafo en el diseo de la regulacin. En consecuencia, considerando la extensin del servicio universal,
En ese sentido, sin embargo, los desarrollos tecnolgicos vertigino- la mejor estrategia para las licenciatarias del servicio bsico (LSB) es
sos de los ltimos treinta aos han provocado que no exista una dis- negociar las contribuciones por el servicio universal bajo el primer es-
yuntiva real entre una industria dinmica abierta a la competencia y la quema, y la mejor estrategia para los nuevos competidores es negar la
prestacin del servicio universal. Por otra parte, s es cierto que los de- discusin en esos trminos y proponer la segunda alternativa (con de-
sarrollos tecnolgicos y la competencia afectan la magnitud admisible talles especficos que escapan a esta nota). La primera alternativa,
y eficiente de dichos subsidios cruzados. eventualmente, slo debera ser utilizada considerando informacin ex-
Existen distintas formas de generar los recursos para financiar el terna a las empresas monoplicas proveniente de la mejor prctica in-
servicio universal (naturalmente, sin recurrir a la eliminacin de los ternacional.
subsidios cruzados que sera la alternativa trivial). A grandes rasgos En lo que respecta al servicio universal ya provisto, el anlisis ante-
existen dos alternativas extremas a considerar. Una es mantener la rior podra no ser aplicable ya que las inversiones realizadas para brin-
responsabilidad del servicio universal en una empresa predeterminada dar el servicio universal deben ser an amortizadas y la apertura irres-
(vgr., la prestadora que histricamente provey el servicio) y requerir a tricta de la competencia (sin compensar el dficit de acceso que
los nuevos participantes que colaboren con su financiamiento. La se- representa la obligacin de prestar el servicio universal y las inversio-
gunda es licitar quin tiene a su cargo dicha responsabilidad asignan- nes realizadas al efecto) implicara un cambio en las reglas de juego
do la misma a quien solicite el menor subsidio a tal efecto. que violara el contrato implcito preexistente. Igualmente, la dificultad
Al mismo tiempo, es conveniente dividir el anlisis en cuanto a la de valuacin de las inversiones no amortizadas (y el consecuente dfi-
extensin del servicio universal (vgr., el financiamiento de nuevas in- cit de acceso) impedira licitar la responsabilidad de provisin del ser-
versiones a tal fin) y el financiamiento del servicio universal ya provisto vicio deficitario (vgr., otorgndolo a quien requiera el menor subsidio) y
(vgr., el financiamiento de las inversiones y obligaciones de servicio compensar a las empresas monoplicas por el valor residual de los ac-
existentes en zonas no rentables). tivos transferidos.
Al considerar la expansin del servicio universal, la comparacin Ntese al respecto que aqu es crucial definir cul es el contrato im-
entre ambas opciones de financiamiento indica que: plcito (o explcito) vigente y en qu medida la apertura de la competen-
cia significa una ruptura que requiere compensar a las empresas esta- seleccin por discado del operador de larga distancia a partir de no-
blecidas (incorporando el servicio universal como un stranded cost a viembre del ao 2000.
ser financiado tanto por el monopolista como por los nuevos competi- Para permitir el inicio de la competencia se prev que la Secretara
dores). de Comunicaciones otorgue dos licencias para la prestacin de los ser-
En ese sentido, en lo que respecta a telecomunicaciones, puede in- vicios de telefona local, larga distancia nacional e internacional a dos
terpretarse que el perodo de exclusividad con que fue vendida Entel nuevos operadores nacionales integrados por operadores independien-
(siete aos ms tres aos de extensin condicional), y la previsin de tes (OI), operadores del Servicio de Radiocomunicaciones Mviles Celu-
apertura a la competencia posterior, estaban indicando que el financia- lar (SRMC) y Servicio de Telefona Mvil (STM) y operadores de redes f-
miento de las obligaciones de servicio universal deba provenir de los sicas para la transmisin de televisin (CATV), ampliando las licencias
recursos corrientes que la exclusividad permita, de forma tal que tales originales de Telefnica de Argentina y Telecom fuera de cada una de
inversiones no deben ser nuevamente remuneradas por parte de los sus regiones.
nuevos competidores entrantes. En ese caso, entonces, el nuevo marco Con este procedimiento se espera que los aproximadamente 300
competitivo debera permitir a las LSB discontinuar con sus obligacio- operadores independientes de la Argentina, que con 300.000 lneas
nes preexistentes de servicio bsico, llamando en ese caso a una licita- brindan servicio aproximadamente en el 14% del territorio nacional,
cin para su atencin sobre la base del menor subsidio requerido, pe- los cinco operadores de telefona celular y los ms de 1.200 circuitos
ro sin incluir una compensacin a las LSB por el uso de la red de televisin por cable que existen en la actualidad compitiendo a lo
instalada. largo del pas, se incorporen al mercado de la telefona bsica a partir
En sntesis, separar las obligaciones de servicio universal del resto de 1999 con el inicio de la competencia.
de los segmentos competitivos constituye una prctica regulatoria sa- A partir del otorgamiento de dos nuevas licencias, sumado a la ex-
na e implementable en el contexto actual del sector de telecomunica- tensin del rea a las actuales licenciatarias habr cuatro operadores
ciones en la Argentina, de forma tal que continuar con un esquema con licencia de cobertura nacional, que permitir a los usuarios elegir
donde tales actividades estn confundidas en una misma empresa entre cuatro alternativas a partir de fines de 1999.
atentar contra la competencia y seguramente significar gratuita- En noviembre del ao 2000 se ampliar la participacin de nuevos
mente mayores costos del servicio para los usuarios. operadores mediante el otorgamiento de nuevas licencias para la pres-
tacin del servicio bsico telefnico. Efectivamente, y aun cuando no
Plan de liberalizacin de las telecomunicaciones existe un compromiso explcito en el Decreto 264, por Ley 25.000 se
aprob el compromiso argentino ante la Organizacin Mundial del Co-
Por medio del Decreto 264/98 el Poder Ejecutivo dispuso la apertu- mercio (OMC), por el cual se establece que a partir del ao 2001 no
ra de las telecomunicaciones a la competencia mediante el estableci- existirn barreras al ingreso al mercado local y que las licencias se en-
miento de un perodo de transicin que concluir en noviembre de tregarn conforme lo disponga la reglamentacin nacional.
1999, fecha del otorgamiento de dos nuevas licencias para la presta- Durante el perodo de transicin se estableci una serie de nuevas
cin del servicio bsico telefnico. obligaciones a las actuales prestadoras del servicio telefnico orienta-
El programa de transicin prev un cronograma que se inici con la das a lograr metas de calidad y metas sociales que el Gobierno consi-
liberalizacin inmediata de la telefona pblica en el mes de marzo de der necesarias luego de realizar un relevamiento en coordinacin con
1998 y la liberalizacin y concurso de la telefona en reas rurales en los intendentes de las localidades que presentan necesidades de servi-
el mes de julio de 1998. Para enero de 1999 se prev la liberalizacin cios semipblicos de larga distancia, telfonos pblicos y redes domici-
del servicio de transmisin de datos con los pases del Mercosur y pa- liarias.
ra noviembre del mismo ao la liberalizacin (para las cuatro empresas Las principales metas impuestas a las Licenciatarias del Servicio
que conforman el cuadripolio) del servicio bsico telefnico local y de Bsico son:
larga distancia nacional e internacional.
Adems se establecen condiciones tcnicas mnimas en relacin con Instalacin de 640.000 nuevas lneas telefnicas de las cuales el
la adhesin al Plan Fundamental de Numeracin a implementar el 31 15% debern ser para clientes ubicados en reas rurales, suburba-
de enero de 1999, lograr con todos los operadores los acuerdos tcni- nas y localidades con ms de 500 habitantes no servidas a la fecha.
cos y comerciales de interconexin antes de mayo de 1999 y llevar ade- Adicionar 19.000 telfonos pblicos al parque actual, 50% de los
lante los procedimientos y sistemas que permitan implementar el pro- cuales debern ser instalados en barrios o sectores habitados por
ceso de presuscripcin antes del fin del perodo de transicin y la personas de bajos recursos, hospitales y terminales de mnibus.
Dos mil de estos telfonos sern de tipo social, es decir que opera- Decreto 264, revelando su temor frente a la competencia que surgira
rn con tarifas menores permitiendo llegar a los sectores ms caen caso de producirse una apertura total, que por lo tanto juzgan tec-
renciados como las villas de emergencia. nolgicamente factible).
Instalar servicios semipblicos de larga distancia en todas las loca-
lidades de entre 80 y 500 habitantes.
Instalar redes telefnicas domiciliarias en localidades de ms de 5. CONCLUSIONES
500 habitantes y 30 clientes que lo soliciten.
Implementar un plan de desarrollo social para clientes de escasos La experiencia argentina con la privatizacin y progresiva liberaliza-
recursos con un derecho de conexin promocional de $ 100. cin del servicio de telefona ha sido muy positiva aun cuando se iden-
Mejorar la infraestructura de comunicaciones en la zona antrtica, tifican varios problemas de distinta gravedad tanto en el diseo como
instalando sistemas de trunking, telefona celular, televisin sateli- en la posterior implementacin de la regulacin.
tal e Internet. En primer lugar, debe acordarse que los logros obtenidos en cuanto
a distintos indicadores de cobertura y calidad han sido sobresalientes,
Las metas de calidad de servicio son similares a las previstas en el y que el muy difundido incremento tarifario que los posibilit es relati-
perodo de exclusividad, estando sus valores en orden a las proyeccio- vo si se comparan las tarifas actuales con las de mediados de los 80 y
nes que para el largo plazo se realizaron al momento de la privatiza- no las del ao 1990, absolutamente deprimidas y motivo de un dficit
cin. operativo significativo de ENTel. Sin dudas que el progreso tecnolgico
El gobierno tambin fij los parmetros para la regulacin tarifaria seguramente signific reducciones de costos que podran haber genera-
siguiendo los lineamientos del Decreto 62/90. En ese sentido, las tari- do menores tarifas, pero sta es una cuestin de naturaleza distinta,
fas estarn reguladas por la autoridad de aplicacin bajo el sistema de pues parte de reconocer que las tarifas (en su conjunto, y sin conside-
precios tope (price cap), con una reduccin tarifaria anual del 4% du- rar cambios relativos) son similares a las de la dcada pasada y han
rante 1998 y 1999, y slo quedarn liberadas cuando exista competen- disminuido significativamente en trminos reales desde la privatizacin
cia efectiva.21 Para aquellos servicios que se presten sin competencia de ENTel hacia fines de 1990.
continuar la regulacin tarifaria bajo el sistema de price cap, sin Por otra parte, algunos de los problemas de diseo en la privati-
que se haya establecido el descuento anual (factor X) a aplicar. zacin (exclusividad excesiva en la larga distancia e insuficiente desa-
La competencia en los servicios locales se realizar entre todos los rrollo institucional del organismo regulador) son comprensibles en
operadores con redes de telefona instalada en el pas, permitindose la funcin del contexto macroeconmico y fiscal imperante en 1990, as
participacin en la licitacin de PCS como forma de potenciar el uso de como tambin de la premura de esta privatizacin por la seal polti-
tecnologas inalmbricas alternativas que permitan la invasin en nue- ca que la misma implicaba, si bien tambin es cierto que las mismas
vas zonas. Tambin se procurar evitar la concentracin de espectro y generaron distintos tipos de problemas posteriores en la prctica regu-
la realizacin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia. latoria (por ejemplo, el rebalanceo tarifario de 1997 que debi antici-
Debe notarse que la implementacin de este Plan de liberalizacin parse en 1990 o bien previsto su evolucin progresiva desde el inicio
est paralizada por la causa Youssefian Martn c/ Estado NacionalSe- del perodo de exclusividad. Dado que estos justificativos no son apli-
cretara de Comunicaciones s/Amparo, por la cual un particular im- cables en el contexto actual, las decisiones regulatorias ms recientes
pugn la extensin de la exclusividad de las LSB hasta 1999. (sobre la instrumentacin del rebalanceo tarifario y sobre la desregula-
Este programa administrado, como se seal anteriormente, obede- cin administrada y anticipo del fin de la exclusividad) constituyen
ci al temor del regulador por la eventual ausencia de competencia en prcticas regulatorias imperfectas que restan potencialidad en el desa-
caso de proceder a una liberalizacin total e inmediata (luego de finali- rrollo competitivo del sector.
zada la extensin de la exclusividad). Debe notarse al respecto la infor-
macin que sugiere la reaccin de las LSB: han aceptado de buen gus-
to lo dispuesto por la nueva legislacin aun cuando la extensin de la
exclusividad fue inferior a lo que el cumplimiento de sus obligaciones
de inversin y servicio les hubiese permitido, sugiriendo que este plan
heterodoxo significa la proteccin de la competencia potencial (vgr., si
las LSB no temieran la competencia frente a la apertura total por ser la
misma tecnolgicamente imposible, entonces se hubieran opuesto al
NOTAS 9. Las caractersticas de la tecnologa tambin ayudan a comprender el alto

precio de las llamadas de larga distancia nacional (interurbanas). Hasta el ao
1. Las comunicaciones nacionales se medan en pulsos y las internacionales 1959 la prestacin del servicio se realizaba en forma manual, a travs de opera-
en minutos. El pulso es una medida monetaria cuya duracin es variable segn dora y exista una apertura de claves ilimitada, ya que cada operadora contaba
las distancias, dando origen a valores diferentes para las comunicaciones urba- con una tabla valorizada para el cobro de cada llamada. Existan en aquel en-
nas y las interurbanas por clave. El valor de las comunicaciones internaciona- tonces 48 claves de entre 30 y 60 km de distancia cada una y tres tipos de co-
les depende de su duracin y el pas al cual se llama. municaciones: ordinaria, urgente y muy urgente. Realizar comunicaciones de
2. Para lograr esto, se modific el encuadre jurdico legal de la ENTel la cual larga distancia no era ni fcil, ni rpido, ni barato; pero, si bien a partir del ao
dej de ser una sociedad del Estado para ser dividida en cuatro sociedades an- 1959, con la incorporacin paulatina del discado directo automtico y respon-
nimas, a cada una de las cuales se les adjudic un rea y/o la prestacin de de- diendo a cuestiones tcnicas, se disminuyen las claves slo a doce, los precios
terminados servicios telefnicos. no bajaron mantenindose las mismas relaciones con las distancias. En la ac-
3. Mas all de que no ha sido demostrado en la literatura ni en la experien- tualidad, el avance tecnolgico ha provocado que el efecto de la distancia sobre
cia internacional que los monopolios inviertan ms que las empresas en compe- los costos haya disminuido de manera notable, lo que provoc que la distorsin
tencia (la experiencia de Amrica latina en Wellenius, 1998, sugiere incluso lo tarifaria fuese an mayor y se acentuase el subsidio cruzado de los habitantes
contrario), la magnitud de las inversiones realizadas fue realmente elevada code las ciudades del interior hacia los del AMBA.
mo se comenta ms adelante. Comparando las tasas de crecimiento anual de l- 10. Desde la sancin del decreto que dispuso la reestructuracin tarifaria, la
neas instaladas durante los primeros diez aos desde la privatizacin, por ejem- misma estuvo sujeta a una gran confusin legal, producto de una serie de fallos
plo, las cifras del caso chileno (20%) en el que no hubo restricciones a la contrapuestos en el sentido de la vigencia o no de la medida en cuestin. Esto
competencia duplican a las del caso argentino (9%). Debe notarse que ello tam- gener por un lado la suspensin parcial de la facturacin en Capital Federal y
bin es compatible a partir de la previsin de un incremento en la competencia Mendoza durante algunos meses del ao 1997, y por otro la falta de claridad en
futura, lo que implica un incentivo adicional a invertir a las empresas temporal- los clientes para conocer cul era la tarifa vigente. Muchos usuarios ante esta
mente monoplicas. incertidumbre suspendieron los pagos, manteniendo el servicio por decisin ju-
4. Cabe recordar que la empresa Bell Atlantic Intenational, primera adjudi- dicial. Esto produjo una cada inicial de los ingresos de las empresas licenciata-
cataria de la zona norte, al no poder cumplir con su oferta econmica por la im- rias que se fue revirtiendo a partir del ltimo trimestre del ao pasado. La si-
posibilidad de entregar los ttulos de la deuda externa debi desistir de la adju- tuacin comenz a normalizarse definitivamente con el fallo de la Corte
dicacin, permitiendo el acceso a la segunda clasificada el consorcio integrado Suprema de Justicia, que en abril de 1998 dej en firme el decreto del Poder
por Stet y France Telecom. Ejecutivo.
5. Esto significa que el Estado vendi a US$ 2.095 cada lnea instalada, 11. En lo que hace al nivel de beneficios, se ha dicho que el pliego licitatorio
mientras que el precio de compra fue, en promedio, US$ 925 por lnea. impona una rentabilidad mxima del 16% sobre el capital. Esto es incorrecto,
6. En este ndice, elaborado sobre la base de una metodologa desarrollada ya que lo que all se estableci es que las empresas podan solicitar un ajuste
por la SIGEN, se excluye el trfico internacional por falta de datos, lo que por lo tarifario si durante los primeros dos aos en operacin su rentabilidad fuese in-
tanto sesga hacia arriba la estimacin del costo del servicio por usuarios. ferior a esa cifra, debiendo reducirse estas tarifas posteriormente si la rentabili-
7. La distorsin en el precio de los abonos provena de la poca en que el dad por dicho reajuste superase el 16%. Nada deca sobre la rentabilidad mxi-
telfono no era medido y su valor se encareca en las grandes ciudades respec- ma permitida si las empresas no solicitaban un reajuste en primer lugar. De
to de las pequeas, bajo el supuesto de que en las ciudades con ms lneas te- todas formas, las empresas renunciaron a ese derecho en el contrato de trans-
lefnicas se hablaba con ms gente. Este criterio, que no responda a ningn ferencia, por lo cual la discusin sobre la rentabilidad de las telefnicas es ocio-
principio econmico, no fue modificado cuando el servicio comenz a ser mesa, y en todo caso, independiente del problema del rebalanceo.
dido. 12. Esta aceleracin de la reduccin tarifaria como contrapartida del reba-
8. Un estudio de la Fundacin Mediterrnea del ao 1980 (Estudio sobre lanceo fue propuesta en Artana et al. (1996).
tarifas de servicios pblicos y precios oficiales, Fundacin Mediterrnea, junio 13. Segn la contabilidad de la Comisin Nacional de Comunicaciones
de 1980, trabajo realizado para el Ministerio de Economa) sobre tarifas de ser- (CNC), la medida previ bajas tarifarias del orden de los $ 998 millones y au-
vicios pblicos ya daba cuenta de las distorsiones comentadas anteriormente, al mentos por $ 700 millones, estimndose que el aumento de consumo, producto
expresar que el aumento de costo en funcin de la distancia de las comunica- de la elasticidad de la demanda, generara los $ 298 millones restantes.
ciones interurbanas no era tan marcado como lo era el aumento que se cobraba 14. Los ajustes posteriores (1997 y 1998) concentraron la reduccin tarifa-
en las tarifas. Las comunicaciones urbanas no cubran los costos mientras que ria del factor X en las llamadas interurbanas de corta y media distancia de for-
las interurbanas lo hacan en exceso. Esto provocaba un subsidio a favor de los ma tal que la estructura progresivamente se torn ms eficiente, pero ello no in-
usuarios del servicio urbano y que pagaban finalmente quienes realizaban co- valida el anlisis respecto de la decisin contenida en el Decreto 92/97.
municaciones de larga distancia. Como el trfico interurbano es mayor desde 15. Haber adoptado como criterio del rebalanceo el de ingresos constantes
los centros menores a los mayores, que de stos a aqullos, surge que los usua- es una ventaja para los consumidores respecto de lo que hubiese sido tcnica-
rios ms perjudicados eran los del interior. mente conveniente y natural, vgr., mantener los beneficios constantes, si bien
no queda claro que este xito haya sido aun detectado por alguna de las par- 21. Se considerar que existe competencia efectiva cuando se verifique la
tes o buscado conscientemente por el regulador. existencia de dos o ms prestadores con poder de mercado significativo, los
16. Al ao de estar en funciones, con sus miembros designados por el Poder usuarios puedan elegir libremente entre los distintos operadores, no existan ba-
Ejecutivo sin realizar un proceso pblico de seleccin, la CNT fue insertada en rreras de acceso al mercado y no se comprueben acuerdos de precios.
el mbito de la Subsecretara de Comunicaciones, en el mbito del MEyOSP, pa-
ra luego ser intervenida al inicio del ao 1992. La intervencin de la CNT dur
hasta octubre de 1993, fecha en que se normaliza la Comisin, realizando con- BIBLIOGRAFA
cursos para cubrir los cargos de Presidente y miembros del Directorio. En 1995,
y en parte como resultado de la visin negativa de los nuevos miembros sobre la Armstrong, M.; Doyle, C. y Vickers, J., The Access Pricing Problem: A Synthe-
aplicacin del Decreto 2.585 en lo referido al rebalanceo tarifario, el MEyOSP sis, The Journal of Industrial Economics, vol. 44, N 2, 1996.
orden una nueva intervencin, etapa durante la cual las discusiones y decisio- Artana, D.; Lpez Murphy, R.; Navajas, F. y Urbiztondo, S., El Rebalanceo de
nes sobre el rebalanceo tarifario se centralizaron en la Subsecretara de Comu- las Tarifas Telefnicas en la Argentina, Documento de Trabajo N 48, FIEL,
nicaciones, contratando al efecto a la consultora internacional National Econo- 1996.
mic Research Associates (NERA). La ltima etapa de la CNT, que desemboca en Baumol, W. y Sidak, J. G., Toward Competition in Local Telephony, The MIT
su situacin actual, comienza en marzo de 1996 cuando la Subsecretara de Press, 1994.
Comunicaciones se transforma en Secretara de Comunicaciones con dependen- FLACSO, Privatizacin en la Argentina: marcos regulatorios tarifarios y evolucin
cia directa de Presidencia de la Nacin, sindo el resultado de pujas polticas inde precios relativos durante la convertibilidad, mayo de 1998.
ternas en el partido gobernante. Laffont, J. J. y Tirole, J., Creating Competition Through Interconnection: The-
17. Esto ha inducido al gobierno a introducir una nueva modificacin en el ory and Practice, Journal of Regulatory Economics, vol. 10, N 3, 1996.
pliego, reemplazando el procedimiento de oferta mediante sobre cerrado con po- Sappington, D. y Weisman, D., Designing Incentive Regulation for the Telecom-
sibilidad de mejora de oferta por un mecanismo de subasta oral en el cual las munications Industry, The AEI Press, 1996.
empresas interesadas pueden incrementar las ofertas de a US$ 5 millones por Spiller, P. y Cardilli, C., The Frontier of Telecommunications Deregulation:
sobre el precio base de US$ 100 millones para cada licencia, pero ello no ha Small Countries Leading the Pack, Journal of Economic Perspectives, vol.
conformado a las empresas que continuaron con su queja ante la justicia. 11, N 4, 1997.
18. Segn Wellenius (1998), en la Argentina hay la mitad de usuarios conec- Wellenius, B., Regulating the Telecommunications Sector: The Experience of
tados a Internet por PC que en Chile, donde el mercado es mucho ms competi- Latin America, trabajo presentado en la Conferencia sobre Regulation in
tivo. Post-Privatization Environments: The Latin American Experience, Buenos
19. La literatura econmica moderna est an en evolucin sobre esta cues- Aires, mayo de 1998.
tin y la aplicacin ms general es a las telecomunicaciones. As, la propuesta
de Baumol y Willig (Efficient Component Pricing Rule, ECPR) indica la conve-
niencia de regular el peaje igual al costo marginal global (costo directo ms cos-
to de oportunidad) de brindar acceso a la red, mientras que sera factible fijar
dicho peaje en un nivel inferior, considerando solamente los costos directos de
dar acceso. Alternativamente, tanto las tarifas finales como las del acceso pue-
den ser computadas como tarifas Ramsey (considerando las elasticidades de de-
manda de los servicios finales y del by pass para poder financiar los costos fi-
jos de operacin y expansin de la red con distorsiones mnimas), incluyendo
diferenciacin de productos, posibilidad de by pass fsico, etc. Finalmente, es-
tas tarifas de Ramsey podran resultar de dar a la empresa libertad para fijar
precios finales y peaje que respeten una restriccin global tal como reciente-
mente proponen Laffont y Tirole (1996), lo que permite economizar requerimien-
tos informativos por parte del regulador.
20. Nuevamente, la experiencia chilena ha demostrado el xito de esta alter-
nativa. La competencia por medio de una licitacin para la obtencin de subsi-
dios para proveer telefona rural signific ahorros significativos: hacia fines de
1980 se pag al monopolista incumbente US$ 20.000 por telfono pblico,
mientras que con la competencia por el subsidio se pag US$ 1.600 por telfo-
no, slo un 8% del valor anterior (aun cuando la comparacin debera conside-
rar eventuales diferencias de densidad, estructura y nivel tarifario, distancia a
la red preexistente, geografa, etc.). Ver Wellenius (1998).
CAPTULO 12
Privatizacin, regulacin y
competencia en gas natural
Hasta comienzos de los aos 90 el mercado de gas en la Argentina

se defina en los trminos de un monopolio pblico con escasa partici-
pacin del sector privado. La estructura productiva de la industria se
organizaba con YPF como productor y Gas del Estado actuando en
transporte y distribucin. Estas empresas eran, adems, instrumentos
de la poltica sectorial en hidrocarburos. Entre ambas compaas exis-
ta un precio regulado de transferencia o de compra del gas natural,
mientras que Gas del Estado, como empresa integrada en transporte y
distribucin, enfrentaba la regulacin de las tarifas finales. Estas tari-
fas se vean afectadas por las oscilaciones del nivel tarifario de la polti-
ca general de tarifas pblicas resultando en un nivel insuficiente para
cubrir las inversiones y dando lugar a una estructura de subsidios
cruzados que, en general, estaba sesgada contra la industria. El esque-
ma daba lugar a una baja productividad del capital, insatisfaccin de
la demanda y traslacin de los riesgos hacia las finanzas pblicas a
travs de importantes dficit.
En 1992 se procedi a la reestructuracin del sector a travs de la
ley de privatizacin de la industria (Ley 24.076) que junto con los de-
cretos reglamentarios y de establecimiento de las licencias de transpor-
te y distribucin (Decretos 1.738/92 y 2.255/92), establecen las bases
para el funcionamiento de la industria. Los rasgos salientes del nuevo
marco organizativo de la industria pueden sintetizarse segn aspectos
referidos, por un lado, a la morfologa y organizacin de la industria y,
por el otro, a los principios de la regulacin econmica. Entre los pri-
meros se destacan la privatizacin de los activos con licencias de ope-
racin, y la separacin vertical y horizontal de la industria. Entre los
segundos se destaca un sistema inspirado en la regulacin por incen-
tivos que descansa en un mecanismo de precio tope con revisin quin-
quenal de tarifas.
La privatizacin modific la organizacin del sector a travs de va-
rios cambios importantes. En primer lugar, a travs de la separacin
414 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA EN GAS NATURAL 415
vertical de la industria, desintegrando el proceso econmico del gas en a la localizacin de los usuarios. Los consumidores residenciales, y en
actividades diferentes (transporte y distribucin) y desintegrando a Gas menor medida los comerciales y pequeas industrias, cargan con los
del Estado y a sus activos, para proceder a su privatizacin. En segun- costos de la mayor capacidad requerida en invierno para abastecer el
do lugar, a travs de la separacin horizontal/geogrfica de la indus- pico estacional de demanda.
tria, tanto en transporte como en distribucin. Se crearon ocho reas En sexto lugar, las tarifas se fijan con el objetivo de dar incentivos
de distribucin que abastecen clientes residenciales, industriales y co- adecuados para la minimizacin de costos de un modo compatible con
merciales, y dos empresas de transporte (Norte y Sur) que conectan a los estndares de seguridad. De este modo los precios mximos incor-
las distribuidoras con las principales cuencas en el norte, centro-oeste poran factores de eficiencia e inversin (conocidos en la jerga como fac-
y sur del pas. En tercer lugar, se eligi el uso de licencias para operar tores X y K, respectivamente) que buscan, respectivamente, trasladar a
en los negocios de transporte y distribucin en tanto stos fueron de- los consumidores las ganancias de productividad de la industria (simu-
clarados servicios pblicos nacionales, con la total operacin de trans- lando el mecanismo competitivo) y remunerar a la industria por las in-
porte y distribucin por empresas privadas. Finalmente, se cre el Ente versiones requeridas para expandir el negocio y mejorar la calidad. Ca-
Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) que supervisa a todos los acto- da uno de estos factores fue fijado en nivel cero en el primer perodo
res del mercado nacional bajo el nuevo marco, no existiendo (como en regulatorio de las licencias (cinco aos) dado un compromiso de inver-
el caso de la electricidad) federalismo regulatorio en el sentido de coe- siones iniciales.1
xistir entes provinciales junto al nacional. Finalmente, las empresas de distribucin pueden en principio esta-
La base conceptual o doctrinaria de la regulacin econmica que blecer un precio por debajo del precio mximo en algn segmento por
inspira el marco sectorial es la regulacin por incentivos basada en el razones comerciales, con lo que se establece la posibilidad de otorgar
mecanismo de precio tope. Hay por lo menos siete observaciones que descuentos. En cambio, se prohbe expresamente la venta por debajo
pueden hacerse para definir y sintetizar los rasgos de la regulacin del costo en cualquier segmento y, expresamente, la existencia de sub-
econmica del gas natural en la Argentina. sidios cruzados entre distintos tipos de servicios (residencial e indus-
En primer lugar, el establecimiento (de acuerdo con el artculo 37 trial, por ejemplo) y entre usuarios de un mismo tipo de servicio (in-
de la ley 24.076) de un mecanismo transparente de determinacin de dustriales segn su localizacin, por ejemplo).
las tarifas finales a los usuarios que resultan de la suma de: a) el pre- La estructura del captulo es la siguiente. En la seccin 1 se evala
cio del gas en el punto de entrada al sistema de transporte, b) la tarifa el desempeo de la industria con especial nfasis en el tema tarifario
o el margen de transporte y c) la tarifa o el margen de distribucin. por ser ste un foco permanente de atencin, discusin y debate regu-
En segundo lugar, la regulacin, por medio de un mecanismo de latorio. La seccin 2 presenta una sntesis de las decisiones regulato-
precio tope o mximo, de las actividades de transporte y distribucin, rias ms importantes desde la privatizacin. La seccin 3 realiza una
en consideracin de la naturaleza monoplica de las actividades y pre- evaluacin de la regulacin econmica del gas natural organizada a
parando la industria para una desregulacin del segmento de produc- partir de cinco temas. Finalmente, la seccin 4 extrae las conclusiones,
cin, el que efectivamente se llev a cabo con la privatizacin de YPF. principales resultados e hiptesis del captulo.
En tercer lugar, las tarifas de transporte y distribucin deben satis-
facer el criterio (artculo 38 de la ley) de proporcionar ingresos suficien-
tes para cubrir los costos de operacin, amortizacin de activos y una 1. EL DESEMPEO DE LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL
tasa de retorno sobre el capital invertido considerada razonable, enten-
diendo por esto ltimo una tasa similar a la obtenida por industrias 1.1. Nivel y estructura de precios y mrgenes: comparacin
con niveles de riesgo similares y teniendo en cuenta las ganancias de histrica e internacional
eficiencia y un adecuado servicio de suministro.
En cuarto lugar, las tarifas se establecieron, segn las licencias, a El nivel, la estructura y la evolucin de los precios del gas natural
partir de un clculo en dlares estadounidenses y se convierten en pe- en la Argentina son objeto de permanente atencin e inters debido a
sos en el momento de su aplicacin a un tipo de cambio de acuerdo una diversidad de temas y preocupaciones que van desde aspectos pu-
con la Ley de Convertibilidad de la moneda; en otras palabras se trata ramente regulatorios hasta cuestiones vinculadas con la competitivi-
de un mecanismo hbrido de regulacin RPI X donde el ndice de ajus- dad de la industria y la eficiencia global de la economa.
te no se basa en un ndice nacional. Dado lo reciente de los cambios organizativos e institucionales den-
En quinto lugar, la estructura tarifaria debe dar cuenta de las dife- tro del sector, que dejaron atrs varios aos de precios y estructuras
rencias de costos asociadas al tipo de servicio (firme e interrumpible) y tarifarias distorsionadas, parece necesario que cualquier evaluacin
sobre aspectos tarifarios y de precios se haga en referencia no slo a la En segundo lugar, las comparaciones de los precios del gas natural
propia evolucin histrica sino tambin a la experiencia internacional. a la industria deben contemplar no slo los precios tarifados segn la
En otras palabras, existen dos mbitos naturales de referencia para regulacin, sino los efectivamente pagados en promedio teniendo en
evaluar los niveles y estructuras tarifarios del gas natural observados cuenta los descuentos que se obtienen. Esta diferencia es particular-
en el presente. Un primer mbito se refiere a una dimensin temporal mente intensa en el caso del sector industrial e ignorarla tiende a os-
de los precios en la Argentina dirigido a dilucidar cuestiones tales co- curecer el rol importante que ha tenido la industria del gas natural pa-
mo si los precios que hoy pagan los usuarios son menores que los obra facilitar el abaratamiento del costo de la energa a la industria (FIEL,
servados histricamente. Un segundo mbito de referencia es el inter- 1997a, cap. 2).
nacional y se refiere a comparar el desempeo argentino en materia de En tercer lugar, las comparaciones tarifarias deben incluir tanto
precios del gas con relacin a la evidencia disponible para otros pases una dimensin temporal como otra internacional, lo que permite detec-
con mercados de gas natural en un nivel de desarrollo equivalente. tar diferencias de nivel y de estructura que ayuden a abrir un juicio
Existen problemas, sin embargo, con las comparaciones en cual- ms preciso y permitan descubrir anomalas en materia de subsidios
quiera de los mbitos mencionados. Estos problemas van desde la ca- cruzados, como la mencionada antes en el precio relativo residencial/
lidad de las estadsticas disponibles, es decir el problema de no homo- industrial. Con respecto a este ltimo aspecto la evidencia internacio-
geneidad de los datos, hasta el grado de validez conceptual de las nal obtenida en FIEL (1997a) muestra que, entre los casos relevados,
comparaciones realizadas, es decir la no homogeneidad de los tipos de no existe ninguno, sea empresa privada regulada (Estados Unidos,
bienes o servicios que se comparan. Detrs de estos problemas se ha- Gran Bretaa), empresa pblica (Francia) o mixta (Alemania) en donde
lla el efecto de cambios institucionales, tanto en el tiempo (por ejemplo el precio residencial sea ms barato que el industrial como ocurra en
comparar precios de un mismo sector que transita de la empresa p- la base del perodo estudiado por FLACSO. En trminos ms generales,
blica a la privada) como entre diferentes pases o economas (con es- al obviar una comparacin internacional de los precios del gas natural
quema regulatorios distintos).2 ese trabajo elimina evidencia y elementos disponibles que califican
Al margen de las imprecisiones las comparaciones de precios sur- muy favorablemente a la industria del gas natural en la Argentina.
gen inexorablemente en un debate regulatorio en donde no se pueden En las secciones siguientes se comentan resultados que tratan de
evitar referencias para calificar el desempeo de la industria a travs tomar en cuenta todos estos aspectos y, en general, conducen a una
del estado actual de los precios. Un ejemplo en este sentido es un tra- evaluacin favorable del desempeo de la industria en materia tarifaria.
bajo reciente del FLACSO (1998) que mide la evolucin de los precios
del gas natural desde 1991 (dos aos antes de la privatizacin) y deja 1.1.1. Comparacin histrica
traslucir conclusiones algo negativas para la evaluacin del desempeo
de la industria del gas natural en los aos 90. Ese trabajo, al tiempo A los efectos de resumir la comparacin temporal, en esta seccin se
que ignora trabajos previos sobre las tarifas del gas natural, sigue pro- hace referencia a (i) precios finales, (ii) precios relativos y (iii) mrgenes
cedimientos que sesgan los resultados hacia una evaluacin desfavora- brutos del gas natural para tres categoras de usuarios (residencial, co-
ble por varias razones. mercial, industrial) entre 1980 y 1998. La informacin se resume en el
En primer lugar, al reducirse la comparacin a los aos siguientes cuadro 1 y los grficos 1, 2 y 3.3 Cada uno de estos indicadores tiene
a la convertibilidad, se pierde la perspectiva de las importantes distor- distinto significado en cuanto a lo que se quiere medir y, tambin, en
siones de precios y subsidios cruzados prevalecientes en los aos 80 y cuanto a la calidad de la estimacin. En sntesis, la evidencia surgida
que de algn modo deban corregirse antes de la privatizacin. El caso de un anlisis histrico de las tarifas de gas natural a usuarios finales
ms flagrante es que el precio que pagaban los consumidores residen- muestra que luego de la privatizacin surgieron valores que, para la
ciales hacia fines de los 80 y comienzos de los 90 era inferior al que mayora de los usuarios (la excepcin es el segmento comercial) se com-
pagaba la industria. Este hecho constituye una anomala tarifaria por paran favorablemente con los promedios de aos anteriores. Slo los
razones de costos (ms elevados para los consumidores residenciales precios que paga el sector comercial son mayores respecto de los pro-
tanto en lo que hace al uso de la capacidad de transporte como de los medios histricos, mientras que tanto el precio residencial como el in-
costos de distribucin) que debe reconocerse en una evaluacin tarifa- dustrial son actualmente ms bajos que los promedios del perodo, a
ria. En este sentido existen trabajos sobre el comportamiento de los pesar de que (para el caso residencial) no son los valores mnimos de
precios antes y despus de una privatizacin para Gran Bretaa (Ya- toda la muestra debido a que las distorsiones tarifarias del pasado die-
rrow, 1993) y para la Argentina (Navajas, 1995) que ilustran sobre los ron lugar a precios polticos extremos e insostenibles hacia fines de los
cambios de precios relativos que deshacen subsidios cruzados previos. 80 y comienzo de los 90.
Evolucin de precios finales reajuste de tarifas en su contra como forma de amortiguar el impacto
de la hiperinflacin sobre los consumidores residenciales.6 (Ver el grfi-
Los precios finales se miden con el objeto de evaluar el costo del gas co 1C).
natural que enfrenta el usuario; es decir, es un concepto asociado a la
demanda final. En el caso de los consumidores residenciales el mismo Evolucin de la estructura de precios finales
debe, por lo tanto, incluir impuestos y estar deflactado por el ndice de
precios al consumidor (IPC) por ser el que refleja el costo de vida del Los precios relativos se refieren a cocientes entre los precios finales
usuario residencial. Adicionalmente y para homogeneizar la informa- que pagan los distintos usuarios y son una primera referencia a la es-
cin con la presentada en otros captulos tambin se usa como deflac- tructura de precios, con el objeto de captar la existencia de posibles
tor el ndice de precios mayorista (IPM). En el caso de los usuarios co- subsidios cruzados y su evolucin en el tiempo. Es cierto que para de-
merciales e industriales el precio debe excluir IVA y estar deflactado tectar subsidios cruzados no alcanza con la comparacin de precios fi-
por el ndice de precios mayoristas (IPM). Cada uno de estos precios finales sino que debe hacerse en referencia a los costos de provisin de
nales es el adecuado para responder a interrogantes sobre cmo ha cada servicio.7 Pero aun en ausencia de costos pueden evaluarse in-
evolucionado en el tiempo el costo del gas para los distintos usuarios. congruencias tarifarias que delatan subsidios cruzados cuando el co-
Esta comparacin es indiferente si se trata de una empresa pblica ciente de precios va en sentido contrario al que debera ir, aun consi-
(1980-1992) o privada (1993-1996), en tanto refleja el impacto sobre el derando los costos. Un ejemplo al respecto es el caso argentino a fines
usuario en cuestin. Sin embargo, existen al menos tres dimensiones de los 80 y comienzos de los 90, perodo en con el que los usuarios re-
que deben mencionarse y que sesgan los resultados. stas tienen que sidenciales pagaban precios ms bajos que los industriales, cuando
ver con aspectos de calidad, de financiamiento de los dficit de la em- consideraciones de costo de capacidad de transporte y de distribucin
presa pblica y de distorsiones regionales.4 indican que es ms costoso proveer la red domiciliaria.
En el caso del precio residencial, si se eliminan los valores de dese- La comparacin de precios relativos debe cuidar de no mezclar los
quilibrio a los que cay el precio del gas natural durante los aos hipe- cambios en la estructura con cambios en el comportamiento de los
rinflacionarios de 1989 y 1990, cuando las tarifas en ese segmento no deflactores, aspecto tenido en cuenta en la presente medicin.8 Debe
fueron ajustadas para moderar la tasa de inflacin registrada y se tie- resaltarse adems que utilizar precios finales del tarifario (la compara-
ne en cuenta que 1984 fue un ao en el cual los ajustes tampoco se cin aqu efectuada) en vez de precios efectivos con descuentos, dis-
realizaron por razones de poltica econmica,5 resulta que el precio fi- torsiona la comparacin de precios relativos si los descuentos entre
nal real, deflactado por IPC, que paga un consumidor tpico o repre- segmentos de usuarios no son los mismos (de hecho no lo son ya que
sentativo desde la privatizacin de Gas del Estado es ms bajo que en ocurren fundamentalmente en el caso de consumos industriales) ni
el pasado (ver el grfico 1A). Este comportamiento no se verifica si se constantes en el tiempo. Ambos problemas limitan la comparacin en
usa como deflactor el ndice de precios mayorista (IPM) de hecho, el el tiempo y deben ser tomados en cuenta.
nivel de las tarifas residenciales en trminos de precios mayoristas son Los resultados obtenidos, ilustrados en el grfico 2, indican que los
ms elevadas que el promedio histrico debido a las modificaciones en precios relativos entre los distintos segmentos de consumo del gas na-
precios relativos entre bienes comerciables y no comerciables entre la tural tuvieron fuertes fluctuaciones en el tiempo. La estructura de pre-
dcada actual y la pasada. El crecimiento en trminos reales en los l- cios del gas natural se encuentra actualmente mucho ms rebalancea-
timos dos aos se debe a la elevacin del costo del gas en boca de pozo da en favor de los usuarios industriales, lo cual es congruente con la
y del IVA. estructura de costos y con la evidencia internacional que indica que los
En el caso del precio comercial se observan subas importantes en segmentos ms competitivos, dada su capacidad de sustituir el gas na-
trminos reales a mediados de los aos 80 y ms tarde en 1993, al mo- tural, tienen un poder de compra que termina reflejado en la estructu-
mento de la privatizacin. Este ltimo aumento en trminos reales no ra de precios en el tiempo. En verdad, este rebalanceo en favor de la
provino tanto de un ajuste del precio por m3 sino ms bien de un au- industria es mucho ms marcado en los hechos por el efecto de los
mento en el cargo fijo. Actualmente el costo del gas natural para el descuentos que recibe el sector industrial. Debe aclararse que la inten-
usuario comercial es en trminos reales alrededor de un 30% ms alto sidad del cambio de precios relativos observada en los ltimos aos se
que en el promedio de los aos 80 (ver el grfico 1B). debe, en gran medida, a que en el perodo 1989-1990 la estructura de
Los precios finales del gas natural a la industria son sustancial- precios result en subsidios cruzados y distorsiones muy marcadas.
mente ms bajos que en el pasado. El incremento del precio del gas
natural a la industria en 1989-1990 obedece a que el sector soport el
Evolucin de los mrgenes brutos
Industrial
0,099
0,093
0,088
0,082
0,087
0,122
0,083
0,098
0,115
0,131
0,134
0,078
0,065
Los mrgenes brutos del gas natural se refieren a precios netos del
Deflactor implcito del PBI

costo de gas en boca de pozo y tienen por objeto indicar hasta dnde
Residencial Residencial Comercial

Mrgenes Brutos
0,072
0,079
0,074
0,047
0,064
0,093
0,094
0,105
0,102
0,099
0,083
0,082
0,047
los precios finales se ven afectados por el costo de produccin del gas,
el que incluye valores de exploracin, conservacin y extraccin. La re-
ferencia al costo del gas en el tiempo, para el caso argentino, enfrenta
el problema de que durante el perodo de propiedad estatal, el mismo
0,140
0,201
0,149
0,103
0,063
0,112
0,116
0,144
0,104
0,014
0,051
0,104
0,154
es un precio de transferencia entre dos empresas pblicas y puede no
reflejar adecuadamente el verdadero costo del gas. Una inspeccin de
PRECIOS Y MRGENES DEL GAS NATURAL EN LA ARGENTINA 1980-1998

la serie de precio de transferencia entre YPF y Gas del Estado sugiere
0,098
0,144
0,106
0,066
0,037
0,073
0,077
0,103
0,059
0,021
0,083
0,094
-0,011
que, aparentemente, las discrepancias no seran demasiado fuertes.
*
Ello no significa afirmar que el precio de transferencia observado haya
sido el correcto o el usado, efectivamente, en las transacciones entre
0,0411
0,0461
0,0381
0,0582
0,0572
0,0652
0,0642
0,0461
0,0371
0,0652
0,0481
0,0461
0,0411
ambas empresas, sino simplemente que los valores entre el perodo
Costo
(A precios de 1997, segn distintos deflactores)
1980-1992 y 1993-1996 parecen conformar cierta homogeneidad.
El nivel actual de mrgenes brutos de transporte y distribucin del
Industrial
gas natural (definido como precio final menos costo del gas) se compa-
del gas
0,140
0,139
0,127
0,140
0,144
0,187
0,147
0,144
0,152
0,197
0,183
0,124
0,106
Deflactor implcito del PBI
ra razonablemente bien con relacin al pasado cuando se excluyen
aos atpicos (como 1989 o 1990). (Ver el grfico 3.) Todos los segmen-
tos de consumo tienen mrgenes brutos totales (es decir de transporte
Industrial Residencial Residencial Comercial
0,113
0,125
0,112
0,106
0,121
0,159
0,158
0,151
0,139
0,165
0,132
0,128
0,088
CUADRO 1
y distribucin tomados conjuntamente) similares (residencial, comer-
cial) o ms bajos (industrial) que los observados a comienzos de la
dcada del 80. Si bien el ordenamiento de mrgenes es correcto (resi-
0,181
0,247
0,187
0,162
0,120
0,177
0,180
0,191
0,141
0,079
0,099
0,150
0,195
dencial/comercial/industrial), el margen del segmento comercial se en-
Precios Finales ($/M3)

cuentra relativamente ms cerca del respectivo margen residencial que
del industrial, cuando a comienzos de los 80 exista un mayor alinea-
miento con el margen (al menos a nivel tarifario, no de precios efecti-
0,139
0,190
0,144
0,124
0,094
0,139
0,141
0,149
0,096
0,054
0,069
0,129
0,135
vos) de la industria.
La variacin del precio real residencial durante el primer
(IPIM)
0,110
0,108
0,083
0,096
0,104
0,127
0,107
0,107
0,107
0,122
0,141
0,110
0,102
perodo regulatorio
*
Por la importancia que tiene el segmento residencial en la discusin
Comercial
(IPIM)
sobre la evolucin histrica de las tarifas del gas y en el debate regula-
0,089
0,097
0,073
0,073
0,088
0,108
0,115
0,112
0,098
0,102
0,102
0,113
0,085
torio, esta seccin completa la evaluacin del desempeo tarifario del
gas, precisando con algo ms de detalle la afirmacin realizada antes
en el sentido de que la suba de la tarifa residencial desde la privatiza-
(IPIM)*
0,157
0,211
0,135
0,123
0,096
0,133
0,145
0,157
0,110
0,054
0,085
0,146
0,207
cin refleja esencialmente un aumento del costo del gas y del compo- Residencial
nente tributario.
En el cuadro 2 se realiza una medicin que busca abrir la evolucin
(IPC)*
0,250
0,347
0,299
0,286
0,211
0,289
0,269
0,282
0,224
0,126
0,144
0,194
0,229
de los componentes del precio del servicio residencial para la Capital
Federal a partir de sus componentes bsicos: costo del gas, costo del
transporte y estimado como residuo, un margen bruto de distribucin.
Las tres primeras columnas del cuadro toman informacin disponible
1980
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segn se indica en el Anexo. Luego se estima el margen bruto de distri-
CUADRO 1 (Cont.) 422
Precios Finales ($/M3) Mrgenes Brutos
Residencial Comercial Industrial Residencial Residencial Comercial Industrial Costo Residencial Residencial Comercial Industrial
* del gas *
(IPC)* (IPIM)* (IPIM) (IPIM) Deflactor implcito del PBI Deflactor implcito del PBI
1993 0,224 0,232 0,120 0,086 0,149 0,209 0,119 0,085 0,0391 0,110 0,170 0,080 0,046
1994 0,222 0,238 0,143 0,090 0,178 0,209 0,139 0,088 0,0422 0,136 0,167 0,097 0,045
1995 0,234 0,242 0,136 0,089 0,179 0,216 0,134 0,087 0,0439 0,135 0,172 0,090 0,043
1996 0,245 0,244 0,141 0,090 0,183 0,221 0,141 0,090 0,0457 0,137 0,175 0,096 0,044
1997 0,238 0,238 0,141 0,091 0,178 0,216 0,141 0,091 0,0453 0,133 0,170 0,096 0,045
1998 0,239 0,246 0,136 0,091 0,181 0,218 0,134 0,089 0,0450 0,136 0,173 0,089 0,044
* Incluye impuestos.
Fuente: Ver el Anexo al final del captulo.
0,11
0,12
0,13
0,14
0,15
0,1
0,07
0,08
0,09
0,14
0,19
0,04
0,09
0,24
0,29
0,34
1980 1980
1981 1981
1982 1982
1983 1983
ipc
1984 1984
1985 1985
1986 1986
1987 1987
1988 1988
1989 1989
ipim
GRFICO 1
1990 1990
(A precios de 1997)
1991 1991
1992 1992
(A precios de 1997, deflactor IPM)
1993 1993
1994 1994
1995 1995
PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA EN GAS NATURAL
EVOLUCIN DE PRECIOS FINALES DEL GAS NATURAL
B. Evolucin de las tarifas de gas comercial sin impuesto
1996 1996
A. Evolucin de las tarifas de gas residencial con impuesto
deflactor PBI
1997 1997
1998 1998
423
C. Evolucin de las tarifas de gas industrial sin impuesto GRFICO 2

(A precios de 1997, deflactor IPM) EVOLUCIN DE LOS PRECIOS RELATIVOS DEL GAS NATURAL
ENTRE SEGMENTOS DE USUARIOS
0,15
A. Precio relativo sector residencial con impuesto/sector industrial
0,14
3,07
0,13
2,57
0,12
0,11 2,07
0,1 1,57
0,09
1,07
0,08
0,57
1980
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1995
1996
1997
1998
1981
1991
0,07
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1991
bucin y finalmente se estima un precio final adicionando la tasa de
IVA vigente al momento, para llegar a un precio final con impuestos
(nacionales). Todos los valores se expresan en pesos constantes de ju- B. Precio relativo sector residencial con impuesto/sector comercial
lio de 1998, usando el IPC como deflactor. El punto de partida de la
comparacin es julio de 1993 para tomar perodos estacionales equiva- 2,57
lentes.
La informacin del cuadro 2 permite mostrar que el aumento del
precio residencial en trminos reales que se produce entre julio de 2,07
1993 y julio de 1997 (y que equivale al 5,5%) obedece a la suba en el
costo del gas (17,6% en trminos reales) y en el componente impositivo
1,57
(20%), mientras que tanto el costo de transporte como el margen bruto
de distribucin caen en trminos reales, en ambos casos alrededor de
0,8%. 1,07
Cuando la comparacin se realiza entre mediados de 1993 y media-
dos de 1998, el precio residencial con impuestos cae un 2,3% en trmi-
nos reales, por efecto de la aplicacin del factor X resultante de la revi- 0,57
sin tarifaria de 1997, en la que se decidi aplicar toda la reduccin
del perodo 1998-2002 en el primer ao. De todos modos se mantiene,
los mismos comentarios efectuados antes respeto de la incidencia rela- 0,07
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tiva de los componentes tarifarios. En este caso, las variaciones positi-
1981
1991
vas en el costo del gas y en los impuestos son ms que compensadas
por las reducciones en el costo de transporte y en el margen de distri-
bucin.
C. Precio relativo sector comercial/sector industrial CUADRO 2

ESTIMACIN DE LAS CONTRIBUCIONES A LA VARIACIN DEL PRECIO
1,6 REAL RESIDENCIAL DEL GAS NATURAL EN CAPITAL FEDERAL
1,5 (A precios de julio de 1998 - Deflactado por IPC)
1,4
Precio Costo Precio Margen IVA Precio IPC
1,3
boca de medio bruto de estimado
1,2 de pozo transporte distribucin con IVA
1,1 ($ por m3) ($ por m3) ($ por m3) ($ por m3)
1 Julio 93 0,0390 0,0246 0,1990 0,1353 0,0358 0,2348 301130,8
0,9 Mayo 94 0,0420 0,0245 0,2003 0,1339 0,0361 0,2364 308044,6
0,8 Julio 95 0,0438 0,0239 0,2024 0,1347 0,0425 0,2449 321958,0
0,7 Julio 96 0,0464 0,0236 0,2067 0,1366 0,0434 0,2501 322029,7
0,6 Julio 97 0,0458 0,0245 0,2046 0,1343 0,0430 0,2476 323827,4
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1981
1991
Julio 98 0,0449 0,0218 0,1896 0,1229 0,0398 0,2294 327826,4
Tasa de variacin
Jul. 98/Jul. 93 15,2% -11,4% -4,7% -9,2% 11,2% -2,3% 8,9%

GRFICO 3
Jul. 97/Jul. 93 17,6% -0,8% 2,8% -0,8% 20,0% 5,5% 7,5%
EVOLUCIN DE LOS MRGENES BRUTOS DEL GAS
POR SEGMENTO DE USUARIO Nota: Ver Anexo al final del captulo.
(A precios de 1997 segn Deflactor Implcito del PBI) Fuente: Elaboracin propia en base a datos del ENARGAS.
0,25
0,2 La comparacin anterior sirve para ilustrar un punto importante

respecto a la evolucin de las tarifas durante el primer perodo regula-
0,15 torio y luego de la revisin tarifaria de 1997. Se observa que los precios
estuvieron particularmente influenciados por el costo del gas y la tri-
0,1 butacin, mientras que la regulacin tendi a acotar la evolucin de los
precios regulados (costo del transporte y margen de distribucin) den-
0,05 tro del marco sectorial. Siendo el segmento residencial uno de los ms
sensitivos desde el punto de vista poltico en la discusin de las tarifas,
0
la experiencia del perodo regulatorio 1993-1997 ilustra por un lado la
importancia del fenmeno del traslado del costo del gas a la tarifa final
-0,05
y por el otro la presencia de impuestos que estn fuera del mbito del
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1991
control regulatorio.
Esta situacin describe un fenmeno tal vez de naturaleza ms ge-
Residencial
RESIDENCIAL Residencial
RESIDENCIAL Comercial
COMERCIAL Industrial
INDUSTRIAL
SIN
sin
neral que puede ser enfrentado por los reguladores en la Argentina y es
IMPUESTOS
impuestos que ellos tratan de controlar una parte de la cadena de valor de un
producto cuyo precio final depende de presiones aguas arriba (que
pueden ser competitivas es decir responder a costos o reflejar poder
de mercado) y de presiones aguas abajo (si se interpreta la presin
impositiva en tal sentido, en particular cuando se trata de impuestos es que permite obtener una idea de las magnitudes de descuentos que
especficos al sector). El punto es que tal vez estas dos presiones no es- seran necesarios para revertir la aseveracin de que el gas natural ha
tn totalmente divorciadas. En particular, pueden existir presiones po- venido encareciendo el precio de la energa desde el ao 1993. Como
lticas para que el regulador endurezca su tarea y no permita el se dijo antes, debe notarse que lo que se requiere es que el precio
passthrough de costos o reduzca los mrgenes regulados con el obje- efectivo (con descuento) del gas natural a la industria no tiene que ha-
to de acomodar aumentos impositivos que financian gastos particula- ber subido desde 1993. Para ello se necesita no slo que existan des-
res. cuentos sino que los mismos hayan aumentado (en porcentaje) y no
disminuido desde 1993. De otro modo, con una estructura de des-
El precio efectivo del gas a la industria: descuentos promedio y cuentos estable o reducindose desde 1993, se corrige el nivel pero no
una encuesta la afirmacin de que el precio (mximo) del gas a la industria ha veni-
do subiendo.
La evolucin de los precios del gas natural al sector industrial Por ejemplo, siguiendo los datos del cuadro 1, para que el precio
muestra un cambio drstico respecto de los niveles de fines de los 80 y efectivo del gas natural a la industria en 1997 coincida con el registra-
comienzos de los 90, pero luego suben levemente desde la privatizacin do en 1993, se requiere que el descuento promedio a la industria, so-
en 1993 (ver el grfico 1C). El problema con estos precios es que los bre la tarifa mxima, haya aumentado en un equivalente a 5,5% del
mismos reflejan valores mximos del tarifario y no los descuentos que precio mximo observado en ese ao. Si bien la evidencia en este terre-
hacen que el precio efectivo se site por debajo del mismo. Esto afecta no adolece de imprecisiones, la intensa actividad de by-pass fsico y
la comparacin en el tiempo (de niveles, precios relativos y mrgenes) comercial y las prcticas de descuento de la industria parecen haber
en tanto y en cuanto esos descuentos no sean constantes. superado este nmero.
El ENARGAS ha venido, en los ltimos aos, publicando informa- Para clarificar este punto y poder aproximar la posible magnitud de
cin sobre los descuentos tarifarios que hacen las distribuidoras. Co- este fenmeno, FIEL (1997) realiz una encuesta de tamao reducido,
mo se observa ms abajo el tipo de informacin suministrada no ha si- que si bien debe tomarse como un resultado preliminar y sujeto a po-
do homogneo en el tiempo, pasando de una referencia de tipo general sibles sesgos da cuenta de los precios efectivamente pagados por el
en el informe sobre 1995, a otra por descuentos sobre tipo de servicio sector industrial en 1995 y 1996. La encuesta fue respondida por un
en el informe sobre 1996 y finalmente a otra sobre descuentos a la in- conjunto de plantas industriales y centrales elctricas que consumen,
dustria y a las centrales elctricas y segn la posibilidad de realizar en volumen, un 25% de la demanda total de ambos segmentos. Se es-
by pass en el informe sobre 1997. tim el precio medio pagado por cada planta considerando la razn en-
En su informe anual 1995 (ver ENARGAS 1996a, pg. 122, cuadro tre la compra anual de gas en pesos corrientes y el volumen de gas
V-22), el ente reporta informacin parcial sobre los descuentos que comprado, luego se obtuvo el precio medio promedio para todo el sec-
aplicaron las distribuidoras sobre las tarifas mximas de sus clientes, tor a partir de estos valores.
estimndose que a diciembre de 1995 esos descuentos eran en prome- Los resultados se ilustran en el cuadro 3 donde se separa la infor-
dio, considerando la totalidad de los servicios, un 33,4%. Esta cifra no macin para las plantas industriales y para las centrales elctricas, en
fue abierta por tipo de usuario o servicio y slo da una idea aproxima- valores promedios y los desvos estndar correspondientes. Los precios
da de la existencia de descuentos. de 1996 resultan inferiores a los precios de 1995 en un rango que os-
Posteriormente, en el informe anual 1996 (ver ENARGAS, 1997, cila entre 1,5% y 1,9%, medidos en trminos reales (deflactando por
pg. 145, cuadro V-24) el ente reporta descuentos para los usuarios de IPM), en los sectores industria y centrales elctricas respectivamente.
las distribuidoras, por tipo de servicio, que en promedio ascienden a Si estos precios medios se comparan contra un promedio de precios
28,8%.9 Considerando el subconjunto de servicios sujetos a by pass de las categoras de grandes usuarios (ID y FD) del tarifario del ENAR-
comercial, los descuentos son mucho mayores, ascendiendo en prome- GAS, para las distribuidoras METRO, BAN y LITORAL, que son tres
dio a 35,2%. reas que concentran gran parte de las ventas de gas al sector indus-
Esta informacin proporcionada por el ENARGAS es algo fragmen- trial, resultan implcitamente descuentos del orden del 17% para la in-
taria (por ejemplo no permite saber exactamente los descuentos obte- dustria y 46% para las centrales elctricas correspondientes a 1995.
nidos por los usuarios industriales entre 1995 y 1996), pero de todos Pero el punto importante con relacin al sesgo de medicin planteado
modos es indicativa de que las comparaciones tarifarias basadas en en esta seccin es que estos descuentos incrementan su magnitud ha-
precios mximos sufren un importante sesgo. La importancia de la cia el ao 1996: elevndose a alrededor de 19% y 49% para la indus-
medicin utilizando precios mximos (como la que realiza el cuadro 1) tria y las centrales elctricas respectivamente.
CUADRO 3 se observan precios ms competitivos. Para completar la comparacin

PRECIO MEDIO DEL GAS NATURAL EN LA INDUSTRIA Y CENTRALES se hace referencia a los casos de Alemania y Francia, que presentan
ELCTRICAS: RESULTADOS DE UNA ENCUESTA PRELIMINAR otras caractersticas. El resultado final de esta evaluacin es favorable
($ corrientes/1000m3) a las tarifas de gas natural que se observan en la Argentina, tanto para
el caso britnico como para los otros dos pases. La razonabilidad y
costo-efectividad de las tarifas de gas natural en la Argentina es un
1995 1996
elemento que surge de esta comparacin, a pesar de algunos rasgos
Precio promedio Desvo muestral Precio promedio Desvo muestral particulares y de las dificultades para hacer una comparacin exacta
Industria 77,66 15,83 78,92 19,01 entre servicios equivalentes. El cuadro 4 resume los resultados.
Evaluando el caso britnico en 1995, el nivel de los precios del gas
Centrales 50,27 13,71 49,33 10,59 natural resulta comparativamente favorable al caso argentino. El gas
Total 74,62 18,81 75,91 20,93
CUADRO 4
COMPARACIN DE PRECIOS Y MRGENES
DEL GAS NATURAL: ARGENTINA, REINO UNIDO,
En resumen, los resultados de esta encuesta, si bien son slo indi- ALEMANIA Y FRANCIA EN 1995
cativos y deben tomarse con precaucin, muestran que los descuentos ($ por m3)
a la industria son importantes y que se habran incrementado entre
1995 y 1996. Ello no permite abrir juicio respecto de la comparacin Argentina Reino Unido Alemania Francia
con el ao 1993, pero abona la hiptesis de que el incremento observa-
do en el precio del gas natural a la industria que surge del tarifario, se Precios finales
revertira al considerar la probable evolucin de los descuentos.10 Residencial 0,1901 0,3678 0,4305 0,4251
En octubre pasado, y en ocasin de publicarse el informe anual Comercial/
1997 (ver ENARGAS, 1998), el ente reporta descuentos clasificados se- pequea industria 0,1509/0,1244 0,2393/0,1858/ -/0,2268 -/0,2775
gn industria y centrales trmicas, como se hizo en el cuadro 3. Para 0,1586
el total de usuarios los descuentos alcanzan al 26,8%, siendo de 33,1% Industrial I/F 0,0851/0,1117 0,0956/0,1331 0,1151/0,1933 0,1110/0,1366
para las centrales elctricas y 19,5% para la industria. Ello indica que Usinas I 0,0851 0,1081 0,1249
el sesgo de la muestra de la encuesta anterior de FIEL para el sector
Costo del gas 0,0438/0,0474 0,0942 0,0918 0,0969
industrial en 1996 no era significativo, si bien aparecen diferencias pa-
ra el caso de las centrales trmicas. Mrgenes brutos
Residencial 0,1463 0,2736 0,3387 0,3282
1.1.2. Comparacin internacional Comercial 0,1071/0,0806 0,1451/0,0916/ -/0,135 -/0,1806
0,0644
Una comparacin de los precios del gas natural en la Argentina res- Industrial 0,0377/0,0643 0/0,0389 0,0233/0,1015 0,0141/0,0397
pecto de otros mercados fue realizada por FIEL (1997) a partir de estu- Usinas 0,0377 0,0139 0,331
dios especiales de EBPR (1997) para el caso europeo y de Purvin &
Precios y mrgenes
Gertz (1997) para los Estados Unidos, en ambos casos referidos al ao
relativos Precios Mrgenes Precios Mrgenes Precios Mrgenes Precios Mrgenes
1995. En esta comparacin se corrobor que tanto el nivel como la es-
tructura de precios locales se compara favorablemente respecto de lo Residencial/
observado en otros pases con mercados maduros. A continuacin se industria I (F*) 2,23 2,27 3,84 7,03 3,74 3,34 3,82 8,26
hace referencia al caso europeo, pudindose consultar las otras com- Comercial/ 1,77/ 1,66/ 2,50/ 2,35/
paraciones en FIEL (1997). industria I (F*) 1,46 1,25 1,94/ 1,65
En el caso europeo el nfasis se pone sobre el caso britnico por ra- 1,65
zones informativas, por tratarse de un mercado donde la privatizacin
y la desregulacin van a la cabeza de Europa, y por ser el pas donde Fuente: FIEL (1997) en base a ENARGAS (1996) y EBPR (1997).
es ms barato a nivel de usuarios finales en todos los segmentos, pero lizar la industria a nivel de reas de distribucin y crear un solo ente
la diferencia es particularmente amplia en el caso de los consumidores nacional bajo la rbita del Ministerio de Economa y Obras y Servicios
residenciales. Las diferencias se achican en los segmentos comercial e Pblicos (del cual depende la Secretara de Energa). As la ley de priva-
industrial debido al desarrollo del mercado contractual (contract mar- tizacin (24.076) cre el ENARGAS (Ente Nacional Regulador del Gas)
ket) en el Reino Unido, que permite a los usuarios desprenderse del que tiene a su cargo implementar las acciones regulatorias contempla-
mercado tarifario (tariff market) y contratar libremente en el mercado, das por la ley.
a la aparicin de nuevas empresas en dicho segmento lo que gener La descripcin del ENARGAS puede sintetizarse a travs de lo que
una mayor competencia, y al efecto del denominado gas bubble (que constituyen sus objetivos, funciones, actividades y organizacin. Los ob-
caus una depresin coyuntural en los precios por exceso de oferta de jetivos declarados son proteger los derechos de los consumidores, prote-
gas, ver EBPR, 1997).11 ger las inversiones a largo plazo, promover la competencia, asegurar la
En cambio, el costo del gas es ms bajo en la Argentina, lo que en calidad del servicio y asegurar tarifas justas y no discriminatorias.
principio ayuda a que la base sobre la que se forman los precios sea Las funciones del ente son regular los servicios de transporte y dis-
comparativamente ms baja y obliga a realizar una comparacin de tribucin de modo de asegurar un suministro adecuado y eficiente, au-
mrgenes. Aun as, el margen bruto (es decir, el precio final neto del torizar la construccin y expansin de nuevas redes, establecer las ba-
costo de gas) en el segmento residencial es ms elevado en el Reino ses y condiciones de las nuevas licencias, informar y asesorar sobre los
Unido. El margen comercial parece ms favorable al caso britnico por derechos de los consumidores, resolver diferencias mediante el meca-
el efecto que sobre las tarifas tuvo la reduccin del umbral para acce- nismo de audiencias pblicas, asegurar prcticas competitivas y apli-
der al contract market. El margen bruto en la industria es prctica- car sanciones.
mente cero para el servicio interrumpible, por el efecto adicional del Las principales actividades, que se publican en el informe anual,
aludido gas bubble. En el caso argentino no se tienen en cuenta los son realizar los ajustes de tarifas y revisar la metodologa tarifaria, fijar
descuentos que, en el caso de grandes consumidores, daran un resul- normas tcnicas y de seguridad sobre el transporte y distribucin,
tado muy similar. aprobar contratos, establecer condiciones en las que operan las sub-
El gas natural es ms caro en todos los segmentos tanto en Alema- distribuidoras, regular la expansin de las redes de transporte y dis-
nia como en Francia. Las diferencias son muy grandes (superiores al tribucin, autorizar la expansin de capacidad de transporte para la
100%) en el caso del segmento residencial y se atenan luego para el exportacin, regular y establecer condiciones de seguridad para el
segmento industrial. Debe reconocerse que en el caso argentino no se transporte y distribucin del gas comprimido.
incluyen los descuentos al sector industrial, que haran mayores las Finalmente, el ENARGAS funciona como un ente autnomo con ad-
diferencias observadas. Por ltimo, estas diferencias se moderan slo ministracin y presupuesto propios. El directorio est compuesto de
parcialmente si se tienen en cuenta las fluctuaciones entre monedas cinco miembros: un presidente, un vicepresidente y tres directores. Los
desde la fecha de comparacin (en particular, la devaluacin del marco cargos son por concurso de antecedentes y oposicin y en 1998 se lleva
alemn y del franco francs respecto del dlar estadounidense). a cabo la eleccin del nuevo presidente en un concurso abierto super-
Los mrgenes brutos del gas natural en Alemania y Francia son visado por un jurado independiente que debe proponer una terna de
ms elevados que en la Argentina y el Reino Unido. Se reducen sustan- candidatos por orden de mrito, sobre la que luego elegir el Secretario
cialmente en el sector industrial debido a diferentes razones: las prede Energa y dar su aprobacin el Congreso. Debajo del directorio
siones competitivas en el caso alemn y la estructura de precios adop- existe una secretara del mismo, una unidad de auditora interna y seis
tada por el monopolio estatal en el caso francs. gerencias: Transmisin, Distribucin, Desempeo y Economa, Asun-
tos Legales, Regiones, y Administracin y Sistemas.
En sntesis, y en lo esencial para los aspectos de control regula-
2. DISEO Y PRINCIPALES DECISIONES REGULATORIAS torio, el ENARGAS controla las tarifas y la calidad del gas natural, las
inversiones obligatorias, los procedimientos de mantenimiento y segu-
2.1. Caractersticas de la agencia regulatoria ridad, la facturacin y los reclamos. La informacin obtenida es sumi-
nistrada por las licenciatarias, por las inspecciones directas realizadas
Dados los antecedentes del esquema de regulacin del sector de hi- por el ente o por terceros contratados y por la informacin que aportan
drocarburos en la Argentina, en el cual la empresa de gas (Gas del Es- usuarios o terceras partes afectadas.
tado) tena una estructura federal o nacional, fue relativamente fcil En lo referido a la regulacin de precios el ENARGAS es el respon-
para la reestructuracin guiada por la privatizacin proceder a regiona- sable de las revisiones de precios, las que segn el marco regulatorio
se clasifican en tres categoras. En primer lugar las denominadas revi- El objetivo de esta seccin es proveer una descripcin sinttica de
siones semestrales en julio y enero (en las que las tarifas son modifica- estas decisiones y conflictos, retomndose ms adelante el anlisis de
das para reflejar los cambios en el indexador del precio tope que es el algunos de ellos. No obstante, y como se apreciar, resulta inevitable
US Producer Price Index [PPI]), y en mayo y octubre (para reflejar los avanzar en el anlisis a medida que se hace la descripcin. Los cinco
cambios en el precio del gas, de acuerdo con la mecnica de traslado primeros casos citados pertenecen al mbito de la regulacin de trasla-
de costos exgenos de la regulacin por precio tope). Los precios fina- do de costos (passthrough costs) y evidencian una de las hiptesis
les tambin reflejan cambios en las tarifas de transporte, por indexa- centrales de este captulo en el sentido de que el mecanismo de trasla-
cin de las mismas. do es, en el caso argentino, el principal punto de conflicto y adaptacin
En segundo lugar estn las llamadas revisiones quinquenales por regulatoria en la industria del gas natural.
las cuales cada cinco aos el ENARGAS revisa los parmetros de ajus-
te de la frmula tarifaria del precio tope conocidos como factores de efi- 2.2.1. El traslado del mayor costo del gas natural
ciencia (X) y de inversin (K). El factor de eficiencia puede representar-
se como el porcentaje anual que, a lo largo del perodo quinquenal En este acpite se analiza el diferendo planteado respecto al trasla-
siguiente, se reducirn las tarifas para que las ganancias de producti- do a las tarifas finales de los incrementos en el precio del gas natural
vidad o eficiencia que realiza la firma sean trasladadas a los consumi- pagados a los productores. El problema se plantea porque cuando se
dores. El factor de inversin puede representarse como el porcentaje desregul el precio del gas natural en boca de pozo a fines de 1993 el
anual que, a lo largo del perodo quinquenal siguiente, aumentarn las precio pagado por las distribuidoras sufri aumentos escalonados, en
tarifas para financiar las inversiones de expansin y mejora de calidad, particular el extrado de la cuenca neuquina. El ENARGAS sostuvo que
aprobadas por el ente, que realizan las licenciatarias. La primera revi- las variaciones observadas en el verano de 1994-1995 no correspon-
sin quinquenal se realiz en 1997 por medio de procedimientos y au- dan con el patrn de oferta y demanda (ya que en el perodo estival
diencias contemplados en el marco regulatorio. hay exceso de oferta y el precio no debe subir) y, por lo tanto, no auto-
Finalmente se hallan las revisiones no recurrentes o extraordina- riz aumentos de tarifas. Este problema se repiti un ao ms tarde.
rias. stas se producen cuando existen modificaciones objetivas que se Finalmente, la variacin en el precio del gas al productor se traslad a
justifican en los factores de costo y en variaciones causadas por cam- la tarifa, pero el ente regulador no reconoci las diferencias observadas
bios en los impuestos. en los perodos anteriores (1994 y 1995).
El marco regulatorio es claro y estricto al respecto. La limitacin al
traslado del 100% del costo de adquisicin del gas natural se restringe
2.2. Decisiones regulatorias al caso en que una distribuidora termine pagando un precio superior
al de otra distribuidora en condiciones similares de compra. En las re-
En el caso de la industria del gas natural en la Argentina es posible soluciones del ENARGAS no existe evidencia de que se haya probado
proceder a realizar un anlisis en materia de decisiones regulatorias un comportamiento de esta naturaleza en el perodo 1994-1995. En
examinando algunos conflictos que se han suscitado durante el primer particular, en ningn caso el marco regulatorio prev problemas esta-
perodo (1993-1997) y en la revisin quinquenal de tarifas. Estas deci- cionales o la concentracin en la oferta de gas como una causal vlida,
siones no tienen todas la misma entidad. Algunas fueron tomadas por temas que recurrentemente fueron presentados como argumentos para
el ente dando lugar a conflictos que luego fueron rpidamente consen- limitar el traslado en las audiencias pblicas. Desde esta perspectiva,
suados o aceptados por las empresas o por el ente, mientras que otros la decisin del ENARGAS (sobre el que recae la carga de la prueba de
son objeto de debate. En particular, se discuten ocho casos: (i) el no rela excepcin a conceder el traslado) no parece tener sustento suficien-
conocimiento por parte del ente del aumento del precio pagado a los te y denota una primera reaccin negativa poco fundamentada y por
productores de gas natural en 1994 y 1995 y la observacin de contra- lo tanto transitoria o hecha como para ganar tiempo hacia el evento
tos en 1996; (ii) el problema del gas retenido; (iii) el clculo de los cos- de un aumento en el costo del gas en boca de pozo y una actitud de
tos del gas y del transporte cuando una distribuidora se abastece de dureza regulatoria contra las empresas distribuidoras. Esta decisin y
ms de una cuenca; (iv) la activacin de redes nuevas; (v) el mecanis- conflicto fue el primero en hacer emerger el problema ms general del
mo de precio de referencia del gas por cuenca; (vi) el traslado de im- traslado de costos que reconoce la experiencia internacional y del cual
puestos a las tarifas finales; (vii) el proceso de revisin quinquenal de la regulacin del gas natural en la Argentina no est exenta.12
tarifas ocurrido en 1997; y ms recientemente (viii) el acortamiento del
perodo de facturacin para ciertos consumidores.
2.2.2. El problema del gas retenido Las empresas deben informar al ente cunta capacidad de transporte
tienen contratada y los costos de los contratos de compra de gas en
El gas retenido es el porcentaje del fluido transportado que se utili- cada cuenca. Al reclamar mayores tarifas por razones de encareci-
za en el trayecto desde el yacimiento hasta el citigate precisamente miento de gas en una de las cuencas (la neuquina) el ente comprob
para transportar el gas hasta los usuarios finales. El problema se pre- que exista un divorcio entre la capacidad de transporte declarada y
senta porque los precios del gas natural en boca de pozo aumentaron la compra efectiva de gas de cada cuenca, y que podan existir incen-
ms que el ndice de precios internacionales utilizado como referencia tivos para que las empresas compren el gas ms barato para abaste-
para ajustar los precios tope de las distribuidoras. Por lo tanto, stas cer usuarios industriales o segmentos competitivos y declaren el gas
argumentaron que el ENARGAS debi aumentar las tarifas para con- ms caro para el segmento residencial para que fuera pasado a la ta-
templar el mayor costo que enfrentan por el gas retenido. Debe sea- rifa.
larse que no se discute el porcentaje de gas retenido, que se habra El origen del problema y del desacuerdo en la interpretacin del
mantenido constante, sino un cambio de precios relativos. marco entre el ente y las distribuidoras se relaciona con una desincro-
En este caso, que se inici en 1995 y como se explica ms abajo fue nizacin entre la forma en que se computa y ajusta el costo del gas en
resuelto en 1997, se plante una diferencia entre las licenciatarias y el boca de pozo y la forma en que se computa y ajusta el costo de trans-
ente regulador respecto de un elemento no previsto en el marco regulato- porte. El primero tiene una frecuencia de ajuste ms elevada (por ejem-
rio. En efecto, no existe en el mismo una mencin explcita respecto del plo se ajusta semestralmente por razones estacionales que no se con-
ndice que debe ser utilizado para ajustar el costo del gas retenido. Las templan en el transporte) mientras que el segundo es ms rgido. Al
distribuidoras pedan corregir utilizando el precio del gas pagado a los variar el precio entre cuencas esto daba lugar a que existiera la posibi-
productores y el ENARGAS decidi autorizar slo la variacin (menor) lidad de vender el gas ms barato a la industria y el ms caro a los
observada en el Producer Price Index de los Estados Unidos (PPI). consumidores. Esto era particularmente posible en el verano cuando
Desde el punto de vista regulatorio es legtimo para las distribuido- haba exceso de capacidad de transporte, pero aparentemente las com-
ras plantear el reclamo, pero los argumentos econmicos no acompa- paas lo hacan todo el ao. Las empresas distribuidoras argumenta-
an su posicin porque cuando se opta por ajustar las tarifas en fun- ban que ellas entendan que el costo de transporte era price-cap y
cin de la evolucin del PPI (esquema de price-cap), sin distinguir que por lo tanto ya haban desembolsado el gasto correspondiente al
entre los distintos insumos que intervienen en el proceso, entonces no transporte, por lo que lo que se haba declarado como gas transporta-
es oportuno querer diferenciar uno de ellos, el gas retenido, cuando do no tena que ver con el gas comprado. Este ltimo poda variar se-
ello sea conveniente a alguna de las partes. Desde esta perspectiva, la gn los intereses comerciales de las distribuidoras. Entonces si ellas
decisin del ENARGAS puede ser defendida aun cuando afect en for- haban declarado, por ejemplo, capacidad de transporte 50%-50% en-
ma negativa los intereses de las distribuidoras de gas natural. tre dos cuencas alternativas, argumentaban que bien podan estar
Sin embargo, a partir de 1997 el ENARGAS reconoci el reclamo de comprando en otras proporciones. El ENARGAS no acept ese desaco-
las empresas y procedi a un ajuste de la tarifa (es decir, hoy el comple entre capacidad de transporte anunciada y compras de gas y desa-
ponente del gas retenido que tiene la tarifa es ms alto y fue traslada- rroll una prctica regulatoria no escrita conocida en la jerga interna
do). Por otro lado, no se reconoci el monto no percibido por las empre- como la teora del corralito. Si la proporcin de compra observada se
sas durante el tiempo en que no se reconoci el mismo. Finalmente, sesgaba hacia la cuenca que estaba subiendo (la neuquina), por ejem-
como lo que se reconoci fue el nuevo valor (a modo de escaln) pero plo en el ejemplo anterior al 60%, entonces el ente interpretaba que las
no hay compromiso de ajuste automtico, nada impide que la situa- distribuidoras estaban jugando afuera del corralito e intervena para
cin se vuelva a producir en el futuro en la medida que el precio en bo- meterlos adentro nuevamente. Esto continuaba implementndose a
ca de pozo vuelva a subir. travs de un modelo de programacin lineal por medio del cual se opti-
mizaba la compra del gas para la empresa en cuestin y luego se la
2.2.3. El uso de la capacidad de transporte obligaba a computar el porcentaje de compras que resultaba. Frente a
esta prctica regulatoria las empresas iniciaron acciones de reclamo y
La actividad de distribucin de gas natural se abastece de varias legales contra el ente que no prosperaron. Finalmente aceptaron las re-
cuencas y provee el servicio a varios usuarios. En 1995 se origin un glas impuestas por el Ente y la prctica de alteracin de porcentajes de
conflicto entre las distribuidoras y el ENARGAS a raz de que las pri- compra fue dejada de lado.
meras reclamaban ajustes tarifarios por traslado de mayores costos Como se ilustra ms adelante, en la literatura sobre regulacin del
que provenan de una modificacin en el mix de compra por cuenca. gas natural existen problemas similares, pero no iguales, a los recin
descriptos para el caso argentino, relativos a la regulacin de precios y a un determinado grupo. En el primer grupo entran las inversiones re-
traslado de costos cuando existen segmentos regulados y libres. conocidas por el factor K del ajuste tarifario quinquenal al que se in-
corporan o son tomados en cuenta proyectos que puedan demostrar
2.2.4. Precios de referencia del gas por cuenca un beneficio mayoritario y por lo tanto son financiadas por la totalidad
de los usuarios existentes en la medida y tiempo en que la obra empie-
Las preocupaciones del ENARGAS sobre la eficiencia o costo-efectivi- za a ser utilizada. En el segundo caso, es decir, cuando las inversiones
dad de las compras de gas por parte de las distribuidoras se plasmaron tienen una afectacin o beneficio localizado, vale lo dispuesto en el ar-
en 1995 en la creacin del denominado Mecanismo de Estmulo para la tculo 16 de la Ley 24.076 que dispone que el financiamiento surge de
Compra de Gas creado a partir del decreto presidencial 1.020/95. Este un acuerdo entre el grupo de interesados en la obra y el prestador, so-
mecanismo, al cual las distribuidoras acceden voluntariamente, busca metiendo el mismo a consideracin del ENARGAS.13 Esta autorizacin
dar incentivos para la compra del gas alterando el mecanismo de trasla- previa del ente protege a los usuarios de situaciones de abuso de posi-
do o passthrough de modo tal que las empresas obtengan ganancias cin dominante por parte del prestador correspondiente. En el marco
de aplicar un mayor esfuerzo a la negociacin de compras ms ventajo- de este proceso de autorizacin el ente le requiri a las distribuidoras,
sas. El mecanismo establece dos precios que forman la base del clculo en un proceso abierto en 1995 y que continu en los dos aos siguien-
del esquema de incentivos: uno denominado precio de referencia y tes, que realizaran una propuesta de reintegro de los importes adeuda-
otro denominado precio de cuenca (que es el promedio ponderado de dos a terceros usuarios que haban financiado parcial o totalmente in-
los contratos para cada cuenca). Ambos precios son estimados y fijados versiones y que luego pasaban a ser incorporadas al patrimonio de las
de antemano por el ENARGAS (por resolucin) en las revisiones semes- empresas. La incorporacin de las redes al activo de las empresas de-
trales de precios (perodos que se inician en mayo y octubre). El esque- ba reflejarse en los estados contables siguiendo el criterio valor del
ma opera con un lmite inferior dado por el precio de referencia y uno negocio utilizado al momento de la privatizacin. De este modo se de-
superior dado por el precio de cuenca, establecindose de este modo termin que el monto adeudado por las distribuidoras a los usuarios
tres intervalos de precios. Si la distribuidora compra gas a un precio in- que haban financiado total o parcialmente las obras surga de la dife-
ferior al precio de referencia entonces retiene para s un 50% de la diferencia entre el valor del negocio y el importe efectivo que ya se haba
rencia entre el precio de compra y el de referencia. En cambio si la com- bonificado a los usuarios, exponindose esa deuda como pasivo en los
pra se realiza por encima del precio de cuenca se pierde un 50% de la estados contables. El ENARGAS rechaz las propuestas de las empre-
diferencia entre el precio de compra y el precio de cuenca. Entre ambos sas para tal reconocimiento y estableci por medio de resoluciones los
precios de referencia y de cuenca el esquema reconoce el precio de com- montos a ser reconocidos a los usuarios que hayan financiado total o
pra sin modificacin. El ENARGAS ha fijado los precios de referencia parcialmente obras a ser transferidas gratuitamente a las licenciatarias
aproximadamente entre un 1,5% (para la cuenca neuquina) y 0,5% (pa- y que se encuentren conectados a las redes antes del 1 de julio de
ra las cuencas austral y noroeste) por debajo del precio de cuenca re- 1998. El ente public las tablas de bonificacin a realizarse en metros
sultante, si bien estos porcentajes han tendido a variar en el tiempo. cbicos de gas, dependiendo del rea de la licenciataria.
Por su diseo asimtrico el esquema no reconoce cuando las empresas
logran comprar gas por debajo del promedio de precios, sino slo por 2.2.6. Traslado de impuestos a tarifas finales
este ltimo menos un factor de correccin dado por la diferencia entre
el precio de referencia y el de cuenca, mientras que penaliza a las mis- La regulacin del gas natural en la Argentina prev que las empre-
mas si compran por encima del precio promedio. A pesar de ello existi sas de transporte y distribucin pueden realizar ajustes tarifarios (cla-
inicialmente un razonable grado de adhesin a este mecanismo por par- sificados dentro de los ajustes no recurrentes) que contemplen cambios
te de las distribuidoras que ms recientemente se fue diluyendo por ra- en los impuestos con excepcin del impuesto a las ganancias.14 Las
zones contractuales y de prcticas comerciales de los oferentes de gas, empresas deben presentar la informacin correspondiente y luego el
como se explica ms adelante. ENARGAS procede a resolver sobre dicha presentacin. Las variaciones
impositivas deben figurar por separado en la factura correspondiente
2.2.5. La activacin de redes al servicio prestado, reflejando los aumentos que se hallan fuera del
mbito de la regulacin. En los ltimos aos el ente ha debido tomar
La regulacin del gas natural en la Argentina diferencia el trata- decisiones en este sentido, tanto en transporte como en distribucin,
miento de las inversiones del sistema de transporte y distribucin se- por decisiones que surgen bajo la potestad tributaria de las provincias.
gn las mismas beneficien a la mayora de los usuarios o se restrinjan As, durante 1996 por ejemplo, la provincia de Buenos Aires cre por
ley provincial un fondo especial para obras de gas que se aplicaba so- otros pases (como en el caso del Reino Unido). Desde el punto de vista
bre la primera compra de gas realizada en la provincia. En este caso el de teora positiva esto tal vez se explica porque permiti hacer poltica-
ENARGAS aplic el traslado para las distribuidoras y ms tarde hizo lo mente ms visible dicha reduccin. El tema de la revisin tarifaria se
propio con las tarifas que perciben las subdistribuidoras (que pagaban retoma ms adelante.
el impuesto al ser la primera compra y no podan trasladarlo) para no
dejar a estas ltimas en una situacin desigual creada por la ley pro- 2.2.8. El perodo de facturacin
vincial. A nivel nacional los mayores ajustes se debieron a la aplicacin
del Pacto Federal Fiscal entre las empresas y las provincias que en al- En setiembre de 1998 se suscit un conflicto entre el ENARGAS y la
gunos casos implicaron reducciones de impuestos trasladadas a las ta- empresa de distribucin de la zona metropolitana de Buenos Aires,
rifas. En el caso de las empresas transportistas se plante un conflicto cuando esta ltima solicit autorizacin para hacer mensual la factu-
a partir de un reclamo de las empresas para que el ENARGAS autorice racin para los clientes que consumen ms de 150 m3 por mes. La em-
un traslado a tarifas de un aumento de las alcuotas del impuesto a los presa mantuvo el cargo fijo bimestral en la facturacin mensual con lo
ingresos brutos en las provincias de Neuqun, Salta y Tierra del Fuego, que se produca un aumento de la tarifa media de dichos clientes. El
las que decidieron gravar adicionalmente a las empresas de transporte ente dict una resolucin suspendiendo la mensualizacin del cobro ya
de gas natural (ya que cuentan con importantes extensiones de gaso- que si bien la empresa tena mayores costos con el envo de la factura
ductos en sus territorios). La decisin de las provincias, que se aseme- mensual stos eran sustancialmente inferiores y pequeos en compa-
ja al comportamiento descripto por la hiptesis de oportunismo con- racin con el cargo fijo.
tractual ex post (Williamson, 1985), intent ser resistida por el ente
que hizo una interpretacin de no aplicabilidad del aumento aducien-
do particularidades del servicio prestado e invocando el pacto federal. 3. UNA EVALUACIN DE LA REGULACIN DEL GAS NATURAL A
Esto llev a que intervenga la Comisin Federal de Impuestos que fall PARTIR DE CINCO TEMAS CENTRALES
en favor de la aplicabilidad del aumento, el que luego debi ser recono-
cido por el ente. La sntesis de los casos regulatorios presentada recin ayuda a
avanzar en una evaluacin de la regulacin econmica de la industria
2.2.7. La primera revisin tarifaria quinquenal del gas natural en la Argentina. A diferencia de la seccin anterior que
se organiza a partir de casos la presente lo hace a partir de temas o t-
En mayo de 1997 fue realizada la audiencia pblica para la revisin picos que se consideran salientes desde una perspectiva dinmica o
tarifaria quinquenal prevista al momento de la privatizacin. Los ele- evolutiva de la prctica regulatoria. Por ello se incluyen aspectos co-
mentos en discusin fueron los factores de ajuste K (para financiar mo el del desarrollo de la competencia efectiva que si bien no tienen
mayores inversiones, si fuesen aprobadas) y X (para trasladar a los una contrapartida emprica en casos previos o preexistentes, constitu-
consumidores los progresos tecnolgicos del sector, intentando replicar yen temas relevantes que ocuparn gran parte de la discusin y deba-
el resultado de un eventual comportamiento dentro de un mercado te regulatorio en la industria dentro del corriente perodo regulatorio.
competitivo). Luego de tener un comportamiento oscilante, el ENAR- La organizacin de estos temas sigue una visin sobre el estado y la
GAS finalmente decidi realizar una reduccin tarifaria que refleje el evolucin de la regulacin en la Argentina en la que se resalta la inte-
incremento de eficiencia esperado, mientras que posterg hasta des- rrelacin o compromiso entre tres aspectos crticos: la adaptacin y el
pus de las elecciones parlamentarias (del mes de octubre) la decisin respeto contractual, el desarrollo de la competencia y la regulacin efi-
sobre los incrementos tarifarios por mayores inversiones, medida que ciente de precios e inversiones.
sugiere una intencin de satisfacer las presiones polticas sobre su di- Desde este punto de vista los temas que se discuten abajo agrupan
rectorio. Asimismo, la base tcnica sobre la cual el ENARGAS funda- cinco ttulos que son: a) Aspectos de organizacin del mercado; b) La
ment las reducciones tarifarias, de magnitud variable para las distin- adaptacin tarifaria frente a los ajustes en el costo del gas; c) El desa-
tas empresas, no cont con el suficiente sustento probatorio en el rrollo de la competencia; d) El rgimen tarifario; y finalmente e) La re-
desarrollo de la audiencia pblica y en los estudios incorporados en el gulacin de inversiones y calidad. El primer tema hace a la organiza-
expediente. Ms tarde, el ente decidi que la aplicacin del factor X de- cin sectorial e incorpora elementos que son cruciales antes de definir
terminado para todo el perodo quinquenal 1997-2002 se realizara en el mbito y posibilidades del tercer tema que es el desarrollo de la com-
el primer ao. Esta decisin no tiene gran sustento si bien entra den- petencia. El tema de la adaptacin tarifaria frente al ajuste del gas en
tro de las acciones discrecionales que los reguladores han tomado en boca de pozo tambin se relaciona con la organizacin de la industria y
fue identificado como el tema central, en la prctica, en la regulacin ma que la desregulacin del segmento de produccin si bien deseable
del gas natural en la Argentina, a partir de los casos examinados en la en s misma no libera al regulador de su tarea informativa y puede
seccin anterior. Finalmente, el rgimen tarifario y la regulacin de in- dar lugar a complicaciones serias en su tarea si se desarrolla poder de
versiones y calidad ocupa un lugar preponderante desde el punto de mercado en el segmento upstream.
vista del diseo regulatorio sobre todo a partir de la experiencia de la Este tema no est divorciado de otros que se consideran ms ade-
revisin tarifaria quinquenal de 1997. lante. En particular es en el rea del desarrollo de la competencia don-
En todos los temas el anlisis procede haciendo una sntesis de los de las discusiones sobre integracin o segmentacin tienen mayor rele-
puntos salientes y comentando o evaluando, cuando ello es pertinente, vancia. En principio, el hecho de que la industria se componga de un
la experiencia argentina. nmero mayor de actores (productores, transportistas y distribuidores)
implica que el sector se halla abierto a mayores posibilidades para el
3.1. Aspectos de organizacin del mercado desarrollo de la competencia. Es cierto que cuando las actividades es-
tn verticalmente separadas slo la competencia horizontal vale y en
Separacin vertical este sentido no importa el nmero de actores en otros segmentos
(aguas arriba o abajo). En otras palabras la competencia horizontal,
El tema de la integracin vertical en la industria del gas ha sido efectiva o potencial, es la nica relevante.
uno de los temas abordados en las privatizaciones al momento de defi- Sin embargo, la forma en la que se genera la competencia en las in-
nir la estructura de los oferentes. Siguiendo la experiencia bastante dustrias reguladas con fuerte estructura vertical como la del gas hace
criticada del caso britnico, en el que se privatiz un monopolio verti- que el nmero de actores en otros segmentos sea relevante. Esencial-
calmente integrado, en el caso argentino se decidi adoptar una es- mente, la competencia se gesta a partir del by-pass fsico o contrac-
tructura segmentada entre produccin, transporte y distribucin regu- tual que los usuarios pueden realizar al proveedor que en este caso es
lndose slo estas dos ltimas etapas. Desde una perspectiva basada el distribuidor. Este fenmeno de by-pass depende de las oportunida-
en la experiencia internacional la organizacin adoptada por la Argen- des fsicas y contractuales, las que a su vez dependen del nmero de
tina es exitosa pero la experiencia regulatoria desde la privatizacin actores en la industria.16
muestra que no est exenta de problemas.
Los argumentos para preferir una segmentacin de la industria en- Separacin horizontal y geogrfica
tre productores transportistas y distribuidores, en la que cada uno de
ellos no pueda ingresar en las actividades de los otros, se basan tanto La prestacin de los servicios de transporte y distribucin de gas
en cuestiones de la prctica regulatoria como de posibilidades de est- usualmente se ha concedido con exclusividad dentro de una determi-
mulo a la competencia, si bien debe decirse que en perspectiva es es- nada rea geogrfica y la Argentina conforma ese patrn. Ello ha sido
te ltimo argumento el ms relevante. pensado como compatible con un mercado competitivo en el cual va-
Desde el punto de vista terico existen argumentos que no permiten rios productores utilizan los servicios de transporte para acceder a dis-
prejuzgar negativamente contra la integracin vertical, sea porque la tribuidores o a grandes usuarios. Esto ha llevado a algunos gobiernos
misma reduce costos de transaccin (contractuales) entre empresas o a establecer que los transportistas presten su servicio bajo un esque-
porque se evita el denominado problema de la doble marginalizacin.15 ma de acceso abierto por el cual transportan el fluido a cambio de una
Desde el punto de vista de prctica regulatoria la segmentacin puede tarifa, pero no estn habilitados a tomar posicin en gas o comerciali-
hacer ms transparente las actividades de las empresas y reducir los zarlo. Este esquema de no permitir que los transportistas ingresen en
costos informativos que el regulador debe enfrentar. En principio, el la comercializacin de gas parece ser todava el recomendado segn la
hecho de que el segmento aguas arriba de la industria sea competiti- prctica de varios pases.
vo libera al regulador de una carga importante, concentrndose su ta- Las razones se basan en argumentos similares a los expuestos an-
rea en la regulacin del transporte y la distribucin. Sin embargo, co- tes al tratar la separacin vertical y tienen que ver con garantizar
mo se vio antes en la discusin de casos y como se comenta ms transparencia y adems con nivelar el campo de juego en la compe-
adelante al tratarse el tema del passthrough de costos, pueden apa- tencia. Ello obedece a que el transportista presta servicios a todos los
recer inconvenientes en la regulacin cuando no existe plena compe- comercializadores y a los usuarios que en virtud de la regulacin pue-
tencia aguas arriba o cuando restricciones en la capacidad de trans- den adquirir gas a los productores. Este conocimiento lo coloca en una
porte exigen que el regulador utilice informacin detallada de los situacin comercial privilegiada en cuanto a conocer al menos quin
contratos entre distribuidores y productores. El caso argentino confir- est comprando gas y para ser transportado dnde, lo cual es comer-
cialmente una ventaja informativa aun cuando el transportista no co- 3.2. Adaptacin tarifaria frente a ajustes en los costos del gas
nozca exactamente otros parmetros de la operacin comercial. Algu-
nas experiencias regulatorias como la britnica han ido ms lejos tra- El mecanismo de ajuste del costo del gas en boca de pozo
tando de poner en prctica un sistema o red de cdigos que impida que
el transportista pueda conocer quin es el comprador final.17 El tema del passthrough del costo del gas es en la prctica uno de
los aspectos centrales de la regulacin de precios del gas natural. La
Separacin entre segmentos regulados y no regulados revisin de los conflictos regulatorios realizada en la seccin anterior lo
identifican como el tema de mayor conflicto y en donde pueden apa-
La definicin de segmentos regulados o no regulados (que se refiere recer espacios para que el regulador ejerza un comportamiento oportu-
a regulacin de precios) sigue tal vez demasiado de cerca la jerga regu- nista, en el sentido de la teora de los contratos y de la organizacin in-
latoria britnica segn la cual desde la privatizacin se dispuso sepa- dustrial (ver, por ejemplo, Goldberg, 1976, y Williamson, 1979, 1985).
rar un mercado de contratos (contract market) importante en donde Dada la separacin vertical de actividades de la industria, la regula-
se localizaban los grandes usuarios- de un mercado cautivo o tarifario cin de precios de transporte y distribucin, es en realidad y en princi-
(tariff market), siendo este ltimo objeto de un precio tope definido en pio una regulacin de los respectivos mrgenes de dichas actividades,
el caso britnico como ingreso promedio. En el mercado de contratos las que no deberan absorber las fluctuaciones de costos ajenos a la
existe libertad de precios y las condiciones para su acceso originalmen- actividad especfica. En la experiencia argentina descripta anterior-
te establecidas en un consumo anual de 68.750 m3 fueron reducidas a mente, la legislacin prev el traslado automtico del costo del gas. Sin
un dcimo (6.875 m3 anuales) por una decisin regulatoria de 1992. A embargo, dados los desarrollos en el mercado de produccin a partir de
partir de 1995, con la preparacin para la apertura del mercado resi- la privatizacin de YPF, la reaccin del ente regulador en defensa de
dencial a nuevos oferentes, el mecanismo de precio tope se empez a los consumidores ha dado lugar a una actitud renuente a conceder el
individualizar por tipo de consumidor residencial, bsicamente por el traslado automtico, lo que ha recado en el desempeo de las empre-
temor de que la empresa rebalanceara las tarifas en respuesta a presas distribuidoras sobre todo de aquellas con mayor proporcin de
siones competitivas. clientes residenciales y que haban tomado decisiones de contratos de
En el caso argentino todos los mercados son regulados en el senti- compra de gas. Por su parte las empresas transportistas han permane-
do de formar parte del mecanismo de precio tope, pero existen diferen- cido al margen de este problema y ms bien se han beneficiado por el
tes modalidades contractuales para la venta y transporte de gas para hecho de que el no traslado pleno a los usuarios finales ha favorecido
grandes usuarios, definidos para cantidades muy elevadas (10.000 m3 la continua expansin de la demanda y por lo tanto del transporte de
diarios). stos tambin tienen precios tope (ms bajos que los residen- volumen.
ciales porque pagan menores costos de capacidad de transporte y me- En la literatura especializada existen razones prcticas que alertan
nores mrgenes de distribucin, ambos en funcin de los costos) pero sobre los inconvenientes del traslado automtico de costos, en particu-
en la prctica los mismos no son en muchos casos restrictivos por la lar debido a que las empresas distribuidoras no tienen incentivos cla-
existencia de importantes descuentos, como se ilustra en la evidencia ros para negociar condiciones de precios favorables o invertir en alma-
presentada antes en este captulo. En el caso argentino la evolucin del cenamiento que atene las fluctuaciones del costo del gas. Ambos
by pass fsico y contractual se ha basado en el comportamiento de argumentos son discutibles tericamente pero en la prctica pueden
estos grandes usuarios, siendo todava prematuro hablar de su exten- haber funcionado como argumentos para limitar en algo el traslado del
sin a otros usuarios no residenciales (tpicamente pequeas indus- costo del gas (en contextos distintos del argentino). Esta renuencia for-
trias y comercios medianos) o residenciales. ma tambin parte de la aprehensin del regulador sobre las condicio-
Las condiciones para el desarrollo de mercados de contratos libres nes de compra y contratacin que realizan las distribuidoras, dada la
dependen no slo de cmo se define el umbral para permitir su acceso falta de transparencia en ausencia de un mercado de spot ms desa-
sino tambin de las condiciones comerciales asociadas con la tarifica- rrollado. Este ltimo aspecto tiene algn justificativo regulatorio por
cin que generan los incentivos para que se desarrolle dicho mercado. razones esbozadas antes con relacin al desarrollo de transacciones
Ello ser mayor cuanto ms cerca del costo marginal de acceso se ha- transparentes en el mercado, pero el problema sigue siendo que una li-
lle la tarifa de peaje que se cobra sobre los usuarios que acceden al mitacin del traslado del costo del gas expone indebidamente a las dis-
mercado libre.18 tribuidoras a desarrollos de mercado upstream y las penaliza finan-
cieramente. La bsqueda de una solucin a este problema en el
mercado argentino ha sido mixta, como se ilustr antes, en parte retra-
sando los ajustes y en parte intentando desarrollar un mecanismo de en invierno en una relacin proporcional a lo que provee en verano. Es-
referencia de precios sobre el que operar automticamente y segn el te mecanismo contractual de hecho termin con las tcticas de rega-
cual los costos de las fluctuaciones son compartidos por la empresa tear precio en el verano y, por esta va, redujo considerablemente la de-
distribuidora para darle a sta mayor incentivo a negociar mejores pre- manda por adhesin al Decreto 1.020. En otras palabras la rplica
cios. En el caso argentino el diagnstico prevaleciente, si bien no contractual de YPF termina en los hechos desactivando el mecanismo
aceptado abiertamente por el regulador, es que YPF ha venido ejercien- del Decreto 1.020 diseado por el ente.
do poder de mercado en una de las cuencas (la ms importante en
cuanto abastecimiento que es la neuquina) aprovechando la capacidad La determinacin del costo del gas cuando proviene de distintas
limitada de transporte que restringe la competencia entre cuencas. Al cuencas
margen de la presuncin de poder de mercado, que no ha sido evalua-
da ni demostrada por ningn organismo pblico o privado, el tamao e Como se ilustr anteriormente uno de los casos interesantes se re-
importancia de YPF en el mercado de gas indica su capacidad para de- laciona con el control que hace el ente regulador del costo del gas com-
sarrollar poder contractual en el sentido de influir sobre los incentivos prado por las distribuidoras, el que surge de contratos que se abaste-
de las distribuidoras para buscar alternativas a la compra ms barata cen de varias cuencas y a distintos valores segn la cuenca. El costo
de gas natural. del gas sobre el que se efecta el traslado de costo (passthrough) sur-
El desarrollo y evolucin del mecanismo de precios de referencia por ge de un promedio ponderado de las compras de gas desde cada cuen-
cuenca que se ilustr anteriormente en la presentacin de casos regu- ca, en donde los ponderadores son observados por el ente regulador en
latorios puntuales sirve a los propsitos de desarrollar este ltimo ar- base a las decisiones de la empresa de comprar en uno u otro lado. Es-
gumento. Como se ilustr anteriormente, el Decreto 1.020/95 que es- to da flexibilidad en estas decisiones pero exige un monitoreo constan-
tablece el mecanismo de precio de referencia de compra de gas por te y se presta a posibles conflictos si el origen del gas comprado se ses-
cuenca fue una respuesta adecuada del ENARGAS para que las distri- ga hacia cuencas ms caras. En la descripcin del caso hecha antes se
buidoras tengan algn incentivo a ir a buscar gas ms barato y esca- observaron ciertas peculiaridades relacionadas con la diferente indexa-
parse de YPF. El mecanismo es semestral, se anuncian los precios de cin del costo del gas vis--vis el del transporte que dieron lugar a
cuenca (tomando los precios promedio de los contratos vigentes) y de comportamientos comerciales por parte de las distribuidoras que luego
referencia y luego las empresas tienen quince das para notificar si es- fueron restringidos por el ENARGAS. En esta seccin se mira el proble-
tn dispuestas a participar. Este mecanismo tiene relevancia principal- ma ms general de compra de gas en distintas cuencas desde una pti-
mente en el mercado de spot del verano, porque en el invierno est ge- ca algo ms conceptual y relacionado con incentivos para desviar gas
neralmente comprado y, dada la escasez, manda la oferta. Pero en caro o barato a mercados regulados o competitivos.
el verano el gas es abundante en relacin a la capacidad y las empre- Desde un punto de vista conceptual el problema econmico que se
sas tienen ms incentivos para ir a buscar un buen precio spot. El De- plantea con relacin a la capacidad de transporte surge porque las em-
creto 1.020 estimulaba este proceso y de hecho las distribuidoras esta- presas distribuidoras ofrecen gas en el segmento regulado y en el libre,
ban de acuerdo en usarlo. Ms an las distribuidoras venan jugando al mismo tiempo que se abastecen de ms de una cuenca productora.
a querer independizarse temporariamente del proveedor mirando cun- El problema del regulador es qu costo del gas acepta para el segmento
to se inverta en produccin. En 1994 por ejemplo cuando vieron que regulado.19 La regla que prevalece en la Argentina puede resumirse di-
YPF sali a realizar una estrategia agresiva de perforaciones que ade- ciendo que se fija el costo de transporte y el costo del gas que puede
lantaba cierta abundancia de gas, hicieron sus clculos de cunto ne- ser cobrado en el segmento regulado en funcin de las proporciones de
cesitaban en firme para el invierno y no compraron en verano para transporte efectivamente contratadas en cada momento por la distri-
salir a buscar precio bajo. Sin embargo, tanto por esta ltima estrate- buidora de las diferentes cuencas de donde se abastece de gas natural.
gia como por lo referido al Decreto 1.020, no se puede obviar que las En particular, ntese que existen dos vas por las cuales las decisio-
relaciones comerciales repetidas en el tiempo (es decir relaciones de va- nes de la empresa regulada en el segmento libre afectan el precio regu-
rios perodos) como las que tiene YPF con las distribuidoras tarde o lado: una directa, porque aun utilizando ponderadores fijos si compra
temprano tiene que converger a algn acuerdo o negociacin que limita gas de la cuenca cara para vender en el mercado libre puede aumentar
las negociaciones o prcticas ventajosas que, en forma algo oportunis- el precio regulado; y otra indirecta, que se suma a la anterior si se uti-
ta, puedan perseguir los distribuidores. En este sentido la respuesta de lizan ponderadores variables, porque en este segundo caso tambin se
YPF no se hizo esperar y ms recientemente desarroll una prctica de modifica el ponderador asignado a la cuenca ms cara, encareciendo
venta atada: contratos para todo el ao que estipulan que se provee por segunda vez el precio. El segundo problema surge por la utilizacin
de ponderadores variables; el primero slo puede eliminarse si se opta los mismos, no para perjudicar directamente a los consumidores sino
por fijar un price cap sobre la compra del gas, dejando que la empre- para subsidiar indirectamente la venta de gas a clientes industriales.20
sa gane o pierda por sus decisiones de comprar gas o contratar capaci- Esta decisin de fijar los ponderadores para el clculo del traslado, al
dad de transporte. Si bien es cierto que el marco regulatorio argentino tiempo que simplifica la tarea regulatoria, anula los incentivos a ex-
limita la utilizacin de un criterio de este tipo para resolver el primer pandir las ventas en las actividades no reguladas recin mencionado.
problema, al establecer que el costo del gas puede ser pasado por com- El costo alternativo es que puede exponer a la empresa regulada a fluc-
pleto a los consumidores del core market, el criterio utilizado es en tuaciones en los precios en las distintas cuencas en tanto los pondera-
cierto modo criticable porque acenta el vnculo entre el precio a co- dores usados no reflejan correctamente las decisiones de compra de
brar en el segmento regulado a las decisiones de la empresa respecto gas.
de sus ventas en el mercado libre en funcin de la existencia del se-
gundo efecto (por ejemplo, el precio regulado se modifica porque au- 3.3. El desarrollo de la competencia
menta el gas vendido en firme en el mercado libre ya que esta decisin
modificar los ponderadores). La solucin a este segundo problema Mientras que el desarrollo del by-pass es sin duda el mecanismo
consiste en utilizar ponderadores fijos, ya que as se reducen los efec- primario por el cual se ejerce presin competitiva en el esquema regu-
tos derrame mencionados anteriormente, atenuando los problemas de latorio del mercado del gas (basado en la separacin vertical de activi-
eficiencia relacionados. Debe sealarse que en el perodo analizado, la dades), el desarrollo de la competencia es en cambio una tarea a ms
utilizacin de ponderadores variables en vez de fijos, implic una pr- largo plazo y ms compleja que el estmulo al by pass fsico o con-
dida para las distribuidoras al haberse reducido la venta en firme al tractual. Como se discuti anteriormente el desarrollo del by pass en-
mercado libre. tendido como acceso al mercado libre depende de la determinacin del
En Navajas (1998) se utiliza un modelo simplificado para argumen- umbral para acceder al mismo y de la tarificacin de dicho acceso.
tar que este tipo de problemas tiene su raz en la ausencia de arbitraje En cuanto al desarrollo de la competencia y la facilidad de acceso de
del precio del gas entre cuencas. El modelo no resulta el adecuado pa- pequeos y medianos consumidores a modalidades ms libres de con-
ra explicar el caso ilustrado en la seccin sobre decisiones regulatorias tratacin del gas la experiencia reciente en Gran Bretaa muestra que
porque hace abstraccin de la desincronizacin entre ajustes de pre- ello depende de desarrollos previos. La introduccin de competencia en
cios de costo de gas y de transporte que parece haber sido la fuente de mayor escala que el by pass fsico requiere de tres elementos crucia-
los incentivos para alterar las compras entre cuencas, aun cuando el les, a los que se pueden agregar otros tpicos laterales. Ellos son: a) un
arbitraje (citigate) entre cuencas sea efectivo. Pero de todos modos el sistema de precios de transporte y acceso bien difundido y transparen-
modelo sirve como ilustracin de un problema conceptual que puede te; b) un mercado spot de referencia tanto para los desarrollos de la de-
tener una aplicacin ms amplia. El argumento es que en principio, si manda y oferta de gas como para la gua de contratos a largo plazo; y c)
existe competencia entre gasoductos, no deberan existir diferencias de un sistema de cdigos de red (network code) que permita el acceso in-
precios (citigate) del gas proveniente de distintas cuencas a menos dividual y la identificacin de transacciones en un sistema balanceado.
que la restriccin en la capacidad de transporte puede dar lugar a que Los tpicos laterales de este desarrollo son obviamente el sistema infor-
los precios no arbitren adecuadamente, encarecindose el gas prove- mativo requerido, la separacin de los distintos componentes directos e
niente de la cuenca (neuquina) para la cual exista capacidad de trans- indirectos de la comercializacin del gas (unbundling), la estructura
porte. En este contexto el conflicto entre las decisiones de compra de tarifaria y la discriminacin de precios, etctera.
gas de las distribuidoras y el ente regulador puede surgir cuando las Los puntos a), b) y c) pueden tener distintas prioridades a medida
primeras reportan que estn alterando el porcentaje de compras en fa- que se desarrolla el mercado del gas. Mientras que el desarrollo de un
vor de la cuenca ms cara, debido a que una parte del gas proveniente sistema de precios de transporte y acceso puede empezar a elaborarse
de la cuenca ms barata lo estaban usando para el desarrollo de acti- tempranamente y la referencia del mercado de spot deber de algn
vidades industriales, que tambin reclamaban contratos en firme. Ello modo depender del desarrollo del mercado, la creacin de cdigos de
implica un cambio en los ponderadores, un ajuste en el costo (prome- red es una tarea a ms tiempo y requerir de alguna experiencia pilo-
dio) del gas y un ajuste tarifario que en el caso argentino fue rechaza- to. Cabe sealar que el mercado argentino todava no ha avanzado en
do por el ente regulador, el que oblig a las empresas involucradas a la direccin de estos tres aspectos, si bien es de esperar que lo haga en
utilizar los ponderadores originales. La alternativa que existe en la re- un futuro cercano, particularmente despus de los desarrollos regula-
gulacin del traslado del costo del gas proveniente de distintas cuencas torios en el mercado elctrico en el cual se han reducido los umbrales
es mantener los ponderadores fijos para evitar que la empresa cambie de acceso.
Cualquiera sea la evaluacin sobre la introduccin de la competen- Estructura tarifaria

cia en el mercado del gas, resulta conveniente, siempre desde un punto
de vista terico o de diseo regulatorio, que los temas anteriores se co- Como se mencion anteriormente la conformacin de la tarifa de
miencen a discutir tempranamente porque ello ayuda a transparentar gas por cada tipo de usuario en la Argentina se determina en forma
el proceso regulatorio, da seales no ambiguas sobre la direccin de transparente a partir de la descomposicin de sus componentes bsi-
largo plazo en que se mover la industria, ayuda a que las inversiones cos: a) el costo del gas, b) el costo del transporte, c) el factor de carga y
se hagan en funcin de esos lineamientos y reduce posibles focos de d) el margen de distribucin (en todos los casos definidos por m3).
conflicto regulatorio entre las empresas establecidas inicialmente y las Como se ha ilustrado en secciones anteriores, el primero de estos com-
autoridades. En particular, reduce las presiones para que se reconoz- ponentes que en principio viene dado desde el punto de vista regula-
can como derechos adquiridos diferentes costos de oportunidad que las torio ha representado una fuente de conflictos en la rbita del meca-
empresas establecidas pueden reclamar al momento de discutir una nismo de passthrough. Los dos primeros componentes son los
regla de condiciones de apertura y de tarificacin de los derechos de mismos para todo tipo de usuario, mientras que los otros dos son dife-
acceso. Desde un punto de vista prctico, estos inconvenientes pueden rentes en funcin de los distintos costos del servicio. El factor de carga
aparecer en las prximas discusiones regulatorias que se vislumbran representa el costo de capacidad de transporte, recayendo el mismo
en la Argentina. mayormente sobre consumidores firmes con mayor consumo estacio-
En este sentido el desarrollo de la competencia se beneficiar si nal como los residenciales y pequeos usuarios comerciales e indus-
ms bien temprano que tarde se puede determinar un esquema que triales. El margen de distribucin refleja diferencias de costos por dife-
separe en las transacciones de gas tres componentes bsicos como rencias del servicio de distribucin.
son: i) el gas en s mismo (commodity); ii) el valor agregado de los dis- La evaluacin del rgimen tarifario argentino es favorable y no re-
tintos servicios que puede prestar una empresa distribuidora y iii) la quiere cambios urgentes debido a problemas de mal desempeo. No
asignacin de responsabilidades por la seguridad y suministro del ser- obstante se pueden identificar seis aspectos de diseo tarifario que
vicio (ste como un aspecto ms general y separado del anterior). La pueden recibir alguna atencin para evaluar posibles mejoras. Ellos
confusin sobre, o indefinicin de, estos aspectos puede dar lugar a es- son la revisin de la estructura de los mrgenes de distribucin y la
quemas que o bien restringen excesivamente el acceso de competidores adopcin de mayor flexibilidad segn el rea de distribucin, la estruc-
(cargando sobre los mismos costos de oportunidad de la empresa esta- tura de los costos de transporte, la variabilidad estacional de las tari-
blecida que exageran el segundo aspecto) o sesguen los costos en fas, el desarrollo de las modalidades de tarificacin por tipo de servicio
forma excesiva en contra de la empresa establecida subsidiando la en- en funcin de la calidad del mismo, la revisin de la estructura del fac-
trada de competidores (por ejemplo, dejando sobre sta la nica res- tor de carga y la aplicacin de esquemas de bajo consumo. Este trabajo
ponsabilidad de condiciones de abastecimiento por errores de comer- slo intenta mencionar los mismos dado que una evaluacin profunda
cializacin de otros competidores).21 de estos aspectos requerira un espacio mucho ms amplio que el aqu
disponible.
3.4. El rgimen tarifario El tema de la estructura de mrgenes se refiere tanto a cuestiones
de rebalanceo eficiente en funcin de cambios de demanda y costos co-
La tarificacin del gas natural en la Argentina ha sido evaluada en mo a la evaluacin de que exista ms libertad para alterar ciertos mr-
secciones previas en cuanto al desempeo comparado en el tiempo y genes en funcin de la introduccin de la competencia. Asimismo, la
desde una perspectiva internacional. En ambos casos se observaron cuestin de la revisin de los mrgenes por rea de distribucin reco-
valores relativamente adecuados tanto en nivel como en estructura, noce que los elementos determinantes de los mismos, en particular la
con la nica excepcin identificada en el segmento comercial. En vir- estructura de la demanda, es distinta segn reas y se modifica tam-
tud de ello y de la discusin de la seccin anterior parece evidente que bin en forma diferencial con el correr del tiempo.
este segmento debera beneficiarse de un proceso de introduccin de la En cuanto a la estructura de los costos de transporte se trata de
competencia (como lo fuera en el desarrollo temprano de la competen- que los mismos reflejen la distancia o variacin geogrfica en forma efi-
cia en el Reino Unido). En esta seccin se mencionan dos aspectos reciente a nivel de precios a los usuarios finales. Ejemplos de tarificacio-
lativos al rgimen tarifario. El primero se refiere a cuestiones de es- nes espacialmente uniformes a nivel de consumidor final (es decir que
tructura desde una perspectiva de diseo y/o revisin de los no justifican los diferentes costos de transporte) tales como los verifica-
componentes de la tarifa. El segundo retoma la discusin sobre la revi- dos en el caso britnico han dado lugar no slo a distorsiones al no
sin tarifaria quinquenal. reflejar los verdaderos costos de oportunidad sino que ha subsidiado
la entrada de competidores segn la cercana de las cabeceras de gaso- na, con esquemas de bajo consumo (low users schemes) que vienen
ducto.22 incorporados en el mismo diseo tarifario; es decir forman parte de una
La cuestin de la estacionalidad tarifaria tiene dos posibles desarro- misma tarifa en tres partes. Para un primer nivel (bajo) de consumo, el
llos: uno a nivel del componente costo del gas de la tarifa y que en costo del suministro no resulta oneroso porque se parte de un cargo fijo
principio puede ser comn (es decir trasladarse proporcionalmente) pa- relativamente bajo. A medida que el consumo crece el costo se eleva
ra todos los usuarios y otro en funcin de la variacin que se quiere hasta un punto en que el cargo variable cambia (subiendo pero a una
dar a cada tipo de tarifa. Los dos pueden hacerse compatibles si los tasa menor). La tarifa en tres partes resuelve de este modo el problema
ajustes de la tarifa promedio resultante del ajuste del costo de gas en que tiene la tarifa en dos partes apoyada en un elevado cargo fijo.23
invierno se prorratean diferencialmente entre distintos tipos de usua-
rios. Esta prctica puede decirse que ha operado satisfactoriamente en El mecanismo de revisin tarifaria quinquenal
la Argentina.
Los componentes de tarificacin prioritaria (firme e interrumpible) El mecanismo de revisin tarifaria del precio tope utilizado en la Ar-
tambin resultan un componente importante de la tarificacin eficien- gentina es bien conocido conceptualmente y opera por la va de los de-
te que debe ser mantenido y desarrollado. Algo similar ocurre con el nominados factores de eficiencia (X) y de inversin (K). El primero tiene
componente relacionado con el uso de capacidad que es capturado en como objetivo inducir a una mayor eficiencia en la prestacin del servi-
el caso argentino a travs del factor de carga. Sin embargo el tema del cio y que esos ahorros o ganancias de eficiencia sean compartidos con
factor de carga, en tanto representa el componente de capacidad de la los usuarios va menores tarifas. En la medida que el progreso tecnol-
tarificacin que refleja costos fijos o hundidos, tiene una particular im- gico de la industria de gas se manifiesta (como en cualquier otra activi-
portancia en la discusin sobre la determinacin de los precios de ac- dad productiva) este ndice representando el factor de eficiencia opera
ceso y es por lo tanto un componente crucial del diseo de tarificacin reduciendo las tarifas existentes.
para la competencia. Vale aclarar que en el espritu del mecanismo de precio tope las ga-
En este sentido se verifican diferencias entre recomendaciones te- nancias de eficiencia se refieren a ganancias futuras que se espera que
ricas y aplicaciones prcticas. Mientras que la literatura asimila la ta- ocurran en la industria, por lo que se trata de un mecanismo de ajuste
rificacin por capacidad a un problema de precios eficientes o de Ram- fijado anticipadamente para evitar comportamientos oportunistas que
sey, la prctica regulatoria en varios pases ha obviado los problemas expropien esfuerzos productivos pasados. Por su parte el factor de in-
informativos requeridos para la implementacin de esos precios fijando versin tiene como objetivo reconocer por va de la tarifa las inversio-
por medio de alguna regla operativa simple y transparente el compo- nes en el sistema tanto en su construccin y operacin, como en el
nente de costo de capacidad. En Gran Bretaa, por ejemplo, y a pesar mantenimiento de las instalaciones por medio de expansiones y obras
de informes previos que sugeran explorar una tarificacin eficiente, la que mejoran la confiabilidad del servicio. Este factor se aplica incre-
agencia regulatoria (OFGAS) resolvi seguir un procedimiento ms sim- mentando la tarifa slo en el caso en que se aprueben obras previa-
ple y directo de asignacin equiproporcional de los componentes varia- mente acordadas y contempladas en el mecanismo y que las tarifas vi-
bles (commodity charge) y de capacidad (capital charge) a la tarifa gentes no pueden financiar. A diferencia del ajuste de eficiencia que
de acceso. En el caso argentino el costo de capacidad se asigna divi- opera como mecanismo anticipado, el factor de inversin se aplica slo
diendo el costo de transporte por el factor de carga que representa una una vez que las obras relativas a los proyectos presentados y aproba-
fraccin creciente segn el tipo de servicio (0,35 para residencial, 0,5 dos comiencen a prestar servicios a los usuarios, para evitar que stos
para servicios generales pequeos, 0,8 para servicios generales gran- paguen por anticipado las mejoras del servicio. Esto puede operar co-
des que representan respectivamente consumos comerciales e indus- mo una clusula gatillo acordada de antemano tal que, de nuevo, evite
triales pequeos y medianos, y finalmente 1 para grandes usuarios). que la empresa se exponga a un comportamiento oportunista de no re-
Estos coeficientes han permanecido fijos desde la privatizacin y es de conocimiento una vez efectuada la inversin.
esperar que sean revisados en algn momento, lo que puede dar lugar A pesar de que los principios del mecanismo de revisin tarifaria del
a conflictos como los ilustrados anteriormente en el captulo, dado que precio tope se hallan bien difundidos, la prctica regulatoria en la Ar-
aparentemente no existiran criterios bien establecidos en el marco re- gentina ha mostrado distintos puntos de conflicto que operan por la
gulatorio. va de diferentes aspectos. Aqu resaltamos cuatro desacuerdos entre el
Finalmente, la cuestin de cmo disear esquemas tarifarios que ente y las empresas.
atiendan a los consumidores de bajo consumo, los que son fuertemente Desacuerdos en las pautas metodolgicas para calcular los factores
castigados por el cargo fijo, puede resolverse, segn la literatura moder- X y K. En el caso argentino ello ocurri cuando el ente regulador utiliz
para la evaluacin del factor X una metodologa basada en el diferen- creciente un lugar destacado en los debates regulatorios. Conceptual-
cial de la productividad total de factores (TFP) de la industria vis--vis mente desde el punto de vista econmico est bien establecido, como
la economa, mientras que las empresas licenciatarias sostenan que principio general bajo condiciones ideales, que las expansiones deben
deba basarse en proyectos especficos de las empresas a ser evaluados evaluarse al costo de oportunidad de las mismas es decir al costo in-
por el ente. Desde un punto de vista analtico ambos mecanismos tie- cremental. Sin embargo, en la prctica, cuando este costo difiere del
nen sus debilidades al momento de su implementacin prctica.24 La costo relacionado con la capacidad existente y las prcticas regulato-
metodologa del TFP tiene cierto basamento conceptual (si se cumplen rias de precios estn asentadas sobre esta informacin, existen proble-
supuestos que son bastante fuertes y cuestionables) y alguna relevan- mas en la forma de compatibilizar las dos seales de precios que se
cia de aplicacin en otros pases (si bien la misma no es demasiado ex- deben producir una para la determinacin de los precios presentes y
tensa y ha sido cuestionada como instrumento en la revisin tarifaria; otra para las expansiones. Es esta dicotoma, junto con otros proble-
ver por ejemplo, Tardiff y Taylor, 1996). Por su parte la metodologa de mas como los de identificacin de los beneficiarios de las expansiones
los proyectos especficos es ms objetiva para las empresas desde el en una red, la que ha estado en la base de las dificultades de la prcti-
punto de vista de la ingeniera pero no tiene basamentos econmicos ca regulatoria.
slidos y est adems sujeta a la crtica de que exige informacin que En forma conexa con este tema recin se mencionaba la prctica
slo poseen las empresas, dejando al regulador en una situacin de dentro del mecanismo de revisin tarifaria de precio tope conocido co-
desventaja informativa.25 mo factor K y antes se evaluaron aspectos de tarificacin de capaci-
Desacuerdos en los criterios de identificacin de proyectos K. En dad. stos obviamente son dos aspectos cruciales que deben funcionar
el caso argentino nuevamente existieron desacuerdos entre el ente re- bien al momento de determinar los incentivos para el financiamiento
gulador y las empresas sobre si los proyectos presentados por estas l- de las expansiones. A modo de sntesis podemos repasar los distintos
timas satisfacan los criterios contemplados en la licencia en el sentido aspectos centrales en esta discusin.
de beneficiar a la mayora de los usuarios del sistema de transporte o Las tarifas de transporte deben proveer seales adecuadas para la
distribucin de un rea dada. expansin de capacidad y as lo harn en la medida que reflejen costos
Desacuerdos en el clculo del costo del capital relevante para la in- incrementales, y no promedio, de expansin de la capacidad. Como se
dustria. Dados que ambos factores X y K involucran flujos intertempo- dijo antes existe en la prctica una dificultad para implementar costos
rales que deben ser evaluados, el costo de capital utilizado resulta cru- incrementales. Esas dificultades deben ser identificadas y separadas
cial en el clculo de ambos factores. Dicho costo debe provenir de una entre las que obedecen a cuestiones tcnicas (asociadas por ejemplo
evaluacin del riesgo de la actividad y de los parmetros de financia- con la dificultad de definir un costo incremental en un tramo o sendero
miento relevantes. Tanto en el caso argentino como en el britnico las determinado de una red de transporte o distribucin) y las que obede-
discusiones sobre la determinacin del costo del capital han sido ar- cen a cuestiones regulatorias (por ejemplo que la existencia de un pre-
duas y trabajosas para el ente regulador. cio tope basado en una remuneracin promedio obliga a computar un
Desacuerdos en la asignacin temporal de los factores X y K. Tanto ingreso medio obtenido por los diferentes cargos). Una forma construc-
en el caso argentino como britnico aparecen ejemplos de discusin re- tiva es avanzar sobre estas ltimas en el diseo regulatorio para evitar
gulatoria sobre la asignacin temporal de los factores X y K. En el caso que la propia regulacin ejerza un efecto de neutralizacin de seales
argentino el ente regulador propuso que la reduccin tarifaria del quin- de costos incrementales a largo plazo.
quenio se hiciera en su totalidad en el primer ao y no cada ao como Una dimensin importante en esta temtica es la diferenciacin en-
sera lo lgico. Esto puede haber estado inducido por la negociacin tre usuarios existentes o futuros de la capacidad. En la medida que el
particular del nmero finalmente elegido y por los incentivos del regu- principio general de la tarificacin es que todos los usuarios enfrentan
lador a obtener resultados contundentes en virtud de la temporalidad los mismos costos de capacidad, cualquier expansin del sistema que
de su cargo. En el caso britnico la discusin ms ardua sobre el fac- eleva los costos incrementales cambia las condiciones de acceso de los
tor K entre el regulador y las empresas de transporte se produjo en la usuarios existentes los que pueden resistirse a cambios de precios im-
negociacin sobre cmo introducir los incrementos correspondientes. portantes. Estas presiones hacen que la tarificacin se sesgue hacia
los costos promedio del sistema porque de ese modo se suaviza el au-
3.5. Inversin y calidad mento de tarifas. Pero en cambio esta tarificacin distorsiona como se-
al la demanda por capacidad de nuevos usuarios, haciendo que la
El financiamiento de la expansin de la capacidad de transporte y misma sea mayor que la eficiente. Aqu existe un trade off o disyunti-
distribucin es uno de los tpicos que ha venido ocupando en forma va que la regulacin debe resolver de algn modo. Esto explica en par-
te el uso extensivo de mtodos de ampliacin de la capacidad de trans- exitoso, en el que el diseo y ulterior control regulatorio han permitido
porte por la va de mejoras tcnicas de los gasoductos o redes existen- ndices de desempeo favorables que se reafirman cuando otras di-
tes. mensiones tales como calidad se agregan a la evaluacin. Ya en la des-
Finalmente, en lo relativo a calidad se han destacado esfuerzos per- composicin de la evolucin tarifaria de los ltimos aos se identifica
manentes que han mejorado el desempeo del sector. As se ha puesto el rol del costo del gas en la etapa de produccin que luego se destaca
nfasis en normas de seguridad para las cuales el ente regulador en la como un aspecto crtico central en la experiencia regulatoria del gas
Argentina ha trabajado intensamente en el mbito del desarrollo de natural en la Argentina.
normas tcnicas.26 En materia de calidad sin embargo existen algunos En el caso de la industria del gas natural en la Argentina es posible
desacuerdos y puntos grises de interpretacin entre el ente y las proceder a realizar un anlisis en materia de decisiones regulatorias
empresas distribuidoras, que son focos potenciales de futuro conflicto examinando algunos conflictos que se han suscitado durante los cinco
regulatorio, en tanto las empresas ven los mayores requerimientos de aos iniciales (1993-1997) y en la revisin quinquenal de tarifas. Estas
calidad sin financiamiento tarifario como un mbito de posible compor- decisiones no tienen todas la misma entidad. Algunas fueron tomadas
tamiento oportunista por parte del regulador mientras que desde la por el ente dando lugar a conflictos que luego fueron rpidamente con-
perspectiva de este ltimo se trata de acercar mejores servicios a los sensuados o aceptados por las empresas o por el ente, mientras que
consumidores.27 otros an son objeto de debate. En particular, se discuten ocho casos:
(i) el no reconocimiento por parte del ente del aumento del precio paga-
do a los productores de gas natural en 1994 y 1995 y la observacin de
4. CONCLUSIONES contratos en 1996; (ii) el problema del gas retenido; (iii) el clculo de
los costos del gas y del transporte cuando una distribuidora se abaste-
Los resultados centrales de este captulo pueden resumirse a travs ce de ms de una cuenca; (iv) la activacin de redes nuevas; (v) el me-
de las diferentes dimensiones en que fue organizada la investigacin. canismo de precio de referencia del gas por cuenca; (vi) el traslado de
Ellas se refieren en primer trmino al desempeo de la industria en la impuestos a las tarifas finales; (vii) el proceso de revisin quinquenal
etapa postprivatizacin, a las principales decisiones y conflictos regu- de tarifas ocurrido en 1997; y ms recientemente, y (viii) el acortamien-
latorios que conforman el grueso de la experiencia prctica en materia to del perodo de facturacin para ciertos consumidores.
regulatoria, y finalmente a los temas generales sobre los que se hace la De la evaluacin de estos casos surge en forma predominante (los
evaluacin de la regulacin del gas natural en la Argentina. cinco primeros casos citados) que la regulacin de traslado de costos
La discusin sobre desempeo se focaliz sobre los precios, reali- (passthrough costs) ha sido el mbito crtico de la regulacin y el
zando un esfuerzo para ilustrar con algn detalle la evolucin histri- principal punto de conflicto y adaptacin regulatoria en la industria del
ca de los precios finales, precios relativos y mrgenes brutos del gas gas natural. Esta impresin se reafirma en la discusin ms general
natural desde 1980. Esta medicin da cuenta de que luego de la co- sobre los principales temas regulatorios en donde se identifican cinco
rreccin de importantes subsidios cruzados previo a la privatizacin, ttulos que son: a) aspectos de organizacin del mercado; b) la adapta-
los precios del gas natural en la Argentina se comparan favorablemen- cin tarifaria frente a los ajustes en el costo del gas; c) el desarrollo de
te desde una perspectiva histrica tanto para los usuarios residencia- la competencia; d) el rgimen tarifario, y finalmente e) la regulacin de
les como para los industriales (en el segmento comercial se detectaron inversiones y calidad. La enseanza del caso del gas natural en la Ar-
en cambio niveles superiores a los histricos). Cuando esta compara- gentina es que aun un buen diseo ex ante en materia de separacin
cin se extiende a la dimensin internacional se reafirma la razonabili- vertical de la industria puede ser problemtico si la competencia en el
dad de precios y mrgenes. La Argentina tiene niveles tarifarios finales segmento de aguas arriba no es lo suficientemente efectiva como para
y mrgenes brutos de la actividad que son claramente inferiores para irradiar ganancias aguas abajo (del modo en que ello ocurri en ener-
los usuarios residenciales, acortndose las diferencias para los otros ga elctrica). Hacia el futuro el tema del traslado de costos promete ser
segmentos. Finalmente, una descomposicin de los aumentos en el un foco importante en la evolucin y gobernacin contractual implcita
precio final a consumidores residenciales en los ltimos aos (realiza- en la regulacin, y junto con los temas de provisin de calidad y de in-
da para la Capital Federal pero en cierto modo generalizable a otras greso efectivo de la competencia a usuarios que todava pueden benefi-
reas de menor importancia en el consumo agregado) refleja que dicho ciarse sustancialmente de la misma, promete atraer gran parte de la
aumento obedece a factores exgenos a los segmentos regulados, tales atencin y debate en una industria que ha mostrado un desempeo
como la suba del gas en boca de pozo y la mayor carga tributaria. En muy favorable de cara a la transformacin productiva de la Argentina.
suma, la industria del gas natural aparece como un caso relativamente
Anexo TARIFA INDUSTRIAL
Se tom la serie del trabajo del proyecto FIEL-Ecoenerga sin im-

COSTO DEL GAS NATURAL puestos para el perodo 1980-1992. Luego se actualiz la serie por me-
dio de las tasas de variaciones de la tarifa industrial generada por FIEL
La serie fue elaborada para el perodo 1980-1992 con el precio de para Gas Ban. Esta ltima fue elaborada teniendo en cuenta el cargo
transferencia del gas natural entregado por YPF a Gas del Estado. Se fijo por bimestre distribuido por los m3 consumidos en ese mismo pe-
tom un promedio ponderado anual (fuente: Gas del Estado). A partir rodo, sumndole el cargo por m3 consumido para ID-FD de BAN. Los
de 1992 hasta 1997 se utiliz el precio del gas incluido en tarifas fina- datos bimestrales fueron promediados para formar el ao tomando co-
les para un promedio ponderado por distribuidoras de Metrogs y Gas mo ponderaciones los m3 consumidos por bimestre para la categora ID
Ban. La ponderacin utilizada se bas en los respectivos montos de gas de BAN.
entregado por rea de Licencia, segn ENARGAS. Para 1998 se estim
el costo a travs de la tasa de variacin del promedio ponderado de los
primeros cinco meses de ese ao con relacin al ao anterior. No se tu- TARIFA COMERCIAL
vo en cuenta la rebaja ocurrida en enero para Metrogs.28
Se tom para los ltimos cinco aos la tarifa de la empresa distri-
buidora de Gas Metropolitana correspondiente para pequeos consu-
TARIFA RESIDENCIAL mos con un consumo mensual de 1.001 a 9.000 m3, y se le adicion el
cargo fijo por m3 calculado a partir del gas entregado bimestral para la
Para los datos 1980-1992 se revisaron las fuentes provenientes de subzona y el tipo de servicio general P, segn fuente ENARGAS. Se
proyectos anteriores de FIEL y se tom la tarifa residencial del proyecto cont adems con la serie del proyecto FIEL-Ecoenerga correspondien-
FIEL-Ecoenerga por ser la ms reciente, correspondiente a la Capital te para un consumo tpico de 200 m3 diarios. Dado que dicha serie
Federal. Dicha tarifa incluye el cargo fijo y el cargo variable. A partir de contena impuestos, se procedi a netear los mismos. Para evitar dis-
1993 se actualiz con datos del ENARGAS y del Instituto Argentino de continuidades se prolong la serie de los ltimos cinco aos con las ta-
la Energa General Mosconi para la regin metropolitana. Se distribu- sas de variaciones de esta serie.
y el cargo fijo por los metros de gas consumidos por usuario por bi-
mestre para el sector residencial de la misma subzona, Capital Federal
y Gran Buenos Aires, de manera de obtener el cargo por m3 relevante, COSTO DE TRANSPORTE
y luego se le adicion el cargo variable por m3 consumido. Los datos bi-
mestrales fueron promediados para formar el ao tomando como pon- Para elaborar esta serie se utiliz la informacin disponible para la
deraciones los m3 consumidos por bimestre. Las variaciones de esta Capital Federal. Las tarifas de transporte para las distintas cuencas
serie se empalmaron con la anterior. Para elaborar la serie que incluye fueron agregadas, ponderndolas con el porcentaje de gas entregado
impuestos se consideraron los siguientes tributos: a) IVA; b) Ingresos por cada una de ellas.29 Se utilizaron las tarifas de transporte de gas
brutos; c) Fondo nacional de energa (tasa 10% desde 1977 hasta el 1- natural en firme de acuerdo a lo autorizado por las resoluciones del
1-91 cuando fue derogado); d) Impuestos Internos (segn la Ley 23.549 ENARGAS.
y el Decreto 423/88, la base imponible de este impuesto es el valor del
gas ms todos los impuestos nacionales, provinciales y municipales ex-
cepto IVA). La tasa fue del 17% y fue derogado el 1-1-91. Para el cm- NOTAS
puto se utiliz una tasa efectiva sobre precio final calculada en
1 Desde otra perspectiva debe reconocerse cierta inocuidad en la fijacin de
20,48%; e) Impuesto a la transferencia del gas: este impuesto de suma
estos factores dado que ambos efectos seran incorporados a las ofertas de la li-
fija fue creado por el Decreto 2.733/90, entr en vigencia el 1-1-91 y citacin. Sin embargo, est claro que el resultado en trminos de la posible evo-
fue derogado el 31-12-92. El impuesto consista en 68 australes por m3 lucin de las tarifas finales no hubiera sido el mismo.
consumido y alcanzaba los consumos residenciales, comercio y servi- 2. De hecho, la literatura sobre el rol de las instituciones en la regulacin
cios. econmica (Levy y Spiller, 1994 y Levy, 1997) ha sugerido que los resultados o
performance no son inmunes al contexto institucional que gobierna la asigna-
cin de recursos, dando lugar a una variedad de configuraciones posibles, entre
PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA EN GAS NATURAL 461
las cuales estaran diferentes patrones de precios y cantidades. Por otra parte, tructura de las tarifas del gas natural, sino por cambios entre los distintos de-
el problema institucional se relativiza al observar que existen regularidades flactores utilizados (IPC, IPM) los que han sido bien fuertes en la Argentina debi-
empricas en el comportamiento de los precios del gas natural que trascienden do a los cambios en precios relativos en general y el tipo de cambio real en parti-
las instituciones y provienen de efectos econmicos convencionales sean del la- cular. Ello ha llevado a algunos analistas (ver por ejemplo Yarrow, 1993 y EBPR,
do de la demanda o de la oferta. Este aspecto de regularidades empricas se ob- 1997, para el caso britnico) a presentar la evolucin temporal de los precios
serva en la comparacin internacional de precios que se realiza ms abajo. reales del gas natural por segmento de demanda en trminos del deflactor impl-
3. En un anexo al final del captulo se indican las fuentes, los procedimien- cito en el PBI, con lo cual se presentan valores reales y se hacen cocientes relati-
tos seguidos y los supuestos adoptados para estas estimaciones. vos con la misma informacin. Sin embargo, el problema con la utilizacin del
4. La cuestin de la calidad del servicio se resolvera, en principio, normali- deflactor implcito es que el mismo no es apropiado para medir el costo real que
zando las condiciones del servicio, lo que no se ha intentado en este ejercicio enfrenta un determinado tipo de usuario, como el residencial o industrial, lo que
debido a la ausencia de una serie lo suficientemente extensa, confiable y homo- obliga a medir precios reales finales con un deflactor especfico a cada tipo de
gnea en el tiempo como para ajustar tarifas, sobre cortes en la prestacin del usuario, como se realizara en la seccin anterior. Debe recordarse que el deflac-
servicio a los distintos usuarios, presin del gas consumido, poder calorfico, tor implcito en el PBI surge del cociente entre el clculo del PBI a precios co-
respuestas a reclamos y reparaciones, etc. En segundo lugar, la cuestin de fi- rrientes y a precios constantes, obtenidos del sistema de contabilidad nacional.
nanciamiento tiene que ver con el hecho de que bajo la propiedad estatal del En el caso argentino la dificultad adicional radica en que dicho deflactor implci-
sector pueden existir otros efectos sobre el usuario o consumidor derivados de to no resulta para muchos aos del cociente referido sino que es una estimacin
que los precios que el mismo enfrenta no son precios que financien completa- a partir de un promedio ponderado de precios mayoristas y minoristas.
mente al sector y, por lo tanto, existan desequilibrios presupuestarios a nivel de 9. Los grandes usuarios obtenan descuentos que variaban segn el tipo de
las finanzas pblicas que deben ser financiados de algn otro modo. Uno de servicio, siendo 24,5% para IT (interrumpible transportista), 25,2% para ID (in-
esos mecanismos es el impuesto inflacionario que recae sobre todos los tenedo- terrumpible distribuidora), 33,0% para FD (firme distribuidora) y 53,4% para FT
res de saldos monetarios sean o no consumidores de gas natural. Un ajuste (firme transportista).
comprehensivo por el lado de efectos provenientes de las finanzas pblicas tam- 10. Sobretodo suponiendo que bajo propiedad estatal los incentivos a la ta-
poco se acomete en este ejercicio. Por ltimo la comparacin en el tiempo debe rificacin ptima (que implica utilizar mayores descuentos para grandes usua-
cuidar aspectos de cambios en la estructura regional de precios que hayan ope- rios) era inferior a la actual y que su prctica debi haber sido, al menos hipo-
rado a travs de la fijacin o eliminacin de subsidios cruzados entre regiones, tticamente, menos importante.
los cuales adems, al no ser estables en el tiempo, pueden provocar cambios en 11. Existen tres elementos no ajustados que sesgan la comparacin contra
los resultados comparativos. En las mediciones de precios se decidi utilizar el caso argentino y a favor del britnico. En primer lugar, las tarifas no toman
precios referidos a la zona de Capital Federal y provincia. de Buenos Aires por en cuenta las diferencias en el transporte y las diferentes distancias involucra-
razones de disponibilidad e importancia relativa en el mercado del gas natural. das. En segundo lugar, las tarifas residenciales tomadas para el caso argentino
En el caso de los precios residenciales se examinaron tambin series promedio son superiores a las efectivas para el promedio del pas (en el caso britnico son
nacional que no cambiaran los resultados. Es importante sealar que los erro- el promedio y no existen diferencias regionales importantes). Por ltimo, debe
res de medicin asociados a la no correccin de los dos primeros efectos sesgan notarse que en el caso argentino se toman los precios mximos (no efectivos) a
la comparacin histrica en favor del perodo bajo propiedad pblica. Ello es as la industria y a las usinas, mientras que los precios en el Reino Unido incluyen
porque, por un lado, los precios del gas natural bajo propiedad estatal no alcan- descuentos promedio.
zaban para cubrir los costos de operacin y expansin a largo plazo del servicio 12. Como se ilustra ms adelante, desde el punto de vista econmico existen
y, por otro lado, existe evidencia primaria que indica que la calidad del servicio objeciones de cierto peso a la utilizacin de un mecanismo de passthrough au-
ha mejorado luego de la privatizacin. tomtico, en particular porque genera evidentes problemas de incentivos en la
5. Ver al respecto Porto y Navajas (1989). compra del gas. En la experiencia internacional se ha recomendado la utiliza-
6. Estos episodios tambin generaron cambios dramticos en la estructura cin de ndices de costo del gas generales (es decir que no dependan de la deci-
de precios dentro de la categora de usuarios residenciales; ver al respecto Na- sin de compra de una distribuidora), pero su extensin al caso argentino pue-
vajas y Porto (1990, pg. 885, cuadro A.3.). de verse limitada por el poco desarrollo del mercado spot. De todas maneras, en
7. Ver, por ejemplo, Phlips (1983) y Varian (1989). La discriminacin a que la prctica internacional se continan utilizando mecanismos bastante autom-
se refieren los subsidios cruzados entre tipos de usuarios es la discriminacin ticos de passthrough.
multiproducto o denominada de tercer grado. 13. De acuerdo con la Ley 24.076 (art. 28) las empresas transportistas y dis-
8. Los precios relativos no resultan del cociente de los precios finales reales tribuidoras estn obligadas a responder en un plazo de treinta das a una soli-
de la seccin anterior ya que estos ltimos fueron calculados en trminos cons- citud de servicio por parte de un grupo de usuarios, indicando el monto de la
tantes con deflactores diferentes para captar el hecho de que se trata de distin- inversin que deber aportar el solicitante para que se lleve adelante el servicio.
tos usuarios (consumidores residenciales o empresas), sino de los cocientes no- Si no se llega a un acuerdo se puede solicitar intervencin al ENARGAS (art. 29)
minales. En trminos de la comparacin en el tiempo, los cocientes entre los y dar lugar al mecanismo de audiencia pblica, teniendo finalmente el ente un
precios finales calculados anteriormente cambian no slo por cambios en la es- plazo de sesenta das para dictar una resolucin (art. 20).
14. Esto se establece en el punto 9.6.2. de las reglas bsicas de las licencias 19. La presencia de las distribuidoras de gas natural en dos mercados (uno
de transporte y distribucin, en consonancia con el art. 41 de la Ley 24.076 y regulado y otro libre) y la existencia de eventuales problemas de incentivos dan
su reglamentacin (segn el cual las tarifas deben permitir que las empresas lugar a desafos para el regulador que han sido discutidos en otros pases. Ver,
cubran sus costos). por ejemplo, Davis y Flanders (1995), Hollas (1994), Sutherland (1993) y Yarrow
15. Segn este problema la existencia de un solo monopolio verticalmente (1991).
integrado puede preferirse por razones de eficiencia a dos monopolios sucesivos. 20. El incentivo de la empresa distribuidora no est en vender gas ms ca-
Ello es as porque con dos monopolios se produce un efecto de cascada por el ro. En ltima instancia se perjudica indirectamente la distribuidora dado que
cual se fija un margen de monopolio atrs de otro (de ah el nombre de doble un precio ms alto, dada cierta elasticidad de la demanda, hace caer la deman-
marginalizacin) que genera una doble distorsin de precios. Ver Tirole (1988) da mientras que no se afecta el margen unitario de la empresa. En otras pala-
para el argumento general y Yarrow (1991) para el caso de sectores energticos. bras la distribuidora no tiene incentivo para comprar gas ms caro, per se. Ms
16. Este fenmeno se ilustra bastante bien en el caso britnico (ver Wad- bien, es el hecho de vender gas para otras actividades que estn en segmentos
dams Price, 1997), en el que la preocupacin de los reguladores por las conse- no regulados lo que le da a la empresa distribuidora una ventaja competitiva
cuencias de la integracin vertical se debi tanto a cuestiones puramente regu- (para desarrollar esos proyectos) que otras firmas no tienen y que radica en el
latorias como al desarrollo de la competencia. La integracin vertical entre hecho de que la empresa se beneficia a travs de la frmula de traslado porque
transporte y distribucin no permite, si no existe una adecuada separacin con- obtiene una especie de reembolso (eso es en definitiva el traslado) por la com-
table, que el regulador pueda detectar comportamientos de discriminacin de pra de gas. En definitiva, la regulacin hace que indirectamente sean los consu-
precios entre segmentos. Por ello, una primera reforma regulatoria en Gran Bre- midores del segmento regulado los que financien ese emprendimiento.
taa consisti en la separacin primero contable y luego vertical de la empresa 21. Sea como fuere debe aclararse que el objetivo del desarrollo de la compe-
(realizada finalmente en forma voluntaria). Pero fue la bsqueda de crear una tencia es un medio y no un fin (ste es la eficiencia econmica y las propiedades
infraestructura para una mayor competencia el elemento determinante, en la de bienestar econmico que se deducen de aqulla), y que el test para evaluar el
segmentacin de la industria. desarrollo de la competencia nunca debe sesgarse hacia medidas de participa-
17. En la jerga del caso britnico esto se conoce como crear una muralla cin de mercado, si al mismo tiempo puede demostrase que el mercado se en-
china (informativa) entre el transportista y el principal distribuidor. Ello obede- cuentra abierto al ingreso de nuevos oferentes. Mantener bajas las barreras a la
ci al hecho de que a pesar de haberse separado comercialmente, las empresas entrada y permitir la competencia potencial son mejores estrategias que obligar
de transporte (Transco) y comercializacin (Cntrica) britnicas originarias del a las empresas establecidas a ayudar a abrir los mercados. Porque en este lti-
monopolio privatizado con British Gas pertenecen al mismo paquete accionario. mo caso la competencia se genera de modo artificial y posiblemente de la ma-
Debe recordarse que Transco se qued con todo los ductos del negocio (inclu- no de grupos de inters y ello dificulta evaluar su naturaleza eficiente.
yendo las redes locales) mientras que Cntrica recibi la parte comercial (los 22. En la medida en que la tarifa final de la firma establecida no vara con
onerosos contratos de take or pay que posea la firma original) y pozos de gas, el espacio y el costo de transporte establecido para el acceso de competidores
as como facilidades de almacenamiento. depende de un componente variable, a stos les resulta ms fcil penetrar en
18. En el caso britnico las tarifas de transporte fueron bajando con el mercados cercanos a la cabecera del gasoducto.
tiempo (al presionarse inicialmente sobre British Gas para que por esta va 23. El mecanismo se explica en Armstrong et. al. (1994, pg. 226, Figure
perdiera poder monoplico sobre el mercado de contratos) y se fueron hacien- 7.2) para el caso de telecomunicaciones, pero el principio es general y extensivo
do cada vez menos dependientes del componente de capital (que refleja la de- a cualquier tarificacin.
manda de pico). Ello facilit el desarrollo de la competencia en el mercado de 24. Ver FIEL (1997b) para una crtica a la determinacin del factor X en la
contratos que adems se apoy en un mercado de spot (en cabecera de gaso- revisin tarifaria de 1997.
ducto) mucho ms fluido y en la situacin desfavorable de la empresa estable- 25. En el caso britnico los reguladores han sido todava menos explcitos al
cida con onerosos contratos de take or pay. Al ser los precios finales unifor- momento de justificar la eleccin de un ndice para el factor X, aduciendo que el
mes en el espacio (es decir no variar regionalmente) los descuentos obtenidos mismo resulta de consideraciones diversas que van desde la productividad has-
en el mercado libre tendieron a variar en forma inversa a la distancia a la cata la evolucin esperada de la demanda.
becera de playa (a donde llega el gas proveniente de los pozos del Mar del Nor- 26. As, por ejemplo, en los ltimos dos aos se introdujeron diversas nor-
te). Adicionalmente se encontr evidencia de que la competencia en el mercado mas tcnicas sobe las especificaciones de los caos de acero para la conduccin
de contratos se sesg hacia contratos en modalidad firme, siendo prcticamen- de gas en las instalaciones internas.
te nula la competencia en el segmento interrumpible. En el caso argentino las 27. La privatizacin de Gas del Estado contempl que durante el primer pe-
tarifas de transporte tienen un componente variable que es el mismo por tipo rodo regulatorio (cinco aos) se deban realizar inversiones calificadas como
de usuario y un componente que cubre los costos de capital y se asigna segn obligatorias, necesarias y deseables a ser financiadas por las empresas
la demanda pico recayendo sobre los clientes residenciales y en menor medida con las tarifas vigentes. Pero no se estableca cmo se hara en adelante con
comerciales y pequeas industrias. De este modo el acceso al mercado libre respecto a las inversiones en calidad. (Las inversiones referidas a expansin del
que realizan los grandes usuarios capaces de eludir al distribuidor tiene un sistema estn captadas por el factor K, pero stas constituyen otra categora.)
ahorro significativo. Cuando se discuti la revisin tarifaria las empresas presentaron proyectos de
mejora de calidad que fueron desestimados por el ENARGAS (en cuanto a su in- Goldberg, V., Regulation and Administered Contracts, Bell Journal of Econo-
corporacin al ajuste tarifario, aunque no como proyectos en s). En este sentido mics, vol. 7, 1976.
el ente puede interpretar que la presentacin de esos proyectos comprometa a Hollas, D., Downstream Gas Pricing in an Era of Upstream Deregulation, Jour-
las empresas. Pero, sea como fuere, lo cierto es que no aparecen inversiones nal of Regulatory Economics, vol. 6, 1994.
obligatorias. Sin embargo, desde la revisin, el ente empez a indicar que para Levy, B., Credible Regulatory Policy: Options and Evaluation, mmeo., Banco
el tema de calidad apuntara en la direccin de la metodologa de estndares de Mundial, Washington, 1996.
calidad. Segn esta metodologa, el ente indica ciertos estndares que deben ser Levy, B. y Spiller, P., The Institutional Foundations of Regulatory Commitment:
respetados por las empresas. El punto que hacen las empresas es que estos es- A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation, Journal of Law,
tndares se anuncian ahora, un ao y medio despus de la revisin tarifaria, Economics & Organizations, vol. 10, N 2, 1994.
constituyendo un cambio en las reglas del juego con efectos sobre la rentabili- Navajas, F. y Porto, A., La tarifa en dos partes cuasi-ptima: eficiencia, equidad
dad. (Por ejemplo, se les est solicitando la puesta en marcha de centrales de y financiamiento, El trimestre econmico (Mxico), N 228, octubre, 1990.
atencin por llamada que respondan dentro de los treinta segundos.) Navajas, F., Precios y mrgenes del gas natural: algunas observaciones compa-
28. En dicho mes el ENARGAS determin que el precio del gas incluido en rativas, Documento de trabajo N 46, FIEL, 1995.
tarifas finales para esta empresa sea de $ 0,35869 por m3 (reajuste por devolu- Navajas, F., Effects of Passthrough Pricing Rules On Gas Purchase Decisions
cin de gas cobrado indebidamente por Metrogs) cuando la tarifa correspon- From Different Basins, Documento de trabajo N 8, Dto. de Economa, FCE,
diente para los primeros cinco meses del ao fue de $ 0,4261 por m3. UNLP, agosto de 1998.
29. Para Capital Federal las zonas relevantes son la cuenca austral y neu- Phlips, L., The Economics of Price Discrimination, Cambridge, University Press,
quina para TGS y la cuenca neuquina para TGN. 1983.
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CAPTULO 13
La regulacin del sector elctrico*
1. DE LA CENTRALIZACIN A LA DESINTEGRACIN VERTICAL

DEL SECTOR ELCTRICO
Introduccin
Dentro del proceso de reforma del sector de empresas pblicas lle-

vado a cabo a partir de 1991, pocas experiencias son comparables a la
del sector elctrico. Regido hasta entonces por un complejo sistema de
planeamiento centralizado, a partir de la Ley 24.065 se consagr la de-
sintegracin vertical del sector en sus tres niveles de generacin, trans-
porte y distribucin y la privatizacin generalizada de sus actividades,
aunque sujeta a regulaciones en especial en los segmentos de trans-
porte y distribucin.
Esta decisin pudo ser considerada audaz en su momento, y no po-
cos dudaron de su eficacia. Al fin y al cabo, el sector ofreca grandes
desafos para la coordinacin espontnea de las actividades a travs de
un sistema de mercados, en razn de la complementariedad de las ac-
tividades de generacin y transmisin, la necesidad de coordinacin
estricta de la oferta con los requerimientos de la demanda, los elevados
niveles de inversiones hundidas, las economas de escala y las externa-
lidades asociadas, factores que en la teora econmica siempre han si-
do sealados como justificando la utilizacin de mecanismos no basa-
dos en los mercados para alcanzar objetivos de consistencia y
eficiencia.
Los resultados del nuevo ordenamiento de la industria elctrica,
empero, han superado los pronsticos ms optimistas. La regulacin
del sector ha sido considerada como sofisticada y dentro de las mejores
prcticas internacionales. Los precios mayoristas han disminuido sig-
* Se agradecen los comentarios de F. Cagnasso y C. Carman.

468 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS LA REGULACIN DEL SECTOR ELCTRICO 469
nificativamente con las nuevas reglas de gestin, y buena parte de este CUADRO 1
descenso ha sido trasladado a los consumidores finales. Se ha incorpo- DEMANDA ELCTRICA: 1981/1997
rado al mercado una masiva cantidad de nuevos operadores, que han
introducido en forma gil nuevas tecnologas de generacin de alta efi-
Perodo Total Resi- Conexiones PBI
ciencia. La oferta del sistema ha crecido en forma notable, y la calidad
dencial Comercial Industrial Otros residenciales PBI Industrial
del servicio al cliente ha mejorado en forma apreciable.
Quedan todava problemas sin resolver, pero stos an no se han TASA DE
evidenciado en forma suficiente como para revertir el balance global VARIACIN (%)
positivo de esta reforma. Un informe de National Economic Research 1981/85 2,2 1,9 2,5 2,4 2,7 2,8 -1,9 -2,9
Associates (NERA), preparado para el gobierno argentino con el objeto 1986/91 2,8 3,4 2,9 2,3 4,0 2,3 1,6 1,1
de evaluar la performance de la reforma, ha concluido recientemente
1992/97 7,3 7,5 13,9 6,2 6,0 2,3 5,4 5,0
que el sistema instrumentado, uno de los ms avanzados a nivel mun-
dial, a juzgar por los resultados no ofrece puntos dbiles y recomienda VOLATILIDAD*
mantener en gran parte el sistema vigente, concentrndose en algu- 1981/85 3,3 3,7 5,3 5,3 2,2 0,2 4,8 8,2
nos aspectos negativos que pueden ser mejorados (como los pagos por 1986/91 5,5 7,3 13,1 5,9 4,3 0,7 6,5 8,0
capacidad, las inversiones en transporte y los mercados de contratos) 1992/97 0,9 3,9 7,2 3,9 14,4 1,4 5,0 6,0
(NERA, 1998).
El nfasis de este captulo ser puesto en el ordenamiento o marco * Desvio estndar de la tasa de variacin.
regulatorio que rige las actividades del sector elctrico (compuesto por Fuente: Secretara de Energa y Ministerio de Economa y Obras y Servicios
leyes y resoluciones), que en su conjunto proporciona una normativa Pblicos.
autosuficiente. Pero esta normativa es un contrato incompleto por los
motivos usuales (imposibilidad de prever todas las situaciones futuras,
FIGURA 1
complejidad de establecer reglas para todas las situaciones futuras, di-
EVOLUCIN DE LA DEMANDA Y DE LA POTENCIA INSTALADA
ficultad de observar y verificar en forma objetiva tales contingencias de
manera de aplicar las reglas previstas). El objetivo del captulo es efec- miles GWh %
tuar una descripcin y anlisis econmico de las regulaciones operati-
vas en el sector elctrico a partir de la reforma de 1991, considerando
60 12
algunas de las propuestas de modificacin efectuadas recientemente.
Como ha sido sealado para el caso britnico (Armstrong, Cowan y
50 10
Vickers, 1994) el sector elctrico argentino plantea un campo de gran
riqueza para el estudio de la poltica y la organizacin industrial, ya 40 8
que conceptos de diversas reas de la economa son necesarios para
abordarlo en toda su complejidad, como cuestiones de teora de la fir- 30 6
ma, planteamiento centralizado versus descentralizado, problemas de
contratos y cobertura de riesgos, interacciones oligopolsticas repeti- 20 4
das, fijacin de precios en redes de transporte y economas externas.
Varias de estas cuestiones recin han comenzado a ser analizadas y es 10 2
de esperar en el futuro el desarrollo de nuevos estudios, tanto tericos
como empricos, para un mejor conocimiento del sector. 0 0
1992 1993 1994 1995 1996 1997
El sistema elctrico argentino1
Demanda neta Crecimiento
Demanda. Pese al estancamiento de la economa en la dcada del Fuente: CAMMESA.
80, la demanda de energa elctrica creci esa dcada a una tasa anual
superior al 2% (ver cuadro 1). A partir de la reforma, la demanda total de 1992 la actividad econmica global creci a una tasa media anual
creci a una tasa anual excepcional del 7,3%. Cabe consignar que des- del 5,5%. Por consiguiente, la demanda de este servicio puede ser con-
FIGURA 2 so puede continuar todava por algn tiempo: se espera que el grado de
EL SADI (SISTEMA ARGENTINO DE INTERCONEXIN) electrificacin alcance un 95% alrededor del ao 2010 (SEE, 1998).
Cabe consignar que la expansin de la demanda se produjo en to-
dos sus segmentos: residencial, industrial, comercial y otros (aunque
la clasificacin sectorial, con el cambio de 1992, ofrece algunas dudas
en cuanto a su grado de ser comparable con los datos prerreforma). Un
TRANSNOA aspecto igualmente destacable es que esta tasa de expansin fue soste-
2484 km
868 MVA EL BRACHO nida y con una menor volatilidad que la actividad econmica global.
RESISTENCIA POSADAS
Estas caractersticas implican que la oferta del sistema est sujeta a
YACYRETA un nivel de requerimiento elevado y sostenido en el tiempo, que se
ROMANO acenta con el crecimiento econmico. Existe la posibilidad de exportar
RECREO TRANSNEA
838 km energa elctrica en volmenes significativos en los prximos aos a
801 MVA
DISTROCUYO MALVINAS STO. SALTO GRANDE Chile y Brasil, condicionada en buena medida por la expansin del sis-
TOME tema de transporte.
1246 km
1026 MVA O. ELIA
ALMAFUERTE
TRANSENER Oferta. Un 93% de la demanda es atendida a travs del Mercado Elc-
ROSARIO
GRAN 7460 km trico Mayorista (MEM). El Sistema Patagnico, que no est vinculado con
OESTE RODRIGUEZ
MENDOZA
EZEIZA 8300 MVA el MEM, cubre otro 6% de la demanda. El 1% restante es abastecido por
HENDERSON
ABASTO sistemas aislados localizados en regiones alejadas de los grandes centros
PUELCHES OLAVARRIA
de consumo. El MEM est asociado con el Sistema Argentino de Interco-
PLANICIE
BANDERITA nexin (SADI), con unos 8.000 km de lneas de 500 kV.
CHOCON
BAHIA
TRANSCOMAHUE La potencia instalada en 1998 oscil en algo ms de 19.000 MW. La
BLANCA
CHOELE
828 km estructura de la generacin en un ao de hidraulicidad media est re-
P. DEL AGUILA 387 MVA
CHOEL presentada en un 45% por centrales a gas, un 40% por las centrales
ALICURA
hidrulicas y un 12% por centrales nucleares, siendo el resto abasteci-
P. MADRYN do por otros tipos de centrales e importaciones. La participacin del
TRANSPA
FUTALEUFU 2217 km sector hdrico en la generacin tendera a mantenerse en el futuro si se
1248 MVA cumplen las previsiones de la SEE sobre incremento de cota de la cen-
tral Yacyret (previsto para el 2003) y el ingreso de nueva generacin
hidroelctrica hacia el ao 2010 (SEE, 1998). Empero, el grueso de la
expansin del sistema descansa en forma predominante en la instala-
cin de centrales trmicas a gas natural de alta eficiencia y reducida
inversin especfica.
Cabe observar que el consumo especfico (consumo de combustible
por unidad de energa generada), que representaba algo ms de 3.000
kcal/kWh en 1990, alcanz en 1997 un nivel de 2.200 kcal/kWh, con
una reduccin superior al 25% a lo largo de siete aos. Las centrales
actuales de ciclo combinado se aproximan a un consumo de 1.600
kcal/kWh.
Aspectos generales del marco regulatorio. La Ley 24.065 cre el Mer-
cado Elctrico Mayorista (MEM) al que concurren generadores (con li-
siderada como altamente dinmica. La econometra del sector muestra bre acceso para ofrecer su produccin), distribuidores, transportistas y
que, ms all de una elasticidad-ingreso superior a la unidad, el mer- grandes usuarios de energa. Se estableci un Organismo Encargado
cado argentino ostenta un incremento autnomo del consumo. Existen del Despacho (OED), responsable de la programacin de la operacin
diversos factores para ello, entre los cuales cabe mencionar el uso elc- de las instalaciones del MEM y del despacho econmico de cargas. El
trico ms intensivo, as como el aumento del grado de electrificacin, OED administra las transacciones econmicas entre los agentes del
estimado en torno del 93% de la poblacin total para 1997. Este proce- MEM segn normas tcnicas de seguridad y minimizacin del costo to-
FIGURA 3 Para controlar la aplicacin del ordenamiento legal, la ley cre el En-
te Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE). Est encargado de su-
kcal/kWh GW
3.400 22 pervisar el funcionamiento de las empresas a cargo de la distribucin y
transporte de energa elctrica, autorizar las actualizaciones de sus ta-
2.300 rifas, controlar la calidad del servicio, aplicar las penalidades, aprobar
20 proyectos de expansin, mediar en conflictos entre agentes del MEM,
3.000 velando por el mantenimiento de condiciones competitivas consideran-
18 do los intereses de los usuarios finales de la actividad elctrica. Las
2.800 provincias que han privatizado la distribucin y transmisin han creado
tambin el correspondiente ente regulador. El ENRE no tiene potestad
2.600 16 directa sobre empresas provinciales, municipales o cooperativas, aun-
2.400 que desempea un rol consultivo con los entes reguladores provinciales
e incide a travs de disposiciones relativas al sistema interconectado.
14
2.200 Funcionamiento del MEM. Mediante resolucin 137/92 y complemen-
tarias, las principales caractersticas del MEM han sido establecidas.
2.000 12 La operacin requiere una programacin estacional (realizada cada
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 seis meses con reprogramaciones trimestrales), una programacin se-
manal y una programacin diaria (realizada cada da para la operacin
Potencia instalada Consumo especfico del da siguiente). La programacin estacional contempla la proyeccin
de la demanda, la programacin de los reservorios hdricos, la coordi-
nacin y optimizacin de planes de mantenimiento, la determinacin
de precios estacionales (que deben ser utilizados por los distribuidores
tal variable de produccin de energa elctrica, definido en base al cos- para fijar sus tarifas a usuarios finales) y el clculo de la remuneracin
to del combustible utilizado y el redimiento del equipo de generacin. al transporte. La programacin semanal proyecta la demanda sobre la
En el mercado spot el precio est determinado en forma horaria por la base de informacin suministrada por las empresas distribuidoras, cal-
mquina de menor costo prxima a entrar de acuerdo con el ordena- cula la produccin de las centrales hidroelctricas con embalse, deter-
miento resultante de los costos marginales de corto plazo. Las funcio- mina las unidades trmicas que sern despachadas y las que queda-
nes del OED estn asignadas a la Compaa Administradora del Mer- rn disponibles como reserva y eventualmente estima la necesidad de
cado Elctrico Mayorista (CAMMESA), cuyo directorio est conformado aplicar restricciones a la demanda. Finalmente, la programacin diaria
por los representantes de los agentes del MEM y del gobierno nacional. establece el nivel de produccin de cada central del MEM a nivel hora-
CAMMESA determina el precio del mercado siguiendo las normativas rio, determinando las responsabilidades de cada central en materia de
del MEM. El funcionamiento del MEM est reglamentado a travs de regulacin de tensin y frecuencia, as como el estado horario del sis-
resoluciones de la Secretara de Energa que establecen pautas tcni- tema de transmisin. Existe asimismo un mecanismo de redespacho
cas y econmicas para su desenvolvimiento. realizado en tiempo real, toda vez que surgen diferencias significativas
La legislacin ha considerado que la generacin es una actividad entre el despacho diario previsto y la situacin observada en el MEM,
de inters general mientras que el transporte y la distribucin son asociadas ya a variaciones inesperadas de la demanda o a salidas de
servicios pblicos. Por consiguiente, el acceso al MEM para generado- servicio de unidades generadoras.
res es libre (aunque para las centrales hidroelctricas se requiere una Las ofertas de los generadores para vender al MEM son la base del
concesin previa del recurso natural). En cambio, el transporte es mo- despacho de cargas y de la fijacin del precio spot. Los precios spot va-
noplico y regulado por el Estado Nacional. Rige el principio de acceso ran segn su localizacin. Si alguna parte del sistema experimenta
abierto a la capacidad de transporte para cualquier agente del MEM. restricciones de transmisin su precio spot se desconecta respecto de
La distribucin tiene asignada tambin caracterstica de monopolio, Buenos Aires y queda determinado teniendo en cuenta las condiciones
con tarifas y normas de calidad establecidas por el Gobierno. Las dis- de generacin locales. Los precios locales tambin contemplan las pr-
tribuidoras tienen la responsabilidad de atender la totalidad de la de- didas por transmisin. Las ofertas estn restringidas: los generadores
manda dentro de su rea de concesin, con penalidades en los casos slo pueden cotizar su costo variable de produccin definido como sus
de restricciones de suministro. costos de combustibles. Hay lmites a los costos cotizados por los gene-
radores. Los precios del MEM son fijados segn la cotizacin del ltimo las instalaciones de conexin y transformacin que vinculan a los
generador ms ineficiente aceptado, con excepcin de que exista racio- usuarios con la red de alta tensin; b) un cargo por capacidad de
namiento de la demanda, en cuyo caso el precio es fijado segn el cos- transporte, por operar y mantener las lneas de transmisin, conforme
to de la energa no suministrada (ENS) (segn una funcin en escalera a la calidad de servicio requerida. Este remuneracin es proporcional a
con tres niveles). Esto define el denominado costo de falla. Las tran- la longitud de las lneas; c) la diferencia entre el valor de la energa re-
sacciones constituyen el mercado spot de energa, con precios varia- cibida en el nodo receptor y el de suministro, originada por las prdidas
bles en forma horaria. de transporte. Los ingresos del transportista obedecen a una estima-
Existen pagos adicionales a los generadores para proveer reservas cin de la recaudacin de CAMMESA por este concepto para el perodo
operativas y otros servicios. Los generadores que operan en horas fue- quinquenal (la diferencia entre lo previsto y lo recaudado, que respon-
ra del valle nocturno de das hbiles reciben pagos para cubrir sus de en tiempo real a la situacin de carga de la red, se asigna a una
costos de capacidad (PPAD). La remuneracin tiene un componente va- cuenta de apartamientos); d) sobrecostos por factor de adaptacin,
riable asociado al riesgo de que la demanda no sea abastecida en el vinculados con los nodos receptores por indisponibilidades calculadas
sistema, ms un cargo fijo. Pagos adicionales son realizados a genera- con los precios de energa no suministrada. Las rentas de congestin,
dores que, aunque no operen, estn disponibles en aos de baja hi- originadas en las restricciones de la red de transporte, no son transfe-
draulicidad. ridas a la transportista, sino asignadas a una cuenta (llamada de Apar-
El transporte est bsicamente compuesto por el sistema en alta tamiento para los Excedentes por Restricciones a la Capacidad de
tensin (STEEAT) y el sistema de transporte por distribucin troncal Transporte, o SALEX) destinada a financiar las inversiones de expan-
(STEEDT). La distribucin troncal est atendida por siete empresas. El sin de la red de transporte en cada corredor.
sistema de alta tensin est a cargo de una nica compaa regulada Un sistema de penalidades castiga a la transportista si no se cum-
(Transener) mediante una concesin por un lapso de noventa aos, plen determinados estndares de calidad, tanto en las lneas de
aunque con competencia peridica (cada diez aos) por el 51% de sus transmisin como en las instalaciones de conexin, transformacin y
acciones. Asimismo realizan actividades de transporte algunas empre- potencia reactiva especialmente cuando entran en indisponibilidad
sas provinciales y los transportistas independientes, que operan ins- forzada. La empresa transportista no es responsable, empero, del in-
talaciones resultantes de expansiones del sistema con una licencia tc- cumplimiento de contratos en el MEM entre terceros causados por
nica otorgada por Transener. problemas de transmisin.
El transporte es concebido como un negocio separado de la genera- Expansin del transporte. La transportista no est obligada a hacer
cin y la distribucin, estando prohibido a las empresas transportistas inversiones de ampliacin con el producido de sus ingresos regulares.
comprar o vender electricidad. Las empresas transportistas no pueden Existen tres formas contractuales para financiar la construccin de
negarse a brindar el servicio a un usuario que pague la tarifa y que no nuevas lneas: a) ampliaciones de capacidad por contrato entre partes,
comprometa la calidad del sistema. Las empresas tienen derechos ex- del tipo Construccin, Operacin y Mantenimiento (COM) celebrado en-
clusivos para operar los activos de transmisin. A diferencia del trans- tre un conjunto de usuarios y una transportista independiente, auto-
porte de gas, en el que existe un sistema de derechos de transporte rizado por el ENRE y con instancia de audiencia pblica; b) ampliacio-
transferibles, en la Argentina no existe un mercado de transmisin de nes menores, cuyo monto no supera los dos millones de dlares,
electricidad. generalmente realizadas como contratos entre partes, y c) ampliaciones
Si bien los precios locales o nodales de la energa persiguen el obje- por concurso pblico. Asimismo la normativa prev la suscripcin de
tivo de brindar seales apropiadas a demandantes y oferentes, estos contratos de acceso a la capacidad existente, solicitada por los poten-
precios no afectan (al menos durante la duracin de cada perodo tari- ciales usuarios y aprobada por la empresa transportista y el ENRE.
fario, establecido en cinco aos) a las remuneraciones recibidas por las Las ampliaciones por concurso pblico son instrumentadas me-
transportistas, a travs de CAMMESA mediante montos calculados por diante un contrato COM e iniciadas por un conjunto de interesados
el perodo quinquenal y que incluyen una tasa normal de retorno pa- ante el ENRE, el cual evala el proyecto y determina si el mismo re-
ra actividades de riesgo comparable, calculada sobre el costo de man- ne factibilidad econmica (es decir, disminuye el costo total de inver-
tener y operar la capacidad instalada. Slo los transportistas indepen- sin, operacin y mantenimiento del sistema elctrico), asignando be-
dientes reciben una remuneracin que incluye los costos de capital neficiarios del proyecto segn un esquema de rea de influencia a los
originados en la construccin. que les corresponder pagar un canon anual en concepto de amortiza-
Los costos pagados por los usuarios del sistema de transporte in- cin de la inversin. Una coalicin que rena al 30% de los beneficia-
cluyen a) un cargo por conexin por la operacin y mantenimiento de rios as determinados puede vetar el proyecto. Si no se ejerce este de-
recho y el proyecto es factible, el ENRE llama a una competencia vinciales y municipales que son evitados por los GU cuando compran
abierta para la adjudicacin del contrato, el que es adjudicado al que en forma directa a un generador.
ofrece el menor canon anual durante un perodo de amortizacin de Distribucin. Treinta y una empresas de distribucin localizadas en
10 a 15 aos, como retribucin a la construccin, operacin y mante- las diferentes provincias y en la zona de influencia de la Capital Fede-
nimiento de la nueva instalacin. Las inversiones de ampliacin, reali- ral (Edenor y Edesur) realizan el servicio de suministro y comercializa-
zadas a travs de contratos COM, pueden contar con el fondo de la cin a la demanda final. Algunas de las empresas cuentan con unida-
cuenta SALEX como fuente adicional de financiacin. En general, redes de generacin, adems de la actividad propia de distribucin. Cabe
sulta decisiva la evaluacin del ENRE sobre la conveniencia o no de observar que algunas de estas empresas an siguen dependiendo de la
cada expansin. rbita estatal, en particular en las provincias de Crdoba y Santa Fe.
Mercado de Contratos. En lugar de concurrir al mercado spot, los Las empresas privatizadas dentro del marco de la Ley 24.065 y las
grandes usuarios y las empresas de distribucin pueden celebrar con- empresas provinciales adheridas estn sujetas a la regulacin nacio-
tratos con generadores. Estos contratos pueden ser usados para cubrir nal. En estos casos, la concesin de la funcin de distribucin es por
riesgos de precios, para asegurar la oferta de generacin o para conve- un perodo de noventa y cinco aos (aunque dividido en subperodos
nir una calidad diferenciada del suministro. En caso de racionamiento de administracin de quince aos, el primero, y de diez aos los res-
de la capacidad de generacin, la prioridad de suministro es para tantes). El contrato de concesin prev un mecanismo de subasta de
aquellos usuarios con contratos a cargo de un operador que se en- los derechos y obligaciones de la concesin al trmino de cada perodo
cuentre generando. Los distribuidores, que enfrentan penalidades en de administracin. El concesionario tiene un conjunto de obligaciones
caso de no poder satisfacer a la demanda en su zona de concesin, tie- de suministro dentro de estndares de calidad, sostenidos por un sis-
nen incentivos as a suscribir contratos con generadores, pero como se tema de multas y penalidades.2
expres esta garanta no cubre riesgos originados en el sistema de Las distribuidoras pueden adquirir la electricidad del MEM sobre la
transporte. base de precios estacionales, determinados seis meses por adelantado
Todas las compaas de distribucin y grandes usuarios con ms y ajustados cada tres meses. Estos precios estn fijados sobre la base
de 50 kW de demanda pueden participar en el MEM. Hay planes de ex- de los precios de la energa por banda horaria del MEM (punta, resto y
tender esta posibilidad a todos los usuarios a partir del ao 2000. Ca- valle) ms cargos fijos por potencia. Estos precios estacionales son
be indicar que en 1992 este umbral estaba fijado en 5.000 kW; por trasladados por la distribuidora passed through a sus clientes. Las
consiguiente, la reduccin del umbral ha implicado un fuerte incentivo diferencias entre los pagos reales a los generadores y los precios esta-
para el crecimiento de los agentes operadores del MEM. Los consumi- cionales son compensadas mediante un fondo especial (Fondo de Apar-
dores ms importantes que eligen participar en el MEM (los Grandes tamientos) administrado por CAMMESA. Al trmino de cada perodo
Usuarios Mayores o GUMA) deben suscribir contratos por al menos el estacional, el saldo del fondo positivo o negativo es trasladado a los
50% de sus compras. Los consumidores menos importantes (Grandes precios estacionales del perodo siguiente. Las distribuidoras no pue-
Usuarios Menores o GUME, y Grandes Usuarios Particulares o GUPA) den trasladar a sus clientes precios originados en contratos, superiores
deben contratar la totalidad del suministro si quieren participar en el al estacional (con excepcin de los contratos preprivatizacin ya men-
MEM. Existen ciertas restricciones a los tipos de contratos que pueden cionados).
ser suscriptos. Los contratos de los GUME y GUPA son liquidados a Las tarifas a los consumidores finales incluyen tambin un compo-
travs de una empresa de distribucin local, mientras que los contra- nente destinado a remunerar a las distribuidoras por sus costos y el
tos de distribuidoras y GUMA son registrados en, y liquidados a travs retorno del capital, el denominado Valor Agregado de Distribucin
de CAMMESA. No existe un mercado de futuros organizado. (VAD), fijados a intervalos de cinco aos en dlares estadounidenses.
Un elemento residual de la etapa preprivatizacin son los contratos Para las distribuidoras de jurisdiccin nacional, el primer ajuste tiene
de suministro, a precios actualmente muy por encima del mercado, lugar al final de un primer perodo de diez aos. Las tarifas son reajus-
suscriptos por el Estado Nacional antes de las privatizaciones y trans- tadas automticamente, cada seis meses, segn un ndice de inflacin
feridos a las empresas de distribucin de jurisdiccin nacional. La ma- de los Estados Unidos.
yora de stos vence en el ao 2000. Uno de los incentivos que tienen El VAD tiende a reflejar los costos de distribucin definidos como el
los GUMA, GUME y GUPA para suscribir contratos de suministro en el costo incremental medio de la red, ajustado por el plan de inversin
MEM es, precisamente, la elusin de estos mayores costos que resul- ms eficiente basado en supuestos sobre crecimiento de la demanda
tan de comprar su energa a la distribuidora. Hay otro incentivo de ca- para cada grupo tarifario, adems del costo de operacin y manteni-
rcter fiscal: la tarifa de la distribuidora est gravada por cnones pro- miento de la red y de los costos de comercializacin de la energa. Las
tarifas discriminan segn distintas categoras de consumidores basn- CUADRO 2

dose en el nivel de consumo y de tensin requerido. Finalmente, el pre- NMERO DE AGENTES Y DE CONTRATOS EN EL MEM Y EN EL MEMSP
cio a los consumidores incluye los impuestos nacionales, provinciales y
municipales aplicables. Existen considerables diferencias regionales en
Dic-1992 Dic-1993 Dic-1994 Dic-1995 Dic-1996 Dic-1997 Dic-1998
la presin tributaria.
Autogeneradores 2 5 9 9 11 12
Grandes usuarios
2. EL IMPACTO DE LA REFORMA DEL SECTOR ELCTRICO
mayores 18 80 208 265 350 392
No se ha realizado en este trabajo un anlisis de bienestar sofistica- Grandes usuarios

do para apreciar los efectos de la reforma de 1991.3 Es sabido que el menores 207 459 797 1502
anlisis riguroso requiere una comparacin de tipo contrafactual, al
Transportistas AT
efecto de mostrar cmo la performance del sistema con el sistema re-
y distro 5 7 9 7 8 8 8
gulatorio implementado es superior o inferior a la performance de un
sistema de referencia proyectado segn los patrones vigentes antes de Transportistas PAFTT 5 14 13 17 22
la reforma.4 Empero, la escala de los resultados de la gestin operativa Distribuidores 21 26 25 26 28 31 31
del sector elctrico despus de la reforma constituye una evidencia ra-
Generadores 13 23 31 37 43 44 44
zonable que puede ser tomada, como primera aproximacin, como un
indicador de la comparacin de bienestar buscada. Cogeneradores 2 3
Como un elemento de contexto, cabe tomar en cuenta el estado cr-
Comercializadores 1
tico en que se encontraba el sector elctrico a fines de los aos 80. Un
estudio de FIEL ha resumido esta situacin destacando los aspectos si- Total - Agentes 39 76 155 508 825 1.260 2.015
guientes (FIEL, 1992): Cantidad de Contratos 5 10 91 449 757 1.192 1.931
Exceso de potencia instalada. Fuente: CAMMESA

Baja disponibilidad del parque trmico (menos del 70% en 1987-
1988 y alrededor del 50% en 1991-1992) como consecuencia de ba-
jos niveles de mantenimiento, escasa inversin y baja eficiencia del fuerte expansin de la demanda de energa elctrica que sigui al
gasto. plan de estabilizacin de 1991, cuya tasa anual de expansin fue su-
Elevados costos de la inversin incremental. perior al doble de la registrada en la dcada precedente. El nuevo sis-
Elevadas prdidas como consecuencia del fraude de los usuarios. A tema introdujo un conjunto de reglas econmicas de determinacin
mediados de 1992 se estim que un 27% de la energa ingresada a de la oferta y del costo de la energa estables y previsibles para los
la red, en el rea atendida por SEGBA, no era facturada. usuarios.
Descentralizacin y competencia. Las nuevas reglas del juego en el
Este panorama corresponda a un esquema de decisiones centrali- sector atrajeron a una gran cantidad de nuevos operadores en el sector
zado, aunque con escaso xito en materia de planeamiento, con tarifas elctrico, incluyendo a operadores internacionales que aportaron cam-
fuertemente subsidiadas, y en el que las decisiones de inversin se rea- bios tecnolgicos y organizativos. El nmero total de generadores se
lizaban en muchos casos sin fundamento econmico. elev de trece en 1992 a cuarenta y cuatro en 1997. La particin del
A partir del ao 1992 la instauracin de las nuevas reglas del juego sistema integrado llev el total de agentes de 39 en 1992 a 2015 en
del sector modific abruptamente este panorama. Entre los principales 1998.
aspectos a destacar cabe mencionar los siguientes: Simultneamente se increment la negociacin descentralizada de
Flexibilidad y respuesta a la demanda. El sistema elctrico argen- contratos entre los distintos operadores. La presencia masiva de nue-
tino pudo desenvolverse, a lo largo del perodo de la reforma, sin pro- vos operadores funcionando en forma descentralizada, transform al
blemas mayores de coordinacin o ineficiencia que demandaran un sector elctrico en uno altamente dinmico y con poderosas presiones
ajuste de fondo del marco regulatorio o una intervencin ad hoc del competitivas.
regulador. Esto es an ms notable cuando se tiene en cuenta la Inversiones en el sector elctrico. La capacidad existente en el siste-
CUADRO 3 CUADRO 4
INVERSIONES EN EL SECTOR ELCTRICO INDISPONIBILIDAD TRMICA
Perodo 1972-1989 Forzada Programada Total

Inversin acumulada 32.727,0 Mill. US$ 1991 1987 31,2
Incremento potencia demandada 4.563,0 MW 1988 39,9
Coef. capital-producto incremental 7.172,0 US$/KW 1989 41,1
Fuente: FIEL (1992, cap. 3). 1990 48,9
1991 49,4
Perodo 1992/1997 1992 51,9
Inversin acumulada 6.393,2 Mill. US$ 1993 27,6 13,6 41,2
Generacin trmica 1.378,4
1994 24,0 14,7 38,7
Generacin Hidro 2.152,3
Transporte 515,0 1995 15,8 12,6 28,3
Distribucin 2.347,5 1996 15,7 11,8 27,5
Inversin a precios constantes 6.077,5 Mill. US$ 1991 1997 13,2 10,0 23,2
Incremento potencia demandada 3.150,0 MW
Fuente: CAMMESA.
Coef. capital-producto incremental 1.930,0 US$/KW
Fuente: FIEL, en base a SEE. FIGURA 4

PRECIOS MAYORISTAS
Variacin del coeficiente capital-producto -73,1%
60
50
ma continu expandindose. La potencia instalada en el MEM pas de
unos 13.267 MW en 1992 a unos 18.100 MW en 1997, involucrando 40
un incremento del 7,2% anual que acompa a la fuerte expansin del
consumo. El elemento ms destacable de esta expansin es la conside-
30
rable reduccin de los costos incrementales por potencia demandada.
Bajo gestin estatal, las inversiones tuvieron un costo promedio de
US$ 7.172 por Kw de incremento de demanda para el lapso 1972- 20
1989, con un exceso de gasto estimado en torno de US$ 26.000 millo-
nes (FIEL, 1992). El costo de expansin promedio del perodo 1992- 10
1997 puede estimarse en torno de 1930 US$/Kw lo que ha implicado
una extraordinaria reduccin de los costos de capital (-73%). 0
Confiabilidad y calidad del servicio. Aun cuando subsisten dificulta- 1992 1993 1994 1995 1996 1997
des en algunas reas (en particular, el transporte) el sistema ha mejo- Spot energa Spot monmico
rado sustancialmente su capacidad de respuesta global frente a au-
Contratos Estacional
mentos imprevistos de la demanda o salidas de equipamiento. Un
indicador importante es la recuperacin de niveles de disponibilidad Fuente: CAMMESA.
del parque trmico, particularmente importante en salidas no progra- FIGURA 5

madas o forzadas, que ostentan una reduccin desde un nivel prome- GRANDES USUARIOS MAYORES
dio del 28% en 1993 al 13,2% en 1997. Evolucin mensual de los montos comercializados
La calidad del servicio a nivel de clientes experiment mejoras. Pa- $ (millones)
ra Edenor y Edesur, los indicadores de interrupciones con origen inter- 20
no a lo largo de los seis primeros semestres luego de la privatizacin
muestran una reduccin sostenida y convergiendo a los lmites esta-
blecidos por el regulador (ENRE, 1998) (servicio tcnico). No existen es- 15
tadsticas publicadas, empero, sobre la calidad del producto tcnico y
del servicio comercial a nivel global. Para los clientes de Edesur, por
ejemplo, esta mejora se ha traducido en pasar de un nivel de cortes de
10
12.6 cortes anuales por cliente (1992) a 4,3 cortes anuales por cliente
(1997). Al presente no existen perspectivas razonables de cortes por
falta de potencia.
Un aspecto complementario es la importante reduccin del fraude 5
del usuario (colgados). Hacia diciembre de 1997, las prdidas denun-
ciadas por las distribuidoras de jurisdiccin nacional oscilaban sola-
mente en un 10% (ENRE, 1998). 0
Ene. Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Ago. Set. Oct. Nov. Dic.
Precios mayoristas. Los precios monmicos del MEM se redujeron
96 96 96 96 96 96 96 96 96 96 96 96
de 48,76 $/MWh en 1992 a 25,67 $/MWh en 1997, lo que implica una
cada nominal del 47,4% en cinco aos. El precio spot de la energa tu- Spot (compra-venta) Contrato
vo una reduccin an mayor, mientras que los precios de los contratos
y el estacional acompaaron el comportamiento general. Fuente: CAMMESA.
Precios: GU. La evaluacin del impacto de la reforma sobre las tari-
fas a los usuarios finales requiere separar el efecto sobre los grandes
usuarios (GU) del efecto sobre el resto. En ambos casos resulta com- el caso de los GU puede considerarse como una aproximacin razona-
plejo obtener datos unvocos de la situacin promedio del pas, dada la ble la evolucin del precio de la energa en los contratos a trmino, de-
diversidad de comportamientos sectoriales y regionales existentes. En purados de los contratos transferidos a las distribuidoras, ya que estos
actores adquieren una proporcin mayoritaria de la energa a travs de
contratos (figura 5).
Como se aprecia, el precio medio de la energa sin los contratos
CUADRO 5 transferidos se redujo en un 21% entre 1993 y 1997 en trminos no-
MERCADO A TRMINO. $/MWH minales.
Precios: clientes de distribuidoras. Para de obtener una evaluacin
Sin contratos Total Sin cont./ de largo plazo de la situacin tarifaria elctrica de las distribuidoras, se
transferidos Total (%) elabor el cuadro 6 sobre la base de los supuestos indicados en el mis-
mo. En dicho cuadro se establecen tres categoras tarifarias (residen-
1993 37,39 39,01 -4,1 cial, industrial y comercial) y en cada caso se han calculado los niveles
1994 37,19 37,90 -1,9 con y sin los impuestos aplicables. Para la apreciacin de la evolucin
1995 34,20 35,86 -4,6 de largo plazo, se han deflactado las tarifas residenciales por el ndice
de precios al consumidor, y las restantes por un ndice mayorista. Al
1996 32,39 34,97 -7,4
apreciar los resultados, no debe olvidarse que a lo largo del perodo
1997 29,70 33,01 -10,0 1970-1997 se introdujeron numerosas modificaciones en la estructura
Var. % 1997-1993 -20,6 -15,4 tarifaria, en los impuestos y en la distribucin geogrfica. Por lo tanto
este cuadro debe tomarse como una primera aproximacin a la medi-
Fuente: CAMMESA. cin de los precios elctricos en la Argentina.
CUADRO 6 Considerando los precios que deben abonar los usuarios, es decir
TARIFAS ELCTRICAS POR SECTOR con impuestos, el siguiente cuadro es un resumen de la evolucin pre
(Pesos por kWh, a precios constantes de 1997) y postreforma.
En comparacin con el perodo prerreforma, puede apreciarse la ca-
Residencial Comercial Industrial da de la tarifa residencial (importante) y de la comercial (menos pronun-
ciada), acompaadas por un moderado aumento de la tarifa industrial.
C/I S/I C/I S/I C/I S/I
Empero, una comparacin ms apropiada es tomar en cuenta la
1970 0,251 0,133 0,166 0,164 0,067 0,065 tendencia histrica que registran dichos componentes, y evaluar la si-
1971 0,259 0,134 0,143 0,142 0,057 0,055 tuacin posreforma con relacin a la tendencia. Este anlisis permite
1972 0,250 0,121 0,139 0,138 0,055 0,054 identificar eventuales procesos de largo plazo de cambios en los precios
1973 0,236 0,117 0,153 0,152 0,060 0,059
1974 0,225 0,114 0,184 0,182 0,070 0,069
1975 0,150 0,079 0,151 0,150 0,058 0,057 CUADRO 7
1976 0,118 0,064 0,125 0,125 0,048 0,048 PRECIOS CON IMPUESTOS
1977 0,133 0,076 0,139 0,139 0,058 0,058 (En trminos reales)
1978 0,214 0,135 0,158 0,157 0,073 0,073
1979 0,213 0,136 0,124 0,124 0,056 0,056 Residencial Industrial Comercial
1980 0,236 0,151 0,132 0,127 0,053 0,051
1. Promedio 1970-1991 0,191 0,059 0,138
1981 0,298 0,169 0,147 0,128 0,047 0,041
1982 0,227 0,113 0,101 0,088 0,038 0,033 2. Promedio 1992-1997 0,115 0,066 0,119
1983 0,198 0,090 0,106 0,092 0,051 0,045 Var. 2/1 (%) -40,0 10,4 -13,6
1984 0,159 0,075 0,120 0,104 0,052 0,045
1985 0,191 0,097 0,132 0,115 0,058 0,050 Fuente: Fiel.
1986 0,172 0,095 0,151 0,131 0,064 0,055
FIGURA 6
1987 0,152 0,085 0,135 0,117 0,053 0,046
TARIFAS ELCTRICAS CON IMPUESTOS
1988 0,161 0,084 0,116 0,103 0,055 0,049
1989 0,117 0,063 0,115 0,103 0,063 0,056 Residenciales (Def. IPC)
1990 0,119 0,073 0,182 0,157 0,099 0,086
-1,2
1991 0,122 0,085 0,112 0,102 0,070 0,064
-1,4
1992 0,108 0,087 0,123 0,122 0,074 0,074
1993 0,102 0,086 0,132 0,131 0,070 0,069 -1,6
1994 0,114 0,098 0,130 0,129 0,065 0,065 -1,8
1995 0,118 0,101 0,125 0,124 0,062 0,061 0,6
-2,0
1996 0,124 0,097 0,096 0,095 0,062 0,062 0,4
-2,2
1997 0,121 0,095 0,108 0,108 0,060 0,060 0,2
-2,4
Notas: C/I: con impuestos, S/I: sin impuestos. Residencial C/I incluye IVA e 0,0
impuestos Nacionales. Industrial y comercial C/I incluyen impuestos Naciona- -0,2
les (sin IVA). Todas las tarifas incluyen cargo fijo y variable.
Metodologa: desde 1970 a 1990 las tarifas fueron elaboradas en base a datos de -0,4
SEBGA. Desde 1991 en adelante se actualiz de acuerdo a la tarifa de Edenor. -0,6
Para consumo residencial se utiliz un consumo tpico de 250 KWh; para consu-
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
mo comercial se utiliz un consumo t.
Deflactor: residenciales IPC, industriales y comerciales IPIM nivel general.
Fuente: FIEL en base a datos de SEGBA, ENRE, IAE. Residual Actual Tendencia
FIGURA 6 (Cont.) tos, de una posible tendencia semilogartmica. En las series con im-
Comerciales (Def. IPM; excluye IVA) puestos (figura 6) slo result significativa una tendencia negativa en
las tarifas residenciales (3% anual de reduccin acumulativa) y las co-
-1,6 merciales (1% anual de reduccin acumulativa). Por el contrario, la se-
rie de precios industriales ostenta un comportamiento estacionario.
-1,8 Los ciclos de tarifas bajas y altas son especialmente claros en los ca-
sos residencial e industrial. El perodo de reforma (1992-1997) mues-
-2,0
tra tarifas residenciales y comerciales fluctuando alrededor de la ten-
-2,2 dencia, con un valor final prximo a la tendencia de largo plazo (+8%
0,4
para las primeras, -6% para las ltimas). Las tarifas industriales
0,2 -2,4 muestran valores superiores a la tendencia, pero convergiendo a la
tendencia. Estos resultados ponen de manifiesto que las tarifas elctri-
0,0 cas pagadas por los clientes de las distribuidoras convergan, hacia
1997, a la tendencia de largo plazo.
-0,2 El anlisis sin impuestos (figura 7) no cambia sustancialmente la
conclusin anterior. En este caso, slo se mantiene la tendencia nega-
-0,4
tiva significativa en el caso de la tarifa comercial (1,2% anual de reduc-
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
cin acumulativa). Los tres precios convergen en 1997 a su valor de
Residual Actual Tendencia
largo plazo, pero en el caso residencial se observa una divergencia po-
sitiva persistente en el perodo posreforma.5
Precios: distribuidoras provinciales. En el interior del pas ha habido
Industriales (Def. IPM; excluye IVA) consumidores y regiones fuertemente beneficiadas por las menores ta-
rifas elctricas, aun en medio de un proceso de recomposicin tarifaria.
-2,2
-2,4
-2,6 FIGURA 7
TARIFAS ELCTRICAS SIN IMPUESTOS (Def. IPM)
-2,8
0,6 Residenciales
-3,0
0,4
-3,2
-1,5
0,2
-3,4
0,0 -2,0
-0,2
-2,5
-0,4 1,0
-0,6 -3,0
1970 19721974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 0,5
-3,5
Residual Actual Tendencia 0,0
Fuente: Fiel sobre la base de datos de SEGBA, ENRE, IAE.

-0,5
relativos (economas de escala, mejoras tecnolgicas, etc.), y apreciar -1,0

los resultados de la reforma una vez separados estos procesos de largo 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96
plazo.
A tal efecto, se depuraron las series de precios, con y sin impues- Residual Actual Tendencia
FIGURA 7 (Cont.) 1997 se incluye en los cuadros 8 y 9. Aun cuando en promedio se veri-
Comerciales ficaron reducciones generalizadas en las tarifas entre 1995 y 1997, en
el caso industrial las empresas de las jurisdicciones que privatizaron la
-1,6
gestin elctrica muestran reducciones ms significativas que las pro-
-1,8 vincias que mantienen la gestin estatal.
Precios: comparacin internacional. La comparacin de las tarifas de
-2,0
una distribuidora nacional con las equivalentes en otros pases mues-
0,4 -2,2 tra que la situacin argentina era competitiva con la de otros pases a
enero de 1996 (cuadro 10). Un resultado similar para enero de 1997
-2,4 obtiene el ENRE (1998). Con relacin a los Estados Unidos, esta ltima
0,2
-2,6 estadstica muestra que en Argentina la tarifa residencial era un 3,5%
0,0 superior y la tarifa industrial un 1% ms reducida.
Calificaciones. Las comparaciones tarifarias incluidas en esta sec-
-0,2 cin deben ser tomadas como una primera aproximacin, ya que las
estructuras tarifarias variadas, el cambio de representatividad de los
-0,4 consumos seleccionados a lo largo del tiempo, la diversidad de presta-
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 ciones (contratos con distintos componentes de calidad) y las dificulta-
des adicionales asociadas a las comparaciones internacionales hacen
Residual Actual Tendencia compleja la medicin del precio promedio de un producto heterogneo
como el servicio elctrico.
Simultneamente con la reforma de 1991, otros factores han de-
Industriales sempeado un rol importante en la performance global del sector elc-
trico. El precio internacional del petrleo crudo se redujo, entre 1991 y
-2,4 1997, en un 4%. La privatizacin de la extraccin, transporte y distri-
-2,6 bucin del gas natural dio lugar a un mercado altamente competitivo
de este combustible determinante de los costos marginales elctricos.
-2,8 La maduracin de las inversiones hidroelctricas facilit el proceso de
0,6
-3,0 cobertura de la demanda del mercado elctrico. El plan de estabiliza-
-3,2 cin de 1991 ofreci un nuevo marco de precios estables para el pla-
0,4 neamiento empresarial. Cambios tecnolgicos de significacin (turbi-
-3,4
0,2 nas de ciclo combinado, nuevos materiales cermicos que permitieron
-3,6 incrementar las temperaturas de las cmaras de combustin) permitie-
0,0
ron abaratar la inversin en generacin.
-0,2 Siendo todos estos factores importantes, cabe destacar que el nico
-0,4 factor exgeno a la poltica general de gobierno es el primero (precio del
crudo), aunque su importancia es menor en el perodo analizado. La
-0,6
reforma del sector de hidrocarburos constituy una pieza clave del
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
plan energtico, de igual manera que el nuevo tratamiento a las inver-
Residual Actual Tendencia siones en el sector hidroelctrico. La estabilizacin macroeconmica
desempe un rol crtico en la estabilidad de expectativas de inverso-
Fuente: Fiel sobre la base de datos de SEGBA, ENRE, IAE. res internacionales y en la incorporacin de capitales. La reforma del
sector elctrico hubiera sido mucho ms difcil sin las decisiones adop-
tadas en estos aspectos, por lo que los resultados obtenidos en el sec-
Grandes usuarios que estaban cautivos de su distribuidora provincial tor deben ser atribuidos, en buena parte, al contexto general de la pol-
pudieron acceder a comprar en forma directa al MEM con ahorros sus- tica macroeconmica y de desregulacin. Finalmente, ciertamente los
tanciales. Para los clientes de distribuidoras, la evolucin entre 1996 y cambios tecnolgicos contribuyeron al balance positivo pero difcil-
CUADRO 8 CUADRO 9
TARIFAS ELCTRICAS RESIDENCIALES TARIFAS ELCTRICAS INDUSTRIALES MEDIA TENSIN
(MILLS/KWh, pesos constantes de diciembre de 1997) (MILLS/KWh, pesos constantes de diciembre de 1997)
Provincia Empresa 1997 Provincia Empresa 1997

Ene. Mar. May. Jul. Set. Nov. Dic. 97/ Dic. 97/ Ene. Mar. May. Jul. Set. Nov. Dic. 97/ Dic. 97/
Feb. Abr. Jun. Ago. Oct. Dic. Dic. 95 Dic. 96 Feb. Abr. Jun. Ago. Oct. Dic. Dic. 95 Dic. 96
(%) (%) (%) (%)
Privatizadas Privatizadas
Buenos Aires EDEA SA 155,2 154,6 168,1 167,6 166,8 167,1 3,6 7,0 Buenos Aires EDEA SA 77,4 77,1 48,7 48,5 48,3 43,9 -45,5 -43,7
Cap. Fed. y Cap. Fed. y
Gran Bs. As. EDENOR 100,9 100,5 99,6 100,6 100,1 100,3 -2,9 -0,1 Gran Bs. As. EDENOR 54,6 54,4 53,4 54 53,7 52,7 -6,6 -0,7
Catamarca EDECATSA 115,6 115,1 100,9 111,5 111 111,7 21,1 -6,4 Catamarca EDECATSA 61,6 61,3 58,1 56,5 56,2 57 -21,4 -13,9
Entre Ros EDEERSA 91,7 91,3 89,8 89,6 87,7 89,9 -5,3 -7,7 Entre Ros EDEERSA 54,4 54,2 49,4 49,2 47,6 48,3 -27,5 -1,3
Formosa EDEFORSA 94,4 94,1 94 93,7 88,5 87,2 -13,6 -10,7 Formosa EDEFORSA 83,8 83,5 83,4 83,1 76,7 76,8 -15,8 -13,0
Jujuy DEJ 88 87,6 96,9 112,3 111,8 112 -9,5 -6,5 Jujuy DEJ 66 65,8 63,5 68,2 67,9 68 -13,4 -10,5
La Rioja EDELARSA 120,2 119,7 119,6 119,6 119 123,7 29,6 18,6 La Rioja EDELARSA 64,8 64,5 64,5 60,5 60,2 64 -8,8 -0,6
Mendoza EMSE 109,9 109,5 109,4 109 100,9 101,1 -8,0 -8,6 Mendoza EMSE 67,5 67,3 67,2 67 66,7 66,8 -4,9 -1,7
Ro Negro EDERSA 76,4 76,1 78 77,2 76,8 77 -12,9 -14,6 Ro Negro EDERSA 54,2 54 57,5 55,1 54,8 54,9 -33,3 0,7
Salta DPES 128,2 127,7 139,5 102,1 101,6 101,8 -13,5 -10,6 Salta DPES 60,3 60 57,1 58,8 58,5 58,6 -40,8 -38,8
San Juan EDESSA 113,3 112,9 115 112,6 112,1 112,6 -24,9 -7,5 San Juan EDESSA 60,4 60,1 59,9 57,7 57,4 57,3 -30,6 -7,0
San Luis EDESAL 81 80,7 80,6 80,3 79,9 80,1 -4,6 -6,9 San Luis EDESAL 108,6 108,2 108 107,7 107,2 107,4 -4,3 -1,1
S. del Estero EDESE 97,3 96,9 96,2 93,8 93,3 93,8 -17,6 -13,3 S. del Estero EDESE 51,8 51,6 48,8 46,8 46,6 47,3 -19,5 -20,2
Tucumn EDETSA 92 91,6 91,5 91,3 90,8 91 -18,5 -1,7 Tucumn EDETSA 55,5 55,3 55,2 55,1 54,8 54,9 -22,4 -1,7
No Privatizadas No Privatizadas
Chaco SECHEEP 116,9 121,6 121,5 121,2 120,6 120,8 -0,6 2,8 Chaco SECHEEP 81,2 84,5 84,4 84,2 83,7 83,9 -0,6 2,7
Crdoba EPEC 157,2 156,6 156,4 135,1 134,4 134,7 -17,6 -14,8 Crdoba EPEC 53 52,8 52,7 47,4 47,2 47,3 -14,1 -11,2
Corrientes DPEC 83,1 82,8 82,7 82,4 82 82,2 -4,9 -1,7 Corrientes DPEC 82,9 82,6 82,5 82,2 81,8 82 -4,9 -1,7
La Pampa APELP 82,2 81,9 81,8 81,5 81,1 81,3 -7,5 -6,8 La Pampa APELP 51,4 51,2 51,1 51 50,7 50,8 -4,9 -1,7
Neuqun EPEN 114,7 114,3 114,2 113,8 100,9 101,1 -15,3 -12,4 Neuqun EPEN 59,4 59,2 59,2 59 58,8 58,9 -4,7 -1,5
Santa Fe EPE 125,1 124,6 124,4 124,1 123,2 123,7 -4,9 -1,7 Santa Fe EPE 56,7 58,4 55,4 55,3 51,3 49,7 -17,3 -12,9
Sta. Cruz SPSE 149,4 148,8 148,7 148,2 147,5 147,8 -4,9 -1,7 Sta. Cruz SPSE 95,5 95,2 95,1 94,8 94,3 94,5 -4,9 -1,7
Chubut DGSP 65,9 65,7 65,6 65,4 65,1 65,2 -4,9 -1,7 Chubut DGSP 88 87,6 87,5 87,3 86,8 87 -4,9 -1,7
Misiones EMSA 116,4 115,9 115,8 115,4 113,9 114,1 -5,7 -2,5
Fuente: SEE.
T. del Fuego DPE 112,1 111,7 111,6 111,2 110,7 110,9 -17,0 -14,2
Fuente: SEE.
CUADRO 10 3. EL MERCADO ELCTRICO MAYORISTA
La legislacin ha implementado un sistema de determinacin del

Tarifa residencial Tarifa industrial Tarifa industrial
equilibrio del mercado mayorista con caractersticas mixtas. Por un
275 kWh/mes 500 kW-219 MWh/mes 2.500kW-1.460MWh/mes
lado, refleja la transicin de un sistema verticalmente integrado entre
Canad 0,0728 0,0503 0,0372 generacin, transmisin y distribucin hacia otro, ms abierto y com-
petitivo, en que oferentes y demandantes de energa y potencia operan
EDENOR 0,0968 0,0599 0,0540
bajo la coordinacin centralizada de un monopolista que define el des-
R. Unido 0,1513 0,0813 0,0748 pacho econmico de cargas y el precio spot resultante (la poolco). Por
Francia 0,1630 0,0740 0,0691 otra parte, ha permitido la existencia simultnea de un sistema de
contratos entre los operadores del MEM. El mecanismo de despacho y
Alemania 0,1777 0,1024 0,0902 formacin del precio spot ha buscado garantizar el suministro del mer-
Espaa 0,1963 0,0914 0,0753 cado, evitando la formacin monopolstica u oligopolstica de los pre-
cios y estabilizando el funcionamiento agregado del sistema elctrico.
Japn 0,2213 0,1257 0,1003 Si bien el presente esquema represent un avance considerable al
desregular totalmente la entrada en el segmento de generacin, cabe
Fuente: International Electricity Prices, enero de 1996; EDENOR, mayo de 1996
preguntarse si los mecanismos existentes permiten conseguir en forma
(US$).
razonable los objetivos perseguidos. La propia SEE ha avanzado en
proponer recientemente el anlisis y debate de nuevas reglas mante-
mente stos hubieran tenido lugar, en la escala verificada, bajo las niendo algunas de las caractersticas bsicas del funcionamiento del
condiciones prevalecientes antes de la reforma macroeconmica y des- MEM.
regulatoria, por lo cual acaso es ms apropiado considerar que su
adopcin fue en gran medida endgena a la reforma. Los precios spot del MEM son las seales correctas?
Los resultados del lapso 1992-1997 evidencian por consiguiente un
xito considerable en la puesta en marcha de mecanismos de gestin Formacin del precio. La conducta de los operadores del MEM que
empresariales, en la introduccin de competencia en generacin y la lleva a determinar el precio spot est sujeta a considerables restriccio-
apertura del transporte y la distribucin a nuevos actores introdu- nes. Los generadores deben entregar sus precios de oferta a intervalos
ciendo la posibilidad de competencia por comparacin, en la racionali- semestrales (semanales y mensuales para las centrales hidroelctricas;
zacin de las inversiones, en la confiabilidad y calidad del servicio, en bajo ciertas condiciones los generadores trmicos pueden ajustar sus
la recuperacin del capital elctrico deteriorado a fines de la dcada del ofertas mensualmente). Los valores estacionales del agua, empero, son
80 y en la reduccin de los precios mayoristas y de los precios de los fijados con bastante anticipacin, lo cual puede implicar desvos consi-
contratos suscriptos por grandes usuarios. derables respecto de los datos realizados (NERA, 1998).
El balance en materia de precios pagados a las distribuidoras es Los precios de oferta de los generadores estn acotados superior-
menos claro, aunque surge que en general estos precios se alinean con mente por los precios de referencia de los combustibles (precios estn-
la tendencia histrica y se espera que, con la terminacin de los con- dar de cada tipo de combustible determinados por la SEE ms un
tratos transferidos con las privatizaciones, los precios a los clientes 15%). Las plantas hidroelctricas no pueden cotizar valores del agua
cautivos registren reducciones ulteriores. En trminos comparativos (segn el costo de oportunidad de esta energa, a saber el costo de la
internacionales, muestran una estructura competitiva. Este balance energa trmica desplazada, o el costo de falla) por encima del 50% del
debe ser analizado dentro del contexto de una importante recuperacin primer escaln del costo de falla. Estos lmites pretenden acotar poten-
de la capacidad de gestin de las distribuidoras, en un perodo con un ciales abusos de mercado. Empero, pueden llevar especialmente en si-
considerable crecimiento de la demanda y de continuada expansin de tuaciones de escasez de oferta hdrica a la fijacin de precios desco-
conexiones al sistema de distribucin. nectados del valor de escasez del recurso.
Al lado de estos resultados positivos, quedan las enseanzas que Tericamente, bajo condiciones de informacin incompleta o imper-
dejan los problemas enfrentados en el sector elctrico. El objetivo de fecta del regulador (es decir, el organismo encargado del despacho cen-
las siguientes secciones es examinar con mayor detenimiento la natu- tralizado u OED) sobre los costos de las empresas, los precios obte-
raleza de los mismos. nidos bajo este procedimiento no coinciden necesariamente con los
costos marginales del sistema.6 El OED debe minimizar el costo total pradores y vendedores de energa informan las cantidades a despachar
de generacin bajo las restricciones de la red de transmisin, sujeto a en funcin de los contratos suscriptos y en forma residual teniendo en
una proyeccin de la demanda a ser abastecida, a cuyo efecto recaba cuenta los precios spot cotizados por una agencia de clearing de ener-
informacin que refleja slo en forma imperfecta los costos de corto ga. Los contratos desempean un rol central en este esquema. Los tr-
plazo. Las empresas deben proveer esta informacin, sujetas esencial- minos de los mismos, que son libres, especifican desde los niveles de
mente a dos restricciones: a) que la cotizacin permita la subsistencia, suministro hasta las penalidades por incumplimiento del abasteci-
al menos a largo plazo, del generador (o restriccin de participacin); b) miento. La disposicin al pago de los compradores se revela a travs de
que resulte ptimo declarar al OED su verdadero tipo (es decir, que de- los precios y las penalidades contractuales. Ntese que el despacho en
clare ser el generador de bajo costo cuando lo es realmente, y no decla- funcin del menor costo (orden de mrito) puede diferir del despacho
rar un costo mayor al efecto de aprovechar una renta informacional) en funcin de los niveles de la disposicin al pago (o costo de falla);
(restriccin de autoseleccin). empero, el arbitraje entre los operadores (en tiempo real, a travs de la
El precio monmico est compuesto por una remuneracin de agencia de clearing elctrico) permite que slo estn operativos los ge-
energa que surge de las declaraciones de los generadores, un valor de neradores de menor costo (Abdala, 1998). Este sistema es interesante
potencia y diversos sobrecostos por restricciones de la red y la pro- porque tambin ofrece un tratamiento del racionamiento eficiente de la
visin de servicios secundarios. Los pagos por capacidad (PPAD) rea- red de transporte: los contratos involucran precios o rentas de conges-
lizados por suministro programado en horas de punta y resto de das tin, libremente determinadas entre las partes, que permiten el despa-
hbiles (o fuera de valle), empero, no estn vinculados con ningn cho firme de energa en forma compatible con el principio de acceso
compromiso especfico, y son liquidados en trminos del suministro abierto. Ms adelante se volver sobre este punto.
realizado. Esto plantea que los generadores en su oferta al MEM des- Importancia exagerada del mercado spot. Las transacciones a travs
cuenten este pago de su oferta y, por consiguiente, estos pagos son re- del mercado spot han sido predominantes en la Argentina (ver figura
dundantes y sin una clara justificacin (NERA, 1998). 8). Slo un 56% de la energa se ha comercializado a travs de contra-
Costo de falla. Uno de los aspectos ms dudosos del sistema es la tos en 1997, pero descontando la incidencia de los contratos de sumi-
apreciacin centralizada del costo de falla por parte del regulador, fija- nistro de algunas distribuidoras transferidos como parte de las privati-
do en forma arbitraria7 y sin una relacin directa con la disposicin zaciones, este monto se ubica en torno del 30%. En otros pases el
marginal al pago de los consumidores, por lo que no constituye un ver-
dadero precio de racionamiento. Se puede argumentar que la introduc-
cin de estas valuaciones puede implicar considerables costos de tran-
FIGURA 8
saccin. Empero la experiencia de los pases escandinavos, y la ms
reciente de California, permite vislumbrar alternativas ms eficientes
de funcionamiento de un mercado elctrico. 97
En los pases escandinavos no existe despacho centralizado, ya que
ste se realiza sobre la base de las seales del mercado, libremente in- 96
terpretadas por todos los operadores. Existen sin embargo ofertas y
demandas de los agentes del sistema, que el operador utiliza sola- Aos 95
mente para asegurar la satisfaccin de balances horarios. El operador
interviene en una forma casi pura de planificacin indicativa: mantie- 94
ne informados a los agentes sobre la evolucin horaria de los precios,
al efecto de que oferentes y demandantes puedan ajustar en forma 93
continua sus planes. Este sistema coexiste con un esquema sofisticado
de contratos (con horizonte de hasta un ao) que son tenidos en cuen- 92
ta, un da antes del suministro real, para determinar los balances insa-
tisfechos. El mercado spot permite resolver los desbalances y el precio
de la energa no contratada es derivado de las ofertas o cotizaciones 0% 20% 40% 60% 80% 100%
de demanda marginales aceptadas.
Contratada Spot
En California ha comenzado a funcionar desde inicios de 1998 una
poolco cuyo rol est limitado a la operacin eficiente de la red. Com- Fuente: CAMMESA.
volumen cursado por medio de contratos supera tpicamente al de los contina manteniendo la concepcin bsica de despacho econmico
cursados va el mercado spot. Por ejemplo, constituyen el 90% en el por un organismo centralizado.
Reino Unido, a travs de los llamados contracts for differences.
Ausencia de Mercados de Futuros. Los contracts for differences Mercado de contratos
son un ejemplo de los instrumentos financieros que permiten a genera-
dores y distribuidores reducir o eliminar la volatilidad de precios que En la Argentina se suscriben bsicamente dos tipos de contratos:
puede resultar de las transacciones del mercado spot. Los contratos los llamados contratos de abastecimiento de energa y los contratos de
permiten estabilizar los flujos de caja y conducir a tarifas ms estables. reserva fra.
Una compaa generadora intolerante al riesgo est dispuesta a recibir Los contratos de abastecimiento de energa tienen como vendedor a
un precio fijo ms bajo que el spot promedio a cambio de evitar la fluc- un generador, autogenerador o comercializador, y como comprador a
tuacin de sus ingresos; en forma similar, un distribuidor est dis- una distribuidora, un gran usuario o autogenerador. Precios, cantida-
puesto a pagar un precio algo ms alto que el spot promedio al efecto des y penalidades por incumplimiento son libremente decididos por las
de evitar el riesgo de tener que abonar precios muy altos en perodos partes. Los generadores pueden cumplir su compromiso con su propia
de pico de demanda. Combinados con la operatoria de mercados de fu- generacin, adquiriendo la energa en el mercado spot o suscribiendo
turos de electricidad incluyendo el uso de derivados como opciones contratos de reserva fra. Estos contratos son operativos en situaciones
estos instrumentos constituyen un poderoso mecanismo de negocia- de dficit energtico en el MEM, siempre que el generador est gene-
cin descentralizada del riesgo. rando y conectado al MEM y que no haya restricciones de transporte
Los mercados de futuros elctricos son, en realidad, mercados en que aslen al comprador. La duracin mnima de los contratos es un
los que se negocia capacidad. El generador est largo en capacidad, ao para las distribuidoras y GUMAs, y dos aos (o un mltiplo) para
por lo que puede cubrirse vendiendo contratos futuros por montos y los GUMEs. Los contratos pueden entrar en vigencia solamente el 1
perodos correspondientes a su perfil de ventas deseado. El distribui- de febrero, mayo, agosto o noviembre de cada ao.
dor, en el otro lado del mercado, que desea cubrirse contra precios in- La necesidad de contar con reservas lleva a desarrollar distintos ti-
ciertos, adquiere el contrato de futuros, por ejemplo sobre una base pos de capacidades dentro del sistema elctrico. La reserva de base es-
take-or-pay.8 Los mercados de futuros usualmente estn altamente t constituida para tener en cuenta los aos de baja hidraulicidad y
estandarizados y son muy lquidos. salidas forzadas de equipamiento que requieran largos perodos de re-
Es de esperar que los mercados de futuros y opciones tengan un paracin. La capacidad de regulacin de frecuencia permite que los
considerable desarrollo en los prximos aos; empero, las regulaciones equipos que cuentan con este dispositivo puedan tomar un porcentaje
vigentes conducen a concluir que, en la Argentina, el legislador-regula- de carga rpidamente en el caso de desequilibrios instantneos e ines-
dor ha mantenido un esquema fuertemente regulado de las transaccio- perados. La reserva rotante est constituida por mquinas que generan
nes, con desconfianza del funcionamiento de un verdadero mercado de por debajo de su capacidad, pudiendo tomar grandes cargas en caso
la energa y una tendencia a priorizar la operatoria del mercado spot. necesario, en un proceso ms rpido que el arranque en fro.
Todo ello puede verse probablemente como un elemento residual de la La reserva fra la constituyen equipos de arranque rpido, basados
etapa preprivatizacin. El crecimiento paulatino del mercado de con- en turbinas de gas, que pueden tomar su mxima carga en un breve
tratos, que se incrementar en la medida que se permita la entrada de lapso (veinte minutos). Estos equipos son mantenidos en disponibili-
nuevos operadores al MEM, permitir una solucin gradual de este dad para enfrentar eventuales desequilibrios. En los contratos de re-
problema; para ello debern mejorarse las regulaciones que inhiben el serva fra, el vendedor es un generador, y el comprador puede ser una
desarrollo de nuevos contratos por los operadores existentes. distribuidora, un gran usuario u otro generador. El vendedor compro-
La principal implicancia prctica de esta situacin es que los pre- mete un monto especfico de capacidad que ser usada para vender
cios del MEM pueden no reflejar los correctos precios de equilibrio de electricidad a la otra parte. La unidad contratada como reserva fra s-
la energa y de capacidad para la sociedad, por las restricciones regu- lo puede ser despachada si entra en el orden de mrito del MEM.
latorias impuestas y por los clculos (relativamente) arbitrarios de va- El xito del mercado de contratos ha sido relativo en la Argentina.9
rias magnitudes. La propuesta reciente de la SEE de introducir modifi- A pesar del enorme crecimiento del mercado contractual, las distribui-
caciones a fin de promover la eficiencia econmica y la competencia doras slo adquieren una cuarta parte de la energa a travs de contra-
incluye mecanismos para flexibilizar la declaracin de los costos varia- tos de abastecimiento libremente negociados entre partes (sin conside-
bles y los plazos de los contratos, introduciendo asimismo cierta dife- rar los contratos preprivatizacin a precios superiores a los del
renciacin en los requerimientos de potencia en reserva. El esquema mercado actual). Los incentivos de una distribuidora a suscribir con-
tratos no radican en cubrir un riesgo de precio, ya que slo pueden cialmente los stranded costs asociados al cambio de rgimen pblico
trasladar a sus clientes el precio estacional de la energa, sino ms a privado, ya que fueron diluidos entre los contribuyentes (va menores
bien en cubrir el riesgo de suministro de energa por la incidencia de precios por las empresas privatizadas) con excepcin de los contratos
las penalidades aplicables. Empero, la energa no suministrada en el de abastecimiento transferidos a algunas empresas distribuidoras cu-
MEM ha obedecido en ms de un 95% a restricciones de transmisin yos costos han sido trasladados a las tarifas de los consumidores cauti-
en los cuatro ltimos aos (con excepcin de 1996, en que la genera- vos. Se ha insistido, y con razn, en que los gobiernos provinciales y
cin fue responsable del 18% de la ENS) y dichas restricciones no pue- municipales deberan proceder a una revisin ntegra del esquema tri-
den originar legalmente compensaciones de la transportista. butario para evitar, a travs de la elusin de la carga tributaria, la in-
En cambio, para los grandes usuarios la participacin en contratos troduccin de incentivos artificiales a acceder directamente al MEM,
de abastecimiento les evita el pago del precio estacional. La tabla si- desligados de racionalidad econmica.
guiente muestra la evolucin comparativa del precio estacional y del En segundo trmino, las mismas regulaciones que han sido intro-
precio spot en el MEM. ducidas para proteger el inters de los consumidores (vgr., precio esta-
Excepto durante algunos meses del segundo lapso (enero 1994/ cional, mecanismos de canalizacin de las oferta al MEM para asegu-
marzo 1996) los precios estacionales no convergieron hacia los precios rar el abastecimiento) parecen resultar responsables del escaso
spot, mostrando niveles ms altos en forma consistente. Esto ha condu- desarrollo observado en el sistema de contratos. Este sistema no cons-
cido en general a precios de contratos ms bajos que los estacionales tituye un genuino esquema de contratos de derivados de energa (futu-
(eliminado del clculo la incidencia de los contratos preprivatizacin). ros y opciones), por medio de los cuales los compradores y vendedores
Un factor adicional de incentivo lo constituye la an relativamente ele- podran negociar riesgos privados en condiciones contractuales libre-
vada volatilidad que ha tenido el precio estacional en todo el perodo. mente pactadas. Estos mercados ofrecen alternativas vlidas a la regu-
Otros factores que incentivan a grandes usuarios a celebrar contra- lacin centralizada, permitiendo la reduccin de los costos de transac-
tos son el evitar el pago de tarifas de distribucin (que incluye la retri- cin, la distribucin ms apropiada del riesgo, la transparencia de los
bucin al distribuidor y el traslado de los costos de los contratos pre- mecanismos y anonimato de los operadores. Las experiencias de los
privatizacin) y el ahorro fiscal de impuestos municipales. A cambio, el contracts for differences en el Reino Unido, del mercado de futuros de
gran usuario debe pagar un cargo de administracin a CAMMESA. Al- Sidney (Australia) y de futuros en el NYMEX deben ser tenidas en
ternativamente, puede adquirir al precio spot del MEM la energa nece- cuenta, por la articulacin apropiada que estos mecanismos permiten
saria o contratar reserva fra, incurriendo en el riesgo de precio. con el funcionamiento de los mercados spot de energa (Schoerberlein,
A causa del exceso de capacidad de generacin, el desarrollo del 1997).
mercado de contratos de reserva fra ha sido muy pobre (slo haba
seis contratos vigentes hacia fines de 1997). Precios estacionales
La experiencia de la reforma en materia contractual deja algunas
enseanzas tiles. En primer lugar, la reforma permiti diluir sustan- La regulacin argentina establece que a todo consumidor que no
acceda al mercado mayorista se le debe cargar un precio estabilizado.
En la prctica, este precio ha estabilizado las variaciones diarias y ho-
rarias pero no ha evitado ciertos ajustes trimestrales significativos. Por
CUADRO 11 consiguiente, existe un desacople de precios de oferta y demanda que,
si bien produce una seal ms estable a los consumidores, puede ser
una fuente de ineficiencia considerable por no trasmitir, en forma
Perodo Precio MEM/ Desvo estndar Promedio mensual
apropiada, la informacin sobre escasez en el sistema elctrico.
precio estacional del error mensual del precio MEM
El procedimiento para la determinacin del precio estabilizado por
(%) (US$/MWh) (US$/MWh) CAMMESA es complejo e involucra la proyeccin de escenarios alterna-
Nov. 1992-dic. 1993 -6,3 7,1 35,8 tivos de demanda y oferta en el sistema elctrico. Los precios estacio-
nales son promedios ponderados de precios spot para tres bandas ho-
Enero 1994-marzo 1996 -0,6 3,1 28,1 rarias. La traslacin del costo de falla al precio pagado por las
Abril 1996-abril 1997 -3,0 5,8 30,4 empresas de distribucin no tiene en cuenta el momento ni el lugar
exacto en que se produce la eventual prdida de suministro, preten-
Fuente: NERA (1998). diendo solamente una compensacin mensual. Como las diferencias
entre precios estacionales y spot son acumuladas en un fondo de esta- fuera almacenable, la estabilizacin del precio mediante un fondo que
bilizacin, excesos o defectos de recupero tienden a introducir precios compra cuando el precio es bajo (la cantidad eb) y vende cuando es al-
estacionales an ms artificiales (ya que el precio estacional en un tri- to (la cantidad ae), siempre al precio Pe y no realizando prdidas ni ga-
mestre es una funcin de errores de pronstico en trimestres anterio- nancias bajo el supuesto de que el costo de intervencin es nulo, con-
res). Los errores son mayores, naturalmente, cuando se trata de producira a un consumo estabilizado en Xbe. Puede mostrarse que este
yectar precios en punta o en reas desconectadas, el costo del agua u mecanismo implica una ganancia social igual a la suma de las reas
otros factores aleatorios. El sistema de precios estacionales no brinda 1/2 (ace) + 1/2 (ebm) (el coeficiente 1/2 refleja probabilidad), aunque
seales apropiadas para el consumidor y puede ser una fuente de dis- conlleva una transferencia de renta de consumidores a la distribuidora
torsin significativa. si no hay compensacin de la segunda a los primeros.
El rationale para el esquema de estabilizacin no es claro. El esque- En cambio, el esquema induce costos de ineficiencia en el caso no
ma de CAMMESA constituye un ejemplo clsico de un fondo de estabi- almacenable. Cuando se dan los meses abundantes, el costo de inefi-
lizacin en un mercado con shocks estocsticos de oferta o demanda ciencia es el tringulo (eem), por cuanto al precio ms alto que el de
(Massell, 1969; Turnovsky, 1978), ajustado por la caracterstica no al- equilibrio la restriccin es la demanda, y en los meses de escasez el
macenable de la energa elctrica. costo social es el tringulo (aac) ya que el precio estabilizado es ms
Considrese en primer lugar el caso en que los agentes son neutrales bajo que el de equilibrio, y la restriccin que opera es la oferta. En el
al riesgo. En la figura 9, DD es la curva de demanda dirigida a la distri- primer caso el precio estabilizado es superior al costo marginal, y por
buidora y se incluyen dos curvas de oferta de sta, habindose asumido lo tanto la distribuidora se queda temporariamente con el margen, en
que la fuente de inestabilidad radica en la oferta y que como consecuen- el segundo caso ambos son iguales y hay traslado exacto. Obsrvese
cia los costos marginales de la distribuidora oscilan entre un nivel alto que la estabilizacin del precio no implica la estabilizacin de la canti-
y otro bajo (la pendiente positiva refleja esencialmente el precio spot dad; es posible que la cantidad resulte ms inestable que sin esquema
ms elevado ante volmenes crecientes de compra en el MEM). de estabilizacin. sta es una propiedad inherente: el precio estabiliza-
Supngase que, en ausencia de estabilizacin, el precio de equili- do siempre resulta, en promedio, superior o igual al costo marginal (es
brio oscila entre un mximo (Pa) y un mnimo (Pb) con ciertas probabili- decir, al precio de compra spot). Esta propiedad se mantiene si la fuen-
dades. El precio esperado, si es previsto correctamente, es entonces te de inestabilidad es la demanda, como es sencillo comprobar.
Pe (se asume que las probabilidades son iguales a 1/2). Si la energa El esquema da lugar a un fondo de estabilizacin con precios esta-
cionales superiores a los spot, y precios spot inferiores a los de equili-
brio. Este argumento es una posible explicacin del comportamiento
FIGURA 9
estructural del fondo en el perodo de vigencia (obsrvese que en el ca-
so argentino, al haber resultado precios estabilizados superiores en pro-
medio a los verificados (por error de pronstico de CAMMESA) el meca-
a
D nismo tambin prest recursos de los consumidores al fondo de
estabilizacin). Al devolverse el exceso en el trimestre siguiente, el pre-
Pa c
cio estabilizado (que ya no tiene conexin con el precio esperado)
tiende a estar ms prximo de Pb (si las condiciones de mercado son
estacionarias), permitiendo una cierta recuperacin del precio spot en
Pe , CM g a b los meses abundantes pero profundizando la distorsin en los meses
a e
escasos.
Puede la existencia de intolerancia al riesgo de los consumidores
Pb m compensar la prdida de eficiencia originada por el lado del precio es-
D
tabilizado? La respuesta es positiva, pero la intolerancia al riesgo de la
sociedad debe ser muy elevada.10
Evaluacin. La elasticidad-precio de la demanda de energa elctri-
ca no es irrelevante. Por el contrario, puede ser sustancial cuando de
CM g b e
redistribuir el consumo a travs del tiempo o del espacio se trata, lo
que contribuira al objetivo explcito de la SEE de incentivar una
X ae X be
gestin de la demanda orientada al uso racional de la energa. Da-
das las condiciones del mercado argentino, lo ms probable es que el La incorporacin de GUMAs y GUMEs contribuy, por otro lado, a ato-
esquema del fondo de estabilizacin haya implicado una prdida de mizar la demanda.
eficiencia del sistema para los consumidores cautivos al perderse las Sin embargo, la posibilidad de precios superiores a los costos mar-
seales de escasez requeridas, la desestabilizacin del consumo y un ginales de generacin depende del grado de aislamiento del nodo den-
impacto negativo sobre los precios en el mercado spot, que se suman tro de la red de transporte, lo que es probable que haya implicado un
al efecto inhibidor del desarrollo de un mercado privado de negocia- menor beneficio de la reforma para las zonas dbilmente interconecta-
cin de riesgos. das o con restricciones de transmisin. En efecto, una restriccin de
El uso de un precio estacional no es ms que otro elemento hereda- transmisin, correctamente anticipada por los generadores, implica
do del perodo prerreforma, y la introduccin de contratos de futuros y que aunque no haya poder de monopolio, las rentas de congestin se-
derivados permitira obtener mejores resultados tanto en trminos de rn captadas por los generadores, a la manera de un equilibrio de
eficiencia como de transparencia. Ha sido destinado a cumplir la doble Cournot con una curva de demanda quebrada al nivel de la restriccin
funcin de estabilizar las tarifas finales y actuar como mecanismo de de transmisin (Oren, 1996).
traslado a la tarifa evitando efectos incentivo perversos (funcin regu- En este caso, el grado de concentracin del mercado no funciona
latoria). como un indicador de convergencia a la solucin de precios iguales a
El uso de precios estabilizados se puede justificar por el argumento costos marginales. Tampoco es apropiado usar el grado de concentra-
de que los costos de transaccin elevados tornan difcil fijar precios es- cin de la oferta de generacin, cuando el mercado est separado en
tado-contingentes y realizar los ajustes en la facturacin con la fre- perodos de escaso poder mercado y otros en que el potencial de abuso
cuencia requerida. Sin embargo, estos costos, con tecnologas moder- de la posicin del mercado es elevado. Tal es tpicamente la situacin
nas de medicin, han disminuido sustancialmente. Otros mecanismos del mercado de la energa elctrica, a causa de las restricciones de ca-
posibles son el uso de perfiles de carga por tipo de consumidor ms pacidad de los pequeos generadores, el potencial de congestin de la
realistas y frecuentes (ya sea con anticipacin a la demanda o compu- transmisin y la baja elasticidad de la demanda de electricidad. A ele-
tados con el uso). vados niveles de demanda, el efecto disciplinante de los pequeos pro-
El precio estabilizado cumple una funcin regulatoria ya que es el ductores competitivos, una vez alcanzada su capacidad mxima, pue-
nico precio que puede ser trasladado a las tarifas finales. Un precio de dejar lugar al comportamiento estratgico de generadores que
de compra de la energa que pudiera ser trasladado automticamente a pueden reducir el volumen declarando menor disponibilidad y afec-
las tarifas brindara incentivos incorrectos a la minimizacin de los tando as los precios (una conclusin similar se obtuvo en el pool bri-
costos de la empresa distribuidora. Deben ser explorados otros meca- tnico, ver Armstrong, Cowan y Vickers, 1994), Borenstein, Bushnell y
nismos regulatorios que no tengan los costos de la estabilizacin de Knittel (1998) han puntualizado que el potencial de desvo de los pre-
precios practicada por CAMMESA. cios del mercado en California, respecto de los competitivos, es muy
grande y fuertemente dependiente de la inelasticidad de la demanda.
Es el mercado de generacin competitivo? En la Argentina no existen estudios sobre la presencia de distorsiones
asociadas a esta posibilidad.
Un argumento bsico de la reforma lo ha constituido la ausencia de Por el contrario, algunas opiniones sostienen que existe demasiada
una tecnologa con caractersticas de monopolio natural en el segmen- competencia en el segmento, ya que con la capacidad excedente dispo-
to de generacin. La competencia, pues, se consider viable en este nible muchos operadores prefieren ofertar precios bajos que no cubren
segmento. el costo de reposicin en materia de reserva fra, y precios spot que no
El aumento del nmero de generadores entre 1992 y 1997 parece son sostenibles en el tiempo, lo cual llevara a una reduccin de la
consistente con la hiptesis de condiciones prximas a la competencia oferta sustancial en el mediano plazo (Badaracco y otros, 1997).
en este segmento. Estudios de concentracin de la oferta (Bastos y Ab- En estas condiciones, surge la paradoja de por qu se ha evidencia-
dala, 1993; Schoeters, 1997) muestran que, en forma concurrente, los do un ritmo tan importante de nuevas inversiones en el sector. Una
ndices de concentracin de la oferta de potencia en el MEM han evi- posible respuesta, a saber el incentivo como valor de opcin de una in-
denciado cadas sostenidas del grado de concentracin. Otro indicador versin para tomar posiciones en el mercado, no parece consistente
vinculado, el porcentaje que representan los costos declarados en rela- con el alto grado de contestability que tiene el mercado de generacin
cin con el mximo declarable, tambin ha cado sustancialmente du- y la reducida escala necesaria para comenzar a producir energa en las
rante el perodo. Los precios del MEM y de los contratos, como se indi- condiciones tecnolgicas actuales.
c, tambin registraron fuertes disminuciones en trminos nominales. La mejor conclusin, a falta de una evidencia en contrario, es que
las reglas del juego puestas en marcha en 1991 permitieron la entrada bucin del 15,5% a las emisiones totales, por debajo de los mximos
de numerosos generadores que han introducido poderosas presiones considerados como aceptables a nivel internacional.
competitivas. Si existe el riesgo de salida de algunos de ellos por insufi- Las proyecciones de la SEE incluyen la incorporacin de oferta con
ciente rentabilidad, provocando una suba futura de los precios mayo- bajo impacto ambiental, por lo cual no surge una necesidad evidente
ristas, ello es completamente consistente con las reglas del juego del de imponer restricciones especiales, ya bajo la forma de derechos de
MEM, que ajusta en funcin del grado de escasez. contaminacin, restricciones cuantitativas o impuestos. Finalmente, en
el caso de la generacin hdrica, que puede provocar impactos negati-
Cuestiones ambientales vos bajo la forma de destruccin o dao de hbitats naturales, inunda-
ciones, desplazamiento de poblacin, riesgo de enfermedades especfi-
La legislacin y reglamentacin del sector elctrico han establecido cas, etc., existen procedimientos generales que establecen pautas de
medidas de proteccin y control ambiental de las actividades elctricas, evaluacin obligatoria de estos impactos y que han sido incorporados
limitando los niveles de contaminacin. Las normas son fijadas por la en manuales de gestin ambiental de la Secretara de Energa.
SEE y los procedimientos son dictados por el ENRE, que tambin tiene En resumen, la problemtica ambiental no parece ofrecer, dada la
el rol de autoridad de fiscalizacin. La generacin de energa elctrica a estructura de la generacin en la Argentina, aristas complejas hasta el
partir de hidrocarburos produce bsicamente cuatro tipos de efectos momento.
sobre la atmsfera, dependiendo el efecto sobre la salud y el medio am-
biente de la concentracin del elemento contaminante en el aire, el lap-
so e intensidad de la exposicin y la sensibilidad a la dosis recibida. 4. TRANSPORTE DE ENERGA ELCTRICA
Los elementos principales son (Brennan y otros, 1996):
El subsector de transporte elctrico en la Argentina ha sido concebi-
Material particulado (polvo, etc.) con efectos aparentes sobre la vi- do como una entidad independiente dentro de un sistema desintegrado.
sin y las superficies expuestas. Dado que las partculas ms pe- Empero, desde las decisiones tomadas por CAMMESA en cuanto al des-
queas son las que causan habitualmente ms dao, la EPA en los pacho econmico de cargas, hasta las decisiones de inversin de amplia-
Estados Unidos concentra su control sobre las partculas de menos cin de la red de transmisin, casi todos los aspectos importantes de los
de 10 micrones de dimetro (PM-10). tres segmentos (generacin, transmisin y distribucin) requieren una
Anhdrido sulfuroso (SO2), gas que puede afectar al corazn y a los consideracin simultnea de las restricciones planteadas por la capaci-
pulmones en forma similar al material particulado. dad de transmisin y las regulaciones aplicables en dicho segmento.
Dixido de nitrgeno (NO2), gas que adems de provocar efectos si- En esta seccin, luego de una breve introduccin a los principales
milares al SO2 puede contribuir a la formacin de smog y a la dis- problemas de gestin que suscita el subsector, se consideran los tipos
rupcin de los niveles de ozono. De los tres contaminantes, ste re- principales de soluciones propuestas. Luego se analiza la experiencia
sulta el contaminante potencialmente ms peligroso. argentina en materia de operacin y ampliacin de la red, considern-
Efecto invernadero, provocado primariamente por el dixido de car- dose algunas propuestas dirigidas a mejorar el funcionamiento de este
bono (CO2), que es un producto derivado de combustibles fsiles, segmento manteniendo el esquema desintegrado vigente.
cuyo efecto sobre la temperatura media es discutido.
Equilibrio y expansin de una red simplificada de transmisin
La reforma del sector elctrico ha producido, en este sector, un
avance considerable, como resultado de la instalacin de nuevas uni- El transporte de energa vincula entre s a generadores, distribuido-
dades generadoras con ciclo trmico ms eficiente, la regulacin sectores y grandes consumidores y a los sistemas elctricos de diferentes ju-
rial que obliga a la instalacin de quemadores de baja emisin de di- risdicciones, haciendo posible el libre flujo de energa entre ellos y per-
xido de nitrgeno y el incremento de la participacin del gas natural, mitiendo la interaccin entre oferta y demanda. En el mapa de la
que representa cerca del 88% del consumo total de combustibles en seccin 1 se observa la estructura predominantemente radial del siste-
centrales termoelctricas (SEE, 1998). Las campaas de medicin rea- ma de transporte de energa elctrica en la Argentina.
lizadas por el ENRE han evidenciado una baja sostenida de las emisio- En una red simplificada, el equilibrio del mercado elctrico puede
nes de dixido de nitrgeno; los componentes de material particulado y ser ejemplificado mediante el diagrama de la figura 10. Considrense
SO2 no parecen tener mayor relevancia dado el elevado consumo de dos nodos de generacin y demanda, (x) y (m), con demandas (inelsti-
gas. El CO2 originado en el sector elctrico registr en 1990 una contri- cas del precio, para simplificar) iguales a Dx y Dm, totalizando Dx+Dm.
FIGURA 10 Si inicialmente no exista la lnea, el equilibrio se realizaba median-

EQUILIBRIO EN GENERACIN Y TRANSPORTE te la separacin en dos subsistemas independientes en que los usua-
DE ENERGA ELCTRICA rios pagaban respectivamente los costos marginales Q y T, siendo la di-
ferencia una pura renta de congestin. La construccin de la lnea
T genera un beneficio social igual al rea TQNL, igual a la suma de los
ahorros de costos de generacin. Si el costo de construccin (en unida-
L S des temporales equivalentes, por ejemplo en trminos anualizados) es
inferior a dicha rea, el beneficio de la construccin es positivo. Si ade-
ms el ahorro marginal en costos de generacin es igual al costo mar-
V ginal de expansin, ese nivel de transporte (U) es socialmente ptimo.
S Ntese que la restriccin de transporte, anloga a la imposicin de
P un tax distorsivo, al ser eliminada induce a) una reduccin del precio
N
de la energa en la regin importadora, con efectos positivos para el
Q
M consumo pero negativos para los generadores desplazados; b) un au-
mento del precio de la energa en la regin exportadora, con efectos ne-
gativos para el consumo pero positivos para los generadores que expor-
S T tan energa; c) una reduccin de la renta de congestin y un aumento
de las prdidas por transporte de energa. Todo ello conlleva que no
exista unanimidad en cuanto a la conveniencia de la lnea, y que el
0 grupo ms interesado en la construccin sea el de los generadores en
Dx Dx+U Dx+U Dx+Dm (x) as como el de distribuidoras y grandes consumidores en (m).11
Desde el punto de vista econmico, la gestin ptima de un recurso
depende de que el precio del recurso refleje correctamente la escasez
del bien para la sociedad, y que sus propietarios maximicen la renta
Supngase dos generadores con funciones de oferta (costos marginales obtenida a partir del mismo. Esto es aplicable a la capacidad de trans-
de generacin) SS y TT; las funciones han sido dibujadas enfrentadas porte como a cualquier otro activo.
entre s, de tal manera que el origen del generador con la funcin TT
se ubica en Dx+Dm. Redes malladas y flujos paralelos
Si no hay restricciones de transporte de energa ni prdidas, el pti-
mo funcionamiento del sistema requiere la igualacin de los costos Las redes de transmisin son sistemas de ingeniera complejos, y
marginales en P y la exportacin de U desde el nodo (x) al (m). Advir- desde el punto de vista econmico su construccin involucra importan-
tase que si la demanda en (x) fuera mayor, el nodo (x) podra pasar a tes costos fijos en relacin con los costos variables, por lo cual estos
ser el nodo importador. En tal sentido el nodo (m) es relativamente componentes crticos del sistema elctrico constituyen a juicio de mu-
ineficiente con respecto al (x) dada la estructura actual de la demanda. chos expertos, con la actual tecnologa, un monopolio natural.
Si hay prdidas en el transporte, la curva de costos marginales del ge- Es importante tomar en cuenta que a diferencia de otros sectores
nerador (x) ajustada por el costo marginal de transporte (factores de como el gas natural y las telecomunicaciones salvo casos excepciona-
nodo en la jerga argentina) pasa a ser SQS y el equilibrio se verifica les de transmisin punto a punto, el camino seguido por un flujo elc-
para un menor volumen exportado y un precio nodal en (m) superior trico en una red de lneas interconectadas no puede ser unvocamente
(V). definido en general, ya que depende de la configuracin temporal de la
Una restriccin de capacidad de transporte al nivel U implica que la demanda y la topologa de la red. La electricidad es un bien que debe
curva de oferta excedente de (x) es solamente la porcin SQNL. En es- ser producido a demanda, y que con las tecnologas disponibles no
tas condiciones, el precio M refleja la retribucin a los generadores del puede ser almacenado en forma econmica, lo que requiere un equili-
nodo (x), el precio L la retribucin a los generadores del nodo (m) y al brio instantneo entre oferta y demanda. Las propiedades de la fsica
mismo tiempo el precio pagado por los consumidores en ese nodo, la de redes de potencia plantean restricciones que implican que en cuan-
diferencia NM refleja el monto de prdidas de transporte y la diferencia to a la simultaneidad de generacin, transmisin, consumo y la inca-
LN representa la renta de congestin de la lnea de transporte. pacidad de almacenamiento econmico, los precios de eficiencia de la
generacin y de la transmisin deben ser determinados en forma simul- cuanto depende de las cargas conectadas y de su ubicacin (este flujo
tnea.12 Los flujos a lo largo de una red suelen presentar externalida- se disipa parcialmente en forma de calor con las resistencias de los
des marcadas. Por si la resolucin de estos problemas no creara de por conductores, disipacin que es una funcin cuadrtica del flujo a tra-
s un desafo mayor, la determinacin de precios (y de los flujos eficien- vs de una lnea). Esto da lugar al conocido fenmeno de flujos parale-
tes) debe ser obtenida habitualmente en tiempo real, lo que crea in- los en una red. Los flujos de una red presentan dos tipos de efectos ex-
mensos problemas de computabilidad ante las variaciones de oferta y ternos: los flujos inducidos por una transaccin a) pueden elevar las
demanda de un sistema elctrico. Finalmente, el sistema debe operar prdidas de transmisin para otros usuarios de la red, y b) aunque no
con agentes que tienen, habitualmente, conductas estratgicas, y por est presente la anterior externalidad, pueden elevar los costos de ge-
consiguiente de operar un planificador central existe la probabilidad de neracin a terceras partes ante la presencia de restricciones de capaci-
que la informacin obtenida de los operadores est sesgada. No hay dad de transporte. Un ejemplo, ignorando las prdidas de transmisin,
dudas de que la resolucin general del uso ptimo de una red de trans- puede aclarar esto (tomado de MacKie-Mason, 1994).
misin y de su expansin es uno de los problemas centrales de la eco- En el grfico siguiente se observa una red compuesta por dos nodos
noma de la electricidad, y sin embargo, es la solucin de este proble- de generacin que producen energa a costos marginales diferenciados:
ma la que permite crear un verdadero mercado elctrico competitivo A (a un costo de $10/MW, con una capacidad mxima de 1500 MW) y
(Einhorn y Siddiqi, 1996). C (a un costo de $7,5/MW, con una capacidad mxima de 500 MW).
El funcionamiento de una red a un nivel eficiente, desde el punto de La demanda est ubicada en B. En el escenario [1] la demanda corres-
vista de la sociedad, requiere: a) la eficiencia esttica del sistema, e.g. ponde a un consumidor B1 con un requerimiento de 500MW. Como se
la asignacin correcta de los flujos en la red, de manera de maximizar supone que las lneas de transmisin existentes son idnticas (en par-
la suma de las disposiciones al pago de los usuarios del sistema elc- ticular, en trminos de longitud y no existen prdidas) las rutas segui-
trico; b) la eficiencia dinmica del sistema, e.g. la expansin necesaria das para la carga de la red (denotadas como T(AB) para la energa
de la capacidad de transporte de tal forma que se minimicen los costos transmitida por la lnea que une A con B, etc.) obedecen a la solucin
totales de generacin y transporte de largo plazo. del problema siguiente:
El sistema elctrico incluye tres tipos de entidades: generadores,
cargas (demanda localizada) y una red de transmisin. La red est des- Min (T(AB)2 + T(AC)2 + T(CB)2) sujeto a T(CA)=T(AB), T(AB)+T(CB)=500
cripta por un conjunto de nodos conectados por lneas de transmisin
y flujos a travs de las mismas. Los flujos estn limitados por distintas La solucin es transportar los 500 MW desde el generador de mni-
restricciones fsicas: flujos mximos y/o mnimos por lnea y capacida- mo costo (C) usando el circuito directo (CB) para 333 MW y el indirec-
des, por ejemplo. La red en su totalidad est obligada a satisfacer un to (CA,AB) para 167 MW. El costo marginal para B es 7,5. En el esce-
requisito de balance, tal que la suma de todas las inyecciones netas nario [2] se suma otro demandante, B2, agregando una demanda de
menos las prdidas debe ser nula.13 1000. La solucin requiere inyectar 500 MW en C y 1000 en A. Los flu-
Se supone que cada agente de la red (comprador o vendedor) tiene jos requeridos son 833 a travs del circuito directo (AB), 500 a travs
definida una (verdadera) disposicin marginal al pago, que representa del circuito directo (CB), y otros 167 a travs del circuito indirecto
el beneficio monetario recibido si el agente realiza inyecciones (positi- (AC,CB). El costo de B1 sigue siendo 7,5, pero el costo de B2 se eleva a
vas o negativas) en el conjunto de nodos de la red. Dentese ri (yi) a es- 10. No existe impacto, en este simple caso, de la mayor demanda de
ta funcin, donde yi representa al vector de todas las inyecciones netas B2 sobre B1. Empero, de existir prdidas de transmisin, el costo para
en distintos nodos. La operacin del sistema elctrico requiere maximi- B1 se elevara por la mayor carga de la lnea (CB) inducida por la de-
zar la suma de estas utilidades, S ri (yi) sujeta a todas las restricciones. manda de B2, apareciendo un primer tipo de externalidad.
Un precio competitivo requiere computar el costo marginal de la Ahora bien, en el escenario [3] se supone que existe una capacidad
oferta en cada nodo y vender la capacidad al precio determinado. Tal mxima de transporte a lo largo de la lnea (CB) de unos 500 MW. En
es el principio de los precios nodales. Como se seal antes, este costo esta situacin la fsica de la red obliga a producir solamente al genera-
debe incluir los costos de generacin ms las prdidas como costos de dor localizado en A los 1500 MW demandados, usando la lnea directa
transporte. Empero la curva de oferta en cada nodo depende de las (AB) para transportar 1000MW y el circuito indirecto (AC,CB) para
inyecciones netas en todos los restantes nodos de la red y de las res- transportar los restantes 500MW. El costo marginal se eleva a 10
tricciones fsicas de las lneas, que determinan que los electrones si- $/MW para ambos usuarios y C queda fuera del orden de mrito en el
guen la ruta de menor resistencia (impedancia). A su vez esta impe- despacho.
dancia vara de punto a punto de la red, y de instante a instante, por Esta externalidad puede ser corregida en el escenario [3] mediante
FIGURA 11 contractual de la energa como una solucin prctica en contratos de

EXTERNALIDADES EN UNA RED DE TRANSMISIN energa (Hogan, 1992).
0 1.000 1.500 Soluciones institucionales alternativas

A A A
La expansin de una red plantea desafos importantes. Deben los
usuarios de una red existente pagar por los costos hundidos de dicha
red, no recuperables va precios competitivos, para enfrentar los costos
de oportunidad de expansin? Debe existir un tratamiento diferencial
de los nuevos usuarios respecto de los usuarios existentes? Es prcti-
co efectuar esta separacin con la informacin usualmente disponible?
Bajo rendimientos constantes a escala, una red optimizada que carga-
ra costos ptimos podra usar estos ingresos para atender sus costos
B1 C B1, B2 C B1, B2 C de expansin. El carcter indivisible de ciertas inversiones de amplia-
cin, y la propiedad mallada de una red implican, empero, que los in-
500 500 500; 1.000 500 500; 1.000 0 gresos sern insuficientes para cubrir los costos totales. Cul es el
mecanismo ptimo de precios para financiar la cobertura total de los
Flujos:
costos de expansin? Cmo integrar en forma consistente la expan-
T(AB) = 167 T(AB)=833 T(AB)=1000
T(CA)= 167 T(AC)=167 T(AC)=500 sin y la operacin de las nuevas facilidades de transporte? Qu arre-
T(CB)= 333 T(CB)=667 T(CB)=500 glo institucional entre empresas de transporte existentes y nuevas, ge-
Costos marginales: neradores y despacho permite optimizar la visin integrada del
C(B1)= 7,5 C(B1)= 7,5 C(B1)=10 transporte y la generacin, dentro de un contexto descentralizado y de-
C(B2)=10 C(B2)=10 sintegrado verticalmente?
Se han desarrollado esencialmente dos enfoques puros para orga-
nizar el comercio de energa en una red, con la determinacin de los
precios asociados al transporte y la administracin de la congestin y
la apertura de la lnea AC en la prctica, sacarla de operacin. Esta estndares de confiabilidad: el esquema de precios nodales y el es-
alternativa puede ser resuelta mediante un operador central, o me- quema de derechos de propiedad sobre la red (Joskow, 1997).
diante un acuerdo entre las partes interesadas.14 En el primer enfoque (Harvey, Hogan y Pope, 1996) un operador
Estas externalidades estn asociadas con la topologa de la red, a establece subastas diarias y horarias de energa (y servicios adiciona-
saber el carcter mallado o radial (lineal) del grafo, as como de las res- les) y utiliza las ofertas para hallar un orden de mrito de generado-
tricciones de capacidad en sus distintos tramos. A diferencia de las re- res de mnimo costo con un precio de la energa de equilibrio, tomando
des del primer tipo, en las redes radiales es posible en general imputar las restricciones de transporte como un dato. Por el lado de la deman-
sin equvoco los costos marginales de generacin y uso de la capacidad da los agentes informan de su disposicin al pago (o beneficio). El ope-
de transporte para el subconjunto de usuarios identificado. Las inter- rador incorpora las funciones de demanda y oferta en un algoritmo que
conexiones de las redes de transmisin y subtransmisin son factores tiene en cuenta las restricciones de la red de transporte y obtiene a
que llevan a las redes a ser de carcter mallado, como en el caso de la partir de all precios nodales y cantidades para balancear la oferta y la
Provincia de Buenos Aires (FIEL, 1996). demanda continuamente en cada nodo. El precio de la transmisin de
Aunque el fenmeno de flujos paralelos puede ser un problema, la un nodo al otro es simplemente la diferencia entre los precios de la
interconexin de generadores independientes ha sido sealada como energa en cada nodo, que reflejan la prdida de transmisin y el valor
una solucin al incrementar la diversidad de cargas del sistema y el de escasez o renta de congestin de la lnea. Estos precios sostienen
nmero de transacciones de energa por perodo, reduciendo la impor- la solucin eficiente en forma competitiva. En particular, con derechos
tancia de los flujos paralelos. Cuando los flujos paralelos son una pe- de propiedad sobre una lnea, el precio de transporte hace que al pro-
quea proporcin, swaps informales pueden balancear los efectos a pietario le resulte indiferente usarla l mismo (ya sea un distribuidor o
travs del tiempo, y cuando todas las partes son miembros del mismo un generador) o alquilarla a terceros.
club de transmisin es razonable emplear la ficcin de un sendero Esta solucin plantea empero un problema de revelacin de prefe-
rencias, que es importante en redes malladas con congestin. Los raccin de los mercados para la negociacin de los derechos de trans-
agentes podran entender de qu forma sus mensajes al operador (co- porte en tiempo real con mercados spot y futuros de energa. La princi-
mo precios de oferta o demanda) son tomados en cuenta por ste para pal ventaja consiste en flexibilizar al mximo la descentralizacin y li-
fijar los precios y podran tener un incentivo a proporcionar informa- bertad de los agentes, limitando el rol del operador central a hacer
cin falsa para beneficiarse y lograr una manipulacin de los precios cumplir los contratos (incluso los de derechos de transmisin), resolver
(los generadores podran subdeclarar disponibilidad de capacidad al conflictos en el uso de los derechos y ajustar los desbalances entre
efecto de elevar el precio spot y luego entregar ms potencia a estos oferta y demanda a travs de un mercado spot.
precios). En materia de expansin los beneficiarios verdaderos podran
subdeclarar su beneficio para hacer free-riding en la provisin de ma- Repensando el monopolio natural
yor capacidad que beneficia a otros agentes. Este posibilidad se reduce
si las externalidades son identificables y los interesados pueden nego- Ambos enfoques tienen la ventaja de ser compatibles con un siste-
ciar entre s. ma desintegrado, y descansan en buena medida en la iniciativa priva-
Cuando las externalidades son difusas e importantes, hay solucio- da. En ambos casos, para las expansiones de la red de transporte, la
nes que han sido estudiadas en la literatura sobre externalidades y asignacin de derechos de propiedad constituye un elemento comn.
bienes pblicos. Tal vez el enfoque ms interesante es la implementa- Sin embargo, el segundo modelo tiene la ventaja de que la competen-
cin de subastas por segundo precio, o de Vickrey, generalizadas (Mac- cia, ms que un proceso administrativo, acta para asegurar reglas
Kie Mason y Varian, 1994), consistentes en solicitar cotizaciones y equitativas en el despacho econmico y el precio de la energa. Cabe
asignar el servicio al que cotiza ms alto pero cargando el segundo pre- preguntarse si existen alternativas basadas puramente en los acuerdos
cio ms elevado. Este procedimiento induce a la verdadera revelacin voluntarios para un mercado de transporte de energa.
de preferencias, lo cual constituye un resultado estndar en procedi- La respuesta ha sido considerada por algunos autores como afirma-
mientos de subasta abierta. Para cada participante en el mercado, ste tiva, indicndose adems el ejemplo prctico del comercio de energa
recibe su utilidad ms el incremento neto del beneficio social de los elctrica en la red occidental de los Estados Unidos, gobernada por el
restantes agentes creado por su participacin. Empero esta solucin Western Systems Coordinating Council (WSCC). Esta red es un com-
terica enfrenta algunos problemas prcticos, entre otros la cuestin plejo sistema que interconecta a toda la costa occidental de los Estados
de que los ingresos de la subasta pueden no cubrir los costos, lo que Unidos, de Canad a Mxico, y llega hasta los estados de Montana,
abre la posibilidad de utilizar costos fijos y de acceso para complemen- Utah y Nuevo Mxico. En esa red fuertemente mallada, la electricidad
tar, con la mnima distorsin requerida, el funcionamiento de los pre- fluye libremente y su coordinacin es llevada a cabo en forma descen-
cios spot.15 tralizada. Operadores de la red actan para asegurar la confiabilidad y
El enfoque de derechos de propiedad (Abdala y Chambouleyron, estabilidad del sistema.
1998) consiste en instituir alguna de las siguientes alternativas: a) de- Un examen estadstico de la dispersin regional de los precios tan-
rechos negociables de capacidad de transporte, que son simplemente la to en horas pico como fuera de pico ha permitido a algunos autores
asignacin, mediante subasta pblica, de un derecho definido sobre extraer la conclusin de que el mercado funciona eficientemente en
unidad de capacidad de transporte en una determinada regin y en de- materia de arbitraje de los precios elctricos. Los diferenciales sistem-
terminada banda horaria, la que luego puede ser rentada a los usua- ticos de precios en algunas pocas regiones (fronteras sud y este) sugie-
rios (generadores). b) derechos negociables de transporte, consistentes ren una demanda por nueva capacidad de transmisin y un nuevo en-
en la emisin de derechos sobre los flujos de energa en una determi- lace entre el permetro exterior de la red y la parte central (De Vany,
nada lnea de transmisin; c) derechos de congestin (NERA, 1998; 1997).16
Corbo, Daz y Snchez, 1995) que implica emitir derechos o acciones a Esta solucin demuestra que es posible una gestin descentraliza-
favor de los propietarios de las lneas para inducir inversiones en capa- da de la red de transporte, con una estructura de mercado eficiente,
cidad. Estos derechos le otorgan al tenedor la recaudacin de las ren- aun en sectores en que se registran condiciones de monopolio natu-
tas de congestin dadas por los diferenciales entre nodos receptores y ral. Ni los riesgos de potenciales monopolios, ni las economas de es-
emisores. cala, ni la fsica del transporte de energa elctrica requeriran una
La conformacin de un mercado de derechos requiere esencialmen- coordinacin centralizada.
te la identificacin de derechos de propiedad contingentes para la en-
trega y recepcin desde un punto de la red hasta otro, lo que la hace
aplicable en mayor medida a redes radiales. Tambin requiere la inte-
La experiencia argentina CUADRO 12

INDISPONIBILIDAD DE LNEAS DE 500KV
Calidad del servicio. Ya se mencion que el responsable principal de
los problemas de calidad del servicio del sistema interconectado radica Instalaciones de Transener
en el sector de transporte, que en las proyecciones que hace la SEE
implica la posibilidad de varias zonas de distribucin con riesgos de Longitud Forzadas no Forzadas Programadas Sal./
abastecimiento en los prximos aos. total autorizadas autorizadas C/100 Km
Los cargos por prdida de transmisin, asignados mediante un pro- [Km] [F Y Fa]
cedimiento a la firma transportista, implican un incentivo perverso de
Nro T. [h] T. Prom. Nro. T. [h] Nro. T. [h]
la transportista que podra incrementar el nivel de prdidas al efecto de
maximizar sus ingresos. Detalladas regulaciones de calidad del servi- 1988 6.630 80 289 3,6 120 1.089 1,21
cio y penalidades son necesarias para resolver el conflicto planteado 1989 6.630 34 95 2,8 146 1.051 0,51
por esta regulacin (aunque es importante destacar que el tratamiento
de las prdidas depende de la discrecionalidad del regulador). Proba- 1990 6.630 37 90 2,4 102 730 0,56
blemente las penalidades previstas no estn reflejando el costo neto so- 1991 6.630 45 1.644 36,5 99 1.050 0,68
cial de la accin de la transportista (en particular, no estn relaciona-
das con la diferencia entre los precios spot restringidos por efecto de 1992 6.630 54 840 15,6 60 612 0,81
la indisponibilidad de capacidad de transporte y los precios spot no 1993 6.881 109 5.614 51,5 1 7 127 1.397 1,6
restringidos).
ste es un terreno en que hay un amplio campo para la dilucin de 1994 6.881 64 655 10,2 133 1.247 0,93
responsabilidades. La asignacin de responsabilidades (o mejor, la fal- 1995 6.881 67 661 9,9 1 3,8 109 731 0,99
ta de asignacin de responsabilidades por los problemas derivados de
1996 6.881 45 330 7,3 3 11,8 70 1.089 0,7
la transmisin) perjudica notablemente el desarrollo de contratos bila-
terales entre compradores y vendedores de energa. Los generadores no Instalaciones de transportistas independientes (YACILEC y LITSA)
pueden dar seales directas a la transportista para mejorar la calidad
Longitud Forzadas no Forzadas Programadas Sal./
de la transmisin (Abdala, 1994). Los cargos por congestin no son
asignados a ingresos de la transportista, excepto por restricciones a la total autorizadas autorizadas C/100 Km
capacidad de transporte previstas en la programacin estacional, las [Km] [F Y Fa]
que generan sobrecostos que remuneran a la transportista. Esto natu- Nro T. [h] T. Prom. Nro. T. [h] Nro. T. [h]
ralmente, crea incentivos incorrectos.
A pesar de los requisitos de exigencia de calidad del servicio de 1994 279 11 7 0,6 2 2,4 4,66
transporte, la transportista no controla una gran parte de los factores 1995 279 23 16,8 0,7 13 45 8,24
que la determinan: la indisponibilidad de lneas puede estar producida
1996 871 19 17,1 0,9 21 61 2,18
por factores meteorolgicos, la empresa no tiene un rol activo ni en la
ampliacin del transporte (excepto obras de menor escala), ni en el Fuente: Transener S.A. Gua de referencia del Sistema de Transporte en Alta
despacho y ordenamiento del sistema (cuya decisin final est en ma- Tensin.
nos de CAMMESA). Distribuidores y generadores coinciden en sealar
que la confiabilidad del sistema de transmisin es inadecuada, lo cual
requerira elevar las penalidades (NERA, 1998).
Aun cuando las estadsticas de confiabilidad del ENRE y de la va en el perodo de concesin. Ello estara indicando un nivel de pena-
transportista muestran una tasa de falla comprendida dentro del lidades subptimo.
rango fijado por el contrato de concesin, los datos siguientes eviden- Precios. Los precios spot locales en reas desvinculadas importado-
cian que la duracin de las fallas para los transportistas independien- ras no constituyen precios verdaderos de racionamiento, al no contem-
tes es considerablemente menor que para Transener (que se hizo cargo plar la disposicin al pago de la demanda sino el costo operativo de las
a mediados de 1993), y que la calidad medida en forma inversa con la mquinas que entran en el despacho y que son consideradas de gene-
indisponibilidad de las lneas no ha registrado una mejora significati- racin forzada, lo cual da lugar a seales incorrectas para el sistema
(Arrufat, Neder y Abdala, 1996). Hay elementos de subsidios cruzados del 30% de los votos). Una reformulacin de la iniciativa fue objetada
entre los usuarios de la red. Algunos cargos y devoluciones a los usua- por un nmero inferior de beneficiarios la objecin radic en que el
rios de la red son prorrateados usando mecanismos que no reflejan los mtodo de cmputo de los beneficiarios por CAMMESA no era consi-
costos o beneficios pertinentes (Abdala, 1994). derado equitativo. Finalmente el proyecto fue aprobado.
Existen considerables dudas respecto de si los clculos de los pre- El mismo ENRE ha reconocido que existen numerosas zonas grises
cios nodales son los correctos. Como las decisiones de despacho son de la legislacin que han perjudicado el tratamiento eficiente de la
adoptadas por CAMMESA sobre la base de un principio de libre acceso construccin. En este terreno, dado el rol pivotal que juega Transener,
a la red de transporte y al costo declarado de combustibles de los gene- cabe reconocer que esta empresa tiene fuertes incentivos para oponer-
radores, no existe espacio para transporte de energa sobre base fir- se a ampliaciones de capacidad. Si una lnea a cargo de la empresa se
me. Los cargos por energa transportada son establecidos slo para encuentra sobrecargada, la empresa es remunerada por los costos po-
cargar a los usuarios los costos de mantenimiento de la confiabilidad tenciales de salida de servicio y por prdidas. La construccin de una
del sistema de transporte; en teora estos cargos deberan incluir los lnea en paralelo reduce a la mitad el flujo y a una cuarta parte a las
costos esperados de las restricciones, incluyendo compensaciones prdidas, reducindose en un cuarto la remuneracin por factor de
cuando el acceso a la red de transporte es denegado. La implicancia nodo. Tambin se reduce la remuneracin por confiabilidad (con la ex-
prctica es que es probable que los clculos de CAMMESA difieran pansin, la salida de servicio de una sola lnea puede no dar lugar a
bastante de los requeridos para la optimizacin total. energa no suministrada). A la transportista existente puede convenir-
Competencia. La empresa concesionaria es la monopolista de la red le, como alternativa, la instalacin de tecnologa alternativa (por ejem-
de alta tensin. Es responsable de revisar las especificaciones tcnicas plo, capacitores serie) que mejoran su remuneracin actual. Las tecno-
de cualquier propuesta de expansin de la red va subasta pblica, y logas alternativas deben ser adecuadamente evaluadas en el anlisis
encargada de disear la licencia tcnica que ser adjudicada a un costo-beneficio social del ENRE.
transportista independiente. El tratamiento que dio el ENRE a Transe- Segn Abdala y Chambouleyron (1998) estas experiencias reflejan
ner en oportunidad de la ampliacin de la IV Lnea del corredor Co- la ausencia de derechos de propiedad (lo que permite el siempre latente
mahue-Buenos Aires al interpretar que sta puede constituirse como peligro del free-riding), el error de computar beneficiarios segn flujos
transportista independiente en un proceso licitatorio, plantea dudas elctricos (mtodo del rea de influencia) y el uso de reglas adminis-
respecto de la sustentabilidad de un sistema en que la empresa se trativas y no de mercado para las rentas de congestin. Existe asimis-
constituye, a la vez, como juez y parte del mercado de transporte. mo el riesgo del uso discrecional de las reglas administrativas en com-
La desigualdad en el proceso licitatorio fue puntualizada por distin- paracin con la lgica del mercado.
tas firmas competidoras. Uno de los aspectos ms cuestionados fue el Otros autores (Gasparini, 1997, Chisari y otros, 1995) han respon-
rol de competidor y supervisor a cargo de Transener. Estas condiciones sabilizado a los mecanismos de votacin utilizados. Es conocido el
otorgan a la empresa concesionaria una ventaja competitiva que puede problema que generan, a nivel de grupos, las preferencias agregadas
ser objetada desde el punto de vista tanto de la equidad como de la efi- segn esquemas de votacin. El veto da lugar a conductas de tipo es-
ciencia.17 tratgico, por lo que se ha propuesto su eliminacin.
Ampliacin de capacidad de transporte. La experiencia argentina en NERA (1998) ha apuntado que el uso de la cuenta SALEX puede
materia de expansin de la red de transporte, en especial de gran esca- alentar el emprendimiento de ampliaciones no econmicas y que el
la, ha sido negativa. funcionamiento del sistema vigente alienta a decisiones de localizacin
La experiencia hasta la fecha muestra que el mecanismo de contra- no econmicas. Propone, en cambio, un sistema de derechos de trans-
tos privados ha sido utilizado para pequeas ampliaciones, mientras porte similares a los vigentes en el mercado gasfero, aunque reconoce
que el procedimiento de audiencias pblicas slo fue utilizado en dos que la existencia de flujos paralelos en una red mallada puede signifi-
ocasiones. En el primer caso (capacitores de la regin Comahue, 1995) car una complicacin, lo que lleva a asignar derechos sobre lneas po-
la iniciativa fue aprobada en forma rpida, dado que fueron volcados tencialmente afectadas por la construccin de la nueva lnea.
los fondos de la cuenta SALEX que financiaron la obra en su totalidad La reforma que est estudiando la SEE parece haber tomado nota
y no se plantearon por consiguiente problemas de financiamiento. La de estos problemas. La experiencia argentina muestra que la forma en
segunda experiencia (cuarta lnea del Comahue) consisti en una ini- que ha sido desintegrado funcionalmente el sector elctrico debe ser
ciativa de generadores de la zona que enfrentaban bajos precios locales repensada. En un nuevo escenario, jugar sin duda un rol ms amplio
(por escasez de transporte en horas pico). Lo disponible en SALEX era la libre negociacin de todos los agentes del MEM (incluyendo a las
insuficiente. La iniciativa fue vetada por beneficiarios (que tenan ms distribuidoras como eventuales propietarios de la red), con asignacin
de derechos de propiedad que podrn ser comercializados y con una Resolucin de los contratos preprivatizacin. La distorsin que los
revisin de los precios del transporte a fin de proporcionar los incenti- contratos pre-privatizacin plantean para la asignacin creciente de es-
vos correctos. tos costos a los segmentos regulados (ya que los GUMA y GUME pue-
den efectuar el by-pass de la distribuidora) requiere ser enfrentada.
Una solucin eficiente del problema es el clculo de la incidencia de es-
5. DISTRIBUCIN Y COMERCIALIZACIN tos contratos y su distribucin a prorrata, como un cargo fijo o de ac-
ceso, a la totalidad de los consumidores que usan las lneas de la dis-
La legislacin argentina ha significado un avance considerable, en tribuidora. Vencido el plazo, esta tasa adicional sera eliminada.
el segmento de distribucin, al introducir junto con la figura clsica de Definicin de los lmites de la subtransmisin. En la Argentina la
la distribuidora que opera con clientes regulados, la posibilidad de funcin de transporte es realizada por el transportista titular del siste-
eleccin de los consumidores (de cierta escala de consumo) para sus- ma de transporte en alta tensin (responsable de la transmisin con
cribir sus propios contratos con generadores. En estos casos el rol del nivel de tensin 220 kV), los concesionarios de los sistemas de distri-
distribuidor es proveer los servicios de lneas a los consumidores pa- bucin troncal (responsables de la transmisin con niveles de tensin
ra permitirles acceder al mercado mayorista, as como servicios de me- entre 132 kV y 400 kV), los transportistas independientes (que operan
dicin y facturacin. Este acceso es un ingrediente esencial que contri- ampliaciones de la red), los transportistas de interconexin internacio-
buye a dotar de competitividad al mercado de generacin. nal y los prestadores de la llamada funcin tcnica de transporte (fir-
Se analizan a continuacin algunos de los aspectos regulatorios me y no firme).18 Las actividades de transporte que operan por debajo
ms relevantes. de 132 kV estn definidas como pertenecientes al sector de distribu-
Expansin del acceso directo al MEM. Segn lo informado por las cin.
autoridades regulatorias, el proceso de reduccin del umbral que habi- Esta definicin es arbitraria, ya que no corresponde a la categoriza-
lita a contratar directamente en el MEM continuar en los prximos cin funcional de las instalaciones, y tiene consecuencias no triviales.
aos, lo que est en la direccin correcta. Uno de los factores que ha Al requerir que el acceso a la red de sub-transmisin sea efectuado a
hecho manejable al actual sistema es la obligacin de un gran nmero travs de la distribuidora que las opera, se limita para ciertas empre-
de agentes, GUMEs y GUPAs, de operar con el MEM solamente a travs sas (cooperativas que proveen energa en municipios, cuyos contratos
de las distribuidoras, lo que reduce considerablemente los problemas son anteriores al proceso de privatizacin) la opcin de negociar precio
de informacin para participar en el MEM, aunque debe destacarse y calidad en el MEM. La Argentina debera considerar la experiencia de
que eleva los costos operativos de las empresas de distribucin que in- otros pases (como Chile) en que la definicin funcional ha sido adopta-
termedian entre los GU y el MEM. da, con ventajas en trminos de eficiencia del despacho, confiabilidad,
Por constituir una compaa con precios regulados, es esencial que mejora de la calidad, eliminacin de subsidios cruzados, homogenei-
la distribuidora pueda efectuar un planeamiento a mediano y largo dad de la regulacin del transporte en todo el territorio y, bsicamente,
plazo de sus compras de energa y de la expansin de su red, con cer- optimizacin del grado de competencia en el sistema.
teza respecto de las decisiones futuras del regulador respecto de los Diseo tarifario. Este elemento depende de mltiples factores de
consumidores que calificarn para acceder directamente al MEM. La costo de la empresa distribuidora, y por consiguiente no es posible
poltica oficial en materia de acceso se fue flexibilizando a partir de apreciar la estructura tarifaria sin un estudio de la estructura de cos-
1992, pero no a travs de un cronograma predeterminado. Ello, natu- to. Empero, el sistema actual deja la impresin de que, en las empre-
ralmente, ha complicado el planeamiento de las distribuidoras para sas de distribucin privatizadas, la incidencia del problema de los sub-
operar con eficiencia y poder suscribir contratos de suministro de lar- sidios cruzados es menor con respecto a la experiencia del perodo
go plazo. prerreforma, en que las tarifas no se correspondan en general con los
La doble funcin comercializacin y distribucin se reflejar en el costos de atender a cada categora de la demanda. El principal subsi-
futuro en una divisin funcional y contable de las compaas en sus dio cruzado, desde el contribuyente al consumidor de energa elctrica,
dos actividades, permitindoseles un traslado automtico de los pre- que se instrumentaba mediante aportes del Tesoro Nacional y garan-
cios de compra de la energa y la potencia al segmento de distribucin tas de la Nacin sobre el endeudamiento de las empresas pblicas pa-
de usuarios cautivos (para el cual actuara como proveedor de ltima ra cubrir tarifas subsidiadas, fue eliminado a partir de la privatizacin.
instancia), y celebrar en forma libre contratos con sus otros clientes. Hay reas en las que se sospecha la existencia de potenciales sub-
Tal mecanismo requerira una apropiada identificacin de los costos al sidios cruzados. El informe de NERA (1998) identific tres reas posi-
efecto de evitar subsidios cruzados (NERA, 1998). bles: a) la estructura tarifaria tiende a subestimar el costo marginal de
atender la carga de consumo (aunque este factor tiene a compensarse distribuidoras argentinas son bastante superiores a los de otro pases.
con el sobreprecio de los contratos preprivatizacin); b) la clasificacin La media de las diferencias entre facturacin neta de impuestos y costo
de usuarios consagrada por la regulacin tarifaria (residencial, comer- medio de compra arroja, hacia 1997, un nivel superior en 63% al nivel
cial, industrial) no es una discriminacin apropiada desde el punto de equivalente de una muestra de empresas de distribucin de los Esta-
vista de los costos de distribucin; c) en los casos en que existe capaci- dos Unidos (SEE, 1998).
dad contratada, a los clientes que usan menos que la capacidad con- Es imposible evaluar el nivel actual de los VAD sin determinar la in-
tratada se les carga el costo de capacidad contratada, lo cual elimina cidencia precisa de los factores no controlados por las compaas dis-
incentivos a controlar la demanda (aunque ste constituye un costo tribuidoras. Entre estos factores cabe mencionar la intensidad energ-
asociado a los contratos take-or-pay que tiene, por otro lado, sus tica de la economa, la estructura de la demanda atendida (aspecto en
ventajas). Sobre este aspecto se requiere un estudio emprico. Por otro el que el tamao de la demanda tiene importantes implicancias en tr-
lado, Schoeters (1994) encontr importantes subsidios en el caso de minos de economas de escala), la densidad de la red, los requerimien-
una empresa an no privatizada (EPEC), cuya tarificacin se rige por tos regulatorios (en particular de calidad) y el perfil de carga segn el
leyes provinciales, identificando subsidios concretos en el segmento re- nivel de tensin. Diferencias en los precios relativos pueden sesgar las
sidencial y el de alumbrado pblico. comparaciones regionales e internacionales.
Subsidios explcitos. El principal subsidio vigente se inici en 1993 La revisin de los valores agregados de distribucin constituye una
y, en principio, caduca el presente ao. Se trata de un rgimen especial tarea compleja, al efecto de aislar los factores de costo controlables y
para usuarios electro-intensivos cuya contrapartida es atendida por el no controlables de las distribuidoras. La experiencia de la regulacin
presupuesto general de la administracin pblica nacional. El monto en el sector gasfero argentino parece indicar que este aspecto consti-
fue estimado en valores oscilantes entre el 44% y el 53% de la tarifa, y tuye un elemento muy sensible desde el punto de vista poltico en el
slo ha sido percibido por unas pocas empresas (Schoeters, 1994). Pe- cual las deficiencias de informacin permiten ejercer al regulador un
se a que este subsidio es objetable desde el punto de vista de la eficien- elevado grado de discrecionalidad.
cia econmica, su carcter temporario y explcito minimiza el impacto Calidad del servicio. Las empresas distribuidoras de jurisdiccin
negativo sobre la asignacin de recursos y las finanzas pblicas. nacional tienen fijado un sistema de umbrales de calidad (interrupcio-
Valor Agregado de Distribucin. La normativa impone que cada cin- nes, variaciones de tensin y perturbaciones y aspectos comerciales,
co aos sea fijado el Valor Agregado de Distribucin, que es un compo- como los tiempos de respuesta para conectar nuevos usuarios, emisin
nente de la tarifa minorista. El primer perodo, para las empresas dis- de facturas, reclamos por errores de facturacin y restablecimiento de
tribuidoras de jurisdiccin nacional, es de diez aos. El esquema suministros suspendidos por falta de pago). Los estndares y sancio-
regulatorio es del tipo de un price-cap ajustado por un factor de efi- nes (multas) de los contratos de concesin fueron diferenciados en dos
ciencia (esquema denominado en la literatura como RPI-X). Este meca- etapas. La primera abarc desde setiembre de 1993 hasta agosto de
nismo limita los precios pero permite apropiarse de las ganancias de 1996, e incluy un sistema de multas pagadas como un crdito general
eficiencia por encima del nivel estipulado del factor X. Diferentes enfo- a todos los consumidores. La segunda etapa arranc en setiembre de
ques se han utilizado en otros contextos regulatorios para la determi- 1996, y se diferencia de la anterior en que las verificaciones de calidad
nacin del factor X, que plantea importantes problemas de informacin y las bonificaciones son practicadas a nivel de clientes individuales.
e incentivos (FIEL, 1997). La ley requiere que las tarifas permitan una El principal elemento de clculo de las multas es el denominado
tasa de retorno razonable consistente con una empresa de distribucin costo de la energa no suministrada (ENS). Claramente, la mejora de
operando en forma eficiente, y similar a las tarifas aplicadas por otras la calidad del servicio implica costos, y la empresa distribuidora prefe-
compaas en circunstancias similares. rir pagar la multa si este importe es inferior al costo de la inversin
La informacin sobre costos de las empresas es insuficiente, al mo- necesaria para realizar la mejora.
mento, para obtener una apreciacin de la situacin en este aspecto. La NERA (1998) considera al esquema de regulacin de calidad argen-
empresa Edesur mostr en 1997 una tasa de rentabilidad promedio del tino como cuidadoso y relevante en la enumeracin de las caractersti-
4,6% (en comparacin con una tasa negativa del -2,8% en 1992). Esta cas de calidad exigidas, indicando que parece estar funcionando en
empresa realiz mejoras gerenciales y una intensa recuperacin de forma apropiada. Las empresas de jurisdiccin nacional, en general, no
energa no facturada a partir del ao 1992, en cuyo lapso recuper un tendran mayores inconvenientes en realizar las inversiones necesarias
nivel importante de facturacin por el problema del hurto de energa. para satisfacer los estndares regulatorios. Empero, los montos infor-
Aunque las tarifas finales resultan competitivas en una compara- mados por el ENRE, abonados en concepto de multas por las empresas
cin internacional, la evidencia emprica muestra que los VAD de las Edenor, Edesur y Edelap alcanzaron en la etapa I unos US$ 28 millo-
nes, lo que sugiere que en un lapso de tres aos, las empresas consi-
31,70 26,70 19,70 19,70
0,60 27,00 0,00 14,00 0,00 0,60 27,00 0,00 14,00 41,60 14,60 14,60 14,60
Prov. Munic. C/Iva S/Iva S/Iva S/Iva
6,60
6,98
0,60
0,60
0,60
0,60
2,60
7,60
6,60
0,60
0,60
6,60
4,60
0,60
0,60
6,98
0,60
B.T.
Sumatoria de Impuestos
deraron econmicamente no justificable realizar algunas inversiones y
M.T.
prefirieron pagar las penalidades. La situacin para las empresas pro-
6,60
6,98
33,60 12,60 0,60
32,34 11,34 0,60
31,60 10,60 0,60
0,60
42,60 18,60 2,60
7,60
6,60
0,60
0,60
6,60
4,60
0,60
0,60
6,98
0,60
vinciales recientemente privatizadas no pudo ser analizada.
Com
37,10 6,60
27,98 6,98
21,60 0,60
28,60 7,60
27,60 6,60
21,60 0,60
26,60 0,60
27,60 6,60
35,60 4,60
21,60 0,60
21,60 0,60
27,98 6,98
21,60 0,60
Distorsiones provinciales. La situacin de las distribuidoras provin-
ciales plantea tres aspectos relevantes: a) el escaso avance en la priva-
Res
tizacin en algunas jurisdicciones; b) las distorsiones originadas en la
aplicacin de gravmenes diferenciales que afectan al consumo de
Imp.
6,00
0,00 0,60 27,00 19,10 0,00
6,38
0,00
0,00
0,00
0,00
2,00
7,00
6,00
0,00
0,00
6,00
4,00
0,00
0,00
6,38
0,00
energa elctrica; c) las disparidades en los regmenes tarifarios, aso-
Imp.
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00

0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00

0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
ciados a grados variables de eficiencia y a diferencias significativas en
Industrial B.T.
los valores agregados de distribucin.
Iva
%
Respecto de a) resulta claro que la coexistencia de dos regmenes de
gestin, uno privado y otro pblico, puede originar dificultades en la
Prov. Munic. 22938 23681

Ley
integracin del sistema elctrico. Un ejemplo a menudo citado es la si-
IMPUESTOS NACIONALES, PROVINCIALES Y MUNICIPALES

tuacin en determinadas distribuidoras administradas por burocracias
Ley
gubernamentales o cooperativas sindicales, que negocian precios de
Impuestos aplicados ( en % ), diciembre 1996
Imp.
6,00
0,60 27,00 19,10 0,00
6,38
0,00
0,00
0,00
0,00
2,00
7,00
6,00
0,00
0,00
6,00
4,00
0,00
0,00
6,38
0,00
compra de la energa sin seguir criterios de economicidad. La compe-
tencia por comparacin juega aqu, a mediano plazo, un rol discipli-
Imp.
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00

0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00

0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
nante, y es esperable que este factor, sumado a las necesidades fisca-
Industrial M.T.
les de los gobiernos provinciales y a los acuerdos suscriptos con
Iva
%
organismos internacionales para proceder a la privatizacin y desregu-
CUADRO 13
Prov. Munic. 22938 23681

lacin de la infraestructura energtica, contribuya a acelerar el proce-
Ley
so de reforma faltante en las provincias ms retrasadas.
0,60 27,00 0,00 6,00 0,00

0,60 27,00 26,10 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 6,38 0,00
0,60 27,00 0,00 12,00 0,00
0,60 27,00 10,74 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 10,00 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
18,00 0,00
0,60 27,00 0,00 7,00 0,00
0,60 27,00 0,00 6,00 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 14,00 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 6,00 0,00
0,60 27,00 0,00 4,00 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 6,38 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
Ley
En cuanto al aspecto b), es instructivo comparar la carga tributaria
que afecta a las diferentes categoras de usuarios en las distintas pro-
Imp. Imp.
vincias (cuadro 13). Excluyendo Tierra del Fuego, para la categora re-
sidencial, en 1996 la carga oscilaba entre un mnimo de 21% y un m-
(*)
ximo de 42,6%; para la categora comercial, entre un 0% y un 26,7%;
Comercial
0,60 27,00
Iva
%
para la industrial en media tensin y baja tensin, entre un 0% y un
19,7%. Con diferencias tan marcadas, no solamente el consumo de
Prov. Munic. 22938 23681

Ley
energa resulta distorsionado, sino tambin la eleccin del tipo de ener-
ga y aspectos de la estructura econmica como la localizacin de las
0,00
0,00
0,00
0,60 21,00 0,00 12,00 0,00
0,00
0,60 21,00 0,00 10,00 0,00
0,00
21,00 0,00
0,00
0,00
0,00
0,60 21,00 0,00 20,00 0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ley
actividades y la valuacin de los activos productivos y residenciales. En
Imp.
6,00
0,60 21,00 10,10 0,00
6,38
0,60 21,00 10,74 0,00
0,00
7,00
6,00
0,00
0,00
6,00
0,60 21,00 10,00 4,00
0,00
0,00
6,38
0,00
el cuadro se percibe la importancia del gravamen que afecta a los con-
sumidores cautivos de las distribuidoras a las que fueron transferidos
Imp.
0,60 21,00 9,50
0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 0,00

0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 5,00

0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 0,00

0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 0,00
0,60 21,00 0,00
(*)
los contratos de abastecimiento preprivatizacin.
Una reforma tributaria debera contemplar la homogeinizacin de Residencial
0,60 21,00
Iva
%
los gravmenes que afectan al consumo y las transacciones de un bien
homogneo como la energa elctrica. 22938 23681
Ley
Finalmente, con relacin a c) cabe conjeturar que la elevada disper-

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ley
sin de valores agregados de distribucin y de las tarifas resultantes

no parece reflejar exclusivamente diferencias en los costos de atender
estructuras de demanda muy diferenciadas. La distribuidora de la pro-
Buenos Aires
Gran Bs As1
Entre Ros2
Cap, Fed, 1
vincia de Neuqun (no privatizada), cuyo costo de compra es un 63% Catamarca
Corrientes
Ro Negro
Provincia
La Pampa
San Luis3
San Juan
Mendoza
Neuqun
Formosa
Santa Fe
Crdoba
La Rioja
del costo de la energa adquirida en Capital Federal y el gran Buenos Chaco
Jujuy
Salta
Aires por Edenor, tiene una tarifa industrial en baja tensin superior
CUADRO 14
Prov. Munic. C/Iva S/Iva S/Iva S/Iva
6,98
0,60
0,00
0,60
0,00
0,00
B.T.
Sumatoria de Impuestos
M.T. PRECIOS DE COMPRA EN EL MEM Y TARIFAS A USUARIOS FINALES
6,98
36,60 15,60 0,60
0,00
0,60
0,00
0,00
SIN IMPUESTOS, DICIEMBRE DE 1997
(Base: Capital Federal = 100)
Com
27,98 6,98
21,00 0,00
29,60 0,60
21,00 0,00
0,00
0,00
Provincia Empresa Precio Medio Tarifa Tarifa Tarifa Tarifa
Res
de Compra2 Res. Com. Ind. Mt Ind. Bt

Imp.
6,38
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Consumo medio (KWh/mes) 120 200 105.000 7.500
Imp.
0,00 0,60 27,00 0,00

0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,00 27,00 0,00
0,00 0,60 27,00 0,00
0,00 0,00 27,00 0,00
0,00 Utiliz. (Hs.) 350 150
Industrial B.T.
Privatizadas
0,00
Iva
%
Fuente: Secretaria de Energia.

Buenos Aires1 ESEBA 115,1 166,6 167,8 83,3 80,3
Prov. Munic. 22938 23681
0,00 0,00
Ley
Gran Bs. As.1 EDENOR 100 100 100 100 100

Cap. Federal1 EDENOR 100 100 100 100 100
Ley
Catamarca EDECATSA 84,6 111,4 86,3 108,2 139

Imp.
6,38
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Entre Ros1 EDEERSA 72,3 89,6 102,8 91,7 106,2

Formosa EDEFORSA 88,4 86,9 107 145,7 158
Imp.
0,60 27,00 0,00

0,60 27,00 0,00
0,00 27,00 0,00
0,60 27,00 0,00
0,00 27,00 0,00
0,00
Industrial M.T.
Jujuy DEJ 109,8 111,7 112,7 129 105,3

0,00
Iva
%
CUADRO 13 (Cont.)
La Rioja EDELARSA 79,6 123,3 77,1 121,4 104,7

Prov. Munic. 22938 23681
Mendoza EMSE 85,4 100,8 104,9 126,8 106,8

0,00
Ley
Ro Negro EDERSA 93,5 76,8 88,8 104,2 107,2

0,60 27,00 0,00 6,38 0,00
0,60 27,00 0,00 15,00 0,00
0,00 27,00 0,00 0,00 0,00
0,60 27,00 0,00 0,00 0,00
0,00 27,00 0,00 0,00 0,00
0,00 0,00 0,00
Ley
Salta DPES 103,3 101,5 88,8 111,2 139,2

Imp. Imp.
San Juan EDESSA 82,4 112,3 72,2 108,7 137

San Luis EDESAL 74,6 79,9 146 203,8 134,7
Sgo. del Estero EDESE 79,6 93,5 110,7 89,8 102,4
Comercial
0,00
Tucumn EDETSA 90,2 90,7 112 104,2 97,7

Iva
%
(3) Provinciales: cargo fijo(*) de $0,0205 s/kwh.
No Privatizadas
Prov. Munic. 22938 23681
0,00
Ley
Chaco SECHEEP 81,1 120,4 141,1 159,2 121,1

0,00
0,60 21,00 0,00 15,00 0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ley
Crdoba EPEC 95,2 134,3 157 89,8 107,4

Corrientes DPEC 82,1 82 228,5 155,6 159
Imp.
6,38
0,00
0,00
0,00
0,00
La Pampa APELP 70,5 81,1 135,4 96,4 74,3

(1) Tasa provincial: 19,1424 %.
Imp.
0,60 21,00 0,00
0,00 21,00 0,00

0,60 21,00 8,00
0,00 21,00 0,00
0,00
Neuqun EPEN 62,7 100,8 103,8 111,8 143,9

(2) Tasa municipal: 6,383%.
Residencial
Santa Fe1 EPE 74,1 123,3 154 94,3 103,8

0,00
Tasa municipal: 6,424%.

Iva
%
Santa Cruz SPSE 147,4 207,5 179,3 134,7

22938 23681
0,00
Ley
Chubut DGSP 65 106,1 165,1 122,5

Misiones EMSA 83,1 113,8 117,6 91
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ley
T. del Fuego DPE 110,6 134,3
Tarifas vigentes noviembre/diciembre 1997.

S, del Estero
T. del Fuego
Provincia
(1) Precio medio de compra en 500 Kv.

Tucumn
Sta. Cruz
Misiones
Chubut
(2) Precios medios de compra correspondientes al mes de diciembre de 1997.

Fuente: SEE.
en un 44%, con una incidencia tributaria similar (ver cuadro 14). Parte Estos problemas han sido identificados con bastante precisin por
de este costo puede ser explicado en trminos de densidad de la red, los operadores, los analistas, los auditores contratados por el gobierno
mix de consumidores, patrones de uso, requerimientos de confiabili- e incluso por las mismas autoridades sectoriales. Un breve resumen de
dad, etc., pero la calidad de la gestin sobre la que no hay estudios los mismos, adoptando un punto de vista global sobre el sistema, per-
especficos es probable que resulte un factor explicativo relevante. mite identificar el siguiente conjunto de problemas bsicos:
Aspectos ambientales. Otro aspecto ambiental del sector elctrico tie- 1. La concepcin bsica de la legislacin no ha logrado erradicar total-
ne que ver con los electroductos y los valores mximos de los campos mente algunos aspectos negativos del criterio de servicio pblico
electromagnticos para el transporte de energa en tensin superior a imperante en el perodo prerreforma, que se inclina a sustituir el fun-
13,2 kV, los que segn la SEE son cumplidos por todas las instalacio- cionamiento de un sistema de mercados por una concepcin paterna-
nes actuales. Cabe considerar que, a la vez que existe una preocupacin lista del Estado, el cual debe velar por el abastecimiento de ener-
ambiental creciente, la misma no est reflejada en la estructura tarifa- ga. Esta concepcin, que es razonable donde se dan elementos
ria actual, ya que sta no contempla diferenciales de costo por el uso de relevantes de monopolio, constituye todava una premisa para
tecnologas alternativas con menor impacto ambiental. gran parte de la operatoria del mercado. Empero, con el crecimien-
to del segmento no regulado de GUMAs y GUMEs, la virtual trans-
formacin de las distribuidoras en comercializadoras de energa y
6. CONCLUSIONES potencia y las complicaciones que la planificacin central tendr
en un contexto con ms agentes y contratos entre partes, esta con-
Este captulo ha puesto nfasis en los problemas pendientes de recepcin va a ir perdiendo relevancia.
solucin antes que en los aspectos positivos de la regulacin. La evi- 2. El regulador, dentro de esta concepcin de servicio pblico, se ha
dencia emprica muestra que el sistema implementado pudo acompa- subrogado a los mercados estableciendo valuaciones arbitrarias que
ar el crecimiento de la demanda registrado durante el perodo, son fuente de problemas en el sistema. Entre estos aspectos cabe
dentro de un contexto signado por un aumento de la competencia, re- sealar el clculo del costo de falla y la falta de transparencia en
ducciones de los precios y un aumento aceptable de la calidad del ser- ciertos precios y remuneraciones del sistema (que hace presumir la
vicio. Comparado con el rgimen pblico imperante hasta 1992 (y que existencia de subsidios cruzados). Aun cuando la independencia del
an persiste en empresas sujetas a la rbita estatal provincial), el et- regulador no est en duda19 esto plantea preocupaciones sobre la
hos negativo de la gestin pblica, signado por la ausencia de incenti- calidad de la regulacin.
vos para la inversin, la innovacin y la atencin de la demanda, cedi 3. La legislacin contiene errores de diseo, especialmente en materia
el lugar a un esquema de gestin tcnica, comercial y econmica de de instituciones. Hay consenso en que el mecanismo de tipo poltico
alta profesionalidad. (audiencia pblica, votacin, veto) ha tenido grandes dificultades
Los problemas subsistentes pueden ser corregidos sin cambiar esta para permitir la toma de decisiones en ampliacin de la red de
concepcin bsica. Las soluciones a los mismos requieren evolucionar transporte. Otro error es la introduccin de una cuenta SALEX que
hacia un sistema ms flexible ante las necesidades de la demanda, con socializa los ingresos de las rentas de congestin. La economa
el sector privado ms involucrado en la gestin de corto y largo plazo elemental seala que all donde hay derechos de propiedad no asig-
del sector. nados, o asignados deficientemente, no es de esperar una asigna-
La enseanza que deja el proceso de desintegracin vertical institucin eficiente de recursos. La red de transporte existente parece en-
cional del sector elctrico es que no es suficiente separar operativa- contrarse en esta situacin, y los derechos sobre redes futuras, mal
mente a las instituciones que actan en los distintos segmentos. Los definidos.
agentes de un mercado competitivo son coordinados por un sistema de 4. La divisin de segmentos no fue acompaada por una divisin clara
precios. Los agentes en un sistema de planeamiento son coordinados de responsabilidades. Esto parece evidente en materia de calidad
por un plan consistente y los mecanismos de enforcement pertinen- del servicio, en cuanto es asignable al transporte de energa, aun-
tes. El sistema argentino, por la novedosa articulacin de un conjunto que puede considerarse como una consecuencia de una deficiente
de mercados y de regulaciones superpuestas, defini responsabilidades definicin de derechos de propiedad.
de los distintos agentes que no han podido ser satisfechas con toda la 5. La legislacin y la regulacin mantienen una desconfianza o ignoran-
eficiencia requerida por la sociedad. Tal situacin refleja, sin duda, el cia de mecanismos de mercado superiores a los mecanismos centra-
carcter innovador del nuevo marco regulatorio, el que ir evolucionan- lizados. Tal es la situacin del precio estacional como sustituto de
do para enfrentar las dificultades. contratos de estabilizacin por parte de los agentes privados y las
Kie-Mason (1994) para un tratamiento detallado de la optimizacin de una red Abdala, M. A. y Chambouleyron, A., Opciones de regulacin para mecanismos
elctrica. Hay otras restricciones que se ignoran en esta exposicin, por ejemplo descentralizados de inversin privada en transmisin elctrica, Anales de la
las de potencia reactiva (ver Hogan, 1992). para un argumento sobre que estas Asociacin Argentina de Economa Poltica, noviembre de 1998.
restricciones deben ser incorporadas en el clculo de los precios eficientes). Armstrong, M., Cowan, S. y Vickers, J., Regulatory Reform. Economic Analysis
14. El formalismo anterior simplifica sustancialmente las complejidades de and British Experience, 1994.
la economa de una red elctrica. Para un tratamiento ms general, vase, por Arrufat, M.A.; Neder, E. y Abdala, M. A., Los precios locales en el mercado elc-
ejemplo, Wu, Varaiya, Spiller y Oren (1995). trico mayorista, Anales de la Asociacin Argentina de Economa Poltica, no-
15. Los procesos descentralizados de obtencin de los precios nodales es viembre de 1996.
decir, su clculo no basado en la resolucin de un modelo matemtico del siste- Badaraco, E.; Scholand, L.; Erize, L.; Perrone, D. y Werning, P., Propuesta de
ma sino de la interaccin de los agentes han recibido menor atencin que las complementos al marco regulador del sector elctrico argentino, Anales de
propiedades de equilibrio de las redes. Una excepcin es McGuire (1996) que la Asociacin Argentina de Economa Poltica, noviembre de 1997.
modeliza la interaccin entre el operador de la red (que informa voltajes mxi- Banco Mundial, ArgentinaReforming Provincial Utilities: Issues, Challenges and
mos en cada arco) y generadores y consumidores (que informan inyecciones ne- Best Practice, Infrastructure Division, Country Dept. I, Latin America and
tas en cada nodo, maximizando beneficios). El operador de la red calcula los the Caribbean Region, Draft, Report N 15063-AR.
peajes aplicables en cada arco al efecto de que los operadores internalicen las Bastos, C. M. y Abdala, M. A., Reform of the Electric Power Sector in Argentina,
restricciones. 1993.
16. Wu y Varaiya (1995) han formalizado un esquema de negociacin que Bohn, R. E.;. Caramanis, M. C y Schweppe, F. C., Optimal Pricing in electrical
recoge, en parte, estas propiedades de optimalidad, separando las decisiones networks over space and time, Rand Journal of Economics, 15, 1984.
econmicas de las cuestiones de confiabilidad (seguridad) de operacin de la red. Borenstein, S., Bushnell, J. y Knittel, C.R., Market Power in Electricity Mar-
El modelo prev negociaciones multilaterales con la activa participacin de bro- kets: Beyond Concentration Measures, University of California Energy Ins-
kers. Los autores sostienen que el modelo de negociacin multilateral logra to- titute, 1998.
dos los beneficios de la operacin de un pool centralizado, sin la mano visible, Brennan, T. J.; Palmer, K. L.; Kopp, R. J.; Krupnic, A. J.; Stagliano, V. y Bur-
pesada del operador del pool en materia de decisiones econmicas. traw, D., A Shock to the System: Restructuring Americas Electricity Industry,
17. El ENRE autoriz a Transener a presentarse en forma directa (es decir, Resources for the Future, Washington, 1996.
sin constituir una sociedad autorizada). Esto fue objetado por los competidores CAMMESA, Boletines Mensuales y Boletn V Aniversario.
ya que le otorg una ventaja al no tener que financiar, como los otros competi- Chisari, O.; Celani, M. y Romero, C., Los aspectos econmicos del sistema de
dores, el IVA durante la construccin del proyecto. transporte de energa elctrica en la Argentina. Regulacin eficiente e incenti-
18. Corresponden a instalaciones de vinculacin elctrica pertenecientes a vos de largo plazo, UADE, 1995.
agentes del MEM no transportistas (es decir, generadores y distribuidores) y la Chisari, O.; Estache, A. y Romero, C., Winners and Losers from Utility Privati-
funcin se encuentra regulada por el ENRE. En esta categora se encuentran zation in Argentina. Lessons from a General Equilibrium Model, World
las distribuidoras de jurisdiccin nacional y algunas distribuidoras provincia- Bank, Policy Research Working Paper 1824, 1997.
les. Corbo, V.; Daz, A. y Snchez, J. M., Anlisis crtico al proyecto de reglamento
19. En Urbiztondo, Artana y Navajas (1998) se analiz la existencia de ses- de la Comisin Nacional de Energa referente a la Ley General de Servicios
gos sistemticos en el accionar del regulador. En funcin de cierta evidencia Elctricos, 1995.
preliminar se concluy que en aquellos casos donde tanto el contexto como el De Vany, A., Coordination and Pricing On An Open Transmission Network,
diseo actan en el mismo sentido, generando la misma hiptesis sobre la ten- The Cato Review of Business and Government, 1997.
dencia del accionar del regulador, la evidencia observada no contradice lo espe- Einhorn, M. y Siddiqi, R. (comps.), Electricity Transmission Pricing and Techno-
rado, y muy por el contrario, tiende a confirmar la ocurrencia de los sesgos es- logy, Electric Power Research Institute, Kluwer Academic Publishers, 1996.
perados. Una evidencia, en sentido contrario, sera el proceso de decisiones Energy Information Administration, Electricity Prices in a Competitive Environ-
pblicas durante el tratamiento de la construccin de la IV lnea del corredor ment: Marginal Cost Pricing of Generation Services and Financial Status of
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CAPTULO 14
El servicio de agua potable y
desages cloacales en Buenos Aires
La prestacin del servicio de agua potable y cloacas form parte del

proceso de transformacin y privatizacin de la economa argentina de
principios de los 90, aunque comparando con otros servicios pblicos
este sector incluy ciertas caractersticas distintivas determinantes. La
primera se relaciona con la forma en que el servicio se vena prestando,
con una operacin descentralizada (una empresa pblica provincial o
cooperativa por ciudad o conglomerado urbano). La segunda tiene que
ver con las externalidades positivas por la expansin de la cobertura,
que la provisin de aguas y cloacas hacen que el objetivo prioritario
sea la expansin y universalizacin del servicio.
Durante aos la prestacin del servicio de agua potable y desages
cloacales fue llevada a cabo por el Estado Nacional, que por intermedio
de la empresa Obras Sanitarias de la Nacin (OSN) cubra la mayor
parte del servicio.1 Dicho esquema tuvo vigencia desde principios de si-
glo (1912) hasta inicios de la dcada del 80. Las normas y reglamenta-
ciones pertinentes al sector eran dictadas por la autoridad central, a
quien le corresponda tambin la elaboracin del diseo tarifario y la
planificacin de la expansin del servicio.2
La operatoria de OSN devino en un esquema altamente centralizado y
burocrtico que priorizaba la inversin en infraestructura (expansin del
suministro tanto en produccin como en distribucin), sin considerar as-
pectos de eficiencia. Dicha modalidad fue factible porque el financiamien-
to se hallaba garantizado por el Tesoro y por el hecho de que las tarifas
no reflejaban las necesidades de mantenimiento del servicio (ni tampoco
inversin) y eran fijadas recurrentemente considerando aspectos polticos
en detrimento de consideraciones econmico-financieras. Este sistema se
interrumpe a partir de la aparicin de las recurrentes crisis fiscales que
afrontaba el gobierno central, y que impediran la transferencia ilimitada
de fondos, afectando primero la expansin de los servicios y luego, pro-
gresivamente, su rehabilitacin y mantenimiento hasta que se produjo la
transferencia de los servicios a empresas privadas.
536 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS EL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y DESAGES CLOACALES EN BUENOS AIRES 537
Como respuesta a los problemas de burocratizacin e ineficiencia, e CUADRO 2

intentando disminuir el creciente dficit fiscal, el Estado Nacional des- OPERADORES DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO,
centraliza el servicio en 1980 (Ley 18.586). Dicha ley, y el Decreto DCADAS DEL 80 Y DEL 90
258/80, generaron la divisin y transferencia (libre de pasivos) de la
empresa OSN a las diferentes provincias de 161 sistemas de Agua Po- Provincia Operador Operador (abril de 1998)
table y Desages Cloacales (APyDC). rea metropolitana OSN Aguas Argentinas SA (Privada)
La descentralizacin se instrument a partir de la creacin de dis-
Bs. As. (resto) OSBA y 11 municipalidades En proceso de privatizacin (a)
tintos tipos de entes pblicos (dependencias provinciales centralizadas,
entes autrquicos, empresas pblicas, o transferencia del servicio a los Catamarca OS Catamarca En estudio para su privatizacin (convenio con la
municipios). Mas all de la figura utilizada en cada una de las provin- Secretara de Recursos Hdricos para asistir la
cias, todas ellas mantuvieron inicialmente el principio de jerarquizar la privatizacin). Ley reciente para su privatizacin
expansin del servicio por sobre el mantenimiento del mismo, o en Crdoba Empresa Provincial de Obras Privatizacin en Crdoba Capital (slo agua)
otras palabras, el gastar y expandir por sobre el preservar, mantener Sanitarias (EPOS)
y administrar el servicio.3 Corrientes Aguas de Corrientes SA (Privada)
Pero ello dej de ser viable al acentuarse el desbalance fiscal luego
Chaco Servicio de Agua y Existe una restriccin constitucional que impide
de la crisis de la deuda en 1982. Sin posibilidad de financiamiento Mantenimiento, Emp. del Est. la privatizacin del servicio
(nacional o internacional), el sistema colaps y no slo se limit la in- Provincial (SAMEEP)
versin sino tambin el mantenimiento y generacin (produccin), lo
Chubut Direccin de Obras Sanitarias Municipalizacin del servicio y concesin a
que deriv en que la incorporacin de los nuevos usuarios (expansin)
y Gas cooperativas
se efectuaba en un sistema subdimensionado y no alcanzaba a cubrir
el crecimiento de la demanda. Entre Ros Cooperativas individuales y s.d.
municipalidades
As, el sistema de prestacin de servicios de agua potable y desa-
ges cloacales se hallaba caracterizado en la dcada pasada por una Formosa Direccin de Suministro de Aguas de Formosa SA (privada)
serie de deficiencias que afectaban tanto la calidad como los niveles de Agua Pot. y Saneamiento
cobertura del servicio prestado. Entre los problemas ms graves que Jujuy Direccin de Agua Potable y Agua de los Andes SA
afrontaba el sector se destacaba la falta de mantenimiento, tanto en Suministro de Jujuy (APS) (paquete accionario a privatizar)
produccin (plantas de potabilizacin de agua y plantas cloacales) co- La Pampa Adm. Provincial del Agua Municipalizacin del servicio
mo en distribucin y coleccin respectivamente (redes), situacin que
La Rioja Direccin Provincial de En etapa final para su privatizacin (convenio con la
se agravaba a partir de la utilizacin de tcnicas de operacin anticua-
Servicios Sanitarios Secretara de Recursos Hdricos para asistir la
das e ineficientes.4 privatizacin)
As, la dicotoma (expansin vs. mantenimiento) que caracteriz la Mendoza OS Mendoza En proceso de privatizacin (reformulacin del proceso
licitatorio). Acciones transferidas
Misiones Administracin Provincial de En proceso de privatizacin

OS (APOS)
CUADRO 1
COBERTURA DE AGUA Y CLOACAS Neuqun Administracin Provincial del En proceso de privatizacin
Agua (APA)
Ro Negro Dto. Provincial de Aguas Se dividi el DPA en reas (agua potable, cloacas
Regin Agua Agua Cloaca Cloaca
y riego)
1980 1991 1980 1991
Salta Direccin de OS Aguas de Salta SA (paquete accionario a privatizar)
% % % %
San Juan OS Sociedad del Estado En estudio para su privatizacin (convenio con la
Total pas 58,5 65,2 29,8 37,2 Secretara de Recursos Hdricos para asistir la
rea metropolitana* 69,0 70,0 54,2 58,0 privatizacin)
San Luis OS de San Luis Municipalizacin del servicio y concesin a cooperativas

Fuente: Contrato de Concesin (AA), Artana et al. (1997) y publicaciones diver-
sas.
CUADRO 2 (Cont.) caractersticas del servicio all donde fue llamado a operar, la falta de
un esquema regulatorio claro y preciso gener diferentes inconvenien-
Provincia Operador Operador (abril de 1998) tes que an no han sido resueltos.
En este captulo se ilustran con nfasis particular las caractersti-
Santa Cruz Servicios pblicos sociedad Se prev dividir la empresa (electricidad, agua potable
cas, experiencias y limitaciones de la prestacin del servicio de APyDC
del Estado y gas)
en la concesin del rea metropolitana, otorgada por el Gobierno Na-
Santa Fe Dir. Prov. de OS (DIPOS) Aguas Provinciales de Santa Fe S.A. (Privada) cional e iniciada en mayo de 1993 (que incluy inicialmente la Capital
Santiago del Estero DIPOS Ley 6.225/95 aprob el marco regulatorio y se cre Federal y trece partidos del conurbano bonaerense, a los que luego se
el ente regulador. Licitacin con la presentacin de agreg Quilmes.
dos empresas (NECON SA y Sagua International
Corporation) Empresas participantes en la doncesin del servicio pblico de
Tucumn DIPOS Aguas del Aconquija SA (Privado) (b) APyDC
Tierra del Fuego OS Territorial Direccin de agua, presta servicio slo en Ushuaia
(sujeta a transformacin por Ley de Emergencia 318) En el rea metropolitana el grupo encabezado por la firma francesa
Suez Lyonnaisse des Eaux (operador del servicio) result vencedor en
Notas: Con el trmino privatizacin se entiende el traspaso de la operacin de
los servicios a empresas de capital privado en sus diversas formas (concesin,
venta de acciones, de activos, etc.). (a) Se estudia la posibilidad de dividir la em- CUADRO 3
presa Obras Sanitarias de Buenos Aires en tres regiones (Conurbano, Gran La COMPOSICIN ACCIONARIA DE AGUAS ARGENTINAS SA
Plata y Baha Blanca) y concesionar el servicio por treinta aos. La Ley
11.820/96 cre el organismo regulador y establece el marco regulatorio. (b)
Contrato rescindido. Accionista Clase de Porcentaje de Porcentaje de
Fuente: Subsecretara de Asistencia a las Provincias (1997) y BID (1996). acciones participacin participacin
en 1993 en 1994
Lyonnaise des Eaux SA (a) A 26,41* 25,00

operatoria del sector en toda su historia se agrav a partir de la desin-
Programa de propiedad participada (b) B 10,00 10,00
versin que sufri el sector especialmente en los 80. Por otra parte,
una vez operada la descentralizacin se gener un vaco de competen- Sociedad Comercial del Plata SA C 20,70 19,55
cia (normas y legislacin) en el orden nacional que no fue satisfactoria- Soc. Gral. De Aguas de Barcelona SA D 11,49 10,79
mente cubierto en el mbito provincial.
Meller SA E 10,80 10,20
La evolucin durante la dcada del 80 demostr un incremento en
la cobertura de agua y cloacas pero en niveles an muy insuficientes: Banco de Galicia y Buenos Aires SA F 8,10 7,65
en 1991 el 65% de la poblacin del pas acceda a servicios de agua po- Compagnie Generale des Eaux SA G 8,00 7,56
table mientras que el porcentaje descenda al 37% para cloacas (ver
Anglian Water Plc. SA H 4,50 4,25
cuadro 1).
El quiebre abrupto, desde la prestacin pblica a la privada del ser- Corporacin Financiera internacional (c) I 5,00
vicio en los 90, se produjo de manera generalizada en casi todo el pas,
como puede comprobarse en el cuadro 2, donde se sintetizan los cam- Notas: (a) Titular de las acciones clase A, de tipo nominativas e intransferibles;
bios producidos en buena parte de las provincias y municipios. (b) Los titulares de las acciones clase B son los empleados de la sociedad y
aquellos que en el futuro se adhieran al PPP; (c) La CFI adquiri a los accionis-
Los objetivos perseguidos a partir de la habilitacin para la entrada
tas clase A, C, D, E, F, G y H, una parte proporcional de sus acciones que re-
de capitales privados al sector se relacionan con la posibilidad de intro-
presentan el 5% del capital social de AASA; (*) Incluye la totalidad de las accio-
ducir un esquema profesional de management en el manejo de las em- nes clase A y 1.326.720 acciones clase D, transferidas estas ltimas por la
presas, la posibilidad de realizar inversiones postergadas y generar un Sociedad General de Aguas de Barcelona SA a Lyonnaise des Eaux SA, en di-
sistema de prestacin del servicio donde las seales enviadas al merca- ciembre de 1994. Originariamente Lyonnaise des Eaux SA tena una participa-
do, a partir de la fijacin de precios y tarifas, se hallen lo menos desvir- cin del 25,30% mientras que la Sociedad General de Aguas de Barcelona SA
tuadas posibles.5 Si bien la operatoria privada mejor rpidamente las posea el 12,60%.
la licitacin por la cual se otorg en concesin, por un perodo de trein- La estructura legal de la concesin metropolitana
ta aos, el servicio pblico de provisin de APyDC. El capital de la so-
ciedad, tal cual lo exigido por el contrato de concesin, asciende a US$ En la concesin metropolitana, los elementos fundamentales de la
120.000.000 (capital mnimo), el que fue integrado en su totalidad por regulacin se basan en el esquema jurdico establecido por la Ley
el grupo adjudicatario de la concesin (Consorcio Aguas Argentinas) en 23.696 (Ley de Reforma del Estado). Sobre la base de dicha ley se lla-
el segundo ejercicio (incluyendo el 10% correspondiente al Programa de m a licitacin pblica internacional (Decretos 1.443/91 y 2.408/91),
Propiedad Participada PPP). El cuadro 3 presenta la composicin ac- se preclasificaron a los grupos considerados aptos para competir (Re-
cionaria sobre el capital de Aguas Argentinas: solucin 53/92 de la Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones,
En cuanto a los aumentos de capital, se estableci que el valor de SOPyC)8 y, finalmente se adjudic el contrato (Resolucin 155/92).
suscripcin de las acciones a emitir, cualquiera sea su clase, no podr Desde una perspectiva legal y regulatoria, son de particular impor-
ser inferior al valor patrimonial segn el ltimo balance. Asimismo, en tancia el Marco Regulatorio (MR), el pliego, la oferta realizada por el
todo aumento de capital se deber ofrecer la suscripcin de por lo me- Consorcio Aguas Argentinas SA, y el Contrato de Concesin (CC). Con-
nos el 10% de la nueva emisin a travs de oferta publica.6 Por otra forme lo establece la clusula 1.6 del CC, el orden de prelacin en la
parte, se establece taxativamente que el objeto de la sociedad debe ser estructura legal descripta, en orden decreciente y en trminos genera-
la prestacin del servicio en el rea de concesin y las actividades im- les, es la Ley 23.696, la Ley 13.577 (en lo pertinente), el MR, los pliegos
plcitas para cumplir este objetivo. y circulares aclaratorias, la oferta del Consorcio Aguas Argentinas, y fi-
nalmente el CC y su decreto aprobatorio. Adicionalmente la firma se
La competencia en el sector encuentra sujeta a leyes y normativas medioambientales vigentes en el
mbito nacional.
La prestacin del servicio de APyDC es llevada a cabo por un conce- Los principales aspectos regulatorios, incluidos en el MR y el CC,
sionario (que incluye un operador con facultades de decisin) en un sostienen que el concesionario debe propender a una utilizacin racio-
rea especfica, donde ste ejerce el monopolio de la actividad. Dadas nal y eficiente del agua, al equilibrio entre oferta y demanda de servi-
las caractersticas particulares del servicio, y el esquema privatizador cios y al cumplimiento de objetivos sanitarios y sociales. Tambin se
consecuente, el concesionario no se ve sometido a otra competencia ha establecido claramente que la concesin se basa en el principio del
que la de la licitacin. riesgo empresario.
La decisin adoptada fue concesionar un monopolio integrado en En relacin con los aspectos econmico-financieros, se estableci
sus distintas etapas (tanto horizontalmente en cuanto a los distintos que el monto resultante de las tarifas facturadas a los usuarios deber
servicios provistos como verticalmente en relacin a la produccin de permitir al concesionario, cuando ste opere eficientemente, obtener
agua potable, transporte, distribucin, disposicin y comercializacin), ingresos suficientes para satisfacer los costos implcitos en la opera-
sin considerar la posibilidad de desintegrar la empresa como ha ocurri- cin, mantenimiento y expansin de los servicios prestados (incluido el
do en otros sectores (en la Argentina ello ocurri en los sectores ener- margen de beneficio e incorporando los costos emergentes de los pla-
gticos como se ha visto en los captulos anteriores). nes de expansin).
En teora la prestacin del servicio de APyDC reconoce diferentes El esquema de ajuste tarifario contempla diferentes tipos de instan-
unidades de negocios, por lo que la segmentacin de la actividad po- cias, las cuales se encuentran normadas tanto en el MR como en el
dra haber sido considerada, aun cuando en este sector las ventajas CC.9
potenciales son menores ya que existen importantes economas de al- Las Revisiones Ordinarias (RO), pautadas quinquenalmente, se ori-
cance y ninguna de las etapas verticales salvo la comercializacin es ginan tanto en cambios de metas como de las erogaciones de capital
potencialmente competitiva. previstas en el plan de mejoras y expansin del servicio (PMyES). En
As, ausente la competencia dentro del mercado, el esquema de pri- otras palabras, son las que surgen como consecuencia y parte esencial
vatizacin seguido en todas las concesiones observadas hasta el prede la propuesta de mantenimiento, operacin y expansin que el con-
sente en la experiencia argentina plante la competencia a travs del cesionario prepare para satisfacer o mejorar las metas de calidad y co-
mecanismo licitatorio, compitiendo por el mercado, transfiriendo la bertura del servicio que se especifiquen en el CC. Se estableci que en
empresa en su totalidad a un nico operador ganador de la licitacin. la primera revisin ordinaria slo podran disponerse reducciones de
Por la estructura del sector en el pas, donde los servicios han sido pri- los valores tarifarios y precios vigentes.
vatizados a escala provincial o municipal, la posibilidad de generar un Uno de los principales motivos que justifican el llamado a una Revi-
esquema de competencia a escala nacional se vio desfavorecida.7 sin Extraordinaria (RE), es el derivado en una variacin significativa
en los costos, a partir de un incremento o disminucin en los mismos CUADRO 4

superior al 7%. En dicho caso el mecanismo de revisin prev la crea- CARACTERSTICAS DEL SECTOR A FINES DE LOS 80
cin de una mesa de estudio (entre el regulador y la firma) que realiza- Y OBJETIVOS DE LA CONCESIN METROPOLITANA
r un anlisis de la totalidad de la estructura de costos (considerando
los contemplados en la oferta y en los planes quinquenales).10 Tambin Caractersticas Objetivos de la concesin
en esta mesa se analizan los ingresos obtenidos por el concesionario,
considerando la eficiencia de recaudacin con relacin a las proyeccio- Estado de los activos Bajos niveles de inversin Incremento de la inversin
nes realizadas en los planes quinquenales. Finalmente se determina si y mantenimiento
la modificacin tarifaria es procedente, en cuyo caso debe ser general y Generalizacin de Bajo porcentaje de Incremento del porcentaje de
uniforme. Si surge que la revisin en valores tarifarios y precios es
los servicios poblacin servida poblacin servida
igual o inferior al 3%, la modificacin debe rechazarse.11
Tambin se previ la convocatoria a RE a partir de variaciones dis- Nivel de medicin Bajo Paulatina incorporacin de medidores
puestas por las autoridades en las normas de calidad, por cambios Volumen de produccin Suficiente Mantener
sustanciales en la prestacin de los servicios, modificacin legal de la
paridad cambiara, y por la creacin de nuevas leyes ambientales. Tratamiento de residuos Inexistente Realizar obras de tratamiento y transporte
cloacales (Cuarta Cloaca, Planta Berazategui, Norte,
Sudoeste, etc.)
1. EVOLUCIN DE INDICADORES DE PRECIOS, COBERTURA
Relacin entre ingresos Disociados, dado que los Las tarifas no dejan de tener un precio
Y CALIDAD
y costos ingresos se relacionaban poltico pero tienden a cubrir los costos
con las necesidades de de expansin y operacin
Principales caractersticas de la concesin
poltica econmica del
Dado que las caractersticas bsicas que permiten describir a las Gobierno
empresas prestadoras del servicio, cuando stas se encontraban bajo Tarifas No se fijan en funcin de Idem (considerando incentivos de hecho,
la rbita estatal (nacional, provinciales o municipales), as como los un diseo econmico; no se modific el esquema tarifario
problemas que deban enfrentar (falta de inversin, tarifas retrasadas,
basadas en un criterio anterior)
etc.) eran similares, se describe la situacin en que se encontraba OSN
catastral
al momento de la privatizacin, comparando su desempeo con los pri-
meros resultados logrados a partir de la privatizacin. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informes del ETOSS y de la firma.
El consumo de agua potable en el rea metropolitana se ubica ac-
tualmente en un promedio de 400/540 litros/hab./da, un valor eleva-
do de acuerdo con estndares internacionales (300 litros/hab./da),
aunque se debe tener en cuenta que una dcada atrs dicha cifra al- agua potable, mientras que el porcentaje se reduca al 58% para el ca-
canzaba los 600 litros/hab./da. El agua que el concesionario provee so de desages cloacales.
debe cumplir con los requerimientos tcnicos establecidos en el MR y Respecto a la medicin del servicio de agua, a pesar de que el por-
con las normas de calidad exigidas por los organismos pertinentes centaje al momento de la privatizacin era reducido (10%), no se previ
(MSyAS, SRNyDS) equivalentes a los previstos por la Organizacin una poltica agresiva de incremento en la medicin una vez que la ope-
Mundial de la Salud (OMS). racin pasara a manos privadas.13 La facturacin de la firma concesio-
El servicio prestado por OSN presentaba, al momento de la privati- nada se sigui basando en el esquema anterior, el cual no brinda in-
zacin, serias deficiencias y bajos niveles de inversin. En el caso de centivos econmicos para reducir el consumo (sistema de tipo catastral
los activos, el 79% de las caeras haban superado su vida til.12 Res- que se asemeja a un impuesto a la propiedad).14
pecto a la prestacin del servicio de agua, la falta de inversin en Respecto a las tarifas percibidas por la industria, la situacin no es-
transporte y distribucin (por ejemplo, en la prolongacin de los ros capaba a la regla general en la que se encontraba el resto de las em-
subterrneos o estaciones elevadoras) haca imposible la extensin del presas pblicas, donde el esquema de ajustes tarifarios responda ms
servicio hacia nuevas reas. Los niveles de poblacin servida en el rea a un objetivo de poltica macroeconmica que a consideraciones de efi-
metropolitana alcanzaban al 70% de los habitantes para el servicio de ciencia econmica. En otras palabras, las tarifas de los servicios pbli-
cos se vieron convertidas en variables de control de la poltica antiinfla- mantienen altos.16 El agua no contabilizada excede el 34% (consumos
cionaria de los gobiernos, orientada en este caso a sostener el nivel de y prdidas en planta ms prdidas en red), cifra que se puede conside-
precios. Sin embargo, en el caso de la ex OSN esto fue mucho ms rar como satisfactoria si se observan las metas previstas contractual-
acentuado: tomando 1960 como ao base, en 1985 las tarifas reales se mente en materia de agua no contabilizada.17
haban incrementado en un 7% para el conjunto de las empresas p- Por otra parte, el nivel de tratamiento de los efluentes cloacales no
blicas, mientras que las recibidas por OSN haban disminuido en el alcanz las metas previstas en la oferta. ste ha sido uno de los pun-
mismo perodo en un 81%. A esto se le debe adicionar la reduccin en tos ms conflictivos de la concesin (en parte motivado por modifica-
el ndice de cobrabilidad que soportaba dicha empresa, el cual agrava- ciones en las normas ambientales que motivaron cambios en los pla-
ba los problemas generados por el descenso en el nivel de ingresos de nes originales). Segn el contrato, al cuarto ao se deba llegar a
la firma estatal. otorgar cobertura con tratamiento primario al 60% de la poblacin con
El cuadro 4 ofrece una visin sinttica sobre el estado del servicio cloacas, mientras que en la realidad dicho porcentaje alcanz al 4%.
previo a su concesin y los objetivos perseguidos con la misma. Con relacin a la cantidad de habitantes con servicio de agua los
Por el lado de los costos, uno de los mayores problemas que tena la valores reales resultaron levemente superiores a los proyectados al 4to.
ex OSN resida en su elevado costo laboral. Los salarios reales del sec- ao (la cobertura real ascendi a 80,3% mientras que la oferta prevea
tor evolucionaron por encima del resto de las empresas pblicas y el el 79%). En otras palabras, se incorporaron 1,12 millones de habitan-
nivel de ausentismo era tambin mayor a la media observada (producto tes cuando la oferta planteaba la incorporacin en dicho lapso de 1,01
de una edad promedio elevada en el personal). La cantidad y la calidad millones. En el caso de cloacas, el nivel de expansin supera al previs-
del empleo fue entonces uno de los primeros problemas que debi en- to en las metas, alcanzando una cobertura del 61,13% de la poblacin.
carar la concesionaria al hacerse cargo de la prestacin del servicio. El Respecto a los cambios habidos en la conducta organizacional, se
nmero de empleados con que se encontr Aguas Argentinas rondaba puede observar el desempeo de una y otro tipo de firma con relacin
los 7.400, iniciando un programa de retiro voluntario por el cual el per- a la demora en atender los reclamos efectuados por los clientes. Mien-
sonal ocupado se redujo en ms de un 50% al tercer ao de otorgada tras que OSN demoraba en trmino medio un mes (Capital Federal) y
la concesin (cuadro 5). dos meses (conurbano), AASA logr al tercer ao de la concesin aten-
A mediados de la dcada del 80, la capacidad de produccin de der los reclamos pendientes en un plazo no superior a las cuarenta y
OSN era de 3,6 millones de m3/da, cantidad que se destinaba a servir ocho horas.18 Este comportamiento se corresponde con un sistema de
a un total de 5,5 millones de habitantes. Con el comienzo de la conce- incentivos que minimiza las multas a aplicar a la firma en la medida
sin privada se observa que la capacidad de produccin de agua se in- que los cortes y fallas en el servicio sean reducidas.19
crementa en un 39% en los primeros tres aos de la concesin, para
reducirse levemente al cuarto ao (-0,7%). Dicha cada se correspondi
con una baja en el consumo del 2,4%, explicada por la ampliacin de
usuarios con servicio medido a pesar de que los niveles de prdida se
CUADRO 6
INDICADORES DE GESTIN Y PRODUCCIN
CUADRO 5
EVOLUCIN DEL EMPLEO EN OSN Y AASA15 Concepto Unidad OSN AASA AASA Incremento
Ao inicio 4to ao (durante la
Perodo Personal (miles) 1985 (Mayo 93- (Mayo 96- concesin)
abril 94) abril 97) %
OSN ao 1980 13,6
Poblacin servida agua Mill. de hab. 5,50 6,00 7,12 18,66
OSN ao 1985 9,6
Poblacin servida cloacas Mill. de hab. 4,60 4,97 5,46 9,86
OSN ao 1990 9,0
Capacidad de produccin, agua Mill. m3/da 3,57 3,60 5,00 38
AASA ao 1995 Concesin, ao 3 4,2
Capacidad de depuracin Miles m3/da 97,08 400,00 400,00
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informes del ETOSS y de la ex
OSN. Fuente: AA, Planes de mejoras y expansin del servicio.
Evolucin econmico-financiera de la concesin yor preponderancia de la financiacin mediante endeudamiento, lo que

genera un mayor peso de los intereses y servicios de la deuda sobre la
Comparando los datos financieros y contables de la concesin con generacin de fondos de la empresa (facturacin y cash flow), por lo
la propuesta econmica realizada por Aguas Argentinas al momento de cual obviamente el resultado neto como porcentaje de la facturacin es
la licitacin, la situacin al cuarto ao evidencia diferencias importan- inferior al previsto en las ofertas, lo cual llev a una menor disponibili-
tes (cuadro 7). dad de fondos propios para el financiamiento de las inversiones.
Al respecto, ms all de las situaciones producto de la libre eleccin Naturalmente, puesto que la seleccin de la mejor oferta (entre las
del concesionario (por ejemplo: deuda/patrimonio neto, intereses/fac- que aprobaron la calificacin de la propuesta tcnica) fue exclusiva-
turacin neta, etc.), hay un indicador utilizado para reflejar que el re- mente sobre la base de la menor tarifa propuesta, los indicadores fi-
sultado de la concesin no es aquel que se esperaba obtener cuando se nancieros de la oferta no necesariamente corresponden a los efectiva-
efecto la oferta. Este indicador es el cociente entre el cash flow dis- mente esperados por el concesionario y por ende su no verificacin no
ponible para inversiones y las inversiones realizadas, el que no slo ha habilita a reclamo alguno, mxime mientras no se incurra en quebran-
sido menor al de la oferta hasta ahora sino que adems tampoco tien- tos (eventualidad que al presente no se verifica sobre la base de los in-
de a converger, implicando la persistencia de un mayor endeudamiento dicadores financieros anteriores). Similarmente, el financiamiento por
al previsto. Sin embargo, esto no implica que la rentabilidad alcanzada medio del endeudamiento en vez de utilizar capital propio no deja de
sea negativa (el resultado neto alcanza valores positivos en torno al resultar de una decisin de la empresa (que tiene incluso un costado
15% de los ingresos totales), sino solamente que la exposicin de la impositivo que la incentiva) y en consecuencia no debera llevar a con-
empresa frente a cambios futuros en las condiciones de operacin que clusiones sobre la inviabilidad de la concesin.
impidan recuperar las inversiones realizadas es mayor a la contenida
en su propuesta econmica.
Independientemente de la relevancia de las proyecciones presenta- 2. DESCRIPCIN DEL PROCESO DE REFORMA
das en la oferta de la empresa, el cuadro 7 permite observar una ma-
Puesto que en el rea metropolitana OSN dependa del gobierno na-
cional, el proceso de concesionamiento fue llevado a cabo por el PEN, a
CUADRO 7 travs de la Secretara de Recursos Hdricos, recayendo la autoridad de
INDICADORES DE GESTIN FINANCIERA aplicacin en el MEyOSP.20 El proceso de privatizacin cont con la
(Ratios reales y ofertados) asistencia de un comit consultor (compuesto por representantes del
MEyOSP, SS Privatizaciones, Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, Provincia de Buenos Aires, Comisin Bicameral del Congreso, SI-
Razn Ratio Ao 1 Ao 1 Ao 2 Ao 2 Ao 3 Ao 3 Ao 4 Ao 4 GEP, Direccin de OSN, y los trabajadores de OSN) y se estableci que
real oferta real oferta real oferta real oferta dos comisiones consultoras (tcnica y financiera) seran las encargadas
Endeudamiento/ de preparar los pliegos y evaluar las propuestas presentadas.21
patrimonio neto Financ. 1,61 0,77 2,09 0,37 2,22 0,62 2,32 0,79 Contrariamente a lo ocurrido en otras privatizaciones, no hubo
transferencia de activos sino una concesin. Debido a la intencin de
Cash flow contribuir a un nivel tarifario razonable pero compatible con una ex-
disponible p/inv./ pansin acelerada, el concedente dej de lado uno de los principales
inversiones Financ. 0,24 0,52 (0,11) 0,98 0,35 0,56 (0,51) 0,39 objetivos del resto de las privatizaciones como fue el obtener recursos a
Excedente de
travs de un pago de una o varias veces (canon).
Por otra parte, la significativa magnitud de los costos hundidos que
explotacin/
representa la red de transporte y distribucin de agua y desages cloa-
inversiones Rentab. (0,02) 0,64 0,43 0,81 0,47 0,68 0,66 0,75
cales, adems de las plantas de produccin y tratamiento, haran que
Resultado neto/ la exposicin frente a conductas oportunistas del regulador fuese muy
facturacin neta elevada, con lo cual los ingresos por la venta de la empresa hubiesen
(%) Rentab. (11,6) 14,6 15,3 26,9 14,7 28,9 14,6 28,5 sido de escasa magnitud. En consecuencia, la concesin limita la ga-
nancia por un eventual comportamiento oportunista del gobierno al li-
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Balances de AA S.A. mitarse la expropiacin posible a las nuevas inversiones pero no a los
activos preexistentes, constituyendo de esta forma una alternativa su- marco regulatorio), es el organismo encargado de la regulacin del con-
perior a la privatizacin total que se observ en otros sectores con in- trato de Aguas Argentinas, en cuya conformacin intervienen tres ju-
versiones menos especficas (vgr., transporte areo, telecomunicacio- risdicciones (Nacin, Provincia y MCBA).25 Dicho ente tiene ciertas par-
nes, etc.). ticularidades que lo distinguen respecto de otros rganos reguladores.
El mecanismo de competencia para la seleccin del concesionario En primer lugar, y quizs la caracterstica ms distintiva, es que man-
fue sobre la base de la mayor reduccin tarifaria promedio, luego de fi- tiene un alcance geogrfico limitado y regula a una nica empresa.26
jar determinados requerimientos de expansin y calidad del servicio,22 En segundo lugar, en la conformacin del directorio se configur un
adems de determinar que el canon sera nulo durante toda la conce- esquema de representacin poltica (dos representantes por cada juris-
sin.23 Bsicamente, el concedente elegira a quien licitara la realiza- diccin involucrada), en detrimento de una direccin profesional. En
cin de las obras pautadas (nivel de inversiones previstos en los PM- tercer lugar, su financiamiento es una proporcin fija de la factura-
yES) y el mantenimiento de ciertos parmetros de calidad, al menor cin, lo que podra inducir al ente a tomar decisiones que incrementen
nivel tarifario. Las reducciones tarifarias ofrecidas fueron del 26,9% los ingresos de la empresa regulada como mecanismo para aumentar
(Aguas Argentinas), 26,1% (Aguas de Buenos Aires-Thames) y del sus propios recursos. Finalmente, no prev mecanismos de participa-
10,5% (Northwest).24 cin a travs de audiencias de los distintos actores involucrados (con-
sumidores, empresa, etc.). (Ver cuadro 8.)
Privatizacin y riesgos Su competencia territorial reducida y el hecho de estar regulando
nicamente el comportamiento de una empresa, limita la posibilidad
El proceso de privatizacin del servicio de APyDC presentaba una de realizar comparaciones en el mbito nacional entre firmas oferentes
serie de riesgos que podan afectar la conducta de los oferentes. En pri- del servicio de ApyDC con suficiente informacin, aun cuando al exis-
mer lugar, aquellos generalizables al resto de las privatizaciones (vgr.,
riesgo pas, riesgo cambiario, riesgo regulatorio, etc.). En segundo lu-
gar, los riesgos propios de la industria del agua, por ejemplo, en fun-
CUADRO 8
cin de la posibilidad de autoproduccin de los servicios (a travs de
CARACTERSTICAS ESENCIALES DE FUNCIONAMIENTO DEL ETOSS
bombas y pozos ciegos, a pesar de la exclusividad legal otorgada al
concesionario por la cual deben conectarse a la red y cegarse los pozos,
por cuanto la capacidad para hacer efectiva esta exclusividad es difcil Concepto Descripcin Desventajas Consecuencias
de anticipar con relativa certeza). Por ltimo, los riesgos propios de la
Competencia Limitada Genera duplicacin de Mayores costos
empresa a privatizar, que se relacionan por ejemplo con los bajos nive-
territorial funciones con otros regulatorios
les de cobrabilidad presentes al momento de la privatizacin y su pro-
rganos creados en el
bable evolucin, el estado incierto de las instalaciones (sobre todo las
que estn bajo tierra), etctera. mbito provincial
En el caso de la concesin metropolitana, la tarifa propuesta en la Alcance del ente Contrato AA Impide la comparacin con Ventaja informativa y
oferta naturalmente deba contemplar dichos riesgos de manera directa y servicios otras firmas del sector estratgica para la firma
e indirecta (siendo su propuesta la ms agresiva), que de todas formas en el territorio
fueron atenuados por distintas provisiones contractuales (vgr., defini-
cin del plan de mejoras del primer quinquenio, publicidad sobre los Profesionalidad Representacin Sujeto a influencia poltica en Discrecionalidad
niveles de cobrabilidad, exclusividad en el rea concesionada sin per- poltica las decisiones del ente
mitir competencia en las fronteras, incorporacin de las obras de terce- Financiamiento Proporcin fija Financiamiento proporcional Mayor riesgo de captura
ros realizadas en el rea de concesin para cumplir con los requeri-
a la facturacin de la del ente
mientos de expansin, etc.).
empresa
Diseo institucional Participacin Reducida No se previ un rgimen de Discrecionalidad y mayor

de partes audiencias pblicas riesgo de captura
El Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), cuya involucradas
constitucin estaba contemplada por el Anexo I de la Ley 23.969 y fue
implementada por el Decreto 999/92 (donde tambin se establece el Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Decreto 999/92 (MR).
tir distintas empresas concesionarias en las distintas provincias el ente Cuarta Cloaca Mxima, construccin de la planta de tratamiento de
podra obtener informacin cualitativa til para introducir elementos Berazategui, etc.).28 El cuadro 9 identifica las metas y medios conteni-
de regulacin yardstick. Esta posibilidad, sin embargo, tiende a des- dos en el CC.
vanecerse en la medida en que las distintas concesiones provinciales El establecimiento simultneo de medios y fines conlleva una nece-
sean operadas por un mismo operador, posibilidad abierta ya que el sidad de mayor control y por lo tanto, un problema de informacin y de
ETOSS no regula la competitividad del sector a nivel nacional, con lo interpretacin. El ente regulador debe realizar un seguimiento del gra-
que la firma estara en teora con posibilidades de ejercer un control do de avance de las metas, controlar que las inversiones y gastos del
monoplico sobre la industria.27 Finalmente, el control de una nica concesionario cumplan las restricciones contractuales y presumir que
firma regulada incrementa la posibilidad de captura por no contar con los costos explicitados por la firma son verdaderos (en la medida que
parmetros de evaluacin alternativos que limiten la asimetra infor- sean utilizados para determinar la retribucin por las inversiones rea-
mativa y por ser el xito de esa nica empresa el indicador ms impor- lizadas). Adems, el regulador se encuentra monitoreando en todo mo-
tante de la eficiencia del regulador. mento el cumplimiento de las metas.
Desde el punto de vista de la firma, la obligatoriedad de cumplir
con metas y medios en forma simultnea le resta grados de libertad
3. PRINCIPALES TEMAS REGULATORIOS Y LEGISLATIVOS en la toma de decisiones. Esta falta de autonoma en la determinacin
de los medios lleva a que la firma no tenga inters en realizar inversio-
Dentro del grupo de servicios pblicos, la provisin de agua y cloa- nes que reduzcan costos, sino slo las que le obliga el contrato. Se ge-
cas es el sector donde las condiciones de monopolio natural son ms nera de esta forma un incentivo para que la firma sea ineficaz en el
fuertes: la industria presenta economas de escala y de alcance (vgr., cumplimiento de las metas, pues se encuentra incentivada a partir
tanto la mayor cobertura como la provisin conjunta de agua y desa- de multas por incumplimiento de un conjunto de obras pautadas
ges cloacales en la produccin, tratamiento, transporte, distribucin (medios).29
y disposicin permiten minimizar los costos totales por medio de la No obstante estas deficiencias provocadas por la regulacin conjun-
provisin unificada). Por ende, su condicin de monopolio natural justa de medios y fines, existen algunos justificativos en el caso bajo con-
tifica su regulacin, la que de acuerdo con lo expuesto en el captulo 2 sideracin. En primer lugar, al tratarse de una concesin por treinta
podr estar expuesta a distintos tipos de asimetras informativas y aos, la empresa concesionaria no internaliza los beneficios de las in-
conflictos de objetivos. versiones destinadas al cumplimiento de metas ms all de los treinta
A continuacin se discuten los conflictos regulatorios salientes en aos, y por lo tanto en algunas circunstancias es razonable regular los
este contrato, buena parte de los cuales no son propios a las dificulta- medios (por ejemplo, sobre el material y tecnologa de la expansin, ya
des innatas del sector sino que obedecen a deficiencias en el diseo que el capital resultante es de muy lenta depreciacin), si bien ello de-
contractual adoptado. bera ser ms atendible para las inversiones prximas al final de la
concesin que las realizadas al principio de la misma con un horizonte
La dicotoma entre medios y fines temporal todava extenso. En segundo lugar, ms all de la cuestin
temporal que involucra una concesin, y que la regulacin de medios
Un primer conflicto que se observa en la concesin metropolitana se puede inducir a la utilizacin de una tecnologa ineficiente y por ende
relaciona con la falta de un diseo institucional adecuado en el origen. la literatura econmica tiende a considerarla inferior a la regulacin de
Tanto el CC como el MR establecen el cumplimiento de determinadas resultados, en la medida en que los resultados sean ms difciles de
metas simultneamente con la utilizacin de medios especficos para monitorear que los medios, la regulacin de stos es un sustituto im-
llevarlas adelante. perfecto pero inevitable cuando los incentivos privados a proveer cali-
Por un lado, se fijaron metas a cumplir por la firma en el perodo de dad difieren de los sociales.30
concesin, asociadas a estndares de calidad a lograr, en materia de En lo que se refiere a la ocurrencia efectiva del conflicto por la veri-
produccin y abastecimiento para el caso del agua (calidad, presin, ficacin del cumplimiento de las inversiones en la concesin metropoli-
etc.), y tratamiento en el caso de los vertidos cloacales (en funcin de tana de saneamiento, los conflictos fundamentalmente devinieron a
las normas ambientales vigentes al momento de la privatizacin). partir de la no ejecucin de algunas obras importantes para el servicio
Por otra parte, se fij una serie de obras que la firma deba realizar de desages cloacales. Esta situacin llev a la determinacin de fuer-
(mantenimiento, renovacin y rehabilitacin), como asimismo el cum- tes multas por parte del ente regulador por su discrepancia con la con-
plimiento de inversiones especficas (por ejemplo, construccin de la cesionaria y fue uno de los motivos detonantes de la apertura del pro-
CUADRO 9 ceso de renegociacin con la autoridad concedente ante el reclamo de

METAS Y MEDIOS CONTEMPLADOS EN EL CC la firma.31
Concepto Descripcin Caracterstica Alternativa Las revisiones tarifarias
Abastecimiento Oferta suficiente para atender Meta Un esquema ptimo de fijacin de tarifas para las empresas mono-
de APyDC demanda plicas trata de evitar el aprovechamiento del poder de mercado,
Reduccin agua no Valores mximos (en %) de Medio Meta: produccin creando distorsiones en la asignacin de recursos, con el menor im-
contabilizada prdidas al mnimo costo pacto posible en las decisiones de minimizacin de costos por parte de
la empresa. Esta regulacin no significa que la firma deba mantener
Calidad del AP Normas mnimas de calidad Meta
los precios fijos por un tiempo indeterminado, sino que los mismos se-
Presin del agua Valores a cumplir Meta rn modificados cuando se produzcan ciertas circunstancias. El esta-
Desages cloacales Eliminacin de desbordes de Meta blecimiento de distintas instancias de revisin (ordinaria o extraordina-
emergencias ria) tiene ese cometido. Las revisiones ordinarias se realizan para
Abastecimiento por Eliminacin del servicio de pozos Meta ajustar las tarifas a los cambios en los PMyES, mientras que las revi-
agua subterrnea que no satisfagan los niveles de siones extraordinarias se realizan ante modificaciones en los costos o
calidad frente a cambios en parmetros que se consideran fuera de la rbita
del riesgo empresario, tales como modificacin en la paridad cambiaria
Plantas de Realizacin de obras de Medio Meta: tratamiento
(Ley 23.928), modificaciones en las normas ambientales, etctera.
tratamiento emergencia y medidas de
La operatoria utilizada en el esquema de regulacin en la industria
(Gral. S. Martn y optimizacin de los respectivos
del agua, plantea la adopcin de un esquema de precios topes modifi-
Gral. Belgrano) establecimientos
cado por el traspaso de algunos costos especficos (cost passthrough).
Grandes conducciones Construccin de los ros Medio Meta: Sin embargo, en la prctica el esquema adoptado result ser un hbri-
de AP (Abastecimiento subterrneos correspondientes abastecimiento do, que pretende asemejarse al esquema de price cap, pero que al
zona oeste y sur, y ros o solucin alternativa admitir el traspaso a la tarifa de virtualmente todos los cambios en los
subterrneos existentes) de similares caractersticas costos, se parece bastante a una regulacin costo-plus.32 Prueba de
Estaciones elevadoras e Renovacin y/o rehabilitacin Medio Meta: ello es que todos los ajustes tarifarios adoptados por el ente regulador
impulsoras (Planta Gral. del parque de bombas y abastecimiento (modificacin tarifaria de 1994, disminucin en precios y tarifas ocurri-
S. Martn, Est. Lans equipos da a partir de la disminucin en los aportes patronales, etc.) fueron
y otras) realizados considerando primero el mantenimiento de la deuda en el
Obras en redes de Mantenimiento, renovacin Medio Meta: distribucin ao 10 y en segundo lugar la tasa interna de retorno implcita en la
APyDC y/o rehabilitacin y calidad oferta del concesionario.
El esquema de ajuste prevea que la revisin se efectuara a partir
Estaciones de bombeo
de que la canasta de elementos de costos escogidos se incrementara
cloacal (Wilde, Mantenimiento, renovacin Medio Meta: distribucin
ms all del 7%, y seran aprobadas modificaciones en la medida en
Boca/Barracas, etc.) y/o rehabilitacin y calidad
que los costos efectivos hayan aumentado ms del 3% (Mecanismo
Conduccin de efluentes Limpieza y trabajos de emergencia Medio Meta: transporte del Disparador). Vale decir, el disparador es un ndice de precios de
sobre cloacas existentes y insumos fuera del control de la empresa, pero una vez habilitada la
construccin de la cuarta cloaca discusin se considera la variacin de los costos efectivamente incurri-
mxima dos por la empresa. La necesidad de determinar la variacin efectiva de
Tratamiento de Rehabilitacin y ampliacin de Medio Meta: los costos transforma la revisin en una negociacin ardua, y muchas
efluentes (Establ. plantas existentes, construccin de tratamiento veces inconducente, entre concesionario y regulador para determinar el
Sudoeste, y cuencas nuevas plantas cambio objetivo y representativo de los costos. La modificacin de los
norte, oeste y capital) ndices de dicha canasta en 1996 por parte del Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos (INDEC) constituy un nuevo motivo de diver-
Fuente: Anexo I (Metas y Obligaciones de mejora y expansin del servicio) CC. gencia entre la firma y el regulador.
La solucin a las continuas disputas se podra lograr a partir de la primeros a su vez se diferencian segn posean o no medicin de sus
modificacin del esquema regulatorio actual por el establecimiento de niveles de consumo.34
un mecanismo de ajuste de tarifas ms transparente y automtico que En el servicio no medido, la facturacin se basa en la superficie y
sea neutro en cuanto al nivel tarifario medio. Se podra plantear un calidad de la vivienda, incluyendo diferencias por la zona donde la mis-
sistema de price cap modificado, que diera la posibilidad de pasar a ma se encuentra. Cuando el servicio es medido, la tarifa contiene un
la tarifa cambios en los costos no controlados por el concesionario.33 cargo fijo (igual a la mitad de la factura del esquema no medido) y un
cargo variable en funcin directa del consumo (en m3).35
Remuneracin del capital El punto de partida de todo el sistema tarifario es la tarifa bsica
(TB) que se calcula como TBE = TB * Z * K, donde TB = Sc * E * T + S *
Dado que la sustentabilidad del servicio representa el concepto fun- T/10, siendo TBE: tarifa bsica efectiva, Sc: superficie cubierta del in-
damental en todo esquema regulatorio, es necesario que la firma ob- mueble (m2), E: coeficiente que depende (inversamente) de la antige-
tenga a partir de su operatoria una cobertura de los costos del servicio dad del inmueble y (directamente) de la calidad, T: tarifa bsica (por
que permita financiar el mantenimiento del servicio y su expansin con m2) correspondiente a 1963, S: superficie del terreno, Z: coeficiente zo-
una adecuada tasa de retribucin al capital. Este requisito est recogi- nal, y K: coeficiente que fija el ente regulador y que se modifica en
do por el artculo 44, inc. d), del MR: Los precios y tarifas tendern a oportunidad de las revisiones tarifarias.36
reflejar el costo econmico de la prestacin de los servicios de agua po- La primera caracterstica del mtodo tarifario residencial es que es
table y desages cloacales incluyendo el margen de beneficio del Con- absolutamente independiente del consumo de agua cuando no es me-
cesionario e incorporando los costos emergentes de los planes de ex- dido. En segundo lugar, el sistema puede dar lugar a un subsidio a
pansin aprobados e indirectamente en el CC que en su clusula propiedades con grandes parques y jardines (utilizacin de agua pota-
11.11.1.5 establece que en todo momento (se refiere a las revisiones table para riego) ya que la tarifa pondera en una dcima parte el m2 des-
rifarias) deben respetarse los principios del artculo 44 del MR, inclu- cubierto. Finalmente se pondera con una menor participacin, a travs
yendo el citado inciso d). del coeficiente E, a aquellas viviendas antiguas donde el consumo de
A pesar de lo expuesto, no se estableci taxativamente la manera en agua puede ser mayor (por las mayores probabilidades de dficit y/o
que debe determinarse la remuneracin a otorgar al capital (propio o derroches de agua por prdidas en las caeras).
de terceros). Debe notarse que si se tratase de una regulacin por pre- As, el rgimen tarifario actual tiene problemas de equidad (por
cio fijo no hara falta (al menos hasta la revisin quinquenal) estimar ejemplo, la tarificacin penaliza relativamente a los hogares uniperso-
dicho costo del capital, ya que la retribucin a este factor est implcita nales y no castiga el consumo excesivo) y de eficiencia (al no brindar
en los trminos del contrato (incluyendo la oferta econmica de la em- seales que permitan el dimensionamiento ptimo tanto en la produc-
presa en la licitacin). cin y distribucin del agua como en el transporte y tratamiento de los
Por otra parte, la sustentabilidad de la concesin est ntimamente desechos cloacales).
relacionada con la posibilidad de los inversores de recuperar el capital En sntesis, dado que actualmente buena parte del agua distribuida
invertido y obtener una retribucin justa y razonable sobre el mismo, no se cobra por los consumos, la demanda no tiene incentivos para in-
lo que hace necesario determinar el costo de capital en oportunidad de ternalizar los costos variables de produccin (los usuarios utilizan in-
cada revisin ordinaria, manteniendo el cmputo hasta la siguiente re- discriminadamente el recurso, generando en el tiempo niveles de abas-
visin. tecimiento que sobrepasan los deseables). Esto significa mayores
inversiones como as tambin costos operativos superiores (tanto en
Esquema tarifario de la concesin plantas de produccin de agua como en tratamiento de lquidos cloaca-
les).37
El actual rgimen tarifario de la concesin es una continuacin del
esquema heredado de la ex OSN, en el que la tarifa se basaba en un Temas conflictivos de la concesin
sistema de informacin de tipo catastral que en principio intenta cap-
tar el consumo presunto, aunque con determinantes adicionales que la a) Viabilidad econmico-financiera de la concesin
asemejan ms a un impuesto a la propiedad que a una retribucin por Uno de los aspectos que ha sido permanentemente fuente de con-
un servicio. flictos en la concesin ha sido la generacin de un flujo de caja inferior
El rgimen tarifario de la concesin reconoce tres grupos diferentes al previsto en la oferta y las limitaciones que ello le impone al concesio-
de consumidores (residenciales, no residenciales y baldos). Los dos nario para obtener financiamiento. La firma sostiene que la relacin
operacin-expansin no es factible de sostener con las tarifas origina- b) La inconsistencia entre el marco regulatorio y el contrato de concesin
les, y que las metas e ingresos proyectados se desvincularon del plan- Uno de los conflictos ms importantes entre el regulador y la em-
teo original, por lo que sera necesario una reconsideracin de ambos presa est en la interpretacin contradictoria de las normas sobre
para que la concesin siga siendo viable. ajustes tarifarios en el MR y el CC. La descripcin de los artculos rele-
Entre los factores que el concesionario menciona como determinan- vantes debe ser cuidadosa, tanto desde el punto de vista legal como
tes de los menores ingresos reales que los proyectados en la oferta fi- desde la razonabilidad econmica de las distintas alternativas.
guran: El art. 44 (inc. d) del MR establece que los precios y tarifas tende-
rn a reflejar el costo econmico de la prestacin de los servicios de
Falta de veracidad, por su antigedad, de los datos que formaban agua potable y desages cloacales, incluyendo el margen de beneficio
parte de la base que se puso a disposicin de los interesados en la del concesionario e incorporando los costos emergentes de los planes
licitacin de OSN. de expansin aprobados, para finalizar sosteniendo que el monto re-
Recategorizacin de los clientes residenciales anticipada en la ofer- sultante de las tarifas facturadas a los usuarios deber permitir al con-
ta, que a travs de la reglamentacin instrumentada por el ente re- cesionario, cuando ste opere eficientemente (nfasis propio), obtener
gulador (flexibilizando los plazos para pasar de la categora residen- ingresos suficientes para satisfacer los costos implcitos en la opera-
cial a la comercial e industrial) determin una menor recaudacin cin, mantenimiento y expansin de los servicios prestados. En igual
que la proyectada. sentido, el numeral 11.11.1.5 del CC expresa a su vez que, en el proce-
Impedimento judicial de la medicin global a consorcios de edificios so de modificacin de los valores tarifarios y precios, debern conside-
de propiedad horizontal. rarse en todo momento los principios establecidos en el art. 44 del MR.
Menores ingresos por una menor expansin de los servicios de agua Por otra parte, el artculo 47 del MR establece que la variable de
y cloacas, dados los conflictos producidos por la aplicacin del car- regulacin tarifaria ser el monto de ingresos que el Cconcesionario re-
go de infraestructura. ciba por los servicios que preste en funcin del nmero de usuarios
La modificacin introducida en el proceso de concesin del servicio, servidos en cada ao, y las condiciones de eficiencia que se propongan
mediante la cual la facturacin es al usuario y no a la propiedad, en cada plan.
permitiendo que sta dejara de ser la garanta ltima de pago del Finalmente, el numeral 11.11.2.2 del CC sostiene que el ente regu-
servicio, e incrementando por encima de lo previsto en la oferta el lador rechazar las solicitudes de incrementos en los valores tarifarios
porcentaje de incobrables. fundadas en las diferencias del comportamiento real de la demanda y
Los cambios estructurales producidos en la economa argentina que las proyecciones realizadas por el Concesionario.38
incrementaron el desempleo y desmejoraron tambin la cobranza. Puesto que ninguno de estos principios distingue entre revisiones
ordinarias y extraordinarias, todos ellos son eventualmente aplicables
En sntesis, el concesionario argumenta que puesto que los ingre- en cada proceso de revisin.
sos se modificaron exgenamente (resultando inferiores a los oferta- La inconsistencia central surge al considerar lo establecido en el
dos), incluso por la responsabilidad del propio concedente, mantener art. 47 del MR y lo dispuesto por el CC. Mientras que en el MR se plan-
los fines inalterados (nivel de inversiones a cumplir por el concesiona- tea que el rgimen tarifario debe permitir a la firma obtener ingresos
rio) implica la inviabilidad de la ecuacin econmico-financiera de la suficientes para garantizar la operatoria normal del servicio si opera
concesin. eficientemente (sin aclarar si los mismos se corresponden a los ingre-
Naturalmente, tratndose de una concesin con criterio de riesgo sos proyectados o los efectivamente percibidos), el CC sostiene que de-
privado, el argumento es vlido slo en cuanto a los cambios que sean ben rechazarse aquellas peticiones de modificaciones en costos que
responsabilidad del propio concedente (incluyendo la eventual exhor- surjan por la diferencia entre el comportamiento real de la demanda y
tacin a no utilizar los mecanismos legales disponibles para cobrar el las proyecciones realizadas.
servicio a los usuarios morosos), pero no de la interpretacin judicial A pesar de esta inconsistencia, cuyo anlisis desde el punto de vista
de la legislacin vigente ni de la evolucin del nivel de actividad y em- legal escapa a este trabajo, el ente regulador tendra un fuerte argu-
pleo. Sin embargo, este supuesto (vgr., concesin de riesgo privado) mento para rechazar los pedidos de ajuste tarifario que invoquen el ar-
tambin es objeto de discusin entre la empresa y el regulador como tculo 47 del MR basndose en la experiencia internacional y la litera-
se desprende del siguiente punto. tura econmica referida a la regulacin de servicios pblicos, ya que la
garanta de ingresos absoluta no tiene antecedentes en ambas dimen-
siones (s existen antecedentes donde se verifican garantas de ingreso
frente a cambios en las estructuras tarifarias, tal como el CC interpreta tarifaria anual. Por otra parte, el acta modific el tope inferior necesa-
al art. 47 del MR en la clusula 11.12.3.1). Por otra parte, ninguno de rio para modificar las tarifas, pasando del 3% al 0,5%.
los interesados en la licitacin solicit aclaraciones para que esta apa- Debe notarse, naturalmente, que la evolucin decreciente de la in-
rente discrepancia fuese tratada en las circulares aclaratorias al pliego, flacin constituye un riesgo empresario que debi formar parte de la
de lo que debera prevalecer la interpretacin de inexistencia de una decisin adoptada al momento de realizar la oferta econmica en la li-
garanta de ingresos. citacin, razn por la cual estas adaptaciones constituyen de hecho un
incremento implcito en el nivel tarifario que debera ser contabilizado
c) Disparador del ajuste tarifario bajo el nuevo (y mejor) esquema de ajuste tarifario.
Los trminos de la revisin tarifaria por variacin de costos estable-
cidos en el CC expresan que el ente regulador debe habilitar la mesa d) ndices de precios utilizados en el proceso de ajuste
de negociaciones si una canasta de ndices representativos de los cos- En el proceso mismo de determinacin de la variacin de costos,
tos supera el umbral del 7% (disparador). En la mesa tarifaria se ana- ms all del hecho de que el disparador haya alcanzado el 7% o no, se
lizan las variaciones efectivas de los costos, que no necesariamente de- presenta otra fuente permanente de conflictos que es la seleccin de
ben coincidir con el valor del disparador. Una vez analizadas las los ndices de precios ms adecuados para representar las variaciones
variaciones en costos, nicamente se permite la modificacin en los va- efectivas de costos de la compaa. Por ejemplo, en el caso del costo de
lores tarifarios (general y uniforme), si el cambio promedio en los valo- la mano de obra puede discutirse sobre la relevancia del salario indus-
res es superior al 3%. trial o del salario medio de la economa.
Las ponderaciones e ndices para determinar el valor del disparador
fueron definidos en el contrato de concesin. La existencia del dispara- e) Descalce de monedas
dor determin dos fuentes de permanentes conflictos entre el concesio- Al momento de la privatizacin, se entendi que un mecanismo de
nario y el regulador. El primero de ellos devino por la discontinuidad ajuste automtico de tarifas, as como su dolarizacin, eran inacepta-
de algunas series por parte del INDEC, lo que perjudic el anlisis de bles desde un punto de vista poltico,40 establecindose en su lugar
las variaciones de precios respecto al ao base. 39 un esquema de revisin de tarifas peridico segn el cual las tarifas se
Las discrepancias surgen de cambios en la base (por ejemplo, el n- incrementaran (o descenderan) en funcin de las modificaciones ocu-
dice de actualizacin de combustibles y productos qumicos) o modifi- rridas en los costos.
caciones en el ndice, discontinuidad que significa la necesidad de em- El CC fija en el numeral 11.11.5.1 que cualquier modificacin en la
palmar series diferentes. Este inconveniente surgi en la ltima paridad cambiaria ser motivo de convocatoria a una revisin extraor-
revisin extraordinaria con la discontinuidad del ndice IPM (diciembre dinaria, clusula que fue modificada en el Acta Acuerdo donde se esta-
1995) y su reemplazo por la familia de ndices de precios mayoristas bleci el traslado a precios y tarifas de las modificaciones ocurridas en
(IPIM, IPIB, etc.) iniciada a principios de 1996, de forma tal que dife- la paridad cambiaria, facultndose de hecho a la empresa a dolarizar
rencias de criterio en la substitucin de los ndices determinan si el la tarifa, lo que una vez ms constituye un incremento en los valores
disparador alcanza o no el valor crtico del 7%. equivalentes ciertos (en presencia de aversin al riesgo) tarifarios que
El segundo tema de discrepancia entre AASA y el regulador en tor- debe ser computado.
no al disparador residi en el valor absoluto del mismo. Este valor fue
aprobado al momento de la privatizacin, cuando an la economa na-
cional arrastraba niveles de inflacin importantes. Dada la disminu- 4. PRINCIPALES DECISIONES REGULATORIAS DEL ETOSS
cin de las tasas de inflacin producidas en el pas desde ese momen-
to, la concesin debi coexistir con un disparador considerado muy Segn lo establece el MR, la incumbencia del ETOSS abarca la
alto por el concesionario (7%), que nunca se alcanza y por tanto no aprobacin y revisin de los valores tarifarios y precios, el monitoreo de
permite traducir en incrementos tarifarios las variaciones de costos las obras de infraestructura y expansin, la relacin con los usuarios,
aunque stas sean menores. etc., siendo los tems ms controvertidos, o sobre los cuales sus deci-
Es problema fue parcialmente resuelto en el Acta Acuerdo, aproba- siones obtienen mayor repercusin, los referidos a modificaciones en el
da por el Decreto 1167/97, que estableci que las revisiones por varia- nivel tarifario.
cin de costos tendran lugar adems cuando hubiera transcurrido un Si bien las tarifas estn sujetas a revisiones ordinarias y extraordi-
ao desde la ltima revisin realizada y aun cuando el disparador no narias, al presente slo existen observaciones sobre decisiones adopta-
hubiese alcanzado el 7%, garantizando as un proceso de renegociacin das en distintas revisiones extraordinarias.41
Adelanto de inversiones CUADRO 10

La primera revisin extraordinaria, que dio lugar a un incremento MODIFICACIONES EN EL CARGO DE INFRAESTRUCTURA
en las tarifas percibidas por la concesionaria, tuvo lugar en 1994 (Re-
solucin ETOSS 81/94). La misma se origin a partir de un pedido por
Agua Importe Cloaca Importe
parte del concedente de adelantar metas de expansin y calidad42 que
llevaron a un aumento en inversiones a realizar en dos aos por $ 122 Valor referencial original 325 Valor referencial original 460
millones, lo cual provoc un incremento tarifario del 13,5% y en los Red 175 Red 302
cargos por infraestructura de agua y cloacas del 38% y 45% respectiva- Conexin 150 Conexin 158
mente (provocando un incremento entre 15% y 16% en la tarifa prome-
Res. ETOSS 81/94 450 Res. ETOSS 81/94 670
dio).
Red 242 Red 440
El adelantamiento de inversiones puede no haber respetado los tr-
minos del CC, dado que ste sostena que los PMyES se revisaran s- Conexin 208 Conexin 230
lo en ocasin de las revisiones ordinarias y que las modificaciones ni- Res. ETOSS 183/95 415 Res. ETOSS 183/95 606
camente podan realizarse respecto al segundo plan quinquenal. Esto Red 207 Red 376
es discutible debido a que el numeral 11.11.5 del CC (otras revisiones Conexin 208 Conexin 230
extraordinarias) establece que se pueden efectuar cambios substan-
ciales, en ms o en menos, en la prestacin de los servicios o en obras Res. ETOSS 20/96 * 366 Res. ETOSS 20/96 606
a ser ejecutadas para prestar los mismos, pero de todas formas no pa- Red 196 Red 376
rece apropiado modificar los planes de inversin de cada quinquenio Conexin 170 Conexin 230
en el medio de su ejecucin. Tambin se podra plantear la inconve-
niencia de modificar aspectos tarifarios a menos de un ao de iniciada * La Resolucin ETOSS 20/96 modific el cargo infraestructura de agua a par-
la concesin. Por ltimo, debe plantearse la escasa transparencia del tir de la eliminacin del cao camisa y la cama de arena de la matriz de costos.
Fuente: Resoluciones ETOSS.
proceso (por la ausencia de audiencias pblicas o informacin detalla-
da sobre el mtodo de clculo utilizado), en particular porque el incre-
mento tarifario otorgado parece haber sido algo exagerado (ver Urbiz-
tondo, Artana y Navajas, 1998).
mar las decisiones. Esta no delegacin de atribuciones, correcta en su
Modificaciones del cargo de infraestructura. rol como regulador pero excesiva en sus funciones de control, no per-
El CC estableca (art. 40) que la expansin del servicio de agua y mite la participacin de los usuarios ni evala las propuestas que s-
cloacas se financiara a travs del cargo de Iinfraestructura (desdobla- tos puedan tener. De esta forma, el reglamento no prev mecanismos
do en conexin y red para cada uno de los servicios), que se cobrara a de participacin (audiencias) que son tiles en el proceso de control de
los nuevos usuarios incorporados al servicio. Desde 1993 el ETOSS las empresas monoplicas. 44
dict distintas resoluciones por las cuales dichos cargos de infraes-
tructura y conexin se ajustaron (ver cuadro 10).43 Facturacin a consorcios (suspendida por orden judicial y sujeta a de-
Ante la fuerte oposicin de parte de los usuarios a pagar dicho car- cisin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin).
go (y frente al manejo poltico que se hizo de dicha oposicin), su cobro El ETOSS permiti la facturacin conjunta del consumo observado
fue suspendido (extraoficialmente a solicitud del propio regulador) y re- en los inmuebles de propiedad horizontal (Resolucin N 12/94) tal co-
cientemente sustituido por un cargo universal a ser afrontado por el mo estaba habilitada Obras Sanitarias. Por esta normativa se estable-
conjunto de clientes de la concesin (cargo SU). ce un nico medidor por edificio y se fija al consorcio como responsa-
ble del pago de la factura correspondiente. Si bien se logra la medicin
Reglamento del usuario del conjunto de residentes en un inmueble, esto no garantiza la desa-
El ETOSS estableci el reglamento del usuario (Resolucin N paricin del problema de free riding en la medida que los consumos
32/94), elaborado en sujecin a los lineamientos bsicos planteados en son medidos en conjunto y no individualmente. Es decir, se mantiene
el MR (Anexo D). Dicha normativa instrumenta derechos y obligaciones una elasticidad-precio baja, dado que los cargos fijos siguen siendo im-
de los usuarios del servicio, pero parte de un esquema conceptual por portantes (y factibles de considerarse cuasiimpuestos), y los cargos va-
el cual el ente regulador sera en ltima instancia el encargado de to- riables no se hallan discriminados. Esta decisin fue acertada segn la
normativa vigente, pero se puede cuestionar el escaso intento por co- infraestructura debido a los altos niveles de incobrabilidad que el mis-
participar a los usuarios del ahorro de costos en la facturacin y los mo vena registrando. La empresa argument que la reduccin en los
mayores ingresos por el mayor consumo asociado al free riding men- ingresos implicada se originaba en hechos imprevisibles y la obligaba a
cionado. afrontar riesgos no previstos en el CC.
Paralelamente, segn el ETOSS se verificaban altos niveles de in-
Incremento tarifario por variacin de costos en 1998 cumplimiento en el PMyES al tercer ao de la concesin, plan al que la
De acuerdo a lo planteado en el numeral 11.11.4 del CC (Revisin empresa se hallaba ligada por medio del CC. Bsicamente, las demoras
Extraordinaria por modificacin de costos), se convoc la constitucin reclamadas por el ETOSS se observan en las obras de expansin, par-
de una mesa de estudio (diciembre 1997) de los valores tarifarios y pre- ticularmente las de transporte y tratamiento de los lquidos residuales
cios, considerando las modificaciones establecidas en el Acta Acuerdo (con un dficit respecto al plan de obras previsto en materia cloacal de
(clusula 3.5) segn la cual la revisin tiene lugar tanto a partir de un $ 210,9 millones); ver cuadro 11.
incremento (o disminucin) en los costos unitarios del 7% o por ao La empresa haba presentado previamente (en diciembre de 1994)
calendario. El proceso culmin con la Resolucin del ETOSS 34/98 una propuesta de ajuste a los planes directores de aguas y cloacas (b-
que reconoce un incremento tarifario del 1,61%, valor que surge del sicamente sustituyendo la cuarta cloaca mxima y postergando el tra-
anlisis realizado por el ente sobre la base de la observacin del mode- tamiento primario en Berazategui), representando en trminos moneta-
lo regulatorio. Dicho ajuste no considera los reclamos de costos adicio- rios una reduccin en las inversiones del orden de los $ 400-500
nales invocados por AASA.45 millones, que fue rechazada por el ETOSS luego de obtener asesora-
miento tcnico de un grupo de expertos internacionales.
Otros aspectos Finalmente, la sancin de un nuevo marco legal en aspectos me-
Un buen ejemplo de la actuacin por omisin por parte del ETOSS dioambientales plante la necesidad de reconsiderar el contrato, ade-
se puede ver en el tratamiento que realiza el regulador en aquellas cundolo a la nueva normativa vigente. Adems, se inclua la aproba-
reas de la concesin donde el servicio es prestado por terceros. En s- cin del plan de gestin ambiental y de manejo de la cuenca hdrica
tas el ente no interviene en su rol de regulador, no fija tarifas ni evala Matanza-Riachuelo,46 el cual cambia las condiciones en materia de tra-
costos, existiendo un poder discrecional del operador para fijar su tasa tamiento aprobadas oportunamente.
de retorno. Si bien los usuarios demandantes de esta operatoria no La empresa present una nueva propuesta en la cual analiza dife-
conforman un grupo numeroso, ni las zonas no cubiertas por AASA re- rentes alternativas a la problemtica planteada como as tambin un
presentan una porcin significativa de la concesin, llama la atencin
la ausencia de accin regulatoria.
CUADRO 11
La renegociacin del contrato NIVELES DE INVERSIN AL TERCER AO DE LA CONCESIN
(Agua y cloacas)
En 1997, con el dictado del Decreto 149/97, dio comienzo un pro-
ceso de renegociacin del contrato de concesin entre el Concedente
(representado por el MEyOSP) y Aguas Argentinas. Los inconvenientes Concepto Ofertado Ejecutado* Diferencia Dif. %
ms importantes que motivaron el mismo fueron el aumento (generali- Mantenimiento 105,80 112,30 6,50 6,1
zado) de la incobrabilidad del cargo de infraestructura en las nuevas
reas de expansin, la aparicin de nuevas leyes y normas ambientales Expansin 541,30 233,30 - 308,00 -56,9
que planteaban un nuevo marco de gestin ambiental para el rea Ma- Otros 47,90 33,50 - 14,40 -30,1
tanza-Riachuelo y el ajuste en los planes directores de aguas y cloacas.
El Decreto 149/97 estableci diversas alternativas para solucionar Total activos fijos 695,00 379,10 - 315,90 -45,5
estos problemas, entre ellas la prrroga del plazo contractual, el diferi-
* Existe una diferencia de casi US$ 200 millones en las inversiones ejecutadas
miento de inversiones, la reprogramacin de obras, la determinacin segn el ETOSS y el concesionario, ya que el primero slo computa como inver-
de nuevas inversiones y planes directores cloacales y de agua, la incor- siones realizadas aquellas que estuvieran en el programa originalmente oferta-
poracin de nuevas reas a la concesin y modificaciones a los par- do, mientras que la empresa incluye adems el excedente pagado de retiro vo-
metros econmicos y financieros. luntario, gastos de adecuacin de la empresa, edificios, plan comercial, etc.
A partir de mayo de 1996 la concesionaria dej de exigir el cargo de Fuente: ETOSS.
Plan de Saneamiento Integral (PSI) que modifica al Plan Director Cloa- CUADRO 12
cal existente.47 Aguas Argentinas sostiene la necesidad de modificar el PRINCIPALES MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL ACTA-ACUERDO
marco regulatorio de la concesin, proponiendo la generacin de un es-
quema que propenda a la operacin eficiente y al sostenimiento del
rea Modificaciones Consecuencias Objetivos
equilibrio econmico-financiero de la concesin (que segn la empresa
no est garantizado en las condiciones actuales), para lo cual la empre- Ambiental Aprobacin PSI Ajuste metas Extender los servicios a la
sa solicita se defina el concepto de riesgo empresario (disminuyendo quinquenales totalidad de la poblacin
los riesgos asumidos por el operador), plantea dolarizar la tarifa e in- previstas en el Ejecutar obras de intercepcin,
troduce modificaciones al esquema de revisiones que en conjunto de- PMyES tratamiento y disposicin final
ben interpretarse como una modificacin y adaptacin del contrato. de lquidos cloacales e industriales
Concretamente:
Tratamiento y disposicin de barros
Propuso realizar una revisin intermedia, la cual ajustara tarifas Tarifaria Eliminacin del Establecimiento Financiamiento expansin y obras
ante variaciones en costos o ingresos (ingresos/habitante o ingre- C de I del SUMA ambientales
sos/m3), que en la prctica implica la eliminacin de riesgo para la
Trabajos Ajuste y Elaboracin de Generar modificaciones en el marco
empresa, asimilndose a una regulacin por tasa de retorno.
preparatorios modificacin propuestas en regulatorio, el esquema tarifario y otras
Propuso analizar un nuevo rgimen tarifario (NRT) que prevea una
a la revisin de reglas materia regulatoria, reas que faciliten un mejoramiento
generalizacin de la medicin.
Finalmente, plante que la renegociacin de otros temas (modifica- quinquenal existentes tarifaria, costo de de la concesin
cin del estatuto, restricciones a la expansin del capital, rgimen capital, etc.
de garantas, etc.).48
Fuente: Sobre la base del Decreto 1.167/97. C de I = cargo de interconexin;
PSI = plan de saneamiento integral; PMyES = plan de mejoras y expansin del
A fines del ao 1997 se firma el Acta-Acuerdo entre la Autoridad de
servicio; SUMA = servicio universal y mejora ambiental.
Aplicacin y la empresa (aprobada por Decreto 1.167/97), por la cual
no slo se incluyeron propuestas de soluciones a los tpicos que ha-
ban originado el proceso de renegociacin, sino que se incluy el tra-
tamiento de otros temas que pueden ser considerados como funda- 5. EVALUACIN DEL DISEO REGULATORIO Y SU
mentales desde la perspectiva del presente anlisis. Estos incluan IMPLEMENTACIN
bsicamente un rediseo de la ingeniera regulatoria que conlleva a
modificaciones sustanciales del CC y la generacin de lineamientos y En los puntos precedentes se ha realizado una descripcin del pro-
guas para la formulacin de un NRT como as tambin la considera- ceso de privatizacin (diseo del esquema licitatorio y del marco insti-
cin del costo del capital (cuadro 12). tucional) como as tambin de las principales decisiones regulatorias y
Respecto del cargo de infraestructura, se resolvi universalizar su conflictos existentes entre la empresa y el regulador. En ambas etapas
cobro por medio del concepto SU (Servicio Universal), el cual aparente- (inicio y desarrollo de la concesin) ha influido el diseo estructural en
mente cubre slo una parte del costo de la red domiciliaria y las nue- que se enmarcan las relaciones entre la firma y el regulador, ms all
vas conexiones. Adems se crea un Cargo de Incorporacin al Servi- de las fallas o aciertos en las acciones escogidas.
cio (CIS) a ser cobrado a los beneficiarios directos de la expansin.49 Como no se puede establecer un contrato que garantice taxativa-
Por otra parte, dado que con la incorporacin de nuevas metas am- mente el cumplimiento de todos los fines, se debe disear uno que ge-
bientales las inversiones resultantes son superiores a las previstas en nere los instrumentos necesarios (incentivos) para que la divergencia
el plan original, se introduce un cargo universal para ser destinado a la entre el beneficio social (extensin y calidad del servicio, cuidado del
realizacin de obras especficas de mejora ambiental (MA). Se estable- medio ambiente, etc.) y el beneficio privado sea mnimo. Esto significa
ci que el valor total del SUMA no podr exceder los $ 3 por servicio/ que el espritu del contrato (que revela el objetivo social definido por el
bimestre.50 propio concedente) sea respetado en las decisiones que tome el regula-
dor, quien por ende debe utilizar su poder de la forma menos discrecio-
nal posible.
Respecto al diseo del mecanismo regulador, ste debe propender a
la minimizacin de conflictos en la relacin concesionario-regulador y, derarse tambin como una limitacin originada en el diseo de un con-
en el caso de existir los mismos, generar vas confiables de solucin. La trato de concesin por un perodo fijo, cuestin a su vez justificada en
virtual regulacin por tasa de retorno, los esquemas de revisin ex- parte por los altos costos hundidos de las inversiones en el sector.
traordinaria por modificaciones en costos, y el control sobre medios,
incentivan la presencia de conflictos. La politizacin en el proceso de
toma de decisiones traba la solucin de los mismos.
Las decisiones regulatorias ms importantes relacionadas con el es-
tablecimiento de tarifas y precios conducen, en un sistema de ajuste
por variacin de costos, a un proceso de renegociacin permanente y a
eventuales situaciones de discrecionalidad por parte del ente regula-
dor.
Por un lado, los riesgos asumidos por el concesionario se ven incre-
mentados por la presencia de factores institucionales y polticos. En el
esquema de la concesin metropolitana, el ETOSS est encargado de
revisar las propuestas planteadas por la empresa respecto a la necesi-
dad de modificar tarifas, pero el diseo institucional reduce la posibili-
dad de que dicha tarea sea realizada con la mxima profesionalidad,
incrementndose as la posibilidad de manejo discrecional por parte
del regulador (riesgo poltico). La existencia de mltiples instrumentos
legales (normas y resoluciones) y la posibilidad de que los mismos sean
modificados unilateralmente por el concedente, tienden a disminuir la
estabilidad regulatoria, por lo que los riesgos asumidos por la conce-
sionaria son mayores (riesgo institucional).
Pero por otro lado, la discrecionalidad en el manejo de la informa-
cin puede perjudicar a la propia agencia regulatoria. En la medida en
que el regulador desconoce la funcin de produccin de la empresa, y
por ende no puede monitorear costos (o el control de los mismos se tor-
na muy elevado), se genera un problema de riesgo moral pues una de
las partes puede realizar acciones (incremento artificial en los costos
de inversin) que la otra no puede controlar. Similarmente, la regula-
cin de una nica empresa coloca al regulador en una posicin infor-
mativa y estratgica particularmente desventajosa a raz de la cual las
decisiones adoptadas en muchos casos son deficientes, con interpreta-
ciones favorables a la empresa regulada.
El esquema regulatorio instrumentado en el rea metropolitana pre-
senta un mecanismo de ajuste que nicamente desconoce las variacio-
nes en cantidades pero incorpora ajustes ante variaciones en costos
controlables y no controlables. Si tambin se ajustaran cantidades, en-
tonces el concesionario no afrontara ningn tipo de riesgo y tampoco
tendra incentivos para reducir costos.51
Adicionalmente, la presencia de una regulacin difusa de medios y
fines perjudica el desarrollo normal de la concesin. En la medida que
el regulador priorice el control sobre el cumplimiento de medios, los
problemas de informacin se agravan y la probabilidad de que el con-
cesionario se comporte de manera oportunista es mayor. Por otra par-
te, la falta de claridad en la regulacin sobre medios-fines puede consi-
Anexo: Caractersticas salientes na. Tambin sera til observar los mecanismos de participacin abier-
tos a los consumidores en dicho pas (fijados en la Water Industry Act
de la experiencia internacional
1991) y en otros pases.59
Aunque en el mbito internacional tradicionalmente tanto el diseo

NOTAS
de poltica como el manejo de los recursos hdricos han sido realizados
por el Estado, actualmente la prestacin del servicio de APyDC es lle- 1. El resto era cubierto por el Servicio Nacional de Agua Potable (SNAP)
vada a cabo tanto por empresas pblicas como privadas. As, al pre- orientado hacia las reas rurales, y en menor medida por cooperativas o empre-
sente se observan pases donde la actividad es desarrollada por opera- sas locales y OSBA en el resto de la provincia de Buenos Aires.
dores pblicos (Alemania, Canad),52 otros donde coexisten empresas 2. La expansin territorial fue el objetivo central de la poltica de saneamien-
de propiedad pblica y privada (Francia)53 y otros donde el sector pri- to. Dichas expansiones eran financiadas mayoritariamente por el Tesoro Nacio-
vado es el encargado del servicio (Gran Bretaa).54 Por otra parte, tpi- nal sin contraprestacin alguna por parte de los usuarios.
camente, tanto bajo provisin pblica como privada, el servicio es res- 3. BID (1996).
ponsabilidad de los municipales y/o provinciales. 4. Esto llev a que se generaran prdidas elevadas (distribucin de agua) y
La participacin del sector privado puede presentarse bajo diversas registros de presin de agua por debajo de los estndares normales, a los que se
formas contractuales, variando las responsabilidades (gerenciamiento, le adicion la desatencin del control de calidad. En materia de seneamiento se
produjo un generalizado retroceso.
inversin, etc.) y los riesgos asumidos por el operador privado, y tam-
5. Una de las caractersticas del sector era que los precios no representaban
bin el perodo por el cual se extiende el contrato. En materia contrac-
el costo por la prestacin del servicio sino que se asemejaba a un impuesto al
tual, la experiencia argentina se asemeja a la francesa, ya que en am- valor de la propiedad. En la mayora de los casos, el traspaso a manos privadas,
bos pases se otorgan en concesin la prestacin del servicio, mientras no previ ningn esquema de medicin del servicio, por lo que el rgimen tari-
que Inglaterra y Gales mantienen un esquema de privatizacin total fario permaneci similar al esquema anterior.
(vgr., incluyendo la venta de los activos). La modalidad de participacin 6. La exigencia de ofertar pblicamente una parte del aumento de capital ha
del sector privado a travs de un contrato del tipo BOT es comn de sido cuestionada por la empresa Aguas Argentinas, quien solicita en el proceso
encontrar por ejemplo en Chile.55 de renegociacin del contrato abierto por el Decreto 149/97 su eliminacin. El
Respecto a la regulacin que se realiza sobre el operador, las expe- origen de esta imposicin no tiene que ver con alguna intencin del concedente
riencias son diversas, como as tambin el grado de autonoma del ente de mejora del servicio, sino con la necesidad, muy manifiesta en todas las pri-
regulador. En un primer grupo se encuentran aquellos pases donde vatizaciones realizadas desde 1990, de intentar incentivar la expansin del mer-
cado de capitales domstico.
los entes encargados del control son especficos al sector (Inglaterra y
7. En la prctica no existe ningn impedimento para que una nica firma
Gales);56 en otros casos los entes regulan la actividad del conjunto de
se quede con el monopolio del negocio del agua. Adems, este esquema de pri-
empresas de servicios pblicos (pases escandinavos),57 mientras que vatizacin conllev a la generacin de mltiples agencias regulatorias.
un tercer conjunto de pases la regulacin se ejerce a partir de organis- 8. Adems de quien result concesionario, el resto de los grupos oferentes se
mos o comisiones encargadas de regular la actividad (EUA).58 Los entes conformaban por: Aguas de Buenos Aires Thames Water International Services
tienen en la mayora de los casos tareas relacionadas con el estableci- Ltd. (Inglaterra, operador), Waste Management International Ltd (Bermudas),
miento de los estndares de calidad y cuidado del medio ambiente, dic- Kocourek SA Construcciones CIF (Argentina) y Empresa Argentina de Cemento
tado de normas relacionadas con la continuidad de los servicios, fija- Armado SA (Argentina), y el grupo encabezado por North West Water Interna-
cin de tarifas, supervisin de los planes de desarrollo, y promocin de tional Ltd. (Inglaterra, operador), juntamente con Acindar SA (Argentina) y Lo-
un gerenciamiento eficiente. ma Negra (Argentina).
Quizs la experiencia ms relevante a analizar a nivel internacional 9. Se encuentra establecido que las modificaciones slo podrn compensar
sea la de Inglaterra y Gales, no slo por haber sido stos los modelos costos emergentes de la prestacin del servicio con la calidad exigida, ajustada
a las metas comprometidas para cada perodo. Bajo ningn concepto se com-
seguidos en el proceso de privatizacin en la Argentina, sino por las
pensarn ineficiencias o dficit derivados del riesgo empresario.
enseanzas que puede ofrecer en materia regulatoria. El funciona- 10. La firma debe elevar un informe con los elementos relevantes y constitu-
miento de la agencia regulatoria inglesa (OFWAT) y el esquema de trativos de la estructura de costos de explotacin (combustibles, productos qumi-
bajo elaborado por este organismo en aspectos analizados en el presen- cos, energa elctrica, seguros, personal, materiales de construccin, repuestos,
te trabajo (sistema de tarificacin, periodicidad de las revisiones vehculos, amortizacin de prstamos, costo financiero). En cada caso debe de-
tarifarias, fijacin del costo del capital, etc.) seran muy importantes tallar pormenorizadamente el o los elementos cuya variacin de costos deben
para mejorar el desempeo de las agencias regulatorias en la Argenti- ser analizados a fin de la aplicacin del mecanismo que habilita la revisin. Por
otra parte, debe plantear la incidencia porcentual de cada uno de los elementos 19. Considerando los resultados del primer ao de concesin, el plazo pro-
considerados sobre la estructura total de costos de la concesin, para lo cual medio de atencin a los reclamos de los clientes disminuy de 180 hs a 48 hs
debe proponer ndices oficiales para reflejar la variacin de costo correspondien- (agua) y de 187 hs a 43 hs en los reclamos de cloacas, mientras que las inter-
te. Con relacin al componente amortizaciones y seguros, podrn construirse venciones pendientes al fin de cada ao se redujeron del 57,53% al 12% (agua)
ndices a partir de tipos de cambio oficiales de las distintas monedas involucra- y del 38,72% al 7,82% (cloaca). (Informe: Niveles de Servicio 1993-1994).
das y respecto del costo financiero se podrn construir ndices de tasas de inte- 20. A partir del mes de enero de 1998 la Autoridad de Aplicacin del contra-
rs internacionales (Libor +1,5% o Prime + 1,5%, exclusivamente). to es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS),
11. Este porcentaje fue reducido al 0,5% hacia fines de 1997. Ver ms ade- quien tiene a su cargo el manejo de la poltica hdrica a nivel nacional as como
lante. la relacionada con el ambiente.
12. En 1985 el 83% de la red posea mas de cuarenta aos, y el 55% ms de 21. El consultor tcnico fue William Halcrow (GB) quien tuvo a su cargo eva-
sesenta aos. luar la estrategia privatizadora, los activos existentes, y plantear los planes de
13. El incremento de la medicin ha sido muy bajo en virtud de que la ma- expansin. La consultora financiera fue realizada por el Banco Paribas (Fran-
yor parte de este aumento se producira por la expansin del servicio que ha es- cia) e Interbonos Capital Markets SA (Argentina).
tado muy demorada por la eliminacin del Cargo de Infraestructura destinado a 22. Los planes de expansin y la calidad del servicio podran ser modifica-
financiarla. Vale decir, el uso de la facultad de medicin a los usuarios residen- dos, aunque dichos cambios no deban alterar el riesgo empresario. En otras
ciales ya servidos que tiene la empresa fue prcticamente despreciable. Uno de palabras, la empresa no poda ser penalizada ni beneficiada en funcin de re-
los elementos que incidi adicionalmente en este sentido fue la decisin judicial sultados obtenidos a partir del desarrollo eficiente del primer plan.
(actualmente recurrida ante la Corte Suprema) de prohibir la medicin en edifi- 23. Adems, la empresa fue transferida libre de pasivos. Los pasivos de OSN
cios dictada a instancias del Defensor del Pueblo (nacional). ascendan, al momento de la privatizacin, a U$ 238,5 millones. El 74% eran de
14. Si se tiene en cuenta que hoy existe una capacidad excedente de pro- corto plazo, y el pasivo de largo plazo se conformaba mayoritariamente de deu-
duccin de agua (inversin hundida) y que tanto la empresa como los usuarios das que la empresa mantena con el BM. El prstamo del BID al Estado Nacio-
tienen la opcin a su costo de instalar medidores, la no obligatoriedad de la me- nal que estaba otorgado al momento de la concesin de los servicios fue asumi-
dicin no debe considerarse el factor causante de una ineficiencia en la tarifica- do por Aguas Argentinas.
cin. Esto es as por cuanto la medicin significa variaciones de ingresos pero 24. Debe notarse que antes de la licitacin se realizaron dos ajustes en la
tambin de costos para la empresa, adems de un cambio en utilidad neta para tarifa promedio. El primero fue en febrero de 1991, que compensaba parcial-
los consumidores (dependiendo de sus preferencias y consumo resultante) y no mente el retraso tarifario por inflacin, y el segundo fue en abril del mismo ao,
queda claro que la medicin (con la cual se ahorran viejos costos de produccin fijado en el 29% para permitir a OSN operar sin necesidad de aportes del Tesoro
pero tambin se invierte en nuevos costos vinculados con los medidores y la ve- Nacional (si bien la tarifa an no permita financiar la amortizacin y expan-
rificacin del consumo) sea inequvocamente positiva en trminos sociales. Efec- sin, vgr., los costos de largo plazo). Adems, en marzo de 1992 se incluy el
tivamente, si la empresa internaliza las variaciones de costos en sus beneficios, pago del IVA (18%) en las facturas del servicio.
los precios de los medidores son correctos, y el precio por metro cbico de agua 25. Originalmente la Autoridad de Aplicacin del Contrato era la Secretara
refleja los costos econmicos de una tarificacin eficiente, la opcin que hoy de Obras Pblicas y Comunicaciones del MEyOSP, de quien dependa indirecta-
existe para la medicin implicara una solucin eficiente aun cuando el uso de mente el nombramiento de los directores por la jurisdiccin nacional. A partir
la misma fuese reducido. Al respecto, debe notarse que al existir abundancia de de enero 1998 la Autoridad de Aplicacin es la SRNyDS, aunque los directores
agua, el atractivo social de la medicin es menor que el existente en una regin por la Nacin no han sido reemplazados.
donde el recurso es escaso (vgr., Crdoba). Naturalmente, si el precio por metro 26. Aunque en el rea de concesin existen tambin cooperativas que proveen
cbico es muy bajo, o bien si se penaliza la eleccin de la medicin por parte de el servicio, que segn el marco regulatorio deberan ser controladas por el ente.
los usuarios residenciales con un precio elevado para la instalacin del medi- 27. Si bien el CC plantea que el objeto de la sociedad (art. 2.2) es exclusiva-
dor, la situacin actual no es eficiente, pero ello es producto de estos precios ar- mente el cumplimiento del contrato, no impide que el operador participe en di-
tificiales y no de la libertad para determinar la medicin. ferentes sociedades en el resto del pas.
15. La situacin de exceso de personal era generalizada a nivel nacional. En 28. El contrato de concesin prev la posibilidad de reemplazar las obras es-
el caso de la concesin correntina, por ejemplo, el nmero de empleados pas pecficas por otras que brinden una prestacin similar para cumplir los requeri-
de 600 a 250 una vez comenzada la concesin. mientos de cobertura y calidad fijados, pero las discrepancias con el regulador
16. Los consumos micromedidos representan solamente 87.000 m3/da. hacen de sta una cuestin que continuamente exige la revisin por parte del
17. En el Anexo I del CC se estipulan los valores mximos admisibles de regulador del plan de inversiones de la empresa; por el contrario, si slo se hu-
agua no contabilizada, establecindose un 31% para el ao 15 de la concesin. biesen planteado los objetivos de cobertura y calidad del servicio, la tarea del
La serie proyectada se inicia con un 43% (ao 1), para culminar con un 25% regulador se hubiera limitado a controlar slo estas variables.
(ao 30) de agua no contabilizada. 29. En este sentido, el cumplimiento de los medios pautados ser efectivo en
18. El CC prev cortes programados (con cuarenta y ocho horas de antela- la medida que el costo marginal de no realizar la inversin sea superior al costo
cin) e imprevistos (con menos de cuarenta y ocho horas). marginal de las multas.
30. La regulacin de medios en vez de fines ha recibido una defensa terica 40. En privatizaciones posteriores se introdujeron esquemas con ajustes au-
recientemente cuando existe informacin asimtrica entre el regulador y la em- tomticos, basados en una regulacin del tipo price cap pura, juntamente con
presa sobre la productividad de los esfuerzos por proveer mayor calidad (seguri- la dolarizacin de la tarifa.
dad), concluyendo que las decisiones se aproximan ms al primer ptimo (ma- 41. La primera revisin ordinaria comienza a mediados del ao 1998, de-
yor esfuerzo en provisin de calidad cuando su productividad es mayor) bajo biendo considerar variaciones en tarifas que permitan financiar el plan de inver-
regulacin por medios (igual esfuerzo en provisin de calidad independiente- siones del segundo quinquenio.
mente de su productividad) que bajo regulacin por resultados (mayor esfuerzo 42. Los niveles de expansin previstos planteaban un nivel de cobertura del
cuanto menor sea la productividad del esfuerzo); ver Marino (1998). 86% (AP) y 66% (DC) para el quinto ao.
31. Las multas ascendan en 1997 a US$ 12 millones, pero su pago no fue 43. Las modificaciones del cargo de infraestructura que se enumeran en el
finalmente exigido, sustituyndose el mismo en parte por una reduccin en el cuadro se refieren a cambios en el valor referencial. Dicho valor referencial se
nuevo cargo SU (asimilable a una reduccin tarifaria) y en parte por mayores estableci como un valor promedio (por usuario). En las resoluciones 183/95
compromisos de inversin no amortizable en Puerto Madero (sobre la cual, sin (para agua) y 22/96 (para cloacas) el ETOSS estableci que dicho costo corres-
embargo, devendrn mayores ingresos que tienden a licuar el valor real de la ponda a una obra tipo de 25 manzanas de 12.996 m2 y 40 frentistas cada una,
penalidad). al tiempo que estableci la frmula para calcular el cargo de infraestructura que
32. De hecho, si el regulador hubiera dado lugar al pedido de garanta de in- especficamente corresponde a cada propiedad como Ci = Sti x Km x Pr + Pc,
gresos que el concesionario argumenta tener segn el artculo 47 del MR, y con- donde Sti es la superficie del terreno, Pr es el valor del componente red ($ 0,967
siderando que los costos son mayormente fijos, el esquema sera virtualmente por m2 de terreno), Km es un factor de correccin de Pr por el tipo de suelo don-
de tasa interna de retorno. de debe pasar la red y por el porcentaje de reparacin de veredas y Pc es el valor
33. Un mecanismo de price cap puro sera menos conflictivo pero no per- del componente conexin. El factor o coeficiente Km est fijado en una tabla o
mitira la inclusin de un ajuste en aquellos costos que la empresa no controla matriz de doble entrada anexa a las citadas resoluciones sin que haya podido
(passthrough), originndose as eventuales problemas de riesgos excesivos y determinarse la metodologa a travs de la cual la misma fue construida. En el
onerosos, con efectos sobre la rentabilidad empresaria o los niveles tarifarios. caso del agua al menos, esta nueva frmula signific una reduccin en el cargo
Esta solucin se relaciona directamente con la caracterstica regulatoria de la de infraestructura para los inmuebles de menor superficie y suelo y mejoras
concesin (por medios o por metas). Una concesin por metas se condice con un ms accesibles, y un aumento para el resto. Segn se argumenta en Artana,
esquema de regulacin por precio mximo, ya que el regulador no se encuentra Navajas y Urbiztondo (1997), la metodologa utilizada persigui mantener cons-
regulando medios (inversiones o costos), sino que audita y controla peridica- tante el ingreso de la empresa respecto de cada proyecto de expansin teniendo
mente el cumplimiento de las metas (calidad, etc.) que el concesionario debe en cuenta que la densidad habitacional real result inferior a la estimada al mo-
cumplir sin importarle al regulador cules fueron los costos efectivos absorbi- mento de la concesin, lo que a su vez implica un incremento en el cargo de in-
dos para lograrlo. fraestructura promedio por usuario. Al no haberse podido determinar que la
34. En la prctica, poco ms del 10% de los clientes residenciales tienen densidad habitacional estimada en las ofertas fue superior a la real, ni tampoco
consumo medido. que esta eventual diferencia sera contemplada al confeccionar los cargos defi-
35. Actualmente existe un mnimo libre de medicin de 32 m3 a 40 m3 bi- nitivos por infraestructura, esta medida del ETOSS parece haber beneficiado in-
mestrales (en relacin inversa al coeficiente zonal Z). necesariamente a la empresa regulada. Ex-post, la dificultad en el cobro del car-
36. Al momento de la toma de posesin el valor de K fue establecido en go de infraestructura ha vuelto irrelevante este punto.
0,731 como resultado del descuento del 26,9% de la oferta ganadora en la lici- 44. Dentro del reglamento del usuario el ETOSS determin el precio para la
tacin. instalacin de un medidor a ser pagado por el cliente residencial que solicitase
37. Este problema es menor en esta concesin que en otras experiencias por la medicin y el mecanismo de solucin de diferendos de manera aparentemen-
la abundancia en la oferta de agua que significa el Ro de la Plata. te ventajosa para la empresa regulada (vgr., precios de medidores elevados en la
38. El numeral 11.11.2 del CC fija los distintos motivos que puedan dar lu- comparacin internacional y dificultades para que el usuario pueda arrepentir-
gar a un rechazo, por parte del regulador, ante un pedido de modificacin en tase).
rifas. Adems del citado motivo, se plantean como objeto de rechazo las funda- 45. Los reclamos por costos adicionales se originaban en el reconocimiento
das en decisiones adoptadas por el concesionario (por ejemplo, recategorizacin del impuesto inmobiliario en la provincia, y nuevos rubros (proyecto de factura-
no justificada), errores en la proyeccin realizada al momento de la oferta, inefi- cin, testeo de medidores, etc.).
ciencias atribuibles al concesionario, etctera. 46. Dicho plan consiste en brindar cobertura cloacal adicional para aproxi-
39. Es necesario aclarar que las modificaciones en costos pueden surgir fru- madamente 240.000 habitantes antes del ao 2004. Adems cambia el enfoque
to de variaciones en precios o cantidades: las primeras son objeto de anlisis en del tratamiento a realizar de los lquidos cloacales.
la instancia extraordinaria de revisin (siempre que no surjan de una decisin 47. El objetivo del PSI es el de eliminar los principales factores responsables
de la propia empresa, por ejemplo, aumentando los salarios), mientras que los de la contaminacin de los cursos receptores. Las obras a realizar dentro de di-
cambios en cantidades (que reflejan una modificacin de la eficiencia del conce- cho marco se pueden agrupar en: obras de tratamiento (Plantas Norte, Sudoes-
sionario) se evalan en las revisiones ordinarias. te, Capital y Berazategui), obras de transporte (Emisarios, Lododucto y expan-
sin Sudoeste), y obras de interceptacin (Radio Antiguo, Interceptores Riachue- BIBLIOGRAFA

lo y Costanera Norte). En dicho programa la firma describe un conjunto de
obras, las cuales denomina esenciales (Radio Antiguo, Interceptor Riachuelo Armstrong, M.; Cowan, S. y Vickers, J., Regulatory Reform: Economic Analysis
margen izquierda, y Planta Capital bombeo y emisario), sobre las cuales se and British Experience, The MIT Press, 1994.
adelantara el cronograma de inversiones previsto en el PSI, que sera financia- Artana, D.; Navajas, F. y Urbiztondo, S., La regulacin econmica en las conce-
do con el concepto MA del cargo SUMA. siones de Agua potable y desages cloacales en Buenos Aires y Corrientes,
48. Otros planteos de la empresa son: a) ampliar el objeto social de la socie- Argentina, Documento de Trabajo de la Red de Centros, Serie de Documen-
dad concesionaria, limitado en la actualidad por el CC a la concesin; b) modi- tos R-312, BID, septiembre de 1997.
ficar la restriccin actual del CC segn la cual cualquier incremento en el capi- Banco Mundial, Economic regulation of water companies, M. Klein, Policy Re-
tal social debe ser ofrecido pblicamente (al menos el 10%) a travs del mercado search Working Paper 1649, Septiembre de 1996.
de valores; c) modificar el rgimen sancionatorio, el rgimen de administracin Banco Mundial, Industry structure and regulation in infrastructure: A cross-coun-
de bienes, el reglamento del usuario, etc. Vale decir, prcticamente un cambio try survey, Editor P. Gray, mayo de 1996.
integral del contrato. Banco Mundial, Regulatory Structure and risk and infrastructure firms: An inter-
49. El CIS fue establecido en $ 4 por bimestre y por servicio, pagadero du- national comparison, Policy Research Working Paper 1698. Alexander, I.;
rante cinco aos. Meyer, C. y Weeds, H., diciembre de 1996.
50. Otros elementos acordados ya fueron comentados anteriormente: a) sus- BID, El proceso de transformacin del sector agua potable y saneamiento, Do-
titucin de penalidades imputadas por incumplimiento de metas por la ejecu- cumento de discusin, diciembre de 1996.
cin de obras en el rea Puerto Madero; b) modificacin del disparador, estable- FIEL,: Capital de infraestructura en la Argentina: gestin pblica, privatizacin y
ciendo un tope inferior del 0,5% y previendo un ao como mximo para productividad, 1992.
habilitar una revisin; y c) dolarizacin de la tarifa. Marino, A., Regulation of Performance Standards versus Equipment Specifica-
51. La propuesta de la empresa al solicitar una revisin anual ante modifi- tion with Asymmetric Information, Journal of Regulatory Economics, vol. 14,
caciones en los ingresos reales (ingreso/usuario o ingreso/m3) se orienta en di- N 1, julio de 1998.
cha direccin. Smith, W., Utility regulators: Creating agencies in reforming and developing coun-
52. En este pas la mayora de las prestadoras del servicio son de propiedad tries, International Forum for Utility Regulation, junio de 1996.
estatal, y la responsabilidad por la provisin del servicio recae en las provincias. Subsecretara de Asistencia a las Provincias, Ministerio del Interior, Evolucin
53. Predomina la gestin pblica (manejan el 29% de la distribucin del del Proceso de Privatizacin, abril de 1997.
agua y 64% del tratamiento). Las principales firmas privadas son: General des Urbiztondo, S.; Artana, D. y Navajas, F., Regulation and Contractual Adapta-
Eaux, Lyonnaise des Eaux - Dumez, Saur y Cise. tion in Public Utilities: The Case of Argentina, Inter-American Development
54. Aunque debe realizarse una diferenciacin, en Inglaterra y Gales la pres- Bank, Technical Study, N IFM-115, julio de 1998.
tacin del servicio es desarrollada por operadores privados (diez compaas in-
tegradas y veintitrs firmas que nicamente distribuyen agua), mientras que en
Escocia e Irlanda del Norte la provisin es pblica.
55. La titular de los activos es la Corporacin de Fomento (CORFO), quien
entrega en concesin o bajo el sistema BOT el desarrollo de los servicios al sec-
tor privado.
56. A nivel regulatorio existe un Director (Director General of Water Servi-
ces, DGWS), el ente regulador (OFWAT), la autoridad nacional con poder sobre
las cuencas de los ros (National Rivers Authority, NRA), y un inspector de agua
potable (Drinking Water Inspectorate, DWI)
57. En estos pases los servicios son pblicos (municipales), y los entes re-
guladores son agencias estatales multisectoriales en el mbito nacional y/o lo-
cal.
58. Adems de las comisiones estaduales, denominadas Public Utility Com-
missions, tambin existen quince agencias de agua interestaduales. Cada Es-
tado tiene autoridad sobre la creacin y regulacin de las empresas de agua.
59. En Alemania, por ejemplo, los consumidores tienen un alto nivel de par-
ticipacin en el diseo del contrato, de la misma forma que las PUCs en los Es-
tados Unidos proveen foros para remitir quejas sobre tarificacin, calidad del
servicio, etctera.
CAPTULO 15
El diseo y la autonoma
de los entes reguladores
La superacin de cincuenta aos de inestabilidad institucional ha-

ce ms de una dcada, y la eliminacin ms reciente de los altos ndi-
ces de inflacin tpicos de la Argentina han posibilitado, entre muchas
de sus virtudes, visualizar ciertos problemas de diseo institucional
subyacentes. Este proceso histrico ha permitido revalorizar las venta-
jas paradjicas de restringir los grados de libertad en la poltica pbli-
ca, minimizando la discrecionalidad y apoyndose en reglas de conduc-
ta menos flexibles que las del pasado. As, aunque las reglas quitan en
principio flexibilidad a la toma de decisiones frente a imprevistos, la
misma regla debe contener en forma explcita la forma en que se reac-
cionar desde la poltica pblica frente a condiciones imprevistas. Esto
tiene ventajas de previsibilidad que acotan el riesgo de las decisiones
privadas, y que minimizan la utilizacin improductiva de recursos en
tareas de lobbying. Las implicancias de esta visin sobre la conve-
niencia de contar con instituciones gubernamentales previsibles, en-
tonces, son inmediatas. En la medida que la autonoma administrativa
contribuya a este objetivo, el instrumento debe ser evaluado seriamen-
te, considerando tanto sus ventajas como sus desventajas.
En la experiencia regulatoria analizada en los captulos anteriores
se observa que, en distinta medida segn los casos, la regulacin eco-
nmica en los distintos servicios privatizados fue delegada a entes re-
guladores autrquicos y en alguna medida independientes del poder
poltico creados al efecto. Efectivamente, esto ocurri en los servicios
de agua y cloacas (en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y
catorce partidos lindantes de la provincia de Buenos Aires), de energa
elctrica, gas natural, telecomunicaciones y administracin de pensio-
nes y jubilaciones.
Desde el punto de vista normativo, el objetivo al disear un ente re-
gulador debe ser lograr objetividad y calidad tcnica del regulador en la
ejecucin y adaptacin contractual (debe hacer uso de su interpreta-
cin discrecional), para transferir a los consumidores las ventajas pro-
578 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS EL DISEO Y LA AUTONIOMA DE LOS ENTES REGULADORES 579
ductivas de los monopolios naturales, intertemporalmente, vgr., sope- aun cuando la confusin entre el organismo regulador y el poder pol-
sando objetivos de corto y largo plazo. En principio esto es lo que debe- tico puede llevar a decisiones de distinto signo en funcin de la even-
ra esperarse al observar el esfuerzo del Poder Ejecutivo al disear or- tual comunin o diferencia de intereses (CNT).
ganismos formalmente autnomos, aun cuando la existencia de En este captulo se consideran los rasgos salientes del diseo y con-
sectores donde tal caracterstica no fue prevista obliga a cuestionar la texto de operacin de todos los entes reguladores con responsabilidad
validez de este principio en general. primaria sobre los sectores y tareas contenidas en los captulos ante-
Ms all de cul haya sido la intencin genrica, y aun cuando la riores del libro, ya sean formalmente autnomos o no. Esta caracteri-
misma puede haber variado entre las distintas experiencias y sectores, zacin arroja predicciones ms o menos ntidas sobre los sesgos que
el diseo escogido para estos organismos reguladores ha prestado podran esperarse en las decisiones de los mismos, contrastables con
atencin en distintas maneras a su composicin, a la seleccin y remo- las caractersticas salientes de las decisiones regulatorias comentadas
cin de sus miembros y a su financiamiento, adems de obligaciones, en los captulos respectivos. Con ese fin se revisa brevemente la litera-
restricciones y potestades, con el fin de aislarlos de presiones cortopla- tura positiva sobre la regulacin en la cual los objetivos del regulador
cistas desde el gobierno. El problema para determinar la autonoma son los de un agente econmico racional, quien por ende reacciona a
real que se otorga a cada ente en funcin de su aislamiento institucio- los incentivos que enfrenta al momento de tomar distintas decisiones.
nal, sustentado en la autarqua financiera y poltica, es que tambin Cabe aqu una explicacin referida a la eleccin del anlisis de las
debe considerarse la posibilidad de que se produzca la captura del re- decisiones de los entes como forma de estudiar sus sesgos, tarea que
gulador por parte de la(s) empresa(s) regulada(s). En todo caso, la ex- inevitablemente da lugar al debate sobre su relevancia muestral. Al
propiacin regulatoria en la literatura sospechada cuando el regula- respecto, la alternativa natural que sera deseable utilizar es medir el
dor no tiene independencia del poder poltico y la captura temida grado de autonoma de los entes en su rol de generar un ambiente que
cuando no existen controles indirectos suficientes que induzcan al re- incentive la inversin privada y el crecimiento de los sectores bajo su
gulador a ser imparcial y firme en sus decisiones rechazando las pre- rbita. En teora, al ser mayor la capturabilidad (o menor el sesgo
siones y favores solicitados por las empresas reguladas no dejan de oportunista y dependencia poltica del regulador), la rentabilidad del
ser riesgos en todos los casos. La hiptesis lgica sin embargo es que sector regulado sera mayor, y por ende ello debera conducir a mayo-
esos riesgos son menores cuando la visibilidad de la expropiacin y/o res niveles de inversin. Sin embargo, esta va de medicin de la auto-
captura es mayor, cosa que ocurre al requerir a ese fin la aprobacin noma presenta serias dificultades conceptuales para su puesta en
de una nueva legislacin por hallarse cerrada o dificultada la va admi- prctica. En primer lugar, cada sector tiene distintas necesidades de
nistrativa simple (vgr., la decisin arbitraria del regulador). inversin, por distinto grado de cobertura inicial del servicio, lo que
En un trabajo previo (Urbiztondo, Artana y Navajas (1998)), se exa- distorsiona la comparacin. En segundo lugar, en algunos de ellos (por
min la autonoma real de cinco entes formalmente autnomos: ejemplo, en la distribucin de gas y en la construccin de caeras de
ETOSS, ENARGAS, ENRE, CNT y SAFJP. All se concluy, en base a la agua y cloacas), las inversiones son realizadas por las municipalidades
evidencia disponible hasta mediados de 1997, que el diseo y el con- o grupos de usuarios que luego se conectan con el distribuidor del ser-
texto de operacin tienden a estar vinculados con las caractersticas de vicio, dificultando la interpretacin de las magnitudes invertidas. En
las decisiones adoptadas por estos entes en el siguiente sentido: los di- tercer lugar, tanto el nivel como la estructura tarifaria son cruciales
seos que favorecen una autonoma real del poder poltico, proveyendo para determinar la conveniencia de nuevas inversiones: altos niveles
mecanismos de supervisin descentralizados de las decisiones regula- tarifarios inducen mayor inversin, pero si la estructura tarifaria pre-
torias, en sectores donde existen mltiples empresas reguladas y par- senta un subsidio desde los usuarios ya servidos hacia los nuevos
tes interesadas con representacin suficiente estn asociados con deci- usuarios, cuya provisin requiere inversiones mayores a los incremen-
siones equilibradas y aceptablemente eficientes (ENARGAS y ENRE), tos de ingresos que stos generarn, entonces a pesar del nivel tarifa-
particularmente cuando el grado de discrecionalidad es acotado y la rio medio las empresas tienen menores incentivos a invertir; en parti-
contraposicin de intereses entre los regulados es marcada (SAFJP), cular, la captura puede llevar a incrementar el precio medio pero a
mientras que cuando el contexto debilita al regulador (al regular una costa de magnificar dicho subsidio cruzado, reducindose an ms los
nica empresa y por ello estar informativamente en desventaja y en incentivos a invertir. En ese sentido, la captura del regulador es, a la
una posicin de negociacin ms dbil al depender su desempeo un vez, compatible tanto con un nivel elevado de inversin como con una
100% de la suerte de la nica empresa del sector) y el diseo no facilita inversin menor. En cuarto lugar, la captura puede generar perdones
la supervisin de sus decisiones ni incentiva a que las mismas sean para no realizar inversiones comprometidas contractualmente en una
adecuadas, stas tienden a favorecer a la empresa regulada (ETOSS), concesin. Por ltimo, donde existe un proceso de transicin hacia la
competencia, como ocurre en el sector de telecomunicaciones, las deci- Por otro lado, el riesgo de la runaway bureaucracy se incrementa por
siones de inversin tienen ese horizonte como determinante y resulta la accin de los grupos de inters; en particular, surge como posible la
menos relevante el grado de captura presente del regulador, compara- captura del regulador por la(s) empresa(s) regulada(s).2 As, la auto-
do con la importancia que ello tiene en sectores que siempre continua- noma es un arma de doble filo: puede evitar ciertos males (oportu-
rn siendo regulados. nismo poltico) y facilitar otros (inefectividad regulatoria).
La organizacin del captulo es la siguiente. En la seccin 1 se pre- En otros trminos, debe reconocerse que un regulador es un agen-
senta el marco conceptual de anlisis para la definicin de la autono- te con mltiples principales (vgr., el poder poltico, diferenciado en
ma de los entes. En la seccin 2 se describen los rasgos salientes del los distintos poderes o partidos polticos dependiendo del contexto re-
diseo y contexto en que actan los distintos entes reguladores argen- levante, los grupos de inters, tambin clasificables de acuerdo a su rol
tinos, revisando la correspondencia entre los sesgos ms probables y empresa regulada, competidoras, consumidores, etc.), y que el dise-
sus decisiones en la seccin 3. La seccin 4 discute las ventajas y des- o de su autonoma debe lograr un equilibrio satisfactorio o eficien-
ventajas de la creacin de un ente regulador central tal como se propo- te, anticipando que dicho agente estar expuesto a recibir incentivos
ne en distintos proyectos legislativos, mientras que la seccin 5 pre- contradictorios por parte de los distintos principales.3 As, no debe es-
senta las conclusiones y los lineamientos fundamentales para el diseo perarse que el desempeo deseado de una agencia sea una funcin
apropiado de las instituciones regulatorias. creciente de la autonoma con la que se la disea, sino que es com-
prensible que existan distintos grados de autonoma (del poder poltico)
deseables como forma de alcanzar ese equilibrio eficiente dependiendo
1. EL MARCO CONCEPTUAL del contexto en que se desempee esa agencia (vgr., en funcin de los
mandatos que reciba, con distinta fuerza, de sus distintos principa-
En el campo especfico de los organismos reguladores, la autonoma les, de la asimetra informativa existente, y de la capacidad reactiva
se visualiza como el instrumento que otorga previsibilidad al ajuste para corregir ex post desvos de magnitud). Esto arroja una luz distinta
contractual empresa-estado en presencia de inversiones hundidas, co- al concepto y valoracin de la autonoma de las agencias pblicas.
mo forma de incrementar las inversiones y el desarrollo del sector (ade- Una representacin simplificada del modelo subyacente es la si-
ms de incrementar el valor de los activos transferidos en una privati- guiente: considerando un espacio unidimensional, las decisiones pue-
zacin). Si bien ste es motivo suficiente para la creacin de entes den moverse desde un extremo de superoportunismo (la tarifa cubre
reguladores autnomos en el caso de los servicios pblicos, tambin costos variables solamente) a otro de supercaptura (tarifa de monopo-
hay otros motivos que pueden impulsar el diseo y adopcin de formas lio). La discrecionalidad es necesaria porque existen modificaciones
organizacionales ms independientes del poder poltico en ste y otros tecnolgicas y de demanda que no se pueden prever al momento del
contextos (por ejemplo, que dichos entes son percibidos como inde- contrato inicial, que llevan a interpretaciones inevitables. La autono-
pendientes por la poblacin y ello es positivamente valorado en funcin ma de los entes reguladores tiene como objetivo transmitir incentivos
de la tpica propensin del sector pblico a modificar reglas de juego al regulador para que utilice el criterio apropiado, equilibrado, frente a
en respuesta al lobbying ejercido, que las experiencias anteriores re- cada interpretacin (que segn la magnitud de cada conflicto puede
cientes en la creacin de entes autnomos en otros sectores de la eco- definirse como una renegociacin parcial). Adems, en el supuesto
noma result positiva, etc.). En el caso de la SAFJP, el propsito de caso en que dichos incentivos no sean suficientes, la delegacin al re-
dotar a esta agencia de autonoma pudo haber consistido en brindar gulador trata de limitar los mrgenes de desvo (vgr., el rango permiti-
confianza a los ahorristas sobre el nuevo sistema previsional, ya que do) en sus decisiones. Esto se representa grficamente a continuacin:
dicha autonoma le permitira resistir presiones de las AFJPs que pu- [C,OP] es el intervalo de decisiones posibles sin marco regulatorio (C re-
diesen significar malversaciones de fondos que reduzcan o evaporen presenta la captura absoluta del regulador por parte de las empresas
sus ahorros, y tambin presiones del poder poltico. reguladas, y OP es el mximo oportunismo poltico); el marco regulato-
El problema con las entidades autnomas es que se corre el riesgo rio acota el margen de discrecionalidad del regulador al intervalo [c,op],
de introducir un conflicto con la representatividad (political accounta- tanto ms acotado cuanto menores atribuciones sean delegadas al ente
bility) de esas agencias, en definitiva agentes del poder poltico que les regulador; A es la decisin autnoma que se ajusta correctamente a los
delega una tarea particular. Como atenuante de este riesgo se ha argu- objetivos expuestos en la creacin del ente, la que debe ser adoptada
mentado que subsisten mecanismos de control poltico (vgr., designa- por un organismo tcnicamente competente y correctamente informa-
ciones, asignacin de fondos, presiones polticas/propaganda, nueva do; entonces, dentro de su autonoma, decisiones regulatorias sesga-
legislacin, supervisin, etc.) que atenan la magnitud del problema.1 das hacia c pueden corresponder a una mayor influencia de las empre-
sas reguladas sobre el regulador, mientras que decisiones sesgadas ha- Cul de estos elementos es el de mayor relevancia para definir las
cia op sugieren lo opuesto. Si la decisin est entre op y OP, entonces, caractersticas de las decisiones regulatorias es al presente una pre-
el marco regulatorio ha sido violado. gunta sin una respuesta clara. Una alternativa es la sugerida por Levy
y Spiller (1994), para quienes estos factores son poco relevantes, y las
caractersticas deben explicarse por medio de las instituciones bsicas
(vgr., la divisin de poderes, la calidad e independencia de la justicia,
C c A op OP etc.) disponibles en los distintos pases, a las que los diseos deben
ajustarse. Otra respuesta distinta, mucho menos general, resulta al
analizar cada caso en particular e intentar descubrir si estos factores
Por otra parte, en algunas circunstancias los objetivos del poder po- son relevantes, y cules son sus importancias relativas. Esa es la tarea
ltico de turno pueden coincidir con los de las empresas reguladas. Na- que se desarrolla a continuacin.
turalmente, cuando existen objetivos compartidos entre el poder polti-
co y las empresas reguladas no podra existir oportunismo poltico
entendido como expropiacin (aunque sea parcial) de los beneficios 2. EL CASO ARGENTINO
de las empresas reguladas, sino que debe entenderse que ello obedece
a dimensiones donde: a) es posible obtener resultados superiores en En lo referido a diferencias en el diseo, el cuadro 1 presenta las
trminos de Pareto respecto de lo establecido por el contrato y las clu- caractersticas salientes de los entes reguladores de los servicios de
sulas regulatorias existentes, o b) el propio poder poltico ha sido cap- agua potable y desages cloacales de Buenos Aires (ETOSS), de gas
turado por parte de las empresas reguladas. Cuando la coincidencia de natural (ENARGAS), de energa elctrica (ENRE), de telecomunicacio-
objetivos responda al primer motivo es lgico esperar que se produzca nes (CNT, desde 1997 CNC), de las Administradoras de Fondos de Ju-
una modificacin contractual (o en el marco regulatorio) en un nivel de bilacin y Pensin del nuevo sistema previsional (SAFJP) y de transpor-
gobierno superior al ente, quien por lo tanto recibir un nuevo manda- tes (desde 1997, CNRT).6 De all se pueden realizar las siguientes
to sobre cul debe ser la decisin autnoma y correcta (A). Por este observaciones y razonamientos:
motivo, aun cuando no sea posible referirse a la captura del regula-
dor por parte de la empresa, an es posible discernir entre decisiones La creacin de los entes por Decreto resta independencia a la agen-
autnomas y decisiones no ajustadas al espritu del mandato recibido cia, vinculndola ms al PEN, ya que sus funciones no fueron otor-
por el regulador, infirindose con mayor fuerza que una decisin gadas por el Congreso, y por ende ste no se ve primariamente afec-
proempresa es producto de la captura (ya sea del regulador en forma tado por el cumplimiento o no de su independencia respecto del
directa, tanto por la va informativa o como por la venta de favores a la PEN. Esto se visualiza en la forma de nombramiento de los directo-
empresa, o bien indirecta por medio de la subordinacin del regulador res, ya que el Congreso tiende a participar en aquellos casos en los
a un poder poltico capturado directamente) cuando favorezca indebi- que la creacin del ente obedeci a una ley del Congreso; en el caso
damente a la empresa.4 del ETOSS, el equilibrio de poderes, ms que entre el PEN y el Con-
En ese sentido, entonces, existen aspectos de diseo y de contexto greso, es entre las jurisdicciones intervinientes/delegantes, alivian-
que son relevantes: do el problema vis--vis la CNT.
Todos los entes fueron diseados como entidades autrquicas, con
de diseo: la calidad institucional de su creacin, la forma de nom- gran flexibilidad para la toma de decisiones sobre empleo, salarios,
bramiento de los cargos jerrquicos, la autonoma administrativa, compras, despidos, etc.7
la forma de financiamiento, la forma en que se confecciona el pre- Salvo en el caso de la CNRT, en todos los casos se estableci que el
supuesto, la estabilidad en los cargos jerrquicos, la supervisin de financiamiento de los entes no debera provenir de Rentas Genera-
sus tareas, la especificidad de la legislacin (flexibilidad), etc.; les (vgr., financiamiento pblico), lo que les restara autonoma, si-
de contexto: el nmero de empresas reguladas y el grado de compe- no que los recursos deban ser directamente captados por el regula-
tencia entre stas, la visibilidad de las decisiones del ente (y de su dor, y en particular el costo recaera en los usuarios de los servicios
razonabilidad), la intensidad con que son afectados los distintos respectivos (va el cobro a las empresas reguladas).
grupos de inters, las demandas de stos, su poder, el momento del Sin embargo, entre aquellos entes donde se previ un financia-
ciclo econmico, etc.5 miento independiente, existen diferencias en la combinacin de la
forma de financiamiento y la libertad del ente para confeccionar su
CUADRO 1 584
EL DISEO DE LOS ENTES REGULADORES
ETOSS ENARGAS ENRE CNC SAFJP (Rgimen CNRT

(Agua y cloacas) (Gas natural) (Energa (Telecomunicaciones) previsional de (Transporte, transporte
elctrica) capitalizacin) automotor y ferroviario)
Creacin ente Decreto 999/92 Ley 24.076 Ley 24.065 Decreto 1.185/90 Ley 24.241 (1993) Decreto 1.388/96
(6/1992) (1/1992)
Nombramiento Nacin, Prov. de Bs. As. y 5 miembros nombrados 5 miembros nombrados Presidente (Directorio uni- 5 miembros nombrados
de los directores MCBA (2 cada uno) por el Presidente con por el Presidente (uno es personal, con Superinten- por el Presidente
acuerdo (opinin) del propuesto por un consejo dente)
Congreso (comisin bica- formado por gobernado-
meral) res)
Entidad Autrquica S S S S S
Financiamiento Suma fija cargada en % sobre ingresos de em- 0,5 % de los ingresos de Tasa % sobre ingresos de En Presupuesto Nacional
la tarifa (en su aplicacin presas reguladas (fijada las empresas reguladas; las AFJPs, ms multas
se mantuvo una tasa fija) por el ente en su presu- desde 1992 excedentes
puesto), ms multas presupuestarios
a las empresas reguladas van al Tesoro Nacional
Confeccin del Lo establece el ETOSS; Ente eleva presupuesto al dem ENARGAS y ENRE No integra el Presupuesto Igual al resto de la
presupuesto debe ser equilibrado PEN para su inclusin en el Nacional Administracin Pblica
proyecto de presupuesto
nacional
Discusin pblica No El proyecto debe publicar- No (excedentes del 0,5% No No

del presupuesto se para que pueda ser ob- financiaban proyectos ofi-
jetado por las empresas ciales hasta 1992)

reguladas
CUADRO 1 (Cont.)
ETOSS ENARGAS ENRE CNC SAFJP (Rgimen CNRT

(Agua y cloacas) (Gas natural) (Energa (Telecomunicaciones) previsional de (Transporte, transporte
elctrica) capitalizacin) automotor y ferroviario)
Estabilidad del S (6 aos, puede existir S (5 aos), puede existir S (5 aos, puede existir No S (5 aos, puede existir
directorio una reeleccin) reeleccin indefinidamen- una reeleccin). El Directo- una reeleccin)
te) rio fue intervenido en 1992
y 1995
Supervisin AGN AGN, audiencias pblicas Sigen y AGN Sigen y AGN, a pesar de Sigen, AGN y Comisin
no mencionarse en la ley Bicameral, aunque no se
que la crea menciona en el Decreto
1.388
Especificidad Price-cap hbrido global Price-cap con passth- Estructura tarifaria flexible, Flexibilidad para cambiar Asesora a la Secretara de
legislacin rough, global (razonabili- con valor del X predetermi- requerimientos mnimos, Obras Pblicas y Transpor-
dad de las compras nado auditora de cartera, te del MEyOSP, y fiscaliza
de gas) y revisin quinque- afiliaciones, traspasos, etc. el cumplimiento contrac-
nal tual
Otros El ente dicta normas de Creacin posterior a la Salarios del personal Restriccin de inters/em-
procedimiento aplicables y privatizacin de ENTel jerrquico en funcin pleo previo y posterior en
se sujeta a ellas. ENRE directa de los salarios de la industria por 2 aos
reintegra multas a consu- los regulados
midores
EL DISEO Y LA AUTONIOMA DE LOS ENTES REGULADORES
585
propio presupuesto. Salvo el ETOSS, el diseo del resto previ que Congreso (va la Auditora General de la Nacin (AGN), dirigida por
se financien con una tasa porcentual sobre los ingresos de las em- un miembro del primer partido poltico de la oposicin) y en el caso
presas reguladas (y en el caso del ENARGAS, el ENRE y la SAFJP de la CNT, la SAFJP y la CNRT tambin interviene la Sindicatura
tambin en base a multas),8 pero sus presupuestos deben ser dis- General de la Nacin (Sigen), rgano de control ex ante e interno
cutidos e incorporados en el presupuesto nacional, razn por la (del Poder Ejecutivo Nacional); la Comisin Bicameral de Segui-
cual dichas alcuotas son en principio endgenas y dependientes miento de las Privatizacin ha intervenido revisando distintas deci-
de un presupuesto exgeno. En el caso de la SAFJP, su presu- siones, en particular en el rea de transportes, aunque en general
puesto no forma parte del presupuesto nacional, aunque de todas se trata de renegociaciones contractuales fuera del mbito de deci-
formas slo se recauda de las empresas los recursos para financiar sin de los entes reguladores considerados. El ENRE y el ENARGAS
los gastos ejecutados, y por ello no existen sobrantes y tambin tienen la supervisin adicional (ex ante) resultante de las audien-
puede entenderse que las alcuotas son endgenas;9 la CNT ini- cias pblicas donde debe recibir los comentarios, opiniones e infor-
cialmente mantuvo excedentes de una alcuota fijada en oportuni- macin de las distintas partes interesadas antes de tomar decisio-
dad de su creacin al poder manejar proyectos oficiales de teleco- nes sobre tarifas.12
municaciones y radiodifusin, pero desde 1992 su presupuesto La capacidad de tomar decisiones discrecionales por medio de la in-
est incluido en el presupuesto nacional y la discusin presupues- terpretacin de los contratos y marcos regulatorios est presente en
taria ha llevado a variaciones anuales significativas.10 Con respecto todos los casos aun cuando la intencin en el diseo del ajuste ta-
al ETOSS, su financiamiento fue previsto en forma distinta: proven- rifario y la determinacin de la estructura tarifaria fue que stas
dra de una suma fija cargada a la empresa regulada, al tiempo que fuesen regladas y objetivas (la mayor excepcin es la CNRT, que ac-
como resultado de su carcter interjurisdiccional su presupuesto ta mayormente como fiscalizador del cumplimiento de los contra-
no se incorpora al presupuesto nacional ni debe someterse a discu- tos y asesor de la Secretara de Obras Pblicas y Transporte del
sin previa (como ocurre con el ENARGAS y el ENRE). MEyOSP).13 As, la CNT tiene discrecionalidad para la aprobacin
Debe notarse que vincular el financiamiento del ente con los ingre- de las reducciones tarifarias en los distintos servicios con el fin de
sos de las empresas a las que ste regula impone un serio problema cumplir con el ajuste tarifario anual del factor X (que al presente es
de incentivos, ya que los incrementos tarifarios permiten incremen- el 4%), mientras que en el ETOSS y el ENARGAS la misma reside en
tar los recursos propios del ente. El requerimiento de incluir los la aprobacin de costos en la compra los insumos bsicos y su tras-
presupuestos dentro del presupuesto nacional de forma tal que la lado a las tarifas (el ENRE tambin debe aprobar el precio de la
alcuota fuese variable de acuerdo a la revisin que se practicara, y energa mayorista pero el mayor desarrollo de dicho mercado redu-
disponer que se tratase de un monto fijo en vez de una alcuota por- ce los problemas que se verifican en gas por ejemplo), y en el caso
centual, tiene como objetivo atenuar este problema, ya que el Con- de la SAFJP fundamentalmente en el ejercicio del juicio propio so-
greso tiene menor informacin que el ente y entre ambos por ende bre los lmites en la seleccin de carteras de inversin, control de
tambin existe un problema de agencia. cartera, afiliaciones y traspasos. Por otra parte, sin embargo, en el
En todos los casos (salvo la SAFJP), los miembros del directorio go- caso de ENARGAS y ENRE, la necesidad de realizar audiencias p-
zan de estabilidad en sus cargos durante un determinado perodo, blicas y de sujetarse a las normas de procedimiento que el propio
aunque la posibilidad de ser reelectos indefinidamente en el ENAR- ente dicta les resta flexibilidad para tomar decisiones discrecionales
GAS y en el ENRE facilita la receptividad de stos hacia el poder po- al establecer un procedimiento administrativo que permite mayor
ltico.11 En la SAFJP no existe directorio como en el resto de los en- protagonismo a todos los principales (vgr., acta como una alar-
tes, sino que su direccin est centralizada en el superintendente ma contra incendios en trminos de McCubbins y Schwartz, 1984).
(quien es asistido por el gerente general y otros asesores). El supe- Es interesante notar que lo que se dise no siempre fue cumplido.
rintendente es nombrado por el Poder Ejecutivo, y si bien existe en Hasta ahora ello ocurri en los entes que no fueron creados por ley
el decreto de nombramiento referencia a la estabilidad, sta es rela- nacional: el financiamiento del ETOSS ha consistido en la fijacin
tiva al no intervenir el Congreso y basarse en la Ley 24.241. Tam- de una alcuota sobre los ingresos de la empresa regulada, la que
bin es relativa la estabilidad de los reguladores designados sin in- se ha mantenido constante hasta el presente (permitiendo que el
tervencin del Congreso de la Nacin (ETOSS y CNRT) en funcin presupuesto del ente se incrementase considerablemente, ms del
de la menor responsabilidad de los legisladores respecto del desem- 40% durante los primeros dos aos), y la estabilidad del directorio
peo de un ente regulador creado por decreto. de la CNT tampoco ha sido respetada, ya que el mismo fue removi-
En todos los casos los entes estn sujetos al control ex post del do en 1992 y 1995. Asimismo, los honorarios de los miembros de
la SAFJP fueron fijados en niveles inferiores a los que resultaran
familiar de usuarios de
Relativa (baja especifi-
competitivas (ferroca-
Muchas, parcialmente
Masivo, con alta inci-

rril vs. transporte au-
Ferrocarril de pasaje-
dencia en la canasta
Baja y poco margen
de la aplicacin de la Ley 24.241 al interpretarse que su aplicacin
ros con tarifas muy

CNRT (Transporte
cidad del material

textual los llevara a niveles excesivamente elevados.14
bajos recursos
Por ltimo, la capacidad tcnica de los entes puede ser un factor
ferrocarril)
tomotor)
rodante)
importante para la conducta autnoma, y ello contribuye por ejem-
bajas
plo al respeto que gozan el ENRE y el ENARGAS (coincide con la
mayor capacidad tcnica existente en las ex empresas pblicas del
motor y capitalizacin)
SAFJP (Rgimen auto-
sector, que nutrieron a los entes de personal tcnico, respecto al
resto (agua y telecomunicaciones). Pero debe notarse que la autono-
compiten entre s
Sector formal de
ma tambin es una causa para el desarrollo de capacidad tcnica
Muchas que
la economa
independiente, de forma tal que la causalidad capacidad-autonoma
Moderada
Muy baja
Diferido
puede ir en ambas direcciones.
CONTEXTO EN EL QUE ACTAN LOS ENTES REGULADORES

Por otra parte, tambin deben considerarse las caractersticas sa-
(progreso tecnolgico
(Telecomunicaciones)
Subsidio cruzado his-

tricoa usuarios resi-
acelera depreciacin)
conjuntamente (pero
existe fuerte compe-
lientes del contexto vigente en cada sector, ya que ellas tambin influ-
Mayor incidencia en
denciales de MCBA
Pocas, que actan
la canasta familiar
tencia potencial)
yen en los incentivos, informacin y autonoma de los entes. De esta
Moderada/alta
forma, el cuadro 2 sugiere considerar los siguientes elementos:
La escasa visibilidad e incidencia presente de las decisiones del ente
CNC
Alta
aumentan de hecho el margen de discrecionalidad del ETOSS y de
la SAFJP, y la mayor incidencia de las tarifas elctricas y de gas so-
Variaciones estaciona-
Importancia de usua-
CUADRO 2
bre la industria dificultan an ms la captura de sus entes por
(Energa elctrica)
les en la demanda
rios industriales
constituirse un grupo de inters homogneo y ms concentrado que
se opone a la misma.
La existencia de muchas empresas dificulta la captura (o extorsin
Varias
ENRE
Alta
Alta
por parte de la empresa regulada al amenazar con el retiro del ser-
vicio, por ejemplo) del ENARGAS, del ENRE (al estar separados
Variaciones estaciona-
Importancia de usua-
verticalmente el transporte de la distribucin), de la SAFJP (parti-
les en la demanda
cularmente porque las empresas reguladas tienen intereses contra-
rios industriales
puestos en varias dimensiones), y de la CNRT, mientras que la re-
(Gas natural)
ENARGAS
gulacin de una nica empresa, sin competencia potencial, debilita
Varias
la posicin del ETOSS frente a la misma.15,16
Alta
Alta
Una hiptesis adicional a considerar es que el contexto econmico
global afecta el tipo de decisiones de los entes: en el ciclo ascenden-
Barato (baja incidencia

Altsima (depreciacin
en la canasta familiar)
Nuevos usuarios son

muy lenta), atenuada
te, sus decisiones son ms amigables para las empresas regula-
subsidios cruzados
Escasa (estructura
de bajos recursos;
tarifaria compleja)
(Agua y cloacas)
das, mientras que en el ciclo descendente, son ms duras (Joskow,
por concesin
1974); si bien no hay suficientes observaciones para poder distin-
guir el efecto del ciclo respecto de una eventual tendencia temporal
ETOSS
Una
producto de la maduracin del ambiente regulatorio, con el desarro-
llo de instituciones que representan a los usuarios, debe notarse
que algunas de las decisiones proempresas reguladas adoptadas en
Nmero de empresas
consumidores y de la
inversiones hundidas
estructura de precios
Caracterstica de los
los sectores de saneamiento y telecomunicaciones (vgr., ajustes ta- Visibilidad de sus
Caracterstica del
Magnitud de las
rifarios que permitieron mejorar la cobrabilidad y competitividad, decisiones
respectivamente) fueron demoradas durante la fase descendente del
reguladas
existente
servicio
ciclo econmico hasta 1997, en la que la actividad econmica de-
mostr una nueva vitalidad, sugiriendo que este aspecto del contex-
to es importante tambin en el caso argentino. De la misma mane- der poltico y las empresas reguladas es mayor en el sistema previsio-
ra, las renegociaciones en transportes son ms factibles en un auge nal, en el que existe un moderado nivel de inversiones hundidas (bsi-
econmico (1997-1998) que durante una crisis (1995-1996). camente la publicidad, de acelerada depreciacin) y en el que el xito
poltico lo constituye una alta rentabilidad del sistema de capitaliza-
De esta manera, en base a la observacin de los diseos institucio- cin, que en telecomunicaciones, en el cual a priori podran existir al-
nales implementados en cada caso, combinados con las caractersticas tos incentivos al comportamiento oportunista del gobierno para lograr
salientes del contexto de cada sector, la teora econmica sugiere que una reduccin tarifaria o el incremento del nmero de empresas parti-
el ENARGAS y el ENRE tienen caractersticas que hacen a sus miem- cipantes en el sector (y por ende, nuevas inversiones en pos de un
bros menos vulnerables a la captura por parte de las empresas regula- mercado ms competitivo).17
das porque: a) regulan a varias empresas y por ello sus oportunidades A continuacin se resumen algunas de las principales medidas re-
laborales posteriores no estn tan fuertemente atadas al grado de com- gulatorias adoptadas por estos entes discutidas en mayor profundidad
placencia que muestren mientras son reguladores, ni tampoco su de- en cada uno de los captulos sectoriales respectivos y en Urbiztondo,
sempeo como reguladores depende exclusivamente del xito que tu- Artana y Navajas (1998). Las mismas sugieren que el ETOSS ha tendi-
viese una sola empresa regulada, al tiempo que tienen un mayor do a tomar decisiones favorables a la empresa regulada, mientras que
nmero de indicadores independientes que permiten aliviar la inevita- esto no ha sido evidente (y en todo caso ha ocurrido lo opuesto) en los
ble asimetra informativa que sufren los entes reguladores; b) su finan- casos del ENARGAS y del ENRE. Las decisiones de la CNT, por otro la-
ciamiento no es directamente proporcional a los ingresos de las empre- do, han sido totalmente dependientes de lo dispuesto por el Poder Eje-
sas que regulan; c) para la designacin de los miembros del directorio cutivo, a punto tal que la importante reestructuracin tarifaria del mes
es necesario contar con aprobacin parlamentaria y stos tienen esta- de febrero de 1997 fue realizada por decreto del Ejecutivo cuando pu-
bilidad en sus cargos; y d) existe un mecanismo de audiencias pblicas do haberlo sido a partir de una resolucin administrativa basada en la
para decisiones regulatorias de relevancia. El ETOSS tiene las caracte- reglamentacin de un decreto anterior,18 mientras que, finalmente, la
rsticas opuestas: a) su composicin es deliberadamente de carcter actuacin de la SAFJP al presente ha sido adecuada en pos del desa-
poltico dificultando la formacin de un cuerpo profesionalizado y tc- rrollo del sistema de capitalizacin previsional. Por ltimo, la CNRT, en
nicamente slido; b) sus miembros no cuentan con aprobacin parla- funcin de su corta existencia y limitado grado de discrecionalidad, no
mentaria; c) regula a una nica empresa; y d) su financiamiento se ha puede ser evaluada en estos trminos razn por la cual se omite en la
mantenido proporcional a los ingresos de la empresa regulada (mien- seccin siguiente. Vale la pena notar, sin embargo, que en forma con-
tras que las multan no contribuyen a su financiamiento). sistente con su diseo, la misma no ha tomado decisiones que hayan
La CNRT, por otra parte, es formalmente autnoma pero depende generado un conflicto con el MEyOSP.
ntimamente de la Secretara de Obras Pblicas y Transporte del ME-
yOSP (vgr., nombramiento presidencial y discrecionalidad mnima, con
un rol principalmente consultivo), donde se implementan las decisio- 3. LAS DECISIONES SALIENTES DE LOS ENTES
nes relevantes, de forma tal que debe esperarse que su comportamien-
to sea acorde con las preferencias del poder poltico de turno. La cantidad y variedad de decisiones que adoptan los organismos
La SAFJP presenta argumentos contrapuestos (vgr., regula a varias reguladores son de tal magnitud que cualquier seleccin est condena-
empresas que compiten entre s, pero sus decisiones son poco visibles da a ser incompleta. Por ello, la confirmacin o rechazo de las hipte-
y el personal jerrquico no es nombrado con aprobacin parlamentaria sis que surgen a partir de la teora econmica requerira revisar el uni-
ni tiene estabilidad en el cargo). verso de decisiones o bien alguna muestra representativa, construida
La CNT/CNC, finalmente, es el ente dotado de menor autonoma de manera estadsticamente aceptable. Dado el alto requerimiento de
con respecto al poder poltico de turno (de hecho su accionar est anlisis que demandara esta alternativa, no se pretende aqu confir-
prcticamente fusionado con el de la Secretara de Comunicaciones), y mar o refutar dichas hiptesis, sino solamente presentar algunos casos
si bien existe un fuerte crecimiento en el nmero de empresas bajo su seleccionados que alientan su relevancia y que al menos no son incon-
rbita, tiene un alto grado de exposicin al lobby que realizan las dos sistentes con ellas, razn por la cual se trata estrictamente de una eva-
principales empresas del sector, licenciatarias del servicio de telefona luacin preliminar que puede revertirse en el futuro a la luz de una
bsico de redes fijas. Estos dos ltimos entes, entonces, no presentan evidencia superior.
a priori un sesgo esperado proempresas reguladas o propoder poltico
de turno, si bien es cierto que la coincidencia de objetivos entre el po-
Las decisiones del ETOSS tico en la forma en que condujo el proceso, desdoblando decisiones so-
bre subas y bajas tarifarias en funcin de las elecciones legislativas de
Resoluciones incorporadas en el reglamento del usuario. Varias me- 1997, y acumulando la reduccin anual tarifaria por eficiencia en el
didas que desalientan la eleccin de pasar a un servicio medido por primer ao del segundo quinquenio.
parte de los usuarios (vgr., no protege el arrepentimiento en el pedido
de medicin por parte del usuario, regul altos precios para la instala- Las decisiones del ENRE
cin de los medidores para los usuarios solicitantes y escogi un meca-
nismo de solucin de diferendos inadecuado frente a discrepancias so- Aplicacin de multas. Aplic importantes multas, aparentemente,
bre el funcionamiento del medidor). aun cuando la AGN las califica como insuficientes.
Incremento tarifario en 1994 (Resolucin ETOSS N 81/94). Decidi Ajuste del precio de la energa vendida por las centrales trmicas. No
un incremento tarifario general incluyendo un rebalanceo (vgr., mayor subsan un error formal en la venta de una central trmica estatal que
aumento tarifario para los servicios a los nuevos usuarios), compen- perjudic a las generadoras de electricidad adquirentes.
sando un adelanto de inversiones, en magnitud excesiva (la tarifa me- Expansin de la red de transmisin. El tratamiento que dio el ENRE
dia subi 15% al incrementarse un 14% el programa de inversiones y a Transener en oportunidad de la ampliacin de la IV Lnea del corre-
un 15% los costos operativos, remunerando innecesariamente inversio- dor Comahue-Buenos Aires al interpretar que sta puede constituirse
nes nuevas y no considerando incrementos en los ingresos por la ma- como transportista independiente en un proceso licitatorio, sin tener
yor cobertura implicada). que constituirse como una UTE separada, signific una desigualdad
Determinacin del cargo de infraestructura (Resolucin ETOSS N que fue puntualizada por distintas empresas competidoras, ya que de
83/95). Adopt una decisin favorable a la empresa regulada (la tarifa esta forma Transener pudo realizar una mejor oferta respecto de la
respectiva aument debido a que la densidad de inmuebles en las competencia en funcin de poder utilizar inmediatamente el crdito fis-
reas de expansin result ser menor que la prevista, y se sigui el cri- cal creado (sin tener que esperar tres aos como el resto de los partici-
terio de mantener constantes los ingresos globales por conexiones nue- pantes). Tal decisin signific entonces menores tarifas pero a costa de
vas, algo no previsto en el marco legal). no seleccionar la empresa transportista ms eficiente, introduciendo
para ello un tratamiento impositivo asimtrico de los participantes.
Las decisiones del ENARGAS
Las decisiones de la CNC/Secretara de Comunicaciones
El traslado del mayor costo del gas natural. Al incrementarse el pre-
cio del gas en boca de pozo, el regulador retras sin fundamentos sli- El rebalanceo tarifario en telfonos. Aunque el rebalanceo admite
dos su traspaso a los consumidores, contrariando el marco legal. justificativos lgicos slidos, la implementacin del mismo ha combina-
El problema del gas retenido. El regulador adopt durante varios do aciertos y errores. Algunos de los errores significan una proteccin
aos una medida tcnicamente correcta que perjudic a las distribui- a las empresas licenciatarias del servicio bsico telefnico (vgr., la pro-
doras (ajustar el costo del gas utilizado en el transporte en base al PPI, teccin contra el call back no tiene contrapartida en una aceleracin
como el resto de los insumos de transporte, ya que el marco legal no del ritmo de reduccin tarifaria, y la reduccin tarifaria es mayor en los
distingue ajustes distintos para distintos insumos de transporte, y no segmentos con mayor competencia efectiva, sin reflejar cabalmente el
en base al mayor precio del gas en boca de pozo, como pretendan criterio de Ramsey en el que se sustenta).
las distribuidoras), aun cuando finalmente accedi a la solicitud de las Telefona celular, interconexin y calling party pays. El criterio se-
distribuidoras. guido fue potenciar la competencia hasta donde fuese posible sin lesio-
El uso de la capacidad de transporte. El regulador adopt una deci- nar legalmente los intereses de las licenciatarias con exclusividad en la
sin tcnicamente criticable sobre la definicin de la incidencia de las provisin del servicio bsico telefnico. Las medidas adoptadas fueron
distintas capacidades de transporte de gas contratadas desde distintas en un caso perjudiciales para las licenciatarias en un principio (vgr., la
cuencas sobre el precio del gas que se traslada al segmento regulado interconexin estableci criterios muy procompetitivos en el Decreto
que perjudic a las distribuidoras (utilizando ponderadores variables 92/97 pero luego hubo una contemplacin mayor por el financiamien-
en base a las reservas de capacidad efectivas, medida asemejable a to de obligaciones de servicio universal) pero en otro caso resultaron
una regulacin costo-plus, con espritu distinto al del marco regula- ser directamente beneficiosas (el calling party pays signific una ex-
torio). plosin en la telefona celular, al momento complemento de la telefona
Revisin tarifaria quinquenal. El regulador demostr un inters pol- bsica y tambin provista por las licenciatarias).
Extensin de la exclusividad y desregulacin administrada. Se favo- consistentes en incrementar el control poltico de los reguladores en el
reci a empresas establecidas (tanto las licenciatarias del servicio tele- corto plazo (vgr., reducir tarifas y expropiar inversiones especficas).
fnico como otras empresas de telefona celular y de CableTV que Debe notarse que la existencia de varios entes separados, con deci-
realizaron cuantiosas inversiones en el pas) al administrar el ingreso siones propias de distinta calidad y sentido, permite la comparacin y
de nuevos participantes sin que ello pueda ser sostenible con argu- el aprendizaje de sus aciertos y errores, elemento que conduce a una
mentos lgicos slidos. competencia indirecta por comparacin, factor que se perdera en caso
de que fuesen unificados debajo de un nico organismo con potestades
Las decisiones de la SAFJP superiores. En ese sentido, la experiencia internacional en el pas fede-
ral con mayor tradicin regulatoria en servicios pblicos, vgr. los Esta-
Las resoluciones de la SAFJP no han sido objeto de polmica hasta dos Unidos, indica que los entes reguladores a nivel federal estn sepa-
el presente, y en general se considera el funcionamiento del mercado rados temticamente, y que su unificacin slo se observa a nivel
como muy correcto. La relacin entre las AFJPs y la SAFJP ha sido estadual, lo que permite la comparacin y competencia en ambos nive-
hasta ahora muy buena, en parte porque comparten un objetivo co- les de gobierno. Por otro lado, una vez creado dicho super ente, ste
mn vgr., hacer atractivo el sistema de capitalizacin, brindndole se- tendra mayores dificultades para evitar ceder frente a reclamos por
guridad y transparencia, y en parte porque las disputas entre empre- menores tarifas, ya que ello pasara a estar dentro de sus atribuciones.
sas obligan a la SAFJP a ser imparcial (de hecho, gran parte del Con relacin a los proyectos legislativos existentes, el super ente a
accionar de la SAFJP resulta de informacin suministrada por Admi- crearse estara formado por miembros que representen al Poder Legis-
nistradoras que se sienten perjudicadas por la accin desleal de otras, lativo, al Poder Ejecutivo y a organizaciones no gubernamentales de
a las que denuncian). En ese sentido, el contexto result crucial para usuarios y consumidores en un caso, por miembros nombrados por el
definir la performance de este ente. Congreso de la Nacin en otro caso, por cinco diputados y por cinco se-
Debe notarse que la nica decisin visiblemente oportunista fue nadores elegidos por las respectivas Cmaras en otro, o bien por miem-
adoptada directamente por el poder ejecutivo va el Decreto 863/98 bros designados por los Presidentes de los Bloques de los partidos pol-
que carga a las AFJPs con el cobro de la recaudacin de los aportes. ticos con representacin parlamentaria.
Globalmente entendidos, todos los proyectos, en su forma actual,
son problemticos e inadecuados, si bien algunos de ellos son ms
4. LOS PROYECTOS DE CENTRALIZACIN REGULATORIA: aceptables porque apuntan a aportar informacin a los entes, facilitar
EL SUPERENTE y promover que intercambien sus respectivas informaciones y expe-
riencias, etc., pero manteniendo la legislacin con la cual ellos fueron
Durante los ltimos aos se han presentado distintos proyectos le- creados, y sin que la nueva comisin fuera a tener poderes de decisin
gislativos tendientes a modificar el diseo institucional de la regulacin (sobre tarifas, extensin de exclusividad, etc.) como se le otorgan en los
de servicios pblicos bajo la rbita federal. Cada uno de los proyectos otros proyectos. Por otra parte, si bien es correcto por ser un elemento
tiene su propio objeto, sin embargo se los puede clasificar en aquellos que le otorga a los entes reguladores mayor legitimidad y por ende es-
que crean una comisin que fiscalizar a los entes reguladores (super tabilidad que el Congreso participe en la designacin de los miembros
ente en la medida en que esta fiscalizacin trae consigo la facultad de de los directorios de los entes, como de hecho ocurre en los sectores de
aprobar las decisiones y/o adoptar decisiones propias, nombrar a los gas natural y energa elctrica, ello no implica que deba ser el Congre-
miembros de los entes, determinar sus presupuestos, etc.), y por otro so quien tenga la potestad absoluta para ello, ni que tampoco dichas
lado los proyectos que solamente establecen las pautas de la tarea de designaciones pudieran revertirse sin mayores obstculos, ya que en
regulacin y control de los entes reguladores. ese caso no se estara defendiendo la autonoma mnima necesaria pa-
La consideracin de la centralizacin de la regulacin en un nico ra la realizacin de una tarea eminentemente tcnica.
ente regulador puede, en principio, responder a distintos objetivos u Desde un punto de vista ms general, en el momento poltico por el
motivaciones. Entre las motivaciones racionales estn el aprovecha- que atraviesa la Argentina, remontando dcadas de pobre reputacin
miento de economas de alcance en el conocimiento y coherencia de la de poltica pblica, mantener la seguridad jurdica sin modificar los
regulacin (reducir costos de la regulacin y mejorar su calidad y coor- contratos existentes, no slo en lo sustantivo sino tambin en la apa-
dinacin entre distintas reas) y la reduccin de la capturabilidad de riencia, es fundamental. Ello no implica que no quede espacio para co-
los entes al diversificar los intereses que actan sobre ellos. En senti- rregir deficiencias que pudieran existir en el funcionamiento de los dis-
do opuesto, pueden existir motivaciones polticas, nunca confesadas, tintos entes reguladores. Sin embargo, dicha correccin debe ser el
resultado de un estudio donde se detecten las fallas que han caracteri- nifiquen (o que simplemente se interpreten como que significan) inten-
zado el accionar de los entes en cada caso. Por ejemplo, sera conve- tos de eliminar la independencia de criterio que se les intent otorgar a
niente ejercer el control poltico de las decisiones de los Entes por me- los responsables del manejo de dichos entes de forma indiscriminada,
dio de una revisin seria, respecto de sus potestades y mandatos as sin que medie un juicio de mala praxis. Es oportuno el inters legisla-
como tambin del accionar de los mismos, penalizando la mala praxis tivo de participar en la designacin de los reguladores, as como de la
cuando ella fuese comprobada. Ello sin dudas, est absolutamente en- intencin de favorecer la transparencia en la informacin que fluye
marcado dentro de la ley. La facultad real de poner en prctica este en estos mercados, pero ello debe hacerse en forma compartida con el
control, por otra parte, inclusive de forma descentralizada por parte de Poder Ejecutivo y respetando criterios de estabilidad.19
la sociedad en su conjunto, guarda relacin directa con el cumplimien-
to de los entes de hacer pblica toda la informacin disponible que se
utiliza para fundamentar sus decisiones. 5. CONCLUSIONES
No debe caerse en el error de querer corregir un mal diseo regula-
torio, o un diseo que genera tarifas relativamente elevadas (como en Este captulo analiz en primer lugar las relaciones entre el diseo
el caso de telecomunicaciones), con la introduccin de un regulador de los entes reguladores, el contexto econmico en el cual stos ac-
que haga caso omiso de dicha legislacin o de dicho contrato para to- tan, y la existencia o no de algn tipo de sesgo en sus decisiones,
mar decisiones que no se sustentan legalmente (o que no respeten el concluyendo que en aquellos casos donde tanto el diseo como el con-
espritu de los contratos). No es cierto que al haber finalizado el proce- texto actan en el mismo sentido, generando el mismo tipo de hipte-
so de transferencia de activos al sector privado comience una nueva sis sobre la tendencia en el accionar del regulador, la evidencia obser-
etapa, donde las bases contractuales que se fijaron para dicha transfe- vada no contradice lo esperado, y tiende a apoyar la ocurrencia de los
rencia son modificables con el fin, ahora s, de regular lo ya privatiza- sesgos esperados. Esto es as en los casos de energa elctrica, gas na-
do. Esta etapa posprivatizacin admite correcciones, por supuesto, tural y saneamiento. Asimismo, cuando el contexto y el diseo actan
pero no por ser una nueva etapa, sino porque esta alternativa siempre en sentido contrario, como es el caso del regulador en el nuevo sistema
debe ser defendida (en funcin de los contratos vigentes). Pero no de- previsional, el contexto aparece como ms importante que el diseo
ben olvidarse los porqus de las cosas: las tarifas telefnicas son eleva- (aun cuando se trata de un caso sumamente reciente y cuya madura-
das porque ENTel fue vendida en el medio de dos hiperinflaciones y s- cin podra revertir esta conclusin inicial). En el caso de telecomuni-
lo de esa forma, con ese nivel tarifario y con la exclusividad que se le caciones, ciertos aspectos del contexto tienden a acentuar los factores
concedi, hubo interesados en pagar una determinada suma para pro- de diseo institucional, pero otros elementos del ambiente regulatorio
veer el servicio y realizar las inversiones correspondientes. Es decir, las actan en sentido inverso, con lo cual la prediccin terica es indefini-
tarifas elevadas son un impuesto que pagan los usuarios por haber re- da, aunque en forma previsible en este caso, las decisiones terminan
cibido los recursos y las inversiones en la privatizacin, tal como se pa- siendo transferidas a niveles superiores del gobierno.20
gan impuestos para hacer frente a los intereses de la deuda pblica. Considerando el futuro de la regulacin y la evolucin institucional
En este caso la tasa de inters es alta y visible, pero las deudas deben deseable y posible, es particularmente relevante determinar la forma
pagarse para que stas disminuyan en el futuro. en que se atendern los requerimientos de la Constitucin Nacional de
En ese sentido, se observa que la mayora de estas propuestas lle- 1994, la que establece en su art. 42 que las autoridades proveern []
van a una alta politizacin del proceso regulatorio con el subsecuente a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsin de los
deterioro en la relacin ente regulador/empresa regulada, lo cual pro- mercados, al control de los monopolios naturales y legales [] y []
bablemente llevara a un enrarecimiento sustancial del ambiente de in- al de calidad y eficiencia de los servicios pblicos [] , y que [] la
versiones en los sectores regulados. Efectivamente, ello ocurre cuando legislacin establecer los marcos regulatorios de los servicios pblicos
se crean entes que dependen exclusivamente del Poder Legislativo. De- de competencia nacional, previendo la necesaria participacin de las
be notarse que, salvo excepciones, estos proyectos varan substancial- asociaciones de consumidores y usuarios de las Provincias interesa-
mente de la prctica internacional en la que la regulacin se delega al das, en los organismos de control [].
Poder Ejecutivo en vez de ser ejercida directamente por el Poder Legis- Efectivamente, esta definicin constitucional le impone un marco
lativo. Efectivamente, la regulacin es una tarea eminentemente ejecu- ms amplio al fenmeno regulatorio y define la necesidad de revisar el
tiva, por la cual se aplica la legislacin vigente. esquema de diseo y desarrollo institucional que han adoptado los or-
En sntesis, debe rechazarse toda forma de centralizacin de las de- ganismos existentes e identificar la necesidad de introducir alguna mo-
cisiones regulatorias, o alteraciones en los marcos regulatorios que sig- dificacin, ampliacin, o regularizacin del modelo actualmente vigen-
te. En ese sentido, las pautas que se consideran ms relevantes son cin y es recomendable la incumbencia directa en las tareas de re-
las siguientes: gulacin y no ejercer la funcin como un directorio que considera
lo actuado por los ejecutivos de nivel superior en reuniones peridi-
Seguridad jurdica: La norma constitucional es clara al respecto y cas.
marca la necesidad de establecer los marcos regulatorios por medio Independencia: ste es un aspecto central para garantizar el funcio-
de la sancin de una ley que incluya el diseo institucional adopta- namiento de los entes regulatorios, y debe notarse la importancia
do para esa regulacin. Actualmente hay un conjunto de entes res- del diseo regulatorio y su interaccin con el contexto sectorial. La
ponsables de la regulacin en distintos sectores que han sido crea- posibilidad de contar con rganos independientes parte desde el
dos por decretos del Poder Ejecutivo, y debe notarse la inestabilidad mismo momento del diseo y del mtodo de designacin y remocin
jurdica que esta situacin crea, particularmente en sectores de al- de sus autoridades. Es recomendable que los directivos de los entes
ta sensibilidad social como las telecomunicaciones o el transporte. sean seleccionados por concurso pblico (a propuesta del Poder
Participacin de los usuarios: La reforma constitucional ha institui- Ejecutivo y con acuerdo del Poder Legislativo), y gocen de estabili-
do un principio participativo a nivel de los usuarios y tambin de dad total (similar al Poder Judicial) en sus cargos para asegurar su
los Estados involucrados. En esta materia debe recordarse que va- permanencia y no sujecin a los cambios de gobierno. Tambin es
rios entes han constituido la audiencia pblica como mecanismo importante asegurar el financiamiento de los entes y la imposibili-
de participacin, el que sin duda constituye un diseo institucional dad del poder poltico de actuar limitando directa o indirectamente
eficiente cuya implementacin igualmente puede ser objeto de per- esos recursos.
feccionamiento por medio de la asistencia profesional a grupos de Estabilidad institucional: La consideracin de la estabilidad es un
defensa del consumidor y del establecimiento de lmites a la dupli- aspecto sumamente importante cuando se plantea la posibilidad de
cacin excesiva de participaciones activas en las mismas.21 Asimis- modificar una estructura institucional adoptada en el marco de una
mo, deberan revisarse los mecanismos de informacin al usuario transformacin sectorial. En la Argentina, los entes reguladores
por parte de los prestadores y tambin de los reguladores como for- existentes se crearon acompaando la incorporacin del sector pri-
ma de atenuar la asimetra de informacin que no permite a los vado a la actividad, y es por ello que en varias ocasiones se ha se-
usuarios conocer y ejercer debidamente sus derechos y cumplir sus alado que alterar las reglas de juego puede aumentar el riesgo
obligaciones. Tal vez, resulta conveniente analizar la alternativa de pas desde la perspectiva del sector privado. Por ello, debera des-
establecer una norma uniforme para el desarrollo de estas audien- cartarse toda idea de creacin de superestructuras de control, o de
cias y asegurar la representacin y la informacin adecuada de los regulacin de los reguladores, que slo desarticulan un sistema ins-
usuarios para alcanzar los objetivos impuestos en su diseo. titucional, aumentando el riesgo de injerencia poltica en la toma de
Participacin del Estado: Se considera que la participacin de los Es- decisiones regulatorias y creando una instancia regulatoria superior
tados provinciales en los rganos de regulacin debe ser indirecta, que le quita confiabilidad y estabilidad a las decisiones de los entes
adoptando la forma de consejos consultivos o comisiones asesoras, que hasta ahora constituyen la ltima instancia administrativa.
de forma tal de acercar la opinin de los involucrados sin generar Instituciones vs. procesos: Una recomendacin importante es la de
problemas de interferencia poltica en las decisiones regulatorias o prestar debida atencin a la diferenciacin de los aspectos referidos
conflictos evidentes del tipo principal-agente, salvo, naturalmente, al diseo de las instituciones y de los mecanismos de regulacin, de
en lo que hace a la regulacin de servicios de carcter netamente lo- aquellos aspectos referidos a la aplicacin de estos mecanismos o al
cal, los que deberan ser regulados por las propias provincias, cui- desarrollo o implementacin de las instituciones. Slo como ejem-
dando la Nacin las externalidades interjurisdiccionales al fijar pau- plo, no sera adecuado juzgar las audiencias pblicas a la luz de
tas mnimas a respetar. las experiencias de la CNT y concluir que no son adecuadas, sino
rganos de decisin: Con respecto a la conformacin de los rganos identificar qu elementos normativos no han funcionado para lograr
de decisin de los entes reguladores, existen las alternativas de for- el objetivo de participacin de la comunidad en el cambio tarifario
mas unipersonales u rganos colegiados. En Argentina (salvo en la del servicio.
SAFJP) se ha optado, en forma acertada, por rganos colegiados Control de los rganos reguladores: Los responsables de la regula-
que generan una serie de ventajas sobre la forma unipersonal como cin a nivel nacional se hallan actualmente sujetos al control de la
la pluralidad de enfoques y mejor defensa frente a la captura tan- Auditora General de la Nacin y tambin de la Sindicatura General
to poltica como por parte de la industria. El nmero de integrantes de la Nacin, por lo cual la generacin de otros controles duplicara
debe ser reducido para no magnificar los problemas de coordina- tareas y tornara difusa la responsabilidad.
Por ltimo, debe notarse que la actividad regulatoria naturalmente nes regulatorias relevantes son adoptadas en niveles de gobierno superiores
no se limita al funcionamiento de los entes reguladores analizados en (Secretaras de Energa, Transporte, Comunicaciones, etc.) y hasta desde la pro-
este captulo. Efectivamente, una parte importante fundamental co- pia Presidencia de la Nacin.
rresponde a decisiones de las Autoridades de Aplicacin (Ministerio de 7. En general, los entes deben acogerse a la Ley de Procedimientos Adminis-
trativos vigente para toda la Administracin Pblica Nacional, debiendo estable-
Economa, Secretara de Energa, Secretara de Comunicaciones, Se-
cer ellos mismos ex-ante los procedimientos que se obligan a seguir, entre los
cretara de Transportes, etc.), tanto por medio de decretos como de re-
cuales est la secuencia de evolucin, de los expedientes internos dentro de las
soluciones, afectando la legislacin aplicable y hasta renegociando los distintas reas de cada organismo (legal, tcnica, econmica, etc.).
trminos contractuales en las concesiones. Al respecto, ms all de la 8. La importancia de las penalidades dentro del financiamiento de los entes
facultad indiscutible de decidir sobre la legislacin sectorial, tambin es baja, principalmente porque deben esperar que las mismas queden confirma-
aqu es oportuno evaluar las caractersticas de las decisiones adoptadas por la Justicia luego de ser apeladas por las empresas reguladas, con de-
das aun cuando exista un margen menor para mejorar los resultados moras de varios aos seguramente. Por ejemplo, los montos por penalidades
por medio de diseos regulatorios. Por otra parte, respecto de las rene- (provisorias) retenidas por el ENARGAS habran representado en el ao 1994
gociaciones contractuales, sera oportuno establecer un mecanismo slo un 2,6% de su presupuesto.
que restrinja (aunque no elimine) su prctica, por ejemplo, establecien- 9. En el caso de la SAFJP, adems, de acuerdo con la Ley 24.241, las mul-
do un procedimiento administrativo que incluya la participacin de tas a las Administradoras contribuyen a financiarla. Sin embargo, la Auditora
distintos representantes institucionales (Congreso, Defensor del Pue- General de la Nacin dispuso que el ente no las utilice hasta que se encuentren
confirmadas por medio de sentencia judicial, ya que en general son apeladas
blo, PEN, ente, audiencias pblicas, etc.) como forma de hacer ms
por parte de las empresas y en el futuro podra requerirse su devolucin. De to-
crebles los trminos contractuales y las ofertas en las licitaciones, par- das formas, cuando estn firmes, estos recursos generarn una reduccin en
ticularmente deseable a la luz de la proliferacin de renegociaciones las cargas normales al conjunto de las empresas.
que se observa al presente (ver Artana, Navajas y Urbiztondo, 1998).22 10. El presupuesto de la CNT pas de $ 54,3 millones en 1995 a $ 26 millo-
nes en 1997, alcanzando los $ 30 millones en 1998. Debe notarse que en el Pre-
supuesto de 1998 se previ que la recaudacin de la CNC en concepto de tasas
NOTAS sobre las empresas del sector sera de $ 47 millones, destinndose $ 17 millo-
nes al Tesoro Nacional (constituyndose en un impuesto oculto a las empresas
1. Ver Banks y Weingast (1992), Calvet, McCubbins y Weingast (1989), Lu- de telecomunicaciones).
pia y McCubbins (1994), McCubbins, Noll y Weingast (1987) y Noll (1989). 11. Poder premiar un buen desempeo con la reeleccin, o castigar un mal
2. Los trabajos seminales de Stigler (1971), Peltzman (1976) y Becker (1983) desempeo con la no reeleccin, otorga un instrumento de incentivos adicional
son claros al describir cmo la oferta de un regulador reacciona a las deman- para quien tiene la potestad de decidir sobre dicho aspecto. En ese sentido, el
das de regulacin que enfrenta. poder poltico (dependiendo de la coherencia interna que tenga para tomar la
3. Sobre la delegacin a la burocracia por parte de varios principales polti- decisin) tiene una herramienta adicional que reduce la posibilidad de captura
cos con objetivos contrapuestos, ver Spiller y Urbiztondo (1991, 1994). Ver por parte de las empresas reguladas, al menos tericamente.
tambin el efecto de los grupos de inters como principales en Epstein y OHa- 12. Las audiencias pblicas son convocadas por los entes reguladores y son
lloran (1995), Foster (1992, captulo 11), Hopenhayn y Lohmann (1996) y Spiller obligatorias con el fin de decidir sobre actos que se consideren contrarios al
(1991). marco legal, o sobre cualquier cuestin que haga al funcionamiento del sector
4. Esta discusin llama naturalmente la atencin sobre la conveniencia de regulado. Pueden iniciarse tanto en denuncias como en determinaciones de ofi-
establecer mecanismos que eviten que el propio poder poltico sea capturado cio, y a ellas estn invitados, y pueden participar, todos los interesados. A dife-
por las empresas reguladas. Si bien este punto est fuera del alcance de este rencia del Administrative Procedures Act que rige en los Estados Unidos, no se
trabajo, debe notarse que ello se logra por medio de un mejor funcionamiento establece que el ente deba fundamentar su decisin considerando todas las pos-
del sistema poltico en trminos generales, pero tambin por medio de la impo- turas presentadas en dichas audiencias (vale decir, puede desestimar de consi-
sicin de mayores requerimientos de supervisin para modificar las clusulas derar algunas de ellas si quisiere), pero en la prctica las resoluciones hacen
contractuales (vgr., evitar las renegociaciones). referencia a las distintas manifestaciones. Estas audiencias son bastante con-
5. Tambin intervienen factores aleatorios, como por ejemplo las caracte- curridas (naturalmente por parte de las empresas, pero tambin por parte de
rsticas personales de los reguladores (vgr., su funcin de preferencias y objeti- grupos de consumidores, legisladores, etc.).
vos, capacidad tcnica diferencial, etc.), pero stas, importantes como son, no 13. No obstante la rigidez tarifaria en el diseo original, legislacin posterior
pueden guiar el diseo (aunque s modificar el resultado respecto de lo espera- (por medio de decretos del Poder Ejecutivo en 1991 y 1992) determin la reali-
do). zacin de una modificacin en la estructura tarifaria de las empresas de telefo-
6. Queda sin analizar, entonces, la autonoma de la CNDC, AGP y OCRABA na bsica sucesoras de ENTel. Las caractersticas de este rebalanceo ya fue-
(las dos primeras sin autonoma formal), ms all de que muchas de las decisio- ron analizadas en el captulo 12.
14. Los honorarios de todo el personal son fijados tomando en cuenta la ley, racin de dichas instituciones, sin que la calidad de la representacin sea apro-
pero ajustndolos hacia abajo de la siguiente manera: se supone que en la piada. Esta falencia debe ser considerada, asistiendo a dichas asociaciones con
SAFJP no hay un cargo equivalente al del Presidente (de la Administradora), apoyo tcnico gratuito pero no por medio de subsidios monetarios que contribu-
desfasando hacia abajo en un cargo las comparaciones, y adems las sumas yen a la proliferacin superflua de estas agrupaciones sin que por ello la calidad
que hubiese correspondido fijar luego de ese cambio fueron reducidas a la mide la representacin de los consumidores en las audiencias pblicas se incre-
tad. Aun as, la dependencia funcional entre salarios del regulador y de los re- mente. Al presente existe un apoyo monetario mnimo desde la Secretara de
gulados se mantiene vigente, aunque con un nivel menor (de todas formas su- Comercio, Industria y Minera, lo que a su vez crea conflictos por los mecanis-
perior al del resto de las reparticiones pblicas). mos utilizados para decidir los mritos que determinan su distribucin que se-
15. En el caso de la CNT, a pesar de regular en forma explcita un nmero ran evitados por medio de asistencia profesional (no asignable a fines distintos
reducido de empresas, el mercado de telecomunicaciones es sumamente din- como lo es el dinero).
mico y existe un importante nmero de empresas que se aprestan a competir en 22. Al presente las renegociaciones exigen la aprobacin parlamentaria slo
l (en particular, las que no participaron o perdieron en la licitacin de la ex a travs de la Comisin Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones (ade-
ENTel). Por ello, este regulador de hecho regula varias empresas que compiten ms de que no hayan objeciones administrativas de la Sigen).
entre s, con objetivos opuestos, y por lo tanto es menos factible que sea captu-
rado por parte de las empresas explcitamente reguladas al presente.
16. Efectivamente, esta debilidad facilita la captura aun cuando sta sea BIBLIOGRAFA
informativa, posibilidad sealada al construir el marco conceptual. Ver Potters
y van Winden (1992), y Spiller y Urbiztondo (1991). Artana, D.; Navajas, F. y Urbiztondo, S., Regulation and Contractual Adapta-
17. En el caso previsional las presiones polticas al presente provienen del tion in Public Utilities: The Case of Argentina, Inter-American Development
Congreso, y se centran en afectar la cartera de inversiones de las AFJPs con el Bank, Technical Study, N IFM-115, julio de 1998.
fin de forzar el financiamiento de determinados proyectos pblicos de inversin. Banks, J. S. y Weingast, B. R., The Political Control of Bureaucracies under
En cuanto a la relacin entre los objetivos del poder poltico y los de las empre- Asymmetric Information, American Journal of Political Science, vol. 36, N 2,
sas del sector de telecomunicaciones, la desregulacin administrada anunciada 1992.
en 1998, por la cual las empresas que ya participan en el mercado (tanto las li- Becker, G., A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political In-
cenciatarias del servicio bsico como las de telefona celular y las mayores redes fluence, Quarterly Journal of Economics, vol. 98, 1983.
de TV-Cable) tienen preferencias durante los prximos cinco aos al menos, in- Calvert, R. L., McCubbins, M. D. y Weingast, B. R., A Theory of Political Con-
dica que el inters por las mayores inversiones no debe considerarse uno exclu- trol and Agency Discretion, American Journal of Political Science, vol. 33, N
sivo (admitindose como hiptesis alternativa algn tipo de captura del propio 3, 1989.
poder poltico por parte de las empresas existentes, mejor representadas para Epstein, D. y OHalloran, S., A Theory of Strategic Oversight: Congress, Lobb-
hacer lobby que las entrantes potenciales). yists and the Bureaucracy, Journal of Law, Economics and Organization,
18. Las decisiones de la SAFJP al presente no muestran sesgos que indi- vol. 11, N 2, 1995.
quen captura por parte de las empresas reguladas ni dependencia directa de los Foster, C. D., Privatization, Public Ownership and the Regulation of Natural Mo-
mandatos del Poder Ejecutivo. De todas formas, esta evidencia debe ser analiza- nopoly, Blackwell, 1992.
da con mayor detalle. Hopenhayn, H. y Lohmann, S., Fire-Alarm Signals and the Political Oversight
19. Debe notarse que los entes deben guardar confidencialidad en los datos of Regulatory Agencies, Journal of Law, Economics and Organization, vol.
comerciales de las empresas reguladas, pero ello no es mayor obstculo sobre la 12, N 1, 1996.
transparencia sobre las medidas adoptadas, su justificacin, datos agregados Joskow, P., Inflation and Environmental Concern: Structural Change in the
del sector, etc. (salvo en el caso del Agua donde hay un nica empresa regula- Process of Public Utility Price Regulation, Journal of Law and Economics,
da). Debe reconocerse por otra parte que en todos los casos los entes publican vol. 17, N 2, 1974.
cifras sectoriales y caractersticas de las decisiones regulatorias de mayor im- Levy, B. y Spiller, P. T., The Institutional Foundations of Regulatory Commit-
portancia (SAFJP lo hace trimestralmente), lo que representa un avance signifi- ment: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation, Journal
cativo respecto de la disponibilidad de informacin histrica en estos sectores y of Law, Economics and Organization, vol. 10, N 2, 1994.
en otros sectores de la administracin pblica. Lupia, A. y McCubbins, M. D., Learning From Oversight: Fire Alarms and Poli-
20. Alternativamente, la historia sectorial previa a la privatizacin tambin ce Patrols Reconstructed, Journal of Law, Economics and Organization, vol.
es relevante, en particular en lo que hace a la disponibilidad de recursos huma- 10, N 1, 1994.
nos en las empresas que luego son privatizadas, ya que varios de los empleados Lupia, A. y McCubbins, M. D., Designing Bureaucratic Accountability, Journal
jerrquicos de dichas empresas posteriormente se desempean en los entes re- of Law and Contemporary Problems, vol. 57, N 1, 1994.
guladores. McCubbins, M. D. y Schwartz, T., Congressional Oversight Overlooked: Police
21. La participacin de asociaciones de defensa del consumidor puede impli- Patrols versus Fire Alarms, American Journal of Political Science, vol. 2,
car mayores costos en trminos de tiempo, particularmente si hay una prolife- 1984.
McCubbins, M.; Noll, R. y Weingast, B., Administrative Procedures as Instru-

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pals Agency Theory of Regulation, or Let them be Bribed, Journal of Law
and Economics, vol. 32, 1991.
Spiller, P. T. y Urbiztondo, S., Interest Groups and the Control of the Bureau-
cracy: An Agency Perspective on The Administrative Procedure Act, Anales
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Spiller, P. T. y Urbiztondo, S., Political Appointees vs. Career Civil Servants: A
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vol. 2, 1971.
Urbiztondo, S.; Artana, D. y Navajas, F., La autonoma de los nuevos entes re-
guladores argentinos, Desarrollo Econmico, vol. 38, Nmero Especial,
1998.
CAPTULO 16
El federalismo regulatorio*
En la experiencia de privatizacin argentina, descripta en detalle en

los captulos anteriores, las tareas regulatorias son asignadas entre ju-
risdicciones en funcin de la pertenencia anterior de las empresas pri-
vatizadas: las empresas pblicas pertenecientes a la Nacin fueron pri-
vatizadas con un marco regulatorio diseado por el gobierno nacional y
sujeto a su control, mientras que las empresas pblicas pertenecientes
a los gobiernos provinciales fueron privatizadas (o el servicio otorgado
en concesin) con sujecin a regulaciones implementadas a nivel pro-
vincial.
Esta asignacin de funciones (potestades) regulatorias entre las dis-
tintas jurisdicciones no ha sido discutida an en la Argentina, contras-
tando con el debate que s se ha producido durante las ltimas dca-
das respecto de la asignacin de otras responsabilidades tales como la
educacin y la salud, donde se ha observado un profundo proceso de
descentralizacin de gastos desde el nivel Nacional hacia las provin-
cias.
Sin embargo, al considerar la naturaleza de los servicios pblicos
regulados, no resulta obvio que esto deba ser as, o alternativamente,
cules son las ventajas y desventajas de esta asignacin jurisdiccional
de potestades regulatorias. En el caso de los servicios pblicos antes
brindados por empresas pblicas nacionales, por ejemplo, las empre-
sas privadas que reemplazaron a las anteriores suelen actuar, en algu-
nas de sus etapas productivas, en ms de una jurisdiccin provincial.
As, por ejemplo, Telecom y Telefnica de Argentina sirven a varias pro-
vincias (o jurisdicciones, incluyendo a la ciudad de Buenos Aires como
unidad independiente) cada una, lo mismo que Gas Pampeana, Ede-
nor, Aguas Argentinas, etc. Ms generalmente, sus funciones pueden
en principio dividirse entre las tpicamente locales (vgr., consumo de
* Este captulo est basado en Urbiztondo, 1998.

606 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS EL FEDERALISMO REGULATORIO 607
agua, distribucin de gas y electricidad, y eventualmente la comunica- 1. ASPECTOS CONCEPTUALES

cin telefnica intraprovincial), y las que involucran a usuarios de ms
de una jurisdiccin (vgr., comunicacin de larga distancia interprovin- Enfoque normativo
cial, transporte de gas y energa elctrica, etc.). As, no resulta natural
que un servicio de alcance provincial sea regulado fuera de esa juris- Existen distintos aspectos a considerar con el fin de evaluar la asig-
diccin, ni que un servicio de alcance nacional sea regulado localmen- nacin de potestades regulatorias entre distintos niveles jurisdicciona-
te. Por ello, la divisin de tareas que en principio parece ms razonable les. Algunos de estos factores tienden a favorecer la concentracin de
es asignar, al gobierno nacional, la regulacin de los servicios que afec- las funciones regulatorias en niveles superiores de gobierno, mientras
tan a varias jurisdicciones (vgr., el transporte interprovincial) y a los que otros apuntan en sentido contrario. Tambin existen argumentos
gobiernos locales (vgr., estaduales o provinciales), la tarea de regular que sustentan la coexistencia de superposiciones jurisdiccionales en
los servicios que afectan a los consumidores en su jurisdiccin. Esto es distintas industrias, aun cuando cada regulador tenga roles definidos
lo que ocurre, por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamrica.1 y debidamente compatibilizados en cada segmento de esas industrias.
Aun as, esta organizacin es ptima slo en principio, a menos que Desde ya, existen motivos legales, histricos y polticos de peso propio
su conveniencia resista la incorporacin al anlisis de otros factores. En que hacen a la esencia de una repblica federal, pero stos no son mo-
primer lugar, podran existir ventajas informativas al regular en forma tivo de un anlisis econmico normativo, tarea desarrollada a conti-
centralizada a distintas empresas localmente monoplicas si stas fue- nuacin.
sen afectadas por factores de oferta y demanda comunes, ya que la En primer lugar, en lo que respecta a la capacidad de regular efec-
comparacin entre los distintos costos permitira al regulador disociar tivamente la provisin de servicios pblicos, la literatura sobre la regu-
precios de costos propios, transmitiendo incentivos para la eficiencia lacin econmica ha puesto su acento, en los desarrollos recientes, so-
productiva y al mismo tiempo protegiendo a las empresas frente a bre la asimetra informativa existente entre el regulador y la empresa
shocks compartidos. En segundo lugar, debe considerarse si la mayor regulada (adems de la asimetra entre la informacin del regulador y
informacin que pudieran tener los reguladores locales sobre las prefe- del poder poltico que le delega sus tareas), que adquiere distintas
rencias y costos en su jurisdiccin vis--vis los reguladores nacionales magnitudes en distintos sectores.2 En ese sentido, es lgico esperar
no se ve contrarrestada por una mayor susceptibilidad a la captura por que el regulador local tenga mejor informacin sobre costos (incidencia
parte de las empresas reguladas, asimetras regionales, externalidades, de distintos factores que afectan insumos) y decisiones de la empresa
etc., indicando la conveniencia de centralizar (de alguna forma parcial, regulada, por un lado, y sobre las caractersticas de la demanda y pre-
posiblemente) la regulacin de servicios con impacto primario localizado. ferencias de los usuarios por el otro, en funcin de la mayor proximi-
En este captulo se analizan las ventajas y desventajas que presen- dad y convivencia con los sujetos que son objeto de regulacin. Esto,
tan las asignaciones jurisdiccionales alternativas de la autoridad regu- por otro lado, es una de las ventajas salientes de la descentralizacin
latoria sobre los servicios pblicos, evaluando la situacin argentina de decisiones que se ha reconocido en la teora del federalismo fiscal.
sobre la base de la teora y la experiencia internacional. En primer lu- En segundo lugar, tambin de manera coincidente con la teora del
gar, en la seccin siguiente se presenta la discusin conceptual en for- federalismo fiscal ms amplia, se reconocen diferencias de objetivos
ma ms amplia, comentando su aplicabilidad a los distintos servicios entre los distintos reguladores: el regulador local tiene particular inte-
pblicos sujetos a regulacin de precios, calidad, etc. All se analiza la rs por los impactos locales de sus decisiones, pero no considera las
interaccin de problemas de incentivos, informacin, tecnologa y coor- externalidades sobre otras regiones, y as como los gobiernos locales
dinacin entre distintos entes reguladores, construyendo as un marco quieren exportar impuestos, los reguladores locales querrn expor-
normativo para juzgar los diseos institucionales alternativos; al mis- tar tarifas. En contraposicin, un regulador federal tiene un mandato
mo tiempo, se comentan las posiciones e intereses de distintos partici- que lo obliga a contabilizar las distintas externalidades de sus medi-
pantes en el proceso regulatorio que influyen en la asignacin de po- das regulatorias, dentro del mbito nacional. En distintos servicios, la
testades regulatorias de acuerdo con las teoras positivas sobre el exteriorizacin de esta diferencia de objetivos tiene distinta relevancia,
federalismo regulatorio. Luego, en la seccin 2, se comentan las expe- constituyendo un argumento con distinto peso a favor de la centraliza-
riencias de los Estados Unidos de Norteamrica, Canad y Gran Breta- cin regulatoria.
a. En la seccin 3, a su vez, se describe la organizacin regulatoria Una tercera aproximacin a las diferencias entre reguladores fede-
que se est gestando en la Argentina, reflexionando acerca de ella so- rales y locales tiene que ver con la capacidad que stos tengan para
bre la base de los conceptos y experiencias antes estudiados. Final- evitar sufrir de manera determinante las presiones lobbystas a las
mente, la seccin 4 presenta las conclusiones del captulo. que se enfrentarn. En ese sentido, el regulador local est ms expues-
to a las demandas de los lobbys locales que el regulador federal, en otros reguladores que no adoptaron medidas similares y que lograron
buena medida porque estos grupos son ms homogneos y por ende mejores resultados.5 Por el contrario, si existiera un nico regulador
tienen menores costos de organizacin y mayor posibilidad de accin federal, sin compartir potestades con reguladores provinciales, su efi-
a nivel local que a nivel federal. En ese sentido, la regulacin local tie- ciencia no podra evaluarse comparativamente a otros entes. En ese
ne una desventaja en cuanto a que resulta ms probable que los inte- sentido, una fuente importante de aprendizaje a nivel federal, en cada
reses de las empresas reguladas se vean excesivamente reflejados en la sector, es la comparacin de las distintas experiencias locales, y este
conducta y decisiones del regulador.3 La reaccin pblica ptima frente aprendizaje tiene entidad propia como una de las ventajas de la regu-
a esta situacin, sin embargo, no necesariamente es la centralizacin lacin local vis--vis la federal (donde dicha comparacin, en todo caso,
regulatoria (que sera la respuesta obvia), sino que es posible reducir el debe realizarse entre entes reguladores de distintos servicios pblicos,
grado de exposicin del regulador local a la captura por parte de las alternativa positiva, pero posiblemente menos efectiva por la mayor he-
empresas reguladas incrementando el nmero de sectores que estn terogeneidad de las cuestiones involucradas).6
bajo su supervisin. As, por ejemplo, los reguladores locales multiser- Estas consideraciones, que otorgan ventajas y desventajas a distin-
vicios, como las Public Utility Commissions (PUCs) en los Estados Uni- tos grados de descentralizacin regulatoria de los servicios pblicos, se
dos, al regular empresas diversas que actan en distintos mercados y encuentran a su vez con dificultades de traduccin a la poltica pbli-
que en cierta medida tienen objetivos competitivos, y que proporcional- ca cuando, por ejemplo, no existe una correspondencia geogrfica un-
mente (en forma individual) tienen menor impacto sobre la suerte pre- voca entre el rea donde las empresas reguladas prestan servicios y los
sente y futura del regulador, estn mejor dotados para hacer frente a lmites de los distintos gobiernos locales (otro tema que tambin ha si-
las presiones del lobby local (adems de aprovechar las economas de do tratado por las finanzas pblicas tradicionales). En otras palabras,
alcance en la regulacin de servicios pblicos, vgr., mejorar la regula- existen empresas que prestan servicios que afectan a varias provincias,
cin de una industria por la experiencia regulatoria en otra industria, pero no a todas, y por ello no se ajusta exactamente ni la regulacin
con problemas tcnicos vinculados, aprovechar los recursos humanos provincial ni la regulacin nacional. All, la alternativa tcnicamente
escasos, etc.). adecuada sera la regulacin regional, pero ello presenta problemas po-
Otro aspecto a considerar, fundamentalmente en pases con esca- lticos y de negociacin provincial al momento de decidir la representa-
sos recursos humanos, se refiere precisamente a la necesidad de eco- cin de estos gobiernos locales en la conformacin del regulador, con el
nomizar dichos recursos. En otras palabras, el regulador local, al me- fin de representar a votantes que reciben y generan subsidios cruzados
nos en promedio, y fundamentalmente en pases en vas de desarrollo, entre provincias (ya sea porque se crean dichos subsidios, o bien por-
tiene mayores dificultades para contar con personal tcnicamente id- que se eliminan los subsidios preexistentes, o bien porque no se hace
neo, y en ese sentido la regulacin local tiene una desventaja respecto ninguna de estas cosas). De todas formas, es de esperar que algn gra-
de la regulacin centralizada. Nuevamente, esto puede alternativamen- do de cooperacin exista entre gobiernos con jurisdiccin regulatoria
te entenderse como un argumento adicional para contar con regulado- sobre una misma empresa, intentando tomar cuenta de las externali-
res multisectoriales a nivel local, por los motivos expuestos al final del dades que se imponen entre s y compartir la informacin disponible.
prrafo anterior.
En quinto lugar, aun cuando existan efectos acotados regionalmen- Enfoque positivo
te y ello generase ventajas a la regulacin local, la teora moderna de la
regulacin ha sealado las ventajas de la regulacin por comparacin Desde el punto de vista positivo, la asignacin de potestades regu-
(vgr., yardstick competition), que requiere una regulacin central o en latorias a los distintos niveles jurisdiccionales afecta en forma distinta
todo caso cierto grado de coordinacin entre los reguladores locales, ya a distintos participantes o grupos, y por ende en distintos contextos es
que los precios que se fijan para una empresa en una regin dependen comprensible la preeminencia de unos sobre otros.7
de los costos observados en las empresas de las otras regiones.4 Como se mencion al inicio del captulo, la evolucin histrica de
Finalmente, este ltimo argumento la regulacin por comparacin los sectores regulados es un determinante importante de la organiza-
tambin es aplicable a la regulacin de los reguladores, aunque en cin jurisdiccional de la regulacin: si se trata de la regulacin de em-
este sentido tiene el efecto opuesto: el mantenimiento de distintos en- presas que siempre fueron privadas, el cambio de responsabilidad re-
tes reguladores con distintas dependencias jurisdiccionales permite gulatoria jurisdiccional puede ser ms flexible que cuando se trata de
que sus decisiones sean comparadas y por ende que exista cierta com- empresas que tradicionalmente fueron pblicas y que han sido trans-
petencia indirecta entre ellos, ya que decisiones regulatorias inapropia- feridas (o concesionadas) al sector privado por los distintos niveles de
das generaran resultados negativos que se evidenciaran al existir gobierno, ya que en este ltimo caso independientemente del mbito
de incidencia de los servicios provistos los gobiernos podran resistirse que siempre es ms fcil iniciar una nueva regulacin que eliminar
con mayor fuerza a aceptar un cambio tan drstico en sus roles (de una regulacin ya existente. En ese sentido, si una industria pasa de
proveedor y regulador con la propiedad pblica, a espectador con la tener caractersticas de monopolio natural a nivel local, a ser desafia-
propiedad privada y el cambio jurisdiccional de la regulacin). Esto es ble, o si las empresas de servicios pblicos tienen mbitos de opera-
obviamente as cuando se trata de concesiones y no de transferencias cin que abarcan varias reas locales, las presiones para la centraliza-
de activos, tal cual es el caso en la mayora de las privatizaciones ar- cin de la regulacin aumentan, pero ello no necesariamente podr
gentinas. modificar el status quo existente en caso de ser necesario para un me-
Por otro lado, existen varios defensores de la regulacin local. En jor funcionamiento del sector.
primer lugar, los consumidores residenciales tpicamente prefieren la
regulacin local, ya que consideran que sus puntos de vista son mejor
reflejados en este nivel que frente a un regulador distante como se ca- 2. EXPERIENCIA INTERNACIONAL
racteriza a los reguladores federales, en particular, en lo que se refiere
a mantener las tarifas de los servicios intensivamente utilizados por La experiencia por excelencia en la regulacin de servicios pblicos
ellos a costa del subsidio cruzado desde los usuarios comerciales, pre- en un pas federal es la de los Estados Unidos. Ello se debe a que el
ferentemente de otras jurisdicciones. En segundo lugar, las empresas resto de los pases desarrollados, en particular los de Europa Occiden-
reguladas que cuentan con monopolios tecnolgicos o simplemente tal, tradicionalmente han contado con empresas pblicas en esos sec-
histricos a nivel local tambin prefieren la regulacin descentralizada tores. La experiencia de Canad es en ese sentido una excepcin par-
en funcin de que los reguladores locales tienden a proteger esas cial, y en cierta medida la experiencia reciente de Gran Bretaa con la
empresas frente a la competencia exterior, retardando la supresin de privatizacin y posterior regulacin de las empresas privadas de servi-
barreras a la entrada, como forma de permitir la recuperacin de sus cios pblicos tambin permite obtener conclusiones sobre el grado de
costos hundidos sobre la base de compromisos tcitos previamente descentralizacin regional de la regulacin. En esta seccin se descri-
asumidos, debido al impacto en el empleo local que est vinculado con ben las caractersticas salientes del conflicto federal en los Estados
la suerte de las empresas locales lo que les otorga un poder de lobby
diferencial, etc.8 En tercer lugar, los propios reguladores locales quie-
ren continuar con dicha potestad, ya que en caso contrario perderan
sus empleos. CUADRO 1
Asimismo, tambin existen defensores de la regulacin federal. En VENTAJAS RELATIVAS DE LA CENTRALIZACIN
primer lugar, las empresas que quieren entrar a competir en otras re- Y DESCENTRALIZACIN REGULATORIA
giones consideran que los mercados sujetos a una regulacin centrali-
zada tendrn menores trabas y que sus capacidades de lobby, vis--vis
Centralizacin Descentralizacin
las empresas ya establecidas, se acrecientan. En segundo lugar, las
empresas ya establecidas que actan en varias zonas, con distintos re- Factores Normativos Se consideran las externalidades Mejor informacin sobre costos
guladores locales, preferiran centralizar su lobby en un slo regulador Menor exposicin al lobby de y demanda
en vez de hacerlo sobre varios reguladores al mismo tiempo. En tercer las empresas locales Permite competencia entre
lugar, simtricamente a la defensa de la regulacin local por parte de Economiza recursos humanos reguladores (por aprendizaje
los reguladores locales, los reguladores federales tambin defienden su
Facilita la regulacin por y exposicin de errores y aciertos)
rol y pretenden acrecentarlo.
comparacin
En conclusin, los argumentos que favorecen la mayor o menor
centralizacin en la regulacin de servicios pblicos coinciden entonces Factores Positivos Historia previa a la regulacin Desarrollo histrico de los
con los expuestos en la literatura ms amplia del federalismo fiscal, tal (propiedad federal de empresas servicios (inicialmente locales, y
como se sintetiza en el cuadro 1. As, distintos reguladores gozan de privatizadas) con desarrollos tecnolgicos
distintos apoyos, y la conformacin final depende en cierta medida de Preferida por potenciales integrados regionalmente)
las importancias relativas de dichos apoyos en distintos contextos, de competidores, por empresas Preferida por consumidores
los costos involucrados por dificultades de coordinacin, del cambio
reguladas en varias regiones, residenciales, por empresas locales
tecnolgico que se observe en cada sector, etc., adems de la influencia
y por reguladores federales reguladas, y por reguladores locales
fundamental que tiene la evolucin histrica de dichas potestades, ya
Unidos, revisando tambin brevemente las experiencias de Canad y Estados Unidos

Gran Bretaa.
La tensin entre la regulacin federal y la regulacin estadual se Transporte (ferroviario y de carga)9
trasluce continuamente en las posiciones y expresiones tanto de los re-
guladores estaduales (o bien de los representantes de las instituciones El transporte constituye la actividad de mayor antigedad en cuan-
que los aglutinan, como el National Association of Regulatory Utility to a la disputa jurisdiccional de su regulacin, precisamente por ser la
Commissioners, NARUC) como de los reguladores federales. Como for- primera actividad en desarrollarse, comenzando por el transporte flu-
ma de ejemplificar el primer grupo de opiniones, una entrevista realiza- vial en barcos a vapor. Desde inicios del siglo pasado, distintos fallos
da por la revista especializada Public Utilities Fortnightly (1990) a va- de la Corte Suprema de Justicia dejaron latente el conflicto jurisdiccio-
rios reguladores a cargo de Public Utilities Commissions (PUCs) es nal, los que sin embargo fueron sentando ciertos principios como la
ilustrativa en las siguientes citas: no discriminacin, la obligatoriedad de dar servicio a todos los deman-
dantes, la seguridad y las tarifas razonables que resultaron insufi-
Las agencias federales estn muy dispuestas a menudo a sobrepo- cientes frente al advenimiento del transporte ferroviario. Por ejemplo,
nerse (preempt) a la regulacin estadual. No creo que esta actitud no lograba acordarse el significado preciso de tarifas razonables. As,
tenga relacin alguna con las caractersticas de los servicios pbli- tanto los usuarios de los ferrocarriles, como los agricultores y otros in-
cos (Keith Bissell, Comisin de Servicios Pblicos de Tennessee). tereses comerciales, presionaron para obtener una regulacin del Con-
La FERC (Federal Energy Regulatory Commission) est absorbien- greso sobre la base de las clusulas constitucionales referidas al co-
do muchas reas de la regulacin estadual. Su reestructuracin re- mercio interestadual. Los ferrocarriles se oponan a la regulacin,
ciente de la industria del gas es un ejemplo. Con los precios en boca aunque diferan sobre el grado de descentralizacin deseada en caso de
de pozo desregulados, los transportistas regulados por la FERC, y instaurarse alguna. La regulacin del transporte ferroviario surgi ini-
las compaas de distribucin local (LDCs) reguladas por los esta- cialmente en los estados en 1869. La caracterizacin de estas comisio-
dos, nosotros terminamos siendo poco ms que una estampilla de nes como capturadas, sumado a que las decisiones judiciales tambin
goma para el traspaso (passthrough) de cambios tarifarios dis- resultaban muy favorables a los intereses de los ferrocarriles, dio lugar
puestos por la FERC al nivel de las LDCs (Dale Sandstrom, Comi- a que la Corte Suprema dictaminara en el caso Wabash vs. Illinois que
sin de Servicios Pblicos de North Dakota). los estados no tenan poder para regular el comercio interestadual,
aun en ausencia de regulacin federal. Esta decisin, sumada al carc-
La tensin existente tambin se aprecia en las expresiones de Noll ter limitado de la regulacin local y a la complejidad de los intereses
(1985), pg. 52, en cuanto a que la FCC (Federal Communications afectados por los ferrocarriles, motiv la sancin, por parte del Congre-
Commission) ha adoptado varias polticas: asignando jurisdiccin en so, del Interstate Commerce Act (ICA) en 1887, por el cual se hicieron
relacin a la depreciacin de activos y adoptando mtodos que reflejen explcitos los principios del common law (vgr., la legislacin implcita
mejor los costos econmicos, eliminando la regulacin de los precios de sobre la base de decisiones judiciales anteriores), pero adems se cre
equipos, y reestructurando los procedimientos por los cuales los servi- la Interstate Commerce Commission (ICC) para implementar dicha ley.
cios inter-estaduales comparten los costos de conexin local... Los re- No obstante ello, el ICA no elimin la facultad de los estados para
guladores estaduales rechazan la poltica federal pro-competitiva por- discriminar tarifas, afectando negativamente el comercio ferroviario in-
que sta ha transferido varios miles de millones de dlares de ingresos terestadual. En consecuencia, se sucedieron batallas legales que lleva-
que antes estaban bajo la responsabilidad de los estados y constituye ron a la Corte Suprema en 1914 (Shreveport Decision) a decidir que,
una amenaza a las polticas regulatorias estaduales. Hasta aqu, la aun cuando se tratara de regulaciones dentro del transporte estadual,
respuesta de los estados ha sido muy poco amigable. los estados pueden verse impedidos de ejercerlas si ellas daan los ob-
En lo que se refiere a los distintos servicios pblicos en particular, jetivos federales. Posteriormente, en 1920, el Transportation Act trans-
la divisin de tareas regulatorias en los pases y sectores seleccionados firi el control de la entrada y salida de las rutas del ferrocarril desde
demuestra una tendencia a centralizar potestades regulatorias a nivel los estados a la ICC.
federal, en gran parte en funcin del crecimiento en la interaccin geo- Finalmente, en 1980, el Congreso dict una nueva legislacin, el
grfica de los servicios provistos en redes y el consiguiente crecimiento Staggers Rail Act, por medio de la cual se desregul el transporte ferro-
en las externalidades entre regiones. En particular, las experiencias viario, habida cuenta de la fuerte competencia que ste enfrentaba
analizadas se detallan a continuacin. desde los otros medios de transporte, lo que tornaba innecesaria la re-
gulacin directa del sector. Esta nueva legislacin, a su vez, retir toda
facultad regulatoria a los estados, a menos que el ejercicio de la misma dividual, y la integracin en la prestacin del servicio puede ser desea-
concuerde totalmente con lo establecido por el ICA, de forma tal que ble por este motivo. Otro tipo de externalidades tiene que ver con los
aun cuando mantuvieron sus puestos, los reguladores locales vieron medios masivos de comunicacin y sus consecuencias sociales, pol-
minimizado el alcance de su discrecionalidad. Estos cambios persiguie- ticas y psicolgicas en relacin al contenido de la informacin, lo que
ron lograr una regulacin uniforme que a su vez permitiera la existen- genera como posibilidad a considerar el ejercicio de cierto grado de
cia de una industria ferroviaria competitiva, objetivo logrado segn los censura o reglamentacin pblica, incluyendo el incentivo a que la
observadores del sector. comunicacin masiva incluya mensajes con contenido educativo en
En lo que se refiere al transporte automotor de carga (trucking), funcin de los beneficios sociales que se alcanzaran. Otra caractersti-
tambin aqu la regulacin inicial fue de los estados, comenzando en ca distintiva de las comunicaciones es que la informacin es un bien
1914. Esta regulacin careca de uniformidad, imponiendo distintas pblico, vgr., no existe rivalidad en el consumo. Adems, las comuni-
restricciones de peso, cargos por permisos, condiciones de entrada, y caciones interestaduales requieren respetar estndares, lo que requie-
controles tarifarios. Al crecer el trfico interestadual, que en 1935 re- re coordinacin, y le otorga una ventaja a la regulacin centralizada (al
presentaba el 10% del total, la heterogeneidad en las regulaciones se menos para disear estndares mnimos y permitir la innovacin local
tornaron problemticas, razn por la cual en ese ao el Congreso san- por encima de ellos).
cion el Motor Carrier Act (MCA), otorgando amplios poderes a la ICC Por otro lado, entre los argumentos positivos, los usuarios residen-
sobre la mayora de las tarifas y condiciones de entrada en dicho ciales prefieren la regulacin local porque los reguladores locales, res-
transporte. Los estados mantuvieron su autoridad en las rutas intraes- ponsables de sus tarifas por el servicio local, cuidan sus puestos evi-
taduales dado que los legisladores consideraron que estas rutas eran tando incrementos tarifarios producto de la mayor competencia en la
claramente distinguibles de las interestaduales. La implementacin de larga distancia, que reduce la posibilidad de realizar subsidios cruza-
esta ley gener altos beneficios monoplicos, costos excesivos e inflexi- dos desde los usuarios intensivos en larga distancia de otras regiones.
bilidad, no obstante lo cual se mantuvo vigente durante cuarenta aos Las Baby Bells, junto con otras compaas locales, tambin prefieren
gracias al apoyo de los camioneros (del legendario sindicato Teams- la regulacin estadual porque sta ha defendido a estas empresas de la
ters), beneficiados por la cartelizacin de la industria. En los aos 70 competencia externa. Aunque los reguladores locales muestran gran
la ICC relaj significativamente las regulaciones inter-estaduales, lo variedad, en promedio han desregulado mucho menos que la FCC. Por
que fue sucedido por legislacin adicional dirigida a reducir los reque- otro lado, las compaas de larga distancia (inter-exchange carriers,
rimientos de entrada, eliminar la determinacin colectiva de las tarifas, IXCs) y proveedoras de servicios especiales (ESPs), al igual que algunos
y generar mayor eficiencia operativa, aun cuando no lleg a desregular grandes usuarios de negocios, prefieren la regulacin federal y la cen-
totalmente la actividad. Intentos posteriores en la administracin Rea- tralizacin de sus esfuerzos de lobby en un solo regulador (en vez de
gan para desregular la actividad totalmente, tanto a nivel estadual co- hacerlo con cincuenta y uno de ellos, uno en cada estado).
mo federal, fueron resistidos por el Congreso y en los juzgados, lo que En lo referido a la evolucin histrica de la regulacin del sector, los
significa que al presente los estados an cuentan con algn grado de estados comenzaron a regular las telecomunicaciones antes que el go-
libertad para la fijacin de regulaciones sobre tarifas y entrada, de to- bierno federal, desde 1907 (ver Teske et al., 1993). En 1910, el Congre-
das formas muy inferior que en el pasado. so de los Estados Unidos le dio autoridad a la ICC para entender sobre
telecomunicaciones interestaduales, en esa poca casi nulas. En 1934
Comunicaciones el Congreso cre la Federal Communications Commission (FCC) para
regular el servicio telefnico interestadual, que en ese momento slo
El motivo para la regulacin de comunicaciones (que incluye teleco- representaba el 2% de los ingresos de la actividad. En la ley de 1934,
municaciones, correo, radiodifusin, TV por cable, etc.) tiene que ver los estados consiguieron establecer la exclusin del estndar Shreve-
con la existencia, frecuentemente, de monopolios naturales, al menos port, por el cual como se mencion antes la Corte Suprema haba
en ciertos segmentos del mercado. Adems, hay externalidades de per- interpretado, en una disputa sobre la capacidad de los estados para
tenencia a la red que dan sustento al objetivo del servicio universal, decidir tarifas locales para el transporte ferroviario en 1914, que aun
subsidiando la instalacin de aparatos telefnicos, el acceso a la red lo- cuando se tratara de tarifas locales, los estados pueden verse impedi-
cal, y los clientes de alto costo en reas rurales. Otra externalidad es la dos de poner en prctica regulaciones que afecten el comercio interes-
contribucin a la seguridad nacional, en tiempos de emergencia, de- tadual, en contra de los objetivos nacionales. As, los estados mantu-
sastres naturales o accidentes. Como resultado puede desearse una vieron la autoridad regulatoria sobre las telecomunicaciones dentro de
mayor interconexin que la ptima desde el punto de vista privado in- sus propias jurisdicciones aun cuando su ejercicio provocara externa-
lidades negativas sobre otros estados, o sobre el conjunto de ellos. Sin ampli la jurisdiccin de la Federal Power Commission (FPC, desde
embargo, la ley no resolvi una dificultad tecnolgica importantsima, 1978 llamada Federal Energy Regulatory Commission, FERC) para in-
vgr., cmo asignar a distintos usos el mismo equipo fsico de telecomu- cluir la regulacin del transporte de gas natural y su venta mayorista.
nicaciones, razn por la cual fueron las cortes federales las que luego Sin embargo, esta ley no dio a la FPC la facultad de regular la pro-
debieron decidir sobre estas cuestiones en los aos 70 y 80. duccin y distribucin final del gas natural. En 1954 la Corte Suprema
Las relaciones entre la FCC y las PUCs fueron cordiales hasta los emiti un fallo (contra la intencin del FPC) en el cual estableca que la
70, en funcin de la coincidencia de objetivos, y dado que la mejora FPC tena jurisdiccin sobre los productores independientes cuyas ven-
tecnolgica gener reducciones de costos, especialmente en la telefona tas de gas se realizaban a travs de las pipelines interestaduales, razn
de larga distancia, lo que permiti reducir las tarifas en trminos rea- por la cual esta Comisin comenz a intervenir en la regulacin del
les, apuntando al crecimiento del sector financiando el servicio univer- precio del gas en boca de pozo, compartiendo as la autoridad en este
sal con tarifas locales subsidiadas. Sin embargo, el avance tecnolgico segmento con varios de los estados productores. En consecuencia, la
tambin gener la posibilidad de competencia en la larga distancia, y jurisdiccin estadual qued confinada a la regulacin de la distribu-
ello llev a la desregulacin (por parte de la FCC) y a la separacin de cin local, y a la regulacin de las propiedades fsicas de la produccin,
AT&T (por un fallo antimonopolio en 1982), lo que alter fundamental- incluyendo las tasas de produccin. Los precios del gas en boca de po-
mente esta relacin, ya que los reguladores locales siguieron interesa- zo comenzaron a ser fijados por la FPC.
dos en mantener el statu quo con tarifas locales subsidiadas.10 Desde La crisis de desabastecimiento del gas en los aos 70 llev a una
entonces, la disputa legal en primer lugar favoreci a la FCC (limitan- nueva legislacin federal en el ao 1978 en la cual se program la des-
do la capacidad de los reguladores locales para limitar la eleccin de regulacin del precio del gas en boca de pozo (la Natural Gas Policy
aparatos telefnicos), aunque luego, en 1986, una decisin sobre la de- Act, NGPA), y se incentiv la adopcin por parte de los estados de es-
terminacin de las tasas de depreciacin (que afectan los costos com- tructuras tarifarias que favorecieran la conservacin y el uso eficiente
putados y por ello justifican distintos cargos por acceso a las redes lo- del gas natural (Public Utility Regulatory Policy Act, PURPA), entre
cales, a su vez determinantes del subsidio para los servicios locales) otras cosas. En esta segunda legislacin, por ejemplo, se autoriza al
favoreci la posicin de los estados. Al presente, con la aprobacin de Departamento de Energa, una agencia federal, a intervenir en los pro-
la nueva Ley de Telecomunicaciones de 1996, la disputa entre la FCC y cedimientos de determinacin tarifaria en cualquier comisin estadual
los reguladores locales se centra en la facultad que tienen estos lti- con el fin de lograr los propsitos de la nueva legislacin, generando
mos para actuar en las negociaciones sobre los cargos de intercone- una nueva extensin de la jurisdiccin federal por sobre la estadual.12
xin, y sobre el mecanismo de cmputo de los costos de las compaas En conclusin, la centralizacin de las potestades regulatorias fue
locales que proveen el acceso a sus redes.11 acompaando la integracin regional del sector, primero por la expan-
sin de las empresas distribuidoras desde los mbitos locales hacia los
Gas natural estaduales en forma de holdings, y luego por la separacin jurisdiccio-
nal entre produccin y consumo al desarrollarse las nuevas pipelines.
Hasta 1938, la regulacin del gas natural fue una cuestin estadual La produccin, transporte y distribucin, en general (salvo excepcio-
y local. En el siglo pasado predomin la regulacin local por medio de nes), han sido desde entonces realizadas por una misma empresa. As,
permisos (franchises), primero con exclusividad y luego sin ella, ya si los estados hubiesen tenido jurisdiccin sobre los precios de las
que en ausencia de tubos de transmisin (pipelines), se trataba de transportistas, podra haber ocurrido que algunos estados hubiesen re-
gas manufacturado, y por ende era posible la competencia entre distin- ducido el precio del gas en los city gates (con el fin de favorecer a sus
tos proveedores (al menos en las grandes ciudades). Con la conforma- usuarios residenciales e industriales) generando la necesidad de que
cin de acuerdos entre compaas y fusiones, las empresas excedan el otros estados (corriente abajo) tuviesen que costear la diferencia nece-
mbito local, razn por la cual la regulacin estadual gan importan- saria para construir (extender) la pipeline, creando problemas de
cia, fundamentalmente desde comienzos de siglo. No obstante ello, el coordinacin y atentando contra el desarrollo de una red de transporte
surgimiento de las pipelines gener una divisin entre estados pro- nacional. Asimismo, en la medida en que los consumos estaduales
ductores y estados consumidores, y la continua posicin de la Corte dependan de las estructuras tarifarias adoptadas a nivel local, el Con-
Suprema de Justicia en cuanto a que los estados carecan de autori- greso decidi intrometerse en la determinacin de dichas tarifas cuan-
dad regulatoria sobre el control del transporte de gas entre estados y el do las reservas de gas se agotaron en los 70, consistente con la in-
precio de las transportistas de gas en los city gates, dej un vaco retencin de coordinar las polticas estaduales para contabilizar las
gulatorio que dio lugar a la sancin del Natural Gas Act de 1938, que externalidades generadas. Estos desarrollos constituyen una expresin
adicional del avance del poder federal en la regulacin de los servicios gradas verticalmente recaan finalmente en las tarifas de distribucin
pblicos en los Estados Unidos durante este siglo. al practicarse un traspaso (passthrough) del costo de la energa ms
o menos automtico. Desde 1978, sin embargo, con la aprobacin del
Energa elctrica13 PURPA, las distribuidoras estn obligadas a abastecerse de energa de,
y proveer servicios en forma no discriminatoria a, compaas generado-
La estructura industrial en la provisin del servicio de energa elc- ras independientes y algunas plantas pequeas de produccin que uti-
trica en los Estados Unidos es distinta a la existente en la Argentina. lizan fuentes renovables, proveyendo como restriccin para el cmputo
Hacia fines de la dcada pasada existan ms de 3.000 empresas dis- del costo mayorista el costo incremental para la distribuidora de las
tribuidoras, y el 80% de la produccin corresponda a 100 empresas fuentes de energa alternativas. En 1980 la FERC estableci cmo de-
privadas (el resto eran cooperativas, empresas municipales, etc.). La ban calcularse esos precios relevantes, pero deleg la implementacin
empresa de energa tpica ha estado tradicionalmente verticalmente in- a las PUCs, con lo cual se permiti el crecimiento de la competencia y
tegrada, generando su propia electricidad, transmitindola y distribu- desintegracin vertical en el segmento de produccin de este mercado.
yndola a sus usuarios, en condiciones de monopolio (de jure o de fac- En 1992, finalmente, el Energy Policy Act modific la regulacin del
to, salvo raras excepciones). La divisin jurisdiccional de la regulacin, segmento de transmisin desde la legislacin nacional, incorporando el
de acuerdo con el Federal Power Act y el Public Utility Holding Com- principio de acceso libre a la red de transmisin, lo que signific una
pany Act de 1935, asigna a las PUCs la regulacin de las tarifas de dis- nueva intromisin federal sobre las potestades regulatorias estadua-
tribucin, y a la FERC la regulacin de las ventas mayoristas y las ven- les.14
tas entre subsidiarias de empresas interestaduales, que hacia el final
de la dcada pasada representaban menos del 10% de los ingresos de Agua y desages cloacales
las empresas elctricas, dado el alto grado de integracin vertical antes
comentado. Adicionalmente, la jurisdiccin de la FERC tambin se ve La provisin del servicio de agua potable y desages cloacales se
limitada por el hecho de que, si bien puede fijar tarifas de transmisin, realiza en el mbito local, no obstante lo cual existen regulaciones es-
en general no puede obligar dar prestacin de dicho servicio, siendo la taduales y federales (por medio de la Environmental Protection Agen-
mayora de las transacciones voluntarias, en funcin de los incentivos cy, EPA) sobre requerimientos ambientales que deben satisfacerse en
regulatorios y financieros, la disponibilidad de capacidad, la coopera- todos los casos. En lo que se refiere a la fijacin tarifaria, sta es de
cin histrica entre empresas cercanas, y la amenaza de la accin an- responsabilidad estadual, y al presente no existe regulacin por com-
timonopolio. paracin.15 En 1986, 45% de las empresas locales eran de propiedad
Las condiciones en las que esas empresas prestan el servicio se ba- pblica, 26% de propiedad privada, y el resto estaban conformadas
san en la legislacin estadual, lo mismo que la autorizacin para parti- por asociaciones comunitarias. La diversidad en cuanto a la abundan-
cipar en el mercado y la fijacin tarifaria (por las PUCs). No existe re- cia de agua en las distintas regiones ha generado la adopcin de dis-
gulacin federal alguna sobre las condiciones para la entrada al tintas reglas, por ejemplo en el Este (donde el recurso es abundante) y
mercado, planes de abastecimiento o construccin de plantas genera- en el Oeste (donde existe escasez).
doras u obras de infraestructura, salvo en el caso de la generacin de En sntesis, considerando el conjunto de los servicios analizados,
energa hidroelctrica en aguas navegables. A diferencia de su partici- Teske et al. (1993) explican las diferencias entre el grado de reduccin
pacin en el transporte de gas natural, la FERC carece de autoridad de las potestades regulatorias de los estados en el tiempo a partir de
para otorgar certificados de conveniencia y necesidad de las instalacio- observar la importancia que tiene el trfico intraestadual en los ingre-
nes elctricas, aun cuando la empresa en cuestin slo se dedique a la sos del sector. As, mientras que en el ao 1935 ste slo representaba
transmisin (ventas mayoristas) de energa elctrica. el 13% en ferrocarriles, significaba el 90% en el transporte de carga
Segn Joskow (1989), las polticas regulatorias histricas de la vial y el 98% en las telecomunicaciones. En consecuencia, la importan-
FERC, en lo que se refiere a la regulacin del mercado mayorista, no cia para los estados de regular el ferrocarril era mucho menor respecto
han incentivado inversiones por parte de los productores independien- de la importancia de regular los otros dos sectores, haciendo ms fcil
tes para la generacin y provisin de energa elctrica en un mercado la centralizacin regulatoria observada en el primer caso. En los otros
mayorista competitivo. Ello se debi a la utilizacin del criterio de costo dos sectores, aun cuando los estados mantienen facultades regulato-
contable para la determinacin del precio mayorista, lo que favoreca la rias, stas han disminuido fuertemente durante este siglo, lo que tam-
integracin vertical sin el surgimiento de un mercado competitivo en la bin es consistente con la reduccin de la importancia del trfico in-
generacin, ya que las eventuales ineficiencias de las empresas inte- traestadual, ya que sesenta aos despus las participaciones rondan el
45% en el transporte de carga vial y el 65% en las telecomunicaciones. sujeta a la jurisdiccin federal o provincial, o bien dependiendo de cul
En las palabras de Teske et al. (1993), pg. 85, grupos de inters en el fuera la provincia donde desarrollaba sus actividades.
transporte de carga y en las telecomunicaciones, al igual que los regu- Como sealan Noam (en Teske, 1995 y Gray, 1996), sin embargo, fa-
ladores estaduales, defienden la regulacin estadual y se oponen a la llos de la Corte Suprema canadiense prcticamente eliminaron la juris-
preeminencia de la regulacin federal. Los intereses de la industria diccin estadual desde 1989, otorgando a la CRTC la tarea absoluta en
creen que as logran obtener una regulacin ms favorable, mientras la regulacin de la interconexin, fijacin de tarifas, control de calidad,
que los reguladores estaduales quieren retener el control sobre la regu- atencin de reclamos, etc., con jurisdiccin sobre ms de 2.000 empre-
lacin y sobre los ingresos por impuestos estaduales relacionados. sas que participan en el sector. Segn Noam, entonces, la separacin de
la regulacin federal y estadual que se observa en el sector de telecomu-
Canad nicaciones de los Estados Unidos es al presente nica en el mundo.
Telecomunicaciones Transporte
En lo que se refiere a telecomunicaciones en Canad, el servicio es Con respecto al transporte de carga, las desavenencias entre la re-
provisto por un conjunto de empresas, la mayora de ellas en manos de gulacin provincial y la regulacin federal guardan un paralelo cercano
accionistas privados.16 Las dos mayores empresas, ambas privadas, con la experiencia norteamericana, en particular en la etapa de desre-
son Bell Canada (que sirve a Ontario y Quebec) y British Columbia Te- gulacin de la dcada de 1980 (ver Heaver, en Richardson, 1990). En
lephone Co. (BC Tel, que sirve a British Columbia). El resto de las pro- 1987, sin embargo, fue aprobada una nueva legislacin que paulatina-
vincias (Alberta, Saskatchewan y Manitoba) son servidas por empresas mente previ la supresin de toda regulacin tarifaria en el transporte
pblicas. Adems, existen muchas otras empresas pequeas de carc- de carga interprovincial, aun cuando dej en manos de las provincias
ter local que compiten con las anteriores (la mayor competencia a nivel la adopcin de procedimientos para el otorgamiento de licencias para
nacional en servicios especializados proviene de CNCP Telecommunica- la entrada.18 Esta delegacin a las provincias ha retrasado la conver-
tions, una empresa pblica). Las nueve empresas ms importantes gencia a un mercado ms competitivo, aun cuando inmediatamente se
crearon Telecom Canada para coordinar ciertos tipos de trfico inter- produjeron reducciones tarifarias por el incremento de la competencia.
nacional y para hacer el clearing de ciertas comunicaciones interpro-
vinciales e internacionales.17 En lo que respecta a las comunicaciones Gas natural
internacionales, stas se realizan por acuerdo entre los carriers doms-
ticos y Teleglobe, una empresa pblica privatizada en 1987. Finalmen- La estructura del sector del gas natural en Canad est conforma-
te, Canad cuenta con un satlite, Telesat Canada, propiedad en 50% da por pocos productores, concentrados en las provincias del Oeste
de las empresas de telecomunicaciones y en 50% del gobierno federal. (Augusta principalmente) y las provincias consumidoras en el Este, y
Hasta 1989, Telecom Canada tena la exclusividad en la telefona de donde existe separacin vertical en la propiedad de las empresas gene-
larga distancia nacional, y Teleglobe Canada tena la exclusividad en radoras, de transporte y de distribucin. Recin en los aos 50 se pro-
los servicios de larga distancia internacional. El resto de los servicios cedi a la construccin de una pipeline que abasteciera al Este, y ello
han sido provistos en competencia desde fines de la dcada pasada. dio lugar a la creacin en 1959 del National Energy Board (NEB), con
Tambin hasta 1989, la organizacin jurisdiccional de la regulacin del responsabilidad sobre todos los temas energticos de jurisdiccin fede-
sector se ajustaba a la distribucin y mbito de operacin de las ral, regulacin de las pipelines, exportacin e importacin de energa,
empresas que actuaban en l. As, en el nivel federal, la agencia regu- y precios de las distribuidoras. A nivel de distribucin (y en relacin a
latoria era el Canadian Radio-television and Telecommunications Com- las pipelines totalmente comprendidas dentro del mbito provincial),
mission (CRTC), funcionando como un tribunal independiente cuasiju- las provincias canadienses tienen autoridad para entender en la fija-
dicial, con la tarea de supervisin de Bell Canada, BC Tel, Telesate y cin de tarifas, aun cuando estn sujetas a ciertas normas del NEB. La
CNCP Telecom, que contena el 75% de los ingresos del sector. A nivel desintegracin vertical entre las empresas distribuidoras y los produc-
provincial, cada provincia (excepto Saskatchewan) tena su propia co- tores de gas natural (accionistas de la transportista principal), acentu
misin reguladora independiente. Segn Dalfen (en Richardson, 1990), los problemas de potencial oportunismo que enfrentaban los producto-
la superposicin de empresas y reguladores, de autoridades polticas res (ya que su rentabilidad se vera fuertemente reducida por decisio-
en distintos segmentos del mercado motiv una gran variabilidad en nes provinciales autnomas), lo que dio lugar a un largo perodo de
las reglas aplicables, dependiendo de si la empresa en cuestin estaba acentuado intervencionismo de la NEB hasta los aos 70.
A partir de all esta relacin fue cambiando. En los aos 80, en par- y consumidoras. De acuerdo con Helliwell et al. (1989), pg. 84, El
te como consecuencia del inicio de la desregulacin en los Estados proceso de desregulacin de los mercados de gas domsticos permane-
Unidos y el crecimiento del mercado spot, se produjo un relajamiento ce en una situacin relativamente inestable, con las provincias consu-
progresivo de los controles regulatorios sobre el precio del gas y las ex- midoras (especialmente Ontario) intentando extender la desregulacin
portaciones. En lnea con la desregulacin norteamericana, hacia (y as reducir precios, al menos en el corto plazo) a todos los sectores
1985, el Gobierno federal y las provincias productoras llegaron a un de consumo final, y con Alberta resistiendo esos intentos, especialmen-
acuerdo19 por el cual el precio del gas en boca de pozo estara total- te cuando ellos se aplican al mercado cautivo de consumidores resi-
mente desregulado para el comercio interprovincial, con negociaciones denciales La naturaleza de la constitucin de Canad tambin re-
libres entre compradores y vendedores que en todo caso seran asisti- quiere un alto grado de consenso y cooperacin entre las diferentes
das por un mecanismo de arbitraje si no hubiese acuerdo. La regula- jurisdicciones en relacin a los objetivos fundamentales de la regula-
cin que permaneci vigente fue la de las pipelines interprovinciales e cin de los mercados de gas natural con el fin de lograr los mismos.
internacionales, a cargo de la NEB. Las previsiones de abastecimiento Tal consenso y cooperacin an no son evidentes en lo referido a la in-
fueron relajadas a los fines de otorgar permisos para la exportacin, tencin de desregular los mercados de gas domsticos.
mientras que dej de requerirse que el precio de exportacin no fuese
inferior al precio domstico (slo se regul que no fuese inferior al pre- Gran Bretaa
cio de la zona domstica lindante con el destino de exportacin). Como
resultado de este acuerdo los contratos con los productores de Alberta En lo que respecta a Gran Bretaa, finalmente, los conflictos juris-
fueron renegociados, las provisiones take-or-pay fueron eliminadas, y diccionales no se han observado, encontrndose la regulacin de los
se implement un sistema de netback pricing, por el cual los produc- servicios pblicos centralizada en reguladores con jurisdiccin sobre
tores pasaron a recibir la fraccin de las ventas de gas que aportaron, todo a la nacin. Ello es explicable por ser un pas que no est consti-
al precio del gas nico, neto de los costos de transporte y de ciertas ta- tuido sobre la base de una organizacin federal de gobierno (aun cuan-
rifas (fees) reguladas. Vale decir, las provisiones take-or-pay que do existiran conflictos entre Gales e Inglaterra, por ejemplo), por la
salvaguardaban a los productores frente al poder monopsnico del mayor concentracin geogrfica de las prestaciones (no llegando a ago-
transportista fueron reemplazadas por la eliminacin de la competen- tarse las economas de escala en la administracin de la regulacin),
cia en el precio entre los productores. homogeneidad de las reas servidas, y fundamentalmente, porque se
Las provincias consumidoras, especialmente Ontario, reaccionaron trata de servicios antes provistos por empresas de propiedad de la co-
rpidamente a este acuerdo. En particular, permitiendo a las distribui- rona (vgr., del Reino Unido). As, incluso en el caso del servicio de agua
doras quedarse con el gas comprado por consumidores industriales di- y desages cloacales, donde actan distintas distribuidoras locales, la
rectamente a los productores o brokers (surgidos a partir de la desre- regulacin est centralizada en la Office of Water (Ofwat), previndose
gulacin acordada), ya que de esta forma lograban menores precios del adems incorporar en el mtodo regulatorio elementos de la regulacin
gas, puesto que el mercado spot tena precios menores que los de los por comparacin, o yardstick competition, a pesar de las dificultades
contratos de largo plazo (con los cuales se abastece a los usuarios resi- y limitaciones que ello conlleva (por la heterogeneidad en cuanto las
denciales) en un perodo de exceso de reservas. Asimismo, la NEB, tal variables que afectan los costos en las distintas regiones, el distinto
como lo prevea el acuerdo, decidi prohibir a las pipelines que recha- grado de expansin inicial y la conformacin y evolucin de las deman-
cen transportar gas que reemplace al inicialmente vendido por ellas das, etc.). (Ver Armstrong et al., 1994 y Gray, 1996.)
mismas, lo que en la prctica significa que dichas pipelines pasaron
a ser efectivamente common carriers, con sus precios y tarifas regu-
ladas por el NEB. 3. SITUACIN EN LA ARGENTINA
En sntesis, la organizacin regulatoria en la industria del gas natu-
ral en Canad ha evolucionado desde mediados de este siglo, comen- En la Argentina tambin coexisten, como en los Estados Unidos, re-
zando con una fuerte injerencia federal hasta los 70 y pasando luego a guladores provinciales y reguladores federales. En este caso, sin em-
ser un mercado ms desregulado a nivel federal, en parte por la in- bargo, las distribuciones de potestades no obedecen a las consideracio-
fluencia de la experiencia norteamericana en igual sentido. La asigna- nes normativas y/o polticas, sino que se explican (inevitablemente,
cin de potestades a nivel federal y provincial tambin se asemeja a la por la proximidad de los procesos de privatizacin que dieron origen a
de los Estados Unidos, aun cuando el conflicto entre provincias es mala creacin de marcos regulatorios y organismos reguladores) por la
yor en Canad por la menor coincidencia entre provincias productoras evolucin histrica previa al diseo regulador: las empresas de servi-
cios pblicos privatizadas que pertenecan al Estado Nacional son re- bargo, a slo siete aos de esa decisin, las presiones competitivas que
guladas a nivel federal, independientemente de la amplitud geogrfica se estn desarrollando al presente hubiesen creado un seguro conflic-
en la provisin del servicio, y sin consideracin de las externalidades to para los reguladores locales si sta hubiese sido la estructura regu-
existentes entre distintas regiones del pas, mientras que las empresas latoria escogida, ya que la mayor competencia existente y futura en las
de servicios pblicos que eran de propiedad provincial son reguladas telecomunicaciones interurbanas erosiona la fuente del subsidio a las
en el mbito provincial. tarifas urbanas. En ese sentido, cabe hipotetizar que en caso de haber
En otra dimensin, cabe notar que a diferencia de la experiencia existido una jurisdiccin regulatoria compartida entre las provincias y
norteamericana, con excepciones como el caso de la Superintendencia la Nacin sobre las telecomunicaciones, ello habra constituido una
de Servicios Pblicos de Jujuy, los entes reguladores provinciales son fuente adicional de retardo para la liberalizacin integral de las teleco-
especficos del sector.20 As, los reguladores provinciales de energa y municaciones en el siglo prximo.
de agua potable, por ejemplo, son distintos en la gran mayora de las
provincias que han privatizado sus servicios pblicos. Gas natural
La descripcin sectorial de esta asignacin de funciones es la si-
guiente: La provisin del servicio de gas natural en la Argentina, luego de la
privatizacin de Gas del Estado S.A. en 1993, se realiza por medio de
Comunicaciones varias distribuidoras privadas (inicialmente ocho, ahora ampliadas a
nueve luego de la licitacin para la provisin del servicio en las provin-
En la Argentina, la regulacin del sector es absolutamente centrali- cias del litoral), las que son abastecidas desde tres cuencas producto-
zada a nivel federal, y los gobiernos provinciales no tienen autoridad ras por dos empresas transportistas. Los actores econmicos en cada
alguna (aun cuando, en teora, los gobernadores, formando un Consejo uno de dichos segmentos son distintos (por la desintegracin vertical,
Federal, designan a uno de los miembros del directorio del ente regula- diseada con el fin de favorecer el desarrollo de la competencia cuanto
dor). Aunque esto pueda justificarse por las externalidades entre usua- sta sea tecnolgica y econmicamente factible). Esta nueva estructu-
rios de distintas regiones con respecto a la incorporacin de nuevos ra del sector, entonces, podra estar acompaada de distintas alterna-
usuarios en otras regiones (lo que tiende a reducir el precio ptimo del tivas en cuanto a la asignacin de potestades regulatorias de los distin-
abono), por el uso del espectro radiofnico (que tambin presentara tos segmentos del sector, pudiendo por ejemplo regular el transporte
problemas de coordinacin), y por la intencin de integracin nacional de gas natural a nivel federal y la distribucin a nivel provincial (o re-
(cuyo vehculo primordial son las comunicaciones), tambin sera facti- gional), dejando la produccin a las fuerzas del mercado siempre que
ble que los gobiernos locales tuviesen injerencia en las decisiones so- existiera competencia efectiva en las distintas cuencas (ya sea en cada
bre las tarifas del servicio intraprovincial (vgr., llamadas urbanas, inte- una de ellas, o en su conjunto si la red de transporte estuviese sufi-
rurbanas de corta distancia, interconexin entre operadores, provisin cientemente integrada).21
de equipos, etc.). En el caso de la Argentina, la organizacin de la regu- No obstante ello, en el diseo regulatorio escogido con la privatiza-
lacin, como en el resto de los servicios pblicos, obedeci no slo a cin se observa una concentracin total en la tarea regulatoria a nivel
que las licenciatarias del servicio bsico son las sucesoras de la ex EN- federal. As, el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) regula a
Tel, sino que es posible que tambin guarde relacin con la estructura las dos empresas de transporte de gas con cobertura nacional (TGN y
industrial posprivatizacin. TGS), pero tambin regula a las distribuidoras que sucedieron a Gas
Efectivamente, es posible que la centralizacin de la regulacin est del Estado en esta tarea.22 En ese sentido, la organizacin de la regu-
vinculada con el hecho de que, ms all de la separacin regional en lacin obedece en cierta medida a la propiedad previa en la prestacin
dos partes, la empresa prestadora del servicio se ha mantenido vertical del servicio por parte del Estado Nacional, previndose asimismo que
y horizontalmente integrada (vgr., hay dos empresas vertical y horizon- las cooperativas de gas en el interior del pas se adhirieran a la red na-
talmente integradas con monopolios regionales separados). As, tal co- cional, anexando sus redes de distribucin a las de las nuevas distri-
mo se observ en la experiencia norteamericana previa a la separacin buidoras.
de AT&T en 1982, la tensin federal-estadual hipottica al comienzo de
la dcada del 90 (vgr., si se hubiesen creado reguladores locales en la Energa elctrica
Argentina al privatizar ENTel) hubiese sido relativamente baja, ya que
la empresa integrada tena la capacidad de poner en marcha los subsi- A diferencia de la regulacin del gas natural, en el sector de energa
dios cruzados polticamente apetecibles por el poder poltico. Sin em- elctrica coexisten reguladores provinciales con un regulador federal.
Sin embargo, la divisin de tareas no tiene que ver con la incidencia y Obras Sanitarias de la Nacin (OSN), cuyo directorio est formado en
cobertura de los servicios regulados, sino que tambin obedece a la partes iguales por (dos) representantes de la Nacin, la provincia de
propiedad de las empresas reguladas antes de la privatizacin. El Ente Buenos Aires, y la Capital Federal. En este sector, la descentralizacin
Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) tiene jurisdiccin sobre es el resultado de la regionalizacin de la ex OSN en 1980, cuando se
la transmisin nacional de energa elctrica (en manos de Transener) y transfirieron a las provincias los activos y competencias en la provisin
sobre las distribuidoras del rea metropolitana y de La Plata sucesoras del servicio. Esta organizacin guarda coherencia con el carcter tam-
de la ex Segba (Edenor, Edesur y Edelap), mientras que el transporte y bin independiente de los distintos servicios en las distintas provincias
la distribucin en las provincias estn en manos de los gobiernos pro- (vgr., las externalidades en la contaminacin de los ros es la mayor ex-
vinciales, en algunos casos con empresas privadas o en proceso de pri- ternalidad interprovincial, adems de los gastos en salud que se vincu-
vatizacin, reteniendo en esas jurisdicciones las potestades regulato- lan con una disponibilidad insuficiente del servicio, en la medida en
rias.23 que stos fuesen financiados con recursos nacionales), aun cuando
No obstante estas definiciones, la divisin jurisdiccional entre la na- tambin podra analizarse la conveniencia de introducir competencia
cin y la provincia de Buenos Aires en la regulacin de la provisin del por comparacin entre las distintas provincias, coordinando las activi-
servicio de energa elctrica no es totalmente clara, tal como se des- dades regulatorias en el futuro (cuando se habilite la discusin de los
prende de la propia Memoria del ENRE: [El] Directorio del Ente viene esquemas de fijacin tarifaria en las distintas provincias), tal como es
haciendo acopio de estudios y anlisis destinados a sustentar las deci- el caso en Gran Bretaa. Las diferencias observadas entre las conce-
siones que oportunamente le corresponder adoptar en relacin con siones de Buenos Aires y Corrientes en relacin a estructura tarifaria,
la jurisdiccin del ENRE en materia de Grandes Usuarios y la Funcin costos, diseo de los entes reguladores, decisiones regulatorias, etc.,
Tcnica del Transporte realizada por distribuidoras provinciales, el por ejemplo, permitiran obtener informacin y enseanzas que los re-
conflicto jurisdiccional con organismos de la Provincia de Buenos Ai- guladores individuales pueden estar obviando.24
res,, y la jurisdiccin federal del ENRE en la ciudad de Buenos Aires
(pginas 2 y 3). Efectivamente, al presente una importante tensin en Transporte
este sentido, ya que por medio de distintas medidas la Secretara de
Energa de la Nacin ha actuado sobre empresas cooperativas conce- En la regulacin de la provisin privada del servicio de transporte,
sionarias de la provincia de Buenos Aires evaluando los contratos de tanto ferroviario como automotor, hay jurisdiccin compartida, si bien
concesin provinciales, e indicando que los mismos contienen tarifas existe una importancia significativamente mayor de la jurisdiccin fe-
de distribucin muy elevadas por las cuales justifica la incapacidad de deral. En lo que se refiere a los servicios de rutas, en muchos casos
estas empresas para acceder en forma directa al Mercado Elctrico Ma- otorgados en concesin al sector privado bajo la forma de BOT (build-
yorista (MEM), debiendo por ello afrontar un costo adicional al tener operate-transfer, vgr., transferencia para que construyan y operen el
que abastecerse de las empresas distribuidoras provinciales reconoci- servicio), donde los concesionarios se comprometen a realizar mejoras
das (vgr., las empresas sucesoras de ESEBA). De la misma manera, la en la calidad de las rutas contra el cobro de peaje, la jurisdiccin es
poltica nacional llevada a cabo por la Secretara de Energa de la Na- compartida: las rutas federales concesionadas estn bajo la jurisdic-
cin en relacin a la ampliacin de la definicin de Gran Usuario (ha- cin nacional, mientras que las rutas provinciales estn bajo jurisdic-
bilitado para abastecerse en el MEM y bypasear comercialmente a la cin provincial (aunque todava no han recibido en magnitud significa-
distribuidora en su jurisdiccin), fijando centralmente el precio por el tiva el aporte del capital privado, fundamentalmente por no contar con
uso de la red de distribucin (vgr., el peaje), es motivo de conflictos un volumen de trfico suficiente para obtener rentabilidades adecua-
crecientes. das). Por otro lado, tambin est bajo jurisdiccin nacional la regula-
cin de los contratos de concesin para la operacin por peaje de los
Agua y desages cloacales caminos de acceso a Buenos Aires, a pesar de que el carcter geogrfi-
camente acotado del servicio indicara la pertenencia a la jurisdiccin
En este sector la regulacin es solamente provincial (en las provin- local (o provincial). Sin dudas, la diferencia pas a ser relevante a par-
cias que han concesionado el servicio, vgr., Corrientes, Santa Fe, Tu- tir de 1996, y en funcin de la Reforma Constitucional de 1994, ya que
cumn, Neuqun, Crdoba, Formosa, Mendoza, etc.), con la excepcin desde entonces la ciudad de Buenos Aires tiene un gobierno autnomo
del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), que regu- del Poder Ejecutivo Nacional.
la en el rea del Gran Buenos Aires servida por la empresa Aguas Ar- En cuanto al transporte ferroviario, Ferrocarriles Argentinos, em-
gentinas, que opera en concesin los servicios antes prestados por presa de propiedad nacional hasta 1990, fue concesionada en unida-
des separadas por servicio y regin, aun cuando se mantuvo la integra- larga distancia (interurbano). Los primeros dos tipos de servicios per-
cin vertical entre la operacin del servicio y de la red de transporte en manecieron bajo jurisdiccin federal, aunque en el servicio interurbano
cada una de ellas. Los distintos servicios son el de carga (cinco conce- de pasajeros se observan disputas entre el Gobierno Nacional y el Go-
siones distintas, por treinta aos), el de transporte suburbano (siete bierno de la Ciudad de Buenos Aires motivadas por la intencin del
concesiones, por diez y veinte aos), y el de transporte de pasajeros de primero de renegociar las concesiones otorgadas (ver Clarn, 14-6-97,
pg. 24). El tercer servicio fue transferido a las provincias, las que en
muchos casos decidieron cerrar las rutas recibidas por ser altamente
CUADRO 2 deficitarias. Hasta diciembre de 1996, cada concesin ferroviaria (fede-
ASIGNACIN DE POTESTADES REGULATORIAS EN DISTINTOS PASES ral) tena su propia comisin reguladora, encargada del cumplimiento
de los trminos contractuales. Desde 1997, todas ellas fueron fusiona-
das en la Comisin Nacional de Transportes, dependiente de la Secre-
Estados Gran tara de Transportes del Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Unidos Canad Bretaa Argentina Comentarios Pblicos.
Transp. de carga Desde 1970 cae
rutas estaduales E E potestad estadual
Sntesis de la experiencia internacional
rutas federales F F en Estados Unidos
A modo de resumen, el cuadro 2 sintetiza las caractersticas en lo
y Canad
que hace a la asignacin jurisdiccional de responsabilidad regulatoria
Ferrocarriles F F (mayora de F E+F En Estados Unidos, en los distintos sectores de servicios pblicos de las distintas experien-
empresas pblicas) 1 E (siglo XIX), cias internacionales consideradas.
luego E+F (hasta 1980)
Telecomunicaciones En Estados Unidos, 4. CONCLUSIONES

larga distancia la jurisdiccin federal
corta distancia F F F F ha estado aumentado La experiencia internacional indica que histricamente ha existido
E F (E+F h.89) F F consistentemente cierta variedad en la asignacin de potestades regulatorias entre las
distintas jurisdicciones polticas, pero que los pases donde inicialmen-
Gas natural L+E hasta 1938 F F F En Estados Unidos,
te stas estaban ms descentralizadas (vgr., Estados Unidos, Canad)
Produccin E (h.54)-F (desregulado F F la regulacin pas primero
se ha tendido hacia la centralizacin y el crecimiento de la jurisdiccin
Transporte (d.54) desde 85) F F de local a estadual, y
federal, llegando incluso en algunos casos a desaparecer la regulacin
Distribucin F F luego a federal; en 78 estadual (vgr., ferrocarriles en Estados Unidos y telecomunicaciones en
F E+F (pautas) se deregula la produccin Canad). Esta tendencia internacional encuentra adeptos acadmicos
E+F (d.78, por cuanto tiende a responder al crecimiento del comercio interregional
PURPA) y a la (creciente) dificultad de distinguir entre consumos locales y fede-
rales cuando los servicios son provistos en redes, con el consecuente
Energa elctrica E hasta 78 E+F
crecimiento en las externalidades. Efectivamente, la regulacin descen-
Generacin Desde 78 creci (empresas F F
tralizada de las telecomunicaciones tiene efectos de primera magnitud
Transmisin F e indujo pblicas) F F
sobre las comunicaciones interregionales, de la misma forma que ocu-
Distribucin separacin vertical F E-F rre con el transporte (fsico, de personas, carga o energa) local sobre el
Agua y cloacas L-E-F L-E-F (gua) F E-F interregional. Por otra parte, los servicios de carcter netamente local,
(requerimientos (Capital como la distribucin de gas natural y el servicio de agua y desages
ambientales) Federal) cloacales, ciertas veces son regulados a nivel local (Estados Unidos,
Canad), aunque con pautas (en general ambientales y de conserva-
Nota: L = Local; E = Estadual/Provincial; F = Federal (La caracterizacin tanto cin) establecidas desde el gobierno federal, mientras que otras veces
de ferrocarriles como energa elctrica y agua y cloacas en Canad, no discuti- se regulan centralizadamente (Gran Bretaa).
dos en el trabajo, puede consultarse en Gray [1996]). En ese sentido, la organizacin que se observa en la Argentina, si
bien resultante del nivel de gobierno que tena (o que an tiene, cuan- parte de la empresa regulada) y cobertura del riesgo (de los cambios exgenos
do la provisin privada obedece a la concesin sin transferencia de pro- en los costos y condiciones tecnolgicas).
piedad de activos) la propiedad de las empresas recientemente privati- 5. Ver Greenstein, McMaster y Spiller (1995), donde se analiza el impacto
zadas, es en muchos casos satisfactoria, ya que efectivamente sobre la adopcin de tecnologa digital en el sector de telecomunicaciones en re-
lacin a las distintas formas de regulacin estadual vigentes.
corresponde regular en forma centralizada las telecomunicaciones, y la
6. Este y otros argumentos (vgr., externalidades, economas de escala, inde-
utilizacin de otras redes de transporte (de energa elctrica, gas natu-
pendencia, etc.) tambin son expuestos por Posner (1982) al discutir las venta-
ral, ferrocarriles, etc.), mientras que resulta natural regular localmen- jas de las cortes estaduales vis--vis las cortes federales. Posner nota adicional-
te los servicios que no generan externalidades importantes en el resto mente que si bien es cierto que las cortes (como los reguladores) estaduales son
de las regiones (en todo caso, sujeto a pautas desde el Gobierno federal ms capturables por los intereses locales, la magnitud de las prdidas que ello
que acoten las mismas, como ocurre con la distribucin de energa puede generar es menor en funcin del mayor grado de competencia que existe
elctrica y el servicio de saneamiento). Sin embargo, existen argumen- entre los gobiernos locales por la capacidad de votar con los pies, lo que signi-
tos para cuestionar la regulacin central de la distribucin del gas na- fica que el poder monoplico de las cortes (reguladores) locales es menor que el
tural. Asimismo, sobre la base de ese mismo criterio, el servicio ferro- de sus contrapartes federales.
viario metropolitano, los caminos de acceso a la ciudad de Buenos 7. En el caso de las telecomunicaciones, ver Teske (1995), pgs. 12-14,
Aires y la distribucin de energa elctrica en las regiones antes servi- fuente principal para el tratamiento subsiguiente.
das por Segba tambin deberan estar sujetos a la regulacin provin- 8. Segn Teske (1995), pg. 9, tradicionalmente, los especialistas han en-
contrado que los intereses de las empresas de negocios son ms dominantes en
cial y a la regulacin del Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, de-
el nivel local que en el federal, debido a que hay una supervisin menor de los
pendiendo del mbito de prestacin. medios de comunicacin y de los grupos de defensa del consumidor en los nive-
No obstante las observaciones y conclusiones del prrafo anterior, les locales, y por la mayor dependencia de los gobiernos locales para atraer em-
debe notarse que las mismas apuntan a correcciones de largo plazo. presas que podran radicarse en otro lugar.
En efecto, en primer lugar, la viabilidad poltica en el corto plazo de 9. Esta seccin se basa en Teske et al. (1990).
cambiar dichas potestades jurisdiccionales es muy limitada, entre 10. Las siguientes citas, extradas de Noll y Smart (1989), lo expresan as:
otros motivos porque se trata de concesiones en las que la propiedad Al final de 1981, las polticas procompetitivas de la FCC an no haban produ-
de las empresas an contina estando en manos de las jurisdicciones cido un efecto significativo en el servicio telefnico local y en otras actividades en
responsables de la regulacin (administracin de los contratos). En se- el dominio de los reguladores estaduales. Adems, los reguladores federales y
gundo lugar, dicho cambio entraara un riesgo jurdico para las em- estaduales haban logrado mantener una relacin de cooperacin de larga data
presas reguladas si en el proceso del cambio jurisdiccional se introdu- en cuanto a definir los lmites de las autoridades regulatorias federales y esta-
duales, incluyendo la asignacin entre ellos de los requerimientos de ingresos,
jeran otros cambios en las potestades u objetivos que guan la labor de
en gran medida debido a que una empresa horizontal y verticalmente integrada
los organismos reguladores. Por ltimo, este captulo slo presenta un
como AT&T era capaz de resolver muchos de los conflictos inherentes entre
anlisis preliminar sobre la materia, siendo aconsejable profundizar el ellas. Con las Lneas de larga distancia de AT&T y las Compaas Bell sostenien-
estudio de las implicancias de las distintas alternativas existentes en do polticas regulatorias esencialmente idnticas, los compromisos y la coordina-
aspectos especficos de las distintas tareas regulatorias. cin entre los reguladores poda alcanzarse ms fcilmente... Retrospectivamen-
te, parece evidente que las semillas de las disputas en las relaciones entre
reguladores federales y locales fueron sembradas mucho antes de la separacin
NOTAS de la empresa, y que debi haber sido evidente para los reguladores estaduales
antes de diciembre de 1981. Quizs la mayora de los reguladores inclusive re-
1. Queda, sin embargo, cierta indefinicin en lo que hace a la frontera pre- conocieron que el mundo haba cambiado en forma permanente y dramtica
cisa entre servicios locales y servicios interestaduales. Por ejemplo, las teleco- una dcada antes cuando la FCC comenz a permitir la competencia en la larga
municaciones de larga distancia requieren el uso del servicio de corta distancia, distancia, satlites domsticos, y equipamiento. Pero en 1981, cualquiera fuera
y por ello este ltimo tambin puede considerarse interestadual. la visin de los reguladores estaduales, la poltica regulatoria estadual haba
2. Ver el captulo 2 y las referencias all citadas. permanecido esencialmente inalterada. Sin embargo, esas polticas no podan
3. Por ello, ceteris paribus, las empresas reguladas tienen una preferencia mantenerse inalteradas en los 80, ya que las polticas procompetitivas comenza-
por la regulacin local. ron a resultar financieramente significativas para las compaas de telefona lo-
4. Siempre que ello sea ventajoso, lo que ocurre cuando los costos de las cal La pregunta de poltica regulatoria enfrentada por los reguladores estadua-
distintas empresas, en las distintas regiones, estn afectados por factores co- les en los 1980s fue cmo asignar los inevitables incrementos tarifarios. Las
munes que no son observables por el regulador, y cuya inclusin indirecta en el cuestiones gemelas a decidir fueron el patrn de los incrementos de precios, y la
precio permite reducir el conflicto entre incentivos (a la reduccin de costos por actitud a adoptar en cuanto a negar o dificultar la competencia cuando fuera
posible con el propsito de sostener precios altos en esos servicios de forma tal da, Alberta, Saskatchewan, and British Columbia on Oil and Gas Pricing and
de poder mantener deprimidos los precios en otros servicios (pgs. 2 y 3). Taxation.
11. Spiller y Urbiztondo (1996) presentan un modelo que captura algunos de 20. En algunos casos incluso no son organismos autrquicos sino que per-
los aspectos estratgicos involucrados en la implementacin de esta ley, en par- tenecen a la estructura burocrtica del sector pblico provincial, sin que medie
ticular la interaccin federal-estadual y sus efectos. inters en dotarlos de autonoma con respecto al poder poltico de turno para
12. Nowell y Tschirhart (1990) evalan la reaccin de las PUCs estaduales as ofrecer mayor previsibilidad en la toma de decisiones y en los riesgos de las
frente al PURPA. Ellos encuentran evidencia de que existen variables polticas inversiones privadas que se deben realizar.
que adems de las referidas a la eficiencia econmica ayudan a explicar el 21. En caso de no existir competencia efectiva en la generacin, la regula-
grado de implementacin de las medidas de conservacin que prescriba el PUR- cin federal podra ser potencial, vgr., reservndose la capacidad de intervenir
PA. En ese sentido, concluyen que en el futuro seguramente se establecern en forma directa en la fijacin de precios si se observan prcticas colusivas.
otros objetivos nacionales en relacin a la energa. Transferir la responsabilidad 22. Para lograr cierta descentralizacin del ente, en cada rea de distribu-
de alcanzar esos objetivos desde el gobierno federal a los gobiernos estaduales cin se crearon delegaciones que tratan la relacin entre las empresas de distri-
tiene sus ventajas y desventajas. Una ventaja importante es que los estados de- bucin y los usuarios de dicha rea. Cada delegacin est integrada por repre-
beran tener un conocimiento mejor de las condiciones locales y los problemas sentantes de las provincias correspondientes a la zona en cuestin. No obstante
all existentes, y deberan en consecuencia estar en mejor posicin para formu- ello, existe presencia fsica slo en ocho provincias, y las decisiones tarifarias de
lar polticas que logren alcanzar esos objetivos. Una desventaja importante es todas formas escapan a estas delegaciones y estn centralizadas a nivel federal.
que los estados variarn en su susceptibilidad frente a grupos cuyos intereses 23. La Ley 24.065 constituye, bsicamente, el marco regulatorio elctrico
no son servidos por esos objetivos, y alcanzar uniformemente los mismos a ni- nacional. Dicha ley crea el ENRE en el mbito de la Secretara de Energa del
vel nacional ser muy poco probable (pg. 34). Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, quien debe controlar el
13. Esta seccin se basa primariamente en Joskow (1989). funcionamiento del sector elctrico en el mbito de la jurisdiccin nacional,
14. Al presente, algunos estados (vgr., California, Rhode Island y Pennsylva- aparentemente entendida como la concesin y regulacin de la actividad de ge-
nia) han comenzado un proceso de desregulacin en el segmento de distribu- neracin y transporte a cargo de las empresas de propiedad nacional privatiza-
cin, al tiempo que a nivel federal se encuentran bajo escrutinio distintos pro- das de acuerdo con la Ley 23.696 (vgr., Servicios Elctricos del Gran Buenos Ai-
yectos en ese sentido. Al tiempo que esta desregulacin generara reducciones res, S.A., Agua y Energa Elctrica, S.E., e Hidroelctrica Norpatagnica, S.A.).
tarifarias de hasta 40%, el activismo federal y estadual en esta direccin es muy 24. Ver Artana, Navajas y Urbiztondo (1996).
reducido, en parte por el escaso inters del pblico en general, pero tambin por
la accin de las empresas proveedoras del servicio en carcter de monopolios lo-
cales, quienes han realizado inversiones hoy tecnolgicamente superadas (vgr., BIBLIOGRAFA
plantas nucleares) que no podran recuperarse si se desregulara el sector y se
permitiese la competencia de nuevos proveedores. Estas empresas parecen ha- Armstrong, M.; Cowan, S. y Vickers, J., Regulatory Reform: Economic Analysis
ber convencido a los reguladores locales, pero tambin a los federales, de que es and British Experience, The MIT Press, 1994.
necesario compensarlas por dichas inversiones si el recupero no puede hacerse Artana, D.; Navajas, F. y Urbiztondo, S., Argentina: la regulacin econmica en
debido a la liberalizacin, lo que ha retrasado la velocidad con que se discute el las concesiones de agua potable y desages cloacales en Buenos Aires y Co-
tema. rrientes, FIEL-Red de Centros, BID, diciembre de 1996.
15. No obstante, en 1965 fue creado el Water Resources Council por medio Banco Interamericano de Desarrollo, Argentina: el proceso de transformacin del
del Water Resources Planning Act, con el fin de coordinar polticas estaduales. sector de agua potable y saneamiento, diciembre de 1996.
Al presente existen quince agencias interestaduales importantes, cuya tarea es Berg, S. y Tschirhart, J., Natural Monopoly Regulation: Principles and Practice,
asignar y administrar los recursos comunes. Cambridge University Press, 1988, captulo 8 (Regulation in Practice: Why
16. Las referencias utilizadas para describir la regulacin de las telecomuni- and How are firms regulated?).
caciones en Canad son Dalfen (en Richardson, 1990 y Gray, 1996). ENRE, Informe Anual 1994-1995.
17. En 1995, las empresas que estn aliadas son diez, dos de ellas de pro- Gormley, W. T., Intergovernmental Conflict on Environmental Policy: the Atti-
piedad pblica, conformando el Canadian Stentor Network Management, opera- tudinal Connection, The Western Political Quarterly, vol. 40, N 2, junio de
dor dominante en la industria. 1987.
18. Esta legislacin fue el resultado de un acuerdo entre el gobierno federal Gray, P. (comp.), Industry Structure and Regulation in Infrastructure: A Cross-Coun-
y los gobiernos provinciales en 1985 por el cual se fij un programa de reforma try Survey, PSD Occasional Paper N 25, Banco Mundial, mayo de 1996.
regulatoria que inclua una reduccin en los controles para la entrada, la elimi- Greenstein, S.; McMaster, S. y Spiller, P., The Effect of Incentive Regulation on
nacin de la aprobacin tarifaria, la seleccin de mercaderas especiales que Infrastructure Modernization: Local Exchange Companies Deployment of
quedaran fuera de la regulacin, etc., medidas incluidas en un documento de Digital Technology, Journal of Economics, Management and Strategy, vol.4,
posicin que se dio en llamar Freedom to Move. N 2, 1995.
19. The Western Accord: An Agreement Between the Government of Cana- Helliwell, J.; MacGregor, M.; McRae, R. y Plourde, A., Oil and Gas in Canada:
The effects of domestic policies and world events, Canadian Tax Paper, N FUNDACION DE INVESTIGACIONES
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lifornia, 1989. CONSEJO DIRECTIVO
Noll, R., Let them make Toll Calls: A State Regulators Lament, American Eco- Presidente: Ing. Vctor L. Savanti
nomic Association Papers and Proceedings, vol. 75, N 2, pgs. 52-56, mayo Vicepresidentes: Dr. Juan P. Munro
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nardi, Luis Soto. Aseg. de Cauciones S.A. Ca. Seg. Cmara Argentina de Comercio
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Gardella, G. Montes Rojas, F. Savanti, D. Zak. Asoc. de Bancos Argentinos Caspian Securities Incorporated
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Banca Nazionale del Lavoro S.A. CMS Operating S.A.
Banco COMAFI Coca Cola de Argentina S.A.
BankBoston Coca Cola FEMSA de Buenos Aires
Banco de Crdito Argentino Coface Argentina
Banco de Galicia y Buenos Aires Cohen S.A. Soc. de Bolsa
Banco de la Ciudad de Buenos Aires Compaa de Comunicaciones Persona-
Banco de la Nacin Argentina les del Interior S.A.
Banco de la Provincia del Chubut Compaa de Radio Comunicaciones
Banco del Buen Ayre Mviles
Banco de Ro Negro COPAL
Banco Europeo para Amrica Latina CORP BANCA
Banco Exterior S.A. Corsiglia y Ca. Soc. de Bolsa S.A.
Banco Florencia Cosmticos Avon SACI
Banco General de Negocios Credit Suisse First Boston Co.
Banco Israelita de Crdoba S.A. Cryovac Argentina S.A.
Banco Morgan CTI Compaa de Telfonos del Interior
Banco Quilmes S.A.
Banco Ro Cyanamid de Argentina
Banco Roberts S.A.
Banco Senz S.A. Deloitte and Touche
Banco Sudameris Deutsche Bank
Banco Supervielle Socit Generale Diners Club Argentina
Banco Velox S.A. Disco S.A.
Banque Nationale de Paris Dow Qumica Argentina S.A.
Banque Paribas Droguera Del Sud
Bansud S.A. Du Pont Argentina S.A.
Bayer Argentina S.A.
Benito Roggio e Hijos Edenor S.A.
BLADEX Editorial Atlntida S.A.
Bodegas Chandon S.A. Electrodos S.A.
Esso S.A. Petrolera Argentina OCASA
Est. Vitivinicolas Escorihuela Organizacin Techint
F.V.S.A. Orgenes AFJP S.A.
Federacin del Citrus de Entre Ros
Ferrosur Roca S.A. Pan American Energy LLC
Finterbusch Pickenhayn Sibille Pepsi Cola Argentina S.A
Ford Argentina S.A. Prez Companc S.A.
Fratelli Branca Dest. S.A. Petrolera Arg. San Jorge S.A.
Fund. Cmara Espaola de Comercio de Petroqumica Baha Blanca S.A.I.C.
la Rep. Arg. Pirelli Argentina S.A.
Prefinex S.A.
Gas Natural Ban S.A. Previnter AFJP
Glaxo Wellcome S.A. Price Waterhouse & Co.
Heller-Sud Servicios Financieros S.A. Quickfood Alimentos Rpidos SA

Hewlett Packard Argentina S.A.
Rabobank
ICI Argentina SAIC Refineras de Maz S.A.I.C.F.
IBM Argentina S.A.
Industrias Metalrgicas Pescarmona S.A. Garovaglio y Zorraqun
ING Bank SC Johnson & Son de Arg. S.A.
Ipako S.A. SanCor Coop. Unidas Ltda.
Isaura S.A. Shell C.A.P.S.A.
Siembra AFJP
Jose Cartellone Const. Civiles S.A. Siemens S.A.
Juan Minetti S.A. Sociedad Comercial del Plata S.A.
Sociedad Rural Argentina
Laboratorios Rontag S.A. Socma Americana S.A.
La Plata Cereal S.A Sol Petrleo S.A.
La Previsin Coop. de Seguros Ltda. Sulzer Argentina S.A.
Loma Negra C.I.A.S.A. Swift Armour S.A. Argentina
Luncheon Tickets S.A.
Lloyds Bank (BLSA) Limited Telecom Argentina
Telefnica de Argentina
Massalin Particulares S.A. Telintar S.A.
Mastellone Hnos. S.A. The Chase Manhattan Bank NA.
Mxima S.A. AFJP Ta S. A.
Mc Donald's Total Austral
Medicus A. de Asistencia Mdica y Cien- Transportadora de Gas del Norte S.A.
tfica
Mercado de Valores de Bs. As. U.B.S. AG
Mercedes Benz Arg. S.A.C.I.F.I.M. Unicenter Shopping
Merchant Bankers Asociados Unilever de Argentina S.A.
Merck Sharp & Dohme Arg.
Merrill Lynch Internacional Vidriera Argentina S.A.
Metrored Telecomunicaciones S.A. VISA
Monsanto Argentina S.A.I.C.
Morixe Hermanos S.A.C.I. Xerox Argentina I.C.S.A.
Murchison S.A. Estib. y Cargas
YPF S.A.
Nestl Argentina S.A.
Nobleza Piccardo S.A.I.C.F. Zurich Seguros

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LA REGULACIN DE LA COMPETENCIA

Y DE LOS SERVICIOS PBLICOS

SNTESIS Y PRINCIPALES CONCLUSIONES.............................. 11

PARTE I: LA TEORA ECONMICA.

Captulo 1: Mercados competitivos, desempeo e intervencin

Captulo 2: La teora moderna de la regulacin

PARTE II: REGULACIN EN MERCADOS COMPETITIVOS

Captulo 3: La ley de Defensa de la Competencia: su aplicacin

I.S.B.N.: 987-9329-02-3 Captulo 7: Concesiones del ferrocarril de pasajeros

Captulo 9: Regulaciones y competencia en el rgimen de

PARTE III: REGULACIN DE SERVICIOS PBLICOS

Captulo 11: Privatizacin, regulacin y competencia en

Captulo 12: Privatizacin, regulacin y competencia en

de Prestadores Elctricos de la Provincia de Buenos Aires (Apeba), Aus-

Buenos Aires, febrero de 1999

JUAN P. MUNRO VICTOR SAVANTI

El estudio terico de la regulacin de servicios pblicos plantea un

que se refiere a la responsabilidad de cada nivel de gobierno. Por ejem- Anexo 1

Privatizacin a fines de 1992. Mecanismo de price-cap con Mecanismo de acceso al MEM

ESTRUCTURA REGULACIN COMPETENCIA ESTRUCTURA REGULACIN COMPETENCIA

AGUA POTABLE Y DESAGES CLOACALES TRANSPORTE FERROVIARIO (CARGA Y PASAJEROS)

TELECOMUNICACIONES ENERGA ELCTRICA GAS NATURAL AGUA Y CLOACAS

Cobertura: 93% poblacin

(1972/1989) a US$ 1.930 Agua no contabilizada de

CAMINOS PUERTOS COMBUSTIBLES AREO FERROCARRIL FERROCARRIL

Total Conces. (-55%) subproductos. Mejoras 81% 4.540 +56% ferrocarril

Artana D.; Navajas, F. y Urbiztondo, S.: Regulation and Contractual Adap-

En este captulo se presentan las consideraciones bsicas comunes

1. MERCADOS PERFECTAMENTE COMPETITIVOS

Las decisiones productivas de una empresa, tanto en lo referido a la

En este captulo se presenta una descripcin general de la teora de

2. UN MONOPOLISTA, PROVEYENDO UN NICO SERVICIO,

q q La asignacin ptima de recursos del modelo de competencia per-

Armstrong, M.; Cowan, S. y Vickers, J., Regulatory Reform: Economic Analysis

Durante la ltima dcada, muchas economas latinoamericanas, y

1. Pueden agregarse otros indicadores relevantes, mencionados en la Memo- BIBLIOGRAFA

La desregulacin petrolera y la privatizacin de YPF fueron dos

1. EXPLORACIN, PRODUCCIN Y TRANSPORTE POR CONDUCTOS

Los cambios que ha sufrido la industria petrolera en la ltima dca-

Para analizar la eficacia de estas licitaciones deben mencionarse los GRFICO 1

decisiones (visin para desarrollar nuevas tecnologas, ahorrar costos o CUADRO 2

a) Qu precio internacional debe mirarse? GRFICO 2

US$ por litro

Nafta comn 87 octanos Nafta sper 97 octanos 0,35

Crudo (WTI) 9,4 9,4 0,3

Spot (US Gulf) 12,8 14,1 0,25

US$ por litro

b) El traslado de cambios en el precio del petrleo a los precios de los

the retail gasoline price to wholesale price shocks, mmeo, diciembre de

La mayora de las predicciones acerca de los resultados que traera

Pasaje- Crdoba 274,9 336,6 437,5 533,6 767,5 769,8 905,0

C. Rivadavia 111,3 120,9 127,6 116,6 133,3 160,0 203,0

Destinos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

cin real en la tarifa promedio del 36%. En el grfico 2 se presenta la

Ao 1993 4.297,7 8,29

Ao 1997 5.816,8 5,73

Fuente: DNTAC. Fuente: DNTAC.

Destino Nro. de % de AR Nro. de % de AR Nro. de % de AR

CUADRO 13 (Cont.) CUADRO 14

1997 Fuente: DNTAC.

CUADRO 15 aeropuerto Jorge Newbery registra una alta utilizacin de la capacidad

1. Ver entre otros Borenstein (1992) y Brueckner, Dyer y Spiller (1990).

Air Transport Association of America, Airline Handbook, 1995.