ANALISIS DE LA ADMINISTRACION PBLICA DEL ECUADOR.

- En este
captulo se hace un estudio de la administracin pblica ecuatoriana, partiendo
de una investigacin histrica, para luego revisar algunos puntos crticos que la
afectan actualmente y posteriormente propone un anlisis del tema basado en
pensamiento estratgico.
3.1 REDUCCION HISTORICA.-
Esta parte del anlisis es una retrospectiva sobre la gnesis y desarrollo de la
administracin pblica ecuatoriana. Rescata algunos momentos que
contribuyeron para su formacin. Parte desde los inicios de la Repblica en
1830 hasta llegar al ltimo perodo de gobierno del presente siglo.

La escasa bibliografa nacional que ha analizado la evolucin de la

administracin pblica en el Ecuador se puede considerar como fragmentaria y
descriptiva1, adoptando, en unos casos, una visin legal-institucional o de
normatividad jurdica que enfatiza en las modificaciones introducidas por las
Constituciones polticas2, y en otros una perspectiva bsicamente
administrativa3, que parcialmente ha incluido la influencia determinante de
factores polticos, econmicos y culturales en sus propsitos constitutivos.

La divisin realizada es una referencia que sirve nicamente para separar los
momentos que desde la perspectiva administrativa que fueron configurando a la
administracin pblica del Ecuador.

3.1.1. La Repblica: estructuracin del aparato pblico

A inicios de la Repblica (1830) y durante gran parte del siglo XIX, el aparato
estatal se preocup exclusivamente de los ramos de la poltica, la seguridad
territorial y la recaudacin tributaria. Con ese propsito se crearon los
Ministerios del Interior (o de Gobierno),4 de Hacienda5 y de Guerra y Marina.6 El
1
RODRIGUEZ, Carlos Peaherrera. Administracin pblica ecuatoriana. Breve recuento histrico y algunas
ideas para planificar su cambio. Quito: ILDIS, 1987.
2
CADENA, Ral. Anotaciones histricas sobre la organizacin poltico administrativa del Ecuador. Quito:
Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad Central del Ecuador, 1985.
3
GRIJALVA, Marco Garzn. La reforma administrativa para conseguir la eficiencia, tecnificacin, agilidad y
descentralizacin en la administracin pblica ecuatoriana. Quito: Tesis doctoral, Facultad de Ciencias
Administrativas, Universidad Central, 1981.
4
ECUADOR, La Constitucin de 1830 (artculo 38) crea esta dependencia con la denominacin de Ministerio
de Estado, integrada por dos secciones: la de gobierno interior y exterior y la de hacienda. En la Convencin
Nacional de 1840 pasa a llamarse Ministerio de Interior. En 1843 su nueva designacin ser Ministerio de
Gobierno y Relaciones Exteriores. En 1869 toma nuevamente el nombre de Ministerio del Interior y
Relaciones Exteriores. En 1931 su denominacin ser Ministerio de Gobierno y Previsin Social. Desde 1935
adopta su nombre actual: Ministerio de Gobierno.
5
ECUADOR, En la Constitucin de 1830 (artculo 38) aparece como una seccin -de hacienda- del Ministerio
de Estado. En el Registro Autntico No.1 de 1831 su denominacin es Ministerio de Hacienda, separndolo
de los ramos del interior y exterior. En 1835 se suprime el Ministerio de Hacienda, an cuando se lo vuelve a
establecer el 23 de abril de 1843. El 31 de julio de 1944 pasa a denominarse Ministerio del Tesoro. Por
Decreto Ejecutivo No. 1146 de 29 de noviembre de 1963, se aprueba la Ley de Estructura Administrativa del
Ministerio de Finanzas, anterior Ministerio del Tesoro.
6
La Constitucin de 1830 (artculo 38) establece una Jefatura de Estado Mayor General que se extendi hasta
1843, fecha en que se constituye un Ministerio de Guerra y Marina. El 9 de diciembre de 1930 cambia de

1
caso del Ministerio de Hacienda ilustra como las instituciones coloniales
configuran el Estado republicano, ya que la recaudacin tributaria, extrada a los
indgenas, constituy una utilidad permanente para el presupuesto nacional.
Constitua la renta ms fija con la que cuenta el erario nacional7.

3.1.2. Perodo garciano: centralizacin

En la presidencia de Garca Moreno (1860 -1875) ...se promovi una
centralizacin del poder estatal, que partiendo de la integracin de los espacios
regionales promueva a travs de una serie de mecanismos econmicos, polticos
y sociales la modernizacin de la sociedad, la centralidad poltica y la insercin al
sistema del Ecuador, al orden neocolonial8.

Esos mecanismos se resumen en: i) centralizacin poltica, ii) control de la

hacienda pblica, (organiz presupuestos nacionales, increment de impuestos
aduaneros y nueva contabilidad, por partida doble), iii) impulso estatal al
sistema bancario (expedicin en 1871 de la primera Ley de Bancos), iv)
promocin de la obra pblica mediante la construccin de una red de caminos,
carreteras y el ferrocarril (para 1872 el rubro de obras pblicas representaba el
32 por ciento del presupuesto) y v) patrocinio del capital extranjero (suscribi el
Tratado de Comercio y Navegacin con Inglaterra, en 1861, y en Europa y los
Estados Unidos promovi el arrendamiento de minas de petrleo) vi) fomento de
la educacin, especialmente tcnica, (la fundacin de la Escuela Politcnica
Nacional y la clausura de la Universidad Central por ser (foco de perversin de
las ms sanas doctrinas9).10

3.1.3. El Estado laico: reestructuracin

La Revolucin Liberal (1895) culmina la definitiva transicin al capitalismo en el
Ecuador. Las premisas econmico-sociales que dieron sustento al discurso y
proyecto liberal se fueron conformando en el curso de casi un siglo de transicin
postcolonial, de tal modo que la prdica revolucionaria coincidi en el tiempo
con los hechos.11

Para doblegar al latifundismo serrano -regin ubicada en la cordillera de los

Andes- que opuso resistencia a la Revolucin y a los levantamientos promovidos

nombre por el de Ministerio de Guerra, Marina y Aviacin. Desde 1935 pasa a denominarse Ministerio de
Defensa Nacional.
7
GONZALEZ, Jos. Ligera Exposicin que el Ministro de Estado en los Departamentos del Interior, de
Relaciones Exteriores y de Hacienda, presenta a la Convencin Nacional en 1835. Quito: Archivo del
Congreso Nacional, 20 dic., 1935. p. 17.
8
Asamblea Constituyente de 1861: Diario de Debates. Quito: Imprenta del Gobierno, 1861. p. 497.
9
Decreto de Disolucin de la Universidad de Quito y Creacin de la Escuela Politcnica Nacional. In: TOBAR,
Julio Donoso, Garca Moreno y la Instruccin Pblica: Quito: Ed. Ecuatoriana, 1940. pp. 265-7.
10
YCAZA, Patricio. Historia crtica del Ecuador, el proceso de formacin del Estado nacional (s. XIX-
XX). Quito: CONUEP/Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad Central, 1989. p.156.

11
Ibid., p.183.

2
por los conservadores, la Revolucin Liberal busc desplazar la estructura
estatal imperante, sustituyndola con un Estado moderno y laico, que tuvo
como objetivo principal: ...regular, reorientar la sociedad civil hacia el orden
liberal y reestructurar el aparato estatal en funcin de los intereses del capital
comercial y bancario en ascenso.12

El movimiento liberal de 1895 signific una ruptura importante en el orden

tradicional conservador, aunque no alter substancialmente la estructura
socioeconmica del pas.

Con la perspectiva ideolgica del liberalismo, devino como imperativo la

presencia de un Estado y una administracin pblica modernos que facilitaran el
desarrollo de las fuerzas productivas. Las reformas liberales modernizan el
Estado, se manifest una separacin entre la sociedad civil y el Estado. La
presencia de lo poltico se manifest en los ministerios del Interior y de
Hacienda, en el primero el nmero de empleados aument de 544 a 1185, en el
perodo de 1895 a1913; en el segundo, creci de 756 a 1268, en el lapso de
1900 a 191313. En estos ramos el incremento fue de 53%. Por lo que se
evidencia, la importancia otorgada a la poltica interna y a la administracin del
Tesoro o de las denominadas Cuentas Nacionales.

Cuatro acciones gubernamentales resumen el programa liberal para el desarrollo

del capitalismo: i) liberacin de la mano de obra indgena y conformacin del
mercado de trabajo; ii) disputa de la hegemona al criollismo aristocratizante
de cuo conservador; iii) monopolizacin estatal de la represin; y, iv)
integracin del espacio territorial para posibilitar la expansin de los circuitos
comerciales, a travs de la centralizacin econmica como medio para alcanzar
la cohesin nacional14.

Entre las modificaciones del mbito de la superestructura para consolidar el

Estado laico, se destacan: i) separacin de la iglesia con el Estado a fin de
superar la fragmentacin del poder central; ii) laicizacin de la educacin que
incorpor a los sectores medios de la sociedad y abri las puertas a la educacin
de la mujer; iii) organizacin y profesionalizacin de las fuerzas armadas; iv)
establecimiento del Registro Civil (1900) y aprobacin de las leyes de
Matrimonio Civil y Divorcio (1902); v) secularizacin de los cementerios; y, vi)
confiscacin de los latifundios de la iglesia -la Ley de Manos Muertas-15.

Las estructuras econmicas y sociales permanecieron, por lo que la Revolucin

Liberal es considerada como una transformacin en el mbito de la
superestructura del Estado.

12
FERNANDEZ, Ivn Espinoza. El Estado liberal en el pensamiento poltico de Jos Peralta. In: Visin
Actual de Jos Peralta. Quito: Fundacin Friedrich Naumann, 1989. p. 385.
13
AYALA, Enrique Mora. De la revolucin alfarista al regimen oligrquico liberal, In: Nueva Historia del
Ecuador. v. 9. Quito: Corporacin Editora Nacional / Ed. Grijalvo-Ecuatoriana, 1980. p.149.
14
YCAZA, Op. Cit., p.198.
15
FERNANDEZ, Op. Cit., p.90.

3
 3.1.4. La Revolucin Juliana: tecnificacin
Se dio como resultado de una crtica al sistema liberal imperante cuyo dominio
se encontraba en manos de la plutocracia -en el litoral- y de los terratenientes
de la sierra. Su nombre obedece al hecho de haber acontecido en el mes de julio
de 1925.

La evidente irracionalidad de la economa ecuatoriana y de la gestin

administrativa, el cuestionado dominio oligrquico, combinados con factores
adversos a la agricultura de exportacin llegaron a desatar un proceso de
contradicciones que deba ser regulado. Esa regulacin, a partir de los gobiernos
julianos -primero pluripersonales y luego individuales- se plasma en una serie de
reformas encaminadas a la reestructuracin del Estado, que corresponden a las
nuevas actividades reguladoras que debe ejecutar, a su ampliacin institucional
y a sus funciones en la reproduccin del rgimen.16

El programa juliano contenido en 12 puntos, contiene la necesidad de un

reajuste institucional del aparato estatal ecuatoriano y sintetiza las aspiraciones
de un proyecto modernizante de la sociedad. El contenido de los puntos es el
siguiente17:

1. centralizacin de rentas y servicios administrativos;

2. establecimiento de una absoluta economa, suprimiendo todo egreso
innecesario que lleve a la nivelacin del presupuesto;
3. supresin de la ley de inconvertibilidad de billetes; establecimiento del banco
central que d valor a la moneda;
4. formacin de un verdadero plan al que sujetar la construccin de obras
pblicas para darles mayor impulso.
5. el gobierno se encargar de fomentar la instruccin primaria, de acuerdo con
los dictados modernos, limitando al mismo tiempo la superior;
6. implantacin de leyes eficientes para el mejoramiento del obrero, fuerza viva
del Estado;
7. organizacin del ejrcito, de modo que responda a las necesidades y
aspiraciones del pas;
8. revisin completa de leyes militares y creacin de las que fueren necesarias y
que en todo momento debern ser estrictamente cumplidas y de manera
especial las reformas al servicio militar obligatorio;
9. implantar las leyes que tiendan a dignificar la raza indgena;
10.modificar la constitucin en el sentido de que el presidente de la repblica
ser el responsable de todos los actos administrativos;
11.gravar con el 25 % a los capitales que emigran, motivados por el crecimiento
del ausentismo;
12.creacin del impuesto progresivo, fijndose un capital mnimo que favorezca
al proletariado.

16
GUERRERO, Rafael Quintero. En torno a la revolucin de julio de 1925. In: Revista Argumentos. Quito:
n2, 1980. p.42.
17
ROBALINO, Luis Dvila. El 9 de julio de 1925: Quito: La Unin, 1973. pp. 13-4.

4
De este modo, la Revolucin Juliana dio inicio a la modernizacin de la economa
ecuatoriana con los auspicios del Estado, al que se asigna un papel ms activo
en la promocin de las actividades econmicas.

No solamente las luchas sociales determinan la promocin de las reformas

julianas, tambin desde los partidos polticos surgen corrientes de opinin que
crean un clima propicio para los cambios poltico-administrativos introducidos.

Las nuevas funciones reguladoras del Estado que requera de una estructura
institucional que diera nfasis a la modernizacin del aparato estatal y del sector
monetario y bancario, se proponen, desde diversos sectores sociales y polticos.
Para llevar a cabo estas innovaciones, la Revolucin Juliana cre una serie de
organizaciones estatales, las que mayoritariamente fueron constituidas contando
con el asesoramiento de la Misin Kemmerer, que venan de cumplir igual papel
en Per y Chile y que estaba integrada por un grupo de asesores econmicos
estadounidenses.

En este perodo se implementa una nueva y moderna estructura para la

administracin del Estado. Entre las entidades estatales que se crearon figuran:
Ministerio de Previsin Social y Trabajo18, Ministerio de Obras Pblicas19, Banco
Central del Ecuador, Superintendencia General de Bancos, Direccin General de
Aduanas, Contralora General de la Repblica, Procuradura General de la
Nacin, Direccin General del Tesoro, Direccin de Ingresos, Direccin General
de Presupuesto, Direccin General de Estancos, Direccin General de la Armada,
Banco Hipotecario, Caja de Pensiones y Jubilaciones, Instituto Geogrfico
Militar.20

Varios de los miembros de la Misin ocuparon las principales dignidades de los

nuevos organismos estatales.

En lo referente a la legislacin se da atencin a lo social, a travs de un conjunto

de leyes dirigidas a reconocer los derechos individuales de los trabajadores,
entre las que figuran la creacin de (...) dependencias como la Inspeccin
General del Trabajo y la Junta Consultora del Trabajo y leyes de prevencin de
accidentes de trabajo, contrato individual de trabajo, duracin mxima de la
jornada de trabajo y de descanso semanal, trabajo de mujeres y menores y
proteccin de la maternidad, desahucio del trabajo, responsabilidad por
accidentes de trabajo y la de procedimientos para las acciones provenientes del
trabajo, expedida con el objetivo -tardamente conseguido- de limitar la
jurisdiccin civil y policial. En 1928 se dicta las leyes de Jubilacin, Montepo

18
Creado el 13 de julio de 1925 con la denominacin Ministerio de Previsin Social y Trabajo. En 1973 se
reestructura con el nombre de Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, en 1979 cambia su nombre por
Ministerio del Trabajo y Recursos Humanos.
19
La inicial formacin del Ministerio de Obras Pblicas data de 1892 siendo suprimido en 1894. En 1897 es
restablecido y asimismo eliminado en 1898. En 1925 (13 de julio) la Revolucin juliana vuelve a constituirlo
pero no funciona de manera autnoma al no designarse titular de la cartera, correspondiendo el manejo de
sus laborales a los ministerios del Interior e Instruccin Pblica hasta el 9 de julio de 1929, fecha de su
definitiva creacin.
20
ROBALINO, Op. Cit., p. 56.

5
Civil, Ahorro y Crdito y se funda la Caja de Pensiones que protega a los
empleados pblicos, bancarios y del sector privado, dando inicio -an cuando
embrionariamente- el seguro social en el Ecuador21.

Todava en 1928, se promulga la Ley Orgnica de Hacienda que, en su Ttulo V,

trata de los funcionarios y servidores pblicos, para regular lo atinente a
nombramientos, cauciones, sueldos, viticos, licencias y responsabilidades22.
Constituye un primer esfuerzo, para racionalizar a travs de la ley la
administracin del funcionario pblico. Esta Ley tiene como objetivo la bsqueda
de una burocracia pblica con profesionalizacin, estabilidad y carrera.

Otro inters relevante es la intencin de regular, por primera vez, desde el

mbito estatal el conflicto entre el capital y el trabajo funcin que asume el
Ministerio de Previsin Social y Trabajo.

El establecimiento de funciones reguladoras del Estado y su organizacin

tcnica determinando el crecimiento de su aparato administrativo, significando
el fortalecimiento del sector pblico y un proceso de incorporacin, a las filas de
la planta administrativa, de sectores medios de la sociedad. Incremento que
demand un aumento presupuestario que se elev a niveles desconocidos
anteriormente, pasando de 33'833.080 en 1925 a 64'037.200 en 1930.23 . El
crecimiento en tan corto perodo fue de casi un 100%, fruto de las nuevas
actividades que asume el Estado.

Hecho relevante en esta poca, constituy la primera tentativa de descentralizar

al Estado. En el Congreso de 1933 se propone un Proyecto de Ley de
Descentralizacin Administrativa, que buscaba evitar que el Estado central
absorba todas las rentas, para lo que se plantea el fortalecimiento de los
Consejos Provinciales creados por la Constitucin Poltica de 1929. En opinin de
Jos Mara Velasco Ibarra24 en la presentacin de la Ley al Congreso Nacional
manifiesta que: ... la descentralizacin administrativa era (...) no slo un foco
de progreso material sino an de desarrollo intelectual y progreso de los
individuos. Una prudente descentralizacin administrativa fomenta competencias
saludables y vigorosas para las naciones25.

3.1.5. El progresismo: regulacin

En la administracin de Enrquez Gallo (1938-1939), quien ideolgicamente era
un liberal-socialista. Esa tendencia progresista se evidencia en varias leyes de
beneficio social y en la adopcin de una poltica soberana; entre las primeras
21
YCAZA, Op. Cit., p.46.
22
ECUADOR, Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Quito: Corporacin de Estudios y Publicaciones,
1997. p. 6.
23
Ibid., p. 90.
24
Uno de los diputados que presenta el proyecto de ley fue Jos Mara Velazco Ibarra, que luego sera por
cinco ocasiones presidente del Ecuador.
25
ECUADOR, Proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa. Quito: Talleres Grficos Nacionales, l933.
p. 2.

6
figuran: Ley de Cooperativas, Ley de Inquilinato y Casas Baratas, Ley de
Educacin Primaria y Secundaria, Ley de Educacin Superior cuyo objetivo era la
democratizacin de la cultura universitaria, la aprobacin del Cdigo del
Trabajo el 5 de agosto de 1938.

Se erradica las formas de trabajo obligatorio, garantiza el derecho de

organizacin de los empleados pblicos para quienes se establece la carrera
administrativa e incorpora las principales conquistas contenidas en el Cdigo del
Trabajo26.

La Comisin Legislativa Permanente presidida por Manuel Agustn Aguirre

-socialista- ...aprueba una nueva Ley de Rgimen Poltico y Administrativo que
define las actividades de los (ocho) ministerios de Gobierno, Relaciones
Exteriores, Educacin, Obras Pblicas, Economa, Defensa Nacional, Previsin
Social y Trabajo y del Tesoro27. Confirmando la importancia que desde la
gestin estatal se asigna al problema indgena, la ley establece que adscrito al
Ministerio de Previsin Social y Trabajo funcionar el Departamento de Asuntos
Indgenas, que entre otras responsabilidades, deba elaborar trabajos
estadsticos sobre la raza india, en los aspectos tnico, econmico, de
distribucin territorial, de natalidad, de formas y modalidades de trabajo,
educativo, (...) prestar proteccin a las comunidades campesinas, propender al
mejoramiento de la produccin agrcola, (...) insinuar a los Ministros de
Previsin Social y de Obras Pblicas, respectivamente, la expropiacin de las
tierras y aguas que fueren necesarias para el mantenimiento y desarrollo de las
comunas, en los trminos fijados por la Constitucin28

Se observa en este gran perodo 1895-1948 una institucionalizacin de la

administracin pblica experimentando transformaciones, asumiendo nuevas
actividades e incorporndose a campos de prestacin social. La intervencin
estatal, la planificacin y la carrera administrativa son objeto de preocupacin
de la gestin estatal. En suma, aparecen como instrumentos del ejercicio del
poder, buscando convertirse en nexos reguladores entre el Estado y la sociedad.

Durante los aos cuarenta el Estado ecuatoriano se inserta definitivamente en el

mercado capitalista mundial, por lo que sus responsabilidades se diversifican,
requiriendo nuevas estructuras e instrumentos administrativos para enfrentar
las renovadas exigencias.

3.1.6. El auge bananero: planificacin

Hacia la segunda mitad de la dcada de los cuarenta con el auge de la
produccin bananera, la economa ecuatoriana reingresa -en un primer
momento fue a travs de la exportacin de cacao- al comercio del sistema
capitalista mundial En efecto, a partir de 1948 la situacin econmica que haba

26
YCAZA, Op. Cit., p. 391.
27
ECUADOR, Comisin Legislativa Permanente. Ley de Rgimen Poltico y Administrativo de la Repblica del
Ecuador. Quito: Talleres Grficos Nacionales, 1945.
28
YCAZA, Op. Cit., p. 195.

7
pasado por un perodo crtico, experimenta una notable rehabilitacin como
consecuencia de la dinmica que le imprime el auge bananero, y una funcin
tcnico-administrativo y de planificacin. La economa registrara elevadas tasas
de crecimiento: 26.7 % para el perodo 1950-1954 y 17.3% entre los aos
1955-1959; el sector industrial, en iguales perodos, experimentara aumentos
de 8.8% y 7.9% respectivamente 29.

La activa poltica de fomento bananero, que se fortaleca vertiginosamente ao

tras ao, ligada a la creciente demanda del mercado internacional y a la dbil
competencia de la fruta centroamericana afectada del mal de Panam,
convirti en 1953 al Ecuador en el mayor exportador de banano en el mundo.
La relativa estabilidad econmica de la dcada de los cincuenta, en la que el
PIB del Ecuador tuvo una tasa de crecimiento superior a la de la mayor parte de
las economas latinoamericanas30, lo que llevar a la implementacin de ciertas
tcnicas administrativas, siendo la planificacin la de mayor importancia.

En esta situacin la clsica disputa liberal-conservadora pierde sentido frente al

gran objetivo de impulsar los negocios compartidos, para lo cual hay que utilizar
el poder de los recursos del Estado, dndole al accionar poltico una visin
productivista31 que deba expresarse en la sustitucin de (...) las banderas
que simbolizan las doctrinas exticas de derecha, centro e izquierda (...) con la
bandera tricolor de la ecuatorianidad que simboliza una doctrina enraizada en el
ms antiguo y el ms ecuatoriano de todos los anhelos: el anhelo de una
democracia efectiva y una administracin tcnica orientada hacia una creciente
justicia social32.

La mayor capacidad de intervencin poltico-administrativa del Estado,

expresada en la creacin de organismos crediticios y de fomento de la
produccin exportable, se concreta, con la institucionalizacin de la funcin de
planificacin, evidenciada con la formacin, en enero de 1949, del Instituto de
Fomento de la Produccin, que respondi a una propuesta formulada el ao
anterior por el Ministerio de Economa, que planteo un Plan de Fomento de la
Produccin insinuando la creacin del Instituto y la expedicin de una Ley de
Fomento de Produccin.

Aos despus, un avance en el proceso de instituir la planificacin se formul el

llamado documento El Desarrollo Econmico del Ecuador, de octubre de 1953,
que resume una investigacin realizada por la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL) y tcnicos ecuatorianos, durante los ltimos meses de 1951 y los
primeros de 1952.33 El impacto que produjo el documento, considerado el
29
MORENO, Alejandro. Capitalismo y lucha de clases en la primera mitad del siglo XX, en Ecuador:
Pasado Presente. Quito: Editorial Universitaria, 1975. p. 216.
30
CUEVA, Agustn. El proceso de dominacin poltica en el Ecuador (Edicin corregida y actualizada). Quito:
Letraviva/Planeta del Ecuador, 1988. p. 69.
31
Es uno de los principios del Movimiento Cvico Democrtico Nacional In: La democracia en accin: un pas
en marcha. Quito: S. E., 1950. p.1.
32
MORENO, Op. Cit., p.59.
33
Junta de Planificacin y Coordinacin Econmica. 25 aos de Planificacin. Quito: Productora de
Publicaciones, 1979. p.26.

8
primer intento de penetrar a fondo en los problemas del desarrollo econmico
del pas, ...34 fue de enorme trascendencia, ms an si se considera la
significativa influencia, en esos aos de la CEPAL sobre las polticas estatales y
gubernamentales de toda Amrica Latina.

En la evaluacin sobre los problemas fundamentales de nuestro desarrollo

econmico, el estudio precisa que: El Ecuador rene las caractersticas de todo
pas insuficientemente desarrollado, con alta proporcin de gente ocupada en
actividades primarias, empleos de procedimientos primitivos, baja
productividad, elevada tasa de crecimiento demogrfico. A lo que se agrega
otras caractersticas propias del pas, como las relativas a su divisin en
regiones diferenciadas en cuanto clima, ecologa, recursos naturales y densidad
de poblacin; a su idiosincrasia que agudiza diferencias regionales entre la sierra
y costa; lentitud en el crecimiento econmico; mala distribucin de los recursos;
problemas de la capitalizacin de la economa, insuficiente y dbil desarrollo
industrial. Estos constituyen una serie de obstculos sociales y psicolgicos para
el desarrollo econmico general.35

Se crea bajo decreto la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin de la

Economa (JUNAPLA), cuyo objetivo principal era: ...formular planes
sistemticos de desarrollo, tanto regionales como nacionales, en el campo
econmico y social, coordinar la poltica econmica de los ministerios y
organismos estatales y, de modo particular, las inversiones que hagan los
mismos, intervenir en los procesos financieros, especialmente en la
contratacin de deudas internas y externas36.

Paralelamente a la planificacin nacional se incorpora, como uno de sus fines, la

planificacin regional. Desde esa perspectiva se ... cre el Instituto de
Recuperacin Econmica del Caar y Azuay, destinado a superar la depresin
crnica que afectaba a la regin, para lo que se persegua solucionar los
problemas relacionados con la paja toquilla, el mejoramiento de las industrias
agropecuarias y el desarrollo de pequeas industrias37. Por decisin legislativa
cambi de denominacin por el de Centro de Reconversin Econmica del
Azuay, Caar y Morona Santiago (CREA). Posteriormente, en 1962, se forma el
Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) y se aprueba el Plan Carchi. En 1965,
se crea la Comisin de Estudios para el desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas
(CEDEGE)38. A esas corporaciones regionales de desarrollo con el tiempo se han
sumado otras de menos importancia.

A travs de la creacin de distintos organismos pblicos en esta fase, se observa

un intento de una descentralizacin, para buscar solucionar el desequilibrio en el
34
Ibid., p.25.
35

Banco Central del Ecuador. La Planificacin en el Ecuador. Quito: Corporacin Editora Nacional, 1987.
p.45.
36
Ibid., p.78.
37
ESPINOZA, Leonardo & ACHIG Lucas, Proceso de desarrollo de las provincias de Azuay, Caar Morona
Santiago, Cuenca. Cuenca: CREA, 1981. p. 131.
38
Banco Central del Ecuador, Op. Cit., p134.

9
desarrollo, que ya se advierte como un problema poltico y administrativo del
pas.

El 30 de octubre de 1959 se publica la Ley de Carrera Administrativa, expedida

por el Congreso Nacional, con la finalidad de mejorar la marcha de la
administracin pblica, para lo cual establece: la estabilidad de los empleados
pblicos idneos, su capacitacin tcnica y el sistema de seleccin por
mritos39. Posteriormente, el 6 de marzo de 1964 se promulga la Ley de
Servicio Civil y Carrera Administrativa, constituyendo un paso importante para la
profesionalizacin de los servidores pblicos.

La promocin de la planificacin fue asimismo asumida por la universidad

ecuatoriana. Con el propsito de preparar funcionarios apropiados para la
administracin pblica, la Facultad de Economa de la Universidad Central crea,
en 1958, la Escuela de Administracin Pblica, iniciando un proceso de tcnicos
en administracin.40 En 1960, se incorporan como especializacin
Administracin de Empresas y en 1962 Contabilidad Superior y Auditora, como
respuesta a los requerimientos impuestos por la actividad econmica y
financiera de la sociedad ecuatoriana 41.

En 1964 y 1965 se establecieron en Quito y Guayaquil centros de formacin

empresarial. En 1966 se cre el Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional
(SECAP).

Todos estos hechos configuran ya un sistema estructurado de la administracin

pblica ecuatoriana, que ser el punto de partida para ser la responsable en la
elaboracin de las polticas de desarrollo, asumiendo el Estado el papel de
ejecutor del proceso.

La lnea desarrollista determin un notable y sostenido incremento de la planta

administrativa del Estado.

En sntesis, las actividades que asume la administracin pblica entre 1948 y

1970, a ms de adoptar, al menos formalmente, una poltica planificadora para
el desarrollo econmico y social, incorpora otras relacionadas con la estructura
agraria, el desarrollo regional, los recursos elctricos e hdricos y la participacin
en el Acuerdo de Integracin Subregional Andino (1969). Con ese propsito se
crean varias dependencias estatales, como se observa en el siguiente cuadro:

CUADRO No 1
CREACION DE DEPENDENCIAS ESTATALES
1948-1970
NOMBRE DE LA ENTIDAD SIGLAS AO
Comisin de Trnsito del Guayas TG 1948

39
ECUADOR. Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, Op. Cit., p.6.
40
VASQUEZ, Vctor Hugo. Organizacin aplicada. Quito: Grficas Arboleda, 1985. p. 7.
41
Prospecto de la Universidad Central del Ecuador 1990-1991. Quito: Editorial Universitaria, 1991. p.31.

10
NOMBRE DE LA ENTIDAD SIGLAS AO
Honorable Junta de Defensa Nacional HJDN 1949
Orquesta Sinfnica Nacional 1949
Sociedad de Lucha Contra el Cncer SOLCA 1951
Junta Nacional de Defensa del Artesano 1953
Junta Nacional de Planificacin JUNAPLA 1954
Corporacin Financiera Nacional CFN 1955
Centro de Reconversin Econmica del Azuay, Caar CREA 1958
y Morona Santiago.
Comisin Ecuatoriana de Energa Atmica CEEA 1958
Autoridad Portuaria de Guayaquil APG 1958
Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias INIAP 1959
Instituto Nacional de Pesca INP 1960
Secretara General del Consejo de Seguridad Nacional COSENA 1961
Direccin Nacional de Defensa Civil DNDC 1961
Direccin Nacional de Movilizacin DNM 1961
Instituto Ecuatoriano de Electrificacin INECEL 1961
Banco Ecuatoriano de la Vivienda BEV 1961
Direccin Nacional de Inteligencia DNI 1961
Centro de Rehabilitacin de Manab CRM 1962
Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador CENDES 1962
Direccin Nacional de Personal DNP 1963
Consejo Nacional de Trnsito y Transporte Terrestre 1963
Superintendencia de Compaas 1964
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria IERAC 1964
Colonizacin
Servicio Nacional de Erradicacin de la Malaria y SNEM 1964
Control de Vectores
Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias IEOS 1965
Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca CEDEGE 1965
del Ro Guayas
Empresa de Alcoholes del Estado EAE 1965
Instituto Ecuatoriano de Recursos Hdricos INERHI 1966
Secretara Nacional de Informacin Pblica 1966
Servicio Ecuatoriano de Capacitacin SECAP 1966
Autoridad Portuaria de Manta 1966
Ministerio de Salud Pblica MSP 1967
Direccin Nacional de Construcciones Escolares DINACE 1967
Junta de Recursos Hdricos, Fomento y Desarrollo de 1967
los Cantones Jipijapa y Pajn
Secretara Nacional de Informacin Pblica SENDIP 1970
Direccin Nacional de Rehabilitacin Social 1970
Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado ENFE 1970
Direccin Nacional de la Marina Mercante y del Litoral DICMER 1970
Autoridad Portuaria del Puerto Bolvar APPB 1970
Ministerio de Energa y Minas 1970

11
NOMBRE DE LA ENTIDAD SIGLAS AO
Ministerio de Recursos Naturales y Turismo 1970
Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones IETEL 1970
Instituto Ecuatoriano de Normalizacin INEN 1970

FUENTE: Presidencia de la Repblica, Manual de la Funcin Ejecutiva.

Organismos del Estado y otras entidades del sector pblico, Quito, Talleres de la
Editora Nacional, 1987. Tambin Presidencia de la Repblica. Grupo de
Coordinacin y Desarrollo Administrativo, Revista de Desarrollo Administrativo,
N 2, Quito, 1980.

3.1.7. El petrleo: crecimiento del aparato pblico

A principios de los aos setenta, durante la dictadura militar, se convierte el
Ecuador en exportador de petrleo, el cual pasa a ser el principal producto de
sustento de la economa nacional. Ingresando a formar parte de la Organizacin
de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP).

La reforma administrativa es preocupacin de los militares en reas estatales

de la economa que se concentr principalmente en hidrocarburos,
electrificacin y telecomunicaciones, considerados sectores estratgicos de la
produccin. Esa reforma formaba parte del Plan Integral de Transformacin y
Desarrollo 1973-1977 formulado por la JUNAPLA y que buscaba convertir a la
administracin en el rea ms eficiente, productiva y econmica de la
sociedad42. Para lograr ese propsito se plantea: i) Reestructuracin de la
administracin y eliminacin de la duplicidad de funciones; ii) Fortalecimiento
del organismo central de planificacin; iii) Introduccin del presupuesto por
programas en las distintas reparticiones pblicas; iv) Organizacin poltico-
administrativa del pas, basada en criterios geogrficos y econmicos de
regionalizacin; v) Aplicacin de una nueva poltica econmica acorde con los
objetivos buscados, cuyos componentes sern (...) polticas agraria, pesquera,
forestal, industrial, de investigacin, de comercio exterior y de integracin43.

Como parte del rea estatal que responda a la estrategia de crecimiento del
gobierno militar, el rgimen incluy un significativo porcentaje de empresas en
manos de las fuerzas armadas. En 1973 se cre la Direccin Nacional del
Ejrcito (DINE), cuyo propsito era promover el desarrollo industrial del pas;
producir armamento, equipo, materiales y suministro para la guerra,
propendiendo al autoabastecimiento de las FFAA; explorar y explotar
yacimientos de minerales; provisin de materias primas consideradas como
bsicas y estratgicas; fomentar industrias afines; establecer empresas propias,
construir y formar parte en empresas de economa mixta. Entre esas empresas
figuran Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC), Transportes Navieros Ecuatorianos

42
La Planificacin en el..., Op. Cit., p 324.
43
Ibid., pp. 313-4.

12
(TRANSNAVE), Transportes Areos Militares Ecuatorianos (TAME), Fbrica de
Equipos Militares (CEM), Fbrica de Municiones Santa Brbara44.

La planta burocrtica no slo creci por las actividades descritas, sino tambin
porque varias instituciones estatales nacionales procedieron a dividir su espacio
fsico en regiones.

Durante la dcada de los sesenta la administracin pblica ecuatoriana ampla

considerablemente sus actividades. Incorpora el suministro de servicios bsicos
a travs de la creacin de empresas pblicas para ciertas reas de la economa
cuyos costos no podan ser cubiertos por el sector privado 45., diversifica sus
acciones para lo que estimula la integracin econmica y regional y ampla su
radio de accin a aspectos como el impulso al desarrollo cientfico y tecnolgico,
control de precios, distribucin y venta de los artculos de consumo popular. El
siguiente cuadro es ilustrativo del incremento anotado:

CUADRO No. 2
CREACION DE DEPENDENCIAS ESTATALES
1970-1980
NOMBRE DE LA ENTIDAD SIGLAS AO
Ministerio de Recursos Naturales y Turismo 1970
Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones IETEL 1970
Instituto Ecuatoriano de Normalizacin INEN 1970
Programa Nacional de Arroz y Control de Piladoras PNAR 1971
Programa Nacional del Algodn y Oleaginosas 1971
Transportes Navieros Ecuatorianos TRASNAVE 1971
Servicio Nacional de Materiales Escolares SNALME 1971
Proyecto de Desarrollo Puyo-Mira 1971
Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas IECE* 1971
Instituto de Altos Estudios Nacionales IAEN 1972
Programa Nacional del Caf 1972
Astilleros Navales Ecuatorianos ASTINAVE 1972
Ministerio de Energa y Minas 1972
Flota Estatal Petrolera Ecuatoriana FLOPEC 1972
Instituto Ecuatoriano de Meteorologa e Hidrologa ANAMHI 1972
Inspectora General de la Nacin IGN 1973
Junta Nacional de la Vivienda JNV 1973
Fondo Nacional de Preinversin FONAPRE 1973
Direccin Nacional de Intereses Martimos DIGEMEN 1973
Ministerio de Industrias, Comercio, Integracin y MICIP 1973
Pesca
Empresa Pesquera Nacional EPNA 1973
Empresa Nacional de Semen ENOES 1974

44
Ibid., p.345.
45
OJEDA, Lautaro Segovia. El descrdito de lo social. Las polticas sociales en el Ecuador. Quito: Centro
para el Desarrollo Social, 1993. p. 55.

13
 NOMBRE DE LA ENTIDAD SIGLAS AO
Empresa Nacional de Almacenamiento y ENAC 1974
Comercializacin de Productos Agropecuarios y
Agroindustriales
Direccin Nacional de Turismo DITURIS 1974
Complejo Maderero Naval San Lorenzo COMANASL 1975
Centro Nacional de la Pequea Industria y CENAPIA 1975
Artesana
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos INEC 1976
Escuela de Pesca EPE 1976
Banco de Desarrollo del Ecuador BEDE 1976
Programa Nacional del Cacao PNCC 1977
Programa Nacional de Sanidad Animal 1977
Instituto Nacional para la Conservacin de la INCRAE 1977
Regin Amaznica Ecuatoriana
Centro de Levantamientos Integrados de Recursos CLIRSEN 1977
Naturales por Censores Remotos
Comisin Especial de Lmites Internos de la 1977
Repblica del Ecuador
Museo Ecuatoriano de Ciencias Naturales ** 1977
Direccin Nacional de Deportes y Recreacin DINADER 1978
Empresa Nacional de Pronsticos Deportivos EMPRODE 1978
Instituto Nacional de Energa INE 1978
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural** 1978
Consejo Nacional de Desarrollo CONADE*** 1979
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CONACYT 1979
Instituto Nacional Galpagos INGALA 1980
Programa Nacional de Mecanizacin Agrcola PRONAMEC 1980
Instituto Nacional de Investigaciones ININMS 1980
Nutricionales y Mdico-Sociales
* Entidades Financieras Autnomas
** Otras Entidades Autnomas
*** Sustituy a la Junta Nacional de Planificacin

FUENTE: Presidencia de la Repblica, Manual de la Funcin Ejecutiva.

Presidencia de la Repblica, Grupo de Coordinacin y Desarrollo Administrativo,
Revista de Desarrollo Administrativo.

3.1.8. Redemocratizacin: la bsqueda de un nuevo modelo de

Estado
La (nueva) Constitucin, vigente desde el 10 de agosto de 1979, introduce una
serie de aspectos que se inscriben en la superacin del proyecto estatal liberal
oligrquico que corresponda a las determinaciones del modelo agroexportador,
para dar paso a una forma de Estado moderno.

14
En cuanto a la economa se delinean cuatro sectores bsicos, siendo estos: el
pblico, de economa mixta, comunitario o de autogestin y privado.
reconociendo, as, la intervencin estatal en la economa del pas. Respecto del
sector pblico se especifica que es aquel compuesto por las empresas de
propiedad exclusiva del Estado y determina que las reas de explotacin
econmica reservadas al Estado son: a) los recursos naturales no renovables y,
en general, los productos del subsuelo y todos los minerales y substancias cuya
naturaleza sea distinta del suelo; b) los servicios de agua potable, fuerza
elctrica y telecomunicaciones; y, c) Las empresas estratgicas definidas por la
ley.46 Adems reconoce que el Estado podr ejercer sus actividades en ramas
empresariales que tengan decisiva influencia econmica y poltica y respondan al
inters social, as que como excepcionalmente, podr delegar a la iniciativa
privada, el ejercicio de las actividades mencionadas. Tambin se reconoce el
atributo del sector pblico para nacionalizar o expropiar bienes, derechos y
actividades que pertenezcan a otros sectores.

Estos sectores deban ser incorporados en la elaboracin de planes de

desarrollo, que por va constitucional, responsabilidad que asume el Consejo
Nacional de Desarrollo (CONADE), organismo de planificacin que sustituy a la
JUNAPLA, an cuando conservando su misma estructura tcnica.

La aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo47 de 1980-1984, por parte del

gobierno democrtico del Presidente Jaime Rolds Aguilera, tiene como
trascendencia que asume de modo sistemtico que la poltica social es
responsabilidad del Estado, con ese propsito retoma el enfoque sectorial, prev
la aplicacin de los servicios de salud, seguridad social, vivienda, educacin y
saneamiento ambiental que tradicionalmente ha prestado el Estado e introduce
formas de atencin no convencionales para la proteccin de menores con la
participacin comunitaria. En criterio de Lautaro Ojeda48, el Plan identifica:

(...) por primera ocasin, un amplio programa de bienestar social al interior del
cual se inaugura el Bienestar Familiar, centrado en la prestacin de servicios y
atencin a madres y a nios. Incluso va ms all pues establece la necesidad de
instaurar mtodos modernos e integrales de atencin a los menores, as como el
apoyo de las formas de participacin y solidaridad comunitarias para el cuidado
y atencin de los nios (...). Identifica poblaciones-objetivo, a las que debe
dirigirse prioritariamente la poltica social; campesinos, asalariado agrcola,
campesino medio, poblacin indgena, sectores populares urbanos.

Rolds, muere sbitamente, el 24 de mayo de 1981, junto con su comitiva en

un accidente aviatorio insuficientemente esclarecido. El gobierno de su sucesor,
presidido por el democristiano Osvaldo Hurtado depone los enunciados
antioligrquicos que fueron plataforma del discurso de la campaa electoral.
46
Ecuador, Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. Quito: Corporacin de estudios y
publicaciones, 1977. p.18.

47
A este Plan se lo denomin Los Catorce Puntos Programticos.
48
OJEDA, Op. Cit., p. 89.

15
Aprob la sucretizacin de la deuda externa privada, es decir, se produjo una
estatizacin de la deuda49 de los empresarios nacionales y extranjeros
-incluyendo entre estos ltimos al Citibank- los que se beneficiaron en no menos
de ciento veinticinco mil millones de sucres (para la poca un dlar americano
se cambiaba por 96 sucres) con la sucretizacin, en contraste con las mnimas
compensaciones, para trabajadores y empleados pblicos.

El triunfo electoral de Len Febres Cordero, en 1984, signific la consolidacin

del poder de los sectores ms acaudalados de la burguesa monoplica nacional,
aliados del capital transnacional.

La crisis econmica para 1986 se agudiz, como consecuencia de la drstica

cada del precio internacional del crudo inscrita en la denominada tercera crisis
petrolera mundial50.

A raz de la cada de los precios internacionales del petrleo se hizo evidente la

imposibilidad de lograr las metas econmicas pregonadas por el gobierno en el
Plan Nacional de Desarrollo implementado entre 1984-1988.

Tambin formando parte de la poltica econmica del rgimen se atent contra

la autonoma administrativa de los gobiernos seccinales cuyas rentas fueron
disminuidas, con el propsito de destinarlas a las Unidades Ejecutoras de
obras pblicas, que forman parte de la centralizacin estatal y de campaas
propagandsticas del gobierno. Afectando a la organizacin a la autonoma de los
Consejos Provinciales, porque son organismos que tuvieron las mismas
responsabilidades y con un control disipado de los recursos.

En enero de 1987, Febres Cordero sostuvo que sera el ao de las grandes

realizaciones. Tales predicciones no se cumplieron. La crisis econmica se
agudiz. El empobrecimiento de las grandes mayoras se convirti en un gran
comn denominador.

Esta poltica econmica se cumpli bajo un signo autoritario, el que se ejerci en

medio del atropello e irrespeto a decisiones de las otras funciones estatales y
recurriendo al empleo indiscriminado de los decretos econmicos de urgencia.
Asimismo, el ejercicio gubernamental se caracteriz por la permanente
transgresin de las normas constitucionales en materia de Derechos Humanos.

Pero hay ms, la crisis que ha contribuido a la concentracin de la riqueza,

enmarcada en una corrupcin administrativa sin parangn en nuestra historia
(especialmente en el gobierno de Febres Cordero), hizo que los beneficiarios
fueran, en plena poca de ajuste de cinturones, como era previsible, los
49
FRANCOIS, Jean Belisle & ORTIZ, Santiago. La deuda externa. In: Serie La Economa ecuatoriana en los
ltimos aos. Quito: n. 5, CEDIS, 1987. p. 63.

50
VILLAGMEZ, Alejandro. 1986: La tercera crisis petrolera mundial. In: Economa Informa. Mxico DF.: n.
153, Facultad de Economa/UNAM, junio. 1987.

16
miembros de la minscula burguesa monoplica y particularmente la fraccin
exportadora-financiera que obtuvo enormes utilidades. En definitiva 53 grupos
financieros y unas 150 familias.51

El triunfo electoral del centrista Rodrigo Borja, 1988, que haba concitado
expectativa popular, pronto demostr la inconsecuencia de las propuestas de la
socialdemocracia, Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social
1989-1992, se cuestiona, el carcter concentrador y excluyente del desarrollo
prevaleciente en el pas en las ltimas dcadas, agravadas por las polticas
ortodoxas de ajuste52 y se incorpora en la planificacin el concepto de deuda
social53.

El Presidente Rodrigo Borja cre la Secretara Nacional de Desarrollo

Administrativo (SENDA), mediante Decreto 2260, publicado en el Registro Oficial
N 641 del 13 de marzo de 1989, entidad responsable de otorgar apoyo para la
modernizacin del aparato pblico ecuatoriano.

El personal del Estado en el decenio de los ochenta registr un fuerte

crecimiento, aumentando en 150 mil los nuevos empleos en el sector pblico,
que creci a una tasa anual del 9 por ciento 54, resultado de la crisis econmica
que se desencaden desde 1982 y oblig al Estado asumir la absorcin del
desempleo, sumado a la prctica del clientelismo poltico que los partidos de
gobierno incluyendo el actual, instituyeron a travs de mecanismos como las
ocupaciones supuestas -los llamados pipones- y la incapacidad empresarial
para expandirse y generar empleo.

Como corolario de lo manifestado, las polticas de ajuste instrumentalizadas por

los gobiernos de Hurtado, Febres Cordero y Borja prepararon el terreno para la
reformulacin de la organizacin poltico-administrativa y econmica del pas.
Este proceso adquiere fuerza y concrecin a partir de 1992, con el gobierno de
Sixto Durn Balln, debido al avance del proceso de globalizacin y liberalizacin
de la economa mundial. Los procesos productivos se reorientan poniendo
nfasis en la agroexportacin, dentro de los esquemas de la divisin
internacional del trabajo previstos por la Iniciativa para las Amricas, del
Presidente de los EE.UU. George Bush.

Al iniciarse la gestin de Sixto Durn Balln 1992-1996, el tema de la

modernizacin inmediatamente ocupo el primerisimo lugar en el discurso
pblico. Para ello el Ejecutivo promovi, con el apoyo financiero de la USAID, la
creacin del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM) con la
misin de llevar a cabo la modernizacin del Estado
51
FIERRO, Luis Carrin. Los grupos monoplicos en el Ecuador. Quito: CEDEP, 1991.

52
CONADE. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1992, tomo I, Quito: 1989. p. 28.

53
OJEDA, El descrdito..., Op. Cit., p. 75.

54
CONADE, Plan Nacional de Desarrollo. Quito: tomo IV, CONADE, 1989. p. 165.

17
El 18 de febrero de 1993 el vicepresidente de la Repblica Alberto Dahik,
encargado de la Presidencia, puso en consideracin del Congreso Nacional el
proyecto de Ley de Modernizacin del Estado. El texto de 23 artculos plantea
como objetivo principal incrementar los niveles de eficiencia, agilidad y
productividad de las funciones que tiene a su cargo el Estado; as como
promover, facilitar y fortalecer la coparticipacin del sector privado en las
reas de explotacin econmica reservadas al Estado(Art. 5) 55.

El Plan de Gobierno de Durn Balln, se bas en planificacin estratgica

situacional, al que se lo denomin Agenda para el Desarrollo. Su contenido
considera los siguientes puntos:

1. Privatizacin parcial de las telecomunicaciones

2. Privatizacin de Ecuatoriana de Aviacin*
3. Concesin de obras y servicios pblicos
4. Privatizacin parcial del sector elctrico
5. Concesin del Registro Civil
6. Concesin de los servicios portuarios
7. Desmonopolizacin de los correos *
8. Modernizacin de las aduanas
9. Concesin de los aeropuertos
10. Racionalizacin y reduccin de los ferrocarriles*
11. Reformas a la ley de educacin superior
12. Reformas en algunos sectores de la seguridad social
13. Capacitacin del personal del Estado
14. Modernizacin del aparato estatal
* Metas cumplidas al final del perodo de gobierno.

En el gobierno de Sixto Durn Balln, las condiciones de avance del proceso de

globalizacin y una correlacin de fuerzas a nivel internacional favorece a las
propuestas neoliberales, pretendiendo convertir al Estado en guardin de los
intereses del capital transnacional.

De este modo, el gobierno de Durn Balln, en opinin de Jos Snchez

Parga56 enrrumb al Ecuador, hacia un totalitarismo neoliberal, en el que el
terrorismo econmico, inherente a la radicalidad del modelo neoliberal, pero
que no es olfateado siquiera por algunos integrantes del mismo gobierno ni
tampoco suficientemente visualizado por los analistas polticos. Bajo el
imperativo de reforma y modernizacin del Estado, bajo una agresiva
desburocratizacin y reduccin del gasto pblico, se trata no slo de reducir el
volumen de un Estado realmente adiposo e ineficaz, sino de liquidar el mismo
Estado, la sustancia estatal de la sociedad. El objetivo totalitario del

55
"Proyecto de Ley de Modernizacin del Estado", anexo In: La estrategia de modernizacin no publicada,
Quito: ANESSE/CEQUIPUS, 1993. p. 193.
56
SANCHEZ, Jos Parga. Ecuador en el engranaje neoliberal. In: Nueva Sociedad. Quito: n. 123, ene - feb,
1993. p. 15.

18
neoliberalismo ecuatoriano, tardo pero enfervorizado, consiste en abolir el
espacio de la poltica y de lo poltico, en la medida en que liquida el equilibrio y
dialctica entre lo pblico y lo privado.

La reduccin sustancial en la participacin del sector salud en el Presupuesto

General del Estado, es una evidencia del deterioro de la calidad de vida y del
descenso de la cobertura de los servicios sociales bsicos, por parte del Estado.
As mientras en 1980 represent el 6.99 por ciento, incrementndose al 10.10
% para el ao siguiente, para 1993 se redujo al 4.35 %.57

Se puede advertir adems, un desmejoramiento progresivo en la organizacin y

gestin del aparato pblico, siendo uno de sus reflejos el descrdito frente a la
sociedad por la mala calidad de los servicios que ofrece.

El proceso de reduccin del personal del sector pblico ecuatoriano durante el

perodo modernizador del Presidente Durn Balln tuvo el siguiente
comportamiento:

Cuadro No. 3
NUMERO DE SERVIDORES PUBLICOS POR CATEGORIAS
PRESUPUESTARIAS 58
CATEGORIAS 1992 1993 1994 1995
Directivos 15162 15716 16274 15483
Profesionales 36989 32002 27438 27308
Tcnicos 26356 24201 21018 18666
Administrativos 56128 51913 42680 42365
Docentes 107730 106014 106225 103253
Servicios 38999 33872 28165 29999
Jornales permanentes 58638 54321 50383 46465
Jornales ocasionales 5156 3702 3263 2484
TOTAL 346158 321741 295446 286013

La salida de 60145 funcionarios hasta 1995, que equivale al 21% del total que
se contaba en 1992, tuvo el siguiente comportamiento:

57
SOLA, Jos V. Situacin de salud y ajuste. In: Ecuador Debate, Quito: n 29, CAAP, ago. 1993. p. 108.

58
DIAZ, Milton Maya. Reducir el Estado: para qu y para quin? In: Ecuador Debate v.39, Quito: Ed. CAAP.
dic., 1996. p.19.

19
 Grfico No. 1
Disminucin de los servidores pblicos 1992-1995

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0
1992 1993 1994 1995

Aos

En resumen, las ltimas dcadas, signadas por la consolidacin del sistema

capitalista dependiente en el Ecuador, permiten advertir la interaccin de la
economa y las propuestas poltico-administrativas. Bajo estas circunstancias
histricas, el Estado interviene directamente en los mbitos sociales y
econmicos y pasa a ser el dinamizador de la acumulacin de capital, se crea
nuevos ministerios (diecisis ministerios) que incorporan una multiplicidad de
actividades y una red de entidades adscritas, rganos asesores, organismos
autnomos y semiautnomos -financieros y de control en el sector pblico. As,
...actualmente existen 167 empresas estatales que abarcan un conjunto de
actividades, sin embargo, de este total 72 son estatales plenas, 42 estatales
mixtas y 53 mixtas privadas59. Vale decir que el Estado, en un elevado
59
ACOSTA, Alberto. Riesgos y alcances de una novelera. In: Ecuador Debate. Quito: v 25, CAAP, abr. 1992. p.
19.

20
porcentaje de stas empresas participa como accionista de capitales extranjeros
(incluso transnacionales) y nacionales.

En el contexto del predominio poltico de fuerzas neoliberales en el Ecuador, se

persigue que la intervencin del Estado en la economa se reduzca a su mnima
expresin y ste deje de cumplir la funcin de redistribucin de la riqueza social,
impactando, por supuesto, en la administracin pblica. As, las polticas
privatizadoras conllevan a que el sector pblico, atraviese no slo por una
reduccin cuantitativa llamada desburocratizacin o flexibilizacin, sino que es
objeto de la prdida de funciones que en las ltimas dcadas ha ejercido en
reas estratgicas de la economa y la prestacin de servicios.

21