Poder Ejecutivo en Colombia

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA
Libardo RODRGUEZ RODRGUEZ *
SUMARIO: I. Introduccin. II. Las influencias de

los sistemas jurdicos tradicionales en el dere-
cho pblico colombiano. III. Caractersticas
principales del poder ejecutivo en Colombia. IV.
Evolucin del principio de separacin de pode-
res respecto del poder ejecutivo en Colombia. V.
Composicin y estructura de la rama ejecutiva
en Colombia. VI. Conclusiones.
I. INTRODUCCIN
La nocin de poder ejecutivo puede ser entendida

fundamentalmente de dos maneras: en primer lugar,
desde una perspectiva orgnica o subjetiva, segn la

*
Profesor de derecho administrativo. Ex-Consejero de Estado de
Colombia. Miembro de las Asociaciones Iberoamericana e Inter-
nacional de Derecho Administrativo; del Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, y de la Academia Internacional de Dere-
cho Comparado. Conferencia dictada en el Foro Internacional
sobre Reforma del Estado, realizado en la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, del 20 al 24 de abril de 2009.
DR 2009. Asociacin Internacional de Derecho Administrativo

LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
cual se refiere a las autoridades y organismos que

conforman uno de los poderes pblicos que junto
con el poder legislativo y el poder judicial conforman
la estructura bsica del Estado; de otra parte, la
citada nocin tambin puede ser entendida desde
un punto de vista funcional, referida a una de las
actividades desarrolladas por el Estado, consistente
en la aplicacin o ejecucin de la ley.
Sin embargo, si bien el poder ejecutivo puede ser
entendido de varias formas, las diversas nociones no
resultan excluyentes entre s, sino que, por el con-
trario, son complementarias en la medida en que las
nociones orgnica o subjetiva y la funcional estn
estrechamente vinculadas, pues, precisamente, a los
rganos que conforman el poder ejecutivo les co-
rresponde, por regla general, el ejercicio de la fun-
cin ejecutiva.
Al respecto, debe advertirse que en el derecho co-
lombiano, como lo veremos ms adelante, la nocin
de poder ejecutivo ha evolucionado hacia el concepto
de rama ejecutiva, bajo la premisa de que el poder
pblico es uno solo, dividido o separado en diversos
rganos.
En ese orden de ideas, para efectos metodolgicos,
dividiremos la exposicin en cuatro partes, as: en
primer lugar, analizaremos las influencias que los
sistemas jurdicos tradicionales han tenido en el de-
recho pblico colombiano, para comprender as el
origen de la fisonoma actual del poder ejecutivo en
Colombia (I); a continuacin, haremos referencia a las
principales caractersticas del poder ejecutivo en Co-
lombia, tanto desde el punto de vista histrico como
desde la perspectiva de la Constitucin vigente (II);
posteriormente estudiaremos la evolucin que ha
tenido el principio de separacin de poderes respecto
del poder ejecutivo en Colombia, con lo cual entende-
578

remos el alcance que actualmente tiene la nocin (III)

y, finalmente, presentaremos la composicin y es-
tructura de la rama ejecutiva en Colombia (IV).
II. LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS

JURDICOS TRADICIONALES EN EL DERECHO
PBLICO COLOMBIANO
Para entender correctamente la estructura y fun-

cionamiento actual del poder ejecutivo en Colombia,
debemos, en primer lugar, hacer una breve referen-
cia a las influencias que los sistemas jurdicos tradi-
cionales han tenido en el derecho pblico colombia-
no y, especialmente, el derecho administrativo, las
cuales resultan determinantes en la conformacin
actual de dicho poder.
Al respecto, en el estudio que fue elaborado por el
autor de este trabajo a mediados de la dcada de los
setenta como tesis doctoral, se identificaron diversas
influencias en el derecho pblico colombiano, junto
con algunos aspectos de originalidad 1 , influencias y
originalidades que se han mantenido en el tiempo e
incluso ampliado, las cuales pueden ser identifica-
das as:
a) En primer lugar, desde una perspectiva his-

trica aparece la influencia espaola en el derecho
pblico colombiano, la cual si bien fue muy impor-
tante, haba disminuido en los ltimos tiempos,
aunque se conservaba especialmente desde las
perspectivas sociolgica y econmica.

1 Vase a Rodrguez Rodrguez, Libardo, Los actos del ejecutivo en
el derecho colombiano, Bogot, Editorial Temis, 1977, pp. 5 y ss.

579

No obstante, con ocasin de la expedicin de la

Constitucin Poltica de 1991 la influencia del dere-
cho espaol se ha incrementado nuevamente. As,
dicha influencia se evidencia en diversas institucio-
nes que han sido constitucionalizadas, como es el
caso de la responsabilidad patrimonial del Estado,
en la cual se han tomado directamente los desarro-
llos espaoles para la redaccin de las normas cons-
titucionales y para la interpretacin jurisprudencial
de las mismas. Algo similar ocurre con en el conte-
nido de algunas leyes, cuya redaccin resulta bas-
tante similar a la de las leyes espaolas, como es el
caso, por ejemplo, del Estatuto General de Contrata-
cin de la Administracin Pblica, que reproduce
algunos aspectos de la ley espaola sobre la mate-
ria. Finalmente, la influencia espaola se evidencia
en las jurisprudencias, constitucional y contencioso
administrativa, en las cuales se citan con frecuen-
cia, como fundamento de las decisiones, posiciones
jurisprudenciales y de la doctrina espaolas.
b) A su vez, la influencia norteamericana se en-
cuentra presente en relacin con instituciones jur-
dicas concretas como el control de constitucionali-
dad de las leyes, sin perjuicio de las particularida-
des que veremos ms adelante, y el sistema de
control financiero sobre las entidades pblicas con-
fiado a las contraloras. Adems, esta influencia ha
sido especialmente visible en el sistema jurdico-
poltico con la aplicacin del rgimen presidencialis-
ta, influido por el rgimen presidencial norteameri-
cano.
En el rgimen constitucional vigente, la influencia
norteamericana tambin puede evidenciarse con la
consagracin de algunos mecanismos de control de
las actuaciones pblicas, como lo son las acciones
de cumplimiento, mediante la cual toda persona
580

podr acudir ante la jurisdiccin para hacer efectivo

el cumplimiento de una ley o de un acto administra-
tivo, y las de clase o grupo, originadas en los daos
ocasionados a un nmero plural de personas. Ade-
ms, en tiempos recientes, la influencia norteameri-
cana ha crecido con ocasin del reconocimiento de
la aplicacin en el derecho colombiano de la deno-
minada administracin por agencias. En efecto,
como consecuencia de la citada influencia, en el de-
recho colombiano se ha venido reconociendo la exis-
tencia de agencias u organismos de regulacin (co-
mo el Banco de la Repblica, la Comisin Nacional
de Televisin y las comisiones de regulacin de ser-
vicios pblicos), que actan con un importante gra-
do de autonoma y se encargan de realizar la activi-
dad administrativa de regulacin econmica.
c) En tercer lugar, la influencia francesa en el
derecho pblico colombiano es evidente en la orga-
nizacin del Estado unitario pero descentralizado, el
reparto de competencias entre legislativo y ejecutivo
privilegiando a este ltimo en cuanto a los poderes
conferidos y, especialmente, en las bases del dere-
cho administrativo y la existencia de la jurisdiccin
especial de lo contencioso administrativo.
Esta influencia, que quizs ha sido la ms impor-
tante en la consolidacin del sistema actual de dere-
cho administrativo colombiano, se ha mantenido y
en la actualidad puede verse tanto en el lenguaje
constitucional y legal, como en las decisiones de la
jurisprudencia constitucional y contencioso admi-
nistrativa.
d) Adems de esas influencias, histricamente y
an en la actualidad, el derecho pblico colombiano
presenta diversas caractersticas propias, entre las
cuales pueden citarse el sistema de control abierto
de constitucionalidad que permite a cualquier ciu-
581

dadano cuestionar la constitucionalidad de una ley

o norma con fuerza de ley ante el tribunal constitu-
cional, quien decide con efecto erga omnes, y la exis-
tencia de un rgimen de preponderancia presiden-
cial y no simplemente de un rgimen presidencial
como ocurre en los Estados Unidos, segn pasamos
a explicarlo.
III. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DEL PODER

EJECUTIVO EN COLOMBIA
En el mismo estudio citado se identificaron las

principales caractersticas del poder ejecutivo en
Colombia con anterioridad a la Constitucin Poltica
de 1991, las cuales pueden ser resumidas en las
siguientes:
a) El sistema poltico colombiano se ha caracte-

rizado por una fuerte preeminencia del poder ejecu-
tivo, la cual tiende a acrecentarse cada vez ms. En
este sentido, se habla de la existencia de un rgimen
de preponderancia presidencial o presidencialista
y no simplemente de un rgimen presidencial como
ocurre en los Estados Unidos.
b) Este aumento de poderes del ejecutivo era vi-
sible tradicionalmente en tres aspectos en particu-
lar: la utilizacin muy frecuente del estado de excep-
cin llamado estado de sitio; la tambin muy fre-
cuente habilitacin legislativa por medio de las
facultades extraordinarias del Congreso y el ejercicio
del poder reglamentario.
c) En relacin con las anteriores dos caracters-
ticas tradicionales, con la reforma constitucional de
582

1968: (i) se busc limitar la aplicacin del estado de

sitio, diferenciando dos estados de excepcin: el
estado de sitio, para las perturbaciones del orden
pblico material, y el estado de emergencia econ-
mica y social, para las perturbaciones del orden p-
blico econmico y social; (ii) se ampliaron las facul-
tades del ejecutivo para desarrollar directamente la
Constitucin a travs de reglamentos autnomos,
especialmente en materia econmica; (iii) se ampli
el radio de accin del poder reglamentario del presi-
dente, por medio los decretos reglamentarios de le-
yes marco; (iv) se estableci la planeacin estatal,
con importante participacin del ejecutivo, y (v) se
tecnific la organizacin de la rama ejecutiva del
poder pblico.
Estas caractersticas del poder ejecutivo en Co-
lombia, en la actualidad y especficamente con pos-
terioridad a la expedicin de la Constitucin Poltica
de 1991 se mantienen, aunque con algunas limita-
ciones y modificaciones:
En efecto, el sistema jurdico-poltico en Colombia
contina siendo de corte presidencial, toda vez que
de acuerdo con el artculo 189 de la Constitucin
Poltica, las funciones de jefe de Estado y jefe de
gobierno se encuentran ambas en cabeza del presi-
dente de la repblica, 2 quien goza adems de unos

2 En relacin con las funciones que se le asignan al presidente de
la repblica como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema
autoridad administrativa, vase Corte Constitucional, sentencias
C-396 de 1998: Los artculos 115 y 189 de la Constitucin pre-
ceptan que en el Presidente de la Repblica se renen las cali-
dades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa. El mismo artculo 189 precisa distintas atribu-
ciones del Presidente de la Repblica. Sin embargo, no determi-
na en cul calidad acta para el cumplimiento de cada funcin.
La tarea de dilucidar qu atribuciones le corresponden a cada
calidad habr de cumplirse paulatinamente por la jurispruden-
583

especiales poderes frente a las dems ramas, lo cual

permite calificar el sistema no simplemente de pre-
sidencial como lo es el sistema tradicional nortea-
mericano, sino de presidencialista o de preponde-
rancia presidencial propio de los Estados latinoa-
mericanos. 3
Adems, la preeminencia del presidente de la re-
pblica en la Constitucin Poltica se encuentra pre-
sente en mltiples instituciones que pueden ser re-
sumidas as:
a) Goza de iniciativa legislativa en relacin con

todas las materias e, incluso, para ciertas materias
la iniciativa es exclusiva del poder ejecutivo (artcu-
los 154-inciso 2 y 200-1); 4
b) Goza de una amplia iniciativa de reforma
constitucional (artculos 375 y 378);

cia y la doctrina. Al respecto se puede avanzar que, de manera
general, las funciones de Jefe de Estado son aqullas que deno-
tan de manera clara la voluntad de la Nacin de conformar una
unidad poltica propia, tales como las referidas a las relaciones
internacionales. A su vez, las funciones que desempea en su
calidad de Jefe de Gobierno seran aquellas relacionadas con la
fijacin de polticas, de derroteros para la conduccin del pas,
mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Adminis-
trativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de
la administracin pblica. En igual sentido, vase Corte Consti-
tucional, sentencias C-315 de 1995 y C-1172 de 2001.
3 Vase a Prlot, Marcel, Institutions politiques et droit constitu-
tionnel, 4 ed., Paris, Dalloz, 1969, nm. 88: en Amrica Latina,

el presidente no solamente posee todas las prerrogativas que se
le conceden en Amrica del Norte, sino que adems puede utili-
zar medios extraordinarios que la constitucin le confiere, como
los de suspender ciertas garantas constitucionales y de procla-
mar el Estado de sitio.
4 Sobre la iniciativa legislativa privativa del gobierno, vase Corte
Constitucional, sentencia C-121 de 2003, y a Humberto Sierra

Porto, Concepto y tipos de ley en la constitucin colombiana, Bo-
got, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 28 y ss.
584

c) Goza de la posibilidad de convocar al Congre-

so a sesiones extraordinarias para efectos de que se
discutan los asuntos que determine el propio presi-
dente de la repblica en el acto de convocatoria (ar-
tculos 138 y 200-2); 5
d) En la distribucin de competencias con el
Congreso, contina gozando de la posibilidad de
desarrollar directamente la Constitucin en diversas
materias a travs de reglamentos autnomos (artcu-
los 131-inciso 3, 189-1, 189-2, 189-3, 189-5, 189-6,
19-7, 189-13, 189-17, 189-18, 200-2, 224 y 355); 6
e) Goza de la posibilidad de expedir normas con
fuerza de ley en diversas circunstancias: por medio
de decretos-leyes, con base en habilitacin expresa
del Congreso, la cual, sin embargo, no puede exten-
derse a todas las materias que son objeto de desa-
rrollo legislativo (artculo 150-10); 7 con ocasin de
los estados de excepcin, por medio de decretos le-
gislativos, los cuales estn limitados tanto en su
eficacia temporal como respecto de su contenido

5 En relacin con la funcin presidencial de convocar al Congreso de
la Repblica a sesiones extraordinarias, vase Corte Constitucional,
sentencia C-567 de 1997.
6 Respecto de esta clase de actos del presidente de la repblica,
vase a Rodrguez Rodrguez, Libardo, Los reglamentos autno-

mos, en Memorias del VI Foro Iberoamericano de Derecho Admi-
nistrativo, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2007,
pp. 933 y ss.
7 En relacin con este tema, vanse a Charry Uruea,
Juan Manuel, Sistema normativo de la Constitucin de 1991, 2
ed., Bogot, Temis, 1997, pp. 69 y ss; a Enrique Ibez Najar,
Jorge, Exigencias constitucionales para el otorgamiento de fa-
cultades extraordinarias, en Universitas, Revista de la Pontificia
Universidad Javeriana, n 92, 1997, pp. 117 y ss, y a Humberto
Sierra Porto, Concepto y tipos de ley en la constitucin colombia-
na, cit., pp. 319 y ss.
585

(artculos 212 a 215), 8 y con ocasin de la expedi-

cin excepcional del plan de desarrollo a travs de
decretos de planeacin o planificacin (artculo
341), 9 y
f) Goza de un poder reglamentario amplio, 10 no
slo a travs de la expedicin de reglamentos de la
ley ordinaria (artculo 189-11), 11 sino de otras nor-
mas reglamentarias como los decretos que son desa-
rrollo de leyes cuadro o marco (artculo 150-19). 12
En todo caso, frente a la situacin anterior a la

Constitucin Poltica de 1991, los poderes del ejecu-
tivo y, especialmente, del presidente de la repblica,
han sido limitados por medio de: (i) la prohibicin de
habilitacin legislativa por el Congreso en ciertas
materias y la obligacin de que dicha habilitacin se

8 Respecto de la legislacin del ejecutivo en los estados de excep-
cin, vase a Sierra Porto, Humberto, Concepto y tipos de ley en
la constitucin colombiana, cit., pp. 343 y ss.
9 Sobre esta competencia del presidente de la repblica, vase
Corte Constitucional, sentencia C-1403 de 2000.

10 Sobre los reglamentos y su relacin con la ley en Colombia,
pueden verse los documentos escritos por Vidal Perdomo, Jaime;

Santofimio Gamboa, Jaime Orlando; Ibez Njar, Jorge Enri-
que; Sarria Olcos, Consuelo; Rodrguez Rodrguez, Libardo, y
Benavides, Jos Luis, en Memorias del VI Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, Bogot, Universidad Externado de Co-
lombia, 2007, pp. 815 y ss.
11 En relacin con la potestad reglamentaria, vase a
Hoyos Duque, Ricardo, La potestad reglamentaria del presidente
en la nueva Constitucin, en Vniversitas, Revista de la Pontificia
Universidad Javeriana, n 82, 1992, pp. 361 y ss
12 Respecto de esta clase de leyes y sus reglamentos, vanse
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec-

cin Primera, sentencia de 2 de octubre de 1997, expediente
4.262; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
concepto de 6 de abril de 2000, radicacin 1.255, y Corte Consti-
tucional, sentencias C-166 de 1992, C-311 de 1994, C-129 de
1998, C-781 de 2001 y C-350 de 2004.
586

produzca por un tiempo limitado (artculo 150-10);

(ii) la limitacin en la duracin de los estados de
excepcin y en la eficacia en el tiempo de ciertos
actos adoptados durante los mismos (artculos 212
a 215); (iii) la disminucin del nmero de casos en
que pueden ser expedidos reglamentos autnomos,
y (iv) la introduccin de la figura de la mocin de
censura respecto de ministros, superintendentes y
directores de departamentos administrativos (artcu-
lo 135-8).
Como puede verse, la caracterstica ms impor-
tante que histricamente se ha presentado en la
conformacin del poder ejecutivo en Colombia y que
se mantiene en la actualidad, es la especial preemi-
nencia que tiene el presidente de la repblica en la
organizacin y funcionamiento del Estado colombia-
no, autoridad que goza de especiales poderes en re-
lacin con los ciudadanos y con las dems ramas
del poder pblico, sin perjuicio, por supuesto, de las
limitaciones sealadas por la propia Constitucin,
las cuales tienden a acrecentarse cada vez ms, y de
los diversos controles a que estn sometidos los po-
deres presidenciales. 13
Ahora bien, para entender mejor el proceso que
ha llevado a esa especial preeminencia del presiden-
te de la repblica, es conveniente analizar la evolu-
cin que ha tenido en Colombia el principio de sepa-
racin de poderes, especialmente desde la perspecti-
va del poder ejecutivo.

13 En general, en relacin con el presidencialismo en Colombia,
vase a Schica, Luis Carlos, Nuevo constitucionalismo colombia-

no, 12 ed., Bogot, Temis, 1996, pp. 217 y ss.
587

IV. EVOLUCIN DEL PRINCIPIO DE SEPARACIN

DE PODERES RESPECTO DEL PODER EJECUTIVO
EN COLOMBIA
El principio de separacin de poderes, en su for-

mulacin original, parti de la idea de que el poder
pblico no era realmente uno solo sino que era ne-
cesario distinguir claramente tres poderes separa-
dos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, que co-
rrespondan, respectivamente, a las funciones de
dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los
conflictos que resultaran de esa aplicacin. Esta
concepcin original implicaba, en trminos genera-
les, una coincidencia total entre cada uno de los po-
deres y la funcin que le corresponda ejercer. 14
Como consecuencia de las influencias francesa y
norteamericana en el derecho colombiano, a las cua-
les hicimos referencia anteriormente, en Colombia,
en sus primeras pocas republicanas, se acept el
principio de separacin de poderes con esa formula-
cin, como se desprende del artculo 5 de la Consti-
tucin de Cundinamarca de 1811 y del artculo 57
original de la Constitucin Poltica de 1886. No obs-
tante, como pasamos a explicarlo, con posterioridad
a su adopcin dicho principio ha tenido una notable
evolucin, que en relacin con el poder ejecutivo
puede resumirse, as: 15

14 Sobre esta concepcin original del principio de separacin de
poderes, vase a Blanco Valds, Roberto, El valor de la constitu-

cin, Madrid, Alianza Editorial, 1994, pp. 101 y ss.
15 Un estudio ms amplio de la evolucin que ha tenido el princi-
pio de separacin de poderes en Colombia puede consultarse en

Rodrguez Rodrguez, Libardo, Estructura del poder pblico en
Colombia, 11 ed., Bogot, Temis, 2009, pp. 8 y ss.
588

a) Regreso a la idea de que el poder pblico es

uno slo, aunque conformado por varios rganos o
ramas. Frente a la concepcin original del principio
de separacin de poderes, la primera evolucin con-
siste en que cada uno de los poderes, incluyendo al
poder ejecutivo, no deba ser entendido realmente
como un poder por s mismo, sino apenas como una
parte del poder pblico, como unidad, el cual, a su
vez, deba entenderse conformado por los rganos o
ramas encargados de ejercer las funciones el Esta-
do. Lo anterior implica, especficamente para el caso
del poder ejecutivo, que el mismo dejara de ser con-
siderado como tal, para ser entendido como una de
las partes del poder pblico, identificada, entonces,
como el rgano o rama ejecutiva de ese poder.
En Colombia, esta primera evolucin del principio
de separacin de poderes encuentra expresin en la
reforma constitucional de 1936, en su artculo 21,
segn el cual son rganos del poder pblico: el le-
gislativo, el ejecutivo y el judicial; ms tarde, la re-
forma constitucional de 1945 introdujo la ter-
minologa de ramas del poder pblico, para referir-
se a la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional (art.
6 de la reforma, que modific el art. 52 de la Cons-
titucin). Esta terminologa de ramas del poder
pblico se ha conservado hasta la actualidad, como
se observa en el artculo 113 de la Constitucin Pol-
tica de 1991, aunque regresando, en relacin con la
rama jurisdiccional, a la expresin ms tradicional
de rama judicial.
b) El principio de colaboracin armnica entre los
diferentes rganos o ramas del poder pblico. Esta
segunda evolucin del principio de separacin de
poderes parte de la idea de que la separacin entre
las diversas ramas del poder pblico no puede ser
entendida en trminos absolutos, hasta el punto de
589

considerar que cada una de esas ramas goce de total

autonoma, sino que debe existir una especie de co-
laboracin entre ellas para el cumplimiento de los
cometidos del Estado. En relacin con el poder eje-
cutivo, esta evolucin se traduce en que, de una
parte, en ocasiones, la rama ejecutiva realiza activi-
dades que contribuyen al ejercicio de las funciones
que corresponden a los dems rganos o ramas del
poder pblico, sin llegar a ejercerlas directamente,
pero tambin, en otras ocasiones, puede, inclusive,
ejercer directamente funciones legislativas y judicia-
les. A su vez, en virtud de este principio, de la mis-
ma manera los dems rganos o ramas del poder
pblico tambin pueden colaborar en el ejercicio de
la funcin ejecutiva, hasta llegar a ejercer directa-
mente, aunque de manera excepcional, dicha fun-
cin. Por lo tanto, puede afirmarse que, como conse-
cuencia de este principio, el ejercicio de las funcio-
nes pblicas ya no es exclusivo de cada una de las
ramas u rganos del poder pblico.
En Colombia, el principio de colaboracin entre
las ramas del poder pblico tambin se consagra en
la reforma constitucional de 1936 (art. 21), y es rati-
ficado en la reforma de 1945 (art. 6), as como en la
Constitucin Poltica de 1991 (art. 113), segn la
cual, los rganos o ramas del poder pblico o del
Estado tienen funciones separadas (principio de la
separacin de poderes), pero colaboran armnica-
mente en la realizacin de los fines del Estado
(principio de la colaboracin armnica).
c) Ampliacin del objeto de la funcin ejecutiva y
del concepto de rama ejecutiva. La siguiente etapa de
la evolucin del principio de separacin de poderes
parte de la aceptacin de que ciertas funciones que
desarrolla comnmente la rama ejecutiva, a pesar
de que materialmente y de acuerdo con el concepto
590

tradicional podran ser entendidas como funciones

propiamente legislativas o jurisdiccionales, en la
actualidad son entendidas tambin como parte de la
funcin ejecutiva, con lo cual se ampla el concepto
tradicional de esta funcin, as como el campo de
accin natural de la rama ejecutiva.
Es, en primer lugar, el caso de la potestad regla-
mentaria, que se expresa por medio de la expedicin
de normas generales, lo cual, segn la teora tradi-
cional, implicara el ejercicio de la funcin legislati-
va. No obstante, en la actualidad el ejercicio de esta
potestad se considera un aspecto ms del ejercicio
de la funcin ejecutiva, hasta el punto de que, en
Colombia y otros pases, se considera que los actos
expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria
son actos administrativos y son, por lo mismo, una
expresin del ejercicio de la funcin ejecutiva 16 .
Algo similar ocurre con el ejercicio de la potestad
sancionadora, la cual, desde la perspectiva de la
teora tradicional, podra ser entendida como expre-
sin de la funcin judicial en cuanto la imposicin
de sanciones implica la solucin de una controversia
derivada de la aplicacin de la ley, como sucede con
la potestad sancionadora de carcter penal, que es
considerada, sin duda, una tpica expresin de la
funcin judicial. Sin embargo, en la actualidad se
reconoce la existencia de un derecho administrativo
sancionador, el cual parte de la idea de que la fun-
cin ejecutiva comprende la de imponer sanciones, 17

16 Sobre la naturaleza jurdica de los actos expedidos por el pre-
sidente de la repblica en ejercicio de la potestad reglamentaria,

vase a Rodrguez Rodrguez, Libardo, Derecho administrativo
General y colombiano, 16 ed., Bogot, Temis, 2008, n 490.
17 Vase a Ossa Arbelez, Jaime, Derecho administrativo sancio-
nador, 2 ed., Bogot, Legis, 2009, pp. 18 y ss. Desde el punto de

591

obviamente excluyendo la potestad sancionadora de

carcter penal. Sobre este tema, debe hacerse notar,
adems, que los actos sancionatorios proferidos en
materia disciplinaria se consideran administrativos,
sometidos al mismo rgimen jurdico de esa funcin
y de esa clase de actos y, por lo mismo, son expre-
sin de la funcin ejecutiva. 18 Lo mismo sucede con
el ejercicio de la potestad sancionadora en otros
campos diferentes del penal, como es el caso de las
sanciones de control fiscal, tributarias, aduaneras,
urbansticas, de control de cambios, ambientales,
financieras y cambiarias, entre otras, las cuales
tambin son consideradas como ejercicio de la fun-
cin administrativa.
As mismo, dicha reflexin es aplicable respecto
de algunas potestades derivadas de la actividad de
regulacin, mediante las cuales se resuelven conflic-
tos entre particulares, situacin que se considera
parte de la funcin ejecutiva y no de la jurisdiccional
como tradicionalmente se haba entendido. Tal es el
caso de la solucin de controversias entre proveedo-
res de servicios de telecomunicaciones que, segn el
artculo 41 de la Ley 1341 de 2009, constituye una
actuacin administrativa. 19

vista jurisprudencial, vase Corte Constitucional, sentencia C-
506 de 2002.
18 Sobre la naturaleza jurdica de los actos expedidos en ejercicio
de la funcin de control disciplinario, vanse Corte Constitucio-

nal, sentencias C-661 de 2000, C-996 de 2001 y C-835 de 2005;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de
8 de marzo de 1996, radicacin 792, y Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, sentencia de
30 de enero de 1997, expediente 11.634.
19 Sobre la naturaleza de esta clase de decisiones adoptadas por
las autoridades o agencias de regulacin, vase Corte Constitu-

cional, sentencia C-1120 de 2005.
592

Inclusive, la existencia de otras funciones pbli-

cas, que tienden a considerarse nuevas y especiales,
como la de banca central, la disciplinaria, la fiscal y
la electoral no han llegado realmente al reconoci-
miento de esa novedad y especialidad como funcio-
nes pblicas, pues se continan considerando que
son expresiones de la funcin administrativa, lo cual
constituye otra manifestacin de la ampliacin del
objeto de esa funcin pblica, que refleja una evolu-
cin de la concepcin original de funcin ejecutiva.
Las ampliaciones anteriores del objeto de la fun-
cin ejecutiva, respecto de su concepcin original,
que implican que esta funcin ya no solamente con-
siste en la ejecucin individualizada de la ley, pues
comprende la facultad de desarrollarla o reglamen-
tarla y aun de resolver algunos conflictos resultan-
tes de su aplicacin, han llevado a reconocer una
mayor amplitud del concepto, que se ha traducido, a
su vez, en una terminologa ms amplia por medio
de los conceptos de funcin administrativa y de
rama administrativa o administracin pblica.
d) Abandono de la concepcin tripartita de la se-
paracin de poderes. La evolucin del principio de
separacin de poderes se expresa tambin en que
actualmente la estructura del Estado no se conside-
ra conformada nicamente por los tres poderes o
ramas tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial).
En virtud de esta etapa de la evolucin del principio
de separacin de poderes, se reconoce la existencia
de ciertos rganos autnomos e independientes de
carcter pblico, por fuera de las tres tradicionales
ramas del poder, como lo son, en el caso colombia-
no, los rganos de control y organizacin electoral.
Frente a esta etapa de la evolucin, debe sealarse
que algunos, entre ellos la Corte Constitucional, han
considerado que otros organismos constitucional-
593

mente reconocidos, como lo son el Banco de la Re-

pblica, la Comisin Nacional de Televisin, y la
Comisin Nacional del Servicio Civil, tambin deben
ser entendidos como rganos autnomos e indepen-
dientes de las ramas del poder pblico, no obstante
lo cual, para nosotros, a pesar de que dichos orga-
nismos puedan llegar a ser considerados como auto-
ridades administrativas independientes, sometidas a
un rgimen jurdico propio y con un grado especial
de autonoma, ello no implica que tanto orgnica
como funcionalmente dejen de considerarse parte de
la rama ejecutiva y de la administracin pblica.
Es as como el citado artculo 113 de la Constitu-
cin Poltica, que precisamente hace parte del cap-
tulo 1 del ttulo v de la Carta, que tratan de la es-
tructura del Estado y de la organizacin del Esta-
do, respectivamente, a pesar de reconocer como
principio la separacin del poder en las tres ramas
tradicionales, como ya qued expresado, a rengln
seguido manifiesta que adems de los rganos que
las integran existen otros, autnomos e indepen-
dientes, para el cumplimiento de las dems funcio-
nes del Estado. A su vez, en desarrollo de esta ma-
nifestacin, el artculo 117 expresa que el ministe-
rio pblico y la Contralora General de la Repblica
son rganos de control, y el artculo 120 se refiere a
la organizacin electoral, la cual tiene a su cargo la
organizacin de las elecciones, su direccin y vigi-
lancia, as como lo relativo a la identidad de las per-
sonas. Finalmente, la Constitucin Poltica dedica
su ttulo XI a la organizacin territorial, la cual
constituye la expresin de la estructura del poder
pblico en los rdenes seccional y local, pero que
594

propiamente hacen parte de la concepcin amplia de

la administracin pblica en esos rdenes. 20
La anterior evolucin permite concluir que en Co-

lombia se ha adoptado como esquema de organiza-
cin del Estado el resultante de la aplicacin del
principio de separacin de poderes, pero con las
adaptaciones y transformaciones mencionadas sobre
reconocimiento de un solo poder, la colaboracin
entre sus diferentes ramas u rganos y la amplia-
cin del objeto de la funcin ejecutiva y del concepto
de rama ejecutiva. As, desde el punto de vista espe-
cfico del poder ejecutivo, la evolucin presentada
permite afirmar que se ha producido la transforma-
cin del concepto tradicional de de funcin ejecuti-
va en el ms amplio y moderno de funcin adminis-
trativa y del concepto tradicional de rama ejecutiva
del poder pblico en los ms amplios y comprensi-
vos de rama administrativa del poder pblico o
administracin pblica.
V. COMPOSICIN Y ESTRUCTURA DE LA RAMA

EJECUTIVA EN COLOMBIA
Finalmente, debe sealarse que la organizacin

actual de la rama ejecutiva a nivel nacional est
prevista en la Ley 489 de 1998, la cual derog los
decretos extraordinarios 1050 y 3130 de 1968 y 130
de 1976, que regularon esa organizacin durante los
treinta aos anteriores a la ley actual. As, de acuer-

20 Sobre el tema de los rganos autnomos e independientes,
vase a Rodrguez Rodrguez, Libardo, Estructura del poder pbli-

co en Colombia, cit., pp. 128 y ss.
595

do con el artculo 38 de la citada ley, la rama ejecu-

tiva del poder pblico en el orden nacional est es-
tructurada en un sector central y un sector descen-
tralizado, cuya diferenciacin radica, fundamental-
mente, en si el respectivo organismo o entidad tiene
o no personalidad jurdica propia, de tal manera que
pertenecen al sector central aquellos que carezcan
de personalidad jurdica propia y acten a travs de
la personalidad jurdica del Estado, mientras que
formarn parte del sector descentralizado aquellos
que s poseen su propia personalidad jurdica.
De esta manera, segn el mencionado artculo
38, la rama ejecutiva del poder pblico, en el orden
nacional, se encuentra integrada por los siguientes
organismos y entidades:
1. Sector central:
a) La Presidencia de la Repblica;
b) La Vicepresidencia de la Repblica;
c) Los consejos superiores de la administracin
y los dems organismos consultivos o coordi-
nadores, para toda la administracin o parte
de ella, con carcter permanente o temporal y
con representacin de varias entidades estata-
les y, si fuere el caso, del sector privado, que la
ley determine, para lo cual en cada caso se in-
dicar el ministerio o departamento adminis-
trativo al cual estarn adscritos (art. 38, parg.
2);
d) Los ministerios;
e) Los departamentos administrativos;
f) Las superintendencias sin personera jur-
dica;
g) Las unidades administrativas especiales
sin personera jurdica;
596

h) Los dems organismos administrativos

nacionales sin personera jurdica que cree, or-
ganice o autorice la ley, para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder pblico (aunque
no lo dice el numeral 1 del artculo 38, se de-
duce del literal g del numeral 2 del mismo art-
culo, que corresponde al literal j del numeral 2
que se indica a continuacin).
2. Sector descentralizado por servicios:

a) Los establecimientos pblicos;
b) Las empresas industriales y comerciales
del Estado;
c) Las superintendencias con personera
jurdica;
d) Las unidades administrativas especiales
con personera jurdica;
e) Las empresas sociales del Estado;
f) Las empresas oficiales de servicios pbli-
cos domiciliarios;
g) Los institutos cientficos y tecnolgicos;
h) Las sociedades pblicas;
i) Las sociedades de economa mixta, y
j) Las dems entidades administrativas na-
cionales con personera jurdica que cree, or-
ganice o autorice la ley para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder pblico.
Ahora bien, a pesar de que la citada Ley 489 de

1998 no se refiere expresamente a la rama ejecutiva
a nivel seccional y local, de diversas normas consti-
tucionales es posible concluir que las autoridades
territoriales tambin forman parte de la rama ejecu-
tiva, en su concepcin actual y ampliada de rama
administrativa. As, el artculo 113 de la Constitu-
cin Poltica seala que las gobernaciones y las al-
597

caldas, as como los establecimientos pblicos y

las empresas industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la rama ejecutiva, de lo cual se
deriva que forman parte de esta rama, las goberna-
ciones y alcaldas, junto con sus respectivas secreta-
ras y departamentos administrativos, as como las
entidades descentralizadas por servicios del nivel
territorial.
Igualmente, en relacin con la organizacin territo-
rial, podra pensarse que como los miembros de las
asambleas departamentales y de los concejos distrita-
les y municipales son de eleccin popular, a semejan-
za de los miembros del Congreso de la Repblica, y
dichos rganos tienen competencia para la regulacin
de aspectos generales del funcionamiento del depar-
tamento, el distrito o el municipio, dichas asambleas
y concejos formaran parte de la rama legislativa del
poder pblico. Sin embargo, esa idea no es correcta a
la luz del rgimen constitucional vigente, pues el ca-
rcter unitario del Estado implica que la rama y la
funcin legislativas corresponden exclusivamente al
Estado y no a las entidades territoriales, de tal mane-
ra que, segn los artculos 299 y 312 de la Constitu-
cin Poltica, son simplemente corporaciones poltico-
administrativas, lo cual confirma la idea de la con-
cepcin ampliada, ms moderna y comprensiva del
concepto tradicional de rama ejecutiva, traducida en
rama administrativa o administracin pblica, de
la cual forman parte las citadas asambleas y concejos.
Pero adems de la organizacin de la rama ejecu-
tiva, la Ley 489 de 1998 tambin se refiere al con-
cepto de administracin pblica, la cual, de acuer-
do con el artculo 39 de la ley, se integra por los
organismos que conforman la rama ejecutiva del
poder pblico y por todos los dems organismos y
entidades de naturaleza pblica que de manera
598

permanente tienen a su cargo el ejercicio de las acti-

vidades y funciones administrativas o la prestacin
de servicios pblicos del Estado colombiano. Preci-
sa la citada norma:
La presidencia de la repblica, los ministerios

y los departamentos administrativos, en lo na-
cional, son los organismos principales de la
Administracin.
As mismo, los ministerios, los departamentos
administrativos y las superintendencias consti-
tuyen el sector central de la administracin
pblica nacional. los organismos y entidades
adscritos o vinculados a un ministerio o un
departamento administrativo que gocen de
personera jurdica, autonoma administrativa
y patrimonio propio o capital independiente
conforman el sector descentralizado de la ad-
ministracin pblica nacional y cumplen sus
funciones en los trminos que seale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldas, las secretar-
as de despacho y los departamentos adminis-
trativos son los organismos principales de la
Administracin en el correspondiente nivel te-
rritorial. Los dems les estn adscritos o vin-
culados, cumplen sus funciones bajo su orien-
tacin, coordinacin y control en los trminos
que sealen la ley, las ordenanzas o los acuer-
dos, segn el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales son corporaciones
administrativas de eleccin popular que cum-
plen las funciones que les sealan la Constitu-
cin Poltica y la ley.
599

As mismo, para completar la idea de administra-

cin pblica, el artculo 40 de la Ley 489 de 1998 se
refiere a las entidades y organismos sometidos a
rgimen especial, as: El Banco de la Repblica, los
entes universitarios autnomos, las corporaciones
autnomas regionales, la Comisin Nacional de Te-
levisin y los dems organismos y entidades con
rgimen especial otorgado por la Constitucin Polti-
ca se sujetan a las disposiciones que para ellos es-
tablezcan las respectivas leyes.
De esta manera, parecera que la ley pretende di-
ferenciar la organizacin de la rama ejecutiva del
poder pblico en el orden nacional y la estructura
de la administracin pblica. Sin embargo, la reali-
dad y la manera ms coherente y prctica de
comprender las instituciones permiten considerar
que la composicin del concepto de administracin
pblica coincide con la de la rama ejecutiva del
poder pblico, comprendidos los niveles nacional y
territorial, lo cual igualmente confirma la idea de la
evolucin del concepto tradicional de poder ejecutivo
por rama ejecutiva del poder pblico hacia el
concepto ms amplio, moderno y comprensivo de
rama administrativa o administracin pblica.
En consecuencia, con fundamento en las disposi-
ciones y reflexiones citadas, puede decirse que el
poder ejecutivo en Colombia, en virtud de las dife-
rentes evoluciones de que ha sido objeto, debe en-
tenderse reflejado en el concepto actual de adminis-
tracin pblica, integrada u organizada de la siguien-
te manera:
Administracin pblica nacional:

1. Organismos principales:
a) Presidencia de la Repblica;
b) Ministerios, y
600

c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Superintendencias;
b) Establecimientos pblicos;
c) Unidades administrativas especiales, y
d) Los dems organismos y entidades en
cuyo acto de creacin se determinare que es-
tn adscritos a un ministerio o departamento
administrativo.
3. Organismos vinculados:
a) Empresas industriales y comerciales del
Estado;
b) Sociedades de economa mixta;
c) Los dems organismos y entidades en
cuyo acto de creacin se determinare que es-
tn vinculados a un ministerio o departamento
administrativo.
4. Entidades y organismos de carcter o rgi-
men especial de origen constitucional:
a) El Banco de la Repblica;
b) Los entes universitarios autnomos;
c) Las corporaciones autnomas regiona-
les;
d) La Comisin Nacional de Televisin, y
e) Los dems organismos y entidades con
rgimen especial otorgado por la Constitucin
Poltica, los cuales se sujetan a las disposicio-
nes que para ellos establezcan las respectivas
leyes (art. 40 de la Ley 489 de 1998).
Administracin pblica territorial:
1. Organismos principales:
a) Gobernaciones y alcaldas;
b) Secretaras de despacho, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
601

a) Los que la ley, las ordenanzas o los

acuerdos determinen que tienen esta calidad.
3. Organismos vinculados:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen que tienen esta calidad.
4. Las asambleas departamentales y los conce-
jos distritales y municipales, que son corpora-
ciones administrativas de eleccin popular que
cumplen las funciones que les sealan la
Constitucin Poltica y la ley (art. 39, inc. fi-
nal, de la Ley 489 de 1998).
VI. CONCLUSIONES
Como resultado de los anlisis y comentarios rea-

lizados en las pginas anteriores, podemos expresar
las siguientes conclusiones:
1. El derecho pblico colombiano ha recibido in-

fluencias de diversos sistemas jurdicos tradiciona-
les, como el espaol, el norteamericano y el francs,
pero tambin presenta caractersticas e institucio-
nes propias, como fruto del desarrollo nacional de
las instituciones pblicas.
602

2. Tanto desde el punto de vista histrico como

desde la perspectiva del rgimen constitucional vi-
gente, la caracterstica ms importante del poder
ejecutivo en Colombia radica en una fuerte preemi-
nencia de ese poder, lo cual ha permitido expresar
que se trata de un rgimen de preponderancia pre-
sidencial o presidencialista y no simplemente de
un rgimen presidencial como el de los Estados
Unidos. En virtud de esta preeminencia, el presiden-
te de la repblica goza de diversas prerrogativas en
relacin con los ciudadanos y con las otras ramas
del poder pblico, aunque sometidas a las limitacio-
nes sealadas por la propia Constitucin, entre las
cuales se encuentran las de los controles polticos y
judiciales sobre sus actuaciones.
3. El principio de separacin de poderes ha te-
nido aplicacin en el derecho colombiano, pero fren-
te a su concepcin inicial sobre la existencia de tres
poderes absolutamente separados, ha tenido una
evolucin para permitir, en primer lugar, el regreso
a la idea de que el poder pblico es uno slo, aun-
que conformado por varios rganos o ramas; luego,
la aplicacin del principio de colaboracin armnica
entre los diferentes rganos o ramas del poder p-
blico; ms adelante, la ampliacin del objeto de la
funcin ejecutiva y del concepto de rama ejecutiva, y
finalmente, el abandono de la concepcin tripartita
de la separacin de poderes.
4. Fruto de esa evolucin se puede concluir que
en Colombia se ha adoptado como esquema de or-
ganizacin del Estado el resultante de la aplicacin
del principio de separacin de poderes, pero con las
adaptaciones y transformaciones mencionadas, las
cuales, desde el punto de vista especfico del poder
ejecutivo, se traducen en que se ha producido la
transformacin del concepto tradicional de funcin
603

ejecutiva en el ms amplio y moderno de funcin

administrativa, y del concepto tradicional de rama
ejecutiva del poder pblico en los ms amplios y
comprensivos de rama administrativa del poder p-
blico o administracin pblica.
Bogot, noviembre de 2009.
604

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

Libardo RODRGUEZ RODRGUEZ *

SUMARIO: I. Introduccin. II. Las influencias de

La nocin de poder ejecutivo puede ser entendida

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cual se refiere a las autoridades y organismos que

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

remos el alcance que actualmente tiene la nocin (III)

II. LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS

Para entender correctamente la estructura y fun-

a) En primer lugar, desde una perspectiva his-

el derecho colombiano, Bogot, Editorial Temis, 1977, pp. 5 y ss.

DR 2009. Asociacin Internacional de Derecho Administrativo

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No obstante, con ocasin de la expedicin de la

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

podr acudir ante la jurisdiccin para hacer efectivo

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dadano cuestionar la constitucionalidad de una ley

III. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DEL PODER

En el mismo estudio citado se identificaron las

a) El sistema poltico colombiano se ha caracte-

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

1968: (i) se busc limitar la aplicacin del estado de

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especiales poderes frente a las dems ramas, lo cual

a) Goza de iniciativa legislativa en relacin con

tionnel, 4 ed., Paris, Dalloz, 1969, nm. 88: en Amrica Latina,

Constitucional, sentencia C-121 de 2003, y a Humberto Sierra

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

c) Goza de la posibilidad de convocar al Congre-

vase a Rodrguez Rodrguez, Libardo, Los reglamentos autno-

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(artculos 212 a 215), 8 y con ocasin de la expedi-

En todo caso, frente a la situacin anterior a la

Corte Constitucional, sentencia C-1403 de 2000.

pueden verse los documentos escritos por Vidal Perdomo, Jaime;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec-

DR 2009. Asociacin Internacional de Derecho Administrativo

EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

produzca por un tiempo limitado (artculo 150-10);

vase a Schica, Luis Carlos, Nuevo constitucionalismo colombia-

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IV. EVOLUCIN DEL PRINCIPIO DE SEPARACIN

El principio de separacin de poderes, en su for-

poderes, vase a Blanco Valds, Roberto, El valor de la constitu-

pio de separacin de poderes en Colombia puede consultarse en

DR 2009. Asociacin Internacional de Derecho Administrativo

EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

a) Regreso a la idea de que el poder pblico es

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considerar que cada una de esas ramas goce de total

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