DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.

Jefferson Dias

14.05.10 - sexta-feira

ATO ADMINISTRATIVO

Ato: derivado do latim actus, de agere (levar, conduzir), tem o sentido de indicar
de modo geral, toda ao resultante da manifestao da vontade ou promovida pela
vontade da pessoa. tudo que acontece pela vontade de algum (Vocabulrio
Jurdico, De Plcido e Silva, Volume I, 12. edio).

Fato: derivado do latim factum, de facere (fazer, causar), genericamente

indicativo de todo acontecimento ou de todo ato, ou seja, de tudo que acontece, que se
faz ou que feito (Vocabulrio Jurdico, De Plcido e Silva, Volume II, 12. edio).

O Direito Civil faz distino entre ato e fato; o primeiro imputvel ao homem; o
segundo decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele
dependem apenas indiretamente.

Quando o fato corresponde descrio contida na norma legal, ele chamado fato
jurdico e produz efeitos no mundo do direito. Quando o fato descrito na norma legal
produz efeitos no campo do direito administrativo, ele um fato administrativo.

Conceito de ato jurdico: Art. 81, do Cdigo Civil de 1916 todo ato lcito, que tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos (no
existe conceito correspondente no novo Cdigo Civil).

Se o fato no produz qualquer efeito jurdico no direito administrativo, ele chamado

fato da Administrao.

Fato da Administrao (que no interessa a Administrao)

X
Fato administrativo (que repercute na esfera da Administrao)

Ato da Administrao (que no interessa a Administrao)

X
Ato administrativo (que interessa a Administrao)

Atos da Administrao: todo ato praticado no exerccio da funo administrativa ato

da Administrao atos de direito privado (doao, permuta, locao); atos materiais
(demolio de uma casa, apreenso de mercadorias); atos de conhecimento, opinio,
juzo ou valor (atestados, certides, pareceres, votos); atos polticos; contratos; atos
normativos; atos administrativos propriamente ditos.
Essa expresso - ato da Administrao - tem sentido mais amplo do que a expresso
ato administrativo, que abrange apenas determinados atos praticados no exerccio da
funo administrativa.
Obs: a permisso, em regra, ato administrativo. Porm, o legislador conceituou
alguns contratos como de permisso, que no so atos administrativos.

Conceito de ato administrativo:

a) critrio subjetivo, orgnico ou formal ato administrativo aquele praticado pelo
Poder Executivo, ditando os rgos administrativos (conceito incompleto),
b) critrio objetivo, funcional ou material ato relativo ao exerccio concreto da
funo administrativa, seja ele editado pelos rgos administrativos, judiciais ou
legislativos.
-> a funo administrativa parcial, concreta (trata de um caso em concreto) e
subordinada

Jos Cretella Jnior (1977:19) a manifestao de vontade do Estado, por

seus representantes, no exerccio regular de suas funes, ou por qualquer
pessoa que detenha, nas mos, frao de poder reconhecido pelo Estado, que
tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou
extinguir situaes jurdicas subjetivas, em matria administrativa.

Celso Antnio Bandeira de Mello declarao do Estado (ou de quem lhe faa
s vezes - como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico) no
exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias
jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a
controle de legitimidade por rgo jurisdicional.

Hely Lopes Meirelles toda manifestao unilateral de vontade da

Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro a declarao do Estado ou de quem o

represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob
regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio.

Atos que no produzem efeitos jurdicos:

a) atos materiais no so atos administrativos, mas sim a execuo deles (ex:
colocao do bloco de concreto para interditar o estabelecimento; demolio de uma
casa)
b) despachos de encaminhamento
c) atos enunciativos ou de conhecimento noticiam algo que j existe (ex: certides)
d) atos de opinio (pareceres e laudos)

Atributos do ato administrativo sero aqui consideradas a presuno de legitimidade

ou de veracidade, a imperatividade, a executoriedade e a autoexecutoriedade, que
correspondem, a verdadeiras prerrogativas do poder pblico, dentre as muitas que a
colocam em posio de supremacia sobre o particular, j que os atos por este editados
no dispem dos mesmos atributos; ser analisada tambm a tipicidade.
a) presuno de legitimidade e veracidade -> a legitimidade est ligada ao aspecto de
direito (presume-se a legalidade), enquanto a veracidade est relacionada ao aspecto
ftico (presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administrao).
Nas palavras de Cassagne (s/d: 327-328), a presuno de legitimidade constitui um
princpio do ato administrativo que encontra seu fundamento na presuno de
validade que acompanha todos os atos estatais, princpio em que se baseia, por sua
vez, o dever do administrado de cumprir o ato administrativo.
Efeitos dessas presunes:
Enquanto no decretada a invalidade do ato pela prpria
Administrao ou pelo Judicirio, ele produzir efeitos da mesma
forma que o ato vlido, devendo ser cumprido;
O Judicirio no pode apreciar ex officio a validade do ato;
Inverso do nus da prova, ou seja, o administrado que teria que
comprovar. Contudo, a doutrina e a jurisprudncia vm alterando
esse posicionamento, em virtude do abuso cometido pela
Administrao.

b) imperatividade (poder extroverso) pode ser exigido sem a concordncia do

administrado ( ato unilateral).
o atributo pelo qual os atos administrativos se impem a terceiros,
independentemente de sua concordncia.
Decorre da prerrogativa que tem o poder pblico de, por meio de atos unilaterais,
impor obrigaes a terceiros (Renato Alessi chama de poder extroverso).
A imperatividade no existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles
que impem obrigaes, quando se trata de ato que confere direitos solicitados pelo
administrado (como licena, autorizao, permisso, admisso) ou de ato enunciado
(certido, atestado, parecer).

c) autoexecutoriedade pode ser executado sem a anuncia do administrado e sem o

prvio ingresso no Judicirio. No existe em todos os atos administrativos, sendo
possvel apenas quando: expressamente prevista em lei ou quando se tratar de medida
urgente que, caso no adotada de imediato, possa ocasionar prejuzo maior para o
interesse pblico. A autoexecutoriedade pode ser dividida em:
c.1) exigibilidade deve ser respeitado -> todos os atos administrativos tm
(medidas indiretas. Ex: multa) HOUVE FALHA NA TRANSMISSO DA AULA
c.2) executoriedade (medidas diretas)

d) tipicidade devem ser previstos em lei

o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada
finalidade que a Administrao pretende alcanar existe um ato definido em lei.
Decorre diretamente do princpio da legalidade, impedindo que a Administrao
pratique atos inominados.
A tipicidade s existe com relao aos atos unilaterais; no existe nos contratos
porque, com relao a eles, no h imposio de vontade da Administrao, que
depende sempre da aceitao do particular; nada impede que as partes convencionem
um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse pblico e ao do
particular.

e) revogabilidade a prpria Administrao pode revog-lo

f) estabilidade no est sujeito a modificaes (segurana jurdica)

g) impugnabilidade possibilidade do administrado de questionar o ato

Elementos do ato:
a) agente capaz
b) objeto lcito
c) forma prescrita ou no defesa em lei

Elementos do ato administrativo:

a) sujeito (competncia)
b) objeto
c) forma
d) motivo
e) finalidade

a) sujeito aquele a quem a lei atribui competncia para a prtica do ato. No direito
administrativo, no basta a capacidade; necessrio tambm que o sujeito tenha
competncia. Competncia o conjunto de atribuies das pessoas jurdicas, rgos e
agentes, fixadas pelo direito positivo.
-> a competncia decorre sempre de lei
-> inderrogvel no uma faculdade do agente (dever-poder)
-> pode ser objeto de delegao ou avocao
-> A distribuio da competncia pode levar em conta vrios critrios:
- em razo da matria (Ministrios / Secretarias)
- em razo do territrio
- em razo do grau hierrquico
- em razo do tempo
- em razo do fracionamento

b) objeto (ou contedo) o efeito jurdico imediato que o ato produz (ex: objeto da
demisso sada do servidor do quadro de servidores)
Alguns autores distinguem contedo e objeto: objeto a coisa, a atividade, a relao
de que o ato se ocupa e sobre a qual vai recair o contedo do ato. Ex: demisso
objeto seria o servidor, e contedo a retirada; demolio de uma casa o objeto seria
a casa e o contedo seria a demolio.
Como no direito privado, o objeto deve ser lcito (conforme lei), possvel (realizvel
no mundo dos fatos e do direito), certo (definido quanto ao destinatrio, aos efeitos,
ao tempo e ao lugar), e moral (em consonncia com os padres comuns de
comportamento, aceitos como corretos, justos, ticos).
Pode ser natural ou acidental. Objeto natural o efeito jurdico que o ato produz, sem
necessidade de expressa meno; o que decorre da prpria natureza do ato. Objeto
acidental o efeito jurdico que o ato produz em decorrncia de clusulas acessrias
apostas ao ato pelo sujeito que o pratica; ele traz alguma alterao no objeto natural;
compreende o termo, o modo ou encargo e a condio:
-> Pelo termo, indica-se o dia em que inicia ou termina a eficcia do ato.
-> O modo um nus imposto ao destinatrio do ato.
 -> A condio a clusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e
incerto (suspensiva e resolutiva).

c) forma:
c.1) concepo restrita exteriorizao do ato
c.2) concepo ampla formalizao do ato no s a exteriorizao do ato,
mas todas as finalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da
vontade da Administrao
Obs: na concepo restrita, considera-se o ato isoladamente e na concepo ampla,
considera-se o ato dentro de um procedimento, mas tanto a inobservncia da forma
quanto a do procedimento produzem a ilicitude do ato.
Excepcionalmente, admitem-se ordens verbais, gestos, apitos, sinais luminosos. H,
ainda, casos excepcionais de cartazes e placas expressarem a vontade da
Administrao, como os que probem estacionar nas ruas, vedam o acesso de pessoas
a determinados locais, probem fumar. Em todas essas hipteses, tem que se tratar de
gestos ou sinais convencionais, que todos possam compreender.
At mesmo o silncio pode significar forma de manifestao de vontade, quando a lei
assim o prev; normalmente ocorre quanto a lei fixa um prazo, findo o qual o silncio
da Administrao significa concordncia ou discordncia.
Alguns aplicam no direito administrativo a classificao das formas em essenciais e
no essenciais; no entanto esta distino deve ser repelida, vez que no existem
critrios seguros para distinguir umas e outras.
s o exame de cada caso concreto que permite concluir se a forma ou no
essencial; ter essa qualidade necessariamente quando for estabelecida como garantia
de respeito aos direitos individuais.
Quanto forma, a Lei 9784/99 estabelece em seu art. 22:
Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com
a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.
2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido
quando houver dvida de autenticidade.
3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo
rgo administrativo.
4 O processo dever ter suas pginas numeradas seqencialmente e
rubricadas.

Obs: outras formas dos atos administrativos -> placas, luzes, sons, gestos, silncio
(quando a lei estabelecer que o silncio da Administrao gerer alguma
consequncia)

d) motivo o pressuposto de fato (conjunto de circunstncias, de acontecimentos,

de situaes que levam a Administrao a praticar o ato) e de direito (dispositivo legal
em que se baseia o ato) que serve de fundamento ao ato administrativo.
A ausncia de motivo ou a indicao de motivo falso invalidam o ato administrativo.
No se confundem motivo e motivao do ato. Motivao a exposio dos motivos,
ou seja, a demonstrao, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente
existiram. Para punir, a Administrao deve demonstrar a prtica da infrao. A
motivao diz respeito s formalidades do ato, que integram o prprio ato, vindo sob a
forma de consideranda; outras vezes, est contida em parecer, laudo, relatrio,
emitido pelo prprio rgo expedidor do ato ou por outro rgo, tcnico ou jurdico.
Discute-se se a motivao ou no obrigatria. Para alguns, ela obrigatria quando
se trata de ato vinculado, pois, nesse caso, a Administrao deve demonstrar que o ato
est em conformidade com os motivos indicados na lei; para outros, ela somente
obrigatria no caso dos atos discricionrios, porque nestes que se faz mais
necessria a motivao, pois, sem ela, no se teria meios de conhecer e controlar a
legitimidade dos motivos que levaram a Administrao a praticar o ato.
Entendemos que a motivao , em regra, necessria, seja para os atos vinculados,
seja para os atos discricionrios, pois constitui garantia de legalidade.
Ainda relacionada com o motivo, h a teoria dos motivos determinantes, pela qual a
validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo
que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade.

e) finalidade o resultado que a Administrao quer alcanar com a prtica do ato.

Enquanto o objeto o efeito jurdico imediato que o ato produz (aquisio,
transformao ou extino de direitos), a finalidade o efeito mediato.
Distingue-se do motivo, porque este antecede a prtica do ato, enquanto a finalidade
sucede prtica do ato, porque corresponde a algo que a Administrao quer alcanar
com a sua edio.
Pode-se falar em fim ou finalidade em dois sentidos:
1) sentido amplo: a finalidade sempre corresponde consecuo de um
resultado de interesse pblico (finalidade pblica)
2) sentido estrito: o resultado especfico que cada ato deve produzir,
conforme definido em lei.
Seja infringida a finalidade legal do ato (em sentido estrito), seja desatendido o seu
fim de interesse pblico (sentido amplo), o ato ser ilegal, por desvio de poder.
Transferncia de funcionrio pblico para puni-lo sentido estrito
Desapropriao visando prejudicar inimigo poltico sentido amplo

DISCRICIONARIEDADE E VINCULAO

A Administrao Pblica, no exerccio da funo administrativa vinculada quando a

lei estabelece a nica soluo possvel diante de determinada situao de fato; ela fixa
todos os requisitos, cuja existncia a Administrao deve limitar-se a constatar, sem
qualquer margem de apreciao subjetiva.

E a atuao discricionria quando a Administrao, diante do caso concreto, tem a

possibilidade de apreci-lo segundo critrios de oportunidade e convenincia e
escolher uma dentre duas ou mais solues, todas vlidas para o direito.

A fonte da discricionariedade a prpria lei; aquela s existe nos espaos deixados

por esta. Normalmente essa discricionariedade existe:
a) quando a lei expressamente a confere Administrao
b) quando a lei omissa, porque no lhe possvel prever todas as situaes
supervenientes
c) quando a lei prev determinada competncia, mas no estabelece a conduta
a ser adotada
Cumpre, pois, analisar onde possvel localizar-se a discricionariedade:
No momento da prtica do ato pode-se dizer respeito a uma escolha entre o agir e o
no agir.
A discricionariedade e vinculao pode ainda referir-se aos elementos do ato
administrativo:
a) com relao ao SUJEITO, o ato sempre vinculado; s pode pratic-lo aquele a
quem a lei conferiu competncia (princpio da legalidade) de modo que no existe
ato administrativo totalmente discricionrio. Se os demais elementos no estiverem
expressamente previstos (ou se a lei prever outras alternativas), o ato ser
discricionrio.

b) quanto FINALIDADE, tambm existe vinculao, embora seja possvel uma

diferenciao: a finalidade em sentido amplo sempre discricionrio, vez que a lei
usa noes vagas e imprecisas (ordem pblica, moral, segurana, bem-estar) e em
sentido estrito, sempre vinculado, pois cada ato tem um fim especfico.
Contudo, h divergncia doutrinria no tocante finalidade:
Para alguns autores, quando a lei fala em interesse pblico, seria o administrador o
responsvel por essa avaliao (discricionariedade interesse pblico em sentido
amplo). No entanto, quando opta por um ato, a o ato seria vinculado (interesse
pblico em sentido estrito).
Para outros autores, o interesse pblico vinculado, tanto em sentido amplo quanto
em sentido estrito.
Ainda h uma outra corrente, segundo a qual a finalidade seria sempre vincula, no
fazendo a separao entre interesse pblico em sentido amplo ou sentido estrito.

c) com relao FORMA, os atos so em geral vinculados porque a lei previamente a

define. Eventualmente, se houver previso de mais de uma forma para a prtica do
mesmo ato, haver discricionariedade.

d) o MOTIVO pode ser vinculado ou discricionrio: quando a lei usar noes

precisas, ser vinculado (aposentadoria compulsria aos 70 anos) e ser discricionrio
quando a lei no o definir, deixando-o ao inteiro critrio da Administrao
(exonerao ex officio) ou quando a lei define-o utilizando noes vagas, vocbulos
plurissignificativos (falta grave).

e) com relao ao OBJETO ou contedo, o ato ser vinculado quando a lei estabelecer
apenas um objeto como possvel para atingir determinado fim (uma nica punio) e
discricionrio quando houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim,
sendo todos vlidos perante o direito (quando para a mesma infrao, existe vrias
penas que podem ser aplicadas).

Obs: conceitos jurdicos indeterminados conferem discricionariedade? Para alguns,

sim; para outros, no.

LEGALIDADE X MRITO ADMINISTRATIVO

A partir da idia de que certos elementos do ato administrativo so sempre vinculados
(a competncia e a finalidade, em sentido estrito), pode-se afirmar que no existe ato
administrativo inteiramente discricionrio.
No ato vinculado, todos os elementos vm definidos em lei; no ato discricionrio,
alguns elementos vm definidos em lei, com preciso, e outros so deixados deciso
da Administrao, com maior ou menor liberdade de apreciao da oportunidade e
convenincia.
Por isso se diz que o ato vinculado analisado apenas sob o aspecto da legalidade e o
ato discricionrio deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e do mrito.

LIMITES DA DISCRICIONARIEDADE E CONTROLE PELO PODER

JUDICIRIO

Com relao aos atos vinculados, no existe restrio, pois sendo todos os elementos
definidos em lei, caber ao Judicirio examinar, em todos os seus aspectos, a
conformidade do ato com a lei, para decretar a sua nulidade se reconhecer que essa
conformidade inexistiu.
Com relao aos atos discricionrios, o controle judicial possvel, mas ter que
respeitar a discricionariedade administrativa nos limites assegurados Administrao
Pblica pela lei.
A rigor, pode-se dizer que, com relao ao ato discricionrio, o Judicirio pode
apreciar os aspectos da legalidade e verificar se a Administrao no ultrapassou os
limites da discricionariedade; neste caso, pode o Judicirio invalidar o ato, porque a
autoridade ultrapassou o espao livre deixado pela lei e invadiu o campo da
legalidade. Contudo, na prtica, h uma mitigao dessa regra, tendo em vista os
princpios da razoabilidade, da proporcionalidade (mas h muita divergncia).

Teoria relativa ao desvio de poder: o desvio de poder ocorre quando a autoridade usa
do poder discricionrio para atingir fim diferente daquele que a lei fixou. Nestes
casos, pode o Judicirio decretar a nulidade do ato.
Teoria dos motivos determinantes: quando a Administrao indica os motivos que a
levaram a praticar o ato, este somente ser vlido se os motivos forem verdadeiros.
Outras interpretaes visam limitar a discricionariedade administrativa: conceitos
legais indeterminados, razoabilidade, moralidade, etc.

CLASSIFICAO:

1. quanto s prerrogativas com que atua a Administrao Pblica:

a) atos de imprio praticados pela Administrao com todas as prerrogativas
e privilgios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular
independentemente de autoridade judicial. Ex: desapropriao
b) atos de gesto os praticados pela Administrao em situao de igualdade
com os particulares, para a conservao e desenvolvimento do patrimnio pblico e
para a gesto de seus servios mais negocial (no seria nem ato administrativo).
Essa distino foi idealizada como meio de abrandar a teoria da responsabilidade do
monarca por danos causados a terceiros. Passou-se a admitir a responsabilidade civil
quando decorrente de atos de gesto e afast-la nos prejuzos resultantes de atos de
imprio.
Atualmente, deve ser substituda pela classificao em: atos administrativos e atos de
direito privado.

2. quanto funo da vontade:

a) ato administrativo propriamente dito h uma declarao de vontade da
Administrao, voltada para a obteno de determinados efeitos jurdicos definidos
em lei. Dentre os atos administrativos propriamente ditos temos:
a.1) os dotados de imperatividade e que se impem unilateralmente
a.2) os que no possuem este atributos, so bilaterais e chamados atos
negociais.
b) mero ato administrativo no h declarao de vontade -> h uma declarao de
opinio (parecer), conhecimento (certido) ou desejo (voto num rgo colegiado).
Pela definio de Maria Silvia, no so atos administrativos, mas sim, atos da
Administrao.

3. quanto formao da vontade:

a) simples ato isolado, que se exaure em si mesmo o que decorre da declarao
de vontade de um nico rgo, seja ele singular ou colegiado.
b) complexo um ato s, com manifestao de mais de um rgo o que resulta da
manifestao de dois ou mais rgos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja
vontade se funde para formar um ato nico (decreto assinado pelo Presidente e
referendado pelo Ministro).
c) composto mais de um ato, com manifestao de mais de um rgo o que
resulta da manifestao de dois um mais rgos, em que a vontade de um
instrumental em relao a de outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato
complexo fundem-se vontades para praticar um ato s, no ato composto, praticam-se
dois atos, um principal e outro acessrio; este ltimo pode ser pressuposto ou
complementar daquele (nomeao do Procurador-Geral da Repblica)
Os atos que dependem de autorizao, aprovao, proposto, parecer, laudo tcnico,
homologao, so atos compostos.
No fcil distinguir o ato composto do procedimento; por isso mesmo, Celso
Antnio Bandeira de Mello nega a existncia dessa categoria. No ato composto, temos
um ato principal e um acessrio, enquanto que no procedimento, temos um ato
principal e vrios atos acessrios.

4. quanto aos destinatrios:

a) gerais atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situao; so os atos
normativos praticados pela Administrao.
b) individuais so os que produzem efeitos jurdicos no caso concreto.
Para Maria Sylvia, os atos gerais no so atos administrativos, mas sim atos da
Administrao, vez que: no podem ser impugnados pela via judicial diretamente pela
pessoa lesada, apenas pela via de argio de inconstitucionalidade; o ato normativo
tem precedncia hierrquica sobre o ato individual; o ato normativo sempre
revogvel (a revogao do ato individual sofre uma srie de limitaes); e o ato
normativo no pode ser impugnado, administrativamente, por meio de recursos
administrativos.

5. quanto exigibilidade:
a) perfeito aquele que j encerrou o ciclo de sua formao, estando apto a produzir
seus efeitos (pode ser legal ou ilegal) cabe MS
Obs: no se confundem perfeio e validade. O ato pode ter completado o seu ciclo
de formao mas ser invlido e vice-versa.
b) imperfeito o que no est apto a produzir efeitos jurdicos, porque no
completou o seu ciclo de formao cabe MS preventivo
c) pendente aquele que j encerrou o ciclo de sua formao, mas est subordinado a
um termo ou condio cabe MS preventivo
d) consumado aquele que j encerrou o ciclo de sua formao, tendo se exaurido
seus efeitos no cabe MS. Ele se torna definitivo, no podendo ser impugnado,
administrativa ou judicialmente; quando muito pode gerar responsabilidade
administrativa ou criminal quando se trata de ato ilcito.

6. quanto aos efeitos:

a) constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou extingue um
direito ou uma situao do administrado (permisso, autorizao)
b) declaratrio aquele em que a Administrao apenas reconhece um direito que j
existia antes do ato (admisso, licena, homologao, iseno, anulao)
c) enunciativo aquele pelo qual a Administrao apenas atesta ou reconhece
determinada situao de fato ou de direito. Para Maria Sylvia seriam apenas atos da
Administrao.
Obs: para a teoria do ato administativo, s seria ato administrativo o constitutivo,
sendo os demais atos da administrao

ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS:

I. Quanto ao contedo:

1. Autorizao o ato administrativo unilateral, discricionrio (em regra) e precrio,

pelo qual a Administrao faculta ao particular o uso privativo de bem pblico, ou o
desempenho de atividade material, ou a prtica de ato que se, sem esse consentimento,
seriam legalmente proibidos.

2. Licena o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao

faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade.

Observaes:
A diferena entre licena e autorizao, acentua Cretella Jnior, ntida, porque o
segundo desses institutos envolve interesse, caracterizando-se como ato
discricionrio, ao passo que a licena envolve direitos, caracterizando-se como ato
vinculado.
A autorizao ato constitutivo e a licena ato declaratrio de direito preexistente.

3. Admisso o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao reconhece ao

particular que preencha os requisitos legais o direito prestao de um servio
pblico.

4. Permisso em sentido amplo, designa o ato administrativo unilateral,

discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administrao Pblica
faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bem
pblico.
5. Aprovao (ex: de um parecer) o ato unilateral e discricionrio pelo qual se
exerce o controle a priori ou a posteriori do ato administrativo. No controle a priori,
eqivale autorizao para a prtica do ato; no controle a posteriori equivale ao seu
referendo.

6. Homologao normalmente vinculado (apenas se reconhece o cumprimento das

formalidades legais). o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao Pblica
reconhece a legalidade de um ato jurdico. Ela se realiza sempre a posteriori e
examina apenas o aspecto de legalidade, no que distingue da aprovao.

7. Parecer o ato pelo qual os rgos consultivos da Administrao emitem opinio

sobre assuntos tcnicos ou jurdicos de sua competncia: Podem ser: facultativo
(quando pode ou no ser solicitado), obrigatrio (quando a lei o exige como
pressuposto de validade para a prtica do ato final) e vinculante (quando a
Administrao obrigada a solicit-lo e a acatar a sua concluso).

8. Visto o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a

legitimidade formal de outro ato jurdico. No significa concordncia com o seu
contedo. No encerra manifestao de vontade.

Obs: a permisso sempre foi ato administrativo unilateral. Ocorre que, algumas leis
(ex: Lei das Telecomunicaes) a tratam como contrato.

Obs: parecer pode ser facultativo (o administrador pode pedi-lo ou no, podendo
aceit-lo ou no); obrigatrio (o administador obrigado a pedi-lo, mas no
obrigado a concordar com ele); vinculante (o administrador obrigado a pedir e a
aceitar)
(*) E a responsabilidade do parecerista?
R) STF poderia ser responsabilizado no parecer vinculante, desde que tenha agido
de m-f, dolo ou com erro grosseiro (mas que erro?).
Apesar do parecer ser, em regra, ato meramente opinativo, que no produz efeitos
jurdicos, o Supremo Tribunal Federal tem admitido a responsabilizao de
consultores jurdicos quanto o parecer for vinculante para a autoridade administrativa,
desde que proferido com m-f ou culpa. No mandado de segurana 24.631-DF, foi
feita distino entre trs hipteses de parecer: (i) quando a consulta facultativa, a
autoridade no se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de deciso no se
altera pela manifestao do rgo consultivo; (ii) quando a consulta obrigatria, a
autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido consultoria,
com parecer favorvel ou contrrio, e se pretender praticar o ato de forma diversa da
apresentada consultoria, dever submet-lo a novo parecer; (iii) quando a lei
estabelece a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, essa manifestao de
teor jurdico deixa de ser meramente opinativa e o administrador no poder decidir
seno nos termos da concluso do parecer ou ento, no decidir. A concluso do
Relator foi no sentido de que abusiva a responsabilizao do parecerista luz de
uma alargada relao de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual
tenha resultado dano ao errio. Salvo demonstrao de culpa ou erro grosseiro,
submetida s instncias administrativas disciplinares ou jurisdicionais prprias, no
cabe a responsabilidade do advogado pblico pelo contedo de seu parecer de
natureza meramente opinativa (MS-24.631/DF, julgamento em 9-8-2007, Tribunal
Pleno).
Essa a razo pela qual o Tribunal de Contas tem procurado responsabilizar os
advogados pblicos que, com seu parecer, deram margem a deciso considerada
ilegal. No entanto, essa responsabilizao no pode ocorrer a no ser nos casos em
que haja erro grosseiro, culpa grave, m-f por parte do consumidor; ela no se
justifica se o parecer estiver adequadamente fundamentado; a simples diferena de
opinio muito comum na rea jurdica no pode justificar a responsabilizao do
consultor.

II. Quanto forma:

1. Decreto: a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, emanados do

Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governador e Prefeito). Pode
ser:
a) Regulamentar ou de execuo quando expedido para fiel execuo da lei
b) Independente ou autnomo quando disciplina matria no regulada em
lei. A partir da Constituio de 1988, no h fundamento para esse tipo de decreto no
direito brasileiro, salvo nas hipteses previstas no art. 84, VI, da Constituio, com a
redao dada pela Emenda Constitucional n. 32/01; assim mesmo, uma
independncia bastante restrita porque as normas do decreto no podero implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.

2. Resoluo e portaria: so formas de que se revestem os atos, gerais ou individuais,

emanados de autoridades outras que no o Chefe do Executivo.
No Estado de So Paulo, estabeleceu-se uma distino, sob o aspecto formal, entre os
atos normativos do Poder Executivo (Decreto n. 1, de 11/07/72):
I - do Governador, o decreto;
II - dos Secretrios de Estado, a resoluo;
III - de rgos colegiados, a deliberao;
IV - de outras autoridades, inclusive dirigentes de autarquias, a portaria.

3. Circular: o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens

internas uniforme a seus subordinados.

4. Despacho: o ato administrativo que contm deciso das autoridades

administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo submetido sua
apreciao.

5. Alvar: o instrumento pelo qual a Administrao Pblica confere licena ou

autorizao para a prtica de ato ou exerccio de atividades sujeitos ao poder de
polcia do Estado.

EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, um ato administrativo extingue-se por (p.
408 a 410):
1. Ato eficaz
1.1. cumprimento de seus efeitos:
a) esgotamento do contedo jurdico (gozo de frias do funcionrio)
b) execuo material (demolio da casa)
c) implemento de condio resolutiva ou termo formal

1.2. desaparecimento do sujeito ou do objeto;

1.3. retirada:
a) revogao
b) invalidao
c) cassao
d) caducidade
e) contraposio