Unidad 1.

La Poltica Fiscal

En esta unidad analizaremos una de las herramientas por excelencia que tiene el Estado Nacional
para desarrollar una poltica econmica: la poltica fiscal. Explicaremos los principales conceptos
fiscales mientras describimos las medidas tomadas por el Gobierno de Macri y exponemos el
impacto econmico de las mismas.

Por poltica fiscal, se entiende el conjunto de polticas y programas que se resumen en el

Presupuesto Nacional, lo cual puede agruparse en como recaudan los recursos pblicos a travs de
los impuestos nacionales, como se aplican los mismos en los distintos componentes del gasto
pblico y cul es el resultado y cmo se financia el mismo si hay dficit fiscal (gastos mayores que
los ingresos). A continuacin revisaremos en detalle cada uno de estos conceptos.

a. Los ingresos tributarios

Los tributos nacionales son la fuente genuina de financiamiento del Estado (o sea financian el
gasto en escuelas, salud pblica, defensa, infraestructura, seguridad, etc). Son la garanta de que
exista un Estado y son por lo tanto parte esencial de nuestra organizacin como repblica, de
hecho tienen rango constitucional.

Adems de brindar financiamiento al Estado, los impuestos tienen impactos econmicos

relevantes: pueden castigar determinadas actividades o sectores sociales y tienen poderosos
efectos redistributivos. De este modo, la discusin sobre el diseo de la poltica tributaria no es
simplemente tcnica, sino fundamentalmente poltica. Se debe buscar disear los mejores
impuestos (tcnicamente) para determinados objetivos (polticos).

En trminos generales, hay dos cuestiones a considerar con respecto a la poltica tributaria: la
presin tributaria y la composicin de la recaudacin.

a.1. La presin tributaria

Un objetivo declarado por parte del Gobierno Nacional es reducir la presin tributaria, lo cual
implica reconocer que la presin tributaria es mala. Este objetivo surge de una visin neoliberal
de la economa, donde se ven a los impuestos generando dificultadas para atraer inversiones y
para el desarrollo de las actividades productivas, descuidando lo necesario que son para poder
financiar los servicios sociales, la inversin en infraestructura, etc. etc.
 Que es la presin tributaria

Es la relacin entre el total de ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno o Ingreso Nacional.
Representa, a nivel general, el porcentaje del ingreso nacional (o sea la suma de los ingresos de
todos los habitantes) que es transferido a las arcas del Estado a travs de la recaudacin de
impuestos.

La realidad es que la presin no es buena ni mala en s misma sino que lo importante es cmo se
originan esos fondos (de donde se recaudan) y cmo se gastan. Con una baja presin tributaria, el
Estado dispondr de muy pocos recursos, tendr poco dinero para gastar. Quin se beneficia con
un Estado pequeo, que deje en manos privadas temas socialmente importantes como la
educacin, la salud y la seguridad? Seguramente que no sern las clases ms postergadas, sino
ms bien lo contrario ya que las familias de ingresos ms altos pagarn menos impuestos.

Por supuesto que una alta presin tributaria puede ser muy perjudicial para la economa, si esos
impuestos recaen en el consumo y el gasto es ineficiente y no genera redistribucin. Una alta
presin tributaria es una condicin necesaria pero no suficiente, para tener un Estado presente y
que garantice los derechos econmicos y sociales a las grandes mayoras.

Grfico 1

Presin Tributaria: Recaudacin tributaria como % del PBI en Argentina, perodo 2002-2017

32%
31% 31% 31%
31%
29% 29%
29%
28%
26%
25%
24% 25%

22%

18%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: elaboracin propia en base a Mecon

En el Grfico 1 se puede observar cmo creci la presin tributaria (recaudacin tributaria medida
como porcentaje del PBI), luego de la crisis del 2001. A partir del 2003, el Estado asumi un rol
activo, presente en los grandes temas, que requiere como condicin un crecimiento en la
recaudacin de impuestos, lo cual gener al menos dos conflictos polticos y sociales, pero con
profundo contenido econmico: la resistencia de los sectores agroexportadores al aumento de las
retenciones en el ao 2008 y la resistencia de sectores sindicales de altos ingresos al aumento del
pago a las ganancias por parte de altos salarios (especialmente luego del ao 2011).

A fines del ao 2015, la presin tributaria nacional lleg a un pico del alrededor del 32%. Los
funcionarios del gobierno actual, pregoneros de la economa del Estado ausente son muy crticos
de esto: claro, no les gusta un Estado que recaude muchos impuestos y que por lo tanto tenga
capacidad de influir en la economa mediante un gasto pblico significativo.

Es curioso que funcionarios actuales que hoy critican la presin tributaria, como el titular de la
AFIP, Alberto Abad, hace algunos aos siendo funcionario de Nstor Kirchner tena un discurso
muy diferente. Defenda la presin tributaria del orden del 30% del PBI afirmando que muchos
pases europeos tenan presin tributaria de 30, 40 o incluso 50% y que eran pases muy
desarrollados.

Hoy, con una presin tributaria del 32%, el mismo funcionario (a cargo de la recaudacin de los
impuestos nacionales del Gobierno de Macri) afirma constantemente que una de los principales
desafos de su gestin es reducir la presin tributaria.

Abad (Director de la AFIP) en 2006

la presin tributaria ya tiene una palabra que induce negativamente: no es ni buena ni mala

"La presin tributaria es nada ms que la resultante de cmo un pas decide financiar sus
necesidades econmicas y sociales

"Ahora que los ciudadanos decidieron pagar los impuestos, dicen que la presin tributaria es alta.
Por el contrario, la Argentina ha crecido, ha madurado"
http://www.infobae.com/2006/09/28/278624-desde-la-afip-rechazan-que-exista-presion-
tributaria/
 Abad (Director de la AFIP) en 2017

La presin tributaria en la Argentina es muy alta

"Cmo hago para bajar la presin tributaria, si los ingresos fiscales son menores que los gastos?

El Gobierno tom una serie de pasos, que estn orientados hacia un objetivo final que son bajar la
inflacin y mejorar la productividad"

http://www.telam.com.ar/notas/201602/137099-abad-impuestos-presion-tributaria-
argentina.html

A partir de diciembre del 2015 entonces tenemos un Gobierno Nacional que quiere disminuir la
presin tributaria, lo cual es otra forma elegante de decir Achicar el Estado. Es una forma
distinta de expresar la misma visin econmica que la que tena el gobierno militar, con el nefasto
Jos Martnez de Hoz como Ministro de Economa. Es volver al mito del Estado gigante, intil, que
perjudicaba a la Nacin, que dio sustento a las polticas de privatizacin y desregulacin, hoy estn
vigentes pero con otro ropaje.

Como se aprecia en el Grfico 1, en el ao 2016 el Gobierno nacional logr reducir la presin

tributaria levemente (del 32 al 31%), incluso ante un escenario de fuerte cada del Producto Bruto
Interno (de ms del 2%).

Adems, la presin tributaria del 31% se logr gracias al gigantesco blanqueo de capitales
(sinceramiento fiscal), que le report al Gobierno Nacional, por nica vez, casi $110.000 millones
de pesos (un 4,7% de la recaudacin total).

La presin tributaria efectiva, por lo tanto, en el ao 2016 sin contar el blanqueo de capitales fue
de menos del 30%, o sea el valor que tena en el ao 2011. Retrocedimos cuatro aos al respecto.
La apuesta del Gobierno Nacional de que la presin tributaria siga disminuyendo los prximos
aos representa un desafo significativo ya que requiere una baja en el gasto pblico, de otro
modo aumentara an ms el dficit fiscal.
 Grfico 2

Presin Tributaria 2016 vs 2015. Efecto del Blanqueo de Capitales

32,0%

31,0%

Blanqueo de
Capitales
29,7%

2015 2016

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de AFIP.

a.2. Composicin de la recaudacin

Adems de reducir la presin tributaria, las medidas vinculadas con los impuestos tomadas por el
Gobierno Nacional a partir del 2015 modificaron sustancialmente la composicin de la
recaudacin. Las principales medidas fueron tres:

- Reduccin de las retenciones a las exportaciones

- Disminucin del impuesto a las Ganancias
- Blanqueo de capitales

Una de las primeras medidas tomadas apenas asumi el Gobierno de Macri fue la reduccin de las
retenciones a la soja del 35% al 30%, mientras que se eliminaron las retenciones a otros productos
agrcolas y a la minera.

Estas medidas implicaron una prdida de recaudacin muy significativa. Si bien se produjo una
incremento de ms del 50% en el valor del dlar (con la eliminacin del control a los capitales, el
dlar pas de 10 a 15 pesos por dlar), la recaudacin por el comercio exterior aument slo un
14,7%, lo cual gener la disminucin en la participacin de los recursos aduaneros pasando del
7,1% al 6,2% de la recaudacin total.
El gobierno adems oficializ la reduccin en las retenciones a la soja para el ao 2018, con una
disminucin mensual del 0,5%, con lo cual la participacin de las retenciones en la recaudacin
seguir disminuyendo.

En el Grfico 3, por otro lado, vemos adems que la recaudacin por las retenciones disminuy en
trminos absolutos, mientras que la recaudacin por aranceles a las importaciones aumentaron un
58,8%, gracias a la devaluacin y tambin al aumento de las importaciones, especialmente de
bienes de consumo.

Si la recaudacin por las retenciones hubiese aumentado un 50% (por el slo hecho de la
devaluacin, o sea sin modificar las tasas), la recaudacin por este concepto hubiese representado
ms de 100.000 millones. En definitiva, la reduccin en las retenciones implic una prdida de
recaudacin de cerca de $42.000 millones. Esto signific una transferencia directa de recursos
desde el Estado hacia el sector exportador.

Grfico 3

Variacin de las Retenciones a las Exportaciones y los Aranceles a las Importaciones 2016-2015

58,8%

14,7%

-5,8%

Aranceles a las Importaciones Retenciones a las Recursos Aduaneros

Exportaciones

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de AFIP.

La segunda decisin que tom el Gobierno Nacional en relacin a la recaudacin tributaria fue una
reforma del impuesto a las ganancias que gener una prdida de recaudacin significativa:
mientras que la recaudacin total (y el IVA) aument el 34% en el ao 2016, el producido por el
Impuesto a las Ganancias aument nicamente un 13%, la diferencia son cerca de $45.800
millones de pesos.

La reforma del Impuesto a las Ganancias abarc principalmente la reduccin del peso a los
trabajadores formales de mayores ingresos, con lo cual esta prdida en la recaudacin representa
tambin una transferencia de recursos desde el Estado hacia ese conjunto de trabajadores.

Los recursos perdidos por la disminucin en las retenciones y en el impuesto a las ganancias, se
compensaron en gran parte por la implementacin de un gran blanqueo de capitales que gener
un ingreso extraordinario de recursos al Estado. Este blanqueo fue muy exitoso ya que gener
ventajas extraordinarias para los capitales fugados en aos anteriores. En particular, este
sinceramiento fiscal permita:

- Ingresar los fondos no declarados al circuito formal a un costo fiscal muy bajo (entre el 5 y
el 10% de los fondos declarados).
- Blanquear los capitales, sin obligacin de repatriacin de los mismos.

Esta medida permiti, por lo tanto, blanquear una enorme cantidad de recursos de los grandes
evasores fiscales. Para tener una idea del monto blanquedo, podemos decir que el total de
capitales declarados e ingresados a este programa equivale a un ao de la recaudacin tributaria
del pas (o sea cerca de 100.000 millones de dlares). Mientras que si esos fondos hubiesen
tributado habitualmente tendran que haber pagado un 21% de IVA y un promedio de 25% de
Impuesto sobre las ganancias, con esta Ley pagaron alcuotas de entre el 5 y el 10% por todo
concepto.

En resumen, las medidas adoptadas implicaron modificaron sustancialmente la composicin de la

recaudacin entre 2016 y 2015 (ver Grfico 4). En resumen, la situacin en 2016 fue la siguiente:

- La recaudacin de IVA y de Impuestos Internos se mantuvo igual.

- Leve cada de los recursos de la seguridad social (menor trabajo registrado).
- Menor recaudacin de recursos aduaneros.
- Menor recaudacin del Impuesto a las Ganancias.
- Ingreso extraordinario de recursos como consecuencia del blanqueo de capitales.
 Grfico 4

Composicin de la Recaudacin 2016 vs 2015

Seguridad social 31,7%

32,1%

IVA 25,5%
25,5%

Ganancias 19,0%
22,5%

Internos y otros 12,6%

12,6%

Recursos aduaneros 6,2%

7,1%

Sinceramiento fiscal 5,0%

0,3%

2016 2015

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de AFIP.

b. Los egresos

Si bien el Gobierno Nacional ha establecido como un objetivo central la reduccin del gasto
pblico nacional, y de esta forma permitir una reduccin de la presin tributaria sin afectar el
dficit fiscal, durante el ao 2016 no tuvieron oportunidad de reducirlo en forma significativa.

El Gasto Pblico Nacional tiene tres categoras de desigual importancia relativa: i) el Gasto
Corriente (entre los que se destacan las Prestaciones Sociales, o sea el financiamiento de todas las
erogaciones de ANSES), ii) el Gasto en Capital (inversiones en energa, obra pblica, transporte,
etc.) y iii) los intereses de la deuda pblica.

En el Grfico 5, se observa que del total de Gasto Pblico Nacional, el 45% son las prestaciones
sociales, el 16% gastos en funcionamiento, 14% subsidios econmicos, 9% gastos en capital y slo
el 6% gasto en intereses de la deuda pblica, gracias al proceso de desendeudamiento de los
ltimos doce aos.
 Grfico 5

Composicin del Gasto Pblico Nacional. Ao 2016

6%

9%
6%
3% 45%

16%

14%

Prestaciones sociales Subsidios econmicos

Gastos de funcionamiento y otros Transferencias a provincias
Otros gastos corrientes Gastos de capital
Intereses

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de AFIP.

La mayor parte de estos gastos vienen determinados por decisiones pasadas. En particular, el pago
de los intereses depende del stock de deuda contrada en aos anteriores, y el gasto en
prestaciones de la seguridad social depende del total de prestaciones y los aumentos otorgados y
as sucesivamente.

Ahora bien, si observamos la evolucin ms reciente del gasto, ya podemos ver que algunas
polticas estn teniendo su impacto econmico (ver Grfico 6). Vamos a analizar en detalle los
principales apartados:

- Subsidios econmicos: este componente aument slo el 1%, lo cual refleja en trminos
reales una disminucin muy significativa. La reduccin de los subsidios se da como
contraparte al aumento de las tarifas a la energa y el transporte y en general representa
una transferencia de recursos de las familias a las empresas de servicios pblicos.

- Gastos de capital: las inversiones pblicas (obras) crecieron slo un poco ms que la
inflacin (un 38%), con lo cual uno de los principales argumentos del gobierno de que se
 reactivara la economa gracias a una revolucin de obras pblicas hasta ahora no se ha
efectivizado.

- Prestaciones sociales: aqu veremos que si bien en total estas prestaciones aumentaron un
39% (un poco ms que la inflacin), hay diferencias sustanciales dentro de ese concepto.
Mientras que las jubilaciones y pensiones y las asignaciones aumentaron ms del 40%,
mucho menos crecieron las Pensiones No Contributivas y los fondos destinados a otros
programas como Progresar y Argentina Trabaja. Podemos ver que el ajuste del gasto
pblico comenz por programas no centrales, pero que tienen un impacto relevante en la
calidad de vida de las familias ms postergadas (ver el cuadro siguiente).

2017 vs 2016
Jubilaciones y pensiones contributivas 41,9%
Asignaciones (familiares y por hijo) 40,3%
Prestaciones del INSSJP 34,5%
Pensiones no contributivas 24,6%
Otras (Progresar, Argentina Trabaja, otros) 23,0%

- Transferencias corrientes a provincias: este aumento se da como consecuencia de

transferencias discrecionales a determinadas provincias.

- Intereses de la deuda: el rubro del aumento del gasto que ms creci este ao es el de
intereses de la deuda, que pas en trminos nominales de $36.800 millones a $76.400
millones.

Grfico 6
 Crecimiento del Gasto Pblico Nacional 2017 vs 2017 (Enero-Mayo)

Subsidios econmicos 1%

Otros gastos corrientes 11%

Gastos de funcionamiento y otros 35%

Gastos de capital 38%

Prestaciones sociales 39%

Transferencias corrientes a provincias 104%

Intereses 107%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Hacienda.

En resumen, si bien el gasto pblico contina creciendo y se mantuvo constante en relacin al PBI,
se observa un ajuste en algunas prestaciones sociales como Pensiones No Contributivas y algunos
programas sociales como Progresar y Argentina Trabaja, una fuerte cada de los subsidios
econmicos (lo cual significa aumento de tarifas) y un fuerte aumento del gasto en intereses como
consecuencia del creciente endeudamiento.

c. El resultado fiscal (dficit)

La diferencia entre los ingresos y los gastos del Estado Nacional se mide a travs de dos
indicadores, el Resultado Primario y el Resultado Financiero.

Relacin entre Resultado Primario y Resultado Financiero

Resultado Primario = Ingresos Gastos Corrientes Gastos de Capital

Resultado Financiero = Ingresos Gastos Corrientes Gastos de Capital Intereses

Resultado Primario = Resultado Financiero Intereses

En el ao 2016, el Resultado Primario fue un dficit de $343.500 millones de pesos, o sea un 4,3%
del PBI, mientras que el Resultado Financiero fue de $474.800 millones, o un 5,9% del PBI. Esta
situacin de fuerte desfinanciamiento del Estado, se agrav durante el ao 2017 ya que si bien no
aument tanto el dficit primario si aument significativamente el dficit financiero, por el
crecimiento en el pago de intereses (Grfico 7).

En resumen, mientras el Dficit Primario creci solamente un 27%, el Dficit Financiero lo hizo un
55%,
 Grfico 7

Crecimiento del Dficit Fiscal (enero-mayo, en millones de pesos)

2016 2017

-68.781

-87.247
-105.634

-163.694

RESULTADO PRIMARIO RESULTADO FINANCIERO

d. Conclusin

La poltica fiscal que ha adoptado el Gobierno de Macri se caracteriza por una fuerte
contradiccin, que ha sido comn a otros gobiernos neoliberales en nuestro pas y en otros pases
de la regin. Por un lado, buscan reducir los impuestos (en especial aquellos que afectan la
rentabilidad de la inversin, no los impuestos al consumo) y el gasto pblico, o sea la importancia
del Estado. Por otro lado, una reduccin de impuestos ms rpida que la reduccin del gasto
genera un crecimiento en el dficit y por lo tanto un fuerte endeudamiento que en un momento
comienza a afectar la situacin fiscal ya que requiere mayor pago de intereses (que es parte del
gasto pblico).

De este modo, de a poco se va reemplazando gasto social que va derecho al bolsillo de las familias,
a gasto financiero que va al bolsillo de los banqueros nacionales e internacionales, esto es lo que
ha estado pasando en estos 18 meses del Gobierno de Macri. La nica diferencia con otros
procesos similares en nuestra historia es que este ha sido ms rpido y mas profundo.