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Cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica o transformacin de esta obra solo puede ser realizada con la autorizacin del Centro de Estudios Fina
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UNIDAD
DIDCTICA
LA REVISIN DE OFICIO
DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
PRESENTACIN Y OBJETIVOS
1. Introduccin
2. La revisin de oficio de los actos nulos o accin de nulidad
2.1. Regulacin sustantiva
2.2. El procedimiento de revisin
3. La revisin de oficio de actos anulables favorables para los interesados o recurso de lesividad
3.1. Regulacin sustantiva
3.2. Procedimiento
3.3. Suspensin de la ejecucin del acto
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DERECHO ADMINISTRATIVO
PRESENTACIN Y OBJETIVOS
Presentacin
Los actos administrativos se dictan para alcanzar fines de inters pblico y la protec-
cin y consecucin de este inters justifica el rgimen jurdico que concede unos poderes
exorbitantes a las Administraciones Pblicas que los dictan. El transcurso del tiempo, el
cambio de circunstancias o el descubrimiento de hechos posteriores pueden dar lugar a
la necesidad de que la Administracin revise sus decisiones.
Objetivos
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1. INTRODUCCIN
En principio, los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que de-
terminan la extincin de los actos jurdicos en general. No obstante, existe en los actos
administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y es la posibili-
dad que tienen las Administraciones Pblicas de declarar unilateral y ejecutoriamente
la extincin de los mismos cuando concurren determinadas causas. Esta posibilidad se
conoce, en nuestra doctrina y legislacin, con el nombre de revisin de oficio de los
actos administrativos y son mltiples las causas que la justifican.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Precisiones
2. L
A REVISIN DE OFICIO DE LOS ACTOS NULOS O ACCIN DE
NULIDAD
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En primer lugar, que la revisin de oficio de actos nulos se configura como una ver-
dadera accin de nulidad, permitiendo a los administrados instar la revisin de oficio del
acto. De esta forma, el procedimiento deja de ser un procedimiento de incoacin de oficio
para poder incoarse tambin a solicitud de interesado. Esta accin ya se conceda en
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DERECHO ADMINISTRATIVO
En este sentido, se distinguan dos fases, la primera duraba hasta llegar al Consejo de
Estado y comprenda las fases de apertura del expediente, emisin de informes tcnicos
y asesoramientos jurdicos, y audiencia al interesado, en la que la Administracin poda
resolver en contra de la solicitud del particular si entenda que no se daban las causas
de nulidad alegadas por el solicitante. La segunda inclua la solicitud del dictamen del
Consejo de Estado y la posterior resolucin apreciando o no la nulidad. Segn el Tribunal
Supremo, bastaba con la primera fase para que el interesado viese cumplido su derecho
a solicitar la revisin. Como es obvio, despus era posible acudir a la va jurisdiccional.
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del Consejo de Estado, sin que la Administracin acte aqu con poderes dis-
crecionales o a su libre arbitrio, segn el criterio sostenido por la jurisprudencia
cfr. Sentencias de esta Sala de 9 de noviembre de 1974 (RJ 1974\4487) y
8 de julio de 1980 (RJ 1980\3010); si bien ha de notarse que ello no comporta
el que, sin examen alguno previo, haya de someter al indicado trmite cuantas
solicitudes se le dirijan en tal sentido, pues podr la Administracin que dict
el acto sujeto a revocacin realizar un examen previo de si, prima facie (a pri-
mera vista), concurre o no algunos de los supuestos originadores de la denun-
ciada nulidad absoluta. Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre
de 1984 (RJ\1984\6560) (el subrayado es nuestro).
Esta doctrina es la que explica el apartado 3 del actual artculo 102 introducido
mediante la reforma operada por la Ley 4/1999. Es de resaltar que no se hubiera recogido
ya en 1992 pues, como hemos indicado, la doctrina es de 1984.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
posibilidad que s admita la jurisprudencia. Una vez ms, nos encontramos ante una
paradoja jurdica en donde se prima ms la letra de la ley que el sentido comn. Parece
que el legislador tiene miedo al establecimiento de una accin popular que permita a
los ciudadanos solicitar ante la Administracin la revisin de disposiciones nulas. No
obstante, siempre que el particular se vea afectado por un acto administrativo que aplique
un reglamento ilegal tiene la oportunidad de impugnar indirectamente dicha norma, tal
y como se indica en la siguiente:
Precisin
Para finalizar con esta segunda apreciacin acerca del contenido del artculo 102 de
la LRJPAC, nos resta indicar que la potestad administrativa de revisin es una potestad
reglada, por lo que la Administracin se encuentra obligada a declarar de oficio la
nulidad de sus actos y disposiciones una vez hayan sido informadas favorablemente a la
nulidad por parte del Consejo de Estado u rgano consultivo de la comunidad autnoma
correspondiente.
En este sentido, y en tercer lugar, debe resaltarse que para acordar vlidamente la
revisin del acto nulo es necesario que el Consejo de Estado aprecie la existencia de
una causa determinante de la nulidad de pleno derecho, ya que la ley exige dictamen
favorable. El dictamen del Consejo de Estado es, en este caso, no solo preceptivo, sino
tambin vinculante para el rgano que est revisando el acto, cuya competencia decisoria
est de este modo esencialmente mediatizada por el rgano consultivo.
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en criticar esta opcin legislativa diciendo, entre otras cosas, que la equiparacin del
Consejo de Estado a los rganos consultivos autonmicos que se creen por parte de las
comunidades autnomas es un paso atrs, que afecta gravemente a la seguridad jurdica
que todo sistema de revisin de oficio pone en cuestin, mucho ms si se tiene presente que
el dictamen preceptivo y vinculante del Consejo de Estado fue en su da la alternativa al
inicial principio de irrevocabilidad de los actos administrativos y a la correlativa sujecin
de la Administracin autora de los mismos a la obligacin de declararlos lesivos y postular
ulteriormente ante los Tribunales de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, en la
posicin de demandante, su anulacin.
Quiz, ms interesante que la crtica que acabamos de resaltar, resulte indicar que,
entre el Consejo de Estado y los rganos consultivos autonmicos, rige el principio de
competencia, de manera que estos entendern de los informes que deban presentarse en
relacin con los procedimientos de revisin de los actos y disposiciones administrativas
que sean competencia de la Administracin autonmica respectiva y de las entidades
locales que de ella dependan, quedando todo lo dems en manos del Consejo de Estado.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
EJEMPLO 1
Una orden ministerial que vulnere lo establecido en un real decreto es nula de pleno de-
recho por aplicacin del artculo 62.2 de la LRJPAC, en cambio, para que el acto adminis-
trativo sea nulo es necesario una infraccin ms, en la terminologa del Tribunal Supremo,
grosera, como una vulneracin de un derecho fundamental o haber sido dictado por un
rgano incompetente. Pues bien, parece claro que si se declara la nulidad de la disposicin,
no puede solicitarse la revisin de un acto dictado en aplicacin de la misma por un rga-
no administrativo competente, pero si fue dictado por rgano incompetente por razn de
la materia o del territorio, s sera posible alegar esta circunstancia, sin referencia alguna
en la solicitud de revisin a la disposicin anulada que se aplicaba.
Actualmente, tras la reforma del artculo 102 operada por la Ley 4/1999,
cabe la declaracin de nulidad de una disposicin general, pero nicamente
puede incoarse de oficio por la Administracin, sin que est obligada a iniciar
el procedimiento revisor a instancia de los administrados, quienes solo pueden
impugnar las disposiciones generales en va judicial, ya de modo directo, ya
de forma indirecta a travs de los actos que se produzcan en aplicacin de las
mismas (art. 26.1 de la LJCA) (FJ 3.).
Aunque esta doctrina no es del Tribunal Supremo y habr que esperar a que pueda
decidir sobre el particular, no parece que sea plausible el cambio de criterio, habida cuen-
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Como hemos indicado, para evitar abusos por parte de los particulares y por
economa procesal (no tener que pedirle al Consejo de Estado que vuelva a informar
sobre casos similares), es posible acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las
solicitudes formuladas por los interesados cuando las mismas no se basen en alguna de
las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as
como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
Precisiones
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DERECHO ADMINISTRATIVO
En cuanto al rgano competente para resolver, habitualmente suelen ser los superiores
jerrquicos por lo que se agotar la va administrativa. Para el caso de la Administracin
General del Estado, la disposicin adicional decimosexta de la Ley de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) establece que
sern competentes:
Por lo que se refiere al dictamen del rgano consultivo, supone un requisito esencial
ya que se trata de un informe preceptivo y vinculante de manera que si decide a favor
de la nulidad la Administracin deber declararla, y si es contrario a la nulidad, el acto
permanecer. Como hemos indicado, se trata de una potestad reglada.
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ser solicitada por este siendo, adems, de aplicacin lo dispuesto en el artculo 111.3 de la
LRJPAC, segn indica la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Regin de Murcia
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2.), nmero 1062/2000, de 19 de diciembre.
3. L
A REVISIN DE OFICIO DE ACTOS ANULABLES FAVORABLES
PARA LOS INTERESADOS O RECURSO DE LESIVIDAD
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Precisiones
Es muy importante destacar que la Administracin, si bien no puede anular los actos,
s puede dejarlos sin efectos decretando la suspensin, lo que viene a significar
prcticamente lo mismo que la revocacin, pues de qu sirve que tenga conce-
dida una licencia de, por ejemplo, edificacin si, por la suspensin de sus efectos,
no puedo comenzar la construccin? El siguiente epgrafe se dedicar a este tema.
Adems, aparte del inters que supone eliminar el vicio de anulabilidad, es necesario
que la Administracin tenga un verdadero inters pblico en la anulacin del acto, que
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DERECHO ADMINISTRATIVO
3.2. PROCEDIMIENTO
La Administracin autora del acto que se pretende impugnar no puede adoptar sin
ms la declaracin de lesividad, sino que debe observar un procedimiento que es bien
sencillo. Consiste en dar audiencia a cuantos aparezcan como interesados en el acto, lo
cual deber de notificarse segn se indica en el artculo 58 y siguientes de la LRJPAC. La
ausencia de este requisito puede provocar vicio de nulidad por vulneracin del derecho a
la defensa del artculo 24 de la Constitucin. Para la audiencia, se debe estar a lo dispuesto
en el artculo 84 de la LRJPAC por lo que habr 10 das para formular las alegaciones.
Al contrario de lo que sucede con los actos nulos, el procedimiento solo puede in-
coarse por la Administracin. Los particulares, aunque por el derecho de peticin del ar-
tculo 29 de la Constitucin Espaola (CE) puedan solicitarlo, no tienen derecho a recibir
una resolucin sobre el fondo de su solicitud. Recurdese que este derecho nos permite
pedir lo que consideremos oportuno, pero no que nos lo tengan que otorgar.
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EJEMPLO 2
Por ltimo, la resolucin debe ser motivada y no es susceptible de ser recurrida ante
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, ya que no tendra sentido abrir dos pleitos
sobre lo mismo, uno iniciado por la Administracin, pues para eso adopta la declaracin
de lesividad, y otro por el particular interesado en el mantenimiento del acto. Lo que tenga
que objetar el particular podr hacerlo en el procedimiento judicial abierto a instancias de
la Administracin.
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EJEMPLO 3
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El precepto solo impone unos lmites, evidentes por otra parte, a la facultad de revo-
cacin pero no indica el motivo de la misma por lo que se podr tratar de una facultad de
revisin cuando el acto contenga vicios de anulabilidad y, tambin, de revocacin pro-
piamente dicha cuando solo concurran motivos de oportunidad. Este segundo supuesto
justifica la adopcin de las cautelas a las facultades de revocacin.
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EJEMPLO 4
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Tambin indica Bocanegra que, aunque el acto administrativo incorpore una clusu-
la de reserva de revocacin, esta no surte efecto si no existe una expresa previsin legal,
ya que supone un plus de gravamen que necesita de respaldo legal.
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Los autores citados advierten que la libertad de rectificacin material plantea pro-
blemas porque la Administracin puede intentar invocarla para, a travs de ella, llegar a
realizar verdaderas rectificaciones de concepto, sin atenerse a los trmites rigurosos que
establecen los artculos 102 y 103 de la propia LRJPAC. El problema radica en deter-
minar las fronteras entre el error de hecho (amparado por el art. 105.2) y el error de de-
recho que, a entender de la jurisprudencia, no es un supuesto de rectificacin de errores
materiales, de hecho, o aritmticos. As, se niega el carcter de error de hecho siempre
que su apreciacin implique un juicio valorativo o exija una operacin de calificacin
jurdica, como por ejemplo, un error en la aplicacin de la norma, o la modificacin de
la valoracin de los mritos de un concurso pblico. Lo que en teora parece sencillo, se
complica en la prctica del da a da administrativo.
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chos subjetivos, producindose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las
debidas garantas para el afectado, pues el acto administrativo rectificador
ha de mostrar idntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el
acto rectificado, sin que pueda la Administracin, so pretexto de su potes-
tad rectificatoria de oficio, encubrir una autntica revisin. 7. Que se aplique
con un hondo criterio restrictivo.
A lo largo de la Unidad didctica hemos visto cmo a veces lo que se puede revisar
no es tanto como a primera vista podra parecer y, por el contrario, en otras ocasiones
como en los actos favorables, es posible revocar lo que no pareca posible. Las faculta-
des de revisin y revocacin que hemos estudiado no puede utilizarse a la ligera, sino
que deben tenerse presentes las concretas circunstancias que puedan darse en el acto
objeto de revisin. Precisamente por esto, el artculo 106 de la LRJPAC dispone que:
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Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1993 (RJ 1993\782), en donde des-
pus de ms de 25 aos el ayuntamiento pretenda revisar la adjudicacin sin subasta
pblica de un derecho de superficie otorgado a un particular sobre un bien patrimonial
privado del municipio. Aparte de que esa situacin estuviera protegida por las normas
del Derecho civil, el Tribunal Supremo entendi que aunque las acciones de nulidad
pueden ejercitarse en cualquier momento, ello no quiere decir que sean rgidamente
imprescriptibles o eternas.
Hay que llamar la atencin acerca de que, como norma general, los procedimien-
tos de revisin, fundamentalmente el del artculo 102, no permiten la revisin de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma por los afectados, es decir,
que los particulares no gozan de una patente de corso para incumplir los plazos de los
recursos administrativos o para dejar sin efectos la firmeza adquirida por un acto admi-
nistrativo. Los Tribunales suelen aplicar este lmite cuando aparece clara la falta de dili-
gencia por parte del interesado, no cuando simplemente no se ha recurrido porque no se
apreci en su momento el vicio cometido por el acto. En la sentencia anterior se indica
que no resulta conforme a la equidad, de quien pudo defender su derecho en un mo-
mento, en que hubiera sido posible tenerlo en cuenta, a efectos de la adecuada organi-
zacin de los cursos de la academia, y de la precisin de llamamientos de las sucesivas
promociones, y no lo hizo, pretenda tardamente, que se le restablezca su condicin de
alumno de la academia de la Hertzaina, cuando con posterioridad a l existen indudable-
mente una serie de promociones ulteriores, en relacin con las que el hipottico encaje
escalafonal del demandante, si se le restableciese su situacin, ocasionara dificultades
insolubles. Como hemos visto, aunque el razonamiento de fondo es el perjuicio que se
causa a la organizacin administrativa, el no haber recurrido a tiempo el acto es una cir-
cunstancia que se tiene en cuenta en contra del recurrente de manera que, si concurre,
habr que justificar convenientemente la ausencia del debido recurso.
De haber dejado transcurrir el plazo sin interponer el oportuno recurso, trata la Sen-
tencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1981 (RJ 1981\2813) en la que claramente
se indica que contra los actos administrativos firmes no cabe ya la revisin jurisdiccio-
nal, ni aun a pretexto de que se ejercita una accin de nulidad radical o de pleno dere-
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DERECHO ADMINISTRATIVO
cho, cuando esta cuestin fue ya resuelta en actuaciones anteriores, se haban agotado
los recursos administrativos y se haba dejado pasar el tiempo para acudir a la va juris-
diccional. En este supuesto, el interesado s interpuso el recurso administrativo, de lo
que cabe colegir que no se conformaba con lo resuelto por la Administracin, pero dej
transcurrir el plazo para el contencioso-administrativo.
Finalmente, y por la trascendencia que pudiera tener para el alumnado, Gamero Ca-
sado y Fernndez Ramos sealan como ejemplo de un lmite a la revisin de oficio que
si un estudiante fue admitido de manera incorrecta en una Facultad, no debe anularse su
matrcula inicial y las calificaciones de todas las pruebas en las que hubiera participado
si ya han transcurrido varios aos desde su admisin y ha superado satisfactoriamente
un nmero significativo de asignaturas.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Para acordar vlidamente la revisin del acto nulo es necesario que el Con-
sejo de Estado aprecie la existencia de una causa determinante de la nulidad
de pleno derecho, ya que la ley exige dictamen favorable.
En las propias declaraciones de nulidad de un acto, la propia Administra-
cin podr establecer las indemnizaciones que procedan para los ciudada-
nos, siempre que el dao producido sea efectivo, evaluable econmicamente
e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas.
En el supuesto de que sea declarada nula una disposicin administrativa,
dispone la ley que subsistirn los actos firmes dictados en aplicacin de la
misma.
Una vez iniciado el procedimiento de revisin, el artculo 104 de la LRJPAC
permite al rgano competente suspender la ejecucin del acto recurrido
(no si se trata de una disposicin) cuando esta pudiera causar perjuicios
de imposible o difcil reparacin. En el supuesto de que la revisin se
haya iniciado por solicitud de interesado, tambin puede ser solicitada
por este.
Las Administraciones Pblicas podrn declarar lesivos para el inters pbli-
co los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a
lo dispuesto en el artculo 63 de la LRJPAC, a fin de proceder a su ulterior
impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro
aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia
de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin
que se hubiera declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo.
Adems del inters que supone eliminar el vicio de anulabilidad, es nece-
sario que la Administracin tenga un verdadero inters pblico en la anu-
lacin del acto, que puede consistir en la eliminacin del propio vicio de
anulabilidad.
Al contrario de lo que sucede con los actos nulos, el procedimiento para
declarar la lesividad solo puede incoarse por la Administracin.
Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus
actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no consti-
tuya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al prin-
cipio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIN
A partir del contenido de la presente Unidad didctica, se propone la realizacin
de las siguientes actividades de autocomprobacin por parte del alumno, como ejercicio
general de repaso y asimilacin de la informacin bsica proporcionada por el texto.
Enunciado 1
Enunciado 2
a) Solo puede efectuarse antes de los cuatro aos desde que se dict el acto.
b) No es posible porque la Ley 30/1992 solo permite revisar actos de grava-
men o desfavorables.
c) Suele llevar aparejada la necesidad de indemnizar los daos y perjuicios
causados.
d) Puede afectar a cualquier acto, siempre que tal revocacin no sea contraria
al principio de igualdad.
Enunciado 3
La rectificacin de errores:
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Enunciado 4
Enunciado 5
Frente a los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artculo 63 de la LRJPAC:
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Solucin 1
Solucin 2
a) Solo puede efectuarse antes de los cuatro aos desde que se dict el acto.
b) No es posible porque la Ley 30/1992 solo permite revisar actos de grava-
men o desfavorables.
c) Suele llevar aparejada la necesidad de indemnizar los daos y perjui-
cios causados.
d) Puede afectar a cualquier acto, siempre que tal revocacin no sea contraria
al principio de igualdad.
Solucin 3
La rectificacin de errores:
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Solucin 4
Solucin 5
Frente a los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artculo 63 de la LRJPAC:
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Bsica
CANO CAMPOS, T. (coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo, t. IV,
Madrid, Iustel, 2009.
GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S.: Manual bsico de Derecho Administrativo, Madrid,
Tecnos, 2009.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Avanzada
BOCANEGRA SIERRA, R.: La anulacin de oficio de los actos administrativos, Oviedo, Academia
Asturiana de Jurisprudencia, 1998.
GARCA GMEZ DE MERCADO, F.: Revisin de la actividad de la Administracin: procedimientos de
revisin y recursos administrativos, Granada, Comares, 2005.
GARCA LUENGO, J.: El principio de proteccin de la confianza en el Derecho Administrativo, Madrid,
Civitas, 2002.
MESEGUER YEBRA, J.: La declaracin de lesividad de los actos administrativos anulables, Barcelona,
Bosch, 2001.
La revisin de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y de las disposiciones admi-
nistrativas, Barcelona, Bosch, 2001.
La rectificacin de los errores materiales, de hecho y aritmticos de los actos administrativos, Barcelona,
Bosch, 2001.
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