El cambio organizacional y la poltica formativa: anlisis de una experiencia local

Mara Laura Pagani

Directora de Vinculacin con Polticas Pblicas y Capacitacin, Municipalidad de La Plata

Introduccin
Durante los ltimos aos las organizaciones pblicas asistieron a importantes transformaciones a
partir de la reforma del Estado que implic procesos de privatizaciones, descentralizacin, el
rediseo de polticas pblicas orientadas a la focalizacin y participacin de beneficiarios y la
implementacin de polticas referidas a sus recursos humanos que tuvieron por resultados: la
reduccin de plantas, alta heterogeneidad entre las modalidades de contratacin que tendieron a
aumentar el personal temporario, capacitaciones dirigidas hacia la innovacin y la modernizacin
de la gestin hacia el logro de mayor competitividad organizacional. De esta manera, en las
reformas de la administracin pblica primaron los objetivos relacionados con la reduccin del
tamao del Estado y sus deficiencias sobre la profesionalizacin de los cuerpos administrativos y
la preservacin de los intereses pblicos en el aparato del Estado (Lpez y Zeller, 2007).
Las reformas incluyeron la adopcin de herramientas de gestin empresarial que pretendieron
recrear en el mbito pblico condiciones semejantes al funcionamiento del sector privado. En este
marco, se legitiman como explica Suarez e Isuani (1998) ciertas innovaciones que terminan
resultando transplantes acrticos en los cuales la calidad y la relevancia de los conocimientos en
juego resultan los aspectos de menor vala.
Las actividades de formacin adquieren en este escenario cambiante una especial importancia ya
que se las concibe como una poltica estrategia para generar cambios organizacionales y para
actualizar los conocimientos y competencias de los trabajadores pblicos. Se espera que los
trabajadores puedan responder a las exigencias y demandas del entorno social y que, mediante
un cambio de la cultura organizacional, se genere un Estado ms eficiente. Muchas veces estas
polticas de recursos humanos han dejado de lado las necesidades y motivaciones del sujeto de
aprendizaje (un trabajador adulto) y no toma en cuenta las motivaciones y necesidades de
desarrollo personal.
El presente trabajo se propone en una primera parte reflexionar sobre estas concepciones y
analizar la importancia de las polticas formativas en la escala municipal.
En segundo lugar, se presenta la propuesta de capacitacin del municipio de la Ciudad de La
Plata (se describen los objetivos y sentidos de la capacitacin) y se exponen os principales
resultados alcanzados hasta el momento. Por ltimo compartimos algunas reflexiones finales que
enfatizan que los cambios organizacionales promovidos deben insertarse en una estrategia de
cambio institucional global, tomando en cuenta el contexto poltico-institucional donde se
desarrollan.

El cambio de rol de los municipios

A partir de las polticas de descentralizacin, y en un marco de crecimiento de las problemticas
sociales producto del neoliberalismo de los 90, los municipios inician un proceso de redefinicin
de sus roles.1 Los gobiernos locales aparecan como una dimensin residual; es decir, se
ocupaban de aquellos servicios que por alguna razn econmica o tcnica no se justificaba que
los preste el Estado nacional o provincial. Tenan roles meramente operativos, ejecutores de

Lic. En Sociologa, UNLP. Maestra en Diseo y Gestin de Polticas y Programas Sociales, FLACSO. Docente de
Metodologa de la Investigacin Social I y Sociologa de las organizaciones en la carrera de Sociologa, UNLP.
1
Tradicionalmente el gobierno local se ocupaba de los servicios bsicos (alumbrado, recoleccin de basura), de regular
el uso y la produccin del suelo urbano, de construir infraestructura, etc.

1
polticas diseadas en niveles superiores, plasmando de forma tecnocrtica sobre su territorio los
niveles de bienestar decididos por el juego poltico nacional (Brugu y Gom, 1998).
Sin embargo, en los ltimos aos algunos municipios comenzaron a revertir estas tendencias. Las
ciudades adquirieron importancia en un escenario caracterizado por las reformas estructurales a
nivel econmico y poltico, los rpidos procesos de urbanizacin que ocasionaron crisis en los
diseos de las ciudades, las condiciones impuestas por el proceso de globalizacin y
regionalizacin (por ejemplo el Mercosur) que debilitaron las fuerzas de los Estados nacionales y el
aumento de la pobreza.
Uno de los procesos que ms impact sobre el municipio fue el de la descentralizacin producida a
partir del retiro del Estado nacional y el consecuente traspaso de parte de los programas sociales,
educativos y de salud a la jurisdiccin provincial y de sta a los municipios, ocasionaron nuevas
competencias y demandas sobre el Estado local. Estos cambios significaron un problema para la
instancia municipal por un lado, se produce una suerte de revitalizacin de la esfera local y, por
otro, el municipio aparece tambin como punto de condensacin de la fragmentacin social, de la
crisis de mediaciones y de la falta de recursos (Garca Delgado, 1998).
Esta convergencia de fenmenos plante nuevas demandas econmicas, sociales y territoriales a
los gobiernos locales que comenzaron a incorporar en sus agendas de gobierno polticas referidas
al bienestar de la poblacin.
Autores como Tecco (1997) y Arroyo (2001) mencionan como ejemplo del nuevo rol que ejercen
los municipios la implementacin de programas sociales, de empleo, de salud, de conservacin
del medio ambiente, la promocin econmica alentando inversiones.
En la mayora de los casos, estas nuevas competencias no fueron acompaadas de mayores
recursos, obligando a los municipios a generar una gestin ms eficiente. De este modo, se hace
necesario adecuar los modelos de gestin e intervencin estatal a travs de la modificacin de sus
estructuras, de la implementacin de nuevos modos de planificacin institucional, organizacin,
comunicacin, capacitacin y evaluacin.
Este escenario requiere que el rol del funcionario encare una doble y articulada tarea: a) la tarea
de gestin administrativa para la marcha normal de la organizacin municipal: planificar, organizar
el sistema, gestionar el personal, gobernar las actividades y controlar los resultados; b) la tarea de
poltica arquitectnica, como gestor del desarrollo local: detectar los requerimientos sociales,
inscribirlos en la agenda pblica, coordinar los estudios tcnicos, promover canales de
participacin ciudadana, participar en las decisiones ejecutivas, conducir la ejecucin de
proyectos, implementar evaluacin de resultados y ser un permanente comunicador social de la
dinmica municipal (Etchebarra y Mendoza, 1997).

La capacitacin en las organizaciones pblicas

En primer lugar es importante resaltar las particularidades de la Administracin pblica al
momento de disear y desarrollar una actividad formativa.
Como hemos expuesto en la Introduccin, la reforma del Estado introdujo tcnicas del
management privado en el sector pblico, fenmeno denominado como Nueva Gestin Pblica.
Esta perspectiva desconoci las diferencias en los objetivos y cultura organizacional desde un
sector al otro. Para Echebarra y Mendoza (1999) una de las limitaciones de este paradigma
institucional ha sido importar una lgica de racionalidad econmica individual y egosta concebida
para una organizacin independiente al sector pblico que debe orientarse hacia valores
colectivos y actuar de forma interinstitucional para la implementacin de las polticas pblicas.
En la misma lnea que Bonifacio (2003) consideramos que las acciones formativas deben mejorar
el desempeo de las organizaciones y las competencias de las personas en el marco de polticas
de desarrollo del personal, dotadas de estndares de calidad capaces de utilizar de modo ptimo
los recursos internos y de poder ser evaluadas para retroalimentar todo el proceso de gestin.
Hasta aqu estas concepciones son vlidas tanto para el sector pblico como para el privado.
Tambin es fundamental que las polticas formativas en el Estado faciliten un espacio para el
anlisis y reflexin de las prcticas de los trabajadores; fortalezcan las instituciones pblicas en su

2
relacin con la ciudadana y promuevan no solo una gestin moderna sino un proyecto poltico
inclusivo.
Pain (1996) resalta la necesidad de situar la capacitacin, el acto pedaggico en un contexto
social y econmico. Esto obliga a un anlisis previo, que llamamos estratgico, que implica: la
comprensin de la situacin inicial, el conocimiento del terreno, el posicionamiento de los actores,
el descubrimiento de los objetivos (explcitos y ocultos), el conocimiento de los factores favorables
y desfavorables, es decir, de todo aquello que hace a la puesta en obra de la capacitacin.
Las concepciones anteriormente expuestas se expresan en un diseo de actividades de
capacitacin situadas en las organizaciones pblicas, mediante el desarrollo de estrategias y
herramientas especficas y considerando un perfil docente adecuado en este sentido. Es decir,
pensar en un proceso de capacitacin que valore y jerarquice los espacios de formacin en el
Estado, construyendo conocimientos y habilidades situados en y para las organizaciones pblicas
(teniendo en cuenta los objetivos, recursos, formas de funcionamiento, cultural organizacional,
etc.) y contextualizadas a las demandas que requiere la sociedad.
Asimismo, la capacitacin laboral en las organizaciones pblicas cobra sentido en el marco del
proyecto institucional donde se desarrolla. En palabras de Pain (1996) interesa conocer el por
qu y el para qu de la actividad educativa que se quiere realizar. La respuesta es institucional,
ms que pedaggica, es poltica en el sentido de la vida de una institucin y de sus actores, y esa
respuesta es necesariamente previa. Es en dilogo con quien solicita la capacitacin lo que
permite explicitar la situacin, definir qu es lo que se quiere cambiar, hacia dnde se quiere
cambiar y cmo va a observarse ese cambio.
Desde el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP, 2008), rgano rector en materia de
capacitacin en el sector pblico nacional, se sugiere clarificar la demanda institucional de
capacitacin, disear y desarrollar actividades acordes con sta, atendiendo a la construccin de
competencias requeridas y a los resultados de produccin de las organizaciones en las que tienen
o tendrn lugar las actividades. La capacitacin surge entonces como respuesta a: un proyecto de
cambio organizacional, a la actualizacin de competencias laborales, a la resolucin de un
problema, a la evolucin de las profesiones y oficios. Debe ser planificada y explicitar los
resultados esperados (INAP, 2008).
Para Le Boterf (2006) el objetivo final de un sistema de formacin profesional es producir
competencias, que las define como una combinacin de conocimientos, capacidades y
comportamientos que se pueden utilizar e implementar directamente en un contexto profesional.
Segn este autor, las competencias estn siempre en funcin del contexto profesional en que se
ejerce. Se trata de situaciones de trabajo y no de situaciones pedaggicas. Las competencias
expresan siempre una capacidad por hacer, indica lo que se debe poner en prctica.
Estas concepciones pueden enriquecerse con la definicin que se expone en el documento del
Consejo Federal de la Funcin Pblica (2006) que entiende por competencias los valores,
conocimientos, actitudes, habilidades y destrezas que una persona pone en juego a la hora de
actuar, asumir responsabilidades y lograr objetivos en el marco de un proyecto institucional y que
pueden reunirse en tres campos:
- El tico institucional, referido a la asuncin y expresin de valores compatibles con la vida
democrtica y el trabajo en instituciones pblicas.
- El tcnico profesional, referido a su conocimiento de la materia propia de los programas que lleva
adelante una organizacin.
- El actitudinal, referido a las aptitudes para la organizacin del trabajo y del tiempo, la resolucin
de problemas y la toma de decisiones, la comunicacin, la mediacin y resolucin de conflictos, y
la integracin y conduccin de equipos.
De esta manera, el foco de gestin de las actividades de formacin debera orientarse hacia el
fortalecimiento de las competencias laborales necesarias (considerando algunos de los campos
planteados) para llevar adelante con xito cada uno de los momentos que conforman el complejo
proceso de definicin e implementacin de las polticas. Esto implica pensar la propuesta
formativa como una posibilidad de educacin permanente, que plantee como eje de intervencin

3
las organizaciones pblicas, centre la mirada en las prcticas cotidianas de los servicios y
promueva la utilizacin de herramientas y conocimientos tanto para la innovacin y modernizacin
de las tecnologas de gobierno y administracin, como para la recuperacin y el fortalecimiento del
Estado. Ello implica valorar a las actividades de capacitacin como contribuyentes al desempeo
individual y colectivo, y no como la perspectiva tradicional que limita el aporte de estas actividades
a impartir conocimiento por medio de cursos2.
Los principios de la educacin permanente suponen, entre otros, la consideracin de la posibilidad
de aprendizaje del trabajador a lo largo de toda la vida y el reconocimiento de la experiencia vivida
como punto de partida de su proceso de aprendizaje continuo.
Iacoviello, Falivene y Dez (1997) proponen una perspectiva amplia de la capacitacin ligada al
desarrollo de los recursos humanos y orientados a aumentar las capacidades y el potencial del
individuo no slo para mejorar su desempeo actual sino tambin el futuro. De este modo, para
las autoras, se trasciende la tradicional idea de que la capacitacin busca la adquisicin de
habilidades, reglas, conceptos y actitudes que resulten en un ajuste entre los requisitos del puesto
y las caractersticas del individuo que lo ocupa. En el primer caso, el efecto de la capacitacin
sobre el desempeo es ms inmediato, mientras que en el segundo es de ms largo plazo,
contemplando no slo los requerimientos inmediatos del puesto sino tambin las necesidades
futuras de la organizacin.
Otro enfoque relevante para considerar las polticas formativas es el de Davini, Nervi y Roschke
(2002) que sostienen que la capacitacin se desarrolla bajo una gran variedad de condiciones
institucionales, polticas, ideolgicas y culturales, que anticipan y sobredeterminan el espacio
dentro del cual la capacitacin puede operar, sus lmites y sus alcances. Segn estos autores, no
contemplar estas condiciones puede conducir a errores frecuentes:
el reduccionismo; por el cual se piensa que el problema de la educacin del personal es
meramente un problema de aplicacin de mtodos y tcnicas pedaggicas, sin la
comprensin estratgica del contexto poltico institucional de realizacin;
la visin instrumental de la capacitacin; por la que se concibe que los procesos
educativos son slo un medio para lograr un objetivo puntual y no parte sustantiva de una
estrategia de cambio institucional;
el inmediatismo; se esperan grandes efectos de un programa educativo pero de aplicacin
rpida, casi como efecto mgico;
la baja discriminacin de los problemas sobre los cuales formar, por lo cual se organizan
acciones de capacitacin para problemas cuya solucin obedecera a otros factores;
la tendencia a no fortalecer la sostenibilidad y la permanencia de las estrategias educativas
a lo largo del tiempo.
Roschke, Brito y Palacios (2002) agregan a estos problemas otros tales como acordar programas
de capacitacin con consultoras externas o conformar grupos o estructuras ad hoc para la gestin
de los proyectos que resultan distantes de las necesidades reales de los servicios locales y la
inexistencia de evaluaciones y de memorias institucionales, que permitan recoger la experiencia,
analizar obstculos y resultados y servir de base a futuras experiencias.

La experiencia de capacitacin en el municipio de La Plata

2
Bonifacio, Jos Alberto y colab., op. cit.

4
Algunas caractersticas de la ciudad
La ciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires, est ubicada al noroeste de la
Provincia.
Linda con los partidos de Berisso, Ensenada, Berazategui, Florencio Varela, San Vicente,
Brandsen y Magdalena.
Tiene una poblacin de alrededor de 600.000 habitantes (segn censo 2001) asentados en una
superficie de 942 km2 (142 km2 urbanizados), distribuidos en un casco urbano y en barrios
perifricos que concentran a los sectores sociales con menores recursos.
El partido de La Plata se compone por el casco fundacional y los siguientes centros comunales:
Abasto, Arturo Segu, City Bell, Etcheverry, El Peligro, Gonnet, Gorina, Hernndez, Lisandro
Olmos, Los Hornos, Melchor Romero, Ringuelet, San Carlos, San Lorenzo, Tolosa, Villa Elisa, Villa
Elvira.
La distribucin de la poblacin del partido muestra una concentracin del 98% en las reas
urbanas, mientras que el resto se localiza en las zonas rurales.
Las proyecciones para el 2006 realizadas por el INDEC y por la Direccin Gral de Estadstica de la
MLP sealan que el 51,3% de la poblacin es de sexo femenino y el 48,7% masculino. La
distribucin por grupos etarios es la siguiente: 23,3% de 0 a 14 aos; el 65% entre 15 y 64 y el
11,8% restante tiene ms de 65 aos.
La ciudad fue un ejemplo de planificacin urbana en sus orgenes 3, sin embargo, con los aos
sigui un camino de crecimiento desordenado y un proceso de fragmentacin territorial a partir de
una periferizacin selectiva o alejamiento de la poblacin del casco urbano que manifiesta una
segregacin social.
Los sectores medios y altos se han concentrado principalmente en la zona noroeste del partido,
en bsqueda de entornos naturales, tranquilos y seguros (en este sentido proliferan
urbanizaciones cerradas). Mientras que los sectores en condiciones de pobreza acceden a
territorios excluidos, zonas postergadas de las inversiones pblicas y privadas, visualizndose en
nuevos asentamientos precarios o la extensin de los ya existentes.
En esta expansin poblacional, y como resultado de las polticas de los 90, amplios sectores
quedaron sin los beneficios del desarrollo. En efecto, segn datos del Censo 2001 se puede
destacar los siguientes indicadores (UNLP, 2001):
poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) alcanza el 12,8%:
el 21% de la poblacin no posee agua corriente;
el 42% no tiene acceso a la red cloacal;
la carencia combinada de los dos ltimos servicios comprende al 18% de la poblacin;
el hacinamiento crtico afecta al 2,3% de los hogares;
un 37,3% de la poblacin no tiene cobertura en salud.

Estos datos pueden complementarse con otros otorgados por la Direccin de Estadstica de
Municipalidad de La Plata4:
en el 2001 el 18,6% de los hogares estaba bajo la lnea de pobreza (corresponde al 25,5%
de la poblacin platense), cifra que disminuy en el 2007a 9,9% (16,2% de la poblacin);

3
Las particularidades arquitectnicas de la ciudad, -rodeada de un anillo perimetral, su sistema de avenidas, diagonales
y plazas, el arbolado de sus calles, los edificios pblicos, la catedral-, fueron motivos que valieron para proponerla, en el
2000, como candidata a ser declarada Patrimonio Cultural de la Humanidad por parte de la UNESCO.
4
En base al Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 y Encuesta Permanente de Hogares (INDEC).

5
 4,6% eran los hogares indigentes en el 2001 y 4% en el 2007 (ver en anexo I la evolucin
de la pobreza e indigencia en La Plata);
2001: el 16,1% de las viviendas eran deficitarias5;
2001: el 2,6% de los jefes de hogar no asisti a la escuela;
2001: el 1,2 de la poblacin entre 6 y 12 aos no asiste a un establecimiento educativo.
2006: el 40% de la poblacin pertenece al estrato bajo; 40% al medio y 20% al alto.

La poltica de capacitacin
La capacitacin de los trabajadores municipales est actualmente a cargo de la Direccin de
Vinculacin con Polticas Pblicas y Capacitacin que depende de la Direccin General de
Organizacin y Fortalecimiento Institucional (Subsecretara Legal y Tcnica). Esta es un rea
nueva en el Municipio, creada por la nueva gestin que asumi en diciembre de 2007, es decir, no
exista en el municipio un rea formal que se ocupara del diagnstico de las necesidades de
capacitacin de las distintas reparticiones del mismo, ni que desarrollara actividades de formacin
y fortalecimiento de las mismas.
La Direccin tiene como objetivo general promover y desarrollar capacidades institucionales a
travs de la realizacin de asistencias tcnicas y actividades de capacitacin orientadas a la
actualizacin y adquisicin de competencias tcnicas y profesionales de los trabajadores
municipales con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios que presta el municipio y la
atencin al ciudadano.
Los objetivos especficos son:
1. Disear e implementar actividades formativas destinadas a los trabajadores municipales
para fortalecer sus conocimientos y capacidades en temticas de gestin pblica.
2. Proponer y disear una poltica de formacin integral destinada a fortalecer el proyecto de
gobierno, las polticas de Estado y la relacin del Municipio con la ciudadana.
2. Brindar asesoramiento e implementar asistencias tcnicas para distintas reas del
municipio que generen mejoras, innovacin y modernizacin en la gestin y promuevan el
fortalecimiento del Estado municipal.
3. Acompaar el proceso de descentralizacin a travs de actividades de capacitacin.
4. Articular acciones con instituciones locales, nacionales e internacionales dedicadas al
fortalecimiento y mejora de la administracin pblica.
Concebimos a la capacitacin como respuesta y oportunidad al desarrollo de un proyecto de
cambio organizacional, al desarrollo de los trabajadores municipales en su mbito laboral y a la
actualizacin de sus competencias, a la resolucin de problemticas de gestin. De esta forma se
valora a la capacitacin no solo como promotora del mejor desempeo individual sino tambin
organizacional y colectivo.
En consonancia con las consideraciones terico-metodolgicas expuestas en el primer apartado
desde la Direccin proponemos:
trabajar en el diseo de la actividad de formacin, articuladamente con el rea que
demanda la capacitacin y que est alineada a un plan institucional que se pretenda
desarrollar y fortalecer;
que la actividad formativa est enmarcada en una deteccin/diagnstico de necesidades
capacitacin y proponga un marco para la reflexin, aprendizaje e intercambio de

5
Se considera vivienda deficitaria a los tipos: rancho, casilla, pieza en inquilinato, pieza en hotel o pensin, local no
construido para habitacin, vivienda mvil y casa tipo B. Esta ltima es aquella que cumple por lo menos una de las
siguientes condiciones: no tener provisin de agua por caera dentro de la vivienda; no disponer de retrete con
descarga de agua; tener piso de tierra u otro material que no sea cermica, baldosa, mosaico, mrmol, madera o
alfombrado, cemento o ladrillo fijo.

6
 experiencias y saberes que contribuyan a la mejora de la organizacin y de su vinculacin
con la ciudadana;
alentar procesos formativos al interior de la organizacin, formar comunidades de
prcticas que pueden convertirse en comunidades de aprendizaje, plenamente
realizables con recursos internos y que valorizan la gestin del conocimiento disponible 6.
En este sentido en los primeros meses de gestin las distintas Secretaras designaron su
referente de capacitacin, quien sostiene la gestin de cada actividad de formacin o
capacitacin en su mbito de referencia. El objetivo de la propuesta de la creacin y
consolidacin de esta figura es construir un espacio permanente y sustentable de difusin
de las actividades formativas del municipio, generar un rol de intermediacin entre la
deteccin de necesidades de capacitacin y la poltica formativa y propiciar un mbito (o
red) de debate y consenso de los mltiples actores involucrados en la capacitacin;
que las actividades formativas inicien con una presentacin, anlisis y reflexin del
contexto socioeconmico del municipio y poltico institucional donde se inserta la
organizacin;
desarrollar una evaluacin transversal que retroalimente el proceso. La concepcin que
proponemos no implica evaluar solamente la aplicacin instrumental de tcnicas de gestin
que fortalezcan la organizacin sino tambin que se considerarn los aportes desde la
reflexin y la comprensin del contexto poltico institucional donde se inserta la prctica
laboral, la identificacin de problemticas de trabajo, las relaciones interpersonales,
etctera.
En esta oportunidad quisiramos detenernos en dos cuestiones fundamentales en el diseo de
una actividad de capacitacin: la estrategia metodolgica y el sistema de evaluacin empleados.

La estrategia metodolgica
Antes de desarrollar este punto es importante clarificar que la estrategia metodolgica debe
considerar su adecuacin, validez y/o utilidad en funcin del perfil de los destinatarios, de los
objetivos, de las competencias a construir y de los contenidos a trabajar en la capacitacin.
Asimismo es indispensable tener en cuenta su viabilidad en funcin de la cultura organizacional y
de las disponibilidades de recursos e infraestructura (INAP, 2008).
Las propuestas de formacin desarrolladas por la Direccin de Vinculacin con Polticas Pblicas
y Capacitacin combinan momentos expositivos por parte de los docentes (donde se presentan
los distintos temas, los autores referentes, la relacin de los conceptos y teoras situados en la
Administracin pblica) y el trabajo en taller (para reflexionar y realizar actividades prcticas
grupales dirigidas a vincular las distintas temticas con las prcticas laborales de los participantes
y con sus propias vivencias).
El trabajo en taller supone el fomento de un espacio donde los participantes puedan compartir sus
opiniones, pensamientos y expresarse co-construyendo el conocimiento junto con sus propios
compaeros y docentes.
Consideramos que es fundamental que la capacitacin se desarrolle en un espacio propicio para
estimular la participacin de todos los asistentes, la fundamentacin de las distintas opiniones y la
reflexin sobre cmo la realidad social influye en el mbito del trabajo en la Administracin pblica,
en las caractersticas del empleo pblico, en las particularidades de la burocracia, etctera.
La calidad de la capacitacin supone la motivacin y el involucramiento de los participantes, pues
no hay formacin real sin apropiacin. Por ello, el individuo debe ser actor de su propia
formacin y no constituirse en un simple producto, receptor pasivo de la capacitacin (Vivota,
1996).
En consecuencia, es fundamental considerar las motivaciones de los destinatarios en torno al
trabajo o profesin, al desarrollo personal, al intercambio social y a la resolucin de problemas.
Por ello, proponemos promover espacios de formacin que propicien la incorporacin de
6
Bonifacio, op. cit., p. 10.

7
contenidos conceptuales, la valorizacin de las experiencias vividas por los adultos, el intercambio
de esas experiencias y enfatizar contenidos actitudinales relacionados con la comprensin y las
explicaciones de la realidad social.
Por otra parte es fundamental la seleccin de los docentes. Creemos en la importancia de
fomentar la formacin de equipos docentes interdisciplinarios con conocimiento de la temtica
especfica en la gestin pblica y con experiencia en capacitacin en organizaciones estatales. Se
promover, asimismo, a los trabajadores municipales que puedan convertirse en potenciales
docentes e integrar parte del equipo de profesionales a cargo del desarrollo temtico y dictado de
los cursos. Esta prctica apunta a formar una red de formacin de formadores y que la
capacitacin deje capacidad instalada en la gestin de las respectivas reas.

El sistema de evaluacin
La evaluacin es una prctica poltica y tcnica de construccin, anlisis y comunicacin de
informacin til para mejorar aspectos de la definicin e implementacin de polticas pblicas. El
proceso de evaluacin implica aprendizajes sobre el gobierno y la gestin que surgen de una
reflexin crtica sobre los aciertos y errores cometidos. Este proceso permite corregir o redefinir
rumbos de accin. Por ello el desafo es gestionar un sistema de evaluacin que contemple la
necesidad de una explicacin ms integral de los logros de los trabajadores y repensar los
instrumentos tradicionales de evaluacin. Para esto se requieren mtodos y tcnicas de
evaluacin que reflejen la complejidad de causas y efectos de dichos logros.
Kirkpatrick7 propone cuatro niveles de evaluacin:
Opinin: donde se releva la satisfaccin del alumno acerca del curso recibido.
Aprendizaje: se indaga en qu medida se aprendieron los conocimientos impartidos en el
curso.
Desempeo: se intenta obtener informacin acerca del proceso de transferencia de los
conocimientos al lugar de trabajo.
Resultados: se analiza el impacto que la capacitacin tiene en la organizacin.
Este sistema de evaluacin aborda el primer y el tercer nivel y contempla cuatro momentos: 1)
diagnstico (el antes), 2) proceso (el durante), 3) resultados y 4) impacto (el despus).

1) Evaluacin diagnstica
Este momento se desarrolla antes de la implementacin de la actividad y tiene por objetivo brindar
informacin al equipo de trabajo de la Direccin y a los docentes sobre el perfil y expectativas de
los inscriptos para elaborar propuestas acordes a los grupos de personas que participarn de la
actividad. Se trabaja en conjunto con el rea que solicita la capacitacin o asistencia tcnica.
En el caso de las capacitaciones solicitadas por un rea en particular, se trabaja conjuntamente
con sus responsables para la identificacin y anlisis de las necesidades que dieron origen a la
capacitacin. Consideramos que el diseo de la actividad debe ser producto del dilogo y
consenso con la demanda de la reparticin solicitante, el plan de capacitacin del municipio, las
expectativas de los participantes y la propuesta del docente especialista.

2) Evaluacin de proceso

7
Citado en Rutty, Mara Gabriela, Evaluacin de impacto de la capacitacin en el sector pblico y privado, en II
Congreso Argentino de Administracin Pblica: reconstruyendo la estabilidad. Transicin, instituciones y
gobernabilidad, 2001.

8
Se realiza durante el desarrollo de las actividades de capacitacin con el objeto de conocer y
analizar en qu medida se va cumpliendo el proyecto o programa, de acuerdo con la propuesta
inicial de la actividad formativa.
En este punto es importante retomar de Pressman y Wildavsky 8 que la implementacin es el
proceso de interaccin entre los objetivos y los resultados. Por ello ms que un momento lo
entendemos como un proceso en el que se adoptan mltiples decisiones. La evaluacin de estos
procesos es esencial a la gestin de la capacitacin pues brinda informacin sobre las actividades
en el propio momento en el que se desarrollan. A travs de esta informacin que se obtiene en el
momento de implementacin de la actividad se busca mejorar aquellos aspectos observados
como perfectibles y resaltar los sealados por los participantes como pertinentes. En este sentido,
esta etapa de la evaluacin se entiende como una reflexin continua, que sirve para alimentar la
gestin y que contribuye a generar y/u optimizar el aprendizaje institucional.
En este momento de la evaluacin se utiliza como herramienta metodolgica la observacin a
partir de una gua que permite obtener una perspectiva integral, en la que las personas, los
escenarios y los grupos se consideran en un todo. Esta perspectiva metodolgica posibilita el
anlisis de una configuracin que incluye a todos los actores implicados en el proceso de la
formacin y capacitacin (docentes, administrativos, participantes, etc.).
Los aspectos que se abordan en la gua son: la relacin entre la actividad formativa y el Plan
Institucional, la pertinencia de los contenidos y actividades prcticas a la temtica de la
capacitacin a la realidad laboral y perfil de los participantes, la claridad en las explicaciones de
los docentes, la propuesta de actividad de aprendizaje, los procesos de construccin grupal, la
utilizacin del material de lectura, etctera.
La gua de observacin tambin incluye dimensiones a abordar sobre los distintos actores
implicados en un proceso de formacin y capacitacin desde una perspectiva integral (los
participantes, docentes, coordinadores acadmicos, administrativos, etc.), el contexto institucional
e ideolgico, los momentos de la actividad formativa (presentacin, desarrollo, actividades
grupales, cierre), etctera.

3) Evaluacin de resultados
Este momento de la evaluacin apunta a identificar los objetivos que se han alcanzado con las
actividades de capacitacin.
Se contempla la valoracin de:
Los participantes:
Algunos autores como Niremberg, Brawerman y Ruiz (2000) identifican a esta modalidad de
evaluacin como participativa o evaluacin desde la perspectiva de los beneficiarios (SIEMPRO,
1999).
Consideramos que esta modalidad es sumamente relevante pues permite a partir de la valoracin
de los destinatarios analizar la adecuacin entre el programa formativo y las necesidades de los
participantes.
Se utilizan dos instrumentos para relevar la opinin de los participantes en las actividades de
capacitacin, uno cuantitativo (mediante encuestas) y otro cualitativo (entrevista).
El docente/los docentes:
Se establece una reunin entre el equipo de la Direccin y el/los docentes de la actividad para
evaluar las fortalezas y debilidades detectadas. Se revisan la pertinencia de las lecturas
bibliogrficas, de los contenidos y de las actividades prcticas.

4) Evaluacin de impacto
8
Citado en Aguilar Villanueva, Luis, ed. La implementacin de las Polticas Pblicas, (Estudio introductorio), Vol. 4,
Mxico, Miguel ngel Porra, 1993.

9
El objetivo de la evaluacin de impacto es indagar acerca de las experiencias de mejora ocurridas
en las personas, los equipos de trabajo y la organizacin (Amaya, 2007). Puede observarse en:
La respuesta a la necesidad especfica expresada por el rea en el marco de su plan
institucional.
Los cambios en las condiciones de trabajo de las personas y los equipos.
El cambio de actitudes y comportamientos que modifiquen las concepciones y actuaciones
de los trabajadores y trabajadoras.
El fortalecimiento o la consolidacin del rea especfica:
- Los cambios en los proyectos que lleva adelante.
- Los cambios en la calidad del servicio que presta.

Se prev la implementacin de dos instrumentos metodolgicos (esta etapa an no la hemos

desarrollado):
- Entrevista con los jefes directos de los capacitados para analizar los cambios y mejoras de los
empleados en su practica laboral (referido a la temtica de la actividad formativa).
- Entrevistas grupales con disparadores para el trabajo en talleres con asistentes a los cursos y
referentes de capacitacin.

Resultados alcanzados
Durante el 2008 desarrollamos 48 actividades a la que asistieron 1077 participantes. Durante
nuestro primer ao de gestin diseamos las actividades formativas a partir de la identificacin de
las siguientes necesidades organizacionales y demandas de capacitacin:
- adquirir conocimientos sobre los procedimientos administrativos, las formas de hacer las
notas, modos de atencin con criterios homogneos e informacin sobre las funciones de
las diferentes reas municipales de modo de poder saber a dnde dirigirse por los
diferentes trmites y a dnde derivar las consultas de los vecinos;
- en los centros comunales y las salitas de atencin primaria se identific la necesidad de
alcanzar conocimientos en informtica, que agilicen los trmites y la atencin al vecino;
- optimizar las tareas a partir de la capacitacin en tcnicas de gestin, como la planificacin
y la evaluacin de las reas;
- tambin identificamos la importancia de conformar equipos de trabajo interdisciplinarios y
la comunicacin entre reas;
- la dispersin geogrfica de las dependencias municipales dificulta la comunicacin y la
realizacin de cursos en todos los lugares de trabajo (17 centros comunales). Es prioridad
para el rea descentralizar las acciones de capacitacin y capacitar al personal en su lugar
de trabajo.
Es importante superar los problemas de capacitacin en las temticas detalladas para optimizar y
mejorar la gestin pblica local y brindar un mejor servicio a la ciudadana.
La falta de informacin sobre a dnde dirigir los reclamos vecinales y dnde poder solucionar
diferentes problemticas en los Centros Comunales, nos llev a incorporar como contenido en los
diferentes cursos, un organigrama municipal que facilitara las tareas cotidianas en las
delegaciones.
Al identificar a la dispersin geogrfica, antes mencionada, como una dificultad para el acceso de
los trabajadores de las zonas ms alejadas a las actividades de capacitacin se decidi
implementar los cursos en las propios Centros Comunales (ej.: atencin al ciudadano e
Informtica). En el primer caso se convoc a los empleados de las Unidades Sanitarias y Casitas

10
del Nio a participar de la actividad, promoviendo de esta forma el trabajo conjunto entre reas y
socializacin e intercambio de informacin entre los trabajadores.
Para optimizar los recursos y poder brindar una mayor oferta de actividades formativas se firm en
el 2008 un convenio con el IPAP (Instituto provincial de Administracin Pblica) y se acord una
agenda de trabajo conjunta con la Comisin de Reforma Poltica del Senado.
Adems de los convenios con organismos locales tambin se busc tener presencia en
instituciones de prestigio nacional e internacional. En efecto, se presentaron ponencias en el "XIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica" (al que
asistieron funcionarios, docentes e investigadores de Iberoamrica); se particip del Comit
Organizador y coordinacin de Mesas en el Seminario Internacional El Estado y la transformacin
Social y se seleccion un trabajo sobre la experiencia local de capacitacin que sali publicada
en la Revista de Administracin Pblica (RAP).
Para mejorar los canales de informacin y disear actividades segn las necesidades de las reas
se conform una red de referentes de capacitacin (un referente por secretara). El objetivo de la
propuesta de la creacin y consolidacin de esta figura fue generar un espacio permanente y
sustentable de difusin de las actividades formativas del municipio y promover un rol de
intermediacin entre la deteccin de necesidades de capacitacin de las reas y la poltica
formativa. Adems de propiciar un mbito (o red) de debate y consenso de los mltiples actores
involucrados en la capacitacin.
Las actividades desarrolladas fueron las siguientes:
Actividades transversales: son abiertas a todos los trabajadores de la administracin
pblica municipal (Ej. Durante el 2008: Introduccin al Estado y la Gestin Pblica, trabajo
en equipo, comunicacin escrita e institucional, Seminario Internacional: El Estado y la
transformacin social, Conferencias de Vilas, Cavarozzi, Garca Delgado dictadas en el
Senado)
Actividades a demanda de las dependencias: son actividades formativas especficas a
requerimiento de las reas a partir de deteccin o relevamiento de necesidades de
capacitacin (Ej. durante el 2008: Atencin al ciudadano en Dir. de Lic. de Conducir, para
personal de Centros Comunales y Unidades Sanitarias; Procedimiento para inspectores en
Control Urbano)
Actividades semi-presenciales: Esta modalidad prev un nmero de encuentros
presenciales y otros virtuales. (Ej: Informtica en las delegaciones).
Asistencias tcnicas y asesoramiento a las las jurisdicciones municipales. (Ej. Durante el
2008: Estrategias de fortalecimiento de la gestin de Centros Comunales, Capacitacin y
seguimiento del equipo de coordinadores del Programa de Presupuesto Participativo).
Luego de nuestro primer ao de gestin podemos evaluar que el 97% de los trabajadores
demostraron conformidad con la capacitacin recibida valorando entre buena y muy buena
nuestras actividades. Especialmente se aprecia el aporte de nuevos conocimientos para mejorar
el trabajo, remarcando que el espacio de capacitacin posibilit la oportunidad de reflexin sobre
la tarea, reconocimiento de nuevas prcticas de gestin, socializacin entre pares, vinculacin
entre reas, motivacin, etc

Reflexiones finales
Las polticas de descentralizacin que se profundizaron durante la reforma del Estado plantearon
a los municipios la asuncin de nuevos roles y funciones. En este marco, tambin se ensayaron
transformaciones horizontales o transversales relacionadas con procesos de cambio en las reas
sustantivas de la Administracin pblica respecto a sus modalidades de gestin. Uno de los
lineamientos en este sentido fue la gestin del recurso humano. Como bien seala Blutman
(2007), este nuevo modelo de gestin tendi a responsabilizar a los agentes por sus acciones y
buscar mejores resultados a travs de diversos mecanismos de incentivos, como la capacitacin.

11
Tradicionalmente se ha pensado a la capacitacin relacionada con temas y contenidos puntuales
y con el objetivo de buscar rpidamente un impacto a una necesidad puntual. Desde nuestra
concepcin la poltica formativa del recurso humano en una organizacin deben sustentarse en un
contexto organizacional determinado y deben acompaar las polticas de fortalecimiento del
Estado Municipal tendientes a optimizar la gestin pblica y responder ms efectivamente a las
necesidades de los ciudadanos.
Por otra parte, hemos enfatizado la importancia de disear actividades de capacitacin a
medida, que contemplen las necesidades de reas especficas y propicien la transferencia de los
conocimientos de los trabajadores a su actividad laboral diaria. Sin embargo, al analizar los
resultados reales de las actividades de capacitacin observamos que an queda mucho por
transitar. Compartimos la visin de Zuvanic y Beccio (1999) respecto de las dificultades que
presenta en la prctica la transferencia de los conceptos, perspectivas, conocimientos aprendidos
durante la actividad formativa a la tarea cotidiana del trabajador. Asimismo, la prctica de quienes
trabajamos en capacitacin nos ha demostrado que estas transferencias nunca son lineales
pues interfieren diversos factores: la demanda puede fundamentarse en necesidades que exceden
los alcances de una capacitacin; dificultad en integrar las necesidades de capacitacin en todas
sus dimensiones (organizacional, puesto de trabajo e intereses individuales); en ocasiones sera
necesario profundizar el compromiso de las autoridades con las actividades de capacitacin, etc.
Tambin desde el INAP9 se seala que la capacitacin puede convertirse en un fin en s mismo
olvidando que se trata de un medio para la mejora de procesos organizacionales, con una
localizacin espacio temporal y que se dirige a sujetos con caractersticas propias, tareas y
problemticas especficas.
El reconocimiento de estas complejidades en el campo de la capacitacin en las organizaciones
conlleva a reconocer la presencia de diversos actores con distintas lgicas (poltica, tcnica,
administrativa) e intereses y en una cultura organizacional determinada. Por ello, compartimos la
perspectiva de Iacoviello, Dez y Dellavedova (2003) que proponen interpretar los procesos de
capacitacin como prcticas sociales, con componentes de incertidumbre y apertura, a raz de las
interpretaciones que los participantes hacen con respecto al proyecto formativo especfico y sus
procesos de reflexin en y sobre la prctica.
Por ltimo, es importante destacar que los cambios organizacionales que se pretenden impulsar
desde la capacitacin deben insertarse en una estrategia de cambio institucional global, tomando
en cuenta el contexto poltico-institucional donde se desarrollan y el Plan en el que se insertan. Es
decir deben estar alineadas a un plan institucional que se pretenda desarrollar y fortalecer. En el
caso de la poltica formativa del municipio, la estrategia global es consolidar una ciudad para
todos por ello los mayores esfuerzos estn dirigidos para fortalecer los equipos de las reas que
atienden a los sectores ms desfavorecidos como los Centros de Salud y los Centros
Comunitarios de las zonas perifricas de la ciudad.

9
INAP, op. cit., p. 2.

12
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