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Captulo I

La problemtica de la
informalidad en el Per antes
de la dcada del 90
A
manera de antecedentes para entender la razn de ser de la refor-
ma de los derechos de propiedad urbana, el presente captulo plan-
tea algunas explicaciones sobre el surgimiento de la informalidad
y la manera en que evolucion el marco legal e institucional. As el
lector podr contar con el marco de referencia que le permita com-
prender la situacin antes de iniciada la reforma, a inicios de los 90. Una parte de
este captulo utiliza informacin de Eyzaguirre (1998), Zapata (1996), Morris et. al.
(2001), Riofro (1991) y De Soto (1986).

A. DESCRIPCIN DEL FENMENO DE LA INFORMALIDAD


PREDIAL URBANA
Se ha escrito mucho sobre el fenmeno social de la informalidad predial urbana y la
formacin de pueblos jvenes en el Per1. El objetivo de este captulo no es hacer una
revisin exhaustiva de tales investigaciones, sino describir las principales razones
que explican dicha informalidad y exponer la razn de ser de la reforma implemen-
tada en el marco peruano de los derechos de propiedad urbana.

Dicho fenmeno, entendido como el acceso a terrenos sin cumplir con las
disposiciones previstas en el marco legal existente, se explica por los siguientes
factores: a) el proceso de desarrollo de las ciudades y su dinmica demogrfica;

1 Se han elaborado importantes estudios a cargo de instituciones como el Instituto Libertad y Democracia
(ILD), liderado por Hernando De Soto; ONG, centros de investigacin como Desco, IEP y SASE, y de investiga-
dores independientes que trabajaron cerca de las barriadas, asentamientos humanos, pueblos jvenes y aso-
ciaciones de vivienda, entre otras denominaciones. Incluso, el PDPU financiado por el BM contrat la realiza-
cin de estudios para profundizar algunos aspectos vinculados a la informalidad predial urbana, cuyos prin-
cipales hallazgos son resumidos en esta publicacin.

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La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
b) la respuesta de los gobiernos frente a las necesidades de vivienda de la pobla- las dcadas del 40 y 50 se explican por las migraciones internas, registradas en el
cin en este nuevo escenario, y c) el ajuste o acomodo del marco legal e insti- censo de 1961, que arroj que casi la mitad de la poblacin limea (que ascenda a
tucional ante este nuevo contexto socioeconmico y poltico. 1.800.000 habitantes) haba nacido en provincias. El proceso migratorio dur
hasta la dcada del 70. Para entonces los desplazamientos haban sido tan sig-
El ritmo de crecimiento del fenmeno depende de cmo se combinan estos nificativos que el resto del crecimiento urbano se dio fundamentalmente por
tres factores. El primero explica la manera en que se gener una creciente y ace- desarrollo vegetativo.
lerada demanda de viviendas (y servicios urbanos en general), como resultado
de la explosin (primero) y transicin (despus) demogrfica de las ciudades y Cabe mencionar que las dems ciudades tambin crecieron5, pero fue Lima
del proceso migratorio campo-ciudad. El segundo factor muestra la evolucin la que lo hizo de manera explosiva. As, pas de representar 5% de la poblacin
de las polticas del gobierno para generar una oferta de viviendas y terrenos con nacional a comienzos del siglo XX a 24% en 1970.
la finalidad de satisfacer la demanda de las familias de menores ingresos. La com-
binacin de estos dos factores permite entender que, al no existir soluciones pa- El Per actual es un pas predominantemente urbano, debido al fuerte
ra satisfacer las demandas de la poblacin de menores ingresos, estas familias de- proceso de migracin del campo a la ciudad. Las ciudades de Lima y Callao con-
cidieran generar sus propios espacios habitacionales a partir de reglas propias. centran 25% de la poblacin nacional y 40% de la poblacin urbana del pas,
Sin embargo, la creacin de estos espacios estuvo al margen del marco legal de mientras que las ocho ciudades que le siguen en orden de tamao Arequipa,
los derechos de propiedad urbana. Es en este momento cuando entra a tallar el Trujillo, Chiclayo, Chimbote, Iquitos, Piura, Huancayo y Cusco agrupan el
tercer factor: la evolucin de un marco legal e institucional de derechos de 19,7%. Las 21 ciudades restantes ms pequeas, con poblaciones de entre 50
propiedad que, hasta antes de iniciada la reforma a principios de los 90, no fue y 250 mil habitantes, concentran el 17,1%. En conclusin, Lima y otras 29 ciu-
capaz de incorporar del todo a esta nueva forma de ocupacin territorial, pues dades medianas y pequeas del pas congregan ms del 60% de la poblacin na-
la complejidad de sus procedimientos desincentivaba antes que incentivar la for- cional. El Per tiene 61 ciudades o conglomerados con ms de 20.000 habi-
malizacin de la propiedad. Fue as que se gener un importante nmero de po- tantes, lo que se considera como poblacin urbana, donde reside casi
sesiones territoriales no reconocidas por el marco legal vigente hasta entonces. 72,3% de la poblacin nacional, de modo que se constituye en un pas con
predominio urbano(Morris et. al., 2001).
A.1 El proceso de desarrollo de las ciudades
Durante el siglo XIX, la poblacin de Lima creci a un ritmo relativamente Las distintas ciudades se ubican en regiones de la costa, sierra y selva, las
lento2, debido a que las tasas de mortalidad fueron ms elevadas que las de los na- cuales presentan caractersticas muy especficas por considerar. La problem-
cimientos. Una explicacin de este hecho fueron los bajos niveles de salubridad tica de la vivienda en cada una de ellas es diferente y, por lo tanto, requiere
de la capital y el impacto de las enfermedades epidmicas sobre la poblacin3. de estrategias diferenciadas para abordarla. Aunque la informacin oficial no
consigna de manera completa y actualizada la realidad del pas, podemos con-
A inicios del siglo XX, como resultado del proceso de modernizacin global4, cluir que la vivienda informal representa un alto porcentaje del inventario ha-
se redujo la tasa de mortalidad (mas no la de natalidad) que dio inicio al proceso bitacional del Per y que esto, adems, influye en las caractersticas de las pro-
de transicin demogrfica. Para entonces, Lima fue escenario de un crecimiento pias ciudades, donde la baja densidad, la escasa movilidad residencial y la cons-
vegetativo sostenido que para 1931 volvi a duplicar su poblacin, pero lo hizo en truccin masiva por etapas no son caractersticas exclusivas de los barrios po-
tan solo 30 aos; a diferencia del proceso anterior, en el que le tom un siglo. bres, sino de toda la ciudad.

A dicho crecimiento se sum un proceso migratorio a inicios de la dcada del En cuanto a la calidad de los barrios, no existe un inventario de los mis-
40. A lo largo de ese periodo se observ un gran xodo, fundamentalmente del cam- mos ni de sus carencias; de manera general se puede establecer que en gran par-
po a la ciudad. Segn Zapata (1996), dos terceras partes del crecimiento urbano de te de ellos, particularmente en los ms antiguos, se cuenta con servicios de in-
fraestructura y comunales. Hay, sin embargo, numerosos casos de aquellos que
2 Pas de 60 mil a 120 mil habitantes en casi 100 aos. requeriran de procesos integrales de mejoramiento, debido a que su estado
3 Buena parte de esta seccin se basa en Zapata (1996), donde se hace una revisin detallada del crecimiento es particularmente deficitario en todos los niveles y a que su tamao tiene un
urbano de la ciudad de Lima y los determinantes de este aumento. gran impacto en sus ciudades.
4 Que se tradujo en la difusin de avances como la pasteurizacin y el descubrimiento de vacunas, as como la
mejora de la calidad del agua por el cambio de caeras. 5 Incluso los ltimos censos muestran que algunas ciudades han crecido a tasas ms altas que la de Lima.

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La creacin de urbanizaciones y viviendas sobre la base del esfuerzo privado poltica que se aplic frente al surgimiento de esta demanda por equipamiento
de las familias, aunque no exenta de problemas, ha demostrado que se pueden urbano y vivienda, como resultado del incremento poblacional en las ciudades, y
atender de manera efectiva las demandas de sectores de bajos y muy bajos in- de manera ms especfica en la ciudad de Lima.
gresos. Esta modalidad es mayoritaria en todas las grandes ciudades del pas. La
informacin censal indica que en 1993 el pas tena 869.535 viviendas en pueblos Como seala Riofro (1991), en el proceso de desarrollo urbano hay tres as-
jvenes, lo que representa el 33,23% de todas las viviendas urbanas. Esta propor- pectos fundamentales que estn relacionados y que presentan problemas espec-
cin prcticamente se duplica si se toman en cuenta las viviendas de otras mo- ficos: a) obtener un terreno, b) urbanizarlo y c) edificar la vivienda. En funcin
dalidades de produccin informal de suelo y de vivienda existentes en las ciuda- de estos tres aspectos evaluaremos las polticas de vivienda implementadas.
des que no fueron consideradas adecuadamente en el censo. Se estima que ms
del 50% de las viviendas de cada ciudad del pas (excepto Lima, donde el porcen- No cabe duda de que los distintos gobiernos no fueron capaces de prever el
taje se acerca al 40%) se produce de manera informal. Por ende, las ciudades se crecimiento poblacional que afect Lima a comienzos de siglo. Asimismo, se equi-
han desarrollado sobre la base de una poltica de suelo y no de urbanizacin y vi- vocaron en cuanto al diagnstico y las medidas implementadas, lo que no permi-
vienda(Morris et. al., 2001). ti afrontar este fenmeno con celeridad y en forma efectiva.

Debemos tomar en cuenta que la transicin demogrfica fue paralela al co- En la dcada del 30, la demanda de vivienda de los hogares con menores in-
lapso del sistema agrcola de la sierra peruana, que fue una de las causas de las mi- gresos de Lima fue satisfecha fundamentalmente por el sector privado, a travs
graciones internas. Asimismo, el proceso de concentracin demogrfica en Li- de construcciones (callejones o quintas) realizadas en los barrios menos privile-
ma se debi tambin a la centralizacin del poder tanto poltico como econ- giados de Lima con la finalidad de alquilarlas. As, algunos proyectos se desarro-
mico y social (Zapata, 1996). Cabe mencionar que desde la colonia, el Per fue llaron en los suburbios de Brea y La Victoria. Durante este periodo el rol del
centralista, y en los aos subsecuentes esta condicin se fortaleci. Esta caracte- Estado se limit a establecer los trminos y condiciones para la expansin y de-
rstica casi histrica del Per es uno de los determinantes del nivel de concentra- sarrollo del sector construccin en dichos barrios.
cin urbana y explica, en parte, la masiva migracin del campo a la ciudad obser-
vada desde la dcada del 40. Durante la primera fase de las migraciones, los viejos barrios populares cre-
cieron, pero una vez llenos, los nuevos migrantes tuvieron que buscar alojamien-
Cul es la importancia de la revisin de esta dinmica del crecimiento to lejos del centro histrico. Una de las limitaciones de estos barrios populares
urbano de Lima? Cuando una ciudad preparada para albergar a menos de era que, al predominar la vivienda alquilada, los inquilinos, ya que no eran pro-
un milln de habitantes supera esta cifra en menos de una dcada y de ma- pietarios, no tenan inters en hacer mejoras a los predios. Asimismo, los titula-
nera tan rpida como lo hizo la capital del Per, sus diversos componentes res no tenan incentivos para invertir, pues las sucesivas leyes de alquiler de la po-
urbanos (vas asfaltadas, centros comerciales, viviendas, escuelas y hospita- ca no beneficiaron al rentista sino al inquilino, lo que mantena los precios de
les, entre otros) se vuelven insuficientes para satisfacer las necesidades de los alquiler en niveles bajos.
nuevos habitantes. Por otro lado, para cubrir este crecimiento poblacional
explosivo no basta con incrementar los servicios y el equipamiento de la ciu- Uno de los primeros esfuerzos en materia de vivienda ocurri durante el
dad a un ritmo normal, sino que se debe optar por una poltica urbana gobierno de Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948), cuando se cre la Cor-
ms activa (Riofro, 1991). poracin Nacional de Vivienda (CNV), cuyo objetivo era erigir conjuntos mul-
tifamiliares (unidades vecinales) para beneficiar a los trabajadores de los seg-
En la siguiente seccin resumiremos cmo los gobiernos reaccionaron ante mentos pobres. Si bien su labor no fue mala, result insuficiente y principal-
este crecimiento, sobre todo en el caso de Lima. Veremos la manera en que el Es- mente tuvo xito en los segmentos medio y asalariado. El fracaso en los sec-
tado se plante superar estos problemas y cul fue la reaccin del cada vez mayor tores menos favorecidos se debi a dos factores fundamentales: a) la inflacin
segmento de la poblacin de bajos ingresos que careca de vivienda. hizo que los bonos emitidos por la CNV (con los que se esperaba financiar
sus operaciones) perdieran atractivo, pues ofreca una rentabilidad menor que
A.2 La poltica habitacional del gobierno los ahorros bancarios, y b) el hecho de que dicha entidad slo alquilara y no
La poltica de vivienda en el Per ha sido muy variable a lo largo de los aos, con vendiera sus propiedades en un rgimen legal que favoreca al inquilino en per-
periodos de auge y alta actividad y otros de franco retroceso o bajo desarrollo. juicio del rentista. Bajo este esquema, la CNV inverta muchos recursos y re-
Para efectos del anlisis que realizamos, nos interesa bsicamente resumir la cuperaba cada vez menos.
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El siguiente gobierno, del general Manuel Odra, otorg una serie de conce- Durante el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963-68) hubo un cam-
siones a los pobladores de las barriadas. Ello lo convertira en uno de los prime- bio en la poltica habitacional y de desarrollo urbano. No se promovieron las ba-
ros en utilizar el clientelismo poltico. Por ejemplo, estableci lazos preferen- rriadas ni se construyeron grandes obras pblicas en las ms antiguas. Segn Za-
ciales con los pobladores de una gran invasin llamada inicialmente 27 de Oc- pata (1996), la idea habra sido no hacerlas atractivas para no atraer ms inmi-
tubre (fecha del golpe de Odra), que luego se convertira en el importante dis- grantes, razn por la que en este periodo la Ley N 13517 perdi impulso. Si bien
trito de San Martn de Porres. Los dirigentes de esta invasin lo apoyaron a cam- dicha norma no fue derogada, tampoco se aplic con entusiasmo. Adems, al
bio de ciertos beneficios. El primero fue permitirles permanecer en el terreno in- no proveerse servicios pblicos tampoco se otorgaron ttulos de propiedad defi-
vadido. No obstante, el gobierno de Odra no les entreg ttulos de propiedad, nitivos a sus pobladores, un entrampamiento que aument el conflicto social ha-
con lo que se mantuvo la relacin de dependencia. Segn De Soto (1986), di- cia el final del primer gobierno de Belaunde. Las frustraciones de este sector fue-
cho rgimen fue relativamente permisivo con las invasiones, pero al mismo tiem- ron an mayores, porque el Gobierno apoy financieramente la construccin de
po continu con la construccin de unidades vecinales. un gran complejo habitacional para la clase media en el distrito de San Felipe.

Durante el gobierno de Manuel Prado hubo un primer intento por legislar Segn Riofro (1991), a fines de los 60 los pobladores ya no exigan vivien-
sobre el proceso de la urbanizacin de las barriadas a travs de la Ley N 13517. das al Estado, sino que simplemente tomaban los terrenos para urbanizarlos y
Segn algunos expertos, dicha norma fue muy complicada y difcil de cumplir. ellos mismos construir sus predios. Ante esto, las autoridades se limitaron a
De cualquier modo, lo importante fue que por primera vez se reconoca la exis- convalidar dicha toma de tierras, siempre y cuando se efectuasen en terrenos eria-
tencia de las barriadas y los derechos adquiridos por sus ocupantes. zos de propiedad del Estado y se ubicaran en zonas que no representaran ma-
yor conflicto con las tendencias de los urbanizadores privados. As, la reivindi-
La mencionada ley estableca que el Estado se comprometa a identificar los cacin por urbanizaciones se fue limitando al reclamo por los terrenos. Incluso,
terrenos urbanizables para habilitarlos y construir las Unidades Populares de In- ms adelante el propio gobierno comenz a fundar barriadas en vez de UPIS, que
ters Social (UPIS), para que la poblacin con necesidades de vivienda pudiera luego seran llamados lotes tizados, esto es, terrenos baldos en los que se ha-
ser propietaria de un lote habilitado con servicios pblicos y, eventualmente, has- ba marcado con tiza la delimitacin de manzanas y lotes, pero sin la menor la-
ta con un ncleo bsico que inclua una habitacin y un bao. Con ello, el Esta- bor de habilitacin. Los grandes asentamientos formados por la dictadura mili-
do trataba de dirigir el proceso de formacin de las barriadas. La idea fue consi- tar (1968-80), as como los programas municipales de los aos 80, no fueron otra
derada innovadora en su momento, ya que representaba una salida a la necesidad cosa que programas de este tipo, pues no contaban con los servicios mnimos re-
habitacional urbana. Incluso algunos de los proyectos fueron apoyados con fi- queridos para ser habitables.
nanciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Resulta evidente que la formacin de las barriadas se debi a la poltica ha-
Lamentablemente, el ritmo de construccin de las UPIS fue lento, lo que se tra- bitacional de las ltimas dcadas, basada en espordicos esfuerzos de construc-
dujo en una entrega muy limitada de proyectos, es decir, por debajo de las promesas cin de complejos habitacionales para los segmentos de ingreso medio y la pro-
del gobierno y de las necesidades de la poblacin. Por otro lado, en muchos casos los visin de terrenos (o tolerancia hacia la ocupacin informal va invasiones) para
precios de venta no fueron asequibles a las familias ms pobres. Nuevamente no se que los segmentos socioeconmicos ms pobres construyeran sus propias vivien-
logr satisfacer la demanda de la poblacin con menores ingresos. das. Esta poltica fue la que defini las caractersticas de la ciudad de Lima. Una
vez tugurizados los barrios populares al interior de la ciudad, las poblaciones ms
Sin embargo, a pesar de que el gobierno no haba terminado de urbanizar los pobres ocuparon los terrenos perifricos de la ciudad a travs de las invasiones.
terrenos para las UPIS, ya haba identificado y separado varios de ellos para su
construccin. Ante la incapacidad gubernamental de satisfacer sus demandas en Otro factor importante que explica el predominio de las barriadas sobre las for-
trminos de urbanizacin de tierras, la poblacin menos favorecida opt por ocu- mas tradicionales de alojamiento de los sectores populares es que estas ltimas no
par los terrenos identificados. De alguna manera la poblacin transmita al Esta- podan solucionar el principal problema de entonces: la urgencia de alojar a muchas
do el siguiente mensaje: Si no puedes urbanizarlos, nosotros los ocuparemos y familias en poco tiempo. A diferencia de los barrios pobres de alquiler, donde pri-
lo haremos por nuestra cuenta. Al utilizarse todos los terrenos reservados, la po- mero hay que identificar las viviendas, las barriadas aparecieron como verdaderos
blacin comenz a buscar alternativas en los conos norte y sur de la ciudad, campamentos urbanos que alojaban de manera masiva y rpida a cantidades cada vez
que, si bien no estaban destinados para fines de vivienda, se parecan en ubica- ms crecientes de personas y familias pobres recientemente llegadas a la ciudad. En
cin y topografa a los de las UPIS (Riofro, 1991). vez de viviendas, las barriadas proporcionaban a quienes lo necesitaban espacios an
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ms precarios que los tugurios. Pero lo hicieron con rapidez. As, frente a la pobre po- y sacar el mximo provecho de sus predios. Comprarlos resulta complicado, pe-
ltica habitacional, que no ofreca suficientes alternativas, los migrantes, lejos de ro ms an lo es registrarlos de manera sencilla y rpida, para que el tenedor de
conformarse, empezaron a generar distintos tipos de espacios habitacionales a partir la propiedad pueda disfrutar de las ventajas de la legalidad y usarla como garan-
de sus propias reglas (Golte y Adams, 1990). ta para acceder a un prstamo, venderla sin que los compradores duden de su si-
tuacin legal, alquilarla sin temor a que el inquilino pretenda quedrsela o sim-
B. SURGIMIENTO DE LA INFORMALIDAD PREDIAL URBANA Y plemente usarla libremente. En otras palabras, no pueden disfrutar de los be-
EVOLUCIN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL6 neficios de la ley en toda su amplitud.
En muchos pases en desarrollo existen marcos legales e institucionales para el
establecimiento y el reconocimiento de los derechos de propiedad. Sin embar- Como en la mayora de pases en desarrollo, para las familias que diaria-
go, tan slo consideran los de un segmento de la poblacin y dejan de lado los mente requeran un pedazo de tierra slo existan cinco opciones:
de un gran nmero de personas que accedieron a la tenencia de la tierra median- a) Comprar un terreno o una vivienda en el mercado inmobiliario.
te mecanismos irregulares de posesin, los que constituyen el segmento de los b) Alquilar un pedazo de tierra o una vivienda.
propietarios informales. c) Recibir un lote o casa de algn programa gubernamental.
d) Formar una asociacin o cooperativa como mecanismo para conseguir
Algunos pases fracasaron en sus intentos por formalizar la propiedad, bsi- una vivienda.
camente porque no reconocieron o no tomaron conocimiento de que el pro- e) Invadir un pedazo de tierra y resistir la expulsin de ste.
blema principal de este segmento slo podra ser resuelto a travs del estableci-
miento de un apropiado marco legal e institucional. Similar situacin se dio en el En el Per, la primera opcin slo era alcanzable por personas con ingre-
Per hasta inicios de la dcada del 90, momento en que se opt por una refor- sos altos y estables o que podan acceder a un sistema de crdito, mientras
ma a dicho marco. El desarrollo de la reforma y los cambios ocasionados por ella la inflacin apareca de manera crnica y la recesin, de manera cclica.
se describen y analizan en los captulos subsiguientes de este libro. Con respecto a la segunda (alquiler), no exista oferta de terrenos ni de vi-
viendas a precios accesibles, por lo que el Estado trat de facilitarla median-
B.1 Aspectos generales de la informalidad te el control de los precios de venta y alquiler, mecanismo que slo desincen-
Durante el siglo pasado, muchos pases del tercer mundo presenciaron la diver- tiv la oferta de vivienda. Por otro lado, se implementaron limitados progra-
sificacin en las formas de tenencia de tierras que desafiaron las leyes existentes. mas habitacionales (en las ciudades), as como proyectos de irrigacin y la re-
Esas nuevas modalidades incluan la subdivisin de parcelas en propiedades ex- forma agraria (en el campo), para que los distintos pobladores pudieran te-
tremadamente pequeas y la formacin de asentamientos humanos (alrededor ner su propia vivienda o terreno.
de las ciudades). Estos ltimos suelen ser conocidos como barriadas, pueblos
jvenes, favelas, villas miserias, ranchos o reas marginales. Todas son instancias Las ocupaciones informales se constituyeron, entonces, en la nica alternati-
de propiedad informal que pueden ser descritas como formas populares de te- va de la poblacin con carencias habitacionales. Lamentablemente, las solucio-
nencia individual de tierras que el sistema formal ha excluido del comercio, y, por nes que el Estado implement para atender dicha demanda fueron insuficientes.
lo tanto, no pueden ser legalmente transadas en el mercado7. Como resultado, el crecimiento urbano de las ciudades en las ltimas dcadas ha
sido mayoritariamente informal. As, tenemos por ejemplo que en Lima, ms de
Ante esta situacin, si el Estado no garantiza la revalidacin de la propiedad la mitad de las propiedades tienen esa condicin8. Situaciones similares existen
a un titular o no reconoce la transferencia de dicha propiedad a un tercero, esa en otras grandes urbes del pas.
posesin se convierte en informal y su valor legal disminuye. No obstante, el pro-
pietario puede disfrutar del valor de uso de la propiedad, pero sta carece de Por otro lado, hasta antes de la dcada del 90, los procedimientos legales para
valor de cambio. As, el mbito donde estas propiedades pueden ser legalmente obtener la adjudicacin formal de terrenos eran tan complejos e implicaban tal
transadas es restringido, pues los propietarios tienen dificultades para defender inversin, que las familias pobres no podan cumplirlos. Segn De Soto (1986), el
acceso a la propiedad formal a travs de la adjudicacin, por parte del gobierno pe-
6 En gran parte, esta seccin se basa en Eyzaguirre (1998). Tambin se utiliza Mosqueira (2000), De Soto (1986) ruano, de terrenos eriazos del Estado tomaba, en el mejor de los casos, 43 meses y
y Riofro (1991). 207 pasos administrativos, 105 documentos y visitas a 48 oficinas del gobierno, que
7 Ha habido muchas transacciones, pero en muchos casos han sido realizadas fuera de la formalidad y de la le-
galidad, al no estar inscritas las propiedades en los registros pblicos. 8 De Soto (1996), Riofro (1991).

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incluan municipalidades, ministerios de Vivienda y Justicia, Palacio de Gobierno, B.3 Evolucin del marco legal e institucional
Registros Pblicos y notaras. Para adjudicar una pequea parcela, sta deba pri- El desarrollo de la tierra informal en el Per ha evolucionado a ritmos diversos y
mero ser registrada como propiedad del Estado, luego ser transferida a la munici- recibido distintos tratamientos en cada periodo histrico, los cuales dependieron
palidad respectiva para recin ser otorgada a la persona que solicit el terreno. de la importancia que cada gobierno le dio al problema. En 1915, la Municipa-
lidad Provincial de Lima emiti un decreto que obligaba a solicitar licencia an-
El costo y la manera complicada de lograr un acceso legal condujo a las per- tes de urbanizar y prohiba vender lotes en urbanizaciones sin infraestructura b-
sonas a invadir los terrenos que necesitaban e incrementar el nmero de asenta- sica. Como nadie respet la norma, el gobierno de Legua promulg un decre-
mientos humanos. Aquellos ciudadanos cuyo estatus social los disuada de hacer- to supremo en 1922 que oblig a los recientemente establecidos desarrollos in-
lo pero que no podan comprar un terreno urbano a los precios de mercado op- formales a conectarse a las redes de agua y desage en el plazo de un ao. Pos-
taron por integrar asociaciones y cooperativas de vivienda como medios para con- teriormente el Congreso ratific esto en dos leyes de 1928. Ambas normas de-
seguir una. mostraron la creciente preocupacin del Estado por el problema urbano, pero
tambin su incapacidad de enfrentarlo. Como indica De Soto, ya desde esa
B.2 Clases de propiedad informal poca la aplicacin del derecho era ignorada por muchos, aunque en aquel en-
Existen bsicamente dos tipos de propiedad informal: a) la de adquisicin origi- tonces quienes lo hacan tenan influencia poltica, recursos econmicos o una
naria y b) la de adquisicin derivativa (Eyzaguirre, 1998). El primero es aquel mejor posicin social. En 1932, el ministro de Desarrollo fue el encargado de ins-
en el que el carcter informal proviene de la manera ilegal en que se accedi a la peccionar y monitorear las subdivisiones informales de las tierras rurales para el
tierra, es decir, la tenencia surge de un acceso de facto ya sea a travs de un desarrollo urbano. En 1933 se aprob el primer Reglamento Nacional de las
proceso espontneo, de usurpacin gradual o mediante una invasin planeada Construcciones, que inclua un captulo sobre los predios de bajos ingresos lla-
a tierras que pertenecen a otros (Estado o privados) sin que medie un acuerdo o mados viviendas colectivas.
pacto y en el que sus ocupantes lograron resistir la expulsin de manera exitosa.
En el Per, las barriadas, pueblos jvenes, barrios marginales o asentamientos A lo largo del tiempo el problema de las invasiones y de la informalidad se
humanos son tpicos ejemplos de propiedad informal originaria. fue acrecentando. Ya no eran los poderosos los que incumplan la ley y urbani-
zaban sus lotes fuera de la legalidad, sino que tambin lo hacan los migrantes
El segundo tipo es aquel en el que, no obstante haber adquirido la tierra de venidos del campo. Los patrones de desarrollo urbano fueron reconfigurados
manera legal, el carcter informal de la propiedad deviene del uso que poste- como respuesta a las restricciones de la ciudad de proveer espacios a una po-
riormente se le da, sin adecuarse a las normas respectivas o sin seguir los pro- blacin expansiva y la incapacidad de la ley de responder a un nuevo fenmeno.
cedimientos establecidos para ello porque su adquisicin no gener una verda- Para encarar esta nueva situacin, el Estado respondi mediante la aplicacin
dera transferencia de la propiedad(Mosqueira, 2000). En estos casos, la tenen- de las normas e instituciones existentes. Como claramente describen De Soto
cia no puede ser reclamada desde una perspectiva legal, porque ni las normas (1986), Eyzaguirre (1998) y Mosqueira (2000), el marco institucional evolu-
oficiales fueron obedecidas, ni se obtuvieron las diversas licencias y permisos. cion a travs de las siguientes etapas: represin, tolerancia, concesin de de-
As, la propiedad evolucion al margen del sistema legal existente. Los ejem- rechos y, por ltimo, reconocimiento.
plos ms tpicos son las casas construidas en subdivisiones ilegales (o individua-
lizaciones) de propiedades conocidas en el Per como tierras de desarrollo po- El periodo de represin fue la primera reaccin del gobierno peruano ante
pular (asociaciones o cooperativas de vivienda). Los terrenos donde se ubican la creciente migracin. En respuesta a este fenmeno social, en 1943 la Ley
estas casas fueron comprados de manera legal, pero su desarrollo no fue auto- N 9807 otorg al desarrollo de la tierra popular un periodo de tiempo fijo pa-
rizado, ni tampoco se cumpli con las normas de zonificacin vigentes. Estos ra construir infraestructura bsica como requisito para acceder a un ttulo de
casos particulares implican un mayor grado de legalidad que la propiedad in- propiedad. Al mismo tiempo, el Estado construy las unidades vecinales, pero,
formal de adquisicin originaria, en la medida en que su ocupacin no ha sido al resultar insuficientes, la poblacin continu invadiendo9. La primera ola sig-
realizada de manera ilegal, no obstante que el uso dado a la tierra vaya en nificativa de este tipo de posesin, organizada polticamente, ocurri en vspe-
contra de las normas vigentes. ras de las elecciones presidenciales de 1945. Un ao despus se propusieron

Ambos tipos de propiedad informal tienen en comn que no pueden ser 9 Fundamentalmente la margen izquierda del ro Rmac y las laderas de los cerros San Cristbal, El Agustino y
inscritas en el registro de propiedad y, por lo tanto, pierden parcial o totalmente San Pedro. Posteriormente ocuparan tambin la margen derecha del citado ro para crear la urbanizacin Per en
su valor de intercambio. el actual distrito de San Martn de Porres.

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diversos proyectos de ley que pretendan prohibir a los migrantes venir a Li- estableci el punto de quiebre en la aproximacin legal al fenmeno, pues re-
ma, pero fueron desechados. No obstante, la creciente presin llev al Estado a conoca la invasin ilegal como un medio para adquirir una propiedad. Como
adoptar una postura represiva mientras mantena pendiente el tratamiento de menciona Eyzaguirre, dicha ley convirti a las invasiones (bajo ciertos parme-
un tema de tanta importancia. Obviamente, no funcion. tros) en formas aceptables para habitar los terrenos urbanos en el Per. As, me-
diante la transformacin del orden legal vigente, el Estado reconoci el statu
Posteriormente se adopt una actitud de tolerancia. Mientras las invasiones quo y otorg reconocimiento a los asentamientos humanos ya formados (lue-
fueron an manejables, la aproximacin al problema se bas en tratarlas funda- go de cumplir determinados requisitos), pero hizo cumplir la ley a los asenta-
mentalmente como un problema de insuficiencia de servicios pblicos que po- mientos formados mediante la invasin de tierras a partir del 20 de setiembre
na en riesgo la salud de la poblacin. Por otro lado, el 26 de diciembre de 1954 de 1960. Los procedimientos incluidos en la ley buscaron incorporar la propie-
se emiti una resolucin suprema segn la cual el Estado deba encargarse de su- dad informal al sistema legal, a pesar de no ser sencillos, ya que imponan so-
pervisar los asentamientos humanos. Asimismo, la norma determinaba que cier- bre los asentamientos una serie de requisitos legales y urbanos considerados ex-
tas tierras podan ser vendidas a agentes privados y tambin estableca cules se- cesivos. Mediante esta compleja papelera se buscaba poner fin a la proliferacin
ran los requerimientos mnimos en trminos de infraestructura para promo- de la informalidad.
ver el desarrollo de dichos terrenos. Finalmente, se exiga la constitucin de un
monto de depsito mnimo. En conclusin, la nueva norma no brind una res- Segn Riofro(1991), la ley tena aspectos positivos en tanto: a) reconoca el
puesta legal a las invasiones que sucedieron en esta primera etapa del proceso estatus legal de las barriadas pero exiga realizar un saneamiento fsico-legal, y b)
de ocupacin informal de tierras. La consecuencia fue que la tierra termin ocu- para evitar que se formen nuevas barriadas mediante invasiones, el Estado crea-
pada sin respeto alguno a criterios de organizacin o planificacin. ba las UPIS, terrenos baratos (habilitados y urbanizados) con viviendas elementa-
les o ncleos bsicos que creceran con autoconstruccin. Esta ley marcaba un
Luego se pens en esquemas de concesin de derechos a travs de una serie punto de quiebre respecto de la posicin del Estado ante las barriadas. Se comen-
de decretos que respondan a una realidad innegable: el crecimiento desordena- zaron a identificar terrenos para las UPIS y se habilitaron unos cuantos de stos.
do de la ciudad de Lima continu ms all del cinturn de tierras rurales que la
rodeaba. Hacia el norte se expandi a lo largo del camino a Canta (hoy distritos La Ley N 13517 aceptaba el statu quo, pero slo resolva los problemas del
de Independencia y Comas). Hacia el sur, creci cuando un grupo de poblado- corto plazo, sin dar respuesta al problema de futuras invasiones ejecutadas por
res fue reubicado en el proyecto Ciudad de Dios y se form la invasin conoci- nuevos pobladores, que tambin necesitaban un lugar donde vivir. No obstante,
da como Villa Mara. Los decretos 11289, 11324, 11346 y 11348 autorizaron a el Estado hizo algunos esfuerzos por desalentar las invasiones, aunque sin mayor
los municipios distritales de Pucusana y San Bartolo y a los municipios provin- xito. Primero a travs de programas masivos de vivienda que slo satisficieron
ciales de Chimbote y Pucallpa para que incorporen dentro de sus respectivas una porcin reducida de la demanda y que no brindaron ttulos de propiedad sa-
jurisdicciones a las construcciones informales. neados y registrados. Luego, adjudic tierras para desarrollo urbano, cuyos tr-
mites involucraron hasta entonces 207 pasos y requeran ms de 10 aos para te-
La etapa del reconocimiento ocurri durante el gobierno de Prado, que pro- ner derecho a ocupar la tierra. La mencionada ley, sin embargo, tuvo cierto im-
mulg una serie de normas vinculadas al urbanismo y la vivienda. Por ejemplo, pacto positivo, ya que ayud a ordenar las nuevas invasiones que empezaron a in-
se cre el Instituto Nacional de Vivienda, que tuvo como objetivo primordial lan- corporar los criterios establecidos en ella, que inclua el diseo de planos, con la
zar la Ciudad Satlite de Ventanilla, para crear un polo de desarrollo que per- finalidad de prevenir futuros problemas en la obtencin de ttulos.
mitiera aligerar la concentracin y presin poblacional sobre Lima. Tambin se
promulg la Ley N 13500 (enero de 1961), que regulaba las asociaciones de Segn Riofro (1991), durante el gobierno de Belaunde la formacin de UPIS
vivienda de los trabajadores pblicos y privados. La contina migracin y la pre- y poltica de vivienda para sectores de bajos ingresos perdi impulso. Slo hizo ur-
sin social llevaron al Estado a validar un hecho consumado, al otorgar recono- banizaciones populares donde hubo gran presin social. No obstante, s se cons-
cimiento legal a las invasiones y subdivisiones informales y a aceptar el rol de reu- truyeron complejos habitacionales para sectores de ingreso medio como la resi-
bicar algunos de los asentamientos humanos. Al mismo tiempo declaraba como dencial San Felipe. Segn Zapata (1996), el gobierno de Belaunde evit promo-
ilegales a los nuevos asentamientos. ver las barriadas o construir grandes obras para segmentos de bajos ingresos. Es
por ello que en este periodo la Ley N 13517 perdi impulso. La ley no fue de-
Como se indic anteriormente, la Ley N 13517, promulgada por Prado rogada, pero tampoco se aplic con entusiasmo. En conclusin, durante el gobier-
en 1961, reconoci la propiedad informal como un fenmeno social urbano y no de Belaunde no se promovieron los programas de vivienda para segmentos
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La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
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de bajos ingresos (donde la demanda de vivienda superaba la oferta habitacional) aquellos establecidos hasta antes de 1978 y a prohibir el reconocimiento de nue-
y las UPIS perdieron impulso o, en el mejor de los casos, se estancaron. vas invasiones. De cualquier modo, la ley fracas en cambiar la poltica del sta-
tu quo o las fechas lmite para el reconocimiento. Supuestamente, slo los asen-
Debido a que los programas resultaron poco exitosos, el Estado recort los tamientos resultantes de las invasiones anteriores al 17 de marzo de 1978 po-
papeleos y procedimientos administrativos y desregul la industria de la cons- dan ser tituladas. Una vez ms se pens que cualquier incentivo a los poblado-
truccin de viviendas con medidas como cambios en el Reglamento de Construc- res los disuadira de nuevas invasiones. Sin embargo, una nueva Ley Munici-
ciones, nuevas reglas en los programas de vivienda para sectores de bajos ingre- pal Orgnica fue promulgada en 1984, y con ella se fij una nueva fecha: el
sos y dispensas de ciertos requisitos de construccin. Ms adelante se comproba- 28 de mayo de aquel ao.
ra una vez ms que la legislacin tradicional fracas en dar solucin a estos
problemas. El Poder Ejecutivo encarg inicialmente la tarea a la Junta Nacio- En algunos casos, los mismos gobiernos municipales recurrieron a tecnicis-
nal de Vivienda, creada a partir de la fusin de la CNV y del Instituto Nacional mos legales para correr la fecha lmite que les permitiera tener la facultad de otor-
de Vivienda. Como indica De Soto, cuando el golpe militar depuso a Belaunde gar reconocimiento a otros asentamientos establecidos luego de ese plazo. Por
en 1968, los informales ya dominaban el crecimiento urbano de Lima (construan ejemplo, los gobiernos locales decidieron reconocer a las barriadas como asenta-
57 de cada 100 viviendas). mientos o proyectos municipales. El caso ms representativo es el de Huaycn,
que, segn De Soto, se trat de una invasin que cont previamente con la apro-
Al inicio del gobierno militar, en 1968, se cre el Ministerio de Vivienda, que bacin de la Municipalidad de Lima y del Ministerio de Vivienda.
se encarg de afrontar el tema de la informalidad a travs de la Direccin Gene-
ral para la Promocin Comunal Urbana. Este rol luego fue transferido al Sistema La Ley N 24513, promulgada en 1986, fue un nuevo intento por otorgar
Nacional de Movilizacin Social (Sinamos), que tambin incorpor a la Oficina jurisdiccin al gobierno central sobre el problema de las barriadas, a travs del Mi-
Nacional de Barriadas. Disuelto el Sinamos en la segunda fase del gobierno mili- nisterio de Vivienda. La ley estableci un periodo de cuatro meses para que las
tar, el Ministerio de Vivienda retom el control de la materia. Ninguno de estos municipalidades terminasen el proceso de titulacin de los asentamientos. Una
esquemas tuvo xito en reducir las invasiones; por el contrario, las incrementaron. vez ms se movi la fecha lmite, esta vez al 14 de abril de 1986, cuando el go-
bierno del Apra gan las elecciones presidenciales. Saturadas las reas urbanas, y
Posteriormente, el nuevo Cdigo Tributario de 1970 (Decreto Supremo al no existir otras disponibles y cercanas, del dcada del 80 emergieron asentamien-
N 063-70-VI) estableci una serie de procedimientos para el uso de la tierra ur- tos sobre las reas no ocupadas de los ya existentes, y se produjeron invasiones en
bana e introdujo un procedimiento especial para la regularizacin de las barria- propiedad privada.
das creadas al margen de las normas vigentes.
En 1989, la Ley N 25102 restituy la jurisdiccin a las municipalidades pro-
En 1971 se produjo la invasin de terrenos probablemente ms importan- vinciales para la resolucin de procesos tcnicos y legales en el otorgamiento de
te hasta entonces (en la zona de Pamplona, al sur de Lima). Luego de un vio- ttulos. Asimismo, se volvi a correr la fecha lmite para el reconocimiento de los
lento conflicto, en el que inicialmente el Estado reaccion slo con represin asentamientos: 30 de agosto de 1989. Durante el primer gobierno de Fujimori
(lo que ocasion muertos y heridos, y finaliz con la destitucin del ministro se promulg la Ley N 25314, que extendi la fecha al 31 de mayo de 1991. Fi-
del Interior), se opt por reubicar a las familias en el desierto de Villa El Salva- nalmente, en diciembre de 1993, la Ley N 26264 empuj una vez ms la fecha
dor. Ubicada al sur de Lima, esta zona rpidamente fue subdividida por ar- para el 31 de octubre de 1993.
quitectos del gobierno para proceder con una rpida reubicacin. Con ello,
se consolidaba el proceso de formacin de barriadas perifricas, a las que se su- As, hasta antes de que se aplicara la reforma de los derechos de propie-
maban las de Carabayllo (por el norte), las laderas de Lurn (por el sur) y Cho- dad urbana a mediados de los 90, y para abordar el fenmeno de los asenta-
sica (por el este). Asimismo, Canto Grande y Puente Piedra fueron invadidos mientos informales o barriadas10, el Estado estableci 11 instituciones dife-
en 1974. Para entonces, segn De Soto (1986), cerca de 62% de las viviendas rentes, sin que ninguna llegase a obtener resultados concretos. Estas fue-
construidas en Lima fueron informales. ron: a) CNV, b) Oficina Nacional de Barriadas, c) Oficina de Asistencia Tc-
nica del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social, d) Instituto Nacional
Con la nueva Ley de Municipalidades de 1981 (Decreto Legislativo N 051),
las alcaldas se encargaron de titular barriadas y de urbanizar y elaborar los pla- 10 Asentamientos populares, barrios marginales, pueblos jvenes, asentamientos humanos, asentamientos humanos
nos de los nuevos asentamientos. Tambin se les autoriz a otorgar ttulos a marginales, asentamientos humanos municipales y asentamientos humanos regulados, entre otras denominaciones.

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de Vivienda, e) Organismo Nacional de Desarrollo de Pueblos Jvenes, f) Mi- No obstante las mejoras que se hicieron en el marco legal existente, el acce-
nisterio de Vivienda y Construccin, g) Sinamos, h) Direccin General de Pro- so a la formalidad sigui siendo muy costoso para la poblacin de menores ingre-
mocin Urbana del Ministerio de Vivienda y Construccin, i) Direccin de sos e implicaba un gran nmero de trmites, los cuales tomaban varios aos,
Asentamientos No Regulados del Ministerio de Vivienda y j) las Direcciones como se aprecia en el Diagrama 1.1. Los costos de la formalidad estn repre-
Ejecutivas de Asentamientos Humanos Marginales de las Municipalidades. sentados por las condiciones que tienen que enfrentar los individuos para que sus
derechos de propiedad sean reconocidos y para que se mantengan dentro de lo
Tal como menciona De Soto (1986), la informalidad empez como un dispuesto por el marco legal formal vigente. Estos costos pueden ser necesarios
problema policial. Luego, una vez que tcnicos y polticos del gobierno cen- tanto para acceder a un derecho de propiedad formal como para mantenerlo den-
tral fracasaron en sus intentos de contenerla, se la deriv a los gobiernos mu- tro de la formalidad (De Soto, 1986).
nicipales, sin xito. A travs de la historia del diseo de las leyes, el Estado
gradualmente fue transfiriendo la organizacin de los asentamientos huma- Asimismo, como indica De Soto, los costos de la informalidad represen-
nos a los pobladores y a sus dirigencias. En este proceso, admiti las costum- tan las condiciones que deben enfrentar los individuos al prescindir de adecua-
bres y tradiciones en lo concerniente al reconocimiento de los derechos in- dos derechos de propiedad, cuando el marco legal les hace muy oneroso el
dividuales de los pobladores informales de la comunidad. Por ejemplo, ello acceso formal y facilita la permanencia en la informalidad. Estos costos son b-
ocurri con la aceptacin del borrador del plano del permetro del rea del sicamente dos: a) el de ser ilegales, que incluye las condiciones que deben en-
asentamiento, o con la admisin de la lista de residentes realizada por los pro- frentar los ocupantes informales de terrenos para seguir mantenindolos y evi-
pios moradores, que se us como elemento importante en el proceso de sa- tar sanciones de las autoridades (pago de coimas por ejemplo), y b) el de no
neamiento tcnico y legal del ttulo o cuando las parcelas fueron conectadas tener una buena ley que implique mecanismos e instrumentos legales eficien-
a servicios pblicos. Tambin el Estado, en sus esfuerzos por certificar la po- tes relacionados con la propiedad.
sesin de la propiedad o reconocer los derechos expectaticios derivados de
los certificados de posesin, recurri a distintos recursos de las reglas de la Cuando los costos de la formalidad superan a los de la informalidad (aunque
ley informal (como la Lista de residentes). As, realiz un proceso de inte- sea en el corto plazo), se generan incentivos para el incumplimiento de la ley.
gracin que, superando sus limitaciones, ofreci una solucin parcial al La situacin descrita llev a que los poseedores de una importante cantidad de
problema de la ocupacin de tierras, al reconocimiento de la propiedad indi- lotes carecieran de amparo legal, debido a la imposibilidad de acreditar su dere-
vidual y a la edificacin de la vivienda. cho de propiedad, lo que gener ms de dos millones de predios informales.

El reconocimiento cre procedimientos especiales para la regularizacin de B.4 Efectos de la informalidad: principales limitantes del desarrollo
los asentamientos informales y el otorgamiento de ttulos de propiedad saneados La informalidad en que se hallaban los poseedores de los terrenos produca dos
que pudieran ser registrados. No obstante, el tema no fue resuelto porque la efectos directos: la inseguridad jurdica y el peligro de despojo por no acreditar
entrega del ttulo demoraba un promedio de 10 aos y demandaba cumplir una su titularidad. Esto gener una serie de conflictos sociales tanto dentro de los
serie de requisitos que no guardaban relacin con la corroboracin de la pro- asentamientos como en la relacin de stos como colectividad frente a terceros.
piedad. A pesar de que los pobladores se haban organizado, tenan reconocimien- Los conflictos internos se producan por aspectos tales como la indefinicin de
to oficial y sus viviendas formaban parte de un sistema estable, no lograban que linderos y tenencia del lote, entre otros.
sus propiedades se incorporasen al mercado en la medida en que no contaban con
ttulos registrados que demostraran su titularidad. La falta de derechos de propiedad formales tambin limitaba la calidad de
vida de las familias, pues no contaban con los incentivos adecuados para inver-
Como indica Eyzaguirre, antes de que se implementara la reforma, a mitad tir en infraestructura para su vivienda11. Asimismo, la falta de un ttulo de pro-
de los 90, el marco institucional tena algunas caractersticas positivas, ya que piedad vlido impeda a cientos de miles de hogares inscribir su derecho en los
incentivaba la organizacin del proceso dinmico mediante el cual tuvo lugar la Registros Pblicos y dificultaba la posibilidad de utilizar sus propiedades como
ocupacin espontnea de la ciudad, a travs de la adaptacin natural del fenme-
no social a los requerimientos tcnicos y legales que se deban cumplir para que 11 Sin embargo, algunas familias consideraron que los documentos sobre el predio con los que contaban, aun-
las propiedades pudieran ser admitidas o reconocidas en una etapa posterior, y que no saneados ni adecuadamente registrados (como los certificados de morador otorgados por la asociacin,
aceptaba hasta cierto punto la validez de la ley tradicional relacionada con las nue- los ttulos municipales, certificado del Sinamos y contrato de compra-venta, entre otros), les brindaban suficiente
vas formas de acceder a la propiedad. seguridad como para invertir en los terrenos que ocupaban.

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La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
Diagrama 1.1 Procedimiento de saneamiento fsico-legal utilizado anteriormente (por municipalidades de Lima)
Finalmente, se pueden citar otros problemas no menos importantes, como la
imposibilidad de los propietarios de dejar en herencia a sus familiares el patrimo-
nio e inversin que lograron acumular y la falta de proteccin de las mujeres
Municipalidad Municipalidad
distrital provincial
poseedoras de los predios respecto de sus plenos derechos sobre el inmueble fren-
te a los permanentes reclamos de la ex pareja, entre otros.

Instituto
Nacional de
Cultura

Instituto
Identificacin y Aprobacin Nacional de Aprobacin
calificacin Aprobacin del Defensa Civil del plano Saneamiento
Coordinacin Empadronamiento
urbanstica del del plano anteproyecto con definitivo legal
perimtrico y titulacin individual
asentamiento del trazado entidades Programa de trazado
humano y lotizacin Especial de y lotizacin
Titulacin de
Tierras (PETT)

Ministerio de
Energa y Minas

Plazos aproximados:

60 das 60 das 116 das 116 das 45 das Indefinido


Plazos
reales ms de 3 aos
Fuente: Cofopri

herramientas de inversin. Es decir, no podan acceder al crdito hipotecario


para emprender un negocio o para mejorar y ampliar su vivienda.

En lo que se refiere al acceso a servicios pblicos, stos les seran ms restrin-


gidos en comparacin con los pobladores con derechos de propiedad seguros,
pues, transferidas las empresas pblicas a operadores privados, algunas de ellas
encargadas de brindar dichos servicios evitaran considerar a las zonas sin ttu-
los de propiedad entre sus reas de expansin por temor a perder en el futuro
las inversiones realizadas en dichos lugares.

Al mismo tiempo, las familias perdan tiempo y dinero en cuidar la pose-


sin de los bienes. Ello implic la inamovilidad de algn miembro del hogar,
lo que limitaba su posibilidad de trabajar y as contribuir al ingreso familiar,
cuando se trataba de un adulto, o la asistencia a los centros educativos, cuan-
do se trataba de un menor.

Tambin se debe recalcar que la informalidad es un limitante para el desarro-


llo de un mercado inmobiliario formal. Si no cuenta con documentos que reco-
nozcan la titularidad del predio, el propietario no puede formar parte de un mer-
cado de inmuebles ms amplio, cuya dinmica valorice adecuadamente su pre-
dio, en caso quisiera venderlo.
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