A DISTINO ENTRE PRINCPIOS E REGRAS E A REDEFINIO DO

DEVER DE PROPORCIONALIDADE

HUMBERTO BERGMANN VILA*

Introduo. I. Os princpios e o dever de proporcionalidade. A. Definio

de princpio na doutrina. B. O dever de proporcionalidade como impli-
cao dos princpios. 11. Anlise crtica. A. Redefinindo os princpios. I.
Crtica s concepes dominantes. 2. Proposta de definio de princpios.
B. Redefinindo o dever de proporcionalidade. I. Dever de proporciona-
lidade como postulado normativo-aplicativo. 2. Aplicao da proporcio-
nalidade no Direito Tributrio e Penal. Concluso.

Introduo

crescente a aplicao, no direito brasileiro, do chamado "princpio da pro-

porcionalidade" . O Supremo Tribunal Federal decidiu que no se pode, por pretenso
de terceiro, constranger o pai presumido ao fornecimento de sangue para a pesquisa
do DNA, j que" luz do princpio da proporcionalidade ou da razoabilidade, se
impe evitar a afronta dignidade pessoal que, nas circunstncias, a sua partici-
pao na percia substantivaria". I Nesse caso, a proporcionalidade destina-se a
estabelecer limites concreto-individuais violao de um direito fundamental - a
dignidade humana -, cujo ncleo inviolvel.
O mesmo Tribunal, ao julgar se o fato de a iseno do imposto de competncia
da Unio ser parcial implicaria o afastamento das regras pertinentes constantes da
Constituio anterior, decidiu que" conflita com o Texto Maior, com os princpios
da proporcionalidade e da razoabilidade nele consagrados, entender-se pelo afas-
tamento da extenso do benefcio ao tributo estadual pelo fato de a iseno no ser

I Habeas Corpus 76060-SC. Relator Ministro Seplveda Pertence. DJ 15.05.98. p. 44.

* Prof. da PUCIRS e da Escola Superior da Magistratura do RGS. Advogado em Porto Alegre.
Especialista em Finanas das Empresas na Fac. de Cincias Econmicas e Mestre em Direito Pblico na
Fac. de Direito da UFRGS. Doutorando. pelo CNPq. na Universidade de Munique. Alemanha.

R. Dir. Adm., Rio de Janeiro, 215: 151-179, jan./mar. 1999

total".2 Pelo que se depreende da leitura da ementa, a proporcionalidade destina-se
a determinar a exigncia de racionalidade na deciso judicial.
Sobre a aplicao de circunstncia legal agravante como critrio de fixao da
pena-base, decidiu o Supremo Tribunal Federal que" ofende o princpio da propor-
cionalidade entre a agravante e a pena aplicada, bem assim o critrio trifsico
previsto no art. 68 do Cdigo Penal, a sentena que na primeira etapa da indivi-
dualizao da pena fixa o seu 'quantum' no limite mximo previsto para o tipo
penal" .3 Nesse julgado, a proporcionalidade serve para estabelecer uma relao entre
a agravante e a pena aplicada, bem como para justificar a aplicao conforme s
prescries legais.
O mesmo Supremo Tribunal Federal, agora em nome da excessividade, declarou
inconstitucional a lei que previa a obrigatoriedade de pesagem de botijo de gs
vista do consumidor, no s por impor um nus excessivo s companhias, que teriam
de dispor de uma balana para cada veculo, mas tambm porque o interesse pblico
e a proteo dos consumidores poderiam ser atingidos de outra forma, menos res-
tritiva. 4 Nessa deciso, a inconstitucionalidade resultou da excessidade da lei relati-
vamente ao seu fim.
Em outra deciso, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a
criao de taxa judiciria, de percentual fixo, por considerar que, em alguns casos,
seria to alta que impossibilitaria o exerccio de um direito fundamental - obteno
de prestao jurisdicional - , alm de no ser razoavelmente equivalente ao custo
real do servio.5 Nesse caso, o fundamento da deciso est na desproporo entre o
custo do servio e a taxa cobrada, denominado, no Direito Tributrio, de princpio
da equivalncia.
A anlise dessas decises leva-nos a duas prvias concluses. Em primeiro lugar,
demonstra que a exigncia de proporcionalidade vem sendo aceita como um dever
jurdico-positivo, o que, por si s, revela a importncia de sua explicao e descrio.
Em segundo lugar, revela que a utilizao do princpio da proporcionalidade nem
sempre possui o mesmo significado, no apenas porque ele tratado como sinnimo
da exigncia de razoabilidade, com a qual - como ser demonstrado - no se
identifica, mas porque ele ora significa a exigncia de racionalidade na deciso
judicial, ora a limitao violao de um direito fundamental, ora a limitao da
pena circunstncia agravante ou necessidade de observncia das prescries
legais, ora proibio de excesso da lei relativamente ao seu fim e ora sinnimo de
equivalncia entre custo do servio e a relativa taxa. A sua aplicao, como ser
demonstrado, muitas vezes correta. Mas mesmo nesses casos, a fundamentao do
chamado princpio da proporcionalidade no apresenta razes intersubjetivamente

2 Recurso Extraordinrio nll. 211043, Relator Ministro Marco Aurlio.

3 Habeas Corpus nll. 75889-MT, Relator Ministro Marco Aurlio, Relator para o acrdo Ministro
Maurcio Corra, DJ 19.06.98, p. 2.
4 Ao Declaratria de Inconstitucionalidade nll. 855-2. Relator Ministro Seplveda Pertence. DJU
01.10.93.
5 Representao nl! \077. Revista Trimestral de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 112134-67.

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controlveis, na medida em que no estabelece critrios de delimitao da relao
meio-fim - absolutamente essencial aplicao da proporcionalidade - , bem como
deixa obscuro o seu fundamento de validade. Enfim, a fundamentao das decises,
em vez de ser clara e congruente, tennina sendo ambgua.
O tema relativo proporcionalidade recente na doutrina brasileira. 6 Resulta,
sobretudo, da influncia positiva do direito alemo, onde foi primeiramente estudado
e aplicado. 7 Vrias questes, entretanto, merecem maior aprofundamento. Boa parte
da doutrina no consegue explicar adequadamente o dever de proporcionalidade,
sobretudo, quando a questo a ser elucidada o seu fundamento de validade. O
fundamento de validade varia do Estado de Direito, dos direitos fundamentais ou da
unidade da Constituio at a conjugao de todos esses fundamentos. Os temas
mais complexos ligados definio de princpios, dos quais a proporcionalidade
seria uma espcie, ou delimitao objetiva da relao meio-fim, sem cujo delinea-
mento a proporcionalidade no pode ser racionalmente concebvel, no recebem a
devida importncia.
A intepretao e aplicao equvoca do dever de proporcionalidade no direito
brasileiro tem causas detectveis. O chamado princpio da proporcionalidade no
consiste num princpio, mas - como adiante esclarecido - num postulado norma-
tivo aplicativo. A partir dessa constatao ficar claro porque a tentativa de expli-
cao do seu fundamento jurdico-positivo de validade tem sido to incongruente:
que ele no pode ser deduzido ou induzido de um ou mais textos nonnativos, antes
resulta, por implicao lgica, da estrutura das prprias nonnas jurdicas estabele-
cidas pela Constituio brasileira e da prpria atributividade do Direito, que estabe-
lece propores entre bens jurdicos exteriores e divisveis. Vale dizer: a tentativa
de extra-lo do texto constitucional ser frustrada. Para demonstr-lo, preciso
explicar o conceito mesmo de princpios, que remonta, sobretudo, s obras de
ESSER, LARENZ, CANARIS, DWORKIN e ALEXY, mas cujos fundamentos

6 Sobre o tema, no direito brasileiro, sobretudo: BARROS, Suzana de Toledo. O princpio da propor-
cionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia,
Braslia Jurdica, 1996. Ver tambm: BONA V IDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo,
Malheiros, 193, pp. 314 e ss. STUMM, Raquel Denize. Princpio da proporcionalidade no Direito
Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1995. TCITO, Caio. A razoabilidade
das leis. Revista de Direito Administrativo 203/1, 1996. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamen-
tais e Controle de Constitucionalidade. So Paulo: Celso Bastos Editor, 1998, pp. 67 e ss. e 188. Sobre
o tema no direito estrangeiro, sobretudo: PHILIPPE, Xavier. Le contrle de proportionnalit dans les
jurisprudences constitucionnelle et administrative franaises. Paris: Economica, 1990. XYNOPOULOS,
Georges. Le contrle de proportionnalit dans le contentieux de la constitutionnalit et de la legalit -
en France, Allemagne et Angleterre. Paris: LGDJ, 19%. GONZALEZ, Jos Ignacio Lopez. El principio
general de proporcionalidad en derecho administrativo. Sevilla: Instituto Garcia Oviedo. 1998.
7 Sobre o tema no direito alemo, sobretudo: LERCHE, Peter. bermass und Verfassungsrecht. Zur
Bindung des Gesetzgebers an die Grundsiitze der Verhiiltnismiissigkeit und der Erforderlichkeit,
KlnlMnchen, 1961. HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhiiltnismiissigkeit. Gttingen, 1981.
JAKOBS, Michael Ch. Der Grundsatz der Verhiiltnismiissigkeit. Kln, Carl Heymanns, 1985. HESSE,
Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. ed., Heidelberg, CF
Mller. 1995. p. 28. BADURA, Peter. Sraatsrecht. 2. ed. Mnchen, Beck, 1996. ALEXY, Robert. Theorie
der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994. pp. 93 e ss.

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devem. ainda hoje, ser repensados em profundidade, dada a recepo - muitas vezes
acrtica - que essas obras tm obtido na doutrina brasileira.
Como ser demonstrado, o dever de proporcionalidade no precisa apenas ser
distinguido frente aos princpios e s regras; ele necessita ser diferenciado tambm
relativamente a outras categorias, com as quais no se identifica: razoabilidade,
equivalncia e a proibio material de excesso. dizer: preciso atribuir-lhe um
significado normativo autnomo, pela simples constatao de que h conceitos
diversos a serem explicados, os quais, fazendo referncia a fenmenos normativos
diferentes, devem ser, em obsquio clareza, qualificados tambm distintamente.
Nesse sentido, o dever de proporcionalidade pode ser definido de tal sorte que a sua
interpretao mantenha referncia ao ordenamento jurdico brasileiro e que a sua
aplicao apresente critrios racionais e intersubjetivamente controlveis. Isso jus-
tifica a nossa pretenso de formular-lhe uma definio.

I. Os princpios e o dever de proporcionalidade

A. Definio de princpio na doutrina

A definio de princpios jurdicos e sua distino relativamente s regras

depende do critrio em funo do qual a distino estabelecida. Ao contrrio dos
objetos materiais (coisas), cujo consenso em tomo de sua noo mais fcil pela
referncia que fazem a bens sensorialmente perceptveis, as categorias jurdicas,
entre as quais se inserem os princpios, so instrumentos analticos abstratos (lin-
gisticamente formulados). Por isso mesmo mais difcil haver uma s definio
de princpio, j que a sua identificao relativamente s regras depende muito
intensamente do critrio distintivo empregado (se quanto formulao, ao contedo,
estrutura lgica, posio no ordenamento jurdico, funo na interpretao e
aplicao do Direito etc.), do fundamento terico utilizado (se positivista, jusnatu-
ralista, normativista, realista etc.) e da finalidade para a qual feita (se descritiva,
aplicativa etc.). Da a afirmao de GUASTINI, segundo a qual no se deveria sequer
buscar uma definio unitria dos princpios jurdicos, mas apenas aceitar, primeiro,
que alguns autores os utilizam com um significado e outros com outro e, segundo,
que o termo princpio pode referir-se a vrios fenmenos, e no somente a um s. 8
Isso explica por que h tanta divergncia quanto ao significado dos princpios.
Chega-se mesmo a afirmar que haveria quase tantas definies de princpios quantos
so os autores que sobre eles escrevem. Neste estudo no sero feitas, de modo
algum, crticas sobre a adequao da definio formulada por este ou aquele autor.
Muitos autores utilizam o termo "princpio" de forma diversa da aqui proposta, sem
que a consistncia de sua argumentao seja perdida em proveito da ambigidade.

8 GUASTINI, Riccardo. Teoria e dogmatica delle fonti. Giuffre. Milano. 1998, p. 276. O autor fala de
uma diferenciao tipolgica dos princpios. Idem. Distinguendo: srudi dei teoria e metateoria dei diriuo.
Torino, Giappichelli. 1996, pp. 116 e ss.

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 dizer: o problema no est em qualificar esta ou aquela norma ou este ou aquele
fenmeno de "princpio", mas em no perceber a diferena estrutural das normas
ou dos fenmenos que se procura descrever. O que aqui se pretente demonstrar
que h fenmenos normativos diversos e que - eis a questo - mais adequado,
em nome da clareza e da consistncia argumentativa, qualific-los de modo tambm
diverso. No se critica a distino entre denominaes, mas entre fenmenos.
A busca de uma definio mais precisa de princpios jurdicos necessria. No
tanto pela diferena da denominao, mas pela distino estrutural entre os fenme-
nos jurdicos que se procura descrever mediante o emprego de diversas categorias
jurdicas. Ora, tanto a doutrina como a jurisprudncia so unnimes em afirmar que
as normas jurdicas mais importantes de um ordenamento jurdico so os princpios.
Do prprio ordenamento jurdico brasileiro constam normas positiva ou doutrinaria-
mente denominadas de princpios, alguns fundamentais, outros gerais. Sua definio
no pode, por isso, ser equvoca, antes deve ser de tal forma enunciada, que sua
aplicao diante do caso concreto possa ser intersubjetivamente controlvel. No
outra a finalidade deste estudo.
A definio de princpio (" Grundsatz") foi elaborada por ESSER j em 1956.9
Para ele os princpios, ao contrrio das normas (regras), no contm diretamente
ordens, mas apenas fundamentos, critrios para justificao de uma ordem. 10 A
distino entre princpios e regras no seria, portanto, apenas com base no grau de
abstrao e generalidade da prescrio normativa relativamente aos casos aos quais
elas devem ser aplicadas: a distino seria de "Qualitiit" .11 Os princpios no
possuem uma ordem vinculada estabelecida de maneira direta, seno que apenas
fundamentos para que essa seja determinada. 12
Segundo o critrio do fundamento de validade adotado por WOLLF-BACHOF
e FORSTHOFF, os princpios seriam diferentes das regras por serem dedutveis
objetivamente do princpio do Estado de Direito, da idia de Direito ou do princpio
da justia. Eles funcionariam como fundamentos jurdicos para as decises. Ainda
que com carter normativo, no possuiriam a qualidade de normas de comportamen-
to, dada a sua falta de determinao. \3
Na trilha dessa doutrina, LARENZ define os princpios como normas jurdicas
que no possuem uma hiptese e uma conseqencia determinadas, mas apenas uma
idia jurdica geral que direciona o processo normativo de concretizao. 14

9 ESSER, Josef. GrundsalZ und Norm in der richlerlichen Fortbildung des Privalrechls, 4. impresso,
Tbingen, 1990.
10 ESSER, Josef. GrundsalZ und Norm in der richlerlichen Fortbildung des Privatrechts, 4. impresso,
Tbingen, 1990, p. 51.
11 Idem, ibidem. p. 51.
12 Idem, ibidem. p. 50.
13 Nesse sentido: FORSTHOFF, Ernst. Lehrbuch des Verwallungsrechts, Vol. I, Allgemeiner Teil, 10.
ed., Mnchen, Beck, 1973, p. 70. WOLFF, HansIBACHOF, Otto/STOBER, Rolf. Verwaltungsrechl, I,
10. ed., Mnchen, Beck, 1994, p. 264-5.
14 LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, p. 26. LARENZ, Karl. Methodenlehre der
Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, p. 474.

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 As definies citadas assemelham-se na medida em que procuram distinguir os
princpios das regras com base em dois critrios: grau de abstrao e generalidade
da prescrio normativa, em funo do qual os princpios se distinguiriam das regras
por serem dirigidos a um nmero indeterminado de pessoas e a um nmero indeter-
minado de circunstncias, enquanto as regras seriam menos gerais e conteriam mais
elementos de concretude relativamente conduta, permitindo a estruturao de uma
hiptese e de uma conseqncia; e fundamento de validade, a partir do qual os
princpios se distinguiriam das regras por serem decorrentes da noo do Estado de
Direito, ao passo que as regras seriam dedutveis de textos normativos. Uma herme-
nutica histrica das obras aqui referidas, capaz de revisitar as circunstncias em
que as teorias jurdicas foram concebidas 15 , logo evidencia a dupla finalidade que
lhes deu causa. De um lado, elas procuraram demonstrar que as decises judiciais
so tomadas tambm com fundamento em argumentos no expressos em textos
normativos, mas sim extrados da idia mesma de Direito. De outro lado, e como
conseqncia, elas procuraram redefinir o prprio Direito, ento confundido, em
obsquio ao positivismo legalista plenamente aceito, com um conjunto de prescries
normativas aplicveis subsuntivamente (s de regras, portanto). Essa foi a primeira
etapa de redefinio das normas jurdicas, em virtude da qual se constatou que
pertencem ao Direito no apenas aquelas normas que tm uma hiptese e uma
conseqncia determinadas (regras), mas tambm aquelas. que estabelecem prescri-
es ligadas indiretamente a valores, fins, idias e topoi a serem institucionalmente
determinados (princpios).16
A segunda etapa se inicia com o aprofundamento da distino entre princpios
e regras. No se est mais querendo provar a fora normativa dos princpios, j
aceita, mas determinar critrios objetivos para melhor fundamentar a intepretao e
a aplicao baseada neles. Seguindo esse caminho, CANARIS apresentou os critrios
distintivos dos princpios com base na explicitude do seu contedo axiolgico. 17 O
principal seria a peculiar forma de relao que se estabelece entre eles, j que" ... eles
recebem seu contedo de sentido somente por meio de um processo dialtico de
complementao e limitao". Alm disso, ainda precisariam de concretizao por
intermdio de regras. 18
Foi na tradio anglo-saxnica que a definio de princpios recebeu decisiva
contribuio. 19 A finalidade do estudo de DWORKIN foi fazer um ataque geral ao
positivismo (" general attack on positivism"), sobretudo no que se refere ao modo
aberto de argumentao permitido pela aplicao do que ele viria a definir como

15 BORGES. Jos Souto Maior. Revisitando a iseno tributria. In: Estudos de Direito Tributrio em
Homenagem Memria de Gilberto de Ulha Canto, Rio, Forense, p. 218.
16 Sobre a teoria institucional do Direito. ver sobretudo: WEINBERGER, Ota. Norm und Instilution.
Eine Einfhrung in die Theorie des Rechts. Wien, Manz, 1988.
17 CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegrijf in der Jurisprudenz. Berlin, Duncker
und Humblot. 1983. p. 50.
18 Idem, ibidem, p. 53 e 55.
19 DWORKIN. Ronald. The Model of Rules. University ofChicado Lal1.' Reviel1.' 35 (\967). pp. 14 e ss.

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princpios (" principies"). 20 Para ele, as regras so aplicadas do modo" tudo ou nada"
(" all-or-nothing"), no sentido de que se a hiptese de incidncia de uma regra
preenchida, ou a regra vlida e a conseqncia normativa deve ser aceita ou ela
no considerada vlida. No caso de coliso entre regras, uma delas deve ser
considerada invlida. Os princpios, ao contrrio, no determinam vinculativamente
a deciso, mas somente contm fundamentos, os quais devem ser conjugados com
outros fundamentos provenientes de outros princpios. 21 Da a afirmao de que os
princpios, ao contrrio das regras, possuem uma dimenso de peso (" dimension of
weight"), demonstrvel na hiptese de coliso entre os princpios, caso em que o
princpio com peso relativo maior sobrepe-se ao outro, sem que este perca sua
validade. 22 Nesse sentido, a distino elaborada por DWORKIN no consiste numa
distino de grau, mas numa diferenciao quanto a estrutura lgica, baseada em
critrios classificatrios, em vez de comparativos, como afirma ALEXy. 23
ALEXY, partindo das consideraes de DWORKIN, precisou ainda mais o
conceito de princpios. Para ele, os princpios jurdicos consistem apenas numa
espcie de normas jurdicas por meio das quais so estabelecidos deveres de otimi-
zao aplicveis em vrios graus, segundo as possibilidades normativas e fticas. 24
Com base na jurisprudncia do Tribunal Constitucional Alemo, ALEXY demonstra
a relao de tenso ocorrente no caso de coliso entre os princpios: nesse caso, a
soluo no se resolve com a determinao imediata de uma prevalncia de um
princpio sobre outro, mas estabelecida em funo da ponderao entre os princpios
colidentes, em funo da qual um deles, em determinadas circunstncias concretas,
recebe a prevalncia. 25 Os princpios, portanto, possuem apenas uma dimenso de
peso, e no determinam as conseqncias normativas de forma direta, ao contrrio
das regras. 26 s a aplicao dos princpios diante dos casos concretos que os
concretiza mediante regras de coliso. Por isso a aplicao de um princpio deve ser
vista sempre com uma clusula de reserva, a ser assim definida: " se no caso concreto
um outro princpio no obtiver maior peso" .27 dizer o mesmo: a ponderao dos

20 DWORKIN, Ronald. The Model of Rules, University of Chicado Law Review 35 (1967), p. 22. Idem,
Is law a system of rules? In: The Philo.wphy of Law, ed. by R. M. Dworkin, Oxford, Oxford University
Press, 1977, p. 43.
21 DWORKIN, Ronald. Taking Righs Seriously. 6. imp. Londres, Duckworth, 1991, p. 26. Idem, Is law
a system of rules? In: The Philosophy of Law, ed. by R. M. Dworkin. Oxford, Oxford University Press,
1977, p. 45.
22 Idem, Taking Righs Seriously. 6. imp. Londres, Duckworth, 1991, p. 26.
23 ALEXY, Robert. Zum Begriff des Rechtsprinzips, in: Argumentation und Hermeneutik in der Juris-
prudenz, Rechtstheorie, Beiheft I, Dunckler und Humblot, Berlin, (1979): 65.
24 ALEXY, Robert. Zum Begriff des Rechtsprinzips, Rechtstheorie Beiheft 1(1979), p. 59 e ss. idem,
Recht, Verfunft, Diskurs, Suhrkamp, Frankfurt, 1995, p. 177. Idem, Rechtsregeln und Rechtsprinzipien.
Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft 25 (1985), p. 19 e ss. Idem, Rechtssystem und praktische
Vernunft. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pp. 216-217; Idem, Theorie der
Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pp. 77 ss.
25 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft
25 (1985), p. 17.
26 Idem, ibidem, p. 18.
27 Idem. ibidem. p. 18.

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princpios conflitantes resolvida mediante a criao de regras de prevalncia, o
que faz com que os princpios, desse modo, sejam aplicados tambm ao modo "tudo
ou nada" (" Alles-oder-Nichts" ).28 Essa espcie de tenso e o modo como ela
resolvida o que distingue os princpios das regras: enquanto no conflito entre regras
preciso verificar se a regra est dentro ou fora de determinada ordem jurdica
(" problema do dentro ou fora"), o conflito entre princpios j se situa no interior
desta mesma ordem (" teorema da coliso" ).29
Da a definio de princpios como "deveres de otimizao" aplicveis em
vrios graus segundo as possibilidades normativas e fticas: normativas, porque a
aplicao dos princpios depende dos princpios e regras que a eles se contrapem;
fticas, porque o contedo dos princpios como normas de conduta s pode ser
determinado quando diante dos fatos. Com as regras acontece algo diverso. "De
outro lado regras so normas, que podem ou no podem ser realizadas. Quando
uma regra vale, ento determinado fazer exatamente o que ela exige, nada mais
e nada menos" .30 As regras jurdicas, como afirmado, so normas cujas premissas
so, ou no, diretamente preenchidas, e no caso de coliso, ser a contradio
solucionada, seja pela introduo de uma exceo regra, de modo a excluir o
conflito, seja pela decretao de invalidade de uma das regras envolvidas. 31
A distino entre princpios e regras, segundo ALEXY, no pode ser baseada
no modo "tudo ou nada" de aplicao proposto por DWORKIN, mas deve resumir-
se, sobretudo, a dois fatores: diferena quanto coliso, na medida em que os
princpios colidentes apenas tm sua realizao normativa limitada reciprocamente,
ao contrrio das regras, cuja coliso solucionada com a declarao de invalidade
de uma delas ou com a abertura de uma exceo que exclua a antinomia; diferena
quanto obrigao que instituem, j que as regras instituem obrigaes absolutas,
porquanto no superveis por normas contrapostas, enquanto os princpios instituem
obrigaes prima-facie, na medida em que podem ser superadas ou derrogadas em
funo dos outros princpios colidentes. 32

B. O dever de proporcionalidade como implicao dos princpios

exatamente do modo de soluo da coliso de princpios que se induz o dever

de proporcionalidade. Quando ocorre uma coliso de princpios preciso verificar

28 ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pp. 80 e 83. Idem. Zum
Begriff des Rechtsprinzips, in: Argumentation und Hertneneutik in der Jurisprudenz, Rechtstheorie,
Beiheft I, Dunckler und Humblot, BerHn, (1979): 70.
29 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft
25 (1985), p. 19. Idem. Zum Begriff des Rechtsprinzips, in: Argumentation und Hertneneutik in der
Jurisprudenz. Rechtstheorie, Beiheft I, Dunckler und Humblot, BerHn, (1979): 70.
30 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft
25 (1985), p. 21.
31 ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vemunft, Diskurs. Frankfurt am
Main. 1995. pp. 216-217; ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994,
p.77.
32 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien. Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft
25 (1985). p. 20.

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qual deles possui maior peso diante das circunstncias concretas. Por exemplo: a
tenso que se estabelece entre a proteo da dignidade humana e da esfera ntima
de uma pessoa (CF, art. l, III e art. 5, X) e o direito de proteo judicial de outra
pessoa (CF art. 5, XXXV) no se resolve com a primazia imediata de um princpio
sobre outro. No plano abstrato, no h uma ordem imvel de primazia, j que
impossvel saber se ela seria aplicvel a situaes ainda desconhecidas. 33 A soluo
somente advm de uma ponderao no plano concreto, em funo da qual se esta-
belece que, naquelas condies, um princpio sobrepe-se ao outro.
Nesse sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal que no se pode, por pre-
tenso de terceiro, constranger o pai presumido ao fornecimento de sangue para a
pesquisa do DNA, j que" luz do princpio da proporcionalidade ou da razoabi-
lidade, se impe evitar a afronta dignidade pessoal que, nas circunstncias, a sua
participao na percia substantivaria" .34 Nesse caso, foi decidido que, nas circuns-
tncias (um sujeito constrangido por outro que pretende que sua condio de pai
seja judicialmente declarada), adotar a medida (constrangimento realizao do
exame de DNA) implicaria no-realizar o princpio da dignidade humana. A medida
foi considerada desproporcional em relao ao seu fim (porque implicava a no-rea-
lizao substancial de outro bem protegido por princpio fundamental).
Da a correta afirmao de ALEXY: as condies, em funo das quais um
princpio se sobrepe a outro, constituem a hiptese de incidncia de uma regra, que
corresponde conseqncia do princpio que se sobrepe.35 No caso em questo,
pode-se formular a seguinte regra: uma percia judicial vedada sempre que da sua
realizao decorrer afronta dignidade pessoal de outrem.
A caracterizao dos princpios como deveres de otimizao implica regras de
coliso, cujo estabelecimento depende de uma ponderao. que se h dois prin-
cpios em relao de tenso, a soluo escolhida deve ser aquela que melhor realize
ambos os princpios.36 Isso s ser possvel, se a soluo adotada for adequada e
necessria realizao do fim perseguido. Da a concluso: as possibilidades fticas
de realizao dos princpios implicam o dever de adequao e de necessidade. Se o
meio escolhido no for adequado nem necessrio, proibido. E das possibilidades
normativas resulta a necessidade de proporcionalidade em sentido estrito: se o meio
escolhido para a realizao de um princpio significar a no-realizao de outro
princpio, ele vedado, por excessivo.
Exatamente o que ocorreu no caso antes citado: a percia foi considerada
desproporcional em relao ao seu fim (garantir o direito de proteo jurisdicional)
porque implicava a no-realizao do princpio da dignidade pessoal. 37 A mesma

33 GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi dei teoria e metateoria dei diritto, Torino, Giappichelli,
1996, p. 145.
34 Habeas Corpus n!! 76060-SC, Relator Ministro Seplveda Pertence. DJ 15.05.98, p. 44.
35 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft
25 (1985), p. 26. ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt aro Main, 1994, p. 80.
36 PENS KY, Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln. In: Juristen Zeitung, 3 (1989): 110.
37 Habeas Corpus n!! 76060-SC, Relator Ministro Seplveda Pertence. DJ 15.05.98, p. 44.

159
estrutura esteve presente quando o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitu-
cional a lei que previa a obrigatoriedade de pesagem de botijo de gs vista do
consumidor: a obrigatoriedade desse tipo de pesagem foi considerada desproporcio-
nal em relao ao seu fim (garantir a segurana dos consumidores) porque implicava
a no-realizao do ncleo da liberdade de iniciativa e do livre exerccio de atividade
econmica. 38
Em todos esses casos, existia um fim objetivamente determinvel (prestao
jurisdicional, proteo do consumidor) e o meio escolhido para sua realizao (de-
terminao de percia, utilizao de balana) foi considerado desproporcional, ou
porque implicava a no-realizao de outros princpios (dignidade pessoal, livre
exerccio de atividade econmica), sendo por isso excessivo, ou porque tambm era
considerada desnecessria (utilizao da balana, p. ex.).
Do exposto resulta claro que o dever de proporcionalidade implicao do
carter principiai das normas, como bem o demonstrou ALEXY. Isso explica em
grande parte o desacerto doutrinrio em querer buscar um fundamento positivo do
chamado princpio da proporcionalidade no texto constitucional (deduo dos direi-
tos ou dos princpios fundamentais, p. ex.) quando s a implicao lgica da estrutura
principiaI das normas pode esclarecer.
Os princpios, como resultado dessa longa evoluo doutrinria, foram ento
definidos como "deveres de otimizao" aplicveis em vrios graus segundo as
possibilidades fticas e normativas. O dever de proporcionalidade, de outro lado, foi
definido como um dever resultante de uma implicao lgica do carter principiaI
das normas. Se estas definies so as mais adequadas, o que se procurar responder
a seguir.

11. Anlise crtica

A. Redefinindo os princpios

1. Crtica s concepes dominantes

A tese segundo a qual as regras se distinguem pelo modo" tudo ou nada" como
so aplicadas, j parcialmente criticada, merece mais algumas ponderaes.
DWORKIN afirma: "Se os fatos previstos por uma regra ocorrem, ento ou a
regra vlida, em cujo caso a resposta que ela fornece deve ser aceita, ou ela no
, em cujo caso ela no contribui em nada para a deciso" .39 Caminho no muito
diverso tambm seguido por ALEXY, quando define as regras como normas cujas
premissas so, ou no, diretamente preenchidas. 40 Nem sempre, porm, a conseqn-

38 Ao Declaratria de Inconstitucionalidade nll 855-2, DJU 01.10.93.

39 DWORKIN, Ronald. Takings Righs Seriously. 6. imp. London, Duckworth, p. 24: "Ifthefacts a rule
stipulates are given, then either the rule ist valid, in which case the answer ir supplies must be accepted,
or it is not, in which case it contributes nothing to the decision" .
40 ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am

160
cia diretamente implementada. 41 preciso, de um lado, considerar que h tambm
regras mais ou menos vagas ou ambguas, em funo das quais a conseqncia
jurdica no pode ser imediatamente implementada (regras que contm conceitos
jurdicos indeterminados, p. ex.); de outro, necessrio considerar que h variadas
formas de relacionamento entre as regras (estabelecimento de definies, instituio
de excees ou estabelecimento de novas condies), em funo das quais a deciso
modificada. 42 Assim, a afirmao segundo a qual as regras so aplicadas do modo
"tudo ou nada" s tem sentido quando todas as questes relacionadas validade,
ao sentido e subsuno final dos fatos j estiverem superadas. 43 Mesmo no caso
de regras, essas questes no so facilmente solucionadas. Isso porque a vagueza
no trao distintivo dos princpios, mas elemento comum de qualquer enunciado
prescritivo, seja ele um princpio, seja ele uma regra. 44 A nica diferena permanece
sendo de grau.
Isso, entretanto, importa dizer que a caracterstica especfica das regras (imple-
mentao de conseqncia predeterminada) s pode surgir aps a sua interpretao.
S a que podem ser compreendidas quais as conseqncias que, no caso de sua
aplicao diante de um caso concreto, sero supostamente implementadas. Vale
dizer: a distino entre princpios e regras no pode ser baseada no suposto mtodo
"tudo ou nada" de aplicao das regras, pois tambm elas precisam, para que sejam
implementadas as suas conseqncias, de um processo prvio - e por vezes longo
e complexo como o dos princpios - de interpretao que demonstre quais as
conseqncias que sero implementadas. E, ainda assim, s a aplicao diante do
caso concreto que ir corroborar as hipteses anteriormente havidas como auto-
mticas. Nesse sentido, aps a interpretao diante de circunstncias especficas (ato
de aplicao), tanto as regras quanto os princpios, em vez de se extremarem, se
aproximam. A nica diferena constatvel continua sendo o grau de abstrao
anterior interpretao (cuja verificao tambm depende de prvia interpretao):
no caso dos princpios, o grau de abstrao maior relativamente norma de
comportamento a ser determinada, j que eles no se vinculam abstratamente a uma

Main. 1995, pp. 216-217; ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994,
p. 77.
41 Sobre a complexidade do processo aplicativo, tambm no caso de regras, ver: VILA, Humberto
Bergmann. Subsuno e concreo TUl aplicao do Direito. Livro comemorativo do cinqentenrio da
PUC-RS, Porto Alegre, Edipuc. 1997, pp. 413 e ss.
42 ECKHOFF, Torstein. Legal Principies. In: Prescriptive Formalit)' and Nomative RatioTUllity in Modem
Legal Systems. Festschrift for Robert S. Summers. Berlin, Duncker und Humblot, p. 38.
43 Sobre essa ressalva, tambm ALEXY, Robert. Zum Begriff des Rechtsprinzips, in: Argumentation
und Hermeneutik in der Jurisprudenz, Rechtstheorie, Beiheft I, Dunckler und Humblot, Berlin, (1979):
71.
44 GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi dei teoria e meta teoria dei diritto, Torino, Giappichelli,
1996, p. 120. Resta saber se h, ento, uma distino entre regras que contm clusulas gerais e princpios.
Entre as diferenas comumente apontadas est distino quanto conseqncia: enquanto os princpios
no possuem nem hiptese nem conseqncia determinadas, as clusulas gerais, ainda que com hiptese
portadora de conceitos jurdicos indeterminados, tem uma conseqncia especfica. Sobre o tema, sobre-
tudo: MARTINS COSTA. Judith. Sistema e Clusula Geral. 2. Volume. Porto Alegre. 1996. p. 397.

161
situao especfica (p. ex. princpio democrtico, Estado de Direito); no caso das
regras, as conseqncias so de pronto verificveis, ainda que devam ser concreti-
zadas por meio do processo de aplicao. Esse critrio distintivo entre princpios e
regras perde, porm, parte de sua importncia quando se constata, de um lado, que
a aplicao das regras tambm depende da conjunta interpretao dos princpios que
a elas digam respeito (p. ex. regras do procedimento legislativo em correlao com
o princpio democrtico) e, de outro, que os princpios normalmente requerem a
complementao de regras para serem aplicados.
A afirmao segundo a qual os princpios, ao contrrio das regras, no possuem
conseqncias normativas ou possuem uma hiptese de incidncia aberta merece
maior ateno. Os princpios tambm possuem uma conseqncia normativa: a razo
(fim, tarefa) qual o princpio se refere deve ser julgada relevante diante do caso
concreto.45 Mesmo assim, a qualificao de aberta a uma hiptese de incidncia
tambm uma questo de interpretao. A interpretao pode transformar uma mesma
disposio em princpio ou em regra, como demonstra o caso da igualdade: se
analisarmos a proibio de discriminao baseada no sexo, na raa etc., ele possui
uma hiptese e uma conseqncia determinadas (seria uma regra); se analisarmos a
igualdade como fim, no teremos uma hiptese determinada (seria um princpio).46
Alm disso, se procede a afirmao segundo a qual tanto as regras quanto os
princpios no regulam a sua prpria aplicao, como acertadamente sustenta ALE-
XY,47 ento - complementa-se - no so os princpios que possuem uma" dimen-
so de peso", mas s razes e aos fins aos quais eles fazem referncia que deve
ser atribuda uma dimenso de importncia. A maioria dos princpios no dizem
nada sobre o peso das razes, mas a deciso que lhes atribui um peso em funo
das circunstncias do caso concreto. A citada" dimenso de peso" (" dimension of
weight") no , ento, atributo abstrato dos princpios, mas qualidade das razes e
dos fins a que eles fazem referncia, cuja importncia concreta atribuda pelo
aplicador. Vale dizer: a dimenso de peso no um atributo emprico dos princpios,
justificador de uma diferena lgica relativamente s regras, mas resultado de juzo
valorativo do aplicador.
A diferena entre o conflito entre princpios e aquele entre regras tambm
merece um olhar mais atento. 48 Foi dito que a soluo de um conflito entre princpios

45 ECKHOFF, Torstein. Legal Principies. In: Prescriptive Formality and Nomative Rationality in Mo-
dem Legal Systems. Festschrift for Robert S. Summers. Berlin, Duncker und Humblot, p. 38.
46 GUASTlNI, Riccardo. Distinguendo: studi dei teoria e metateoria dei diritto, Torino, Giappichelli,
1996, p. 120.
47 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archives Rechts und Sozialphilosophie, Beiheft
25 (1985), p. 28.
48 A prpria idia de "conflito" deve ser repensada. Ora, se o contedo normativo de um princpio
"depende" da complementao (positiva) e limitao (negativa) decorrente da relao dialtica que
mantm com outros princpios, como conceber a idia de "coliso"? Tratar-se-ia de um conflito aparente
e no-uniforme, j que a idia de conflito pressupe a identidade de hipteses e campos materiais de
aplicao entre as normas que eventualmente se contrapem, o que no caso dos princpios previamente

162
consiste em atribuir prioridade a um deles, sem que o outro seja considerado invlido.
dizer: a eliminao da inconsistncia normativa procede sem a declarao de
nulidade de uma das normas envolvidas. Essa caracterstica dos princpios verda-
deira, mas somente na hiptese de os princpios estabelecerem fins divergentes.
Quando, porm, se dirigem para a uma mesma relao apontando para o mesmo fim,
mas com a implementao de meios diversos, a deve-se declarar a prioridade de
um princpio sobre outro com a conseqente no-aplicao de um deles para aquele
caso concreto. A soluo idntica dada para o conflito entre regras com deter-
minao de uma exceo, hiptese em que as duas normas ultrapassam o conflito
mantendo sua validade.
A prpria questo da definio dos princpios como deveres de otimizao
merece temperamentos. Eles seriam considerados dessa maneira porque seu contedo
deve ser aplicado" na mxima medida" .49 Mas nem sempre assim. Para demons-
tr-lo, preciso verificar quais as espcies de coliso existentes entre os princpios.
Eles no se relacionam de uma s maneira. Os princpios estabelecem fins a serem
perseguidos, sem determinar, de antemo, quais os meios que devem ser escolhidos.
No caso de coliso entre dois princpios, vrias hipteses podem ocorrer: a realizao
do fim institudo por um princpio leva realizao do fim determinado pelo outro;
a realizao do fim institudo por um exclui a realizao do fim determinado pelo
outro; a realizao do fim institudo por um s6 leva realizao de parte do fim
determinado pelo outro; ou a realizao do fim institudo por um no interfere na
realizao do fim buscado pelo outro. 50
Ora, quando a realizao do fim institudo por um princpio sempre levar
realizao do fim determinado pelo outro no h o dever de realizao" na mxima
medida" , mas o dever de realizao estritamente necessria implementao do fim
institudo pelo outro princpio. Vale dizer: "na medida necessria".51 Na segunda
hiptese, isto , quando a realizao do fim institudo por um princpio excluir a
realizao do fim determinado pelo outro, no se verifica a citada limitao e
complementao recproca de sentido. A coliso, entretanto, s6 pode ser solucionada
com a rejeio de um deles. 52 Semelhante portanto ao caso de coliso entre regras.

inconcebvel: os princpios so definidos justamente em funo de no possurem uma hiptese e uma

conseqncia abstratamente determinadas. O problema que surge na aplicao reside muito mais em saber
qual dos princpios ser aplicado e qual a relao que mantm entre si. Sobre esse assunto, importante:
CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz. Berlin, Duncker und
Humblot. 1983. pp. 33.52. 115. Ver. sobre a relao entre a legalidade e a segurana jurdica: COUTO
E SILVA. Almiro. Princpios da legalidade da administrao pblica e da segurana jurdica do Estado
de direito contemporneo. Revista de Direito Pblico. 84(1987): 46-63.
49 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien. Archives Rechts und Sozialphilosophie. Beiheft
25 (1985). p. 19: .. mglichst hohen Masse realisiert wird" .
50 PENSKY. Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln./n: Juristen Zeitung. 3 (1989): 109.
51 Sobre tema relacionado, especificamente sobre a lacuna de princpios e a relao entre as normas que
prevem fins e aquelas que prevem meios. ver: CANARIS. Claus-Wilhelm. Die Feststellung von Lcken
im Gesetz: Eine methodologische Studie ber Voraussetzungen und Grenzen der richterlichen Rechts-
fortbildung praeter legem. 2. ed., Berlin. Duncker und Humblot. 1983. pp. 170-1; BOBBlO. Norberto.
Teoria dell'ordinamento giuridico. Torino. Giappichelli. 1960, p. 94.
52 PENSKY. Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsrege1n. In: Juristen Zeitung. 3 (1989) 109.

163
Assim, a diferena no est no fato de que as regras devem ser aplicadas" no todo"
e os princpios s na "medida mxima" , Ambas as espcies de normas devem ser
aplicadas de modo que o seu contedo de dever ser seja realizado totalmente, Tanto
as regras quanto os princpios possuem o mesmo contedo de dever-ser,53 A nica
distino quanto determinao da prescrio de conduta que resulta da sua
interpretao: a interpretao dos princpios no determina diretamente (por isso
prima-facie) a conduta a ser seguida, apenas estabelece fins normativamente rele-
vantes c!lja concretizao depende mais intensamente de um ato institucional de
aplicao; a interpretao das regras depende de modo menos intenso de um ato
institucional de aplicao, Nos dois casos, porm, a aplicao concreta pode modi-
ficar a prescrio normativa enunciada no texto da norma de conduta, que primei-
ramente era havida como bvia, o que diminui a fora da distino entre princpios
e regras,

2. Proposta de definio de princpios

Essas consideraes no eliminam a importncia da distino entre princpios

e regras, apenas diminuem a sua radical idade e a sua relevncia para a interpretao
e aplicao do Direito, Uma teoria dos princpios deve ser necessariamente conjugada
com regras metodolgicas de aplicao,
Para definir o que seja um princpio (norma-princpio) preciso, num primeiro
passo, extremar os princpios de outras categorias com as quais ele normalmente
identificado, Desde logo, porm, uma advertncia: por detrs da proposta aqui
defendida est a compreenso do Direito como um conjunto composto de normas
(princpios, regras) cuja interpretao e aplicao depende de postulados normativos
(unidade, coerncia, hierarquizao. supremacia da Constituio etc,), critrios nor-
mativos (superioridade. cronologia e especialidade) e valores, Todos esses elementos
que se conjugam s normas possuem sua normatividade relacionada em boa medida
a atos institucionais de aplicao,54 Essa ressalva inicial importante, j que a
considerao do fenmeno jurdico apenas pela existncia das normas jurdicas
(princpios e regras) que compem o ordenamento jurdico implicaria incluir o dever
de proporcionalidade na categoria das regras e no, como ser adiante proposto, na
categoria de postulados normativos,
Primeiro, os princpios jurdicos no se identificam com valores, na medida em
que eles no determinam o que deve ser, mas o que melhor. Da mesma forma, no
caso de uma coliso entre valores, a soluo no determina o que devido, apenas

53 Idem, ibidem, p. Ii O.
54 Sobre a definio de Direito, sobretudo: WEINBERGER, Ota. Norm und Institution. Eine Einfhrung
in die Theorie des Rechts. Wien, Manz, 1988. DREIER. Ralf. Some Remarks on the Concept of Law.
In: Prescriptive Formalit)' and Nomat;ve Rationa/it)' in Modem Legal Systems. Festschrift for Robert S.
Summers. Berlin. Duncker und Humblot. pp. 111-124. ALEXY, Robert. A Definition of Law. In: idem,
pp.101-I07.

164
indica o que melhor. Em vez do carter deontolgico dos princpios, os valores
possuem to-s o axiolgico. 55
Segundo, os princpios jurdicos no se confundem com o mero estabelecimento
deJins: os fins apenas indicam um estado almejado ou uma deciso sobre a realizao
desse estado desejado, sem que seja estabelecido um dever ser. 56 O estabelecimento
de fins por meio de prescries normativas constitui um princpio, como ser ana-
lisado.
Terceiro, os princpios jurdicos no se confundem com axiomas. Axioma denota
uma proposio cuja veracidade aceita por todos, dado que no nem possvel
nem necessrio prov-Ia. 57 Por isso mesmo so os axiomas aplicveis exclusivamente
por meio da lgica, e deduzidos sem a interveno de pontos de vista materiais. 58
A veracidade dos axiomas demonstrada pela sua prpria e mera afirmao, como
se o fossem auto-evidentes. No se encontram, portanto, no mundo jurdico do dever
ser, cuja concretizao sempre prtico-institucional.
Quarto, os princpios jurdicos no se confundem com postulados. Postulado,
no sentido kantiano, significa uma condio de possibilidade do conhecimento de
determinado objeto, de tal sorte que ele no pode ser apreendido sem que essa
condio seja preenchida no prprio processo de conhecimento. 59 Os postulados
variam conforme o objeto cuja compreenso condicionam. Da dizer-se que h
postulados normativos e tico-polticos. Os primeiros nos interessam neste momento.
Os postulados normativos so entendidos como condies de possibilidade do
conhecimento do fenmeno jurdico. Eles, tambm por isso, no oferecem argumen-
tos substanciais para fundamentar uma deciso, mas apenas explicam como (median-
te a implementao de quais condies) pode ser obtido o conhecimento do Direito. 60
As condies de possibilidade do conhecimento jurdico reveladas pela hermenutica
jurdica consubstanciam postulados normativos: o conhecimento da norma pressupe
o do sistema e o entendimento do sistema s possvel com a compreenso das suas
normas (postulado da coerncia); s possvel conhecer a norma com a anlise
simultnea do fato, e descrever os fatos com recurso aos textos normativos (postulado
da integridade); s possvel conhecer uma norma tendo em vista a sua pr-com-
preenso pelo sujeito cognoscente, definida como a expectativa quanto soluo
concreta, j que o texto sem a hiptese no problemtico, e a hiptese, por sua
vez, s surge com o texto (postulado da reflexo).61 O que a doutrina comumente

55 ALEXY, Robert. Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archives Rechts und Sozialphilosophie. Beiheft
25 (1985), p. 24.
56 PENSKY. Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln. In: Juristen Zeitung, 3 (1989): 106.
57 . SZAB. Axiom, in: Historisches Worterbuch der Philosophie, Vol. I, Basel, Schwabe und Co.,
1974, p. 737. Tambm: L. OEING-HANHOFF, idem. p. 743.
58 CANARIS. Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz. Berlin, Duncker
und Humblot, 1983, pp. 59 e 60.
59 EISLER, Rudolf. Kant-Lexikon, Hildersheim u.a .. Georg Olms Verlag, 1994, p. 427.
60 ALEXY. Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995,
S. 77.
61 Sobre esse uso de postulados, em vez de princpios. sobretudo: ALEXY. Robert. Juristische Inter-
pretation. In: Recht, Vernunft. Diskurs. Frankfurt am Main. 1995. p. 75. CANARIS. Claus-Wilhelm.

165
denomina de "princpio como idia normativa geral" (ou princpio explicativo),
como fundamento ou pressuposto para o conhecimento do ordenamento jurdico ou
de parte dele, so verdadeiros postulados normativos.
Quinto, os princpios jurdicos no se confundem com critrios. O critrio
responde seguinte pergunta: como/mediante que/por que se deve entre dois ou mais
elementos envolvidos ser escolhido um deles ou como/mediante o que se pode
distinguir dois elementos?62 Um critrio normativo, segundo a definio de princpio
aqui adotada, consubstancia, no um princpio, mas uma meta-regra de aplicao de
outras normas. Meta-regra justamente porque atua "sobre" a aplicao de outras
regras. Os chamados princpios de soluo de antinomias (hierarquia, cronologia e
especialidade) podem ser melhor definidos como critrios normativos ou meta-regras
de aplicao normativa, na medida em que explicam e determinam como e por que
entre duas normas aplicveis s mesmas circunstncias fticas deve ser escolhida
uma delas (a hierarquicamente superior, a editada posteriormente ou a que regula
mais especificamente situao, p. ex.), sem serem cumpridos em vrios graus
mediante ligao com fins. 63
Feitas as distines entre os princpios jurdicos (ou normas-princpios) e outras
categorias com as quais ele normalmente identificado, deve ser proposta, num
segundo passo, uma defino de princpios como espcie de normas jurdicas que
prescrevem contedos direta ou indiretamente relacionados conduta humana. Por
isso mesmo que as normas so veiculadas por prescries normativas que direta ou
indiretamente estabelecem o que um ordenamento jurdico determina, permite ou
probe. Uma norma jurdica no precisa necessria e diretamente estabelecer uma
descrio sobre uma realidade qualquer, com cuja concretizao deva ser estabele-
cida a conseqncia normativa prevista por ela ou outra norma. Essas normas so
apenas normas condicionais, distintas das incondicionais.64 Regras so normalmente
regras condicionais gerais. Os princpios, nesse sentido, poderiam ser considerados
normas incondicionais, j que no se referem uma situao especfica cuja con-
cretizao implica sua incidncia (" se A, ento B"). Em vez de condicionais, seriam
apenas categricos. 65 Qualquer norma, porm, necessita, para sua aplicao, da

Systemdenken und SystembegrijJin der Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, p. 16. Conferir:
BYDLINSKY, Franz. Fundamentale Rechtsgrundsiitze. Springer, Wien, 1988. ESSER, Josef. Vorvers-
tiindnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung; Rationalitiitsgrundlagen richter/icher Entscheidungs-
praxis, 2. ed. 1972. ESSER, Josef. Grundsatz und Norm in der richter/ichen Fortbildung des Privatrechts,
4. ed. 1990. LARENZ, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, pp.
437 ss. ENGISCH, Karl. Logische Studien zur Gesetzesanwendung, 3. ed., Heidelberg, 1963, pp. 15 ss.
KAUFMANN, Arthur. Rechtsphilosophie, 2. ed. 1997, pp. 127 ss. Sobre os postulados tico-polticos,
ver: ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: Handbuch des Staats-
rechts, Bd. 1II, 57 Rn. 30.
62 PUNTEL, Lorenz B. Grundlagen einer Theorie der Wahrheit. Berlin, New York, Gruyter, 1990, p.
17.
63 Sobre esse assunto e o modo de soluo de antinomias, ver sobretudo: FREITAS, Juarez. A interpre-
tao sistemtica do Direito. So Paulo, Malheiros, 1995, pp. 57 ss.
64 PENSKY, Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln. In: Juristen Zeitung, 3 (1989): 106.
65 GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi dei teoria e metateoria dei diritto, Torino, Giappichelli,
1996, p. 123.

166
concretizao de uma situao de fato, mais ou menos determinada na hiptese
normativa. O elemento distintivo que resta to-somente o grau de abstrao da
previso normativa. Ambas, em maior ou menor grau, precisam de condies reais
para sua incidncia.
A diferena existente reside no na condicional idade propriamente dita, mas na
ligao da previso normativa com a concretizao de fins ou de condutas. Nesse
sentido, as regras consistiriam em normas de conduta, e os princpios em normas
finalsticas (ou de tarefas). Fins, como j afirmado, consistem em estados (ou bens
abstratos) desejados. Normas finalsticas estabelecem a realizao (no os fins
propriamente) de estados desejados - fins - como devidos. O fim contedo
imediato das normas finalsticas. O contedo mediato consiste nas condutas a serem
tomadas para a realizao dos fins devidos. Normas finalsticas estabelecem, pois,
tarefas (atividades necessrias) que conduzam a fins devidos. Essas normas, contudo,
tambm possuem a conduta humana como contedo indireto. Essas consideraes
levam seguinte concluso: tanto as normas de conduta quanto aquelas que estabe-
lecem fins possuem a conduta como objeto. A nica diferena o grau de determi-
nao quanto conduta devida: nas normas finalsticas, a conduta devida aquela
adequada realizao dos fins; nas normas de conduta, h previso direta da conduta
devida, sem ligao direta com fins. 66
Nos dois casos, h relao com fins e com condutas. A distino possvel faz-se
quanto medida de ligao com fins (direta ou indiretamente) e o grau de determi-
nao da conduta devida (mais ou menos abstrata). exatamente esse o critrio de
distino entre princpios e regras: grau de determinao do fim e da conduta.
Diante do exposto, pode-se definir os princpios como normas imediatamente
finalsticas, para cuja concretizao estabelecem com menor determinao qual o
comportamento devido. e por isso dependem mais intensamente da sua relao com
outras normas e de atos institucionalmente legitimados de interpretao para a
determinao da conduta devida.
As regras podem ser definidas como normas mediatamente finalsticas. para
cuja concretizao estabelecem com maior determinao qual o comportamento
devido. e por isso dependem menos intensamente da sua relao com outras normas
e de atos institucionalmente legitimados de interpretao para a determinao da
conduta devida.
Como se v, esta uma distino baseada no critrio de abstrao da prescrio
normativa. Ela explica o carter prima-facie dos princpios, bem como sua posio
no ordenamento jurdico. Essa distino tem utilidade limitada, porque o carter
prima-facie de fixao de fins, se direta ou indiretamente, ou de determinao da
conduta, se mais ou menos certa, depende da aplicao diante do caso concreto, que
pode confirmar ou mesmo inverter as solues havidas anterior e imediatamente
como devidas. Isso explica a grande importncia que se tem dado metodologia do
Direito na atualidade, j que ela, e no apenas uma estrutura analtica de definies
de espcies normativas, que pode oferecer critrios racionais para a interpretao e
aplicao das normas jurdicas.

66 PENSKY, Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln. In: Juristen Zeitung. 3 (1989): 107.

167
 o importante que a qualificao das normas como princpios depende, no s
da denominao utilizada pelo legislador, mas da relao da prescrio normativa
com fins e com a conduta que deles resulta. dizer: h normas positivamente
intituladas de direitos que tambm denotam princpios (direitos fundamentais, p.
ex.)67; h normas positivamente denominadas de princpios que denotam, segundo
a definio aqui adotada, verdadeiras regras ou meta-regras de aplicao de outras
normas (legalidade, irretroatividade, anterioridade, p. ex.). O que interessa no a
definio do legislador, mas a estrutura normativa da norma a ser interpretada. Alm
disso, h prescries normativas que, dependendo do ponto de vista por meio do
qual so analisadas, podem significar ora princpios, ora regras, como o caso da
igualdade: quando o dever de tratar igualmente for analisado como fim, expressa
um princpio; quando, porm, a igualdade for analisada como dever de aplicao
igual de casos iguais, exprime uma regra determinada de aplicao. 68 Obviamente
que a instituio (positiva) de normas com O qualificativo de princpios (disposio
de princpios), ora fundamentais, ora gerais, estabelece uma hierarquia sinttica e
semntica entre as normas, na medida em que atribui maior importncia a alguns
fins em detrimento de outroS. 69 E qualquer descrio que pretenda manter referncia
ao ordenamento em que essas normas esto institudas no poder desconsiderar essa
hierarquia, pelo limite epistemolgico que ela impe. As disposies de princpios
(p. ex. Constituio Federal, art. 12) que se auto-qualificam de fundamentais, em
vez de terem sua identificao decorrente de um juzo subjetivo de valorao, denotam
uma propriedade emprica, que no pode ser desconsiderada pelo intrprete. 7o
A definio de princpios como normas imediatamente finalsticas e mediata-
mente de conduta explica sua importncia relativamente a outras normas que com-
pem o ordenamento jurdico. Possuindo menor grau de determinao do comando
e maior generalidade relativamente aos destinatrios, os princpios correlacionam-se
com um maior nmero de normas (princpios e regras), na medida em que essas se
deixam reconduzir ao contedo normativo dos princpios. Isso explica a hierarquia
sinttica e semntica que se estabelece entre princpios e demais normas do ordena-
mento e, conseqentemente, a importncia dos princpios na interpretao e aplicao
do Direito.

B. Redefinindo o dever de proporcionalidade

1. Dever de proporcionalidade como postulado normativo aplicativo

Com esses esclarecimentos pode-se perguntar, ento, se o dito "princpio da

67 BORGES, Jos Souto Maior. A isonomia tributria na Constituio de 1988. Revista de Direito
Tributrio, (64): 8-19.
68 PENSKY, U1rich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln. In: Juristen Zeitung, 3 (1989): 108.
69 Sobre hierarquia e seu significado na Constituio de 1988: BORGES, Jos Souto Maior. A isonomia
tributria na Constituio de 1988. Revista de Direito Tributrio, (64): 8-19.
70 GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi dei teoria e metateoria dei diritto, Torino, Giappichelli,
1996, p. 121. Sobre sua influncia na interpretao do direito positivo. ver: VILA, Humberto Bergmann.
Medida Provisria na Constituio de 1988, Porto Alegre. Srgio Fbris, 1997. pp. 43 e ss.

168
proporcionalidade" , ou no, uma norma-princpio, Essa indagao se reveste de
interesse prtico, na medida em que a sua resposta esclarece no s a estrutura lgica
do dever de proporcionalidade, hoje amplamente utilizado pela jurisprudncia, mas
tambm ex.plica o seu fundamento de validade e a relao que mantm com as outras
normas jurdicas,
O dever de proporcionalidade no um princpio ou norma-princpio. Seno,
vejamos: sua descrio abstrata no permite uma concretizao em princpio gradual,
pois a sua estrutura trifsica consiste na nica possibilidade de sua aplicao; a
aplicao dessa estrutura independe das possibilidades fticas e normativas, j que
o seu contedo normativo neutro relativamente ao contexto ftico; sua abstrata
explicao exclui, em princpio, a sua aptido e necessidade de ponderao, pois o
seu contedo no ir ser modificado no entrechoque com outros princpios. No
bastasse, a proporcionalidade no determina razes s quais a sua aplicao atribuir
um peso, mas apenas uma estrutura formal de aplicao de outros princpios.
No sendo um princpio do modo como a teoria geral do direito analisa hoje a
questo, ento pergunta-se: em que consiste o dever de proporcionalidade? ALEXY,
sem o enquadrar noutra categoria, o exclui, com razo, do mbito dos princpios, j
que no entra em conflito com outras normas-princpios, no concretizado em
vrios graus ou aplicado mediante criao de regras de prevalncia diante do caso
concreto, e em virtude das quais ganharia, em alguns casos, a prevalncia. 71
Para LARENZ, que atribui aos princpios um significado mais elstico, tratar-
se-ia de um "princpio material" ou "critrio material" .72
O dever de proporcionalidade tambm no um princpio ou critrio material.
No consiste num princpio pelas razes expostas. Tambm no traduz um critrio,
j que critrio, como vimos, serve para tomar uma deciso racional sobre a aceitao
ou rejeio de uma das variveis envolvidas. A aplicao do dever de proporciona-
lidade no determina que um dos princpios envolvidos deve ser escolhido em
detrimento do outro. Ao contrrio, ele estabelece uma estrutura para que ambos
sejam realizados (dependendo da espcie de coliso) ao mximo. Ainda que admi-
tssemos que o dever de proporcionalidade fosse um critrio, j que condiciona a
aplicao de outros elementos dos quais se distingue, ele no seria um critrio
material, mas apenas formal.
O dever de proporcionalidade, ento, estabelece uma estrutura formal de apli-
cao dos princpios envolvidos: o meio escolhido deve ser adequado, necessrio e
no-excessivo. Sobre a medida de excesso considerada invlida o dever de propor-
cionalidade nada diz. 73 S a anlise diante do caso concreto e diante da relevncia
que o ordenamento jurdico atribui a determinados bens jurdicos (p. ex. vida,
dignidade, liberdade, propriedade) pode revelar o excesso da medida. A aplicao
concreta s se completa com um contedo, at porque os fins s podem ser estabe-
lecidos em contato com normas substanciais. O que importa, entretanto, que no

71 ALEXY. Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt arn Main. 1994. p. 100.
72 LARENZ. Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed .. Berlin 1991. p. 412.
73 KOCHIRUSSMANN. Juristische Begrndungslehre. Beck. Mnchen. 1982. p. 244.
 o dever de proporcionalidade em si que estabelece a medida substancial da exces-
sividade, mas sua aplicao conjunta com outros princpios materiais. Vale dizer: o
dever de proporcionalidade, ao contrrio do que pretende LARENZ, seria um prin-
cpio ou critrio formal, como bem assinalou KAUFMANN. 74
Para PENSKY, ele consistiria numa" regra geral" assecuratria da realizao
de fins estabelecidos por princpios. 75 Essa soluo parece mais prxima do que ele
verdadeiramente representa. A definio da proporcionalidade como regra no en-
fraquece o seu contedo normativo. Em virtude da sua diferente estrutura, os prin-
cpios possuem uma funo diversa das regras. Mas resta a pergunta: consiste o
dever de proporcionalidade numa regra?
O dever de proporcionalidade tambm no uma regra jurdica. O dever de
proporcionalidade no estabelece tal ou qual contedo relativamente conduta
humana ou aplicao de outras normas. por intermdio das condies que ele
estabelece que da interpretao de outras normas envolvidas ser estabelecido o
que devido, permitido ou proibido diante de determinado ordenamento jurdico. O
dever de proporcionalidade no funciona, em hiptese alguma, sem a complemen-
tao material de outras normas. O dever de agir proporcionalmente depende da
determinao do meio e do fim, sobre os quais dizem outras normas jurdicas
(princpios e regras), e no o dever de proporcionalidade, algo diverso de uma norma
de conduta ou mesmo de estrutura.
O dever de proporcionalidade consiste num postulado normativo aplicativo.
Como j afirmado acima, o dever de proporcionalidade impe uma condio formal
ou estrutural de conhecimento concreto (aplicao) de outras normas. No consiste
numa condio no sentido de que, sem ela, a aplicao do Direito seria impossvel.
Consiste numa condio normativa, isto , instituda pelo prprio Direito para a sua
devida aplicao. Sem obedincia ao dever de proporcionalidade no h a devida
realizao integral dos bens juridicamente resguardados. dizer: ele traduz um
postulado normativo aplicativo como aqui se afirma.
Como postulado aplicativo que , est contidos nas dobras do prprio ordena-
mento jurdico. Ora, sendo o Direito hic et nunc o meio mediante o qual so
estabelecidas propores entre bens jurdicos exteriores e divisveis, a sua aplicao
depende do estabelecimento de uma medida limitada e orientada pela sua mxima
realizao. A instituio simultnea de direitos e garantias individuais e de finalidade
pblicas e normas de competncia, como faz a Constituio de 1988, implica o dever
de ponderao, cuja medida s obtida mediante a obedincia proporcionalidade.
O dever de proporcionalidade o dever de atribuir uma proporo nsita idia de
relao. O Direito tutela bens que se dirigem a finalidades muitas vezes antagnicas,
cuja concretizao exige, porque h correlao, uma ponderao dialtica ou pro-
poro. Intil ser buscar uma sedes materiae escrita - normativa sim - quando

74 KAUFMANN, Arthur. Schuld und Pravention. Festschrift fr Rudolf Wassermann, Sonderdruck,

Luchterhand, 1985, S. 891.
75 PENSKY, Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsregeln. In: Juristen Zeitung, 3 (1989): 110.

170
o fundamento de validade do dever de proporcionalidade est na estrutura da norma
jurdica e na atributividade do prprio Direito.
A relevncia que o direito moderno comeou a atribuir ao dever de proporcio-
nalidade se explica pelo estabelecimento de direitos e garantias individuais nas
constituies modernas. A proporcionalidade com a funo de estabelecer limites
atividade estatal e de garantir ao mximo a liberdade dos cidados pressupe, de um
lado, a existncia mesma do Estado e, de outro, a garantia de direitos individuais. 76
Superadas as questes ligadas consolidao do regime democrtico e as discusses
sobre questes formais que dela surgiam, comeou-se a analisar no apenas as
questes ligadas forma de limitao da interveno do Estado (eficcia normativa
negativa) mas tambm aquelas relacionadas proteo substancial do indviduo
(eficcia normativa positiva).
Sua importncia cresceu juntamente com a demonstrao de que o Direito
tambm contm elementos no escritos (implcitos), sem que a falta de referncia
direta a textos implique perda de normatividade. O positivo no se iguala ao escrito.
A doutrina, acostumada apenas a explicar textos, enfrenta at hoje dificuldades em
distinguir qualquer realidade que no seja deduzida de textos. Uma norma, no
entanto, no o texto, mas o contedo de significao da interpretao de textos e
das inmeras relaes que mantm entre si. 77 Basta verificar que h dispositivos
(textos normativos, prescries) que contm mais de uma norma (p. ex. legalidade
tributria, art. 150, I contm uma permisso para regulao de matria tributria,
uma proibio de que outras fontes regulem essa matria e a proibio de delegao
normativa). H dispositivos cujo contedo equvoco, dos quais podem surgir mais
de uma norma, da mesma forma que existem dispositivos que dependem de outros
para terem significado, de tal sorte que da interpretao de mais de uma prescrio
resulta apenas uma norma. Tambm h dispositivos dos quais no pode ser deduzida
norma alguma (p. ex. prembulo: " ... sob a proteo de Deus... ") ou que necessitam
de outros dispositivos para possuir significado normativo (p. ex. hierarquia semn-
tica). Existem, ainda, normas que no resultam de um dispositivo especfico (p. ex.
normas implcitas que resultam de induo de outros dispositivos, ou da sua ratio
juris ou de uma interpretao analgica; como, p. ex. a exigncia de certeza do
Direito). Enfim, no h identificao entre norma e texto. O dever de proporciona-
lidade tambm no resulta de um texto especfico, mas da estrutura mesma dos
princpios, sem que isso lhe retire fora normativa.
A proporcionalidade (" Verhiiltnismiissigkeitsgrundsatz") determina que um
meio deva ser adequado, necessrio - isto , dentre todos os meios adequados
aquele menos restritivo - e no deva ficar sem relao de proporcionalidade rela-
tivamente ao fim institudo pela norma. 78 A condio negativa consubstancia-se no

76 REMMERT, Barbara. Verfassungs - und verwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlagen des ber-

massverbotes. Heidelberg, CF Mller, 1995, p. 8 e 200.
77 GUASTINI, Riccardo. Teoria e dogmatica delle fomi. Giuffre, Milano, 1998, p. 16. Idem, Dalle fonti
alie norme, Torino, Giappichelli, 1992, pp. 20 ss.
78 HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhiiltnismiissigkeit. Gottingen, 1981, p. 245. JAKOBS,
Michae\ Ch. Der Grundsatz der Verhiiltnismiissigkeit. KOln, Carl Heymanns, 1985, p. 217.

171
subelemento da proporcionalidade em sentido estrito (elemento da proibio
excesso), que exige que o meio e o fim devam estar em uma relao de proporo
(no podem tlcar em relao de desproporo).". A condio positiva traduz-se na
ponderao dos interesses, que esto (estaticamente) em posio de contraposio
(" Gegenberstellung"), os quais devem ser de tal forma ponderados, que a coorde-
nao entre os bens jurdicos constitucionalmente protegidos possa atribuir mxima
realizao (" optimale Wirklichkeit") a que cada um deles. Esse a chamada con-
cordncia prtica (" praktische Konkordanz" )80, da qual se ocupou HESSE com rara
clareza: 81 "A fixao de limites ("Grenzziehungen") devem ser proporcionais no
respectivo caso concreto; eles no podem ir alm do necessrio para que possa ser
estabelecida a concordncia de ambos os bens jurdicos" .82
Assim'l o dever de proporcionalidade estrutura-se em trs elementos: adequao,
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Urna medida adequada se o
meio escolhido est apto para alcanar o resultado pretendido; necessria, se, dentre
todas as disponveis e igualmente eficazes para atingir um fim, a menos gravosa
em relao aos direitos envolvidos; proporcional ou correspondente, se, relativa-
mente ao fim perseguido, no restringir excessivamente os direitos envolvidos. E
quando se fala em direitos envolvidos se verifica que o dever de proporcionalidade
resulta da estrutura principiaI das normas e da atributividade do Direito, mas no s6
disso. A sua aplicao est, de um lado, condicionada existncia de princpios que
se apresentem em situao de correlao concreta, em virtude da qual seja devido
realizar ao mximo os bens jurdicos por eles protegidos; de outro, condicionada
existncia de uma relao" meio-fim" objetivamente controlvel, sem a qual o dever
de proporcionalidade ou impensvel, ou incompleto. Vale dizer: o dever de
proporcionalidade decorre da estrutura do Direito e de suas normas, mas no se
esgota nela, na medida em que pressupe o conflito entre bens jurdicos materiais e
o poder estruturador da relao meio-fim, corno adiante analisaremos.
Todo o exposto demonstra, ainda, a inutilidade da indagao sobre o surgimento
do dever de proporcionalidade e sobre a sua aplicao nesse ou naquele ramo do
Direito ou mesmo no direito brasileiro. Onde houver proteo a bens jurdicos que
concretamente se correlacionem e urna relao meio-fim objetivamente demonstr-
vel, haver campo aplicativo para o dever de proporcionalidade. Isso no quer dizer
que sua aplicao seja idntica em qualquer ramo didaticamente autnomo. No .
Isso porque, sendo uma estrutura formal de relao de meios a fins, sua utilizao
depende da importncia e do poder estruturador da finalidade para determinar o
contedo normativo de uma relao jurdica. justamente a sua estrutura formal
que revela a sua necessria correlao com normas substanciais.
A funo desempenhada pelo fim para a formao da relao jurdica que
determina a relevncia e a limitao da aplicao do dever de proporcionalidade.

79 HIRSCHBERG, Lothar. Der Grund.wtz der Verhlusmssigkeit. Gottingen, 1981, p. 247.

80 HESSE, Konrad. Grundziige des Velfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. cd., Heidel-
berg, CF Mller, 1995_ p. 28_
81 JAKOBS, Michael Cb. Der Grundsatz der Verhiiltnismiissigkeit. K61n, Carl Heymanns, 1985, p. 84.
82 HESSE, Konrad. Idem, p. 28.

172
"Fim" consiste num estado desejado e, como tal, constitui objeto (mediato ou
imediato) de qualquer prescrio normativa. 83 O fim como estruturante da relao,
entretanto, no qualquer fim, mas um estado material realizvel fora do mbito
jurdico, como ser demonstrado.
preciso, por ltimo, demonstrar que o dever de proporcionalidade no se
identifica com o dever de razoabilidade. Novamente necessrio refazer a ressalva
inicial: o problema no est em tratar fenmenos diferentes mediante o emprego de
um s termo, mas em no perceber, por meio da mesma denominao, a existncia
de fenmenos distintos a explicar. Nesse sentido, h duas estruturas de argumentao
que podem ser extremadas.
Primeiro, h casos em que analisada a correlao entre dois bens jurdicos
protegidos por princpios constitucionais, em funo dos quais preciso saber se a
medida adotada adequada para atingir o fim constitucionalmente institudo (relao
meio x fim), se a medida necessria enquanto no substituvel por outro meio
igualmente eficaz e menos restritivo do bem jurdico envolvido (relao meio x
meio) e se a medida no est em relao de desproporo em relao ao fim a ser
atingido (relao meio x fim). Nesse caso, devem ser analisados dois bens jurdicos
protegidos por princpios constitucionais e a medida adotada para sua proteo. A
pergunta a ser feita : a medida adotada adequada e necessria em relao ao fim
e no implica a no-realizao substancial do bem jurdico correlato? Trata-se de
um exame abstrato dos bens jurdicos envolvidos (segurana, liberdade, vida etc.)
especificamente em funo da medida adotada. Fala-se. aqui, do j explicado dever
de proporcionalidade. Nesse caso, analisa-se o bem jurdico protegido por um prin-
cpio constitucional e a medida relativamente a um fim. Trata-se de um exame
relativo. Sua aplicao pressupe uma relao meio-fim.
Segundo, h casos em que analisada a constitucionalidade da aplicao de
uma medida, no com base em urna relao meio-fim, mas com fundamento na
situao pessoal do sujeito envolvido. A pergunta a ser feita : a concretizao da
medida abstratamente prevista implica a no-realizao substancial do bem jurdico
correlato para determinado sujeito? Trata-se de um exame concreto-individual dos
bens jurdicos envolvidos, no em funo da medida em relao a um fim, mas em
razo da particularidade ou excepcionalidade do caso individual. Nesse aspecto,
no se analisa apenas o bem jurdico protegido por um princpio constitucional e
nem a medida em relao a um fim constitucionalmente previsto, mas a aplicao
daquela medida para determinado indivduo. Sua aplicao ultrapassa uma relao
meio-fim, j considerada constitucional, para situar-se no plano da prpria medida
relativamente ao sujeito envolvido. No se analisa a intensidade da medida para a
realizao de um fim, mas a intensidade da medida relativamente a um bem jurdico
de determinada pessoa. Este um dos casos em que preciso verificar se uma norma
constitucional pode ter aplicao inconstitucional: a hiptese da iniqidade da
aplicao de uma norma geral a um caso individual, sem que ela precise ser procla-

83 PENSKY, Ulrich. Rechtsgrunsatze und Rechtsrcge1n. In: Juristen Zeitung, 3 (1989): 107.

173
mada formalmente inconstitucional. 84 Esse dever consiste numa espcie de proibio
de excesso no caso concreto. A medida no considerada inconstitucional por causa
da limitao advinda da ponderao entre princpios, mas devido concreta aplicao
relativamente a determinado sujeito. A doutrina e a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Alemo, aps longo perodo em que uniam indistintamente a primeira
e a segunda hiptese aqui citada, atribuem, hoje, significado normativo autnomo
para essa segunda modalidade, qualificando-a de princpio da razoabilidade (" Zu-
mutbarkeitsgrundsatz" ).85
A razoabilidade, como se viu, determina que as condies pessoais e individuais
dos sujeitos envolvidos sejam consideradas na deciso. 86 Em vez de estabelecer uma
estrutura formal de eficcia, como o caso do dever de proporcionalidade, o dever
de razoabilidade impe a observncia da situao individual na determinao das
conseqncias normativas. Enquanto a proporcionalidade consiste numa estrutura
formal de relao meio-fim, a razoabilidade traduz uma condio material para a
aplicao individual da justia. Da porque a doutrina alem, em especial, atribui
significado normativo autnomo ao dever de razoabilidade.
O Supremo Tribunal Federal, na jurisprudncia antes citada, identifica a pro-
porcionalidade com a razoabilidade. 87 A razoabilidade, quando no identificada com
o dever de proporcionalidade, assim entendida: "O princpio razoabilidade
conducente a presumir-se o que ocorre no dia-a-dia e no o extravagante" .88 Como
a "norma" se aplica aos casos "normais", a sua aplicao deve ser razovel no
sentido de presumir o normalmente ocorrido. O dever de razoabilidade tambm
entendido como o dever de pertinncia dos critrios diferenciadores eleitos pelo
Legislador para aplicao do princpio da igualdade: os requisitos estabelecidos para
investidura em cargo pblico devem ser relacionados funo a ser desempenhada. 89
Mais importante que impor uma qualificao distinta para os deveres de pro-
porcionalidade e de razoabilidade, preciso notar a distino entre o mtodo envol-

84 BORGES, Jos Souto Maior. O contraditrio no processo Judicial- Uma viso dialtica. So Paulo,
Malheiros, 1996, p. 99.
85 Por todos: ALBRECHT, Rdiger Konradin. Zumutbarkeit ais Verfassungsmassstab. Berlin, Duncker
und Humblot, 1995, pp. 65, 70, 71, 94, 96 e 242.
86 ALBRECHT, Rdiger Konradin. Zumutbarkeit ais Verfassungsmassstab. Berlin, Duncker und Hum-
blot, 1995, p. 37.
87 Decises anteriormente citadas: Habeas Corpus nS! 76060-SC, Relator Ministro Seplveda Pertence.
DJ 15.05.98, p. 44: .. ... luz do princpio da proporcionalidade ou da razoabilidade ... "; Recurso Ex-
traordinrio nS! 211043, Relator Ministro Marco Aurlio: .. ... conJlita com o Texto Maior. com os princpios
da proporcionalidade e da razoabilidade nele consagrados... ". No mesmo sentido: Ao Direta de
Inconstitucionalidade, Medida Cautelar, nS! 1813-DF, Relator Ministro Marco Aurlio, DJ 05.06.98, p.
02. Com referncia exclusiva ao princpio da razoabilidade, ver: Agravo Regimental em Agravo de
Instrumento ou de Petio nS! 194188-RS, Relator Ministro Marco Aurlio, DJ 15.05.98, p. 048 (prova
de ttulos s pode servir classificao do candidato em concurso pblico, nunca sua reprovao).
88 Embargos de Declarao em Recurso Extraordinrio nl! 199066-PR, Relator Ministro Marco Aurlio,
DJ 01.08.97, p. 33.483.
89 Ao Direta de Inconstitucionalidade n!! 1.326-SC. Relator Ministro Carlos Mario Velloso, Tribunal
Pleno, DJ 26.09.97, p. 47.475.

174
vido na aplicao de cada um deles: enquanto o primeiro consiste num juzo com
referncia a bens jurdicos ligados a fins, o segundo traduz um juzo com referncia
pessoa atingida. 90
Diante do exposto, pode-se definir o dever de proporcionalidade como um
postulado normativo aplicativo decorrente da estrutura principiai das normas e da
atributividade do Direito, e dependente do conflito de bens jurdicos materiais e do
poder estruturador da relao meio-fim, cuja funo estabelecer uma medida entre
bens jurdicos concretamente correlacionados.

2. Aplicao da proporcionalidade no Direito Tributrio e Penal

A aplicao da proporcionalidade no Direito Tributrio depende do efeito e da

finalidade das normas a serem aplicadas. As normas tributrias tm duas espcies
de eficcia quanto aos bens jurdicos que afetam: quando visam a retirar dinheiro
dos particulares possuem uma eficcia criativa de encargo, cuja medida obtida
mediante a anlise das normas que estabelecem como deve ser dividido o encargo
(igualdade como capacidade contributiva); quando visam a afetar a atividade eco-
nmica dos contribuintes ou influenciar o seu status econmico ou social possuem
uma eficcia limitativa da liberdade, cuja medida obtida mediante a anlise das
normas que garantem a liberdade dos contribuintes (liberdade, propriedade, esfera
privada, sigilo etc.).91
No caso de normas jurdicas tributrias que tenham uma finalidade estritamente
fiscal e afrontem bens jurdicos protegidos pelo direito de propriedade (normas que
instituem impostos, p. ex.), a aplicao do dever de proporcionalidade, pela defi-
cincia do fim para estruturar a relao jurdica, circunscreve-se proporcionali-
dade em sentido estrito, ou proibio de excesso. Se a imposio tributria total for
to alta que implique a no-realizao de um direito fundamental, como a proprie-
dade, a liberdade de exerccio de atividade econmica ou da dignidade humana, deve
ser declarada invlida. O que a proibio de confisco e a observncia do limite para
uma existncia digna significam , apenas, o dever de preservar o ncleo do direito
de propriedade e da dignidade humana. J em 1951 estabeleceu o Supremo Tribunal
Federal - na vigncia da Constituio de 1946 - alguns parmetros sobre a
majorao excessiva de imposto que envolve obstculo liberdade de profisso. 92

90 OSSENBHL, Fritz. Zumutbarkeit ais Verfassungsmasstab. In: Verantwortung im Verfassungsstaat.

Festgabe zum /Ojiihrigen Jubiliium der Gesellschaftfr Rechtspolitik, Org. Berndt Rthers e Klaus Stern.
Beck, Mnchen, 1984, pp. 315 e ss. TIPKE, Klaus. Die Steuerrechtsordnung. Kln, OUo Schmidt, 1993,
p.233.
91 Originalmente: VOGEL. Klaus. Die Abschichtung von Rechtsfolgen im Steuerrecht, in: Steuer und
Wirtschaft, 1977, pp. 97 e ss. Tambm BIRK, Dieter. Das Leistungsfiihigkeitsprinzip ais Masstab der
Steuernormen. Ein Beitrag zu den Grundfragen des Verhiiltnisses Steuerrecht und Verfassungsrecht.
Deubler, Kln, 1983, p. 83.
92 Recurso Extraordinrio nl! 18.331, Relator Ministro Orozimbo Nonato, DJ 08.11.51, p. 10.856. No

175
Tambm cedo analisou o Supremo Tribunal Federal a possibilidade de violao da
liberdade de comrcio pela majorao do antigo imposto de liena. 93 Mais tarde
decidiu que uma multa moratria a razo de IOQ% do dbito e acompanhada de
outras cominaes mostra-se excessiva. 94 Recentemente decidiu o Tribunal que urna
lei instituidora de uma multa de 200% pelo nopagamento e de 500% por sonegao
j no mais se situa no plano da multa mas no do confisco. 95
Nas decises citadas, a instituio do tributo ou da multa implicava a no-rea-
lizao de um direito fundamental (propriedade, liberdade), sendo, por isso, consi
derada excessiva. Nesses casos, estando legalmente previsto o tributo ou a multa, e
concretizada a situao de fato necessria e suficiente sua incidncia, no incumbe
ao Poder Judicirio analisar se o meio escolhido est apto para alcanar o resultado
desejado (exame da adequao) ou se, dentre todas as disponveis e igualmente
eficazes para atingir o fim, a menos gravosa em relao aos direitos envolvidos
(exame da necessidade), mas unicamente se houve restrio excessiva dos direitos
envolvidos (exame da proporcionalidade em sentido estrito ou da correspondncia).
Isso configura, como se v, apenas a proibio de excesso, sem que a relao jurdica
seja estruturada pela concepo de "meio fim" . Em funo de seu especfico signi
ficado relativamente ao carter trifsico dever de proporcionalidade, sempre relacio-
nado a hipteses em que existe relao meio-fim, a doutrina alem, sobretudo com
base nas lies de TIPKE, qualifica esse dever de proibio material de excesso ou
proporcionalidade em sentido material, em contraposio proibio formal de
excesso ou proporcionalidade em sentido formal. 96
Isso porque o fim, das normas que instituem tributos, no serve como estrutu-
rador da relao, a tal ponto que o carter trifsico do dever de proporcionalidade
possa ser realizado. Como lembra VOGEL, a utilizao do fim" custear despesas
pblicas" como estruturador da relao jurdica surgida com a instituio legal de
um tributo levaria to-s cobrana cada vez maior de tributos. 97 Para que o fim
seja estruturador de uma relao jurdica, ele deve ser concretamente verificvel na
realidade dos fatos, e no unicamente no mundo do Direito. 98 Isso, porm, no ocorre
no caso de normas que instituem impostos, j que elas tm a finalidade de arreca-
dao, sem que exista um fim concreto capaz de estruturar a relao jurdica delas
decorrente. No se aplica, portanto, o princpio da proporcionalidade (na sua estrutura
meiofim). Aqui o decisivo o princpio da igualdade como medida para a diviso
dos encargos, depois que estiverem resolvidas as questes relativas a realizao

mesmo sentido: RecursoExtraordinrio nA7.937, Relator Ministro Cndido Motta, Dl 06.12.62, p. 3.744;
Recurso Extraordinrio n 47.937, Relator Ministro Hennes Lima, D127.1O.65.
93 Recurso Extraordinrio n 18.976, Relator Ministro BalTOs Monteiro, ADl 26.11.52, p.l4.653.
94 Recurso Extraordinrio n 98.393, Relator Ministro Dcio Miranda, Dl 17.08.84, p. 12.911.
95 Ao Direta de Inconstitucionalidade n- 551-Rl, Medida Cautelar confinnada pelo Pleno, Relator
Ministro lImar Galvo, 20.09.91, in: Revista de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, l38/55.
96 TIPKE, Klaus. Die Sleuerrechtsordnung. KOln, QUo Schmidt, 1993, p. 232 e 423.
97 VQGEL, Klaus. Die Besonderheit des Steuerrechts. In: Der otfene Finanz - und Steuerstaat.
Heidelberg, CF Ml1er, 1991, p. 517.
98 RODJ, Michael. Die Rech(fertigung von Steuern als Veljas.Hlngsproblem. Mnchen, Beck, 1994, p.
50.

176
mnima dos direitos fundamentais envolvidos (o dever de respeito existncia
mnima no caso do direito vida e da inviolabilidade da dignidade humana, a
proibio de confisco no caso do direito de propriedade e de livre exerccio de
atividade econmica).
Porm, no caso de normas jurdicas tributrias que tenham uma finalidade
extrafiscal e/ou afrontem bens jurdicos protegidos pelo direitos de liberdade (nor-
mas que instituem tributos vinculados - taxas, p. ex. - ou que criem deveres
acessrios tais corno apresentar informaes em um prazo determinado, p. ex.), a
obedincia ao dever de proporcionalidade admite seu carter trifsico. E isso ocorre,
porque h uma finalidade objetivamente determinvel e estruturante da relao
jurdica, em funo da qual a relao meio-fim adquire consistncia. A instituio
de taxas, p. ex., tem a finalidade de custear as despesas decorrentes de servios
pblicos colocados disposio do particular, de tal modo que devam ser adequadas
(corresponder ao fato gerador ~ servio pblico prestado ou o exerccio efetivo do
poder de polcia~, e no ao patrimnio ou renda do sujeito passivo)99, e que no
devam ficar sem relao de proporcionalidade relativamente sua finalidade (per-
centual do valor da causa, no caso de taxa judiciria, como decidiu o STF, p. ex.).
O importante que o fim, nessas normas que possuem eficcia formativa do com-
portamento (criadora de obrigaes que afetam os direitos de liberdade) e no uma
eficcia meramente impositiva (criadora de encargo tributrio desvinculado), serve
como estruturador da relao, a tal ponto que o carter trifsico do dever de
proporcionalidade pode ser utilizado.
No Direito Penal - agui sucintamente analisado - , o dever de proporcionali-
dade tem sua relevncia limitada pela relevncia da finalidade da pena para a sua
estruturao e fixao. A finalidade da pena (punio, ressocializao, reintegrao
etc.) no estrutura a relao sem a correlao necessria com outros elementos, como
tipicidade e culpabilidade. Justamente por isso que a tentativa de substituir a culpa-
bilidade apenas pela proporcionalidade, como tentaram ELLSCHEID e HASSE-
MER, restou fadada ao insucesso,lOO gue o dever de proporcionalidade s se aplica
a um dos elementos do crime. Primeiro, a culpabilidade, segundo a maioria da
doutrina, consubstancia um dos elementos do crime, e a pena pressupe a culpa.
Segundo, deve haver congruncia entre a antUuridicidade e a culpa, na medida em
que essa deve abranger todos os elementos objetivos do concreto ato antijurdico.
Terceiro, a pena deve ser correspondente culpa, que lhe serve de limite. lO! s
nesse terceiro aspecto que a proporcionalidade pode ser substitutiva da culpabilidade,
j que os dois primeiros significados da culpabilidade situam-se fora do mbito de
aplicao da proporcionalidade. Como bem anota KAUFMANN, ao contrrio da

99 Recurso Extraordinrio nQ lOO.201-SP, Segunda Turma, Relator: Ministro Carlos Madeira, 29.10.85,
in: Revista de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal n 116/647-651. Tambm Recurso Extraor-
dinrio n" 69.957-ES, in: Revista de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal nf< 591799.
100 ELLSCHEID/HASSEMER. Strafe ohne Vorwurf, in: Civilas ~ lahrbuch.fiir Sozialwissenschaften,
9. Bd., 197Q, p. 27.
101 KAUFMANN, Arthur. Schuldprinzip und Verhaltnismassigkeitsprinzip. Festschrift.fr Richard Lon-
ge, Walter de Gruyter, Berlin, 1976, p. 32.

177
culpabilidade, que possui carter material por se referir a um contedo, o dever de
proporcionalidade meramente formal: estabelece uma proporo ou relao de um
ser a outro, sem, no entanto, determinar quais seres devem estar em relao. A prpria
histria demonstra que os elementos em relao podem ser variadssimos (olho por
olho, dente por dente, ato e desagravo etc.).102
Essas consideraes no demonstram que o dever de proporcionalidade no tem
aplicao no Direito Penal. Ao contrrio, demonstram a sua relevncia, desde que
- eis a sua limitao - sejam objetivamente estabelecidos os fins da pena (punio,
ressocializao, preveno geral etc.) e o elemento material com o qual ela deve
estar em relao proporcional. 103 S o dever de proporcionalidade insuficiente. Ele
apenas significa, na correta afirmao de ROXIN, a proibio de excesso na hiptese
de durao da pena determinada de modo puramente preventivo. I04
Todas essas consideraes levam qualificao da proporcionalidade como uma
mera estrutura formal de aplicao do Direito a ser necessariamente posta em
correlao com elementos substanciais normativos, sem os quais no passa de um
esqueleto. Trata-se de uma forma que s se aplica em correlao com contedos,
esses determinveis pela anlise das normas constitucionais materiais assecuratrias
de bens jurdicos e no apenas instituidoras de procedimentos.

Concluso

As definies acima enunciadas evidenciam, mais uma vez, que h fenmenos

diversos a serem compreendidos. Se todos eles sero explicados mediante o emprego
do termo "princpio" secundrio, a no ser que a denominao, pretendendo
explicar, termine por confundir. Tratar fenmenos diversos empregando um s termo
dificulta a interpretao e a aplicao do Direito, impede a fundamentao (inter-
subjetiva) baseada em critrios racionais, limita a possibilidade de controle das
decises. Quanto mais consistentes forem as definies de categorias utilizadas na
interpretao e na aplicao do Direito, mais se ganhar em certeza e segurana
jurdica. Finalidades essas, alis, institudas pelo prprio ordenamento jurdico bra-

102 KAUFMANN, Arthur. Schuldprinzip und Verhaltnismassigkeitsprinzip. Festschriftfor Richard Lan-

ge, Walter de Gruyter, Berlin, 1976, p. 33.
103 Sobre o tema, ver: HABEAS CORPUS 70.362, Tribunal Pleno, Relator Ministro Seplveda Pertence,
DJ 12.04.%, p. 11.072: "2.3. Cuidando-se exclusivamente de definir a execuo da pena de priso
imposta, o apelo exclusivo gravidade da culpa no basta para fundar com razoabilidade a imposio do
regime inicial mais gravoso: a preveno geral que domina a cominao legal da pena em abstrato e
igualmente demarca os limites possveis de sua individualizao, no momento da aplicao judicial: mas,
patente que, aplicada a pena na sentena, ganha peso dominante a ponderao dos interesses da preveno
especial, j na verificao da conversibilidade da pena corporal de curta durao em sanes substitutivas,
j, no sendo o caso de substituio, no momento final do processo de concretizao de norma penal,
que o da definio do regime executivo da privao de liberdade."
104 ROXIN, Claus. Das Schulprinzip im Wandel. Strafgerechtigkeit, Festschrift for Arthur Kaufrnann,
Mller, Heidelberg, 1993, p. 532. Idem, Strafrecht Allgemeiner Teil. Bd. I. Grundlagen Aufbau der
Verbrechenslehre. 3. ed., Beck, Mnchen, 1997, p. 62.

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sileiro, e que no podem ser, simplesmente, ignoradas. Isso sem falar que um sistema
jurdico tanto mais coerente quanto mais especficas forem as coneces entre os
seus elementos, maior o nmero de conceitos gerais que possam explic-lo e maior
o nmero de casos que abranger. I05 Um caminho sem fim, a ser insistentemente
trilhado.

\05 PECZENIK, Alexander. Unity of the Legal System. In: Prescriptive Formality and Nomative Ratio-
nality in Modem Legal Systems. Festschrift for Robert S. Summers. Berlin, Duncker und Humblot, p.
76.

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