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LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL
DEL ESTADO (II)
LAS CORTES GENERALES (II). EL REGLAMENTO
PARLAMENTARIO Y LA ORGANIZACIN INTERNA DE
LAS CMARAS
La estructura parlamentaria y su complejo funcionamiento reclaman una reglamentacin
interna para que cada Asamblea pueda cumplir con eficiencia sus funciones. Dicha
reglamentacin o regulacin se conoce con el nombre de reglamento parlamentario.
La importancia del reglamento es singular por muchas razones. En primer lugar, el Reglamento
sirve para llevar a cabo la tramitacin y aprobacin de la ley formal. Por lo dems, completa y
hace posible el procedimiento de todas las actuaciones y el cumplimiento de todas las
funciones que se encomiendan a la Asamblea. Por ello se dice tambin que de su calidad
depende en buena medida el buen o mal funcionamiento del Parlamento e, indirectamente,
de los rganos y mecanismos constitucionales. En tercer lugar, ha contribuido a aclimatar
instituciones desconocidas por el Derecho constitucional, o ha creado algunas instituciones
nuevas (como las comisiones) de gran importancia en la vida jurdico-poltica actual.
El problema no ha quedado resuelto a nivel doctrinal pero al menos en uno de los aspectos (el
de la posibilidad de enjuiciar o no su constitucionalidad) nuestro rgimen constitucional
vigente le ha dado solucin a travs de la LOTC; a partir de los dictados de esta ley, el
reglamentario parlamentario pude ser sometido al control de constitucionalidad por el TC
quedando as equiparado a la ley o actos con fuerza de ley. Ahora bien, la cuestin es mucho
ms compleja y ha de resolverse, tambin en nuestro caso, a la vista de nuestro propio
ordenamiento. Las cuestiones ms importantes hoy en nuestro ordenamiento jurdico
podemos reducirlas a dos:
En primer lugar, ms que de asimilacin o no del Reglamento a la Ley, hay que tener clara la
relacin entre ambas fuentes; tal relacin ha de establecerse en base al principio de
competencia y no de jerarqua ya que las materias que se les asignan no son coincidentes. Sin
embargo, se ha producido alguna que otra invasin de la ley al regular materias
parlamentarias.
En segundo lugar, puede ser til retomar su concepto y definicin a partir de las notas
caractersticas que le distinguen de otras fuentes. La primera es que es una norma que halla su
fuerza y fundamento en la propia Constitucin. La segunda se refiere a su rango que la
doctrina, a partir de la LOTC, no duda en considerar que tiene rango de ley.
Por ltimo, y en la medida en que despliega todos sus efectos en el seno de la Cmara
haciendo uso de una reserva constitucional, se impone a todas las dems normas internas que
pudieran concurrir con ella bien para desarrollarla o interpretarla, bien para completarla.
RGANOS PARLAMENTARIOS
Por lo que respecta al modo como se organizan las on ellas para desempear sus funciones
constitucionales, hemos de partir de la existencia de dos tipos diferenciados de rganos: los de
direccin y los de trabajo.
Los rganos de direccin tienen como principal misin cuidar el buen orden de los trabajos
parlamentarios y dirigir y moderar los debates y dems actividades de la Cmara. As, les
compete la direccin de los debates parlamentarios, la aplicacin del reglamento de la
Cmara, el mantenimiento del orden dentro del recinto del Parlamento y, en particular, en el
saln de sesiones; de igual modo les pertenece la facultad de dictar normas de procedimiento
parlamentario y ostentan la direccin y responsabilidad de la administracin del Parlamento
mismo. La direccin puede revestir dos modalidades fundamentales, no excluyentes entre s: o
bien la direccin es unipersonal, a cargo de un Presidente o Speaker (solucin britnica), o bien
dicho rgano director es colegiado, en cuyo caso puede ocurrir que dicho colegio se imponga
asumiendo todas las facultades de direccin, o que el mismo asista y auxilie al Presidente que
asume realmente la responsabilidad. En nuestro derecho a ambas figuras se les denomina
respectivamente la Presidencia y la Mesa.
Dada la potencial importancia poltica de las funciones presidenciales, dos problemas bsicos
se han venido planteando en torno a dicha figura: la de la duracin de su mandato y la del
procedimiento del que se deriva su nombramiento. Por lo que respecta al primer punto, todos
los sistemas se han empleado en fijar el mandato para la presidencia en forma determinada
pero muy variable. Sin embargo, el sistema ms extendido es el del nombramiento para toda
la legislatura, como sucede en nuestro propio rgimen. En cuanto al procedimiento de
designacin, cabe sealar que registra variaciones notables en lo relativo a las segundas
Cmaras, en las que no es infrecuente que el mismo sea nombrado por el Jefe del Estado, o
bien puede ir unida a determinada categora o cargo oficial. No obstante, la regla general es la
de eleccin del Presidente por la propia Cmara, como directa expresin de la autnoma de la
misma.
En nuestro rgimen vigente, el Presidente es elegido, para toda la Legislatura, en la sesin
constitutiva de la Cmara que inicialmente preside una Mesa de edad. No en vano, es el
presidente el que, tras la eleccin, declara constituida la Cmara y lo comunica a los otros
rganos constitucionales.
El rgano esencial es el Pleno de la Cmara. Junto al mismo cabe registrar las Comisiones de
todo tipo y los grupos parlamentarios.
a) El Pleno. Se denomina as la reunin de todos los miembros de la Cmara; para ser exactos,
la reunin de la Cmara a la que son debidamente convocados la totalidad de los miembros y
se verifica bajo la presidencia del Presidente y, en su caso, de la Mesa o Presidium de la misma.
El Pleno es el rgano fundamental de la Cmara puesto que es l quien ejerce las facultades
que constitucional y reglamentariamente corresponden a la Cmara misma. Como el Pleno es
un rgano muy numeroso es difcil que pueda reunirse la totalidad de los miembros. Por ello,
bien las Constituciones, bien los reglamentos, suelen establecer un quorum que acta como
umbral, a partir del cual puede tenerse como vlidamente constituida la Cmara y, sin el cual
no podra la misma deliberar vlidamente.
La composicin de las comisiones se rige por tres sistemas distintos; o bien sus miembros son
designados por el rgano director de la Cmara, o bien por una comisin especial de seleccin,
o bien por toda la Cmara. En la prctica, no obstante, dicha diferenciacin es irrelevante por
cuanto en la designacin el papel preponderante corresponde siempre a los grupos polticos
representados en la Cmara. En nuestro ordenamiento, la adscripcin la efecta el Presidente,
pero a propuesta de los grupos parlamentarios y en proporcin a la importancia nmerica de
los mismos.
d) Grupos parlamentarios. Son la va por la cual se han introducido los partidos como tales en
el Derecho parlamentario. Pese a que la doctrina constitucional oficial los ignoraba, la realidad
de los partidos se impuso y acabaron reconocindose en la prctica parlamentaria y despus a
nivel reglamentario por la va de la agrupacin de los parlamentarios pertenecientes a un
mismo partido poltico. Tambin razones funcionales impulsaron ese reconocimiento: es
mucho ms manejable un Parlamento en el que cuentan los grupos, que otro donde se haya
de tener en cuenta una enorme pluralidad de miembros en lugar de unos cuantos grupos.
Se ha venido llamando Legislatura al tiempo que dura el mandato colectivo de una asamblea.
En algunos pases dicha legislatura tiene una duracin determinada y obligatoria como es
nuestro caso, puesto que dispone el art. 68.4 para el Congreso y el 69.6 para el Senado que se
eligen por 4 aos pero aade que el mandato de sus respectivos miembros termina 4 aos
despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara. As, las Asambleas no funcionan
de manera continua por ello, hablamos de perodos de sesiones para designar en qu meses o
pocas del ao, celebra reuniones el Parlamento.
Las Sesiones pueden ser ordinarias que son las que se celebran en fecha determinada por la
Constitucin lo que supone que su convocatoria es automtica. Pero tambin puede haber
sesiones extraordinarias que generalmente se celebran a peticin del Gobierno o de un
nmero determinado de parlamentarios para tratar de un tema o asunto concreto y urgente.
Las sesiones extraordinarias debern convocarse sobre un orden del da determinado y sern
clausuradas una vez que ste haya sido agotado.
Pasando ahora a las normas o principios que generalmente se observan en el funcionamiento
de las Cmaras. Los ms importantes son simultaneidad, continuidad, publicidad, el orden del
da, la disciplina parlamentaria y la votacin.
Continuidad que es un principio que no queda desmentido por el hecho de que no funcione en
perodos de sesiones separados por las vacaciones parlamentarias y que tampoco se viola el
caso de disolucin de las Cmaras porque se entiende que stas siguen perviviendo a travs de
respectiva Diputacin Permanente. El artculo 78 de la Constitucin regula esta institucin
encomendndole que vele por los poderes de las cmaras cuando no estn reunidas y que
ejerzan sus funciones.
Publicidad. Para que el cuerpo electoral y la opinin pblica puedan seguir de cerca y conocer
los trabajos parlamentarios, este principio se concreta tanto en el acceso del pblico, de los
medios de comunicacin social a las tribunas como por la publicacin de un Diario de Sesiones.
Aunque el Reglamento puede prever sesiones secretas cuando as lo aconseje la naturaleza o
gravedad de la materia sobre la que se debe deliberar.
El orden del da o relacin de asuntos a tratar que los Reglamentos, para evitar sorpresas y
dispersiones, imponen la obligacin de dar a conocer con antelacin de suerte que no puede
examinarse ni discutirse asuntos que previamente no figuren en el mismo.
Tres son fundamentalmente los mtodos que se usan en Inglaterra para evitar las prcticas
dilatorias: a) Cierre del debate (clausura) a solicitud de un mnimo de 100 parlamentarios y del
Speaker. b) Seleccin de las enmiendas que se pretendern al debate por parte del Speaker,
del Presidente de la Comisin de la Cmara entera o de los Presidentes de las Comisiones
Permanentes, rechazando las dems enmiendas. c) Poner fin a la discusin de un Bill a solicitud
del gabiente y por acuerdo de la Cmara procediendo a la votacin sin ms trmites. Tambin
nuestro ordenamiento vigente se ocupa de estas tcnicas como puede verse en el art. 76 del
RCD. Pero tal vez las reglas ms significativas en el Derecho parlamentario, y ms eficaces para
evitar problemas son las que se conforman lo que se conoce tradicionalmente como la
cortesa parlamentaria. Supone la observancia de prcticas y costumbres, generalmente no
escritas, que facilitan el desarrollo decoroso del trabajo parlamentario.
Por lo que respecta a la votacin, es el modo en que se expresa en forma definitiva las
opiniones individuales de los miembros de la Cmara para adoptar una resolucin. Existen
muchas formas de llevarla a cabo; baste recordar las siguientes: 1. Por aclamacin y por
asentimiento presunto cuando no se suscita, de modo expreso, ningn reparo. 2. El de
levantarse para expresar el voto afirmativo y permanecer sentados para el negativo. 3. La
divisin material de la sala. 4. Votacin nominal, en la que los miembros de la Asamblea son
llamados por orden alfabtico y para la decisin de cuestiones que se consideran delicadas o
trascendentes. En nuestro caso, se ocupa de la votacin el art. 79.2 del RCD y el 92.3 del RS; en
uno y otro, se establecen las siguientes posibilidades para la votacin: asentimiento, a
propuesta de la Presidencia, ordinaria, pblica por llamamiento, y el RCD aade la secreta.
Los grupos son la ms genuina expresin del pluralismo poltico en el Parlamento y, por
consiguiente, en las Cmaras. Si, en virtud de la ficcin del mandato de representativo que
consagra el art. 67.2 de la Constitucin, todos y cada uno de los miembros del Parlamento
representan a la Nacin en su unidad, los grupos, cada uno de ellos, representan a los distintos
partidos polticos que, tras participar en la contienda electoral, han obtenido escaos.
En general, las disposiciones reglamentarias suelen fijar un nmero mnimo de miembros para
constituir un grupo como tal; dicho nmero es muy variable, siendo quince y diez en nuestras
Cmaras. Tal es la importancia de su funcionalidad como elemento racionalizador de la vida
parlamentaria que los propios Reglamentos prevn la posibilidad de que se disuelvan cuando
el nmero de sus miembros se vea ostensiblemente reducido. En trminos generales cabe
enumerar as el papel de los grupos:
2) Operan como base para distribuir los puestos en las Comisiones parlamentarias, cuya
composicin incluso determinan.
4) Finalmente, son muy frecuentes las concesiones de fondos, instalaciones y personal, a los
grupos mismos.
Finalmente, los diputados no adscritos a ningn grupo, o los que abandonen uno durante el
mismo perodo de sesiones, pasan a integrarse en un grupo ad hoc, nico que no se
corresponde con un partido, denominado Mixto.
Por su parte, el RS vara en algunos aspectos su regulacin respecto de la del Congreso en
lgica congruencia con su carcter de Cmara territorial que carece de la significacin poltica
que tiene el Congreso. As, aunque la regulacin general se asemeja a la del Congreso, ha de
destacarse la existencia de GGPP territoriales que se regulan en los arts. 32 a 34 RS. Dentro de
los GGPP que se compongan de senadores elegidos en el territorio o por las Asambleas
legislativas u rganos colegiados superiores de dos o ms CCAA, podrn constituirse Grupos
territoriales cada uno de los cuales estar integrado, al menos, de tres senadores elegidos por
el electorado del territorio o designado por la Asamblea legislativa u rgano colegiado superior
de la CA respectiva.
En cuanto al Senado, define la Junta en los siguientes trminos: Est integrada por el
Presidente de la Cmara y por los Portavoces de los Grupos parlamentarios existentes en cada
momento. A sus reuniones, adems de los Portavoces de los distintos GGPP, podr asistir un
representante del Gobierno y hasta dos representantes de los Grupos territoriales de un
mismo GP. Asimismo, cuando se trate de deliberar alguna materia que afecte especialmente a
alguna Comunidad Autnoma, podrn asistir todos los representantes de los Grupos
territoriales. La Junta de Portavoces debe ser oda para la fijacin del orden del da de las
sesiones plenarias, es oda con motivo de diversas iniciativas parlamentarias y respecto de
asuntos relacionados con la organizacin interna de la Cmara, cuya resolucin corresponde
en general a la Mesa o la Presidencia.