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Abstract: This paper discusses, based on an institutional perspective, the fragility pro
blem regarding rural land property rights in Brazil. It starts by analyzing historical
determinants of the land governance institutional setting, mainly the land registration
and land cadastre systems. It shows that it is not adequate for ruling land squatting,
it creates incentives for frauds and stimulates land conflicts. The paper ends proposing
institutional changes which creates adequate land governance that will assure a security
increase in rural land property rights.
Key-words: Institutional economics, property rights, land policy, land registration, land
governance.
1
Professor Doutor do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (Unesp/Araraquara). E-mail: sebaneto@fclar.unesp.br
2
Professor livre-docente do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp). E-mail: basrey@eco.unicamp.br
1. Introduo ao Ministrio das Relaes Exteriores
(R$1.891.740.902).
O problema fundirio que diz respeito
posse, uso, registro e cadastro da terra nunca Esses fatos expressam uma particularidade
foi to atual no Brasil. No h semana em que a do momento atual no que diz respeito poltica
grande mdia deixe de noticiar algum fato a ele re- fundiria e s instituies que a amparam: o con-
lacionado3. Ao mesmo tempo, o prprio cartrio flito e a tenso entre a permanncia e a mudan-
de registro de imveis vem sendo, enquanto ins- a nas instituies que lidam com os direitos de
tituio, alvo de crticas. Aponta-se para sua na- propriedade da terra. Apesar de a lei de terras de
tureza contraditria como servio pblico do Es- 1850 ter proibido o instituto da posse como meio
tado, delegado explorao em carter privado. para o acesso propriedade privada da terra, ela
Argumenta-se que os emolumentos cobrados dos , ainda hoje, um recurso bastante generalizado
usurios, alm de vultosos, no se restringem e um meio pelo qual se embutem expectativas de
remunerao do agente notarial, uma vez que que, no futuro, o Estado regularizar a situao,
eles esto excludos do teto remuneratrio do ser- trazendo o transgressor ao abrigo da lei.
vio pblico. Do mesmo modo, sobre eles no se Assim como no passado, a questo do que
aplica a smula vinculante do STF que veda o ne- terra pblica e o que terra privada, discriminao
potismo. Por fim, conforme observou Dias (2009): que deveria ter sido feita supostamente pela lei de
terras, permanece angular no que diz respeito
Embora no estejam divulgados os dados atual questo fundiria, pois a permanncia dessa
de 2008, o faturamento dos cartrios do indeterminao econmico-jurdico-poltica abre
pas, em 2006, seria suficiente para bancar amplo espao para o avano privado do domnio
toda a despesa prevista no Oramento pblico, inviabilizando qualquer poltica nacional
de 2009 relativamente Cmara dos de terras4.
Deputados (R$ 3.532.811.091), ao Senado O objetivo desse artigo discutir, luz da teo
Federal (R$2.742.975.855), ao Ministrio ria dos direitos de propriedade, como se deu a
do Meio Ambiente (R$ 3.460.640.619) ou estruturao dos direitos de propriedade da terra
rural no Brasil e como tais direitos evoluram at
3
A Folha de S. Paulo, por exemplo, em edio de 27 de junho hoje. Ao mesmo tempo, dado o contexto no qual
de 2008, intitulada 14% da Amaznia terra de ningum,
informa que: um levantamento recm-concludo pelo se espera que mudanas institucionais sobre regis-
Incra (Instituto de Colonizao e Reforma Agrria) revela tro e cadastro de imveis ocorram, o artigo apre-
que o rgo desconhece uma rea da Amaznia Legal que,
somada, equivale a duas vezes o territrio da Alemanha
senta uma proposta de interveno fundiria cujo
ou s reas dos estados de So Paulo, Rio Grande do
Sul e Paran juntos. O Incra no sabe se esses 710,2 mil
quilmetros quadrados esto nas mos de posseiros ou de 4
Conforme foi observado por Osrio Silva (1996 e 1997),
grileiros. Nem o que est sendo produzido, plantado ou Guedes (2006), Rezende e Guedes (2008), Junqueira (1978),
devastado nessas terras pblicas da Unio. Mueller (2006), Reydon (2007) entre outros.
explicitamente, que o processo histrico reservou No interior dessa perspectiva ainda est a
propriedade privada a forma por excelncia da contribuio de North (1990), para quem os direi-
propriedade, pois ela contm os mecanismos de tos de propriedade definidos pelo Estado e por
incentivo e de apropriao individual de resul- instituies de ordem pblica so necessrios para
tados mais condizentes com a eficincia e efic- que os mercados sejam estruturados e funcionem.
cia econmicas (BINSWANGER; PINGALI, 1986; Alston (1998), no mesmo sentido, reconhece que a
JOHNSON, 1972). natureza dos direitos de propriedade influencia o
O ponto de partida dos estudos com essas ca- desempenho econmico porque ela determina os
ractersticas foi o artigo de Demsetz (1967). Nele, custos de transformao e de transao7.
o autor chamou a ateno para a importncia dos A aplicao da teoria a estudos de caso tem
direitos de propriedade para a anlise econmica, sido ampla e variada (GREIF, 2003). No que diz
porque eles formam as expectativas (na forma da respeito quela parte desses estudos que envol-
lei, costumes e moral) que os indivduos podem vem a terra e seus usos h uma literatura no me-
razoavelmente sustentar em seu intercmbio com nos vasta; por exemplo, ao analisar as mudanas
os outros. Conforme Demsetz (1967), a funo no regime de propriedade da terra no Mxico,
dos direitos de propriedade a de orientar incen- Vogelgesang (1996) mostrou como a estrutura de
tivos para viabilizar uma maior internalizao das direitos de propriedade evoluiu recentemente
externalidades. Os direitos de propriedade emer- dos ejidos para a propriedade privada plena, como
gem quando os direitos antigos no se ajustam resultado da liberalizao comercial e da consti-
s mudanas em: 1) tecnologia (novos produtos, tuio da Alca, que criou um mercado comum en-
processos e mercados) e 2) preos relativos. Esses tre, fundamentalmente, EUA e Mxico. Conclu-
so, grosso modo, os fatores de mudana nos di- ses muito semelhantes tambm sobre o Mxico
reitos de propriedade. alcanaram Gordillo; De Janvry; Sadoulet(1999).
O exemplo dos ndios da Pennsula de Labra- No Brasil, vrios estudos vm sendo publica-
dor, no Canad, utilizado para ilustrar sua tese. dos, cabendo referir aqui aos de Mueller(2006),
Sustentado em estudos de antropologia sobre essa Azevedo; Bialoskorky (2002)8.
comunidade indgena, Demsetz observou que, an- Reflexes mais recentes da teoria tm abando-
tes do contato com o colonizador e da introduo nado os pressupostos de maximizao presentes
do comrcio de peles, a terra era um bem livre, nas primeiras verses da teoria e chamado a aten-
onde os ndios podiam caar livremente, em geral o para a persistncia de direitos de propriedade
para propsitos de autoconsumo, sendo pequena que oferecem um nvel menor de eficcia e efi
a quantidade de peles requerida pelas famlias. cincia do que arranjos alternativos. Liebcap (1998)
Embora houvesse externalidade, ela era peque- observou que os processos que definem e impem
na e desconsiderada pela comunidade. Com o os direitos de propriedade determinados por
advento do comrcio, surgiram duas consequn- processos polticos tm implicaes distributivas
cias. Primeiro, um aumento significativo no preo sobre a alocao de riqueza e poder, gerando per-
das peles e, segundo, um sensvel aumento na es- das e ganhos aos grupos sociais envolvidos. Con-
cala da caa. O resultado foi que as externalidades forme a natureza e intensidade desses efeitos e do
se elevaram (o aumento da caa de um indivduo poder relativo das partes engajadas no processo
reduzia a do outro, reduzindo, no longo prazo, o
montante total de caa disponvel para a coleti-
7
Eggertsson (1990) argumenta que o ambiente institucional
influencia o desempenho econmico e o bem-estar social
vidade), incentivando a mudana nos direitos de porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas,
propriedade. Os direitos de propriedade evolu estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e
uma melhor distribuio de renda.
ram, ento, em direo a maiores especificaes,
8
Para um balano da utilizao no Brasil do arcabouo
culminando com a definio mais estrita de direi- institucionalista aplicado aos estudos em economia agrcola
tos de propriedade de tipo propriedade privada. ver Belik; Guedes; Reydon (2007).
em torno da terra. O impacto da segurana dos O livro de Moraes Silva (1999) revela em detalhes
direitos de propriedade sobre a pobreza mais o processo sistemtico levado a cabo com o au-
controverso e tem sido objeto de vasta literatura, xlio da lei e dos cartrios de expropriao dos
sintetizada por Galal e Razzaz(2001). pequenos posseiros que ocupavam secularmente
No que diz respeito ao papel do regime de ca- terras do Vale do Jequetinhonha antes da mo-
dastro e ao sistema de registro de imveis sobre dernizao trgica que os acometeu no incio
a eficincia alocativa de direitos de propriedade, dos anos 70 do sculo XX.
h relativo consenso em torno do seu papel cru- A importncia das instituies do cadastro e
cial em pelo menos trs dimenses. Primeiro, em registro de imveis rurais para a segurana pa-
seus efeitos sobre o desenvolvimento do sistema trimonial foi realada de maneira muito precisa
financeiro, viabilizando o uso da terra legal como tambm por Dekker (2003) e (2005). Para ele, a na-
garantia hipotecria; tambm sobre o crescimen- tureza dos bens imveis bem distinta dos m-
to econmico em geral, ao impulsionar o investi- veis em pelo menos dois aspectos. Os primeiros
mento, reforar uma alocao mais eficiente e me- no podem ser levados com seu possuidor como
nos custosa dos recursos e transformar a terra em meio de atestar a propriedade/posse do bem,
um ativo; por fim, ela afeta o bem-estar ao reduzir como se faz, por exemplo, com uma garrafa de
ou eliminar o conflito fundirio. Ou seja, por an- vinho. Ademais, eles no podem ser ocultados
corar expectativas de ganho sobre bases slidas e por exemplo, guardados em uma adega ou em
seguras em relao aos direitos de propriedade. uma sacola da cobia alheia, pois esto ali, fi-
Sobre as duas primeiras dimenses deve-se xos, imveis, visveis para todos da comunidade.
mencionar o artigo de Byamugisha (1999), que Quando transferida de uma mo para outra, no
trata do papel do registro de imveis no desenvol- a terra que se movimenta, mas os direitos sobre
vimento econmico. O artigo recorre a um mode- ela. Por isso que a terra exige, mais do que qual-
lo economtrico para verificar como uma medida quer outro bem, mecanismos especficos de salva-
direta de direitos de propriedade os registros de guardas em relao ao processo de transferncia.
imveis rurais se relaciona com o crescimento Como saber que a terra foi realmente transferida?
econmico. O autor insiste em que os efeitos do Para quem? Como?
registro de imveis so positivos e no se circuns- Dekker (2005) demonstrou que transferncias
crevem ao mbito setorial (rural), mas espalha-se e negociaes envolvendo a terra so muito an-
por todo o corpo do sistema econmico. tigas, bem como alguns mecanismos de demar-
De outro lado, h evidncias suficientes para cao e registro. Na antiguidade, pareceu uma
afirmar que direitos de propriedade mal definidos regra que transferncias de direitos de proprie-
ou resguardados, por inadequado funcionamen- dade necessitavam de testemunhas, no raro do
to do regime de cadastro e de registro de imveis, chefe ou do conselho de sbios da comunidade,
produzem, alm de ineficincia produtiva, enor- que avalizavam a negociao, oferecendo-lhe
me reduo do bem-estar, por conta da prolifera- algum tipo de sano coletiva. Antes do uso da
o de conflitos fundirios. No Brasil, dados do escrita para propsitos de registro, vrios outros
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2008) instrumentos foram utilizados, com efeitos sim-
apresentam cifras expressivas. Segundo elas, so- blicos, tais como o ato de o vendedor retirar e
mente em 2007 foram verificadas 1.027 ocorrn- dar suas sandlias ao comprador; guardar o com-
cias de ocupao de terras e 24 mortes decorrentes prador uma telha que cobria a casa do vendedor
de conflitos agrrios. Alm disso, h evidncias ou quebrar, com testemunhas, um galho na terra
de que a atuao dos cartrios , em muitas cir- vendida. Apesar de o registro de casos de trans-
cunstncias, instrumentalizada para beneficiar ferncias de direitos de propriedade da terra ser
a grande propriedade ou o grande capital, em antigo, essa prtica no era comum nem ensejou
detrimento do pequeno proprietrio/posseiro. o desenvolvimento de um mercado de terras.
a terra. Elas so a pesquisa cadastral de fatos registrados podem ser rejeitados por uma
terras, o registro de terras, a classificao terceira parte. Conforme Dekker (2003)
das terras e a distribuio da terra. Em
qualquer tipo de programa de adminis- Na Frana, por exemplo, obrigatrio
trao da terra, essencial identificar a que a escritura seja feita por um notrio
terra em seus contornos fsicos e dela ter e o envolvimento desse funcionrio de-
registros que mostram, clara e decisiva- signado pelo governo (o que torna o no-
mente, o status do ttulo da terra. Isto trio do continente europeu diferente de
verdade tanto para terras particulares seu colega de mesma designao ingls e
quanto pblicas. Embora aqueles familia- norte-americano) garante que a escritura
rizados com o registro de terras dos EUA seja cuidadosamente preparada. Erros
estejam conscientes de suas deficincias, raramente ocorrem e a obrigatoriedade
os EUA tm felizmente um sistema de ca- de checar transferncias anteriores e os
dastro e registro de terras superior ao de dados sobre os direitos conservados (a
muitos pases (p. 48). assim chamada cadeia de ttulos) pelos
notrios antes que seja lavrada a escritura
Complementarmente no caso norteamericano, faz com que o registro de terras na Frana
h que se referir, conforme Rezende(2006) e (e tambm na Blgica e Holanda) bastan-
Rezende e Guedes (2008) ao papel crucial que te confivel (p. 187).
esse sistema de registro realizou na promoo do
crdito fundirio hipotecrio e na formao de O segundo tipo de registro comum na Dina
um mercado secundrio de terras, de no pouca marca e nos pases escandinavos. Trata-se de um
importncia na democratizao do acesso terra. regime de registro no qual o registro nacional
Na Europa, por sua vez, predominam vrios de terras do Estado a nica prova judicial de
sistemas diferentes de cadastro e registro de imveis. propriedade e no pode ser questionado, dando
Dekker (2003) identificou pelo menos trs, eos de a este tipo de registro seu efeito positivo.
nominou de registro de terras com efeito negativo O terceiro tipo, muito semelhante ao segundo,
baseado em escritura, registro de terra com efeito predomina na Inglaterra e no Pas de Gales. Nele
positivo baseado em escritura e registro de ter os dados registrados nos escritrios de registro de
ras baseado em registro de ttulos com efeito terras de sua majestade e refletem a situao legal
positivo. O primeiro tpico da Frana, Blgica real da propriedade. Um proprietrio de direitos
e Holanda e baseado na apresentao, por par terra nesses pases recebe um ttulo de terra
ticulares (comprador e vendedor), a um rgo depois que o escritrio investigou e processou o
registrador (pblico), de escritura mostrando a pedido para tornar-se o novo legtimo possuidor
transferncia de direitos da terra. Este rgo copia de direitos terra.
os dados relevantes (conforme a lei estipula) em Do mesmo modo, h vrias maneiras de ar
registros pblicos confirmando os dados acerca quivar as informaes cadastrais e os detalhes
da inteno de se transferir a terra, mas no d sobre as propriedades, refletindo as diferentes
prova da legalidade dessa transao. A matrcula formas como estas so percebidas. Em termos ge-
apropriada a uma rpida transferncia, uma vez rais, so duas as principais: uma mais focada nos
que nenhuma interferncia do governo exigida aspectos legais e outra nos aspectos fiscais. A pri-
quando todos os documentos apresentados mos meira chamada de registro de terras ou sistema de
tram que as partes agiram em acordo com a lei. O livro da terra, normalmente onde se concentram
efeito negativo significa que a escritura descreve os direitos associados terra. O segundo tipo
a inteno das partes envolvidas, mas que os o cadastro propriamente dito e frequentemente
contm informaes sobre o tamanho fsico, a for- de propriedade da terra conhecido como sesmaria.
ma, a data, os valores e os usos da terra. Nesse regime, a coroa cedia gratuitamente apar
O processo de registrar os direitos legais so- ticulares o direito de propriedade da terra me
bre a propriedade da terra se d por meio dos diante a observncia de que fosse efetivamente
seguintes mecanismos: a) registro do documento ocupado e produtivamente utilizado, caso contr
de compra e venda; b) registro do ttulo da pro- rio voltava, por meio de cancelamento da conces
priedade ou c) outro documento associado ao di- so, ao patrimnio da coroa (OSRIO SILVA, 1996).
reito de propriedade. Com frequncia, os ttulos Embora fosse do ponto de vista legal a nica
registrados dos imveis tm como suporte mapas forma de adquirir a propriedade da terra, outro
topogrficos, que no necessariamente tm as di- instrumento foi amplamente utilizado, por gran
visas legais ou mapas cadastrais, pois so oriun- des e pequenos: a posse. Esses dois institutos
dos da taxao e no do registro dos imveis. Em um legal e outro de fato foram efetivos na
geral, os cadastros podem ser descritos como legal ocupao territorial brasileira e, em que pesem as
(com foco na propriedade), fiscal (voltado aos va- vrias tentativas da coroa portuguesa de colocar
lores da terra e do imvel para taxao), uso da fim ao descalabro fundirio, explicam a dinmi
terra (armazenando as diferentes formas como a ca fundiria no Brasil. Osrio Silva (1996) viu na
terra usada) e multiuso (utilizado para diferen- posse e na incapacidade da coroa portuguesa de
tes objetivos). Em alguns pases, o termo cadastro impor uma gesto fundiria mais ordenada uma
jurdico se refere a poucas informaes, enquan- situao funcionalmente adequada aos interes
to em outros h uma quantidade maior de infor- ses dos grandes proprietrios (muitos na verdade
maes. Em alguns pases h vrios cadastros com posseiros) que, dada a baixa incorporao de
informaes semelhantes ou com duplo registro. progresso tcnico atividade de base agrria
Um elemento-chave em muitos sistemas de que realizavam, necessitavam de um territrio
informao fundirios so os mapas ou plantas amplo e acessvel, para o qual se dirigiam, dele se
cadastrais. Estes tm a funo de localizar o im- apossando, to logo a fertilidade natural do solo
vel e fornecer informaes sobre o mesmo. Os onde haviam se estabelecido se esgotava.
mapas cadastrais podem dar suporte a um livro Somente aps a Independncia do Brasil(1822)
de registros de imveis, referindo-se a um imvel e a pacificao que se seguiu pde o novo Estado
em particular, ou a vrios imveis em uma regio brasileiro pretender instituir a propriedade privada
para identificar cada um deles. Neste ltimo caso, plena da terra e exercer uma poltica fundiria com
pode ser menos preciso em termos de definio o mnimo de controle sobre a ocupao do territ-
dos limites, mas mesmo assim ter valor jurdico rio. Isto aconteceu com a Lei de Terras(1850), cuja
(UN-ECE, 1996). regulamentao ocorreu apenas em 1856. Essa lei
deve ser entendida no contexto mais geral de es-
tabelecimento de leis que colocavam restries ao
4. Breve histrico dos fundamentos acesso terra em todo o mundo colonial10. Seus
legais e institucionais para a ausncia principais objetivos foram:
de regulao adequada nos mercados a) Organizar o acesso terra;
de terra no Brasil b) Eliminar a posse;
c) Estabelecer um cadastro de terras para
Este tpico apresenta, muito rapidamente,como definir reas devolutas (do Estado);
se constituiu e evoluiu historicamente a gesto fun d) Transformar a terra em um ativo confivel
diria no Brasil. Aps o fracasso do experimento para uso como garantia.
das capitanias hereditrias, a coroa portuguesa
instituiu na colnia brasileira, tendo em conta a ex
perincia de relativo xito em Portugal, o sistema 10
Como na Austrlia, por exemplo.
Mas em razo dos interesses dos propriet- Brasil, tanto por reafirmar o cartrio com a ins
rios do Pas, a Lei de Terras manteve aberta a re- tituio de registro como por possibilitar que as
gularizao das posses, possibilitando a ocupao terras pblicas fossem objeto de usucapio.
de terras devolutas e inviabilizando o estabeleci- A lei estabeleceu que, no caso em que o not-
mento de um cadastro. Alm da usucapio (que rio, por omisso, negligncia ou imprudncia afe-
estabelece que aps alguns anos o posseiro pode tasse negativamente algum direito, seria respon-
regularizar sua propriedade), os prprios estados sabilizado administrativamente e ficaria obrigado
(ou provncias) em alguns momentos histricos a reparar o dano. O Cdigo Civil tambm mudou
concederam propriedades com ou sem ttulos. a relao das aquisies de propriedade, isto ,
Em 1864, uma nova obrigao institucional a transferncia somente se tornaria concreta no
estabeleceu uma tradio que perdura at os dias momento em que o ttulo aquisitivo fosse passa-
de hoje e que acaba por gerar maior indefinio do ao nome do adquirente, junto ao Registro de
e incapacidade de se regular efetivamente o mer- Imveis. Desta maneira, somente a escritura p-
cado de terras: a necessidade de se registrarem as blica feita no cartrio de notas, referente aquisi-
posses e as propriedades nos cartrios. De alguma o do imvel, no fazia prova de aquisio, ten-
forma, o registro no cartrio d ares de legalidade do de ser levada a registro junto ao Registro de
ao imvel sem que haja qualquer mecanismo que Imveis (SANTANNA, 2008). Essa norma teve
garanta isso. O processo de falsificao de posses implicaes importantes em termos de incen-
e de propriedades pelo setor pblico e dentro dos tivar as posses e legitim-las. Friedman (1999) e
cartrios brasileiros comum e generalizado11. Holston (1993) chamaram a ateno para o fato
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com de que esse aspecto do Cdigo Civil permitiu a
ela, a descentralizao poltico-administrativa, ampla e indiscriminada legitimao das posses,
favoreceu a prtica da regularizao fundiria, beneficiando sobremaneira os grupos sociais ca-
uma vez que os Estados ganharam toda a terra pazes de ter acesso e algum controle sobre os pro-
devoluta (pertencente ao Estado) e puderam dela cessos legais/judiciais.
dispor livremente. A liberalidade na gesto do A Lei Federal n. 5.621 de 4 de novembro de
patrimnio territorial herdado variou de estado 1970 argumentava, em seu artigo 6, inciso IV, que
para estado, mas independentemente disso criou estava compreendida na organizao judiciria a
mais uma ambiguidade na concesso de ttulos classificao, organizao, disciplina e atribuies
e consequentemente incapacidade de regular o dos servios auxiliares da justia, incluindo ne-
mercado de terras12. les os tabelionatos e ofcios de registros pblicos.
Foi a promulgao do Cdigo Civil em 1916, Com a abertura poltica do Brasil, a nova Consti-
no entanto, que gerou a incapacidade de se re tuio, promulgada em 1988, promoveu mudan-
gularem efetivamente os mercados de terrasno as relevantes no regime jurdico dos notrios.
De acordo com SantAnna (2008), referindo-se
11
No passado mais distante, isso verdadeiro para o Rio de ao artigo 236 da Constituio Federal, os servios
Janeiro. Segundo Friedman (1999): vimos que a grilagem
fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca colonial, notariais e de registro so exercidos em carter
quando as ordenas religiosas, nobres e funcionrios da privado, por delegao do poder pblico. Trs
Cmara j falsificavam escrituras e documentos... (p. 296).
pargrafos desse artigo so de especial interesse.
12
Apesar disso, houve preocupao em regular a terra ates-
tada pela tentativa frustrada de regulao da proprieda-
O primeiro afirmava que a lei regular as ati-
de atravs do Registro Torrens (1891), segundo o qual os vidades, disciplinar a responsabilidade civil e
posseiros e proprietrios poderiam obter o ttulo definiti- criminal dos notrios, dos oficiais de registro e de
vo por meio de petio no contestada. Por outro lado, a
possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922 seus prepostos, e definir a fiscalizao de seus
(referentes s posses entre 1895 e 1921) acabou por criar as atos pelo Poder Judicirio (a Lei n. 8.935/94 regu-
condies para que as posses perdurem e se enfraquea a
regulao do mercado de terras como expresso na Lei de
lamentou os aspectos dos servios notariais e de
Terras de 1850. registro deste pargrafo). O segundo declarava
que a lei federal estabelecer normas gerais para fruto deste conjunto de leis e regras que foram sen-
a fixao dos emulamentos relativos aos atos pra- do estabelecidos ao longo do tempo. Percebese que
ticados pelos servios notariais e de registro (a Lei no h vnculos entre o Incra e os municpios, fa-
n. 10.169/2000 regulamentou este pargrafo). Por zendo com que haja muitos problemas fundirios
fim, o terceiro pargrafo dizia que a atividade no- na ligao entre terras rurais e urbanas.
tarial e de registro depende de concurso pblico Alm disso, no existe uma instituio que
de provas e ttulos, no se permitindo que qual- centralize o cadastro e faa uma ligao com os
quer serventia fique vaga, sem abertura de con- rgos do Judicirio que so responsveis pela ti-
curso de provimento ou de remoo, por mais de tulao dos imveis. No aparece no quadro, mas
seis meses (a Lei n. 10.506/2000 alterou o artigo 16 grande parte dos problemas fundirios no Brasil,
da Lei n. 8.935/94 e regulamentou este pargrafo). tanto rurais quanto urbanos, quando no resol-
Atualmente, a legalidade institucional no que vidos na esfera administrativa, acabam na justia
diz respeito terra rural no Brasil depende de duas e esta, por ter muitos processos em todos os seus
instituies principais, responsveis, respectiva- tribunais, acaba por levar anos para julg-los, fa-
mente, pelo registro e pelo cadastro de imveis. O zendo com que quase sempre os casos relativos
primeiro atribuio dos cartrios e o segundo, do terra, quer rural quer urbana, sejam julgados
Instituto de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). como fatos consumados.
Conforme Arruda (1999), o cadastro diz respeito Em resumo, no Brasil os processos de cadas-
s caractersticas fsicas do imvel e foi institudo tramento e registro de imveis rurais, embora es-
por razes eminentemente fiscais, vinculadas co- tejam unos em termos jurdicos, esto divorciados
brana do Imposto Territorial Rural (ITR). Desde o em termos reais. Isso por duas razes. Primeiro,
Decreto n. 72.106, de 18 de abril de 1973, a rigor, pela natureza declaratria dos imveis inscritos
todo imvel rural deve ter matrcula junto ao Incra, nos cartrios e, em segundo lugar, pelo modo
a partir da qual este emite o Certificado de Cadas- como se realiza a matrcula de um imvel qual-
tro de Imvel Rural (CCIR), atestando a existncia quer. Em relao natureza declaratria, o sistema
do imvel rural. O registro do imvel, por sua vez, de registro brasileiro aproxima-se daquele chama-
cabe aos cartrios. O registro um documento do registro de terras, com efeito, negativo baseado
jurdico, sujeito nulidade de provas, que atesta em escritura, que, como se viu na seo3, tpico
direitos de propriedade sobre imveis declarados. da Frana, Blgica e Holanda. Nele, o aspecto ne-
Do ponto de vista institucional, esses dois procedi- gativo o fato de que a declarao e registro do
mentos deveriam ser unos, mas no o so, fato que imvel esto sujeitos a nulidades por provas em
um dos responsveis pela fragilidade dos direitos contrrio. Esse sistema somente oferece seguran-
de propriedade da terra no Brasil e por inmeros a fundiria se ancorado em um sistema de ca-
conflitos fundirios (ARRUDA, 1999). dastro de imveis preciso.
Nem mesmo em normas recentes, como a Lei A separao real entre cadastro e registro e
n. 10.267/2001, nem nos decretos que a regula- a natureza hbrida dos cartrios esto na raiz de
mentaram existe a obrigao para quem for com- algumas das dimenses do problema fundirio
prar ou vender algum imvel rural de apresentar brasileiro. A ausncia de cadastro e a necessidade
o cadastro georreferenciado para lavrar a escritu- de regulao dos mercados de terras foram ates-
ra pblica. H, assim, um conflito entre as duas tadas por diversos estudos do Incra e do MDA. A
instncias institucionais flagrado por vrios auto- melhor evidncia da incapacidade que o Estado
res, tais como Guimares (2008), Ferreira (2000) e brasileiro vem tendo de efetivamente regular o
Formicola (2000). mercado de terras consiste no estabelecimento da
A Figura 1 procura sintetizar, atravs de uma Portaria n. 558/99 do Incra, que imps a todos os
viso esquemtica, as inter-relaes entre os rgos proprietrios de imveis com mais de 10.000 hec-
do sistema de Administrao Fundiria do Brasil, tares a necessidade de apresentar a documentao
JUDICIRIO homologa
ou cria ttulos em decises de
Cartrio de registro de imovis: registra e qualquer tipo de conflito
titula com base em contratos de compra
e venda (consultando apenas seus registros)
MUNICPIOS:
LEI 10.267 imveis com alteraes decises sobre terras
no cartrio apresentam planta rurais e urbanas, uso,
georeferenciada para cadastro AGU
cobrana de IPTU etc.
repasse
das terras
Institutos devolutas
Estaduais de
Terras:
responsveis
pelas terras INCRA: concede matrcula Receita
pblicas inicial nica, faz cadastro, concede Federal:
estaduais ttulo de concesso de uso aos cobrana
assentados, descriminao das terras de ITR
devolutas e colonizao
comprobatria de seus imveis, relatada por imveis no terem respondido, e que somam 46
Sabbato (2001). Essa incapacidade se evidencia por milhes de ha (conforme se observa na Tabela 1).
dois aspectos da Portaria: a) o prprio ato de ter Dos 3.065 proprietrios convocados, apenas 1.627
que requerer a documentao, pois o Estado de- compareceram, fazendo com que 1.438 imveis
veria deter as informaes necessrias de todos (46,9%), perfazendo 46 milhes de ha, fossem ex-
os imveis e b) o fato de 1.438 (46,9%) dos 3.065 cludos do cadastro.
Durante o governo FHC (1994-2002) algumas O mesmo relatrio do Incra (1999) aponta
iniciativas de regulao fundiria foram tentadas para as causas deste problema ao afirmar que:
e deram origem a diversas publicaes que mos-
A fraude foi historicamente facilitada por
tram os problemas fundirios decorrentes da (des)
algumas brechas institucionais como, por
regulao da propriedade privada. Um dos resul-
exemplo, a inexistncia de um cadastro
tados o relatrio Livro Branco da Grilagem de
nico. Os rgos fundirios, nos trs n-
Terras no Brasil que mostra, a partir de um levan-
veis (federal, estadual e municipal), no
tamento preliminar da situao fundiria brasilei-
so articulados entre si. Ao contrrio do
ra, a ausncia de regulao da propriedade da ter-
que ocorre em outros pases, no Brasil no
ra no Brasil. Segundo o relatrio (INCRA,1999):
existem registros especiais especficos para
Em levantamento indito, o Incra est grandes reas. Os dados dos cadastros
mapeando a estrutura fundiria do pas federal e estaduais no esto cruzados e
de modo a localizar, um a um, os casos de o cadastro federal, pela atual legislao,
fraude e falsificao de ttulos de proprie- declaratrio. A correio (fiscalizao) so-
dade de terras. A grilagem um dos mais bre os cartrios deixa a desejar (p. 15).
poderosos instrumentos de domnio e
concentrao fundiria no meio rural bra- A ausncia de regulao da propriedade da
sileiro. Em todo o pas, o total de terras sob terra no Brasil, que uma das facetas da questo
suspeita de serem griladas de aproxima- agrria, consiste na prtica do apossamento de
damente 100 milhes de hectares quatro terras, particularmente na Amaznia, que pode ser
vezes a rea do Estado de So Paulo ou a observado na Figura 2, obtido de Barreto(2008).
rea da Amrica Central mais Mxico. Na Os dados cadastrais existentes, baseados nas
Regio Norte, os nmeros so preocupan- declaraes dos proprietrios de terras que se ca
tes: da rea total do Estado do Amazonas, dastraram no Incra, mostram que, em 2003, 35%
de 157 milhes de hectares, suspeita-se dos 509 milhes de hectares de terra na Amaznia
que nada menos que 55 milhes tenham Legal estavam ocupados sob o direito de posse pri
sido grilados, o que corresponde a trs vado, seja como propriedade registrada ou como
vezes o territrio do Paran. No Par, um posse. Barreto (2008) afirma que o recente proces
fantasma vendeu a dezenas de sucessores so de criao de reservas federais e estaduais,
aproximadamente nove milhes de hecta- de diferentes tipos, fez com que, hoje, 43% da
res de terras pblicas (p.2). Amaznia Legal esteja sob algum tipo de proteo.
21%
Supostamente
32% Proproedades privadas
privadas
4% com cadastro validadas
pelo INCRA
43%
reas protegidas
excluindo as APAs
lativos no se expandam excessivamente. Para o o caso de Lucas do Rio Verde, municpio locali-
World Bank e para o BID, a regulao dos mer- zado no estado de Mato Grosso, cujo projeto de
cados o foco principal de suas atividades nessa desenvolvimento sustentvel local tem sua base
rea. Num relatrio publicado pelo Banco Mun- no mapeamento e caracterizao fsico-econmi-
dial, Burky e Perry (1998) propem numa linha ca das pequenas propriedades rurais utilizando
muito semelhante das Naes Unidas: imagens de satlite e o georreferenciamento. Tal
projeto busca envolver, em compromisso de lon-
as instituies formais dos mercados de ter- go prazo, os agricultores na recuperao de reas
ras deveriam incluir o registro dos imveis, de reserva legal degradadas e na sua manuteno.
ttulos de propriedades e o mapeamento A estratgia utilizada envolveu sofisticada ao co-
dos imveis. Quando as instituies fo- letiva, mobilizando vrios atores, entre os quais os
rem desenhadas so quatro caractersti- prprios pequenos produtores, o Estado, associa-
cas que devem ser levadas em conta: es de representao patronal de classe, ONGs e
Definio e clara administrao dos empresas privadas ligadas ao agronegcio.
direitos de propriedade dos imveis; A segunda experincia envolveu o governo
Mecanismos simples para identificar e do estado do Par, atravs do Iterpa. Este de
transferir direitos de propriedade; senvolveu um intenso programa na rea de go
Compilao cuidadosa dos ttulos de vernana fundiria com resultados expressivos,
propriedade e livre acesso a estas in- cabendo citar as que julgamos mais importantes:
formaes; regularizao fundiria georreferenciada; con
Mapeamento dos imveis (p. 37). solidao dos ttulos nos cartrios, no Incra
(CCIR e Cnir) e no Instituto de Terras, bem como
Mais recentemente, a literatura internacional
o cancelamento de ttulos ilegais. A sua me
vem caracterizando esta mudana institucional
todologia pode ser encontrada em Instituto de
e de atitude como a busca de uma adequada
Terras do Par (2006) e em Reydon e Costa (2010),
governana13 fundiria, conforme, entre outros,
ambas importantes fontes de inspirao para a
FAO (2008) e Doelinger (2010). Nesta, a sociedade
presente proposta, apresentada a seguir.
em conjunto com o Estado, faz a gesto das terras
Ela se apoia na execuo de projeto que uti
tomando as decises sobre acesso terra, seus
lize uma metodologia simplificada baseada nas
usos e como os interesses que competem pela
imagens de satlite e na informao dos impor
terra so gerenciados.
tantes atores sociais da regio. Associada ao ma
No Brasil h pelo menos duas experincias
peamento em tcnicas GIS para a consolidao
de utilizao de informaes digitalizadas e ca-
das informaes, o principal objetivo utilizar
dastrais que merecem ser citadas: a do caso do
metodologia participativa que clarifique proprie
municpio de Lucas do Rio Verde para fins de ges-
dades privadas, coletivas, posses e terras devo
to ambiental e a do Instituto de Terras do Par
lutas para fins de registro, em regies previamente
(Iterpa) para cadastramento e titulao. Marques;
definidas, utilizando imagens de satlite. A pro
Mancilla; Figueiredo; Bonjour (2009) analisaram
posta se materializa nas seguintes etapas:
a) Escolha participativa de localidade com
13
FAO (2008) trabalha com uma definio adequada de
governana da terra segundo a qual: Gobernanza is the
ordenamento legal da titularidade da ter-
system of values, policies, and institutions by which a society ra duvidosa com presena de posseiros,
manages its economic, political and social affairs trought proprietrios privados, terras comuns e ter
interactions within and among the state, civil society and
private sector. Land gobernanza concerns the rules, processes ras devolutas para aplicao do piloto (s);
and organizations through which decisions are made about b) Obteno e tabulao das informaes
access to land and its use, the manner in which the decisions are
implemented, and the way that competing interest in land are
sobre a propriedade nas diferentes fontes
managed (p. 9). Incra, cartrios e outros (Lei n. 10.267)
c) Obteno de imagem de satlite da regio Nesse esforo, foi apresentada uma proposta
na melhor escala possvel; de governana fundiria adequada ao novo con-
d) Utilizando a imagem de satlite, verificar texto de mudana institucional, que pode contri-
a titularidade dos imveis, localizao buir para uma melhor eficincia e equidade na
precisa e identificar as terras devolutas distribuio e posse da propriedade fundiria no
em reunies com a participao das co Brasil. Na verdade, a proposta converge com al-
munidades organizadas da regio; gumas experincias locais/regionais j em curso
e) Identificar os possveis conflitos sobre a e delas se aproveita, oferecendo um conjunto de
titularidade da terra; prescries ordenadas cujo mbito de aplicao
f) Analisar a possibilidade de que, com con- mais geral. Elas so financeiramente exequveis
senso sobre a titularidade da terra, haja a porque no partem necessariamente de exaustivo
adjudicao dos ttulos das propriedades; e custoso levantamento de informaes de ttulos
g) Criar o cadastro mapeado e com localiza- e de documentao formal independentemente
o precisa dos imveis pesquisados dos interessados (posseiros e proprietrios), alm
h) Expandir a proposta a outros municpios do que seus custos podem ser divididos entre
e desenvolver metodologia que viabilize a os agentes interessados na regulao fundiria,
execuo de trabalhos no conjunto do Pas. como ilustrou o caso de Lucas de Rio Verde. Ela
interessante tambm porque est em consonn-
cia com a viso de que o desenvolvimento territo-
6. Consideraes finais rial ser mais adequadamente implementado se
os processos decisrios forem delegados, em mui-
O artigo mostrou a relevncia e pertinncia tos aspectos, aos atores locais/regionais, a quem
da abordagem institucional da questo fundiria, caber, no final, a implementao dos processos
particularmente quando ela se detm na anlise efetivos de regularizao e regulao fundirios.
dos fatores de bloqueio da mudana. Foras so- A proposta no est, contudo, isenta de difi-
ciais que ganham com o status quo e podem vir a culdades, a mais sria delas a da exigncia de for-
ser perdedores potenciais em caso de mudana te engajamento e participao dos agentes sociais
institucional se articulam para preservar as ins- envolvidos. Em outras palavras, a proposta pres-
tituies vigentes, geralmente ao preo de maior supe o acmulo de capital social para que se pos-
ineficincia e ineficcia. sam viabilizar os projetos de regulao fundiria.
O artigo tambm mostrou a importncia e a Dada a notria fragilidade da organizao da ao
diversidade de instituies de registro e cadastro coletiva em termos locais no Brasil, contrastada
de imveis no plano internacional. Em segui- fora dos interesses econmicos locais, este no
da, contrastou-as com aquelas predominantes um desafio trivial nova governana fundiria.
no Brasil, fazendo observar a ineficincia dessas
instituies neste Pas. Apesar das foras de blo-
queio ainda serem hegemnicas, o artigo se re-
fere a fatores de mudana que podem mover a
7. Referncias bibliogrficas
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