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Artigos Originais

28 Revista Uniara Volume 18, n 2, dezembro de 2015


TERRITRIO E GOVERNANA:
AS PRINCIPAIS CONTRIBUIES
DA GEOGRAFIA PARA PENSAR O
DESENVOLVIMENTO
Jos Renato Ribeiro 1
Ricardo Nagliati Toppan 2

RESUMO

Muito alm de um tema estudado pela Geografia, nas ltimas quatro dcadas, o processo de globalizao
vem configurando-se como um elemento crucial na readequao de teorias e conceitos bsicos das
cincias sociais, sobretudo aquelas que consideram o espao como um mtodo de anlise. Esse fenmeno
apresenta aos espaos novos imperativos, novas regulaes, possibilidades e limites, o que torna necessrio
o desenvolvimento e a discusso de novos elementos capazes de compreender a realidade e tambm
responder positivamente a tal processo. Assim, dentre os ineditismos espaciais construdos por esse
perodo, a relao entre o global e o local tornou-se muito mais articulada, provocada, sobretudo, pela
dinmica concorrencial global, o que resultou na necessidade de se considerar novos aspectos territoriais
que fazem a diferena nesse jogo. Por tudo isso, o objetivo deste artigo consiste em problematizar a relao
entre o territrio e o desenvolvimento, chamando a ateno para a importncia da governana como um
recurso importante e presente em determinados contextos espaciais ou territoriais. O objetivo desse artigo
discutir as principais contribuies da Geografia para os estudos acerca do desenvolvimento, trazendo
autores que discutem a temtica a partir de diferentes correntes do pensamento geogrfico e econmico.
Para tanto, destacamos que os resultados tericos aqui expostos so resultantes de discusses e de uma
pesquisa realizada pelo grupo de pesquisa do CNPq Estruturas de Governana e Desenvolvimento
Territorial, intitulada Modalidades da Governana Territorial no Estado de So Paulo, pesquisa que
foi financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo. Com isso, consideramos
que as diferentes estratgias de governana para com o desenvolvimento sejam recursos intransferveis,
dada as suas caractersticas prprias adquiridas do territrio em que se constitui. possvel concluir que
o territrio deva ser entendido como um conceito essencial nos estudos sobre o desenvolvimento

Palavras-chave: Territrio; Desenvolvimento; Governana.

1.
Instituto de Geocincias e Cincias Exatas UNESP- Rio Claro. Correspondncia joserenatorbr@gmail.com

2.
Instituto de Geocincias e Cincias Exatas UNESP- Rio Claro

Volume 18, n 2, dezembro de 2015 Revista Uniara 29


TERRITORY AND GOVERNANCE: THE MAIN
CONTRIBUTIONS OF GEOGRAPHY FOR THINKING
ABOUT DEVELOPMENT

ABSTRACT

Much more than a theme studied by Geography, in the last four decades, the process of globalization
has emerged as a crucial element in the readjustment of theories and basic concepts of the social sciences,
especially those which consider the space as a method of analysis. This phenomenon introduces to new
spaces imperatives, new regulations, possibilities and limits, which requires the development and the
discussion of new elements capable of understanding reality and also of responding positively to such a
process. So, among the spatial uniqueness constructed by this period, the relationship between the global
and the local became much more articulated, provoked, moreover, by the global competitive dynamics,
resulting in the necessity of considering new territorial aspects which make the difference in this game.
For these reasons, the objective of this paper is to problematize the relationship between territory and
development, calling the attention to the importance of governance as an important and present resource
in determined spacial or territorial contexts. The aim of this paper is to discuss the main contributions of
Geography to studies on development, bringing authors who discuss the subject from different currents
of geographic and economic thought. For this purpose, we emphasize that the theoretical results shown
here are the result of discussions and of a survey conducted by a CNPqs research group on Structures of
Governance and Territorial Development, entitled Modalities of Territorial Governance in So Paulo,
research that was funded by FAPESP. Thus, we consider that the different governance strategies for the
development are non-transferable resources given their specific characteristics acquired in the territory
in which they are constituted. It is possible to conclude that territory must be regarded as an essential
concept in the studies on development.

Keywords: Territory; Development; Governance.

INTRODUO
Dentre as mudanas ocasionadas pela Globalizao estudadas pelas cincias que consideram
relevante, a dimenso espacial est o novo contexto de competitividade regional, fincado cada vez mais
pela especializao produtiva. As regies que conseguiram sucesso nesse ambiente competitivo mais
hostil passaram a mobilizar seus recursos territoriais, transferveis e intransferveis, demonstrando assim
novas estratgias para o crescimento econmico, desenvolvimento de recursos humanos e fortalecimento
de uma rede de relaes e pactos entre os atores sociais existentes no espao.
Para tanto, esse comportamento das regies em alcanar papel de protagonista na Globalizao,
contrariando o discurso homogeneizador at ento disseminado por ela, um conjunto profundo de
mudanas foram realizadas no interior da estrutura administrativa do Estado. No Brasil, a principal
ferramenta para esse fim foi promulgao da Constituio de 1988, a primeira Constituinte ps-regime
militar, que realizou um conjunto de reformas institucionais nas funes do Estado finalizadas por meio
da criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), em 1995, passando-o de uma
ao interventora e produtora de polticas centralizadas de desenvolvimento para um Estado regulador.

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Essas reformas agiram na transferncia de servios, recursos e competncias do governo federal para
os nveis estaduais e municipais.
Com o processo de redemocratizao do Brasil e a formao da Constituio Cidad (SAMPAIO, 2008),
foi possvel considerar que o pas entraria em uma nova concepo de polticas para o desenvolvimento
regional, dado pelo incio de uma descentralizao poltica e um novo dinamismo na estrutura fiscal.
Sader (2013) considera que o fim da ditadura no representou a democratizao da sociedade brasileira,
muito menos a reduo das desigualdades sociais, sobretudo com o incio das polticas neoliberais que
comeavam a emergir nos anos seguintes, a partir do governo de Fernando Collor de Melo. Assim,
embora esse novo processo jurdico e institucional brasileiro ps-ditadura tenha dado a possibilidade,
num primeiro momento, de garantia dos direitos, autonomia e representatividade das regies frente s
grandes desigualdades socioeconmicas historicamente presentes no pas, ela evidenciara alguns dilemas
no desenvolvimento regional, desde polticas perversas iniciadas por um perodo de guerra fiscal entre
as localidades, concebendo as regies mais vulnerveis s regras do mercado, at a ausncia de uma
poltica ou programa nacional liderado pelo poder federal.
preciso entender que o atual perodo se configura como uma relao dual entre o global e o local,
acentuando-se a dinmica concorrencial, tornando necessrio considerar alguns elementos territoriais
que fazem a diferena nesse jogo. Em um cenrio poltico-econmico caracterizado pelo ps-fordismo
em que o Estado no mantm a rigor polticas keynesianas, a proviso do desenvolvimento no deve
ser conduzida pela mo invisvel do mercado ao atuar sobre seu territrio. O papel do Estado nessa
nova conduta descentralizada deve conduzir a uma poltica coordenada espacial e setorialmente, com
autonomia e sem deixar de adquirir um carter endgeno. As mudanas no regime de produo e na
forma de organizao dos espaos numa tentativa de garantir competitividade e especificidades so o que
Benko (2001) denomina de um processo de glocalizao, entendido pelo autor como uma articulao
expandida dos territrios locais em relao economia mundial, sublinhando a persistncia de uma
inscrio espacial dos fenmenos econmicos, sociais e culturais (BENKO, 2001, p.9).
Em reao a todo esse contexto, materializam no cenrio nacional algumas polticas para organizar
estruturas institucionais e projetos de desenvolvimento de carter endgeno, vinculados a atores, recursos e
conhecimentos locais, definindo-se alguns territrios. Criam-se assim, formas de coordenao ou regulao
parciais de cadeias produtivas e do processo de desenvolvimento socioeconmico dos territrios, de
forma mais ampla e efetiva. Estas novas formas de coordenao, denominada de governana territorial,
vem se mostrando como um requisito importante para com o planejamento, se tornando uma aposta no
apenas com potencialidades para um novo modelo de desenvolvimento mais participativo, mas tambm
como caminhos para (re)pensar o conceito de territrio.
Por tudo isso, o objetivo desse artigo discutir a relao entre o territrio e desenvolvimento, chamando
a ateno para a importncia da governana como um recurso importante e presente em determinados
contextos espaciais. Para tanto, o texto est organizado em cinco sees, iniciado por essa introduo. Na
segunda seo, buscamos discutir o conceito de territrio dentro da cincia geogrfica e a sua contribuio
para pensar o desenvolvimento. Na terceira, abordamos o papel da governana como alavanca para o
desenvolvimento, situando-a como um elemento fulcral para conceber o territrio. J na quarta seo so
apresentadas algumas possibilidades de governana existentes no Brasil. Na quinta e ltima so feitas
as consideraes finais acerca do tema.
A metodologia proposta nesse artigo trata-se de um trabalho de cunho terico, mas que se baseia
em elementos empricos (exemplos de modalidades de governana) para demonstrar a contribuio
e a materializao do conceito de territrio construdo pela Geografia e de governana para pensar o
desenvolvimento. Os elementos empricos so fruto de pesquisas e discusses sistematizadas resultadas
do grupo de pesquisa interdisciplinar do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

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(CNPq) Estruturas de governana e desenvolvimento territorial da Universidade Estadual Paulista
Jlio de Mesquita Filho (UNESP), campus de Rio Claro, que realizou a pesquisa Modalidades da
Governana Territorial no Estado de So Paulo, financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de So Paulo. Assim sendo, s resultados dessa pesquisa contriburam consideravelmente para as
discusses apresentadas nesse artigo que alm de buscar explanar as principais contribuies da Geografia,
busca construir um dilogo entre essa cincia e todos os campos do conhecimento que problematizam a
temtica do desenvolvimento econmico e social.

As contribuies da geografia para o desenvolvimento:


o conceito de territrio
A cincia geogrfica tem na globalizao um instigante campo de estudo, principalmente na sua
nfase econmica, que segundo Benko & Pecqueur (2001) conheceu uma verdadeira renovao e
que possibilitou o retorno da noo de Territrio s anlises econmicas. Este um conceito com
diferentes concepes tericas e que demonstra certa complexidade, vista sua constituio material
e imaterial do processo histrico, e que, portanto, apresenta relaes tempo e espao especficos.
Considerando o territrio como um dos principais conceitos que procura responder a problemtica que
envolve a relao entre sociedade e o seu espao, Haesbaert (2004) percebe-o atravs de suas dimenses
poltica (poro do espao delimitado e controlado atravs do qual exercido um poder Estado),
cultural (prioriza a dimenso simblica e mais subjetiva de um grupo em relao ao seu espao vivido)
econmica (enfatizando a dimenso espacial das relaes econmicas, fonte de recursos e/ou incorporado
no embate entre classes sociais) e natural (relao sociedade e natureza, principalmente em que se refere
ao comportamento natural dos homens em determinados ambientes fsicos). Assim, o autor concebe essa
definio de territrio como uma perspectiva integradora, pois este s poderia o ser entendido a partir
das diferentes dimenses sociais, at naturais. No entanto, importante ponderar que tal entendimento
carece de preciso ou objetividade, pois conceber o territrio dessa forma to abrangente pode resultar
na perda da importncia da noo de poder (fundamental para a definio do conceito), confundindo-se
ainda com a noo de espao, to complexo para a Geografia.
J o pensamento de Saquet (2011), que dialoga com a ideia apresentada acima, percebe o territrio
como produto da relao sociedade natureza, constituindo como um campo de foras que envolvem
relaes sociais permeadas pela dimenso econmica, poltica e cultural (EPC) que so determinadas
historicamente. Em sua anlise, o territrio produto de seu referente processo de territorializao,
considerando a sua construo espao-temporal realizado por um determinado grupo social atravs
do exerccio do poder.
A fim de elucidar a infinidade do universo conceitual sobre o territrio, Santos (2002) desenvolve
a noo de territrio usado e no apenas o territrio propriamente dito, concebido como objeto
de anlise social da Geografia. Segundo ele, o territrio seria um conjunto de sistemas naturais e
artificiais, abrangendo pessoas, instituies e as empresas, sendo um dos elementos no qual constitui
o Estado-Nao. Nesse sentido, o territrio entendido em suas divises polticas, seu legado
histrico e seu atual contedo econmico, financeiro, fiscal e normativo, no qual marcado pela
Globalizao e denominado por ele de Perodo Tcnico-Cientfico-Informacional. (Santos, 2001,
2002). Levantando a questo global-local, Santos (2002, p.84) considera que desse modo que ele
constitui, pelos lugares, aquele quadro da vida social onde tudo interdependente, levando tambm,
fuso entre o local, o global invasor e o nacional sem defesa (no caso Brasil).
importante pensar o territrio enquanto nosso quadro de vida, que Santos (1994) diz ser

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fundamental para que seja refutado o risco da alienao, da perda do sentido da existncia individual
e coletiva, sendo com isso uma perda ou renncia ao futuro. Tambm, de maneira mais incisiva,
Santos (1994) considera o territrio como:

Suporte de redes que transportam regras e normas utilitrias, parciais, egosticas (do ponto de vista dos atores
hegemnicos), as verticalidades, enquanto as horizontalidades hoje enfraquecidas so obrigadas, com suas
foras limitadas, a levar em conta a totalidade dos atores (SANTOS, 1994, p 19)

Completando o raciocnio, ainda afirma em outro momento que a arena de oposio entre o mercado
que singulariza e a sociedade civil que generaliza o territrio, em suas diversas dimenses e
escala (Santos, 1998, p. 18). Apesar da concepo de territrio usado ser passvel de crtica e refutao,
a ideia de territrio normatizado, presente em sua teoria sobre o espao geogrfico, torna-se importante
para pensarmos no poder do territrio - local frente a eventos externos ou globais.
Elementos tais como a poltica, a cultura e a economia so centrais ao considerarmos as causas e as
consequncias da globalizao para os distintos territrios, lembrando que ela no se manifesta de forma
homognea, apresentando assim, peculiaridades. Benko (1996) busca explicar a nova organizao
territorial do capitalismo contemporneo (comumente denominada de globalizao) atravs das mutaes
econmico-sociais em curso, sobretudo com grande intensidade nos pases desenvolvidos.
A Globalizao provocou a recomposio do mundo (Benko, 1996; 2001), tanto entre naes como
intra-naes, estabelecendo novas formas de planejamento territorial, que at meados da dcada de
1980 estavam sob a tutela do poder central do Estado nacional. No Brasil, a Constituio de 1988
realiza uma nova organizao poltica administrativa entre poder central e entes federados, atribuindo-
os responsabilidades sociais e econmicas, no entanto essa descentralizao do Estado brasileiro trouxe
como resultado inmeras falhas, como por exemplo, a dificuldade de manuteno da poltica fiscal
encarada pelas regies e municpios.
Essa uma grande mudana no cerne das polticas territoriais, seja em sua dimenso econmica ou
social, pois evidencia a importncia dos fatores locais na dinmica econmica, tornando-as diversificadas
e especficas. Nesse contexto de descentralizao do Estado e intensificao das trocas mundiais
consolidando um novo cenrio concorrencial, as proximidades geogrfica e organizacional apresentam
grande relevncia, uma vez que denotam a importncia das instituies e da aprendizagem coletiva.
Dessa forma, para Benko (2001) e Benko e Pecqueur (2001), os territrios diferenciam-se entre si
na medida que oferecem recursos especficos, intransferveis e incomparveis no mercado. Os atores
sociais e a poltica local tambm desempenham um papel importante nessa diferenciao, j que agem
na constituio e na gesto dos recursos presentes no espao. Esse fato faz com que os territrios sejam
diferenciados num cenrio global, e tais consideraes possibilitam-nos pensar que o efeito Globalizao,
ou Mundializao como querem os autores, no resulta na homogeneizao dos espaos, muito menos
do territrio. Muito pelo contrrio, a Globalizao acentua o carter competitivo, fazendo com que os
territrios lancem mo de estratgias especficas nesse ambiente concorrencial glocalizao - almejando
a diferenciao e a especializao. (Benko e Pecquer,2001).
Considerar a existncia e a oferta de recursos especficos por parte dos territrios tem possibilitado o
entendimento de que o desenvolvimento localizado e, portanto, dependente de fatores prprios. Com
isso, definiram-se dois tipos de fatores concorrenciais (ativos e recursos), assim como a sua qualificao
(genrica ou especfica). De forma sucinta, os ativos so os fatores em atividade, enquanto os recursos so
os fatores a revelar, a explorar/organizar, ou em outras palavras, so reservas. Quanto a sua qualificao,
reproduzimos abaixo o quadro de Benko & Pecqueur (2001), onde apresentada a tipologia dos fatores
de concorrncia espacial.

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Quadro 1: Tipologia Quadro 1. concorrncia
dos fatores de Tipologiaespacial
dos fatores de concorrncia espacial

Genrico Especfico
Fatores de localizao no Fatores incomensurveis e
utilizados, discriminados pelos intransferveis nos quais o valor
Recursos
preos e custos de transporte depende da organizao que os
(clculo, otimizao). criou.
Fatores de localizao no
Fator comparvel onde o valor
utilizados, discriminados pelos
ligado a um uso particular:
Ativos preos e o custo de transporte
-custos de irreversibilidade;
(clculo, otimizao).
- custos de reatribuio.
-Alocao tima dos ativos.
Fonte: Benko & Pecqueur, 2001
Fonte: Benko & Pecqueur, 2001

Considerar os ativos e os recursos permite indicar a proximidade geogrfica como um fator de


competitividade territorial, algo prprio do territrio, ressaltando que ao pensar a proximidade deve-
se considerar ainda a coordenao entre atores, e estes com as instituies.
Mantendo ainda a perspectiva histrica, Silva (2009, p 1) sugere que toda e qualquer ao
que a sociedade desenvolve acontece e materializa-se no territrio atravs de relaes sociais,
ocorrendo nas mais diferenciadas escalas (local, nacional e global), interferindo na vida social,
poltica, econmica e cultural das sociedades, constituindo com isso uma territorialidade, na qual
afirma Saquet (2011, p.27) que as foras sociais efetivam o territrio no e com o espao geogrfico,
centrado nas territorialidades e temporalidades dos indivduos e emanado delas, condicionando e
sendo diretamente determinado por nossa vida cotidiana. Historicamente, formam-se territrios
heterogneos e sobrepostos.
Por fim, o territrio tambm pode ser interpretado alm de uma rede, constituda de um espao
abstrato de cooperao entre diferentes atores com uma fixao geogrfica, para engendrar os
processos de criao dos recursos particulares (sociais, econmicos e virtuais), com os objetivos de
resolver problemas e apontar para solues inditas (Pires, Mller, Verdi, 2006).

O territrio um produtor de normas e de ordens implcitas que constituem um quadro regulador, um espao
geogrfico fundado na proximidade organizacional particular (...). Ele a constituio de um espao abstrato
de cooperao entre diferentes atores com uma ancoragem geogrfica estabelecida, disposta a engendrar os
processos de criao dos recursos particulares (...). O territrio se constitui em um produtor de externalidades
complexas, uma escala geogrfica de proximidades organizacionais, um espao de coordenao de aes entre
os atores sociais. (PIRES et al, 2006, p.443)

Dessa forma o territrio tende a uma configurao no s material como tambm institucional, sendo mais
adequado considera-lo como um espao socialmente organizado e configurando-se como um ator importante
na promoo do desenvolvimento. O territrio enquanto categoria analtica permite a compreenso da
heterogeneidade e da complexidade do mundo real, das particularidades, das territorialidades, elementos
fundamentais ao se pensar um processo de desenvolvimento local. As caractersticas culturais e ambientais
especficas, seus atores sociais e sua mobilizao em torno das diversas estratgias e projetos, assim como a
existncia e o acesso a recursos estratgicos para o desenvolvimento produtivo e social, so alguns fatores
que sensibilizam a sua importncia (Pires et al, 2006).

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Se opondo a perspectiva de desenvolvimento verticalizado, ou de cima, Saquet (2011) enfatiza que
no possvel desenvolver um pas e o seu povo por decretos e/ou assistencialismos. preciso conceber
o desenvolvimento como o resultado de um processo histrico e relacional, de mltiplas determinaes
econmicas, polticas, culturais e naturais presentes nos territrios.
Em suma, no resta dvida quo caro e complexo o conceito de territrio Geografia, entendendo-o
enquanto um construto social, histrico e espacial, apresentando identidade especfica, contornos polticos,
econmicos e sociais distintos. A partir disso, atentar-se- o territrio enquanto um elemento fundamental
para o processo de desenvolvimento regional, incorporando um carter territorial, com nfase para suas
iniciativas, polticas, possibilidades de avano, desafios e limites, incluindo a governana como um
recurso especfico.

A Governana Territorial como instrumento para as estratgias de


desenvolvimento
O conceito de governana aparece nos estudos de Ronald Coase, na dcada de 1930 e retomado por
Olivier Williamson remetendo a meios operacionais para a coordenao de empresas (1996). Na dcada
de 1980, o conceito trabalhado pelo Banco Mundial numa anlise sobre os Estados e sua capacidade
administrativa, estipulando polticas e metas econmicas e sociais para os pases subdesenvolvidos. O
Fundo Monetrio Internacional aponta, ento, para a necessidade da:

(..) promoo da boa governana em todos os seus aspectos, nomeadamente assegurado o primado do Direito,
melhorando a eficincia e a responsabilizao do setor pblico e combate corrupo, como elementos
essenciais de um quadro em que as economias podem prosperar. (FMI, 2005 apud PIRES et al., 2011, p.39).

Essas ideias esto dentro de uma mutao conjuntural do pensamento econmico mundial, apoiadas
em preceitos das correntes neoliberais da dcada de 1980, em que defendiam, diante da crise do
regime da cumulao fordista, as polticas econmicas territoriais conditas no que Leborgne e Lipietz
(1994) chamam de Flexibilidade Defensiva, baseada na desregulamentao salarial, ausncia de
proteo social, reas intensamente especializadas e com ampla abertura e concorrncia ao mercado
mundial. Essa crise no regime de acumulao fordista se desvela no momento de grande instabilidade
econmica internacional, nos esgotamentos dos sistemas tcnicos predominantes e decadncia da
produo e consumo de massa, concomitante com os agravamentos das condies sociais e crise no
bloco social-territorial (sistema estvel de dominao) hegemnico (Boyer, 1994) que orientam as
relaes de trabalho fordista e modo de vida das classes sociais. Aliado a isso, novas relaes inter
e intra empresas se desenvolvem sob paradigma da flexibilidade.
Contudo, seguindo o referencial pautado na Escola da Regulao Francesa (M. Aglietta, R. Boyer,
G. Benko, A. Lipietz, B. Pecqueur), haveria um novo paradigma de mediao entre as foras do
mercado, as polticas do Estado e as necessidades da reproduo social. V-se necessrio, ento,
buscar o fortalecimento das instituies socais a partir de formas intermedirias apropriadas que
articulassem os interesses privados e coletivos, sociais e econmicos, eficientes e com equidade. Nesse
novo contexto poltico-econmico ps-fordista, o Estado no manteria mais sua poltica keynesiana
de proteo e provedor do desenvolvimento, muito menos deixaria a mo invisvel do mercado para
atuar sobre seu territrio. Trata-se, ento, de uma coordenao poltica dessas relaes produtivas
setoriais, quase sempre concentradas espacialmente. V-se, ento, a necessidade de incentivar a
criao de uma rede de articulao entre os atores envolvidos no setor produtivo, fortalecendo suas
relaes dadas proximidade territorial. Os fundamentos da cooperao e da confiana, que resulta

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em redes de cooperao e localidades-regies-territrios estruturariam uma slida e configurada
diviso social do trabalho (Dallabrida, Siedenberg e Fernandz, 2004, p.45). Esses princpios
seriam, num primeiro momento, os condicionantes necessrios para que o desenvolvimento aproprie-
se de uma abordagem territorial.
A partir disso, destacado o papel da governana territorial, concebida num modelo tripartite
(suficiente para abarcar os interesses do mercado, do Estado e da sociedade civil organizada) e
multiescalar. A convergncia desses interesses o que d corpo as estratgias de desenvolvimento,
resultado de um processo de governana que segundo Fuini (2010) um processo institucional-
organizacional de construo de uma estratgia para compatibilizar os diferentes modos de
coordenao entre atores geograficamente prximos em carter parcial e provisrio. (FUINI, 2010,
p.11).
Considera-se desse modo que as formas intermedirias podem ser definidas por uma estrutura
de governana, a partir da articulao dos atores sociais, concebendo espao para alguns tipos
diferenciados de governabilidade.
Desse modo,

Os conceitos de governana territorial resultam de estratgias dos atores coletivos que se engajam para coordenar
aes que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomerao, da especializao ou
especificao territorial. Alm disso, lanam as seguintes perguntas-chave sobre a regulao social e governana
do territrio: Como os atores lanam mo de determinados meios para construir um padro de estabilidade
social? Como os atores lidam com planos que contemplam opacidades sociais? Como so estabelecidas pelo
planejamento as relaes entre normas regulatrias, funes operacionais, responsabilidades decisrias e
avaliaes? (PIRES & NEDER, 2008, p. 34).

A partir disso, podemos perceber a governana enquanto um recurso especfico, pois se trata de um
fator de localizao incomensurvel, no podendo ser deslocado ou transfervel, tampouco quantificvel,
pois resultado da organizao e das estratgias visando solucionar problemas especficos ancorados
no territrio.
Essa concepo se enquadra profundamente no iderio regulacionista, o qual v na articulao dos
atores e na regulao econmica a chave para o desenvolvimento. A relao tripartite dos atores sociais
torna-se imprescindvel para um reconhecimento e valorizao das instncias locais de poder e vitais
para a legitimidade das polticas pblicas, alm da construo de um novo bloco social.
As formas de organizao estariam num jogo de relaes entre empregadores, empregados, sindicatos,
instituies escolares e administraes locais, isto , num ambiente institucional aberto, favorvel e flexvel ao
debate. Adverte-se ainda a necessidade de desenvolver essas formas de organizao com os contextos culturais
de cada territrio, em conjunto com a interferncia regulatria do Estado Nacional, como por exemplo, perante
aos mecanismos monetrios, formas de concorrncia das empresas e satisfao das necessidades sociais.
Assim, o espao torna componente das estratgias de desenvolvimento, representado pela noo de Territrio.
Portanto,

A governana territorial definida como o processo institucional-organizacional de construo de uma


estratgia para compatibilizar os diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos em
carter parcial e provisrio atendendo a premissa de resoluo de problemas inditos. Estes compromissos
articulam: os atores econmicos entre si e estes com os atores institucionais-sociais e polticos atravs de
regras do jogo; e a dimenso local e a global (nacional ou mundial) atravs das mediaes realizadas por
atores ancorados no territrio. (COLLETIS, GILLY et. al, 1999, apud FUINI, 2010, p.39).

importante frisar sobre o campo de foras existente dentro da governana. Os atores sociais tm

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influncias distintas na tomada de decises e na representatividade no s no territrio, como tambm
no ambiente organizacional institudo. Na governana territorial originada por um determinado setor
produtivo industrial, por exemplo, considera-se a existncia de uma diferenciao na hierarquia das
empresas, e consequentemente, a influncia que cada uma (ou talvez uma central, ou ncleo central)
tenha sobre as demais.

As mltiplas combinaes possveis entre o nmero de parceiros, e a especificidade do capital tecnolgico ou


humano e a especializao podem provocar uma fragmentao de poder no seio de um sistema produtivo,
gerando um amplo leque de poderes e hierarquias dentro da governana. (STORPPER & HARRISSON,
1994, p.177).

De qualquer forma, essa nova linha de pensamento chama a ateno para as relaes e organizaes
endgenas, onde h uma articulao maior entre atores locais e uma representatividade com o Estado.
Ou seja, o territrio local teria uma autonomia poltica relativa, a depender da estrutura normativa do
Estado e da capacidade de articulao, e um desenvolvimento econmico mais participativo, envolvendo
mais atores sociais.
Assim, podemos entender esse processo como um mecanismo de desenvolvimento territorial, a partir
de um carter endgeno:

Nesse sentido, poderamos definir o desenvolvimento territorial como um processo de mudana social de
carter endgeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania, e que possa conduzir de forma integrada e
permanente a mudana qualitativa e a melhoria do bem-estar da populao de uma localidade ou uma regio.
Nas estratgias competitivas da globalizao, o desenvolvimento territorial dinamizado por expectativas
dos agentes econmicos nas vantagens locacionais, no qual o territrio o ator principal do desenvolvimento
econmico regional, e as polticas, as organizaes e a governana so recursos especficos, a um s tempo
disponvel ou a ser criado; quando disponvel, tratar-se-ia de sua difuso no territrio, quando ausente, de
sua criao (inveno e inovao). Desta forma, o desenvolvimento territorial o resultado de uma ao
coletiva intencional de carter local, um modo de regulao territorial, portanto, uma ao associada a uma
cultura, a um plano e instituies locais, tendo em vista arranjos de regulao das prticas sociais. (PIRES
et al, 2006, p.448)

A concepo de desenvolvimento territorial finda, ento, inserida no campo do desenvolvimento


regional/local, sendo concebida como sua alternativa no contexto da globalizao. Os grandes planos de
desenvolvimentos, centralizados no Estado, sempre atenderam a uma poltica industrial, que na maioria
das vezes ignora as caractersticas locais e a organizao social de uma regio.

Mas o processo de desenvolvimento [territorial] envolve, em certo aspecto, a mobilizao de atores, recursos e
instituies com forte vnculo espacial, com objetivo de alavancar a competitividade das atividades econmicas
locais e propiciar bem-estar social e cultural comunidade que vive nesse meio. (PIRES et al, 2011, p. 68)

Para Pecqueur (2005, p.12), o desenvolvimento territorial designa todo processo de mobilizao
dos atores que leve elaborao de uma estratgia de adaptao aos limites externos, na base de uma
identificao coletiva com uma cultura e um territrio. De acordo com essa concepo, as estratgias
e articulaes dos atores, bem como a criao de um ambiente institucional favorvel, no so dadas
por leis e decretos, mas parte de uma construo histrica, de um territrio em resposta ao processo de
globalizao.
No Brasil, isso se torna possvel a partir da Constituio Federal de 1988, no momento em que o pas se
enquadra num contexto de mudana estrutural no pensamento poltico, provocando uma descentralizao
das funes da Unio aos Municpios, concretizada por meio da criao do Ministrio da Administrao

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e Reforma do Estado (MARE), em 1995. A partir de ento, eles adquirem maior autonomia e passam a
ter grande responsabilidade em garantir o seu desenvolvimento. As grandes desigualdades regionais que
se formaram no pas durante seu desenvolvimento histrico viraram lobby da competitividade global,
espao de maximizao dos lucros e dos recursos, desvelando o que Santos (1997) chamaria de Guerra
dos Lugares. O recuo do Estado frente s polticas de desenvolvimento efetivo faz agravar a situao
de dependncia do territrio frente ao capital.
Dentre as polticas de desenvolvimento territorial, podemos destacar estruturas em diversos setores
da economia, seja agrrio ou industrial, como os Arranjos Produtivos Locais (APLs), Comits de Bacias
Hidrogrficas (CBH), Territrios da Cidadania, Cmaras Setoriais do Agronegcio, Circuitos Tursticos,
Conselhos Regionais de Desenvolvimento e at Consrcios Intermunicipais.

As diferentes possibilidades de governana territorial no Brasil: os exemplos


dos estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul
Como j explicitado anteriormente, acredita-se que conceber o desenvolvimento territorial a partir
da governana seja o caminho mais exitoso, na medida em que permite a participao do local na
elaborao e execuo das estratgias frente Globalizao. No Brasil so inmeros os exemplos
de estratgias de desenvolvimento territorial promovidas pelo Estado, desde a esfera federal at a
municipal, porm, com intensidades de atuao bem distintas uma das outras. A seguir so relatadas
de forma sucinta algumas experincias de governana no Brasil, tendo como recorte os estados de
So Paulo e o Rio Grande do Sul.
Um estudo do Laboratrio de Desenvolvimento Territorial, da Universidade Estadual Paulista (UNESP,
campus de Rio Claro), apontou e analisou 18 modalidades de governana territorial no estado de So Paulo,
distribudos em diferentes setores da economia. Embora cada modalidade abarque a sua especificidade,
dificuldades, vantagens, acertos e erros, todas esto inseridas em um contexto semelhante de poltica
pblica. As modalidades analisadas em So Paulo no so exclusivas, sendo encontradas em todas as
regies do pas. importante frisar que essas estruturas, ou modelos, foram inspirados, com maior ou
menor intensidade, nos distritos industriais marshallianos, sistemas produtivos locais franceses (Benko
& Lipietz, 1994) e Clusters (Porter, 1989).
Nas diferentes modalidades de governana, o Estado possui atuaes especficas, sendo mais presente
em algumas e praticamente ausente em outras. Situaes como os APLs e as Cmaras Setoriais do
Agronegcio, o Estado age na formao e no monitoramento da governana, criao de polticas pblicas
com parceria de atores privados e capitao de recursos de origem nacional e internacional, como o Plano
de Competitividade dos APLs do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Os APLs tomam como caracterstica bsica a sua organizao, que se concebe por meio de
aglomeraes de empresas localizadas em um mesmo contexto territorial, apresentando especializao
produtiva, mantendo ainda algum vnculo de interao, articulao e cooperao entre si e com outros
atores locais, como governo municipal, alm de outras instncias (estadual e federal), associaes
empresariais, instituies de crdito, universidades e outros centros de pesquisa e desenvolvimento
(FUINI, 2010).
No Brasil, o termo passou a ser muito utilizado na dcada de 1990, principalmente pelo governo
federal, incluindo os APLs dentre as prioridades da poltica de desenvolvimento do pas. Para avanar
com os estudos sobre o funcionamento, o desenvolvimento dessas aglomeraes e a sua eficcia no
desenvolvimento regional, foi criado o Grupo de Trabalho Permanente para APLs (GTP-APL), que tem
o papel de coordenar as aes dos arranjos pelo pas, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento,

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Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) com a participao de 33 instituies pblicas e privadas. A Rede
de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (REDESIST), grupo de pesquisa criado em 1997
e sediada no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ), elaborou o
principal conceito de APL, usado pelo MDIC. Segundo o grupo os APLs so:

(...) aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais - com foco em um conjunto especfico de
atividades econmicas - que apresentam vnculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participao
e a interao de empresas - que podem ser desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de
insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e servios, comercializadoras, clientes, entre outros - e
suas variadas formas de representao e associao. Incluem tambm diversas outras organizaes pblicas e
privadas voltadas para: formao e capacitao de recursos humanos, como escolas tcnicas e universidades;
pesquisa, desenvolvimento e engenharia; poltica, promoo e financiamento (REDESIST, p.3, 2003).

O grupo destaca que a formao dos arranjos est associada s trajetrias histricas
de construo de identidades e de formao de vnculos territoriais, a partir de uma base
social, cultural, poltica e econmica comum. Dessa maneira, torna-se necessria para o bom
desenvolvimento do arranjo a existncia de ambientes favorveis interao, cooperao e
confiana entre os atores.
Outra modalidade de governana existente so as Cmaras Setoriais do Agronegcio. Inicialmente
elas surgiram no setor automobilstico, no final da dcada de 1980, onde os sindicatos das montadoras
do ABC Paulista passaram a ampliar o dilogo com as indstrias, abrindo margem para a negociao,
deixando pela primeira vez o discurso ideolgico em segundo plano. Com essa primeira demonstrao
satisfatria, as Cmaras Setoriais ganham fora no Brasil, principalmente no setor agrcola, cujo
mesmo passava por um momento de liberalizao econmica. A modernizao do campo j avanava
no territrio nacional valorizando a mecanizao e a presena de capital externo, que culminaram
num aumento da concentrao de terras e uma maior desigualdade, tanto no meio rural quanto no
urbano (dado pelo forte xodo rural).
Em 1991 aparecem as primeiras cmaras do agronegcio, a fim de criar esse espao de negociao
e planejamento, no intuito de aumentar competividade a partir de polticas pblicas setoriais. Segundo
Staduto (2007), as cmaras setoriais, a partir da primeira legislao em 1988, apareceram como
mecanismo de suprir as funes antes ocupadas pelo Estado, na medida em que, uma vez institudas,
elas buscar-se-iam um ambiente institucional favorvel para o setor correspondente. No estado de
So Paulo, esse modelo visualizado a partir de 29 Cmaras, desde setores agrcolas tradicionais,
como vinicultura, produo de lcteos, frutas e at ofensivos agrcolas.
No Brasil, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) coordena 37
Cmaras Setoriais e Temticas concebendo-as como um instrumento consultivo na identificao
de oportunidades ao desenvolvimento das cadeias produtivas, tanto para o desenvolvimento
tecnolgico e a inovao do setor quanto para aprimorar a articulao dos agentes pblicos e
privados na formulao de polticas interesse comum, visando atuao sistmica e integrada
dos diferentes segmentos produtivos (MAPA, 2014). Geralmente, partem de aglomeraes
agrcolas e industriais de micro, pequeno e mdio porte, mantendo sempre uma relao intrnseca
e histrica/cultural com o local.
H que se destacar tambm as modalidades de governana onde o Estado figura mais incisivamente,
participando ativamente no funcionamento da governana e exercendo uma atuao multiescalar e
transsetorial, como o caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES) e dos Comits
de Bacia Hidrogrfica (CBH). Os primeiros surgiram no incio dos 1990, com a finalidade de atenuar
as desigualdades intrarregionais na macrorregio sul, sobretudo no Rio Grande do Sul, primeira

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unidade federativa a implantar essa poltica. Eles aparecem como uma nova forma institucional
e de escala territorial na gesto pblica entre o Estado e o municpio (PIRES et al, 2011). J os
Comits de Bacias Hidrogrficas (CBH), existentes a partir da Constituio de 1988, configuram-se
como instncias pblicas com a finalidade de elaborar polticas para o uso dos recursos hdricos.
Os membros que compem o colegiado so escolhidos entre diversos setores econmicos - que
fazem usufruto de reservatrios lacustres ou captao de guas fluviais ou em aquferos - alm das
organizaes civis e do poder pblico regional representado pelos prefeitos dos municpios. Dentre
os seus objetivos prticos, o CBH procura elaborar Plano de Recursos Hdricos da Bacia (PRHB)
alm da resoluo de conflitos locais pelo uso da gua (CBH, 2014).
Por tudo isso, a partir desse despretensioso texto possvel notar a diversidade de modalidade de
governana territorial existentes no Brasil, a partir de alguns exemplos presentes nos estados de So
Paulo e Rio Grande do Sul, demonstrando os novos aspectos, caractersticas e comportamentos sobre
o qual vem se desenvolvendo os projetos e as iniciativas de desenvolvimento regional/territorial.
importante a distino de cada modalidade, proporcionada graas essncia e o propsito de cada
uma delas, assim como o grau de organizao e comprometimento dos atores envolvidos, responsveis
pelo sucesso ou no da governana.

CONSIDERAES FINAIS: o territrio como fundamento para o


desenvolvimento
O conceito de territrio no exclusivo da cincia Geogrfica, estando presente tambm na Cincia
Poltica, Economia e Sociologia. Especificamente na Geografia, concebido como um conceito
heterogneo, com diferentes definies e usos. Aps as explanaes, possvel auferir que o territrio,
enquanto uma construo material e imaterial das relaes sociais durante o processo histrico, possibilita
compreender a complexidade das relaes sociais e das estruturas institucionais definidas espacialmente,
seja local ou global.
O termo desenvolvimento territorial permite conceber o conceito de territrio como promotor do recurso
especfico, instncia fundamental de ao poltica, mobilizao e criao de uma rede de cooperao. A
governana aparece nesse momento como um mecanismo potencial para essa mobilizao entre atores,
exemplificados nas modalidades apresentadas no texto como APLs, Cmaras Setoriais, Conselhos
Regionais e Comits de Bacias Hidrogrficas. sempre importante frisar que a consolidao de um
modelo de governana no esconde o ambiente de concorrncia e conflito entre os atores envolvidos
territorialmente, nem as particularidades e limitaes normativas ou estruturais do local, mas possibilitar
um caminho para a mediao desses interesses coletivos comuns capazes de garantir uma autonomia
poltica e fortalecimento das atividades econmicas perante a competitividade posta na Globalizao -
onde as grandes empresas globais tendem a solapar as potencialidades sociais, econmicas e culturais,
impossibilitando um desenvolvimento efetivo no (e para) o local.

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