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RESUMO
Muito alm de um tema estudado pela Geografia, nas ltimas quatro dcadas, o processo de globalizao
vem configurando-se como um elemento crucial na readequao de teorias e conceitos bsicos das
cincias sociais, sobretudo aquelas que consideram o espao como um mtodo de anlise. Esse fenmeno
apresenta aos espaos novos imperativos, novas regulaes, possibilidades e limites, o que torna necessrio
o desenvolvimento e a discusso de novos elementos capazes de compreender a realidade e tambm
responder positivamente a tal processo. Assim, dentre os ineditismos espaciais construdos por esse
perodo, a relao entre o global e o local tornou-se muito mais articulada, provocada, sobretudo, pela
dinmica concorrencial global, o que resultou na necessidade de se considerar novos aspectos territoriais
que fazem a diferena nesse jogo. Por tudo isso, o objetivo deste artigo consiste em problematizar a relao
entre o territrio e o desenvolvimento, chamando a ateno para a importncia da governana como um
recurso importante e presente em determinados contextos espaciais ou territoriais. O objetivo desse artigo
discutir as principais contribuies da Geografia para os estudos acerca do desenvolvimento, trazendo
autores que discutem a temtica a partir de diferentes correntes do pensamento geogrfico e econmico.
Para tanto, destacamos que os resultados tericos aqui expostos so resultantes de discusses e de uma
pesquisa realizada pelo grupo de pesquisa do CNPq Estruturas de Governana e Desenvolvimento
Territorial, intitulada Modalidades da Governana Territorial no Estado de So Paulo, pesquisa que
foi financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo. Com isso, consideramos
que as diferentes estratgias de governana para com o desenvolvimento sejam recursos intransferveis,
dada as suas caractersticas prprias adquiridas do territrio em que se constitui. possvel concluir que
o territrio deva ser entendido como um conceito essencial nos estudos sobre o desenvolvimento
1.
Instituto de Geocincias e Cincias Exatas UNESP- Rio Claro. Correspondncia joserenatorbr@gmail.com
2.
Instituto de Geocincias e Cincias Exatas UNESP- Rio Claro
ABSTRACT
Much more than a theme studied by Geography, in the last four decades, the process of globalization
has emerged as a crucial element in the readjustment of theories and basic concepts of the social sciences,
especially those which consider the space as a method of analysis. This phenomenon introduces to new
spaces imperatives, new regulations, possibilities and limits, which requires the development and the
discussion of new elements capable of understanding reality and also of responding positively to such a
process. So, among the spatial uniqueness constructed by this period, the relationship between the global
and the local became much more articulated, provoked, moreover, by the global competitive dynamics,
resulting in the necessity of considering new territorial aspects which make the difference in this game.
For these reasons, the objective of this paper is to problematize the relationship between territory and
development, calling the attention to the importance of governance as an important and present resource
in determined spacial or territorial contexts. The aim of this paper is to discuss the main contributions of
Geography to studies on development, bringing authors who discuss the subject from different currents
of geographic and economic thought. For this purpose, we emphasize that the theoretical results shown
here are the result of discussions and of a survey conducted by a CNPqs research group on Structures of
Governance and Territorial Development, entitled Modalities of Territorial Governance in So Paulo,
research that was funded by FAPESP. Thus, we consider that the different governance strategies for the
development are non-transferable resources given their specific characteristics acquired in the territory
in which they are constituted. It is possible to conclude that territory must be regarded as an essential
concept in the studies on development.
INTRODUO
Dentre as mudanas ocasionadas pela Globalizao estudadas pelas cincias que consideram
relevante, a dimenso espacial est o novo contexto de competitividade regional, fincado cada vez mais
pela especializao produtiva. As regies que conseguiram sucesso nesse ambiente competitivo mais
hostil passaram a mobilizar seus recursos territoriais, transferveis e intransferveis, demonstrando assim
novas estratgias para o crescimento econmico, desenvolvimento de recursos humanos e fortalecimento
de uma rede de relaes e pactos entre os atores sociais existentes no espao.
Para tanto, esse comportamento das regies em alcanar papel de protagonista na Globalizao,
contrariando o discurso homogeneizador at ento disseminado por ela, um conjunto profundo de
mudanas foram realizadas no interior da estrutura administrativa do Estado. No Brasil, a principal
ferramenta para esse fim foi promulgao da Constituio de 1988, a primeira Constituinte ps-regime
militar, que realizou um conjunto de reformas institucionais nas funes do Estado finalizadas por meio
da criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), em 1995, passando-o de uma
ao interventora e produtora de polticas centralizadas de desenvolvimento para um Estado regulador.
Suporte de redes que transportam regras e normas utilitrias, parciais, egosticas (do ponto de vista dos atores
hegemnicos), as verticalidades, enquanto as horizontalidades hoje enfraquecidas so obrigadas, com suas
foras limitadas, a levar em conta a totalidade dos atores (SANTOS, 1994, p 19)
Completando o raciocnio, ainda afirma em outro momento que a arena de oposio entre o mercado
que singulariza e a sociedade civil que generaliza o territrio, em suas diversas dimenses e
escala (Santos, 1998, p. 18). Apesar da concepo de territrio usado ser passvel de crtica e refutao,
a ideia de territrio normatizado, presente em sua teoria sobre o espao geogrfico, torna-se importante
para pensarmos no poder do territrio - local frente a eventos externos ou globais.
Elementos tais como a poltica, a cultura e a economia so centrais ao considerarmos as causas e as
consequncias da globalizao para os distintos territrios, lembrando que ela no se manifesta de forma
homognea, apresentando assim, peculiaridades. Benko (1996) busca explicar a nova organizao
territorial do capitalismo contemporneo (comumente denominada de globalizao) atravs das mutaes
econmico-sociais em curso, sobretudo com grande intensidade nos pases desenvolvidos.
A Globalizao provocou a recomposio do mundo (Benko, 1996; 2001), tanto entre naes como
intra-naes, estabelecendo novas formas de planejamento territorial, que at meados da dcada de
1980 estavam sob a tutela do poder central do Estado nacional. No Brasil, a Constituio de 1988
realiza uma nova organizao poltica administrativa entre poder central e entes federados, atribuindo-
os responsabilidades sociais e econmicas, no entanto essa descentralizao do Estado brasileiro trouxe
como resultado inmeras falhas, como por exemplo, a dificuldade de manuteno da poltica fiscal
encarada pelas regies e municpios.
Essa uma grande mudana no cerne das polticas territoriais, seja em sua dimenso econmica ou
social, pois evidencia a importncia dos fatores locais na dinmica econmica, tornando-as diversificadas
e especficas. Nesse contexto de descentralizao do Estado e intensificao das trocas mundiais
consolidando um novo cenrio concorrencial, as proximidades geogrfica e organizacional apresentam
grande relevncia, uma vez que denotam a importncia das instituies e da aprendizagem coletiva.
Dessa forma, para Benko (2001) e Benko e Pecqueur (2001), os territrios diferenciam-se entre si
na medida que oferecem recursos especficos, intransferveis e incomparveis no mercado. Os atores
sociais e a poltica local tambm desempenham um papel importante nessa diferenciao, j que agem
na constituio e na gesto dos recursos presentes no espao. Esse fato faz com que os territrios sejam
diferenciados num cenrio global, e tais consideraes possibilitam-nos pensar que o efeito Globalizao,
ou Mundializao como querem os autores, no resulta na homogeneizao dos espaos, muito menos
do territrio. Muito pelo contrrio, a Globalizao acentua o carter competitivo, fazendo com que os
territrios lancem mo de estratgias especficas nesse ambiente concorrencial glocalizao - almejando
a diferenciao e a especializao. (Benko e Pecquer,2001).
Considerar a existncia e a oferta de recursos especficos por parte dos territrios tem possibilitado o
entendimento de que o desenvolvimento localizado e, portanto, dependente de fatores prprios. Com
isso, definiram-se dois tipos de fatores concorrenciais (ativos e recursos), assim como a sua qualificao
(genrica ou especfica). De forma sucinta, os ativos so os fatores em atividade, enquanto os recursos so
os fatores a revelar, a explorar/organizar, ou em outras palavras, so reservas. Quanto a sua qualificao,
reproduzimos abaixo o quadro de Benko & Pecqueur (2001), onde apresentada a tipologia dos fatores
de concorrncia espacial.
Genrico Especfico
Fatores de localizao no Fatores incomensurveis e
utilizados, discriminados pelos intransferveis nos quais o valor
Recursos
preos e custos de transporte depende da organizao que os
(clculo, otimizao). criou.
Fatores de localizao no
Fator comparvel onde o valor
utilizados, discriminados pelos
ligado a um uso particular:
Ativos preos e o custo de transporte
-custos de irreversibilidade;
(clculo, otimizao).
- custos de reatribuio.
-Alocao tima dos ativos.
Fonte: Benko & Pecqueur, 2001
Fonte: Benko & Pecqueur, 2001
O territrio um produtor de normas e de ordens implcitas que constituem um quadro regulador, um espao
geogrfico fundado na proximidade organizacional particular (...). Ele a constituio de um espao abstrato
de cooperao entre diferentes atores com uma ancoragem geogrfica estabelecida, disposta a engendrar os
processos de criao dos recursos particulares (...). O territrio se constitui em um produtor de externalidades
complexas, uma escala geogrfica de proximidades organizacionais, um espao de coordenao de aes entre
os atores sociais. (PIRES et al, 2006, p.443)
Dessa forma o territrio tende a uma configurao no s material como tambm institucional, sendo mais
adequado considera-lo como um espao socialmente organizado e configurando-se como um ator importante
na promoo do desenvolvimento. O territrio enquanto categoria analtica permite a compreenso da
heterogeneidade e da complexidade do mundo real, das particularidades, das territorialidades, elementos
fundamentais ao se pensar um processo de desenvolvimento local. As caractersticas culturais e ambientais
especficas, seus atores sociais e sua mobilizao em torno das diversas estratgias e projetos, assim como a
existncia e o acesso a recursos estratgicos para o desenvolvimento produtivo e social, so alguns fatores
que sensibilizam a sua importncia (Pires et al, 2006).
(..) promoo da boa governana em todos os seus aspectos, nomeadamente assegurado o primado do Direito,
melhorando a eficincia e a responsabilizao do setor pblico e combate corrupo, como elementos
essenciais de um quadro em que as economias podem prosperar. (FMI, 2005 apud PIRES et al., 2011, p.39).
Essas ideias esto dentro de uma mutao conjuntural do pensamento econmico mundial, apoiadas
em preceitos das correntes neoliberais da dcada de 1980, em que defendiam, diante da crise do
regime da cumulao fordista, as polticas econmicas territoriais conditas no que Leborgne e Lipietz
(1994) chamam de Flexibilidade Defensiva, baseada na desregulamentao salarial, ausncia de
proteo social, reas intensamente especializadas e com ampla abertura e concorrncia ao mercado
mundial. Essa crise no regime de acumulao fordista se desvela no momento de grande instabilidade
econmica internacional, nos esgotamentos dos sistemas tcnicos predominantes e decadncia da
produo e consumo de massa, concomitante com os agravamentos das condies sociais e crise no
bloco social-territorial (sistema estvel de dominao) hegemnico (Boyer, 1994) que orientam as
relaes de trabalho fordista e modo de vida das classes sociais. Aliado a isso, novas relaes inter
e intra empresas se desenvolvem sob paradigma da flexibilidade.
Contudo, seguindo o referencial pautado na Escola da Regulao Francesa (M. Aglietta, R. Boyer,
G. Benko, A. Lipietz, B. Pecqueur), haveria um novo paradigma de mediao entre as foras do
mercado, as polticas do Estado e as necessidades da reproduo social. V-se necessrio, ento,
buscar o fortalecimento das instituies socais a partir de formas intermedirias apropriadas que
articulassem os interesses privados e coletivos, sociais e econmicos, eficientes e com equidade. Nesse
novo contexto poltico-econmico ps-fordista, o Estado no manteria mais sua poltica keynesiana
de proteo e provedor do desenvolvimento, muito menos deixaria a mo invisvel do mercado para
atuar sobre seu territrio. Trata-se, ento, de uma coordenao poltica dessas relaes produtivas
setoriais, quase sempre concentradas espacialmente. V-se, ento, a necessidade de incentivar a
criao de uma rede de articulao entre os atores envolvidos no setor produtivo, fortalecendo suas
relaes dadas proximidade territorial. Os fundamentos da cooperao e da confiana, que resulta
Os conceitos de governana territorial resultam de estratgias dos atores coletivos que se engajam para coordenar
aes que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomerao, da especializao ou
especificao territorial. Alm disso, lanam as seguintes perguntas-chave sobre a regulao social e governana
do territrio: Como os atores lanam mo de determinados meios para construir um padro de estabilidade
social? Como os atores lidam com planos que contemplam opacidades sociais? Como so estabelecidas pelo
planejamento as relaes entre normas regulatrias, funes operacionais, responsabilidades decisrias e
avaliaes? (PIRES & NEDER, 2008, p. 34).
A partir disso, podemos perceber a governana enquanto um recurso especfico, pois se trata de um
fator de localizao incomensurvel, no podendo ser deslocado ou transfervel, tampouco quantificvel,
pois resultado da organizao e das estratgias visando solucionar problemas especficos ancorados
no territrio.
Essa concepo se enquadra profundamente no iderio regulacionista, o qual v na articulao dos
atores e na regulao econmica a chave para o desenvolvimento. A relao tripartite dos atores sociais
torna-se imprescindvel para um reconhecimento e valorizao das instncias locais de poder e vitais
para a legitimidade das polticas pblicas, alm da construo de um novo bloco social.
As formas de organizao estariam num jogo de relaes entre empregadores, empregados, sindicatos,
instituies escolares e administraes locais, isto , num ambiente institucional aberto, favorvel e flexvel ao
debate. Adverte-se ainda a necessidade de desenvolver essas formas de organizao com os contextos culturais
de cada territrio, em conjunto com a interferncia regulatria do Estado Nacional, como por exemplo, perante
aos mecanismos monetrios, formas de concorrncia das empresas e satisfao das necessidades sociais.
Assim, o espao torna componente das estratgias de desenvolvimento, representado pela noo de Territrio.
Portanto,
importante frisar sobre o campo de foras existente dentro da governana. Os atores sociais tm
De qualquer forma, essa nova linha de pensamento chama a ateno para as relaes e organizaes
endgenas, onde h uma articulao maior entre atores locais e uma representatividade com o Estado.
Ou seja, o territrio local teria uma autonomia poltica relativa, a depender da estrutura normativa do
Estado e da capacidade de articulao, e um desenvolvimento econmico mais participativo, envolvendo
mais atores sociais.
Assim, podemos entender esse processo como um mecanismo de desenvolvimento territorial, a partir
de um carter endgeno:
Nesse sentido, poderamos definir o desenvolvimento territorial como um processo de mudana social de
carter endgeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania, e que possa conduzir de forma integrada e
permanente a mudana qualitativa e a melhoria do bem-estar da populao de uma localidade ou uma regio.
Nas estratgias competitivas da globalizao, o desenvolvimento territorial dinamizado por expectativas
dos agentes econmicos nas vantagens locacionais, no qual o territrio o ator principal do desenvolvimento
econmico regional, e as polticas, as organizaes e a governana so recursos especficos, a um s tempo
disponvel ou a ser criado; quando disponvel, tratar-se-ia de sua difuso no territrio, quando ausente, de
sua criao (inveno e inovao). Desta forma, o desenvolvimento territorial o resultado de uma ao
coletiva intencional de carter local, um modo de regulao territorial, portanto, uma ao associada a uma
cultura, a um plano e instituies locais, tendo em vista arranjos de regulao das prticas sociais. (PIRES
et al, 2006, p.448)
Mas o processo de desenvolvimento [territorial] envolve, em certo aspecto, a mobilizao de atores, recursos e
instituies com forte vnculo espacial, com objetivo de alavancar a competitividade das atividades econmicas
locais e propiciar bem-estar social e cultural comunidade que vive nesse meio. (PIRES et al, 2011, p. 68)
Para Pecqueur (2005, p.12), o desenvolvimento territorial designa todo processo de mobilizao
dos atores que leve elaborao de uma estratgia de adaptao aos limites externos, na base de uma
identificao coletiva com uma cultura e um territrio. De acordo com essa concepo, as estratgias
e articulaes dos atores, bem como a criao de um ambiente institucional favorvel, no so dadas
por leis e decretos, mas parte de uma construo histrica, de um territrio em resposta ao processo de
globalizao.
No Brasil, isso se torna possvel a partir da Constituio Federal de 1988, no momento em que o pas se
enquadra num contexto de mudana estrutural no pensamento poltico, provocando uma descentralizao
das funes da Unio aos Municpios, concretizada por meio da criao do Ministrio da Administrao
(...) aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais - com foco em um conjunto especfico de
atividades econmicas - que apresentam vnculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participao
e a interao de empresas - que podem ser desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de
insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e servios, comercializadoras, clientes, entre outros - e
suas variadas formas de representao e associao. Incluem tambm diversas outras organizaes pblicas e
privadas voltadas para: formao e capacitao de recursos humanos, como escolas tcnicas e universidades;
pesquisa, desenvolvimento e engenharia; poltica, promoo e financiamento (REDESIST, p.3, 2003).
O grupo destaca que a formao dos arranjos est associada s trajetrias histricas
de construo de identidades e de formao de vnculos territoriais, a partir de uma base
social, cultural, poltica e econmica comum. Dessa maneira, torna-se necessria para o bom
desenvolvimento do arranjo a existncia de ambientes favorveis interao, cooperao e
confiana entre os atores.
Outra modalidade de governana existente so as Cmaras Setoriais do Agronegcio. Inicialmente
elas surgiram no setor automobilstico, no final da dcada de 1980, onde os sindicatos das montadoras
do ABC Paulista passaram a ampliar o dilogo com as indstrias, abrindo margem para a negociao,
deixando pela primeira vez o discurso ideolgico em segundo plano. Com essa primeira demonstrao
satisfatria, as Cmaras Setoriais ganham fora no Brasil, principalmente no setor agrcola, cujo
mesmo passava por um momento de liberalizao econmica. A modernizao do campo j avanava
no territrio nacional valorizando a mecanizao e a presena de capital externo, que culminaram
num aumento da concentrao de terras e uma maior desigualdade, tanto no meio rural quanto no
urbano (dado pelo forte xodo rural).
Em 1991 aparecem as primeiras cmaras do agronegcio, a fim de criar esse espao de negociao
e planejamento, no intuito de aumentar competividade a partir de polticas pblicas setoriais. Segundo
Staduto (2007), as cmaras setoriais, a partir da primeira legislao em 1988, apareceram como
mecanismo de suprir as funes antes ocupadas pelo Estado, na medida em que, uma vez institudas,
elas buscar-se-iam um ambiente institucional favorvel para o setor correspondente. No estado de
So Paulo, esse modelo visualizado a partir de 29 Cmaras, desde setores agrcolas tradicionais,
como vinicultura, produo de lcteos, frutas e at ofensivos agrcolas.
No Brasil, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) coordena 37
Cmaras Setoriais e Temticas concebendo-as como um instrumento consultivo na identificao
de oportunidades ao desenvolvimento das cadeias produtivas, tanto para o desenvolvimento
tecnolgico e a inovao do setor quanto para aprimorar a articulao dos agentes pblicos e
privados na formulao de polticas interesse comum, visando atuao sistmica e integrada
dos diferentes segmentos produtivos (MAPA, 2014). Geralmente, partem de aglomeraes
agrcolas e industriais de micro, pequeno e mdio porte, mantendo sempre uma relao intrnseca
e histrica/cultural com o local.
H que se destacar tambm as modalidades de governana onde o Estado figura mais incisivamente,
participando ativamente no funcionamento da governana e exercendo uma atuao multiescalar e
transsetorial, como o caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES) e dos Comits
de Bacia Hidrogrfica (CBH). Os primeiros surgiram no incio dos 1990, com a finalidade de atenuar
as desigualdades intrarregionais na macrorregio sul, sobretudo no Rio Grande do Sul, primeira
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