Como se sabe, dentro de los distintos procedimientos administrativos tributarios
se emiten o dictan diversos actos administrativos que generan o afectan obligaciones, deberes, derechos e intereses de los administrados; considerando el contenido de tales actos, resulta imperativo para la Administracin ponerlos en conocimiento de los interesados mediante la notificacin. En este sentido, esta notificacin, adems de ser un requisito para la eficacia de los actos, es una garanta para el deudor tributario en defensa de sus derechos frente a la Administracin Tributaria, "ya que para que pueda cumplir lo ordenado en el acto administrativo es preciso que tenga conocimiento de aqul, al tiempo que as pueda reaccionar frente al mismo si lo estima pertinente" (Aliaga Agull 1997:7). El Cdigo Tributario no concepta a la notificacin ni define sus alcances; se limita sealar las formas de realizacin. Ahora bien, notificar, segn la segunda acepcin que le da el Diccionario de la Lengua Espaola de la RAE, es: "Comunicar formalmente a su destinatario una resolucin administrativa o judicial". Para el Derecho Administrativo, con sencillez, Guzmn Napur (2004: 139) seala que Ia notificacin es el acto a travs del cual se pone en conocimiento del interesado el contenido de un acto administrativo. Ms ampliamente, Morn Urbina (2006-a:175) indica que los "actos de transmisin o de comunicacin, son aquellos actos que tienen por objetivo transferir conocimiento de algn acto procesal a quien debe conocer o debe hacrsele conocer para el desarrollo ordenado del procedimiento integrando al mismo todos los pareceres determinados o determinables que en resguardo de derechos constitucionales o legales correspondan". Relacionando directamente la notificacin con las labores de la Administracin, Folco (2000: 137) seala que la notificacin es un acto de la Administracin Tributaria que consiste en llevar a conocimiento del contribuyente o responsable un acta de constatacin, un requerimiento o bien una resolucin administrativa, mediante la utilizacin de la forma legalmente establecida. A fin de complementar conviene precisar el objeto de la notificacin, para lo cual recurrimos a lo regulado al respecto por nuestro Cdigo Procesal Civil: el acto de la notificacin tiene por objeto poner en conocimiento de los interesados el contenido de las resoluciones (artculo 155). Sin duda, tras ese objeto se encuentra el derecho del interesado de conocer con certeza y efectividad el contenido del acto, para nuestro caso, administrativo-tributario. En esta lnea de pensamiento, podemos anotar que la notificacin es el acto procesal, o hecho administrativo, a travs del cual se comunica, se da a conocer o se pone formalmente en conocimiento de las personas particularmente interesadas (deudor tributario, administrado o tercero, destinatarios) el contenido de un acto administrativo (para el caso, por ejemplo, actos de la Administracin Tributaria o del Tribunal Fiscal vinculados a la obligacin tributaria).
2.2. La eficacia de los actos y la obligacin de notificar
Como ya hemos anotado, la notificacin es un requisito para la eficacia de los
actos; o, dicho de otro modo, un acto administrativo carece de eficacia (de fuerza jurdica para producir efectos) mientras no sea notificado al interesado (Morn Urbina 2006-a: 170). Con criterio general, el numeral 16.1 del artculo 16 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG) seala al respecto (eficacia del acto administrativo): "16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente captulo". (Vase el artculo 106 del Cdigo.) De lo apuntado se puede observar que una vez emitido un acto administrativo surge la necesidad y obligacin o deber de efectuar el acto de notificacin. De acuerdo con el artculo 18 de la LPAG, la notificacin deber ser practicada de oficio y su debido diligenciamiento ser competencia de la entidad que dict el acto administrativo. En la medida en que el Cdigo Tributario regula diversas formas de notificacin, en las que se incluye algunas realizadas por terceros ajenos a la entidad, atenindonos a sus formalidades especficas debemos recordar que la notificacin en s misma no deja de ser una responsabilidad de la Administracin, por lo que ser tambin de su responsabilidad verificar o supervisar la accin, de constatar su efectividad y de evidenciar en el expediente esta accin (Morn Urbina 2006-a: 176).
2.3. La notificacin corno garanta para el deudor tributario
Habamos sealado que la notificacin es tambin una garanta para el deudor
tributario en defensa de sus derechos frente a la Administracin Tributaria, "ya que para que pueda cumplir lo ordenado en el acto administrativo es preciso que tenga conocimiento de aqul, al tiempo que as pueda reaccionar frente al mismo si lo estima pertinente" (Aliaga Agull 1997:7). Como recuerda Huapaya Tapia (2006-a: 559), el acto de notificacin constituye una garanta indisoluble al mbito del ejercicio de los derechos de defensa de los administrados en el marco de los procedimientos tributarios. En efecto, la notificacin permitir que el deudor tributario pueda realizar acciones a fin de dar la ejecucin o cumplimiento debidos del acto (por ejemplo, exhibiendo la informacin requerida o pagando la deuda tributaria determinada), o interponer contra el mismo los recursos, administrativos o judiciales, pertinentes (ejercer el derecho de defensa). De este modo se evita la indefensin o que el procedimiento se cubra de un manto de inseguridad jurdica. Lo anotado nos vincula inevitablemente con el debido procedimiento administrativo, principio que, reconocido por nuestra Constitucin y regulado expresamente en el numeral 1.2 del artculo IV de la LPAG, resulta de fundamental observancia y aplicacin en nuestra materia. As pues, considerando el objeto de la notificacin (poner en conocimiento de los interesados el acto administrativo) y el derecho (del interesado de conocer con certeza y efectividad del contenido del acto administrativo, y ejercer su defensa) que subyace tras aquel objeto, el acto de notificacin de los actos de la Administracin se constituye en un derecho de los administrados incorporado dentro del principio del debido procedimiento. Por lo dems, considerando lo expresamente mencionado en el anotado numeral 1.2 de la LPAG, en nuestra materia, sea en los procedimientos de oficio (fiscalizacin, verificacin, cobranza coactiva, etc.) como en los seguidos a iniciativa de parte (solicitudes y recursos), la vinculacin entre la notificacin (como deber de la Administracin y derecho de los administrados) con el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho, es indiscutible.
2.4. Notificacin y acto administrativo
La notificacin es el acto procesal a travs del cual se comunica o se pone
(transfiere) formalmente en conocimiento de las personas particularmente interesadas el contenido de un acto administrativo. Asimismo, la notificacin es un requisito ulterior a la constitucin del acto dirigido a alcanzar su eficacia; prepara su ejecucin voluntaria o compulsiva respecto al administrado (Morn Urbina 2006-a: 168). En este sentido, no hay duda de que el hecho o acto de notificacin es distinto del acto administrativo (o de su contenido) a notificar. Siendo as, puede ocurrir que el acto administrativo adolezca de un vicio de nulidad pero su notificacin, o acto de notificacin, sea vlido; o, que el acto administrativo sea vlido pero el de notificacin incurra en vicios o se realice sin cumplir con los requisitos legales exigidos; en ambos casos, el acto "nulo" o viciado no determinar la invalidez del otro. Al respecto cabe recordar lo establecido por el artculo 15 de la LPAG (independencia de los vicios del acto administrativo): "Los vicios incurridos en la ejecucin de un acto administrativo, o en su notificacin a los administrados, son independientes de su validez". No obstante, no podemos obviar que algn acto administrativo puede ser nulo en razn de que en el procedimiento para su emisin se haya incurrido en vicios vinculados a notificaciones defectuosas o invlidas; en estos supuestos, no obstante la independencia, resultar eventualmente la nulidad e insubsistencia de la actuacin posterior por la invalidez de una notificacin (previa). Ahora bien, es costumbre en nuestro pas efectuar la notificacin entregando en su momento copia del acto administrativo que se notifica o se da a conocer al interesado. Como se sabe, el artculo 103 del Cdigo Tributario prescribe que los actos de la Administracin Tributaria "constarn en los respectivos instrumentos o documentos"; as pues, el acto administrativo debe constar, por escrito, en instrumentos o documentos que permitan tener constancia de su existencia. Por tanto, antes de notificar usualmente existir por un lado el acto administrativo a notificar o entregar y por el otro un instrumento (la constancia o cdula de notificacin o acuse de recibo) en el que se har constar la notificacin. Asumiendo lo anotado, y sin perjuicio de lo regulado expresamente en el artculo 104 del Cdigo Tributario, no podemos olvidar como disposiciones de enlace lo establecido en el artculo 24 dela LPAG que seala que toda notificacin deber contener: 1) El texto ntegro del acto administrativo, incluyendo su motivacin. 2) La identificacin del procedimiento dentro del cual haya sido dictado. 3) La autoridad e institucin de la cual procede el acto y su direccin. 4) La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mencin de si agotare la va administrativa. 5) Cuando se trate de una publicacin dirigida a terceros, se agregar adems cualquier otra informacin que pueda ser importante para proteger sus intereses y derechos. 6) La expresin de los recursos que proceden, el rgano ante el cual deben presentarse los recursos y el plazo para interponerlos. Agrega en el numeral 24.2.: "Si en base a informacin errnea, contenida en la notificacin, el administrado practica algn acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no ser tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan". En nuestra materia, lo planteado se resuelve, como se ha indicado, con la entrega del acto administrativo (o copia) que contiene usualmente, adems de los requisitos de validez, de los datos que se consignan en el artculo 24 reseado lo que da certeza de la toma del conocimiento por el interesado del contenido del acto administrativo y sus efectos procesales inmediatos.
2.5. El destinatario de la notificacin y el receptor
El destinatario de la notificacin ser sin duda el sujeto particularmente
interesado; por tanto, estando el acto administrativo dirigido a este, la notificacin deber efectuarse a l; en nuestro caso, al deudor tributario, sea contribuyente o responsable (solidario), al sujeto con capacidad tributaria o al tercero, directamente afectado por el acto a notificar. Por otro lado, tenemos a la persona que efectivamente recibe el acto. La problemtica que al respecto se podra presentar se ha considerado resuelta con el domicilio fiscal, que por su regulacin ha permitido sortear inclusive a la notificacin personal. Es obvio que este criterio es aplicable tambin para quienes estando obligados no hubieran sealado domicilio fiscal y para sujetos que no hubieran sealado domicilio fiscal por no estar obligados (por ejemplo' terceros ajenos a la obligacin tributaria a quienes se les solicita informacin, o, eventualmente, a quienes se les ha imputado responsabilidad solidariattttl); en estos casos, la Administracin, cuando pretenda notificar actos lo har en principio en los lugares que, normados en los artculos 12 al 14 del Cdigo Tributario, se consideran para la presuncin del domicilio fiscal. En este sentido, si bien es cierto que cuando se realice la notificacin en el domicilio fiscal no habr preliminarmente problemas (inciso a) del artculo 104) -pues ser suficiente hacerlo en tal lugar a una Persona capaz-, cuando se trate de las otras formas de notificacin, adems de observarse estrictamente las condiciones y requisitos establecidos, en algunos casos deber tenerse en cuenta la condicin de la persona con la que efectivamente se materializa el acto de notificacin. As, teniendo por un lado al destinatario del acto y por el otro al receptor, sin discutirse que se est notificando al interesado, por las formas de notificacin puede perfeccionarse la misma con la entrega del acto al interesado directamente o a su representante legal, obligatorio o voluntario (vase los artculos 22 y 23 del cdigo Tributario); hay que precisar que para estos casos no se requiere poder especial, es suficiente poder general; no obstante, no siendo la notificacin un acto o decisin de mero trmite, y no correspondindole hacerlo al administrado, no se puede presumir concedida la representacin (por lo que en estos casos no se puede entregar la notificacin a cualquiera), salvo en el caso del inciso e) del artculo 104 del Cdigo, en que se puede notificar al encargado o dependiente de algn establecimiento del destinatario. Habamos anotado que preliminarmente con la notificacin en el domicilio fiscal se haba resuelto la problemtica del destinatario y del receptor. Sin embargo, para creer plenamente en aquella solucin deberamos considerar razonable que este receptor, si no es el interesado ni su representante, aun cuando se realice la notificacin en el domicilio fiscal, debera guardar alguna relacin con el interesado lo que nos permitira presumir que ste llegar a tener conocimiento del acto. No obstante, por lo menos en la normativa no ocurre as en la medida en que aparentemente no se habra pretendido plasmar el principio de conocimiento sino de recepcin; en este extremo, salvo el caso de los incapaces, se aceptara, como se ver, que incluso una persona ajena que se encuentre circunstancialmente en el domicilio fiscal pueda ser receptora vlida de la notificacin o, si se niega a recibirla, con su negativa efectuarse la certificacin. Para la Administracin ser suficiente cumplir con las exigencias de la ley. Sin embargo, la nueva regulacin sobre las condiciones de no hallado y de no habido para efectos tributario nos da alguna posibilidad de pensar que aquel criterio no es cerrado (y acepta tcitamente el principio de conocimiento); el Tribunal Fiscal en algunos casos tambin lo ha entendido as, y si bien se ha asumido que es aplicable la presuncin de conocimiento del acto notificado (segn la cual si la notificacin se realiza en forma legal cabe presumir que el destinatario conoce el acto objeto de notificacin aun cuando el receptor de la misma fuera un sujeto distinto), si se acredita por parte del interesado que, a pesar de que la notificacin se efectu en forma legal, l no tuvo conocimiento de ella, la notificacin no podra reputarse como vlida (Pags I Galts 2000).
2.6. Prueba de la notificacin
Considerando el objeto de la notificacin (poner en conocimiento de los
interesados el contenido de los actos administrativos) y las labores de las entidades tributarias, se entiende que las notificaciones se practicarn por cualquiera de los modos legalmente establecidos (en nuestro caso, por los artculos 104 y 105 del Cdigo Tributario), modos que permitirn tener constancia de la recepcin o puesta en conocimiento, asimismo de la fecha, la identidad de quien recibe la notificacin y el contenido del acto notificado. As, teniendo en cuenta que la notificacin deber ser practicada de oficio y su debido diligenciamiento ser competencia de la entidad que dict el acto administrativo, en nuestro caso, la prueba de la notificacin le corresponder a la Administracin Tributaria; en este sentido, debe existir un documento (sea acuse de recibo, instrumento con la certificacin de la negativa de recepcin, constancia de confirmacin de entrega por sistemas electrnicos o correo electrnico, constancia de publicacin en la pgina web o en diarios, o acuse de notificacin por Ceduln) con los datos que den plena certeza de la notificacin; y existiendo debe estar incorporado en el respectivo expediente, por lo que estar a disposicin de la Administracin. Como se seala en la RTF N' 3123-1-2006, la constancia de notificacin que obra en los archivos de la Administracin es el documento idneo que acredita la fecha de realizacin de la diligencia, siendo responsabilidad de la entidad y de sus funcionarios la veracidad y fehaciencia de la informacin contenida en l. Tratndose de la omisin de la notificacin o de notificaciones practicadas defectuosamente, por tanto invlidas, lo primero que se nos viene a la mente es que la carga de la prueba de la invalidez del acto notificador recaera en quien lo alega (normalmente el administrado interesado)' por lo que a l le correspondera probar la no realizacin o que la prctica de la notificacin no se ajusta a la legalidad; sin embargo, siguiendo a Pags i Galts (2000), en este supuesto debe aplicarse el principio de facilidad probatoria, segn el cual, no puede imponerse al administrado la prctica de probar un hecho negativo (que la notificacin no ha sido efectuada o no ha sido correctamente efectuada) cuando la Administracin puede fcilmente probar el hecho positivo (que la notificacin s ha sido efectuada y ha sido correctamente efectuada). As, en estos casos, compete a la Administracin probar no solo que la notificacin fue efectivamente realizada, sino adems que ha sido ejecutada cumpliendo las exigencias legales y por tanto es vlida, o que habiendo sido realizada defectuosamente se ha subsanado la falta, o que la notificacin ha sido convalidada o ha operado Ia notificacin tcita. Desde luego, la inexistencia de aquella "prueba" determinar la no realizacin de la notificacin o la invalidez de la notificacinl8t7], con sus efectos. El Tribunal Fiscal, en reiteradas resoluciones ha asumido el criterio expuesto.
2.7. Notificacin en da y hora inhbil
La RTF N" 926-4-2001 U8.08.2001], de observancia obligatoria, estableci el
siguiente criterio: De conformidad con lo previsto en el Artculo 106o del Cdigo Tributario, aprobado por el Decreto Legislativo No 816, las notificaciones que hayan sido efectuadas de conformidad con el Artculo 104o surten efecto el primer da hbil siguiente al de su recepcin, siendo irrelevante que las mismas se hayan realizado en da inhbil. Como quiera que las normas tributarias no sealan que las notificaciones deban realizarse en das u horas hbiles, siguiendo aquel criterio de observancia obligatoria, en las RTF Nos. 9117-5-2001, 1679-3-2002 y 4246-5- 2003, por ejemplo, se seal que es vlida la notificacin realizada en da u hora inhbil (RTF N" 573-1-2006), ya que ello no afecta el cmputo del plazo para la interposicin del recurso impugnativo que corresponda; mxime si se efecta en el domicilio fiscal del contribuyente. El actual artculo 104 no menciona nada al respecto (el penltimo prrafo del anterior texto s lo precisaba para algunos supuestos, pero al dejar de mencionar los otros, se poda entender que en estos deba hacerse en das hbiles); en tal sentido, se considera que el criterio de observancia obligatoria anotado (que prioriza la notificacin en su vinculacin con la eficacia de los actos notificados) est vigente. Aun as, consideramos que la forma de notificacin establecida en el inciso a) debera realizarse preferentemente en hora y da hbil, en la medida en que tal acto (notificacin) realizado en tales momentos otorga mayor seguridad de que su objeto ha sido oportunamente cumplido (poner en conocimiento de los interesados el contenido de los actos) y, evitando la incertidumbre, garantiza el ejercicio del derecho de defensa. Refuerza esta propuesta el plazo, contado en das hbiles, establecido por el ltimo prrafo del artculo 104 del Cdigo para efectuar la notificacin.